Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2441/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 8 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 109/13 w sprawie ze skargi N. Spółki z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od N. Spółki z o.o. we W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w O. 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 109/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi N. Sp. z o.o. we W. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. (dalej: Dyrektor IC) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych: uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora IC z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w O. udzielił Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa opolskiego, wskazując w uzasadnieniu, że ważność tej decyzji wygasa po upływie 6 lat od daty doręczenia zezwolenia.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. Spółka, powołując się na art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. nr 4, poz. 27 z późn. zm.), dalej: u.g.z.w., zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w O. o przedłużenie powyższego zezwolenia na okres kolejnych 6 lat.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w O. odmówił przedłużenia zezwolenia. W treści uzasadnienia odnotował zmianę organów właściwych do rozpoznania sprawy, wynikającą z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.). Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia organ, stwierdził, że Spółka naruszyła art. 26 ust. 4 u.g.z.w. poprzez dokonywanie zmian w strukturze kapitału bez uzyskania koniecznego zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej. Spółka nie spełniła warunku określonego w art. 27a pkt 2 i 3 u.g.z.w. przez nieterminowe wywiązywanie się z obowiązków podatkowych wobec budżetu państwa oraz nieterminowe opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne, gdyż wielokrotnie, a w przypadku niektórych podatków w sposób ciągły i systematyczny, nie płaciła terminowo zobowiązań podatkowych i składek.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 34 pkt 2 i 3 w zw. z art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), dalej: u.g.h. Wywiodła, że na skutek zmiany normatywnej, dokonanej od 1 stycznia 2010 r., obowiązkiem wnioskodawcy jest udokumentowanie niezalegania z zapłatą podatków, należności celnych oraz składek na ubezpieczenie społeczne, a ten warunek wnioskodawca spełnił. Poza tym zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 4 u.g.h., a także art. 52 ust. 1 u.g.h., wskazując, że zgodnie z art. 52 ust. 1 u.g.z.w. oraz art. 62 ust. 1 u.g.h. zarzut posiadania przez wnioskodawcę struktury kapitałowej niezgodnej z ustawowym wzorcem może być podnoszony jedynie w trybie przewidzianym w tych przepisach, tj. przez polecenie usunięcia nieprawidłowości, przy czym wnioskodawca takie polecenie otrzymał i je spełnił, co eliminuje naruszenie zarzucane w tej decyzji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor IC decyzją z dnia 19 grudnia 2012r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał na zmianę stanu prawnego spowodowanego wejściem w życie od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawy o grach hazardowych. Odwołując się do treści art. 129 ust. 1 i ust. 2 u.g.h. stwierdził, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto, według art. 138 ust. 1 u.g.h. zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 nie mogą być przedłużane. Organ podkreślił, że złożony przez Spółkę wniosek dotyczył przedłużenia zezwolenia udzielonego decyzją z dnia 24 grudnia 2003 r. i wobec tego Spółka mogła działać wyłącznie do czasu wygaśnięcia zezwolenia. Natomiast art. 138 u.g.h. stanowi ustawowy zakaz przedłużenia udzielonego jej zezwolenia, stąd wydanie w sprawie korzystnego dla Spółki rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji jest co do istoty prawidłowe, gdyż w oparciu o ww. przepisy ustawy o grach hazardowych właściwym rozstrzygnięciem winna być również odmowa przedłużenia zezwolenia, co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, organ odwoławczy odnotował fakt ogłoszenia w dniu 19 lipca 2012 r. orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (w skrócie: TSUE) z dnia 19 lipca 2012r., odnoszącego się do obowiązku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych w myśl art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37, z późn. zm.), dalej: dyrektywa 98/34/WE. W tym zakresie organ stwierdził, że przepisy art. 129 i 138 u.g.h. nie stanowią przepisów technicznych i nie podlegają notyfikacji przez Komisję Europejską w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Odnosząc się do orzeczenia TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., organ wskazał, że brak przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. nie umożliwia podmiotom dowolnego prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych. Świadczy o tym całość przepisów ustawy o grach hazardowych, które przewidują, z zastrzeżeniem przepisów przejściowych, możliwość urządzania gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach w kontekście ich urządzania jedynie w kasynie gier. Co do charakteru art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 i 3 u.g.h. organ argumentował, że przepisy przejściowe tej ustawy umożliwiają prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gier do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń, po czym działalność w zakresie gier na automatach będzie dozwolona wyłącznie w kasynach gry. Ilość automatów, jaka zatem faktycznie będzie mogła być eksploatowana na rynku, zostanie ograniczona. Nie oznacza to jednak, że automaty