Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 3088/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Asesor WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w W. na uchwałe Rady Miejskiej K. z dnia [...] r nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie lokalizacji ośrodka gier stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym oraz art. 31 ust 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1998 r., Nr 102, poz. 650 ze zm.), Rada Miejska w K. negatywnie zaopiniowała lokalizację kasyna gry w Hotelu "[...]" przy [...] w K.

W uzasadnieniu uchwały podano, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie kasyna, zgodnie z art. 32 ust 1 pkt 15 ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych, powinien zawierać opinię rady gminy. Ustawa ta w art. 29 ust. 1 pkt 1 określa dopuszczalną ilość ośrodków gier zlokalizowanych w miastach w zależności od liczby mieszkańców. Zgodnie z powyższym przepisem w K. mogą być zlokalizowane dwa kasyna. Aktualnie w K. istnieje jedno kasyno zlokalizowane w [...],[...], które prowadzi "A" Spółka z o.o. w W. Pismem z dnia [...] r. Spółka ta zwróciła się o wydanie opinii o lokalizacji kasyna gry w Hotelu "[...]" przy [...] w K. Wcześniej, tj. pismem z dnia [...] r. o wydanie opinii o lokalizacji kasyna gry w budynku "[...]" przy ul. [...] w K. wystąpiła "B" Spółka z o.o. w W.. Pozytywne zaopiniowanie wniosku tej spółki wyczerpuje liczbę dozwolonych kasyn gry, w związku z tym wniosek "A" Sp. z o.o. postanowiono zaopiniować negatywne.

Pismem z dnia [...] r. "A" Spółka z o.o. w W. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło poprzez wydanie uchwał [...] (pozytywna opinia lokalizacyjna dla "B" Sp. z o.o.) i [...] wnosząc o ich uchylenie oraz o pozytywne zaopiniowanie wniosku w sprawie lokalizacji kasyna gry w Hotelu "[...]". Zdaniem spółki uchwała [...] nie uwzględnia oceny stanu faktycznego, w szczególności jej interesu i obowiązków na niej ciążących w oparciu o przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz zakresu uprawnień organów państwa, wynikających z treści przepisów tej ustawy oraz ustawy o samorządzie gminnym.

Rada Miejska w K. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. nie uwzględniła powyższego wezwania podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Podkreślono, że ocena, który z wniosków o lokalizację kasyna zaopiniować pozytywnie, należy do suwerennych uprawnień Rady, zaś według niej lokalizacja kasyna w budynku "[...] przy ul. [...] jest bardziej uzasadniona, a ponadto "B Sp. z o.o. złożyła wniosek wcześniej niż skarżąca.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego "A" Spółka z o.o. w W. domagała się stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z [...] r. oraz poprzedzającej ją uchwały nr [...] z dnia [...] r. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2, art. 7, art. 24, art. 32 Konstytucji poprzez pogwałcenie zasady zaufania do państwa wyrażające się w podjęciu nieuzasadnionej na gruncie obowiązujących przepisów prawa uchwały odmawiającej udzielenia opinii lokalizacyjnej stronie, złamanie zasady legalizmu poprzez wkroczenie w kompetencje innego organu administracji, podjecie uchwały w wyniku przeprowadzenia postępowania w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa oraz naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych, jak również art. 6,7,8,107 ust.3 k.p.a. poprzez błędną i niepełną ocenę materiału dowodowego, sporządzenia uzasadnienia bez oparcia prawnego. Skarżąca podkreśliła, że opinia rady powinna mieć charakter przedmiotowy, a więc ocena winna dotyczyć samej lokalizacji, nie zaś podmiotu czy też jego potencjalnych praw koncesyjnych. Wcześniejsze wydanie opinii na rzecz innego podmiotu nie uprawniało rady do uznania, iż inny wnioskodawca nie może skutecznie ubiegać się o opinię lokalizacyjną.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska K. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i motywy uprzednio zaprezentowane. Ponadto stwierdziła, że z art. 32 ust 1 pkt 15 ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych nie można wyprowadzać wniosku, że rada wyrażając opinię lokalizacyjną jest związana treścią wniosku, nawet jeśli w danym przypadku zamierzone przedsięwzięcie mieści się w dopuszczalnej liczbie kasyn gry na danym terenie, w przeciwnym razie byłoby to zaprzeczenie kompetencji i uprawnień rady w sferze szeroko pojętego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającemu jego władztwu. Dopuszczalna ilość kasyn w mieście, wynikająca z art. 29 ust. 1 powyższej ustawy, nie oznacza że rada przy wyrażaniu opinii jest bezwzględnie związana ustawowym ograniczeniem, choć powinna je uwzględnić, bowiem w istocie rada może w ogóle nie być zainteresowana kasynami gry na swoim terenie lub może przejawiać zainteresowanie tylko do obiektów z jej punktu widzenia odpowiednich, jak to miało miejsce w przypadku nowopowstałego budynku [...] przy ul. [...]. Opinia rady jest włącznie warunkiem koniecznym do złożenia wniosku o zezwolenie na prowadzenie ośrodka gier nie przesądza natomiast o decyzji organu uprawnianego do wydania zezwolenia, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego. Decyzja o wyrażeniu opinii ma charakter dopuszczalnego uznania i w żadnym przypadku nie musi być zbieżna z subiektywnym interesem zainteresowanego. Zdaniem Rady nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, bowiem uchwały zostały podjęte na podstawie właściwych przepisów prawa i w granicach merytorycznie i formalnie dopuszczalnych. Nadto z ostrożności podniesiono, iż skarżąca w istocie zaskarżyła uchwalę nr [...] z [...] r. w przedmiocie odmowy usunięcia naruszenia prawa, a tylko z treści skargi można wywnioskować, iż kwestionuje ona zasadność uchwały nr [...] w sprawie opinii lokalizacyjnej, co może uzasadniać odrzucenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko w sprawie podnosząc, że przez podjęcie uchwały nr [...] organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie wskazanym w skardze. Skarżąca podkreśliła, iż nie kwestia lokalizacji - przywołana w odpowiedzi na skargę - stanowiła przesłankę dla treści powyższej uchwały, a fakt "wyczerpania" limitu przez podjęcie pozytywnej opinii w uchwale nr [...], na co Rada wyraźnie wskazała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa [...] utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi.

W myśl art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem skargi opartej o przywołany przepis prawa Sąd weryfikuje przesłanki jej dopuszczalności. Zatem Sąd bada, czy sprawę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej i czy przed wniesieniem skargi skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca dopełniła warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest sprawa z zakresu administracji publicznej, bowiem opinia o lokalizacji kasyna gry należy do właściwości organów samorządu terytorialnego i zgodnie z art. 32 ust 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych jest jednym z obligatoryjnych elementów wniosku o udzielenie zezwolenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych na prowadzenie działalności polegającej na prowadzeniu kasyna gry. Dalszym warunkiem wniesienia skargi jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia poprzez podjęcie uchwały przez organ gminy. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu Wobec czego skargę w tym trybie może wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. W tym zakresie należy stwierdzić, że skarżąca posiada interes prawny wynikający z art. 32 ust 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 1998 r., Nr 102, poz. 650 ze zm., zwanej dalej ustawą o grach), który kształtuje jej uprawnienie do żądania wydania opinii przez radę gminy o lokalizacji ośrodka gier. Skarga podlegała więc merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.

Stosownie do regulacji art. 32 ust 1 pkt. 15 ustawy o grach, wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gir na automatach, gier na automatach o niskich wygranych powinien zawierać opinie rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. W myśl art. 9 ust. 1 lit. a tej ustawy przez ośrodek gier rozumie się kasyno gry - jako miejsce, w którym prowadzi się gry cylindryczne, gry w karty, gry w kości lub gry na automatach, na podstawie zatwierdzonego regulaminu, przy czym minimalna łączna liczba urządzanych gier cylindrycznych i gier w karty wynosi 4, a liczba zainstalowanych automatów wynosi od 5 do 30 sztuk. Natomiast zgodnie z art. 29. ust. 1 ustawy o grach, kasyna gry mogą być lokalizowane w miejscowościach liczących do 250 tys. mieszkańców - jedno kasyno. Na każde kolejne rozpoczęte 250 tys. mieszkańców liczba dozwolonych kasyn zwiększa się o 1.

W związku z cytowanymi wyżej przepisami Rada Miejska K. zaopiniowała negatywnie wskazaną przez skarżącą we wniosku z dnia [...] r lokalizację kasyna gry w Hotelu "[...]" przy [...] w K.. Przesłanką takiego rozstrzygnięcia było wydanie pozytywnej opinii dla Spółki "B" Sp. z o.o. w W., która wcześniej niż skarżąca, tj. [...]r. wystąpiła z wnioskiem w przedmiotowym zakresie. W ocenie Rady Miejskiej wydanie opinii pozytywnej dla tej spółki "wyczerpało" limit na prowadzenie kasyn gry, gdyż w K. mogą być zlokalizowane tylko dwa kasyna. Skoro w mieście tym jest już jedno kasyno, zaś rada pozytywnie zaopiniowała lokalizację drugiego kasyna gier, to powyższe stanowiło przeszkodę do wydania opinii pozytywnej dla "A" Sp. z o.o. w W. W ocenie Sądu argumentacja Rady jest błędna, zaś kryteria przyjęte za podstawę wydania opinii nie znajdują uzasadnienia prawnego.

Zgodnie z cytowanym wyżej art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach uprawnienie rady gminy sprowadza się do wydania opinii o lokalizacji ośrodka gier, a więc do dokonania oceny proponowanego miejsca prowadzenia kasyna gry. Oznacza to, że ocena powinna być uzależniona od przesłanek odnoszących się do samej lokalizacji (wskazanego miejsca) kasyna gry będącej przedmiotem opinii. Tymczasem Rada jako kryterium negatywnej opinii przyjęła wyczerpanie dopuszczalnego limitu ilości kasyn gry na skutek wydania pozytywnej opinii lokalizacyjnej dla innego ubiegającego się o taką opinię podmiotu. Przy czym dodatkowo należy zauważyć, że Rada zastosowała pierwszeństwo podmiotu występującego o opinię ze względu na termin złożenia wniosku. W ocenie Sądu kryteria przyjęte za podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, jak słusznie podniosła skarżąca, wykraczają poza uprawnienie wynikające z powołanego wyżej przepisu art. 32 ust. 1 pkt 15. Dopuszczalna ilość ośrodków gier, określona w art. 29 ust. 1 ustawy o grach, stanowi jedynie ograniczenie w zakresie możliwości udzielenia przez ministra właściwego do spraw finansów zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności w danej miejscowości. Ponadto wskazać przyjdzie, że sama ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie wprowadza ograniczenia w ubieganiu się o zezwolenie na prowadzenie ośrodka gier w postaci kryterium pierwszeństwa. Zgodnie z art. 24 ust.3 tej ustawy jeżeli o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg. Ustawa ta na równych prawach traktuje podmioty ubiegające się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie ośrodka gier m.in. w sytuacji, gdy dopuszczalna ilość takich ośrodków, jak w rozpoznawanej sprawie, jest ograniczona. Zatem słusznie podniosła skarżąca, że uprzednie wydanie opinii na rzecz innego podmiotu nie uprawniało Rady do uznania, iż nie mogła ona skutecznie ubiegać się o opinię lokalizacyjną.

Wskazać przyjdzie, że w uchwale nr [...] z dnia [...] r. Rada podniosła, iż lokalizacja kasyna gry wskazana przez "B" Sp. z o.o., w budynku "[...]" przy ul. [...] w K. jest bardziej uzasadniona, jednak nie poparła tak wyrażonego stanowiska żadną argumentacją, ponadto przedmiotem oceny Sądu jest zgodność z prawem uchwały nr [...] w sprawie opinii o lokalizacji kasyna gry, której eliminacji z obrotu prawnego domaga się skarżąca, a dodatkowe wywody zawarte w uchwale podjętej na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czy w odpowiedzi na skargę w żaden sposób nie konwalidowały braków wskazanej uchwały.

Za trafne natomiast przyjdzie uznać stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym nie jest on związany treścią wniosku i działa w granicach uznania administracyjnego. Jednakże po pierwsze nie zwalnia to organu od oceny tego wniosku z punktu widzenia kryteriów mieszczących się w granicach ustawowych uprawnień organu (np. w zakresie kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru), nie zaś w oparciu o kryteria, które wykraczają poza te uprawnienia, po drugie uznanie administracyjne nie może prowadzić do dowolności przyjęcia możliwości rozstrzygnięcia. Działanie w granicach uznania nie zwalnia bowiem organu od badania sprawy i jej oceny w zakresie dopuszczalnych kryteriów ustawowych, te zaś w rozpoznawanej sprawie zostały przekroczone.

Ponadto zważyć należy, że opinia rady w przedmiotowym zakresie, wprawdzie nie ma charakteru wiążącego dla organu właściwego podejmującego rozstrzygniecie, jednakże jest ona stanowiskiem, które w trakcie postępowania zmierzającego do wydania zezwolenia jest brane pod uwagę przez właściwy organ, inaczej zbędny byłby wymóg jej przedłożenia. Stanowisko to zatem winno odnosić się do kwestii będącej przedmiotem opinii oraz powinno być odpowiednio umotywowane aby organ mógł rozważyć argumenty w niej zawarte.

Reasumując przyjdzie stwierdzić, że w istocie nie doszło do wydania opinii o lokalizacji kasyna gry, bowiem Rada Miejska K. nie odniosła się do proponowanego przez skarżącą miejsca prowadzenia tego rodzaju działalności, zaś tylko ocena wyrażona w tym zakresie, zgodnie z art. 32 ust 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, powinna być przedmiotem uchwały.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji wyroku.