Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 342/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...]. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...] wniósła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] kwestionując ustalenia planu ograniczające możliwości zabudowy do sześciu kondygnacji działki nr ewid. [...] przy ul [...], której jest współwłaścicielem ułamkowym.

W uzasadnieniu zarzutu podnosi, że na podstawie dotychczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor uzyskał pozwolenie na budowę na sąsiedniej działce przy ul. [...] na budynek biurowy o 31 kondygnacjach i wysokości około 90 m. Ograniczenie w projekcie planu zabudowy na działce nr ewid. [...] do sześciu kondygnacji stanowi rażące naruszenie interesów Spółki, zmniejszy jej wartość użytkową, a w konsekwencji i handlową.

Rada W. uchwałą Nr [...]z dnia [...] grudnia 2005 r. odrzuciła zarzut Spółki.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w rejonie ulicy [...] projekt planu przewiduje lokalizację zabudowy o wysokości do 25 m gdyż teren ten sąsiaduje z zabytkowymi Zakładami [...], których wysokość zabudowy wynosi 12 m. Dopuszczenie zabudowy wyższej niż 25 m powodowałaby dysharmonię pomiędzy zabudową istniejącą i projektowaną, która zostanie zrealizowana w przyszłości. Zakłady [...] są reliktami dawnej przemysłowej zabudowy [...] i jednym z niewielu obiektów tej klasy w skali miasta. Uwzględnienie zarzutu i zwiększenie wysokości zabudowy powyżej 25 m naruszałoby ład przestrzenny, a rolą planu jest określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Ustalana w projekcie planu wysokość zabudowy nawiązuje do tradycyjnej historycznej zabudowy tego obszaru. Projektowana wysokość zabudowy jest zgodna z zapisem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2001 r. pełniąca obecnie funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.). Nadto wskazano, że dopuszczenie zabudowy wyższej niż 25 m w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowych Zakładów [...] wpłynęłoby niekorzystnie na ten obiekt, który zostałby zdominowany przez nową zabudowę oraz, że jedynie projektowana wysokość uzyskała uzgodnienia odpowiednich służb w tym konserwatora zabytków.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło I. Spółka z o.o.

W skardze przytacza te same argumenty co w zarzucie wskazując na naruszenie interesu Spółki i nierówne traktowanie podmiotów. Działka nr ewid. [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z Zakładami [...], jest oddzielona od Zakładu działką na której stoi budynek [...] i argument Rady, że dopuszczenie zabudowy wyższej niż 25 m powodowałyby dysharmonię pomiędzy zabudową istniejącą a projektowaną nie odnosi się do działki Spółki ale raczej do nieruchomości przy ul. [...]. Nadto wskazuje, że argument zachowania harmonii pomiędzy zabudową wyklucza fakt wydania pozwolenia na budowę budynku o 31 kondygnacjach na działce przy ul. [...]. Rada w ocenie skarżącej Spółki rozpatrzyła sprawę fragmentarycznie nie biorąc pod uwagę istniejącej już zabudowy tego rejonu. Uchwałę Rady ocenia jako nieobiektywną, nieodnoszącą się w żadnym stopniu do zarzutu naruszenia interesów Spółki i nierównego traktowania podmiotów w kontekście istniejącego budynku przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie dodatkowo wyjaśniając, że rozpatrując zarzut Rada nie ma obowiązku oceniać sytuacji prawnej innych podmiotów niż skarżący, wydanych dla nich decyzji, ani realizowanych inwestycji. W projekcie miejscowego planu należało zdaniem Rady doprowadzić do strefowania wysokości zabudowy od zabudowy wysokościowej już istniejącej do obiektu zabytkowego, objętego w planie ochroną konserwatorską, czyli Zakładów [...]. Wymaga to stopniowego obniżenia dopuszczalnej wysokości, co w przypadku działki należącej do skarżącej, prowadzi do przyjęcia limitu 25 m. Teren objęty planem dotyczy obszaru centrum miasta o zabudowie przeznaczonej do przekształceń. Uwzględnienie żądania Spółki prowadziłoby do zaburzenia krajobrazu miejskiego tego terenu i obniżenia walorów całego kwartału. Nie jest możliwe nawiązanie do wysokościowej zabudowy na działce przy ul. [...] z uwagi na wymagania ochrony konserwatorskiej Zakładów [...]. Zabudowa na działce przy ul. [...] powstała na podstawie decyzji administracyjnych wydanych przed 2003 r. w stanie prawnym odmiennie kształtującym postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania niż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Ostatecznie Rada skonstatowała, że ustalenia projektu planu nie naruszają interesu prawnego skarżącej, a jedynie interes ekonomiczny. Ochrona interesu ekonomicznego nie podlega ochronie prawnej w trybie art. 24 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1994 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to jest przed 11 lipca 2003 r. podjęto uchwałę o przystąpieniu, do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oba te warunki w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Rada Gminy W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], zaś o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiadomiono 1 lipca 2003 r. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. stanowi w art. 4, że gmina w ramach zadań własnych, ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 powołanej ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i determinuje treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). Wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem następuje na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest realizowana poprzez zapewnienie udziału w postępowaniu planistycznym określonym w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w tym także składanie zarzutów do projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy). Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu może wnieść zarzut. Skarżąca Spółka jest współwłaścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu. Ustalenia przyjęte w projekcie planu ograniczają dopuszczalną wysokość zabudowy do 25 m w kwartale oznaczonym symbolem [...] na obszarze którego znajduje się nieruchomość skarżącej. W piśmie z dnia 18 grudnia 2003 r. Spółka zakwestionowała powyższe ustalenie podnosząc, że narusza jej interes obniżając wartość użytkową i handlowa działki. Sprzeciw ten wobec ustaleń projektu planu Rada zakwalifikowała jako zarzut i ta ocena jest prawidłowa. Ustalenie o dopuszczalnej wysokości zabudowy do 25 m ogranicza uprawnienia właściciela do swobodnego zagospodarowania nieruchomości. Stanowisko Rady zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że skarżąca nie posiada obecnie prawa do zabudowy wysokościowej na działce, a zatem projekt planu nie odbiera jej uprawnienia i nie pogarsza sytuacji prawnej, a jedynie narusza interes ekonomiczny, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy jest błędne.

Interes prawny wywodzi się z prawa materialnego, a takim jest prawo rzeczowe, które w art. 140 Kc stanowi, że właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Ustalenia ingerujące w to prawo naruszają interes prawny właściciela. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w art. 18 określa procedurę planistyczną. Przepis ten stanowi w ust. 1 pkt 4, ze organ właściwy w sprawie sporządzenia miejscowego planu uzgadnia projekt planu stosownie do jego zakresu z organami właściwymi do uzgodnienia na podstawie przepisów szczególnych. Naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 powoduje nieważność uchwały. Ustawa z dnia 15 lutego 1982 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 98 z 1999 r. poz. 1150) nakłada na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek uzgodnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 11 ust. 1 i 2). W aktach niniejszej sprawy znajduje się wykaz poczynionych uzgodnień oraz stanowiska organów uzgadniających. Brak uzgodnienia stanowi naruszenie trybu postępowania planistycznego i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. Negatywne uzgodnienie niemożliwia uchwalenie planu. Wskazane natomiast warunki od których organ uzależnia uzgodnienie projektu są dla organu planistycznego wiążące. Rada w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały podnosi, że tylko wariant dopuszczalnej wysokości do 25 m uzyskał akceptację konserwatora zabytków. Przywołane stanowisko konserwatora nie zostało niczym wykazane. Postanowienie Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony dóbr kultury projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], dotyczy tylko kwartału [...]na którym znajduje się zabytkowy zespół Zakładów [...].

W sprawie IV SA/Wa 342/06, która pozostaje w związku z niniejszą sprawą (w obu sprawach kwestionowane jest ustalenie planu dopuszczające zabudowę do 25 m w kwartale [...]) pełnomocnik Rady wyjaśniła, że nie ma stanowiska konserwatora zabytków na piśmie w przedmiocie dopuszczalnej wysokości zabudowy. Otrzymała jak podała na rozprawie ustne zapewnienie [...], że tylko wariant wysokości do 25 m został zaakceptowany przez konserwatora. Mamy zatem do czynienia z uzgodnieniem werbalnym, które nie może być ocenione jako spełniające wymogi ustawowe. Choć ustawa nie określa jego formy, to nie ma wątpliwości, że musi to być stanowisko organu wyrażone na piśmie.

W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działce nr ewid. [...] przy ul [...] graniczącej bezpośrednio z Zakładami [...], które toczyło się równolegle z procedurą planistyczną. Konserwator Zabytków dopuścił zabudowę w części zachodniej działki do XV kondygnacji tj. około 55 m wysokości. Działka skarżącej położona jest dalej od Zakładów [...] niż działka [...]. Rozbieżne stanowiska konserwatora zabytków w kwestii dopuszczalnej wysokości budzą wątpliwości i wymagają wyjaśnienia. We wnioskach do planu konserwator zabytków nie stawiał warunków co do wysokosci zabudowy na terenie otaczającym zabytkowy zespół. Nie wiadomo zatem, czy i kiedy konserwator zajął stanowisko, na które powołuje się Rada w zaskarżonej uchwale. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że uzasadnienie uchwały nie jest wyczerpujące. Stwierdzenie o zgodności ustalenia projektu planu w zakresie dopuszczalnej wysokości z ustaleniami studium jest ogólnikowe, bez przytoczenia jakichkolwiek argumentów w sytuacji gdy nieruchomość skarżącej jest położona w strefie koncentracji usług, w której studium dopuszcza zabudowę wysokościową.

Odmienne ukształtowanie ustaleń planu w zakresie dopuszczalnej maksymalnej wysokości niż przewiduje studium wymagało szczegółowego uzasadnienia ze wskazaniem na stanowisko konserwatora zabytków. Uchwała odrzucająca zarzut ma charakter rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie.

W uzasadnieniu Rada winna wykazać, że inne rozwiązanie planistyczne nie było możliwe. Elementem rozstrzygnięcia jest uzasadnienie, które również musi być podpisane na co, zwracał już uwagę Sąd wielokrotnie. Brak podpisu na uzasadnieniu co ma miejsce w sprawie jest oczywistym uchybieniem proceduralnym. Podjęta przez Radę uchwała narusza prawa tj art. 24 § 3 ustawy. Odrzucając zarzut Rada zaakceptowała ustalenia projektu planu mimo braku uzgodnienia konserwatora zabytków w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy. Brak ten stanowi naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 ustawy co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały.

Z przyczyn wyżej wymienionych na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270), orzeczono jak w sentencji.