Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 803/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10,  art. 81
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 30 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budowy domu jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygana sprawa dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budowy domu jednorodzinnego wg projektu gotowego "[...]" wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej związanej z obiektem w granicach działki nr [...] w miejscowości M., gm. K. Z. oraz udzielania inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

A. W. (dalej zwana: "stroną" lub "skarżącą"), będąc właścicielką nieruchomości położonej w M. pod numerem [...], zwróciła się w dniu 26 sierpnia 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. (w dalszej części uzasadnienia zwanym "organem I instancji" lub w skrócie "PINB") o dokonanie kontroli realizowanej na sąsiedniej posesji nr [...] inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków. Skarżąca podała, że opisana przez nią inwestycja jest realizowana bezpośrednio przy granicy należącej do niej nieruchomości, na co nie wyraża zgody. Według niej, takie usytuowanie oczyszczalni jest niezgodne z warunkami technicznymi.

PINB w związku z uzyskaną informacją przeprowadził w dniu 24 września 2013 r. na posesji nr [...] kontrolę, podczas której ustalił, że na tej posesji (działka nr [...]) P. S. (dalej zwany: "inwestorem") realizuje na podstawie decyzji Starosty Z. nr [...] z dnia 10 stycznia 2011 r. inwestycję polegającą na budowie domu jednorodzinnego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej. Stwierdził przy tym, że budowana w ramach tej inwestycji przydomowa oczyszczalnia ścieków wykonana została w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu. W konsekwencji powyższego nakazano inwestorowi ustnie, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.), wstrzymanie prowadzenia dalszych robót budowlanych.

W konsekwencji dokonanych ustaleń, w dniu 27 września 2013 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty Z. nr [...] z dnia 10 stycznia 2011 r. o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej związanej z obiektem w granicach przedmiotowej działki. O wszczęciu postępowania zawiadomiono także skarżącą. Wydanym w tym samym dniu postanowieniem nr [...] organ I instancji wstrzymał roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej inwestycji, ustalając jednocześnie wymagania dotyczącej niezbędnych zabezpieczeń budowy.

Następnie decyzją nr [...] z dnia 17 października 2013 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2014r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zaistniałe w toku realizacji inwestycji zmiany.

W dniu 14 listopada 2013 r. inwestor przedłożył w inspektoracie powiatowym projekt zamienny. W złożonym w tym samym dniu piśmie skarżąca poinformowała o braku podjęcia przez inwestora obowiązków wynikających z postanowienia nr [...], polegających na wygrodzeniu terenu budowy oraz jego oznakowaniu, co stwarza dla niej bezpośrednie zagrożenie.

Starosta Z., działając w trybie art. 36a ust. 2 u.p.b., decyzją nr [...] z dnia 20 listopada 2013 r. uchylił wydaną na rzecz inwestora decyzję nr [...] z dnia 10 stycznia 2011 r. o pozwoleniu na budowę.

Następnie, powołując się na ostateczną decyzję nr [...] z dnia 20 listopada 2013 r. oraz wykonanie przez inwestora obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia 17 października 2013 r., PINB decyzją nr [...] z dnia 19 grudnia 2013 r. zatwierdził na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b. przedłożony przez stronę projekt budowlany zamienny, zezwalając jednocześnie na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązując inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego decyzją nr [...] z dnia 22 kwietnia 2014 r. DWINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podejmując tego rodzaju decyzję organ II instancji zwrócił uwagę na liczne błędy w zakresie zastosowanej procedury, polegające na zatwierdzeniu jedynie w części projektu budowlanego zamiennego oraz braku weryfikacji przedłożonej części projektu budowlanego zamiennego z przepisami.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, PINB postanowieniem nr [...] z dnia 28 maja 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie do dnia 31 lipca 2014 r. nieprawidłowości w przedłożonej w dokumentacji poprzez: uzupełnienie projektu zamiennego zagospodarowania terenu o część dotyczącą przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i energetycznego, a także uzupełnienie o zamienny projekt architektoniczno-budowlany.

W dniu 24 czerwca 2014 r. inwestor przedłożył w inspektoracie powiatowym poprawiony projekt zamienny.

W tak kształtującym się stanie sprawy, bez dokonywania zawiadomień o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją nr [...] z dnia 7 lipca 2014r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy domu jednorodzinnego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej związanej z obiektem w granicach działki nr [...], udzielając jednocześnie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Powyższa decyzja została doręczona z adnotacją "do wiadomości" skarżącej, która ją oprotestowała w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie odwołania.

