Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5479/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 179 poz 1750
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 429/20 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. II SA/Wa 429/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Obrony Narodowej (dalej: "Minister") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący pełnił czynną służbę wojskową w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego w Wyższej Szkole Oficerskiej [...] (dalej: "WSOWL"). Decyzją Rektora-Komendanta WSOWL z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] skarżący został zwolniony ze służby kandydackiej wskutek prawomocnego orzeczenia Sądu Garnizonowego we W. o wymierzeniu kary dyscyplinarnej usunięcia z czynnej służby wojskowej pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego.

Rektor-Komendant WSOWL decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] ustalił wysokość kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych poniesionych przez resort obrony narodowej w związku ze zwolnieniem strony ze służby kandydackiej na kwotę [...] zł.

W dniu [...] listopada 2013 r. skarżący złożył wniosek w przedmiocie zwolnienia go z obowiązku zwrotu powyższych kosztów.

Rektor-Komendant WSOWL działając na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (dalej: "ustawa pragmatyczna"), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2008 r. (Dz. U. Nr 179 poz. 1750 z późn. zm.) oraz § 40, § 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66 poz. 614 z późn. zm. – dalej "rozporządzenie MON") w zw. z art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176 poz. 1242 – dalej: "ustawa zmieniająca") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej: "k.p.a."), decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmówił skarżącemu zwolnienia z obowiązku zwrotu ww. kosztów. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Rektora-Komendanta WSOWL. WSA wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1848/14 oddalił skargę złożoną na powyższą decyzję. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku. WSA wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1848/14, działając w trybie samokontroli, uchylił wyrok własny z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1848/14 i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, z uwagi na to, że decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie została opatrzona podpisem osoby upoważnionej przez Ministra.

W wyniku ponownego rozpoznania odwołania, Minister decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Rektora-Komendanta WSOWL z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. WSA wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 522/17 oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję Ministra. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 35/18 wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra, z uwagi na jej wydanie przez osobę działającą bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej.

Rozpatrując ponownie odwołanie, Minister decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Rektora-Komendanta WSOWL z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że w trakcie postępowania odwoławczego trzykrotnie wezwał pełnomocnika skarżącego do przedstawienia posiadanego materiału dowodowego potwierdzającego aktualną sytuację finansową i życiową skarżącego, czego ten nie uczynił. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, Minister wyjaśnił, że mając na uwadze treść art. 8a ust. 1 i 2 ustawy pragmatycznej, a także art. 123 § 1 i art. 124 § 1 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe roszczenie nie uległo przedawnieniu. Minister wyjaśnił również, że przepisy ustawy pragmatycznej stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Minister stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 11 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych, w przypadku gdy pobierali naukę przed wejściem w życie ustawy, a zwolnienie ze służby nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy, do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe.

Mając na uwadze brzmienie przepisów art. 135 ust. 1 i ust. 2 ustawy pragmatycznej, a także § 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia MON, Minister stwierdził, że decyzja wydana w oparciu o powołaną podstawę prawną ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Minister uznał, że zebrany przez Rektora-Komendanta WSOWL materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji. Skarżący motywując wniosek o zwolnienie z obowiązku zwrotu należności, powołał się na trudną sytuację materialną i życiową, wskazując, że w jego przypadku zachodzi całkowity brak możliwości spłaty ciążących na nim zobowiązań. Podał, że nie posiada żadnego majątku, który mógłby spieniężyć i przeznaczyć na spłatę należności, nie posiada też stałego źródła dochodu. Utrzymuje się z prac dorywczych, ponieważ ze względu na wysoki poziom bezrobocia nie może znaleźć stałego zatrudnienia. Korzysta z pomocy finansowej swojej dziewczyny, która ponosi koszty ich wspólnego zamieszkiwania. Skarżący nie korzysta z pomocy finansowej rodziców, ponieważ wysokość pobieranych przez nich emerytur na to nie pozwala. Znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, nie jest bowiem w stanie zrealizować planu założenia rodziny i osiągnięcia stabilizacji finansowej, nie mogąc przeznaczyć żadnych środków pieniężnych na potrzeby przyszłej rodziny. Minister wskazał, że z zeznań o wysokości osiągniętego przez stronę dochodu (poniesionej straty) PIT-37 wynika, że w 2012 r. ze stosunku pracy skarżący osiągnął dochód brutto w wysokości [...] zł, zaś w roku podatkowym 2013 nie wykazał żadnego dochodu. Nie posiada także nieruchomości, ani żadnych źródeł zarobkowania. Skarżący nie ma stałej pracy, jednakże nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy.

Zdaniem Ministra sytuacja materialna, w jakiej się znalazł skarżący, jest poniekąd wynikiem jego zachowania. Sam bowiem pozbawił się źródła utrzymania, gdyż w 2007 r. był dwukrotnie karany dyscyplinarnie za nadużywanie alkoholu, w tym ostrzeżeniem o niepełnej przydatności do służby wojskowej pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego. Kary te nie przyniosły spodziewanej poprawy, wobec czego w dniu [...] stycznia 2008 r. Rektor-Komendant WSOWL wymierzył skarżącemu za nadużywanie alkoholu karę usunięcia z czynnej służby wojskowej pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego. Jako osoba dorosła, samodzielnie odpowiadająca za swoje zobowiązania, skarżący powinien być świadomy konsekwencji swojego postępowania i dokonywanych wyborów.

Zdaniem Ministra zaakcentowania wymaga fakt, że zjawisko bezrobocia, jakkolwiek niekorzystne społecznie, nie ma charakteru powszechnego. Z tego względu sytuacja skarżącego nie odbiega w znaczący sposób od sytuacji innych młodych ludzi. Z akt sprawy nie wynika, aby stan zdrowia uniemożliwiał skarżącemu aktywne poszukiwanie pracy nawet w znacznej odległości od obecnego miejsca zamieszkania. Brak jest również jakichkolwiek danych wskazujących na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, bądź inną osobą obłożnie chorą, czy niepełnosprawną, co mogłoby stanowić dla odwołującego ograniczenie możliwości pozyskania pracy zarobkowej. Dla młodego, zdrowego człowieka, wyrażającego zainteresowanie podjęciem aktywności zawodowej, rynek pracy stwarza wiele możliwości zatrudnienia np.: w sektorze usługowym, budowlanym, czy gastronomicznym o profilu dostosowanym do indywidualnych potrzeb i oczekiwań. Minister stwierdził, że osoba wyrażająca ochotę podjęcia zatrudnienia z całą pewnością znajdzie na rynku ofertę dopasowana do swoich indywidualnych potrzeb i oczekiwań.

Minister wyjaśnił, że wydając decyzję uwzględnił sytuację rodzinną i materialną skarżącego, jednak również kierował się interesem społecznym. Biorąc pod uwagę, że WSOWL jest jednostką sektora finansów publicznych i obowiązkiem Rektora-Komendanta, jak również Ministra, jest dbałość o należyte gospodarowanie środkami finansowymi, zwolnieniu z obowiązku ponoszenia przedmiotowych kosztów powinni podlegać tylko ci zobowiązani, którzy w sposób trwały, nieusuwalny, z przyczyn niezależnych od nich, nie są w stanie udźwignąć ciężaru nałożonego na nich zobowiązania. Gdy przeszkody w spłacie należności nie mają trwałego charakteru, prawodawca przewidział możliwość zastosowania odrębnych instytucji, tj. odroczenia terminu płatności lub rozłożenia kosztów na raty. Minister wyjaśnił także, że rozpatrzył sprawę według stanu istniejącego w dacie orzekania. W tejże dacie skarżący nadal nie podjął zatrudnienia. Nie wiadomo, jakie skarżący będzie miał możliwości spłaty ciążących zobowiązań nawet w niedalekiej przyszłości. Ponadto całkowite zwolnienie z kosztów orzeczonej kwoty prowadziłoby do uprzywilejowania jednych podmiotów prawa kosztem pozostałych, które wywiązują się z obowiązków określonych przepisami ustawy.

Skarżący wniósł do WSA skargę na ww. decyzję Ministra, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

- art. 107 § 1, art. 286a w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez właściwego upoważnienia, za które nie można uznać upoważnienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2019 r. nr [...];

- art. 10 i art. 79a k.p.a. w zakresie, w jakim nie zawiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy;

- art. 162 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, ponieważ wydane w sprawie decyzje stały się bezprzedmiotowe w związku z upływem terminu przedawnienia.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 ust. 1 i 2 ustawy pragmatycznej oraz § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia MON w zw. z art. 11 ustawy zmieniającej, poprzez błędne uznanie, że sytuacja materialna strony nie uzasadnia wydania decyzji o zwolnieniu z obowiązku zwrotu kosztów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA w pierwszej kolejności wyjaśnił, że Dyrektor Departamentu Kadr MON był skutecznie umocowany do wydania zaskarżonej decyzji.

WSA wskazał, że bezspornym w sprawie jest ustalenie przez Rektora-Komendanta w prawomocnej decyzji obowiązku zwrotu przez skarżącego równowartości kosztów nauki w zakresie zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych w kwocie [...] zł stanowiącej koszty rzeczywiście poniesione przez resort obrony narodowej w związku z nauką kandydata na żołnierza zawodowego. W świetle powyższego, problematyka wysokości, sposobu naliczenia kwoty należności do zwrotu, przedawnienia roszczeń, nie mogły podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu.

W ocenie WSA organy obu instancji prawidłowo wywiodły, że do rozstrzygnięcia sprawy, zainicjowanej wnioskiem strony z [...] listopada 2013 r. ma zastosowanie przepis § 41 rozporządzenia MON, jak również przepisy ustawy pragmatycznej w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2007 r.

