Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 186/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 98  ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Opolu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 lipca 2019 r., nr SKO.40.1344.2019.gr w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Opolu (dalej też: "skarżący" lub w skrócie KOWR), reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego J. P., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej też: "Kolegium" lub w skrócie: "SKO") z dnia 26 lipca 2019 r. nr SKO.40.1344.2019.gr uchylającą decyzję Burmistrza Grodkowa (dalej też: organ I instancji) nr GGR.II.6831.3.2018 z dnia 18 kwietnia 2019 r. zatwierdzającą podział nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Grodkowie, oznaczonej jako działki nr 1112/31, o powierzchni 24,1190 ha, oraz nr 1112/16, o powierzchni 0,1569 ha i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wyżej wymieniona decyzji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Grodkowa postanowieniem z dnia 30 stycznia 2017 r. stwierdził, że wstępny projekt podziału nieruchomości, przedstawiony przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowy w Opolu (obecnie: Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Opolu ) jest "zgodny ze zmianą miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego w rejonie ulic Krakowskiej - Sienkiewicza w Grodkowie zatwierdzoną uchwałą Nr XVII/175/2001 Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 28 lutego 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Op. z dnia 11 maja 2001 r. Nr 37, poz. 236) oraz uchwałą Nr XXIII/251/2002 Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 27 lutego 2002 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w rejonie ul. Krakowskiej - Sienkiewicza (Dz. Urz. Woj. Op. z dnia 11 kwietnia 2002 r. Nr 28, poz. 433)". Dalej organ I instancji podniósł, że teren obejmujący przedmiotowe działki posiada zgodę na przeznaczenie na cele nierolne i nieleśne. Nadto podał, że teren ten oznaczony jest symbolami: "6KD, 8KD, 9KD, 12KD - projektowane ulice miejskie o funkcji dojazdowej" oraz "1 MN, 2 MN, 14 MN, 15 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej".

Następnie Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu wniosła do Burmistrza Grodkowa o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działek gruntu: nr 1112/31 na działki nr 1112/36, nr 1112/37, nr 1112/38, nr 1112/39, nr 1112/40, nr 1112/41, nr 1112/42, nr 1112/43, nr 1112/44, nr 1112/45, nr 1112/46, nr 1112/47, nr 1112/48, nr 1112/49, nr 1112/50, nr 1112/51, nr 1112/52, nr 1112/53, nr 1112/54, nr 1112/55, nr 1112/56, nr 1112/57, nr 1112/58, nr 1112/59, nr 1112/60, nr 1112/61, nr 1112/62, nr 1112/63, nr 1112/64, nr 1112/65, nr 1112/66, nr 1112/67, nr 1112/68, nr 1112/69 i nr 1112/72, zaś działki nr 1112/16 - na działki nr 1112/70 i nr 1112/71. Jednocześnie oświadczyła, że stanowią one własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych, oraz że podział nieruchomości ma na celu wydzielenie działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną oraz drogi dojazdowe, jednocześnie zwróciła się o uwzględnienie w decyzji art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zmianami; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zmianami), dalej w skrócie: “u.g.n."

Burmistrz Grodkowa decyzją z dnia 5 kwietnia 2017 r. zatwierdził projekt podziału wyżej wymienionych działek, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, że w sprawie nie można zastosować art. 98 u.g.n., bowiem wydzielone drogi nie stanowią dróg gminnych.

Agencja Nieruchomości Rolnych, w odwołaniu wniosła o jego zmianę decyzji w części dotyczącej działek nr 1112/71, nr 1112/46, nr 1112/49 i nr 1112/36, poprzez orzeczenie, że "ww. działki zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzą z mocy prawa na rzecz Gminy Grodków". Dalej skarżąca wskazała, że przedmiotowe działki położone są na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego w rejonie ulic Krakowskiej - Sienkiewicza w Grodkowie. W wyniku podziału powstaną m.in. 4 działki o szerokości od 10 m do 12 m, przeznaczone pod projektowane ulice miejskie o funkcji dojazdowej, obsługujące teren zabudowy mieszkalnej. W ocenie skarżącej wyżej wymienione działki wydzielone pod drogi będą spełniać warunki określone w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zmianami; obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zmianami), dalej w skrócie: “u.d.p.", i powinny z mocy prawa przejść na własność gminy jako drogi publiczne, a nie prywatne.

SKO uwzględniając odwołanie (decyzja nr SKO.40.1278.2017.gr z dnia 28 września 2017 r.) uchyliło decyzję I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu zabrakło jakiejkolwiek argumentacji na poparcie tezy, iż działki wydzielone pod drogi nie są gminnymi drogami publicznymi. Dalej wskazało, że w art. 98 ust. 1 u.g.n. mowa jest nie o takich drogach, które mają już nadaną kategorię drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, lecz o samym przeznaczeniu działki gruntu pod drogę publiczną. Wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne w rozumieniu art. 98 ust. 1 należy odnieść nie tyle do istniejących już dróg publicznych, ile do terenów, na których dopiero planowane jest wybudowanie takich dróg. Ustalenia wymaga, czy zapisy planu przewidują wybudowanie na działce obiektu budowlanego odpowiadającego pojęciu drogi publicznej, czyli drogi będącej takim urządzeniem publicznym, z którego może korzystać każdy zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. w zakresie ruchu drogowego. Kolegium wyjaśniło również, że na mocy art. 45 oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa z dniem 31 sierpnia 2017 r. zniesiono Agencję Nieruchomości Rolnych, zaś z dniem 1 września 2017 r. utworzono Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, który wstąpił w ogół praw i obowiązków znoszonej Agencji. W szczególności mienie ANR stało się mieniem KOWR, na który przeszły też prawa i obowiązki wynikające z decyzji, postanowień i innych aktów administracyjnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Grodkowa decyzją nr GGR.II.6831.3.2018 z dnia 23 lutego 2018 r. w punkcie I zatwierdził projekt podziału nieruchomości zgodnie z wnioskiem skarżącej. W punkcie II stwierdził natomiast brak podstaw do uwzględnienia wniosku w zakresie art. 98 u.g.n. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wydzielone drogi nie stanowią gminnych dróg publicznych, bowiem w planie miejscowym brak jest stwierdzenia, iż wydzielone działki stanowić mają ulice miejskie o funkcji dojazdowej oznaczone symbolami: 6KD, 8KD, 9KD 12K.D. W ocenie organu I instancji to przesądza o braku możliwości przejęcia ich z mocy prawa za odszkodowaniem na własność Gminy Grodków w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.p. droga może być prawnie uznana za drogę publiczną dopiero po zaliczeniu jej do jednej z ustawowo określonych kategorii dróg publicznych, odrębnym aktem właściwego organu, tj. dla dróg gminnych uchwałą rady gminy. Zaliczenie to może jednak nastąpić dopiero po wybudowaniu drogi jako obiektu budowlanego, a więc po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych odpowiednich do kategorii, do której droga ma być zaliczona.

Kategoria drogi publicznej nie może być nadana dopóty, dopóki droga nie będzie wybudowana jako obiekt budowlany, skoro drogą w ramach ustawowej definicji jest dopiero budowla o skonkretyzowanych parametrach technicznych wpływających na przypisanie tej drogi do określonej klasy techniczno-użytkowej. Nowo powstałe działki nr 1112/36, nr 1112/46, nr 1112/49, nr 1112/70 i nr 1112/71 powinny zostać drogami służącymi do użytku określonych podmiotów jako drogi wewnętrzne, albowiem art. 7 ust. 1 u.d.p. stanowi, iż do dróg gminnych można zaliczyć drogi o znaczeniu lokalnym, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogi powstałe w wyniku podziału nie mogą uzupełniać sieci dróg gminnych publicznych z uwagi na brak możliwości ich połączenia z istniejącą siecią dróg gminnych publicznych (ul. Sienkiewicza, ul. Krakowska). Organ I instancji wyjaśnił, że nadanie kategorii drogi publicznej dokonywane jest odrębnym aktem wydawanym w odrębnej procedurze, odrębnie dla każdej kategorii dróg publicznych. Nie ma więc podstaw prawnych do przejęcia z mocy prawa na własność gminy terenu stanowiącego "czyjąś własność", a przeznaczonego w planie miejscowym pod drogę, gdyż teren ten nie stanowi drogi publicznej, "a jedynie wydzielone tereny pod drogę o nakazanej klasie technicznej dojazdowej".

Z rozstrzygnięciem tym ponownie nie zgodził się KOWR, w odwołaniu wniósł o zmianę w części dotyczącej działek nr 1112/71, nr 1112/46, nr 1112/49 i nr 1112/36, "poprzez wydanie orzeczenia, że ww. działki zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzą z mocy prawa na rzecz Gminy Grodków". KOWR zaakcentował, że działki nr 1112/16 i nr 1112/31 posiadają łączną powierzchnię 24,2759 ha, a więc gdyby wszystkie funkcje po podziale zostały wydzielone, w przyszłości powstanie wielkie osiedle domków jednorodzinnych poprzecinanie projektowanymi ulicami miejskimi o funkcji dojazdowej. Powstanie ok. 220 działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (1MN, 2MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11 MN, 12MN, 13MN, 14MN, 15MN), jedna działka przeznaczona pod zieleń rekreacyjną, obiekty i urządzenia zabawowo-sportowe (5US ZP), jedna działka przeznaczona pod usługi handlu (4UH), jedna działka przeznaczona pod tereny obiektów i urządzeń komunalnych oczyszczania ścieków sanitarnych - przepompownia (20NO), jedna działka przeznaczona pod projektowaną zieleń wysoką i średnią o funkcji izolacyjnej (19ZPi), tudzież działki przeznaczone pod projektowane ulice miejskie o funkcji dojazdowej obsługujące tereny zabudowy mieszkalnej (6KD, 7KD, 8KD, 9KD, 10KD, 11KD, 12KD, 13KD) o szerokości w liniach rozgraniczających od 10 m do 12 m. W przyszłości dojazd do działek (budowlanych) będzie się odbywał za pomocą tych dróg, a więc będą wykorzystywane przez mieszkańców tego osiedla i nie tylko, dlatego w myśl art. 1 u.d.p. z tych dróg “każdy będzie korzystał". Odwołujący się zwrócił uwagę, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), dalej jako rozporządzenie, oznaczenie literowe KD ma być stosowane przy opracowywaniu planu dla terenów przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Działki nr 1112/71, nr 1112/46, nr 1112/49 i nr 1112/36 nie są oznaczone symbolem KDW, zatem nie stanowią dróg wewnętrznych, a w konsekwencji z mocy prawa z dniem "uprawomocnienia się" decyzji powinny przejść na własność Gminy Grodków.

SKO w Opolu po rozpoznaniu odwołania wyeliminowało tę ostatnią decyzję z obrotu w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zmianami; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami), dalej w skrócie: “k.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji z dnia 28 września 2018 r. zwrócono uwagę, że organ pierwszoinstancyjny uchylił się od analizy zakresu obowiązywania uchwały Nr XVII/175/2001 Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie zmian miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w rejonie ulic Krakowskiej - Sienkiewicza w Grodkowie. Przypomniało, że art. 98 ust. 1 u.g.n. nie upoważnia organów administracyjnych do orzekania w sposób władczy o przejściu własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz właściwej osoby prawnej - jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, gdy podział został zatwierdzony w wyniku postępowania wszczętego z inicjatywy dotychczasowego właściciela nieruchomości.

W trakcie ponownego postępowania przed organem I instancji do akt włączono opinie urbanistyczne oraz dopuszczono jako stronę postępowania Gminę Grodków. Następnie decyzją z dnia 18 kwietnia 2019 r. Burmistrz Grodkowa zatwierdził podział wnioskowanych nieruchomości położonych w Grodkowie, zapisanych w księdze wieczystej nr OP1N/00048872/5, oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr 1112/31 o pow. 24,1190 ha i nr 1112/16 o pow. 0,1569 ha (pkt 1 rozstrzygnięcia). Nadto orzekł, że w wyniku podziału działki nr 1112/31 "został wydzielony grunt stanowiący odrębne działki nr: 1112/36 (projektowana ulica miejska o funkcji dojazdowej), 1112/37, 1112/38, 1112/39, 1112/40, 1112/41, 1112/42, 1112/43, 1112/44, 1112/45, 1112/46 (projektowana ulica miejska o funkcji dojazdowej), 1112/47, 1112/48, 1112/49 (projektowana ulica miejska o funkcji dojazdowej), 1112/50, 1 112/51, 1112/52, 1112/53, 1112/54, 1112/55, 1112/56,1112/5?,Tnf2/58, 1112/59, 1112/60, 1112/61, 1112/62, 1112/63, 1112/64, 1112/65, 1112/66, 1112/67, 1 112/68, 1112/69, 1112/72" (pkt 2), a w wyniku podziału działki nr 1112/16 w Grodkowie "został wydzielony grunt stanowiący odrębne działki nr: 1112/70, 1112/71 (projektowana ulica miejska o funkcji dojazdowej)" (pkt 3).

