Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2084/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 189, art. 58 § 1 pkt 1 i 5 oraz § 3 w zw. z art. 193, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji Konkursowej przy Urzędzie Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1292/14 w sprawie ze skargi S. G. na uchwałę Komisji Konkursowej przy Urzędzie Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie niedopuszczenia do postępowania konkursowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2015 r., II SA/Wa 1292/14 uchylił uchwałę Komisji Konkursowej przy Urzędzie Gminy R. z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie niedopuszczenia S. G. do postępowania konkursowego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podjęta przez Komisję Konkursową uchwała o niedopuszczeniu kandydata do konkursu na dyrektora szkoły ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2009 r., I OSK 141/09 oraz postanowieniu z 24 kwietnia 2012 r., I OSK 857/12, zgodnie z którymi czynność polegająca na odrzuceniu oferty w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odrzucenie oferty konkursowej przybiera bowiem postać oświadczenia wiedzy organu, co nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną osoby zainteresowanej, która w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie ofertę złożyła. Podkreślenia wymaga, że czynności podejmowane w toku konkursu na podstawie i w granicach prawa przez organy administracji publicznej (organ prowadzący szkołę oraz powołana przez niego komisja konkursowa), mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatami są uczestnicy konkursu, realizujący swoje uprawnienia do udziału w nim. W tym postępowaniu sytuacja prawna uczestnika konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez wskazane organy. Zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczenia kandydata do udziału w konkursie jest aktem stosowania prawa, który kształtuje jego sytuację prawną.

W świetle § 2 ust. 7 Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 832), kandydaci składają ofertę obejmującą dokumenty, o których mowa w załączniku nr 2 do rozporządzenia, m.in. oryginały lub poświadczone przez kandydata za zgodność z oryginałem kopie dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego wykształcenia i kwalifikacji, określonych w przepisach w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek oraz oryginał lub poświadczoną przez kandydata za zgodność z oryginałem kopię aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego – w przypadku nauczyciela (pkt 5 i 6 załącznika). Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia, komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, wraz z podaniem przyczyn niedopuszczenia. Komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli: 1) oferta została złożona po terminie; 2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie; 3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Zatem, uchwała Komisji Konkursowej o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego jest poprzedzona badaniem oferty kandydatów pod względem formalnym, tj. spełnienia wymogów określonych w § 2 pkt 7 rozporządzenia. Wyniki tego postępowania powinny być jednoznaczne. Niedopuszczalna jest sytuacja, sygnalizowana w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie Komisja Konkursowa powzięła wątpliwości dotyczące wykształcenia skarżącej wskazane przez przedstawiciela Kuratorium (brak wymaganego przygotowania pedagogicznego – brak dyplomu studium nauczycielskiego oraz legitymowanie się przez skarżącą aktem mianowania podpisanym przez osobę nieuprawnioną, nadto nieposiadającym wymaganego uzasadnienia). Oznacza to, iż zaskarżona przez skarżącą uchwała została podjęta nie na podstawie prawidłowo dokonanych ustaleń stanu faktycznego odniesionych następnie do wymagań określonych przepisami prawa, lecz wątpliwości Komisji Konkursowej, które nie zostały w żaden sposób wyjaśnione i posłużyły za podstawę arbitralnego rozstrzygnięcia.

Stanowisko Komisji Konkursowej zarzucające jej brak odpowiedniego przygotowania pedagogicznego jest niezrozumiałe. Owo niezrozumienie wynika przede wszystkim z braku odniesienia się do obwiązujących w tym zakresie regulacji prawnych. Powoduje to w istocie, iż rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej, w tym obszarze oceny, uzyskuje walor dowolności, a przez to wymyka się także spod kontroli Sądowej. Zgodnie z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436 ze zm.), stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i placówki może zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który spełnia łącznie szereg wymagań wskazanych w tym przepisie m.in.: ukończył studia magisterskie i posiada przygotowanie pedagogiczne oraz kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w danym przedszkolu, szkole lub placówce i ukończył studia wyższe lub studia podyplomowe z zakresu zarządzania albo kurs kwalifikacyjny z zakresu zarządzania oświatą, prowadzony zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. Z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, iż m.in. stanowisko dyrektora publicznej szkoły podstawowej, z wyjątkiem szkoły podstawowej specjalnej, może zajmować również nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który ukończył studia pierwszego stopnia lub studia wyższe zawodowe i posiada przygotowanie pedagogiczne lub ukończył kolegium nauczycielskie albo nauczycielskie kolegium języków obcych, posiada kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w danym przedszkolu, szkole lub placówce i spełnia wymagania określone w § 1 pkt 2-9.

