Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 943/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 273 ust. 6, art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 505/18 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 505/18, po rozpoznaniu skargi Zarządu Województwa [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z akt sprawy informacją roczną z dnia [...] lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił dla Zarządu Województwa [...] opłatę stałą za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości 2.396 zł za wprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej.

W nawiązaniu do powyższej informacji, pismem z dnia [...] marca 2018 r. skarżący zarzucił, że została ona skierowana do niewłaściwego podmiotu. Opłata stała za usługi wodne związana jest z realizacją budowy Drogowej Trasy Średnicowej na terenie [...] (odcinki G1 i G2). Przedmiotowe odcinki po wybudowaniu zostały przekazane Miastu [...]. Zatem adresatem powinien być właściwy zarządca drogi, powstałej w ramach tejże inwestycji.

Pismo to zakwalifikowano jako reklamację, wniesioną w dniu [...] marca 2018 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu. Jednakże zaskarżoną decyzją reklamacji tej nie uwzględniono i określono opłatę stałą w wysokości 2.396 zł, płatną w czterech ratach. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5 i art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 i 2180) – dalej: "ustawa Prawo wodne". Organ uznał bowiem, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wydanego przez Prezydenta Miasta [...] na szczególne korzystanie z wód – wprowadzanie oczyszczonych wód opadowych i roztopowych z powierzchni dróg do rzeki [...], co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne, obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.

W skardze do sądu administracyjnego Zarząd Województwa [...] zarzucił, że decyzja została skierowania do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, jak również wadliwe przyjęcie, że korzystającym z usługi wodnej jest zawsze podmiot, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego, niezależnie od tego, czy podmiot ten faktycznie korzysta z usługi wodnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za posiadającą usprawiedliwione podstawy. Zdaniem tego Sądu, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej wykładni art. 298 pkt 1 oraz art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Przepis ten nie pozwala na przyjęcie, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty stałej za usługi wodne, jest w każdym przypadku adresat pozwolenia wodnoprawnego. Opłaty za usługi wodne uiszcza się bowiem w przypadkach, wymienionych w art. 268 ust. 1 tej ustawy. Dotyczy to m. in. przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (pkt 2 tego przepisu). Ustawodawca powiązał bowiem obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne z faktem korzystania ze środowiska. Podmiot, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego, może na skutek różnych okoliczności utracić władanie urządzeniem wodnym, co uniemożliwia korzystanie z uprawnień, wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu meriti taki też przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Udzielone skarżącemu pozwolenie wodnoprawne pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne z 2001 r.", obejmowało wykonanie urządzeń wodnych w postaci wylotów projektowanego systemu kanalizacji deszczowej i wlotu do odbiornika oraz wykonanie rowów i przepustów, a także wprowadzanie oczyszczonych wód opadowych i roztopowych z powierzchni dróg do wód i do ziemi. Istotne jest, że w poprzednim stanie prawnym skarżący nie był obowiązany do ponoszenia opłat z tego tytułu. Opłaty te wprowadzono dopiero na mocy obecnie obowiązującej ustawy – Prawo wodne.

Skarżący po wybudowaniu urządzenia na zasadzie porozumienia przywołanego w skardze, co potwierdzają protokoły odbioru robót, przekazał obiekt budowlany, łącznie z urządzeniami wodnymi jego użytkownikowi, tj. Miastu [...] w dniu [...] listopada 2014 r. Zatem z dniem przekazania urządzeń wodnych skarżący utracił władanie tymi obiektami, a w konsekwencji faktyczną możliwość korzystania z nich celem wykonywania uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Faktem jest, że skarżący nie dopełnił czynności w postaci zrzeczenia się uprawnienia, a jego następca prawny nie wniósł o przeniesienie decyzji na jego rzecz. Jednak nie może to rodzić dla skarżącego żadnych negatywnych skutków na gruncie niniejszej sprawy. W obecnym stanie prawnym przepis art. 411 Prawa wodnego, reguluje przeniesienie ex lege decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na następcę prawnego zakładu.

Sąd zwrócił uwagę, że dopiero z dniem 20 września 2018 r., na mocy nowelizacji ustawy Prawo wodne dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. (dz. U. z 2018 r. poz. 1722), dodano art. 411a stanowiący podstawę prawną do wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia wodnoprawnego w innych przypadkach, niż następstwo prawne zakładu. Jednak skarżący nie mógł inicjować żadnych postępowań na tym tle, gdyż w każdym wypadku wnioskodawcą może być jedynie podmiot, który zamierza korzystać z uprawnień, a nie – podmiot, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro dołączone do skargi dokumenty, z których dowód przeprowadzono w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", wykazały fakt przekazania urządzeń wodnych, służących do wprowadzania ścieków do wód i ziemi w ramach udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, innemu podmiotowi tj. zarządcy drogi. Skarżący od 2014 r. nie może korzystać z usługi wodnej. Nie jest zatem podmiotem, obowiązanym do ponoszenia opłaty stałej na podstawie art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Taki stan rzeczy oznacza bezprzedmiotowość niniejszego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, błędna wykładnia prawa materialnego, nie stanowi jednak przypadku skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną, ani też nie podpada pod pojęcie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a.). Wynik kontroli, przeprowadzonej przez organ w wyniku złożonej reklamacji, jest nieistotny, skoro jest poza sporem, że przedmiotowe urządzenie wodne zostało przez skarżącego wykonane w ramach zawartego z zarządcą drogi porozumienia. Stąd też nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 10 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. W wyniku przywołanej wyżej nowelizacji ustawy Prawo wodne, dokonanej już po wydaniu zaskarżonej decyzji, dodano przepis art. 273a, wyłączający stosowanie w postępowaniu reklamacyjnym art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. umarzając jednocześnie postępowanie administracyjne zgodnie z art. 145 § 3 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:

