Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 378/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1, art.113 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2, art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. M. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 660/12 w sprawie ze skargi F. M. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 10 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 660/12, oddalił skargę F. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ" z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] marca 2011 r. ogłosił postępowanie nr [....] prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze [...] - powiat wrzesiński oraz gminy: G. (powiat p.) oraz Z. (powiat s. - wraz z dyspozytornią, na okres obowiązywania umowy od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] grudnia 2012 r.

Szczegółowe warunki udzielania świadczeń, objętych przedmiotem postępowania, ustalone zostały zarządzeniem Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne (dalej: "zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne").

Do postępowania zostały złożone 3 oferty:

– oferta nr [...] "P. C. M." Spółka z o.o. Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, ul. P. [...], [...] – [...] P. ;

– oferta nr [...] Szpitala Powiatowego we W. Spółka z o.o. - ul. S. 2, [...] – [...] W.;

– oferta nr [...] F. M. Spółka z o.o., która utworzyła Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. M. Region W., ul. S.[...], [...] – [...] P. – S. M..

Dnia [...] kwietnia 2011 r. w siedzibie W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. nastąpiło otwarcie złożonych ofert.

W dniu [...] maja 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert i wybrano ofertę złożoną przez "P. C.M.".

Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w dniu [...] czerwca 2011 r. wydał decyzję Nr [...], w której nie uwzględnił odwołania NZOZ F. M. Region W., wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

NZOZ F. M. Region W. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Prezes NFZ, utrzymał mocy decyzję Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. Odnosząc się do stanowiska odwołującego, iż Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Funduszu oddalając w całości odwołanie NZOZ F. M. Region W., nie uzasadnił podstawy na jakiej oparł założenie, iż personel medyczny wykazany w ofercie przez "P.C. M." nie realizuje świadczeń w tym samym czasie u kilku świadczeniodawców, Prezes NFZ podał, że jak wskazał, organ I instancji komisja konkursowa prowadząca postępowanie przeprowadziła czynności mające na celu wykazanie ewentualnej koincydencji czasu pracy personelu medycznego, zarówno na poziomie województwa w., jak i na poziomie ogólnokrajowym.

Analiza czasu pracy personelu wykazanego w ofercie "P.C.M." wskazała, iż nie stwierdzono nieprawidłowości mogących sugerować, że dane te mogą być nieprawdziwe, a dokonanie wyboru oferty może stwarzać zagrożenie dla właściwej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne. Jednocześnie Prezes NFZ podał, iż dokonanie kontroli kwalifikacji personelu wykazanego w ofercie "P. C. M." było możliwe w oparciu o dokumentację załączoną przez tego Świadczeniodawcę do oferty.

Prezes NFZ nie zgodził się również z zarzutami stawianymi przez odwołującego dotyczącymi nie wyjaśnienia w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., jakie kryteria doprowadziły do uzyskania wyższej punktacji przez Oferenta, którego oferta została wybrana do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Zaskarżona decyzja zawierała szczegółowe zestawienie wartości punktowej wraz z uzasadnieniem. Ocena punktowa dokonywana jest automatycznie przez system komputerowy Funduszu, na podstawie listy ankiet wypełnianych przez Oferenta podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium, gdzie brane są pod uwagę wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium. Oferta złożona przez Odwołującego w końcowej ocenie uzyskała łącznie 160 pkt, tj. o 1 pkt mniej niż Oferent, którego oferta została wybrana. O takiej różnicy w uzyskanej liczbie punktów oceny ofert zadecydowała punktacja, jaką Odwołujący otrzymał za kryterium jakość.

