Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 335/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 132 par. 1a, par. 2, par. 9
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 481 par. 1, par 3
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odsetek za opóźnienie wypłaty odszkodowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.,) dalej k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy J. od decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] ustalającej wysokość odsetek ustawowych w wysokości [...] zł należnych J. S. z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją Starosty Powiatu L. Nr [...] z dnia [...].06.2012 r. za działki gruntu wydzielone pod publiczne drogi gminne w wyniku podziału nieruchomości i oznaczone w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] m2, położone w obrębie [...], gmina J. oraz zobowiązującej Gminę J. do wypłaty odsetek ustawowych od kwoty [...] zł od dnia [...].09.2012 r. do dnia [...].10.2015 r., jednorazowo w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji, Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty L. Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. i -orzekł o ustaleniu odsetek ustawowych: za okres od dnia [...].09.2012 r. do dnia [...].10.2012 r. w kwocie [...] zł za 38 dni opóźnienia oraz za okres od dnia [...].09.2015 r. do dnia [...].10.2015 r. w kwocie [...] zł za 32 dni opóźnienia w zapłacie świadczenia głównego i obowiązkowi zapłaty w terminie 14 dni, od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Starosta Powiatu L. Nr [...] z dnia [...].06.2012 r. znak: [...] ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł należne J. S. od Gminy J. za działki gruntu wydzielone pod publiczne drogi gminne w wyniku podziału nieruchomości i oznaczone w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] m2, położone w obrębie [...], gmina J. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną przez Gminę J. decyzję Starosty Powiatu L. ustalającą wysokość odszkodowania.

W związku z wniesioną przez Gminę J. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. wydanym na podstawie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda [...] wstrzymał z urzędu wykonanie swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 2065/12) oddalił skargę Gminy J. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1568/13 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie skargi na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt I SA Wa 1375/14, oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. Nr [...] z dnia [...].06.2012 r.

Wyrokiem z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt I OSK 690/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1375/14.

Pismem z dnia 14 października 2015 r. J. S. złożyła do Starosty L. wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...].06.2012 r., za działki wydzielone pod drogi, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Starosta L. ustalił odsetki ustawowe w wysokości [...] zł za opóźnienie w zapłacie kwoty głównej odszkodowania za działki wydzielone pod drogi, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na rzecz J. S. za okres od dnia [...].09.2012 r. do dnia [...].10.2015 r.

Dnia 1 czerwca 2016 r. odwołanie od ww. decyzji złożył Wójt Gminy J., wnosząc o uchylenie decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które z mocy prawa przeszły odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, tj. według art. 128-135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych wydanych do ustawy.

Nie budzi wątpliwości fakt, iż problem ustalania odsetek za nieterminowe wypłacenie odszkodowania uregulowany jest przepisem art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Nie budzi również wątpliwości kwestia, iż art. 132 ww. ustawy, po winien być stosowany w takich sytuacjach w całości. Błędem jest twierdzenie, że zastosowanie znajdą tylko uregulowania dotyczące stricte zasad i trybu ustalenia i wypłacania odszkodowania. Kwestia odsetek za nieterminowe wypłacenie odszkodowania uregulowana przepisem art. 132 ust. 2 ugn jest nierozerwalnie związana z trybem i zasadami jego wypłaty, ponieważ uregulowany wprost w tym przepisie jest termin wypłaty odszkodowania, który zgodnie z art. 132 ust. la ugn, w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, i jest wypłacane jednorazowo.

Biorąc pod uwagę powyższe, roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną z mocy prawa, w oparciu o art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie nosi znamion sprawy cywilnej, a jest sprawą administracyjną, do której w drodze odesłania ustawowego, uregulowanego art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., stosuje się jedynie odpowiednio przypisy k.c.

Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.c. dotyczy, w tym przypadku głównie stosowania art. 476, 477 i 481 k.c. Według art. 476 k.c. dłużnik dopuszcza się zwłoki, gdy nie spełnia świadczenia w terminie, a jeżeli termin nie jest oznaczony - gdy nie spełnia świadczenia niezwłocznie po wezwaniu przez wierzyciela, ale nie dotyczy to przypadku, gdy opóźnienie w spełnieniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Zgodnie z art. 481 § 1 k.c. osoba uprawniona do odszkodowania może żądać odsetek za zwłokę w zapłacie, choćby nawet nie poniosła żadnej szkody i choćby zwłoka wynikała z okoliczności, za które dłużnik nie ponosi odpowiedzialności. Ponadto, w myśl art. 481 § 3 k.c. w razie zwłoki w zapłacie może żądać naprawienia szkody na zasadach ogólnych. Z kolei, według art. 477 § 1 i 2 k.c., w razie zwłoki dłużnika wierzyciel może żądać, niezależnie od wykonania zobowiązania, naprawienia szkody wynikłej ze zwłoki, jednakże gdy wskutek zwłoki dłużnika świadczenie utraciło dla wierzyciela całkowicie lub w przeważającym stopniu znaczenie, wierzyciel może świadczenia nie przyjąć i żądać naprawienia szkody wynikłej z niewykonania zobowiązania.

Jak wynika z powyższego stosowanie przepisu art. 481 § 1 k.c. jest w sprawie prawidłowe a przepis powyższy stanowi właściwą podstawę prawną decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.

Należy stwierdzić, że zwłoka wierzyciela w przyjęciu świadczenia oznacza, że uchyla się on od przyjęcia faktycznie i należycie zaofiarowanego mu przez dłużnika świadczenia lub gdy wierzyciel odmówił dokonania czynności, której powinien był dokonać (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 2000 r. sygn. V CKN 39/00 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. IV CK 320/05). Ponadto, zgodnie ze zdaniem wyrażonym przez Andrzeja Kidybę w Komentarzu do Kodeksu cywilnego, Tom III. Zobowiązania - część ogólna, "dłużnik uczyni zadość ciążącym na niego obowiązkom, jeżeli we wskazanym miejscu i czasie zaofiaruje rzeczywiste świadczenie wierzycielowi. W razie odmowy przyjęcia świadczenia przez wierzyciela lub nie zgłoszenia się po jego odbiór dłużnik może złożyć przedmiot świadczenia w depozycie sądowym, a wierzyciel naraża się w takiej sytuacji na zarzut pozostawania w zwłoce". Wynika z tego, że dłużnik nie może podnosić zarzutu pozostawania w zwłoce w odebraniu świadczenia przez wierzyciela, jeżeli nie złożył przedmiotu świadczenia w depozycie sądowym, uwalniając się tym samym od zarzutu pozostawania w zwłoce. Należności waloryzacyjne oraz odsetki za opóźnienie w spłacie odszkodowania nie spełniają tej samej funkcji odszkodowawczej.

Wojewoda [...] zauważył iż wstrzymanie wykonania aktu lub czynności organu administracji, określane w postępowaniu administracyjnym mianem suspensywności, ma na celu zapobieganie negatywnym skutkom wykonania przez adresatów władczych aktów organów administracji publicznej obowiązków wynikających z treści tych rozstrzygnięć czy też czynności tych organów, które zostały zakwestionowane przez podmioty administrowane w skardze do sądu administracyjnego, a których zaskarżenie nie wywołuje suspensywnego skutku.

Instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności organu administracji określa się także mianem ochrony tymczasowej bądź prowizorycznej. Chroni ona, w określonych prawem sytuacjach, przed negatywnymi konsekwencjami niezastosowania się przez adresata decyzji lub czynności organu administracji do obowiązków nałożonych w treści tej decyzji lub czynności, do czasu przeprowadzenia kontroli, w tym także sądowej, pod względem zgodności z prawem działań organów administracji zakończonych zaskarżonym rozstrzygnięciem.

Starosta L. w badanym rozstrzygnięciu błędnie uznał, że bezprzedmiotowym było zastosowanie przez Wojewodę wstrzymania wykonania decyzji i jako takie nie może rodzić skutków prawnych w postaci wstrzymania biegu odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania ustalonego tą decyzją.

Zdaniem Starosty ustawodawca precyzyjnie wskazał w art. 9 u.g.n. katalog spraw, co do których wyłączone zostało jego stosowanie. Do takich spraw należą m.in. sprawy, w których wydano na podstawie art. 132 ust. la odrębną decyzję o odszkodowaniu czyli m.in. sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zatem stosowanie w takim przypadku art. 9 u.g.n. jest niedopuszczalne.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r., w oparciu o dyspozycję art. 9 u.g.n. zgodnie z którą, złożenie skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji stronie powoduje skutek w postaci obligatoryjnego wstrzymania z urzędu wykonania decyzji przez organ, który ją wydał, wstrzymał wykonanie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny.

Należy zauważyć, iż zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach wydanych w przedmiotowej sprawie nie odnieśli się do kwestii zgodności z przepisami prawa postanowienia Wojewody [...] o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, a posiadały do tego kompetencję kontrolując prowadzone postępowanie w tym wydane rozstrzygnięcia organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem na podstawie art.1 § 1 i § 2 p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ustanawiającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzję, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis ten należy stosować również do innych rozstrzygnięć administracyjnych w tym postanowień. Dodatkowo w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 926/14) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. A zatem w obrocie prawnym znajduje się rozstrzygnięcie Wojewody [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012 r. i obowiązuje ono również organ ustalający odsetki za opóźnienie w wypłacie odszkodowania ustalonego ww. decyzją.

Wstrzymanie wykonania decyzji oznacza zawieszenie jego skutku prawnego, tj. zawiesza wymagalność roszczenia. Ilekroć bowiem ustawodawca uznaje, że wstrzymanie wykonania decyzji nie ma wpływu na naliczenie odsetek za zwłokę, to stwierdza to - jak np. w art. 239 h ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) - expressis verbis, co w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie występuje (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19.05.2015 r., sygn. akt II SA/Bd 196/15).

Zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę bądź uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę.

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] upadło w dniu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1375/14 oddalającego skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Z powyższego wynika, iż decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. odnosząca się do zapłaty odszkodowania na rzecz J. S. stała się wykonalna względem Gminy J. z dniem [...].09.2012 r., tj. po upływie 14 dni od dnia wydania przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty L. orzekającą o ustaleniu odszkodowania. Wskutek wstrzymania przez Wojewodę wykonania niniejszej decyzji do czasu podjęcia rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, wymagalność roszczenia została zawieszona. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] upadło w dniu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1375/14 oddalającego skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. W związku z czym z dniem [...] września 2015 r. t.j następnego dnia po wydaniu ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego roszczenie z decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...].06.2012 r. dotyczące zapłaty odszkodowania na rzecz Pani J. S. ponownie stało się wymagalne względem Gminy J.

Wobec powyższego odsetki za opóźnienie w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją Starosty Powiatu L. Nr [...] z dnia [...].06.2012 r. na rzecz Pani J. S. za działki gruntu wydzielone pod publiczne drogi gminne w wyniku podziału nieruchomości i oznaczone w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] m2, położone w obrębie [...], gmina J. należne są za następujące okresy:

1) od dnia [...].09.2012 r., tj. po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja

Starosty L. Nr [...] z dnia [...].06.2012 r. stała się ostateczna do dnia [...].10.2012 r. - daty wydania przez Wojewodę [...] postanowienia Nr [...] z dnia [...] października 2012 r.;

2) od dnia [...].09.2015 r., tj. następnego dnia po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu oddalającego skargę na decyzję Wojewody [...] do dnia [...].10.2015 r. - daty zapłaty odszkodowania przez Wójta Gminy J.

Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę, co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa a zebrany materiał dowodowy przez organ i instancji pozwala na wydanie decyzji merytorycznej.

Zgodnie z orzecznictwem sądowym jeżeli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (m. in. wyrok NSA z dnia 22.09.1981 r., sygn. akt IISA 400/81).

Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] uznając, że w decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Starosta L. niewłaściwie zinterpretował stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie poprzez błędne określenie daty wymagalności roszczenia tj. wypłaty odszkodowania stwierdził, że powyższa nieprawidłowość musi skutkować jej eliminacją z obrotu prawnego. Jednakże z uwagi na zebrany materiał dowodowy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a., i dlatego Wojewoda [...] orzekł co do istoty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wwiodła skarżąca zarzucając decyzji Organu II instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8 art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na: niepodjęciu przez organ II instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie prowadzeniu postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 132 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zw. z art. 9, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie (z powodu zaskarżenia jej do sądu administracyjnego) powoduje, że nie następuje opóźnienie w zapłacie odszkodowania i podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania nie jest zobowiązany do zapłaty odsetek ustawowych za korzystanie z cudzego kapitału.

- art. 9 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wskazany przepis (art. 9 u.g.n.), umożliwiający zawieszenie wykonania decyzji, ma zastosowanie do tzw. odrębnych decyzji o odszkodowaniu, w tym decyzji ustalających odszkodowania wydawanych na podstawie art. 98 u.g.n.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie kwoty głównej odszkodowania, zgodnie z decyzją Starosty L. z dnia [...].05.2016 r. Nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżąca nie zgodziła sią z wykładnią prawa dokonaną przez organ II instancji. Wskazała, że organ nie wyjaśnił czy art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n. lub ugn) ma zastosowanie do spraw, w których wydano na podstawie art. 132 ust. 1 au.g.n. odrębną decyzję o odszkodowaniu, a więc również spraw dotyczących odszkodowań za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne.

Ponadto prowadząc postępowanie organ nie miał na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie prowadził bowiem postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Efektem tego działania jest krzywdząca decyzja, która pozbawia wynagrodzenia za czas oczekiwania na wypłatę, przyznanego zgodnie z prawem odszkodowania. Wojewoda uznał bowiem, że samo (nieskuteczne, jak się później okazało) wniesienie skargi przez gminę J. do Sądu Administracyjnego powoduje, że decyzja administracyjna ustalająca odszkodowanie traci walor ostateczności i ulegają zawieszeniu odsetki należne za opóźnienie w zapłacie odszkodowania. Powołując art. 132 ugn stwierdziła, że ustawodawca nie bez przyczyny ustanowił dwa odrębne tryby (terminy) zapłaty odszkodowań. Pierwszy z nich uregulowany jest w art. 132 ust. 1 u.g.n., w którym zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu (z zastrzeżeniem ust. la i lb). Drugi tryb w art. 132 ust. la u.g.n., gdzie stwierdzono, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Uznając obowiązywanie domniemania, iż Ustawodawca jest racjonalny należy, jej zdaniem przyjąć, że rozróżnienie to ma głęboki sens i racjonalne podstawy. W przypadku bowiem tzw. zwykłych decyzji odszkodowawczych (art 132 ust. 1) zasadą jest wypłata odszkodowania w momencie odjęcia własności. Natomiast w przypadku tzw. odrębnych decyzji o odszkodowaniu (art. 129 ust. 5 u.g.n.), moment wypłaty odszkodowania (art 132 ust. la) jest często znacznie odsunięty w czasie od chwili jego ustalenia. Stąd Ustawodawca wprowadził regulację mającą chronić uprawnionego (wierzyciela) przed skutkami opóźnienia wypłaty odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji, w postaci odsetek za opóźnienie lub zwłokę.

Wprowadzenie takiej regulacji w stosunku do odszkodowań ustalonych na podstawie odrębnych decyzji o odszkodowaniu było nie tylko racjonalne ale i konieczne.

Dlatego zawieszenie wykonalności decyzji może mieć wpływ na ustalenie odsetek za opóźnienie wypłaty odszkodowania tylko w pierwszym z tych trybów (art. 132 ust. 1 u.g.n.). Za takim rozumieniem tych przepisów przemawia nie tylko wykładnia językowa, ale także wykładnia celowościowa oraz funkcjonalna. Nie istnieje bowiem przepis, który nakazywałby wstrzymanie naliczania odsetek za opóźnienie wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji ostatecznej. Nie istnieje także przepis, zgodnie z którym wydanie postanowienia o zawieszeniu wykonalności decyzji wstrzymuje naliczanie odsetek. Wydaje się także, że nie racjonalne z punktu widzenia Ustawodawcy, byłoby stanowienie takich przepisów, które zachęcałyby organy administracji (poprzez brak jakichkolwiek konsekwencji np. choćby w postaci konieczności zapłaty odsetek) do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych od decyzji odszkodowawczych w każdym przypadku. Stratę z tego powodu zawsze ponosiłby uprawniony do odszkodowania, a sądy administracyjne byłyby zawsze obciążone nadmiarem niepotrzebnych spraw.

Zapłata ustawowych odsetek jest więc konsekwencją korzystania przez dłużnika z kapitału, który został przyznany w ramach odszkodowania wierzycielowi i należy (odkąd decyzja ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna) niejako już do wierzyciela. Wstrzymanie wykonania decyzji nie powoduje, iż wydana decyzja traci walor ostateczności. Dlatego też pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonalności decyzji, znajduje zastosowanie nadal przepis art. 132 ust. 2 u.g.n., który zobowiązuje wierzyciela do zapłaty odsetek ustawowych, gdy pomimo upływu 14 dni, odkąd decyzja stała się ostateczna, nie doszło do wypłaty odszkodowania.

Organ II instancji wydający zaskarżoną decyzję przyjął natomiast błędnie, iż wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie (z powodu zaskarżenia jej do sądu administracyjnego) powoduje, że nie następuje opóźnienie w zapłacie odszkodowania i podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania nie jest zobowiązany do zapłaty odsetek ustawowych za korzystanie z cudzego kapitału. Dlatego dokonał on błędnej wykładni art. 132 ust. la i ust. 2 ustawy u.g.n. w zw. z art. 9 u.g.n., a także błędnie zastosował wymienione przepisy.

Twierdzenie Organu II instancji, pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. 481 Kodeksu cywilnego, według którego konsekwencją zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności jest, konieczność zapłaty odsetek ustawowych, chociażby wierzyciel nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi.

Organ II instancji przyjął również błędnie, iż art. 9 u.g.n. umożliwiający zawieszenie wykonania decyzji, ma zastosowanie do tzw. odrębnych decyzji o odszkodowaniu, w tym decyzji ustalających odszkodowania wydawanych na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Tymczasem w art. 9 u.g.n. ustawodawca precyzyjnie wskazał katalog spraw, co do których zostało wyłączone stosowanie tego przepisu. Do spraw takich należą m.in. te, w których wydano na podstawie art. 132 ust. la odrębną decyzję o odszkodowaniu, a więc również sprawy dotyczące odszkodowań za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne (art. 98 u.g.n.). Wydane w postępowaniu odszkodowawczym postanowienia o zawieszeniu wykonalności decyzji, jako nie dopuszczalne, nie wywarły skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty w niej podniesione za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja zachodzi, gdyż zarówno skarżący jak i organ złożyli wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a uczestnik postępowania nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) lub stwierdza nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. uchylająca decyzję Starosty L. Nr [...] z dnia [...] maja 2016r. i orzekająca o ustaleniu odsetek ustawowych w wysokości [...]: za okres od dnia [...].09.2012 r. do dnia [...].10.2012 r. w kwocie [...] zł za 38 dni opóźnienia oraz za okres od dnia [...].09.2015 r. do dnia [...].10.2015 r. w kwocie [...] zł za 32 dni opóźnienia w zapłacie świadczenia głównego ustalonego decyzją Starosty L. Nr [...] z dnia [...].06.2012 r. w wysokości [...] zł na rzecz J. S. i określająca termin płatności. Spór w sprawie sprowadza się do tego czy za okres w którym wstrzymane było wykonanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania zasadne było naliczenie odsetek ustawowych. Okoliczności związane z datą wydania decyzji głównej, jej ostatecznością nie były pomiędzy stronami sporne.

Zgodnie z art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest obowiązek zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o wwłaszczeniu podlega wykonaniu (art. 132 § 1 ugn).

Wyjątek od tej zasady zawiera m.in. art. 132 § 1a ugn stanowiący, że w sprawach w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Zgodnie z art. 132 pkt 2 ugn do skutków opóźnienia lub zwłoki w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Ustawa kodeks cywilny w art. 481 stanowi, że jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. (§ 1). W tym ujęciu odsetki stanowią w zasadzie minimalną rekompensatę uszczerbku doznanego przez wierzyciela, wskutek pozbawienia go możliwości czerpania korzyści z należnego mu świadczenia pieniężnego. W razie zwłoki dłużnika wierzyciel może bowiem żądać nadto naprawienia szkody na zasadach ogólnych, zgodnie z art. 481 § 3 k.c. Dłużnik popada w opóźnienie, jeżeli nie spełnia świadczenia pieniężnego w terminie, w którym świadczenie stało się wymagalne. Odsetki za zwłokę należą się więc nawet wtedy gdy wierzyciel nie poniósł szkody a opóźnienie było następstwem okoliczności za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Oznacza, że odsetki należą się wierzycielowi w każdym wypadku opóźnienia jako stanowiące sankcją za sam fakt nie spełnienia świadczenia w terminie.

W ocenie Sądu dotyczy to także sytuacji w której zostało wstrzymane wykonanie zaskarżonej decyzji o ustaleniu odszkodowania. Ma rację co prawda organ II instancji, że w okresie kiedy wstrzymane było wykonanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania nie było podstaw do zapłaty odsetek. Jednakże należy to rozumieć jako prawną możliwość nie dochodzenia płatności odsetek w tamtym czasie a nie jako zwolnienie od tego obowiązku w ogóle.

Mimo, że opóźnienie w uregulowaniu świadczenia nie było wtedy zawinione przez stronę zobowiązaną to jednak z mocy art. 481 § 1 K.c. odsetki się należą, tym bardziej, że ostatecznie decyzja ustalająca wysokość odszkodowania, po jej rozpoznaniu przez sąd została oceniona jako zgodna z prawem.

Wymagalność roszczenia, jako przesłanka do rozpoczęcia naliczania odsetek to data upływu 14 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna (art. 132 § 1 a ugn), gdyż to te przepisy mają zastosowanie w niniejszym postępowaniu ponieważ została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. Tryb z art. 132 § 1 dotyczy natomiast sytuacji w której równocześnie z wydaniem decyzji wywłaszczeniowej została wydana decyzja odszkodowawcza. Często takim decyzjom nadaje sią rygor natychmiastowej wykonalności, aby bez oczekiwania na ich uostatecznienie wywłaszczonemu zrekompensować bezzwłocznie doznany uszczerbek majątkowy. (np. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz.U.2015.2031 j.t.)

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują natomiast wyjątków od zasad naliczania odsetek ustalanych w drodze decyzji administracyjnym. Także kodeks cywilnym do którego odsyłają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, takich wyjątków nie przewidują. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że wstrzymanie wykonania decyzji o wysokości odszkodowania oznacza, że za ten okres odsetki się nie należą. Możliwość wstrzymania wykonania decyzji ma uchronić jedynie dłużnika przed konsekwencjami finansowymi wynikłymi z konieczności uregulowania wymagalnego zobowiązania w danym momencie ale z ryzykiem jednak, że w przypadku utrzymania w mocy danej decyzji będzie musiał i tak spełnić w całości świadczenie tj. wraz z odsetkami, jeżeli będą należne.

Dla porównania można przywołać możliwość wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu kiedy to możliwe jest wstrzymanie wykonania tej decyzji. Czy oznacza to, że w przypadku gdy orzeczenie zostanie utrzymanie w mocy nie będzie musiał opuszczać kraju? Oczywiście nie. Wstrzymanie wykonania decyzji oznacza jedynie, że na czas trwania postępowania decyzja nie będzie wykonana.

Pogląd ten znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowym: wyrok NSA z 7 maja 2002 r, I SA 2378/00, wyrok SN z 25 stycznia 2017 r., sygn.. akt IV CSK 131/16, LEX nr 2271463, wyrok SN z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt IV CSK 106/16).

Sąd podziela natomiast wywody organu I instancji, że art. 9 ugn wymienia katalog spraw co do których zostało wyłączone jego stosowanie. Do takich należą m.in. sprawy w których wyłączone zostało wprost jego stosowanie, w tym sprawy w których na podstawie art. 132 § 1a wydano odrębną decyzję odszkodowawczą. Jak wskazuje w komentarzu do art. 9 ugn Ewa Bończak-Kucharczyk (Komentarz aktualizowany do art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w Lex), "ze względu na treść art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 132 ust. 1 i 1a ugn przepis art., 9 ugn nie może odnosić się do decyzji o których mowa w tych przepisach . Został w nich bowiem określony sposób liczenia terminu do wypłaty odszkodowania który odnosi sią także do wypłaty odszkodowania ustalone w decyzji o odszkodowaniu wydanej przez organ II instancji. Konieczność wypłaty odszkodowania w terminie określonym w tych przepisach czyni bezprzedmiotowym zastosowanie wstrzymania wykonania decyzji przewidziane w art. 9 ugn".

Prowadzi to do wniosku, że brak jest podstaw prawnych do powoływania się przez organ na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji ustalającej wysokość należnego odszkodowania jako uzasadniające odmowę naliczenia odsetek. W toku postępowania w przedmiocie ustalenia należnych wierzycielowi odsetek organ miał obowiązek ustalenia daty wymagalności roszczenia. Organ I instancji prawidłowo przyjął że brak było podstaw do wyłączenia z okresu pozostawania dłużnika czasu do daty wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu wydania przez NSA wyroku oddalającego skargą kasacyjną od wyroku WSA z 26 września 2014 r, sygn. akt I SA/Wa 1375/14. Toczące się postępowanie sądowo administracyjne nie miało wpływu na datą wymagalności roszczenia.

W związku z tym organ dopuścił się naruszenia art. 132 § 1a i 2 i 9 ugn poprzez wadliwe przyjęcie, że wstrzymanie wykonania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania uzasadniało odstąpienie od naliczania odsetek ustawowych za okres wstrzymania. Konsekwencją wadliwej wykładni prawa było naruszenie przez organ II instancji art. 7, 77 § 1, 80 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego i uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji w której decyzja organu I instancji była prawidłowa. Naruszenie to miało wypływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji wyda decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c i 200 P.p.s.a. Sąd uchylił decyzję organu II instancji i zasądził od organu na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów wpisu.