Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1104/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie sprawy ze skargi J.N. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r. nr XXXI/110/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 31 w granicach administracyjnych miejscowości Bibice, rejon Czekaj -Południe skargę oddala


UZASADNIENIE

Rada Gminy Zielonki w dniu 18 listopada 2005 r. podjęła uchwałę nr XXXI/110/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 31 w graniach administracyjnych miejscowości Bibice rejon Czekaj Południe.

W dniu 8 kwietnia 2011 r. do Rady Gminy Zielonki wpłynęło wezwanie J.N. z dnia 29 marca 2011 r. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego. W dniu 2 czerwca 2011 r. Rada Gminy Zielonki w odpowiedzi na powyższe wezwanie podjęła uchwałę, którą odmówiła uchylenia zaskarżonej uchwały.

W dniu 1 czerwca 2011 r. wpłynęła do organu skarga J.N. , reprezentowanego przez radcę prawnego M.S. na opisaną powyżej uchwałę Rady Gminy Zielonki. Skarżący zakwestionował uchwałę w zakresie, w jakim obowiązuje ona w granicach nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] [ [...]w Bibicach i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi zarzuciła zaskarżonej uchwale niezgodność uchwały z zapisami studium gminnego oraz naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu wskazano, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości Bibice, obejmującej działkę ewidencyjną o numerze [...] i [...]. Uchwałą z dnia 18 listopada 2005 r. nr XXXI/110/2005 Rada Gminy Zielonki dokonała przeznaczenia części opisanej nieruchomości pod drogę gminną dojazdową. Podniesiono, że skarżący legitymuje się w związku z tym interesem prawnym w niniejszej sprawie. Wspomniana uchwała w zakresie dotyczącym nieruchomości należącej do skarżącego, została wydana z naruszeniem owego interesu prawnego. Podniesiono, że plan miejscowy dokonując przeznaczenia części działki ewidencyjnej [...] i [...] pod drogę gminną dojazdową (oznaczenie KDD) narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki, w której to uchwale brak jest takiego przeznaczenia. W ocenie skarżącego takie ustalenie planu narusza również interes skarżącego wynikający z przysługującego mu prawa własności, uniemożliwiając mu racjonalne zagospodarowanie nieruchomości.

Podniesiono, że obowiązująca na terenie gminy Zielonki uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje rozwoju inwestycji drogowych na obszarze, w obręb którego wchodzą nieruchomości skarżącego. W treści studium w pkt 3.3.4. zatytułowanym "Kształtowanie systemu komunikacyjnego" oraz w pkt 5.4. określonym jako "Polityka kształtowania systemu komunikacyjnego", nie przewidziano rozwoju infrastruktury drogowej w zakresie dróg gminnych w miejscowości Bibice. W załączniku graficznym również brak jest planowanej drogi. Tymczasem plan miejscowy przyjęty uchwałą z dnia 18 listopada 2005 roku dokonuje przeznaczenia nieruchomości skarżącego na cel drogi gminnej w miejscu, w którym obecnie drogi takiej nie ma. Rozbudowa sieci dróg gminnych, jako pociągająca za sobą skutki w postaci przekształceń w strukturze własności powinna być uwarunkowana w planie miejscowym w sposób nienaruszający treści uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W zakresie rozwoju takiej sieci zapisy studium przewidują, w treści pkt 3.3.4., dla wszystkich dróg projektowanych, opracowanie studiów przedprojektowych (wykonywanych przed przystąpieniem do sporządzania planów miejscowych) mających na celu skonkretyzowanie ich przebiegów. W sprawie przedmiotowej nie sporządzono takiego studium przedprojektowego.

Ponadto w ocenie skarżącego, ustalenia planu miejscowego naruszają zasady poszanowania ekonomicznych walorów przestrzeni oraz ochrony prawa własności wyrażone w art. 1 ust 2 pkt 6 i 7 planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy przeznaczając cześć działek nr [...] i [...] na drogę gminną pozbawiła skarżącego możliwości racjonalnego zainwestowania należącej do nieruchomości i to pomimo faktu, iż na pozostałej części działki teoretycznie dopuszczono możliwość zabudowy. W sposób nieuzasadniony nieruchomość należąca do skarżącego stała się drogą komunikacji dla przeznaczonych pod inwestycje terenów należących do osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o jej oddalenie.

Wskazano, iż w dniu 31 marca 2005 r. skarżący złożył uwagi do projektu planu, wnosząc o: "przesunięcie zakrętu oddalając go od budynku o 3,5 m". Uwagi te zostały w całości uwzględnione przez Radę Gminy Zielonki w przebiegu drogi. Dla Rady Gminy Zielonki uwaga skarżącego była jednocześnie wyrażeniem akceptacji na lokalizację drogi dojazdowej w tym miejscu. Jeżeli zatem Rada Gminy Zielonki uchwalając miejscowy plan w zakresie lokalizacji drogi postąpiła zgodnie z zamiarem skarżącego, to zarzut naruszenia w tym zakresie interesów skarżącego należy oceniać jako bezpodstawny.

Nadto organ zaprzeczył zarzutowi braku zgodności pomiędzy ustaleniami studium a zaskarżoną uchwałą w kwestii przeznaczenia w planie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] pod dojazdową drogę gminną (KDD), tj. zarzutowi uchwalenia planu wbrew ustaleniom studium, które takiego przeznaczenia dla tego terenu nie przewiduje.

Wskazano, że przepis art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy zobowiązana jest do uchwalenia planu, który winien pozostawać w zgodności z polityką przestrzenną Gminy określoną w przyjętym przez radę gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W art. 6 ust. 4 uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 99 nr 15 poz. 139 z późniejszymi zmianami), jak i art. 10 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesądzono o charakterze prawnym studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego. W studium określa się w sposób ogólny kierunki, obszary, wskaźniki i zasady, w tym "kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" (art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", "kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym obszary, na których będą stosowane indywidualne i grupowe systemy oczyszczania ścieków, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych" (art. 6 ust. 5 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Dalej organ wywodził, że zgodnie z nieobowiązującym już zarządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 roku w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych (M.P. z dnia 30 stycznia 1995 r.), wydane na podstawie art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc ustawy, na podstawie której uchwalone zostało studium, jednoznacznie określa w § 3 ust. 1 pkt 7 skalę, w której sporządza się studium - skala nie mniejsza niż 1 : 25000. Również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa w sposób jednoznaczny skalę rysunku od 1:5000 do 1:25000 (§ 5 ust. 1) oraz standardy stosowane przy jego sporządzaniu, ograniczając zakres do określenia granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy. W świetle powyżej wymienionych regulacji należy uznać, że zakres i skala studium nie pozwalają na szczegółowe określenie przebiegu infrastruktury i komunikacji również w części graficznej. W tej materii należy przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2009 r., sygnatura akt: II OSK 1416/2009, w którym wyrażono pogląd, że studium jest aktem o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Jest również z założenia aktem elastycznym, który stwarzając ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił także uzupełniająco, że: "W konsekwencji, stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy".

Ponadto, odnosząc się do zapisów punktu 3.3.4. i 5.4. studium wyjaśniono, że zgodnie z zapisem 3.3.4. studium zatytułowanym "Kształtowanie systemu komunikacyjnego" w podtytule "Zasady kształtowania sieci i drogi" pkt 1, tiret piąty, wskazano: "na etapie planu miejscowego ustalona zostanie niezbędna szerokość drogi w liniach rozgraniczających oraz warunki użytkowania terenów w strefie oddziaływania - ulice lokalne dojazdowe (nie objęte problematyką studium) — min. 15 m (w obszarze zabudowanym min. 10 m -szerokość). Z powyższego zapisu wynika wprost, że studium kwestię lokalizacji gminnych dróg dojazdowych pozostawiło regulacji w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, określając jedynie szerokości linii rozgraniczających dla tego rodzaju dróg.

Ustalenia 5.4. Studium "Polityka kształtowania systemu komunikacyjnego" w podtytule "Niezbędny zakres i zasady działania władz gminy" mają charakter ogólnych założeń w tym zakresie rozwoju infrastruktury drogowej dla całej gminy Zielonki.

Organ podniósł, że nie jest również zasadny zarzut skarżącego, że dla tego typu dróg Studium przewidziało konieczność opracowania studium przedprojektowego. W tym samym podtytule "Zasady kształtowania sieci i drogi" pkt 5 brzmi: "Dla wszystkich dróg projektowanych w studium pożądane jest opracowanie studiów przedprojektowych (wykonywanych przed przystąpieniem do sporządzania planów miejscowych) mających na celu skonkretyzowanie ich przebiegów". Z porównania zapisów studium: pkt 1 tiret 5 i pkt 5 podtytułu "Zasady kształtowania sieci i drogi" należy wywnioskować, że jeżeli gminne drogi dojazdowe nie są objęte problematyką studium, to też studium przedprojektowe ich nie dotyczy.

Zgodnie z regulacją art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności. W ocenie Rady Gminy Zielonki powyższa regulacja nie została naruszona zaskarżoną uchwałą. Podniesiono, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 6 wskazuje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości..

Należy zatem przyjąć, że niezasadny jest zarzut naruszenia istoty prawa własności do nieruchomości poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. , sygnatura akt II SA/Gd 481/2009).

Zaskarżona uchwała dla działki o numerze ewidencyjnym [...] przewiduje w jej większej części przeznaczenie budowlane oznaczone symbolem 05.MN.2 z podstawowym przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne. Część tej działki ma przeznaczenie drogowe oznaczone jako KDD. Pozostała niewielka część znajduje się w terenie 05.ZI.7 - zieleń izolacyjna (od strony drogi powiatowej). Działka o numerze ewidencyjnym [...] przeznaczona jest na teren drogi KDD.

W poprzednio obowiązującym miejscowym planie (uchwała Rady Gminy Zielonki nr 25/93 z dnia 24 czerwca 1993 r.) działka [...] znajdowała się w terenie budowlanym (MZ) pod budownictwo jednorodzinne, w którym to terenie istniała urządzona droga dojazdowa, a w pozostałej części (większej), w terenie rolnym (RP) z możliwością ich zabudowy w ramach siedliska dla rolnika. Działka o numerze ewidencyjnym [...] miała przeznaczenie rolne. Studium określało dla tej działki przeznaczenie budowlane.

Rada Gminy wyjaśniła, że po przeznaczeniu w nowych miejscowych planach działek skarżącego o numerach ewidencyjnych [...] i [...] pod zabudowę mieszkaniową, podobnie, jak i terenów sąsiednich, w planach miejscowych należało ustalić zasady budowy systemu komunikacji wraz z podaniem parametrów oraz klasyfikacji ulic i innych szlaków komunikacyjnych, zgodnie ze standardami określonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r., nr XXXI/110/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 31 w granicach administracyjnych miejscowości Bibice rejon Czekaj Południe w zakresie, w jakim obowiązuje ona w granicach nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] w Bibicach wskazując jednocześnie, że kwestionuje legalność przeznaczenia jego nieruchomości pod drogę gminną - należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia są te postanowienia zaskarżonej uchwały, które przewidują przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod drogę gminną. Natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Ustalając przedmiot zaskarżenia Sąd miał na uwadze również taką wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prezentowaną w orzecznictwie NSA, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). W ocenie Sądu nie można jednak kwestionować prawa skarżącego do określenia przez niego jaki akt lub jaką część aktu chce objąć swoją skargą, co na gruncie niniejszej sprawy uzasadnia przyjęcie wyżej określonego przedmiotu zaskarżenia.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r., nr XXXI/110/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 31 w granicach administracyjnych miejscowości Bibice rejon Czekaj Południe została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] w Bibicach, tj. nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżący podnosząc jednak, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia uniemożliwiające lub ograniczające zabudowę jego nieruchomości, co w konsekwencji osłabia – w ocenie skarżącego w sposób nadmierny i nieuzasadniony - prawo własności nieruchomości, wykazał naruszenie uprawnień właścicielskich.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Uchwałą prawa wewnętrznego, której ustalenia musiały być brane pod uwagę w procesie uchwalania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwała Rady Gminy Zielonki z dnia 20 września 2001 r., nr XXIV/24/2001 w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki. Uchwała ta pozostaje w obrocie prawnym. Niezależnie od tego, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela niezakwestionowane przez NSA stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 1794/09, zgodnie z którym art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że "studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (...) uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc" oznacza, że "stare" studia zachowają "wewnętrzną moc prawną", tj. moc prawną właściwą aktom prawa wewnętrznego. W konsekwencji zachowanie przez nie tej mocy oznacza, że wszystkie te studia powinny być w świetle przepisów ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traktowane tak samo, jak studia nowe, a w szczególności do tych studiów ma zastosowanie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oparcie się przez organ planistyczny na przepisach studium z 1999 r. jako aktu wewnętrznego wiążącego w świetle ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza prawa.