dotychczas eksploatowane nie będą mogły być przedmiotem obrotu na rynku wewnętrznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Ponadto ograniczenie oceny skutków ustawy dla sprzedaży towarów wyłącznie na rynku krajowym jest nieuzasadnione i nie odpowiadałoby wskazaniom, jakie TSUE zawarł w swoim orzeczeniu. Oceniając wpływ przepisów na kwestie sprzedaży automatów, należy zdaniem organu wziąć pod uwagę, że: automaty funkcjonujące na rynku podlegają amortyzacji i w związku z tym trzeba założyć, że część z nich zostanie ostatecznie wycofana z eksploatacji; istnieje możliwość zagospodarowania automatów w kasynach gry po ich przeprogramowaniu lub bez; na rynku unijnym jest możliwość obrotu automatami do gier, ponieważ regulacje państw członkowskich są zróżnicowane i często bardziej liberalne od przepisów polskich. Organ wskazał również, odwołując się do danych statystycznych dotyczących towarów objętych kodem CN 95043010, że nie doszło do znacznego ograniczenia obrotu automatami do gry, gdyż po spadku sprowadzanych automatów w 2009 r. i w 2010 r., liczba ta ponownie wzrasta w 2011 r. Taka sama prawidłowość istnieje przy wywozie automatów do gier na obszar UE. Ponadto wpływ na wielkość sprzedaży automatów do gier można przypisać także wykrywanym nieprawidłowościom i związanym z tym cofaniem zezwoleń. Zaś w warunkach gospodarki rynkowej podmiot prowadzący działalność musi liczyć się z ryzykiem prowadzenia działalności, trudnościami w zbyciu własnych produktów lub usług. W przekonaniu organu istnieje legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne zjawiska, jeżeli ujawniają się one w sferze niemogącej pozostać obojętną dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Organ odniósł się także do kwestii możliwości zaprogramowania lub przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych. W tym zakresie dowodził, że obecnie każdy automat do gier o niskich wygranych może być potencjalnie wykorzystany jako automat do gier, w którym stawki i wygrane mogą być wyższe albo pozostać na niezmienionym poziomie. Do czasu wygaśnięcia zezwolenia automaty do gier o niskich wygranych można nadal wykorzystywać do świadczenia usług w zakresie gier na automatach. W praktyce w kasynach gry są umieszczane automaty, w których stawka jest bardzo niska, wynosząca nawet 2 gr, a więc nawet niższa niż ta, jaka jest w automatach niskowygraniowych. Opierając się na danych z przeprowadzonych kontroli, organ stwierdził, że nieprawidłowości dotyczące przeprogramowania przedmiotowych automatów wskazują, iż istnieje inne ich zastosowanie, a co więcej, nie jest kwestią niemożliwą lub w znaczący sposób utrudnioną przeprogramowanie czy w inny sposób przystosowanie tych automatów, by funkcjonowały jako automaty wysokowygraniowe. Nie można także wykluczyć takiej modyfikacji automatów do gier o niskich wygranych, która pozbawi je cech automatów w rozumieniu ustawy o grach hazardowych (przekształcenia ich w automaty zręcznościowe), co spowoduje, że ich wykorzystywanie na rynku nie będzie podlegało przepisom ustawy o grach hazardowych. Ponadto organ odnotował tendencję przesunięcia segmentu gier na automatach do kasyn gry, co dla spółek dotychczas prowadzących działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie musi oznaczać likwidacji działalności. Organ stwierdził, że orzeczenie TSUE nie przesądziło ostatecznie charakteru technicznego kwestionowanych przepisów przejściowych, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie sądom krajowym.. Zdaniem organu, istniejące regulacje nie mają istotnego wpływu także na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych i nie powodują marginalizacji ich wykorzystania. Chociaż liczba automatów na rynku zostanie ograniczona, nie oznacza to jednak, że automaty dotychczas eksploatowane nie będą mogły być przedmiotem obrotu na rynku wewnętrznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, czy też, że nie będą mogły być w nich dokonywane zmiany. Organ podkreślił również, że przy istniejącym modelu rynku automatów do gier nie może być mowy o działaniu mającym na celu zwiększenie ryzyka uzależnienia graczy, poprzez dopuszczenie wyższych wygranych. Przez stopniowe ulokowanie działalności w zakresie gier na automatach wyłącznie w kasynach zmniejsza się również ich dostępność, co jest zjawiskiem społecznie pożądanym.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Spółka wniosła zarzuciła naruszenie art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h., polegające na nieuznaniu przepisu art. 138 ust. 1 za przepis techniczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją. W uzasadnieniu wyroku podniósł, że o ile decyzja z dnia 24 grudnia 2009 r. wydana została przez Dyrektora IC w pierwszej instancji pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, to decyzja wydana w drugiej instancji, w dniu 21 stycznia 2012 r. – w czasie obowiązywania ustawy o grach hazardowych, gdyż w toku postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego. Sąd powołując się na wydany w trybie prejudycjalnym wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, wskazał, że art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, iż przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Dokonując ustaleń, sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane. Winien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy. Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów. Sąd podkreślił, że wyroki TSUE wydane w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej są wiążące nie tylko dla sądu, który zwrócił się z pytaniem prawnym, ale również dla każdego sądu krajowego, pod warunkiem, że nie zwróci się on do TSUE z własnym pytaniem.

Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że stwierdzenie TSUE, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych należy do sądu krajowego, trzeba odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd wskazał, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty, a przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności.

W ocenie Sądu należy uznać, że organ administracji celnej nie przeprowadził rzetelnej i wyczerpującej analizy, zgodnej z kryteriami określonymi w wyroku TSUE w kwestii technicznego bądź nietechnicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów. Zaskarżona decyzja, a tym bardziej decyzja podjęta w pierwszej instancji, nie dają odpowiedzi na pytanie dotyczące istotnego wpływu przedmiotowych regulacji na właściwości lub sprzedaż automatów o niskich wygranych. Sąd odnotował, że organ odwoławczy posłużył się danymi z systemu obsługi zgłoszeń celnych dotyczącymi towarów objętych kodem taryfy celnej CN 95043010, który jest na tyle ogólny i pojemny, że nie pozwala wyprowadzić wniosków dotyczących obrotu wyłącznie spornymi automatami. Przytoczone w decyzji zestawienie nie jest przydatne dla uzasadnienia prezentowanego przez organ stanowiska. Argumentacja organu została oparta na danych, które dotyczą tylko rynku wspólnotowego i państw trzecich (importu i eksportu), a więc takich, które nie obrazują w pełni tendencji na rynku wewnętrznym, czyli są niewystarczające dla ustalenia skutków spornych przepisów na terenie Polski, w związku z czym nie mogą one być miarodajne dla oceny wpływu omawianych przepisów na obrót automatami do gier o niskich wygranych na rynku krajowym. Twierdzenia organu o liczbie wykrywanych nieprawidłowości i uchybień oraz ich wpływie na wielkość sprzedaży automatów do gier nie zostały poparte żadnymi dowodami czy analizami dotyczącymi liczby zakończonych spraw, w których nieprawidłowości te zostały potwierdzone. Nie podano także, w ilu zakończonych sprawach nieprawidłowości te zostały potwierdzone, co umożliwiłoby ocenę trafności stawianej przez organ tezy i poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych. Sąd uznał, że w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających stawiane tezy, co uniemożliwia ocenę trafności poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych. Wywody organu eksponujące potrzebę i prawne możliwości ustanawiania przez państwo pewnych ograniczeń w prowadzeniu działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie rozstrzygają problemu wpływu spornych regulacji na sprzedaż automatów o niskich wgranych.

Sąd zauważył, że organ odwołując się do danych pochodzących z Izby Celnej w Szczecinie w zakresie możliwości zaprogramowania lub przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych organ nie załączył do materiału dokumentacyjnego sprawy ani nie wyjaśnił, czy informacje te odzwierciedlają sytuację na całym rynku krajowym. Organ nie rozważył możliwości przeprogramowania przedmiotowych automatów pod kątem zmiany bądź nie ich istotnych cech. Ponadto Sąd I instancji odnotował, że organ rozważając kwestię ryzyka uzależnień od hazardu, posłużył się danymi Narodowego Funduszu Zdrowia za lata 2004-2009, które także nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w przedstawionym materiale dowodowym.

