Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1054/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony rozkaz personalny
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: par. 10 ust. 1, par. 11 ust. 1, 2, 5 i 6,
journal: Dz.U. 2002 nr 98 poz 890
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego  funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej.
article: art. 1, art. 10 par. 1, art. 104, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 5 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 roku sprawy ze skargi G. D. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opinii służbowej 1/ uchyla zaskarżony rozkaz personalny; 2/ orzeka, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego G. D. kwotę 257 złotych (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z dnia "[...]" nr "[...]" Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania G.D., uchylił opinię służbową Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji (dalej: KWP) z dnia "[...]" sporządzoną w stosunku do nadkom. G.D. za okres służby od dnia 17 czerwca 2008 r. do 21 marca 20010 r., stwierdzającą przydatność opiniowanego na zajmowanym stanowisku służbowym i polecił wydanie nowej opinii służbowej. W uzasadnieniu wskazano, że wydający opinię powinien uwzględniać potrzebę wyjaśnienia wszelkich wątpliwości i rozbieżności, a zawarte w opinii stwierdzenia powinny być każdorazowo poparte materiałem dowodowym.

W dniu "[...]" Naczelnik Wydziału Kontroli KWP, przy udziale Zastępcy Naczelnika Wydziału Kontroli KWP, ponownie sporządził opinię służbową w stosunku do nadkom. G.D. za okres służby od 17 czerwca 2008 r. do 21 marca 2010 r. We wnioskach końcowych opinii stwierdzono, że opiniowany nie wywiązuje się z obowiązków służbowych i jest to pierwsza opinia służbowa o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej.

Wskazano, że opiniowany, zajmujący stanowisko eksperta Wydziału Kontroli, powinien wykonywać swoje zadania na wszystkich etapach postępowania kontrolnego profesjonalnie i z należytą starannością. Tymczasem w okresie objętym opiniowaniem kilkakrotnie miały miejsce sytuacje, iż dokumentacja z realizacji czynności przedkładana przez opiniowanego była nieprawidłowo sporządzona i wymagała gruntownej korekty. Przy realizacji powierzonych zadań opiniowany nie przejawiał własnej inicjatywy, czynności realizował w sposób mało kompetentny i z nienależytą starannością, a jego praca wymagała stałego nadzoru. Okoliczności te ujawniły się od maja 2009 r.

Od powyższej decyzji G.D. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że w ponownej opinii zostały zawarte takie same zarzuty jak w pierwszej opinii z dnia "[...]". Jednakże w pierwszej opinii we wnioskach końcowych wskazano, że opiniowany jest przydatny na zajmowanym stanowisku służbowym - dobrze realizuje zadania i czynności służbowe, a w kolej opinii, że nie wywiązuje się z obowiązków służbowych. Poza tym w pierwszej opinii zaznaczono, że od listopada 2009 r. nastąpił u opiniowanego wyraźny spadek jakości wykonywanych zadań oraz zaangażowania w realizację czynności służbowych, a w kolejnej opinii wskazano, że okoliczności te ujawniły się od maja 2009 r.

Odwołujący odniósł się również do sześciu zarzutów zawartych w opinii służbowej z dnia "[...]" przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Nadto wskazał, że w okresie 6 lat w Wydziale Kontroli żaden z jego przełożonych nie miał uwag odnośnie wykonywania przez niego czynności służbowych. Zawsze był dyspozycyjny i z dużym zaangażowaniem realizował zalecane czynności służbowe.

Rozkazem personalnym nr "[...]" z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. nr 98, poz. 890 ze zm.) zwane dalej: "rozporządzeniem w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji", w związku z § 3 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. nr 151, poz. 1261).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powołana do rozpatrzenia odwołania Komisja wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii służbowej, która jej zdaniem posiada wymagane elementy, jest logiczna, spójna i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Ponadto organ stwierdził, że kwestionowane przez odwołującego się elementy opinii "posiadają pełne udokumentowanie w przedstawionym przez opiniującego materiale. Wnioski opinii pozostają w zakresie uzasadnionego i normalnego uznania przełożonego uprawnionego do oceny funkcjonariusza w aspekcie przydzielonych mu zadań służbowych, postawy i zaangażowania".

Na to rozstrzygnięcie G.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia oraz opinii służbowej z dnia "[...]".

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza:

- art. 7, 8, 10 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: kpa., poprzez wydanie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania, a w szczególności brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem prawnym i faktycznym, nieustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy oraz brak określenia przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy;

- art. 10 ust. 1 i art. 81 kpa. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

- art. 80 kpa. w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej poprzez jednostronną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego oraz brak uwzględnienia przy wydawaniu opinii służbowej okresowych ocen wywiązywania się opiniowanego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że w opinii służbowej z dnia "[...]" został uznany za przydatnego na zajmowanym stanowisku służbowym jako dobrze realizujący zadania i czynności służbowe. Po wniesieniu odwołania od tej opinii, Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia "[...]" nr "[...]" uwzględnił odwołanie wskazując, że nie wszystkie zarzuty zawarte w opinii znalazły odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym i nakazał wydanie kolejnej opinii służbowej. W opinii z dnia "[...]" Naczelnik Wydziału Kontroli KWP uznał, że skarżący nie wywiązuje się z obowiązków służbowych. Opinia ta została utrzymana w mocy rozkazem personalnym z dnia "[...]" nr "[...]" Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Zdaniem skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w ogóle nie ustosunkował się do twierdzeń strony, czym uchybił obowiązkom wynikającym z art. 8, 9 i 11 kpa. Skarżący podniósł, że w uchylonej opinii z dnia "[...]" spadek jakości jego pracy datowany jest na listopad 2009 r., podczas gdy kolejna opinia wskazuje na nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków od maja 2009 r. Poza tym organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skarżącego, jedynie stwierdził, że opinia jest logiczna, spójna i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Nie odpowiada to wymogom uzasadnienia decyzji określonym w art. 107 § 3 kpa. i jednocześnie uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Skarżący wskazał także, że przy rozpoznawaniu odwołania od pierwszej opinii służbowej był on przesłuchiwany przez Komisję, przedstawiał swoje argumenty, składał wyjaśnienia. Natomiast, gdy rozpatrywano odwołanie od drugiej opinii służbowej, nie poinformowano go o terminie posiedzenia Komisji i nie zapoznano go z jej sprawozdaniem, ani też ze zdaniem odrębnym przedstawiciela związku zawodowego, który wziął udział w posiedzeniu Komisji. Nawet po wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego, skarżącemu odmówiono udostępnienia dokumentów, które stanowiły podstawę do wydania rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie zostało podjęte w sposób dowolny i nie znalazło uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym, co stanowi naruszenie

art. 80 kpa. Skarżący jest Policjantem z 18-letnim stażem, z dotychczasowych opinii służbowych wynika, że wzorowo wypełniał swoje obowiązki, otrzymywał liczne pochwały i nagrody, a zatem brak było podstaw do wydania negatywnej opinii służbowej. Zdaniem skarżącego, wydanie negatywnej opinii służbowej było spowodowane konfliktem personalnym pomiędzy nim a wydającym opinię Naczelnikiem Wydziału Kontroli KWP, który jest jednocześnie przełożonym służbowym skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu organ podniósł, że opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa. oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Natomiast wydanie opinii służbowej mieści się w zakresie spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, określonych w art. 5 pkt 2 ustawy ppsa. i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wprawdzie organowi znane są orzeczenia przedstawiające odmienne poglądy w kwestii dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnego opinii służbowych, jednakże organ uważa, iż opiniowanie policjanta nie następuje w formie decyzji administracyjnej zwłaszcza, że bezpośredni przełożony funkcjonariusza sporządzający opinię nie jest organem administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżony rozkaz personalny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd zbadał, wobec stanowiska Komendanta KWP, czy sprawa opiniowania funkcjonariuszy Policji podlega kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem organu bowiem, tego typu sprawy, jako wynikające ze stosunku podległości służbowej między przełożonym a podwładnym, są wyłączone na mocy art. 5 pkt 2 ustawy ppsa. z kognicji sądownictwa administracyjnego. Poza tym decyzja, o której mowa w § 11 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. nr 98, poz. 890 ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie opiniowania nie jest decyzja administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa. z uwagi na fakt, iż kierownik jednostki organizacyjnej wydający opinię w pierwszej instancji nie posiada statusu organu administracji.

Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm) stanowi, że policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu (ust. 1). Policjant zostaje zapoznany z treścią opinii w ciągu 14 dni od jej sporządzenia; może on w ciągu 14 dni od daty zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Ustawodawca nie wskazał formy, w jakiej organ odwoławczy wyraża swoje stanowisko w przedmiocie odwołania, natomiast na mocy art. 35 ust. 3 upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia szczegółowych zasad i trybu opiniowania funkcjonariuszy, trybu zapoznawania funkcjonariusza z wydaną o nim opinią, a także trybu wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii.

Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. nr 98, poz. 890 ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie opiniowania, obowiązującym w dacie orzekania przez organy w tej sprawie, opiniowany może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią. Stosownie zaś do § 11 ust. 1 tego rozporządzenia wydający opinię może uwzględnić odwołanie w całości i wydać nową opinię. Odwołanie, które uznana za nieuzasadnione, przesyła w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przełożonemu właściwemu do rozpatrzenia odwołania wraz z opinią i własnym stanowiskiem w sprawie. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, w terminie 7 dni od dnia wpływu odwołania, może powołać komisję do zbadania zaskarżonej opinii. W skład komisji nie może wchodzić policjant, który wydał lub uczestniczył przy wydaniu zaskarżonej opinii - § 11 ust. 2 tego rozporządzenia. Z kolei przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, zgodnie z § 11 ust. 5, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji, utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię, albo uchyla zaskarżoną opinię w całości lub części i poleca wydanie nowej opinii wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydaniu. Decyzję, o której mowa w ust. 5, przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania podejmuje w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania - § 11 ust. 6 rozporządzenia.

Odnośnie stanowiska organu, iż przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii wydaje decyzję, która nie jest aktem administracyjnym, o którym mowa w art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie. Pozostaje on bowiem w sprzeczności z językowymi dyrektywami interpretacyjnymi zakazującymi przypisywania interpretowanym zwrotom swoistego znaczenia prawnego, co dotyczy w szczególności zwrotów, których znaczenie jest określone przez język prawny. Jeżeli istnie w systemie prawnym wiążące ustalenie znaczenia zwrotów zawartych w normach tego systemu, to należy używać odpowiednich zwrotów w tym właśnie znaczeniu. Ustalenie szczególnego znaczenia prawnego lub terminologicznego nie może nastąpić bez dostatecznie ważnych przyczyn ( K. Opałek, J. Wróblewski: Zagadnienia teorii Prawa, Warszawa 1969, s. 246 i in.). Termin "decyzja" posiada wiążące ustalenie znaczenia w systemie prawnym, a organ nie podał dostatecznych podstaw uzasadniających odstąpienie od ustalonego znaczenia tego pojęcia na grudnie rozporządzenia w sprawie opiniowania. Sam fakt, iż organem w pierwszej instancji sporządzającym opinię nie jest organ administracji publicznej lecz kierownik komórki organizacyjnej nie jest racjonalnym uzasadnieniem dla przypisywaniu innego znaczenia "decyzji", o której mowa w § 11 ust. 6 rozporządzenia niż to wynika z treści art. 104 Kpa. W tym miejscu wskazać pozostaje organowi, iż poza organami administracji publicznej, o których mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 5 § 2 pkt 3) ustawodawca na mocy art. 1 pkt 2 Kpa w licznych przypadkach upoważnia inne organy państwowe oraz inne podmioty nie posiadające statusu organu administracji, do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych należących do ich właściwości - art. 1 pkt 1 Kpa. W takim przypadku organy te czy podmioty stają się organami administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Taki przypadek ma miejsce na gruncie cytowanego rozporządzenia w sprawie opiniowania funkcjonariuszy.

Odnośnie natomiast zarzutu organu dotyczącego podległości służbowej funkcjonariuszy należy zauważyć, że podległość jest stosunkiem kompetencyjno-zależnościowym w ramach złożonego stosunku służbowego, zachodzącym między funkcjonariuszem a przełożonym służbowym, który poprzez uczynienie użytku z kompetencji wydania opinii o funkcjonariuszu, kształtuje jego status prawny. Stosunek podległości należy zatem łączyć z obowiązkiem funkcjonariusza poddania się czynności opiniowania, ale nie z obowiązkiem akceptowania nieprawidłowości powstałych podczas sporządzania opinii. Ocena służbowa oddziałuje bowiem zarówno w sferze osobistej zatrudnionego (zachowanie lub utrata, przynajmniej na pewien czas opinii dobrego funkcjonariusza, co stanowi istotną przesłankę oceny przydatności zawodowej, a nawet przesądza o prawie do dalszego zatrudnienia), jak i w sferze majątkowej (utrata lub ograniczenie prawa do nabycia określonych świadczeń majątkowych uzależnionych od oceny pracy funkcjonariusza). To najprawdopodobniej przesądziło, że ustawodawca zdecydował się nadać postępowaniu opiniodawczemu decyzyjny charakter, by umożliwić sądową kontrolę jego prawidłowości. Kontrola ta obejmuje aspekt kompetencyjny, proceduralny i materialny dokonanej oceny (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 9/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem w obecnym stanie prawnym funkcjonariuszom Policji przysługuje prawo żądania poddania opinii służbowej kontroli sądowej, bowiem przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od tej opinii, zgodnie z § 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji, wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję. Zastosowanie ma więc art. 3 § 2 pkt 1 ustawy ppsa. Podobnie Trybunał Konstytucyjny analizując brzmienie § 11 ust. 6 cyt. rozporządzenia w sprawie opiniowania w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 listopada 2006r. w sprawie Tw 5/05 (OTK-B 2006/6/253) wyraził pogląd, że dopuszczalna jest droga sądowa do kwestionowania treści opinii służbowej; może ona zostać zaskarżona do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy ppsa.

