Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 828/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71a,  art. 83
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200 i 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. B. i W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2020 r., Nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. i W. B. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] na podstawie art. 71 a ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), nakazał M. B. oraz W. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu o powierzchni zabudowy 471 m2 przy ul. [...] w W., na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wykorzystywanego obecnie częściowo jako lokal gastronomiczny oraz częściowo jako warsztat samochodowy.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 2 września 2013 r. wpłynął wniosek o podjęcie czynności kontrolnych w sprawie legalności zabudowy oraz sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w W., na terenie działki ewidencyjnej nr [...] Ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość należy do M. B. oraz W. B. jako użytkowników wieczystych.

W dnach [...] października 2013 r., [...] stycznia oraz [...] sierpnia 2014 r. przeprowadzono oględziny. Ustalono, iż na terenie ww. nieruchomości znajduje się zabudowa składająca się z budynku o powierzchni zabudowy [...] obecnie wykorzystywanego na zakład gastronomiczny z salą konsumpcyjną i warsztat samochodowy oraz dobudówka o powierzchni zabudowy 65m2 wykorzystywana jako myjnia. Całość zabudowy tworzy jedną bryłę podzieloną przegrodami wewnętrznymi, budynek posiada jedną kondygnację naziemną bez podpiwniczenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z [...] marca 2015 r. umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności zabudowy oraz sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w W.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2015 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownej analizy zebranego materiału dowodowego ustalono, iż część przedmiotowej zabudowy o powierzchni [...] stanowi budynek oznaczony nr [...] na mapie zagospodarowania terenu znajdującej się w aktach administracyjnych organu architektoniczno-budowlanego (skoroszyt nr archiwalny [...]). Obiekt jest opisany w tabeli na stronie 18 skoroszytu zatytułowanego "[...]". Z treści mapy wynikało, że budynek posiada powierzchnię zabudowy [...] i jest budynkiem magazynowym. Z wydruku z księgi wieczystej nr [...] wynikało, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem warsztatowym o powierzchni [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] listopada 2016 r. oddalił skargę M. i W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2015 r. W wyroku tym stwierdzono: "nie jest w pełni jasne, czy przedmiotowe budynki są rzeczywiście tymi samymi, które powstały w początku lat 1990-tych, a także czy w związku z tym doszło w późniejszym okresie do ich przebudowy lub rozbiórki oraz wybudowania nowych budynków lub zasadniczej przebudowy". Ponadto zwrócono uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się dokument o objętości 25 stron wraz z rysunkami technicznymi, mający charakter projektu budowlanego sporządzony w lipcu 2009 r. dla Spółki cywilnej B.W., B. J.- zatytułowany "[...]".

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] lutego 2019 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2016 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z [...] lipca 2019 r. nakazał M.B. oraz W. B. rozbiórkę budynku przy ul. [...] w W.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Decyzją z [...] stycznia 2020 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące po pierwsze na pierwotne użytkowanie obiektu o powierzchni [...] jako magazynu, dalej na jego obecne użytkowanie częściowo jako lokalu gastronomicznego, a częściowo jako warsztatu samochodowego, a także brak jest zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w ww. zakresie.

Dokonując ponownej oceny organ powiatowy stwierdził, że z dokumentacji przesłanej przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] przy piśmie z 12 maja 2014 r. wynikało, że część przedmiotowej zabudowy o powierzchni [...] stanowi budynek oznaczony nr [...] na mapie zagospodarowania terenu. Został on opisany w tabeli na stronie 18 skoroszytu zatytułowanego "[...]". Budynek pierwotnie posiadał funkcję magazynową. Zmiany sposobu użytkowania obiektu o powierzchni zabudowy[...] na cele lokalu gastronomicznego oraz warsztatu samochodowego dokonano bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Nie każda zmiana działalności prowadzonej w użytkowanym obiekcie budowlanym będzie stanowiła zmianę sposobu użytkowania wymagającą zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenia wymagają jedynie te zmiany, których skutkiem będzie zmiana warunków wymienionych w art. 71 a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane lub innych warunków niewymienionych w tym artykule, ale których skutki będą podobne do tych, które w tym artykule zostały wymienione.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu o powierzchni zabudowy [...] przy ul. [...].w W., wykorzystywanego obecnie częściowo jako lokal gastronomiczny oraz częściowo jako warsztat samochodowy, została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Zmiana sposobu użytkowania ww. budynku wiąże się ze zmianą warunków użytkowania budynku w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, warunków sanitarno-higienicznych, a także wpływa na wielkość i układ obciążeń.

Niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu.

Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego W. wstrzymał użytkowanie obiektu o powierzchni zabudowy [...] wykorzystywanego obecnie częściowo jako lokal gastronomiczny oraz częściowo jako warsztat samochodowy, oraz nałożył na M.B. oraz W.B. obowiązek przedstawienia: opisu i rysunku określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących na tej i sąsiednich nieruchomościach; zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania budynkiem na cele budowlane; zaświadczenia Prezydenta miasta o zgodności sposobu użytkowania budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; opinii rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i ds. sanitarnohigienicznych dotyczącej zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania; ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku i urządzeń technicznych związanych z jego eksploatacją wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia. Obowiązek należało wykonać w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.

Nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest możliwe, gdy zobowiązany nie wykonał w terminie nałożonych obowiązków lub mimo wstrzymania w dalszym ciągu kontynuował zmieniony sposób użytkowania. Z kontroli przeprowadzonej 24 września 2020 r. wynikało, iż nie wstrzymano użytkowania przedmiotowego budynku. M.B. oraz W. B. nie skorzystali z możliwości zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Zastosowano art. 71 a ust. 4, stanowiący, iż w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

M. B. i W. B. wnieśli odwołalnie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] listopada 2020 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa, poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji i brak wyjaśnienia jej podstawy prawnej,

2. art. 7, art. 77 § 1 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia jakie parametry wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zostały zmienione na skutek zmiany użytkowania obiektu, brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy przeznaczeniem budynku ujawnionym w księdze wieczystej ([...]), a przeznaczeniem budynku wynikającym ze skoroszytu zatytułowanego "[...]

3. art. 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżących o terminie kontroli przeprowadzonej w dniu 24 września 2020 r.,

4. art. 107 § 1 pkt 6 kpa, poprzez wydanie decyzji na błędnej podstawie prawnej, tj. na podstawie art. 123 kpa, gdy powinien to być art. 104 k.p.a.

Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że motywy decyzji odnoszą się w większości do innego rozstrzygnięcia, które oparte jest na innej podstawie prawnej.

Z uzasadnienia nie wynika na jakich dowodach oparł się organ, a jakim odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W szczególności brak było wskazania dlaczego organ uznał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu doprowadziła do zmiany parametrów wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ nie wskazał w jaki sposób zmiana użytkowania obiektu spowodowała zmianę w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, warunków sanitarno-higienicznych, a także czy wpływa na wielkość i układ obciążeń, a tym bardziej czy rzeczywiście nastąpiła.

Organ stwierdził, iż obiekt wykorzystywany jest częściowo na lokal gastronomiczny, a częściowo jako warsztat samochodowy. Nie dokonał jednak rozróżnienia jakie warunki winien spełniać obiekt będący lokalem gastronomicznym, a jakie obiekt będący warsztatem samochodowym. Nie ustalił czy zmiana sposobu użytkowania obiektu z magazynu na warsztat samochodowy jest zmianą w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

To, czy można mówić o zmianie sposobu użytkowania, jest uzależnione od ustalonego stanu faktycznego i jego oceny.

Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania. Decyzja nie zawiera takiego porównania, przez co nie można stwierdzić, czy doszło do zmiany istotnych parametrów, które wymagałyby zgłoszenia do właściwego organu.