Przypominając, że ustalenie istotnego wpływu konkretnego przepisu ustawy, powodującego ograniczenia dotyczące używania automatów, na wielkość czy zakres ich sprzedaży, wymaga uwzględnienia wielu bezpośrednich i pośrednich czynników, nie tylko prawnych, mogących mieć takie oddziaływanie, determinujących zarówno zachowania użytkowników (grających), jak i zachowania podmiotów urządzających gry, Sąd zauważył, że taki wpływ mogą mieć również przepisy ustawy, które nie były podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Ustalenie tego wpływu wymaga zbadania i oceny różnorodnych i złożonych zależności pomiędzy stosowaniem konkretnego przepisu ustawy hazardowej a zachowaniami jej adresatów, tj. urządzających gry i grających, mogących spowodować spadek popytu na automaty. Sąd zauważył, że wprawdzie TSUE stwierdził, że chodzi o ustalenie potencjalnego wpływu przepisów na właściwość lub sprzedaż automatów, jednak postawienie tezy o możliwym wpływie wymaga uzasadnienia, odwołania się do konkretnych przesłanek i okoliczności, które uprawdopodabniają istotny wpływ. Zdaniem Sądu I instancji wskazane przez TSUE okoliczności, które mogą mieć wpływ na poziom sprzedaży automatów, należy traktować jedynie przykładowo.

W ocenie Sądu zakres poczynionych przez organ ustaleń w kwestii skutków zastosowanych przepisów był niewystarczający. Organ oparł dokonaną ocenę na danych, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach administracyjnych i są niesprawdzalne. Brak jakichkolwiek dowodów w aktach administracyjnych sprawy uniemożliwia również zweryfikowanie zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Jest to istotne, gdyż dane podawane przez Spółkę zasadniczo różnią się od tych zaprezentowanych przez organ, co skutkuje brakiem możliwości sformułowania przez Sąd oceny co do prawidłowości stanowiska organu w kwestii technicznego bądź nietechnicznego charakteru zastosowanego przepisu.

Zdaniem Sądu I instancji wszelkie wywody organu o charakterze materialnoprawnym winny zostać poczynione dopiero po właściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i powinny opierać się na dowodach załączonych do akt sprawy zgodnie z art. 122 oraz art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.), dalej: O.p. Natomiast, według Sądu organ nie zebrał materiału dowodowego, opierając swoje ustalenia na danych znanych wyłącznie jemu bądź danych pochodzących ze źródeł, które dla Sądu nie są możliwe do zweryfikowania, co może sugerować, że dane zostały potraktowane wybiórczo i przytoczono tylko te z nich, które są odpowiednie dla uzasadnienia stawianej przez organ tezy o nietechnicznym charakterze spornych przepisów.

