Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1910/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 106 par. 3 i 5, art. 151, art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2. art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant : asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 128/12 w sprawie ze skargi PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Bydgoszczy na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wykonania pasów przeciwpożarowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 128/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie Zakład Linii Kolejowych w Bydgoszczy na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wykonania pasów przeciwpożarowych.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Inowrocławiu na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.), § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719;) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.;, dalej jako "u.t.k."), nakazał dyrektorowi Zakładu Linii Kolejowych w Bydgoszczy wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej nr 353, przebiegającej przez tereny leśne Nadleśnictwa Gniewkowo, teren powiatu inowrocławskiego, a także określając termin realizacji przedmiotowego obowiązku – 31.03.2012 r. Organ I instancji wskazał, że w wyniku czynności kontrolno - rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 25 - 26.10.2011r. stwierdzono brak pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej na odcinkach wskazanych w sentencji decyzji. Wywiódł, iż ze względu na fakt, że ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu, jest źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych, na zarządcy linii kolejowych jako potencjalnym sprawcy powstania pożaru ciąży obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, powodujących ograniczenie możliwości rozprzestrzeniania się pożaru do wnętrza obszaru leśnego. Podkreślono, iż zarządca linii kolejowych jest zobowiązany do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, zapewniającego ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie Zakład Linii Kolejowych w Bydgoszczy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Kujawsko - Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 u.t.k., art. 26 ust. 1 i art. 27 ww. ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r., art. 4 ust. 1a, zdanie 2 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r., § 38 pkt 2 ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż decyzja wydana przez Komendanta Powiatowego PSP nakładająca na PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. – Zakład Linii Kolejowych wykonanie zawartych w niej obowiązków pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego nie budziła zastrzeżeń. Mając na uwadze przepisy art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 u.t.k. podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. W niniejszej sprawie jest nim PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Bydgoszczy. Nadto organ podkreślił, iż analizując treść art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ww. ustawy należało uznać, że argumentacja przyjęta w odwołaniu nie znalazła uzasadnienia. W myśl art. 55 ust. 3 u.t.k. tylko wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące urządzenie pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właściciela gruntu. Prawo zarządcy, o którym w art. 55 ust. 1 u.t.k. dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Należało mieć na uwadze fakt, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Podstawową zasadą skutecznego zabezpieczenia obszarów leśnych wzdłuż linii kolejowych jest ciągłość wykonania pasów przeciwpożarowych. Stąd też niezwłoczne ich wykonanie gwarantuje właściwy poziom bezpieczeństwa pożarowego na przedmiotowych odcinkach. Ponadto organ wskazał, że określony zaskarżoną decyzją termin wykonania przedmiotowego obowiązku - 31 marzec 2012r. jest jak najbardziej realny, adekwatny zarówno do zakresu stwierdzonych uchybień, jak i możliwości technicznych ich usunięcia, ponieważ wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej nr 353 na terenie Nadleśnictwa Gniewkowo na trasie Toruń - Inowrocław, poprzez mineralizację jest możliwe do wykonania do dnia 31 marca 2011 r. i zabieg ten nie jest ani skomplikowany technicznie, ani też nie wymaga specjalistycznego sprzętu.

