Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1562/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora zakładu poprawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z § 201 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1054 – dalej jako rozporządzenie z dnia 17 października 2001 r.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o odwołaniu S.D. ze stanowiska dyrektora Zakładu Poprawczego w P.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał decyzję o odwołaniu S. D. ze stanowiska dyrektora Zakładu Poprawczego w P. z dniem [...] czerwca 2015 r., albowiem wymieniony dopuścił się uchybień w wykonywaniu obowiązków dyrektora tej placówki. Za takie uchybienie uznano przede wszystkim niekwalifikowanie przez dyrektora wszystkich zdarzeń wyczerpujących dyspozycję § 2 pkt 12 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., jakie miały miejsce placówce jako zdarzenia nagłe oraz niezgłaszanie ich niezwłocznie do Ministerstwa Sprawiedliwości i prezesa sądu okręgowego, zgodnie z § 77 tego rozporządzenia. Ponadto jako uchybienie zakwalifikowano nieinformowanie kuratora oświaty, jak też organu prowadzącego o podejmowaniu niestandardowych metod i form pracy w jednej z grup nieletnich oraz nieinformowanie przez dyrektora zakładu Ministra Sprawiedliwości oraz prezesa sądu okręgowego o nieobecnościach w pracy w dni powszednie w godzinach pracy administracji z powodu realizacji zajęć na uczelniach wyższych. Stwierdzono także uchybienia ze strony dyrektora placówki w zakresie nieprawidłowego wypełniania kart pojazdów służbowych oraz niewłaściwy nadzór nad zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania monitoringu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. S.D. zarzucił organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia twierdzeń dotyczących stanu faktycznego niepopartego dowodami. Zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 201 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., poprzez niezasadne zastosowanie. Z podanych powodów odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uzupełnił materiał o sprawozdanie z kompleksowej wizytacji Zakładu Poprawczego w P., która obejmowała okres od [...] stycznia 2010 r. do [...] maja 2015 r. Nadto w dniu [...] kwietnia 2014 r. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawiło Raport Krajowego Mechanizmu Prewencji z wizytacji Zakładu Poprawczego w P. W wyniku wizytacji sformułowanych zostało 13 zaleceń, z czego 6 Departament Wykonania Orzeczeń i Probacji uznał za zasadne.

Minister Sprawiedliwości nie uwzględnił argumentacji strony i rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż uzupełniony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, że zastrzeżenia dotyczące przede wszystkim realizacji obowiązków i zadań dyrektora zakładu, który nim kieruje, sprawuje nadzór pedagogiczny, zapewnia warunki niezbędne do realizacji zadań oraz ponosi odpowiedzialność za działalność zakładu, zostały potwierdzone.

W ocenie organu, przeprowadzone czynności nadzorcze w sposób dostateczny wykazały nieprawidłowości w zakresie niekwalifikowania wszystkich zdarzeń jako nadzwyczajnych, zgodnie z treścią § 2 pkt 12 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. i nieinformowania o ich zaistnieniu Ministerstwa Sprawiedliwości i Prezesa Sądu Okręgowego w P., ewentualnie czynienie tego z opóźnieniem nieodpowiadającym wymogowi "niezwłoczności" określonemu w § 77 tego rozporządzenia.

Przyjęcie w uzasadnieniu decyzji zdarzeń z dnia [...] (wrzucenia do kanału technicznego niedopałka) i [...] lutego 2015 r. (podjęcie próby samobójczej przez wychowanka) jako spełniające wymogi wydarzenia nadzwyczajnego w ocenie organu są prawidłowe. Powoływanie się przez Dyrektora zakładu na analizę pracownika DWOiP-u z dnia [...] marca 2015 r., w której przyjął on, iż jedynie jedno zdarzenie posiadało znamiona wydarzenia nadzwyczajnego, należy ocenić w aspekcie materiału, którym w owym czasie dysponował. Późniejsza analiza zapisów monitoringu z izby przejściowej nie pozostawiała wątpliwości, co do kwalifikacji odpowiadającej opisowi zawartemu w § 2 pkt 12 ww. rozporządzenia i obowiązku zgłoszenia go do Ministerstwa Sprawiedliwości, jak i prezesa sądu okręgowego. Wydarzenie polegające na wrzuceniu niedopałka do kanału technicznego odpowiadało sytuacji nadzwyczajnej tj. niosącej zagrożenie dla zdrowia lub życia nieletnich lub pracowników zakładu, bowiem nastąpiło [...].

