Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6829/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 327/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 30 listopada 2011 r. nr RG-XIV/105/11 w przedmiocie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania uchyla pkt II zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 2 pkt 4, § 3 pkt 2 lit. b, c, d, § 4 pkt 1 i pkt 15, § 5 pkt 2 i pkt 5, § 6 pkt 1, 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Ke 327/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy [...] z 30 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), stwierdził nieważność § 1 pkt 3, § 2 pkt 2 i 3, § 4 pkt 2 i 3, § 5 pkt 3 i 4, § 6 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt II wyroku).

W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako: u.p.p.r.). Wskazano, że w skardze na uchwałę Prokurator Okręgowy w Kielcach podniósł zarzuty istotnego naruszenia:

- art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej i określeniu w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały kręgu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy powołane przepisy u.p.p.r. nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a nadto dokonanie modyfikacji treściowej zapisu ustawowego;

- art. 9a ust. 8, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako: rozporządzenie) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r., który określa, że porozumienia winny być zawierane między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 3-5, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 3 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy powołane przepisy ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie zespołu prokuratorów;

- art. 9a ust. 6 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 6 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 3 ust. 2 pkt b, c i d załącznika do uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członków zespołu interdyscyplinarnego w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego;

- art. 9a ust. 7 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały, wskazującego częstotliwość posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

- art. 9b ust. 1, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 1 u.p.p.r.;

- art. 9b ust. 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 4 ust. 3 załącznika do uchwały zadań zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy u.p.p.r. nie upoważniają rady gminy do określania zadań zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania;

- art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 15 załącznika do uchwały dotyczącego możliwości tworzenia przez Zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 14 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały dotyczącego częstotliwości posiedzeń grup roboczych treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 14 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 11 i 12, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 5 ust. 3 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład grup roboczych, podczas gdy powołane przepisy ustawy nie upoważniają rady gminy do formułowania katalogu tych podmiotów, gdyż został on wyczerpująco określony w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., a nadto poczynienie tego w sposób odmienny od sformułowania ustawowego z uwagi na pominięcie możliwości udziału w składzie grup roboczych kuratorów sądowych;

- art. 9b ust. 3, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 5 ust. 4 załącznika do uchwały zadań grup roboczych, podczas gdy powołane przepisy nie upoważniają rady gminy do określania zadań grup roboczych, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania;

- art. 9a ust. 14, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 5 ust. 5 załącznika do uchwały dotyczącego częstotliwości posiedzeń grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 14 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 13, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 6 ust. 1 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9 a ust. 13 u.p.p.r.;

- art. 9c ust. 1, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 1 u.p.p.r.;

- art. 9c ust. 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 6 ust. 3 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 2 u.p.p.r.;

- art. 9c ust. 3, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 6 ust. 4 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ przyznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w całości.

