Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 44/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 3 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora w O. na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia ... roku, nr ... w sprawie ustalenia wysokości opłat na rok ... za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających z obszaru wodnego w granicach administracyjnych powiatu olsztyńskiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Rada Powiatu w "[...]", działając na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 148), dalej jako: ustawa), uchwaliła uchwałę nr "[...]" w sprawie ustalenia wysokości opłat na rok 2019 za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających z obszaru wodnego w granicach administracyjnych powiatu, określając w załączniku do tej uchwały następujące stawki:

1) rower wodny lub skuter wodny:

a) za usunięcie - 57 zł

b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł

2) poduszkowiec:

a) za usunięcie - 109 zł

b) za każdą dobę przechowywania - 36 zł

3) za statek długości kadłuba do 10 m:

a) za usunięcie - 132 zł

b) za każdą dobę przechowywania - 57 zł

4) za statek do długości kadłuba do 20 m:

a) za usunięcie -163 zł

b) za każdą dobę przechowywania -109 zł

5) za statek o długości kadłuba powyżej 20 m:

a) za usunięcie - 216 zł

b) za każdą dobę przechowywania - 163 zł.

Prokurator Okręgowy złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Stwierdził, że została wydana z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP i art. 31 ust. 1 i 6 ustawy, polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej, poprzez uchwalenie stawek opłat na poziomie maksymalnym, wynikającym z Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2018 r. (M.P. z 2018 r., poz. 733) – bez poczynienia co do żadnej z tych opłat stosownych ustaleń w zakresie kosztów usuwania statków lub innych obiektów pływających oraz kosztów ich przechowywania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Rada Powiatu, kształtując wysokość stawek w ruchu wodnym, winna mieć na uwadze rzeczywiste aktualne na dzień podjęcia uchwały, koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających. Analiza treści przebiegu sesji Rady Powiatu wskazuje wprost, że radnym wiadomo było, że żadne rozeznanie w rzeczywistych kosztach opłat nie było poczynione, a ewentualną umowę na wykonanie usług Powiat zawrze dopiero w przypadku zaistnienia takiej potrzeby.

W odpowiedzi na skargę, Starosta "[...]" wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na terenie Powiatu żaden podmiot nie świadczy usług usuwania i przechowywania pojazdów w ruchu wodnym. Nawet jeżeli stawki opłat zostały ustalone przez Radę

w wysokości odbiegającej od niektórych stawek stosowanych przez innych przedsiębiorców, nie oznacza to, że zatwierdzenie wyższej stawki jest istotnym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest bezsporne i bezpośrednie oraz wynika z tego przepisu. W ocenie organu, skarżący nie wykazał zaistnienia tej przesłanki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.".

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia prawa - ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako: "u.s.g.",

w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096). Natomiast,

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowi art. 31 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 30 ust. 3, oraz koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie tych statków lub innych obiektów pływających. Jak zasadnie stwierdzono w uzasadnieniu skargi i co wprost wynika z brzmienia przepisu, ustalenie stawek opłat powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją. Powinna ona pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy kalkulacja ta jest odzwierciedleniem rzetelnej analizy, uwzględniającej wytyczne ustawodawcy i nie jest arbitralnym uznaniem ze strony organu, z pominięciem ustawowych kryteriów. Rada powiatu, ustalając wysokość tych stawek, winna mieć na uwadze rzeczywiste koszty, jakie poniesie powiat

w konkretnym przypadku, w szczególności - ceny za usługi tego rodzaju, świadczone na terenie powiatu przez inne podmioty, w szczególności podmioty zajmujące się profesjonalnie ich świadczeniem. Stwierdzenie, że na terenie powiatu takie usługi nie są świadczone, w żaden sposób nie uzasadnia przyjęcia arbitralnie przez organ stanowiący powiatu maksymalnych stawek, określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2018 r. Powiat może realizować powyższe zadanie nie tylko poprzez podmiot zewnętrzny, wyłoniony w drodze ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. W przypadku, gdy przetarg taki nie dojdzie do skutku, Powiat może realizować zadanie, o którym mowa w art. 30 ustawy, przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku przeprowadzenia kalkulacji powyższych kosztów w oparciu o kryteria ustawowe.

Dopiero w oparciu o taką kalkulację możliwe będzie podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie statku i innych obiektów pływających po obszarze wodnym. Opłaty te winny w szczególności odpowiadać realnym kosztom. Taką analizę winno zawierać uzasadnienie podejmowanej w tym przedmiocie uchwały, co umożliwi jej kontrolę co do zgodności z przesłankami określonymi

w art. 35 ust. 1 ustawy.

Ponieważ stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała nie zawiera wymaganego uzasadnienia, nie wykazano przesłanek, w oparciu o które ustalono maksymalne opłaty, a samej podstawy do ich ustalenia nie mogą stanowić stawki, określone w obwieszczeniu Ministra z dnia 25 lipca 2018 r., wydanego na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy, skargę należy uznać za uzasadnioną, podzielając w całości zawartą w niej argumentację.

Zaskarżona uchwała została podjęta więc z istotnym naruszeniem art. 31 ustawy, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.