Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 301/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zq ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: par. 10  ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 152
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19.
article: art. 107 par. 1 pkt 6 i  par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako: "Zakład", "ZUS"), działając na podstawie art. 31zq ust. 7 w zw. art. 31zy ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawy COVID-19") oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COvID-19 (Dz. U. poz. 152, dalej: "rozporządzenie"), odmówił M. Z. (dalej jako: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r .

W uzasadnieniu ZUS podniósł, że warunkiem otrzymania świadczenia jest uzyskanie, w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku, przychodu z przeważającej działalności niższego o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego z tej działalności w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego. Oznacza to, że działalność ta musiała być prowadzona również w miesiącu, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu. Z ustaleń organu opartych na danych GUS wynikało natomiast, że wnioskodawca w grudniu

2019 r. nie prowadził działalności o wskazanym we wniosku kodzie 93.13.Z.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do zwolnienia

z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów

z dokumentów, tj. wyciągu z podatkowej księgi przychodów i rozchodów za grudzień 2019 r. i za grudzień 2020 r., raportu fiskalnego sprzedanych towarów (od początku działalności) oraz dwóch raportów sprzedaży grupy towarowej (00001 - usługa trenerska) za 2019 r. i za 2020 r., a ponadto wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji

o Działalności Gospodarczej.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 23 listopada 2020 r. zmienił

w CEiDG przeważający rodzaj działalności PKD z 85.51.Z - "Pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych" na PKD 93.13.Z - "Działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej". Podniósł,

że od rozpoczęcia działalności gospodarczej, czyli od 1 maja 2019 r., prowadzi studio treningowe, w ramach którego świadczy treningi indywidualne bazujące na metodzie elektrostymulacji mięśniowej. Jak wyjaśnił, kod PKD 85.51.Z obejmuje prowadzenie treningów personalnych, jednakże w związku z tym, że miejsce prowadzenia treningów jest stałe, uznał za zasadne i bliższe rzeczywistości określenie kodu PKD jako działalności obiektu służącego poprawie kondycji fizycznej. Natomiast sam charakter działalności gospodarczej nie uległ zmianie, co potwierdzają raporty z kasy fiskalnej,

w których pod nazwą grupy nr 00001 ewidencjonowana jest usługa trenerska. Raporty za 2019 r. i 2020 r. o nazwie "Raport sprzedaży grup towarowych czytający" potwierdza, że obrót ze sprzedaży w grudniu 2019 r. i grudniu 2020 r. w całości pochodził

ze sprzedaży usług trenerskich. Ponadto wyciąg z księgi podatkowej dowodzi, że kwota zaksięgowanego przychodu w każdym miesiącu jest tożsama z wartością sprzedaży za ten miesiąc za usługę trenerską (przychód pochodził wyłącznie ze sprzedaży z grupy 01 - usługi trenerskie). Skarżący dodał, że kod PKD 85.51.Z nadal pozostał w jego katalogu PKD, na dowód czego przedłożył wydruk z CEiDG. Ponadto zaznaczył, że oba analizowane kody PKD zostały wymienione w katalogu kodów PKD objętych wsparciem zgodnie z art. 15zq ust. 1 pkt. 1 ustawy o COVID 19 w zw. z art. 15zt ust. 1 tej ustawy

i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę ZUS, wnosząc o jej oddalenie, podniósł, że w sprawie nie doszło do spełnienia przesłanki, o której mowa w końcowej części przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia, tj. aby przychód z tej działalności (czyli tej samej działalności, o której mowa w początkowej części przepisu) uzyskany w grudniu 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu za grudzień 2019 r. Porównanie winno się odnosić do tych samych rodzajów działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zauważenia na wstępie wymaga, że choć skarga została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zresztą zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji), to właściwym do jej rozpoznania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, co wynika z § 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw

z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1773).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a.

W związku z powyższym w odniesieniu do sformułowanego w skardze wniosku

o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek, wskazać należy, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności

z prawem, i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia

z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, ma obowiązek wydać stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.

W zaskarżonej decyzji Zakład, po przytoczeniu podstaw prawnych decyzji,

tj.: art. 31zq ust. 7 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia, wskazał, że według danych zawartych w rejestrze GUS wnioskodawca w grudniu 2019 r. nie prowadził działalności o wskazanym we wniosku kodzie 93.13.Z., co uniemożliwia dokonanie porównania, czy skarżący uzyskał, w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku, przychód z przeważającej działalności niższy co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego z tej działalności w analogicznym miesiącu roku poprzedniego. W ocenie organu, implikowało to wniosek, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

Skarżący wskazał natomiast, że organ niezasadnie oparł się na wskazanym

w grudniu 2019 r. przeważającym PKD działalności gospodarczej, gdyż jego przeważająca działalność w istocie nie uległa zmianie i od początku jej prowadzenia obejmuje świadczenie treningów indywidualnych bazujących na metodzie elektrostymulacji mięśniowej w ramach studia treningowego, co mają potwierdzać dowody dołączone do skargi. Ponadto skarżący wskazał, że oba analizowane kody PKD, tj. 85.51.Z i 93.13.Z, zostały wymienione w katalogu kodów PKD objętych wsparciem.

Mając na uwadze tak zarysowany spór, przypomnieć należy, że zgodnie

z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy,

na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o zwalczaniu COVID-19,

z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń

w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia

28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z

- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany

w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub

w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia, oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego – musiałby przejąć sąd administracyjny. W myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają.

Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo zredagowaną sentencję po której następuje uzasadnienie. W uzasadnieniu zacytowano pełną treść § 10 ust. 1 rozporządzenia, a następnie sformułowano stwierdzenie, że skoro warunkiem otrzymania świadczenia jest uzyskanie, w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku, przychodu z przeważającej działalności niższego co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego z tej działalności w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, to oznacza to, że działalność ta musiała być prowadzona również w miesiącu, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu. W konkluzji Zakład stwierdził, że z analizy danych GUS wynika,

że wnioskodawca nie prowadził w grudniu 2019 r. działalności o wskazanym

we wniosku kodzie PKD 93.13.Z.

Taki sposób uzasadnienia, w ocenie Sądu, nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu.

W szczególności z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ przyjął, że ocena spełnienia warunków określonych w § 10 ust. 1 rozporządzenia obejmuje również weryfikację przeważającego kodu działalności w oparciu o dane GUS według stanu na miesiąc, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu,

w sytuacji gdy z § 10 ust. 2 tego rozporządzenia wynika jedynie, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżący na dzień 30 listopada 2020 r., posiadał ujawniony w CEiDG kod przeważającej działalności według PKD o symbolu 93.13.Z, który jest jednym z kodów, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, uprawniającym do skorzystania z ulgi. Co prawda z akt sprawy nie wynika bezpośrednio, czy kod ten został wykazany również w bazie GUS, jednak jak można wnioskować z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji okoliczność prowadzenia działalności przeważającej przez skarżącego o ww. kodzie na dzień 30 listopada

2020 r. nie budziła wątpliwości organu i nie była powodem odmowy przyznania ulgi.

Z akt sprawy wynika natomiast, że organ dokonał weryfikacji przeważającego kodu prowadzonej działalności w miesiącu, w porównaniu, do którego nastąpił spadek dochodów, czyli w grudniu 2019 r., w oparciu o dane GUS i uznał, że brak wykazania

w grudniu 2019 r. jako przeważającej działalności oznaczonej kodem, o którym mowa

w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stanowi samodzielną i wyłączną podstawę odmowy przyznania prawa do zwolnienia. Organ nie wskazał przy tym podstawy prawnej takiego działania. Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, z treści lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji można domniemywać, że zdaniem organu, stronie nie przysługuje zwolnienie za składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r., ponieważ porównanie przychodów powinno dotyczyć działalności gospodarczej prowadzonej w analizowanych okresach pod tym samem kodem PKD. W ocenie Sądu analizowany przepis nie stawia jednak takiego warunku. Stawianie przez organ wymogu, aby również w grudniu 2019 r.

w danych GUS ujawniona została jako przeważająca działalność określona kodem wymienionym w rozporządzeniu jest nadmiernym warunkiem, niedającym się wyinterpretować z analizowanego przepisu. Gdyby intencją ustawodawcy było, aby określony kod działalności był badany także w odniesieniu do lat ubiegłych, wówczas winien on zawrzeć taki wymóg w treści przepisów, nie zaś wskazywać, że oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych na dzień

30 listopada 2020 r.

Ponadto, w ocenie Sądu, skarżący słusznie wskazuje, że dane zawarte

w określonych rejestrach nie stanowią wyłącznej podstawy do wydania decyzji odmownej. W sprawie zatem kluczowa jest wykładnia pojęcia "przeważającej działalności" na gruncie powołanego wyżej przepisu § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Skład orzekający akceptuje i uznaje za własne stanowisko przedstawione

w orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym istotne jest ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) wnioskodawca faktycznie prowadził we wskazanej przez ustawodawcę dacie, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności gospodarczej figurował w tej dacie w rejestrze REGON. Stanowisko

to podzieliły m.in.: WSA w Szczecinie w wyroku z 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 955/20, WSA w Rzeszowie w wyrokach: z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 255/21 i I SA/Rz 214/21, WSA w Białymstoku w wyrokach: z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt

I SA/Bk 140/21, z 5 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 171/21, WSA w Lublinie z 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 162/21, WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 210/21, WSA w Warszawie w wyrokach: z 14 maja 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 385/21, z 25 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1178/21, WSA w Bydgoszczy w wyrokach z 25 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 194/21 i I SA/Bd 195/21, WSA

w Olsztynie w wyroku z 26 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 259/21, WSA w Opolu

w wyroku z 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Op 96/21 (orzeczenia opublikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inne rozumienie pojęcia "przeważającej działalności" mogłoby powodować, że pomoc w postaci zwolnienia

z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w przepisie prawa (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek), mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej na dzień złożenia wniosku, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że właściwe zdefiniowanie pojęcia "przeważającej działalności" oraz dokonanie wykładni przepisu § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ma doniosłe znaczenie w kontekście celów Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19. Cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie dla podmiotów, które skutki epidemii COVID-19 faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia

w prowadzeniu działalności). Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także danie jej impulsu inwestycyjnego (https://www.gov.pl/web/tarczaantykryzysowa). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie według podanego PKD. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza

że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych.

Odwołując się natomiast do literalnego brzmienia § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wskazać należy, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym na dzień 30 listopada 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jako rodzaj przeważającej działalności...". Przesłanki materialnoprawne udzielenia wsparcia

w postaci zwolnienia z opłacania składek zostały unormowane w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Wśród przesłanek tych nie uregulowano obowiązku legitymowania się przez wnioskodawcę odpowiednim wpisem w rejestrze REGON w okresie analogicznym, wobec którego weryfikowana jest przesłanka spadku przychodów.

W ocenie Sądu, § 10 ust. 2 rozporządzenia normuje środek dowodowy o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku (...) dokonuje się na podstawie danych zawartych

w rejestrze REGON"). Normując w szczególny sposób zakres postępowania dowodowego w analizowanej kategorii spraw, uwzględniono istnienie domniemania faktycznego zakładającego, że wpis w rejestrze REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Określenie przez samego przedsiębiorcę rodzaju przeważającej działalności gospodarczej powoduje istnienie domniemania faktycznego, że z datą wpisu działalność gospodarcza była prowadzona w oznaczonym zakresie. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne (wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06). Nie chodzi więc

o niedopuszczalność korygowania wynikającego z rejestru czasokresu prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie, lecz o powiązanie takiej czynności

z wynikami postępowania dowodowego.

Podkreślenia wymaga, że rejestr REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej. Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze REGON. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem), ma charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/05, Lex nr 257125; wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1010/13, Lex nr 1572566). Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Sam wpis do rejestru nie kreuje działalności per se. Nie tworzy on stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyrokach wydanych w sprawach, w których organ rentowy uzależniał stopę procentową składki na ubezpieczenie wypadkowe od uwidocznionego w rejestrze REGON rodzaju działalności w określonej dacie (wyroki SN: z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12, i 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15), oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych

w przepisach k.p.a. (art. 31zq ust. 7 i ust. 8 ustawy COVID-19), a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez Zakład w trybie określonym w § 10 ust. 2 rozporządzenia mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (zob. art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla Zakładu wiążące, ale przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny niż wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru REGON.

Zdaniem Sądu, przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania wsparcia przedsiębiorcom, ale nie stanowi on o istotnej modyfikacji procesu dowodowego unormowanego w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na gruncie k.p.a. nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodów, a organy obowiązane są dojść do prawdy materialnej. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony wszczynającej postępowanie administracyjne, ale Zakład przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Zakład powinien zatem przed wydaniem decyzji odmownej wskazać stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.).

Wskazać przy tym należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet

i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009). Nawiązano w nim do poziomu przychodów

z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej -

do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika,

na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności,

w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą.

Zdaniem Sądu, pomoc, o jakiej mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, powinna być kierowana do podmiotów, które rzeczywiście prowadziły określony rodzaj działalności gospodarczej, a nie tym, które legitymują się określonym rodzajem wpisu

w rejestrze REGON, niezależnie od tego, czy działalność taką faktycznie prowadziły. Takie formalne ograniczenie nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową, jak również prowadziłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia. Wpis w rejestrze REGON nie ma charakteru pewnego,

tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało

o prawidłowości postępowania organu.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, w toku postępowania nie zbadano zakresu faktycznie prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Organ nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia, czy skarżący prowadził

w grudniu 2019 r. działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 93.13.Z. Postępowanie dowodowe w sprawie ograniczono wyłącznie do sprawdzenia wpisu skarżącego w CEIDG w ujęciu historycznym. Z akt administracyjnych sprawy wynika,

że skarżący w dniu 24 listopada 2020 r. dokonał zmiany wpisu w CEIDG w zakresie kodu przeważającej PKD z 85.51.Z na 93.13.Z, przy czym, jak słusznie zauważył skarżący, oba te kody mieszczą się we wskazanych przez ustawodawcę rodzajach działalności gospodarczej objętej wsparciem.

Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą. Wydano ją przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego (błędna wykładnia przepisów § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia) oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (pominięcie art. 79a § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.).

Rozpatrując ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu, w szczególności organ powiadomi stronę o przesłankach, które nie zostały spełnione lub wykazane, umożliwiając jej tym samym realizację inicjatywy dowodowej. Organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W przypadku zaś wydania decyzji sporządzi jej uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącego, wskazać należy,

że zgodnie z art. 106 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać Sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W sytuacji, gdy zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z 25 września 2000 r., sygn. akt FSK 1/00). Taka sytuacja zachodzi

w niniejszej sprawie, gdyż organ nie podjął się wyjaśnienia okoliczności związanych

z wykazaną we wniosku skarżącego przeważającą działalnością gospodarczą. Ustalenie tej kwestii mające znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powinno być dokonane przez organ w postępowaniu administracyjnym. Stąd wnioskowane przez skarżącego dowody na etapie kontroli sądowoadministracyjnej nie mogły być przeprowadzone.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, albowiem w sprawie, z uwagi na jej przedmiot, skarżący korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a., nie był przy tym reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a działając osobiście, nie wykazał, że poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia jego praw.