Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 325/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3b, art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 11 kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 lutego 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku A. (dalej określanej jako A.), wniósł sprzeciw w sprawie montażu stacji bazowej telefonii komórkowej A. na dachu istniejącego budynku, przy ulicy N. w G., na działce numer [..], numer obrębu ewidencyjnego [..], oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że A. w dniu 8 lutego 2016 roku złożyła wniosek w sprawie zgłoszenia budowy i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na montażu na dachu istniejącego budynku stacji bazowej telefonii komórkowej A. Do wniosku dołączyła dokumentację techniczną projektowanego zamierzenia budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ przytoczył treść art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 3 pkt 3 ustawy

– Prawo budowlane, a następnie stwierdził, że po analizie przedłożonych przez inwestora dokumentów uznał, iż planowana inwestycja w postaci masztu antenowego z odciągami o wysokości przekraczającej 9 m, mająca zostać zlokalizowana na dachu istniejącego obiektu o wysokości 18,9 m, oddziałuje nie tylko na działkę objętą rozpatrywanym wnioskiem, lecz również na działki sąsiednie. Nie mieści się zatem w katalogu obiektów i robót budowlanych podlegających procedurze zgłoszenia. Organ przytoczył także treść art. 30 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, podkreślając treść punktu czwartego tego ustępu, i mając powyższe na uwadze ponownie stwierdził, że budowa przedmiotowej inwestycji nie mieści się w katalogu obiektów i robót budowlanych podlegających procedurze zgłoszenia i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. domagała się jej uchylenia, zarzucając naruszenie:

1. art. 29 ust 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane poprzez wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] na dachu, mimo że z naruszonego przepisu wynika, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych;

2. art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i zgłoszenie sprzeciwu w stosunku do robót budowlanych objętych zgłoszeniem ze względu na uznanie, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem wprowadzą, utrwalą bądź zwiększą ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich;

3. art. 30 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych ze względu na wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, mimo że organ wnoszący sprzeciw nie może równocześnie nałożyć na stronę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż pozostawałoby to w kolizji z funkcją naruszonego przepisu, którego istotą jest możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do budowy lub wykonania robót, które wymagają jedynie zgłoszenia, nie zaś pozwolenia na budowę;

4. art. 30 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja nie mieści się w katalogu obiektów i robót budowlanych podlegających procedurze zgłoszenia i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i uznanie za podstawę prawną sprzeciwu art. 30 ust. 7 pkt. 4 ustawy – Prawo budowlane, który dotyczy katalogu robót budowlanych i obiektów podlegających zgłoszeniu;

5. art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że ze względu na wysokość planowanej konstrukcji wsporczej (9,15 m), nie stanowi ona budowli zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, mimo że przepis ten nie zastrzega granicy wysokości urządzenia na 9 metrów;

6. art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że stacja bazowa telefonii komórkowej objęta zgłoszeniem w niniejszej sprawie jest budowlą w rozumieniu naruszonego przepisu, mimo że przepis ten dotyczy wolnostojących masztów antenowych, zaś planowana inwestycja jest zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane antenową konstrukcją wsporczą;

7. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "k.p.a.") poprzez nieprawidłowe, niezgodne z tym przepisem uzasadnienie skarżonej decyzji, w tym poprzez niewskazanie w jaki sposób realizacja przedmiotowych robót budowlanych może spowodować wprowadzenie ograniczeń lub uciążliwości na działkach sąsiednich, nieuzasadnienie dlaczego organ uznał planowaną inwestycję za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane oraz poprzez nieuzasadnienie, dlaczego planowana inwestycja ze względu na swoją wysokość (9,15 m) nie mieści się w katalogu obiektów i robót budowlanych podlegających procedurze zgłoszenia;

8. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym poprzez brak wszechstronnej analizy dokumentacji przedłożonej przez stronę, zgodnie z którą planowana inwestycja nie jest budowlą, jak również nie jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1864 ze zm. - dalej w skrócie jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), zaś zgodnie z przedłożonymi dokumentami inwestycja winna zostać uznana za antenową konstrukcję wsporczą zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane;

