Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1373/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez D. M. jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...], wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącego zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2010 r. znak: [...].

Wymienioną decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: "upis"), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.:

1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...] " określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1,

3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...] " określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "[...]") oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia 15 października 2010 r. skierowanym do Głównego Inspektora Sanitarnego skarżący – D. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] października 2010 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., wskazując na brak podstaw faktycznych, gdyż w dniu [...] października 2010 r. w sklepie [...] w P. kontrole PIS w P. nie ujawniły wyrobu o nazwie "[...] "; a także poprzez błędnie skonstruowaną dyspozycję decyzji odnoszącą się do cyt."(...) wszystkich podobnych wyrobów, mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi (...)" nie pozwalającą jednoznacznie zidentyfikować adresatowi decyzji jakie podobne wyroby są nią objęte. Zarzucił także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez określenie produktów objętych decyzją jako podobnych do wyrobu o nazwie handlowej "[...] ", tzw. dopalaczy, bez wskazania jakie produkty są nią objęte. Wobec wskazanych naruszeń D. M. wniósł o uchylenie decyzji po jej ponownym rozpoznaniu ewentualnie wydanie decyzji reformatoryjnej precyzyjnie regulującej rodzaj wyrobów objętych decyzją z uwagi na ich skład, pochodzenie, opakowanie, oznakowanie oraz przeznaczenie. Ponadto wniósł o rozstrzygnięcie w jakim trybie organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej będą pobierały próbki towarów objętych decyzją oraz zabezpieczały pozostały towar objęty decyzją.

Po rozpatrzeniu tego wniosku, Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał, że wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...] " lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Podniósł, że stwierdzenie to wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione. Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny uznał, że produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Natomiast stosownie do treści art. 27 upis decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Dalej, organ wskazał, że podstawę merytoryczną decyzji z dnia [...] października 2010 r. był art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i wyjaśnił, że zgodnie z ust. 1 tego przepisu państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Organ wskazał również na przepis art. 27 ust. 2 upis i podniósł, iż jest ot przepis szczególny wyposażający organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 upis), a przez art. 31a upis również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 upis polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 upis. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 upis, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił bowiem, że przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego stwierdzenie to może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także może być wynikiem innych ustaleń (ocen). Organ powołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., II SA/Kr 64/09 i wskazał, iż kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli jak i dla oceny, przy czym ustawodawca wprowadza rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia ww. warunków. Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. Wskazał też, że w ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Główny Inspektor Sanitarny podał w konsekwencji, że ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp.

Organ zauważył następnie, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił także, iż rozróżnienia pojęć "stan zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stan niebezpieczeństwa", dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym podkreślił, iż decyzja z art. 27 ust. 2 upis jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego. Pojęcie "wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi" nie może być ze "środkami odurzającymi" czy też "substancjami psychoaktywnymi" w rozumieniu przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Substancje te lub środki zakazane są samą ustawą. W przypadku realizacji uprawnienia określonego w art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zakaz taki może pójść dalej i dotyczyć nie tylko produktów ustawowo zakazanych, lecz takich, które stanowią źródło zagrożenia.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał dalej, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. dotyczyła produktu o nazwie "[...] " używanego w celach kolekcjonerskich jak również "wyrobów do niego podobnych". W obowiązujących przepisach brak jest definicji "[...] ", a zatem w treści ww. decyzji należało w taki sposób sprecyzować to pojęcie ażeby produkty te całkowicie zostały wycofane z obrotu. Wykładnia treści decyzji administracyjnej prowadzi do konstatacji, iż w istocie dotyczy ona dopalaczy, tj. produktów które charakteryzują się szczególnymi cechami, jakie przesądziły o zakwalifikowaniu ich do kategorii "zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi". Dopalacze są produktami psychoaktywnymi, tj. oddziaływającymi na układ nerwowy, zawierają - substancje psychoaktywne wywołujące pobudzenie, sprzedawane są jako "produkty kolekcjonerskie", nie do spożycia, przy czym powszechnie używane są właśnie w celach konsumpcyjnych, tj. spożywane są przez osoby je zażywające, w określonym celu, jakim jest wywołanie w organizmie stanu pobudzenia itp. Sposób użycia, cel, przeznaczenie są zatem również cechą wspólną wyrobów jakich dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego. Cechy te przypisać należy zarówno wyrobowi o nazwie "[...] " jak również wyrobom podobnym, których dotyczyła decyzja. O ich podobieństwie do wyrobu o nazwie "[...] " przesądzają właśnie właściwości które te wyroby posiadają (psychoaktywne), zawartość składowa, sposób ich użycia, cel użycia, przeznaczenie itp. Cechą wspólną jest również miejsce, gdzie wyroby takie można było zakupić - tj. sklepy z "dopalaczami", zawierające szczególne oznaczenia, reklamy. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż znaczna liczba wyrobów zakwalifikowanych jako tzw. "dopalacze", których dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego miała formę kapsułek czy też tabletek czyli typową dla produktów przeznaczonych dla spożycia przez ludzi, a wręcz to spożycie ułatwiających. Ich pozostawienie w obrocie tym bardziej stwarzało realne zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego.

Organ poinformował przy tym, że przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania spowodowane tzw. [...] mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi oraz, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki odurzające lub substancje psychotropowe. Zgodnie z informacją Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej w okresie lipiec - wrzesień 2010 r. stwierdzono 190 przypadków hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli "dopalacze" (dane z 6 polskich Ośrodków Toksykologii Klinicznej). Zatrucia te związane były przy tym z lawinowo rosnącą liczbą punktów oferujących do sprzedaży substancje o działaniu psychoaktywnym. W listopadzie 2008 r. było 120 takich sklepów, w czerwcu 2009 r. - 260 sklepów, w styczniu 2010 r. - 460 sklepów, a w październiku 2010 r. - 854 sklepy z dopalaczami. Szczególne niebezpieczeństwo spożywania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną. Ma to istotne znaczenie z uwagi na krąg konsumentów tych wyrobów tj. młode osoby sporadycznie i często przypadkowo spożywające te środki. Powyższe uzasadniało uznanie, iż przesłanką wyróżniającą wyroby, jako podlegające zapisom decyzji z dnia [...] października 2010 r. jest ich skutek zdrowotny, związany z ich spożyciem. Jednak, przy egzekwowaniu decyzji, polegającej na zabezpieczaniu wyrobów i unieruchamianiu obiektów, w których je sprzedawano, były zewnętrzne oznaki kwalifikujące je do grupy wyrobów stwarzających bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Wyroby takie były wprowadzane do obrotu jako dopalacze, sugestywne napisy i rysunki na opakowaniach, wskazujące na cel w jakim mają być J użyte tj. w celu odurzania się, jednoznacznie wyroby te charakteryzowały. Nie miała przy tym znaczenia nazwa wyrobu, bo była ona wynikiem swoistej fantazji producenta, a przy tym ta sama nazwa nie oznaczała wyrobów o tym samym składzie.

Wyroby, które po doręczeniu decyzji, zostały w hurtowni, należącej do strony, znalezione, niezależnie od nazw na opakowaniach, nosiły cechy, o których mowa wyżej. Były także opatrzone napisami, że jest to wyrób kolekcjonerski.

