Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1879/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), sędzia del. WSA Stanisław Nitecki, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 roku sygn. akt VII SA/Wa 2364/11 w sprawie ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 roku nr [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2364/11 , uchylił zaskarżoną przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Katowicach decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r., w przedmiocie wycofania produktu z obrotu.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] października 2010 r., działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) w związku z art. 104 i 108 § 1 k.p.a. wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "Tajfun" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu powyższych wyrobów. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu podano, że stwierdzone przez Ministra Zdrowia wystąpienie na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "Tajfun" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz konieczność natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów - należało nakazać w drodze decyzji wycofanie ich z obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Organ uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadniało nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i dodatkowo wyjaśnił, że decyzja dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "Tajfun", określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust. 3 u.p.i.s., przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Powyższa decyzja została dostarczona również do siedziby spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, działającej pod firmą [...], z siedzibą w Katowicach.

W dniu 3 października 2010 r., zarząd spółki [...] złożył oświadczenie, w którym przedstawił stanowisko dotyczące objęcia go decyzją z dnia [...] października 2010r. podkreślając, że produkty wprowadzone do obrotu przechodzą kontrole oraz testy laboratoryjne na obecność w składzie substancji kontrolowanych ustawą z dnia 29 lipca o przeciwdziałaniu narkomanii, wskazując jednocześnie na różnorodny charakter działalności, która prowadzona jest zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa.

W dniu 4 października 2010 r. sporządzona została przez pracownika państwowej powiatowej inspekcji sanitarnej w Katowicach adnotacja, że kierownik grupy sprzedaży K.l M. odmówił przyjęcia decyzji z dnia [...] października 2010 r. Jednocześnie stwierdzono, że w asortymencie spółki znajdują się produkty kolekcjonerskie, dlatego w dniu 18 października 2010 r. przedstawiciele państwowej powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej w Katowicach pobrali te produkty do badań laboratoryjnych.

Z przeprowadzonych przez Narodowy Instytut Leków badań wynika, że w zabezpieczonych produktach znajdowały się substancje kontrolowane ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii: syntetyczne kannabinoidy JWH-200 i JWH-018, enzylopiperazyna BZP, amfetamina oraz śladowe ilości mefedronu, a także analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ww. ustawy. Wszystkie te substancje wykazują działanie psychoaktywne.

Organ zaznaczył, że zastosowany w sprawie przepis art. 27 ust. 2 u.p.i.s. jest przepisem szczególnym, wyposażającym organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 u.p.i.s.), a przez art. 31a u.p.i.s. również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Organ podkreślił, że przesłanką wydania wskazanej decyzji było stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także być wynikiem innych ustaleń (ocen). Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Zdaniem organu, ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W przedmiotowej sprawie ustalenia te organ poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Podniósł, że fakty, które są powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Informację taką Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał również Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej – zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów, w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s. realizują szczególną funkcję ochroną i mają na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Decyzje te są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa. Państwowa Inspekcja Sanitarna obowiązana jest do ochrony życia i zdrowia obywateli i stosuje władcze metody działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w sposób swoisty i z użyciem przymusu, często w przyspieszonych lub uproszczonych trybach.

Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że jednym z elementów wspomnianych wyżej przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji kompetencji przez organy tworzące Inspekcję. W przypadku konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 31a u.p.i.s. Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy organem pierwszej instancji. W przypadku zatem szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji sanitarnej. Konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia, gwarancje procesowe strony postępowania, która owe zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia przysłania realizację praw wynikających z zasady czynnego udziału strony powiązanego z prawem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.), bowiem organy administracji państwowej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Wyjątki te dotyczą przypadków konieczności natychmiastowego wydania decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art. 12 k.p.a., który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami. Ponadto, Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie art. 62 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że w sytuacji gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 k.p.a., powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 k.p.a. gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, czyli której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Stwierdził, że w niniejszej sprawie zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego zachodzi tożsamość spraw administracyjnych, albowiem przedmiotem sprawy są tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 u.p.i.s., a organem właściwym jest ten sam organ administracji. Zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 k.p.a. stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowym spraw administracyjnych.

Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia. Organ wskazał, że w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji.

