Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 539/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 65
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego M. Ż. kwotę [...] zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, znak: [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie M. Ż. (dalej jako: "skarżący") dotyczące chorób zawodowych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Skarżący był zatrudniony w [...] w okresie od [...].07.1988 r. do [...].10.2005 r., pracując na stanowisku instalatora, montera i starszego montera - spawacza instalacji wodno - kanalizacyjnych oraz obchodowego urządzeń odpopielania i odżużlania (w okresie jednego miesiąca - październik 1991 r.).

Zakres czynności wykonywanych przez w/w obejmował ponadto naprawę i przegląd urządzeń ciepłowniczych, wentylacyjnych, praca w kontakcie z zapyleniem (bez przekroczeń NDSu) i mikroklimatem gorącym.

Następnie skarżący pracował w [...] Oddział Poznań (okres od [...].10.2005 r. do [...].04.2007 r.), natomiast z dniem [...].04.2007 r. przeniesiony został z [...] do [...] S.A. Siedlce gdzie pracował do [...].03.2009 r. na stanowisku starszego montera instalacji sanitarnych i grzewczych. W powyższym zakładzie w/w wykonywał różnorodne czynności w zależności od potrzeb.

Z uwagi na dolegliwości ze strony układu oddechowego skarżący został skierowany do Poradni Konsultacyjnej i Chorób Zawodowych Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu z podejrzeniem pylicy płuc (poz. 3), przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli (poz. 5) oraz astmy oskrzelowej (poz. 6) wykazu chorób zawodowych przez lek. med. A. M., internistę - specjalistę z zakresu balneoklimatologii.

Podstawą do zgłoszenia podejrzenia chorób zawodowych u w/w były karty informacyjne z leczenia szpitalnego (Oddział Pulmonologiczno - Internistyczny Wielkopolskiego Centrum Pulmonologii i Torakochirurgii im. Zeylandów w Poznaniu).

Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w dniu [...].06.2009 r. po przeprowadzeniu badań: internistycznego, laryngologicznego, spirograficznego oraz po przeanalizowaniu dokumentacji lekarskiej wydało orzeczenie [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, rozpoznając u w/w przewlekły nieżyt oskrzeli, zwłóknienie śródmiąższowe płuc oraz astmę oskrzelową - jednostki chorobowe nie pozostające w związku z wykonywaną pracą zawodową i nie spełniające kryteriów klinicznych i epidemiologicznych choroby zawodowej.

Skarżący odwołał się od powyższego orzeczenia i skierowany został na badanie w trybie odwoławczym do Kliniki Chorób Zawodowych i Toksykologii Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. Podczas hospitalizacji w klinice IMP w Łodzi w dniach [...].10. — [...].10.2009r., stwierdzono zaburzenia wentylacji płuc w badaniu spirometrycznym oraz uczulenie badanego na szereg alergenów występujących w środowisku domowym oraz komunalnym (pyłki traw, drzew i chwastów, pleśnie) i uznano, że pierwotną przyczyną astmy u w/w nie jest swoista nadwrażliwość na alergen zawodowy i brak jest podstaw do rozważania zawodowego podłoża astmy. Rozpoznane w 2007 roku podczas leczenia szpitalnego w Wielkopolskim Centrum Chorób Płuc i Gruźlicy w Poznaniu zapalenie śródmiąższowe płuc - zapalenie oskrzelików jest obrazem często spotykanym w chorobach śródmiąższowych płuc, głównie w zapaleniach wirusowych, bakteryjnych oraz grzybiczych. Stwierdzono ponadto, że zmiany RTG klatki piersiowej nie spełniają radiologicznych wymogów dla pylicy płuc (orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej nr [...]).

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu w dniu [...].12.2009 r. wydał decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej - pylicy płuc (poz. 3) oraz astmy oskrzelowej (poz. 6) wykazu chorób zawodowych.

W wyniku odwołania Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu decyzją [...] z dnia [...].04.2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zarzucając PPIS w Poznaniu, że nie ustalił z należytą starannością stanu faktycznego oraz które jednostki chorobowe stanowią podstawę przedmiotowego postępowania.

Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu dnia [...].11.2011 r. na podstawie zebranych informacji wydał decyzję [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej dotyczącą pozycji 3, 5 i 6 wykazu chorób zawodowych, w której podtrzymał swoje stanowisko w kwestii powyższych jednostek chorobowych.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, dnia [...].02.2012 r. wydał decyzję nr [...], w której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu dnia [...].09.2012 r. wydał kolejną decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nr [...] w stosunku do przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli i astmy oskrzelowej.

W wyniku odwołania skarżącego Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu decyzją z dnia [...].11.2012 r. sygn. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji zarzucając PPIS w Poznaniu nie ustalenie z należytą starannością stanu faktycznego, a także stwierdzenie, iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło chorób wymienionych w poz. 3, 5, 6, a rozstrzygnięcie dokonane w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji dotyczy tylko chorób wymienionych w poz. 5 i 6 wykazu chorób zawodowych.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu dnia [...].05.2013 r. wydał kolejną decyzję nr. [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli oraz astmy oskrzelowej wymienionej odpowiednio w pozycji 5 i 6 wykazu chorób zawodowych.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją [...] z dnia [...].09.2013 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzucając Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Poznaniu pominięcie w powyższej decyzji kwestii choroby wymienionej w pozycji 3 wykazu chorób zawodowych, tj. pylicy płuc.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu wykonując zalecenia WPWIS dnia [...].11.2013 r. wydał kolejną decyzję (nr [...]) o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: pylicy płuc - poz. 3, przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli - poz. 5 oraz astmy oskrzelowej - poz. 6 wykazu chorób zawodowych.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w decyzją [...] z dnia [...].03.2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zalecając Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Poznaniu jednoznaczne określenie, które jednostki chorobowe (pozycje wykazu) były przedmiotem postępowania.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu dnia [...].09.2014 r. wydał kolejną decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych: poz. 3, 5 i 6 wykazu chorób zawodowych.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu decyzją [...] z dnia [...].12.2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zarzucając PPIS w Poznaniu nie ustalenie z należytą starannością stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie oceny narażenia zawodowego skarżącego oraz nie zastosowanie się do zaleceń WPWIS zawartych w decyzji [...].

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu decyzją z dnia [...].12.2015r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a. ) i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015r. poz. 1412), nie stwierdził u M. Ż. chorób zawodowych: pylica płuc poz. 3, przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli poz. 5, astma oskrzelowa poz. 6 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. Ż. wnosząc o jej zmianę zaskarżonej poprzez stwierdzenie u niego choroby zawodowej astma oskrzelowa, wymienionej w pozycji 6 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 czerwca 2009 r. (Dz. U. Nr 105, poz. 869) oraz choroby zawodowej przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, o którym mowa w pozycji 5 ww. wykazu chorób zawodowych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

a) sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie jakoby u odwołującego nie stwierdzono trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc, warunkującej rozpoznania choroby zawodowej z pozycji 5 wykazu chorób zawodowych, jeżeli odwołujący leczy się na płuca od 2007 r., kiedy miała miejsce pierwsza jego hospitalizacja i kiedy wykonywano badania spirometryczne, z których wynikało obniżenie sprawności wentylacyjnej płuc poniżej 60%,

b) nieuzasadnione stwierdzenie, że schorzenia stwierdzone u skarżącego, astma oskrzelowa i przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, są pochodzenia pozazawodowego i nie mają związku z pracą zawodową, jeżeli odwołujący w okresie od 1980 - 2007 r. pracował w środowisku pracy narażającym go na powstanie ww. choroby i schorzenia te zostały stwierdzone u odwołującego w 2007 r., bezpośrednio po zakończeniu pracy zawodowej, co stanowi o wypełnieniu przesłanek z art. 235' kodeksu pracy, a tym samym stanowi podstawę do uznania ww. schorzeń za choroby zawodowe,

c) naruszenie art. 77§ 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy w sposób wybiórczy, z pominięciem wyników badań i kart leczenia szpitalnego za okres od 2007 r. do 2009 r. i oparcie decyzji ostatecznej na wybranych dokumentach sprawy, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji w sprawie.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...].04.2016r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu znak: [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie M. Ż. dotyczące chorób zawodowych.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23).

