Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1832/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3154/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3154/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M.ego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] września 2017 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIV/451/2017 Rady Miasta L. z [...] sierpnia 2017 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania B. A. z [...] lipca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Miasta L. z [...] czerwca 2017 r. Nr XXXII/411/2017 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej L.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa (art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd I instancji podniósł, że nie można w ogóle mówić o naruszeniu prawa przez Radę, a nie tylko o naruszeniu nieistotnym. Zgodnie z art. 241 k.p.a., przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. W ocenie Sądu I instancji, ani wykładnia językowa (zwrot: "w szczególności"), ani wykładnia celowościowa, nie wyłączają z kategorii wniosku w rozumieniu art. 241 k.p.a. podania o zmianę uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Chodzi tu o działania przyszłe, których podjęcia oczekuje autor wniosku (tj. wszczęcie procedury zmiany studium), a nadto dotyczące ochrony własności. To, że autor wniosku nie musi się legitymować interesem prawnym (wniosek jest tzw. środkiem powszechnym) nie oznacza, że osoba składająca dany wniosek do rady miasta nie może działać we własnym interesie prawnym lub faktycznym. Prawo tego nie zabrania. Wykładając art. 241 k.p.a. należy przy tym przyjmować szeroką definicję wniosku, albowiem prawo do składania wniosków jest uprawnieniem gwarantowanym w Konstytucji RP (art. 63). Zgodnie z tym przepisem, każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. To właśnie rada gminy jest właściwa do rozpoznania wniosku o zmianę Studium (art. 242 k.p.a. w zw. z art. 27 w zw. z art. 9 i 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2017 r. poz. 1073). Art. 101 ust. 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji nie precyzował formy i trybu udzielenia przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skoro chodzi o stanowisko rady gminy, to właściwą formą działania tego organu kolegialnego była, na zasadach ogólnych (m. in. art. 18 – 20 ustawy o samorządzie gminnym) uchwała rady gminy. Rada gminy jest organem kolegialnym i jedyną formę, w jakiej uzewnętrznia się jej wola stanowi podejmowanie uchwał. Podobnie kwestia ta kształtuje się obecnie, tj. po zmianie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w odniesieniu do kierowanych do rady miasta wezwań w sprawie zmiany studium planu miejscowego w kierunku oczekiwanym przez składającego wezwanie. Reasumując, Rada nie naruszyła, nawet w stopniu nieistotnym, prawa podejmując uchwałę zaskarżoną przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym.

Sąd I instancji wskazał, że nie sposób doszukać się istotnego naruszenia prawa (w opisanym wyżej rozumieniu) w udzieleniu przez Radę obywatelowi odpowiedzi na wezwanie do zmiany Studium uchwalonego przez Radę w dniu [...] czerwca 2017 r. Wręcz przeciwnie, podjęcie uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym wzmacnia zasadę zaufania obywateli do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP) przez wyjaśnienie obywatelowi stanowiska tego organu w sprawie uchwalonego przez ten organ aktu prawnego. Transparentność działań organów władzy publicznej jest bowiem jednym z filarów porządku demokratycznego. Działanie to zostało przy tym podjęte przez organ uprawniony do ewentualnej zmiany Studium (art. 27 w zw. z art. 9 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto, zmiana art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązująca od 1 czerwca 2017 r. zniosła nie tylko obowiązek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (jako przesłanki dopuszczalności skargi – art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ale nie zakazała obywatelem kierowania takich wezwań do rady miasta przed wniesieniem skargi do sądu, podobnie jak nowela kwietniowa nie zakazała właściwej radzie miasta odniesienia się do takiego wezwania w formie uchwały. Sprawa ta należy do zakresu działania gminy. Uprzednie wezwanie rady gminy do uchylenia lub zmiany określonej uchwały podjętej po dniu [...] maja 2017 r. jest nie tylko dopuszczalne i racjonale, ale wręcz korzystne z punktu widzenia interesu publicznego. Wezwanie takie zwiększa bowiem szanse na uniknięcie ewentualnego sporu sądowego między obywatelem, a gminą. Zakwestionowana przez Wojewodę uchwała Rady z [...] sierpnia 2017 r. ma charakter wyłącznie informacyjny, nie jest aktem prawa miejscowego, ani nie rozstrzyga o materialnych prawach lub obowiązkach jednostki. Reasumując, nawet w razie przyjęcia, że wskazana przez Radę podstawa prawna uchwały (tj. art. 241 k.p.a.) może budzić wątpliwości, to zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegałoby uchyleniu z powodu niestwierdzenia przez Sąd, że kwestionowana uchwała Rady z [...] sierpnia 2017 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania B. A. zapadła z istotnym naruszeniem prawa (art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewoda M. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 101 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 148 p.p.s.a. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, iż nie stanowi istotnego naruszenia prawa (a nawet żadnego naruszenia prawa) merytoryczne rozpatrzenie wezwań do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do aktów i czynności podjętych od 1 czerwca 2017 r.;