I dalej organ wskazał, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. dotyczyła wycofania z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...] " określonego jako przeznaczony do celów "kolekcjonerskich" oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, tzw. [...]. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Występujący z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy był adresatem decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., albowiem dotyczyła ona obowiązków związanych z prowadzoną przez niego działalnością. Organ podkreślił przy tym, iż na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status tzw. dopalaczy, uznanych za tzw. środki zastępcze. Obecnie ich wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a źródłem tego zakazu jest sama ustawa. Z tych również powodów nie znajduje prawnego uzasadnienia uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. lub stwierdzenie jej nieważności. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że decyzja GIS z dnia [...] października 2010 r. ma nieodwracalny skutek prawny. Organ administracji publicznej nie może zastosować formy aktu administracyjnego (stwierdzić nieważności decyzji) wobec produktów, które już zostały wycofane z obrotu i nigdy do tego obrotu nie trafią, z uwagi na jednoznaczny ustawowy zakaz. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy definiuje się jako substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Innymi słowy produkty sprzedawane przez stronę, objęte decyzją z dnia [...] października 2010 r. zakwalifikować należy obecnie jako tzw. środki zastępcze. Art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje zaś wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych. Oznacza to, iż uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. konwalidowałoby prowadzenie przez stronę działalności wprost zakazanej przez ustawę. Co więcej, zasada legalizmu wymaga, aby organ administracyjny orzekający w sprawie stosował prawo w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów szczególnych nie wynika zasada odwoływania się do regulacji wcześniejszych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a., organ wskazał, iż przepis ten wymienia "składniki" treści decyzji administracyjnej. Są nimi: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, podstawa prawna, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Organ wskazał w efekcie, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego zawierała wszystkie wskazane powyżej elementy. Poza wątpliwościami pozostaje fakt, iż ww. decyzja zawierała oznaczenie organu wydającego to rozstrzygnięcie oraz datę wydania decyzji. W kwestii oznaczenia strony, organ podkreślił, że o statusie strony w istocie (zgodnie z art. 28 k.p.a.) decyduje treść obowiązku jaki formułowany jest w decyzji administracyjnej (na tą kwestię wskazywano powyżej). Strona nie została wymieniona w samej treści decyzji, lecz także nie musiała w taki sposób zostać oznaczona. Powołując się na wyroki NSA organ wskazał, że techniczny sposób oznaczenia strony nie decyduje bowiem o tym, czy dane rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną czy nie. Adresat decyzji został wskazany jako strona w rozdzielniku do decyzji, która to forma określania strony jest w pełni dopuszczalna (tak np. NSA w wyroku z 25.02.2009r. sygn. akt III OSK 1418/07, oraz w wyroku z 19.02.2008r. sygn. akt II OSK 1067/07).

Odnosząc się do kwestii uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, organ wskazał, że decyzja GIS z dnia [...] października 2010 r. zawierała takie uzasadnienie. Dodatkowe, szczegółowe merytoryczne uzasadnienie, ze wskazaniem podstaw zastosowanego prawa materialnego i postępowania administracyjnego zawarte jest w niniejszej decyzji. Organ bowiem uznał, że jeśli nawet zarzut o niepełności uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2010 r. jest zasadny, to brak ten może być w decyzji "odwoławczej" uzupełniony. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 29 września 1987 r. IV SA 220/87; wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r. II OSK 1403/09).

Główny Inspektor Sanitarny wskazał też, iż w orzecznictwie dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Powołał się w tej kwestii na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, w którym Sąd wyraził pogląd, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 k.p.a.)".

Na koniec, Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że działania podjęte przez powiatową inspekcję sanitarną służyły wycofaniu z obrotu produktów tzw. kolekcjonerskich, które z uwagi na zawartość w swoim składzie substancji o działaniu psychoaktywnym, powodować mogły zagrożenie bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzkiego. Przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. interes publiczny przeważał tym samym nad interesem strony postępowania (art. 7 k.p.a.). Pierwszeństwo interesu społecznego nad słusznym interesem nie jest wynikiem jego nadrzędności rozumianej w sposób formalny i mechaniczny, ale wynikiem stwierdzenia, że istniejący w konkretnym przypadku interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli". Przesłanka nadrzędności interesu publicznego nad interesem strony, która jak wskazano wyżej w swoim postępowaniu naruszała normy społeczne i prawne, przemawiała zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego za koniecznością wydania decyzji w trybie art. 27 ust.2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w dniu 2 października 2010 r. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o PIS jest szczególnym przepisem, wyposażającym ten organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co jest ustawowym zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a przez art. 31a - również zadaniem Głównego Inspektora Sanitarnego. Powyższe względy przesądziły także o odstąpieniu od zasad wyrażonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a., co jest prawnie dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak jw. skarżący – D. M. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. Zaskarżonej decyzji skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

-art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 tej ustawy poprzez nie zebranie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie na podstawie niepełnego materiału dowodowego, kwestii wpływu i zagrożenia tzw. środkami kolekcjonerskimi na zdrowie i życie ludzi,

-art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nie wystarczające uzasadnienie, w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego, zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi spowodowanego środkami kolekcjonerskimi,

-art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ, do kwestii możliwego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi, wywołanego kontaktem z zatrzymanymi u skarżącego środkami kolekcjonerskimi, wraz z brakiem informacji od organu o losie zatrzymanych przedmiotów należących do skarżącego,

-art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji organu I instancji w przypadku wykrycia przez organ odwoławczy istotnych naruszeń przepisów postępowania, w szczególności braku oznaczenia strony w decyzji organu I instancji oraz braku należytego uzasadnienia decyzji organu I instancji,

-art. 27 ust. 1 i 2 upis w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i at. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego, a w konsekwencji przyjęcie przez organ, że ziściła się przesłanka naruszenia przez skarżącego wymagań higienicznych i zdrowotnych w postaci posiadania środków kolekcjonerskich w sklepie przy ul. K.w P..