Odnosząc się do zarzutu NZOZ F. M. Region W., iż Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Funduszu oddalając odwołanie w całości, nie wyjaśnił dokładnie, jakie okoliczności przesądziły o fakcie, że uznał rażąco niską cenę, jaka została zaproponowana przez wybranego Oferenta, za cenę "uzasadnioną ekonomicznie" Prezes NFZ wyjaśnił, iż oferenci biorący udział w postępowaniu w "Rankingu końcowym" uzyskali po 10 pkt za kryterium ceny, wyliczone zgodnie z algorytmem oceny ofert według kryterium cenowego. Oferenci złożyli w ofertach propozycje cen o wartości niższej od ceny oczekiwanej i obaj uzyskali maksymalną liczbę punktów oceny za kryterium ceny wobec czego kryterium to nie było elementem różnicującym ofert w powyższym postępowaniu. Cena zaproponowana przez "P. C. M." nie jest kwotą rażąco niską, dlatego też Prezes NFZ nie zgodził się z twierdzeniem odwołującego, iż komisja konkursowa naruszyła art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach.

Prezes NFZ zauważył także, iż zarówno Oferent - "P. C. M.", jak i jego podwykonawca - Zespół Opieki Zdrowotnej w G. przedstawili komisji konkursowej w toku przedmiotowego postępowania, dokumentację potwierdzającą dysponowanie właściwymi certyfikatami ISO, w związku z czym ofercie "P. C. M." przyznana została dodatkowa punktacja.

Reasumując, Prezes NFZ stwierdził, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu.

Na decyzję Prezesa NFZ skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Sąd I instancji, podał, że organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie konkursowe w sposób prawidłowy a brak wyboru oferty strony skarżącej spółki nie stanowi naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach. Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania skarżącego od rozstrzygnięcia omawianego postępowania poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Organy dokonały także analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie, z którymi doszło do zawarcia umowy.

Sąd I instancji, za niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący braku posiadania przez konkurenta właściwego certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych ratownictwa medycznego realizowanych przez jednostkę, ważnego w dniu złożenia oferty. Zarzuty skarżącego odnoszące się do kwestii zbadania: czy konkretna jednostka ratownictwa medycznego spełnia warunki wymagane w konkursie ofert należało uznać za nietrafne, gdyż organ powołał się na złożony wraz z ofertą konkurenta certyfikat ISO 9001:2008 wystawiony NZOZ "P. C.M." przez firmę D. C. sp. z o.o. Certyfikat ten został wystawiony w dn. [...].[...].2011r., a jego data ważności została określona na dzień [...].[....].2012r. Certyfikat ten zawiera wykaz lokalizacji jednostek nim objętych miejscami stacjonowania zespołów ratownictwa medycznego. Do oferty załączony został, również Certyfikat ISO 9001;2008 wystawiony przez firmę D. sp. z o.o. zgodnie z którym Zespół Opieki Zdrowotnej w G. /podwykonawca oferenta/ w zakresie ratownictwa medycznego wdrożył system jakości zgodnie z normą i skutecznie go realizuje.

Sąd I instancji nie podzielił także słuszności zarzutu dotyczącego braku wyjaśnienia przez Prezesa NFZ w sposób przekonywujący okoliczności podania przez oferenta, który wygrał postępowanie.

Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w:

- Zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

- Zarządzeniu Nr 12/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2011 r. w sprawie określania warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Oferta skarżącego została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Oferenci konkursu złożyli w ofertach propozycje cen o wartości niższej od ceny oczekiwanej i obaj uzyskali maksymalną liczbę punktów za kryterium ceny, wobec czego kryterium to nie było elementem różnicującym oferty w powyższym postępowaniu. Zgodnie z "Rankingiem końcowym" "P. C. M." uzyskało łącznie [...] pkt., natomiast F. sp. z o.o [...] pkt. – zajmując drugie miejsce. O różnicy punktowej zadecydowała punktacja za kryterium jakości. Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach, jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy. Kwestionowanie zasad prowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 154 ustawy o świadczeniach jest nieuprawnione.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu nie uzyskania przez skarżącego wglądu do dokumentacji sprawy w takim zakresie, o jaki występował podał, że podstawowymi zasadami postępowania zawartymi w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach są: obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Sposobem gwarantującym prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zachowaniem uczciwej konkurencji będzie takie jego prowadzenie, które nie dopuści do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicę usługodawcy. Prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających z ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.).