9. art. 8 k.p.a. poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia przez organ dlaczego wydał skarżoną decyzję, nieprawidłowe uzasadnienie skarżonej decyzji, co spowodowało naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że w przypadku uznania przez organ, że planowane roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu art. 29 ustawy – Prawo budowlane, winien on wydać decyzję w oparciu o art. 30 ust. 6 tej ustawy. Wskazała także, że w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca wyraźnie opisał antenowe konstrukcje wsporcze na obiektach budowlanych, wyłączając jednoznacznie te konstrukcje z definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, jak i z definicji urządzeń budowlanych opisanych w art. 3 pkt. 9 tej ustawy. Brak było zatem podstaw do tego, by planowaną inwestycję uznać za budowlę, a tym bardziej jako budowlę i jednocześnie antenową konstrukcję wsporczą. Tymczasem organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego z jednej strony przytacza treść art. 29 ust. 2 pkt 15 i zaraz po nim art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane.

Strona nie zgodziła się również ze stwierdzeniem, że ze względu na wysokość konstrukcji wsporczej (9,15 m) inwestycja oddziałuje nie tylko na działkę, na której planowana jest inwestycja, ale również na działki sąsiednie. W zaskarżonej decyzji organ nie uzasadnił dlaczego i w jaki sposób przedmiotowa inwestycja ma wpływać na działki sąsiednie. W tym zakresie strona wskazała, że Urząd Miejski pismem z dnia 1 października 2014 r., nr [..] poinformował ją, że na podstawie przedłożonej analizy środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji uznał, iż nie ma obowiązku przeprowadzenia procedury zmierzającej do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Decyzją z dnia 11 kwietnia 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy - powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zauważył, że obecne rozwiązania techniczne nie mogą rozciągać pojęcia urządzenia, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane, na telekomunikacyjne obiekty budowlane, wymienione w definicji zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Mając na uwadze charakterystykę planowanej stacji bazowej zawartą w projekcie budowlanym załączonym do zgłoszenia, organ stwierdził, że przedmiotem inwestycji jest stacja bazowa telefonii komórkowej, której elementami jest zespół anten sektorowych oraz mikrofalowych pracujących na częstotliwościach 900 MHz (3 sztuki), 1800 MHz-2000 MHz (3 sztuki). Natomiast na podstawie analizy elementów konstrukcyjnych inwestycji, w kontekście zacytowanych przez organ w uzasadnieniu decyzji przepisów ustawy - Prawo budowlane i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych organ uznał, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi nowy i samodzielny obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, tj. budowlę. Nie jest natomiast urządzeniem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy. Organ stwierdził też, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej obejmująca wykonanie na budynku konstrukcji wsporczej (masztu), zamocowanej do ścian (dachu) obiektu, wraz z urządzeniami antenowymi - nie stanowi instalowania - montażu urządzeń na obiekcie, nie jest zatem również z tego powodu objęta dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Jednocześnie organ wskazał, że przypadki wymienione w art. 29 ustawy - Prawo budowlane są wyjątkami od zasady wyrażonej w art. 28 tej ustawy, zgodnie z którą wykonanie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę, dlatego też nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dlatego też przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy nie może znaleźć zastosowania do zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę całości przedmiotowej stacji. Inwestor w tej sprawie - oprócz posadowienia anten na budynku - zamiarem budowy objął bowiem również szafy na urządzenia telekomunikacyjne i trasy instalacji kablowej. Taki zakres robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie mieści się w kategorii wyjątku określonego w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane. Organ zwrócił przy tym uwagę, że zakres robót określonych w zgłoszeniu inwestora odbiega od zakresu, jaki wynika z analizy przedłożonej przez niego dokumentacji, bowiem zamiar montażu stacji bazowej na określonym obiekcie nie jest równoznaczny ze zgłoszeniem budowy stacji bazowej.

