Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2668/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w części.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] ustalił na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. lokalizację drogi krajowej nr [...] granica państwa – G. – E. – B. – B. - granica państwa dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej na odcinku od km 158+725 do km 162+990 (odcinek C) - most na rzece S. - granica miasta B. z wyłączeniem odcinka 159+067,5 do km 159+145 (rzeka S.), wraz z budową nowej i niezbędną przebudową istniejącej infrastruktury technicznej, w tym zjazdów.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

Pismem z dnia 14 maja 2009 r., które wpłynęło do organu w dniu 19 maja 2009 r. J. N. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w zakresie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], obręb F.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister utrzymał decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 65/11, uchylił decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r., nakazując Ministrowi dokładne wyjaśnienie, która z decyzji wydanych w przedmiocie lokalizacji planowanej drogi, tj. decyzja lokalizacyjna Wojewody [...], czy też decyzja odwoławcza Ministra, jest przedmiotem postępowania nadzorczego.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r., w części dotyczącej działki J. N.

J. N. wniosła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2012 r., podnosząc iż decyzje w sprawie lokalizacji drogi zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art.156 § pkt 2 k.p.a.

Minister ponownie rozpoznając sprawę uznał, że zarzuty J. N. odnośnie wadliwości decyzji w przedmiocie lokalizacji drogi w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], obręb F., stanowiącej jej własność (ust. II pkt 21 decyzji Wojewody [...]), w części odnoszącej się do powierzchni tej działki i powierzchni działek z niej wydzielonych o numerach [...] i [...], poprzez ustalenie, że powierzchnia działki [...] wynosi 0,2737 ha, zamiast 0,2815 ha, w rezultacie czego powierzchnia działki [...] wynosi 0,0145 ha, a powierzchnia działki numer [...] stanowi 0,2592 ha nie są uzasadnione.

Minister wskazał, że wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. o wydanie decyzji lokalizacyjnej spełniał wszystkie wymagania określone w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych według stanu na dzień 9 września 2008 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.721 z późn.zm.), w tym w szczególności dołączono do niego mapy z projektami podziału nieruchomości, w tym m.in. mapę z projektem podziału działki nr [...] o pow. 0,2737 ha. Zarówno Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., jak i Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. orzekali w oparciu o dokumentację załączoną do wniosku inwestora.

Operat podziału działki nr [...] został wykonany przez geodetę uprawnionego i przyjęty wraz z wykazem zmian gruntowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę B. w dniu [...] maja 2008 r. i zaewidencjonowany pod nr [...]. Mapa z projektem podziału nieruchomości o nr ew. [...] została opatrzona stosowną klauzulą, zgodną ze wzorem stanowiącym Załącznik Nr 2 pkt 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury, nie mieli podstaw, aby podważać wiarygodność dokumentacji podziałowej. Organy obu instancji, zatwierdzając podział nieruchomości działki nr [...] zgodnie z załączonym projektem, nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 208/12, "organ orzekający (w sprawie lokalizacji inwestycji drogowej) nie jest uprawniony do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne w zakresie określonym w § 9 w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa ".

Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, iż ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 12 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., organ decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza jedynie projekt podziału nieruchomości, nie posiada natomiast uprawnień do ustalania powierzchni działek zajmowanych pod inwestycję. Wobec powyższego zarzut skarżącej, że w następstwie wydania decyzji lokalizacyjnej uległa zmianie powierzchnia jej działki nr [...], jest niezasadny. Decyzja lokalizacyjna nie zawiera rozstrzygnięcia co do powierzchni danej nieruchomości, a jedynie rozstrzygnięcie co do jej podziału.

Żaden przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie zobowiązuje organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej do badania zgodności zapisów ewidencji gruntów i budynków z zapisami zawartymi w księgach wieczystych, ustanowionych dla tych nieruchomości. Organ ten nie może poddawać w wątpliwość zapisów określonych w ewidencji gruntów i budynków poprzez ich porównywanie z zapisami zawartymi w księgach wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Organy orzekające w sprawie lokalizacji danej inwestycji drogowej mają obowiązek oprzeć swoje rozstrzygnięcia na danych określonych w katastrze nieruchomości.

W myśl linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wrażonej m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2007 r., (sygn. akt: VIII SA/Wa 215/07, LEX 510396), w razie stwierdzenia niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, to sąd rejonowy dokonuje, na wniosek właściciela i nieruchomości, wieczystego użytkownika lub z urzędu - na skutek zawiadomienia jednostki prowadzącej taką ewidencję - sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji. Wobec powyższego, nie istnieje więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w zakresie dokonanego w niej oznaczenia nieruchomości, ani jakikolwiek jej prymat nad danymi z ewidencji gruntów i budynków.

Organy orzekające o lokalizacji inwestycji, zatwierdzając projekt podziału nieruchomości nie są władne do kwestionowania zmian danych ewidencyjnych, które na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle art. 40 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.

Wszelkie zarzuty skarżącej, dotyczące niezgodnej z prawem zmiany powierzchni działki nr [...] powinny być kierowane do organu prowadzącego ewidencję gruntów, czyli Starosty B., gdyż zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r., (sygn. akt: I OZ 913/10, LEX nr 844704), to właśnie starosta jest z mocy samego prawa obowiązany do prowadzenia tej ewidencji, co oznacza także wprowadzanie wszelkich w niej zmian.

Konkludując, Minister stwierdził, że zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury nie posiadali uprawnień do kwestionowania operatu podziałowego przedmiotowej nieruchomości, będącej własnością skarżącej, który, jak zostało to powyżej wskazane, został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę B. w dniu [...] maja 2008 r. i zewidencjonowany pod nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniosła J. N. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje:

Wbrew stanowisku Ministra, dokonanie przez Starostę B. kontroli dokumentacji geodezyjnej, dotyczącej podziału działki nr [...], załączonej do wniosku o ustalenie lokalizacji drogi krajowej oraz przyjęcie tej dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w wyniku pozytywnej oceny, nie zwalniało organów prowadzących postępowanie w sprawie lokalizacji drogi z oceny tej dokumentacji z punktu widzenia jej wiarygodności jako środka dowodowego w przedmiocie ustaleń dotyczących parametrów geodezyjnych działki będącej przedmiotem podziału, w szczególności powierzchni działki i powierzchni wydzielanych z niej działek, jak również ich granic.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 892/2007, LexPolonica Nr 1997038, kontrola ta dokonywana jest przed wszystkim na płaszczyźnie zasad wykonywania prac i ich zgodności ze standardami technicznymi. Przyjęcie dokumentacji do zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego, mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Dodatkowym potwierdzeniem słuszności tego stanowiska jest okoliczność, że przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego nie jest dokonywane decyzją administracyjną lecz w wyniku czynności materialno-technicznych. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2011 r.., III SA/Łd 794/201 lr., LexPolonica nr 3887232).

W ramach czynności materialno-technicznych nie ma prawnych możliwości dokonania oceny dowodowej przedstawionej do zasobu dokumentacji geodezyjnej ani też procesowej formy wyrażenia tej oceny. Jeżeli zatem przyjęcie do zasobu dokumentu geodezyjnego przez organ prowadzący zasób nie zwalnia ten organ z oceny wiarygodności tego dokumentu przy wprowadzaniu zmiany w operacie ewidencyjnym w oparciu o ten dokument, co następuje w formie decyzji administracyjnej, to nie zachodzą też żadne racjonalne podstawy do przyjęcia, że z takiego zwolnienia korzystałby organ wydający decyzje o lokalizacji inwestycji drogowej i zatwierdzający projekt podziału nieruchomości na podstawie dokumentu geodezyjnego załączonego do wniosku i przyjętego do zasobu.

Powołany przez Ministra wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 208/12, nie przeczy trafności wskazanego wyżej stanowiska, a z nim koresponduje. NSA uznał bowiem niedopuszczalność kwestionowania przez organ orzekający w sprawie lokalizacji inwestycji drogowej przyjętego do zasobu dokumentu geodezyjnego, lecz wyłącznie w zakresie określonym w § 9 w związku z § 10 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, czyli wyłącznie w zakresie oceny formalnej, dotyczącej spełnienia wymogów dokumentu geodezyjnego, uzależniających jego przyjęcie do zasobu. Zakaz nie dotyczy jednak oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego w zakresie wiarygodności i prawidłowości ustaleń zawartych w tym dokumencie.