Do decyzji dołączono mapę z projektem podziału, opatrzoną adnotacją o konieczności zabezpieczenia prawa przejścia i przejazdu dla właścicieli poszczególnych działek.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dojazd do nowo wydzielonych działek ma odbywać się "zgodnie z opisem jak na załączniku graficznym". Stwierdził też, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku dotyczącego "przejęcia" nowo wydzielonych działek nr 1112/36, nr 1112/46, nr 1112/49 i nr 1112/71 na podstawie art. 98 u.g.n. Dalej wyjaśnił, że miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego w rejonie ulic Krakowska - Sienkiewicza w Grodkowie, sporządzony w 1994 r. na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług podstawowych, usług obsługi komunikacji, zieleni izolacyjnej, teren usług sportu oraz infrastrukturę komunikacyjną i infrastrukturę techniczną. Zmiany w planie zostały wprowadzone uchwałą Nr XVII/175/2001 Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 28 lutego 2001 r. oraz uchwałą Nr XXI1I/251/2002 Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 27 lutego 2002 r. na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiany dotyczyły "rysunku planu (zmiana oznaczeń) oraz uchwały, głównie (...) części zapisów szczegółowych dla poszczególnych terenów (głównie w zakresie ochrony środowiska) oraz w części w zakresie ustaleń ogólnych". W § 5 uchwały uchylono "część regulowaną na nowo planu, a utrzymano w mocy ustalenia pozostałe planu z 1994 r.". Dalej organ I instancji szczegółowo odniósł się do kwestii zakresu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania w kontekście zmian, które nastąpiły wraz z weściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zmianami), dalej jako ustawa. Podkreślił przy tym, że zmiana miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego w odniesieniu do "rozpatrywanego terenu (działek)", jest w pełni samodzielna, zawiera wszystkie niezbędne, a wymagane przepisami prawa, "postanowienia planistyczne" i nadal obowiązuje.

Odnośnie do żądania zastosowania art. 98 u.g.n. stwierdził, że przepis ten wskazuje "tylko i wyłącznie na grunty pod drogi publiczne". Założeniem koniecznym do uznania, że skutek w postaci przejścia z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określony podmiot nastąpi, jest to, iż plan miejscowy musi przewidywać przebieg dróg publicznych na tym terenie. W ocenie Burmistrza Grodkowa w konsekwencji wydzielenia, w wyniku podziału nieruchomości, innych dróg (np. wewnętrznych) przejście ich na własność gminy nie może nastąpić z mocy prawa. Należy odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym od "ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej". Organ I instancji przypomniał, że nadawanie takiej kategorii następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych, nie można więc nadać drodze publicznej kategorii w planie miejscowym. W ocenie Burmistrza Grodkowa wskazanie kategorii dróg publicznych (gminnych, powiatowych, wojewódzkich, krajowych) w art. 98 u.g.n. `ma związek z tym, który podmiot publiczny ma stać się właścicielem działek wydzielanych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane.

W obowiązującej zmianie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego w rejonie ulic Krakowskiej - Sienkiewicza w Grodkowie dla "rozpatrywanych" działek, oprócz dominującej zabudowy jednorodzinnej wyznaczono działki pod usługi podstawowe, usługi obsługi komunikacji, zieleń izolacyjną, teren usług sportu oraz infrastrukturę komunikacyjną i infrastrukturę techniczną. Organ I instancji wyjaśnił, że obsługa komunikacyjna oparta jest na układzie dróg wewnętrznych dojazdowych określonych w planie jako "ulica miejska o funkcji dojazdowej", powiązanych z układem istniejących w sąsiedztwie dróg, tj. od wschodu z ul. Krakowską, od zachodu z ul. Sienkiewicza (o klasie zbiorczych), a od południa z obwodnicą południową Grodkowa (o klasie drogi głównej). Od strony północnej projektowane osiedle posiada dwa włączenia do istniejącej osiedlowej drogi wewnętrznej - ul. Lawendowej. Burmistrz Grodkowa nadmienił, że już w postanowieniu z dnia 30 stycznia 2017 r. opiniującym wstępny projekt podziału wskazano, iż działki nr 1112/36, nr 1112/46, nr 1112/49 i nr 1112/71 oznaczone są w obowiązującej zmianie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego w rejonie ulic Krakowskiej - Sienkiewicza w Grodkowie symbolami: 6KD, 8KD, 9KD, 12KD, co oznacza, że są to projektowane ulice miejskie o funkcji dojazdowej.

Burmistrz Grodkowa podkreślił, że wyznaczone w planie drogi nie będą służyć obsłudze obiektów użyteczności publicznej lub usług ponadlokalnych, lecz będą pełnić funkcję dróg dojazdowych do działek zabudowy mieszkalnej i służącym im terenom usług podstawowych lub zieleni. Oznacza to, że będą służyły wyłącznie właścicielom działek przyległych, a zatem dostępne będą ograniczonej ilości użytkowników, nie wyznaczono też ulicy o charakterze "tranzytowym". W ocenie organu I instancji brak otwartego dostępu do tych dróg oraz brak połączenia z siecią dróg publicznych jednoznacznie określa status tych dróg jako dróg wewnętrznych. Teren pod urządzenie dróg dojazdowych w planie miejscowym nie został określony jako droga publiczna, a jedynie jako projektowana ulica miejska o funkcji dojazdowej. Z przywołanych uregulowań planu wyraźnie wynika, że zostały zaplanowane drogi dojazdowe do projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które są ciągiem komunikacyjnym, ale nie mają charakteru publicznego, gdyż nie są ogólnodostępne, nie służą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników dróg, z których może korzystać każdy, na podobnych zasadach jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd. Jednocześnie organ podkreślił, że Rada Miejska w Grodkowie uchwalając miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmianę dla tego terenu, nie zdefiniowała wyznaczonych terenów pod drogę "jako »kategorię dróg gminnych«, a jedynie jako klasę techniczną dojazdową »D«". Tereny wyznaczone w planie miejscowym pod drogi wewnętrzne winny być zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem jako "ciągi uliczne o funkcji dojazdowej". Dalej Burmistrz Grodkowa podkreślił, że dopiero rozporządzenie z 2003 r. wprowadziło obowiązek stosowania w planie miejscowym "odpowiedniej nomenklatury oznakowania m.in. dróg publicznych". W ocenie organu I instancji błędne jest odnoszenie oznaczenia dróg zastosowanego w zmianie planu do treści rozporządzenia, który w dacie uchwalania planu nie obowiązywało.

Działki gruntu nr 1112/36, nr 1112/46, nr 1112/49 i nr 1112/71, wydzielone pod drogi dojazdowe z działek nr 1112/31 i nr 1112/16, nie przechodzą na własność gminy na podstawie art. 98 u.g.n., nie są bowiem drogami publicznymi, lecz jedynie wewnętrznymi, nie ma więc podstaw do zastosowania tego przepisu. Dodatkowo na mapie z projektem podziału działek nr 1112/31 i nr 1112/16, zamieszczono "uwagę" o zabezpieczeniu prawa przejścia i przejazdu dla każdoczesnego właściciela poszczególnych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową odpowiednio przez działki nr 1112/71, nr 1112/46 i nr 1112/49 do działki nr 765/1, czyli do ul. Krakowskiej. W ocenie Burmistrza Grodkowa zapis taki świadczy o tym, że KOWR zbywając działki powstałe w wyniku podziału, będzie ustanawiał służebności przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Obciążenie działek prawem rzeczowym dyskwalifikuje te działki jako przeznaczone pod drogi publiczne. Organ I instancji przytoczył również inne rozstrzygnięcie, które wydał na wniosek tego podmiotu, w których również odmówił przejęcia nowo powstałych działek. Wówczas takie orzeczenie było przez KOWR akceptowane.

Decyzję I instancji zaskarżył KOWR, wnosząc o jej zmianę "w zakresie dotyczącym działek nr 1112/36, 1112/46, 1112/49 i 1112/71 poprzez uwzględnienie wniosku strony i wydanie decyzji, zgodnie z którą nowo wydzielone działki nr 1112/36, 1112/46, 1112/49 i 1112/71, na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., przechodzą z mocy prawa na własność gminy Grodków". Ponowił swoje stanowisko, że działki te są przeznaczone pod ulice miejskie o funkcji dojazdowej. W ocenie KOWR nie będą one pełnić tylko funkcji dróg dojazdowych do działek zabudowy mieszkalnej, lecz mają również służyć obsłudze obiektów użyteczności publicznej i usług ponadlokalnych, a w konsekwencji mogą być wykorzystywane nie tylko przez mieszkańców osiedla. Działki wydzielone pod drogi "będą spełniać zapisy art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych", w szczególności działka nr 1112/49 będzie uzupełniać sieć dróg gminnych, łącząc ul. Krakowską z ul. Lawendową, co zdaniem KOWR "wpisuje się w koncepcję miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu". Dalej podkreślono, że niezrozumiałe jest stanowisko, iż nowo powstałe drogi powinny być prywatne, podczas gdy w gminnym zasobie nieruchomości znajdują się drogi położone "zaraz na północ od dzielonych działek", np. ulice Lawendowa, Kwiatowa, Wrzosowa, Liliowa, Jaśminowa, Tulipanowa, Różana, Kochanowskiego, Makowa, które obsługują identyczne osiedle domków jednorodzinnych.

W ocenie KOWR nie ma logicznych i racjonalnych przesłanek, aby drogi te w przyszłości były prywatne, a nie publiczne. Co więcej, brak oznaczenia drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez jej dookreślenie jako "publiczna" nie świadczy o tym, że droga nie będzie miała charakteru drogi publicznej.

Bez znaczenia dla sprawy są dotychczasowe działania strony w zakresie obrotu gruntami, na które zwraca uwagę organ. Istotne w rozpatrywanym przypadku jest spełnienie przesłanek z art. 98 ust. 1 u.g.n., a nie czynności podejmowane lub nie przez stronę w innych sprawach, których przedmiotem był podział nieruchomości.

Wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż przebieg i kategoria przyszłej drogi, o której mowa w tym przepisie, winny wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przejście działki drogowej na własność określonego podmiotu winno nastąpić z mocy prawa, a nie z mocy decyzji organu dokonującego podziału. Aby takie przejście doszło do skutku, w dacie wydawania decyzji podziałowej musi istnieć akt prawny określający przebieg i kategorię drogi.

W ocenie KOWR takim aktem był miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego, który teren działek nr 1112/36, nr 1112/46, nr 1112/49 i nr 1112/71 przeznaczał pod drogi publiczne, a zatem w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wydanej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., z powołaniem się na plan miejscowy, a wydzielona działka drogowa odpowiada wyznaczonemu w planie terenowi o symbolu 6KD, 8KD, 9KD, 12KD, identyfikowanemu jako ulica miejska o funkcji dojazdowej o szerokości zgodnej z parametrami dla drogi publicznej. W takich okolicznościach faktycznych właściwe jest zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. skutkujące przejściem z mocy prawa działek nr 1112/36, nr 1112/46, nr 1112/49 i nr 1112/71 na własność Gminy Grodków.

Decyzją z dnia 26 lipca 2019 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO w pierwszej kolejności przytoczyło podstawę rozstrzygnięcia wraz z powołaniem przepisów materialnoprawnych mających zastosowanie w przedmitowej sprawie. Następnie odniosło się do kwestii obowiązujących w przedmiotowej sprawie uchwał dotyczących zagospodarowania przestrzennego w gminie Grodków, wraz z powołaniem przepisów przejściowych związanych ze wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagosapodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało, że analiza rysunku planu stanowiącego załącznik do uchwały z 2001 r. pozwala na stwierdzenie, że nowo wydzielone działki położone są na obszarach oznaczonych symbolami 6KD (nr 1112/49), 8KD (nr 1112/46), 9KD (nr 1112/46 i nr 1112/71) oraz 12KD (nr 1112/36). Według legendy umieszczonej na owym rysunku symbol KD oznacza ulice dojazdowe. SKO zauważyło przy tym, że określenie to zastąpiono pojęcie "projektowane ulice miejskie o funkcji dojazdowej" użyte w tekście planu z dnia 25 maja 1994 r., natomiast przedmiotem sporu jest to, czy wyżej wymienione działki przeznaczone zostały pod drogi publiczne czy też pod drogi wewnętrzne. Następnie Kolegium przytoczyło treść rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430; obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 124) dalej jako “rozporządzenie z 1999 r.", w którym określono, że symbolem “D" oznacza się drogi dojazdowe (§ 4 ust. 1 pkt 7), a przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia określał, że droga dojazdowa jest jedną z klas przyporządkowanych do dróg gminnych. Jednocześnie § 4 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia wskazywał, że drogi klasy D (dojazdowe) mogą być wyłącznie drogami gminnymi, a przyjęta w planie szerokość ulicy w liniach rozgraniczających jest zgodna z wymogami określonymi w § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Kolegium przytoczyło również art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami), który zezwalał na ustalenie w planie miejscowym linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Orzecznictwo przyjmuje, że wyliczenie to miało charakter zamknięty, co oznacza, że nie można było zamieszczać w planie ustaleń dotyczących dróg innych niż publiczne.

W ocenie Kolegium Burmistrz Grodkowa wydając swoje rozstrzygnięcie, nie wziął tej okoliczności pod uwagę dokonując wykładni planu miejscowego. Następnie Kolegium wyjaśniło, kiedy zastosowanie ma art. 93 ust. 3 u.g.n. oraz wskazało, że kwestionowana decyzja Burmistrza Grodkowa nie zawierała warunku przewidzianego w art. 99 u.g.n. i wskazało, że wnioskodawca jest niekonsekwentny, albowiem sformułowana przezeń na etapie wstępnego projektu podziału i powtórzona (czego nie przewiduje rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r.) w projekcie ostatecznym propozycja ustanowienia drogi koniecznej na działkach nr 1112/71, nr 1112/46 i nr 1112/49 pozostaje w sprzeczności z założeniem, iż działki te przeznaczone są pod drogi publiczne, na co słusznie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji.

SKO wskazało, że ustanowienie służebności drogowej na drodze publicznej jest niedopuszczalne, gdyż służebność ta służy zapewnieniu dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które takiego dostępu nie posiadają (art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego). SKO podkreśliło, że w kwestionowanej decyzji mapa z projektem podziału nie spełnia wymagań § 9 ust. 1 pkt 4 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., bowiem część działki nr 1112/31, a w rezultacie również część projektowanej do wydzielenia działki nr 1112/72, nie mieści się na mapie. Jest to o tyle istotne, że z mocy § 14 pkt 2 tego rozporządzenia ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanowi podstawę do wyznaczenia i utrwalenia na gruncie nowych punktów granicznych znakami granicznymi, według zasad określonych w przepisach dotyczących geodezji i kartografii, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości.

Kolegium wskazało również, że Burmistrz Grodkowa błędnie uznał Gminę Grodków jako stronę postępowania, a indywidualny charakter sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1 K.p.a.) powoduje, że SKO nie mogło odnieść się do dotychczasowej praktyki stosowanej przez organ przy orzekaniu w sprawach o podział.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się KOWR, działający przez pełnomocnika, i we wniesionym sprzeciwie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. KOWR wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia i o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W ocenie KOWR Kolegium nie miało podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem powstałe w wyniku podziału działki zostały, zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone pod drogi publiczne (gminne). Tym samym zagadnienie dotyczące wydzielenia działki stanowi okoliczność, którą organ odwoławczy jest w stanie ustalić samodzielnie bez konieczności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie KOWR w treści decyzji z dnia 26 lipca 2019 r. organ odwoławczy ustalił, że sporne działki zostały wydzielone pod drogi publiczne, co w rezultacie skutkowałoby ich przejściem z mocy prawa na własność gminy Grodków, jednakże zamiast załatwienia sprawy co do jej istoty bezpodstawnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolerium podtrzymało swojej argumentację zawartą w decyzji wskazując, że braki mapy z projektem podziału, stanowiącej załącznik do wniosku o podział, nie mogły być usunięte w postępowaniu odwoławczym. Nadto podkreślono, że przejście na własność działek gruntu, stosownie do art. 98 u.g.n., następuje z mocy prawa, co w ocenie Kolegium wyklucza zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny, bo rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej w skrócie: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W sprawie zastosowano nową procedurę zaskarżania jaką jest wnoszenie sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy w trybie art.138 § 2 k.p.a. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w Dziale III "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym", w Rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zamiarem wprowadzenia instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej było uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Trzeba pamiętać, że w tym postępowaniu uczestniczy tylko skarżący i organ.

Przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.). Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania § 2a art. 138 k.p.a. i przyjęciem przez ustawę że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem.

Zgodnie z treścią art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy .

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne orzeczenia na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania.

Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do kontroli, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki.

Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a.

Po tych ogólnych uwagach rozważenia wymaga, czy w realiach ocenianej sprawy administracyjnej SKO mogło zastosować przepis art. 138 § 2 K.p.a.

Prawidłowo przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości objętej podziałem Burmistrz Grodkowa oparł się na dwóch aktach prawa miejscowego: uchwale Nr XXXI/227/94 Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 25 maja 1994 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie ulic Krakowska - Sienkiewicza w Grodkowie (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 20, poz. 169) oraz uchwale Rady Miejskiej w Grodkowie Nr XVII/175/2001 z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w rejonie ulic Krakowskiej - Sienkiewicza w Grodkowie (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 37, poz. 236 z późn. zm.). Uchwała z dnia 25 maja 1994 r. zapadła pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 z późn. zm.), uchylonej przez ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415; tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Przepis art. 67 ust. 1 nowej ustawy przewidywał, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem jej wejścia w życie, czyli przed 1 stycznia 1995 r., tracą moc po upływie 5 lat od tej daty. Wskazany termin był przedłużany kolejnymi nowelizacjami do 7, a następnie do 8 lat. Zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przepis ust. 1 nie miał zastosowania do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w tej ustawie. Z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która uchyliła ustawę z dnia 7 lipca 1994 r.

Z mocy przepisu przejściowego, jakim jest art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

Natomiast podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym uchwały w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. - wobec braku odmiennych regulacji - zachowują moc obowiązującą także po dniu 31 grudnia 2003 r., wskazanym w art. 87 ust. 3 ustawy, jeżeli mają na tyle samodzielny charakter, że mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że zmiana wprowadzona uchwałą z dnia 28 lutego 2001 r. spełnia ten wymóg.

Właściwie SKO w uzasadnieniu decyzji wywiodło, że analiza rysunku planu stanowiącego załącznik do uchwały z 2001 r. pozwala na stwierdzenie, że nowo wydzielone działki, które zdaniem skarżącej powinny przejść na własność Gminy Grodków, położone są na obszarach oznaczonych symbolami 6KD (nr 1112/49), 8KD (nr 1112/46), 9KD (nr 1112/46 i nr 1112/71) oraz 12KD (nr 1112/36). Według legendy umieszczonej na owym rysunku symbol KD oznacza ulice dojazdowe. Określeniem tym zastąpiono określenie "projektowane ulice miejskie o funkcji dojazdowej" użyte w tekście planu, będącym załącznikiem do uchwały z dnia 25 maja 1994 r., który zawierał szczegółowe ustalenia urbanistyczno-architektoniczne (część II), m.in. ustalenia dla terenów komunikacji.

Słusznie SKO podkreśliło, że w dacie podjęcia uchwały zmieniającej obowiązywało rozporządzenie z 1999 r., w którym określono wymagania techniczne i użytkowe klas dróg publicznych. Stosownie do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadzono następujące klasy dróg: 1) autostrady, oznaczone symbolem "A"; 2) ekspresowe, oznaczone symbolem "S"; 3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone symbolem "GP"; 4) główne, oznaczone symbolem "G"; 5) zbiorcze, oznaczone symbolem "Z"; 6) lokalne, oznaczone symbolem "L"; 7) dojazdowe, oznaczone symbolem "D". Przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia stanowił, iż drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: 1) drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G; 2) drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP; 3) drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L; 4) drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z.

Droga dojazdowa jest jedną z klas przyporządkowanych do dróg gminnych. Jednocześnie § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wskazuje, że drogi klasy D (dojazdowe) mogą być wyłącznie drogami gminnymi.

Zgodzić się należy z Kolegium, iż przytoczone przepisy jasno określają, że droga dojazdowa jest jedną z klas przyporządkowanych do dróg gminnych, co dodatkowo potwierdza szerokość ulicy w liniach rozgraniczających (o parametrach dróg klasy D). Prawidłowo SKO przyjęło, że organ I instancji w swojej decyzji całkowicie pominął tą kwestię dokonując wykładni planu miejscowego.

Przedmiotem postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest tylko i wyłącznie utworzenie w obrębie nieruchomości nowych działek ewidencyjnych. Dyspozytywna część decyzji podziałowej sprowadza się do rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu podziału. Jedynymi dodatkowymi elementami tej decyzji są warunek uzależniający dokonanie podziału od ustanowienia służebności gruntowych przy zbywaniu wydzielonych działek, oraz termin, w jakim mają być zbyte działki wydzielone w ramach nieruchomości o funkcji rolnej lub leśnej w celu powiększenia nieruchomości sąsiednich lub regulacji granic.

Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie rozstrzyga o skutkach prawnorzeczowych, wynikają one z mocy samego prawa. Skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne są następstwem tej decyzji i nie ma na nie wpływu ani dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotem "pod drogi publiczne" należy interpretować przy uwzględnieniu treści art. 93 ust. 2 tej ustawy, zatem jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.).

Nie chodzi więc w tym przepisie o już wybudowaną drogę, będącą drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych, ani nawet o zaprojektowaną drogę, lecz o planistyczne przeznaczenie wydzielonego w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę z wyznaczonymi granicami (liniami) pasa drogowego. Z kolei wymienienie w omawianym przepisie dróg publicznych w znaczeniu wynikającym z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (drogi gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) oznacza jedynie wskazanie podmiotu, który stanie się właścicielem działki z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, a w konsekwencji zobowiązany będzie do wypłaty odszkodowania (gmina, powiat, województwo lub Skarb Państwa).

Już tylko marginalnie można też dodać, że nie ma decydującego znaczenia przy orzekaniu o ustaleniu odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy wydzielona pod drogę działka gruntu jest już drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 poz. 124 ze zm.). Nadanie drodze określonej kategorii następuje po jej wybudowaniu.

Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. orzekł, że jeśli podział nieruchomości został uznany za zgodny z planem miejscowym, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono (sprawa Bugajny przeciwko Polsce, skarga nr 22531/05 – Lex nr 318591).

Należy zauważyć, że w pełni zasadnie SKO przyjęło, iż wydanie decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uniemożliwia wadliwość mapy projektu podziału, która przecież jest częścią aktu wydanego przez organ.

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663) mapa z projektem podziału nieruchomości powinna zawierać m. in. granice nieruchomości podlegającej podziałowi i przedstawione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu. Tymczasem część działki nr 1112/31, a w rezultacie również część projektowanej do wydzielenia działki nr 1112/72, nie mieści się na mapie. Okoliczność ta jest istotna, gdyż z mocy § 14 pkt 2 tego rozporządzenia ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanowi podstawę do wyznaczenia i utrwalenia na gruncie nowych punktów granicznych znakami granicznymi, według zasad określonych w przepisach dotyczących geodezji i kartografii, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości.

Poprawienie tych braków postępowania przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Uwzględniając wymienione uwarunkowania Sąd uznał, że decyzja SKO w Opolu wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. była zasadna, bowiem rozstrzygnięcie Burmistrza Grodkowa podjęto z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tych względów i na podstawie art. 151 a § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.