Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1412/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 91
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: Art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 18 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2010r. odmówił przyznania Z. K. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2006r., 2007r., 2008r., 2009r. - na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z § 1 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 12 stycznia 2009r., wpłynęło oświadczenie mieszkaniowe strony - emeryta policyjnego- do ustalenia uprawnień do równoważnika za rok 2006, 2007, 2008, 2009.

Komendant Miejski Policji pismem z dnia 21 stycznia 2009r., poinformował stronę, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości wypłaty wnioskowanego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, z uwagi na brak postawy prawnej.

Organ biorąc pod uwagę wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygnatury akt: III SAB/Kr 30/09 z dnia 17 listopada 2009r., III SAB/Kr 52/09 z dnia 26 maja 2010r., III SAB/Kr 53/09 z dnia 26 maja 2010r., III SAB/Kr 54/09 z dnia 26 maja 2010r., III SAB/Kr 55/09 z dnia 26 maja 2010r., III SAB/Kr 56/09 z dnia 26 maja 2010r., zapadłe w sprawach wniosków emerytów policyjnych złożonych po roku 2005, ubiegających się o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, których sprawa została załatwiona w formie pisma a nie decyzji administracyjnej, został zobowiązany do załatwienia spraw przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. W związku z powyższym ponownie rozpatrzył oświadczenie mieszkaniowe strony.

Z dniem 1 stycznia 2006 r., weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r., zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które mocą § 1 - uchyliło § 8 oraz w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r., w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W świetle powyższej zmiany emeryci, renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej po zmarłych funkcjonariuszach, emerytach i rencistach policyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994r., o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (-) oraz ich rodzin, utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Stan prawny od 1 stycznia 2006r., nie uległ zmianie.

Od powyższej decyzji Z. K. wniósł odwołanie, w którym powoływał się m.in. na decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] 2010r. dotyczącą jego osoby.

Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 18 listopada 2010r nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że decyzją nr [...] z dnia [...]1998 r. Zastępca Komendanta Wojewódzkiego przyznał Z. K. - emerytowi policyjnemu - równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 3 norm zaludnienia.

W dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., na mocy którego emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r. stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego [...] z dnia [...] 1998 r.

Z. K. zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Z. K. odwołał się od tej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. stwierdził nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] 2006 r. W ocenie Ministra oraz Komendanta GP, decyzja nr [...] z dnia [...] 2006 r. o wygaśnięciu decyzji przyznającej Z. K. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydana została z rażącym naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

Stanowiska wyrażone w decyzji Ministra nr [...] z dnia [...] 2010 r. oraz w decyzji Komendanta GP nr [...] z dnia [...] 2010 r. nie rozstrzygają kwestii uprawnień strony do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wskazują jedynie, że niedopuszczalnym jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego [...] z dnia [...] 1998 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

Organ odwoławczy podniósł, że do dnia 1 stycznia 2006 r. obowiązywał § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W myśl § 8 w/w rozporządzenia, jego przepisy stosowało się również do emerytów i rencistów policyjnych oraz osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej. Mocą § 8 w/w rozporządzenia emeryci, renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej posiadali więc uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. W myśl § 1 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylony został § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005r., emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej stracili uprawnienia do przedmiotowego równoważnika.

Ustawa o Policji nie stanowiła podstawy do przyznania przedmiotowego równoważnika emerytowi lub renciście policyjnemu. Art. 91 jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów. Wydane na podstawie art. 91 rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało poza granice delegacji ustawowej. Konieczne było więc uchylenie § 8 w/w rozporządzenia. Pogląd ten podzielił w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (VIII SA/Wa 621/09).

W/w równoważnik przyznawany jest corocznie według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego, na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego i dlatego nie można tego świadczenia traktować jako prawa nabyte.

Po dniu 1 stycznia 2006 r. nie było można wydać decyzji ustalającej uprawnienia do otrzymania w/w świadczenia przez emeryta policyjnego ani ustalić uprawnień na kolejne lata w oparciu o decyzję ustalającą te uprawnienia przed dniem 1 stycznia 2006 r., która po tej dacie z tych względów była niewykonalna.

