Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 57/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. do załatwienia wniosku K. P. z dnia 20 czerwca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. na rzecz skarżącej K. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. P. (zwaną dalej skarżącą) jest bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. (zwanego dalej w skrócie: [...]WIF lub organem) w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2021 r., złożonym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej u.d.i.p.) za pośrednictwem ePUAP, skarżąca wystąpiła do [...]WIF o przekazanie, na jej adres elektroniczny, kopii decyzji organu zezwalających podmiotom:

1. A SPÓŁKA PARTNERSKA, zarejestrowana w rejestrze Wojewody [...] pod numerem [...], NIP [...], Regon [...],

2. A SPÓŁKA PARTNERSKA, zarejestrowana w Okręgowej Radzie Lekarskiej w O. pod numerem [...],

wykonującym działalność leczniczą w O. na ulicy [...], na posiadanie i stosowanie preparatów zawierających środki odurzające grup l-N, ll-N i lll-N lub substancje psychotropowe grup ll-P, lll-P i IV-P, które wydano na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

W dniu 25 czerwca 2021 r. organ przekazał skarżącej na wskazany adres zanonimizowane skany dwóch decyzji wydanych przez [...]WIF, informując, że dotyczą one wskazanych podmiotów. W przekazanych decyzjach zanonimizowano: nazwę i adres strony, do której decyzje zostały skierowane, ilość produktów leczniczych objętych decyzją oraz wyznaczone miejsce zaopatrywania się w te produkty.

W dniu 26 czerwca 2021 r. skarżąca poinformowała organ, że udzielona odpowiedź nie stanowi realizacji jej wniosku. Wskazała, że jeżeli jej prawo do uzyskania informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), to należy zastosować się do przepisów ustawy i na podstawie art. 16 u.d.i.p. organ powinien wydać decyzję odmowną. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, organ powinien wskazać i wykazać czyje dobra chroni, tj. np., że ujawnienie we wnioskowanym dokumencie nazwy podmiotu leczniczego stanowić będzie naruszenie tajemnicy tego przedsiębiorstwa. Jeżeli natomiast organ nie ma przekonania, że wnioskowana informacja została wyłączona z jawności, powinien zrealizować jej konstytucyjne prawo do uzyskania informacji o działaniu organu władzy publicznej i przesłać w nieprzekraczalnym terminie 4 lipca 2021 r. skany wnioskowanych dokumentów bez zaczernień. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i formie zgodnych z wnioskiem. W złożonym wniosku nie została natomiast wyrażona zgoda na anonimizację, co oznacza, że odpowiedź z dnia 25 czerwca 2021 r. nie może zostać uznana za prawidłowe jego załatwienie.

W odpowiedzi na ww. pismo organ w piśmie z dnia 20 lipca 2021 r. podał, że ostatecznym ustawowym terminem udzielenia odpowiedzi na wniosek był 5 lipca 2021 r. (czternasty dzień, liczony od dnia wpływu wniosku do organu, upływał w niedzielę, a zatem upływ terminu następował w kolejnym dniu roboczym), a żądana informacja publiczna została udostępniona przed upływem tego terminu, tj. w dniu 25 czerwca 2021 r. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p. wyjaśnił, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, o czym stanowi przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., i traci charakter indywidualny przez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Wskazując, że organ administracji publicznej udostępniając żądaną informację ma równocześnie obowiązek ochrony tych elementów, które objęte są uregulowaniami ustawy o ochronie danych osobowych, [...]WIF zaznaczył, że dane te powinny zostać usunięte ze sporządzonej kserokopii decyzji, ponieważ ich przekazanie naruszyłoby przepisy ww. ustawy. Prawo do informacji nie jest bowiem prawem absolutnym, a na przeszkodzie jego pełnej realizacji mogą stać inne wartości prawnie chronione, wskazane w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz w art. 5 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie - udostępniając żądaną informację - dokonano analizy, czy możliwe jest pogodzenie zrealizowania uprawnień wnioskującego z poszanowaniem prywatności osób, których dane dotyczą. Efektem tej analizy było zanonimizowanie danych osobowych tych podmiotów, które nie pełnią funkcji publicznych i nie mają z nimi związku. Jednocześnie wolą organu było, aby udostępniona informacja publiczna mogła dostarczyć jak najszerszych informacji w zakresie objętym wnioskiem. Żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazuje przy tym wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji, a udostępnienie zanonimizowanego dokumentu nie oznacza pozostawania w bezczynności. W doktrynie wskazuje się, że taki stan zniweczenia uprawnienia wnioskującego o informację publiczną (uzasadniający wydanie decyzji o odmowie informacji publicznej) ma miejsce dopiero wtedy, gdy anonimizacja dokumentów jest na tyle szeroka, że obejmuje całe ustępy tekstu lub załączniki umów i podobne. Dalej organ dowodził, że anonimizacja - jako zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione - wydaje się środkiem najbardziej adekwatnym i właściwym. W związku z tym konieczność jej dokonania nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Uznać należy, że anonimizacja danych osobowych przez wzgląd na ich ochronę jest dopuszczalna, a w sytuacji, gdy informacja udostępniana jest na wniosek, zanonimizowanie danych - co do zasady - nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak i udostępnienie zanonimizowanej informacji nie uzasadnia zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Stan bezczynności występuje dopiero wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W świetle przedstawionego stanowiska nie można zatem zasadnie twierdzić, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec złożonego przez skarżącą wniosku.

