Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 888/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu H. Ś. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. Ś. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją 26 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku H. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 kwietnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [..] z dnia 19 kwietnia 1993 r. w sprawie zatwierdzeniu projektu podziału działek położonych w G. przy ul. K. - dz. nr [..] nr rej.gr [..] kw [..] stanowiąca własność J. Ś. na działki nr [..]-[..]; dz. nr [..] nr rej.gr.[..] kw [..] stanowiąca własność H. Ś. na działki nr: [..]-[..] uchyliło zaskarżoną decyzje własną i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Przedstawiając przebieg postępowania Kolegium podało, że Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją nr [..] z dnia 19 kwietnia 1993r., orzekł o zatwierdzeniu opracowanego przez geodetę uprawnionego S. K. projektu podziału działek położonych w G. przy ul. K.:

- działki nr [..] nr rej.gr [..] kw [..] stanowiącej własność J. Ś. na działki nr [..]-[..];

- działki nr [..] nr rej.gr.[..] kw [..] stanowiącej własność H. Ś. na działki nr: [..]-[..].

Zgodnie z decyzją działki nr [..]-[..] przeszły na rzecz Gminy Miasta pod komunikację. Ustalenie odszkodowania z tego tytułu pozostawiono do rozstrzygnięcia odrębną decyzją.

H. Ś. wnioskiem z dnia 16 czerwca 2015 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawczyni podała, że wniosek w sprawie podziału dz. nr [..] stanowiącej własność J. Ś. na działki [..] i [..] z dnia 13 marca 1993 r., został podpisany nie przez właściciela nieruchomości, lecz przez jego żonę B. Ś., podczas gdy ani z akt sprawy, ani z treści decyzji nie wynika, by B. Ś. legitymowała się pełnomocnictwem właściciela upoważniającego ją do złożenia w jego imieniu wniosku o podział. Dalej, powołując się na przepisy art. 61 § 1 i 28 k.p.a., wnioskodawczyni zwróciła uwagę, iż stroną postępowania podziałowego w rozumieniu przepisu art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30 poz. 127 z 1991 r. ze zm.) w ówczesnym stanie prawnym była jedynie osoba, która miała tytuł prawny do nieruchomości, a zatem jej właściciel lub użytkownik wieczysty. Zdaniem strony w sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu lub informacji wskazujących na to, by B. Ś. składając wniosek o zatwierdzenie projektu podziału działki działała z upoważnienia swego męża J. Ś. Tym samym postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [..] zostało wszczęte bez wniosku strony, co oznacza, że wskazana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61 § 1 k.p.a. Dodatkowo wnioskodawczym podała, że w aktach sprawy znajduje się sporządzony w dniu 26 sierpnia 1993r., operat wyceny działki nr [..], gdzie na str. 21 rzeczoznawca stwierdził, że podziału działki nie uzgodniono z właścicielem.

Niezależnie od powyższego zarzutu, wnioskodawczyni wywodzi, że kwestionowana decyzja w sposób rażący narusza prawo także poprzez naruszenia przepisu art. 10 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wedle którego podział nieruchomości mógł nastąpić jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organ orzekający w sprawie podziału musiał dokonać wykładni obowiązującego w danym momencie na danym terenie planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jedynie materiałów do planu, czy też badać podziału z "uzgodnionym planem zagospodarowania".

