Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1025/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 4 i ust. 5, art. 61 ust 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Wisław Kisiel Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Po 989/08 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia w wyniku wznowienia postępowania wydania z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy i odmowy jej uchylenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 989/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia w wyniku wznowienia postępowania wydania z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy i odmowy jej uchylenia.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], Prezydent Miasta Kalisza, na wniosek A. P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków wielorodzinnych oraz zespołu dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami wbudowanymi na terenie nieruchomości, położonej w Kaliszu przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], o nr 195/4, 195/5, 195/11, 207/2, 207/11 i 207/12 – obręb 145.

Na wniosek skarżącego, będącego właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, a który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, zakończonym przedmiotową decyzją, Prezydent Miasta Kalisza, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdził, że wydana została ona z naruszeniem prawa, jednak odmówił jej uchylenia, gdyż w jego ocenie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu od tej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o przeprowadzenie wizji lokalnej terenu inwestycji. Wskazał jednocześnie na naruszenie: § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez nieuwzględnienie zachowania ciągłości istniejącej linii zabudowy, art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, poprzez nieuwzględnienie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kalisza oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu poprzez błędne przyjęcie, iż spełniona została zasada "dobrego sąsiedztwa", gdyż żadna sąsiednia działka nie jest zabudowana w sposób pozwalający przyjąć, iż inwestycja będzie kontynuacją funkcji, parametrów oraz cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Skarżący podniósł również, iż sąsiednie nieruchomości są działkami rolnymi zabudowanymi budynkami gospodarczymi służącymi produkcji rolnej oraz budynkami mieszkalnymi stanowiącymi element zabudowy siedliskowej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, podzielając stanowisko organu I instancji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż wobec braku planu miejscowego, dla ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzono analizę w granicach oznaczonych na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem inwestora i nie mniejszej niż 50 metrów. Analiza wykazała, iż zdecydowana większość istniejących na analizowanym terenie obiektów to budynki mieszkalne, co pozwala uznać, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji jest w pełni uzasadnione, a obowiązujące przepisy nie pozwalają w tych okolicznościach odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W skardze, wnosząc o przeprowadzenie wizji lokalnej obszaru inwestycji, skarżący powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu. Podkreślił, iż w sprawie bezpodstawnie zastosowano art. 146 § 2 kpa, gdyż nie przeprowadzono pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego (pominięto wniosek o wizję lokalną).

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 16 listopada 2008 r., skarżący uzupełnił skargę, podnosząc dodatkowo zarzuty naruszenia § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W jego ocenie, obszar analizy został obrany w sposób dowolny, przekroczono o 20% średnią szerokość elewacji, a jej wysokość nie stanowi przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Na wstępie, odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej, wskazał, iż przeprowadzenie tego dowodu jest niedopuszczalne, gdyż sąd administracyjny w okolicznościach, o których stanowi art. 105 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów.

Odnosząc się do meritum sprawy, wskazał natomiast, iż nie podziela stanowiska skarżącego co do braku podstaw i zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 146 § 2 kpa. Zauważył, iż z akt sprawy wynika, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z prawem. Dostrzeżone przez skarżącego uchybienia nie miały natomiast istotnego znaczenia z punktu widzenia meritum sprawy i nie dawały podstawy do twierdzenia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja inna niż dotychczasowa.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez organy wniosków dowodowych, Sąd I instancji wyjaśnił, iż organ I instancji przeprowadził wizję lokalną w dniu 12 kwietnia 2007 r. W jej trakcie wykonano szereg fotografii dokumentujących charakter zabudowy na działkach sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną, a fotografie te załączono do akt sprawy. W tym stanie rzeczy, powtarzanie tego dowodu byłoby zatem zbędne. Sąd I instancji zauważył również, iż w toku postępowania, stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., przeprowadzono analizę urbanistyczną, a jej wyniki zostały uwzględnione w decyzji i dołączone do niej w formie załącznika wraz z mapą. W aktach znajduje się również kopia mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczna, znajdujące się w aktach mapy obszaru inwestycji i działek sąsiadujących, a także protokół wraz z załączonymi fotografiami zabudowań stanowiły, zdaniem Sądu, wystarczający materiał służący do ustalenia warunków zabudowy.

