Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 222/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi E K na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu warsztatowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiece w z dnia [...] r., Nr [...], nakazującą E K - jako inwestorowi - rozbiórkę budynku warsztatowego zlokalizowanego na działce nr [...] w M D w gminie S.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg sprawy.

Na wniosek współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...], w roku 2003 wszczęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w postępowanie w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...] r. organ stopnia powiatowego umorzył postępowanie w tej sprawie z uwagi na przeprowadzone wcześniej postępowanie legalizacyjne, zakończone decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Ustalono bowiem, że Wójt Gminy Ś K decyzją z dnia [...]r. udzielił inwestorce pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku jako budynku gospodarczego przeznaczonego do produkcji rolnej. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją D Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W z dnia [...] r.

Skarga wniesiona przez uczestników postępowania na powyższą decyzję organu odwoławczego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W z dnia [...] r. (sygn.akt [...]). Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że skoro właściciel spornego obiektu dopełnił obowiązku (spoczywającego na nim z mocy art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane), zalegalizowania samowolnie wzniesionego budynku poprzez uzyskanie stosownego pozwolenia na jego użytkowanie, to sprawa dotycząca legalności budowy, stała się bezprzedmiotowa. Uznał również, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przesądziły kwestie tożsamości budynku będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego oraz postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

Następnie decyzją z dnia [...] r. D Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy Ś K z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

W związku z powyższym - po wznowieniu postępowania (z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu, z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej budynku warsztatowego na działce nr [...] - decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. D Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z dnia [...]r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. umarzającą postępowanie w sprawie samowoli budowlanej spornego obiektu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na uzasadnienie podano, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spowodowało, że sporny budynek warsztatowy funkcjonuje nielegalnie a kwestia jego legalności powinna być ponownie rozpatrzona przez organ nadzoru budowlanego.

W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził z udziałem stron postępowania dowód z oględzin, podczas którego stwierdzono, że na działce nr [...], w tylnej jej części, zlokalizowany jest budynek użytkowany jako warsztat do naprawy maszyn rolniczych. Gromadzone są w nim różnego rodzaju maszyny, narzędzia, co zostało uwidocznione na dokumentacji fotograficznej. W protokole z oględzin podano wymiary przedmiotowego budynku oraz jego odległości od ogrodzeń z działkami sąsiednimi: 5,2 m od strony budynku nr 13 oraz od 1,64 m do 0,9 m od strony ogrodzenia z nieruchomością uczestników postępowania. Stwierdzono, że od tej właśnie strony, w ścianie zewnętrznej budynku, wstawione są dwa otwory okienne oraz, że do budynku warsztatowego, od strony frontu dostawiono wiatę o konstrukcji stalowej, wspartej na dwóch słupach, o dachu dwuspadowym z blachy ze spadkiem w stronę działki strony skarżącej. W protokole odnotowano również oświadczenie skarżącej, że budynek wybudowany został przez nią w latach 1990 – 1993 z zamiarem prowadzenia warsztatu. Natomiast uczestnik postępowania oświadczył, że budynek podnajmowany jest innej osobie, która wyrabia w nim plastik i "robi inne usługi ślusarsko-spawalnicze". Podczas rozprawy administracyjnej, w dniu 29 listopada 2010 r. skarżąca ponownie oświadczyła, że budynek powstał w okresie od 1990 do 1993 r., natomiast uczestnik postępowania podał, że budynek powstał przed powodzią przed 1997 r., jednak wobec niepewności co do dokładnej daty powstania budynku odmówił podpisania protokołu z rozprawy. Natomiast w dniu 1 grudnia 2010 r. uczestnicy postępowania złożyli pisemne oświadczenie, że budynek "przypuszczalnie został wybudowany w latach 1993-1999".

Organ pierwszej instancji ustalił również, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy

Ś K z dnia 23 października 2003 r. nr XII/103/03, działka nr [...] położona jest na terenie oznaczony symbolem MN, KD 2.

W rezultacie powyższych ustaleń, decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane orzekł o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku warsztatowego na działce nr [...] w M D.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E K podnosząc, że nie zachodzi żadne z kryteriów pozytywnych wskazanych w art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. które uprawniłaby organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki. Przede wszystkim w okresie budowy tego obiektu nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – co zostało ustalone przez organ – zatem budynek nie mógł być wybudowany niezgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy. Zdaniem odwołującej się, nie zachodzą również okoliczności objęte art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, gdyż sporny obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, jak też nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powyższe potwierdzają wszystkie przeprowadzone dotychczas kontrole i ekspertyzy, których protokoły znajdują się w dyspozycji organu. W odwołaniu zakwestionowana również została prawidłowość stosowania przez organ rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie przy ocenie zachowania odległości budynku od granic z sąsiednią nieruchomością. Wskazano, że w decyzji o umorzeniu postępowania, organ pierwszej instancji wprost stwierdził, że przepis § 12 aktualnie obowiązującego rozporządzania nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

D Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazał przede wszystkim na przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z którego wynika, że jeżeli budowa obiektu wzniesionego bez pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do takiego obiektu postępowanie, to zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe – tj. ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane. Zatem tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów zależy od daty ich powstania.

Organ odwoławczy, analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodził się z oceną organu pierwszej instancji, że sporny obiekt wybudowany został przez skarżącą przed 1 stycznia 1995 r. W tym względzie organ wskazał na oświadczenie inwestora złożone na rozprawie, że "budynek powstał od 1990-1993r.". Zdaniem organu odwoławczego oświadczenie to jest bardziej wiarygodne niż oświadczenie uczestnika postępowania, który podał podczas rozprawy podał jedynie, że "budynek powstał przed powodzią, przed 1997 r.", odmawiając jednakże podpisania protokołu z rozprawy, ze względu na niepewność co do daty powstania obiektu a następnie odmówił podpisania protokołu. W takiej sytuacji, skoro inwestorka podała konkretną datę budowy obiektu a uczestnik postępowania nie potrafił tej daty wskazać w sposób jednoznaczny i nie złożył oświadczenia w tej kwestii, organ drugiej instancji, przyjmując powyższe oświadczenie, uznał, że w niniejszej sprawie samowoli budowanej zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść art. 37 ww. ustawy, wywodząc na podstawie analizy materiału dowodowego, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 tego przepisu. Zgodnie bowiem z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi M D uchwalonym przez Radę Gminy Ś K uchwałą nr XII/103/03 z dnia 23 października 2003 r. działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym na planie symbolem MN, KD2 dla którego funkcją wiodącą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi i garażowymi. Powyższe oznacza, że przedmiotowy warsztat jest niezgodny z ww. planem miejscowym. Stosując przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 należało nakazać jego rozbiórkę. Zdaniem organu, zbadanie przedmiotowej inwestycji z aktualnym planem miejscowym jest zasadne, bowiem jak wynika z materiału dowodowego w chwili samowolnej budowy obiektu dla obrębu M D nie uchwalono planu miejscowego. Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza aktualne orzecznictwo sądowe z którego jednoznacznie wynika, że w postępowaniu dotyczącym przymusowej rozbiórki, uregulowanym przepisem art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ nadzoru budowlanego winien dokonać analizy przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ, a ściślej w dacie wydawania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Przez przepisy dotychczasowe o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. należy bowiem rozumieć przepisy Prawa budowlanego a nie przepisy o planowaniu przestrzennym.

Z tego też względu chybiony okazał się zarzut odwołania, że organ pierwszej instancji nie mógł badać przedmiotowej inwestycji z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, że dacie budowy brak było planu miejscowego.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie było natomiast podstaw do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. i w tym względzie nie można podzielić stanowiska organu pierwszej instancji. Samo tylko stwierdzenie naruszenia przepisów techniczno-budowanych dotyczących odległości od granicy w jakich mogą być sytuowane budynki, nie wystarcza dla przyjęcia, że naruszenie to automatycznie stwarza sytuację niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, w szczególności dla działki sąsiedniej. Wykazanie pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, bez udowodnienia przez organ, że pogorszenie to nosi cechy niedopuszczalności, nie stwarza zatem podstawy dla orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu (lub jego części).