W świetle zaś § 1 pkt 1 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. z 2013 r., poz. 1207 ze zm.), pod pojęciem nauczyciela należy rozumieć nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 2 pkt 1a i 2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela. Natomiast, z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 12 marca 2009 r. wynika, iż kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkołach podstawowych, zastrzeżeniem § 11 ust. 2-4, § 12-14, 16-22 i 24, posiada osoba, która ma kwalifikacje określone w § 2 ust. 1, § 3, tj. ukończyła studia magisterskie na kierunku (specjalności) zgodnym z nauczanym przedmiotem lub prowadzonymi zajęciami oraz posiada przygotowanie pedagogiczne.

Skarżąca ukończyła Wyższą Szkołę Humanistyczną uzyskując na Wydziale Pedagogicznym tytuł magistra na kierunku pedagogika społeczno-wychowawcza. W dniu 4 października 2000 r. uzyskała akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego stwierdzający, iż może być zatrudniona m.in. jako nauczyciel w szkołach podstawowych, z wyjątkiem szkół specjalnych, wychowawca w placówkach opiekuńczo- wychowawczych i pedagog we wszystkich typach szkół i placówkach oświatowo-wychowawczych. Skarżąca posiada 21 letni staż pracy pedagogicznej. Ostatnio zatrudniona w Szkole Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi Nr [...] na stanowisku wychowawcy świetlicy, pełniąc obowiązki kierownika świetlicy. Zatem posiada studia magisterskie na kierunku zgodnym z prowadzonymi zajęciami (nauczyciel to również wychowawca w świetle § 1 pkt 1 rozporządzenia z 12 marca 2009 r.) oraz posiada przygotowanie pedagogiczne w tym kierunku. Stad też musi zostać zakwestionowane twierdzenie organu o braku po stronie skarżącej przygotowania pedagogicznego, skoro Komisja Kwalifikacyjna nie przedstawia w tym zakresie wynikających z obowiązujących przepisów prawa wymogów, których kandydatka nie spełnia.

Za całkowicie chybione należy uznać stanowisko Komisji Konkursowej stwierdzające, iż akt mianowania skarżącej z 4 października 2000 r. jest dotknięty kwalifikowaną wadą prawną, przez co nie może być uznany za decyzję ważną, wywołującą określone skutki prawne. Nadanie stopnia awansu zawodowego następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organ wymieniony w art. 9b ust. 4 Karty Nauczyciela. Akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela jest rodzajem certyfikatu zawodowego potwierdzającego określone uprawnienia w tym zakresie, pochodzącego od władzy publicznej i skutkującego wobec wszystkich pracodawców – obecnych i przyszłych. Do decyzji tych ma również zastosowanie jedna z podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie zasada trwałości decyzji administracyjnych. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. NSA w wyroku z 10 lipca 2009 r. I OSK 1283/08 podkreślił, iż wzruszenie ostatecznej decyzji będącej wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., a także wypełniającego zawarte w art. 2 Konstytucji wskazania co do stosowania w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym uwzględniania praw słusznie nabytych (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2009 r. I OSK 1283/08).

W niniejszej sprawie aktowi nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego przysługuje walor legalności, a więc winien być przez Komisję Konkursową honorowany, jako spełniający wymóg z pkt 6 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. W konsekwencji Sąd uznał, że Komisja Konkursowa wydając zaskarżoną uchwałę dopuściła się naruszenia § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z pkt 5 i 6 załącznika nr 2 "Dokumenty składane przez kandydatów przystępujących do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki" powołanego rozporządzenia z 8 kwietnia 2010 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Komisja Konkursowa powołana przez Wójta Gminy R., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania lub jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt p.p.s.a. naruszenie:

1) art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 25 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia pomimo braku zdolności sądowej komisji konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły;

2) art. 58 § 1 pkt 2 i 5 w związku z art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi S. G. na Uchwałę komisji konkursowej, przy uznaniu przez Sąd, że uchwała podjęta przez komisję ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i pomimo wystąpienia następujących okoliczności:

a) w skardze na uchwałę komisji skarżąca wskazała komisję konkursową jako organ i stronę postępowania, przeciwko której wnosi skargę pomimo, że podmiot ten nie ma zdolności sądowej;

b) komisja, której akt (uchwałę) zaskarżyła S. G., nie została przez skarżącą wezwana do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do Sądu;

3) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznając, że uchwała komisji o odmowie dopuszczenia kandydata do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podlega kontroli sądu administracyjnego i że akt taki, jak uchwała komisji uznać należy za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.;

4) art. 58 § 1 pkt 2 i 5 oraz § 3 p.p.s.a. poprzez brak ich zastosowania i nieodrzucenie skargi w niniejszej sprawie;

Natomiast na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono Sądowi naruszenie:

5) § 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 4 lit e rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ukończenie przez uczestniczkę Wyższej Szkoły Humanistycznej i uzyskanie tytułu magistra na kierunku pedagogika społeczno-wychowawcza na Wydziale pedagogicznym spełniło wymagania określone przepisami prawa do kandydowania na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej.

