Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: WSA Janina Guść WSA Mariola Jaroszewska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 10 czerwca 2015 r. odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, murowanej z podpiwniczeniem o wymiarach w rzucie 4,8m x 2,05m, znajdującej się na działce nr [...] ark. mapy 27 przy ul. M. w S.

Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku J. T. 24 marca 2015 r. Prezydent Miasta, odmówił wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, murowanej z podpiwniczeniem o wymiarach w rzucie 4,80m x 2,05m, która znajduje się na działce nr [...] ark. mapy 27, przy ul. M. w S., z uwagi na przekroczenie obowiązującego wskaźnika zabudowy. Wyjaśniono, że według obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Wybickiego, Armii Krajowej, Moniuszki oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście Sopocie (uchwała Rady Miasta Sopotu nr XIX/356/2004 z dnia 13 sierpnia 2004 r., publ. w Dz. Urz. Woj. Pom. nr 118 poz. 2073 dnia 29 września 2004 r.), działka nr [...], której dotyczy rozbudowa, objęta jest ustaleniami karty terenu nr 16M. Na karcie tej dopuszczalna powierzchnia zabudowy wynosi 20% dla działek o powierzchni większej niż 900 m2 i 25% dla działek mniejszych niż 900 m2. Rozpatrywany teren, do którego odnoszą się wskaźniki planistyczne składa się z dwóch działek gruntu o numerach [...] i [...] na arkuszu mapy 27 o łącznej powierzchni wynoszącej 998 m2. Dla tej wielkości terenu należy zastosować wskaźnik 20% powierzchni zabudowy. Podkreślono, że udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku możliwe byłoby tylko w sytuacji traktowania nieruchomości o nr ewidencyjnych [...] i [...] jako jednej działki budowlanej. W związku z tym organ uznał, że zgodna z obowiązującym planem powierzchnia zabudowy wynosi 20% powierzchni 998 m2 co stanowi 199,6 m2. W konsekwencji powierzchnia zabudowy wyznaczona przez budynek przy ul. M. wynosząca 235 m2 przekracza powierzchnię dopuszczalną przez plan.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył wnioskodawca, wnosząc o wydanie zaświadczenia o żądanej treści bądź jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: naruszenie przepisów postępowania - art. 219 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, podczas gdy nie zaistniały przesłanki uprawniające organ do wydania przedmiotowego postanowienia oraz naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną interpretację, że nieruchomość gruntowa dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz nieruchomość gruntowa dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...] zostały potraktowane jako jedna działka budowlana, podczas gdy dla obu nieruchomości prowadzone są dwie odrębne księgi wieczyste. W konsekwencji zarzucono przyjęcie zastosowania wskaźnika 20% powierzchni zabudowy, podczas gdy powinien zostać zastosowany wskaźnik 25% powierzchni zabudowy dla każdej z tych nieruchomości. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] stanowią dwie odrębne nieruchomości wpisane do dwóch odrębnych ksiąg wieczystych. Podano, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 499 m2 a działki nr [...] również 499 m2. Powierzchnia terenu zabudowanego zarówno w przypadku jednej, jak i drugiej działki nie wynosi więcej niż wymagane 25%. Miejscowy plan dopuszcza procent terenu przeznaczony pod zabudowę - dla działki do 900 m - 25% pow. działki, a dla działek powyżej 900m - 20% pow. działki. Wskazano na określenie w miejscowym planie terenu przeznaczonego pod zabudowę jako powierzchnię zabudowy wyznaczoną przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnie terenu; do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego. Miejscowy plan nie zawiera definicji działki, a zdaniem wnioskodawcy nie jest wyrażone wprost, czy ograniczenia w kwestii powierzchni zabudowy odnoszą się do działki ewidencyjnej czy też np. do działki budowlanej. W świetle definicji działki budowlanej zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedmiotowe działki stanowią działki budowlane. W tej sytuacji dopuszczalny procent terenu przeznaczony pod zabudowę dla każdej z nich wynosi 25% powierzchni danej nieruchomości. Zdaniem skarżącego fakt, że zamierzenie budowlane, którym była budowa domu jednorodzinnego odnosi się do obu nieruchomości, których jest jedynym właścicielem, nie ma w tym aspekcie żadnego znaczenia. Obecnie dom jednorodzinny jest zbudowany na terenie składającym się z dwóch nieruchomości będących działkami budowlanymi. Przyznał skarżący, że teren ten o pow. 988 m2 może być zabudowany przez obiekt budowlany o maksymalnej powierzchni 249,5m. Wskazał jednak, że budynek posadowiony na obu nieruchomościach posiada powierzchnię mniejszą. Jego zdaniem możliwe jest obliczenie powierzchni zabudowy każdej z nieruchomości gruntowych z osobna poprzez wyznaczenie rzutu pionowego po zewnętrznych krawędziach budynku na powierzchnię danej nieruchomości gruntowej i granicy tej nieruchomości gruntowej przebiegającej przez budynek. Podkreślił, że powierzchnia budynku wynosi mniej niż podana przez organ pierwszej instancji, tj. mniej niż 235 m. Wskazał, też w celu doprowadzenia danych w ewidencji gruntów i budynków do stanu zgodnego z rzeczywistym zostało złożone zgłoszenie prac geodezyjnych. Wyjaśnił, że w przedmiotowym budynku istniały kiedyś wyodrębnione lokale, jednakże zniósł odrębną własność tych lokali i w chwili obecnej budynek stanowi dom jednorodzinny i brak w nim wyodrębnionych mieszkań, do których odwołuje się organ pierwszej instancji.

Rozpoznając zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 26 października 2015 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ potwierdził, że na nieruchomości skarżącego składającej się z dwóch działek tj. działki nr [...] i nr [...] posadowiony jest jeden budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni 235 m2. Powierzchnia każdej z działek wynosi 499 m2, każda z działek posiada odrębną księgę wieczystą. Posadowiony na dwóch działkach, tj. działce nr [...] i [...] jeden budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o powierzchni 235 m2. Budynek ten stanowi jeden, niepodzielony pionową przegrodą wzdłuż granicy działek, obiekt budowlany. Zgodnie z ustaleniami przywołanego planu miejscowego zawartymi w karcie terenu nr 16M, dopuszczalna powierzchnia zabudowy wynosi 20% dla działek o powierzchni większej niż 900 m2 i 25% dla działek o powierzchni mniejszej niż 900 m2. Z uwagi na to, że przedmiotowy budynek stanowi jeden obiekt budowlany (budynek mieszkalny jednorodzinny), który jest posadowiony na dwóch działkach, brak podstaw do zastosowania wskaźnika zabudowy liczonego odrębnie dla każdej z działek, tj. w wysokości 25%. Skoro przedmiotowe działki zabudowane są jednym budynkiem, to powierzchnię zabudowy należy odnosić do całego terenu, na którym on się znajduje. Wskaźnik powierzchni zabudowy dotyczy wszak relacji pomiędzy zabudową na danej działce a jej powierzchnią. Natomiast fakt wpisania każdej działki do odrębnej księgi wieczystej jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem nie stanowi o podziale budynku na dwa odrębne obiekty budowlane. W tej sytuacji organ odwoławczy w ślad za organem pierwszej instancji przyjął, że ustaloną w miejscowym planie powierzchnię zabudowy należy odnieść do powierzchni dwóch zabudowanych działek, tj. powierzchni 998 m2. Wówczas wskaźnik ten wynosi 20% powierzchni, co stanowi 199,6 m2. Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi 235 m2, zatem przekracza wskazaną w miejscowym planie dopuszczalną powierzchnię zabudowy. Brak było zatem podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, tj. zgodności rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] ark. mapy 27, przy ul. M. w S. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze na powyższe postanowienie zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. postanowień karty terenu nr 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr M-4/01, tj. Uchwały Rady Miasta Sopotu nr XIX/356/2004 z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Wybickiego, Armii Krajowej, Moniuszki oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście Sopocie (zwanej dalej "miejscowym planem") poprzez ich błędną wykładnię, w ten sposób, że:

a) nieruchomość gruntowa, dla której Sąd Rejonowy, IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] (zwana dalej "nieruchomością I") oraz nieruchomość gruntowa, dla której Sąd Rejonowy, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...] (zwana dalej "nieruchomością II") zostały potraktowane łącznie jako jedna działka budowlana, podczas gdy dla obu nieruchomości prowadzone są dwie odrębne księgi wieczyste i stanowią one dwie odrębne działki budowlane,

b) organ uznał, że skoro nieruchomość I oraz nieruchomość II są zabudowane jednym budynkiem to powierzchnię zabudowy należy odnosić do całego terenu, na którym znajduje się budynek, podczas gdy wskaźnik zabudowy dotyczy relacji odrębnie pomiędzy nieruchomością I oraz nieruchomością II a ich powierzchniami, a w konsekwencji przyjęcie, że należy zastosować wskaźnik 20% powierzchni zabudowy, podczas gdy powinien zostać zastosowany wskaźnik 25% powierzchni zabudowy dla każdej z nieruchomości (25% odrębnie dla nieruchomości I oraz 25% dla nieruchomości II);

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 217 § 2 pkt. 2 i art. 218 § 1 k.p.a., polegające na poparciu nieuzasadnionej odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 10 czerwca 2015 r. i do wydania zaświadczenia o zgodności rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego murowanej z podpiwniczeniem, o wymiarach w rzucie 4,8 m x 2,05 m, która znajduje się na działce nr [...] arkusz mapy 27 przy ul. M. w S. położonego przy ul. M. w S. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 10 czerwca 2015 r.

Dodatkowo, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - obmiaru powierzchni zabudowy działek nr [...] i [...] - obręb 1 w S., sporządzonego przez geodetę - inż. P. J., upr. [...] na okoliczność wykazania możliwości obliczenia powierzchni zabudowy odrębnie dla nieruchomości I oraz nieruchomości II po obrysie zewnętrznym fundamentu (przyziemiu) budynku.

W uzasadnieniu skargi nacisk położono na wadliwą, naruszającą prawo do zabudowy, interpretację postanowień planu, niekorzystną dla skarżącego. Skarżący przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące prawidłowych zasad tworzenia postanowień planu, w tym uchwalania postanowień zrozumiałych i nie rodzących wątpliwości interpretacyjnych. Skarżący przy pomocy definicji działki budowalnej zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 ze zm.) dążył do wykazania, że każda z jego działek o nr [...] i [...] stanowi odrębne nieruchomości gruntowe i odrębny przedmiot własności, wobec czego stosunek powierzchni zabudowy zgodnie z planem winien być określany w odniesieniu do każdej działki odrębnie. Wbrew twierdzeniom SKO możliwe jest obliczenie powierzchni zabudowy każdej z nieruchomości gruntowych z osobna poprzez wyznaczenie rzutu pionowego po zewnętrznych krawędziach budynku na powierzchnię danej nieruchomości gruntowej i granicy tej nieruchomości gruntowej przebiegającej przez budynek, co według skarżącego potwierdza dokument sporządzony przez geodetę inż. P. J., o dowód z którego zawnioskował. Z projektu rozbudowy przedmiotowego budynku wynika, że warunek w postaci dopuszczalnego procentu terenu przeznaczonego pod zabudowę dla działek 900 m2 - 25% powierzchni działki został spełniony (nieruchomość składa się z dwóch działek, każdej o powierzchni 499 m2; na każdej z tych działek maksymalna powierzchnia terenu przeznaczonego pod zabudowę wynosi 124,75 m2). Działka nr [...] jest zabudowana w 18,3%, wiata zajmuje dodatkowe 3,4% powierzchni działki, czyli razem mniej niż 25%. Dodatkowo wskazano, że powierzchnia budynku wynosi mniej niż ustaliło SKO, tj. mniej niż 235 m2. Celem doprowadzenia danych w ewidencji gruntów i budynków do stanu zgodnego z rzeczywistym zostało złożone zgłoszenie prac geodezyjnych - pomiar powykonawczy budynku, którego kopię dołączono do skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wraz z pismem procesowym z dnia 23 grudnia 2015 r. skarżący dołączył dokument potwierdzający dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...]. Zmiana polegała na wykreśleniu powierzchni 235 m2 i wpisaniu nowej powierzchni 223 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga okazała się bezzasadna.

Oceniając legalność zaskarżonych postanowień należy jednoznacznie wskazać, że organy administracji w takim zakresie, który był niezbędny dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgromadziły pełny materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy aktualny na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia, w następstwie jego wszechstronnej oceny. Tym samym należycie wywiązały się z obowiązków nałożonych przepisami rządzącymi gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.).

W kontrolowanej sprawie organ procedował w trybie przepisów art. 217 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267), zwanej dalej k.p.a.

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z art. 217 § 2 k.p.a. wynika, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Z treści przywołanych przepisów wynika zatem, że zaświadczenie stanowi dokument urzędowy, zawierający potwierdzenie istniejących obiektywnie faktów lub stanu prawnego, wydawany na żądanie podmiotu mającego w tym interes prawny przez organ administracji publicznej. Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające ale jedynie "w koniecznym zakresie". Jest to postępowanie uproszczone, bez pełnego stosowania wszelkich reguł dotyczących przeprowadzania dowodów, wyjaśniające ewentualne wątpliwości związane z już istniejącymi faktami, czy też stanem prawnym, które mają zostać zaświadczone. Zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, dostępny na stronie http://orzeczenia.gov.pl).

Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący domagał się wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego w toku postępowania legalizacyjnego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...], prowadzonego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.). Co do zasady przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane, regulujące postępowanie w sprawie samowoli budowlanej przewidują, że o ile samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to dopuszczona jest jej legalizacja. W pierwszej zatem kolejności samowolny inwestor zobowiązany postanowieniem organu winien przedłożyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka też procedura legalizacyjna, jak wynika z akt niniejszej sprawy, poprzedzała złożenie wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego zapadło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego polegającego na zbadaniu stanu zabudowy przedmiotowym budynkiem mieszkalnym położonym na działkach nr [...] i [...] oraz ustaleniu treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym podkreślić, że w celu wydania żądanego zaświadczenia organ winien był zbadać wyłącznie zgodność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co też uczynił.

Na terenie obejmującym działki skarżącego nr [...] i [...] obowiązuje, co jest niesporne, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami W., A., M. oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście S., zatwierdzony uchwałą Nr XIX/356/2004 Rady Miasta Sopotu z dnia 13 sierpnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 118 poz. 2073 z dnia 29 września 2004 r.). Działki skarżącego o numerach [...] i [...] objęte są postanowieniami karty terenu nr 16M, na której dopuszczalna powierzchnia zabudowy wynosi 20% dla działek o powierzchni większej niż 900 m2 i 25% dla działek mniejszych niż 900 m2.

Celem ustalenia zgodności dokonanej przez skarżącego samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] ze wskazanymi postanowieniami planu miejscowego należało w pierwszej kolejności ustalić stan prawny zabudowanych działek oraz charakter istniejącej tam zabudowy. Zgodzić należy się ze skarżącym, że każda z jego działek, o nr [...] i [...], stanowi odrębną nieruchomość gruntową w rozumieniu art. 46 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014, poz. 121), zwanej dalej k.c. Przepis ten stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Podstawowym dowodem wyodrębnienia prawnego określającym stan prawny nieruchomości jest księga wieczysta, którą każda z tych działek posiada. Założenie księgi wieczystej lub wpisanie wyodrębnionej granicami zewnętrznymi powierzchni gruntu do istniejącej księgi wieczystej decyduje o tym, czy staje się ona nieruchomością jako samodzielny i odrębny przedmiot własności, chociażby jej właściciel był właścicielem jeszcze innych nieruchomości graniczących lub niegraniczących z nią, czy też wchodzi w skład większej całości wskutek przyłączenia do nieruchomości mającej urządzoną księgę wieczystą. Tak więc dwie sąsiadujące ze sobą nieruchomości, z których każda ma urządzoną księgę wieczystą, nie stają się na skutek skupienia ich w ręku jednej osoby automatycznie jedną nieruchomością (tak S. Rudnicki, Własność nieruchomości, LexisNexis/el. 2008). Przy czym należy pamiętać, że tego rodzaju postrzeganie nieruchomości gruntowych ma wymiar przede wszystkim cywilistyczny, istotny z punktu widzenia obrotu prawnego. Wymiar publicznoprawny natomiast, reprezentowany m.in. przez przepisy ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199), zwaną dalej u.p.z.p., a wcześniej ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz przez postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wymusza uwzględnienie przy wykładni planów takiego rozumienia nieruchomości, który wpisywałby się w cele tych regulacji i ich zadania. Obowiązujący plan miejscowy (uchwała Rady Miasta Sopotu nr XIX/356/2004 z dnia 13 sierpnia 2004 r.) procedowany był na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, z mocy przepisu przejściowego - art. 85 ust. 2 u.p.z.p. Niemniej stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (podobnie jak w obecnym stanie prawnym - art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p.), plan miejscowy realizuje wymogi wśród których są m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Elementem tego ładu są między innymi lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki zabudowy (art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.), stanowiące normy określone w planie miejscowym, które obowiązują podmioty inwestujące na terenie objętym planem.

W § 3 uchwały o planie, jako wyjaśnienie do ustaleń szczegółowych zawartych w kartach terenu, przywołano następującą definicję: "teren przeznaczony pod zabudowę = powierzchnia zabudowy wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu; do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków markiz występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego". W powiązaniu z przywołanymi postanowieniami odnoszącymi się do karty terenu nr 16M, ustalającymi dopuszczalną powierzchnię zabudowy dla działek określonej wielkości (20% dla działek o powierzchni większej niż 900 m2 i 25% dla działek mniejszych niż 900 m2) mamy do czynienia z normami kształtującymi dopuszczalną zabudowę na terenie objętym planem miejscowym, które to normy obowiązany jest wyłożyć i zastosować organ administracji wydający zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Celem określenia w planie miejscowym wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej jest utrzymanie na danym terenie pożądanej przez planistów wielkości powierzchni zabudowanej. Wskaźnik ten jest istotnym narzędziem planistycznym pozwalającym na kontrolowanie wielkości zabudowy dla osiągnięcia zamierzonego ładu przestrzennego. Dla określenia tego wskaźnika ad casum należy brać pod uwagę specyficzne okoliczności właściwe dla danej sprawy. Sam charakter działki podlegającej zabudowie nie ma takiego znaczenia z punktu widzenia wymogów urbanistycznych. W świetle obecnie obowiązującej definicji działki budowlanej (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.) wydaje się, że istotnym jest, ażeby działka ta spełniała warunki do zabudowy. Wobec tego ciężar zarzutów skarżącego został niewłaściwie rozłożony.

Bezsprzecznie działki skarżącego o nr [...] i [...] stanowią odrębne nieruchomości gruntowe i nie tworzą w sensie cywilistycznym jednej nieruchomości. Każda z tych działek jest również odrębną nieruchomością budowlaną. Jednak w rozumieniu planistycznym działki te stanowią teren zabudowy i zagospodarowania dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jeżeli budynek mieszkalny jednorodzinny, jak w niniejszej sprawie, położony jest na dwóch działkach stanowiących dwie odrębne nieruchomości gruntowe to zgodnie z art. 48 k.c. stanowi on część składową każdej z tych nieruchomości gruntowych, a tym samym parametry zabudowy określające ten budynek muszą być rozważane łącznie w odniesieniu do dwóch działek. Analizowanie powierzchni zabudowy budynku skarżącego oddzielnie w odniesieniu do każdej z działek spowodowałoby obejście wymogu ustalonego parametru zabudowy dla działek większych, którą w istocie nieruchomości skarżącego tworzą i które wspólnie stanowią teren zabudowy w rozumieniu obowiązującego planu, dla budynku jednorodzinnego. Budynek ten w stanie aktualnym dla skarżonego rozstrzygnięcia, nie jest podzielony liniami poziomymi, ani poprzecznymi i nie stanowi dwóch nieruchomości. Z tej przyczyny wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu potwierdzającego możliwość podziału tego budynku i dokonania obliczenia każdej z części przynależnej do poszczególnych działek w celu ustalenia spełnienia wymogu wielkości zabudowy w stosunku do wielkości działki jest niecelowy, jak również nieuzasadniony z punktu widzenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie ma istotnych wątpliwości, które przy pomocy tego dowodu należałoby wyjaśnić, szczególnie też w kontekście przywołanych już wymogów procedowania w celu wydania zaświadczenia, w którym postępowanie wyjaśniające ograniczone jest do potwierdzenia faktów istniejących, a nie potencjalnie możliwych, wykazywanych dowodami składanymi na etapie postępowania sądowego.

Na odnoszącej się do działek nr [...] i [...] karcie terenu nr 16M przewidziano stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki w ten sposób, że dla działek o powierzchni większej niż 900 m2 - 20%, a dla działek o powierzchni zabudowy mniejszej niż 900 m2 - 25%. W tym aspekcie podział ewidencyjny działek skarżącego potwierdzający ich status prawny jako dwóch odrębnych nieruchomości gruntowych nie ma kluczowego znaczenia dla oceny spełnienia wymogów planu. Budynek skarżącego - mieszkalny jednorodzinny, posadowiony jest na obu działkach skarżącego łącznie i zgodnie z przedłożonym w toku postępowania sądowego wypisem z ewidencji gruntów ma powierzchnię 223 m2. Wprawdzie organ ustalił prawidłowo na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia powierzchnię zabudowy o wielkości 235 m2, niemniej nawet wykazanie korekty nie zmienia prawidłowej oceny organów, bowiem obiekt, którego dotyczy wniosek skarżącego, nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy 199,6 m2. Organy nie mogły zatem wydać skarżącemu zaświadczenia zgodnego z jego wnioskiem.

Należy przy tym wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu nie można było skutecznie kwestionować postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynikają określony zasady i parametry zabudowy. Celem wzruszenia ustaleń planu miejscowego można jedynie wszcząć postępowanie skargowe określone w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), nie zaś postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zabudowy z treścią planu.

Tak jak już sąd zaznaczył, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje zmiana w ewidencji gruntów w zakresie powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego, która zmieniła się z wielkości przyjętej prawidłowo w postępowaniu administracyjnym 235 m2 na 223 m2, skoro nadal przewyższa dopuszczalne 20% powierzchni działki objętej zabudową - łącznie 998 m2, czyli 199,6 m2.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasady prawa do zabudowy oraz ograniczenia prawa własności wskazać należy, że prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości. Stąd teza o rozstrzyganiu ewentualnych wątpliwości na rzecz swobody inwestowania jest nieuprawniona.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 tej ustawy, w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.