Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 14/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 634  Sprawy kombatantów, świadczenia z tytułu pracy przymusowej
Hasła tematyczne: Kombatanci
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 listopada 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.
article: poz. 862
journal: Dz.U. 1999 nr 7 poz. 7
Teza: Do oceny decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wydanej po wejściu w życie ustawy z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 77 poz. 862/, jeżeli decyzja ta została wydana w wyniku postępowania toczącego się po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniej decyzji ostatecznej w tej samej sprawie wydanej przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy, ma zastosowanie przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./ obowiązujący w dacie uchylonej decyzji.

TEZY

Do oceny decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wydanej po wejściu w życie ustawy z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 77 poz. 862/, jeżeli decyzja ta została wydana w wyniku postępowania toczącego się po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniej decyzji ostatecznej w tej samej sprawie wydanej przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy, ma zastosowanie przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./ obowiązujący w dacie uchylonej decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Włodzimierza Skoniecznego, prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Eugeniusza S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 28 października 1999 r. (...) w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2001 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2000 r. V SA 2535/99 do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

czy decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydana pod rządem ustawy z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 77 poz. 862/ podlega ocenie na podstawie przepisów tej ustawy, czy też na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego o pozbawieniu uprawnień lub wydania decyzji w pierwszej instancji?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2000 r. w sprawie V SA 2535/99 skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrując skargę Eugeniusza S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 28 października 1999 r. (...), w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów tego Sądu wątpliwości prawnej przedstawionej w sentencji uchwały.

Wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego:

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 15 kwietnia 1998 r. (...), działając na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./, pozbawił uprawnień kombatanckich Eugeniusza S., przyznanych przez Zarząd Wojewódzki ZBoWiD w Warszawie decyzją z dnia 30 grudnia 1976 r. z tytułu uwięzienia w hitlerowskich obozach koncentracyjnych od sierpnia 1944 r. do kwietnia 1945 r. - z powodu zatrudnienia w aparacie bezpieczeństwa publicznego w okresie od 18 grudnia 1945 r. do 15 października 1956 r.

Eugeniusz S. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wywodząc, że w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego i w Komitecie Bezpieczeństwa Publicznego pracował jako elektryk na etacie cywilnym i dlatego pozbawienie uprawnień kombatanckich jest niesłuszne.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Urzędu decyzją z dnia 13 lipca 1998 r. (...) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 15 kwietnia 1998 r. Uzasadniając swe stanowisko Kierownik Urzędu wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. nie stosuje się przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" i "b" tej ustawy, wobec osób, które przedłożą dowody, że do wymienionych służb zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe, bądź przedłożą dowody, że podczas pełnienia służby w strukturach, o których mowa w powołanym art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" i "b", wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji lub osób działających na rzecz suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże skoro skarżący nie przedłożył jakichkolwiek dowodów na powyższe okoliczności, to nie może być zastosowany art. 21 ust. 3 ustawy.

Na tę decyzję Eugeniusz S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając, że skoro w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego pracował na etacie cywilnym jako elektrotechnik i nie uczestniczył w działalności represyjnej aparatu bezpieczeństwa publicznego, to brak jest podstaw do pozbawienia go uprawnień kombatanckich.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 1999 r., V SA 1566/98 uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że organ administracji publicznej wbrew wymogom art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie, zwłaszcza, że pismo Urzędu Ochrony Państwa z dnia 26 czerwca 1997 r. wskazujące charakter zatrudnienia skarżącego nie wykluczało istnienia przesłanek wyłączających wobec niego stosowanie unormowań stanowiących o pozbawieniu uprawnień kombatanckich.

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po zwrocie akt administracyjnych i doręczeniu wyroku z dnia 17 lutego 1999 r. nie przeprowadzając żadnych czynności dowodowych, wydał w dniu 28 października 1999 r. decyzję (...), którą ponownie utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 15 kwietnia 1998 r. (...) o pozbawieniu uprawnień kombatanckich Eugeniusza S. Uzasadniając swe stanowisko Kierownik Urzędu podniósł, że ustawa z dnia 4 marca 1999 r. /Dz.U. nr 77 poz. 826/ o zmianie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, uchyliła pkt 2 z art. 21 ust. 3 tej ustawy, co powoduje, że brak jest podstaw do przywrócenia skarżącemu uprawnień kombatanckich, jako osobie, która podczas zatrudnienia w organach bezpieczeństwa wykonywała zadania wyłącznie nie związane ze zwalczaniem osób lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej.

Na tę decyzję wniósł skargę Eugeniusz S., zarzucając, że narusza ona prawo, odbierając mu uprawnienia kombatanckie nabyte z tytułu pobytu w obozach koncentracyjnych, ponieważ w czasie pracy w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego wykonywał, jako pracownik cywilny, obowiązki elektrotechnika.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu wniósł o jej oddalenie, ponieważ jego zdaniem skarżący nie udowodnił, iż zachodzą w jego sprawie okoliczności przewidziane w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego wątpliwość prawną skład orzekający stwierdził, że postępowanie administracyjne, a następnie sądowoadministracyjne toczyło się pod rządami ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. w brzmieniu nadanym jej ustawą zmieniającą z dnia 25 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 68 poz. 436/, która w art. 21 ust. 3 pkt 2 stanowiła, że nie stosuje się przepisu ust. 2 pkt 4 lit. "a" i "b" wobec osób, które przedłożą dowody, że podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w strukturach, jednostkach i na stanowiskach, o których mowa w ust. 2 w pkt 4 lit. "a" i "b" wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa zmieniająca z dnia 25 kwietnia 1997 r. weszła w życie z dniem 31 lipca 1997 r. i nie zawierała przepisów intertemporalnych. Natomiast kolejną ustawą z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r., /Dz.U. nr 77 poz. 862/ dokonano ponownej zmiany przepisu art. 21 tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 kwietnia 1997 r., skreślając w ust. 3 pkt 2. Ustawa ta weszła w życie z dniem 9 października 1999 r. i także nie zawierała przepisów intertemporalnych.

