Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 477/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7 ust. 2 pkt 7 i 8 oraz art. 25. 1,4 i 6
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 3 § 2 pkt 6, art. 147 § 1, art. 152 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 29/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie regulowania wydawania przez Miasto G. periodyków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 29/14 po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie regulowania wydawania przez Miasto G. periodyków, stwierdził, że § 5 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały zastał wydany z naruszeniem prawa i określił, że w tym zakresie uchwała nie może być wykonana.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Rada Miejska w G. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uregulowania zasad wydawania przez Miasto G. periodyków: [...],[...],[...] oraz innych informacyjnych publikacji periodycznych finansowanych przez miasto G. – zwanej dalej "uchwałą".

Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano art. 5b ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 9, 17, 18 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – zwanej dalej: "u.s.g.") oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm. – zwanej dalej: "ustawa Prawo prasowe").

Wojewoda [...] pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się stwierdzenia niezgodności z prawem:

- § 5 ust. 2 uchwały, jako niezgodnej z art. 25 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe w zw. z § 4 ust. 2 tej uchwały,

- § 5 ust. 3 uchwały, jako niezgodnej z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 25 ust. 6 oraz § 4 ust. 2 uchwały.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że kategoryczna regulacja § 5 ust. 2, zgodnie z którym "przekazane przez Przewodniczącego Rady Miejskiej Redaktorowi Naczelnemu materiały publikowane są w [...] i [...]" narusza przepisy art. 25 ust. 1 i 4 ustawy Prawo prasowe, w myśl których redaktor naczelny odpowiada za treść przygotowywanych przez redakcję materiałów prasowych oraz za sprawy redakcyjne i finansowe redakcji w granicach określonych w statucie lub właściwych przepisach. Jednocześnie regulacja ta pozostaje również w sprzeczności z § 4 ust. 2 uchwały, zgodnie stanowi, iż "za treść [...] i [...] odpowiada Redaktor Naczelny, którego zatrudnia Prezydent Miasta". Stwierdzono, że postanowienia przyznające kolegium redakcyjnemu prawo do kolaudacji [...] i [...] (rozumianej jako komisyjny odbiór materiałów prasowych) z uwagi na naruszenie uprawnień redaktora naczelnego, jest sprzeczna z prawem.

Wojewoda [...] odnosząc się do regulacji zawartej w § 5 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym "Rada Miejska może powołać Kolegium Redakcyjne do kolaudacji [...] i [...] odrębną uchwałą", wskazał, że Rada powinna jednoznacznie określić czy kolegium redakcyjne działa przy redakcji czy nie, a decydując się na jej powołanie powinna w przedmiotowej uchwale zamieścić kompletną regulację dotyczącą jego funkcjonowania, zamiast pozostawić tę kwestię do uregulowania za pomocą odrębnej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wskazała, że wydawanie periodyków samorządowych mających na celu upowszechnienie idei samorządności oraz promocji gminy mieści się w zakresie realizacji zadań gminy. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że analiza treści uchwały prowadzi do wniosku, iż redaktora naczelnego dotyczy w zasadzie tylko § 5 ust. 2 uchwały i reguluje on kwestię przekazania materiałów przez Przewodniczącego Rady Miejskiej i ich publikacji, a więc czynności czysto technicznych. Stwierdzono, że przywołane w uzasadnieniu skargi zasady przyzwoitej legislacji oraz określoności prawa mają charakter ustrojowy i nie mogą stanowić samoistnego źródła praw i wolności o charakterze podmiotowym.