WSA stwierdził, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Podniesiono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w związku z tym, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem, niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Ponadto podano, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Jednak skład orzekający stanął na stanowisku, że jakkolwiek powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej nie jest właściwe, to jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. WSA doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie dotyczącym § 1 pkt 3, § 2 pkt 2 i 3, § 4 pkt 2 i 3, § 5 pkt 3 i 4, § 6 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Wskazano, że w § 1 pkt 3 załącznika do uchwały w sposób nieuprawniony zmodyfikowano treść zapisów ustawowych określających skład zespołu interdyscyplinarnego, tj. art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., po pierwsze uogólniając sposób ich określenia, a po drugie pomijając prokuratorów czy kuratorów sądowych, o których mowa w art. 9a ust. 4 i 5 u.p.p.r. W § 2 pkt 2 załącznika do uchwały zmodyfikowano w istotny sposób treść art. 9a ust. 8 u.p.p.r., gdyż zgodnie z tym przepisem zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5, a w załączniku do zaskarżonej uchwały końcowa część powołanego przepisu brzmi: "(...) a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu". Skoro ustawa ograniczyła zakres podmiotów zawierających porozumienia, nie wymieniając ust. 4 art. 9a u.p.p.r. (dotyczącego kuratorów sądowych), to uchwałodawca lokalny w podjętej uchwale nie mógł w sposób odmienny uregulować tej kwestii. Ponadto, określając w § 2 pkt 3 załącznika do uchwały skład zespołu interdyscyplinarnego pominięto prokuratorów, o których mowa w art. 9a ust. 5 u.p.p.r., a którzy w związku z tym – zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. – mogą zawierać wskazane tam porozumienia. Z powyższych powodów WSA stwierdził nieważność także § 2 pkt 3 załącznika do uchwały. Podano, że jakkolwiek art. 9a ust. 5 u.p.p.r. stanowi, że w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy, to niewątpliwie rada gminy w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie jest uprawniona do wykluczenia tych podmiotów ze składu zespołu. Wskazano, że stwierdzenia nieważności wymagał również zapis zawarty w § 4 pkt 2 załącznika do uchwały, gdyż dokonano w nim nieuprawnionej modyfikacji art. 9b ust. 1 u.p.p.r., odwołując się do pojęcia systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie i pomijając wskazany w ustawie element związany z ochroną ofiar przemocy w rodzinie. Podniesiono, że w § 4 pkt 3 załącznika do uchwały, odmiennie niż w art. 9b ust. 2 u.p.p.r., określono krąg podmiotów, których działania integruje i koordynuje zespół, odwołując się do pojęcia członków zespołu zamiast ustawowego określenia podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5. Nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawowych (art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r.) dokonano także w § 5 pkt 3 załącznika do uchwały pomijając udział kuratorów sądowych oraz przedstawicieli innych podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 12 u.p.p.r. Podobnie w § 5 pkt 4 załącznika do uchwały zmodyfikowano zakres zadań grup roboczych, określony w art. 9b ust. 3 u.p.p.r., ograniczając zapis zawarty w punkcie 1 (lit. a załącznika do uchwały) poprzez wskazanie, że opracowanie i realizacja planu pomocy dotyczy indywidualnych przypadków wystąpienia przemocy w rodzinie. Z kolei w § 6 pkt 4 załącznika do uchwały dokonano istotnej modyfikacji przepisu art. 9c ust. 3 u.p.p.r. poprzez pominięcie wśród podmiotów składających wskazane tam oświadczenie członków grup roboczych, jak również niewskazanie podmiotu, wobec którego takie oświadczenie jest składane.

WSA nie znalazł natomiast wystarczających podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi. Wskazano, że w § 2 pkt 4, § 4 pkt 1 i 15, § 5 pkt 5, § 6 pkt 1 załącznika do uchwały dokonano powtórzenia zapisów ustawowych zawartych odpowiednio w art. 9a ust. 6, 7, 10, 13 i 14 u.p.p.r. Jednak w ocenie WSA nie doszło w tych przypadkach do istotnego naruszenia prawa, gdyż powtórzenia mają charakter dosłowny (za wyjątkiem użytego w § 2 pkt 4 przyimka "wśród" zamiast "spośród", co jednak nie zmienia istoty uregulowania) i służą zapewnieniu komunikatywności i czytelności tekstu prawnego, a ponadto powołano się na charakter regulacji ustawowej (art. 9a ust. 1-14, art. 9b i 9c u.p.p.r.) i delegacji wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zdaniem WSA analogiczne uwagi dotyczą zapisów zawartych w § 6 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały, powtarzających regulacje art. 9c ust. 1 i 2 u.p.p.r., z pominięciem – w stosunku do tekstu ustawy – wskazania zadań (zgodnie z art. 9 c ust. 1 i 2 u.p.p.r. – "o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3"), przy których realizacji członkowie zespołu i grup roboczych mogą przetwarzać dane i zobowiązani są do zachowania poufności. W ocenie WSA nie może jednak ulegać wątpliwości, że chodzi tu o zadania zespołu określone w ustawie, tj. w art. 9b ust. 2 i 3 i dlatego zdaniem Sądu I instancji nie można przyjąć, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 3 pkt 2 lit. b, c i d załącznika do uchwały, który kwestionuje sformułowanie przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu przed upływem kadencji, wskazano, że skarżący zakwestionował tylko niektóre z przypadków odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, co pozwala wnioskować, że co do zasady nie kwestionuje uprawnienia rady gminy do uregulowania w uchwale przypadków, w których członek zespołu interdyscyplinarnego może być odwołany. Podano, że wskazanie przypadków, w których może dojść do odwołania członka zespołu, daje gwarancję zachowania obiektywizmu i transparentności przy odwoływaniu członka zespołu interdyscyplinarnego, a w ocenie WSA, umocowanie do uchwalenia trybu powołania i odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, przy braku ustawowych przesłanek uzasadniających odwołanie poszczególnych członków tego zespołu, pozwala radzie gminy na uszczegółowienie tej kwestii. W ocenie WSA zapis zawarty w § 5 pkt 2 załącznika do uchwały nie stanowi powtórzenia ani modyfikacji art. 9 ust. 14 u.p.p.r., ale stanowi prawidłowe wykonanie delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., określając warunki funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego i działających w jego ramach grup roboczych. Zapis ten określa mianowicie, że posiedzenia grup roboczych odbywają się w zależności od potrzeb, a zatem chodzi tu – inaczej niż w art. 9a ust. 14 u.p.p.r. – o szczególną formę działań grup roboczych, odbywającą się na posiedzeniach. W ocenie WSA tego rodzaju regulacja nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając go w zakresie, w jakim oddalono skargę Prokuratora, tj. co do pkt. II wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 6 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że powtórzenie w § 2 pkt 4 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 6 u.p.p.r. dotyczącego wyboru przewodniczącego zespołu na pierwszym posiedzeniu tego zespołu wśród jego członków nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, gdyż miało charakter dosłowny oraz nie wprowadzało zmiany znaczenia i celu przepisu, a nadto było uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu w sytuacji, gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to, co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że sformułowanie w § 3 pkt 2 lit. b, c i d załącznika do uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w postaci: naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasady zaufania, poufności danych uzyskanych przy realizacji zadań, nierealizowania zadań zespołu wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż określa również szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu w sytuacji, gdy regulacja ta wykracza poza określenie trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a zatem stanowi istotne naruszenie prawa;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 7 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że powtórzenie w § 4 pkt 1 załącznika do uchwały dotyczącego częstotliwości posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r. jest dopuszczalne, gdyż powtórzenie to ma charakter dosłowny i nie modyfikuje treści ustawy, a co za tym idzie nie stanowi istotnego naruszenia prawa w sytuacji, gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie, a nadto nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że powtórzenie w § 4 pkt 15 załącznika do uchwały dotyczącego możliwości tworzenia przez zespół interdyscyplinarny grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r. jest prawidłowe, gdyż powtórzenie to ma charakter dosłowny, a co za tym idzie nie stanowi istotnego naruszenia prawa w sytuacji, gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to, co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie, a nadto nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 14 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że treść § 5 pkt 2 załącznika do uchwały nie stanowi powtórzenia ani modyfikacji art. 9a ust. 14 u.p.p.r., ale stanowi prawidłowe wykonanie delegacji ustawowej określonej w art. 9 a ust. 15 u.p.p.r., określając warunki funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego i działających w jego ramach grup roboczych w sytuacji, gdy zapis ten jest niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem modyfikuje w sposób nieuprawniony treść art. 9a ust. 14 u.p.p.r , co stanowi istotne naruszenie