Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1016/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 144 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art.10 § 1, art. 10 § 2, art. 77 § 1, 75 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Waksmundzki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. S.-Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 1641/10 w sprawie ze skargi H. S.-Cz. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 7 grudnia 2010 r. wydanym w sprawie I SA/Kr 1641/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę H. S. – Cz. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku H. S. – Cz. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia [...] maja 2010 r. odmawiającą H. S. – C. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okresy od 5/2000r.do 4/2004r.oraz od 1/2006r.do 1/2007r. w kwocie: 21.854,12 zł wraz z odsetkami w kwocie: 22.875,00 zł.

Ponownie rozpatrując przedmiotowy wniosek, organ dokonał następujących ustaleń:

1) H. S. – C. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy

i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. We wniosku opisała swoją sytuację finansową i rodzinną informując, że nie pracuje zawodowo ani nie prowadzi działalności gospodarczej, sprawuje stałą opiekę nad przewlekle chorym na schizofrenię paranoidalną synem W., co utrudnia jej uzyskiwanie dochodów. Utrzymuje się tylko z renty w wysokości 448,43€ netto miesięcznie przyznanej przez austriacki zakład ubezpieczeń społecznych (PVA), która jest niewystarczająca na pokrycie kosztów leczenia i zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych. Wnioskodawczyni skarży się także na swoje problemy zdrowotne, przeszła operację cieśni nadgarstka,

2) zobowiązana prowadziła działalność gospodarczą od dnia 4 maja 1999 r. do 25 stycznia 2007 r. w zakresie "najmu lokali i nieruchomości" pod nr 1368/99 (ustalono na podstawie decyzji Burmistrza Miasta T. nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Prowadząc działalność gospodarczą zobowiązana nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku opłacenia składek na wskazane ustawą ubezpieczenia z tytułu prowadzonej działalności i zgodnie z prawem stała się dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który naliczył odsetki od nieopłaconych w terminie należności,

3) decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych objął zobowiązaną obowiązkiem zapłaty składek na ubezpieczenia społeczne, od w/w decyzji Strona się odwołała do Sądu Okręgowego w K. Zgodnie z wyrokiem sądu wydanym w sprawie o sygn. akt VII U 2671/07 z dnia 26 września 2008 r. H. S. – C. podlega zapłacie składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 4 maja 1999 r. do 30 kwietnia 2004 r. oraz od 1 listopada 2006 r. do 25 stycznia 2007 r.,

4) wnioskodawczyni oświadczyła, że od 1983 roku jest rozwiedziona. Obecnie zamieszkuje w Wiedniu. Dodatkowo oświadczyła, że sprawuje stałą opiekę nad 31-letnim synem W. Cz., który jest chory na schizofrenie paranoidalną,

w związku z czym od 2002 r. nie pracuje, ponieważ sprawowanie opieki uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej i uzyskiwanie dochodu. Na okoliczności choroby syna przedstawiła kserokopie karty informacyjnej z leczenia szpitalnego wystawionego przez Szpital Uniwersytecki w K. - Odział Kliniczny Kliniki Psychiatrii, gdzie W. C. przebywał 5 raz od 4 lutego do 5 kwietnia 2002 r. oraz kserokopię dokumentów, sporządzonych w języku niemieckim z leczenia jej syna w Austrii stanowiących rachunek za wizyty lekarskie w 2009 roku na kwoty 200€ i 55€. Do akt sprawy dołączono kserokopię sporządzonej w języku niemieckim karty inwalidzkiej W. C.,

5) H. S. – C. oświadczyła, że stan jej zdrowia w ciągu ostatnich 5 lat uległ pogorszeniu. Na okoliczność chorób przedłożyła kserokopie dokumentów sporządzonych w języku niemieckim: wyników badań lekarskich oraz kartę z leczenia szpitalnego w Unfallspital 1200 Wien,

6) w trakcie postępowanie wyjaśniającego Organ wielokrotnie zwracał się do pełnomocnika strony, radcy prawnego o dostarczenie oryginałów dokumentów sporządzonych w języku niemieckim i tłumaczeń tych dokumentów na język polski. Pomimo wielokrotnych rozmów telefonicznych i odbycia rozmowy w kancelarii pełnomocnika nie uzyskano informacji o stanie majątkowym i rodzinnym strony, ani oryginałów dokumentów sporządzonych w języku niemieckim lub ich tłumaczeń na język polski,