W ocenie Sądu organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki w pierwszym zdaniu tekstu zaskarżonej uchwały nie dopuścił się w tym zakresie ani naruszenia zasad sporządzania planu ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. Podjęcie takiej uchwały w kwestii zgodności projektu planu z ustaleniami studium – co zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu – przekłada się w zakresie wynikającym z charakteru studium i art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na treść zaskarżonego planu. Należy bowiem przyjąć, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) prowadzi do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że ugruntowane jest już stanowisko zgodnie z którym istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje bądź wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253) bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu trybu postępowania planistycznego poprzez przyjęcie w tekście zaskarżonego planu uchwały o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium, jak również brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie zasad sporządzania planu rozumianych – w orzecznictwie i doktrynie - jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

Wniosek o zgodności ustaleń zaskarżonego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego z ustaleniami studium z 2001 r. wynika z porównania treści tych aktów planistycznych, gdzie ustalenia planu mieszczą się w szerzej określonym zakresie ustaleń studium.

Z treści zaskarżonego planu wynika, że należąca do skarżącego działka nr [...] i część działki nr [...] położona jest w terenach oznaczonych symbolem KDD (tereny przeznaczone pod drogi publiczne – drogi i ulice dojazdowe (gminne) - § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a tekstu planu, również część działki [...] – i w tym zakresie skarżący kwestionuje zaskarżoną uchwałę zarzucając jej niezgodność z ustaleniami studium.

W studium w stosunku do terenu działek nr [...] i [...] w istocie nie ma regulacji dotyczących ulic dojazdowych gminnych. Nie oznacza to jednak, że studium wprowadziło zakaz takiego przeznaczenia terenu. Studium określając kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów gminy w punkcie 3.3.4. dotyczącym kształtowania systemu komunikacyjnego i w części odnoszącej się do zasad kształtowania sieci drogowej (punkt 1) stanowi, że "na etapie planu miejscowego ustalona zostanie niezbędna szerokość drogi w liniach rozgraniczających oraz warunki użytkowania terenów w strefie jej oddziaływania (...) ulice lokalne dojazdowe (nie objęte problematyką studium) – min. 15m (w obszarze zabudowanym min. 10 m)". Oznacza to, że w ustaleniach studium uwzględniono kwestię lokalizacji dróg dojazdowych, chociaż zadeklarowano, że nie jest ona objęta problematyką studium. Nie jest zatem dopuszczalny wniosek, że studium nie przewidziało w kierunkach zagospodarowania przestrzennego gminy dopuszczalności lokalizacji na jej terenie ulic lokalnych dojazdowych bądź – tym bardziej – wyłączyło kompetencje rady gminy w zakresie przeznaczenia terenów pod ulice dojazdowe gminne w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uchwalanych w Gminie Zielonki. Skoro nie wykluczono w studium realizacji ulic lokalnych dojazdowych, pozostawiając jednak kwestie ich projektowania późniejszym działaniom planistycznym, tj. m.in. działaniom na etapie tworzenia planu miejscowego, to zarzut nie sporządzenia w niniejszej sprawie studiów przedprojektowych jest niezasadny, gdyż zgodnie z treścią studium zawartą w punkcie 3.3.4. dotyczącym kształtowania systemu komunikacyjnego i w części odnoszącej się do zasad kształtowania sieci drogowej (punkt 5) "dla wszystkich dróg projektowanych w studium pożądane jest opracowanie studiów przedprojektowych (wykonywanych przed przystąpieniem do sporządzania planów miejscowych) mających na celu skonkretyzowanie ich przebiegów. Ulice lokalne dojazdowe nie są projektowane w studium, przy czym nawet w stosunku do dróg projektowanych w studium opracowanie studiów przedprojektowych określono jako pożądane, co nie mogłoby oznaczać obligatoryjnego działania w tym kierunku determinującego samoistnie wadliwość ustaleń przyjętych następnie w planie miejscowym.

