Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1559/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147§ 1,  art. 174, 174 pkt 1, art. 174 pkt 2, art. 176, art. 183 § 1, art. 183 § 2  art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 94 ust. 1,art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 12, 9 oraz art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 22 i 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 79
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej PP-H "P." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 739/13 w sprawie ze skargi PP-H "P." Spółki z o.o. w W. na uchwałę Rady Powiatu w C. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego P. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Powiatu w C. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu c. w 2013 roku.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Rada Powiatu w C. uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu c. w 2013 r., po zasięgnięciu opinii burmistrzów i wójtów gmin powiatu oraz Okręgowej Izby Aptekarskiej w C., ustaliła rozkład czasu pracy tychże aptek zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie powiatowym) oraz art. 94 ust. 1

i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej: prawo farmaceutyczne). Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 7 marca 2013 r.

Pismem z dnia 28 marca 2013 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa wskazaną wyżej uchwałą

W odpowiedzi na wezwanie, Rada Powiatu w C., pismem z dnia 26 kwietnia 2013 r. poinformowała skarżącą o odmownym rozpatrzeniu wezwania uchwałą Rady z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu stanowiska podniesiono, iż wnioskodawca nie wykazał naruszenia postanowieniami zakwestionowanej uchwały, ani interesu prawnego, ani też przepisów prawa materialnego, bowiem w sprawie przeprowadzone zostały z właścicielami aptek w K. konsultacje i projekt harmonogramu dyżurów został zaopiniowany pozytywnie przez Burmistrza K. oraz C. Okręgową Izbę Aptekarską, jak również sam projekt uchwały został wywieszony na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego i na jego stronie internetowej, celem konsultacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę Spółki P. pierwszej kolejności stwierdził, że z treści art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności oraz zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Ustawodawca położył zatem nacisk na interes ludności, a nie na interes osób prowadzących apteki, zważywszy na specyficzne usługi w nich świadczone. To oznacza, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne, także w nocy i dni wolne od pracy. WSA wskazał, że taki zapis ustawy jest konsekwencją roli, jaką ustawodawca przypisał aptekom jako placówkom ochrony zdrowia publicznego, a praca w godzinach nocnych i w dniach wolnych od pracy jest wpisana w ustawowe zadania każdej apteki (art. 94 ust. 1 w związku z art. 86 ust. 1 prawa farmaceutycznego). Jednocześnie Sąd stwierdził, że należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych.

Następnie Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie warunek zasięgnięcia opinii, o których mowa w art. 94 ust. 2 prawa farmaceutycznego został spełniony, bowiem C. Okręgowa Izba Aptekarska – pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. oraz burmistrzowie, wójtowie miast i gmin pozytywnie zaopiniowali projekt zaskarżonej uchwały. WSA wskazał, że w aktach administracyjnych znajdują się pisma Starostwa Powiatowego z dnia 6 i 29 listopada 2012 r. kierowane do burmistrzów, wójtów miast

i gmin powiatu zawierające prośbę o przesłanie projektu godzin pracy i harmonogramu pracy w porze nocnej na rok 2013 oraz udzielone odpowiedzi, w tym również pismo

z dnia 27 listopada 2012 r. (znak Or. 7335.1.212), dotyczące miejsca siedziby apteki skarżącej. Wynika z jego treści, że odbyło się spotkanie z udziałem właścicieli aptek, ale przedstawiciel skarżącej nie brał w nim udziału. Z tego powodu nie można czynić zarzutu, iż spółka była pozbawiona prawa do wypowiedzenia się w tej kwestii. Tym samym, WSA uzanał za nieuzasadniony zarzut braku udziału strony w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowego P. Sp. z o.o., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1

i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.):

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nr [...] uwzględnia przesłankę ustawową dostosowania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych do potrzeb ludności;

2. art. 94 ust. 2 prawa farmaceutycznego poprzez uznanie, że przeprowadzone przez organ konsultacje były zgodne z treścią dyspozycji zawartej w tym przepisie,

