Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 605/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 1 UST. 2, ART. 2 PKT 1, ART. 6 UST. 2 PKT 1, ART. 56, ART. 59, ART. 61 UST. 1, ART. 64 UST. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: ART. 7, ART. 77 PAR. 1, ART. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym na działce nr ewid.[...] (ark. [...]) położonej przy ul. [...] w B..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że ww. decyzja odmowna Burmistrza Miasta B. zapadła po rozpatrzeniu wniosku M. K. z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał na brak możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego dla projektowanego przedsięwzięcia. Znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa nie może stanowić podstawy do określenia wytycznych dla lokalizacji przedmiotowego budynku, ponieważ godziłoby to w naczelną zasadę ładu przestrzennego. Działka, na której planowana jest inwestycja, współtworzy dolinę rzeki [...] [...] oraz System Przyrodniczy Miasta i Gminy B.. Wydanie decyzji pozytywnej dla lokalizacji przedmiotowej inwestycji spowodowałaby w konsekwencji zabudowę całej doliny rzeki [...] [...], tj. całego korytarza ekologicznego. Inwestycja ta nie stanowiłaby natomiast harmonijnego nawiązania do przestrzennych uwarunkowań zastanych w obszarze analizowanym, lecz spowodowałoby powiększenie chaosu urbanistycznego. Ponadto organ pierwszej instancji zauważył, że przeznaczona pod planowaną inwestycję działka nr ewid.[...] znajduje się w obrębie zagrożonego powodzią obszaru, który docelowo będzie wyłączony z zabudowy.

Organ pierwszej instancji powołał się również na ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 1998r., zmienioną następnie uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2003 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lipca 2010 r. Wskazał, że z ustaleń tych wynika, iż działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolem "ZD - zieleń dolin rzecznych" (dolina rzeki [...] [...] oraz w Przyrodniczym Systemie Miasta i Gminy B.. Organ zaznaczył ponadto, że będący w trakcie opracowywania projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., który w chwili obecnej jest na etapie składania uwag po trzecim wyłożeniu do publicznego wglądu, dla obszaru obejmującego przedmiotowa działkę wyznacza funkcję terenów zieleni i wprowadza na nim zakaz zabudowy. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne byłoby wiec sprzeczne z ustaleniami ww. dokumentów planistycznych.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. K. podniósł następujące zarzuty:

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zastosowanie dodatkowych kryteriów ograniczających możliwość zabudowy nieruchomości;

- naruszenie art.61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ww. ustawy, poprzez błędne założenie, że zasada ładu przestrzennego stanowi dodatkowe kryterium, od którego zależy sama możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy;

- naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię.

Uznając decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową organ odwoławczy podniósł, że dokonywana na potrzeby decyzji o ustaleniu warunków zabudowy analiza urbanistyczna, odnosząca się do obszaru analizowanego, powinna uwzględniać istniejące na danym terenie jego zainwestowanie. Będzie ono bowiem punktem odniesienia do ustalenia parametrów przyszłej inwestycji. Kolegium podkreśliło również, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę sposobu zagospodarowania danego terenu od dostosowania planowanej przez inwestora inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, zgodnie z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Celem takiej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 pow. ustawy, to jest takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie została sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki nr ewid.[...], położonej przy ulicy [...] w B.. Do przeprowadzenia analizy przyjęto obszar w odległości 60,0 m od granicy ewidencyjnej wnioskowanej działki tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (która to szerokość wynosi 20,0 m). Stwierdzono w niej, że działka nr [...] stanowi teren łąk oraz gruntów rolnych i usytuowana jest tuż przy korycie rzeki [...], która przebiega po stronie północnej wnioskowanej działki. Cały teren wnioskowanej inwestycji położony jest w samym "sercu doliny rzeki", w korytarzu ekologicznym rangi regionalnej, Systemie Przyrodniczym Miasta i Gminy B., a około 90% powierzchni wnioskowanej działki objęte jest strefą zalewową rzeki [...] [...] (wg opracowania pn. "Określenie zasięgu stref zalewowych rzeki [...] [...] w granicach administracyjnych miasta B." z 2009 r.). W obszarze analizowanym występują następujące funkcje:

- na północ: droga gruntowa, za nią koryto rzeki [...] [...], a za korytem - teren łąk niezabudowany;

- na południe: teren niezabudowany (łąki);

- na wschód: bezpośrednio przylegająca działka zabudowana budynkiem o funkcji mieszkalnej w w/w strefie zalewowej, dalej teren niezabudowany (łąki) w większości objęty strefą zalewową;

