Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1791/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1309/13 w sprawie ze skargi J. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r. oddalił skargę J.D. i M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

W powyższym wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. M. i J. D. wystąpili do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę studni kopanej i przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr 100/6 położonej w miejscowości S..

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. (dalej: RDOŚ) odmówił uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.

Decyzjami z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2011 r., Wójt Gminy [...] odmawiał ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. Decyzje te były odpowiednio decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r., oraz z dnia [...] października 2011 r., uchylane, a sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. organ I. instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ta została następnie decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymana w mocy.

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 249/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2012 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [..] z dnia [..] listopada 2011 r. i postanowienie RDOŚ z dnia [...] listopada 2010 r.

Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że RDOŚ w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej "k.p.a."), albowiem nie wykazano, iż planowana inwestycja w sposób znaczący negatywnie będzie oddziaływać na obszar Natura 2000. Wskazał, że w aktach administracyjnych brakuje raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, co uniemożliwia w pełni zweryfikowanie prawidłowości stanowiska organu ochrony środowiska jak również organów orzekających w zakresie wymagań dotyczących ochrony obszaru Natura 2000. Z kolei brak wzmianki o raporcie w decyzjach I i II instancji oznaczał, że wymienione organy nie zapoznały się z jego treścią ograniczając zakres postępowania wyjaśniającego do tego, co zostało stwierdzone w postanowieniu RDOŚ. Sąd podał, że brak jest podstaw do kwestionowania przez RDOŚ okresu przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej od 1 czerwca do 15 lipca 2010 r. oraz za nieprzekonujące uznał argumenty dotyczące podważenia ustaleń raportu, dotyczące inwentaryzacji ornitologicznej, jako oparte na przypuszczeniach, a nie na konkretnych informacjach o aktywności gatunków chronionych na analizowanym obszarze. Przedwczesna odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wpłynęła istotnie na rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro była jedną z podstaw decyzji odmownej. Sąd wskazał na niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizy w sposób odbiegający od tego, jaki nastąpił w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej działki sąsiedniej o nr 99/5, co do której wydano decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dotyczącą podobnej inwestycji, gdzie obszar analizowany wyznaczono w zasięgu 120 m. W obu tych sprawach organ wydał rozbieżne rozstrzygnięcia. Projektowany budynek położony na działce 100/6 jest dostępny z tej samej drogi publicznej, co budynek położony na działce nr 99/5. Nie zmienia tego fakt, że działka inwestowana ma dostęp bezpośredni do drogi publicznej zaś działka o nr 99/5 pośredni poprzez drogi wewnętrzne. W świetle art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. nie można więc przyjąć, że budynek na działce 99/5 nie może zostać uwzględniony w kontekście warunków dobrego sąsiedztwa skoro nie jest dostępny z tej samej drogi publicznej, co budynek objęty wnioskiem. Ponieważ argument o różnicach w dostępie do drogi publicznej budynków na działkach 99/5 i 100/6 nie jest zasadny, to organy winny rozważyć spełnienie pozostałych warunków dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

RDOŚ, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowej inwestycji.

Następnie Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Decyzja powyższa została decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2013 r., uchylona, a sprawę przekazano organowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

W odwołaniu od ww. decyzji wnioskodawcy zarzucili naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") przez jego błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że w przypadku nieruchomości wnioskodawców nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

- wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów;

- art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w toku postępowania stanu faktycznego sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 k.p.a. i art. 99 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., dalej "u.d.i.ś.") zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i w uzasadnieniu postanowienia RDOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r.;

- art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. 627 z późn. zm., dalej "ustawa o ochronie przyrody") przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez bezzasadne uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu zgodności z art. 33 ustawy o ochronie przyrody;

- art. 98 ust. 2 u.d.i.ś. przez bezzasadną odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w sytuacji gdy z prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zawartej w raporcie, wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar;

- rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wobec tego, że działka objęta planowaną inwestycją położona jest w obszarze Natura 2000, Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., wydanym na podstawie art. 96 ust. 3 u.d.i.ś. nałożył na wnioskodawców obowiązek przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów określonych w tym postanowieniu. Konsekwencją wydania takiego postanowienia było przeprowadzenie przez RDOŚ postępowania wynikającego z art. 97 i art. 98 u.d.i.ś. Postępowanie to zostało zakończone, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r., wydaniem postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że:

- przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest do zrealizowania w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Bieszczady PLC180001, w granicach obszaru mającego znaczenie dla wspólnoty Bieszczady PLC 180001, w granicach głównego korytarza ekologicznego o znaczeniu międzynarodowym (KK)- Korytarz karpacki,

- teren przedmiotowej inwestycji stanowi część rozległego, zwartego kompleksu łąkowo-pastwiskowego, zinwentaryzowanego jako siedlisko przyrodnicze (6510) Arrhenatherion elatioris, stanowiące przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Bieszczady" (PLC180001), którego powierzchnia, ze względu na chaotycznie postępującą zabudowę, sukcesywnie się kurczy,

- realizacja inwestycji doprowadzi do zaboru fragmentu siedliska przyrodniczego niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie (6510) Arrhenatherion elatioris oraz spotęguje postępującą fragmentację tego siedliska,

- łąka, na terenie której planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, tworząc w miejscowości S. jeden z niewielu wolnych od zabudowy zwartych kompleksów łąkowo-pastwiskowych, stanowi ważny element warunkujący występowanie w tym terenie antropofobnych gatunków ptaków drapieżnych, takich jak orlik krzykliwy i orzeł przedni,

- zezwolenie na lokalizację inwestycji w tym rejonie wytworzy i utrwali bardzo niekorzystny rozproszony system zabudowy, co spotęguje negatywne oddziaływanie na obszar specjalnej ochrony ptaków Bieszczady PLC180001 oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady PLC 180001 (oddziaływanie skumulowane bezpośrednie i pośrednie),

- obszar działki leży w strefie oddziaływania na populację niedźwiedzi żyjących w Bieszczadzkim Parku Narodowym i jego otulinie, które stanowią również przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady PLC180001 oraz są gatunkiem priorytetowym,

- przedmiotowa działka zlokalizowana jest w odległości 1,8 km od granicy rozpoznanej jednej z głównych stref koncentracji watahy wilków oraz około 5 km od strefy ścisłej związanej z rozrodem wilków, które również stanowią przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady PLC 180001 oraz są gatunkiem priorytetowym,

- zgodnie z opinią Komitetu Ochrony Orłów przedmiotowa inwestycja musi być traktowana jako przedsięwzięcie o znaczącym oddziaływaniu na populacje lęgowe orłów z rodzaju Aquila, powodujące zmniejszenie powierzchni łowisk tych ptaków, przez co rzutujące bezpośrednio na ich możliwości reprodukcyjne

- zezwolenie na realizację inwestycji byłoby złamaniem art. 33 ustawy o ochronie przyrody.

W tym stanie rzeczy Wójt Gminy [...] zobligowany był odmówić ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne.

M. i J.D. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r.

Zaskarżając powyższą decyzję w całości, zarzucili jej naruszenie:

- art. 98 ust.2 i 3 u.d.i.ś przez nieprawidłowe zastosowanie normy zawartej w art. 98 ust. 3 u.d.i.ś oraz bezzasadną odmowę uzgodnienia przez RDOŚ warunków realizacji przedsięwzięcia w sytuacji, gdy z prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zawartej w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar;

- art. 6 k.p.a. zasady praworządności oraz zawartych w art. 7 k.p.a. zasad dochodzenia prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, m.in. przez wydanie odmownej decyzji, podczas gdy przy tożsamym stanie faktycznym - dla działek sąsiednich - organ I instancji wydał decyzję pozytywną;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, skutkującą stwierdzeniem, że w przypadku nieruchomości wnioskodawców nie zostały spełnione określone tym przepisem przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, poprzez bezzasadne uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu zgodności z odrębnymi przepisami, a w szczególności art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody,

- art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez błędną wykładnię pojęcia "znaczącego negatywnego oddziaływania" i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku bezzasadnego uznania, że przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Paktu Praw Człowieka przez niedopuszczalną ingerencję wprawo własności bez koniecznego zachowania "sprawiedliwej równowagi" między wymogami interesu publicznego i z naruszeniem istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 Konstytucji), do czego doszło poprzez faktycznie uznanie zabudowy terenów w miejscowości S., za niedopuszczalną co do zasady;

- art. 18 Konsytuacji RP, który stanowi najważniejszą w hierarchii aktów prawnych, prawa do poszanowania godności oraz ochrony rodziny poprzez uniemożliwienie zapewnienia szeregu ważnych dla funkcjonowania społecznego funkcji, jakie w tej kwestii spełnia mieszkanie - funkcji wyższego rzędu;

- konstytucyjnej zasady równości, zawartej w art. 2 Konstytucji RP poprzez nieprzestrzeganie prawa przez RDOŚ w zakresie ochrony środowiska, m. in. z art. 33 ustawy o ochronie przyrody, 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – tzw. zasady przezorności i zachowania zapobiegawczego, jak również poprzez uchylanie się od obowiązków ustawowych a to z art. 4 ustawy o ochronie przyrody;

- przedstawienie nieprawdy w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r., ponieważ założenie RDOŚ, że szata roślinna zinwentaryzowana w granicach działki zostanie zachowana, nie będzie spełnione gdyż jednocześnie RDOŚ odmawia nawiązania współpracy w celu ekstensywnego użytkowania tego terenu, doprowadzając do jego pogorszenia i całkowitego zaniku cennego siedliska 6510 Arrhenatherion elatioris na jego powierzchni;

- przedstawienie nieprawdy w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r., gdyż z analizy decyzji organów uzgadniających warunki zabudowy dla sąsiednich działek 99/5; 136/4 wynika, że w obszarze działki skarżących nie występuje siedlisko przyrodnicze oraz gatunki stanowiące przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Bieszczady" (PLC 180001);

- art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji poprzez przekroczenie granic administracyjnego uznania, manipulację, przedstawienie rażąco sprzecznych informacji dotyczące wspólnego obszaru dla działek 99/5, 100/6, 136/4; wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, przede wszystkim na skutek istnienia okoliczności, które nie zostały - wbrew wyraźnemu obowiązkowi, wynikającemu z przepisów prawa - uwzględnione; wydanie odmiennych decyzji (pozytywnych) dla wnioskodawców będących w tożsamym stanie prawnym i faktycznym, a dotyczących identycznych przedsięwzięć co planowana inwestycja; przeprowadzenie jedynie szczątkowego postępowania dowodowego, uniemożliwiającego dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; naruszenia prawa przez organy prowadzące postępowanie, wydawanie rozstrzygnięć w sposób arbitralny, z pominięciem podstawowych wartości, na jakich opiera się polski system prawny, tj. równość i sprawiedliwość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, oddalił powyższą skargę.

Sąd I. instancji stwierdził, że zarówno postanowienie RDOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiające uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanej inwestycji, jak i decyzja Kolegium z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe i zostały wydane przy spełnieniu kryterium legalności z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. akt: II SA/Rz 249/12.

Podniósł, że RDOŚ prowadząc ponownie postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem uzupełnił postępowanie wyjaśniające m. in. o opinię przedstawioną przez Komitet Ochrony Orłów – Region Podkarpacki w Jaśle, obrazującej wpływ inwestycji na ptaki szponiaste. Akta administracyjne zostały ponadto uzupełnione o raport oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji, sporządzony w lipcu 2010 r. dla inwestycji objętej wnioskiem. RDOŚ po dokonaniu analizy materiału dowodowego odmówił uzgodnienia wnioskowanej inwestycji na działce o nr położonej w miejscowości S., oznaczonej nr 100/6. Postanowienie zostało wydane z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad prowadzenia postępowania dowodowego przy uwzględnieniu treści raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie jest objęty ochroną, położony jest bowiem w obszarze specjalnej ochrony ptaków Bieszczady PLC 180001, w granicach obszaru mającego znaczenie dla wspólnoty Bieszczady PLC 180001, w granicach głównego korytarza ekologicznego o znaczeniu międzynarodowym – Korytarz Karpacki. Teren przedmiotowej inwestycji stanowi część rozległego, zwartego kompleksu łąkowo – pastwiskowego zinwentaryzowanego jako siedlisko przyrodnicze (6510), stanowiące przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady PLC 180001. Organ wykazał, ze realizacja przedsięwzięcia doprowadziłaby do zaboru fragmentu siedliska przyrodniczego oraz spotęgowała laby fragmentaryzację tego siedliska. Teren ten stanowi ważny element warunkujący występowanie antrofobnych gatunków ptaków drapieżnych, tj. orlik krzykliwy i orlik przedni. Zezwolenie na lokalizacje inwestycji utrwaliłoby niekorzystny rozproszony system zabudowy, co spowodowałoby negatywne oddziaływanie na środowisko – oddziaływanie skumulowane bezpośrednie i pośrednie. Negatywne uzgodnienie warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska z uwagi na fakt, że inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar specjalnej ochrony ptaków Bieszczady PLC180001 oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady PLC180001, wyłącza zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, oznacza to bowiem decyzji pozytywna byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy prawidłowo uznały, że nie została spełniona jedna z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 5 - o niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi tj. art. 33 ustawy o ochronie przyrody, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt: II SA/Rz 249/12.

