Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1245/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 i 3, art. 3 pkt 6 i pkt 8, art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej w związku z pismem J. Z. z dnia 27 maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził w dniu 6 lipca 2011 r. oględziny na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 8, w trakcie których stwierdzono wykonywanie robót budowlanych m.in. w przejeździe bramowym, na elewacjach oficyny poprzecznej i prawej, z kolei na elewacjach budynków od strony podwórza stwierdzono istnienie ubytków tynków oraz miejscowe odparzenia.

W trakcie ponownych oględzin przeprowadzonych w dniu 27 lipca 2011 r. stwierdzono, że budynek prawej i poprzecznej oficyny jest 4 kondygnacyjny i posiada piwnicę oraz poddasze użytkowe. Obiekt jest wyposażony w instalacje: elektryczną, wodno-kanalizacyjną, gazową, ogrzewany jest elektrycznie. Pomieszczenia piwniczne, parteru i I piętra tego budynku użytkowane są jako lokale usługowe i biurowe, z kolei pomieszczenia 2 i 3 pietra nie były użytkowane w dniu kontroli. Stan obiektu określono jako dostateczny, niezagrażający bezpieczeństwu ludzi. Jednocześnie ustalono, że w budynku prawej i poprzecznej oficyny wykonane zostały następujące roboty budowlane: wymieniono okna bez zmiany wymiarów otworów okiennych, na 2 i 3 piętrze ustawiono ścianki działowe z płyt gipsowo-kartonowych, wykonano nowe wylewki na stropach, wykonano nowe fragmenty instalacji elektrycznej i wodnokanalizacyjnej oraz wentylacji, wykonano częściowo okładziny ścienne, na poddaszu budynku zdemontowano w całości konstrukcję dachową. Powyższe okoliczności ustalono na podstawie oświadczenia M. K., który wyjaśnił, że w lutym lub marcu 2011 r. konstrukcja ta zawaliła się. Nadto ustalono, że zamurowano część otworów okiennych poddasza, podwyższono przez podmurowanie ścianki zewnętrzne poddasza z obu stron, wykonano wieniec żelbetowy oraz nową konstrukcję dachu z deskowaniem i częściowym pokryciem (w dniu oględzin prowadzone były roboty dekarskie), w pomieszczeniu poddasza wykonano nowe ścianki działowe z płyt gipsowo-kartonowych oraz nową wylewkę na podłodze, ścianki poddasza zostały podwyższone od ok. 0,50m do 1,20m. Roboty te zostały rozpoczęte w lutym lub marcu 2011 r. M. K. nie okazał żadnych dokumentów, które potwierdzałyby legalność prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych. Teren budowy nie został ogrodzony, ani oznakowany tablicą informacyjną.

Wobec poczynionych ustaleń pismem z dnia 29 lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy budynku usługowo-biurowego prawej i poprzecznej oficyny, znajdującego się na nieruchomości przy ul. A nr 8 w Ł.

Urząd Miasta Ł. pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. poinformował organ I instancji, że na prowadzenie robót budowlanych przy prawej i poprzecznej oficynie budynku usługowo-biurowego znajdującego się w Ł. przy ul. A nr 8 nie było wydawane pozwolenie na budowę.

Spółka A w piśmie z dnia 23 sierpnia 2011 r. wyjaśniła, że przeprowadzenie robót budowlanych w spornym obiekcie nastąpiło w związku z otrzymanym protokołem z okresowej kontroli stanu technicznego m.in. obiektu poprzecznej i prawej oficyny znajdującej się w Ł. przy ul. A nr 8 z 11 marca 2011 r., sporządzonej przez inż. P. S. P. S. w opinii technicznej z dnia 28 kwietnia 2011 r. wezwał zarząd A do niezwłocznego przeprowadzenia robót budowlanych przy budynku oficyny poprzecznej i prawej polegających na: demontażu i usunięciu zniszczonej konstrukcji dachu tego budynku, rozbiórkę skorodowanych ścian szczytowych i zewnętrznych do warstw nośnych ścian konstrukcyjnych nie wykazujących skorodowania, odtworzenie ścian szczytowych i zewnętrznych wraz z wykonaniem koniecznego wieńca żelbetowego, wykonanie odtworzeniowe całej konstrukcji dachu wraz z jego pokryciem i obróbkami blacharskimi. W omawianej opinii technicznej wskazano, że do robót tych należy przystąpić w trybie pilnym w okresie maj-sierpień 2011 r.

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 7 września 2011 r. PINB stwierdził, że od ostatnich oględzin, które odbyły się w dniu 27 lipca 2011 r. wykonane zostały częściowo ścianki gipsowo-kartonowe na poddaszu oficyny poprzecznej od strony północnej.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał A prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku usługowo-biurowego prawej i poprzecznej oficyny, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A nr 8 oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. następujących dokumentów: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia, z uwagi na to, że postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, należy do kategorii rozstrzygnięć niezaskarżalnych.

W dniu 11 maja 2012 r. jeden z mieszkańców budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości mailowo powiadomił organ I instancji o prowadzonych przy tej nieruchomości robotach wyburzeniowych (doszło do wyburzenia kominów oraz części dachu).

W związku z powyższym zawiadomieniem organ I instancji w dniu 2 lipca 2012 r. przeprowadził czynności kontrolne na wspomnianej posesji, w trakcie których ustalono, że budynek poprzecznej i prawej oficyny jest użytkowany jako hotel. Jednocześnie stwierdzono, że od oględzin przeprowadzonych w dniu 7 września 2011 r. zrealizowane zostały kolejne roboty budowlane związane z wykonaniem nawierzchni podwórza, wykonaniem przejazdu bramowego w budynku poprzecznej oficyny. Teren północnej części nieruchomości (za budynkiem poprzecznej oficyny) został utwardzony i pełni funkcję parkingu. Z kolei w budynku frontowym znajdującym się na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 8 niemożliwy okazał się wstęp na poddasze tego obiektu. Kominy w ścianie granicznej wschodniej zostały wyburzone powyżej połaci dachowej, poszycie dachu w rejonie zlikwidowanych kominów nie zostało uzupełnione.

