Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 198/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z/s w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej [...] oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I N I E

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w L., złożyła skargę (między innymi) - na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej L..

Odnośnie do tej uchwały zarzucono naruszenie przepisu art. 6j ust. 3 i 4 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) - ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez uchwalenie mało precyzyjnych, a w ocenie skarżącej w konsekwencji sprzecznych z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przepisów § 12 ust. 1 oraz § 15 ust 2, 3 i 4 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej L., w świetle których dobór pojemników określonej pojemności do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych dla nieruchomości bądź części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy tj. lokali użytkowych zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej, w okolicznościach stanu faktycznego rodzi skutek obciążeń poszczególnych podmiotów opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości nieadekwatnej do kosztów kalkulowanych w stawkach opłat.

Przechodząc do podstaw skarżenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej L., spółdzielnia wskazuje, że w świetle art. 6j ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Wskazana regulacja odnosi się również do części nieruchomości niezamieszkałej zgodnie z art. 6j ust. 4 ustawy. Istotą zatem prawidłowego ustalenia wymiaru opłaty jest ustalenie podstaw jej wyliczenia tj. liczby pojemników i przyjęcia właściwej stawki uchwalonej zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 5) ustawy. Spółdzielnia realizując obowiązki wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w związku ze zmianą sposobu ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy jednoczesnym wprowadzeniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów na terenie Gminy Miejskiej L., za miesiąc lipiec 2020 r. złożyła m.in. deklaracje o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają opady komunalne (NZ) oraz dla nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (M). W obu rodzajach nieruchomości (NZ - nieruchomość niezamieszkała bądź M - budynek mieszkalny, w części niezamieszkały), dla prawidłowości określenia wysokości opłat za odpady komunalne, Spółdzielnia musiała uwzględnić metodę ustalania opłaty dla lokali użytkowych stanowiących nieruchomość bądź część nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne. W części dotyczącej wskazanych zasobów lokalowych spółdzielnia pozostała w obowiązku zadeklarowania ilości i pojemności pojemników według konfiguracji, których dany podmiot zobowiązany jest uiszczać opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tj. w wysokości odpowiadającej iloczynowi liczby pojemników określonej pojemności i stawki opłaty odpowiednio przyporządkowanej, o czym stanowi art 6j ust. 3 i 4 ustawy.

Postępowanie spółdzielni poprzedzające złożenie deklaracji, w tym zmierzające do prawidłowego objęcia opłatą tych nieruchomości bądź części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a w istocie określenia opłaty, w obowiązku wnoszenia której pozostawał dany podmiot gospodarczy prowadzący działalność gospodarczą w zasobach lokalowych administrowanych przez spółdzielnię, syntetycznie można przedstawić następująco: spółdzielnia uzyskała stanowisko operatora systemu tj. M. Sp. z o.o. w/s zasad określenia ilości i pojemności pojemników, według konfiguracji których na terenie gminy poszczególne podmioty gospodarcze winny uiszczać opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stanowisko to wskazywało, że każdy podmiot gospodarczy winien uiszczać opłatę za min. 5 poj. (po jednym na każdą frakcję) według pojemności min. 0,12 m3, a dobór ten stanowił podstawę obciążenia min. 30 zł/m-c tych usług. Stanowisko to prezentowane jest w objaśnieniach kalkulacji opłaty i wzorów deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (typ deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (typ deklaracji NZ i M); Stanowisko to dla uniknięcia ewentualnych zobowiązań przyjęła ostatecznie spółdzielnia, co odzwierciedliła w złożonych deklaracjach;- niezależnie od powyższego spółdzielnia powzięła wiedzę o ilości faktycznie wytwarzanych odpadów przez poszczególne podmioty gospodarcze oraz o frakcjach wytwarzanych przez nie odpadów przez poszczgólne podmioty gospodarcze oraz wytwarzanych przez nie frakcjach odpadów i w związku z tą wiedzą spółdzielni trudno jest przyjąć za prawidłowe stanowisko utrzymania prezentowane przez operatora systemu, gdyż w rzeczywistości w zasobach spółdzielni wielu przedsiębiorców nie wytwarza odpadów w łącznej masie (wszystkich frakcji) większej, niż określona dla minimalnej pojemności jednego pojemnika tj. 0,12 m3, a nadto według oświadczeń poszczególnych podmiotów gospodarczych, część z nich nie wytwarza poszczególnych frakcji odpadów (np. bio lub szkła) i nie widzi podstaw ustalenia iloczynu opłaty ich obciążającej według narzuconej ilości min. 5 pojemników; mieszkańcy, a nadto spółdzielnia wskazuje, że dla poszczególnych lokali, niezależnie od ich usytuowania, nie dostarczyła indywidualnych pojemników w konfiguracji stanowiącej podstawę obciążenia stających według deklaracji, gdyż zbiórkę odpadów zorganizowała w sposób przedstawiony poniżej. Zbiórkę odpadów dla lokali użytkowych usytuowanych na parterze budynków mieszkalnych nieruchomości zlokalizowano w gniazdach segregacyjnych pojemników półpodziemnych przeznaczonych dla danej nieruchomości-bądź jej części (obejmującej wszystkie lokale, w tym mieszkalne i użytkowe bądź jej części, dla których przeznaczone jest oznaczone miejsce zbiórki odpadów), natomiast w nieruchomości w całości niezamieszkałej miejsca segregacji odpadów zorganizowano (zasadniczo) dla pogrupowanych podmiotów gospodarczych w pojemnikach dobranych do łącznej masy odpadów wytwarzanej przez daną grupę podmiotów, a nie w indywidualnych pojemnikach według konfiguracji stanowiącej podstawę indywidualnych według deklaracji.

