Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1746/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. M. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. - oddala skargę -


UZASADNIENIE

T. M., po bezskutecznym wezwaniu Rady W. do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady W. z [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (dalej w skrócie: Studium). Skarżący zaskarżył Studium w części tekstowej i graficznej dotyczącej działek gruntu nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2, z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W. w zakresie ustalonych wysokości zabudowy i wskaźników intensywności zabudowy brutto, wskazując jednocześnie iż Studium zostało uchwalone z naruszeniem zasad jego sporządzania. W konsekwencji wniósł o stwierdzenie, że uchwała Rady W. z [...] października 2006 r. nr [...] w zaskarżonej części została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 8, art. 10 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie w Studium:

- zasad przeznaczenia terenu, kształtowania polityki przestrzennej oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, przez nieuwzględnienie faktu, iż dotychczasowe budynki usytuowane w najbliższej odległości w pierzei, w której znajdują się nieruchomość skarżącego mają nawet 30 metrów wysokości,

- wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych,

- odpowiednich (zróżnicowanych) parametrów zabudowy dla terenu o symbolu M1.20 w zależności od powierzchni działki, bowiem uchwalone przez Radę W. wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenu M1.20 (wysokość zabudowy - 20 m nad poziom terenu oraz wskaźnik intensywności zabudowy - 2.0), przy powierzchni nieruchomości skarżącego [...] m2 uprawniają do zabudowy jedynie dwóch, względnie trzech kondygnacji, czyli 9 metrów nad poziom terenu, czym ewidentnie zaburzają tzw. Sąsiedztwo urbanistyczne,

S/ygn. akt IV SA/Wa 1746/10

- dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, co implikuje konstatację, iż brak jest możliwości zabudowy terenu, w sposób który byłby kontynuacją dotychczasowej zabudowy, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy całej pierzei, zarówno w aspekcie wysokości budynków, jak i ilości kondygnacji,

- konieczności zabudowy nieruchomości skarżącego w sposób całkowicie odbiegający od dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym,

rosnących potrzeb mieszkaniowych dzielnicy i W., ograniczając możliwość zabudowy nieruchomości w zgodzie z charakterem zabudowy całej pierzei, pomimo że brak jest terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową na terenie dzielnicy [...],

różnorodnych powierzchniowo działek gruntu na obszarze oznaczonym w Studium symbolem M1.20, których zabudowa według wskaźników określonych w Studium (20 metrów nad poziom terenu oraz intensywność zabudowy 2,0 rozumiana jako stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej w zewnętrznym obrysie murów do powierzchni terenu) spowoduje "wyrwę" w ciągu frontowych elewacji budynków posadowionych przy ulicy [...],

dotychczasowej możliwości zabudowy terenu określonej w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992 roku; 2) art. 10 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przez określenie w pkt XIII lit. A ppkt 2 Studium, iż wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy brutto określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych i mają charakter uśredniony, w tym dla obszaru o symbolu M1 .20, "pomimo, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz

S/ygn. akt IV SA/Wa 1746/10

zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

Skarżący jest użytkownikiem wieczystym ww działek ewidencyjnych, będących przedmiotem skarżonych w Studium ustaleń. Tym samym skoro skarżący kwestionuje ustalenia Studium dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów (wysokość zabudowy i wskaźniki intensywności zabudowy terenu), które to elementy wprost skutkują znacznymi uciążliwościami wobec planowanej przez skarżącego inwestycji, to implikuje to konstatację, iż ustalenia Studium dotyczą interesu prawnego skarżącego i niewątpliwym jest, iż naruszają interes prawny skarżącego.

Dalej skarżący wskazał, iż Studium wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej), a w związku z tym to w Studium określone są wiążące kryteria dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, co implikuje sposób wykonywania ww. prawa skarżącego, w przypadku gdy ustalenia dotyczące zagospodarowania zostaną powielone w miejscowym planie. Tym samym stwierdzić należ, iż w sytuacji uchwalenia planu miejscowego w oparciu o dotychczasowe ustalenia Studium nastąpi zaburzenie dotychczasowej zabudowy pod względami urbanistycznym i architektonicznym oraz naruszy sposób wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego gruntu). Rada W. uchwalając w Studium, iż nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącego może zostać zabudowana według wskaźników tamże określonych nie wzięła pod uwagę, iż na przedmiotowym obszarze znajdują się również działki o niewielkiej powierzchni (działki skarżącego zajmują łącznie powierzchnię [...] m2), których zabudowa według wskaźników określonych w Studium spowoduje swoistego rodzaju "wyrwę" w ciągu frontowych elewacji budynków posadowiony przy ulicy [...]. Powyższe oznacza, iż w przypadku uchwalenia planu miejscowego w oparciu o ustalenia określone w Studium dojdzie do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości w zakresie możliwości zabudowy graniczących ze sobą terenów. Transponując powyższe argumenty na grunt zapisów Studium wskazać należy, iż w skarżonej uchwale planistycznej winny zostać zmienione ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów, tj.

S/ygn. akt IV SA/Wa 1746/10

wskaźniki wysokości zabudowy i wskaźniki intensywności zabudowy brutto terenu oznaczonego symbolem M1.20 przez zmianę ww. ustaleń odpowiednio na 30 metrów nad poziom terenu oraz wskaźnik intensywności zabudowy 7,0, na którym znajdują się działki ewidencyjne skarżącego.

Rada W. - w odpowiedzi na skargę - wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do treści skargi organ wskazał, iż najważniejsze znaczenie ma ustalenie - czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi i czy w istocie został naruszony jego interes prawny wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. W doktrynie eksponuje się przed wszystkim bezpośredniość i realny charakter interesu prawnego strony kształtowany aktem stosowania prawa materialnego. Poza tym interes prawny powinien rzeczywiście istnieć w dacie stosowania norm prawa administracyjnego i nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości bądź hipotetyczny. To miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wpływa pośrednio bądź bezpośrednio na sposób wykonywania prawa własności. Zatem ustalenia Studium w zakresie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie oddziałują w bezpośredni sposób na prawo użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącego. Poza sporem również jest, że Studium poszanowało wszelkie wymogi i zasady kształtowania polityki przestrzennej, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 8 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., które rzutują na treść i istotę oraz sposób wykonywania prawa własności o czym mowa w art. 6 i 9 u.p.z.p.

Szczególnego podkreślenia - zdaniem organu - wymaga, iż wywód skarżącego oparty jest na błędnych przesłankach, gdyż założono, że kategoria wysokości zabudowy i wskaźnik intensywności zabudowy odnoszą się bezpośrednio do ww działek, gdy w istocie są to ustalenia dla dużego obszaru planistycznego. Skonkretyzowanie w przestrzeni założeń Studium następuje dopiero na etapie prac nad planem miejscowym przy uwzględnieniu stanu faktycznego terenu. Ustalenia przyjęte w studium są ustaleniami zgeneralizowanymi i odnoszą się do wydzielonych obszarów (terenów funkcjonalnych). Poza tym sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w celu uzyskania pełnej informacji i zakresu wytycznych dla kształtowania zabudowy na danym terenie należy przeprowadzić analizę wszystkich ustaleń studium (zasady analizy opisano we wstępie studium - pkt. 6 uwagi metodyczne na temat zasad korzystania ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania). Nadto wskaźniki, o

S/ygn. akt IV SA/Wa 1746/10

których mowa są uśrednione, natomiast uszczegółowienie tych wskaźników oraz wskazanie lokalnych dominant wysokościowych będzie następowało w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przyjętych założeń urbanistycznych uwzględniających zagospodarowanie terenów otaczających i panoramy Miasta. Tak więc zarzuty w tym względzie są chybione i brak dla nich jakiegokolwiek oparcia prawnego.

