Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 77/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 74 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie NSA Jan Bała Joanna Kabat – Rembelska (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 471/06 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 471/06, po rozpoznaniu skargi A. R. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w pkt 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 18 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r. "w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieprawidłowego działania przyrządu kontrolnego – nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu przez M.Ł., H.C., T.P.; nieprawidłowego działania przyrządu kontrolnego – wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana przez A.R.; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego przez A.R., I.R., M.Ł. i H.C.; skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego przez H.C.".

Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2004 r. w przedsiębiorstwie A.R. została przeprowadzona kontrola, podczas której stwierdzono opisane w decyzji organu I instancji naruszenia art. 13, art. 14 ust. 2 , art. 15 ust. 3 i 7 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym, art. 6, art. 7 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 8 ust. 1 oraz art. 12 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. W decyzji wskazano kary za poszczególne naruszenia, których suma wyniosła 37.250 zł, lecz z uwagi na ograniczenie ustanowione w art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) nałożona została kara pieniężna w wysokości 30.000 zł.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez A.R., wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r.

W ocenie WSA zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd zauważył, że z przeprowadzonej kontroli przedsiębiorstwa A.R. sporządzono protokół nr [...]. Wskazano w nim, że skarżący uczestniczył w kontroli osobiście, jednak z protokołu nie wynika w jakich czynnościach podejmowanych podczas kontroli uczestniczył A.R. Podkreślono, że rozstrzygnięcie w znacznej mierze opiera się na analizie wykresówek. Z akt administracyjnych wynika, iż o przeprowadzeniu tego dowodu strona nie została powiadomiona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł także, że w protokole kontroli zawarto stwierdzenie, że [...] lipca 2004 r. w siedzibie organu zapoznano A.R. ze wstępnymi ustaleniami kontroli oraz zwrócono się o zajęcie przez stronę stanowiska i pisemne wyjaśnienia. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, zdaniem Sądu I instancji, czy odpis protokołu wraz z załącznikami został stronie doręczony. W ocenie Sądu I instancji, zapoznanie strony z protokołem w siedzibie organu nie spełnia warunku określonego w art. 74 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz ogranicza jej prawo do wnikliwego zapoznania się z protokołem, który stanowiąc materiał dowodowy był dokumentem istotnym dla rozstrzygnięcia, zwłaszcza iż obejmował on wyniki kontroli i zawierał obszerny wykaz stwierdzonych naruszeń. Sąd podkreślił, że w protokole wskazano, iż ustalenia kontroli miały charakter wstępny i w związku z tym strona mogła oczekiwać, iż w następstwie prowadzonego postępowania organ dokona ostatecznych ustaleń co do wyniku kontroli i umożliwi jej zapoznanie się z całym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Organ miał obowiązek pouczyć stronę o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, realizując w ten sposób zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu wynikającą z art. 10 k.p.a., czego jednak nie uczynił.

Sąd I instancji podniósł, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 92 ust. 1 pkt 6, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz w istocie także Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 i Rozporządzenie Rady (EWG) 3821/85. Sąd stwierdził, iż w wykazie skopiowanych dokumentów (pkt VI protokołu) wymieniono między innymi 163 wykresówki kierowców z okresu od [...] kwietnia 2003 r. do [...] kwietnia 2004 r. oraz 43 wykresówki z okresu od [...] października 2003 r. do [...] stycznia 2004 r. Z decyzji wynika, iż stwierdzone naruszenia miały miejsce w tych właśnie okresach. Zdaniem Sądu I instancji, powstaje zatem kwestia, które przepisy winny w sprawie znaleźć zastosowanie. Organ I instancji zastosował przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji. Zdaniem WSA, nie może jednak stanowić reguły automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy. W dacie zdarzeń art. 92 ustawy o transporcie drogowym miał inne brzmienie, niż w dacie wydawania decyzji przez organy orzekające w sprawie. Sąd przypomniał, że zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP i zasada ta winna stanowić dyrektywę interpretacyjną dla organów stosujących prawo, z wyjątkiem sytuacji, gdy nowe prawo jest względniejsze dla strony. Organ I instancji stosując przepisy powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji, w takim aspekcie sprawy nie rozpatrzył. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego w osnowie decyzji w ogóle nie wskazał podstawy materialnoprawnej, ograniczając się do powołania art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a., który niewątpliwie jest przepisem prawa procesowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie jego podjęcia i przepisy Rozporządzenia Rady nr 3820/85 oraz Rozporządzenia Rady nr 3821/85, które zaczęły obowiązywać dopiero z dniem 1 maja 2004 r., podczas gdy zdarzenia miały miejsce przed tą datą. Zgodnie z art. 2 Aktu akcesyjnego od dnia przystąpienia Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przez dniem przystąpienia. Zdaniem Sądu, w świetle powyższego nie było zatem podstaw, by stosować w sprawie rozporządzenia, które w chwili naruszeń, jak i w dacie kontroli nie obowiązywały. Skoro bowiem w dacie zdarzeń powołane w decyzjach rozporządzenia nie obowiązywały, to na stronie skarżącej nie spoczywał obowiązek ich przestrzegania.

