Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 86/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 91,  art. 93
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 147,  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Biskupiec z dnia 21 listopada 2013r., Nr XXXI/249/13 w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę – bez obowiązku dokonywania dopłat – nieruchomości zabudowanych 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 1 ust. 1 zdanie drugie od słów "zamiana może nastąpić" do słów "przedmiotem zamiany"; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonania w części określonej w pkt. 1 niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Gminy "[...]" podjęła w dniu "[...]" uchwałę Nr "[...]" w sprawie wyrażenia zgody na zamianę - bez obowiązku dokonywania dopłat - nieruchomości zabudowanych położonych w miejscowości "[...]", gmina "[...]". W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada wyraziła zgodę na zamianę nieruchomości stanowiącej własność Gminy "[...]" obejmującej działki oznaczone w ewidencji gruntów jako działki: Nr "[...]" o powierzchni "[...]" oraz Nr "[...]" o powierzchni "[...]", położone w miejscowości "[...]" gmina "[...]" na nieruchomość stanowiącą własność M. K. zam. "[...]", obejmującą działkę Nr "[...]" o powierzchni "[...]", położoną w miejscowości "[...]". Przy czym uchwalono, że zamiana może nastąpić bez obowiązku dokonywania dopłat w razie różnych wartości nieruchomości będących przedmiotem zamiany.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.) - wywiódł Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 zdanie drugie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa uchwała w zakwestionowanej części w sposób rażący narusza prawo. Podniesiono, że wprawdzie w myśl art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako: u.g.n.), nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych, jednakże w przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący i nie może być modyfikowany aktem niższego rzędu, jakim jest uchwała rady gminy. Wskazano przy tym, że w podstawie prawnej uchwały nieprawidłowo przywołano art. 14 ust. 3 u.g.n., gdyż przepis ten dotyczy zamiany nieruchomości wyłącznie między Skarbem Państwa a jednostkami samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami. Nie ma natomiast zastosowania w relacjach między gminą a osobą fizyczną. Uiszczenie dopłaty w sytuacji wskazanej w ustawie jest obowiązkowe i nie może być zniesione lub zmienione wolą organu stanowiącego gminy bądź wolą stron umowy, dlatego uchwała - w zakwestionowanej części - powinna zostać wyeliminowana z porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt "[...]" podniósł, iż w wyniku analizy zarzutów strony skarżącej, jak i zawartych w skardze wniosków, Gmina postanowiła uwzględnić skargę w całości, uznając za zasadne zarówno zawarte w niej zarzuty, jak i przedstawioną w treści skargi podstawę prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda - jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów u.s.g. Stosownie do treści przepisu art. 91 u.s.g uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.). Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7). Zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać należy za dopuszczalną.

Zgodnie z przepisem art. 147 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.g.n. nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Przytoczona powyżej norma prawna stanowi podstawę dokonywania przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego zamiany należących do nich nieruchomości na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. Zamiana taka może jednak odbywać się tylko za dopłatą różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Zatem w razie nierównej wartości zamienianych nieruchomości konieczna jest dopłata w wysokości różnicy wartości zamienianych nieruchomości (art. 15 ust. 1 zdanie drugie u.g.n.). Regulacja ta ma na celu ochronę nieruchomości państwowych oraz nieruchomości samorządu terytorialnego przed nieekwiwalentnymi transakcjami.

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że prawidłowe wykonanie upoważnienia do uchwalenia zasad zamiany nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych nakazuje uwzględnienie w uchwale całokształtu stanu prawnego regulującego tę problematykę, wynikającego z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności uchwała nie może modyfikować przepisów bezwzględnie obowiązujących, czyli w niniejszej sprawie - przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istotna jest treść art. 15 ust. 1 zdanie drugie powołanej ustawy, który wyraźnie stanowi, że w przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. W przepisie tym ustawodawca przesądził zatem, że zamiana nieruchomości może odbywać się tylko za dopłatą, jeżeli występuje różnica wartości zamienianych nieruchomości. Jednocześnie ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza innych rozwiązań dopuszczających możliwość zawarcia umowy zamiany bez dopłaty. Zasadny jest zatem zarzut skargi, że przepis art. 15 u.g.n. jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie mógł być zmieniony przez organ uchwałodawczy gminy. Tym samym wyrażenie przez Radę Gminy "[...]" zgody na zamianę nieruchomości - bez obowiązku dokonywania dopłat – było sprzeczne z treścią powołanego przepisu. Słuszna jest przy tym także argumentacja skarżącego, że podstawę prawną zakwestionowanego zapisu uchwały nie mógł stanowić art. 14 ust. 3 u.g.n. Wprawdzie przepis ten przewiduje możliwość odstąpienia od obowiązku dokonywania dopłat, w przypadku różnej wartości zamienianych nieruchomości, ale może mieć on zastosowanie tylko w przypadku zamiany nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa a jednostkami samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami. Wobec jednoznacznej regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 u.g.n. przepisu tego nie można stosować w przypadku zamiany nieruchomości dokonywanej pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a osobą fizyczną lub prawną.

W tym stanie rzeczy należało, iż badana uchwała Rady Gminy w "[...]" podlega częściowemu wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności ze względu na fakt, iż w zaskarżonej części została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały w części, co do której stwierdzono nieważność, na podstawie art. 152 p.p.s.a.