Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 286/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1,  art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego R.[...] w R. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z. 1) stwierdza nieważność § 4, § 5, § 13, § 15, § 16, § 17 oraz § 18 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Z. (dalej jako "rada gminy" lub "organ") na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.

z 2018 r., poz. 994 z późn. zm. dalej: "u.s.g." i art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 4a ustawy

z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.

z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm., dalej: "u.c.p.g.") podjęła w dniu [...] maja 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z..

Pismem z [...] marca 2020 r. Prokurator Rejonowy R. – Z. w R. (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej: "Sąd") na powołaną wyżej uchwałę z [...] maja 2019 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1) istotne naruszenie art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w:

- § 4 ust. 1 regulaminu polegające na zobowiązaniu właścicieli nieruchomości utrzymania czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń niezwłocznie;

- § 4 ust. 2 regulaminu polegające na wprowadzeniu zakazu gromadzenia usuniętych nieczystości w postaci pryzm w sposób nie utrudniający poruszania się pieszych

i pojazdów;

- § 5 ust. 1 pkt 1 polegające na dopuszczeniu mycia poza myjniami jedynie nadwozia samochodowego, kiedy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dopuszcza możliwość określenia wymagań w zakresie mycia poza myjniami pojazdów samochodowych

w całości;

- § 5 ust. 2 poprzez ograniczenie napraw pojazdów samochodowych wyłącznie do drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c dopuszcza możliwość określenia wymagań w zakresie napraw poza warsztatami naprawczymi pojazdów samochodowych w całości;

- § 13 poprzez wprowadzenie obowiązków dla osób utrzymujących zwierzęta domowe poza terenami przeznaczonymi do użytku publicznego;

- § 14 ust. 2 poprzez wprowadzenie obowiązków dotyczących przewożenia zwierząt egzotycznych podczas gdy delegacja ustawowa dotyczy jedynie zwierząt domowych;

- § 15 poprzez wprowadzenie generalnego zakazu hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej;

- § 16 poprzez wprowadzenie obowiązków dla osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie z wkroczeniem w uregulowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu oraz poprzez wprowadzenie nieostrego pojęcia "wszelkich uciążliwości dla środowiska";

- § 17 poprzez wprowadzenie nakazu przestrzegania przez osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie przepisów sanitarno - epidemiologicznych, weterynaryjnych oraz nakazu usuwania i unieszkodliwiania padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi;

- § 18 ust. 3 poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku oznakowania miejsc wyłożenia środków zwalczających gryzonie napisem "uwaga trucizna";

- § 18 ust. 4 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do oceny czy budynki zagrożone są bytowaniem gryzoni oraz czy zachodzi konieczność deratyzacji;

2. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. polegające na niewykonaniu upoważnienia ustawowego poprzez nieokreślenie

w uchwale zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że zaskarżona uchwała była poddana kontroli organowi nadzoru nad uchwałami samorządu gminnego, który to nie wniósł żadnych uwag, ani zastrzeżeń do jej treści. Ponadto, zdaniem organu, podniesione w skardze przez Prokuratora przekroczenie granic delegacji ustawowej nie jest na tyle istotne, aby wskazywało na uchylenie uchwały w całości. Jednocześnie organ zaznaczył, że przystąpiono obecnie do zmiany uchwały w całości, co spowoduje także uchylenie zaskarżonej uchwały

w związku z planowanym przyjęciem nowych regulacji w tym względzie.

Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku przez Sąd skarżący wskazał, że zaskarżenie § 18 ust. 4 jest pomyłką w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Skarga okazała się w przeważającej części zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub

w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy

o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa

w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga Prokuratora jest

w części zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii

i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych

i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników

w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie,

w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej także jako: CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA

z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, CBOSA).

Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora odnośnie regulacji zawartej w § 4 ust. 1 regulaminu. W art. 4 ust. 2 pkt 1 b u.c.p.g. określono wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, które obejmują uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast w § 4 ust. 1 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz ich gromadzenia w postaci pryzmy w sposób nie utrudniający poruszanie się pieszych

i pojazdów. Materiał użyty do likwidacji śliskości chodnika należy usunąć z chodnika po ustaniu przyczyn jego stosowania (§ 4 ust. 2).

Zaskarżona regulacja stanowi powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., sygn. akt VIII Sa/Wa 214/17, Lex nr 2375348). Tak więc, uchwałodawca wskazując na konieczność usuwania nieczystości "niezwłocznie" przekroczył delegację ustawową, gdyż określenie czasu wykonywania tego typu obowiązku nie zostało przewidziane w obowiązkach wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. u.c.p.g. Odwołanie się do terminów nieostrych ("niezwłocznie") powoduje niemożność określenia prawidłowego sposobu zachowania się adresata uchwały. Ponadto art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu

i miejsca ich gromadzenia (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17).

Przepis § 5 ust. 1 pkt 1 regulaminu dopuszcza mycie poza myjniami jedynie nadwozia samochodowego. Regulacja ta zapadła z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 c, który to zezwala radzie gminy określić jakie wymagania muszą być spełnione w przypadku mycia i napraw pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Ustawodawca upoważnił gminę do określenia szczegółowych zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych w całości. Brak jest zaś podstaw do wprowadzenia ograniczenia w zakresie mycia jedynie do nadwozia pojazdu.

Z kolei w § 5 ust. 2 regulaminu wskazano, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą obejmować wyłącznie drobne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdów, bez prowadzenia prac blacharsko-lakierniczych i być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód, gleby i ziemi ani uciążliwości dla mieszkańców. Uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla innych osób

i środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy

z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej: "k.c.") oraz prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, CBOSA). Stosownie zaś do art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, CBOSA).