Zawiadomieniem z dnia 1 marca 2016 r., Kolegium poinformowało strony o wszczęciu na wniosek H. Ś. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, by następnie decyzją z dnia 12 kwietnia 2016r. nr [..] odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [..] z dnia 19 kwietnia 1993r., wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działek położonych w G. przy ul. K. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że "po dokonaniu analizy decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego nr [..] z dnia 19 kwietnia 1993r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działek położonych w G. przy ul. K. oznaczonych ewidencyjnie nr [..] i [..] stwierdzono, że decyzja ta nie wyczerpuje znamion przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a". W ocenie Kolegium "w sytuacji gdy z podjętych w następstwie wniosków i decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości dalszych czynności podziałowych wynika, że właściciele nieruchomości nr [..] i [..] podtrzymywali dotychczasowe stanowisko w sprawie sam fakt, iż wniosek o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..] z dnia 13 kwietnia 1993r., podpisała żona właściciela tej nieruchomości (...) nie może przesądzać o rażącym naruszeniu przepisu art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami w związku z art. 61 § 1 k.p.a.". Rażącego naruszenia prawa Kolegium nie dopatrzyło się także w wykorzystaniu przez organ w toku postępowania materiałów planistycznych do mpzp.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła H. Ś. ponownie zarzucając decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości rażące naruszenie prawa, a orzekającemu w pierwszej instancji Kolegium naruszenie prawa polegające na nie dostrzeżeniu tego faktu. Zdaniem strony nie można było prowadzić postępowania podziałowego bez formalnego wniosku strony, a art. 33 § 4 k.p.a. nie mógł znaleźć tu zastosowania. Ponadto organ winien dokonywać ocen projektu podziału z uwzględnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie materiałów do tego planu. Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła także, że Kolegium powinno z urzędu uwzględnić, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji podziałowej co do przejścia własności działek wydzielonych pod drogi narusza art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami poprzez rozszerzającą wykładnię sformułowania "grunty wydzielone pod budowę ulic" odniesionego do działek wydzielanych zgodnie z decyzją "pod komunikację".

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję (decyzja z dnia 16 września 2016 r. nr [..]). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mają uzasadnionych podstaw, a decyzja wydana w sprawie nie jest dotknięta naruszeniami prawa materialnego, czy procesowego, które uzasadniły by jej uchylenie. Strony decyzji określono analogicznie jak w decyzji z 12 kwietnia 2016 r.

Decyzją Kolegium stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r. (II SA/Gd 586/16) uchylił decyzję Kolegium z dnia 16 września 2016 r.. W orzeczeniu ponownie rozpatrującego sprawę Kolegium Sąd dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie WSA w Gdańsku organ nie zbadał w sposób wyczerpujący, czy dokonany decyzją z dnia 19 kwietnia 1993 r. podział nieruchomości przeprowadzony został zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zdaniem Sądu, rozpoznając sprawę Kolegium nie wyjaśniło dostatecznie kwestii zarzucanego przez stronę naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r, o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie analizując, czy określone w decyzji przeznaczenie wydzielanych działek "pod komunikację", jest tożsame z ustawowym wymogiem przeznaczenia działek "pod budowę ulic". Jednocześnie WSA uznał, że decyzji Prezydenta Miasta nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa w zakresie zarzutu wydania decyzji bez wymaganego wniosku strony - właściciela objętej podziałem działki. Sąd przyjął, że udział J. Ś. w czynnościach procesowych oraz fakt odebrania decyzji świadczy o tym, że podział nie był dokonywany wbrew jego woli.

Ponownie rozpoznając sprawę przywołało Kolegium regulacje art. 153 p.p.s.a. i podkreśliło, że ponownie analizując sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 19 kwietnia 1993 r. w sprawie zatwierdzeniu projektu podziału działek położonych w G. przy ul. K. stanowiących własność J. Ś. i H. Ś. rozpoznaną przez Kolegium w pierwszej instancji decyzją z dnia 12 kwietnia 2016 r. nr [..], Kolegium związane jest tak oceną prawą jak i wskazaniami co do dalszego biegu postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd 586/16. Zwalnia to organ z konieczności ponownej analizy zarzutu rażącego naruszenia przez weryfikowaną decyzję art. 28 i art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tym zakresie bowiem Sąd jednoznacznie stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Ponownej analizy wraz z uzupełnieniem materiałów zebranych w sprawie wymaga natomiast kwestia zgodności zatwierdzanego projektu podziału nieruchomości z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzemieniu obowiązującym w dniu wydawania weryfikowanej decyzji podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (mpzp). Jak wskazał WSA w wyżej przywołanym wyroku, wymóg zgodności podziału nieruchomości z obowiązującym dla danego terenu mpzp wynika jednoznacznie z treści art. 10 ust. 1 ustawy i warunkuje dopuszczalność podziału nieruchomości, przy czym Sąd uznał dotychczasowe ustalenia organów w tym względzie za niewystarczające. W szczególności Sąd poddał w wątpliwość formułowanie ocen w zakresie zgodności podziału z mpzp z powołaniem się na "materiały do planu".