- art. 9 ust. 3, art. 16 pkt 73, art. 270 ust. 8, art. 271 w zw. art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest jedynie fakt wybudowania urządzenia, a następnie jego eksploatacja przez dysponenta pozwolenia wodnoprawnego, w przypadku gdy takie urządzenie zostało faktycznie przekazane innemu podmiotowi, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne jednoznacznie wynika, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczania opłaty stałej, natomiast po wybudowaniu urządzenia i faktycznym wprowadzaniu do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej (eksploatacji) podmiot byłby zobowiązany do uiszczania opłaty zmiennej, przyjęcie wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach byłoby sprzeczne z rozróżnieniem dwóch rodzajów opłat, stałej wynikającej z samego pozwolenia wodnoprawnego, które skutkuje niejako rezerwacją możliwości wykorzystywania zasobów naturalnych, oraz zmiennej zależnej od faktycznej ilości wprowadzonych do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej;

- art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte tam określenie "odprowadzanie wód" należy rozumieć w sposób rozszerzający w odniesieniu do czynnego odprowadzania wód, a nie jedynie jako wyliczenie "odprowadzania wód" jako jednego z rodzajów usług za które są naliczane opłaty, w tym opłaty stałe,

- art. 273 ust. 1 ustawy Prawo wodne, przez dokonanie nieuzasadnionej wykładni rozszerzającej w zakresie uprawnień strony do możliwości kwestionowania samego obowiązku ponoszenia opłaty, podczas gdy przepis ten przewiduje wniesienie reklamacji jedynie, co do jej wysokości,

- art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez zakwestionowanie ogólnej zasady gospodarowania wodami, która musi uwzględniać również koszty środowiskowe, a taki cel spełnia ustalenie opłaty stałej na podstawie wydanego pozwolenia wodnoprawnego,

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie na rzecz Dyrektora ZZ w [...] PGW WP kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że do przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dochodzi w sytuacji wstąpienia na zasadzie sukcesji uniwersalnej w ogół praw i obowiązków zakładu który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, bądź też takiej jego zorganizowanej części, która w całości związana jest z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym. W przypadku gdy zakład przeniósł jedynie własność nieruchomości, na której zlokalizowane jest urządzenie wodnoprawne służące do korzystania z usługi wodnej objętej pozwoleniem wodnoprawnym lub też taką nieruchomość wraz z urządzeniem pod jakimkolwiek innym tytułem prawnym, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że doszło do następstwa prawnego pomiędzy zakładem a podmiotem, który nabył tytuł prawny do nieruchomości wraz z urządzeniem wodnym. Ten ostatni podmiot nie wstąpił bowiem w ogół praw i obowiązków zakładu lub jego zorganizowanej części. Konsekwencją stwierdzenia, że nie doszło do przejścia na nieruchomości, na której zlokalizowane jest urządzenie wodne, praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego jest obowiązek ponoszenia opłaty stałej przez adresata pozwolenia wodnoprawnego, mimo że nieruchomość nie znajduje się już w jego władaniu. W tej sytuacji brak było podstaw do obciążenia opłatą stałą innego podmiotu, niż wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r. poinformowano strony postępowania, że z uwagi na brak zgody stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód.

Ustawa Prawo wodne w art. 271 ust. 1 wprowadziła opłaty stałe dla części usług wodnych. Należą do nich opłaty: za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę.

Podkreślić należy, że wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 - 73 z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 - 346) – dalej: "Ramowa Dyrektywa Wodna". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; rządowy projekt ustawy - Prawo wodne).

Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej wykładni art. 298 pkt 1 oraz art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne.

Zgodnie z przepisem art. 298 ust. 1 ustawy Prawo wodne opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych. Przepis ten nie pozwala na przyjęcie, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty stałej za usługi wodne, jest w każdym przypadku adresat pozwolenia wodnoprawnego. Ustawodawca powiązał obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne z faktem korzystania ze środowiska. Podmiot, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego, może na skutek różnych okoliczności utracić możliwość korzystania z uprawnień, wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. W tym względzie należy zauważyć, że przepisy Prawa wodnego nie definiują pojęcia podmiotu korzystającego z usług wodnych, mimo że ma ono relewantne znaczenie dla przypisania obowiązku ponoszenia opłat z tym związanych. Stąd też poszukuje się owej definicji w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396), zwłaszcza w art. 3 pkt 20 lit. b tej ustawy, który odnosi się do podmiotu korzystającego ze środowiska, w tym m.in. przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292), a także jednostki organizacyjnej niebędącej przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów tej ustawy.