Wykazując powyższe organ odwoławczy uznał jednak, że uchybienie jakiego dopuścił się organ pierwszej instancji poprzez oparcie nakazu rozbiórki również na podstawie wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r., pozostaje dla prawidłowości rozstrzygnięcia bez znaczenia, gdyż dla zastosowania przepisu art. 37 ww. ustawy, wystarczy wystąpienie tylko jednej z określonych w nim przesłanek. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka niezgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, dlatego też decyzję organu pierwszej instancji uznano za prawidłową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opisanej wyżej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a konkretnie:

- art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego efektem jest wadliwa, dowolna i wybiórcza ocena przeprowadzonych w sprawie dowodów;

- art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 75 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn da których innym dowodom odmówił przyznania waloru wiarygodności.

Podniesiono również zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to:

- art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez błędne przyjęcie, że obiekt posadowiony na działce nr [...] naruszał przepisy o planowaniu przestrzennym, podczas, gdy w chwili wznoszenia przedmiotowego budynku brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem strony, skoro w chwili wznoszenia spornego obiektu (tj. w latach 1990-1993) dla miejscowości M D nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to wydając decyzję o przymusowej rozbiórce ww. obiektu, organ naruszył normy zawarte w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., przyjmując jako podstawę prawną decyzji przepis art. 37 ust. 1 pkt 1. W ocenie skarżącej organ błędnie zinterpretował przywołany przepis i przyjął, że jeżeli w chwili wznoszenia obiektu dla danego terenu brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie po kilku latach, plan taki został uchwalony, to zachodzi podstawa wydania decyzji o przymusowej rozbiórce z uwagi na niezgodność przeznaczenia tego obiektu z obowiązującym planem. Stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje tymczasem, że organ nie mógł wydać na podstawie przywołanego przepisu decyzji nakazującej przymusowe dokonanie rozbiórki. Na tę okoliczność wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 września 1981 r. (sygn.akt I SA 1933/81), w którym stwierdzono, że "niemożliwe jest na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane z 1974 r. przymusowe nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego sytuacji, gdy w chwili jego wznoszenia brak było planu zagospodarowania przestrzennego, chociażby budynek wznoszony był bez pozwolenia na budowę".

Skarżąca podkreśliła, że organy dokonały wybiórczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomijając fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie było kilkukrotnie umarzane ze względu na jego bezprzedmiotowość. Organ błędnie zinterpretował art. 37 przyjmując, że brak planu zagospodarowania przestrzennego w chwili wznoszenia obiektu równoznaczny jest z bezwzględnym zakazem wznoszenia budynków a następnie, że fakt ten daje możliwość orzeczenia przymusowej rozbiórki, co stoi w sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem sądowym. Skarżąca wskazała nadto, że wzniesienie obiektu blisko granicy działki nie stwarza automatycznie podstawy dla orzeczenia jego rozbiórki bez wykazania, że powoduje to pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. W niniejszej sprawie tej okoliczności nie wykazano, dlatego podstawa ta nie znajduje zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji i postanowień uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., zwanej w dalszej części u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana ona została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszało przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Wyjaśniając motywy takiego stanowiska należy przede wszystkim zauważyć, że zaskarżona decyzja podjęta została w wyniku wcześniejszego wyeliminowania, z obrotu prawnego - w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - ostatecznej decyzji D Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego we W z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej budowy obiektu warsztatowego. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne było, że decyzja z dnia [...] r. poddana została kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W, który wyrokiem z dnia [...] r. (sygn.akt [...]) oddalił skargę na tę decyzję. W tym kontekście, ze względu na moc wiążąca prawomocnego orzeczenia ocenić należało czy dopuszczalne było wznowienie postepowania. Zgodnie z art. 170 u.p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże bowiem nie tylko strony i sąd, który je wydał, jak również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze 2005). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się również, że po wyroku oddalającym skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym, organy administracji mają zamkniętą drogę do weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych, jednak tylko wtedy, gdy przyczyny wadliwości decyzji mogły być zbadane przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania skargi. Dotyczy to przyczyn nieważności decyzji i przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 k.p.a. Kwestie dotyczące wyłączenia pracownika i organu (pkt 3), udziału strony postepowaniu (pkt 4) oraz uzyskania prawem wymaganego stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji (pkt 6), dotyczą bowiem czasu wydania decyzji i powinny być wyjaśnione w toku rozpoznania skargi wniesionej w trybie zwykłym. Natomiast pozostałe przesłanki wznowienia postepowania z natury rzeczy mogą ujawnić się (pkt 1 i pkt 2 ) lub wręcz pojawić się (pkt 7 i pkt 8) dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku oddalającego. W tych przypadkach, pomimo prawomocnego orzeczenia sądu dopuszczalne jest więc wznowienie postępowania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie brak podstaw do kwestionowania możliwości weryfikacji ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej w nadzwyczajnym trybie postępowania prowadzonym w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Nie ulega też wątpliwości, że już po wydaniu wyroku z dnia [...] r. doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyeliminowano zatem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc akt administracyjny, którego istnienie stanowiło podstawę do wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej i na którym oparta została ocena prawna legalności tego orzeczenia, zawarta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. Ta okoliczność umożliwiła organowi administracji weryfikację ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie samowolnej budowy warsztatu, ze względu na przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z tego też względu podnoszony w skardze zarzut wskazujący na pominięcie przez organy faktu wcześniejszego umorzenia postępowania w tej sprawie nie mógł być uwzględniony. Skoro wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, to odpadła wskazana wcześniej przez organy i zaakceptowana przez Sąd przyczyna bezprzedmiotowości tego postępowania.