Skargę na powyższą decyzję złożyła PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Bydgoszczy i wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Wewnętrznych i Administracji z dnia 7.06.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; art. 55 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k.; art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28.09.1991r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59, j.t.); a także art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24.08.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej; art. 55 ust. 3 u.t.k. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; a także naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w zw. z art. 57 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w wypadku, gdy ustala ona termin wykonania pasów przeciwpożarowych w sposób nieracjonalny oraz poprzez ustalenie go jako daty dziennej w miejsce wynikającego z art. 57 § 1, 2 i 3 k.p.a. obowiązku wyznaczania przez organ administracji terminu w tygodniach i miesiącach od określonego zdarzenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organy orzekające prawidłowo zastosowały powołane przepisy prawa materialnego i dokonały ich wykładni, zasadnie zobowiązując zarządcę infrastruktury kolejowej do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na terenach leśnych, biegnących wzdłuż wskazanej linii kolejowej. Sąd I instancji wskazał, iż godnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Sąd I instancji wskazując na treść art. 13 ust. 1 oraz art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz § 38 ust. 1 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wyjaśnił, iż cytowane rozporządzenie prawidłowo nie określa w sposób jednoznaczny sposobu wykonywania pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W odróżnieniu od niego poprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz.U. z 2006r., nr 80, poz.563) w § 34 ust. 3 pkt 2 nakładało jednoznacznie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli linii kolejowych. Obowiązujące rozporządzenie prawidłowo w tym zakresie w § 38 ust. 2 wskazuje, iż rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. nr 58, poz.405 i nr 82, poz.573); rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955). W odniesieniu do treści § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA Sąd stwierdził, że wskazując poszczególne akty prawne, ma on charakter informacyjny. Sąd I instancji wyjaśnił, iż Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w § 10 wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych (pas oddzielający las od dróg publicznych i dróg dojazdowych nie będących drogami publicznymi; pas przeciwpożarowy oddzielający las od parkingów i zakładów przemysłowych; pas przeciwpożarowy oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych i pas przeciwpożarowy rozdzielający duże zwarte obszary leśne). W katalogu tym nie występują pasy przeciwpożarowe oddzielające linie kolejowe. Kwestią tego rodzaju pasów zajmuje się natomiast ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. To ostatnie reguluje jedynie techniczną kwestię prowadzenia robót i odległości dotyczących pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych. Kwestią podmiotowości zaś zajmują się przepisy ustawy. Następnie Sąd przywołał przepis art. 17 ust. 1 u.t.k. i wskazał, że sposoby realizacji obowiązków o których mowa w tym przepisie określa art. 55 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 55 ust. 2 u.t.k. ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych należne są zatem właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Jednocześnie, wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 u.t.k., dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Sąd I instancji wskazał, iż prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 u.t.k., dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. Zarządcą infrastruktury kolejowej jest natomiast podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie. Infrastrukturę kolejową stanowią zaś linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 7 i 1 u.t.k.). Pod pojęciem linii kolejowej należy rozumieć natomiast drogę kolejową mającą początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami, a przyległy pas gruntu to grunt wzdłuż linii kolejowych, usytuowany po obu ich stronach, przeznaczony do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (art. 4 pkt 2 i 3 u.t.k.). Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy obydwu instancji (jak podniesiono w skardze): zarówno § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej, jak i art. 17, art. 55 u.t.k. oraz art. 9 ust. 1 i 13 ust. 1 ustawy o lasach, czy też art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Sąd wskazał, iż analiza zapisów art. 17 ust. 1 oraz art. 55 u.t.k., do której odsyła § 38 w/w rozporządzenia, prowadzi do wniosku, że podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. W niniejszej sprawie jest nim niewątpliwie PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Bydgoszczy. W ocenie Sądu I instancji art. 17 ust. 1 u.t.k. precyzyjnie określa podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego, terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. Regulacja w tym brzmieniu nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wymienione w tym przepisie czynności mają ścisły związek z obowiązkiem prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. Art. 55 ust. 1 ww. ustawy dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, co nie jest sprzeczne z twierdzeniem, że urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Sąd I instancji zaznaczył, iż właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym, w tym w art. 56. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie, nie należącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba, że są spełnione przesłanki, opisane w art. 56 ust. 4. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że nie do przyjęcia jest twierdzenie skarżącego, w myśl którego to na lasach państwowych miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych. W taki sposób rozumując należałoby uznać, iż PKP PLK S.A. powinna żądać odszkodowań od właściciela lasu za to, że jest konieczne ustawianie zasłon śnieżnych i żywopłotów, celem zapewnienia możliwości prowadzenia bezpiecznego ruchu kolejowego. W odniesieniu do art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach Sąd podkreślił, że zobowiązują one właścicieli lasów jedynie ogólnie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepisem szczególnym dotyczącym realizacji i mineralizacji pasów przeciwpożarowych jest natomiast art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 u.t.k. Słusznie podkreśliły organy, iż w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało także ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Należało mieć na uwadze fakt, że źródłem tym dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Czynność ta bowiem odbywa się z wytwarzaniem snopów iskier mechanicznych, stanowiących rozżarzone cząstki stali, które w zetknięciu z wysuszoną ściółką mogą zainicjować pożar lasu. Nie do rzadkości należą w lasach pożary spowodowane zablokowanymi hamulcami kolejowego taboru jezdnego, czy z powodu urwania rozgrzanych klocków hamulcowych odrzuconych na znaczne odległości. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 55 ust. 3 u.t.k. oraz przepisów postępowania administracyjnego Sąd I instancji wskazał, że z mocy art. 55 ust. 1 u.t.k. właścicielowi gruntów sąsiadujących z linią kolejową przysługuje co do zasady odszkodowanie za teren wykorzystany pod pas przeciwpożarowy. Koszt urządzenia i utrzymania takiego pasa obciąża podmiot zobowiązany do jego wykonania. Jak już wcześniej wspomniano, wyjątek opisany w tym zakresie w art. 55 ust. 3 u.t.k., dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych w związku z posadzeniem drzew lub krzewów po wybudowaniu linii kolejowej, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właściciela gruntów. Dlatego podniesiona kwestia zaniechania przez organy orzekające w sprawie zbadania wieku drzewostanu nie miała znaczenia dla ustalenia nałożonego obowiązku i niezasadnie strona skarżąca zarzuca organom w tym względzie uchybienia procesowe. Zdaniem Sądu, organ II instancji w prawidłowy sposób oznaczył termin wykonania nałożonego obowiązku przez określenie konkretnej daty. Sąd I instancji zwrócił uwagę na odmienne stanowisko wyrażane w orzecznictwie (wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 1.12.2011r., sygn. akt II SA/Bd 1139/11, sygn. akt II SA/Bd 1140/11, baza orzeczeń NSA), zgodnie z którym organ wydając decyzję administracyjną o nakazie powinien ustalić termin poprzez wyznaczenie konkretnej liczby dni (tygodni, miesięcy) na wykonanie nałożonego obowiązku, kierując się wskazaniami art. 57 k.p.a. Sąd I instancji przypomniał, że wspomniany przepis reguluje sposób obliczania terminów prawa procesowego, a nie ich wyznaczania i nie ma zastosowania do terminów prawa materialnego, jakimi są terminy wskazane w 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Należy także przypomnieć, że ustawodawca nie określił jedynego właściwego sposobu kształtowania okresu obowiązywania decyzji administracyjnej w czasie. Termin ten może zostać wskazany przez określenie konkretnej daty wykonania nałożonego obowiązku. Sąd I instancji uznał, iż specyfika materii wiążącej się z wykonaniem pasów przeciwpożarowych przy linii kolejowej pozostaje w sprzeczności z wyznaczeniem terminu przez określenie konkretnej liczby dni (tygodni, miesięcy) na wykonanie nałożonego obowiązku. Pasy przeciwpożarowe nie mogą być wykonywane o każdej porze roku z uwagi na warunki atmosferyczne. Poza tym, stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu bądź innej czynności z zakresu administracji publicznej wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Z tego punktu widzenia, dla działalności orzeczniczej Sądu nie ma znaczenia, że w dniu wyrokowania minął już termin wykonania nałożonego obowiązku. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji wydające decyzje dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego a zarzuty skargi w tym zakresie były niezasadne, wobec czego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie Zakład Linii Kolejowych w Bydgoszczy reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia, iż podmiotem odpowiedzialnym za ochronę przeciwpożarową terenu, na którym są umiejscowione pasy przeciwpożarowe, a więc także za wykonanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest jego właściciel, tj. właściwe miejscowo nadleśnictwo;

- art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7.06.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż stanowią one podstawę odpowiedzialności Skarżącego za wykonanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych w wypadku, gdy art. 17 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi jedynie ogólne zobowiązanie zarządców, przewoźników kolejowych i użytkowników bocznic kolejowych do spełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i nie wynikają z niego żadne skonkretyzowane obowiązki w tym zakresie, ponadto dotyczy on tylko terenu kolejowego, pozostającego w zarządzie skarżącego, na którym przedmiotowe pasy przeciwpożarowe się nie znajdują;

- art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.t.k. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż wynika z niego obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych przez zarządcę linii kolejowej, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

oraz naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci:

- art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy wobec braku ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 4 ust 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie wyżej wskazanych podstaw zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonał tym samym niepełnej kontroli legalności działań organu administracji. Nie wykazano bowiem dlaczego zarzuty Skarżącego okazały się być bezzasadne. Ogranicza to również kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dając poznać przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku stanowisk wobec części zarzutów zawartych przez skarżącego w skardze, tj. zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 4 ust 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, co uniemożliwia stwierdzenie, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów na okoliczność podmiotu będącego właścicielem i sprawującego władztwo nad terenem, na którym znajdują się przedmiotowe pasy przeciwpożarowe oraz dokonanie na tej podstawie błędnej oceny dowodów, błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnej jego subsumpcji pod przepisy prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w świetle art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych spoczywa na właścicielach gruntów, na których się pasy się znajdują, tj. właściwych miejscowo nadleśnictwach a nie na skarżącym;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Kujawsko-Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, z którego wynika obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych przez właścicieli gruntów, na których się znajdują, tj. właściwe miejscowo nadleśnictwa a nie przez skarżącego, i w postaci art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.t.k.;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi w wypadku, gdy organy administracji Komendant Powiatowy PSP w Inowrocławiu i Kujawsko-Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność podmiotu będącego właścicielem i sprawującego władztwo nad terenem, na którym znajdują się przedmiotowe pasy przeciwpożarowe, przez co w świetle treści art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zaskarżona decyzja Kujawsko-Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu została wydana z naruszeniem mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w ww. zakresie;

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych we wniesionej kasacji podstaw.

Za bezzasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia analizował powyższe normy prawa materialnego, szczególnie w zakresie formułowanych na podstawie tych przepisów twierdzeń strony skarżącej odnośnie określenia podmiotu właściwego do wykonania pasów przeciwpożarowych i ich utrzymania. Z tych samych względów za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 277 i art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a.. Po pierwsze, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest przede wszystkim uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu ("sąd może"). Po drugie, strona skarżąca nie składała żadnego wniosku dowodowego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Po trzecie wreszcie, kwestia, kto jest właścicielem gruntu, na których znajdują się przedmiotowe pasy przeciwpożarowe pozostawała o tyle nieistotna dla niniejszej sprawy, że podmiotem odpowiedzialnym, z przyczyn niżej omówionych, za realizację pasów przeciwpożarowych jest właściciel linii kolejowej. Z tych też przyczyn oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Analizując przedstawione we wniesionej kasacji zarzuty stwierdzić trzeba, że za ich pomocą autor skargi kasacyjnej podjął próbę zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych spoczywa na skarżącej Spółce PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Ze stanowiskiem tym nie sposób się jednak zgodzić z następujących przyczyn.

Stwierdzić należy, iż budowa linii kolejowych i ich lokalizacja wynikająca, co oczywiste z wielu czynników, w tym potrzeb gospodarczych, uzależniona jest przede wszystkim od woli i konkretnych rozwiązań, jakie przewidział ich inwestor. Oznacza to, iż wybór przebiegu tych linii przez konkretne obszary należy do założeń inwestycyjnych i poza sytuacjami, w których zostało to wymuszone uwarunkowaniami geograficznymi, spoczywa w wyłącznej gestii inwestora. Niezależnie od okresu realizacji inwestycji wybór przebiegu inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. Skoro, zatem ustawa o transporcie kolejowym przyznaje określone prawo ustalonym podmiotom, to tym samym logicznym pozostaje, iż w związku z realizacją linii kolejowych nakłada na podmioty te również określone obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Powyższa zasada została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP. Wskazane wyżej założenie znalazło też swoje potwierdzenie w budowie podstawowego dla funkcjonowania transportu kolejowego aktu, tj. w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Normując w tejże ustawie m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości, wskazując organy właściwe w tych sprawach, w rozdziale 4 tej ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. "Zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: ...... 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska...". Powyższa norma ma niewątpliwie charakter ogólny, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, nie wskazuje, bowiem powyższy przepis ani w jaki sposób obowiązki w nim wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Obowiązek sformułowany w powyższym przepisie obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego, przez jaki teren linia przebiega, obejmuje, zatem również teren lasów. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ww. ustawy. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. Tak, więc istotne uzupełnienie normy prawnej art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k stanowi art. 55 tej ustawy. W ust. 1 pkt 3 tego ostatniego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Zawarty w powyższej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 u.t.k., tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje, więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Posłużenie się w art. 55 u.t.k. zwrotem "ma prawo" nie oznacza, wbrew odmiennym wywodom autora kasacji, iż z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m. in. urządzanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Powyższy zwrot, przy uwzględnieniu przedstawionych na wstępie wywodów wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Z kolei kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie zawierającego stosowną delegację art. 54 u.t.k., w oczywisty sposób wskazując tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że obowiązki, które reguluje odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów.

Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenówwymieniało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmioty obowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym między innymi właściciela linii kolejowych. Z kolei obecnie obowiązujące rozporządzenie Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wydane na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w § 38 wymienia ustawy określające podmioty odpowiedzialne za wykonanie pasów przeciwpożarowych. I tak w ust. 1 tego przepisu stwierdzono, iż "Lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok". Natomiast ust. 2 powyższego przepisu stanowi, iż podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. i w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych. Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k.), skoro źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy. Taki też wniosek trafnie wysnuł Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę.

Wskazywanie przez stronę skarżącą na art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jako przepisy, które miałyby uzasadniać odpowiedzialność właścicieli lasów jest nieuprawnione, bowiem treść tych norm nie pozwala na przyjęcie, iż podmiotem odpowiedzialnym za realizację w pobliżu linii kolejowych pasów przeciwpożarowych są właściwe miejscowo nadleśnictwa.

Konkludując przedstawione wyżej wywody stwierdzić trzeba, iż nałożony na PKP, jako zarządcę linii kolejowych obowiązek ma charakter niewątpliwie publicznoprawny. Realizacja tego obowiązku została określona w akcie rangi ustawowej, a więc w ustawie o transporcie kolejowym, jak i w aktach wykonawczych wydanych w oparciu o stosowne upoważnienie ustawowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego upoważnienie zawarte w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej spełnia warunki określone art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zawarte z kolei w § 38 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. wydanego na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej odesłanie do konkretnych ustaw w zakresie określenia jako właściwych podmiotów do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza art. 7 Konstytucji RP, bowiem konkretyzacja właściwego podmiotu do realizacji wymaganych ustawą zadań wynika z ustaleń faktycznych konkretnej sprawy.

Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia prawa materialnego, to jest naruszenia art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej (zarzut 1), art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. (zarzut 2), art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym (zarzut 3), a w konsekwencji również naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej (zarzut 7).

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.