Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 107/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 9b1, art. 5 ust. 1, 4, art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140, art. 141, art. 142, art. 216, art. 217 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 2 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta Ł., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], nr [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Aktem notarialnym z dnia [...] dawna działka nr 24/6 została nabyta na rzecz Skarbu Państwa od J. K. na zasadach przewidzianych w art. 6 ustawy z dn. 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 roku Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej jako: "ustawa"), pod budowę osiedla mieszkaniowego A część północna. Dawna działka nr ewid. 24/6 weszła w skład działki nr ewid. 66 o łącznej powierzchni 0,6105 ha.

W dniu [...] J. D., jako następca prawny J. K., wystąpiła z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości znajdującej się w granicach działki nr ewid. 66, położonej w Ł., obręb [...], przy ul. A.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...], wyznaczył Prezydenta Miasta S., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia powyższego wniosku.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] orzekł o zwrocie na rzecz J. D. nieruchomości położonej w Ł., obręb [...], przy ul. A, aktualnie oznaczonej nr ewid. 66/5 o powierzchni 0,1384 ha, stanowiącej własność Gminy Miasta Ł. i o rozliczeniach z tym związanych. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ł., decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 roku, sygn. II SA/Łd 1118/14 uchylił rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] orzekł o:

1. zwrocie na rzecz J. K. D. nieruchomości położonej w Ł., obręb [...], przy ul. A, aktualnie oznaczonej nr ewid. 66/5 o powierzchni 0,1384 ha, stanowiącej własność Gminy Miasta Ł., dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. Przywrócenie prawa własności nieruchomości nastąpi z dniem, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna, a nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim, znajduje się w dniu zwrotu;

2. zwrocie przez J. K. D. na rzecz Gminy Miasta Ł. łącznej kwoty 11.236,06 zł, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego dla poprzedniego właściciela nieruchomości aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...], obliczonego proporcjonalnie do powierzchni;

3. na wniosek strony należność określoną w punkcie 2 decyzji, w wysokości 11.236,06 zł rozłożono na 10 rat rocznych, podlegających oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, płatnych w ten sposób, iż I rata w wysokości: 1.129,06 zł, płatna w terminie 30 dni od daty, w której decyzja stanie się ostateczna, a II-X raty w wysokości: po 1.123,00 zł każda z nich, płatne w terminie do dnia 31 grudnia każdego roku, począwszy od 2018 roku. Do skutków zwłoki oraz opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

4. raty podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski;

5. wierzytelność Gminy Miasta Ł., wraz z odsetkami, podlega zabezpieczeniu polegającemu na ustanowieniu na nieruchomości opisanej w punkcie 1, hipoteki na rzecz Gminy Miasta Ł. Prawomocna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę wpisu hipoteki w księdze wieczystej;

6. prawomocna decyzja stanowi podstawę o ujawnienia nowego stanu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Ł. oraz w księdze wieczystej,

7. decyzja z dniem, w którym stanie się ostateczna, zatwierdza podział działki nr ewid. 66 o powierzchni 0,6105 ha, położonej w Ł. (obr. [...]), przy ul. A, m.in. na działkę nr ewid. 66/5 o powierzchni 0,1384 ha, zobrazowane na mapie z projektem podziału nieruchomości, zaewidencjonowanej w [...] Ośrodku Geodezji w Ł. w dniu [...] pod numerem ewidencyjnym [...].

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 pkt 9b1, art. 5 ust. 1 i 4, art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140, art. 141, art. 142, art. 216 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1774 ze zm., dalej jako: "u.g.n.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie złożył Prezydent Miasta Ł.

Wojewoda [...], przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 u.g.n. podkreślił, że nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa od J. K. aktem notarialnym z dnia [...] na zasadach przewidzianych w art. 6 ustawy. Z ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, na którym położona jest sporna nieruchomość zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...] wynika, iż ww. działka znalazła się w granicach lokalizacji budowy przedszkola, oznaczonego na planie symbolem A. Decyzją Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. z dnia [...], nr [...] dokonano przekazania nieruchomości o łącznej powierzchni 6.105 m2 (w tym przedmiotowych działek) w nieodpłatne użytkowanie Wydziałowi Oświaty, Wychowania i Kultury Urzędu Dzielnicowego Ł. P. z przeznaczeniem pod budowę przedszkola w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego A część północna".

Jak dostrzegł Wojewoda, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 roku, sygn. II SA/Łd 1118/14 stwierdził, że celem ogólnym wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, a celem szczegółowym – budowa przedszkola. W sprawie nie budzi wątpliwości, że przedszkole na spornej działce nie powstało. Niemniej Sąd wskazał, że system osiedla mieszkaniowego, to także organizacja terenów zielonych, ale jednak nie każda infrastruktura czy boisko, tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one z tym osiedlem i jego funkcjami związane. Ważny jest stopień zorganizowania tych urządzeń np. boiska szkolnego, zieleni miejskiej. Za zieleń miejską nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów czy też boiska szkolnego urządzonego w sposób przypadkowy, chaotyczny. Również infrastruktura (chodniki, inne ciągi piesze, latarnie) do takich przypadkowych, nie celowych urządzeń, nie może być jej uzupełnieniem. Sąd stwierdził, że infrastruktura musi być również zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstać "przy okazji".

Realizując wytyczne Sądu, organ pierwszej instancji przeprowadził ponownie oględziny nieruchomości stwierdzając, że stan działki nie uległ zmianie, tzn. jest porośnięta trawą, natomiast brzozy rosnące na działkach sąsiednich według oświadczenia wnioskodawczyni, zostały posadzone jeszcze przed II wojną światową przez poprzedniego właściciela nieruchomości, zaś młodsze z drzew to samosiejki. Wiek drzew potwierdza opinia w sprawie ustalenia wartości szacunkowej drzew i drzewostanów leśnych z dnia [...] sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego A. G., w związku z wywłaszczeniem sąsiedniej działki nr ewid. 66/4, na której drzewa te się znajdowały. W treści opinii jest mowa o drzewostanie brzozowym, którego wiek określono wówczas na 55 lat. Na działce znajduje się chodnik betonowy, kable energetyczne i telefoniczne wraz ze studzienką telefoniczną.

Zdaniem organu odwoławczego, na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Wobec szczegółowo zakreślonego celu jakim była budowa przedszkola, zdaniem organu odwoławczego, nie można mówić o jego realizacji, z tego powodu, że na gruncie koszona jest trawa, zbierane są liście z drzew znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości rosnących jeszcze przed wywłaszczeniem, czy też samosiejek. Działka jest zlokalizowana na skaju osiedla i znajdujące się na niej fragmenty chodnika i sieci technicznych związane są z zagospodarowaniem tej części miasta, a nie są efektem świadomego działania zmierzającego do realizacji celu wywłaszczenia.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta S. słusznie stwierdził, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Wojewoda sięgając do treści art. 140 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.g.n. podkreślił, iż rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] określił wartość nieruchomości według stanu i cen na dzień sporządzenia operatu na kwotę 634.012 zł. Z kolei wartość nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia i cen na dzień sporządzenia operatu szacunkowego wyniosła 396.364 zł. Jednocześnie rzeczoznawca wyjaśnił, iż nie doszło do zmiany wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, czyli takich które mogłyby rzutować zgodnie z art. 140 u.g.n. na wartość zwracanego odszkodowania. Rzeczoznawca wyjaśnił, że wziął do wyceny transakcje pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., bowiem w dacie wywłaszczenia teren był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dlatego określając stan nieruchomości na dzień jej zwrotu rzeczoznawca realizował wymóg nieuwzględnienia skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia. Jednocześnie rzeczoznawca stwierdził, że nie ma znaczenia, iż w dniu wywłaszczenia nieruchomość stanowiła łąkę. Okoliczność ta nie może stanowić podstawy określenia przeznaczenia działki, gdyż sposób wykorzystania może określać funkcję terenu tylko wówczas, gdy dla działki nie ma planu miejscowego, decyzji o warunkach zabudowy lub obowiązującego studium (art. 154 u.g.n.).

Zwaloryzowane odszkodowanie za nieruchomość będącą przedmiotem zwrotu stosownie do pisma Urzędu Statystycznego w Ł. z dnia [...] wynosi 11.236,06 zł.

Stosownie do treści art. 217 ust. 2 u.g.n. zwracane zwaloryzowane odszkodowanie nie może być większe niż 50 % aktualnej wartości nieruchomości. Zdaniem organu drugiej instancji odwołujący słusznie podniósł, że w operacie szacunkowym nie wyliczono aktualnej wartości nieruchomości uwzględniającej obecne przeznaczenie gruntu. Niemniej, w ocenie organu, nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia w zakresie rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości, bowiem ww. przepis, który chroni wywłaszczonych przed zwrotem odszkodowania wyższego niż połowa aktualnej wartości nieruchomości, zatem daje uprawnionym do żądania zwrotu nieruchomości swego rodzaju gwarancję odnoszącą się do wysokości zwracanego odszkodowania. Z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawczyni zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie jej prawa przy ustaleniu rozliczeń związanych ze zwrotem gruntu. Poza tym sam odwołujący wskazał, że wartość kwoty obliczonego odszkodowania jest niska. Zdaniem organu odwoławczego kwotę tą, obliczono zgodnie z przepisami prawa, rzeczywiście jest niska w stosunku do aktualnej wartości nieruchomości. Zatem zasady logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego pozwalają przyjąć, że nawet gdyby obliczono aktualną wartość nieruchomości z uwzględnieniem jej obecnego przeznaczenia, to wobec wysokości zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego dla poprzedniego właściciela, nie miałoby to wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ i tak zwracane odszkodowanie nie zbliżyłoby się nawet do poziomu 50% aktualnej wartości nieruchomości. Nawet jednak gdyby przyjąć nielogiczne założenie, że zwracane obecnie odszkodowanie jest wyższe niż 50% aktualnej wartości nieruchomości, to należałoby jeszcze obniżyć wartość zwaloryzowanego odszkodowania, które strona musi wpłacić na rzecz Gminy Miasto Ł., a chyba nie jest to celem odwołującego.

Oceniając zagadnienie rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] odmówił potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] podkreślając, że na dzień sporządzenia pisma stan prawy ujawniony w księdze wieczystej [...] nie odpowiada ustaleniom zawartym w operacie źródłowym. W dziale I-O została ujawniona wzmianka z dnia [...] o treści: odłączenie części lub całości nieruchomości i założenie dla niej nowej kw. Zatem zdaniem rzeczoznawcy ze względu na zmianę uwarunkowań prawnych nie można potwierdzić aktualności operatu.

Sąd Rejonowy dla Ł. Ś. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych poinformował w piśmie z dnia [...], że wniosek dz. kw. [...] dotyczył ujawnienia podziału działki nr ewid. 66, odłączenia z księgi wieczystej [...] działki 66/4 i założenia dla niej odrębnej księgi wieczystej.

Jak dostrzegł Wojewoda, organy administracji orzekły wcześniej o zwrocie sąsiedniej działki nr ewid. 66/4 wywodzącej się również z działki nr ewid. 66, przeznaczonej pod przedszkole. W sprawie najpierw WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 19 września 2014 roku, sygn. II SA/Łd 1089/14 oddalił skargę na decyzję Wojewody, a NSA wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 roku, sygn. I OSK 930/15 oddalił skargę kasacyjną. NSA wskazał, że cel wywłaszczenia należy ustalić precyzyjnie. Bezspornym jest, że szczegółowo określony cel wywłaszczenia, tj. przedszkole, nigdy nie został zrealizowany. Z kolei istniejąca infrastruktura, nie będąca infrastrukturą towarzyszącą przedszkolu nie przeszkadza orzeczeniu zwrotu, nie była bowiem celem wywłaszczenia tej nieruchomości. Umieszczenie pod powierzchnią działki urządzeń infrastruktury technicznej, w tym takich jak kable elektroenergetyczne, nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Sąd podniósł, że istniejący plac zabaw także nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia. Byłby nim jedynie wówczas gdyby stanowił urządzenie instrumentalne, pomocniczo towarzyszące przedszkolu.

Wracając do zagadnienia potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, rzeczoznawca wskazał, że nie można tego uczynić nie ze względu na zmianę czynników opisanych w art. 154 u.g.n., tj. np. zmiana cen nieruchomości podobnych, ale ze względu na zmiany uwarunkowań prawnych. Przy czym wspomniana zmiana uwarunkowań prawnych sprowadza się do odłączenia sąsiedniej nieruchomości, która w toku postępowania administracyjnego została zwrócona ze względu na jej zbędność z punktu widzenia celu wywłaszczenia, tj. budowy przedszkola. Zdaniem organu odwoławczego, przywołana zmiana uwarunkowań prawnych nie rzutuje na treść rozstrzygnięcia w zakresie rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości.

Zasady wiedzy, doświadczenia życiowego logiki pozwalają założyć – zdaniem Wojewody – że wobec aktualnej wartości nieruchomości oraz wysokości zwracanego odszkodowania bezcelowe jest sporządzanie kolejnej wyceny, zwłaszcza że u podstaw odmowy potwierdzenia aktualności operatu legła przyczyna, która nie wpływa na treść danych ujętych w operacie w kontekście rozstrzygnięcia o rozliczeniach związanych ze zwrotem nieruchomości.

Zatem w ocenie organu odwoławczego również zgromadzony w zakresie rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości materiał dowodowy pozwala przyjąć, że wyliczone odszkodowanie jest prawidłowe.

Na uwzględnienie zdaniem organu drugiej instancji nie zasługuje zarzut odwołującego dotyczący rozłożenia ww. kwoty na raty. Jak wskazał Prezydent leży to w graniach uznania organu administracji, zaś organ odwoławczy nie dopatrzył się, aby w tym zakresie Prezydent Miasta, granice tego uznania przekroczył.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Miasto Ł. – Prezydent Miasta Ł. wskazała na naruszenie:

- art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo tego że znajduje się na niej infrastruktura techniczna – ciągi kablowe, chodniki, a także urządzona i utrzymywana zieleń miejska;

- art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez niezastosowanie i nie orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Miasta Ł. z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania określonego w pkt 2 i 3 decyzji.

W motywach skargi, jej autor wskazał, iż cel wywłaszczenia miał charakter ogólny i dotyczył budowy infrastruktury osiedla mieszkaniowego A część północna. Fakt braku budowy przedszkola nie niweczy celu wywłaszczenia. Jak ustalono w postępowaniu na działce znajdują się kable energetyczne, telefoniczne, studzienka i chodniki. Wskazana infrastruktura i ciąg pieszy nie powstałby bez budowy osiedla – służy funkcjonowaniu osiedla mieszkaniowego, a więc realizuje cel wywłaszczenia. Bez znaczenia pozostaje fakt braku odmiennego zorganizowania zieleni na działce. Trudno bowiem wskazać potrzebę wycinania czy przesadzania naturalnie rosnących drzew, nie kolidujących z sposobem zagospodarowania terenu, służącego zapewnieniu zieleni mieszkańcom osiedla i oddzieleniu jego infrastruktury od pozostałej części miasta. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ pierwszej instancji w swych ustaleniach sam podkreślił, że działka jest utrzymywana poprzez koszenie trawy.

Realizacja obiektów towarzyszących osiedlu takich jak parkingi, ciągi komunikacyjne, obiekty handlowe i inne niezbędne dla mieszkańców osiedla nie niweczy realizacji celu w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Nieruchomość wywłaszczona w związku realizacją spółdzielczego osiedla mieszkaniowego nie może uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, pomimo że jest ona użytkowana sprzecznie z pierwotnym przeznaczeniem, jeżeli służy ona zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Dopuszczalne są bowiem odstępstwa od planu realizacyjnego inwestycji, o ile nie są to zmiany jakościowe, a odpowiadają celowi wywłaszczenia. Tak też stało się w sprawie, bowiem nie doszło do budowy przedszkola, jednakże sposób zagospodarowania nieruchomości pozostaje w ścisłym związku z istnieniem i funkcjonowaniem osiedla, bez którego nie doszło by do budowy chodników czy ciągów kablowych.

Przede wszystkim jednak fakt realizacji celu wywłaszczenia na sąsiednich działkach nr ewid. 66/1 i 66/2 związany z brakiem budowy przedszkola jako jedynie zamierzenia planistycznego został prawomocnie ustalony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2017 roku, sygn. I OSK 1554/15.

Dodatkowo z ostrożności procesowej autor skargi wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 141 ust. 2 u.g.n., albowiem organ nie dokonał zabezpieczenia z urzędu należności rozłożonej na raty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

W pierwszej kolejności wskazać, iż stosownie do aktualnego brzmienia art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu Sądu tracą moc, gdy przepisy prawne uległy zmianie. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych

W tym miejscu przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zajmował się oceną zgodności rozstrzygnięć organów wydawanych w odniesieniu do spornej inwestycji. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 roku, sygn. II SA/Łd 1118/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak: [...] (punkt 1 wyroku) i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku (punkt 2 wyroku). Przywołany wyrok jest prawomocny od dnia 17 marca 2015 roku.

Sąd w sprawie ww. stanął na stanowisku, że celem ogólnym wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, a celem szczegółowym – budowa przedszkola. Niewątpliwie przedszkola na spornym gruncie nie wybudowano. Z akt wynika, iż na terenie obecnej działki nr ewid. 66 znajduje się teren zielony – trawa, chodnik, ławeczka, stolik, drzewa i kabel energetyczny i telefoniczny, studzienka telefoniczna. W operacie wskazano, że murawa jest koszona z występującymi chwastami i innymi zanieczyszczeniami.

Jak podkreślił Sąd w przywołanym wyroku, system osiedla mieszkaniowego to także organizacja terenów zielonych. Przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla – takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze (chodniki). Powołany pogląd Sąd uznał za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 3 września 2010 roku, sygn. akt: I OSK 1537/09; z dnia 7 września 2007 roku, I OSK 1324/06 oraz wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 11 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: IV SA/Po 145/13; z dnia 17 czerwca 2011 roku, sygn. akt: II SA/Po 158/11; z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt: III SA/Po 648/07; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast skład orzekający podzielając pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaprezentowany w wyroku z dnia 12 lipca 2012 roku (sygn. akt: II SA/Lu 450/12) zaakcentował, że nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest to, czy urządzenia te były planowane – choćby ogólnie – przy wywłaszczeniu, ale przede wszystkim – nawet gdy nie były planowane – istotne jest ich powiązanie z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem. Ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń np. boiska szkolnego, zieleni miejskiej. Za zieleń miejską nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów czy też boiska szkolnego urządzonego w sposób przypadkowy, chaotyczny. Również infrastruktura (chodniki, inne ciągi piesze, latarnie) do takich przypadkowych, nie celowych urządzeń, nie może być jej uzupełnieniem. Infrastruktura musi być również zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji".

Rekapitulując Sąd wskazał, iż cel wywłaszczenia, którym w sprawie była budowa osiedla mieszkaniowego, to nie tylko i wyłącznie budowa budynków mieszkalnych, ale również infrastruktura towarzysząca funkcjonowaniu tegoż osiedla, w tym tereny zielone. Przy czym terenem zielonym będzie teren zorganizowany, uporządkowany, pełniący charakterystyczne funkcje dla niego (np. rekreacja, wypoczynek, czy oddzielenie zabudowań mieszkalnych od ulicy, ciągów komunikacyjnych, itp.). Wobec tego Sąd w cytowanym wyroku zarzucił organom nie wyjaśnienie w sposób bezsporny, czy w sprawie mamy do czynienia z terenem zielonym, o którym była mowa. Z akt administracyjnych wynikają informacje częściowo ze sobą sprzeczne. W operacie szacunkowym wskazano, iż działka jest porośnięta trawą – stanowi trawnik i jest częściowo utwardzona (chodnik), murawa jest koszona z występującymi chwastami i innymi zanieczyszczeniami. Z protokołu oględzin nieruchomości z dnia 15 maja 2013 roku wynika, że na tym terenie rośnie trawa i drzewa. W ocenie uczestniczki postępowania rzeczone drzewa to samosiejki. Niewątpliwie brak materiału dowodowego w postaci zdjęć uniemożliwił sądowi dokonanie własnych ustaleń. Za wymagające wyjaśnienia Sąd uznał okoliczność czy obecnie teren zielony – nawet jeżeli pierwotnie powstał w sposób nieplanowany – jest w chwili obecnej zorganizowany w sposób przemyślany oraz czy jest zadbany (trawniki koszone, zieleń wysoka poddawana zabiegom pielęgnacyjnym, jesienią liście zbierane, itp.). Istotne jest także jakiemu celowi służy rzeczony teren (np. rekreacja, oddzielenie bloków mieszkalnych od ciągów komunikacyjnych w celu zapewnienia ciszy i spokoju mieszkańcom, itp.). Nie bez znaczenia jest także to czy rzeczony teren jest powiązany z osiedlem.

W konkluzji Sąd napisał, iż organy ponownie rozpoznając sprawę zobligowane będą do wyjaśnienia wskazanych okoliczności. Proces ten musi być przeprowadzony z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, czyli w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.").

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i uwzględniając treść zacytowanego wyroku z dnia 15 stycznia 2015 roku Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Z uwagi na przepis art. 153 P.p.s.a. poza zakresem zainteresowania Sądu w sprawie niniejszej jest ocena jaki był ogólny i szczegółowy cel wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie Sąd oceniał będzie czy ustalenia poczynione przez organy administracji zostały przeprowadzone z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego i czy wnioski zaprezentowane przez organy w treści kontestowanych decyzji odpowiadając zgromadzonym dowodom, a przede wszystkim czy odpowiadają prawu.

Ustalenia organów w toku ponownie prowadzonego postępowania skoncentrowane były przede wszystkim na określeniu sposobu wykorzystania nieruchomości i w razie uznania jej zbędności na cel wywłaszczenia – organy winny podjąć działania w celu określenia roszczeń między stronami w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie Sądu, akta sprawy dowodzą, że w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy orzekające obu instancji rzetelnie skompletowały materiał dowodowy i na jego podstawie prawidłowo oceniły, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu, co uzasadniało orzeczenie o zwrocie nieruchomości.

Okolicznością niesporną jest, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na zasadach przewidzianych w art. 6 ustawy, pod budowę osiedla mieszkaniowego A część północna". W latach 1978-1980 na terenie obrębu [...] dokonano odnowy operatu ewidencji gruntów i budynków, w wyniku którego dawne działki nr 24/6 weszła w skład działki oznaczonej numerem 66 o łącznej powierzchni 0,6105 ha. Organ pierwszej instancji zlecił geodecie wykonanie podziału geodezyjnego działki ze względu na konieczność wyodrębnienia archiwalnych działek nr 24/6 w granicach obecnej działki nr 66. Na mapie z projektem podziału nieruchomości nr ewid. 2/4290 z dnia [...] oznaczono działkę nr ewid. 66/5 o powierzchni 0,1384 ha.

Bezspornym jest również, że w świetle ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania tego terenu, zatwierdzonego decyzją z dnia [...], nr [...] przedmiotowa działka znalazła się w granicach lokalizacji budowy przedszkola, oznaczonego na planie symbolem A, zaś na podstawie wniosku Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. z dnia [...], nr [...], decyzją z dnia [...], nr [...] dokonano przekazania nieruchomości o łącznej powierzchni 6105 m2 (w tym przedmiotowej działki) w nieodpłatne użytkowanie Wydziałowi Oświaty, Wychowania i Kultury Urzędu Dzielnicowego Ł.-P. z przeznaczeniem pod budowę przedszkola w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego A część północna".

Z przeprowadzonych w dniu [...] oględzin nieruchomości i sporządzonego na tę okoliczność protokołu wynika, że działka nr ewid. 66/5 w całości jest porośnięta trawą, przez działkę w dwóch miejscach przebiegają chodniki betonowe, a także kable (energetyczny i telefoniczny). Na działce nie ma innych nasadzeń. Co dostrzegł także organ, trawnik jest koszony, a liście opadające z okolicznych drzew usuwane. Zgodnie z oświadczeniem uczestniczki postępowania będącej wnioskodawczynią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wspomniane drzewa rosły na nieruchomości jeszcze przed II wojną światową i były sadzone jeszcze przez jej dziadka.

W świetle powyższych okoliczności zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organów administracyjnych obu instancji wskazującym na zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Niewątpliwie część drzew rosnących na nieruchomości znajdowały się na niej jeszcze przed wywłaszczeniem, co potwierdza operat sporządzony w związku z wywłaszczeniem nieruchomości, które miało miejsce w roku 1976. W pozostałym zakresie zieleń znajdująca się na działce nr ewid. 66/5 – zdaniem Sądu – ma charakter przypadkowy, niezwiązany bezpośrednio z celem wywłaszczenia.

Błędne są tym samym wywody strony skarżącej, że skoro na sąsiednich działkach powstało osiedle mieszkaniowe, a towarzysząca infrastruktura znajdująca się na działkach podlegających zwrotowi jest ściśle związana z funkcjonowaniem tego osiedla, to jej urządzenie stanowi realizację celu wywłaszczenia.

Nie jest również przekonująca argumentacja strony skarżącej o realizacji celu wywłaszczenia, poprzez istnienie na działce podlegającej zwrotowi terenu zielonego, co bez wątpienia pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu, pomimo tego, że budynek przedszkola nie powstał.

W ocenie Sądu, nie budzi również zastrzeżeń prawidłowość sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania operatu szacunkowego, na podstawie którego organy ustaliły wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, podlegającego zwrotowi przez wnioskodawców na rzecz Gminy Miasto Ł.

Podkreślić trzeba, że w trakcie rozprawy w dniu 31 sierpnia 2016 roku strony zapoznały się z operatem i przedstawioną waloryzacją odszkodowania podlegającego zwrotowi. Obecna podczas rozprawy rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła wątpliwości stron w odniesieniu do operatu. Konkluzja protokołu z rozprawy administracyjnej wskazuje, że nie wniesiono uwag do operatu.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut strony skarżącej, dotyczący braku w osnowie decyzji rozstrzygnięcia odnośnie zabezpieczenia wierzytelności Miasta Ł. z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Stosownie bowiem do treści art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Sposób zabezpieczenia zależy, zatem od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. A ponieważ orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że Gminie Miasto Ł., jako stronie postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 111 § 1 K.p.a. przysługiwało prawo wniesienia, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, żądania jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia w kwestionowanym zakresie.

Końcowo podkreślić należy, iż mimo że skarżący nie podnosili argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień na tej płaszczyźnie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

M.K.