Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 38/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1204
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 430/17 w sprawie ze skargi W.N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 430/17 oddalił skargę W.N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia [...] W.N. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z dniem 15 grudnia 2016 r. w oparciu o art. 43 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1204, dalej w skrócie "ustawa o PSP"). Decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W sprawie jest bezsporne, że w/w strażak od dnia 29 marca 2010 r. jest zawieszony w czynnościach służbowych, w tym od dnia 1 lipca 2010 r. w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, w którym przedstawiono mu zarzuty popełnienia przestępstw z art. 18 § 1 K.k. w zw. z art. 271 § 1 K.k. w zb. z art. 278 § 1 K.k. w zw. z art. 12 K.k. i art. 11 § 2 K.k. oraz z art. 271 § 1 K.k. Stawiane zarzuty mają bezpośredni związek ze służbą w Państwowej Straży Pożarnej.

W ocenie organu odwoławczego, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej prawidłowo przyjął, że długotrwały okres 6 lat zawieszenia [...] W.N. w służbie i związana z tym nieobecność skutkuje dezorganizacją pracy w podległej jednostce organizacyjnej. Uzasadniała ona zwolnienie go ze służby na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 5 ustawy o PSP. Przepis ten stanowi, że strażaka można zwolnić ze służby z ważnych przyczyn, innych niż wymienione w ustawie, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że organ pierwszej instancji precyzyjnie i przekonująco uzasadnił motywy, którymi kierował się przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji o zwolnieniu w/w strażaka ze służby. Trafnie wskazał, że z punktu widzenia interesu służby, w szczególności mając na uwadze piastowane przez [...] W.N. stanowisko dowódcy jednostki [...], tak długotrwała nieobecność strażaka w służbie jest niedopuszczalna i negatywnie wpływa na funkcjonowanie komórek organizacyjnych Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] oraz na możliwość sprawnego realizowania istotnych przypisanych jej zadań. Brak w/w strażaka w obsadzie utrudnia właściwy proces organizacji służby. Przekłada się to na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli zamieszkałych na terenie działania Komendy.

Jednostka [...] w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], której dowódcą jest W.N., jest trzecią co do wielkości jednostką [...] w województwie [...]. Jako jedna z trzech posiada specjalizację w zakresie [...]. Nie posiada ona siedziby w Komendzie Powiatowej PSP w [...], podczas gdy wszystkie inne wydziały wraz ze stanowiskiem kierowania Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej są zlokalizowane w siedzibie Komendy. Powoduje to utrudnienia w sprawnej organizacji obsady kadrowej. Dowódca jednostki [...] wraz z zastępcą zajmują się bezpośrednim nadzorem nad jej funkcjonowaniem, biorą udział w interwencjach, zajmują się szkoleniem, organizacją ćwiczeń oraz wieloma innymi zadaniami wynikającymi z zakresu obowiązków. Zaistniała sytuacja długotrwałej nieobecności dowódcy jednostki [...] powoduje trwałe problemy organizacyjne. W tej sytuacji większa część obowiązków dowódcy tej jednostki została przydzielona jego zastępcy, który jednocześnie pełni również funkcję dowódcy specjalistycznej grupy [...]. W tym stanie rzeczy niektóre obowiązki dowódcy jednostki [...] przejął oficer operacyjny oraz Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej.

Fakt długotrwałego niepełnienia przez strażaka służby na stanowisku bojowym i dowódczym jakim jest dowódca jednostki [...] pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem istnienia tego stanowiska oraz nałożonych przez ustawodawcę na tą jednostkę zakresem zadań. Jednocześnie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej uznał, że dalsze pozostawanie [...] W.N. w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, nawet w przypadku "powrotu" do wykonywania zadań służbowych. Zdaniem organu pierwszej instancji, gwarancji takiej nie stwarza również obecna aktywność zawodowa w/w strażaka na innych polach. W tym przypadku interes społeczny przejawiający się w konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] ma pierwszeństwo przed partykularnym interesem strony postępowania. W dobrze pojętym interesie Państwowej Straży Pożarnej – tożsamym z interesem społecznym – jest, aby strażak będący długotrwale zawieszony w czynnościach służbowych, w związku z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem karnym, nie pozostawał w dalszej służbie.

Organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że w tym przypadku podstawą zwolnienia w/w strażaka ze służby w Państwowej Straży Pożarnej nie był fakt toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego, lecz kwestia jego długotrwałego pozostawania w zawieszeniu w czynnościach służbowych. Nadanie decyzji o zwolnieniu [...] W.N. rygoru natychmiastowej wykonalności było podyktowane ważnym interesem służby, który przejawiał się w konieczności zapewnienia natychmiastowej odpowiedniej obsady kadrowej w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...].