Nietrafne są także zarzuty w przedmiocie naruszeń rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem stosownie do § 5.1 projekt rysunku Studium sporządza się na kopii mapy topograficznej lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1: 5.000 do 1: 25.000, a więc na mapach nie zawierających danych ewidencyjnych, tj. danych dotyczących poszczególnych nieruchomości, w tym także wysokości poszczególnych budynków i intensywności zabudowy na działkach (w tej skali 1 mm na mapie równa się 20 m w terenie, a 1 mm2 na mapie równoważny jest 400 m2 w terenie). Nadto obszary funkcjonalne to tereny o jednorodnych lub niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania (powierzchni powyżej 0,5 ha), a samo Studium zastrzega, że zasięgi wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie. Z powyższych względów wskazania te stanowią wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i dopiero w nich należy je uszczegółowić. Obszar, na którym znajdują się nieruchomości skarżącego - objęty ustaleniem M1.20 - to teren położony pomiędzy ulicami [...] - [...] i [...] i w obrębie tego obszaru działki te na rysunku Studium zajmują jedynie mm2 powierzchni. Oczywistym też pozostaje, że kategorie wysokości zabudowy w studium są uśrednione dla poszczególnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych (w strefie śródmiejskiej, miejskiej, przedmieść) i mają charakter orientacyjny. Znaczy to, że nie odnoszą się ani do minimalnej ani do maksymalnej wysokości, gdyż nie jest to możliwe w odniesieniu do całego Miasta. Studium zakłada, że wysokości zabudowy będą uszczegółowione (zmniejszone lub zwiększone) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na podstawie analiz urbanistycznych uwzględniających spójność kompozycji przestrzennej. Miejscowy plan wskaże także miejsca ewentualnych lokalizacji dominant wysokościowych. Uwzględniając powyższe aspekty Studium w żaden sposób nie może określać szczegółowych związanych przeznaczeniem nieruchomości, w tym także wysokości

S/ygn. akt IV SA/Wa 1746/10

poszczególnych nieruchomości, a na obszarze, na którym położone są nieruchomości skarżącego znajdują się obiekty o różnej wysokości zabudowy. Przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oprócz ustaleń dotyczących funkcji kategorii i intensywności zabudowy wzięte będą pod uwagę ustalenia studium m.in. takie jak główne kierunki zmian i przekształceń w strefie śródmieścia funkcjonalnego.

Nadto organ zauważył, iż skoro ustawodawca wprowadził dwa akty planowania lokalnego w gminie, w postaci studium określającego politykę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania oraz w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulującego przeznaczenie terenów oraz sposoby ich zagospodarowania i zabudowy, to gmina nie ma możliwości określania w studium spraw, ani stosowania środków zastrzeżonych dla planu miejscowego. Wkraczanie przez ustalenia studium w sferę planu miejscowego stanowi takie naruszenie prawa, które skutkować może stwierdzeniem nieważności studium w trybie nadzoru prawnego. Skoro plan miejscowy musi określać gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, to w Studium w odniesieniu do wysokości przyjęto, że będzie ona charakteryzowana przez kategorię wysokości zabudowy, która zostanie uszczegółowiona na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W studium zgodnie z wymogami rozporządzenia sformułowano wytyczne do określania tych wymagań w planach miejscowych.

Na rozprawie, która odbyła się 1 marca 2011 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi i podniósł, że Studium w sposób pośredni narusza prawo własności skarżącego, w przeciwieństwie do planu, który naruszy to prawo bezpośrednio.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

S/ygn. akt IV SA/Wa 1746/10

Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie dla skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czyn niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (wyrok NSA z 16.02.2010r., sygn. akt II OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09).

Niewątpliwie skarżący, jako podmiot legitymujący się posiadaniem prawa użytkowania wieczystego do działek o nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w W., a zatem objętych zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Natomiast do rozważenia pozostaje kwestia, czy zapisy Studium powodują naruszenie interesu prawnego skarżącego, a wówczas gdy zaistnieją podstawy do takiego przyjęcia, konieczne będzie dokonanie oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Przechodząc zatem do uzyskania odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia prawa użytkowania wieczystego skarżącego wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., która stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji

S/ygn. akt IV SA/Wa 1746/10

tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne u.p.z.p.). Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne u.p.z.p.). Plan miejscowy - stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. -jest aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium, które - zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. - nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Mając na uwadze ten fakt, nie można oczywiście zakładać - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2008r. (sygn. akt II OSK 1765/07) - że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżącego, które jest przesłanką dopuszczalności skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium - jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego (wyroki NSA: z 26.02.2008r., sygn. akt II OSK 1765/07; z 2.07.2009r., sygn. akt II OSK 414/09, publ. baza orzecznictwa sądów administracyjnych dostępna w internecie). Sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium (tak również wyżej powołany wyrok NSA z 26.02.2008r.). W tym miejscu należy także powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony (powyższy wyrok NSA z 26.02.2008r.).

W ocenie Sądu nie można przyznać racji skarżącemu, iż zaskarżone Studium

S/ygn. akt IV SA/Wa 1746/10

ogranicza sposób wykonywania przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego w sposób realny i niehipotetyczny.

Skarżący uważa, iż uchwalone w Studium dla "terenu" o symbolu M1.20 wskaźniki intensywności zabudowy brutto na poziomie 2.0 i wysokości zabudowy -20 m nad poziom terenu, przy [...] m 2 powierzchni jego nieruchomości uprawniają do zabudowy jedynie dwóch, względnie trzech kondygnacji, czyli 9 metrów nad poziom terenu, podczas gdy nieruchomości znajdujące w tzw. sąsiedztwie urbanistycznym mają nawet 30 metrów wysokości.

Tymczasem z tekstu Studium wynika, iż uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju W., oraz stan prawny gruntów. W zakresie tym została przedstawiona stosowana analiza (część I Studium). Należy zatem zgodzić się z organem, iż kontrolowane Studium poszanowało wszelkie wymogi i zasady kształtowania polityki przestrzennej, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2,7 i 8 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Dalej z zapisów Studium wynika, iż obszar W. - ze względu na występowanie podobieństwa cech zabudowy i zagospodarowania terenów - podzielono na trzy podstawowe strefy funkcjonalne: strefę śródmieścia funkcjonalnego (z wyodrębnionym centrum miasta), strefę miejską i strefę przedmieść (XII - rysunek nr 14). W odniesieniu do wymienionych stref sformułowano zakres przekształceń i kierunków zmian w strukturze przestrzennej dla obszarów miasta (XII.A.1.2). Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów to: 1) minimalny procent udziału powierzchni biologicznie czynnej, 2) wysokość zabudowy i wskaźnik intensywności zabudowy brutto (kwestionowane przez skarżącego), 3) standardy zagospodarowania dotyczące rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, 4) standardy mieszkaniowe, 5) tereny wyłączone spod zabudowy i 6) zasady rozmieszczenia reklam i informacji wizualnej (XIII). Odnośnie kierunków i wskaźników dotyczących wysokości zabudowy i intensywności zabudowy brutto wskazano, iż określa się je jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych, w tym więc i w strefie śródmieścia funkcjonalnego (w której położone są działki skarżącego). Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo - przestrzennych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wśród kategorii dotyczących wysokości zabudowy przyjęto m. in. 20 m nad poziom terenu, zaś zasięg terenów tej kategorii

S/ygn. akt IV SA/Wa 1746/10

wysokości zabudowy wskazano na rysunku Studium nr 14, oznaczając te tereny symbolem "M1.20" (XIII.A.2). Z kolei dla terenów o funkcji "M1" wśród wskaźników intensywności zabudowy brutto dla strefy śródmieścia funkcjonalnego przyjęto m. in. wskaźnik 2,0 (XIII.A.2). Dodatkowo powiedziano, iż wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do miejscowych planów zagospodarowania, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej, w tym również zostaną wskazane lokalne dominanty wysokościowe (XIII.A.2).

