Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 709/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 880/21 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 880/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi K. D. (dalej również: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium) z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] (dalej również: Wójt) z [...] lipca 2021 r., nr [...]. W punkcie drugim natomiast zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 złotych.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...]sierpnia 2021 r. nr SKO.4114.330.2021 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735) - dalej: k.p.a.; art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) - dalej: u.ś.r.; Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] lipca 2021 r., nr [...]o odmowie przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wnioskiem z 1 czerwca 2021 r., Skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką Z. D. Do wniosku załączone zostały: kserokopia orzeczenia lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z 26 lipca 2018 r. orzekające o niezdolności Z. D. do samodzielnej egzystencji od 30 kwietnia 2018 r.; kserokopię wypisu z treści orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z 19 listopada 1996 r. zaliczającego Skarżącego (męża Z. D.) do trzeciej grupy inwalidzkiej z powodu narządu wzroku oraz do drugiej grupy inwalidzkiej z powodu narządu ruchu; oświadczenie o braku możliwości sprawowania opieki nad żoną z powodu stanu zdrowia; kserokopię zaświadczenia lekarskiego z 13 maja 2021 r. o braku możliwości sprawowania przez Skarżącego opieki nad żoną Z. D. z uwagi na stan zdrowia. Wnioskodawca oświadczył, że zamieszkuje we wspólnym gospodarstwie z rodzicami Z. i A. D. Nie pracuje, jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Zakres sprawowanej opieki nad Z. D. obejmuje czynności higieniczne (raz w tygodniu), ubieranie oraz przygotowywanie i podawanie posiłków (2 razy dziennie); niezbędne ćwiczenia fizyczne, sprzątanie (co drugi dzień), zakupy (co trzy dni), wizyty lekarskie, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, wyjścia na spacery, jak również inne czynności związane z przygotowaniem opału i ogrzewaniem domu oraz innych prac gospodarczych, w zależności od pory roku.

Decyzją z [...] lipca 2021 r., Wójt odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.

Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia Skarżący wniósł odwołanie w którym zarzucił błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., który to przepis zdaniem Skarżącego nie może mieć zastosowania w sprawach dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego. Wskazując na cel przedmiotowej regulacji, to jest przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, strona podniosła, iż zastosowanie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. prowadzi do sytuacji, w której "pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny - syn niepełnosprawnej, który chce i potrafi opiekować się niepełnosprawną matką, zostałby tej opieki pozbawiony". Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie decyzji z [...] lipca 2021 r. oraz o przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Kolegium, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż rozstrzygnięcia podejmowane w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należą do decyzji związanych, co oznacza, iż przyznanie przedmiotowego świadczenia jest możliwe jedynie po spełnieniu ustawowo określonych przesłanek. Dalej przywołując art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Kolegium wskazało, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1359, dalej cytowany jako "k.r. i o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności:

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl ust. 1a analizowanego przepisu osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku w małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej organ wskazał, iż na gruncie niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że Z. D. legitymuje się orzeczeniem lekarskim ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji, jak również to, że Skarżący (syn wymagającej opieki) jest osobą zobowiązaną do alimentacji względem wyżej wymienionej. Tym samy zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jednakże jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych Z. D. pozostaje w związku małżeńskim z A. D., który legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do drugiej grupy inwalidzkiej, a więc orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Tym samym małżonek jest zobowiązany w pierwszej kolejności do świadczenia opieki nad żoną, natomiast Skarżący jako osoba zdolna do pracy, nie musi rezygnować z zatrudnienia i może wspierać ojca w opiece nad matką, choćby w formie finansowej. Powyższe zdaniem organu oznacza, iż w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania Skarżącemu przedmiotowego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. W ocenie Kolegium, bez wpływu na powyższe stwierdzenia pozostają przedłożone do akt sprawy zarówno oświadczenie A. D., jak i zaświadczenie lekarskie z 13 maja 2021 r. wystawione przez NZOZ "[...]" Poradnia Lekarza POZ w [...] na okoliczność braku możliwości sprawowania przez ww., z uwagi na stan zdrowia, opieki nad Z. D.. Jak wynika bowiem z treści przywołanego wyżej przepisu jedynym dokumentem świadczącym o braku możliwości świadczenia opieki małżonka osoby wymagającej opieki, jest orzeczenie uprawnionego organu orzeczniczego stwierdzającego niepełnosprawność w stopniu znacznym. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, iż w dacie orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności Z. D., to jest w dniu 30 kwietnia 2018 r., A. D., pomimo orzeczonego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, sprawował opiekę nad żoną, co zdaniem organu świadczy o braku bezpośredniego związku pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką a możliwością podjęcia zatrudnienia przez K. D.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Skarżący zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna, będącego jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez męża niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z [...] lipca 2021 r. W punkcie drugim natomiast zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 złotych.

Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r. i o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że Skarżący jest synem wymagającej opieki Z. D. (legitymującej się orzeczeniem uprawnionego organu ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia 30 kwietnia 2018 r.), a co za tym idzie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, na zasadach określonych przepisami k.r. i o. Bezspornym pomiędzy stronami jest także to, że skarżący nie jest osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Sądu I instancji, wobec powyższego uznać należy, że strona należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie bezspornym pozostaje również, że wymagająca opieki Z. D. pozostaje w związku małżeńskim z A. D., który ze względu na ogólny stan zdrowia został zaliczony do drugiej grupy inwalidzkiej, co w myśl art. 3 pkt 20 lit. c u.ś.r. oznacza, iż legitymuje się on orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Zdaniem Sądu I instancji, powyższa okoliczność, jak słusznie wskazują procedujące w sprawie organy obu instancji może stanowić realizację określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. negatywnej przesłanki przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką Z. D., gdyż jak wynika z treści powołanego przepisu, to A. D. w pierwszej kolejności winien sprawować opiekę nad wymagającą opieki żoną.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu I instancji, dokonane w sprawie ustalenia faktyczne nie są wystarczające do bezspornego stwierdzenia, iż A. D. jest w stanie rzeczywiście sprawować opiekę nad Z. D., co czyni wydane w sprawie rozstrzygnięcia co najmniej przedwczesnymi. Zdaniem Sądu I instancji, niewątpliwie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmowane jest, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym albo z uwagi na stan zdrowia nie może wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18; wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Stosownie bowiem do art. 128 k.r. i o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r. i o. regulują kolejność osób zobowiązanych do alimentacji, w ten sposób, iż obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r. i o.). Przy czym Sąd I instancji wskazał, że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r. i o.). Ponadto Sąd I instancji wskazał, że nie budzi bowiem wątpliwości, że małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji, stwierdzić należy, iż w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, taką pomoc świadczyć. Ustawodawca wskazał w tym przepisie konkretnie, że obiektywną przeszkodę do sprawowania opieki przez małżonka stanowi fakt legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji wskazał, że podziela jednak pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej przywołanych przepisów, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r. i o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 320/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 382/21; źródło CBOSA). Zdaniem Sądu I instancji, przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1947/20; żródło CBOSA). Sąd I instancji wskazał przy tym, że w wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny przekonywująco argumentował, że pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Trzymanie się wyłącznie literalnego brzmienia omawianego przepisu zostało zanegowane także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19; źródło CBOSA). NSA uznał, że wykładnia językowa przytoczonych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Zdaniem NSA formalistyczna wykładnia omawianych przepisów może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Takie samo stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyrokach z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16 (źródło CBOSA). Za zasadnością tej linii orzeczniczej opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 i z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2161/20 (źródło CBOSA). w których potwierdził, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, stwierdzić należy, iż fakt, że stan zdrowia współmałżonka osoby wymagającej opieki uniemożliwia sprawowanie rzeczywistej opieki nie musi być wykazany orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, lecz może być wykazany również innymi dowodami. Przedłożenie takiego orzeczenia nie jest bowiem warunkiem niezbędnym dokonania ustalenia, czy stan zdrowia współmałżonka uniemożliwia sprawowanie przez niego opieki. Wymóg taki nie wynika z treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem przyjąć należy, że znajdują w tym zakresie zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego, w szczególności art. 75 § 1 k.p.a., który przewiduje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie, z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że A. D. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Z załączonego oświadczenia (k. 21 akt administracyjnych) wynika, iż ww. cierpi on na: niewydolność nerek (jedna nerka obumarła), zwyrodnienia kręgosłupa, widzi tylko na jedno oko, a nadto ma jedną nogę krótszą od drugiej o 7,5 cm. W ocenie Sądu I instancji, zakres i charakter schorzeń A. D. czyni zasadnymi powstałe wątpliwości, co do rzeczywistej możliwości sprawowania przez niego opieki nad żoną Z. D., a co za tym idzie czyni przedwczesnym kategoryczne stwierdzenie, co do braku możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia Skarżącemu. Kwestia ta, zdaniem Sądu I instancji, winna zostać wyjaśniona w drodze instrumentu procesowego - rodzinnego wywiadu środowiskowego, uregulowanego w art. 23 ust. 4aa u.ś.r., w myśl którego jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej lub wymienionych w tym przepisie innych podmiotów, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507, 1622, 1690 i 1818), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Sąd I instancji podkreślił, że przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego na okoliczność sprawowanej opieki nad matką Skarżący wnosił w treści wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co organy procedujące w sprawie całkowicie pominęły. W ocenie Sądu I instancji dopiero wyczerpujące dokonanie ustaleń faktycznych, co do braku istnienia ewentualnych przeszkód po stronie A. D., wynikających ze stanu jego zdrowia, do sprawowania opieki nad Z. D., pozwoli na bezsporne stwierdzenie, co do zaistnienia na gruncie niniejszej sprawy negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., uzasadniającej odmowne rozpatrzenie żądania Skarżącego.