Organ planistyczny nie wykroczył zatem w kontekście niniejszej sprawy poza ramy ustaleń przyjętych w studium, a w konsekwencji nie można mu zarzucić uchwalenia zaskarżonego planu bez zachowania zgodności ustaleń tego planu z postanowieniami obowiązującego studium. W chwili uchwalania zaskarżonego planu związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, art. 17 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym podczas sporządzania projektu planu miejscowego organ gminy zobowiązany był uwzględniać ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W orzecznictwie z jednej strony podkreślano, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Z drugiej strony niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko takie ugruntowuje się w najnowszym orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 39/11 Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że "o ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W cytowanym wyroku NSA przyjął – ze względu na kierunkowy jedynie charakter studium - dopuszczalność ustalenia w planie miejscowym lokalizacji drogi publicznej klasy zbiorczej w terenach, które w studium przeznaczono pod funkcję mieszkaniową z dopuszczalnością jedynie wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych.

Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium ani też nie wyklucza tego zagospodarowania.

Okoliczność, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami studium nie oznacza jednak automatycznie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Oddziaływanie norm kierunkowych zawartych w akacie planowania (akcie wewnętrznym) na procesy decyzyjne w postępowaniu planistycznym poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego ma charakter pośredni i jest jedynie pewną wytyczną dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Istota władztwa planistycznego polega m.in. na wyważeniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i przyznaniu jednym z nich pierwszeństwa, a ograniczeniu bądź w ogóle nie zastosowaniu innych.

W tym stanie rzeczy konieczne stało się zbadanie, czy organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo w stosunku do nieruchomości skarżącego zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a zwłaszcza czy nie przekroczył granic tego władztwa.

Podnieść należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Stwierdzenie przez Sąd przekroczenia granic władztwa planistycznego oznaczałoby, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymagało to, czy rada gminy – jak twierdzi skarżący - dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącego w jego skardze złożonej do sądu administracyjnego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że poprzez uchwalenie przedmiotowego planu doszło do naruszenia zasad poszanowania ekonomicznych walorów przestrzeni, a w konsekwencji do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa własności skarżącego.

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do skarżącego, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego składającej się z dwóch działek nr [...] i [...] należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącego korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu (tj. gdy chodzi o część nieruchomości położonej w obszarze MN – może ją przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 16 tekstu uchwały), a gdy chodzi o część nieruchomości położoną w obszarze KDD – pod drogę dojazdową również do pozostałej części swojej nieruchomości), a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez wskazywane przez skarżącego ustalenia zaskarżonej uchwały Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r., nr XXXI/110/2005.

W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Mając na uwadze to, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, jest uzasadniona. W ocenie sądu niezasadnie skarżący zarzuca organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, chociaż oczywiście przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia.

Skarżący podnosi, że przy sporządzaniu zaskarżonego aktu nie uwzględniono potrzeby racjonalnego zagospodarowywania nieruchomości znajdującej uzasadnienie w zasadzie poszanowania ekonomicznych walorów przestrzeni. Analiza ustaleń planu dotyczących nieruchomości należącej do skarżącego wykazuje jednak, że ingerencja w prawo własności skarżącego była uzasadniona interesem publicznym a zatem legalna.