Oznacza to, że z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego § 8 rozporządzenia, zapisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy do naliczania równoważnika emerytom i rencistom policyjnym po dniu 1 stycznia 2006 r.

Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) oraz ich rodzin, nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W myśl art. 29 ust. 1 w/w ustawy: Funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Głównym celem art. 29 w/w ustawy jest umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione na podstawie tej ustawy z mieszkań przydzielonych im decyzją administracyjną. Osoby, które nie posiadają wskazanych mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową zgodnie z art. 30 wskazanej ustawy. Przepis art. 29 nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całości przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, lecz jedynie obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych. Jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów policyjnych obejmowałoby również inne uprawnienia, z rozdziału 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym art. 30 nie byłoby potrzebne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w ostatnim artykule, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy.

W świetle art. 30 można wnioskować, że uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy, które nie zostały wyraźnie wymienione w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej.

Tak wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. (sygn. akt U 4/08, Dz. U. RP 2008/196/1221). Dotyczy on co prawda uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jednakże może mieć zastosowanie w tej sprawie, z uwagi na zbliżoną konstrukcję prawną obu równoważników.

W sprawie zastosowanie będzie miał też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. (sygn. akt K 7/04). Trybunał dokonując m.in. oceny zgodności z Konstytucją RP zapisu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa przepis art. 91 ust. 1 ustawy, który stanowi o przyznaniu przedmiotowego równoważnika jedynie policjantowi. Zdaniem Trybunału przedmiotowe świadczenie przewidziane zostało w ustawie, jako przywilej związany z pełnieniem służby. Trybunał stwierdził też, że: przepisy wykonawcze w tej materii zasadniczo mogą mieć tylko znaczenie techniczno-proceduralne; zaś materialnoprawne w wąskim tylko zakresie, w jakim ustanawiać mogą korzystniejsze (późniejsze) terminy zwrotu świadczenia.

Organ I instancji słusznie zauważył więc, iż w wyniku zmiany przepisów prawnych emeryci, renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej po zmarłych funkcjonariuszach, emerytach i rencistach policyjnych utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i w związku z tym brak jest podstaw do przyznania stronie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009. Przepisy prawne w tym zakresie do chwili obecnej nie uległy zmianie.

W momencie złożenia oświadczenia mieszkaniowego (tj. 19 stycznia 2009 r.), zgodnie z §1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zainteresowany nie posiadał uprawnień do przedmiotowego równoważnika. Nie ma, bowiem od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisu, na podstawie którego emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej, posiadali uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, został on uchylony mocą § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy stwierdzić należy, że strona jako emeryt policyjny, zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005r., nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Nawet gdyby uznać uprawnienie emeryta policyjnego do przedmiotowego równoważnika, nie byłaby możliwa faktyczna jego realizacja w drodze czynności materialno-technicznej, ponieważ przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie stosuje się do emerytów i rencistów policyjnych.

Na takim stanowisku stoi również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który w wyroku z dnia 25 maja 2010 r. (SA/Op 226/10) stwierdził m.in., że: Zaznaczyć należy, że wprawdzie wypłata równoważnika następuje w drodze czynności materialno-technicznej, niemniej jednak odmowa w tym zakresie winna być dokonana w formie decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny, (wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., I OSK 1577/09). Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Przewidziane w ustawie stawki i zasady wyliczenia świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej. Tym samym decyzja przyznająca emerytom i rencistom policyjnym równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana, poprzez jego wypłatę.

Wobec braku podstaw do dokonania czynności wypłaty, odmowę jej dokonania w drodze zaskarżonej decyzji uznać należało za prawidłową.

Z. K. wniósł skargę na powyższą decyzję. Wniósł o uchylenie decyzji w całości.

Wskazał, że doszło do rażącego naruszenia art. 162 § 1pkt 1 k.p.a gdyż decyzja bezprawnie powoduje wygaśnięcie uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydawanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną.

Rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniające rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., uchyliło jedynie z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., będącego podstawą do posiadania uprawnienia przez emerytów i rencistów policyjnych. Powyższa zmiana nie była połączona z nakazem ustawowym cofania dotychczas posiadanych uprawnień lub z wygaśnięciem decyzji je przyznających.

Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07, Lex nr 489773).

Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji Nr [...] z dnia [...] 1998 r. przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jest obowiązująca - przywrócona decyzją nr [...], która stwierdziła nieważność decyzji nr [...] KWP.

Doszło do rażącego naruszenia prawa ponieważ organ niższego rzędu (Komendant Miejski Policji) wydaje decyzje sprzeczne z obowiązującą decyzją organu wyższego rzędu - Komendanta Głównego Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Jak wynika z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt postępowania, skarżący Z. K. od dnia 31 maja 1998 r. jest emerytem policyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem jej działań. Jak wynika z powyższego badanie sprawy przez sądy administracyjne obejmuje badanie prawidłowości dokonanej przez organ administracji publicznej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd uchyla zaskarżone orzeczenie. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednakże związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istotne w sprawie jest i to, że skarżący od dnia 31 maja 1998 r. jest emerytem policyjnym. Decyzją nr [...] z dnia [...] 1998 r. Zastępca Komendanta Wojewódzkiego przyznał Z. K. - równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Prawo do tego świadczenia zostało, więc przyznane skarżącemu jako funkcjonariuszowi a nie emerytowi policyjnemu.

W dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., na mocy którego emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r. stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego [...] z dnia [...] 1998 r. o przyznaniu Z. K. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W wyniku zainicjowanego przez skarżącego postępowania, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] 2006 r. Stanowiska wyrażone w wydanej w tym postępowaniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji nr [...] z dnia [...] 2010r. oraz w powyższej decyzji Komendanta GP nr [...] z dnia [...] 2010 r. nie rozstrzygają kwestii uprawnień strony do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wskazują one jedynie, że niedopuszczalnym jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego [...] z dnia [...] 1998 r. przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

Stan faktyczny w sprawie nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości i nie jest też przedmiotem zarzutów podniesionych w skardze. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji, który nabył - pod rządami poprzednich przepisów - prawo do równoważnika, może być nadal wypłacany równoważnik za remont lokalu mieszkalnego, w sytuacji uchylenia przepisu przyznającego to uprawnienie.

Dla ustalenia powyższego niezbędne jest na wstępie przeprowadzenie analizy przepisów regulujących zagadnienie przyznawania funkcjonariuszom Policji prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przyznawanego funkcjonariuszom Policji uregulowane zostało w przepisie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zasady wypłacania równoważnika ustalone zostały natomiast w akcie wykonawczym do niniejszej ustawy, wydanym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Skarżący nabył prawo do równoważnika na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] 1998 r. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego przyznającej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Fakt ten, podnoszony przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do Sądu, nie jest przez strony, a w szczególności przez organy kwestionowany.

W tym czasie obowiązywało zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P Nr 76, poz. 708). W § 12 ust. 1 wymienionego zarządzenia wskazano, że emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważniki pieniężne za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub za brak lokalu mieszkalnego.

Wskazane zarządzenie przestało obowiązywać w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. nr 106 poz.1212). W § 11 ust. 1 wymienionego rozporządzenia wskazano, że jego przepisy stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.).

Wskazane rozporządzenie przestało obowiązywać w dniu wejścia w życie kolejnego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), które zawierało analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. zostało następnie zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), przez uchylenie m.in. § 8 w następującym brzmieniu: "Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin [...]" oraz § 9 ust. 2. Powołane rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 roku.

W związku z powyższym odnieść się należy do stanowiska organów stwierdzających, iż w wyniku zmiany przepisów prawnych emeryci, renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej po zmarłych funkcjonariuszach, emerytach i rencistach policyjnych utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i w związku z tym brak jest podstaw do przyznania stronie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009. Przepisy prawne w przedmiotowym zakresie do chwili obecnej nie uległy żadnej zmianie.

Zdaniem Sądu, wskazana zmiana regulacji § 8 rozporządzenia, nie wpływa na stosunki już istniejące, tj. powstałe pod rządami dotychczasowych przepisów.

Wskazać w tym zakresie należy na tzw. instytucję "praw nabytych", zgodnie z którą mimo zmiany stanu prawnego stosunki administracyjne już powstałe trwają nadal. Zgodnie z powszechnie przyjętą w literaturze i orzecznictwie praktyką, w przypadku zmiany przepisu dopuszczalne jest roszczenie o dalszą realizację praw nabytych wynikających z decyzji administracyjnej jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu stanowiącego materialne źródło uprawnienia. Jednakże w literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, te nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują one z mocą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie.

Odnosząc się do kwestii mocy wiążącej regulacji, na którą powołuje się skarżący, należy wskazać, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie takie winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Dodać jednak należy, że umocowania do wydania przepisów wykonawczych ograniczone są wyłącznie do kwestii związanych z realizacją samej ustawy, nie mogą zawierać przepisów materialnych, a tylko przepisy proceduralne.

W sprawie delegacja ustawowa dla wydania zarządzenia, na podstawie którego skarżący nabył uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W powyższym przepisie prawa ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, na podstawie którego powinno było być wydane zarządzenie, m.in. wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. Regulacje zawarte w zarządzeniu, na podstawie którego skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostały powtórzone w rozporządzeniach z dnia 20 grudnia 1999r. i z dnia 28 czerwca 2002 r.

W przedmiocie zgodności z Konstytucją RP przepisów zmieniających rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 roku, sygn. akt U 4/08 stwierdzając, że "... w świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego."

W tym zakresie należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA//Wr 1/10, że uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)".

Wobec tożsamych rozwiązań prawnych w zakresie prawa emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w stosunku do wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz zarządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z 30 czerwca 1997r. wydanych w tym samym przedmiocie, ukształtowana ostatecznie ww. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. sytuacja prawna skarżącego nie uległa zmianie. Przepis bowiem § 8 ostatnio wymienionego rozporządzenia dawał możliwość stosowania przyjętych w nim rozwiązań prawnych także w stosunku do emerytów policyjnych.

W tym kontekście rację należy przyznać Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w tym zakresie, w jakim stwierdza, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobom będącym emerytami policyjnymi. Podkreślić jednak należy, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego.

W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Eliminacja taka może nastąpić bądź to w sposób generalny, poprzez wprowadzenie ściśle określonej normy intertemporalnej przez ustawodawcę, taki skutek przewidującą, bądź też w drodze aktu o charakterze indywidualnym.

Dlatego też trzeba stwierdzić, że ani rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ani rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało decyzji, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych.

Podobnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77) stwierdzając, że: "w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § pkt 1 K.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe". Zatem, nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany."

Pogląd, iż zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002r. dokonana z dniem 1 stycznia 2006r. pozostaje bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych wynikających z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 12 kwietnia 2011r. sygn. I OSK 2073/10 (Lex nr 789505), z 24 listopada 2010r. sygn. I OSK 1105/10 (Lex nr 744929) i z 18 marca 2011r. sygn. I OSK 1991/10 (centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Sąd w obecnym składzie podzielił argumenty wyrażone w wymienionych orzeczeniach.

Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja nr [...] z dnia [...] 1998r. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji, przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W dalszym ciągu zatem wywołuje skutki, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu.

Należy też podkreślić, że wniosek skarżącego z dnia 12 stycznia 2009r. posiadał formę oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009r. Zatem wniosek ten nie zawierał w istocie rzeczy żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek ten dotyczył naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego, mocą decyzji nr [...] z dnia [...] 1998r. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji. W takiej sytuacji, należało przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej - ostatecznej.

Brak, więc było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2009. Twierdzenia organów obydwu instancji w tym zakresie, zmierzające do udowodnienia tezy, że skarżący utracił uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego, w związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku, w świetle przedstawionej powyżej argumentacji, nie może zostać zaakceptowane.

Należy także przywołać aktualne orzecznictwo w tym przedmiocie. I tak NSA w wyroku z dnia 12.07. 2011 r. sygn. I OSK 409/11 oraz w wyroku z dnia 14.07.2011r., sygn. I OSK 465 /11, wyraził stanowisko, ze dopuszczalne są decyzje w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w zakresie, w jakim odmawiają przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2009 wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z tych też względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i ponownie rozpoznać wniosek skarżącego mając na uwadze treść wymienionych rozważań.