Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 26/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 3 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 97, art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1, art. 159, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargę. /-/ E. Brychcy /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/A. Łaskarzewska


UZASADNIENIE

[...],Sygn. akt II SA/Po 26/09

U z a s a d n i e n i e

Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. działając na wniosek E. i T. K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości Z., gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Z., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność wnioskodawców. W uzasadnieniu tej decyzji Wójt Gminy wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Dopiewo Nr XXXI/250/00 z dnia 27 listopada 2000 r. (Dz.Urz. Woj. Poz. Nr 162, poz. 4486). Z wyrysu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego stanowiącego załącznik graficzny do powyższej uchwały jednoznacznie wynika, że wydzielone w następstwie podziału działki o numerze [...] o powierzchni 0,0162 ha oraz [...] o powierzchni 0,1923 ha stanowią część projektowanych gminnych dróg dojazdowych. Zgodnie z rysunkiem planu działka nr [...] stanowi fragment drogi określonej symbolem KD - 1, natomiast działka nr [...] stanowi część drogi oznaczonej symbolem KD - 2. W § 10 ust. 5 pkt 2 części opisowej powyższego planu postanowiono, iż projektowane drogi KD - 1, KD - 2 i KD - 3 mają klasę ulic dojazdowych. W oparciu o przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Wójt Gminy wskazał, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przejdą z mocy prawa na własność Gminy D. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Starosta P. decyzją z dnia 3 września 2008 r. (znak [...]) na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił na rzecz E. i T. K. odszkodowanie w łącznej w kwocie 182.000 zł, stanowiącej należność za grunty wydzielone pod drogi gminne, przejęte na rzecz Gminy D., położone w Z., gmina D., oznaczone w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0162 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 0,1923 ha, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P . W punkcie II rozstrzygnięcia Starosta ustalił, że odszkodowanie zostanie wypłacone przez Gminę jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. W motywach rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym działki wydzielone pod gminne drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany przechodzą z mocy prawa na własność Gminy. W ocenie Starosty spełnione zostały przesłanki z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa ust. 1 tego przepisu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W postępowaniu o odszkodowanie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ zobowiązany jest do zbadania, czy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz Gminy. Nadto uwzględniono treść przepisów art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Mając na uwadze ustalenia Starosty w zakresie wydzielenia działek gruntu nr [...] i [...] pod drogi publiczne gminne klasy dojazdowej oznaczone w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego symbolami KD - 1 i KD - 2, przyjęto, że w odniesieniu do powyższych działek nastąpił skutek prawny przewidziany w treści przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że powyższe działki ex lege stały się własnością Gminy. W przedmiotowej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za działki przejęte pod drogi w drodze rokowań pomiędzy stronami postępowania, bowiem Wójt Gminy D. odmawiał podjęcia negocjacji. Z tego względu Starosta podjął czynności zmierzające do ustalenia odszkodowania na rzecz E. i T. K. na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości (art. 128, art. 130 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Do ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmuje się stan nieruchomości, z których wydzielono te działki na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania (§ 36 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Na zlecenie Starosty sporządzony został dla działek nr [...] i [...] operat szacunkowy z dnia 8 kwietnia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S .

Biegły zastosował przy wycenie § 36 ust. 2 Rozporządzenia uzasadniając to niemożnością zastosowania ust. 1 z uwagi na brak cen rynkowych gruntów przeznaczonych pod drogi. Zdaniem biegłego, istniejące transakcje sprzedaży gruntów nabywanych na cele drogowe nie posiadają bowiem cech cen rynkowych. Na podstawie art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami oszacowania wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń, że strony umowy były od siebie niezależne oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Transakcje drogowe nie spełniają tymczasem wymogów określonych w cytowanym przepisie. Właściciel gruntu, dokonujący podziału nieruchomości w dniu uprawomocnienia się decyzji podziałowej przestaje być właścicielem działek przeznaczonych pod drogi - ponieważ przeszły one na własność Gminy. Właściciel nie oferuje działki na wolnym rynku, tylko zwraca się z prośbą o wykup bezpośrednio do gminy i nikt inny nie może być ich nabywcą. Właściciel dzielonej działki oraz Gmina na terenie, której położna jest przedmiotowa działka nie są w takiej sytuacji stronami niezależnymi. Wobec powyższego wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne określić należało jako iloczyn wartości 1m² gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchni.

Wartość rynkowa wycenianej nieruchomości została więc określona w oparciu o przepis § 36 ust 2 Rozporządzenia, według stanu na dzień 23 kwietnia 2007 r. i poziomu przeciętnych cen rynkowych z dnia 7 kwietnia 2008 r., na kwotę 87,29 zł/m². Wartość działki nr [...] o powierzchni 0,0162 ha wyniosła zatem 14.141 zł, a działki nr [...] o powierzchni 0,1923 ha - wyniosła 167.859 zł, co łącznie stanowi kwotę 182.000 zł.

Wójt Gminy w piśmie z dnia 4 czerwca 2008 r. zawarł swoje uwagi do operatu szacunkowego kwestionując trafność poglądu reprezentowanego przez rzeczoznawcę o braku cen rynkowych nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Zdaniem Gminy miały miejsce transakcje sprzedaży działek zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, co więcej przeniesienie własności takich działek nie musi następować tylko pomiędzy jej właścicielem a np. gminą, ale nabywcą takich nieruchomości może być także inna osoba i to w drodze czynności cywilnoprawnej. Wobec zgłoszonych przez Gminę zastrzeżeń do powyższego operatu szacunkowego rzeczoznawca podtrzymał swoje stanowisko podkreślając, że ceny z dokonanych przez gminy transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi nie są rynkowymi, bo zasadniczo naruszają przepis art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla poparcia swojego stanowiska rzeczoznawca przedłożył Opinię Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Starosta wskazał, że operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania i na podstawie art. 80 kpa podlega ocenie. W tym zakresie Starosta uznał, że operat jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Zgodnie z przepisem art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia i urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Starosta ocenił, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego rzeczoznawca zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Nadto Starosta wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna.

Od powyższej decyzji Starosty odwołanie wniosła Gmina D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Gmina zarzuciła naruszenie art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie zastrzeżeń Gminy zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego a dotyczących operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego stanowiącego podstawę do określenia wysokości należnego odszkodowania. Gmina powołując się na przepis § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazała, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne przyjmuje się ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem Gminy przepis ten obliguje rzeczoznawcę do ustalenia czy w obrocie znajdują się transakcje sprzedaży takich gruntów. W operacie rzeczoznawca ograniczył się do wywodu, że w istocie przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia jest przepisem martwym w tym znaczeniu, że nigdy nie zajdzie zastosowania ze względu na dyspozycję przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ceny rynkowe gruntów przeznaczonych pod drogi nie występują. W ocenie Gminy transakcje sprzedaży działek zajętych pod drogi publiczne mogą mieć miejsce, a wartość rynkową zgodnie z art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można określić tylko dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu.

Nadto zdaniem Gminy przeniesienie własności działek nie musi następować tylko pomiędzy ich właścicielem, a np. gminą, ale nabywcą działki może także osoba trzecia w drodze czynności cywilnoprawnej, chodzi o działki przeznaczone pod takie drogi, a nie drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zaliczenie działek do kategorii dróg publicznych następuje bowiem następczo po ich wydzieleniu i podjęciu uchwały o zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych, co więcej działki te przechodzą na własność Gminy tylko wtedy gdy z wnioskiem o podział wystąpi właściciel nieruchomości zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda Wielkopolski ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. (znak [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P . W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda w pierwszej kolejności przytoczył motywy rozstrzygnięcia powołane przez Starostę, następnie w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalił własny stan faktyczny, który był zbieżny z ustaleniami poczynionymi w tym zakresie przez Starostę. W oparciu o ustalony stan faktyczny Wojewoda stwierdził, że w świetle przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi, zasadnicze znaczenie ma fakt przejścia, z mocy prawa, na własność gminy, działek gruntu wydzielonych pod drogi.