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium ustaliło, że dla terenu działek nr [..] oraz [..] obręb J. w dniu dokonywania podziału obowiązywał mpzp przyjęty uchwałą Rady Miasta nr XXXI/181/88 z dnia 28 maja 1988 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Nr 21, poz. 150) zawierający w swej treści m.in. ustalenia dla obszarów dzielnic J. oraz J. - W. Analiza pozyskanych w toku ponownego rozpatrywania sprawy - rysunku planu oraz jego części tekstowej wskazuje, że teren objęty wnioskiem o zatwierdzenie podziału znajdował się w granicach obszarów oznaczonych symbolami A.8.ZB, 0.12.KGt 2/2 (na rysunku planu 0.12.KGt 2/3), 0.8.KGt 2/3 oraz przy północnej granicy działek 0.22.KZo-2/1 (na rysunku planu 0.22.KZo-2/2), dla których plan nie przewidywał szczególnych zasad podziału nieruchomości. Przeznaczenie terenu określono jako: teren bazy zieleni miejskiej - dla potrzeb J. – W.i J. D. (A.8.ZB.), trasa [..] na odcinku od Trasy [..] do trasy [..] (0.12.KGt 2/2), odcinek [..] funkcja ul. K. obniży się do funkcji zbiorczej obszarowej. Proces przekształceń funkcjonalnych, a więc zamiana charakteru ruchu, będzie długotrwały. Wymagane jest ograniczenie liczby włączeń do trasy. Ulica stanowi trasę komunikacji zbiorczej /autobusowej/ na której częstotliwość kursowania pojazdów będzie wzrastała wraz z rozwojem zachodnich terenów m. G. Projektowane i przebudowywane zatoki autobusowe powinny uwzględniać powyższy aspekt" (0.22.KZo-2/2).

Ustanowiony w art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wymóg zgodności podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż podział nieruchomości musi pozwalać osiągnąć cel, dla którego realizacji uchwalono mpzp, tj. pozwalać na zagospodarowanie dzielonego terenu zgodnie z zapisami planu oraz wedle przyjętych tam zasad. Zgodności wnioskowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego należało dokonywać w kontekście możliwości zagospodarowania dzielonej nieruchomości w jej granicach (tak NSA w wyroku z 18 kwietnia 2012 r., I OSK 517/11). Zgodność podziału z treścią mpzp była jedyną przesłanką, od której zależała dopuszczalność podziału nieruchomości (zob. m.in. wyrok NSA w sprawie I OSK 1017/12). W orzecznictwie sądowym sformułowano na tym tle nawet domniemanie, że jeżeli plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza nieruchomość na określony cel, to wszelkie zmiany stanu własności poprzez podział nieruchomości, a następnie przeniesienie ich własności stwarzają domniemanie podejmowania działań utrudniających realizację planu i nie mieszczą się w jego założeniach (SA/Lu 517/93 - Wyrok NSA oz. w Lublinie z 7 grudnia 1993 r.). Projektu podziału zatwierdzonego decyzją nr [..] z dnia 19 kwietnia 1993 r. należy zatem przeanalizować w świetle wyżej przywołanych zapisów mpzp w szczególności w zakresie przewidzianego w planie przeznaczenia gruntów objętych podziałem.

Konieczności dokonania takiej analizy nie wyłącza przy tym okoliczność, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego o którym mowa był tzw. "ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego". Jak bowiem stwierdził WSA w Poznaniu z wyroku z dnia 18 lipca 2012 r., IV SA/Po 300/12, w świetle art. 10 ust. 1 przywołanej ustawy dopuszczalne jest badanie zgodności projektu podziału nieruchomości nie tylko ze ustaleniami tzw. szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także - w jego braku - w ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym ostatnim wypadku jednak, jak podkreślił Sąd w cytowanym orzeczeniu, podstawą odmowy zatwierdzenia podziału (uznania podziału za niezgodny z planem) może być jedynie oczywista sprzeczności projektowanego podziału z ustaleniami planu.

