Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1452/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6310 Wytwarzanie i obrót bronią i amunicją
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37d, art. 25 ust. 1, art. 27c ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1050
law: Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa  państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Rosiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (obecnie: Ministra Rozwoju) z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Minister Przedsiębiorczości i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257. ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z [...] grudnia 2018 r. nakładającą na T. S. A. dwóch kar pieniężnych: 60 000 złotych na podstawie art. 37b w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 1050 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o obrocie z zagranicą" oraz 80 000 złotych na podstawie art. 38 tej ustawy.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

W 2018 r. w skarżącej spółce przeprowadzono kontrolę obrotu z zagranicą towarów o znaczeniu strategicznym, która wykazała fakt prowadzenia takiego obrotu oraz nieprawidłowości w jego ewidencjonowaniu. Ustalono, że [...] maja 2015 r. spółka zawarła z Królestwem Belgii umowę sprzedaży 27 sztuk czołgów [...], a następnie dokonała transferu wewnątrzunijnego tych czołgów na terytorium Polski. Następnie dokonała wywozu tych zdemilitaryzowanych już czołgów poza granice Polski. Stwierdzono, że pomimo spoczywającego na skarżącym obowiązku uzyskania od właściwych organów Republiki Federalnej Niemiec zezwolenia na dalszą sprzedaż i wywóz z Rzeczypospolitej Polskiej nabytych czołgów, nie on poinformował o tym polskiego organu kontroli obrotu. Nie ujawnił on również w księdze ewidencyjnej przywozu do kraju i nabycia tych czołgów jako towarów o znaczeniu strategicznym.

Ustalenia powyższe stanowiły podstawę stwierdzenia dwóch naruszeń przepisów ustawy o obrocie: odnoszącego się do obowiązku prowadzenia ewidencji obrotu towarami o znaczeniu strategicznym art. 25 ust. 1 ustawy o obrocie z zagranicą oraz normującego obowiązek podawania prawdziwych informacji we wniosku o wydanie zezwolenia na wywóz takich towarów art. 38 ustawy o obrocie z zagranicą.

Minister Przedsiębiorczości i Technologii decyzją z [...] grudnia 2018 r. wymierzył skarżącej spółce na podstawie art. 37b ustawy o obrocie z zagranicą oraz art. 38 tej ustawy dwie kary pieniężne w wysokości 60 000 i 80 000 złotych, odrębnie za każde ze stwierdzonych naruszeń. W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązek uzyskania zezwolenia władz Republiki Niemiec na wywóz czołgów z terytorium Rzeczypospolitej wskazany był w umowie zawartej z Królestwem Belgii. Strona była zatem świadoma tej powinności. Z kolei stanowiące uzbrojenie czołgi należą do towarów o strategicznym znaczeniu dla państwa, zatem ujęcie w ewidencji obrotu transakcji dotyczących tychże czołgów zakresie było obowiązkiem strony.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona kwestionowała zarówno podstawę odpowiedzialności administracyjnej, jak i wysokość kary.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Przedsiębiorczości i Technologii wskazał, że w umowie z Królestwem Belgii sprzedaży czołgów [...] spółka zobowiązała się, że nie sprzeda towarów będących przedmiotem tego kontraktu osobie trzeciej bez zgody władz niemieckich oraz powiadomienia belgijskich sił zbrojnych. W 2016 r. skarżący dokonał wywozu do Holandii, Australii, Kanady i Stanów Zjednoczonych na podstawie zezwoleń na wywóz uzbrojenia. Towary te należały do strategicznych, pomimo ich demilitaryzacji, a zatem aktualny był obowiązek uprzedniego uzyskania wspomnianego zezwolenia, a także ujawnienia transakcji w ewidencji obrotu towarami o znaczeniu strategicznym. Naruszenia te, zdaniem organu, były poważne, co – w świetle przesłanek ustanowionych w art. 189d k.p.a. – uzasadniało nałożenie kar pieniężnych w określonej w decyzji wysokości. Organ nie uwzględnił zamieszczonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądania odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, akcentując istotność naruszenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 w związku z art. 37b ustawy o obrocie z zagranicą poprzez ustalenie, że braki formalne ewidencji dotyczącej obrotu towarami o znaczeniu strategicznym mogą stanowić podstawę do nałożenia kary na podmiot prowadzący ewidencję, przekroczenie łącznej dopuszczalnej w ustawie wysokości 100 000 złotych kary oraz art. 38 ustawy o obrocie poprzez błędne ustalenie, że skarżąca nie umożliwiła zapoznanie się organowi z treścią umowy zawartej w 2015 r. z Królestwem Belgii. Ponadto strona zarzuciła organowi pominięcie przewidzianych w art. 189d k.p.a. przesłanek wymiaru kary, a także nieuwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść strony, takich jak brak wcześniejszych naruszeń, brak wcześniejszych kar pieniężnych oraz nałożenia zbyt surowych sankcji. Wskazała, że organ wbrew dyspozycji art. 187f § 2 i 3 k.p.a. nie zastosował instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, pomimo że zachodziły do tego podstawy. Strona postawiła także zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie okoliczności sprawy, niewskazanie dowodów, na których organ oparł rozstrzygniecie i niewyjaśnienie powyższego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego organ naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem powinien był wydać decyzję uchylającą zaskarżony akt i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie, organ zaprezentował stanowisko analogiczne jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia prawa, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302), obligowałyby Sąd do uchylenia tego aktu. Nie zachodzą także w kontrolowanym postępowaniu wady kwalifikowane, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ani podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.

