Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 851/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40f ust. 1, art. 40 ust. 6d w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 2, art. 24, art. 29
journal: Dz.U. 2019 poz 1815
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Województwa Podkarpackiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4122/18/2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z sprawie ustalenia opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Zarządu Powiatu w Dębicy z dnia 10 sierpnia 2021 r. nr ZDP.3fb.4412.107.2015/2021; II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Zarządu Powiatu w Dębicy z dnia 16 listopada 2015 r. nr ZDP.3fb.4412.107.2015; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Województwa Podkarpackiego kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4122/18/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania Województwa Podkarpackiego (dalej: Strona skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu w Dębicy z 10 sierpnia 2021 r. nr ZDP.3fb.4412.107.2015/2021 odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej za umieszczenie telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej w pasie drogowym drogi powiatowej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób.

Decyzją z 16 listopada 2015 r. nr ZDP.3fb.4412.107.2015 Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Dębicy – działający z upoważnienia Zarządu Powiatu w Dębicy zezwolił Województwu Podkarpackiemu na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1280R Pilzno - Róża w związku z realizacją zadania pod nazwą: "Budowa Regionalnej Sieci szerokopasmowej" telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej na okres od dnia 16 listopada 2015 r. do dnia 31 grudnia 2024 r. (10 lat). W decyzji Zarząd Powiatu nałożył na Województwo opłatę w wysokości 43,86 zł za okres od dnia 16 listopada 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. oraz opłatę roczną w wysokości 348 zł płatną corocznie przez okres 9 lat.

W dniu 17 czerwca 2021 r. do Starosty Dębickiego wpłynął wniosek Województwa o zmianę ww. decyzji Zarządu Powiatu w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami, powołując się na obniżenie stawek maksymalnych opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, wynikające z wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815; dalej: ustawa zmieniająca), zmieniającej brzmienie art. 40 ust. 8 u.d.p.

Decyzją z 10 sierpnia 2021 r. nr ZDP.3fb.4412.107.2015/2021 Zarząd Powiatu w Dębicy odmówił zmiany decyzji Zarządu Powiatu w Dębicy z 16 listopada 2015 r. nr ZDP.3fb.4412.107.2015.

W uzasadnieniu decyzji, Organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), ponieważ przepis ten może być zastosowany tylko w postępowaniu prowadzonym w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Przepis art. 154 i art. 155 k.p.a. mogą być więc stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej te decyzje zostały wydane. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Uchylenie dotychczas obowiązującej uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego i ustalenie innej stawki opłaty nową uchwałą wyłącza zatem możliwość dokonania zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w oparciu o przepis art. 155 k.p.a.

Ponadto w ocenie Organu I instancji zmiana decyzji jest sprzeczna z interesem społecznym, gdyż obniżenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w istocie pozbawia Powiat 90% dochodów z zajęcia pasa drogowego pod obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, które przeznaczane są na poprawę bezpieczeństwa użytkowników dróg i ochronę dróg. W związku z powyższym istnieje co najmniej wątpliwość, że zmiana ta spełnia warunek z art. 155 k.p.a., tj. słusznego interesu społecznego.

Zarząd zwrócił uwagę, że ustawa zmieniająca nie przewiduje aktualizacji stawek ustalonych już w ostatecznych decyzjach administracyjnych. Nie ma zatem podstaw prawnych do zmiany stawek opłat, w tym ich obniżenia w związku z nowelizacją art. 40 ust. 8 u.d.p., na mocy nowej decyzji administracyjnej.

Organ I instancji wskazał ponadto, że uchyleniu uległ art. 40f ust. 1 u.d.p., który stanowił podstawę do tego, aby właściwy zarządca drogi, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, ustalał z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że stanowisko o braku przesłanek do zmiany wysokości opłaty w przypadku zmiany stawek w kolejnych latach znalazło także potwierdzenie w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 80/08), podobnie wypowiedział się Minister Administracji i Cyfryzacji ("Analiza prawna dotycząca zajęcia pasa drogowego w kontekście realizowanych projektów budowy regionalnych sieci szerokopasmowych"). Potwierdzeniem przytoczonych powyżej argumentów jest informacja przedstawiona dnia 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu Zespołu ds. Infrastruktury Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, która jednoznacznie rozstrzyga spory interpretacyjne ustawodawcy dotyczące stosowania obniżonych opłat za zajęcie pasa drogowego na cele telekomunikacyjne tylko nowo realizowanych inwestycji.

Od powyższej decyzji Województwo złożyło odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o zmianie decyzji ostatecznej zgodnie z żądaniem wniosku.

W uzasadnieniu odwołania Strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do naruszenia tożsamości stanu faktycznego i prawnego postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem. Zdaniem Województwa, organ bezpodstawnie uznał, że uchylenie przepisu art. 40f u.d.p. jest równoznaczne z wprowadzeniem prawnego zakazu zmiany decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a., w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchylenie tego przepisu oznacza jedynie, że aktualnie brak jest regulacji nakładającej na zarządcę drogi obowiązek automatycznego działania z urzędu (poprzez wydanie decyzji ustalającej nową wysokość opłaty), w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej. W aktualnym stanie prawnym, wprowadzenie nowych stawek opłat do decyzji ostatecznych za zajęcie pasa drogowego wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r., możliwe jest tylko w trybie art. 155 k.p.a.

W ocenie Strony skarżącej, stanowiska wyrażone przez Ministra Cyfryzacji, Zespołu ds. Infrastruktury Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, czy Dyrektora Departamentu Telekomunikacji w KPRM, na które powołuje się organ, nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4122/18/2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy powtórzył argumentację Organu I instancji, wskazując ponadto, że istotna dla sprawy jest również zasada trwałości decyzji administracyjnej, tym bardziej, że od dnia wydania decyzji do wszczęcia postępowania w przedmiocie jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. minęło ponad 5 lat. Organ odwoławczy wskazał, że kolejnym argumentem jest fakt, że ustawa zmieniająca nie zawiera jakichkolwiek przepisów przejściowych i końcowych pozwalających na stosowanie przepisów po nowelizacji do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego przed nowelizacją. W efekcie przyjęcie przez organ interpretacji Województwa prowadziłoby do złamania jednej z podstawowych zasad prawnych - tj. zakazu działania prawa wstecz, który stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Województwo Podkarpackie zarzuciło naruszenie:

– art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany ostatecznej decyzji Zarządu Powiatu w Dębicy z 16 listopada 2015 r. nr ZDP.3fb.4412.107.2015, pomimo, że za dokonaniem tej zmiany przemawia słuszny interes strony oraz interes publiczny, a na dokonanie zmiany wyraziła zgodę Strona skarżąca i pomimo, że uprzednio Organ I instancji rozpatrując sprawę, nie miał podstaw prawnych i faktycznych do odmowy zmiany decyzji ostatecznej z 16 listopada 2015 r.;

– art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie przez Organ odwoławczy w mocy decyzji Organu I instancji oraz poprzez niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 i nieuchylenie decyzji Organu I instancji i orzeczenie co do istoty, tj. co do zmiany, na podstawie trybu z art. 155 k.p.a., decyzji Zarządu Powiatu w Dębicy z 16 listopada 2015 r. nr ZDP.3fb.4412.107.2015;

– art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału dowodowego i błędne uznanie, że zasadne jest pozostawienie w obrocie decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości wielokrotnie większej niż obecnie przewidują przepisy prawa;

– art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie organów administracyjnych w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy odmownej decyzji organu I instancji, w przedmiocie uwzględnienia wniosku Strony skarżącej i w rezultacie postawienie jej w sytuacji rażąco nierównoprawnej z innymi podmiotami;

– art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie zaakceptowanie dyskryminujących i różnicujących warunków dla Strony skarżącej;

– art. 40 ust. 3 i 8 u.d.p. poprzez pozostawienie Stronie skarżącej wyższych stawek opłat za zajęcie pasa drogi publicznej i pozostawienie jej w niekorzystnym położeniu względem innych podmiotów, pomimo że na dzień złożenia wniosku oraz na dzień orzekania przez Organ I instancji istniały kryteria prawne i faktyczne do dokonania zmiany wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogi publicznej.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Powiatu w Dębicy z 10 sierpnia 2021 r. nr ZDP.3fb.4412.107.2015/2021 oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Województwo stwierdziło, że interpretacja Organu odwoławczego stoi w opozycji z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, które konsekwentnie w orzeczeniach podkreślają, że nie można przyjąć "automatycznie" tezy, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym. Sądy wskazują, że organy administracyjne zobligowane są do zbadania i ocenienia okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Tym samym za daleko idące jest stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa, polegająca na wprowadzeniu np. nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, czyli tak jak to jest w przedmiotowej sprawie, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą ustawą.

Województwo podkreśliło, że nie uległy zmianie zasady uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasadę odpłatności. Nie ma przy tym znaczenia, że opłata za zajęcie oparta jest o inną podstawę prawną niż rozstrzygnięcie co do samego zezwolenia, ze względu na integralność obu elementów budujących rozstrzygnięcie z art. 40 u.d.p. Istotą tego rozstrzygnięcia jest umożliwienie stronie dokonania legalnego zajęcia pasa drogowego drogi publicznej, opłata za to zajęcie jest ekwiwalentem za to zajęcie, a zmiana jej wysokości nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną.

Województwo wskazało, że poruszona przez organ odwoławczy kwestia wyeliminowania przez ustawodawcę art. 40f ust. 1 u.d.p., jako najprawdopodobniej przeszkoda do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a., stanowi błędną interpretację przepisów przez ten organ. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2673/21: "skoro skutkiem uchylenia art. 40f ustawy o drogach publicznych jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych (a nawet tego samego podmiotu) w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego, to dopiero zastosowanie art. 155 k.p.a. pozwala przywrócić swego rodzaju stan równowagi i doprowadzi do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji RP. Według tego przepisu, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2)."

Strona skarżąca podkreśliła, że zasada trwałości decyzji administracyjnych jest ograniczona, poprzez instytucję zmiany decyzji ostatecznej. Sprzeczne z zamysłem ustawodawcy byłoby zatem, gdyby brak możliwości skorzystania z nadzwyczajnych instrumentów wzruszenia decyzji ostatecznych dał się usprawiedliwić tylko ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, przy jednoczesnym braku zważenia innych okoliczności w ramach konkretnie rozpoznawanej sprawy. Brak, na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, w ustawie zmieniającej, przepisów przejściowych w zakresie stosowania norm prawa dawnego, jako wyjątek od zasady lex posterior derogat legi priori, należało interpretować w ten sposób, że ustawodawca nie wyłączył możliwości zmiany decyzji w trybie 155 k.p.a.

Województwo zauważyło, że za zmianą decyzji o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego przemawiał zarówno interes indywidualny jak i interes społeczny. Obniżenie opłat pozwala na obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych, związanych z budową i wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnej, a tym samym wpływa na zwiększenie ich dostępności dla ogółu społeczeństwa. Ponadto Województwo wskazało, że dla wielu decyzji ostatecznych dotyczących zajęcia pasa drogowego dla urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, uzyskało pozytywne rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany tych decyzji w zakresie ustalenia nowych stawek opłat.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w treści weryfikowanej jurysdykcyjnie decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podniesione przez stronę skarżącą argumenty oraz zarzuty nie miały znaczenia dla oceny co do zgodności z prawem kontrolowanych decyzji oraz treści rozstrzygnięcia sądowego.

Zasadnicze znaczenie w sprawie skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego celem wykonania robót związanych z umieszczeniem w pasie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego miały zmiany normatywne związane z przepisami szczególnymi mającymi wpływ na zakres dopuszczalności weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć w powyższym trybie nadzwyczajnym.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o zmianę ostatecznego orzeczenia administracyjnego była wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2, ust. 5 u.d.p. decyzja Zarządu Powiatu w Dębicy z 16 listopada 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, wykonanie robót związanych z umieszczeniem w tym pasie obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych oraz ustaleniem opłaty za zajęcie pasa drogowego. Strona skarżąca zwróciła się o zmianę powyższej decyzji w części dotyczącej wysokości ustalonej opłaty za zajęcie pasa drogowego. W dniu wydania decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o zmianę obowiązywała – podjęta na podstawie obowiązującego w tym dniu art. 40 ust. 8 u.d.p. – uchwała Rady Powiatu Dębickiego Nr XVIII/178/04 z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia 16 listopada 2015 r. stan prawny w zakresie podstaw normatywnych do zmiany tego rodzaju decyzji w zakresie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego podlegał zmianom.

Z dniem 1 lipca 2016 r. weszła w życie zmiana ustawy o drogach publicznych polegająca na dodaniu do tej ustawy nowego przepisu art. 40f (zob. art. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 903). Przepis art. 40f u.d.p. stanowił, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust. 1), natomiast dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (ust. 2). Celem powyższej regulacji było wprowadzenie szczególnej podstawy do wydawania decyzji dokonujących na bieżąco aktualizacji wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w związku z obniżaniem przez właściwe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stawek opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego. Na podstawie art. 40f ust. 1 u.d.p. właściwy zarządca drogi w razie obniżenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wydawał decyzję ustalającą nową (niższą) wysokość opłaty. Decyzja ustalająca nową wysokość opłaty dokonywała w ten sposób częściowej zmiany wydanej wcześniej decyzji ostatecznej w sprawie zajęcia pasa drogowego i określenia wysokości opłaty.

Kolejna zmiana normatywna w rozważanym zakresie weszła w życie 25 października 2019 r. W art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1815 ze zm.) dokonano zmiany ustawy o drogach publicznych m.in. przez nadanie nowego brzmienia art. 40 ust. 8 tej ustawy (art. 2 pkt 2 lit. c) oraz uchylenie art. 40f (art. 2 pkt 4). Celem zmiany art. 40 ust. 8 było "obniżenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego do poziomu przewidzianego już aktualnie dla dróg krajowych, a więc w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.", natomiast uchylenie art. 40f nastąpiło w związku "ze zidentyfikowanymi wątpliwościami interpretacyjnymi oraz rozbieżnościami w stosowaniu obowiązku dostosowania, z urzędu przez właściwego zarządcę dróg, wydanych już decyzji o zajęciu pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, do wysokości tych stawek wynikającej z uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3484). Jednocześnie w ustawie nowelizującej zamieszczono regulacje intertemporalne. W art. 24 postanowiono, że do postępowań w sprawie ustalenia nowej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 40f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei w art. 29 zawarto regulację, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego dostosują, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 2, do ich wysokości ustalonych niniejszą ustawą, w przypadku gdy obowiązujące stawki są wyższe niż stawki maksymalne wprowadzane niniejszą ustawą.

W nawiązaniu do art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1815 ze zm.) i art. 40 ust. 8 u.d.p. w brzmieniu nadanym powyższą ustawą zmieniającą Rada Powiatu Dębickiego uchwałą nr XVI.150.2020 z dnia 20 stycznia 2020 r. ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg powiatowych, na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu - wprowadziła nowe (obniżone) stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, w tym w zakresie zajęcia przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej (§ 2).

Strona skarżąca jako podmiot obciążony obowiązkiem uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej zwróciła się w dniu 17 czerwca 2021 r. (data wniesienia podania do organu pierwszej instancji) o zmianę ostatecznej decyzji z dnia 16 listopada 2015 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, albowiem w związku z art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw została podjęta przez Radę Powiatu Dębickiego nowa uchwała nr XVI.150.2020 z dnia 20 stycznia 2020 r., obniżająca wysokość opłat.

Podnoszone przez stronę skarżącą argumenty oraz przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych na tle możliwości i zakresu stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji ostatecznych zezwalających na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, niezależnie od uchylenia art. 40f u.d.p., utraciły jednak w toku prowadzonego postępowania administracyjnego znaczenie prawne.

O ile bowiem w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie zmiany części ostatecznej decyzji z dnia 16 listopada 2015 r. (10 sierpnia 2021 r.) możliwość stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do tego rodzaju decyzji ostatecznych przez ich zmianę w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego była aprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, o tyle już w dniu wydania będącej przedmiotem skargi do tut. Sądu decyzji organu odwoławczego (6 kwietnia 2022 r.) stan prawny uległ istotnej zmianie.

Ustawą z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 32) dokonano zmiany (art. 3) art. 40 u.d.p. przez dodanie nowej jednostki redakcyjnej (ust. 6d). Nowy przepis art. 40 ust. 6d u.d.p. wszedł w życie 18 stycznia 2022 r. (art. 6 w zw. z art. 3 ustawy nowelizującej), stanowiąc że: "Do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 1, dotyczącej zajęcia pasa drogowego w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052) nie stosuje się.". W sprawie nie ulega wątpliwości, że weryfikowana decyzja ostateczna z dnia 16 listopada 2015 r. została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p., a więc dotyczyła "umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego", a ze względu na rodzaj posadowionych obiektów i urządzeń (telekomunikacyjna kanalizacja kablowa) dotyczyła obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, która zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne obejmuje urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

Wprowadzony ustawą nowelizującą z dnia 2 grudnia 2021 r. przepis ust. 6d w art. 40 u.d.p. wyłączył w sposób bezpośredni i trwały stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji wydanych w sprawach zajęcia pasa drogowego w zakresie obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej (w znaczeniu określonym w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne) w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Od dnia 18 stycznia 2022 r. art. 40 ust. 6d w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 i 3 u.d.p. jest zatem przepisem szczególnym względem art. 155 k.p.a., eliminując nie tylko stosowanie tego ostatniego, lecz także wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 i 3 u.d.p. w części dotyczącej ustalonych opłat za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie – co jest kluczowe w przedmiotowej sprawie – ustawodawca w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 2 grudnia 2021 r. postanowił, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (przed 18 stycznia 2022 r.) prowadzonych na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 6d ustawy zmienianej w art. 3, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z powyższej regulacji intertemporalnej wynika, że we wszczętych przed dniem 18 stycznia 2022 r. i będących w toku postępowań nadzwyczajnych w sprawie uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznych decyzji dotyczących zajęcia pasa drogowego wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, należy bezpośrednio stosować nowe prawo, a więc nowy art. 40 ust. 6d u.d.p. W konsekwencji organy pierwszej lub drugiej instancji orzekające w trybie art. 155 k.p.a. w sprawach zmiany lub uchylania decyzji o zajęciu pasa drogowego w rozważanym wyżej zakresie miały obowiązek uznania, że dalsze prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w tym przedmiocie jest niedopuszczalne ze względu na wyłączenie przez nowy art. 40 ust. 6d u.d.p. możliwości stosowania art. 155 k.p.a. Postępowanie takie powinno było zatem – niezależnie od instancji – ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p. (pierwsza instancja) albo art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p., po uprzednim uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji (druga instancja).

Omówiona powyżej ostatnia zmiana normatywna nie została dostrzeżona przez skarżony organ odwoławczy, co doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 sierpnia 2021 r., podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 5 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p. oraz w zw. z art. 155 k.p.a. powinno było w dniu 6 kwietnia 2022 r. doprowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p.). Ze względu na wyłączenie przez art. 40 ust. 6d u.d.p. w zakresie w nim przewidzianym stosowania art. 155 k.p.a. jako podstawy wydania decyzji rozstrzygającej sprawę weryfikacyjną nie było możliwości orzekania co do istoty tego rodzaju sprawy przez zmianę/uchylenie albo odmowę zmiany/uchylenia ostatecznej decyzji (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 8 listopada 2022r., II SA/Rz 841/22, dost. baza CBOSA).

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, natomiast wobec stwierdzenia, że w postępowaniu przed skarżonym organem odwoławczym zaistniała podstawa do ostatecznego i definitywnego umorzenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., w punkcie drugim wyroku orzeczono o umorzeniu postepowania administracyjnego w sprawie zmiany ww. decyzji ostatecznej Zarządu Powiatu w Dębicy z 16 listopada 2015 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie trzecim orzeczenia o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się wpis (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (497 zł).