Projektowany podział objął działki nr [..] oraz [..]. Pierwsza z tych działek, zgodnie z rysunkiem planu obowiązującego w chwili zatwierdzania podziału, niemal w całości leżała w obszarze przeznaczonym pod funkcje komunikacyjną (tereny dróg publicznych klasy drogi głównej), a jedynie w części bezpośrednio przyległej do ówczesnej dz. nr [..] przeznaczona była pod tzw. zieleń urządzoną ("teren bazy zieleni miejskiej" - A.8.ZB.). Przez drugą z dzielonych działek (dz. [..]) przebiega natomiast linia rozgraniczająca w mpzp tereny komunikacyjne od zieleni urządzonej. Podział nieruchomości objęty przedmiotową decyzją przewidywał utworzenie z działek dzielonych szeregu mniejszych działek, przy czym część z nich miała mieć regularne kształty i powierzchnie w granicach ok. 500-900 m2, część z nich natomiast zgodnie z projektem podziału przeznaczano pod drogi - dojazdową do działek wydzielanych oraz fragmenty na tzw. poszerzenie ul. K., z którą teren dzielony bezpośrednio sąsiaduje.

Projektowany podział abstrahuje od oznaczonych w mpzp granic terenów o różnej funkcji. W zawartym w aktach pierwszej instancji "Planie zagospodarowania terenu dla dokonania podziału parceli nr [..]" zawarto "linię zabudowy mieszkaniowej" (linia ta odpowiada linii rozgraniczenia w mpzp terenów o przeznaczeniu A.8.ZB. i 0.12.KGt 2/2) oraz "linie regulacyjną trasy [..]" przewidzianej mpzp, przebiegają one jednak w poprzek granic planowanych do wydzielenia działek o funkcji budowlanej. W projekcie podziału nie uwzględniono projektowanego w mpzp przebiegu ul. "[..]" wraz ze skrzyżowaniem z trasą [..], prowadząc podział niezgodnie z linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu.

W świetle powyższego uznało Kolegium, że projekt podziału z 1993 r. tak w zakresie powierzchni, kształtu oraz granic wydzielanych działek nie wskazuje, by jego celem była realizacja przeznaczenia nieruchomości określonej planem, lecz raczej realizacja na wydzielanych działkach indywidualnej zabudowy. Pośrednio świadczy o tym zawarte w aktach pierwszej instancji opracowanie pt. "Plan zagospodarowania terenu dla dokonywania podziału parceli na [..] przy ul. K. w G. na działki pod zabudowę mieszkaniową oraz rzemiosło nieuciążliwe". Oceniając, czy rzeczony podział narusza zapisy mpzp (jest z nim niezgodny), co prowadzić musiałoby do wniosku o rażącym naruszeniu prawa przy jego zatwierdzaniu (jak stwierdził WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r., II SA/Gd 586/16 orzeczenie o podziale nieruchomości dokonane w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem o dokonaniu go z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zważyło Kolegium, iż:

- w sprawie, jak już o tym była mowa wyżej, mamy do czynienia z tzw. ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego,

- sam projekt podziału nie przesądza o przeznaczeniu działek nim objętych,

- plan nie regulował zasad podziału nieruchomości,

- ani ustawa z 1985 r., ani analizowany mpzp nie ustanawiały wymogu, by podziały geodezyjne przebiegały po linii rozgrzeszenia w mpzp terenów o rożnym przeznaczeniu,

- z punktu widzenia przeznaczenia terenu działek nr [...] o [..] w mpzp (komunikacja, tereny zielone) wydzielenie z jednej dużej (działka nr [..]) i jednej mniejszej (dz. nr [..]) kilkunastu (łącznie 17) mniejszych dziełek nie wyklucza by działki te mogły zostać łącznie zagospodarowane w sposób przewidziany planem tj. przeznaczone pod budowę drogi publicznej o klasie drogi głównej.