3. nieuwzględnienie zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 94 ust. 2 prawa farmaceutycznego poprzez nałożenie na adresatów uchwały obowiązków niewynikających z przepisu prawa określającego zakres kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie stanowienia prawa miejscowego co do rozkładu czasu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu, przez co zaskarżony akt prawny przyjmuje postać quasi decyzji administracyjnej;

– które to naruszenia spowodowały naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez stwierdzenie, iż brak było podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna;

4. naruszenie przepisu art. 6 ust. 1, 9, 12 oraz art. 18 ustawy z dnia 2 lipca

2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.; dalej: u.s.d.g.) poprzez:

1) błędne przyjęcie, iż pominięcie uzasadnionych interesów przedsiębiorców oraz farmaceutów prowadzących apteki nie narusza powołanych przepisów prawa;

2) błędne przyjęcie, iż nie jest wymagany w procesie stosowania prawa miejscowego na podstawie art 94 ust. 1 i 2 prawa farmaceutycznego rzeczywisty udział tych przedsiębiorców i farmaceutów w toku postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi strony, pomimo naruszenia przez zaskarżoną uchwałę prawa materialnego w sposób opisany w zarzutach skargi z dnia czerwca 2013 r.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie

w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona uchwała narusza art. 94 ust. 1 i 2 prawa farmaceutycznego. Zdaniem skarżącej, "rozkład godzin pracy aptek" nie może być ustalany mechanicznie, w oderwaniu od realiów. Jeśli na danym terenie praktyka wskazuje na brak zainteresowania ludności funkcjonowaniem aptek w porze nocnej czy w dni wolne od pracy – wtedy nie ma najważniejszego uzasadnienia na takie wyznaczanie dyżurów aptek. W ocenie strony skarżącej organ wydając zaskarżoną uchwałę nie zbadał faktycznych realiów i potrzeb mieszkańców powiatu, którego dotyczyła uchwała. Pomimo zasięgnięcia wymaganych przez art. 94 ust. 2 prawa farmaceutycznego opinii innych organów administracji samorządowej oraz samorządu aptekarskiego, opinie te nie mogą potwierdzać faktycznych potrzeb ludności określonego powiatu. Ponadto, w ocenie strony skarżącej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu c. na rok 2013, który stanowi załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, jest niczym innym jak grafikiem pracy poszczególnych aptek i pomimo, że został wydany w formie załącznika do aktu prawa miejscowego, to w rzeczywistości stanowi quasi decyzję administracyjną i nie sposób go uznać za "ramowy i ogólny czas pracy" aptek. Podtrzymał także, prezentowane dotychczas przez Spółkę stanowisko, że faktycznie nie miała możliwości wypowiedzenia się co do proponowanego rozkładu godzin pracy aptek i ewentualnego przedstawienia innej możliwości realizacji przedmiotowej uchwały. Wskazał, że skarżącej nie zostało doręczone żadne wezwanie bądź informacja, w której organ poinformował ją o przeprowadzanych konsultacjach. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji wynika bezpośrednio z art. 12 u.s.d.g., przewidującym obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z organizacjami przedsiębiorców oraz samorządami zawodowymi i gospodarczymi.

Ponadto wyżej wskazane działanie Rady Powiatu w C. spowodowało, iż doszło do nader istotnego naruszenia interesów skarżącej, powodując, że organ naruszył również – istotny z punktu widzenia przedsiębiorcy – art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, powodując nieuprawnioną i nadmierną ingerencję w swobodę działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej.

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z normującymi ją regułami, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, aby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa, mimo, że nie wszystkie sformułowane precyzyjnie, pozwalały na dokonanie oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodności z prawem wyroku Sądu pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, jednak zarzuty naruszenia prawa materialnego mają charakter wiodący, do nich należy więc odnieść się w pierwszej kolejności.