Odwołująca wskazała, że PINB rozpatrując ponownie projekt zagospodarowania terenu zatwierdził ten sam projekt i celowo już w tym postępowaniu nie uznał jej za stronę, a tylko przekazał powyższą decyzję do wiadomości. Według odwołującej się sporna przydomowa oczyszczalnia ścieków wraz z infrastrukturą znajduje się za blisko jej nieruchomości i poprzez zapachy będzie utrudniała jej komfort życia. Według skarżącej, tego typu działania PINB są tendencyjne, a tym samym naruszają warunki techniczne lokalizacji obiektów budowlanych. Ponadto autorka odwołania wskazała, że teren budowy mimo nakazu nie jest ogrodzony ani oznakowany.

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 204 r., nr [...] DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że zaistniały w sprawie stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję unormowania prawnego z art. 51 ust. 3 u.p.b., który upoważnia organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Za bezsprzeczny organ II instancji potraktował fakt, że przystępując do budowy, inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę, natomiast w trakcie realizacji swojego zamierzenia inwestycyjnego w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpił, wprowadzając w toku procesu inwestycyjnego zmiany w zakresie dotyczącym projektu zagospodarowania działki. Wskazał, że w myśl art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b., zmiany w zakresie dotyczącym projektu zagospodarowania działki uznaje się za zmiany o charakterze istotnych odstępstw. Wobec natomiast wykonania przez inwestora obowiązku w postaci przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, organ I instancji zobligowany był do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - jako że przedmiotowe roboty nie zostały zakończone - w formie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 u.p.b., a której to czynności organ I instancji dopełnił, zatwierdzając zaskarżoną decyzją przedłożony projekt budowlany zamienny i udzielając mu pozwolenia na wznowienie robót, uznawszy po analizie przedstawionej dokumentacji, że spełnia ona wymogi ustawowe.

Według organu II instancji żadna z wprowadzonych przez inwestora w toku realizacji robót zmian, zarówno tych istotnych, jak i nieistotnych, nie narusza przepisów techniczno-budowlanych ani przepisów miejscowych. W szczególności organ administracji wskazał, że zmiana usytuowania budynku mieszkalnego nie spowodowała przekroczenia ustalonej w planie miejscowym linii zabudowy, ani też naruszenia minimalnych odległości budynku od granic działki przewidzianych w przepisach techniczno- budowlanych. Jak wynika z projektu zamiennego zagospodarowania terenu (str. 14 projektu zamiennego), budynek znajduje się w odległości 10 m do najbliższej granicy, podczas gdy zgodnie z ustaleniami § 58 m.p.z.p. gminy K., uchwalonego uchwałą Rady Gminy w K. Nr [...] z dnia 21 grudnia 2005 r., nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi nie miej niż 6 m od linii rozgraniczającej ulice.

Również w przypadku kwestionowanej przez odwołującą się zmiany lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków DWINB stwierdził, że przyjęte rozwiązanie projektowe pozostaje w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie bowiem z ustaleniami m.p.z.p., będąca terenem przedmiotowej inwestycji działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MR1.3, którego przeznaczenie to zabudowa mieszana - mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa i usługowa, inwestycja ta zaś polega na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Powołując się na przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako rozporządzenie lub w skrócie r. M.I.), organ odwoławczy wyjaśnił, że w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m³ powinna wynosić co najmniej: od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 5m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej, od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m. Przy czym zgodnie z kolei z § 37 ww. rozporządzenia, przepływowe, szczelne osadniki podziemne, stanowiące część przydomowej oczyszczalni ścieków gospodarczo-bytowych, służące do wstępnego ich oczyszczania, mogą być sytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie budynków jednorodzinnych, pod warunkiem wyprowadzenia ich odpowietrzenia przez instalację kanalizacyjną co najmniej 0.6 m powyżej górnej krawędzi okien i drzwi zewnętrznych w tych budynkach.

