Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1756/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Joanna Banasiewicz NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Op 194/07 w sprawie ze skargi [...] Centrum Ratownictwa Medycznego w O. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 (trzecim) i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 3. zasądza od [...] Centrum Ratownictwa Medycznego w O. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 23 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Op 194/07, uchylił zaskarżoną przez [...] Centrum Ratownictwa Medycznego w O. decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia [...] lutego 2007 r. oraz poprzedzający ją nakaz Inspektora Pracy, w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

W dniach [...] listopada i [...] grudnia 2006 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu przeprowadził kontrolę pracodawcy [...] Centrum Ratownictwa Medycznego w O., której celem było sprawdzenie realizacji uprzednich decyzji i wystąpień organów Państwowej Inspekcji Pracy wydanych po kontroli przeprowadzonej w marcu 2005 r. oraz kontrola warunków pracy.

Wynikiem podjętych czynności kontrolnych były między innymi ustalenia dotyczące trzech okresów rozliczeniowych od [...] stycznia 2006 r. do [...] października 2006 r. w zakresie czasu pracy i ewentualnego rekompensowania pracy w godzinach nadliczbowych. W protokole ustalono na podstawie dokumentów przedłożonych przez pracodawcę, m.in., że [...] pracownikom zakładu nie zrekompensowano pracy w godzinach nadliczbowych, wynikających z przekroczenia średnio tygodniowej normy, tj. 37 godzin i 55 minut w łącznym wymiarze 4501 godzin i 45 minut. Przyjmując , że praktyka stosowania norm czasu pracy w kontrolowanym zakładzie jest sprzeczna z zapisami ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz.408 ze zm.)

Inspektor Pracy wydał [...] grudnia 2006 r. nakaz, w którym na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy nakazał wypłacić [...] pracownikom wymienionych z imienia i nazwiska, za poszczególne okresy rozliczeniowe, dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych, wynikające z zatrudnienia ich ponad normę średniotygodniową wynoszącą 37 godzin i 55 minut. W sentencji decyzji określono ponadto, iż nadaje się jej rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 K.p.a. i wskazano dalsze podstawy prawne wydanego aktu, a w szczególności : art. 94 pkt 5, art. 129 § 1 , art. 151 § 1 , art. 151 § 1 Kodeksu pracy, art. 32g i 32h ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i paragrafy 15-17 Regulaminu pracy z 28 września 2000 r.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższego nakazu Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z [...] lutego 2007 r. utrzymał go w mocy. Organ odwoławczy powołał się na zapisy § 15-17 Regulaminu pracy i podniósł, że w zakładzie wprowadzono pięciodniowy tydzień pracy, a wszystkie soboty ustala się jako dni dodatkowe wolne od pracy. Czas pracy zatrudnionych w "Wojewódzkim Pogotowiu Ratunkowym" wynosi dla pracowników medycznych i innych pracowników działalności podstawowej 8 godzin na dobę i 40 godzin przeciętnie w tygodniu. W przypadkach uzasadnionych warunkami i organizacją pracy, pracodawca może za zgodą pracowników przedłużyć do 12 godzin na dobę w granicach norm czasu pracy. Mając na uwadze organizację czasu pracy "Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego" czas pracy pracowników zatrudnionych w wydłużonym do 12 godzin czasie pracy rozlicza się w okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 12 tygodni.

Ponadto zacytowano zapisy art. 32g i 32h ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a także art. 129 § 1 Kodeksu pracy. W oparciu o te przepisy podniesiono, że "pracodawca obliczając czas pracy pracowników [...] Centrum Ratownictwa Medycznego w praktyce stosuje metodę polegającą na pomnożeniu 12 tygodni przez 40 godzin, co w praktyce powoduje, że pracownicy zatrudniani są w godzinach nadliczbowych. Z zapisów dokonanych powyżej wynika, że ustawodawca metodę liczenia czasu pracy w jednostkach służby zdrowia zawarł w art. 32h ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ponieważ wyraźnie wskazał jak technicznie należy dokonywać obliczeń i jest to jedyny przepis który umożliwia jednoznaczne obliczenie indywidualnych norm czasu pracy pracowników".