Sąd I instancji wskazał, iż skarżący koncentruje się również na wykazaniu, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu oraz parametrów, określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, Sąd stwierdził, iż oparty on został na mylnym rozumieniu tego przepisu. Wskazał, iż przepis ten wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Jego celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu. W konsekwencji, w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy, jako warunek konieczny organ musi ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

Sąd I instancji wskazał, iż w doktrynie spotyka się dwa sposoby interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej". W wąskim ujęciu przyjmuje się, że pojęcie to odnosi się jedynie do działki sąsiadującej bezpośrednio, posiadającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, natomiast w znaczeniu szerokim sąsiedztwo rozumie się jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga zatem odrębnego ustalania. Sąd I instancji opowiedział się za szerszą interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej". Wskazał bowiem, iż trudno byłoby przyjąć, że celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Mogłoby to również wywoływać wątpliwości w przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dotyczyłby działki znajdującej się pomiędzy dwoma odmiennie zabudowanymi działkami lub też inwestycji planowanej na działce znajdującej się na skrzyżowaniu dwóch różnych dróg lub w jej najbliższym otoczeniu.

Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, iż art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Spełnienie tego warunku, przy przedstawionym szerokim rozumieniu pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", oznacza, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej nie można bowiem wyprowadzać wniosku, iż sposób zabudowania tej jednej działki przesądza o wymaganiach dotyczących nowej zabudowy. W ocenie Sądu, spełnienie warunku, o którym mowa w tym przepisie, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu). W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, iż w przeciwieństwie do tego co zdaje się sugerować skarżący w uzasadnieniu skargi, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna, istnieją zabudowania pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Stwierdzenie tego warunku umożliwiło zatem badanie sposobu zagospodarowania całego obszaru analizowanego.

Sąd zauważył dodatkowo, iż w skardze, a także w piśmie ją uzupełniającym, skarżący powołał się na naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., które jednak w ocenie Sądu, nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Po pierwsze bowiem, wbrew twierdzeniom skarżącego, wyznaczono granice obszaru analizowanego na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, w sposób spełniający warunki określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i mapa ta znajduje się w aktach. Nie można też zasadnie twierdzić, że planowana inwestycja narusza istniejącą linię zabudowy. W świetle § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 nie oznacza bowiem konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. W każdej też sprawie organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest bowiem zagwarantowanie ładu przestrzennego, które polegać może również na zapobieganiu rozproszenia zabudowy. Sąd zauważył jednak, że organy nie mogą jednocześnie przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, iż na obszarze analizowanym linie zabudowy przechodzą wzdłuż do ulic [...] i [...]. W przypadku ul. [...] linia wyznaczona jest według budynku znajdującego się na działce nr 207/04, a w odniesieniu do ul. [...] – według budynku na działce nr 145. Przy linii zabudowy ul. [...] inwestor planuje zlokalizować czołową ścianę zespołu zabudowy szeregowej. Pozostałe budynki znajdować się mają w znaczenie dalszej odległości (niż linie zabudowy) od obu ulic. Taka zabudowa jest dopuszczalna w świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Sąd stwierdził jednocześnie, iż skarżący trafnie wskazał, że ani w decyzji, ani analizie urbanistycznej nie podano wskaźników, które stanowiłyby punkt odniesienia dla ustalenia parametrów określonych w § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej), a przyjętych parametrów nie umotywowano. Naruszenie to, w ocenie Sądu, nie jest na tyle istotne aby uzasadniało uchylenie decyzji. Po pierwsze bowiem dopuszcza się wyznaczenie innych parametrów zabudowy, niż określone w tych przepisach, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Prawodawca przewidział zatem możliwość wyprowadzenia przez urbanistę ustaleń indywidualnych dla danej inwestycji i upoważnił organ do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o te ustalenia. Skuteczne wzruszenie decyzji wymagałoby zatem wykazania, że parametry inwestycji ustalono nie tylko niezgodnie z § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ale także w sposób nie do pogodzenia z istniejącą zabudową i sposobem zagospodarowania obszaru analizowanego. W tej sprawie szerokość i wysokość projektowanych zabudowań nie została ustalona na poziomie wykraczającym poza wielkości zabudowań istniejących (co odnotowano w analizie). Inwestycja nie zakłóci także ładu przestrzennego w granicach ulic [...],[...],[...] i [...]. Znajduje się tam bowiem zarówno mniejsza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i większe zabudowania o funkcji usługowej.

