Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1547/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1587/17 w sprawie ze sprzeciwu A. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1587/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw A. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na błędne pouczenie skarżącej wniesiony środek zaskarżenia, pomimo, iż został złożony z przekroczeniem ustawowego terminu, podlega rozpoznaniu bez konieczności przywracania terminu. Wskazano, że Prezydent Miasta N. S. w sposób całkowicie niezrozumiały wysnuł wniosek, że "W związku z tym, że w/w decyzja oraz postanowienie Wojewody M. zostały uchylone, postępowanie prowadzone przez tut. organ w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta N. S. Nr [...], z dnia [...] lutego 2016 roku, znak: [...] należy uznać za bezprzedmiotowe". Jest to wniosek z gruntu błędny, bowiem umorzenie postępowania nieważnościowego ma dokładnie przeciwny skutek dla toczącego się postępowania o wznowienie tj. powoduje, że postępowanie wznowione wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia. Gdyby utrzymała się w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę – to wówczas przestałby istnieć przedmiot postępowania w sprawie wznowienia, bowiem wyeliminowano by z obrotu prawnego ostateczną decyzję. To właśnie w takim przypadku istniałyby podstawy do umorzenia wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego. Skoro jednak po umorzeniu postępowania nieważnościowego decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym, to należało przeprowadzić postępowanie i wydać którąś z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a. W tych okolicznościach Wojewoda Małopolski miał nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek wydać decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Każde inne rozstrzygnięcie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Prezydent Miasta N. S. w zasadzie w ogóle nie odniósł się do istoty sprawy, nie rozpoznał wniosku o wznowienie, nie zbadał okoliczności, które determinują wydanie poszczególnych rozstrzygnięć z art. 151 k.p.a. Na obecnym etapie postępowania nie było więc możliwe badanie tych przesłanek przez Wojewodę Małopolskiego i merytoryczne rozstrzyganie sprawy, bowiem pozbawiłoby to strony postępowania prawa do rozpoznania ich sprawy przez dwie odrębne instancje administracyjne.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w żaden sposób nie można zgodzić się ze skarżącą, że podstawą umorzenia postępowania przez organ I instancji był fakt, iż B. R. oraz B. Z. nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta N. S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Skarżąca podnosi, że zostało to "w sposób jednoznaczny ustalone w - powołanej w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta N. S.z dnia [...] marca 2017 r. - decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r.". Jednakże Prezydent Miasta N. S. nie wypowiadał się na temat legitymacji wnioskodawczyń do występowania w charakterze strony i w żaden sposób stanowiska w tej kwestii nie można mu przypisać. Z kolei nie można wymagać od Wojewody, by we własnym zakresie czynił ustalenia w tej kwestii, bowiem pozbawiłoby to strony postępowania możliwości zakwestionowania tych ustaleń w postępowaniu odwoławczym. Również Sąd nie może na obecnym etapie postępowania rozważać tej okoliczności. Przedwczesne byłoby dokonywanie przez organ odwoławczy oraz przez WSA w Krakowie oceny, czy po przekazaniu sprawy Prezydentowi zaskarżoną decyzją wyda on decyzję odpowiadającą w swej treści decyzji wydanej w dniu [...] marca 2017 r.

W ocenie Sądu I instancji Wojewoda Małopolski prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja organu I instancji ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prezydent Miasta N. S. w ogóle nie odniósł się do istoty sprawy i nie przywołał żadnych okoliczności, które miałyby w niniejszej sprawie znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oddalił sprzeciw na podstawie art. 151 a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Skargę kasacyjną od wyroku wniosła A. S., zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] września 2017 r. względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W treści skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 oraz art. 105 § 1 k.p.a. – polegającym na oddaleniu sprzeciwu, pomimo istnienia podstaw do jego uwzględniania.

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że podstawą umorzenia postępowania wznowieniowego przez Prezydenta Miasta N. S. nie było – wynikające z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – ustalenie, że pani B. R. i pani B. Z. nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta N. S. nr [...] z [...] lutego 2016 r. o pozwoleniu na budowę, a tym samym w inicjowaniu jakiegokolwiek postępowania nadzwyczajnego, dotyczącego tej sprawy, w tym postępowania wznowieniowego,

3. art. 105 § 1 w związku z art. 140 oraz art. 15 k.p.a. przez wadliwe uznanie, ze Wojewoda Małopolski jako organ II instancji nie był uprawniony do oceny legitymacji materialnoprawnej wnoszących odwołanie ze względu na zasadę dwuinstancyjności,

4. art. 138 § 2 k.p.a. polegającym na uznaniu, że w stanie faktycznym sprawy przepis ten został właściwie zastosowany przez organ odwoławczy.

Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151 a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszenie przepisów postępowania to naruszenie przepisów postępowania regulujących ustalenie stanu faktycznego sprawy, ale też przepisów regulujących w aspekcie procesowym sposób zakończenia postępowania w sprawie. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną. Decyzja rozstrzyga sprawę merytorycznie, kształtując uprawnienia lub obowiązki. Do rozstrzygnięcia merytorycznego należy też zaliczyć decyzje wydawane w postępowaniach nadzwyczajnych, których wynik kształtuje uprawnienia lub obowiązki przez zastosowanie sankcji wzruszalności lub odmawiając jej zastosowania (postępowanie w sprawie wznowienia postępowania) lub dalej idącej sankcji nieważności przez pozbawienie uprawnienia lub obowiązku z mocą ex tunc (postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają wyjątek od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez zakończenie postępowania decyzją niemerytoryczną. Według art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego “ Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w wyniku wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy w związku z regulacją w przepisach prawa materialnego lub prawa procesowego, jest naruszeniem przepisów prawa, a brak tego rozstrzygnięcia z powodu błędnego ustalenia stanu faktycznego wypełnia podstawy do wydania decyzji na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy do podstaw wydania decyzji, o której stanowi art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zaliczyć brak ustaleń stanu faktycznego, który pozwala na ustalenie, czy jednostka żądająca wszczęcia postępowania ma interes prawny w sprawie. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki zależy od okoliczności faktycznych sprawy. Brak ustaleń uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla ustalenia interesu prawnego nie ma mocy obowiązującej decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo ocenił wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadniających zastosowanie przez Wojewodę Małopolskiego uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Prezydent Miasta N. S. w decyzji z [...] marca 2017 r. Nr [...] nie rozpoznał sprawy żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją wydaną przez ten organ [...] lutego 2016 r. znak: [...].

Zarzuty naruszenia art. 15 w związku z art. 105 § 1, art. 140 oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Zastosowanie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego miało pełne oparcie w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny nie jest związany decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r. znak: [...]. Decyzja ta nie została poddana kontroli sądu z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1286/17).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.