Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 50/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 138 §2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

R. S.W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy elektrowni wiatrowej o mocy do 1 MW na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości B. , gmina O.

Burmistrz O. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 647 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), w dniu [...] września 2014r. wydał decyzję Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem rozstrzygnięcia było niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy tzw. "sąsiedztwa".

Na skutek odwołania wniesionego przez R. S.W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...], działając na podstawie art. 138 §2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że elektrownia wiatrowa może być uznana za urządzenie infrastruktury technicznej co oznacza, że w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.zp., zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odniesiono się szczegółowo do warunku "sąsiedztwa", natomiast ocena pozostałych warunków została potraktowana marginalnie.

Burmistrz O. po ponownym rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki będące obecnie gruntami ornymi i łąkami trwałymi, niezabudowanymi. Nie można jednak wykluczyć na w/w terenach zabudowy zagrodowej ustalonej w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co spowoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla zabudowy mieszkaniowej. Budowa elektrowni wiatrowej o łącznej mocy do 1 MW na przedmiotowym terenie ograniczy zatem możliwość lokalizowania zabudowy mieszkaniowej w zabudowie zagrodowej na działkach sąsiednich. Dodatkowo organ wskazał, że frontowa część działki sąsiedniej nr [...] znajdzie się zasięgu obracającego się śmigła turbiny wiatrowej. Z tych względów organ uznał, że tak zrealizowana inwestycja nie byłaby zgodna z przepisami odrębnymi.

R. S.W. złożył odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że organ I instancji stwierdzając w decyzji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezgodne z przepisami odrębnymi, nie podał o jakie przepisy odrębne chodzi. Odwołujący nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem organu, że projektowana elektrownia wiatrowa stoi w sprzeczności z nadrzędną potrzebą ochrony środowiska. W przypadku szerszego pojmowania "środowiska" jako wszystkich elementów pozostających w otoczeniu elektrowni oraz w ujęciu globalnym brak odnawialnych źródeł energii skutkuje bowiem niekorzystnie. Wnoszący odwołanie podniósł również, że argumentem przemawiającym za realizacją przedsięwzięcia jest również ograniczenie emisji szkodliwych gazów powstających przy spalaniu paliw kopalnych będących alternatywą w Polsce dla pozyskiwania energii z wiatru.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2015r. nr [...], działając na podstawie art. 138 §2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ pierwszej instancji poddał sporządzoną analizę krytycznej ocenie. Dalej wskazano, że organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie wskazał przepisów odrębnych, z którymi sprzeczna miałaby być realizacja przedmiotowej inwestycji, co uniemożliwia zarówno odwołującemu, jak i organowi odwoławczemu odniesienie się do meritum sprawy oraz dokonanie rzetelnej oceny w zakresie dopuszczalności planowanego przedsięwzięcia, co w ocenie organu odwoławczego stanowi naruszenie art. 107 §1 i §3 k.p.a. Kolegium nie ma bowiem możliwości pełnej weryfikacji zaskarżonej decyzji, albowiem nie wynika z niej w sposób jednoznaczny, jakimi motywami kierował się organ pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie.

S.W. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "M-F" R. S.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 zd. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się przez organ II instancji od obowiązku ponownego rozpoznania sprawy, w sytuacji wydania merytoryczno- reformacyjnego rozstrzygnięcia, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obligował go do orzeczenia o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej skarżący zarzucił naruszenie art. 12 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady szybkości postępowania na skutek bezzasadnego przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu; oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne i błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do wydania orzeczenia merytorycznego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy i wskazał, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a. i bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego- reformacyjnego rozstrzygnięcia. Zdaniem wnoszącego skargę organ I instancji nie naruszył bowiem przepisów postępowania (a to naruszenie jest warunkiem sine qua non wydania orzeczenia kasacyjnego), a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które wymagałyby przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego przez organ I instancji w jakimkolwiek zakresie. Przeciwnie, materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i pozwalał organowi II instancji na wydanie decyzji merytorycznej.

Skarżący wskazał, że nie dysponując, w świetle obowiązujących przepisów oraz zgromadzonego materiału dowodowego, argumentacją pozwalającą uzasadnić wydanie inwestorowi decyzji odmownej, organ I instancji ograniczył się do, niepopartego nawet namiastką jurydycznego wywodu, stwierdzenia jakoby przedmiotowa inwestycja byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi przez to, że mogłaby potencjalnie i w bliżej nieokreślonej perspektywie czasowej ograniczyć możliwość lokalizowania zabudowy mieszkaniowej w zabudowie zagrodowej na działkach sąsiednich. W tym kontekście zdaniem skarżącego organ II instancji był zobligowany poczynić w tym zakresie ustalenia, że ewentualna kolizja planowanej zabudowy z potencjalną zabudową terenów sąsiednich nie powoduje, że organ jest władny automatycznie odmówić ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Skarżący podniósł, że niewskazanie przez organ I instancji przepisów odrębnych, które rzekomo stoją w sprzeczności z możliwością wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (a które to przepisy po prostu nie istnieją w systemie prawa), nie może również stanowić przesłanki uzasadniającej przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, pełnomocnik skarżącego podrzymał argumentację skargi i podał, że ma świadomość treści planu przyjętego uchwałą z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] i stwierdza, że ewentulane pozytywne rozstrzygnięcie może mieć znaczenie przy roszczeniach odszkodowawczych. Pełnomocnik podkreślił, że brak było podstaw do tego, aby uchylać decyzję I instancji, bowiem organ odwoławczy miał dostateczny materiał dowodowy zezwalający na wydanie decyzji merytorycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczwczego w P. wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Na wstępie podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że przesłanką zastosowania omawianego rozstrzygnięcia jest sytuacja, w której występuje daleko idąca wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, polegająca na tym, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższej regulacji normatywnej wynika, że dla podjęcia decyzji kasacyjnej konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to jednak nie stanowi przesłanki wystarczającej; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opublikowany w Lex/el).

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełnienia w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999r., sygn. akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722; z dnia 27 października 1999r., sygn. akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721)

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie. Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy jednak wskazać na istotę postępowania w sprawie warunków zabudowy przy uwzględnieniu okoliczności wydania przez organ I instancji decyzji negatywnej. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie bowiem zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to ze specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 09.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r. sygn. akt IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., sygn.akt II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., sygn. akt II SA/Po 239/07, CBOSA).

Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w razie uchylenia decyzji organu I instancji tym samym uchylony został także stanowiący jej integralną część załącznik (jej część graficzna). Nie może on więc być już traktowany jako załącznik do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w sprawie, w tym także do decyzji reformacyjnej. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., sygn. akt II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., sygn. akt IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) wymaga uprzedniego sporządzenia projektu o treści różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.03.2012r. o sygn. IV SA/Po 86/12, publ. CBOSA).

Podkreślić, należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Sądowi orzekającemu znany jest pogląd, na który powołuje się skarżący, według którego mając na uwadze kilkukrotne wydanie całkowicie bezzasadnych decyzji odmownych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Według tego poglądu w takiej sytuacji za słuszną należy uznać próbę naprawy postępowania przez organ odwoławczy przez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a zatem zobowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Nawet w ramach tego poglądu podkreśla się jednak, iż konieczność przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i jego zakres, wynika każdorazowo z konkretnej sprawy i nie można tego traktować jako obowiązującego kanonu w każdej sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2012r., sygn.II OSK 1299/11, publ. CBOSA)

Sąd stoi jednak na stanowisku – podzielając argumentację zawartą we wcześniej powołanych orzeczeniach - że specyficzny i szczególny charakter postępowania w przedmiocie warunków zabudowy - w którym dowodem o szczególnym i zasadniczym charakterze jest analiza urbanistyczna – w zasadzie wyklucza wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy po sporządzeniu w toku postępowania odwoławczego analizy urbanistycznej oraz sporządzeniu projektu decyzji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.) oraz przekroczenie granic postępowania dowodowego dopuszczalnego przed organem odwoławczym (art.136 k.p.a.)

Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie NSA z dużą ostrożnością podchodzi się do zasady możliwości ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy w przypadku uchylenia odmownej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W większości orzeczeń akcentuje się szczególne unormowanie postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przyjmując w rezultacie, że organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyrok: NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10).

W orzecznictwie (na które powołuje się również skarżący) podkreśla się, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie przypomina się, że przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, aczkolwiek powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, a następnie sąd. Zasadniczo jednak stronie służą odrębne środki do zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego. (tak wyrok NSA z dnia 09.06.2014r. o sygn. II OSK 55/13, publ. CBOSA).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu I instancji był brak wyraźnego wskazania jakie przepisy odrębne narusza. Powyższe w ocenie Sądu stanowi samoistną przesłankę do zastosowania art. 138 §2 k.p.a. Jak słusznie wskazał skarżący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2009r. sygn. akt II SA/Lu 751/08, (Lex nr 558385) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził pogląd, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Brak takiego wskazania, który stanowi naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 107 §3 k.p.a., przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawie warunków zabudowy w sytuacji wydania przez organ I instancji decyzji negatywnej, oznacza że organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 §2 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy organ nie wyjaśnił bowiem w sposób zrozumiały i przekonujący wspomnianych okoliczności, które jego zdaniem uniemożliwiły ustalenie warunków dla planowanej zabudowy.

Końcowo na marginesie odnosząc się do argumentacji podnoszonej na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, że ewentualne pozytywne rozstrzygnięcie może mieć znaczenie przy roszczeniach odszkodowawczych, stwierdzić należy, że Rada Miejska w O. w dniu [...] listopada 2015r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położnego w miejscowościach O. – B. – K., gmina O. (Dz.Urz. Woj. Wlkp poz. 8341). Jak wynika z analizy rysunku m.p.z.p. stanowiącego załącznik do w/w uchwały, przedmiotowa działka nr [...] objęta jest zakresem powyższego planu i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2R, dla którego §9 pkt 5 uchwały przewiduje zakaz lokalizacji budynków i budowli. Dodatkowo §4 pkt 2 uchwały dla całego obszaru objętego uchwałą, przewiduje zakaz lokalizacji elektrowni wiatrowych. Oznacza to, iż w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.