Kolejne oględziny w budynku użytkowanym jako B znajdującym się w Ł. przy ul. A nr 8 odbyły się w dniu 8 sierpnia 2012 r. Stwierdzono wówczas, że budynek prawej i poprzecznej oficyny jest użytkowany jako hostel. Na elewacji południowej oficyny poprzecznej trwają prace związane z ociepleniem budynku. W miejscu poprzednio wiszącego banneru reklamowego znajduje się przejazd bramowy na podwórko w północnej części nieruchomości przeznaczonej na miejsca postojowe (ok. 24 miejsca postojowe). Nawierzchnia podwórka pomiędzy frontem i oficyną poprzeczną została utwardzona kostką betonową. Hostel został otwarty na przełomie maja i czerwca 2012 r. W pozostałym zakresie protokół odnosi się do budynku frontowego znajdującego się na spornej nieruchomości.

Inspekcja Pracy jak i Państwowa Straż Miejska zawiadomiły PINB o prawdopodobieństwie dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się w Ł. przy ul. A. nr 8 na hostel (obiekt zamieszkania zbiorowego).

PINB pismem z dnia 13 listopada 2012 r. wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej z prośbą o udzielenie informacji czy organ ten przyjął zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. Urząd Miasta Ł. poinformował, że nie posiada w zasobach archiwalnych żadnych dokumentów potwierdzających legalność wykonywanych na spornej posesji robót budowlanych.

Następnie PINB w Ł. kilkakrotnie przesłuchiwał w charakterze świadków A. K. oraz P. S. na okoliczność ustalenia pierwotnej funkcji budynku prawej i poprzecznej oficyny znajdującej się w Ł. przy ul. A nr 8 oraz stanu technicznego obiektu sprzed dokonanych prac budowlanych.

W rezultacie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. rozbiórkę nadbudowanej części budynku w budynku usługowo-biurowym prawej i poprzecznej oficyny, aktualnie użytkowanego jako hotel pn. B znajdującego się na nieruchomości przy ul. A nr 8 w Ł., obejmującej: konstrukcję dachu z deskowaniem i pokryciem, wieniec żelbetowy na ścianach zewnętrznych, nadmurowane części ścian zewnętrznych z pustaków ceramicznych (od 1 do 4 warstw tzn. o wysokości do 0,90 m), ścianki działowe z płyt gipsowo-kartonowych na ruszcie metalowym na piątej kondygnacji (poddaszu).

W odwołaniu od tej decyzji A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie i nakazanie Spółce rozbiórki części nieruchomości położonej przy ul. A nr 8 w Ł., w obliczu całkowicie abstrakcyjnego oraz dowolnego przyjęcia, że w przedmiotowym przypadku doszło do nadbudowy w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, co w myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy rodzi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wprost wynika, że odwołująca nie dokonywała nadbudowy, a li tylko odtworzenia zawalonej konstrukcji dachu w trybie art. 70 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z wydanym jej zaleceniem przez uprawnionego inżyniera, a zatem, wbrew dowolnej ocenie organu opartej wręcz na całkowicie dowolnej i wybiórczej interpretacji materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, w ogóle nie można mówić o wykonaniu prac w warunkach samowoli budowlanej, co podważa jakąkolwiek zasadność zastosowania w niniejszej sprawie wskazanego przepisu, a poprzez to nałożenie na skarżącą obowiązku rozbiórki;

- art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez dowolne przyjęcie, że prace wykonane na wspomnianej nieruchomości miały charakter przebudowy, podczas gdy w żaden sposób nie wynika to z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności dokumentacji zdjęciowej oraz zeznań świadków wskazujących na to, że nie doszło do przebudowy, ale odtworzenia zarwanego (zawalonego) dachu, poprzez przywrócenie go do stanu, w jakim skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość;

- art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez dowolne przyjęcie, że prace wykonane przez skarżącą na przedmiotowej nieruchomości wymagały pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy organ nie ustalił nawet rzeczywistego charakteru wykonanych prac i stanu nieruchomości sprzed zarwania (zawalenia się) dachu;

- art. 7, 77, 80, 107 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia w jakim stanie wspomniana nieruchomość znajdowała się w chwili zarwania (zawalenia) dachu, zawłaszcza w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zeznań świadków, a ponadto zaniechanie przeprowadzenia wszystkich zawnioskowanych przez odwołującą dowodów, a zatem niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji, a poprzez to, zaniechanie wyjaśnienia okoliczności wskazywanych przez odwołującą, a w szczególności, że nie doszło do nadbudowy budynku przy prowadzonych pracach na podstawie art. 70 ustawy Prawo budowlane;