Za chybiony Sąd uznał ponadto zarzut niezgodności ustaleń decyzji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kalisza. Wskazał, iż art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu nie daje podstawy do wniosku, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące akt polityki przestrzennej gminy i niebędące aktem prawa miejscowego, może stanowić materialnoprawną podstawę podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie warunków zabudowy. Podstawę taką może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego. Do czasu kiedy ustalenia studium nie znajdą się w planie miejscowym nie wiążą bowiem powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych (wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutu niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, Sąd I instancji wyjaśnił natomiast, że jakkolwiek można zgodzić się ze stanowiskiem, iż budownictwo jednorodzinne wolnostojące i bliźniacze różni się od budownictwa jednorodzinnego szeregowego i wielorodzinnego, to jednak różnica ta nie może mieć decydującego znaczenia z punktu widzenia zasady "dobrego sąsiedztwa". Wszystkie formy architektoniczne tych budynków mogą w istotnych elementach, wskazanych również w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie różnić się między sobą. Przyjęcie, że w sytuacji istniejącej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu sprzeciwia się w każdej sytuacji budowie w sąsiedztwie budownictwa jednorodzinnego szeregowego lub wielorodzinnego prowadziłoby, w ocenie Sądu, do wniosku, że zasada "dobrego sąsiedztwa" pozwala na sytuowanie w sąsiedztwie budynków identycznych, a nie tylko podobnych w formie architektonicznej (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1538/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przepisie tym nie chodzi natomiast o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli w istocie niedającą się z nią pogodzić.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożył S. T.. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał:

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

a) art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu poprzez nieuwzględnienie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kalisza,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie spełniona jest tzn. "zasada dobrego sąsiedztwa",

c) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób dowolny, bez uwzględnienia wymogów zawartych w tym przepisie,

d) § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak zachowania ciągłości istniejącej linii zabudowy,

e) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez określenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, która odbiega w stopniu większym niż 20% od średniej szerokości elewacji frontowej zabudowań na obszarze analizowanym, choć ustalenie to (nawet jeżeli ujmować je w świetle § 6 ust. 2) nie zostało w żaden sposób uzasadnione w analizie urbanistycznej oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w tym zakresie,

f) § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez określenie wysokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na poziomie najwyższych zabudowań na obszarze analizowanym, mimo że projektowana inwestycja nie stanowi przedłużenia krawędzi takiej istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i bez uzasadnienia w analizie urbanistycznej przyczyn przyjęcia określonej wysokości zabudowy oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji w tym zakresie,

2/ naruszenie przepisu postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 2 kpa poprzez odmowę uchylenia na tej postawie decyzji o warunkach zabudowy, podczas, gdy przepis ten, w świetle wyroku NSA z dnia 25 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 540/88, nie powinien był być w ogóle zastosowany w niniejszej sprawie.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisach.