W takim zarysie stanu faktycznego spółdzielnia dążyła do interpretacji przepisów prawa ości, które w zakresie § 12 ust. 1, § 15 ust. 2, 3 i 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej L. w związku z art. 4, art. 6j ust. 3 i 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, wnosząc wniosek o wydanie indywidualnej interpretacji w tym zakresie. Niemniej w tym trybie postępowania organ gminy postanowieniem odmówił wydania wykładni, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy, wskazując, że w zakresie wątpliwości Spółdzielni, winna ona wnieść skargę do sądu, w trybie i na zasadach określonych w przepisach prawo o postępowaniu przed sądami w według ilustracyjnymi, co skarżąca czyni.

W celu bardziej szczegółowego zobrazowania zagadnienia rodzącego podstawy niniejszej skargi w pkt 3), w załączeniu przedłożono kserokopię Decyzji SKO w Legnicy znak SKO/OS-414/71/2020. Spółdzielnia stoi na stanowisku że, w sytuacji, w której dla poszczególnych podmiotów gospodarczych nie dostarcza indywidualnie pojemników do zbiórki odpadów, dla celów pokrycia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi w ramach wnoszonych opłat, winna dla poszczególnych podmiotów dobrać ilość i pojemność pojemników do łącznej masy odpadów zasobach wytwarzanych przez dany podmiot. Winna nadto uwzględnić okoliczność nie wytwarzania danej frakcji odpadów przez dany podmiot gospodarczy, wyłączając tym samym obowiązek uiszczania opłat za pojemnik dla tej właśnie frakcji, dla której nie zachodzi potrzeba jego zapewnienia. Stanowisko spółdzielni podeprzeć należy nadto zapisami § 15 ust. 4 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej L., który stanowi że niezależnie od wymogów, o których mowa w ust. 1 -3, ilość i pojemność pojemników oraz worków dostosowuje się do ilości i rodzaju wytwarzanych na nieruchomości odpadów oraz częstotliwości ich odbierania w ten sposób, aby nie dochodziło do przepełniania się pojemników, w których zbierane są poszczególne rodzaje odpadów. Przywołana regulacja jednoznacznie pokazuje, że podmiot prowadzący określonego rodzaju działalność gospodarczą w lokalu stanowiącym niezamieszkałą część nieruchomości zamieszkałej lub lokalu w nieruchomości w całości niezamieszkałej winien ponosić koszty opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów według faktycznej masy wytworzonych odpadów. Konkludując skarżąca podnosi, że regulacje § 12 ust. 1, § 15 ust. 2, 3 i 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej L. są nieprecyzyjne, a w kontekście ustaleń prezentowanych przez organ, wykraczają poza regulacje ustawowe zawarte w art. 6j ust. 3 i 4 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż z prawidłowej wykładni wskazanego przepisu nie może wywieść, że minimalną liczbą pojemników uwzględnianych w iloczynie ustalającym finalnie poziom obciążeń w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest 5 szt. W zaistniałym stanie faktycznym podmioty gospodarcze, prowadzące działalność usługową bądź rzemieślniczą w lokalu o powierzchni 30 m2, oświadczającego, że łączna ilość wytwarzanych odpadów miesięcznie to 120 l. (wszystkich frakcji) do opłaty winien być uwzględniony jedynie 1 pojemnik o pojemności 0,12 m3, a nie 5 x 0,12 m3. Stanowisko spółdzielni podeprzeć należy nadto zapisami § 15 ust. 4 regulaminu, który stanowi że niezależnie od wymogów, o których mowa w ust. 1-3 ilość i pojemność pojemników oraz worków dostosowuje się do ilości i rodzaju wytwarzanych na nieruchomości odpadów oraz częstotliwości ich odbierania w ten sposób, aby nie dochodziło do przepełniania się pojemników, w których zbierane są poszczególne rodzaje odpadów. Przywołana regulacja jednoznacznie i wskazuje, że podmiot prowadzący określonego rodzaju działalność gospodarczą w lokalu i na terenie stanowiącym niezamieszkałą część nieruchomości zamieszkałej lub lokalu w nieruchomości niezamieszkałych w całości niezamieszkałej winien ponosić koszty opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów według faktycznej masy wytworzonych odpadów. Konkludując skarżąca podnosi, że regulacje § 12 ust. 