Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 398/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 4, 4a i ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Żywcu z dnia 29 grudnia 2021 r. nr XXXI/348/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Żywcu (dalej: Rada Powiatu, organ samorządu) 29 grudnia 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXXl/348/2021, w sprawie zasad wypłacania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych.

W podstawie prawnej uchwały Rada Powiatu powołała przepisy art. 21 ust. 4, ust. 4a i ust. 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 920, ze zm., dalej: u.s.p.) § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz.U. z 2021 r. poz. 1975, dalej: rozp. w sprawie maksymalnej wysokości diet) oraz § 2 i § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz.U. nr 66, poz. 799, ze zm., dalej: rozp. w sprawie zwrotu kosztów podróży służbowych).

Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, skarżący lub organ nadzoru) na podstawie art. 81 ust. 1 u.s.p., złożył skargę do sądu administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały - jako sprzecznej z art. 21 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 17 ust. 3 u.s.p. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja RP).

W uzasadnieniu skargi po pierwsze Wojewoda wskazał, że radny pełni funkcję społecznie, dobrowolnie i nie można jej traktować jako działalności przynoszącej korzyści zarobkowe. Dieta nie stanowi wynagrodzenia za pracę. Dieta to ekwiwalent utraconych korzyści z tytułu pomniejszonego wynagrodzenia za pracę oraz innych zarobków, które radny mógłby uzyskać w czasie poświęconym na działalność na rzecz samorządu - w związku z obecnością na sesjach rady powiatu, posiedzeniach komisji, bądź wykonywania innych obowiązków związanych z wykonywaniem mandatu. Organ nadzoru podniósł, że art. 21 ust. 4 u.s.p. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego powiatu, do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto, treść ust. 4 tego przepisu przesądza o konieczności zróżnicowania wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego, a więc m.in. przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz przewodniczących komisji. Na podstawie tego przepisu, rada powiatu powinna określić zasady, na jakich radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zdaniem Wojewody, Rada Powiatu wykonała ustawowy obowiązek przyznania diety radnym, wynikający z art. 21 ust. 4 u.s.p., tj. ustaliła wysokość diety dla radnych i potrącenia za nieobecność radnych na sesji lub komisji stałej, ale w uchwale nie sprecyzowano unormowań odnoszących się do takiej sytuacji, gdy w danym miesiącu nie odbędzie się żadne posiedzenie rady lub komisji. Tym samym w uchwale brak jest przesłanek do potrącania radnemu miesięcznego ryczałtu, co przesądza o tym, że dieta radnych będzie w konsekwencji stanowiła miesięczne wynagrodzenie z tytułu bycia radnym nie zaś rekompensatę za utracone zarobki w związku z wykonywaniem mandatu.

Organ nadzoru zaakcentował, że uchwała nie zawiera regulacji dotyczących niewykonywania w danym miesiącu funkcji przez Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady, a także pozostałych radnych, w związku z tym narusza normę kompetencyjną z art. 21 ust. 4 u.s.p., co stanowi istotne naruszenie prawa.

Po drugie skarżący zarzucił, że treść § 1 ust. 1 uchwały jest sprzeczna z art. 21 ust. 4 i 5 u.s.p., w związku z art. 2 Konstytucji RP. Rada Powiatu odsyłając w uchwale do maksymalnej wysokości diety powinna w sposób precyzyjny i jednoznaczny określić o jakiej diecie jest mowa, tzn. Rada powinna w treści § 1 ust. 1 uchwały, bądź określić kwotowo dietę dla radnych, bądź zastosować odesłanie do konkretnie wskazanych przepisów, na podstawie których można określić maksymalną dietę dla radnych powiatu. Co prawda w podstawach prawnych zaskarżonej uchwały Rada powołała się na rozp. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu, jednakże – zdaniem Wojewody - treść § 1 ust. 1 uchwały budzi wątpliwości interpretacyjne co do przepisów, które powinny być zastosowane.

Po trzecie organ nadzoru podniósł, że § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały w brzmieniu: "należna dieta, o której mowa w pkt 1 ppkt od d) do g) ulega podwyższeniu o 10% kwoty diety określonej w pkt 1 ppkt g w przypadku pracy radnego w co najmniej trzech komisjach rady", jest sprzeczny z art. 17 ust. 3 u.s.p., który stanowi, że radny pobiera diety z tytułu członkostwa w nie więcej niż dwóch komisjach. Okoliczność, że ustawodawca sprecyzował wprost zasadę i zastrzegł, że radny powiatowy pobiera dietę za członkostwo w nie więcej niż dwóch komisjach, oznacza, że w uchwale w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych nie można odmiennie określić zasad w tym zakresie. Zdaniem skarżącego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisów kompetencyjnych, jako sprzeczna z zasadą praworządności określoną w art. 7 Konstytucji RP.

Co więcej, zdaniem Wojewody, regulacja § 2 ust. 2 uchwały nie wypełnia prawidłowo delegacji z art. 21 ust. 4 u.s.p. w związku z § 2 ust. 2 rozp. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych. W treści § 2 ust. 2 uchwały wskazano, że: "Upoważnia się Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu w Żywcu do wystawiania Przewodniczącemu Rady Powiatu w Żywcu polecenia wyjazdu służbowego oraz określenia w nim terminu i miejsca wykonywania zadania, miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej, a także środka transportu właściwego do odbycia podróży służbowej". Zdaniem organu nadzoru, na podstawie § 2 ust. 2 w związku z ust. 1 w/w. rozp., czynności dotyczące określenia terminu i miejsca wykonywania zadania oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej w stosunku do przewodniczącego rady dokonuje wiceprzewodniczący wskazany przez radę. W skład Rady Powiatu jest powołanych dwóch wiceprzewodniczących. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, Rada była obowiązania do wskazania, który z wiceprzewodniczących dokonuje w stosunku do przewodniczącego rady omawianych czynności związanych z jego podróżą służbową (przykładowo wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem).

Końcowo organ nadzoru podniósł, że w § 1 ust. 2, ust. 6, ust. 7, ust. 8 uchwały Rada Powiatu błędnie odwołała się do punktów tego paragrafu, zamiast do ustępów. Wojewoda wskazał, że w uchwałach podstawową jednostką redakcyjną jest paragraf, a paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tirety. Tymczasem w badanej uchwale nieprawidłowo odwołano się do oznaczeń poszczególnych części uchwały. Zdaniem skarżącego, ze względu na powiązania treściowe poszczególnych części jednostek redakcyjnych uchwały, uchybienie to ma charakter nieistotny, aczkolwiek należało je zasygnalizować.

W odpowiedzi na skargę organ samorządu wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że powołując się w uchwale na określony procent maksymalnej diety, Rada Powiatu pod pojęciem "maksymalnej diety" rozumiała dietę w najwyższej wysokości określoną na podstawie art. 21 ust. 5 i 5a u.s.p., obecnie unormowaną treścią rozp. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu. Rozporządzenie to zostało powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Rada Powiatu wskazała, że organ dokonał zmiany zaskarżonej uchwały, w ten sposób, że w § 1 uchwały Nr XXXI/348/2021 z 29 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Powiatu w Żywcu dodano pkt 9 w brzmieniu: "Przez określoną w uchwale maksymalną wysokość diety rozumie się kwotę diety w najwyższej wysokości określoną na podstawie art. 21 ust. 5 i 5a u.s.p.".

Organ samorządu wskazał też, że bezzasadny jest zarzut, co do niesprecyzowania unormowań odnoszących się do sytuacji, w której w danym miesiącu nie odbędzie się żadne posiedzenie rady lub komisji. Zdaniem organu, u.s.p. określa zakres funkcji radnego, które nie ograniczają się jedynie do udziału w posiedzeniach sesji i komisji. W myśl art. 21 ust. 1 u.s.p, radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców powiatu postulaty i przedstawia je organom powiatu do rozpatrzenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 u.s.p., radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Uprawniony jest zatem pogląd, że ustalając przysługujące radnemu diety, rada powiatu powinna mieć na uwadze zakres wszystkich stawianych przed radnym zadań, a nie tylko udział w posiedzeniach rady lub komisji.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia zasady procentowego potrącenia kwoty diety za nieobecność radnego na posiedzeniach sesji Rady Powiatu i posiedzeniach komisji stałych, organ samorządu wskazał, że skoro dieta jest ekwiwalentem za utracone korzyści w związku z wykonywaniem mandatu, to nieobecność na tych posiedzeniach, oznacza brak podstaw do wypłacania diety w pełnej wysokości. Zatem nie stanowi istotnego naruszenia prawa taka regulacja, że po potrąceniu radnemu nieobecności na sesji i posiedzeniach komisji Rady Powiatu, otrzyma on dietę pomimo tego, że w danym miesiącu nie uczestniczył on w żadnym posiedzeniu rady i komisji. Zakres czynności radnego został określony w u.s.p. i nie ogranicza się on tylko do uczestniczenia w posiedzeniach Rady Powiatu i komisji. Stąd bez względu na to czy radny uczestniczy w danym miesiącu w tych czynnościach należy mu się dieta.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 3 u.s.p., organ wyjaśnił, że podwyższenie o 10 % kwoty diety nie stanowi o pobieraniu przez radnego diety z tytułu członkostwa w więcej niż dwóch komisjach. Radny nadal pobiera dietę z tytułu członkostwa wyłącznie w dwóch komisjach, nie otrzymuje jakiejkolwiek diety z tytułu członkostwa w trzeciej komisji, a wyłącznie z uwagi na spełnienie dodatkowego kryterium polegającego na pracy w co najmniej trzech komisjach rady, jego dieta, nadal przyznana z tytułu członkostwa w dwóch komisjach, ulega podwyższeniu o 10 % kwoty diety określonej w ust. 1 lit. g).

