Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 90/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, ust. 2, ust. 3, ust. 5, art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 41 poz 243
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę  poza granicami państwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi gminnej I. uchyla decyzję I i II instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.Ś. z dnia [...] r. Nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; IV. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", po rozpatrzeniu z urzędu sprawy dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych - budowa zjazdu z drogi gminnej nr 118134D (działka o numerze ewidencyjnym gruntów 5) na teren nieruchomości Karczowice 9 (działka o numerze ewidencyjnym gruntów 58/11), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.Ś. nakazał inwestorowi, tj. Panu J.S. zam. D. ul. [...], rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi gminnej nr 118134D (działka o numerze ewidencyjnym gruntów 5), na teren nieruchomości K. (działka o numerze ewidencyjnym gruntów 58/11) z chwilą uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Przy wykonywaniu robót organ I instancji nakazał zachować następujące warunki: roboty prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami, warunkami technicznymi, normami, przepisami BHP i zobowiązał inwestora do powiadomienia tutejszego inspektoratu o zakończeniu robót związanych z rozbiórką w/w zjazdu.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 27 czerwca 2011 r. wpłynęło zawiadomienie Gminy C. o dokonaniu samowoli budowlanej, tj. wykonanie zjazdu z działki 58/11 na drogę gminną 118134D w K. (działka nr 5), a właścicielem nieruchomości K. jest Pani G.S.. Biorąc powyższe pod uwagę w dniu 18 lipca 2011 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowego zjazdu. W dniu 16 sierpnia 2011 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowego zjazdu (w obecności przedstawiciela Gminy C.), w trakcie której ustalono, że dokonano budowy zjazdu z drogi gminnej Nr 118134D (działka nr 59/11) w miejscowości K. na teren nieruchomości K., który wykonany jest na podbudowie z kamienia i wylany płytą betonową grubości około - 7 cm, o wymiarach dł. około 5,00 m i szerokości około 1,00 bez przepustów wzdłuż drogi gminnej j/w. W dniu kontroli obecny pełnomocnik właściciela nieruchomości K. nie przedłożył stosownych dokumentów świadczących o legalności budowy przedmiotowego zjazdu, oświadczając jednocześnie, że właściciel nieruchomość przejął nieruchomość po rodzicach w 1995 r. zgodnie z aktem notarialnym i nic mu nie wiadomo, czy poprzedni właściciele mieli stosowne pozwolenie, a budowę przedmiotowego wjazdu określa na lata 90-te ubiegłego wieku. Natomiast przedstawiciel Gminy C. oświadczył, że Gmina C. nie wydawała żadnych pozwoleń na budowę przedmiotowego zjazdu, czy też innych uzgodnień zmierzających do legalizacji przedmiotowego zjazdu i nie jest uwidoczniony na żadnych mapach geodezyjnych. Zdaniem przedstawiciela Gminy przedmiotowy zjazd został wybudowany już po latach 90-tych, o czym świadczyć może brak znamion długotrwałego użytkowania.

Biorąc pod uwagę sprzeczne stanowiska stron, Inspektor wystąpił do Gminy C. o udzielenie informacji, czy w latach 90-tych Gmina C. udzielała poprzedniemu właścicielowi nieruchomości pozwolenia na wykonanie przedmiotowego zjazdu. Jednocześnie z uwagi na różne stanowiska stron postępowania w sprawie daty powstania przedmiotowego zjazdu został przeprowadzony dowód z przesłuchania świadków w dniu 11 października oraz w dniu 17 listopada 2011 r., w trakcie którego na podstawie zeznań za datę powstania przedmiotowego zjazdu należy uznać – zdaniem PINB - lata 2000, a inwestorem jest Pan J.S.. Nadto organ I instancji stwierdził, że przedłożona dokumentacja zdjęciowa przedłożona przez Pana S. nie może być dowodem w sprawie, ponieważ na zdjęciach nie ma daty ich wykonania.

Gmina C. w dniu 16 grudnia 2011 r. po raz kolejny potwierdziła, że na wykonanie przedmiotowego wjazdu nie udzielała ani pozwolenia, ani uzgodnienia przed 1990 r. oraz po 1990 r., nie wydawała również pozwolenia na zajęcie pasa drogowego z działki nr 85/11 na drogę gminną 118134D.

Reasumując, PINB uznał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne należy prowadzić na podstawie Prawa budowlanego. Roboty związane z budową zjazdu z działki nr 59/11 – K. - na drogę gminną 118134D (działka nr 5) zostały wykonane z naruszenie art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zastrzeżenie to oznacza, że powinno się wziąć pod uwagę nie tyko treść art. 28, ale także art. 29, który określa na jakie roboty nie wymagane jest pozwolenie na budowę, i budowa zjazdu nie została wymieniona w żadnym z wyżej podanych artykułów, a zatem przed przystąpieniem do wykonania w/w robót inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę.

Biorąc powyższe pod uwagę PINB skorzystał z unormowań art. 48 Prawa budowlanego, tj. właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie jednak z ust. 2 cytowanego artykułu Prawa budowlanego, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz gdy inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, należy w pierwszej kolejności rozważyć możliwość zalegalizowania przedmiotowej samowoli. Dlatego też tutejszy organ I instancji nakazał postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r. Nr [...] dostarczenie dokumentów, tj. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczegółowymi, oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które są warunkiem pozwalającym organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny czy przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do wszczęcia procedury legalizacyjnej.

Inwestor pomimo pouczenia o konsekwencji rozbiórki w przypadku niedostarczenia stosownych dokumentów zezwalających na wszczęcie procedury legalizacyjnej nie dostarczył żądanych opracowań.

Mając powyższe na uwadze, PINB skorzystał z unormowań art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, tj. przedłożenia wymaganych dokumentów, stosuje się przepis ust. 1, tj. nakaz rozbiórki obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i niniejszą decyzją nakazuje rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi gminnej nr 118134D (działka nr 5) na teren nieruchomości K. (działka nr 58/11) z chwilą uprawomocnienia się niniejszej decyzji.

Odwołanie od decyzji powyższej decyzji wniósł J.S., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7-9, art. 11, art. 13, art. 28, art. 75, art. 77 i art. 78 k.p.a w związku z art. 4, art. 17 i art. 29 Prawa budowlanego, a w szczególności:

1. błąd co do osoby zobowiązanej. W postanowieniu Nr [...] i w decyzji Nr [...] odwołujący został wskazany jako inwestor zobowiązany w sprawie chociaż nie jest właścicielem nieruchomości ani nie był wykonawcą zakwestionowanej budowli. Odwołujący nie spełnia zatem wymogów art. 4, art. 17 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a..

2. przedmiotu postępowania, czyli zjazd z drogi gminnej w rozumieniu przepisów nie istnieje.

Na tej podstawie J.S. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł zaś, że wbrew twierdzeniu PINB, nie jest i nie był inwestorem, któremu przypisuje się samowolne wybudowanie zjazdu z drogi gminnej nr 118134D na posesję w K. o nr 58/11. Zobowiązywanie odwołującego postanowieniem Nr [...], a następnie zaskarżoną decyzją do wykazywania prawa do dysponowania nieruchomością oraz opracowywania dokumentacji lub innych czynności, jest nieporozumieniem. Wskazana posesja jest własnością żony odwołującego, G.S.. Żona otrzymała w darowiźnie od swoich rodziców udział we współwłasności działki nr 58/3. Działka ta w tamtym czasie była już podzielona dla użytkowania (ad usum) przez zajmujące ją osoby. Podział ten został utrwalony decyzją Wójta Gminy C. z dnia 6 maja 2004 r. znak [...]. Wymienioną decyzją z działki 58/3 wydzielono działki 58/9, 58/10 i 58/11. Wydana też została decyzja Wójta Gminy C. z dnia 4 lutego 2004 r. Nr [...] o warunkach zabudowy. Żona jest współwłaścicielką z osobami trzecimi budynku posadowionego na działce 58/9 i wyłączną właścicielką działki 58/11 stanowiącej ogród.

W powołanej decyzji Wójt zaświadcza, że projekt podziału, który zatwierdził, zgodny jest z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 4 lutego 2004 r., a ponadto, że projekt podziału spełnia wymogi przewidziane w stosownych przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130). Odwołujący zauważył, że wśród nich powołano § 7 rozporządzenia, który w ust. 1 pkt. 9 przewidywał ustanowienie służebności drogowych, gdyby takie okazały się konieczne. W tym przypadku konieczność taka nie zachodziła, ponieważ obie wskazane działki żony odwołującego przylegają do drogi gminnej. Załączona mapa pozwala się zorientować, że jedyny dostęp do działki 58/11 jest od strony wymienionej na wstępie drogi gminnej. Decyduje o tym ukształtowanie terenu (rów i skarpy) oraz sąsiednie działki. Działka 58/11 ma zatem bezpośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z decyzją Wójta zatwierdzającą podział. Postępowanie to toczy się na wniosek Gminy C., co potwierdza PINB w pierwszym zdaniu uzasadnienia decyzji. W świetle tego, co wyżej wyjaśnił odwołujący, pozostaje kwestią otwartą jaki sens ma obarczanie go zarówno obowiązkiem wykazania tytułu prawnego do nieruchomości jak i zgodności z planem zagospodarowania (postanowieniem Nr [...]).

Skoro działka 58/11 przylega bezpośrednio do korony drogi publicznej, wjazd na nią nie wymaga wykonania zjazdu w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 j.t.) - zjazd - połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. Na załączonej fotografii widać wybrukowaną tzw. kocimi łbami jezdnię i wąskie kilkudziesięciocentymetrowe pobocze. W pasie drogowym nie ma kanalizacji burzowej ani rowu odwadniającego. PINB wprowadza ewidentnie w błąd – w ocenie strony - twierdząc jakoby był wykonany zjazd z drogi gminnej jako budowla umożliwiająca dojazd do granicy działki 58/11. W dodatku stwierdzenie, że zjazd ten wykonano bez przepustów wzdłuż drogi ma sugerować, że wykonanie zjazdu blokuje swobodny przepływ wód opadowych. Od okresu datowanego przed II wojną światową wody opadowe spływają na omawianym odcinku wzdłuż jezdni. Bramę w ogrodzeniu umożliwiającą wyjazd z działki wykonał teść odwołującego na początku lat dziewięćdziesiątych. Dowodzą tego zeznania żony i córki. Ponadto zostały złożone w PINB fotografie dzieci, w tym córki odwołującego, pod budynkiem i przy ogrodzeniu wykonane ok. 1995 r.. PINB ma obowiązek dopuścić i rozważyć każdy dowód w sprawie. Odrzucenie fotografii tylko z tego powodu, że nie zawierają datownika jest oczywiście nieuzasadnione. Bardziej od datownika uwiarygodnia je wzrost i wiek osób na fotografii występujących. Obecnie córka i jej koleżanka są osobami pełnoletnimi. Jan Sadowski dołączył do odwołania oświadczenie córki jako dowód w sprawie.

Odwołujący zarzucił przeprowadzonemu przez Inspektora dowodowi ze świadków tendencyjność. PINB pominął wszystko co nie pasowało do przyjętej przez niego tezy. Jako przykład podał twierdzenie o braku znamion długotrwałego użytkowania "zjazdu". Przez bramę prowadząca na posesję wjeżdża się niezwykle rzadko, najwyżej kilka razy do roku i nie używa do tego pojazdów kilkudziesięciotonowych. Skoro brama istniejąca w ogrodzeniu jest jedynym miejscem, przez który możliwy jest dostęp do drogi publicznej, i taki stan rzeczy wójt uznał za zgodny z przepisami geodezyjnymi oraz z decyzją o warunkach zabudowy, a dla żony odwołującego jest to stan zastany, pozostaje wyjaśnienie jaki jest powód prowadzenia tego postępowania w stosunku do odwołującego. Rzut oka na mapę pozwala zorientować się, że na położoną wzdłuż potoku działkę 58/11 kierowane są wody opadowe z całej okolicy.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał w dniu [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego decyzję Nr [...], którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w całości i w tym zakresie nakazał J.S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi gminnej nr 118134D (działka o numerze ewidencyjnym gruntów 5) na teren nieruchomości K. (działka o numerze ewidencyjnym gruntów 58/11).

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania rozstrzyganego decyzją PINB w Z.Ś. z dnia [...] r. Nr [...] jest sprawa samowolnej budowy zjazdu z drogi gminnej nr 118134D (działka o numerze ewidencyjnym gruntów 5) na teren nieruchomości K. (działka o numerze ewidencyjnym gruntów 58/11). Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 Prawa budowlanego, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Budowa zjazdu nie została wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem dyspozycji art. 28 Prawa budowlanego, czyli bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest sankcjonowana przepisem art. 48 Prawa budowlanego. W świetle art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa jest zgodna: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji. Procedura legalizacji została precyzyjnie określona w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Jeżeli zatem zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację dokonanej samowoli organ nadzoru budowlanego zgodnie z ust. 2 i 3 art. 48 powinien w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie:

1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, tj. : czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnienia, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, (...).

DWINB zauważył, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego niespełnienie przez inwestora obowiązków opisanych w ust. 3 tego artykułu, w wyznaczonym terminie, skutkuje koniecznością wydania nakazu rozbiórki obiektu, lub jego części, którego dotyczy postępowanie, stosownie do treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie stosuje się przepisu art. 48 do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (t.j. Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego – jak wskazał organ II instancji - nie ma w sprawie zastosowania, gdyż jak ustalił PINB w toku przesłuchań świadków przedmiotowy zjazd został wykonany przez Pana J.S. po roku 2000. Pani G.S. oświadczyła, że zjazd został wykonany przez jej męża na zlecenie rodziców około 1990 r., natomiast później zjazd został naprawiony poprzez wykonanie betonowej wylewki grubości 10-20 cm. Pani K.G. oświadczyła, że płyta zjazdu była wykonywana w latach 1990-2000 przez J.S.. Pan J.L. zeznał, że płyta powstała po 1996 r.. P.K. zeznał, że płyta został wykonana w 2000 r. albo niedługo po roku 2000. Pan Cz.B. zeznał, że zjazd został wykonany przez J.S. pomiędzy 2000 a 2005 rokiem. Pani G.S. zeznała, że zjazd został wykonany przez J.S. po roku 2000. Pani K.S. zeznała, że nie pamięta dokładnie, w którym roku zjazd został wykonany niemniej było to około 5-6 lat temu (przesłuchanie miało miejsce 17 listopada 2011 r.).

Powyższe zeznania świadków wskazują, że zjazd w obecnej formie został wykonany po roku 2000. Jak wskazał DWINB, należy też mieć na uwadze, że w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli obiekt wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r. zostanie następny przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. W takim przypadku zastosowanie znajdują aktualne przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (por. wyrok z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06 treść wyroku dostępna na stronie: www.nsa.gov.pl). Dlatego nie ma znaczenia, w którym roku faktycznie powstał zjazd w tym miejscu. Istotne jest kiedy została nadana mu obecna forma.

Ponadto, przedłożone przez odwołującego do akt zdjęcia oraz kopia oświadczenia córki z dnia 12 października 2012 r. nie podważają dowodów w postaci zeznań świadków złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Nie wynika z nich, aby zjazd w obecnym kształcie powstał przed rokiem 1995, co ma znaczenie dla określenia właściwego trybu postępowania.

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r. Nr [...] PINB w Z.Ś. umożliwił inwestorowi legalizację zjazdu poprzez przedłożenie następujących dokumentów: zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnienia, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nałożone obowiązki legalizacyjne nie zostały wykonane. Nie wykonanie w terminie obowiązku nałożonego w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego zawsze skutkuje nakazem rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, o czym stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 4.

Dlatego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Materiał dowodowy zebrany w postępowaniu organu I instancji jest wystarczający do przyjęcia, że w sprawie zastosowanie znajduje procedura opisana w art. 48-49 Prawa budowlanego. Kwestie: intencji jakie przyświecały Gminie C. przy inicjowaniu tego postępowania oraz, czy zjazd jest zgodny z przepisami geodezyjnymi oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest bez znaczenia, gdyż powodem rozbiórki jest niewykonania obowiązków legalizacyjnych, które zostały nałożone na Pana J.S. jako inwestora samowolnych robót budowlanych. Wszczęcie postępowania w sprawie realizacji samowolnych robót budowlanych następuje niezależnie od tego czy roboty te naruszają przepisy, czy też ich nie naruszają. O tym na jakie podmioty nakłada się obowiązki w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane stanowi art. 52 tejże ustawy. Są to inwestor, właściciel, zarządca obiektu, przy czym kolejność ta na nie jest przypadkowa.

Ponieważ art. 48 Prawa budowlanego pozwala orzec nakaz rozbiórki bez orzekania o terminie wykonania obowiązku ani dodatkowych obowiązkach, DWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał rozbiórkę zjazdu z drogi gminnej nr 118134D (działka o numerze ewidencyjnym gruntów 5) na teren nieruchomości K. (działka o numerze ewidencyjnym gruntów 58/11).

Z rozstrzygnięciem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie zgodził się J.S. i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję z dnia [...] r. Nr [...], zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 17, art. 52 Prawa budowlanego i domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę J.S. podniósł, że nakaz rozbiórki nałożono na skarżącego, mimo że nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego, tzn. nie był i nie jest inwestorem, właścicielem ani zarządcą obiektu, który nakazano mu rozebrać. Jest tego świadom organ II instancji. Powołując się na zeznanie obecnej właścicielki G.S., z którego wynika, że J.S. w latach 90 był pomocnikiem właściciela, co najwyżej wykonawcą wjazdu na posesję na zlecenie jej rodziców. "Interpretując pojęcie inwestora na potrzeby Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem byłby zawsze podmiot, bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie mógł by się rozpocząć ani być kontynuowany" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 607/11, publ. LEX nr 993351).

Skarżący nigdy nie posiadał i nie posiada takich uprawnień, które pozwoliły by mu władać obiektem budowlanym z tego względu nie może wykonać nałożonego na niego nakazu zbiórki tak jak nie mógł wykonać wcześniej nałożonego na niego nakazu, wykazania tytułu prawnego do terenu. "Nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 82/12, publ. LEX nr 1138393).

Ponadto skarżący wskazał, że organ ma obowiązek zbadać i dopuścić każdy dowód w sprawie (art. 75, art. 77 i art. 78). Takim dowodem są fotografie przedłożone przez skarżącego wraz z oświadczeniem jego córki. Oświadczenie to w zestawieniu z dokumentami osobistymi (do wglądu na wezwanie) koreluje z treścią fotografii (obrazem). Wykluczają potrzebę jakichkolwiek dociekań co do czasu wykonania bramy na tej fotografii widocznej i czas jej wykonania datują najpewniej. "Fotografie stanowią dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a." (wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 54/12, publ. LEX nr 1139296; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1949/11). Organ I instancji nie zadał sobie jednak trudu badania tych dowodów - odrzucił je pod absurdalnym pretekstem braku dat na fotografiach. Podobnie postąpił organ II instancji wynosząc ponad te dowody reminiscencje "świadków" głównie dlatego, że złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Godzi się więc zauważyć, że także zeznania Pani S. nie zostały zweryfikowane negatywnie z punktu widzenia jej prawdomówności. "Gdyby uznać, iż art. 75 § 2 k.p.a., dodany do art. 75 k.p.a. ustawą z dnia 23 października 1987 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 33, poz. 186) stanowi wystarczającą podstawę do odbierania przez organ administracji publicznej oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej, to za zbędne i świadczące o braku racjonalności ustawodawcy należałoby ocenić wprowadzenie do szeregu później uchwalonych ustaw, w tym dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej, przepisu przewidującego, że określone oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań" (wyrok SN z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt III KK 375/11, publ. LEX nr 1119522).

Organ II instancji uchylając decyzję PINB nie powołał podstawy materialnoprawnej swego rozstrzygnięcia nakazującego J.S. rozbiórkę "samowolnie wykonanego zjazdu". Z treści uzasadnienia wynika jednak, że uznał za właściwe przejąć za podstawę m.in. przepisy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem strony skarżącej fakty przemawiają za zastosowaniem przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego do tego przypadku jako odnoszącego się do obiektu wykonanego przed 1 stycznia 1995 r..

Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji użyto wielu wybiegów, a wśród nich twierdzenia, że po tym okresie zjazd był remontowany. Skarżący podkreślił, że co do tego nawet świadectwa, na które powołuje się organ, są niejednoznaczne i wątpliwe. Bo Pani S. twierdzi, że naprawy tej dokonano po 1990 r., a świadek K.G. - że wjazd był wykonany w okresie 1990-2000. Dlaczego więc organ dał wiarę świadectwom osób, które podawały inne zresztą w zakresie 20 lat rozbieżne terminy? Zeznaniu Cz.B. przeczy wizerunek A.B. na fotografii z czasu bezpośrednio po wykonaniu wjazdu - była wtedy dzieckiem, a jest rówieśnicą córki skarżącego. Przy tym świadkowie mówią o wykonaniu, a nie remoncie płyty, jak tego chce organ II instancji.

Nadto, obligując skarżącego do wykazania tytułu prawnego do gruntu oraz do uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, organ abstrahuje zarówno od tego, że skarżący nie jest inwestorem, właścicielem lub zarządcą nieruchomości, ale też ignoruje fakt, że uprzednio Gmina wydała właścicielowi warunki zabudowy zatwierdzając obecny podział gruntów. Z pozycji osoby trzeciej względem właściciela nieruchomości skarżący nie ma potrzeby ani możliwości wykonania tak sformułowanego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie zaś przepisu art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że sąd może objąć swoim rozstrzygnięciem inne akty i czynności podjęte w granicach danej sprawy.

Akt administracyjny jest zgodny z prawem, gdy jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie akty, Sąd uznał, że skarga J.S. i zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, o jakim mowa w cyt. art. 145 § 1 ust. 1 lit. b i c, dające podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.Ś. z dnia 31 stycznia 2012 r. Nr [...].

Podstawą materialnoprawną kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji jest art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), choć przepisy te nie zostały w ogóle przywołane w sentencji decyzji organu II instancji, mimo że decyzja ta jest decyzją kasacyjną i orzekającą co do istoty spawy.

Powyższe przepisy stanowią, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie (art. 48 ust. 3):

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5).

W niniejszej sprawie postanowienie (Nr [...]) w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego zostało podjęte w dniu 31 stycznia 2012 r., którym PINB w Z.Ś. nałożył na inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych - budowa zjazdu z drogi gminnej nr 118134D (działka o numerze ewidencyjnym gruntów 5) na teren nieruchomości K. (działka o numerze ewidencyjnym gruntów 58/11) – J.S. – obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 r. następujących dokumentów, tj.:

– zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

– czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego;

– oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z niewypełnieniem w/w obowiązków przez skarżącego organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] r. Nr [...], którą nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu z chwilą uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.

Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że pismem z dnia 20 czerwca 2011 r. Wójt Gminy C. zawiadomił PINB w Z.Ś. o dokonanej samowoli budowlanej, tj. wykonanie zjazdu z działki nr 58/11 na drogę gminą nr 118134D w K. (działka nr 5), wskazując jednocześnie, że właścicielem jest G.S.. Ta okoliczność wynika również ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu uproszczonego z rejestru gruntów.

Należy także wskazać, że w dniu 18 lipca 2011 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych – budowa zjazdu z działki nr 58/11 na drogę gminą nr 118134D w K. (działka nr 5). Wskazano w nim, że inwestorem przedmiotowych robót jest G.S.. Zawiadomienie o wszczęciu postepowania zostało doręczone również tylko jej, nie zaś skarżącemu.

W dniu 16 sierpnia 2011 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowego zjazdu (w obecności przedstawiciela Gminy C. i J.S. działającego jako pełnomocnika G.S., w trakcie której skarżący oświadczył, że zjazd o wymiarach około 5 m i szerokości 1 m z podkładu kamiennego i płyty betonowej o grubości około 5-7 cm wykonany został na początku lat 1990 przez jego teściów, poprzednich właścicieli, którzy już nie żyją. Nic mu nie wiadomo, czy teściowie posiadali na wykonanie tego zjazdu mieli stosowne pozwolenie. Nadto zapisano w protokole, że Urząd Gminy C. do dnia dzisiejszego nie wydał pozwolenia na lokalizację zjazdu, ani innych uzgodnień. Zdaniem przedstawiciela Gminy wykonany zjazd jest zbyt świeży jak na lata 90-te oraz nie ma śladów długotrwałego użytkowania.

Pismem z dnia 12 września 2011 r. organ I instancji zwrócił się do Wójta Gminy C. o udzielenie informacji, czy w roku 1990 Gmina C. udzieliła pozwolenia na wykonanie przedmiotowego zjazdu poprzedniemu właścicielowi nieruchomości, tj. K. i L.K..

W dniu 11 października 2011 r. przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia daty powstania samowoli oraz kto był inwestorem przedmiotowego zjazdu. W protokole tego przesłuchania zapisano, że Pani G.S. oświadczyła, że dokładnie nie pamięta, ale był to rok około 1990. Całe ogrodzenie i zjazd wykonał jej mąż J.S. na zlecenie jej rodziców. Ponadto wskazała, że jej mąż wykonał wylewkę z betonu i nie wie czy było coś przed wylewką. Główny zjazd był zrobiony w latach 1990, natomiast później wyrównał trochę betonem około 10-20 cm grubości i nie pamięta, ale jakieś 5 lat temu mąż naprawiał ten zjazd. Na pytanie, czy mąż wykonując zjazd posiadał odpowiednie pozwolenie, oświadczyła, że nie.

Pani K.G. oświadczyła, że wprowadziła się w 1988 r. i chyba tego zjazdu nie było i nie pamięta. Widziała tylko, że Pan S. poprawiał ten zjazd. Ogrodzenie było wykonane w latach od 1996 do 2000. Płytę wylewał w latach 1990-2000 J.S..

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na pismo skarżącego z dnia 17 października 2011 r., w którym wskazał m.in., że chciałby sprostować wypowiedź małżonki z dnia 11 października 2011 r., bowiem jest osobą nieznającą się na budownictwie, a tym samym na nomenklaturze w niej występującej. Żona mając na myśli skos przy krawężniku umożliwiający łagodniejszy zjazd na działkę, użyła określenia "wyrównał trochę betonem ok. 10-20 cm", tym samym błędnie wskazała, że na zjazd zrobiony na początku lat 90-tych przez K. i L.K. był nalany beton o wysokości 10-20 cm. Zjazd z drogi gminnej został wykonany z gruzu, utwardzającego teren, a także warstwy betonu na początku lat 90-tych. Od tamtego czasu nie było nic nadlewane, ani wyrównywane. Skos przy krawężniku do już istniejącego zjazdu na działkę został wykonany w roku 2009, po zakupie samochodu. W ramach udowodnienia faktu, że zjazd z drogi gminnej został wykonany za życia teściów, skarżący dołączył skany zdjęć wykonanych w roku 1995, na których widać bramę wraz ze zjazdem na działkę, które zostały wykonane przed 1995, gdy właścicielami działki byli K. i L.K.. Na zdjęciu tym widnieją dzieci: R.S., M.W., A.B. mające ówcześnie 6 lat, a także J.S. - lat 2.

W dniu 17 listopada 2011 r. przeprowadzono dodatkowy dowód z przesłuchania świadków, w protokole z którego zapisano zeznania Pana J.L.. Wskazał on, że sprowadził się do K. 28 sierpnia 1999 r, natomiast obiekt kupił w 1998 r. (K. 10 AB). Z obiektem zapoznał się w 1997 r. i jak pamięta wszędzie były klepiska, nie było płotów i zjazdów. Nie pamięta precyzyjnie dokładnej daty, "ale najprawdopodobniej po 1997 r., tj. płyta betonowa". Nie ma pojęcia kto wykonał tę płytę. Potem sprecyzował, że to powstało po 1996 r..

Pan P.K. oświadczył, że o ile pamięta, to jest to okres 2000 albo na długo po 2000 r.. Zjazd wykonał Pan S..

Pan Cz.B. zeznał natomiast, że konkretnie roku nie poda, ale zjazd został wykonany przez J.S. pomiędzy 2000 a 2005 rokiem.

Pani G.S. oświadczyła, że nie pamięta dokładnie kiedy, ale na pewno po roku 2000. Zjazd wykonał J.S..

Pani K.S. zeznała, że naprawdę nie wie, w którym roku zjazd został wykonany, ale około 5-6 lat temu. Płytę wylewał J.S..

Powyższe zeznania świadków wskazują, zdaniem organów, że zjazd w obecnej formie został wykonany po roku 2000. To zaś powyższe pozwoliło organom na stwierdzenie, że inwestorem przedmiotowych robót jest J.S., i wydanie przez PINB postanowienia z dnia 31 stycznia 2012 r. Nr [...] o nakazaniu skarżącemu dostarczenie określonych w nim dokumentów, zaś w wyniku niedostarczenia stosownych dokumentów – decyzji Nr [...] o nakazie rozbiórki spornego zjazdu. W ocenie Sądu oba te orzeczenie są jednak przedwczesne, bowiem PINB wydał je bez dokonania w sposób należyty czynności wyjaśniających i bez rozpatrzenia w całokształcie materiału dowodowego, co pozwoliłoby na jednoznacznie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do skierowania w/w nakazu do J.S..

Należy bowiem zauważyć, że właścicielem działki nr 58/11 jest G.S.. W stosunku do niej zostało też wszczęte postępowanie administracyjne. J.S. pojawił się w toku postępowania jedynie jako jej pełnomocnik.

Na marginesie należy tutaj zauważyć, że znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo udzielone skarżącemu przez jego żonę dotyczy reprezentowania G.S. jedynie na kontroli dotyczącej budowy zjazdu z drogi gminnej. Mimo to organ I instancji dopuścił J.S. jako pełnomocnika do udziału w postępowaniu. Regułą zaś obowiązującą jest, że warunkiem skuteczności czynności procesowego pełnomocnika jest dołączenie pełnomocnictwa. Skutkiem prawnym braku dołączenia pełnomocnictwa do złożonego podania jest wezwanie do uzupełnienia tego braku, którego nieusunięcie powoduje pominięcie czynności dokonanych przez pełnomocnika. Takie wezwania w niniejszej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji, zaniechali.

Mimo, że skarżący nie brał udziału jako strona w prowadzonym przez organ I instancji postepowaniu, na niego zostały nałożone obowiązki dotyczące przedmiotowego zjazdu. Fakt, że skarżący nie uczestniczył w toczącym się postępowaniu od samego początku, a kiedy brał w nim udział to jako pełnomocnik G.S., doprowadziło do sytuacji, że w istocie został pozbawiony uprawnienia wynikającego z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, tj. prawa do czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium (art. 10 § 1 k.p.a.).

Należy tutaj podkreślić, że prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu (bądź prowadzeniu) postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Aby zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień to organ administracji publicznej musi wykazać dostateczną aktywność, a nie strona.

Analiza akt niniejszej sprawy nie potwierdza, by organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postepowania, co wynika z faktu, że skarżący nie został uznany za stronę postępowania od samego początku. Ponadto zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym zostało wprawdzie doręczone skarżącemu, ale jako pełnomocnikowi G.S.. Takie działanie niewątpliwie narusza obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a..

Naruszenie zasady czynnego udziału strony w niniejszym postępowaniu uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, a także postanowienia Nr [...], jako dotkniętych kwalifikowaną wadą procesową o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a..

Ponadto z zeznań świadków wynika jedynie, że skarżący wykonał samowolnie przedmiotowe roboty budowlane, ale brak jest jakichkolwiek powodów, aby przyjąć na podstawie tych zeznań, że skarżący jest inwestorem. Należy również podkreślić, że G.S. wskazała także, że jej mąż wykonał roboty na zlecenie jej rodziców. G.S. jest właścicielką działki nr 58/9, co jest niesporne.

Z powyższego wynika, że adresat nałożonych postanowieniem Nr [...] i podjętymi w niniejszej sprawie decyzjami obowiązków nie został przez organy w sposób niewątpliwy określony, wobec czego należy to dopiero ustalić.

Do najważniejszych przesłanek ważności postępowania administracyjnego i decyzji, będącej jej efektem, jest prawidłowe określenie strony uczestniczącej w postępowaniu i będącej adresatem decyzji.

Sąd podziela stanowisko, że "nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 Prawa budowlanego, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy." (wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 809/11, publ. LEX nr 1053165; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 82/12, publ. LEX nr 1138393).

"Krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania na swój koszt obowiązku, o którym mowa w art. 48 p.b. określa art. 52 p.b., wymieniając inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jakkolwiek jednak w pierwszej kolejności obowiązek dokonania rozbiórki na własny koszt ciąży na inwestorze mającym tytuł prawny do obiektu, to w braku takiego podmiotu adresatem decyzji może być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 589/11, publ. LEX nr 1070609). "Przyjęcie poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie" (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 247/10, publ. LEX nr 1071219).

W niniejszej sprawie organy podejmując swoje rozstrzygnięcia, oparły się na niepewnych zeznaniach świadków, odmawiając jednocześnie mocy dowodowej oświadczeniom złożonym przez G.S., jak i samego skarżącego, w szczególności przedłożonym przez niego skanom zdjęć. Przy czym odmowa ta, bez jakiejkolwiek próby ich zweryfikowania i oceny, została uzasadniona tym, że na zdjęciach brak jest daty ich wykonania. A należy zauważyć, że na jednym z tych zdjęć znajduje się córka skarżącego, będąca dzieckiem, która stoi przed bramą wjazdową na działkę, pod którą znajduje się wylany wjazd. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie organ pominął istotny – zdaniem Sądu – dowód w postaci zdjęć, co narusza zarówno w/w przepis, jak i art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a.. Przepisy te nakładają na organ administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1), uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu należy, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1) oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80).

Organy – celem wyjaśnienia i zweryfikowania zeznań skarżącego - zaniechały również przesłuchania córki skarżącego, R.S., która w oświadczeniu z dnia 12 października 2012 r., dołączonego do odwołania, wskazała, że w tle jednego ze zdjęć widać wykonany już przez jej dziadków, L. i K.K., wyjazd z posesji na drogę gminną. Zakład, w którym były wywołane zdjęcia, istniał na terenie D. do roku 1996. Organ II instancji odniósł się do powyższego oświadczenia (jak i zdjęć), wskazując jedynie, że nie podważają one dowodów w postaci zeznań świadków złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Nie wynika z nich, aby zjazd w obecnym kształcie powstał przed rokiem 1995. Bez oceny tego dowodu i jego zweryfikowania takie stwierdzenia są co najmniej przedwczesne. Organ w ten sposób – mimo że te środki dowodowe powinny być przez niego traktowane równorzędnie - dał wiarę zeznaniom świadków, a odmówił jej twierdzeniom strony skarżącej.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że przedłożone przez skarżącego zdjęcia zostały wykonane w tym samym czasie, bądź nawet w tym samym dniu, bowiem córka skarżącego ma tą samą sukienkę na sobie. Na jednym z nich R.S. stoi wraz z dziadkami. Ta okoliczność również nie została wyjaśniona przez organy orzekające.

Należy również zauważyć, że zeznania sąsiadów, na których opierają się podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, nie są pewne. Pani K.G. oświadczyła, że wprowadziła się w 1988 r. i chyba tego zjazdu nie było i nie pamięta. Widziała tylko, że Pan S. poprawiał ten zjazd. Płytę wylewał w latach 1990-2000 J.S.. Te zeznania w żaden sposób nie udowadniają stwierdzenia, że zjazd w obecnej formie został wykonany po roku 2000.

Tym bardziej zeznania Pana J.L. nie uzasadniają powyższego stwierdzenia. Wskazał on m.in., że "nie pamięta precyzyjnie dokładnej daty, ale najprawdopodobniej po 1997 r., tj. płyta betonowa". Potem sprecyzował, że to powstało po 1996 r.. W świetle tego, co przedstawiają zdjęcia, również stwierdzenie, że w 1997 r., kiedy zapoznał się z obiektem wszędzie były klepiska i nie było płotów i zjazdów, jest nieprecyzyjne.

Zeznania Pana P.K., Cz.B., G.S. i K.S. wprawdzie wskazują, że zjazd został wykonany po roku 2000, ale wskazania te są niepewne. Odpowiednio oświadczyli oni, że "o ile pamięta, to jest to okres 2000 albo na długo po 2000 r."; "konkretnie roku nie poda, ale zjazd został wykonany przez J.S. pomiędzy 2000 a 2005 rokiem"; "nie pamięta dokładnie kiedy, ale na pewno po roku 2000"; "naprawdę nie wie, w którym roku zjazd został wykonany, ale około 5-6 lat temu".

Oparcie stwierdzenia, że zjazd w obecnej formie został wykonany po roku 2000, na powyższych zeznaniach, przy nieuwzględnieniu zeznań skarżącego i jego żony oraz pominięciu przedstawionego przez J.S. dowodu, świadczą – w ocenie Sądu - o braku oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na marginesie należy zauważyć, że cytowane protokoły przesłuchań są prawie nieczytelne, wobec czego organ winien sporządzić ich czytelny odpis.

Jedną z naczelnych zasad postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych kodeksu, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 działu II k.p.a., "Dowody", nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od rodzaju postępowania czy treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Znamienne dla postępowania administracyjnego jest to, że nie obowiązuje w nim formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie organy powyższy reguł rządzących postepowaniem administracyjnym, a w szczególności postępowaniem dowodowym, nie wypełniły.

Uwzględniając powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..