Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2741/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 i 148
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7 , art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi S. w S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego S. w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. w S. (dalej też jako "skarżący", ["S."] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też jako "Prezes NFZ") z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też jako "Dyrektor [...] OW NFZ") z dnia [...] czerwca 2013 roku Nr [...] oddalającą odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, świadczenia w zakresie: badania endoskopowe przewodu pokarmowego - kolonoskopia, na obszarze [...].

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. dalej też jako "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej też jako "k.p.a.").

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] lutego 2013 r. ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2016 r. w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, świadczenia w zakresie: badania endoskopowe przewodu pokarmowego - kolonoskopia, na obszarze [...]. Organ zaznaczył, że oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wskazane m. in. w:

1. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 111, poz. 653 ze zm.);

2. Zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z późniejszymi zmianami,

3. Zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z późniejszymi zmianami,

4. Zarządzeniu nr 71/2012/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieki specjalistycznej.

Komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u dwóch oferentów, w tym również u skarżącego. Następnie przyjęła do dalszego postępowania cztery oferty, przy czym oferta skarżącego zajęła 3 pozycję, z łączną liczbą 20,247 punktów w tym za: ofertę cenową - 12,247 punktów, jakość - 3,000 punktów, dostępność - 5,000 punktów. Następnie, komisja konkursowa, przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej. Ostatecznie, w rankingu końcowym po negocjacjach, oferta skarżącego została sklasyfikowana na 3 pozycji. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru dwóch oferentów, którzy w rankingu końcowym uzyskali co najmniej 29,875 pkt. Dokonując rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania w dniu [...] maja 2013 r. nie wybrała zatem oferty skarżącego, ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez skarżącego liczbę 20,247 punktów.

Od rozstrzygnięcia powyższego postępowania skarżący wniósł odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w którym zarzucił między innymi dokonanie w trakcie konkursu zmiany zasad oferowania świadczeń, co znacznie pogorszyło ocenę skarżącego. Skarżący wskazał nadto, że ustalenie dodatkowego kryterium dotyczącego dotychczasowego doświadczenia w udzielaniu przedmiotowych świadczeń eliminuje wprost nowe jednostki.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku nr [...] oddalił odwołanie skarżącego. W ocenie Dyrektora [...]OW NFZ przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa i zarządzeniami Prezesa NFZ, a w jego trakcie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Organ pierwszej instancji podkreślił, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżący, w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, że zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Ponadto organ wskazał, że komisja konkursowa podjęła decyzję o zaproszeniu do negocjacji tych dwóch oferentów, których oferty zostały ocenione najwyżej za kryteria niecenowe. Zdaniem organu przeprowadzenie negocjacji z odwołującym się nie spowodowałoby zmiany jego pozycji w rankingu końcowym ze względu na niską ocenę kryteriów niecenowych.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Prezesa NFZ, w którym podniósł zarzut zmiany obowiązujących zasad w trakcie postępowania konkursowego, niewykorzystania posiadanego potencjału technicznego skarżącego w wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, jak również pominięcia przeprowadzenia negocjacji udokumentowanych protokołem.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 roku Nr [...]. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zmian zasad w trakcie postępowania konkursowego zauważył, że komisja konkursowa analizując oferty świadczeniodawców składane w dwóch postępowaniach konkursowych w zakresach: badania endoskopowe przewodu pokarmowego - gastroskopia oraz badania endoskopowe przewodu pokarmowego - kolonoskopia wezwała oferentów do podziału deklarowanego czasu pracy pracowni endoskopowych między wymienione wyżej zakresy świadczeń z wyjątkiem sytuacji, gdy czas ten został podany rozłącznie w ofertach. Skarżący zadeklarował w obu ofertach, dla obu zakresów świadczeń te same godziny udzielania świadczeń i identyczny przedział czasowy , tj. "powyżej 12 godzin do 24 godzin włącznie" (łączny czas dostępności pracowni dla obu zakresów świadczeń określono na 16 godzin). Skarżący dokonał, podobnie jak inni oferenci, podziału tego czasu na poszczególne zakresy i na tej podstawie zmieniono treść jego odpowiedzi ankietowej.

Odnośnie zarzutu niewykorzystania posiadanego potencjału skarżącego, organ podkreślił, że celem postępowania konkursowego jest zabezpieczenie dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej na określonym terenie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zatem organy nie mogą odnieść się do posiadanego przez skarżącego potencjału, nie uwzględnionego w kryteriach oceny postępowania konkursowego. Co więcej, samo prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej związanej z udzielaniem świadczeń zdrowotnych związane jest z ryzykiem ekonomiczno-finansowym, na które Narodowy Fundusz Zdrowia nie ma i nie może mieć wpływu. W kontekście kwestii doświadczenia w wykonywaniu przedmiotowych badań endoskopowych organ przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. (Sygn. akt VII SA/Wa 950/06), z którego wynika, że uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu.

