Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1303/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2002 nr 42 poz 368
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 314/09 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Krakowie przyznał M. J. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] [...] w Krakowie w trybie art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.). W dniu 22 grudnia 2006 r. M. J. zmarła.

Pismem z dnia 16 czerwca 2008 r. M. B. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Krakowie o przepisanie na niego umowy najmu ww. lokalu mieszkalnego.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. M. B. ponownie zwrócił się z prośbą o wydanie przedmiotowej decyzji, uzasadniając wniosek sytuacją finansową w jakiej się znajduje i brakiem możliwości uzyskania innego lokalu mieszkalnego. Wnioskodawca dodał, iż równocześnie wnosi o rozważenie możliwości zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu z opcją jego wykupu, stosownie do zasad określających sprzedaż lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie Agencji. Jednocześnie strona dołączyła dokumenty, które jej zdaniem potwierdzały wyjątkową sytuację i zasadność złożonego wniosku.

Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 29 i art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odmówił wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w Krakowie przy ulicy [...] [...] m. [...], w trybie art. 29 powołanej ustawy na rzecz M. B..

W uzasadnieniu podał, iż zasób mieszkaniowy będący w dyspozycji WAM przeznaczony jest na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej. Z uwagi, iż w Krakowie występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe osób uprawnionych (żołnierzy zawodowych) i obecnie na przyznanie mieszkania czeka około 414 osób, organ ma obowiązek w pierwszej kolejności realizować uprawnienia tej grupy.

Od powyższej decyzji M. B. wniósł odwołanie podnosząc, iż uzyskał decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu wraz z żoną i dzieckiem już w 2005 r. Zarzucił organowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 29 ww. ustawy, poprzez zbyt daleko idące swobodne uznanie organu decyzyjnego w zakresie pojęcia "sytuacji wyjątkowej".

Po rozpatrzeniu odwołania M. B. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż znowelizowane przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nakładają na WAM obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Zasób mieszkaniowy stanowiący mienie Skarbu Państwa, a pozostający w dyspozycji Agencji przeznaczony jest, co do zasady, na potrzeby żołnierzy zawodowych. Od tej zasady ustawodawca przewiduje wyjątek, który reguluje art. 29 przywołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego WAM, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Ustawodawca nie sprecyzował jakie przypadki należy uznać za wyjątkowe, a zatem pozostawił tę kwestię do decyzji organowi rozstrzygającemu sprawę.

Podkreślił, że interpretując znaczenie pojęcia sytuacji wyjątkowej trzeba odnieść się do definicji zawartej w Słowniku Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1981. Zgodnie ze słownikiem, na wyjątkowość sytuacji składa się – bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe – położenie w jakim się ktoś znajduje. Ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. Zgodnie zaś z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny – wyrok z dnia 10 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 1519/07, "sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach i zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Chodzi tu o takie okoliczności jak, np.: ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa. Takie zdarzenia w rozpatrywanej sprawie nie występują. Okoliczności na jakie powołuje się skarżący, tzn. według skarżącego trudna sytuacja finansowa, występują dość często i dotyczą wielu osób. Zatem nie można zaliczyć ich do wyjątkowych.

Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że M. B. w przedmiotowym lokalu zameldowany jest od 2005 r. i mieszka w nim wraz z dzieckiem i żoną. Skarżący zatrudniony jest w przedsiębiorstwie handlowo-usługowym i otrzymuje wynagrodzenie w wysokości ok. 2.240 zł netto miesięcznie. Żona wnioskodawcy nie pracuje, zajmuje się wychowaniem ich syna. Skarżący w odwołaniu wskazał, iż posiada ciężką sytuację finansową, która, jak twierdzi, uniemożliwia nabycie lokalu mieszkalnego w innym trybie.

W ocenie Prezesa WAM, przedstawione przez stronę okoliczności nie mają charakteru wyjątkowego. Za sytuację wyjątkową nie może być uznany brak uprawnienia skarżącego do innego lokalu, czy też niewystarczające środki na zakup mieszkania na wolnym rynku. Sytuacja taka nie należy do wyjątków, a ponadto gdyby intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 29 ustawy miało być przyznanie prawa do lokalu w razie braku uprawnienia do innego lokalu, lub braku możliwości zakupu mieszkania we własnym zakresie, to byłoby to wyrażone expressis verbis w treści ustawy. Celem art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie było ustanowienie podstawy do pomocy o charakterze wyłącznie socjalnym, pomocy dla tych osób, które nie mają prawa do żadnego lokalu czy domu. Celowi temu służą inne instytucje działające na innych podstawach prawnych.

Organ odwoławczy dodał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, chyba że brak jest realnych możliwości. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II SAlWa 1041/06, w tym wypadku interes żołnierzy zawodowych oczekujących na realizację swoich ustawowych uprawnień niewątpliwie góruje nad interesem skarżącego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wymienionej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, zarzucił naruszenie prawa procesowego, w szczególności postanowień art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 3 K.p.a. oraz art. 9 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (EKDPA) poprzez niewłaściwe i nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, co skutkowało naruszeniem zakresu swobody uznania organu decyzyjnego, a także art. 5 ust. 1 i 2 EKDPA poprzez naruszenie zasady równego traktowania obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji oraz naruszenie prawa materialnego – art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego pod określoną normę prawną i w efekcie przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca wyjątkowa sytuacja.

Dodał, iż pracodawca wypowiedział skarżącemu umowę o pracę, co w rezultacie skutkować może utratą podstawowych środków egzystencji dla skarżącego i jego rodziny, a co stanowiłoby także przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Rozpatrując skargę M. B. na powyższą decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a co za tym idzie podlega oddaleniu.

Sąd wskazał, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) stanowiący, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej.

Podkreślił, że sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem jedynie badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że wydanie takiej decyzji nie jest obligatoryjne – a zatem pozostawione jest uznaniu administracyjnemu. Ponieważ ustawa nie zawiera definicji pojęcia "sytuacji wyjątkowej", organ zasadnie odniósł się do literalnego brzemienia tego pojęcia, powołując się na Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1981. Na wyjątkowość sytuacji składa się – bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe – położenie w jakim się ktoś znajduje oraz posiadane warunki ekonomiczne, majątkowe, materialne i mieszkaniowe. "Wyjątkowo" oznacza w sposób niezwykły, szczególny, bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach – Nowy Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003. Do oceny organu należało zatem podjęcie decyzji o odmowie, bądź przyznanie skarżącej prawa do zamieszkania w tym lokalu.

W ocenie Sądu I instancji, podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane z poszanowaniem reguł procesowych oraz w ramach dopuszczalnych granic uznania administracyjnego.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że ustawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Zatem w pierwszej kolejności, na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, uprawnieni są żołnierze zawodowi. Kiedy potrzeby mieszkaniowe osób uprawnionych na gruncie tej ustawy nie są zaspokojone, to interes tej formacji z pewnością góruje nad interesem jednostki, która dodatkowo z tej grupy się nie wywodzi.

Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie interes żołnierzy zawodowych oczekujących na realizację swoich ustawowych uprawnień niewątpliwie powinien mieć pierwszeństwo nad interesem skarżącego, którego sytuacja materialna i rodzinna nie odbiega od sytuacji wielu innych rodzin.

Dodał, iż adresatem przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych powinny być osoby, które ze względu na zdarzenia losowe, wiek, niepełnosprawność nie są w stanie zabezpieczyć potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W dacie orzekania skarżący posiadał stałe źródło dochodu, żaden członek jego najbliższej rodziny nie był dotknięty niepełnosprawnością czy poważną chorobą, nie zaistniały także takie zdarzenia, które nie pozwalały przezwyciężyć trudności związanych z nabyciem lokalu mieszkalnego, chociażby w drodze najmu na wolnym rynku.

Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego zmiany stanu faktycznego sprawy ze względu na dokonanie przez pracodawcę wypowiedzenia stronie umowy o pracę, Sąd I instancji wskazał, iż nie może on mieć znaczenia w sprawie. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień jej wydania. Nie można zatem czynić organowi zarzutu, iż wydał on błędne rozstrzygnięcie z tego powodu, że po wydaniu decyzji zaistniały okoliczności, których nie dało się przewidzieć. Dodał, iż utrata pracy nie należy do tej grupy zdarzeń, które wywołują długotrwałe skutki.

Od powyższego wyroku M. B. w ustawowym terminie wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa procesowego w postaci art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odpowiednio, w związku z art. 230, 232 i 233 K.p.c. przez zignorowanie zarzutów skarżącego zawartych w skardze z dnia 1 marca 2009 r. oraz piśmie procesowym skarżącego z dnia 16 kwietnia 2009 r., będącego odpowiedzią na odpowiedź skarżącego z dnia 17 marca 2009 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenie prawa materialnego w postaci zawężonej wykładni i zastosowania art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez ograniczone określenie "sytuacji wyjątkowej".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do zarzutu skarżącego, że organ decyzyjny na etapie postępowania sądowego, oprócz suchego podania informacji o liczbie żołnierzy zawodowych oczekujących na kwatery wojskowe, nie podał bardziej szczegółowych danych uprawdopodobniających te dane, a w szczególności perspektywę i sposób zaspokojenia tych potrzeb kadry zawodowej. Chodzi tu zwłaszcza o wskazanie takich działań jak inicjowanie i pomoc osobom zajmującym kwatery wojskowe, a niebędące żołnierzami zawodowymi, w zakresie uzyskania innych lokali, zwłaszcza lokali w ramach Wojskowego Towarzystwa Budownictwa Społecznego lub w ramach uzyskiwania lokali i pomieszczeń zastępczych w różnych formach.

W skardze kasacyjnej podkreślono również, że pozbawienie skarżącego i jego rodziny miejsca zamieszkania w sytuacji, gdy nie ma on, realnie rzecz biorąc na obecnym etapie, możliwości uzyskania innego lokum, jego zdaniem, narusza te zasady, w sytuacji, gdy przez wiele lat opiekował się zniedołężniałą żoną po kombatancie, pokrywał koszty użytkowania i utrzymania mieszkania, które ta osoba nie mogła ponieść, także kosztem potencjalnego obniżenia możliwości uzyskania mieszkania dla najbliższej rodziny na ogólnych zasadach.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, iż argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wobec zapisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i braku zdefiniowania ustawowego pojęcia sytuacji wyjątkowej, nie ma on uprawnień do merytorycznego kontrolowania zasadności swobodnego uznania organu decyzyjnego wydaje się o tyle chybiona, że taka intencja ustawodawcy powodowałaby wyłączenie przepisem możliwości kontroli granic swobodnego uznania, co stanowiłoby niejako wyjątek na tle innych przepisów dopuszczających swobodne uznanie organu decyzyjnego, na przykład w sprawach podatkowych.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Dodał, iż odnosząc się do zarzutu pominięcia wskazanych przez skarżącego postanowień Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, należy wskazać, iż Kodeks ten nie jest aktem wiążącym w Polsce, może być traktowany jedynie jako akt wytyczający pożądane standardy działania administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., którego naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzuca skarżący sąd może z urzędu albo na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Uzasadniając ten zarzut skarżący wywodzi, że Sąd I instancji nie odniósł się do pisma z dnia 16 kwietnia 2009 r., w którym postawił Prezesowi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zarzut niewskazania zasobów kwater na terenie Krakowa oraz stosunku liczby kwater zajmowanych przez czynnych żołnierzy do lokali w zasobach Agencji zajmowanych przez żołnierzy niebędących żołnierzami jak też osób nieuprawnionych do zajmowania takich mieszkań.

Wspomniane pismo z dnia 16 kwietnia 2009 r. nie zawiera w swej treści wniosku skarżącego o przeprowadzenie przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie, jak również nie wyjaśnia, jakie to istotne wątpliwości zostałyby wyjaśnione, gdyby Sąd posiadał taką informację.

