Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 41/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 4 pkt 29
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi "..." Spółki Akcyjnej w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "..." Spółki Akcyjnej w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. z siedzibą w K. (zwanej dalej też "Spółką"), utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Starosty odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] Wójta Gminy dla inwestycji Spółki polegającej na budowie budynku handlowo- usługowego o powierzchni sprzedaży do 400,0 m2 wraz z zadaszeniem nad strefą dostaw towarów oraz urządzeń technicznych zapewniających użytkowanie budynku i bilbordu reklamowego, na terenie części działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]/9, położonej obręb N., gmina W.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6, ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 292 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 4 ust. 6, art. 5, art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, zwanej dalej "u.o.g.r.l."), zgodnie z którymi przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje się uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Kolegium podało, że stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1999, zwanej dalej "u.g.n.") za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne.

Kolegium podniosło, że działka której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy ma powierzchnię 0,4000 ha i stanowi użytek rolny oznaczony symbolem RII o pow. 0,2734ha i RIIIa o powierzchni 0,1266 ha. Organ odwoławczy powołał treść art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz art. 7a ust. 2 u.o.g.r.l.

Zdaniem Kolegium, Spółka określając granice terenu objętego wnioskiem nieprawidłowo wskazała część działki ewidencyjnej nr [...]/9, gdyż przez użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też przez wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Z powyższego wynika, że poprzez grunty rolne, określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., których przeznaczenie na cele nierolnicze wymaga uprzedniej zgody ministra należy rozumieć wyłącznie działkę (działki) ewidencyjną, nigdy zaś wyłącznie jej część. Zatem weryfikacja przesłanek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. powinna obejmować całą działkę, a nie wyłącznie jej część.

Nadto Kolegium ustaliło, że granice terenu inwestycji (zarówno te wskazane przez Spółkę, jak też te w granicach ewidencyjnych działki) nie wypełniają wymogu, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu znajdowała się w obszarze zwartej zabudowy, którą zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., stanowi obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Wobec powyższego dobór metody wyznaczania granic obszaru zwartej zabudowy determinowany jest odległością zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę od granicy działek. Wyznaczenie granic obszaru zwartej zabudowy poprzez wytyczenie obwiedni prowadzonej w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę możliwe jest jedynie wówczas, gdy odległość tych budynków od granicy jest większa niż 50 m. Jeżeli odległość ta jest mniejsza, granice obszaru zwartej zabudowy wyznacza się adekwatnie do drugiej części art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., a więc po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki. Przy takim założeniu działka niezabudowana nie może znajdować się w obszarze zwartej zabudowy.

Kolegium wyjaśniło, że poprzez zwartą zabudowę rozumieć należy zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Uwzględniając treść powyższych przepisów, Kolegium potwierdziło stanowisko organu pierwszej instancji, że działka objęta wnioskiem zabudowy nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy usytuowanej w miejscowości Niegosławice.

Organ odwoławczy podkreślił, że dobór metody wyznaczania granic obszaru zwartej zabudowy uzależniony jest od odległości zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę od granicy działek. W ocenie Kolegium, pomimo, że organ pierwszej instancji ustalił granice obszaru zwartej zabudowy w sposób najkorzystniejszy dla Spółki to i tak ww. warunek nie został spełniony, gdyż działka Spółki nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Organ pierwszej instancji zasadnie zatem przyjął, że warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. nie został spełniony.

Sumując, Kolegium uznało, że nie zostały spełnione wszystkie warunki zawarte w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., zaś planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na działce nr [...]/9 na użytku rolnym klasy II, który nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Zdaniem Kolegium, prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił więc uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka zaskarżyła w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędne i bezpodstawne przyjęcie, że warunek ten nie został spełniony;

- art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną i bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" oraz termin "teren" odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę.

Nadto skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanego postanowienia oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozpoznawaniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że zarówno do postanowienia organu pierwszej instancji, jak i do postanowienia organu drugiej instancji nie dołączono załącznika graficznego, który przedstawiałby obszar zwartej zabudowy wyznaczony przez te organy. Stąd ustalenia organów w tym zakresie są nieweryfikowalne i jako takie ocenić je należy za dowolne. Z uzasadnień postanowień obu organów nie wynika również, w jaki sposób w realiach tej konkretnej sprawy wyznaczono obszar zwartej zabudowy. Nie sposób również ustalić, jakiej metody poprowadzenia obwiedni organy użyły i czy była ona prawidłowa, a także jakie budynki zostały przez organy uznane za tworzące zwartą zabudowę.

