Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 145/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2008-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołań K. S., Stowarzyszenia Kupców "[...]" z siedzibą w K. oraz A. B., R. B., A. B., Z. B., M. B., M. C., W. D., Z. F., K. F., J. G., K. G., W. I., W. J., K. J., S. J., J. K., P. K., K. K., K. K., S. K., J. K., S. K., A. K., E. L., J. L., E. M., Z. M., M. M., J. N., E. P., T. P., S. P., W. P., M. P., J. R. "[...]", R. "[...]", R. R., P. S., E. S., M. S., J. S., S. S., B. S., E. S., J. S., H. S., D. Sz., W. W., R. i D. W., B. W., E. W., G. W., od decyzji Starosty z dnia [...], znak: [...] orzekającej o zwrocie na rzecz K. S., spadkobiercy byłej właścicielki J. S., nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], w aktualnej ewidencji gruntów miasta K. obręb 017 oznaczonej jako działki: nr [...] (dz. hip. [...]) o pow. 0,1818 ha i nr [...] (cz. dz. hip. [...]) o pow. 0,6552 ha, ujawnionej w KW Nr KI1L 00051594/9 jako własność Gminy, ustalającej zwaloryzowaną wartość odszkodowania z tytułu zwrotu tej nieruchomości na kwotę 1.740.021,05 zł. oraz zobowiązującej K. S. do wpłacenia tej kwoty na rzecz Gminy -uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda ustalił następujący stan faktyczny.

J. S. zbyła na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, część nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] oznaczonej w dacie jej zbycia: aktem notarialnym Rep. A. Nr 1867/65 z dnia 12 kwietnia 1965r., m.in. jako działka nr [...] o pow. 0,4771 ha oraz aktem notarialnym Rep. A Nr 6322/68 z dnia 29 maja 1968 r., m. in. jako reszta działki nr 3 o pow. 1,7007 ha, z przeznaczeniem pod budownictwo dla Spółdzielni Mieszkaniowej.

Decyzją Wojewody z dnia [...] Gmina nabyła z mocy prawa grunty Skarbu Państwa oznaczone w ewidencji gruntów miasta obręb 017 numerem działki [...], stanowiące działki hip. nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2,6306 ha, co zostało ujawnione w KW Nr KI1L 00051594/9 jako własność Gminy.

W dniu 20 maja 1996 r. pełnomocnik skarżącego K. S. złożył w Urzędzie Rejonowym wniosek o zwrot części nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej w dacie jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa od J. S. w aktach notarialnych z dnia 12 kwietnia 1965r Rep. A. Nr 1867/65 jako działka nr [...] o pow. 0,4771 ha oraz z dnia 29 maja 1968r Rep. A. Nr 6329/68., m.in. jako reszta działki nr [...] o pow. 1,7007 ha. podając w uzasadnieniu, że objęta roszczeniem o zwrot część w/w nieruchomości odpowiada działce hipotecznej nr hip. [...] o pow. 0,1818 ha i części działki hipotecznej nr hip. [...] o pow. 0,8370 ha., w ewidencji gruntów m. K. obr. 017 wchodzącej w skład działki nr ewid. [...], które nigdy nie zostały użyte pod inwestycje dla j Spółdzielni Mieszkaniowej i stały się zbędne na cel określony przy ich wywłaszczeniu. Do wniosku dołączono prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Kielcach sygn. akt. Ns 317/82 z dnia 5 listopada 1982 r., zgodnie z którym spadek po zmarłej w dniu 24 kwietnia 1982 r. J.S. nabył w całości bratanek K. S.

W trakcie toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości, Zarząd Miasta decyzją z dnia [...], stwierdził nabycie z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych z dniem 5 grudnia 1990r., prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy o powierzchni 2,1829 ha położonych w K. przy ul. [...], w skład których wchodziła m.in. nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 października 2004r. w sprawie o sygn. akt. II SA/Kr 599/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Zarządu Miasta z dnia [...] oraz decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], i z dnia [...], odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz PUK .

W związku z reformą ustrojową oraz uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. w sprawie o sygn. OPS 1/03, Wojewoda jako organ wyższego stopnia pismem z dnia 12 kwietnia 2005 r. wyznaczył do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości Starostę.

Prawomocną decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta zatwierdził podział działki nr [...] o pow. 2,1829 ha położonej w K. przy ul. [...], przedstawionej na mapie sytuacyjnej zaewidencjonowanej pod nr [...], w wyniku którego powstały działki:

nr [...] o powierzchni 0,1818 ha,

nr [...] o powierzchni 0,6552 ha,

nr [...] o powierzchni 1,2487 ha,

nr [...] o powierzchni 0,0972 ha.

Zgodnie z mapą wskazaną we wniosku wnioskowana do zwrotu działka nr hip. [...] odpowiada działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,1818 ha, a część objętej wnioskiem działki nr hip. [...] odpowiada działce nr ewidencyjny [] o pow. 0,6552 ha.

Następnie Starosta decyzją z dnia [...] orzekł o zwrocie na rzecz K. S., spadkobiercy byłej właścicielki J. S., nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], w aktualnej ewidencji gruntów miasta K. obręb 017 oznaczonej jako działki: nr [...] (działka hip. [...]) o pow. 0,1818 ha i nr [...] (część działki hip. [...]) o pow. 0,6552 ha, ujawnionej w KW Nr KI1L 00051594/9 jako własność Gminy, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu tej nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie bezsprzeczne jest, że przedmiotowa działka nigdy nie została wykorzystana na cel określony przy jej wywłaszczeniu, tj. pod budownictwo mieszkaniowe Spółdzielni Mieszkaniowej, a zatem spełnione zostały przesłanki uzasadniające zwrot przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobiercy byłego właściciela, a co więcej zgodnie z informacją Urzędu Miasta, zawartą w piśmie z dnia 6 września 1996r., nie zachowały się decyzja o lokalizacji szczegółowej oraz plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego terenu, stanowiące podstawę przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organ ustalił również, że od lat 70 – tych prowadzona była na tych działkach działalność handlowa w formie targowiska miejskiego najpierw przez Gminną Spółdzielnię "[...]" w B., a następnie od 1984r. przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych. Działki te położone są poza terenem osiedla KSM, które jest ograniczone ulicami [...], [...], [...] oraz [...], przy czym grunt ten nie został przekazany Spółdzielni na cele inwestycyjne, Spółdzielnia nim nie dysponowała, ani nie dysponuje oraz nie rości sobie do niego żadnych praw. W oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, w tym dowód z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 20 czerwca 2005r., organ ustalił, że objęta wnioskiem o zwrot działka stanowi teren zabudowany, zagospodarowany oraz użytkowany przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych jako południowa część powierzchni Miejskiego Placu Targowego. Znajdują się na niej obiekty handlowe (pawilony typu "plaster miodu", wiaty stalowe, pawilony blaszane) stanowiące własność PUK oraz należące do osób prywatnych, zarządzane przez PUK. Ponadto działki te zajęte są pod wyasfaltowane place, na których prowadzony jest handel warzywami i meblami. Na działce tej jest również wolnostojący budynek szaletu, ogrodzenie terenu targowiska od strony ulicy [...], [...] i obiektów szkolnych sąsiadujących od północy, parking o nawierzchni asfaltowej od strony ulicy [...], ogrodzenie niskie parkingu, sieci kablowe zasilające rozdzielnie elektryczne, drogi wewnętrzne, chodniki dla pieszych o nawierzchni z płytek betonowych, słupy oświetleniowe, sieci uzbrojenia technicznego terenu nieruchomości w energię elektryczną, wodę, kanalizację sanitarną i deszczową. Obiekty budowlane i urządzenia wykorzystywane są pod działalność usługowo-handlową na targowisku miejskim.

Z powodu braku decyzji o lokalizacji szczegółowej jak również planu realizacyjnego zagospodarowania przestrzennego terenu, stanowiącego podstawę przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa aktami notarialnymi z dnia 12 kwietnia 1965r. Rep. A. Nr 1867/65 oraz z dnia 29 maja 1968r., Rep. Nr 6329/68, Starosta przeprowadził ocenę zbędności nieruchomości w oparciu o jej przeznaczenie określone w w/w aktach notarialnych.

