Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 173/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 1, art. 82 ust.3, art. 84 ust. 1 i ust. 2,  art. 85 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 2 ust.1 pkt 5, par.3 ust.1 pkt 6, par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 145 par. 1 pkt 1a i c, art. 200, art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz J. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 25 listopada 2011r. J.L. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięć polegających na budowie czterech elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą w miejscowości S. na działkach o nr ewid. 81, 82, 78, 89 (obręb [...]), 98, 90, 99 (obręb [...]), 65, 69 (obręb [...]). W ww. sprawach Burmistrz Gminy i Miasta S. wydał decyzje administracyjne:

- z dnia [...]kwietnia 2009r., znak: [...] (obejmującą działkę nr 98 w obrębie [...], S.),

- z dnia [...] kwietnia 2009r., znak: [...] (obejmującą działkę nr 69 w obrębie [...], S.),

- z dnia [...] kwietnia 2009r., znak: [...] (obejmującą działkę nr 81 w obrębie [...], S.),

- z dnia [...] maja 2008r., znak: [...] (obejmującą działki nr 82, 81, 78, 64 i 89 w miejscowości S.).

Powyższym decyzjom wnioskodawca, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", zarzucił rażące naruszenie prawa polegające na:

nieustaleniu faktycznego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko;

odstąpieniu od sporządzenia raportu środowiskowego;

nieuwzględnieniu wszystkich stron postępowania, w tym wnioskodawcy, pomimo tego, że jego gospodarstwo rolne i siedlisko znajduje się w odległości zaledwie kilkuset metrów (od jednej z turbin w odległości zaledwie 160m) od budowanych wiatraków;

błędnym określeniu, że brak jest zabudowań i siedlisk ludzkich w odległości 200m od terenów przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowej, co stanowiło uzasadnienie twierdzenia, że brak jest negatywnego wpływu wiatraków na ludzi i środowisko;

braku charakterystyki przedsięwzięcia, pomimo tego, że jej opracowanie jest obowiązkowe przy tego typu przedsięwzięciach;

nieprzeprowadzeniu badań wpływu na środowisko pojedynczych jak i wszystkich wiatraków pracujących w jednym czasie (każdy z wiatraków ma ok. 150m wysokości), które na podstawie oddzielnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięć polegających na budowie elektrowni wiatrowych, miały zostać postawione na sąsiadujących ze sobą działkach, w niewielkiej od siebie odległości, pomimo tego, że organ wydający poszczególne decyzje wiedział, iż usytuowanie wiatraków spowoduje, że po ich uruchomieniu będą one tworzyły całość, przez co ich wpływ na środowisko winien być oceniany dla nich wszystkich wspólnie, a nie dla każdego z osobna;

istnieniu negatywnego, szkodliwego oddziaływania na środowisko (ludzi i zwierzęta) turbin wiatrowych, szczególnie dźwięków o niskiej częstotliwości (infradźwięków) prowadzących do nieodwracalnych neurologicznych i neuropsychiatrycznych fizjopatologii u ludzi i zwierząt oraz pola elektromagnetycznego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...]kwietnia 2009r. znak: [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 81 w obrębie [...] S., uznając, że J. L. nie przysługuje przymiot strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2012r. znak:[...] , wskazując że J. L. nie posiada interesu prawnego związanego z wydaniem zaskarżonej decyzji.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 26 października 2012r. w sprawie II SA/Łd 844/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...]. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 46/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. stwierdzając, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia interesu prawnego skarżącego jako podmiotu występującego o zbadanie ważności decyzji środowiskowej i rozstrzygnięcie umarzające postępowanie w sprawie jest wadliwe.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...]kwietnia 2009r., znak: [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 81 w obrębie [...], w S.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w następstwie ponownego rozpoznania sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] znak: [...]. W uzasadnieniu organ podał, że Burmistrz Gminy i Miasta S. uzyskał w sprawie wymagane stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. oraz Starosty [...] w zakresie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz określenia zakresu ewentualnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. i Starosta [...] stwierdzili, iż planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co stanowiło podstawę do wydania w dniu 12 marca 2009r. przez Burmistrza Gminy i Miasta S., postanowienia o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z dyspozycją art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia rozstrzygnięcia. Kolegium podkreśliło, że wskazane czynności Burmistrza Gminy i Miasta S. zostały dokonane zgodnie z przepisami ustawy.