Pismem z dnia 11 lipca 2021 r., złożonym za pośrednictwem organu przez ePUAP, skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność [...]WIF w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 20 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze domagała się stwierdzenia bezczynności organu i zobowiązania go do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od wydania wyroku oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Wywodząc zasadność skargi, wskazała, że niewątpliwie zaczernianie w udostępnianych dokumentach jest dozwolone, ale wyłącznie wtedy, kiedy stanowi realizację ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Anonimizacja stanowi wtedy pewien rodzaj kompromisu pomiędzy prawem do informacji publicznej a prawem do ochrony danych osobowych. Nazwy przedsiębiorstw nie są jednak danymi wrażliwymi podlegającymi ochronie, zaś dokonana w przesłanych kopiach decyzji zmiana polegająca na zaczernieniu wszystkich informacji mogących umożliwić identyfikację podmiotu, dla którego decyzje zostały wydane, stanowi o tym, że mogą to być decyzje dotyczące jakiegokolwiek podmiotu, czego z powodów oczywistych nie można sprawdzić. Skarżąca zaznaczyła również, że w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wtedy, gdy anonimizacja dokumentów jest na tyle szeroka, iż obejmuje całe ustępy tekstu lub załączniki umów i podobne, adresat wniosku powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Mimo jej prośby [...]WIF nie wydał jednak w ustawowym terminie takiej decyzji, jak też nie zrealizował jej prośby w sposób i formie zgodnych z wnioskiem, do czego był zobowiązany, a to świadczy o jego bezczynności.

W odpowiedzi na skargę [...]WIF powtórzył stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 20 lipca 2021 r. i wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że nie znajduje ona podstaw w stanie faktycznym sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Uwzględniając taką skargę, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej złożonego w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p.

Zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, Sąd uwzględnił zatem, że wniesienie skargi w rozpatrywanej sprawie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia.

Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w sprawach rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając czy organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, Sąd uwzględnił, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku - organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest natomiast ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania, którego zaniechał.

W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej należy zatem zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości to, że [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w O. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem organy władzy publicznej. W myśl art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 974 ze zm.) wojewódzki inspektor farmaceutyczny wykonuje zadania i kompetencje Inspekcji Farmaceutycznej określone w ustawie i przepisach odrębnych. Zgodnie z art. 116 ust. 1 tej ustawy wojewódzki inspektor farmaceutyczny kieruje wojewódzkim inspektoratem farmaceutycznym, zatem jest podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne w zakresie kompetencji Inspekcji Farmaceutycznej, a tym samym jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a które mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Z uwagi na treść art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., zdaniem Sądu, nie ma również wątpliwości co do tego, że zakres informacji wnioskowanych przez skarżącą do udostępnienia, tj. decyzje wydawane przez [...]WIF, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ustawy, który w formie przykładowego (tj. otwartego) katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Zgodnie też z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. za informację publiczną uznać należy treść i postać dokumentów urzędowych, w tym m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Definicja dokumentu urzędowego określona została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć więc trzeba, że informacją publiczną jest m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto trafny pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" trzeba rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Po myśli zaś do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. przyjąć należy, że decyzje administracyjne, jako dokumenty urzędowe, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udostępnienia w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - w przypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 - ust. 2b u.d.i.p. lub wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W sytuacji natomiast, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy, organ jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Stosownie też do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiednie czynności organ powinien podjąć w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku lub w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia żądanej informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia bądź o umorzeniu postępowania, ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że brak jest podstaw do rozpoznania wniosku w trybie ustawy.