Zgodnie z brzmieniem art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przesłanki przejścia własności działek wydzielonych z nieruchomości objętej podziałem na rzecz jednostki samorządu terytorialnego są następujące: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga stanowi drogą publiczną, a jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z. przyjętego Uchwałą Rady Gminy Dopiewo Nr XXXI/250/00 z dnia 7 listopada 2000 r. projektowane drogi KD -1, KD - 2 i KD - 3 mają klasę dróg dojazdowych. Z porównania mapy projektu podziału przedmiotowej nieruchomości z mapą planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w Z. wynika, iż działka nr [...] stanowi drogę oznaczoną w planie jako KD -1 natomiast działka nr [...] drogę dojazdową KD -2.

W świetle art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej) tylko działki gruntu wydzielone od drogi publiczne mogą przejść z mocy prawa na własność gminy. Zatem organ orzekający przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy musi przede wszystkim ustalić czy przedmiotowe działki przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod "drogi dojazdowe" są drogami publicznymi, bowiem tylko takie działki przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, co z kolei jest podstawą do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy.

Nadto Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz.115) - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie jej przeznaczeniem. Przepis art. 7 pkt 2 powyższej ustawy stanowi, iż zaliczenie do kategorii dróg innych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Jednakże w postępowaniu mającym na celu ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nie ma znaczenia kwestia wliczenia działki - przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę - do jednej z kategorii dróg przewidzianych w ustawie o drogach publicznych. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której działce - dopiero przeznaczonej w planie pod drogę i będącej własnością prywatną - nadawana jest kategoria.

W momencie wydzielania działek gruntu pod drogi publiczne nie ma aktu prawnego o zaliczeniu drogi do jednej z kategorii dróg publicznych. Przepis ten należy odczytywać w tym znaczeniu, iż chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne.

Wskazano także, iż na mocy Rozporządzenia Ministra Transportu Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadzono następujące klasy dróg publicznych: autostrady, ekspresowe, główne ruchu przyspieszonego, główne, zbiorcze, lokalne, dojazdowe (§ 4 ust. 1).

W świetle powyższych ustaleń nie ma wątpliwości, że działki nr [...] i [...] położone w Z., stanowiące uprzednio własność E. i T. K. przeszły z mocy prawą na własność Gminy D. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, spełnione bowiem zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 93 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mianowicie: prawomocną decyzją dokonano podziału nieruchomości, a wydzielone działki przeznaczone są w planie pod drogę publiczną.

W związku z powyższym zgodnie z art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stronie należy się odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Z uwagi na to, iż do porozumienia w kwestii odszkodowania nie doszło - na podstawie wskazanego wyżej przepisu - odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wysokość odszkodowania przysługującego byłemu właścicielowi przedmiotowego gruntu stanowi w niniejszej sprawie kwestię sporną.

Wojewoda argumentował, że zgodnie z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy, który w myśl art. 154 ust. 1 tejże ustawy, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zobowiązany jest przy tym do wykonywania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z kolei rolą organu administracyjnego jest ocena zgodności sporządzonej w formie operatu szacunkowego opinii z przepisami prawa. W tym celu analizie został poddany operat szacunkowy sporządzony 8 kwietnia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S .

Zgodnie z § 36 ust. 1 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny ruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia). Następnie wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia).

Z przytoczonej powyżej treści przepisu § 36 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia wynika ściśle nałożony na rzeczoznawcę obowiązek zastosowania w trakcie wyceny nieruchomości podejścia porównawczego. Przy jego zastosowaniu, w myśl § 4 ust. 2 Rozporządzenia, stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.

W dokonanej przez rzeczoznawcę wycenie nieruchomości zastosowano korygowanie ceny średniej. Polega ona na tym, iż do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, tych które były przedmiotem obrotu rynkowego, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Z zapisu w operacie wynika, iż badaniem cen objęto transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz mieszkaniową o dużych powierzchniach zlokalizowane w powiecie p., zbyte w ciągu dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Na podstawie zebranych z rynku lokalnego transakcji, biegły ustalił, że ceny nieruchomości porównywanych (12 nieruchomości) kształtowały się w przedziale od 52,26 zł i do 129,96 zł/m². Podano, że na wartość nieruchomości wpływ ma lokalizacja, wielkość powierzchni, położenie, uzbrojenie terenu i przeznaczenie.

