Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 96/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.134,art.145 par.1,art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par.14 ust.2 pkt1 lit.c,par.15 ust.1i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art.71,art.72,art.88 ust.1 pkt 1,ust.2 i 4,art.89-95,art.154
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art.26ust.1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.38 ust.2,art.92
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art.50 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.19,art.43 ust.1 pkt 3c
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art.6 ust.1
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art.1ust.1,art.2 ust.1,art.5 ust.1 pkt 4 i ust.5,art.7ust.1,art.17 ust.1 i 2,art.41 ust.3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi S. K. i M. F. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej oraz wodociągu i linii oświetleniowej 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego C. G. kwotę 360 złotych (słownie trzysta sześćdziesiąt) powiększoną o należny podatek VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu oraz kwotę 406,76 złotych (słownie czterysta sześć złotych 76/100) tytułem pozostałych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia "[...]" (data wpływu) Zastępca Prezydenta Miasta B. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zwrócił się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi – ulicy P. wraz z infrastrukturą na odcinku od ulicy Ks. P. G. do działki o nr geod. "[...]" (rejon ulicy W.) oraz wodociągu i linii oświetleniowej na odcinku od ulicy Ks. P. G. do ulicy W. Jak wskazano we wniosku planowana jest budowa nawierzchni drogi wraz z parkingiem przyjezdnym oraz infrastruktura techniczna, w tym: kanału sanitarnego i deszczowego na odcinku od ul. Ks. P. G. do działki o nr geod. "[...]" (włącznie) oraz wodociągu i linii oświetleniowej na odcinku od ul. Ks. P. G. do ul. W. Zaznaczono, iż wnioskowana inwestycja nie będzie mieć szkodliwego wpływu na środowisko, jak również nie jest ona położona w strefie konserwatorskiej, ani w obszarze chronionym NATURA 2000. W załączonej do wniosku o planowanym przedsięwzięciu wskazano, iż na omawianym odcinku ulicy P. znajdują się działki w większości niezagospodarowane, zaś na trzech niewykupionych przez Urząd Miasta w B. działkach o nr geod. "[...]", "[...]" i "[...]" oraz na pięciu już wykupionych działkach znajdują się ogrody z drzewami owocowymi, krzewami ozdobnymi oraz kilka drzew liściastych. Z infrastruktury technicznej w pasie planowanej inwestycji istnieje tylko napowietrzna linia energetyczna. Przedstawione zagospodarowanie terenu zmieni się w pas drogowy z jezdnią 1x2 pasy ruchu, chodnikami, parkingiem oraz infrastrukturą techniczną, tj. kanałem sanitarnym, deszczowym, wodociągiem oraz linią oświetleniową. Realizacja planowanej inwestycji wiąże się ze zmianą własności nieruchomości, przez które będzie przebiegać projektowana ulica P., tj. działek o nr geod. "[...]", "[...]" i "[...]". Projekt podziału przedmiotowych działek został przedstawiony na mapach dołączonych do wniosku.

Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Referatu Urzędu Miejskiego w B. na podstawie art. 2 ust.1 oraz art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustalono lokalizację wnioskowanej drogi gminnej. Jednocześnie zatwierdzono projekt podziału działek: o nr "[...]", stanowiącej własność P. T. i B. T., o nr "[...]" należącej do M. F. i H.F. oraz działki o nr "[...]" stanowiącej współwłasność S. K. (udział ½) i Z. K. (udział ½). W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano, iż złożony w niniejszej sprawie wniosek jest zgodny z wymogami ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. O wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz możliwości składania wypowiedzi i zastrzeżeń co do zebranych dowodów w sprawie strony postępowania zostały powiadomione w drodze obwieszczeń w Urzędzie Miasta w B. wywieszonych na tablicy ogłoszeń oraz w prasie lokalnej. Biorąc pod uwagę interes społeczny, uzasadniony złożonym w dniu "[...]" wnioskiem inwestora, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wziął pod uwagę fakt, iż budowa ulicy P. w sposób zasadniczy poprawi komunikację zachodniej części osiedla S., odciążając ruch z ulicy N., która w chwili obecnej stanowi jedyny dojazd do rozbudowanego w ostatnich latach osiedla mieszkaniowego. Nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoli na opracowanie jeszcze w bieżącym roku dokumentacji projektowej, uzyskania prawa do terenu i wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. i S. K., B. i P. T. oraz M. F., wnosząc o jej uchylenie ze względu na sprzeczność z obowiązującymi przepisami oraz naruszenie ich interesu prawnego. Podniesiono, iż przedmiotowa inwestycja nie wymaga używania nadzwyczajnych środków prawnych poprzez zastosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Nieuzasadnione jest także nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazano, iż organ odmówił rozmów w sprawie planowanej inwestycji i jej przebiegu przez nieruchomości odwołujących, a wybrany sposób załatwienia sprawy jest próbą ominięcia godziwego załatwienia spraw związanych z zadośćuczynieniem za utracony majątek i utracone korzyści. Jednocześnie jest to sprzeczne z zasadą równego traktowania obywateli, gdyż w przypadku pozostałych właścicieli organ dokonywał zamian nieruchomości i wypłacał wysokie odszkodowania. Wskazano też, iż podział nie odzwierciedla faktycznych potrzeb związanych z budową tej ulicy. Świadczy o tym fakt, że projekt budowy ulicy nie ma koncepcji zagospodarowania terenu, który po podziale ma być przeznaczony pod budowę ulicy, a niewykorzystany grunt ma stanowić bardzo szerokie zieleńce i parking nieadekwatny do potrzeb. Z drugiej zaś strony nie uwzględniono wniosku Z. i S. K., aby odsunąć ulicę od ich domu, gdyż zagraża to zarówno konstrukcji domu, jak i zdrowiu jego mieszkańców. Podniesiono także, iż decyzja została wydana przez nieuprawniony podmiot. B. i P. T. podnieśli, iż decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ustaliło lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ulicy P. na odcinku od ulicy G. do ulicy F. w B. Decyzja ta została wydana na wniosek inwestora – Prezydenta Miasta B. i nadal pozostaje w obrocie prawnym, a dotyczy nieruchomości o nr ewid. "[...]", której wymienieni są właścicielami. Należy zatem uznać, iż decyzja ta rozstrzygnęła sprawę co do jej istoty w całości i pozostaje w mocy, stąd też zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 kpa w stosunku do skarżonej decyzji. Podkreślono, iż ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest aktem prawnym o charakterze szczególnym, a zawarte w niej regulacje mają być stosowane w sytuacjach o charakterze wyjątkowym. W niniejszej sprawie nie zachodzą żadne szczególne okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o lokalizacji drogi w trybie cytowanej ustawy. Charakter tej drogi oraz okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy świadczą jednoznacznie, iż powstanie ulicy P. nie jest pilną potrzebą społeczną, która dawałaby podstawy do sięgania nadzwyczajnych regulacji. Złamano tym samym zasadę jedności postępowania w sprawie, zaufania obywateli do instytucji administracji publicznej i poszanowania własności prywatnej. Jednocześnie B. i P. T. wystąpili o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji.

Postanowieniem z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Wojewody przez Dyrektora Wydziału Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego w B. wstrzymano natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji ze względu na prawdopodobieństwo wadliwości skarżonej decyzji nieostatecznej.

Następnie decyzją z dnia "[...]" organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ podkreślił, iż uchylenie zaskarżonej decyzji następuje ze względów formalnych. Wskazano, iż akta sprawy nie zawierają opinii właściwych miejscowo zarządu województwa i zarządu powiatu. Analiza materiału dowodowego wykazała także brak jakichkolwiek pism potwierdzających wystąpienie inwestora do zarządu województwa i zarządu powiatu odnośnie planowanej lokalizacji inwestycji drogi gminnej polegającej na budowie ulicy P. w B. Ponadto w ocenie organu wydane przez Prezydenta Miasta B. obwieszczenia z dnia "[...]" o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz obwieszczenie z dnia "[...]" o wydaniu decyzji o lokalizacji ulicy P. zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 49 kpa, który ma w tym przypadku zastosowanie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, iż termin na zapoznanie się z dokumentami sprawy winien być obliczany od upływu ostatniego dnia publicznego ogłoszenia, nie zaś jak uczynił to organ pierwszej instancji od pierwszego dnia. Zwrócono również uwagę, iż daty wywieszenia obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta w B. są inne niż daty ukazania się tych samych obwieszczeń w prasie. Dodatkowo w obwieszczeniu o możliwości zapoznania się z wydaną decyzją organ nie wskazał konkretnego terminu. Niezbędne jest także umieszczanie w obwieszczeniach numerów działek, przez które będzie przebiegać planowana inwestycja, numerów działek objętych projektowanym podziałem ze wskazaniem ich części zajętych pod drogę i części pozostających we władaniu dotychczasowych właścicieli. Te same dane muszą znaleźć się w treści samej decyzji oraz w ogłaszanym obwieszczeniu, bowiem obwieszczenie jest formą doręczenia stronom decyzji, która wywołuje skutki procesowe. Organ wskazał również na konieczność właściwego formułowania rozstrzygnięcia decyzji, które ma odzwierciedlać przedmiot postępowania administracyjnego, kończonego tą decyzją. Opierając się na orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 2260/05 oraz wytycznych Ministra Budownictwa wskazano, iż nieprawidłowy jest brak w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wymienienia numerów działek geodezyjnych podlegających podziałowi oraz numerów działek powstałych po podziale. Z rozstrzygnięcia decyzji ma wynikać, jaka część działek zostanie przeznaczona pod budowę drogi, a jaka pozostanie w gestii dotychczasowego właściciela. Ponadto odrębnie w rozstrzygnięciu mają być wykazane numery działek zajętych pod drogę. Wskazano również, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami w miastach na prawach powiatu funkcje starosty sprawuje prezydent miasta, zaś urząd miejski stanowi aparat pomocniczy organu. Niezasadny jest zatem zarzut odwołujących co do wydania decyzji przez podmiot nieuprawniony. Jednocześnie zaznaczono, iż w niniejszej sprawie w związku z tym, iż inwestycja stanowi drogę gminną, decyzja powinna zostać wydana Gminie B. nie zaś Miastu B., jak orzekł organ pierwszej instancji. Bezzasadny jest również zarzut niewłaściwego zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, a jak wskazano w art. 2 ustawy o drogach publicznych drogi gminne zalicza się do dróg publicznych, natomiast ulice leżące w ciągu tych dróg należą do tej samej kategorii co te drogi. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi też powoływana przez B. i P. T. w odwołaniu przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 kpa ze względu na pozostającą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Decyzja ta bowiem w stosunku do obecnie rozpatrywanej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia "[...]" obejmuje inną lokalizację w przestrzeni wnioskowanej inwestycji. Wyjaśniono także, że przedmiotowe postępowanie odwoławcze dotyczy wyłącznie zaskarżonej decyzji i jakiekolwiek zarzuty dotyczące zadośćuczynienia za wywłaszczony grunt nie mogą być w nim rozstrzygane. W związku z tym, iż wadą dotknięta jest cała skarżona decyzja, a występujące braki w materiale dowodowym przekazanym przez Prezydenta Miasta B. są na tyle istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, że ich uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności, konieczne jest uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Dyrektora Departamentu Urzędu Miasta B. ustalono lokalizację drogi gminnej położonej w B. – ulica P. wraz z infrastrukturą na odcinku od ulicy Ks. P. G. do działki o nr "[...]" (rejon ulicy W.) oraz wodociągu i linii oświetleniowej na odcinku od ul. Ks. P. G. do ul. W. W uzasadnieniu wskazano, iż wniosek inwestora zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych został uzupełniony o opinię Zarządu Województwa P. (uchwała nr "[...]" z dnia "[...]") oraz o opinię Prezydenta Miasta B. działającego jednocześnie jako Starosta Grodzki (pismo z dnia "[...]"). Należy zatem stwierdzić, iż złożony w sprawie wniosek jest kompletny i zgodny z wymogami określonymi we wskazanej ustawie. Strony postępowania zostały powiadomione o jego wszczęciu, a także o możliwości składania wypowiedzi i zastrzeżeń co do zebranych dowodów. Rygor natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji został nadany po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia "[...]". Organ uznał, iż uzasadnione jest to interesem społecznym. Jednocześnie wskazano, iż odpowiedzi na pismo z dnia "[...]" złożone przez S. K., M. F. i P. T., w którym wymienieni informują, iż złożyli wnioski do Prezydenta Miasta B.o zawieszenie przedmiotowego postępowania, kontynuowanie postępowania na mocy decyzji dotyczącej podziału ich nieruchomości w celu wydzielenia ich części pod ulicę oraz umorzenia postępowania o lokalizacji drogi, udzielił Zastępca Prezydenta Miasta B. pismem z dnia "[...]".

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. i S.K., B. i P. T. oraz M. F., żądając jej uchylenia, bowiem w ich odczuciu jest ona sprzeczna z obowiązującymi przepisami i narusza ich interes prawny. Ponadto odwołujący podnieśli, iż nie został rozpatrzony ich wniosek z dnia "[...]". Wskazano także, iż decyzja została wydana przez nieuprawniony podmiot, a wymagane w tej sprawie opinie są niekompletne. Zastrzeżenia dotyczą również planowanych zieleńców wzdłuż ulicy oraz nadmiernej ilości miejsc parkingowych usuwanych wzdłuż całego cmentarza. Odwołujący wnieśli też o uchylenie klauzuli natychmiastowej wykonalności decyzji, podnosząc, iż z treści decyzji nie wynika, że warunek niezbędności wprowadzenia rygoru natychmiastowej wykonalności rzeczywiście istniał. P. i B.T. podkreślili, iż w identycznym zakresie przedmiotowym i podmiotowym, funkcjonuje w obrocie prawnym prawomocna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia "[...]" o lokalizacji inwestycji pożytku publicznego polegającej na budowie ulicy P. na odcinku od ulicy G. do ulicy F. w B. Decyzja ta rozstrzygnęła sprawę co do jej istoty w całości i pozostaje w mocy, dlatego też zachodzi przesłanka wyrażona w art. 156 § 1 pkt 3 kpa w stosunku do zaskarżonej decyzji. M. F. w swoim odwołaniu podkreślił, iż złożony wcześniej wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania nie został w trakcie tego postępowania w ogóle rozpatrzony. We wniosku tym strony wnosiły o dokonanie zamiany gruntów stanowiących własność odwołujących na przylegające do nich niezagospodarowane grunty gminy B. W tej sprawie odwołujący też nie uzyskali żadnej odpowiedzi. Z kolei Z. i S. K. w swoim odwołaniu podkreślili, iż w ich ocenie nieprawidłowa jest odległość od ich domu projektowanej ulicy i usytuowanie parkingów, a także wadliwa jest opinia na temat wpływu tej inwestycji na środowisko naturalne.

Postanowieniem z dnia "[...]" wydanym z upoważnienia Wojewody przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego w B. po rozpoznaniu wniosków B. i P. T., S. i Z. K. oraz M. F. o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji wstrzymano natychmiastowe wykonanie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia "[...]" W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, iż w rozpatrywanym przypadku zachodzi prawdopodobieństwo wadliwości zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia "[...]", co stanowi jedną z uzasadnionych przesłanek do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji.

Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" wydaną z upoważnienia Wojewody przez Dyrektora Wydziału Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego w B. uchylono w całości zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż ponowne uchylenie przedmiotowej decyzji nastąpiło ze względów formalnych. Z materiałów dowodowych wynikało bowiem, iż organ pierwszej instancji nie rozpoznał wniosku odwołujących o zawieszenie przedmiotowego postępowania i jego umorzenie. W aktach sprawy znajduje się jedynie pismo Zastępcy Prezydenta Miasta B. z dnia 25 kwietnia 2008r. informujące wnioskodawców, że przedmiotowa inwestycja przygotowywana jest w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Brak jest natomiast postanowienia rozstrzygającego o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia prowadzonego postępowania. Nierozpoznanie tego wniosku stanowi wadę postępowania organu I instancji niemożliwą do usunięcia przez organ odwoławczy i przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Jeśli zaś chodzi o pozostałe zarzuty, wskazano, iż organ ustosunkował się do nich w decyzji z dnia "[...]", mimo to, organ ponownie przedstawił swoje stanowisko, odnoszących się po kolei do podnoszonych przez strony kwestii.

Postanowieniem z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Referatu Infrastruktury Urzędu Miasta w B. po rozpatrzeniu wniosku S.K., M. F. i P.T. z dnia "[...]" o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej polegającej na budowie ulicy P. wraz z infrastrukturą odmówiono zawieszenia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 98 § 1 kpa organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W przedmiotowej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy nie są stroną inicjującą prowadzone postępowanie administracyjne, a zatem w myśl powołanego przepisu kpa nie mogą skutecznie złożyć wniosku o jego zawieszenie. Jednocześnie nie zachodzą w sprawie przesłanki, które mogłyby skutkować zawieszeniem postępowania z przyczyn określonych w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tj. obligatoryjnego zawieszenia postępowania.

Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie wnieśli S. i Z. K., żądając jego uchylenia i zawieszenia postępowania w sprawie budowy ulicy P. Wymienieni wskazali, iż Prezydent Miasta B. nadal nie rozpatrzył ich postulatów przedstawionych we wcześniej złożonych pismach.

Postanowieniem z dnia "[...]" organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia "[...]" o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej – ulicy P. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania, określone w art. 98 § 1 kpa, a jednocześnie brak jest podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, w myśl art. 97 § 1 kpa.

Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Referatu Infrastruktury Urzędu Miasta w B. ustalono gminie B. lokalizację drogi gminnej położonej w B. dla inwestycji polegającej na budowie ulicy P. wraz z infrastrukturą na odcinku od ulicy Ks. G. do działki o nr "[...]" (rejon ul. W.) w B. oraz wodociągu i linii oświetleniowej na odcinku od ul. Ks. G. do ul. W. i zatwierdzeniem projektu podziału wskazanych w rozstrzygnięciu nieruchomości. Wskazano, iż złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi został uzupełniony w dniu "[...]" o opinię Zarządu Województwa (uchwała nr "[...]" z dnia "[...]") oraz w dniu "[...]" o opinię Prezydenta Miasta B. działającego jednocześnie jako Starosta Grodzki (pismo z dnia "[...]") Podkreślono, iż przedmiotowy wniosek jest zgodny z wymogami art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. O wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz możliwości składania wypowiedzi i zastrzeżeń co do zebranych dowodów w sprawie strony postępowania zostały powiadomione w drodze obwieszczeń w Urzędzie Miasta w B. na tablicy ogłoszeń oraz w prasie lokalnej. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano decyzji na podstawie art. 17 wskazanej ustawy biorąc pod uwagę interes społeczny uzasadniony wnioskiem inwestora, który wskazał, iż budowa ulicy P. w sposób zasadniczy poprawi komunikację zachodniej części osiedla S., odciążając z ruchu ulicę N., a nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji pozwoli na opracowanie jeszcze w bieżącym roku dokumentacji projektowej, uzyskania prawa do terenu, co jest konieczne do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę i rozpoczęcie budowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i P.T., Z. i S. K. oraz H. i M. F., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Podnieśli, iż decyzja ta jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami oraz narusza ich interes prawny. Jednocześnie wnieśli o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji, gdyż w ich ocenie jest nieuzasadniona.

Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Wojewody przez Dyrektora Wydziału Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego w B. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia "[...]" i jednocześnie odmówiono wstrzymania natychmiastowego wykonania wskazanej decyzji. Wskazano, iż podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podkreślono, iż złożony przez Prezydenta Miasta B. wniosek spełnia wszystkie wymogi formalne określone we wskazanej wyżej ustawie. Z akt sprawy wynika również, iż wydana przez organ pierwszej instancji decyzja została doręczona wnioskodawcy, a także pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o jej wydaniu w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta B. oraz w prasie lokalnej, jak również dotychczasowym właścicielom przesłano zawiadomienie o wydaniu decyzji. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji zgodnie z wymogami wynikającymi z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie organu skarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani prawa procesowego. Jeśli zaś chodzi o kwestie związane z faktyczną procedurą przejęcia działek, to organ wyjaśnił, iż zostanie ona uruchomiona po zakończeniu niniejszego postępowania. Z kolei potrzeba zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji została w ocenie organu odwoławczego przedstawiona w sposób nie budzący wątpliwości. Zaznaczono przy tym, iż art.17ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi lex specialis w stosunku do art. 108 ust. 1 kpa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnieśli M. F. i S. K., żądając jej uchylenia, a także uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności skarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż przesłanki uzasadniające nadanie decyzji klauzuli natychmiastowej wykonalności nie zostały określone, ani indywidualnie uzasadnione w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości. Samo powołanie art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest niewystarczające. Podniesiono również, iż uzgodnienia środowiskowe są ogólnikowe, nie wyjaśniają stanu faktycznego związanego z wpływem planowanej inwestycji w sposób uwzględniający interes osób, na których będzie oddziaływać ta inwestycja. Podkreślono również, iż nadal istnieje w obrocie prawnym obowiązująca decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z dnia "[...]", która jest tożsama ze skarżoną decyzją. W ocenie skarżących przedmiotowa inwestycja, jak również interes publiczny nie wymaga używania nadzwyczajnych środków prawnych poprzez zastosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Następnie organ złożył pismo procesowe z dnia "[...]" wraz z załącznikami, z których wynika, że w dniu 24 czerwca 2009r. Prezydent Miasta B.u złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nawierzchni ulicy P., zatoki postojowej, chodników, wjazdów, ramp drogowych, zieleńców, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej wraz z wykonaniem wpustów ulicznych i podłączeniem ich do kanalizacji, wodociągu i oświetlenia drogowego, na odcinku od ulicy Ks. P. G. do ulicy W. w obrębie 6 w B.

Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Referatu Infrastruktury Urzędu Miejskiego w B. zatwierdzono przedłożony projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, iż przedłożony projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, a także jest zgodny z ustaleniami decyzji z dnia "[...]" o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej – ulicy P. w B. Projekt zagospodarowania działki spełnia zaś wszystkie wymogi techniczno – budowlane. W związku z tym, iż przedmiotowa budowa stanowi przedsięwzięcie mogąco znacząco oddziaływać na środowisko, do wniosku załączono również ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 21 października 2008r. Organ po przeanalizowaniu dokumentacji projektowej wskazał, iż w przedmiotowym postępowaniu zostały również uwzględnione wszystkie wymogi zawarte w art. 95 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zainteresowane strony zostały zawiadomione o złożonym wniosku oraz o możliwości zapoznania się z aktami, wniesieniu uwag, wniosków i zastrzeżeń, jednak żadna ze stron nie złożyła w wyznaczonym terminie swoich uwag. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 10 sierpnia 2009r.

Postanowieniem z dnia "[...]", sygn. akt "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. na wniosek sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wyłączył wskazanych we wniosku sędziów od rozpoznania sprawy ze skargi S. K. i M. F. na decyzję Wojewody z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż podnoszona przez wnioskodawców okoliczność osobistej znajomości z uczestnikiem postępowania, będącym jednocześnie współpracownikiem, wyczerpuje dyspozycję art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym wyłączenie sędziego, którego bezstronność może budzić wątpliwości może nastąpić na własne żądanie sędziego lub na wniosek strony.

Postanowieniem z dnia "[...]", sygn. akt "[...]", Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. do rozpoznania sprawy.

Pismem procesowym z dnia "[...]", które wpłynęło do tut. Sądu w dniu "[...]", pełnomocnik S. K., radca prawny C.G. uzupełnił skargę, szczegółowo przedstawiając zarzuty odnośnie do wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 43 ust. 1 pkt 3c ustawy o drogach publicznych poprzez usytuowanie zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej od linii domu skarżących w odległości mniejszej niż ustawowe 6m, a także naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskutek wydania zaskarżonej decyzji przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. kierownika referatu infrastruktury, podczas gdy w odniesieniu do dróg gminnych decyzje wydaje starosta. W ocenie strony skarżącej jest to rażące naruszenie przepisów prawa, które winno skutkować nieważnością wydanej przez organ decyzji. Ponadto podniesiono zarzut braku zadośćuczynienia przez zarządcę drogi wymogowi określenia zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, niedopełnienia obowiązku określenia warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Odnosząc się do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż interpretacja art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy nie może być poddawana wykładni rozszerzającej, a swoboda organu w ocenie uzasadnionego przypadku nie oznacza dowolności tej oceny. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w całości bądź uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do wskazanych wyżej zarzutów Wojewoda pismem z dnia "[...]" wskazał, iż nie znajdują one potwierdzenia w świetle przedmiotowej sprawy. Jednocześnie organ ponownie przedstawił w sposób szczegółowy swoje stanowisko, podnosząc, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji dróg publicznych.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu "[...]" pełnomocnik Wojewody, radca prawny J. P. podniosła, iż postępowanie środowiskowe było prowadzone jeszcze przed postępowaniem dotyczącym pozwolenia na budowę, które zostało udzielone w dniu 24 lipca 2009r. Pozwolenie na budowę nie zostało zaskarżone, a decyzja ta jest ostateczna. Na skutek podziału działek skarżących nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu, zaś nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione tym, iż sąsiednia ulica była wówczas remontowana, a skarżona inwestycja musiała być jak najszybciej wykonana dla zapewnienia sprawności ruchu i komunikacji w mieście. Z kolei pełnomocnik Wojewody, pracownik Urzędu Wojewódzkiego w B. L. L. podał, iż niezasadny jest zarzut niezachowania odległości krawędzi jezdni od budynków, gdyż skarżący tą odległość błędnie liczy od granicy pasa drogowego a nie od krawędzi jezdni. W ocenie organu odległości te zostały zachowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2 powołanej ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Kryterium legalności (zgodności z prawem) powoduje, że sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie jest natomiast właściwy do oceniania decyzji z punktu widzenia słuszności czy też celowości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej.

W myśl art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosując powyższe kryteria do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi wskazana wyżej ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej powoływana jako ustawa specjalna). Ustawa ta została w sposób istotny znowelizowana ustawą z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008r. Nr 154, poz. 958)., która weszła w życie dnia 10 września 2008r. Z mocy art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną należało stosować przepisy dotychczasowe. Zatem w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy sprzed jej nowelizacji. Należy przy tym podkreślić szczególny charakter wskazanej ustawy, która ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych akt ten określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Należy zaznaczyć, iż w przypadku realizacji inwestycji w oparciu o przepisy ustawy specjalnej nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 10 ustawy sprzed nowelizacji) W obecnie obowiązującym porządku prawnym budowa drogi publicznej możliwa jest zarówno na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku, na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jak i na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. To od woli inwestora zależy, w oparciu o którą ustawę zamierza realizować inwestycję drogową w zakresie dróg publicznych.

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie narusza zarówno przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż regulacja ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie upoważnia organów, jak i Sądu do oceny rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi pod kątem racjonalności bądź słuszności. Organy są upoważnione jedynie do oceny czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Tym samym, organy nie są upoważnione do wyznaczania lub korygowania przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi rozwiązań (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Łd 936/08).

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, zaś funkcje organów powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Z kolei organem wykonawczym gminy jest wójt, przy czym w miastach powyżej 100 000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta (art. 26 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym). Zatem w przypadku B. – miasta na prawach powiatu prezydent miasta występuje w podwójnej roli, sprawując jednocześnie funkcje starosty.

Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy specjalnej w brzmieniu sprzed nowelizacji decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji drogi wydaje wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta (art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych -tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) Należy podkreślić, iż zarządcy dróg publicznych mogą wnioskować o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej tylko w zakresie swojej właściwości zarządczej wobec drogi publicznej określonej kategorii. Zatem Prezydent Miasta B. jako zarządca dróg na obszarze miasta jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi gminnej, jednocześnie zaś jako sprawujący funkcje starosty – jest organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, mimo, że znany jest mu pogląd odmienny, podziela stanowisko doktryny, iż prezydent miasta na prawach powiatu jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych i nie podlega wyłączeniu. Obowiązek takiego wyłączenie nie wynika bowiem ani z przepisów ustawy o inwestycjach drogowych, ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. ( por. Woś T., "Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. spec-ustawie drogowej – aspekty proceduralne", w: Przegląd Prawa Publicznego nr11/2009, s. 6-25).

Nie budzi wątpliwości fakt, iż stroną w niniejszym postępowaniu jest zarządca drogi, tj. Prezydent B. i tylko on może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Przy czym Prezydent Miasta wykonuje zadania przy pomocy Urzędu Miasta i może powierzyć prowadzenie określonych spraw w swoim imieniu zastępcom lub sekretarzowi. W niniejszej sprawie przedmiotowy wniosek został podpisany przez Zastępcę Prezydenta Miasta, a zatem osobę upoważnioną przez zarządcę dróg, tj. Prezydenta Miasta do działania w jego imieniu.

Z kolei w myśl art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych należących do właściwości powiatu. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta B. z dniem 7 listopada 2008r., działając na podstawie art. 268a kpa w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 38 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnił M. L. – Kierownika Referatu w Departamencie Architektury Urzędu Miejskiego w B. do załatwiania w imieniu Prezydenta Miasta B. spraw należących do zakresu działania Referatu Infrastruktury Miejskiej, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z wyłączeniem decyzji w sprawach dotyczących wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Tym samym, należy stwierdzić, iż skarżona decyzja została wydana przez osobę właściwie umocowaną przez uprawniony podmiot. W ocenie Sądu nie budzi także wątpliwości, iż postępowanie w sprawie toczyło się zarówno z wniosku uprawnionego podmiotu (zarządcy drogi) jak i wobec tego podmiotu, jako strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zatem wskazanie w sentencji wydanego rozstrzygnięcia Gminy B. jako adresata decyzji stanowi naruszenie podlegające ewentualnemu sprostowaniu w trybie oczywistej omyłki (pogląd taki zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2009r. w sprawie IV SA/Wa 1068/09). Nie bez znaczenia jest także fakt, iż takie określenie inwestora wynikało z wytycznych organu odwoławczego, zawartych w decyzji z dnia "[...]".

Pełnomocnik strony skarżącej postawił również zarzut naruszenia art. 43 ust. pkt 3 c ustawy o drogach publicznych podnosząc, iż nie została zachowana ustawowo określona odległość 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej do linii obiektów budowlanych. Należy jednakże wskazać, iż powołany przepis nie dotyczy sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym). Zgodnie z treścią art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m (w terenie zabudowy w przypadku drogi gminnej), zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej w mniejszej odległości, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przez uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Wskazany przepis normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 1687/07, LEX nr 470931). Zatem norma zawarta w przytoczonym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej, nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego: sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ wymogów wynikających z przepisów o ochronie środowiska przy wydawaniu decyzji o lokalizacji drogi należy wskazać, iż środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia określa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, której uzyskanie jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko(Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227). Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 72 ust. 1 pkt 10 tej ustawy). Jednocześnie należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 154 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w przypadku postępowań w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia może złożyć wniosek, o którym mowa w art. 88 ust.1 pkt 1. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 88ust. 2 i 4 oraz art. 89-95.

W przedmiotowej sprawie ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia została wydana w dniu 21 października 2008r., zaś znowelizowane przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko weszły w życie w dniu 15 listopada 2008r. Zatem w tym przypadku zastosowanie znajdą uprzednio obowiązujące przepisy.

Procedura środowiskowa została przeprowadzona w ramach postępowania o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150) i została zakończona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w dniu 21 października 2008r. Tym samym w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy nowej ustawy środowiskowej.

Należy podkreślić, iż postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone dwuetapowo: w pierwszym etapie jako postępowanie w sprawie lokalizacji drogi, a w drugim etapie jako postępowanie w sprawie realizacji inwestycji drogowej, tak jak to regulowała ustawa specjalna w brzmieniu sprzed nowelizacji. W ramach tego drugiego etapu wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę poprzedzona przeprowadzeniem postępowania środowiskowego, zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zatem wszelkie potrzeby ochrony środowiska wynikające z obowiązujących w momencie wydawania decyzji przepisów zostały spełnione.

Za niezasadny uznać należy także zarzut co do niemożności prowadzenia postępowania w oparciu o ustawę specjalną w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegająca na budowie drogi gminnej. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 3 ustawy specjalnej decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy, a dotyczące dróg objętych ta ustawą, pozostają w mocy do dnia 31 grudnia 2013r., chyba że uprawniony podmiot złoży przed upływem tego terminu wniosek o ustalenie lokalizacji drogi na podstawie ustawy specjalnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ wniosek lokalizacyjny został złożony przez uprawniony podmiot przed datą wskazaną w tym przepisie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy specjalnej należy wskazać, iż również jest on bezzasadny. Zgodnie z powołanym przepisem wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Jednocześnie w ust. 2 art. 17 wskazano, iż decyzji, o której mowa w ust.1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. "Uzasadniony interes społeczny lub gospodarczy" jest pojęciem nieostrym, pozostawiającym organowi tzw. luz decyzyjny. Nie oznacza to jednak, dowolności w wydaniu rozstrzygnięcia, które musi być dostatecznie uzasadnione zindywidualizowanymi przesłankami (wyrok 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001r., sygn. akt OSA 5/01, ONSA 2002/2/50). Należy przy tym jednak pamiętać, iż nadrzędnym celem ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest przyspieszenie procesu realizacyjnego w zakresie budowy dróg..

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 lipca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 1447/06, LEX nr 355067, który wskazał, iż nie tylko planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich oznaczają "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ale również poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg jest zawsze "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu tego przepisu. Oczywistym jest, iż potrzeba zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 17 cytowanej ustawy musi być indywidualnie uzasadniona w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008r., sygn. akt I SA/Wa 804/07, LEX nr 357483).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki przewidziane w przepisie art. 17 ustawy specjalnej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji konieczność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniają względy społeczne i gospodarcze, konieczność poprawy ruchu drogowego, jego płynność i efektywność rozwiązań komunikacyjnych miasta, a także konieczność remontu zniszczonej nawierzchni jedynej istniejącej dotychczas ulicy stanowiącej dojazd do osiedla. Powołane argumenty dotyczą wszystkich nieruchomości objętych planowaną inwestycją. Nie budzi zatem zastrzeżeń przyjęcie przez organy, że zachodzi uzasadniony interes społeczny i gospodarczy. W świetle treści wniosku złożonego przez inwestora z dnia "[...]" oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie można uznać, że przyjęta przez organy ocena była dowolna bądź niewłaściwa. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny przesłanek uzasadniających nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a w toku prowadzonego postępowania zastosowały prawidłowo przepisy procedury administracyjnej.

W ocenie Sądu pod względem formalnym tryb przeprowadzonego postępowania był zgodny z obowiązującymi przepisami. Złożony przez uprawniony podmiot, tj. zarządcę drogi wniosek jest kompletny i zawiera wszystkie konieczne elementy wskazane w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w postaci dokumentów, opinii i decyzji. Jednocześnie Prezydent Miasta B. jako organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji stosownie do art. 5 ust. 5 powołanej ustawy prawidłowo zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń w urzędzie gminy oraz w prasie lokalnej, a decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi została doręczona wnioskodawcy, a także zawiadomiono o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie gminy oraz w prasie lokalnej. Zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało również wysłane dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów.

Wbrew zarzutom strony skarżącej w załączonej do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi informacji o planowanym przedsięwzięciu zawarta jest informacja o zmianach w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu (pas drogowy z jezdnią 1x2 pasy ruchu, chodnikami, parkingiem oraz infrastrukturą techniczną, tj. kanałem sanitarnym, deszczowym, wodociągiem oraz linią oświetleniową). Należy przy tym podkreślić, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy specjalnej stanowi, iż przedmiotowy wniosek zawiera określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, nie wymaga zaś dokonania oceny proponowanych zmian. Ponadto w myśl art.7 ust.1 decyzja lokalizacyjna nie musi zawierać szczegółowych rozwiązań w zakresie zmian w infrastrukturze, gdyż rozwiązania te uwzględniane są na etapie realizacji inwestycji w trakcie wydawania pozwolenia na budowę ( art.24 ust.1)

Odnosząc się natomiast do zarzutu niedopełnienia obowiązku uwzględnienia wymogu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, to wskazać należy, że nie jest on uzasadniony, ponieważ w punkcie I.5 decyzji wymagania te zostały określone, chociaż w sposób ogólny. W tym zakresie Sąd podziela poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi, wprawdzie przepis art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy specjalnej zobowiązuje organ do określenia w decyzji m.in. wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednak na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej określenie wymagań odnośnie uzasadnionych interesów osób trzecich musi mieć charakter ogólny. Bardziej szczegółowe określenie tychże wymagań może nastąpić na etapie wydawania pozwolenia na budowę, kiedy znane są już szczegółowe rozwiązania techniczne planowanej inwestycji.(tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 29 września 2008r. sygn. akt II SA/Op 191/08, system LEX nr 515350). Decyzja winna zawierać szczególne postanowienia w zakresie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jedynie w przypadku ustalenia przez organ, że określona lokalizacja narusza takie interesy. Tym samym, obowiązek, o którym mowa we wskazanym przepisie byłby naruszony, jeśli mimo ustalenia przez organ istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, zasługujących na ochronę, organ nie określiłby w wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosownych wymogów zapewniających poszanowanie takich interesów (tak Naczelny Sąd Administracyjny z 19 czerwca 2007r., sygn. II OSK 509/07, system LEX nr 345936). Zarzuty skargi dotyczące nasilenia hałasu czy zanieczyszczeń powietrza i wody opadowej rozpatrywane winny być na etapie uzgodnień środowiskowych, a nie na etapie postępowania lokalizacyjnego, dlatego Sąd nie podzielił tych zarzutów.

Należy zatem stwierdzić, iż nie zachodzą okoliczności poddające w wątpliwość prawidłowość wydanej decyzji przez organ pierwszej instancji, jak również decyzji organu odwoławczego utrzymującego w mocy to rozstrzygnięcie. Jedynie dodatkowo podnieść można, że jak wynika z dokumentów nadesłanych przez organ do akt sprawy, objęta zaskarżoną decyzją inwestycja została już zrealizowana.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono po myśli § 15 ust.1 i 2 w zw. z §14 ust.2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), uwzględniając złożony spis kosztów i nakład pracy pełnomocnika.