-na zachód: bezpośrednio przylegająca działka zabudowana budynkiem o funkcji mieszkalnej położonym w w/w strefie zalewowej , dalej teren niezabudowany ( łąki) w większości objęty strefą zalewową.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w obszarze analizowanym występują tylko dwie działki (nr [...] i nr [...]), na których znajduje się zabudowa, zrealizowana na podstawie już nieobowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, dla których sporządzony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje tylko możliwość remontów i przebudowy. Ta istniejąca zabudowa – w ocenie Kolegium - nie może jednak stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy na wnioskowanej działce, gdyż godziłoby to w naczelną zasadę "ładu przestrzennego", określoną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokumentach strategicznych kształtujących politykę przestrzenną kraju i województwa. Realizacja budynku na działce nr [...] wprowadziłaby bowiem daleko idące zmiany w ogólnym charakterze przestrzeni położonej po północnej stronie ulicy [...]. Działka ta współtworzy dolinę rzeki [...] [...] oraz System Przyrodniczy Miasta i Gminy B.. Planowana inwestycja nie stanowiłaby harmonijnego nawiązania do przestrzennych uwarunkowań zastanych w obszarze analizowanym, lecz spowodowałaby powiększenie chaosu urbanistycznego zastanego w obszarze analizowanym. Na terenach, na których występuje zagrożenie zalaniem wodami powodziowymi oraz objętych strefami korytarzy ekologicznych, racjonalnym i zasadnym jest dążenie do usuwania zabudowy, a nie tworzenie nowych działek budowlanych. Ponadto – na co również zwrócił uwagę organ drugiej instancji – przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie terenu zagrożonego powodzią, na obszarze, który docelowo będzie wyłączony z zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego sporządzona analiza wykazała zatem brak zasadności w dopuszczeniu możliwości zabudowy wnioskowanej działki, pomimo istniejących w obszarze analizowanym obiektów budownictwa jednorodzinnego. Kolegium przychyliło się przy tym do twierdzenia organu pierwszej instancji, iż nie bez znaczenia dla oceny wniosku inwestora pozostają ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. oraz ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B..

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów postępowania, w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, w sytuacji, gdy winna być ona zmieniona, ewentualnie uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania;

2) art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w uzasadnieniu decyzji odniesienia do większości zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, w szczególności dotyczących ustalenia przez organ stanu faktycznego;

3) art. 140 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niedokonanie własnej, merytorycznej oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów, zwłaszcza w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 i art. 9 k.p.a., przez ich niezastosowanie (mimo przywołania art. 64 ust. 1 ww. ustawy w sentencji) i wydanie rozstrzygnięcia wbrew treści tych przepisów, tj. w oparciu wyłącznie o wskazaną w art. 1 ust. 2 pkt 1 zasadę uwzględniania ładu przestrzennego, a przy tym wprowadzanie w błąd strony przez odnoszenie się w uzasadnieniu decyzji jedynie do art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, definiującego ład przestrzenny, do którego to pojęcia podstawowy przepis w niniejszej sprawie, tj. art. 61 pow. ustawy w ogóle się nie odwołuje, a wskazane przepisy wręcz zakazują wydania decyzji odmownej tylko przez wzgląd na zasadę zachowania ładu przestrzennego;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 k.p.a., przez zastosowanie dodatkowych kryteriów ograniczających możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego, mimo że art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia te ograniczenia w sposób kumulatywny, ale też enumeratywny, co oznacza, iż organ administracyjny nie może wprowadzać własnych, dodatkowych rygorów;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędne założenie, że zasada ładu przestrzennego stanowi dodatkowe kryterium, od którego zależy sama możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy sam art. 61 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy został tak ukształtowany, by zapewnić ten ład, przy czym ustawodawca za wystarczające uznał w tym celu wprowadzenie wymogu dostosowania nowej zabudowy do już istniejącej (co stanowi niewątpliwie element ładu przestrzennego), ale już nie do założeń planistycznych niemających charakteru powszechnie obowiązującego prawa, przy czym w ogóle nie odniósł się w tym przepisie do szerszego pojęcia ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt. 1 ww. ustawy;

4) § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez ich błędną wykładnię i w związku z tym przyjęcie, że:

- możliwość ustalenia innych warunków zabudowy oznacza także odstąpienie od ich określenia ze względu na arbitralnie przyjęte przez organ założenie, iż wymogi "ładu przestrzennego" w ogóle nie dopuszczają zabudowy na danym terenie, mimo istnienia zabudowy w obszarze analizowanym;

- wskazanie we wniosku lokalizacji inwestycji w linii zabudowy odmiennej niż wynikająca z oceny położenia zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym stanowi przesłankę uzasadniającą odmowę ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji, gdy treść wniosku nie determinuje lokalizacji obiektów objętych zamierzeniem inwestycyjnym w obrębie oznaczonej działki i nie podlega ocenie na tym etapie procesu budowlanego, zaś w decyzji o warunkach zabudowy wskazać należy nieprzekraczalną linię zabudowy, zaś wyłącznie "do inwestora należy określenie tego, w jaki sposób dokona lokalizacji planowanej inwestycji na terenie należącej do niego nieruchomości, w szczególności uwzględniając wynikającą z ustawy Prawo budowlane konieczność oddalenia się z inwestycją od granic nieruchomości" (tak: wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 842/15);

5) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez niezasadne ograniczenie zakresu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu i nieuwzględnienie obiektów zlokalizowanych po południowej stronie ul. [...] z uwagi na ich lokalizację "w obrębie innej jednostki urbanistycznej", w sytuacji gdy przepisy Rozporządzenia nie przewidują możliwości takiego ograniczenia odnośnie do budynków położonych w granicach obszaru analizowanego chociaż w innym "kwartale urbanistycznym".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. Ponadto zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 2017 r. Sąd doszedł do wniosku, ze rozstrzygnięcia te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem M. K. z dnia [...] września 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w B.. Zastosowanie w niniejszej sprawie miały zatem w szczególności przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) - dalej jako "u.p.z.p."

