Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 742/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1-2, art. 56, art. 84 par. 1, art. 123 par. 1-2, art. 262 par. 1 pkt 2, art. 263 par. 1-2, art. 264 par. 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 187 par. 1-2, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 3, art. 31, art. 33 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 roku sprawy ze skargi Ł. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 5 527,62 zł i obciążeniu nimi stron tego postępowania – S. J. i H. J. w wysokości 2 763,81 zł oraz Ł. M. w wysokości 2 763,81 zł.

W uzasadnieniu tego postanowienia podniosło, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy B. dokonał rozgraniczenia pomiędzy działką nr 158/4 o powierzchni 0,04 ha, położoną we wsi Ł., stanowiącą własność S. J. i H. J., a działką nr 158/5 o powierzchni 0,09 ha, stanowiącą własność Ł. M.

Dalej przytaczając treść art. 264 § 1, art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (teks jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., art. 15 § 1 i art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oraz uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r., I OPS 5/06, organ drugiej instancji podniósł, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.). Następnie organ drugiej instancji stwierdził, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c., nieuzasadnione byłoby nadawanie innego znaczenia tym przepisom przez organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek S. J. i H. J., jednak w świetle powyższych wywodów organ pierwszej instancji prawidłowo kosztami postępowania obciążył także Ł. M. będącego stroną postępowania rozgraniczeniowego – powołując w zaskarżonym postanowieniu przepis art. 152 k.c. Na sposób rozstrzygnięcia sprawy nie może mieć wpływu to, że zdaniem skarżącego bezpodstawne było wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego i wyznaczenie "nowych" granic. Ustalenie położenia punktów granicznych i przebiegu granic nieruchomości (dokonane w postępowaniu administracyjnym decyzją zatwierdzającą scalenie lub decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości), bądź wznowienie znaków granicznych nie wyklucza w przyszłości przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości, jeżeli po wydaniu przez organ administracji publicznej ostatecznej decyzji, z upływem czasu zaszła taka zmiana w stanie posiadania w stosunku do stanu wynikającego z wcześniej wydanego aktu (decyzji) sprawiająca, że granice stały się sporne. Powołane w zażaleniu okoliczności oraz nadesłane przez organ pierwszej instancji akta sprawy świadczą o istnieniu sporu granicznego uzasadniającego przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości.

W skardze na to postanowienie Ł. M. podniósł, że zażalenie dotyczyło decyzji Wójta Gminy B. zlecającej pomiary geodezyjne na wyłączny wniosek uczestników postępowania bez istnienia sporu. S.J. i H. J., kupując działkę nr 158/4, nie dokonali pomiarów geodezyjnych. Chcąc obciążyć skarżącego kosztami czynności, wystąpili do Wójta Gminy B. o rozgraniczenie. Nie poinformowali Wójta Gminy B. przy tym o toczącej się w Sądzie Rejonowym w Łodzi sprawie sygn. akt II Co 99/13 oraz o kupnie działki w złej wierze. Uczestnicy postępowania wiedzieli, że jeszcze przed aktem kupna o użytkowaniu pasa gruntu o powierzchni 120 m2 od 1982r. przez A. M.– ojca skarżącego. Zmiana właściciela nie jest przesłanką prawną do zniesienia prawa do zasiedzenia. Będące w posiadaniu skarżącego kopie map geodezyjnych świadczą o próbach manipulowania kształtem i powierzchnią działek z wyłączną korzyścią uczestników postępowania. Wskazując na powyższe skarżący oświadczył, że zaskarża decyzję Wójta B. Gminy oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wraz z pismem z dnia 31 października 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło umowę zlecenia zawartą w dniu 12 sierpnia 2013r. pomiędzy Wójtem Gminy B. a firmą A w P. na wykonanie prac rozgraniczeniowych pomiędzy wymienionymi wyżej nieruchomościami. Powołując się na informacje uzyskane w Urzędzie Gminy w B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że firma A została "wyłoniona w drodze zapytania o cenę i złożyła ofertę z najniższą ceną na wykonanie powyższych prac".

Na rozprawie w dniu 5 listopada 2014r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie zgadza się z kosztami, ponieważ uważa, że decyzja jest wadliwa. Nie wnosił "skargi" na decyzję o rozgraniczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. ustrojową funkcją sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres rozstrzygnięcia sądu administracyjnego kształtuje zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny bada legalność aktu organu administracji publicznej w sprawie w jej całokształcie, nawet jeżeli skarżący zakwestionował jedynie jego część, pod kątem wykrycia wszelkich naruszeń prawa, jakimi może być on dotknięty, a więc nie tylko tych podniesionych przez stronę. Zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi jest przy tym traktowana jako obowiązek (a nie uprawnienie) sądu administracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09; wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r., OSK 628/04). Z zasadą tą koresponduje art. 145 p.p.s.a., który wyznacza zakres kontroli decyzji lub postanowień przez sąd administracyjny. I tak, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2); stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 3). W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w k.p.a. i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie (art. 145 § 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd nie jest zatem uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne w odniesieniu do postanowień, przy wydawaniu których doszło do naruszenia prawa. Natomiast na mocy art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest więc niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39).

Kontrolując zaskarżone postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność obciążenia skarżącego kwotą 2 763,81 zł, stanowiącą połowę kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w sytuacji gdy postępowanie to zostało wszczęte nie z jego inicjatywy, lecz wyłącznie na wniosek uczestników postępowania – S. J. i H. J. W przekonaniu skarżącego nie powinien on w takiej sytuacji zostać w ogóle obciążony kosztami postępowania, tym bardziej, że jak stwierdził jego pełnomocnik w toku rozprawy sądowej decyzja rozgraniczająca jest wadliwa. Tego stanowiska skarżącego nie można jednakże uznać za prawidłowe, a w konsekwencji i postawić organom zarzutu niezasadnego obciążenia skarżącego połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 i art. 264 k.p.a. Przepisy te określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Na ich gruncie zasadą jest ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego przez organ – w takich granicach, w jakich wypełnia on swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578).

Na gruncie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjny istniały dwa nurty co do rozdziału kosztów rozgraniczenia nieruchomości w trybie administracyjnym.

Zgodnie z jednym kierunkiem wykładni tego przepisu koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego obciążają zawsze wnioskodawcę. U podstaw tego poglądu legło założenie, że tylko przepisy k.p.a., a nie przepisy prawa cywilnego, mogą być podstawą rozstrzygnięcia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Znajduje tu zatem zastosowanie ogólna zasada z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., że koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, jako poniesione w jej interesie (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1998r., II SA 1117/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2005r., IV SA/Wa 305/05).

Według drugiego kierunku wykładni koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron tego postępowania i należy dokonać wyraźnego rozróżnienia interesu faktycznego w rozumieniu subiektywnym skarżącego (niebędącego wnioskodawcą rozgraniczenia) i interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Interes prawny został określony zasadą dotyczącą rozgraniczania nieruchomości wyrażoną w przepisach art. 152 i 153 k.c., sprowadzającą się do tego, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a koszty rozgraniczenia ponoszą strony po połowie. Zasada ta odnosi się również do postępowania administracyjnego, a znajduje odzwierciedlenie w powołanym przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i 153 k.c.), jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami (vide: wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998r., II SA 479/98).

