Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1086/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 219, art. 217 § 2 pkt 2, art. 218
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji z [...] lutego 2018 r. o odmowie wydania zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie przez p. P. S., zwanego dalej "Funkcjonariuszem", służby - w okresie od [...] sierpnia 1995 r. do [...] lutego 2017 r. - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu,

Uzasadniając orzeczenie, organ administracji przywołał następujące uwarunkowania prawne i okoliczności faktyczne sprawy:

- Funkcjonariusz zwrócił się wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. o wydanie zaświadczenia, na podstawie art. 218 K.p.a., § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2015 r. poz. 1148, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o właściwości", oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 86, poz. 734, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o emeryturach"; wezwany do skonkretyzowania żądania, poinformował - pismem z [...] lutego 2017 r. -że ubiega się o wydanie zaświadczenia na podstawie § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia o emeryturach,

- w tej sytuacji - pismem z [...] marca 2017 r. - zwrócono się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z prośbą o analizę dokumentów, będących w posiadaniu Oddziału Prewencji Policji w L., za okres od [...] kwietnia 1997 r. do [...] maja 2014 r., oraz ich szczegółową ocenę pod kątem spełnienia przez Funkcjonariusza warunków, określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia o emeryturach, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. o sygn. akt U 12/13,

- ponadto - pismem z [...] marca 2017 r. - zwrócono się do Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum [...] o przeprowadzenie kwerendy znajdujących się w jego dyspozycji materiałów archiwalnych, w celu wytypowania tych, potwierdzających pełnienie przez Funkcjonariusza służby w okresie od [...] sierpnia 1995 r. do [...] lutego 1997 r. oraz od [...] czerwca 2014 r. do [...] lutego 2017 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia o emeryturach, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt U 12/13,

- pismem z [...] marca 2017 r. zwrócono się też do Naczelnika Wydziału Ochrony Placówek Dyplomatycznych [...] z prośbą o analizę będących w posiadaniu Wydziału dokumentów, w odniesieniu do okresu od [...] czerwca 2015 r. do [...] lutego 2017 r., oraz ich szczegółową ocenę pod kątem spełnienia warunków określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia o emeryturach, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt U 12/13,

- pismem o analogicznej treści zwrócono się do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w W. w odniesieniu do okresu od [...] sierpnia 1995 r. do [...] lutego 1997 r. oraz od [...] czerwca 2014 r. do [...] maja 2015 r.,

- pismem z [...] marca 2017 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Ochrony Placówek Dyplomatycznych [...] poinformował, że Funkcjonariusz pełnił służbę na posterunkach i w patrolu zmotoryzowanym, która polegała na kontroli stanu zabezpieczeń placówek dyplomatycznych na terenie W.; ponadto - w toku realizowanej służby - zabezpieczał również przyjęcia dyplomatyczne, organizowane przez członków misji dyplomatycznych; podczas nich nie dochodziło do sytuacji przywracania porządku publicznego; dokonano kwerendy 13 sztuk notatników służbowych Funkcjonariusza i notatek służbowych za okres od [...] czerwca 2015 r. do [...] lutego 2017 r.; kwerenda materiałów archiwalnych nie potwierdziła żadnego przypadku pełnienia przez Funkcjonariusza służby w Wydziale Ochrony Placówek Dyplomatycznych [...] w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu,

- pismem z [...] marca 2017 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum [...] poinformowała m.in., że Archiwum [...] przechowuje w swoim zasobie jedynie niewielką część wytworzonych w OPP w W. materiałów, zaś dokumentacja dotycząca służby Funkcjonariusza winna być przechowywana w składnicy akt, utworzonej w Oddziale Prewencji Policji w W.,

- pismem z [...] maja 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w L. przesłał pismo Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w L. z [...] kwietnia 2017 r. oraz poinformował, że w wyniku kwerendy ustalono, że większa część dokumentacji - po upływie okresu przechowywania - została wybrakowana; dokumenty, które odnaleziono i poddano analizie nie potwierdzają natomiast spełnienia przez Funkcjonariusza warunków, określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia o emeryturach; natomiast w przesłanej notatce - z [...] kwietnia 2017 r. - Dowódca Oddziału Prewencji Policji w L. szczegółowo wskazał na wybrakowaną dokumentację, a także materiały, które - powołana do oceny przedmiotowego zagadnienia - komisja poddała analizie; w konkluzji w notatce wskazano, że Funkcjonariusz - w okresie od [...] kwietnia 1997 r. do [...] grudnia 1997 r. nie podejmował żadnych czynności służbowych, mogących spełniać warunki określone w § 4 pkt 1 i 2 oraz 4 rozporządzenia o emeryturach (zaś w okresie [...]-[...] lipca 1997 r. podejmował czynności służbowe, mogące spełniać warunki określone w § 4 pkt 3 rozporządzenia), nie podejmował żadnych czynności służbowych, mogących spełniać warunki określone w § 4 pkt 1-4 w okresie od [...] stycznia 1998 r. do [...] czerwca 2005 r., od [...] grudnia 2005 r. do [...] czerwca 2006 r., od [...] grudnia 2006 r. do [...] kwietnia 2008 r., od [...] kwietnia 2009 r. do [...] marca 2010 r., od [...] marca 2011 r. do [...] maja 2014 r.,

- Zastępca Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w W. - pismem z [...] czerwca 2017 r. - przesłał notatkę z analizy i oceny materiałów, dotyczących procedowanego zagadnienia; wskazano w niej na wybrakowanie dokumentacji, dotyczącej lat 1995-1997, oraz powołano się na analizę dostępnej archiwalnej dokumentacji służbowej, obrazującej przebieg służby Funkcjonariusza; w konkluzji stwierdzono, że brak jest dowodów, potwierdzających pełnienie służby przez Funkcjonariusza w okresie od [...] sierpnia 1995 r. do [...] lutego 1997 r. oraz od [...] czerwca 2014 r. do [...] maja 2015 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia o emeryturach,

- następnie organ I. instancji odmówił - postanowieniem z [...] lipca 2017 r. - wydania żądanego zaświadczenia, zaś odwoławczy - postanowieniem z [...] września 2017 r. - uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia; w uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie uzyskano odpowiedzi z jednostek i komórek organizacyjnych, w których Funkcjonariusz pełnił służbę w latach objętych zakresem żądania, jednakże nie uwzględniono, że odpowiedź uzyskana z Komendy Wojewódzkiej Policji w L. nie obejmuje okresów:

- od [...] czerwca 2005 r. do [...] grudnia 2005 r., kiedy Funkcjonariusz pełnił służbę w [...] Misji [...] w K.,

- od [...] czerwca 2006 r. do [...] grudnia 2006 r., kiedy Funkcjonariusz pełnił służbę w Polskim Kontyngencie Policyjnym [...] w K.,

- od [...] kwietnia 2008 r. do [...] kwietnia 2009 r., kiedy Funkcjonariusz pełnił służbę w Polskim Kontyngencie Policyjnym [...] w L.,

- od [...] marca 2010 r. do [...] marca 2011 r., kiedy Funkcjonariusz pełnił służbę w Polskim Kontyngencie [...] w G.;

ponadto z materiałów przeprowadzonego postępowania ani z treści uzasadnienia postanowienia nie wynikało, aby była przeprowadzona jakakolwiek analiza, dotycząca wymienionych powyżej okresów służby,

- rozpatrując niniejszą sprawę ponownie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym - pismem z [...] listopada 2017 r. - wystąpiono do Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji o ustalenie, czy w zasobach archiwalnych Komendy Głównej Policji znajdują się dokumenty, potwierdzające pełnienie służby przez Funkcjonariusza w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia o emeryturach, w okresie jego delegowania do Sił Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych w K. (od [...] czerwca 2005 r. do [...] grudnia 2005 r., od [...] czerwca 2006 r. do [...] grudnia 2006 r.), w L. (od [...] kwietnia 2008 r. do [...] kwietnia 2009 r.) i w G. (od [...] marca 2010 r. do [...] marca 2011 r.),

- w odpowiedzi - pismem z [...] listopada 2017 r. - Zastępca Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji potwierdził okresy delegowania Funkcjonariusza do wskazanych jednostek; poinformował, że w zasobie Wydziału - Główne Archiwum Policji Biura Bezpieczeństwa Informacji Komendy Głównej Policji - nie znajdują się imienne dokumenty, zawierające szczegółowy opis zadań, realizowanych przez policjantów delegowanych na misje pokojowe; w związku z tym nie można potwierdzić udziału Funkcjonariusza w czynnościach wykonywanych w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia o emeryturach,

- pismem z [...] grudnia 2017 r. zwrócono się ponownie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. o ustalenie, czy w zasobie archiwalnym Komendy Wojewódzkiej Policji w L. znajdują się dokumenty, potwierdzające pełnienie służby przez Funkcjonariusza w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia o emeryturach, za okres delegowania wymienionego do Sił Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych w K., G. i L.,

- pismem z [...] stycznia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w L. przesłał pismo Zastępcy Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w L. - z [...] stycznia 2018 r. - oraz poinformował, że w zasobach archiwalnych Komendy Wojewódzkiej Policji w L. nie znajdują się żadne dokumenty, potwierdzające pełnienie służby przez Funkcjonariusza w misjach pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych w K., G. i L.; w piśmie Zastępcy Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w L. wskazano, że kwerenda materiałów - za okres służby Funkcjonariusza w danej jednostce Policji - obejmująca wszystkie znajdujące się w posiadaniu składnicy akt Oddziału Prewencji Policji w L. materiały, mogące zawierać informacje na temat służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, nie wykazała istnienia dokumentacji, dotyczącej przebiegu misji pokojowych, w których brał udział zainteresowany; wyjaśniono jednocześnie, że Oddział Prewencji Policji w L. jako jednostka organizacyjna podległa Komendzie Wojewódzkiej Policji w L., nie gromadzi i nie przechowuje dokumentów, dotyczących służby policjantów Oddziału Prewencji Policji w L. w misjach pokojowych; nie jest ona bowiem merytorycznie odpowiedzialna za przygotowanie i opracowanie takiej dokumentacji,

- postanowieniem z [...] lutego 2018 r. organ I. instancji ponownie odmówił wydania żądanego zaświadczenia,

- rozpatrując ponownie sprawę – wobec wniesienia zażalenia przez Funkcjonariusza - wskazano, że problematykę pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), zwana dalej "ustawą zaopatrzeniową", oraz rozporządzenie o emeryturach; zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia o właściwości, środkiem dowodowym, potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy (tu – Policji); zaświadczenie to, w myśl § 14 ust. 2 rozporządzenia o właściwości, wydaje się na żądanie funkcjonariusza; w przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania stosownego zaświadczenia był Komendant [...] Policji, jako przełożony ostatniego miejsca pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza,

- na podstawie art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 tego Kodeksu (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji publicznej jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu; stosownie natomiast do art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej może - przed wydaniem zaświadczenia - przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające,

- art. 218 § 2 K.p.a. daje więc wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, ale tylko w niezbędnym zakresie; ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy dane te (w których posiadaniu organ już się znajduje) odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają konkretny stan prawny, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ich dysponentów; zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu; choć do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, to jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym; nie znajdują w nim zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej,

- podkreślono, że organy Policji nie są uprawnione do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych, znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę, ubiegającą się o wydanie zaświadczenia (tak: wyroki NSA: z 9 maja 2002 r., sygn. akt II SA 944/00; oraz o sygn. akt I OSK 872/10 i 997/13 oraz wyroki WSA o sygn. akt II SA/Wa 1126/06; 846/10; 394/14; 782/14, II SA/Sz 572/15 oraz II SA/Rz 745/15 – poza pierwszym z wymienionych, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- nie można przyjąć, jakoby organy Policji były właściwe do wydawania zaświadczeń potwierdzających fakty, które nie wynikają z prowadzonych przez nie ewidencji, rejestrów bądź innych danych, znajdujących się w ich posiadaniu; nie budzi jednak wątpliwości, że - w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby, pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury - organ właściwy do wydania stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do podmiotu, dysponującego brakującymi zasobami dokumentów (np. materiałami archiwalnymi), o ich udostępnienie,

- miało to też miejsce w przedmiotowej sprawie; organ I. instancji - na podstawie szczegółowego przebiegu służby Funkcjonariusza, sporządzonego w wyniku analizy jego akt osobowych - zwrócił się do wszystkich jednostek Policji, w których wymieniony pełnił służbę w objętym wnioskiem okresie; uwzględniając wytyczne organu II. instancji, o potrzebie uwzględnienia okresów delegowania Funkcjonariusza na misje pokojowe, zawarte w postanowieniu z [...] września 2017 r. wystąpiono do Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji, z prośbą o weryfikację dokumentów, dotyczących służby Funkcjonariusza z okresu delegowania do Sił Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych w K., w L. i w G.,

- z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w zażaleniu wniosek o włączenie w poczet materiału dowodowego oświadczenia na okoliczność przebiegu służby Funkcjonariusza i jej charakteru we wnioskowanym okresie,

- zasadnym jest wskazanie, że - w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia o emeryturach - emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia; § 4 pkt 2 tego rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia,

- warunkiem zatem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach, uprawniających do podwyższenia emerytury, jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia; oczywistym jest przy tym, że służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), sama w sobie jest związana z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy; jest to też rekompensowane szeregiem przywilejów, należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych; zagrożenia dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji ślubuje przed podjęciem służby m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji),

- samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej; sytuacja każdego funkcjonariusza Policji, nawet pełniącego służbę w tej samej jednostce i na równorzędnym stanowisku służbowym, jest odmienna i każdy wniosek o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w określonych warunkach, musi być badany indywidualnie,

- Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt U 12/13, stwierdził również, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia; z perspektywy regulacji ustawowej jest ważne, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy,

- w konsekwencji podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, zachodzi, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza, w sposób niebudzący wątpliwości, konkretne - rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza; istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym, określonym w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia o emeryturach,

- przeprowadzane kwerendy będących w dyspozycji poszczególnych jednostek materiałów nie wykazywały jednak istnienia zapisów, które potwierdzały pełnienie przez Funkcjonariusza służby w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia o emeryturach; z żadnej dokumentacji, będącej obecnie w posiadaniu organu, nie wynika, aby Funkcjonariusz, w trakcie pełnienia służby w Policji we wnioskowanym okresie, wykonywał czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia o emeryturach oraz w wymiarze, określonym w tych przepisach; nie ma jednocześnie podstaw do podważania dokonanych w tym zakresie przez organ I. instancji ustaleń; w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzono analizę akt osobowych Funkcjonariusza, w celu odnalezienia materiałów, potwierdzających wykonywanie przezeń czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych, interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia oraz uczestniczenie w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia; osoby, które najtrafniej zakwalifikują daną czynność, jako szczególnie zagrażającą życiu lub zdrowiu, przejrzały także i oceniły stosowną dokumentację, w której mogłyby się znajdować informacje, potwierdzające, że Funkcjonariusz pełnił służbę w danych warunkach,

- brak dokumentacji, świadczącej o pełnieniu przez Funkcjonariusza służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie oznacza, że - w prowadzonym w niniejszej sprawie, w koniecznym zakresie, postępowaniu wyjaśniającym - zabrakło należytej rzetelności; wynikający z akt sprawy fakt zniszczenia części dokumentacji, dotyczącej przebiegu służby, będący następstwem upływu okresu przechowywania tej dokumentacji, nie pozwala organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu; podstawą zaświadczenia mogą być bowiem tylko dane, wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby; zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać (tak wyroki WSA o sygn. akt II SA/Wa 782/14, II SA/Bk 395/12 i III SA/Kr 178/15 – dostępne w CBOSA); brak dokumentów z powodu ich zniszczenia na skutek upływu czasu przechowywania sprawia, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia; nie można bowiem domniemywać, czy w wybrakowanych dokumentach były zawarte informacje istotne dla wniosku zainteresowanego (tak wyrok WSA o sygn. akt IISA/Op 212/16 – dostępny w CBOSA); w niniejszej sprawie wybrakowanie części dokumentacji w jednostkach organizacyjnych Policji nie pozwoliło na potwierdzenie pełnienia przez Funkcjonariusza służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w wymiarze określonym w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia o emeryturach,

- powołane przepisy, dotyczące podwyższania emerytury policyjnej, wprowadzają swego rodzaju przywilej na rzecz funkcjonariuszy, których charakter służby, pod kątem niebezpieczeństwa z nim związanego, istotnie odbiega od funkcjonariuszy pełniących służbę w "zwykłych" warunkach; przyznawanie podwyższonych świadczeń funkcjonariuszom, których służba nie odbiegała w istocie od standardowego zakresu ryzyka, które wiąże się z wykonywaniem ustawowych zadań Policji, wypaczałoby sens instytucji prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia o emeryturach (tak wyroki WSA o sygn. akt II SA/Wa 782/14, 2094/14, 531/15, 451/15 oraz II SA/Ol 330/15 – dostępne w CBOSA),

- reasumując, przeprowadzone w niniejszej sprawie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone w nim materiały, uniemożliwiły wydanie Funkcjonariuszowi zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w okresie od [...] sierpnia 1995 r. do [...] lutego 2017 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury; w postępowaniu zaświadczeniowym organ administracji publicznej jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przezeń ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu,

