Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 331/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. Z. i J. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. Z. i J.Z. solidarnie kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga E.Z. i J. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2021 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [..], położonej w miejscowości O., gmina W.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 maja 2016 r. organ ustalił, że na terenie przedmiotowej działki skarżący w 2016 r. wybudowali, bez wymaganego pozwolenia na budowę, obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem (na stopach betonowych) o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, dwukondygnacyjny o wymiarach 7,00 m x 5,00 m wraz z podłączonym zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości płynne.

Postanowieniem z dnia 13 maja 2016 r. organ wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowej budowie i nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 lipca 2016 r., następujących dokumentów: a) zaświadczenia od Burmistrza o zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia 22 lutego 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem (na stopach betonowych) o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, dwukondygnacyjnego o wymiarach 7,00 m x 5,00 m wraz z podłączonym zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości płynne, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], położnej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W., wskazując w uzasadnieniu wydanej decyzji, że przedmiotowe postępowanie dotyczy obiektu zlokalizowanego w części tej działki, oznaczonego na załączonej do decyzji mapie jako C1 i B1.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że skarżący nie wykonali wezwania zawartego w postanowieniu z dnia 13 maja 2016 r. a przedmiotowa działka, zgodnie z obowiązującym na jej terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości O., oznaczonym symbolem 0-2, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 13 września 2006 r., nr XLV/515/2006, leży na obszarze oznaczonym 1.4.ZNz – teren trwałych użytków zielonych, dla którego ustalono 100% powierzchni biologicznie czynnej.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżących, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją uchylił decyzję organu I instancji (punkt 1 decyzji) i nakazał skarżącym rozebrać dwukondygnacyjny budynek o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,00 m x 5,00 m wraz z podłączonym zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości płynne, wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], położonej w obrębie ., gmina W., oznaczonej literami C1 i B1 na załączniku do protokołu oględzin z dnia 8 maja 2019 r. (stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji) (punkt 2 decyzji).

Uzasadniając wydaną decyzję, organ odwoławczy wskazał na wstępie, że z uwagi na to, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 7 kwietnia 2016 r. zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., albowiem zgodnie z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Następnie, organ stwierdził, że gabaryty i solidność konstrukcji przedmiotowego budynku wskazują, że ma on cechy pozwalające na uznanie go za obiekt trwale związany z gruntem a tym samym budynek. Natomiast fakt, że przedmiotowy budynek pomimo powierzchni zabudowy wynoszącej 35 m2 jest dwukondygnacyjny powoduje, że nie spełnia on przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane, a zatem na jego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Przeprowadzone zaś prawidłowo przez organ I Instancji postępowanie legalizacyjne nie mogło przynieść rezultatu albowiem skarżący nie przedłożyli w wyznaczonym terminie wskazanych w postanowieniu z dnia 13 maja 2016 r. dokumentów. Ponadto, przedmiotowa działka, zgodnie z obowiązującym na jej terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości O., oznaczonym symbolem 0-2, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 13 września 2006 r., nr XLV/515/2006, leży na obszarze oznaczonym 1.4.ZNz – teren trwałych użytków zielonych, dla którego ustalono 100% powierzchni biologicznie czynnej. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że wydanie decyzji reformatoryjnej w niniejszej sprawie wynikało z potrzeby doprecyzowania sposobu zawiązania z gruntem.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2018 r., względnie o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane – poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z przepisów wynika, że nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2;

- art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane – poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy obiekty na działce nr [..] spełniają wszelkie kryteria wyrażone w tym przepisie;

- art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – polegające na zaliczeniu obiektu do kategorii domku letniskowego, podczas gdy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że są to obiekty ruchome i nie mogą być uznane ani za obiekty budowlane ani też za obiekty budowlane o charakterze tymczasowym;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 139 k.p.a. – polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść odwołującego;

- art. 15 k.p.a. – polegające na wydaniu decyzji po dokonaniu własnych ustaleń opartych na zebraniu materiału dowodowego, opartej na odmiennej podstawie prawnej, czym pozbawiono skarżących możliwości poddania tej decyzji kontroli instancyjnej;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. niezweryfikowanie przez organ właściciela działki i powiadomienie go o wszczętym postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. niezweryfikowanie okoliczności kwestionowanej przez skarżących a polegającej na poczynieniu ustaleń, czy w gminie prowadzone są prace zmierzające do zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oparcie się wyłącznie na stanowisku organu I instancji, pomimo że skarżący wskazywali, że prace takie są prowadzone a są one warunkiem sine qua non dla wszczęcia procedury legalizacji w przedmiotowej sprawie;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. brak określenia sposobu związania z gruntem obiektów będących przedmiotem decyzji;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez brak wskazania na podstawie jakiego dokumentu naniesiony został podział literowy działek i czy zostało to wykonane w sposób prawidłowy;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji sprzecznej ze zgromadzonym materiałem dowodowym z naruszeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. – polegającym na braku wyjaśnienia przez organ, czy Rada Miejska przystąpiła do zmiany studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – polegające na braku zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2016 r., nr XVIII/209/2016, i tym samym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla należącej do skarżących działki położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2021 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

Mocą kontrolowanej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2018 r. (punkt 1 decyzji) i nakazał skarżącym rozebrać dwukondygnacyjny budynek o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,00 m x 5,00 m wraz z podłączonym zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości płynne, wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], położonej w obrębie O., gmina W., oznaczonej literą C1 i B1 na załączniku do protokołu oględzin z dnia 8 maja 2019 r. (stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji) (punkt 2 decyzji).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. albowiem postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 7 kwietnia 2016 r. a zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane stanowił zaś, że:

1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Wskazać przy tym należy, że decyzja o rozbiórce, wydawana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, z uwagi na jej doniosłość, powinna być sformułowana jasno i bez niedomówień, tak, aby mogła być należycie wykonana lub wyegzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym. Dokładne i zgodne z ustalonym przez organy stanem faktycznym rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie dla wykonalności decyzji.

Precyzyjne rozstrzygnięcie organu powinno być przy tym zawarte w sentencji decyzji nakazującej rozbiórkę, nawet nie w jej uzasadnieniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1779/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem egzekucji jest obowiązek wynikający z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej a nie jej uzasadnienia. Tylko obowiązek określony w osnowie decyzji może być wskazany w tytule wykonawczym. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji czy też uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, nie mogą doprowadzić do zmiany treści obowiązku (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 115/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązek precyzyjnego określenia w wydanej przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygnięcia wynika ponadto z treści art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja zawiera m.in. rozstrzygnięcie (pkt 5) i uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6).

Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie i doktrynie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest jego kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Dlatego też, powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby było zrozumiałe dla stron, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (zob. wyrok NSA z dnia 26 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07, Legalis). Rozstrzygnięcie powinno być wprost wyrażone w osnowie, gdyż nie można go ani domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 2 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1418/97, Legalis). Osnowa decyzji lub postanowienia powinna być sformułowana w taki sposób, żeby możliwe było następnie wykonanie decyzji/postanowienia dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, czyli aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczyło (zob. wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1654/97, niepubl.).

Kontrolowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2021 r. nie spełnia zaś powyższych wymogów, albowiem nie określa w sposób precyzyjny nakazanego przedmiotu rozbiórki.

W decyzji tej wskazano bowiem, że nałożony jej mocą obowiązek rozbiórki dotyczy budynku wzniesionego na terenie działki nr [..], położonej w obrębie O., gmina W., oznaczonej literą C1 i B1 na załączniku do protokołu oględzin z dnia 8 maja 2019 r. (stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji). Jednakże, na załączniku do kontrolowanej decyzji żaden obiekt, jak i żaden fragment działki nr [..], nie został oznaczony literami C1 i B1. Również, załącznik do protokołu oględzin z dnia 8 maja 2019 r. nie oznacza żadnego obiektu, jak i fragmentu działki nr [..], literami C1 i B1. Z kolei, na tym załącznik dane skarżących zostały odnotowane przy części działki oznaczonej literami B i C. Nadto, w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że skarżący są współwłaścicielami w 2/12 częściach działki nr [..], wskazując przy tym na część oznaczoną jako C1 i B1. Z uwagi na powyższe, na podstawie rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanej decyzji a nawet jej uzasadnienia nie sposób ustalić jakiego obiektu nałożony jej mocą nakaz rozbiórki konkretnie dotyczy. Z analizy akt sprawy wynika, że oznaczenie części działki nr [..] literami C1 i B1 zostało zastosowane w protokole oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 11 maja 2016 r., do którego to protokołu jednakże organ odwoławczy się nie odwołał, a tym samym nie może on stanowić podstawy odkodowania nałożonego mocą kontrolowanej decyzji przedmiotu rozbiórki. Ma to zaś istotne znaczenie, jako że na terenie działki nr [..] znajduje się wiele obiektów budowlanych. Sąd nie ma zaś możliwości doprecyzowania podjętego przez organ rozstrzygnięcia z uwagi na kasacyjny charakter wydawanych orzeczeń.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2021 r. wydana została z naruszeniem art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 i w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.

Nadto, wskazać należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy odmiennie zakwalifikowały wybudowany przez skarżących na terenie działki nr [..] obiekt. Organ I instancji uznał bowiem, że jest to obiekt budowlany albowiem jest posadowiony na stopach betonowych i nie jest trwale związany z gruntem. Z kolei, organ odwoławczy stwierdził, że gabaryty i solidność konstrukcji przedmiotowego obiektu wskazują, że ma on cechy trwałego związania z gruntem a zatem jest on budynkiem. W ocenie Sądu, dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena w powyższym zakresie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego albowiem na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem czy też nie. Brak jest przy tym stanowczego stanowiska skarżących w tym zakresie, co wynika również z treści skargi. Skarżący bowiem z jednej strony wywodzą w skardze, że w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane, dotyczący budynków a z drugiej strony kwestionują zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane twierdząc, że przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z gruntem.

Przepis art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane określa, że obiektem budowlany jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Warunkiem zatem przyjęcia, że mamy do czynienia z budynkiem jest ustalenie, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1324/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera jednak definicji fundamentu, ani też nie odsyła do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy w sprawie do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Przy czym, obecnie fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć a może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1327/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fundament to element konstrukcyjny przekazujący na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, za pomocą którego jest umocowany i zakotwiony w gruncie (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3601/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z protokołu oględzin organu I instancji z dnia 11 maja 2016 r. wynika jedynie, że obiekt skarżących jest nietrwale związany z gruntem (na stopach betonowych). W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy zlecił organowi I instancji, w trybie art. 136 k.p.a., dokonanie dodatkowych oględzin w celu jednoznacznego, niebudzącego wątpliwości ustalenia, czy obiekt objęty postępowaniem jest trwale związany z gruntem, czy też nie a także sporządzenia aktualnego szkicu sytuacyjnego, z uwagi na zarzuty odwołania. Tymczasem organ I instancji w protokole z 8 maja 2019 r. nie opisał przedmiotowego obiektu w sposób pozwalający na jego ocenę w powyższym aspekcie. Stwierdził natomiast, że w jego ocenie obiekt posadowiony na stopach betonowych jest nietrwale związany z gruntem. Z przeprowadzonych w niniejszej sprawie dowodów nie wynika zatem czy przedmiotowy obiekt posiada fundamenty. Tym samym, dokonana w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy kwalifikacja była przedwczesna i wymaga ponownego rozważenia, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Ustalenie powyższej okoliczności ma zaś niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowa kwalifikacja w powyższym zakresie pozwoli dopiero na prawidłowe rozważenie, w świetle art. 28 i art. 29 ustawy – Prawo budowlane, czy budowa przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę czy też nie a nadto jest niezbędna dla prawidłowego przeprowadzenia ewentualnego postępowania egzekucyjnego.

W tym miejscu wskazać należy, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy tym, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029).

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny innych dowodów (wyrok NSA z 16 lutego 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 28/98, LEX nr 1692246). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1241/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA zwracał także uwagę, że zakresem postępowania jest określony stan faktyczny, istniejący obiektywnie. Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2639/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, Sąd uznał, że pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, orzeczenie reformatoryjne organu odwoławczego, takie jak zostało podjęte w niniejszej sprawie, nie narusza zakazu orzekania na niekorzyść strony wynikającego z art. 139 k.p.a. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi zaś wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres obowiązków uległ powiększeniu. Przez "niekorzyść" należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego 2005 r. System informacji prawnej LEX). W przedmiotowej sprawie nie mogło dojść do naruszenia zakazu reformationis in peius, albowiem sytuacja prawna skarżących nie uległa w żadnym stopniu pogorszeniu wskutek rozpatrzenia odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie nałożył na skarżących nowego obowiązku, lecz doprecyzował obowiązek tożsamy z tym wskazanym w decyzji organu I instancji.

Nadto, z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 30 września 2016 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania w sprawie, wyjaśniając, że ewentualna zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i tym samym ewentualna zmiana obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości O. – nie stanowi zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy samowolnej zabudowy rzeczonej działki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 listopada 2016 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżących na to postanowienie a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 60/17, oddalił skargę wniesioną na to postanowienie, wskazując, że przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, organ I instancji w postanowieniu z dnia 30 września 2016 r. prawidłowo uznał, że nawet ewentualnie tocząca się procedura planistyczna, która może doprowadzić do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uzasadnia zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego prowadzonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Wymagana mocą art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej.

Co więcej, nie mógł w ogóle odnieść skutku zarzut dotyczący wadliwego ustalenia stron postępowania. Tylko bowiem podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który również z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 328/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać jednakże należy, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten dokonał weryfikacji kręgu stron niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uwzględnił wniesioną w niniejszej sprawie skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem odwoławczym. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.