7) na podstawie pisma Urzędu Skarbowego K. – P. z dnia 9 marca 2009 roku płatniczka składek figuruje w ewidencji podatników z tytułu działalności gospodarczej, brak informacji o zaliczkach na podatek dochodowy, nie posiada zaległości podatkowych. Nie jest wobec niej prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Zastępca Naczelnika w/w Urzędu Skarbowego udzieliła informacji, że H. S. – C. wykazywała na składanych deklaracja PIT-36 dochód (tj. przychód pomniejszony o koszty jego uzyskania z tytułu najmu): za 2000 r. - dochód: 14.085 zł, za 2001 r. - dochód: 13.028 zł, za 2002 r. - dochód: 19.280 zł, za 2003 r. - dochód: 24.000 zł, za 2004 r. - dochód: 32.000 zł, za 2005 r. - dochód: 13.000 zł, za 2006 r. - dochód: 14.014 zł, za 2007 r. - dochód: 7.560 zł, za 2008 r. - nie złożyła rocznej deklaracji podatkowej. Nie przedłożono informacji o dochodach Pana W. C.,

8) zgodnie z informacją Spółdzielni Mieszkaniowej "C." (pismo z dnia 9 marca 2010 r.) H. S. – C. zamieszkała K. ul. C. 28/6 jest członkiem Spółdzielni i posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr 6 w budynku nr 28 przy ul. C. na zasadzie odrębnej własności,

9) zgodnie z informacją udzieloną przez starostwo Powiatowe w T. H. S. – C. nie figurowała w przeszłości i nie figuruje obecnie w ewidencji właścicieli nieruchomości na terenie powiatu t.. Właścicielem działki nr 1644 położonej w T., R. (brak dokładnego adresu) była do dnia 7 lipca 2004 r. matka Strony Pani O. S., następnie zbyła działkę M.F. i H. F.,

10) zobowiązana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołała się na wysokie koszty utrzymania w porównaniu do polskich warunków, w szczególności, że mieszka w Wiedniu, jednak nie przedstawiła żadnych rachunków za czynsz i media (energia elektryczna, gaz), które udokumentowałby miesięczne koszty utrzymania prowadzonego przez nią gospodarstwa domowego. Nie przedstawiła też innych rachunków związanych pokrywaniem niezbędnych potrzeb jej rodziny ani rachunków za leki przedstawiających koszty leczenia jakie ponosi w związku ze swoimi problemami zdrowotnymi i choroba syna W. Strona nie przedłożyła dokumentów, że korzysta z pomocy społecznej ani innych przewidzianych prawem form pomocy państwa dla osób pozostających w trudnej sytuacji życiowej,

11) H. S. – Cz. nie przedłożyła nowych dokumentów, które przedstawiłyby okoliczności mające wpływ na zmianę decyzji z dnia [...] maja 2010 r. sygn.: [...].

Organ wskazał mając na uwadze powyższe ustalenia, że kwestia umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne została uregulowana

w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Artykuł ten wprowadza zasadę, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Wskazał na sytuacje, które dowodzą "całkowitej nieściągalności". Ich wyliczenie zawarte w przepisie jest wyczerpujące tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w odniesieniu do składek na Fundusz Pracy oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Odsetki za zwłokę, poddane są temu samemu reżimowi prawnemu co należność główna. Ustawodawca przewidział wyjątkowo możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zasady umarzania należności,

o których mowa w tym przepisie, reguluje Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365). Zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny,

w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności."

Strona ma interes w udowodnieniu faktów, na które się powołuje, zaś ich oceny i właściwej kwalifikacji dokonuje organ. Z przepisów powyższych wynika, że ciężar udowodnienia sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego spoczywa na zobowiązanej.

Organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż stwierdził, że decyzja Organu I instancji jest prawidłowa. ZUS w następstwie przeprowadzonego postępowania doszedł do tożsamej konkluzji jak organ I instancji, to jest, że w odniesieniu do sytuacji H. S. – C. okoliczności sprawy nie wskazują na stan całkowitej nieściągalność należności. Wnioskodawczyni ma udokumentowany dochód z tytułu renty, która wynosi 472,536 € brutto miesięcznie. Mieszka obecnie w Wiedniu, ale posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr 6 w budynku nr 28 przy ul. C. na zasadzie odrębnej własności. Wyżej wymieniona nieruchomość może stanowić przedmiot zabezpieczenia hipotecznego należności

z tytułu składek na ubezpieczenia. Organ stwierdził, że w sprawie nie zostały także spełnione przesłanki określone w paragrafie 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności

z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w związku z art. 28 ust. 3a ustawy

o systemie ubezpieczeń społecznych, zezwalających na wyjątkowe umorzenie należności mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Umorzenie, o którym mowa jest bowiem zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na sytuację bytową, stan zdrowia czy inne względy społeczne, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Paragraf 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia wymaga od Zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. A zatem ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na Zobowiązanej. W ocenie organu Wnioskodawczyni nie wykazała, ażeby ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie była w stanie opłacić należności, co miałoby pociągnąć dla niej i jej rodziny zbyt ciężkie skutki, pozbawiając jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dokonując wykładni gramatycznej pojęcia "niezbędne potrzeby życiowe" należy przyjąć, iż chodzi o niezbędne minimum, a nie coś na przeciętnym uśrednionym poziomie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt: III SA/Wa 2449/06).

H. S. – C. nie pracuje zawodowo, pobiera świadczenie rentowe

w wysokości 472,536 € brutto (448,436 € netto) miesięcznie przyznane przez austriacki zakład ubezpieczeń społecznych (PVA), a które jest niewystarczające, w/g jej oświadczenia, na pokrycie kosztów leczenia i zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych, jednak strona nie przedstawiła rachunków opłat za czynsz

i media, leki, żywność przedstawiające jej realną sytuację materialną. Zobowiązana nie przedstawiła żadnych dokumentów i zaświadczeń, które mogłyby wskazywać, że ze względu na ciężką sytuację życiową (choroba syna, swoje problemy zdrowotne) korzysta z pomocy społecznej. Wnioskodawczyni skarży się na problemy zdrowotne (przebyła operacje nadgarstka w austriackim szpitalu) a także na chorobę 31-letniego syna W. Jednak z przedłożonych dokumentów i zaświadczeń lekarskich, sporządzonych w języku niemieckim, organ nie jest w stanie ustalić czy jej stan zdrowia albo sprawowanie opieki nad chorym, ale dorosłym synem, uniemożliwia podjęcie zatrudnienia i osiąganie zdecydowanie wyższych dochodów niż otrzymywane świadczenie rentowe.

W skardze od przywołanej wyżej decyzji H. S. – C. wniosła

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła, że wadliwe jest stanowisko, iż to na niej spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności uzasadniających umorzenie należności, tymczasem wedle orzecznictwa "co prawda, z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w spawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) wynika, że to wnioskujący ma wykazać, że znajduje się w wyjątkowej sytuacji majątkowej i rodzinnej, powodującej, iż nie jest w stanie opłacić zaległych należności, to jednak na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie.

W niniejszej sprawie zdaniem skarżącej ZUS uchybił podstawowym swoim obowiązkom w zakresie gromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wnioskodawczyni przedstawia obszerną dokumentację dotyczącą przebiegu choroby syna i jego leczenia oraz wskazującą na zły stan jej zdrowia. Ponadto udokumentowała wysokość swoich dochodów oraz wydatków na leczenie. Co prawda, dokumenty te w większości zostały sporządzone w języku niemieckim, albowiem H. S.-C. od kilku lat stale zamieszkuje na terytorium Austrii (Wiedeń). Wydaje się, że sam fakt dostarczenia dokumentów sporządzonych

w języku obcym nie uzasadnia odmówienia im mocy dowodowej. Ponadto w ocenie wnioskodawczyni to na organie rozpoznającym sprawę spoczywał ciężar przetłumaczenia takich dokumentów, zgodnie z dyspozycją art. 77 §1 k.p.a. skoro ZUS tego nie uczynił należy stwierdzić, iż przeprowadził postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie, mimo iż dysponował innymi dowodami w sprawie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę stwierdzając, iż nie jest ona zasadna. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zostały dotknięte uchybieniami prawa mogącymi skutkować ich uchyleniem. Sąd I instancji zgodził się z organem, iż art. 28 ust. 2 ustawy

o Systemie Ubezpieczeń Społecznych jest czytelny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek zachodzącej w przypadkach wymienionych

w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 w tej ustawie wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia. Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt:

II GSK 141/07 i uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt: II UZP 6/04. wskazujące, że przepis ten jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek (...) może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek

w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Wymowa mających zastosowanie w sprawie przepisów, jak

i stanowisko orzecznictwa jest więc jednoznaczne - Zakład Ubezpieczeń Społecznych może zrezygnować z egzekwowania należności tylko wówczas, gdy prowadzenie egzekucji jest bezcelowe lub nieopłacalne i ma charakter ekstraordynaryjny.

Paragraf 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia wymaga od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Brzmienie przywołanego przepisu jest nieprzypadkowe, w ocenie Sądu I instancji - ciężar udowodnienia istnienia przesłanek do umorzenia spoczywa jednoznacznie na zobowiązanej. Treść przepisu należy więc odnieść do konkretnej sytuacji tak, aby organ miał podstawy ustalić, że zapłata należności (jednorazowa,

w ratach lub w drodze egzekucji) spowoduje zagrożenie bytu zobowiązanej i jej rodziny i to w wymiarze elementarnym. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. W realiach postawy prezentowanej przez skarżącą w toku postępowania, szczególnie zaś postępowania ukierunkowanego na gromadzenie materiału dowodowego nie sposób nie dostrzec, zdaniem Sądu, iż nie wypełniła ona swej powinności w zakresie wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić dochodzonych przez ZUS należności. Za zadośćuczynienie powyższemu nie można uznać przedłożenia jedynie kserokopii dokumentów z żądaniem ich przetłumaczenia na koszt podatników. Dostrzec bowiem należy, że organy mimo wielokrotnych monitów kierowanych również do radcy prawnego reprezentującego wnioskującą nie otrzymały dokumentów deklarujących dane zawarte w kserokopiach, a wszak to dokumenty w przypadku wykazywania stanu zdrowia i sytuacji materialno bytowej strony stanowią adekwatny środek dowodowy, po wtóre zaś przerzucanie na podatników kosztów tłumaczenia kserokopii, gdy ciężar dowodu z mocy ustawy obciąża stronę - abstrahując od nieprzydatności takiego zabiegu dla celów dowodowych w relacji do kserokopii - jest niedopuszczalne. W tej sytuacji Sąd

I instancji uznał, że skarżąca nie udowodniła istnienia przesłanek warunkujących umorzenie nieziszczonych należności publicznoprawnych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. zaskarżyła skargą kasacyjną H .S .– C. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.

Zaskarżonemu wyrokowi Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.

1. naruszenie art. 141 § 4 u.p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytej aplikacji przejawiający się w tym, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało z pominięciem całościowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym

w szczególności zupełnym pominięciem przez Sąd I instancji istotnego zagadnienia, jakim jest wzajemna zależność pomiędzy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności

z tytułu składek na ubezpiczenie społeczne oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a.,

w konsekwencji brakiem rozstrzygnięcia kolizji zachodzącej między tymi przepisami (tj. ustalenia na kim w istocie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz obowiązek zebrania całego materiału dowodowego), co utrudnia zdecyzdowanie tok rozumowania przyjętego przez Sąd I instancji i w konsekwencji uniemożliwia instancyjna kontrolę zaskarżonego wyroku,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich pominięcie, a w konsekwencji na zaakceptowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K, wadliwego poglądu wyrażonego przez Zakład Ubezpieczeń Społeczych – Oddział

w K,, że ciężar udowodnienia okoliczności uzasadniajacych umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne spoczywa wyłącznie na skarżącej, w sytuacji gdy z art. 7 i 77 k.p.a. odkodować można normę wyraźnie wskazującą, iż obowiązek taki spoczywa na organie administracyjnym,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w związku 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez odmowę ich zastosowania, co skutkowało przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. poglądu wyrażonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych–Oddział w K. o niedopuszczalności przeprowadzeniadowodu z kserokopii dokumentów sporządzonych w języku niemieckim przedłożonych przez skarżącą, z uwagi na brak ich oryginałów oraz uwierzytelnionego tłumaczenia na język niemiecki, co w istocie spowodowało niuzasadniona dyskryminację skarżącej ze względu na język (przynależność państwową) w rozumieniu art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. To zaś przy uwzględnieniu tego, iż mimo formalnej odmowy przeprowadzenia takiego dowodu, organ dokonał ustaleń także w jego oparciu.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zasadności zarzutów przedmiotowej skargi kasacyjnej, wskazać na wstępie należy, że została ona oparta na podstawie wskazanej

w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do kierowanych wobec faktycznych podstaw wydanego rozstrzygnięcia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązanego z art. 7, art. 77 § 1, 75 i art. 80 k.p.a. polegających, zdaniem kasatora, na naruszeniach proceduralnych organów administracji publicznej przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wynikające z naruszenia podstawowych obowiązków w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, co winno być szczególnie istotne w sprawie rozstrzyganej w oparciu o uznanie administracyjne, niezasadne zaakceptowanie i potwierdzenie niedopuszczalności przeprowadzenia dowodu z kserokopii dokumentów przedłożonych przez skarżącą

w jednym z języków urzędowych Unii Europejskiej, stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej trafnie zakwestionował dorozumianą ocenę Sądu I instancji o niedopuszczalności przeprowadzenia dowodu z kserokopii dokumentów przedstawionych przez skarżącą w języku niemieckim, a dotyczących stanu zdrowia jej i syna, wysokości renty skarżącej, rachunków za wizyty lekarskie syna, to jednak nie oznacza, że przedstawione przez stronę owe kserokopie dokumentów pozbawione były wartości dowodowej. W istocie, także w oparciu o te kserokopie organ czynił ustalenia, a Sąd ich nie zakwestionował.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że jednym ze środków dowodowych są dokumenty, przy czym w postępowaniu administracyjnym moc dowodową posiadają nie tylko oryginalne dokumenty, ale również ich uwierzytelnione odpisy. Należy przyjąć, że niuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 84/07, Legalis; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 203/04, Legalis; uchwała SN z dnia 29 marca 1994 r. sygn. akt III CZP 37/94, Lex nr 4066; wyrok NSA z dnia 21 września 1999 r. sygn. akt III SA 7375/98, Lex nr 40052, wyrok NSA z 6 października 2010 r. II OSK 1508/09). Niewłaściwe byłoby jednak wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (por. uchwała SN z 29 marca 1994 r. III CZP 37/94). Mimo, że organy administracji i Sąd

w uzasadnieniach wydanych orzeczeń nie przedstawiły takiej oceny, to w świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy można zaakceptować stanowisko, że kserokopie przedmiotowych dokumentów stanowiły dowód stanu zdrowia skarżącej

i jej syna, wysokości renty, rachunków za wizyty lekarskie.

W konsekwencji, wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu zarzutów, brak jest według Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw, aby uznać, że realizacja przez Sąd I instancji funkcji kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, poprzez oddalenie skargi na tę decyzję, przeprowadzona została w wadliwy sposób. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji szeroko przedstawił opis stanu sprawy na etapie postępowania przed organami administracji publicznej, a w tym względzie, nie kwestionując szczegółowych ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji i uznając je za prawidłowe, co we właściwy

i przekonujący sposób wykazał, przyjął je za podstawę wyrokowania w sprawie. W tej mierze podkreślić należy, że orzekając w sprawie ze skargi na decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne Sąd I instancji

w pełni zasadnie w warstwie faktycznej uzasadnienia eksponował te okoliczności stanu sprawy, które z punktu widzenia jej istoty oraz przedmiotu, miały dla jej rozstrzygnięcia i kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji podstawowe znaczenie. Chodzi w szczególności o okoliczności odnoszące się do sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, a mianowicie źródeł przychodów w postaci renty; wydatków ponoszonych w gospodarstwie domowym skarżącej na utrzymanie,

a także o okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej skarżącej. Jakkolwiek faktem jest, że wskazane ustalenia stanu faktycznego sprawy zostały zaprezentowane

w syntetyczny sposób, to jednak w żadnym razie nie może to uzasadniać tezy o ich dowolności, zwłaszcza gdy szczegółowo prezentując stan sprawy z etapu postępowania administracyjnego oraz dokonując oceny przebiegu tego postępowania z punktu widzenia zachowania standardów wynikających z zasady prawdy obiektywnej, zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 i art. 80 k.p.a.), Sąd I instancji ustaleń tych nie podważył przyjmując je za podstawę orzekania w sprawie. Swoje stanowisko w tym względzie umotywował zaś w prawidłowy i przekonujący sposób.

Wbrew zarzutowi naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (jego konstrukcji odwołującej się do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz argumentacji, która legła u jego podstaw) nie sposób zasadnie bronić tezy, że Sąd I instancji niedostateczne wyjaśnił stan faktyczny sprawy wynikający z naruszenia podstawowych obowiązków w zakresie gromadzenia materiału dowodowego

i bezzasadnie nie uwzględnił okoliczności związanych ze stanem zdrowia jej i syna oraz ponoszenia przez skarżącą kosztów leczenia. Podkreślić należy, że ani organy administracji publicznej, ani też Sąd nie dość, że nie podważały okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącej i syna, to w kontekście tej właśnie okoliczności podnosiły, że ubiegając się o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne skarżąca zobowiązana była wykazać swoją sytuację materialną, tj. udowodnić w jakiej wysokości ponosi koszty na ochronę zdrowia, jak również w jakiej konkretnie wysokości i na co ponosi innego rodzaju koszty utrzymania, czy stan zdrowia jej i syna uniemożliwia jej zatrudnienie, czym pozbawia ją możliwości uzyskiwania dochodu, uniemożliwiającego opłacenie należności. Powyższe stanowi bowiem, w kontekście przepisów art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydanego na podstawie

art. 28 ust. 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r., konsekwencję przedmiotu

i logiki postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Z akt sprawy administracyjnej, jak i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że do skarżącej były adresowane pisma organów administracji publicznej zawiadamiające o uprawnieniu i możliwości uzupełnieniu materiału dowodowego o dodatkowe dokumenty potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (pisma z dnia 28 grudnia 2009 r., notatki z dni: 3 marca 2010 r., 4 marca 2010 r., 5 marca 2010 r., 23 marca 2010 r., 24 marca 2010 r., 9 kwietnia 2010 r. i 18 czerwca 2010 r.). W tej mierze podkreślić należy, wysoki walor funkcji informacyjnej tychże pism, które w swej treści wskazywały nie dość, że na stosowne przepisy obowiązującego prawa określające przesłanki, w oparciu o które umorzenie należności może nastąpić, to również na zasady dowodzenia oraz środku dowodowe, na podstawie których okoliczności tych można dowodzić. Z akt sprawy wynika, że mimo stosownego i szczegółowego pouczenia, skarżąca z możliwości wykazania wskazanych okoliczności nie skorzystała.

W związku z powyższym, jak również uwzględniając fakt, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § p.p.s.a.), brak jest podstaw aby za zasadny uznać zarzut oraz argumentację o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, wynikającą z naruszenia podstawowych obowiązków w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, w zakresie ponoszonych przez skarżącą kosztów utrzymania, w szczególności zaś kosztów jej leczenia związanych

z wydatkami ponoszonymi przez nią na zakup leków. Zaniechanie więc przez skarżącą - mimo adresowanych do strony stosownych pouczeń i informacji oraz zawiadomień podejmowanych w trybie art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. - przeciwstawienia ustaleniom organów administracji publicznej dowodów na okoliczność jej sytuacji materialnej, w tym również rzeczywistej wysokości wydatków ponoszonych na ochronę zdrowia oraz innych ewentualnie jeszcze wydatków na utrzymanie, nie może stanowić przekonującego argumentu uzasadniającego trafność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który adresowany jest wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W analizowanym zakresie podkreślić również należy, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jednoznacznie wynika, że poszczególne spośród wskazanych wyżej istotnych elementów stanu sprawy, bezpośrednio konfrontowane były