W ocenie organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można uznać, iż organ administracji rażąco naruszył prawo poprzez nieprzeprowadzenie badań wpływu na środowisko pojedynczych, jak i wszystkich wiatraków pracujących w jednym czasie, które na podstawie oddzielnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięć miały zostać posadowione na sąsiadujących ze sobą działkach, oraz nie badając istnienia negatywnego, szkodliwego oddziaływania na środowisko turbin wiatrowych. W tej kwestii organ administracji wskazał, że żaden przepis ustawy nie precyzuje, czy w przypadku, gdy w bliskim sąsiedztwie planowane jest przez inwestora wybudowanie większej ilości turbin wiatrowych, decyzja środowiskowa powinna być wydana na pojedynczą elektrownię wiatrową, czy też powinna ona obejmować wszystkie, składające się na farmę wiatrową turbiny. Stwierdził, że trudno wskazać jaki przepis miałby zostać naruszony w sposób rażący.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron, w tym J. L. organ wskazał, że tenże zarzut może stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.". Nie stanowi zaś argumentu przemawiającego za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem Kolegium, o rażącym naruszeniu prawa nie można również mówić w przypadku wydania decyzji środowiskowej bez załącznika w postaci charakterystyki przedsięwzięcia. Ustawa nie wskazuje, jakie elementy powinna zawierać owa charakterystyka. W materiale dowodowym sprawy znajduje się karta informacyjna planowanego przedsięwzięcia, która zawiera wymagane ustawą elementy i w niniejszej sprawie rolę charakterystyki przedsięwzięcia spełniała karta informacyjna.

Z uwagi na powyższe organ uznał, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2009r. znak: [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie stwierdził jednocześnie wystąpienia pozostałych przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. L. zarzucił zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. błędne przyjęcie, iż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., tj. z rażącym naruszeniem procedury polegającym na wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającej brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z naruszeniem:

a) art. 63 ust. 1 pkt 1) b) ustawy, tj. bez uwzględnienia łącznie wszystkich uwarunkowań, o których mowa w tym przepisie, szczególnie powiązań przedsięwzięcia podlegającego ocenie z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;

b) art. 64 ust. 3 ustawy, tj. w oparciu o opinie Państwowego Inspektora Sanitarnego oraz Starosty [...] wydane z naruszeniem w/w przepisu polegającym na nieuwzględnieniu w w/w opiniach łącznie uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;

c) art. 69 ustawy, tj. bez wskazania zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i oparciu ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonej decyzji wyłącznie o dane zawarte w złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia;

d) art. 84 ust. 2 ustawy, tj. wydanie zaskarżonej decyzji bez obligatoryjnego załącznika do decyzji w postaci charakterystyki przedsięwzięcia;

e) art. 85 ust. 2 pkt 2) ustawy, tj. brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;

f) przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron postępowania, w szczególności bez udziału skarżącego.

Poza tym skarżący wskazał na naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie podczas rozstrzygania sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli polegającego w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy na pewności, że elektrownie wiatrowe usytuowane w pobliżu miejsca zamieszkania i pracy mieszkańców Gminy S. nie wpływają negatywnie na ich zdrowie z powodu nadmiernej emisji hałasu oraz ogólnikowym uzasadnieniu decyzji, z którego nie wynika z jakich konkretnie powodów organ uznał, że naruszenie przepisów art. 63 ust. 1 pkt 1b, art. 64 ust. 3, art. 69, art. 84 ust. 2, art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji.

Zdaniem J. L. powyższe uchybienia w konsekwencji doprowadziły do naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S.

W uzasadnieniu skargi J. L. podkreślił, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]kwietnia 2009r. znak [...] doszło do naruszenia polegającego na pominięciu na wszystkich etapach postępowania, powiązań przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Pominięto więc obligatoryjny, konieczny element postępowania, bez którego nie można było wydać rzetelnej, zgodnej z prawem decyzji. Burmistrz Gminy i Miasta S. i organy wydające opinie w trybie art. 64 ustawy nie uwzględniły łącznie uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1, w tym powiązań ocenionego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Naruszenie przepisów miało charakter rażący i istotny wpływ na wynik postępowania bowiem skumulowane oddziaływania 4 elektrowni wiatrowych usytuowanych w pobliżu nieruchomości skarżącego uzasadniałoby przeprowadzenie pełnych badań środowiskowych. Skarżący wskazał, że Burmistrz Gminy i Miasta S. w dacie prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji z urzędu posiadał wiedzę na temat wszystkich 4 elektrowni wiatrowych usytuowanych w pobliżu nieruchomości skarżącego, bowiem prowadził równolegle postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowych dotyczących pozostałych elektrowni. Z dokumentów załączonych do akt tychże spraw, szczególnie map wskazujących zasięg oddziaływania elektrowni (izolinii hałasu) wynika, że obszary oddziaływania wszystkich 4 elektrowni nakładają się na siebie, a ich oddziaływanie kumuluje się stwarzając większe uciążliwości, niż te które zostały ustalone w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Zatem wskazane naruszenie prawa ma charakter rażący, gdyż spowodowało podjęcie przez Burmistrza Gminy i Miasta S. błędnej decyzji, tj. odstąpienie od pełnych badań środowiskowych. Nadto skarżący zwrócił uwagę na fakt, że w czasie prowadzenia postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję, w odległości ok. 1,5km od jego nieruchomości znajdowała się działająca farma wiatrowa składająca się z pięciu elektrowni i ta okoliczność również nie została wzięta pod uwagę w postępowaniu. W ocenie skarżącego konsekwencją powyżej wskazanych naruszeń było również naruszenie art. 85 ust. 2 pkt 2) ustawy, tj. brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

