Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1011/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 223  ust. 3  pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Andrzej Kołodziej, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości;


UZASADNIENIE

Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z [...] grudnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z [...] listopada 2009 r. o mianowaniu A. L. (dalej jako skarżący) na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] , działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował skarżącego z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Pismem z 11 grudnia 2009 r. skarżący wniósł odwołanie, zarzucając organowi I instancji naruszenie:

1. prawa materialnego, poprzez nieuwzględnienie przepisu art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej określającego, którzy funkcjonariusze celni wchodzą do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej,

2. prawa procesowego, poprzez niedopełnienie procedur i obowiązków spoczywających na Dyrektorze Izby Celnej w [...] , tj. wydanie aktu mianowania w formie pisma bez zachowania formy obowiązującej, tj. decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie go na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że w okresie od [...] października 2004 r. do [...] grudnia 2004 r. pełnił obowiązki kierownika oddziału w Oddziale Celnym w [...] . W związku z powyższym spełniał warunki określone w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy do mianowania do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej. Zdaniem skarżącego pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy", użyte w tym przepisie, powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy, tj. dowolny okres trwający co najmniej do dnia wejścia w życie ustawy. Zatem z mocy prawa winien być zakwalifikowany do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej.

Szef Służby Celnej, w odpowiedzi na odwołanie, pismem z 8 stycznia 2010 r. poinformował skarżącego, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym.

Pismem z 1 lutego 2010 r. skarżący złożył do Dyrektora Izby Celnej w [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o wydanie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 104 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a. w przedmiocie wniesionego odwołania od aktu mianowania i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do istoty oraz na podstawie art. 136 k.p.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy, sygn. akt [...] , ewentualnie zwrócenie się do Sądu o przesłanie uwierzytelnionych odpisów przedmiotowych akt na okoliczność niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawach dotyczących aktów mianowania funkcjonariuszy Służby Celnej oraz wyłączności w tych sprawach drogi postępowania administracyjnego przed organami Służby Celnej.

Dyrektor Izby Celnej w [...] pismem z 8 marca 2010 r. poinformował skarżącego, że zakres jego żądania nie podlega rozpatrzeniu w trybie k.p.a., gdyż w art. 188 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej zawarty został zamknięty katalog spraw ze stosunku służbowego, w których wydaje się decyzje administracyjne. Mianowanie na stopień nie zostało objęte katalogiem z art. 188 ustawy, a zatem nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej.

Pismem z 8 lipca 2010 r., skierowanym do Dyrektora Izby Celnej w [...], skarżący ponownie zwrócił się o wydanie decyzji rozpatrującej jego odwołanie od aktu mianowania na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Powołał się przy tym na uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy z [...] czerwca 2010 r., w którym Sąd stwierdził, że akt mianowania jest decyzją administracyjną.

Dyrektor Izby Celnej w [...], w odpowiedzi na powyższe pismo, poinformował skarżącego, że w sprawie jego odwołania z [...] grudnia 2009 r. Szef Służby Celnej udzielił mu odpowiedzi pismem z 8 stycznia 2010 r., natomiast pismem z 8 marca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] udzielił odpowiedzi na pismo zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy".

Skarżący pismem z 20 października 2010 r. złożył zażalenie do Ministra Finansów na bezczynność Szefa Służby Celnej w zakresie rozpoznania jego odwołania z [...] grudnia 2009 r. od aktu mianowania. W odpowiedzi, Minister Finansów poinformował skarżącego, że z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynikało, iż mianowanie na stopień służbowy stanowi wyraz podległości służbowej funkcjonariuszy celnych w zakresie wewnętrznej sfery działań Służby Celnej i nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że odmienne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny, który w ustnym uzasadnieniu postanowienia ogłoszonego 3 listopada 2010 r. stwierdził, że mianowanie na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej powinno być dokonane w formie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego Szef Służby Celnej rozpozna odwołanie od aktu mianowania w trybie administracyjnym w terminie do 31 grudnia 2010 r.

Niezależnie od odwołania 11 grudnia 2009 r. skarżący skierował do Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy pozew o zmianę aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] listopada 2009 r., domagając się nadania 30 listopada 2009 r. stopnia podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Sąd ten wyrokiem z [...] czerwca 2010 r. pozew odrzucił, a w wyniku wniesionej apelacji, Sąd Okręgowy w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z [...] października 2010 r. przekazał sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Celnej w [...].