Sąd I instancji zaznaczył, że ograniczenia wynikające z ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych obowiązują w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich przestrzeganie obejmuje również kontrola sądowoadministracyjna. Tym samym zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlega ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Nie podlegają bowiem ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe.

Sąd I instancji zaznaczył, że aktami sprawy postępowania administracyjnego są i podlegają wglądowi odwołującego się na podstawie art. 10 k.p.a.: oferta odwołującego się, który w odwołaniu wykazuje uszczerbek swojego interesu prawnego poprzez niewybranie jego oferty na skutek naruszenia przepisów w postępowaniu konkursowym, a także przejrzysta i pełna dokumentacja ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników. W toku prowadzonego postępowania skarżący korzystał z praw wynikających z art. 10 k.p.a.

Zgodnie z orzecznictwem NSA rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie. Z tego też względu nie doszło do naruszenia art.73 i art. 74 §2 kpa.

F. M. Sp. zo.o. w siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA wraz z wytycznymi stanowiącymi wykładnię prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., dotyczącymi merytorycznego sposobu ponownego rozpatrzenia sprawy; ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie przez NSA co do meritum sprawy - zgodnie z art. art. 188 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie przez WSA kontroli działalności administracji publicznej w zakresie skarżonej decyzji organu, w sposób powierzchowny i iluzoryczny, tj.:

1) WSA odmawiając uwzględnienia, skargi nie wyjaśnił, w sposób przekonujący okoliczności przyznania przez komisję konkursową w sposób nieuzasadniony oferentowi, którego oferta została wybrana jako najlepsza, dodatkowych punktów z tytułu przedstawienia certyfikatu jakości ISO i okoliczności braku odrzucenia wskazanej oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt.2 u.ś.o.z.f.ś.p. pomimo tego, że drugi oferent nie przedstawił certyfikatu jakości ISO na wszystkie jednostki - zespoły ratownictwa medycznego. Odwołujący posiadał, w dniu złożenia oferty, certyfikat jakości ISO na wszystkie jednostki - zespoły ratownictwa medycznego. Zgodnie z treścią punktu 6.2. Załącznika nr 3 do zarządzenia Nr 12/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2011 r., aby otrzymać dodatkowe punkty konieczne "Posiadanie certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych ratownictwa medycznego realizowanych przez jednostkę, ważnego w dniu złożenia oferty". W kontekście przedstawionej treści punktu 6.2. szczegółowego wyjaśnienia wymaga pojecie "jednostki". § 2 ust. 1 Zarządzenia Nr 12/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2011 r. nie zawiera definicji "jednostki". Jednocześnie z § 2 ust. 2 Zarządzenia Nr 12/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2011 r. wynika, iż "Określenia inne niż wymienione w ust. 1, użyte w zarządzeniu, maja znaczenie nadane im w przepisach odrębnych, w tym w szczególności w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ratownictwa medycznego (Dz. U. z 2009 r. Nr 139. poz. 1137) oraz Ogólnych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r., w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81. poz. 484)". Biorąc pod uwagę powyższe należy zwrócić uwagę na dwie okoliczności.

Po pierwsze pojęcie "jednostki" nie może być utożsamiane z pojęciem świadczeniodawcy. Zarówno bowiem z samego Zarządzenia Nr 12/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2011 r. wynika, że przez pojęcie świadczeniodawcy rozumie się "zakład opieki zdrowotnej będący dysponentem zespołów ratownictwa medycznego, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz.1410. ze zm.)" (patrz § 2 ust. 1, pkt. 10). Podobnie pojęcie świadczeniodawcy jest definiowane w Ogólnych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484). Pojęcie "jednostki" zostało natomiast dokładnie zdefiniowane w przepisach ustawy o państwowym ratownictwie medycznym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o państwowym ratownictwie medycznym "W ramach systemu działają jednostki systemu, o których mowa w art. 32 ust. 1 - zapewniające utrzymanie gotowości ludzi, zasobów i jednostek organizacyjnych". Stosownie do treści art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy o państwowym ratownictwie medycznym "Jednostkami systemu są zespoły ratownictwa medycznego, w tym lotnicze zespoły ratownictwa medycznego - zwane dalej "jednostkami systemu", na których świadczenia zawarto umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej". Uwzględniając zatem treść punktu 6.2. Załącznika nr 3 do zarządzenia Nr 12/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2011 r. o treści "Posiadanie certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych ratownictwa medycznego realizowanych przez jednostkę, ważnego w dniu złożenia oferty" w kontekście treści ustawy o państwowym ratownictwie medycznym, Zarządzenia Nr 12/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2011 r., Ogólnych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484), należy uznać, że wymaganiem Narodowego Funduszu Zdrowia jest posiadanie certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych ratownictwa medycznego dla każdej jednostki, tj. każdej jednostki systemu - każdego zespołu ratownictwa medycznego zakładu opieki zdrowotnej będącego dysponentem tych zespołów ratownictwa medycznego. Przeciwna interpretacja jest nie do pogodzenia z zasadami równości i uczciwej konkurencji, a także z treścią art. 140 ust. 2 pkt. 1 u.ś.o.z.f..ś.p., zgodnie z którym "Przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwa konkurencie" oraz art. 147 u.ś.o.z.f.ś.p., zgodnie z którym "Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania".

2) WSA zaakceptował stan faktyczny, w którym Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie wyjaśnił w sposób przekonywujący okoliczności podania przez oferenta, który wygrał postępowanie, ceny w tym nie przeprowadził dowodów wskazanych w odwołaniu i nie przedstawił przekonującego uzasadnienia przemawiającego przeciwko przeprowadzeniu wskazanych dowodów.

3) WSA zaakceptował stan faktyczny, w którym Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie przedstawił odwołującemu się pełnej dokumentacji postępowania z uwzględnieniem oferty złożonej przez drugiego oferenta i złożonej do oferty kalkulacji cenowej:

a) w tym zakresie WSA posłużył argumentem, że Skarżący nie uzasadnił, w jakim stopniu to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy - ze wskazanym argumentem nie można się zgodzić, bowiem w istocie Skarżący nie zapoznawszy się z całością dokumentacji postępowania nie jest wstanie określić jakie jeszcze zarzuty mógłby zgłosić w postępowaniu (w tym zakresie nie można wykluczyć możliwości zgłoszenia zarzutów dotyczących np. kalkulacji cenowej lub innych elementów oferty) - w ocenie Skarżącego, już ta okoliczność, sama przez się, powoduje, że okoliczność braku udostępnienia skarżącemu całości dokumentacji ma istotny wpływ na wynik sprawy;

b) ponadto WSA posłużył się argumentem, że udostępnienie całości dokumentacji skarżącemu stawiałby w uprzywilejowanej pozycji skarżącego skoro ma on możliwość wglądu w całość dokumentacji drugiej strony - należy podnieść, że wskazany argument całkowicie pomija okoliczność, iż z mocy samego prawa oferent, który wygrał konkurs jest stroną postępowania, bowiem jego wynik dotyczy prawa i obowiązków tego podmiotu, a więc to ten podmiot jest w istocie w uprzywilejowanej sytuacji, bowiem może on w każdej chwili zapoznać się z całością dokumentacji skarżącego - nie ma w tym zakresie znaczenia błędy popełniony przez organy administracyjne tj. Dyrektora Oddziału NFZ oraz Prezesa NFZ, którzy nie dopuścili drugiego oferenta jako strony postępowania.