Organ zaznaczył, że gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 k.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 u.p.i.s. istotne jest również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w rozdzielniku. Dodatkowo organ podał, że w przypadku decyzji, w których występuje znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a tym samym za brak nieistotny, nieprowadzący do uchylenia decyzji. Należało także wziąć pod uwagę, że w przypadku tak znacznej liczby stron połączonego postępowania, doręczenie decyzji w której rozdzielniku wylicza się wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami tych decyzji były co prawda najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez ujawnienie danych osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione w ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji administracyjnej nie może być co do zasady ograniczane ze względu na ochronę danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej liczby danych identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Główny Inspektor Sanitarny podał także, iż w orzecznictwie dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno- techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie organu doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie odpisu decyzji przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi naruszenia prawa, które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści decyzji. Na podstawie odpisu decyzji może zapoznać się z treścią złożonego oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego wynikła z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień [...] października 2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne, celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.: zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jawność postępowania administracyjnego, umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia żądań. Wyczerpanie przez organ elementów postępowania administracyjnego, wskazanych jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne stało się podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na celu bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, niezastosowanie w sprawie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności zamierzonych działań organu – to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do celów kolekcjonerskich.

Odnosząc się do podnoszonego zarzutu, Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że decyzja była skierowana do podmiotów, które zajmowały się wytwarzaniem oraz wprowadzaniem do obrotu środków zastępczych, zatem fakt, że strona nie jest producentem tych wyrobów nie stanowi podstawy do nie objęcia jej decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wskazał, iż przymiot strony należy oceniać z perspektywy obowiązków nałożonych w decyzji administracyjnej. Zaskarżoną decyzją nakazano wycofanie wyrobu z obrotu, a zatem decyzja musiała dotyczyć każdego podmiotu, który wprowadzał do obrotu wyrób, tj. udostępniał osobom trzecim.

Organ wyjaśnił, iż nie może również stanowić podstawy do uchylenia decyzji fakt, iż produkty wprowadzane do obrotu przechodziły wcześniejsze testy laboratoryjne, które nie wykazały obecności w tych środkach substancji zakazanych ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii. W sytuacji, gdy środki takie zawierałyby jedynie substancje z listy zawartej w załącznikach do ww. ustawy, nie zachodziłaby potrzeba posługiwania się instrumentami przyznanymi Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i w konsekwencji wydania przedmiotowej decyzji. Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii przewiduje odpowiednie środki służące wycofaniu z obrotu produktów zawierających w swoim składzie substancje o działaniu psychoaktywnym, wymienione w jej załącznikach. Zaznaczył, że przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej muszą iść dalej – muszą gwarantować ochronę dalej idącą, tj. stwarzać możliwość wycofania z obrotu wyrobów zalegalizowanych lecz stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Instrumentem zabezpieczającym w tym zakresie nie jest ustawa (jak w przypadku wyrobów zdelegalizowanych), lecz decyzja administracyjna wydawana przez inspektora sanitarnego na podstawie art. 27 u.p.i.s. Ponieważ w składzie produktów, tzw. "dopalaczy" znajdowały się substancje wykazujące działanie psychoaktywne, które nie były zawarte w wykazie środków psychotropowych oraz substancji odurzających ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, powodowało to konieczność podjęcia działań, zmierzających do usunięcia wywołanego w ten sposób zagrożenia dla życia oraz zdrowia ludzi. Zdaniem organu, okoliczności powyższe w pełni uzasadniały wydanie, przez Głównego Inspektora Sanitarnego, decyzji z dnia [...] października 2010 r.

Z kolei zakwalifikowanie oferowanych w sprzedaży produktów jako "wyrobów podobnych" spowodowane było działaniem tych substancji, które podobnie jak wyrób o nazwie "Tajfun" wykazywały właściwości psychoaktywne i w ten sposób powodowały zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Podobieństwo to należało oceniać uwzględniając cechy i charakter, a przede wszystkim właściwości danego wyrobu. W przypadku wyrobów stanowiących przedmiot zaskarżonej decyzji, właściwością tą będzie psychoaktywne działanie, a zatem oddziaływanie na organizm człowieka w podobny sposób co produkt o nazwie "Tajfun". Treść decyzji w zakresie wyrobów podobnych musiała być w ten sposób skonstruowana, albowiem z praktycznych powodów niemożliwym było zidentyfikowanie wszystkich nazw tzw. dopalaczy. Natomiast decyzja dla swej skuteczności i celu, któremu miała służyć, musiała pragmatycznie i efektywnie w swej treści ująć wszystkie wyroby, które w sposób niekorzystny oddziałują na organizm człowieka, wywołując w nim pobudzenie, aktywne i często nieświadome reakcje. Ocena podobieństwa jest dokonywana nie tylko przy porównaniu właściwości, lecz również przy porównaniu składu i zawartości substancji używanych do wyrobu produktów. Przed przeprowadzeniem badań nad zawartością, taka ocena podobieństwa może być dokonywana z perspektywy miejsca sprzedaży tych wyrobów.

[...] Sp. z o.o. w Katowicach w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej, doręczenie decyzji w nieuwierzytelnionej kserokopii, bez oryginalnego podpisu oraz niewykazanie umocowania zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego do podpisania decyzji, niewykonalność decyzji wynikającą z braku sprecyzowania czym jest wyrób o nazwie "Tajfun" oraz na czym ma polegać podobieństwo towarów oferowanych do sprzedaży przez Skarżącego do produktu "Tajfun";

2. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej, sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób niespełniający wymogów art. 107 § 3 k.p.a., brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego decyzji;

3. art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego jej rozpatrzenia, polegające na wydaniu pierwotnej decyzji bez podjęcia próby zgromadzenia choćby jednego dowodu na istnienie bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi mające związek z działalnością gospodarczą skarżącego, a następnie usankcjonowanie takiego stanu rzeczy decyzją z [...] sierpnia 2011 r., uznanie, że treści zawarte w informacji rzekomo przekazanej przez Ministra Zdrowia w dniu [...] października 2010 r. były faktem powszechnie znanym w rozumieniu art. 77 § 4 k.p.a.;

4. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie pierwotnej decyzji bez podjęcia próby zgromadzenia choćby jednego dowodu na istnienie bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi mające związek z działalnością gospodarczą skarżącego, a następnie usankcjonowanie takiego stanu rzeczy decyzją z [...] sierpnia 2011 r., opieszałość w prowadzeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zastosowanie względem Skarżącego nadmiernych represji, zbędnych do osiągnięcia celu postępowania, polegającego na usunięciu potencjalnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w okolicznościach sprawy Główny Inspektor Sanitarny uprawniony był do zastosowania art. 27 u.p.i.s. w sytuacji gdy produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogły znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

W przypadku stwierdzenia na podstawie wiarygodnych informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. dopalaczy organy zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. Jednym z elementów wspomnianych wyżej przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji kompetencji przez organy tworzące Inspekcję. W przypadku konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 31a u.p.i.s. Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy organem pierwszej instancji. W przypadku zatem szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji sanitarnej.

Sąd podniósł, że celem omawianej regulacji jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę, co do zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

W ocenie Sądu, zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 jak również 31a u.p.i.s. znajduje oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że koncentracja kompetencji Głównego Inspektora Sanitarnego służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w ww. art. 31a u.p.i.s.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu zwykłym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a.. W związku z powyższym Główny Inspektor Sanitarny rozpoznając ponownie kontrolowaną sprawę administracyjną nie mógł zastosować ww. przepisu oraz stwierdzić nieważności własnej decyzji z dnia [...] października 2010 r. Skoro postępowanie prowadzone w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. stanowi niewątpliwie odrębne postępowanie administracyjne to niedopuszczalne jest połączenie elementów tego trybu z trybem zwykłym, niezależnie od tego, czy sprawa podlega rozpatrzeniu w toku instancyjnym przez organ I i II instancji, czy też w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. będącej podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd również nie dopatrzył się jej zaistnienia.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego braku sprecyzowania czym jest wyrób o nazwie "Tajfun" oraz na czym ma polegać podobieństwo towarów oferowanych do sprzedaży przez skarżącego do produktu "Tajfun" Sąd wskazał, że decyzja GIS z dnia [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "Tajfun oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo użycia sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bowiem bez trudu określić treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "Tajfun" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło także żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji.

Sąd nie podzielił także zarzutu kwalifikowanego naruszenia prawa poprzez brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. W ocenie Sądu, indywidualizacja adresata decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. Sąd uznał, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. Zasadnie zatem organ uznał, że decyzja, choć skierowana do indywidualnie określonego adresata, ma jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowy jest przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Dalej Sąd wskazał, że egzemplarz decyzji z [...] października 2010 r. został stronie skarżącej doręczony wyłącznie w formie kopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. , które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu, a w przedmiotowej sprawie decyzja została podpisana przez upoważnionego pracownika. Skarżącej został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu, nie można również twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego skoro została doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co potwierdza chociażby złożenie przez skarżącą w terminie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zaskarżona decyzja została wydana właśnie w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. – wraz z oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego.

Sąd pierwszej instancji jako zasadny uznał zarzut, iż organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej wynikające z przepisów art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Z tego względu, zaskarżona decyzja została uchylona przez Sąd, gdyż zapadła ona z naruszeniem ww. przepisów postępowania, a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu rozpatrującego ponownie sprawę jest nie tylko kontrola instancyjnej prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz ponowne, powtórne, merytoryczne rozpatrzenie całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem Głównego Inspektora Sanitarnego rozpoznającego sprawę ponownie było zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie, przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku stwierdzenia braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Rzeczą organu, było zatem po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. w sklepie prowadzonym przez skarżącego, w którym zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach spraw) przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego konkretnych substancji znajdujących się w tych produktach. Zdaniem Sądu Główny Inspektor Sanitarny mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego. Ciążył zatem na nim obowiązek zindywidualizowania kryteriów decyzji oraz wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć.

Z tego względu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie oraz zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny zostać omówione w sposób zindywidualizowany i w odniesieniu do podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się dokumenty, związane z analizami laboratoryjnymi zabezpieczonych produktów, jednak nie zostały one, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w żaden sposób omówione i odniesione do niniejszej sprawy. W szczególności nie zostały przeanalizowane pod kątem zasadności podjętego rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2010 r.

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Sanitarny w sposób nieprawidłowy powołał się także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność obrotu określonymi produktami, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu organu rozpatrującego ponownie sprawę administracyjną z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone produkty zawierają substancje szkodliwe czy nie. Nie można wykluczyć takiej sytuacji, że niektóre produkty zabezpieczone w sklepie należącym do strony skarżącej zawierają substancje całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego, a zatem ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w niniejszej sprawie w ogóle nie ustalił.

Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie do zindywidualizowanej oceny produktów zabezpieczonych w sklepie skarżącego i na tej podstawie ustalenia, czy są one niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego, czy też ich wpływ jest obojętny. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. w mocy, zaś ustalenie braku szkodliwości konkretnych produktów skutkować powinno uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy zindywidualizowanych produktów.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

[...] Sp. z o.o. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż wady w postaci braku oznaczenia strony decyzji administracyjnej, niewykonalności decyzji wynikającej z braku sprecyzowania czym jest wyrób o nazwie "Tajfun" oraz na czym ma polegać podobieństwo towarów oferowanych do sprzedaży przez skarżącego do produktu "Tajfun", nie zachodzą w niniejszej sprawie, względnie nie mają charakteru rażącego, a przez to nie powodują nieważności decyzji.

Zdaniem strony skarżącej Sąd pominął w ocenie ważności decyzji okoliczność, iż żaden rozdzielnik określający strony decyzji nie istniał w momencie jej doręczania skarżącemu, a co więcej, nawet przyjmując hipotetycznie, że został sporządzony w późniejszym terminie, również nigdy nie został skarżącemu doręczony. Wobec braku rozdzielnika określającego strony postępowania, którego istnienia pomimo stawianych zarzutów organ nie wykazał na żadnym etapie postępowania, nie można mówić o zachowaniu przez organ wymogów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja od samego początku obarczona była wadą o charakterze rażącym, do której znaczenia zastosowanie mają uwagi zawarte w piśmie skarżącego z dnia 3 stycznia 2012 r.

Zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. podniesiono, że błędna była ocena Sądu pierwszej instancji, że decyzji nie można postawić zarzutu niewykonalności w stopniu trwałym. W ocenie Sądu dowodem na to może być fakt, iż pracownicy organu wykonując decyzję nie wykroczyli poza jej zakres, zaś adresaci decyzji nie podważali tezy, że zabezpieczone u nich towary to "dopalacze". Zdaniem skarżącej spółki argumentacja przedstawiona przez Sąd nie może zostać uznana za zasadną z następujących względów. Po pierwsze, Sąd odwraca logikę wydarzeń, z faktu bowiem, iż pracownicy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wykroczyli poza zakres przedmiotowy decyzji nie można wnioskować, że sama treść decyzji jest sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, odpowiadający celowi jej wydania. Ponadto nieprecyzyjne ujęcie zakresu obowiązywania decyzji uniemożliwia postawienie zarzutu pracownikowi PIS, że wykroczył poza jej zakres. Po drugie, nie można zgodzić się z Sądem, że adresaci decyzji co do zasady nie podważali zasadności jej zastosowania względem nich. Skarżący nie posiada wiedzy co do sposobu działania pozostałych adresatów decyzji, natomiast sam konsekwentnie od daty jej wydania kwestionował jej wykonalność oraz wszelkie działania organu mające na celu objęcie go zakresem decyzji. Wskazuje na to analiza każdego z pism skarżącego w toku postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadne są zarzuty kasacji naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki w sposób uprawniony przyjął w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, że kontrolowana decyzja nie była dotknięta wadami kwalifikowanymi wymagającymi stwierdzenie jej nieważności.

Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonej decyzji prawidłowo określił zakres uchybień proceduralnych, które warunkowały podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania stanowiło rażące naruszenie prawa.

Niewątpliwie z mocy art. 107 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest w wydawanej decyzji oznaczyć stronę, do której jest ona kierowana. Możliwe jest jednak wydanie aktu administracyjnego do pewnej grupy osób, której skład personalny da się ściśle określić (zob. K. Ziemski za S. Kasznicą, w: System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji, t. 5, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck 2013, s. 155).

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca Spółka ujęta została pod numerem 19 w rozdzielniku do decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., co wynika z wyciągu sporządzonego dnia 1[...] października 2011 r. Ewentualne niedoręczenie stronie wyciągu z rozdzielnika nie miało istotnego znaczenia w sytuacji gdy nastąpiło doręczenie egzemplarza decyzji w formie kserokopii. Sąd Wojewódzki dostrzegając w tym zakresie niedochowanie w pełni wymogów proceduralnych, jednocześnie trafnie zaznaczył, że nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjąć należało, że tym bardziej brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Podkreślenia bowiem wymaga, że istotą rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Sanitarnego było: (1) wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "Tajfun" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów, mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; (2) nakazanie zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami wymienionymi wyżej.

W kontekście przedmiotu decyzji zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że choć skierowana ona została do indywidualnie określonych adresatów, to w istocie rozstrzygnięcie w niej zawarte ma charakter rzeczowy.

Nie zmienia to stanu sprawy, jako prowadzonej wobec ściśle określonej grupy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu wyrobów objętych przedmiotową decyzją. Jednoczesne skierowanie nakazu do szeregu adresatów było możliwe w świetle art. 62 k.p.a. Przepis ten wprowadza instytucję współuczestnictwa formalnego. W warunkach jednego postępowania podejmuje się tyle rozstrzygnięć, ile jest stron postępowania. Każda ze stron jest adresatem decyzji w swojej sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o jej prawach lub obowiązkach (patrz: B. Adamiak za J. Borkowskim, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 302-303; A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2013, teza 5 do art. 62). Sentencja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. brzmiała tak samo w odniesieniu do adresatów, ale w rzeczywistości było to szereg rozstrzygnięć odnoszących się do poszczególnych spraw prowadzonych w ramach jednego postępowania administracyjnego. Z pewnością brak doprecyzowania omawianej decyzji w zakresie stwierdzenia, że w odniesieniu do każdego z adresatów jest to rozstrzygnięcie odrębne, podjęte w ramach art. 62 k.p.a., był uchybieniem. Nie miało ono jednak wpływu na wynik sprawy. Z sentencji, uzasadnienia oraz z rozdzielnika decyzji wynikała treść rozstrzygnięcia skierowanego do poszczególnych stron. Wobec skarżącej, zajmującej się obrotem zakwestionowanymi wyrobami, nakaz oznaczał wycofanie przez nią z obrotu tych wyrobów, które znalazły się w obrocie na skutek czynności podjętych przez skarżącą.

Nie sposób jednak nie dostrzec pewnej odrębności, w stosunku do typowego postępowania administracyjnego, sytuacji procesowej polegającej na wydaniu jednakowo brzmiącego rozstrzygnięcia skierowanego do wielu (w niniejszej sprawie do kilkuset) adresatów. Adresaci otrzymali taki sam nakaz z uwagi na to, że, jakkolwiek są zindywidualizowani, charakteryzują się cechą wspólną – wszyscy prowadzą działalność związaną z obrotem wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi, a zatem wyrobami, o których mowa w art. 27 ust. 2 u.p.i.s. W tym sensie zatem można mówić o podobieństwie decyzji z dnia [...] października 2010 r. do aktów generalnych. Takie generalne działanie ma jednak charakter konkretny, które w momencie wywołania przez nie skutków prawnych jest zindywidualizowane przez niepowtarzalny jednostkowy stan faktyczny dotyczący tylko danego podmiotu (patrz: J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Lex 2012, s. 295).

W rozpoznawanej sprawie zachowany został także, określony w art. 107 § 1 k.p.a., wymóg sformułowania rozstrzygnięcia, które w odniesieniu do określonych wyrobów, odpowiada przepisowi art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, w zakresie oznaczenia wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi. Rozstrzygnięcie to spełnia wymóg wykonalności poprzez wykonanie dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej (J. Borkowski, op. cit., s. 428).

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w drodze wykładni systemowej. Decyzja o wycofaniu z obrotu wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi, oparta na art. 27 ust. 2 u.p.i.s., jest unormowaniem szczególnym wobec decyzji o wycofaniu produktu z rynku, o której mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. Nr 229, poz. 2275 ze zm.). Nie wynika to wprost z zakresu przedmiotowego ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i ustawy o PIS. Do produktów, dla których przepisy odrębne nie określają szczegółowo wymagań dotyczących bezpieczeństwa, stosuje się przepisy ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Szczegółowo określają to przepisy art. 2 ust. 1-3 tej ustawy. W myśl art. 4 ust. 1 analizowanej ustawy, bezpieczeństwo produktów obejmuje wymagania dotyczące ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Jednak zgodnie z art. 1 pkt 6 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 u.p.i.s., to Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Do tej regulacji nawiązuje art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru przekazuje informacje o prawdopodobieństwie niespełniania przez produkt wprowadzony na rynek wymagań dotyczących bezpieczeństwa, w szczególności informacje przekazane przez konsumentów wojewódzkiemu inspektorowi Inspekcji Handlowej albo Państwowej Inspekcji Sanitarnej – zgodnie z właściwością określoną odrębnymi przepisami. Sprawy załatwiane na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s., jakkolwiek są sprawami z szeroko pojmowanych spraw dotyczących bezpieczeństwa produktów, nieuregulowanych innymi przepisami, należą do kompetencji PIS i są rozstrzygane na podstawie przepisów ustawy o PIS. Niezależnie od wyraźnej granicy dzielącej zakresy przedmiotowe obu ustaw, zauważyć trzeba, że są to jednak unormowania, także z punktu widzenia procesowego, podobne. Wystarczy na wskazanie przepisów art. 27 ust. 2 u.p.i.s. oraz art. 24 ust. 1, 2, 3 lub 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, które określają decyzję jako formę działania administracji. Dalej, art. 27 ust. 2 in fine u.p.i.s. oraz art. 24 ust. 11 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów wprowadzają oryginalne, w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, uzyskiwanie przez decyzje nakazujące rygoru natychmiastowej wykonalności. Wreszcie, o czym już wyżej była mowa, art. 37 ust. 1 u.p.i.s. stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, przepis art. 26 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nakazuje, w zakresie nieuregulowanym ustawą, do postępowania w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktu, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym warto zauważyć, że jakkolwiek ustawa o PIS nie definiuje dyspozycji wycofania produktu z obrotu, to art. 24 ust. 5 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów definiuje wycofanie produktu z rynku. Polega ono na odebraniu przez producenta wszystkich egzemplarzy produktu od dystrybutorów oraz zakazaniu prezentowania i oferowania przez dystrybutorów takiego produktu konsumentom. Obie alternatywne dyspozycje mają charakter norm sankcyjnych za niedochowanie wymagań określonych przez przepisy prawa. Niedochowanie przewidzianego w normach abstrakcyjnych obowiązku skutkuje zaistnieniem indywidualnej sprawy administracyjnej, którą organ rozstrzyga kierując do indywidualnego adresata (producenta lub dystrybutora) nakaz pozwalający na powrót do stanu zgodnego z prawem. Taki podwójnie konkretny charakter nakazów przewidzianych w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nie był dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowany (patrz: wyrok NSA z 18 października 2011 r., II GSK 1089/10; wyrok NSA z 17 października 2012 r., II GSK 1416/11, niepubl., treść w: CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W tym kontekście nie są skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej, według których decyzja z dnia [...] października 2010 r. nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej z powodu braku oznaczenia zindywidualizowanego adresata oraz niewykonalności decyzji. Bezzasadne są więc twierdzenia o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 5 k.p.a., skutkującym niezastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.