Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 658/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 art. 116 ust. 1,2, art. 11d ust. 1,2,5, art. 11e art. 11f ust. 1,3,4 art. 11g ust. 3 art. 11 ust. 1 art. 12 ust. 1,3,4
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , Protokolant ref. stażysta Edyta Cichecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...], znak: [...], Wojewoda M. (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351; dalej: "p.b."), oraz na podstawie art. 11 d ust. 5 w związku z art. 12 ust. 4f ustawy z 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 176; dalej: "ustawa zrid"), po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej: "skarżący") od decyzji Starosty W. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z [...] lipca 2020 r., nr [...], znak: [...], udzielającej zezwolenia dla Wójta Gminy K. (dalej: "Wójt", "inwestor") na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do wysokości działki nr ew. [...] w miejscowości O. w gminie K.". Adres inwestycji: O., gm. K., powiat w., woj. M. - w pkt I: uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji znajdujący się na stronie 1 sformułowanie: "Określenie linii rozgraniczających teren: Linię rozgraniczającą teren niezbędny dla realizacji drogi gminnej oznaczoną linią przerywaną koloru ciemnoniebieskiego na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia nowego zapisu: "Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Ustalone linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono linią przerywaną koloru ciemnoniebieskiego, na poświadczonej przez projektanta za zgodność z oryginałem kopii mapy zasadniczej do celów projektowych w skali 1:500. Przedmiotowa mapa stanowi część graficzną projektu zagospodarowania terenu" - zaś w pkt II: w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy zrid (m.in. art. 11a ust. 1, art. 11b ust. 1,2, art. 11d ust. 1,2,5, art. 11e, art. 11f ust.1, 3, 4, art.11g ust. 3, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, 3, 4). Podniósł, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy zrid o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wniósł do Starosty W. zarządca drogi, tj. Wójt Gminy K. Przed złożeniem wniosku ww. inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 ustawy zrid uzyskał opinie lub milczące uzgodnienie: Zarządu Województwa M. w W. z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Zarządu Powiatu w W. (milczące uzgodnienie). Stosownie do art. 11d ust. 1 ustawy zrid, inwestor do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W myśl art. 11d ust. 1 pkt 5 ustawy zrid do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Stosownie do art. 20 ust. 4 p.b. do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Wojewoda M. (analizując złożony przez inwestora wniosek z 31 maja 2019 r.), uznał, że ww. wniosek po uzupełnieniu zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 ustawy zrid. W jego ocenie Starosta prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków i uwag, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Starosta zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy zrid zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem wysyłając zawiadomienie na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń w urzędzie właściwym ze względu na przebieg drogi - tj. Urzędzie Gminy K., w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy K. oraz w Starostwie Powiatowym w W. i w prasie lokalnej tj.: "Wieści Podwarszawskie" w dniu 17 czerwca 2020 r. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości organ uznał za skuteczne. W zawiadomieniach wskazano miejsce, w którym strony mogą zapoznać się z dokumentacją oraz składać ewentualne wnioski. Zatem stwierdził, że strony były właściwie i skutecznie zawiadomione, miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w trakcie trwania postępowania. Zatem należy uznać, że postępowanie było przeprowadzone w sposób właściwy.

Wojewoda wskazał, że kontrolowana decyzja co do zasady czyniła zadość wymogom z art. 11 f ust. 1 ustawy zrid, jednak zawierała wady i braki i wymagała korekty oraz uzupełnienia, aby zawierała niezbędne elementy określone w ww. przepisie. Decyzja w obecnym kształcie zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 3:500 wraz z wykazami zmian gruntowych stanowiące załącznik nr 2 do decyzji). Na mocy decyzji Starosty zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 1. W decyzji określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności Państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Starosta (w myśl art. 11f ust. 3 ustawy zrid) doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie powiatowym oraz w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi, na stronie internetowej tej gminy, a także w prasie lokalnej tj. "Kurier w" w dniu 4 sierpnia 2020 r. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 ustawy zrid informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Wszystkie strony postępowania miały zatem zapewniony czynny udział w postępowaniu.