W ten sposób wartość rynkowa 1 m2 działek nr [...] oraz nr [...] została przez rzeczoznawcę majątkowego określona w kwocie 87,29 zł. Całkowita wartość objętej roszczeniem odszkodowawczym nieruchomości wyniosła, więc 182.000,00 zł - w tym 14.141 zł za działkę nr [...] i 167.859 zł za działkę nr [...] (według stanu z dnia wydania decyzji zatwierdzających podział nieruchomości i poziomu cen z daty oszacowania).

Z praktyki wynika, iż ceny nabycia gruntów przeznaczonych pod drogi nie mają w pełni charakteru rynkowego, albowiem w obecnym stanie prawnym, tylko jeden podmiot występuje na rynku jako nabywca takiego gruntu [wg. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), drogi publiczne mogą stanowić odpowiednio własność Skarbu Państwa, właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy]. Nabycie może mieć miejsce w drodze umowy za cenę ustaloną w drodze rokowań. Ceny uzyskiwane w takich transakcjach nie mogą zatem stanowić podstawy do określenia wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniły one warunków zawartych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynikających z definicji wartości rynkowej nieruchomości.

Innymi słowy, ceny uzyskiwane za grunty wydzielone pod drogi publiczne nie są cenami rynkowymi, ponieważ na rynku z oczywistych względów nie ma chętnych a grunty przeznaczone pod drogi publiczne. Jedynym podmiotem skupującym tego rodzaju grunty jest gmina (powiat, województwo, Skarb Państwa - własność gruntu wydzielonego od drogę publiczną przechodzi na te podmioty z mocy prawa). Stąd, m.in. z powodu braku konkurencji, ceny uzyskiwane za grunty tego rodzaju nie osiągają wysokości cen uzyskiwanych za grunty, z których zostały wydzielone. Z uwagi na to, iż wykup takich działek jest de facto obowiązkowy (obowiązek wypłaty odszkodowania wynika z mocy prawa), kwota za nie wypłacana stanowi w większym stopniu odszkodowanie, niż cenę ustaloną na podstawie porozumienia stron (mimo, iż transakcje zawierane są w formie aktu notarialnego). "Sprzedający" często godzi się na "cenę" zaproponowaną przez organ, chcąc uniknąć długotrwałego postępowania o ustalenie odszkodowania. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, iż "ceny transakcyjne" wymienione w § 36 ust. 1 Rozporządzenia w praktyce nie istnieją. Stąd, zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie należy stosować ust. 2 tegoż paragrafu.

Wojewoda powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że dokonał na podstawie art. 80 kpa oceny operatu szacunkowego z 8 kwietnia 2008 r. i stwierdził, że biegły w niniejszej sprawie, stosując § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia prawidłowo wycenił wartość działek wydzielonych pod drogi publiczne biorąc do porównań nieruchomości podobne do tej, z której wydzielono przedmiotowe działki.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina D. Działając poprzez pełnomocnika procesowego zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez jego niezastosowanie oraz

2. naruszenie przepisu art. 77 § 1 kpa poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia 8 kwietnia 2008 r., pomimo wadliwości metodologii zastosowanej przez biegłego.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania albo stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej.

W uzasadnieniu skarżąca Gmina wskazała, iż rzeczoznawca majątkowy przy określeniu wartości rynkowej szacowanej nieruchomości błędnie przyjął do porównania wartość działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz mieszkaniową o dużych powierzchniach zlokalizowanych w powiecie p . W ocenie skarżącej intencją ustawodawcy, formułującego takie brzmienie § 36 ust. 1 Rozporządzenia było uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Chociaż w istocie grunty zajęte pod drogi nie są przedmiotem obrotu rynkowego, w konsekwencji żadnego rodzaju transakcje nie dochodzą do skutku, to jednak w takiej sytuacji szacowanie wartości nieruchomości winno być dokonane w oparciu o wyceny nieruchomości zawarte w decyzjach przyznających odszkodowanie z tytułu pozbawienia prawa własności (art. 155 § 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skarżąca podkreślała, że rodzaj nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną zdecydowanie bardziej odpowiada rodzajowi nieruchomości zajętej pod drogę publiczną aniżeli rodzaj nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz mieszkaniową, które posłużyły wnioskodawcy. W pierwszym rzędzie dokonać należy wyceny porównując wartość przedmiotowych działek z wartością innych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, bazując chociażby na decyzjach w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie rzeczonych nieruchomości. Wobec powyższego wskazana przez rzeczoznawcę wartość rynkowa w kwocie 87,29 zł za 1 m² jest znacznie zawyżona.

Nadto skarżąca podniosła, że nie można uznać za nieruchomości podobne działek przyjętych przez rzeczoznawcę do porównań. Mają bowiem powierzchnie o rozpiętości sięgającej od 5.000 m² do 50.000 m² oraz ani jedna nieruchomość z przyjętych do porównania nie mieści się w strefie w jakiej znajduje się nieruchomość szacowana.

Skarżąca podniosła także, iż przyjęta dla indeksu trendu czasowego wartość rosnąca w wysokości 10 % w skali roku jest nieprawidłowa. Biegły mając świadomość zaistniałego od 2008r. trendu spadkowego w odniesieniu do cen nieruchomości powinien był dokonać przeszacowania cen przyjętych do analizy przez nich obniżenie. Nadto biegły winien antycypować, że pomiędzy dniem wyceny a datą decyzji ustalającej wysokość odszkodowania trend spadku cen nieruchomości na rynku lokalnym utrzyma się, a nawet nasili.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę, powołując się na uzasadnienie swojej decyzji uznał ją za niezasadną i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Analiza sprawy we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejsze sprawie nie budziło wątpliwości, że w świetle treści przepisu art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podział nieruchomości może być dokonany na wniosek każdego, kto ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 ustawy). Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne tylko w jednym przypadku przechodzą z mocy prawa na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego - a mianowicie gdy wniosek o podział złoży właściciel. Dochodzi wtedy do wydzielenia działki gruntu pod drogi publiczne na wniosek właściciela, a przejście prawa własności następuje z mocy prawa. Właścicielowi natomiast służy z mocy ustawy prawo do odszkodowania za wywłaszczone działki gruntu (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W takiej sytuacji w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w powiązaniu z art. 129 ust. 1 tej ustawy nakłada na Starostę obowiązek ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej jeżeli spełnione będą następujące przesłanki:

- dojdzie do wydzielenia na wniosek właściciela gruntu pod drogę publiczną,

- nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem, a właściwym organem

- właściciel złoży wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Wszystkie te przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie, stąd też brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja Starosty o ustaleniu odszkodowania, a w konsekwencji decyzja Wojewody, zostały wydane z naruszeniem prawa.

Prawidłowo ustalono w toku postępowania administracyjnego, że przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a następnie wydzielone działki o numerach [...] oraz [...] przeznaczone zostały pod drogi publiczne. Do kwestii tej szczegółowo odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując na zgodność decyzji podziałowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również na okoliczność, że o publicznym charakterze dróg projektowanych na przedmiotowych działkach przesądza to, że zostały one zaliczone zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 Nr 19 poz. 115) do kategorii dróg publicznych (dróg gminnych) w drodze uchwały Rady Gminy.

Zarzuty skargi Gminy D. sprowadzają się natomiast do zakwestionowania wysokości przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ustalonego w oparciu o dane zawarte w operacie szacunkowym, w którym - zdaniem skarżącej - biegły zastosował błędną metodę szacowania przedmiotowych nieruchomości.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że słusznie przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że opinia ta została sporządzona zgodnie z zasadami określonymi w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109). Rozporządzenie to wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w rozdziale 3 normuje ono, zgodnie z treścią art. 159 pkt 2 ustawy, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, w tym między innymi gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 Rozporządzenia).

Przepis § 36 Rozporządzenia określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 Rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalając na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia).

Słusznie przyjęto, więc w postępowaniu administracyjnym, że uzasadnieniem dla zastosowania w niniejszej sprawie powyższego przepisu jest mechanizm nabywania gruntów przeznaczonych pod drogi. Właściciel gruntu dokonujący jego podziału w dniu uprawomocnienia się decyzji podziałowej przestaje być właścicielem działek przeznaczonych pod drogi, gdyż z mocy prawa ich własność przechodzi na rzecz Gminy. Właściciel działki ulegającej podziałowi oraz gmina na terenie, której dochodzi do podziału nie są stronami niezależnymi, dokonującymi wyboru w zakresie nabycia konkretnej działki. Chodzi bowiem o szczególny przypadek przejścia prawa własności nieruchomości z mocy prawa, niezależnie od woli stron, i zrekompensowanie właścicielowi utraty tego prawa do działek wydzielonych pod drogi publiczne na skutek podziału nieruchomości.