Zdaniem Sądu nie można również zgodzić się z postawionymi w skardze zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego. Jednym z podstawowych obowiązków organu administracji prowadzącego postępowanie administracyjne jest ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób jak najbardziej zgodny z rzeczywistością. Uzyskanie tej zgodności zapewniać mają określone w przepisach postępowania administracyjnego zasady i reguły, do przestrzegania których zobligowane są prowadzące postępowanie i orzekające w sprawie organy. I tak, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 k.p.a. organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z powyższą zasadą skorelowany jest przepis art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy. Stosownie zaś do art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, czy dana okoliczność została udowodniona. Fakty, które zostały uznane za udowodnione, dowody na których organ się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej powinny być zaś wykazane w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Dodać należy, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji nie uchybiły przedstawionym wyżej wymogom proceduralnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy był dostateczny dla właściwego ustalenia stanu faktycznego i uprawniał do podjęcia rozstrzygnięcia, organy oceniając zaś ten materiał mieściły się w granicach swobodnej oceny dowodów.

Przede wszystkim niesporne jest, że przedmiotowy obiekt wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w latach 1990 -1993 r. Powyższe wynika choćby z dokumentacji powykonawczej złożonej przez skarżącą w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 1998 r., która włączona została do akt administracyjnych niniejszej sprawy. W toku postępowania pierwszointsacyjnego przeprowadzono również rozprawę administracyjną, podczas której skarżąca potwierdziła, że obiekt wybudowany został przez nią w latach 1990 -1993. Ustalenie okresu w jakim wybudowano przedmiotowy obiekt na podstawie powyższego oświadczenia, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie nasuwa wątpliwości, tym bardziej, że uczestnik postępowania nie był stanie podważyć go w sposób jednoznaczny przez precyzyjne wskazanie innej daty. Na podstawie dowodu z oględzin – przeprowadzonego z udziałem stron – ustalono również, że sporny obiekt zlokalizowany jest na działce nr [...] oraz, że użytkowany jest jako warsztat do naprawy maszyn rolniczych. Okoliczność ta nie jest i nie była kwestionowana w toku postępowania administracyjnego przez skarżącą. Funkcję jaką pełni obiekt oraz jego parametry potwierdzają również dane zawarte w protokole z oględzin obiektu i załączona do niego aktualna dokumentacja fotograficzna. Wobec przywołanych dowodów, prawidłowość ustalenia stanu faktycznego co do okoliczności wybudowania spornego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., bez pozwolenia na budowę oraz jego charakteru, parametrów i funkcji, nie budzi zastrzeżeń.

W tak ustalonych okolicznościach sprawy prawidłowo organy nadzoru budowlanego przyjęły, że materialnoprawną podstawę podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 228, ze zm.), a to na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z normą tego ostatniego przepisu, mającego charakter przejściowy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, ze zm.).