Z uwagi na fakt, że przesłane do Wojewody akta organu I instancji nie były kompletne, ww. organ II instancji pismem z [...] marca 2021 r., znak: [...] zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wyjaśnienie, czy przekazane do Wojewody akta sprawy stanowią kompletną dokumentację, na podstawie której została wydana decyzja Starosty z [...] lipca 2020 r., o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej - w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez przekazanie do tutejszego organu:

- przedłożenia dowodu potwierdzającego zamieszczenie na BIP i tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w W. oraz na BIP i tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy K. obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wraz ze wskazaniem terminów upublicznienia ww. obwieszczenia zgodnie z art. 11d ust.5 ustawy zrid zawierającego podpis i podanie funkcji osoby (lub osób) upoważnionej do składania oświadczeń w zakresie potwierdzania faktu umieszczania obwieszczeń na BIP i na tablicy ogłoszeń oraz pieczęć urzędu;

- przedłożenia dowodu potwierdzającego zamieszczenie na BIP i tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w W. oraz na BIP i tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy K. obwieszczenia o wydaniu decyzji Starosty W. z [...] lipca 2020 r. o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, wraz ze wskazaniem terminów upublicznienia ww. obwieszczenia zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy zrid, zawierającego podpis i podanie funkcji osoby (lub osób) upoważnionej do składania oświadczeń w zakresie potwierdzania faktu umieszczania obwieszczeń na BIP i na tablicy ogłoszeń oraz pieczęć urzędu;

- odniesienia się do uwag zawartych w odwołaniu R. K.

Starosta (w piśmie z 18 maja 2021 r., które wpłynęło do organu 24 maja 2021 r.) złożył wyjaśnienia w sprawie dot. ww. wezwania.

Następnie Wojewoda (w piśmie z [...] lipca 2021 r., znak: [...]) ponownie zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wyjaśnienie, czy przekazane do Wojewody akta sprawy stanowią kompletną dokumentację na podstawie której została wydana decyzja Starosty z [...] lipca 2020 r., o zezwoleniu na realizację omawianej inwestycji drogowej - w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez przekazanie do tutejszego organu dowodów wymienionych powyżej (w pkt 1 i 2).

Starosta (przy piśmie z 30 sierpnia 2021 r., które wpłynęło do organu 3 września 2021 r.), złożył wyjaśnienia w sprawie dot. ww. wezwania oraz załączył wymagane dokumenty.

Organ odwoławczy (w związku z ostatecznym uzupełnieniem braków), ponownie przeanalizował cały materiał, a następnie pismem z 30 grudnia 2021 r. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dokumentów przed wydaniem decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, wskazane powyżej uchybienia nie stanowią o wadliwości decyzji organu I instancji, która skutkować powinna wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Podał, że wydanadecyzja wymaga jedynie dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Nie zaistniały żadne wady postępowania przed organem I instancji, które czyniłyby niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady opisanej w art. 15 k.p.a. Przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiają organowi odwoławczemu korektę zaskarżonej decyzji przez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie, co do istoty sprawy. Organ dostrzegł, że decyzja Starosty wymaga korekty w zakresie określenia linii rozgraniczających terenu. W związku z powyższym uchybieniem w zakresie określenia linii rozgraniczających terenu w decyzji Starosty, organ odwoławczy dokonuje w przedmiotowym zakresie korekty, gdyż wprowadzenie zmiany uczyni zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji bardziej czytelnym. Organ odwoławczy dokonując powyższego rozstrzygnięcia uznał, że nie narusza ono zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Starosty było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostają zgodnie z wnioskiem inwestora oraz decyzją organu I instancji.

Treść art. 11i ust. 1 ustawy zrid przesądza, że złożony projekt budowlany, o którym mowa w art. 11d ust. 1 pkt 5 ustawy zrid, musi odpowiadać wymaganiom prawa budowlanego. Zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu (art. 34 ust. 2 p.b.), co oznacza w analizowanym przypadku m.in., brak konieczności badania dokumentacji projektowej pod kątem zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (art. 11i ust. 2 ustawy zrid).

Wojewoda zaznaczył, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter związany. Wniosek o jego wydanie zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy zrid. Dlatego też zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 5 ustawy zrid, decyzja zawiera w szczególności "zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1". Art. 12 ust. 1 ustawy zrid stanowi wprost, że zatwierdza się podział nieruchomości. Dokonanie podziału nieruchomości jest jednym z rozstrzygnięć zawartych w treści ww. ustawy. Nie jest to jednak podział prawny polegający na przeniesieniu przez dotychczasowego właściciela prawa własności części nieruchomości na rzecz innej osoby, a wyłącznie podział geodezyjny, polegający na wydzieleniu z dotychczas istniejącej działki ewidencyjnej nowo utworzonych działek. Podział nieruchomości zatwierdzony zrid może nastąpić zarówno w odniesieniu do nieruchomości, która ma założoną księgę wieczystą jak i w stosunku do nieruchomości bez tej księgi. Warunkiem wykonania projektu podziału ewidencyjnego (geodezyjnego) działki na potrzeby inwestycji drogowej nie jest istnienie księgi wieczystej dla tej działki. Dopiero z chwilą uzyskania waloru ostateczności przez zrid wszystkie te części nieruchomości, które ujęte zostały w obszar pasa drogowego wyznaczonego zrid, stają się przedmiotem własności innego podmiotu tj. Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego art. 12 ust. 4 ustawy zrid. W konsekwencji tego, zgodnie z art. 12 ust. 3 decyzja zrid stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

Organ odwoławczy (w pozostałej części) stwierdził, że decyzja czyni zadość innym wymogom ustawy zrid i utrzymał ją w mocy. Podkreślił przy tym, że w jego ocenie wskazane powyżej uchybienia nie stanowią o wadliwości decyzji organu I instancji, która skutkować powinna wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przeanalizował również zarzuty skarżącego, zawarte w odwołaniu. Wyjaśnił, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które wydając decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - nie są uprawnionymi do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 ustawy zrid, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy I i II instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy zrid, bowiem stosownie do przepisu art. 11e ww. ustawy nie można uzależniać przedmiotowego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Powołując się na orzecznictwa sądów administracyjnych zaznaczył, że inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Wojewoda ponownie powtórzył, że w przedmiotowej sprawie zarówno on, jak i Starosta nie mogą dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu niniejszej inwestycji drogowej. Zapisy ustawy zrid nie określają obowiązku zaproponowania przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów, dlatego też organy orzekające w I i II instancji mają jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. Ponadto nie jest wymagana zgoda właściciela gruntu przeznaczonego do przejęcia pod inwestycję drogową. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na budowę drogi nie jest również związany zamierzeniami właścicieli gruntów położonych na trasie planowanej inwestycji drogowej.

Nadmienił, że pismem z 1 marca 2021 r., przekazał odwołanie do organu I instancji w celu odniesienia się do uwag. W piśmie z 28 kwietnia 2021 r. inwestor odniósł się do zarzutów zawartych w ww. odwołaniu. Inwestor wskazał m.in. cyt. "W kwestii zastrzeżenia dotyczącej położenia linii rozgraniczającej pasa drogowego przy działce [...] są niezasadne ponieważ zgodnie z art. 11i ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ulica G. w O. zlokalizowana jest w zachodniej części tej miejscowości. Na całej długości sąsiaduje z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. Zaprojektowany układ drogowy uporządkuje i poprawi bezpieczeństwo osób korzystających z wskazanego odcinka drogi".

Wojewoda (odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu) stwierdził, że wyjaśnienia organu I Instancji (w piśmie z 18 maja 2021 r. oraz z 30 sierpnia 2021 r.) są wystarczające, aby uznać za kompletne dokumenty przekazane do Wojewody przy ww. odwołaniu.

Przytaczając orzecznictwo sądu administracyjnego podkreślił, że celem ustawodawcy było stworzenie warunków do budowy i modernizacji dróg publicznych, a więc celu publicznego uzasadniającego wprowadzenie ograniczeń prawa własności. Realizacja celów publicznych zawsze pociąga za sobą pewne ograniczenia oraz uciążliwości dla właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod taką inwestycję, jednakże przepisy specustawy drogowej przewidują stosowne odszkodowanie za przejęte nieruchomości lub ich części. Powyższe dowodzi, że pomimo pozbawienia własności nieruchomości, dochodzi do wyrównania strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Zatem przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy specustawy drogowej są rekompensowane stosownym odszkodowaniem.

Podstawą określenia wartości nieruchomości jest operat szacunkowy wykonany przez biegłego rzeczoznawcę. W rozpatrywanej sprawie zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczy drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do wysokości działki [...] w miejscowości O. w gminie K. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376; dalej: "u.d.p."), droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogi publiczne i wewnętrzne są zatem budowlami w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zasadnicze znaczenie dla stosowania specustawy ma jednak definicja budowy drogi zawarta w u.d.p., zgodnie z którą jest ona wykonywaniem połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudową i rozbudową. Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich zostały zawarte w wydanej decyzji Starosty.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, Wojewoda uznał, że są one niezasadne. Zarówno we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej oraz w decyzji opisano analizę powiazania drogi gminnej ul. [...] z innymi drogami publicznymi. Ulica [...] jest drogą gminną na terenie powiatu wołomińskiego w gminie K. w miejscowości O. Droga rozpoczyna się od skrzyżowania z drogą gminną ul. [...] biegnie w kierunku południowym i wydzielona jest do drogi klasy dojazdowej bez nazwy. Planowana jest budowa drogi na odcinku 330 m od granicy pasa drogowego ul. [...] do ostatniego istniejącego zabudowania. Utworzenie pasa drogowego drogi gminnej zostało zaprojektowane z poszanowaniem istniejącej zabudowy okolicy drogi. Powierzchnie działek pozyskane w celu utworzenia pasa drogowego są racjonalne. Ponadto w treści zakarżonej decyzji organ I instancji wskazał warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska. Stosownie do art. 71 ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), a rozpatrywane przedsięwzięcie zgodnie z ww. rozporządzeniem nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto inwestor we wniosku wskazał, że zgodnie z art. 11a ust. 4 ustawy zrid, projektowana inwestycja polegająca na budowie drogi gminnej nie wymaga dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r., co wynika wprost z parametrów inwestycji określonych załączonej do wniosku dokumentacji budowlanej. Ponadto skarżący w żaden sposób nie zostanie pozbawiony dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z drogi, kanalizacji energii elektrycznej, a uciążliwości wynikające z hałasu i wibracji będą mniejsze niż ma to miejsce w stanie istniejącym. Działka skarżącego ma dostęp do drogi gminnej - publicznej i w żaden sposób projektowana inwestycja tego dostępu nie ogranicza. Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p., w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Ustawa zrid ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje kilka ważnych skutków prawnych, a mianowicie: jest decyzją ustalającą lokalizację danego przedsięwzięcia, zatwierdza projekt podziału nieruchomości niezbędnych do jego realizacji, które na jej podstawie przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa (lub jednostki samorządu terytorialnego w zależności od tego, kto jest inicjatorem budowy drogi), jak również stanowi faktyczne pozwolenie na budowę. Dodał, że oczywistym jest, iż budowa drogi wiąże się zarówno z koniecznością wprowadzenia zmian w sposobie zagospodarowania działki poszczególnych nieruchomości, jak i z przejęciem na rzecz podmiotu publicznoprawnego własności nieruchomości lub ich części, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednak, że podjęte w zakarżonej decyzji rozstrzygnięcia nie miały legitymacji ustawowej, bądź że zostały podjęte z rażącym pokrzywdzeniem właścicieli przejmowanych nieruchomości. Wyjaśnił, że zarówno wniosek inwestora, jak i postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, a także decyzja Starosty nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

W konsekwencji, Wojewoda M. decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...], znak: [...] orzekł, jak na wstępie niniejszego uzasadnienia, tj. w pkt I: uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji znajdujący się na stronie 1 zapis: "Określenie linii rozgraniczających teren: Linię rozgraniczającą teren niezbędny dla realizacji drogi gminnej oznaczoną linią przerywaną koloru ciemnoniebieskiego na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia nowego zapisu: "Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Ustalone linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono linią przerywaną koloru ciemnoniebieskiego, na poświadczonej przez projektanta za zgodność z oryginałem kopii mapy zasadniczej do celów projektowych w skali 1:500. Przedmiotowa mapa stanowi część graficzną projektu zagospodarowania terenu" - zaś w pkt II: w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

2. R. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] lutego 2022 r., zaskarżając ją w zakresie cyt. "pkt II". Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

a) art. 9 k.p.a., poprzez brak informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw, będących przedmiotem postępowania, pomimo kierowania przez niego licznej korespondencji z żądaniem udzielenia wyjaśnień w przedmiocie podejmowanych przez organ kroków;

b) art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak odniesienia się organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych przez skarżącego zarzutów;

c) art. 6 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez brak rozpoznania sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym, a skupienie się na wybiórczej analizie części zagadnień powstałych na kanwie postępowania.

Zaskarżając przedmiotową decyzję wniósł o: "Uchylenie jej w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta [...]" (...) "o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą mogły organ I instancji". Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

4. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji został rozpoznany odrębnie (postanowieniem Sądu z 25 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 658/22).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów, podjętych w trybie tzw. ustawy zrid - o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do wysokości dz. nr ew. [...] w miejscowości O. w gminie K." (adres inwestycji: O., gm. K., powiat w., woj. M.).

Zdaniem skarżącego, nie był on w sposób prawidłowy informowany w zakresie przedmiotowej inwestycji. Nie zgadza się także z tym, że z kosztem jego działki (wywłaszczenie 4 metrów działki) będzie budowana "ślepa ulica". Jego zdaniem, budowa tej drogi nie jest niezbędna. Nie ma też uzasadnienia ekonomicznego i społecznego oraz narusza zasady sprawiedliwości społecznej.

Zdaniem organów, projektowana inwestycja stanowi cel publiczny. Jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Ustawa zrid ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, że decyzja zrid wywołuje kilka ważnych skutków prawnych, a mianowicie: jest decyzją ustalającą lokalizację danego przedsięwzięcia, zatwierdza projekt podziału nieruchomości niezbędnych do jego realizacji, które na jej podstawie przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa (lub jednostki samorządu terytorialnego w zależności od tego, kto jest inicjatorem budowy drogi), jak również stanowi faktyczne pozwolenie na budowę.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącemu. Zatem wszelkie zarzuty formułowane w skardze należało uznać za niezasadne.

2. W rozpatrywanej sprawie zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczy drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do wysokości dz. nr [...] w miejscowości O. w gminie K.

Celem ustawodawcy było stworzenie warunków do budowy i modernizacji dróg publicznych, a więc celu publicznego uzasadniającego wprowadzenie ograniczeń prawa własności. Realizacja celów publicznych zawsze pociąga za sobą pewne ograniczenia oraz uciążliwości dla właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod taką inwestycję, jednakże przepisy ustawy zrid przewidują stosowne odszkodowanie za przejęte nieruchomości lub ich części. Powyższe dowodzi, iż pomimo pozbawienia własności nieruchomości, dochodzi do wyrównania strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Zatem przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy specustawy drogowej są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (por. wyrok NSA z 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11).

W ocenie Sądu, zasadnie organ wskazał w decyzji podstawy prawne dotyczące przedmiotowej inwestycji wynikające z ustawy zrid (art. 11f ust. 1 ustawy zrid). Organ II instancji wskazał również na konieczność korekty i uzupełnienia decyzji organu I instancji (stąd rozstrzygnięcie zawarte w pkt I decyzji organu II instancji). Rozstrzygniecie to nie jest sporne i stanowi konieczne uzupełnienie (zmianę) decyzji organu I instancji.

3. Podkreślić należy również, że zarzuty skarżącego zawarte w skardze związane z nieodpowiednim informowaniem stron są również niezasadne. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy zrid Starosta W.: doręczył decyzję wnioskodawcy, zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie powiatowym oraz w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi, zamieszczono informację na stronie internetowej gminy a także w prasie lokalnej ("Kurier" z 4 sierpnia 2020 r.). Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono (zgodnie z art. 11 f ust. 4 ustawy zrid) informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości to, że wszystkie strony postępowania miały zatem zapewniony czynny udział w postępowaniu.

Dodatkowo należy podkreślić, że organ II instancji (pismami z 1 marca 2021 r. z dnia 30 lipca 2021 r.) zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wyjaśnienie czy przekazane do Wojewody M. akta sprawy stanowią kompletną dokumentację, na podstawie której została wydana decyzja Starosty W. Nr [...] z [...] lipca 2020 r. o zrid w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez przekazanie organu szczegółowych informacji wskazanych w tych pismach.

Po dokonaniu ponownej analizy całego materiału dowodowego Wojewoda pismem z 30 grudnia 2021 r. (działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.) zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dokumentów przed wydaniem decyzji.

W ocenie Sądu, takie postępowanie organów gwarantowało wszystkim zainteresowanym stronom możliwość zapoznania się w pełni z dokumentacją dotyczącą spornej inwestycji.

4. Podkreślić trzeba, że decyzja zrid ma charakter związany. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji drogowej. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Nie może uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14)

Wniosek o wydanie decyzji zrid zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Dlatego też zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 5 ustawy zrid decyzja zawiera w szczególności "zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1". Natomiast art. 12 ust. 1 ustawy zrid stanowi wprost, że zatwierdza się podział nieruchomości. Dokonanie podziału nieruchomości jest jednym z rozstrzygnięć zawartych w ustawie zrid. Nie jest to jednak podział prawny polegający na przeniesieniu przez dotychczasowego właściciela prawa własności części nieruchomości na rzecz innej osoby, a wyłącznie podział geodezyjny, polegający na wydzieleniu z dotychczas istniejącej działki ewidencyjnej nowo utworzonych działek. Podział nieruchomości zatwierdzony decyzją zrid może nastąpić zarówno w odniesieniu do nieruchomości, która ma założoną księgę wieczystą jak i w stosunku do nieruchomości bez tej księgi. Warunkiem wykonania projektu podziału ewidencyjnego (geodezyjnego) działki na potrzeby inwestycji drogowej nie jest istnienie księgi wieczystej dla tej działki. Dopiero z chwilą uzyskania waloru ostateczności przez zrid wszystkie te części nieruchomości, które ujęte zostały w obszar pasa drogowego wyznaczonego zrid, stają się przedmiotem własności innego podmiotu tj. Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego art. 12 ust. 4 ustawy zrid. W konsekwencji tego, zgodnie z treścią art. 12 ust. 3 decyzja zrid stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, wskazać trzeba, że organy nie są uprawnionymi do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem twierdzenia skarżącego, że "wójt zabiera 4 metry tylko z mojej działki a z sąsiedniej nic" nie mogą zostać uwzględnione przy kwestionowaniu decyzji wynikającej z ustawy zrid.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 ustawy zrid, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji zrid decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno organ I instancji jak i organ II instancji mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w ustawie zrid, bowiem stosownie do art. 11e ustawy zrid nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Zatem to inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ właściwy do wydania decyzji zrid nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie tej decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. (por. wyrok NSA z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13)

Organy nie mogą dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Przy czym postanowienia ustawy zrid nie określają obowiązku zaproponowania przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów, dlatego też organy orzekające w I i II instancji mają jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. Ponadto nie jest wymagana zgoda właściciela gruntu przeznaczonego do przejęcia pod inwestycję drogową. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na budowę drogi nie jest również związany zamierzeniami właścicieli gruntów położonych na trasie planowanej inwestycji drogowej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 521/18).

Wskazać również trzeba, że zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy zrid w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ww. ustawie stosuje się odpowiednio przepisy p.b. Jak wynika natomiast z art. 35 ust. 4 p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach p.b. organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1583/13).

Podsumowując, organ wydający decyzję o zrid nie jest uprawniony do oceny zasadności i celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi (por. wyrok NSA z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3149/20).

5. Dodatkowo należy wskazać, że w trakcie postępowania administracyjnego w piśmie z 28 kwietnia 2021 r. inwestor odniósł się do zarzutów skarżącego. Wskazał między innymi na to, że "(...) w kwestii zastrzeżenia dotyczącej położenia linii rozgraniczającej pasa drogowego przy dz. [...] są niezasadne ponieważ zgodnie z art. 11i ustawy zrid w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ulica [...] w O. zlokalizowana jest w zachodniej części tej miejscowości. Na całej długości sąsiaduje z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. Zaprojektowany układ drogowy uporządkuje i poprawi bezpieczeństwo osób korzystających z wskazanego odcinka drogi".

Podkreślić również trzeba, że we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji opisano analizę powiazania drogi gminnej ul. [...] z innymi drogami publicznymi. Ulica [...] jest drogą gminną na terenie powiatu wołomińskiego w gminie K. w miejscowości O. Droga rozpoczyna się od skrzyżowania z drogą gminną ul. [...] biegnie w kierunku południowym i wydzielona jest do drogi klasy dojazdowej bez nazwy. Planowana jest budowa drogi na odcinku 330 m od granicy pasa drogowego ul. [...] do ostatniego istniejącego zabudowania. W decyzji organu II instancji zasadnie wskazuje się, że utworzenie pasa drogowego drogi gminnej zostało zaprojektowane z poszanowaniem istniejącej zabudowy okolicy drogi. Powierzchnie działek pozyskane w celu utworzenia pasa drogowego są racjonalne. Ponadto w treści skarżonej decyzji organ I instancji wskazał, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska w których czytamy m.in., że zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm.), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), a rozpatrywane przedsięwzięcie zgodnie z ww. rozporządzeniem nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto inwestor we wniosku wskazał, że zgodnie z art. 11a ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych projektowana inwestycja polegająca na budowie drogi gminnej nie wymaga dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co wynika wprost z parametrów inwestycji określonych załączonej do wniosku dokumentacji budowlanej.

Zasadnie twierdzi Wojewoda, że skarżący w żaden sposób nie zostanie pozbawiony dostępu do drogi publicznej, czy też możliwości korzystania z drogi, kanalizacji energii elektrycznej, a uciążliwości wynikające z hałasu i wibracji mogą być mniejsze niż ma to miejsce w stanie istniejącym. Działka skarżącego ma dostęp do drogi gminnej - publicznej i w żaden sposób projektowana inwestycja tego dostępu nie ogranicza.

Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Ustawa nakłada zatem obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 435/17). Obowiązek zapewnienia właściwych zjazdów do nieruchomości poprzez budowę lub przebudowę zjazdów dotychczas istniejących, rozumieć należy w ten sposób, że wybudowany lub przebudowany w oparciu o decyzję zrid zjazd, będzie umożliwiał rzeczywiste, faktyczne skomunikowanie się określonej nieruchomości z drogą publiczną.

6. Podsumowując, zaskarżona decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem. Nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa.

Sporna inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Ustawa zrid ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Niewątpliwie budowa drogi wiąże się zarówno z koniecznością wprowadzenia zmian w sposobie zagospodarowania działki poszczególnych nieruchomości, jak i z przejęciem na rzecz podmiotu publicznoprawnego własności nieruchomości lub ich części, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednakże, że podjęte w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia nie miały legitymacji ustawowej, bądź że zostały podjęte z rażącym pokrzywdzeniem właścicieli przejmowanych nieruchomości.

Niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję w art. 21 ust. 1 Konstytucji. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż art. 64 ust. 1 Konstytucji dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Tzw. specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a ustawy zrid). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji, która jak wynika z akt sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego (por. wyrok NSA z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2468/19).

7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.