Sąd I instancji podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1261/05 oraz z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt I OSK 1319/05 stwierdził, że od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 20 grudnia 2005 r. naruszenie prawa wspólnotowego dotyczącego przewozów drogowych, z wyjątkiem wiążących Polskę umów międzynarodowych nie było sankcjonowane przez prawo krajowe. Z dniem 21 grudnia 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), którą do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dodano pkt 8 stanowiący podstawę do nakładania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego oraz innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Takimi przepisami są rozporządzenia, które nie mogą być utożsamiane z umowami międzynarodowymi wiążącymi Polskę. Zdaniem Sądu, art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku ze wskazanymi przepisami powołanych rozporządzeń stanowił jednak podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć w zaskarżonym zakresie. W związku z tym Sąd uznał, że w tej części decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji stwierdził także, że rozstrzygnięcie jest najważniejszym składnikiem decyzji, bo rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron. Powinno być zatem sformułowane jednoznacznie i uzasadnione zgodnie z wymogiem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ II instancji, do którego zgodnie z art. 15 k.p.a. należy rozpoznanie merytoryczne sprawy w jej całokształcie, nie zachował w pełni powyższych wymogów procedury administracyjnej. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie, które nie odwołuje się do stosownych punktów decyzji organu I instancji, tylko wskazuje tytuły nałożonych kar, zostało zredagowane w sposób mało przejrzysty utrudniający stronie zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia. Tak też zredagowane zostało uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA, taki stan rzeczy w sytuacji objęcia decyzją organu I instancji licznych naruszeń, uniemożliwia stronie orientację co do treści rozstrzygnięcia i w znacznym stopniu utrudnia kontrolę sądową.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 10, art. 79 § 1 i art. 15 k.p.a. oraz art. 74 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez niezasadne uznanie, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności, że stronie nie doręczono protokołu z kontroli – czemu przeczy materiał sprawy, oraz że organ miał obowiązek przeprowadzić badanie wykresówek w obecności strony, podczas gdy brak takiego obowiązku w przepisach prawa, a także że organ zastosował niewłaściwie tj. obowiązujące przepisy w sprawie;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie oraz Ip. 1.11.5, 1.11.9 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. a-c, Ip. 1.11.1, 1.11.4 przez ich niewłaściwą wykładnię, a to przez nieuzasadnione przyjęcie, że nie stanowiły one norm sankcjonujących względem przepisów prawa wspólnotowego oraz że przepisy te nie mogły być podstawą decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Główny Inspektor Transportu Drogowego oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Należy bowiem zauważyć, że tylko poprawnie ocenione przez WSA postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadzone postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu.

Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że należy wykazać, iż pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi potencjalny związek przyczynowy.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania tego warunku nie spełnia. Główny Inspektor Transportu drogowego wskazując uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3, art. 10, art. 15, art. 79 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie wykazał, by mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Już tylko z tego powodu zarzut sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.11.5, 1.11.9 ust. 1 lit. c) i ust. 2 lit. a-c), 1.11.1 oraz 1.11.4 załącznika do tej ustawy poprzez ich "niewłaściwą wykładnię" polegającą na przyjęciu, że nie stanowiły one norm sankcjonujących względem przepisów prawa wspólnotowego oraz że nie mogły stanowić podstawy wydania decyzji, stwierdzić należy, że art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz przytoczone pozycje załącznika do tej ustawy nie były w ogóle przez Sąd I instancji wykładane. W związku z tym zarzut ich naruszenia polegający na błędnej wykładni nie pozostaje w związku z motywami zaskarżonego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował natomiast przyjętą, przez organy orzekające w sprawie, podstawę prawną z uwagi na zastosowanie, przy ustalaniu zaistnienia naruszeń, Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym oraz Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, które stały się elementem obowiązującego porządku prawnego z dniem 1 maja 2004 r. Wymienione przepisy nie obowiązywały natomiast w dacie zdarzeń, z którymi związane było stwierdzenie naruszenia obowiązków w zakresie działania urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym oraz czasu pracy kierowców. Jak trafnie zauważył WSA, w toku kontroli przedsiębiorstwa skarżącego zbadano wykresówki za okresy poprzedzające datę wejścia w życie, na mocy art. 2 Aktu akcesyjnego, wymienionych rozporządzeń. W związku z tym rzeczą organów było ustalenie, czy w obowiązującym wówczas porządku prawnym podmioty wykonujące przewóz drogowy podlegały takim samym obowiązkom jak wskazane w powołanych aktach prawa wspólnotowego i czy istniały normy sankcjonujące naruszenie tych obowiązków w prawie krajowym. Dopiero ustalenie stanu prawnego istniejącego w dacie powstania ewentualnych naruszeń dawałoby podstawę do rozważenia dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej.

Należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego, że organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności nie może być jednak pojmowana wyłącznie jako obowiązek orzekania na podstawie stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Musi ona także uwzględniać, zwłaszcza w wypadku nakładania kar pieniężnych, czy w dacie zaistnienia zdarzenia, z którym związane jest nałożenie kary, na stronie ciążył określony obowiązek i czy jego naruszenie podlegało karze. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do niepożądanego stanu penalizowania działań, które w dacie ich podjęcia były obojętne z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało w związku z tym uznać, że zdarzenia, które miały miejsce w czasie obowiązywania określonego stanu prawnego muszą być oceniane wedle niego. Strona mogła bowiem dostosować swe działania w okresie objętym kontrolą tylko do obowiązującego wówczas stanu prawnego. W myśl ogólnej zasady niedziałania prawa wstecz, ocena prawidłowości dokumentacji przedstawionej w czasie kontroli musi odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą. W wypadku stwierdzenia naruszenia obowiązku lub warunków wykonywania przewozu drogowego te przepisy powinny zostać powołane jako podstawa prawna przyjętego naruszenia. Natomiast gdyby postępowanie skarżącego przy wykonywaniu przewozu drogowego było zgodne z przepisami prawa wtedy obowiązującymi, nie doszłoby do naruszenia i to niezależnie od treści uregulowań, które weszły w życie później.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i § 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię.