Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1689/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 22 listopada 2018 r. J. P. (dalej jako skarżący) wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w C. (dalej jako Komendant Miejski Policji) o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 r. poz. 2102). Wniósł także o odsetki ustawowe.

Po rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z dnia 18 czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 108 ust.1 pkt 6, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 360, ze zm.- dalej zwanej ustawą o Policji) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610- dalej zwanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach) Komendant Miejski Policji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 49 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i

i urlopu dodatkowego wraz z odsetkami za opóźnienie w zapłacie za okres 2003 i 2004r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby z dniem 31 października 2004 r., na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji z dnia 21 października 2004 r. nr [...]. W związku z odejściem ze służby skarżącemu wypłacono ekwiwalent za 49 dni niewykorzystanego urlopu przyjmując, że 1 dzień urlopu odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Komendant Miejski Policji wyjaśnił, że wypłacając skarżącemu sporny ekwiwalent działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy dla funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem

6 listopada 2018 r. reguluje bowiem art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. To ten przepis nakazuje stosować art. 115a ustawy o Policji, wskazujący na przelicznik w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Odnosząc się do kwestii odsetek ustawowych Komendant Miejski Policji wskazał, że są one pochodną roszczenia głównego. Zatem wobec odmowy wypłaty roszczenia głównego organ ten odmówił wypłaty odsetek.

Skarżący nie zgodził się z tą decyzją wnosząc odwołanie, w którym w powołaniu na orzecznictwo argumentował, że odmowa wypłacenia należnego mu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest pozbawiona podstaw prawnych, gdyż ustawa o szczególnych rozwiązaniach nie może pozbawić skarżącego należnego mu świadczenia, które ma prawo dochodzić w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Odwołanie nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr 125/EO/21/AT Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dalej jako Komendant Wojewódzki Policji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 – dalej zwanej k.p.a.) utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję Komendanta Miejskiego Policji.

W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalenia wymiaru tego ekwiwalentu. Tym samym organ ten podtrzymał ocenę prawną dokonaną przez Komendanta Miejskiego Policji. Podkreślił także, że kwestia wypłaty ewentualnych odsetek nie jest sprawą administracyjną. Ich dochodzenie jest możliwe na drodze cywilnoprawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący powielił zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zobowiązanie organu do dokonania wypłaty wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie wraz z odsetkami ustawowymi.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie zwrócił uwagę na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dna 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329, ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie,

a zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja z dnia 18 czerwca 2021 r. podlegają uchyleniu.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji, utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji, odmawiającą skarżącego wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego wraz z odsetkami ustawowymi za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem z służby w Policji.

Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i nie był przedmiotem sporu. Tytułem przypomnienia wskazać należy zatem, że skarżący pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji do dnia 31 października 2004 r. i w związku ze zwolnieniem z tej służby, na podstawie art. 115a ustawy o Policji otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w wysokości 1/30 wynagrodzenia za 1 dzień urlopu. Wnioskiem z dnia 22 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, z uwzględnieniem ustawowych odsetek.

Istota sporu w rozpoznanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy istnieje podstawa prawna do wypłacenia skarżącemu, który zakończył już służbę w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r., wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w sytuacji, kiedy świadczenia te zostały spełnione według reguł obowiązujących w okresie zakończenia służby, które w późniejszym okresie zostały uznane za niekonstytucyjne co do wysokości świadczenia z tego tytułu.

W ocenie organów obu instancji, w przedmiotowej sprawie ze względu na brak podstawy prawnej nie można naliczyć i wypłacić skarżącej wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest jednakże błędne.