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jakie okoliczności organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł i dlaczego część dowodów, w tym dokumentów notarialnych i urzędowo poświadczonych

pominął i odmówił im wiarygodności, w sytuacji, gdy wskazany przepis obliguje organ, tym bardziej w przypadku decyzji rodzącej tak daleko idące konsekwencje dla jej adresata do wskazania, w jaki sposób i dlaczego organ ten ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdy tymczasem w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji próżno szukać jakichkolwiek wyjaśnień dlaczego organ pominął zarówno dowody w postaci aktów notarialnych i dokumentów urzędowych oraz zeznania świadków i wynikające zeń konsekwencje, zaś za podstawę rozstrzygnięcia przyjął ustalenia sprzeczne z ich treścią, a więc z jakich w takim razie względów odmówił przedstawionym dowodom wiarygodności. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, uniemożliwia pełną kontrolę wydanego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, jako całkowicie bezprzedmiotowego.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom Spółki w omawianej sprawie mamy do czynienia z budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Odwołująca wskazała, że dokonała odtworzenia, zawalonego w lutym lub marcu 2011 r. dachu. W protokole z okresowej kontroli przeprowadzonej w dniu 11 marca 2011 r. P. S. wskazał, że "zagrożenie dla ludzi oraz mienia stanowi ostatnia kondygnacja poddasza użytkowego oraz zniszczona - zarwana konstrukcja dachu budynku wraz ze ścianami szczytowymi i zewnętrznymi na ostatniej kondygnacji poddasza". Następnie P. S. w dniu 28 kwietnia 2011 r. sporządził opinię techniczną, w której wezwał Zarząd A Sp. z o.o. do niezwłocznego podjęcia działań zmierzających do poprawy stanu konstrukcji dachu, aby zapobiec stanu awaryjnego. Autor opinii zasugerował, by prace zostały podjęte w okresie maj-sierpień 2011 r. Opinii tej właściciel nieruchomości nie mógł jednakże traktować jako alternatywnej zgody, wyrażonej w zastępstwie właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, uprawniającej do przystąpienia do odbudowy części obiektu budowlanego. Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby właściciel obiektu zawiadomił jakikolwiek organ o tym, że doszło do zawalenia się części obiektu budowlanego, jak również, że wywiązał się z obowiązku określonego w art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis ten nie stanowi również uprawnienia dla inwestora, by mógł przystąpić do odbudowy rozebranej części budynku bez uprzedniego uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Przyjmując nawet, że doszło do ewentualnego zawalenia się dachu spornego obiektu, WINB podniósł, że inwestor nie nabył w takim przypadku prawa do przystąpienia do wykonywania robót budowlanych bez dochowania wymogu określonego w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zalecenia zawarte w protokole z okresowej kontroli nie zastępują stosownego pozwolenia na budowę czy zgłoszenia.

Według WINB z dokumentacji sprawy wynika, że właściciel tej nieruchomości w sposób całkowicie dowolny prowadzi wszelkie roboty budowlane na terenie swej posesji bez dochowania wymogów określonych w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak również bez wygrodzenia terenu budowy, nie prowadzi dziennika budowy, nie ustanawia kierownika budowy czy kierowników poszczególnych robót budowlanych. Takie działanie inwestora jest całkowicie bezprawne i wykazuje dużą obojętność co do konieczności przestrzegania obowiązującego prawa budowlanego. Właściciel wybudował parkingi, utwardził teren nieruchomości, wyburzył kominy na innych obiektach znajdujących się na spornej posesji, wykonał ocieplenie budynku, zmienił sposób użytkowania obiektu, co do którego części prowadzone jest niniejsze postępowanie. Wszystkie te inwestycje były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej.

Rozbiórka części budynku prawej i poprzecznej oficyny zlokalizowanej w Ł. przy ul. A nr 8 (czy jak twierdzi Spółka zawalenie tej części obiektu), a następnie odbudowa budynku stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a zatem inwestycja taka wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 29-30 ustawy.

Uwzględniając powyższe okoliczności WINB stwierdził, że organ I instancji przeprowadził niniejsze postępowanie we właściwym trybie, choć niewątpliwie postępowanie było prowadzone w sposób opieszały, ponieważ termin wywiązania się z obowiązków wskazanych w postanowieniu organu I instancji z dnia 9 września 2011 r. upłynął w dniu 31 grudnia 2011 r., a mimo to decyzja, o której mowa w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, została wydana po upływie ponad półtora roku od tej daty. Uchybienia te nie wpływają jednak na ocenę prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia.

WINB wskazał, że A jako inwestor i właściciel przedmiotowej nieruchomości miał możliwość zalegalizować samowolnie wykonaną budowę, jednakże odstąpił od tego, wobec czego zasadnie zastosowano wobec niego sankcję określoną w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Organ II instancji podkreślił również, że przy spornym obiekcie prowadzone były roboty budowlane pomimo wydania postanowienia nr [...], jednakże zasadnie organ I instancji nie zastosował w tej sprawie rygoru określonego w art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowane, zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Postanowienie nr [...] wstrzymywało roboty budowlane związane z nadbudową obiektu poprzecznej i prawej oficyny zlokalizowanej w Ł. przy ul. A nr 8. Zmiana sposobu użytkowania obiektu, przebudowa przejazdu bramowego oraz ocieplenie elewacji obiektu nie stanowią robót, które związane byłyby z nadbudową obiektu, a tylko tego typu prace budowlane zostały wstrzymane przez PINB. Powyższe oznacza, że w odniesieniu do pozostałych robót budowlanych zrealizowanych przez A na spornej nieruchomości, a związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, ociepleniem obiektu, wykonaniem parkingu, utwardzeniem terenu posesji, wyburzeniem kominów, wykonaniem nowych instalacji w obiektach znajdujących się na spornej posesji, organ I instancji zobligowany będzie do przeprowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych, bowiem te działania inwestycyjne podlegają odmiennym reżimom prawnym, a nadto dotyczą różnych obiektów budowlanych. Jednocześnie skutek wynikający z art. 48 ust. 1 i art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest dokładnie ten sam, ponieważ ustawodawca zobowiązuje organ do wydania decyzji rozbiórkowej w odniesieniu do całego obiektu lub jego części (w zależności od tego jaki zakres inwestycji został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej) zarówno w przypadku, gdy inwestor nie przedłoży dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia skutecznej legalizacji jak i wtedy, gdy nie zastosuje się do zakazu wynikającego z postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do twierdzenia Spółki, jakoby roboty budowlane stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały zrealizowane w trybie art. 70 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, WINB stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Przede wszystkim w protokole z kontroli okresowej wskazano, że dach uległ zniszczeniu, zarwaniu i należy podjąć czynności zmierzające do usunięcia zagrożeń wynikających z tego stanu rzeczy. Z kolei w opinii technicznej sporządzonej w kwietniu 2011 r. jej autor wystąpił do właściciela budynku, by w okresie od maja do sierpnia 2011 r. podjął się czynności eliminujących w/w zagrożenie, a zatem by przystąpił do naprawy dachu.