Sąd odnotował, że ocena organu w kwestii kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy została w całości dokonana dopiero w decyzji wydanej w drugiej instancji. Organ pierwszej instancji nie wypowiadał się wcale w tej materii, gdyż podejmował rozstrzygnięcie w poprzednio obowiązującym stanie prawnym i przed wydaniem przez TSUE wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Zdaniem Sądu zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego, wyrażona w art. 127 O.p., znajduje również zastosowanie w sytuacji, gdy w wyniku zmiany przepisów prawa organ odwoławczy orzeka na całkowicie nowej podstawie prawnej, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Poczynienie istotnych w sprawie ustaleń przez przeprowadzenie praktycznie całego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym i dokonanie na tej podstawie oceny charakteru spornych przepisów dopiero w zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu spowodowało, że strona w postępowaniu administracyjnym nie miała możliwości merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu zajętym na tle wyroku TSUE. W konsekwencji Spółka na etapie postępowania sądowego ustosunkowała się do determinujących rozstrzygnięcie poglądów organu o nietechnicznym charakterze przepisów ustawy o grach hazardowych, posługując się w tym zakresie argumentacją i danymi liczbowymi, które nie były wskazywane przez organ odwoławczy. Tymczasem, jak zaznaczył skład orzekający, to nie rzeczą Sądu jest poszukiwanie za organ odpowiedzi na postawione przez skarżącą zarzuty, gdyż w pierwszej kolejności strona powinna mieć prawo obrony swych praw przed organami administracji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor IC, wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 122 i art. 187 § 1 O.p. w zw. z art. 129 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h., przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku wadliwego uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż brak jest w niej ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi, z uwagi na okoliczność, że przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie do żadnych uchybień w zakresie procedury nie doszło, albowiem organ podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, a zebrane akta sprawy stanowiły wystarczającą podstawę do zbadania, czy zachodzą przesłanki do odmowy skarżącemu przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 O.p. oraz w zw. z art. 129 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h., przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku wadliwego uznania, że została ona wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, samodzielnej oceny charakteru przepisów art. 129 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h., mimo że taki obowiązek nałożył na sądy krajowe TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r.;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia, czy przepisy art. 129 ust.1 i 2 u.g.h. oraz art. 138 ust. 1 u.g.h., na podstawie których organ wydał decyzję w niniejszej sprawie, mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a w konsekwencji, czy podlegały notyfikacji przez Komisję Europejską. Sąd orzekający w niniejszej sprawie bezpodstawnie bowiem pozostawił tę kwestię do rozstrzygnięcia organowi, a tym samym nie ocenił legalności działania tego organu na płaszczyźnie zgodności jego działania z prawem materialnym;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia, do dokonanych przez organ ustaleń w oparciu o wytyczne zawarte we wskazanym wyżej wyroku TSUE, przedstawionych w zaskarżonej decyzji;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym konkretnie polegało uchybienie wskazanym przez Sąd przepisom postępowania, a zatem jaki jeszcze materiał dowodowy winny organy zgromadzić, skoro zezwolenie będące przedmiotem sprawy nie mogło ze względu na treść art. 129 ust. 1 i 2 u.g.h. oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. zostać przedłużone oraz poprzez brak wskazania, dlaczego brak danych dotyczących sprzedaży na polskim rynku oraz o liczbie funkcjonujących automatów do gier o niskich wygranych miały istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienie pozbawiło organy informacji o przesłankach rozstrzygnięcia Sądu oraz wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., przez pominięcie przez Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dokonania oceny wpływu wytkniętych organom uchybień procesowych w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz w uzasadnieniu decyzji na wynik sprawy.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co skutkowało uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 24 grudnia 2009 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu I instancji organ administracji celnej, po pierwsze, nie przeprowadził rzetelnej i wyczerpującej analizy zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych uwzględniającej kryteria określone w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C - 213/11, C - 214/11, C - 217/11, po drugie, nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego, po trzecie zaś, przeprowadzone w sprawie ustalenia oparł na danych nie znajdujących odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, co w konsekwencji nie pozwoliło na ocenę stanowiska organu odnośnie do spornej w sprawie kwestii, a mianowicie technicznego charakteru przejściowego przepisu - art. 138 ust. 1 u.g.h. Przesądzenie kwestii, że stanowiące podstawę wydania decyzji uregulowania ustawy o grach hazardowych stanowią przepisy techniczne, oznaczałoby, iż w myśl art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE powinny zostać przekazane Komisji, a wobec braku ich notyfikacji nie mogły być stosowane w rozpatrywanej sprawie.

Kierując się przedstawionym powyżej - w jego zasadniczym zarysie - sposobem podejścia Sądu I instancji do rozstrzygnięcia spornej w sprawie kwestii, według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, przede wszystkim za usprawiedliwione uznać należało te zarzuty skargi kasacyjnej, które podnosiły wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku w stopniu, uzasadniającym jego uchylenie.

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, że uzasadnienie wyroku stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego realizuje istotne, przypisane mu funkcje, w tym między innymi, funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie orzeczenia sądowego nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie - błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu. Do sytuacji, gdy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej oceny stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego przezeń za podstawę rozstrzygnięcia czy jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSiWSA 2010, z. 3, poz. 39, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1174/14).

Skoro stanowiąca istotę sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości kontrola działalności administracji koncentruje się na: kontroli rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji prawnych wymogów ustalania faktów; kontroli sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontroli konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych podstaw rozstrzygnięcia, czego konsekwencją jest "weryfikacyjny" typ stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa, to za oczywiste uznać należy, że właśnie nie bez powodu, zasadniczego elementu regulacji zawartej w art. 141 § 1 p.p.s.a., upatrywać należy nie dość, że w obowiązku wskazania przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych przyjmowanych za podstawę wyrokowania w sprawie, to przede wszystkim w obowiązku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W sytuacji więc, gdy sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji publicznej – w rozpatrywanej sprawie decyzji administracyjnej – za oczywiste uznać należy, że uzasadnienie wyroku powinno w jednoznaczny sposób odnosić się do normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11).

Z punktu widzenia przedstawionych uwag wprowadzających stwierdzić należy, że analiza uzasadniania zaskarżonego wyroku, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, ani odnośnie do przyjętych za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie ustaleń faktycznych, ani też odnośnie do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a w tym kontekście, odnośnie do wytycznych co do dalszego postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, według wytycznych Trybunału Sprawiedliwości zawartych w wyroku w sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11, powinno nastąpić z uwzględnieniem zakresu kognicji polskich sądów administracyjnych. W tym też kontekście wyjaśnienia wymaga, że uwzględniając charakterystyczną i specyficzną zarazem cechę prawa unijnego wyrażającą się w jego odrębności terminologicznej, autonomii znaczeniowej, nasyceniu terminologią ekonomiczną, równorzędnością wersji językowych, a przede wszystkim sposób konstrukcji jego przepisów zdeterminowany konsensualnym trybem ich stanowienia, brak jest podstaw, aby twierdzić, że w oparciu o powyższe można budować tezę o istnieniu dalej idących konsekwencji przywołanego judykatu TSUE, niż te które wyraźnie wynikają z jego treści, a w tym kontekście z treści zawartych w tym orzeczeniu wytycznych, które wprost i wyraźnie adresowane są do sądu krajowego (por. pkt 37 – 40). Rozstrzygając, w zakresie (wyłącznych) kompetencji powierzonych mu traktatem, "spór prawny" o treść prawa unijnego, który w rozpatrywanej sprawie dotyczył interpretacji art. 1 pkt 4 i pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, TSUE, właśnie ze względu na tenże zakres kompetencji orzeczniczych, nie mógł wkraczać w domenę, która nie została mu powierzona, lecz wyraźnie zastrzeżona została dla sądów krajowych. Sądy te, jako sądy unijne zobowiązane zostały do realizowania, między innymi, funkcji prounijnej wykładni prawa realizującej efekt uzupełniający w relacji do bezpośredniej skuteczności norm prawa unijnego oraz do pozostającej z nią w bezpośrednim związku funkcji oceny zgodności norm prawa krajowego z normami prawa unijnego, której realizacja, w zależności od rezultatu tejże oceny, może, lecz nie musi, skutkować realizacją funkcji integracyjnej, to jest innymi słowy, stosowaniem normy prawa unijnego. W związku z powyższym, nie może budzić żadnych wątpliwości, że z punktu widzenia przedstawionych powyżej uwag oraz w korespondencji do rysującego się na ich tle podziału kompetencji, Trybunał Sprawiedliwości nie bez powodu w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., zawarte w nim wytyczne adresował właśnie do sądu krajowego. Wprost wynika to również z konwencji, którą w przywołanym orzeczeniu operował Trybunał stwierdzając, że "[...] zadaniem sądu krajowego jest ustalić [...]" (pkt 37), "[...] sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność [...] (pkt 38), "Sąd krajowy powinien również ustalić, czy [...]" (pkt 39), a w końcu, że "[...]. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego." (pkt 40).

Z przywołanych wytycznych, odpowiednio wynika, że zadaniem sądu krajowego jest ustalić, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów (pkt 37), a dokonując tych ustaleń, powinien on uwzględnić między innymi okoliczność, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie (ograniczenie) ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane (38), a ponadto, że powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy i mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów (39). Również w rekapitulacji swojego stanowiska wyrażającego się w stwierdzeniu, że art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, Trybunał Sprawiedliwości wyraźnie i stanowczo podkreślił, że "[...] Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego."

Wobec powyższego, za uzasadnione uznać należało stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, z którego wynika, że Sąd I instancji nie dokonał samodzielnej oceny charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a mianowicie, czy mają one charakter techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE), pozostawiając tę kwestię do rozstrzygnięcia organom administracji celnej, pomimo, że dokonanie tej oceny należało do Sądu i instancji, jako sądu krajowego.

