Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1135/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 1, 3, 4 i 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 7
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1015/15 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. G. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1015/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. G. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na lata 2005-2006.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] czerwca 2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR dla powiatu [...] z siedzibą w N. wpłynął wniosek E. G. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2005 w ramach wariantów: P01b - Półnaturalne łąki dwukośne do użytków rolnych o powierzchni 2,51 ha, P02b01 - Pastwiska nizinne z wypasem tradycyjnym do gruntów o areale 8,64 ha, K01b - Międzyplon ozimy do użytków rolnych o powierzchni 17,51 ha, przy czym rośliną wysianą w międzyplonie na całości tych gruntów było żyto ozime.

W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. przyznał stronie wsparcie rolnośrodowiskowe w wysokości 15.645,50 zł do całości deklarowanego obszaru.

Następnie w dniu [...] kwietnia 2006 r. producent złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2006, deklarując realizację tych samych wariantów na analogicznych powierzchniach jak w roku poprzednim. Dla działki rolnej B w plonie głównym zadeklarowano żyto ozime, które stanowiło międzyplon deklarowany na tych samych gruntach we wniosku z roku 2005. Kierownik Biura Powiatowego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. przyznał E. G. wsparcie rolnośrodowiskowe na 2006 r. w wysokości 15.645,50 zł do powierzchni zgodnej z wnioskiem. W dniu [...] maja 2007 r. producent złożył kolejny wniosek, występując o przyznanie płatności do tych samych powierzchni i wariantów, co w latach poprzednich.

W dniu [...] sierpnia 2007 r. organ wystąpił do strony z wezwaniem do złożenia wyjaśnień odnośnie uprawy tej samej rośliny w międzyplonie zadeklarowanym w roku 2006 i plonie głównym zadeklarowanym na rok 2007. W odpowiedzi na powyższe wezwanie producent złożył w dniu [...] września 2007 r. oświadczenie, że zapisy wniosku na 2007 r. w zakresie plonu głównego były błędne, gdyż rośliną uprawianą w tej roli było pszenżyto jare, a nie omyłkowo wskazany owies. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. organ przyznał E. G. wsparcie do powierzchni i wariantów zgodnych z wnioskiem w łącznej kwocie 15.645,50 zł.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił producentowi kwotę nienależnie pobranych na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. i z dnia [...] grudnia 2006 r. płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 4.964,70 zł. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 96/14 uchylił decyzję z dnia [...] listopada

2013 r., nakazując organowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, realizując wytyczne sądu, wezwał E. G. do złożenia wyjaśnień w zakresie upraw prowadzonych w jego gospodarstwie w plonie głównym i międzyplonie w latach 2005-2007 oraz prowadzonego systemu uprawy, jak również okazania planu oraz rejestru działalności rolnośrodowiskowej na lata 2005-2010 oraz wszelkich innych, znajdujących się w posiadaniu producenta a nieznanych organowi dowodów potwierdzających wykonywanie w latach 2005-2007 prac agrotechnicznych na gruntach objętych wnioskami o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Na to wezwanie strona nie udzieliła odpowiedzi.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dla powiatu [...] z siedzibą w N. ustalił E. G. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za lata 2005 i 2006 w łącznej wysokości 4.964,70 zł. Organ uznał, że w latach 2006-2007 producent uprawiał na części areału w plonie głównym tę samą roślinę, która stanowiła międzyplon w latach poprzednich. Powyższe stanowiło naruszenie przepisów regulujących zasady prowadzenia działalności rolniczej w ramach programu rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu K01 - ochrona gleb i wód w wariancie K01b - Międzyplon ozimy, przewidujących m.in. obowiązek przyorania międzyplonów. Organ uznał tę nieprawidłowość za niedotrzymanie zobowiązania rolnośrodowiskowego, co na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) stanowiło podstawę do wstrzymania płatności i dochodzenia zwrotu już wypłaconych.

Po rozpatrzeniu odwołania strony od powyższej decyzji Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał ją w mocy, podnosząc, że zwrot płatności nie uległ przedawnieniu na podstawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18). Organ uznał, że w niniejszej sprawie termin przedawnienia wynosił 10 lat z uwagi na to, że producent nie działał w dobrej wierze. Producent zobowiązany był do wiosennego przyorania międzyplonu i wysiania w plonie głównym rośliny innej, niż występująca w międzyplonie, lecz obowiązku tego zaniedbał, uprawiając w 2007 r. w plonie głównym tę samą roślinę, jaką wysiał w międzyplonie w roku 2006, dlatego nie było możliwe przyjęcie, że działał w dobrej wierze. Zdaniem organu, okoliczność, że w roku kolejnym rośliną w plonie głównym była odmiana ozima oznaczało, iż nie doszło do przyorania międzyplonu. Zboże ozime plonujące w danym roku musiało zostać wysiane jesienią roku poprzedniego i nie zostało przyorane w okresie wiosennym.

Organ podał, że nie uznał wyjaśnień producenta złożonych przy rozpoznawaniu wniosku na 2007 r. za dowód do podważenia zapisów pierwotnego wniosku, że w plonie głównym w 2007 r. faktycznie uprawianą rośliną było pszenżyto jare. W korekcie wniosku na 2007 r. producent nadal wskazał bowiem w plonie głównym uprawę żyta ozimego. Wniosek składany był już po siewie i producent powinien mieć wiedzę o prowadzonych uprawach w gospodarstwie. Sytuacja w roku poprzednim była analogiczna, co zdaniem organu świadczy o tym, że zadeklarowanie tej samej uprawy w plonie głównym w kolejnym sezonie wegetacyjnym nie było omyłką pisarską powstałą przy wypełnianiu wniosku, lecz stanowiło świadome działanie producenta.

Organ podkreślił, że skoro nie został dopełniony obowiązek przyorania międzyplonu wiosną, to należało uznać, że doszło do zaprzestania realizacji pakietu objętego wnioskiem. Tym samym płatności za 2005 r. i 2006 r. do określonych w decyzji powierzchni zostały przyznane i wypłacone nienależnie.

E. G. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej m.in. niezasadne przyjęcie, że działał w złej wierze, a także poczynienie całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że skarżący nie przyorał międzyplonu w latach: 2005, 2006 i 2007.

Zdaniem skarżącego, organ niezasadne powołał się w zaskarżonej decyzji na nowelizację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 46, poz. 302), która w załączniku nr 1 w części II ust. 5 pkt 2 dodała lit. g ("po roślinie uprawianej w międzyplonie, a w następnym roku w plonie głównym, nie może być uprawiana ta sama roślina lub jej forma jara"), ponieważ nowelizacja ta w żadnym razie nie mogła dotyczyć wniosków o płatność za lata 2005 i 2006.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. zarówno organy obu instancji, jak i sąd rozpoznający sprawę ponownie są w pełni związane oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 29 maja 2014 r. W ocenie Sądu I instancji, rozpoznając sprawę ponownie organy wykonały zalecenia sądu zawarte w przywołanym wyroku oraz usunęły wytknięte im nieprawidłowości.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że w rozpoznawanej sprawie w plonie głównym oraz w międzyplonie na działce rolnej B, została zgłoszona ta sama roślina – żyto ozime. Z takiego zgłoszenia jednoznacznie wynika, że zasiane jako międzyplon żyto ozime nie zostało przyorane. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nieprzyoranie międzyplonu mogło być przez organ wykryte dopiero po analizie wniosków łącznie, bowiem w chwili składania wniosku na polu mogło znajdować się zboże ozime i po nim jako międzyplon mogło być także zgłoszone zboże ozime. Dopiero jednak konfrontacja z treścią kolejnego wniosku, gdzie w plonie głównym została powtórzona roślina z międzyplonu wniosku poprzedniego prowadziła do wniosku o zaistniałej nieprawidłowości.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro w złożonej później korekcie wniosku rolnik podtrzymał deklarację plonu głównego w postaci żyta ozimego, to oznacza, że właśnie taka roślina rzeczywiście na działce B była uprawiana. Ewentualna wątpliwość w tym zakresie mogłaby zostać wyjaśniona poprzez analizę zapisów w rejestrze działań, jednak pomimo wezwania producent nie przedłożył tego rejestru.

Sąd I instancji wyjaśnił, że organy przywołały treść załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w chwili rozpoznania wniosków przez rolnika. Zarzuty organu dotyczyły braku przyorania międzyplonu, a nie naruszenia zakazu uprawy w plonie głównym takiej samej rośliny lub jej jarej formy, jaka była uprawiana w międzyplonie. Dlatego nie można skutecznie zarzucić organowi zastosowania nieobowiązującego jeszcze przepisu do stanu faktycznego z okresu sprzed jego wprowadzenia w życie.

Sąd I instancji w pełni podzielił argumentację organu, że skoro to producent wprowadził organ w błąd, nie dokonując przyorania międzyplonu, to nie można mówić o istnieniu po jego stronie dobrej wiary polegającej na usprawiedliwionym okolicznościami sprawy przekonaniu o prawidłowym działaniu. To działanie można ocenić jako czynności świadome mające na celu otrzymanie płatności.

Za niezrozumiały Sąd I instancji uznał zarzut nieuwzględnienia wniosku o przeprowadzenie oględzin, gdyż rolnik nie składał takiego wniosku w postępowaniu administracyjnym.

E. G. złożył od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1015/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z żądaniem skarżącego, tj. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. oraz stwierdzenie, że decyzje te nie mogą być wykonane w całości; a ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 73 ust. 5 w zw. z art. 73 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez:

- błędne przyjęcie, że skarżący działał w złej wierze i w konsekwencji tego w sprawie ma zastosowanie 10-letni termin na dochodzenie zwrotu wypłaconej kwoty, podczas gdy w sprawie ewidentnie zaistniały przesłanki do zwolnienia skarżącego (abstrahując w tym miejscu od niezasadności obciążania skarżącego obowiązkiem zwrotu dopłat) od obowiązku zwrotu świadczenia, ponieważ od daty pierwszego powiadomienia skarżącego o rzekomym (wg organów administracji) nieuzasadnionym charakterze płatności minęły 4 lata, a skarżący działał i działa wobec organów w dobrej wierze;

- nieudowodnione przyjęcie, iż "zła wiara" u skarżącego wystąpiła, ponieważ zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji zupełnie nie uzasadniły swojego twierdzenia, ograniczając się jedynie do oświadczenia, iż "[...] skoro to producent wprowadził organ w błąd, nie dokonując przyorania międzyplonu, to nie można mówić o istnieniu po jego stronie dobrej wiary polegającej na usprawiedliwionym przekonaniu o prawidłowym działaniu". Kompletnie przy tym pominęły okoliczność, iż skarżący, działał właśnie w usprawiedliwionym przekonaniu o prawidłowości swojego postępowania, skoro decyzją organu wypłacono mu określone kwoty (po sprawdzeniu przedłożonej przez niego dokumentacji);

- poprzez błędne przyjęcie, że skarżący otrzymał nienależną płatność z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt i obowiązany jest do jej zwrotu wraz z odsetkami;

b. nieuprawnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie nowelizacja rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 marca 2007 r., która w załączniku nr 1 w części II ust. 5 pkt 2 dodała lit. g ("po roślinie uprawianej w międzyplonie, a w następnym roku w plonie głównym, nie może być uprawiana ta sama roślina lub jej forma jara"), ponieważ nowelizacja ta w żadnym razie nie mogła dotyczyć wniosków o płatność za lata 2005 i 2006.

Skarżący postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i jednocześnie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzez Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., gdyż WSA oddalił skargę, a powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, które zostały wydane przez te organy z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem organy:

a. nie sprostały obowiązkowi dochodzenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

b. nie respektowały zasady, zgodnie z którą wszelkie niejasności nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony;

c. nie podjęły wszystkich czynności zmierzających do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, w tym przede wszystkim odmówiły przeprowadzenia wizji lokalnej (oględzin) nieruchomości skarżącego na okoliczność ustalenia, czy dokonał on prawidłowego zasiewu i zaorania;

d. prowadziły postępowanie wbrew konstytucyjnej zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa, co przejawiało się w kilkukrotnym domaganiu się złożenia od skarżącego wyjaśnień w tej samej sprawie oraz w naruszeniu ciążącego na organach administracji obowiązku wszechstronnego i prawidłowego udzielania informacji w sprawie (zwłaszcza w sytuacji, gdy organy te miały do czynienia z osobami po raz pierwszy starającymi się o przedmiotowe płatności), a w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu prawidłowe skorygowanie wniosków o płatność za 2005 r. i za 2006 r.

e. błędnie uznały, iż w sprawie skarżący nie działał w dobrej wierze, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, iż winnym zaistniałej sytuacji jest wyłącznie organ administracji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że otrzymał środki finansowe na podstawie decyzji z [...] czerwca 2006 r. i z [...] grudnia 2006 r., które zostały wydane w oparciu o złożone przez niego dokumenty, co zostało zweryfikowane pozytywnie przez organ, który ma obowiązek czuwać nad przestrzeganiem przepisów prawa. Składane przez skarżącego wyjaśnienia co do wszelkich ewentualnych niejasności we wnioskach były przez organ przyjmowane i uznawane za prawidłowe. Organ ponadto odmówił udania się na grunty rolne skarżącego, aby naocznie sprawdzić prawdziwość jego słów o rodzaju zasiewów.

Zdaniem skarżącego, korzystanie przez niego z płatności rozpoczęło się i było kontynuowane w 2005 r., w 2006 r. i w 2007 r. w okolicznościach uzasadniających przekonanie o prawidłowości jego działań. Kolejne składane przez skarżącego dokumenty były sprawdzane przez organ I instancji i nigdy nie żądano od niego dodatkowych wyjaśnień.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ustanowiona powołanym przepisem zasada związania skargą kasacyjną oznacza, że jeżeli nie wystąpią przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły – to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, nie jest władny badać, czy wyrok ten nie narusza innych przepisów, niż wskazane w jednoznacznie postawionych Sądowi I instancji zarzutach, lecz zobowiązany jest ograniczyć się do oceny czy zaskarżony wyrok uchybia przepisom, wskazanym w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Konsekwencją związania podstawami skargi kasacyjnej jest z kolei wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (procesowego, materialnego), którym zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną uchybił Sąd I instancji

Mając powyższe ogólne zasady na uwadze, należy stwierdzić, że podstawy kasacyjne nie zostały sformułowane w sposób w pełni prawidłowy.

I tak, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania - w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej - jej autor powołał m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który to przepis dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie opisują precyzyjnie, jakie to ustalenia faktyczne zostały dokonane wadliwie, odnoszą się przede wszystkim do kwestii ustalenia braku dobrej wiary skarżącego. Tylko pkt. 2 lit. c) petitum skargi sugeruje wadliwość ustaleń faktycznych dotyczących kwestii prawidłowej realizacji planu rolnośrodowiskowego (prawidłowego zasiewu i zaorania). Podnosząc zaś zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi nie stwierdza jednoznacznie, czy chodzi o błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego.

Wskazana wadliwość konstrukcji podstawy kasacyjnej nie uniemożliwia jednak odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Tym niemniej przyjąć trzeba, że w istocie postawione Sądowi I instancji zarzuty dotyczą przede wszystkim błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, a to art. 73 ust. 5 w zw. z art. 73 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 796/2004, przy niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego co do dobrej wiary skarżącego.

Najistotniejszą okolicznością faktyczną, stanowiącą podstawę prawną przedmiotowych decyzji jest ustalenie, że skarżący nie zrealizował programu rolnośrodowiskowego poprzez niedokonywanie przyorania międzyplonów. Zobowiązał się do tego składając wniosek o płatności. Obowiązek taki wynikał też z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. (pkt 5 ppkt 2 lit. e załącznika nr 1 do rozporządzenia) zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania płatności, jak i w brzmieniu wprowadzonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 marca 2007 r. Tym samym trafnie Sąd I instancji uznał, że nie można zarzucić organom zastosowania przepisu w brzmieniu nadanym przywołaną nowelizacją, gdyż przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia pozostał niezmieniony. Fakt braku przyorania międzyplonów został ustalony przez organy w oparciu o zebrane w sprawie dowody, to jest przede wszystkim porównanie treści wniosków o płatności za kolejne lata. Trafnie Sąd I instancji ocenił prawidłowość tych ustaleń, wskazując przy tym, że w chwili składania wniosków mogło znajdować się w polu zboże ozime jako plon główny do zebrania w roku składania wniosku, a po nim jako międzyplon mogło być posiane ponownie takie samo zboże ozime. Dopiero konfrontacja z treścią kolejnego wniosku, gdzie w plonie głównym została powtórzona roślina z międzyplonu wniosku poprzedniego wskazywała na nieprawidłowość, bowiem nie jest możliwe, by zboże ozime przyorane jako międzyplon wiosną było jednocześnie wysiane jako plon główny do zebrania w tym samym roku. Nie można skutecznie zarzucać Sądowi I instancji wadliwej oceny działań organów w tym zakresie. Sąd I instancji trafnie wskazał na brak inicjatywy dowodowej skarżącego w wykazywaniu okoliczności przeciwnych (dokonania przyorania międzyplonów), a nawet odmowy złożenia przez niego wyjaśnień i przedstawienia dokumentacji, którą zobowiązany był przedstawić. W tym stanie rzeczy za nieuzasadnione należało uznać podniesione w pkt 2 petitum skargi zarzuty naruszenia przepisów postępowania co do ustalenia faktu niedokonania przyorania międzyplonów.

Omawiając te zarzuty należy przy tym wskazać, że przepis art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzez Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 nie mógł zostać naruszony, bowiem nie miał w sprawie zastosowania.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi dotyczących kwestii dobrej wiary (czy jej braku) należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3 (według którego odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem). W myśl zaś objętego podstawami kasacyjnymi art. 73 ust. 5 tego rozporządzenia obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten jest ograniczony do czterech lat. Z treści przepisu wynika zatem, że zasadą jest dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności. Wyjątkiem jest zaś sytuacja, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Znaczy to, że ocena co do tego czy beneficjent działał w dobrej wierze - jest okolicznością istotną w sprawie i musi być przedmiotem wnikliwych ocen.

Odnosząc się do oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 - co do prawidłowości rozumienia użytego w nim pojęcia "dobrej wiary" - należy przypomnieć, że zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania, w czym przejawia się wadliwa interpretacja dokonana przez Sąd I instancji oraz jak, według strony odmiennie, przepis winien być odczytany. Takiej analizy autor skargi kasacyjnej nie przedstawia. Powołuje się natomiast na domniemanie dobrej wiary wynikające z art. 7 Kodeksu cywilnego i wynikający z tego obowiązek udowodnienia dobrej wiary przez organy. W takiej sytuacji należy rozumieć podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 jako zarzuty zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepis art. 7 Kodeksu cywilnego nie ma w sprawie zastosowania, bowiem regulacje dotyczące płatności rolniczych nie należą do systemu prawa cywilnego. Nie może zatem skarżący jako beneficjent oczekiwać, że chroni go dobra wiara i to organ ma wykazać jej brak. To on powinien wykazać, że okoliczności sprawy usprawiedliwiały jego błąd. Jednak nie wykazał takiej inicjatywy dowodowej.

Przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie "dobrej wiary" określone w art. 73 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 odpowiada prezentowanemu w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał zaś, że wyrażenie to wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, istotą których jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie podmiotu, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że ono istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. Podnoszone jest też, że ocena okoliczności konkretnej sytuacji - co do uznania błędu za usprawiedliwiony – i zasadności postępowania zgodnie z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11). Zatem ocena czy w danej, konkretnej sprawie mamy do czynienia z beneficjentem działającym w dobrej wierze jest nie tyle kwestią wykładni omawianego zwrotu, co należy do sfery stosowania prawa. O braku dobrej wiary przesądzało to, że skarżący nie wykonywał swoich zobowiązań rolnośrodowiskowych, to jest nie dokonywał przeorań międzyplonów. Nie można tu mówić o pozostawaniu przez niego w dobrej wierze, skoro już składając wnioski o płatności zobowiązywał się do przestrzegana warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez 5 lat oraz oświadczył, że znane mu są zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego. A to przecież z treści przepisów prawa (rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.) wynikał jasno sformułowany, podstawowy obowiązek dokonywania przeorania międzyplonów. Niewskazanie przez organy skarżącemu wcześniej (na podstawie analizy wniosków na kolejne lata), że nie realizuje programu rolnośrodowiskowego nie powoduje, że brak przez niego realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego powinien być uznany za działanie w dobrej wierze.

Zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego co do wykładni i zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. Trafnie też Sąd I instancji przyjął, że organy nie naruszyły przepisów postępowania (wskazywanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) przy ustalaniu stanu faktycznego w zakresie okoliczności pozwalających ustalić brak dobrej wiary skarżącego w rozumieniu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W konsekwencji zasadnie został zastosowany ten przepis prawa materialnego.

Biorąc to wszystko pod uwagę, należało oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.