Wojewódzki Sąd wyjaśnił, że zezwolenie na lokalizację inwestycji na terenie objętym wnioskiem utrwaliłoby system rozproszony zabudowy, negatywnie oddziałujący na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Bieszczady". Skutki rozproszonej zabudowy na obszarze niezabudowanym są znacznie bardziej rozległe niż gdyby na obszarze tym istniała zabudowa skomasowana. Wprowadzenie zabudowy na terenie otwartym spowodowałoby, że przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 "Bieszczady" podlegałby oddziaływaniu związanemu z zabudową. Rozwój linii zabudowy mógłby spowodować tzw. przesuwanie się linii tolerancji, czyli zmniejszanie się dystansu pomiędzy żerowiskiem od nowych terenów zabudowy i w konsekwencji utratę w ich sąsiedztwie całego żerowiska.

Sąd I. instancji wskazał, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji prawidłowo wydanego postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji spornego przedsięwzięcia, naruszałoby art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji, uchybiając zasadzie związania organów wydających decyzję o warunkach zabudowy oraz odbierałoby organowi uzgadniającemu prawo do wiążącego decydowania w zakresie zarezerwowanym ściśle dla niego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. D. i M.D. wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I. instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

- art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż planowana inwestycja może w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpłynąć na gatunki siedlisk przyrodniczych, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000;

- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 w zw.z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nierozważno całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie w tym nie wyjaśniono na jakiej podstawie organy przyjęły, że odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia pozwoli zachować szatę roślinną zinwentaryzowaną na siedlisku 6510 Arrhenatherion ełatioris w granicach działki 100/6, nie przeprowadzono żadnego dowodu w postaci oględzin czy inwentaryzacji terenu w celu wyszukania śladów miejsc żerowania, które dowiodłyby, że obszar działki jest faktycznie wykorzystywany przez orlika krzykliwego czy inne gatunki i priorytetowe dla Unii Europejskiej, nie przeprowadzenie dowodów na podstawie których RDOŚ ustalił, że realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadzi do zniszczenia siedliska na powierzchni równej co najmniej powierzchni budowy budynku mieszkalnego, oraz że inwestycja będzie wpływać na kompleks łąkowo pastwiskowy, doprowadzając do obniżenia siedliska stanowiąc barierę dla gatunków antropofopodobnych, nie zostały przeprowadzone żadne dowody, które podważyłby wnioski wypływające z opinii wydanej przez prezesa Przemyskiego Towarzystwa Ornitologicznego dołączonej do raportu środowiskowego "Opinia ornitologiczna inwestycji - zabudowa działki: dom jednorodzinny z infrastrukturą w S., nr 100/6 pow. L.",

- art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 249/12, a w szczególności zaleceń w zakresie wykazania, że pozytywny dla inwestora raport zawiera błędy metodologiczne, konieczności sprecyzowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska warunków jakie powinien spełniać raport o oddziaływaniu, wykazania, że projektowany do zainwestowania teren jest niewątpliwie wykorzystywany przez orliki krzykliwe, oraz konieczności rozważenia spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa przez projektowane zamierzenie inwestycyjne,

- art. 1 § 1 i 2 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odpowiadające wymogom określonym w ww. przepisie polegające na barku rozpoznania-i - dokonania oceny prawnej podniesionego - w skardze zarzutu naruszenia zawartej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji przez wydanie odmiennych decyzji w tożsamych stanach prawnych i faktycznych a także, nieskonfrontowanie ww. zarzutu ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a w szczególności z przedłożonymi do akt sprawy decyzjami wydanymi w tożsamych przedmiotowo sprawach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpatrując skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów procesowych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego kasacyjnie w zakresie naruszenia przez Sąd I. instancji art. 141 § 1 p.p.s.a. uznać należy, że jest on bezzasadny.

Zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego wynika m.in., że sąd administracyjny ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do jego podjęcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05). Powyższe wymagania co do uzasadnienia orzeczenia sądowego mają prowadzić do tego, aby uzasadnienie to było sporządzone w taki sposób, aby możliwa była kontrola instancyjna tego wyroku. Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. należy co prawda wskazać, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, jednak w sposób dostateczny wyjaśnił, dlaczego w przedmiotowej sprawie uznał, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. nie może wywołać skutku w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Za bezzasadny należy uznać także zarzut w zakresie niewykonanie przez organ zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 249/12.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. (obowiązującą w dniu wydania zaskarżonego wyroku) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, że w tym zakresie uzasadnienie orzeczenia posiada moc wiążącą.

Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W niniejszej sprawie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 249/12 wskazano, że ponownie rozstrzygając wniosek organ winien dołączyć do akt sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w oparciu o ten raport rozważyć podstawy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Sąd podniósł, że organ ochrony środowiska nie może przy tym pominąć, że podważanie ustaleń wynikających z treści raportu będzie wówczas przekonujące, gdy nastąpi po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego reguły wyznaczają przepisy k.p.a. W sprawie takie postępowanie nie zostało przeprowadzone, co nie pozwala stwierdzić znacząco negatywnego wpływu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko stosowanie do treści art. 98 ust. 3 u.d.i.ś. Ponadto wskazał także, że organ winien ponownie dokonać rozważań w zakresie spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa przez projektowane zamierzenie inwestycyjne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy ponownie rozpoznając sprawę zastosowały się do zaleceń wskazanych w ww. wyroku. Organ załączył bowiem do akt sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przeprowadził także postępowanie wyjaśniające mające na celu jego weryfikację. Zebrany materiał dowodowy był zatem wystarczający do oceny, czy w sprawie została spełniona przesłanka zawarta w art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. a tym samym czy w sprawie została naruszona treść przepisu art. 33 ustawy o ochronie przyrody.

W niniejszej sprawie brak było również podstaw, do uwzględniania zarzutu w zakresie naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła sytuacja, w której organy wydały decyzje na domniemanej okoliczności faktycznej czy też na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Jedynie natomiast nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcia w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, mogłoby stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócić należy uwagę, że RDOŚ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, w celu uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, pismami z dnia 3 stycznia 2012 r. zwrócił się do Koordynatora Regionalnego Regionu Podkarpackiego Komitetu Ochrony Orłów o przekazanie informacji w sprawie wykorzystywania działki inwestycyjnej oraz terenów przyległych przez ptaki drapieżne, Kierownika Referatu Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w L. o przekazanie informacji na temat wydanych decyzji - pozwoleń na budowę dla wszystkich działek położonych w promieniu 300 m od granic działki o nr ew. 100/6 oraz Dyrektora Bieszczackiego Parku Narodowego z prośbą o przekazanie wszelkich dostępnych informacji oraz materiałów dotyczących walorów przyrodniczych terenu działki inwestycyjnej, jak również jej otoczenia. Komitet Ochrony Orłów w piśmie z dnia 14 stycznia 2013 r. wskazał, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji została uznana za przedsięwzięcie o znaczącym oddziaływaniu na populacje lęgowe orłów z rodzaju Aquila. Bieszczadzki Park Narodowy przesłał natomiast analizę potwierdzającą występowanie trzech gatunków zwierząt drapieżnych (niedźwiedzia, wilka i rysia) na terenach sąsiadujących z działką nr 100/6. Po uzupełnieniu materiału dowodowego RDOŚ dokonał jego analizy i wydał postanowienie które dawało podstawę organowi właściwemu w sprawie ustalenia warunków zabudowy do wydania decyzji o odmowie uzgodnienia planowanej inwestycji. Uzasadnienia wydanych natomiast w niniejszej sprawie decyzji zawierają fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, jak również wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z uwagi na to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji nie był swobodny ale wynikał z dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że twierdzenia zawarte w skardze nie podważyły stanu faktycznego stwierdzonego przez organ administracji bez naruszenia przepisów postępowania o charakterze mającego wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy w sposób wystarczający wykazały, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie obligatoryjne przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tj. iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez naruszenie art. 33 ustawy o ochronie przyrody.

