Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3794/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 235
journal: Dz.U. 2018 poz 917
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
article: par. 6 ust. 1 i 2, par. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2134/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2018 r., nr 1371/18 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2134/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej także: "skarżąca", na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "MWINB’’, z dnia 27 lipca 2018 r., nr 1371/18, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, w związku z art. 151 P.p.s.a. przez brak ustaleń faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej uregulowanej w przepisach art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, brak analizy, czy wykonana została budowa w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego albo budowa w rozumieniu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez błędne zastosowanie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz niezastosowanie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, brak kontroli ustaleń faktycznych dokonanych w zaskarżonym postanowieniu, w szczególności czy materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony przez organ administracyjny, czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej uregulowanej w przepisach art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, czy należy zastosować przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, czy należy zastosować przepisy art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego dotyczące dokumentów wymaganych w niniejszej sprawie legalizacji instalacji tablicy reklamowej;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego w związku z art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz w związku z art. 7a K.p.a. i art. 81a K.p.a.: przez nieprawidłowe rozpoznanie zarzutów skargi, niezgodne z aktami niniejszej sprawy stwierdzenie, że organ II instancji uzasadnił prawnie, na czym polega budowa nośnika reklamowego, wyjaśnił skarżącej przesłanki uznania posadowienia nośnika wraz z tablicami reklamowymi za budowę (str. 23 i 24 uzasadnienia) pomimo, że kontrolowane Postanowienie nie zawiera jakichkolwiek twierdzeń, ustaleń, wykładni w odniesieniu do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i zdefiniowanego w nim pojęcia budowa, przez powołanie orzecznictwa dotyczącego stanów faktycznych i prawnych innych, niż stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, przez nieuwzględnienie przy kontroli zaskarżonego Postanowienia zasady przyjaznej interpretacji przepisów oraz zasady proporcjonalności (zasad określonych w art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców) oraz nowych przepisów art. 7a K.p.a. i art. 81a K.p.a. dotyczących rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, przez błędne zastosowanie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz niezastosowanie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, przez nie wykazanie kontroli zarzutów i argumentów skargi, dotyczących zarówno przepisów prawa, jak również stanu faktycznego, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;

3) art. 90 § 1 i § 2 P.p.s.a., art. 119 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 120 P.p.s.a., w związku z art. 106 § 1 P.p.s.a. i art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 P.p.s.a., w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. przez rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo, że Skarżący złożył wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, nieuwzględnienie prawa do sądu i zasady jawności rozprawy sądowej, gwarantowanych Konstytucją RP, pozbawienie Skarżącego uprawnień procesowych: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 P.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 P.p.s.a.) pomimo, że przedmiotem niniejszej sprawy jest obowiązek przedstawienia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w sprawie legalizacji tzw. samowoli budowlanej, która powinna być rozpoznana na jawnej rozprawie z zachowaniem gwarancji konstytucyjnych i uprawnień procesowych należnych Skarżącemu: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 P.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 P.p.s.a.), przez brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania, które zapewnia wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania, brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację funkcji wymiaru sprawiedliwości zgodnie ze standardami konstytucyjnymi a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- niezastosowanie przesłanek z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych) oraz z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych) w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, który definiuje "budowę", o której mowa w przepisach art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej;

- błędną wykładnię art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku kryterium zainstalowania pomimo, że ani przepisy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego ani przepisy art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nie zawierają kryterium zainstalowania, powyższe przepisy Prawa budowlanego, zarówno art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jak również art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zawierają tę samą przesłankę budowy obiektu budowlanego;

- błędną wykładnię art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, który definiuje "budowę", o której mowa w przepisach art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej, przez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku: Jeżeli więc bezpieczeństwo konstrukcji tablicy reklamowej zapewnia osadzenie je j właśnie na nośniku umocowanym w betonowym fundamencie, to ten fakt powoduje trwałe związanie z gruntem. Za oczywiste uznać należy wówczas, że obiekt powstał w wyniku budowy pomimo, że wg art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego "budową" jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego;

- błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku: Instalowanie" nie dotyczy także wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz wykonania takich robót budowlanych, które są związane z już istniejącym obiektem pomimo, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych zarówno na gruncie, jak również na obiektach budowlanych wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi a definicja budowli (art. 3pkt 3 Prawa budowlanego) nie wyklucza zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, który dotyczy robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych;

- błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, przez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku: Dyspozycja art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr. bud. sformułowana jest w sposób nienasuwający prawnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie jest niezbędna jakakolwiek wykładnia tego przepisu - ani językowa, ani teleologiczna, ani systemowa, zaś dla zrozumienia treści dyspozycji przepisu nie jest niezbędne odwoływania się do ewentualnych interpretacji pomimo, że przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wymagają wykładni, m.in. wykładni językowej, co wynika, m.in. z orzecznictwa sądowoadministracyjnego;

- błędną wykładnię art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego i art. 49 ust. 2 Prawa budowalnego oraz art. 49b ust. 1 i ust. 2 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, przez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku: Piątego też PINB wezwał skarżącą do przedstawienia, określonych w postanowieniu Nr R /61/2018 z dnia 18 maja 2018 r., dokumentów, zaś MWINB postanowienie to (jako najkorzystniejsze dla skarżącej w postępowaniu wywołanym samowolą budowlaną) utrzymał w mocy pomimo, że analiza ww. przepisów Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że zastosowanie przepisów art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego jest mniej korzystne dla skarżącego, niż zastosowanie art. 49b ust, 1 i ust. 2 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego;

- błędne zastosowanie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego pomimo, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a ich legalizacja nie wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego;

- niezastosowanie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego pomimo, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej wymaga zgłoszenia a ich legalizacja wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego;

- niezastosowanie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (zasady przyjaznej interpretacji przepisów) przy wykładni przepisów Prawa budowlanego: art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, przy wykładni art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę a ich legalizacja nie wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, a wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. - naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku: "Skarżąca jest osobą prawną, a nie człowiekiem, a hipoteza całego art. 31 ustawy zasadniczej dotyczy wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela." pomimo, że osób prawnych dotyczą regulacje zawarte w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie wnoszę o zmianę zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonego Postanowienia Nr 1371/18 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2018 r. oraz poprzedzającego go Postanowienia Nr R/61/2018 z dnia 18 maja 2018 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 1 września 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 90 § 1 i § 2 P.p.s.a., art. 119 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 120 P.p.s.a., w związku z art. 106 § 1 P.p.s.a. i art. 106 § 2 zdanie pierwsze i drugie P.p.s.a, w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. przez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym pomimo, że skarżący złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sprawa została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga została wniesiona na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Jest więc oczywiste, że sprawa mogła być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Prawo do jawnego rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego. Norma art. 45 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje przypadki, w których może dojść do wyłączenia jawności rozprawy.

Odnotować również warto, że nie została podważona zgodność z Konstytucją RP normy art. 10 P.p.s.a., zgodnie z którą, rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I FSK 110/20; wyrok NSA z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4109/18).

Nieuwzględnienie wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie oznacza zatem naruszenia prawa. Przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu, któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się stosując art. 122 P.p.s.a. Celem regulacji zawartej w art. 122 P.p.s.a. było stworzenie możliwości wyeliminowania tych wszystkich przypadków, w których skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym było, z różnych powodów, wadliwe (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FSK 508/20).

W niniejszej sprawie skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym było zgodne z art. 118 pkt 3 P.p.s.a.

W dwóch pierwszych zarzutach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego. Opis sposobu naruszenia także zawiera tezy o charakterze procesowym i materialnym.

W związku z tym rozważania rozpocząć należy od konstatacji, że zarzuty te określono w skardze kasacyjnej jako podnoszące naruszenie przepisów postępowania. Wnosząca kasację wskazała, co umacnia identyfikację dwóch pierwszych podstaw kasacji, że zarzuty te składa na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Spostrzeżenie to, a także uwzględnienie dalszej treści analizowanych podstaw kasacji, pozwala na przyjęcie, że zdaniem kasatora, doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z przepisami ustrojowymi i przepisami regulującymi kompetencyjnymi właściwość sądów administracyjnych, a naruszenia tych przepisów są skutkiem naruszeń procesowych w zakresie postępowania wyjaśniającego oraz naruszeń w zakresie wykładni i zastosowania norm prawa materialnego, w tym kwalifikacji wykonanych robót i kwalifikacji wykonanego obiektu.

Odniesienie się do dwóch pierwszych zarzutów należy rozpocząć od stwierdzenia, że bezpodstawne jest powołanie, jako naruszonych, przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na postanowienie MWINB, z dnia 27 lipca 2018 r., nr 1371/18, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby orzekał związany zarzutami i wnioskami skargi.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy sąd wyda wyrok na podstawie okoliczności nieznajdujących potwierdzenia w aktach sprawy. Taka sytuacja procesowa nie miała miejsca.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego postanowienia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Zarzuty braku ustaleń faktycznych, zdaniem skarżącej istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędnego zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zamiast art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, a także brak analizy, czy wykonane roboty są "budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego", czy też "budową w rozumieniu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego", dotyczą merytorycznej poprawności wyroku.

Przypomnieć zatem trzeba utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, trafność merytorycznego stanowiska zajętego przez Sąd nie może być podnoszona z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20).

Podniesione w analizowanym zarzucie kwestie materialnoprawne zostaną omówione w odniesieniu do materialnej podstawy kasacji oraz w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7a K.p.a.

Z uwagi na wskazanie, jako naruszonych przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., możliwe jest odniesienie się, w ramach rozważenia zasadności procesowej podstawy kasacji, do zarzutu braku istotnych ustaleń faktycznych.

Od razu jednak trzeba zastrzec, że czym innym są fakty, a czym innym ocena tych faktów w świetle norm prawa materialnego. Ocena ta stanowi proces stosowania prawa.

Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, teza 17 do art. 183).

Kwalifikacja wykonanych robót polegających na wykonaniu urządzenia reklamowego, jakkolwiek podniesiona w podstawie kasacji powołującej się na naruszenie procesowe, należy do procesu stosowania prawa, a więc może być rozważana w ramach materialnej podstawy kasacji. Fakty ustalono na podstawie oględzin i materiału fotograficznego są zaś takie, że na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. posadowiono wolnostojący nośnik reklamowy, zwieńczony tablicą reklamową o wymiarach 2,5 m x 5,0 m i wysokości 6,0 m, mający konstrukcję stalową i osadzony na słupie zakotwiczonym w fundamencie żelbetowym osadzonym na gruncie.

W związku z zarzutem skarżącej należy ocenić, czy wykonanie urządzenia reklamowego było budową, czy instalacją, a także dokonać kwalifikacji wykonanego obiektu, z punktu widzenia definicji zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Oznacza to, że skarżąca, określając zarzuty jako procesowe, w rzeczywistości podniosła kwestie oceny faktów z punktu widzenia prawa materialnego. Nie podważyła rezultatów postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Nie wskazała jakie istotne fakty nie zostały ustalone. Nie wskazała dowodów, które należałoby jeszcze przeprowadzić. Nie podważyła wiarygodności oględzin przeprowadzonych z jej udziałem w dniu 27 lutego 2018 r., informacji organu administracji architektoniczno-budowlanej o braku pozwolenia na budowę i zgłoszenia, a także treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarzut nieprawidłowego zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. jest więc bezpodstawny.

Drugi zarzut procesowy także podnosi naruszenie m.in. art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. Bezpodstawność tej części zarzutu omówiono powyżej. Zagadnienia materialne nie mogą być skutecznie podniesione z powołaniem się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom wyartykułowanym w opisie naruszenia analizowanego drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji obszernie odniósł się do zarzutów skargi. Uczynił to podając podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Jak wskazano w orzecznictwie, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11).

Sąd pierwszej instancji nie tylko przedstawił przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia (m.in. art. 48 ust. 2 i 3, art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego, ale także wyjaśnił pojęcia budowy, instalowania, trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem, rozumienia normy zwalniającej od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Oznaczało to nie tylko realizację obowiązku podania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, ale stanowiło przedstawienie stanowiska Sądu wobec tez podniesionych w zażaleniu i w skardze.

Niezależnie od tego, można odnotować, że Sąd pierwszej instancji wprost odniósł się do zarzutów w zakresie przyjaznej interpretacji przepisów do której nawiązywała skarżąca z powołaniem się na art. 11 ustawy – Prawo przedsiębiorców oraz w zakresie zasady pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 12 tej ustawy). Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 K.p.a., a także zarzutu naruszenia norm konstytucyjnych.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w związku z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego w związku z art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz w związku z art. 7a K.p.a. i art. 81a.

Przede wszystkim, skarżąca nie wskazała precyzyjnie powołanego przepisu. Art. 7a K.p.a. zawiera dwie jednostki redakcyjne (paragrafy). Skarżąca nie podała w opisie naruszenia na czym polegają wątpliwości co do treści przywołanych norm Prawa budowlanego. Poruszyła natomiast kwestię niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do tak wyartykułowanego zarzutu naruszenia art. 7a K.p.a., należy najpierw stwierdzić, że dyspozycja normy art. 7a § 1 K.p.a. dotyczy rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej. Oznacza to, że chodzi o wykładnię abstrakcyjnej normy prawnej, a nie proces stosowania prawa w odniesieniu do określonego stanu faktycznego.

Mimo niewskazania w opisie naruszenia analizowanego zarzutu wątpliwości, jakie powołane normy wywołują, w świetle treści uzasadnienia kasacji jest oczywiste, że spór dotyczy pojęcia "wolno stojących trwale związanych z gruntem tablic reklamowych i urządzeń reklamowych", a więc pojęcia zawartego w art. 3 pkt 3 Prawa budowalnego, przy czym istota kontrowersji odnosi się do określenia "trwałego związania z gruntem". Odczytanie treści normy prawnej, czyli proces wykładni następuje w trakcie stosowania prawa przez organy administracji (w tym przypadku organy nadzoru budowlanego), a następnie przez administracyjny dokonujący kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, decyduje nie tylko sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; wyrok NSA z dnia 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1383/19). Podobnie rozumiane jest pojęcie trwałego związania z gruntem w odniesieniu do stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3707/18 i orzecznictwo tam przywołane).

Wbrew zarzutowi naruszenia art. 7a K.p.a., treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zakresie pojęcia trwałego związania z gruntem nie wywołuje zatem wątpliwości, wymagających zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a.

Podobnie, wątpliwości interpretacyjnych, uprawniających do zastosowania zasady sformułowanej w art. 7a § 1 K.p.a. nie wywołuje kwestia instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wykonywanie urządzenia reklamowego składającego się z konstrukcji nośnej, tablicy i fundamentu stanowi budowę, a nie instalowanie reklamy na istniejącym obiekcie budowlanym. Sad trafnie odwołał się do stanowiska sądów administracyjnych w tym zakresie. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, poglądy wyrażone w przywołanych przez WSA orzeczeniach sądów administracyjnych, jakkolwiek sformułowane zostały w innych sprawach, odnoszą się do tego samych zagadnień materialnoprawnych, w tym także kwestii rozumienia pojęć: budowa i instalowanie.

Przypomnieć należy, że skarżąca wykonała wolnostojący nośnik reklamowy, zwieńczony tablicą reklamową o wymiarach 2,5 m x 5,0 m i wysokości 6,0 m, mający konstrukcję stalową i osadzony na słupie zakotwiczonym w fundamencie żelbetowym osadzonym na gruncie. Taki obiekt, względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (por. wyrok NSA z 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10). Wykonanie takiego obiektu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Z definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 (dawniej: art. 29 ust. 2 pkt 2) Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1150/17).

Inaczej rzecz ujmując robotami budowlanymi podlegającymi hipotezie normy wyrażonej w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego byłyby prace polegające na zmianie tablicy, względnie innego nośnika reklamowego na już istniejącym budynku bądź innym obiekcie budowlanym, lecz nie realizacja od postaw całej wolno stojącej, trwale związanej z gruntem budowli stanowiącej jako funkcjonalna całość jedno urządzenie reklamowe (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 207/18).

