Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 726/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7b ust. 2 pkt 2 , art. 20, art. 22 i art. 24
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji danych operatu ewidencyjnego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 24 maja 2017 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu- Rejonowy Oddział w K. od decyzji Starosty [...] z 30 marca 2017 r., znak [...], Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 30 marca 2017 r. Starosta K. orzekł o odmowie aktualizacji danych operatu ewidencyjnego obrębu Kawnice, gm. G. dla działki ewidencyjnej numer [...] o powierzchni ogólnej 0,1993 ha stanowiącej rów, oznaczonej symbolem (W), w zakresie zmiany danych podmiotowych poprzez wykreślenie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy w K. jako władającego powyższą nieruchomością. Postępowanie administracyjne w sprawie zmiany danych ewidencyjnych przeprowadzone zostało na wniosek W. K., zwanego dalej WZM i UW. Wnioskodawca żądał we wniosku "sprostowania w ewidencji gruntów i budynków zapisu dotyczącego władającego działką nr [...] obręb K. (gm. G.)", z uwagi na to, że: (...) przedmiotowy rów - urządzenie melioracji wodnych szczegółowych- nie jest w żaden sposób powiązany funkcjonalnie z ciekami naturalnymi administrowanymi przez tut. Zarząd.

Po analizie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, Starosta K. uznał, że nie może wykreślić zapisu władający - Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy w K. w stosunku do tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że "(...) z materiałów źródłowych tj. rejestru gruntów, rejestru pomiarowo - klasyfikacyjnego nieruchomość ta przypisana była Prezydium Powiatowej Rady N. - Wodne Melioracje. Organ I instancji wskazał także, że "(...) postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji, a w bazie ewidencji gruntów i budynków brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ustanie władania przez WZM i UW Oddział Rejonowy w K. dla działki oznaczonej numerem [...] położonej w obrębie K., gm. G..

Od przedmiotowej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie wniósł W. K.. W ocenie odwołującego zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem WZM i UW postępowanie wyjaśniające i ocena dowodów wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności, w tym zbadania przez organ dokumentacji stanowiącej podstawę wpisu w ewidencji Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy w K. jako podmiotu aktualnie władającego przedmiotową działką. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) § 44 pkt 2 w zw. z § 45 ust, 1 i ust. 2, w zw. z § 46 ust. 1, w zw. z § 35 pkt 7, w zw. z § 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że kwestionowany zapis określający podmiot władający przedmiotową działką jest zgodny ze stanem prawnym i odpowiada zasadzie aktualności;

Rozpatrując przedmiotowe odwołanie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał w pierwszej kolejności, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034, z póź. zm.).

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy, ewidencja gruntów i budynków stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja ta obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z zapisami art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się między innymi: właścicieli nieruchomości, a w przypadku

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów prawa o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości.

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Jak wynika z art. 24 ust. 2 a ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1 - 4, materiałów zasoby, wykrycia błędnych informacji;

na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisach w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno- budowlanej, przechowywanej przez organy administracji architektoniczno- budowlanej, (art. 22 ust. 1 ustawy).

Z zapisów art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy wynika, że organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część w sprawie o nabyciu, zmianie lub utracie prawa własności do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także o nabyciu, zmianie lub utracie prawa użytkowania wieczystego, trwałego zarządu lub innej formy władania ta nieruchomością.

Dalej organ II instancji wskazał, że możliwość wpisania do ewidencji danego prawa uzależniona została od potwierdzenia jego istnienia dokumentami, o których mowa w § 12 ust. 1 Rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem prawa osób i jednostek organizacyjnych do nieruchomości, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie:

wpisów dokonanych w księgach wieczystych,

prawomocnych orzeczeń sądowych,

umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,

ostatecznych decyzji administracyjnych,

dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,

umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Z zapisu § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, iż aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu;

- zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi,

- ujawnienia nowych danych ewidencyjnych,

- wyeliminowania danych błędnych.

W ocenie organu odwoławczego procedura aktualizacji ma charakter informacyjny, co oznacza, że wprowadzane zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają.

Z ustaleń organu II instancji wynika, że pismem z 1 grudnia 2016 r. Wnioskodawca wystąpił do Starosty [...] o "sprostowanie w ewidencji gruntów i budynków zapisu dotyczącego władającego działką nr [...] obręb K. (gm, G.). Do wniosku nie dołączono żadnego dokumentu potwierdzającego żądaną zmianę zapisu w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Na podstawie dokumentów źródłowych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym stwierdzono, że w latach 1963-64, w ramach prac związanych z założeniem mapy zasadniczej wsi K. gm. G., opracowana została mapa ewidencyjna wsi, przeprowadzono jednolitą gleboznawczą klasyfikację gruntów oraz ustalono stan władania gruntami. Dokumenty te stanowiły podstawę do sporządzenia części opisowej operatu ewidencji gruntów analizowanego terenu.

Zasady zakładania ewidencji gruntów uregulowane były zapisami dekretu z dnia 2 lutego 1955 roku o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U z 1955 r. Nr [...], poz. 32). Zapis art. 2 ust. 2 ww. dekretu stanowił, że w ewidencji podaje się osobę właściciela oraz inne osoby, w których władaniu grunt lub budynek znajduje się, jak również miejsce zamieszkania (siedzibę tych osób). Jak wynika z zapisów "Protokołu ustalenia stanu władania", sporządzonego w dniach 23 - 25 maja 1963 r,, działka oznaczona numerem 669 o powierzchni 0,21 ha pozostawała we władaniu Prezydium Powiatowej Rady N. w K. - Referat Melioracji. Również z rejestru pomiarowo- klasyfikacyjnego, sporządzonego w 1964 r. wynika, że nieruchomość przypisana była Prezydium Powiatowej Rady N. - Wodne Melioracje. W 1964 r. założono dla wsi K. rejestr gruntów, w którym dla przedmiotowej nieruchomości dokonano wpisu: osoba władająca gruntem - Prezydium Powiatowej Rady N. - Wodne Melioracje.

Od 1969 r. zasady prowadzenia ewidencji gruntów regulowały przepisy zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M P. Nr 11, poz. 98 z późn. zm.), zwanego zarządzeniem. Zgodnie z zapisami § 2 ust. 3 tego zarządzenia, w ewidencji gruntów podaje się osobę właściciela oraz tego, który gruntem faktycznie włada, zwanego dalej władającym, a gdy osoba właściciela nie jest znana - tylko władającego gruntem. Za władanie gruntem uważa się:

- posiadanie samoistne, to jest faktyczne władanie gruntem jak właściciel,

- w odniesieniu do gruntów państwowych i gruntów stanowiących własność jednostek gospodarki uspołecznionej łub innych organizacji społecznych - również użytkowanie gruntu, a w odniesieniu tylko do gruntów państwowych - ponadto; wieczyste użytkowanie i sprawowanie zarządu nieruchomości (§ 2 ust. 4).

Z zapisów § 24 ust. 4 pkt 6 zarządzenia wynika, że w odniesieniu do rowów melioracyjnych, jako władającego należy wpisać: powiatowy inspektorat wodnych melioracji, gdy to wynika z obowiązujących przepisów. Rowy melioracyjne stanowiące sieć urządzeń wodno- melioracyjnych, nie wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa, wykazuje się (jako użytki w działkach) w jednostkach rejestrowych osób, których stanowią własność lub w których władaniu się znajdują (§ 24 ust. 5 zarządzenia).

W 1975 r. wprowadzony został nowy podział administracyjny Państwa, który skutkował potrzebą wprowadzenia nowych regulacji prawnych i organizacyjnych, dotyczących realizacji zadań przypisanych zreformowanym strukturom administracji i jednostek organizacyjnych realizujących ustawowe zadania, w tym, m.in., z zakresu melioracji. Na podstawie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie dostosowania organizacji i zakresu działania jednostek organizacyjnych do nowego podziału administracyjnego Państwa (Dz. U. Nr 17, poz. 95), § 1, 4 i 7 Uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1975 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych utworzone zostały wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych. Szczegółowy zakres organizacji i zakresu działania określony został na podstawie § 1 uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1975 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych i § ł Zarządzenia Nr [...] Ministra Rolnictwa z dnia 19 lipca 1975 r. w sprawie zasad szczegółowej organizacji i zakresu działania wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych. Zgodnie z przywołanymi przepisami, wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych stały się następcą prawnym, m.in., wojewódzkich zarządów gospodarki wodnej i melioracji, powiatowych zarządów gospodarki wodnej i melioracji.

Następnie, na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123), wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych zostały przekształcone w wojewódzkie zarządy melioracji i urządzeń wodnych. Jednostki organizacyjne, o których mowa wyżej, realizowały zadania organów administracji rządowej z zakresu melioracji do 1999 r.

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, w myśl art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.), do marszałka województwa należy programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych realizowanych z udziałem środków Skarbu Państwa i urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Zadania te marszałkowie województw wykonują przy pomocy wojewódzkich zarządów melioracji i urządzeń wodnych. Podstawą prawną powołania tych jednostek była ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, a w szczególności jej art. 8 ust. 1, zgodnie z którym województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne w celu wykonywania zadań. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, zadaniem marszałka województwa (zadanie z zakresu administracji rządowej) wykonywanym przez samorząd województwa, jest wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, m.in., istotnych do regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy. Do wykonania tego zadania, powołano na bazie dawnych wojewódzkich zarządów melioracji i urządzeń wodnych nowe jednostki budżetowe, odrębne od urzędów marszałkowskich, o takiej samej nazwie.

Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że do momentu wprowadzenia zmiany władającego działką nr [...], oznaczoną w rejestrze gruntów jako grunty pod wodami (rowy) skrótem literowym - w, zgodnie z wymogami § 21 pkt 9 zarządzenia, funkcjonował wpis: Prezydium Powiatowej Rady N. w K..

W 2007 r. w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr EP: [...]/2007 nastąpiła zmiana numeru działki z 669 na numer [...], powierzchni z 0.21 ha na powierzchnię 0,1993ha oraz w miejsce dotychczasowego władającego j.w. wpisano: właściciel - nieustalony, władający - Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy w K.. O wprowadzonej zmianie danych strona została poinformowana Zawiadomieniem o zmianach z 22.08.2007 r., a dokonane wpisy nie były zakwestionowane.

Rozpatrując wniosek W. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z 1 grudnia 2016 r., organ I instancji, pismami z 21 grudnia 2016 r. wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy w G. i Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i L. Starostwa Powiatowego w K. oraz pismem z 12 stycznia 2017 r. do Gminnej Spółki Wodnej z/s przy Urzędzie Miasta i Gminy w G. o zajęcie stanowiska i udzielenie informacji na postawione w piśmie pytania dotyczące rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na powyższe Starosta K. poinformował, że "(...) w stosunku do powyższej nieruchomości nie posiada uprawnień właścicielskich do dysponowania przedmiotowym gruntem, nie jest również jego władającym ani użytkownikiem. Powyższa działka nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym, zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 tj.), gospodaruje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Nadmienia się, że do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Z odpowiedzi na powyższe wystąpienia zarówno Gmina G., jak i Gminna Spółka Wodna w G. wskazały, że do przedmiotowej nieruchomości nie roszczą praw własnościowych.

Mając na względzie przywołany stan prawny i ustalenia stanu faktycznego, organ odwoławczy ocenił, że starosta nie był uprawniony do dokonywania żądanych zmian danych podmiotowych, a takimi są prawa do nieruchomości, bez przedłożenia stosownych dokumentów, o których mowa powyżej. Z uwagi na to, że WZM i UW Oddział w K. nie przedłożył dokumentów pozwalających na dokonanie żądanej zmiany, zasadną była odmowa Starosty [...] wprowadzenia zmiany w zakresie wykreślenia W. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w K., jako władającego przedmiotową nieruchomością.

W ocenie organu odwoławczego wprowadzenie zmiany uwzględniającej żądanie strony skarżącej oznaczałoby ingerowanie organu prowadzącego ewidencję w spór dotyczący prawa własności. Dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinno znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Wzmacnia ten pogląd stanowisko NSA, gdzie stwierdzono: "(...) ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno - techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa gruntów, ani nie nadaje tych praw.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, organ II instancji nie podzielił wykazanego przez skarżącego w odwołaniu naruszenia przepisów prawa.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie naruszył zapisów § 44 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (...). Wnioskodawca wnosząc o dokonanie sprostowania wpisu w bazie ewidencji gruntów i budynków nie przedłożył stosownych dokumentów wskazujących, że aktualnie istniejące wpisy o charakterze podmiotowym dotyczące działki numer [...] są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym.

Wskazano również, że w art. 12 ust. 2 ustawy Prawo wodne, uregulowano kwestie reprezentacji Skarbu Państwa w zakresie wykonywania uprawnień właścicielskich, co do wód stojących oraz wód znajdujących się w rowach. W konsekwencji tego zapisu prawodawca uznał, że: Skarb Państwa może być właścicielem gruntów pod wodami stojącymi i wodami w rowach, co oznacza (...), że Skarb Państwa może być właścicielem nie tylko wód płynących i wód podziemnych, ale także wód stojących i wód w rowach. Ponadto art. 12 ust. 2 stanowi uzupełnienie art. 11 tej ustawy, jeżeli chodzi o regulacje wykonywania uprawnień właścicielskich. W przypadku wód stojących i wód w rowach obowiązuje zasada, że Skarb Państwa jest reprezentowany, co do wykonywania uprawnień właścicielskich przez te podmioty, które go reprezentują w stosunku do tych nieruchomości w obrocie prawnym. Zasadniczo Skarb Państwa w takich sytuacjach reprezentuje starosta, co wynika z art. 11 ust. 1 u.g.n. W świetle powyższego zasadnym jest wystąpienie strony zainteresowanej (podmiotu ewidencyjnego) do Starosty [...], jako organu właściwego do spraw gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, w celu jednoznacznego wyjaśnienia sprawy władania działką nr [...]. Ustalenia te w formie aktu administracyjnego lub aktu cywilnego będą stanowiły podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Odnośnie naruszenia zapisów § 46 ust. 1 i § 47 ust. 3 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie organ II instancji wyjaśnił, że przepisy te są nieobowiązującymi przepisami. Uchylone zostały zapisami § 1 pkt 10 lit. a i § 1 pkt. 11 lit. b rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r. (Dz.U. z 2015, poz. 2109), zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dniem 11 stycznia 2016 r.

Stwierdzono również, że zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 77 § 1 i art. 9 Kpa jest bezpodstawny. Ze zgromadzonej w sprawie przez organ I instancji dokumentacji jednoznacznie wynika, że organ ten prowadził postępowanie zgodnie z regulacjami Kpa, materiał dowodowy stanowiący przedmiot postępowania został w sposób wyczerpujący zebrany i należycie rozpatrzony. Strona postępowania była też informowana o wszystkich czynnościach na etapie postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł W. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu- Rejonowy Oddział w K., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał na naruszenie: art. 77 § 1 i art. 9 k.p.a.; art. 78 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozstrzygnięcia o żądaniu strony dotyczącym przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy; art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne przez błędną wykładnię.

W ocenie Skarżącego organ nie zwrócił uwagi, że Starosta K. nie wyjaśnił czy znajduje się w posiadaniu protokołu ustalenia władania przedmiotową działką. Taki protokół powinien być podstawą zapisu w ewidencji. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera treści odnoszących się do zarzutu odwołania w powyższym zakresie. Organ nie ocenił jakie znaczenie ma w sprawie okoliczność czy kwestionowany wpis został wpisany na podstawie dokumentu wymaganego prawem. Przy założeniu, że brak ww. protokołu stanowił pierwotną przeszkodę do wpisania, jako władającego "Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy w K.", nie jest wykluczone ustalenie, że przedmiotowy wpis nigdy nie odzwierciedlał stanu rzeczywistego dotyczącego pomiotu władającego gruntem. W takiej sytuacji organ błędnie przyjął że zmiana wpisu nie jest możliwa bez przedłożenia przez Skarżącą dokumentu prawnego potwierdzającego żądaną zmianę zapisu. Zaskarżony organ nie odniósł się do zarzutu odwołania, że kwestionowany wpis władającego winien być dokonany tylko wówczas, gdy władanie jest stanem bezspornym. Tymczasem strona kwestionuje ustalenie w zakresie podmiotu władającego na zasadach samoistnego posiadania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 24 maja 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z 30 marca 2017 r., o odmowie aktualizacji danych operatu ewidencyjnego obrębu Kawnice, gm. G. dla działki ewidencyjnej numer [...] o powierzchni ogólnej 0,1993 ha stanowiącej rów, oznaczonej symbolem (W), w zakresie zmiany danych podmiotowych poprzez wykreślenie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy w K. jako władającego powyższą nieruchomością.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej "p.g.i.k")., oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( dalej "r.e.g.i.b.").

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i literaturze zgodnie przyjmuje się, iż z regulacji prawnej ustawy p.g.i.k., a zwłaszcza z art. 20, art. 22 i art. 24 wynika charakter prawny prowadzonej przez organy administracji publicznej ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadając czy ujmując owych praw. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w definicji ustawowej ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 p.g.i.k. ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja pełni jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10, E. Stefańska, w: J. Lang (red), P.g.i.k. Komentarz, Lex 2013 , t. 37 do art. 20 ).

W tym miejscu należy podkreślić, że organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności, o granice czy powierzchnie ich działek, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 565/15). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu co do tego, czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07). Techniczny charakter ewidencji powoduje, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, a dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno-rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie wyżej przedstawionej kolejności. Procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 450/09).

Zgodnie z § 10 ust. 1 r.e.g.i.b. ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali; 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Dotyczy to również danych użytkowników wieczystych (§ 11 ust. 1 pkt 1 r.e.g.i.b.). Stosownie natomiast do § 12 ust. 1 r.e.g.i.b. prawa osób i jednostek, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.i.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się zatem do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 202/08, LexPolonica nr 2154794).

W niniejszej sprawie trafnie stwierdziły organy prowadzące ewidencję, że brak jest podstaw do jej aktualizacji. W szczególności nie ma możliwości wykreślenia z operatu ewidencyjnego zapisu, że władającym działką nr [...] obręb K. jest - Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy w K..

Należy podzielić stanowisko organów, iż w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ustanie władania przez Skarżącego dla działki oznaczonej numerem [...] położonej w obrębie K., gm. G.. Ponadto sam skarżący do wniosku nie dołączył żadnego dokumentu prawnego potwierdzającego żądaną zmianę zapisu.

Organy prowadzące ewidencje nie mogą samodzielnie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ustalać i rozstrzygać, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, a w konsekwencji nie mogą wprowadzić w ewidencji gruntów zmiany osoby właściciela w oparciu o własne ustalenia (patrz wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2403/14, LEX nr 2118089). Organy nie mają też kompetencji do dokonywania interpretacji lub oceny jakichkolwiek dokumentów przedkładanych przez strony postępowania, ani do dokonywania własnych ustaleń danych mających stanowić podstawę aktualizacji ewidencji. Stałoby to w sprzeczności z istotą ewidencji, której zadaniem jest wyłącznie rejestrowanie stanów prawnych ustalonych przez inne organy i w innym trybie. W przedmiotowej sprawie prowadziłoby to w istocie do ustalenia zakresu przysługującego stronom postępowania rejestracyjnego prawa własności przez organ posiadający wyłącznie kompetencje rejestracyjne. Organ ten tworzyłby i ustalał stan prawny, co nie jest dopuszczalne.

Reasumując, sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzić musi do zaakceptowania stanowiska organów. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Prowadząc kontrolowane postępowanie organy wyjaśniły sprawę wszechstronnie, poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne na podstawie dostępnych w zasobie dokumentów źródłowych, map katastralnych, mapy ewidencyjnej wsi z lat 1963-64, rejestru pomiarowo - klasyfikacyjnego oraz dokonały trafnej interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie począwszy od 1969 r. Organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do stanowiska skarżącego zawartego w odwołaniu. Działania organów uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, 77 i 80 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest trafne, przekonujące i odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.