b) art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 148 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, iż likwidacja wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym likwidacja podstaw prawnych do podjęcia uchwały rozpatrującej wezwanie co do meritum, nie stanowi istotnego naruszenia prawa kwalifikującego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego;

c) art. 17 ust. 2, w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 148 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie co doprowadziło do uznania, iż organ uchwałodawczy gminy posiada uprawnienia do rozpatrywania wezwań do usunięcia naruszenia prawa po nowelizacji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tj. po 1 czerwca 2017 r.;

d) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 148 p.p.s.a. przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że organy jednostek samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do działania w granicach i na podstawie prawa, oraz mogą domniemywać swoje kompetencje, w przypadku braku przepisów negatywnych - zakazujących określonego działania;

e) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 148 p.p.s.a. przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że uchwała w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może w sposób istotny naruszać prawa bowiem jest sprawą błahą, w związku z brakiem "realnego zagrożenia poważnego naruszenia interesu jednostki lub ważnego interesu prywatnego";

f) art. 45 ust, 1 Konstytucji RP w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 148 p.p.s.a. przez błędną wykładnię poprzez uznanie, że organ samorządu terytorialnego może prowadzić dowolną procedurę i w ten sposób ograniczać, prawo do szybkiego orzeczenia w sprawie lub wpływać pośrednio na treść orzeczenia, bowiem po upływie 1 roku od daty podjęcia uchwały brak jest możliwości stwierdzenia nieważności studium;

g) art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), w związku z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, przez przyjęcie jako kryterium oceny kryteriów pozaprawnych, w tym dotyczących minimalnej racjonalności w odniesieniu do relacji kosztów podjętych działań do osiągniętych rezultatów, dokonywania oceny zasobów osobowych i finansowych organów nadzoru, a także zarzutu dotyczącego angażowania się przez organ nadzoru w sprawy błahe, a w konsekwencji zobowiązywanie organu nadzoru do dokonywania oceny podejmowanych uchwał w oparciu o niekonstytucyjnie i pozaustawowe kryteria;

h) art. 241 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1247) w związku z art. 148 p.p.s.a. przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, przez nieuprawnione przyjęcie, że instytucja wniosku określona w ww. przepisie, ma zastosowanie we wszystkich sprawach administracyjnych niezależnie od przepisów odrębnych i winna prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czego skutkiem jest możliwość zastąpienia wszelkich procedur określonych w przepisach odrębnych przepisami działu VIII kpa;

i) art. 242 kpa, w związku z art. 27, art. 9 i art. 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że organem właściwym do rozpatrywania wniosków o zmianę obowiązującego studium jest organ stanowiący a rozpatrzenie wniosku ma prowadzić do podjęcia czynności merytorycznej, zaś rozpatrzenie wniosku zawsze stanowi czynność materialno - techniczną;

j) art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), bowiem skarga zwykła Miasta L., jako niezasadna i winna podlegać oddaleniu.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj.:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 148 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegającej na braku dokonania wykładni przepisów art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia aktu nadzoru;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji oraz art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, przez przyjęcie jako kryterium oceny kryteriów pozaprawnych, w tym dotyczących racjonalności w odniesieniu do relacji kosztów do osiąganych rezultatów, zasobów osobowych i finansowych organu nadzoru, powagi problemów, zagrożenia dla jednostek lub interesu publicznego;