W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że kontrolowana decyzja Dyrektora IC zawierała stanowisko organu odwoławczego odnośnie do oceny charakteru przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i 2 u.g.h., które to stanowisko organ ten odniósł, zarówno do art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, jak i do wytycznych Trybunału Sprawiedliwości zawartych w przywołanym powyżej judykacie tego sądu europejskiego. Argumentacja organu administracji celnej odnosiła się zarówno do ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, jak i do przeprowadzonych w niej dowodów oraz ich oceny. Zawierała również analizę prawną. Sąd I instancji zaś, nie przedstawiając własnego wzorca oceny, ani też metody ustalania charakteru wymienionych przepisów ustawy krajowej z punktu widzenia możliwości uznania ich za przepisy techniczne, w świetle dyrektywy 98/34/WE oraz wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., doszedł do wniosku, że stanowisko organu w odniesieniu do omawianej kwestii jest wadliwe, a przeprowadzone przez ten organ ustalenia są niekompletne i nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że stanowisko organu nie koresponduje z wytycznymi zawartymi w przywołanym judykacie Trybunału w sprawach C - 213/11, C - 214/11, C - 217/11. Jednocześnie, Sąd I instancji nie wyjaśnił czy, sporne w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnoszące się do oceny charakteru przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, w tym art. 138 ust. 1 tej ustawy, powinno być oceniane wyłącznie w sferze jurydycznej, czy też wymagało przeprowadzenia dodatkowych ustaleń faktycznych, a jeżeli tak to jakich.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, przedstawiona powyżej propozycja Sądu I instancji odnośnie do rozstrzygnięcia spornej w sprawie kwestii narusza – jak słusznie podnosi to strona skarżąca kasacyjnie – przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

W tej mierze podnieść należy, że z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, iż przepis ten determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego, co oznacza, że sąd ten operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem i co z kolei prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza ten akt przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Skoro stanowiąca istotę sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości kontrola działalności administracji koncentruje się – co ponownie należy podkreślić - na kontroli prawidłowości stosowania przez organ administracji publicznej przepisów procedury, przepisów kompetencyjnych oraz przepisów prawa materialnego i co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że istota regulacji zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. wyraża się w obowiązku wskazania przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych przyjmowanych za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zwłaszcza zaś w obowiązku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, to ze wskazanego punktu widzenia, przedstawione powyżej deficyty stanowiska Sądu I instancji ocenić należy nie inaczej, jak tylko, jako naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przywołanych przepisów stanowiło konsekwencję tego, że Sąd I instancji nie rozpatrzył istoty sprawy w jej całokształcie - to jest w sposób, w jaki powinien i zobowiązany był uczynić w świetle przedstawionych powyżej uwag i argumentów – co nie pozostawało bez wpływu na wadliwość podejścia tego Sądu do wskazania i wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawnej podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz na wadliwość adresowanych do organu administracji celnej zaleceń, co do dalszego postępowania w sprawie. W tym też kontekście zwrócić należy uwagę i na to, że odwołanie się przez Sąd I instancji do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II GSK 77/11 było niezasadne, a zatem i wadliwe dlatego, że w wymienionym judykacie – inaczej niż w rozpatrywanej sprawie - kwestia technicznego charakteru przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych ujawniła się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

W analizowanym zakresie krytycznie ocenić należy również – co powyżej już zasygnalizowano – sposób, w jaki Sąd I instancji sformułował adresowane do organu administracji celnej zalecenia co do dalszego postępowania w sprawie. Mianowicie, Sąd I instancji stwierdził, że "ustalenie istotnego wpływu konkretnego przepisu ustawy powodującego ograniczenia dotyczące używania automatów, na wielkość czy zakres ich sprzedaży, wymaga uwzględnienia wielu bezpośrednich i pośrednich czynników nie tylko prawnych, mogących mieć takie oddziaływanie, determinujących zachowania użytkowników, jak i podmiotów urządzających gry". Wysoki stopień ogólności tak zredagowanych i sformułowanych zaleceń powoduje, że nie czynią one zadość wymogowi określonemu w art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a., a mianowicie, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W tej mierze, nie powinno budzić żadnych wątpliwości to, że wskazania co do dalszego postępowania muszą być konkretne i jednoznacznie sformułowane, to jest tak, aby w ponowionym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, a w konsekwencji, aby doprowadzić do wydania w sprawie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Nie spełnia omawianych kryteriów uzasadnienie wyroku, z którego zaleceń i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie trzeba się domyślać. Wadliwość tego rodzaju może bowiem skutkować uzasadnioną niepewnością organu administracji i strony odnośnie do dalszych czynności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1492/13).