Tym samym organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta, że zgłoszone zamierzenie budowlane, stanowiąc realizację obiektu budowlanego - stacji bazowej telefonii komórkowej, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi jednak na fakt, że organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, który nie ma zastosowania w przypadku, gdy zgłoszone roboty budowlane są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych, tak jak w niniejszej sprawie, organ odwoławczy uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji w tej części.

Uzasadniając natomiast utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy w zakresie wniesionego sprzeciwu Wojewoda dodatkowo wskazał, że choć samo rozstrzygnięcie organu I instancji zawierało niewłaściwą podstawę prawną, to w jego uzasadnieniu organ ten wskazał właściwą przesłankę do wniesienia sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy sprzeciw organu pierwszej instancji oraz decyzji organu I instancji w całości, zarzucając im naruszenie:

1. art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że instalacje telekomunikacyjne posadowione na dachu budynku stanowią budowlę w rozumieniu wskazanego przepisu;

2. art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną interpretację i utożsamienie pojęcia "urządzenia budowlanego" z pojęciem "urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych", o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane, podczas gdy pojęcia te nie są tożsame i obejmują swym zakresem różny zbiór desygnatów;

3. rażące naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy

– Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie do całości prac objętych zgłoszeniem;

4. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wskazania jej materialnoprawnej podstawy prawnej oraz utrzymanie w mocy sprzeciwu bez jego podstawy materialnoprawnej wskazanej przez organ pierwszej instancji, a także poprzez wskazanie błędnej podstawy formalnoprawnej decyzji;

5. naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 7 pkt. 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez zmianę w drugiej instancji podstawy materialnoprawnej decyzji i rozstrzygnięcie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu

I-instancyjnym, w konsekwencji czego naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania;

6. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, na podstawie których Wojewoda uznał przedmiot zgłoszenia za budowlę, a także niewyjaśnienie, które z cech przedmiotu zgłoszenia nie pozwalają na zakwalifikowanie go jako wyjątku określonego w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy

– Prawo budowlane;

7. naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez wydanie decyzji, w której organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów inwestora przedstawionych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta i niedostatecznie wyjaśnił skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych zarzutów skarżąca podniosła, że przedmiot zgłoszenia - z uwagi na swoje cechy konstrukcyjne oraz miejsce posadowienia - nie jest objęty zakresem cytowanej w decyzji definicji pojęcia "telekomunikacyjnego obiektu budowlanego", która została określona w § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W zawartym w tym przepisie wyliczeniu brak jest bowiem obiektów stanowiących wieże lub konstrukcje wsporcze posadowione na budynkach - jak to miało miejsce w poprzednim brzmieniu tego przepisu, zmienionym już w 2010 roku.

Następnie skarżąca zwróciła uwagę, że w obecnym brzmieniu (i znajdującym zastosowanie do niniejszej sprawy wskutek jej wszczęcia dnia 8 lutego 2016 r.) definicja legalna "obiektu budowlanego" nie zawiera określenia "budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami". Natomiast definicja legalna "budowli" zawiera precyzyjnie sformułowany przykład budowli w postaci "wolno stojących masztów antenowych", brak w niej jednak wskazania na anteny i konstrukcje wsporcze posadowione na istniejących budynkach (inne niż wolno stojące). Z powyższego skarżąca wywiodła, wnioskując a contrario, że przedstawione w zgłoszeniu zamierzenie budowlane nie jest także "samodzielną i nową budowlą" w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane.

Taka interpretacja przepisów - zdaniem strony - pozostaje w zgodzie z założeniem racjonalnego ustawodawcy, który celowo wprowadził rozróżnienie masztów antenowych na wolno stojące i pozostałe maszty antenowe. W ocenie skarżącej Spółki pojęcia "urządzenia budowlane" (art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane) i "urządzenia"

(art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane) nie są tożsame. W konsekwencji fakt, że konstrukcja wsporcza, czy też instalacja radiokomunikacyjna nie mogą zostać uznane za "urządzenia budowlane" zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, nie powoduje, że nie stanowią one instalowanych "urządzeń" zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 tejże ustawy.