W ocenie organu odwoławczego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu błędnie ocenił swoją właściwość i uznał się organem władnym do rozpatrzenia sprawy. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, iż ostatnim zakładem pracy, w którym był zatrudniony skarżący i występowało narażenie zawodowe był [...] S.A. z siedzibą w Warszawie (połączenie w drodze przyjęcia [...] S.A. z siedzibą w Warszawie i [...] S.A. przez [...] S.A. z siedzibą w Warszawie jako spółki przejmujące) - informacja odpowiada odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców. Z kart oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej sporządzonych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w mieście stołecznym Warszawie w dniu [...] czerwca 2015 r. na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu jednoznacznie wynika, iż dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego pracownika jest gromadzona w [...] S.A. z siedzibą w Warszawie.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu jako organ niewłaściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy powinien przekazać ją organowi właściwemu, tj. Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w mieście stołecznym Warszawie. Wobec faktu, iż nieuprawniony organ I instancji wydał decyzję w sprawie, w której nie był właściwym, organ odwoławczy uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. Ż., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie §3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że jeżeli dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego gromadzona jest w siedzibie pracodawcy, to organ siedziby tego pracodawcy jest wyłącznie właściwy do rozpoznania sprawy o stwierdzenie choroby zawodowej, albowiem z brzmienia tego przepisu wynika, że w pierwszej kolejności właściwy jest powiatowy inspektor sanitarny miejsca wykonywania pracy przez pracownika, a skierowanie sprawy do organu właściwego według krajowej siedziby pracodawcy, gdy ww. dokumentacja jest gromadzona w tej siedzibie stanowi możliwość a nie obowiązek osoby inicjującej postępowanie,

2. naruszenie art. 65§1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że na wypadek odpadnięcia podstaw właściwości miejscowej w toku postępowania, organ właściwy w chwili wnoszenia podania staje się niewłaściwy i sprawę należy przekazać do organu, który byłby właściwy wskutek ww. zmiany, gdy tymczasem z brzmienia art. 65 §1 k.p.a. wynika, że organ bada swoją właściwość jedynie na moment wszczęcia postępowania, a ewentualne zmiany jakie nastąpią w toku sprawy, nie mogą doprowadzić do zmiany tejże właściwości.

Skarżący wskazał, że w chwili składania wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej w 2009 r. był pracownikiem [...] SA, a dokumentacja pracownicza znajdowała się w oddziale w Poznaniu. Ponadto wskazał, że świadczył pracę na terenie Poznania. Zdaniem skarżącego organ z siedzibą w Poznaniu nie utracił swojej właściwości do rozpoznania sprawy.

Skarżący wskazał, że zgodnie z §3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, skarżący zgłosił podejrzenie choroby zawodowej inspektorowi sanitarnemu według miejsca wykonywania pracy, tj. w Poznaniu. Na tę chwilę siedziba pracodawcy znajdowała się niezmiennie w Warszawie, zaś dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego gromadzona była w Poznaniu (wynika to z treści kart oceny ryzyka zawodowego z dnia [...] października 2007 i z dnia [...] lutego 2008 r. wystawionych przez [...] SA). W zaskarżonej decyzji organ nie podaje od kiedy dokumentacja ta jest przechowywana w Warszawie. Z brzmienia ww. §3 ust. 1 pkt 1 nie wynika, że właściwość organu według miejsca wykonywania pracy jest warunkowana jednoczesnym gromadzeniem w tym miejscu dokumentacji narażenia zawodowego pracownika. Zdaniem skarżącego te dwie przesłanki są od siebie niezależne, a miejsce przechowywania tej dokumentacji ma znaczenie tylko wtedy jeżeli pracownik chce zgłosić podejrzenie choroby zawodowej do organu właściwego według siedziby pracodawcy. Jednocześnie takt, iż w toku postępowania dojdzie do przeniesienia dokumentów do siedziby pracodawcy, która jest inna od miejsca wykonywania pracy, pozostaje bez wpływu na właściwość dotychczasowego organu, który rozpoznaje sprawę. Skarżący podniósł, że interpretacja przyjęta przez organ na gruncie zaskarżonej decyzji jest nieuzasadniona, gdyż pozostaje w sprzeczności z brzmieniem §3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia oraz narusza uzasadniony interes skarżącego. W przypadku zmiany właściwości organu skarżący byłby zmuszony do prowadzenia postępowania w siedzibie organu oddalonej o 350 km od miejsca swojego zamieszkania, a nadto ponownie wydłużyłby się czas rozpatrywania sprawy. W ocenie skarżącego powyższe działania organu doprowadziły do naruszenia art. 65 §1 k.p.a., albowiem organ niesłusznie weryfikuje podstawy swojej właściwości miejscowej w toku postępowania, w szczególności jeżeli sprawa jest na bardzo zaawansowanym etapie i już sześciokrotnie była uchylana do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jest niepraworządne i narusza słuszny interes skarżącego.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że zarzut dotyczący niewłaściwości organu do rozpatrzenia sprawy i który był podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym porządku prawnym.

Zgodnie z przepisem z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1367), podejrzenie choroby zawodowej zgłasza się właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu oraz właściwemu okręgowemu inspektorowi pracy, którego właściwość ustala się według miejsca, w którym praca jest lub była wykonywana przez pracownika, lub według krajowej siedziby pracodawcy, w przypadku gdy dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego jest gromadzona w tej siedzibie. Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie na etapie wydanej decyzji organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. wynika, że dokumentacja pracownika była gromadzona przez [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, a zatem właściwym do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w mieście stołecznym Warszawie. Powyższa okoliczność została stwierdzona przez organ w związku z uzupełnioną dokumentacją przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu w przedmiocie pracy zawodowej i narażenia pracownika, a zatem zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, choć nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] uchylająca w całości zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, znak: [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i umarzająca w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie M. Ż. dotyczące chorób zawodowych. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 19, art. 65 § 1 i w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a."), art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412), art. 237 § 1 pkt 3 - 6 i § 1(1) ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502, dalej: "Kodeks pracy") w związku z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367, dalej: "rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych").

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.

Zgodnie z art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska (art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), należy wydawanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia.

Zgodnie z art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1 Kodeksu Pracy Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia wykaz chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych - uwzględniając aktualną wiedzę w zakresie patogenezy i epidemiologii chorób powodowanych przez czynniki szkodliwe dla człowieka występujące w środowisku pracy oraz kierując się koniecznością zapobiegania występowaniu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Ponadto Rada Ministrów wskaże w drodze rozporządzenia instytut medycyny pracy, do którego pracodawca przesyła zawiadomienie o skutkach choroby zawodowej oraz termin, w którym ma ono być przesłane, mając na uwadze specjalizację instytutu oraz rodzaj prowadzonych w nim badań.

Podstawowym aktem normatywnym, który miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jest bez wątpienia wydane na mocy ustawowego upoważnienia określonego w ww. przepisach, tj. art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1(1) Kodeksu pracy, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Przepisy rozporządzenia regulują między innymi zagadnienie właściwości podmiotów właściwych w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. W tym zakresie w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia - podejrzenie choroby zawodowej zgłasza się właściwemu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, właściwemu państwowemu granicznemu inspektorowi sanitarnemu, właściwemu państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu, właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.), właściwemu komendantowi wojskowego ośrodka medycyny prewencyjnej albo właściwemu inspektorowi wojskowego ośrodka medycyny prewencyjnej, właściwemu okręgowemu inspektorowi pracy, których właściwość ustala się według miejsca, w którym praca jest lub była wykonywana przez pracownika, lub według krajowej siedziby pracodawcy, w przypadku gdy dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego jest gromadzona w tej siedzibie.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej I stopnia. Postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej powinno być więc wszczęte przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej.

Sąd nie podziela opinii skarżącego, wskazującej, że z art. 65 § 1 k.p.a. wynika, iż organ bada swoją właściwość jedynie w momencie wszczęcia postępowania, a ewentualne zmiany jakie nastąpią w toku sprawy, nie mogą doprowadzić do zmiany właściwości organów.

Sąd wskazuje, że organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości w postępowaniu administracyjnym (art. 19 k.p.a.).

Administracyjnej procedurze jurysdykcyjnej obca jest zasada perpetuatio fori, a to oznacza, że organ administracji publicznej, który prowadzi postępowanie, powinien weryfikować przesłanki decydujące o tym, że pozostaje właściwy w sprawie przez cały czas jego trwania, aż do momentu zakończenia czynności procesowych wydaniem decyzji, będącej aktem rozstrzygającym o istocie sprawy. Jeśli zmienią się okoliczności decydujące o właściwości organu w toczącym się postępowaniu, to organ je prowadzący traci możliwość wydania decyzji, chyba że zmiana właściwości jest konsekwencją zmiany przepisów ustrojowych i materialnoprawnych, a ustawodawca w przepisach intertemporalnych postanowił, że w sprawach już wszczętych organy je prowadzące pozostają właściwe do czasu zakończenia postępowania.

W postanowieniu z dnia 11 lipca 2008 r., II OW 25/08, LEX nr 493701, NSA wyraził pogląd, że gdy organ administracji publicznej wyda decyzję merytoryczną, która na skutek wniesienia odwołania przez stronę zostanie uchylona przez organ wyższego stopnia i sprawa zostanie przekazana do ponownego rozpatrzenia temu samemu organowi pierwszej instancji, organ ten nie może przerwać toczącego się postępowania i sprawy w toku przekazać w trybie art. 65 § 1 innemu organowi, który – jego zdaniem – jest właściwy do jej załatwienia. W opisanej sytuacji organ pierwszej instancji jest związany decyzją organu wyższego stopnia, który rozpatrzył odwołanie i wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2, decyzja ta jest ostateczna i wzruszona może być tylko przez sąd administracyjny bądź w wewnątrzadministracyjnych trybach nadzwyczajnych. Pogląd wyrażony w tym orzeczeniu jest co najmniej dyskusyjny. Kasatoryjna decyzja wydana przez organ drugiej instancji, wskazująca organ pierwszej instancji, któremu sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpoznania, nie może być uznana za akt stabilizujący właściwość tego organu, niezależnie od zdarzeń, które wystąpią w toku ponownego rozpoznania sprawy i wpłyną na zmianę właściwości organu, który powinien w niej orzekać. Decyzja taka nie może być też uznana za akt przekreślający możliwość oceny właściwości organu pierwszej instancji do orzekania w sprawie zarówno w późniejszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez ten organ, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym może dojść do zbadania legalności nie tylko decyzji organu drugiej instancji, ale i decyzji organu pierwszej instancji.

Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem, który je prowadzi. Bazując na tym założeniu, w wyroku z dnia 10 lutego 2009 r., II OSK 128/08, LEX nr 515196, NSA stwierdził, że jeśli postępowanie administracyjne wywołane podaniem (wnioskiem) zostało wszczęte i pewne czynności zostały w jego ramach przeprowadzone, po czym organ prowadzący postępowanie okazał się niewłaściwy w sprawie, to wówczas postępowanie powinno być umorzone, a podanie (wniosek) przekazane właściwemu organowi. Podobnie byłoby, gdyby w związku ze zmianami przepisów prawa organ został pozbawiony prawnej możliwości prowadzenia postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, w której początkowo był właściwy. Inaczej natomiast należałoby postąpić wówczas, gdyby organ był świadomy swojej niewłaściwości już w momencie wstępnej kontroli podania (wniosku), która poprzedza skierowanie sprawy do merytorycznego rozpoznania. W takiej sytuacji organ stwierdzający swoją niewłaściwość obowiązany jest sprawę przekazać do organu właściwego (art. 65 § 1). Jest tak również wtedy, gdy organ właściwy do załatwienia sprawy zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2), a ten inny organ uznaje, że nie jest w tej kwestii właściwy. Także w takiej sytuacji winien on przekazać sprawę organowi właściwemu.

Podobnie wypowiedział się w tej kwestii WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 20 marca 2007 r., VII SA/Wa 2460/06, LEX nr 337011, i z dnia 3 lutego 2006 r., IV SA/Wa 1311/05, LEX nr 203867, w których stwierdził, że zarówno przepis art. 65 § 1, jak i przepis art. 66 § 3, regulują wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Natomiast jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. W wyroku z dnia 6 września 2006 r., I SA/Wa 305/06, LEX nr 256679, WSA w Warszawie stwierdził natomiast, że art. 65 § 1 nie ma zastosowania do spraw, których właściwość została ustawowo zmieniona w toku postępowania administracyjnego.

Takie stanowisko w tej kwestii zajęły też B. Adamiak (Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 34) oraz K. Moskaluk-Łągiewczyk (W kwestii braku właściwości organu administracji publicznej, Radca Prawny 2013, nr 5, s. 21–22). Obie autorki przyjmują, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania zarówno wtedy, gdy w wyniku wadliwego ustalenia właściwości wszczął postępowanie w sprawie i przez jakiś czas je prowadził, jak i wtedy, gdy w toku postępowania doszło do zmiany przepisów prawa i organ utracił właściwość do orzekania w sprawie, a przepisy przejściowe nie stanowią inaczej.