prawa;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 14 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że powtórzenie w § 5 pkt 5 załącznika do uchwały, dotyczące częstotliwości prowadzenia prac w grupach roboczych treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 14 u.p.p.r. było dopuszczalne, gdyż ma charakter dosłowny i służy zapewnieniu komunikatywności i czytelności tekstu prawnego w sytuacji, gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że powtórzenie § 6 pkt 1 załącznika do uchwały dotyczące wykonywania zadań przez członków zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r. było dopuszczalne jako uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności teksu prawnego w sytuacji, gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9c ust. 1 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że częściowe powtórzenie, a nadto modyfikacje w § 6 pkt 2 załącznika do uchwały dotyczące możliwości przetwarzania przez członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 1 u.p.p.r. stanowiło prawidłowe wykonanie delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r i nie naruszało w sposób istotny prawa w sytuacji, gdy dokonana modyfikacja poprzez pominięcie części zapisu ustawowego w treści odnoszącej się do rodzaju zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r winna zostać oceniona jako niedopuszczalna, gdyż stanowi istotne naruszenie prawa;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9c ust. 2 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że częściowe powtórzenie, a nadto modyfikacja w § 6 pkt 3 załącznika do uchwały dotyczące obowiązku zachowania przez członków zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań , treści zapisu ustawowego, tj. art. 9c ust. 2 u.p.p.r. poprzez pominięcie części zapisu ustawy odnoszącego się do rodzaju zadań o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 jest dopuszczalne w sytuacji, gdy tego rodzaju częściowe powtórzenia, a nadto modyfikacja treści zapisu ustawowego winno zostać ocenione jako niedopuszczalne, gdyż stanowi istotne naruszenie prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie punktu II zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie, a poza tym oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozstrzygnięcie WSA nie jest trafne, gdyż zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego. Wskazano, że zgodnie z treścią § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia w uchwałach nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Wskazano, że ujawnione w tekście zaskarżonej uchwały powtórzenia zapisów ustawowych nie spełniają wymogów uzasadnionych i usprawiedliwionych wyjątków, gdyż powtórzenia treści aktu normatywnego rangi ustawowej zawarte w § 2 pkt 4, § 4 pkt 1, § 4 pkt 15, § 5 pkt 5, oraz § 6 pkt 1 załącznika do uchwały nie zwiększają jej czytelności, a ich eliminacja z obrotu prawnego nie spowoduje braku jej komunikatywności. Nadto w części zawierają niedozwolone modyfikacje tekstu ustawowego, a nawet niewielkie zmiany tekstu ustawowego, zawarte w treści zapisów uchwały, winny zostać ocenione negatywnie pod kątem ich dopuszczalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 9a ust. 6, ust. 7, 10, 13, 14 i ust. 15 u.p.p.r. w zw. z § 137 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu poglądu, że powtórzenie w § 2 pkt 4, § 4 pkt 1 i pkt 15, § 5 pkt 5 oraz § 6 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały treści postanowień odpowiednio art. 9a ust. 6, art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 10, art. 9a ust. 14 i art. 9a ust. 13 u.p.p.r. jest dopuszczalne, gdyż miało charakter dosłowny, podczas gdy regulacja ta w sposób istotny narusza prawo.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Potwierdzeniem konstytucyjnych rozwiązań systemowych jest art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1922/11, wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 728/21). Skoro zatem akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może zatem ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby bowiem do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W związku z tym nie można uznać, aby powtórzenie przepisów ustawowych było uzasadnione i znajdowało podstawę w delegacji, określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Podnieść należy, że zgodnie z § 2 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu wśród jego członków. Jest to zatem powtórzenie treści art. 9a ust. 6 u.p.p.r. Podobnie § 4 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowiący że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące jest dosłownym powtórzeniem art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Z kolei treść § 4 pkt 15 załącznika do zaskarżonej uchwały, którym ustalono, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach jest powtórzeniem art. 9a ust. 10 u.p.p.r. Także § 5 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach ma takie samo brzmienie, jak art. 9a ust. 14 u.p.p.r. Podobnie § 6 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiący, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych stanowi dosłowne powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Regulacje zawarte w zakwestionowanych zapisach załącznika do zaskarżonej uchwały nie stanowią realizacji delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którą rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Ponadto wprowadzenie takich zapisów w sposób istotny narusza § 137 rozporządzenia, który stanowi, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych i takie stanowisko w tego rodzaju sprawach jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3700/21, z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4042/21, z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4197/21, z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4122/21).

