Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2903/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 37 ust. 2, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1680/15 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S.G. na rzecz W.G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez S.G. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2016 roku, którym po rozpoznaniu skargi wniesionej przez W.G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2015 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylono zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Brzozowskiego z dnia [...] lipca 2015 roku, umorzono postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zasądzono od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 10 lipca 2014 r. S.G. wystąpił do Starosty Brzozowskiego o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku pawilonu handlowego na działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku Starosta Brzozowski zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowego. W wyniku odwołania wniesionego przez W.G. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] października 2014 roku uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temuż organowi do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy polecił ponowne przeanalizowanie materiału zgromadzonego w sprawie w aspekcie zapewnienia miejsc postojowych na działce objętej wnioskiem oraz ustalenia wszystkich stron postępowania.

Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji w dniu 5 grudnia 2014 roku przeprowadził wspólnie z pracownikami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oględziny działki, na której miał być postawiony objęty wnioskiem pawilon budowlany. Stwierdzono, że prace budowlane zostały rozpoczęte, został postawiony budynek w stanie surowym, zamkniętym. Z powyższej czynności sporządzono protokół oraz wykonano dokumentację fotograficzną przedstawiającą wykonane przy budynku prace budowlane.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 roku Starosta Brzozowski umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia S.G. pozwolenia na budowę pawilony handlowego. W uzasadnieniu decyzji jako podstawę powyższego rozstrzygnięcia wskazano art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – dalej jako ustawa Prawo budowlane). Organ uznał, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili wydania orzeczenia zachodzi konieczność wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a organem właściwym do jej wydania jest właściwy organ nadzoru budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S.G.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 roku Wojewoda Podkarpacki ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji jednoznacznie stwierdził, że W.G. przysługuje w niniejszej sprawie przymiot strony. Organ I instancji uniemożliwiając mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji naruszył art. 10 k.p.a. Nadto zdaniem organu znajdująca się w aktach sprawy nieuwierzytelniona kserokopia protokołu z przeprowadzonej kontroli budowy w dniu 5 grudnia 2014 roku nie ma waloru dowodu w sprawie, ponieważ nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienia stanowiły podstawę uznania przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja jako przedwczesna podlega uchyleniu, co uniemożliwiało merytoryczne odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 roku Starosta Brzozowski umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia S.G. pozwolenia na budowę pawilonu na budowę i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie instalacji sanitarnej, instalacji elektrycznej i robót wykończeniowych w tym docieplenia ścian budynku pawilonu handlowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W.G..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 roku Wojewoda Podkarpacki kolejny raz

(trzeci) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor S.G. ustanowił w niniejszej sprawie pełnomocnika. Pomimo tego, zarówno zawiadomienie wydane na podstawie art. 10 k.p.a., jak i decyzję, organ I instancji doręczył bezpośrednio inwestorowi zamiast jego pełnomocnikowi. Wobec spełnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że przy braku pozwolenia na budowę pawilonu handlowego udzielenie pozwolenia na wykonanie instalacji i robót wykończeniowych w tym budynku jest niedopuszczalne.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Brzozowski decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił S.G. pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego na działce nr [...] położonej w [...]. Organ uznał, że spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto kierując się wytycznymi zawartymi w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej zapewniono w trybie art. 10 § 1 k.p.a. udział wszystkim stronom postępowania, natomiast kwestię zapewnienia miejsc parkingowych na działce inwestycyjnej, będącą także przedmiotem wytycznych, w ocenie organu rozwiązano właściwie w trybie postępowania zgłoszeniowego.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Starosta Brzozowski po rozpatrzeniu wniosku W.G. odmówił uzupełnienia decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie dotyczącym określenia terminu (daty) rozbiórki, istniejących na objętej projektem nieruchomości obiektów budowlanych, nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. W ocenie organu naruszałoby to art. 37 ustawy Prawo budowlane, godząc w wolność wyboru przez inwestora terminu rozpoczęcia budowy, wynoszącego 3 lata od daty gdy decyzji o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, tym bardziej, że inwestor dokonał zgłoszenia rozbiórki tego budynku.

