Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 538/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6 pkt 14, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2e, art. 61 ust. 2f
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi I.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku nr [...]. dc


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] ustalającą w stosunku do I. G. opłatę za pobyt jej matki K. K. w Domu Pomocy Społecznej w Ł.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił opłatę I. G. za pobyt K. K. w dps, w wysokości: 1.148,48 zł miesięcznie w okresie od dnia [...] do dnia [...], 1.066,57 zł miesięcznie w okresie od dnia [...] do dnia [...], 1.033,11 zł miesięcznie w okresie od dnia [...] do dnia [...]. oraz 1.288,11 zł miesięcznie w okresie od dnia [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zacytował przepisy art. 60 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 2d, ust. 2e i ust. 2f z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm. – u.p.s.), po czym wskazał, że pismami z [...], [...] oraz [...] zwrócono się do strony o uzupełnienie wywiadu środowiskowego, lecz I. G. nie dostarczyła pełnej wymaganej dokumentacji. Zdaniem organu taka sytuacja jest kwalifikowana jako uniemożliwienie ustalenia sytuacji dochodowej w rodzinie strony w drodze wywiadu środowiskowego, i w konsekwencji wysokość opłaty należało ustalić w drodze umowy, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu, ustalonej proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia, tj. podzielonej na dwie osoby. Pismem z [...] organ zwrócił się do strony z prośbą o podpisanie stosownej umowy, która nie została podpisana, zatem organ ustalił opłatę w formie decyzji, we wskazanej wyżej wysokości.

W odwołaniu I. G. zarzuciła między innymi naruszenie: przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, mianowicie, art. 77 § 1. i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – k.p.a.), poprzez:

- dowolną, nie zaś swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności: pominięcie faktu braku wspólnego zamieszkiwania z mężem, co skutkowało przyjęciem, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, i uwzględnieniem jego dochodów w dochodach rodziny, podczas gdy, jak wyjaśniła, nie zamieszkuje wspólnie z mężem i zamierza złożyć pozew o orzeczenie separacji;

- nieprawidłowe ustalenie, że uniemożliwiła ustalenie sytuacji dochodowej rodziny w drodze wywiadu środowiskowego, podczas, gdy organ ustalił sytuację dochodową

i domagał się jedynie uzupełnienia tej sytuacji, a z racji tego, że sytuacja materialna nie uległa zmianie, nie czuła się w obowiązku przekazywania tych samych informacji oraz, że udzieliła odpowiedzi na pismo z [...] i wyjaśniła motywy zaniechania podpisania przesłanej umowy;

a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie,

- art. 59 ust. 2e u.p.s., poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, w wysokości opłaty ponoszonej za pobyt matki w dps, podczas, gdy wywiad środowiskowy został przeprowadzony, a nie doszło ewentualnie tylko do jego uzupełnienia,

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., poprzez jego błędne zastosowanie i obciążenie opłatami tylko jej osoby, podczas gdy istnieje druga osoba zobowiązana, o której wspomina organ w zaskarżanej decyzji, tj. brat strony, a syn K. K., na którego odpowiednia opłata nie została nałożona, a przynajmniej organ nie poinformował o tym fakcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymując w mocy ww. decyzję wyjaśniło, że K. K. została skierowana do domu pomocy społecznej decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i jest obowiązana do wnoszenia opłaty w wysokości jedynie: 966,04 zł miesięcznie od dnia przyjęcia do placówki tj. od dnia [...] do dnia [...]; 1.129,86 zł od dnia [...] do dnia [...]; 1.196,78 zł od dnia [...]. Jednak koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Ł. wynosił 3.263,00 do dnia [...], a od [...] wynosi 3.773,00 zł.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że I. G. i uniemożliwiła ustalenie aktualnej sytuacji dochodowej swojej rodziny, poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego i odmówiła podpisania umowy, zaś ustawodawca nie uzależnił kompetencji organu pomocy społecznej do wydania decyzji o wysokości opłaty za pobyt w dps od motywów niedoręczenia wymaganych dokumentów, czy motywów odmowy podpisania umowy. Zatem tłumaczenia strony w tym zakresie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium wyjaśniło, powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, że istnieje prawna możliwość wydania przez organ gminy decyzji ustalającej wobec osoby fizycznej obowiązku ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną, tj. od momentu skierowania osoby do dps.