Stanowisko takie jest obecnie dominujące zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2008 r., I OZ 93/08, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2009 r., I OSK 65/08, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2009 r.,

I OSK 388/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2009 r., IV SA/Po 24/09 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) jak również w piśmiennictwie - por. Zaszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Warszawa 2010, nr 5-6/2010, s. 261-263).

Należy jednak podkreślić, że sądy administracyjne w ramach sprawowanej sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji zobowiązane są do badania legalności podejmowanych działań. Zakresem tej kontroli nie są zatem objęte oceny wystawiane przez opiniujący organ, lecz jedynie kwestia, czy organ administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, tj. czy przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe oraz czy wydana opinia ma umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, jak również czy uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia wyjaśnia motywy jakimi kierował się organ przy jego podjęciu. Tak wyznaczony zakres sądowej kontroli pozwala stwierdzić, iż część zarzutów skarżącego odnośnie wydanej mu opinii nie może być przedmiotem rozpatrzenia przez Sąd. Są to bowiem zarzuty związane z odmienną oceną określonych sytuacji, a zadaniem Sądu jest jedynie zbadanie, czy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ administracji mógł wydać taką opinię jaką wydał, czy też w tym zakresie występują istotne uchybienia.

Opinia służbowa policjanta jako decyzja administracyjna podlega wymogom formalnym stawianym decyzjom administracyjnym. W szczególności powinna zawierać obligatoryjne składniki decyzji, tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie - czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi (w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego), a także uzasadnienie faktyczne i prawne. Decyzja administracyjna wydawana w ramach uznania administracyjnego dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, jednakże przy określeniu kryteriów ocennych, jakimi ma się kierować organ administracyjny przy wydawaniu decyzji. Swobodne uznanie organu nie może nosić cech dowolności, a zatem wydawana decyzja powinna być wynikiem wszechstronnej oceny konkretnego przypadku, dokonanej na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego. Natomiast weryfikacja sądowa ostatecznej decyzji polega na ustaleniu, czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy dostatecznie uzasadnił rozstrzygnięcie. Brak uzasadnienia wydanej przez organ państwa decyzji nadaje jej cechę rozstrzygnięcia arbitralnego. Takie rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli sądowej sprawowanej zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Również nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zawartą w art. 2 Konstytucji RP, byłoby przyjęcie, iż zgodna z prawem jest decyzja organu władzy publicznej, rozstrzygająca w indywidualnej sprawie, bez wskazania faktycznego i prawnego jej uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta KWP nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ w wydanym rozstrzygnięciu, po skrótowym przedstawieniu przebiegu postępowania, odwołał się do ustaleń powołanej przez siebie Komisji i do tego jedynie ograniczył zakres uzasadnienia. Organ nie odniósł się w rozstrzygnięciu do żadnego z zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącego w stosunku do opinii wydanej przez Naczelnika Wydziału Kontroli KWP. Tak sporządzone uzasadnienie nie odpowiada wymogom wynikającym z art.107 § 3 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że brak uzasadnienia decyzji w sprawie opinii służbowej stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej, zawierającej wszystkie niezbędne składniki, a w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne, pozwalające w wypadku wniesienia przez stronę skargi do sądu administracyjnego, na pełną kontrolę jej legalności. Brak bowiem uzasadnienia uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wskazać pozostaje także, iż organ nie może wydać decyzji dotyczącej opinii służbowej funkcjonariusza z naruszeniem zasady wynikającej z art. 10 § 1 Kpa mającego na celu zapewnienie stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu a przed wydaniem decyzji umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony rozkaz personalny. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy, zaś o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia orzeczono na podstawie art. 152 ustawy.