Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 522/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. [...] S.A., decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto K. własności nieruchomości o nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Od powyższej decyzji P. [...] S.A. wniosły odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że skarżąca nie legitymuje się prawem użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. W dacie 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), która określała w art. 38 ust. 2, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Organ zauważył, że wcześniej, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1952 r. Nr 4 poz. 31) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Odnosząc się do stanowiska P. zawartego w odwołaniu, co do tego, że skarżąca nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że indywidualizacja prawa jest niezbędna przy ocenie tytułu prawnorzeczowego. Tytuł prawnorzeczowy musi w swej osnowie zawierać wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne.

Komisja powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że w postępowaniu komunalizacyjnym nie mają zastosowania przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) bowiem zostały wydane na ściśle określony użytek tj. w celach uwłaszczeniowych. Stanowisko to jest aktualne także w stosunku do treści § 4 ust. 1,2,3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., a także § 2 ust 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2001 r.

W tym stanie rzeczy, skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku, jak trafnie orzekł Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią, obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Jeżeli chodzi o postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone na podstawie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, toczy się ono na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., dlatego też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż art. 34 a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej.

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. nie tworzą tytułu prawnego do nieruchomości. Żadne przepisy powojenne o ziemiach odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., z którego wynika, iż wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie. Przepisy te formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. Faktyczne objęcie nieruchomości i władanie nie tworzy sformalizowanego prawa zarządu.

Komisja zaznaczyła, że obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym ,,Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP. Z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Krajowej Komisji wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający: Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo P. do określonego gruntu.

Skoro zaś P. w piśmie przyznały, że nie miały tytułu prawnego do gruntu, to

ograniczenie dalszego postępowania dowodowego przez organ należy uznać za prawidłowe. Ograniczenie to w żadnym razie nie narusza prawa procesowego.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, w niniejszej sprawie komunalizacja z mocy prawa nie jest też wyłączona przez art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a ewentualne zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa.

W tym stanie rzeczy skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., jak trafnie orzekł Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji.

Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] P. [...] S.A. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze P. zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość ta w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego; - art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) poprzez jego pominięcie; - art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) polegające na jego błędnej wykładni poprzez niezastosowanie pomimo, iż przepisy te stanowią podstawę nabycia z mocy prawa gruntów pozostających w posiadaniu PKP, co oznacza, że dla tych nieruchomości stosuje się art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych; 2) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, art. 8, art.10, art. 77 § 1, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa; - art. 15 Kpa poprzez zaniechanie przez organ II instancji ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W skardze P. wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako niezgodnej z prawem oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]; 2) zasądzenie od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Wbrew temu co stwierdzono w decyzji skarżący nie powoływał się w odwołaniu na postępowanie prowadzone w trybie przepisów ustawy o komercjalizacji. Wobec nieruchomości toczy się postępowanie prowadzone w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wbrew temu co stwierdzono w decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skarżący powoływał się w odwołaniu na przysługujący mu tytuł do nieruchomości ujawniony pierwotnie w [...] w karcie "B", a następnie księdze wieczystej [...]. Organy obu instancji pominęły w swojej ocenie wyżej wymienione dokumenty urzędowe. Ponadto organy nie przeprowadziły żadnych czynności dowodowych na okoliczność ustalenia w jakiej dacie nieruchomość ta objęta została zarządem skarżącego. A tym samym na jakiej podstawie prawnej należy domagać się stosownego dokumentu. Wszak Archiwum Akt Nowych stwierdziło, że do r. 1961 decyzje takie w ogóle nie były wydawane P. Także to zagadnienie nie stanowiło przedmiotu rozważań organów obu instancji.

Skarżąca wskazała, że na mocy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa ’’Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568) nabywanie nieruchomości kolejowych w zarząd następowało ex lege, a owo rozporządzenie, ani inny przepis prawa nie wymagał stwierdzenia lub potwierdzenia tego stanu prawnego. Stąd uzależnianie stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości od przedstawienia innego dowodu, niż wpisy ujawnione pierwotnie w [...], a następnie w KW, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia, zarówno natury faktycznej, jak i prawnej.

W dacie wejścia w życie ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie

terytorialnym i pracownikach samorządowych, tj. 10 maja 1990 r. PP PKP było przedsiębiorstwem państwowym, utworzonym w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego (art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", które gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę (art. 16 ustawy). Jak stanowi art. 50 tej ustawy mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP działającego na podstawie niniejszej ustawy. Dla przedsiębiorstwa państwowego PKP funkcję organu założycielskiego, zgodnie z art. 46 ust. 2 tej ustawy wykonywał Minister Transportu Żeglugi i Łączności. Na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności, jego nieruchomości należały do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji, nie były zatem mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji.

Wobec czego przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych nie obejmują, ani w zakresie podmiotowym ani przedmiotowym mienia P. - podmiotu o znaczeniu ponadwojewódzkim działającego na obszarze całego kraju, a dodatkowo podmiotu który podlegał naczelnym (centralnym) organom administracji publicznej.

P. zauważyło, że w dacie 10 maja 1990 r. obowiązywał także przejściowy przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który został pominięty przez organy obu instancji. Przepis ten stanowił podstawę przejścia, z mocy prawa, przysługującego dotychczas państwowym jednostkom organizacyjnym tytułu do nieruchomości w prawo zarządu. Natomiast art. 87 ust. 2 stanowił, że posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej wydanej bez konieczności uprzedniego złożenia wniosku o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. W świetle powyższego terenowe organy administracji zobowiązane były wydać stosowne orzeczenia przekazujące mienie posiadaczom gruntu w zarząd. W ten sposób, to na organy administracji, przerzucony został ciężar uregulowania spraw związanych z zarządem nieruchomościami państwowymi. Ustawodawca kierował się bowiem potrzebą ostatecznego uregulowania, w formie decyzji administracyjnych, spraw związanych z podziałem gruntów państwowych, które zarządzane były przez przedsiębiorstwa państwowe - uporządkowania tego stanu.

Zarząd bowiem, jako określony stan faktyczny, pozwalający danej jednostce realizować jej zadania - cel społeczno - gospodarczy, stanowił podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym bądź w imieniu Skarbu Państwa w stosunku do powierzonego mienia. Wobec czego w toku postępowania dowodowego organy obu instancji - Wojewoda [...] oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa winny były dokonać ustaleń, czy w przedmiocie uregulowania prawnego władztwa P. podjęte zostały czynności przez właściwe organy administracji. Jeżeli postępowanie to nie zostało przeprowadzone, a istotnie zarząd przesądza o nabyciu mienia Skarbu Państwa przez gminę, to okoliczność ta winna zostać ustalona innymi środkami dowodowymi, w toczącym się postępowaniu. Brak ustaleń w tym zakresie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 75 § 1 i art. 77 § 1 Kpa.

Wbrew stanowisku przedstawionemu w zaskarżonej decyzji treść art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stanowi podstawy badania "zarządu" jako przesłanki negatywnej komunalizacji mienia ogólnonarodowego Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 maja 1990 r. stanowił (...) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych (...). Zarządzanie w rozumieniu art. 6 nie kreowało zatem po stronie terenowych organów administracji bądź pozostałych podmiotów w tym przepisie wymienionych, tytułu prawnego do składników mienia państwowego. Przepis ten wyznaczał jedynie zakres władztwa tych podmiotów wobec mienia państwowego, jako określonego stanu faktycznego.

Jak stwierdza NSA w wyroku z 9 września 2008 r., OSK 1442/07 przesłanka "należenia do" w swej warstwie semantycznej oznacza jakiś tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości oraz podkreśla, że zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta, czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Zasada enumeratywnego wyliczenia praw rzeczowych nie pozwala na przyjęcie, iż zarząd t.o.a.p. (o ile w ogóle miał on miejsce w przedmiotowej sprawie) stanowi tytuł prawnorzeczowy, a zatem nie ma miejsca spełnienie przesłanki "należenia" nieruchomości do t.o.a.p., a co za tym idzie, nie można wydać decyzji komunalizacyjnej.

Skarżąca zaznaczyła, że organy obu instancji dokonały domniemania istnienia zarządu t.o.a.p. niejako a priori, na podstawie błędnej interpretacji logicznej, bez wskazania podstawy prawnej zarządu.

P. podniosły, że art. 34 ustawy o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji P. stanowi, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. (co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych) stały się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. (ust. 1). Nabycie prawa, o którym mowa w ust. 1, następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (ust. 2), a budynki inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, które stały się przedmiotem użytkowania wieczystego, stały się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P. (ust. 3). Nabycie tych praw przez P. nie może naruszać praw osób trzecich (ust. 4), w tym także gmin, o ile dysponowały prawami do składników tego mienia. Grunty te nie podlegają komunalizacji w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (art. 34a).

Przywołane wyżej normy stanowią zatem podstawę nabycia przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, w sytuacji braku dokumentów o ustanowionym zarządzie lecz wyłącznie gruntów Skarbu Państwa. Natomiast nieuzasadniona komunalizacja mienia pozostającego w posiadaniu P. (5 grudnia 1990r.), po pierwsze pozbawia Skarb Państwa jego mienia, po drugie czyni przepisy art. 34 i 34a pustymi, a po trzecie niweczy założenia ustawowe związane z realizacją przez Państwo polityki związanej z transportem kolejowym.

Intencją ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji. restrukturyzacji i prywatyzacji P., a w szczególności Rozdziału 5 była potrzeba kompleksowego uregulowania stanu prawnego gruntów Przedsiębiorstwa, co determinuje realizację jednego z celów tej ustawy jakim jest restrukturyzacja P. S.A.

W postępowaniu komunalizacyjnym organ zobowiązany jest ustalić, czy w stanie

faktycznym sprawy występują przesłanki pozytywne z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, tj, czy w dacie 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego bądź podmiotów podległych tym organom. W przypadku braku wystąpienia tych przesłanek nieruchomość nie podlega komunalizacji. Organ pierwszej instancji nie dokonał jednak ustaleń na powyższą okoliczność, co zarzucił skarżący w odwołaniu od decyzji. Jednakże także ten' zarzut nie doczekał się stanowiska Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Organ drugiej instancji nie ocenił należycie dowodów zgromadzonych w postępowaniu, ani też nie uzupełnił materiału dowodowego, czym naruszył art. 15 w związku z art. 136 Kpa. Ponadto organ drugiej instancji naruszył art. 107 § 3 Kpa. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem skarżącego decyzja organu drugiej instancji nie spełnia powyższych wymogów, jak również narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, ponieważ NSA podkreślił, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ drugiej instancji orzekał w istocie w oderwaniu od zarzutów skarżącego, jak również od oceny materiału dowodowego. Braki przeprowadzonego postępowania na okoliczność wystąpienia przesłanek pozytywnych przepisu materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, stanowi o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma to, czy Przedsiębiorstwo [...] nie posiadając żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do mienia nieruchomego oznaczonego obecnie jako działka nr [...] o pow. [...] m2, powołując się na regulacje prawne normujące status prawny P. i wywodząc z nich swój tytuł prawny mogło stanąć na przeszkodzie komunalizacji tegoż mienia na rzecz Gminy K.

Analizując tą kwestię należy zacząć od tego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym - jak trafnie podniosła Komisja - "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1, wyjaśnił bowiem, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu.

Wymaga podkreślenia, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pod względem systemowym był powiązany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Jak trafnie wskazał organ wyższego stopnia udowodnienie prawa zarządu do mienia wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, kreującej określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).

Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika, że grunt oznaczony obecnie jako działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowił działkę nr [...] (pismo Urzędu Miasta K. z dnia 6 kwietnia 2010 r.). Według informacji przekazanej przez Wydział Skarbu Państwa Urzędu Miasta K. (pismo z dnia 23 marca 2010 r.) brak jest dokumentów mogących potwierdzić prawo zarządu w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i żaden podmiot nie ponosi opłat za przedmiotową nieruchomość. Z danych, którymi dysponuje Wydział Geodezji Urzędu Miasta K. (pismo z dnia 13 sierpnia 2009 r.) również wynika, że nie odnaleziono dokumentów potwierdzających w 1990 r. prawo zarządu P. do przedmiotowej nieruchomości. Z pisma Archiwum Akt Nowych w W. z dnia 11 stycznia 2010 r., które prowadziło kwerendę w zespołach akt Ministerstwa Komunikacji i Ministerstwa Kolei, również nie wynika, aby odnaleziono dokumenty dotyczące nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] z obrębu nr [...] przy linii kolejowej nr [...] W.– K. [...]. Dokumentu potwierdzającego istnienie na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu do gruntu oznaczonego obecnie jako działka nr [...] nie przedłożyła również P. S.A, mimo skierowanego doń przez Wojewodę [...] pisma z dnia 16 marca 2010 r. Z oświadczeń skarżącej Spółki (pisma z dnia 16 lutego 2009 r. i 6 kwietnia 2010 r.) również nie wynika, aby na potrzeby sprawy komunalizacyjnej P. legitymowało się dokumentem wskazującym na powstanie po stronie P.P. [...] prawa zarządu do spornego mienia, czy dokumentów potwierdzających powstanie innych poprzednio obowiązujących prawnych form władania gruntem przez państwowe jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa państwowe.

Zatem uznać należy, że Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 105, który komunalizacji stałby na przeszkodzie.

Na gruncie niniejszej sprawy nie można zgodzić się z P. S.A., że dowodem potwierdzającym prawo zarządu poprzednika prawnego skarżącej jest odpis z księgi wieczystej nr [...], gdzie w Dziale II figuruje wpis jako właściciel Skarb Państwa – ‘’Przedsiębiorstwo [...]". Jak trafnie wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokument, który ma moc dowodową w potwierdzeniu istnienia prawa zarządu P. na potrzeby sprawy o uwłaszczenie nie może mieć znaczenia w sprawie dotyczącej komunalizacji mienia, gdzie wymagane jest wykazanie się konkretną decyzją administracyjną, umową, protokołem przekazania mienia danej osobie we władanie, z których wynika podstawa prawna przekazania i jego forma prawna.

Zdaniem Sądu, w tej sytuacji organy obu instancji zasadnie przyjęły, że mienie obejmujące własność Skarbu Państwa (nabyte przez państwo wskutek wywłaszczenia), w dniu 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa własnością Gminy K. skoro brak źródłowych dokumentów potwierdzających władanie przedmiotowym gruntem przez inne podmioty prawa. Wobec tego nie budzi zastrzeżeń Sądu twierdzenie organów, że grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa i należał do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że tytuł prawny Przedsiębiorstwa Państwowego P. do działki nr [...] można wywieść z przepisów aktów prawnych, na podstawie których utworzono przedsiębiorstwo państwowe P. (por. m.in. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1259/05, I OSK 1457/06, I OSK 1947/06 i I OSK 187/07). Obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" ,czy przepisy poprzednich aktów prawnych regulujących tę materię nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy tych aktów prawnych nie wskazywały expressis verbis, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji P., temu przedsiębiorstwu służy określony tytuł prawny (zarząd powierniczy, użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). W regulacjach tych brak również uregulowań określających sposób i organ właściwy do potwierdzania uprawnień P. do mienia będącego w jego dyspozycji. Nie można zaakceptować stanowiska, że P. S.A. ma możliwość dokumentowania w zewnętrznym obrocie prawnym tytułu prawnego do oznaczonego co do tożsamości mienia, którym dysponuje, poprzez ogólne powołanie się na przepisy aktów normatywnych określających status prawny Przedsiębiorstwa Państwowego [...].

Nie można również podzielić stanowiska, że P. na mocy art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzyskało zarząd gruntem oznaczonym obecnie jako działka nr [...] (wówczas działka nr [...]). Przepis ten dotyczył bowiem państwowych jednostek organizacyjnych, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania, czego P. nie uczyniło. Jeżeli zaś chodzi o art. 87 ust. 2 tej ustawy to również i w tym zakresie sam zainteresowany nie dysponuje stosowną decyzją o przekazaniu gruntu i nie ma jej też organ prowadzący ewidencję gruntów, mimo że przepisy art. 22 i art. 23 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nakładają na organy i osoby władające gruntem obowiązek zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych, w tym i złożenie ostatecznych decyzji administracyjnych, z których zmiany te wynikają, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Zdaniem Sądu, powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w sprawie nabycia mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji – jak zauważyła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Za trafne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przepisów procedury administracyjnej zawartej w Kpa. Faktem jest, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji skoncentrował się na zagadnieniu braku po stronie P. tytułu prawnego do spornego mienia i nie dokonał szczegółowej analizy przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizującej. Naruszenia wskazane w pkt d i e skargi nie miały jednak wpływu na wynik sprawy bowiem - wobec braku wykazania się przez P. dokumentem potwierdzającym prawo zarządu oraz brakiem tego rodzaju dowodów w zasobach organu właściwego do spraw geodezji i gospodarki mieniem skarbu państwa oraz w zasobach archiwalnych (gdzie poszukiwania prowadzono z inicjatywy organu wojewódzkiego) – mienie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej. Skoro przedmiotowy grunt był w dyspozycji P., a więc w grę nie wchodziło władanie gruntem w sensie prawnym przez inne podmioty wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, to wówczas działało domniemanie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) wskazujące, że grunt państwowy jest zarządzany przez terenowy organ administracji państwowej.

Biorąc to wszystko pod uwagę i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.