Rozważając sformułowane w analizowanym zarzucie kwestie procesowe zauważyć jeszcze należy, że skarżąca nieprecyzyjnie powołała się także na art. 81 K.p.a., który zawiera dwa paragrafy. Skoro jednak przepis ten wskazała nawiązując do zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, to można uznać, że chodziło jej o zastosowanie tej reguły, a jest ona unormowana w art. 81a § 1 K.p.a. – w art. 81a § 2 K.p.a. wymienione są wyłączenia od zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.

W myśl art. 81a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Skarżąca nie wskazała na czym polegają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Z poprzedzających rozważań odnoszących się do kwestii z zakresu ustalania stanu faktycznego, wynika że stan faktyczny nie tylko został prawidłowo ustalony, ale nadto skarżąca nie podjęła nawet próby zakwestionowania ustaleń o charakterze faktycznym. Trudno w tej sytuacji mówić o jakichkolwiek wątpliwościach co stanu faktycznego.

Nie są zasadne zarzuty materialne skargi kasacyjnej. Zagadnienia wykładni norm art. 3 pkt 3, pkt 6 i pkt 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 48 ust. 2 i 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zostały omówione w odniesieniu do zasady wyjaśniania wątpliwości co do treści normy prawnej, o której mowa w art. 7a § 1 K.p.a.

Z uwagi na bezpodstawność zarzutów błędnej wykładni wskazanych norm prawa materialnego, a także niepodważenie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych dotyczących rodzaju wykonanego obiektu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty niewłaściwego zastosowania trybu określonego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Skoro skarżąca wybudowała wolnostojące urządzenie reklamowe będące budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i nie uzyskała, wymaganego przepisem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę, zaistniały przesłanki do wydania, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia określonych dokumentów.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przede wszystkim, nie odpowiada stanowi prawnemu sformułowana w skardze teza, że zastosowane przepisy (w tym przypadku art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego) stanowią najostrzejszą ingerencję w prawa jednostki. Są to przecież przepisy wprowadzone na mocy noweli z dnia 27 marca 2003 r., umożliwiające legalizację samowoli budowlanej.

Zagadnienie przysługiwania osobom prawnym prawa prywatnego nie jest w literaturze i orzecznictwie jednolicie rozumiane.

Można wskazać na stanowisko, według którego, z normy ustrojowej art. 31 ust. 1 Konstytucji wynika, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej, co oznacza to, iż norma prawna wywodzona z tego przepisu odnosi się wyłącznie do osób fizycznych (patrz: Wiesław Skrzydło, "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", Wydawnictwo Zakamycze 2002, s. 43 – 45; wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 141/05).

Z drugiej strony, odnotować należy stanowisko, zgodnie z którym, podmiotami "wolności" mogą być także osoby prawne prawa prywatnego i inne podmioty podobne. Wprawdzie art. 31 ust. 1 mówi o "wolności człowieka", ale formułę tę trudno byłoby traktować jako dającą podstawę do wnioskowania a contrario. Raczej trzeba ją traktować jako wskazanie podstawowej roli człowieka w aksjologii konstytucyjnej i jako potraktowanie ochrony wolności człowieka jako pierwszorzędnego instrumentu zapewnienia jego godności. Skoro natomiast uznaje się, że osoby prawne prawa prywatnego mogą być podmiotami szczegółowych praw i wolności konstytucyjnych, to nie ma podstaw, by wyłączać je spod zakresu unormowań przyjętych w art. 31 ust. 1 i 2, tym bardziej iż jest oczywiste, że osób prawnych dotyczą regulacje zawarte w art. 31 ust. 3. Prowadzi to do wniosku, że osoby prawne prawa prywatnego są podmiotami "wolności", oczywiście w zakresie, w jakim jest to połączalne z ich naturą prawną (patrz: Leszek Garlicki, Krzysztof Wojtyczek [w:] "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II", pod red. L. Garlickiego i L. Zubika, Wydawnictwo Sejmowe 2016, pkt 13 do art. 31).

W sytuacji, w której nie ma merytorycznych podstaw do zakwestionowania, w odniesieniu do wolnostojących urządzeń i tablic reklamowych, zgodności art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego w związku z art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 6 i 7, a także art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego z normą art. 31 ust. 3 Konstytucji, powyższy spór nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.