WSA podkreślił, że decyzja wydawana w oparciu o § 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia MON ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie - stosownie do wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. - w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych. Decyzja wydana na podstawie uznania administracyjnego może być przez sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić wówczas, gdy organ pozostawił poza swymi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę w toku postępowania, pominął istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Zdaniem WSA Minister prawidłowo dokonał oceny sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, a także zasadnie wskazał, że z przedstawionych przez skarżącego dokumentów nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w § 41 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MON. W toku postępowania odwoławczego Minister trzykrotnie pismami z dnia [...] września 2019 r., [...] października 2019 r. oraz [...] października 2019 r. zwracał się do pełnomocnika skarżącego o przedłożenie wszelkiej dokumentacji potwierdzającej aktualną sytuację finansową i życiową skarżącego. Ponieważ pełnomocnik konsekwentnie nie udzielał żądanych informacji, skutkiem powyższego musiało być wydanie decyzji odmownej. Trzeba bowiem mieć na względzie, że w sprawie o zwolnienie z obowiązku zwrotu kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia organ musi brać pod uwagę aktualną - na chwilę orzekania - sytuację materialną i rodzinną skarżącego. Ciężar udowodnienia przesłanek z § 41 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia MON spoczywa na wnioskodawcy. Nie można zatem czynić organowi zarzutu nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skoro sam pełnomocnik skarżącego nie przejawił żadnej inicjatywy dowodowej w tym zakresie. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że w sprawie niniejszej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego oraz, że zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności. WSA zgodził się ze stanowiskiem Ministra, że sytuacji materialnej, w jakiej znalazł się skarżący, nie sposób obiektywnie uznać jako niezależnej od jego zachowania, bowiem to na skutek wymierzenia kary dyscyplinarnej usunięcia z czynnej służby wojskowej, został on zwolniony ze służby kandydackiej. Sam zatem pozbawił się źródła stałego utrzymania. Skarżący, jako osoba dorosła, samodzielnie odpowiadająca za swoje zobowiązania, powinien być świadomy konsekwencji swojego postępowania i dokonywanych wyborów. Z kolei wskazywane przez skarżącego zjawisko bezrobocia, jakkolwiek niekorzystne społecznie, ma charakter powszechny. Z tego względu Minister poprawnie wywiódł, ze sytuacja skarżącego nie odbiega w znaczący sposób od sytuacji innych młodych ludzi. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby stan zdrowia skarżącego uniemożliwiał mu aktywne poszukiwanie pracy nawet w znacznej odległości od obecnego miejsca zamieszkania. Brak jest również jakichkolwiek danych wskazujących na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, bądź inną osobą obłożnie chorą, czy niepełnosprawną, co mogłoby stanowić dla skarżącego ograniczenie możliwości pozyskania pracy zarobkowej. W ocenie WSA rację ma zatem Minister, że dla młodego, zdrowego człowieka, wyrażającego zainteresowanie podjęciem aktywności zawodowej, rynek pracy stwarza wiele możliwości zatrudnienia o profilu dostosowanym do indywidualnych potrzeb i oczekiwań. Jeżeli jednak, pomimo braku obiektywnych przeszkód, skarżący nie podejmuje aktywności zawodowej, nie może jednocześnie oczekiwać, aby organ - zobowiązany do szczególnej troski o finanse publiczne - ponosił finansowe konsekwencje jego wyborów i świadomych działań. Samo zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny wyjaśnia motywy, którymi kierował się Minister podejmując kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie, co czyni zadość wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie polegające na braku wskazania w komparycji decyzji materialnoprawnej podstawy jej wydania, zostało w sposób nie budzący wątpliwości usunięte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Skoro zaś uzasadnienie decyzji stanowi jej nierozerwalny składnik, wskazanie i wyjaśnienie w nim materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia nie uniemożliwia dokonania weryfikacji poprawności decyzji, a zatem nie rzutuje na wynik sprawy.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie § 2 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. Nr 94, poz. 426) w zw. z treścią Upoważnienia nr 152 z dnia 19 września 2019 r. oraz art 268a k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Ministra z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów może być podpisana przez Dyrektora Departamentu Kadr w Ministerstwie Obrony Narodowej jako osobę upoważnioną - podczas gdy z powołanego w decyzji upoważnienia nr [...] wynika upoważnienie do załatwienia sprawy zakończonej wyrokiem NSA z dnia 10 maja 2019 r. ze skargi skarżącego na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2017 r., jednakże bez wskazania, w jakim zakresie, tj. jak stanowi art. 268a k.p.a. w szczególności do wydania decyzji administracyjnej. WSA błędnie przyjął, że dyrektor Departamentu Kadr MON był skutecznie umocowany do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż załatwienie sprawy zakończonej wyrokiem NSA z dnia 10 maja 2019 r. wymagało rozpatrzenia odwołania od decyzji. Odwołanie mogło być rozpatrzone nie tylko poprzez wydanie decyzji, ale i postanowienia, np. w przypadku stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub jego wniesienia z uchybieniem terminu. Upoważnienie to, wbrew dyspozycji art. 286a k.p.a. nie wskazuje więc, że wymieniony w nim pracownik organu jest upoważniony do wydania decyzji. W upoważnieniu nie zostało wskazane, "upoważniam do załatwienia sprawy z odwołania", a jedynie nawiązano do sprawy zakończonej wyrokiem NSA w czym mieści się np. dyspozycja w zakresie zapłaty zasądzonych wyrokiem kosztów postępowania;

2) § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia MON w zw. z art. 11 ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sytuacja materialna skarżącego nie uzasadnia wydania decyzji o zwolnieniu z obowiązku zwrotu kosztów;

3) art. 60, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 59 § 2 pkt 9, art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie wobec przedawnienia zobowiązania do zwrotu kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych poniesionych przez resort obrony narodowej w związku ze zwolnieniem ze służby kandydackiej, wynikającego z decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...].

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 268a, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że podpisujący skarżoną decyzję pracownik Ministerstwa Obrony Narodowej Dyrektor Departamentu Kadr nie był uprawniony do wydania decyzji w imieniu Ministra w sprawie skarżącego z powołaniem się na Upoważnienie nr [...] z dnia [...] września 2019 r. "do załatwienia sprawy zakończonej wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r. ze skargi na decyzję MON z dnia [...] stycznia 2017 r". Upoważnienie to nie wskazuje zakresu załatwienia sprawy, tj. wydania decyzji administracyjnej w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Przywołany w upoważnieniu wyrok NSA stwierdził nieważność decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2017 r. i ustalił wysokość kosztów należnych do zwrotu przez MON. Upoważnienie to niewłaściwie więc odnosi się do sprawy sądowej zakończonej wyrokiem, zamiast do postępowania administracyjnego, wskazując na upoważnienie do wydania decyzji w imieniu Ministra jako organu odwoławczego. Brak właściwego upoważnienia do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja nie wskazywała podstawy prawnej jej wydania. Wskazane przepisy prawa procesowego: art. 127, art. 138 i art. 268a k.p.a. nie mogły być samoistną podstawą prawną decyzji administracyjnej. Podstawa taka musi wynikać ze szczególnego przepisu prawa materialnego, którego nie wskazano w decyzji;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 i art. 79a k.p.a., przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że w toku postępowania skarżący nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, przed jej zakończeniem, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., mimo że materiał dowodowy był niepełny, a ten który został zgromadzony nie został w pełni rozpatrzony, w szczególności nie rozważono indywidualnych okoliczności sprawy. Brak rozważania indywidualnych okoliczności sprawy obrazuje treść uzasadnienia wyroku - będąca kopią uzasadnienia w sprawie o sygn. akt II Sa/Wa 522/17. WSA nie poczynił własnych rozważań, a jedynie, niemalże w całości przytoczył uzasadnienie innego wyroku;

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi z dnia [...] stycznia 2020 r. na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2019 r., lecz skargi wcześniejszej - na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2017 r., przytaczanie w uzasadnieniu zarzutów i okoliczności, które nie zostały w tej skardze podnoszone, co następnie przełożyło się na błędną ocenę ustaleń dokonanych w sprawie przez organ rozpoznający sprawę. Jedynie uzasadnienie wyroku, które spełnia określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, i że prowadzone przez WSA postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W uzasadnieniu zaskarżanego wyroku nie ma wskazania na własne ustalenia przyjętego stanu faktycznego sprawy, ani też własne, poczynione wobec zarzutów skargi z dnia [...] stycznia 2020 r. rozważania (nie ma odniesienia do podniesionego w skardze zarzutu braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, zarzutu naruszenia art. 162 k.p.a., jak również błędnie wskazano, by zarzut przedawnienia podnoszony w skardze opierał się o brzmienie art. 8a ustawy pragmatycznej);

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 162 k.p.a., przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zaskarżona decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów (oraz decyzja ją poprzedzająca) stały się bezprzedmiotowe, a stwierdzenie ich wygaśnięcia leży w interesie społecznym oraz w interesie strony. Przedmiotowe decyzje są bezprzedmiotowe wobec upływu terminu przedawnienia - zgodnie z art. 135 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, jeśli żołnierz pełniący służbę kandydacką nie uiścił kosztów ustalonych w decyzji dobrowolnie ich wyegzekwowanie następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (przy uwzględnieniu terminów wynikających z Ordynacji Podatkowej). Zarzut naruszenia przez organ art. 162 k.p.a. nie został w ogóle rozpoznany.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

I. Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia § 2 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. Nr 94, poz. 426) w zw. z treścią upoważnienia nr [...] z dnia [...] września 2019 r. oraz art 268a k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Ministra z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów może być podpisana przez Dyrektora Departamentu Kadr w Ministerstwie Obrony Narodowej jako osobę upoważnioną.

Z treści powołanego § 2 pkt 14 rozporządzenia wynika, że do zadań Ministra Obrony Narodowej należy między innymi wydawanie decyzji i innych dokumentów w sprawach wynikających z zakresu działania Ministra Obrony Narodowej. Jest to przepis o charakterze ustrojowym, który w zakres kompetencji ministra włącza wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach zastrzeżonych do jego właściwości. Przedmiotowe unormowanie nie wyłącza stosowania art. 268a k.p.a., stanowiącego podstawę do wydawania przez organ upoważnień do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Upoważniony przez organ pracownik nie staje się organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje organu, lecz ich nie posiada. Działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego. Są więc traktowane jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego – wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 1777/18.

Z akt sprawy wynika, że upoważnieniem z dnia [...] września 2019 roku, nr [...] Minister Obrony Narodowej upoważnił Pana G.B. – Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej "do załatwienia w imieniu Ministra Obrony Narodowej sprawy zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 roku (sygn. akt I OSK 35/18), ze skargi J.B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów kształcenia w Wyższej Szkole Oficerskiej [...]." W dalszej części upoważnienia wskazano, że w jego zakres wchodzi "podpisywanie aktów administracyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości co do zakresu i prawidłowości ww. upoważnienia, którego treść należy intepretować w kontekście sytuacji procesowej, w jakiej zostało ono udzielone. Biorąc pod uwagę fakt, że wyrokiem z 10 maja 2019 roku, I OSK 35/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2017 r., II SA/Wa 522/17 i stwierdził jednocześnie nieważność decyzji Ministra z [...] stycznia 2017 r. nr [...], przez załatwienie sprawy zakończonej wyrokiem NSA z 10 maja 2019 roku, należy rozumieć wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej odwołanie od decyzji Rektora-Komendanta WSOWL z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Organy administracji publicznej załatwiają sprawy administracyjnej poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, co expressis verbis wynika z treści art. 104 § 1 k.p.a. Reasumując, zaskarżona do WSA decyzja Ministra Obrony Narodowej została podpisana z jego upoważnienia przez G.B. – Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej. Ze znajdującego się w aktach sprawy upoważnienia Ministra Obrony Narodowej z [...] września 2019 roku, nr [...] wynika, że Pan G.B. został upoważniony do załatwienia sprawy zakończonej wyrokiem NSA z 10 maja 2019 roku, I OSK 35/18, przez którą należy rozumieć sprawę z odwołania skarżącego kasacyjnie od decyzji Rektora-Komendanta WSOWL z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Przedmiot kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 2019 roku i zakres udzielonego upoważnienia z [...] września 2019 roku są więc tożsame. W tym stanie rzeczy, kwestionowanie ocen prawnych WSA w tym zakresie, nie może odnieść oczekiwanych skutków procesowych. Konsekwentnie, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 268a, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

II. Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut naruszenia art. 60, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 59 § 2 pkt 9, art. 70 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez ich niezastosowanie wobec przedawnienia zobowiązania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że zarzut przedawnienia nie może być skutecznie podnoszony w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów, o których mowa w art. 135 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Decyzja wydana w takim postępowaniu nie stanowi źródła dla zobowiązania zwrotowego, lecz wyłącznie źródło ewentualnego zwolnienia z tego zobowiązania. Wydając na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy pragmatycznej decyzję o zwolnieniu z obowiązku zwrotu poniesionych kosztów służby kandydackiej organ nie rozstrzyga o istnieniu tego zobowiązania, lecz o przesłankach uzasadniających udzielenie zwolnienia z tego zobowiązania. Materia związana z przedawnieniem zobowiązania zwrotowego, dla którego źródłem jest decyzja ustalająca równowartość podlegających zwrotowi kosztów, nie mieści się więc zakresie jurysdykcyjnej właściwości organu, który rozstrzyga o zwolnieniu z obowiązku zwrotu tych kosztów. Jak zasadnie podał WSA kwestia przedawnienia roszczenia może stanowić ewentualną podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stosownie do art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm.), względnie wniosku o umorzenie postępowania w oparciu o art. 59 § 1 tej ustawy. Z tych samych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 162 k.p.a.

III. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. polegający na braku uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że nie wskazano w niej podstawy prawnej jej wydania. Należy podzielić ogólna uwagę skarżącego kasacyjnie, że art. 127, art. 138 i art. 268a k.p.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Faktycznie w części wstępnej zaskarżonej decyzji powołano wyłącznie ww. przepisy. W uzasadnieniu decyzji organ jednak szeroko i kompletnie omawia podstawy prawne jej wydania, powołując się na art. 8a i art. 135 ustawy pragmatycznej oraz § 41 rozporządzenia z 31 marca 2004 r. Organ wyjaśnia treść powołanych przepisów oraz konsekwencje jakie z nich wynikają wobec poczynionych w sprawie ustaleń. W tym stanie rzeczy, brak powołania w części wstępnej decyzji wszystkich przepisów, które stanowiły podstawę prawną jej wydania nie stanowi uchybienia, które miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

IV. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 i art. 79a k.p.a., przejawiającego się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że w toku postępowania skarżący nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, przed jej zakończeniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy – wyrok NSA z 9 czerwca 2022 r., I OSK 841/19. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakich konkretnie czynności nie mógł podjąć w związku z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. i jaki wpływ na wynik sprawy miało to uchybienie. W tym kontekście podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, że stan faktyczny nie został ustalony w sposób kompletny nie mogą zostać uwzględnione. Odnotować należy, że organ trzykrotnie zawracał się do pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o podanie informacji niezbędnych do ustalenia sytuacji dochodowej, finansowej i osobistej skarżącego kasacyjnie (pisma z dnia [...] września, [...] października i [...] października 2019 roku). Skarżący kasacyjnie wymaganych informacji nie udzielił. Nie można również czynić skutecznego zarzutu z tego, że Sąd pierwszej instancji w znaczącej części powielił swoje oceny prawne z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn. II Sa/Wa 522/17. Powołany wyrok został wprawdzie uchylony przez NSA wyrokiem z 10 maja 2019 roku, I OSK 35/18, jednakże wyłącznie z uwagi na wadliwość oceny prawidłowości umocowania pracownika, który podpisał zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny, w powołanym wyroku, nie zakwestionował ocen prawnych Sądu pierwszej instancji, stąd ich powielenie na obecnym etapie per se nie stanowi uchybienia.

V. Zarzut naruszenia prawa materialnego - § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia MON w zw. z art. 11 ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sytuacja materialna skarżącego nie uzasadnia wydania decyzji o zwolnieniu z obowiązku zwrotu kosztów został wadliwie skonstruowany. Kwestionowanie wykładni prawa materialnego przez sąd a quo modelowo powinno polegać na wykazaniu wadliwej rekonstrukcji normy prawnej z substratu normatywnego przyjętego za podstawę prawną rozstrzygnięcia. Innymi słowy, chodzi o to, aby wykazać, że Sąd pierwszej niewłaściwie zrozumiał przepisy prawne i w konsekwencji popełnił błąd wyznaczając zakres stosowania lub normowania wyodrębnionej na ich podstawie normy prawnej. Sformułowany przez skarżącego zarzut naruszenia § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia MON w zw. z art. 11 ustawy zmieniającej temu paradygmatowi nie odpowiada. Skarżący de facto nie kwestionuje rozumienia powołanych przepisów, lecz ustalenia faktyczne, na podstawie których Sąd pierwszej instancji przyjął, iż nie znajdują one zastosowania wobec skarżącego kasacyjnie. Już z tylko z tego powodu brak jest podstaw do uwzględnienia omawianego zarzutu. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stan faktyczny będący podstawą wydania zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. Jak już wyżej podano, pomimo trzykrotnego wezwania pełnomocnika skarżącego kasacyjnie do wykazania jego sytuacji majątkowej, dochodowej i osobistej, wnioskowane informacje nie zostały organowi dostarczone. W tym stanie rzeczy organy i WSA zasadnie przyjęły, że nie ma podstaw faktycznych do zastosowania § 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia MON – powołany przepis, dla wydania decyzji o zwolnieniu z obowiązku zwrotu kosztów wymaga ustalenia, że zachodzi szczególnie uzasadniony niezawiniony przez kandydata przypadek losowy, względnie trudna sytuacja rodzinna lub materialna kandydata.

VI. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Nieodniesienie się do zarzutu braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, zarzutu naruszenia art. 162 k.p.a., oraz wadliwe przyjęcie, że zarzut przedawnienia oparto o art. 8a ustawy pragmatycznej nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i zostało konwalidowane na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Uwzględniając przedstawione oceny prawne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.