Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1406/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń Protokolant: referent Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi R.G. na Uchwałę Nr CIII/1385/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" skargę oddala.


UZASADNIENIE

R.G. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" w części dotyczącej działki nr [....] położonej w Krakowie obręb ewidencyjny nr [....] , oznaczonej w planie jako ZPp.5 - parki i zieleńce. Skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 17 pkt 9 ustawy 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.; dalej także: u.p.z.p.) poprzez wadliwe przeprowadzenie procedury planowania przestrzennego i pominięcie w głosowaniu Rady Miasta Krakowa uwag zgłoszonych w stosunku do działki nr [....] położonej w Krakowie;

- art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez istotne i niekonieczne z punktu widzenia interesu społecznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez właścicieli (zakaz wznoszenia budynków), co spowodowało w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności przy planowaniu;

- art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nadużycie władztwa planistycznego, to jest nieuzasadnione względami interesu publicznego, dowolne ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez właścicieli działki nr [....] i faktyczne zajęcie nieruchomości na publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej, nie znajdujące podstawy w obowiązującym prawie, co stanowi również naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr [....] objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski". Zarzucił, że w trakcie procedury planistycznej w zakresie zaskarżonym niniejszą skargą doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez zaniechanie rozpatrzenia przez Radę Miasta Krakowa wniosków i uwag wniesionych przez uprzednich właścicieli działki nr [....] obr. [....].

W ocenie skarżącego podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w nieodpowiedni sposób rozpatrzono uwagi zgłoszone do planu oraz w nieodpowiedni sposób uzasadniono ich nieuwzględnienie.

Uzasadnienie uwag winno odnosić się do alternatywnych sposobów wykorzystania nieruchomości, wskazując powody, dla których ograniczenie prawa własności jest konieczne, biorąc pod uwagę interes społeczny. Zdaniem skarżącego uzasadnienie nieuwzględnienia uwag nie spełnia wymogu odpowiedniej szczegółowości, co powoduje, że nie jest znany powód ograniczenia prawa własności. Wszystkie argumenty właścicieli działki nr [....] zostały rozpoznane zdawkowymi stwierdzeniami. Również zdawkowym stwierdzeniem został rozstrzygnięty argument wadliwego określenia granic planu "Las Wolski" i wniosku o wyłączenie działki nr [....] z granic tego planu.

Skarżący podniósł, że granice obszaru objętego projektem planu mogą ulec zmianie poprzez ich zawężenie, nie było zatem uzasadnione formalistyczne stwierdzenie w zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa o braku możliwości zmiany granic sporządzanego planu w trakcie procedury planistycznej. Takie stwierdzenie jest niewystarczające dla merytorycznego uzasadnienia, dlaczego działka pozostająca poza "jądrem" Lasu Wolskiego znajdująca się na samym końcu specyficznego "wypustu" w jej granicach i znajdująca się wśród nieruchomości o całkowicie innym przeznaczeniu (MN, U) spełnia wszystkie kryteria ochrony wymaganej dla ochrony specyficznego terenu jakim jest Las Wolski.

W dalszej kolejności skarżący wskazał, że posiada interes prawny w złożeniu skargi z uwagi na fakt, że jest współwłaścicielem działki ewidencyjnej nr [...] . Przyjęty w zaskarżonej uchwale sposób zagospodarowania przestrzennego nieruchomości ogranicza jego prawa jako współwłaściciela w zakresie możliwości zabudowy przedmiotowej działki i możliwości innego wykorzystania nieruchomości niż na cele zieleni urządzonej. Skarżący chciałby wykorzystać nieruchomość na cele budowy urządzeń infrastruktury turystyczno-sportowej, co obecne zapisy planu uniemożliwiają.

Skarżący zaznaczył, że w sprawie uchwały nr CIII/1385/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 roku dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał w wyroku z dnia 6 października 2011 r., jednakże wniesione skargi nie obejmowały nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego.

Skarżący wniósł ponadto o wezwanie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze stron wskazanych w skardze współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] . Przedmiotowy wniosek skarżący wycofał podczas rozprawy w dniu 28 lutego 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, wniosła o jej oddalenie. Organ stwierdził, że ramach procedury planistycznej związanej ze sporządzeniem zaskarżonej uchwały wykonano poprawnie wszystkie przewidziane przepisami prawa czynności. Uchwała ta była także kilkakrotnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokami z dnia: 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 474/11, II SA/Kr 1438/10, II SA/Kr 38/11, II SA/Kr 1440/10, z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1273/14, z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 146/15 oddalił skargi. Sąd dokonał sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, wskazując, że nie został naruszony tryb i zasady sporządzania planu miejscowego. Powyższe orzeczenia były przedmiotem kontroli instancyjnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargi kasacyjne.

Organ wyjaśnił, że przyjęte w planie obszaru "Las Wolski" przeznaczenie oraz zasady i warunki zagospodarowania terenów ZPp.5 realizują określoną w studium politykę przestrzenną wobec tego obszaru miasta. Dodatkowo na wybór kategorii przeznaczenia terenu dla nieruchomości skarżącego, uwzględniając wiążące wytyczne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa miał wpływ nie tylko dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości, ale także obowiązek realizacji zasad zagospodarowania przestrzennego w całym obszarze zaskarżonej uchwały, poprzez kompleksowe rozwiązania obejmujące kompozycję funkcjonalno-przestrzenną, uwzględniającą relacje z terenami otaczającymi.

Zaznaczono, że przyjęte ustalenia planistyczne stanowią realizację zasady zintegrowanej ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego całego obszaru, który obejmuje teren tradycyjnych spacerów i rekreacji mieszkańców Krakowa. W obszarze planu znajduje się m.in. otulina Lasu Wolskiego stanowiąca formę przejściową między lasem, a terenami zurbanizowanymi. Urbanizacja tego terenu, spowodowałby zmianę stosunków wodnych, nasilenie zjawiska wietrzenia gleby i pojawiania się osuwisk oraz degradację najcenniejszych przyrodniczo obszarów miasta.

Podkreślono, że uwagi składane do projektu zaskarżonej uchwały zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 sierpnia 2009 r. nr 1840/2009 w sprawie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,Las Wolski". Żadne ze składanych wniosków i uwag do projektu planu miejscowego nie zostały wniesione przez skarżącego – R.G. Organ zaznaczył przy tym, że procedura sporządzenia projektu planu, w tym również sposób rozpatrzenia uwag do projektu planu, była przedmiotem oceny legalności dokonanej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego.

W zakresie zarzutów dotyczących przekroczenia władztwa planistycznego wskazano, że ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w uprawnienia właścicielskie, jednakże ingerencja ta jest prawnie dopuszczalna. Ustalenia skarżonego planu niewątpliwie ingerują w uprawnienia skarżącego do nieruchomości poprzez określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Własność nie jest bowiem prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z przepisów ustaw. Do tej kategorii norm prawnych należą niewątpliwie przepisy zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę ograniczenia prawa zabudowy na nieruchomości skarżącego, stanowiły wiążące ustalenia dokumentu Studium, które na tym obszarze zakazywały zabudowy. Przyjęcie w treści planu miejscowego ustaleń, które dopuszczałyby do zabudowy przedmiotowej nieruchomości byłoby sprzeczne z przyjętą polityką planistyczną gminy określoną w dokumencie Studium, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Wobec obowiązku uwzględnienia ustaleń Studium oraz mając na względzie parametry przedmiotowej nieruchomości takie jak: wielkość, kształt, położenie, a także jej dotychczasowy sposób wykorzystania organ przyjął adekwatne ustalenia planistyczne. Dlatego też w zakresie, w jakim dla nieruchomości skarżącego przyjęto ustalenia zaskarżonej uchwały, występuje nie tylko zgodność z dokumentem Studium, ale również takie ustalenie planistyczne znajduje potwierdzenie w ciągłości wizji planistycznej. W ocenie organu ustalenia zaskarżonej uchwały stanowią przejrzystą i niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych regulację, która kształtuje na tym obszarze na podstawie ustaleń dokumentu Studium ład przestrzenny w oparciu o zasadę zrównoważonego rozwoju.

Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.) stanowi aktualnie, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga w niniejszej sprawie okazała się niezasadna.

Skarżący wykazał legitymację do wniesienia skargi, ocenianą z perspektywy art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący wskazał, że jest współwłaścielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] , zlokalizowanej na terenie oznaczonym w kwestionowanym planie miejscowym "Las Wolski" jako Zpp.5 – parki i zieleńce.

Wykazanie naruszenia interesu prawnego nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Jak wynika z przywołanego już art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów. Trzeba mieć również na względzie treść art. 101 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że skarga na uchwałę jest niedopuszczalna, jeśli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Przepis ten ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżona uchwała Nr CIII/1385/10 z dnia 9 czerwca 2010 r. Rady Miasta Krakowa w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" była już przedmiotem kontroli sądowej, w wyniku której zapadły następujące prawomocne wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego:

- wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10;

- wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 474/11, z wyrokiem NSA z dnia19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 509/12;

- wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1440/10, z wyrokiem NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 510/12;

- wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1438/10, z wyrokiem NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 302/12,

- wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 38/11, z wyrokiem NSA z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt: II OSK 618/12,

- wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1273/14, z wyrokiem NSA z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt: II OSK 1322/15;

- wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 146/15, z wyrokiem NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt: II OSK 1608/15.

Konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na tę samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów, tj. przesłankami z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu pierwszego wydanego w odniesieniu do uchwały wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że "(...) zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy procesowej Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (...)". W konsekwencji rozpoznając kolejną skargę na uchwałę, Sąd mógłby stwierdzić nieważność tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżącego. Takie stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie rozpatrując skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczących uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski". Stanowisko takie wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 146/15 i Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę stanowisko takie podziela.

Ograniczając zatem ocenę legalności uchwały do działki nr [....] obr. [...] której współwłaścicielem jest skarżący, Sąd stwierdził, że analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącego. Odnosząc się w szczególności do zarzutu dotyczącego "całościowego" głosowania na uwagami wniesionymi do projektu planu, Sąd podkreśla, że sposób podjęcia tego rozstrzygnięcia został już w sposób wiążący oceniony ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, w którym to wyroku Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa. Na marginesie tylko należy wskazać, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych nie stanowi istotnego naruszenia prawa sytuacja, w której pod głosowanie rady gminy poddaje się rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag w całości, a nie głosuje indywidualnie nad każdą ze zgłoszonych uwag. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2841/16: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów należy przyjąć, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (...). Prawnie dopuszczalną i zarazem powszechną praktyką rad gmin jest rozpatrywanie wszystkich nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag do projektu planu na sesji rady, na której uchwalany jest plan miejscowy i wyrażenie stanowiska rady w tym przedmiocie w formie załącznika do uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego."

Nie jest również zasadny zarzut pominięcia w głosowaniu Rady Miasta Krakowa uwag zgłoszonych odnośnie do działki nr [....] obr. [....] , a nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały, zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag do planu, obejmuje bowiem uwagi zgłoszone w odniesieniu do działki nr [....] obr. [....] (por. pkt XV Uwaga Nr 18, s. 11 Załącznika). Zawiera on również uzasadnienie stanowiska o nieuwzględnieniu uwag, opierające się na braku zgodności wnioskowanego przeznaczenia ze Studium. Wyjaśnienie stanowiska organu tam zawarte należy uznać za wystarczająco jasne i konkretne. Podkreślenia wymaga, że w procedurze planistycznej nie podejmuje się rozstrzygnięć o charakterze nawet zbliżonym do decyzji administracyjnej, które wymagałyby szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W konsekwencji odniesienie się do wniosków i uwag może mieć charakter uproszczony i zwięzły. Argumentacja powinna być przy tym aktualna na dzień, w którym stanowisko jest wyrażane. Nie może zatem dziwić, że w toku procedury organ posługiwał się aktualnym na dany moment argumentem związanym z uchwaleniem Zwierzynieckiego Parku Kulturowego, a ostatecznie oparł się na sprzeczności ze Studium. Argument ten był zresztą aktualny przez całą procedurę planistyczną, na co również wskazują wyjaśnienia zawarte w Wykazie i sposobie rozpatrzenia wniosków do miejscowego planu stanowiące załącznik do Zarządzenia nr 737/2007 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2007 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Las Wolski oraz do Zarządzenia nr 1840/2009 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 sierpnia 2009 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do tego planu.

Przesądzona została już w wyroku tut. Sądu z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1073/10 kwestia prawidłowości granic uchwalonego miejscowego planu. Wobec tego nie mógł się okazać skuteczny zarzut dotyczący objęcia działki skarżącego miejscowym planem, a w istocie braku wyłączenia działki nr [....] z granic miejscowego planu w toku procedury planistycznej. Skoro działka skarżącego leży w granicach wyznaczonych uchwałą o przystąpieniu do sporządzania miejscowego, nie zachodziło żadne ustawowe wyłączenie w odniesieniu do możliwości objęcia tego terenu miejscowym planem, nie można czynić radzie gminy zarzutu, że jakąś nieruchomość objęła ustaleniami miejscowego planu. W ramach kompetencji organów planistycznych, w ramach władztwa planistycznego leży bowiem objęcie miejscowym planem wszystkich nieruchomości na terenie gminy (z zastrzeżeniem ustawowo określonych wyłączeń). Tym bardziej jest to zarzut nieuzasadniony w sytuacji, gdy celem uchwalenia planu było powstrzymanie zabudowy na terenach, które w Studium określono jako tereny nie przeznaczone pod zabudowę.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które skarżący wiązał z istotnym i niekoniecznym, z punktu widzenia interesu społecznego, ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości przez właścicieli, w tym z zakazem wznoszenia budynków. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady proporcjonalności, jak też naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p, poprzez nadużycie władztwa planistycznego, a tym samym naruszenia art. 4 ust. 1 tej ustawy. W ocenie skarżącego naruszenia w tym zakresie spowodowane były "mechanicznym" przeniesieniem ustaleń studium na grunt planu, przy czym inaczej potraktowano jego działkę, a inaczej działkę sąsiednią nr [...]. Obie działki mają to samo przeznaczenie w studium, a zgodnie z planem tylko na działce nr [....] możliwa jest na niej zabudowa w postaci urządzeń sportowych.

W odniesieniu do ostatnio podniesionego zarzutu należy wskazać, że stanowisko skarżącego, który chciałby przeznaczenia nieruchomości na cele budowy urządzeń infrastruktury turystyczno – sportowej, rozbieżne jest z treścią wniosków i uwag składanych w procedurze planistycznej. Postulaty te dotyczyły bowiem zabudowy jednorodzinnej, usługowej, hotelowej, pensjonatowej, luksusowej karczmy regionalnej, nie zaś budowy infrastruktury postulowanej przez skarżącego.

Odnosząc się zaś do sedna przywołanych zarzutów, w tym naruszenia prawa własności, zgodności ze studium, jak też nadużycia władztwa planistycznego, Sąd podkreśla w pierwszej kolejności, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego, który definiuje treść tego prawa. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego.

Dokonując na tej płaszczyźnie oceny zaskarżonych postanowień planu, nie można zaaprobować stanowiska strony skarżącej, że w przedmiotowym wypadku organ nadużył władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego również takie przeznaczenie terenów, które nie odpowiada ich właścicielom, przy czym przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. Sąd podkreśla w tym kontekście, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1608/16, odnoszącym się do przedmiotowego miejscowego planu, że "jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego." Wobec powyższego, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA). Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu nie mają takich znamion, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego. Nie naruszają też zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa, ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.

Szczególne znaczenie w sprawie ma kwestia zgodności ustaleń planu z obowiązującym w czasie uchwalania planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, podjętym uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmienionym uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. W świetle art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu miejscowego sporządza się zgodnie z zapisami studium, gdyż zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Trzeba więc podzielić stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym podstawowym uwarunkowaniem prawnym przy sporządzaniu planu jest zachowanie jego zgodności ze studium. Zgodność taka w przedmiotowej sprawie została zachowana.

Stosownie do § 38 ust. 1 miejscowego planu wyznaczono w nim tereny zieleni przeznaczone pod parki i zieleńce, oznaczone symbolami ZPp.1 - ZPp.7. W ust. 2 ustalono zasady i warunki zagospodarowania wyznaczonych terenów, obejmujące: 1) dopuszczenia: a) lokalizacji: ciągów pieszych urządzonych, placów zabaw, terenowych urządzeń sportowych, b) budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej; w przypadku budowy nowych sieci wymagany ich podziemny przebieg; 2) nakaz: wszystkie podejmowane przedsięwzięcia muszą uwzględniać ustalenia zawarte w Rozdziale I i II; 3) zakaz: lokalizacji zabudowy, za wyjątkiem obiektów dopuszczonych w pkt. 1). W Studium zaś teren ten włączony został w system zieleni i parków rzecznych, obejmujący: ZO - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), ZP tereny zieleni publicznej, korytarze podstawowego układu drogowo-ulicznego. Tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) znajdują się poza granicą terenów w przeznaczonych do zabudowy. W konsekwencji obowiązywały na tym terenie warunki i standardy wykorzystania terenu obejmujące: całkowite wykluczenie prawa zabudowy, jak też budowę ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii).

Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenia dotyczące obszaru ZPp.5 nie naruszają przeznaczenia określonego w Studium. Istotą ochronnego kierunku ustalonego w Studium był brak zabudowy, przeznaczenie pod tereny zielone lub infrastrukturę techniczną. W tym też kierunku poszły ustalenia miejscowego planu i w konsekwencji organy planistyczne słusznie nie "przyłączyły" tego obszaru do zabudowy mieszkaniowej. Wobec takiego zdeterminowania przez Studium, ustalenia planu nie mają znamion dowolności. Znaczenie ma również kontynuacja takiego sposobu zagospodarowania terenu, zapoczątkowanego ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego uchwałą z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego nr 24, poz. 108), który obowiązywał do dnia 1 stycznia 2003 r., a kontynuowanego w Studium uchwalonym w 2014 r. Oczywiście, nowe Studium nie jest punktem odniesienia do badania legalności zaskarżonego miejscowego planu, a stanowi jedynie argument o spójnej wizji planistycznej w odniesieniu do tego obszaru.

Wobec tych okoliczności Sąd oddalił skargę mając na względzie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a.