Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 585/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia 3 marca 2022 r. Rada Miasta K. r. (dalej: "Rada Miasta" lub "organ") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, ze zm., dalej jako "u.s.g.") oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1538), dalej jako: "specustawa mieszkaniowa"), odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ulicy [...] w K., działkach nr 1, 2, 3, 4, km. [...], obręb: Dz. [...] oraz fragmencie działki nr 5, km. [...], obręb: Dz. [...].

Inwestor – "O" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej jako: "Inwestor" lub "Skarżąca") zaplanowała na wyżej opisanym terenie realizację inwestycji mieszkaniowej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami towarzyszącymi i zagospodarowaniem terenu, drogami oraz infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...]na działkach o numerach: 2, 1,3, 4,5, dz. [...], jednostka ewidencyjna [...]. W dniu 7 grudnia 2021 r. Inwestor złożył wniosek o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji do Rady Miasta K., na podstawie art. 7 specustawy mieszkaniowej. Po opublikowaniu wniosku w Biuletynie Informacji Publicznej, oraz zapoznaniu się z opiniami oraz uwagami do wniosku, Rada Miasta K. w dniu 3 marca 2022 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Uchwała zawiera uzasadnienie, z którego wynika, że Rada Miasta z uwagi na treść art. 7 ust. 5 specustawy mieszkaniowej podejmując uchwałę w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wzięła pod uwagę zarówno stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta jak potrzeby oraz możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: "Studium"). Odnosząc się do ustaleń studium organ wskazał, że "Teren, który objęty jest wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w K., usytuowany jest w obszarze zabudowy usługowej z zielenią urządzoną (symbol U/Zu4) oraz obszaru dróg i placów publicznych (symbol KDZ). W podstawowych i dopuszczalnych kierunkach przeznaczenia terenów dla obszaru U/Zu4 dominują funkcje związane z usługami. W oparciu o kierunki polityki przestrzennej został sporządzony i uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w K., uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 27 kwietnia 2016 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia [...] r., poz. [...]). W planie tym, zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej określonymi w Studium, teren w rejonie ulic [...], [...] (objęty wnioskiem) przeznaczony został pod zabudowę usługową, zapewniającą ożywienie przestrzeni publicznych." W zakresie przesłanki zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta organ pierwszej instancji wskazał, że potrzeby mieszkaniowe miasta K. są zidentyfikowane m.in. w dokumencie Studium i ich zaspokojenie powinno odbywać się z uwzględnieniem zapisów tego dokumentu w zamierzeniach inwestycyjnych planowanych w obszarze miasta. Organ wskazał również na specyfikę przestrzenną miasta K., która pozwala na zróżnicowane podejście do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w każdej z dzielnic miasta. Rada Miasta wskazała, że w związku z dysponowaniem w dzielnicy Osiedle [...], a w szczególności w rejonie planowanej inwestycji, szeroko rozwiniętej substancji mieszkaniowej potrzeby mieszkaniowe dzielnicy są zaspokojone. Zdaniem Rady Miasta intencją Studium zapisaną w kierunkach polityki przestrzennej jest rozwój funkcji usługowych, gwarantujących ich kompleksowość i dostępność dla mieszkańców, stanowiących zarazem uzupełnienie dominującej w tej części miasta funkcji mieszkaniowej. Ponadto organ wskazał, że "ewentualne braki stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w [...]zostały zapewnione poprzez planowaną realizację budynku przy ul. [...]. Zatem nie znajduje uzasadnienia realizacja kolejnego obiektu o funkcji mieszkaniowej na sąsiadujących terenach."

W dniu 6 kwietnia 2022 r. Inwestor wniósł skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając jej :

1) naruszenie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez nierozpatrzenie przez Radę Miasta K. wskazanych w tym przepisie kryteriów oraz uwzględnienie w procesie rozpatrywania wniosku skarżącej kryteriów innych, niż wskazane w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej;

2) naruszenie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez nienależyte i ogólnikowe uzasadnienie uchwały, nieodzwierciedlające rzeczywistego procesu decyzyjnego i nieoparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym;

3) naruszenie art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia zupełnie odmiennego od rozstrzygnięcia zawartego w uchwale Rady Miasta K. numer [...] z dnia 4 lutego 2021 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w K., podczas gdy podobieństwo stanów faktycznych obu spraw nie uzasadniało odmiennych rozstrzygnięć, a nadto bez należytego uzasadnienia przyczyn odmienności wydanych rozstrzygnięć;

4) naruszenie art. 7 ust. 5 specustawy mieszkaniowej poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 7 ust. 4 Specustawy, mimo niewystąpienia okoliczności, które zgodnie z pismem Przewodniczącego Rady Miasta K. z dnia 28 stycznia 2022 r. miały uzasadniać przedłużenie terminu do podjęcia uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o:

stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 3 marca 2022r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w K.;

zasądzenie od Rady Miasta K. na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto wniosła o:

dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów;

Dziennika Urzędowego Województwa Śląskiego z dnia [...] r., poz. [...]obejmującego uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia 4 lutego 2021 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ulicy [...] w [...]na okoliczność ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami towarzyszącymi, dwukondygnacyjnym garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i drogową na działkach sąsiadujących z działkami, których dotyczył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

protokołu [...] sesji [...] kadencji samorządu Rady Miasta K. z dnia 27 stycznia 2022 r. na okoliczność kwestii będących przedmiotem dyskusji podczas rozpatrywania wniosku skarżącej o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

protokołu [...] sesji [...] kadencji samorządu Rady Miasta K. z dnia 3 marca 2022r. na okoliczność braku dyskusji nad wnioskiem skarżącej o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że Studium jest dokumentem pochodzącym z początku 2012 roku, a więc opartym na informacjach jeszcze starszych i trudno uznać by mógł on w sposób prawidłowy odzwierciedlać potrzeby mieszkaniowe Miasta K. w roku 2022. W dodatku został on - wyłącznie na potrzeby uzasadnienia uchwały - potraktowany wybiórczo i instrumentalnie.

Zdaniem Skarżącej zawarte w Studium stwierdzenia świadczące o potrzebach mieszkaniowych nie powinny być sprowadzone wyłącznie do ilości substancji mieszkaniowej ale uwzględniać również jej jakość co umknęło Radzie Miasta lub celowo zostało przez nią pominięte. W cenie Skarżącej Rada Miasta nie ustaliła w ogóle potrzeb mieszkaniowych Miasta K. (czyli gminy), a w uzasadnieniu odniosła się tylko do potrzeb mieszkaniowych dzielnicy Osiedle [...] gdy tymczasem przepisy specustawy mieszkaniowej nie pozwalają radzie gminy na przyjęcie odmiennych kryteriów, niż wskazane w art. 7 ust. 4 tej ustawy, w tym na zawężenie obszaru dla którego ustalany jest stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem Skarżącej Rada Miasta nie wskazała w jakim stopniu potrzeby mieszkaniowe Miasta K. są zaspokojone a dyskusja na sesji na której podjęto uchwałę nie dotyczyła potrzeb mieszkaniowych mieszkańców K.

