Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 166/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Sygn. akt I OSK166//08 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 lipca 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2007r. sygn. akt II SA/Gl 480/07 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad sprzedaży samodzielnych, gminnych lokali mieszkalnych na rzecz najemców oraz bonifikaty z tego tytułu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 480/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stwierdził nieważność zaskarżonej przez Wojewodę Ś. uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad sprzedaży samodzielnych, gminnych lokali mieszkalnych na rzecz najemców oraz bonifikaty z tego tytułu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił:

Wojewoda Ś. zarzucił zaskarżonej uchwale niezgodność nadanego nią nowego brzmienia § 6 i § 7 uchwały z dnia [...], określającej zasady sprzedaży lokali mieszkalnych, stanowiących własność Gminy M. oraz wyrażenia zgody na stosowanie bonifikaty, z art. 68 ust. 1 , 2 i 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, iż Rada Miasta M. nadała uchwale charakter prawa miejscowego, a przy uchwalaniu prawa miejscowego naruszeniem prawa jest ustanawianie przepisów zarówno sprzecznych z regulacją ustawową, jak i modyfikujących te regulacje, czy powtarzających je. § 7, dotyczący zwrotu udzielonej bonifikaty, jest niezgodny z prawem, bowiem zagadnienie to zostało wyczerpująco uregulowane w art. 68 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli idzie o § 6 to w pkt 1 i 5 Rada Miasta wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 95% i określiła, iż dotyczy ona osób, które złożą wnioski do [...], co stanowi przekroczenie uprawnienia przewidzianego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim bonifikaty udziela organ wykonawczy za zgodą rady, zatem zgoda jest wyrażana w sprawach indywidualnych, a nie drogą prawa miejscowego o charakterze generalnym. Z kolei w pkt 2 i 3 § 6 Rada zawarła zapisy dotyczące kaucji mieszkaniowej, , ustalając, iż wchodzi ona w skład udzielonej bonifikaty i nie podlega zwrotowi, a sprzedaż z bonifikatą jest uzależniona od zrzeczenia się na piśmie roszczenia o zwrot kaucji, co jest sprzeczne z art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów.

W tych przepisach w całości uregulowano sposób rozliczania kaucji mieszkaniowej, a żaden z przepisów nie upoważnia rady do uregulowania zagadnień związanych ze zwrotem kaucji, w tym zasad rozliczania z tego tytułu.

Rada Miasta M. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi Wojewody Ś. lub uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:

– przepisu art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.);

– przepisu art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.).

2) naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 6 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego;

3) mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 144 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezamieszczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia o nieważności tej części zaskarżonej uchwały, mocą której dokonano zmiany § 7 uchwały Rady Miasta M. nr [...] z dnia [...] (w brzmieniu pierwotnym), jak również nieustosunkowanie się przez ten Sąd do postawionego w odpowiedzi na skargę zarzutu niewłaściwego wskazania przez Wojewodę Ś. strony przeciwnej.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż zarzutem natury proceduralnej jaki należy postawić zaskarżonemu wyrokowi jest nieodniesienie się w ogóle do błędnego oznaczenia strony postępowania sądowoadministracyjnego, którą jest Gmina M., a nie – jak to wskazał Wojewoda – Rada Miasta M., co spowodowało, iż orzeczenie skierowano do podmiotu, który nie miał legitymacji procesowej, co wobec niezajęcia stanowiska narusza art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeśli chodzi o § 6 pkt 1 i 5 uchwały, to art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został tak ukształtowany przez ustawodawcę, że możliwe jest udzielenie na jego podstawie zgody zarówno generalnej lub indywidualnej, zaś Prezydent Miasta M. nie jest skrępowany § 6 ust. 1 gdyż nie udzielał bonifikaty w 95% ceny lokalu – stwierdzono. Co do § 6 pkt 2 i 3 to podniesiono, że Wojewódzki Sąd ocenił zgodność z przepisami art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów w brzmieniu w dacie wyrokowania, a nie podejmowaniu uchwały przez co niewłaściwie zastosował te przepisy. Stwierdzono też, że nie sposób podjąć polemiki co do stwierdzenia nieważności § 7, gdyż nie zostało to uzasadnione, natomiast co do pkt 4 i 6 § 6 to Sąd pominął to całkowitym milczeniem.

Wojewoda Ś. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak zdolności sądowej Rady Miasta M., względnie o oddalenie skargi.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca Rada Miejska w M. wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach postawiła zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego.

Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd nie dokonał takiego naruszenia przepisów. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to takie naruszenie, które, gdyby nie miało miejsca, powodowałoby wydanie innego rozstrzygnięcia aniżeli to jakie zapadło po rozpoznaniu skargi. Takiego naruszenia przepisów postępowania skarżąca upatruje w obrazie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W podstawach skargi przytoczono art. 144 § 4, jednak w jej uzasadnieniu wskazano art. 141 § 4, a nadto z samego uzasadnienia tego zarzutu wynika, iż chodzi o ten właśnie przepis.

Zdaniem skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy miało niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia o nieważności § 7 uchwały, a także nieustosunkowanie się do zarzutu postawionego w odpowiedzi na skargę niewłaściwego wskazania przez skarżącego Wojewodę jako strony – Rady Miejskiej M. zamiast Gminy M. Jednak zarzuty te nie są zasadne.

Wojewódzki Sąd, odnosząc się do § 7 uchwały i przyczyn jego nieważności wyraźnie wskazał co legło u podstaw takiej oceny wyjaśniając, iż powtarza on regulację ustawową, bowiem kwestia dotycząca zwrotu bonifikaty została wyczerpująco uregulowana w art. 68 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast co do braku odpowiedzi na zarzut błędnego wskazania przez Wojewodę strony postępowania, to nieustosunkowanie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie ma bowiem żadnej wątpliwości co do tego kto jest podmiotem postępowania sądowoadministracyjnego i czyja uchwała była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, jej organem rada i wójt (burmistrz, prezydent) i zamienne wskazywanie organów gminy, a nie jej samej nie stanowi naruszenia prawa, zwłaszcza że przedmiotem zaskarżenia jest akt organu gminy.

Natomiast co do naruszenia prawa materialnego, to zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 ze zm.) i błędną wykładnię jej art. 36, z uzasadnienia skargi wynika natomiast, że naruszenia art. 36 także w istocie upatruje się w jego niewłaściwym zastosowaniu. To niewłaściwe zastosowanie ma polegać na odniesieniu się Wojewódzkiego Sądu do brzmienia tych przepisów z daty wyrokowania, a nie podejmowania zaskarżonej uchwały. Zgodzić należy się z tym zarzutem, jednak wskazać przy tym na art. 184 P.p.s.a., który stanowi, iż skarga kasacyjna podlega oddaleniu, także gdy rozstrzygnięcie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Tak jest w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd stwierdził nieważność tych przepisów uchwały, które dotyczą kaucji i jej zwrotu z tego względu, iż zagadnienia te były i są uregulowane w przepisach wyżej cytowanej ustawy w art. 6 i 36. Nie ma zatem znaczenia do którego brzmienia przepisów tej ustawy odniósł się Wojewódzki Sąd, bowiem przepisy uchwały są co do zasady nieważne, jako regulujące kwestie już uregulowane ustawowo, w sposób odmienny od przepisów ustawy i bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia do takiego działania.

Kolejnym zarzutem naruszenia prawa materialnego jest błędna wykładnia przez Wojewódzki Sąd art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez to, że Sąd uznał, że przepis ten zezwala tylko na udzielenie zgody indywidualnej na zastosowanie bonifikaty, podczas gdy jest on – zdaniem skarżącej – tak ukształtowany, że na jego podstawie można udzielić tak zgody generalnej, jak i indywidualnej. Ze stanowiskiem, że przepis ten pozwala na udzielenie zgody tak co do indywidualnego przypadku, jak i w sposób bardziej generalny należy się zgodzić. Jednak z przepisu tego nie da się wyprowadzić wniosku, że daje on podstawę do uchwalenia prawa miejscowego, jak to zasadnie podkreślił Sąd. Przepis ten stanowi, że właściwy organ, tj. wskazany w art. 4 pkt 9, może udzielić za zgodą, odpowiednio m.in. rady, bonifikaty od ceny sprzedaży, a wobec tego nie da się z niego wywieść, aby ustawodawca upoważnił radę gminy do udzielenia zgody na bonifikatę w sposób generalny, tj. odnoszący się do ogółu mieszkańców, potencjalnych nabywców, zatem do uchwalenia prawa miejscowego. Zgoda rady, o której mowa w tym przepisie ma charakter wyłącznie indywidualny i może zostać wyrażona w sposób podmiotowy lub przedmiotowy. Może dotyczyć jednej lub wielu, ale indywidualnie wskazanych osób lub konkretnie oznaczonych nieruchomości. Jednak zgoda obejmująca nie pojedyncze przypadki ale nawet dotycząca zbiorowości zawsze będzie musiała wymieniać je indywidualnie, a nie generalnie jak to ma miejsce w przypadku prawa miejscowego. Zgodę udzieloną przez Radę Miejską w uchwale zaskarżonej przez Wojewodę, Wojewódzki Sąd zasadnie uznał za sprzeczną art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.