Starosta ustalił, że pismem z dnia 4 grudnia 2006r. Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych przesłało do Starostwa Powiatowego wykaz obiektów znajdujących się na działce nr [...] wraz z listą ich użytkowników. Na podstawie tego wykazu wszystkie osoby prowadzące działalność gospodarczą na placu targowym posiadające umowy dzierżawy placu targowego zostały uznane przez organ I instancji zgodnie z art. 28 kpa jako strony niniejszego postępowania zwrotowego. Jednocześnie organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, iż zwrotu nakładów poniesionych na wywłaszczonej nieruchomości najemca, dzierżawca może dochodzić na drodze cywilno-prawnej od poprzedniego właściciela tj. Gminy, na rzecz której K. S. zobowiązany jest zwrócić ustalone niniejszą decyzją odszkodowanie, obejmujące nakłady na zwracanej nieruchomości. Organ I instancji podkreślił, że dla celów niniejszego postępowania zwrotowego, zgodnie z przepisem art. 140 w zw. z art. 150 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zwracanej nieruchomości. W ocenie organu I instancji operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, w tym zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami i może być podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.

Prezydent Miasta pismem z dnia 26 czerwca 2007r., poinformował, że nie wnosi zastrzeżeń do sposobu wykonania operatu szacunkowego zwracanej nieruchomości. Natomiast pełnomocnik wnioskodawcy pismem z dnia 26 marca 2007r., zarzucił wadliwości tego operatu dotyczące m.in. zastosowania niewłaściwej metodologii wyceny nieruchomości, mającej w konsekwencji wpływ na zawyżenie wartości nakładów na nieruchomości. Mimo tego organ I instancji przyjął, iż wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w tym zakresie, przedłożone w piśmie z dnia 16 kwietnia 2007r., są wystarczające i operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że w dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, była ona użytkowana w części rolniczo, w części był to teren zabudowany budynkami gospodarczymi oraz znajdowały się na nim wyrobiska po eksploatacji gliny do produkcji wyrobów ceramicznych.

Organ I instancji wyjaśnił, że wartość rynkowa nieruchomości podlegającej zwrotowi określona została przez rzeczoznawcę na kwotę 3.600.500 zł, natomiast wartość nieruchomości według stanu na datę jej zbycia na rzecz Skarbu Państwa na kwotę 1.873.100 zł, a więc stopień zwiększenia wartości tej nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio po jej wywłaszczeniu określony został na kwotę 1.727.400 zł.

Zgodnie z art. 140 ust. 2 w/w odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień zwrotu nieruchomości przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, który to wskaźnik wynosi w sprawie 4300,1386.

Z aktów notarialnych Rep. A Nr 1867/65 i 6322/68 wynika, że wysokość odszkodowania za zwracaną nieruchomość wyniosła 36.174,25 starych złotych. W rezultacie zwaloryzowane odszkodowanie za zwracaną nieruchomość wynosi 15.807,91 zł (w tym za działkę nr [...] – 6.445,67 zł., za działkę nr [...] – 9.362,24 zł.) i jest niższe od 50% aktualnej wartości rynkowej tej nieruchomości wynoszącej 3.600.500 zł. Stosownie do treści art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwaloryzowane odszkodowanie powiększone zostało o kwotę wzrostu wartości nieruchomości i wyniosło łącznie 1.743.207,91 zł. Ze względu na znaczną wysokość tego odszkodowania, organ I instancji na podstawie art. 141 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnił wniosek strony o rozłożenie na raty spłaty tego odszkodowania.

Organ II instancji wyjaśnił dalej, że odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] złożyli: K. S., Stowarzyszenie Kupców "[...]" oraz część użytkowników pawilonów handlowych znajdujących się na targowisku miejskim w K, wymienionych na wstępie.

K. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części ustalającej wysokość zwaloryzowanego odszkodowania za zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wydanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W jego przekonaniu organ rażąco zawyżył odszkodowanie z uwagi na przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego, sporządzonego z naruszeniem prawa materialnego, w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy kodeks cywilny oraz standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Skarżący sprzeciwił się przyjęciu operatu szacunkowego sporządzonego przez Z. K. jako podstawy ustalenia odszkodowania, z uwagi na poważne błędy merytoryczne. Ponadto zarzucił organowi I instancji - naruszenie procedury administracyjnej tj. art. 7, 75 i 77 kpa poprzez pominięcie w postępowaniu dowodu i opinii technicznej sporządzonej przez zespół rzeczoznawców pod kierunkiem prof. dr hab. inż. J. Z. P., z której wynika, iż na terenie objętym zwrotem wyłącznie budynek szaletu jest trwale związany z gruntem, przez co jest częścią nieruchomości, a pozostałe obiekty mają charakter tymczasowy, przez co stanowią ruchomości, które zwrotowi nie podlegają.

K. S. w uzasadnieniu odwołania zarzucił operatowi szacunkowemu uchybienia i błędy merytoryczne w postaci zakwalifikowania wszystkich obiektów znajdujących się na terenie objętym zwrotem, jako składowych części nieruchomości, przyjęcia przez rzeczoznawcę bez żadnego merytorycznego uzasadnienia stopnia zużycia niektórych obiektów, przyjęcia przez rzeczoznawcę błędnej metodyki wyceny skutkującej bardzo dużym błędem w określeniu wartości nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia i stanu na dzień zwrotu, co doprowadziło do rażącego zawyżenia wysokości odszkodowania związanego ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po dacie wywłaszczenia. Odwołujący się zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy pismo PUK Sp. z dnia 6 września 2006r., w którym przedsiębiorstwo to informuje, że na terenie objętym zwrotem nie znajdują się obiekty trwale związane z gruntem oraz na "Opinię techniczną w sprawie kwalifikacji obiektów i urządzeń budowlanych w obrębie placu targowego przy ul. [...] w K." sporządzoną przez zespół rzeczoznawców z zakresu budownictwa: prof. dr hab. inż. J. Z. P., dr inż. A. Ż. i dr inż. A. W. Z opinii tej wynika, iż na nieruchomości będącej przedmiotem innego postępowania obejmującego także teren targowiska miejskiego, oznaczonej jako działka nr [...] wszelkie obiekty handlowe tam posadowione, takie jak: pawilony, wiaty etc. zostały zakwalifikowane jako obiekty tymczasowe, niezwiązane trwale z gruntem, co uprawnia do stwierdzenia że obiekty te nie są częścią składową nieruchomości, a w związku z tym nie mogą być przedmiotem zwrotu. Powyższy pogląd znajduje oparcie w wyroku Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z 11 lutego 1998r., sygn. III CKN 358/97 publ. LEGALIS.

Skarżący uznał za niedopuszczalne przyjęcie tezy zaprezentowanej przez rzeczoznawcę, że obiekty związane z gruntem poprzez kotwy, dyble i śruby czyli w sposób nietrwały, stanowią część składową nieruchomości. Nie jest ona bowiem zgodna z pojęciem nieruchomości wyrażonym w art. 46 - 48 kodeksu cywilnego. Rzeczoznawca bezpodstawnie jego zdaniem zakwalifikował obiekty takie jak wiaty, pawilony i inne obiekty tymczasowe w rozumieniu prawa budowlanego, a zlokalizowane na terenie objętym zwrotem, jako nakłady na nieruchomość dokonane po dacie wywłaszczenia i stanowiące część składową nieruchomości, a w związku z tym podlegające zwrotowi, czego konsekwencją ma być ujęcie ich wartości w odszkodowaniu z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 140 ust. 4 ugn.), gdy tymczasem rzeczy te stanowią mienie ruchome, gdyż nie są trwale z gruntem związane.

W ocenie K. S. przyjęcie, że wartość tych ruchomości w postaci pawilonów i wiat jest nakładem na nieruchomości dokonanym po dacie wywłaszczenia a wpływającym na wzrost jej wartości spowodowało rażące zawyżenie odszkodowania o kwotę 503.880 zł (tabela nr 8 operatu - suma poz. II-VII).

Nadto niezrozumiałym dla odwołującego jest przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego kryterium własności mienia do ustalenia wysokości odszkodowania. Skutkiem takiego podejścia jest bowiem, że mogące stać obok siebie dwa pawilony o takiej samej konstrukcji i takim samym mocowaniu do gruntu będą mieć wg rzeczoznawcy i organu I instancji różny status. Jeden z nich ujęty w ewidencji środków trwałych PUK jest bowiem składową częścią nieruchomości, a drugi, użytkowany przez osobę fizyczną nie jest częścią składową nieruchomości, na której stoi.

Kolejnym podniesionym zarzutem jest przyjęcie zaniżonych stawek zużycia obiektów budowlanych i urządzeń (tabela nr 8 operatu) przez co ustalone przez rzeczoznawcę odszkodowanie jest zawyżone. Jak wskazuje odwołujący, w opinii technicznej zużycie techniczne urządzeń budowlanych w postaci ogrodzeń asfaltowych, chodników z obrzeżami oszacowano na minimum 80%, natomiast zużycie funkcjonalne jest całkowite 100%. Rzeczoznawca majątkowy określił stopień zużycia na 65%. Wykazana przez rzeczoznawcę wartość tych nakładów na kwotę 248.960 zł (tabela 8 - suma poz. VIII-XV) jest zdaniem odwołującego nie do przyjęcia.

Jednocześnie odwołujący zarzucił, że rzeczoznawca dokonał nieprawidłowego wyboru nieruchomości porównawczych do ustalenia stanu nieruchomości na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu. Błąd w jego ocenie polega na tym, że do porównania na stan z daty wywłaszczenia przyjęto 3 nieruchomości o peryferyjnej lokalizacji na terenach niezagospodarowanych, bez dróg, pełnego uzbrojenia, oświetlenia, etc. (ul. [...], ul. [...], ul. [...]) podczas gdy nieruchomość będąca przedmiotem zwrotu nie miała w latach 1965 i 1968 roku peryferyjnej lokalizacji.

Stowarzyszenie Kupców "[...]" działające w sprawie przez pełnomocnika, wniosło o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i jej zmianę przez odmowę zwrotu nieruchomości, względnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uczestnik zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów proceduralnych kpa.

W ocenie pełnomocnika strony materiał dowody zebrany w sprawie został zgromadzony wbrew zasadzie prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 kpa. Przy orzekaniu o zwrocie nieruchomości, aby prawidłowo ustalić przesłankę zbędności najpierw należy ustalić cel wywłaszczenia. W ocenie skarżącego z materiału dowodowego nie wynika, aby organ I instancji podjął próbę samodzielnego ustalenia celu wywłaszczenia, a jego błędne wnioski wynikają wyłącznie z treści zapisu z aktu notarialnego zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, która to ocena jest jego zdaniem wadliwa. Za niewystarczające i błędne uznał skarżący uznanie przez organ I instancji, iż okoliczność przeznaczenia nieruchomości w dniu wywłaszczenia należy oceniać w oparciu o zapisy z treści aktu notarialnego zbycia spornych gruntów. W treści umów sporządzonych w formie aktów notarialnych wskazano, iż nieruchomość została zbyta z przeznaczeniem pod budownictwo dla Spółdzielni Mieszkaniowej. Zdaniem pełnomocnika strony w żadnym akapicie umowy a także z żadnych innych dokumentów nie wynika, iż budownictwem tym miało być "budownictwo mieszkaniowe". Budownictwem, zdaniem pełnomocnika strony, jest użycie nieruchomości na urządzenie szeroko pojętej infrastruktury towarzyszącej obiektom mieszkalnym jak drogi, boiska, sklepy, a także place targowe.

W odwołaniu z dnia 19 października 2007 r. E. W. zarzuciła, że organ I instancji nie odniósł się do sytuacji w jakiej znaleźli się ludzie prowadzący od 20 lat działalność handlową na terenie, który zmienia właściciela. Ponadto brak jest w decyzji ustaleń odnośnie ewentualnych odszkodowań bądź rekompensat dla ludzi tracących źródło utrzymania.

Pozostali odwołujący się wymienieni na wstępie, wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i jej zmianę przez odmowę zwrotu nieruchomości, względnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem jej dokładnego wyjaśnienia i zapewnienia wszystkim stronom, w tym odwołującym się, czynnego udziału w postępowaniu. W odwołaniach tych, identycznych w formie i treści, podniesiono zarzuty wskazane wyżej w odwołaniu Stowarzyszenia Kupców "[...]". Ponadto zarzucono, że Starosta dopiero w dacie 4 grudnia 2006 r. podjął działania zmierzające do wypełnienia nakazu z art. 10 kpa, w wyniku czego istotne czynności dowodowe, jak oględziny czy rozprawa, odbyły się bez udziału wszystkich zainteresowanych, co pozbawiło ich możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 90 § 2 kpa.

Rozpatrując odwołania od powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytaczając treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił, że podstawową przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania oraz biorąc pod uwagę ustalenia organu I instancji Wojewoda wskazał, że zarzut pełnomocnika Stowarzyszenia Kupców "[...]" z siedzibą w K;, że cel wywłaszczenia nie został przez organ I instancji ustalony oraz, że został ustalony nieprawidłowo, należy uznać za nieuzasadniony. Również zarzut, że pod pojęciem "budownictwo" mieści się nie tylko budownictwo mieszkaniowe, ale także szeroko pojęta infrastruktura, w skład której może wchodzić targowisko miejskie jest nie do przyjęcia z uwagi na fakt, że przedmiotowy grunt nigdy nie został przekazany SM na cele inwestycyjne, w związku z czym SM nie realizowała na tym terenie żadnych inwestycji. Nie realizując na przedmiotowej nieruchomości żadnej inwestycji głównej, tym bardziej SM nie zrealizowała tam infrastruktury jej towarzyszącej.

W przekonaniu organu II instancji z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony przy wywłaszczeniu.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania Wojewoda stwierdził, że wątpliwości budzi prawidłowość tego ustalenia. W sentencji decyzji bowiem kwotę odszkodowania ustalono na kwotę 1.740.021,05 zł, podczas gdy w uzasadnieniu tej decyzji na kwotę 1.743.207,91 zł.

Analizując operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że sporządzony on został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zawiera on w szczególności wszystkie elementy, o których mowa w § 56 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wątpliwości budzi jednakże prawidłowość ustalenia przedmiotu i zakresu wyceny. Otóż w operacie szacunkowym jako przedmiot wyceny określono nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami i urządzeniami. Natomiast zakres wyceny obejmuje prawo własności nieruchomości wraz z częściami składowymi według stanu na datę określenia wartości oraz określenie zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań bezpośrednio podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Jednakże z zakresu tego wyłączono urządzenia i obiekty usytuowane na przedmiotowej działce, które stanowią nakłady osób fizycznych lub podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą na targowisku miejskim.

Odnosząc się do takiego ustalenia przedmiotu i zakresu wyceny Wojewoda podkreślił, że przedmiotem zwrotu jest nieruchomość. Definicja nieruchomości zawarta w kodeksie cywilnym wyjaśnia, że częścią nieruchomości są wszystkie elementy i naniesienia, a także nakłady trwale związane z gruntem. Zatem, skoro w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest nieruchomość, jej część składową powinny stanowić wszystkie nakłady trwale z nią związane, niezależnie od tego, z czyich środków finansowych zostały one zrealizowane. Dla określenia przedmiotu i zakresu wyceny nie ma znaczenia, kto jest właścicielem nakładów trwale związanych z gruntem, gdyż niezależnie od osoby właściciela stanowią one część składową nieruchomości.

Wojewoda wyjaśnił, że z materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, które z nakładów na spornej nieruchomości poniesione były ze środków PUK, a które ze środków osób prowadzących na tej nieruchomości działalność handlową, oraz które z nich pozostają trwale bądź nietrwale powiązane z gruntem. Dokonanie precyzyjnych ustaleń w powyższym zakresie powinno poprzedzać zlecenie wykonania operatu szacunkowego.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził że nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące operatu szacunkowego podniesione w odwołaniu złożonym przez pełnomocnika skarżącego. Zasadny pozostaje natomiast zarzut dotyczący wadliwości ustalenia przedmiotu i zakresu wyceny, który dotyczy postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Organ I instancji winien precyzyjnie określić przedmiot tego postępowania oraz ocenić dowód, jakim jest przedłożona przez strony opinia techniczna w sprawie kwalifikacji obiektów i urządzeń budowlanych w obrębie placu targowego przy ul[...] w K.