Z uwagi na powyższe skład orzekający powziął wątpliwość, czy w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie zasada bezpośredniego działania nowej ustawy, czy też powinny być zastosowane przepisy dotychczasowe.

Skład orzekający omówił poglądy prezentowane zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego, wskazując na możliwość prezentacji każdego z tych poglądów i wypowiedział się za przyjęciem stanowiska, iż przy ponownym orzekaniu organ administracji powinien przyjąć możliwość oceny sytuacji z punktu widzenia obecnie już uchylonego art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, tj. w jego brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 kwietnia 1997 r., gdyż w przeciwnym razie skarżący byłby pozbawiony możliwości korzystania z przysługujących mu w dacie wydania decyzji z dnia 13 lipca 1998 r. uprawnień materialnoprawnych tylko dlatego, iż organ administracji wydał tę decyzję z naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa a po jej uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie wykonywał żadnych czynności w sprawie do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 4 marca 1999 r., tj. do dnia 9 października 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

I. 1.Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./ nie zawiera /jak zresztą większość ustaw z zakresu prawa administracyjnego materialnego/ własnych, kompletnych przepisów przejściowych. Dla jej pierwotnej wersji jest to o tyle zrozumiałe, że ustawa ta sama w sobie miała i ma prowadzić do weryfikacji przeszłości. Jednakże kompletnych przepisów intertemporalnych nie zawierają także kolejne, częste nowelizacje tej ustawy, obejmujące sobą zmianę przesłanek nadawania i zmiany przesłanek pozbawiania uprawnień kombatanckich /w trybie tzw. weryfikacji/, w tym ustawa z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 77 poz. 862/. To powoduje, że wszelkie rozważania intertemporalne muszą być z konieczności prowadzone na podstawie zasad ogólnych: tzw. niekwestionowanych rozumowań prawniczych, wykorzystujących jako przesłanki konstrukcyjne zasady prawa i interpretacji wyprowadzane z pryncypiów konstytucyjnych. Skoro bowiem nie ma jasnego stanowiska ustawodawcy wskazującego jak należy rozwiązać problem prawa właściwego /od kiedy i do jakich stanów faktycznych oraz sytuacji /spraw/ w toku nie zakończonych ostatecznie czy prawomocnie, należy stosować prawo nowe/, istnieje konieczność odwołania się do zasad poprawnych konstrukcyjnie i tłumaczących się aksjologicznie, przede wszystkim na gruncie praktyki konstytucyjnej, możliwych do zaakceptowania z tych dwóch punktów widzenia /por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21 lutego 2000 r., OPS 6/99 - ONSA 2000 Nr 3 poz. 89, uchwała 5 sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r., FPK 11/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 10; M. Zirk-Sadowski, Problemy intertemporalne w orzecznictwie sądowym, 1999/.

2. Postanowienie o wyjaśnienie wątpliwości prawnej przez skład siedmiu sędziów jest ujęte w tradycyjny sposób dla wątpliwości sądowych, z powołaniem w uzasadnieniu orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego kwestii intertemporalnych, jako wątpliwość dotycząca wyboru daty spośród jednej z trzech możliwości: według decyzji drugiej instancji, decyzji pierwszej instancji, daty wszczęcia postępowania administracyjnego. Te trzy możliwości są obiegowo uznawane za wyczerpujące przy ocenie, jaka data jest miarodajna dla wyboru prawa właściwego. Ten sposób ujęcia eliminuje jednak z góry wątpliwość dotyczącą sytuacji, gdy jakiś akt normatywny obowiązuje między wszczęciem postępowania i jest uchylony przed jego definitywnym zakończeniem. Sformułowanie pytania w sposób tradycyjny /wybór między datą wszczęcia postępowania i datą kolejnych decyzji/ nie uwydatnia możliwego zróżnicowania znaczenia tego problemu dla postępowania administracyjnego "pierwotnego" /przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny/ i "posądowego" /po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny/, które i co do zasady, i w konkretnej sprawie powinno podlegać dystynkcji. Jest to konieczne z dwóch względów: z uwagi na walor aksjologiczny wytycznych sądowych występujących w postępowaniu administracyjnym "posądowym" /art. 30 ustawy o NSA/ oraz z uwagi na - występujące na tle spraw kombatanckich - związanie wystąpienia skutku decyzji weryfikacyjnej pozbawiającej uprawnień, nie z decyzją ostateczną, lecz z decyzją prawomocną.

3. Kwestia intertemporalna, o którą w sprawie chodzi, powstaje na tle materialnoprawnych przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. Ustawa zmieniająca z dnia 4 marca 1999 r. usuwała bowiem /z mocą od 9 października 1999 r./ z prawnego reżimu ustawy negatywną przesłankę odebrania uprawnień kombatanckich w toku ich weryfikacji, likwidując jedną z przyczyn tzw. samooczyszczenia. Przedmiotem wątpliwości jest zatem to, czy decyzja administracyjna w sprawie o weryfikacyjne odebranie uprawnień /odbierająca uprawnienia/, wydana po dniu 9 października 1999 r., w postępowaniu "posądowym" może pomijać kwestię samooczyszczenia /możliwość przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w skreślonym przepisie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy/, skoro w dacie wydania tej decyzji możliwości takiej już nie było, czy też możliwość samooczyszczenia rozciąga się na czas "pierwotnego" postępowania weryfikacyjnego między 31 lipca 1997 r. a 9 października 1999 r., kiedy możliwość ta istniała, a skuteczne samooczyszczenie niweczyło przesłankę odebrania uprawnień kombatanckich.

4. Problem ujęty w postanowieniu stanowi tylko fragment szerszego zagadnienia prawa międzyczasowego, występującego na tle omawianej ustawy o kombatantach. Konkretna sprawa, w której problem ten zaistniał, obejmowała zmiany prawa materialnego obowiązującego w dacie rozpoczęcia postępowania, zakończenia go decyzją ostateczną i orzekania przez NSA, zmienionego przed wydaniem decyzji, zapadłej w postępowaniu po uchyleniu poprzedniej decyzji drugoinstancyjnej przez NSA. Potencjalnie możliwa jest jednak bogatsza konfiguracja kwestii intertemporalnej. Zmiana dokonana ustawą z dnia 4 marca 1999 r. skasowała jedną z możliwości tzw. samooczyszczenia, przyjętą w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, który przewidywał dopuszczalność zarzutu weryfikowanego, poprzez przedłożenie dowodów, iż w czasie pracy /służby/ w organach represji wskazanych w ustawie wykonywał funkcje wyłącznie niezwiązane ze stosowaniem represji. Możliwość ta istniała między 31 lipca 1997 r. a 9 października 1999 r. Na ten okres mogą przypadać różne stadia postępowania o pozbawienie uprawnień kombatanckich /wszczęcie postępowania, decyzja organu I instancji, decyzja organu II instancji, wyrok NSA uchylający którąś z tych decyzji, ponowna decyzja organu I instancji, decyzja organu II instancji po uchyleniu poprzedniej decyzji przez NSA/ zaś poszczególne rozstrzygnięcia kończące następne stadia postępowania mogą zapadać też poza datą 9 października 1999r. W każdej ze wskazanych sytuacji mutatis mutandis może występować problem przedstawiony w postanowieniu: przyjmować możliwość samooczyszczenia, czy nie. Najbardziej skomplikowane jednak będą sytuacje występujące na tle przedstawionej wątpliwości /jej granice wyznaczają zakres odpowiedzi/, a więc gdy NSA skontrolował decyzje administracyjne, uwzględnił zarzut braku prawidłowego zastosowania samooczyszczenia i uchylił decyzję, wskazując na potrzebę prawidłowego posłużenia się art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, zaś organ administracji orzeka ponownie w warunkach, gdy obowiązujące ustawodawstwo nie zawiera już art. 21 ust. 3 pkt 2. Wtedy bowiem wytyczne sądu zderzają się - tak w konkretnej sprawie - z zasadą kierunkową postępowania administracyjnego, iż "organ orzeka wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania".

To dodatkowo wiąże kwestię intertemporalną z problemem relacji między egzekutywą i kontrolująca ją judykatywą, w sytuacjach, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uprzednio uchylił decyzję administracyjną z powodu wadliwości zastosowania przez organ administracyjny przepisu następnie skreślonego, zaś wydanie decyzji po uchyleniu przez NSA odbywa się wówczas, gdy nie ma już przepisu, którego naruszenie stwierdził sąd.

5. Wątpliwości aksjologiczne rozważanego problemu wyrażają się zresztą nie tylko w zasygnalizowanym dylemacie: autorytet wytycznych sądu uchylającego decyzję z powodu błędnego nieuwzględnienia przez organ administracyjny zarzutu samooczyszczenia. Wskazać tu trzeba jeszcze inną okoliczność. Istnienie - przez czas oznaczony - możliwości samooczyszczenia, oznacza wprowadzenie przez ustawodawcę "tortury nadziei", sformułowania zasad wedle których będzie prowadzone postępowanie weryfikacyjne, wszczynane wszak z urzędu. To nakazuje ocenę sytuacji z punktu widzenia konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i prawa chroniącej jednostkę. W tym samym kierunku działa argument, że przeciąganie zakończenia postępowania weryfikacyjnego /nierzadko z przyczyn leżących po stronie organu/ albo prowadzenie go w sposób wadliwy /co znajduje następnie wyraz w wynikach kontroli NSA/ prowadzi do sytuacji, gdy ostateczne rozstrzygnięcie merytoryczne jest wydawane po 9 października 1999 r., gdy nie działa już przepis o możliwości "samooczyszczenia". Powstaje zatem problem skutków dla jednostki wynikających z własnych zaniedbań organu administracji. Przedstawione aspekty aksjologiczne muszą być uwzględniane w ramach rozumowania prowadzącego do ostatecznego rozwiązania wyjaśnianego problemu.

II. Kwestie związane z obowiązywaniem art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach w brzmieniu obowiązującym między 31 lipca 1997 a 9 października 1999 r. były - po części - przedmiotem analizy w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 1999 r. K 11/99 /OTK 1999 nr 6 poz. 116/. Przedmiotem rozstrzygnięcia powołanego wyroku była kwestia konstytucyjności ustawy zmieniającej z dnia 4 marca 1999 r., w zakresie znoszącym m.in. możliwość "samooczyszczenia".

Przedmiotem oceny Trybunału była m. in. kwestia, czy zniesienie możliwości "samooczyszczenia" przewidzianej w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach jest zgodne z Konstytucją. Trybunał uznał /teza druga wyroku/, że nowelizacja ustawy o kombatantach w tym zakresie jest zgodna z ustawą zasadniczą. Trybunał w swym rozstrzygnięciu nie podjął kwestii będącej przedmiotem niniejszej sprawy, tj. zasięgu czasowego obowiązywania art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, w odniesieniu do postępowania administracyjnego "posądowego". Wypowiedział się też /obiter dicta/, w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia w kilku kwestiach dotyczących obowiązywania tego przepisu. Wskazać tu należy na ważne stwierdzenia, które skład orzekający w całej rozciągłości podziela i które czyni punktem wyjścia dalszego rozumowania:

1/ iż zmiana wprowadzona przez nowelę z dnia 4 marca 1999 r. działa tylko pro futuro; oznacza to zakaz przypisania tej noweli skutku retroaktywnego /retroaktywność sensu stricto, która musi być odróżniana od zasady dalszego działania ustawy dawnej/;

2/ iż decyzja administracyjna wydana pod rządem obowiązywania przepisu art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy jest kontrolowana przez NSA, nawet po wejściu w życie noweli eliminującej powołany przepis z porządku prawnego, z punktu widzenia stanu prawnego sprzed nowelizacji, przy czym za takim rozwiązaniem przemawia zasada ochrony praw nabytych; oznacza to potwierdzenie przez Trybunał działania zasady praw nabytych w odniesieniu do problematyki zasad weryfikacji;

3/ iż w pozostałym zakresie, co do spraw nie zakończonych, stosuje się "obowiązujące zasady ogólnego postępowania administracyjnego", zaś decyzje takie na zasadach ogólnych, "mogą być skarżone do NSA, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie wydania decyzji".