Taki wynik sądowej kontroli w tej sprawie stanowi przede wszystkim rezultat oceny o trafności wykładni zastosowanych przez Ministra Przedsiębiorczości i Technologii przepisów prawa materialnego oraz zasadności nałożenia kar pieniężnych i ich wysokości.

W pierwszej kolejności, w pełni podzielając stanowisko zaprezentowane przez Sąd w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 845/19, podkreślić należy, że zdemilitaryzowane czołgi [...] traktować należy jako towary o znaczeniu strategicznym w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy o obrocie z zagranicą. Ustalenie to jest o tyle istotne, że lektura akt sprawy może sugerować, że pierwotną przyczyną popełnionych przez spółkę naruszeń była wadliwa ocena zdemilitaryzowanych czołgów jako przedmiotów wyłączonych spod reżimu tej ustawy. Być może, gdyby spółka dokonała prawidłowej kwalifikacji tych towarów, nie zostałyby popełnione uchybienia stwarzające podstawę do nałożenia kar pieniężnych.

Charakterystyka tych towarów jednak wyczerpuje hipotezę normy definiującej uzbrojenie, a zamieszczonej w części LU6a załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 13 marca 2015 r. w sprawie wykazu uzbrojenia na obrót, którym wymagane jest zezwolenie (Dz. U. poz. 387) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju z 19 września 2016 r. w sprawie wykazu uzbrojenia na obrót, którym jest wymagane zezwolenie (Dz. U. poz. 1540), które – z uwagi na moment wystąpienia o zezwolenie na wywóz poza granice Polski – pozostają prawnie znaczące w tej sprawie. Z mocy zamieszczonego w art. 3 pkt 2 ustawy o obrocie z zagranicą odesłania do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 6a ust. 3 tej ustawy, przepisy tych rozporządzeń determinują ustalenie tego, czy mamy do czynienia z uzbrojeniem, a w konsekwencji towarem o znaczeniu strategicznym.

Ustawodawca zatem przesądził, że siatka terminologiczna prawnie znacząca dla wykładania przepisów ustawy o obrocie z zagranicą zamieszczona jest w akcie wykonawczym. W ten sposób katalog pojęciowy został zamknięty w obrębie znaczeń nadanych im przez treść rozporządzenia, limitując istotnie swobodę interpretacyjną w tym zakresie. Korzystanie z definicji pojęć zamieszczonych w innych aktach prawnych może następować w takim przypadku wyłącznie subsydiarnie, jeżeli ów akt wykonawczy okaże się niewystarczający dla ustalenia znaczenia danego terminu języka prawnego.

W odniesieniu do pojęcia czołgu taka potrzeba nie zachodzi, bowiem przepisy obu, kolejno obowiązujących rozporządzeń wyczerpująco precyzują to pojęcie na potrzeby posługiwania się przepisami ustawy o obrocie z zagranicą. Przepis LU6a załącznika do rozporządzeń stanowi o pojazdach naziemnych oraz ich elementach składowych, specjalnie zaprojektowanych lub zmodyfikowanych do celów wojskowych. W uwadze 1 wskazano, że przepis ten obejmuje czołgi i inne uzbrojone pojazdy wojskowe oraz pojazdy wojskowe wyposażone w uchwyty na broń lub sprzęt do kładzenia min lub wystrzeliwania amunicji określonej w LU4. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że przepis ten uzależnia uznanie pojazdu za czołg od tego, by pozostawał on w gotowości bojowej, czy też został zdemilitaryzowany.

Po pierwsze, przepisy ustawy o obrocie z zagranicą ani przepisy rozporządzenia takiej zależności nie wprowadzają.

Po drugie, czołg stanowi jedyny pojazd naziemny, który traktowany jest w świetle przepisów rozporządzenia samoistnie jako uzbrojenie wojskowe. Innego rodzaju pojazdy mogą nabrać cech uzbrojenia, jeżeli zostaną odpowiednio wyposażone, zgodnie z warunkami określonymi w uwadze 2 do przepisu LU6a. W odróżnieniu zwykłych pojazdów, które po poddaniu ich stosownym modyfikacjom, stają się uzbrojeniem, czołg stanowi takowe bez żadnych dodatkowych zabiegów. W konsekwencji – w reżimie ustawy o obrocie z zagranicą – nie można też czołgu "odzbroić" i nadać mu cech pojazdu cywilnego. Taka opcja jest natomiast dostępna dla uzbrojonych pojazdów pierwotnie cywilnych. Te można, w świetle uwagi 2, przywrócić do stanu cywilnego poprzez pozbawienie dokonanych uprzednio modyfikacji.

Po trzecie w załączniku do rozporządzenia ustanowiono jeden tylko wyjątek od uznania czołgu za uzbrojenie, a objęty uwagą 4 do przepisu LU6a, która odnosi się do wszystkich pojazdów wyprodukowanych przed 1946 r. Innymi słowy jedynie czołgi z okresu drugiej wojny światowej (ewentualnie wyprodukowane wcześniej) traktowane być mogą – pod pewnymi warunkami – jako przedmioty nieposiadające statusu uzbrojenia. Tego rodzaju eksponaty wykorzystywane są niekiedy na pomnikach, czego przykładem jest czołg [...] znajdujący się przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z akt sprawy, należące do spółki czołgi zostały wyprodukowane w latach 60- tych XX wieku. Nie są zatem objęte wskazanym wyjątkiem.

Kierując się regułą interpretacyjną exceptiones non sunt extendendae, uznać należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał innego rodzaju wyjątki od kwalifikowania czołgu do kategorii uzbrojenia, wówczas by je wysłowił w tekście prawnym. Brak takiej regulacji prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż innego rodzaju wyjątków w systemie nie ma. Ponadto zwrócić uwagę należy na niekonsekwencję strony skarżącej, która we wniosku o wydanie zezwoleń na wywóz wskazała, że obejmują one uzbrojenie wojskowe. Tak zakwalifikowano wówczas sporne czołgi, którym aktualnie przymiotu uzbrojenia strona odmawia.

