Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1763/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. S., K. N. i B. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy O. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w zakresie punktu 2 dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...] w części dotyczącej przyznanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia i odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji w tej części, w pozostałej części – w zakresie punktu 1 - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...].

Nadmienić należy, że przedmiotową decyzją Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w O. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność A. H. i stwierdzającej nieważność ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r., w części dotyczącej przyznanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Naczelnik Miasta i Gminy O. decyzją z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa, na cele realizacji budowy zespołu domków jednorodzinnych na osiedlu O. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w O., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność A. H. K. N. – jeden ze spadkobierców byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

W następstwie powyższego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha.

Od powyższej decyzji Burmistrz Miasta i Gminy O. wniósł odwołanie do Wojewody [...] wskazując na błędną interpretację przez organ wojewódzki przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. nr 10, poz. 64) i twierdząc, że brak udziału biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy przyznana kwota odszkodowania odpowiada ówcześnie obowiązującym przepisom.

W toku postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury wyjaśnił, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane na podstawie cytowanych wyżej przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o szczególnych zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W świetle przepisów tej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne jeśli nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, na cele obronności Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 tej ustawy). Organ odwoławczy zauważył, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa zespołu domków jednorodzinnych na osiedlu O., zaś z oferty odstąpienia od nieruchomości z dnia [...] grudnia 1977 r., wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na realizację osiedla spółdzielczego jednorodzinnego. Niezbędność wywłaszczenia na wskazany cel potwierdziła wskazana zarówno w zaskarżonej decyzji jak i ofercie decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] października 1977 r., nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji budowy zespołu domków jednorodzinnych na osiedlu O. W aktach archiwalnych brak jest wskazanej decyzji z dnia [...] października 1977 r., i mimo wystąpienia przez organ wojewódzki do Urzędu Miasta i Gminy w O., Starostwa Powiatowego, [...] Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego w K., [...] Spółdzielni Mieszkaniowej – nie udało się jej pozyskać. Niemniej jednak niepełny materiał dowodowy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Uwzględniając to, że celem wywłaszczenia było zorganizowane budownictwo mieszkaniowe realizowane przez spółdzielnię mieszkaniową mającą na celu zaspokojenie potrzeb bytowych społeczeństwa organ odwoławczy stwierdził, że została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister Infrastruktury ustalił, że w sprawie został również spełniony wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem jak wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowych, Kierownik Rejonowego Zakładu Gospodarki Terenami, działający na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...] wystąpił do A. W. z pismem z dnia [...] grudnia 1977 r. z ofertą dobrowolnego odstąpienia od nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] m2 o pow. [...] m2, objętej KW [...]. W ofercie został wskazany cel wywłaszczenia i jego postawa prawna, jak również została wskazana kwota w wysokości [...] zł, obejmująca odszkodowanie za grunt ustalona w oparciu o opinię biegłych z listy Wojewody [...]