Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 358/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 art. 6 at. 17 ust. 1 i 10 art. 28 ust. 1 art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R.-P. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1282/12 w sprawie ze skargi D. R.-P. i R. K. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od D. R.-P. i R. K. na rzecz Miasta i Gminy G. 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 23 października 2013 r., sygnatura akt II SA/Sz 1282/12, oddalił skargę D. R.-P. i R. K. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. w obrębach geodezyjnych [...], [...] i [...] z przeznaczeniem pod elektrownie wiatrowe.

W skardze skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mapie w skali 1:2.000, zamiast na mapie w skali 1:1.000,

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 4, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie w toku procedury planistycznej zasady proporcjonalności, polegające na nieuwzględnieniu interesu publicznego mieszkańców sołectwa S., wymagań ładu przestrzennego, możliwości rozwoju infrastruktury technicznej wsi S. oraz prawa własności skarżących, twierdząc, że naruszenia te doprowadziły do całkowitego braku możliwości rozbudowy wsi S.,

- art. 17 ust. 10 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez:

- zawiadomienie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu miejscowego wraz z prognozą wpływu ustaleń planu na środowisko oraz zawiadomienie o terminie dyskusji publicznej wyznaczonej na dzień 9 czerwca 2005 r. wyłącznie w dodatku Gazety Wyborczej z dnia [...] maja 2005 r. oraz przez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i G. od dnia 13 maja 2005 r. do dnia 23 czerwca 2005 r., twierdząc, że spowodowało to, iż zaskarżona uchwała została podjęta z pominięciem udziału społeczeństwa w procesie jej uchwalania,

- wyłożenie projektu zaskarżonego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres od dnia 20 maja 2005 r. do dnia 9 czerwca 2005 r., to jest jedynie na okres 15 dni, w których Urząd Gminy był czynny i istniała możliwość zapoznania się z projektem planu,

- odbycie dyskusji publicznej w dniu 9 maja 2005 r., twierdząc, że dyskusja publiczna powinna mieć miejsce w okresie 21 dni, gdy plan wraz z prognozą oddziaływania na środowisko jest wyłożony do publicznego wglądu.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę przyjął, że skarżący nie byli legitymowani do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała nie naruszyła ich interesu prawnego lub uprawnienia. Nieruchomości, których właścicielami są skarżący – jak wskazał Sąd pierwszej instancji – nie są bowiem objęte zaskarżonym planem miejscowym. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie ma charakteru actio popularis i skarżący nie mogą powoływać się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia innych osób lub społeczności lokalnej. Również samo naruszenie przepisów dotyczących procedury planistycznej nie stanowi o przyjęciu, że został naruszony interes prawny skarżących.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego – art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarzucając naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący twierdzili, że przepis ten naruszono w ten sposób, iż przyjęto, że skarżący nie wykazali naruszenia przez zaskarżoną uchwałę ich interesu prawnego i w związku z tym przyjęto, że nie są legitymowani do jej zaskarżenia. Zarzucali przy tym, że przyjęto tak jedynie na tej podstawie, że nieruchomości, których właścicielami są skarżący, nie zostały objęte zaskarżonym planem miejscowym, mimo że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się, iż legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje także właścicielom nieruchomości, które znajdują się w strefie oddziaływania nieruchomości objętych planem miejscowym. Oznacza to – zdaniem skarżących – że ich interes prawny w rozpoznawanej sprawie wynika z art. 1 ust. 2 pkt 1, 5, 6 i 7, art. 6 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 112 Prawa ochrony środowiska, a także § 323, § 325 i § 326 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny wynikający z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego że nieruchomości, których są właścicielami, znajdują się bezpośrednio w strefie oddziaływania nieruchomości przeznaczonych w zaskarżonym planie pod farmy wiatrowe. Podnieśli, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę tego, w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na ograniczenia związane z użytkowaniem ich nieruchomości. Twierdzili, że to, iż ich nieruchomości znajdują się poza zakresem zaskarżonego planu miejscowego powoduje, iż powinna być przeprowadzona analiza ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Przemawia za tym, zdaniem skarżących, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z kolei naruszenie interesu prawnego skarżących w związku z art. 112 Prawa ochrony środowiska oraz § 323, § 325 i § 326 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skarżący upatrywali w tym, że przeznaczenie w zaskarżonym planie nieruchomości pod budowę farm wiatrowych wpłynie na wykonywanie prawa własności ich nieruchomości i spowoduje ograniczenia w ich zagospodarowaniu w związku z przekroczeniem norm hałasu.

Powołane wyżej przepisy mają w ocenie skarżących także związek z naruszeniem ich interesu prawnego w kontekście art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym twierdzili, że siłownie wiatrowe oddziałują negatywnie na zdrowie ludzi nawet w promieniu do 2-3 km. Tym także skarżący uzasadniali swoje stanowisko o naruszeniu ich interesu prawnego wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie skarżących wskazane okoliczności uzasadniają przyjęcie, że nastąpiło bezpośrednie, realne i konkretne naruszenie interesu prawnego skarżących, mimo że nieruchomości skarżących nie są objęte zaskarżonym planem miejscowy i nawet nie graniczą z takimi nieruchomościami. Istotne jest ich zdaniem, że zaskarżony plan przeznacza nieruchomości pod budowę farm wiatrowych, na które składać się ma 18 wież elektrowni wiatrowych, co będzie oddziaływać na nieruchomości, których są właścicielami. Skarżący twierdzili przy tym, że ich nieruchomości oraz nieruchomości przeznaczone pod elektrownie wiatrowe, to nieruchomości sąsiednie w znaczeniu art. 144 k.c.

Skarżący zarzucili także naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie, mimo że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, mianowicie rysunek planu został sporządzony w skali 1:2.000, zamiast w skali 1:1.000 oraz konsultacje społeczne odbyły się w innej dacie niż zostało to podane do publicznej wiadomości.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Rada Gminy i Miasta G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że skarżący kwestionują stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w wyniku uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego w istocie jedynym celem było przeznaczenie określonych terenów pod budowę elektrowni wiatrowych, gdyż nieruchomości, których właścicielami są skarżący, nie są objęte ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jest trafne.

Sąd pierwszej instancji co prawda dość lakonicznie odniósł się do zasadniczej kwestii występującej w sprawie, jaką było naruszenie przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, jednakże wskazał na niekwestionowany fakt, wynikający z pisma organu administracji z dnia 26 sierpnia 2013 r., że nieruchomości, których właścicielami są skarżący znajdują się co najmniej 491 m od granic zaskarżonego planu miejscowego oraz co najmniej 1.100 m od obszaru, na którym mają stanąć elektrownie wiatrowe. Ta okoliczność pozwala wykluczyć bezpośrednie oddziaływanie ustaleń zaskarżonego planu miejscowego na nieruchomości skarżących, które dawałoby podstawę do uznania, w świetle art. 144 k.c., że konkretne ustalenia zaskarżonego planu miejscowego kształtują także sposób wykonywania własności nieruchomości, będących własnością skarżących.

Jeżeli natomiast chodzi o oddziaływanie ustaleń zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na nieruchomości skarżących, polegające na tym, że nie będą one mogły być wykorzystywane w dotychczasowy sposób z uwagi na możliwe negatywne oddziaływanie elektrowni wiatrowych, to należy wskazać, że taką sytuację reguluje art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, przy czym gmina może te roszczenia spełnić poprzez zaoferowanie nieruchomości zamiennej. Spory w tych sprawach, jak wynika z art. 37 ust. 10 powołanej ustawy, rozstrzygają sądy powszechne. Oznacza to, że ocena, czy na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób jest możliwe lub istotnie ograniczone, nie może być dokonywana w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku z 28 października 2010 r., sygnatura akt II OSK 1576/10.

Jest to uzasadnione, a rozpoznawana sprawa jest tego dobrym przykładem. W rozpoznawanej sprawie istotnym spornym zagadnieniem jest bowiem skomplikowana kwestia faktyczna, mianowicie to, jak daleko sięga negatywne oddziaływanie elektrowni wiatrowych. Skarżący, powołując się na określone źródła, twierdzą, że nawet do 3 km. Jednakże nie można wykluczyć stanowiska mniej radykalnego, które znajdowałoby oparcie w obowiązujących przepisach, które nie uwzględniają takiego zakresu negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych. W szczególności brak wyraźnego przepisu prawa, który nakazywałby przy przeznaczaniu terenów pod tego rodzaju inwestycje uwzględniać minimalne odległości od siedzib ludzkich. Na marginesie zauważyć można, że takie minimalne odległości przewidziane są w systemach prawnych niektórych państw członkowskich UE, lecz nie zawsze są one większe niż jeden kilometr (informacja zawarta w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich z 29 lipca 2014 r., skierowanego do Prezesa Rady Ministrów nr IV.7006.271.2014.AT, dostępnego na stronach internetowych RPO).

Potwierdza to, po pierwsze, że kwestia oddziaływania ewentualnej farmy wiatrowej na nieruchomości sąsiednie wymaga specjalistycznych ustaleń faktycznych możliwych do dokonania w postępowaniu przed sądem powszechnym; po drugie, że w takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, uznanie, iż nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem objętym planem miejscowym i w znacznej odległości od jego granic, wymaga szczególnego i wyraźnego przepisu prawa, który dawałby podstawę do uznania, że interes skarżących w kwestionowaniu planu miejscowego ma charakter interesu prawnego.

Zauważyć też należy, że obecnie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajdują się dwa przepisy, które dotyczą przeznaczania terenów na farmy wiatrowe. Chodzi o art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a powołanej ustawy. Przepisy te jednak – pomijając ich ogólność – nie mogą stanowić źródła legitymacji skarżących, gdyż weszły w życie po uchwaleniu zaskarżonego planu i nie mają wpływu na wcześniej uchwalone plany miejscowe (art. 3 i art. 4 ustawy z dnia z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. nr 155, poz. 1043).

Z powyższego wynika, że interes prawny skarżących w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego mógł być chroniony na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale w postępowaniu przed sądem powszechnym. Nie podlega on natomiast ochronie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), gdyż skarżący nie wykazali w tym postępowaniu, aby zaskarżoną uchwałą naruszono ich interes prawny lub uprawnienie. W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest zasadny.

Skoro Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skarżący nie są legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie podlegają rozważeniu ich merytoryczne zarzuty odnoszące się do zaskarżonego planu miejscowego. Tym samym nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej podstawy sprowadzające się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zasądzono zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ administracji.