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwijając swoje stanowisko w sprawie wskazał przede wszystkim na to, że Główny Inspektor Sanitarny w sposób rażący uchybił obowiązkowi rzetelnego i kompletnego zebrania, a następnie zbadania materiału dowodowego. Zauważył, iż organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nie wskazał praktycznie żadnych konkretnych i namacalnych dowodów świadczących o związku środków kolekcjonerskich z zachorowaniami osób (zatruciami), a tym samym powiązaniu czynności przyjmowania/zażywania środków kolekcjonerskich z występowaniem zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. W zaskarżonej decyzji znajduje się tylko jeden wskazany, choć nie zbyt dokładnie określony, dowód/argument świadczący o teoretycznym związku przyjmowania środków kolekcjonerskich z pogorszeniem się zdrowia u ludzi, tj informacja od Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej o 190 przypadkach hospitalizacji pacjentów po zażyciu/użyciu środków kolekcjonerskich (dane z 6 placówek Toksykologii Klinicznej). Skarżący dostrzegł przy tym, iż w decyzji nie wskazano ani oznaczenia ww. pisma Konsultanta Krajowego, ani innych danych związanych z powyższym stwierdzeniem w tym piśmie zawartym. I dalej skarżący podniósł, iż w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego brak jest informacji, jakie substancje chemiczne zawierały środki kolekcjonerskie oraz jakie potencjalne i typowe skutki te substancje mogły wywołać w ludzkim organizmie po ich zażyciu doustnym, spaleniu lub innych czynnościach zmierzających do wywołania zmian w świadomości lub zachowaniu się osoby przyjmującej. Dodatkowo skarżący podniósł, że dla wyjaśnienia niniejszej sprawy nie były przesądzające wyniki badań tychże 190 osób (o których to mowa w informacji Konsultanta Krajowego), ale to, czy w wyniku naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, środki kolekcjonerskie, które posiadał w swoim sklepie skarżący, powodowały lub mogły spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, a które z kolei zostało zweryfikowane i potwierdzone przez badania próbek środków kolekcjonerskich, ich składu chemicznego i ewentualnych skutków dla zdrowia ludzkiego. Skarżący w tym kontekście zauważył, że od wydania decyzji w dniu [...] października 2010 r. do wydania decyzji w II instancji w dniu [...] stycznia 2012 r., przy jednoczesnym dopuszczeniu się przewlekłego prowadzenia postępowania, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt VII SAB/Wa 136/11, organ nie zebrał wystarczającego i kompletnego materiału dowodowego świadczącego o bezpośrednim i skutecznym wpływie przyjmowania środków kolekcjonerskich na zdrowie ludzi. I dalej, skarżący zauważył, że na podstawie 75 k.p.a. za dowód można uznać wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, jednak dowody te należy ustalić i wskazać, a nie jak dokonał tego organ powyżej, ograniczyć się w sprawie tylko do użycia sformułowań nie popartych żadnymi dowodami i wyjaśnieniami. Podsumowując ten wątek skarżący stwierdził, że w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. brak jest dowodów oraz uzasadnienia tezy o związku środków kolekcjonerskich na zdrowie ludzi, a to świadczy o naruszeniu w sprawie w sposób istotny przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Następnie skarżący wskazał, że w dniu [...] października 2010 r. przeprowadzono w jego sklepie czynności, zakończone wydaniem decyzji wraz z zabezpieczeniem posiadanych środków kolekcjonerskich. Natomiast, w dniu [...] stycznia 2012 r. Główny Inspektor Sanitarny wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję wcześniejszą, jednak nie zawiera ona w ogóle analizy i odniesienia się do zatrzymanych u niego środków kolekcjonerskich. Skarżący wskazał przy tym, iż do chwili złożenia skargi nie posiada od organu żadnej wiedzy o losie zatrzymanych środków kolekcjonerskich, których jest właścicielem. W zaskarżonej decyzji brak jest stwierdzenia czy środki kolekcjonerskie, które zabezpieczono w jego sklepie należą do grupy “środków podobnych" do wyrobu o nazwie "[...] ", którego to skarżący nie posiadał. Brak jest jakiejkolwiek informacji od organu, czy któryś z zatrzymanych środków kolekcjonerskich (a jeśli tak to który) może mieć negatywne skutki dla życia i zdrowia ludzi. Brak też indywidualnej analizy chemicznej składu poszczególnych środków kolekcjonerskich zatrzymanych w sklepie skarżącego, dlatego też niezrozumiałe jest w jego ocenie, że organ w sposób jednoznaczny przesądza o ich szkodliwości. W konsekwencji skarżący wywiódł, że o ile, za dopuszczalny można było uznać interwencyjny i profilaktyczny charakter decyzji z dnia [...] października 2010 r., o tyle decyzja wydana po 16 miesiącach, powinna już zawierać rzetelne uzasadnienie wraz ze wskazaniem zweryfikowanych okoliczności, tym bardziej, że faktu niepełności uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wykluczył Główny Inspektor Sanitarny.