W uzasadnieniu podniósł, iż Studium nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, lecz jego ustalenia są pewnego rodzaju prejudykatem ustaleń, jakie w przyszłości znajdą się w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, organy nie powinny w sposób jednoznacznie bezskuteczny i negatywny oceniać ustaleń Studium, lecz posiłkować się nimi przy wydawaniu decyzji. Podniósł, iż opowiada się za szerokim rozumieniem zasady dobrego sąsiedztwa, ale nie zgadza się z przytoczoną w zaskarżonym wyroku tezą wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1538/07. Zauważył, iż skoro na analizowanym terenie istnieje zabudowa jednorodzinna, to planowana inwestycja powinna uwzględniać ten element zabudowy. W jego ocenie, o ile uznać można byłoby, że zabudowa jednorodzinna szeregowa jest pewnego rodzaju kontynuacją zabudowy jednorodzinnej, o tyle kontynuacją taką nie jest z całą pewnością budowa budynków wielorodzinnych. Ponadto, ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji może doprowadzić do tego, że inny inwestor (lub ten sam), powołując się na zasadę dobrego sąsiedztwa, będzie mógł wybudować na analizowanym terenie jeszcze większe budynki wielorodzinne – wieżowce. W ten sposób naruszony zostanie ład przestrzenny, gdyż w ocenie skarżącego, na analizowanym terenie zmiany w charakterze budownictwa powinny zachodzić tylko i wyłącznie w architekturze, czy też wyglądzie budynków jednorodzinnych, natomiast nie powinna mieć miejsca akceptacja na takie daleko idące zmiany jak w niniejszej sprawie. Podniósł jednocześnie, iż Sąd I instancji powołał się wprawdzie na zasadę wolności zagospodarowania terenu, lecz pamiętać należy, że każdemu przysługuje również prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Skarżący dodał też, iż o przeprowadzonej w dniu 12 kwietnia 2007 r. wizji lokalnej nieruchomości dowiedział się dopiero z zaskarżonego wyroku. Przeglądając akta sprawy nie zauważył żadnej informacji, czy też adnotacji o tym fakcie, więc jego wątpliwość budzi prawdziwość twierdzeń o jej przeprowadzeniu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazał, iż nie jest zrozumiałe w jaki sposób może istnieć według organu "możliwość spełnienia wymagań dotyczących określenia warunków dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" (załączniki nr [...] do decyzji z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], oraz z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...]) zarówno w przypadku przedmiotowej inwestycji, jak i planowanej przez skarżącego, a polegającej na budowie budynku magazynowo-składowego dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa ogrodniczego. Zaznaczył, że budynek magazynowo-składowy powstanie na działkach od kilkudziesięciu lat wykorzystywanych na cele działalności rolniczej, na których znajduje się też jego gospodarstwo ogrodnicze, dlatego też, w jego ocenie, decyzja z dnia [...] października 2007 r. wydana została wbrew § 3 ust. 1-2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż nie pozostaje w zgodzie z istniejącym w sąsiedztwie charakterem zabudowy działek i ich przeznaczeniem. Skarżący dodał jednocześnie, iż podtrzymuje zawarty już w skardze zarzut dotyczący braku oznaczenia skali i rodzaju mapy, na której zaznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy oraz granicę terenu inwestycji.

Przyznając częściowo rację twierdzeniom Sądu w kwestii zachowania istniejącej linii zabudowy w przypadku budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, skarżący stwierdził, iż nie można zaakceptować ustaleń dotyczących linii zabudowy w odniesieniu do pozostałej części inwestycji. Zauważył, iż powstanie budynków wielorodzinnych zaplanowane zostało na działkach: nr 207/13 – budynek wielorodzinny nr I oraz nr 195/5 – budynek wielorodzinny nr II. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że dla realizacji inwestycji wystarczy, że budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej mają zachowaną linię zabudowy. Budowa pozostałych budynków, mimo że znajdują się w znacznej odległości (niż linie zabudowy) od obu ulic [...] i [...], jest dopuszczalna na podstawie § 4 ust 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie skarżącego, fakt czy konkretny budynek znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie danej ulicy czy też wręcz przeciwnie w znacznej od niej odległości nie upoważnia do interpretowania § 4 w sposób dowolny. Skoro zatem Sąd I instancji uargumentował linię zabudowy dla budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej jako przedłużenie linii zabudowy dla budynku znajdującego się na działce nr 207/4, to w tożsamy sposób należało uargumentować linię zabudowy dla dwóch budynków wielorodzinnych, znajdując inny budynek, który stanowiłby "punkt odniesienia" do przedłużenia istniejącej linii zabudowy.