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez nie dokonanie wykładni aktualnego brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie uzasadnienie przyjęcia jego stosowania w brzmieniu po nowelizacji w kontekście uprawnień organów samorządu;

d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 148 p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, w oparciu o ustalenia stanu faktycznego z innej sprawy, dotyczącej innego wezwania, a nawet innego organu jednostki samorządu terytorialnego, co miało istotny wpływ na wynik spraw.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, opcjonalnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania nie są zasadne. Najdalej idącym zarzutem wywiedzionym w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez zastosowanie przez sąd przy rozpoznaniu skargi na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze kryterium pozaprawnych. Zarzut ten nie jest zasadny. Dla wykładni przepisów prawa nie jest dopuszczalne zastosowanie wyłącznie wykładni językowej, a koniecznym jest uzupełnienie wykładnią systemową. Ma to istotne znaczenie dla wyznaczenia praw jednostki, ale też związanych z tym granic kompetencji władzy publicznej. Zastosowanie w zaskarżonym wyroku przy rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej wykładni systemowej art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) jest w pełni prawidłowe. Ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wprowadzono nowe rozwiązanie w przedmiocie przesłanek dopuszczalności skargi na uchwały organu gminy. W art. 2 tej ustawy wprowadzono zmianę nadając nowe brzmienie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według tego nowego brzmienia “Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Nowa regulacja odstąpiła od przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, przesłanki wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wprowadzając to nowe rozwiązanie w art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw unormowało zakres czasowy stosowania tego nowego rozwiązania. Według art 17 ust. 2 “Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmianionej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienionych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy". Zakres regulacji art. 17 ust. 2 powołanej ustawy z 7 kwietnia 2017 r. organiczony jest wyłącznie do regulacji przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administarcyjnego na uchwały organu gminy podjęte po dniu 1 czerwca 2017 r. Konsekwnecją prawną tego rozwiązania jest niedopuszczalność odrzucenia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, wniesioną bez wykorzystania wezwania do naruszenia prawa. Takie ograniczenie przedmiotowe zmiany art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje kompetencji organów gminy do zmiany lub uchylenia podjętych uchwał lub zarządzeń. Nadanie wezwaniu do naruszenia prawa charakteru prawnego wniosku na podstawie art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi naruszenia prawa przez wkroczenie we właściwość nie przysługującą radzie gminy. Działalność uchwałodawcza rady gminy nie objęta przepisami procesowymi ogólnego postępowania administracyjnego nie została wyłączona spod środków obrony jednostki. Tak szeroko jak organom gminy przysługuje kompetencja do działania może stanowić przedmiot skarg i wniosków uregulowanych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym expressis verbis art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej “Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej (...). Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa". Złożenie wobec organu gminy wezwania do naruszenia prawa zawiera wniosek o podjęcie działania. Zmiana lub uchylenie uchwały rady gminy należy do właściwości rady gminy. Należy odróżnić procedurę od kompetencji do zmiany uchwały. Nie można zatem z rozwiązań przyjętych w art. 9, art. 12 i art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. 2017, poz. 1073 ze zm.) wywodzić braku właściwości rady gminy do rozpoznania wniosku o zmianę uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przetrzennego gminy. Przyjęcie zasadności wniosku przez radę gminy otwiera procedurę zmiany. Zarzut naruszenia powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Wniesienie wniosku o podjęcie działania w zakresie właściwości rady gminy rodzi obowiązek rozpoznania, którego następstwem będzie zastosowanie lub odmowa zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym przypadku przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja prawna Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego otwiera zatem obowiązek organu kwalifikacji skargi jak i wniosku do załatwienia w określonym trybie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią regulacji konkurencyjnej dla regulacji materialnoprawnej wyznaczającej tryb załatwienia danego rodzaju sprawy, a jedynie stanowią o obowiązku organu kwalifikacji zastosowania właściwego trybu merytorycznego rozstrzygnięcia. Wykładnia art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego w zaskarżonym wyroku nie prowadzi do przypisania postępowaniu wnioskowemu, postępowania, w którego trybie rozpoznawane są sprawy uregulowane przepisami ustaw materialnoprawnych, a jedynie postępowania otwierającego kwalifikację trybu rozpoznania sprawy będącej przedmiotem wniosku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo do sądu o którym stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie pozostaje w kolizji z kompetencją organów samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia uchwał lub zarządzeń. Przyznanie pierwszeństwa drodze administracyjnej weryfikacji działania organów samorządu terytorialnego pozostaje w pełni w zgodzie nie tylko z przyznaną konstytucyjnie chronioną samodzielnością, ale też w zgodzie z postanowieniami rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych, w myśl których przypisano znaczenie dla odciążenia i tym samym przyspieszenia rozpoznania spraw na drodze postępowania sądowego, środkom ochrony na drodze administracyjnej przez przyznanie właściwości do weryfikacji działania przed przejściem na drogę postępowania sądowego. Środki ochrony na drodze administracyjnej dają szybszą ochronę jednostce przez udzielenie merytorycznej ochrony, a zatem w przedmiotowej sprawie przez zmianę zapisów w studium. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut ograniczenia dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności uchwały z powodu przedawnienia, o którym stanowi art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako wyłączający kwalifikację wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako wniosku nie jest zasadny. Nie uwzględnia bowiem nie tylko dalej idącej ochrony na drodze administracyjnej, ale też regulacji art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który ustanawia inny rodzaj sankcji wobec uchwały podjętej z naruszeniem przepisów prawa, stanowiąc, że “Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administarcyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (...)".