2. Art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem istoty sprawy.

3. Art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz niepełne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, a także brak wyjaśnienia, dla przyjętej przez WSA, podstawy prawnej, przez co wyrok posiada charakter arbitralny, a zarazem zawarta w nim ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumcji norm stosowanych przez WSA.

4. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku pominięcia, w przyjętym do orzekania, przez WSA, stanie faktycznym okoliczności przedstawionych w punkcie 1.

5. Naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku pominięcia, w przyjętym do orzekania, przez WSA, stanie faktycznym okoliczności przedstawionych w punkcie 1.

6. Art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rażące uchybienia w całościowym rozpoznaniu materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie wskazania faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom, a w zakresie uzasadnienia prawnego - brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, w szczególności co do usankcjonowania naruszenia przez organ dyspozycji art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym:

a) zasady prawdy obiektywnej oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.);

b) zasady pogłębianie zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.);

c) zasady czynnego udziału stron (art. 10 k.p.a.);

oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ administracyjny przy wydawaniu decyzji przepisów, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., do czego doszło w wyniku braku ujęcia jako materiału dokumentów dotyczących innych stron postępowania, tj. oferty oraz szczegółowego uzasadnieniem przyznanej innym stronom punktacji, na etapie postępowania poprzedzającym złożenie skargi do WSA i uniemożliwienia w ten sposób pełnomocnikowi skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie.

1) Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że "wszystkie podmioty prawa (adresaci norm) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. [...] według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (por. orzeczenie Trybunatu Konstytucyjnego K 3/89, OTK 1989, cz. I, póz. 5; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego K 17/95, OTK 1995, nr 3, póz. 18, s. 177; wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 7/98, OTK ZU 1998, nr 6, póz. 96, s. 505; wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 10/00, OTK ZU 2000, nr 8, póz. 298; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego SK 10/02, OTK-A 2003, nr 5, póz. 41). "Ocena zgodności z zasadą równości wymaga wiać ustalenia, czy jest możliwe wskazanie wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej wyróżnienie określonej grupy podmiotów z ogółu. Ponadto Trybunat podkreślał, że o naruszeniu zasady równości wobec prawa może zadecydować wybór takiego, a nie innego kryterium różnicowania, kryterium musi być dobrane z poszanowaniem innych zasad konstytucyjnych" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 7/98, OTK ZU 1998, nr 6, póz. 96, s. 505; wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 30/98, OTK ZU 1999, nr 5, póz. 101). Skarżący podnosi, że WSA błędnie ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przez Prezesa NFZ zasady równego traktowania i wskazuje, że do naruszenia doszło w wyniku braku ujęcia jako materiału dokumentów dotyczących innych stron postępowania, tj. oferty oraz szczegółowego uzasadnieniem przyznanej innym stronom punktacji, na etapie postępowania poprzedzającym złożenie skargi do WSA i uniemożliwienia w ten sposób pełnomocnikowi skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie.

2) Skarżący podnosi, iż Sąd nie rozpoznał całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, przez co naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób odbiegający od wymogów ustawowych, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania (w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. FSK 2326/2004: "Jeżeli więc autor skargi kasacyjnej zamierzał wykapać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął stan faktyczny ustalony przez organy podatkowe niezgodnie z obowiązującą je procedurą zawartą w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. 1997 r. Nr 137 poz. 926 ze zm.), a w szczególności pominął zeznania dwóch świadków, to powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r. FSK 2123/2004 ONSAiWSA 2006/1 poz. 9), a także zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § I pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy podatkowe art. 122, 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy").

3) Organ odwoławczy ma możliwość i obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu do czasu pełnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 77 k.p.a). Tylko wyczerpujące zebranie dowodów umożliwia rozpatrzenie całości materiału w sprawie i wydanie właściwego rozstrzygnięcia. Stawiane przez skarżącego w odwołaniu zarzuty nie skutkowały zgromadzeniem całości materiału dowodowego. "Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem bada konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (por. wyrok NSA z 04.07.2001 r., sygn. akt I SA 301/00).