Uwzględniając przedstawioną regulację organ II instancji stwierdził, że przedłożony projekt zamienny przewiduje wykonanie następujących odpowietrzeń przydomowej oczyszczalni ścieków: wentylacji niskiej - przewidzianej jako ostatni element oczyszczalni, odległy od osadnika gnilnego, w kierunku od budynku mieszkalnego, o 32 m, wentylacji wysokiej - przewidzianej w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego, odległej od osadnika gnilnego, w kierunku do budynku mieszkalnego o 21 m. Ponadto powołując się na rysunek "Profil oczyszczalni" na str. 100 projektu zamiennego oraz projektu zagospodarowania działki nr [...] (str. 14) wskazał, że wentylacja niska przewidziana została w odległości 7 m od granicy działki nr [...] z działką nr [...], od której to granicy budynek mieszkalny skarżącej oddalony jest, w najbliższym punkcie, o 4 m. W przekonaniu DWINB powyższe ustalenia pozwalając stwierdzić, że projektowana odległość wentylacji niskiej przedmiotowej oczyszczalni ścieków od budynku mieszkalnego skarżącej to 11 m (od budynku inwestora 37,5 m), a tym samym spełnia ona wymogi § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wentylacja wysoka z kolei, jak wynika z rysunku "Profil oczyszczalni" na str. 100 projektu zamiennego oraz projektu zagospodarowania działki nr [...] (str. 14), przewidziana została w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego inwestora, ale jako wyprowadzona 0,6 m powyżej okien i drzwi zewnętrznych (str. 96 projektu zamiennego), co czyni ją zgodną z § 37 ww. rozporządzenia. Ponadto DWINB uznał, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków nie narusza przepisów planu miejscowego, ponieważ § 129 ust. 3 planu dopuszcza jako uzupełnienie zbiorowego systemu odprowadzania i oczyszczania ścieków indywidualne urządzenia oczyszczania ścieków obsługujące pojedyncze istniejące budynki, zagrody i zespoły zabudowy oraz tereny zainwestowane.

DWINB potraktował również za zgodną z przepisami zmianę sposobu odprowadzania wód opadowych z odprowadzania na teren nieutwardzony własnej posesji na odprowadzanie do zlokalizowanego na własnej posesji zbiornika gospodarczego, w tym zakresie powołując się na § 28 ust. 2 r.M.I. oraz § 130 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p., który dopuszcza odprowadzanie wód opadowych indywidualnie na teren.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem strona wniosła skargę do tut. Sądu, zarzucając w niej naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, § 34 r.M.I., poprzez niezastosowanie oraz wskazując na pozbawienie jej możliwości udziału w postępowaniu, a w szczególności brania udziału w czynnościach dowodowych.

W przekonaniu skarżącej organ administracyjny niedbale przeprowadził postępowanie dowodowe, w szczególności nie podjął próby rzetelnego ustalenia czy zgodne z prawem oraz projektem zamiennym postawienie przez inwestora oczyszczalni ścieków we wskazanym przez niego miejscu jest możliwe w sensie technicznym. Organ I instancji wydając decyzję oparł się jedynie na dowodach z dokumentów przedłożonych przez inwestora, co wprost wskazuje w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji. Organ nie skontrolował zawartych w planie zamiennym przez inwestora wyliczeń i podanych przez niego odległości umiejscowienia urządzeń sanitarno-gospodarczych i wentylacji (niskiej i wysokiej), tj. nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Wobec powyższego organ I instancji nie jest w stanie stwierdzić, czy projekt zamienny przedłożony przez inwestora w ogóle jest możliwy do zrealizowania. Ponadto skarżąca powołała się na naruszenie § 34 r.M.I., wskazując, że teren inwestycji jest terenem podmokłym, usytuowanym na obszarze narażonym na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi, co jest okolicznością notoryjną.

Odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie.

Uzupełniając przedstawioną w skardze argumentację pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 16 lutego 2015 r. podniósł, że w sprawie zostało rażąco naruszone prawo strony do udziału w postępowaniu. Wskazał, że organ przeprowadził postępowanie nie dając stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, naruszając w ten sposób art. 10 § 1 k.p.a. Było to tym bardziej konieczne, że organ w całości oparł się na dokumencie, który dostarczyła mu inna strona. Tymczasem w myśl art. 81. k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Według pełnomocnika, gdyby strona została zawiadomiona w trybie art. 10 § 1 k.p.a., mogłaby wówczas zgłosić wnioski dowodowe wskazujące, że inwestor nie dopełnił nałożonego na niego w postanowieniu z 28 maja 2014 r. obowiązku (co podniosła w odwołaniu), a w każdym razie wdać się w polemikę ze stanowiskiem, że przedłożony przez niego dokument stanowi wypełnienie tego obowiązku. Ponadto pełnomocnik wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, że inwestor uruchomił już przedmiotową oczyszczalnię, która na skutek wydzielanych wyziewów uniemożliwia skarżącej zamieszkiwanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., w dalszej części uzasadnienia jako u.p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 u.p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić trzeba, że organ administracji zobowiązany jest prowadzić postępowanie zgodnie z regułami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, na mocy art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 i art. 81 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, do postępowania w sposób, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, do należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, do umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów, do umożliwienia stronie zgłaszania wniosków dowodowych, a także do przeprowadzania dowodów zgłoszonych przez stronę.

Ponadto, zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażona w art. 10 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Przed wydaniem decyzji strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami k.p.a., ma też uprawnienie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji może odstąpić od omawianej zasady tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), a przyczyny odstąpienia od tej zasady organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3 k.p.a.).

W świetle przedstawionych zasad ogólnych postępowania administracyjnego należy w tym miejscu zauważyć, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnych z naruszeniem wymogów prawa procesowego, poprzez niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym, które należy rozumieć jako udział w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony, ponieważ to nie strona ma obowiązek wykazywać aktywność, aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu lecz organ administracji publicznej, który po zakończeniu postępowania wyjaśniającego ma również obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Natomiast to, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostaje wyłącznie w jej uznaniu (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 maja 2008 r., II SA/Łd 2006/08).

Zaniedbanie powołanym regulacją skutkowało tym, że skarżąca nie miała możliwości powołania dowodów i wskazania twierdzeń, które mogłyby spowodować wydanie przez PINB innego rozstrzygnięcia. Skarżąca została przede wszystkim pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do przedłożonego przez inwestora w dniu 24 czerwca 2014 r. projektu zamiennego i podniesienia w tym zakresie zarzutów. Co więcej, organ I instancji nie informując skarżącej o przedłożeniu tego projektu i wydając w dniu 7 lipca 2014 r. decyzję nr [...] nie tylko nie dał jej szansy wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (a tym samym niedopełniając warunku, od spełnia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji okoliczności faktycznej za udowodnioną), ale również pozbawił skarżącą możliwości zapoznania się z wynikami postępowania wyjaśniającego, który to obowiązek, jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organu, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę jej ewentualnych uwag i wypowiedzi, a także konieczność ustosunkowania się do nich. Przy czym należy podkreślić, że w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły również opisane wyżej przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a., stąd też PINB powinien przed wydaniem decyzji umożliwić skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tak jednak nie stało się.

Wypełniając zatem gwarancję wynikające z zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym powinien zostać zapewniony stronie skarżącej realny udział w postępowaniu dowodowym, a nie ograniczony jedynie do pewnych czynności, jak np. samo złożenie środka odwoławczego, z pominięciem innych uprawnień gwarantowanych stronie (m.in. art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.).

W odniesieniu do sytuacji wynikającej z działań organu I instancji należy również wskazać, że stroną postępowania administracyjnego w znaczeniu procesowym pozostaje tylko taki podmiot, który zostanie uznany za stronę przez organ administracji publicznej, jako gospodarza prowadzonego postępowania, odpowiedzialnego między innymi za prawidłowe ustalenie kręgu stron prowadzonego postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy PINB decyzję z dnia 7 lipca 2014 r., nr [...] doręczył skarżącej z adnotacją "do wiadomości". Taka formuła doręczania decyzji nie znajduje oparcia ani w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy Prawo budowlane. Sugerować mogłaby, że wydana w sprawie decyzja kończąca postępowanie przed organem I instancji została jej doręczona nie dla możliwości wywołania działań procesowych (wniesienia odwołania) ale "do wiadomości", a więc wyłącznie w celach informacyjnych.

Z uwagi na procesowy charakter uchybień organu I instancji, których organ II instancji nie dostrzegł i nie usunął, co skutkowało koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, przedwczesne i niecelowe było odnoszenie się do zarzutów skargi, związanych z materialnoprawną podstawą zaskarżonego orzeczenia. Ocena ta będzie możliwa dopiero po prawidłowym przeprowadzaniu i zakończeniu postępowania przez organ I instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. W oparciu o art. 152 u.p.p.s.a. rozstrzygnięto zaś, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.