Odnosząc się do pominięcia skarżącego w negocjacjach organ wyjaśnił, że spośród czterech oferentów do negocjacji zaproszono dwóch spośród nich, którzy uzyskali najwyższą punktację ofert w rankingu. Nawet przedstawienie przez skarżącego minimalnej ceny w ofercie cenowej nie pozwoliłoby uzyskać mu liczby punktów umożliwiających usytuowanie oferty powyżej linii odcięcia. Stąd też komisja konkursowa zasadnie odstąpiła od zaproszenia skarżącego do negocjacji.

Zdaniem organu odwoławczego, komisja konkursowa postępowała zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności zgodnie z ustawą o świadczeniach, a także wytycznymi Prezesa NFZ oraz regulaminem komisji konkursowej. W konsekwencji organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia interesu prawnego skarżącego i nie uwzględnił jego odwołania.

Na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze wskazał, że prowadząc przedmiotowe postępowanie [...]. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia zmienił w trakcie trwania konkursu zasady oferowania świadczeń, co znacznie pogorszyło jego ocenę. Narodowy Fundusz Zdrowia w komunikacie z dnia [...] marca 2013 r. wyraził zgodę na podanie łącznego czasu pracy pracowni endoskopowych. Sytuacja taka powodowała, że praca Poradni Endoskopowej obejmowała 12 godzin do 24 godzin włącznie. Tymczasem dokonana zmiana zasad wymusiła obniżenie czasu pracy Pracowni Endoskopowej do 12 godzin lub mniej. Taka zmiana zasad w trakcie trwania konkursu, zdaniem skarżącego SPZOZ, jest niedopuszczalna i naruszyła nabyte już prawa oferentów, a w konsekwencji spowodowała obniżenie ilości punktów. Trudno takie działania Narodowego Funduszu Zdrowia uznać za właściwe, gdyż narusza zasady uczciwej konkurencji pomiędzy podmiotami uczestniczącymi w konkursie. Dokonując oględzin Pracowni Endoskopowej i jej wyposażenia, zespół wizytujący miał możliwość zapoznania się z wysokiej klasy sprzętem endoskopowym. Sprzęt ten zakupiony został wyłącznie w celu pozyskania kontraktu na przedmiotowe badania. Natomiast skarżone rozstrzygnięcie spowoduje niewykorzystanie tego nowoczesnego sprzętu i wyposażenia przez następne trzy lata. Po tym okresie sprzęt ten i wyposażenie nie będzie już przedstawiło żadnej wartości diagnostycznej i stanie się najprawdopodobniej sprzętem przestarzałym. Taki wybór oferentów jest wyrazem niegospodarności i braku troski o pacjentów i trudno uznać aby mieścił się w pojęciu ryzyka ekonomicznego skarżącego, tak jak to dostrzega Prezes NFZ. Skarżący zwrócił zarazem uwagę na fakt, że w poprzednim konkursie składając ofertę nie została ona wybrana, albowiem na dzień składania oferty nie posiadał on wymaganego sprzętu i urządzeń. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem sprzęt ten miał posiadać w dniu podpisania ewentualnej umowy. Oświadczenie to zostało zrealizowane i skarżący zakupił sprzęt i urządzenia wierząc, że w obecnym konkursie jego oferta zostanie wybrana i kontrakt w ramach tego świadczenia podpisany. Przygotowując się skarżący utworzył złożoną z wysokiej klasy specjalistów pracownię endoskopową. Skarżący podkreślił, że komisja konkursowa prowadząc konkurs ma możliwość poprzez negocjacje doprowadzenia do porównywalności wszystkich ofert. Podjęcie takich negocjacji zostało przez jednakże zaniechane i doprowadziło wprost do marnotrawstwa sprzętu, wyposażenia i aktywności rozwojowej skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a."

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyń określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz mając na uwadze przepis art. 134 ustawy o świadczeniach, należy uznać, że jest ona zasadna, albowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W myśl art. 134 ustawy o świadczeniach Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że w postępowaniu przed organami NFZ, w sprawie wszczętej na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia wskazującego stronę umowy o świadczenie usług zdrowotnych, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Wynika to z treści art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach. Wskazane przepisy wprost stanowią, że świadczeniodawca, którego interes prawny doznał uszczerbku na skutek naruszenia zasad postępowania konkursowego, może skorzystać z odwołania w trybie i na zasadach określonych w ustawie, a organy Funduszu rozpoznając ten środek są zobowiązane do wydania decyzji administracyjnej.

W kontekście tych regulacji przyjąć należy, że postępowanie wszczęte odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym. Przepisy ustawy o świadczeniach nie wprowadzają modyfikacji w zakresie zasad tego postępowania co oznacza, że przed organami Funduszu znajdują zastosowanie wszystkie reguły wynikające z k.p.a., a w tym zasada praworządności określona w art. 6 k.p.a., której źródło wywodzi się z art. 7 Konstytucji RP stanowiąca, że administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11), Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ i następnie przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach). Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach). Zarówno organ I instancji, jak i Prezes Funduszu są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego odwołujący się oferent uzyskał niższą punktację od oferentów, z którymi została zawarta umowa.

Oznacza to, że uzasadnienie ilości punktów przyznanej oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert oferentów, co winno znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z czym wiąże się przedstawienie analizy przeciwstawionych ofert, które konkurs wygrały.

Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy w aktach sprawy na ponumerowanych stronach akt administracyjnych k. 22-23 verte znajduje się decyzja z [...] czerwca 2013 r. nr [...][...] Oddziału Wojewódzkiego oddalająca odwołanie strony. Ta decyzja - na skutek odwołania strony - stała się przedmiotem badania przez organ odwoławczy. Jednakże organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2013 r. nie zauważył, że przedmiot jego kontroli powinien – zgodnie z numeracją stron decyzji - zawierać 7 stron, gdy de facto zawiera 3 i pół strony. Należy zwrócić uwagę, że brak jest strony 2, 4 i 6 i nie chodzi o wyjęcie kart decyzji, bowiem na odwrocie strony nr 1 jest strona nr 3, na odwrocie strony nr 5 znajduje się strona nr 7.

Należy zatem uznać, że organ odwoławczy procedował na podstawie niekompletnej decyzji, bowiem tylko taka znajduje się w aktach administracyjnych i do tej okoliczności się nie odniósł. Wprawdzie posiadał stanowisko organu I instancji nadesłane w odpowiedzi na odwołanie, jednakże nie może ono zastąpić obowiązku ustosunkowania się faktycznego i prawnego do argumentacji zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany był bowiem, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z argumentacji organu odwoławczego wynika, że komisja swoim postępowaniem objęła analizę ofert świadczeniodawców składanych w dwóch postępowaniach konkursowych: badaniach endoskopowych przewodu pokarmowego – gastroskopia i badaniach endoskopowych przewodu pokarmowego – kolonoskopii i dlatego wezwała oferentów do korekty deklarowanego czasu pracy - "chyba, że w złożonych ofertach czas ten określony był rozłącznie". Należy podnieść, że z załącznika 15b (k. 63-64 akt adm.) wynika, że oferent nie był wzywany do usunięcia braków formalnych oferty.

Tymczasem z uzasadnienia nie wynika, którzy oferenci mieli zadeklarowany rozłącznie czas pracy w/w pracowniach badań endoskopowych i jak się on przedstawiał w porównaniu z ofertami skarżącej. Okoliczności tej nie da się skontrolować z uwagi na brak zarówno analizy przeprowadzonej w uzasadnieniu jak i akt innych oferentów pozwalających na dokonanie porównania. Okoliczność ta może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ skarżący całkowicie stracił punkty za dostępność w zakresie harmonogramu pracy komórki (15 pkt) po tym, jak organ dokonał mu zmian w treści odpowiedzi na pytania ankiety. Do tego, by skontrolować, że nie został naruszony art. 134 ustawy o świadczeniach nie wystarczy przedstawiona przez organ I instancji w odpowiedzi na odwołanie i powielona częściowo przez organ odwoławczy łączna punktacja uzyskana przez 2 oferentów, z którymi umowa została podpisana w zestawieniu z punktacją skarżącego.

Do tego, by dokonać – na gruncie niniejszej sprawy – rzeczywistej, a nie iluzorycznej kontroli sposobu porównania ofert w sytuacji, gdzie strona zmieniała odpowiedzi na żądanie komisji konkursowej w toku postępowania – niezbędne jest skontrolowanie jak wyglądał i czy miał miejsce taki zakres zmian u konkurentów decydujący o punktacji za "dostępność". Jest to istotne, bowiem w zakresie dostępu dla osób niepełnosprawnych wszyscy oferenci uzyskali tożsamą punktację (5 pkt).

Wgląd w rzeczywistą "dostępność" w konfrontacji z ofertami jest okolicznością o tyle istotną, że żaden z oferentów nie uzyskał dobrego wyniku w kryterium "jakości", gdzie zasadniczym warunkiem rankingującym - za 20 punktów w zakresie jakości badań było wykonywanie "co najmniej 800 badań endoskopowych przewodu pokarmowego zrealizowanych rocznie w pracowni" – także poza umowami z NFZ.

W przedmiocie tego pytania, określonego jako "rankingujące" – w sytuacji, gdy komisja wezwała oferentów do korekty deklarowanego czasu pracy badań endoskopowych przewodu pokarmowego – oddzielnie gastroskopii i kolonoskopii, to także powstają zasadnicze wątpliwości co do rzeczywistego przełożenia treści pytania rankingującego "jakość badań" na realną ich jakość, jako kryterium różnicujące ocenę.

Należy zwrócić uwagę, że w formularzu ofertowym z [...] marca 2013 r. w odpowiedzi na pytanie 1.5.1.1. skarżący odpowiedział TAK (k.91 akt adm). Jego oferta spełniała wymagane warunki, co potwierdza załącznik 28 (k.35 akt adm.) Organ nie podał podstawy prawnej swoich działań, które nie zostały ani udokumentowane, ani wyjaśnione co do zmiany odpowiedzi na NIE, a w konsekwencji utratę 20 punktów.

Pytanie mające zasadniczo stanowić o jakości badań endoskopowych przewodu pokarmowego nie zmierza także do rozdzielenia ilości badań odpowiednio na gastroskopię i na kolonoskopię. Sformułowanie dotyczy łącznie wszystkich badań endoskopowych przewodu pokarmowego, jakie były wykonywane przed przystąpieniem oferenta do konkursu i oznacza, że dopiero przeprowadzanie ich w ilości co najmniej 800 rocznie przed przystąpieniem do konkursu ofert – stanowiło o rzeczywistej jakości badań, bowiem dawało aż 20 punktów za "jakość badań", w porównaniu z możliwymi do uzyskania 3 punktami za posiadanie Certyfikatu ISO. Uzależnienie punktacji za jakość od pułapu co najmniej 800 przeprowadzonych badań spowodowało, że takiej ilości przeprowadzonych badań endoskopowych przewodu pokarmowego żaden oferent nie wykazał i w konsekwencji wszyscy oferenci uzyskali za "jakość" jedynie po 3 punkty.

W tej sytuacji budzi uzasadnione wątpliwości, w ocenie Sądu, przedłożenie wyłącznie kryteriów niecenowych (jakości i dostępności) jako jedynie przesądzających o wyborze dwóch oferentów do zaproszenia do negocjacji, co w konsekwencji zdecydowało o ich wyborze.

Zdaniem Sądu, powyższe wskazuje, że Prezes NFZ nie wykazał, że konkurs w rozpoznawanej sprawie był przeprowadzony zgodnie z art. 134 ustawy o świadczeniach, czyli w warunkach poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy w przedmiocie świadczenia usług zdrowotnych.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Oznacza to, że ustawowe wymogi porównania ofert nie zostały w sposób przejrzysty i poddający się kontroli odzwierciedlone w stanie faktycznym zaskarżonej decyzji. Na tle art. 134 ustawy o świadczeniach, pomimo jednoznacznych zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej z dnia 3 czerwca 2013 r. od rozstrzygnięcia konkursu, żaden z organów wypowiadających się w sprawie wydanymi rozstrzygnięciami, z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów porównawczych - wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i powołanych zarządzeń Prezesa Funduszu oferta skarżącego uzyskała wyniki gorsze od ofert, które konkurs wygrały. Samo wskazanie przez organ uzyskanej punktacji nie poddaje się kontroli, tym bardziej, że organ nie podjął próby wyjaśnienia tego w uzasadnieniu. Do akt załączono jedynie dokumentację dotyczącą skarżącego i brak jest możliwości jej konfrontacji z dokumentacją drugiego i trzeciego oferenta, którzy konkurs wygrali i bez analizy dokumentacji tych oferentów w stosunku do ujawnionych danych skarżącej.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia tego konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej spółki w relacji do oferty podmiotów, które konkurs wygrały i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen.

Oznacza to, że wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach

Tym samym organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Brak porównania przedmiotowych ofert, na podstawie jednolitych kryteriów wynikających z przepisów ustawy i przepisów obowiązujących komisję, uniemożliwiło również Sądowi zbadanie legalności zaskarżonych decyzji.

Z tych względów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia powinien uwzględnić poczynione uwagi i dokonać analizy porównawczej obu ofert, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.