Powyższa decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stała się przedmiotem skargi W.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie jego interesu prawnego w wyniku obrazy art. 7, art. 8, art. 75 i art. 77 § 1 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podał, że w toku postępowania administracyjnego właściwy organ prowadzący postępowanie stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wymienione interesy (interes społeczny i słuszny interes obywateli) są równorzędne. Oznacza to, że w toku postępowania administracyjnego organ, który je prowadzi, nie może kierować się jakąś hierarchią tych interesów, co więcej powinien dążyć do ich harmonizacji. Przyjęcie nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym wymaga udowodnienia, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. W takim przypadku negatywne rozstrzygnięcie dla strony musi zostać w sposób bezsporny udowodnione. Organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.

Skarżący przedstawił swój profil zawodowy i wskazał, że otrzymał również wiele podziękowań, nagród, medali, odznaczeń czy wyróżnień. Swoją wiedzę, umiejętności i doświadczenie mógłby przekazać młodszym adeptom sztuki pożarniczej zarówno tym z Państwowej Straży Pożarnej, jak i z Ochotniczej Straży Pożarnej. W ocenie W.N., absurdalna jest argumentacja organu, że nie ma on styczności z zagadnieniami ochrony przeciwpożarowej realizowanej przez Państwową Straż Pożarną. Jest on bowiem starszym wykładowcą w [...] od zagadnień [...]. Ponadto pracuje w zakładzie o podwyższonym ryzyku pod względem wybuchowości w [...], współpracuje z rzeczoznawcami ds. pożarowych, opracowuje dokumentacje pożarnicze według nowo obowiązujących przepisów. Zdaniem skarżącego, zwolnienie go ze służby w Państwowej Straży Pożarnej bez przekonującej argumentacji, jedynie z powołaniem się na odległe czasowo zarzuty i toczącą się nieudolnie i mozolnie sprawę karną, stanowić może przejaw zawinionego naruszenia podstawowych praw nie tylko pracowniczych, ale też obywatelskich, a także przejaw nieuprawnionego wchodzenia organów administracji w kompetencje sądu – organu wymiaru sprawiedliwości.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że organy orzekające wydając zakwestionowane przez skarżącego decyzje opierały się na regulacji art. 43 ust. 3 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, określającej przesłankę tzw. fakultatywnego zwolnienia strażaka ze służby. Decyzja podejmowana na podstawie powołanego przepisu jest tzw. decyzją uznaniową, która wprawdzie podlega kontroli sądu administracyjnego, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada bowiem wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa tego rodzaju decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Dokonywany przez organ wybór rozstrzygnięcia, w oparciu o kryteria słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych – realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji, powołując treść art. 43 ust. 3 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że wprawdzie prawodawca w ustawie o PSP nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "innych ważnych przyczyn", to jednak nie nasuwa wątpliwości, że w tym przypadku chodzi o dobro interesu służby, rozumiane jako interes społeczny. Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala właściwym organom Państwowej Straży Pożarnej na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, aby mogły one zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego strażaka. Ustawodawca dostrzega zatem potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy stosując art. 43 ust. 3 pkt 5 ustawy o PSP nie naruszyły tego przepisu. Uwzględniając regulację zawartą w art. 7 K.p.a. dokonały ważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela i w sposób przekonujący uzasadniły przyjęcie prymatu interesu służby (interesu społecznego), który wynika ze szczególnego charakteru Państwowej Straży Pożarnej, jako formacji opartej na dyspozycyjności funkcjonariuszy i ich gotowości do wykonywania zadań dla dobra społeczeństwa. Zasadnie stwierdziły, że interes służby (interes społeczny), będzie miał w niej pierwszeństwo przed interesem strony tego postępowania. Wyraża się on bowiem w trafnie podniesionych okolicznościach związanych z funkcjonowaniem jednostki [...] w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...].