Odnosząc się do zarzutu z zakresu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podstawę prawną wydanej w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji stanowił ww. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Do przepisów odrębnych o którym mowa w tym przepisie należą m.in. przepisy zawarte w ustawie o ochronie przyrody. Stosownie do art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000.

Biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów jak również zebrany w niniejszej sprawie materiał dowody uznać należy, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji pozytywnej byłoby niezgodne z treścią art. 33 ustawy o ochronie przyrody, a tym samym w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie szczególne znaczenie ma okoliczność, jak słusznie wskazywał to Sąd I. instancji, że obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie jest objęty ochroną, położony jest bowiem w obszarze specjalnej ochrony ptaków Bieszczady PLC 180001, w granicach obszaru mającego znaczenie dla wspólnoty Bieszczady PLC 180001, w granicach głównego korytarza ekologicznego o znaczeniu międzynarodowym – Korytarz Karpacki. Teren przedmiotowej inwestycji stanowi część rozległego, zwartego kompleksu łąkowo – pastwiskowego zinwentaryzowanego jako siedlisko przyrodnicze (6510), stanowiące przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady PLC 180001.

Komitet Ochrony Orłów w opinii z dnia 14 stycznia 2013 r. wskazał, że projekt planowanej inwestycji zlokalizowany jest w oddaleniu od istniejącej zwartej zabudowy. W promieniu do 5 km od miejsca inwestycji gniazduje 5 par orlika krzykliwego. Miejsce planowanej inwestycji jest wykorzystywane łowiecko przez ten gatunek. Ponadto najbliższe gniazda dwóch par orłów przednich oddalone są o ok. 8 i 9 km, a ich rewiry łowieckie obejmują również tereny otwarte w miejscowości m.in. S.. Zarówno orlik krzykliwy jak i orzeł przedni należą do gatunków kwalifikujących Bieszczady do Sieci Natura 2000. Obydwa gatunki są podatne na zmiany zachodzące w ich siedlisku. Z uwagi na dość wysokie zagęszczenie populacji orłów z rodzaju Aquila na badanym terenie, wprowadzenie do krajobrazu rozproszonej zabudowy stanowić będzie duże zagrożenie dla aktualnie, w miarę jeszcze korzystnego stanu ochrony tych gatunków w OSOP Bieszczady. W przypadku orła przedniego ryzyko jest jeszcze większe, ponieważ jego europejska populacja obejmuje obecnie prawie wyłącznie bezludne tereny górskie, a w Polsce bardzo rzadko zaludnioną, wschodnią część Karpat. Realizacja inwestycji spowoduje zmniejszenie powierzchni łowisk powyższych gatunków, a to rzutuje na bezpośrednio na ich możliwości reprodukcyjne. Dlatego też przedmiotowa inwestycja powinna być taktowana jako przedsięwzięcie o znaczącym oddziaływaniu na populacje lęgowe orłów z ww. rodzaju.

Ponadto przy piśmie z dnia 28 stycznia 2013 r. Bieszczadzki Park Narodowy przesłał analizę, która potwierdziła występowanie trzech gatunków zwierząt drapieżnych na terenach sąsiadujących z działką nr 100/6.

Z dokonanej analizy materiału dowodowego wynika, że realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadziłaby do zaboru fragmentu siedliska przyrodniczego oraz spotęgowałaby fragmentaryzację tego siedliska.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy daje niewątpliwie podstawę do stwierdzenia, że teren planowanej inwestycji stanowi ważny element warunkujący występowanie antrofobnych gatunków ptaków drapieżnych (tj. orlik krzykliwy i orlik przedni podatnych na zmiany zachodzące w ich siedlisku). Zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji utrwaliłoby bowiem niekorzystny rozproszony system zabudowy, a to w konsekwencji doprowadziłoby do negatywnego oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Bieszczady" oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "Bieszczady". Nie ulega wątpliwości, że skutki zdekocentrowanej zabudowy na obszarze niezabudowanym są znacznie bardziej rozległe niż gdyby na obszarze tym istniała skumulowana zabudowa. Dalszy rozwój takiej linii zabudowy będzie prowadził do zmniejszania się dystansu pomiędzy łowiskiem a nowymi terenami zabudowy co w konsekwencji może doprowadzić do utraty w ich sąsiedztwie całego żerowiska.

W związku z powyższym uznać należy, że w niniejszej sprawie organy zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.