W kwestii późnego informowania przez Dyrektora placówki o zdarzeniach nadzwyczajnych organ stwierdził, iż zdarzenie z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...]) miało miejsce o godz. [...]. Informację wysłano faxem po dwóch dniach tj. [...] kwietnia o godz. [...]. Dyrektorowi zakładu poprawczego z racji pełnionej funkcji znane są doskonale godziny pracy Ministerstwa tj. do godz. [...]. Podobnie zdarzenie z dnia [...] maja 2013 r. ([...]) miało miejsce o godzinie [...], natomiast zawiadomienie do Ministerstwa zostało wysłane faxem w dniu [...] maja o godzinie [...]. Wydarzenie miało miejsce w godzinach popołudniowych w czwartek, zaś fax wysłano w godzinach poza urzędowaniem organu w piątek. Silą rzeczy nie było możliwości aby przedstawiciel organu mógł się z nim zapoznać wcześniej, niż w poniedziałek [...] maja 2013 r. Dlatego też stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że Ministerstwo Sprawiedliwości zostało zawiadomienie o zdarzeniu w dniu [...] kwietnia, czy w dniu [...] maja jest zgodne ze stanem faktycznym.

Odnosząc się do trzeciej sytuacji dotyczącej [...], organ dostrzegł, iż definicja sytuacji nadzwyczajnej w rozporządzeniu wskazuje również na zdarzenie stwarzające zagrożenie dla zdrowia lub życia nieletniego. [...] niewątpliwie stwarza takie zagrożenie i dlatego oprócz powiadomienia sądu, czy policji, należało zakwalifikować ją jako wydarzenie nadzwyczajne oraz zgłosić odpowiednim organom, czego dyrektor nie uczynił.

W ocenie organu, nie można przyjąć, iż przekazywanie komisji konkursowej informacji o prowadzonej działalności dydaktycznej jest równoznaczne z informowaniem o rym organu nadzoru. Podobnie, sam udział przedstawicieli MS w Radzie Zakładu w dniu [...] marca 2015 r., na której dyrektor poinformował obecnych o konferencji "[...]", która miała się odbyć w dniu [...] marca 2015 r. w T., gdzie miał wystąpić z prezentacją "nasz zakład" nie możne być uznane, za właściwy sposób poinformowania organu. Brak formalnego zakazu wykonywania działalności dydaktycznej, czy też obowiązku uzyskiwania zgody nie oznacza, iż wydane w tym zakresie wytyczne organu sprawującego nadzór (np. pismo Dyrektora DWOiP z dnia [...] grudnia 2013 r. - zobowiązujące dyrektorów placówek do informowania o każdym przypadku nieobecności w pracy spowodowanej realizacją innych zadań niż zadania związane z zapewnieniem placówkom prawidłowego funkcjonowania) nie mają mocy wiążącej. Zbyt daleko idącym jest twierdzenie, że udział Dyrektora w sympozjach, konferencjach, wykonywanie dodatkowej pracy zawodowej w formie działalności dydaktycznej na różnych uczelniach, jest związane z zapewnieniem placówce prawidłowego funkcjonowania. Tym bardziej, że z powodu ważnych zadań na powierzonym stanowisku dyrektorzy zakładów i schronisk uzyskują częściowe zwolnienie z obowiązku realizacji pensum dydaktycznego. Nieobecności Dyrektora w zakładzie wynikające z wykonywanej dodatkowej pracy dydaktycznej, czy udziału w konferencjach, sympozjach, były bez informowania o powyższym organu nadzoru, czy prezesa sądu, pomimo niekorzystania w tym czasie z urlopu. Nieobecności Dyrektora powodowały scedowanie części obowiązków na innych pracowników, niewykonywanie ich lub też nieterminowe wykonywanie. Świadczą o tym sformułowane zastrzeżenia powizytacyjne dotyczące gospodarki finansowej zakładu. Wizytacja potwierdziła m.in. zarzut dotyczący niekompletnego wypełniania poleceń wyjazdu służbowego za cały badany okres, braku potwierdzenia na dokumentach kontroli wstępnej dokonywanej przez głównego księgowego, wynikającej z art. 54 ustawy o finansach publicznych, zawierania umów na dostawy i usługi przez głównego księgowego - co należy do dyrektora zakładu, jako kierownika jednostki, nieżądanie od głównego księgowego informacji o wysokości posiadanych środków w planie finansowym jakie zamawiający zamierza przeznaczyć na realizację zadania realizowanego.

