Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 894/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 1, 11 pkt 1-3, 28 ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 643/19 w sprawie ze skargi E. Z., M. S., M. W. i S. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 643/19, oddalił skargę E. Z., M. S., M. W. i S. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji S. S., M. S., M. W. i E. Z. zaskarżyli do sądu administracyjnego w całości ww. uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. zarzucając naruszenie:

1. art. 9 ust. 1 i art. 11 pkt 1-3 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." – poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie Studium z pominięciem wcześniejszego podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji z pominięciem procedury składania wniosków dotyczących studium i innych niezbędnych elementów procedury planistycznej;

2. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2003, nr 162, poz. 1568 ze zm.) – zwanej dalej: "u.o.z." – poprzez nieuwzględnienie należytej ochrony zabytków wpisanych do rejestru zabytków pod numerami [...] (osada kultury ceramiki sznurowej z przełomu epoki kamienia i brązu, ok. 2000 lat p.n.e.) i [...] (kurhan kultury trzcinieckiej z epoki brązu, ok. 1500 lat p.n.e.), które znajdą się na terenie przyszłego zwałowiska zewnętrznego odkrywki [...];

3. art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie uwag i wniosków złożonych w związku z udziałem społeczeństwa przy opracowaniu projektu Studium;

4. art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) – dalej: "u.o.o.ś." – poprzez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko (dalej: Prognoza) w oparciu o niemiarodajne źródła, tj. o treść dokumentu prywatnego złożonego przez stronę toczącego sią postępowania administracyjnego, określonego niejednoznacznie jako Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji węgla brunatnego ze złoża [...] w sytuacji, gdy istnieje kilka takich dokumentów różniących się datą powstania i treścią oraz pominięcie uwag dotyczących tego zagadnienia, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych;

5. art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. poprzez pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko określenia, analizy i oceny przewidywanego znaczącego odziaływania na ludzi, powietrze i klimat oraz pominięcie uwag dotyczących tych zagadnień, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych;

6. art. 326 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) – zwane dalej: "ustawa Prawo wodne" – w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1967) – dalej: "PGWOdry" poprzez nieuwzględnienie w Studium treści PGWOdry.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o orzeczenie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi, podnosząc w pierwszej kolejności, że wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 795/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a nie także uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.). Stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej uchwały podejmowanej w procesie planowania. W obrocie prawnym pozostaje bowiem uchwała Rady Gminy o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określająca obszar gminy [...] w jej granicach administracyjnych, zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Te zaś przy założeniu niezmienionego stanu faktycznego i prawnego pozostają aktualne. Mogą być zatem uznane za niewymagające powtórzenia, a gwarancją rzetelności w tej mierze stają się uprawnienia nadzorcze wojewody.

Na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. Sąd postanowił uwzględnić wniosek dowodowy pełnomocnika skarżących o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci zawiadomienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r., a nadto wezwania do uzupełnienia wniosku [...] S.A. z dnia [...] lipca 2019 r. i jednocześnie oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżący poinformował, że pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawiadomił strony postępowania odwoławczego w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Wydobycie węgla brunatnego ze złoża [...]", że postępowanie nie zostało zakończone w wyznaczonym terminie i jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] lutego 2020 r.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. W pierwszej kolejności Sąd ten podniósł, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30.lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponownie podejmując uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy [...] oraz orzekający aktualnie Sąd Wojewódzki są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 795/17. Reguła wyrażona w art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W wyżej wymienionym wyroku Sąd uznał za zasadne zarzuty skarżących co do rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a graficzną studium w zakresie dotyczącym projektowanej linii kolejowej, mającej służyć transportowi węgla z odkrywki [...] do Elektrowni [...], co stanowi naruszenie art. 9 ust. 2 u.s.g. Linia wspomniana przewidziana została w części tekstowej studium, brak natomiast jej wskazania w części graficznej aktu. Projekt studium w formie tekstowej i graficznej musi być natomiast spójny i odpowiadać przepisom prawa. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji. W sytuacji, gdy w części tekstowej studium określa się lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci linii kolejowej, to obowiązkiem rady gminy jest wskazanie jej przebiegu w części graficznej. Ponadto w powołanym wyżej wyroku Sąd wskazał, że w tekście studium jako planowane cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym wskazane zostały wydobycie węgla brunatnego ze złoża "[...]", zmiana przebiegu drogi krajowej nr [...] w związku z planowaną eksploatacją złożą, zmiana przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz budowa wspomnianej linii kolejowej. Żadne z powyższych zadań nie zostało w ten sposób jednoznacznie zdefiniowane w Planie Zagospodarowania Województwa [...] w rozdziale 4 części VII planu "Inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, uwzględnione w dokumentach przyjętych przez Sejm RP, Radę Ministrów, Właściwego Ministra lub Sejmik Województwa". Przebudowa drogi krajowej nr [...] uwzględniona została natomiast w części "Rekomendacje i wnioski do polityki przestrzennej województw sąsiednich" w odniesieniu do województwa [...], natomiast w podrozdziale 5. "Bezpieczeństwo energetyczne województwa" części 2 planu zatytułowanej "Powiązania infrastrukturalne" zamieszczono zapis o treści: "Dla funkcjonowania elektrowni [...] w dalszej perspektywie konieczne jest podjęcie eksploatacji złoża "[...]" oraz budowy technologicznej linii kolejowej łączącej złoże "[...]" ze złożem "[...]" w celu zapewnienia dostaw węgla do elektrowni." W wyroku tym podniesiono również, że nie do przyjęcia jest sytuacja, by inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym pozostawały zgodne w zakresie części tekstowej studium, nie były takimi natomiast w odniesieniu do części graficznej. Jeśli bowiem określona inwestycja traktowana jest jako cel publiczny o znaczeniu ponadlokalnym w oparciu o wojewódzką regulację planistyczną, to nie przestaje nim być również wówczas, gdy znajdzie swe odzwierciedlenie w części graficznej studium. Jeśli natomiast takiego charakteru nie posiada, bo nie jest przewidziana w planie województwa, to nie ma podstaw do uzgodnienia projektu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji rozpoznającego sprawę w obecnie zaskarżonej uchwale ww. wymienione wady Studium zostały przez organ wyeliminowane. Jak wynika bowiem z treści zaskarżonej uchwały organ stwierdził, że na terenie gminy [...] nie występują obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] (s. 121 Studium). Zatem organ uwzględnił interpretację sądu, dotyczącą unormowań planu wojewódzkiego, zgodnie z którą przepisy planu wojewódzkiego zarówno w zakresie wspomnianej linii kolejowej, jak i drogi wojewódzkiej nr [...] są na tyle ogólne, że nie wynika z nich obowiązek uwzględnienia tych inwestycji w Studium, na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Dotyczy to również napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. Tym samym, w omawianym zakresie, nie ma już niezgodności między częścią tekstową Studium, a jego częścią graficzną.

Kolejnym zarzutem, który został uwzględniony przez Sąd w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., był zarzut nieprawidłowego sporządzenia prognozy oddziaływania ustaleń poprzedniego studium na środowisko w zakresie, którego dotyczą podnoszone w toku procedury planistycznej zastrzeżenia, związane z naruszeniem Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] oraz pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko oddziaływania na ludzi i powietrze projektowanej eksploatacji złoża "[...]". Sąd wskazał, że przyjęty dokument nie odnosi się do uwag i zastrzeżeń, formułowanych na etapie prac planistycznych, z udziałem społeczeństwa, mających związek z wadliwym sporządzeniem prognozy. W ocenie Sądu przepis prawa wprost wymaga bowiem od organu planistycznego odniesienia się do uwag i zastrzeżeń formułowanych do prognozy oddziaływania na środowisko. Konstatacji tej nie zmienia fakt, że prognoza wspomniana nie ma charakteru normatywnego. Jest ona jednak sporządzana w postępowaniu, którego rezultatem jest uchwalenie aktu planistycznego, opartego m.in. na zawartych w niej ocenach i analizach. Uchylenie się przez organ od należytej oceny uwag, formułowanych w toku postępowania z udziałem społeczeństwa oraz recypowanie do treści studium kontestowanych zapisów prognozy, stanowiło naruszenie zasad sporządzania studium, o których mowa w art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś. Sąd dodał, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego ocena zasadności zarzutów, związanych z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 lit e) tiret 2 i 6 u.o.ś. oraz art. 118 ustawy Prawo wodne, możliwa jest tylko poprzez powiazanie ich z naruszeniem zasad sporządzania studium, ponieważ zastrzeżenia te winny być przedmiotem uprzedniej analizy podmiotów wyspecjalizowanych, opracowujących dokumenty planistyczne.

Zdaniem Sądu meriti orzekającego w obecnej sprawie wskazane wyżej wady prognozy oddziaływania na środowisko zostały wyeliminowane. Została bowiem sporządzona nowa prognoza, która spełnia wymagania określone w art. 51 ust. 2 u.o.o.ś. Jak wynika z wyjaśnień organu informacje zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 2 u.o.o.ś, zostały opracowane stosownie do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny oraz dostosowane do zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu. Organ odniósł się także do uwag i zastrzeżeń formułowanych do prognozy oddziaływania na środowisko. Dokument ten został ponadto pozytywnie zaopiniowany przez wyspecjalizowane organy, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów skargi Sąd Wojewódzki wskazał, że zarzut – naruszenia art. 9 ust. 1 i art. 11 pkt 1 -3 w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie studium z pominięciem wcześniejszego podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji z pominięciem procedury składania wniosków dotyczących studium i innych niezbędnych elementów procedury planistycznej – jest bezzasadny, bowiem w ocenie tego Sądu, po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA organ gminy, na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.z.p., był uprawniony do ponowienia procedury uchwalania studium tylko i wyłącznie w niezbędnym zakresie. Ponieważ wspomnianym wyrokiem stwierdzono nieważność całego studium, należało ponowić całą procedurę planistyczną, ale wyłącznie w zakresie opracowania nowego projektu studium. Nie było zatem potrzeby ponownego podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzania Studium. Tym samym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, uchwała Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2015 r. o przystąpieniu do sporządzania studium nie przestała obowiązywać, a więc nie było potrzeby ponownego podejmowania uchwały w tym przedmiocie.

Odnośnie do naruszenia art. 18 ust. 1 u.o.z. poprzez nieuwzględnienie należytej ochrony zabytków wpisanych do rejestru zabytków pod numerami [...] (osada kultury ceramiki sznurowej z przełomu epoki kamienia i brązu, ok. 2000 lat p.n.e.) i [...] (kurhan kultury trzcinieckiej z epoki brązu, ok. 1500 lat p.n.e.), które znajdą się na terenie przyszłego zwałowiska zewnętrznego odkrywki [...] Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec pozytywnej opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. podniesiony zarzut nie może wywołać zamierzonych skutków. Jak wskazano w ww. opinii organu wyspecjalizowanego projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w przedstawionej do zaopiniowania formie zawiera ustalenia dotyczące ochrony i opieki nad zabytkami odpowiednio do postulatów zawartych w wytycznych konserwatorskich przedłożonych samorządowi w fazie wnioskowej, tym samym realizuje obowiązek zapewnienia ochronę zabytkom, a zatem pozostaje w zgodzie z zasadami wyrażonymi w przepisach obowiązujących w dziedzinie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (w szczególności art. 4 i 5 w zw. z art. 18 i 19 u.o.z.).

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał również zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie uwag i wniosków złożonych w związku z udziałem społeczeństwa przy opracowaniu projektu Studium. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9 u.p.z.p., a rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi jeden z załączników do uchwały o uchwaleniu studium. Jak wynika z protokołu z sesji rady gminy każda uwaga była rozpatrywana w sposób indywidualny, a rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zostało załączone do zaskarżonej uchwały. Zasadnie natomiast w ocenie Sądu meriti podnosi organ, że skarżący nie wskazali dokładnie, która w ich ocenie uwaga, została przez organ pominięta.

Bezzasadny jest również zdaniem Sądu Wojewódzkiego zarzut naruszenia art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko w oparciu o niemiarodajne źródła, tj. o treść dokumentu prywatnego złożonego przez stronę toczącego sią postępowania administracyjnego, określonego niejednoznacznie jako Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji węgla brunatnego ze złoża [...] w sytuacji, gdy istnieje kilka takich dokumentów różniących się datą powstania i treścią oraz pominięcie uwag dotyczących tego zagadnienia, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych. Jak już wyżej wskazano, prognoza oddziaływania na środowisko ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wykonana w zakresie przewidzianym przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności art. 51 ust. 2 z uwzględnieniem art. 52 ust. 1 i 2 oraz po uzgodnieniu zakresu i stopnia szczegółowości prognozy przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w [...] (pismo z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...]) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (pismo z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...]). Jak wynika z wyjaśnień organu prognoza ta została sporządzona z uwzględnieniem treści "Raportu o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża [...] na środowisko. Wersja ujednolicona", złożonego w dniu [...] lipca 2017 r. w toczącym się postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji środowiskowej. Wersja ujednolicona raportu, w formie elektronicznej, została udostępniona na wniosek Urzędu Gminy przez [...] S.A. Oddział KWB [...] w dniu [...] stycznia 2018 r., celem wykorzystania przez biuro urbanistyczne opracowujące prognozę. Oznacza to, że przy sporządzaniu prognozy wykorzystano aktualny dokument będący przedmiotem postępowania administracyjnego na podstawie, którego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Wydobycie węgla brunatnego ze złoża [...]" z dnia [...] marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowanych.

Dla ww. decyzji środowiskowej, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (znak: [...]) nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W tym przedmiocie wypowiedział się również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 700/19, który oddalił skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] oraz Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podkreślono również, że decyzja środowiskowa na dzień orzekania pozostawała w obrocie prawnym.

Z powyższych względów sformułowany wyżej zarzut Sąd pierwszej instancji uznał za całkowicie bezpodstawny.

Za kolejny zarzut nieznajdujący akceptacji Sąd meriti uznał ten dotyczący naruszenia art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 2 lit. e tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. poprzez pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko określenia, analizy i oceny przewidywanego znaczącego oddziaływania na ludzi, powietrze i klimat oraz pominięcie uwag dotyczących tych zagadnień, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że w prognozie oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) u.o.o.ś. przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym m.in. na: na ludzi, powietrze i klimat - szczegółowe ustalenia w tym zakresie zawiera rozdział 7 lit. a), h) i l) – s. 58-62, 120-121, 146-147 prognozy oddziaływania na środowisko. W konsekwencji również i ten zarzut uznać należy za całkowicie chybiony.

Ostatnim zarzutem było naruszenie art. 326 ust. 1 ustawy Prawo wodne w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] poprzez nieuwzględnienie w studium treści PGW [...]. Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uzyskał wymagane prawem pozytywne uzgodnienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (pismo z [...] marca 2018 r., znak; [...]) w zakresie zgodności ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] oraz planu zarządzania ryzykiem powodziowym. Ponadto w prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w rozdziale 7 lit. e) i f) – s. 71-117 wpływ ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego – szczegółowo opisano prognozowane oddziaływanie projektowanej kopalni węgla brunatnego "[...]" na wody podziemne i powierzchniowe, co jest zgodne z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) tiret piąte u.o.o.ś. W tym zakresie przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na wodę (w tym na wody powierzchniowe i podziemne).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak przedstawienia stanu sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 326 ust. 1 ustawy Prawo wodne w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie planu zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry;

b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 11 pkt 1-3 w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi, pomimo podjęcia zaskarżonej uchwały z pominięciem niezbędnych elementów procedury planistycznej;

c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o prognozę oddziaływania na środowisko opracowaną na podstawie niemiarodajnych źródeł, tj. raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji węgla brunatnego ze złoża "[...]", będącego prywatnym dokumentem złożonym przez stronę toczącego się nadal postępowania administracyjnego, którego treść nie została ostatecznie ustalona ani w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, ani w dniu wyrokowania przez WSA w Łodzi, ani w dniu sporządzenia i złożenia niniejszej skargi kasacyjnej oraz z pominięciem uwag dotyczących tych zagadnień, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych;

d) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e tiret drugie i szóste oraz art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o Prognozę zawierającą istotne braki w zakresie określenia, analizy i oceny przewidywanego znaczącego oddziaływania na powietrze i ludzi oraz z pominięciem uwag dotyczących tych zagadnień, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych.

2. prawa materialnego, a to art. 326 ust. 1 ustawy Prawo wodne w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie planu zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z ww. rozporządzeniem, w sytuacji, gdy zachodziła oczywista sprzeczność pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a treścią rozporządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, względnie orzeczenie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. Ewentualnie, jeżeli Sąd uzna istotę sprawy za niedostatecznie wyjaśnioną, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Ponadto skarżący kasacyjnie, wniósł o zasądzenie od Rady Gminy [...] na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. pełnomocnik skarżącego zrzekł się w jego imieniu przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymienione wyżej zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. złożoną skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz/lub na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powołanego przepisu, to do autora środka prawnego należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które Sąd I instancji w jego ocenie naruszył, a także precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji - w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W szczególności nie może zaś domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, prostować, bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia środka prawnego pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. oraz w art. 183 § 1 P.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 776/10, LEX nr 1069960; z 21 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 32/12, LEX nr 1337015). Poczynienie powyższych uwag było niezbędne, zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie środka prawnego, gdyż w zasadniczej części nie odpowiada on w pełni warunkom określonym w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 P.p.s.a. obydwu podstawach kasacyjnych. Argumentacja autora środka prawnego uzasadnia możliwość i potrzebę łącznego odniesienia się do wskazanych zarzutów, które w istocie stanowią powtórzenie argumentów ze skargi oraz polemikę z prawidłowymi wnioskami i ocenami zawartymi w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji.

Nietrafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Posiada więc wszystkie elementy wymagane przepisem ustawy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie zostało ono sporządzone w sposób jasny, logiczny i spójny, dzięki czemu możliwa jest jego kontrola instancyjna a także merytoryczna polemika z treścią rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przyczyny oddalenia skargi i kryteria, którymi kierował się dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...]. Ustosunkował się także do zarzutu naruszenia art. 326 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, podnosząc że projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uzyskał wymagane prawem pozytywne uzgodnienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (pismo z dnia [...] marca 2018 r.) w zakresie zgodności ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] oraz planu zarządzania ryzykiem powodziowym. Sąd meriti wskazał również, że w prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w rozdziale 7 lit. e) i f) – s. 71-117 wpływ ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego – szczegółowo opisano prognozowane oddziaływanie projektowanej kopalni węgla brunatnego "[...]" na wody podziemne i powierzchniowe, co jest zgodne z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) tiret piąte u.o.o.ś. W tym zakresie zatem przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na wodę (w tym na wody powierzchniowe i podziemne). Na marginesie godzi się również wyjaśnić, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Natomiast sam fakt, że skarżący kasacyjnie prezentuje w tym zakresie odmienne stanowisko, nie jest równoznaczny z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zostały natomiast sformułowane w ten sposób, że poszczególne wymienione w petitum tej skargi przepisy prawa materialnego powiązano z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutu przede wszystkim należy wskazać, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 151 P.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub części" oraz dyspozycji w postaci: "... oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd Wojewódzki normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. należałoby, zatem wykazać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, którego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, a w konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie takiego naruszenia prawa nie wykazała. Nadto wskazane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak już wcześniej podniesiono, są wiernym powtórzeniem tych samych zarzutów, które znalazły się w skardze do Sądu pierwszej instancji.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i art. 11 pkt 1-3 w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, po uprawomocnieniu się wyroku tego Sądu z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 795/17, organ gminy, na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.z.p., był uprawniony do ponowienia procedury uchwalania studium tylko i wyłącznie w niezbędnym zakresie. Ponieważ wspomnianym wyrokiem stwierdzono nieważność całego studium, należało ponowić całą procedurę planistyczną, ale wyłącznie w zakresie opracowania nowego projektu studium. Nie było zatem potrzeby ponownego podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzania Studium. Tym samym uchwała Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2015 r. o przystąpieniu do sporządzania studium nie przestała obowiązywać, a więc nie było potrzeby ponownego podejmowania uchwały w tym przedmiocie.

Za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 i art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym prognoza oddziaływania na środowisko ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wykonana została w zakresie przewidzianym przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności art. 51 ust. 2 z uwzględnieniem art. 52 ust. 1 i 2 oraz po uzgodnieniu zakresu i stopnia szczegółowości prognozy przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w [...] (pismo z dnia [...] stycznia 2016 r.), jak również Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (pismo z dnia [...] stycznia 2016 r.). Nadto, jak wynika z wyjaśnień organu i Sądu Wojewódzkiego, prognoza ta została sporządzona z uwzględnieniem treści "Raportu o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża [...] na środowisko. Wersja ujednolicona", złożonego w toczącym się postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji środowiskowej. Wersja ujednolicona raportu, w formie elektronicznej, została udostępniona na wniosek Urzędu Gminy przez [...] S.A. Oddział KWB [...] w dniu [...] stycznia 2018 r., celem wykorzystania przez biuro urbanistyczne opracowujące prognozę. Trafnie Sąd pierwszej instancji skonstatował, że oznacza to, iż przy sporządzaniu prognozy wykorzystano aktualny dokument będący przedmiotem postępowania administracyjnego na podstawie, którego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Wydobycie węgla brunatnego ze złoża [...]" z [...] marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowanych. Podkreślenia również wymaga, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że dla ww. decyzji środowiskowej, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W tym przedmiocie wypowiedział się również WSA w Warszawie w wyroku z 31 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 700/19, który oddalił skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] oraz Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadto decyzja środowiskowa na dzień orzekania pozostawała w obrocie prawnym.

Za prawidłowe uznać należy również stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e tiret drugie i szóste oraz art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś., zgodnie z którym w prognozie oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) u.o.o.ś. przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym m.in. na: na ludzi, powietrze i klimat - szczegółowe ustalenia w tym zakresie zawiera rozdział 7 lit. a), h) i l) – s. 58-62, 120-121, 146-147 prognozy oddziaływania na środowisko. W konsekwencji pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty skargi kasacyjnej, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o Prognozę zawierającą istotne braki w zakresie określenia, analizy i oceny przewidywanego znaczącego oddziaływania na powietrze i ludzi oraz z pominięciem uwag dotyczących tych zagadnień, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.