Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 266/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 2,  art. 53 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opolu na uchwałę Rady Gminy Turawa z dnia 25 listopada 2016 r., nr XXI/128/2016 w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków p o s t a n a w i a odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Turawie, działając na podstawie art. 24 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm.; dalej w skrócie "u.z.z.w.") uchwałą nr XXI/128/2016 z dnia 25 listopada 2016 r. zatwierdziła, w § 1 uchwały, taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przedłożoną w dniu 21 października 2016 r. przez "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], stanowiące załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Turawa (§ 4). W § 2 uchwały wskazano, że zatwierdzone taryfy obowiązują od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r., a w § 3 uchwały wskazano na obowiązek ogłoszenia zatwierdzonych taryf przez Spółkę "A w miejscowej prasie oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy Turawa w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. W § 6 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (tj. z dniem 25 listopada 2016 r.), z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r.

Pismem datowanym na dzień 6 lipca 2018 r., które skierowane zostało do Rady Gminy Turawa (data wpływu 9 lipca 2018 r.), Prokurator Rejonowy w Opolu, działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej określana jako P.p.s.a.), wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Gminy Turawa z dnia 23 listopada 2016 r. (winno być: 25 listopada) w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na rok 2017.

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił naruszenie art. 24 ust. 1 – 5 i 7 u.z.z.w. w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 466 ze zm.; dalej: u.s.g.) a także art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827) - a to poprzez przekroczenie w treści § 4 pkt 3 tej uchwały ustawowej delegacji, polegające na nałożeniu opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i do urządzeń kanalizacyjnych, podczas gdy żadne przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały nie zawierały upoważnienia ustawowego do nakładania takiego obowiązku.

Stawiając te zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w zaskarżonej uchwale (w § 4 pkt 3) Rada Gminy Turawa ustaliła wysokość stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, co nastąpiło z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej, gdyż ani ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 24 ust. 1-5 i 7), ani ustawa o samorządzie gminnym, ani także żaden inny przepis prawa obowiązujący w dacie podjęcia uchwały nie zawierały norm upoważniających do nałożenia tego rodzaju opłat. Brak jest także przepisów ustawowych, które upoważniałyby Radę Gminy do samoistnego wprowadzenia opłat, gdyż nie mają takiego charakteru przepisy powołane w podstawie prawnej podjętej uchwały.

W ocenie Prokuratora Rejonowego w Opolu zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż jest skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej. Tym samym ma charakter generalny i abstrakcyjny, dotyczy sytuacji powtarzalnych a nie jednorazowych, zawiera określony nakaz skierowany do właścicieli nieruchomości na terenie gminy przejawiający się w obowiązku poniesienia opłaty – co jest cechą aktu normatywnego. Takie akty prawa miejscowego mające charakter powszechnie obowiązujący mogą być stanowione tylko na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Nie jest dopuszczalne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przepis art. 84 ustawy zasadniczej jednoznacznie wskazuje, że obywatel jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznych określonych wyłącznie w drodze ustawy. Opłata opisana w skarżonej uchwale ma w istocie charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej a zatem dla jej wprowadzenia konieczne było istnienie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Brak takiego upoważnienia sprawia, że gmina wprowadzając tego rodzaju opłaty przekroczyła swoje kompetencje. Podstawy prawnej do opisanego powyżej działania nie może także stanowić art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, albowiem wprowadzone skarżoną uchwałą opłaty nie są związane ze świadczeniem usług komunalnych. Istota wprowadzonej opłaty wyraża się w tym, że to mieszkaniec gminy został obciążony opłatą za samo przyłączenie do sieci, podczas gdy obowiązek poniesienia kosztów wykonania przyłącza do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej obciąża gminę.

Zatem w powyższym zakresie zaskarżona uchwała narusza prawo i powinna być uznana za nieważną w całości, gdyż wyeliminowanie jedynie jej unormowań wadliwych czyni, zdaniem prokuratora, jej funkcjonowanie w pozostałym zakresie bezcelowym.

Prokurator na potwierdzenie zasadności swego stanowiska przytoczył przykłady orzeczeń sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2010 r. I SA/Kr 851/10, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., II OSK 431/08).

W odpowiedzi na skargę Gmina Turawa wniosła o jej oddalenie w całości zastrzegając, że gdyby nawet uznać ją za nieważną, to nie w całości, lecz jedynie w zakresie przepisów opisanych w skardze.

W uzasadnieniu podkreśliła, że przedmiotem skarżonej uchwały było zatwierdzenie taryf zaproponowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, nie zaś samodzielne ustalenie opłat za przyłączenie do sieci, jak błędnie podnosi się w skardze. Rada może bowiem jedynie zatwierdzić taryfy lub odmówić ich zatwierdzenia. Taki pogląd jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2306/12; WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., II SA/Ol 269/14). Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.z.z.w., Wójt Gminy zweryfikował, a następnie zatwierdził, przedłożony przez przedsiębiorstwo wniosek taryfowy. Natomiast katalog opłat, jakie mogą zostać ujęte w taryfie, wynika jednoznacznie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1701), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 23, art. 25 i art. 27 ust. 2 u.z.z.w. Z powołanego § 5 pkt 7 jednoznacznie wynika, że taryfy, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców, zawierają stawkę opłaty za przyłączenie do ww. urządzeń, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Zakwestionowane w skardze stawki opłat wynikają jedynie z kosztów przeprowadzania prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług i znajdują podstawę prawną w ww. przepisie rozporządzenia. Zatwierdzenie takiej opłaty było zatem zgodne z prawem, gdyż tak skonkretyzowane stawki opłat nie są jakąś ogólną "opłatą przyłączeniową", lecz ściśle skonkretyzowaną w rozporządzeniu opłatą "za przyłączenie" wynikającą wyłącznie z kosztów przeprowadzenia prób technicznych. Do pobierania takich opłat istnieje wyraźne umocowanie prawne w przepisach ww. rozporządzenia, dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała, z motywów przytoczonych w skardze, narusza prawo.

Gmina zwróciła następnie uwagę na treść art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 2 u.z.z.w. – ten ostatni określający zakres praw i obowiązków przedsiębiorstwa i odbiorców usług - który w pkt 3 stanowi, że to regulamin powinien określać sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat określone w taryfach. Tym samym, skoro mowa jest nie tylko o taryfach, ale także o opłatach, to zdaniem Gminy ustawodawca już w samej legalnej definicji taryfy, jaka zawarta jest w art. 2 pkt 12 u.z.z.w., stwierdził jednoznacznie, że taryfy zawierają również stawki opłat. Ponadto zakwestionowane opłaty wiążą się z kosztami przeprowadzenia prób technicznych przyłącza, co ma charakter indywidualny, dotyczący danej osoby i nie może on być wkalkulowany w cenę 1m3 wody, gdyż naruszałoby to zakaz tzw. subsydiowania skrośnego. Istotne znaczenie ma także przepis art. 15 ust. 2 u.z.z.w., a za możliwością wprowadzenia tego rodzaju opłat opowiedział się też Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w uzasadnieniu decyzji z dnia 11 maja 2011 r. nr KRK-15/2011 i stanowisko to zostało podtrzymane w wydanym w 2016 r. dla przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych Poradniku. Kwestionowana opłata zawiera tym samym wyłącznie koszty przeprowadzenia prób technicznych przyłącza.

Niezależnie od powyższego Gmina wskazała, że zatwierdzona taryfa nie ma charakteru publicznoprawnego a jedynie stanowi wzorzec umowny.

Końcowo podkreślono, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 P.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6).

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest opisana powyżej uchwała Rady Gminy Turawa podjęta w dniu 25 listopada 2016 r., która także z tą datą weszła w życie – z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2017 r. Skarga na tę uchwałę została złożona przez prokuratora.

Merytoryczna ocena zasadności wniesionej skargi musi być poprzedzona zbadaniem jej dopuszczalności.

W myśl art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Termin ten w przypadku skargi wnoszonej przez prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Powyższy termin nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 53 § 3 P.p.s.a). Akt taki można zaskarżyć w każdym czasie.

Powołane brzmienie przepisu art. 53 § 3 P.p.s.a., obowiązujące do 1 czerwca 2017 r., ma zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem w myśl art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zaskarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej i weszła w życie z dniem jej podjęcia, czyli z dniem 25 listopada 2016 r. Nie jest też sporne, że skarga została sporządzona przez prokuratora w dniu 6 lipca 2018 r. i wpłynęła do organu w dniu 10 lipca 2018 r., co pozwala stwierdzić, że została złożona (nadana w urzędzie pocztowym) najwcześniej w dacie jej sporządzenia.

W realiach rozpoznawanej sprawy uchybienie terminowi do złożenia skargi, określonemu w art. 53 § 3 P.p.s.a., jest zatem oczywiste – chyba że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, na co wskazuje prokurator w skardze. Przeciwny pogląd prezentuje Rada Gminy w Turawie.

Do rozważenia pozostaje zatem kwestia, czy sporna uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. To zagadnienie staje się pierwszoplanowe na obecnym etapie sprawy, czyli wstępnego badania dopuszczalności wniesienia skargi.

W ocenie Sądu, skarżona uchwała, wydana na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 u.z.z.w., nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. W powyższej kwestii wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak podstaw prawnych do uznania takiej uchwały za akt o wspomnianym charakterze (por. np. postanowienia NSA: z dnia 15 czerwca 2018 r., I GZ 184/18; z dnia 18 maja 2016 r. o sygn. akt: II GSK 1150/16, II GSK 1149/16; z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I GZ 142/18 i 143/18; z dnia 30 maja 2018 r., I GZ 141/18; z dnia 28 lutego 2018 r. o sygn. akt II GZ 72/18 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http//: orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak dalsze przytaczane w tym uzasadnieniu orzeczenia).

Regulacje prawne dotyczące omawianych taryf są następujące:

Zgodnie z art. 24 u.z.z.w., taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust. 2). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4). Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 5). W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 5a). W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego (ust. 5b). Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu (ust. 6). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1 (ust. 7). Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf (ust. 8).

