Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 193/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 98, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 8 lutego 2018 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 252 zł (dwieście pięćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 8 lutego 2018 r., nr [..], którą to ustalono skarżącej opłatę adiacencką w wysokości 6300 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działkę nr [..] położoną w C. przy ul. D. – obr. [..], w wyniku jej podziału.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 19 listopada 2015 r., nr [..], Burmistrz Miasta, na wniosek skarżącej M. K., zatwierdził podział niezbudowanej nieruchomości położonej przy ul. D.w C., stanowiącej działkę nr [..] o pow. 0,5270 ha. W wyniku tego podziału powstały działki oznaczone w ewidencji gruntów: nr [..] o pow. 0,300 ha, nr [..] o pow. 0,0268 ha (stanowiąca drogę wewnętrzną) i nr [..] o pow. 0,210 ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 4 grudnia 2015 r.

Burmistrz wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej postanowieniem z dnia 15 stycznia 2016 r. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 12 lutego 2016 r. Burmistrz ustalił opłatę adiacencką w kwocie 5.760 zł. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 kwietnia 2016 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia celem sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Następnie, decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. Burmistrz ustalił opłatę adiacencką w kwocie 6.540 zł. Decyzja ta została również uchylona przez Kolegium, które ponownie przekazało sprawę Burmistrzowi do ponownego rozpatrzenia.

Kolejny raz rozpatrując sprawę, Burmistrz zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego, który został sporządzony w dniu 20 grudnia 2017 r. Organ ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego i stwierdził, że spełnia on wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ wskazał, że dokonując wyceny gruntu, rzeczoznawca uwzględnił elementy, które mają wpływ na wartość nieruchomości. Przedmiotowy operat szacunkowy nie zawiera wad, które dyskwalifikowałyby go jako skuteczny dowód dający podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Oceniając natomiast operat pod względem formalnym organ uznał, iż zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna.

W operacie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze - metodę skorygowanej ceny średniej. Do określenia wartości gruntu rzeczoznawca przyjął do porównań 22 transakcje. Jako jednostkę porównawczą przyjął 1 m2 powierzchni gruntu. Ze zbioru cen transakcyjnych obliczył cenę średnią (Cśr) na kwotę 110,44 zł/m2 oraz ustalił cenę maksymalną (Cmax) i cenę minimalną (Cmin.), przy czym pominął wartości skrajne. Biegły opisał działki: o najniższej cenie transakcyjnej i najwyższej cenie transakcyjnej, jak również dokonał ich charakterystyki. Obliczył również dolną granicę i górną granicę sumy współczynników korygujących oraz obliczył zakres współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych. Biegły określił cechy rynkowe i ich wagi, przyjmując na potrzeby szacowania cechy rynkowe i ich stany: lokalizację, uzbrojenie, warunki geotechniczne, otoczenie, ekspozycję, powierzchnię. Obliczona wartość rynkowa prawa własności gruntu przed podziałem wyniosła 666 000 zł Wg = 5270 m2 x 110,44 zł/m2 x 1,1440 (wartość ustalonego współczynnika Ui). Z kolei do określenia wartości gruntu po podziale rzeczoznawca scharakteryzował wycenianą nieruchomość i ustalił wielkość współczynnika korygującego na wartość 1,1803 (Ui). Rynkowa wartość prawa własności gruntu po podziale wyniosła 687 000 zł Wg = 5270 m2 x 110,44 zł/m2 x 1,1803 (wartość ustalonego współczynnika korygującego).

Organ stwierdził zatem, że w wyniku podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę 21 000 zł. Zgodnie z § 1 uchwały nr XXXVII/206/2008 Rady Miejskiej z dnia 23 października 2008 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, wysokość opłaty stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości sprzed i po dokonaniu podziału. Zatem wysokość opłaty adiacenckiej wyniosła 6 300 zł.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącej, zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w pełni akceptując ustalenia sporządzonego ostatecznie operatu szacunkowego, który potwierdził wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonanego na wniosek skarżącej podziału.

Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Aby jednak ustalić opłatę adiacencką w trybie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: dokonanie podziału nieruchomości na wniosek właściciela, wzrost wartości nieruchomości, wynikający z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, istnienie - w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna - obowiązującej uchwały rady gminy określającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej (w wysokości do 30% różnicy wartości nieruchomości), wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ponadto wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej a stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, natomiast stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położonej w C. przy ul. D. - obr. [.] z dnia 19 listopada 2015 roku stała się ostateczna w dniu 4 grudnia 2015 roku. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty postanowieniem z dnia 15 stycznia 2016 r., a zatem dopuszczalne jest ustalenie opłaty adiacenckiej.

Kolegium stwierdziło, że operat został sporządzony już po wejściu w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych ustaw z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. 2017 r., poz. 1509), tj. po dniu 1 września 2017 roku, w związku z czym jego ocena nastąpić musiała w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji zastosował się do wskazań zawartych w decyzji Kolegium z dnia 28 września 2017 r. Nieruchomości użyte do porównań zostały w operacie szacunkowym z dnia 20 grudnia 2017 r. opisane w sposób precyzyjny i nie budzi wątpliwości ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej, oznaczonej jako działka nr [..], położonej w C. przy ul. D. - obr. [..], analizowane z uwzględnieniem dyspozycji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego także położenie nieruchomości porównawczych przy drogach krajowych nie powoduje, że nie są one podobne do nieruchomości wycenianej, położonej przy drodze wojewódzkiej i gminnej. W kontekście wątpliwości skarżącej Kolegium podkreśliło, że rzeczoznawca wycenia nieruchomość w oparciu o wybraną przez siebie metodę wyceny, mając na uwadze ustalenie wartości rynkowej przedmiotu wyceny a nie wyniki wyceny ustalone w innym operacie szacunkowym, którego wartość dowodowa została skutecznie podważona. Ponadto, wskaźnik "warunki geotechniczne i liczba działek" został szczegółowy wyjaśniony przez rzeczoznawcę na str. 8 analizowanego operatu. Przed podziałem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] w C. przy ul. D. - obr. [..] warunki te rzeczoznawca określił jako niekorzystne (str. 17), co zgodnie z opisem znajdującym się na str. 8 operatu oznacza m.in., że nieruchomość ta stanowi jedną działkę, natomiast po jej podziale warunki te zostały określone jako przeciętne, co oznacza m.in. że nieruchomość ta stanowi kilka działek. Powyższa okoliczność nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, bowiem większa nieruchomość jest trudniejsza do zbycia ze względu na cenę i możliwość jej racjonalnego wykorzystania zgodnie z potrzebami, niż nieruchomość o mniejszej powierzchni wydzielonej geodezyjnie. Skarżąca może uzyskać wyższą cenę ze sprzedaży działek mniejszych niż ze sprzedaży jednej dużej niepodzielonej nieruchomości. Rzeczoznawca wyjaśnił również w kontekście dalszych wątpliwości skarżącej, że okres badania rynku został rozszerzony do pięciu lat ze względu na zbyt małą liczbę transakcji w okresie dwuletnim.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta z dnia 8 lutego 2018 r. w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. , poz. 121 ), poprzez utrzymanie w mocy skarżonej decyzji organu I instancji, pomimo przyjęcia w niej błędnej wartości nieruchomości (w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy), co skutkowało ustaleniem opłaty adiacenckiej przez organ w wysokości przekraczającej 30% rzeczywistej wartości nieruchomości położonej w obr. [..], w C., przy ul. D., oznaczonej jako działka nr [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [..],

2) art. 98a ust. 1b u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy skarżonej wcześniej decyzji Burmistrza Miasta, opartej na operacie szacunkowym, gdzie dokonano określenia wartości nieruchomości po podziale na datę 20.12.2017 r., zamiast 04.12.2015 r. (data prawomocności decyzji zatwierdzającej podział), tj. po upływie 24 miesięcy od prawidłowej daty,

3) art. 153 u.g.n poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta opartej na wadliwym operacie szacunkowym, gdzie wykonana wycena i zawarte w niej podejście porównawcze nie zostały sporządzone w oparciu o nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego jak też 2 – letni okres badania rynku od daty określenia wartości nieruchomości, t.j. 20.12.2017 r., czy też daty prawomocności decyzji zatwierdzającej podział, tj. 04.12.2015 r.,

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, pominięcie faktów znanych organowi z urzędu, a także przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co skutkowało brakiem uwzględnienia w toku wydawania skarżonej decyzji, że:

- dotychczas sporządzane operaty szacunkowe przez biegłego E. L., na potrzeby niniejszej sprawy, były wadliwe (z dnia 30.12.2015r., 02.05.2017r.), a biegły na potrzeby trzeciego operatu szacunkowego (z 20.12.2017r.) oparł się w dużej mierze na tych samych nieruchomościach (19 "wcześniejszych" z łącznej liczby 22);

- biegły, choć wskazywał że "w dłuższej perspektywie czasu nie zanotowano wyraźnego trendu wzrostowego lub spadkowego", to na potrzeby operatu z dnia 20.12.2017r. uwzględnił m. in. transakcję z 01.09.2017 r. gdzie 1 m2 wynosił 292,40 zł, a odrzucił względem operatu z dnia 02.05.2017 r. - 4 transakcje z okresu 16.01.2012r. - 16.08.2012r., których ceny zawierały się w przedziale 39,82 zł - 65,94 zł.

- biegły w sposób wadliwy dobrał transakcje "podobne" oraz zakreślił ramy czasowe dobieranych transakcji, bowiem z ogólnej liczby 3 transakcji z 2017 r. dodanych przez biegłego: a) 1 stanowiła cenę minimalną (32,96 zł); b) 1 stanowiła cenę maksymalną (292,40 zł); c) 1 stanowiła prawie najwyższą cenę za 1 m2 (166,42 zł) - trzecia najwyższa kwota;

Tak dobrane transakcje powodują, że po odrzuceniu transakcji skrajnych cena minimalna i maksymalna wynoszą odpowiednio - 44,79 zł / 205,22 zł Bez transakcji z 2017 r. ceny minimalne i maksymalne (po odrzuceniu wartości skrajnych) wynosiłyby odpowiednio 45,79 zł /157,92 zł. Tym samym niemożliwym do obronienia jest pogląd, że w przedmiotowej sprawie czas "nie decydował o cenach działek", skoro samo nieuwzględnianie transakcji z 2017 r. obniża cenę maksymalną o blisko 1/4.

2) art. 6, art. 11, k.p.a w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, tj. naruszenie zasad postępowania, zasady praworządności, prawdy obiektywnej postępowania administracyjnego w ten sposób, że SKO, mając wiedzę z urzędu, że wcześniejsze decyzje w sprawie były uchylane do ponownego rozpoznania, a główne zarzuty odnosiły się do nieprawidłowo sporządzonych operatów biegłego, winien ze szczególną ostrożnością zweryfikować prawidłowość operatu z dnia 20.12.2017 r. - czego w niniejszej sprawie nie uczynił,

3) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a, poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji przy braku dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz bez jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do istotnych okoliczności sprawy, przedstawionych przez skarżącego, m. in. że przy przyjętych przez biegłego kryteriach - każdy podział nieruchomości stanowiącej pierwotnie 1 działkę, będzie prowadził do polepszenia warunków geotechnicznych (bez względu na rzeczywisty stan) i skutkował naliczeniem opłaty adiacenckiej, a także, że biegły dobrał w znacznej mierze transakcje niepodobne do szacowanej nieruchomości,

4) art. 138 § 2 k.p.a poprzez wydanie skarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta, pomimo niezrealizowania przez organ I instancji wcześniejszych wskazań SKO z dnia 28 września 2017 r. dotyczących okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy,