Przepis art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby) stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że wskazany wyżej przepis – w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przeprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny ocena art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie została zakwestionowana konstytucyjność prawa do ekwiwalentu sama przez się. Policjantom zwalnianym ze służby przysługuje zatem w dalszym ciągu prawo do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego należnego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny uznał natomiast, że cech konstytucyjności nie posiada ta część art. 115a, regulująca sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którą policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują 1/30 części miesięcznego uposażenia, co stanowi ok. 73 % dziennego uposażenia, co nie w pełni rekompensuje poniesioną stratę.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ten stan jest wynikiem zmian ustawodawczych i braku precyzji oraz kompleksowości ich przeprowadzania. Kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji przed zmianą wprowadzoną ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084), która weszła w życie z dniem 19 października 2001 r. policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została natomiast odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Trybunał Konstytucyjny dokonał także ustalenia znaczenia zwrotu "ekwiwalent". Użycie przez ustawodawcę tego słowa na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Oznacza to, że po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące jego ekwiwalentem, czyli równoważnikiem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Z tych względów wskazał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza tym samym, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu, chronionego art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Nie ma wątpliwości, że cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter wyroku zakresowego. Po jego wydaniu obowiązkiem ustawodawcy była bezzwłoczna zmiana niekonstytucyjnej części tego przepisu. Z tego obowiązku ustawodawca jednak nie wywiązał się.

Nie można jednakże aprobować stanowiska, że z uwagi na brak w porządku prawnym regulacji, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Za niesłuszny należy zatem uznać pogląd, że wyrok zakresowy nie ma zastosowania w indywidualnej sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy, zobowiązując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy. Przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków, wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału.

Takie stanowisko akceptuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3037/19). Oznacza to, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy.

Trybunał nie odroczył utraty mocy obowiązującej przepisu art. 115a ustawy o Policji, a zatem w zakresie, w jakim określa on ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, utracił on moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku, to jest z dniem 6 listopada 2018 r.

Ustawą o szczególnych rozwiązaniach (obowiązującą od dnia 1 października 2020 r.), mającą na celu wykonanie w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w art. 1 pkt 16 określono, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego wynosi 1/21 części miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zawiera normę intertemporalną, zgodnie z którą przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Jak wynika z omawianego przepisu, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., należy przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela utrwalone już w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym również w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, stanowisko w świetle którego przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowi przejaw tzw. wtórnej niekonstytucyjności, która polega na tym, że ustawodawca powiela rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznacza to, że prawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę (tak m.in.

w wyrokach: WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1291/21, z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1194/21 i z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1443/21; WSA w Lublinie z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 193/21; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 449/21; WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 43/21; WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 141/21 i z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 185/21; WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 252/21), bowiem mimo że przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zrównuje sytuację prawną funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed i po dniu 6 listopada 2018 r., to jednak w odniesieniu do funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazuje przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu stosować przepisy stare, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. W konsekwencji prowadzi to do sytuacji, w której osoby zwolnione ze służby w tym samym lub zbliżonym do siebie czasie będą miały różnie ukształtowaną sytuację prawną w zakresie wysokości należnych świadczeń.

Należy zatem przyjąć, że zastosowana przez organy norma prawna, wyprowadzona z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przy ustalaniu należnego policjantom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., która nakazuje stosować zaniżony przelicznik 1/30 jest oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy mogą odmówić zastosowania wynikającej z przepisu normy prawnej sprzecznej w sposób oczywisty z Konstytucją. Oczywista niekonstytucyjność w niniejszej sprawie wynika natomiast z faktu, że norma prawna, która w wyniku kontroli konstytucyjności dokonanej przez Trybunał została uznana za niekonstytucyjną, została ponownie powtórzona w procesie stanowienia prawa, stwarzając jedynie pozory restytucji konstytucyjności.

Zauważyć należy, że regulacja zawarta w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach narusza nie tylko zasadę mocy wiążącej ostatecznych wyroków Trybunału, lecz również zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, stosownie do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Do jej istoty należy bowiem nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie istotnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania tych podmiotów. Natomiast omawiany przepis faktycznie różnicuje sytuację prawną funkcjonariuszy, poprzez wskazanie dwóch wymiarów mnożnika ułamkowego należnego im ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w tym jednego odpowiadającego standardom konstytucyjnym.

Jednocześnie przypomnieć wymaga, że zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję o odmowie wypłaty ekwiwalentu wraz odsetkami ustawowymi. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że kwestia wypłaty ewentualnych odsetek nie jest sprawą administracyjną, a ich dochodzenie jest możliwe na drodze cywilnoprawnej.

Sąd w niniejszym składzie podziela ww. stanowisko, zgodnie z którym dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej, a sprawa o odsetki nie należy do właściwości organów administracji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 804/21). Zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organom Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych, w tym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1467/13, droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1713/97). Ponieważ przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego, należy zatem uznać, że roszczenie o odsetki jest oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym.

Oznacza to, że rozpoznanie niniejszej sprawy w zakresie odsetek ustawowych nie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

W konsekwencji, z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie, postępowanie Komendanta Miejskiego Policji było w tej kwestii bezprzedmiotowe. Z kolei Komendant Wojewódzki Policji powinien uchylić podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie organu instancji i umorzyć w tej części postępowanie po myśli art. 105 § 1 k.p.a. Obowiązkowi temu jednak zaniechał co obligowało Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Natomiast stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, powoduje, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

Jednocześnie z uwagi na żądanie skarżącego wyjaśnić należy, że sąd administracyjny bada zgodność z prawem wydanej decyzji administracyjnej i może ją uchylić stwierdzając, iż doszło do naruszenia prawa materialnego. Nie jest władny jednakże nakazywać wypłatę wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie bowiem należy do kompetencji organu ponownie rozpatrującego sprawę. W sprawie nie zaszły natomiast podstawy do zastosowania w sprawie art. 145a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Sąd nie dopatrzył się wystąpienia takich okoliczności, które rodziłyby konieczność zobowiązywania organu do wydania decyzji w określonym terminie.

Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do przewidzianego w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. fakultatywnego zawieszenia postępowania, ze względu na skierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pytanie prawne zawarte w postanowieniu z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20. Przy czym Sądowi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę znane jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt III OSK 5188/21 (przywołane w odpowiedzi na skargę), którym to zawieszono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w powołaniu na ww. pytanie prawne, w oparciu o treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Podkreślić wymaga bowiem, że zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że stanowi ona inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Z tych przepisów wynika ustrojowa zasada bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, upoważniająca sąd administracyjny do odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w oczywistej sprzeczności z Konstytucją. Jeśli więc nie budzi wątpliwości brak zgodności określonych przepisów ustawy z Konstytucją, a niezgodność ta jest oczywista, zachodzi podstawa do odmowy zastosowania przez sąd w rozpatrywanej sprawie przepisów ustawy, bez potrzeby przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie. Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP) nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Sąd w takiej sytuacji nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (por. wyroki NSA: z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07, z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3193/14 i z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 860/15).

Na koniec, rozważając kwestię ewentualnego przedawnienia roszczenia skarżącego należy, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2928/19, podkreślić, że wspomniany już art. 190 ust. 4 Konstytucji statuuje uprawnienie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia, albowiem celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Sąd podkreśla, że w zakresie tym podziela w pełni uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10.

Powyższe oznacza, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (Dz. U. Nr 237, poz. 2384) wydanym na tle stosowania przepisów o przedawnieniu w postępowaniu cywilnym, w którym wprost wskazano, że na podmiotach publicznych po wydaniu przez Sąd Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danej normy prawnej istnieje konieczność doprowadzenia do celu zgodnego z roszczeniem opartym na zasadach wywodzących się z Konstytucji RP.

Niewątpliwie skarżący przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełniania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że istniała podstawa do tego, aby wobec funkcjonariusza zastosować dobrodziejstwo art. 107 ust. 2 ustawy o Policji. Ponieważ organy obu instancji merytorycznie rozpoznały wniosek, to Sąd uznał, że skorzystały one z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, jak w sentencji wyroku.

Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. tylko z tego powodu, że skarżący zakończył służbę w Policji z dniem 31 października 2004 r.

Ponadto organ uwzględni stanowisko Sądu w zakresie wypłaty skarżącemu odsetek ustawowych.

Komplementarnie wskazać należy, że przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.