Powstaje też pytanie, w jaki sposób powinien zareagować organ drugiej instancji w sytuacji, gdy stwierdzi, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ niewłaściwy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, że art. 138 zawiera wyczerpujący katalog rozstrzygnięć, które mogą zapaść po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przepis ten nie przewiduje możliwości uchylenia decyzji, umorzenia postępowania i jednoczesnego przekazania sprawy do organu właściwego. Postanowienie o przekazaniu podania w trybie art. 65, organ odwoławczy winien wydać po prawomocnym umorzeniu postępowania. W przypadku zaś braku działania organu w tym zakresie stronie będą służyły przewidziane prawem środki dyscyplinujące organ (wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 października 2007 r., I SA/Wa 1026/07, LEX nr 417725, oraz z dnia 14 maja 2008 r., I SA/Wa 187/08, LEX nr 510404).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2006 r., IV SA/Wa 1311/05, LEX nr 203867, trafnie stwierdził, że gdy organ administracji publicznej ujawni naruszenie przepisów o właściwości dopiero w toku postępowania odwoławczego, wszczętego wskutek wniesienia odwołania od merytorycznej decyzji organu pierwszej instancji, to organ ten ma obowiązek na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości. Jednocześnie musi przekazać wniosek będący podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 65 § 1 organowi właściwemu. W wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 926/10, LEX nr 745378, NSA uznał, że organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i umarzając prowadzone przez ten organ postępowanie, nie może zawrzeć w swym rozstrzygnięciu elementu w postaci przekazania wniosku według właściwości (art. 65 § 1). Przekazanie nie jest składnikiem decyzji organu odwoławczego, a stanowi odrębny akt prawny, a od 11 kwietnia 2010 r. – czynność materialno-techniczną (zob. Marta Romańska, komentarz do art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Hanna Knysiak-Molczyk (red.), Anna Golęba, Tadeusz Kiełkowski, Kamil Klonowski, Marta Romańska (Lex WK 2015).

Sąd wskazuje jednak, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uprawniające organ administracji publicznej do stwierdzenia swojej niewłaściwości w sprawie i umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. wskazał, że dotyczy ona braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej M. Ż., zatrudnionego w [...] S.A. Zakład [...] , [...] Poznań oraz w Zespole [...],[...] Poznań. Decyzja dotyczy wykonywania pracy w dwóch zakładach pracy: [...]S.A. Zakład [...],[...] Poznań oraz w Zespole [...], [...]Poznań.

Nie ma wątpliwości, że Zespół [...] miał swoją siedzibę w Poznaniu, a skarżący wykonywał tam pracę. Tak samo nie ma wątpliwości, że skarżący pracował w Poznaniu w firmie [...] S.A. Zakład [...]. Dla Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jest to kwestia sporna.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący zatrudniony był od [...].10.2005 do [...].03.2009 r. w [...] S.A. z siedzibą w Warszawie. Z tego też organ odwoławczy wywodzi niewłaściwość Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu w sprawie i konieczność umorzenia postępowania. Organ powołuje się na § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, zgodnie z którym właściwość ustala się według miejsca, w którym praca jest lub była wykonywana przez pracownika, lub według krajowej siedziby pracodawcy, w przypadku gdy dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego jest gromadzona w tej siedzibie.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na dokumentację postępowania administracyjnego. Ze świadectwa pracy (k. [...] akt administracyjnych) wynika, że skarżący zatrudniony był przez [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, jednak samo świadectwo pracy zostało podpisane przez Dyrektora Oddziału Zakładu [...] Oddział Poznań - A. M. oraz opatrzone pieczątką [...] S.A. Zakład [...],[...] Poznań, co świadczy o tym, że dokumentacja pracownicza znajdowała się w Poznaniu. Świadczy również o tym świadectwo pracy z firmy [...] Poznań (k. [...] akt adm.) Ponadto karta oceny ryzyka zawodowego na stanowisku pracy w [...] S.A. (k. [...],[...]akt adm.) opatrzona jest pieczęcią [...] S.A. Zakład [...],[...]Poznań, co również świadczy o tym, że dokumentacja pracownicza znajdowała się w Poznaniu.

W trakcie całego postępowania korespondencja była prowadzona z firmą [...] S.A. Zakład [...],[...]Poznań (korespondencja była odbierana). Wszelka dokumentacja pochodząca z firmy [...] S.A. opatrzona jest pieczątkami [...] S.A. Zakład [...],[...]Poznań.

[...] S.A. z siedzibą w Warszawie pojawia się dopiero w kartach oceny narażenia zawodowego przygotowanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie. [...] S.A. z siedzibą w Warszawie w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. (k. [...] akt adm.) wskazuje, że nie posiada w zasobach archiwalnych dokumentów firmy [...] S.A. sprzed 2007 r., tj. zanim doszło do przejęcia przez [...] S.A.

Z dokumentacji sprawy nie wynika w żaden sposób, że dokumentacja dot. narażenia zawodowego skarżącego gromadzona jest w siedzibie [...] S.A. w Warszawie. Wręcz przeciwnie, w ocenie Sądu z akt administracyjnych wynika, że dokumentacja była gromadzona w Poznaniu. Organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie uzasadnił tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując jedynie na warszawski adres wskazany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie w kartach oceny narażenia zawodowego (k. akt adm. [...]).

Organ I instancji w swej decyzji wskazał, że dotyczy ona zatrudnienia wykonywania pracy w dwóch zakładach pracy: [...] S.A. Zakład [...] Poznań oraz w Zespole [...] Poznań.

Kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest prawidłowa interpretacja § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, zgodnie z którym podejrzenie choroby zawodowej zgłasza się m.in. właściwemu państwowemu powiatowemu inspektorowi pracy, którego właściwość ustala się według miejsca, w którym praca jest lub była wykonywana przez pracownika, lub według krajowej siedziby pracodawcy, w przypadku gdy dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego jest gromadzona w tej siedzibie.

Zgodnie z zasadami logiki alternatywa zachodzi wówczas, gdy jeden z jej elementów jest zaprzeczeniem pozostałego lub oba elementy są prawdziwe. Inaczej mówiąc: alternatywa dwóch zdań jest prawdziwa, jeśli co najmniej jedno z nich jest prawdziwe. Zastosowana przy redagowaniu ww. przepisu alternatywa "lub" oznacza, że do ziszczenia warunku (ustalenia właściwości organu) wystarczy spełnienie tylko jednej z alternatywnych przesłanek. Oznacza to, że § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych przewiduje dwie możliwości ustalenia właściwości miejscowej organów. Pierwsza możliwość dotyczy ustalenia właściwości organu na podstawie miejsca, gdzie praca jest lub była wykonywana. Druga możliwość dotyczy ustalenia właściwości organu według krajowej siedziby pracodawcy, w przypadku gdy dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego jest gromadzona w tej siedzibie.

W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że M. Ż. wykonywał pracę w Poznaniu, co powoduje, że spełniona jest pierwsza z możliwych alternatyw określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Nawet przy założeniu, że dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego jest gromadzona w krajowej siedzibie pracodawcy (co nie zostało przez organ wykazane i uzasadnione, ponieważ większość dokumentów, np. Karty oceny ryzyka zawodowego sporządzone przez pracownika poznańskiego oddziału Spółki [...], sugeruje, iż dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego była gromadzona w Poznaniu, a nie w Warszawie, gdzie mieści się krajowa siedziba pracodawcy), to Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu i Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny są organami właściwymi w sprawie, ponieważ została spełniona jedna z dwóch możliwych alternatyw określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Innymi słowy, skoro dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego skarżącego znajdowała i znajduje się w Poznaniu, to w świetle treści omawianego przepisu miał on prawo skutecznie wnieść wniosek do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd wskazuje, że organ odwoławczy uchylając decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2015 r. i umarzając postępowanie pierwszej instancji, naruszył art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Ponadto organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 8 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Biorąc pod uwagę specyfikę niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że zmiana właściwości organu po uprzednim wydaniu 7 decyzji przez organ I instancji i 6 decyzji organu odwoławczego nosi cechy prowadzenia postępowania w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpoznając sprawę ponownie odniesie się merytorycznie do zarzutów skarżącego określonych w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2016 r.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.