W sprawie jest niesporne, że skarżący W.N. od dnia 29 marca 2010 r., tj. przez ponad 6 lat, był zawieszony w czynnościach służbowych w związku z toczącym się wobec niego postępowaniem karnym, w którym postawione mu zarzuty miały bezpośredni związek z jego służbą w Państwowej Straży Pożarnej. Do czasu wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej przedmiotowe postępowanie karne nie zostało zakończone.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tej sprawie powyższa okoliczność nie miała jednak decydującego znaczenia. W postępowaniu dotyczącym zwolnienia w/w strażaka ze służby na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 5 ustawy o PSP organy orzekające nie były bowiem uprawnione, ani zobowiązane, do rozstrzygania o winie strażaka w rozumieniu przepisów prawa karnego. Z tego powodu nie mogły również ustalać prawdopodobieństwa skazania strażaka za zarzucany czyn, ani oceniać wartości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu karnym, a tym bardziej w jakikolwiek sposób odnosić się do winy skarżącego, czy też jego niewinności.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest natomiast to, że [...] W.N., w związku z zawieszeniem w czynnościach służbowych, od ponad 6 lat był nieobecny w służbie. Zajmował on stanowisko dowódcy jednostki [...] w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Zaistniała sytuacja długotrwałej nieobecności dowódcy jednostki [...] w służbie powodowała trwałe problemy organizacyjne. Większa część obowiązków dowódcy tej jednostki musiała zostać przydzielona jego zastępcy, który jednocześnie pełnił również funkcję dowódcy [...]. Z tego względu niektóre obowiązki dowódcy jednostki [...] musiał przejąć także oficer operacyjny oraz Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...]. W konsekwencji długotrwała nieobecność skarżącego w służbie negatywnie wpływała na funkcjonowanie Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Niewątpliwie taka sytuacja nie leży w interesie służby, prowadzi do jej dezorganizacji oraz wywołuje negatywne skutki w zakresie efektywności wykonywania zadań. Oznacza to, że przedłużająca się nieobecność strażaka w służbie zwykle godzi w jej dobro i zachowanie w służbie strażaka, który od dłuższego czasu nie wykonuje swoich obowiązków odbywa się ze szkodą dla służby, co w określonym stanie faktycznym może stanowić ważną przyczynę w rozumieniu art. 43 ust. 3 pkt 5 ustawy o PSP, uzasadniającą zwolnienie strażaka ze służby.

Zasadnie też organy podniosły, że tak długotrwała nieobecność skarżącego w służbie powoduje, iż nabyte przez niego wieloletnie doświadczenie, na które sam się powołuje, podkreślając, że jest wartościowym strażakiem o wysokich kwalifikacjach, dezaktualizuje się. W efekcie prowadzi to do stwierdzenia, że skarżący nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, mimo że w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych wykonuje różne dodatkowe zajęcia związane bezpośrednio z zagadnieniami bezpieczeństwa i ochrony przeciwpożarowej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie nie można postawić organowi zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 43 ust. 3 pkt 5 ustawy o PSP jako podstawy zwolnienia [...] W.N. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Słuszny interes skarżącego (art. 7 K.p.a.) nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś jego argumentacja, kwestionująca wydane decyzje, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym). Dla trafności rozstrzygnięcia organu w tej sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, iż W.N. nie ma wpływu na bieg toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego.

Z tych względów podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. należało uznać za nietrafne. Organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony.

Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.N., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 8 oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Podał m.in., że nie ma sprzeczności pomiędzy interesem społecznym a interesem indywidualnym skarżącego W.N.. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – interes społeczny przemawiający za zwolnieniem skarżącego W.N. ze służby wyraża się w tym, że przez okres 6 lat pozostawał zawieszony w służbie czynnej, a długotrwała nieobecność przekłada się na utrudnienia w sprawnej organizacji obsady kadrowej jednostki. Autor skargi kasacyjnej wskazując na interes W.N. powtórzył przedstawiony przez niego w odwołaniu profil zawodowy oraz wykonywane przez niego czynności, mimo zawieszenia w czynnościach służbowych i zakwestionował stwierdzenie, że nabyte przez niego wieloletnie doświadczenie dezaktualizuje się.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w pismach z dnia 3 września 2018 r. i 12 kwietnia 2019 r. wniósł o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., dowodu z dokumentów w postaci: wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...] i decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych – na okoliczność bezzasadności zwolnienia W.N. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej i bezprzedmiotowości zawieszenia go w czynnościach służbowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd drugiej instancji odmówił przeprowadzenia dowodu ze złożonych przez skarżącego kasacyjnie w/w dokumentów, gdyż nie spełniają one przesłanki niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w tej sprawie, o której mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie podstawą zwolnienia W.N. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej w oparciu o art. 43 ust. 3 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej była długotrwała (od 2010 r.) nieobecność w służbie, będąca następstwem zawieszenia go w czynnościach służbowych z powodu toczącego się wobec niego postępowania karnego, która powodowała trwałe problemy organizacyjne w jednostce organizacyjnej w której pełnił on służbę. W związku z powyższym, wynikające z przedłożonych dokumentów fakty, tj. iż W.N. prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...] został uniewinniony od popełnienia zarzucanych mu czynów z art. 18 § 2 K.k. w zw. z art. 271 § 3 K.k. w zb. z art. 278 § 1 K.k. w zb. z art. 273 K.k. w zw. z art. 12 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k., art. 271 § 1 K.k., art. 18 § 2 K.k. w zw. z art. 233 § 1 K.k. oraz że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], wydaną już po zwolnieniu W.N. ze służby, uchylił zawieszenie wyżej wymienionego w czynnościach służbowych – nie miały znaczenia dla sprawy zwolnienia skarżącego kasacyjnie ze służby na powołanej podstawie prawnej. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tych dokumentów nie było zatem niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, gdyż takowe w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Przechodząc oceny do skargi kasacyjnej podać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania podstawy skargi kasacyjnej, opartej o regulację zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., niezbędne stało się przypomnienie, że dla uznania jej za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia: 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04, LEX nr 129933 i 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach tej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd pierwszej instancji w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów K.p.a. w sposób pośredni.

Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby autor w skardze kasacyjnej zawarł zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426 oraz B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

W tej sprawie w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego wskazano na uchybienie przepisom art. 7 i art. 8 K.p.a., a ponadto art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zauważyć należy, iż uwzględniając zastosowaną w tej sprawie podstawę zwolnienia W.N. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej – z ważnych przyczyn, innych niż wymienione w ustawie, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych – organ był obowiązany zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strażaka, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Z art. 7 K.p.a. wynika, że organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. W świetle art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. ma miejsce jedynie w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie dopuszczają dowodów, nie ustalają faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego.

Z art. 134 § 1 K.p.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej wyżej wymienionych przepisów postępowania. Prawidłowo przyjął, że zgromadzony przez organy w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla rozważenia wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 43 ust. 3 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu W.N. ze służby przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 7 K.p.a., czyli interesu społecznego, tożsamego w tym przypadku z interesem służby i słusznego interesu strony. Zasadnie zaaprobował przedstawioną przez organy szczegółową analizę spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie oraz wymogów z art. 7 K.p.a. i trafnie również stwierdził, że w tej sprawie granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone.

W sprawie jest niesporne, iż w dacie wydawania przez organy decyzji w przedmiocie zwolnienia wyżej wymienionego strażaka ze służby ([...] listopada 2016 r. i [...] stycznia 2017 r.) był on zawieszony w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o PSP od dnia 29 marca 2010 r., w tym od dnia 1 lipca 2010 r. w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, w którym przedstawiono mu zarzuty popełnienia przestępstw z art. 18 § 1 K.k. w zw. z art. 271 § 1 K.k. w zb. z art. 278 § 1 K.k. w zw. z art. 12 K.k. i art. 11 § 2 K.k. oraz z art. 271 § 1 K.k.

Organy orzekające w sprawie wykazały konsekwencje długotrwałej nieobecności wyżej wymienionego strażaka w służbie jako dowódcy jednostki [...], która spowodowała trwałe problemy organizacyjne w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Większa część obowiązków W.N. – dowódcy została przydzielona jego zastępcy, który jednocześnie pełni funkcję dowódcy [...], a niektóre obowiązki wyżej wymienionego strażaka przejął oficer operacyjny oraz Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Niewątpliwie długotrwała – ponad sześcioletnia – nieobecność W.N. w służbie miała wpływ na sprawne funkcjonowanie tej jednostki Państwowej Straży Pożarnej i dla interesu społecznego, tożsamego z interesem służby. Taki stan rzeczy wymuszał konieczność podejmowania przez przełożonych określonych działań kadrowo-organizacyjnych i w sposób oczywisty dezorganizował pracę jednostki Państwowej Straży Pożarnej, w której miał on pełnić służbę oraz wpływał na efektywność wykonywanych przez tę jednostkę zadań. Dalsze pozostawanie wyżej wymienionego strażaka – zawieszonego w czynnościach służbowych – w służbie nie gwarantowało należytego wykonywania przez niego obowiązków służbowych. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że obecna aktywność zawodowa W.N. w przypadku "powrotu" nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie brak jest także podstawy, aby skutecznie postawić organom zarzut naruszenia art. 8 K.p.a., obligującego do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej.

W konsekwencji przyjąć należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że ustalony stan faktyczny mieści się w kategorii przesłanek, o jakich mowa w art. 43 ust. 3 pkt 5 ustawy o PSP i w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia W.N. ze służby na podstawie tego przepisu nie nasuwa zastrzeżeń. Organy rozstrzygając sprawę nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.