Co do wytknięcia Dyrektorowi zakładu zbyt długiego okresu oczekiwania na usunięcie awarii, systemów newralgicznych monitoringu w zawartej umowie z firmą "E." organ stwierdził, iż 12-to godzinny okres oczekiwania jest zbyt długi i nie zabezpiecza w pełni interesu zakładu. Również wyposażenie placówki w rozbudowany system monitoringu ponadstandardowy, który nie zapewnia identyfikacji nie tylko osób, ale nawet marki samochodu, nie może zostać uznane za prawidłowe. W takiej sytuacji, wydatkowanie publicznych środków na ten cel wydaje się nieefektywne.

Także kwestia niewłaściwego wypełniania [...] została potwierdzona przez osobę biorącą udział w wizytacji placówki w zakresie gospodarki finansowej zakładu, co znalazło wyraz w sformułowanych zastrzeżeniach. Natomiast fakt używania [...] do celów prywatnych oraz nieprawidłowości w [...] potwierdziła również, co do zasady, w swoich wyjaśnieniach dołączonych przez odwołującego się do pisma z dnia [...] maja 2015 r. kierownik administracyjno-gospodarczy zakładu.

Końcowo Minister Sprawiedliwość stwierdził, iż nie neguje osiągnięć zawodowych, czy dydaktycznych odwołującego się. Jednakże rozstrzygając sprawę organ nie mógł pominąć szeregu uchybień w wykonywaniu powierzonych stronie obowiązków, które uzasadniają skorzystanie przez organ nadzorczy z uprawnienia przewidzianego w § 201 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., polegającego na możliwości odwołania w każdym czasie dyrektora zakładu przed upływem kadencji na jaką, był wybrany, w sytuacji stwierdzenia uchybień w wykonywaniu powierzonego stanowiska. Przepis § 201 tego rozporządzenia wyróżnił dwie sytuacje dotyczące odwołania. Przesłanki zawarte w ust. 1 dają Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie do odwołania dyrektora, co wynika z użytego przez ustawodawcę określenia "może". Natomiast zaistnienie przesłanek z ust 2 (pkt 2 i 3) nakłada na Ministra Sprawiedliwości obowiązek odwołania dyrektora. Porównanie treści obu zapisów prowadzi do wniosku, iż "poważniejsze", kwalifikowane uchybienia nakładają na ministra obowiązek odwołania dyrektora. Uchybienia zaś niekwalifikowane, uprawniają go do podjęcia takiej decyzji. Oceniając stwierdzone uchybienia w wykonywaniu powierzonego stanowiska przez odwołującego, ich ilość i długotrwałość należało stwierdzić, iż decyzja organu jest w pełni uzasadniona.

Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2015 r stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w tym nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia twierdzeń dotyczących stanu faktycznego niepopartych dowodami oraz art. 15 k.p.a., poprzez rozpatrzenie ponownie sprawy przez organ, który wydał decyzję, a nie organ wyższego stopnia. Podniósł także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 201 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu i uznanie, że zachodzą przesłanki do jego zastosowania. Z podanych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż § 201 powołanego rozporządzenia nie uzależniają możliwości odwołania ze stanowiska od uznania uchybień w formie kwalifikowanej, nie mniej jednak nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w uzasadnieniu decyzji, iż każde, a nie tylko rażące zaniedbania lub uchybienia, mogą prowadzić do podjęcia przez Ministra Sprawiedliwości decyzji o odwołaniu dyrektora. Przyjęcie powyższego stanowiska oznaczałoby aprobatę samowoli, a co stoi w oczywistej sprzeczności z działaniami administracji państwowej.

Odnosząc się do stwierdzonych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybień i nieprawidłowości skarżący podniósł, iż w jego ocenie nie stanowiło zdarzenia nadzwyczajnego wrzucenie do kanału technicznego niedopałka, bowiem wezwanie straży pożarnej nie miało charakteru interwencji, a jedynie prewencji. Ocena tej sytuacji została potwierdzona przez przybyłych na miejsce funkcjonariuszy. W żadnej z informacji ze Straży Pożarnej nie znajdują się zapisy o działaniach gaśniczo-ratowniczych, nie dokonano również oddymienia pomieszczenia, a jedynie jego przewietrzenia. W drugim przypadku rzekomej próby samobójczej, brak zakwalifikowania powyższego zajścia jako wydarzenia nadzwyczajnego wynikł z faktu wszechstronnej konsultacji z personelem Zakładu Poprawczego w P., tj. z pracownikami ochrony, wychowawcami, służbą medyczną (przede wszystkim z lekarzem [...] będącym wieloletnim biegłym sądowym), którzy podkreślali brak zagrożenia i demonstracyjno - manipulacyjny charakter działania wychowanka. Specjalista w Ministerstwie Sprawiedliwości analizujący powyższe zdarzenie również wyraził opinię, że nie była to sytuacja nadzwyczajna. Także [...] z [...] na [...] września 2013 r. nie jest sytuacją nadzwyczajną - nie zagraża bezpieczeństwu placówki. Dlatego też przyjęto standardową procedurę powiadomienia odpowiednich instytucji już w dniu [...] września (potwierdzenie nadania faxu przedstawiono Ministerstwu wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Skarżący podkreślił, iż sprawą szczególnie ważną dla funkcjonowania instytucji jaką jest zakład poprawczy jest szeroko rozumiane bezpieczeństwo. [...] placówka stanowić może przykład wysokiego stopnia dbałości o dochowanie możliwie najwyższych gwarancji w tym obszarze. Świadczy o tym chociażby ponadstandardowa rozbudowa systemu monitoringu, czy autorskie rozwiązania związane z zabezpieczeniami elektronicznymi obiektu, w tym system wewnętrznej łączności i lokalizacji osób. W tym kontekście zarzut bagatelizowania i zatajania wydarzeń o charakterze nadzwyczajnym uznać należy za nieuzasadniony. Opisane zaś trzy przypadki takich zdarzeń są przykładem na relatywizację okoliczności towarzyszących takim zdarzeniom. Z udostępnionych przez Departament materiałów wynika, że sami pracownicy Departamentu różnie interpretowali owe zdarzenia, raz nadając im wagę nadzwyczajnych, a innym razem nie.

Skarżący nie zgodził się z rzetelnością dokonanych w toku postępowania ustaleń i formowanych w oparciu o te ustalenia ocen oraz odniósł się szczegółowo do każdego ze stawianych mu zarzutów. Podkreślił, iż Zakład Poprawczy w P. był wielokrotnie kontrolowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości, a także przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Fundację [...]. Instytucje te potwierdziły trafność przyjętych w placówce rozwiązań wychowawczych i organizacyjnych. Niezrozumiałym jest zatem dla strony przyjmowane aktualnie przez Departament stanowisko biegunowo róże od dotychczas wyrażanego. Zwłaszcza jeśli się zważy, iż od 2005 r. skarżący ściśle współpracował z Ministerstwem Sprawiedliwości uczestnicząc w pracach zespołów eksperckich, w marcu 2012 r. otrzymał dwa wyróżnienia Ministra Gospodarki (w kategorii "Kreatywny pracownik" i "Pracodawca przyjazny kreatywności"). Prowadzona przez niego placówka spełnia standardy europejskie. Za zgodą i w porozumieniu z Sądem Okręgowym w P. oraz we współpracy z kuratorem okręgowym i Uniwersytetem im. [...] w P. w Zakładzie Poprawczym w P. odbyły się wizyty studyjne przedstawicieli placówek resocjalizacyjnych z [...].

Podsumowując skarżący stwierdził, iż nie jest zgodne z prawdą twierdzenie, o nieinformowaniu Ministerstwa Sprawiedliwości o sytuacjach nadzwyczajnych. Ocena czy dana sytuacja kwalifikuje się jako wydarzenie nadzwyczajne ma charakter subiektywny. Jako nadinterpretację także należy przyjąć, że działania zapobiegające wystąpieniu sytuacji nadzwyczajnej same w sobie dowodzą wystąpienia takiej sytuacji. Skarżący nigdy nie realizował zajęć dydaktycznych na uczelniach wyższych kosztem obowiązków służbowych. A sposób ich realizacji nie naruszył żadnych przepisów prawa czy chociażby wewnętrznych uregulowań resortowych. Nie istnieje także żadna prawna norma lub chociażby resortowe unormowania nakazujące informowanie lub występowanie, o zgodę na prowadzenie takich zajęć. Kierownictwo DWOiP miało pełną wiedzę na temat prowadzonej przeze skarżącego działalności naukowej. Skarżący nie otrzymał nigdy, zarówno w formie pisemnej, jak i ustnej zakazu działalności naukowej, a było to przedmiotem wcześniejszych kontroli. Nie została skarżącemu w tym zakresie zwrócona nawet uwaga, co do niewłaściwości realizacji zajęć ze studentami. W czasie konkursu na dyrektora Zakładu Poprawczego w P. w dokumentacji konkursowej skarżący umieścił informację, że prowadzi zajęcia na wyższych uczelniach, co nie wzbudziło najmniejszych wątpliwości komisji konkursowej. W przedstawionym uzasadnieniu decyzji następuje relatywizacja czasu pracy skarżącego. Jako Dyrektor nigdy nie otrzymał on zakresu obowiązków i czynności służbowych. W żadnym z dni, o których mowa w uzasadnieniu, nie doszło do żadnego zaniedbania obowiązków, a w szczególności skutkujących zagrożeniem bezpieczeństwa placówki. Stanowisko Dyrektora skarżący objął w wyniku konkursu z dniem [...] września 2014 r. Tym samym nie ma podstawy do odwoływania się do zdarzeń przed konkursem, tym bardziej, że zawierają one informacje niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżący nie był oskarżony w żadnej sprawie wskazanej w uzasadnieniu. Śledztwo w sprawie w związku z wnioskami złożonymi przez byłych pracowników zostało umorzone ze względu na brak podstaw do wszczęcia postępowania. Pracownicy składający od lat donosy i zawiadomienia do prokuratury, na podstawie orzeczenia sądu z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostali zobowiązaniu do zaprzestania rozpowszechniania nieprawdziwych informacji dotyczących pracownika Zakładu Poprawczego w P. W przypadku jednej z tych osób, w okresie jego pracy w Zakładzie Poprawczym w P. kierowane były pod jego adresem skargi wychowanków, w tym do Rzecznik Praw Obywatelskich, z czego jedna okazała się zasadna druga niemożliwa do rozstrzygnięcia. Skarżący nigdy nie był karany żadną karą dyscyplinarną czy porządkową, natomiast posiada wyróżniającą ocenę pracy.

W odpowiedź na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał zarzuty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia – decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż stosunek prawny ukształtowany przepisem § 20 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. (Minister Sprawiedliwości powierza na okres 5 lat osobie wyłonionej w drodze konkursu stanowisko dyrektora zakładu na wniosek przewodniczącego komisji konkursowej) ma charakter administracyjnoprawny, zaś decyzja o odwołaniu dyrektora zakładu wydawana w oparciu o § 201 tego rozporządzenia podlega kontroli sądowoadministracyjnej – patrz wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1342/13, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/215DD8BF6C.

W świetle § 20¹ ust. 1 tego rozporządzenia, Minister Sprawiedliwości może w każdym czasie odwołać dyrektora zakładu przed upływem okresu, o którym mowa w § 20 ust. 3, w razie stwierdzenia zaniedbań w zakresie realizacji zadań zakładu lub uchybień w wykonywaniu powierzonego stanowiska.

Z kolei przepis § 21 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia określa uprawnienia i obowiązki dyrektora zakładu stanowiąc, iż dyrektor zakładu kieruje zakładem, sprawuje nadzór pedagogiczny, zapewnia warunki niezbędne do realizacji zadań zakładu oraz ponosi odpowiedzialność za działalność zakładu (ust. 1 zd pierwsze). Dyrektor zakładu w szczególności: 1) organizuje pracę w działach zakładu przy współpracy z osobą sprawującą nadzór pedagogiczny, 2) dysponuje przyznanymi zakładowi środkami finansowymi i odpowiada za ich prawidłowe wykorzystanie; 3) wykonuje czynności wynikające ze stosunku pracy wobec pracowników zakładu; 4) opracowuje zakres pracy i czynności służbowych pracowników; 5) prowadzi dobór kandydatów na pracowników uwzględniający kompetencje i umiejętność postępowania z nieletnimi oraz osobistą przydatność do pracy; 6) reprezentuje zakład na zewnątrz.

Przesłankami warunkującymi odwołanie dyrektora zakładu przed upływem 5 letniego okresu kadencji jest stwierdzenie zaniedbań w zakresie realizacji zadań zakładu lub uchybień w wykonywaniu powierzonego stanowiska. Przepis § 201 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. nie określa o jakiego rodzaju zaniedbania i uchybienia w min chodzi, co oznacza, iż nieprawidłowości w obszarze działalności dyrektora zakładu należy oceniać tle zadań zakładu (działalności resocjalizacyjnej) i obowiązków określonych w § 21 tego rozporządzenia. Zakładając racjonalność ustawodawcy uprawnione wydaje się stwierdzenie, że nie chodzi przy tym o uchybienia i zaniedbania mniejszej wagi, bowiem tych całkowicie wyeliminować się nie da z procesu pracy, lecz o uchybienia i zaniedbania istotne, które mają wyraźnie negatywny wpływ na działanie zarządzanej przez dyrektora jednostki, zarówno w obszarze realizacji ustawowych zadań zakładu (w sferze merytorycznej) i jak organizacyjnoadministracyjnej. Ratio legis powołanego przepisu wskazuje, iż muszą to być zaniedbania i uchybienia istotne, do których osoba zarządzająca daną jednostką się przyczyniła i których usunięcia i niepowtarzania nie gwarantuje, co uzasadnia podjęcie przez organ nadzorczy zdecydowanych środków kadrowych, w celu szybkiej poprawy sytuacji.

Dodać należy, iż zawarte w § 201 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. stwierdzenie "może odwołać" wskazuje, iż decyzja podejmowana w tym przedmiocie wydawana jest w ramach uznania administracyjnego.

Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r. sygn. akt. V SA 948/00, publik. LEX nr 50114).

W tym miejscu należy wskazać, iż w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1535/08).

Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r. sygn. akt V SA 1512/96, publik. OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, nie zawierają ustaleń i stwierdzeń jednoznacznie wskazujących na naruszenie przez skarżącego istotnych obowiązków (o dużym ciężarze gatunkowym) w zakresie realizacji zadań Zakładu Poprawczego w P. lub uchybień w wykonywaniu powierzonego stanowiska. Stwierdzone bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprawidłowości mają charakter formalnych uchybień (kwalifikowanie zdarzeń, terminowość informowania, sposób wypełniania [...], czas usuwania przez serwis usterek monitoringu, itp.). Abstrahując od różnej oceny tych samych zdarzeń przez organ i skarżącego, organ nadzorczy bowiem ma prawo poddawać je własnej interpretacji, o ile jest ona zgodna z przepisami prawa, przedstawione przez organ uchybienia i nieprawidłowości nie są takiej wagi, aby nie można było ich usunąć w ramach zaleceń powizytacyjnych organu nadzoru, a skarżący ich wykonać i zastosować się do wytycznych w przyszłości.

Co zaś się tyczy wykonywania przez skarżącego zajęć na uczelniach i jego udziału w sympozjach oraz konferencjach w godzinach urzędowania zakładu, to wskazać należy, iż jak słusznie podniósł skarżący, organ nie wykazał, aby kosztem tych zajęć doszło do pogorszenia standardów tejże placówki. Przepisy pragmatyki służbowej nie zabraniają dyrektorom, jako kadrze kierowniczej świadczącej pracę w nienormowanym czasie pracy, podejmowania dodatkowych zajęć, zwłaszcza naukowo-dydaktycznych. Te bowiem przynoszą obopólną korzyść, zarówno uczelniom (pozyskują kadrę posiadającą wiedzę specjalistyczną popartą doświadczeniem praktycznym), jak zakładom administracyjnym (poprzez sprawdzanie i wdrażanie nowych metod wypracowanych przez teorię, niestosowanych dotychczas rozwiązań). Współpraca tego typu jest wręcz pożądana, czy nawet nieodzowna w wielu dziedzinach nauki, kształceniu przyszłej kadry, np., lekarskiej, nauczycielskiej, prawniczej, wychowawczej, itp.

Zaś ocenia wykorzystywania samochodów służbowych do celów prywatnych, usuwanie usterek i jakość monitoringu, w świetle wyjaśnień skarżącego i materiału dowodowego sprawy nie jest jednoznaczna, a bezwzględnie interpretowana na niekorzyść strony bez głębszej analizy istoty problemu.

Podkreślenia wymaga, iż wytykane skarżącemu zarzuty, mają w istocie charakter naruszeń formalnych, które można z powodzeniem wyeliminować z procesu zarządzania zakładem poprzez wykonanie i stosowanie w przyszłości zaleceń powizytacyjnych. Sygnalizowana przez organ nadzorczy potrzeba zmiany kadrowej, w ocenie Sądu, nie została należycie wykazana. Po dokonaniu analizy całości materiału aktowego, Zakład Poprawczy w P. jawi się jako placówka wyróżniająca, odwiedzana i wizytowana przez instytucje społeczne, rządowe, w tym innych Państw, przedstawiana jako przykład wdrażania nowych rozwiązań i prawidłowo zarządzana. Powstaje zatem dysproporcja pomiędzy wagą dostrzeżonych przez organ nadzorczy nieprawidłowości, a obrazem jaki wyłania się z całokształtu oceny akt sprawy. To wskazuje, iż podejmując decyzję organ nie kierował się generalną dyrektywą rozważenia zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Nadto za przesłankę uzasadniającą odwołanie Dyrektora Zakładu Poprawczego w P. ze stanowiska, w trybie § 20 1 ust. 1 rozporządzenia, organ przyjął niejako każde naruszenie, choćby miało charakter naruszenia formalnego i łatwego do usunięcia, podczas gdy wykładnia celowościowa tego przepis, o czy wyżej, wskazuje na niedopuszczalność takiej interpretacji przepisu prawa. Ma organ nadzorczy rację twierdząc, iż przysługują mu uprawnienia do kształtowania polityki kadrowej i oceny prawidłowości realizacji zadań podległych mu pracowników kadry kierowniczej, lecz ta ocenia nie może być dowolna. Zwłaszcza, gdy osoba na stanowisko dyrektora placówki nie jest przez Ministra powoływana wedle jego uznania, lecz wybierana w drodze konkursu na kadencję. Przerwanie tej kadencji musi być podyktowane ważnymi względami, nie zaś przyczynami o małym "ciężarze gatunkowym".

Powyższe wskazuje, iż Minister Sprawiedliwości wykroczył poza zakres uznania administracyjnego, albowiem nie rozpatrzył sprawy wnikliwie w jej całokształcie, czym naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie podjął bowiem decyzji kierując się dyrektywą interesy publicznego i słusznego interesu strony z art. 7 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym, bez rozważenia słusznych argumentów strony, stwierdził przedwcześnie, iż w sprawie ziściły się przesłanki z § 201 ust. 1 powołanego rozporządzenia, tym samym naruszył ten przepis.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie ponowna analiza materiału dowodowego sprawy z uwzględnieniem opisanych wyżej uwag Sądu, ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i następnie dokonanie pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w odniesieniu do przesłanki zawartej w § 201 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r.

W konkluzji powyższych wywodów Sąd, stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzją oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r.