z odpowiednimi i adekwatnymi w sprawie przepisami prawa materialnego określającymi przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, którymi operując w granicach uznania administracyjnego, organ administracji publicznej może się kierować (art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - przesłanka całkowitej nieściągalności; art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - przesłanka uzasadnionego przypadku mimo braku nieściągalności; § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - przesłanka stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej zobowiązanego). Wskazany zabieg argumentacyjny Sądu I instancji, wprost dowodzi prawidłowej realizacji przez ten Sąd podstawowych funkcji uzasadnienia wyroku,

a mianowicie funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności podejmowanego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli uzasadnienie sądu administracyjnego I instancji nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tego rodzaju przypadku bowiem, wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Konfrontując normatywną treść art. 141 § 4 p.p.s.a z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku oraz odwołując się do wyżej już przywołanych argumentów stwierdzić należy, że uzasadnienie to czyni zadość wszystkim elementom konstrukcyjnym określonym we wskazanym przepisie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest również podstaw, aby uznać, że naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a.) wyraziło się w braku dostatecznego wyważenia słusznego interesu obywatela, któremu to interesowi przeciwstawiony został interes finansowy Państwa. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza tezy prezentowanej przez autora skargi kasacyjnej.

W kontekście istoty sprawy stanowiącej przedmiot orzekania Sądu wskazać należy, że konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego organ administracji publicznej jest zobowiązany do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być więc decyzją dowolną, ale musi wynikać

z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (publiczny). W tym względzie pożądane jest również operowanie w pełni zobiektywizowanymi kryteriami oceny spraw danego rodzaju.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż istotą działania w warunkach i ramach uznania administracyjnego jest to, że stwierdzenie występowania okoliczności odpowiadających takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy, jak również, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia słusznego interesu strony.

Powyższe, na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie pozostaje bez wpływu na przedmiotowy zakres sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej w warunkach uznania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 27 października 2001 r., sygn. akt II GSK 900/09; wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2010 r., sygn. akt III SA/Po 447/10).

Podkreślając wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, albowiem zasadą jest ich regulowanie, co ponad wszelką wątpliwość koresponduje z interesem społecznym, w okolicznościach stanu faktycznego sprawy brak jest podstaw, aby uznać, że organy administracji publicznej naruszyły wskazany wyżej standard wyboru konsekwencji prawnych ustalonych faktów. Prawidłowo uzasadniając w wydanych rozstrzygnięciach wybór konsekwencji prawnych podejmowanej decyzji (decyzja negatywna, decyzja pozytywna) uwzględniły w pełni zobiektywizowane kryteria oceny spraw tego rodzaju, ze wskazaniem na sytuację osobistą, rodzinną i majątkowa strony, w tym również na źródło oraz okres powstania zaległości w opłacie składek - działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą. Rozstrzygnięcie administracyjne negatywne wydane w ramach uznania nie może być uznane za dowolne (por. np. wyrok NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 702/08), zwłaszcza w kontekście źródła i okresu, w których zaległości w regulowaniu składek powstały, jak również obciążającego przedsiębiorcę ryzyka związanego z niepowodzeniem w prowadzonej działalności gospodarczej. Podkreślić równocześnie należy, że sytuacja materialna i problemy zdrowotne nie mogą - same w sobie i bez uwzględnienia regulacji zawartej w § 3

ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - stanowić samoistnej podstawy uzasadniającej wydanie decyzji pozytywnej dla zobowiązanego wnioskującego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

W tej mierze wskazać również należy, abstrahując od argumentacji Sądu

że zmiana sytuacji zobowiązanego i wystąpienie w niej nowych okoliczności, uprawnia go do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie przedmiotowych należności, i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja, była decyzją negatywną dla strony. Rozstrzygnięciom tym nie towarzyszy bowiem walor res iudicata, co oznacza możliwość wielokrotnego występowania z wnioskiem i skutkuje obowiązkiem jego rozpatrzenia przez organ administracji z uwzględnieniem aktualnej sytuacji zobowiązanego (materialnej, zdrowotnej, rodzinnej).

W związku z powyższym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej brak jest podstaw, aby uznać, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, także sprzecznie

z art. 18 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.