Brak jest również podstaw, aby za prawidłowe uznać stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim Sąd ten dopatrzył się w działaniu organu administracji celnej naruszenia art. 127 O.p. i wyrażonej na jego gruncie zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym względzie, podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że w rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, iż sprawa z wniosku skarżącej spółki o zmianę pozwolenia w zakresie odnoszącym się do miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych została rozpatrzona dwukrotnie, co innymi słowy oznacza, że wydane zostały w niej dwa rozstrzygnięcia, a mianowicie rozstrzygnięcie organu I instancji oraz rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że o ile organ I instancji wydając decyzję w dniu 24 grudnia 2009 r. nie odniósł się - z obiektywnych względów - do przywołanego powyżej judykatu TSUE, który zapadł w dniu 19 lipca 2012 r., to stanowisko organu odwoławczego orzekającego w sprawie w dniu 21 grudnia 2012 r., odnosi się już – co jasno i wyraźnie wynika z kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji ostatecznej – do przywołanego orzeczenia sądu europejskiego oraz zawartych w nim wytycznych. Podnieść należy, że przepis art. 233 O.p., stosowany odpowiednio na podstawie art. 8 u.g.h., precyzyjnie określa sytuacje, w których organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną. Ponadto, zgodnie z art. 233 § 2 O.p., organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powołując się wyłącznie na art. 127 O.p., zarzucając organowi administracji celnej naruszenie tego przepisu, Sąd I instancji w ogóle przy tym nie powiązał go z art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) i b), czy też z § 2 tego artykułu. Jednocześnie, w kontekście przywołanego powyżej stanowiska Sądu I instancji, który braku zgodności z prawem kontrolowanej decyzji ostatecznej upatrywał w wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, zwrócić należy uwagę i na to, że Sąd ten jednocześnie nie przesądził, że sporna w sprawie kwestia odnosząca się do oceny charakteru przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych wiąże się z potrzebą przeprowadzenia dodatkowych ustaleń faktycznych. Nie wyjaśnił również - co z punktu widzenia określonych w § 2 art. 233 O.p. przesłanek wydania decyzji kasacyjnej ma zasadnicze znaczenie – czy zarzucone organowi administracji celnej mankamenty postępowania dowodowego, są tymi, o których mowa w przywołanym przepisie, a mianowicie, czy skutkują one koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części.

Z punktu widzenia dotychczas przedstawionych uwag i argumentów, w świetle których stwierdzić należało, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, ani też nie wyjaśnił, w sposób czyniący wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., faktycznych i prawnych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, za uzasadnione uznać należało również zarzuty postawione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, że jak powyżej już to wielokrotnie podkreślano, zarzucając organowi administracji celnej brak ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy (a w konsekwencji naruszenie art. 122 i art. 187 § 1 O.p.), Sąd I instancji nie wyjaśnił, ani też nie wskazał, jakiego rodzaju mankamenty towarzyszyły postępowaniu wyjaśniającemu prowadzonemu w rozpatrywanej sprawie oraz jaki miały one wpływ na jej wynik.

Rekapitulując, stwierdzić należy, że brak stanowiska Sądu I instancji odnośnie do charakteru spornego w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. i przerzucenie obowiązku dokonania tej oceny na organ administracji celnej, z punktu widzenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a kwalifikować należało, jako naruszenie przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie orzekając w sprawie, Sąd I instancji zobowiązany więc będzie do zajęcia (jednoznacznego) stanowiska - wolnego od wskazanych powyżej niekonsekwencji – odnoszącego się do wskazanej powyżej i spornej w sprawie kwestii, co wymaga również wyczerpującego odniesienia się do argumentów przedstawionych przez organ administracji, a w sytuacji uznania ich za niezasadne i nieprzydatne, wyjaśnienia motywów tej oceny.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.