Odnosząc się do składu osobowego rodziny strony, w kontekście uzyskiwanych przez rodzinę dochodów Kolegium wyjaśniło, że I. G. zamieszkuje w jednym domu ze swoim mężem, ich wspólnym pięcioletnim synem i matką męża. W stosunku do strony i jej męża sąd cywilny nie orzekł o separacji, a do dnia orzekania ani przez organ pierwszej ani przez organ drugiej instancji I. G. nie złożyła w organach dowodu na to, że choćby wniosła do właściwego sądu pozew o orzeczenie separacji. Tym samym organ przyjął, że I. G. i jej mąż stanowią rodzinę w świetle art. 6 ust. 1 pkt 14 u.p.s. i innych przepisów ustawy. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo chciał wziąć pod uwagę dochody męża I. G. przy obliczaniu dochodu jej rodziny. Deklarowany przez stronę, niczym nie potwierdzony zamiar złożenia pozwu o orzeczenie separacji Kolegium oceniło jako chęć wprowadzenia organu pomocy społecznej w błąd celem ustalenia stanu faktycznego nie odpowiadającego rzeczywistości, a w konsekwencji uniknięcia ustalenia obowiązku partycypacji w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, iż w niniejszej sprawie nie doszło do ustalenia dochodu rodziny I. G., zatem opłata została ustalona w formie decyzji, ze względu na uniemożliwienie ustalenia sytuacji dochodowej w rodzinie w drodze wywiadu środowiskowego na podstawie art. 61 ust. 2e oraz art. 61 ust. 2f u.p.s.

Zdaniem Kolegium także argument naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., poprzez jego błędne zastosowanie i obciążenie opłatami tylko jej osoby, podczas gdy istnieje druga osoba zobowiązana jest pozbawiony podstaw. Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji uwzględnił osobę jej brata i w stosunku do niego również ustalił obowiązek partycypowania w kosztach pobytu K. K. w Domu Pomocy Społecznej. Jednakże wysokość opłaty w stosunku do brata I. G. została ustalona w odrębnej decyzji kończącej odrębne postępowanie administracyjne, w którym stroną był tylko drugi zstępny K. K. Gdyby nie ten fakt odwołująca byłaby zobowiązana do ponoszenia opłat w znacznie wyższej wysokości.

Powyższą decyzję I. G. zaskarżyła w całości, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania:

- art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organy obu instancji, w tym w szczególności: pominięcie faktu prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego od gospodarstwa domowego prowadzonego przez męża, co skutkowało przyjęciem, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, a więc dochody męża należy uwzględniać w dochodach rodziny, podczas gdy nie gospodaruję wspólnie z mężem, a więc nie tworzy rodziny zgodnie z definicją zawartą w ustawie o pomocy społecznej; pominięcie okoliczności, że skarżąca złożyła pozew o orzeczenie separacji do Sądu Okręgowego w Ł., zatem pod uwagę organy powinny wziąć tylko dochody skarżącej, zdaniem skarżącej organy pominęły fakt dążenia do formalnego uaktualnienia statusu prawnego małżeństwa, podczas gdy w odwołaniu został zasygnalizowany taki zamiar; nieprawidłowe ustalenie, że skarżąca prezentowała bierną postawę w toku postępowania administracyjnego, uniemożliwiającą ustalenie sytuacji dochodowej rodziny w drodze wywiadu środowiskowego, podczas gdy organy ustaliły sytuację dochodową rodziny i nie uległa ona zmianie, a nie udało się jedynie przeprowadzić uzupełniającego wywiadu środowiskowego, organy posiadały w aktach sprawy wszystkie niezbędne informacje o charakterze finansowym pozwalające na nieobciążanie jej osoby opłatą za pobyt matki w dps, w tym zaświadczenie o zarobkach skarżącej;