Rozbieżności te zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości została uregulowana w dwóch aktach prawnych – ustawie z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010r., nr 193, poz. 1287), zwanej dalej p.g.k., oraz w k.c. Tak w postępowaniu cywilnym, jak administracyjnym, zarówno sąd powszechny, jak i organ administracji są obowiązani stosować te same zasady, co wynika z porównania art. 152 i 153 k.c. i art. 31 ust. 2 – 4 i art. 34 ust. 1 i 2 u.g.k. Z przepisów tych wynika, że dokonując rozgraniczenia nieruchomości, należy w pierwszej kolejności mieć na względzie stan prawny nieruchomości (art. 153 zdanie pierwsze k.c.), co w art. 31 ust. 2 u.g.k. konkretyzuje się w ten sposób, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Wszystko to są dowody pozwalające na ustalenie stanu prawnego granic nieruchomości. Tak więc nakaz uwzględnienia stanu prawnego przez organ prowadzący postępowanie administracyjne wynika z obowiązku przeprowadzenia dowodów, które pozwalają na jego ustalenie. Jeżeli nie da się ustalić stanu prawnego nieruchomości (nie ma dowodów pozwalających na jego ustalenie lub są one niewystarczające albo sprzeczne – art. 31 ust. 3 u.g.k.), należy ustalić granice według "ostatniego spokojnego stanu posiadania" (art. 153 zdanie pierwsze in fine k.c.). Uwzględnienie tego kryterium następuje przez przeprowadzenie wskazanych środków dowodowych: także w postępowaniu administracyjnym "ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy" (art. 31 ust. 3 in fine u.g.k.). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych należy dążyć zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, do zawarcia ugody przez strony (art. 153 zdanie drugie k.c. i art. 31 ust. 4 u.g.k.). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie granic według stanu prawnego lub według stanu posiadania, a strony nie zawrą ugody, ustalenie granic należy do sądu, który czyni to uwzględniając wszelkie okoliczności i może jednemu z właścicieli przyznać odpowiednią dopłatę pieniężną (art. 153 zdanie drugie in fine k.c.). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do rozgraniczenia w drodze decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje organowi prowadzącemu postępowanie, który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 u.g.k.). Uregulowanie to oznacza, że w takim wypadku postępowanie administracyjne ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że udział w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane również w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ostatecznie, koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. po połowie.

Powołana uchwała jest tzw. uchwałą konkretną, bowiem podjęta została w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Niewątpliwie uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.). Ponadto, ma ona tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego", Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale NSA może zostać zmieniony tylko stosowaną uchwałą takiego samego składu NSA (vide: postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014r., II GSK 1518/14).

Moc wiążącą ma stanowisko zawarte w sentencji uchwały. Poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu pozbawione są mocy wiążącej, jeśli nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem". Mają one jednak moc wiążącą, w takim zakresie, w jakim pozostają w bezpośrednim związku z tym stanowiskiem.

W ocenie sądu sytuacja, o jakiej mowa w powołanej uchwale, ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie. Nie jest sporne, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek uczestników postępowania – S. J. i H. J., kwestionujących dotychczasowy przebieg granicy pomiędzy działkami nr 158/4 i 158/5. O wszczęciu postępowania zawiadomiony został skarżący, będący właścicielem działki nr 158/5. Zgodnie z art. 153 k.c. rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Wbrew twierdzeniom skarżącego, skoro uczestnicy postępowania zakwestionowali przebieg granicy, istnieje spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic i zakończenie tym samym tego sporu. Potwierdza to nawet znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia 25 września 2013r., II Co 99/13, z rozprawy przed Sądem Rejonowym dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi II Wydział Cywilny w sprawie z wniosku uczestników postępowania o zawezwanie do próby ugodowej. Jak wynika z decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] w wyniku rozgraniczenia ustalono przebieg granicy pomiędzy wyżej wymienionymi działkami od pkt 8 – 180 do pkt 8 – 184. Właściciele działek nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu spornej granicy nastąpiło w oparciu o dokumentację geodezyjną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale, już sam udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Zatem postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli obu nieruchomości, których granica stała się sporna. Zgodnie zaś z normą art. 152 k.c., która jak wcześniej podniesiono, ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, koszty te winny zostać rozłożone po połowie na właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Akceptując zatem stanowisko wyrażone w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r. i kierując się w konsekwencji argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu, za prawidłowe uznać należy stanowisko organów administracji, że koszty rozgraniczenia winny obciążać tak skarżącego, jak i uczestników postępowania, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. po połowie.

Nie można jednak za prawidłowe uznać postępowania organów administracji w zakresie ustalenia wysokości kosztów postępowania, którymi obciążono strony postępowania. Jak wynika z akt sprawy podstawę ustaleń organów administracji w tym zakresie stanowiła faktura VAT z dnia 12 grudnia 2013r. wystawiona przez firmę A na kwotę 4 494,00 zł netto, 5 527,62 zł brutto, która to firma dokonywała czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę K.S. W piśmie z dnia 31 października 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że firma ta została wyłoniona w drodze zapytania o cenę i złożyła ofertę z najniższą ceną na wykonanie powyższych prac. Wymieniona wyżej kwota stanowiła wynagrodzenie za wykonanie przez firmę A rozgraniczenia nieruchomości pomiędzy działkami stron, które zostało określone w umowie zawartej w dniu 12 sierpnia 2013r. pomiędzy Gmin B., a firmą A (§ 1, § 3 umowy). W umowie tej nie określono szczegółowo zakresu prac stanowiących jej przedmiot i została ona zawarta przed ich wykonaniem (prace rozpoczęto w dniu 14 sierpnia 2013r., a zakończono w dniu 2 grudnia 2013r. – sprawozdanie techniczne z dnia 2 grudnia 2013r.). Niewątpliwie, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 29 ust. 3 i art. 31 u.g.k. zasadą jest, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), a czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z przepisów tych wynika, że w sprawach dotyczących rozgraniczenia czynności ustalania przebiegu granic może dokonywać tylko upoważniony geodeta, zaś obowiązek wskazania i upoważnienia geodety spoczywa na organie. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wprowadzają odmiennych zasad niż przewidziane w k.p.a. dla upoważnienia geodety do przeprowadzenie czynności ustalania przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym. Status geodety upoważnionego do dokonania tego rodzaju czynności w konkretnym postępowaniu może nadać tylko organ przeprowadzający rozgraniczenie nieruchomości, wydając zgodnie z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. postanowienie. Upoważnienie geodety może być przez organ wydane osobno lub zawarte w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Geodeta jest zatem wyznaczany i umocowany przez organ, a nie przez stronę postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2008r., I OSK 445/07). W rozpoznawanej sprawie upoważnienia takiego udzielił organ pierwszej instancji geodecie K.S. w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego z dnia 29 sierpnia 2013r. Geodeta w postępowaniu rozgraniczeniowym pełni zatem rolę pomocniczą w stosunku do organu administracji dokonującego rozgraniczenia i dysponuje wiadomościami specjalnymi. Niewątpliwie w wypadku postępowania rozgraniczeniowego z mocy prawa zachodzi konieczność dokonania czynności ustalania przebiegu granic przez upoważnionego geodetę, a nie przez sam organ. Z powyższych uregulowań wynika, że stosunek między geodetą a organem udzielającym mu upoważnienia jest stosunkiem między organem władzy publicznej a osobą fizyczną. To zaś oznacza, że skoro organ władzy publicznej wykonuje tu zadania z zakresu prawa publicznego, to źródłem upoważnienia nie jest i nie może być stosunek cywilnoprawny dwóch równorzędnych podmiotów (umowa), gdyż jest to stosunek zawiązany na podstawie norm prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji błędnie zatem uznały, że podstawę ustalenia wysokości kosztów stanowi faktura z dnia 12 grudnia 2013r. mająca swoje źródło w umowie z dnia 12 sierpnia 2013r. Koszty te obowiązany był ustalić organ, stosując poniższą regulację prawną.

Wyliczenie składników kosztów postępowania, zostało zawarte w art. 263 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Przepis ten ma charakter otwarty, co oznacza, że koszty postępowania mogą również stanowić inne koszty w nim nie wymienione, np. wynagrodzenie biegłego. Wskazuje na to treść art. 263 § 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Przepis art. 263 § 1 k.p.a. wymieniając składniki kosztów postępowania w postaci kosztów podróży i innych należności świadków i biegłych oraz stron, odsyła jednocześnie do art. 56 k.p.a. Ten ostatni przepis - stanowiąc o przyznawaniu osobie, która stawiła się na wezwanie, kosztów podróży i innych należności - zawiera z kolei odesłanie do przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2010r., nr 90, poz. 594 ze zm.). Na podstawie art. 263 § 1 i art. 56 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, wysokość wynagrodzenia geodety, który dokonał czynności ustalania przebiegu granic, za wykonaną pracę oraz zwrot poniesionych przez niego wydatków niezbędnych dla tych czynności, powinien przyznać i ustalić organ dokonujący rozgraniczenia nieruchomości. Zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, wysokość wynagrodzenia biegłego za wykonaną pracę ustala się, uwzględniając wymagane kwalifikacje, potrzebny do wydania opinii czas i nakład pracy, a wysokość wydatków, o których mowa w ust. 1 – na podstawie złożonego rachunku. Wynagrodzenie biegłych oblicza się według stawki wynagrodzenia za godzinę pracy albo według taryfy zryczałtowanej określonej dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są oni specjalistami. Podstawę obliczenia stawki wynagrodzenia za godzinę pracy i taryfy zryczałtowanej stanowi ułamek kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, której wysokość określa ustawa budżetowa (art. 89 ust. 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych). Wynagrodzenie biegłego będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o tym wynagrodzeniu (art. 89 ust. 4 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych).

Stawki wynagrodzenia biegłych za wykonaną pracę, taryfy zryczałtowane dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są specjalistami oraz sposób dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o kosztach sądowych, wydanym na podstawie jej art. 89 ust. 5 – rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz.U. poz. 518). Zgodnie z § 7 ust. 3 tego rozporządzenia wynagrodzenie za wykonaną pracę biegłych z dziedziny geodezji i kartografii, w zakresie czynności opisanych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, można określić według stawki albo taryfy zryczałtowanej wskazanej w tym załączniku. W załączniku tym określono procent kwoty bazowej za poszczególne typowe czynności techniczne biegłych z zakresu geodezji i kartografii. Przykładowo w poz. 4 określono, że za ustalenie granic nieruchomości do 4 punktów granicznych ryczałt wynosi 29,39 procent kwoty bazowej, za każdy następny punkt graniczny na podstawie danych geodezyjno – kartograficznych – 2,23 procent kwoty bazowej, a za każdy następny punkt na podstawie oświadczeń stron – 0,96 procent kwoty bazowej. Ponadto, wydatki poniesione przez biegłego, niezbędne dla wydania opinii, w tym w szczególności wydatki materiałowe, amortyzację aparatury badawczej oraz koszty dojazdu na miejsce wykonania czynności, biegły dokumentuje za pomocą faktur lub rachunków albo kopii tych dokumentów, a w razie ich braku – za pomocą oświadczenia (§ 8 powołanego rozporządzenia). Niewątpliwie wynagrodzenie upoważnionego geodety za czynności ustalania przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym stanowi koszty postępowania, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów powinno przybrać formę postanowienia, na które służy zażalenie osobie zobowiązanej do ich poniesienia (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Organ administracji nie może więc bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za wymienione wyżej czynności, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania tym bardziej, że jak już wyżej wspomniano, wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie ani z umowy z dnia 12 sierpnia 2013r., ani z faktury VAT z dnia 12 grudnia 2013r. za wykonanie rozgraniczenia nie wynika nawet, jakie czynności ustalania granic w tym wypadku miały miejsce. Z uzasadnień postanowień organów administracji nie wynika, aby ta kwestia była w ogóle przedmiotem rozważań organów administracji w niniejszej sprawie. Także podjęta przez sąd próba ustalenia elementów składających się na wysokość tych kosztów a wskazanych w umowie i fakturze, okazała się bezskuteczna, bowiem organ w piśmie z dnia 31 października 2014r. jedynie wyjaśnił, że koszty zostały wypłacone zgodnie z umową, a wykonawcę wyłoniono w drodze zapytania o cenę i wybrano ofertę o najniższej cenie. Z powyższego wynika więc, że organ nawet przed zleceniem wykonania usługi nie zweryfikował wysokości oferowanych przez wykonawcę usługi kosztów, lecz ograniczyły się do wyboru najtańszej oferty. W ocenie sądu okoliczność wyłonienia wykonawcy usługi geodezyjnej w drodze zapytania o cenę i wybór najtańszej oferty nie oznacza jeszcze, że wskazana w umowie i fakturze wysokość wynagrodzenia geodety nie przekracza stawek określonych w rozporządzeniu. Organ nie przedłożył żadnego dowodu, z którego wynikałoby jakie "wydatki cząstkowe" składają się na wyszczególnioną w umowie cywilnoprawnej kwotę wynagrodzenia, tj. jakie czynności w związku z dokonanym rozgraniczeniem wykonał geodeta, jaki był jego nakład czasu pracy. Nie sposób więc stwierdzić, jakie były rzeczywiste koszty rozgraniczenia w tej sprawie, w szczególności czy nie zostały one zawyżone w stosunku do kwot wynikających z rozporządzenia, a w konsekwencji nie sposób zweryfikować prawidłowości przyjętej przez organ wysokości wydatków. Także załączone akta administracyjne nie pozwalają na zweryfikowanie tej wysokości z uwagi na brak wymaganych danych nawet w przedłożonej przez geodetę dokumentacji geodezyjnej. Oznacza to, że organy zaniechały w tej sprawie wypełnienia obowiązku ustalenia wysokości kosztów rozgraniczenia, ograniczając się wyłącznie do przyjęcia kwoty zaoferowanej przez geodetę, a zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji dokonały nie tylko błędnej wykładni wymienionych wyżej przepisów o kosztach postępowania, lecz również błędnie je zastosowały. W konsekwencji tego organy administracji błędnie uznały, że wystarczającą podstawą obciążenia stron postępowania rozgraniczeniowego kosztami czynności ustalania przebiegu granic jest faktura VAT z dnia 12 grudnia 2013r., wystawiona zgodnie z umową z dnia 12 sierpnia 2013r. w sytuacji gdy brak jakichkolwiek dowodów, że nie przekraczają one wysokości wydatków ustalanych zgodnie z rozporządzeniem.

Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była wyłącznie zgodność z prawem postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, a nie decyzji o rozgraniczeniu. Decyzja ta, jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 5 listopada 2014r., nie została zaskarżona do sądu. Nieskorzystanie przez stronę z przysługujących jej środków zaskarżenia we właściwym czasie powoduje, że decyzja taka staje się ostateczną i prawomocną. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach (art. 16 § 2 k.p.a.). W przypadku decyzji o rozgraniczeniu od decyzji organu pierwszej instancji nie przysługuje jednak stronom odwołanie do organu administracji drugiej instancji (jest to postępowanie jednoinstancyjne), ponieważ w myśl art. 33 ust. 3 u.g.k. strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi. Przepis ten ma charakter szczególny i z jego treści wynika, że zgłoszenie żądania przekazania sprawy sądowi wyłącza możliwość uprawomocnienia się decyzji o rozgraniczeniu i rozpoczyna się postępowanie sądowe. Kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy, nie podlega w takim wypadku kontroli organów administracji publicznej w toku instancji, a kontrolę taką może przeprowadzić tylko sąd powszechny, a nie sąd administracyjny, po przekazaniu mu sprawy w następstwie zgłoszenia przez stronę w terminie 14 dni od doręczenia decyzji wniosku, o jakim stanowi powołany wyżej art. 33 ust. 3 u.g.k. Jeżeli zaś strony nie wniosły żądania przekazania sprawy sądowi, decyzja o rozgraniczeniu staje się decyzją ostateczną (prawomocną). Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 1998r., II SA 1407/97). Wobec tego poza zakres niniejszej sprawy wykracza ocena zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] o rozgraniczeniu. W tej sytuacji wniosek o uchylenie tej decyzji nie mógł być przez sąd uwzględniony.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnia się wyroku.

ab/