2) § 1 pkt 3 rozporządzenia z 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli przez pominięcie legalnej definicji określenia "przygotowanie pedagogiczne".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że komisji konkursowej nie można przypisać cech organu administracji publicznej określonych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., gdyż obowiązujące przepisy nie wyposażają jej w taki atrybut. Komisję konkursową powołuje organ prowadzący szkołę, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu przeprowadzenia konkursu (art. 36a ust. 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Pozycję prawną komisji konkursowej wyznaczają jej zadania, które sprowadzają się do funkcji doradczej dla organu administracji przy wyborze odpowiedniego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Komisja konkursowa nie ma więc charakteru organu administracji publicznej ani w znaczeniu ustrojowym, ani w znaczeniu funkcjonalnym. Zatem wadliwym pozostaje uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Komisji konkursowej powołanej Zarządzeniem Wójta Gminy R. z [...] kwietnia 2014 r. za organ administracji publicznej i przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jeżeli byt prawny komisji jest czasowy, to przyznanie zdolności sądowej wymagałoby wyraźnej regulacji w przepisach prawa, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne, oparte bezwzględnie na zasadzie kontradyktoryjności, nie może być skutecznie prowadzone, gdy brak jest podmiotu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia. (uchwała 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 5/14).

Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Celem przeprowadzenia konkursu jest wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora, a następnie doprowadzenie do nawiązania stosunku pracy. Czynności komisji konkursowej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Komisji konkursowej nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego, a w związku z tym skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. podlegać powinna odrzuceniu – zob. uchwała 7 Sędziów NSA z 13 kwietnia 2015r., I OPS 5/14 w której wskazano, iż uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, z późn. zm.) nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Czynności komisji konkursowej mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, ponieważ to organ prowadzący szkołę w sposób wiążący decyduje o kwestii prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym co do zasadności odrzucenia oferty kandydata, poprzez zatwierdzenie konkursu albo jego unieważnienie. Należy przy tym wskazać, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a.

Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie trybu zaskarżenia, a w przypadku gdy ustawa nie przewiduje środka zaskarżenia – uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma zatem obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. W niniejszej sprawie uczestniczka pismem z 28 kwietnia 2014 r. wystąpiła do przewodniczącego Komisji konkursowej z wnioskiem o podanie przyczyny o niedopuszczenie jej do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w K., a następnie pismem z 14 maja 2015 r. wystąpiła do Wójta Gminy R. z "ponagleniem na bezczynność Urzędu Gminy R. na odwołanie złożone w 28 kwietnia 2014 r.". Należy uznać, że żadne z powyższych pism nie zawierało żądania usunięcia naruszenia prawa dotyczącego podjętej uchwały Komisji konkursowej o niedopuszczeniu kandydatki do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie badając warunków formalnych skargi, przyjął ją i rozpatrzył merytorycznie, zamiast uznać ją za przedwczesną i odrzucić.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd prawa materialnego należy wskazać, że stosownie do treści § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010r. ogłoszenie o konkursie na stanowisko dyrektora publicznej szkoły zawiera ściśle określony katalog wymaganych od kandydata dokumentów, które powinien on przedłożyć przystępując do konkursu. I tak, kandydat zobowiązany jest przedłożyć między innymi poświadczone przez kandydata za zgodność z oryginałem kopie dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego wykształcenia tj. dyplom ukończenia studiów i świadectwo ukończenia kursu kwalifikacyjnego. W trakcie analizy złożonych ofert, Komisja konkursowa powołana przez Wójta Gminy R., na posiedzeniu [...] kwietnia 2014 r. stwierdziła, że S. G., która była kandydatką w niniejszym konkursie, nie spełniła wymogów formalnych wskazanych w ogłoszeniu o konkursie. Uznano bowiem, że w ofercie brak dowodu potwierdzającego przygotowanie pedagogiczne kandydatki. Do oferty kandydatka dołączyła bowiem dyplom pedagogiki szkolno-wychowawczej z tytułem magistra, brak było natomiast dyplomu studium wychowania przedszkolnego czy dyplomu studium nauczycielskiego.

Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 27 października 2009 r. stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i placówki może zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który m.in. ukończył studia magisterskie i posiada przygotowanie pedagogiczne oraz kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w danym przedszkolu, szkole lub placówce. Uczestniczka przedstawiła natomiast dyplom ukończenia studiów magisterskich, nie przedstawiając żadnego dokumentu, iż posiada przygotowanie pedagogiczne. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o posiadanym przygotowaniu pedagogicznym przez S. G. rozumianym w ten sposób, że skoro wychowawca jest również w świetle obowiązujących przepisów nauczycielem, to ma przygotowanie pedagogiczne.. Należy bowiem zauważyć, że przytoczone przez Sąd rozporządzenie z 12 marca 2009 r. zawiera w § 1 pkt 3 definicję pojęcia "przygotowanie pedagogiczne". Zgodnie z przytoczonym przepisem przez przygotowanie pedagogiczne należy rozumieć nabycie wiedzy i umiejętności z zakresu psychologii, pedagogiki i dydaktyki szczegółowej, nauczanych w wymiarze nie mniejszym niż 270 godzin w powiązaniu z kierunkiem (specjalnością) kształcenia oraz pozytywnie ocenioną praktyką pedagogiczną – w wymiarze nie mniejszym niż 150 godzin. W przypadku nauczycieli praktycznej nauki zawodu niezbędny wymiar zajęć z zakresu przygotowania pedagogicznego wynosi nie mniej niż 150 godzin. Natomiast o posiadaniu przygotowania pedagogicznego świadczy dyplom ukończenia studiów lub inny dokument wydany przez uczelnię, dyplom ukończenia zakładu kształcenia nauczycieli lub świadectwo ukończenia kursu kwalifikacyjnego. Wskazane uregulowanie jednoznacznie wskazuje jakimi dokumentami musi legitymować się osoba "mająca przygotowanie pedagogiczne".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., to znaczy, że droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był odrzucić skargę S. G. na uchwałę Komisji Konkursowej przy Urzędzie Gminy R. z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie niedopuszczenia do postępowania konkursowego.

Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być jedynie akty lub czynności, które łącznie spełniają następujące przesłanki:

a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych,

c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej,

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., I SA 1326/96 (LexPolonica 329052).

Zaskarżona uchwała nie spełniała przesłanek wskazanych w punktach a), c) i d), ani też nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miała ocena prawna wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 5/14, zgodnie z którą uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.) nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.). W powołanej uchwale podniesiono również, że poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, która przyjmuje formę uchwały zamieszczonej w protokole po przeprowadzeniu tego postępowania (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Czynności komisji konkursowej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (post. WSA w Szczecinie z 10 grudnia 2007 r., II SA/Sz 1153/07, postanowienie WSA w Gliwicach z 13 grudnia 2010 r., IV SA/GL 767/10). Uznanie uchwały komisji konkursowej za inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa stanowi chybiony zabieg interpretacyjny, biorąc bowiem pod uwagę postulat racjonalności ustawodawcy, kwestionowanie wyników wykładni gramatycznej bez ważnych powodów natury aksjologicznej jest niezgodne z literą prawa.

Podkreślenia wymaga również, że komisji konkursowej nie można przypisać cech organu administracji publicznej określonych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., bowiem nie sposób wskazać przepisów, które nadawałyby komisji taki atrybut. Komisję konkursową powołuje organ prowadzący szkołę publiczną, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu przeprowadzenia konkursu (art. 36a ust. 6 w zw. z art. 5c pkt 2 u.s.o.), z czego trudno wysnuć tezę o posiadaniu przez komisję charakteru organu administracji publicznej, czy to w znaczeniu ustrojowym, czy to w znaczeniu funkcjonalnym, chociaż jest to podmiot wykonujący ad hoc czynności na rzecz administracji publicznej. Ponadto jest to podmiot powoływany doraźnie, w celu wykonania określonej czynności a zatem nie można też mówić o jego zdolności sądowej. Jeżeli byt prawny komisji jest czasowy, to przyznanie zdolności sądowej wymagałoby wyraźnej regulacji w przepisach prawa, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne, oparte bezwzględnie na zasadzie kontradyktoryjności, nie może być skutecznie prowadzone, gdy brak jest podmiotu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia. Skoro więc komisja wykonuje jedynie ad hoc czynności na rzecz administracji publicznej, a żadne przepisy szczególne nie przyznają jej zdolności sądowej, to nie ma ona zdolności występowania przed sądem administracyjnym jako strona, bo taką mogą posiadać jedynie podmioty istniejące w momencie wszczęcia postępowania sądowego.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 i 5 oraz § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

Natomiast mając na względzie szczególny charakter rozpoznawanej sprawy, Sąd w punkcie drugim sentencji odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.