Spółka podkreśliła, że Kolegium uzasadnienie zaskarżonego postanowienia ograniczyło w tym zakresie do stwierdzenia, że "ponieważ działka skarżącej nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że warunek statuowany treścią art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. nie został spełniony". Zdaniem skarżącej, takie uzasadnienie nie spełnia standardów przewidzianych w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a tym samym również samo rozstrzygnięcie sprawy jest nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy Spółka zarzuciła, że poczynione przez organy ustalenia faktyczne i zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniają treści wydanego rozstrzygnięcia, a przez to przyjąć należy, że ocena organów co do braku spełnienia warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. jest dowolna i bezpodstawna. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dokładne ustalenie stanu faktycznego rzutuje na metodę poprowadzenia obwiedni i wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy, a przez to również na ocenę spełnienia warunku z ww. przepisu.

Nadto, skarżąca podniosła, że organ pominął alternatywną dopuszczalną na gruncie tej sprawy możliwość poprowadzenia obwiedni i wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy w sposób przedstawiony na załączniku graficznym do niniejszej skargi, z którego jednoznacznie wynika, że warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. jest spełniony. Zaniechanie analizy takiego rozwiązania przez organy świadczy o niedokładnym i błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik, bowiem prawidłowa i pełna analiza istniejących okoliczności powinna doprowadzić do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Spółka podkreśliła, że przeprowadzenie dowodu z załącznika graficznego do skargi jest niezbędne do wykazania uchybień organów popełnionych przy wyznaczaniu i ustalaniu obszaru zwartej zabudowy, a powołanie go na tym etapie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W ocenie skarżącej, opisane uchybienia spowodowały, że Kolegium rozpoznając sprawę, błędnie przyjęło, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż błędnie zinterpretowało art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. oraz zignorowało należyte zbadanie przesłanek, których zaistnienie w stanie faktycznym sprawy pozwala na zastosowanie zwolnienia przewidzianego w tym przepisie. To z kolei skutkowało błędną odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i tym samym spowodowało naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Niezależnie od powyższego Spółka przedstawiła wykładnię pojęcia "określenie granic terenu objętego wnioskiem" użytego w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz terminu "teren" wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zaprezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Z powyższych powodów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonana w powyższych granicach kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]2020 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty z dnia [...] 2020 r. doprowadziła Sąd do wniosku, że oba rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 292 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") i przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej jako "u.o.g.r.l."). W myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n., za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie, jak wynika z treści wypisu z ewidencji gruntów i budynków, grunt, którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, oznaczono jako użytki rolne R o klasie bonitacyjnej II i IIIa. Zatem jest to grunt uznawany za wykorzystywany na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, co skutkuje koniecznością uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Zakres przedmiotowy takiego uzgodnienia wyznaczają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 u.o.g.r.l.

Na mocy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, wymogiem koniecznym jest, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.), tj. w dniu 1 stycznia 1995 r. Jak wskazał organ odwoławczy, teren, którego dotyczy zaskarżone postanowienie, nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzisław, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r.

Kluczową kwestią w tej sprawie było więc ustalenie, czy teren działki, na której Spółka planuje realizację inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą, wymaga, czy też nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze. Zasadą wynikającą z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest to, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Stosownie do art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji uznały, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. konstytuujące wyjątek wyłączający potrzebę uzyskania zgody na nierolniczne wykorzystanie gruntów rolnych na działce nr [...]/9. Nie było sporu co do tego, że spełnione zostały wszystkie poza jednym z warunków wymienionych w ustępie 2a art. 7 u.o.g.r.l. Zdaniem organów, granice terenu inwestycji nie spełniają bowiem wymogu, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy – art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l.

Proces weryfikacji przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. jest dwuetapowy, polegający w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy działka podlegająca zainwestowaniu położona jest w zwartej zabudowie rozumianej zgodnie z treścią art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l., a w drugiej na sprawdzeniu, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy rozumianej zgodnie z definicją z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. W myśl art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. przez "zwartą zabudowę" należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Dopiero prawidłowe ustalenie okoliczności pozwalających na zweryfikowanie lokalizacji działki zainwestowanej w zwartej zabudowie stanowi punkt wyjścia do dalszych ustaleń zmierzających do stwierdzenia, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy rozumianej jako obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.). Przy tym podkreślić należy, że redakcja wskazanego przepisu umożliwia zastosowanie przewidzianych tam sposobów wyznaczania obwiedni zarówno łącznie, jak i oddzielnie, w zależności od usytuowania istniejących budynków względem granic działki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 września 2020 r., II SA/Gd 392/20, lex nr 3063017).

Dopiero prawidłowe ustalenie okoliczności pozwalających na zweryfikowanie lokalizacji w zwartej zabudowie działki, na której planowana jest realizacja inwestycji objętej uzgadnianym projektem decyzji o warunkach zabudowy, stanowi punkt wyjścia do dalszych ustaleń zmierzających do stwierdzenia, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy.

W tej sprawie zabrakło wystarczająco wszechstronnych ustaleń faktycznych umożliwiających ocenę, czy działka nr [...]/9 zlokalizowana jest w zwartej zabudowie rozumianej jak w art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. Organy obu instancji stwierdziły tylko, że ww. działka nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, nie wyjaśniając jednak w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć powodów takiego wnioskowania.

Trudno w uzasadnieniach kontrolowanych obecnie postanowień odczytać, czy w ogóle w sąsiedztwie terenu działki przeznaczonej pod przedmiotową inwestycję znajduje się zwarta zabudowa, definiowana jak w art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l., które konkretnie budynki i gdzie zlokalizowane ją tworzą i dlaczego właśnie wybrane budynki powinny zostać zaliczone do zwartej zabudowy. Brak jest ze strony organów jakichkolwiek wyjaśnień w tych – zasadniczych dla wyniku sprawy – kwestiach, co w zasadzie skutkuje niemożnością oceny, czy teren inwestycji znajduje się w obszarze zwartej zabudowy.

Organ odwoławczy stwierdza, że dobór metody wyznaczania granic obszaru zwartej zabudowy uzależniony jest od odległości zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę od granicy działek. Trudno jednak wyczytać z uzasadnienia postanowienia wydanego przez ten organ, jak zresztą również z uzasadnienia postanowienia wydanego w pierwszej instancji, jaką metodę przyjął organ pierwszej instancji, a którą zaaprobowało Kolegium, do wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy. Jest wyłącznie wyjaśnienie, że jest to metoda korzystniejsza dla inwestora.

Sąd dostrzega, że w aktach administracyjnych tej sprawy znajduje się dokument zatyt. "Załącznik do postanowienia znak: [...]" przedstawiający na kopii mapy z ewidencji gruntów "Analizę do projektu decyzji [...] Wójta Gminy W." (dalej jako "Analiza) i na niej oznaczone kolorem tereny: lokalizacji inwestycji, zwartej zabudowy, obszaru zwartej zabudowy, dróg publicznych. Analiza ta jednak nie stanowi załącznika do postanowienia Starosty, jak również organ pierwszej instancji nie powołał się na tę analizę (jej wyniki) w uzasadnieniu wydanego postanowienia, nie wyjaśnił, w jaki sposób zostały wyznaczone określone tam tereny. Powodem takiego zaniechania może być okoliczność, że z treści Analizy wynika, że została ona wykonana w dniu 21 sierpnia 2020 r., a więc już po wydaniu postanowienia w pierwszej instancji. Odnośnie wyników przeprowadzonej Analizy brak jest również rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W związku z powyższym skuteczny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania, art. 7 art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie sprostały wymogom prawnym określonym w tych przepisach. Nie może być wątpliwości, że w uzasadnieniu decyzji (postanowienia) organ administracji wyjaśnia podstawę faktyczną i prawną podjętego rozstrzygnięcia, co do zasady ani strona postępowania, ani też organ drugiej instancji a potem sąd administracyjny nie są zobowiązani do poszukiwania w aktach sprawy dowodów na poparcie podjętego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, a następnie formułowania jego uzasadnienia za organ. Naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w takim przypadku, z jakim mamy do czynienia w tej sprawie, już na etapie drugiej instancji powinno skutkować uchyleniem przez Kolegium postanowienia Starosty, a skoro tak się nie stało, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego przez Sąd postanowień wydanych w obu instancjach na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Obecnie postanowienia te nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej w kontekście zgodności z przepisami prawa materialnego. Z tych też przyczyn jako przedwczesne trzeba ocenić podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zostały uchylone, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Uchylenie kontrolowanych postanowień obliguje organ pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wniosku Wójta Gminy o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z powyższych rozważań, a sprowadzają się do konieczności ponowienia ustaleń w zakresie oceny położenia działki nr [...]/9 w zwartej zabudowie i następnie w obszarze zwartej zabudowy wyznaczonymi zgodnie z dyspozycją art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r.l. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenia poczynione we wskazanym zakresie umożliwią zgodną z prawem weryfikację spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. i podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia.

Ubocznie należy podnieść, że z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Sąd nie mógł rozpoznać wniosku dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd zapoznał się z treścią załącznika do skargi, niemniej prawidłowość wyznaczenia przez skarżącą zwartej zabudowy i obszaru zwartej zabudowy należałoby odnieść do szczegółowych ustaleń faktycznych organów, których jednak zabrakło w tej sprawie.

W zakresie kosztów postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 zł, na którą składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.