Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3398/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.5 ust 1 pkt 1 ,art. 18 ust.1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.141 §4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7.75§ 1, art.77 § 1, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy [..]i [..]S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2973/13 w sprawie ze skargi [..]S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 26 września 2013 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 listopada 2012 r. znak [..]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz [..]S.A. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2014 r. I SA/Wa 2973/13, po rozpoznaniu skargi [..] S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 26 września 2013 r. nr [..]w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 20 listopada 2012 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [..], prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [..]o pow. 0,4720 ha i nr [..]o pow. 70,9985 ha. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nabycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z dniem 1 stycznia 1977 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [..] z dnia 29 października 2003 r. sygn. akt I 2Ns 142/03 o zasiedzeniu, które stanowiło podstawę wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Działki nr [..]i [..]powstały z istniejącej w 1990 r. działki nr 448/4, na mocy decyzji Prezydenta Miasta [..]z dnia 2 października 2009 r. o podziale nieruchomości. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jako właściciel działki pierwotnej, tj. dz. nr [..]wpisany był – Skarb Państwa – Śląska Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych i opisana była ona jako tereny kolejowe – użytek o symbolu "Tk". Z wyjaśnień Prezydenta Miasta [..] (pismo z dnia 17 września 2012 r.) wynika, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona była pierwotnie nr [..]o pow. 79,8186 ha, która od założenia ewidencji gruntów i budynków tj. od 1968 r. wpisana była jako tereny kolejowe we władaniu [..]. Obejmowała ona teren stacji kolejowej [..]– od 1975 r. nazwa [..] – [..]powstałej w 1885 r.; teren stacji kolejowej [..]– obecnie [..] Wschodnia, datowanej na 1900 r. oraz cały teren zajęty pod tory kolejowe linii nr 62 w granicach [..]: lokomotywownię i inne urządzenia związane z linią kolejową historycznej Kolei [..]. W wypisie z rejestru gruntów sporządzonym 15 marca 2010 r. działki nr [..]opisane zostały jako nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa we władaniu [..] S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływanej dalej jako "[..] S.A."), przy czym działka nr [..] jest opisana jako tereny mieszkaniowe (użytek "B"), a działka nr [..] – jako tereny kolejowe (użytek "Tk). W trakcie postępowania ustalono również, na podstawie wypisu kartoteki budynków sporządzonym przez Wydział Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w [..]z dnia 1 marca 2012 r. oraz wykazu budynków z dnia 22 kwietnia 2010 r. sporządzonego przez [..] S.A., że na działkach znajdują się budynki mieszkalne, inne budynki niemieszkalne, budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, budynki oświaty, nauki i kultury oraz budynki sportowe, budynki transportu i łączności, budynki przemysłowe, zbiorniki, silosy i budynki magazynowe. Wobec tego organ zobowiązany był do ustalenia, czy w dacie 27 maja 1990 r. [..] S.A. przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości w postaci prawa zarządu. Jak wynika z treści pisma Prezydenta Miasta [..] z dnia 4 kwietnia 2003 r. [..] S.A. nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu działki nr 448/4 w formie prawem przewidzianej, jak również brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że [..] ponosiło opłaty z tytułu władania przedmiotowym gruntem. Powyższe potwierdzają również oświadczenia władz tej spółki z dnia 7 czerwca 2010 r. Natomiast przed 1990 r. oddanie nieruchomości w zarząd jednostce państwowej było sformalizowane, o czym stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159), które następnie zastąpiły przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". I tak państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskiwać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania wieczystego na podstawie decyzji administracyjnej, które to prawo z dniem wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1 tej ustawy, przekształcało się w prawo zarządu. Tym samym grunty, które były użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, stosownie do treści art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego i należały do tego organu w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Organ podał ponadto, że dz. nr 448/4 została objęta wnioskiem [..] S.A. z dnia 30 grudnia 2002 r. o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego i własności budynków posadowionych na tym gruncie w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[..]" (Dz.U. Nr 84, poz. 984).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 26 września 2013 r. utrzymała powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazała, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, że wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe tj. [..]), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r., a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, bądź na podstawie jeszcze wcześniejszych ustaw - decyzjami władz państwowych. Powołując się na treść art. 38 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. organ podał, że zarząd nieruchomości ustanawiany był w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości – i wszystkie państwowe jednostki organizacyjne miały obowiązek regulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie użytkowanych, niezależnie od postępowania mającego na celu wydawanie pozwoleń na wznoszenie obiektów budowlanych. Organ zaznaczył, że [..] od samego początku swojego istnienia miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa [..] (Dz.U. Nr 81, poz. 714). Wcześniej mienie to należało zinwentaryzować i wycenić. Udokumentowanie spełnienia tego obowiązku należało zatem do odwołującej się Spółki. Mimo stosownych wezwań [..] nie przedłożyło dokumentów na posiadanie tytułu prawnego do spornego mienia. Powyższe wskazuje na brak podstaw prawnych do uznania, że przedsiębiorstwo [..] uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. tytuł prawny do przedmiotowych działek. Natomiast prawo własności Skarbu Państwa do tej nieruchomości wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [..] z dnia 29 października 2003 r. Zatem sporne mienie nie podlegało wyłączeniu spod komunalizacji i należało w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jako położone wówczas na terenie miasta [..], stało się ono z tym dniem mieniem komunalnym tej gminy, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [..] S.A. w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[..]", polegające na przyjęciu że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa nie była przekazana w zarząd [..] S.A., choć w ewidencji gruntów wpisany został Skarb Państwa, a władającym [..], co oznacza, że nieruchomość podlegała wyłączeniu spod komunalizacji. W uzasadnieniu skargi powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1956/10, w którym Sąd uznał, że pomimo braku stosownych dokumentów w tym zakresie, z art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[..]" wynika, że grunty wymienione w art. 34 tej ustawy, nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej. W niniejszej natomiast sprawie władanie gruntem przez [..] potwierdza wpis w ewidencji gruntów, przy czym organy nie znalazły dokumentów, które podważałyby ten wpis.

W piśmie z dnia 4 listopada 2013 r., stanowiącym uzupełnienie powyższej skargi, decyzjom zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez uznanie, że prawo zarządu nieruchomością przez terenowe organy administracji państwowej jest równoznaczne z należeniem nieruchomości do tych organów; art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 80 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie tej drugiej ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [..] przeszły z mocy prawa w zarząd tej jednostki; art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[..]" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych poprzez nieuwzględnienie, że przepisy przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności; art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[..]", poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [..], co do których [..] nie legitymuje się dokumentami o przekazaniu ich w zarząd, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [..] i podlegają wyłączeniu z komunalizacji.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej poprzez zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 do nieustalonego w pełni stanu faktycznego i nieuwzględnienie treści urzędowych dokumentów wskazujących na zarząd nieruchomością przez skarżącą.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zdaniem Sądu podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [..] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe [..] było jedynie władztwem faktycznym. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[..]" i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

W kwestii znaczenia przepisu art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. dla procesu komunalizacji, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[..]" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1956/10, na który powołał się skarżący. Zauważył, że linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji [..] jest już utrwalona i poza powyższym wyjątkiem jednolita.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [..] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy (m. in. odpisów z rejestru gruntów, postanowienia Sądu Rejonowego w [..] z dnia 29 października 2003 r. sygn. akt I2Ns 142/03) wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu [..].

Sąd I instancji zauważył także, że obowiązująca wówczas ustawa wywłaszczeniowa z 1985 r. przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Zdaniem Sądu I instancji prawa zarządu [..] do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "[..]". W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[..]", zgodnie z którym mienie [..] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez [..] w toku jego dalszej działalności, [..] gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz [..] w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd [..]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Skargi kasacyjne od powołanego wyroku wnieśli Gmina [..] oraz [..] S.A. w Warszawie.

Gmina [..] oparła skargę kasacyjną na następujących podstawach:

1)naruszenia przepisów postepowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanej P.p.s.a., poprzez nie przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska uczestnika Gminy [..], nie odniesienie się do zarzutów i argumentacji zawartych w piśmie uczestnika z dnia 7 sierpnia 2014 r. oraz nienależyte wyjaśnienie braku naruszenia przez organ przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej K.p.a., podczas gdy prawidłowo skonstruowane uzasadnienie powinno zawierać stanowisko pozostałych stron oraz pełne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło stronom postępowania prześledzenie całości toku rozumowania Sądu, a w konsekwencji ogranicza dokonanie w pełni kontroli wydanego orzeczenia;

2)naruszenie przepisów postepowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1, 2 i 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, ze organ w należyty sposób uzasadnił swoje stanowisko, podczas gdy organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez uczestnika w odwołaniu od decyzji Wojewody Śląskiego, a co za tym idzie, zachodziła podstawa do uchylenia decyzji organu;

3)naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w związku z art. 18 ust. 1, 2 i 4 ustawy komunalizacyjnej, poprzez przyjęcie, że organ dokładnie wyjaśnił: charakter władania przez [..] sporną nieruchomością, podstawy wpisu [..] do ewidencji gruntów i budynków, podstawy objęcia jej granicami terenu zamkniętego na dzień 27 maja 1990 r., jaki podmiot uzyskał pozwolenia na budowę budynków znajdujących się na działkach i w jakim okresie one powstały, wystąpił do Archiwum Państwowego, Archiwum Akt Dawnych i właściwych urzędów organów administracji architektoniczno-budowlanej w związku z ustaleniem okoliczności przysługiwania [..] tytułu prawnego do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. W/w zaniechania stały się przyczyną uznania, że [..] nie legitymowało się tytułem prawnym względem nieruchomości i bezpośrednio zaważyło na wynik postępowania komunalizacyjnego;

4)naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1,2 i 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez uznanie za dowody w sprawie oświadczenia Zastępcy Dyrektora ds. Ekonomiczno-Finansowych i Zastępcy Dyrektora ds. Technicznych [..] S.A. z 7 czerwca 2010 r. i pisma Prezydenta Miasta [..] z dnia 4 kwietnia 2003 r., podczas gdy oświadczenia te nie mogły stanowić dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. oraz nie spełniały przesłanek z art. 75 § 2 K.p.a., a mimo tego stanowiły dla organu podstawę do ustalenia braku uzyskania przez [..] tytułu prawnego do nieruchomości obejmującej obecnie działki nr [..] i [..];

5)naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1, 2 i 4 ustawy komunalizacyjnej, poprzez przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania tytułu prawnego przez [..] do nieruchomości obejmującej obecnie działki nr [..] i [..] w dniu 27 maja 1990 r. jest dowód z dokumentu i przyjęcie tym samym obowiązywania legalnej teorii dowodów, podczas gdy przepisy ustawy komunalizacyjnej nie regulują postępowania dowodowego w sposób szczególny, a co za tym idzie, zastosowanie mają ogólne reguły wynikające z K.p.a., w tym art. 75 § 1 K.p.a. - przewidujący także inne środki dowodowe aniżeli dokument, co stało się przyczyną uznania, że [..] nie legitymowało się tytułem prawnym względem tych działek i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego;

6)naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pk 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu na dzień 27 maja 1990 r. polegające na przyjęciu, że nieruchomość obejmująca obecnie działki [..] i [..] była zarządzona przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika aby organ ten podejmował jakiekolwiek czynności w stosunku do spornej nieruchomości świadczące o zarządzaniu nią, a co za tym idzie, aby należały one do tego organu;

7)naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[..]", w brzmieniu na dzień 27 maja 1990 r., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisów tych nie wynika tytuł prawny [..] do nieruchomości, podczas gdy przepisy te stanowią wystarczającą podstawę do ustalenia, że [..] przysługiwał tytułu prawny do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r.;

8)naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 128 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, w brzmieniu pierwotnym, w związku z art. 50 § 1 i 2 dekretu Rady Ministrów z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe w brzmieniu sprzed 1 stycznia 1965 r. w związku z XLI § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) polegające na przyjęciu, że nieruchomość obejmująca obecnie działki nr [..] i [..] była zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy nieruchomość ta została nabyta w drodze zasiedzenia przez Skarb Państwa w zw. z zarządzaniem nią przez przedsiębiorstwo państwowe [..];

9)naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu nadanym na dzień 27 maja 1990 r., w związku z art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[..]" (t.j. Dz.U z 2014 r. poz. 1160) polegające na przyjęciu, że nie zachodzi negatywna przesłanka komunalizacji, w sytuacji gdy [..] nie legitymowało się udokumentowanym tytułem prawnym do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., podczas gdy nieruchomość obejmująca obecnie działki nr [..] i [..] nie należała do organu administracji państwowej stopnia podstawowego na dzień 27 maja 1990 r., a stanowiła mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, a co za tym, nie podlegała ona komunalizacji w związku z art. 34 ust. 1 i art. 34 a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[..]".

Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Spółka [..] S.A. zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przepisów postępowania administracyjnego, to jest:

1)art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego do nieustalonego stanu faktycznego i nieuwzględnienie treści urzędowych dokumentów wskazujących na zarząd nieruchomością przez Skarżącą oraz nieuwzględnienie spełnienia przez nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, która to przesłanka wyłącza możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej oraz przerzucenie na Skarżącą skutków braków w dokumentacji w archiwach państwowych, w sytuacji, gdy jedyny podmiot w którego posiadaniu mogła znajdować się decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd Skarżącej jest zainteresowany tym, aby taka decyzja nie została odnaleziona, ponieważ w takiej sytuacji to na jego rzecz przyznawane jest prawo własności nieruchomości;

2)art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w dniu 23 września 2013 r. decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 20 listopada 2012 r., pomimo tego że decyzja ta zwiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna ona zostać uchylona;

3)naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż winien był to uczynić;

4)naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji przyczyn dla których:

- dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową wykładnia pojęć "zarządzać" i "należeć do" sprowadza się do uznania ich za tożsame,

- nie dopuszcza się możliwości powstania w przypadku Skarżącej zarządu nad nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo, iż taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

5) naruszenie prawa materialnego t.j. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej od ustalenia, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

6) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w związku z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu - poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa,

7) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 80 ustawy o gospodarce gruntami, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [..] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

8) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[..], w związku z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych ( jednolity tekst Dz.U. z 2002 r. Nr 112, poz. 981 ze zm.) - poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe [..] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego [..] stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego [..] w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "[..]" oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [..] w toku jego dalszej działalności;

9) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 34 oraz art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji [..] poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [..], co do której przedsiębiorstwo państwowe [..] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o [..], z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [..] oraz, że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

Odnośnie zarzutów zawartych w obu skargach kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Rację ma skarżąca kasacyjnie Gmina, że w uzasadnieniu wyroku Sadu I instancji nie odnotowano stanowiska Gminy [..]. To niewątpliwe uchybienie Sądu I instancji nie uzasadniało jednak uchylenia wyroku Sądu I instancji, bowiem, jak już wskazano, uchylenie wyroku Sądu I instancji uzasadnia tylko takie naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Stanowisko Gminy [..] wyrażone w postępowania przed Sądem I instancji w istocie powiela stanowisko i poglądy [..] S.A. Zatem pomimo niewyartykułowania stanowiska Gminy [..] Sąd odniósł się zasadniczo do argumentacji, którą Gmina przedstawiła. Chybione są natomiast argumenty [..] S.A. na poparcie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak już wspomniano powołany przepis określa elementy uzasadnienia i nie można skutecznie za pomocą tego przepisu zwalczać poglądów sądu w zakresie wykładni przepisów prawa.

Za uzasadnione i skutkujące uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji należało uznać naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, tj. wskazanych w obu skargach kasacyjnych przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Niewątpliwe w sprawie jest, że [..] S.A. w toku postępowania nie przedstawiła dokumentu (decyzji) potwierdzającego oddanie gruntu [..] w zarząd. Jak wynika z akt sporna nieruchomość stanowi od 1977 r. własność Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sąd Rejonowy w [..] z dnia 29 października 2003 r., sygn. akt I2 Ns142/03. Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania to obszar stosunkowo duży, bo o powierzchni przeszło 70 ha, obecnie składający się z dwóch działek o numerach geodezyjnych [..] i [..], położonych w obrębie ewidencyjnym Strzemieszyce Wielkie. Według załączonej do akt sprawy dokumentacji na obszarze tym znajduje się różnorodna zabudowa, począwszy od zabudowy mieszkaniowej poprzez budynki gospodarcze na zabudowie związanej stricte z koleją kończąc. Jak wynika z dołączonej inwentaryzacji obiekty i urządzenia na tej nieruchomości były realizowane na przestrzeni prawie całego wieku. Niektóre obiekty związane z nieruchomością powstały już na początku XX wieku. Jak wynika z twierdzeń Gminy pierwotna działka nr 448 obejmowała teren stacji kolejowej [..]powstałej w 1885 r., teren stacji kolejowej [..]datowanej na rok 1900 oraz cały teren zajęty pod tory kolejowe linii nr 62 w granicach [..]: lokomotywownię i inne urządzenia związane z linią kolejową historycznej kolei [..]. Według wspomnianej dokumentacji obiekty i urządzenia infrastruktury kolejowej usytuowane na przedmiotowych działkach figurują w ewidencji środków trwałych [..], a Spółka sprawowała i sprawuje nad nimi pełne władztwo (por. pismo Prezydenta [..] z dnia 17 września 2012 r., nr WGN-I.6825.1.20.2012) Z kolei według zaświadczenia Prezydenta [..] z dnia 03.02.2003 r. działka o numerze [..]według postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31.12.202 r. oznaczona była symbolem w tym planie: 52 KK – teren kolejowy [..] zelektryfikowany. Według wykazu środków trwałych na działce nr [..]znajdują się takie obiekty jak między innymi: hala parowozowa wybudowana w 1906 r. (pozycja nr 50 wykazu), nastawnia dysponująca wybudowana w 1950 r. (pozycja nr 2 wykazu ), czy peron osobowy.

Przechodząc do zawartych w obu skargach kasacyjnych zarzutów niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie a także nazbyt formalistycznego rozumienia źródeł dowodowych i środków dowodowych, zwrócić należy uwagę, że przepisy komunalizacyjne nie regulują w sposób szczególny postępowania dowodowego, co nakazuje uznać, że postępowanie dowodowe odbywa się na zasadach ogólnych. Na tle ustawodawstwa regulującego postępowania administracyjne utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów przez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi (por. przykładowo – wyroki NSA z: 6.9.2010 r., I OSK 1401/09; 6.9.2010 r., I OSK 1430/09). Zagadnienie dopuszczalności każdego dowodu, nie będącego sprzecznym z prawem, jako przejawu rzetelności proceduralnej w postępowaniu administracyjnym, było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny (wyrok NSA z 9.3.1989 - II SA 961/88-ONSA 1989/1/33). Już pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.2.1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz.U. 10/83/49 ze zm.) utrwalony był pogląd Sądu Najwyższego, według którego przed Sądem ubezpieczeń społecznych dopuszczalne są wszelkie dowody nie zakazane przez prawo procesowe (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 4.3.1997, III Aua 105/97, Apel.W-wa 1997/2/7; wyrok SN z 25.7.1997, II UKN 186/97, OSNAP 1998/11/342).

W okolicznościach sprawy za trafne należało uznać argumenty obu podmiotów skarżących kasacyjnie, że bierne oczekiwanie Wojewody na przedłożenie przez [..] SA dokumentu potwierdzającego ustanowienie prawa użytkowania do gruntu narusza przepisy postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim obligują one organy do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie za pomocą dostępnych i prawem dozwolonych źródeł i środków dowodowych. Wspomniana już różnorodność infrastruktury i zabudowy na spornej nieruchomości w połączeniu z różnym okresem powstawania tej infrastruktury i zabudowy uzasadniają twierdzenie, z dużym prawdopodobieństwem, że przynajmniej część tego obszaru musiała się znajdować w zarządzie powiernicznym [..], na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [..]. Trudno bowiem przyjąć by teren na którym usytuowany jest peron czy hala parawozowa, na którym budowa miała miejsce kilkadziesiąt lat temu nie znajdował się w zarządzie powierniczym [..]. Z tych też względów organ winien wystąpić do podmiotów przechowujących archiwa z zapytaniem dotyczącym dokumentu potwierdzającego ustanowienie zarządu na rzecz [..]. Okolicznością potwierdzającą ustanowienie zarządu mogą być nie tylko dowody z dokumentu ustanawiającego takowy zarząd ale także dokumenty, które by okoliczność tę potwierdzały. Dlatego też uzasadnione wydaje się przeprowadzenie oceny dotyczącej dokumentacji budowy obiektów budowlanych na tym terenie, w tym zwłaszcza budowy obiektów mieszkalnych. Być może w dokumentach dotyczących budowy obiektów można będzie odnaleźć dowody o ustanowieniu zarządu na rzecz [..]. Wreszcie w świetle art. 75 § 1 K.p.a. nie ma przeszkód by dowodem potwierdzającym ustanowienie zarządu [..], poprzez wydanie odpowiedniej decyzji, mógł być dowód z zeznań świadka, o ile dowód ten zostanie zweryfikowany przez organy i uznany za wiarygodny.

Nie ma natomiast racji skarżąca kasacyjnie Gmina, że Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny znajdujących się w aktach oświadczeń Zastępcy Dyrektora ds. Ekonomiczno-Finansowych i Zastępcy Dyrektora ds. Technicznych [..] SA z 7 czerwca 2010 r. i pisma Prezydenta [..] z 4 kwietnia 2003 r. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że "Skarżący zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym nie okazał bowiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nabycia przez niego, w trybie prawem przewidzianym, przedmiotowej nieruchomości". Stanowisko Sądu I instancji w kwestii oceny materiału dowodowego jest lakoniczne, bo i materiał dowodowy w sprawie jest niewielki.

Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, kiedy powstała linia kolejowa, do pobudowania infrastruktury której posłużono się przedmiotową nieruchomością oraz jaki tytuł prawny przysługiwał Skarbowi Państwa i poprzednikowi prawnemu [..] SA w dacie nabycia przedmiotowej działki na potrzeby budowy linii kolejowej, a także kiedy powstawały kolejne obiekty, w tym zabudowa mieszkaniowa. Niejednorodność urządzeń i zabudowy na tym terenie oraz różne okresy sytuowania obiektów – co wynika z załączonej do akt inwentaryzacji [..] – mogą świadczyć o tym, że sporny teren był stopniowo przejmowany we władanie przez [..] lub jej poprzedników prawnych. Być może archiwa państwowe posiadają dokumentację związaną z wytyczeniem drogi żelaznej, wywłaszczeniami dla jej budowy i samą budową, a następnie przejęciem jej przez odrodzone Państwo Polskie. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym było uporządkowanie ustaleń co do faktów historycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zmian stanu prawnego w okresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy i zdarzeń prawnych, wskazujących na powstanie praw po stronie [..] bądź jej poprzedników prawnych, przekształcenia tych praw bądź ewentualnie ich wygaśnięcia. W przedmiotowej sprawie ustaleń w tym zakresie w zasadzie nie poczyniono.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że obszar [..], po Kongresie Wiedeńskim leżał w granicach przedrozbiorowych Korony Królestwa Polskiego. Państwo Polskie, przyjmując po zaborcach sieć kolei żelaznych, w zasadzie było monopolistą w dziedzinie kolejnictwa. W byłym zaborze rosyjskim przejmowanie zarządu następowało na podstawie dekretu Naczelnika Państwa o przejściu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji (Dz.U. z 1919 nr 14 poz. 155), a następnie na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1920 r. o przejęciu kolei, zbudowanych przez byłe władze okupacyjne, pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych (Dz.U. z 1921 r., nr 3, poz. 5). Ustawą z 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz.U. nr 57, poz. 580) uregulowano ustrój organów odpowiedzialnych za kolej i ustalono, że Minister Kolei zarządza polskimi kolejami państwowymi, jako przedsiębiorstwem państwowym.

Według rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa [..] (Dz.U. R.P. z 1926 r., nr 97, poz. 568) [..] miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu nieruchomości. W art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. – w pierwotnym brzmieniu - prawodawca postanowił, że przedsiębiorstwo [..] prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. W art. 6 postanowiono, że cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu [..] w użytkowanie i powierniczy zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa. W literaturze przedmiotu wyrażany jest pogląd, że zarząd powierniczy może powstać w drodze ustawy, w drodze decyzji administracyjnej i w trybie przewidzianym w przepisach prawa cywilnego. (A. Stelmachowski w: "System Prawa Prywatnego" t. 3 Prawo rzeczowe" s.172-175, 211-214).

Do dnia 1 lutego 1989 r. obowiązywała w Polsce zasada jednolitego funduszu własności państwowej (uchwała 7 Sędziów SN z 16.10.1961 r., I CO 20/61, OSN 1962, poz. 41) Według obowiązującego do dnia 1 lutego 1989 r. przepisu art. 128 Kodeksu cywilnego, prawo własności mienia państwowego służyło wyłącznie Skarbowi Państwa. Przedsiębiorstwa państwowe wykonywały tylko w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego (państwowego) uprawnienia płynące z własności państwowej. W czasie obowiązywania konstrukcji tzw. jednolitego funduszu własności państwowej samoistne posiadanie nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe nie było możliwe, ponieważ samoistnym posiadaczem nieruchomości państwowych był Skarb Państwa, a przedsiębiorstwo państwowe wykonywało tylko władztwo faktyczne i uprawnienia wynikające z tzw. zarządu operatywnego w zakresie odpowiadającym pojęciu posiadania zależnego (orz. Sądu Najwyższego z: 7.9.1993 r. III CRN 73/93; 17.9.1993 r. III CRN 76/93).

Wykonując w stosunku do mienia państwowego, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 1989 r. uprawnienia właścicielskie, przedsiębiorstwom państwowym służyło tylko prawo określone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jako "zarząd", "zarząd operatywny" lub "zarząd i użytkowanie". Sposób wykonywania zarządu wydzielonych części mienia ogólnonarodowego (państwowego) określał art. 141 k.c. Było to prawo swoiste, odmienne od znanych ustawodawstwu praw rzeczowych, w szczególności własności i ograniczonych praw rzeczowych; prawo zarządu i użytkowania podlegało wpisowi w dziale II księgi wieczystej, jako wpis ujawniający tego, kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej. Powstawanie tego prawa oraz jego przenoszenie regulowały różne, często podustawowe akty prawne, na przykład uchwały Rady Ministrów (por. postanowienie S.N. z 14.06.1963 r., I CR 336/63 OSNC 1964m nr 11, poz. 233). Przyjmowano, że prawo zarządu mieniem państwowym może powstać na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie określonej państwowej jednostki organizacyjnej (por. wyrok 5 Sędziów Sądu Najwyższego z 9.4.1992 r., III ARN 15/92, OSNC 1993, z. 9, poz. 158, jak i wyroki NSA z: 16.3.2006 r., I OSK 583/05, Lex 198195 i 24.3.2006 r., I OSK 674/05, 29.3.2004 r., I SA 1056/02).

W uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16.11.1990 r., III AZP 10/90 (OSNC 1991, nr 4, poz. 39) SN stwierdził, że grunty państwowe zajęte pod drogi publiczne nie podlegają przekazaniu dyrekcjom okręgowym dróg publicznych w zarząd na podstawie art. 4 i 87 u.g.g. (j.t. Dz.U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze zm.). W uzasadnieniu SN wskazał w szczególności, że przekazywanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów lokalnych w zarząd okręgowym dyrekcjom dróg publicznych jest zbędne i niecelowe, skoro wcześniej już uzyskały one prawo do pełnienia tego zarządu mocą ustawy o drogach publicznych. Rozważając skutki zmiany stanu prawnego, wynikające z ustawy z 10 maja 1990 r., Sąd Najwyższy wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.s.t. mienie państwowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) mieniem właściwych gmin, to jednocześnie art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stwierdza bez żadnej wątpliwości, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Okręgowe dyrekcje tych dróg należą do administracji rządowej, a grunty leżące pod drogami publicznymi o znaczeniu ogólnopolskim w świetle tak wyrażonej intencji ustawodawcy nie podlegałyby komunalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 08.11.2011 r., sygn. akt I OSK 1956/10, że możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. Jak trafnie stwierdzono w powołanym wyroku akty prawne regulujące status prawny [..] oraz akty nacjonalizacyjne nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości [..].

Rozporządzenie z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [..] (w brzmieniu j.t. Dz.U. z 1948 r. nr 43, poz. 312) zostało uchylone art. 48 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (j.t. Dz.U. z 1970 r. nr 9, poz. 76), której część dotycząca przedsiębiorstwa [..] została następnie zastąpiona przepisami ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [..] (Dz. U. nr 26, poz. 138). Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stanowił, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa [..], działającego dotychczas na podstawie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami [..], działającego na podstawie przepisów niniejszej ustawy.

Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez [..] istotne znaczenie ma też przepis art. 80 (pierwotnie 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127). Przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.

O tym, iż ustawodawca przewidział, że [..] posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, świadczy przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [..] (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.). Wymieniony przepis - przy spełnieniu określonych przesłanek - przyznaje z wejściem w życie ustawy, z mocy prawa, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów przedsiębiorstwu [..]. Jednocześnie art. 34a wymienionej ustawy stanowi, że "grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych". Odnosząc się do wątpliwości związanych z tymi przepisami Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., K 30/04 (Dz. U. z 2005 r. nr 69, poz. 525; OTK-A 2005, z. 4, poz. 35) stwierdził, że "celem zakwestionowanego przepisu było wyłączenie określonych gruntów spod komunalizacji i zapewnienie [..] stabilnej sytuacji prawnej [...] w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 34 ustawy o komercjalizacji [..]".

Przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że wyłączył on grunty będące w zarządzie [..] ex lege spod komunalizacji. Przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że normy z art. 34 i 34a u.k. [..] są puste, gdyż grunty takie zostały już skomunalizowane z dniem 27 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z 06.09.2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09).

Posiadanie w zarządzie powierniczym, a następnie zarządzie przez przedsiębiorstwo [..] gruntów kolejowych stanowiących własność państwa wyłączało te nieruchomości spod komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. nr 32, poz. 191).

Przyjmowanie, że grunty, w stosunku do których [..] nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo tego przedsiębiorstwa, są zarządzane przez terenowe organy administracji publicznej z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest nietrafne z tego powodu, że nie dotyczy to gruntów oddanych w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste (argument z początkowej części przepisu). Skoro jednak - jak wyżej wykazano - grunty kolejowe mogły być mocy prawa w zarządzie powierniczym, a następnie zarządzie [..], to nie można uznać, że jednocześnie były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. W uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 9.12.1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37). Trybunał Konstytucyjny rozróżnił bowiem uprawnienia władcze przysługujące Państwu jako właścicielowi gruntów pozostających w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, wykonywanych przez organy administracji państwowej stopnia podstawowego, od uprawnień, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W konkluzji stwierdził, że "z punktu widzenia tych organów i wykonywanych przez nie uprawnień względem gruntów, będących w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, można mówić o "należeniu" tych gruntów do wymienionych organów. Jednakże to "należenie" ze względu na jednocześnie istniejące uprawnienia przysługujące względem tych gruntów przedsiębiorstwom państwowym, na podstawie wykonywanego przez nie zarządu, było inne niż "należenie" mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o których mówi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych".

Skład orzekający podziela poglądy NSA wyrażone w powołanych wyrokach NSA I sygn. akt:I OSK 1956/10 i I OSK 1401/09, że z faktu, że rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. nr 51, poz. 301), wydane na mocy art. 11 ust. 2 omawianej ustawy z 10 maja 1990 r. nie wymieniło przedsiębiorstwa [..] w wykazie przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy nie oznacza, że jego nieruchomości podlegały komunalizacji. Przepis art. 11 ustawy wymieniający składniki mienia państwowego nie podlegającego komunalizacji nawiązuje do art. 5 w ten sposób, że wyłącza od komunalizacji mienie, które - przede wszystkim - odpowiada warunkom z art. 5 ust. 1-3. W § 1 Rada Ministrów wyraźnie wskazała, że wykaz obejmuje przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, którym to przedsiębiorstwem [..] ani jego poprzednicy prawni nigdy nie byli. Analiza przedsiębiorstw wymienionych w wykazie wskazuje, że są to przedsiębiorstwa drobne, o lokalnym charakterze. W szczególności w wykazie nie zamieszczono żadnego z przedsiębiorstw, które zarówno przed II wojną światową, jak i po II wojnie światowej działały na podstawie odrębnych ustaw bądź aktów rangi ustawowej. Ze swej istoty [..] (podobnie ja Poczta Polska, Telegraf i Telefon) było przedsiębiorstwem państwowym, wykonującym zadania o charakterze ogólnokrajowym (art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r.). Skoro mienie kolejowe z zasady nie podlega komunalizacji, to nie dotyczy go też przepis art. 11 ustawy (wyrok NSA z: 6.9.2010 r., I OSK 1401/09; 6.9.2010 r., I OSK 1430/09).

Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postepowania, jak i przepisów prawa materialnego, bowiem nie ustalono czy sporne grunty znajdowały się, a jeśli tak to w jakiej części, w zarządzie powiernicznym – w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. Jako zostało wyjaśnione zarząd ten wynikał ex lege, zatem nie wymaga on potwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 38 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. Prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie ewentualnego istnienie w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zarządu powierniczego nie stoi na przeszkodzie fakt, że postanowieniem z dnia 29 października 2003 r., sygn. akt I2 Ns 142/03 Sąd Rejonowy w [..] stwierdził nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie przez Skarb Państwa, na dzień 1 stycznia 1977 r. Zgodnie z art. 365 § 1 K.p.c. związanie orzeczeniem sądu cywilnego ogranicza się do treści rozstrzygnięcia zawartego w sentencji a nie obejmuje jego motywów (por. na przykład wyroki SN: z dnia 4.032009 r. IV CSK 441/08; z dnia 15.01.2015 r., IV CSK 181/14). W przypadku natomiast ustalenia, że sporny grunt został przejęty we władanie [..], w całości lub w części, w okresie późniejszym, organy uwzględnią pozostałe wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku w zakresie w poszukiwania dowodu na okoliczność wydania dokumentu (decyzji) potwierdzającego istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej.

Z tych względów orzeczono na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.