O istotnych wątpliwościach można mówić tylko wówczas, gdy kluczowe dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione i są sporne. Sąd administracyjny nie może bowiem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Czyli dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nawet w sytuacji, gdyby dowód taki byłby oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez Sąd nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, gdyż przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza.

Z akt sprawy wynika, że skarżący nie składał wniosku o przeprowadzenie dowodu, a Sąd z urzędu, o czym była mowa wyżej, może go przeprowadzić tylko wtedy, jeśli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Sąd w niniejszej sprawie tych wątpliwości nie miał, bowiem stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie było potrzeby przeprowadzania jakiegokolwiek dowodu. Samo stwierdzenie, iż organ powinien wykazać się stosownymi dowodami w przedmiocie stanu zasobów lokalowych nie jest równoznaczne z żądaniem przeprowadzenia dowodu.

Nietrafny jest także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i zawężenie użytego w przepisie pojęcia "sytuacji wyjątkowej". Stosownie do tego przepisu w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej może wydać decyzję o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Z konstrukcji przepisu wynika, że jest on oparty na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że w przypadkach w nim wymienionych organ dysponuje możliwością wyboru skutku prawnego. Może on więc wydać zarówno decyzję pozytywną zezwalającą innej osobie niż żołnierz w służbie stałej na zamieszkanie w lokalu znajdującym się zasobie mieszkaniowym Agencji lub wydać decyzję negatywną odmawiającą przyznania takiego uprawnienia. Ustawodawca nie wskazał przy tym wyraźnie reguł takiego wyboru konsekwencji prawnych, do których odnosi się hipoteza omawianej normy prawnej. Określił natomiast granice decyzji pozytywnej, przewidując, że przedmiotowe zezwolenie może być udzielone tylko w sytuacji wyjątkowej i jedynie za zgodą Ministra Obrony Narodowej. Tego typu regulacja dowodzi, że w przypadku niezaistnienia sytuacji wyjątkowej i nieuzyskania zgody Ministra Obrony Narodowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji nie może w ogóle wydać decyzji pozytywnej. W sytuacji zaś, gdy przesłanki te są jednak spełnione organ dysponuje uznaniem, a więc możliwością wyboru rozstrzygnięcia sprawy.

Granice rozstrzygnięcia według uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Jest oczywiste, że podstawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest zapewnienie mieszkania żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową. To właśnie powinności w tym zakresie stanowią interes społeczny, o jakim mowa w art. 7 K.p.a. Zasób mieszkaniowy pozostający w dyspozycji Agencji przeznaczony jest co do zasady na potrzeby żołnierzy zawodowych. Odstępstwo od tej zasady przewidziane zostało w art. 29 ustawy i możliwe jest wyłącznie w razie wystąpienia "sytuacji wyjątkowej". Ustawa o zakwaterowaniu nie definiuje pojęcia sytuacji wyjątkowej. Niewątpliwie sytuacja wyjątkowa może mieć różne znaczenie w zależności od okoliczności konkretnej sprawy.

Na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe położenie, w jakim się ktoś znajduje oraz posiadane warunki ekonomiczne, majątkowe i mieszkaniowe (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1981), a ponadto ciężar udowodnienia i wskazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na wnioskodawcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena prawna Sądu I instancji, że sytuacja skarżącego nie jest wyjątkową w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP jest poprawna. W szczególności, o wyjątkowości sytuacji skarżącego nie może przesądzać brak środków finansowych na zakup mieszkania, ponieważ w takiej sytuacji znajduje się znaczna część obywateli tego kraju. Należy przy tym przypomnieć, że celem cyt. art. 29 nie było ustanowienie podstawy prawnej do udzielania pomocy o charakterze wyłącznie socjalnym, pomocy dla osób, które nie mają prawa do żadnego lokalu czy domu. Celowi temu służą bowiem inne instytucje działające na innych 'podstawach prawnych – por. wyrok WSA z 19 grudnia 2006 r., II SA/Wa 1848/06.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.