Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1157/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2037/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2037/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją z dnia [...] 1979 r., nr [...], Naczelnik [...] W. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa pod rozbudowę Zakładów [...] nieruchomości o powierzchni 8 228 m², położonej w W. przy ul. [...], wykazanej na mapie sytuacyjnej wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [...] 1976 r. [...] i w rejestrze pomiarowym terenu pod pozycjami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], stanowiącej współwłasność – według ustaleń organu – Z.K. i L.S. Jednocześnie decyzją tą ustalono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie 148 104 zł.

Decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...], na wniosek M.K. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność powołanej decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...]1979 r.

Na skutek odwołania [...] Sp. z o.o. w W. decyzją z dnia [...] 2007 r., nr [...], Minister Budownictwa uchylił powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa wskazał, że organ wojewódzki nie ustalił prawidłowo wszystkich stron postępowania. Jeżeli poprzednik prawny skarżącej spółki był stroną decyzji wywłaszczeniowej, to podmiot ten powinien być także stroną postępowania nadzorczego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] 2009 r. Wojewoda Mazowiecki orzekł o stwierdzeniu nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia określona w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1975 r. Nr 6, poz. 1), zwanej dalej także ustawą wywłaszczeniową, albowiem wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Zakładów [...] w W., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] 1975 r. Nr [...] w celu budowy wskazanych wyżej Zakładów. Organ podniósł również, że zaniechanie rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości w jego ocenie było bezpodstawne, albowiem ich właścicieli można było ustalić w oparciu o akta i dokumenty własnościowe. Zatem odstąpienie od rokowań z uwagi na niemożność ustalenia właścicieli tej nieruchomości było niezrozumiałe i wadliwe. Organ wskazał także, że przedmiotowa decyzja narusza prawo w dwojaki sposób – po pierwsze rozstrzyga o prawach osoby zmarłej, tj. L.S., gdy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszczynać postępowania i wydać decyzji, która w takiej sytuacji obarczona jest wadą skutkującą jej nieważnością. Zatem wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po wtóre zaś przedmiotową decyzją wywłaszczono nieruchomość, której współwłaścicielem był Skarb Państwa na mocy postanowienia spadkowego z dnia [...] 1997 r., sygn. akt [...]. Wskazano także, że orzekający o wywłaszczeniu nie powołał biegłych, a tym samym nie wysłuchał na rozprawie ich opinii, co stanowiło rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Na skutek odwołania [...] Sp. z o.o. w W. decyzją z dnia [...] 2009 r., znak [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2009 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego oraz odebrania prawa własności osobie zmarłej jest oczywistym naruszeniem prawa. Uznał także, że prowadzone przez wnioskodawcę wywłaszczenia postępowanie ofertowe było nieskuteczne, ponieważ do zbycia nieruchomości niezbędna byłaby zgoda obydwojga właścicieli. Tymczasem L.S., jako zmarły, nie mógł być także stroną postępowania wywłaszczeniowego. Błędne uznanie go za stronę postępowania skutkowało tym, że wywłaszczono całą nieruchomość, podczas gdy wywłaszczeniu powinien ulec jedynie udział w prawie własności należący do Z.K. Drugi udział należał bowiem już w dacie wywłaszczenia do Skarbu Państwa – jako spadkobiercy L.S. na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] 1947 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu praw do spadku po L.S. oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] 1977 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po J.S.

Minister wskazał także, że prawidłowo Wojewoda Mazowiecki ustalił, iż decyzja Naczelnika [...] W. dnia [...] 1979 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia art. 8 k.c., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei podnoszona w odwołaniu kwestia faktycznego wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, nie ma w sprawie niniejszej znaczenia - stanowić może ona bowiem jedynie przyczynę odmowy zwrotu nieruchomości w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. w W. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydanie powołanej decyzji wywłaszczeniowej zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto podniesiono, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie uznaje się, iż rażące naruszenie prawa to tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa. Taka sytuacja nie występuje w odniesieniu do powołanej decyzji wywłaszczeniowej. Prawidłowe prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego miałoby w istocie skutek tożsamy z aktualną sytuacją prawną nieruchomości tzn. doszłoby do wywłaszczenia udziału Z.K. W odniesieniu do wywłaszczenia udziału L.S. (nieżyjącego w dacie wydania decyzji) wywłaszczenie było prawnie irrelewantne. Natomiast decyzja była prawnie skuteczne względem Z.K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd wskazał, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli jej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał także, że w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że badana w trybie nadzoru decyzja wywłaszczeniowa narusza w sposób rażący art. 8 k.c. przyznający zdolność prawną tylko i wyłącznie osobom żyjącym. Nie można więc prowadzić postępowania w stosunku do osoby, która już nie żyje i nakładać na nią określonych praw i obowiązków. Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było przez organ wywłaszczeniowy w stosunku do osoby nieżyjącej. Również decyzja kończąca to postępowanie została skierowana do osoby nieżyjącej tj. L.S. ujawnionego w księdze wieczystej jako współwłaściciela wywłaszczanej nieruchomości. Organ postąpił w ten sposób pomimo posiadanej wiedzy, że osoba ta nie żyje. Sąd zauważył także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednolity pogląd, iż charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to do konkluzji, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest bowiem możliwe tylko i wyłącznie pomiędzy istniejącymi stronami stosunku administracyjnoprawnego. Zdaniem Sądu, jeżeli doszło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, to przyjmuje się, że taka decyzja jest obarczona wadą nieważności (art. 6 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a.), była niewykonalna w dniu jej wydania, a ta niewykonalność miała charakter trwały. Taki akt jako wydany z rażącym naruszeniem prawa, nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Z tego powodu obowiązkiem organów nadzoru było stwierdzenie nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowej, a jakakolwiek inna decyzja w tym stanie faktycznym i prawnym byłaby niezgodna z prawem.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo wskazały, że prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego również w odniesieniu do udziału, którego właścicielem był już Skarb Państwa na podstawie dziedziczenia ustawowego miało istotne skutki dla całego postępowania, a mianowicie Z.K. w trakcie rokowań wyraziła zgodę na zbycie swojego udziału. Zatem, w ocenie Sądu, w ogóle nie było podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, skoro udział ten w prawie własności nieruchomości mógł być nabyty w drodze cywilnoprawnej. Tym samym doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczeniowej. Sąd zauważył także, że wywłaszczenie nieruchomości w ówczesnym systemie polskiego prawa nie miało służyć do regulowania stanów prawnych nieruchomości, ale stanowiło instrument prawny umożliwiający nabycie nieruchomości na cele określone w art. 3 tej ustawy tylko w sytuacji gdy właściciel nie wyrażał zgody na dobrowolne zbycie. W przedmiotowej sprawie wywłaszczono nieruchomość pomimo wyrażenia zgody przez Z.K. na dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ skutek jaki wywołałaby decyzja zgodna z prawem byłby dokładnie taki sam tj. wywłaszczenie udziału Z.K. W sytuacji, kiedy organ działałby zgodnie z prawem w ogóle nie powinno dojść do wywłaszczenia. Zastosowanie wobec obywatela tak radykalnego instrumentu jak wywłaszczenie, w sytuacji kiedy nie było do tego podstaw wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa z punktu widzenia skutków, które są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Dlatego też, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowej w pełni odpowiada prawu, a skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł [...] Sp. z o.o. w W. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2009 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności w całości decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] 1979 r. jako rażąco naruszająca prawo była zasadna. W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. wskazała, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, albowiem fakt wydania decyzji skierowanej do osoby zmarłej jest w niniejszej sprawie obojętny prawnie w stosunku do Z.K., która żyła w chwili wydania decyzji oraz jej doręczenia. Była ona współwłaścicielem w częściach ułamkowych przedmiotowej nieruchomości. Współwłasność udziałowa, w przeciwieństwie do współwłasności łącznej (bezudziałowej) charakteryzuje się tym, że prawa podmiotowe poszczególnych współwłaścicieli są względem siebie niezależne. Poszczególne udziały we współwłasności są zbywalne i dziedziczne, można nimi rozporządzać niezależnie od siebie.

Ponadto wskazano, że w nauce prawa administracyjnego panuje zgoda co do tego, że decyzja administracyjna może być nieważna w części. Natomiast w pozostałej części może pozostawać w obrocie prawnym. A jeżeli decyzja została skierowana równocześnie do strony oraz do podmiotu nie będącego stroną w danej sprawie, wówczas należy stwierdzić nieważność decyzji w części dotyczącej osoby niebędącej stroną.

W ocenie autora skargi kasacyjnej niezwykle istotne znaczenie ma fakt, że Z.K. wyraziła zgodę na zbycie swojego udziału na rzecz Skarbu Państwa. Wprawdzie Sąd I instancji zauważa ten fakt, jednakże wyprowadza z niego wnioski na niekorzyść skarżącego. Słusznie natomiast skarżący kasacyjnie podnosi, że zgodnie z ówczesnym prawem wywłaszczeniowym, wywłaszczenie i tak by nastąpiło bądź to w trybie decyzji, bądź to w trybie tzw. wywłaszczenia umownego, na co zresztą Z.K. wyrażała zgodę. Zdaniem Spółki w obydwu przypadkach jej prawa podmiotowe w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów byłyby tak samo chronione. Natomiast przy ocenie, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa nie można abstrahować od tego, jakie skutki to naruszenie wywołało. W szczególności czy wywołało ono skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Skarżący kasacyjnie zwrócił także uwagę, że ówczesne przepisy prawa wywłaszczeniowego były tak skonstruowane, że przewidywały dwa tryby wywłaszczenia - wywłaszczenie umowne lub na mocy decyzji - które prowadziły do tego samego skutku dla osoby wywłaszczonej. Wydanie decyzji wywłaszczającej było nawet dla strony korzystniejsze, gdyż dawało jej większą możliwość kwestionowania tego aktu wywłaszczeniowego. Zatem, w ocenie skarżącej Spółki nie zachodzą żadne istotne powody w niniejszej sprawie, by ocenić decyzję z 1979 r. jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa, albowiem Z.K. otrzymała w 1979 r. odszkodowanie, którego wysokość w świetle ówczesnych przepisów była taka sama jak wysokość ewentualnej ceny z umowy sprzedaży.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy uznać za nieusprawiedliwione.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił zakwestionowanemu wyrokowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2009 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności w całości decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] 1979 r. jako rażąco naruszająca prawo była zasadna.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa lub została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Bezspornym w sprawie jest, że decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika [...] W. z dnia [...]1979 r. została wydana w stosunku do osoby nieżyjącej w dacie jej wydania, albowiem jak wynika z akt sprawy jej adresat L.S. - współwłaściciel wywłaszczanej nieruchomości zmarł w dniu [...] 1945 r. W tym miejscu zauważyć należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost w sposób ogólny regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Nie ulega wątpliwości, że przymiot strony osoby fizycznej w postępowaniu administracyjnym jest ściśle związany z kategorią zdolności prawnej. Przepis art. 30 § 1 k.p.a. wskazuje, że zdolność prawną ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast art. 8 ustawy Kodeks cywilny stanowi, iż każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta trwa nieprzerwanie do chwili jego śmierci. Zatem powyższe prowadzi do konkluzji, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Gdyby, tak jak w niniejszej sprawie, doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej zarówno w judykaturze jak i doktrynie przyjmuje się, że jest ona obarczona wadą nieważności, albowiem została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały (porównaj: wyrok NSA z dn. 21.08.2008 r., sygn. akt II OSK 952/07, LEX nr 496188, z dn. 11.03.2008 r., sygn. I OSK 1959/06, LEX nr 505429, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. CH Beck 2011, str. 200). Tym samym taki akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa i nie wywołał skutków prawnych.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej udział w tej nieruchomości jako kolejny następca prawny po L.S. posiadał Skarb Państwa. O powyższym świadczy znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] 1977 r., stwierdzające że spadek po zmarłym J.S., jedynym spadkobiercy L.S., nabył Skarb Państwa.

Przedmiotowa decyzja została również wydana z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji przez Naczelnika [...] W. tj. na dzień [...] 1979 r. Przepis ten stanowi, iż ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Zatem z powyższego przepisu wynika, że wywłaszczenie jako najdalej idąca ingerencja w prawo własności winno być dokonywane tylko w sytuacji, gdy dana nieruchomość jest niezbędna na cele wskazane w art. 3 ust. 1 tej ustawy i tylko wówczas, gdy nie jest możliwe osiągnięcie porozumienia z właścicielem danej nieruchomości co do zbycia tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnych lub gdy prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiłoby na trudne do pokonania przeszkody, a w szczególności gdy miejsce pobytu osoby właściciela jest nieznane (art. 6 ust. 4 ustawy). Tymczasem z protokołu z dnia [...] 1979 r. jednoznacznie wynika, że współwłaścicielka wywłaszczanej nieruchomości Z.K. wyraziła zgodę na dobrowolne zbycie przysługującego jej udziału poprzez zawarcie umowy sprzedaży w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W związku z powyższym, trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że brak było podstaw do wydania także w stosunku do Z.K. decyzji wywłaszczeniowej. W tej sytuacji stwierdzić należy, że wydanie tej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 6 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis ten nakazywał w przypadku zgody właściciela na zbycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej.

Mając na uwadze powyższe argumenty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że decyzja Naczelnika [...] W. z dnia [...] 1979 r. jest obarczona kwalifikowanymi wadami skutkującymi jej nieważnością.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, iż fakt wydania decyzji skierowanej do osoby zmarłej jest obojętny prawnie w stosunku do Z.K., gdyż żyła ona w chwili wydania decyzji i była współwłaścicielem wywłaszczonej nieruchomości w częściach ułamkowych.

Przede wszystkim podnieść należy, że decyzja z dnia [...] 1979 r. była skierowana do nieżyjącego w dacie jej wydania L.S. i Z.K. jako współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...], objętej księgą hipoteczną pod nazwą "[...]" jako właścicieli tej nieruchomości. Współwłasność ta co do działek z bloku numer [...]: nr [...] o obszarze 2 683 m², numer [...] o obszarze 1 524 m², numer [...] o obszarze 1 501 m², numer [...] o obszarze 1 479 m² i numer [...] o obszarze 1 675 m² miała charakter współwłasności w częściach równych niepodzielnie. Powyższe wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] 2005 r., nr [...]. Natomiast art. 5 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi, że wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część, przy czym część ta musi być fizycznie wydzielona. Zatem w sytuacji, gdy dana nieruchomość jest współwłasnością w częściach idealnych kilku osób, to dla potrzeb ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości musi być ona traktowana jako współwłasność na zasadach współwłasności łącznej, albowiem celem wywłaszczenia jest objęcie przez podmiot publiczny pełnego władztwa nad nieruchomością. Tym samym argumenty skargi kasacyjnej dotyczące ułamkowej współwłasności nieruchomości nie będą miały w niniejszej sprawie zastosowana. Zatem w tej sytuacji nie można stwierdzić nieważności decyzji tylko w części dotyczącej L.S.

Ponadto wskazać należy, że zarówno w doktrynie i orzecznictwie rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące, a więc oczywiste, wyraźne, bezsporne naruszenie prawa (porównaj: J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n., wyrok NSA z dn. 15.05.2011 r. II GSK 528/10). Przy takim rozumieniu pojęcia "rażącego naruszenia prawa" nie mają znaczenia skutki społeczno-gospodarcze które wywołała konkretna decyzja, a jedynie stwierdzenie czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z kwalifikowanym (ciężkim) naruszeniem prawa materialnego, bądź normy prawa procesowego, ale tylko takiej która nakazuje dokonanie określonych czynności czy zachowania określonej formy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie można w niniejszej sprawie oceniać rażącego naruszenia prawa przez pryzmat skutków społeczno-gospodarczych które wywołała wadliwa decyzja, albowiem po pierwsze ustawodawca nie uzależnia stwierdzenia nieważności decyzji od skutków społeczno-gospodarczych jakie konkretne naruszenie prawa spowodowało, a po wtóre sanacja decyzji możliwa jest tylko wówczas, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Zwrócić bowiem należy uwagę, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną jest nie do pogodzenia z fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jaką jest zasada praworządności (art. 7 k.p.a.), stanowiąca iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Mając na uwadze powyższe argumenty, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.