Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 467/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi [...] – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 grudnia 2021 r. nr DP-III.025.1.14.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lipca 2021 r., nr [...], i umorzył w całości postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Wnioskiem z [...] marca 2019 r. spółka "[...]" sp. z o.o. w [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] maja 1951 r., nr [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...]".

Decyzją z [...] lipca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., stwierdził nieważność powyższego zarządzenia.

Pismem z [...] lipca 2021 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lipca 2021 r.

Decyzją z [...] grudnia 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lipca 2021 r. i umorzył w całości postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał art. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która weszła w życie z dniem 16 września 2021 r.

Minister podniósł, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku z [...] marca 2019 r.

Organ wskazał, że w materiale archiwalnym nie zachował się bezpośredni dowód potwierdzający doręczenie lub ogłoszenie zarządzenia z [...] maja 1951 r. Niemniej jednak, z treści protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] sierpnia 1951 r., sporządzonego na okoliczność przejęcia przez [...] pod przymusowy zarząd państwowy przedsiębiorstwa pn. "[...]", wynika jednoznacznie, że przed przystąpieniem do czynności związanych ze sporządzeniem ww. protokołu "Przewodniczący Komisji jako przedstawiciel Wydz. Przemysłu przy P. St. R. M. N. S. odczytał zebranym zarządz. Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] maja 1951 roku znak [...] w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...]". Przedmiotowe odczytanie nastąpiło w obecności W. B. - członka zarządu ww. spółki akcyjnej. Powyższe potwierdza złożony przez W. B. własnoręczny podpis widniejący na końcu powyższego protokołu. Wobec powyższego organ przyjął, że data sporządzenia powyższego protokołu stanowi datę pewną potwierdzającą okoliczność ogłoszenia w dniu [...] sierpnia 1951 r., m.in. przedstawicielowi właścicielki przejmowanego przedsiębiorstwa, zarządzenia z [...] maja 1951 r.

Minister podniósł, że rozpoznawana sprawa, wszczęta po 68 latach od daty ogłoszenia ww. zarządzenia, nie została zakończona decyzją ostateczną. Od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lipca 2021 r. prokurator, działający na prawach strony, złożył bowiem w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę zmianę przepisów dokonaną ustawą z 11 sierpnia 2021 r. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia z 28 maja 1951 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż w oparciu o wniosek z [...] marca 2019 r. obecnie brak jest możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w ww. zakresie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w związku z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten wykazuje oczywistą niezgodność z wymienionymi wyżej przepisami Konstytucji i wynikającymi z nich zasadami, jak również z uprzednimi wypowiedziami Trybunału Konstytucyjnego odnośnie tych zasad, tj. narusza:

a) art. 2 Konstytucji, z którego wynika:

- zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez niego prawa (lojalności państwa wobec obywateli),

- zasada pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego),

- zakaz tworzenia instytucji (praw) pozornych,

- zasada ochrony praw słusznie nabytych,

- zasada ochrony interesów w toku,

- zakaz retroakcji,

b) art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, z którego wynika prawo do sądu oraz zakaz zamykania drogi sądowej,

c) art. 64 ust. 1 i ust 2 Konstytucji, z którego wynika zasada ochrony praw majątkowych,

2) art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy pomimo że zgodnie z pkt 1 uzasadnienia projektu ustawy z 11 sierpnia 2021 r. zatytułowanym "Cel projektowanej ustawy" jej uchwalenie to "(...) dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), stwierdzającego niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją", art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. nie znajduje żadnego oparcia w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w powyższym wyroku Trybunału, ale wypacza sens jego tezy, zgodnie z którą "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. ",

3) art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. i art. 7a k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na przyjęciu, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. upoważnił organ do wydania decyzji uchylającej decyzję wydaną w pierwszej instancji i jednocześnie umarzającej w całości postępowanie w pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy w dniu wejścia w życie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., tj. 16 września 2021 r., to nie postępowanie w pierwszej instancji przed Ministrem pozostawało w toku, ale postępowanie z wniosku Prokuratora z [...] lipca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy,

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że pomimo że w niniejszej sprawie Minister jednoznaczne nie ustalił dnia doręczenia zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] maja 1951 r. możliwe jest przyjęcie, że od dnia doręczenia tego aktu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. do dnia wszczęcia postępowania nieważnościowego upłynęło ponad 30 lat powodujące umorzenie postępowania z mocy prawa,