W myśl art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, zasadniczym powodem orzeczonej odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego było uznanie przez organy obu instancji, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia prowadzić będzie do zaburzenia ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organy stwierdziły bowiem, że objęta wnioskiem inwestora działka nr ewid.[...] współtworzy dolinę rzeki [...] [...] oraz System Przyrodniczy Miasta i Gminy B.. Projektowana zabudowa nie stanowiłaby natomiast – jak to określono w zaskarżonej decyzji – "harmonijnego nawiązania do przestrzennych uwarunkowań zastanych w obszarze analizowanym".

W ocenie Sądu przytoczona wyżej argumentacja organów orzekających w sprawie, nie mogła stanowić samoistnie podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Należy podkreślić, że w myśl zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Z kolei zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 (nakazujący uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury) nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Z powołanych regulacji wynika jednoznacznie, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej (por. wyroki NSA: z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2621/15, LEX nr 2341110; z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 406/15, LEX nr 2237954).

Innymi słowy, odmawiając ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może powołać się jedynie na kolizję projektowanej inwestycji z wymogami ładu przestrzennego, określonymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., albowiem przepisy te nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, a w szczególności nie sposób ich uznać za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w u.p.z.p., jak i w innych ustawach (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 93/13, LEX nr 1347238), zaś odmawiając ustalenia warunków zabudowy obowiązane są wykazać, że projektowana inwestycja nie spełnia przynajmniej jednej z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Tego wymogu nie spełniają natomiast decyzje odmowne wydane w niniejszej sprawie. Organy w szczególności nie wykazały, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Pomimo bezspornego ustalenia, że w obszarze analizowanym istnieją działki, na których znajduje się zabudowa (nr [...] i nr [...]), organy w żaden nie wyjaśniły, czy zabudowa ta jest dostępna z tej samej drogi publicznej i czy może stanowić podstawę do określenia wymagań dla nowej zabudowy będącej przedmiotem wniosku skarżącego. Okoliczność, iż wskazana wyżej zabudowa na działkach nr [...] i nr [...] została zrealizowana na podstawie nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje natomiast w tym zakresie bez jakiegokolwiek znaczenia.

Utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją odmowa ustalenia warunków zabudowy nie została także oparta na wykazaniu niespełnienia którejkolwiek z pozostałych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organy – poza argumentacją odwołującą się w sposób ogólny do konieczności zachowania ładu przestrzennego – w istocie bowiem swoje stanowisko w sprawie dodatkowo poparły jedynie odwołaniem się do ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 1998r. (zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2003 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lipca 2010 r.) oraz do postanowień nieobowiązującego jeszcze w czasie orzekania przez organy obu instancji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.. Tymczasem podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest zaś aktem prawa miejscowego i jako takie nie stanowi źródła prawa. Określa ono – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) wyznacza zatem jedynie kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2437/99, LEX nr 55333; z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00, LEX nr 57193, z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07, LEX nr 490164).

Uchwała w sprawie studium, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeżeli studium ustala tereny wyłączone spod zabudowy, a dla tego terenu nie uchwalono (jeszcze) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej nie może rozstrzygać na podstawie zapisów studium (por. . Z. Niewiadomski (red.): Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 87; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1888/07 i z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1707/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 282/10 – dostępne w CBOSA).

Z powyższych względów stwierdzić należy, że kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co wynikało z odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o kryteria niezawarte w tym przepisie. Wskazane naruszenie prawa materialnego skutkowało ponadto naruszeniem – w stopniu potencjalnie istotnym dla wyniku sprawy – przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem nie dokonując oceny przesłanek określonych w ww. przepisie prawa materialnego, organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego oraz nie oceniły kompleksowo materiału dowodowego.

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.

Przechodząc końcowo do wskazań odnośnie dalszego postepowania wyjaśnić należy, ze Sądowi wiadome jest z urzędu, iż w dniu [...] września 2017 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. - etap I. Uchwała ta w dniu [...] listopada 2017 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa L. pod poz. 4541. Stosownie zaś do jej § 322, wejdzie ona w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenie, tj. z dniem [...] grudnia 2017 r. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy organ pierwszej instancji będzie zatem zobowiązany w pierwszym rzędzie ustalić, czy powyższa uchwała obejmuje teren objęty przedmiotowym wnioskiem, a jeśli tak – będzie zobowiązany umorzyć postepowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W razie zaś ustalenia, że dla będącej przedmiotem wniosku inwestora działki nr ewid.[...] przy ul. [...] w B. nadal nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ wniosek ten rozpozna merytorycznie, uwzględniając uwagi i wnioski zaprezentowane w niniejszym wyroku.