Wskazanym na wstępnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że § 5 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji przywołując treść art. 7 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz art. 25 ust. 1 i 4 i art. 32-35 ustawy Prawo prasowe stwierdził, że zaskarżony § 5 ust. 2 uchwały kategorycznie stwierdza, iż przekazane przez Przewodniczącego Rady Miejskiej redaktorowi naczelnemu materiały publikowane są w [...] i [...]. Brzmienie tego uregulowania pozwala na przyjęcie, że Rada nie pozostawiła redaktorowi naczelnemu możliwości decydowania czy i w jakiej ostatecznie treści i formie przekazane przez Przewodniczącego Rady materiały zostaną opublikowane. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu przepis ten nie ma zatem charakteru jedynie czysto technicznego. Kształtuje on bowiem uprawnienie Przewodniczącego Rady i stosownie do tego uprawnienia określa obowiązek redaktora naczelnego do opublikowania przekazanych przez ten podmiot materiałów. W konsekwencji za trafne uznał Sąd stanowisko organu nadzoru, że regulacja zawarta w § 5 ust. 2 uchwały, z uwagi na wkroczenie w kompetencje redaktora naczelnego stanowi istotne naruszenie prawa.

Za trafny Sąd uznał również zarzut niezgodności § 5 ust. 3 uchwały z art. 2 Konstytucji RP, z którego wywodzona jest zasada przyzwoitej legislacji oraz wynikająca z niej zasada określoności prawa. Na podstawie art. 25 ust. 6 ustawy Prawo prasowe Rada Miejska powinna jednoznacznie określić czy kolegium redakcyjne działa przy redakcji czy nie, a decydując się na jej powołanie powinna zamieścić kompletną regulację dotyczącą jego funkcjonowania. Stąd też regulacja stanowiąca tylko zapowiedź (możliwość) powołania takiego organu odrębną uchwałą narusza wskazane wyżej przepisy . Co więcej, czyni dodatkowo zasadnym twierdzenie organu nadzoru, że przyznanie Kolegium Redakcyjnemu prawa do kolaudacji [...] i [...], rozumianej jako komisyjny odbiór materiałów prasowych wkracza w zakres ustawowych uprawnień redaktora naczelnego określonych przepisami Prawa prasowego, a zatem i w tym zakresie jest sprzeczna z prawem.

Wskazane powyżej naruszenia prawa powodują, w ocenie Sądu, konieczność uznania, iż uchwała w zaskarżonej części w sposób istotny narusza prawo w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.. W związku z czym na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), stwierdzono, że § 5 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina G., podnosząc na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego:

- art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 25 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 Prawa prasowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała ogranicza kompetencje redaktora naczelnego a także, że została uchwalona z naruszeniem zasady przyzwoitej legislacji i w konsekwencji przyjęciu, że uchwała w zaskarżonej części w sposób istotny narusza prawo;

II. naruszenia przepisów postępowania:

- art. 147 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na stwierdzeniu, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, pomimo braku podstaw prawnych do uznania uchwały za wydaną z istotnym naruszeniem prawa;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku i niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym również rozstrzygnięcia dotyczącego wykonalności uchwały, a także niewyjaśnieniu istotnego charakteru naruszenia prawa oraz niewyjaśnieniu czy uchwała w zaskarżonej części stanowi akt prawa miejscowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że treść § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie uszczupla w żaden sposób uprawnienia redaktora naczelnego odnośnie decydowania czy materiały będą opublikowane czy też nie. Nie sposób wywieść tego z literalnego brzmienia przepisu ani z usytuowania punktu w uchwale. Przedmiotem regulacji tego punktu nie są obowiązki redaktora naczelnego lecz publikacja materiałów.

