Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1109/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek, Zbigniew Rausz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 maja 2006r. sygn. akt II SA/Ol 103/06 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 103/06, uchylił zaskarżoną przez Z. D. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji, wydane w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Zaskarżoną decyzja Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy w [...] z dnia [...], odmawiającą przyznania Z. D. świadczeń rodzinnych w formie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na córkę J. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania.

Kolegium wskazało, iż Z. D. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem A. oraz córką J.. Z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych za 2004 r. wynika, że dochód A. D. stanowi kwotę 16.598,72 zł, natomiast dochód Z. D. – 9.338,40 zł. Z oświadczenia J. D. wynika ponadto, iż w 2004 r. uzyskała ona dochód niepodlegający opodatkowaniu (stypendium) w kwocie 800 zł. Organ odwoławczy zauważył, iż ogółem w 2004 r. rodzina uzyskała dochód w kwocie 20.946,28 zł, miesięczny dochód rodziny stanowił kwotę 1.745,52 zł, natomiast miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę 581,84 zł. Mając zaś na uwadze te wyliczenia stwierdził, iż dochód rodziny Z. D. w przeliczeniu na osobę jest wyższy od kryterium dochodowego z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustalonego na kwotę 504,00 zł, a kwota przekroczenia jest wyższa od kwoty 43 zł, odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu.

Organ odwoławczy zauważył, iż dochód rodziny ustalony został zgodnie z zasadami określonymi w § 15 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), czyli dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych został pomniejszony o podatek należny, składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.

W skardze na powyższą decyzję Z. D., wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniosła, iż jej mąż uzyskiwał dochód od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 31 października 2004 r. Pracę na umowę zlecenie podjął dopiero od dnia 1 stycznia 2005 r., a dochód, który uzyskuje z tego tytułu jest niższy od poprzedniego. Powyższe oznacza, że w 2004 r. mąż nie uzyskał innego dochodu niż wykazany.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że rozważenia wymaga sporna pomiędzy strona kwestia, czy dochód rodziny skarżącej uzyskany w 2004 r. powinien być pomniejszony o utracony dochód jej męża. Zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Al. D. w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 31 października 2004 r. był zatrudniony w Przedsiębiorstwie "M." Spółka z o.o. w [...]. Po utracie zatrudnienia pozostawał bez pracy do dnia 31 grudnia 2004 r. Z dniem 1 stycznia 2005 r. został natomiast zatrudniony w Urzędzie Gminy w [...] na podstawie umowy zlecenia.

W ocenie Sądu zasadniczą przesłanką przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku jest spełnienie przez osoby, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunku, określonego w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, a odnoszącego się do sytuacji materialnej tych osób. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek rodzinny przysługuje wskazanym osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Dochód rodziny, to – w świetle art. 3 pkt 2 powołanej ustawy – przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zaś okres zasiłkowy to, zgodnie z art. 3 pkt 10 powołanej ustaw, okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych.

Natomiast dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny strony uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i wyłącznie od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia, co niniejszej sprawie oznacza przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie uzyskany w roku kalendarzowym 2004. Jak wskazał Sąd I instancji na jego ostateczną wysokość mogą mieć wpływ również określone w art. 3 pkt 23 lit. a/, g/ ustawy o świadczeniach rodzinnych zdarzenia, które miały miejsce w roku kalendarzowym, z którego dochód stanowi podstawę przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 tej ustawy prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód.

W niniejszej sprawie – podkreślił Sąd – faktem niezaprzeczalnym jest, że A. D. utracił zatrudnienie z dniem 31 października 2004 r. i nie podjął pracy do dnia 31 grudnia 2004 r. Powyższe oznacza, że w roku kalendarzowym 2004 doszło do utraty przez niego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c/ powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, utratą dochodu jest bowiem utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Podjęcie przez męża skarżącej nowej pracy zarobkowej z dniem 1 stycznia 2005 r., a zatem już w kolejnym roku kalendarzowym, nie powinno mieć zatem wpływu na ocenę charakteru zdarzenia, które ma miejsce w roku poprzednim, z którego dochód stanowi podstawę przyznania zasiłku rodzinnym i dodatków do tego zasiłku.