4) Sąd administracyjny bezzasadnie usankcjonował powyższe działania organu odwoławczego "Celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 106 § 3 ustawy Z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej " (wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/2005, ONSAiWSA 2006/2 poz. 45). Ponadto w uzasadnieniu wyroku WSA nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów stawianych skarżonej decyzji przez skarżącego.

5) Sąd naruszył przepisy postępowania sądowo-administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). Faktem jest, iż organ administracyjny nie przeprowadził wszelkich działań mających na celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ nie zebrał całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 i § 4 k.p.a.). Sąd wydając wyrok pominął fakt, iż nieprawidłowo zgromadzony materiał dowodowy i brak w związku z tym możliwości rozważenia całokształtu materiału doprowadziło do błędnych a zasadniczych dla spraw ustaleń. Nie wyjaśniono istotnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy faktu czy organ stosował różne wymogi w jednym postępowaniu konkursowym wobec różnych oferentów.

6) Skarżący podnosi, że pominięcie wymienionej wyżej okoliczności w uzasadnieniu skarżonego wyroku jest oczywistym i rażącym naruszeniem zasad postępowania i narusza art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy (treść decyzji)" (por. wyrok NSA z 26.01.1999r., sygn. akt III SA 979/98).

Rekapitulując, w związku z powyżej wskazanymi naruszeniami, na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucam przedmiotowemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a., a także art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niewyiaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania w sposób wadliwy i w oparciu o nie wyjaśniony w pełni stan faktyczny, co spowodowało przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wadliwego stanu faktycznego spraw oraz przedstawienie wadliwej podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, co następnie spowodowało błędną wykładnię, powołanych przepisów prawa materialnego i doprowadziło także do nieprawidłowego ustalenia zakresu kontroli sądowo - administracyjnej.

II. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zarzucam zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 134 ust. 1 u.ś.f.z.ś.p., zgodnie z którym "Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone prawidłowo w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w punkcie od I.1. do 1.6.

2. Art. 149 ust. 1 pkt. 2 u.ś.o.z.f.ś.p. do naruszenia wskazanego przepisu doszło z uwagi na okoliczności wskazane w punkcie I.1.1).

3. Art. 149 ust. 1 pkt. 4 u.ś.o.z.f.ś.p. do naruszenia wskazanego przepisu doszło z uwagi na okoliczności wskazane w punkcie I.1.2).

4. Art. 149 ust. 1 pkt. 7 u.ś.o.z.f.ś.p. do naruszenia wskazanego przepisu doszło z uwagi na okoliczności wskazane w punkcie I.1.1).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Podkreślić należy, iż wyrażona w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej konstrukcja niektórych zarzutów oraz ich uzasadnienie nie zostały należycie sformułowane, co istotnie ograniczyło możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego za niezasadny należy uznać zarzut ujęty w punkcie pierwszym (1). Treść art. 3 p.p.s.a. wyznacza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przedmiotem skargi mogą być decyzje administracyjne. Zatem Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż przedmiotem jego kontroli była decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] stycznia 2012 r., nr [...]. Powołany przepis nie może zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 868/10). Należy ponadto zwrócić uwagę, że zawarte w uzasadnieniu tego zarzutu rozważania autora skargi kasacyjnej dotyczące wadliwości interpretacji przepisów zarządzenia nr 12/20011/DSM oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o PRM w związku z interpretacją pojęcia "jednostki", w żadnej mierze nie wiążą się z kasacyjnym kwestionowaniem wykładni lub zastosowania tych przepisów przez organ administracyjny oraz przez Sąd I Instancji. W tym zakresie rozważania te stanowią w istocie wyłącznie polemikę z uzasadnieniem wyroku Sądu I instancji.