- wykonywane przez policjantów czynności służbowe są - co do zasady - stosownie dokumentowane; dokumentacja zaś dotycząca wykonywania czynności służbowych przez Funkcjonariusza została w części zniszczona, zgodnie z obowiązującymi przepisami o archiwizacji; pozostała dokumentacja została natomiast wyselekcjonowana i poddana kwerendzie; w jej wyniku nie ustalono, aby Funkcjonariusz podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia oraz uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia; nie sposób czynić organowi I. instancji zarzutu, co do sposobu przeprowadzenia kwerendy; w toku prowadzonego postępowania przeanalizowano bowiem dostępną dokumentację; działania organu charakteryzowało zatem dążenie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- brak potwierdzenia przez poszczególne jednostki Policji, w których Funkcjonariusz pełnił służbę, udziału w czynnościach, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia o emeryturach sprawia, że organ nie był władny do wydania zaświadczenia o potwierdzeniu faktów, niewynikających wprost z posiadanej dokumentacji,

- w okresie służby, za który Funkcjonariusz domaga się wydania omawianego zaświadczenia (od [...] sierpnia 1995 r. do [...] lutego 2017 r.), obowiązywały kolejno przepisy:

- rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 21, poz. 114, ze zm.),

- rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167 poz. 1373)

oraz obecnie obowiązującego rozporządzenia o emeryturach;

mając jednak na uwadze, że dopiero od dnia zwolnienia ze służby materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej przedmiotowego zaświadczenia, w stanie faktycznym, występującym w niniejszej sprawie, należy stosować przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia Funkcjonariusza ze służby w Policji - a zatem przepisy rozporządzenia o emeryturach (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 872/10 oraz wyroki WSA o sygn. akt II SA/Wa 846/10, 1175/12 oraz 1788/12, - dostępne w CBOSA),

- organy Policji wyczerpały możliwości dowodowe, w zakresie ustalenia dokumentów, pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia na podstawie art. 218 § 1 K.p.a. - dokonały analizy prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych, znajdujących się w ich posiadaniu.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa:

- materialnego - art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej i niedopełnienie prawnego obowiązku prowadzenia rejestrów,

- postępowania - art. 7, w zw. z art. 218 § 2, K.p.a. wobec zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; organ I. instancji nie zwrócił się bowiem do Funkcjonariusza o przedłożenie przezeń własnej dokumentacji, z uwagi na jej brak w swoich zasobach.

W uzasadnieniu podniesiono ze Funkcjonariusz - zainteresowany uzyskaniem zaświadczenia, istotnego z perspektywy wysokości należnej mu emerytury - nie może ponosić negatywnych konsekwencji, wobec braku w archiwum pracodawcy dokumentów, potwierdzających wystąpienie w toku jego służby przesłanek, wskazanych w ustawie zaopatrzeniowej. Skoro w sprawie doszło do zaniedbań po stronie organu, który nie zatroszczył się o zachowanie dokumentacji, niezbędnej później dla ustalenia prawa do emerytury, był on obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, z wykorzystaniem wszelkich dostępnych dowodów - w tym dokumentów, które mógłby udostępnić sam Funkcjonariusz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym akcie.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Skarga została oddalona. Nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Trafnie skonstatował organ, że w sprawie nie zachodziły przesłanki dla wydania żądanego zaświadczenia – wystąpiły więc przesłanki do wydania postanowienia w myśl art. 219 K.p.a. Trafnie scharakteryzowano stan faktyczny, jak i przywołano treść stosownych regulacji normatywnych, w tym istotne w danym zakresie poglądy, ukształtowane już judykaturze. Wobec uprzedniego, szczegółowego zreferowanie stanowiska organu, jego ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje.

Trafnie wychodzi organ, że stosowne regulacje normatywne - przepisy K.p.a. - przewidują wydawanie zaświadczeń jedynie, gdy potwierdzone nimi fakty wynikają z prowadzonych przezeń czy dostępnych dla organu ewidencji, rejestrów albo innych danych (art. 218 § 1 wobec art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu). Jako zasoby prowadzone a więc potencjalnie dostępne dla właściwego w sprawie zaświadczenia organu Policji, należy w tym kontekście traktować wszelkie archiwa, znajdujące się w strukturach tej instytucji publicznej. Jak wskazano w skarżonym akcie - i nie jest to generalnie kwestionowane w skardze - w archiwach, które objęte zostały procedurą kwerendy przez organ właściwy do wydania zaświadczenia nie zachowały się dokumenty, potwierdzające występowanie zdarzeń, uprawniających do podwyższenia emerytury w myśl § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia o emeryturach. W toku postępowania nie podnoszono też, ani też Sąd nie ma tego rodzaju informacji z urzędu, aby istniały inne - prowadzone dla organu archiwa - gdzie stosowne dokumenty mogłyby się także znajdować.

Trafnie jednocześnie konstatuje organ, że posiadane obecnie przezeń informacje, na podstawie zachowanych dokumentów, na temat np. wykonywania zadań w ramach misji zagranicznych, czy ochrony placówek dyplomatycznych, nie mogły stanowić przesłanek do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zadania te związane były bowiem z pełnieniem zwykłych funkcji w Policji i brak danych, aby wykonywane były w warunkach szczególnych.

Zasadnie też organ zauważył, że przedmiotem prowadzonego postępowania nie było generalnie ustalenie, czy - w trakcie służby przez Funkcjonariusza - występowały warunki dla podwyższenia mu obecnie świadczenia, lecz tylko, czy w dostępnych archiwach znajdują się dane (dokumenty), które by te okoliczności potwierdzały (przedmiot postępowania – wydanie zaświadczenia, w myśl art. 217 §. 2 pkt 2 K.p.a.). Nie było stąd możliwe, aby w danym postępowaniu oprzeć się na wszelkich dostępnych w sprawie dokumentach – np. przedłożonych przez zainteresowanego Funkcjonariusza. Prawodawca nie przewidział bowiem wyjątku od zasady wyrażonej jednoznacznie w art. 218 § 1 K.p.a., nawet gdyby brak danych wynikał z określonych zaniedbań organu, w kontekście prowadzenia ewidencji czy rejestrów. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w myśl art. 218 § 2 K.p.a., nie może być utożsamiane z procesem uzupełnienia danych w zasobach organu, na podstawie dokonywania nowych ustaleń faktycznych, np. oceny przedłożonych przez strony dokumentów.

Poza granicami sprawy jest natomiast podnoszona w skardze kwestia, że Funkcjonariusz czuję się pokrzywdzony zaistniałą sytuacją. Wywodzi, że - wobec likwidacji pewnych materiałów archiwalnych - nie może w tym postępowaniu uzyskać zaświadczenia, które stanowiłoby podstawę zwiększenia wysokości emerytury. Jak twierdzi, gdyby stosowne materiały zostały zachowane, przewidziane stosownymi przepisami zdarzenia mogłyby zostać potwierdzone. Wykracza jednak poza granice niniejszej sprawy ocena, czy byłoby tak w istocie. Nie był do niej uprawniony także organ administracji orzekający w granicach sprawy w przedmiocie zaświadczenia, skoro nie mogło mieć to wpływu na wynik danej sprawy.

Należy jedynie zauważyć, że - jak słusznie wskazał Funkcjonariusz - rolą instytucji publicznej, jaką jest Policja, było takie zorganizowanie reguł archiwizacji (okresu przechowywania poszczególnych rodzajów materiałów), aby przez stosowny czas pozostawały dostępne dokumenty, istotne z perspektywy wykonywania normatywnie przypisach mu zadań - w tym orzekanie o należnych świadczeniach czy wydawanie zaświadczeń, potrzebnych do ustalenia ich wysokości. Oceny prawidłowości działania organu w tym zakresie wykracza poza granice niniejszej sprawy. Nawet bowiem ewentualne ujawnienie nieprawidłowości w danym zakresie, nie mogłoby mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy - jak wskazano wcześniej organ może wydać zaświadczenie jedynie na podstawie dokumentacji zachowanej.

Chybiony jest więc zarówno zarzut skargi, co do naruszenia przepisu prawa materialnego, określającego kiedy przysługuje prawo do zwiększonej emerytury jak i przepisów postępowania, zakreślających uprawnienia organu do wydawania zaświadczeń w tym reguły ogólnej - uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.). Wobec zasady legalizmu, na której oparte jest funkcjonowanie polskiej administracji (art. 6 K.p.a.), organ nie był uprawniony do wydania zaświadczenia, gdy nie dysponował stosownymi dokumentami w ramach prowadzonych kartotek czy rejestrów.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.