Odnosząc się § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały podniesiono, że oparcie skargi na naruszeniu przepisów Konstytucji wymaga dokładnego sprecyzowania, o jakie naruszenie chodzi. W ocenie skarżącej naruszenie zasady przyzwoitej legislacji oraz zasady określoności prawa nie zostało przez Sąd poddane głębszej analizie. Strona wskazała, że nie każde naruszenie zasady legislacji stanowi równocześnie naruszenie Konstytucji RP. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z klasycznym przepisem odsyłającym. Kwestia czy kolegium działa przy redakcji czy nie, nie ma obecnie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona uchwała jedynie bowiem przewiduje możliwość powołania Kolegium Redakcyjnego, a zatem na dzień uchwały taki podmiot nie istnieje. Wysuwanie wobec tego zarzutów co do jego funkcjonowania czy wręcz zarzut wkraczania w zakres ustawowych kompetencji redaktora naczelnego wydaje się przedwczesne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca zaakcentowała że Sąd błędnie zinterpretował kwestię "istotnego naruszenia prawa".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...], wskazując na bezzasadność zarzutów w niej podniesionych, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od Gminy G. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i przytoczonymi w niej podstawami zaskarżenia. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Jednak przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. - zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 25 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.), których błędna wykładnia doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji § 5 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, zarzuty skargi poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie w kontekście naruszenia prawa materialnego.

Kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi jej zgodność z prawem, co wynika ze sformułowania uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a. jest przepis art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 182/06, LEX nr 266327). Zaskarżona uchwała nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych Tym samym nie jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że nie podlega ona szczególnemu reżimowi zarówno, co do sposobu publikacji (wojewódzki dziennik urzędowy), jak i terminu wejścia w życie, przewidzianych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 94 ust. 2 jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, to sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że uregulowania § 5 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały zostały podjęte z naruszeniem przepisów z art. 25 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 ustawy Prawo prasowe w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Należy wskazać, że w rozumieniu ustawy Prawo prasowe, która reguluje prasową działalność wydawniczą i dziennikarską, "redakcją" jest jednostka organizująca proces przygotowywania (zbierania, oceniania i opracowywania) materiałów do publikacji w prasie, zaś osobą posiadającą uprawnienia do decydowania o całokształcie działalności redakcji jest "redaktor naczelny" (art. 7 ust. 2 pkt 7 i 8). Zgodnie z art. 25 ust. 1 wskazanej ustawy redakcją kieruje redaktor naczelny. Odpowiada on za treść przygotowywanych przez redakcję materiałów prasowych oraz za sprawy redakcyjne i finansowe redakcji w granicach określonych w statucie lub właściwych przepisach. Jest również obowiązany do dbania o poprawność języka materiałów prasowych oraz przeciwdziałania jego wulgaryzacji (ust. 4). Redaktora naczelnego powołuje i odwołuje wydawca, organ założycielski wydawnictwa lub inny właściwy organ (ust. 5). Przewidziane, więc na gruncie powyższego przepisu kierownictwo ma charakter jednoosobowy, a uprawnienia i obowiązki redaktora naczelnego są bardzo rozbudowane. Ustawodawca wprowadza między innymi jednoosobową odpowiedzialność redaktora naczelnego za treść przygotowanych przez redakcję materiałów prasowych, a także za wszelkie spawy redakcji, w tym zatrudnianie oraz dobór personelu, systematyczne ukazywanie się czasopisma, korekty redakcji, którą reprezentuje na zewnątrz z wydawcą i innymi podmiotami, za umowy zawierane z drukarniami i przedsiębiorstwami kolportażowymi. Jest on również odpowiedzialny za wszelkie sprawy finansowe redakcji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 1024/07 [w:] CBOSA). Decyzyjność w zakresie ukazania się publikacji o określonym kształcie i zawartości merytorycznej należy do redaktora naczelnego, który obowiązany jest dokonać kontroli materiału prasowego pod kątem przestrzegania prawa oraz zasad etyki zawodowej. Skutkiem wskazanych w art. 25 ustawy Prawo prasowe kompetencji redaktora naczelnego są dalsze postanowienia ustawy powierzające mu obowiązek lub prawo odmowy publikacji sprostowania, obowiązek publikacji komunikatu oraz ogłoszenia. Należy przy tym zwrócić uwagę, że komunikaty, o których mowa w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo prasowe dotyczące m.in. przekazywanych przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego w zakresie sytuacji kryzysowych, o których mowa w ustawie z w ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590), publikowane są w uzgodnionym terminie, bez dokonywania zmian, zamieszczania uwag i zaprzeczeń, a w razie braku uzgodnienia terminu - w najbliższym przygotowywanym wydaniu.

Biorąc pod uwagę, że prawo prasowe nie zna instytucji redaktora odpowiedzialnego (por. I. Dobosz, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. IV CKN 925/00, OSP 2003, z. 5, poz. 60) należy domniemywać, iż to właśnie redaktor naczelny, który pełnił tę funkcję i wydał zezwolenie na publikowanie danego materiału, a więc doprowadził do jego rozpowszechniania, może ponosić odpowiedzialność zarówno cywilną m.in. z racji naruszenia dóbr osobistych, odmowy publikacji sprostowania czy też ujawnienia materiału prasowego przed jego publikacją, jak również karną za opublikowanie materiału zawierającego znamiona przestępstwa, chociaż nie jest on jedynym podmiotem ją ponoszącym. Zgodnie bowiem z art. 38 ustawy Prawo prasowe odpowiedzialność cywilną za naruszenie prawa spowodowane opublikowaniem materiału prasowego ponoszą autor, redaktor lub inna osoba, którzy spowodowali opublikowanie tego materiału; nie wyłącza to odpowiedzialności wydawcy. W zakresie odpowiedzialności majątkowej odpowiedzialność tych osób jest solidarna.

Analizując treść § 5 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr[...]w przedmiocie regulowania wydawania przez Miasto G. periodyków, który stanowi, że "Przekazane przez Przewodniczącego Rady Miejskiej Redaktorowi Naczelnemu materiały publikowane są w [...] i [...]", należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie doszedł do przekonania, że brzmienie tego uregulowania nie pozostawia redaktorowi naczelnemu przyznanej mu przez ustawę Prawo prasowe możliwości decydowania czy i w jakiej ostatecznie treści oraz kształcie przekazane przez Przewodniczącego Rady materiały zostaną opublikowane. Wkracza bowiem w jego kompetencje, a tym samym godzi w niezależność tego podmiotu. Tak jednoznaczne sformułowanie postanowienia uchwały wyklucza kontrolę redaktora naczelnego nad merytoryczną treścią przekazanych do rozpowszechniania materiałów prasowych, narażając go w konsekwencji na możliwość poniesienia ewentualnej odpowiedzialności cywilnej i karnej w przypadku naruszenia prawa, pomimo że nie miał wpływu na zawartość opublikowanego materiału. Podjęcie zatem uchwały we wskazanym brzmieniu naruszało nie tylko art. 25 ust. 1 i 2 ustawy Prawo prasowe, ale pozostawało w sprzeczności § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, który przypisuje redaktorowi odpowiedzialność za treść [...] i [...], co z kolei należało uznać, wbrew wywodom skarżącej, za istotne naruszenia prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 25 ust. 6 ustawy Prawo prasowe. Przepis ten stanowi, że przy redakcji działa kolegium redakcyjne, jeżeli statut redakcji lub właściwe przepisy tak stanowią. Na aprobatę zasługuje przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który stwierdził w wyroku z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 118/12, że w przypadku, gdy wydawcą czasopisma jest gmina, to rada gminy - organ stanowiący gminy - jest właściwym organem do nadania mu statutu. Pomimo iż przepisy ustawy Prawo prasowe nie wskazują wprost podmiotu uprawnionego do przyjęcia statutu redakcji (czasopisma), podstawę upoważnienia do ustanowienia statutu czasopisma, którego wydawcą jest gmina, stanowi ogólna norma kompetencyjna, jaką jest art. 18 ust. 1 u.s.g., zaliczająca do właściwości rady gminy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 7 ust. 1 u.s.g. wynika, że wśród zadań własnych gminy wynikających z zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, zostały wymienione m.in. zadania obejmujące sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej (pkt 17) oraz promocji gminy (pkt 18). Wydawanie zatem gazety samorządowej pozostaje w zakresie realizacji wyżej wymienionych zadań gminy. Powyższe implikuje stwierdzenie, że skoro kolegium redakcyjne działa na podstawie statutu redakcji przyjętego przez radę gminy, to ten sam organ uprawniony jest do powołania kolegium redakcyjnego, jeżeli wyrazi taką wolę w statucie. Możliwość ta wynika wprost z art. 25 ust. 6 ustawy Prawo prasowe. Wskazanie w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały, że "Rada Miejska może powołać Kolegium Redakcyjne do kolaudacji [...] i [...] odrębną uchwałą", nie stanowi jednak precyzyjnej i kompletnej regulacji, która wyrażałaby intencję organu stanowiącego gminy. Nie kreuje bowiem wiążącej normy związanej z funkcjonowaniem kolegium redakcyjnego. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że takie działanie narusza nie tylko art. 25 ust. 6 ustawy Prawo Prasowe, ale również wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa. Uwzględniając bowiem dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego oraz doktryny prawa konstytucyjnego należy zauważyć, iż na treść zasady demokratycznego państwa prawnego składają się zasada zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz zasada poprawnej legislacji (por. G. Koksanowicz, Zasada określoności przepisów w procesie stanowienia prawa, "Studia Iuridica Lublinensia" 2014 r., nr 22, s. 471- 478). Pierwsza z nich chroni pożądane relacje pomiędzy prawem a jego odbiorcami i wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (por. wyrok TK z dnia 15 września 1998 r., sygn. akt K 10/98 , OTK ZU 1998, nr 5, poz. 64). Chodzi w niej o konieczność zagwarantowania przez ustawodawcę adresatom unormowań maksymalnej przewidywalności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy stosujące prawo (por. wyrok z dnia 11 maja 2004 r., sygn. akt K 4/03, OTK ZU 2004, nr 5, poz. 41). Realizacja analizowanej zasady oznacza więc nakaz przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji, które obejmują m.in. konieczność przestrzegania zasady określoności przepisów prawa, której istota sprowadza się do ustanowienia obowiązku organu wyposażonego w kompetencje prawotwórczą do konstruowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Chodzi bowiem o poprawność redakcyjną przepisu z punktu widzenia językowego i logicznego. Brzmienie § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie spełnia powyższego wymogu. Rada Miejska na podstawie art. 25 ust. 6 ustawy Prawo prasowe powinna jednoznacznie określić czy kolegium redakcyjne działa przy redakcji czy nie, a decydując się na jej powołanie powinna zamieścić kompletną regulację dotyczącą jego funkcjonowania, nie zaś stwarzać jedynie taką możliwość, która w istocie wynika z art. 25 ust. 6 ustawy.