. Jednocześnie w ofercie zgłoszenie się do urzędu wraz z dokumentami potwierdzającymi prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Zatem oferta Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami odpowiada wymogom art. 3 ust. 2 i 2 ustawy. W aktach archiwalnych znajduje się stanowiąca odpowiedź na ww. ofertę, kopia pisma A. W. z dnia [...] grudnia 1977 r., oraz notatka z dnia [...] stycznia 1978 r., podpisana przez A. W. sporządzona w dniu stawienia się właścicielki w urzędzie. Minister Infrastruktury uznał ponadto, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem z treści zaskarżonej decyzji z dnia 2 kwietnia 1978 r., wynika, że wywłaszczenie zostało wszczęte na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, mimo, że w szczątkowych aktach archiwalnych brak jest przedmiotowego wniosku jednak brak wskazanego dokumentu nie dowodzi, że go nie było. Ponadto organ zauważył, że dopełniono wymogów art. 17 ustawy wywłaszczeniowej w zawiadomieniu z dnia 2 marca 1978 r., o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego bowiem wskazano powierzchnię nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia, właściciela nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej i zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie. Minister Infrastruktury stwierdził zatem, że z akt sprawy nie wynika, aby badana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] kwietnia 1978 r., w zakresie kryterium legalności w części dotyczącej wywłaszczenia była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceniając decyzję w kontekście przyznanego odszkodowania organ odwoławczy zauważył, że stosownie do treści art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ, ponadto opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie mimo, że nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, jednak zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 1978 r., wskazuje, że rozprawa odbyła się w marcu 1978 r., a zatem w terminie wyznaczonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Jeżeli chodzi o opinię biegłego, w aktach archiwalnych niniejszej sprawy brak jest opinii sporządzonej przez biegłego jednakże – jak zauważył organ, niepełny materiał dowodowy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a., ponadto brak w aktach opinii nie dowodzi, iż jej nie było. Minister Infrastruktury wskazał ponadto, że podstawę prawną przyznanego odszkodowania stanowiły przepisy art. 8 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które określały wysokość stawek odszkodowania. Ponadto obowiązujące stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty zależały od wysokości stawek podstawowych przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ustalonych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r., w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r., nr 7, poz. 54)., a także od ustalonej na określonym obszarze przez wojewodę wielokrotności tych stawek. W niniejszej sprawie w dacie wywłaszczenia obowiązywało Zarządzenie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1977 r., nr [...] w sprawie wysokości stawek odszkodowawczych za wywłaszczane grunty położone na terenie gmin, miast i gmin oraz miast, które nie stanowiły powiatów. Zgodnie z treścią załącznika (pkt II) ww. zarządzenia nr [...] wartość gruntu na terenie O. wyniosła 18 zł z m2 (3,60 zł × 5) dla wszystkich osób z wyjątkiem utrzymujących się wyłącznie z rolnictwa. Ponieważ szacowanie nieruchomości miało charakter uproszczony i wynikało z przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości i obowiązującej stawki, kwota odszkodowania została wyliczona przez przemnożenie 549 m2 × 18 zł, co dało kwotę [...] zł. Organ odwoławczy zaznaczył, że oferta o dobrowolne odstąpienie od nieruchomości opiewała na kwotę ustaloną na podstawie opinii biegłych z listy Wojewody [...] i wynosiła [...] zł, a zatem opinia została wówczas przez biegłego sporządzona, dokładnie tyle samo przyznano w zaskarżonej decyzji z tytułu dokonanego wywłaszczenia. Powyższe wskazuje, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 22 ustawy. Minister Infrastruktury wyjaśnił również, że właścicielka wywłaszczonej nieruchomości w odpowiedzi na ofertę stawiła się w dniu 4 stycznia 1978 r., w Rejonowym Zarządzie Gospodarki Terenami w O. przedstawiając Akt Własności Ziemi z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...] na przedmiotową nieruchomość. Pod złożonym podpisem właścicielka wskazała nr swojego konta, na które prosiła o przekazanie pieniędzy. Reasumując Minister Infrastruktury uznał, że odwołanie Burmistrza Gminy i Miasta O. jest zasadne, co uzasadnia zmianę rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [..] kwietnia 1978 r., w części dotyczącej przyznanego odszkodowania.