5) art. 4 Dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego z 16 grudnia 1918 r. i § 4 ust. 2 Instrukcji Ministra Przemysłu i Handlu z 1 marca 1948 r. w sprawie ustalenia trybu postępowania przy ustanawianiu zarządu państwowego i zakresu uprawnień zarządcy państwowego ustanowionych na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Praw. Nr. 21, poz. 67) w brzmieniu nadanym Rozporządzeniem Prezydenta R. P. z dnia 25 maja 1927 r. (Dz. U. R. P. Nr. 49, poz. 437) i Rozporządzeniem Prezydenta R. P. z dnia 28.XII.1934 r. (Dz. U. R. P. Nr. 110, poz. 976) nad zakładami przemysłowymi, które na podstawie art. 5 Dekretu z 28 października 1947 r. w sprawie obowiązku zawiadomienia o prowadzeniu przemysłu i wykonywaniu niektórych zajęć zarobkowych ulegną całkowitemu wstrzymaniu ruchu poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nastąpiło ogłoszenie w przedmiocie przejęcia przedsiębiorstwa w przymusowy zarząd, a w konsekwencji uznanie, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie przejęcia przedsiębiorstwa w przymusowy zarząd oraz uznanie, że doszło do ogłoszenia spółce "[...]" decyzji w przedmiocie przejęcia przedsiębiorstwa w przymusowy zarząd i upływu 30 lat od dnia jej ogłoszenia,

6) art. 23 i n. zawartych w pkt VII "Wezwania i doręczenia" rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem obowiązującego w dacie wydania zarządzenia z 28 maja 1951 r. poprzez ich niezastosowanie pod kątem weryfikacji, czy powyższe zarządzenie zostało doręczone/ogłoszone zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie dokonania tych czynności, a jeśli tak to z jaką jednoznacznie ustaloną datą,

7) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zajęcia końcowego stanowiska w sprawie, co uniemożliwiło skarżącej przedłożenie argumentacji zawartej w skardze na okoliczność braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r.,

8) art. 35 k.p.a. poprzez nieusprawiedliwione przekroczenie przez organ określonych w powołanym przepisie terminów załatwienia sprawy administracyjnej i w konsekwencji zastosowanie w niniejszej sprawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. skutkujące pogorszeniem sytuacji prawnej skarżącej względem takiej jaka miałaby miejsce, gdyby Minister powyższych terminów nie przekroczył.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła, na podstawie art. 8 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji, o dokonanie sądowej prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. i w przypadku podzielenia stanowiska co do oczywistej niezgodności powyższego przepisu z przepisami Konstytucji i wywodzonymi z nich zasadami o odmowę jego zastosowania w niniejszej sprawie.

W skardze wniesiono również, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci Wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego (znak: [...]) o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, przez to że pozbawia prawnej ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym, opublikowanego 29 grudnia 2021 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Rzecznika Praw Obywatelskich na stronie internetowej: https://bip.brpo.gov.pl/pl/content/rpo-tk-kpa-mienie-bezprawne-decyzje-prl - na okoliczność potwierdzenia, że wskazane w niniejszej skardze wątpliwości strony skarżącej co do natury konstytucyjnej przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. nie są odosobnione i kwestia ta będzie stanowić przedmiot badania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Skarżąca wniosła również o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. i w tym przypadku zobowiązanie Ministra w zakreślonym przez Sąd terminie do wydania decyzji administracyjnej: a) w przedmiocie merytorycznego rozpatrzenia wniosku Prokuratora z dnia [...] lipca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lipca 2021 r. oraz b) z pominięciem zastosowania w niniejszej sprawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r.

Ponadto, na podstawie art. 125 §1 pkt 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o ewentualne rozważenie zawieszenia niniejszego postępowania w przypadku uznania, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zainicjowanego wyżej opisanym Wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego (znak: [...]), załączonym do skargi.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie i odniósł się do podniesionej w skardze argumentacji.

Pismem z 20 grudnia 2022 r. uczestnik postępowania Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), zwanej dalej "ustawą z 11 sierpnia 2021 r."

Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na mocy art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.

Zatem stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.

Celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy z 11 sierpnia 2021 r., było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Te właśnie te powody stały się podstawą przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania prawnego, którym w art. 156 § 3 k.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Wynika to wyraźnie z zawartego w ustawie z 11 sierpnia 2021 r. przepisu przejściowego (art. 2 ust. 2), który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.

Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę Ministra, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki uprawniające organ do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Wobec tego zasadnie Minister Rozwoju i Technologii uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z 28 maja 1951 r.

Za prawidłowe Sąd uznał ustalenia organów dotyczące wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego zarządzenia z 28 maja 1951 r. po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) tego orzeczenia. Podzielić trzeba stanowisko organu odwoławczego, że określenie daty doręczenia (ogłoszenia) zarządzenia wydanego w 1951 r., czyli ponad 70 lat temu, musi napotykać obiektywne trudności spowodowane przeszkodą w postaci znacznego upływu czasu. Wobec powyższego za uprawnione w realiach rozpoznawanej sprawy uznać trzeba zbadanie przez organ nadzoru, czy całokształt zachowanej dokumentacji archiwalnej w dostateczny sposób potwierdza, że do spornego doręczenia (ogłoszenia) doszło. Przekonująco, zdaniem Sądu, w tym kontekście organ nadzoru powołał się na fakt ogłoszenia przedmiotowego zarządzenia w Monitorze Polskim nr [...], poz. [...] z 30 czerwca 1951 r., a także treść zachowanego w aktach archiwalnych protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] sierpnia 1951 r. sporządzonego na okoliczność przejęcia przez Zespół Budownictwa Przemysłowego Drobnej Wytwórczości Przedsiębiorstwo Państwowe w [...] pod przymusowy zarząd państwowy przedsiębiorstwa pn. "[...]". Jak bowiem jednoznacznie wynika z tego protokołu, przed przystąpieniem do czynności związanych z jego sporządzeniem "Przewodniczący Komisji jako przedstawiciel Wydz. Przemysłu przy P. St. R. M. N. S. odczytał zebranym zarządz. Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] maja 1951 roku znak [...] w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...]". Odczytanie to nastąpiło w obecności W. B. - członka zarządu powyższej spółki akcyjnej, co potwierdza złożony przez W. B. własnoręczny podpis na końcu przedmiotowego protokołu z [...] sierpnia 1951 r. Wobec powyższego, prawidłowo przyjął organ nadzoru, że data sporządzenia powyższego protokołu zdawczo-odbiorczego stanowi datę pewną potwierdzającą okoliczność ogłoszenia w dniu [...] sierpnia 1951 r. zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] maja 1951 r. – między innymi przedstawicielowi właścicielki przejmowanego przedsiębiorstwa. Tym samym nie można podzielić podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 4 Dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego z dnia 16 grudnia 1918 r. i § 4 ust. 2 Instrukcji Ministra Przemysłu i Handlu z 1 marca 1948 r. w sprawie ustalenia trybu postępowania przy ustanawianiu zarządu państwowego i zakresu uprawnień zarządcy państwowego ustanowionych na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, art. 23 i n. zawartych w pkt VII "Wezwania i doręczenia" rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd nie podzielił również podniesionej w skardze argumentacji dotyczącej sprzeczności rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie z 11 sierpnia 2021 r. z normami i zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Przy ocenie zaprezentowanego w skardze stanowiska nie można pomijać bowiem, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, przewidziano również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Z kolei w postępowaniu karnym ustawodawca przewidział ustanie karalności po 30 latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), zaś po 20 latach gdy czyn stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że art. 31 ust. 3 Konstytucji przewiduje zasadę proporcjonalności. Zasada ta wymaga wyznaczenia granic ingerencji władzy publicznej w sferę wolności i praw konstytucyjnych poprzez ogólne określenie przesłanek, których spełnienie jest konieczne do wprowadzania ograniczeń praw i wolności jednostki. Wymagane jest, między innymi, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny). Konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie może również naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego. Ponadto, ograniczenia prawa i wolności jednostki mogą być przewidziane tylko wówczas gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, 29 września 2008 r., SK 52/05 oraz 28 września 2006 r., K 45/04). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego trafnie podkreśla się również, że w takim kontekście należy rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba wprowadzenia danej ochrony. Z drugiej zaś strony należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa regulacją ustawową zostają ograniczone. Jednocześnie omawiana zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (w omawianym przypadku: czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, jest ona niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a także czy jej efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Zdaniem sądu w składzie orzekającym, sporna regulacja, ograniczająca w czasie możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji, była konieczna. Jej zaś wprowadzenie jest skutkiem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. Regulacja ta doprowadziła również do zamierzonych i wprost wskazanych w powołanym orzeczeniu Trybunału rezultatów. Jej wynikiem jest bowiem ograniczenie w czasie możliwości eliminowania decyzji z obrotu prawnego. Służy również ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły prawa, przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to, z uwagi na upływ terminów zasiedzenia, i tak by nastąpiło. Ponadto, regulacja ta nie stanowi nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez okres trzydziestu lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji lub postanowienia. Ten okres czasu uznać trzeba za wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania aktu administracyjnego z obrotu prawnego. Jeżeli zatem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to musi liczyć się z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia w odniesieniu do orzekania o wadach nieważności decyzji gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych wiele lat temu. Jak już przy tym wyżej podkreślono, jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 kodeksu cywilnego).