Skarżąca wskazała, że Wojewoda uznał w zaskarżonej decyzji, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej obejmująca wykonanie na dachu budynku konstrukcji wsporczej (masztu), zamocowanej do ścian (dachu) obiektu, wraz z urządzeniami antenowymi, nie stanowi instalowania (montażu) urządzeń na obiekcie. W tym zakresie A. podniosła, że czynność budowy w rozumieniu ustawy

– Prawo budowlane dotyczy, w kontekście urządzeń telekomunikacyjnych, jedynie wolno stojących masztów (wież) antenowych, tj. będących samodzielnymi budowlami. Natomiast posadowienie instalacji na istniejących już budynkach stanowić będzie instalację urządzeń określonych w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane.

Ponadto, zdaniem skarżącej, niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku

z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy – Prawo budowlane jest także sprzeczne z celem i założeniami, jakie legły u podstaw wydania tzw. ustawy szerokopasmowej (ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych;

Dz. U z 2015 r., poz. 880 ze zm.). W uzasadnieniu do art. 65 pkt 3 tej ustawy

– ustalającego m.in. aktualne brzmienie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane - jednoznacznie przesądzono bowiem, że antenowa konstrukcja wsporcza oraz instalacja radiokomunikacyjna, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, są rodzajem urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane.

Końcowo skarżąca zwróciła uwagę, że w zaskarżonej decyzji został błędnie wskazany art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a., jako jej podstawa prawna. W decyzji Wojewoda nie wskazał również zastosowanej przez siebie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia pozostawiającego w mocy sprzeciw organu pierwszej instancji. Spółka stwierdziła, że skoro organ drugiej instancji uchylił częściowo sprzeciw wraz z podstawą materialnoprawną rozważaną przez organ pierwszej instancji (art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane), a jednocześnie pozostawił sprzeciw jako taki w mocy, to wskutek decyzji Wojewody zmieniona została podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia. W konsekwencji zgłoszenie inwestora zostało zbadane przez Wojewodę pod względem zupełnie innych przesłanek, aniżeli przez organ pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga co do zasady w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sądu, badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga nie może zostać uwzględniona.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody z dnia 11 kwietnia 2016 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 lutego 2015 r. w części dotyczącej nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i utrzymująca w mocy sprzeciw wniesiony przez organ pierwszej instancji do zgłoszonych robót budowlanych.

W toczącym się postępowaniu organy winny były ustalić, czy przedmiotowa inwestycja mogła być realizowana na podstawie zgłoszenia inwestora, czy też jej realizacja wymagała pozwolenia na budowę.

Tytułem wstępu wyjaśnić trzeba, że podstawową zasadą obowiązującą na gruncie Prawa budowlanego, a wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy, które to przepisy normują - na zasadzie wyjątku, rodzaje obiektów i robót budowlanych, dla realizacji których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, natomiast dla ich realizacji konieczne jest zgłoszenie zamiaru ich wykonania właściwemu organowi. W myśl art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych; właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może - w drodze decyzji, wnieść sprzeciw; do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie skarżącej zgłoszone roboty budowlane mają polegać na montażu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu istniejącego budynku (tak zostały zgłoszone), zatem w świetle art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy – Prawo budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę.

Organ drugiej instancji natomiast - uznając, że planowane zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane - argumentował, że zakres projektowanych robót budowlanych związanych z postaniem przedmiotowej stacji bazowej sieci telefonii komórkowej wskazuje, iż inwestor zamierza wykonać nowy i samodzielny obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, nie zaś urządzenie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy.

