Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2711/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73  ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7,  art. 77  par. 1 i  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Mariola Kowalska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Bińczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz [...] Sp. z o. o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Sp. z o.o. w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju złożyła [...] Sp. z o.o. w [...].

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Decyzją z [...] grudnia 2014 r., [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie, przez Miasto [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną [...], obecnie [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości powyższą decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka [...].

Decyzją z [...] października 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. i wskazał, że zebrany materiał dowodowy potwierdza spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie.

Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [...] w była [...] w [...], a obecnie jej właścicielem jest [...] Spółka z o.o., co potwierdza księga wieczysta nr [...].

Zdaniem organu, w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, czego dowodzi: rozporządzenie Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r., na mocy którego ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z [...] marca 2004 r. w sprawie nazewnictwa ulic [...], ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] otrzymała nazwę ul. [...], zdjęcia lotnicze z [...] maja 1997 r. i [...] maja 1999 r., wykonane przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] wraz z nałożonymi granicami działki nr [...], przedstawiające przebieg ul. [...], oświadczenie Naczelnika Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg I. K. z [...] grudnia 2014 r., dołączony do pisma Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] grudnia 2014 r. wyrys z mapy ewidencyjnej z [...] listopada 1989r., jak również w znajdujące się w aktach sprawy mapy zasadnicze, według których działka nr [...] była zajęta pod ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r.

Minister uznał również, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, czego dowodzi: kopia metryki ul. [...] z [...] sierpnia 1995 r., z której wynika, że ulica jest oświetlona, uzbrojona w przewody telekomunikacyjne i elektroenergetyczne, znajduje się na niej przejazd kolejowy oraz wiadukt kolejowy, kopia protokołu odbioru technicznego oświetlenia terenu z [...] czerwca 1999 r. oraz z [...] lipca 1999 r., które zostało wykonane na podstawie projektu budowlano-wykonawczego z września 1998 r. oraz projekt budowlano-wykonawczy oświetlenia ulicznego obejmujący ul. [...] z października 1998 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ wskazał, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Nie można natomiast wymagać, aby zarządca drogi wskazywał wykonawcy numery ewidencyjne działek, na których mają być wykonane czynności związane np. z konserwacją oświetlenia ulicznego czy odśnieżaniem (por. wyroki WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 381/12, z 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1961/12 i z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 601/12).

Skargę na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. w [...] zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie dowodów i nieuzasadnionym uznaniu, że wykazane zostały przesłanki zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej: p.w.u.r.a.p.), podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania nie pozwala na uznanie, że zrealizowane zostały przesłanki zastosowania powołanego przepisu, w szczególności z uwagi na niewykazanie sprawowania władztwa nad nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r. oraz niezbadanie dokładnego przebiegu i granic nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. oraz w dacie orzekania, w tym okoliczności związanych z wybudowaniem na nieruchomości chodnika;

2) w konsekwencji powyższego naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo nieudowodnienia przez organy administracji spełnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p.;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia, które ponadto w sposób rażąco lakoniczny odnosi się do zarzutów odwołania, uniemożliwiając merytoryczną analizę rozstrzygnięcia;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p. polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu i błędnym uznaniu, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta [...] jako grunt zajęty pod drogę publiczną.

Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w całości.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Miasto [...], prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną [...], obecnie [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie w powołanym trybie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje zatem wówczas gdy spełnione zostaną następujące przesłanki: 1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, 2) władanie nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz 3) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości we wspomnianej dacie. Przy tym, powołane przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość zastosowania omawianego przepisu.

W sprawie nie jest sporne, że ulica [...] (obecnie [...]) stanowi drogę publiczną, pierwotnie wojewódzką, a od 1 stycznia 1999 r. powiatową, oraz że taki status miała przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nie jest również kwestionowane, że sporna nieruchomość we wspomnianej dacie stanowiła własność osoby prawnej. Okoliczności te nie budzą także wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w treści rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151), art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. oraz treści prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...].

Sporne natomiast pozostaje czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, jak również to, czy nieruchomością władało Miasto [...].

Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, to w myśl ugruntowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