Mając na względzie przytoczoną treść Studium oczywiście należy zgodzić się ze skarżącym, iż wykazane wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów o symbolu M1.20 to wytyczne wiążące przy ustalaniu planów miejscowych. Ustalenia te muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze Studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonktretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów (pod. wyrok NSA z 15.06.2010r., sygn. akt II OSK 713/10, publ. baza orzecznictwa sądów administracyjnych dostępna w internecie). Studium zakłada więc, co podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, iż sporne wskaźniki urbanistyczne będą uszczegółowione (zmniejszone lub zwiększone) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na podstawie analiz urbanistycznych uwzględniających spójność kompozycji przestrzennej. W związku z tym ustalenia zawarte w Studium, w tym wskaźniki, parametry i standardy oraz ich szczegółowość muszą być tak dobrane, aby były możliwe do stosowania w odniesieniu do całego Miasta. W chwili obecnej są to wielkości orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych i służyć mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo -przestrzennych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zostały także uśrednione dla poszczególnych obszarów, a ich konkretyzacja, uszczegółowienie i dostosowanie do zagospodarowania lokalnego, nastąpi dopiero w planach miejscowych na podstawie analiz urbanistycznych poszczególnych obszarów, w tym i obszaru, w którym położone są działki skarżącego. Studium wyznacza kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. W przypadku W. jest to obszar liczący powyżej 500 km2, na którym istnieje zróżnicowana zabudowa i kwestionowane przez skarżącego zapisy Studium nie odnoszą się tylko do terenu, na

S/ygn. akt IV SA/Wa 1746/10

którym położone są działki skarżącego (w tym i do tychże działek) i nie przesądzają o tym, jak określone zostaną parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy w ramach danego obszaru w planie miejscowym, zwłaszcza że ta materia zastrzeżona jest dla aktów prawa miejscowego jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Z przytoczonych postanowień Studium nie można wywodzić, iż są to postanowienia nakazujące wprowadzić na terenach o symbolach M1.20 (takich terenów na obszarze, które Studium obejmuje jest kilkanaście) wskaźniki ściśle odpowiadające kwestionowanym wielkościom, tj. wskaźnik intensywności zabudowy w wielkości 2.0 i wskaźnik wysokości zabudowy do 20 m. Innymi słowy, że dopuszczalną zabudową będzie jedynie zabudowa odpowiadająca tym wskaźnikom. Wręcz przeciwnie wyraźnie wskazują, iż są to wskaźniki orientacyjne i uśrednione dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych, a uszczegółowione ich nastąpi w planach. Zawsze bowiem skonkretyzowanie w przestrzeni założeń Studium następuje na etapie prac nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu stanu rzeczywistego zagospodarowania danego terenu. Zaś samo Studium ma być aktem elastycznym, który stwarzając normy planowania pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych.

W opisanym przypadku, to dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą kształtować wraz z innymi przepisami sposób wykonywania na nieruchomościach skarżącego prawa użytkowania wieczystego. Wówczas to skarżący będzie miał prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wobec wykazania, iż zaskarżonym aktem polityki przestrzennej gminy nie doszło do ograniczenia posiadanego przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego w stosunku do opisanych w stanie sprawy nieruchomości, uznano iż interes prawny skarżącego nie został naruszony. Nie została zatem spełniona przesłanka dopuszczalności skargi wynikająca z art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem wskazywana przez skarżącego wadliwość Studium, polegająca na nieokreśleniu maksymalnych i minimalnych wskaźników urbanistycznych (wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika wysokości zabudowy), czyli zgodnie z wymogiem § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków

S/ygn. akt IV SA/Wa 1746/10

zagospodarowania przestrzennego gminy, nie mogła być rozważana w kontekście naruszenia przepisów prawa, skoro wykazanymi wyżej zapisami Studium nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.