Uznając, że wskazane wyżej uchybienia należało zakwalifikować, jako istotne, powodowały one konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w części wskazanej w zaskarżonym wyroku. Jednakże z uwagi na okoliczność, iż od podjęcia zaskarżonej uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego, upłynął już jeden rok, Sąd w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie mógł stwierdzić jej nieważności, a jedynie wydanie z naruszeniem prawa. W związku z czym zasadnie orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się do zarzutu naruszania art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy i przekonujący przedstawił przesłanki uwzględnienia skargi. Wskazać należy, że sformułowanie tego zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie zmierza w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Okoliczność, że stanowisko Sądu w tej sprawie jest odmienne od przedstawionego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Co prawda kwestia rozstrzygnięcia dotyczącego wykonalności uchwały nie została przez Sąd wyjaśniona jednak nie można podzielić stanowiska kasatora, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 152 P.p.s.a. (w brzemieniu obowiązującym w dniu orzekania przez Sąd pierwszej instancji) w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że akt nie podlega wykonaniu, oznacza, iż akt ten nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający ten akt nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. OSK 591/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 32). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty we wskazanym wyżej przepisie zwrot: "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", należy traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że stosownie do art. 152 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, akt ten nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę Wojewody [...] zasadnie stwierdził, że uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że podstawy kasacyjne nie mogły skutecznie podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.