Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2499/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 2 art. 140 art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Roleder Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3478/15 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia A. z siedzibą w S., J.O. i N.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. (dalej jako "Stowarzyszenie"), J.O. i N.M. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Sokołów Podlaski decyzją z [...] czerwca 2015 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. budowa budynku tuczarni bezściółkowej z obiektami towarzyszącymi na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. Sokołów Podlaski. Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił W.K. (dalej jako "inwestor").

Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z [...] września 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli skarżący oraz Stowarzyszenie.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji w pierwszej sytuacji przedstawił podstawy wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych, niż podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Chodzi tu o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Stroną analizowanego postępowania jest więc właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. O interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 459 dalej jako "k.c."). Podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na tę nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Istotne znaczenie ma charakter, rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a ponadto inne czynniki, które wpływać mogą na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego.

Stosując powyższe przepisy organ I instancji uznał za stronę postępowania B.R. – żonę zmarłego w 2011 r. S.R., który był współwłaścicielem w 1/24 nieruchomości nr [...] położonej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ odwoławczy takie ustalenia uznał za nieprawidłowe wywodząc, że w aktach sprawy brak jest stwierdzenia nabycia spadku lub poświadczenia dziedziczenia z którego wynikałoby, że B.R. jest spadkobierczynią po S.R., a więc uznanie jej za potencjalnego uczestnika organ odwoławczy uznał za przedwczesne.

Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Wskazał, że B.R. nie zakwestionowała, że jest spadkobiercą po S.R. Uznanie za uczestnika postępowania administracyjnego osoby, która nie powinna być jego uczestnikiem nie uprawnia organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji. Dopiero ustalenie, że w sprawie nie brały udziału konkretne osoby posiadające interes prawny, które zostały pominięte przez organ I instancji, stanowi przesłankę do uchylenia przez organ odwoławczy takiej decyzji z powodu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. W tym konkretnym przypadku dla ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu nie jest niezbędne legitymowanie się przez nie postanowieniem o stwierdzeniu nabyciu spadku lub poświadczeniem dziedziczenia po S.R. Sąd I instancji zarzucił więc, że organ odwoławczy nie ustalił i nie wskazał konkretnych osób zainteresowanych, które zostały pominięte w tym postępowaniu.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że nie może stanowić przesłanki uchylenia decyzji Wójta Gminy Sokołów Podlaski brak wydania postanowienia dotyczącego dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia. Z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie zostało faktycznie dopuszczone do udziału w sprawie, była mu doręczana korespondencja i brało czynny udział w tym postępowaniu.

Sąd I instancji zauważył przy tym, że pomimo stwierdzenia powyższych uchybień proceduralnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach dokonało oceny decyzji organu I instancji. Prowadzi to do wniosku, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji został zgromadzony. Organ odwoławczy zaprezentował inną jego ocenę i wywiódł, że Wójt Gminy Sokołów Podlaski nie oparł się na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego. Organ wskazał przy tym na konieczność dokonania analizy raportu o oddziaływaniu na środowisko, opinii i uzgodnień właściwych organów znajdujących się w aktach sprawy. Oznacza to, że w sprawie, co podkreślił sam organ odwoławczy, nie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego (ocena taka w przeważającej części została dokonana przez ten organ).

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien rozważyć, czy w sprawie powinny brać udział inne podmioty w odniesieniu do spadkobierców po S.R.. Wystarczające w tym zakresie będą wyjaśnienia złożone przez B.R..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.P. (dalej jako "skarżąca kasacyjnie").

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") przez brak rozpoznania większości zarzutów skarg oraz brak należytego rozpoznania sprawy, a w szczególności przez brak ustalenia przez Sąd I instancji, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób należyty dokonało ustalenia materiału dowodowego, na podstawie którego dokonało ustaleń i ocen. Ponadto podniosła także brak ustaleń Sądu odnośnie wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania oceny przez organy administracji.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 31 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 140 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Polegało to na braku wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia w sprawie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie, co mogło mieć wpływ na korzystanie przez Stowarzyszenie z uprawnień w postępowaniu administracyjnym.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak przedstawienia stanowisk pozostałych uczestników postępowania, w szczególności tych którzy złożyli odrzucone skargi do Sądu I oraz braki w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak wyjaśnienia na czym polegało naruszenie zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy. Ponadto braki w ustaleniach Sądu I instancji dotyczyły ustaleń i ocen dokonanych przez organ odwoławczy.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 140 k.p.a. przez wskazanie przez Sąd I instancji, że ustalenie kręgu spadkobierców po S.R. powinno zostać dokonane w sposób wyczerpujący przez złożenie wyjaśnień przez B.R.. W ocenie skarżącej kasacyjnie, konieczne dla należytego wyjaśnienia sprawy jest przeprowadzenie postępowania dowodowego polegającego na dopuszczeniu dowodów z dokumentów dotyczących spadku. Ponadto Sądu I instancji nie nakazał organowi ustalenia kręgu uczestników postępowania.

Po piąte, art. 28 k.p.a. przez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i uznanie, że stroną postępowania jest jedynie właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości położonej na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. W ocenie skarżącej kasacyjnie, stanowi to zbyt wąskie ujęcie, nieobejmujące interesu prawnego wynikającego ze stosownych przepisów prawa cywilnego i stosunków cywilnych, w szczególności z pominięciem użytkowników, dzierżawców i najemców nieruchomości, osób którym przysługuje roszczenie o przeniesienie własności.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak rozpoznania większości zarzutów skarg oraz brak należytego rozpoznania sprawy. Przede wszystkim normę z art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd powinien je uwzględnić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2017 r., II FSK 1473/15, LEX nr 2322972). Nie jest natomiast dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy. Naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest również brak uwzględnienia wszystkich zarzutów skargi lub też pominięcie ich w sytuacji, w której Sąd I instancji doszedł do przekonania, że ich rozpoznanie na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne lub niemożliwe.

Decyzja wydana w tej sprawie była decyzją kasacyjną opartą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji przedstawił przesłanki wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, trafnie przy tym stwierdzając, że przesłanki, na które powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach w tej sprawie nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy skupił się bowiem na wątpliwościach związanych z ustaleniem następców prawnych jednej ze stron postępowania. Natomiast dalsze rozważania tego organu, dotyczące ustaleń stanu faktycznego, były na tym etapie przedwczesne. W sytuacji, w której organ odwoławczy stwierdza, że stan faktyczny powinien być ponownie wyjaśniony przez organ I instancji, nawet jeżeli tak jak w tej sprawie stanowisko to było błędne i oparte jedynie na wątpliwościach dotyczących następstwa prawnego, to nie może jednocześnie zająć stanowiska odnośnie tego stanu faktycznego, tak jakby wydawał rozstrzygnięcie reformatoryjne. Ponadto, wskazania organu odwoławczego co do dalszego postępowania sformułowane w związku z art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą przesądzać o treści rozstrzygnięcia wydanego następnie przez organ I instancji. O tym bowiem przesądzi dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w postępowaniu prowadzonym ponownie przez organ I instancji. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że na obecnym etapie postępowania brak było podstaw do odnoszenia się zarzutów podnoszonych w skargach i dotyczących stanu faktycznego sprawy, bowiem tego rodzaju ocena będzie ewentualnie możliwa po zajęciu stanowiska w tym zakresie przez organ odwoławczy.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 31 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 140 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sprawie doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, aczkolwiek z innej przyczyny niż brak dopuszczenia do udziału w postępowaniu skarżącego Stowarzyszenia. Ponadto, status organizacji społecznej w postępowaniu środowiskowym został uregulowany w art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Z przepisu tego wynika uproszczony tryb udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, bowiem samo wniesienie odwołania przez tego rodzaju organizację jest równoznaczne z chęcią uczestniczenia w tym postępowania. Ponadto organizacja ekologiczna może wnieść skargę do sądu administracyjnego, nawet jeśli nie brała wcześniej udziału w postępowaniu administracyjnym, o ile oczywiście jest to uzasadnione jej celami statutowymi (art. 44 § 2 i 3 ustawy środowiskowej). Udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu nie był kwestionowany, czego skutkiem było między innymi skuteczne wniesienie skargi. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest zatem trafne.

Po trzecie, skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak przedstawienia stanowisk pozostałych uczestników postępowania, w szczególności tych którzy złożyli odrzucone skargi do Sądu I instancji. Ponadto podniosła braki w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wyjaśnienia na czym polegało naruszenie zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy. Sąd I instancji nie miał jednak podstaw do przedstawiania zarzutów innych stron postępowania wyrażonych w odrębnie złożonych skargach, które zostały następnie odrzucone. Oznaczałoby to bowiem rozpoznanie tych skarg, pomimo, że z różnych przyczyn nie można było im nadać dalszego biegu, co stanowiło podstawę do ich odrzucenia. Ponadto Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadę dwuinstancyjności postępowania, jednak nie stwierdził, że została ona naruszona przez organ odwoławczy. Stanowiło to jedynie punkt wyjścia dla wykazania naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., które polegało na uchyleniu decyzji organu I instancji z powodu wątpliwości dotyczących następców prawnych strony, przy jednoczesnej ocenie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy Sokołów Podlaski. Trudno również podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niejasne lub chaotyczne. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a., a stanowisko skarżącej kasacyjnie stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem przedstawionym przez Sąd I instancji. Przedstawienie przez Sąd I instancji w sposób ogólny rozważań dotyczących określonych instytucji prawnych nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 140 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie wykluczył przeprowadzenia postępowania dowodowego polegającego na dopuszczeniu dowodów z dokumentów dotyczących spadku, a jedynie wskazał, że kluczowe znaczenie będą miały wyjaśnienia B.R., które oczywiście mogą zostać poparte stosowanymi dokumentami, takimi jak poświadczenie dziedziczenia lub postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także, że Sąd I instancji nie nakazał organowi ustalenia kręgu uczestników postępowania. To stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd I instancji trafnie uznał, że w przypadku ewentualnego stwierdzenia przez organ odwoławczy, że krąg stron postępowania został w sprawie ustalony nieprawidłowo, uzasadnione będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po piąte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. przez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i uznanie, że stroną postępowania jest jedynie właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości położonej na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie nie stanowi zbyt wąskiego ujęcia i obejmuje interes prawny wynikający ze stosownych przepisów prawa cywilnego i stosunków cywilnych, do czego wyraźnie odniósł się Sąd I instancji. Rozważania Sądu I instancji w tym zakresie, podobnie jak rozważania dotyczące zasady dwuinstancyjności, miały charakter ogólny i stanowiły punkt wyjścia dla dalszych, szczegółowych rozważań dotyczących oceny ustalenia przez organ odwoławczy kręgu stron postępowania oraz możliwości zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.