- art. 136 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego przez organ drugiej instancji polegające na ustaleniu przebiegu postępowania sądowego w przedmiocie orzeczenia separacji faktycznej oraz zaniechanie wezwania jej osoby do przedstawienia dokumentu potwierdzającego wniesienie stosownego pozwu;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy;

2. przepisów prawa materialnego:

- art. 59 ust. 1, w zw. z art. 61 ust. 2e u.p.s., poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie w sposób opisany w tym przepisie, w drodze decyzji administracyjnej, wysokości opłaty ponoszonej za pobyt w dps K. K., podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na ustalenie opłaty w drodze decyzji administracyjnej, bowiem wywiad środowiskowy został przeprowadzony, a nie doszło ewentualnie tylko do jego uzupełnienia, ponadto, organ pierwszej instancji posiadał informacje niezbędne do ustalenia sytuacji finansowej skarżącej, więc uzupełnianie wywiadu środowiskowego nie było konieczne;

- art. 59 ust. 1, w zw. z art. 61 ust. 2e u.p.s. poprzez ustalenie opłaty za pobyt w dps K. K. z datą wsteczną, tj. od dnia [...], podczas gdy decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką, która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili umieszczenia w domu pomocy społecznej, przy czym organ drugiej instancji powołuje się na dopuszczalność ustalenia wysokości opłaty z datą wsteczną od dnia powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty.

Z uwagi na powyższe, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Pismem z [...] skarżąca złożyła wniosek dowodowy w postaci wyroku Sądu Okręgowe w Ł. z [...], którym orzeczono separację małżonków I. G. i A. G.

Postanowieniem, wydanym 26 stycznia 2021 r. na rozprawie, sąd postanowił dopuścić powyższy wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – p.p.s.a.) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. stwierdził, że zostały one wydane naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich usunięcie z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Jak stanowi art. 60 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. W rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: pkt 1 - mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, pkt 2 - małżonek, zstępni przed wstępnymi, pkt 3 - gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Jak stanowi art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: pkt 1 – mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; pkt 2 lit. a - małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium.

Wyjaśnić także trzeba, że na mocy art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690 –ustawa nowelizująca), znowelizowano art. 61 u.p.s. dodając do niego po ust. 2c ust. 2d-2f. Według art. 4 ust. 7 ustawy nowelizującej, do postępowań o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy, czyli przed dniem 4 października 2019 r., stosuje się art. 59 i art. 61 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.

Po myśli art. 61 ust. 2e u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (art. 61 ust. 2f u.p.s.).

Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej. Powstaje on od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej i zależny jest wyłącznie od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej oraz sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Co równie istotne z wyraźnej woli ustawodawcy nie został on uzależniony od wzajemnych relacji osobistych pomiędzy osobą umieszczoną w DPS a członkiem rodziny potencjalnie zobowiązanym do wnoszenia opłat z mocy art. 61 u.p.s.

Jeżeli mieszkaniec nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Granice obciążenia małżonka, zstępnych i wstępnych opłatą za pobyt osoby bliskiej w DPS zostały wyznaczone ustawowo (art. 61 ust. 2 pkt 2). Jeżeli zobowiązany jest osobą samotnie gospodarującą, to obowiązek partycypacji w kosztach pobytu w DPS powstaje, gdy jego dochód przekracza 300% kryterium dochodowego Podobne zasady obowiązują przy obciążaniu opłatami za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, gdy zobowiązany nie jest osobą samotnie gospodarującą. Będzie on ponosił koszty pobytu w placówce, gdy dochód na osobę w jego rodzinie będzie większy niż 300% kryterium dochodowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2017 r., I OSK 2820/16 wskazał, że prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej powinien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 ust. 3 u.p.s., "to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie". Podobnie WSA w wyroku z 30 stycznia 2019 r., I SA/Wa 1685/18 orzekł, że "obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej jest określany w stosunku do konkretnej osoby i obciąża wyłącznie tę osobę w ramach przypadającego na nią "dochodu na osobę w rodzinie". Przyjąć zatem należy, że dochód przypadający na osobę w rodzinie jest podstawą do ustalenia zobowiązania danej osoby w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., jeżeli na osobie tej ciąży ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty. W art. 6 pkt 14 ustawy, ustawodawca stwierdził, że rodzina, to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące.

W niniejszej sprawie podstawą ustalenia opłaty za pobyt matki skarżącej w dps, w formie decyzji było stwierdzenie organów obu instancji, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz nie podpisała przesłanej przez organ umowy. Wezwanie skarżącej do przedstawienia stosownych zaświadczeń o wysokości dochodów męża i teściowej było konsekwencją ustalenia przez organy, że skarżąca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo z A. G., tworząc z nim rodzinę. Wniosek taki organy wysnuły, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w dniu [...]. Skutkiem tego było kilkukrotne ([...], [...], [...]) wezwanie skarżącej do uzupełnienia powyższego wywiadu, poprzez nadesłanie zaświadczenia wystawionego przez pracodawcę o wysokości wynagrodzenia skarżącej oraz jej męża, a także decyzji ZUS o wysokości świadczenia Z. G.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, a zarazem ustalenia - czy skarżąca tworzy wraz z A. G. rodzinę w świetle definicji legalnej zawartej w ustawie o pomocy społecznej zawartej w art. 6 pkt 14 ustawy.

Faktyczny związek - o jakim mowa w przywołanym powyżej art. 6 pkt 14 u.p.s. - oznacza codzienne współdziałanie osób, zmierzające do zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Innymi słowy, wspólne gospodarowanie z jednej strony oznacza współdziałanie wszystkich mieszkających ze sobą osób zarówno w ponoszeniu wydatków finansowych, jak i innych ciężarów (w tym niematerialnych) związanych z gospodarstwem domowym, a z drugiej strony czerpanie korzyści ze wspólnego zamieszkiwania. Zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega on zaś na dzieleniu lokalu mieszkalnego (domu) w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się bowiem na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Ponadto, cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą prowadzi się gospodarstwo domowe, przy czym sytuacja ta nosi cechy stałości (por. wyroki NSA z 26 marca 2013 r., I OSK 1536/12; z 11 czerwca 2013 r., I OSK 1947/12; z 14 lutego 2017 r., I OSK 1505/16; z 21 stycznia 2021 r., I OSK 2120/20 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem badania istnienia przesłanek z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy, tj. pozostawanie w faktycznym związku, wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie należy dokonać - poprzez pryzmat powyższej wskazanych okoliczności - co wiąże się z obowiązkiem dokonania przez organy ustaleń w tym przedmiocie.

Wobec tego wskazać należy, iż aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy z [...], po przeprowadzeniu, którego pracownik socjalny przedstawił wnioski z tegoż wywiadu, wskazując, że "Małżeństwo z jednym dzieckiem (...) aktywni zawodowo. (...) A. G. zobowiązany jest do utrzymania swojej matki Z. G. Z matką prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Ponoszą wysokie koszty utrzymania domu. (...) I. G., oświadcza, że nie są w stanie z osiąganych dochodów ponosić kosztów utrzymania matki w dps, a zobowiązanie takie może niekorzystnie wpłynąć na funkcjonowanie rodzin". Podkreślenia wymaga, że pracownik socjalny napisał "rodzin" nie "rodziny". W trakcie wywiadu A. G. złożył także pisemne oświadczenie, że jest "obowiązany do utrzymania (...) matki (...), która choruje przewlekle na reumatoidalne zapalenie stawów i prowadzimy wspólne gospodarstwo domowe". Powyższe zdaniem sądu poddaje w wątpliwość ustalenia organu co do składu osobowego rodziny skarżącej. Z powyższych informacji wynika, że w jednym domu funkcjonują dwie rodziny, w rozumieniu przepisów ustawy, jedna składają się z A. G. i Z. G., a druga ze skarżącej i jej małoletniego syna.

Skarżąca od samego początku konsekwentnie wskazuje, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z mężem i teściową, zatem jak wskazuje ich dochody nie powinny być brane pod uwagę, przy ustalaniu dochodu jej rodziny. Przykładowo wynika to choćby z adnotacji służbowej z [...], że podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu skarżąca zobowiązała się dostarczyć żądane przez organ dokumenty, w ciągu kilku tygodni z uwagi na konflikt z mężem. Jednak [...] nadesłała jedynie zaświadczenie o swoim zatrudnieniu i wynagrodzeniu. Z kolei w odpowiedzi na jedno z wymienionych wezwań skarżąca w piśmie datowanym na [...] wyjaśniła, że nie zgadza się z wysokością ustalonej w § 4 umowy opłaty, kolejny raz podkreślając, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z mężem. Dodała, że wprawdzie mieszkają w jednym domu jednorodzinnym, ale tylko dla dobra 5 letniego syna. Wyjaśniła, że zamieszkują oddzielne piętra domu i prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Także w odwołaniu podnosi, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z A. G. Wskazywany przez nią konflikt z mężem, skończył się ostatecznie wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. z [...] o orzeczeniu separacji małżonków I. G. i A. G., po wniesieniu przez skarżącą pozwu w [...]. Takie stanowisko skarżącej, mające oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach (począwszy od wywiadu z [...].) skutkowało tym, że nie dostarczyła wymaganych przez organ dokumentów, gdyż w jej ocenie dokumenty te nie obrazowały sytuacji materialnej jej rodziny, zdefiniowanej w przepisach ustawy. Ponadto konflikt z mężem, i brak współpracy w tym zakresie zarówno z A. G., jak i Z. G. uniemożliwił jej dostarczenie wymaganych przez organ dokumentów, co potwierdziła na przeprowadzonej 26 stycznia 2022 r. rozprawie. Powyższe wskazuje na to, że skarżąca nie uchylała się od przeprowadzenia z nią rodzinnego wywiadu środowiskowego, czego dowodem jest przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz to, że uzupełniła go składając dokumenty obrazujące jej sytuację dochodową. Także odmowa zawarcia przez skarżącą umowy spowodowana była błędnym w jej ocenie ustaleniem dochodu rodziny.

Zdaniem sądu, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, nie można zaakceptować ustalenia organów obu instancji co do tego, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z A. G., z którymi zamieszkuje. Wnioskowanie w tym zakresie nie zostało oparte przez organy na zgromadzonym materiale dowodowym, a w konsekwencji ich analiza nie objęła całokształtu okoliczności sprawy. Skoro więc organy przedwcześnie przyjęły, że skarżąca, A. G. i Z. G. wspólnie prowadzą gospodarstwa domowe, to przedwczesna była również ocena, że należało uwzględnić wspólny dochód skarżącej i ww. osób przy obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 ust. 3 u.p.s. Tym samym wątpliwe jest także, w ocenie sądu to, czy skarżąca jako osoba gospodarującą tylko z synem musiała składać dokumenty potwierdzające wysokość dochodu męża i teściowej. Wobec tego jednoznaczne ustalenie czy skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wspólnie z mężem i teściową, czy tylko z 5 letnim synem miało kluczowe znaczenie dla losów postępowania, ponieważ wysokość dochodów rodziny skarżącej determinuje to czy skarżąca będzie uiszczała opłatę za pobyt matki w dps i ewentualnie w jakiej wysokości.