Wywód ten nie pozostaje w sprzeczności z możliwościami stwarzanymi przez § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 27 sierpnia 2015 r. w sprawie pozbawiania cech użytkowych broni innej niż broń palna i wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. poz. 1468) pozbawienia broni cech użytkowych. Pozbawienie broni cech użytkowych w myśl art. 13 ust. 1 i nast. ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2019 r. poz. 284) nie uchyla przymiotu danego przedmiotu jako broni. Zmienia jedynie poziom jej zdatności do użytku, zachowując obowiązek jej rejestracji. Zabieg demilitaryzacji zresztą, w świetle § 7 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia, jest odwracalny, choć wymaga podjęcia czynności specjalistycznych.

Dodać warto, że czołg, ze względu na charakterystyczny kształt i wielkość spełniać może funkcję odstraszającą wroga, nawet po demilitaryzacji. Obserwacja z perspektywy lotu ptaka nawet zdemilitaryzowanego czołgu sprawiać może wrażenie uzbrojenia terenu. W sprawie niniejszej nie można pomijać także znaczenia sprawozdawczości w obrocie uzbrojeniem dla wypełnienia przez Ministra Spraw Zagranicznych obowiązku, o którym mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o obrocie z zagranicą. Współpraca obronna w ramach Unii Europejskiej a także NATO wymaga pozyskiwania przez Ministra Spraw Zagranicznych rzetelnych danych w zakresie uzbrojenia, nawet jeżeli poddano je demilitaryzacji. Nie można wykluczyć, że potrzeby tych organizacji międzynarodowych, bądź względy obronności kraju wymuszą podjęcie czynności przywrócenia stanu bojowego zdemilitaryzowanych czołgów, które – jak wynika z § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie pozbawiania cech użytkowych broni innej niż broń palna i wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym – są możliwe. Przyjęta przez Sąd wykładnia przepisów ustawy o obrocie z zagranicą oraz aktu wykonawczego spójna jest zatem z celem tego unormowania, którym niewątpliwie jest zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego.

Przyjąć zatem należy, że skarżąca spółka prowadząc obrót zdemilitaryzowanymi czołgami [...] związana była obowiązkami wynikającymi z ustawy o obrocie z zagranicą, a w razie ich naruszenia – w grę wchodzić mogła odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w przepisach rozdziału 6 tej ustawy.

W postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku, kluczowe znaczenie przypisuje się wynikającemu z zasady oficjalności obowiązkowi organu samodzielnego wykazania faktów opisanych w hipotezie stosowanej normy prawnej. Ciężar dowodu spoczywa w tym przypadku na organach prowadzących postępowanie (zob. szerzej np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 73). W sprawie niniejszej kierując się wspomnianą zasadą oficjalności, organ podjął stosowną inicjatywę i zebrał obszerny materiał dowodowy obejmujący przede wszystkim dokumentację wywozową.

Materiały te nie budzą żadnych wątpliwości co do ich wiarygodności. Nie można powiedzieć, że organ uchybił skodyfikowanym w art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. wymaganiom gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny, ani też regułom sporządzania motywów decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 k. p. a. Postępowanie przeprowadzono rzetelnie, strona miała możliwość aktywnego w nim udziału, z czego zresztą korzystała. Zgromadzony materiał dowodowy został poddany obiektywnej i przekonującej ocenie, co znalazło wyraz w motywach zaskarżonej decyzji.

