Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1270/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2017r. Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie budowy obiektu małej architektury– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na skutek pisma z dnia 22 grudnia 2015 r. Spółdzielni Mieszkaniowej [...], informującego o rozbudowie śmietnika na działce nr ewid. [...], położonej w [...], obręb [...], przeprowadził kontrolę w dniu 8 stycznia 2016 r., a następnie w związku z nieprzedłożeniem przez Spółdzielnię wymaganych, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], dokumentów, decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] rozbiórkę samowolnie rozbudowanego obiektu małej architektury w miejscu publicznym - śmietnika na dz. nr [...], obręb [...] u zbiegu ul. [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] maja 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 650/15 oddalił skargę na decyzję [...]WINB.

Podczas ponownie prowadzonego przez PINB w [...] postępowania pismem z dnia 15 grudnia 2016 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] poinformowała, że dokonała rozbiórki dobudowanej części pergoli śmietnikowej od strony wschodniej na dz. nr [...], obręb [...] u zbiegu ul. [...], co potwierdziła kontrola dokonana w dniu 5 stycznia 2017r.

W związku z wykonaniem rozbiórki rozbudowanej części śmietnika oraz przedłożeniem dokumentów świadczących o legalności jego pozostałej części, objętą żądaniem stwierdzenia nieważności decyzją PINB w [...] umorzył postępowanie w sprawie budowy obiektu małej architektury w miejscu publicznym, tj. śmietnika na terenie nieruchomości w [...] u zbiegu ulic [...] (dz. nr [...] w obrębie [...]).

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 342/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 650/16 oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2018r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru dokonuje oceny decyzji administracyjnej na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że w stanie prawnym i faktycznym z daty orzekania, umorzenie postępowania w sprawie budowy obiektu małej architektury w miejscu publicznym, tj. spornego śmietnika nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Dalej organ wyjaśnił, że w związku z decyzją [...] WINB z dnia [...] lipca 2016 r. organ powiatowy miał obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę niezależnie od toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż decyzje wydane w II instancji są ostateczne i podlegają wykonaniu. Tym samym w dacie orzekania przez PINB w [...], był on organem właściwym do wydania decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej nie ma podstaw do przyznania wyrokowi NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt: II OSK 342/17 mocy wstecznej, gdyż wyrok ten jedynie uchyla, a nie stwierdza nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2016 r.

Na koniec organ II instancji wyjaśnił, że uchylenie decyzji, w oparciu o którą wydano inną decyzję administracyjną może stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jednak nie do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...], zarzucając jej naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332 t.j.) oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że PINB w [...] był właściwym organem w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...], do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie śmietnika, jako położonego w miejscu publicznym, i do umorzenia postępowania w sprawie jego rozbudowy, z powodu wykonania przez stronę skarżącą jego wcześniejszej decyzji z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...], nakazującej rozbiórkę śmietnika, jako rozbudowanego bez zgłoszenia;

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że ocena prawna zawarta w wyroku NSA co do tego, że miejscem publicznym nie jest teren będący w użytkowaniu wieczystym prywatnej osoby, nie jest wiążąca dla [...]WINB, jako organu, który wydał w tej sprawie decyzję w dniu [...] lipca 2016 r., nr [...], podczas gdy była ona decyzją będącą przedmiotem zaskarżenia, w rozumieniu art. 153, i która została uchylona wyrokiem NSA.

W skardze podniesiono, że decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...], stanowi przeszkodę do rozpoznania przez [...]WINB odwołania [...] od decyzji PINB w [...] nakazującej rozbiórkę śmietnika.

[...]WINB ma obowiązek ponownie rozpoznać to odwołanie, w związku z wyrokiem NSA, który uchylił wyrok WSA w Łodzi oraz decyzję [...]WINB, wydaną po rozpatrzeniu odwołania.

W ocenie strony skarżącej niestwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2017 r. o umorzeniu postępowania z powodu dokonania rozbiórki śmietnika, skutkowałoby oddaleniem przez [...]WINB odwołania wniesionego przez [...], lub decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, jako dotyczące sprawy, w której postępowanie zostało już przez PINB umorzone. Oznaczałoby to utrzymanie w obrocie prawnym decyzji PINB, stwierdzającej, że śmietnik jest położony w miejscu publicznym, pomimo wyroku NSA z dnia 7 listopada 2017r., sygn. akt II OSK 342/17, który uznał, że śmietnik ten, jako położony na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej i właścicieli lokali w budynkach spółdzielni, znajduje się na terenie prywatnym, a nie publicznym.

Zdaniem strony skarżącej [...]WINB powinien po rozpatrzeniu odwołania uchylić decyzję PINB z dnia [...] maja 2016 r. z powodu naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz art. 61a k.p.a., poprzez niewydanie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek SM [...], jako dotyczącego śmietnika znajdującego się na terenie prywatnym, niepodlegającego zgłoszeniu wykonania organowi nadzoru budowlanego i umorzyć postępowanie w I instancji w całości z tej przyczyny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2017r. Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie budowy obiektu małej architektury w miejscu publicznym tj. śmietnika na terenie nieruchomości w [...] u zbiegu ulic [...] ( dz. nr [...] w obrębie [...]).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji.

Należy także podkreślić, czego nie dostrzega skarżąca, że dokonując kontroli w trybie nadzoru organ prowadzący to postępowanie bada decyzję w kontekście stanu faktycznego oraz prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji czyli na dzień [...] stycznia 2017r.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, iż prawa ona nie narusza.

Przede wszystkim wskazać trzeba , że w dacie wydania decyzji umarzającej postępowanie tj. w dniu [...] stycznia 2017r. ( która była wynikiem wydanej w dniu [...] lipca 2016r. kasacyjnej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) nie został jeszcze wydany wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017r. w sprawie sygn.akt II OSK 342/17), a więc nie można organowi postawić zarzutu ,że wydał rozstrzygniecie z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trzeba też podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącej , w dniu [...] stycznia 2017r. w obiegu prawnym pozostawała kasatoryjna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...]. Stąd całkowicie chybionym jest twierdzenia, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2017r. zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości, co miałoby wypełniać dyspozycję art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wyłącznie właściwym do wydania decyzji z [...] stycznia 2017r. był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jako organ I instancji, któremu sprawa została przekazana przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania.

Celem wyjaśnienia sytuacji procesowej należy podkreślić, że w wyniku wydania wyroku NSA z 7 listopada 2017r. uchylającego wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 listopada 2016r. ( II SA/Łd 650/16) oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...], sprawa wróciła do organu odwoławczego , który winien rozpoznać odwołanie od decyzji organu powiatowego z dnia [...] maja 2016r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Przy czym organ ten związany jest oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, z której jasno wynika, że w sprawie doszło do naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż rozbudowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie wymagała uprzedniego dokonania zamiaru zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi gdyż nie mamy do czynienia z "budową obiektu małej architektury w miejscu publicznym".

Jednak kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2017r. zapadła w stanie faktycznym powstałym po kontroli przeprowadzonej w dniu 5 stycznia 2017r. podczas której stwierdzono ,że doszło do rozbiórki rozbudowanej części śmietnika. Pozostała cześć o wymiarach długość- 5,05 m, szerokość- 3,05m, wysokość 2,65m została wzniesiona legalnie w ramach realizacji całości inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 1998r. ( decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...]).

W tej sytuacji dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe co skutkowało wydaniem przez organ decyzji na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny.

Stan faktyczny ustalony przez organ w dniu [...] stycznia 2017r. uzasadniał w pełni twierdzenie o braku przesłanek do merytorycznego rozstrzygania w sprawie co w konsekwencji oznaczało konieczność umorzenia toczącego się postępowania.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2017r. Nr [...], prawa nie narusza , bowiem kontrolowana w trybie nadzoru decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny kontrolowanej decyzji, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018r., poz. 1302), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.