Zwrócić należy przy tym uwagę, że samo przyjęcie operatu, zawierającego projekt podziału nieruchomości do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w którym byłyby zawarte inne dane nieruchomości, np. dotyczące jej powierzchni, nie oznacza z mocy prawa wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian dotychczasowych danych. Potwierdzeniem tego stanowiska jest, pominięta w rozważaniach Ministra, okoliczność dokonania w osobnym postępowaniu administracyjnym (znak sprawy [...], prowadzonym przez Starostę B., aktualizacja operatu ewidencyjnego dotyczącego działki nr [...] w zakresie przebiegu granic tej działki oraz zmniejszenia powierzchni jej działki z dotychczasowej 0,28ha na 0,2737ha. Decyzja Starosty została wydana w dniu [...] lutego 2009 r., a zatem już po wydaniu przez Wojewodę przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2008 r. Ponadto decyzja Starosty, w wyniku wniesienia od niej odwołania przez skarżącą, została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...].

Oznacza to, że w dniu wydania przez Wojewodą [...] decyzji lokalizacyjnej, w ewidencji gruntów i budynków jak również w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości figurował zapis, że powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0,28 ha.

Dodatkowym argumentem za przyjęciem stanowiska o konieczności oceny dowodowej operatu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie lokalizacji drogi jest okoliczność, że operat ten może zawierać odmienne, w stosunku do zasobu, ustalenia dotyczące właściwości geodezyjnych nieruchomości będących przedmiotem podziału, np. powierzchni, czy też przebiegu granic. Tak sytuacja miała właśnie miejsce w niniejszej sprawie. Z operatu dotyczącego podziału działki nr [...], należącej do Skarżącej, wynika, że wykonawca tego operatu stwierdził rozbieżności z dotychczasowymi danymi, figurującymi w ewidencji gruntów w zakresie przebiegu linii granicznej tej działki i jej powierzchni. W rezultacie wykonawca przedmiotowego operatu dokonał odmiennych ustaleń co do przebiegu granicy działki nr [...] i jej powierzchni, co miało wpływ na określenie powierzchni i granic działek nr [...] i [...], powstałych z podziału działki nr [...]. Trudno zaakceptować pogląd, zgodnie z którym organ rozstrzygający sprawę lokalizacji drogi i dokonujący zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki zobowiązany byłby bezkrytycznie przyjąć ustalenia zawarte w przedłożonym mu operacie dotyczącym podziału działki, mimo że wprowadzają one nowe dane, którymi nie jest związany organ prowadzący ewidencję gruntu i który może oceniać wiarygodność tych danych mimo przyjęcia operatu geodezyjnego do zasobu, a w rezultacie odmówić wprowadzenia zmian do ewidencji.

Bezpodstawnym jest twierdzenie organu, że decyzja lokalizacyjna nie zawiera rozstrzygnięcia co do powierzchni nieruchomości, a jedynie rozstrzygnięcie co do jej podziału. Powierzchnia działki podlegającej podziałowi została użyta w tym wypadku jako jedna z cech, oprócz danych dotyczących położenia, numeru geodezyjnego działki, oznaczenia właściciela , do oznaczenia tej działki. To właśnie z tak przyjętej powierzchni działki, zostały określone powierzchnie działek powstałych w wyniku jej podziału. Ustalenia co do powierzchnia działki podlegającej podziałowi jak również powierzchnie wydzielonych działek są zawarte w sentencji wspomnianej wyżej decyzji lokalizacyjnej, a nie w jej uzasadnieniu. Okoliczności te jednoznacznie świadczą o tym, że przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji lokalizacyjnej była również powierzchnia działki nr [...], nr [...] i nr [...].

W ocenie skarżącej, przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej oraz utrzymującej ją w mocy decyzji odwoławczej doszło do rażąco naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 64 ust 3 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie ustaleń dotyczących prawidłowej powierzchni działki nr [...], nr [...] i nr [...]. W następstwie powyższych naruszeń skarżąca została pozbawiona bezpodstawnie i nieodpłatnie własności części swojej nieruchomości.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn.. akt IV SA/Wa 2437/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. wydanym w sprawie sygn.. akt II OSK 1593/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. i przekazał temuż sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dla oceny przesłanek nieważności w tym postępowaniu decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny sprawy na datę wydania decyzji ostatecznej w sprawie rozpoznawanej w trybie zwykłym, a jest nią dzień [...] marca 2009 r., kiedy to Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej nr [...]. Okoliczności jakie zaistniały po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie postępowania lokalizacyjnego nie mogą wpływać na ocenę przesłanek nieważności tak ocenianej decyzji ostatecznej oraz wcześniejszej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Zatem Sąd I instancji, w sposób nieuprawniony przyjął, iż organ nadzoru w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji lokalizacyjnych, jest uprawniony do analizowania przyczyn uchylenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzji Starosty B. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyjście na jaw, po wydaniu decyzji ostatecznej, nowych okoliczności w sprawie stanowi przesłankę do żądania wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ nadzoru badając przesłankę rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...], zatwierdzającej podział nieruchomości należącej do skarżącej nie jest związany ustaleniami zawartymi w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydanej po uostatecznieniu się decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, tj. po okresie poddanym kontroli w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie operat podziału działki nr [...] został wykonany przez uprawnionego geodetę i przyjęty wraz z wykazem zmian gruntowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę B. w dniu [...] maja 2008 r. i zaewidencjonowany pod nr [...]. Mapa z projektem podziału nieruchomości o nr ew. [...] została opatrzona stosowną klauzulą. W oparciu o takie materiały orzekano w sprawie lokalizacji drogi krajowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne w zakresie określonym w § 9 w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji drogi publicznej. Późniejsza decyzja kasacyjna z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydana w ramach innego postępowania, a to w zakresie aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów i budynków obrębu F. gm. D. dot. przywrócenia przebiegu linii granicznej pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz zmiany pola powierzchni działki nr [...] należącej do J. N., nie może wpłynąć na wyżej wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto podkreślenia wymaga, że przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r. wydanego w sprawie sygn. akt II OSK 1593/13, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IVSA/Wa 2437/12 i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania temuż Sądowi. Zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258).

Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać, że prawidłowo uznał organ, orzekający w sprawie niniejszej, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nie są dotknięte żadną wadą, o której mowa w art. 156 k.p.a.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej nr [...] granica państwa – G. – E. – B. – B. - granica państwa dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej na odcinku od km 158+725 do km 162+990 (odcinek C) - most na rzece S. - granica miasta B. z wyłączeniem odcinka 159+067,5 do km 159+145 (rzeka S.), wraz z budową nowej i niezbędną przebudową istniejącej infrastruktury technicznej, w tym zjazdów została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721, ze zm.) w jej brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku przez inwestora, tj. w dniu 9 września 2008 r.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Sama decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1. Art. 12 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Dalej przepis ten stanowi, że linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo ustalił, że do wniosku inwestora – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. z dnia [...] września 2008 r. dołączone zostały mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, w tym mapę z projektem podziału nieruchomości nr [...], obręb [...]-F., jedn. ewid. D. Mapa z projektem podziału nieruchomości została sporządzona przez geodetę uprawnionego inż. S. W. - nr upr. zaw. [...]. Na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 30, poz. 163, ze zm.) mapa z projektem podziału nieruchomości nr [...] została przyjęta przez Starostwo Powiatowe w B. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2008 r. i zaewidencjonowana pod nr [...].

Wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przyjmowane do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania podlegają kontroli – art. 40 ust. 3 ww. ustawy. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. nr 78, poz. 837) dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli w zakresie:

1) przestrzegania zasad wykonywania prac,

2) osiągnięcia wymaganych dokładności,

3) zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie,

4) zgodności opracowania z ustaleniami, o których mowa w § 5 ust. 5,

5) spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy,

6) kompletności przekazywanych materiałów.

W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że mapa z projektem podziału nieruchomości nr [...] przekazana do zasobu w czasie kontroli została pozytywnie zweryfikowana i opatrzona klauzulą określoną w załączniku Nr 2 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 września 2013 r., w konsekwencji którego należy uznać za zasadne stanowisko organu, iż zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury jako organ odwoławczy, orzekając w sprawie lokalizacji drogi krajowej, w tym zatwierdzając projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie byli uprawnieni do kwestionowania projektu podziału nieruchomości, ani badania zgodności zapisów ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym oraz zapisami zawartymi w księgach wieczystych ustanowionych dla tych nieruchomości.

Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że decyzja Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.