Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 121/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 11a , art. 4 pkt 16, 17, 21
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Pacanowie z dnia 11 lutego 2019 r. nr VI/42/2019 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 1 pkt 1, 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Pacanowie uchwałą nr VI/42/19 z dnia 11 lutego 2019 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w § 1 przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pacanów w 2019 r." (zwany dalej Programem) stanowiący załącznik do tej uchwały.

W § 1 Programu wskazano, że ilekroć w uchwale jest mowa o:

1) zwierzętach bezdomnych należy przez to rozumieć zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod którą trwale dotąd pozostawały;

2) zwierzętach domowych należy rozumieć zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz człowiekiem w jego domu lub pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka charakterze jego towarzysza;

3) schronisku dla zwierząt należy przez to rozumieć: schronisko dla bezdomnych zwierząt w N. ul. P. prowadzone przez Gabinet Weterynaryjny M. ul. G.;

4) kotach wolno żyjących należy rozumieć przez to koty urodzone lub żyjące na wolności (żyjące w otoczeniu człowieka w stanie dzikim).

Zgodnie z § 3 załącznika do uchwały cele Programu realizowane są poprzez:

a) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt,

b) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie,

c) odławianie bezdomnych zwierząt,

d) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt,

e) usypianie ślepych miotów,

f) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt,

g) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych

zwierząt gospodarskich,

h) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń z udziałem zwierząt,

i) współpracę z organizacjami społecznymi realizującymi zadania przeciwdziałania bezdomności zwierząt,

j) współpracę z organizacjami społecznymi, Policją, innymi służbami w zdarzeniach drogowych.

Stosownie do treści § 6 załącznika opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, będzie realizowana przez:

1) zapewnienie dokarmiania oraz wody pitnej w miejscach ich przebywania;

2) zapewnienie w miarę możliwości schronienia, szczególnie w okresie zimowym.

W § 7 Programu wskazano, że:

1. na terenie Gminy Pacanów wprowadza się odławianie bezdomnych zwierząt na:

a. interwencję tj. zgłoszenie mieszkańców, policji i innych służb porządkowych;

b. odławianiem bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Pacanów i dowóz ich do schroniska dla zwierząt - Gabinet Weterynaryjny M. ul. G. ;

c. odławianiem będą objęte zwierzęta pozostawione bez opieki, w stosunku do których nie istnieje możliwość ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką dotychczas pozostawały, w szczególności zwierzęta chore lub zagrażające życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi;

d. odławianie zwierząt bezdomnych, a następnie ich transport prowadzone będzie przy użyciu sprzętu specjalistycznego, w sposób wykluczający zbędne cierpienie i zagrożenie dla życia i zdrowia zwierząt;

2. W przypadku, gdy właściciel nie chce lub nie może sprawować opieki nad swoim zwierzęciem, zobowiązany jest do zapewnienia mu opieki tj. znaleźć nowego właściciela, oddać do schroniska itp.

3. W przypadku śmierci właściciela zwierząt, jego spadkobiercy, opiekunowie lub rodzina są zobowiązani zapewnić zwierzętom należytą opiekę.

W § 8 ustalono, że ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt realizowane będzie poprzez:

1) Sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach na zasadach ustalonych z jednostką prowadzącą schronisko.

2) Przeprowadzenie zabiegów sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych mogą być wykonane wyłącznie przez lekarza weterynarii.

3) Gmina Pacanów będzie prowadziła akcję zachęcającą właścicieli psów i kotów do wykonywania zabiegów sterylizacji lub kastracji.

4) Właściciel chcący poddać zabiegowi posiadane zwierzę zgłasza je do lekarza weterynarii, z którym Gmina ma zawartą umowę na świadczenie usług, w celu

przeprowadzenia zabiegu oraz wypełnia oświadczenie, którego wzór stanowi załącznik do Programu. Lekarz weterynarii po przeprowadzeniu zabiegów przekaże wraz z rachunkiem listę osób, które skorzystały z dofinansowania do Urzędu Gminy w Pacanowie.

5) Właściciel zwierzęcia opłaca lekarzowi weterynarii 50% kosztu zabiegu po wykonaniu.

6) Na warunkach określonych w umowie z lekarzem, Gmina pokryje pozostałe 50% kosztów zabiegu lekarzowi weterynarii na podstawie wystawionego rachunku wraz z lista wskazaną w ust. 4.

7) Zabiegi sterylizacji lub kastracji dofinansowane są tylko tym właścicielom psów, którzy dopełnili obowiązku zaszczepienia psa przeciw wściekliźnie.

8) Dofinansowanie przysługuje właścicielom psów i kotów do 1 sztuki zwierząt rocznie.

Zgodnie z § 9 usypianie ślepych miotów może być realizowane poprzez:

1) usypianie ślepych miotów może być wykonywane przez lekarza weterynarii w schronisku dla zwierząt lub lecznicy dla zwierząt;

2) zabieg uśpienia powinien być wykonany przez lekarza weterynarii;

3) fakt uśpienia ślepych zwierząt należy odnotować w ewidencji prowadzonej przez Gminę.

§ 11 pkt 1 Programu otrzymał następujące brzmienie: "Wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. W celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich Gmina posiada zgodę właściciela gospodarstwa Pani I. B. zam. K., gmina P. o gotowości sprawowania opieki nad zwierzętami bezdomnymi gospodarskimi".

Skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy w Busku Zdroju, podnosząc zarzuty:

- istotnego naruszenie prawa, tj. art. 11a ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. nr 283), jak i art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. – polegającego na zawarciu w Programie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie własnej definicji, a nadto polegające na niewypełnieniu kompetencji i niewykonaniu obowiązków – poprzez:

1. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnej definicji i pojęcia w § 1 ust. 1, 2 i 4 Programu – którymi posługuje się ustawa, jak również utworzonej na potrzeby zaskarżonej uchwały;

2. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 3 Programu art. 11 a ust. 2 ustawy przez określenie własnych zadań w ramach Programu oraz własnego przedmiotu regulacji;

3. niewypełnienie kompetencji i niewykonanie obowiązku ustawowego przez ogólnikowość zapisów w § 3 ust. 1 pkt b, § 7, § 8 i § 9 Programu, albowiem nie podano w nich konkretnego sposobu realizacji i okresów odławiania bezdomnych zwierząt, w ogóle nie uregulowano zasad opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, nie ustalono miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące i nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, nie podano sposobu działania w zakresie sterylizacji lub kastracji zwierząt – w schroniskach oraz usypiania ślepych miotów;

4. niewypełnienie kompetencji i niewykonanie obowiązku ustawowego poprzez niewskazanie w § 8 pkt 2 i § 9 pkt 1 i § 11 pkt 1 Programu konkretnego podmiotu mającego dokonywać sterylizacji lub kastracji zwierząt oraz usypiania ślepych miotów, jak również niejednoznaczne określenie podmiotu zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadniając swe stanowisko Prokurator wskazał m.in., odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym, są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zasada praworządności, przewidziana w art. 7 Konstytucji RP, wymaga aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, odnośnie poszczególnych pozycji skargi, że:

Ad. 1. W § 1 ust. 1 Programu został zmieniony zapis ustawy z "...pod której opieką trwale..." na "...pod którą trwale...", pominięto wyraz "opieką", jednak z treści wynika ten sam obowiązek; w § 1 ust. 2 Programu został zmieniony zapis ustawy z "... lub innym odpowiednim pomieszczeniem..." na "...lub pomieszczeniu..." - przy czym w obu przypadkach zapisy te nie zmieniły sensu pojęć; w § 1 ust. 4 w uchwały wyjaśniono pojęcie "koty wolnożyjące" jako: koty urodzone lub żyjące na wolności (żyjące w otoczeniu człowieka w stanie dzikim); pojęcie to zostało sformułowane na potrzeby uchwały, aby można było zidentyfikować takie zwierzęta, natomiast w ustawie nie wyjaśniono wprost, czym są koty wolnożyjące.

Ad. 2. W § 3 ust. 1 pkt i oraz j zostały sformułowane i dodane przez Urząd albowiem art. 11a ustawy wskazuje, że "program obejmuje w szczególności zadania (...)"; w przepisie tym nie ma wyraźnego zapisu, że katalogu tych zadań nie można rozszerzać, a wspomniane zapisy uchwały określają działania, które mają za zadanie pomóc Gminie w przeciwdziałaniu bezdomności zwierząt.

Ad. 3. Opieka nad wolnożyjącymi kotami realizowana jest na terenie Gminy na bezpośrednie zgłoszenia mieszkańców Gminy. W takiej sytuacji przekazuje się osobie zgłaszającej karmę i ta osoba dokarmia je w miejscu przebywania zwierząt; w ustawie nie wskazano jasnych wymagań i wskazówek co do tego jak ma wyglądać taka opieka. Mieszkańcy jak dotąd nie zgłaszali kotów wolnożyjących. Sterylizacja i kastracja kotów oraz psów przewidziana jest przez Program.