Udzielone skarżącemu Zarządowi Województwa [...] pozwolenie wodnoprawne pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. obejmowało wykonanie urządzeń wodnych w postaci wylotów projektowanego systemu kanalizacji deszczowej i wlotu do odbiornika oraz wykonanie rowów i przepustów, a także wprowadzanie oczyszczonych wód opadowych i roztopowych z powierzchni dróg do wód i do ziemi. Istotne jest, że w poprzednim stanie prawnym skarżący nie był obowiązany do ponoszenia opłat z tego tytułu. Opłaty te wprowadzono dopiero na mocy obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne.

W sprawie ważne znaczenie ma okoliczność, że skarżący Zarząd Województwa [...] po wybudowaniu urządzenia, na zasadzie porozumienia, przekazał obiekt budowlany, łącznie z urządzeniami wodnymi jego użytkownikowi, tj. Miastu [...]. Zatem z dniem przekazania urządzeń wodnych skarżący utracił władanie tymi obiektami, a w konsekwencji faktyczną możliwość korzystania z nich celem wykonywania uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na rzeczowy charakter pozwolenia wodnoprawnego. Nie jest ono związane z osobą prowadzącą zakład, lecz z zakładem, bez względu na zmianę właściciela. Wraz z przejściem zakładu na jego nabywcę przechodzą prawa i obowiązki określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Nabywca zakładu wstępuje w prawa i obowiązki poprzednika, ale tylko w zakresie poboru wody i odprowadzania ścieków. Chodzi bowiem o prowadzenie działalności gospodarczej wykonywanej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w sposób ciągły (por. J. Szachułowicz, Komentarz do art. 134 [w:] Prawo wodne. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2016 r.).

Podmiot, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego, może na skutek różnych okoliczności utracić możliwość korzystania z uprawnień, wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Wówczas zobowiązany jest do uiszczenia opłaty stałej podmiot korzystający z usług wodnych. Ustawodawca powiązał bowiem obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne z faktem korzystania ze środowiska. Jak już wspomniano, zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne, gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Brak jest uzasadnienia dla pobierania opłat za usługi wodne, które z przyczyn obiektywnych nie mogą być świadczone na rzecz danego podmiotu. Samo wydanie pozwolenia wodnoprawnego uprawniającego do poboru wód podziemnych nie upoważnia organu Wód Polskich do naliczania opłat, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że podmiot, który uzyskał zezwolenie nie ma realnej możliwości wykonywania swoich uprawnień z niego wynikających. W świetle powyższego brak jest podstaw prawnych, aby obciążać opłatą podmiot, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, niezależnie od tego, czy korzysta on z usług wodnych - czy dokonuje poboru wód, czy też dokonuje tego inny podmiot. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby naruszenie art. 9 Prawa wodnego, a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania.

Skarżący kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne polegającą na przyjęciu, że użyte tam określenie "odprowadzanie wód" należy rozumieć w sposób rozszerzający w odniesieniu do czynnego odprowadzania wód, a nie jedynie jako wyliczenie "odprowadzania wód" jako jednego z rodzajów usług za które są naliczane opłaty, w tym opłaty stałe.

Jak wynika z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych powinno następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. W ocenie Sądu skarżący organ nie wykazał, że w rozstrzyganej sprawie miało miejsce odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych: "ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej". A podstawa prawna (art. 271 ustawy Prawo wodne) wyraźnie wskazuje wyraźnie, że o takie wody tu chodzi. Nie można z zasady dotyczącej ustalania wysokości świadczenia wywodzić zasady samej wymagalności tego świadczenia, tj. z zasady ustalania wysokości opłaty kreować zasadę dotyczącą powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty. Organ uprawiony do ustalenia opłaty stałej nie może zatem abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez dany podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej.

Zasadna jest konstatacja Sądu pierwszej instancji, że skoro Zarząd Województwa [...] przekazał, w dniu [...] listopada 2014 r., urządzenia wodne służące do wprowadzania ścieków do wód i ziemi w ramach udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, jego użytkownikowi, tj. Miastu [...], to nie może korzystać z usługi wodnej. Nie jest zatem podmiotem, obowiązanym do ponoszenia opłaty stałej na podstawie art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z przepisem art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych. Ponadto sposób obliczenia opłaty zmiennej uregulowany w art. 272 ust. 1 wyraźnie wskazuje, że to rzeczywista ilość pobranej wody podziemnej będzie wpływać na określenie wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, natomiast opłata stała jest od rzeczywistego poboru niezależna. Powyższe przepisy, zwłaszcza art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne, nie pozwalają na przyjęcie, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty stałej za usługi wodne, jest w każdym przypadku adresat pozwolenia wodnoprawnego. Ustawodawca powiązał obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne z faktem korzystania ze środowiska. Jak podniesiono wyżej podmiot, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego, może na skutek różnych okoliczności utracić możliwość korzystania z uprawnień, wynikających z pozwolenia wodnoprawnego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.