Zdaniem sądu treść przeprowadzonego wywiadu środowiskowego co najmniej poddaje w wątpliwość stanowisko organów, że w skład rodziny skarżącej wchodzi także jej mąż i teściowa, a w konsekwencji czy uzyskiwane przez nich dochody powinny być wliczane do dochodu rodziny skarżącej. Tym samym stanowisko organów orzekających w sprawie jakoby skarżąca uniemożliwiała ustalenie sytuacji dochodowej jej rodziny w drodze wywiadu środowiskowego należy uznać za dowolne i sformułowane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wobec tego pogląd o konieczności zastosowania w sprawie trybu ustalania opłaty zdefiniowanego w art. 61 ust. 2f i 2e u.p.s., który ma zastosowanie wyłącznie wówczas gdy dany podmiot odmawia zawarcia umowy i jednocześnie nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu, nie zasługuje na aprobatę. Wydanie przez organy obu instancji decyzji z naruszeniem prawa materialnego i procesowego miało więc istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić należy, iż organy powinny także rozważyć w ponownie prowadzonym postepowaniu czy w sytuacji, gdy w kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w dps, jest kilku zstępnych, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie postępowanie powinno być prowadzone jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w dps. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, bowiem że przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Jednak o regule kolejności nie ma mowy w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych, czyli tak jak ma to miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe. W sytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty na pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W sytuacji gdy organ chce za dany okres obciążyć daną osobę, musi znać sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych, bo wtedy będzie wiadomo kto i w jakiej wysokości może zostać obciążony opłatą. Za różne okresy może różnie kształtować się sytuacja dochodowa poszczególnych zobowiązanych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2019 r., VIII SA/Wa 238/19; oraz WSA w Łodzi z 12 lutego 2020 r. II SA/Łd 711/19).

Poza tym lektura poddanej kontroli sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. dowodzi, że ustalenie opłaty za pobyt K. K. w dps wobec skarżącej nastąpiło, na podstawie art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s., ponieważ jak zgodnie przyjęły organy obu instancji, skarżąca uniemożliwiła ustalenie sytuacji dochodowej rodziny w drodze wywiadu środowiskowego, choć w podstawie prawnej tej decyzji wskazano również przepis art. 61 ust. 2d u.p.s. Co istotne, w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji powołano tylko przepis art. 61 ust. 2d u.p.s., choć w jej uzasadnieniu jako podstawę prawną ustalenia opłaty powołano przepisy art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s.

Wyjaśnić zatem trzeba, że art. 61 u.p.s. jest zbiorem przepisów regulujących problematykę wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zasad jej ustalania oraz podmiotów zobowiązanych do jej ponoszenia. Bliższa analiza powyższego unormowania dowodzi, że na skutek wspomnianej wcześniej nowelizacji art. 61 i dodania po ustępie 2c ustępów 2d-2f ustawodawca w ramach tej samej grupy podmiotów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 czyli małżonka, zstępnych i wstępnych zróżnicował zasady ustalania opłat za pobyt członka rodziny.

Mianowicie ustęp 2d art. 61 u.p.s. dotyczy podmiotów, które odmówiły zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W takim przypadku organ ustala wysokość opłaty w drodze decyzji zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Ustalenie opłaty w tym trybie następuje zatem przy uwzględnieniu sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej.

Natomiast ust. 2e art. 61 u.p.s. dotyczy małżonka, zstępnych przed wstępnymi, którzy odmówili zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. i jednocześnie nie wyrazili zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takiej sytuacji organ ustala opłatę w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby zobowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W rozważanym przypadku wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W analizowanej sytuacji organ nie bierze jednak pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej czy rodzinnej tych osób. Ratio legis tych unormowań sprowadza się bowiem do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. Jednakże brak zgody na wywiad musi iść w parze z brakiem zgody na przyjęcie warunków umowy. Proporcjonalny podział opłaty w myśl ust. 2f, dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych. Głównym wyznacznikiem podziału są dochody i to one zakreślają granicę, do której organ może ustalić zobowiązanie.

Nie jest natomiast zasadny argument skargi o niedopuszczalności ustalenia wysokości opłaty z datą wsteczną, tj. od dnia powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty. Wątpliwości w tej kwestii rozwiała wspomniana przez Kolegium uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, w której sąd stanął na stanowisku, że wydanie decyzji w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Reasumując sąd, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. oraz Prezydenta Miasta Ł. zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów procesowych w zakresie ustalania stanu faktycznego, co niewątpliwie miało wpływ na zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

W ponownie prowadzonym postepowaniu organy jednoznacznie ustalą skład osobowy rodziny skarżącej, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, wysokość dochodu na członka rodziny i w zależności od poczynionych ustaleń zobowiązane będą zastosować odpowiednie przepisy ustawy, dotyczące wnoszenia opłaty za pobyt osoby w dps.

Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

/a.tp.