1, § 15 ust. 2, 3 i 4 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej L., są nieprecyzyjne, a w kontekście objaśnień prezentowanych przez organ, wykraczają poza regulacje ustawowe zawarte w art. 6j ust. 3 i 4 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż z prawidłowej wykładni wskazanego przepisu nie może wywieść, że minimalną liczbą pojemników uwzględnianych w iloczynie ustalającym finalnie poziom obciążeń w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest 5 szt. O ile można odnieść do właścicieli nieruchomości wyłączonych z gminnego systemu gospodarki odpadami regulacje regulaminu w zakresie zasad segregacji, o tyle wskazanych powyżej, w ocenie skarżącej nie. W zaistniałym stanie faktycznym sprawy podmioty gospodarcze wytwarzające odpady w związku z działalnością prowadzoną w lokalach użytkowych skarżącej spółdzielni (usytuowanych w nieruchomości w całości niezamieszkałej), winni ponosić koszty gospodarki odpadami za okresy i ilości faktycznie wytwarzanych odpadów, a spółdzielnia jako właściciel takiej nieruchomości winna mieć możliwość ukształtowania usługi odbioru i przekazania do zagospodarowania odpadów komunalnych na zasadach wolnorynkowych ustalonych z wybranym przez siebie operatorem, w sposób adekwatny do rzeczywistej ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów na danej nieruchomości, czasookresu ich wytwarzania, a co za tym idzie ze swobodą ukształtowania częstotliwości ich odbioru. 6tg Reasumując, brak wyłączenia obowiązku stosowania norm przewidzianych regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej L. w zakresie wskazanym powyżej w stosunku do nieruchomości wyłączonych z gminnego systemu gospodarowania odpadami, w ocenie spółdzielni, może prowadzić do obciążania prowadzących działalność gospodarczą w takich nieruchomościach zawyżonymi kosztami usługi odbioru i przekazania do zagospodarowania odpadów komunalnych przez nich wytwarzanych. Dochodzić będzie bowiem do sytuacji, gdzie przy obowiązku doboru minimalnej pojemności pojemników według norm określonych regulaminem i przy zachowaniu odbioru odpadów z narzuconą częstotliwością, przy cenach odbioru ustalanych w odniesieniu do pojemności zamówionych pojemników, odbiór odpadów odbywać się będzie przy ich całkowitym wypełnieniu.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę (odnośnie do tej uchwały) organ wskazał, że strona skarżąca podnosi w skardze, że § 12 ust. 1 oraz § 15 ust. 2, 3 i 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej L. narusza art. 6j ust. 3 i 4 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku w gminach, poprzez to, że "dobór pojemników określonej pojemności do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych dla nieruchomości bądź części nieruchomości, na których nie zamieszkują , tj. lokali użytkowych zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej, w okolicznościach stanu faktycznego rodzi skutek obciążeń poszczególnych podmiotów opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości nieadekwatnej do kosztów kalkulowanych w stawkach opłat", w jakikolwiek sposób nie wskazuje na to, aby kwestionowane przepisy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku Gminy Miejskiej L. naruszały prawo. Skarżąca nie wskazuje bowiem nawet przepisów, które miałyby być naruszone skarżoną uchwałą. Istotą rozważań Skarżącej jest kwestia sposobu określania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie zaś legalność skarżonej uchwały, należy, że przedmiotem skarżonej uchwały nie jest ani nie może być wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy też sposób jej określania. Cały natomiast wywód Skarżącej dotyczy właśnie zagadnień. Dodać też trzeba, że kwestionowane postanowienia odnoszą się do ilości pojemników i do łącznej minimalnej pojemności pojemników, ale w żaden sposób nie Draw związanych z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Treść tych postanowień 3 zakresowi ustawowej delegacji i w żaden sposób jej nie narusza. Przepisy te są precyzyjne i określają reguły dotyczące pojemności pojemników na odpady komunalne.

Sposób formalnego określenia przedmiotu skargi, tj. wskazanie aktu prawa miejscowego uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania i porządku na terenie Gminy Miejskiej L.) nie koresponduje w żaden sposób z wywodem który dotyczy stosowania przepisów prawa w określonym stanie faktycznym. To zaś ostatecznie wpływa na merytoryczne odniesienie się do skargi, dając jedynie podstawy do stwierdzenia, że przedmiotem skargi nie jest akt prawa miejscowego, ale sposób stosowania przepisów prawa, który był przedmiotem innego postępowania. Odpowiadający na skargę organ nie podejmuje się zaś polemiki z tą częścią wywodów skargi, której przedmiotem są rozważania ze sfery stosowania przepisów prawa, objęte tematem odrębnego postępowania o odrębnym formalnie przedmiocie. Przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego, a nie praktyka wykładni i stosowania przepisów prawa bądź to akt stosowania przepisów prawa. Okoliczność ta jak i brak konkretnych zarzutów wobec zaskarżonej uchwały czynią merytoryczną odpowiedź na skargę (przy założeniu, że jest ona skargą awa miejscowego) fatycznie niemożliwą. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; dalej: u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do skargi wnoszonej w tym trybie ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, iż w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę organu gminy, po wniesieniu wezwania, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie. Następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, opubl. ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz.60).

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W pierwszym rzędzie, zdaniem sądu, należy dokonać oceny legitymacji skarżącej spółdzielni do zaskarżenia wskazanej na wstępie uchwały. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. na przykład wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04, opubl. ONSAiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2). Rozważenia wymagało zatem, czy skarżąca wykazała, że kwestionowany fragment zaskarżonej uchwały narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Zdaniem sądu rozpoznającego skargę w tej sprawie, interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do wniesienia skargi w interesie publicznym, co oznacza, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, opubl. Wokanda Nr 7-8/2005). Podobnie Sąd przyjął, że również "uprawnienie", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. powinno wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, opubl. Wspólnota z 1992 r. Nr 18, s. 17). W tym kontekście sąd przyjął, że skarżąca będąc właścicielem lokali, w których szereg podmiotów prowadzi działalność gospodarczą na terenie objętym kwestionowaną uchwałą posiada interes prawny w jej zaskarżeniu. Spółdzielnia posiada bowiem (ściśle: jest wynajmującym/właścicielem) szeregu lokali usługowych. Jest zatem adresatem (między innymi) § 6 uchwały, który nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek pozbywania się powstających odpadów komunalnych z częstotliwością określoną w tym przepisie. Skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że mocą § 12 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały zobowiązana jest do stosowania pojemników o pojemności co najmniej 120 litrów, co jej zdaniem niejednokrotnie przekracza faktyczne zapotrzebowanie poszczególnych podmiotów gospodarczych, a nadto nie każda działalność powoduje wytwarzanie wszystkich rodzajów odpadów; oraz § 15 ust. 2, zgodnie z którym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, łączną minimalną pojemność pojemników i worków do zbierania odpadów komunalnych, w które powinna być wyposażona nieruchomość, oblicza się przyjmując, że objętość odpadów, których zebranie powinny zapewnić wszystkie pojemniki i worki wynosi w przypadku: 1) działalności handlowej - 5 litrów na każdy metr kwadratowy powierzchni obiektu lub lokalu, w którym prowadzona jest taka działalność; 2) wielkopowierzchniowych obiektów handlowych - 3,6 litra na każdy metr kwadratowy powierzchni obiektu; 3) działalności gastronomicznej - 1,5 litra na każdy metr kwadratowy powierzchni obiektu lub lokalu, w którym prowadzona jest taka działalność; 4) działalności usługowej i rzemieślniczej - 1,3 litra na każdy metr kwadratowy powierzchni obiektu lub lokalu, w którym prowadzona jest taka działalność; 5) obsługi biurowej i pomieszczeń socjalnych związanych z działalnością produkcyjną - 1,3 litra na każdy metr kwadratowy powierzchni obiektu lub lokalu przeznaczonych na obsługę biurową i pomieszczenia socjalne; 6) szkół i szkół wyższych - 2,6 litra na ucznia lub studenta; 7) żłobków - 4,5 litra na jedno miejsce przeznaczone dla dziecka; 8) przedszkoli - 5,1 litra na jedno miejsce przeznaczone dla dziecka; 9) przemysłowych zakładów produkcyjnych - 3,2 litra na pracownika; 10) placów targowych - 1,6 litra na metr kwadratowy powierzchni placu targowego; 11) biur, urzędów i instytucji - 3,2 litra na pracownika; 12) szpitali - 14,7 litra na jedno miejsce przeznaczone dla pacjenta; 13) ogródków działkowych - 10,0 litrów na działkę; 14) cmentarzy - 3846,0 litrów na hektar; 15) garaży - 0,5 litra na metr kwadratowy powierzchni; 16) hoteli i innych obiektów noclegowych - 3,2 litra na miejsce przeznaczone dla jednej osoby; 17) domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - 30,0 litrów na domek letniskowy lub inną nieruchomość.