Skarżący przypomniał też, że Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. uchwalone zostały przepisy prawne, które obecnie zakazują wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych (art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Jednak przepis ten nie obowiązywał w chwili wydawania decyzji z dnia [...] października 2010 r., a jednocześnie nie był podstawą decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., która utrzymywała jedynie w mocy decyzję wcześniejszą.

Na koniec, skarżący ponownie zwrócił uwagę na naruszenie, a w zasadzie odstąpienie w sprawie od zasad wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., na które żaden przepis ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pozwala. Podkreślił, że nie neguje idei wyrażonej w decyzjach GIS zmierzających do ochrony życia i zdrowia ludzi, jednak organy mają przy tym obowiązek działać na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty procesowe w niej podniesione i zgodził się ze skarżącym co do tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, z uwagi na brak właściwego postępowania dowodowego w sprawie i brak wyjaśnienia kwestii w niej zasadniczej (w kontekście zastosowanej normy prawa materialnego i nałożonych na jej podstawie obowiązków).

-Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 upis, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 upis, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

-W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było rozważenie (tak w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, jak również z urzędu), czy decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą i - w konsekwencji - czy w sprawie nie zachodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (co spowodowałoby uwzględnienie skargi na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim podnieść, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie ostatecznej decyzji, a tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego, powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.

Analizując kontrolowaną sprawę pod kątem wystąpienia powyższych przesłanek Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi wadami, to jednak nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Wspomniana wadliwość "zwykła", nieodpowiadająca żadnej z przesłanek wymienionych w katalogu określonym w art. 156 § 1 k.p.a. nie została wyeliminowana przez Głównego Inspektora Sanitarnego w zaskarżonej decyzji, a to stało się bezpośrednią przyczyną uchylenia tego orzeczenia. Tym niemniej wspomnianej wadliwości nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem art. 27 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 upis, które ze względu na swoją wagę uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji z wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi, a zatem również ze skutkiem ex tunc, tj. ze skutkami od momentu podjęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] października 2010 r. Zarówno (ewentualna) błędna wykładnia art. 27 ust. 2 upis, jak i jego niewłaściwe zastosowanie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności, a jedynie ewentualnym uchyleniem zaskarżonej decyzji, co nastąpiło w rozstrzyganej sprawie.