Nie można przy tym podzielić argumentacji Sądu I instancji, zgodnie z którą dopuszczalne jest, w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzebna delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3984/21; wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt 4042/21, wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4190/21).

Z tych samych, co wyżej podane względów uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 9c ust. 1 i ust. 2 u.p.p.r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu, że częściowe powtórzenie, a także modyfikacja przepisów ustawy w § 6 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały jest dopuszczalna, podczas gdy regulacja ta w sposób istotny narusza prawo. Należy zauważyć, że § 6 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań, mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaranie, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane dotyczą. Tymczasem art. 9c ust. 1 u.p.p.r. stanowi, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań, o których mowa w art. 9b, przetwarzają dane: 1) osób, co do których istnieje podejrzenie, że są dotknięte przemocą w rodzinie, oraz osób dotkniętych przemocą w rodzinie: a) imię i nazwisko, b) imiona rodziców, c) wiek, d) adres miejsca zamieszkania lub pobytu, e) numer telefonu lub adres poczty elektronicznej lub inny sposób kontaktu, jeżeli posiada, f) informacje o stanie zdrowia, g) informacje o nałogach, h) informacje o skazaniach, orzeczeniach o ukaraniu, innych orzeczeniach wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, i) informacje o sytuacji rodzinnej, j) informacje o sytuacji zawodowej i źródłach utrzymania, k) informacje o sytuacji mieszkaniowej; 2) innych osób pozostających we wspólnym gospodarstwie z osobą, wobec której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc w rodzinie, lub z osobą stosującą przemoc w rodzinie: a) imię i nazwisko, b) stosunek pokrewieństwa z osobą, co do której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc w rodzinie, lub z osobą stosującą przemoc w rodzinie, c) wiek, d) informacje o sytuacji zawodowej i źródłach utrzymania, e) w przypadku dzieci - dane szkoły i klasy, do której uczęszcza dziecko; 3) osób, co do których istnieje podejrzenie, że stosują przemoc w rodzinie, oraz osób stosujących przemoc w rodzinie: a) imię i nazwisko, b) wiek, c) stan cywilny, d) adres miejsca zamieszkania lub pobytu, e)numer telefonu lub adres poczty elektronicznej lub inny sposób kontaktu, jeżeli posiada, f) stosunek pokrewieństwa z osobą, co do której istnieje podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie lub z osobą dotkniętą przemocą w rodzinie, g) informacje o stanie zdrowia, h) informacje o nałogach, i) informacje o skazaniach, orzeczeniach o ukaraniu, innych orzeczeniach wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, j) informacje o sytuacji zawodowej i źródłach utrzymania; 4) osób zgłaszających podejrzenie stosowania przemocy w rodzinie oraz świadków przemocy: a) imię i nazwisko, b) adres miejsca zamieszkania, c) numer telefonu lub adres poczty elektronicznej lub inny sposób kontaktu, jeżeli posiada. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji zapis zawarty w załączniku do zaskarżonej uchwały nie tylko nie powtarza zapisów ustawowych z pominięciem wskazania zadań, przy których realizacji członkowie zespołu i grup roboczych mogą przetwarzać dane i zobowiązani są do zachowania poufności, ale stanowi istotną modyfikację powołanego przepisu. Podobnie § 6 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały o treści: "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych" stanowi modyfikację przepisu art. 9c ust. 2 u.p.p.r. zgodnie z którym członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych. Skoro zaś niedopuszczalne jest powtarzanie przepisów ustawowych, to tym bardziej rada gminy nie jest upoważniona do ich jakiejkolwiek modyfikacji. Nie można także uznać, aby wprowadzenie kwestionowanych zapisów mieściło się w zakresie delegacji ustawowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy także podzielić zarzut skarżącego kasacyjnie odnośnie do naruszenia art. 9a ust. 14 i 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu, że treść § 5 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie stanowi powtórzenia ani modyfikacji art. 9a ust. 14 u.p.p.r., lecz prawidłowe wykonanie delegacji ustawowej, w sytuacji, gdy zapis ten modyfikuje w sposób nieuprawniony treść art. 9a ust. 14 u.p.p.r., co stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z powołanym zapisem załącznika do uchwały posiedzenia grup roboczych odbywają się w zależności od potrzeb. Zapis ten stanowi zatem modyfikację art. 9 ust. 14 u.p.p.r., zgodnie z którym prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach.

Skuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu, że określenie w § 3 pkt 2 lit. b, c i d załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego wypełnia delegację ustawową. Kwestionowany zapis § 3 pkt 2 załącznika do uchwały stanowi, że odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego następuje z chwilą: b) naruszenia zasad współpracy, c) naruszenia zasady zaufania, poufności danych uzyskanych przy realizacji zadań, d) nierealizowania zadań zespołu. Określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnił radę gminy do ustalania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zakwestionowany w skardze kasacyjnej zapis zawarty w załączniku do zaskarżonej uchwały dotyczył ustalenia w samej uchwale negatywnych przesłanek wykluczających zasiadanie w zespole interdyscyplinarnym. Nie jest to zakres obejmujący "tryb" lub "sposób" odwoływania członków zespołu. Wykluczone jest także w tym zakresie domniemywanie upoważnienia ustawowego do ustalania przesłanek uzasadniających odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy. Stąd należy stwierdzić, że § 3 pkt 2 lit. b, c i d załącznika do zaskarżonej uchwały jako wydany bez podstawy prawnej zawartej w delegacji ustawowej winien być unieważniony, a stanowisko to znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3700/21; wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn.akt III OSK 4197/21; wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt 3984/21; wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4190/21).

Wszystkie wyżej wskazane naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. W praktyce orzeczniczej przyjmuje się, że przez istotne naruszenie prawa należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14,; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 246).

Wobec powyższego na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdził nieważność § 2 pkt 4, § 3 pkt 2 lit. b, c, d, § 4 pkt 1 i pkt 15, § 5 pkt 2 i pkt 5, § 6 pkt 1, 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.