3 W przypadku nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, łączna minimalna pojemność pojemników i worków stanowi sumę łącznych minimalnych pojemności pojemników i worków obliczonych odrębnie dla poszczególnych części nieruchomości.

4. (dodany przez § 1 pkt 4 uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. (Dolno.20.[...]) zmieniającej nin. uchwałę z dniem [...] lipca 2020). Niezależnie od wymogów, o których mowa w ust. 1-3, ilość i pojemność pojemników oraz worków dostosowuje się do ilości i rodzaju wytwarzanych na nieruchomości odpadów oraz częstotliwości ich odbierania w ten sposób, aby nie dochodziło do przepełniania się pojemników, w których zbierane są poszczególne rodzaje odpadów.

Dokonując kontroli zakwestionowanych unormowań trzeba zastrzec, że zaskarżona została uchwała organu stanowiącego gminy, która została podjęta w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010; dalej: u.c.p.g.), którego ust. 2 pkt 2 w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały brzmiał: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników". W tym kontekście trafnie skarżąca spółdzielnia zwróciła uwagę, że zaskarżona uchwała rzutuje na wysokość ponoszonych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W świetle powyższego sąd doszedł do przekonania, że ustalenia regulaminu dotyczące pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomościach, mają bezpośredni wpływ na wysokość opłat ponoszonych przez skarżącą na rzecz gminy z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Z tego względu uznać należało, iż skarżąca wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Pogląd sądu w tym zakresie jest zbieżny ze stanowiskiem wyrażanym już w judykaturze w podobnych sprawach (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1001/15, opubl. Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dotychczasowe rozważania pozwoliły sądowi na przejście do rozważenia, czy zaskarżone przepisy omawianej uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa. Tylko bowiem w takim wypadku sąd mógłby stwierdzić nieważność kwestionowanych przepisów uchwały. Dalej trzeba pamiętać, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i jest on odmienny od uchwał podejmowanych na podstawie art. 6k tejże ustawy. Zgodzić należy się z poglądem, że kryteria ustalania opłat za gospodarowanie odpadami, o których mowa w art. 6k u.c.p.g. są odmienne od tych, które rada winna brać pod uwagę w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 959/14, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z przytoczonym już przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. kompetencją rady było określenie w zaskarżonej uchwale rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości (przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników).

Należy zaznaczyć, że sąd w składzie rozpoznającym skargę, biorąc pod uwagę wcześniej wskazany przepis, dający radom gminy delegację do podjęcia uchwał w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na ich terenach, nie podziela, ani poglądu, że w tym akcie prawa miejscowego należy ustalać pojemność pojemników na odpady dla każdego przedsiębiorcy (czy nawet każdego adresata uchwały) indywidualnie, ani także że rada jest uprawniona do określania np. maksymalnej, lub zróżnicowanej pojemności pojemników na odpady. Pogląd taki jest nieuzasadniony i nieuprawniony, a jego przyjęcie przeczyłoby temu, że uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego powinna zawierać normy prawne abstrakcyjne i generalne, a nie konkretne i indywidualne. Trzeba się bowiem zgodzić z poglądem, że ustawodawca upoważniając radę gminy w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. do określenia wymienionych już wartości, dopuścił "ryczałtowe" określenie ilości odpadów wytworzonych w gospodarstwach domowych. Ustawodawca nie mówi o średniej ilości odpadów w danym gospodarstwie czy źródle, lecz w gospodarstwach (źródłach), zatem przyjęcie pewnej normy niezindywidualizowanej dla jednego gospodarstwa (źródła) samo w sobie nie narusza prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 76/12, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, skoro w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. mowa o "średniej" ilości odpadów, to nie można wymagać od rady, aby badała faktyczne zużycie odpadów, tak w zakresie ich ilości jak i rodzaju, przez każdego adresata uchwały – przyjęcie pewnej "średniej" właśnie ilości odpadów nie narusza wskazanego przepisu ustawy. Skoro zatem § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały pozwala na ustalenie minimalnej pojemności pojemników ("co najmniej 120 litrów"), to należy stwierdzić, że omawiany przepis uchwały nie narusza prawa. W tym kontekście za niezasadny należy uznać zarzut skargi, iż określone przez Radę Miejską L., w kwestionowanym przepisie zaskarżonej uchwały ilości odpadów służące do obliczenia pojemności pojemników na odpady naruszają prawo. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, że u.c.p.g. nie pozwala na zastosowany przez radę mechanizm obliczenia minimalnej pojemności pojemnika. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącą, że kubatura pojemnika winna być uzależniona od średniej ilości faktycznie wytwarzanych przez konkretny podmiot odpadów. Założenie przyjęte w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. zakłada bowiem wspomnianą już "ryczałtowość" przy określaniu minimalnej pojemności pojemników na odpady. Jest tak choćby z tego względu, że art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b tego przepisu ustawy odwołuje się do "liczby osób korzystających z tych pojemników". To już zakłada pewien "luz decyzyjny" po stronie rady gminy przy określaniu kubatury pojemników, które winny być utrzymywane na nieruchomości. Nadto trzeba pamiętać, że opłata za gospodarowanie odpadami nie stanowi ceny za usługę, ale daninę publicznoprawną za sam fakt bycia uczestnikiem (choćby przymusowym – art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.) systemu gospodarowania odpadami. Jest więc oczywiste, że wysokość należnej opłaty nie zawsze musi odpowiadać faktycznym kosztom usługi, za którą jest ponoszona. Stąd ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nakazuje przyjmować pewne uśrednione wskaźniki składające się w efekcie na wysokość opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 3 u.c.p.g.

Dalej trzeba pamiętać, że podejmując akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu do jego wydania, aby nie naruszyć związku formalnego między aktem wykonawczym a ustawą. Z reguły naruszenie takie stanowi bowiem istotne naruszenie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 585/06, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulamin uchwalany na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. musi formułować jedynie takie postanowienia, które mieszczą się w granicach delegacji ustawowej i nie mogą wykraczać poza treść tego przepisu. Z jego literalnego brzmienia wynika bowiem, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny być unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Określony w tym przepisie katalog spraw przekazanych do uregulowania gminie ma charakter zamknięty i musi być traktowany ściśle, co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji i zakazu dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Tym samym przyjąć należy, że zakres kompetencji rady w niniejszej sprawie ściśle wyznacza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W tym stanie rzeczy Rada Miejska w L. nie naruszyła art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Nie doszło też do naruszenia innych przepisów tej ustawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Na marginesie dotychczasowych rozważań, dla wyjaśnienia strony skarżącej, można jeszcze dodać, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych do niego aktów. Co za tym idzie nie ma uprawnień do badania celowości, czy też zgodności skarżonych decyzji, postanowień lub uchwał organów władzy publicznej, lecz wyłącznie ich zgodność z powszechnie obowiązującym prawem.