Skarżący zgodził się ze stanowiskiem organu administracji, że brak jest wyraźnego przepisu prawa, który rozstrzygałby, czy w przypadku gdy w niedalekim sąsiedztwie planowane jest posadowienie przez inwestora większej ilości turbin wiatrowych, decyzja środowiskowa powinna być wydana na pojedynczą elektrownię wiatrową czy też powinna obejmować wszystkie, składające się na fermę wiatrową turbiny. Jednakże podkreślił, że nie upatruje rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w objęciu decyzją tylko jednej elektrowni wiatrowej usytuowanej na działce nr 98, a nie wydaniu "łącznej" decyzji dla wszystkich 4 elektrowni wiatrowych, co do których Burmistrz Gminy i Miasta S. prowadził postępowania środowiskowe, lecz wydaniu decyzji z pominięciem powiązań przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, tj. elektrowniami wiatrowymi usytuowanymi na działkach 82, 81 i 98.

Poza tym, w ocenie skarżącego, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy brak jego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji wiąże się z wyżej wskazanymi naruszeniami i stanowi rażące naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

Z uwagi na wskazane naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego wpłynął wniosek A Sp. z o.o. w W. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wnioskodawca wyjaśnił, iż nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę spornej elektrowni wiatrowej została przeniesiona na nowego inwestora – B Sp. z o.o. (obecnie występującego pod firmą: A Sp. z o.o.).

Pismem z dnia 18 sierpnia 2015r. A Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi argumentując, iż w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszeń prawa o charakterze oczywistym i niedającym się pogodzić z porządkiem prawnym. Organ I instancji przeprowadził prawidłowo procedurę w sprawie, uzyskał stosowne uzgodnienia i wydał decyzję, która je uwzględniała. Naruszenie przepisów proceduralnych lub technicznych (jak np. brak określonego załącznika) przy wydawaniu decyzji same w sobie nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa. Jeżeli osoba wnosząca podanie w tym zakresie nie wykaże, że takie naruszenie miało wpływ na treść decyzji, że z tej przyczyny merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji naruszało prawo, a dodatkowo takie naruszenie miało kwalifikowaną postać rażącego naruszenia prawa, stwierdzenie nieważności decyzji nie jest możliwe.

Zdaniem uczestnika postępowania skarżący pomija okoliczność, że w dacie wydawania decyzji, na podstawie art. 173 ustawy, w mocy pozostawało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (rozporządzenie wydane na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy z 27 kwietnia 2001r.– Prawo ochrony środowiska). Rozporządzenie to doprecyzowuje zakres badania przez organ czynników w celu stwierdzenia, czy przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania (sporządzenia raportu środowiskowego). Zgodnie z § 5 tegoż rozporządzenia, wśród szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu wymieniono w pkt 1b powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich. Przepisy rozporządzenia doprecyzowując zakres obowiązków organu w tym zakresie wskazują, że bada się oddziaływanie z przedsięwzięciami położonymi na terenach nieruchomości sąsiednich, a na obszarze spornej inwestycji takowych brak.

W ocenie A Sp. z o.o. organ przy wydawaniu postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy, powinien uwzględnić oddziaływania występujące na nieruchomościach sąsiednich i uprawniony był do przyjęcia w obowiązującym wówczas stanie prawnym, że nie jest wymagane badanie kumulatywne z innymi elektrowniami w okolicy. Takie działanie nie pozostawało w oczywistej i rażącej sprzeczności z regulacją prawa. Powyższe dotyczy odpowiednio także zakresu badania, do którego zobowiązane są, zgodnie z dyspozycją ustawy, organy wydające opinie, poprzedzające wydanie przez organ postanowienia o braku obowiązku sporządzenia raportu środowiskowego. Uczestnik postępowania wskazał, że w obu opiniach wydanych w sprawie znalazło się odniesienie do rozporządzenia i określonych w nim uwarunkowań i taka wykładnia była w tym stanie prawnym powszechna i prawidłowa. Opinie te powinny stanowić dla organu istotny element materiału zgromadzonego i ocenianego przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 lub 2 ustawy. Oparcie decyzji w szczególności na opiniach, uwzględniających szczególne uwarunkowania wskazane w przywołanym powyżej rozporządzeniu także nie może zostać uznane za wadliwe, tym bardziej za rażące naruszenie prawa.

Zdaniem Spółki zarzuty z pkt 1 a) i b) skargi odnoszą się do tego samego naruszenia. W niniejszej sprawie organy – burmistrz, wydając decyzję, oraz inspektor sanitarny i starosta, wydając wymagane prawem opinie – zastosowały obowiązujące przepisy w ten sam sposób, tzn. przyjmując za wiążącą treść rozporządzenia, jako określającą uwarunkowania podlegające uwzględnieniu przy stwierdzaniu obowiązku dokonania oceny środowiskowej. Fakt jednolitego przyjęcia wykładni przepisów przejściowych, nakazującej takie stosowanie obowiązujących norm, przez trzy różne organy, potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 1c) skargi Spółka podniosła, że skoro organ wskazał, że w toku postępowania stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko – a zatem także brak obowiązku sporządzenia przez inwestora raportu środowiskowego – to nie można czynić zarzutu z okoliczności, iż nie został także określony zakres takiego raportu.

W zakresie zarzutu z pkt 1 d) skargi uczestnik postępowania zauważył, że organ prawidłowo wskazał, iż karta informacyjna, zawierająca informacje określone w art. 3 ust. 1 ustawy charakteryzuje przedsięwzięcie w odpowiednim stopniu. Charakterystyka przedsięwzięcia znalazła się w załączniku do decyzji, choć w dokumencie o innej nazwie, a okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia dla treści decyzji. W przypadku stwierdzenia przez organ braku potrzeby dokonywania oceny oddziaływania na środowisko, organ winien był oprzeć się na informacjach wynikających z karty informacyjnej przedsięwzięcia. Charakteryzuje ona bowiem przedsięwzięcie, dla którego wydawana jest decyzja. W rezultacie proceduralny (techniczny) błąd polegający na braku załącznika powielającego informacje z karty, nie miał wpływu na treść decyzji i nie może być uznany za stan rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji środowiskowej.

W dalszej kolejności uczestnik postępowania wskazał, że przedmiotowa decyzja odnosi się do zagadnień wskazanych w art. 63 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim było to zasadne, poprzez odwołanie do załączonej do decyzji karty informacyjnej. W konsekwencji należy uznać, że sposób odniesienia się przez organ do wszystkich rodzajów uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy poprzez załączenie określonych dokumentów, nie stanowi naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym.

Poza tym uczestnik postępowania podniósł, że pozbawienie strony udziału w sprawie może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji (pkt 1 f skargi).

W zakresie zarzutu z pkt 2 skargi polegającego na naruszeniu art. 7, 77 oraz 107 K.p.a. uczestnik postępowania stwierdził, że zarzut ten nie został umotywowany, bowiem skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił ani nie udowodnił, na czym miałoby polegać rażące naruszenie tych norm przez organ. Spółka ponownie podkreśliła, nawiązując do uwag poczynionych na wstępie, że co do zasady naruszenie zasad gromadzenia i rozpatrywania materiału dowodowego nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Może ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2015r. A Sp. z o.o. przedstawiła dalsze stanowisko w sprawie. Podkreśliła, że decyzja środowiskowa zawiera wszystkie elementy, wymagane przepisem art. 84 ustawy. W przedmiotowej decyzji stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a okoliczność ta została wskazana w uzasadnieniu decyzji. W sposób wyraźny organ przywołał bowiem postanowienie z 12 marca 2009r. o odstąpieniu od przeprowadzania oceny oddziaływania, wydane po przeprowadzeniu właściwej procedury w zakresie zasięgnięcia opinii innych organów. Okoliczność, że stwierdzenie braku potrzeby dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie znalazło się w osnowie decyzji nie wpływa na ważność decyzji. Ustawa wymaga bowiem, by stwierdzenie takie znalazło się w treści decyzji. W odniesieniu do pozostałej treści decyzji uczestnik postępowania wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy uwarunkowania środowiskowe powinny być określone w każdej decyzji środowiskowej – a zatem zarówno w decyzji wydanej na podstawie art. 82 ust. 1, jak i decyzji wydanej na podstawie art. 84 tejże ustawy, tzn. w razie odstąpienia od dokonywania oceny środowiskowej.

