Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1852/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Ewa Pisula-Dąbrowska Protokolant asystent sędziego Monika Michnik-Misterek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. H. – przedstawicielki ustawowej małoletniej K. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej A. H. kwotę [...], tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. H. z dnia [...] lutego 2012 r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla jej małoletniej córki – K. S., po zmarłym ojcu D. S.

W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej.

Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że D. S. – zmarły w wieku 36 lat ojciec dziecka – posiadał, zarówno na przestrzeni całego życia, jak i w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgonu, udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 3 lata, 10 miesięcy i [...] dni. Organ podał, że w dniu [...] października 1993 r. D. S. ukończył 18 lat, zaś pierwsze udokumentowane zatrudnienie, poparte opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, podjął w dniu [...] maja 2002 r. W latach 2006 – 2007 oraz 2009 – 2011 ojciec małoletniej nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające D. S. przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Organ dodał, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawczyni, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy A. H. wyraziła niezadowolenie z powyższej decyzji. Wskazała na swoją bardzo trudną sytuację materialną. Podkreśliła, że jej córka K. jest bardzo zdolną uczennicą i zamierza kontynuować naukę na studiach.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stosując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2012 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i podzielając wcześniej zaprezentowaną argumentację.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. H. uznała powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za nader krzywdzącą, ponownie podkreślając swoją trudną sytuację bytową. Wskazała, że w dniu [...] czerwca 2006 r. D. S. uległ bardzo poważnemu wypadkowi komunikacyjnemu, w następstwie którego przebywał w szpitalu. Był on również hospitalizowany w styczniu, lutym i kwietniu 2007 r. Ponadto, do stycznia 2011 r. był pozbawiony wolności. Podkreśliła, że po ww. wypadku ojciec dziecka już nigdy nie powrócił do pełnego zdrowia i miał poważne problemy z [...], cierpiał na [...]. Na potwierdzenie ww. faktów skarżąca przedstawiła stosowne dokumenty, w tym karty leczenia szpitalnego. Dodała także, że D. S. nadużywał alkoholu, czego dowodem jest fakt uczestniczenia w kilku bądź kilkunastu terapiach AA.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że jakiekolwiek dowody na ewentualny zły stan zdrowia ojca dziecka skarżąca przedłożyła dopiero w skardze do Sądu, zatem w dacie wydawania decyzji organ nie miał żadnych możliwości ustosunkowania się do tych dokumentów, choćby przez skierowanie sprawy do lekarza orzecznika ZUS. Wskazała również, że fakt wypadku komunikacyjnego w 2006 r. nie jest tożsamy z automatycznym istnieniem od tego momentu u D. S. niezdolności do pracy innej, aniżeli okresowa. Ponadto całość przedstawionej dokumentacji medycznej ogranicza się do lat 2006 – 2007, zaś leczenie w 2007 r. dotyczyło nie urazów powypadkowych, lecz powikłanego [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie.

W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej.

Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.

W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy niewłaściwej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie wyjaśnił zatem wszystkich aspektów sprawy.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.

Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy.

Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Artykuł 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być – co czyni organ – interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem ojciec małoletniej zmarł), natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639).

Prezes ZUS, wydając zaskarżoną decyzję, nie wyjaśnił sprawy w sposób wyczerpujący pod kątem przesłanki szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez D. S. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Wprawdzie skarżąca dopiero w skardze wskazała, iż D. S. miał w 2006 r. wypadek komunikacyjny, którego konsekwencją były przewlekłe problemy ze zdrowiem i dołączyła stosowną dokumentację medyczną, potwierdzającą ten fakt oraz także późniejszą hospitalizację w 2007 r., z powodu powikłanego [...], to jednak podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

W niniejszej sprawie Prezes ZUS nie wezwał skarżącej do złożenia ewentualnych wyjaśnień oraz nadesłania dokumentów, które mogłyby przyczynić się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem Sądu, powinien był to uczynić, bowiem załączona do skargi dokumentacja medyczna ma wpływ na ocenę stanu zdrowia D. S., a w konsekwencji na możliwość przyznania jego małoletniej córce renty rodzinnej w drodze wyjątku. Z nadesłanej przez skarżącą dokumentacji wynika bowiem, że D. S. już na długo przed datą zgonu miał poważne – skoro wymagały one hospitalizacji – problemy zdrowotne. Problemy te pojawiły się już w 2006 r. na skutek wypadku komunikacyjnego i – jak twierdzi skarżąca – ojciec dziecka już nigdy nie powrócił do pełnego zdrowia i miał poważne problemy z [...], cierpiał na [...]. Wprawdzie częsty pobyt w szpitalu w pierwszym kwartale 2007 r. nie miał związku z ww. wypadkiem, jednak również ten fakt nie jest bez znaczenia w sprawie, tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę, iż właśnie przez większość roku 2006 i cały rok 2007 ojciec małoletniej nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym.

W ocenie Sądu, przedstawione argumenty miały wpływ na brak aktywności zawodowej D. S., a na pewno świadczą o mniejszej jego atrakcyjności, jako pracownika, dla potencjalnych pracodawców. Prezes ZUS okoliczności tej w ogóle nie uwzględnił, bowiem nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ nie zbadał zatem i nie wyjaśnił, czy przerwy D. S. w zatrudnieniu spowodowane były problemami ze zdrowiem, co – jak już wspomniano – mogło powodować trudności w znalezieniu przez niego pracy w tych okresach. W niniejszej sprawie – w myśl wcześniejszych rozważań Sądu odnośnie pojęcia "szczególnych okoliczności" – jest to nader istotne, bowiem stan zdrowia, co wynika z nadesłanych przez skarżącą dokumentów, w sposób znaczący ograniczał i utrudniał D. S. możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskania w ten sposób świadczenia w trybie zwykłym. Fakt pozostawania bez pracy przez ojca dziecka może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od jego woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie, tym bardziej wobec faktu, iż w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgonu D. S., na 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano posiadanie przez niego prawie 4 lat tych okresów. Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazany wyżej okres ubezpieczenia jest okresem znaczącym, wobec wymaganych 5 lat, tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę, że ojciec małoletniej podlegał ubezpieczeniu do dnia [...] października 2011 r., tj. niemal do dnia zgonu, który nastąpił w dniu [...] grudnia 2011 r. Można zatem przypuszczać, że gdyby nie przedwczesna śmierć, okres ubezpieczeniowy D. S. mógłby być dłuższy i być może pozwoliłby na wypracowanie w przyszłości świadczenia ubezpieczeniowego w trybie zwykłym.

W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi oraz wnikliwie zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony – art. 7 kpa.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej A. H. kwota [...] zł stanowi wartość kosztów przejazdu strony do Sądu.