W tej konkretnej sytuacji nie dochodzi, zatem do zaoferowania działek na wolnym rynku, a nabywcą działek nie może być inny podmiot, jak tylko Gmina i to z mocy prawa. Przychylić należy się, więc do stanowiska Starosty oraz Wojewody, że w takich okolicznościach sprawy nie może mieć zastosowania przepis § 36 ust. 1 Rozporządzenia w związku z art. 134 oraz art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie dochodzi bowiem do obrotu wolnorynkowego. Wartość działek przejętych pod drogi publiczne w tych szczególnych okolicznościach określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchni (§ 36 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia). Nadto dla potrzeb ustalenia odszkodowania przyjmuje się stan nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej (w niniejszej sprawie nieruchomość przeznaczona była zgodnie z planem miejscowym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz mieszkaniową), a oszacowania wartości dokonuje się na podstawie cen transakcyjnych tych działek z daty wydania decyzji o odszkodowaniu (§ 36 ust. 3 Rozporządzenia).

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w Opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, która wskazuje właściwe stosowanie przepisów obowiązujących przy sporządzaniu przez rzeczoznawców majątkowych operatów szacunkowych dla gruntów zajętych pod drogi publiczne.

Wobec powyższego rzeczoznawca przyjął dla porównania 12 transakcji z całego powiatu p., gdyż w okolicach Z. sprzedaży podlegają głównie działki budowlane o typowych rozmiarach, rzadkością jest bowiem zbywanie działek budowlanych o bardzo dużych powierzchniach. Każda z tych transakcji jest opisana w sposób umożliwiający jej identyfikację (str. 52-53 akt adm.). W celu oszacowania wartości przedmiotowych działek rzeczoznawca określił cechy wpływające na ich wartość na lokalnym rynku oraz określił wagi poszczególnych cech i ostatecznie przyjął średnią wartość rynkową 1 m2 gruntu przedmiotowych działek w wysokości 87,29 zł.

W tym miejscu wskazać należy, iż uwzględniono także fakt, że koniec roku 2007 i początek 2008 to okres stabilizacji cen nieruchomości we wszystkich sektorach rynku, który nastąpił po okresie gwałtownego wzrostu cen nieruchomości w 2006 r. trwającym do końca 2007 r. Prawidłowo, zatem określono trend czasowy rosnący na poziomie 10 % rocznie i zgodnie z tym trendem ceny przeszacowano. Nadto, wbrew temu co podnosi skarżąca Gmina, rzeczoznawca majątkowy, jako biegły z zakresu obrotu nieruchomościami, nie wskazuje na zdecydowany spadek cen na skutek ograniczonych możliwości finansowych potencjalnych nabywców, a na spowolnienie wzrostu cen i ich ustabilizowanie się na dotychczasowym poziomie. Brak więc podstaw do przyjęcia, iż pomiędzy datą wyceny a datą wydania decyzji ceny rynkowe nieruchomości znacząco odbiegają od tych przyjętych przez rzeczoznawcę w ocenianym operacie szacunkowym. Rzeczoznawca uwzględnił bowiem ceny transakcji w okresie dwóch lat poprzedzających sporządzenie operatu, które z kolei przypadło na okres ustabilizowania się cen i zatrzymania gwałtownego ich wzrostu na poziomie z końca 2007r., wobec tego przyjęto trend wzrostowy tylko na poziomie 10 %.

Prawidłowo także Wojewoda ocenił przedmiotowy operat szacunkowy w świetle treści przepisu art. 80 kpa, uznając, że na potrzeby niniejszego postępowania spełnia on wymogi określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w Rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy określającym zasady sporządzania operatów szacunkowych. Sąd nie dostrzegł, więc okoliczności uniemożliwiających przyjęcie tego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym jako przydatnego do prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 134 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jak orzeczono w sentencji.

/-/ E.Brychcy /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska

MK