Biorąc powyższe pod uwagę nie można zdaniem Kolegium uznać by projektowany podział w zakresie samego faktu wydzielenia działek był w sposób oczywisty niezgodny z ogólnymi zapisami mpzp obowiązującego dla danego terenu w chwili zatwardzenia projektu podziału nieruchomości. Okoliczność, iż podział przewidywał wyodrębnienie kilkunastu mniejszych działek geodezyjnych w miejsce dotychczasowych dwóch większych nieruchomości, sam w sobie nie uniemożliwiał realizacji na omawianym terenie postanowień mpzp, to jest przeznaczenia terenu pod budowę drogi publicznej o klasie drogi głównej, oraz - w nieznacznej części -realizację tzw. zieleni urządzonej. Plan nie regulował zasad dokonywania tzw. wtórnych podziałów nieruchomości, w szczególności nie określał dopuszczalnych parametrów nowych działek (w tym m.in. powierzchni), czy też celów, dla których podziały mogą być przeprowadzane. Co do zasady także, wyznaczenie granic nowych działek bez uwzględnienia linii dzielących w mpzp tereny o różnym przeznaczeniu nie może być uznane za przejaw oczywistej niezgodności z zapisami planu. To ostatnie stwierdzenie w sprawie niniejszej odnieść należy jednak do treści i skutków zastosowania w sprawie art. 10 ust. 5 ustawy.

Zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl tego przepisu wydzielenie gruntu pod drogę publiczną oraz jego przejście na własność gminy mogło nastąpić, jeżeli spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: właściciel nieruchomości wystąpił z wnioskiem o podział, droga musiała być drogą publiczną i jego przebieg przewidywał obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 1998 r. sygn. akt I SA 2110/98, publikowany Lex Nr 44514). Przepis ten w sprawie zakończonej decyzją z 19 kwietnia 1993 r. został zastosowany. Zatwierdzając podział organ stwierdził, iż wydzielane działki nr [..]-[..] jako przeznaczone "pod komunikację" przechodzą na rzecz Gminy Miasta. Tymczasem jak wynika z zestawienia projektu podziału z rysunkiem mpzp przyjętego uchwałą Rady Miasta XXXI/181/88 z dnia 28 maja 1988 r. wydzielana działka nr [..] w całości, a działka nr [..] w części położone są w obszarze oznaczonym w planie A.8.ZB., a zatem na terenie o przeznaczeniu - "teren zieleni miejskiej - dla potrzeb J. – W. i J. D.". Jak wynika z rysunku planu przeznaczony pod ulicę K. (0.22.KZo-2/l - na rysunku planu 0.22.KZo-2/2) jedynie graniczy ze wskazanymi działkami, lecz ich nie obejmuje. Natomiast pozostałe z wydzielanych działek (w tym działki nr [..] oraz [..]) w części lub w całości położone są na terenie przeznaczonym pod budowę ulicy - tzw. [..] wraz ze skrzyżowaniem z trasą [..]. Powyższe oznacza, że zatwierdzając podział organ nie uwzględnił dla potrzeb zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy rzeczywistego przeznaczenia terenu objętego podziałem wynikającego z mpzp dokonując błędnych ustaleń w zakresie tych spośród działek, które przeznaczone są pod budowę ulic. Co więcej, organ zaakceptował wydzielenie działek o granicach, które uniemożliwiały prawidłowe zastosowanie art. 10 ust. 5 ustawy, to jest nie pozwalały na terenie objętym podziałem rozgraniczyć działki o funkcji drogowej, a więc przechodzące z mocy prawa na własność gminy, od działek pozostałych. Co prawda bowiem, jak już wyżej wskazano, wymóg zgodności podziału z mpzp ustanowiony w art. 10 ust. 1 ustawy nie obejmuje co do zasady konieczności dokonywania podziału po liniach rozgraniczenia w planie terenów o rożnym przeznaczeniu, to już jednak dla potrzeb zastosowania dyspozycji art. 10 ust. 5 ustawy i wyodrębnienia działek przeznaczonych w planie pod ulice (drogi), działki wydzielane na terenie przeznaczonym w planie w części pod ulice muszą mieć tak wyznaczone granice, by można było uwzględnić skutki przewidywane w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy, to jest zrealizować prawnorzeczowe konsekwencje przejścia ex lege własności działek gruntu przeznaczonych pod ulice na gminę, a także osiągnąć cel dla którego plan uchwalono, tj. wyodrębnić - także geodezyjnie - tereny przeznaczone pod budowę ulic względem terenów o innym przeznaczeniu. Weryfikowana decyzja z 1993 r. w zakresie wskazania przeznaczenia działek w tym planowanych do wydzielenia dz. nr [..]-[..] oraz wynikających z tego przeznaczenia skutków (przejście prawa własności na Gminę), a także w zakresie przyjęcia za podstawę zatwierdzanego podziału granic planowanych do wydzielenia działek sprzecznych z granicami terenów przeznaczonych w planie na tym obszarze pod budowę ulic pozostaje w niezgodności z treścią mpzp, a tym samym narusza w stopniu rażącym art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5 cyt. ustawy z 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Odnosząc powyższe ustalenia do wskazań zawartych w wyroku WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd 586/16 uznało Kolegium, że określenie w decyzji działek nr [..]-[..] jako przeznaczonych "pod komunikację", co miałoby w świetle weryfikowanej decyzji być równoznaczne z ich wydzieleniem pod budowę ulic w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy, nastąpiło z naruszeniem hipotezy normy zawartej w tym przepisie. Zgodnie z zapisami mpzp działki te nie były bowiem w całości położone na terenie przeznaczonym w planie pod budowę ulic, natomiast takie przeznaczenie miały w chwili zatwierdzania podziału inne z działek objętych podziałem, co organ w swym rozstrzygnięciu całkowicie pominął. Ponadto granice powstających w wyniku podziału działek nie pozwalały na wyodrębnienie tych nieruchomości, wobec których powinien nastąpić zgodnie z zapisami mpzp skutek przewidziany w art. 10 ust. 5 ustawy. Ponowna - nakazana przez Sąd - analiza decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 19 kwietnia 1993r., akt postępowania nią zakończonego oraz treści mpzp przyjętego uchwałą Rady Miasta nr XXXI/181/88 z dnia 28 maja 1988 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Nr 21, poz. 150) prowadzi zatem do przeciwnych konkluzji niż przyjęte w decyzji Kolegium z dnia 12 kwietnia 2016 r. w zakresie zarzutu rażącego naruszenia prawa przez w/w decyzję.

Powyższe ustalenie rodzi konieczność oceny weryfikowanej decyzji i wywołanych nią skutków w świetle art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dla dokonania takiej oceny niezbędne są ustalenia odnośnie ewentualnych przekształceń własnościowych mających za swój przedmiot wydzielone w wyniku podziału działki, w szczególności nabycie prawa własności wyodrębnionych w wyniku podziału działek przez osoby trzecie. Cywilnoprawne i rzeczowe skutki podziału należy następnie skonfrontować z dyspozycją art. 156 § 2 in fine k.p.a., co wymaga z kolei dokonania wykładni powyższego przepisu, która notabene w kontekście analizowanego stanu faktycznego jest sporna. W czynnościach tych mają prawo uczestniczyć wraz z prawem zakwestionowania ustaleń Kolegium dokonanych w tych kwestiach w administracyjnym toku instancji, wszystkie strony postępowania, to jest nie tylko adresaci pierwotnej decyzji podziałowej (ewentualni ich następny prawni) ale także aktualni właściciele działek powstałych w wyniku przedmiotowego podziału. Ustaleń co do skutków weryfikowanej decyzji Kolegium rozpatrując sprawę w pierwszej instancji nie dokonywało, w postępowaniu pierwszej instancji nie zapewniono także udziału wszystkich stron, nie badając komu służy tytuł własności dziełek powstałych w wyniku podziału. W świetle art. 15 k.p.a. dokonane przez Kolegium w niniejszym postępowaniu wezwanie wszystkich stron do udziału w sprawie wady tej konwalidować nie mogło, tym bardziej, iż z uwagi na doręczenie wezwania w trybie art. 44 k.p.a., część z tych stron nie miała możliwości faktycznego wypowiedzenia się w sprawie. Oceniając sprawę w granicach zakreślonych dotychczasowymi ustaleniami organu, kwestii tych nie analizował także WSA w Gdańsku ograniczając się do uchylenia jedynie decyzji drugiej instancji. Mając zatem na uwadze wymóg zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a., art. 136 a contrario k.p.a.) oraz granicę powagi rzeczy osądzonej wyznaczone przez art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dla prawidłowego rozpoznania sprawy z udziałem w obu instancjach wszystkich stron postępowania, zaskarżoną decyzję należy uchylić, a sprawę skierować do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium w warunkach postępowania pierwszej instancji. W oparciu o powyższą argumentacje Kolegium uchyliło decyzję własną z dnia 12 kwietnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła H.Ś. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wnosząca sprzeciw domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 dalej zwana ustawą nowelizującą), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/GI 439/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por.np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją szczególną, gdyż organem I i II instancji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z treści uzasadnienia wprowadzonej z dniem 1 czerwca 2017 r. nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że intencją ustawodawcy było przyśpieszenie rozpoznawania spraw administracyjnych i zapewnienie stronom środków skutecznego zwalczania bezczynności i przewlekłości postępowania, natomiast źródeł dysfunkcji w działaniu organów administracji publicznej upatrywał ustawodawca w nadużywaniu przez organy odwoławcze rozstrzygnięć kasacyjnych oraz w piętrowości procedury administracyjnej przejawiającej się w tym, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie przenosi rozpoznania sprawy do organu wyższego rzędu, a w efekcie wniesionej skargi sąd administracyjny może jedynie uchylić decyzję administracyjną.

Sięgając jeszcze do zasady ogólnej postępowania administracyjnego zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. nakazującej organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania wydana w niniejszej sprawie przez Kolegium decyzja kasacyjna jawi się jako nadużycie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji, w tej sytuacji tym organem I instancji jest także Kolegium, i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, żeby materiał dowodowy był niepełny bądź niemożliwy do ustalenia na etapie postępowania drugoinstancyjnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy dysponując pełnymi ustaleniami co do stanu faktycznego sprawy uchylił się od zajęcia merytorycznego stanowiska. Tym bardziej, że w istocie w zaskarżonej decyzji znajdują się rozważania w zakresie zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium konieczność przestrzegania zasady dwuinstancyjności oraz konieczność ustalenia stron postępowania, czyli aktualnych właścicieli działek objętych decyzją podziałową z 1993 r., uzasadniało rozstrzygnięcie kasacyjne. W ocenie Sądu wskazane przez Kolegium okoliczności nie uzasadniają wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Po pierwsze nowelizacja przyniosła zdecydowane złagodzenie zasady dwuinstancyjności i w tej konkretnej sytuacji ustawodawca przyznał stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia, od którego przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, prawo wyboru czy zaskarży decyzję do tego samego organu czy też od razu wniesie skargę do sądu administracyjnego. Trudno zatem wywodzić, że przestrzeganie tutaj zasady dwuinstancyjności zapewnia stronom gwarancje procesowe, skoro w obu instancjach proceduje ten sam organ, z tymi samymi możliwościami co do przeprowadzenia postępowania dowodowego i z tym samym materiałem aktowym.

Bezsprzecznie organ odwoławczy nie wskazał takiego naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu spawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ustalenie stron postępowania nie mieści się w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Zauważyć także należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznawało niniejszą sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uregulowany tym przepisem tym różni się od odwołania, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej. Jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Nie będą zatem miały zastosowania np. takie przepisy, jak art.129 § 1, art.132, art.133, art.136 ostatnie zdanie, czy art.138 § 2 k.p.a. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji, np. art. 138 § 1 k.p.a., stosuje się wprost (vide wyrok NSA z dnia 27 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 1011/00, niepubl., wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 655/99, niepubl.). W przedmiotowej sprawie niedopuszczalne było zatem uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od sprzeciwu.