Postanowieniem z [...] grudnia 2010 r., Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 65 k.p.a., przekazał sprawę o zmianę aktu mianowania według właściwości Szefowi Służby Celnej, który rozpoznając odwołanie, wydał decyzję wskazaną na wstępie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w ust. 2-6 art. 223. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Badając zasadność mianowania skarżącego na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej, Szef Służby Celnej stwierdził, że w przypadku skarżącego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. 31 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika natomiast jednoznacznie, że w dacie tej skarżący zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Stanowisko inspektora celnego nie zostało zaś zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Również posiadany przez skarżącego stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie skarżącego na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej - zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r.

Organ podkreślił jednocześnie, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych wynika bowiem, iż w okresie od [...] listopada 2004 r. do [...] grudnia 2004 r. pełnił on obowiązki kierownika oddziału. Przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia jednak od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Organ zaznaczył, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie tego przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje zaś potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, a w szczególności rozstrzyga się w nich:

1. czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy;

2. czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne;

3. czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 2.

Powyższe wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. Odmienna interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", prowadziłaby zaś do skutków niedających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie tego wyrażenia wskazuje również jego wykładnia językowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. Organ podkreślił jednocześnie, że przywołane przez skarżącego orzeczenia dotyczące interpretacji użytego w ustawie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" wydane zostały w odniesieniu do spraw, w których występowały zupełnie inne okoliczności faktyczne i prawne niż w niniejszej sprawie, z tych względów brak jest uzasadnienia do przyjęcia analogicznej interpretacji tego określenia w odniesieniu do ustawy o Służbie Celnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu wydania aktu mianowania w formie pisma bez zachowania formy decyzji administracyjnej, Szef Służby Celnej podniósł, iż o tym, że mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy Służbie Celnej ma charakter decyzji administracyjnej, przesądził dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu ogłoszonym 3 listopada 2010 r. Wcześniej natomiast ugruntowany był pogląd, że mianowanie na stopień służbowy, jako niemieszczące się w katalogu spraw objętych art. 188 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, nie ma charakteru decyzji administracyjnej, stanowiąc wyraz podległości służbowej funkcjonariuszy celnych względem przełożonych i będąc aktem z zakresu wewnętrznej sfery działań Służby Celnej. Wobec powyższego, wbrew zarzutom odwołania, brak było podstaw prawnych do nadania aktom mianowania na stopnie służbowe, na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, formy decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów art. 104 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, na skutek jego błędnej wykładni w zakresie pojęcia "...przed dniem wejścia w życie ustawy: zajmował stanowisko ..." oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż kwestią zasadniczą w sprawie jest wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pojęcia "...przed dniem wejścia w życie ustawy: zajmował stanowisko ....". Skarżący zaznaczył, że w działaniach organów administracji publicznej wykładnia językowa powinna odgrywać rolę podstawową. Dokonując zaś wykładni językowej tekstu prawa administracyjnego, należy przypisać mu takie znaczenie, jakie ma on w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstąpieniem od tego znaczenia.

W ocenie skarżącego treść przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, w świetle jego wykładni gramatycznej, nie może tworzyć przesłanki warunkującej istnienie podstawy do mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej poprzez wskazanie konieczności zaistnienia wskazanej przesłanki tylko w dniu wejścia w życie ww. ustawy, to jest na 31 października 2009 r. Także treść innych przepisów ww. ustawy nie daje podstaw do twierdzenia, że ustawodawca nadał wyrażeniu "... przed dniem wejścia w życie ustawy..." użytemu w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 inne znaczenie prawne, niż jego znaczenie wynikające z powszechnego rozumienia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego skarżący podkreślił, iż zakreślenie kryteriów czasowych w przepisach prawa, powinno być jednoznacznie wskazane w treści danego aktu, zatem jeżeli przepis mówi jedynie o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę. Wykładnia pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", dokonana przez organ oznacza natomiast stworzenie pozaustawowego kryterium nakazującego okres przed wejściem w życie ustawy traktować wyłącznie, jako okres trwający w dniu jej wejścia w życie lub też, jak określa to w sposób niedookreślony organ II instancji, jako okres trwający w czasie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy.