Wskazując następnie na brzmienie art. 70 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, WINB wyjaśnił, że przepis art. 70 ustawy Prawo budowlane został umiejscowiony w dziale III, rozdziale 6 zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych", regulującym obowiązki właścicieli i zarządców nieruchomości związane właśnie z utrzymaniem obiektów, zwłaszcza w sytuacjach nagłych. Regulacja art. 70 Prawa budowlanego nie jest jednakże regulacją samodzielną, określa obowiązki właściciela (zarządcy, użytkownika) związane z wykonaniem zaleceń pokontrolnych, ustalonych w trybie art. 62 Prawa budowlanego. Obowiązek usunięcia nieprawidłowości wynikać winien z ustaleń przeprowadzonej kontroli stanu technicznego utrzymania obiektu, o której mowa w art. 62 ust. 1 ustawy. Sam obowiązek zaś musi znaleźć potwierdzenie w protokole z kontroli obiektu budowlanego. Przepis ten upoważnia zatem podmiot zobowiązany do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym do podejmowania działań nawet takich, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, bez takowego pozwolenia, w zakresie pozwalającym na usunięcie stanu zagrożenia. Jednakże zakres wykonywanych prac musi bezspornie wynikać z ustaleń kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 ustawy i musi istnieć związek czasowy między nakazami kontroli a ich wykonaniem. Z dokumentacji sprawy nie wynika jednak, aby protokół z kontroli okresowej został przekazany do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. Podnieść również należy, że to w ocenie technicznej sporządzonej w dniu 28 kwietnia 2011 r. przez P. S. wskazano, jakie roboty należy wykonać, aby usunąć stwierdzone zagrożenie w budynku prawej i poprzecznej oficyny, nie uczyniono tego jednakże w protokole z kontroli okresowej sporządzonej w dniu 11 marca 2011 r. Opinia techniczna nie stanowi dokumentu, o którym mowa w art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 27 lipca 2011 r. roboty budowlane rozpoczęto już w lutym bądź marcu 2011 r.

Mając powyższe na uwadze WINB uznał, że zarzuty podniesione w odwołaniu są niezasadne, a w związku z tym żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego nie mogło być uwzględnione.

Zdaniem organu odwoławczego sentencja zaskarżonej decyzji w obliczu zakresu dokonanej przez inwestora samowoli budowlanej jest prawidłowa i w sposób precyzyjny wskazuje w jaki sposób należy wykonać orzeczoną wobec części spornego obiektu rozbiórkę, co umożliwi Spółce prawidłowe wykonanie tego obowiązku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów:

- 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem przepisów prawa m.in. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, jak również art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 2 K.p.a., na co dobitnie wskazuje fakt, że w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem postępowania rozpoznawanego przez PINB w Ł. była przede wszystkim rzekoma nadbudowa przez skarżącą nieruchomości położonej przy ul. A w Ł. i w związku z tym właśnie zarzutem, zostało wydane przez organ I instancji zarówno postanowienie nr [...], mocą którego nałożono na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów w rozumieniu przepisu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane, w zakresie wykonanej rzekomo nadbudowy przedmiotowej nieruchomości, co skarżąca od początku niniejszego postępowania konsekwentnie kwestionowała, jak również zaskarżona decyzja wydana przez organ I instancji w dniu 23 lipca 2013 r., mocą której nakazano skarżącej dokonanie rozbiórki nadbudowanej części budynku, gdy tymczasem, według ustaleń dokonanych przez organ II instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy można co najwyżej mówić o "odbudowie" w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, co zdaniem skarżącej Spółki potwierdza, że decyzja organu I instancji oparta na całkowicie błędnych i bezpodstawnych przy tym ustaleniach, została wydana z rażącym naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, skoro nawet według organu II instancji, organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji wykonanych przez skarżącą, a kwestionowanych przez organy prac, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, skoro organ I instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a., nie dokonał wnikliwych ustaleń w sprawie, ani też nie zebrał dowodów, które potwierdziłyby zasadność wysuniętych wobec skarżącej przez organ zarzutów, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżona decyzja organu I instancji, wbrew dowolnemu uznaniu organu II instancji, winna zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania;

- art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji tego utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie nakazania skarżącej Spółce rozbiórki części nieruchomości położonej przy ul. A nr 8 w Ł.:

a) w obliczu całkowicie dowolnego przyjęcia, że w przedmiotowym przypadku doszło do odbudowy w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane, co w myśl przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy rodzi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy skoro z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżąca nie dokonywała nadbudowy nieruchomości położonej przy ul. A nr 8, ale dokonała odtworzenia zawalonej konstrukcji dachu i to w trybie przepisu art. 70 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z zaleceniem wydanym jej przez uprawnionego inżyniera, to w ocenie skarżącej wbrew dowolnej ocenie organu zarówno I jak i II instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy w ogóle nie można mówić o wykonaniu prac w warunkach samowoli budowlanej, a tym bardziej o odbudowie, albowiem prace polegające na odtworzeniu zawalonego dachu należy zdaniem skarżącej kwalifikować co najwyżej jako remont w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane, co tylko dodatkowo podważa prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego zarówno przez organ I jak i II instancji, co do nałożenia na skarżącą obowiązku rozbiórki nadbudowanej części nieruchomości na podstawie powołanego przepisu, tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy do żadnej nadbudowy nieruchomości nie doszło, a zatem w pełni uprawniony staje się zarzut, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, albowiem zostały oparte na niewłaściwej, nieadekwatnej do okoliczności niniejszego przypadku podstawie prawnej;

b) przy zupełnym pominięciu tego, że wykonanie prac określonych w treści przedmiotowej decyzji nakazującej rozbiórkę dachu nad nieruchomością przy ul. A nr 8 w Ł., w istocie doprowadzi do degradacji przedmiotowej nieruchomości, albowiem demontaż dachu stanowiącego z budynkiem integralną całość, tym bardziej w okresie jesienno-zimowym, doprowadzi do zniszczenia pozostałych elementów konstrukcyjnych przedmiotowej nieruchomości poddanych działaniu czynników zewnętrznych, stwarzając ponadto zagrożenie dla użytkowników przedmiotowej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, co z kolei organ I jak i II instancji w swoich ustaleniach całkowicie już pominęły, gdy tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnione zostało, że nakaz rozbiórki na podstawie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, może być orzeczony do części budynku wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części. Zatem w niniejszym przypadku biorąc pod uwagę cel oraz charakter wykonanych w przedmiotowej nieruchomości prac, kwestionowanych przez organ I i II instancji, należy konsekwentnie stwierdzić, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do nich w ogóle nie powinien znaleźć zastosowania;

- art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 48 ust. 2 i 3 i art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji tego utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie nakazania skarżącej Spółce rozbiórki części nieruchomości położonej przy ul. A nr 8 w Ł., podczas gdy, przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji była rzekoma samowolna nadbudowa przedmiotowej nieruchomości i w tym też zakresie organ I instancji przeprowadził tzw. postępowanie legalizacyjne, domagając się przedłożenia dokumentów wskazujących na zgodność dokonanej nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem organ II instancji w żaden sposób nie potwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do nadbudowy przedmiotowej nieruchomości, co z kolei, abstrahując już w tym miejscu od tego, że według skarżącej w przedmiotowej sytuacji można co najwyżej mówić o remoncie nieruchomości, w pełni usprawiedliwia zarzut, że organ I instancji dokonując całkowicie dowolnej oceny wykonanych przez skarżącą prac, nie przeprowadził właściwego postępowania legalizacyjnego, na co z kolei organ II instancji dokonujący innej kwalifikacji kwestionowanych prac, nie zwrócił już żadnej uwagi;

- art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy prace wykonane przez skarżącą na przedmiotowej nieruchomości należy co najwyżej kwalifikować jako inne prace aniżeli określone w przepisie art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji sprawia, że organy w niniejszej sprawie winny przeprowadzić postępowanie na podstawie zupełnie innych przepisów prawa, co uzasadnia zarzut zarówno utrzymania w mocy, jak i wydania decyzji z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego;

- art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez dowolne przyjęcie, że prace wykonane na nieruchomości miały charakter odbudowy w rozumieniu powołanego przepisu w sytuacji, gdy skarżąca dokonując zabezpieczenia nieruchomości, poprzez zamknięcie uszkodzonej konstrukcji i jej ochrony przed zgubnym działaniem czynników zewnętrznych, dokonała odtworzenia zarwanego (zawalonego) dachu, poprzez przywrócenie go do stanu, w jakim skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość, co powoduje, że prace wykonane przez skarżącą w powyższym zakresie co najwyżej można kwalifikować jako remont w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane, a nie odbudowę;

- art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez dowolne przyjęcie, że prace wykonane przez skarżącą na wspomnianej nieruchomości wymagały pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy organ nie ustalił nawet rzeczywistego charakteru wykonanych prac oraz stanu nieruchomości sprzed zarwania - zawalenia się dachu;

- art. 70 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że prace wykonane przez skarżącą nie wpisują się w zakres prac wskazanych w treści tego przepisu, w sytuacji, gdy z protokołu z kontroli sporządzonego przez P. S. w trybie przepisu art. 62 ustawy Prawo budowlane wynika, że nakazał on skarżącej podjąć czynności zmierzające do usunięcia zagrożeń wynikających z zarwania - zawalenia się dachu, co sprawia, że prace wykonane przez skarżącą niezwłocznie po otrzymaniu takowego zalecenia polegające na odtworzeniu zawalonej konstrukcji dachu, a poprzez to, zabezpieczenie konstrukcji budynku przed destrukcyjnym działaniem czynników zewnętrznych, ponad wszelką wątpliwość wpisują się w zakres przytoczonej normy;

- art. 7, 77, 80, 107 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia, w tym brak dokonania jakichkolwiek ustaleń w sprawie, czy w i jakim stopniu wykonanie nakazu rozbiórki wpłynie na konstrukcję nieruchomości położonej przy ul. A nr 8 w Ł., jak również zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia okoliczności wskazywanych przez skarżącą, a ponadto wydanie decyzji, która nie nadaje się do wykonania;

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wydanej przez organ II instancji, jakie okoliczności organ uznał za udowodnione, w tym w szczególności, w kwestii rzekomej nadbudowy nieruchomości położonej przy ul. A nr 8, co było wszakże podstawowym przedmiotem zarzutu wysuwanego przez organ I instancji wobec skarżącej, tym bardziej, że w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ II instancji próżno szukać jakiegokolwiek odniesienia do zarzutów wysuwanych w tym zakresie przez skarżącą, przeciwko rozstrzygnięciu wydanemu przez organ I instancji, co z kolei uniemożliwia prawidłową kontrolę wydanego rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są trafne.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa ocena legalności zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o nakazie rozbiórki nadbudowanej części budynku w budynku usługowo-biurowym prawej i poprzecznej oficyny, aktualnie użytkowanego jako hotel pod nazwą B znajdującego się na nieruchomości przy ul. A nr 8 w Ł. wykazała, że została ona podjęta z istotnymi uchybieniami przepisom prawa materialnego i procesowego, co obligowało sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego.

W tej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na dwa zasadnicze pytania. Po pierwsze, czy - jak twierdzi organ - na wykonane roboty budowlane w budynku usługowo-biurowym prawej i poprzecznej oficyny, znajdującym się na nieruchomości przy ul. A nr 8 w Ł. inwestor powinien legitymować się pozwoleniem na budowę w myśl art. 28 Prawa budowlanego, czy też – jak twierdzi strona skarżąca – w realiach rozpoznawanej sprawy miał zastosowanie art. 70 Prawa budowlanego, a w rezultacie nie zachodziła konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Drugie pytanie dotyczy natomiast charakteru i prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez Spółkę robót budowlanych.

Odnosząc się do pierwszego z przedstawionych problemów w pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa", zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, czy nadbudowa obiektu budowlanego.

Niezależnie zatem od tego, czy w konkretnym wypadku mamy do czynienia z budową, odbudową czy też nadbudową lub rozbudową, na tego rodzaju prace budowlane inwestor musi uzyskać pozwolenie na budowę.

Stosownie zaś do treści art. 70 ustawy właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego, na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych bądź umowach, są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1, usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem (ust. 1). Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, powinien być potwierdzony w protokole z kontroli obiektu budowlanego. Osoba dokonująca kontroli jest obowiązana bezzwłocznie przesłać kopię tego protokołu do właściwego organu. Właściwy organ, po otrzymaniu kopii protokołu, przeprowadza bezzwłocznie kontrolę obiektu budowlanego w celu potwierdzenia usunięcia stwierdzonych uszkodzeń oraz uzupełnienia braków, o których mowa w ust. 1 (ust. 2).

W piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że przepisy komentowanego artykułu określają obowiązki, które ciążą na właścicielu, zarządcy lub użytkowniku obiektu budowlanego, wynikające z potrzeby niezwłocznego usunięcia stwierdzonych podczas kontroli obiektu uszkodzeń i uzupełnienia braków, które mogą spowodować bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa życia, zdrowia lub mienia albo środowiska (np. zagrożenie zawaleniem obiektu) - w celu niedopuszczenia do wystąpienia katastrofy budowlanej, zaistnienia pożaru, wybuchu gazu, porażenia prądem elektrycznym lub zatruciem gazem. Wykonanie robót związanych z likwidacją uszkodzeń i braków zagrażających bezpieczeństwu powinno nastąpić podczas przeprowadzanej kontroli, lub bezpośrednio po jej zakończeniu, w zakresie wynikającym z rezultatów przeprowadzonej kontroli stanu technicznego utrzymania obiektu budowlanego. Działania te mają na celu doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego, zapewniającego bezpieczne użytkowanie obiektu. (...) Nałożenie obowiązków związanych z usunięciem, w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, stwierdzonych uszkodzeń lub uzupełnieniem braków mogących spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem, o których mowa w ust. 1, nie wymaga wydawania przez właściwy organ postanowień lub decyzji nakładających obowiązek wykonania niezbędnych robót w stopniu pozwalającym na usunięcie stanu zagrożenia.

Obowiązek ten wynika bezpośrednio z ustaleń przeprowadzonej kontroli stanu technicznego obiektu i powinien znaleźć potwierdzenie w odpowiednich zapisach w protokole z tej kontroli. Zapisy te powinny zawierać w szczególności stwierdzenia o potrzebie przeprowadzenia niezbędnych działań, związanych z niedopuszczeniem do powstania zagrożeń, o stwierdzonych i wyszczególnionych uszkodzeniach wymagających pilnego usunięcia oraz stwierdzonych brakach wymagających pilnego uzupełnienia, tj. zgodnie z ustaleniami ust. 2 komentowanego artykułu.

Podobne stanowisko zajął NSA uznając, że "przepisy art. 70 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej, lecz określają obowiązki wskazanych w tych przepisach podmiotów, które nie są nakładane decyzją administracyjną, lecz wynikają wprost z ustawy [... ]" (zob. wyr. NSA z 7.5.1996 r., IV SA 1104/95, Prok. i Pr. 1997, Nr 5, s. 52).

Wykonywanie przez właścicieli lub zarządców obiektów i użytkowników obowiązków nałożonych przepisem ust. 1 artykułu, związanych z likwidacją stwierdzonych uszkodzeń i braków pozwala, na podstawie przepisu tego artykułu i tylko w tym szczególnym przypadku, na realizację bez pozwolenia nawet tych robót, na których wykonanie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednakże zakres tych robót wykonywanych bez pozwolenia powinien być związany wyłącznie z doprowadzeniem obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego.

Niewykonanie obowiązku usunięcia stwierdzonych uszkodzeń lub uzupełnienia braków, mogących spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska, podlega karze, określonej w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zgodnie z przepisem ust. 2 osoba kontrolująca stan techniczny obiektu jest odpowiedzialna za dopilnowanie dokonania właściwego zapisu w protokole o stwierdzonych zagrożeniach i brakach w zapewnieniu bezpieczeństwa obiektu i potwierdzenia ich w protokole przez uczestniczących w kontroli: właścicielu, zarządcy lub użytkowniku. Osoba dokonująca kontroli jest również zobowiązana do niezwłocznego przekazania, do właściwego organu, kopii protokołu z kontroli stanu technicznego obiektu, potwierdzającego stwierdzenie wystąpienia w obiekcie nieprawidłowości, stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa. (...) Niedopełnienie obowiązku przesłania protokołu z kontroli stanu obiektu, stwierdzającego w nim uszkodzenia i braki stwarzające zagrożenie, podlega karze określonej w art. 93 pkt 9a ustawy (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 str. 669- 672).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy sąd zgodził się ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Ł., że cytowany na wstępie rozważań tryb z art. 70 ustawy nie miał zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy, przede wszystkim z tego powodu, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 70 ust. 2 ustawy. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego okolicznością niesporną pozostaje fakt, że konkretny zakres prac, jakie powinna podjąć skarżąca Spółka, aby usunąć stwierdzone zagrożenie w budynku prawej i poprzecznej oficyny na nieruchomości przy ul. A nr 8 wynika wyłącznie z opinii technicznej sporządzonej w dniu 28 kwietnia 2011 r. przez P. S., a nie z protokołu kontroli okresowej budynku sporządzonej w dniu 11 marca 2011 r. W protokole z kontroli okresowej wskazano, że dach uległ zniszczeniu, zarwaniu i należy podjąć czynności zmierzające do usunięcia zagrożeń wynikających z tego stanu rzeczy, z kolei w opinii technicznej sporządzonej w kwietniu 2011 r. jej autor wystąpił do właściciela budynku, by w okresie od maja do sierpnia 2011 r. podjął się czynności eliminujących w/w zagrożenie, a zatem by przystąpił do naprawy dachu. Wreszcie, co nie budzi wątpliwości ów protokół kontroli okresowej budynku nie został przesłany przez osobę dokonującą kontroli do właściwego organu, który po otrzymaniu kopii protokołu, przeprowadziłyby niezwłocznie kontrolę obiektu budowlanego w celu potwierdzenia usunięcia stwierdzonych uszkodzeń oraz uzupełnienia braków, o których stanowi art. 70 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy stanowisko strony skarżącej jakoby wykonane przez nią roboty budowlane zwolnione były z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest zupełnie błędne i nie może zostać zaaprobowane.

Kolejną kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania, a mającą zasadnicze znaczenie w tej sprawie jest charakter, czy też inaczej mówiąc kwalifikacja wykonanych przez stronę skarżącą robót budowlanych. Dodać w tym miejscu trzeba, że zarówno organ I instancji, organ II instancji jak i sam inwestor mają w tym zakresie odmienne stanowisko.

Otóż, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że inwestor dokonał nadbudowy budynku (zwiększając jego wysokość), podejmując roboty budowlane w zakresie szerszym niż wynikało to z okresowej kontroli stanu technicznego budynku (art. 70 w zw. z art. 62). W konsekwencji idąc tym tokiem rozumowania organ I instancji postanowieniem z dnia 9 września 2011 r. podjętym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zobowiązał Spółkę do przedłożenia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Kwestionując stanowisko organu I instancji o nadbudowie budynku, Spółka podnosiła początkowo, że wykonane prace miały wyłącznie charakter odtworzenia, obecnie zaś na etapie skargi strona zmierzała do wykazania, że podjęte prace należałoby zakwalifikować jako remont (art. 3 pkt 8 ustawy). Problem kwalifikacji robót budowlanych jako nadbudowy podniesiony został zarówno w niedopuszczalnym zażaleniu na postanowienie PINB z dnia 9 września 2011 r. jak również w odwołaniu od decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę, której motywy w decydującym zakresie dotyczyły wyjaśnienia na podstawie jakich dowodów PINB uznał, że w tej sprawie miała miejsce nadbudowa budynku i konstatacji organu, że wobec niewykonania obowiązków określonych w postanowieniu z dnia 9 września 2011 r., nakaz rozbiórki jest uzasadniony.

Natomiast organ II instancji uznając za prawidłową decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymując ją w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie dostrzegł jednak, że przyjął zupełnie odmienną niż organ I instancji kwalifikację wykonanych przez stronę skarżącą robót budowalnych, uznając je za odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. W motywach zaskarżonej decyzji próżno jednak poszukiwać jakichkolwiek wyjaśnień w tym względzie. Nie sposób zatem ustalić, co konkretnie (jakie dowody) zaważyło na zupełnie odmiennej ocenie zakresu wykonanych robót budowlanych i dlaczego w takiej sytuacji organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, którym nakazano rozbiórkę "nadbudowanej" części obiektu. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. Wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a więc decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji powinno mieć miejsce wtedy, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygniecie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem jak i pod względem celowości.

