Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 90/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 4,  art. 6,  art. 10,  art. 13,  art. 14,  art. 16,  art. 17
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i  lit. c,  art. 200,  art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję "A" S.A. w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od "A" S.A. w C.na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A.G. (dalej "skarżący") zwrócił się do A S.A. z siedzibą w C. (w skrócie: "A" lub "organ") z wnioskiem z dnia 21 października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

- wszelkiego rodzaju imprez i wydarzeń o charakterze publicznym, w tym kulturalnych, sportowych, okolicznościowych, rodzinnych i rozrywkowych, które miały miejsce na terenie obecnie zajmowanym przez A, w okresie od dnia 14 sierpnia 2003 r. do dnia dzisiejszego,

- wskazanie wszystkich atrakcji znajdujących się na terenie obecnie zajmowanym przez A przeznaczonych do publicznego, odpłatnego bądź nieodpłatnego korzystania przez gości parku, takich jak np. [...], istniejących w okresie od dnia 14 sierpnia 2003 r. do dnia dzisiejszego,

- wskazanie przychodów uzyskanych przez A i jej poprzedników prawnych w związku z przeprowadzeniem imprez oraz oddaniem do użytku atrakcji na terenach obecnie zajmowanych przez A, w tym przychodów z biletów, reklam, koncesji, umów zawieranych z organizatorami i podwykonawcami oraz sponsoringu, w okresie od dnia 14 sierpnia 2003 r. do dnia dzisiejszego,

- wskazanie przychodów uzyskanych przez A i jej poprzedników prawnych w związku z prowadzeniem pozostałej działalności, w tym z udostępnienia terenów A dzierżawcom i najemcom, pobierania opłat parkingowych, sprzedaży pamiątek czy wydania czasopism w postaci, np. [...], w okresie od 14 sierpnia 2003 r. do dnia dzisiejszego.

Decyzją z dnia [...]r. A, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 14 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, zwanej "u.d.i.p."), odmówił udzielenia skarżącemu żądanej we wniosku informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 z późn. zm., dalej "u.z.n.k.), czyli stanowią nieujawnione do informacji publicznej informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne lub inne informacje mające wartość gospodarczą, co do których podjęte zostały niezbędne działania mające na celu zachowanie ich poufności. W konsekwencji zachodzi podstawa odmowy ich udostępnienia wskazana w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nadto, wszelkie informacje mające charakter informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p., są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej pod adresem htto://www.wpkiw.4bip.pl/ oraz na stronie internetowej http://parkslaski.pl/.

Pismem z dnia 23 listopada 2016 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie złożonego wniosku. Zarzucił A naruszenie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez błędne zakwalifikowanie przywołanych informacji jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa oraz naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji nie wykazując, które to informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i z jakiej przyczyny zostały za taką uznane. Zdaniem skarżącego, publikacja informacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie zwalnia z obowiązku udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek, jak również nie uprawnia do utajnienia dat organizowanych imprez i akcji.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 5 ust. 2, art. 16 w związku z art. 17 u.d.i.p., A orzekł o odmowie udostępnienia skarżącemu przywołanych we wniosku informacji publicznych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymał wcześniej zaprezentowane stanowisko uznając, że zarzuty skarżącego są bezpodstawne i nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do kwestii udostępnienia danych o przeprowadzonych w okresie od 14 sierpnia 2003 r. do dnia dzisiejszego imprezach i wydarzeniach o charakterze publicznym, w tym kulturalnych, sportowych, okolicznościowych, rodzinnych i rozrywkowych uznał, że wszelkie informacje na ten temat zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej, dlatego nie istnieje obowiązek ich udostępnienia w innej formie, gdyż są one powszechnie znane i dostępne (por. art. 8 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zdaniem A, wniosek skarżącego dotyczący udostępnienia informacji o atrakcjach jest nieprecyzyjny, gdyż nie jest możliwe jednoznaczne określenie, czym w rozumieniu skarżącego jest "atrakcja", a ponadto dotyczy podmiotów odrębnych, takich jak: [...], co powoduje, że kierowanie w tym zakresie wniosku jest nieuzasadnione. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może bowiem obejmować żądania udostępnienia informacji o organizacji przedsiębiorstwa podmiotu trzeciego. Dodatkowo, kwestia udostępnienia informacji o przychodach uzyskanych w okresie od dnia 14 sierpnia 2003 r. do dnia dzisiejszego z tytułu biletów, reklam, koncesji, umów zawieranych z organizatorami i podwykonawcami oraz sponsoringu, a także udostępnienia terenów dzierżawcom i najemcom, pobierania opłat parkingowych, sprzedaży pamiątek, czy wydania czasopism w postaci np. [...], stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa o niewątpliwej wartości gospodarczej i handlowej, co więcej podjęte zostały kroki celem zachowania poufności tych tajemnic m. in. poprzez zawieranie w treści poszczególnych umów klauzul o zachowaniu poufności (por. art. 11 ust. 4 u.z.n.k.). Ujawnienie tych informacji mogłoby narazić A na szkodę, a także odpowiedzialność względem kontrahentów z tytułu niezachowania umownego obowiązku zachowania poufności.

Pismem z dnia 4 stycznia 2017 r., skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na decyzję A z dnia [...]r. Zarzucił jej naruszenie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. na skutek wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym o treści nieznanej k.p.a., albowiem A powinien orzec, czy zaskarżoną decyzję utrzymuje w mocy, czy też uchyla bądź też umarza postępowanie, tymczasem stwierdził, iż odmawia się udostępnienia informacji, co skutkuje jej nieważnością, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako decyzji wydanej bez podstawy prawnej. Dodatkowo, zarzucił naruszenie art. 8 i art. 15 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 §1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z udziałem członków organu podlegających wyłączeniu z mocy ustawy z uwagi na fakt, iż brali oni udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności, bezstronności i pogłębiania zaufania do władzy publicznej. W dalszej kolejności podniósł, iż żądane informacje mają charakter jawny i nie są przy tym informacjami technicznymi, technologicznymi lub organizacyjnymi przedsiębiorstwa. W świetle art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. zaskarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na brak merytorycznego jej uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz brak wskazania, które dokładnie informacje i z jakiej przyczyny zostały uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa. W związku z powyższym skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę z dnia 31 stycznia 2017 r., A domagał się jej oddalenia. Przywołując poszczególne zarzuty akcentował, że zarząd A nie jest organem kolegialnym, a pomimo nałożenia przez art. 16 ust. 1 u.d.i.p. również na podmioty nie będące organami administracji publicznej, ale posiadającymi informacje publiczne, obowiązku wydawania decyzji w zakresie odmowy udostępnienia informacji, nie mają do nich zastosowania przepisy dotyczące organizacji organu administracji wyrażone w przepisach k.p.a. W takim przypadku w dalszym ciągu mają zastosowanie regulacje prawne, dotyczące formy organizacyjnej danego podmiotu, które w tym wypadku obejmują art. 368 § 1 kodeksu spółek handlowych stanowiący, że w spółce akcyjnej, to zarząd reprezentuje spółkę i składa w jej imieniu oświadczenia woli oraz art. 373 § 1 kodeksu spółek handlowych, który określa zasady reprezentacji spółki przez zarząd i nakazuje w pierwszej kolejności stosować zasady reprezentacji wyrażone w statucie A. Zgodnie z regulacją zawartą w treści obowiązującego statutu A do składania oświadczeń woli w imieniu spółki są uprawnieni dwaj członkowie zarządu działający wspólnie. W konsekwencji, podpisanie decyzji przez obu aktualnych członków zarządu A jest działaniem prawidłowym. Wyłączenie się obu członków zarządu od rozstrzygnięcia kwestii ponownego rozpatrzenia sprawy spowodowałoby paraliż decyzyjny, gdyż brak byłoby osób uprawnionych do reprezentowania spółki, a jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w takim wypadku zasad wyznaczania innego organu do rozpoznania sprawy zgodnie z regulacjami k.p.a. Nie zachodzi zatem podstawa do wznowienia postępowania wskazywana przez skarżącego. W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 127 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a., co miałoby skutkować nieważnością postępowania, należy wskazać, iż art. 127 § 3 k.p.a. zobowiązuje aby do spraw o ponowne rozpatrzenie decyzji przepisy dotyczące odwołania stosowane były odpowiednio. W efekcie należy uznać, iż zamknięty katalog rozstrzygnięć organu drugiej instancji wskazany w art. 138 § 1 k.p.a. nie musi w tym wypadku być stosowany wprost. Istotą postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia wniosku jest dokonanie ponownej merytorycznej oceny zgłoszonego do organu wniosku, przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji z uwagi na brak organu wyższego rzędu. Stąd też, A wykonał ciążący na nim obowiązek i dokonał ponownej merytorycznej oceny wniosku skarżącego, w oparciu o jego teść oraz treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Efektem tego procesu było ustalenie równoważne z pierwotnym, o czym świadczy treści zaskarżonej decyzji. Nawet, gdyby przyjąć zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, iż użycie w petitum zaskarżonej decyzji sformułowania "odmawia się udostępnienia informacji" jest wadliwe, to jednak wadliwość ta nie wpływa na treść decyzji, która jest jasna i nie budzi wątpliwości, a w szczególności nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym, które powodowałoby nieważność decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez nieprawidłowe ustalenie treści wyrażenia "tajemnica przedsiębiorstwa" i jego zastosowanie A podtrzymał wcześniej już wyrażoną argumentację, iż informacje o przychodach uzyskanych w okresie od dnia 14 sierpnia 2003 r. do dnia dzisiejszego z tytułu biletów, reklam, koncesji, umów zawieranych z organizatorami i podwykonawcami oraz sponsoringu, a także udostępnienia terenów dzierżawcom i najemcom, pobierania opłat parkingowych, sprzedaży pamiątek czy wydania czasopism, w postaci np. A, mają niewątpliwą wartość gospodarczą i handlową, dla ochrony której podjęte zostały kroki celem zachowania ich w poufności, poprzez m. in. zawieranie w treści poszczególnych umów klauzul o zachowaniu poufności. Ujawnienie tych informacji mogłoby narazić na szkodę, a także odpowiedzialność względem kontrahentów z tytułu niezachowania umownego obowiązku zachowania poufności. Istnieje zatem w niniejszej sprawie ewidentna podstawa do odmowy udzielenia informacji, która jakkolwiek stanowi informację publiczną, to jednak nie podlega udostępnieniu z uwagi na jej szczególne znaczenie gospodarcze dla podmiotu ją posiadającego, które ustawodawca uznał za podlegające silniejszej niż dostęp do informacji ochronie. Ostatecznie całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. polegający na braku faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji w sytuacji, gdy w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazane zostały zarówno okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy oraz powołane zostały przepisy prawa, które zostały w niej zastosowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne dotyczy m.in. decyzji administracyjnych, a więc także decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 powołanej już wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej, jak dotychczas "u.d.i.p."). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżona decyzja.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Oceniając w świetle powyższych kryteriów zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, co skutkuje jej uchyleniem.

W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że organ jako adresat wniosku jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż jest w 100% spółką prawa handlowego i włada majątkiem publicznym, co wynika ze statutu oraz realizuje zadania o charakterze wojewódzkim określone odrębnymi ustawami (art. 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 486).

W punkcie wyjścia rozważając najdalej idący zarzut skargi, czyli zastosowanie instytucji wyłączenia organu i utraty zdolności rozpoznania wniosku skarżącego, złożonego w trybie przepisów u.d.i.p. należy wskazać na zasadnicze różnice w stosowaniu tej instytucji w zakresie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zwraca na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 (OTK ZU 2008, nr 10A, poz. 178): "Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerząjąco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze, więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.". Niewątpliwie rozwiązania przyjęte w k.p.a. wprowadzają konsekwentne rozgraniczenie regulacji dotyczącej organu administracji publicznej i regulacji dotyczącej pracowników organów administracji publicznej. Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Należy zatem dokonać wyraźnego rozróżnienia organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Wykonując zadania publiczne organ administracji publicznej działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego, bowiem jest to sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, a w konsekwencji prowadzi do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych.

Organ administracji publicznej, działając z urzędu lub na wniosek strony, nie nabywa statusu strony tego postępowania, lecz wyłącznie realizuje przyznane kompetencje, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia uznaniu organu administracji publicznej podjęcie działania). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko wtedy, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczy jej jako osoby fizycznej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 82; B. Adamiak, Ewolucja orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie kontroli stosowania przez organy administracji publicznej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010 r., nr 5-6, s. 22-23). Tymczasem instytucja wyłączenia organu administracji publicznej i instytucja wyłączenia pracownika może prowadzić do pozbawienia kompetencji do wykonywania administracji publicznej tylko wtedy, gdy tak stanowi expressis verbis przepis prawa.

W rozpatrywanej obecnie sprawie wspomniana instytucja nie miała jednak miejsca, bowiem względem organu, z mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. stosowanie przepisów k.p.a. ma charakter odpowiedni, a nie bezpośredni, a zatem do nietypowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie można odnosić tych samych standardów co do klasycznych organów administracji publicznej.

Przepisy u.d.i.p. określają obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 u.d.i.p.), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 tej ustawy. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Na wstępie trzeba wskazać, że organ wydając w niniejszej sprawie decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej we wniosku skarżącego informacji zastosował przepisy proceduralne wspomnianej wyżej u.d.i.p., jednak nie prawidłowo sformułował jej rozstrzygnięcie, w sposób oczywisty naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przywołany przepis stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję", bowiem ponownie merytorycznie orzeka. Dodatkowo, zaskarżona decyzja nie może się ostać, albowiem uzasadnienie tej decyzji nie spełnia w sposób oczywisty wymogów stawianych przez art. 107 § 1 k.p.a., który określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do przytoczenia wyżej już opisanego art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Nie ulega wątpliwości, wobec treści skargi, że organ włada majątkiem publicznym jednakże jest zarazem spółką prawa handlowego i pozostaje w sporach dotyczących tego majątku, z którym związane są informacje stanowiące przedmiot wniosku. Nadto, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, że wnioskowane informacje są częściowo ujawnione w Biuletynie Informacji Publicznych, ale też w części wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorcy.

Tymczasem nie można uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa takich informacji, które mogą być uzyskane przez podmiot zainteresowany w zwykłej dozwolonej drodze, np. w Biuletynie Informacji Publicznej, czy też na stronie internetowej.

Zauważyć przyjdzie, że rozpatrując niniejszą sprawę, organ w ogóle nie odniósł się do zawartości Biuletynu Informacji Publicznej i nie dokonał sprawdzenia, które z objętych wnioskiem żądań zostały publicznie udostępnione, na co wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również odpowiedzi na skargę (np. imprezy i wydarzenia o charakterze publicznym, atrakcje). W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na niedbałość organu w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie szczegółowych motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej i konkretnej argumentacji odnośnie każdego zagadnienia złożonego przez skarżącego wniosku, decyzja ta w istocie wymyka się spod kontroli. Wniosek bowiem zawiera żądanie udostępnienia konkretnych informacji publicznych w zakresie:

- wszelkiego rodzaju imprez i wydarzeń o charakterze publicznym, w tym kulturalnych, sportowych, okolicznościowych, rodzinnych i rozrywkowych, które miały miejsce na terenie obecnie zajmowanym przez A, w okresie od dnia 14 sierpnia 2003 r. do dnia dzisiejszego,

- wszystkich atrakcji znajdujących się na terenie obecnie zajmowanym przez A przeznaczonych do publicznego, odpłatnego bądź nieodpłatnego korzystania przez gości parku, takich jak np. [...], istniejących w okresie od dnia 14 sierpnia 2003 r. do dnia dzisiejszego,

- przychodów uzyskanych przez A i jej poprzedników prawnych w związku z przeprowadzeniem imprez oraz oddaniem do użytku atrakcji na terenach obecnie zajmowanych przez A, w tym przychodów z biletów, reklam, koncesji, umów zawieranych z organizatorami i podwykonawcami oraz sponsoringu, w okresie od dnia 14 sierpnia 2003 r. do dnia dzisiejszego,

- przychodów uzyskanych przez A i jej poprzedników prawnych w związku z prowadzeniem pozostałej działalności, w tym z udostępnienia terenów A dzierżawcom i najemcom, pobierania opłat parkingowych, sprzedaży pamiątek czy wydania czasopism w postaci, np. A, w okresie od 14 sierpnia 2003 r. do dnia dzisiejszego.

Jednakże organ wbrew swym obowiązkom nie odniósł się precyzyjnie i konkretnie do żadnego z przywołanych zagadnień. Zatem nie sposób nie zgodzić się ze skarżącym, że powoływanie się wyłącznie na dostęp internetowy do tych informacji jest niewystarczający. Dodatkowo, w decyzji nie wskazano na konkretne ryzyka związane z udostępnieniem poszczególnych informacji. Na organie natomiast ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, bowiem w toku postępowania stoi on na straży praworządności i ma prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjęto, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119 oraz wyroki NSA z dnia: 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13; 29 kwietnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 2490/14, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS").

Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli utajnienia danych informacji a materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej czy handlowej. Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r. o sygn. akt I OSK 511/13, CBOS). Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jednak już nietrafność tej argumentacji stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dokonuje się nawet rozróżnienia, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Natomiast tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Stąd też, tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Przykładowo, Mariusz Jabłoński w opracowaniu pt. "Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów" wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą - co w konsekwencji ich ujawnienia - mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji w treść dokumentacji, które powinny nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów, bowiem ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji." (publ. PRESSCOM Spółka z o.o. Wrocław 2013, str. 131).

W niniejszej sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest w ogóle subsumpcji w zakresie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Nie jest tu wystarczające samo powołanie się na obowiązujące przepisy prawa bez dokładnego odniesienia do konkretnej materii, zawartej w danym dokumencie i wyjaśnienia dlaczego ujawnienie tajemnicy może mieć negatywne konsekwencje. Także bez wyżej opisanej subsumpcji nie jest wystarczające samo powołanie się na formalne objęcie danych informacji tajemnicą mimo, iż spełnienie tego obowiązku jest jednym z warunków skutecznej ochrony (ale nie jedynym argumentem przemawiającym za potrzebą takiej ochrony). Organ dokonał zatem błędnej wykładni prawa materialnego przez przyjęcie, iż samo podjęcie kroków mających na celu zachowanie poufności informacji i było wystarczające dla uznania, że dane informacje faktycznie stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa (por. uzasadnienie zaskarżonej decyzji).

W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę, że art. 16 ust. 2 pkt 1 i art. 21 u.d.i.p. wyrażają wolę ustawodawcy, jak najszybszego ostatecznego załatwiania spraw z zakresu informacji publicznej, stąd też konieczne jest dążenie do merytorycznej (materialnej) weryfikacji jej istoty, a zatem do kontroli zasadności udostępnienia informacji publicznej lub jej odmowy.

Przyjdzie jednak zauważyć, że skoro Konstytucja RP jest najwyższym źródłem prawa, to nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 u.d.i.p., która ograniczałaby prawo ustanowione konstytucyjnie. Prawidłową odmowę udostępnienia informacji publicznej uzasadnia istnienie okoliczności wyłączających jej udostępnienie, o których mowa art. 5 u.d.i.p., a wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SAB/Bd132/14,).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że po myśli art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w rozumieniu omawianej ustawy, a więc również o przychodach i wydatkowaniu środków publicznych, w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.). Dodatkowo, naczelna zasada finansów publicznych, określona w art. 33 ustawy o finansach publicznych, dotyczy jawności gospodarowania środkami publicznymi, jak też podawania do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji m. in. z zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację (art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a) tej samej ustawy).

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku (por.: wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 903/12 i I OSK 916/12; a także wyroki WSA: z 15 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II SAB/Ke 14/08; z dnia 30 września 2010 r. o sygn. akt II SAB/Op 12/10; z dnia 26 lutego 2010 r. o sygn. akt II SAB/Wa 192/09; z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt IV SAB/Po 65/12; z dnia 11 marca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 503/12; z dnia 17 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Bd 25/13; z dnia 15 listopada 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 409/13, wszystkie dostępne w CBOS). Charakter taki mają również dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem takich umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy (por. np. wyroki WSA: z dnia 9 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SAB/Op 27/10; z dnia 17 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Bd 25/13, CBOS).

Treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego stanowią informacje publiczną (wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r. o sygn. akt I OSK 634/15, CBOS). Nawet dokument, który nie jest załącznikiem do umowy, jeżeli jego treść pozostaje w ścisłym związku z tą umową - stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r. o sygn. akt I OSK 2939/13, CBOS). Dodatkowo, informację publiczną stanowią ustalenia dotyczące płatności w związku z realizacją porozumienia/umowy, czyli wszelkie informacje dotyczące realizacji inwestycji ze środków publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2014 r. o sygn. akt IV SAB/Po 80/14, CBOS).

Zważywszy jednak na treść wniosku skarżącego trzeba jeszcze raz nadmienić, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 doprecyzowanego w art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p. jest taki wniosek, który jednocześnie/łącznie dotyczy:

1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212), czyli oświadczenia wiedzy, które na co wskazuje analiza art. 6 u.d.i.p., w sprawie określonych faktów, tj. czynności i zachowania podmiotu wykonującego zadania publiczne, podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;

2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;

3) informacji dotyczącej spraw publicznych, tam gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. o sygn. akt I OSK 2093/14, CBOS).

Odrębną natomiast sprawą jest fakt, że art. 61 § 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Przepis ten koreluje z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Rozwinięciem tej regulacji jest art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowiący że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Uznanie więc danej informacji za informację publiczną nie oznacza jeszcze automatycznie, że staje się ona jawna.

Nie ulega wątpliwości, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, nie jest wystarczające samo powołanie się na tą instytucję. Orzecznictwo, jak również doktryna stoi na stanowisku, że podmiot gospodarujący informacją powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 343/13, CBOS). Według wykładni Sądu Najwyższego dokonanej w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.". Niezbędne zatem jest w każdej sprawie konkretne wskazanie czego konkretnie tajemnica przedsiębiorstwa ma dotyczyć, które konkretnie fragmenty żądanych zagadnień, pytań czy dokumentów są tajemnicą. Dogłębny wywód w tej materii można także przeprowadzić utajniając na przykład część uzasadnienia decyzji. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Wyjaśnić jeszcze raz przyjdzie, że zastrzeżenie informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa może być skuteczne dopiero wtedy, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, przy czym jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi faktycznej tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie musi zostać uznane za bezskuteczne.

Nie sposób przy tym podzielić poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę jakoby o szczególnej wartości określonych informacji świadczy wystarczająco to, że organ podjął decyzję o ich szczególnej ochronie i działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich (umowny obowiązek zachowania poufności), bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Przyjęcie takiego stanowiska za uprawnione czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, albowiem dla pozbawienia go dostępu do szerokiego katalogu informacji wystarczającym byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez organ, iż określone informacje stanowią tajemnice przedsiębiorstwa.

Sąd administracyjny nie jest w stanie obiektywnie ocenić - opierając się na aktach niniejszej sprawy - czy działania podjęte przez organ, tj. umowny obowiązek zachowania poufności świadczą o spełnieniu przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorcy odnośnie całości lub określonej części żądanych informacji, oraz czy udostępnienie ich w całości lub w części, w świetle braku argumentacji organu w tym zakresie, mogłoby mieć realny wpływ na jego szkodę czy odpowiedzialność, z uwagi na powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na "niewątpliwą" bliżej nieokreśloną wartość gospodarczą i handlową. Tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji Sąd uznał za obarczone dwojakiego rodzaju wadami, sprowadzającymi się do naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz naruszenia przepisów postępowania, to jest i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niekompletne uzasadnienie zajętego stanowiska, z uwagi na złożony charakter wniosku skarżącego, który nie dotyczył udostępnienia jednej, konkretnie wskazanej informacji, względnie jednego dokumentu, lecz udostępnienia odpowiedzi na szereg różnego rodzaju zagadnień i informacji. Trafność stanowiska organu w zakresie spełnienia przesłanek formalnych i materialnych odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy względem poszczególnych żądanych informacji nie jest w sposób rzetelny i prawdopodobny wykazana. Odwołując się do roli sądu administracyjnego, która polega wyłącznie na kontroli legalności działania organów administracji publicznej, a nie na zastępowaniu organów w nałożonych na nie z mocy procedury administracyjnej obowiązkach wskazać trzeba, iż brak wyjaśnienia istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności wymaga usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie właściwych organów administracji w realizacji powierzonych im zadań, a jedynie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem ich działań, w tym także wykazywanie, na czym polegał błąd w rozumieniu przepisów prawa, a kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego decyduje o tym, że Sąd nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy rozstrzyganiu i w jaki sposób ocenione (por. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2009 r. o sygn. akt II FSK 324/08 i z dnia 9 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1348/05; z dnia 18 sierpnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 387/15 i I OSK 113/15, CBOSA).

Jeszcze raz przyjdzie zaakcentować, że Biuletyn Informacji Publicznej jest jednolitym zbiorem powszechnie udostępnionych dokumentów publicznych (por. art. 7 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero taka informacja publiczna, która nie została w BIP udostępniona, podlega udostępnieniu na wniosek (por. art. 10 i nast. u.d.i.p.). Zatem udostępnienie informacji publicznej wyprzedza tryb udostępnienia informacji na wniosek i dlatego udostępnienie danej informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej czyni wniosek o jej indywidualne udostępnienie niezasadnym. Wystarczającym do zrealizowania obowiązku informacyjnego, wynikającego z przepisów u.d.i.p. będzie wówczas poinformowanie o zamieszczeniu jej w tym Biuletynie. Zatem obowiązkiem organu bezpośrednio po wpłynięciu przedmiotowego wniosku było sprawdzenie czy chociażby część żądanych informacji znajduje się w BIP-ie. Niedochowanie tego obowiązku musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem procedować w ramach u.d.i.p. w zakresie informacji publicznej udostępnionej wcześniej w BIP-ie.

Wskazówki do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych wywodów, a mianowicie organ ponownie przeanalizuje wniosek skarżącego i konkretnie odniesie się do każdego z jego zagadnień, udzielając żądanej informacji, względnie też wydając decyzję odmawiającą udzielenia poszczególnych żądanych informacji.

W świetle powyższego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 u.d.i.p., a także art. 11 ust. 4 u.z.n.k., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w jego punkcie drugim dotyczące kosztów postępowania, które obejmują kwotę uiszczonego wpisu od skargi, uzasadnia przepis art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.