Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1460/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania pomieszczenia oraz nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną dokonanej adaptacji pomieszczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2015 r. wstrzymujące użytkowanie pomieszczenia znajdującego się na poddaszu w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w W. wykorzystywanego jako lokal mieszkalny nr [...] oraz nakładające na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w W. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia:

1. inwentaryzacji wraz z ocena techniczną (w formie graficznej i opisowej) dokonanej adaptacji ww. pomieszczenia na strychu na cele mieszkalne w aspekcie prawidłowości i zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zaopiniowanej przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz sanitarno-higienicznych ;

2. aktualnej opinii kominiarskiej;

3. protokołu próby szczelności instalacji gazowej;

4. pomiaru hałasu w związku z bezpośrednim sąsiedztwem pomieszczeń maszynowni;

z jednoczesnym wskazaniem, że ww. ocena techniczna winna być sporządzona w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach przez osobę posiadającą uprawnienia w odpowiedniej specjalności, która – w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości – winna określać sposób ich usunięcia w celu doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] czerwca 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne, w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia strychu na lokal mieszkalny nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.. Po przeprowadzonych oględzinach ww. lokalu nr [...] w dniu [...] października 2014 r. zostało wydane postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane o wstrzymaniu użytkowania na strychu, użytkowanego jako lokal mieszkalny nr [...] oraz zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w W. do przedłożenia w określonym terminie dokumentów wymienionych w sentencji tegoż postanowienia. Postępowanie zażaleniowe zostało umorzone z uwagi na utratę z mocy prawa ważności postanowienia o wstrzymaniu użytkowania ww. lokalu w związku z niewydaniem przez organ powiatowy stosownej decyzji w przewidzianym ustawowo terminie.

Organ przytoczył ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2014 r., że lokal nr [...] składa się z dwóch pokoi, łazienki i przedpokoju, w którym urządzony jest aneks kuchenny. Stwierdzono, że pokój przy aneksie kuchennym, usytuowany naprzeciwko wejścia do lokalu posiada wysokość 225 cm, wysokość drugiego pokoju wynosi 248 cm, przedpokoju - 250 cm, zaś łazienki - 248 cm. Do pokoju przy aneksie wchodzi się po schodach (2 stopnie o wysokości 12,5 cm). Drzwi wejściowe otwierają się na korytarz o szerokości 153 cm. W pokojach znajdują się otwory okienne. Biorący udział w czynnościach kontrolnych przedstawiciel Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. oświadczył do protokołu, że budynek został wybudowany w latach 1975-1977 i zasiedlony w 1977 r., zaś cztery lokale mieszkalne (w tym lokal nr [...]) zostały zaadaptowane na cele mieszkalne pod koniec lat 70-tych lub na początku lat 80-tych XX wieku z istniejących pomieszczeń pralni, suszarni i pracowni.

[...] WINB podniósł, że organ I instancji uzyskał od Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] informację, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej w swoim archiwum nie posiada żadnej dokumentacji związanej ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Ustalono też, że brak jest dokumentów potwierdzających uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lokalu nr [...].

W aktach administracyjnych I instancji znajduje się wydane na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. zaświadczenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., z treści którego wynika, że lokal nr [...] znajdujący się w budynku położonym przy ul. [...] w W. spełnia wymogi samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zaświadczenie to zostało wydane na podstawie dokumentacji budynku dla celów ustanowienia odrębnej własności lokali — zestawienia i szkiców lokali sporządzonych przez arch. M. D. M., posiadającą uprawnienia budowlane o nr [...].

W opinii dotyczącej klasyfikacji lokalu nr [...], sporządzonej przez mgr inż. J. B. C. wykazano szereg nieprawidłowości wynikających z niespełnienia wymagań w zakresie szerokości drzwi wejściowych i łazienkowych, wysokości i powierzchni oraz kubatury pomieszczeń, wentylacji kuchni oraz niespełnienia warunków przeciwpożarowych.

Z kolei ze znajdującej w aktach I instancji opinii dotyczącej stanu bezpieczeństwa pożarowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr [...], sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych - mgr inż. M. P. wynika, że po zmianie charakteru użytkowania X kondygnacji budynek, który dotychczas był kwalifikowany do budynków średnio wysokich stał się budynkiem wysokim, dla którego obowiązuje szereg bardziej rygorystycznych wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową.

Opiniodawca w ww. opracowaniu wskazał również szereg innych istotnych nieprawidłowości wynikających z adaptacji pomieszczenia technicznego na pomieszczenie mieszkalne na stały pobyt ludzi, które powinny zostać usunięte.

Wydanie postanowienia przez organ powiatowy o wstrzymaniu nielegalnego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w W., tj. lokalu nr [...] wykorzystywanego na cele mieszkalne, w którym jednocześnie zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w W. do przedłożenia dokumentów niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, w tym do oceny możliwości wykorzystywania lokalu pomocniczego, użytkowanego obecnie jako lokal mieszkalny nr [...], na cele mieszkalne i stały w nim pobyt ludzi, ze wskazaniem w podstawie prawnej art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) jest prawidłowe.