Uzasadniając zarzut nienależytego i ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonej uchwały Skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wskazała na brak jakichkolwiek materiałów, które mogłyby uzasadniać przedstawione tezy. Rada Miasta w chwili podejmowania Uchwały nie dysponowała bowiem żadnymi opracowaniami, czy nawet informacjami od osób, organizacji, urzędów, czy jednostek Urzędu Miasta K., które pozwalałyby na choćby szczątkowe i ogólne czynienie ustaleń w zakreślonym przepisami specustawy mieszkaniowej zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu, że "Nawet spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496) nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie przykładowo, po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji. Rada Gminy powołała w tym przedmiocie szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych. Następnie Rada Miasta odniosła się do zapisów Studium i wskazała, że w obszarze dotyczącym ul. [...], nie przewiduje się budownictwa mieszkaniowego zaś ustalonym kierunkiem polityki przestrzennej na tym terenie jest zabudowa usługowa z zielenią urządzoną oraz obszarem dróg i placów publicznych, a więc dominacja funkcji związanych z usługami. Potwierdzeniem ustalonego kierunku polityki przestrzennej na tym terenie (rejon ulic [...], [...]), w kontekście faktycznej możliwości realizacji tej polityki, jest obowiązujący dla tego obszaru miasta miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w K., który przewiduje na tym terenie zabudowę usługową. Zdaniem Rady Miasta niezmiernie istotne w tej ocenie jest również to, że w bliskim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem skarżącej (nieprzewidującego zabudowy mieszkaniowej wedle zapisów w Studium i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) występuje obszar intensywnej i szeroko rozwiniętej zabudowy mieszkaniowej w rejonie dzielnicy Osiedla [...], która dla tej części miasta z pewnością zapewnia potrzeby mieszkaniowe. Tym bardziej z uwzględnieniem "rezerwy" wynikającej z planowanej realizacji budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Rada Miasta nie zgodziła się również z twierdzeniem Skarżącej, że przepisy specustawy nie pozwalają radzie gminy na zawężenie obszaru dla którego ustalany jest stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W ocenie Rady Miasta stwierdzenie zawarte w tym przepisie ma charakter ogólny i w żadnym razie nie wyklucza oceny zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych do konkretnego obszaru gminy. Co więcej, jest to pożądane z racjonalnego punktu widzenia w aspekcie wskazywanego wyżej zrównoważonego rozwoju miasta. W przeciwnym wypadku, gdyby zarzut uznać za trafny, w zasadzie w większości przypadków (zwłaszcza dużych gmin miejskich) stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych będzie zawsze niezadawalający. Dlatego zdaniem Rady Miasta istotą tego stwierdzenia jest, by stan zaspokojenia tych potrzeb ściśle wiązać z obszarem, na terenie którego wnioskuje się o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (w tym przypadku kolejnej takiej inwestycji). Rada Miasta nie zgodziła się również z twierdzeniem Skarżącej, że uzasadnienie uchwały jest ogólnikowe i niepełne. W jej ocenie z uzasadnienia wynika jasno i jednoznacznie, jaki jest podstawowy, preferowany i dominujący kierunek polityki przestrzennej miasta w obszarze objętym wnioskiem Skarżącej, a który znajduje swoje podstawy i uzasadnienie w obowiązującym Studium oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zrównoważona polityka przestrzenna, która wynika z obowiązujących aktów planistycznych miasta K., bez wątpienia jest w interesie tego miasta i jego mieszkańców. Rada Miasta nie zgodziła się również z zarzutem nierównego traktowania inwestorów. Jej zdaniem swoboda decyzyjna rady gminy na gruncie przepisów specustawy jest oczywista, a co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Swoboda ta stanowi fundamentalny element samodzielnego władztwa w kształtowaniu porządku planistycznego. W konsekwencji oznacza to, że podejmując uchwałę, o której mowa w art. 7 ust. 4 specustawy, rada gminy nie jest związana wnioskiem i oczekiwaniami inwestora. Podejmując uchwałę związanie organu, o jakim mowa w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, na gruncie regulacji zawartej w specustawie nie występuje. Dlatego podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta nie była związany i zarazem zobowiązana do uwzględniania ustaleń oraz motywów rozstrzygnięcia zawartego w uchwale dot. ul. [...].

W zakresie zarzutu dotyczącego przekroczenia ustawowego terminu na podjęcie uchwały wynikającego z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w ocenie Rady Miasta nie doszło do jego przekroczenia ponieważ zaszły okoliczności wynikające z ust. 5. Ponadto Rada Miasta podniosła, że podczas pierwszego głosowania nad uchwałą w sprawie wnioskowanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na sesji w dniu 27 stycznia 2022 r. nie została ona podjęta. Niepodjęcie uchwały nie oznacza, że wniosek inwestora został rozpatrzony negatywnie. Rada gminy powinna głosować do skutku by ostatecznie podjąć jedną z uchwał – pozytywną lub negatywną dla inwestora. Zaskarżona uchwała zapadła na kolejnej sesji w dniu 3 marca 2022 r. po uprzednim powiadomieniu inwestora o nowym terminie rozpatrzenia jego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2022 r., poz329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy może być jedynie istotne naruszenie prawa. Ustawodawca nie zdefiniował, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, i z uwagi na to należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Analiza prezentowanych tam poglądów wskazuje, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 oraz z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 997/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Uwzględniając przytoczone powyżej sądy dotyczące kontroli legalności uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nr [...] Rada Miasta K. z dnia 3 marca 2022 r. nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. W myśl art. 7 ust. 4 cyt. specustawy mieszkaniowej, "Rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy."

Procedura związana z podejmowaniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (lub towarzyszącej) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie przedmiotowej uchwały, podobnie jak w przypadku wydawania przez radę gminy aktów planistycznych - na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonywane jest według trybu przewidzianego dla tego typu aktu, określonego w specustawie mieszkaniowej. Przed podjęciem przedmiotowej uchwały, właściwy organ prowadzący (wójt, burmistrz, prezydent miasta) odpowiedzialny jest za przeprowadzenie procesu unormowanego w Rozdziale 2 specustawy mieszkaniowej.

Wobec artykułowanych w skardze zarzutów i w świetle stanowiska Rady Miasta K. tutejszy Sąd uznał więc za pożądane odniesienie się i do tych zagadnień.

W odniesieniu do pierwszego z zarzutów skargi Sąd stwierdził, że zarzut skargi jest chybiony. Zgodnie z cytowanym powyżej przepisem specustawy mieszkaniowej rada gminy podejmując uchwałę w sprawie zgody na lokalizacje inwestycji mieszkaniowej powinna "brać pod uwagę" stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W specustawie mieszkaniowej brak jest przepisów, które obligowały by radę gminy do podejmowania w tym przypadku szczegółowych analiz czy badań jaki jest np. stan zaspokojenia "potrzeb mieszkaniowych". Wykładnia powołanego wyżej przepisu ustawy dokonana przez Skarżącą jest wykładnią rozszerzającą znaczenie użytego w ustawie zwrotu "bierze pod uwagę" w kierunku działań szczególnych i konkretnych nie mających uzasadnienia w przepisach prawa materialnego. Sąd nie podziela takiej wykładni i uważa ją za nieuzasadnioną. Sąd nie podziela również twierdzenia Skarżącej, że Studium Miasta K. uchwalone w 2012 r. jest oparte na starych informacjach. W ocenie Sądu takie twierdzenie jest wyrazem niezrozumienia Skarżącej dla procesu planowania wieloletniego. Niewątpliwie Studium Miasta K. jest aktem obowiązującym a więc aktem prawnie wiążącym dla organów gminy pomimo, że nie jest aktem prawa miejscowego.

W celu wzmocnienia swojej argumentacji dotyczącej znaczenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w procedurze wyrażania zgody na lokalizację inwestycji mieszkaniowej Sąd orzekający w sprawie odwołuje się w tym miejscu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2021 r. (sygn. akt II OSK 2521/20) i zawartego w jego uzasadnieniu stanowiska. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, "że jest oczywiste, że w razie ustalenia, iż planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze studium, to nie jest konieczne badanie innych aspektów podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Z sformułowania art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, stanowiącego, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, wynika, że warunek niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej ze studium jest bezwzględnie obowiązujący, co powoduje, że ocena innych przesłanek podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest zbędne."

Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. to właśnie w studium uwzględnia się bowiem uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

1) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

2) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

3) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

4) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Dodatkowo w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z powołanego wyżej przepisu wynika, że w treści studium zostają ujęte zagadnienia dotyczące potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Co więcej, poza studium istnieją dodatkowe dokumenty odnoszące się do tych kwestii. Pozwala to, odmiennie niż w przypadku stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, na w miarę precyzyjne oraz obiektywne ustalenie potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Ustawodawca dodał, że potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikają ze studium, co ma ten skutek, że organy gminy nie mogą na potrzeby prowadzonego postępowania tworzyć ad hoc nowych potrzeb rozwoju gminy. Muszą one jednoznacznie wynikać z treści studium, aby możliwe było ich uwzględnienie w ramach omawianej przesłanki.

Uwzględniając to stanowisko należy stwierdzić, że rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zob. wyr. WSA w Lublinie z dnia 6 września 2019 r., II SA/Lu 403/19, CBOSA). Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, co wynika ze stwierdzenia, iż rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności, wynikające ze studium, jednak uznaniowość uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej otwiera się dopiero po spełnieniu warunku wstępnego, jakim jest brak sprzeczności ze studium (art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej) i uzyskanie pozytywnych uzgodnień od właściwych organów. Stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium ocenia rada gminy, korzystając przy tym z pewnej swobody. Ocena jest dokonywana przez organy gminy w sposób samodzielny. Oczywiście rada gminy nie może działać w tym zakresie w sposób zupełnie dowolny. Organ gminy działając w granicach oraz na podstawie prawa, ma obowiązek przedstawienia motywów pozwalających uznać, że gmina dołożyła należytej staranności przy ocenie tej przesłanki, a jej działanie nie było arbitralne. Innymi słowy rada gminy jest zobowiązana wziąć pod uwagę wynik tej oceny przy podjęciu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Z materiału dowodowego sprawy wynika, czemu dała wyraz Rada Miasta K. zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jak i w odpowiedzi na skargę, że wnioskowana inwestycja usytuowana jest zgodnie ze Studium w obszarze zabudowy usługowej z zielenią urządzoną (symbol U/Zu4) oraz obszaru dróg i placów publicznych (symbol KDZ). Również zgodnie z m.p.z.p. "dla tego obszaru zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej określonymi w Studium, teren w rejonie ulic [...], [...] (objęty wnioskiem) przeznaczony został pod zabudowę usługową, zapewniającą ożywienie przestrzeni publicznych."

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednocześnie wyrażane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że nawet w przypadku spełnienia warunku zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego studium, jak również przy braku negatywnych opinii i uzgodnień, organ nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku. Przepis art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 mara 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 925/19, CBOSA) rozumie się bowiem w ten sposób, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych rada gminy może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności. Innymi słowy, odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji umotywowana może być kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy.

Sąd zgadza się w tym miejscu z twierdzeniem Rady Miasta zawartym w odpowiedzi na skargę, że w przypadku dużych miast czy aglomeracji potrzeby mieszkaniowe szczególnie z perspektywy wieloletniej pozostają zawsze niezaspokojone.

Zdaniem Sądu nie można jednak wykluczyć, że nawet w sytuacji istnienia kompletu dokumentów planistycznych w gminie (studium i miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) można wykorzystać narzędzia jakie daje specustawa mieszkaniowa do korekty przyjętych przez gminę rozwiązań. Z brzmienia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej jasno wynika, że decyzję w sprawie zgody na lokalizację inwestycji mieszkaniowej ustawodawca pozostawił jednak gminie (jej organowi stanowiącemu) w formie uchwały o charakterze uznaniowym. Charakter tej uchwały powoduje, że tylko od kolegialnej woli organu stanowiącego zależy czy zgoda na inwestycje mieszkaniową zostanie udzielona. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych dominującym poglądem jest stanowisko, że uchwały kolegialne powinny posiadać uzasadnienie. Postulat ten mimo, iż nie jest poparty często obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa materialnego opiera się na założeniu, że dla organów kontrolujących legalność takich aktów powinny zostać uzewnętrznione motywy rozstrzygnięcia (zgody lub braku zgody) organu stanowiącego. Bez uzasadnienia zarówno organy nadzoru (wojewoda, regionalna izba obrachunkowa) oraz sądy administracyjne nie są w stanie ocenić legalności takiego aktu. W ocenie NSA zawartej w powołanym wyżej wyroku z dnia 16 lutego 2021 r. (sygn. akt II OSK 2521/20), uwzględniając przepisy specustawy mieszkaniowej, w szczególności jej art. 14, brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała, o której mowa w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy, powinna być podjęta wraz z uzasadnieniem. NSA wskazał na przypadki, w których ustawodawca wyraźnie stanowi lub stanowił o obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały lub projektu uchwały dotyczącej zagospodarowania przestrzennego. Dowodzi to, że gdyby wolą ustawodawcy było, aby uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub jej projekt miały być uzasadnione, to by wyraźnie o tym postanowił. W powołanym orzeczeniu NSA ocenił, "że skoro ustawodawca zdecydował, że uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega uzasadnieniu, to Sąd pierwszej instancji powinien był sporne pomiędzy stronami zagadnienia rozstrzygnąć po uwzględnieniu stanowisk stron postępowania przed sądem administracyjnym przedstawione w pismach procesowych, w tym w skargach i odpowiedzi na skargi oraz na rozprawie. Dotyczy to wszystkich spornych zagadnień, w tym treści i znaczenia określonych dokumentów, jak i zasadniczej kwestii, czyli zasadności odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Należy podkreślić, że w przypadku, gdy ustawa nie przewiduje sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego aktu administracji publicznej, sąd administracji jest uprawniony uwzględnić skargę na ten akt tylko z tego powodu, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym organ administracji nie wykazał zasadności jego podjęcia. Nie ma przy tym znaczenia, czy zaskarżony akt ma charakter uznaniowy, czy związany. Także w przypadku aktów o charakterze uznaniowym wyjaśnienie zasadności podjęcia aktu może nastąpić w postępowaniu przed sądem administracyjnym."

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie zarówno z uzasadnienia uchwały jak i z odpowiedzi na skargę Rady Miasta K. wynika, jakimi przesłankami kierował się organ stanowiący odmawiając Skarżącej zgody na lokalizację wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej. W ocenie Sądu Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę wzięła pod uwagę zarówno stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy jak i potrzeby oraz możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały i z odpowiedzi na skargę wynika, że decydujący wpływ na decyzję Rady Miasta miały zapisy Studium i ich analiza. Tym samym zdaniem Sądu odwołanie się Rady Miasta w uzasadnieniu przy ocenie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych do dzielnicy miasta a nie do całego miasta nie stanowi naruszenia treści art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Sąd nie podziela zarzutów Skarżącej co do uzasadnienia uchwały zarówno w zakresie rozpatrzenia przez Radę Miasta kryteriów wynikających z treści art. 7 ust.4 specustawy mieszkaniowej jak i jego zawartości merytorycznej.

W ocenie Sądu zarzut skargi dotyczący nierównego traktowania inwestorów czyli naruszenie art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia zupełnie odmiennego od rozstrzygnięcia zawartego w uchwale Rady Miasta K. numer [...] z dnia 4 lutego 2021 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w K., podczas gdy podobieństwo stanów faktycznych obu spraw nie uzasadniało odmiennych rozstrzygnięć, a nadto bez należytego uzasadnienia przyczyn odmienności wydanych rozstrzygnięć, również nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Rady Miasta wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że podejmując uchwałę, o której mowa w art. 7 ust. 4 specustawy, rada gminy nie jest związana wnioskiem i oczekiwaniami inwestora. Słusznie Rada wskazała, że podjęcie przedmiotowej uchwały odbywa się w zupełnie innej sytuacji prawnej jeżeli chodzi o związanie organu niż w przypadku postępowań, których przedmiotem jest wydawanie przez organy decyzji o warunkach zabudowy. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta nie był związana i zobowiązana do uwzględniania ustaleń oraz motywów rozstrzygnięcia zawartego w uchwale dot. inwestycji przy ul. [...]. Sąd ponownie stwierdza, że procedura związana z podejmowaniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (lub towarzyszącej) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie.

Sąd podziela również stanowisko Rady Miasta dotyczące terminu podjęcia zaskarżonej uchwały związane z procesem uchwałodawczym. Pierwszy raz Rada Miasta rozpatrywała wniosek Skarżącej na sesji w dniu 27 stycznia 2022 r. ale uchwała nie uzyskała wymaganej większości głosów i nie została podjęta. Spełnienie wymagań ustawowych obligowało Radę Miasta do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na lokalizacje inwestycji mieszkaniowej lub odmowę wyrażenia takiej zgody. Po uprzednim powiadomieniu Skarżącej przez Przewodniczącego Rady Miasta taka uchwała zapadła w dniu 3 marca 2022 r. Sąd nie dopatrzył się w procedurze podejmowania uchwały istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzanie jej nieważności.

Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych Skarżącej z uwagi na brak istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz przesłanek jakimi Rada Miasta kierowała się przy podjęciu zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.