Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 38/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Leszek Leszczyński Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 865/08 w sprawie ze skargi J. Ś. i Z. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia lipca [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz J. Ś. kwotę 38 (trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 865/08 po rozpoznaniu skargi Z. Ś. i J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Bochnia z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w Bochni przy ul. [...], oznaczonej nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z. i J. Ś. ponownie złożyli wniosek o podział działki nr [...], motywując go uregulowanym stanem prawnym działki nr [...]. Do wniosku został dołączony projektem podziału działki, z którego wynikało, że dojazd z drogi publicznej do wydzielonej działki nr [...] odbywał się będzie przez działkę nr [...]. Rozpatrując przedmiotowy wniosek, Burmistrz Miasta Bochnia decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia podziału działki. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie, organ I instancji podniósł, że wnioskodawcy powołując się na uregulowany stan prawny działki nr [...] prawdopodobnie mają na myśli fakt zmiany oznaczenia użytku gruntowego tej działki jako użytku rolnego (R) na drogę (dr).

Organ stwierdził ponadto, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Bochni z dnia [...] października 1996 r., nr [...] na wniosek J. F. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w Bochni przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Zgodnie z art. 10 ust. 5 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991, Nr 30, poz. 127) jedną z powstałych z wyniku podziału działek (nr [...]) przeznaczono pod budowę drogi. Działka ta stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Bochnia. Organ wskazał jednak, że w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) droga powstała na działce nr [...] zapewne nigdy nie zostanie zaliczona do kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 tejże ustawy. Podjęcia przez Radę Miejską uchwały w przedmiocie zaliczenia tej drogi do kategorii dróg gminnych nie uzasadniają względy funkcjonalne, a sprzeciwiają się temu przepisy dotyczące warunków technicznych dla klasy drogi będącej drogą gminną, tj. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Tak więc pomimo uznania działki nr [...] za drogę wewnętrzną, dostępną dla każdego, w szczególności dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących z tą działką, wnioskodawcy nadal nie mają podstaw by twierdzić, iż powstała w wyniku podziału działka nr [...] będzie miała dostęp do drogi publicznej, co jest warunkiem wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Ponadto, zgodnie z § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 Kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, szerokość dojazdu do projektowanej do wydzielenia działki nr [...] nie powinna być mniejsza niż 4,5 m. Zdaniem Burmistrza Miasta Bochnia, parametrów tych nie spełnia działka nr [...], posiadająca szerokość 3,5 m.

Organ I instancji podniósł również, że zmiana oznaczenia działki nr [...] w rejestrze gruntów nie ma znaczenia dla oceny przesłanek podziału nieruchomości. Nowy wniosek został złożony w tej samej sytuacji prawnej, co wniosek, w wyniku którego doszło do wydania decyzji o podziale z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w dniu [...] maja 2007 r. Skoro zaś wnioskodawcy nie są zainteresowani podziałem nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej, należało odmówić bezwarunkowego podziału nieruchomości.

Od powyższej decyzji Burmistrza Miasta Bochnia odwołanie wnieśli J. i Z. Ś. zarzucając, że działka nr [...] z mocy prawa (na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) stała się ulicą-działką gminną z przeznaczeniem pod budowę drogi. Budowę tę zakończono we wrześniu 2007 r. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 2 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stała się drogą zaliczoną do dróg publicznych.

W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, podzielając stanowisko organu I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Bochnia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż nowo wydzielona działka nie będzie miała dostępu do drogi publicznej. Stosownie do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 268, poz. 2663 z póź. zm.), podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Na powyższą decyzję J. Ś. i Z. Ś. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W dniu 22 października 2008 r. skarżący J. Ś. złożył do akt sądowych wniosek o przeprowadzenie dowodu z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bochni z dnia [...] października 1996 r., nr [...] wraz z mapą podziału działki nr [...], na podstawie której wydzielono działkę nr [...]. Skarżący wniósł również o zobowiązanie Urzędu Miasta Bochni do przedłożenia tego dokumentu, bowiem skarżący nie ma do niego dostępu. Wniosek ten został oddalony na rozprawie w dniu 27 października 2008 r.

Sąd I instancji uchylając decyzję organu I i II instancji wskazał, że przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawy naruszyły obowiązek wyczerpującego zebrania i rozważenia całości materiału dowodowego celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego (art. 7 i 77 k.p.a.). Naruszono także art. 81 kpa, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził ponadto, że w przesłanych sądowi aktach administracyjnych brak jest decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bochni z dnia [...] października 1996 r., nr [...], pomimo, że jest ona istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, a organ powołuje się na nią w uzasadnieniu swojej decyzji. Brak tak istotnego dokumentu uniemożliwia weryfikację, czy ocena skutków tego rozstrzygnięcia dokonana w niniejszej sprawie jest prawidłowa.

Wobec powyższego, zdaniem sądu I instancji, nie jest możliwe ustalenie, czy rzeczywiście wydzielenie działki nr [...] dokonane zostało w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pod budowę ulicy. Ponadto decyzja ta posłużyła do ustalenia stanu faktycznego pomimo, że strony nie miały możliwości wypowiedzenia się co do jej treści.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie. Zaskarżając orzeczenie w całości, wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 268, poz. 2663 z póź. zm.) przez jego niezastosowanie podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] w Bochni spowoduje, że wydzielona działka nr [...] nie będzie miała dostępu do drogi publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 81 kpa poprzez zastosowanie normy tego przepisu i wykazywanie przez Sąd naruszeń przywołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie zaistniały uchybienia proceduralne, a decyzja Kolegium została wydana po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z a strony postępowania miały możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

b) art. 106 § 3 i art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, przez nie wyjaśnienie sprawy wskutek zaniechania przeprowadzenia dowodu z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bochni z dnia [...] października 1996 r., nr [...] wraz z mapą podziału działki nr [...], na podstawie której wydzielono działkę nr [...];

c) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustalenia jaka norma prawna w sprawie obowiązuje i jakie jest jej znaczenie oraz brak odniesienia się do art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

d) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), poprzez przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie jest niezgodna z prawem, podczas gdy przy podejmowaniu objętej kontrolą Sądu decyzji nie został naruszony żaden z przepisów prawa materialnego lub procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w toku postępowania administracyjnego zarówno przed organem I jak i II instancji J. i Z. Ś. powołują się na fakt podziału działki nr [...] i wydzielania w wyniku tego działki nr [...]. Powyższe potwierdza fakt, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Bochni z dnia [...] października 1996 r., nr [...] była znana stronom postępowania, jak również znana była okoliczność (tj. wydzielenie działki nr [...] pod drogę), z której wywodzą, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną. Wobec powyższego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, brak jest podstaw do przyjęcia, iż naruszony został art. 81 kpa.

Ponadto wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że brak w aktach sprawy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bochni z dnia [...] października 1996 r. nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż w żaden sposób nie przesądza ona o tym, że działka nr [...] jest drogą publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna czyni wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzut naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności poddał kontroli zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. wskazanego w skardze art. 145§1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 i art. 81kpa. Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, że zgodnie z art.133§1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że dokonując oceny legalności decyzji administracyjnej Sąd w pierwszej kolejności ustala stan faktyczny sprawy, bowiem tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, pozwala skontrolować zasadność zastosowanej normy prawa materialnego. Dostrzeżone nieprawidłowości związane ze zgromadzeniem materiału dowodowego jak również zbyt swobodna ocena tak zebranych dowodów stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. W wypadku naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchyla decyzję nie badając czy doszło do naruszenia normy prawa materialnego. Nie czyni tego, gdyż niedostatecznie wyczerpująco zebrany materiał dowodowy nie pozwala dokonać oceny legalności wydanej decyzji pod kątem zastosowanej normy prawa materialnego. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie mógł skontrolować zasadności decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, gdyż w aktach sprawy nie ma decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bochni z dnia [...] pażdziernika 1996r., na którą to decyzję tak organy jak i wnoszący skargę kasacyjną powołują się przedkładając swoje argumenty. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 1§2 p.p.s.a. jest nie uzasadniony gdyż Sąd I instancji dokonał kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem procesowym. Wobec stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art.7 i 77 kpa .decyzję uchylił.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 106 § 3 i art. 113 §1 p.p.s.a. stwierdzić należy, ze zarzut ten także nie jest trafny. Przytoczony przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a.,, zgodnie z którą sąd administracyjny kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Stosownie do cyt. art. 106 P.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów , jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Skoro Sąd I instancji uznał, że przeprowadzenie dowodu z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bochni z dnia 28 października 1996 r. spowoduje nadmierne przedłużenie postępowania to Przewodniczący uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną zamknął rozprawę.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a uznać należy także za chybiony. Jak wynika z treści tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie czyni zadość wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w cytowanym przepisie, w tym również wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wraz z pogłębioną ich interpretacją.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.