Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1738/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 2, art. 31
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
article: § 1 ust. 1, § 1 ust. 1 pkt 2 i 3, § 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1968 nr 11 poz 58
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom  produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2110/13 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok w całości, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. J. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2110/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] maja 1977 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 1977 r. bądź decyzja Naczelnika) Naczelnik Miasta M. orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego (bez zabudowań) o powierzchni [...] ha, położonego w M., składającego się z działek nr [...] i [...], stanowiącego w dacie przejęcia własność A. J. Decyzja wydana została w oparciu o art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118, dalej ustawa z 1974 r. bądź upgr).

Wskutek odwołania wniesionego od ww decyzji, decyzją z dnia [...] lipca 1977 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 1977 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 1977 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanych wyżej rozstrzygnięć wystąpił następca prawny dawnej właścicielki gospodarstwa – J. J. (dalej wnioskodawca bądź skarżący).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2012 r.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1977 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] lipca 1977 r. W decyzji z [...] kwietnia 2012 r. Minister wskazał, że obie przesłanki, o których mowa w art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. zostały w sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 1977 r. spełnione. Minister podniósł, że A. J. (dalej właścicielka bądź była właścicielka) liczyła w dniu wydania zakwestionowanej decyzji 70 lat. Pojęcie niskiego poziomu produkcji nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy z 1974 r. Z tego względu możliwe było posiłkowe stosowanie w tym zakresie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 58, dalej rozporządzenie z 1968 r.), które w § 1 ust. 1 precyzowało pojęcie niskiego poziomu produkcji w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z tym przepisem gospodarstwo rolne uznawało się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej, jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane lub plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej.

Minister uznał, że w odniesieniu do owego gospodarstwa przesłanka niskiego poziomu produkcji została zrealizowana. Organ odwołał się w tym kontekście do treści zachowanego w aktach protokołu lustracyjnego z [...] marca 1977 r. (dalej protokół lustracyjny), z którego wynikało, że przejmowane gospodarstwo wypełniało zarówno warunek określony w § 1 ust. 1 pkt 1, jak również alternatywny warunek określony w § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 1968 r. Za spełnieniem pierwszego warunku przemawiały zawarte w protokole lustracyjnym informacje, w myśl których właścicielka od około 10 lat nie zajmowała się uprawą wchodzącego w skład jej gospodarstwa gruntu. "Grunt ten w części był użytkowany przez osobę trzecią, w części zaś był niezagospodarowany" [s. 2 akapit 2 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2110/13; brak takiego ustalenia w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2012 r.; uwaga NSA]. Na spełnienie drugiego warunku wskazywały dane dotyczące obsady zwierząt i plonów uzyskiwanych w poszczególnych uprawach, z których wynikało, że w latach 1974-1976 właścicielka nie uzyskiwała w tym zakresie żadnych wyników w swym gospodarstwie. Z powyższych względów decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1977 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] lipca 1977 r. uznając, że istniały przesłanki pozwalające na przejęcie na własność Państwa przedmiotowego gospodarstwa w oparciu o art. 9 ust. 2 upgr.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. J. podniósł, że wydając decyzję z [...] kwietnia 2012 r. Minister dał wiarę informacjom zawartym w decyzji z [...] maja 1977 r. Zdaniem wnioskodawcy, przed wydaniem rozstrzygnięcia Minister winien był w toku postępowania nieważnościowego przesłuchać świadków, którzy znają historię przejętego gospodarstwa. Skarżący wskazał, że wadliwość decyzji Naczelnika potwierdza fakt, że w dacie jej wydawania istniały dzieci i wnuki właścicielki, które zgodnie z prawem mogły to gospodarstwo przejąć.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2012 r., podzielając w pełni argumentację organu I instancji. Minister zaznaczył, że postępowanie zakończone decyzją z [...] kwietnia 2012 r. prowadzone było w ramach art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że wskazane postępowanie miało charakter postępowania nadzwyczajnego, którego istota sprowadzała się do weryfikacji objętej nim decyzji z [...] maja 1977 r. i decyzji z [...] lipca 1977 r. pod względem ich legalności w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania kwestionowanych aktów. Postępowanie to nie miało charakteru postępowania merytorycznego, w którym organ administracji publicznej dokonywałby ponownej, całościowej analizy konkretnego przypadku, wchodząc niejako w miejsce organu I instancji. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że dokonując oceny legalności decyzji Naczelnika i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 kpa, należało oprzeć się na aktach zgromadzonych w toku postępowań zakończonych ww decyzjami. Dokumenty wchodzące w skład tych akt (w szczególności protokół lustracyjny) pozwalały - w ocenie Ministra - na wydanie przez Naczelnika rozstrzygnięcia o treści zawartej w decyzji z [...] maja 1977 r. W tym świetle uczynienie zadość wnioskowi skarżącego i w konsekwencji przesłuchanie świadków na okoliczność, czy owo gospodarstwo wykazywało w rzeczywistości niski poziom produkcji, stanowiłoby wyjście przez Ministra poza ramy postępowania nieważnościowego i faktyczne zastąpienie organów merytorycznych (tj. Naczelnika i Wojewody) w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Takie działanie mogłoby znaleźć uzasadnienie tylko w jednej sytuacji - gdyby ze zgromadzonej dokumentacji jednoznacznie wynikało, że organy prowadzące pierwotne postępowanie w przedmiocie przejęcia na własność Państwa owego gospodarstwa nie poczyniły w zakresie przesłanki niskiego poziomu produkcji żadnych ustaleń. W omawianej sprawie, z uwagi na treść zachowanych akt, taka sytuacja nie zachodziła.

Na aprobatę nie zasługiwał również drugi argument zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który sprowadzał się do kwestionowania decyzji Naczelnika z uwagi na istnienie w dacie jej wydania dzieci i wnuków właścicielki, które zgodnie z prawem mogły przejąć jej gospodarstwo rolne. W tym kontekście organ wskazał, że ustawa z 1974 r., której art. 9 ust. 2 stanowił podstawę prawną ww decyzji Naczelnika, nie przewidywała instytucji przekazania gospodarstwa rolnego następcy rolnika (do czego - jak się wydaje - nawiązuje skarżący). Instytucja ta wprowadzona została dopiero ustawą z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32 poz. 140, dalej ustawa z 1977 r.), który to akt wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1978 r.

Zdaniem Ministra, zebrane materiały nie pozwalały na uznanie, by w niniejszej sprawie wystąpiła któraś z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] czerwca 2013 r. J. J. podniósł, że Minister oparł się jedynie na decyzji z [...] maja 1977 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] lipca 1977 r. W ocenie skarżącego przejęte gospodarstwo rolne nigdy nie wykazywało niskiego poziomu produkcji i było w dobrym stanie. Skarżący wyjaśnił, że wszyscy członkowie rodziny uprawiali ziemię, która co roku była obsiewana trzema gatunkami zbóż. Skarżący zaznaczył, że jego babcia nigdy nie zgodziła się z decyzją Naczelnika z [...] maja 1977 r. i jej nie podpisała. Z tytułu przejęcia gospodarstwa nie brała też żadnych korzyści materialnych. Obecnie gospodarstwo odebrane rodzinie skarżącego leży odłogiem.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności, określonym w art. 156 § 1 kpa. W tym trybie organ nie prowadzi "od nowa" postępowania administracyjnego, ale jedynie kontroluje, czy decyzja nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z ówcześnie obowiązującym prawem i jednocześnie ocenia, czy ustalenia poczynione uprzednio przez organ nie pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Dokonując takiej oceny, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa, czyli że w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać merytorycznie.

Art. 156 § 1 pkt 2 kpa mówi o rażącym naruszeniu prawa, a więc zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu (normą prawną), a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie.

Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (wyrok NSA z 13.9.2007 r., II OSK 1212/06, Lex 377245). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok WSA w Gdańsku z 13.2.2013 r., II SA/Gd 694/12, Lex 1285281).

Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. W postępowaniu dowodowym organ zasadniczo dokonuje oceny weryfikowanej decyzji przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby podważyć dokonane ustalenia faktyczne. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności muszą tkwić w samej decyzji, a wyjątkowo w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W ocenie Sądu i instancji, w realiach niniejszej sprawy, zarzuty podnoszone przez skarżącego nie podważyły prawidłowości dokonanych przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Oceniając decyzje z [...] maja 1977 r. i [...] lipca 1977 r. pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że prawidłowo Minister stwierdził, że ww rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Podstawę prawną decyzji z [...] maja 1977 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118), a ściślej art. 31 tej upgr, zgodnie z którym przejęcie nieruchomości następuje na podstawie decyzji naczelnika gminy i art. 9 ust. 2 upgr który stanowił, że gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych mogło być przejęte z urzędu na własność Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a kobieta 55 lat lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów, zatem organ nadzoru prowadząc postępowanie na zasadach określonych w art. 156 kpa badał, czy wydając decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego stanowiącego własność A. J., organ stopnia podstawowego ustalił i udokumentował w sposób należyty spełnienie tych przesłanek.

Okolicznością niesporną i znajdującą oparcie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy jest to, że w chwili wydania kontrolowanej decyzji właścicielka gospodarstwa rolnego przekroczyła wiek, o którym mowa w art. 9 ust. 2 upgr. Miała bowiem wówczas 70 lat. Istotą sporu jest to, czy jej gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Jak trafnie podniósł organ nadzoru, ustawa z 1974 r. nie zawierała definicji legalnej "niskiego poziomu produkcji rolnej". Nie definiowały tego wyrażenia wydane do tej ustawy akty wykonawcze. Z tego względu ocenę niskiej produktywności gospodarstwa rolnego formułowano przez pryzmat regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 58), które to rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 3, poz. 14, dalej ustawa z 1968 r.). Z tego względu w sprawach rozstrzyganych na gruncie ustawy 1974 r. mogło ono być i było stosowane jedynie posiłkowo.

W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia, za gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej uznawało się takie gospodarstwa, w których w okresie trzech lat: 1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub 2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując: a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową, b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej, c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.

Rozporządzenie z 1968 r. przewidywało lustrację gospodarstwa rolnego dokonywaną przez zespół w składzie 3 specjalistów (§ 2 ust. 2) i sporządzenie z niej protokołu, w którym na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu, zespół wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 5).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że podstawą wydania kontrolowanej decyzji był protokół lustracji z [...] marca 1977 r. gospodarstwa rolnego stanowiącego własność A. J., z którego wynikało, że przejmowane gospodarstwo wypełniało zarówno warunek określony w § 1 ust. 1 pkt 1, jak również alternatywny warunek określony w § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 1968 r. Za spełnieniem pierwszego warunku przemawiały zawarte w protokole lustracyjnym informacje, że właścicielka od około 10 lat nie zajmowała się uprawą wchodzącego w skład jej gospodarstwa gruntu. Grunt ten w części był użytkowany przez osobę trzecią (M. G.), w części zaś był niezagospodarowany. Na spełnienie drugiego warunku wskazywały dane dotyczące obsady zwierząt (brak bydła, trzody chlewnej, owiec) i plonów uzyskiwanych w poszczególnych uprawach, z których wynikało, że w latach 1974-1976 właścicielka nie uzyskiwała w tym zakresie żadnych wyników w swoim gospodarstwie. Wyłącznym źródłem utrzymania właścicielki była pomoc córki przebywającej za granicą.

Z treści uzasadnienia analizowanej decyzji jednoznacznie wynika, że organ przed jej wydaniem prawidłowo ustalił, że produkcja w wymienionym gospodarstwie była poniżej średniej we wsi. Z tych względów twierdzenia skarżącego, jakoby przejęte gospodarstwo rolne było w dobrym stanie, a ziemia uprawiana i systematycznie zasiewana, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut, jakoby była właścicielka nie otrzymała z tytułu przejęcia gospodarstwa rolnego żadnych korzyści materialnych. Z akt sprawy wynika, że 5 sierpnia 1977 r. złożono wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie właścicielce renty w zamian za przekazanie gospodarstwa rolnego. ZUS uwzględnił wniosek i decyzją z [...] sierpnia 1977 r. przyznał właścicielce świadczenie w wysokości [...] zł miesięcznie.

Na stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2013 r. nie może wywrzeć wpływu podniesiona w skardze kwestia późniejszego odłogowania przejętych od właścicielki gruntów. Jest to bowiem kwestia pozaprawna, pozbawiona znaczenia w kontekście prowadzonego postępowania.

W ocenie Sądu I instancji, przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego w M., składającego się z działek nr [...] i [...], stanowiącego w dacie przejęcia własność A. J., nastąpiło zgodnie z prawem. Brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie określonym w art. 156 § 1 kpa wydanych w tym przedmiocie decyzji z [...] maja 1977 r. i decyzji z [...] lipca 1977 r., co z kolei oznacza, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2013 r. i utrzymana przez nią w mocy decyzja tego organu z [...] kwietnia 2012 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności ww rozstrzygnięć nie naruszają prawa.

Skargę kasacyjną wywiódł J. J., reprezentowany przez pełnomocnika adw. K. S., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2110/13 w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 "ust. 1 pkt." a ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 kpa polegające na pominięciu przy wyrokowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych uchybień postępowania wyjaśniającego, będącego podstawą wydania przez Naczelnika Miasta M. decyzji z [...] maja 1977 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, stanowiącego w dacie przejęcia własność A. J., które to uchybienia polegały na wydaniu ww decyzji w oparciu jedynie o protokół lustracyjny z [...] marca 1977 r., który to protokół zawiera braki i niejasności, a także ogólnikowe stwierdzenie, że właścicielka od 10 lat nie zajmowała się uprawą wchodzącego w skład jej gospodarstwa gruntu, co w konsekwencji skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, na którym oparta została zaskarżona decyzja organu I instancji;

2. art. 106 § 1 i art. 145 § 1 "ust. 1 pkt." a, i art. 3 ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 kpa polegające na pominięciu przez Sąd podnoszonych zarzutów dotyczących niezbadania przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności nie przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków, mimo zachodzących w sprawie wątpliwości co do rzetelności i prawidłowości sporządzenia protokołu lustracyjnego z [...] marca 1977 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uwzględnienie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi; na podstawie art. 200 i "202" [zapewne winno być "205 § 2] ppsa zasądzenie kosztów procesu oraz kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Oba zarzuty skargi kasacyjnej z drugiej podstawy (art. 174 pkt 2 ppsa) nie zostały sporządzone dostatecznie starannie. Wskazywany jako norma odniesienia "art. 145 § 1 ust. 1 pkt. a" ppsa dotyczy w istocie litery a punktu 1 § 1 artykułu 145 ppsa, bowiem żaden z paragrafów art. 145 nie dzieli się na ustępy; tylko § 1 art. 145 ppsa dzieli się na punkty i tylko punkt 1 dzieli się na litery (a, b i c). Mimo tej wady, zarzuty skargi kasacyjnej nadawały się do rozpoznania, bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przywołał przepisy prawa materialnego (art. 9 § 2 oraz art. 31 ustawy z 1974 r.) a nadto § 1 pkt 1 rozporządzenia z 1968 r., co w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa dawało podstawy do badania zarzutu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podobnie jak pominięcie w obu zarzutach normy odniesienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, pozostające w związku z prawidłowo wskazanymi normami dopełnienia z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, dawało podstawy do badania zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 ppsa ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (m.in. orzeczenie TK z 3.12.1996 r., K 25/95). Regułę tę przywołują również niekiedy sądy administracyjne (wyrok WSA w Warszawie z: 15.2.2008 r., III SA/Wa 1963/07; 20.4.2006 r., I SA/Wa 991/04). Źródłem jej jest zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej. Sąd bowiem w demokratycznym państwie prawnym nie może być "sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nieważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia" (wyrok TK z 12.3.2002 r., P 9/01). Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ lub c/ bądź też art. 151 ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (pkt III.4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09).

Oba zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 106 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, i art. 3 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa pozostawały ze sobą w związku i wymagały łącznego rozpoznania.

Nietrafnie Sąd I instancji aprobował pogląd Ministra, zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "organ odwoławczy stwierdził, że dokonując oceny legalności decyzji Naczelnika i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 kpa, należało oprzeć się na aktach zgromadzonych w toku postępowań zakończonych ww decyzjami. Dokumenty wchodzące w skład tych akt (w szczególności protokół lustracyjny z [...] marca 1977 r.) pozwalały - w ocenie Ministra - na wydanie przez Naczelnika rozstrzygnięcia o treści zawartej w decyzji z [...] maja 1977 r. W tym świetle uczynienie zadość wnioskowi skarżącego i w konsekwencji przesłuchanie świadków na okoliczność, czy owo gospodarstwo wykazywało w rzeczywistości niski poziom produkcji, stanowiłoby wyjście przez Ministra poza ramy postępowania nieważnościowego i faktyczne zastąpienie organów merytorycznych (tj. Naczelnika i Wojewody) w zakresie gromadzenia materiału dowodowego". Minister błędnie uznał, że "takie działanie mogłoby znaleźć uzasadnienie tylko w jednej sytuacji - ... gdyby ze zgromadzonej dokumentacji jednoznacznie wynikało, że organy prowadzące pierwotne postępowanie w przedmiocie przejęcia na własność państwa gospodarstwa A. J. nie poczyniły w zakresie przesłanki niskiego poziomu produkcji żadnych ustaleń. W omawianej sprawie, z uwagi na treść zachowanych akt, powyższa sytuacja nie zachodziła" (s. 3 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2110/13).

Utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W istocie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo – wyrok NSA z: 25.2.2011 r., II OSK 1645/10; 5.4.2013 r., II OSK 2344/11, cbosa). Jako utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.3.2007 r., I OSK 845/06, Lex 344539). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2016, s. 781, nb 2). W sprawie kontrolowanej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.11.2011 r., I OSK 1993/10, Lex 1149280 (dalej wyrok I OSK 1993/10), której przedmiotem było badanie nieważności decyzji wydanej w lutym 1977 r. na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadził w postępowaniu nieważnościowym dowód z zeznań 4 świadków dla ustalenia prowadzenia działalności rolniczej w przejętym na własność państwa gospodarstwie rolnym i stanu owego gospodarstwa rolnego w latach 1974-1977, co spotkało się z pełną aprobatą NSA w składzie orzekającym w sprawie I OSK 1993/10.

W skąpym uzasadnieniu decyzji z [...] maja 1977 r., z naruszeniem art. 99 § 1 i 2 kpa (Dz. U. z 1960 r. nr 30, poz. 168; zm. z 1962 r. nr 33, poz. 156; z 1963 nr 29, poz. 172; z 1975 nr 16, poz. 91) zabrakło wskazania innych niż "przeprowadzonej lustracji gospodarstwa Ob. A. J." dowodów, które mogły posłużyć ustaleniu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; zabrakło jakiejkolwiek oceny tego dowodu; przywołanie "kilkukrotnych rozmów przeprowadzonych przez Urząd Miasta w M." nastąpiło w sposób niedostateczny – Naczelnik nie wskazał, ile rozmów przeprowadzono; kiedy; kto z kim te rozmowy przeprowadził; co było przedmiotem tych rozmów. Wbrew stanowisku Ministra, Naczelnik nie powołał się "na ustalenia zespołu specjalistów dokonujących lustracji" (s. 3 akapit 3 decyzji z [...] kwietnia 2012 r.), bowiem ani z uzasadnienia decyzji z [...] maja 1977 r., ani z samego protokołu lustracji nie wynika, by trzy osoby wymienione w protokole były specjalistami ani w jakich dziedzinach oraz czy osoby te zostały powołane w trybie § 2 ust 2 rozporządzenia z 1968 r., choć było to konieczne (wyrok I OSK 1993/10).

W doktrynie trafnie wskazywano, że uzasadnienie decyzji jest środkiem służącym przede wszystkim do przekonania adresata decyzji o słuszności stanowiska organu; jest warunkiem skutecznego wykonywania kontroli nad działalnością organu. Uzasadnienie winno wskazywać, jakie fakty prawotwórcze organ przyjął za udowodnione i na podstawie jakich dowodów; jakie twierdzenie strony dotyczące stanu faktycznego organ odrzucił jako nieudowodnione lub nie mające znaczenia dla sprawy, i dlaczego tak uczynił; jakie dowody pominął i z jakiego powodu (uzasadnienie faktyczne). Uzasadnienie prawne nie może polegać tylko na przytoczeniu podstawy prawnej, winno zawierać umotywowaną ocenę ustalonego stanu faktycznego i wskazywać, jaki jest związek między tą oceną a osnową decyzji (sposobem załatwienia sprawy). Treść decyzji winna być logicznym wnioskiem wysnutym z ustalonych faktów i ich prawnej oceny. Uzasadnienie nie odpowiadające tym założeniom jest uzasadnieniem wadliwym. Kodeks postępowania administracyjnego nie zwalnia od obowiązku faktycznego i prawnego uzasadniania decyzji wydawanych w zakresie uznania administracyjnego. Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają raczej szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania (J. Starościak w: I. Iserson, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Wyd. Pr. 1970, s. 48-52, uw. 8; s. 209, uw. 7, 8 – do art. 4 i 99 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Naczelnika). Decyzja z [...] maja 1977 r. jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a zwrot "Gospodarstwo rolne... może być... przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej..." (art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r.) jednoznacznie wskazuje na uznaniowy charakter takiej decyzji. Istotna wadliwość uzasadnienia decyzji z [...] maja 1977 r., polegająca na niedopełnieniu wymogu jej uzasadnienia w zakresie wymaganym przez art. 4 (zasada praworządności) i art. 99 § 2 kpa, koniecznych dla wykazania przesłanek z art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r., nakładała na organ nadzoru obowiązek przeprowadzenia dowodów wskazywanych przez skarżącego i ewentualnie innych dowodów, poszukiwanych z urzędu, dla ustalenia, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok: I OSK 845/06; I OSK 1993/10), czemu organ nadzoru nie sprostał, a czego Sąd I instancji nie dostrzegł.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak – op. cit. s. 415-416 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.

Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została na podstawie art. 9 ust. 2 i 31 upgr. Obowiązkiem organu było dokonanie precyzyjnych ustaleń, czy w latach 1974, 1975, 1976 – w szczególności: wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane; plony 4 zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach (co wymagało porównania dwu zespołów danych – rzeczywistej ilości plonów 4 zbóż i ziemniaków wyprodukowanych w przedmiotowym gospodarstwie oraz przeciętnych plonów osiąganych w Mielcu na podobnych glebach – w każdym z lat: 1974, 1975, 1976 – a czego w sprawie zabrakło); obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowe (§ 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r.) oraz czy nie zachodziły przesłanki negatywne z § 1 ust. 2 rozporządzenia z 1968 r.

Z protokołu lustracji, ani z decyzji z [...] maja 1977 r. i z [...] lipca 1977 r. nie wynika, czy właścicielka uczestniczyła w lustracji. Nie ma podpisu właścicielki pod protokołem lustracji, ani jej jakichkolwiek wyjaśnień, choć te jawiły się jako konieczne w świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. (wyrok I OSK 1993/10); nie odniosła się ona do ogólnikowej wypowiedzi anonimowego "instruktora rolnego"; nie wiadomo też, czy ów instruktor rolny uczestniczył w lustracji i na podstawie czego miałby udzielić owej "informacji". Z § 2 ust. 2 zd. 3 rozporządzenia z 1968 r. wynika, że właścicielka winna być zawiadomiona o terminie lustracji – ani z protokołu lustracji, ani z decyzji Naczelnika i Wojewody nie wynika, czy temu obowiązkowi osoby dokonujące lustracji sprostały. Te gwarancje procesowe wynikały nie tylko z powołanych przepisów rozporządzenia z 1968 r., ale nade wszystko z art. 8 § 1 i art. 73 § 1 i 2 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu decyzji kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym. W doktrynie trafnie wskazywano, że kluczowym uprawnieniem strony w postępowaniu administracyjnym jest jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Zasada udziału strony w postępowaniu dowodowym, którego wyrazem najbardziej znamiennym jest postanowienie art. 8 kpa, odpowiada zasada kontradyktoryjności. Przestrzeganie postulatu kontradyktoryjności jako warunku prawidłowego przebiegu postępowania wymaga, by organ orzekający nie mógł przyjąć jakiejkolwiek okoliczności za udowodnioną, a zatem i wydać orzeczenia bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się i obrony swej wypowiedzi (art. 8 § 1 kpa). Treść ta w innej wersji jest wyrażona w art. 75 kpa. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 73 § 1 i 2 kpa). Art. 75 kpa odnosi zasadę "nic o stronie bez strony" do dowodów, art. 8 § 1 – również do materiałów wszelkiego rodzaju, znajdujących się w aktach sprawy (wywody prawne i inne; E. Iserzon – op. cit. s. 57-59, uw. 1, 2; s. 166-167 uw. 1; s. 168, uw. 1).

W protokole lustracji brak jakichkolwiek danych, dotyczących przeciętnych plonów osiąganych w mieście M. (bowiem na terenie M. znajdowało się przedmiotowe gospodarstwo rolne) na podobnych glebach w każdym z tych lat i ile wynosiły plony 4 zbóż i ziemniaków w tymże gospodarstwie rolnym; czy wszystkie grunty orne (o pow.: [...] ha - zapis w protokole z [...] listopada 1976 r.; bądź [...] ha – zapis w protokole lustracji) były w każdym z tych lat wykorzystywane rolniczo; czy i jaka była obsada bydła, trzody chlewnej i owiec w każdym z tych lat. W protokole lustracji zapisano "W 1976 r. odłogiem /nie zagospodarowanych gruntów/ było [...] ha". Ponieważ istotne było ustalenie rolniczego wykorzystania gruntów ornych (verba legis – § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1968 r.), a wszystkich gruntów ornych w gospodarstwie było bądź [...] ha, bądź [...] ha (ani Naczelnik, ani Wojewoda, mimo ciążącego na nich obowiązku nie ustalił, ile w rzeczywistości gruntów ornych było w owym gospodarstwie), to zapis o odłogowaniu w 1976 r. "[...] ha" w protokole lustracji był oczywiście niewiarygodny. W doktrynie trafnie przyjęto, że o odłogach można mówić tylko w odniesieniu do jednego rodzaju użytków rolnych – do gruntów ornych (M. Błażejczyk, Zapobieganie ekstensywnemu użytkowaniu gruntów rolnych. Zagadnienia prawne, Warszawa 1971, s. 156-159; A. Jurcewicz, Prawne formy ingerencji państwa w sferę produkcyjnego wykorzystania gruntów rolnych, Ossolineum 1989, s. 53). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że odłogi są to grunty orne, które w ciągu co najmniej dwóch ostatnich lat nie były uprawiane (§ 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 "Zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntów", stanowiących załącznik do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów - M. P. nr 11 poz. 98). Organy administracji państwowej przed wydaniem decyzji winny zbadać, czy grunty rolne istotnie nie były uprawiane przez okres co najmniej dwu ostatnich lat, by móc zastosować środki przewidziane na wypadek odłogowania gruntów. Od dokładnego wyjaśnienia kwestii, czy dany grunt jest czy też nie jest odłogiem zależy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego (a mianowicie art. 42 ust. 2 ustawy dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. nr 11, poz. 79, dalej ustawa z 1982 r.; wyrok NSA z 28.7.1987 r., II SA 2217/86, Lex 1688007). Mimo że wyrok II SA 2217/86 zapadł w częściowo zmienionym stanie prawnym, to uwzględniwszy treść normatywną powołanych w nim przepisów i ich zbieżność z normatywną treścią przepisów znajdujących zastosowanie w kontrolowanej sprawie, oraz cel wszystkich trzech regulacji (ustawy z 1968 r. wraz z rozporządzeniem z 1968 r., ustawy z 1974 r. wraz z rozporządzeniem z 1974 r. i ustawy z 1982 r.; zapobieganie ekstensywnemu użytkowaniu gruntów rolnych) pogląd prawny w nim wyrażony jest przydatny dla oceny rażących zaniechań organów w postępowaniu zwykłym dla oceny naruszenia § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1968 r., z tą różnicą, że organy miały obowiązek badać odłogowanie gruntów ornych w ciągu ostatnich trzech lat. Brak jakichkolwiek ustaleń w tej materii w decyzji z [...] maja 1977 r. i z [...] lipca 1977 r., czego organ nadzoru nie dostrzegł, a co Sąd I instancji błędnie aprobował. Osoby przeprowadzające lustrację jak i organy obu instancji winny były przesłuchać w charakterze świadków: córkę właścicielki A. G., M. G. i ewentualnie innych dzierżawców gruntów owego gospodarstwa rolnego a nadto właścicielkę w charakterze strony. Nieprzeprowadzenie tych koniecznych w kontrolowanej sprawie dowodów skutkowało brakiem ustaleń w zakresie rzeczywistej powierzchni gruntów ornych; tego, czy wszystkie grunty orne były w latach 1974, 1975, 1976 rolniczo wykorzystywane; jaki był rzeczywisty poziom produkcji w każdym z tych lat i czy był co najmniej o 1/3 niższy od przeciętnych plonów osiąganych w M. na podobnych glebach w każdym z tych lat. Dopiero te dowody pozwoliłyby na prawidłowy akt subsumcji z art. 9 ust. 2 upgr i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r.

Pomiędzy decyzjami z [...] maja 1977 r. i z [...] lipca 1977 r. zachodzą istotne różnice. W decyzji z [...] maja 1977 r. Naczelnik ustalił, że "Obywatelka nie zajmuje się gospodarstwem, nie prowadzi żadnej hodowli, nie uprawia wspomnianego gruntu". W zakresie dzierżawy gruntów jakichkolwiek ustaleń nie dokonał Naczelnik, choć normodawca dopuszczał wykorzystanie gruntów ornych także przez dzierżawców. W decyzji z [...] lipca 1977 r. Wojewoda ustalił, że "grunty tego gospodarstwa nie są odpowiednio rolniczo wykorzystywane, gdyż około 50% od wielu lat leżało odłogiem, a pozostała część gruntów została wydzierżawiona innym rolnikom. Gospodarstwo nie prowadzi hodowli bydła, trzody chlewnej ani owiec". Wojewoda nie ustalił, czy i jaka część gruntów ornych była w latach 1974-1976 wykorzystywana rolniczo.

Z protokołu lustracji wynika, że "Racjonalnie wykorzystanej ziemi gospodarstwo ma około [...] ha", lecz lustratorzy nie wskazali, czy owe "około [...] ha" dotyczy gruntów ornych (§ 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1968 r.), czy też innych gruntów. Z protokołu lustracji wynika, że "A. J. nie jest użytkownikiem gruntu – użytkuje go ob. G. M. Grunt nie jest należycie użytkowany", przy czym w protokole w żaden sposób tej oceny nie uzasadniono. Naczelnik tej części protokołu lustracji nie poddał jakiejkolwiek ocenie i pominął go przy ustaleniu stanu faktycznego. Wojewoda zapewne w oparciu o ów zapis protokołu lustracji ustalił, że "pozostała część gruntów została wydzierżawiona innym rolnikom" (Wojewoda użył liczby mnogiej), nie ustaliwszy, czy M. G. pozostawał w stosunku pokrewieństwa bądź powinowactwa z właścicielką, a zwłaszcza czy był mężem A. G. – córki właścicielki. Okoliczność ta była istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro Naczelnik w piśmie z [...] listopada 1977 r. do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Zielonych w R. (po upływie zaledwie 4 miesięcy i 7 dni od wydania ostatecznej decyzji Wojewody) wskazał, że "Niewielki areał uprawia córka A. G. z mężem, a przeprowadzona analiza wykazała, że wyniki produkcji w tym gospodarstwie są średnie i nie wykazują dodatkowej produkcji z gospodarstwa ob. A. J.". Już choćby zestawienie tych informacji wskazuje na całkowitą dowolność ocen Naczelnika i Wojewody zebranych w sprawie dowodów; brak ustaleń co do spełnienia materialnoprawnej przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej (art. 9 ust. 2 upgr i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r.), jak i dowolność oceny co do "niskiego poziomu produkcji rolnej", którą jeszcze w tym samym okresie produkcyjnym, po upływie 4 miesięcy i 7 dni od wydania ostatecznej decyzji Wojewody, sam Naczelnik ocenił że "wyniki produkcji w tym gospodarstwie są średnie". Jest rzeczą oczywistą, że średnie wyniki produkcyjne w żadnym razie nie były niskim poziomem produkcji. W piśmie z [...] listopada 1977 r. Naczelnik stwierdził, że "Właścicielka nie ma następcy, który mógłby przejąć gospodarstwo" (pkt 6), choć bez przesłuchania zstępnych właścicielki – zwłaszcza uprawiającej "niewielki areał" [nie wiadomo o jakiej powierzchni] A. G. i jej męża nie sposób było przyjąć, że właścicielka nie ma lub mieć nie będzie następcy. Dowolnie w piśmie z [...] marca 1978 r. Ministerstwo Rolnictwa wskazało na brak podstaw do przekazania gospodarstwa "na rzecz córki. Nie daje ona gwarancji podniesienia gospodarstwa z upadku ekonomicznego, ponieważ mimo prowadzenia przez nią tego gospodarstwa, wykazywało ono niski poziom produkcji". Na prowadzenie tego gospodarstwa przez córkę nie wskazywał protokół lustracji ani obie kontrolowane decyzje (mimo że protokół był sporządzony rok i 11 dni wcześniej, a decyzje – odpowiednio – 10 miesięcy i 4 dni oraz 8 miesięcy i 14 dni przed pismem Ministerstwa. Ministerstwo myli też instytucje prawne – warunkiem ustawowym uznania gospodarstwa za "podupadłe ekonomicznie gospodarstwo rolne" było zadłużenie jego właściciela z tytułu należności państwowych, enumeratywnie wyliczonych w ustawie z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność państwa za zaległe należności (A. Jurewicz- op. cit., s. 55-59), gdy z niekwestionowanych dowodów i ustaleń (pkt 2 lit. b decyzji z [...] maja 1977 r. "zadłużenia wobec Państwa oraz jednostek gospodarki uspołecznionej i służebności gruntowe nie występują" wynika, że właścicielka nie była zadłużona.

Brak obligatoryjnej opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne - Dz. U. nr 21, poz. 125, dalej rozporządzenie z 1974 r.) stanowi rażące naruszenie wskazanego przepisu.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że w 1974 r. ówczesne władze PRL uznały, że w obliczu dobrych wyników produkcyjnych rolnictwa należy przyspieszyć jego socjalizację pomyślaną przede wszystkim jako wzrost sektora uspołecznionego (pegeeryzacja rolnictwa). Uchwała nr 151 Rady Ministrów z 8 sierpnia 1975 r. wręcz zobowiązywała naczelników gmin do przejmowania ziemi i zwiększania areału jgu (A. Stelmachowski w: A. Stelmachowski, B. Zdziennicki, Prawo rolne, PWN 1987, s. 95; P. Czachowski, M. Korzycka-Iwanow, S. Prutis, A. Stelmachowski, Polskie prawo rolne na tle ustawodawstwa Unii Europejskiej, W. Pr. PWN 1997, s. 46). Nadużywanie prawa bądź legalne stosowanie prawa w drugiej połowie lat siedemdziesiątych XX w., powodowało częstokroć rażącą krzywdę rolników (M. Błażejczyk, Konstytucyjne gwarancje trwałości indywidualnego rolnictwa w PRL, "Wieś Współczesna" 1983/5/s. 28). Doktryna trafnie skrytykowała tendencję do wykorzystywania instrumentów prawnych, mających w założeniu zapobiegać ekstensywnemu użytkowaniu gruntów rolnych, do realizacji innych celów polityki rolnej państwa, co miało miejsce zwłaszcza w drugiej połowie lat siedemdziesiątych (A. Jurcewicz – op. cit., s. 3, 51-52, 117).

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie wskazał, że ocenę niskiej efektywności gospodarstwa rolnego formułowano przez pryzmat regulacji zawartej w rozporządzeniu z 1968 r. W doktrynie wskazuje się, że element obiektywny "niski poziom produkcji" został określony w sposób sformalizowany w przepisach rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa ([z 1968 r.] Dz. U. nr 11, poz. 58). Przepisy te miały duże znaczenie także przy przejmowaniu gospodarstw za rentę z urzędu (A. Stelmachowski w: A. Stelmachowski, B. Zdziennicki, Prawo rolne, PWN 1980 - dalej A. Stelmachowski - op. cit. 1980, s. 233, uw. 4). Wskazano, że prócz przymusowego wykupu w drodze licytacji (przewidzianego w ustawie z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych - Dz. U. nr 3, poz. 14, na podstawie której wydano rozporządzenie 1968 r.), to ścisłe określenie kryterium niskiego poziomu produkcji, uniemożliwiające dowolność jego interpretacji przez organy administracji, spowodowało niewielkie zastosowanie w praktyce przepisów o przymusowym wykupie nieruchomości rolnych wchodzących w skład produkcyjnie zaniedbanych gospodarstw. W latach 1968-1980 dało się zauważyć w rozwiązaniach prawnych w sferze zapobiegania ekstensywnemu użytkowania gruntów rolnych, w porównaniu z okresem poprzednim, istotne zaostrzenie sankcji w przypadku niewywiązywania się przez właściciela gruntów z powinności ich rolniczego wykorzystywania; o ile uprzednio właściciel nieuprawianych lub nienależycie uprawianych gruntów czasowo tracił jedynie prawo ich użytkowania, o tyle na podstawie powołanych w tym miejscu aktów prawnych tracił prawo ich własności (A. Jurcewicz – op. cit. s. 49, 51, 61).

Ponieważ to samo ścisłe kryterium poziomu produkcji znajdowało zastosowanie w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 9 ust. 2 upgr, obowiązkiem Naczelnika, a następnie Wojewody, było stosowanie tych samych normatywów określających ów niski poziom (A. Stelmachowski - op. cit. 1980, s. 235, uw. 7). Wymagało to jednak określenia poziomu produkcji rolnej w decyzji o przejęciu na rzecz państwa gospodarstwa rolnego (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 19.12.2007 r., II SA/Go 612/07, Lex 489552), czego w obu kontrolowanych w trybie nadzoru decyzjach zabrakło. W doktrynie trafnie wskazywano, że ustawa z 1968 r. [i rozporządzenie z 1968 r.; uwaga NSA] nie nawiązywała do innych przepisów, dotyczących gospodarstw podupadłych czy też związanych z zagospodarowaniem gruntów. Jest jednak oczywiste, że nie można jej rozpatrywać w oderwaniu od innych instytucji i zasad. W szczególności postępowanie o przymusowy wykup winno być wszczęte dopiero po wyczerpaniu środków przewidzianych dla podźwignięcia gospodarstw podupadłych. W sprawach o przymusowy wykup szczególnego znaczenia nabierają przepisy kpa o ochronie interesów obywateli (szczególnie art. 5-8; J. Selwa w: J. Selwa, A. Stelmachowski, Prawo rolne, PWN 1970, s. 177-179). Uwagi te w pełni należało stosować pod rządem ustawy z 1974 r., przy czym uszło uwadze organu nadzoru ich pominięcie w kontrolowanej sprawie.

W doktrynie jednoznacznie wskazywano, że przejmowanie gospodarstwa rolnego na własność państwa za rentę na podstawie art. 9 ust. 2 upgr stanowiło sankcję prawną stosowaną w wypadku zaniedbań produkcyjnych rolnika z tym uzupełnieniem, że uwzględniając jego sytuację osobistą – wiek lub inwalidztwo – zapewnia mu zaopatrzenie emerytalne w przypadku utraty gospodarstwa rolnego (W. Pawlak: Prawo rolne PRL, PWN 1981, s. 275-276; Polskie prawo rolne, PWN 1988, s. 98-99). A. Stelmachowski wskazał, że przejmowanie gospodarstw z urzędu za rentę (emeryturę) o tyle tylko można traktować jako sankcję za niewłaściwe wykonywanie własności, że nie występuje tu zupełnie przesłanka winy; natomiast obiektywny stan rzeczy jest taki sam, jak przy przymusowym wykupie – gospodarstwo "wykazuje niski poziom produkcji rolnej" (A. Stelmachowski – 1980, s. 235).

Zarzut naruszenia art. 106 § 1 ppsa okazał się nieusprawiedliwiony. Protokół rozprawy przed Sądem I instancji wskazuje, że sędzia sprawozdawca złożył sprawozdanie w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 ppsa (wskazanego jako wzorzec kontroli w obu zarzutach procesowych). Art. 3 ppsa dzieli się na trzy paragrafy, a § na 10 punktów, przy czym autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, naruszenia którego to przepisu się dopatruje. Przepis art. 3 § 1 ppsa jest przepisem jedynie kompetencyjnym, którego naruszenie może mieć miejsce w powiązaniu z konkretnymi przepisami ustawy (wyrok NSA z 4.11.2011 r., II FSK 819/10, Lex 1165380).

Natomiast oba zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, w świetle powyższych uwag okazały się zasadne.

Zasadny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 9 ust. 2 upgr i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. Skoro bowiem w decyzjach z [...] maja 1977 r. i z [...] lipca 1977 r. nie wykazano spełnienia obiektywnego stanu rzeczy – by gospodarstwo właścicielki wykazywało niski poziom produkcji rolnej w rozumieniu art. 9 ust. 2 upgr i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r., a postępowanie dotyczyło prawa własności przedmiotowego gospodarstwa rolnego, to zlekceważenie gwarancyjnej roli art. 9 ust. 2 upgr i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. winno było prowadzić do odmiennej oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa niźli zaprezentowana w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2012 r.

Nietrafnie Sąd I instancji ograniczył swe rozważania co do zarzutu nie otrzymania przez byłą właścicielkę z tytułu przejęcia gospodarstwa rolnego żadnych korzyści materialnych. Istotnie dnia 5 sierpnia 1977 r. złożono wniosek do ZUS o przyznanie byłej właścicielce renty w zamian za przekazanie gospodarstwa rolnego, a ZUS decyzją z [...] sierpnia 1977 r. przyznał jej świadczenie w wysokości [...] zł miesięcznie (s. 8 akapit 4 uzasadnienia I SA/Wa 2110/13). Jednakże ani organ nadzoru, ani Sąd I instancji nie ustaliły, że pismem z [...] września 1977 r. Naczelnik Oddziału ZUS w R. poinformował właścicielkę, że z dniem ...] października 1977 r. wstrzymuje wypłatę renty z powodu odmowy przyjęcia. Decyzją z [...] września 1978 r. ZUS orzekł o wznowieniu wypłaty renty na podstawie "wniosku Obywat. z [...].8.78 r.". Obowiązkiem organu nadzoru było ustalenie, czy i ewentualnie w jakim okresie właścicielka pobierała rentę, bowiem w przeciwieństwie do innych spraw znanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu (art. 106 § 4 ppsa), przedmiotowe gospodarstwo nie było zadłużone; właścicielka miała środki na swe utrzymanie od córki przebywającej za granicą i nie zbiegała o przejęcie gospodarstwa by uzyskać rentę; korzystała w zakresie uprawy gospodarstwa z pomocy córki i zięcia (A. G. i M. G.), a wyniki produkcyjne w tym gospodarstwie Naczelnik w piśmie z [...] listopada 1977 r. (po 5 miesiącach i 28 dnia od wydania przez siebie decyzji) jako "średnie".

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 9 ust. 2 i art. 31 upgr i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa należało zaskarżoną decyzję uchylić, a na podstawie art. 135 ppsa w związku z tymi samymi wzorcami kontroli należało uchylić poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2012 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi związany będzie wyżej przedstawioną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania – w szczególności w zakresie dowodów, które należy przeprowadzić w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji.

Prowadząc sprawę ponownie organ nadzoru weźmie pod uwagę, że brak jest podstaw do przyjęcia, że rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu (normą prawną) a rozstrzygnięciem objętym decyzją; cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Pogląd ów, oparty na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane, utracił na aktualności. Jest to szczególnie widoczne w kontrolowanej sprawie, gdzie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy organ miał obowiązek prawidłowo dekodować normę prawną z szeregu przepisów – w szczególności z art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy z 1974 r. i z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. oraz § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia z 1974 r., przy uwzględnieniu wyżej wskazanych przepisów kpa w brzmieniu z daty wydania Naczelnika i Wojewody.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, dalej M. Zieliński, Wykładnia, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.2.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się też współczesna doktryna (J. Borkowski – op. cit. s. 760-761, nb 53).

Mając na uwadze przedmiot postępowania, późniejsze odłogowanie przejętych od właścicielki gruntów nie może być postrzegana jako "kwestia pozaprawna, pozbawiona znaczenia w kontekście prowadzonego postępowania". Winna być ona rozważona jako skutek niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutek gospodarczy lub społeczny naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Instytucja przekazania gospodarstwa rolnego następcy, wprowadzona w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 43-59 ustawy z dnia 27 paździenika 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140) z dniem 1 styczna 1978 r., nie wyklucza tego, że ówczesnej kulturze prawnej instytucja następcy była znana (pkt 6 pisma Naczelnika z [...] listopada 1977 r.; zapis w protokole lustracji z [...] marca 1977 r.) i istotna z punktu widzenia perspektyw rozwoju gospodarstwa rolnego.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ppsa. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przez adwokata w postępowaniu kasacyjnym orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie odrębnego wniosku i w oparciu o stosowne oświadczenie (art. 250 § 1 w zw. z art. 258 § 1 i 2 pkt 8 ppsa).