Ponadto zauważyć należy, że użyte w § 5 ust. 2 regulaminu określenia "drobne naprawy" i "bieżąca eksploatacja" są pojęciami nieostrymi, niedookreślonymi i jako takie nie mogą mieć charakteru normatywnego. Treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli pojazdów powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna

w zakresie niezbędnym do utrzymania czystości i porządku.

Sąd podzielił również stanowisko strony skarżącej, że przepis § 13 regulaminu stanowiący, że zwierzęta domowe winny być utrzymywane w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach skutecznie zabezpieczonych przed wydostaniem się zwierzęcia na zewnątrz. Wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wyznaczający w tym przypadku granice upoważnienia ustawowego należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. z którego wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis § 13 regulaminu de facto zaś wprowadza obowiązki dla osób utrzymujących zwierzęta domowe poza terenami przeznaczonymi do użytku publicznego. Podkreślić należy, że rada gminy, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważniona została do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w granicach upoważnienia, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 118/18, CBOSA). Słusznie więc zauważył skarżący, że określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych wykracza poza delegację ustawową.

W § 15 regulaminu rada gminy wprowadziła generalny zakaz hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Rada gminy została zatem upoważniona do określenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich w sposób pozytywny poprzez szczegółowe wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Sformułowanie ustanawiające generalny zakaz stanowi więc nieuzasadnione naruszenie delegacji ustawowej.

Za wadliwe należy uznać uregulowanie zawarte w § 16 regulaminu, zgodnie

z którym na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej dopuszcza się możliwość utrzymywania zwierząt gospodarskich na własny użytek pod warunkiem posiadania pomieszczeń inwentarskich przeznaczonych dla zwierząt spełniających wymogi przepisów odrębnych oraz jeżeli wszelkie uciążliwości dla środowiska związane

z utrzymywaniem zwierząt zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której znajdują się zwierzęta. Rada gminy nie może zakazywać wszelkiej uciążliwości dla środowiska bez sprecyzowania tego pojęcia poprzez określenie chociażby minimalnych wymagań w tym zakresie. Nadto rada gminy mogła wprowadzić taki ogólny zakaz tylko na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach. Tak więc regulacje dotyczące rozdziału VII dotyczące zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej nie wyczerpują treści delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

W § 17 regulaminu rada gminy zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do:

1) gromadzenia i usuwania powstających w związku z utrzymaniem zwierząt odpadów i nieczystości w sposób nie powodujący zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby

2) utrzymanie czystości terenu i pomieszczeń

3) przestrzeganie przepisów sanitarno – epidemiologicznych i weterynaryjnych

4) usuwanie i unieszkodliwienie padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi.

Prawidłowo wskazał Prokurator, że rada gminy nie może ustanawiać warunków czy wymagań, jeżeli kwestie te są uregulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi, np. ustawa lub rozporządzenie (wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 214/17). Wprowadzenie obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno – epidemiologicznych i weterynaryjnych przekracza upoważnienie ustawowe i wkracza w materię regulowaną przez akty prawne wyższego rzędu. Takie unormowanie ma charakter czysto informacyjny i zarazem odsyłający do systemu prawa, co nie jest przedmiotem regulacji prawnych i tym samym jako regulacja nie przewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. rada gminy jest upoważniona jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Celem tego upoważnienia jest zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Rada gminy nie była zaś upoważniona do wprowadzania obowiązku oznakowania miejsc wyłożenia środków zwalczających gryzonie. Zatem zapis odnoszący się do zobowiązania właścicieli nieruchomości oznakowania miejsc napisem "Uwaga trucizna" stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego z ww. przepisu. Tym samym, stwierdzić należy, że regulacja zawarta w § 18 ust. 3 zaskarżonego regulaminu przekracza zakres delegacji ustawowej.

W § 14 ust. 2 zaskarżonego regulaminu postanowiono, że zwierzęta domowe, w tym zwierzęta egzotyczne, na terenach przeznaczonych do użytku publicznego

i w środkach komunikacji publicznej należy zaopatrzyć w odpowiednie dla niech zabezpieczenia, jak np. klatka, uprząż, kaganiec lub smycz.

Jak wynika z uzasadnienia skargi, zdaniem skarżącego uregulowania te wykraczają poza delegację ustawową z dwóch powodów. Po pierwsze wprowadzają dla pozostałych zwierząt domowych konieczność zabezpieczeń bez względu na wielkość, rodzaj, cechy i właściwości osobnicze zwierzęcia. Ponadto rada gminy rozciągnęła te obowiązki na właścicieli utrzymujących zwierzęta egzotyczne.

Sąd nie podzielił ww. zarzutu skarżącego uznając, że przepis ten nie stanowi istotnego naruszenia prawa które może skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia zwierząt nie stanowi przekroczenia delegacji obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Nie ma przy tym racji Prokurator, że zwierząt egzotycznych nie można zaliczyć do zwierząt domowych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz - wyroki z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2023/12 oraz z 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1953/08) przyjmuje się, że za zwierzęta domowe uważane są zwierzęta trzymane przez człowieka w domu dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa,

w odróżnieniu od zwierząt chowanych lub hodowanych z innych powodów (zwierzęta hodowlane, gospodarskie i użytkowe).

Wskazany przez Prokuratora w skardze zarzut dotyczący § 18 ust. 4 regulaminu także nie zasługuje na uwzględnienie bowiem w przepisie tym nie zawarto zobowiązania właścicieli nieruchomości do oceny czy budynki zagrożone są bytowaniem gryzoni oraz czy zachodzi konieczność deratyzacji, a wskazano, że

w przypadku występowania gryzoni poza terminami wyznaczonymi w pkt 2 deratyzację należy przeprowadzać również doraźnie.

Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a wystarczającym będzie wyeliminowanie z niej wskazanych wyżej przepisów regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 wyroku.

W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.