Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 604/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 1b, art. 24 ust. 2, ust. 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 29 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...]z dnia 9 maja 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 9 maja 2018 r., którą organ odmówił S. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 9 maja 2018 r. (nr [...]) Wójt Gminy - działając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm. – dalej jako: "u.ś.r.") w związku z art. 1 pkt 1 i pkt 4, art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 559) oraz § 1 i § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284) w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiący podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1238 ze zm.), art. 104, art. 107, art. 130 § 4 oraz art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") - odmówił S. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę – I. S.

W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b u.ś.r. wskazując, że z posiadanych dokumentów wynika, iż S. S. (dalej zwany: "stroną", "skarżącym") nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność jego matki powstała po ukończeniu 25 roku życia. Organ wyjaśnił także, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym Trybunał uznał za sprzeczny z prawem i Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może znaleźć zastosowania w sprawie, ponieważ do dnia wydania niniejszej decyzji ustawodawca nie wydał stosownych uregulowań.

Strona odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że matka jest osobą niepełnosprawną wymagającą ciągłej i stałej opieki innej osoby, dlatego też strona nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy. Ponadto wskazał, że błędy legislatorów w całości zostały przerzucone na obywatela i nie zostały podjęte działania eliminujące stan niekonstytucyjności normy prawnej zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Taka norma prawna stanowi wadliwą podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Prawidłowe odczytanie i zastosowanie normy prawnej w kształcie zmienionym powszechnie obowiązującym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że nie ma znaczenia, od kiedy powstała niepełnosprawność.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 czerwca 2018 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przywołał art. 2 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r., a także art. 17 ust. 1b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Organ wskazał, że niepełnosprawność I. S., urodzonej w dniu 19.12.1948 r., istnieje od 66 roku życia. Zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnoprawności w P. z dnia 5 września 2015 r. (nr [...]) ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 30 czerwca 2015 r. (niepełnosprawność istnieje od 66-tego roku życia), a zatem uznać należy, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., uprawniająca do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, a organ I instancji zasadnie odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na matkę strony.

Odnosząc się do wymienionych w odwołaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, że każdy z nich zapadł w konkretnej indywidualnej sprawie i nie może stanowić podstawy prawnej do orzekania przez organy administracyjne we wszystkich podobnych sprawach tego rodzaju. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych szczegółowo określają przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, a organy są związane tymi przepisami i nie mogą przyznać świadczeń wbrew ich treści.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zauważył jednak wyraźnie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Kolegium wskazało, że wyrok ten zatem nie zmienił sytuacji prawnej osób takich jak strona. Muszą one czekać na rozwiązania ustawowe w tej materii.

S. S. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 u.ś.r. oraz słusznego interesu prawnego strony.

W jego ocenie decyzja odmawiająca przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest krzywdząca i została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), który wprawdzie nie uchylił powołanego przepisu ale wyraźnie wskazał na jego niekonstytucyjność, a w dalszej kolejności miały być podjęte działania legislacyjne eliminujące stan niekonstytucyjności zakwestionowanej normy prawnej. Okazało się, że błędy legislatora zostały przerzucone w całości na obywatela, co w demokratycznym państwie prawa nie może mieć miejsca. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, tak więc wszelkie inne źródła prawa powszechnie obowiązującego powinny być interpretowane w zgodzie z przepisami i zasadami w niej zawartymi, a także przy uwzględnieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Nie powinna zaistnieć sytuacja, w której przy możliwości zastosowania interpretacji zgodnej z Konstytucją RP stosuje się inną wykładnię, nie do pogodzenia z zapisami ustawy zasadniczej. Na gruncie niniejszej sprawy zakresowe wyeliminowanie ograniczenia o charakterze podmiotowym, tj. wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Nadto wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta wyraźnie i jasno mówi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W tym miejscu skarżący powołał szereg wyroków sądów administracyjnych zbieżnych z jego poglądem (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd47/17).

Wskazał, że prawidłowe odczytanie i zastosowanie normy prawnej w kształcie zmienionym powszechnie obowiązującym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje także wtedy, gdy niepełnosprawność osoby podlegającej opiece powstała po uzyskaniu pełnoletności lub po ukończeniu nauki w szkole lub szkole wyższej po ukończeniu 25 roku życia. Warunek ten został spełniony w sprawie i nie było podstaw do odmowy przyznania świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. skarżący uzupełnił złożoną skargę wnosząc o ustalenie prawa do ewentualnie zasądzonego przez Sąd świadczenia pielęgnacyjnego od momentu kiedy powstała niepełnosprawność, tj. od chwili wydania orzeczenia o niepełnosprawności jego matki, tj. od września 2015 r., a nie od chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wraz z uzupełnieniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za ten okres. Skarżący powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt P 28/07) dotyczący zasiłku pielęgnacyjnego. Zarzucił nadto, że urzędnicy nieprecyzyjnie informowali go od września 2015 r. do marca 2018 r. odnośnie możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zniechęcając i odsyłając z informacją, że świadczenie pielęgnacyjne mu się nie należy i decyzja będzie odmowna. Wyjaśnił, że w jego przypadku niezłożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne we wrześniu 2015 r. wynikało z braku nowelizacji ustawy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. i z tego, że wszystkie dostępne interpretacje przepisów na oficjalnych stronach rządowych oraz stronach właściwych organów informowały, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w takim przypadku. Dopiero interwencja radcy prawnego z Urzędu Pracy w P. w kwietniu 2018 r. zaskutkowała konfrontacją z ośrodkiem pomocy społecznej w wyniku czego dowiedział się, że istnieje możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz procedura ta się przeciągnie w czasie ze względu na postępowanie sądowe w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, co właśnie doprowadziło do tego, że skarżący złożył wniosek o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w kwietniu 2018 r. Zdaniem skarżącego nie bez znaczenia jest to, że w przypadku gdy chodzi o świadczenie pielęgnacyjne, które dotyczy osób niepełnosprawnych, co do których władze publiczne mają z mocy art. 69 Konstytucji RP szczególne obowiązki, to zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa winna być oceniana przez pryzmat tego przepisu.

Pismem z dnia 16 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 9 maja 2018 r., rozpoznanie sprawy w granicach złożonego do Sądu wniosku, w którym skarżący stara się o przyznanie świadczenia od września 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego za pomoc prawną udzieloną z urzędu wg stawki uwzględniającej podatek VAT, które nie zostały uiszczone w całości ani w części, zarzucając powyższym decyzjom naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. doszło do uznania niekonstytucyjności wskazanej normy, w części w jakiej różnicuje prawo do świadczenia osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności; a także naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 35, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przyjmując, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego się nie należy w ogóle, podczas gdy skarżący stara się o przyznanie świadczenia od września 2015 r., co nie zwalnia organów z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Sąd administracyjny bada prawidłowość kontrolowanego aktu pod względem jego zgodności z prawem czyli legalności, nie zaś pod kątem jego słuszności czy celowości w kontekście naruszenia przez organy zasad współżycia społecznego.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Podkreślenia wymaga, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności oraz daty jej powstania powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia - orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 4/14 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu 25 kwietnia 2018 r. złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – I. S., załączając do wniosku orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 5 września 2015 r., nr [...]), wydane do dnia 30 września 2020 r., z którego treści wynika, że niepełnosprawność I. S. istnieje od 66-go roku życia a stopień niepełnosprawności ustala się od dnia 30 czerwca 2015 r.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się przede wszystkim do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącemu) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25. roku życia (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.

W niniejszej sprawie organy uznały, że z uwagi na moment powstania niepełnosprawności matki skarżącego, skarżący nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i odmówiły przyznania przedmiotowego świadczenia.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Trybunał Konstytucyjny w punkcie II sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł jednak, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie pragnie wskazać, że podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16; z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 oraz z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16,a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15 czy cytowany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie wskazanego powyżej wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1085/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 464/15 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu natomiast do sygnalizowanego przez skarżącego oczekiwania przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego od momentu kiedy powstała niepełnosprawność matki (tj. od chwili wydania orzeczenia o niepełnosprawności matki we wrześniu 2015 r.) i przywołanego w tym kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt P 28/07), Sąd pragnie wyjaśnić, że skutkiem tegoż orzeczenia trybunalskiego była nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych i wprowadzenie ostatecznie do ustawy - w przepisie art. 24 ust. 2a - rozwiązania umożliwiającego nabycie świadczenia pielęgnacyjnego za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. Przepis ten - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. – stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Skarżący – jak wynika z jego wyjaśnień – po wydaniu orzeczenia o niepełnosprawności matki we wrześniu 2015 r. podejmował próby uzyskania świadczenia w organie; w szczególności – jak wyjaśnił na rozprawie – udał się urzędu, gdzie uzyskał informację, że świadczenie pielęgnacyjne nie będzie mu przyznane. W przekazanych aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek śladu potwierdzającego fakt występowania skarżącego z takim żądaniem (w okresie wcześniejszym aniżeli kwiecień 2018 r.). W opisanej sytuacji konieczne jest zatem wyjaśnienie przez organy tej okoliczności, tj. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie formułowanych przez skarżącego przed dniem 25 kwietnia 2018 r. do organu żądań dotyczących ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wyjaśnienie tej kwestii – w kontekście twierdzeń strony – jest istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w świetle uregulowania wynikającego z art. 24 ust. 2a u.ś.r., a także art. 24 ust. 2 u.ś.r., dającego podstawę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r., przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny począwszy od dnia 23 października 2014 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 38/13), a także ustalić, czy skarżący występował przed kwietniem 2018 r. z żądaniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na opiekę sprawowaną nad niepełnosprawną matką.