Sąd nie stwierdzi też, aby zaistniała w sprawie sytuacja opisana w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją bowiem -w ocenie Sądu- do kategorii aktów o charakterze generalnym. Zarówno w praktyce stosowania prawa, jak i doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pojęcie generalnego aktu administracyjnego, który może posiadać cechy władcze i służyć realizacji celów organu administracji publicznej w granicach umocowania ustawowego. Taki akt jest wydany przez organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym, na podstawie przepisów prawa, ma charakter ogólny i władczy, i zawiera w swej treści nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm już wcześniej ustanowionych, a niekiedy zawiera wyłącznie urzędowe informacje rzutujące na proces stosowania prawa (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994 r., s. 105). Zdaniem Sądu, decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest zbliżona charakterem właśnie do kategorii generalnych aktów administracyjnych i zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. W przypadku tego rodzaju specyficznych aktów administracyjnych jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 upis, indywidualizacja adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. Stwierdzić zatem w konsekwencji trzeba, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania. Warto w tym miejscu wskazać, iż ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27a ust. 1 upis, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia ([...]) nr [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym przepisie ustawodawca również przewidział wydanie aktu zawierającego cechy generalne, obejmującego cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu takiej decyzji jest ona doręczana wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegającą na obrocie tym detergentem.

Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. również pod kątem wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., będącej podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "[...] oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo mało precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu odkodować treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]", jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "[...]" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Również adresaci decyzji co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie podważali, że dopalacze, o których mowa w decyzji są właśnie produktami znajdującymi się w ich sklepach wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju produktów. Nie można zatem kwestionowanej decyzji postawić zarzutu niewykonalności, która istniała w dacie wydania decyzji i miała charakter trwały, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Omawianej decyzji z dnia [...] października 2010 r. nie można także, zdaniem Sądu, postawić zarzutu, iż zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wyjaśnić bowiem należy, iż wskazany przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność.

-Dokonując oceny sprawy Sąd miał także na uwadze, że egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. został skarżącemu doręczony wyłącznie w formie kserokopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, na który powołał się organ. Należy jednakże podkreślić w tym miejscu, że nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę ww. uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została podpisana przez Przemysława Bilińskiego będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącemu został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i, że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym.

-Przechodząc do rozważań dotyczących właściwego zastosowania przez organ przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy w pierwszej kolejności podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 upis . Jak wskazano na wstępie zgodnie z art. 27 ust. 1 upis, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2). W ocenie Sądu, w niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "[...]" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z obrotu na terenie kraju. Tym niemniej zdaniem Sądu w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ( "[...]"), organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Podkreślenia wymaga również fakt, że z treści przepisu art. 27 upis wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 k.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a upis) wynika z mocy z samego przepisu, bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. Wynika ona także z ratio legis art. 27 upis, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów, ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji państwowej, który nie stanowi jedynie pojęcia teoretycznego i prawnego ale wyposażony jest w substrat ludzki, czyli zespół osób, które powinny charakteryzować się pewnym poziomem wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych warunkach, nie może ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 upis, mimo że z pewnymi elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

Z powyższych względów Sąd doszedł również do przekonania, że Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować art. 31a upis. Zgodnie z tym przepisem Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31a upis.

-Tym niemniej Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] narusza przepisy postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy i musi skutkować eliminacją tej decyzji z obrotu prawnego.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie -po złożeniu przez stronę środka odwoławczego- nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach spraw) było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia (a w konsekwencji i analizy w kontekście przepisów prawa materialnego, które zastosowano) do wyników takich badań. Główny Inspektor Sanitarny, który -jak wskazano wyżej- mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego, miał obowiązek wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego - uzupełniającego, obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, a w konsekwencji - analizę substancji zawartych w produktach zabezpieczonych w punkcie handlowym skarżącego i objętych zaskarżoną decyzją oraz ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości dowiedzenia wspomnianego negatywnego wpływu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Sanitarny nie tylko nie wyjaśnił, jakich produktów dotyczy decyzja oraz jakie substancje znajdowały się w poszczególnych "dopalaczach" należących do skarżącego i czy miały one (a jeżeli tak to jaki) wpływ na zdrowie i życie ludzkie, ale też nie wskazał na żaden materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, po wydaniu decyzji w dniu [...] października 2010 r. (a odnoszący się do powyższych kwestii). W rezultacie organ rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wyjaśnił ww. fundamentalnej kwestii, czym w sposób oczywisty naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym też kontekście Sąd w całości podziela argumentację skargi wskazującą na brak w sprawie właściwego postępowania dowodowego dotyczącego wpływu środków zabezpieczonych w sklepie skarżącego na zdrowie i życie ludzi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ jedynie w sposób ogólny odniósł się do tego rodzaju środków, natomiast w żadnym miejscu nie odniósł się do tej konkretnej sprawy, w której orzekał, pozbawiając tym samym decyzję cech indywidulanych (dotyczących konkretnego stanu faktycznego - konkretnego podmiotu i produktów w jego sklepie zabezpieczonych). Zauważyć przy tym trzeba, że w aktach niniejszej sprawy nie znajdują się żadne protokoły badań przeprowadzone po zabezpieczeniu produktów w sklepie skarżącego. Postępowanie w sprawie prowadzone było dość długo (bo ponad rok), nadto – przewlekle (jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjnyw Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt VII SAB/Wa 136/11), pomimo tego akta sprawy nie zostały w żaden sposób po decyzji z dnia [...] października 2010 r. uzupełnione. Można mieć więc uzasadnione wrażenie, że organ procedując w sprawie ponad rok, nic dodatkowego nie uczynił, nie podjął żadnych działań zmierzających do prawidłowego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia. Dostrzec przy tym trzeba, iż w sklepie skarżącego zabezpieczono 39 produktów (protokół zabezpieczenia z 28 października 2010 r.), ale akta sprawy nie wskazują na to, aby próbki tych produktów przekazano do badań. Bierne działanie organu w niniejszej sprawie spowodowało w efekcie, iż zaskarżona decyzja nie konkretyzuje jakich produktów -podobnych do wyrobu o nazwie [...] (bo tego ostatniego w sklepie skarzącego nie stwierdzono)- dotyczy niniejsza sprawa i z jakich przyczyn.