W ocenie Sądu, w świetle przywołanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy winny były rozważyć stanowisko, zgodnie z którym dla prawa strony do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku decydujące znaczenie ma wyłącznie sytuacja materialna strony w roku kalendarzowym poprzedzając okres zasiłkowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie:

– art. 3 pkt 23 lit c oraz art. 5 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż utrata bądź nabycie dochodu może mieć znaczenie tylko wówczas, gdy nastąpiło w roku kalendarzowym, z którego dochód stanowi podstawę przyznania zasiłku rodzinnego, podczas gdy analiza stanu prawnego i faktycznego prowadzi do wniosku przeciwnego;

– § 18 ust. 1 i § 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż utrata bądź nabycie dochodu może mieć znaczenie przy obliczaniu dochodu tylko wówczas, gdy nastąpiło w roku kalendarzowym, z którego dochód stanowi podstawę przyznania zasiłku rodzinnego, podczas gdy analiza stanu prawnego i faktycznego prowadzi do wniosku przeciwnego

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga na podstawie art. 151 ustawy powinna być oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w okresie pomiędzy rokiem kalendarzowym, z którego obliczany był dochód, a wydaniem decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych (w niektórych wypadkach może wynosić nawet rok) mogą zdarzyć się okoliczności mające wpływ na sytuację finansową rodziny, a w konsekwencji na prawo do świadczeń rodzinnych – ustawodawca chcąc umożliwić uwzględnienie tych okoliczności i tym samym nowej sytuacji finansowej zainteresowanych umieścił w ustawie art. 5 ust. 4 i 4a.

Przepisy te stanowią, iż w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się, pomniejszonego o utracony dochód. W przypadku zaś uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, prawo do zasiłku rodzinnego ustała się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód.

Wprawdzie ani wspomniane przepisy art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani definicje utraty i nabycia dochodu zawarte w art. 3 tej ustawy nie wskazują, w jakim okresie owo nabycie czy też utrata dochodu ma nastąpić, to jednak argumenty przemawiające za tym, iż dotyczy to okresu pomiędzy końcem roku kalendarzowego poprzedzającym okres zasiłkowy (w przedmiotowej sprawie 2004 r.) a wydaniem decyzji są następujące.

Po pierwsze świadczy o tym wprowadzenie przez ustawodawcę z dniem 22 kwietnia 2006 r. zmian w § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. Zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem § 18 rozporządzenia w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Ustawodawca widząc niefortunne zapisy rozporządzenia, które mogły nasuwać wątpliwości, iż za uzyskanie dochodu może być uznane wszystko, a zatem także te kwoty, które wprawdzie stanowią dochód uzyskany w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale jednak uwzględnione już w zaświadczeniu naczelnika urzędu skarbowego, postanowił zmienić wspomniany przepis w takim kierunku, w jakim celu został uchwalony. Pierwotnym celem ustawodawcy było zaś przyjęcie, iż tylko nabycie dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochód stanowił podstawę do przyznania świadczyć, może być rozpatrywane w kategoriach art. 3 pkt 24 lit. c/ ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wprowadzenie zapisu wprost, iż uzyskanie dochodu może nastąpić po roku z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, potwierdza jedynie wykładnię zastosowaną w decyzji Kolegium z dnia [...] Nr [...]. Kolegium zmuszone było dokonać wykładni, gdyż w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania decyzji ani wspomniane rozporządzenie, ani ustawa o świadczeniach rodzinnych nie precyzowała w sposób jednoznaczny okresu, w którym jeżeli nastąpi utrata lub nabycie dochodu, to może zostać uwzględnione.

Po drugie, nabycie lub utrata dochodu już po wydaniu decyzji, również zostały uregulowane w ustawie poprzez wprowadzenie art. 25 oraz art. 32 ustawy o świadczeniach, które dotyczą m.in. zmiany sytuacji dochodowej rodziny. Świadczy to pośrednio o tym, iż tylko okoliczności pomiędzy wydaniem decyzji, a końcem roku kalendarzowego, z którego dochód stanowił podstawę do przyznania świadczeń mogą być brane pod uwagę.

Po trzecie zaś, utrata lub nabycie dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy zostały już uwzględnione w zaświadczeniu o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych i nie ma potrzeby pomniejszania dochodu rodziny o utracony dochód.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Bezsporne jest, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, żaden przepis nie określał terminu w jakim miała nastąpić utrata dochodu, by fakt ten obligował organ do jego uwzględnienia przy ustalaniu dochodu rodziny. Nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych przepis, który przesądza, że dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W takiej sytuacji trudno nie zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że jeżeli utrata dochodu nastąpiła w roku kalendarzowym, będącym podstawą obliczania tego dochodu, to fakt ten należy uwzględnić przy jego obliczaniu, stosownie do art. 5 ust. 4 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jak to wskazano wyżej, żaden przepis ani ustawy ani rozporządzenia nie określa terminu w jakim miałaby nastąpić utrata dochodu. Tak więc ustawodawca uzależniał sposób obliczania dochodu jedynie od samego faktu utraty dochodu.

Prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, w dużej mierze opiera się na przyjętym rozwiązaniu prawnym w znowelizowanym w dniu 24 kwietnia 2006 r. § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881). Przepis ten precyzuje bowiem w jakich przypadkach nie następuje pomniejszenie dochodu rodziny o dochód utracony. Jednakże przepis ten nie obowiązywał w dacie wydawania kwestionowanej decyzji i nie mógł stanowić podstawy interpretacji obowiązujących w tej dacie przepisów.

Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a co za tym idzie również przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z tym, na mocy art. 184 ww. ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.