W związku z powyższym Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w zakresie punktu 2 dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...] w części dotyczącej przyznanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia i odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji w tej części, w pozostałej części – w zakresie punktu 1 - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...].

Na powyższą decyzję A. S., B. M. i K. N. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- prawa materialnego, to jest przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 (dawniej 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na uznaniu, iż brak przeprowadzonej rozprawy, brak opinii biegłego i brak jego obecności na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji,

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a, który obliguje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zatem dokonania ustaleń jedynie w oparciu o ten materiał, a nie zupełnie dowolne założenia,

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które zostały uznane za udowodnione, a które uzasadniałyby przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia 2 kwietnia 1978 r., zasięgnięto opinii biegłych i wysłuchano ich na rozprawie, a oparciu o rozstrzygnięcia sprawy o bezpodstawne założenie, że nie naruszono art. 22 ustawy wywłaszczeniowej skoro nie można wykluczyć, że opinia taka była a biegłych nie wysłuchano,

- naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z uwzględnieniem jedynie interesów Burmistrza Gminy i Miasta O., a z całkowitym pominięciem słusznego interesu obywateli – skarżących niniejszą decyzję, a co za tym idzie wydanie decyzji z naruszeniem zasad praworządności w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że w procesie wywłaszczeniowym zakończonym decyzją Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] kwietnia 1978 r., doszło do rażącego naruszenia prawa to jest art. 22 wyżej wymienionej ustawy wywłaszczeniowej, polegającego na braku opinii biegłych w zakresie ustalenia odszkodowania i przedstawienia jej na rozprawie – jeśli taka rozprawa się odbyła. Skarżący zaznaczyli również, że do chwili obecnej nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Na wywłaszczonych działkach nie zrealizowano żadnej inwestycji, która uzasadniałaby wywłaszczenie. Skarżący podnieśli również zarzut rażącego naruszenia prawa w procesie ustalenia wysokości odszkodowania poprzez naruszenie trybu ustalenia odszkodowania przewidzianego w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Ich wątpliwości wzbudziło również to, czy decyzja wywłaszczeniowa została podjęta po przeprowadzonej rozprawie. W aktach sprawy brak jest bowiem protokołu rozprawy, a wywodzenie tego z treści samej decyzji budzi poważne wątpliwości. Ich zdaniem nawet gdyby przyjąć, że rozprawa odbyła się, nie ma najmniejszego dowodu na to, że w sprawie powołano biegłych, a ich opinia została wysłuchana na rozprawie. Reasumując skarżący uznali, że Minister infrastruktury dokonał niedopuszczalnych założeń, nie mających oparcia w materiale dowodowym i na tej podstawie wydał zaskarżone decyzje.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów organ stwierdził, że nie zawierają one nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu odwoławczym, a stanowią jedynie zarzuty do których organ ustosunkował się w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo-administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej, a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Sąd podziela stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył powołanych w skardze przepisów tak prawa materialnego jak procesowego. Przepisy prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie w rozumieniu jej jako sprawy o wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości to przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ).

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w zakresie pkt 2 dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] kwietnia 1978 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia i odmawiająca stwierdzenia nieważności w/w decyzji w tej części oraz utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w pozostałej części. Zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a. generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji prawidłowo odpowiedział na zarzuty wniosku skarżącego w sprawie decyzji wydanej w dniu [...] kwietnia 1978 r. przez Naczelnika Miasta i Gminy O. nie podzielając stanowiska stwierdzającego naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji, gdyż rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa.

Minister prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Zarzuty skarżącego są bowiem chybione, sprzeczne z przepisami prawa oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Przechodząc do analizy zarzutów sprecyzowanych w skardze należy stwierdzić, że nie może się ostać zarzut naruszenia przez organ wydający decyzję w dniu [...] kwietnia 1978r. przepisu prawa materialnego tj. art. 22 (poprzednio 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Na wstępie podnieść należy fakt zachowania się szczątkowego materiału archiwalnego związanego z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji w dniu [...] kwietnia 1978 r. Tym niemniej sąd podziela w tym zakresie stanowisko Ministra, co do braku formalno-prawnej możliwości precyzowania twierdzeń, na okoliczność nie przeprowadzenia określonego dowodu jedynie na podstawie braków w materiale dowodowym. Przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia środka dowodowego, natomiast przepis art. 75 § 1 k.p.a. stanowi jedynie, że " jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Wobec tego przez pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie. Rezultatem procesu dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych jest dowód istnienia lub nie istnienia określonego faktu albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. (Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, s.315 " Zarys procesu administracyjnego, Dawidowicz s.109-110 ). W przepisach k.p.a. brak podstaw do wprowadzania zróżnicowania środków dowodowych, gdyż przyjmuje on zasadę równej mocy środków dowodowych. Nie można pominąć w rozważaniach, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, mająca kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania oraz rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej ustanowionej w przepisie art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne s.108 ).

