Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 423/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 62 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 10 ust. 3 art. 15 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 12
journal: Dz.U. 2007 nr 127 poz 880
law: Ustawa z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Halina Kremis, , Protokolant Edyta Forysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi P.A.N. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 186 k.p.a. po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Z.Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji budowy pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 15 położonej w Z.Ś..

W uzasadnieniu tej decyzji ustalono, co następuje:

Decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrza Z.Ś. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji budowy pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 15 położonej w Z.Ś..

W dniu 3 stycznia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął sprzeciw Prokuratora Rejonowego z Z.Ś.. do ostatecznej decyzji Nr [...] Burmistrza Z.Ś. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji budowy pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 15 położonej w Z.Ś..

W sprzeciwie Prokurator Rejonowy wskazał, że zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że postępowanie nie podlega obligatoryjnemu zawieszeniu do czasu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszczęcie postępowania na podstawie niekompletnego wniosku, zaniechanie doręczenia stronom postępowania załącznika graficznego do analizy, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji jej wszystkich istotnych elementów w tym kryteriów jakimi kierował się organ, art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu polegające na błędnym ustaleniu kręgu osób, których praw i obowiązków dotyczy planowana inwestycja.

Pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiadomiło strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrza Z.Ś. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji budowy pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 15 położonej w Z.Ś..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło co następuje.

W myśl postanowienia art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zatem instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to też, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie.

W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze łub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36).

W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ustalono, że kwestionowana decyzja Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrza Z.Ś. w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji budowy pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 15 położonej w Z.Ś., została podjęta z naruszeniem prawa, które miało charakter rażącego naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W ocenie składu orzekającego obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe potwierdza przyjęta linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego i w ślad za nią orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W badanym przypadku mamy do czynienia z inwestycją, której łączna powierzchnia sprzedaży przekroczy 2000m2. Wynika to przede wszystkim z wniosku inwestora, w którym inwestor wskazał, że budowa dotyczy budynku "A" o powierzchni sprzedaży poniżej 2000m2 i budynku "B" o powierzchni sprzedaży ok. 650 m2. Natomiast w sentencji decyzji organ pierwszej instancji przesądził, że warunki zabudowy dotyczą jednego obiektu handlowo- usługowego.

Powyższe oznacza, że organ pierwszej instancji podjął decyzję z rażącym naruszeniem przepisu art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w momencie wszczęcia postępowania i ustaleniu powierzchni sprzedaży należało postępowanie zawiesić.

W myśl art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego do części składowych decyzji administracyjnej zalicza m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Przez uzasadnienie faktyczne decyzji, o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a., należy rozumieć nie tylko przytoczenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, ale także ocenę dokonaną na podstawie materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, natomiast uzasadnienie prawne to przytoczenie przepisów prawa z dokonaną ich analizą. Stąd też błędy w uzasadnieniu powinny być rozpatrywane w kontekście wpływu jaki wywarły na wynik sprawy.

Kolegium podziela pogląd Prokuratura, że uzasadnienie do decyzji nie spełnia wymogów cytowanego przepisu art. 107 § 3 k.p.a., jednakże niepełne uzasadnienie nie jest wadą kwalifikowaną uprawniającą do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

W art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowiono że organ administracji państwowej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Powyższe oznacza, że stroną postępowania administracyjnego może być tylko taki podmiot, którego interes prawny lub obowiązek opiera się na przepisach prawa materialnego.

W takim ujęciu pojęcia strony, uczestnikami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje oraz właściciele i użytkownicy wieczyści terenów bezpośrednio sąsiadujących z terenami, na których będzie realizowana inwestycja oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na które oddziałuje zamierzenie.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że organ pierwszej instancji poprawnie ustalił krąg stron postępowania. W ocenie Kolegium, tylko na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem zainwestowania będzie oddziaływać zamierzenie. Pozostałe nieruchomości uwidocznione na mapie ewidencyjnej oddalone są zbyt daleko, aby uciążliwości (hałas, drgania, zanieczyszczenie powietrza) mogły na nie oddziaływać, tym bardziej, że wszelkie uciążliwości, które mogą oddziaływać na te nieruchomości będą pochodzić z oddzielającej je drogi publicznych (działka nr 11 - droga wojewódzka).

W związku z powyższym Kolegium uważa, że nie zachodzi okoliczność rażącego naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1732/07, tylko skrajnie wąskie (restrykcyjne) wyznaczenie przez organ administracyjny stron postępowania w sprawie warunków zabudowy jest rażąco sprzeczne z art. 61 w związku z art. 54 pkt 2 lit. "d" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z art. 28 k.p.a., a taka okoliczność w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Kolegium nie podziela również zarzutu niekompletności wniosku inwestora z dnia 26 września 2011 r. Zawiera on przewidziane przepisami prawa dane, w tym załącznik graficzny z charakterystyką zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 2 wykazy załączników).

Jak wskazano wyżej, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy organ administracji publicznej ustali, że decyzja w sposób oczywisty narusza konkretny przepis prawa - czyli dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyraźne wskazanie jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Z kolei suma drobnych, nieistotnych naruszeń prawa, nie powoduje, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

W badanym przypadku wykazano, że organ pierwszej instancji podjął zaskarżoną decyzję z naruszeniem prawa, które to naruszenie miało charakter rażącego naruszenia prawa. W szczególności rażąco naruszono art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia 21 marca 2013 r. pełnomocnik P.A.N. S.A. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pełnomocnik strony zarzucił decyzji błędną ocenę, iż w związku z wydaniem decyzji Nr [...] Burmistrza Z.Ś. z dnia [...] r. doszło do rażącego naruszenia przepisów, gdy dokładna analiza zebranego materiału prowadzi do wniosku przeciwnego. Zdaniem skarżącego nie naruszono; art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) bowiem za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, nie można przyjąć takiej wykładni przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze. Ponadto zarzucono, że nie uwzględniono w zaskarżonej decyzji skutków prawnych decyzji zmieniającej Nr [...] z dnia [...] r. co skutkowało wadliwym wyznaczeniem zakresu przedmiotowego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy swą pierwszą decyzję z dnia [...] r. Nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, co następuje:

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996r. SA/Wr 1996/95 (ON SA 1997r. Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił: "Istota administracyjnego toku postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)". Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.

Jak wskazano to już w zaskarżonej decyzji zgodnie z postanowieniem art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zatem instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Oznacza to też, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie.

W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36).

Na podstawie ponownie przeprowadzonego postępowania kontrolnego w badanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w składzie obecnym, podziela stanowisko wyrażone w decyzji Nr [...] z dnia [...] r., że wystąpiły okoliczności podjęcia decyzji Nr [...] z dnia [...] r. przez Burmistrza Z.Ś. z rażącym naruszeniem prawa.

W zaskarżonej decyzji, Kolegium prawidłowo oceniło, że naruszenie prawa w przedmiotowej decyzji Burmistrza Z.Ś. dawały podstawy do przyjęcia, że doszło do kwalifikowanego, czyli rażącego naruszenia prawa.

Kolegium w obecnym składzie, uważa, że naruszono art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przez Burmistrza Z.Ś., że nie było podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu należy wskazać, że znane jest Kolegium orzecznictwo, w tym stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. ,sygn. akt I FSK 439/05 (OSP z 2007 r. Nr 9, poz. 100), że za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, nie można przyjąć takiej wykładni przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, jak i wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1429/09. Jednakże, Kolegium w składzie obecnym, podobnie jak stwierdzono to w zaskarżonej decyzji podziela pogląd wrażany w orzecznictwie jak i w doktrynie, iż wykładnia systemowa przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, iż obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy (patrz wyrok WS A we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 741/11).

Kolegium za chybiony uważa także wniosek dotyczący naruszenia art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji skutków prawnych decyzji zmieniającej Nr [...] z dnia [...] r. co skutkowało wadliwym wyznaczeniem zakresu przedmiotowego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zakres przedmiotowy postępowania w niniejszym przypadku został określony w zawiadomieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 30 stycznia 2013 r. i obejmował wszczęcie z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrza Z.Ś. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji budowy pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 15 położonej w Z.Ś. Poza tym w stosunku do decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrza Z.Ś. wszczęto równolegle postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, zakończone odrębną decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...].

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "stanowi kwalifikowana postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający" (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r. sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195). Z kolei w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, Lex 41819 wywiedziono, że "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwić ani tolerować."

W zaskarżonej decyzji słusznie wskazano, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyraźne wskazanie jaki konkretny przepis prawa został naruszony (wyrok WS A w Warszawie z dnia 22 stycznia 2010 r., Lex 600427).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanym przypadku. Kolegium w zaskarżonej decyzji ustaliło, że Burmistrz Z.Ś.. podjął decyzję [...] z dnia [...] r. z naruszeniem art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak wykazano to w zaskarżonej decyzji i w tym postępowaniu, naruszenie te miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.A.N. spółka akcyjna w G. zarzucają:

1) Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 155 k.p.a. poprzez przeprowadzenie odrębnego postępowania i wydanie decyzji w odniesieniu do decyzji Burmistrza Z.Ś. z dnia [...] r. nr [...], pomimo, iż decyzja ta została zmieniona ostateczną decyzją Burmistrza Z.Ś. z dnia [...]r. nr [...], a tym samym decyzja będąca przedmiotem postępowania, w momencie rozstrzygnięcia nie istniała w obrocie prawnym jako odrębna decyzja, co skutkowało wadliwym wyznaczeniem zakresu przedmiotowego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

2) Naruszenia przepisów postępowania tj. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wykładnia art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie u.p.z.p.) dokonana przez Burmistrza Z.Ś. stanowiła rażące naruszenie prawa.

3) Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p oraz art. 14 ust. 7 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w stosunku do terenu inwestycji planowanej przez skarżącą istniał obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a tym samym zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

4) Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 2 pkt 19 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła inwestycji o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000m2.

W związku z powyższym wniosła o:

1) Uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...].

2) Zasądzenie na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zdaniem strony zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów prawa, tym samym winna zostać uchylona w całości.

Ad. 1 Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 155 k.p.a., ponieważ przedmiotem niniejszego postępowania powinna być zmieniona decyzja Burmistrza Z.Ś. nr [...] z dnia [...]r., a nie osobno pierwotna decyzja Burmistrza Z.Ś. z dnia [...]r. nr [...] oraz w/w decyzja zmieniająca (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2012 r., II SA/Kr 1889/11).

Z powyższego wynika jednoznacznie, iż decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] r. jako dotycząca jedynie tej decyzji, jest wadliwa, co skutkować winno jej uchyleniem.

Prowadzenie równolegle postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej nie ma wpływu na fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie ustaliło zakres przedmiotu rozstrzygnięcia w obydwu prowadzonych równolegle sprawach, wydając dwie odrębne decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności, podczas gdy decyzje te nie funkcjonują odrębnie w obrocie prawnym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarto merytorycznej argumentacji odnośnie wskazanego powyżej zarzutu. W szczególności organ nie wyjaśnił podstaw prawych do wydania decyzji w odniesieniu do decyzji pierwotnej, która została zmieniona ostateczną decyzją administracyjną.

Ad. 2 Niezależnie od powyższego zarzutu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych do rażącego naruszenia prawa nie może dojść w sytuacji gdy organ zastosuje jedną z możliwych interpretacji niejednoznacznego w swej treści przepisu prawa. Jako przykład strona wskazuje na następujące wyroku NSA:

- z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94,

- z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94,

- z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96,

- z dnia 17 września 2008 r. II OSK 1034/07.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż zastosowanie przez organ I instancji 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nie stanowiło naruszenia prawa w stopniu rażącym. Skarżąca wskazuje, iż wskazane przepisy nie nadają się do zastosowania wprost, tym samym ich zastosowanie musi być poprzedzone dokonaniem wykładni. Z tego względu z uwagi na brak możliwości stosowanie tych przepisów w bezpośrednim rozumieniu, zastosowanie przez organ danej wykładni nie może być podstawą do zarzutu naruszenia prawa w stopniu rażącym.

W przedmiotowej sprawie umknęło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż wykładnia w/w przepisów prawa budziła i budzi spory w orzecznictwie. W takiej sytuacji wybranie jednej z możliwych wykładni przepisu nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Strona zwraca uwagę na treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 201 Or. (sygn. akt II SA/Kr 1429/09), gdzie wskazano:

"Nie ma podstaw do podzielenia poglądu, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży, określonej wart. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynika z wykładni systemowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p."

Przedmiotową wykładnię podzielił organ I instancji w niniejszej sprawie. Ponadto w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 8 lipca 2008r. w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego ustawy z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych powstała wątpliwości, co do aktualnej treści art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej przyjmowanie w odniesieniu do sfery dotyczącej konstytucyjnie umocowanych praw właścicielskich spornej koncepcji tzw. odżywania norm prawnych jest nieuprawnione. Tym samym w momencie wydawania decyzji przez Burmistrza Z. nie było możliwości ustalenia jednoznacznej treści w/w przepisu. Z tego względu przyjęcie przez w/w organ, iż przepis ten nie ustawiał ograniczeń w odniesieniu do inwestycji planowanej przez skarżącą było prawidłowe i nie można w tej sytuacji zarzucić organowi rażącego naruszenia prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję na poparcie własnej wykładni samo w treści uzasadnienia powołuje się na przyjętą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, a nie treści konkretnego przepisu. Organ administracji publicznej wydając decyzję opiera się na treści konkretnych przepisów prawa i nie jest związany taką, a nie inną linią orzeczniczą, na która składają się wyroki wydane w innych sprawach.

Jak wynika z powyżej zacytowanego orzecznictwa odmienny pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie wykładni danego przepisu nie uprawnia do postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa. Oczywistym jest, iż art. 156 § 1 pkt 2 daję podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie gdy naruszenie ma charakter rażący, a nie w odniesieniu do każdego przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Generalną zasadą jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, z tego względu wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej winno ograniczać się do przypadków wyraźnie wskazanych w art. 156 k.p.a.

Podobnie jak w odniesieniu do pierwszego z zarzutów w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zawarto merytorycznej argumentacji odnośnie wskazanego zarzutu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzestało jedynie na ponownym zacytowaniu orzeczeń sądów administracyjnych i podtrzymania swojego dotychczasowego stanowiska.

Ad. 3 Zdaniem skarżącej w aktualnym stanie prawnym powstałym po uchyleniu przez Trybunał Konstytucyjny z mocą od dnia 11 lipca 2008 r. ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w treści ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w innych przepisach prawa brak jest konkretnego przepisu nakazującego lokowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 w drodze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmowana w niektórych orzeczeniach wykładnia systemowa przepisów art. art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p oraz art. 14 ust. 7 u.p.z.p., z której miałoby wynikać, że obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 nie mogą być lokalizowane w drodze decyzji o warunkach zabudowy jest zdaniem skarżącej nieprawidłowa. Zdaniem skarżącej z uwagi na generalną zasadę wyrażoną w art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt u.p.z.p. wszelkie ograniczenia w prawie dysponowania nieruchomością wymagają wyraźnej podstawy ustawowej. Zdaniem skarżącej linia orzecznicza odwołująca się do wykładni systemowej w/w przepisów jest nieuprawniona z uwagi na jej rozszerzający charakter w odniesieniu do językowego rozumienia tekstu ustawy. Ponadto wykładnia ta w gruncie rzeczy stanowi wykładnię celowościową, a nie wykładnię systemową, ponieważ odwołuje się ona do celu jaki ma być zapewnienie gminie realizacji władztwa planistycznego na danym obszarze.

Wykładnia przyjęta przez SKO, z uwagi na w/w generalne zasady odnoszące się do zakresu wykonywania prawa własności jest nieuprawniona, w tej sytuacji należy jednoznacznie dać prym wykładni językowej.

Zdaniem skarżącej wykładnia przyjęta przez SKO nie uwzględnia faktu, iż w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jest mowa o obligatoryjnych elementach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako dokumentu nie mającego mocy powszechnie obowiązującej, natomiast w art. 10 ust. 3 u.p.z.p. jest mowa o terminie, w którym należy przystąpić do sporządzenia planu. Tym samym przepisy te nie zawierają normy kreującej obowiązek sporządzenia planu dla danego terenu.

Ponadto z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, iż obowiązek sporządzenia planu istnieje gdy przewidują to przepisy odrębne, zatem przepisy inne niż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktualnym stanie prawnym skarżąca nie odnajduje przepisu odrębnej ustawy, który nakładałby obowiązek sporządzenia planu w odniesieniu do obiektów handlowych, których powierzchnia sprzedaży przekracza 2000m2.

Obowiązek sporządzenia planu nie wynika także z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p, bowiem przepis ten określa wymogi treści planu ale sam w sobie nie statuuje obowiązku sporządzenia planu. Przepis ten upoważnia organy gminy, aby w zakresie posiadanego władztwa planistycznego mogły zadecydować o rozmieszczeniu przedmiotowych obiektów handlowych.

Nie można także pominąć doniosłych skutków prawych wiążących się ze wskazanym powyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który uchylił art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zakresie zwrotu "powyżej 400m2". Zdaniem skarżącej całkowicie nieuprawnione jest stanowisko jakoby w stanie prawnym istniejącym w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy odżyła norma prawna o treści wyznaczającej obowiązek uwzględnienia w studium obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży "powyżej 2000m2". Koncepcja tzw. odżywania norm prawnych uchylonych lub zmienionych przepisami derogowanymi mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest sporna w doktrynie. Trybunał Konstytucyjny sam ma wątpliwości, co do obowiązywania przedmiotowej koncepcji, czemu dał wyraz w wyroku z dnia 24 marca 2009r. (sygn. akt K 53/07): "swoiste przywrócenie mocy obowiązującej" wskutek uchylenia przepisu nowelizującego nie jest regułą, a ocena powinna nastąpić w każdym indywidualnym przypadku "z uwzględnieniem treści zarzutów sformułowanych we wniosku oraz charakteru zakwestionowanego przepisu".

Z uwagi na w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w stanie prawnym obowiązującym w momencie orzekania przez organ I instancji, nie było możliwości wykonania normy z art. art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., ponieważ przepis ten nie określa jednoznacznie powierzchni sprzedaży i nie wiadomo jakich obiektów dotyczy.

Ad. 4 Niezależenie od argumentacji zawartej w pkt 3 powyżej skarżąca podnosi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło także art. 2 pkt 19 u.p.z.p. przyjmując, iż decyzja Burmistrza Z.Ś. z dnia [...] r. dotyczyła obiektu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2.

Z treści decyzji o warunkach zabudowy oraz znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, iż decyzja dotyczyła dwóch odrębnych obiektów tj. obiektu handlowo-usługowego (budynek "A") oraz hali napojów (budynek "B"). Tym samym nie było podstaw do zsumowania powierzchni tych odrębnych obiektów handlowych.

W art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jest mowa o obiektach o określonej powierzchni sprzedaży, a nie o powierzchni terenu inwestycji jak przyjęło SKO. Definicja z art. 2 pkt 19 u.p.z.p. także odnosi się części powierzchni obiektu handlowego, a nie do powierzchni inwestycji. Tym samym powierzchnię sprzedaży należy odnosić do poszczególnych obiektów, a nie do całościowego terenu inwestycji. Skoro inwestycja planowana i zrealizowana przez skarżącą polegała na wybudowaniu dwóch odrębnych budynków, stanowiących odrębne obiekty handlowe, to nie ma podstaw do sumowania ich powierzchni sprzedaży.

Skoro poszczególne powierzchnie sprzedaży obiektów handlowych wskazanych w/w decyzji administracyjnej nie przekraczały 2000m2 to nie było podstaw do zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p., a tym stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy dotyczące weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym, a dotyczącym stwierdzenia jej nieważności, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W praworządnym państwie akt administracyjny (np. decyzja) dotknięty istotną wadą nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Instytucja stwierdzenia nieważności unormowana w art. 156 k.p.a. ma na celu eliminowanie tego rodzaju decyzji z obrotu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a ). Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Istotne jest przy tym, że organ administracyjny nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Orzeczenie o nieważności decyzji, przepisy nie pozostawiają uznaniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności. Organ ten bowiem dostrzegłszy, iż badana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., obowiązany jest do stwierdzenia jej nieważności.

Jak skonstatował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) – "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa".

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą pozwala stworzyć jej rzeczywisty obraz a w efekcie końcowym zastosować odpowiedni przepis prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Działanie na podstawie przepisów prawa (prawidłowo stosowanego) jest bowiem możliwe tylko wtedy gdy zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zaś zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art. 77 k.p.a., według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodnego. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 Działu II k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od rodzaju postępowania czy treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Organ zobowiązany jest do wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i obligowany jest ustosunkować się do tych wypowiedzi. Takie ustosunkowanie się jest szczególnie potrzebne wówczas, gdy dla poparcia swych wypowiedzi strona powołuje określone dowody. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że powyższe wymogi zostały spełnione, co prowadzić musiało do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym nie naruszono tych przepisów.

Zważyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy dla obszaru objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to tyle, że w przypadku stwierdzenia, iż wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązany jest zawiesić postępowanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt II S.A./Po 362/07, LEX nr 468034).

Okoliczność ta jest o tyle istotna, że w myśl art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zatem prawidłowe ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma pierwszoplanowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II S.A./Wr 203/09 - nie publikowany, treść (w:) orzeczenia.nsa. gov.pl).

Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 oraz obszary przestrzeni publicznej.

Z dniem 18 września 2007 r. przepisem art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) wprowadzono w cyt. wyżej art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zmianę polegającą na zastąpieniu wyrazów "powyżej 2000m2" wyrazami "powyżej 400m2". Jednakże przedmiotowa zmiana, wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07 (Dz. U. Nr 123, poz. 803 z 11 lipca 2008 r.), orzekającego, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przestała obowiązywać z dniem 11 lipca 2008 r. Z mocy bowiem art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

Oznacza to, że w dniu [...] r., czyli w dniu wydania przez Burmistrza Z.Ś. decyzji ustalającej warunki zabudowy przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obejmował treść normatywną w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej przepisami ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

Istotny jest przy tym także przepis art. 10 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku.

Z kolei przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb między innymi granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8.

W świetle powyższego, Sąd w pełni podziela poglądy wyrażony tak w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie, iż wykładnia systemowa przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną na podstawie art. 59 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1699/06, Lex nr 451667, wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 87/07, Lex nr 465654; Z. Niewiadomski, Ustawa o planowanie i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, s.103).

Wbrew stanowisku strony skarżącej, pogląd ten jest podzielany również w orzecznictwie sądowym zapadłym po dniu 8 lipca 2008 r., a więc po wydaniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 864/08, wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1659/09 - nie publik., treść (w:) orzeczenia, nsa. gov.pl).

Oznacza to, że gdy zostanie złożony wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, to postępowanie z takiego wniosku powinno być stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy, zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako, że brak jest podstaw do ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji dla takiej inwestycji, a której lokalizacja musi wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1558/09 - nie publik., treść (w:) orzeczenia.nsa., gov.pl); wyrok, NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1531/10, LEX nr 1084643 oraz wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 641/11, Lex nr 1219256 a także wyroki WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., II SA/Gl 785/11, Lex nr 1138443 i z dnia 15 października 2012 r., II SA/Gl 564/12, Lex nr 1248873).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, nie można się zgodzić z zarzutem skarżącej, że z art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 nie wynika, że dla terenów tam wymienionych obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze skutkami wynikającym w stosunku do osób trzecich.

Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie choćby w ww. wyroku z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1659/09, NSA oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II S.A./Łd 224/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (...) - stwierdził, że, cyt.: "Treść przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 u.p.z.p., ustalana w ramach interpretacji łącznej, jednoznacznie bowiem wskazuje, iż brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie przewiduje obszarów lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, nie umożliwia ustalenia warunków zabudowy dla takiego obiektu w postaci wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na gruncie art. 61 ust. 1 u.p.z.p".

Podkreślić przy tym należy, że powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontynuacją linii orzeczniczej w tym przedmiocie, a świadczy o tym teza wyroku NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt OSK 87/07, zgodnie z którą, cyt.: "Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. ustala jako zasadą, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (publ.LEX nr 465654).

Również w wyroku z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1531/10, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił powyższy pogląd stwierdzając, cyt.: "(...) obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 62 ust. 2 niniejszej ustawy obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zatem zawieszenie postępowania jest obligatoryjne również w przypadku postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego." (LEX nr 1084643).

Stąd też w przypadku przedmiotowej inwestycji - objętej wnioskiem inwestora – podstawowe znaczenie ma określenie powierzchni sprzedaży planowanego przedsięwzięcia. Definicja "powierzchni sprzedaży" zamieszczona zaś jest w art. 2 pkt 19 u.p.z.p., zgodnie z którą pod pojęciem tym rozumieć należy: tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). W decyzji z [...] r. mowa jest o inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego składającego się z budynku "A" i budynku "B" łącznie, a więc tworzącego jeden obiekt handlowy (podkr. Sądu).

Okoliczność ta jest o tyle istotna, że ustawodawca w cyt. wyżej przepisie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. odnosi się do obszaru objętego wnioskiem inwestora, co oznacza, że inwestowanie na terenach wymagających sporządzenia planu może nastąpić tylko na podstawie ustaleń planu. Wskazać należy za autorem Komentarza - Ustawa o planowanie i zagospodarowaniu przestrzennym (por. Z. Niewiadomski,. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, s.510), że niedopełnienie w takiej sytuacji obowiązku zawieszenia postępowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego obszaru stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Z tych też powodów Sąd nie uznał, że interpretacja przepisów art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nasuwa spory w orzecznictwie sądowym i z tego względu nie może być mowy w niniejszej sprawie o rażącym naruszeniu prawa przez organ I instancji. Sąd bowiem przedstawił wyżej utrwaloną linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym względzie, a pojawiające się sporadycznie inne stanowiska wcale nie podważają tej linii orzeczniczej i są zjawiskiem normalnym nie tylko w tym obszarze prawnym. Należy przy tym zauważyć, że skarżąca powołała się na wyroki z lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku i jeden z 2001 r. i jeden z 2008 r., które odbiegają od utrwalonej obecnie linii orzeczniczej w tych sprawach.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej (tak samo jak w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2013 r., II SA/Wr 422/13), że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powinno toczyć się łącznie w stosunku do decyzji pierwotnej i decyzji ją zmieniającej. Należy tu podzielić stanowisko doktryny, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do zrównania w skutkach wzruszenia decyzji w trybie art. 154 – 155 k.p.a. ze stwierdzeniem jej nieważności. "Zwrócić trzeba uwagę na trafną tezę wyroku NSA z 11.02.1998 r., III SA 308-309/97 (nie publ.), że wybranie przez stronę drogi administracyjnej weryfikacji ostatecznej decyzji zamiast wniesienia skargi do NSA powoduje, iż wniesiona od nowej decyzji skarga do sądu administracyjnego dotyczyć będzie przedmiotu sprawy wyznaczonego przepisami art. 155 czy też art. 154, czyli nowej sprawy" (Borkowski, [w] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 wyd. Warszawa 2006, s. 707). Z tych też powodów Sąd nie podziela stanowiska w tym względzie, zajętego w wyroku WSA w Krakowie z 6 marca 2012 r. (II SA/Kr 1889/11, Lex, nr 1138574) tym bardziej, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie toczyło się wobec obydwu decyzji, a więc zupełnie inaczej niż w sprawie rozpoznawanej przez WSA w Krakowie.

Z tych też powodów Sąd uznał skargę za nietrafną i dlatego została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

H.B.13.09.2013 r.