W rozpoznawanej sprawie w terminie do udostępnienia informacji publicznej organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej przesłał jej kopie dwóch decyzji wydanych na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2019 r. poz. 852, z późn. zm.). Dokonał jednak anonimizacji tych dokumentów, w wyniku czego wyłączył jawność treści odnoszących się do podmiotu, którego dotyczyła decyzja, a także usunął informacje o ilości produktów leczniczych, na posiadanie których w decyzji wyrażono zgodę, oraz o miejscu zaopatrywania się w te produkty. Skarżąca zakwestionowała taki sposób udzielenia informacji wskazując, że zanonimizowane dane powinny zostać udostępnione, a ewentualne ograniczenie dostępu do nich powinno nastąpić w drodze wydania decyzji odmownej.

Powstały w niniejszej sprawie spór dotyczy zatem tego, czy przez anonimizację udostępnionych skarżącej decyzji organ prawidłowo dokonał ograniczenia dostępu do informacji. Inaczej mówiąc, czy prawidłowo w świetle u.d.i.p. rozpoznał wniosek skarżącej i czy wobec braku udostępnienia informacji objętych anonimizacją pozostaje w bezczynności.

Rozstrzygając tę kwestię, w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje treść i charakter żądanej informacji. Jednocześnie na podstawie art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) oraz w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 2a u.d.i.p.), czy - od 15 września 2021 r. - w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 lutego 2010 r. o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej (art. 5 ust. 2b u.d.i.p.).

Zdaniem Sądu, co do zasady, słuszne jest stanowisko skarżącej, że jeżeli żądane informacje publiczne podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w tym zakresie. Ograniczenie przez ustawodawcę dostępu do informacji, na podstawie art. 5 u.d.i.p., nie powoduje bowiem zmiany charakteru informacji jako publicznej. Jeżeli natomiast jakaś informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić i wskazać, jakie informacje i na jakiej podstawie podlegają ochronie. Brak wydania w tym zakresie stosownej decyzji odmownej skutkuje natomiast bezczynnością. Dostrzec jednak należy, że w przypadku decyzji administracyjnych możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych przez usunięcie z niej informacji chronionych. Służy temu m.in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych.