Podsumowując Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., jak również do wyjaśnienia, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., okoliczności czy stan zdrowia A. D. nie uniemożliwia mu sprawowania rzeczywistej opieki nad chorą żoną Z. D.. Ustalenia w powyższym zakresie są bowiem istotne dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącego złożonego w kontrolowanej sprawie administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) zwanej dalej p.u.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas dokonania wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., a w konsekwencji wykroczenie poza właściwość sądu administracyjnego bowiem sąd nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a prokonstytucyjna wykładnia danej normy nie może prowadzić do naruszenia zasady trójpodziału władzy i zakresu regulacji konstytucyjnej, która w zakresie przesłanek udzielania pomocy odsyła do regulacji ustawowej, zaś w przypadku wątpliwości, co do konstytucyjności danego przepisu Sąd winien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego.

b) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 21 u.ś.r. oraz w zw. z art. 2, art. 7 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na założeniu, że na gruncie powołanych przepisów:

- pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, w sytuacji gdy jej mąż nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności jest okolicznością, która umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dalszym krewnym, podczas gdy wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w związku z treścią art. 3 pkt 21 u.ś.r. jest jasna i nie daje możliwości aby wykładać go w sposób rozszerzający pozwalający na przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy w sytuacji gdy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

- zastosowanie wyłącznie wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) oraz art. 3 pkt 21 u.ś.r. narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej a także zasadę opieki nad rodziną, podczas gdy ustawodawca jest uprawniony różnicować sytuację prawną osób, określając przesłanki przyznawania świadczeń rodzinnych, tak aby trafiały one do osób najbardziej ich potrzebujących, co samo w sobie nie stanowi o naruszeniu zasad konstytucyjnych.

c) art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w związku z art. 107 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na:

- uznaniu, że poprzez rodzinny wywiad środowiskowy w ogóle możliwe jest ustalanie czy współmałżonek osoby wymagającej opieki może być uznany za niepełnosprawnego w stopniu znacznym, podczas gdy znaczny stopień niepełnosprawności jest pojęciem ustawowo zdefiniowanym w art. 3 ust. 21 u.ś.r. i ani pracownik socjalny go przeprowadzający ani organ przyznający świadczenia pielęgnacyjne nie posiadają wiadomości specjalnych pozwalających na ocenę stanu zdrowia współmałżonka;

- całkowitym pominięciu, że na gruncie tego przepisu wywiad środowiskowy przeprowadza się wyłącznie w przypadku wystąpienia wątpliwości dotyczących sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się lub pobierającą świadczenie pielęgnacyjne a nie w przypadku wątpliwości dotyczących małżonka osoby wymagającej opieki, który w tej sprawie ani nie ubiega się ani nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego.

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie decyzji ostatecznej jak i decyzji ją poprzedzającej z powodu rzekomych naruszeń norm prawa materialnego i procesowego, podczas gdy nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 w zw. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) oraz art. 3 pkt 21 u.ś.r. w następstwie czego Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy i orzekło o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz wadliwie skonstruował uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, podczas gdy organy dokonały właściwej subsumpcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwiania przedmiotowej sprawy, wyjaśniając wpierw stan faktyczny sprawy, a następnie wnikliwie rozpatrując materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny bowiem organ administracji na skutek braku wiadomości specjalnych nie mógł samodzielnie (tj. contra dowody z dokumentów wydane przez uprawnione organy) ustalać stanu zdrowia Pana A. D. poprzez rodzinny wywiad środowiskowy,

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez:

- brak wskazania, że miało miejsce naruszenie prawa materialnego i wskazanie jako podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia naruszenia jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) podczas gdy w całym uzasadnieniu Sąd I instancji forsuje własną, dowolną wykładnię normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., co świadczy o wadliwie sporządzonym uzasadnieniu wyroku;

- związanie Kolegium nietrafną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania obligującymi organy do prowadzenia postępowania dowodowego w niemożliwym i zupełnie zbędnym zakresie, podczas gdy Kolegium nie uchybiło przepisom ze sfery gromadzenia i oceny materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wniosło o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. Końcowo wniosło o skierowanie pytania prawnego w celu podjęcia uchwały z uwagi konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił syn osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy mąż matki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

Rozpoczynając rozważania nad zasadnością naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas dokonania wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy wskazać, że z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:

1. "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)".

W uzasadnieniu uchwały dokonano analizy zmian stanu prawnego w zakresie omawianego zagadnienia. Podkreślono, że przedstawione zmiany stanu prawnego prowadzą do dwóch wniosków.

Po pierwsze, wprowadzenie z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny powołując akceptująco w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., P 38/09 wyroki sądów administracyjnych, przyjmujących prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji, również jako prawidłowe ocenił wyrażane w nich stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji.

Po drugie, przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 styczna 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została nadto skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. (przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać oświadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie - kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1 a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej - również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów w art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 p.p.s.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Należy przyjąć, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki ze współmałżonkiem nie posiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności - w niniejszym przypadku synowi. W świetle bowiem przywołanej uchwały NSA, w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec przytoczonej uchwały NSA argumentacja Sądu w zaskarżonym wyroku nie jest prawidłowa. W świetle bowiem podjętej uchwały, nielegitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne - bez względu na podnoszone okoliczności dotyczące stanu zdrowia tegoż małżonka. Jedynie legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności otwiera drogę do ubiegania się o to świadczenie innemu członkowi rodziny zobowiązanemu do alimentacji. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zatem zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r i to w powiązaniu z innymi przepisami (pkt 1 skargi kasacyjnej) mógł odnieść zamierzony skutek.

Natomiast odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w pkt 1 c należy wskazać, że art. 23 ust. 4aa u.ś.r reguluje kwestie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, w celu weryfikacji tych wątpliwości. W przypadku, o którym mowa w ust. 4aa, organ właściwy oraz wojewoda mogą wystąpić do ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do centrum usług społecznych, o udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, jeżeli okoliczności te zostały ustalone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem otrzymania przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych wniosku o udzielenie informacji.

Zgodnie zaś art. 107 ustawy o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie art. 23 ust. 4aa u.ś.r. u osoby ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne.

Zatem przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy brak było konieczności weryfikacji w/w okoliczności z uwagi na wykluczenie dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. art. 77 § 1 (pkt 2 a skargi kasacyjnej). Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego, jak i pozostałe zarzuty w pkt 2, skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nietrafnie zarzucił organom uchybienia w postępowaniu dowodowym i zalecił jego uzupełnienie, co było konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.