5) art. 80 k.p.a poprzez brak dokonania oceny przez Samorządowe Kolegium odwoławcze , czy podstawowy dowód w sprawie - operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową - co skutkowało m. in. pominięciem przez organ, że biegły przy sporządzaniu operatu szacunkowego z dnia 20.12.2017 r. oparł swoje opracowanie na tym samym zbiorze transakcji (19 transakcji z poprzedniego Operatu szacunkowego oraz 3 nowe transakcje), do tych nieruchomości, które znajdowały się w operacie szacunkowym z dnia z dnia 02.05.2017r., gdzie SKO w decyzji z dnia 28.09.2017 r. stwierdziło, że "rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny przyjął nieruchomości do porównań do nieruchomości wycenianej w sposób dowolny w szczególności w zakresie powierzchni nieruchomości porównywalnych rzeczoznawca przyjął do porównań nieruchomości o pow. kilkakrotnie niższej, a w tym 11 nieruchomości o powierzchni ok. 15-krotnie mniejszej." - bez wyjaśnienia takiego stanu rzeczy,

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2018 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta z dnia 8 lutego 2018 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w skardze zarzuty są zasadne.

Dokonując powyższej oceny, Sąd miał na uwadze, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy rozdziału 1 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), przewidujące w art. 98a daninę związaną z uzyskaniem korzyści na skutek podziału nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości w takim przypadku jest efektem samego podziału i korzyścią właściciela, którą właściciel dzieli się z gminą.

Opłata adiacencka, zdefiniowana w art. 4 pkt 11 u.g.n., stanowi rodzaj renty gruntowej pobieranej przez gminę z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału (M. Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 35).

Nadto, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. w sprawie I OPS 5/09, mimo że w art.98a ustawy użyto określenia, iż organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie oznacza to, że jest on zobowiązany do jej wymierzenia, chyba że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od jej nałożenia (np. gdy wzrost wartości nieruchomości jest tak niewielki, że koszty postępowania mogą być wyższe niż należna opłata).

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w 2017 r. miała miejsce nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w zasadniczy sposób zmieniła treść przepisu art. 98 a u.g.n., poczynając od dnia 23 sierpnia 2017 r.

W zaskarżonej decyzji Kolegium błędnie odwołało się aktualnego brzmienia tego artykułu, nadanego mu właśnie tą nowelizacją, który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, jako że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 15 stycznia 2016 r.

Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509) do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym zastosowanie miał przepis art. 98 a w brzmieniu sprzed tejże nowelizacji, który stanowi:

1. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

1a. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z tych samych względów nietrafny jest również wyrażony w skardze pogląd oraz zarzut dotyczący naruszenia art. 98a ust. 1b u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza opartej na operacie szacunkowym, w którym dokonano określenia wartości nieruchomości po podziale na datę 20.12.2017 r., zamiast 04.12.2015 r., jako że przepis art. 98a ust. 1b u.g.n. nie miał w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie.

Rzeczoznawca majątkowy, dokonując dla potrzeb niniejszej sprawy wyceny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], w zaakceptowanym przez organy obu instancji operacie z 20 grudnia 2017 r. zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Wyjaśnić zaś należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określenie wartości nieruchomości poprzedza analiza rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Według przepisu § 4 ust. 1 tego rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 3).

Z przepisów tych wynika, że ustalając wzrost wartości nieruchomości dla ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej rzeczoznawca powinien poszukiwać na rynku transakcyjnym nieruchomości podobnych dla wycenianej nieruchomości przed jej podziałem oraz po dokonaniu podziału.

W ocenie Sądu, ustalenie wskaźnika korygującego, określonego w operacie jako "warunki geotechniczne i liczba działek", który zastępuje poszukiwanie nieruchomości posiadających tak istotną cechę różniącą, od której zależy wzrost wartości i warunkującą powstanie obowiązku organu do wymierzenia opłaty adiacenckiej jest wadliwe, a w każdym razie nieuzasadnione.

Stan ten zaakceptował zarówno organ I instancji, jak i Kolegium w zaskarżonej decyzji, uznając operat, zawierający wycenę tak przed, jak i po podziale, na podstawie jednej bazy nieruchomości podobnych za prawidłowe, uznając przy tym wyjaśnienia rzeczoznawcy dotyczące wskaźnika "warunki geotechniczne i liczba działek". Przed podziałem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] w C. przy ul. D. - obr. [..] warunki te rzeczoznawca określił jako niekorzystne, co oznacza, że nieruchomość ta stanowi jedną działkę, natomiast po jej podziale warunki te zostały określone jako przeciętne, co oznacza m.in., że nieruchomość ta stanowi kilka działek. Powyższa okoliczność nie budziła wątpliwości organu odwoławczego, który stwierdził, że większa nieruchomość jest trudniejsza do zbycia ze względu na cenę i możliwość jej racjonalnego wykorzystania zgodnie z potrzebami, niż nieruchomość o mniejszej powierzchni wydzielonej geodezyjnie. Kolegium stwierdziło, że skarżąca może uzyskać wyższą cenę ze sprzedaży działek mniejszych, niż ze sprzedaży jednej dużej niepodzielonej nieruchomości.

W ocenie Sądu, dokonana w ten sposób wycena, wbrew twierdzeniom Kolegium, nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa, gdyż przyjęte do porównania, zarówno przed, jak i po podziale, transakcje dotyczą tych samych nieruchomości. W istocie bowiem tylko ustalenie wskaźnika korygującego wartość nieruchomości przed i po podziale doprowadziło do określenia wartości nieruchomości po dokonaniu tego podziału.

Nie ulega wątpliwości, że to rzeczoznawca majątkowy jest podmiotem wyłącznie uprawnionym do wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości. Taką kompetencję przyznaje mu właśnie art. 154 ust. 1 u.g.n. Ma to związek z charakterem działalności rzeczoznawcy, który zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. jest zobowiązany wykonywać czynności zawodowe zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości, a za naruszenie standardów zawodowych odpowiada dyscyplinarnie. Jako osoba zawodowo trudniąca się rzeczoznawstwem majątkowym, jest odpowiedzialna za prawidłowość swoich czynności, wobec czego nie podlega wskazówkom i poleceniom zleceniodawcy wyceny. Tylko w takim kontekście należy rozumieć określoną w art. 154 ust. 1 u.g.gn. samodzielności rzeczoznawcy, który wszak jest zobowiązany uwzględniać przepisy prawa i standardy zawodowe.

Kwestia powyższa nie stanowiła ingerencji w fachową wiedzę rzeczoznawcy i podlegała ocenie orzekających w sprawie organów administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1887/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd zaś dokonał oceny wydanych w sprawie decyzji w ramach przyznanych mu kompetencji przez art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zaś orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości, która nie zawiera wymaganych prawem treści oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji powyższego w warunkach niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że wartość nieruchomości po dokonaniu jej podziału rzeczywiście wzrosła, co z kolei uzasadnia zarzut naruszenia w toku rozstrzygania sprawy art. 98 a ust. 1 u.g.n. w stopniu rzutującym bezpośrednio na jej wynik. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Uchybienia te dotyczą w takim samym stopniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Według Sądu sporządzony w sprawie operat szacunkowy, który stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, nie odpowiada wymogom stawianym przez u.g.n. oraz rozporządzenie, wpływając tym samym na wiarygodność całego operatu jako podstawy ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zastosowane bowiem podejście i metody wyceny bazują na jednej grupie nieruchomości. W tej sytuacji zastosowanie współczynników korygujących wagę cechy dotyczącej liczby działek wchodzących w skład nieruchomości - "warunki geotechniczne i liczba działek" - nie zapewnia wycenie prawidłowości, albowiem istota niniejszego postępowania polega na ustaleniu czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału. Wprawdzie w grupie nieruchomości znajdowały się także nieruchomości składające się z kilku działek, jednakże nie może świadczyć to o prawidłowości wyceny, jako że trudno uznać je za podobne do nieruchomości niepodzielonych. Warunkiem prawidłowej wyceny jest oparcie się na podobnych nieruchomościach. Z treści art. 4 ust. 16 u.g.n. wynika natomiast, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Stąd też należało znaleźć transakcje dotyczące nieruchomości podobnych do wycenianej przed podziałem, a następnie transakcje dotyczące nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. W ocenie Sądu nie można uznać, że nieruchomości przed podziałem i po podziale są do siebie podobne, niezależnie od tego jaką metodę wyceny zastosuje rzeczoznawca, w związku z tym niewłaściwe było przyjęcie jednego zbioru transakcji dla dokonania wyceny zarówno przed, jak i po podziale. Stan taki wskazuje, że wzrost wartości nieruchomości obliczony został wyłącznie na podstawie przyjętego przez rzeczoznawcę współczynnika dotyczącego tej cechy, która różni nieruchomość z uwagi na dokonany jej podział.

Przede wszystkim jednakże, w ocenie Sądu, właściwa wycena nieruchomości po podziale powinna być oparta na wycenie poszczególnych działek wydzielonych w wyniku tego podziału i zsumowaniu ich wartości. Z istoty podziału nieruchomości wynika bowiem, że stan nieruchomości przez podziałem zasadniczo różni się od stanu, jaki powstaje z momentem ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. W wyniku podziału powstają nowe działki, które muszą odpowiadać wymogom wynikającym z przepisów u.g.n., jako że mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu cywilnoprawnego jako odrębne nieruchomości. Stąd też dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale należy ustalić wartości nowo powstałych działek, których to suma będzie wartością nieruchomości po podziale.

W aktualnym stanie prawnym, po nowelizacji z 2017 r., kwestia ta została w sposób jednoznaczny uregulowana w art. 98a ust. 1 b u.g.n., który stanowi, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W poprzednim stanie prawnym, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie w kwestii tej występowały natomiast rozbieżności w orzecznictwie.

Prezentowany był bowiem pogląd, który przyjęło Kolegium w niniejszej sprawie, a mianowicie, że o konieczności dokonywania wyceny w odniesieniu takiej samej nieruchomości zarówno na potrzeby ustalenia wartości przed podziałem, jak i po jej podziale. Stwierdzano przy tym, że nieruchomość po podziale ma taką samą powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury i dlatego niewłaściwe jest wskazywanie powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale jako cechy porównawczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2342/12, Lex nr 1480869, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 r., I OSK 480/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu IV SA/Po 758/15 z dnia 9 grudnia 2015 r., https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dominował jednakże, podzielany przez tutejszy Sąd, pogląd, który ostatecznie znalazł się w treści art. 98a ust. 1 b u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2015 r., I OSK 126/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., I OSK 2948/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 listopada 2015 r., II SA/Łd 500/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2015 r., II SA/Wr 491/15, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r., VIII SA/Wa 324/13 i z dnia 26 września 2013 r., VIII SA/Wa 326/13 wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. wskazano, że doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna odzwierciedlać ratio legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (w postępowaniu administracyjnym lub sądowym), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskazuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2018 r., jak poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 8 lutego 2018 r.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie u.g.n. i co prawda wydano w sprawie decyzję ostateczną, ale w następstwie jej uchylenia niniejszym wyrokiem należy przyjąć, że sprawa nie została zakończona. Stąd z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 4 ust. 3 w zw. z art. 10 pkt 2 ww. ustawy nowelizującej, w sprawie ma zastosowanie przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie natomiast z treścią art. 4 ust. 3 w postępowaniach dotyczących art. art. 98a ust. 1 u.g.n. wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe w zakresie terminów i poziomu cen nieruchomości.

W wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., w sprawie I OPS 5/09 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym w składzie 7 Sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Zgodnie natomiast z uchwałą 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 6/13 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl). o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania (podpisania) decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy.

Z uwagi na powyższe Sąd umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., stwierdzając brak przesłanek określonych w art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw do prowadzenia postępowania, albowiem 4 grudnia 2018 r. upłynął już 3-letni termin, w trakcie którego organy miały kompetencje do wydania decyzji określającej opłatę adiacencką.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi.