Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 52/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: Art. 7, 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 52/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 marca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Bociąga, Sędziowie: WSA Bożenna Blitek, WSA Barbara Pasternak (spr.), , Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r., sprawy ze skargi I. S., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2018 r. ([...]) na podstawie art. 104 kpa, art. 2-3, art. 17, art. 20, art. 23 - 24, art. 26, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466), § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. poz. 1497), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. poz. 1238) Prezydent Miasta odmówił przyznania I. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babką – Z. K.

Organ I instancji powołał treść przepisu art. 17 ust. 1 i 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazał, że w sprawie ustalono, że jako wnuczka Z. K. nie jest z w/w spokrewniona w pierwszym stopniu. Na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 11.06.2018 r. Z. K. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że nie da się ustalić daty powstania jej niepełnosprawności.

Ponadto z dołączonego przez do akt sprawy pisemnego oświadczenia z dnia 08.10.2018r. wynika, że są osoby spokrewnione z Z. K. w pierwszym stopniu, tj. jej dzieci R. K., I. M. i H. K., jednakże żadna z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uwzględniając powyższe ustalono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawczyni.

Jednocześnie wskazano, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiące podstawę prawną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są normami prawnymi o charakterze związanym i nie przewidują możliwości zastosowania przez organy realizujące świadczenia rodzinne swobodnego uznania administracyjnego w tym zakresie.

Od powyższej decyzji I. S. złożyła odwołanie.

Wyjaśniła, że Trybunał Konstytucyjny w 2014 r stwierdził, że przepis różniący prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnoprawności został uznany za niekonstytucyjny (wyrok TK z dnia 21 października 2014r, sygn. akt K 38/13). Odwołująca się podała również, że jest wnuczką Z. K., a zatem jest osobą inną niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a osoby spokrewnione w pierwszym stopniu ( tj. dzieci owdowiałej Z. K.) nie mogą sprawować opieki w związku z obiektywnymi trudnościami.

Decyzją z dnia 21 listopada 2018 r. ([...]) na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

W przedmiotowej sprawie I. S. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią – Z. K., która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ma jednak trójkę dzieci, z których żadne nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Osoby te są zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności i nie ma znaczenia dla sprawy, czy osoby te mają obiektywne przeszkody do sprawowania opieki na swoją mamą ze względu na fakt wyjazdu za granicę lub własnego złego stanu zdrowia.

Dopiero gdyby osób tych nie było lub gdyby były one niepełnosprawne w stopniu znacznym, to I. S. mogłaby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad swoją babką – Z. K.

Zdaniem organu I instancji, I. S. nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego również z uwagi na to, że nie można ustalić momentu powstania niepełnosprawności podopiecznej Z. K. Należy podzielić stanowisko Odwołującej się, że powyższe stanowisko jest błędne, gdyż Trybunał Konstytucyjny w 2014 r stwierdził, że przepis różniący prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnoprawności został uznany za niekonstytucyjny (wyrok TK z dnia 21 października 2014r, sygn. akt K 38/13).

Na powyższe rozstrzygnięcie I. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie.

Podniosła, że orzecznictwo wielu sądów administracyjnych, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a cyt. ustawy. Konieczne w tym zakresie jest posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie mogą mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taka sytuacja zdaniem skarżącej zachodzi w niniejszej sprawie.

Skarżąca powołała się również na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne jest instytucją pomocy publicznej wobec osób bliskich osobie niepełnosprawnej w celu zabezpieczenia ich egzystencji. W ten sposób wypełnia się art. 69 Konstytucji RP mówiący o obowiązku Polski, wobec osób niepełnosprawnych udzielania, zgodnie z ustawą o pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 11.12.2012 r., LEX nr 1230181).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017.1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrola sądowa przeprowadzona zgodnie z powyższymi zasadami doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, zachodzi więc konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji był art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2017.1952 ze zm.), dalej u.ś.r., który to przepis w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust.1 (ust.1 a).

Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, że Z. K., w związku z opieką nad którą skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem, że nie da się ustalić daty powstania tej niepełnosprawności (por. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 11 czerwca 2018 r.). W sprawie ustalono nadto, że żyją osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z Z. K., tj. jej dzieci – R. K., I. M., H. K., jednakże żadna z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym orzeczono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnuczce Z. K. – I. S.

W świetle powołanego art. 17 ust.1a ustawy, skoro niepełnosprawna Z. K. ma dzieci, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej, będącej jej wnuczką, mogłoby nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że nie są one w stanie sprawować stałej opieki nad matką, a także stwierdzenia, że skarżącą obciąża obowiązek alimentacyjny.

Zgodnie z art.128 k. r .o. obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.

Obowiązek ten, jak wynika z art.129 § 1 k .r .o. obciąża zstępnych bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art.132 k .r. o.).

Zdaniem Sądu, a wbrew stanowisku organów, możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego mogłaby być rozważana, jednakże dopiero w razie ustalenia, że rzeczywiście, a nie tylko potencjalnie, obciąża ją obowiązek alimentacyjny względem babki. To zaś wymagałoby wykazania, że zachodzą wymienione wyżej okoliczności z art. 132 k. r. o.

Z akt sprawy nie wynika, aby organy orzekające poczyniły ustalenia w tym zakresie; organy wykluczyły możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. S. tylko w oparciu o ustalenie, że Z. K. ma trojkę dzieci, z których żadne nie jest osobą niepełnosprawna w stopniu znacznym i nie ma znaczenia dla sprawy, czy osoby te maja obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad swoja mamą. Dopiero gdyby osób tych nie było lub gdyby były one niepełnosprawne w stopniu znacznym, zdaniem organów I. S. mogłaby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieka nad swoją babką.

Faktem jest, ze przepisy ustawy nie wyjaśniają, w jakich przypadkach należy przyjąć, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu nie ulega jednak wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez tą osobę opieki nad chorym krewnym.

Kolejną przesłanką wynikającą z art.17 ust.1 ustawy jest nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W każdym przypadku rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia musi być powiązane ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną; w sytuacji skarżącej taka okoliczność zachodzi. Powyższe nie budziło wątpliwości organów.

Z akt sprawy wynika, że I. S. w chwili obecnej nie pracuje zawodowo ani dorywczo, nie prowadzi działalności gospodarczej z uwagi na fakt sprawowania opieki nad swoją babką, która z uwagi na wiek i szereg schorzeń wymaga wsparcia osób trzecich w codziennych czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (k. 16 i 25 akt adm.).

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że organy administracji przedwcześnie wydały zaskarżone decyzje, bez uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 kpa. Jak wskazano powyżej organy nie ustaliły czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie są w stanie" tej opieki świadczyć; przy założeniu, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających sprawowanie tej opieki w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli tych osób.

Organy rozpatrując wniosek skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dopuściły się również naruszenia przepisów. art. 77 § 1 i 80 kpa. Nie zebrały bowiem całego materiału dowodowego i nie oceniły w sposób prawidłowy, na podstawie jego całokształtu, czy skarżąca wnosząc o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad babką, spełnia przesłanki ustalone w przepisach prawa.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organy będą miały na uwadze przedstawione przez Sąd stanowisko w kontekście przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dopiero po uzupełnieniu postępowania dowodowego organy będą władne do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego.

Skoro więc zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji orzeczenia.