Od powołanej wyżej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. odwołał się W.G., wnosząc równocześnie zażalenie na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] października 2015r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego spełnione zostały przez inwestora wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4. Wniosek był kompletny, a projekt budowlany sporządzony we właściwej formie i przez legitymowane do tego osoby. Przyjęte w nim rozwiązania są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy Domaradz z dnia [...] sierpnia 2013 roku, przeniesioną następnie na inwestora decyzją z dnia [...] grudnia 2013 roku, a rozwiązania projektu zagospodarowania działki odpowiadają przepisom w tym techniczno- budowlanym. Na działce inwestycyjnej, stosownie do jej przeznaczenia oraz zgodnie z wymogami określonymi w przepisach technicznych, urządzone zostały miejsca postojowe dla samochodów, zarówno dla użytkowników stałych, jak i przebywających okresowo (10), w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (2). W dniu 28 listopada 2014 r. inwestor dokonał bowiem skutecznego zgłoszenia w tym zakresie, podobnie zresztą jak w zakresie przebudowy odcinka linii telekomunikacyjnej napowietrznej (zgłoszenie z dnia 16 maja 2014 roku) i rozbiórki budynku mieszkalnego (zgłoszenie z dnia 24 kwietnia 2014 roku). Organ odwoławczy nie dopatrzył się również nieprawidłowości w postanowieniu odmawiającym uzupełnienia decyzji o pozwoleniu na budowę wyjaśniając, że określenie terminu rozbiórki nieprzewidzianego do dalszego użytkowania budynku w decyzji o pozwoleniu na budowę może mieć formę warunku zawieszającego prawo do prowadzenia w całości lub w części robót budowlanych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, W.G. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz postanowienia Starosty Brzozowskiego z dnia [...] sierpnia 2015 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uzupełniając braki uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie analizy spełnienia przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia na budowę w uzasadnieniu swojej decyzji naruszył określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Nadto organy nie wywiązały się z obowiązku uwzględnienia wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w uprzednio wydanych trzech decyzjach kasacyjnych, co skutkowało naruszeniem przez organy obu instancji art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego nie określono także liczby miejsc parkingowych. Dodatkowo zarówno w uzasadnieniu decyzji I, jak i II instancji nie odniesiono się do zarzutów zażalenia, niesamoistnego kwestionującego legalność postanowienia incydentalnego w sprawie odmowy uzupełnienia decyzji w zakresie określenia terminu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, wymaganego przez art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane oraz nie dokonano oceny czy w rozstrzygnięciu sformułowanym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. a powołanej ustawy można, jak uczyniono to w decyzji, orzekać o przebudowie linii telekomunikacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 września 2016 roku, sygn. akt II SA/Rz 1680/15 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Brzozowskiego z dnia [...] lipca 2015 roku (pkt I), umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (pkt II) oraz zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego (pkt III).

W uzasadnieniu wyroku, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania sąd wskazał, że skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec z urzędu (art. 134 p.p.s.a.). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 10 lipca 2014 r. i nie zostało zakończone przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443; zwana dalej ustawą nowelizującą). W myśl art. 6 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołany przepis ustawy nowelizującej determinuje kontrolę legalności Sądu, wskazując że wzorcem tej kontroli powinny być przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 roku, a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Nie był kwestionowany przez strony procesu fakt częściowego wybudowania obiektu budowlanego (stan surowy, zamknięty), na które zostało wydane S.G. pozwolenie budowlane. Ta okoliczność została stwierdzona również przez pracowników Starostwa Powiatowego w Brzozowie i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie i samego inwestora S.G. w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 5 grudnia 2014 roku, z której to kontroli sporządzono protokół. Nie sposób również zaprzeczyć temu, że decyzja Starosty Brzozowskiego z dnia [...] lipca 2014 r., o nr [...], w chwili wykonywania stwierdzonych w/w protokołem robót budowlanych, nie była decyzją ostateczną, pomimo sporządzonej przez organ adnotacji na dokumencie decyzji. Brak cechy ostateczności tej decyzji wynikał z faktu pominięcia w działaniach procesowych organu I instancji strony postępowania administracyjnego w osobie strony skarżącej. Niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym spowodowało, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie była aktem ostatecznym, bowiem przysługiwał od niej zwyczajny środek odwoławczy rozpoznany przez Wojewodę decyzją z dnia [...] października 2014 roku. W myśl art. 16 § 1 k.p.a. tylko decyzje administracyjne, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy są decyzjami ostatecznymi.

Z uwagi na opisaną wyżej regułę intertemporalną ustawy nowelizującej, organy architektoniczno-budowalne obu instancji winne były kierować się treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Już językowa redakcja tej regulacji świadczy, że art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. nie dotyczy stanów faktycznych w których roboty budowlany zostały rozpoczęte. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jest przy tym zauważane, iż nie jest to samowola budowlana, czyli budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę w konsekwencji wymagająca zastosowania sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu z art. 48 ustawy. Taki przypadek jest objęty procedurą naprawczą przewidzianą w art. 50 - 51 tej ustawy (zob. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2010 r., II OSK 59/09, CBOSA). W sprawie stanowiącej przedmiot kontroli zdaniem Sądu istotne znaczenie miał przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, tj. do dnia 28 czerwca 2015 rok, który został przez organy architektoniczno-budowlane błędnie zinterpretowany, a następnie zastosowany. W przypadku gdy budowa została rozpoczęta pomimo, że pozwolenie na budowę nie stało się aktem ostatecznym, to w grę może wchodzić wyłącznie pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, o jakim mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia sąd I instancji powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 2308/12, opubl. w CBOSA. Nadto wskazał, że tryb przewidziany w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, który winien zostać zastosowany w realach niniejszej sprawy należy do właściwości organów nadzoru architektoniczno-budowlanego, o czym przesądza art. 83 ust. 1 i 2 P.b.

Tym samym Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty naruszają powołane przepisy prawa materialnego, a także przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 104 ust. 1, art. 105 § 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bowiem organy nie były uprawnione do wydania pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu na budowę. W stwierdzonych przez Sąd okolicznościach zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na brak właściwości organów do ostatecznego załatwienia sprawy. Starosta, jak i Wojewoda na skutek rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem przez pozwolenie na budowę cechy ostateczności, utracili swe kompetencje do wydania pozwolenia na budowę. Ze względu na brak swej właściwości organy architektoniczno - budowlane winny były umorzyć wszczęte postępowanie i przekazać sprawę do właściwości organów nadzoru architektoniczno - budowlanego. Dostrzeżone przez Sąd powyższe uchybienia, czyniły bezcelowym odnoszenie się do zarzutów zawartych w złożonej skardze. Wystąpienie okoliczności skutkujących bezprzedmiotowością wszczętego postępowania, obligowało Sąd do zastosowania przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.G., wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości, rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art 174 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6 k.p.a,, art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji administracyjnych, a przez to naruszenie słusznego interesu inwestora, który działając w zaufaniu do ostatecznej decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę Starosty Brzozowskiego z dnia [...] lipca 2014 r., opatrzonej klauzulą ostateczności, zaciągnął zobowiązania kredytowe i wzniósł budynek w sposób nie odbiegający od ustaleń i warunków określonych we wskazanym wyżej pozwoleniu, zawarł umowy przedwstępne z przyszłymi najemcami powierzchni w budynku, a następnie w wyniku zaskarżonego wyroku pozbawiony został spłaty zaciągniętych zobowiązań, jak również możliwości sfinalizowania umów z najemcami, co stanowi oczywiste naruszenie przez Sąd I instancji ww. przepisów określających zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności, zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli w prowadzonym postępowaniu, jak też zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji prowadzić może także do powstania zawinionej odpowiedzialności odszkodowawczej organu administracji i Skarbu Państwa wobec uczestnika,

- art. 16 § 1 k.p.a. zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych, podczas gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem ww. zasady,

- art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Wojewody Podkarpackiego oraz Starosty Brzozowskiego, do wznowienia budowy przez inwestora, wymagane jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 83 ustawy Prawo budowlane), w sytuacji gdy treść art. 37 ust. 2 ustawy jednoznacznie wskazuje, że wznowienie robót budowlanych powinno nastąpić na podstawie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organ administracji budowlanego

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty Brzozowskiego z dnia [...] lipca 2015 roku, zamiast oddalenia skargi i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której ww. decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i brak było podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną W.G. wnosił o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie kosztów postepowania w tym, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawieraja usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Przed dokonaniem oceny zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy poczynić kilka istotnych uwag dotyczących uzyskania przez decyzję cechy ostateczności. Strona uzasadniając podniesione zarzuty kasacyjne powołuje się bowiem na fakt, iż decyzja Starosty Brzozowskiego z dnia [...] lipca 2014 roku zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę pawilonu handlowego w chwili rozpoczęcia budowy była ostateczna.

Przepis art. 16 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.

Z powyższego uregulowania wynika, że decyzja wydana w I instancji uzyskuje cechę ostateczności w sytuacji, gdy strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Data uzyskania cechy ostateczności przez decyzję jest zależna od daty doręczenia decyzji stronie, dlatego decyzja może stać się ostateczna w różnych datach dla poszczególnych stron postępowania. Ostateczność decyzji jest stwierdzana przez organ administracji na podstawie akt administracyjnych sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego nie normuje problematyki opatrywania decyzji klauzulą stwierdzającą, iż decyzja stała się ostateczna, zatem nie ma podstaw do oczekiwania, że decyzja zostanie opatrzona taką klauzulą, jak również że zostaną w treści tej klauzuli wskazane powody uzyskania przez decyzję cechy ostateczności, np. upływ terminu do wniesienia odwołania czy cofnięcie odwołania przez stronę. Umieszczenie na odpisie decyzji wydanej w I instancji odcisku pieczęci o treści "decyzja ostateczna" lub umieszczenie adnotacji o tej treści ma znaczenie czysto informacyjne. Podkreślenia wymaga, że klauzula ostateczności (prawomocności) stanowi czynność materialno-techniczną jedynie potwierdzającą ostateczność decyzji administracyjnej i nie jest elementem formalnym decyzji administracyjnej, przewidzianym w art. 107 k.p.a. Decyzja staje się ostateczna z mocy prawa z chwilą bądź to upływu terminu do wniesienia odwołania, bądź - co w tej sprawie nie miało miejsca - utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Decyzja staje się ostateczna z mocy prawa i nie jest możliwe przesunięcie terminu uzyskania tego atrybutu czynnością materialno-techniczną polegającą na opatrzeniu decyzji pieczątką poświadczającą, że decyzja jest ostateczna. Nawet jeżeliby poświadczenie to zawierałoby błędną datę, to i tak należałoby przyjąć jako datę uzyskania przymiotu ostateczności datę kiedy to faktycznie nastąpiło, a nie wynikającą z pieczątki. W świetle powyższego prawidłowo organy uznały, a Sąd I instancji zasadnie to stanowisko podzielił, że wskazana wyżej decyzja Starosty Brzozowskiego z dnia [...] lipca 2014 roku w przedmiocie pozwolenia na budowę nie stała się ostateczna, albowiem W.G., który był stroną postępowania o wydanie o pozwoleniu na budowę, wniósł odwołanie od decyzji w terminie zakreślonym przez art. 129 § 2 k.p.a. W następstwie rozpoznania wniesionego odwołania decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Tym samym trafne jest stwierdzenie organów, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż prace budowlane zostały rozpoczęte przy budowie pawilonu handlowego przed uzyskaniem przez inwestora decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nieuzasadnione poświadczenie przez organ faktu ostateczności decyzji nie daje podstawy do przyjęcia, że decyzja stała się ostateczna w rozumieniu przepisów k.p.a. Została uchylona w następstwie wniesienia zwyczajnego środka odwoławczego.

Brak jest więc podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. stanowiącego o zasadzie trwałości decyzji. Zgodnie z tym przepisem, jedynie decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada ta odnosi się wiec tylko i włącznie do decyzji ostatecznych. Takiej cechy nie posiadała decyzja Starosty Brzozowskiego z dnia [...] lipca 2014 roku, albowiem w oparciu o art. 129 § 2 k.p.a. skutecznie wniósł od niej odwołanie W.G. i w następstwie rozpoznania tego zwykłego środka odwoławczego została ona uchylona, a więc wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozpoczynając budowę w oparciu o decyzje o pozwoleniu na budowę nie posiadającą cechy ostateczności inwestor czyni to na własne ryzyko i w przypadku jej uchylenia winien się liczyć ze wszczęciem postępowania legalizacyjnego (art. 48) bądź też naprawczego (art. 50-51). Należy zauważyć, że mimo uchylenia powyższej decyzji przez organ II instancji już decyzją Wojewody Podkarpackiego noszącą datę [...] października 2014 roku ze zgromadzonego materiału w toku postępowania administracyjnego, jak i z twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej wynika, że inwestor prace budowlane kontynuował. Nawet późniejsze stwierdzenie, że zachodziły podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po usunięciu przez organ I instancji uchybień stwierdzonych, nie konwaliduje w tym zakresie zachowania inwestora. Nie daje podstawy do powoływania się na zasadę trwałości decyzji uprzednio uchylonej.

