Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 41/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi H. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie; II. stwierdza, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

H.H. reprezentowana przez pełnomocnika – powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – pismem z dnia 20 kwietnia 2018 r., doręczonym Wojewodzie D. w dniu 25 kwietnia 2018 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez T. i J. małżonków W. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położone we wsi R., powiat Ł., województwo w.

W petitum skargi pełnomocnik H. H. zarzuciła Wojewodzie D. naruszenie:

a) art. 35 i 36 k.p.a. w związku z art. z art. 6 i 12 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz działania w sprawie wnikliwie i szybko, co w konsekwencji naruszyło zasadę działania przez organ na podstawie przepisów prawa,

b) art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ obowiązku stania na straży praworządności i uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniosła o:

a) zobowiązanie Wojewody D. do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez Pana T. i J. małż. W.poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położone we wsi R., powiat Ł., woj. W. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,

b) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość organu - Wojewody D. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

c) zasądzenie od organu - Wojewody D. na rzecz skarżącej – H. H. sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł,

d) zasądzenie od organu - Wojewody D. na rzecz skarżącej – H.H. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając żądania skargi pełnomocnik H. H. wyjaśniła m.in., że skarżąca pismem z dnia [...] r., wniesionym do Urzędu Rejonowego w G., zwróciła się z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za mienie pozostawione przez T. i J. małżonków W. poza obecnymi granicami państwa polskiego, na wsi R., powiat Ł., województwo w.

Po przeprowadzeniu postępowania, w toku którego wezwano stronę do przedstawienia dodatkowych dowodów, decyzją z dnia [...] r., Wojewoda D. odmówił H. H. potwierdzenia prawa do rekompensaty, z tym że decyzja ta została uchylona w całości decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Akta sprawy zostały zwrócone Wojewodzie D. w dniu [...] r., ale dopiero po upływie trzech miesięcy organ ten podjął czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego, w tym w dniu [...] r. skierował pismo do archiwów, a w dniu [...] r. do wnioskodawczyni o uzupełnienie materiałów dowodowych, a w dniu [...] r. wystąpił do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej we L. Ponadto Wojewoda D. w dniu [...] r. skierował stosowne pisma do urzędów stanu cywilnego w celu ustalenia kręgu spadkobierców.

Z dalszej części uzasadnienia skargi wynika, że w związku z zażaleniem z dnia [...] r. na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę D. sprawy dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości wcześniej opisywane Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 29 września 2017 r., uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył Wojewodzie D. termin 5 miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, liczony od dnia otrzymania przedmiotowego postanowienia wraz z aktami sprawy, uznając jednocześnie, iż powyższy termin jest uzasadniony i wystarczający, biorąc pod uwagę konieczność ustalenia przez Wojewodę D. kręgu spadkobierców (a następnie wezwanie ich do przedłożenia dokumentu spadkowego) oraz pozyskania dowodów poprzez Konsulat Generalny RP we L.

Termin 5-miesięczny wyznaczony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rozpatrzenie sprawy przez Wojewodę D. upłynął bezskutecznie, w lutym 2018 roku. Od tego czasu do dnia dzisiejszego organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem pełnomocnika skoro organ nie podjął we wskazanym 5-miesięcznym terminie żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej, tj. skarżąca nie została wezwana do ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez T. i J. małż. W. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, to oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów i dopuścił się bezczynności w tym zakresie oraz przewlekle prowadził postępowanie administracyjne.

Skarżąca podkreśliła w uzasadnieniu, że bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a.

Natomiast postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

Przedstawiając argumentację w tym zakresie pełnomocnik skarżącej odwołała się do przepisów art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz do stanowiska prezentowanego w judykaturze administracyjnej w odniesieniu do kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracyjny.

Ponadto wskazała w uzasadnieniu, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie u.p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, należy – zdaniem pełnomocnik

stwierdzić, że Wojewoda D. prowadził postępowanie przewlekle, pozostawał w bezczynności, zaś obydwa uchybienia miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo bowiem zobowiązania organu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do załatwienia sprawy w terminie 5 miesięcy Wojewoda D. zlekceważył ten termin. Zwłoka wynosi obecnie 2 miesiące.

W ocenie pełnomocnika skarżącej opieszałość Wojewody D. spełnia przesłanki rażącej bezczynności i przewlekłości, co umożliwia zasądzenie od organu na rzecz H. H. sumy pieniężnej określonej kwotowo w skardze tj. 2000 zł.

W doręczonej Sądowi w dniu 22 maja 2018 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wniosku organ wyjaśnił m.in., że Starosta G. postanowieniem z dnia [...] r. przekazał Wojewodzie D. jako organowi właściwemu wniosek H. H. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. i J. małżonków W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (pierwotnie złożony do byłego Urzędu Rejonowego w G. w roku [...]).

Z wniosku strony wynika, że sprawa dotyczy rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez T. i J. małżonków W. we wsi R., powiat D., w byłym województwie w., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, na którą składały się: budynek mieszkalny, stajnia, stodoła, 40 drzew owocowych oraz 10 ha ziemi.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda D. odmówił H. H. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. i J. małżonków W. nieruchomości pozostawionej we wsi R., powiat D., w byłym województwie w., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Ministra Skarbu Państwa, który ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił decyzję z dnia [...] r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewoda realizował wytyczne Ministra Skarbu Państwa mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Konsekwencją powyższych działań było wydanie decyzji nr .[...] z dnia [...] r. o odmowie potwierdzenia, że H. H. przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. i J. małżonków W. nieruchomości we wsi R., powiat D., w byłym województwie w., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 8 czerwca 2018 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: "u.p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a.).

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto z urzędu albo na wniosek strony może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. kompensaty z tytułu pozostawienia przez T. i J. małżonków W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku należy wyjaśnić – co zasadnie zostało wskazane w skardze, że przed jej wniesieniem skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia określone w przepisie art. 52 § 4 p.p.s.a., a wykorzystanie tego trybu potwierdza znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. (znak: [...] uznające zażalenie H.H. na niezałatwienie przez Wojewodę D. w terminie sprawy o opisywanym wcześniej przedmiocie za uzasadnione i wyznaczające Wojewodzie D. termin pięciu miesięcy, liczony od dnia otrzymania tego postanowienia wraz z aktami sprawy, na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej (czyli bezczynności) w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.) i postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przepisy procesowe określają także terminy załatwiania spraw. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5).

Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Postępowanie administracyjne, 2010; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji (postanowienia lub innego aktu) albo nie podjął stosownej czynności.

Obejmuje ona również sytuacje, gdy organ odmawia rozpoznania sprawy lub jej załatwienia, bo błędnie uznaje, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go z obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

Wskazać również należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie, w której organ jest właściwy do podjęcia i prowadzenia czynności postępowania objętych skierowanym przez stronę zarzutem bezczynności.

Ocena zasadności tego zarzutu dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z tego względu oceniając zarzut bezczynności Sąd zobowiązany był uwzględnić fakt wydania przez Wojewodę D. już po wniesieniu skargi, ale jeszcze przed jej rozpoznaniem decyzji w dniu [...] r. odmawiającej potwierdzenia, iż H.H. przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. i J. małżonków W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym cel skargi został osiągnięty, a Sąd na podstawie art. 161 § 3 p.p.s.a. zobligowany był umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, o czym orzeczono w pkt. I wyroku.

Sąd uznał też za celowe wyjaśnić, że rozpoznając skargę ma bezczynność Sąd nie ocenia merytorycznego sposobu rozpatrywania i załatwienia sprawy przez organ administracyjny, a jedynie to, czy organ ten pozostaje w zwłoce. Należy zatem podkreślić, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie kontroluje decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. znak: [...]). Poza oceną Sądu jest w tym postępowaniu to, czy decyzja ta jest prawidłowa, czy też narusza prawo. Istotne jest tylko to, że w przedmiotowej sprawie decyzja została podjęta. Biorąc natomiast pod uwagę unormowania zawarte w szczególności w art. art. 7, 8, 9, 12, 35, 75, 77 i 88 kpa stwierdzić należy, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie decyzja kończąca postępowanie administracyjne została wydana z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 kpa i z tego względu należy stwierdzić, że w chwili wniesienia skargi Wojewoda D. pozostawał w bezczynności, jednak w chwili orzekania przez Sąd bezczynność ta ustała wobec wydania wskazywanej powyżej decyzji. W tych okolicznościach brak jest zatem podstawy do zobowiązania organu do wydawania aktu.

Natomiast przewlekłość postępowania, którą skarżąca zarzuca Wojewodzie D. w opisywanej wcześniej sprawie nie została zdefiniowania ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 kpa oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić także należy, że zgodnie z art. 12 kpa organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 kpa termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Uwzględniając przedstawione powyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd uznał, że Wojewodzie D. należy zarzucić prowadzenie kontrolowanego postępowania w sposób przewlekły.

Z przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że do [...]r. tj. do dnia wydania przez Wojewodę D. decyzji orzekającej o odmowie H. H. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (uchylonej w całości decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji), wnioskodawczyni nie korzystała ze środków prawnych dyscyplinujących organ prowadzący postępowanie w opisywanej wcześniej sprawie, poprzez które możliwe jest zwalczanie bezczynności organu lub przewlekłości postępowania.

Zarzuty w tym przedmiocie i argumentacja odnoszą się do etapu postępowania datowanego od dnia [...] r. tj. dnia, w którym Wojewoda D. otrzymał zwrócone przez Ministra Skarbu Państwa akta sprawy.

Materiał sprawy wskazuje na zasadność twierdzenia skarżącej, iż Wojewoda D. dopiero w dniu [...] r. przystąpił do wykonywania zaleceń Ministra Skarbu Państwa zawartych w decyzji kasacyjnej, kierując w tym dniu stosowne pisma do archiwów państwowych w L., w Z. i we W. oraz do Archiwum Akt Nowych w Warszawie, a w dniu [...] r., wezwanie do pełnomocnika H.H. o doręczenie w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania pisma określonych w nim dokumentów.

Wobec treści odpowiedzi udzielonych przez podane powyżej jednostki, będące adresatami pism z dnia [...] r., organ zwrócił się pismem z dnia [...] r. do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej we L. o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości, pozostawionej przez T. i J. małżonków W. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Następnie pismami z dnia [...] r. zwrócił się do poszczególnych wojewodów o udzielenie informacji, czy przed tymi organami toczy się lub nie postępowanie na wniosek określonych w pismach osób lub ich spadkobierców i następców prawnych o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, bądź czy osoby te figurują w prowadzonym przez każdego z wojewodów rejestrze zawierającym dane dotyczące decyzji lub zaświadczeń wydanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. lub odrębnych przepisów potwierdzających prawo do rekompensaty.

Ponadto w dniu [...] r. Wojewoda D. skierował zapytanie dotyczące wskazanych przez niego wstępnych T. i J. małżonków W. do Urzędów Stanu Cywilnego w Sz., w G. i w Ż.

Z akt sprawy wynika również, że mimo niezakończenia biegu sześciomiesięcznego terminu do przedłożenia skonkretyzowanych dokumentów, wyznaczonego w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do pełnomocnika H. H., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem z dnia [...] r. uznał zażalenie wnioskodawczyni na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę D. przedmiotowej sprawy za uzasadnione i wyznaczył temu organowi termin pięciu miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie, liczony od dnia otrzymania postanowienia wraz z aktami sprawy.

Materiał sprawy uprawnia do stwierdzenia, że akta sprawy, zwrócone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wpłynęły do organu prowadzącego postępowanie w sprawie w dniu [...] r.

Wskazuje ponadto, że w dniu [...] r. doręczone zostało Wojewodzie D. pismo Konsula w Konsulacie Generalnym Rzeczypospolitej Polskiej w Ł., do którego przekazane zostało pismo organu z dnia [...] r. skierowane do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej we L., zawierające negatywną dla wnioskodawczyni informację.

Z akt sprawy wynika również, że do dnia [...] r. nie zostały Wojewodzie D. przedłożone dokumenty, określone w wezwaniu z dnia [...] r. oraz, że w piśmie oznaczonym jako "zawiadomienie", opatrzonym datą [...] r., skierowanym do pełnomocnika H. H., zamieszczone zostało pouczenie o możliwości skorzystania w terminie siedmiu dni od daty doręczenia zawiadomienia z uprawnień określonych w art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

W dniu 10 maja 2018 r. zatem z piętnastodniowym przekroczeniem terminu wyznaczonego Wojewodzie D. postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. – jak ustalono już wcześniej w uzasadnieniu – wydana została przez Wojewodę D. decyzja w przedmiotowej sprawie.

Wyjaśnić w tych okolicznościach należy, że instytucja skargi na przewlekłość, tak jak skargi na bezczynność ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Wydanie wskazanej powyżej decyzji oznacza, że cel skargi został osiągnięty. Należy też zwrócić uwagę, że w judykaturze administracyjnej zaaprobowane zostało stanowisko, zgodnie z którym przy ocenie zasadności skargi na przewlekłość, tak jak w przypadku skargi na bezczynność uwzględnia się stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzań zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Dotyczy to przede wszystkim okresu pomiędzy dniem [...] r. a dniem [...] r. oraz okresu po dniu [...] r., w którym doręczono Wojewodzie D. pisemną odpowiedź z Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w Ł. Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. Przyjmując powyższą ocenę Sąd uwzględnił także stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 26 października 2012 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie ...". (sygn. akt II OSK 1956/12, Lex nr 12337/17).

Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt II sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a., jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej, obejmując żądanie w tym zakresie rozstrzygnięciem oddalającym skargę. W doktrynie wskazuje się bowiem, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).

Przyjmując taką ocenę w odniesieniu do charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd uwzględnił fakt, że przedmiotowa sprawa ze względu na trudności w ustaleniu stanu faktycznego i wyjaśnieniu jej istotnych okoliczności należy do spraw administracyjnych o dużym stopniu skomplikowania i wymagających szczególnego nakładu pracy.

Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku odnosi się również do żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 2000 złotych.

Wskazać należy, że opisana wcześniej w uzasadnieniu możliwość przyznania skarżącemu określonej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi.

Wybór środka należy do Sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze administracyjnej, które Sąd orzekający w tej sprawie podziela to, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie przeczy temu, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności oraz zdyscyplinowania organu. W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie – wobec podjęcia orzeczenia załatwiającego sprawę – nie zaistniały warunki, wskazane powyżej do uwzględnienia wniosku w tym zakresie wyprowadzonego z treści art. 149 § 2 (in fine) powoływanej wcześniej ustawy procesowej (np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, Lex nr 2273053; wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 25/17, Lex nr 2298868).

Dodatkowo w tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tej sprawie ze względu na wykonanie przez organ obowiązku orzeczniczego, chociaż z niewątpliwym przekroczeniem terminów ustawowych i terminu wyznaczonego, Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie skargę oddalił.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I, II i III wyroku.

Zawarte w pkt. IV wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.