Rada Powiatu odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa w § 2 ust. 2 uchwały, wskazała, że skoro nie wskazano imiennie żadnego z dwóch Wiceprzewodniczących Rady Powiatu, oznacza to, że w stosunku do Przewodniczącego Rady czynności związanych z jego podróżą służbową może dokonywać każdy z dwóch powołanych Wiceprzewodniczących Rady. Jednocześnie organ wskazał, że Uchwałą Nr XXXIII/379/2022 Rady Powiatu z 28 marca 2022 r. zmieniono § 2 zaskarżonej uchwały poprzez wprowadzenie zapisu: "Upoważnia się najstarszego wiekiem Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu w Żywcu do wystawiania Przewodniczącemu Rady Powiatu w Żywcu polecenia wyjazdu służbowego oraz określenia w nim terminu i miejsca wykonywania zadania, miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej, a także środka transportu właściwego do odbycia podróży służbowej".

Organ wskazał także, że Uchwałą Nr XXXIII/379/2022 z 28 marca 2022 r. wyeliminowano błędy zakresie określenia jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 punkt 5, 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 21 ust. 4, ust. 4a i ust. 5 u.s.p., mieści się zatem w katalogu aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie terminu określonego przez ustawodawcę organ nadzoru traci uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, ale zgodnie z art. 81 ust. 1 u.s.p., może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru, po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p., wniósł o orzeczenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, na podstawie art. 82 ust. 2 u.s.p. argumentując, że została ona podjęta z naruszeniem art. 21 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 17 ust. 3 u.s.p. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: ZTP). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie charakter nieistotnego naruszenia prawa.

Z kolei istotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa.

Przypomnienia wymaga zatem, że zgodnie ze wskazanym w podstawie prawnej uchwały art. 21 ust. 4 u.s.p. rada powiatu może ustalić zasady przysługujących radnemu diet oraz zasady zwrotu kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.

Z kolei w ust. 5 ustawodawca wskazał, że wysokość diet nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4 krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1658).

Z treści przepisów tych wynika, że radnemu przysługują diety, które mogą być różnicowane z powodu pełnionych przez niego funkcji. Z kolei z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie jednostki samorządu terytorialnego na dyskrecjonalne działanie, co nie oznacza jednak dowolności. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99, publ. CBOSA). Posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Są to zatem "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych" (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że art. 25 ust. 4 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego powiatu do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 401/19, publ.: CBOSA).

Zauważyć należy przy tym, że ustawodawca nie konkretyzuje jakie działania realizowane przez radnych wymagają przyznania diet. Ustawodawca wskazuje tylko, że radnemu przysługują diety.

Nie można jednak tracić z pola widzenia, że dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z powiatem, ani też nawiązaniem z nim umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady powiatu, pracy w komisjach, wykonywania innych czynności), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Zatem przez "dietę" należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym.

Przepisy u.s.p. nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady, powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji.

Zasady ustalania wysokości diety powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji, itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego obowiązków. Każdy ryczałt ze swej istoty, pomimo iż stanowi pewną generalizację, powinien stanowić odzwierciedlenie rzeczywiście poniesionych wydatków, względnie rzeczywiście nieosiągniętego dochodu, które ma kompensować.

Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje swoich obowiązków i w konsekwencji nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Brak jasnych i kompletnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać przyjdzie, że rację ma Wojewoda, że w zaskarżonej uchwale nie ustalono kompleksowo regulacji pozwalających na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a nie tylko tych, związanych z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Dietę radnego powiązano wyłącznie z uczestniczeniem przez niego w posiedzeniach rady czy komisji, kiedy to radny realizując swój mandat podejmuje wiele innych czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady czy komisji. Tymczasem prawidłowa realizacja upoważnienia w zakresie wysokości diet radnych powiatowych wymaga od rady powiatu stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady powiatu, czy komisji rady powiatu. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady i posiedzeniach komisji rady, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej, albo podejmie ją w tylko w pomniejszonym zakresie czasowym (przykładowo wskutek choroby, urlopu), dieta nie będzie mu w ogóle przysługiwać, albo zostanie pomniejszona. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru.

Zatem zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący nieważności § 1 ust. 1 uchwały jako sprzecznego z art. 21 ust. 4 i 5 u.s.p.

Rację ma również Wojewoda wskazując na nieważność § 1 ust. 2 uchwały, gdyż podniesienie diety radnego o 10% w przypadku jego pracy w trzech komisjach rady, zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, bowiem jest sprzeczne z art. 17 ust. 3 u.s.p., który stanowi, że radny pobiera diety z tytułu członkostwa w nie więcej niż dwóch komisjach. Okoliczność, że ustawodawca sprecyzował wprost zasadę i zastrzegł, że radny powiatowy pobiera dietę za członkostwo w nie więcej niż dwóch komisjach, oznacza, że w uchwale w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych nie można odmiennie określić zasad w tym zakresie.

Regulacja zaskarżonej uchwały stanowi więc we wskazanym zakresie istotne naruszenie prawa, polegające na wadliwym określeniu zasad wypłaty diety, które w sposób niedopuszczalny modyfikują normy ustawowe. W ocenie Sądu, akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 21 ust. 4 i ust. 5 u.s.p. Sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, wynika bowiem wprost z porównania treści przepisu z uregulowaniem zawartym w zaskarżonej uchwale.

Zasadny okazał się także zarzut nieważności § 2 ust. 2 uchwały poprzez niewypełnienie delegacji z art. 21 ust. 4 w zw. z art. § 2 ust. 2 rozp. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu, a mianowicie, że zaskarżona uchwała nie precyzuje, który z dwóch powołanych Wiceprzewodniczących Rady dokonuje w stosunku do Przewodniczącego Rady czynności związanych z jego podróżą służbową. Treść ww. rozporządzenia jasno określa, że "czynności (...) w stosunku do przewodniczącego rady dokonuje wiceprzewodniczący wskazany przez radę". Rację ma zatem Wojewoda, że Rada Powiatu nie wypełniła delegacji ustawowej co stanowi istotne naruszenie prawa. Na marginesie wskazać trzeba, że Rada Powiatu wyeliminowała wskazane uchybienie podejmując 28 marca 2022 r. uchwałę nr XXXIII/379/2022, zmieniającą zaskarżoną uchwałę, w której to wskazano, że: "Upoważnia się najstarszego wiekiem Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu w Żywcu do wystawiania Przewodniczącemu Rady Powiatu w Żywcu polecenia wyjazdu służbowego oraz określenia w nim terminu i miejsca wykonywania zadania, miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej, a także środka transportu właściwego do odbycia podróży służbowej".

Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi, co nie zmienia faktu, iż należało stwierdzić nieważność uchwały z uwagi na zasadność wcześniej omówionych zarzutów.

Sąd nie uważa, by było naruszeniem prawa, które wymagałoby stwierdzenia nieważności uchwały była treść § 1 ust. 1 uchwały, poprzez braku wskazania aktu prawnego, z którego wynika maksymalna wysokość diety. Rację ma Rada Powiatu, że skoro w podstawach prawnych podjętej uchwały wskazano konkretne rozporządzenie, z którego wynika maksymalna wysokość diety, zatem naruszenie to jest nieistotne. Także to uchybienie Rada Powiatu wyeliminowała podejmując uchwałę nr XXXIII/379/2022, zmieniającą zaskarżoną uchwałę, poprzez sprecyzowanie jaki akt prawny ustala maksymalną wysokość diety.

W ocenie Sadu także błędne określenie jednostek redakcyjnych przepisów uchwały, jest sprzeczne z ZTP. Nie stanowi ono jednak istotnego naruszenia prawa zwłaszcza, że ich powiązania treściowe pozwalają na prawidłowe odczytanie treści uchwały. Również to uchybienie Rada Powiatu wyeliminowała, uchwałą XXXIII/379/2022, zmieniającą zaskarżoną uchwałę.