W rozpoznawanym stanie faktycznym kwestią bezsporną było to, że ulica [...] w [...], obecnie [...], była i nadal jest drogą publiczną, obecnie o kategorii drogi powiatowej. Sporne zaś pozostaje, czy działka o numerze ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, stanowiąca na dzień 31 grudnia 1989 r. własność skarżącej, stanowiła część przedmiotowej drogi publicznej. Jako wystarczające dla wykazania przesłanki zajęcia ww. działki pod drogę publiczną we wspomnianej dacie Minister uznał następujące dowody: 1) zdjęcia lotnicze z [...] maja 1997 r. i [...] maja 1999 r., wykonane przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] wraz z nałożonymi granicami działki nr [...], przedstawiające przebieg ul. [...], 2) oświadczenie Naczelnika Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg I. K. z [...] grudnia 2014 r., 3) dołączony do pisma Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] grudnia 2014 r. wyrys z mapy ewidencyjnej z [...] listopada 1989 r. oraz 4) znajdujące się w aktach sprawy mapy zasadnicze, według których działka nr [...] była zajęta pod ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Rację ma jednak skarżąca, że powołane dowody nie dokumentują w sposób wystarczający faktu zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. spornej nieruchomości pod drogę publiczną. W aktach sprawy brak jest przede wszystkim jakichkolwiek dokumentów geodezyjnych opracowanych przez uprawnionego geodetę w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Tylko bowiem osoba posiadająca uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii może, na podstawie dokumentów znajdujących się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym, odtworzyć faktyczny stan przebiegu granic danego ciągu komunikacyjnego, według stanu na określoną datę, którą w tym przypadku będzie dzień 31 grudnia 1998 r. Waloru dokumentacji geodezyjnej opracowanej przez uprawnionego geodetę nie posiadają natomiast powołane przez Ministra dowody, tj. zdjęcia lotnicze, wyrys z mapy ewidencyjnej, mapy zasadnicze oraz oświadczenie z [...] grudnia 2014 r. Z tego powodu nie mogą one stanowić bezpośredniego, przesadzającego dowodu o przebiegu granicy drogi publicznej w dacie 31 grudnia 1998 r., a jedynie dowód pomocniczy, uzupełniający.

Uznać zatem trzeba, że w sprawie nie udokumentowano w sposób wystarczający wystąpienia jednej z ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, tj. faktycznego, rzeczywistego stanu zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Za przedwczesne Sąd uznał również stanowisko organów, że w sprawie została spełniona przesłanka władania spornym gruntem przez miasto [...]. Minister wskazał, że spełnienia tej przesłanki dowodzą: 1) kopia metryki ul. [...] z [...] sierpnia 1995 r. wskazująca, że ulica jest oświetlona, uzbrojona w przewody telekomunikacyjne i elektroenergetyczne, znajduje się na niej przejazd kolejowy oraz wiadukt kolejowy, 2) kopia protokołu odbioru technicznego oświetlenia terenu z [...] czerwca 1999 r. oraz z [...] lipca 1999 r., wykonanego na podstawie projektu budowlano-wykonawczego z września 1998 r. oraz 3) projekt budowlano-wykonawczy oświetlenia ulicznego obejmujący ul. [...] z października 1998 r.

Podnieść trzeba, że spełnienie przesłanki władania publicznoprawnego zależy od wykazania wykonywania w dniu 31 grudnia 1998 r. czynności faktycznych związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Pojęcie władania należy rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Oznacza to, że w pojęciu tym mieszczą się takie czynności faktyczne jak odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Zgodnie z powołaną ustawą, do zarządcy drogi należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. W myśl natomiast art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., pod pojęciem utrzymania drogi należy rozumieć wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Zatem, wnioskująca o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości w tym trybie gmina powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. W wyroku z 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie stwierdził, że przez władanie należy rozumieć wykonywanie czynności związanych z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. W konsekwencji, w pojęciu tym nie będą mieściły się takie czynności faktyczne, które nie odnoszą się do drogi publicznej, a wynikają na przykład z zakresu powierzonych gminie zadań własnych np. naprawa, konserwacja czy modernizacja sieci i urządzeń elektrycznych.

W tej sytuacji za niewystarczające do wykazania przesłanki władania za udowodnioną należy uznać powołane przez Ministra dowody potwierdzające występowanie na ulicy [...] oświetlenia ulicznego. Jak już bowiem wyżej wskazano, sam fakt, że ulica była oświetlona, czy była wyposażona w kanalizację, wodociągi, przewody telekomunikacyjne i elektroenergetyczne nie świadczy o władaniu nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy. W aktach sprawy brak jest innych dowodów, dopuszczonych zgodnie z art. 75 § 1 kpa, wykazujących władztwo publiczne nad przedmiotową nieruchomością, takich jak: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi, dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury), umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. i obejmujące tę datę czy dokumentacja powykonawcza, w tym protokoły zdawczo-odbiorcze inwestycji wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r.

Wobec powyższego, przedwcześnie przyjęły organy, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 ustawy, gdyż okoliczności dotyczące zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną oraz fakt władania nią przez Miasto [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. wymagają dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia. W tej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., bowiem organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu, poszerzy ustalenia dotyczące stanu faktycznego i zgromadzi niezbędny materiał dowodowy przy pomocy wszelkich dostępnych i pomocnych środków dowodowych, stosując art. 75 § 1 kpa. W szczególności, mogą to być dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę z zaznaczonymi granicami działki obrazującymi stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna) oraz dodatkowe dokumenty wykazujące władztwo publiczne nad przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto, organ ustali, jakie były granice ul. [...] (obecnie [...]) i jaki był jej przebieg na datę zaliczenia ulicy jako drogi kategorii wojewódzkiej. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, które wyjaśni w sposób nie budzący wątpliwości wszystkie okoliczności sprawy, organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (200 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).

.

-----------------------

2