Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1613/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 w zw. z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 672/18 w sprawie ze skargi A.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 7 czerwca 2018r., nr SKO.IV/424/2243/418/18 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 października 2018 r. sygn. IV SA/Gl 672/18 oddalił skargę A.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 7 czerwca 2018 r. nr SKO.IV/424/2243/418/18 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 4 maja 2016 r. do organu odwoławczego wpłynęło, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, odwołanie A.P. od decyzji z dnia 16 listopada 2015 r. nr 8131/18/15 w sprawie odmowy umieszczenia w domu pomocy społecznej. W odwołaniu skarżący zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji Wójta Gminy B. oraz podniósł, iż nie mógł odebrać decyzji organu z dnia 16 listopada 2015 r., gdyż przebywał wówczas w szpitalu, o czym poinformował wcześniej organ pierwszej instancji.

Sprawa ta była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem z 21 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 812/17 uchylił postanowienie Kolegium z dnia 24 lipca 2017 r. nr SKO.IV/424/1398/259/17 odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 16 listopada 2015 r. nr 8131/18/15. Konsekwencją wspomnianego wyroku było ponowne rozpatrzenie wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 16 listopada 2015 r.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 czerwca 2018 r. nr SKO.IV/424/2243/418/18 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 123 K.p.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 1 K.p.a. w związku z art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) ponownie odmówiło A.P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 16 listopada 2015 r. nr 8131/18/15 w przedmiocie odmowy umieszczenia go w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że strona pismem z dnia 12 listopada 2015 r. powiadomiła organ pierwszej instancji o tym, że w najbliższych dniach uda się na kolejne leczenie szpitalne. Natomiast pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. A. P. zwrócił się do organu pierwszej instancji z prośbą o powtórne przesłanie kierowanej do niego korespondencji z GOPS, której nie odebrał, a przesyłka ta została odesłana do nadawcy. Do pisma tego została załączona karta wypisowa z Miejskiego Zespołu Opieki Zdrowotnej w L., z której wynika, że strona przebywała w szpitalu od 25 listopada 2015 r. do 23 grudnia 2015 r. Organ pierwszoinstancyjny poinformował stronę o braku podstawy prawnej do ponownej wysyłki wspomnianej korespondencji w związku z uprzednim prawidłowym jej doręczeniem (zastępczym). Zaskarżona decyzja została doręczona zgodnie z przepisem art. 44 § 4 K.p.a. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru z powodu niemożliwości doręczenia przesyłki adresatowi, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym w dniu 1 grudnia 2015 r. Następnie przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 9 grudnia 2015 r. Natomiast w dniu 16 grudnia 2015 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy, gdyż adresat nie podjął awizowanej przesyłki. Zatem - jak skonstatował organ - termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg z dniem następnym i upłynął w dniu 30 grudnia 2015 r. Nadto zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe pouczenie strony o możliwości wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Tymczasem odwołanie strony wpłynęło do organu pierwszej instancji dopiero w dniu 1 kwietnia 2016 r. Na odwołaniu jest podana data 31 marca 2016 r. Natomiast przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania, za którą należy uznać pobyt w szpitalu - ustała z dniem 24 grudnia 2015 r.

Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że strona dopiero w dniu 4 stycznia 2016 r., tj. po upływie 7 dni wystosowała pismo do organu pierwszej instancji o ponowne przesłanie kierowanej do niej korespondencji z GOPS, nie zachowując przy tym warunku określonego w art. 58 § 2 K.p.a., tj. złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt regulacji prawnych organ odwoławczy powołał treść art. 58 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że do przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym (w przedmiotowej sprawie do złożenia odwołania od decyzji) konieczne jest spełnienie łącznie czterech przesłanek ustawowych, tj.:

1) uprawdopodobnienie przez stronę, że uchybienie nastąpiło bez jej winy,

2) wniesienie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu,

3) dochowanie terminu (nieprzywracanego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu – w terminie 7 dni od dnia ustania przeszkody oraz

4) dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin tj. wnieść odwołanie.

W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, umożliwiające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Przywracanie terminów nie jest przedmiotem uznania administracyjnego i tylko spełnienie łącznie w/wym. przesłanek, daje możliwość organowi przywrócić termin do wniesienia odwołania. Nie spełnienie choćby jednej przesłanki powoduje, że nie jest możliwe przywrócenie terminu.

Na powyższe orzeczenie Kolegium A.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który powołanym na wstępie wyrokiem ją oddalił. Sąd podzielił pogląd organu, że przywrócenie terminu jest niemożliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Podniesiony przez skarżącego zarzut co do jego wiedzy (a raczej jej braku) o korespondencji od organu w aspekcie jego świadomości toczącego się postępowania i wymaganej jego aktywności w tym zakresie nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Strona de facto nie stawia zarzutu braku awiza w skrzynce a li tylko, że nie miała wiedzy o przesyłce od organu. Nie można zdaniem sądu przyjąć, aby do obalenia domniemania doręczenia wystarczyło twierdzenie strony, że doręczenie przesyłki było nieskuteczne, zwłaszcza w sytuacji gdy wiedząc o toczącym się postępowaniu nie wypełnia nałożonych na nią obowiązków wskazania innego niż dotychczasowego adresu doręczeń a podejmuje kroki wzruszenia wydanej w jego toku decyzji kilkanaście tygodniu po jej skutecznym prawnie doręczeniu.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.P., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie wykonało zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 812/17.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że rzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, dlatego muszą one zostać w niej prawidłowo określone. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, również wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Za całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzuty naruszenia art.1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. Po pierwsze przepis art. 1 P.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygnięcie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis ten ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy powyższa norma nie może być zatem ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 1 P.p.s.a. określa zakres regulacji P.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Po drugie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., skarżąca w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art.1 i art. 3 § 1 P.p.s.a., gdyż w kontrolowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową skargę, orzekał sprawie, w której był właściwy, w oparciu o stosowne kryterium legalności.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., który zobowiązuje bezwzględnie, aby organ administracji publicznej oraz sąd administracyjny orzekający ponownie w tej samej sprawie, nie pominęły oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądowym, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Jednak w niniejszej sprawie nie sposób zarzucić, aby organ administracyjny, bądź Sąd I instancji nie zastosował wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 21 lutego 2018r., sygn. akt IV SA/Gl 812/17 wydanym w niniejszej sprawie. Wszystkie zalecenia wskazane w tym wyroku zostały wykonane.

W konsekwencji nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów procesowych, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postępowaniu uregulowanym w przepisach art.254 § 1 w zw. z art. 258-262 P.p.s.a.