Skarżący wskazał, iż Sąd uznał za zasadne jego zarzut dotyczący braku podania wskaźników, które stanowiłyby punkt odniesienia dla ustalenia parametrów określonych w § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej), lecz naruszenia tych przepisów nie uznał za wystarczającą podstawę prawną do uchylania zaskarżonej decyzji. Skarżący zgodził się, iż na podstawie § 6 ust. 1 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszczalne jest wyznaczenie innych parametrów zabudowy, jednakże podkreślił, że wyznaczenie tych parametrów musi być w treści decyzji w sposób wyraźny, jednoznaczny wskazane oraz uzasadnione. Decyzja z dnia [...] października 2007 r. waloru tego nie posiada, a brak ten świadczy o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 kpa. Sąd uznał ponadto, iż samo wskazanie innych parametrów bez podawania przyczyn tego stanu rzeczy nie wystarcza, gdyż poza naruszeniem tych przepisów konieczne jest ustalenie, że planowana inwestycja jest nie do pogodzenia z istniejącą zabudową i sposobem zagospodarowania obszaru analizowanego, co jednak skarżący udowodnił powyżej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżący wskazał, iż zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 540/88, jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości co oznaczało, że z naruszeniem art. 7 kpa nie rozważono jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie okazała się jednak usprawiedliwiona.

W pierwszej kolejności, nastąpi odniesie się do zarzutów opartych na naruszeniu przepisów prawa materialnego, przy uwzględnieniu, że charakter zarzutów opartych na tej podstawie oraz ich uzasadnienie, przemawia za przyjęciem, iż przywołane w jej ramach przepisy prawa materialnego naruszone zostały, w ocenie skarżącego, nie tylko przez błędną ich wykładnię, lecz przede wszystkim niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się jednak do przedmiotowych zarzutów jedynie w zakresie, w jakim ich naruszenie skarżący wykazywał w uzasadnieniu.

W grupie zarzutów opartych na naruszeniu przepisów ustawy o planowaniu skarżący umieścił zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 powołanej ustawy poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kalisza. Wskazać należy, iż zgodnie ze wskazanym przepisem, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości. Nie budzi też wątpliwości, że w warunkach niniejszej sprawy, z uwagi na jej przedmiot – ustalenie warunków zabudowy, a nie – uchwalenie planu miejscowego, przepis ten nie ma zastosowania. Zauważyć należy, iż studium jako akt nie mający mocy powszechnie wiążącej (zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu, studium nie jest aktem prawa miejscowego), nie może stanowić podstawy podejmowanych przez organ administracji publicznej decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji za słuszne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym do czasu kiedy ustalenia studium nie znajdą się w planie miejscowym nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych.

Kolejny zarzut oparty został na naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie spełniona jest tzn. "zasada dobrego sąsiedztwa". Zauważyć należy, iż stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" (pkt 1). Zgodnie z tą zasadą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji, a należy pojmować je szerzej i odnosić do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, takie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej" pozwala na przyjęcie, że warunkach niniejszej sprawy spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa. Ze stanu fatycznego przyjętego do wyrokowania przez Sąd I instancji i nie podważanego w tym zakresie wynika bowiem, iż na wyznaczonym obszarze analizowanym zdecydowana większość istniejących obiektów to budynki mieszkalne. W tych warunkach, wbrew stanowisku skarżącego, zachowanie ładu przestrzennego nie wymaga aby na analizowanym obszarze znajdowały się wyłącznie budynki mieszkalne odpowiadające rodzajowi już istniejących, czyli jak chciałby skarżący domy jednorodzinne wolnostojące, ewentualnie w zabudowie szeregowej. Obowiązek kontynuacji funkcji istniejącej na tym obszarze zabudowy nie oznacza bowiem zakazu jej różnicowania. Przy wprowadzaniu nowej zabudowy konieczne jest jednak uwzględnienie cech dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym m.in. w zakresie gabarytów. W konsekwencji, przy uwzględnieniu tego warunku, wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej szeregowej i wielorodzinnej o wysokości wskazanej w decyzji nie może kolidować z istniejącą na analizowanym obszarze zabudową domków jednorodzinnych wolnostojących. Nie można przyjąć bowiem, że dopuszczalna nowa zabudowa ogranicza się wyłącznie do obiektów tożsamych rodzajowo z obiektami już istniejącymi. Wbrew stanowisku skarżącego, zróżnicowanie rodzajów zabudowy w ramach jednej funkcji nie stanowi bowiem naruszenia ładu przestrzennego. Dodatkowo, w odniesieniu do wątpliwości skarżącego dotyczących przeprowadzenia w dniu 12 kwietnia 2007 r. wizji lokalnej, potwierdzić należy ustalenia Sądu I instancji, iż we wskazanym dniu w związku z wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy odbyły się oględziny nieruchomości, czego dowodem jest znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną.

W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w tym § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób dowolny, bez uwzględnienia wymogów zawartych w tym przepisie. Wskazać należy, iż stosownie do § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Z uzasadnienia zarzutu opartego na naruszeniu przytoczonych przepisów wynika, że skarżący podważa w istocie jedynie to, że kopia mapy, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego nie stanowi kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, tj. kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000. Mając na uwadze treść uzasadnienia przedmiotowego zarzutu, uznać należy ten zarzut za nieuzasadniony, podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych (załącznika graficznego do analizy) granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej w skali 1 : 1000. Na załącznikach nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji zmieniających tą decyzję oznaczone zostały natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy i granica terenu inwestycji. Jak wynika z tych decyzji załączniki nr 1, które stanowią ich integralną część, sporządzone zostały na mapach sytuacyjno-wysokościowych w skali 1 : 1000.

Dodatkowo, odnosząc się do podnoszonej w ramach tego zarzutu okoliczności wydania dla terenu sąsiadującego z terenem inwestycji decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-składowego dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa ogrodniczego, stwierdzić należy, iż ocena spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" dokonywana jest każdorazowo z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności danej sprawy. Decyzja z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], nie jest objęta przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, dlatego też ocena jej prawidłowości wykracza poza jego ramy. Podkreślić jednak należy, na co zwracano uwagę już wyżej, że badanie możliwości realizacji inwestycji określonego rodzaju odbywa się z uwzględnieniem zabudowy już istniejącej na całym analizowanym obszarze, a nie tylko zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, czy też zabudowy dopiero planowanej na tych działkach.

W dalszej kolejności, skarżący podniósł zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak zachowania ciągłości istniejącej linii zabudowy. Stosownie do tego przepisu, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W niniejszej sprawie, linie zabudowy przechodzą wzdłuż do ulic [...] i [...]. W przypadku ul. [...] linia wyznaczona jest według budynku znajdującego się na działce nr 207/04, a w odniesieniu do ul. [...] – według budynku na działce nr 145. Przy linii zabudowy ul. [...] inwestor planuje zlokalizować czołową ścianę zespołu zabudowy szeregowej. Pozostałe budynki znajdować się mają w dalszej odległości od linii zabudowy. Mając na uwadze powyższe, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji o braku naruszenia w warunkach niniejszej sprawy § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak bowiem słusznie stwierdził Sąd I instancji, wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania wszystkich planowanych obiektów wzdłuż tej linii. Wyznaczenie tej linii oznacza wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Dodatkowo zauważyć należy, iż w warunkach niniejszej sprawy wyznaczenie linii nowej zabudowy uwarunkowane było kształtem działki, na której planowana jest inwestycja, oraz ograniczoną zabudową działek, leżących w najbliższym jej sąsiedztwie. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. uznać należy za niezasadny.

