Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 647/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 7, 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 39
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdzejko Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2022 r., znak: SKO.PS/4110/797/2021, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. Ł., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r., znak: SKO.PS/4110/797/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 4 art. 8, art. 11, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz.1876, dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 28 października 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na: zakup żywności, biletu miesięcznego kredytowanego na linie [...] W. – K., opłaty za usługi stomatologiczne w kwocie 150 zł, opłaty za wodę i ścieki, naprawę sprzętu AGD w kwocie 300 zł, zakupu drewna opałowego w kwocie 600 zł, inne możliwe formy zabezpieczenia społecznego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 1 września 2021 r. skarżący zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na: zakup żywności, biletu miesięcznego kredytowanego na linie [...] W. – K., opłaty za usługi stomatologiczne w kwocie 150 zł, opłaty za wodę i ścieki, naprawę sprzętu AGD w kwocie 300 zł, zakupu drewna opałowego w kwocie 600 zł, inne możliwe formy zabezpieczenia społecznego.

Decyzją z dnia 28 października 2021 r. Wójt Miasta i Gminy W. odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 6 września 2021 r. (doręczonym w dniu 22 września 2021 r.) skarżący zostały wezwany do wskazania miejsca zamieszkania lub pobytu, pod którym możliwe jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Jednocześnie pouczono skarżącego, że niezłożenie wyjaśnień równoznaczne będzie z uchylaniem się od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i jako takie wypełniać będzie dyspozycję art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Do dnia wydania decyzji skarżący nie wskazał miejsca na przeprowadzenie wywiadu. Podał jedynie, że nie jest możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pod adresem [...] w W., a adres ten jest adresem do korespondencji. Skarżący nie wskazał też innego miejsca zamieszkania niż ujawniony na wniosku lub miejsca pobytu, pod którym możliwe byłoby przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Organ pierwszej instancji podał, że przebieg dotychczasowych postępowań prowadzonych w stosunku do skarżącego potwierdza tezę o braku współpracy z organem, polegającej przede wszystkim na niedopuszczaniu do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Analiza przepływu korespondencji wskazuje na to, że skarżący celowo podejmuje przesyłki kierowane od organu po awizowaniu w ostatnim możliwym terminie, zarzucając następnie organowi nieprawidłowe informowanie o terminach wywiadu. Ostatni przypadek udostępnienia przez skarżącego pracownikowi socjalnemu wejścia do swojego miejsca zamieszkania (w lutym 2018 r.) był jedynie pozorną zgodą na wywiad, jako że skarżący odmówił pracownikowi socjalnemu udzielania niezbędnych informacji.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15o ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn.zm.), z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz.U. z 2017 r., poz. 1824) oraz dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy. Niezależnie jednak od powyższego wskazał organ, że z powołanego wyżej przepisu art. 15o ust. 1 ww. ustawy wynika, iż ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej nie wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i może nastąpić poprzez czynności wskazane w ustawie co powoduje, że ustawodawca z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 złagodził jedynie obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dając organom możliwość ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej za pomocą innych środków dowodowych niż wywiad środowiskowy. Możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie została jednak wyłączona, zaś ocena potrzeby jego przeprowadzenia została pozostawiona organom pomocy społecznej.

Jak podał organ, skarżący od września 2017 r. funkcjonuje bez otrzymania pomocy ze strony organu, pomimo tego regularnie składa wnioski o przyznanie pomocy na różne potrzeby. W niniejszej sprawie ograniczenie się przez organ wyłącznie do form ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej ni majątkowej strony wskazanych w art. 15o ust. 1 pkt 1-3 ww. ustawy nie było to jednak wystarczające dla weryfikacji majątkowej skarżącego.

Skoro zaś skarżący uniemożliwił ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej, osobistej i zdrowotnej, a także przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ odmówił wnioskowanego świadczenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący kwestionując jej legalność, podważając przy tym kompetencje pracowników organu oraz ich bezstronność.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium powołało treść przepisów - art. 39, art. 2, art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - mających zastosowanie w sprawie oraz przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania.

Wyjaśniło, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi podstawowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej i jest traktowany jako obowiązkowy sposób zebrania informacji o wnioskodawcy. Potwierdzają to regulacje rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z § 2 ust. 3, 4, 5 rozporządzenia wynika, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny, albo miejscu ich pobytu. Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy, jak również dokonuje analizy i oceny tej sytuacji oraz formułuje wnioski stanowiące podstawę planowania pomocy.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie ograniczenie się przez organ wyłącznie do form ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony wskazanych w art. 15o ust. 1 pkt 1-3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.) nie będzie wystarczające dla weryfikacji występowania dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodów, a rzeczywistą sytuacją majątkową skarżącego. Przeprowadzenie dowodu w postaci rodzinnego wywiadu środowiskowego jest więc zasadne.

Kolegium wskazało, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Znajduje to uzasadnienie w treści art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. Skoro wywiad środowiskowy jest podstawowym i obligatoryjnym dowodem, który umożliwia dokonanie stosownych ustaleń faktycznych, dotyczących rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie, a strona świadomie - w sposób wyraźny lub dorozumiany- uniemożliwia jego przeprowadzenie, to ponosi winę w tym, że organ nie miał możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie jej zasiłku celowego.

Dodało, że obowiązek współdziałania w każdym przypadku należy indywidualizować w odniesieniu do osoby wnioskującej czy korzystającej z pomocy społecznej i sytuacji, w jakiej się znajduje. Ustawa o pomocy społecznej nie tylko przyznaje wnioskodawcom określone uprawnienia ale również nakłada na nich określone obowiązki, które przede wszystkim mają doprowadzić do przezwyciężenia trudnej sytuacji w jakiej znaleźli się beneficjenci. Brak wykonania tych obowiązków, jak również brak współpracy z organami pomocy społecznej może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej pomocy lub odebranie przyznanej już pomocy. Osoby zwracające się z wnioskiem o przyznanie pomocy ze środków publicznych na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współpracowania z pracownikiem socjalnym nałożony na mocy art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Osoby, które takiej współpracy nie podejmują muszą liczyć się z możliwością odmowy przyznania im świadczenia z pomocy społecznej.

W świetle regulacji ustawy o pomocy społecznej ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Ustawodawca rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o takie świadczenie z organem pomocy społecznej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, czy to poprzez odmowę jego przeprowadzenia, czy odmowę odpowiedzi na poszczególne pytania pracownika socjalnego, względnie niewywiązywanie się z uzasadnionych żądań złożenia stosownych dokumentów, może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 ustawy przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

Zdaniem Kolegium nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżący świadomie nie nawiązał w terminie kontaktu z pracownikiem socjalnym MGOPS w W., uchylając się tym samym od przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, godząc się tym samym z konsekwencjami prawnymi, które z tego faktu wynikają, tj. odmową przyznania wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Z treści skargi wynika, że skarżący zarzuca, w tym orzekającym organom, w szczególności pomijanie przy wydawaniu w niniejszej sprawie decyzji, konstytucyjnych praw obywatelskich i fałszowanie orzeczeń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz nie z przyczyn w niej podniesionych, a dostrzeżonych przez Sąd z urzędu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej).

Niewątpliwie, decyzja wydawana na podstawie tego przepisu zapada w ramach uznania administracyjnego.

Wydanie jednakże nawet tego rodzaju decyzji, musi wiązać się z uprzednim zachowaniem procedury, regulującej przebieg postępowania administracyjnego zmierzającego do załatwienia sprawy.

Dokonując oceny prawidłowości kontrolowanych decyzji Sąd stwierdził, że doszło do uchybień przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik.

Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.

Jak stanowi § 2 tego przepisu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

W myśl § 3 ww. przepisu podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu.

Mając powyższe regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego na względzie umknęło uwadze orzekających organów, że wniosek skarżącego z dnia 1 września 2021 r. (k. 4 akt administracyjnych), zawierający żądanie udzielenia mu pomocy w formie zasiłków celowych, nie jest podpisany własnoręcznie, ani nie jest podpisany kwalifikowanym podpisem. Podkreślić przy tym należy, że nie jest również wystarczające dla spełnienia tego warunku podpisanie jedynie pisma przewodniego, którego załącznik stanowi treść wniosku kierowanego do właściwego organu.

W przypadku braku podpisu osoby wnoszącej żądanie, organy zobowiązane więc były, a w szczególności organ pierwszej instancji, Kolegium powinno zaś dostrzec tę wadliwość w postępowaniu odwoławczym, do wykorzystania instrumentów przewidzianych treścią art. 64 § 2 k.p.a., tj. wezwać stronę do uzupełnienia dostrzeżonego braku formalnego, a następnie po jego uzupełnieniu przejść do dalszych czynności procesowych. Podanie, które nie jest podpisane przez wnoszącego, nie wywołuje bowiem żadnych skutków prawnych związanych z jego wniesieniem, przede wszystkim, co najistotniejsze w rozpatrywanej sprawie, nie daje możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia.

Ponadto wniosek skarżącego, skierowany do organu pomocowego pierwszej instancji, zawierał również w swej treści - żądanie wyłączenia określonych z imienia i nazwiska pracowników, w tym osoby działającej jako organ, przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Po uzupełnieniu więc braku formalnego wniosku skarżącego z dnia 1 września 2021 r., właściwy organ wyższego stopnia w pierwszym rzędzie powinien stosownie załatwić wniosek o wyłączenie, a dopiero w dalszym etapie otworzy się możliwość dalszego procedowania i załatwienia sprawy co do istoty.

Wobec powyższego podjęte w niniejszej sprawie decyzje uznać należało za wydane z naruszeniem przepisów postępowania – artykułów: 7, 8, 11, 63 § 1, 64 § 2, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd zwolniony był od merytorycznej oceny prawidłowości stanowiska orzekających organów.

Tylko więc z powyższych, co dopiero przedstawionych względów, Sąd uwzględnił skargę.

W ponownym rozpoznaniu sprawy organy, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a., zobowiązane będą uwzględnić wyżej przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania organów z wnioskiem skarżącego z dnia 1 września 2021 r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł, jak w sentencji wyroku.