Warto w tym miejscu wspomnieć, że w literaturze i w orzecznictwie odróżnia się informację publiczną od nośnika, na którym informacja ta została utrwalona. Nośnikiem treści zawierającej informację publiczną może być karta papieru, na której został sporządzony dokument urzędowy lub taśma zawierająca multimedialny zapis obrad sesji rady gminy. Wobec brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną jest nie tylko treść decyzji administracyjnej, ale również jej postać, a więc sam nośnik informacji jakim jest karta papieru, na której ten dokument urzędowy został sporządzony. W przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji administracyjnej nie wystarczy zatem poinformowanie wnioskodawcy o jej treści. Wnioskodawca w istocie domaga się bowiem informacji o treści i postaci dokumentu urzędowego. Informacja ta może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nietrafny jest przy tym argument, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przeczy takiemu poglądowi brzmienie ww. przepisu, a ponadto decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się jednak ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10; z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12; z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1/20; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając poglądy orzecznictwa, zauważyć trzeba, że nie w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie, należy całkowicie lub częściowo odmówić udostępnienia informacji, wydając decyzję na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. Dotyczy to sytuacji, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej (lub częściowo odmownej) na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. byłoby natomiast konieczne w przypadku, gdy istota żądanej informacji dotyczy żądania ujawnienia chronionych prawem danych. Wówczas kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek ograniczyć częściowo udostępnianą informację i wydać w związku z tym, na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też zanonimizowanie części danych nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej - jest to czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się "niejako przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Ocenę tę należy przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2273/18 i wskazane tam orzecznictwo).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, dostrzec należy, że skarżąca we wniosku o informację publiczną domagała się udostępnienia decyzji wydanych przez [...]WIF w określonym przedmiocie i odnośnie do konkretnego podmiotu wskazanego przez nią z nazwy. Zarówno oznaczenie adresata decyzji, jak i treść jej rozstrzygnięcia - w tym przypadku co do wyrażenia zgody na posiadanie określonych ilości produktów leczniczych oraz co do wskazania miejsca zaopatrywania się w te produkty - niewątpliwie stanowią podstawowe informacje tego dokumentu urzędowego. Skarżąca nie wskazała przy tym we wniosku, że udostępnione jej decyzje mogą zostać w tym zakresie zanonimizowane. W konsekwencji, zdaniem Sądu, należało uznać, że zanonimizowane informacje objęte były zakresem wniosku skarżącej i stanowiły istotę żądanej informacji publicznej. W tej sytuacji anonimizacja tych danych powodowała, że organ nie udostępnił skarżącej pełnej informacji. W ocenie Sądu takie działanie organu nie może być uznane za realizację wniosku. Zauważyć przyjdzie, że dokonana anonimizacja uniemożliwia ustalenie tego, czy udostępnione dokumenty w ogóle dotyczą podmiotu wskazanego we wniosku skarżącej, a także czyni niemożliwym ustalenie faktycznej, pełnej treści podjętych przez organ rozstrzygnięć, które niewątpliwie stanowią informację publiczną. Natomiast udzielenie informacji niepełnej lub niezgodnej z treścią żądania należy oceniać jako bezczynność organu (tak: NSA w cyt. wyżej wyroku o sygn. akt I OSK 2273/18).

Skoro zatem organ nie udzielił skarżącej wnioskowanej informacji publicznej ani nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, uznać należało, że dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Jeżeli bowiem organ uważał, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie. Nieudostępnienie pełnej treści żądanej informacji przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej stanowi z kolei o jego bezczynności. Na marginesie zauważyć należy, że rację ma skarżąca twierdząc, iż nazwy przedsiębiorstw nie są danymi wrażliwymi podlegającymi ochronie. W przypadku przedsiębiorców, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Nazwa i adres podmiotu funkcjonującego w obrocie gospodarczym nie stanowi natomiast takiej tajemnicy.

Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzonej bezczynności organu, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w pkt 1 wyroku, zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni.

Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. W zakresie tej oceny wyjaśnić przyjdzie, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W przekonaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, albowiem nie zachodzi przypadek oczywistego braku podjęcia przez organ czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku skarżącej, jego lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Powodem bezczynności organu nie było zamierzone uniemożliwienie skarżącej dostępu do informacji publicznej, lecz błędna wykładnia przepisów u.d.i.p.

Rezultatem stwierdzenia, że bezczynność nie miała rażącego charakteru był brak orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o wymierzeniu organowi grzywny. Skoro bowiem zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, to - w ocenie Sądu - orzeczenie w tym przedmiocie było zbędne i niecelowe.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., w pkt 3 wyroku, Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do konieczności prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącej na podstawie u.d.i.p. Stosownie do oceny Sądu należy przyjąć, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a prawo do ich udostępnienia podlega ograniczeniu wyłącznie na podstawie art. 5 u.d.i.p. Podkreślić należy, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Na tym etapie postępowania poza kompetencjami sądu pozostaje ingerencja w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie, stosownie do przedstawionej oceny Sądu, organ powinien jednak uwzględnić, że udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem informacji podlegających ochronie przez ich utajnienie w procesie anonimizacji możliwe jest tylko wtedy, jeśli informacje te nie stanowią istoty żądania wniosku o udostępnianie informacji publicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie występuje, wobec czego rozpoznając wniosek skarżącej należy udostępnić jej żądaną informację w pełnym zakresie lub w przypadku uznania, że część informacji podlega ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p. organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie.