Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1971/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności stanowiska oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] (dalej "Miasto"), reprezentowane przez Prezydenta [...], wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], którym to rozstrzygnięciem Wojewoda stwierdził na podstawie art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz.446), nieważność stanowiska nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie stosowania się władz [...] do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

II. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] , powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej także "ustawy" albo "u.s.g."), stwierdził nieważność stanowiska nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie stosowania się władz [...] do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Uzasadniając orzeczenie nadzorcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. Na sesji w dniu [...] kwietnia 2016 r. Rada [...]podjęła stanowisko nr [...] w sprawie stosowania się władz [...] do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Akt ten został doręczony Wojewodzie, na jego wezwanie, w dniu [...] maja 2016 r.

W przedmiotowym stanowisku Rada [...] stwierdziła, iż:

- przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które nie są ogłaszane w Dzienniku Ustaw RP oraz Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski",

- zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne,

- zwraca się do Prezydenta [...], aby w działalności Urzędu [...] oraz innych miejskich jednostek organizacyjnych, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględnione były wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które nie zostaną ogłoszone w Dzienniku Ustaw RP oraz Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski".

2. Podejmując w/w stanowisko Rada przekroczyła swoje kompetencje, wychodząc poza zakres zadań własnych, czy też zleconych gminie oraz przekraczając granice samodzielności. Wprawdzie z art.163 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że gmina odznacza się samodzielnością w swoim działaniu, zakres spraw jakie podlegają jej kompetencji ma znaczenie lokalne i wymiar ograniczony do potrzeb wspólnoty. Poza właściwością uchwałodawczą rady gminy znajdują się sprawy ogólnokrajowe jak np. ustrój państwa lub jego podział terytorialny. Działania gmin nie mają charakteru arbitralnego i nieograniczonego. W swoich działaniach gmina jest ograniczona przez Konstytucję, przepisy prawa wspólnotowego oraz akty rangi ustawowej i podstawowej. Podstawą kompetencyjną dla działań gminy jest przede wszystkim art. 18 ust. 1 u.s.g., który stanowi domniemanie jej właściwości - do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym art. 18 ust.1 u.s.g. zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis ten upoważnia natomiast radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Podejmując stanowisko nr [...] Rada przekroczyła zatem swoje kompetencje, wychodząc poza zakres zadań własnych czy zleconych gminie, z przekroczeniem jej granic samodzielności. Nie jest bowiem domeną działania jednostki samorządu terytorialnego kwestia wyrażania stanowisk czy rozstrzygnięć generalnych o zakresie stosowanego - jej zdaniem - prawa (co jest obowiązującym prawem). Porządek prawny stosowany na terenie całego kraju wynika z regulacji o charakterze ogólnokrajowym, przede wszystkim Konstytucji. Kwestia ta nie ma więc wymiaru terytorialnego i jednocześnie nie zawiera się w zakresie zadań przypisanych do gminy. Określanie w przyjętym akcie stanowisk generalnych co do zakresu stosowanego, obowiązującego prawa nie jest zatem zadaniem gminy, choć każdorazowo musi nastąpić uszczegółowienie tego zakresu w procesie podejmowania uchwał przez radę gminy w celu realizacji konkretnych jej zadań. W konsekwencji stanowisko nr [...] Rady [...] podjęte jest bez podstawy prawnej. Na marginesie zauważyć należy, że w treści stanowiska nie powołano nawet Statutu [...] w części odnoszącej się do możliwości podejmowania aktów tego typu. Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia uznać należy, że już z tej przyczyny doszło do istotnego naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności stanowiska Rady [...], na zasadzie art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust.4 ustawy.

3. Stanowisko nr [...] Rady jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego zawartą w art.2 Konstytucji R.P. Z art. 2 Konstytucji wywodzi się zasadę zaufania obywatela do państwa, stanowionego przez nie prawa i zasadę pewności prawa. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. Zasada ta zwana też jest niekiedy zasadą lojalności. W świetle orzecznictwa konstytucyjnego zakazuje ona m.in. formułowania obietnic bez pokrycia. Zgodnie zaś z § 29 ust. 1 pkt 2) Statutu [...] stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. (Dz. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...]), Rada [...] podejmuje stanowiska, gdy jej wola nie rodzi skutków prawnych. Oznacza to, że sama Rada [...] nie jest związana zajętym stanowiskiem przy podejmowaniu kolejnych uchwał. Może się więc zdarzyć tak, że - w szczególności w przypadku odmiennego składu osobowego Rady podczas kolejnego głosowania - w procesie podejmowania uchwał rodzących skutki prawne Rada nie zastosuje się do swojego stanowiska z dnia [...]kwietnia 2016 r. Obywatel w tej sytuacji ani nie nabywa pewności co do przewidywalnego działania Rady w przyszłości, ani też nie może ewentualnie podnieść zarzutu sprzeczności tego działania z podjętym już stanowiskiem. Powoduje to, wbrew wywodowi zaprezentowanemu w uzasadnieniu do stanowiska nr [...] Rady [...], że nie utrwala czy też nie realizuje ono zasady pewności prawa. Ze względu na brak w stanowisku Rady [...] woli wywołania skutków prawnych. W świetle zaś podniesionego w uzasadnieniu stanowiska spostrzeżenia możliwego rozdźwięku w zakresie stosowanego prawa przez organy i sądy, jednostka tym bardziej może utracić owe poczucie pewności prawa. Zajęte więc przez Radę [...] stanowisko nic nie zmienia w tym zakresie i jednocześnie narusza zasadę zaufania obywatela do państwa, stanowionego przez nie prawa i zasadę pewności prawa.

Stanowisko nie jest zgodne z zasadą lojalnej współpracy z innymi organami władzy publicznej (jego istota sprowadza się bowiem do krytyki działań Rady Ministrów). W innym bowiem przypadku wyrażenie tego stanowiska byłoby zbędne. Wbrew ustalonemu przez Radę przedmiotowi stanowiska jego treść nie odnosi się do całego zakresu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, pomijając orzeczenia ogłoszone w Dzienniku Ustaw RP lub Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski". Literalnie rzecz ujmując, treść stanowiska jest zatem sprzeczna z art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji jako wykluczająca ze stosowania przez Radę [...] tego rodzaju orzeczenia. Sformułowanie użyte w treści stanowiska jest nieprecyzyjne, co stanowi naruszenie zasady poprawnej legislacji, wywodzonej właśnie z zasady demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji. Zasada poprawnej legislacji, stanowiąca element demokratycznego państwa prawnego, była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału.

Z zasady tej wynika również postulat, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Poprawność legislacyjna to także stanowienie przepisów prawa w sposób logiczny i konsekwentny, z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych oraz z zachowaniem należytych aksjologicznych standardów.

Niezgodne z tą zasadą będzie więc wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów (nawet gdy celowość takich przepisów mogłaby się wydawać słuszna), które tworzą regulacje prawne niekonsekwentne i niedające się wytłumaczyć w zgodzie z innymi przepisami prawa. Celowość i ewentualna zasadność wprowadzania w życie danych regulacji prawnych nie może być wytłumaczeniem dla tworzenia prawa w sposób chaotyczny i przypadkowy. Dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów prawnych jest zatem złamaniem zasady poprawnej legislacji. Stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji;

4. W końcowej części stanowiska Rada [...] zwróciła się do Prezydenta[....], aby w działalności Urzędu [...] oraz innych jednostek organizacyjnych, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględniane były wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które nie zostaną ogłoszone w Dzienniku Ustaw RP oraz w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski". Art. 15 i art. 26 ust. 1 u.s.g. jednoznacznie rozdzielają funkcje rady gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przyznając radzie funkcje stanowiące i kontrolne, zaś prezydentowi miasta funkcje wykonawcze. Rozdzielenie funkcji organu stanowiącego i wykonawczego oznacza brak uprawnienia do wkraczania w każdą z tych sfer bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jedynym bowiem przepisem ustawy o samorządzie gminnym uprawniającym do wpływania przez radę na czynności organu wykonawczego jest art. 18 ust. 2 pkt 2 usg, niemniej przepis ten zezwala radzie jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta (prezydenta), a więc do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego

Ze względu więc na to, że stanowisko nr [...] w końcowej części skierowane jest do organu gminy, ma charakter aktu wewnętrznego, celem jego jest ujednolicenie działań administracji publicznej na poziomie gminnym, nie sposób aktu tego, w tej części, potraktować inaczej, jak co najmniej zalecenia, wskazówki Rady [...] dla Prezydenta [...]. To zaś powoduje, że w tym zakresie jest to akt kierownictwa wewnętrznego, dla którego podstawę mógłby stanowić jedynie art. 18 ust. 2 pkt 2 usg. Z tego względu aktowi w tej części należy odmówić waloru jedynie niewiążącego stanowiska, co pozostaje w sprzeczności z przyjętą zewnętrzną formą aktu. Co więcej, w literaturze poddaje się w wątpliwość możliwość kierowania przez radę gminy wytycznych, czy szerzej do stanowienia o kierunkach działania wójta (prezydenta miasta) na zadania zlecone gminy, jak również ustalania sposobu załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji.

III. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta [...] podniosła przeciwko aktowi następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w ten sposób, że Wojewoda nie uzasadnił wszczęcia postępowania nadzorczego ani nie przedstawił w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego jakichkolwiek zarzutów względem stanowiska nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie stosowania się władz Miasta [...] do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, co w konsekwencji uniemożliwiło Skarżącemu złożenie koniecznych wyjaśnień, których treść miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia;

2. art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechania w zakresach: wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy;

3. art. 171 Konstytucji RP oraz 85 u.s.g. poprzez zastosowanie kryterium odmiennego od kryterium zgodności z prawem do podjęcia działań nadzorczych nad działalnością gminną;

4. art. 87 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności stanowiska nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie stosowania się władz [...] do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego pomimo braku podstaw prawnych do objęcia stanowisk rady gminy nadzorem w trybie przepisów rozdziału 10 u.s.g.

5. art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności stanowiska nr [...] Rady [...]z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie stosowania się władz [...] do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji braku wynikających z przepisów prawa kompetencji Wojewody [...] do podjęcia działań w trybie nadzoru wobec oświadczeń, zawierających stanowisko Rady [...] w określonej sprawie, wydanych na podstawie Statutu [...]

6. art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności stanowiska nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie stosowania się władz [...] do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji braku przesłanki koniecznej — istotnego naruszenia prawa.

Uzasadniając zarzuty skargi, Miasto wskazało w szczególności, co następuje:

1. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. pozbawione jest podstaw prawnych, jako nie objęte normą art. 91 ust. 1 u.s.g. - nie stanowi ono bowiem ani uchwały ani zarządzenia. Zostało one bowiem skierowane wobec aktu o charakterze niewładczym, niespełniającym kryteriów uchwały organu uchwałodawczego gminy, a tym samym niepodlegającego nadzorowi Wojewody w ogóle. Wojewoda nie wykazał, aby stanowisko [...] w ogóle mogło podlegać nadzorowi w trybie ustawy o samorządzie gminnym.

Ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie i precyzyjnie zakreśla krąg aktów podlegających nadzorowi, zaś konstytucyjna zasada ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wyłącza dopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej do stosowania środków nadzoru ustrojowego oraz środków nadzoru merytorycznego. Z prawnego charakteru nadzoru w stosunku do organów zdecentralizowanych wynika zakaz rozszerzającej interpretacji przepisów regulujących uprawnienia nadzorcze.

2. Dla oceny czy dany akt, nie będący zarządzeniem, kwalifikuje się do objęcia go nadzorem, konieczne więc jest rozstrzygnięcie, czy jest to uchwała. W literaturze przyjmuje się, że nawet samo nazwanie, zatytułowanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem lub uchwałą nie jest wystarczające do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego lub aktem podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zawsze niezbędne jest ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości (vide: J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, Prz. Sejm. 2000, Nr 3, s.30).

Uchwała jest taką formą działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli podjęty we właściwym trybie, w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym. Akty takie wpływają na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek prawny. Akt administracyjny ma co do istoty charakter władczy i określa sytuację prawną indywidualnie oznaczonego adresata (jego prawa i obowiązki) w indywidualnej sprawie. Aktów niespełniających tych warunków nie można uznać za uchwały. Takiego charakteru nie posiada stanowisko Rady [...], skoro nie nakłada ono na nikogo żadnych obowiązków ani nie przyznaje żadnych praw, to nie zawiera ono cech żadnego z przejawów działania administracji publicznej, podlegających nadzorowi lub kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko zostało wprost zdefiniowane jako akt woli Rady [...] o charakterze prawnie niewiążącym, co za tym idzie nie mającym cech aktu władczego.

3. Nawet, gdyby hipotetycznie przyjąć, że stanowisko to podlegało nadzorowi, to nie doszło przy jego wydaniu do istotnego naruszenia prawa. Na mocy § 29 ust. 1 pkt 2 Statutu [...]Rada posiadała kompetencje do wyrażenia woli w formie stanowiska. Przepisy Statutu stanowią wystarczającą, samoistną postawę prawną dla prawnie niewiążących deklaracji, apeli, wezwań itp. wystosowywanych przez Radę [...] w formie stanowiska. W tym zakresie nie jest konieczne istnienie dodatkowej podstawy prawnej o charakterze materialnym, tak jak ma to miejsce w przypadku podejmowania uchwał.

Rada [...] w zakwestionowanym przez stanowisku nr [...], zgodnie z wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności tj. działania na podstawie i w granicach prawa, potwierdziła jedynie wolę stosowania się do obowiązującego prawa oraz zwróciła się do aby zasada ta stosowana była powszechnie w [...]. Stanowisko to nie wkracza w kompetencje jakiegokolwiek innego organy władzy, czy też stanowi krytykę działania któregokolwiek z organów władzy.

Przedmiotowe stanowisko to nie ma charakteru: wytycznych, zaleceń, wskazówek dla organu wykonawczego, nie jest to także akt kierownictwa wewnętrznego. Sformułowanie "Rada (...) zwraca się" ma charakter prośby skierowanej do jej adresata, nieopatrzonej żadną sankcją, ani niepopartą żadnym przepisem prawa dającym uprawnienia do jej wystosowania i oczekiwania zastosowania się do tej prośby. Forma ta jest wynikiem świadomości autora stanowiska tj. Rady [...] braku podstaw prawnych dla jakichkolwiek działań władczych. Stanowisko nr [...] Rady nie ma charakteru prawnie wiążącego, co sam przyznał Wojewoda.

Rada [...] w ciągu swojego istnienia wielokrotnie wypowiadała się w formie stanowiska w różnych kwestiach, także i takich co do których można stwierdzić, iż wykraczają poza sferę ściśle związaną ze realizacją jej zadań własnych oraz zadań zleconych, wykraczających poza sferę regionalną, oraz takich które wiązały się z krytyką działań organów państwa. Tytułem przykładu należy wymienić tu następujące stanowiska:

- nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie stosowania się władz Miasta [...] do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego;

- nr [...] z [...] marca 2016r. w sprawie zablokowania wypłaty [...] zł. na odszkodowania za dekret Bieruta;

- nr [...] z [...] marca 2015 r. w sprawie piątej rocznicy katastrofy smoleńskiej;

- nr [...] z [...] maja 2014r. w sprawie poparcia inicjatywy ustawodawczej Prezydenta RP wzmacniającej narzędzia ochrony krajobrazu;

- nr [...] z [...] listopada 2013r. w sprawie niewystarczającego poziomu finansowania ze środków publicznych świadczeń opieki zdrowotnej na terenie Miasta [...];

- nr [...] z [...]grudnia 2013 r. w sprawie sytuacji [...];

- nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie likwidacji placówek pocztowych w [...];

- nr [...] z [...]listopada 2008r. w sprawie zablokowania przez Prezydenta RP francuskiego orderu Legii Honorowej dla Prezydent [...];

- nr [..] z [...]sierpnia 2008r. w sprawie konfliktu w [...];

- nr [...] z [...] maja 2006r. w sprawie zajść ulicznych w dniach [...] maja 2006 r. (do skargi załączone zostały odpisy tychże aktów).

Akty tego rodzaju nie były dotąd kwestionowane przez organ nadzoru.

IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] lipca 2016 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V. Sąd rozpatrzył skargę Miasta [...]na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontroli działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Wniesioną skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VI. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] czerwca 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania nadzorczego, przeprowadzonego przez Wojewodę w trybie i na zasadach określonych w art.91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym było zbadanie legalności aktu podjętego przez Radę Miasta [...] i zakwalifikowanego przez organ wydający jako "stanowisko". W ocenie Wojewody treść przedmiotowego aktu prowadzi do wniosku, że w sposób bezsporny posiada on cechy aktu, zmierzającego do wywołania określonych skutków prawnych i tego tytułu podlega on nadzorowi, realizowanemu w trybie i na zasadach, o których mowa powyżej. Stwierdziwszy zatem istnienie własnego umocowania do poddania aktu Rady procedurom nadzorczym, organ zbadał legalność jego postanowień, stwierdzając jego sprzeczność z prawem, uzasadniającą wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego. Ocena sprawy i rozstrzygnięcie Wojewody są trafne.

2. Zagadnienie samorządu terytorialnego zostało uregulowane w Rozdziale VII Konstytucji RP. Należy w tym kontekście zwrócić w szczególności uwagę na art.163, stanowiący iż samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, art.164 ust.4, w myśl którego gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego oraz art.171 ust.1 i 2, w myśl których to przepisów działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. W/w ogólne zasady, dotyczące sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego zostały przeniesione do ustawy o samorządzie gminnym i tam też uszczegółowione. Stosownie do powyższego: nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art.85 ustawy), organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art.86 ustawy), organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art.87). W myśl art.91 ust.1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.90. W myśl art.91 ust.3 rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W myśl art.91 ust.4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W myśl art.91 ust.5 ustawy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie prawniczym (por. A. Matan. Komentarz do art.91 ustawy o samorządzie gminnym, publ. LEX) zakres przedmiotowy aktów, wobec których może zostać zastosowane rozstrzygnięcie nadzorcze przewidziane w art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje uchwały i zarządzenia organów gminy sprzeczne z prawem. Przepis ten nie zawiera ograniczenia, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., które odnosi się do uchwał i zarządzeń z zakresu administracji publicznej. Należy w związku z tym przyjąć, że sprecyzowanie zakresu aktów wymienionych w art. 91 u.s.g. może zostać dokonane według innych kryteriów i zakres ten będzie różny. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym: "Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt IV SA/GI 379/16, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl); "Przez sprzeczność uchwały z prawem należy rozumieć jej niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpni 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 825/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

3. Nie można zgodzić się ze skarżącym Miastem, że w postępowaniu nadzorczym zostało ono pozbawione czynnego udziału poprzez niezapewnienie przez organ nadzorczy możliwości złożenia wyjaśnień, czy też przedstawienia przez Miasto własnego stanowiska w sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia [...] maja 2016 r., które wpłynęło do Biura [...] w dniu [...] maja 2016 r., Wojewoda zawiadomił Radę o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do stanowiska nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie stosowania się władz Miasta [...] do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a kwestionowane skargą rozstrzygnięcie nadzorcze wydano w dniu [...] czerwca 2016 r. W tej sytuacji należy przychylić się do stanowiska orzecznictwa sądowego, że samo zawiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego daje jej możliwość ponownej weryfikacji uchwały i złożenia stosownych wyjaśnień. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną wydawaną w sprawie indywidualnej, lecz rodzajem orzeczenia o zgodności kontrolowanego aktu z prawem. Stosowanie w postępowaniu nadzorczym art.91 ust.5 k.p.a. ma zatem charakter pomocniczy, dla zapewnienia odpowiedniego standardu procedowania, gdyż w przepisach u.s.g. brak jest szczegółowej regulacji w kwestii szczegółowego trybu i zasad postępowania nadzorczego. Nie oznacza to jednak, że przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w pełnym zakresie (por. np wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt 37/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 października 2015 r., sygn.. akt II SA/Rz 1170/15, publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.).

4. Przepis §29 ust.1 Statutu Miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta [...] (Dz.Urz. Woj.[...]. Nr [...], poz.[...] z późn.zm.) stanowi, że: "Rada Miasta wyraża swoją wolę w formie: 1) uchwał – gdy wola Rady Miasta rodzi skutki prawne; 2) stanowisk – gdy wola Rady Miasta nie rodzi skutków prawnych, 3) ustaleń – w sprawach procedowania na sesji". W oparciu o przywołany wyżej zapis statutu skarżące Miasto wskazało, że będący przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody akt Rady, pomimo niepowołania w nim wprost w/w zapisu regulaminu, posiada charakter stanowiska Rady, nie wywołującego skutków prawnych, nie zaś - zorientowanej na wywołanie takich skutków uchwały. Z tej racji, jak wywodzi Miasto, akt ten, jako nie noszący charakteru wyszczególnionych w art.91 ust.1 ustawy uchwały, czy też zarządzenia, nie podlega nadzorowi Wojewody, realizowanemu w oparciu o ten przepis. Zdaniem Miasta zatem Wojewoda zastosował instrument nadzorczy w stosunku do takiego przejawu działalności gminy, który nie podlega jego kompetencjom nadzorczym, a co najmniej nie wykazał w skonkretyzowany sposób, z czego takie kompetencje miałyby wynikać.

W ocenie Sądu nie jest w tym miejscu konieczne przeprowadzanie szczegółowych rozważań na temat tego, czy znajduje dostateczne uzasadnienie prawne wyodrębnianie z kategorii aktów, za pomocą których rada gminy wyraża swoją wolę, aktów w postaci stanowisk, tj. aktów nie wywołujących skutków prawnych, jako opozycji do uchwał, traktowanych jako akty, wywołujące takie skutki (w miejsce konieczności traktowania w/w stanowisk, pomimo niewywoływania przez nie skutków prawnych, jako aktów stanowiących rodzaj uchwały, a w konsekwencji wprost podlegających hipotezie art.91 ust.1 ustawy). Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że nawet przy uznaniu dopuszczalności rozróżniania wśród aktów podejmowanych przez radę gminy stanowisk i uchwał, jako aktów posiadających różny charakter prawny, obowiązkiem organu nadzorczego jest dokonywanie w każdym przypadku wnikliwej weryfikacji, czy pomimo oznaczenia przez radę gminy danego aktu jako stanowiska, w zamyśle nie mającego wywoływać skutków prawnych, treść tego aktu nie zmierza w istocie do wywołania takich skutków (nawet wbrew intencjom organu uchwałodawczego), przesądzając o konieczności traktowania tego aktu jako wiążącej uchwały sensu stricto, bezwzględnie podlegającej reżimowi nadzorczemu.

4.1. W tym kontekście bez wątpienia trafnie wskazał Wojewoda, że zakwestionowane stanowisko Rady zawiera sformułowania, które należy traktować jako sugerujące zamiar wywołania skutków prawnych (a tym samym odpowiadające charakterem uchwale rady gminy), a przez to podlegające kontroli co do ich legalności. Należy przywołać to zarówno pierwszy z akapitów aktu, zawierający zobowiązanie Rady do stosowania się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które nie są ogłaszane w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" ("Rada Miasta [...] przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które nie są ogłaszane w Dzienniku Ustaw RP oraz Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski"), jak i trzeci akapit, w którym Rada zwróciła się do Prezydenta [...], aby w działalności Urzędu [...] oraz innych miejskich jednostek organizacyjnych, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych uwzględnianie były w/w orzeczenia Trybunału ("Rada Miasta [...]zwraca się do Prezydenta [...], aby w działalności Urzędu [...] oraz innych miejskich jednostek organizacyjnych, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględnione były wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które nie zostaną ogłoszone w Dzienniku Ustaw RP oraz Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski").

W odniesieniu do pierwszej ze wskazanych wyżej kwestii (zobowiązanie się Rady do stosowania niepublikowanych wyroków TK) podzielić należy stanowisko organu nadzorczego, że co do zasady składanie przez organ wykonawczy gminy generalnych, wiążących deklaracji co do zakresu związania czy to przepisami prawa powszechnie obowiązującego, czy to orzecznictwem sądów powszechnych lub Trybunału Konstytucyjnego, nie znajduje dostatecznych podstaw w obowiązującym ustawodawstwie. Zakres działania gminy określony został przede wszystkim w art. 6 ust.1 oraz art.7 ust.1 u.s.g. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Drugi z przepisów stanowi, że zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, wskazując przykładowe sprawy mieszczące się w katalogu tych zadań. Z analizy tych przepisów wynika, że gmina jest samodzielna w zakresie wykonywania powierzonych jej zadań, jednakże samodzielność ta ograniczona została do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Wyjątek stanowić mogą jedynie zadania zlecone, przekazywane w trybie odrębnych przepisów. Podstawą kompetencyjną dla działań gminy jest przede wszystkim art. 18 ust. 1 u.s.g., który stanowi domniemanie jej właściwości - do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Zauważyć bowiem należy, że co do zasady kwestia obowiązywania przepisów prawnych, czy też w/w orzecznictwa jest przedmiotem zarówno regulacji konstytucyjnych, jak też szczegółowych regulacji ustawowych, wiążących wszystkie podmioty prawa, w tym jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji podjęcie przez radę gminy próby generalnego, wiążącego, a przy tym nie związanego bezpośrednio ze stosowaniem przepisów prawa w konkretnej sprawie - wyjaśniania, potwierdzania czy też doprecyzowania w/w regulacji, musi być potraktowane jako działanie wkraczające w materię zastrzeżoną dla ustaw. Rada gminy jest zatem w oczywisty sposób zobowiązana do formułowania własnego stanowiska na temat tego, czy dana sprawa, pozostająca w zakresie jej właściwości, jest poddana skutkom konkretnego wyroku TK (włączając w to kwestię oceny formalnej mocy obowiązującej tego wyroku), mając w konsekwencji powyższego pełne prawo do obrony swego stanowiska (w razie wejścia na tym tle w spór z podmiotami zewnętrznymi) przed właściwymi sądami powszechnymi, czy też administracyjnymi, niemniej, jak już wskazano powyżej, nie dysponuje uprawnieniem do generalnego przesądzania mocy wiążącej wyroków TK nawet ze skutkiem wyłącznie dla samej siebie.

Jednocześnie w znacznej części podzielić należy zastrzeżenia organu nadzorczego co do trudnej do ustalenia skuteczności prawnej zobowiązania się Rady do stosowania się do niepublikowanych orzeczeń TK, prowadzającej do wniosku, że pomimo formalnego nadania temu zapisowi kształtu normy prawnej, nie mogłaby być ona w praktyce egzekwowana. Wynika to z bezspornego faktu, iż pomimo tego, iż analizowany zapis zapowiada w sposób generalny stosowanie się Rady do niepublikowanych orzeczeń TK, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia (w sytuacji, w której zapis ten nie stanowi np. postanowienia statutu gminy), że stanowi on prawną przeszkodę do podjęcia przez inny skład Rady, w konkretnej sprawie, uchwały, nie uwzględniającej w/w postulatu. Zasadnym jest w tej sytuacji wywodzenie, że analizowany zapis nie daje się pogodzić z zasadami zaufania obywatela do państwa, stanowionego przez nie prawa i pewności prawa, wynikającymi z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art.2 Konstytucji RP).

4.2. W odniesieniu do drugiej ze wskazanych wyżej kwestii (zwrócenie się przez Radę do Prezydenta[...], aby w działalności Urzędu [...]oraz innych miejskich jednostek organizacyjnych, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych uwzględnianie były niepublikowane orzeczenia Trybunału) nie sposób odmówić racji organowi nadzorczemu, że zapis ten należy postrzegać jako de facto wiążące zalecenie, czy też wskazówki Rady [...] dla Prezydenta [...]. Nie można zgodzić się ze skarżącym Miastem, że w sytuacji, w której kwestionowany przez organ nadzorczy zapis nie posługuje się formułą "Rada zobowiązuje Prezydent [...]" a "Rada zwraca się do Prezydent [...]" to należy go traktować wyłącznie w kategorii niewiążącego apelu, nie wywołującego skutków prawnych. W ocenie Sądu temu niuansowi terminologicznemu nie należy przypisywać zasadniczego znaczenia przy ustalaniu charakteru prawnego analizowanego zapisu, albowiem znacznie bardziej doniosłe w tym kontekście są takie aspekty, jak: (-) sformułowanie w zapisie bardzo skonkretyzowanych oczekiwań Rady (tj. uwzględnianie niepublikowanych orzeczeń TK, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych), (-) skierowanie tychże oczekiwań do podmiotu hierarchicznie Radzie podporządkowanego (tj. do Prezydenta Miasta i podległych temu organowi jednostek organizacyjnych). Tym samym stwierdzić należy, że redakcja kwestionowanego przez organ nadzorczy zapisu daje wystarczające podstawy do uznania, że zapis ten (nawet wbrew intencjom Rady) formułuje wiążące zalecenia dla Prezydenta, a co najmniej nie wyklucza uprawnionego wywodzenia takich zaleceń. Okoliczność ta stanowiła w oczywisty sposób przesłankę do poddania w/w zapisu nadzorowi Wojewody i musiała prowadzić do podobnych wniosków, jak te sformułowane w kontekście samozobowiązania się Rady do stosowania się do niepublikowanych wyroków TK. Obowiązujące ustawodawstwo nie upoważnia bowiem rady gminy do formułowania pod adresem wójta, burmistrza, czy też prezydenta miasta zaleceń co do ustalania przez ten organ mocy wiążącej orzeczeń TK, wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dodatkowo podkreślenia wymaga również i ten aspekt, że o ile prezydent miasta pozostaje w hierarchicznej podległości radzie miasta, jako organ wykonawczy gminy, zobowiązany w szczególności do wykonywania uchwał rady (art.30 ust.1 u.s.g.) oraz podlegający kontroli rady (art.18a ust.1 u.s.g.), o tyle nie pozostaje w takiej zależności wobec rady w zakresie rozpoznawania jako organ administracji publicznej, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. oraz w ustawach szczególnych, indywidulanych spraw z zakresu tejże administracji, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (w tym w szczególności rada nie jest organem wyższego stopnia nad prezydentem w rozumieniu art.17 pkt 1 k.p.a.). W tej sytuacji treść akapitu trzeciego aktu Radu musi być dodatkowo kwalifikowana, jako nie znajdujące oparcia w przepisach prawa formułowanie przez Radę zaleceń w stosunku do Prezydenta, odnoszących się ściśle do sposobu orzekania przez ten organ w indywidualnych sprawach administracyjnych.

4.3. Bezspornie trafnie natomiast podnosi skarga, że co do zasady nie wykracza poza ustawowe kompetencje rady gminy, w tym w szczególności nie prowadzi do naruszenia zasady terytorialności działania gminy i jej organów, wyrażenie przez radę stanowiska/uchwały (przy założeniu, że zachowuje ona swój ściśle intencyjny charakter, tj. w szczególności nie łączy się z próbą formułowania pod czyimkolwiek adresem zaleceń o charakterze wiążącym), odnoszącej się do aktualnych kwestii prawnych, społecznych, politycznych, kulturalnych, czy humanitarnych, stanowiących przedmiot szerokiego zainteresowania opinii publicznej, posiadających znaczenie generalne, jak np. kwestia poszanowania praworządności. W sytuacji, w której chodzi o tego rodzaju kwestie o znaczeniu uniwersalnym, oczywistym jest bowiem, że potencjalnie znajdują one swoje bezpośrednie odniesienie również w wymiarze lokalnym, objętym zakresem właściwości danej gminy, nawet jeżeli uchwała nie dokonuje konkretyzacji takiego powiązania. Przyjąć w tej sytuacji należy, co do zasady rada gminy posiada umocowanie do wyrażania w tym zakresie swojego stanowiska, czy też formułowania apeli do podmiotów zewnętrznych, co jest wyrazem szeroko rozumianej dbałości o interes publiczny. Ograniczanie uprawnień organów gminy w tym zakresie stanowiłoby niewątpliwie nadmierną ingerencję w chronioną konstytucyjnie autonomię gminy.

Z powyższych względów skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.