Z jednoznacznych dowodów w postaci dokumentów wynika, że skarżąca spółka [...] maja 2015 r. zawarła z Królestwem Belgii umowę sprzedaży 27 sztuk czołgów [...], a następnie dokonała transferu wewnątrzunijnego tych czołgów na terytorium Polski. W dalszej kolejności dokonywała wywozu tych towarów poza granice Polski, w istotnej części poza granice Unii Europejskiej. W umowie tej spółka zobowiązała się do niedokonywania obrotu tym uzbrojeniem na rzecz innych podmiotów bez zezwolenia władz niemieckich i bez poinformowania władz belgijskich. Świadczy o tym sformułowanie: "Zamawiający [...] niniejszym oficjalnie oświadcza, że podpisując niniejszy dokument, NIE sprzedaje "tych materiałów (ani ich części) stronom trzecim BEZ uprzedniego ubiegania się o pozwolenie do władz niemieckich. Belgijski departament obrony musi zostać poinformowany o składanym (-ych) wniosku (-ach) (re)eksportowych i uzyskanej (-ych) odpowiedzi (-ach)." (s. 20 tłumaczenia przysięgłego, k. 32-33, tom II akt administracyjnych).

W Niemczech, podobnie jak w Polsce, obrót uzbrojeniem należy do tych kategorii działalności gospodarczej, które objęte są ścisłą reglamentacją. Polega ona w szczególności na funkcjonowaniu systemu zezwoleń warunkujących podejmowanie przez przedsiębiorców czynności poszczególnych prawnych. Wymieniony obowiązek kontraktowy koresponduje z zatem powinnością uregulowaną w §4a ust. 1, 2 i 4 niemieckiej ustawy z 20 kwietnia 1961 r. o kontroli broni wojennej (Gesetz über die Kontrolle von Kriegswaffen, Bundesgesetzblatt 1990 I S. 2506, dostępna na: https://www.gesetze-im-internet.de). Ustawodawca niemiecki zobowiązał każdego, kto dokonuje obrotu uzbrojeniem znajdującym się poza terytorium Niemiec (§4a ust. 1 [...] Kreigswaffen, die sich ausserhalb des Bundesgebietes befinden [...]), za wyjątkiem wwozu uzbrojenia na terytorium Republiki Federalnej Niemiec (§4a ust. 3 ustawy), do uzyskania uprzedniego zezwolenia na dokonanie tej czynności. W myśl punktu IV podpunkt 24 części B załącznika do tej ustawy czołgi zaliczone zostały do uzbrojenia objętego reżimem ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, ze zobowiązanie kontraktowe, które przyjęła na siebie skarżąca spółka miało realizować przewidziany obowiązek o charakterze publicznym.

Skarżąca spółka jest wprawdzie podmiotem polskim, niemniej podejmując za granicą aktywność w sferze objętej tak ścisłą reglamentacją, jak obrót uzbrojeniem musiała liczyć się ze związanymi z tym obowiązkami, wynikającymi także z prawa obcego, a w tym przypadku – potwierdzonych mocą zawartej umowy. Multipłaszczyznowość współczesnego porządku prawnego, w tym zwłaszcza w sferze prawa publicznego ma to znaczenie, że niektóre, unormowane w prawie obcym obowiązki mogą wywierać wpływ na sytuację prawną podmiotów polskich. Nie jest to zresztą zjawisko nowe, bo funkcjonuje od lat choćby w dziedzinie prawa podatkowego czy celnego.

W rozpoznawanej sprawie wypełnienie wskazanej powinności uprzedniego uzyskania zezwolenia na obrót znajdującymi się poza terytorium Republiki Federalnej Niemiec czołgami produkcji niemieckiej wpływało bezpośrednio relacje skarżącej spółki względem polskich organów administracji. Istnienie wspomnianego obowiązku należało bowiem ujawnić we wniosku o udzielenie zezwolenia na wywóz uzbrojenia, który strona składała przygotowując procedurę wywozową poza terytorium Rzeczypospolitej. Nieuczynienie zadość tej powinności wypełnia dyspozycję art. 38 ustawy o obrocie z zagranicą. Niewątpliwie zaniechanie to wyczerpuje pojęcie podania niepełnych informacji we wniosku o wydanie zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie. W sprawie niniejszej nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że skarżąca wymaganych informacji nie podała, mimo że zakres swoich obowiązków względem organów niemieckich znała, co wprost wynika z treści zawartego z Królestwem Belgii kontraktu. Tym samym ziściła się przewidziana w art. 38 ustawy o obrocie z zagranicą podstawa do nałożenia na skarżącą kary administracyjnej. Przyczyną tą nie było, jak sugerowała strona w toku postępowania, nieujawnienie powyższej umowy z Królestwem Belgii, lecz niewypełnienie spoczywających na niej obowiązków informacyjnych względem organów rodzimej administracji.

Co więcej, spółka nie ujęła nabytych od Królestwa Belgii w 2015 r. czołgów [...] w ewidencji obrotu towarami strategicznymi, do czego była zobowiązana w myśl art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o obrocie z zagranicą. Także to ustalenie organu nie budzi żadnych wątpliwości Sądu. Naruszenie obowiązku prowadzenia ewidencji, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o obrocie z zagranicą stanowi – w myśl art. 27b ustawy o obrocie z zagranicą – podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej spółki, że przepis ten penalizuje wyłącznie przypadki nieprowadzenia ewidencji, a więc nieistnienia tego dokumentu, zaś wolne od odpowiedzialności jej prowadzenie w części. W ocenie Sądu statuowany w art. 25 ust. 1 ustawy o obrocie z zagranicą obowiązek wypełniony jest tylko wówczas, gdy ewidencja prowadzona jest w całości, to znaczy gdy ujawniono w niej wszystkie wymagane prawem transakcje. W kontekście art. 37b ustawy o obrocie z zagranicą mamy tu więc do czynienia z zero-jedynkową regułą, którą należy spełnić w całości, a wszelkie odstępstwa traktować należy jako niewykonanie obowiązku. Jego uchybienie może mieć natomiast różny zakres, intensywność, co znajduje wyraz w możliwości ustalenia wymiaru kary pieniężnej adekwatnie m. in. do wagi naruszenia prawa, do czego zresztą odwołuje się art. 189d pkt 1 k.p.a. Podkreślić należy, że w ewidencji nie ujawniono obrotu 27 czołgów, nie podając tym samym wymaganych mocą art. 25 ust. 2 ustawy o obrocie z zagranicą towarzyszących temu szczegółów. Nie można zatem uznać, że uchybienie to było nieistotne, a ewidencja nie została zafałszowana. Wprost przeciwnie – bez względu na to co było przyczyną braku stosownych wpisów w ewidencji, dotknięta ona została poważnym brakiem. Wymierzona kara spełnia kryteria proporcjonalności oraz odpowiada przesłankom, o których mowa w poszczególnych punktach art. 189d k. p. a. Wartości, którym czyn spółki zagroził należą do podstawowych; chodzi tu bowiem o bezpieczeństwo powszechne.

Jak już zasygnalizowano, wymagane ustawą o obrocie z zagranicą obowiązki sprawozdawcze mają walor niezwykle istotny dla bezpieczeństwa Polski, a także jej wizerunku za granicą. Gromadzone przez przedsiębiorców dane stanowią bowiem w dalszej kolejności podstawę do przygotowywania materiałów w relacjach dwustronnych i multilateralnych, a dotyczących kluczowych zagadnień bezpieczeństwa. Strona wprawdzie nie odniosła bezpośredniej korzyści z nieprowadzenia ewidencji i nieujawnieniu obowiązku uzyskania zezwolenia na wywóz, ale uszczuplenia w dysponowaniu brakującymi informacjami nie można już naprawić. Nie można bowiem wstecznie zmienić stanu świadomości odpowiedzialnych za bezpieczeństwo państwa organów i jego partnerów zagranicznych. Nałożone kary uznać zatem należy za adekwatne do popełnionego przez skarżącą deliktu administracyjnego.

Nawet jeżeli naruszenia wynikają z takich działań przedsiębiorcy, którym nie można przypisać umyślności, lecz rozpatrywać w kategorii niezamierzonego błędu, wadliwej wykładni przepisów prawa, ustawodawca nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych, o ile nie są spełnione przesłanki z art. 189f § 1 – 3 k.p.a. Sąd ocenił, że w tej sprawie organ wywiązał się z obowiązku wyjaśnienia przyczyn, dla których przyjęto, że nie zostały one spełnione. Obligatoryjna podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary nie mogła wchodzić w grę, bowiem naruszenia były istotne, a strona nie została z tego tytułu ukarana w inny sposób.

Z kolei uruchomienie trybu z art. 189f § 2 k.p.a. pozostawione jest inicjatywie organu stosującego prawo. Skoro nie przeprowadzono uznaniowo podejmowanych czynności zmierzających do odstąpienia na tej podstawie, nie można czynić organowi zarzutu z tego powodu, że nie odstąpił od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 3 k.p.a. Stronie nie przysługuje roszczenie o odstąpienie od wymierzenia kary w oparciu o art. 189f § 3 k.p.a., jeżeli uprzednio organ prowadzący postępowanie nie wystosuje najpierw wezwania, o którym mowa w art. 189f § 2 k.p.a. W tej sprawie organ nie dostrzegł potrzeby występowania do strony o wykazanie okoliczności, o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu, a motywy tej oceny dostatecznie przedstawiono w zaskarżonej decyzji.

W treści decyzji wyjaśniono także powody, dla których przyjęto określoną w tym akcie wysokość kar pieniężnych. Uzasadnienie to jest wprawdzie lakoniczne, ale nie dyskwalifikuje to wniosków tej oceny. Niewątpliwie wskazana istotność, rozmiary naruszenia, jego okoliczności, a więc świadomość istnienia spoczywającego na spółce obowiązku uzasadniały ustalenie kar na poziomie wyższym niż minimum ustawowego zagrożenia. Uchybienie dotyczące ewidencji wiązało się z karą 60 000 złotych, a więc karą w graniach połowy ustawowego zagrożenia, zaś zaniechanie podania we wniosku o zezwolenie na wywóz pełnych informacji – z karą 80 000 złotych, w graniach trzech czwartych ustawowego zagrożenia. Nie można zatem powiedzieć, że kary te są nadmierne, nieproporcjonalne do wagi uchybień. Ustawodawca określił maksymalną wysokość każdej z nich na poziomie 100 000 złotych, co samo w sobie świadczy o surowości tej sankcji. Mamy tu jednak do czynienia z objętym ścisłą reglamentacją obrotem towarami o znaczeniu strategicznym, w ramach którego zaniedbania czy pomyłki z istoty rzeczy muszą być skutecznie eliminowane. Można powiedzieć, że w tym przypadku nakładane kary administracyjne pełnić mają w znacznym stopniu także funkcję prewencji generalnej, nie zaś być tylko prostą reakcją administracji na wykryte naruszenie prawa.

Nie można także podzielić zarzutu strony co do przekroczenia maksymalnej, dopuszczonej prawem wysokości kary pieniężnej. Ani przepisy ustawy o obrocie z zagranicą ani zamieszczone w k.p.a. przepisy o karach pieniężnych nie przewidują znanej prawu karnemu instytucji kary łącznej czy też obniżenia sumowanych odrębnie kar w wyniku stosowania instytucji ciągu przestępstw. Istotnie, regulacja odnosząca się do kar pieniężnych, jak wiele instytucji prawa administracyjnego, bliska jest w pewnym zakresie rozwiązaniom przyjmowanym w dziedzinie prawa karnego. Niemniej w odniesieniu do kar uregulowanych w przepisach ustawy o obrocie z zagranicą tego rodzaju możliwości obniżenia jednocześnie nakładanych kar nie przewidziano. Z tego powodu nieuzasadnione są zarzuty skarżącego odnoszące się do przekroczenia maksymalnej kwotowo określonej wysokości sumy kar – taka w kodeksowym reżimie kar pieniężnych (ani w ustawie o obrocie z zagranicą) nie funkcjonuje.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.