Skarżący zarzucił, że organ nie przeprowadził wykładni językowej spornego przepisu, lecz podjął jedynie próbę jego wykładni celowościowej. Przytoczone argumenty wykładni celowościowej, w ocenie skarżącego, nie stanowią jednak podstawy do przyjęcia wskazanego przez organ II instancji znaczenia tego przepisu. Powołane przez organ II instancji argumenty nie przedstawiają bowiem okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od zasady interpretowania znaczenia wskazanego przepisu zgodnie ze znaczeniem nadanym mu w języku potocznym. W konkluzji skarżący podniósł, iż skoro ustawodawca nie ograniczył zakresu czasowego przesłanki zajmowania stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnienia obowiązków na tym stanowisku, jedynie do 31 października 2009 r., to znaczy, że spełniał przesłanki z art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. W związku z tym decyzja Szefa Służby Celnej oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na niezastosowaniu w sprawie powołanego przepisu ustawy o Służbie Celnej, które to naruszenie w oczywisty sposób miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej winien być interpretowany wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. Nawet bowiem potoczne, powszechnie przyjęte znaczenie przyimka "przed" w nawiązaniu do określonego zdarzenia lub daty może być rozumiane jako wskazujące na czas bezpośrednio poprzedzający to zdarzenie, czy datę. Wykładnia językowa, na którą wskazuje skarżący, nie jest zatem wystarczająca do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej zawartej w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Stąd też, konieczne jest w tym przypadku oparcie się również na wykładni systemowej i funkcjonalnej. Z kolei wykładnia systemowa i celowościowa prowadzi do wniosku, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 dotyczy wyłącznie funkcjonariuszy celnych, którzy w momencie utraty mocy obowiązującej ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na tym stanowisku oraz pełnili służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w art. 223 ust. 2 i ust. 3 pkt 1. Przeciwny pogląd spowodowałby, że podobną wykładnię należałoby także zastosować do pozostałych jednostek redakcyjnych zawartych w art. 223, tj. ust. 2, ust. 4 i ust. 5, które również zawierają zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", a dotyczą funkcjonariuszy celnych pełniących służbę w służbie stałej w stopniach innych niż wymienionych w ust. 3 przepisu. W kontekście powyższego należałoby przyjąć, iż również funkcjonariuszy celnych, którzy pełnili kiedykolwiek służbę w stopniu aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego, podkomisarza celnego, natomiast w chwili utraty mocy obowiązującej przez ustawę z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej pełnili służbę w stopniu niższym, Dyrektor Izby Celnej powinien mianować na odpowiedni stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Ponadto, gdyby założyć, że ustawodawca posługując się na gruncie art. 223 ustawy pojęciem "przed dniem wejścia w życie ustawy" dążył do uregulowania stanu, który zaistniał kiedykolwiek w przeszłości, ale niekoniecznie trwał do chwili utraty mocy obowiązującej przez ustawę z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, to niniejszy przepis byłby wewnętrznie sprzeczny i niewykonalny. Trzeba bowiem zauważyć, że za wyjątkiem ust. 3 pkt 2 ustawodawca uzależnia w art. 223 mianowanie do określonego korpusu od stopnia, w którym funkcjonariusz celny pełnił służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy". W takim przypadku należałoby przyjąć, że funkcjonariusz celny pełniący służbę, np. w stopniu komisarza celnego w chwili utraty mocy obowiązującej przez ustawę dotychczasową zaś wcześniej w niższych stopniach służbowych, winien być mianowany do kilku różnych korpusów, o których mowa w tym przepisie. Art. 223 nie kreuje bowiem reguły, na mocy której funkcjonariusza celnego należy mianować do korpusu najwyższego, tj. oficerów starszych Służby Celnej. Wobec powyższego, w ocenie Szefa Służby Celnej, interpretacja art. 223 ustawy przy uwzględnieniu zarówno wykładni językowej, jak i wykładni systemowej oraz wykładni celowościowej prowadzi do odmiennego stanowiska, niż to, które zaprezentował skarżący. Tym samym zarzut naruszenia przez organ art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię należy uznać za nieuzasadniony.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 427/11 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż skarga A. L. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, wykładnia językowa użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko", nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W sytuacji zatem niejednoznaczności wykładni językowej tego przepisu, nie można na niej poprzestać, lecz trzeba odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu, czy przepisu. Zdaniem Sądu, zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2- 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów, w których został użyty w tym artykule. Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Reasumując Sąd stwierdził, że skarżący, w dacie wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, a więc w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Na powyższy wyrok skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1402/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że w zakresie ustalenia znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie" należy odwołać się do innych metod wykładni, a nie wyłącznie do wykładni gramatycznej. Zatem wykładnia powyższego zwrotu, dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa.