Nie zawiera uzasadnionych podstaw podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut oparty na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Przepis art. 6 k.p.a. stanowi o zasadzie praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a art. 7 k.p.a. o zasadzie prawdy obiektywnej zobowiązującej organy do podejmowania niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak już wykazano, wbrew stwierdzeniu skarżącego podnoszonemu w ramach tego zarzutu decyzja Starosty Brzozowskiego z dnia [...] lipca 2014 roku nie była ostateczna i została uchylona po rozpatrzeniu przez organ II instancji zwykłego środka odwoławczego, odwołania wniesionego przez W.G.. Nie ma na to ustalenie wpływu nawet błędne, przedwczesne poświadczenie jej ostateczności przez organ. Podnoszone w ramach tego zarzutu okoliczności takie jak zaciągnięcie przez inwestora kredytów na realizację inwestycji objętej wnioskiem, zawarcie umów z przyszłymi najemcami powierzchni w mającym powstać budynku handlowym i pozbawienie go z tego tytułu dochodów, które miały być między innymi przeznaczone na spłatę zaciągniętego kredytu, nie są przesłankami o charakterze prawnym decydującymi o ocenie prawnej stanowiących przedmiot postępowania sądowego decyzji. Nie mogą one przemawiać za oddaleniem skargi, czy też wcześniej wniesionego w toku postępowania administracyjnego odwołania. Nie mogą one konwalidować ewentualnego błędnego poświadczenia przez organ okoliczności posiadania przed decyzję cechy ostateczności, gdy faktycznie od decyzji tej strona postępowania skutecznie wniosła zwykły środek odwoławczy, ani też stanowić podstawy odmiennej wykładni przepisu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a przedstawionej przez Sąd I instancji. O ile błędne poświadczenie przez organ I instancji, iż dana decyzja jest ostateczna stanowi o pewnym naruszeniu zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., a dotyczącej prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jednak w niniejszej sprawie takie działanie organu nie mogło stanowić podstawy do odmówienia rozpoznania wniesionego prawidłowo środka odwoławczego, czy też z tej tylko przyczyny odmówienia uznania go niezasadny, czy też uwzględnienia rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Nadto należy zauważyć, iż skarżący kasacyjnie, jak wynika z akt sprawy administracyjnej, mimo powiadomienia o uchyleniu decyzji organu I instancji i to już na początku listopada 2014 roku, kontynuował szeroko rozumiany proces realizacji inwestycji.

Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, tj. do 28 czerwca 2015 roku. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych możliwe jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił w zaskarżonym wyroku, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Potwierdza to również definicja zawarta w art. 3 pkt 12 ww. ustawy, zgodnie z którą pozwolenie na budowę do decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę na usytuowanie poszczególnych czynności procesu budowlanego w czasie. Najpierw należy uzyskać pozwolenie na budowę, następnie decyzja o pozwoleniu powinna uzyskać cechę ostateczności i dopiero wówczas można przystąpić do robót budowlanych. Natomiast o decyzji o wznowieniu robót budowlanych mowa jest w art. 51 ust. 4 ustawy i jej wydanie następuje w ściśle określonej w prawie budowlanym sytuacji, mianowicie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3). Rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy i taki przypadek naruszenia jest objęty procedurą naprawczą przewidzianą w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Wykładnia systemowa art. 37 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że przewiduje on wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku, gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte, wznowienie zaś przerwanych robót budowlanych następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Przepis ten zawiera kilka hipotez i dwie dyspozycje: rozpoczęcie budowy po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane i wznowienie budowy po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Oba pozwolenia występują w pozycji alternatywy, ale jest to alternatywa rozłączną, o czym świadczy użycie spójnika "albo", odmiennie niż w przypadku alternatywy zwykłej, którą posłużono się w art. 37 ust. 1. Z powyższej konstrukcji gramatyczno- logicznej, jak i przesłanek tworzących hipotezy wynika, że w niektórych sytuacjach może być udzielone wyłącznie pozwolenie na budowę, o których mowa w art. 28 ust. 1 (gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte), w pozostałych zaś może być udzielone wyłącznie pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Taka interpretacja art. 37 ust. 2 wynika także z podziału kompetencji miedzy organami administracji architektoniczno- budowlanej a organami nadzoru budowlanego. Kompetencja tych pierwszych realizowana jest co do zasady na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych, tych drugich zaś są związane z działalnością inspekcyjno- kontrolna przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektu budowlanego. Żaden przepis prawa budowlanego nie upoważnia organów administracji architektoniczno- budowlanej do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane są w toku (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Andrzeja Glinieckiego str. 532-543, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013r., sygn. akt II OSK 584.12, Lexis.pl. nr 80463500).

Mając na uwadze dotychczas poczynione rozważania należy uznać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a sprowadzający się do nie znajdującego podstawy prawnej uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2015 roku i poprzedzającej ją decyzji Starosty Brzozowskiego z dnia [...] lipca 2015 roku, zamiast oddalenia skargi. Konsekwencją bowiem dokonania błędnej wykładni art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i jednoczesnym właściwym ustaleniu wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności było uchylenie wskazanych decyzji administracyjnych i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze uznając, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zasądzono od skarżącego kasacyjnie S.G. na rzecz wnoszącego skargę W.G. kwotę 360 zł. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).