Poza zakresem uwagi i analizy Trybunału Konstytucyjnego, determinowanymi potrzebami rozstrzyganego przez Trybunał Konstytucyjny zagadnienia, pozostawała natomiast kwestia kluczowa dla niniejszej sprawy, o którą z decyzji administracyjnych tu chodzi, co wynika z konieczności rozróżnienia między postępowaniem administracyjnym "pierwotnym" /i wydanymi w jego wyniku decyzjami/ i prowadzonym ponownie w wyniku uchylającego wyroku NSA. Ta zaś kwestia musi być zatem rozwiązana na tle i dla potrzeb niniejszej sprawy.

Trybunał Konstytucyjny trafnie przyjmując, iż NSA orzeka w oparciu o stan prawny z daty wydania decyzji odwołał się do podstawowej, uniwersalnej zasady prawa międzyczasowego: tempus regit actum. Tę też zasadę jako podstawową, eksponuje A. Zieliński /Zmiana stanu faktycznego lub zmiana stanu prawnego sprawy w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, 1988/. Autor ten podkreśla, że "actum" w wypadku prawa administracyjnego jest wydanie decyzji konkretyzującej stosunek administracyjnoprawny. To powoduje, że np. zmiana prawa między I i II instancją zakłada stosowanie prawa z daty decyzji II instancji /chyba, że z przepisów wynika co innego/. Wynika to z apelacyjnego charakteru orzekania przez organ II instancji. Natomiast kasacyjny charakter orzekania przez NSA powoduje, iż NSA nie powinien orzekać wedle daty własnego orzekania. Trafny jest tu argument, iż NSA kontrolując decyzję /kontrola kasacyjna/ musi orzekać, czy ona naruszyła prawo, a nie sam rozstrzygać sprawę. W konsekwencji, jeśli zaskarżona decyzja nie naruszała prawa materialnego obowiązującego w chwili jej wydania, NSA nie będzie mógł zakwestionować jej zgodności z prawem jedynie dlatego, że prawo materialne zostało następnie zmienione. Jeżeli zaskarżona decyzja naruszała prawo w chwili jej wydania, to choćby nawet późniejsza zmiana prawa poszła w takim kierunku, iż wydana na podstawie nowego stanu prawnego decyzja miałaby tę samą treść co decyzja zaskarżona, NSA nie mógłby uznać, że nastąpiła konwalidacja. Autor zastrzega się jednak, że "powyższe zasady nie są niewzruszalne" - co do możliwości zajęcia odmiennego stanowiska. Przede wszystkim dotyczy to zajęcia stanowiska expressis verbis przez samego ustawodawcę. Możliwe jest jednak, że na gruncie spraw pewnego typu, konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego będzie się wiązać z innym momentem, niż wydanie decyzji drugoinstancyjnej, co będzie uzasadnione typem spraw regulowanych przez te przepisy. Tak też np. przedstawia się sprawa na tle cytowanej już uchwały NSA z dnia 21 lutego 2000 r., OPS 6/99, gdzie po analizie charakteru uprawnień przyznawanych przez przepisy prawa, na tle których pojawiła się kwestia intertemporalna, wypowiedziano się za koniecznością stosowania prawa z momentu wniosku strony, dającego początek postępowaniu administracyjnemu.

III. 1. Utrata uprawnień kombatanckich wymaga nie tylko ostatecznego, lecz także prawomocnego orzeczenia administracyjnego /arg. a contrario z art. 26 ustawy, por. też wywód na temat rozróżnienia ostateczności i prawomocności decyzji weryfikacyjnych - wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r., SA/Rz 2073/99, nie publ./. Oznacza to, że dopiero istnienie decyzji albo niezaskarżalnej do NSA albo utrzymanej ostatecznie przez NSA powoduje definitywne odebranie uprzednio przyznanych uprawnień. Istnieją one natomiast w czasie całego toczącego się postępowania weryfikacyjnego, póki nie zostanie ono zakończone we wskazany wyżej sposób /negatywnie dla strony/. Istnienie tego rodzaju konstrukcji jest konieczne z uwagi na to, że w wypadku postępowania weryfikacyjnego mamy do czynienia z obaleniem zasady trwałości decyzji /mocą której przyznano prawa obecnie weryfikowane/ i z wkroczeniem tym samym w problematykę praw nabytych. Nawet, jeśli miałoby to dotykać praw, które mogłyby być nabyte niesłusznie /bo taka jest natura weryfikacji/, to i tak z punktu widzenia zasad rzetelnej procedury wymaga to szczególnej staranności w zakresie eliminacji z obrotu dawnych decyzji i wprowadzania w ich miejsce nowych decyzji, o odmiennym skutku dla uprawnionych. Chodzi o to, aby nie powstawała luka czasowa w realizacji uprawnień przez to, że zwiąże się skutek nieudanej /pozornie/ weryfikacji z decyzją ostateczną, następnie jednak skutecznie zakwestionowaną przez NSA.

Płynie stąd jednak też wniosek, że ostateczna konkretyzacja stosunku weryfikowanego, który wejście w życie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. pozbawiło waloru definitywności, następuje dopiero w momencie uprawomocnienia decyzji weryfikacyjnej. Poprzednie stadia postępowania administracyjnego, sądowego i administracyjnego po uchyleniu decyzji przez NSA, nie mają wpływu na konkretyzację stosunku administracyjnego, podlegającego do tej chwili działaniu poprzedniej decyzji administracyjnej /weryfikowanej/, a to z uwagi na brzmienie art. 26 ustawy o kombatantach, w zw. z art. 269 Kpa /por. M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, str. 1065-1066/. Tak więc od momentu wszczęcia postępowania weryfikacyjnego - co następuje z urzędu, aż do jego zakończenia decyzją prawomocną, nic się nie zmienia w zakresie istnienia i działania stosunku administracyjnoprawnego, ustalonego poprzednio przez weryfikowaną decyzję o przyznaniu uprawnień kombatanckich. Konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego w wypadku postępowania weryfikacyjnego jest zatem nietypowa, ponieważ dokonuje się nie w momencie wydania decyzji ostatecznej, lecz dopiero decyzji prawomocnej. Moment konkretyzacji jest więc - inaczej, niż ma to miejsce w typowych przypadkach postępowań administracyjnych - przesunięty w czasie, aż do momentu uprawomocnienia się decyzji weryfikacyjnej. To zaś może nastąpić nawet po momencie zakończenia postępowania sądowego, jeśli do niego dochodzi.

2. Od konkretyzacji stosunku weryfikowanego należy odróżniać konkretyzację stosunku weryfikującego. Dla utrzymania uprawnień kombatanckich w wyniku "samooczyszczenia" momentem przemiany uprawnienia, podlegającego przemianie w zweryfikowane prawo stanowcze, którym jest utrzymanie uprawnień kombatanckich po weryfikacji, jest więc decyzja, ale tylko decyzja prawomocna. Powinna ona - prawidłowo - zapaść po udatnym przeprowadzeniu dowodu samooczyszczenia, jeżeli stan prawny, przewidujący taką możliwość istniał w momencie prowadzenia pierwotnego postępowania weryfikacyjnego. Czasowo powinno się to wydarzyć najpóźniej w momencie wydania pierwszego możliwego merytorycznego orzeczenia administracyjnego, a zatem w pierwszej lub drugiej instancji pierwotnego postępowania administracyjnego, w zależności od tego, czy moment pojawienia się możliwości samooczyszczenia /od dnia 31 lipca 1997 r. pojawia się ekspektatywa utrzymania uprawnień kombatanckich na zasadach określonych przez ustawę z dnia 25 kwietnia 1997 r./, istniał przed, czy w toku administracyjnego postępowania weryfikacyjnego, prowadzonego z urzędu. Prawidłowo prowadzone takie postępowanie weryfikacyjne powinno obejmować sobą możliwość przeprowadzenia dowodu samooczyszczenia, z całą pewnością gdy idzie o postępowanie w sytuacji objętej postanowieniem, tj. rozpoczęte po 31 lipca 1997 r. a zakończone w II instancji orzeczeniem ostatecznym /choć nie prawomocnym/ wydanym przed 9 października 1999 r. Decyzja ostateczna wydana w tym właśnie postępowaniu wyznacza moment proceduralnej konkretyzacji stosunku weryfikującego.

3. Na tle weryfikacji uprawnień kombatanckich powstaje więc problem związany ze stosowaniem zasady tempus regit actum jako uniwersalnej zasady prawa intertemporalnego, ponieważ weryfikacja oznacza konkretyzację dwóch stosunków administracyjnoprawnych: weryfikowanego /przez ewentualną zmianę jego treści lub utrzymanie dawniej uzyskanych uprawnień/ i weryfikującego /przez przeprowadzenie procedury weryfikacji/. Konkretyzacja ta - co do terminu jej dokonania - nie pokrywa się ze sobą. To zaś oznacza, że ustawa kombatancka należy do aktów tego typu, wobec których nie jest wystarczające odwołanie się tylko do zasady tempus regit actum, aby móc rozwiązać problem stosowania właściwego prawa. Powstaje tu bowiem nie rozwiązana kwestia, o jakie "actum" tu chodzi, co jest związane z nietypowo ujętą kwestią konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego.

IV. Na tle polskiego dorobku konstytucyjnego jest niesporne, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej /nie regulowanej wyraźnie przez ustawodawcę/, ma się dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania, jednakowoż przy zachowaniu poniższych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do państwa i prawa, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego:

1.Rygorystyczny, choć nie absolutny, zakaz retroakcji właściwej; przy retroakcji niewłaściwej /zasada bezpośredniego obowiązywania ustawy nowej/ stanowisko Trybunału Konstytucyjnego ewoluowało: początkowo Trybunał Konstytucyjny utożsamiał ze sobą oba rodzaje retroaktywności /K 1/88/, nie różnicując swego wobec nich krytycznego stanowiska, choć nigdy Trybunał nie absolutyzował zakazu retroaktywności. Później jednak zróżnicował swoje stanowisko, wydzielając oddzielny problem negatywnych konsekwencji prawnych bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego - K 9/92, K 1/94, K 5/96. Trybunał uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, "jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" - K 9/92. Stanowisko Trybunału oznacza jednak, że obiegowo przyjmowana teza /obecna także - lecz tylko obiter dicta - w orzecznictwie Sądu Najwyższego, cytowanym w uzasadnieniu postanowienia, a także powtarzana bez głębszej analizy w piśmiennictwie/, jakoby istniało swoiste "domniemanie" przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego, jest - obecnie - znacznym konstytucyjnym uproszczeniem. Po pierwsze bowiem, tylko o tyle na wypadek konfliktu nowego prawa z interesami jednostki jest dopuszczalne rozwiązanie tego konfliktu przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku dziennego nad interesem jednostki /tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92 - OTK 1993 cz. I poz. 6, wyroku z dnia z dnia 13 marca 2000 r.; podobnie w sprawach K 1/99, K 3/99, K 5/99/ Mówiąc inaczej: na tle obecnego stanowiska Trybunału na wypadek kolizji, bezpośrednie działanie ustawy nowej - interes jednostki, można mówić raczej o odwróceniu "domniemania" przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania. Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego. Po drugie - sprawdzenia /analizy/, czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej: Trybunał lub sąd orzekający. Inaczej mówiąc: o ile tradycyjnie brak stanowiska ustawodawcy rozwiązującego kwestię intertemporalną uznawano za świadczący prima facie za koniecznością opowiedzenia się za zasadą stosowania ustawy nowej, o tyle cytowane ustalone stanowisko Trybunału optuje "w razie wątpliwości" za zasadą stosowania ustawy dawnej, w imię ochrony praw nabytych jednostki.

2. Kolejną zasadą kierunkową jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych - orzeczenie Trybunału w sprawie K 1/99, zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych. "Poza zakresem zastosowania tej zasady znajdują się natomiast sytuacje prawne, które nie mają charakteru praw podmiotowych ani ekspektatyw tych praw" - K 5/99. Ochroną są zatem objęte prawa podmiotowe, także publiczne, i to zarówno prawa stanowcze, jak i ich ekspektatywy /K 3/88, K 1/88/. Oczywiście należy wywieść, że w konkretnym wypadku mamy do czynienia z prawem podmiotowym, publicznym lub prywatnym /K 1/99/, co dotyczy także praw in abstracto /K 14/91/ - a więc nawet tylko istniejących przed złożeniem przez jednostkę stosownego wniosku o ich konkretyzację. Ochroną jest objęta także ekspektatywa prawa podmiotowego. Stopień jej ochrony zależy od stopnia jej ukształtowania w momencie zmiany prawa /w im bardziej maksymalnym stopniu ukształtowana, tym bardziej ochrona zbliżona jest do ochrony prawa/. Ochrona praw nabytych także nie jest absolutna, może być przez ustawodawcę naruszona, gdy przemawia za tym "konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości, czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji (...)" - K 10/98 oraz K 13/94.

V. 1. Ustawa kombatancka przewiduje materialnoprawne przesłanki uzyskania uprawnień kombatanckich i ich utraty. Zagadnienie powstające na tle niniejszej sprawy dotyczy tylko tej ostatniej kwestii: wyznaczonej granicami problemu zawartego w postanowieniu. Pozbawienie uprawnień jest przedmiotem postępowania weryfikacyjnego, wprowadzonego przez ustawę z dnia 24 stycznia 1991 r. Wejście w życie tej ustawy odjęło wszystkim uprzednio przyznanym uprawnieniom kombatanckim walor niewzruszalności, osłabiło trwałość tych uprawnień. Od tego momentu wszyscy, którzy uprzednio uzyskali uprawnienia kombatanckie, mogą oczekiwać sprawdzenia /weryfikacji/, czy zostały one nabyte niewadliwie aksjologicznie, z punktu widzenia systemu wartości zawartego w ustawie z 1991 r. Natomiast wejście w życie ustawy zmieniającej z dnia 25 kwietnia 1997 r. /od 31 lipca 1997 r./ poprawiło sytuację części kombatantów, dotychczas przez prawo pozbawianych uprawnień, wzbogacając treściowo i umacniając ekspektatywę utrzymania w dalszym ciągu uprawnień, w którą przekształciło się - na skutek ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. - uprawnienia kombatanckie stanowczo nabyte w okresie przed jej wejściem w życie. Wspomniana ekspektatywa dotyczyła zasad, wedle jakich ma być przeprowadzone postępowanie weryfikacyjne, którego skutkiem, jeśli miałoby się ono zakończyć pomyślnie dla weryfikowanego, było konstrukcyjne przekształcenie jego uprawnień kombatanckich ze wzruszalnych /ten charakter przyznane dotychczas uprawnienia kombatanckie uzyskały na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r., przewidującej weryfikację/ w definitywne /zweryfikowane/, zaś pod względem aksjologicznym - w prawa już niewątpliwie słusznie nabyte. Ten ostatni wniosek potwierdza stanowisko Trybunału w sprawie K 11/99, odwołujące się do pojęcia praw słusznie nabytych w związku z utratą mocy przez art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy kombatanckiej, w odniesieniu do osób, które podlegały weryfikacji zgodnie z regułami ustalonymi przez uchylony przepis. Tym samym stan ukształtowany przez ustawę zmieniającą z dnia 25 kwietnia 1997 r. /obowiązująca z dniem 31 lipca 1997 r./ stał się elementem kształtującym treść nabytych wcześniej uprawnień kombatanckich /przekształconych w 1991 ex lege z prawa ukształtowanego definitywnie - w ekspektatywę/. Konstrukcyjnie "samooczyszczenie" jest ujęte jako zarzut peremptoryjny wymagający potwierdzenia w dość skomplikowany i trudny dla uprawnionego sposób. Nadto w nietypowy sposób ustawodawca określa tu przedmiot dowodu; jest to bowiem dowód okoliczności negatywnych /określany jako probatio diabolica/. Jedną z tych przesłanek jest możliwość "samooczyszczenia" /art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy/. Możliwość "samooczyszczenia" jest przesłanką materialnoprawną, negatywną wobec przesłanek przesądzających o pozbawieniu uprawnień, a więc przewidującą wyjątek od ich utraty. Istnienie tej przesłanki polega na przekreśleniu negatywnego /dla utrzymania uprawnień/ skutku działań uznanych za antyniepodległościowe dla tych osób, które uprawnienia kombatanckie uzyskały z tytułów godnych aprobaty także pod rządem ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. Istnienie tej możliwości jest uprawnieniem, przyznanym przez ustawodawcę w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 25 kwietnia 1997 r., tj. z dniem 31 lipca 1997 r., wchodzącym /kształtującym treść/ do ekspektatywy utrzymania uprawnień kombatanckich na podstawie wskazanych w niej przesłanek. Ci wszyscy, którzy w dacie wejścia w życie tej zmiany przewidującej samooczyszczenie oczekiwali na weryfikację /zarówno in abstracto, bo przed wszczęciem postępowania, jak i in concreto, w czasie trwającego postępowania weryfikacyjnego/, mogli mieć uzasadnioną prawnie ekspektatywę, że odbędzie się ona w warunkach określonych tą zmianą. Ekspektatywa ta była tylko abstrakcyjna wobec osób, w stosunku do których jeszcze nie wszczęto weryfikacji i konkretna, bardziej wyraziście ukształtowana, dla postępowań w toku. Ekspektatywy będąc prawami "w toku stawania się", niedefinitywnymi, są poddane zróżnicowanej prawnej ochronie. Co więcej, zróżnicowanie tej ochrony jest konieczne: od ekspektatyw ukształtowanych w maksymalny sposób, którym orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przyznaje ochronę identyczną lub zbliżoną do ochrony prawa /tak np. TK 1/99/ do ekspektatyw mniej skonkretyzowanych, którym przysługuje słabsza ochrona. I dlatego ochrony mocniejszej wymaga ekspektatywa konkretna, pojawiająca się na tle postępowania w toku. Słabsza ochrona towarzyszy zaś ekspektatywie abstrakcyjnej, z której korzystają ci kombatanci, wobec których weryfikacji jeszcze nie wszczęto. W tej sytuacji np. wszczęcie postępowania weryfikacyjnego po 9 października 1999 r., z momentem eliminacji z porządku prawnego możliwości samooczyszczenia, nie może budzić zastrzeżeń aksjologicznych jako utrata ekspektatywy tylko abstrakcyjnej. Ekspektatywa konkretna jako prawo nabyte wymaga jednak ochrony silniejszej, także z punktu widzenia wyboru reguły decydującej o prawie właściwym.

2. W ramach ekspektatyw konkretnych szczególne miejsce zajmuje ekspektatywa, jaka pojawia się na tle sytuacji objętej rozważaną wątpliwością prawną. Jest to bowiem ekspektatywa ukształtowana w wysokim stopniu. Tu bowiem postępowanie wszczęte z urzędu, toczące się prawidłowo w pierwszej i drugiej instancji administracyjnej powinno doprowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego możliwość "samooczyszczenia", bez przesądzania, czy będzie ono skuteczne. Okoliczność, że tak się nie stało, w zgodzie z prawem obowiązującym w dacie decyzji drugiej instancji, stało się przedmiotem kontroli ze strony sądu, który zobowiązał administrację do usunięcia uchybienia i przeprowadzania korygującego postępowania administracyjnego.

3. Zmiany prawnej, o którą chodzi w sytuacji objętej postanowieniem, dokonano w okresie między zakończeniem postępowania administracyjnego decyzją ostateczną w II instancji a "posądową" fazą postępowania administracyjnego, prowadzonego po negatywnej dla decyzji kontroli NSA. Kontrola NSA /nawet gdyby była prowadzona po 9 października 1999 r./ dotycząca decyzji ostatecznych wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 1999 r. i tak, z uwagi na swój kasacyjny charakter, musi brać pod uwagę, czy przy wydaniu decyzji dano stronie możliwość samooczyszczenia. Skuteczny dowód w tej mierze musi zakończyć się utrzymaniem uprawnień kombatanckich w momencie wydawania pierwszej możliwej decyzji administracyjnej. Jeżeli więc postępowanie weryfikacyjne takiej szansy nie stwarzało, albo toczyło się, prowadząc do pozbawienia uprawnień, mimo udatnego samooczyszczenia - NSA powinien to skorygować uchylając wadliwe decyzje. Wadliwość może dotykać samej decyzji /pominięcie przesłanki samooczyszczenia lub jej nieprawidłowa ocena/ lub postępowania /organ administracji ma obowiązek w myśl art. 7 i art. 77 Kpa - pouczenia strony o możliwości skorzystania z zarzutu samooczyszczenia i przedstawienia stosownego dowodu/. Zaniedbania w tym zakresie są wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji przez NSA jako niezgodnej z prawem.

Strona ma prawo do niewadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego, a także honorowania jej praw podmiotowych /uprawnienie do przeprowadzenia samooczyszczenia i ekspektatywa utrzymania uprawnień kombatanckich na warunkach ukształtowanych w czasie toczącego się postępowania weryfikacyjnego, ukształtowana treściowo z dniem 31 lipca 1997 r./. Jeżeli organ administracji postępuje /w postępowaniu "pierwotnym"/ niezgodnie z ciążącymi na nim powinnościami, ryzyko tych nieprawidłości i ich negatywne konsekwencje - nie mogą obarczać strony. Dlatego należy odrzucić tezę przyjętą na tle rozważanej sytuacji przez organ administracji, zgodnie z którą w każdym przypadku prawem właściwym w orzekaniu "posądowym" po uchyleniu decyzji administracyjnej przez NSA jest prawo z daty ponownego orzekania /wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej, tj. data konkretyzacji stosunku weryfikującego/. Takie bowiem rozstrzygnięcie kwestii międzyczasowej oznacza obarczenie jednostki negatywnymi konsekwencjami wadliwej pracy administracji /które to braki zostały stwierdzone w kontrolnym postępowaniu przed NSA/. Jeżeli tymi negatywnymi konsekwencjami miałoby być stosowanie niekorzystnego dla strony stanu prawnego /po dniu 9 października 1999 r./, wówczas powinnością organu dokonującego analizy kwestii intertemporalnej jest poszukiwanie reguły intertemporalnej eliminującej to ryzyko.

4. W tym samym kierunku działa argument interesu publicznego: wzgląd na autorytet wymiaru sprawiedliwości. Zadaniem sądowej kontroli administracji jest eliminowanie z obrotu prawnego decyzji wadliwych i wskazywanie administracji wytycznych wynikających z przeprowadzonej kontroli /art. 30 ustawy o NSA/. Zadanie to byłoby spełnione tylko formalnie, gdyby z kolei uznać, iż w rozważanym wypadku actum decydujące o wyborze prawa, to data decyzji kończącej postępowanie po przeprowadzeniu postępowania sądowo-kontrolnego /data konkretyzacji stosunku weryfikującego/.

5. Argument interesu publicznego znajduje podbudowę konstytucyjną. Zadaniem sądowej kontroli administracji jest weryfikacja działania administracji, z punktu widzenia zgodności tego działania z prawem. Jeżeli kontrolowana decyzja /werfikacyjna/ nie odpowiada prawu, NSA ma obowiązek uchylić tę decyzję po to, aby nakazać organowi administracyjnemu działanie zgodne z prawem. Takie właśnie zachowanie było powinnością tego organu, który winien był prawidłowo zastosować przepisy obowiązujące w dacie pierwotnego orzekania. Jeżeli tego nie zrobił i jeżeli nieprawidłowość tę ujawnił dopiero NSA, wówczas zadziałał mechanizm równoważenia władz /art. 10 Konstytucji/. Byłoby wyzuciem z treści tego właśnie mechanizmu rozumowanie /bo wszak nie nakazuje tego wola ustawodawcy/ nakazujące poddanie wadliwie ukształtowanej przez administrację sytuacji jednostki - reżimowi prawnemu któremu ta sytuacja nie byłaby poddana, gdyby organ administracji od początku działał zgodnie ze swymi powinnościami i wymaganymi przez prawo standardami postępowania.

6. Oba te argumenty same w sobie już wystarczają, aby odrzucić koncepcję, zgodnie z którą datą miarodajną dla określenia prawa właściwego w rozważanej sprawie jest data actum, rozumianego jako data decyzji kończącej postępowanie w sprawie, wydanej w postępowaniu "posądowym", po dniu 9 października 1999 r. W takim wypadku ktoś, kto nie powinien był stracić uprawnień /albo przynajmniej kto miałby szansę ich zachowania/ straciłby je tylko dlatego, że postępowanie w jego sprawie było prowadzone opieszale i niedbale, zaś interpretacja /bo nie brzmienie/ przepisów intertemporalnych w tym wypadku polegałaby na aprobacie rozwiązań niesprawiedliwych, a konstrukcyjnie bynajmniej nie nieuniknionych, lecz tylko jednych z możliwych. Oznaczałoby to budowanie rozwiązania kwestii intertemporalnej na fundamencie wynikającym z aprobaty wadliwych działań administracji, które sądowa kontrola winna eliminować, a nie akceptować.

7. Tego rodzaju rozstrzygnięcie byłoby też sprzeczne z konstytucyjną zasadą zaufania do państwa i prawa /art. 2 Konstytucji/ - przerzucaniem na obywatela negatywnych skutków sprzecznego z prawem działania administracji. Strona byłaby nadto bez swego wpływu pozbawiona możliwości korzystania z nabytych praw materialnoprawnych /ekspektatywy utrzymania uprawnień kombatanckich; naruszenie praw nabytych/ dlatego tylko, że organ administracji zachował się wobec niej nieprawidłowo, co wydłużyło postępowanie. W takiej sytuacji /jak objęta przedstawioną wątpliwością/ całe postępowanie sądowo-kontrolne byłoby postępowaniem pozornym. Taka interpretacja w praktyce prowadzi do "wydrążenia z treści" prawa do sądu w rozważanym zakresie. Warto dodać, że na tle Europejskiej Konwencji Praw Człowieka za naruszenie prawa do sądu uznaje się zapewnienie ochrony sądowej tylko formalnej, czy pozornej. Jeżeli więc NSA rozwiązując kwestię intertemporalną za fundament tego rozstrzygnięcia przyjąłby tezę de facto aprobującą umniejszenie kontrolnej roli sądu - sprzeniewierzyłby się swej funkcji ocenianej także z punktu widzenia EKPC/.

8. Wszystkie zatem względy przemawiają w tej sprawie za wyborem stosowania skreślonego przepisu art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach. Powstaje natomiast pytanie, czy jakieś ważne względy natury publicznej przemawiają za wykluczeniem w rozważanym wypadku zasady ochrony praw nabytych i wiążącego się z nią wyboru reguły dalszego działania tego przepisu /przesłanka negatywna/. Zmiana wprowadzona przez ustawę z dnia 4 marca 1999 r. jest zmianą na niekorzyść weryfikowanych /uszczuplenie praw nabytych/ - a to wprowadza konieczność restryktywnej wykładni przepisów nowych. Tymczasem oprócz woli politycznej przeprowadzenia takiej właśnie zmiany wiążącej - niewątpliwie, jak to wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 1999 r., K 11/99 - dla weryfikacji pro futuro - nie ma jednak żadnego innego publicznie znanego uzasadnienia, które skłaniałoby do objęcia tą zmianą zwłaszcza sytuacji, gdy organ administracji ma skorygować swe własne rozstrzygnięcie, uznane przez sąd za nieprawidłowe dlatego, że naruszało prawo, które powinno być przez organ administracji zastosowane. Jak już wyżej wywiedziono, brak przepisu intertemporalnego w ustawie zmieniającej z dnia 9 marca 1999 r. stwarza potrzebę odwołania się do reguły interpretacyjnej przemawiającej na rzecz dalszego działania skreślonego przepisu w rozważanej sytuacji. Sytuacje w toku postępowania weryfikacyjnego są ekspektatywami wymagającymi ochrony mocniejszej w porównaniu do ekspektatyw in abstracto /gdzie postępowań weryfikacyjnych jeszcze nie wszczęto/. Zaś w ramach ekspektatyw konkretnych na bardziej intensywną ochronę zasługuje ekspektatywa maksymalnie ukształtowana w wyniku przeprowadzonego sądowego postępowania kontrolnego /przykładem w tej mierze może być wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., SK 7/00 - OTK 2000 nr 7 poz. 256/. Zróżnicowanie tej ochrony może także wyrażać się w przyjęciu bardziej korzystnej dla jednostki reguły intertemporalnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, podjął uchwałę jak w sentencji.