Ad. 4. Program w § 11 wskazuje miejsce dla zwierząt gospodarskich jako gospodarstwo będące własnością I. B. wraz ze wskazaniem dokładnego adresu. Urząd wskazując to gospodarstwo posiada wiedzę, że obora pod tym adresem jest pusta, nie ma tam innych zwierząt, ww. jest gotowa w każdej chwili przyjąć zwierzęta z interwencji, tzn. są tam chlewy, stanowiska dla bydła, jest woda; co do sterylizacji i kastracji to zapytanie ofertowe jest ogłaszane po uchwaleniu Programu oraz po otrzymaniu opinii organów opiniujących; natomiast na etapie uchwalania Programu trudno jest wskazać podmiot, który będzie wykonywał ww. zadanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Tylko przy tym w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a u.o.z., zgodnie z którym:

1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Sąd uznał skargę za zasadną wyłącznie w zakresie dotyczącym § 1 pkt 1, 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, a zatem w odniesieniu do zawartych w programie definicji pojęć "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych" oraz "kotów wolno żyjących". Dwie pierwsze z tych definicji stanowią w zasadzie powtórzenie definicji zawartych w art. 4 pkt 16 i 17 u.o.z. (z niewielką modyfikacją w przypadku zwierząt domowych). Z kolei – jak trafnie zwrócił uwagę skarżący – ustawa w art. 4 pkt 21 zawiera ponadto definicję zwierząt wolno żyjących (dzikich), która ma charakter ogólny i mieści w sobie także koty wolno żyjące, w związku z czym nie było potrzeby powtórnego definiowania tego pojęcia, zwłaszcza w sposób odbiegający od definicji ustawowej, jak to miało miejsce w tym przypadku. Skoro ustawodawca zdefiniował pojęcie "zwierząt wolno żyjących", a jednocześnie w treści ustawy posługuje się pojęciem "kotów wolno żyjących", oznacza to, że jego intencją nie było odrębne definiowanie tego ostatniego pojęcia i w tej sytuacji nie jest dopuszczalne tworzenie takiej definicji (odnoszącej się do pojęcia ustawowego) w akcie prawa miejscowego. Wynikający z normy art. 11a ust. 2 u.o.z. zakres upoważnienia ustawowego do uregulowania szczegółowej materii programu nie obejmuje swoim zakresem uprawnienia rady gminy do definiowania pojęć ich dotyczących w treści tego programu, zaś brak stosownego upoważnienia w tym zakresie oznacza zakaz powtarzania w nim definicji ustawowych (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 987/17, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. II SA/Ol 75/18). Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w programie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w programie istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie.

Z powyższych powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 1 pkt 1, 2 i 4 Programu.

Niezasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 11a ust. 2 u.o.z. przewiduje obecnie (podobnie jak w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) otwarty katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności". Uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy jako elementy obligatoryjne, jednak ustawodawca pozostawił także prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. aspektów związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Istotne jest zatem, aby uchwała regulowała elementy obligatoryjne, katalog zadań może być natomiast określony w sposób szerszy niż to ujęto w ustawie. W niniejszym przypadku ma miejsce właśnie taka sytuacja, tj. wśród sposobów realizacji celów programu – poza tymi, które pokrywają się z elementami wymienionymi w art. 11 a ust. 2 ustawy – wskazano także dwa dodatkowe, a mianowicie współpracę z organizacjami społecznymi realizującymi zadania przeciwdziałania bezdomności zwierząt oraz współpracę z organizacjami społecznymi, Policją, innymi służbami w zdarzeniach drogowych. Nie doszło zatem do zawężenia katalogu wymienionego w art. 11a ust. 2 ustawy, a jedynie do jego dopuszczalnego uzupełnienia – nota bene o elementy pozostające w związku z założeniami Programu. Sąd nie znalazł zatem podstaw do uznania, że regulacja § 3 Programu, wskazująca na sposób realizacji jego celów, przy aktualnym brzmieniu art. 11a ust. 2 u.o.z., stanowi istotne naruszenie prawa.

Nietrafny jest także zarzut dotyczący niewypełnienia kompetencji i niewykonania obowiązku ustawowego przez ogólnikowość zapisów w § 3 ust. 1 pkt b, § 7, § 8 i § 9 Programu - poprzez niepodanie w nich konkretnego sposobu realizacji i okresów odławiania bezdomnych zwierząt oraz brak wystarczającej regulacji dotyczącej zasad opieki nad wolno żyjącymi kotami. Zauważyć wypada, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a u.o.z. ma charakter ogólny - ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Rozwiązania te poddają się zatem ocenie teleologicznej, natomiast wymykają się - zasadniczo - spod oceny legalnościowej (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2017 r.). Uchwałodawca lokalny w analizowanym Programie uregulował zarówno kwestię odławiania bezdomnych zwierząt (§ 7), jak i zagadnienie dotyczące opieki nad wolno żyjącymi kotami (§ 6). Zgodnie z ogólnym przepisem § 4 ust. 1 lit. a Programu wykonawcą programu jest Burmistrz, przy pomocy w pierwszej kolejności (wymienionego także w § 7 ust. 1 lit. b w kontekście odławiania zwierząt) schroniska dla zwierząt prowadzonego przez Gabinet Weterynaryjny M. ul. G. . Podnieść należy, że uchwalony program opieki jest regulacją kompletną, spójną, co oznacza, że nie może być interpretowany w poszczególnych zapisach, wybiórczo jako odrębne unormowania. Niewątpliwie ogólny charakter mają postanowienia zawarte w § 4 ust. 1, które określają wykonawców programu. Odławianie zwierząt jest – zgodnie z art. 11a ust. 4 ustawy – jednym z tych zadań, których realizacja może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Nie ulega wątpliwości, że ww. schronisko jest także – zgodnie z treścią Programu – odpowiedzialne za przyjmowanie odłowionych zwierząt, co wynika z § 5 pkt 1. W § 7 uregulowano ponadto sposób odławiania i transportu zwierząt, wskazano jakie zwierzęta podlegać będą odławianiu, jak też określono, że odławianie odbywać się będzie na interwencję, tj. zgłoszenie mieszkańców, Policji i innych służb porządkowych, a zatem w każdym czasie gdy takie zgłoszenie będzie mieć miejsce. W ocenie Sądu nie można zatem zarzucić organowi braku wyczerpania delegacji ustawowej w powyższym zakresie.

Z kolei zadanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., tj. opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje tego jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji. W § 6 uchwały uregulowano natomiast kwestię dokarmiania kotów, zapewnienia im wody pitnej w miejscach ich przebywania, jak też zapewnienia w miarę możliwości schronienia, szczególnie w okresie zimowym. Trudno zatem w ocenie Sądu zarzucić organowi, by w omawianym zakresie w sposób istotny naruszył dyspozycję przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 października 2017 r., sygn. II SA/Ke 571/17).

Jeśli chodzi o zarzuty niepodania sposobu działania w zakresie sterylizacji lub kastracji zwierząt w schroniskach oraz usypiania ślepych miotów, a także niewskazania konkretnego podmiotu mającego dokonywać sterylizacji lub kastracji zwierząt oraz usypiania ślepych miotów, również nie zasługują one na uwzględnienie. Kwestie powyższe zostały uregulowane w § 8 i 9 Programu, w powiązaniu z powoływanym już § 4 Programu, gdzie w ust. 1 lit. a i b wskazano – poza ww. schroniskiem dla zwierząt (zdefiniowanym zresztą – poprzez odesłanie do tego samego podmiotu – w § 1 pkt 3 Programu) konkretny gabinet weterynaryjny, prowadzony przez lekarza weterynarii. Z § 8 wynika w szczególności, że ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt realizowane będzie poprzez sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach na zasadach ustalonych z jednostką prowadzącą schronisko, zaś przeprowadzenie zabiegów sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych mogą być wykonane wyłącznie przez lekarza weterynarii. Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1403/17, gdzie stwierdzono m.in., że: "Nie ma konieczności imiennego wyznaczania osoby, która w schronisku zajmuje się usypianiem ślepych miotów oraz sterylizacją albo kastracją zwierząt. Dla spełnienia ustawowych wymogów wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt; nie ulega bowiem wątpliwości, że w schronisku zatrudniony jest lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów". Należy także zwrócić uwagę na treść powoływanego już art. 11a ust. 3 u.o.z., zgodnie z którym realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 ustawy (a więc także sterylizacji, kastracji i usypiania ślepych miotów), może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący niejednoznacznego wskazania podmiotu zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich. Gospodarstwo takie zostało w sposób jednoznaczny wskazane w § 11 pkt 1 (jak również § 5 pkt 2) Programu. Podkreślenia wymaga, że konieczność wskazania konkretnego podmiotu realizującego dane zadanie wynika z faktu, iż program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Cel ten został w przypadku kwestionowanego zapisu także zrealizowany, a zapis ten wbrew twierdzeniu skarżącego ma charakter bezwarunkowy

(wprost wynika z niego, że "Gmina posiada zgodę właściciela").

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 1, 2 i 4 jej załącznika, zaś w pozostałej części skargę oddalił. Wobec uwzględnienia skargi w niewielkim zakresie, w części dotyczącej wyłącznie definicji zawartych w programie, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.