Ponadto żadną miarą do naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie może dojść w sposób opisany w uzasadnieniu, który ujęto w podpunktach 1) i 2). Naruszenie postanowień art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie może bowiem wiązać się z wadliwą wykładnią przepisów zarządzenia oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o PRM, jak też z wadliwym - w ocenie skarżącego - zaakceptowaniem przez Sąd I instancji stanu faktycznego, w którym organ nie przedstawił odwołującemu się pełnej dokumentacji postępowania z uwzględnieniem oferty złożonej przez drugiego oferenta i złożonej do oferty kalkulacji cenowej.

Nie jest również zasadny zarzut zawarty w punkcie drugim (2). Zgodnie z art. 113 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Dostateczne wyjaśnienie sprawy to stan zdolności sprawy do wydania wyroku, niezależnie od stopnia wyjaśnienia z punktu widzenia "prawdy materialnej". Sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, gdy zostały wyczerpane przedstawione przez strony środki odwoławcze (por. J. Gudowski, Przegląd orzecznictwa z zakresu prawa cywilnego procesowego (za II półrocze 1996 r.), "Przegląd Sądowy" 2001, nr 4, s. 81). Ocena, jakiej dokonuje sąd, powinna uwzględniać możliwość korzystania przez strony z ich uprawnień procesowych. Strona, która nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Uzasadniony jest również pogląd, że zarzut naruszenia wymienionego przepisu nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2000 r., sygn. akt II UKN 324/99 – publ. OSNP 2001, nr 11, poz. 390).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. możliwość wskazania art. 141 § 4 p.p.s.a., jako samodzielnej podstawy kasacyjnej, była przedmiotem uchwały NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09. Zgodnie z tą uchwałą art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca, bowiem stan faktyczny sprawy został przedstawiony w części historycznej wyroku, a Sąd I instancji na wstępie rozważań stwierdził, że nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Stąd dla stwierdzenia niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wystarczające jest to, że strona skarżąca nie podnosi, aby z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie przyjętego stanu faktycznego.

Niezasadne są również zarzuty ujęte w punktach kolejnych, gdyż zauważyć należy, że w istocie odnoszą się one do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i dotyczą kwestii nieujęcia przez organ administracyjny w aktach postępowania materiału dowodowego w postaci dokumentów dotyczących innych stron postępowania, a konkretnie oferty oraz szczegółowego uzasadnienia przyznanej innym stronom punktacji, na etapie postępowania poprzedzającego złożenie skargi do Sądu I instancji.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie powinno obejmować zatem wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Ze skargi kasacyjnej wynika tymczasem, że strona nawet nie usiłowała wskazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie w tej konkretnej sprawie mogły mieć ewentualne uchybienia w zakresie braku ujęcia w materiale dowodowym dokumentów dotyczących innych stron postępowania. Lakoniczna argumentacja, że skarżący nie zapoznawszy się z całością dokumentacji postępowania nie jest w stanie określić, jakie jeszcze zarzuty mógłby zgłosić w postępowaniu oraz hipotetyczne wskazanie na możliwość zgłoszenia zarzutów dotyczących kalkulacji cenowej lub innych elementów nie może być uznane za wystarczające. Już tylko na marginesie należy wskazać, że dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. Te uwagi pozwalają odnieść się do zagadnienia prawa do wglądu do akt sprawy i wynikającego z tego obowiązku organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, jednakże - co należy szczególnie podkreślić - stosownie do potrzeb tego postępowania. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12; z 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1054/11 oraz z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2056/11). W rozpoznawanej sprawie jednakże brak stosownego uzasadnienia zarzutów nie daje możliwości szczegółowego odniesienia się do tej kwestii.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie było przeprowadzone prawidłowo w kontekście zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania. Oceniając zredagowany w ten sposób zarzut należy wskazać, że podnoszenie naruszenia prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego nie można bowiem zwalczać ustaleń faktycznych. Jeżeli strona kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, to zarzut prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.