Przekonujące i znajdujące potwierdzenie w treści zaskarżonej uchwały jest stanowisko organu, że uchwała dla działki o numerze ewidencyjnym [...] przewiduje w jej większej części przeznaczenie budowlane oznaczone symbolem MN.2 z podstawowym przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne, jedynie część tej działki ma przeznaczenie drogowe oznaczone jako KDD. Przeznaczenie drogowe ustalono również w stosunku do bezpośrednio przylegającego terenu działki nr [...], przewidując drogę dojazdową również do pozostałej nieruchomości należącej do skarżącego. W ocenie Sądu organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżącego i interes publiczny, a zwłaszcza uwzględnił uwagę skarżącego złożoną do projektu planu w dniu 31 marca 2005 r. w zakresie przebiegu projektowanej drogi - i w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o zasadności – również z punktu widzenia wymogu zachowania ładu przestrzennego – przeprowadzenia drogi KDD w miejscu określonym w części graficznej przedmiotowego planu, tj. m.in. na obszarze działek należących do skarżącego. Niewątpliwie w tym stanie rzeczy – kiedy zwłaszcza na etapie uchwalania planu skarżący nie kwestionował faktu przebiegu drogi dojazdowej po jego nieruchomości - przyjęte w zaskarżonym planie, a kwestionowane dopiero kilka lat po uchwaleniu planu przez skarżącego ustalenia dotyczące umiejscowienia drogi KDD nie są dowolne. W świetle orzecznictwa NSA zarzut naruszenia władztwa planistycznego może być skutecznie podnoszony tylko wtedy, gdy skarżący bierze udział w procedurze planistycznej, tj. zgłasza wnioski do projektu planu, bądź uczestniczy w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 123/10). W motywach tego orzeczenia NSA wskazywał, że "w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności, a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględniać to czy strona skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium (...)". Tym bardziej więc nie może być skuteczny zarzut przekroczenia władztwa planistycznego, gdy na etapie procedury poprzedzającej uchwalenie planu uwzględnione zostały uwagi skarżącego w zakresie ustaleń dotyczących drogi dojazdowej.

Dodatkowo należy zauważyć, że przyjęty w planie przebieg drogi KDD nie tylko jest uszczegółowieniem kierunków wyznaczonych w studium, lecz jest również zdeterminowany pozostałymi ustaleniami zaskarżonej uchwały. Rysunek graficzny wskazuje, że przyjęte w planie drogi dojazdowe tworzą jasną i funkcjonalną sieć, a zwłaszcza nie można twierdzić, że poprzez ich wprowadzenie w przyjętym kształcie doszło do naruszenia ładu przestrzennego. Ponadto treść zaskarżonego planu koresponduje z ustaleniami planu miejscowego w terenach sąsiednich. W istocie ze znajdującej się w aktach sprawy o sygn. akt: II SA/Kr 1105/11 kopii części graficznej uchwały Rady Gminy Zielonki z dnia 28 lipca 2005 r., nr XXVIII/60/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 05 w graniach administracyjnych miejscowości Bibice wynika, że ustalenia przyjęte w obydwu planach (zaskarżonym i dla terenów sąsiednich) w zakresie lokalizacji drogi dojazdowej KDD są ze sobą spójne. Nie można w tym stanie rzeczy postawić organowi planistycznemu zarzutu naruszenia wymogu zachowania ładu przestrzennego.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, jest uzasadniona, a tym samym niewątpliwe naruszenie interesu prawnego J.N. nie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, w tym nie doszło do naruszenia przez organy władztwa planistycznego. Ingerencja w prawo własności skarżącego poprzez przeznaczenie części jego nieruchomości pod tereny drogi dojazdowej KDD była uzasadniona interesem publicznym, a przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania, zwłaszcza zasady zachowania ładu przestrzennego oraz stanowią rezultat wyważenia przez organ w ramach jego władztwa zarówno interesu właścicieli nieruchomości objętych planem, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej.

Z powyższych powodów skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.