W zakresie naruszenia art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego skarżąca powołuje się na wykładnię prezentowaną w "doktrynie" (m.in. zawartą w opinii prawnej E. Jędrzejewskiego dotyczącej wykładni tegoż artykułu, umieszczonej na stronie internetowej Naczelnej Izby Aptekarskiej, oraz internetowych komentarzach do Prawa farmaceutycznego), z której wynika, że jeśli na danym terenie praktyka wskazuje na brak zainteresowania ludności funkcjonowaniem aptek w porze nocnej czy w dni wolne od pracy – wtedy nie ma najważniejszego uzasadnienia na takie wyznaczanie dyżurów aptek. W konsekwencji organ nie badając realiów i faktycznych potrzeb mieszkańców powiatu, których dotyczy zaskarżona uchwała, gdyż opinie innych organów administracji samorządowej oraz samorządu aptekarskiego nie mogą potwierdzać faktycznych potrzeb ludności określonego powiatu, ustanowił godziny pracy aptek ogólnodostępnych w sposób mechaniczny, a ustalenie rozkładu godzin pracy oraz harmonogramu pracy w porze nocnej aptek ogólnodostępnych stanowi quasi decyzję administracyjną i nie sposób go uznać za "ramowy czas pracy aptek".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska skarżącej.

Zaprezentowana wykładnia nie uwzględnia jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, w zgodzie z którym orzekał Sąd I instancji.

Stosownie do art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (art. 94 ust. 2 prawa farmaceutycznego).

Z redakcji art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 185/06, wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 388/08, wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 254/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 342/10, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 kwietnia 2015r., sygn. akt II GSK 1765/14, z dnia 09 grudnia 2011r., sygn. akt II GSK 1338/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażany jest pogląd, że rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki.

Analiza art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w tych szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględniać potrzeby ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Natomiast to, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana nie może mieć tutaj istotnego znaczenia.

W związku z tym za chybione należało uznać stanowisko skarżącej, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia przesłanki ustawowej dostosowania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych do potrzeb ludności a przeprowadzone przez organ konsultacje nie były zgodne z dyspozycją art. 94 ust. 2 prawa farmaceutycznego. W rozpoznawanej sprawie warunek zasięgnięcia opinii, o których mowa w art. 94 ust. 2 został spełniony, bowiem, jak wskazał Sąd I instancji, C. Okręgowa Rada Aptekarska pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. oraz burmistrzowie, wójtowie miast i gmin pozytywnie zaopiniowali projekt zaskarżonej uchwały. Nie znajduje przy tym uzasadnienia w prawidłowej wykładni art. 94 ust. 1 i 2 prawa farmaceutycznego stanowisko skarżącej, aby ten obowiązek zasięgnięcia opinii rozszerzyć na konieczność przeprowadzenia konsultacji społecznych wskazujących na zainteresowanie ludności funkcjonowaniem aptek w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy.

Wbrew twierdzeniu Spółki, nie został również przekroczony przez zaskarżoną uchwałę zakres delegacji ustawowej określonej w art. 94 ust. 2 prawa farmaceutycznego, bowiem uprawnienie do określenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie przez radę powiatu w drodze uchwały w sposób jednoznaczny wynika z tegoż przepisu. Ustawowe wyrażenie "rozkład godzin pracy aptek", to co innego, niż "ramowy i ogólny czas pracy", jak chciałaby skarżąca. Rozkład godzin pracy aptek, to inaczej harmonogram tej pracy, który musi uwzględniać w jakich godzinach dana apteka lub dane apteki będą czynne, aby spełnić swoją rolę. Na swoistą specyfikę uchwały w przedmiocie godzin pracy ogólnodostępnych aptek również wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślając, techniczny charakter tych przepisów, uwzględniający charakter regulacji objętej uchwałą: "Należy jednak zauważyć, że uchwała w przedmiocie zatwierdzenia godzin pracy ogólnodostępnych aptek cechuje się swoistą specyfiką, ustanawiając przepisy o technicznym charakterze, zawierające godziny otwarcia aptek, numery telefonów, adres." (por. postanowienie NSA z 15 maja 2013r., sygn. akt II OSK 1029/13 opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym jest całkowicie bezzasadne stanowisko skarżącej kasacyjnie, jakoby zaskarżona uchwała stanowiła w istocie "quasi decyzję administracyjną".

Uznając za niezasadne zarzuty opisane w pkt I 1-3 petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony, będący ich prostą konsekwencją, zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

Wreszcie, nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, wymienionych w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, przy czym uzasadniono tylko naruszenie art. 12, 9 oraz art. 6 ust. 1 ustawy, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od ustosunkowania się do pozostałych zarzutów. Jak wskazano w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r. "Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu, który miał zostać naruszony przez zaskarżone orzeczenie, bez podania w tym zakresie uzasadnienia, nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)."

Zdaniem kasatora, skarżąca faktycznie nie miała możliwości wypowiedzenia się co do proponowanego rozkładu godzin pracy aptek i ewentualnego przedstawienia innej możliwości realizacji przedmiotowej uchwały. Skarżąca potwierdza, że nie zostało jej doręczone żadne wezwanie bądź też informacja, w której organ poinformowałby skarżącego o przeprowadzanych konsultacjach a wskazane działanie Rady Powiatu w C. spowodowało, że doszło do istotnego naruszenia interesów skarżącej, co doprowadziło do nieuprawnionej i nadmiernej ingerencji w sferę swobody prowadzonej działalności gospodarczej.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie i doktrynie wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP) nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Przyjęte w Konstytucji RP rozwiązanie oznacza, że prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniona została ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej, taka sytuacja nie miała miejsca. Akt prawa miejscowego ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej został wydany na podstawie ustawy (art. 94 ust. 2 prawa farmaceutycznego) i mieścił się w jej granicach. Ustawodawca, decydując o konieczności zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych również w porze nocnej i dni wolne od pracy, udzielił organom stanowiącym powiatu upoważnienia do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

Jak zauważa się w orzecznictwie ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w drodze uchwały rady powiatu, niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorca prowadzący aptekę ogólnodostępną nie może bowiem samodzielnie wyznaczać ram czasowych jej funkcjonowania. Podkreślenia jednak wymaga, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki.

Ponadto, podkreślenia wymaga, że procedura podejmowania uchwały ustalającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych określona w art. 94 ust. 2 prawa farmaceutycznego uwzględnia wynikającą z art. 12 u.s.d.g. zasadę współdziałania organów administracji publicznej przy wykonywaniu działań z organizacjami pracodawców, organizacjami pracowników, organizacjami przedsiębiorców oraz samorządami zawodowymi i gospodarczymi, zobowiązując organ do zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego. Co przedstawiono we wcześniejszych wywodach, organ spełnił swój obowiązek bowiem C. Okręgowa Rada Aptekarska pismem z dnia 17 grudnia 2012r. pozytywnie zaopiniowała przedstawiony projekt uchwały. Natomiast ani z art. 94 ust. 2 prawa farmaceutycznego, ani z art. 12 u.s.d.g. nie wynika obowiązek konsultacji przez organ administracji przy wykonywaniu swych zadań ( w tym wypadku – obowiązku określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych) z poszczególnym przedsiębiorcą tzn. podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną. Jednak, co wynika z uzasadnienia Sądu I instancji skarżąca miała możliwość wyrażenia swojego stanowiska, lecz z niego nie skorzystała. W aktach administracyjnych znajdują się pisma kierowane przez Starostwo Powiatowe w C. z dnia 6 i 29 listopada 2012 r. do burmistrzów, wójtów miast i gmin tego Powiatu w związku z przygotowaniem projektu uchwały w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy oraz harmonogramu pracy w porze nocnej aptek ogólnodostępnych. Pisma te zawierają prośbę o przesłanie projektu godzin pracy i harmonogramu pracy w porze nocnej na rok 2013 oraz udzielone odpowiedzi, w tym również pismo z dnia 27 listopada 2012 r., dotyczące miejsca siedziby apteki skarżącej Spółki. Wynika z jego treści, że odbyło się spotkanie z udziałem właścicieli aptek, ale przedstawiciel skarżącej nie brał w nim udziału. Z tego powodu nie można czynić zarzutu, iż skarżąca była pozbawiona prawa do wypowiedzenia się w tej kwestii.

Uznając zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego za chybione, nie mógł zostać również uwzględniony, sformułowany jako ich konsekwencja, zarzut naruszenia prawa procesowego – art. 147§ 1 p.p.s.a. – poprzez nieuwzględnienie skargi.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.