Pominięto sprzeczność określenia przeznaczenia budynku w księdze wieczystej nieruchomości ([...]), z przeznaczeniem budynku wynikającym ze skoroszytu zatytułowanego "[...]". Zgodnie księgą wieczystą nieruchomość zabudowana jest budynkiem warsztatowym. Natomiast ze skoroszytu zatytułowanego "[...]" wynikało, iż budynek posiada funkcję magazynową. Nadto skarżący nie zostali poinformowani o zamiarze kontroli przeprowadzonej 24 września 2020 r., a także o jej przebiegu. Nie mogli więc uczestniczyć w tej czynności i odnieść się do jej przebiegu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania M. i W. B . od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] listopada 2020r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że sprawa legalności zabudowy oraz sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w W. była już przedmiotem postępowania przed [...] WINB. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się zabudowa składająca się m.in. z budynku o powierzchni zabudowy [...], obecnie wykorzystywanego na zakład gastronomiczny z salą konsumpcyjną i warsztat samochodowy oraz dobudówka o powierzchni zabudowy 65m2 wykorzystywana jako myjnia. Całość zabudowy tworzy jedną bryłę podzieloną przegrodami wewnętrznymi, a budynek posiada jedną kondygnację nadziemną bez podpiwniczenia.

Ze skoroszytu zatytułowanego "[...]", wynikało że przedmiotowy obiekt został opisany jako magazynowy. Natomiast z księgi wieczystej nr [...] wynikało, że nieruchomość przy ul. [...] w W. zabudowana jest budynkiem warsztatowym o powierzchni 477.86m2. Obecnie budynek to w części lokal gastronomiczny oraz warsztat samochodowy. Zdaniem [...] doszło do zmiany pierwotnego (magazynowego) sposobu użytkowania spornego budynku. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy przeznaczeniem budynku ujawnionym w księdze wieczystej, a przeznaczeniem wynikającym ze skoroszytu "[...]", organ odwoławczy wyjaśnił, że jakkolwiek w księdze wieczystej [...] znajduje się zapis o istniejącym budynku warsztatowym, to nie przesądza on o jego legalności. O tym, czy w sposób legalny dokonano zmiany sposobu użytkowania decyduje zgłoszenie do właściwego organu, a takiego brak. Z akt archiwalnych wynika, że pierwotnie przedmiotowy budynek miał funkcję magazynową. Ostatnim legalnym sposobem użytkowania, który należy przywrócić jest funkcja pierwotna, czyli magazynowa.

Podjęcie w lokalu o przeznaczeniu magazynowym działalności gastronomicznej stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 , bowiem wiąże się ze zmianą warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego czy pracy. Prowadzenie restauracji wiąże się z innymi wymogami chociażby sanitarnymi niż prowadzenie warsztatu. Lokal restauracyjny musi być dostosowany do funkcji gastronomicznej m.in. w zakresie warunków higienicznych i sanitarnych, w tym odpowiadać wymogom stawianym w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006r.

W zakresie zmiany przeznaczenia obiektu magazynowego na warsztatowy, to zmiana warunków również występuje. Budynek magazynowy jest przeznaczony tylko do składowania, czy przetrzymywania przedmiotów. W budynku warsztatowym świadczone są usługi z zakresu naprawy i serwisowania pojazdów mechanicznych. Zatem obiekt o funkcji warsztatowej, w przeciwieństwie do magazynowego, musi być wyposażony w specjalistyczne urządzenia i przebywa w nim wykwalifikowana kadra pracownicza. Zachodzą zmiany w warunkach bezpieczeństwa pracy, zdrowotnych i pożarowych. Z § 209 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynika że budynki magazynowe są określane jako PM, a warsztat samochodowy powinien być kwalifikowany jako [...] Powyższe rozróżnienie wpływa na wymagania przeciwpożarowe jakie budynek winien spełniać dla bezpiecznego jego użytkowania, co ma odzwierciedlenie w przepisie § 212 i następnych ww. rozporządzenia. Zastosowanie art. 71 Prawa budowlanego było w pełni zasadne.

Zgodnie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie [...] zostało doręczone stronie w dniu [...] czerwca 2020r. Termin określony w postanowieniu upłynął z dniem 16 sierpnia 2020r. M. B. i W. B. nie przedłożyli dokumentów niezbędnych do legalizacji zmienionego sposobu użytkowania. W czasie kontroli przeprowadzonej 24 września 2020 r. ustalono, iż obiekt o powierzchni zabudowy [...] jest nadal użytkowany pomimo jego wstrzymania.

Stosownie do art. 71 a ust. 4 Praw a budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Kontrola przeprowadzona w dniu [...] września 2020 r., mogła być przeprowadzana bez uprzedzenia podmiotu kontrolowanego.

W. B. oraz M.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., przez nieustalenie, kiedy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku i rozpoczęcia jego wykorzystywania w części jako warsztat samochodowy, oraz w części jako lokal gastronomiczny, w sytuacji, gdy okoliczności te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

Podnieśli, że ocenę tego czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania należy dokonywać przez pryzmat norm mających zastosowanie w dacie takiej zmiany, a ustalenie że zmiana sposobu użytkowania miała miejsce przed dniem 31 maja 2004 r. wyłączało prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o treść art. 71a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), który został dodany do ustawy Prawo budowlane, dopiero z dniem 31 maja 2004 r., co wynika z art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 roku (Dz. U. Nr 93, poz. 888).

Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy było niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Organ administracji miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, takich, z którymi w świetle przepisów związane są określone skutki prawne. Nieustalenie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie stanowiło o wadliwości postępowania.

Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt użytkowany jest obecnie, w części jako lokal gastronomiczny, a w części jako warsztat samochodowy, w sytuacji, gdy z dokumentacji wynikało, że budynek ten pełnił funkcje magazynowe. Zdaniem skarżących organ nie poczynił jednak ustaleń faktycznych, które miały znaczenie dla trybu legalizacji ewentualnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku.

Dokonując oceny tego, czy doszło w ogóle do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, organ powinien brać pod uwagę przepisy obowiązujące w chwili, gdy doszło do zmiany sposobu użytkowania (wyrok WSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1246/17, LEX Nr 2472248). Przepis art. 71 Prawa Budowlanego na przestrzeni lat ulegał wielu modyfikacjom, w tym istotnej modyfikacji w ramach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku (Dz. U. Nr 93. poz. 888), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 roku.

Organy nie dokonały jakichkolwiek ustaleń dotyczących czasu zmiany sposobu użytkowania, a zmiany takie musiały być dwie (warsztat samochodowy oraz lokal gastronomiczny), niekoniecznie w tym samym czasie.

Z księgi wieczystej wynika, że sporny budynek jest budynkiem warsztatowym, a informacja ta została wpisana na podstawie dokumentu złożonego do akt księgi wieczystej w dniu 11 maja 1995 roku wraz z wnioskiem o wpis nowych użytkowników wieczystych (skarżących). Najprawdopodobniej skarżący zakupili budynek jako budynek warsztatowy jeszcze w 1995 roku. W części budynku wykorzystywanej na potrzeby warsztatu postępowanie zostało przeprowadzone o niewłaściwe przepisy, bo w oparciu o art. 71a Prawa Budowlanego.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga okazała się zasadna.

Kwestionowanym rozstrzygnięciem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nakazującą M. W. B. na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu o powierzchni zabudowy 471 m2 przy ul. [...] w W. , wykorzystywanego obecnie częściowo jako lokal gastronomiczny oraz częściowo jako warsztat samochodowy. Na wcześniejszym etapie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z Prawo Budowlane wstrzymał użytkowanie ww. obiektu oraz nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.

Zatem podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia był aktualnie obowiązujący art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten niewątpliwie obowiązywał w dacie wszczęcia postępowania oraz w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie. Jednak określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie można było dokonać z pominięciem normy intertemporalnej zawartej w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z tym przepisem, przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zasadny jest więc zarzut skargi niewłaściwego, bo przedwczesnego zastosowania art. 71a ust. 1-4 Prawa budowlanego z uwagi na brak odniesienia się do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Skoro tryb usuwania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mógł być przeprowadzony na innej, niż zastosowana, podstawie prawnej, konieczne było uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także decyzji organu I instancji.

Materiał zgromadzony w sprawie, kwestionowany przez skarżących nie był wystarczający, aby stwierdzić, że prawidłowe jest zaskarżone rozstrzygnięcie. Zabrakło dostatecznych ustaleń faktycznych.

W tym kontekście kluczowe z punktu widzenia istoty sprawy było zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez organy obu instancji okresu w jakim doszło do zmiany użytkowania spornego obiektu, by móc następnie zastosować właściwy przepis prawa materialnego. Pomimo stwierdzenia, że w księdze wieczystej budynek był warsztatem organ nie podjął żadnych czynności ukierunkowanych na wyjaśnienie, od kiedy użytkowanie spornego obiektu stanowiło zmianę sposobu użytkowania. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odnosił się głównie do okoliczności nieistotnych (związanych z innym postępowaniem) i poprzestał na wskazaniu, że ze skoroszytu zatytułowanego "[...]" wynikało, że budynek posiada powierzchnię zabudowy [...] i jest budynkiem magazynowym. Kwestii istotnych (zwłaszcza w aspekcie czasowym) nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący także organ odwoławczy.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu nie można przyjąć, iż ustalono w sposób niebudzący wątpliwości istotną w sprawie okoliczność dotyczącą czasu, w jakim dokonano zmiany użytkowania spornego obiektu, oraz ostatniego legalnego sposobu jego użytkowania - co ma znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W efekcie Sąd podzielił podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokonania istotnych czynności dowodowych, zmierzających do ustalenia kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu w odniesieniu do jego ostatniego legalnego sposobu. Przepisy te nakładają na organy obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co należy rozumieć jako nakaz przeprowadzenia niezbędnych czynności umożliwiających kompleksowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Obligują one nie tylko do wyczerpującego zebrania ale i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ uchybił powyższym obowiązkom.

Prowadząc postępowanie administracyjne organy obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o takie wyczerpujące ustalenia, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, mogą załatwić sprawę. Ustalenia organów muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Poprzestanie przez organy na obecnie zebranym materiale dowodowym, który nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, należało uznać za naruszenie przepisów postępowania. Prawidłowe postępowanie dowodowe musi się odnosić do faktów, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Nieustalenie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie obarczone jest wadą, jako rezultat dowolnej, nie zaś swobodnej oceny dowodów. Rozpatrzenie całego materiału dowodowego, powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), w którym organ ma obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Skoro w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie ustaliły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych zasadne jest twierdzenie, że stan faktyczny ustalony został w sposób dowolny.

Wadliwości postępowania przez organem I instancji nie usunął organ odwoławczy, powtarzając ustalenia i wyrażając niewystarczającą ocenę prawną w tym zakresie. Jest to wadliwość istotna, która może mieć wpływ na wynik sprawy. Jeśli stan faktyczny niniejszej sprawy wyczerpuje hipotezę art. 2 ust. 3 noweli, tzn. zmiana dokonana została przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, to do takiej zmiany nie stosuje się przepisu art. 71a ust. 1-4 Prawa budowlanego, który został dodany do ustawy z dniem 31 maja 2004 r. Do takiego przypadku, z mocy art. 2 ust. 3 zdanie drugie noweli, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymi przepisami dotychczasowymi są obowiązujące w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, do dnia wejścia w życie noweli, przepisy art. 71 ust. 3 oraz stosowane odpowiednio art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Mimo takiej sytuacji faktyczno-prawnej, problem wyboru właściwej, z punktu widzenia art. 2 ust. 3 noweli, podstawy materialnoprawnej, nie został w ogóle rozważony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji PINB.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny poczynić ustalenia faktyczne co do czasu dokonanych zmian sposobu użytkowania (uwzględniając, że zmiany są dwojakie i mogły następować w różnym czasie) i w zależności od tego dokonać oceny, czy miały charakter samowolny na podstawie przepisów obowiązujących w czasie dokonanej zmiany sposobu użytkowania, a jeżeli tak, to należało wdrożyć postępowanie legalizacyjne przy zastosowaniu adekwatnych w tym zakresie norm, uwzględniwszy, że postępowanie uregulowane w art. 71a Prawa budowlanego możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do samowolnych zmian sposobu użytkowania dokonanych od dnia 31 maja 2004 r. Natomiast do samowolnych zmian sposobu użytkowania dokonanych przed tą data, zastosowanie mają przepisy ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 roku.

W konsekwencji Sąd uznał, że z powodu naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy zasadnym było - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II wydano na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.