Jednakże NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 222 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej dotychczasowi funkcjonariusze celni stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej pragmatyki służbowej i na zasadach ustanowionych tą ustawą. Służba przez wszystkich funkcjonariuszy miała być kontynuowana na nowych warunkach, a zatem niezbędne było podjęcie stosownych działań zmierzających do zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą, które zmierzać będą do ustalenia od nowa wszystkich istotnych elementów nowo wykreowanych stosunków służbowych. Oprócz ustalenia nowego miejsca pełnienia służby, stanowiska czy uposażenia kierownik urzędu został zobowiązany także do mianowania funkcjonariuszy na aktualnie obowiązujące stopnie służbowe. Mianowanie przewidziane w art.223 ust.1 ustawy nie łączy się jedynie ze sferą dyspozycyjności i podległości służbowej funkcjonariusza. Taki akt mianowania stanowi jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej. Oznacza to, że mianowania na podstawie art. 223 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlegają w pełnym zakresie kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Sąd zwrócił uwagę, że dany stopień służbowy przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu. Mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy od razu determinuje przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga zatem jedynie o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy. Takie zaś mianowanie automatycznie skutkuje przynależnością celnika do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu osobowego. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie. Przedmiotowy akt mianowania zarówno w znaczeniu procesowym jak i materialnym stanowi jedną niepodzielną decyzję administracyjną. Żaden z elementów takiego rozstrzygnięcia nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nadając aktualny stopień służbowy, jednocześnie określa się przypisany do niego przez ustawodawcę korpus. Natomiast samo określenie korpusu osobowego bez mianowania funkcjonariusza na aktualny w nowej hierarchii służbowej stopień służbowy jest niedopuszczalne. Z powyższych względów – w ocenie NSA – decyzja Szefa Służby Celnej, którą utrzymano w mocy akt mianowania w zakresie dotyczącym wyłącznie korpusu, została wydana z oczywistym naruszeniem art.138 k.p.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Szef Służby Celnej nie tylko nie wydał decyzję niemieszczącą się w katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego, ale w ogóle nie rozpoznał całości sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl zaś art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej zwana "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z kolei z art. 190 p.p.s.a. – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż podniesiono w skardze.

Stosownie do treści art. 223 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), która weszła w życie 31 października 2009 r., na kierownika urzędu został nałożony obowiązek dokonania w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe.

Powołana ustawa wprowadziła m.in. zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i – co jest nowością – pogrupowała je w określone korpusy, wymienione w przepisie art. 115 ust. 1tej ustawy.

Zgodnie z jego treścią, w Służbie Celnej obowiązują następujące korpusy i stopnie służbowe:

1. korpus szeregowych Służby Celnej:

a. aplikant celny,

b. starszy aplikant celny;

2. korpus podoficerów Służby Celnej:

a. młodszy rewident celny,

b. rewident celny,

c. starszy rewident celny,

d. młodszy rachmistrz celny,

e. rachmistrz celny,

f. starszy rachmistrz celny;

3. korpus aspirantów Służby Celnej:

a. młodszy aspirant celny,

b. aspirant celny,

c. starszy aspirant celny;

4. korpus oficerów młodszych Służby Celnej:

a. podkomisarz celny,

b. komisarz celny,

c. nadkomisarz celny;

5. korpus oficerów starszych Służby Celnej:

a. podinspektor celny,

b. młodszy inspektor celny,

c. inspektor celny;

6. korpus generałów Służby Celnej:

a. nadinspektor celny,

b. generał Służby Celnej.

Dany stopień służbowy przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom celnym stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został przepisem art. 223 ust. 2-6 ustawy, w świetle którego zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, do właściwego korpusu precyzyjnie wskazanego w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.

Należy podkreślić, że akt mianowania skarżącego przez Dyrektora Izby Celnej w [...] dotyczył mianowania na stopień służbowy w korpusie, a więc zawierał jedno rozstrzygnięcie obejmujące zarówno stopień, jak i korpus, co wynika wprost z samego aktu mianowania oraz przepisów ustawy o Służbie Celnej, w tym w szczególności z powołanego art. 115 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Oznacza to, że mianowanie na jeden ze stopni służbowych w określonym korpusie stanowi w sensie materialnym jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, co potwierdza również analiza art. 223 ust. 2-6 ustawy.

Powyższa uwaga odnosić się musi także do zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej, utrzymującej w mocy akt mianowania, lecz wyłącznie w zakresie określenia korpusu, a więc nierozstrzygającej o całości sprawy. Tymczasem skarżący, w odwołaniu zakwestionował stopień służbowy. Organ odwoławczy do tej kwestii w ogóle się natomiast nie odniósł.

Należy zauważyć, że stosownie do treści art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie zaś do ust. 2 art. 188 ustawy, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej.

Wprawdzie przepis art. 188 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Celnej nie wymienia rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na stopień służbowy w danym korpusie jako decyzji, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy bądź odwołanie, tym nie mniej nie można nie dostrzec wagi mianowania dla stosunku służbowego funkcjonariusza celnego. Niewątpliwie prowadzi ono bowiem w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej do zmiany jego dotychczasowej treści. Ponadto wywołuje daleko idące skutki w sferze praw i obowiązków funkcjonariusza, wyrażające się m.in. w możliwości awansu, czy też obowiązku odbycia określonych szkoleń.

Te cechy mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy w określonym korpusie stanowią o tym, iż mianowanie to jest decyzją administracyjną, modyfikującą w istotny sposób stosunek służbowy funkcjonariusza, gdyż prowadzi ono do przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe w rozumieniu art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej.

Z tej przyczyny rozstrzygnięcie takie, wydane na podstawie art. 223 ust. 2-6 ustawy o Służbie Celnej, podlega kontroli sądowoadministracyjnej w pełnym zakresie – tak odnośnie korpusu, jak i stopnia służbowego – jako że stanowi jedną decyzję administracyjną.

Tym samym Szef Służby Celnej, ograniczając się w swoim rozstrzygnięciu do kwestii korpusu, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co pociąga za sobą konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie w sprawie.

Powołany przepis stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Należy zgodzić się z organem, że już samo umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe" wskazuje, iż ma on charakter przepisu regulującego wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowej regulacji. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki pozostałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych.

Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niedokończonych dotąd, ewentualnie utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych.

Trafnie zatem zauważa organ, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych w częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, to ustawodawca dostosował nim stan zastany do stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło zatem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce wcześniej, gdyż oznaczałoby to niedostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie.

W ocenie Sądu, trzeba też mieć na względzie systematykę i przepisy analizowanej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest każdorazowo od specyfiki konkretnej regulacji prawnej.

W przepisie art. 222 ust. 1 ustawy ustawodawca zawarł regułę, zgodnie z którą funkcjonariusze, pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy, stają się funkcjonariuszami w jej rozumieniu. Przepis ten jest jednak przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, natomiast dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w przepisie 223 nie miałoby natomiast uzasadnienia, skoro w tej dacie wykreowany już został stosunek służbowy o nowej treści, stąd też mógł on obejmować tylko stany sprzed tej daty.

Za możliwością uwzględnienia stanowiska skarżącego co do mianowania go na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej nie przemawia również podnoszona przez niego okoliczność, że od [...] października 2004 r. do [...] grudnia 2004 r. pełnił obowiązki kierownika oddziału. Skarżący bowiem przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Tylko funkcjonariuszom, którzy w dniu wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym określono stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Pozostałym funkcjonariuszom, którzy w tej dacie nie spełniali warunku określonego w przepisie art. 223 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, a więc znajdowali się w innym stanie faktycznym, stopni w tym korpusie nie określono.

Zasadnie zatem w odniesieniu do skarżącego, który w dacie wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, organ zastosował przepis art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.