W skardze od powyższego nakazu [...] Centrum Ratownictwa Medycznego w O. wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 32 i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 151 K.p., a także naruszenie przepisów prawa procesowego przez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak wszechstronnego i pełnego rozważenia stanu prawnego odnoszącego się do rozpatrywanej sprawy, a przez to pozbawienie w praktyce – Strony prawa do obrony. Zaskarżonym decyzjom zarzucono uznaniowość oraz dodatkowo naruszenie art. 21a ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który wbrew stanowisku organu drugiej instancji nie zwalnia Inspektora Pracy wydającego nakaz od "prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego nakazu albowiem stan taki w praktyce uniemożliwia złożenie odwołania zawierającego kontrargumenty podważające zasadność nakazu (...) uniemożliwiając jakąkolwiek polemikę z przesłankami uzasadniającym wydanie nakazu i pozostawiając je jedynie w sferze domysłów skarżącego".

Niezależnie od zarzutów proceduralnych o braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, zakład pracy podkreślał brak odniesienia do okoliczności faktycznych, będących podstawą podjętych rozstrzygnięć oraz przedstawił wykładnię przepisów odnoszących się do norm czasu pracy obowiązujących tę jednostkę służby zdrowia.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaznaczył, że w nawiązaniu do art. 15 K.p.a., trzeba zwrócić uwagę, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy także obowiązuje zasada dwuinstancyjności. W szczególności podkreślenia wymagają jej konsekwencje dla przebiegu postępowania także w tej sprawie. Dla zrealizowania tej zasady nie jest wystarczającym wydanie w sprawie przez dwa organy różnego szczebla, dwóch aktów administracyjnych. Koniecznym jest aby sprawa była dwukrotnie rozpoznana merytorycznie. Jeżeli zatem orzeczenie organu pierwszej instancji staje się przedmiotem odwołania, to organ drugiej instancji musi zbadać sprawę niejako na nowo. W żadnym wypadku, nie może sprowadzić treści podjętego rozstrzygnięcia tylko do ustosunkowania się do wniosków i zarzutów zawartych w odwołaniu.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę na przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewłaściwy, podnosząc brak wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a przynajmniej brak dania temu wyrazu w zapadłych orzeczeniach oraz częściową sprzeczność ustaleń z treścią rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, iż z akt administracyjnych sprawy wynika przeprowadzenie kontroli OCRM w O. w dniach [...] listopada 2006 r. i [...] grudnia 2006 r. Starszy Inspektor Pracy, powołując się na uprawnienia Państwowej Inspekcji Pracy wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy sporządził protokół kontroli zawierający między innymi ustalenia co do czasu pracy i wynagrodzenia pracowników zakładu. Następstwem kontroli było wydanie w trybie art. 21a ustawy nakazu odwołującego się do protokołu kontroli. Nakaz zawiera zobowiązanie do wypłacenia [...] pracownikom należności za pracę w godzinach nadliczbowych, choć protokół kontroli stwierdza, że normy czasu pracy przekroczyło [...] pracowników kontrolowanego zakładu, którym nie wypłacono za wskazane 3 okresy rozliczeniowe stosownych dodatków. Zarówno wykaz czasu pracy, jak i niewypłaconych wynagrodzeń (jako załączniki Nr 1 i 2 do protokołu, będące jego integralną częścią) obejmują [...] pracowników. Tymczasem nakaz w części stanowiącej rozstrzygnięcie wymienia [...] pracowników, a z uzasadnienia nie wynika skąd rozbieżność między takimi zapisami tych dwóch dokumentów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadnienie nakazu jest sporządzone w sposób, który uniemożliwia stronie, jakąkolwiek procesową polemikę. Pozbawia stronę w konsekwencji prawa do obrony własnych racji. W oczywisty sposób narusza przy tym wymogi stawiane decyzji administracyjnej w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Sąd zaznaczył ponadto, że obowiązująca w dacie wydania zaskarżonych aktów ustawa w art. 10 wyraźnie stanowiła, że "w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie, bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". To oznaczało, że zapisy dalszych artykułów ustawy nie wyłączają ogólnych reguł K.p.a., o ile nie zawierają odrębnych regulacji.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z nich nie może istnieć odrębnie w obrocie prawnym. Osnowa (rozstrzygnięcie) jest kwintesencją decyzji, uzasadnienie służy natomiast wyjaśnieniu rozstrzygnięcia. Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w przepisie art. 107 K.p.a. mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z mocy cytowanego art. 10 ustawy. Braki w tym zakresie stanowią o wadliwości decyzji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nakaz wydany przez Inspektora Pracy jako decyzja administracyjna musi spełniać wszelkie wymogi o jakich stanowi przepis art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., uzupełnione określeniem terminu realizacji zgodnie z art. 21a ust. 2 ustawy. W realiach rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji nie spełnił tych wymogów bowiem w szczególności decyzja ta nie zawiera praktycznie żadnego uzasadnienia faktycznego. Nie jest uzasadnieniem zacytowanie jednego zdania z protokołu kontroli opisującego zestawienie czasu pracy i wynagrodzeń pracowników, sporządzane przez kontrolowanego, tym bardziej że zawiera istotną rozbieżność co do liczby pracowników. W protokole wymienia się 70 pracowników, a w nakazie 63 osoby.