Zatem, raz jeszcze stwierdzić w tym miejscu wyraźnie należy, iż zadaniem organu po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r., było uzupełnienie akt w szczególności o badania laboratoryjne zabezpieczonych próbek produktów pochodzących ze sklepu skarżącego, a następnie poddanie tych badań analizie (ewentualnie: uzupełnienie akt o konsultacje medyczne, czy też inny materiał dotyczący tej materii) celem ustalenia wpływu ujawnionych substancji na zdrowie i życie człowieka (z uwagi na przepis prawa materialnego stanowiący podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć). Temu właśnie przede wszystkim winno służyć ponowne postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Sanitarnego (a uruchomione przez skarżącego). Brak tych ustaleń (i ich analizy) naraża organ na zarzut całkowitej dowolności prowadzonych działań. Co istotne i co wymaga w tym miejscu ponownego zaznaczenia, w zamkniętym sklepie należącym do skarżącego w ogóle nie znajdował się środek o nazwie "[...]", a to potwierdzają odpowiednie protokoły znajdujące się aktach postępowania administracyjnego. Zabezpieczono natomiast kilkadziesiąt innych produktów, których próbek nie skierowano do badań, w efekcie - nie uzyskano wyników badań tych produktów i nie poddano ich ocenie w kontekście zastosowanych przepisów materialnych (ani też definicji środka zastępczego, z uwagi na obecne brzmienie przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Nie można tym samym wykluczyć, że niektóre produkty zabezpieczone, a należące do skarżącego zawierają substancje całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego (i nie stanowią środka zastępczego), a tym samym ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w ogóle nie ustalił.

Reasumując, Sąd oceniając zaskarżoną decyzję uznał, iż została ona wydana z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a., a także z naruszeniem art. 77 § 1 , art. 80 i art. 81 oraz art. 107 § 3 tej ustawy, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu, Główny Inspektor Sanitarny uwzględni powyżej poczynione uwagi i zobowiązany będzie w szczególności do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, i odniesienia się do badań produktów, które znajdowały się w sklepie należącym do skarżącego. W rezultacie tych badań (które winny być włączone do akt sprawy, a strona winna mieć możliwość zaznajomienia się z nimi – stosownie do art. 10 § 1 i art. 80, art. 81 k.p.a.), Główny Inspektor Sanitarny zobligowany będzie wykazać, czy substancje ujawnione są niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego, czy też ich wpływ jest obojętny. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. w mocy. Ustalenie natomiast braku szkodliwości substancji zawartych w ww. produktach skutkować będzie uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy zindywidualizowanych produktów.

Na koniec Sąd przypomina, iż w uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. Z uwagi na brak wniosku o koszty, Sąd nie orzekł stosownie do art. 200 p.p.s.a.