Z powyższych przepisów wynika, że kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 ustawy). W przypadku natomiast, gdy rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

W ocenie Sądu, uchwała Rady Miejskiej podjęta na podstawie art. 24 ust. 1- 5 u.z.z.w. o zatwierdzeniu taryf przedłożonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, która stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy jest zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, nie jest ustalana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy (art. 20 ust. 1). Z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. wynika jedynie uprawnienie organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, natomiast żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków.

Tak więc organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy nie podejmują żadnych samodzielnych działań, działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, które przedstawia propozycje cenowe kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Przepis art. 20 ust. 2 ustawy stanowi, że przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd w całości podziela, a przez to przyjmuje za własne, stanowisko prezentowane przez NSA w utrwalonym orzecznictwie tego Sądu wskazujące na charakter prawny zaskarżonej uchwały jako niebędącej przepisem prawa miejscowego.

W orzecznictwie tym wskazuje się, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego zaliczają się do prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie, ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto").

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GZ 92/18 (a także w innych licznych orzeczeniach - por. postanowienia: z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt: II GSK 1150/16, z dnia 23 marca, sygn. akt I GZ 56/18; z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I GZ 117/18; z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GZ 100/18; z dnia 10 kwietnia 2018 r., I GZ 71/18; z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I GZ 32/18), zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 u.z.z.w., taryf przedłożonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego i stanowisko to można uznać za ukształtowane w orzecznictwie tego Sądu. Odmienny od prezentowanego powyżej pogląd, zawarty w powołanym w skardze wyroku z 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 19/06, dotyczył aktu o innym charakterze, a mianowicie uchwały rady gminy w przedmiocie regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. W art. 19 ust. 1 u.z.z.w. taki regulamin został wprost uznany za akt prawa miejscowego. Natomiast w przypadku taryf, będących w istocie zestawianiem cen i opłat, takiego zapisu normatywnego brak. Natomiast pogląd zaprezentowany w drugim ze wskazanych w skardze wyroków (WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 851/10) dotyczył uchwały podjętej na innej podstawie prawnej, tj. przepisach obowiązującego w 1999 roku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzania ścieków a ponadto nie został on w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (i także w licznych rozstrzygnięciach wojewódzkich sądów administracyjnych) zaakceptowany.

W przywołanych już wcześniej orzeczeniach NSA przyjmuje się jednolicie, że uchwała rady gminy (rady miejskiej) o zatwierdzeniu taryf, podjęta na podstawie art. 24 ust. 5 i art. 20 ust. 1 i u.z.z.w. nie jest aktem stanowienia prawa z przyczyn już wyżej określonych, w szczególności z tego powodu, że gmina nie ustanawia samodzielnie żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Sama taryfa jest jedynie zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz określa warunki ich stosowania, a propozycje cenowe przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą – o czym stanowi art. 20 ust. 2 i 4 ustawy.

Skoro uchwałą tą dochodzi wyłącznie do zatwierdzenia (albo odmowy zatwierdzenia) taryfy, to nie sposób w oparciu o jej treść zrekonstruować jakiegokolwiek normatywnego wzoru zachowania w przedstawionym wyżej jego rozumieniu. W analizowanym przypadku wzoru takiego brak. Uchwała ta odnosi się bowiem do jednej konkretnej sytuacji, a mianowicie do podejmowanego w rezultacie rozpatrzenia wniosku uprawnionego podmiotu (tj. przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego) aktu uchwałodawczego i jest pozbawiona jest ona cechy normatywności (por postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2018 r., I GZ 174/18 i powołane tam piśmiennictwo: W. Kręcisz, Studia i artykuły, W Kwestii charakteru prawnego uchwały rady gminy o zatwierdzeniu taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę, s. 13).

Przy ocenie spornej w tej sprawie kwestii prawnego charakteru uchwały o zatwierdzeniu taryf istotny jest także argument, że taka uchwała rady gminy nie podlega właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu, tj. w dzienniku urzędowym województwa. Określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy (a nie uchwały) obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy i następuje w inny sposób niż właściwy dla ogłaszania aktów prawa miejscowego. Sąd podkreśla, że nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy również z tego powodu, że jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

Reasumując stwierdzić należy, że uchwala o zatwierdzeniu przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 u.z.z.w., taryf, nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego (por. także prawomocne postanowienia: WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 837/17; WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 949/17; WSA w Kielcach z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 40/18; z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 78/18; z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 97/18).

W świetle przedstawionych okoliczności i wskazanej powyżej wykładni należało uznać, że prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu dochować określonego art. 53 § 3 P.p.s.a. terminu 6. miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały Rady Gminy Turawa. Dzień ten określony został w uchwale jako dzień jej podjęcia tj. 25 listopada 2016 r., zatem złożenie skargi najwcześniej w dniu jej sporządzenia, czyli 6 lipca 2018 r., było spóźnione i musiało skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Uznanie skargi za spóźnioną uniemożliwia z kolei badanie merytorycznej prawidłowości zaskarżonego aktu.