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracynymi. Zgodnie z art. 148 sąd uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze niezgodne z przepisami prawa. Zastosowanie przez sąd administracyjny środka uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego ma podstawy w naruszeniu przepisów dotyczących właściwości organów nadzoru, naruszeniu przepisów regulujących podstawy prawne zastosowania środków nadzoru. Według art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Artykuł 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym reguluje środek nadzoru i podstawy zastosowania, stanowiąc, że “Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Kryterium zastosowania sankcji nadzoru, kryterium zgodności z prawem nie zostało w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zacieśnione przez wyliczenie rodzaju naruszenia przepisów prawa, a określono klauzulę ogólną sprzeczności z prawem. W doktrynie i orzecznictwie sądowym do rodzaju naruszenia przepisu prawa uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności uchwały organu gminy zalicza się podjęcie uchwały bez podstawy prawnej. Wprowadzona ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw zmiana przesłanek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego przez zniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie uzasadnia przyjęcia wykładni o pozbawienie właściwości i podstaw prawnych do podejmowania uchwał o zmianie lub uchylenie uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwała Nr XXXIV/451/2017 Rady Miasta L. z [...] sierpnia 2017 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania B. A. z [...] lipca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Miasta L. z [...] czerwca 2017 r. Nr XXXII/411/2017 w sprawie uchwalenia “Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej L." nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa zarówno co do właściwości organu i podstaw prawnych podjęcia. Brak naruszenia przepisów prawa wyłączał zastosowanie przez organ nadzoru sankcji nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały organu gminy, która nie narusza prawa powoduje, że jest ono wydane z naruszeniem prawa, co daje podstawy do jego uchylenia przez sąd na mocy art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uchwale objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym można jedynie dopatrzyć się nieistotnego naruszenia prawa przez brak stwierdzenia, że w obowiązującym stanie prawnym nie obowiązuje wymóg wezwania do naruszenia prawa. Brak takiego stwierdzenia nie ma znaczenia prawnego, co w konsekwencji nie dawało podstaw do zastosowania środka nadzorczego stwierdzenia jej nieważności.

Nie jest zasadny zarzut wywiedzionej na rozprawie o podstawach zakwalifikowania przez Radę Miasta L. wniesionego wezwania do usuniecia naruszenia prawa jako skargi do sądu administracyjnego. O wyborze drogi obrony decyduje jednostka skarżąca uchwałę, co oznacza, że nie było podstaw do uznania wezwania jako skargi do sądu administracyjnego. Nie zamykało to wnoszącemu wezwanie prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego, która nie jest obwarowana ustawowym terminem.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które zostały powiązane z zarzutami wywiedzionymi naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy rozpoznaniu sprawy przy zastosowaniu wykładni przepisu art. 17 ust. 2 powołanej ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Nie został naruszony art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej zasadnie wskazano na wadliwe fragmenty uzasadnienia w części przedstawienia treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz nieprawidłowego określenia w uzasadnieniu skarżącego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe elementy uzasadnienia przedstawienia stanu faktycznego nie prowadziły do rozpoznania innego rodzaju sprawy. Nie można zatem zakwalifikować do naruszenia majacego istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.