Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 757/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 2-4
journal: Dz.U. 2022 poz 180
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1376/18 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 maja 2018 r. nr BP.501.382.2018.1278.OL14.2790 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 stycznia 2019 r., VI SA/Wa 1376/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 18 maja 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.Z. (dalej "skarżący"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący zrzekł się rozprawy.

Zarzucił naruszenie:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, wysłowionego w:

a. art. 4 pkt 2, 3, 4, 5 ust. 1, 5a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 180; dalej "u.t.d.") w zw. z art. 3 ust. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L z 2014 r. Nr 60, str. 1 ze zm.; dalej "rozporządzenie 165/2014") i art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. UE L z 2009 r. Nr 300, str. 72 ze zm.; dalej "rozporządzenie 1072/2009") w zw. z art. 4 lit. p rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L z 2006 r. Nr 102, str. 1 ze zm.; dalej :rozporządzenie 561/2006"), polegające na błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu przedmiotowych norm, poprzez stwierdzenie, że przy wykładni ww. norm należy odnosić się do definicji pojęcia przedsiębiorstwa transportowego zawartej w rozporządzeniu 561/2006, z pominięciem, iż ww. definicje nie są tożsame oraz na błędnym przyjęciu, że każdy przejazd pojazdu samochodowego, niespełniający przesłanek niezarobkowego przewozu drogowego, należy traktować jako transport drogowy, będący zgodnie z art. 4 pkt 2 u.t.d. "(...) wykonywaniem działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy (...), z pominięciem tego, że do uznania na podstawie u.t.d., iż dany podmiot wykonuje transport drogowy, niezbędne jest uprzednie ustalenie, iż ten podmiot jest przedsiębiorcą, prowadzi działalność handlową lub przynajmniej realizuje przewóz w sposób odpłatny; w konsekwencji powyższych naruszeń Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się wadliwego zastosowania art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., poprzez przyjęcie, że zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej z uwagi na nieposiadanie licencji transportowej;

b. art. 3 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 w zw. z art. 3 pkt 1 h) rozporządzenia 561/2006 w zw. z art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. do przewozu realizowanego przez skarżącego niezbędne było, by pojazd był wyposażony w urządzenie rejestrujące czas pracy, podczas gdy przewóz byływykonywany pojazdem o masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 ton w celu niehandlowym, a zatem zachodziła przesłanka wyłączająca, o jakiej mowa w przywołanym art. 3 pkt 1 lit. h rozporządzenia 561/2006, co z kolei powodowało, że brak było podstaw do wyłączenia możliwości nałożenia na skarżącego kary administracyjnej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, wysłowionych:

a. w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w art. 7, 77 § 1. 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a."), polegające na wadliwym przyjęciu przez sąd administracyjny, że organy w sprawie w sposób prawidłowy ustaliły relewantny stan faktyczny, podczas gdy organy nigdy nie ustaliły podstawowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. czy skarżący był przedsiębiorcą, realizowany przewóz miał charakter handlowy i odpłatny;

b. w art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu, iż w ramach toczącego się postępowania administracyjnego organy de facto przyjęły w zakresie sposobu ustalania stanu faktycznego, iż ciężar wykazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, opisanych w zarzucie 2. lit. a., spoczywał na skarżącym, nie zaś na organie.

Strona zarazem podniosła, że ww. naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organów, że skarżący przy użyciu pojazdu niewyposażonego w urządzenia rejestrujące lub cyfrowe urządzenia rejestrujące wykonywał przewóz drogowy bez wymaganego zezwolenia, czym dopuścił się naruszenia art. 92a ust. 1, art. 92a ust.6 oraz lp. 1.1 i 6.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Natomiast skarżący kasacyjnie podniósł, że organy nie ustaliły, że jest przedsiębiorcą i że wykonywany przez niego przewóz miał charakter odpłatny. Jego zdaniem do uznania na podstawie u.t.d., że dany podmiot wykonuje transport drogowy, niezbędne jest uprzednie ustalenie, że ten podmiot jest przedsiębiorcą, prowadzi działalność handlową lub przynajmniej realizuje przewóz w sposób odpłatny.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach ustawowych wskazanych w art. 174. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s.425 i powołane tam orzeczenia).

W rozpoznawanej sprawie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tak sformułowanym zarzutem zauważyć trzeba, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, powinien nawiązywać do przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego, a w związku z tym konieczne jest powołanie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny.

Ponadto należy wskazać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 § 1 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny (por. wyroki NSA: z 11 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 2103/12, z 20 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 1933/12).

W rozpoznawanej sprawie sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie spełnia opisanych powyżej wymogów.

Po pierwsze, podniesiony w pkt 2 a petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania co prawda odniesiono do Sądu pierwszej instancji, ale jako naruszony wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podczas, gdy Sąd wydał zaskarżony wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym miejscu dodać trzeba, że przepis 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Po drugie, pominięto w ogóle kwestie wykazania wpływu zarzucanych Sądowi pierwszej instancji naruszeń na wynik sprawy.

Całe uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. koncentruje się w istocie na kwestionowaniu dokonanych przez organy ustaleń faktycznych co do uznania skarżącego za przedsiębiorcę i że realizowany przez niego przewóz miał charakter handlowy, odpłatny. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do ogólnych stwierdzeń, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny jedynie pobieżnie wypowiedział się do działań o charakterze procesowym organów", podczas gdy – wobec zaprzeczenia skarżącego, że nie jest przedsiębiorcą i że wykonywał przewóz grzecznościowo – Sąd powinien zbadać, w oparciu o jakie dowody organy dokonały ustaleń faktycznych w sprawie. Zauważyć zatem należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, postawionym na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., istotne elementy stanu faktycznego sprawy zostały wyjaśnione w sposób wystarczający i zostały poprawnie ocenione. WSA prawidłowo uznał, że za kwalifikacją spornego przejazdu jako transportu drogowego przemawiają prawnie relewantne okoliczności, potwierdzone zgromadzonymi w aktach sprawy dowodami, z których bezsprzecznie wynika, iż skarżący przewoził pojazdem z naczepą oraz dołączoną do nich przyczepą samochody osobowe niebędące jego własnością

Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji GITD, słusznie stwierdził, że organy dokonał prawidłowej oceny okoliczności wynikających z ustaleń faktycznych sprawy, z których bezspornie wynikało, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia, przy użyciu pojazdu nieposiadającego urządzenia rejestrującego. Skarżący okolicznościom tym formalnie zaprzeczył, jednakże w toku postępowania nie podjął jakichkolwiek działań w celu ustalenia, że posiadał zezwolenie na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bądź że przewóz był nieodpłatny. Powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym, w tym szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16).

W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania z lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10; 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśnianiu okoliczności faktycznych strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej cały czas podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.)

Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów niemniej jednak nie jest nieograniczony w tym zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia – mimo wezwania – środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96).

Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08).

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Wyjaśnić również należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, jak też i ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji jako podstawa wydanego w sprawie wyroku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), zaś ustalenia stanu faktycznego poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ale w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych wskazanym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji, prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, działając w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniósł się do zasadniczych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa, istotnych z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o niezasadności naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Dodatkowo zauważyć należy, że formułując zarzut naruszenia powyższego przepisu, skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, co ze względów wskazanych powyżej nie mogło odnieść oczekiwanych skutków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W ramach zarzutu oznaczonego w pkt 1 a petitum skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności podniósł zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 2, 3, 4, 5 ust. 1, 5a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. w zw. z art. 3 ust. rozporządzenia 165/2014 i art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 4 rozporządzenia 1072/2009 w zw. z art. 4 lit. p rozporządzenia 561/2006 polegające na błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu przedmiotowych norm, poprzez stwierdzenie, że przy wykładni ww. norm należy odnosić się do definicji pojęcia przedsiębiorstwa transportowego zawartej w rozporządzeniu 561/2006, z pominięciem, iż ww. definicje nie są tożsame. Wbrew temu zarzutowi Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł poglądu o tożsamości definicji "przedsiębiorstwa transportowego" w powyższych przepisach. W ogóle powołane w zarzucie kasacyjnym przepisy posługują się innymi pojęciami, np. art. 4 pkt 3 u.t.d. definiuje transport drogowy, zaś art. 4 pkt 4 u.t.d. niezarobkowy transport drogowy. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do uznania zasadności powyższego zarzutu.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu polegającego na "błędnym przyjęciu, że każdy przejazd pojazdu samochodowego, niespełniający przesłanek niezarobkowego przewozu drogowego, należy traktować jako transport drogowy, będący zgodnie z art. 4 pkt 2 u.t.d. wykonywaniem działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób i rzeczy" stwierdzić należy, że wskazany wyżej pogląd jest prawidłowy i utrwalony już w orzecznictwie.

Zgodnie z art. 4 pkt 3 u.t.d. transport drogowy oznacza krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również (w myśl lit. a art. 4 pkt 3) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Stosownie zaś do art. 4 pkt 4 u.t.d. określenie niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne – oznacza każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki określone tym przepisem. Zauważyć należy, że ustawodawca wyodrębnił z pojęcia transportu drogowego niezarobkowy przewóz drogowy (przewóz na potrzeby własne), który uzależnił od kumulatywnego spełnienia wszystkich czterech przesłanek wymienionych w art. 4 pkt 4 lit. a-d u.t.d. Niespełnienie więc jednej z nich już wyklucza możliwość zakwalifikowania konkretnego przejazdu jako przewozu na potrzeby własne, nawet, gdy był on wykonywany jednorazowo i pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej przedsiębiorcy.

Wobec powyższego w pełni zasadne było zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu, że sporny przejazd stanowił międzynarodowy transport drogowy wymagający licencji, o którym mowa w art. 5a ust. 1 pkt 1 u.t.d. Jest to konsekwencja tego, że nie została spełniona jedna z kumulatywnych przesłanek przewozu drogowego na potrzeby własne (z art. 4 pkt 4 lit. c u.t.d.). Na kanwie przytoczonego art. 4 pkt 3 u.t.d. przyjęło się w orzecznictwie, że transportem drogowym jest każdy (faktyczny) przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej niepolegającej na wykonywaniu transportu drogowego, o ile nie stanowi przewozu na potrzeby własne (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1058/10). Przesądzenie zaś, że przejazd nie stanowi przejazdu na potrzeby własne oznacza, że transport drogowy wykonywany był w rozumieniu art. 4 pkt 3 lit. a u.t.d. (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2287/17).

Nie można więc zaakceptować stanowiska skarżącego kasacyjnie, że nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej wyłącza odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA z: 20 stycznia 2009 r., II GSK 670/08, 4 listopada 2009 r., II GSK 166/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (por. np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., II GSK 701/17).

Ocenę zarzutu oznaczonego w pkt 1 b petitum skargi kasacyjnej poprzedzić należy wyjaśnieniem, że zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd rozumiane jest jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Należy podkreślić także, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11).

Wskazane wyżej orzecznictwo jednoznacznie wskazuje na to, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Z tych wszystkich względów, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.