Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2586/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] grudnia 1973 r., nr [...] orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń, od zmarłego J. F., opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi O., gmina R., powiat [...], składającego się z działek oznaczonych nr [...],[...],[...],[...] (udział ¼) oraz [...]. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 i z 1961 r. Nr 32, poz. 161) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198) oraz art. 97 k.p.a.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1973 r., nr [...] wystąpił spadkobierca dawnego właściciela – J. F. We wniosku podniesiono, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji J. F. nie żył już od kilku lat, a co z tym idzie decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1973 r. została skierowana do osoby zmarłej, która nie mogła być jej adresatem.

Wojewoda [...] (dalej również jako "Wojewoda/organ I instancji") decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1973 r., nr [...] o przejęciu na własność Państwa, jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi O., gmina R., powiat [...], zapisanego w rejestrze ewidencji gruntów na rzecz J. F. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość nosiła cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r., a w sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki kwalifikujące omawianą nieruchomość we wsi O. do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. W związku z powyższym nie można uznać, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1973 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Brak jest zatem, w ocenie Wojewody, podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Odwołanie od decyzji Wojewody wniósł J. F., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] września 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. Minister wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, że przejęcie gruntów przedmiotowego gospodarstwa o powierzchni [...] ha, położonych we wsi O., nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Minister zauważył, że z przepisów tych wynika, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność państwa, jeżeli było: 1) niezamieszkiwane przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców, a przy tym; 2) nieuprawiane w całości lub w większej części oraz niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Minister podkreślił przy tym, że nie ulega wątpliwości, że gospodarstwo to miało charakter rolny, ponieważ grunty rolne (do których wliczane były m.in. użytki orne oraz łąki) stanowiły tutaj większość powierzchni gospodarstwa. Zdaniem Ministra, materiał dowodowy wskazuje ponadto, że przedmiotowe gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. W sprawie nie jest sporne, że w dacie wydawania decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa nie mieszkał w nim jego ówczesny właściciel W. F. (poprzedni właściciel – J. F. zmarł [...] marca 1970 r., natomiast jego żona [...] czerwca 1938 r.), ani jego rodzina, w tym jego syn (J. F.). Miejscem ich zamieszkania była bowiem miejscowość D., powiat k., woj. o. W ocenie Ministra, przesłanka niezamieszkiwania w gospodarstwie była zatem spełniona zarówno w przypadku J. F., jego żony, oraz w odniesienia ich do zstępnych. Oceniając zgromadzony materiał Minister stwierdził również, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa były użytkowane przez kilku rolników za wiedzą Urzędu Gminy w R., na co wskazuje ogólna informacja zawarta w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 1973 r. Minister zwrócił uwagę, że pomimo podejmowanych prób odnalezienia akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania nie udało się pozyskać szerszego materiału źródłowego. Minister wskazał, że z powyższej decyzji wynika również, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa leżały wcześniej przez okres roku odłogiem. Przekazanie przedmiotowych nieruchomości do użytkowania przez innych rolników nie nastąpiło zatem, jak podniósł Minister, z inicjatywy właściciela, który zadbał o prawidłowe ich zagospodarowanie, tylko z inicjatywy Urzędu Gminy w R. Uwzględniając powyższe, Minister uznał, że nie można zarzucić kontrolowanej decyzji naruszenia przepisów prawa w stopniu rażącym, albowiem akta sprawy nie zawierają dowodów świadczących o tym, że gospodarstwo to w dacie przejęcia było użytkowane przez inne osoby za zgodą właściciela. Odnosząc się z kolei do zarzutu skierowania decyzji do osoby zmarłej, Minister wskazał, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1973 r., nr [...] nie została skierowana do nieżyjącego J. F., tylko do jego spadkobiercy W. F., na co wskazuje rozdzielnik decyzji. Natomiast przywołanie osoby J. F. w osnowie decyzji służyć miało jedynie opisowi przejmowanego gospodarstwa, ponieważ wówczas było ono jeszcze zapisane w ewidencji gruntów właśnie na rzecz J. F. Powyższe świadczy, zdaniem Ministra, o braku podstaw do stwierdzenie, że kontrolowana decyzja została obarczona wadą nieważności. Podobną ocenę wywiódł Minister również wobec zarzutu lakonicznego uzasadnienia kontrolowanej decyzji z 1973 r., które w ocenie organu, nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Skargę na powyższą decyzję Ministra z [...] czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. F. (dalej jako "Skarżący") zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił natomiast:

1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie sprzecznych z treścią skarżonej decyzji ustaleń faktycznych i uznanie, że decyzja nie była skierowana do osoby zmarłej w sytuacji, gdy z jej treści należy wysnuć taki wniosek; jak też dokonanie sprzecznych ustaleń w zakresie tego, czy gospodarstwo w chwili jego przejęcia było opuszczone czy też nie a co za tym idzie brak dokonania ustaleń wskazujących na spełnienie przesłanek ustawowych do przejęcia gospodarstwa;

2) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i twierdzeń Skarżącego zawartych w odwołaniu a co za tym idzie prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej;

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji co doprowadziło do przytoczenia w decyzji zupełnie nieuprawionych ustaleń faktycznych oraz zupełny brak po stronie Skarżącego zrozumienia motywów wydania zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skargi, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jak też o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że nie doszło do prawidłowego zaadresowania kontrolowanej decyzji z 1973 r., ponieważ niewątpliwie została ona skierowana do nieżyjącego J. F. Skarżący wskazał również, że po śmierci J. F., gospodarstwo nie zostało opuszczone w rozumieniu przepisów prawa, gdyż grunty należące do gospodarstwa były poddawane niezbędnym zabiegom agrotechnicznym przez użytkowników, którymi byli inni rolnicy za wiedzą Urzędu Gminy w R. Ponadto wskazał, iż decyzja z 1973 r. nie zawiera szczegółowego uzasadnienia, jak też właściwie sprecyzowanej osnowy, tzn. bez wskazania precyzyjnie numerów przejętych działek ewidencyjnych. W decyzji tej wskazano jedynie adres siedliska. Powyższe, zdaniem Skarżącego, rażąco narusza przepis ówczesnego art. 6 oraz art. 99 § 1 i 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione. Z uwagi jednak na sytuację epidemiczną, niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. specustawy covidowej (vide: zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lutego 2022 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązującego prawa.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra, Sąd stwierdza przede wszystkim, że została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029).

Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09).

A zatem, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Ponadto zakres postępowania nadzorczego w sposób istotny odbiega od postępowania zwykłego, w którym gromadzi się materiał w celu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie miało na celu jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja z [...] marca 1978 r. nie została dotknięte jedną z kwalifikowanych wad prawnych, o których stanowi przepis art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do ponownego ustalania w toku takiego postępowania stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji, tym samym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy.

Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in.: w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, oraz z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16. Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje.

Ponadto z powodu tego, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy Sąd orzekający wziął także pod uwagę stanowisko Trybunału wyrażone w uzasadnieniu powyższego wyroku, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia prawa przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.

W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.") oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W realiach niniejszej sprawy, od wydania kontrolowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej upłynęło prawie 50 lat, co również należy wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo stwierdziły, iż w sprawie tej nie wystąpiła żadna z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc – zasadnie zatem odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1973 r., nr [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1973 r., została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia [...] kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą tę ustawę (Dz. U. Nr 32, poz. 161), który w ust. 1 stanowił, że gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu [...] kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198, dalej jako "rozporządzenie z 1961 r."), który również stanowił podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Treść powoływanych przepisów wskazuje zatem, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (w tym jego małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Powyższa regulacja nie określa natomiast długości okresu w jakim powinno występować zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w znacznej części, które dawałoby podstawę do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa.

Powołane powyżej przepisy nie zawierały również definicji legalnej "gospodarstwa rolnego". Brak definicji legalnej danego pojęcia skutkuje koniecznością posiłkowania się dla dokonania jego wykładni innymi aktami prawnymi. Powyższe oznacza, że dany przepis może być stosowany jedynie "odpowiednio", a to przesadza o braku możliwości naruszenia go w sposób rażący. Definicja "gospodarstwa rolnego" zawarta została jedynie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964 r. nr 45 poz. 304 ze zm., dalej jako "rozporządzenie z 1964 r."), gdzie w § 2 ust. 1 wskazano, że za gospodarstwo rolne uważane były wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym (...). Bez wątpienia podstawowym składnikiem gospodarstwa rolnego są więc nieruchomości rolne. Z kolei za nieruchomości rolne, zgodnie z § 1 rozporządzenia z 1964 r., uważane były te nieruchomości, które były lub mogły być użytkowane na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tym gospodarstwem zorganizowaną całość gospodarczą (§ 2 ust. 2 rozporządzenia z 1964 r.).

Uwzględniając powyższe, organy obu instancji prawidłowo uznały, że przejęte gospodarstwo miało charakter rolny, ponieważ zdecydowana większość gruntów tego gospodarstwa stanowiły grunty rolne. Powyższej okoliczności nie kwestionuje także Skarżący.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy przedmiotowe gospodarstwo w dacie przejęcia na własność Państwa wykazywało cechy opuszczenia.

Nie zachował się wprawdzie, pomimo zakrojonych na szeroka skalę prób jego odnalezienia, materiał dowodowy sprzed wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1973 r., nr [...], tym niemniej już sama jej treść nie wskazuje, aby podjęta została z naruszeniem prawa. Dla stwierdzenia nieważności wymagane jest zaś stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, którego w realiach niniejszej sprawy nie sposób się doszukać. Ponadto, okoliczność, że w sprawie nie zachował się kompletny materiał dowodowy, na podstawie którego wydano kwestionowaną decyzję, musi zostać oceniona przez pryzmat tego, że obecne postępowanie nadzorcze jest prowadzone po 50 latach od przejęcia gospodarstwa.

Zdaniem Sądu, zasadnie organy wywiodły, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż w dacie przejęcia (1973 r.) ww. gospodarstwo było opuszczone w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 1961 r. Z akt sprawy wynika, że gospodarstwo to było zabudowane (zabudowa na gruncie ornym o pow. 0,41 ha), grunty leżały odłogiem, brak było inwentarza żywego, natomiast jego poprzedni właściciel – J. F. nie żył (od 1970 r.), zaś jego spadkobierca – W. F. wraz z rodziną mieszkał w innej miejscowości (D.). Zasadnie zatem organy uznały, że gospodarstwo nie było zamieszkane przez jego właściciela (w tym jego małżonka, rodziców i dzieci).

Przechodząc z kolei do oceny czy zaniechano uprawiania gospodarstwa to Sąd orzekający stwierdza, że bezspornym w sprawie jest w dacie przejęcie przedmiotowego gospodarstwa J. F. nie uprawiał użytków rolnych znajdujących się w gospodarstwie (wszak nie żył od [...] marca 1970 r.), jak też nie robił tego również jego jedyny spadkobierca W. F., który od [...] sierpnia 1962 r. aż do śmierci mieszkał w D. (gmina K., powiat k.). Należy podkreślić, że organy administracji prowadzące postępowanie nieważnościowe nie są uprawnione do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a jedynie oceny decyzji z punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Posiadając takie właśnie uprawnienia organ zobligowany był do oceny czy postępowanie przeprowadzone przez organ administracji w postępowaniu zwyczajnym dawało podstawę do wydania decyzji takiej treści. W ocenie Sądu, taka ocena w niniejszej sprawie została przeprowadzona prawidłowo.

Odnosząc się natomiast do kwestii uprawiania użytków rolnych przedmiotowego gospodarstwa przez innych rolników za wiedzą Urzędu Gminy w R. to, zdaniem Sądu, kwestia ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Wskazać należy przede wszystkim, że w świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r., aby gospodarstwo zostało uznane za opuszczone, musiało być w całości lub w większej części nie uprawiane oraz nie poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Chodzi tu więc o uprawianie gospodarstwa rolnego przez osobę trzecią na podstawie określonego tytułu prawnego tj. użytkowania lub dzierżawy. W rozpatrywanej sprawie nie zostało wykazane, żeby przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało w powyższy sposób udostępnione osobom trzecim przez jego właściciela lub jego następców prawnych. Za opuszczone gospodarstwo rolne w rozumieniu tego przepisu można było przyjąć tylko takie gospodarstwo, które nie było wprawdzie uprawiane bezpośrednio przez jej właściciela, ale uprawiał je dzierżawca (użytkownik) wywodzący swoje uprawnienie od właściciela na podstawie określonego tytułu prawnego. Oddanie gospodarstwa rolnego w dzierżawę lub użytkowanie przez jego właściciela stanowiło jedną z prawnych form prowadzenia tego gospodarstwa i było wynikiem wykonywania w ten sposób prawa własności przez właściciela tego gospodarstwa. Natomiast w wypadku gdy użytkowanie gospodarstwa rolnego odbywało się bez woli właściciela, to w istocie oznaczało, że podtrzymywanie produkcji rolnej w tym gospodarstwie było wynikiem woli użytkownika, a nie jego właściciela. Celem zaś przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. było uznanie za opuszczone tych gospodarstw rolnych, których uprawy w jakiejkolwiek formie zaniechał ich właściciel. Użytkowanie przedmiotowego gospodarstwa rolnego przez inne osoby nie wywodzące swojego uprawnienia wprost od właściciela - nie oznaczało zatem jego uprawy i poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym przez dzierżawcę lub użytkownika w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. Racje należy zatem przyznać organowi, który zauważył, że grunty przedmiotowego gospodarstwa zostały przekazane w użytkowanie za wiedzą (zgodą) Urzędu Gminy w R., nie przez jego właściciela (następcę prawnego).

W realiach faktycznych niniejszej sprawy, brak jest zatem jednoznacznych oraz niebudzących żadnych wątpliwości wskazań aby uznać, że gospodarstwo rolne w dacie przejęcia na własność Państwa nie wykazywało cechy opuszczenia, a nawet jeśli przyjąć takie domniemanie, to w ramach postępowania nadzorczego jest to niewystarczające to wykazania wady kwalifikowanej kontrolowanej decyzji. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego tego, że kwestionowana decyzja z 1973 r. została skierowana do osoby zmarłej, tj. J. F., Sąd stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Zdaniem Sadu, kwestionowana decyzja nie została bowiem skierowana do nieżyjącego już w dacie jej wydania J. F., lecz do jego następcy prawnego, czyli W. F., co wynika z samej jej treści (vide: rozdzielnik adresowy decyzji z [...] grudnia 1973 r.). W ocenie Sądu, bez znaczenia pozostaje podnoszona przez Skarżących kwestia, że w treści decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1973 r., nr [...] wskazano, iż przejęto na własność Państwa, jako opuszczone gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, położonego we wsi O., gmina R., powiat [...], składające się z działek oznaczonych nr [...],[...],[...],[...] (udział ¼) oraz [...], zapisane w rejestrze ewidencji gruntów pod poz. [...] i [...] na rzecz J. F. Zdaniem Sądu, kwestionowane stwierdzenie wynika z przyjętej ówcześnie, także przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], techniki redagowania aktów indywidualnych, w której sposób opisu nieruchomości objętej rozstrzygnięciem organu zawierał poza powierzchnią przejętego gospodarstwa, numermi działek ewidencyjnych, ich lokalizacją także wskazanie ich właścicieli/współwłaścicieli według danych ewidencyjnych. A zatem, sformułowanie "po rozpatrzeniu sprawy J. F. s. M." nastąpiło jedynie informacyjnie - jako wskazanie osoby (osób) ujawnionych w konkretnym rejestrze ewidencji gruntów dla konkretnej, przejętej nieruchomości. Ponieważ, jak słusznie wskazał organy, w tamtym czasie J. F. nadal był ujawniony jako właściciel gospodarstwa rolnego ujawnionego w rejestrze ewidencji gruntów (poz. [...] i [...]), dlatego też Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wymieniło go w treści swojego orzeczenia, co nie oznacza jednak, że kwestionowane orzeczenie zostało skierowane do zmarłego w 1970 r. J. F. Na co zwraca uwagę również samo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, wskazując, że zarówno J. F. jaki jego żona od kilku lat nie żyją. Prawidłowe jest więc stanowisko organów, że przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1973 r., nr [...] była nieruchomość – gospodarstwo rolne (wbrew zarzutom skargi precyzyjnie opisane poprzez wskazanie numerów działek oraz ich pozycji w ewidencji gruntów) i związana z tym kwestia jego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Tak więc skutek prawny tego orzeczenia następował niezależnie od tego, kto był aktualnym jej właścicielem w chwili orzekania.

W tym miejscu należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji. Organ nadzoru bada legalność kwestionowanej decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Mając powyższe na uwadze, to jest oceniając, zarzuty skargi dotyczące lakoniczności uzasadnienia kontrolowanej decyzji z 1973 r., Sąd doszedł do przekonania, że są one całkowicie bezzasadne. Nawet ewentualne naruszenie przepisów postępowania przez organ wydający kwestionowaną decyzję nie może automatycznie oznaczać, że naruszenie takie uznać wypada za rażące. Decyduje tutaj istotność naruszenia. Zwykłe naruszenie, a takim w ocenie Sądu jest podniesiona w skardze kwestia niewystarczającego uzasadnienia kontrolowanej decyzji, nie może być zatem uznane za naruszenie o charakterze rażącym. Poza tym, działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga bowiem od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. Mówiąc innym słowy organ bada czy kontrolowana decyzja zawiera określone wady kwalifikowane, tkwiące w samej decyzji, głownie o charakterze materialnoprawnym. Dlatego też, Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego, że kontrolowana decyzja rażąco narusza przepisy procedury administracyjnej, w tym przepisy art. 6 czy art. 99 ówczesnego k.p.a. Z powodów wyżej już przedstawionych Sąd nie zgodził się także z zarzutem dotyczącym braku sprecyzowania osnowy decyzji z 1973 r.

Dlatego też, zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Organy przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny i prawny sprawy, stosownie do wymogów określonych w przepisach art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, które zostały sporządzone zgodnie wymogami wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).