Mając na uwadze zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy Sąd uznał, że prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że zakres robót budowlanych określonych w zgłoszeniu inwestora jako "montaż stacji bazowej telefonii na dachu istniejącego budynku" odbiega od rzeczywistego zakresu zgłaszanych przez inwestora robót budowlanych, jaki wynika z analizy przedłożonej przez inwestora dokumentacji. W zgłoszeniu z dnia 8 lutego 2016 roku inwestor wskazał bowiem, że jego przedmiotem są roboty budowlane określone jako :"montaż stacji bazowej telefonii komórkowej A. na dachu istniejącego budynku". Z dokumentacji dołączonej do zgłoszenia, w szczególności projektu montażu stacji bazowej telefonii komórkowej ze stycznia 2016 r. załączonego do zgłoszenia, wynika natomiast, że zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem jest dużo szerszy. Obejmuje on bowiem nie tylko posadowienie na dachu istniejącego budynku (o konstrukcji stalowej) stalowego masztu antenowego, do którego na konstrukcjach wsporczych zostaną przywieszone anteny sektorowe oraz mikrofalowe, lecz także wykonanie całego szeregu innych robót budowalnych, w tym na terenie obok budynku.

Z projektu montażu stacji bazowej telefonii komórkowej ze stycznia 2016 r. załączonego do zgłoszenia wynika w szczególności, że inwestor zaprojektował posadowienie na dachu istniejącego budynku (o konstrukcji stalowej) stalowego masztu antenowego z zastrzałami, do którego na konstrukcjach wsporczych zostaną przywieszone anteny sektorowe oraz mikrofalowe. Trzon masztu, który ma zostać zamontowany na przedmiotowym budynku, składać się będzie ze stalowej konstrukcji kratowej o wysokości 9,15 m wraz z czterema odciągami sięgającymi do ok. 5 m jego wysokości. Konstrukcja masztu ma zostać zamocowana do wykonanej zgodnie z tym projektem ramy stalowej, której belki będą opierać się na stalowej konstrukcji nośnej budynku za pomocą czterech par stalowych słupków mocowanych w węzłach. Wykonane i zamontowane mają także zostać drabinki kablowe, w tym jedna pionowa drabinka prowadząca do wewnątrz budynku oraz drabinki prowadzące od masztu do projektowanych szaf telekomunikacyjnych. Obok budynku, na gruncie, w ramach tej samej inwestycji objętej zgłoszeniem, inwestor zaprojektował wykonanie betonowej, zbrojonej płyty fundamentowej o wymiarach 3,10 m x 0,80 m i grubości 0,40 m oraz posadowienie na tej płycie fundamentowej ramy stalowej pod szafy telekomunikacyjne i urządzenia telekomunikacyjne A. W projekcie uwzględnił również instalację trzech szaf telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń na wykonanej płycie fundamentowej i ramie (vide str. 10 - 14 części opisowej projektu montażu stacji bazowej telefonii komórkowej ze stycznia 2016 r. załączonego do zgłoszenia, a także zawarty w tym projekcie WIDOK A-A – str. 23). Projektowana stacja, wbrew zarzutom skargi, nie stanowi zatem jedynie instalacji telekomunikacyjnej, która ma zostać posadowiona na dachu budynku. Obejmuje bowiem również obiekty budowlane, które mają powstać na gruncie.