Wydaje się, że wskazane obowiązki organu ( art.7 k.p.a. ) nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu powinien spoczywać na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. (por. Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi wyd .3 W. Chróścielewski i J.P. Tarno str.119). Nie brakuje również przykładów w orzecznictwie NSA podzielających taki punkt widzenia - wyrok z dnia 6 października 1999 r. IIISA 5566/98 ONSA 2000, nr 4 poz.153 oraz wyrok z dnia 28 sierpnia 2007 r. I OSK 1801/06 nie publ. i z tej samej daty I OSK 1802/06 ONSA i WSA 2008, nr 4, 73 .

Wracając wobec powyższych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. swoje stanowisko wyrażone w sentencji decyzji uzasadnił. Niepełny materiał dowodowy, jakim dysponował organ nie daje podstaw do uznania zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia, brak bowiem dowodów przeciwnych, a tezy formułowane przez skarżących nie dają się obronić na gruncie zebranego materiału dowodowego.

Z przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Okoliczność świadcząca o tym, że rozprawa taka odbyła się wynika z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r. Z zebranego i zachowanego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wywłaszczana o terminie rozprawy wiedziała. Z uzasadnienia decyzji wynika, że rozprawa miała miejsce, zachowało się zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozprawie. A. W. złożyła pisemne usprawiedliwienie dotyczące faktu, iż z uwagi na chorobę męża nie może stawić się w związku ze złożoną jej ofertą do urzędu oraz kolejne, z którego wynika prośba o przekazanie należności na wskazane przez nią konto czekowe. W ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości powołano kwotę następnie wskazaną w decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r., z przywołaniem, że cena nieruchomości ustalona została w oparciu o opinię biegłych z listy Wojewody [...]. Trudno wobec tego przyjąć, że skoro w aktach nie zachowała się opinia sporządzona przez biegłych to rzeczywiście nie została sporządzona. Należy podkreślić, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji podstawę prawną przyznanego odszkodowania stanowiły przepisy przywoływanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (art.8 ust.8 i 9) przewidujące stałe stawki ustalane dla określonej kategorii gruntu. Szacowanie wartości nieruchomości miało, wobec obowiązujących stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty charakter niezwykle uproszczony. Istotny wobec tego jest fakt czy orzeczona wysokość odszkodowania (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) odpowiada prawu. (por. NSA z dnia 19 lutego 2002 r. I SA 1834/00). Organ zresztą słusznie podkreślił, że kwota, która w rezultacie wskazana została tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość była tożsama z kwotą ujętą w ofercie o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości gdzie wskazywano, iż ustalona ona została na podstawie opinii biegłego. Nie należy pominąć faktu, że decyzja nie została zaskarżona przez uprawnioną stronę postępowania. NSA analizując problem interpretacji przepisu art. 22 czy art. 21 (w zależności od badanego stanu prawnego) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zwrócił uwagę, że organ nadzoru nie może uznać, iż decyzja wywłaszczeniowa rażąco naruszyła prawo poprzestając jedynie na ustaleniu, że biegły nie brał udziału w rozprawie. NSA stwierdził, ze do oceny tej kwestii niezbędne jest wzięcie pod uwagę indywidualnych okoliczności sprawy, w tym tego, czy: wywłaszczeni brali udział w rozprawie i kwestionowali wysokość odszkodowania, godzili się na brak udziału biegłych czy brak udziału biegłych miał wpływ na wynik sprawy. (I OSK 1459/07, I OSK 195/09 ).

W badanym w trybie nadzoru postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 2 kwietnia 1978 r. z pewnością doszło do naruszenia przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednak wskazane naruszenia wobec wszystkich pozostałych okoliczności sprawy - w szczególności braku kwestionowania wysokości odszkodowania, braku zaskarżenia decyzji, powodują, że nie mogą być oceniane w kategoriach przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r. I OSK 1459/07 )

Na marginesie trzeba dodać, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r., gdyż nie narusza ona rażąco prawa. Jest to stanowisko zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że termin pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć jako oczywistą sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wynika to z gramatycznej i językowej wykładni tego pojęcia, a według Słownika Języka Polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takiego naruszenia nie stwierdzono w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. i dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).