Spółka wyjaśniła, że w orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku braku stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania, organ nie powinien w treści decyzji środowiskowej nakładać na wnioskodawcę ograniczeń, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy. Zdaniem Spółki analiza decyzji z 16 kwietnia 2009r. nie pozwala jednak na stwierdzenie, że tego rodzaju ograniczenia zostały przez organ nałożone na inwestora. Zdaniem strony decyzja ta posługuje się systematyką opisu "uwarunkowań", określoną w art. 82 ustawy. Jednakże zawiera ona przede wszystkim stwierdzenia o charakterze opisowym, wskazującym na istniejące w stanie faktycznym uwarunkowania. Natomiast elementy decyzji, mające charakter normatywny (pkt 1.3 oraz pkt 2), nie stanowią ograniczeń lub obowiązków wynikających z art. 82 ust 1 ustawy. Są to bowiem stwierdzenia dotyczące: obowiązku stosowania sprawnego technicznie sprzętu i materiałów posiadających atesty i spełniających normy, czy też projektowania oraz prowadzenia robót zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ odwołał się zatem do norm wynikających z regulacji z zakresu prawa budowlanego i ustawy o wyrobach budowlanych. Organ wyartykułował zatem treść norm, wynikających z odrębnych przepisów, obowiązujących inwestora niezależnie od tego, czy zostałyby one zawarte w decyzji środowiskowej czy też nie. Nie wprowadził zatem dodatkowych obowiązków, mających źródło w art. 82 ust.1, dopuszczalnych po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, a jedynie określił uwarunkowania środowiskowe, zgodnie z treścią art. 71 ustawy. W przedmiotowej decyzji stwierdzono istnienie obowiązków, wynikających z odrębnych przepisów prawa. W ocenie Spółki można zatem mówić o pewnym superfluum jej treści; decyzja zawiera pewne dodatkowe elementy – jednak, jeśli uznać, że ich występowanie jest zbędne lub, że są umiejscowione w niewłaściwym miejscu (w sentencji lub w uzasadnieniu) – takie uchybienie stanowić będzie co najwyżej "mankament", a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W dalszej kolejności uczestnik postępowania podkreślił, że fakt przemieszania treści sentencji decyzji oraz jej uzasadnienia, nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Ewentualne wady decyzji nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, dlatego też, w ocenie uczestnika, brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Poza tym w toku postępowania nie ujawniono, aby wady postępowania jak i samej decyzji były na tyle istotne, że brak tych wad spowodowałby wydanie decyzji innej treści.

Pismem z dnia 3 września 2015r. J. L., w uzupełnieniu stanowiska w sprawie podniósł, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2009r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 84 ust. 1 ustawy w zw. 107 K.p.a. Zdaniem skarżącego pomimo nieprzeprowadzenia w sprawie ceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w osnowie wydanej decyzji ustalono wymagania dotyczące ochrony środowiska, natomiast nie zawarto w ogóle rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które jest jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem, gdy podstawą prawną wydanej decyzji jest art. 84 ust. 1 ustawy. Skarżący podkreślił, że gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w osnowie decyzji środowiskowej właściwy organ stwierdza tylko brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepis art. 84 ust. 1 ustawy nie przewiduje możliwości określenia w osnowie decyzji wydanej na jego podstawie, wymagań dotyczących ochrony środowiska, o których mowa w art. 82 ustawy, jak to uczynił w przedmiotowej sprawie Burmistrz Gminy i Miasta S. W przedmiotowej sprawie, również w uzasadnieniu decyzji organ nie zawarł rozstrzygnięcia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W wadliwie skonstruowanym uzasadnieniu, które zostało sporządzone z naruszeniem art. 85 ust. 1 i 2 pkt. 2 ustawy, gdyż nie zawiera żadnych informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ jedynie wspomniał, iż wydanie decyzji zostało poprzedzone postępowaniem w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydaniem postanowienia o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Powyższego nie można w żaden sposób uznać za rozstrzygnięcie spełniające warunki przewidziane art. 107 K.p.a. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być bowiem sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane oraz jakie obowiązki zostały nałożone na stronę.

Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż organ wydający decyzję połączył przepisy ustawy odnoszące się do dwojakiego rodzaju inwestycji, w stosunku do których przewidziane są odrębne tryby podejmowania i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 84 ustawy o treści przewidzianej w art. 82 tej ustawy, a więc w sposób oczywisty naruszający prawo, a decyzji w takiej formie nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Skarżący podkreślił, że całokształt okoliczności wskazuje na to, że wydana decyzja pozostaje w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, nie zawiera rozstrzygnięcia zgodnego z podstawą prawną, posiada wadliwe w stopniu rażącym uzasadnienie, które nie zawiera żadnego z obligatoryjnych elementów, przewidzianych w art. 85 ustawy oraz nie posiada obligatoryjnego załącznika w postaci charakterystyki przedsięwzięcia.

Skarżący podkreślił, iż brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie zwalnia organu od przeprowadzenia postępowania w zakresie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Powinno to nastąpić w ramach postępowania wyjaśniającego toczącego się wedle zasad ogólnych K.p.a. z uwzględnieniem obowiązujących przepisów oraz wiedzy organu dotyczącej regulowanych decyzją zagadnień. W wyniku dokonanych w tym postępowaniu ustaleń następuje opracowanie charakterystyki przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do decyzji. Niedopuszczalne jest, aby charakterystykę przedsięwzięcia, którą ma obowiązek opracować organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zastąpić kartą informacyjną przedsięwzięcia, którą opracowuje wnioskodawca. Przepisy art. 84 oraz art. 85 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 107 K.p.a. są jasne i jednoznaczne oraz nie wymagają przeprowadzania wykładni prawa. Naruszenie ma charakter oczywisty. Racje ekonomiczne, gospodarcze i społeczne towarzyszące postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia w postaci elektrowni wiatrowej, a następnie wydaniu samej decyzji przemawiają za tym aby za zasadniczy cel i skutek postępowania uznać prawidłowe określenie wpływu danej inwestycji na środowisko, z uwzględnieniem negatywnych oddziaływań i sposobów zapobiegania im oraz wyrażenia tego w samej decyzji w taki sposób aby nie budziło to żadnych wątpliwości. Przedstawienie rozstrzygnięcia organu, które powinno zostać ujęte w osnowie decyzji, tylko w uzasadnieniu prawnym i faktycznym decyzji narusza nie tylko art. 82, czy art. 84 ustawy, w zależności od stanu faktycznego danej sprawy, lecz także art. 85 tejże ustawy. Taka konstrukcja decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach sprawia, że uzasadnienie prawne i faktyczne tej decyzji zawiera m.in. odniesienie do treści elementu rozstrzygnięcia tej decyzji, którego w istocie jest brak. Natomiast rozstrzygnięcie decyzji w świetle art. 107 § 1 K.p.a. musi być sformułowane tak żeby wynikało z niego w sposób, który nie budzi żadnych wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję własną orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, w toku którego organ administracji bada jedynie, czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie zmierza do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, lecz do wyeliminowania z obrotu prawnego aktów dotkniętych kwalifikowana wadliwością. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na skutek złożenia przez J. L. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu należy wyjaśnić, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustawionym w przepisie, jak również wówczas gdy, wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji prawa (vide: wyrok NSA z dnia 12 września 2012r. w sprawie I OSK 1107/11; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012r. w sprawie II OSK 146/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012r. w sprawie II OSK 2449/10; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008r. w sprawie II OSK 972/07; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 kwietnia 2010r. w sprawie II SA/Bk 58/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Materialnoprawną podstawę decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym stanowiły przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Planowane przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.), dalej powoływane jako "rozporządzenie" obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej decyzji, zakwalifikowane zostało do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowienie, o którym mowa, wydane musi być również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy). Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest ustalić, czy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w art. 64 ust. 1 ustawy.

Jeżeli w sprawie przeprowadzona została ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ winien zamieścić w sentencji decyzji rozstrzygnięcia wymienione w art. 82 ustawy. Natomiast, w przypadku gdy nie przeprowadza się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do treści art. 84 ust. 1 ustawy, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Charakterystyka przedsięwzięcia i karta informacyjna przedsięwzięcia stanowią załączniki do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 84 ust. 2 ustawy).

Zaznaczyć również należy, że każda decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. W przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzasadnienie takiej decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z K.p.a., winno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 85 ust. 2 pkt ustawy).

Należy również zauważyć, że decyzja środowiskowa winna również odpowiadać wymogom art. 107 K.p.a, a zatem winna zawierać takie elementy jak rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozstrzygnięcie powinno zostać sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby nie było wątpliwości, czego dotyczy i jakie uprawnienia zostały przyznane bądź jakie obowiązki zostały nałożone. Organ ma obowiązek zawrzeć rozstrzygnięcie w osnowie decyzji administracyjnej, gdyż nie można go domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 września 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 473/09; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 października 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 633/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. Uzasadnienie faktyczne w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ w uzasadnieniu decyzji jest obowiązany podać własne stanowisko w sprawie i przedstawić motywy takiego stanowiska, tak by wyjaśnić stronie zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Motywy decyzji winny być ujęte w taki sposób, aby przekonać stronę o zasadności przesłanek faktycznych i prawnych wydania decyzji o określonej treści. Zarówno rozstrzygniecie, jaki i uzasadnienie decyzji winny być ze sobą wewnętrznie spójne, bowiem obie te części stanowią jedną całość pod względem materialnym i formalnym. Wadliwie jest więc wydanie rozstrzygnięcia, które nie odpowiada treści uzasadnienia decyzji.

W okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz Gminy i Miasta S., postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. znak: [...], postanowił odstąpić od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę stanowisko organów opiniujących, informacje zawarte we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej oraz przedstawione w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Z uwagi na fakt, że w sprawie nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ orzekający w przedmiocie decyzji środowiskowej zobligowany był zatem zawrzeć w tej decyzji rozstrzygnięcie wynikające z art. 84 ust. 1 ustawy. Jeżeli bowiem organ nie przeprowadza postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, to nie zachodzi również konieczność określania w decyzji środowiskowej szczegółowych uwarunkowań realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż nie stwierdza się takiego oddziaływania przedsięwzięcia na otoczenie, które uzasadniałoby potrzebę określenia jakichkolwiek uwarunkowań (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2014r. w sprawie II SA/Wr 206/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2011r. w sprawie II SA/Gd 698/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Pomimo, że ustawodawca w art. 84 ust. 1 ustawy mówi jedynie o konieczności stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko to przyjąć należy, że przedmiotowa decyzja winna określać również rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, precyzując jednoznacznie przedsięwzięcie, do którego się odnosi i umożliwiając tym samym kontrolę zgodności jej lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w dalszej kolejności ubieganie się o wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy (vide: K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex 2013, uwagi do art. 84 ustawy).

Natomiast informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ winien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, na co wyraźnie wskazuje treść art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2009r. w sprawie II SA/Bd 887/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej części decyzji organ winien wyjaśnić zatem motywy, jakimi kierował się odstępując od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko odnosząc się do rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, usytuowania przedsięwzięcia z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaju i skali możliwego oddziaływania.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy nie sposób nie zauważyć, że organ w istocie wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 84 ustawy zawierające treść wynikającą z art. 82 ustawy, przewidzianą dla decyzji wydanych po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, bowiem art. 84 ustawy nie przewiduje możliwości określenia w osnowie decyzji wymagań dotyczących ochrony środowiska. Poza tym należy stwierdzić, że w osnowie decyzji brak elementu wynikającego z art. 84 ust. 1 ustawy, a mianowicie decyzja nie zawiera stwierdzenia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a wymogu tego nie spełnia wzmianka zamieszczona w uzasadnieniu decyzji, iż w sprawie wydano postanowienie o odstąpieniu od przeprowadzenia takiej oceny. Trzeba również zwrócić uwagę, że uzasadnienie decyzji nie zawiera elementów wymaganych przez art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy, bowiem nie zawiera żadnych informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy.

Organ nie analizował powyższych kwestii z punktu widzenia możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, do czego będzie zobligowany w ponownie prowadzonym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – mając na uwadze to co zostało już powiedziane – winno również rozważyć, z punktu widzenia kryterium rażącego naruszenia prawa, czy uzasadnienie przedmiotowej decyzji odpowiada wymogom prawa.

W uzupełnieniu powyższych wywodów – odnosząc się do zarzutów skargi i wywodów organu zawartych w motywach zaskarżonej decyzji – wyjaśnić wypada, że zarzut wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez uwzględnienia kumulacji oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze oddziaływania przedsięwzięcia nie zasługuje na uwzględnienie w rozpatrywanym postępowaniu. W tym zakresie należy przypomnieć, iż stosownie do § 4 rozporządzenia parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Przedmiotowa regulacja nie może być stosowana mechanicznie i wprost do wszelkiego rodzaju charakterystycznych parametrów przedsięwzięcia, lecz tylko do parametrów, które ze względu na swoją specyfikę nadają się do sumowania. W toku postępowania skarżący wskazywał, że organ wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla czterech elektrowni wiatrowych planowanych w sąsiedztwie, co do których prowadził równolegle postępowania i nie rozważył kumulacji tych inwestycji w trybie powołanego przepisu. Poza tym J. L. wskazywał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie wziął również pod uwagę kumulacji oddziaływań z istniejącą farmą wiatrową znajdującą się w odległości około 1,5km od nieruchomości stanowiącej jego własność. W tym miejscu zaznaczyć należy, że w przepisach rozporządzenia zagadnienie związane z wykonaniem instalacji wykorzystujących siłę wiatru do produkcji energii regulowane jest w § 2 ust. 1 pkt, który normuje kwestię obligatoryjnego sporządzenia raportu oraz w przepisie § 3 ust. 1 pkt 6 odnoszącym się do fakultatywnego sporządzenia raportu. Zatem dokonując oceny, czy w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania przepisu § 4 tegoż rozporządzenia, normę prawną należy zbudować sięgając do trzech jednostek redakcyjnych: § 2 ust. 1 pkt 5, § 3 ust. 1 pkt 6 oraz § 4 rozporządzenia, a dodatkowo tak skonstruowaną normę prawną odnieść należy do ustaleń faktycznych w sprawie. Zatem ewentualne uchybienie w tym zakresie może stanowić jedynie naruszenie prawa niewymienione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem jak już wcześniej wskazano rażąco naruszyć można tylko przepis prawa niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, który nie wymaga wykładni prawa.

Następnie odnieść się należy do zarzutu skarżącego, iż organ orzekający w sprawie środowiskowych uwarunkowań odstąpił od sporządzenia raportu środowiskowego i oparł ustalenia faktyczne będące podstawą zaskarżonej decyzji wyłącznie o dane zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Niewątpliwie przepisy ustawy przewidują – po spełnieniu określonych warunków – możliwość odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązku złożenia raportu środowiskowego. Jak wynika z akt sprawy, planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia był obowiązany do zasięgnięcia opinii organów wskazanych w art. 64 ust. 1 ustawy. Stwierdzić należy, że organ orzekający o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia prawidłowo wystąpił do organów współdziałających o opinię co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W realiach niniejszej sprawy zarówno organ właściwy dla wydania decyzji środowiskowej, jak i organy opiniujące oceniły, że charakter, rozmiar, zasięg i oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie budzą wątpliwości, co poskutkowało odstąpieniem od konieczności sporządzenia raportu. Wskazały, że analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie wykazała, że nie występują uwarunkowania, które kwalifikowałaby planowane przedsięwzięcie do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ właściwy w sprawie, odstępując do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wziął pod uwagę ustalenia zawarte we wniosku inwestora, karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz opinie organów uznające, że dla przedmiotowej inwestycji nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Należy również zaznaczyć, że odstąpienie od opracowania raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko nie oznacza braku przeprowadzenia na pierwszym etapie procedury badania oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia w oparciu o treść § 5 rozporządzenia. Zatem brak jest przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z tego powodu, iż organ wydający decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i ustalenia jego zakresu.

Odnosząc się następnie do podnoszonej przez skarżącego kwestii braku dołączenia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jej obligatoryjnego elementu, czyli charakterystyki przedsięwzięcia wskazać wypada, iż rzeczywiście z przepisu art. 82 ust. 3 i art. 84 ust. 2 ustawy wynika obowiązek załączenia do decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań rzeczonego dokumentu. Bezspornie organ do decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie dołączył charakterystyki przedsięwzięcia, ale załączył kartę informacyjną przedsięwzięcia, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy. Mając na uwadze fakt, iż charakterystyka przedsięwzięcia powinna być odzwierciedleniem karty informacyjnej przedsięwzięcia, zawierającej podstawowe informacje o przedsięwzięciu, uznać wypada, że opisane naruszenie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

W zakresie kolejnego zarzutu autora skargi wskazującego na niepodjęcie czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli przy rozstrzyganiu sprawy wskazać należy, że powyższe kwestie nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu nieważnościom. Jak już wyżej wskazano ocena organu administracji orzekającego w postępowaniu nieważnościom dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, dlatego też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościom tryb kontroli jest zawężony, nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przewidzianym dla postępowania zwykłego. Organ nadzorczy nie jest upoważniony do rozstrzygania co do meritum zagadnień stanowiących przedmiot postępowania w trybie zwykłym. Zatem weryfikacja zarzutu dotyczącego nieustalenia przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach faktycznego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko, łączyłaby się z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym gromadzenia dowodów, do czego nie jest uprawniony organ orzekający w trybie nieważnościowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło dokonać oceny legalności decyzji ostatecznej tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Zatem podnoszone zarzuty dotyczące nieustalenia faktycznego oddziaływania elektrowni, czyli zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ środowiskowy przepisów postępowania administracyjnego w zakresie nieprzeprowadzenia prawidłowego, wyczerpującego postępowania dowodowego, są niezasadne, bowiem te kwestie nie mogą być skutecznie podnoszone we wskazanym trybie postępowania.

Końcowo wskazać trzeba, że zarzut pominięcia stron, w szczególności skarżącego w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, jako okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie może być skutecznie podnoszony w postępowaniu nieważnościowym, co potwierdza jednolita linia orzecznictwa sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011r. w sprawie II OSK 184/10; wyrok NSA z dnia 6 października 2009r. w sprawie II OSK 1494/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013r. w sprawie VII SA/Wa 2170/12; WSA w Warszawie i z dnia 17 stycznia 2012r. w sprawie VII SA/Wa 1637/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pozbawienia strony możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym nie można uznać za przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a zatem zarzut strony w tym zakresie również jest niezasadny.

Rozpoznając ponownie wniosek strony o stwierdzenie nieważności organ uwzględni powyższe rozważania Sądu, w szczególności tyczące treści wydanej decyzji i jej uzasadnienia i dokona oceny, czy decyzja środowiskowa dotknięta jest kwalifikowaną wadliwością uzasadniającą jej eliminację z obrotu prawnego. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wnikliwej ocenie wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wyda rozstrzygnięcie adekwatne do poczynionych ustaleń.

Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a, c P.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

k.ż.