Aktualnie kwestie związane z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części są uregulowane w przepisach art. 71 a ustawy Prawo budowlane. [...] WINB podkreślił, że art. 71a został dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawa budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ww. ustawy zmieniającej ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane: "Przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. ".

W myśl przepisów art. 71 ustawy Prawo budowlane (w brzemieniu obowiązującym przed powyższą nowelizacją) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu.

W przedmiotowej sprawie, samowolna zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w W., tj. lokalu nr [...] wykorzystywanego na cele mieszkalne miała miejsce przed dniem [...] maja 2004 r.

Zgodnie z art. 71 ust. 3 w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż do niniejszej sprawy nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, bowiem reżimowi tej ustawy podlegają wyłącznie sprawy dotyczące samowolnej budowy obiektów budowlanych dokonanej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Jedynie w tych sytuacjach przepisy obecnie obowiązującej ustawy odsyłają do stosowania przepisów art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r. Wynika to z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zaświadczenia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. o tym, iż lokal nr [...] spełnia wymogi lokalu mieszkalnego organ wskazał, że nie jest ono dokumentem wiążącym dla organów nadzoru budowlanego orzekających w przedmiotowej sprawie. Powyższy dokument jest jedynie potwierdzeniem pewnego stanu faktycznego, nie ma on jednak mocy orzeczenia administracyjnego (decyzji). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przed adaptacją pomieszczeń pomocniczych na X kondygnacji budynku na lokale mieszkalne nie uzyskano stosownej decyzji zezwalającej na takie przedsięwzięcie inwestycyjne.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w W. zarzucając naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego mającego na celu ustalenie daty zaadaptowania lokalu nr [...] na cele mieszkaniowe, zachodzące nieścisłości występujące w uzasadnieniu orzeczenia organu, a także brak uwzględnienia istotnych elementów uzasadnienia umożliwiających dokonanie kontroli sądowo-administracyjnej; art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie w sprawie gdy z uwagi na wybudowanie budynku oraz adaptację przedmiotowego lokalu na cele mieszkalne przed dniem wejścia w życie ww. ustawy Prawo budowlane zastosowanie winny mieć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.); art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia podczas gdy organ II instancji winien był postanowienie uchylić; naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędne zastosowanie, podczas, gdy winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki lub przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego.

Na podstawie ww. zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Poddane kontroli sądowej postanowienie zostało wydane w prowadzonym postępowaniu naprawczym związanym z samowolną zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, tj. pomieszczeń znajdujących się na poddaszu użytkowanych jako lokal mieszkalny nr [...].

Organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 oraz w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), tj. w oparciu o ustawę obecnie obowiązującą. Postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowalnego zmierza bowiem do doprowadzenia dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, obowiązującym w dacie orzekania, a nie z przepisami prawa z daty dokonania zmiany sposobu użytkowania.

Jak zasadnie wskazał organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, do niniejszej sprawy nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, bowiem reżimowi tej ustawy podlegają wyłącznie sprawy dotyczące samowolnej budowy obiektów budowlanych dokonanej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Jedynie w tych sytuacjach przepisy obecnie obowiązującej ustawy odsyłają do stosowania przepisów art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r. Wynika to z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 (mówiącego o stosowaniu przepisów dotychczasowych zamiast art. 48 tej ustawy w stosunku do budynków, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne). Skoro przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r., jak na przykład zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czy udzielania pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 792/07 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Likwidacja skutków ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku winna zatem być przeprowadzona z zastosowaniem przepisów aktualnie obowiązującej ustawy, jednak z uwzględnieniem dokonywanych w niej zmian, jak np. wprowadzenie art. 71a (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2013 r., II OSK 1983/11).

Wbrew zarzutom skarżącej w sprawie ustalono prawidłowo istotne elementy stanu faktycznego. Zarzut braku ustalenia dokładnej daty zaadaptowania lokalu nr [...] na cele mieszkaniowe, w sytuacji gdy ustalono, że adaptacji dokonano pod koniec lat 70- tych lub na początku lat 80-tych, jest nietrafny. Brak wskazania dokładnej daty jest w tej sytuacji bez znaczenia, skoro jak wskazano wyżej, do legalizacji stosuje się przepisy obecnie obowiązujące.

Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, aktualnie kwestie związane z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części są uregulowane w przepisach art. 71 a ustawy Prawo budowlane. Jednakże należy podkreślić, że art. 71 a został dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawa budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ww. ustawy zmieniającej ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane: "Przepisu art. 7 la, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. ".

W myśl przepisów art. 71 ustawy Prawo budowlane (w brzemieniu obowiązującym przed powyższą nowelizacją) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne;

2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

W tej sytuacji, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że w rozpoznawanej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze prawidłowo wydał postanowienie o wstrzymaniu użytkowania spornego lokalu na cele mieszkaniowe i na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego zażądał stosownej dokumentacji, która umożliwi ocenę, czy w przedmiotowej sprawie możliwa jest legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić zatem należy, iż zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.