Jak już wyjaśniono powyżej, a co zasadnie zauważył również organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jedną z podstawowych zasad obowiązującego prawa budowlanego jest wykonywanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstąpienie od tego wymogu, możliwe na podstawie wskazanych w ww. przepisie norm art. 29 – 31 ustawy – Prawo budowlane, stanowi natomiast sytuację wyjątkową, która musi wyraźnie wynikać z przepisów prawa. Zgodnie zaś z jedną z podstawowych reguł wykładni prawa (exceptiones non sunt extendendae), która jest powszechnie przyjmowana również w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14; 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 676/15; wyrok z 19 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 945/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjątki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określone w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane nie może znaleźć zastosowania do całości projektowanej stacji bazowej, a zatem ta inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Z charakterystyki planowanej inwestycji wynika bowiem, że maszt z antenami, który miałby zostać zamontowany na dachu budynku, a więc którego wykonanie mogłoby stanowić roboty budowlane przewidziane w tym przepisie, stanowi jedynie część zamierzenia inwestycyjnego, gdyż inwestor - oprócz posadowienia tego masztu z antenami na budynku, zamierza wykonać - w ramach tej samej inwestycji budowlanej, cały szereg innych robót budowlanych tym przepisem niewątpliwie nieobjętych, bowiem realizowanych na powierzchni gruntu obok budynku, w tym przede wszystkim wykonać płytę fundamentową wraz z szafami telekomunikacyjnymi. Podkreślenie wymaga, że przedmiotowa płyta fundamentowa wraz z trzema szafami telekomunikacyjnymi znajdować się będą obok budynku, na którym ma zostać zamontowany maszt antenowy, a zatem projektowana przez skarżącą inwestycja nie może być uznana za urządzenie mające zostać zainstalowane na dachu budynku, gdyż stanowi ona nowy obiekt budowlany składający się z szeregu połączonych ze sobą elementów umieszczonych zarówno na budynku, obok niego jak i w jego wnętrzu /projektowana drabinka kablowa/ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Dlatego też prawidłowo organ II instancji uznał inwestycję skarżącej za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy

– Prawo budowlane, której wykonanie – zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

W orzecznictwie wskazuje się również, że przepisów dotyczących instalowania urządzeń na obiektach budowlanych nie można stosować do obiektów wolno stojących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1347/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Podkreśla się też, że dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też w ogóle nie jest konieczne informowanie organów administracji architektoniczno – budowlanej o zamiarze ich wykonania, niezbędne jest ustalenie - indywidualnie w każdej sprawie – jakiego rodzaju roboty budowlane będą wykonane i czy polegają wyłącznie na "instalacji" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1282/15 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl.). W ocenie Sądu jest oczywiste, że objęte złożonym w tej sprawie projektem montażu stacji bazowej telefonii komórkowej ze stycznia 2016 r. załączonym do zgłoszenia, wolno strojące, posadowione na fundamencie, szafy telekomunikacyjne, związane z projektowanym na budynku masztem i znajdującymi się na nim antenami, nie mieszczą się w zakresie urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji, mając na uwadze zasadę ścisłego interpretowania wyjątków, należało przyjąć, że zwolnienia przewidzianego w ww. przepisie nie można rozciągnąć na całość planowanej inwestycji.

W tym miejscu podkreślić jeszcze raz należy, że zgłoszone w tej sprawie roboty budowlane nie będą wykonywane tylko na dachu istniejącego budynku, co jednoznacznie wynika z załączonego do zgłoszenia projektu, jak zatem zasadnie wskazywał organ odwoławczy, ze względu na swój charakter i zakres, nie stanowią jedynie instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, a przez to nie mogły podlegać zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy – Prawo budowlane. Stanowią one zatem realizacją obiektu budowlanego - budowli, a więc ich wykonanie wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, iż budowa przedmiotowej stacji bazowej nie mogła zostać zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie

art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy – Prawo budowlane. Jej realizacja bowiem wymagała uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie

z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zasadne zatem było zgłoszenie sprzeciwu w tej sprawie oparte na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Taką też materialnoprawną podstawę wniesienia sprzeciwu w tej sprawie wskazał (wbrew zarzutom skargi) organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, podając ją w końcowej części uzasadnienia, które stanowi jej integralną część. Wskazanie – jak podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia także art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a., zamiast prawidłowego przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiło w ocenie Sądu oczywistą omyłkę pisarską organu, która w żaden sposób nie wpłynęła na prawidłowość wydanej w sprawie decyzji.

Organ odwoławczy – wydając zaskarżoną decyzję - nie naruszył zatem

art. 107 § 1 i 3 k.p.a. albowiem wydana przez niego decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w paragrafie pierwszym tego artykułu, a zawarte w niej rozstrzygnięcie zostało szczegółowo uzasadnione, zgodnie z przepisem zawartym w jego paragrafie trzecim. Organ odwoławczy ustalił fakty istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w szczególności dotyczące określenia zakresu zgłaszanych robót budowlanych, podał także przyczyny, z powodu których uznał, iż zakres zgłoszonych robót budowlanych nie odpowiada dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane. Wskazał materialnoprawną podstawę wniesienia sprzeciwu, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Przeanalizował także zarzuty odwołania, o czym świadczy chociażby zajęcie jednoznacznego stanowiska co do tego, z jakich przyczyn sprzeciw w niniejszej sprawie winien zostać wniesiony i jak należy zakwalifikować zgłoszone roboty budowlane. Dostatecznie zatem – w ocenie Sądu, wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Co za tym idzie, wbrew zarzutom skargi, nie wydał zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8 i art. 11 k.p.a.

Sąd ocenił również, że Wojewoda - wbrew twierdzeniu strony skarżącej, nie zmienił w sposób niedopuszczalny podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 15 k.p.a. Jak bowiem wynika zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, oba organy rozpoznające niniejszą sprawę uznały, że zgłoszone w tej sprawie roboty budowlane podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Sprzeciw w tej sprawie powinien zatem został zgłoszony – jak to słusznie wskazał organ odwoławczy - na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Organ II instancji doprecyzował także podstawy faktyczne wniesionego sprzeciwu, wyjaśniając w zaskarżonej decyzji, dlaczego uważa, że zgłoszone roboty budowlane

– ze względu na ich zakres wynikający z załączonej do zgłoszenia dokumentacji, stanowią wykonanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Wbrew zarzutom skargi, stanowisko to zostało należycie uzasadnione. Wojewoda wskazał, że inwestor w tej sprawie - oprócz posadowienia anten na budynku - zamiarem budowy objął również szafy na urządzenia telekomunikacyjne i trasy instalacji kablowej i z tej przyczyny prawidłowo uznał, że taki zakres robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie mieści się w kategorii wyjątku określonego w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane.

Należy dodać, że organ odwoławczy jest przede wszystkim organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę a nie jedynie organem kontrolującym, co oznacza, że po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego ponownie rozstrzyga daną sprawę co do istoty. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, tak jak w tej sprawie, a zakres uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego sprawy mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a.

Prawidłowo także organ odwoławczy wyjaśnił, że uznając (tak jak zrobił to organ I instancji w tej sprawie – vide strona druga uzasadnienie decyzji organu I instancji – drugi akapit), iż dana inwestycja nie mieści się w katalogu obiektów i robót budowlanych podlegających procedurze zgłoszenia, organ I instancji winien zgłosić sprzeciw na podstawie art. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Nie mógł natomiast jednocześnie nałożyć na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 30 ust. 7 tej ustawy. Przepis ten bowiem nie ma zastosowania w przypadku, gdy zgłoszone roboty budowlane są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę wynikającym z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane

– jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tym zakresie zatem rozstrzygnięcie organu I instancji nie było prawidłowe, co przyznał organ odwoławczy i co skorygował zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji o obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Natomiast rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie wniesionego sprzeciwu było prawidłowe i w tym zakresie organ odwoławczy zasadnie utrzymał je w mocy.

Sąd uznał, że w tym stanie rzeczy zbędne stały się dywagacje dotyczące tego, czy planowana inwestycja oddziałuje na działki sąsiednie, a także czy wprowadza, utrwala bądź zwiększa ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (na co powoływał się organ I instancji). Wymaga ona bowiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę nie z tych względów, lecz z uwagi na zakres mających w jej ramach zostać wykonanych robót budowlanych, co wyjaśniono szczegółowo powyżej.

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił ją.