Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 838/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz (spr.), Joanna Runge – Lissowska, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2263/02 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 12 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2263/02, oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 10 kwietnia 1951 r. Nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność komunalną. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, którym odmówiono T. L. i innym przywrócenia terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. 13307, w części obecnej działki Nr 19, stanowiącej własność komunalną (co potwierdza decyzja komunalizacyjna z 13 IX 1994 r. Nr 45268). Określony w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 X 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, jako termin prawa materialnego, jest terminem prekluzyjnym, tzn. nie przywracalnym. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, został napisany przez Piotra M. i T. L. dnia 12 II 1949 r. i nadany pocztą w dniu 14 II 1949 r., a wpłynął do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie w dniu 16 lutego 1949 r. Termin do złożenia tego wniosku upłynął w dniu 15 X 1948 r., a zatem wniosek powyższy został złożony z uchybieniem terminu określonego przez art. 7 ust. 1 cyt. dekretu.

W tym stanie rzeczy, Kolegium rozpatrując niniejszą sprawę uznało, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 kwietnia 1951 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. W ocenie Kolegium brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego z innych przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zdaniem Kolegium, znajdujące się w aktach sprawy dowody są wiarygodne i potwierdzają ustalone fakty i terminy. Oświadczenia strony w tym zakresie, niepoparte żadnym śladem w aktach sprawy i w rejestrze wniosków dekretowych, nie można uznać za wystarczający dowód potwierdzający, że wniosek został złożony w terminie i przyjąć, że rodzi on określone skutki prawne, z którymi przepis prawa materialnego takie skutki wiąże. Szczególnie w sytuacji gdy organowi znane są z urzędu fakty wynikające z akt sprawy oraz z rejestru wniosków dekretowych, uzasadniające przyjęcie stanowiska, że wniosek, opłacony stosowną opłatą manipulacyjną nie został złożony w trybie określonym w dekrecie.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T. M. Zdaniem skarżącego, organy nie dysponowały materiałami źródłowymi, z których wynikałoby, że nie został zachowany termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym powinien być dołączony do akt sprawy odpis dokumentu, z którego wynikałby termin, w którym została objęta w posiadanie nieruchomość oraz potwierdzenie z prezentatą wpływu – datą złożenia wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który jako właściwy rozpoznał skargę, nie uznał jej za zasadną.

Zdaniem Sądu należy stwierdzić, że organ dysponował stosownym materiałem pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie.

Wbrew temu co twierdzi skarżący, w aktach postępowania administracyjnego znajduje się stosowny wniosek dotychczasowych właścicieli P. M. i T. L., datowany przez nich na dzień 12 II 1949 r. Wniosek ten wpłynął do Zarządu Miejskiego w dniu 16 II 1949 r. Na wniosku tym znajduje się również data 3 V 1949 r., którą ówczesny organ przyjął jako datę wniesienia wniosku.

Wprawdzie jako datę złożenia wniosku należało przyjąć dzień 14 lutego 1949 r. (data nadania wniosku w polskim urzędzie pocztowym), jednakże ta okoliczność nie ma znaczenia dla oceny. Termin bowiem do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej upłynął w dniu 19 października 1948 r. Ogłoszenie bowiem o objęciu przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 I 1949 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m. st. Warszawy (Dz. RP Nr 6, poz. 45) zostało dokonane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 10, datowanym na dzień 19 IV 1948 r. W tej sytuacji - w ocenie Sądu – organ zasadnie uznał, że wniosek został złożony po terminie. Zasadnie również przyjął, że orzeczenie administracyjne o odmowie przywrócenia tego terminu nie zawiera wady nieważności wskazanej w art. 156 § 1 kpa. Fakt, że termin z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 X 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy jest terminem prawa materialnego i w związku z tym nie podlega on przywróceniu, nie oznacza, że wydane w tym zakresie orzeczenie o odmowie jego przywrócenia zostało wydane bez podstawy prawnej.

Do tej kwestii ustosunkowało się w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w swojej decyzji z [...] i z tym poglądem Sąd się zgadza. Istniały bowiem przepisy postępowania administracyjnego odnoszące się do możliwości przywrócenia terminu. Okoliczność, że termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu na podstawie tych przepisów nie oznacza, że negatywne rozstrzygnięcie w tym zakresie podjęte zostało bez podstawy prawnej. Można natomiast rozważyć czy powinno to być rozstrzygnięcie właśnie negatywne, czy też umarzające postępowanie. Jednakże te kwestie nie mają znaczenia dla oceny istnienia samej podstawy prawnej.

Przy czym należy wziąć pod uwagę, że kwestia charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu nie była jednoznacznie przyjmowana w orzecznictwie administracyjnym i sądowym. Dopiero uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z 14 X 1996 r. sygn. akt OPK 19/96 (ONSA z 1997 r. Nr 2, poz. 56) przesądziła, że termin ten ma charakter terminu zawitego prawa materialnego i jego uchybienie powoduje wygaśnięcie roszczenia o przyznanie prawa użytkowania wieczystego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargą kasacyjną wniósł T. M., reprezentowany przez radcę prawnego A. O., zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, że wbrew art. 77 § 1 kpa nie wyjaśniono ostatecznie kluczowej sprawy złożenia wniosku, bądź niezłożenie w dekretowym terminie tj. zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 X 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Skarżący nie zgadza się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że podstawą wiarygodności ustalenia terminu złożenia wniosku jest rejestr wniosków dekretowych. Sprawa wiarygodności tego rejestru została podważona pismem Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z 15 VII 2004 r. znak [...], w którym stwierdza się jednoznacznie, "iż nie jest możliwe podanie daty złożenia wniosku, ponieważ rejestr nie posiada rubryk, w których wpisywanoby datę jego złożenia i dalej rejestry mają jedynie charakter pomocniczy i nie stanowią wyłącznego dowodu bezpośredniego". Zgodnie z art. 7 ww. dekretu właściciele mieli możliwość zgłoszenia wniosku o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym. Warunkiem uzyskania tego prawa było złożenie w okresie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu przez gminę stosownego wniosku i opłacenia tzw. "opłaty manipulacyjnej". Dla nieruchomości przy ul. [...], termin objęcia gruntu rozpoczął bieg 19 IV 1948 r. a ekspirował 19 października. Stosowny wniosek wraz z opłatą manipulacyjną został złożony. Zdziwienie wnoszącego skargę kasacyjną budzi fakt, że zaskarżony wyrok nie uwzględnił prawomocnej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 10 IV 2001 r. (P.O. 5.3-R-724/99), która usunęła z obiegu prawnego orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 14 IV 1951 r. uznając, że zawiera ono wadę wymienioną art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie rozpatrzono także w części sprawy ewidentnego naruszenia art. 1 dekretu z 26 X 1945 r. Artykuł ten spełniający w dekrecie rolę preambuły wyraźnie określał cele przeprowadzonego wywłaszczenia.

W momencie przejmowania przedmiotowego gruntu na rzecz Skarbu Państwa, było rzeczą ewidentną, że nie był on potrzebny do celów wymienionych w art. 1 dekretu. Grunt ten leżał na obrzeżach ówczesnej granicy miasta, a jego przeznaczeniem było budownictwo jednorodzinne.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez T. M. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 V 2004 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określone zostały w § 2 art. 183. Odmiennie zatem niż sąd administracyjny I-ej instancji, który rozpoznając skargę sądowoadministracyjną nie będąc związany granicami tej skargi ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, niezależnie od zarzutów i wniosków postawionych w skardze, Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny związany jest granicami skargi, a więc może rozpoznać sprawę tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, a przede wszystkim w jej podstawach, chyba że występują przesłanki nieważności postępowania to wówczas te - Sąd niezależnie od zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych - musi wziąć pod uwagę z urzędu przy rozpatrywaniu sprawy.

Żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Stąd też sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 175 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną mogą sporządzać wyłączenie podmioty w przepisie tym wymienione, a mianowicie adwokaci lub radcowie prawni we wszystkich sprawach, natomiast w sprawach własności przemysłowej także rzecznicy patentowi. Wymóg ten zwany "przymusem adwokackim" ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Od podmiotów bowiem wymienionych w ustawie, jako uprawnionych do sporządzenia skargi kasacyjnej, można oczekiwać znajomości procedury obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przymus adwokacki związany jest więc z wysokimi wymogami formalnymi jakie ustawa stawia skardze kasacyjnej i ma zabezpieczyć stronę przed ewentualnie negatywnymi skutkami jakie pociąga za sobą niezachowanie wymogów jakie omawiana ustawa stawia tego rodzaju środkom zaskarżenia.

Odnosi się to m. in. do prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie podstawa kasacyjna nie została prawidłowo sformułowana, co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do niej. W tej sprawie wnoszący skargę kasacyjną w podstawie kasacyjnej zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie kluczowej sprawy - według skarżącego – złożenia wniosku, bądź niezłożenia wniosku w dekretowym terminie – tj. zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 X 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sformułowany pod adresem zaskarżonego wyroku zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za chybiony.

W podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –naruszenie przepisów postępowania – chodzi bowiem o przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne tj. przepisy ww. ustawy. Jeśli więc strona zamierza – jak w tym przypadku – postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, to winna wskazać konkretny przepis – przepisy – powołanej ustawy z 30 VIII 2002 r. , który w – w jej ocenie – został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu. Sąd administracyjny kontrole legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego przeprowadza w ramach zakreślonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie ani w podstawie kasacyjnej ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano w ogóle jaki przepis z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego został naruszony zaskarżonym wyrokiem, poprzestając tylko na wymienieniu art. 77 § 1 kpa. Zwrócić należy uwagę, że przepis ten adresowany jest do organu administracji publicznej, który musi go przestrzegać prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie przepisów kpa. Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem, wprawdzie ocenia czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stosuje.

Kontroli tej bowiem Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Za wręcz niezrozumiały uznać należy postawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 dekretu z 26 X 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, zgodnie z którym wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy ( w granicach administracyjnych miasta jakie istniały w dniu ogłoszenia dekretu tj. 21 XI 1945 r.) przechodzą na własność gminy m. st. Warszawy (celem takiego uregulowania było – jak wynika z tego przepisu – umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy). Sporna działka leżała na terenach objętych działaniem omawianego dekretu, a więc podlegała jego rygorom tak w zakresie przejścia jej własności na gminę m.st. Warszawy jak i dalszego dysponowania nią.

Okoliczność przy tym, że działka leżała – jak twierdzi skarżący – na terenach przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, nie miała żadnego znaczenia dla objęcia jej działaniem ww. dekretu z 26 X 1945 r. skoro działka ta znajdowała się w granicach administracyjnych miasta, jakie istniały w momencie wejścia w życie tego dekretu. Żadna władza ani administracyjna ani sądowa nie mogła określonej nieruchomości spod działania dekretu warszawskiego – wyłączyć.

Przede wszystkim zaś przepis art. 1 dekretu z 26 X 1945 r. nie mógł zostać naruszony ponieważ w ogóle w tej sprawie od wydania dekretu nie był – i nie mógł być – przedmiotem oceny.

Powyższe wskazuje, że skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie można uznać za zasadną i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę tę należało oddalić.