Za nieusprawiedliwioną uznać należy również podstawę kasacyjną w zakresie, w jakim oparta została na zarzutach naruszenia § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez określenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, która odbiega w stopniu większym niż 20% od średniej szerokości elewacji frontowej zabudowań na obszarze analizowanym oraz § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez określenie wysokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na poziomie najwyższych zabudowań na obszarze analizowanym, a także art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji w tym zakresie. Mając na uwadze treść przedmiotowych zarzutów stwierdzić należy, iż Sąd I instancji przyznał skarżącemu rację co do niezbyt szczegółowego uzasadnienia decyzji w zakresie określenia dla nowej zabudowy szerokości oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Uznał jednak słusznie, że przedmiotowa kwestia nie ma istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Zauważyć należy, iż zgodnie z § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1-2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się natomiast jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia, ustawodawca dopuścił jednak możliwość wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości jej górnej krawędzi, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z ustaleniami Sądu I instancji opartymi na treści analizy, szerokość i wysokość zabudowań projektowanych w niniejszej sprawie nie została ustalona na poziomie wykraczającym poza wielkości zabudowań istniejących, a zatem inwestycja nie zakłóci ładu przestrzennego w granicach ulic [...],[...], [...] i [...]. Znajdują się tam bowiem zarówno mniejsza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i większe zabudowania o funkcji usługowej. Ustaleń faktycznych w tym zakresie skarżący nie podważył. W konsekwencji, skoro ustalenie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości jej górnej krawędzi dla nowej zabudowy nastąpiło w warunkach niniejszej sprawy w zgodzie z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., to tym samym podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym uchybienia procesowe w tym zakresie (braki uzasadnienia decyzji) nie mają wpływu na wynik sprawy.

Na zakończenie odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 146 § 2 kpa poprzez odmowę uchylenia na tej postawie decyzji o warunkach zabudowy, podczas, gdy przepis ten, w świetle wyroku NSA z dnia 25 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 540/88, nie powinien był być w ogóle zastosowany w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż wskazany wyrok nie został wydany w niniejszej sprawie, dlatego też zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd I instancji, nie były nim związane. Nie można więc podzielić stanowiska skarżącego, zgodnie z którym przedstawiony w uzasadnieniu tego wyroku pogląd powinien mieć w niej zastosowanie. Na wstępie wskazać należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 kpa lub w przypadku, określonym w art. 145a § 1 kpa. Nie zawsze jednak stwierdzenie istnienia wymienionych w tych przepisach wad prawnych prowadzić będzie do uchylenia decyzji ostatecznej. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 kpa, nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, iż niesporne jest, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stanowiąca podstawę prawną wznowienia przedmiotowego postępowania i ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem wskazanej decyzji ostatecznej. W toku wznowionego postępowania, stronie przysługują wszystkie prawa procesowe, z których może czynnie korzystać. Jeśli więc mimo wznowienia postępowania i zapewnienia stronie możliwości czynnego w nim udziału, okaże się, że decyzja o warunkach zabudowy nie była wadliwa merytorycznie, a jedynie formalnie na skutek wady procesowej stanowiącej wznowienie postępowania, to brak jest racjonalnych przeszkód do wydania w tych warunkach decyzji na podstawie art. 146 § 2 kpa. Wówczas bowiem, uznać należy, że nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, a to nie uzasadniania uchylenia tej ostatniej. Wskazana wada procesowa postępowania, zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej, nie stanowi bowiem sama w sobie podstawy jej uchylenia. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy uzasadniały podjęcie przez organy administracji publicznej rozstrzygnięcia w oparciu o art. 146 § 2 kpa.

W świetle powyższego, wobec braku uzasadnionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.