Protokół kontroli nie jest częścią składową nakazu Inspektora Pracy, w takim rozumieniu, w jakim załączniki do protokołu są jego integralną częścią na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 12 ustawy. Nie jest zatem wystarczające odwołanie się do treści protokołu i zawartych tam ustaleń.

Jak wskazał Sąd ustalenia faktyczne muszą być wyraźnie wskazane w nakazie z powołaniem się na dowody, na podstawie których organ je poczynił. Godzi się w tym miejscu odwołać do wyroku Sądu Najwyższego z 20 września 1990 r. cytowanego w decyzji organu odwoławczego o tyle, że teza tam sformułowana dotyczyła innego stanu faktycznego. W tamtej sprawie strona kontrolowana przez organ podatkowy wnioskowała ocenę dowodów z dokumentów na tle innych dowodów, z czego zresztą organ zrezygnował a co uznano za brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W rozpatrywanej sprawie OCRM w O. przedłożyło zestawienie czasu pracy i wynagrodzeń pracowników na żądanie kontrolującego, przy czym od początku strona kwestionowała wyprowadzone z tego dokumentu wnioski. Domniemanie prawdziwości dokumentu przedstawionego przez zakład pracy nie oznacza zatem zwolnienia organu z obowiązku poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych i dania temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zwłaszcza, gdy decyzja dotyczy wielu osób, którym za różne okresy nakazuje się wypłacić różne kwoty. Tymczasem z nakazu Inspektora Pracy nie wynika dlaczego np. H. B. należy się kwota 358,87 zł itd. Jeżeli zatem decyzja administracyjna musi zawierać zgodność uzasadnienia z jej stanowczą treścią, to nie można treści uzasadnienia domyślać się w oparciu o dowody powołane w innym dokumencie np. w protokole kontroli. (por. też poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 3 listopada 2000 r. sygn. IV SA 13/98, opubl. LEX 53448; z dnia 22 listopada 2001 r. sygn. II SA 924/01, opubl. LEX 81816 i z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. II SA/Wa 223/05, opubl. LEX 171 676). Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie strony zarzucające między innymi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. zaakceptował bezkrytycznie rozstrzygnięcie Inspektora Pracy.

W konsekwencji wydana decyzja z 7 lutego 2007 r. także nie zawiera jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Powiela jednozdaniowe odwołanie się do protokołu kontroli i opis przepisów prawa materialnego mających mieć w sprawie zastosowanie. Taka "forma procedowania" i treść decyzji wyłącza oczywiście możliwość poddania decyzji odwoławczej kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie jej zgodności z prawem. Uwagi poczynione wyżej co do uchybień proceduralnych organu pierwszej instancji, w pełni odnoszą się także do decyzji Okręgowego Inspektora Pracy.

Państwowa Inspekcja Pracy, Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie art. 21a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez przyjęcie, że przepis ten wymaga uzasadnienia decyzji wydanej przez organ Państwowej Inspekcji Pracy oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niezastosowaniu § 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do art. 21a ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, decyzja nakazowa inspektora pracy powinna, oprócz treści, zawierać określone podstawy prawne, termin realizacji oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych – przepis ten nie wymaga natomiast aby zawierała uzasadnienie. Stąd art. 107 K.p.a. jest wyłączony ze stosowania, ponieważ zgodnie z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w sprawach nieuregulowanych w ustawie, bądź w przepisach wydanych na jej podstawie, albo w przepisach szczególnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy dotyczącej naruszenia prawa materialnego i dlatego w tym zakresie podlegała oddaleniu.

Zaprezentowany bowiem w skardze kasacyjnej pogląd, iż zgodnie z art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) nie jest wymagane uzasadnienie decyzji wydanej przez organ inspekcji pracy, nie jest trafny.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 21a ust. 1 pkt 1, inspektor pracy wydaje nakazy w formie pisemnej decyzji. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu decyzja taka powinna zawierać "treść". Pojęcie "treść" obejmuje zarówno samo rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to winno zawierać wyczerpującą ocenę zebranego materiału dowodowego i wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego.

Stanowisko takie prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny już w szeregu orzeczeniach i przykładowo można wskazać m.in. wyrok z dnia 22 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 873/05 czy wyrok z 3 lipca 2008 r. w sprawie I OSK 1159/07. Dodać przy tym należy, iż odmienna interpretacja pojęcia "treść" doprowadziłaby do sytuacji, w której ani organ odwoławczy, ani Sąd Administracyjny nie byłby w stanie dokonać oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Przy czym także żadne inne względy nie przemawiają za odstąpieniem od sporządzenia stosownego uzasadnienia decyzji, które winno odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 K.p.a., bowiem przepis ten ma odpowiednie zastosowanie zgodnie z art. 10 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż brak uzasadnienia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia uniemożliwiło tak stronie obronę swoich praw, jak i kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia.

Natomiast należy zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, iż decyzja ta zawiera szczegółowe uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia, a Sąd pierwszej instancji do kwestii tych nie odniósł się. Jednakże brak stosownego zarzutu kasacyjnego w tym zakresie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany jest granicami skargi kasacyjnej, ustosunkowanie się do tego uchybienia Sądu.

Natomiast skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę w zakresie w jakim zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu nieprawidłowe ustalenie kosztów postępowania.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2139 ze zm.) od skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa i skarg na inne akty wymienione w § 2 pkt 3-5 rozporządzenia oraz bezczynność organów administracji publicznej pobiera się wpis stosunkowy lub stały.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, pomimo iż przedmiot postępowania nie dotyczy należności pieniężnej, o jakiej mowa w § 1 rozporządzenia, pobrał wpis stosunkowy. Wydanie przez organy inspekcji pracy nakazu skierowanego do pracodawcy, zobowiązującego do wypłaty pracownikom należnego wynagrodzenia dotyczy zachowania się pracodawcy, co oznacza że w przedmiotowej sprawie należało pobrać wpis stały na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w kwocie 200 zł.

Nieprawidłowe ustalenie przez Sąd pierwszej instancji wpisu od skargi spowodowało błędne ustalenie kosztów postępowania. Przy czym Sąd zasądzając te koszty nie w pełni uwzględnił treść art. 210 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przyjął, że przepis ten odnosi się jedynie do zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a nie niezbędnych kosztów postępowania określonych w art. 205 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.).

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna jedynie jest zasadna co do pkt 3 zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. w tym zakresie, a w pozostałej części skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a.

Jednocześnie wobec częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej Sąd na zasadzie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 206 i art. 207 § 1 P.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.