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnych przeważa nad eksponowaną w skardze zasadą rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Nie bez znaczenia dla oceny zasadności skargi pozostaje również to, że co najmniej od daty wydania przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyroku każdy, a więc również skarżąca, powinna liczyć się z tym, że ustawodawca to orzeczenie wykona i uchwali regulacje ograniczające w czasie możliwość wzruszania decyzji w trybie nadzwyczajnym. Na tym polega m.in. zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły podważać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się bowiem na pewności prawa i przewidywalnym działaniu organów państwa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia z 28 maja 1951 r. skarżąca złożyła dopiero po 4 latach po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. i jednocześnie po 68 latach od wydania kwestionowanego zarządzenia. Skarżący musiała zatem (a przynajmniej powinna) liczyć się z tym, że efektywność takiego działania może być zagrożona.

Z podanych wyżej przyczyn niezasadne okazały się formułowane w skardze zarzuty zastosowania w sprawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 września 2021 r. pomimo jego sprzeczności z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej, że skutek wynikający z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 września 2021 r. dotyczyć może wyłącznie odpowiednio postępowania pierwszej instancji lub postępowania drugiej instancji, ale nie całej sprawy administracyjnej. Podzielić trzeba w tym zakresie ocenę Ministra, że funkcją odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje się bowiem, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu drugiej instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (zob. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Zatem rozpatrując odwołanie organ II instancji nie ogranicza się do kontroli prawidłowości wydanej przez organ I instancji decyzji przez pryzmat wniesionego odwołania, lecz na nowo, od początku, merytorycznie rozpatruje zawisłą przed nim sprawę administracyjną, ustalając stan faktyczny i prawny sprawy na moment swojego orzekania oraz określając (kształtując w sposób władczy) treść stosunku administracyjnego. Dlatego też organ drugiej instancji uwzględnia stan faktyczny i prawny sprawy zaistniały w dniu wydania swojej decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odwoławczy zobowiązany był do uwzględnienia zmiany stanu prawnego i faktycznego zaistniałego po wydaniu decyzji pierwszej instancji i wydania decyzji zgodnie z zamkniętym katalogiem rozstrzygnięć określonych w art. 138 k.p.a., a w tym wypadku wobec zaistnienia, w związku z wejście w życie ustawy z 11 września 20121 r., bezprzedmiotowości postępowania, zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. i art. 7a k.p.a.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o możliwości wyrażenia końcowego stanowiska w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, który sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że aby z powodu naruszenia powołanej normy doszło do uchylenia decyzji, niezbędne jest wykazanie przez stronę, której uniemożliwiono w ten sposób realizację jej uprawnień procesowych, że z tego względu nie mogła ona dokonać konkretnych czynności dowodowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2010 r., II OSK 881/10, Lex nr 746920, oraz z 12 października 2010 r. II OSK 1279/09, Lex nr 746442). Zatem, to na stronie stawiającej ten zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie, powołując się na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., skarżąca nie wykazała jakich konkretnie czynności dowodowych przed wydaniem decyzji organu odwoławczego nie mogła dokonać, a których poczynienie w postępowaniu odwoławczym mogłoby wpłynąć na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie zdołały również podważyć podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy zasady szybkości postępowania. Ocena kwestii związanych z bezczynnością lub przewlekłością postępowania pozostaje bowiem poza zakresem niniejszej sprawy, która dotyczy wyłącznie prawidłowości umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego wskazać trzeba, że jak słusznie dostrzegła skarżąca, przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. [...]. Powyższy wniosek dotyczy stwierdzenia, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji zatem gdyby Trybunał Konstytucyjny uznał, że zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. regulacja jest niezgodna ze wskazanymi wyżej wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas zaktualizuje się zagadnienie ewentualnej możliwości żądania wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego przez stronę w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a k.p.a.). Obecnie, w myśl zasady domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd stanowiska o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów Konstytucji. W konsekwencji nie ma też podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania.

Sąd nie uwzględnił również zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego opublikowanego w dniu 29 grudnia 2021 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Rzecznika Praw Obywatelskich. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. polega na przeprowadzeniu dowodu z dokumentu w sytuacji, gdy jego brak uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przesłanek tych wnioskowany dowód z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego, którego treść jest Sądowi znana z urzędu, nie spełnia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).