Organ II instancji uznał, że nie można uwzględnić zarzutu dotyczącego twierdzenia, że rzeczoznawca, nie mając uprawnień rzeczoznawcy budowlanego, nie mógł dokonać samodzielnie wyceny przedmiotowej nieruchomości, a to z uwagi na fakt, że rzeczoznawca sporządzający wycenę posiada stosowne uprawnienia w tym zakresie, a podejmując się jej sporządzenia powinien kierować się swoją wiedzą i doświadczeniem oraz mieć świadomość odpowiedzialności zawodowej jak i cywilnej za wykonane zlecenie. Uwzględnić należy również fakt, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności wytyczne wskazane w przepisie. Do kompetencji rzeczoznawcy pozostaje określenie zużycia obiektów podlegających wycenie, jak również prawidłowe dobranie nieruchomości porównawczych i ustalenie wag cech ich charakteryzujących. Nie jest natomiast rolą organu merytoryczna ocena operatu szacunkowego, gdyż ustawowo ustanowiona została do tego organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Kontrola taka może dotyczyć jedynie prawidłowości pod względem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podkreślił, że jako nieruchomości porównawcze zostały przyjęte nieruchomości o odmiennej lokalizacji niż nieruchomość wyceniana, jednakże różnice te zostały zniwelowane za pomocą stosownych poprawek, co jest zgodne z zasadami wyceny.

W przekonaniu Wojewody bezzasadnym jest podnoszenie przez pełnomocnika skarżącego, że rzeczoznawca powinien uwzględnić, iż w dacie wywłaszczenia nieruchomość posiadała dobre sąsiedztwo, położone na terenach uzbrojonych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod uwagę bierze się tylko działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości zwracanej, i tak też uczynił rzeczoznawca.

Mając na uwadze treść przepisu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, organ odwoławczy uznał, że skoro operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby niniejszego postępowania zwrotowego został wykonany w grudniu 2006r., to w dacie orzekania przez organ odwoławczy był już nieaktualny. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien stosownie do art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzyskać potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, bądź zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu E.W. kwestii ewentualnych odszkodowań bądź rekompensat dla ludzi tracących źródło utrzymania, Wojewoda stwierdził, że okoliczności te nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zwrotu nakładów poniesionych na wywłaszczonej nieruchomości najemca, dzierżawca może dochodzić na drodze cywilno-prawnej od poprzedniego właściciela tj. Gminy, na rzecz której K. S. jest zobowiązany zwrócić ustalone zaskarżoną decyzją odszkodowanie, obejmujące nakłady na zwracanej nieruchomości.

Jeśli zaś chodzi o wniosek o odrzucenie odwołań dzierżawców z uwagi na brak legitymacji strony w postępowaniu zwrotowym, organ II instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie i literaturze nie ma jednolitego stanowiska dotyczącego tego zagadnienia.

W świetle przytoczonego przez pełnomocnika spadkobiercy byłego właściciela orzecznictwa NSA oraz wyroku Sądu Najwyższego, najemcy nie legitymują się interesem prawnym uzasadniającym ich udział w postępowaniu zwrotowym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2004r., w sprawie o sygn. I SA 1440/03 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2002r., w sprawie o sygn. III RN 129/02).

Z drugiej strony w myśl tezy zawartej w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003r., w sprawie o sygn. OPS 6/03, ONSA 2004/1/10, str.139 , najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, to jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal (budynek) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 28 KPA w związku z art. 138 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ).

Wojewoda uznał, że jeżeli najemcom (dzierżawcom) zostanie przyznana legitymacja strony w niniejszym postępowaniu, merytoryczne orzeczenie w tej sprawie zostanie odłożone "ad Calendas Graecas". Liczba dzierżawców oraz dane dotyczące ich miejsca zamieszkania pozostają bowiem tak dynamiczne, że nie ma żadnych szans ustalenia w tym zakresie aktualnego stanu dotyczącego stron postępowania na żadnym etapie postępowania, a zatem jest rzeczą oczywistą, że kwestia ta może mieć destrukcyjny wpływ na postępowanie.

Organ odwoławczy podkreślił, że rozumie intencję orzeczniczą zawartą w uchwale NSA z dnia 13 października 2003 r. w sprawie o sygn. OPS 6/03 skierowaną na uznanie interesów uczestników postępowania, jednakże prowadzi ona do tego, że osoby legitymujące się określonymi prawami obligacyjnymi mogą wyłączyć realizację prawa rzeczowego, co jest niedopuszczalne.

Dlatego też w przekonaniu organu II instancji celowym byłoby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokonanie ponownej analizy interesu prawnego dzierżawców w postępowaniu zwrotowym i stosownie do dokonanej analizy uznanie ich bądź też nie za strony niniejszego postępowania zwrotowego. Jeżeli zaś organ I instancji uzna dzierżawców za strony niniejszego postępowania, to powinien zapewnić im czynny udział na każdym etapie tego postępowania, w tym udział w oględzinach nieruchomości oraz w rozprawie administracyjnej, czego jednak nie uczynił, przez co naruszył przepis art. 10 kpa.

W świetle powyższych ustaleń, zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ II instancji uznał, że konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który zobligowany jest uzupełnić postępowanie uwzględniając wskazane uwagi mające na celu prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prowadzenie postępowania administracyjnego.

Dodatkowo odnosząc się do podniesionej przez pełnomocnika spadkobiercy byłego właściciela kwestii, iż "uchylanie całej decyzji nie jest konieczne" organ wskazał, że skoro w przedmiotowej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to organ odwoławczy nie był uprawniony, stosownie do treści art. 138 kpa, utrzymać w mocy orzeczenia zawartego w pkt 1 zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 kpa.

W uzasadnieniu skargi jego auto podniósł, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a mają charakter wyjątkowy, zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/2002 - M. Prawn. 2004, nr 2, s. 60; teza pierwsza wyroku NSA z 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99 - LEX nr 48722; teza pierwsza wyroku NSA z 27 października 1999 r., I SA 2127/98 - LEX nr 48721; teza pierwsza wyroku NSA z 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 - LEX nr 47914; teza druga wyroku NSA z 23 czerwca 1999 r., IV SA 1037/97 - LEX nr 47868; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97 - LEX nr 47269; teza pierwsza wyroku NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97 - LEX nr 46694; postanowienie NSA OZ w Lublinie z 16 grudnia 1998 r., I SA/Lu 1292/97 - LexPolonica; teza pierwsza wyroku NSA OZ w Gdańsku z 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 166/97 -LexPolonica; teza pierwsza wyroku NSA OZ w Katowicach z 12 grudnia 1996 r., SA/Ka 1994/95 - LEX nr 28962; wyrok NSA OZ w Poznaniu z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96 - LexPolonica; teza pierwsza wyroku NSA z 21 czerwca 1994 r., IV SA 1606/96 - LEX nr 47864). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136), to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy (teza pierwsza wyroku NSA z 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99 - LEX nr 48722; wyrok NSA z 27 lipca 1999 r., IV SA 714/97 - LEX nr 47853; wyrok NSA z 19 stycznia 1998 r., IV SA 529/96 - LEX nr 43138; teza trzecia wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 8 stycznia 1996 r., SA/Wr 1068/95 - LexPolonica; teza pierwsza wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 28 grudnia 1995 r., SA/Wr 2569/95 – LexPolonica, teza druga wyroku NSA z 22 września 1981 r., II SA 400/81 - ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy skarżący uznał, że w niniejszej sprawie brak jest wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie istnieje potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. Wojewoda w swojej decyzji nie wskazuje na jakiekolwiek braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji, a jedynie uznał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony przy wywłaszczeniu.

W przekonaniu skarżącego organ odwoławczy zakwestionował jedynie słuszność przyznania dzierżawcom przedmiotowej nieruchomości statusu strony w postępowaniu stwierdzając, że kwestia legitymacji dzierżawców w postępowaniu zwrotowym nie jest jednolita zarówno w orzecznictwie sądowym jak i literaturze prawniczej, powyższe wątpliwości organu odwoławczego nie pozwalają jednak na uznanie, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

K. S. podniósł, że postępowanie wyjaśniające jest postępowaniem mającym na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Kwestia przyznania dzierżawcom statusu strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie należy do oceny stanu faktycznego, a do oceny stanu prawnego sprawy. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem potrzeba przeprowadzenia powtórnie postępowania dowodowego (wyjaśniającego), o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, w przypadku wątpliwości odnośnie przyznania dzierżawcom statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, Wojewoda władny był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., tzn. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, uznając dzierżawców za strony toczącego się postępowania albo odmawiając im takiego statusu.

Skarżący zarzucił, że uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji prowadzi jedynie do wydłużenia w czasie postępowania mającego na celu zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostało bowiem zainicjowane wnioskiem złożonym przez K.S. w dniu 21 maja 1996 roku i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone.

Powołując się na przepisy art. 136 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1, art. 141 ust. 1 oraz art. 112 ust. 1 i art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący podniósł, że jego zdaniem dzierżawcom nieruchomości nie przysługuje status strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przytaczając treść uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 października 2004 r. w sprawie o sygn. akt I SA 1440/03 skarżący podkreślił, że z przepisu art. 136 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla dzierżawcy terenu nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki mogące stanowić podstawę do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie dzierżawca posiada interes prawny legitymujący go jako stronę postępowania oraz że pomimo iż dzierżawca uczestniczył w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości i wydawane w tej sprawie decyzje były doręczane dzierżawcy, nie jest on uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości.

Skarżący wskazał, że podobne stanowiska zostały zaprezentowane w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 44/05 oraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie III RN 129/02.

Reasumując K. S. uznał, że w niniejszej sprawie nie istniały przesłanki umożliwiające organowi administracji wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153/02 poz. 1270 ze zm.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Decyzja Wojewody nie narusza bowiem ani prawa materialnego obowiązującego w dacie jej wydania, ani też przepisów postępowania w takim zakresie, iż mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, który był podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wbrew twierdzeniom skargi, Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na okoliczności świadczące o naruszeniu przez Starostę, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, przepisów prawa, które to naruszenie powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ II instancji na 13 stronie uzasadnienia swojej decyzji wyjaśnił bowiem, że z materiału dowodowego (zgromadzonego w sprawie) nie wynika jednoznacznie, które z nakładów na spornej nieruchomości poniesione były ze środków PUK, a które ze środków osób prowadzących na tej nieruchomości działalność handlową, oraz które są trwale, bądź nietrwale powiązane z gruntem. Choć nie obydwie wskazane wątpliwości mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (o czym będzie mowa niżej), to już tylko druga z nich powodowała, że konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Poza tym organ I instancji dopuścił się dalszych, nie dostrzeżonych przez organ odwoławczy, naruszeń przepisów prawa, które dodatkowo uzasadniały uchylenie decyzji Starosty z dnia [...], a tym samym powodują, że zaskarżona decyzja, mimo niepełnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Na wstępie należy podzielić niekwestionowany na etapie postępowania sądowego pogląd, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony przy jej nabyciu w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przytaczanej dalej jako ustawa z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), w związku z czym podlega zwrotowi. W świetle bowiem ustalonego w sprawie, niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego nie ulega wątpliwości, że objęta przedmiotem postępowania nieruchomość stanowiąca własność J. S., nigdy nie została przeznaczona na realizację celu na jaki została wywłaszczona, tj. pod budownictwo dla Spółdzielni Mieszkaniowej. Takie ustalenie potwierdza już samo stanowisko tej Spółdzielni, która nie kwestionowała faktu, że przedmiotowy grunt nie został jej przekazany na cele inwestycyjne i nigdy nim nie dysponowała. To z kolei przesądza przyjęcie, że urządzony na działce nr [...] Miejski Plac Targowy nie stanowi infrastruktury osiedla zarządzanego przez SM. Zasadnie zatem oba organy uznały, że stan faktyczny w sprawie odpowiada dyspozycji art. 137 ust.1 ugn.

Zasadnie również Wojewoda dostrzegł rozbieżność pomiędzy kwotą odszkodowania określoną w sentencji decyzji Starosty z dnia [...], a wyliczoną w uzasadnieniu tej decyzji. Ta niedopuszczalna rozbieżność sama w sobie nie uzasadniałaby zastosowania art. 138 § 2 kpa (skoro mógł ją na podstawie akt sprawy wyjaśnić organ odwoławczy), ale w związku z dalszymi uchybieniami uzasadniającymi uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, będzie również wymagała skorygowania przez organ I instancji.

Odnosząc się do zasadniczej przyczyny uchylenia przez Wojewodę decyzji Starosty, tj. do sposobu ustalenia kwoty odszkodowania za zwróconą nieruchomość, należy przytoczyć treść zastosowanych w sprawie przepisów. Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przytaczanej dalej jako ugn (tekst jednolity Dz. U. Nr 261/04 poz. 2603 ze zm.), w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (art. 140 ust. 2 ugn). Według art. 140 ust. 4 ugn, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości.

Z przytoczonych przepisów wynika, że w razie uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (a także nieruchomości nabytej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – art. 216 ust. 1 ugn), konieczne jest zwaloryzowanie wypłaconego odszkodowania (względnie ceny nabycia w przypadku, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.),następnie porównanie tej zwaloryzowanej kwoty z wartością rynkową zwracanej nieruchomości w dniu zwrotu, względnie z jej wartością odtworzeniową, a w sytuacji gdy wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, jej wartość uległa zmniejszeniu albo zwiększeniu – konieczne jest ponadto określenie wartości tej nieruchomości według jej stanu z dnia wywłaszczenia oraz z dnia zwrotu, w celu ustalenia ostatecznej wysokości kwoty podlegającej zwrotowi. Zgodnie z art. 156 ust.1 ugn koniecznego oszacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy posiadający uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości ( art. 174 ust. 2 ugn), sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 149 i nast. określa podstawowe zasady wyceny nieruchomości, których rozwinięcie i uszczegółowienie znajduje się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Dotyczą one między innymi kryteriów, jakimi kieruje się rzeczoznawca przy wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 150 i 154 ugn); przepisy powyższe wyjaśniają także, co oznacza w świetle ustawy wartość nieruchomości (rynkowa, odtworzeniowa i katastralna – art. 151 ugn) i na czym polegają konkretne podejścia, metody i techniki wyceny nieruchomości (art. 152 i 153 ugn oraz § 4 i nast. rozporządzenia z 21 września 2004r.).

Ustawowy rygoryzm w określeniu zasad wedle których sporządzony ma być operat szacunkowy nie pozbawia go jednak waloru opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa. Oznacza to, że do organu orzekającego w sprawie należy ostatecznie merytoryczna ocena operatu, a w szczególności prawidłowość i zgodność z prawem zastosowanego przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia i metody oszacowania nieruchomości.

Oceny takiej dokonał organ II instancji i w jej wyniku słusznie zakwestionował przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego kryterium, wedle którego – przy wycenie wartości nieruchomości na datę ustalenia odszkodowania - poczynione na przedmiotowej nieruchomości nakłady zaliczył do jej części składowych.

Jak wynika z treści operatu, rzeczoznawca dokonał oszacowania nieruchomości ustalając jej wartość odtworzeniową. Taką wartość określa się dla nieruchomości, które ze względu na rodzaj, obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne (art. 150 ust.3 ugn). Uzasadniając taki wybór rzeczoznawca – stosownie do powołanego przepisu podkreślił - że "na rynku lokalnym obejmującym miasto K. i rynku regionalnym (miasta woj. [...]) nie wystąpiły transakcje sprzedaży tego rodzaju nieruchomości zabudowanych" (str.18 operatu).

Stosownie do treści art. 152 ust.3 zdanie trzecie ugn i art. 153 ust. 3 ugn, wartość odtworzeniową nieruchomości określa się przy zastosowaniu podejścia kosztowego, które polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych. Dla określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu wybranego przez rzeczoznawcę podejścia niezbędnym jest zatem ustalenie, czy grunt objęty wyceną posiada części składowe, a co za tym idzie koniecznym jest na wstępie wyjaśnienie, co należy rozumieć pod tym pojęciem.

Definicja części składowych znajduje się w art. 47 § 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Artykuł 48 kc stanowi dodatkowo, że do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania.

Jak wynika z treści operatu, określając koszt odtworzenia części składowych gruntu stosownie do treści art. 153 ust.3 ugn, rzeczoznawca przyjął, że częściami tymi w stanie faktycznym sprawy są:

1. budynek WC,

2. wiaty – typ II,

3. pawilony handlowe i handlowo-usługowe,

4. linie kablowe elektryczne i rozdzielnice,

5. ogrodzenie placu i parkingu,

6. oświetlenie placu handlowo-usługowego wraz z parkingiem,

7. plac handlowo-usługowy, drogi wewnętrzne, parking i chodniki.

O ile urządzenia wymienione w pkt 1 i 4 - 7 co do zasady są częściami składowymi nieruchomości (jako urządzenia trwale z gruntem związane, chyba że wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 pkt 2 kc), to w przypadku pawilonów i wiat, jakie wedle opisu rzeczoznawcy znajdują się na spornym gruncie, takiego stanowczego ustalenia poczynić nie można. W szczególności, nie do zaakceptowania jest przyjęcie za autorem operatu i organem I instancji, że podstawą do wyceny tych nakładów (powodujących wzrost wartości nieruchomości) jest udokumentowane do nich prawo (pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy - k.583 Tom II akt I instancji oraz uzasadnienie decyzji Starosty z dnia [...] – k. 674 Tom II akt I instancji). Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, przedmiotem wyceny – zgodnie z podejściem kosztowym określającym wartość odtworzeniową nieruchomości – winny być jej części składowe, ustalone wedle definicji zawartej w przytaczanych wyżej przepisach kc, bez względu na to, z czyich środków finansowych były realizowane. Podstawowym kryterium oceny zakwalifikowania danego nakładu do części składowych nieruchomości winna być zatem trwałość związania go z gruntem, a analizy w tym zakresie zabrakło zarówno w operacie jak i w decyzji pierwszoinstancyjnej. Jest to natomiast okoliczność wymagająca przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, przede wszystkim w zakresie zasadniczej korekty operatu, zapoznania z nim stron, udzielenia możliwości zgłaszania zastrzeżeń, uwag itp. Wątpliwości nie ma bowiem w przypadku wzniesienia budynku WC czy też urządzenia, takiego jak trwałe ogrodzenie, place postojowe, chodniki czy drogi dojazdowe. Trudności mogą natomiast pojawić się w przypadku innych nakładów, jednak przesądzającą będzie zawsze ocena, na ile możliwym jest ich demontaż i odłączenie od gruntu.

Jak wynika ze sporządzonego w sprawie operatu, znajdujące się na placu targowym pawilony, zakotwione są "bezpośrednio do utwardzenia z płyt chodnikowych lub placu o nawierzchni asfaltowej za pomocą śrub i dybli" (operat str. 13 – 15). Z uwagi na brak fundamentów nie ma podstaw do uznania, że w tym przypadku mamy do czynienia z budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 ze zm.) – jak zdaje się przyjmować rzeczoznawca (opisując np. instalacje elektryczne w pawilonach jako określony procent wartości "budynku", str. 29-30 operatu). Głównym kryterium oceny, czy znajdujące się na spornej nieruchomości pawilony oraz wiaty są jej częściami składowymi, a co za tym idzie czy podlegają oszacowaniu poprzez określenie kosztów ich odtworzenia, powinno być zatem ustalenie na ile są one trwale związane z gruntem w rozumieniu art. 47§2 w zw. z art. 48 kc. Skoro tej podstawowej oceny dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wysokości odszkodowania zabrakło, słusznie organ odwoławczy spostrzegając tę wadę postępowania przed organem I instancji przyjął, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a co za tym idzie zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa jednocześnie, że pojęcie trwałego związania z gruntem w rozumieniu art. 48 kc interpretowane jest szeroko w doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego, z których organ I instancji winien skorzystać przy dokonywaniu ustaleń co do tego, które z tych obiektów są częściami składowymi gruntu będącego przedmiotem zwrotu i co za tym idzie podlegać będą szacowaniu. Przez trwałe związanie z gruntem rozumie się taką więź fizyczną, gdy odłączenie budynku lub innego urządzenia od gruntu nie może nastąpić (art. 47 § 2 kc) bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości (gruntu) lub części odłączonej (np. budynku). Ponadto częścią składową gruntu jest tylko taki obiekt (inne urządzenie), który nie został połączony z gruntem dla przemijającego użytku (art. 47§3 kc) – tak SN w orzeczeniu z 9 czerwca 1967r., PUG 1/1968 oraz J.Ignatowicz (w:) K.c. Komentarz 1972, s.138; J.Piątkowski (w:) System II, s.377, przypis 122; S.Rudnicki (w:) Prawo obrotu nieruchomościami, s.32-33. Warto także zwrócić uwagę na powszechny w orzecznictwie sądów powszechnych i doktrynie pogląd, że budowle, które zostały połączone z gruntem w sposób prowizoryczny, np. baraki, szopy, kioski itp. nie stanowią części składowych gruntu i są zaliczane do ruchomości (SN 15.02.1961, OSPiKA 2/1962/45 z glosą aprobującą A.Ohanowicza, tak też J.Ignatowicz – j.w., S.Rudnicki – j.w.; T.Dybowski, Części składowe s.89; E.Gniewek, Prawo rzeczowe 1997, s.10).

Przy określaniu które z urządzeń znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości stanowią jej części składowe, organ I instancji winien uwzględnić również treść art. 49 § 1 kc., co dotyczy oszacowanych przez biegłego i dodanych do wartości nieruchomości, linii kablowych elektrycznych i rozdzielnic.

Zgodnie z przywołanym przepisem urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Jeżeli przedmiotowe linie kablowe elektryczne i rozdzielnice służące do doprowadzania energii elektrycznej wchodzą w skład przedsiębiorstwa dostarczającego energię elektryczną (do czego wystarczy tylko, aby były połączone w sposób trwały z siecią urządzeń przedsiębiorstwa), to z chwilą połączenia ich w sposób trwały z przedsiębiorstwem w taki sposób, że nie mogą być od niego odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo przedmiotu odłączonego (art. 47 § 2 i 3 k.c.), stają się częścią składową tego przedsiębiorstwa. W konsekwencji nie mogą być ani przedmiotem zwrotu wraz z nieruchomością, ani też przedmiotem oszacowania w celu określenia kwoty podlegającej zwrotowi przez spadkobiercę byłego właściciela takiej nieruchomości. Te same uwagi dotyczą również urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, co do których biegły, a za nim organ wskazali, że znajdują się na terenie przedmiotowej nieruchomości (k. 11 operatu szacunkowego i k. 497 akt organu I instancji), ale nie wyjaśnili czy zostały one oszacowane, czy też nie i dlaczego.

Odnosząc się do drugiej kwestii wymagającej zdaniem organu odwoławczego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tj. dokonania precyzyjnych ustaleń "które z nakładów na spornej nieruchomości poniesione były ze środków PUK, a które ze środków osób prowadzących na tej nieruchomości działalność gospodarczą", należy zauważyć, że w świetle zaakceptowanej przez Sąd wykładni dokonanej przez organ II instancji – wskazanie to jest niezrozumiałe. Skoro bowiem Wojewoda sam wyjaśnia, że dla oceny które nakłady na przedmiotową nieruchomość stanowią jej część składową, nie ma znaczenia z czyich środków finansowych zostały one zrealizowane, to zbędne jest ustalanie kto które nakłady poniósł. To jednak uchybienie nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, skoro Wojewoda niewadliwie wskazał jako konieczne do dokonania przed zleceniem wykonania operatu szacunkowego, ustalenie przez organ I instancji, które z nakładów poczynionych na przedmiotową nieruchomość są trwale, bądź nietrwale powiązane z gruntem.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych przytoczonym na wstępie art. 134 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na dalsze uchybienia popełnione w toku postępowania przed organem I instancji, które dodatkowo wzmacniają argumentację przemawiającą za zasadnością decyzji kasacyjnej podjętej przez Wojewodę.

Jak już wskazano wyżej, ustalając wartość odtworzeniową nieruchomości określa się - stosownie do treści art. 153 ust.3 ugn - oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych. Przepis § 21 ust.1 rozporządzenia z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że za koszt nabycia gruntu, o którym mowa wyżej, przyjmuje się wartość rynkową gruntu o takich samych cechach. Taka treść art.153 ust. 3 ugn oznacza, że określając w podejściu kosztowym koszt nabycia gruntu – czyli jego wartość rynkową – należy przedmiotem oszacowania uczynić jedynie część powierzchni ziemskiej, bez części składowych, gdyż koszt odtworzenia części składowych ustalany jest oddzielnie. Za taką interpretacją powołanego przepisu przemawia przede wszystkim oddzielenie przez ustawodawcę dwóch pojęć: gruntu i jego części składowych oraz odrębne określenie ich wartości (kosztów odtworzenia w przypadku części składowych). Nie bez powodu w tym samym przepisie w zdaniu pierwszym używa się pojęcia "nieruchomość", a w zdaniu drugim: "grunt" i "jego części składowe". Ustawodawca przyjął zatem, że w podejściu kosztowym na wartość nieruchomości składa się wartość rynkowa gruntu (bez części składowych) i koszt odtworzenia części składowych.

Jak wynika tymczasem z operatu sporządzonego w niniejszej sprawie, szacując wartość rynkową gruntu na datę zwrotu – przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami - rzeczoznawca przyjął, że jest to "teren zagospodarowany", co rodzi uzasadnione obawy, że faktycznie przedmiotem wyceny nie był sam grunt – jak nakazuje art. 153 ust.3 ugn w zw. z § 21 ust.1 rozporządzenia – lecz cała nieruchomość z jej częściami składowymi (tabela nr 3 operatu). Wątpliwości w tym zakresie winny być w oparciu o art. 77 § 1 kpa wyjaśnione, w szczególności dotyczy to sprecyzowania, co rzeczoznawca rozumie pod pojęciem "teren zagospodarowany" i czy obejmuje on części składowe nieruchomości. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie należy przyjąć, że w tym zakresie operat nie odpowiada treści art. 153 ust.3 ugn i wymaga korekty. Części składowe nieruchomości (niezależnie od oceny, które nakłady poczynione na spornym gruncie są takimi częściami w rozumieniu art. 48 kc), byłyby bowiem w takim przypadku szacowane dwukrotnie: raz w wartości rynkowej gruntu jako jego części składowe (nieruchomość zabudowana czy zagospodarowana ma inną wartość rynkową – zazwyczaj wyższą – aniżeli nieruchomość nie posiadająca takich cech) i drugi raz w kosztach odtworzenia części składowych. Takie rozumienie art. 153 ust.3 ugn jest natomiast niewłaściwe i nie odpowiada intencji ustawodawcy. Ustalanie – w ramach określenia kosztu nabycia gruntu na podstawie art. 153 ust.3 ugn - wartości rynkowej gruntu wraz z jego częściami składowymi metodą porównywania parami (jak uczynił to rzeczoznawca w niniejszej sprawie), jest niczym innym jak określaniem wartości rynkowej tej nieruchomości w rozumieniu art. 150 ust.2 ugn w zw. z art. 151 ust.1 i 152 ust.3 zdanie pierwsze ugn. Możliwość określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca jednak wykluczył, o czym była już mowa wyżej.

W niniejszej sprawie przedmiotem wyceny wartości nieruchomości na datę zwrotu, przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu kosztowym stosownie do art. 153 ust. 3 ugn, winny być zatem dwa elementy:

1. część powierzchni ziemskiej oznaczona jako działka ewidencyjna będąca przedmiotem postępowania, w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu; różnice pomiędzy stanem z dnia wywłaszczenia a stanem z dnia zwrotu winny się sprowadzać jedynie do gruntu, a nie do jego części składowych (mogą np. dotyczyć likwidacji nierówności i wykopów powstałych wskutek wydobycia gliny, które – jak wynika z materiału dowodowego – charakteryzowały ten teren w dniu wywłaszczenia),

2. części składowe gruntu – przy prawidłowym i zgodnym z art. 48 kc ustaleniu, które z nakładów stanowią części składowe przedmiotowej nieruchomości.

Ocena prawidłowości zastosowanego przez rzeczoznawcę podejścia kosztowego, a zwłaszcza zgodność z art. 153 ust.3 ugn w rozumieniu przedstawionym wyżej, winna być zatem ponownie skontrolowana przez organ I-szej instancji, a w razie konieczności - niezbędnym będzie skorygowanie operatu, aby odpowiadał on wymogom ustawowym.

Jak już wyżej zasygnalizowano, konieczność uchylenia decyzji Starosty uzasadniona była dalszymi jeszcze, niedostrzeżonymi przez organ odwoławczy uchybieniami.

Przepisy art. 140 ugn ściśle określają rozliczenia, jakie następują pomiędzy stronami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szczegółowo też określony jest sposób wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi przez byłego właściciela nieruchomości lub jego spadkobierców, na rzecz aktualnego właściciela. Na kwotę tę składa się zwaloryzowane według zasad określonych w art. 140 ust. 2 ugn odszkodowanie, ustalone w decyzji wywłaszczeniowej (bądź w akcie notarialnym sporządzonym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) oraz różnica pomiędzy wartością nieruchomości według jej stanu na datę zwrotu i na datę wywłaszczenia (nabycia). Przedmiotem wyceny może być tylko nieruchomość w zaprezentowanym wyżej, wynikającym z przepisów kodeksu cywilnego znaczeniu, tj. nieruchomość gruntowa wraz z jej częściami składowymi, czyli budynkami i innymi urządzeniami trwale z gruntem związanymi, jak również drzewami i innymi roślinami od chwili zasadzenia lub zasiania. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji zaakceptował wyliczenie zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K., oparte na założeniach sprzecznych z przedstawionymi przepisami. Mimo ustalenia bowiem, że nieruchomość będąca przedmiotem zwrotu, w dacie nabycia jej przez Skarb Państwa aktami notarialnymi z 1965 i 1968 r. stanowiła w części teren zabudowany budynkami gospodarczymi (część zachodnia terenu nieruchomości), a w części grunt zadrzewiony (drzewa owocowe, leśne i ozdobne), rzeczoznawca pominął te części składowe przy określaniu wartości nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości, szacując tylko sam grunt. Biegły uzasadnił przy tym takie podejście brakiem możliwości ustalenia w sposób obiektywny i staranny oraz zgodny z przepisami i zasadami wyceny stanu techniczno-użytkowego części składowych gruntu, wynikłym ze zlikwidowania bądź usunięcia tych części składowych oraz brakiem dokumentów z opisem ich cech charakterystycznych i stanu techniczno-użytkowego. Biegły wyjaśnił również, że przedmiotem zwrotu na rzecz K.S. jest jedynie grunt.

Przedstawiona argumentacja nie może być uznana za wystarczającą do odstąpienia od ścisłych reguł określania wartości nieruchomości na podstawie art. 140 ust. 4 ugn.

Obowiązki organu w zakresie ustalania stanu faktycznego i środków dowodowych jakie do tego prowadzą określone są w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji ma obowiązek podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa). W tym celu jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Jako dowód winien natomiast dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). Jeżeli natomiast po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 kpa).

Wskazane reguły czynią koniecznym, a także możliwym, ustalenie rodzaju, ilości i stanu części składowych przedmiotowej nieruchomości w dacie jej nabycia przez Skarb Państwa. Trudności pojawiające się w toku postępowania wyjaśniającego nie mogą powodować pominięcia przy obliczaniu wysokości przedmiotowego odszkodowania koniecznego i przewidzianego w obowiązujących przepisach wyliczenia, gdyż powodowałoby to istotną zmianę kwoty podlegającej zwrotowi za zwracaną przedmiotową nieruchomość.

Choć wskazanych uchybień organ II instancji nie dostrzegł, to jednak wskazane wyżej naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 §1 i 80 kpa, nie mają wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., a co za tym idzie nie powodują konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. W ostateczności bowiem, rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zasadne i zgodne z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że braki w postępowaniu w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania są na tyle istotne i dotyczą tak ważnych dla wyniku sprawy kwestii, że organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego nie mógłby ich uzupełnić nie naruszając przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wyjaśnienia w niniejszej sprawie wymaga również zagadnienie udziału w prowadzonym postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości nabytej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dzierżawców części tej nieruchomości prowadzących na niej działalność gospodarczą. Potrzeba wyjaśnienia tego zagadnienia wynika stąd, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa), co na wstępie wymaga wyjaśnienia, kto może być stroną danego postępowania. W razie uchybienia tym obowiązkom konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpatrzenia w przypadku ustalenia, że strona nie brała udziału w postępowaniu w toku postępowania odwoławczego, bądź wznowienie postępowania jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Potrzeba wyjaśnienia czy wspomniani dzierżawcy są stronami niniejszego postępowania wynika ponadto z niejednoznacznego stanowiska wyrażonego w tej kwestii przez organ II instancji. Organ ten bowiem z jednej strony przeprowadził postępowanie z udziałem tych dzierżawców, przytaczając poglądy doktryny i orzecznictwa przemawiające za ich udziałem w sprawie, z drugiej zaś strony powołując poglądy odmienne, na podstawie art. 138 § 2 zd. 2 kpa wskazał organowi I instancji na potrzebę ponownej analizy, czy dzierżawcy ci rzeczywiście mają interes prawny w postępowaniu zwrotowym. Wojewoda przytoczył przy tym szereg argumentów przemawiających przeciwko ich udziałowi w sprawie, opartych nie na istnieniu, bądź nieistnieniu ich interesu prawnego w tym postępowaniu, ale na interesie strony wnioskującej o zwrot nieruchomości.

Opowiadając się za przyznaniem statusu strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją wszystkim osobom, będącym najemcami, dzierżawcami czy biorącymi w użyczenie przedmiotową nieruchomość, należy podzielić argumentację przedstawioną w uchwale 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 13 października 2003 r., OPS 6/03. Zgodnie z nią najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, to jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal (budynek) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 28 K.p.a. w związku z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).

W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że odnośnie "przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zdecydowanie przeważają poglądy, że źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. To z prawa materialnego wypływa legitymacja prawna do udziału w postępowaniu administracyjnym - bycia stroną tego postępowania, o jakiej mowa w art. 28 K.p.a.

Na gruncie tego stanowiska, analizując przepis art. 138 ust. 2 ugn należy uznać, że najemca wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny, by być stroną postępowania o jej zwrot, skoro w razie ostatecznego zwrotu tej nieruchomości, po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna, jego prawo najmu wygasa z mocy prawa niezależnie od woli stron co do dalszego trwania tego stosunku po zmianie właściciela nieruchomości. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej i wynajętej nieruchomości wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy takiej nieruchomości; z mocy art. 138 ust. 2 powyższej ustawy pozbawia najemcę przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie prawa najmu bez możliwości przeciwdziałania temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej niż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To przeciwdziałanie nie może zniweczyć żądania zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, ale może polegać na wykazywaniu w tym postępowaniu, że nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 analizowanej ustawy lub występuje przeszkoda dla zwrotu, o jakiej mowa w art. 229 tej ustawy. Taki jest zakres interesu prawnego najemcy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikający z omawianego art. 138 ust. 2".

Rozważania te mutatis mutandis mają zastosowanie również do dzierżawców, w tym i do dzierżawców, którzy na podstawie umów dzierżawy zawartych z Przedsiębiorstwem Usług Komunalnych używają części przedmiotowej nieruchomości określonych w tych umowach jako place handlowe i pobierają z nich pożytki. Na przeszkodzie prezentowanemu stanowisku nie stoi to, że umów dzierżawy placu targowego znajdującego się między innymi na przedmiotowej nieruchomości, nie zawarła Gmina będąca właścicielem tej nieruchomości. Przepis art. 138 ust. 2 ugn nie uzależnia bowiem określonego w tym przepisie skutku od tego, kto jest stroną umowy najmu, dzierżawy czy użyczenia zwracanej nieruchomości. Ratio legis tego przepisu jest, aby wszelkie umowy najmu, dzierżawy czy użyczenia, obciążające nieruchomość i często utrudniające swobodne z niej korzystanie, wygasły z mocy prawa, co na ogół dzieje się w interesie byłego właściciela odzyskującego wywłaszczoną lub zbytą pod groźbą wywłaszczenia nieruchomość. Przepis ten dotyczy więc wszystkich ważnie zawartych umów wymienionych rodzajów. Aczkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione, jaki tytuł do przedmiotowej nieruchomości ma PUK po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2004r. decyzji o oddaniu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz PUK, to jednak nie było w sprawie sporne, że spółka ta, będąca własnością Gminy i założona przez nią jako jedynego udziałowca (informacja dostępna na stronie internetowej http://www.bip.kielce.pl/), została upoważniona przez właściciela do prowadzenia targowiska, obejmującego działkę objętą wnioskiem o zwrot, w tym także do zawierania wszelkiego rodzaju umów z tą działalnością związanych. Spółka ta mogła więc ważnie wydzierżawić jej części, przez co do umów zawartych pomiędzy PUK, a dzierżawcami prowadzącymi działalność gospodarczą na przedmiotowej nieruchomości może mieć zastosowanie skutek określony w art. 138 ust. 2 ugn, a w konsekwencji strony tych umów mają interes prawny, aby być stronami niniejszego postępowania.

Odnosząc się do obaw wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do braku praktycznej możliwości merytorycznego zakończenia sprawy w razie przyznania dzierżawcom placów handlowych położonych na przedmiotowej nieruchomości legitymacji stron tego postępowania, należy zauważyć, że argumenty użyte przez organ II instancji na poparcie tych obaw mają charakter pozaprawny i już tylko z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie. Można więc jedynie dodać, że niewątpliwy interes prawny spadkobiercy byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości w jej odzyskaniu, nie może pozbawiać dzierżawców placów handlowych położonych na tej nieruchomości, mających również interes prawny w tym postępowaniu, możliwości wykazywania, że nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 ugn lub występuje przeszkoda dla zwrotu, o jakiej mowa w art. 229 tej ustawy.

Odnosząc się do przytoczonych w skardze dwóch wyroków WSA w Warszawie i wyroku Sądu Najwyższego, mających przemawiać za przyjęciem poglądu odmawiającego dzierżawcom prawa do udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy zauważyć co następuje.

Stanowisko przedstawione w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 października 2004r. w sprawie I SA 1440/03, w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych należy uznać za odosobnione. Wspomniana wyżej uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 13 października 2003r. niewątpliwie ujednoliciła rozbieżne poglądy pojawiające się we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych i obecnie zdecydowana większość składów orzekających podziela zapatrywanie w niej wyrażone (por. np. wyroki: WSA w Poznaniu z 4 października 2005r., II SA/Po 1824/03; WSA w Lublinie z dnia 27 lutego 2007r., II SA/Lu 58/07; WSA w Warszawie z 18 września 2007r., I SA/Wa 396/07, z dnia 23 stycznia 2008r., I SA/Wa 1499/07 oraz z 5 marca 2008r., I SA/Wa 1409/07).

Przytoczony w skardze wyrok SN z dnia 13 grudnia 2002r. zapadł w zupełnie innym stanie prawnym, na gruncie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991, nr 30, poz. 127 ze zm.). Ustawa ta nie zawierała przepisu odpowiadającego treścią art. 138 ust.2 ugn, a to właśnie z uregulowania tam zawartego NSA wywodzi w przytaczanej wyżej uchwale 7 sędziów pogląd o interesie prawnym najemcy. Ponadto podkreślić należy, że dnia 13 grudnia 2002r. w innej sprawie sygn. akt III RN 128/02, Sąd Najwyższy stanął na odmiennym stanowisku niż w sprawie III RN 129/02 formułując tezę, że "najemca niegdyś wywłaszczonej nieruchomości, o której odzyskanie ubiega się właściciel, ma prawny interes w uczestniczeniu w sprawie o jej zwrot. Jednak interes ten ma charakter formalny, procesowy" (M.Prawn. 2003/1/4).

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2005r. sygn. akt I SA/Wa 44/05 zapadł na tle zupełnie innego stanu faktycznego, aniżeli ustalony w niniejszej sprawie i nie dotyczył kwestii związanej z oceną interesu prawnego najemców czy dzierżawców nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot na podstawie art. 136 i nast. ugn. Dlatego poglądy zawarte w uzasadnieniu tego wyroku nie mogą mieć odniesienia do sprawy będącej przedmiotem osądu.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.