Stosownie zatem do przepisu art. 37 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z przepisem art. 40, który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Powyższe przepisy dotyczą m.in. obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i stwierdzić należy, że jako zasadę przewidują legalizację popełnionej samowoli, w trybie art. 40 i art. 42 ustawy; wyjątkiem jest natomiast nakaz rozbiórki i dotyczy sytuacji określonych w przepisie art. 37, przy czym niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, a więc z materialnym prawem budowlanym (art. 37 ust.1) została obwarowana dodatkowymi warunkami szczegółowo opisanymi w punkcie 1 oraz 2.

Jak wynika z przeprowadzonej analizy przepisów prawa budowlanego podstawową kwestią dla legalizacji obiektu wybudowanego w ramach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. była i jest ocena, czy jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując powyższą kwestię organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły w niniejszej sprawie – podzielany w pełni przez Skład orzekający – pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym wykładnia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, nakazuje odnosić przesłankę niezgodności budowy obiektu budowlanego do przepisów prawa obowiązujących w dacie jego wzniesienia, a ocenę przeznaczenia terenu, na którym został on zbudowany do przepisów obowiązujących w dacie orzekania.

Strona skarżąca stanowisko powyższe kwestionuje podkreślając, że w chwili wznoszenia obiektu brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego więc w takiej sytuacji nie można oceniać zgodności przeznaczenia obiektu z planem miejscowym który został uchwalony po wybudowaniu obiektu. Przywołuje również orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1981 r. w którym wyrażono pogląd, że niemożliwie jest przymusowe nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, gdy w chwili wznoszenia obiektu brak było planu zagospodarowania przestrzennego, chociażby budynek wznoszony był bez pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do tej argumentacji trzeba zauważyć, że przywołane w skardze orzeczenie NSA nie może stanowić punktu odniesienia w niniejszej sprawie jako, że zapadło w odmiennym stanie prawnym, gdy legalizacja samowoli budowlanej następowała bezpośrednio i tylko na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z 1974 r. a nie jak obecnie – na zasadzie odesłania do przepisów już nieobowiązujących. Nie można bowiem pomijać, że – zgodnie z zasadą praworządności – organy administracji obowiązane są orzekać o obowiązkach i uprawnieniach według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Zasada ta może doznawać wyjątków, gdy ustawodawca, w odniesieniu do stanów przeszłych, odsyła do przepisów już nieobowiązujących. Analizując zakres odesłania zawartego w przepisie art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2010 ( sygn. akt. II OSK 878/09), przyjął – z czym należy się zgodzić - że odesłanie to dotyczy zakresu niezbędnego do realizacji dyspozycji art. 48 Prawa budowalnego z 1994 r. tj. ewentualnego stwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej i likwidacji jej skutków. Sąd zauważył, również, że w postępowaniu dotyczącym samowoli budowalnej prowadzonym na podstawie ustawy z 1974 r. można wyodrębnić dwie fazy. W pierwszej organy ustalają czy i kiedy nastąpiła samowola - wówczas dokonują ustaleń w oparciu o stan faktyczny z daty samowoli oraz badają czy doszło do naruszenia prawa obowiązującego w dacie samowoli. W tym naruszeniu prawa mieści się brak wymaganego pozwolenia na budowę, sprzeczność z przepisami o planowaniu, naruszenie norm technicznych. W tym miejscu zauważyć trzeba, że wzniesienie obiektu będącego przedmiotem niniejszego postepowania, pełniącego funkcję warsztatu, w świetle art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. oraz § 44 rozporządzania Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-architektonicznego (Dz.U. Nr 8, poz.48) wymagało pozwolenia na budowę. Tym samym wybudowanie spornego obiektu bez uzyskania prawem wymaganego pozwolenia na budowę nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy.

Stwierdzenie, że obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy uprawniało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Jednakże warunkiem takiego orzeczenia – jak wyjaśnił NSA w przywołanym wyżej wyroku - jest stwierdzenie, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznczony pod zabudowę lub jest przeznczony pod zabudowę innego rodzaju. Ocena tej kwestii mieści się w fazie drugiej, w której organ rozważa możliwość legalizacji obiektu ustalając, czy istnieją inne możliwości przywrócenia porządku prawnego niż rozbiórka. Należy zgodzić się z poglądami, które akcentują, że ocena tej kwestii odnosi się do czasu teraźniejszego, gdyż organ bada czy możliwie jest przywrócenie porządku prawnego według norm obowiązujących w dacie orzekania. Organ winien więc ocenić czy obiekt da się pogodzić z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy. W wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. (II OSK 1454/06) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ,,reakcja właściwych organów administracji na stwierdzenie samowoli budowlanej oparta na przepisach Prawa budowlanego z 1974 roku uwzględniać musi wzajemny stosunek dwóch konkurencyjnych niekiedy wartości, a mianowicie chronionego między innymi przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dobra publicznego jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny oraz prawa własności nieruchomości zabudowanej w sposób niezgodny z prawem". NSA dodał także, że "wartością podlegającą prawnej ochronie ostatnio wymienionym przepisem nie jest sposób zagospodarowania przestrzennego danego terenu w przeszłości (w nie obowiązujących już przepisach planów miejscowych), lecz ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni określony w przepisach aktualnie powszechnie obowiązujących".

Uznając powyższą argumentację za przekonującą, skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za przyjęciem wspieranej powyższą argumentacją linii orzeczniczej. Jednocześnie zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym również w orzecznictwie tut Sądu – por. wyrok z dnia 10 marca 2011 r. II SA/Wr 622/10) odchodzi się od linii orzeczniczej polegającej na uznaniu, że podstawy nakazania rozbiórki obiektu budowlanego należy oceniać przez pryzmat przepisów i planów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej (por. przywołane wcześniej orzeczenia NSA, oraz wyrok z dnia 3 lutego 2010, II OSK 234/09, z 10 lutego 2010 r. II OSK 238/09, z 15 lutego 2010 II OSK 8112/09 i inne).

W rezultacie stwierdzić trzeba, że w organy nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie prawidło zbadały czy istnienie spornego budynku nie narusza przepisów aktualnie obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi M D uchwalonego przez Radę Gminy Ś K uchwałą z dnia 23 października 2003 r. XII/103/03. Według ustaleń tego planu, obiekt wybudowano na terenie przeznczonym przede wszystkim pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Za zgodną z tym przeznaczeniem w planie uznano również lokalizację budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej, lokalizację towarzyszących budynków gospodarczych, lokalizację sieci infrastruktury technicznej, wprowadzenie zieleni wysokiej i średniej oraz urządzanie ogólnodostępnych terenów sportu i rekreacji. W tej sytuacji prawidłowo w zaskarżonej decyzji oceniono, że przedmiotowy warsztat jest niezgodny z ww. planem. Wybudowany został bowiem na terenie na którym przewidziano innego rodzaju zabudowę, co powodowało konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki.

Niezasadny jest zarzut skargi wskazujący, że organ dokonał wadliwej interpretacji przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 1974 r. przyjmując, że brak planu zagospodarowania przestrzennego w chwili wznoszenia obiekt równoznaczny jest z bezwzględnym zakazem wznoszenia budynków. Po pierwsze, w świetle przedstawionych wyżej wywodów organ prawidłowo zinterpretował i zastosował ww. przepis. Po drugie, w zaskarżonej decyzji, w żadnym miejscu nie stwierdzono, aby brak planu miejscowego równoznaczny był z bezwzględnym zakazem wznoszenia obiektów. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że wobec braku planu miejscowego w chwili wznoszenia obiektu, zasadnym jest zbadanie zgodności inwestycji z aktualnie obowiązującym planem miejscowym.

Bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje też argumentacja wskazująca, że wzniesienie obiektu blisko granicy nie powoduje automatycznie podstawy do dokonania jego rozbiórki jeżeli nie wykaże się, że obiekt ten powoduje pogorszenie warunków użytkowych otoczenia. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji, że podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki jest wyłącznie przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1, nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji co do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2. Tym samym należy przyjąć, że organ drugiej instancji zweryfikował, w ramach przyznanych mu kompetencji orzeczniczych podstawy prawne nakazu rozbiórki wyłącznie do art. 37 ust. 1 pkt 1 przywołanej wcześniej ustawy.

Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.