W tej sprawie organ odwoławczy naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ pomimo podzielenia jednego z głównych zarzutów odwołania, co do kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót budowlanych, jako prawidłową ocenił decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę i poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne, w tym podjęte w toku postępowania legalizacyjnego postanowienie PINB z dnia 9 września 2011 r. Wyjaśnienie rozważanej kwestii – w przekonaniu sądu - miało podstawowe znaczenie w tej sprawie, ponieważ zupełnie inny jest zakres pojęcia "odbudowa" i "nadbudowa". Wreszcie zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że w przypadku prowadzenia przez PINB postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy dla nielegalnej nadbudowy, gdzie postanowieniem z dnia 9 września 2011 r. organ I instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów w tym 4 egzemplarzy projektu budowlanego, że w obu tych wypadkach "odbudowy" i "nadbudowy", którą przyjął organ odwoławczy, projekt budowlany, do którego przedłożenia zobowiązano skarżącą Spółkę dotyczyłby zupełnie innego zakresu prac budowlanych. Podobnie zresztą rzecz się przedstawia jeśli chodzi o decyzję ustalającą warunki zabudowy, która w przypadku nadbudowy miałaby odpowiedzieć na pytanie, czy nadbudowany obiekt jest dopuszczalny w ramach istniejącej w terenie analizowanym zabudowy. W tym stanie rzeczy, w przypadku innej kwalifikacji robót budowlanych przez WINB uznanie, że inwestor miał możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej i w rezultacie wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, bez dostrzeżenia, iż owa legalizacja miałaby dotyczyć nadbudowy, a nie odbudowy budynku, jest co najmniej dowolne, a co za tym idzie przedwczesne i świadczy o naruszeniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy.

Niezależnie od tego, czy w realiach rozpoznawanej mamy do czynienia z odbudową, czy nadbudową spornego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy (w obu wypadkach wymagane jest pozwolenie na budowę), co zresztą organ II instancji zobligowany będzie wyjaśnić i ocenić w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, sąd na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie podzielił argumentacji skarżącej Spółki, która zmierzała do wykazania, że podjęte przez nią prace budowlane należałoby zakwalifikować co najwyżej jako remont, a w konsekwencji, że postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy.

Pod pojęciem remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela przyjmuje się, że roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11 – Lex nr 1169354). Nie ma zasadniczych przeszkód w wiązaniu pojęcia odbudowy z jakimś odtworzeniem. Nie można jednak przyjąć, iż jest to ten sam rodzaj robót "odtworzeniowych", jaki ma miejsce w przypadku remontu. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu, uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych zużytych fragmentów obiektu. Rozebranie takie bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się właśnie z pojęciem odbudowy. Nie ma w związku z tym, jeżeli rozebrano wcześniej to, co ma zostać odtworzone, bezpośredniego znaczenia ani zakres takiego odtworzenia, ani rodzaj zastosowanych materiałów, ani proporcje robót w stosunku do skali całego obiektu, ani też wreszcie przyczyna, dla której miało miejsce przeprowadzenie odbudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 693/10 – Lex nr 1096821).

Z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, że skarżąca niezależnie od innych wykonanych przez nią robót budowalnych na poddaszu budynku zdemontowała w całości konstrukcję dachu, który uprzednio uległ zarwaniu (zawaleniu), a następnie podmurowała ścianki zewnętrzne poddasza z obu stron, wykonała wieniec żelbetowy oraz nową konstrukcję dachu z deskowaniem i częściowym pokryciem. W dniu oględzin nieruchomości - to jest w dniu 27 lipca 2011 r. prowadzone były roboty dekarskie. W zaistniałej sytuacji sam fakt rozebrania konstrukcji dachu bez uzyskania stosownego pozwolenia w tym zakresie i następnie wykonanie nowego dachu wyklucza prawną możliwość potraktowania owych prac budowlanych jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy.

Jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę nadbudowanej części budynku w budynku usługowo-biurowym prawej i poprzecznej oficyny, aktualnie użytkowanego jako hotel pn. B, znajdującego się na nieruchomości przy ul. A nr 8 w Ł., obejmującej: konstrukcję dachu z deskowaniem i pokryciem, wieniec żelbetowy na ścianach zewnętrznych, nadmurowane części ścian zewnętrznych z pustaków ceramicznych (od 1 do 4 warstw tzn. o wysokości do 0,90 m), a także rozbiórkę ścianek działowych z płyt gipsowo-kartonowych na ruszcie metalowym na piątej kondygnacji (poddaszu), których wybudowanie - jak trafnie podniosła strona skarżąca – jako elementu nietrwałego co do zasady, nie rodzi obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia. W motywach zaskarżonej decyzji brak jest jednak jakichkolwiek wyjaśnień, dlaczego organ odwoławczy za prawidłowe uznał zastosowanie nakazu rozbiórki przewidzianego w art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy do ścianek działowych, wykonanych z płyt kartonowo - gipsowych. Przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy, co bez wątpienia umknęło uwadze [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma zastosowanie wobec obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W judykaturze ugruntowało się stanowisko, które tutejszy sąd w pełni podziela, że prawidłowo wydany nakaz rozbiórki powinien precyzyjnie określać obiekt budowlany lub jego część podlegającą rozbiórce, zaś z uzasadnienia decyzji o nakazie rozbiórki powinno jednoznacznie wynikać, dlaczego organ określił taki, a nie inny zakres rozbiórki (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1470/12 – Lex nr 1298557). W decyzji o nakazie rozbiórki organy nadzoru budowlanego obowiązane są do szczególnie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Od właściwej kwalifikacji obiektu budowlanego zależy bowiem, czy wymagał on pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia, co w konsekwencji decyduje o tym, w jakim zakresie postępowanie rozbiórkowe zostanie przeprowadzone. Zdaniem sądu unormowana przepisem art. 48 ustawy instytucja rozbiórki nie działa automatycznie, nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne, z tego względu nie można stosować go w sytuacjach kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Taka zaś sytuacja ma miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie.

Podsumowując, sąd na podstawie analizy materiału dowodowego stwierdził, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. została podjęta z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie zaś doszło również do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy, bowiem nakaz rozbiórki został orzeczony co najmniej przedwcześnie.

Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu, tak aby w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom obowiązującego prawa.

W tym stanie rzeczy sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim sentencji wyroku sąd w trybie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

d.r.