Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1044/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania Z. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu na wniosek A. F. warunków zabudowy dla budowy budynku handlowo-usługowego na terenie działek o nr 118/2. 118/3, 119/3, 120/1 i 120/2 przy ul. A w R..

Jak wynika z akt sprawy, sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z wniosku A. F. z dnia 14 maja 2010 r. była już kilkukrotnie przedmiotem rozpatrzenia organów administracji publicznej obu instancji. Pierwotnie, decyzją z dnia 26 września 2011 r. Prezydent Miasta R. uwzględnił wniosek inwestora i ustalił warunki zabudowy dla opisanego przedsięwzięcia. Jednakże na skutek wszczęcia postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium dostrzegło m.in. uchybienia w zakresie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i ustalenia czy zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa). Uwzględniając wytyczne organu II instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] Prezydent Miasta R. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Niemniej jednak na skutek wniesienia odwołania przez Z. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...], ponownie uchyliło wskazaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując m.in. na uchybienia w zakresie wyznaczonych parametrów nowej zabudowy. Po powtórnym przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji w dniu 9 kwietnia 2013 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy, która została uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] i sprawa ponownie przekazana została organowi I instancji do rozpatrzenia, z szeregiem wytycznych. Kolejną decyzją z dnia [...] organ I instancji uwzględnił żądanie inwestora i ustalił warunki zabudowy, ale i to rozstrzygnięcie w wyniku rozpatrzenia odwołania zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta R., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy, art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz przywołanych już decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. II instancji z dnia [...], z dnia [...], z dnia [...] i z dnia [...], ustalił na wniosek A. F. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na terenie działek o nr 118/2, 118/3, 119/3, 120/1 i 120/2, położonych przy ul. A w R..

Jak wynika z powyższej decyzji organ, w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej stosowanie do art. 53 ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako: rozporządzenie) ustalił, iż planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki wynikające z obowiązujących przepisów, w tym z art. 61 ust. 1 ustawy, jest również zgodne z przepisami odrębnymi.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższego aktu złożył Z. K. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności błędne ustalenie kręgu stron postępowania, uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności niewyjaśnienie strefy dobrego sąsiedztwa, brak opisu zagospodarowania strefy dobrego sąsiedztwa od strony architektonicznej i planistycznej, wadliwe oznaczenie powierzchni terenu inwestycyjnego i wyznaczenie linii zabudowy, nieuwzględnienie, iż działka inwestycyjna jest już zabudowana, niewyjaśnienie kwestii ustanowionej na rzecz odwołującego drogi koniecznej na działce nr 117/3. Nadto naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie przepisów prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów prawa o ruchu drogowym, prawa wodnego. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie i umorzenie postępowania.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania i stanowiska stron. Wyjaśniło, iż postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest dopiero pierwszym jego etapem, kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Podkreślił, iż zagadnienia związane z naruszeniem stosunków wodnych nie mogą być rozważane w niniejszym postępowaniu bowiem nie należą do materii normowanej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto właściwe odprowadzanie wód opadowych z budynku i działki stanowią domenę przepisów prawa budowlanego. Zwrócił także uwagę, iż projektowana inwestycja nie obejmuje działki nr 117/3, działka ta stanowi dojazd do terenu inwestycji i jest obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 117/2. Służebność taka stanowi niewątpliwie zagadnienie cywilnoprawne i nie może ingerować w nie decyzja administracyjna ustalająca warunki zabudowy. Z kolei w kwestii granic obszaru inwestycyjnego organ wyjaśnił, iż takie granice podał inwestor i oświadczył, że dla istniejącej zabudowy zlokalizowanej w pierzei ul. A nie będą prowadzone w ramach inwestycji roboty budowlane i nowo projektowany obiekt stanowić będzie odrębną całość funkcjonalno-przestrzenną. Dodatkowo organ podkreślił, iż projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został przesłany do uzgodnienia do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P., przy piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. Przedmiotowe pismo doręczono w dniu 26 lutego 2014 r. i uzgodnienie to uważa się za dokonane stosownie do art. 53 ust. 5 ustawy.

Przechodząc do meritum Kolegium przypomniało, iż dla terenu objętego inwestycją nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd konieczność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Oznacza to, iż organ obowiązany był przeprowadzić analizę urbanistyczno-architektoniczną i na jej podstawie ocenić czy planowane zamierzenie spełnia łącznie wszystkie warunki opisane w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślił w szczególności, iż spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, co do zasady, brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar poddany analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, obszar analizy stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia i przedstawiony na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji, wyznaczony został wokół terenu inwestycji w odległości 3-krotnej szerokości frontu terenu inwestycji - ul. A (szerokość frontu terenu to 41 m). Stwierdził, iż wyniki analizy cech zabudowy na tym obszarze uzasadniają wniosek, że objęta zamierzeniem inwestycja mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenów, tak pod względem funkcji, jak i cech. Teren inwestycji znajduje się w obszarze wielofunkcyjnej zabudowy śródmiejskiej. Na obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne, mieszkalno-usługowe, usługowe. Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo - usługowego stanowi kontynuację funkcji na tym terenie. W tym stanie, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy Kolegium oceniło, iż uzasadnione jest przyjęcie za wzorzec dla zamierzenia wnioskodawcy zabudowy usługowej i mieszkalno-usługowej i jej parametrów, i ustalenie na ich podstawie cech dla tego zamierzenia, z uwzględnieniem wskaźnika zabudowy działek z obszaru analizowanego. Nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona zgodnie z istniejącą linią zabudowy na terenie inwestycji, od strony ul. A, tj. w granicy terenu inwestycji z działką stanowiącą drogę gminną co znajduje uzasadnienie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Jak wynika z planowanego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, załączonego do wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz wyjaśnień inwestora, nowo projektowany obiekt usytuowany będzie w głębi działek za istniejącą budową i stanowić będzie odrębną całość funkcjonalno-przestrzenną, a dla istniejącej zabudowy zlokalizowanej w pierzei ul. A (tj. ul. A 2-4) nie będą prowadzone w ramach inwestycji roboty budowlane. Usytuowanie w głębi nie naruszy historycznie ukształtowanej pierzei złożonej z istniejących budynków przy ul. A. Z kolei wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalony został na zasadzie § 5 ust. 1 rozporządzenia, jako średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, jak wynika z analizy szerokość elewacji frontowej budynków usługowych i mieszkalno-usługowych jest zróżnicowana i wynosi od 6 m (działka nr ewid. 35/6) do 73,9 m (działka nr ewid. 126/1), średnia szerokość - 17,37 m. Kolegium przypomniało, iż uzasadniając stanowisko w zakresie ustalenia tego parametru organ I instancji wskazał, że budynek o wnioskowanej szerokości elewacji frontowej (46 m) nie zdominuje istniejącej zabudowy, gdyż na działce nr ewid. 126/1 szerokość elewacji wynosi 73,9 m. Natomiast na działkach. nr ewid. 113/6 i 113/7 szerokość budynku wynosi 43,5 m. Wskazał także, że w obszarze analizowanym, w szczególności wzdłuż ul. A, istnieje zwarta zabudowa pierzejowa - poszczególne budynki wchodzące w jej skład przylegają do siebie, zaś ich elewacje frontowe tworzą łącznie płaszczyznę pionową o znacznej szerokości (np. ciąg budynków po północnej stronie ul. A: od budynku na działce nr ewid. 117/4 do budynku narożnego u zbiegu ul. A i B - łączna szerokość to niemal 140 m), sporne zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane będzie za istniejącą zabudową. Dalej, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ I instancji prawidłowo ustalił, na zasadzie § 7 ust. 3 rozporządzenia, jako średnią wysokość elewacji budynków w obszarze. Organ wskazał także, iż parametr ten nie powinien przekraczać analogicznej wysokości budynków usytuowanych we frontowej części terenu inwestycji, tj. 8 m. Z kolei geometria dachu została ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia odpowiednio do dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że budynki mają dachy dwuspadowe, jednospadowe, wielospadowe i płaskie. Spadki połaci dachów przyjmują na ogół niewielkie wartości i z reguły nie przekraczają 20° (z wyjątkiem dachów na budynkach na działkach nr ewid. 118/3, 156, 49/1, 159), kalenice główne równoległe lub prostopadłe względem frontu działek, wysokość kalenic od 3,5 m do 15 m. Wysokość projektowanego budynku nie powinna przekraczać wysokości budynków usytuowanych we frontowej części terenu inwestycji, tj. 10 m. Wysokość głównej kalenicy 10 m występuje także na działkach ozn. nr ewid. 116/1, 115, 158, 118/24, 189/5. Tak ustalona geometria dachu nie pozostaje w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich.

Reasumując Kolegium stwierdziło, iż analiza zagospodarowania terenów wraz z jej uzupełnieniem zawiera ustalenia obrazujące zagospodarowanie terenów na obszarze analizowanym oraz uzasadnienie prawne i faktyczne ustalonych cech dla projektowanej zabudowy. Ocena tych okoliczności prowadzi do wniosku, że ustalone przez organ pierwszej instancji cechy dla projektowanego zamierzenia znajdują dostateczne oparcie w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i w § 4-8 rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. K. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przywołanych przez organ II instancji poprzez dokonanie ich błędnej wykładni w przedmiocie stwierdzenia, czy wnioskowane przedsięwzięcie spełnia warunki dobrego sąsiedztwa, skoro nie spełnia co potwierdza materiał dowodowy. Nadto zarzucił dokonanie wewnętrznie sprzecznych ustaleń faktycznych na tle zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że frontem terenu inwestycyjnego jest kierunek ul. A a nie ul. C skoro od ul. A jest to tzw. druga linia zabudowy, działka biegnąca w głąb od ul. A jest zdecydowanie szersza od ul. C co w efekcie zaniża obszar przyjęty do ustalenia, czy spełniona jest zasada dobrego sąsiedztwa. Skarżący zakwestionował także ustalenie, iż teren inwestycji będzie miał dojazd od strony ul. A przez działkę nr 117/3. Powtórzył za odwołaniem, iż organ posługuje się nieprawdziwymi parametrami terenu inwestycyjnego, pomija uwarunkowania środowiskowe oraz fakt, iż sporna działka jest już zabudowana. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.

W ocenie sądu, wyżej wymienionych naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku handlowo-usługowego na terenie działek o nr 118/2. 118/3, 119/3, 120/1 i 120/2 przy ul. A w R..

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że organy po raz kolejny już prowadząc postępowanie, prawidłowo, wszechstronnie i szczegółowo wyjaśniły okoliczności sprawy niezbędne dla rozstrzygnięcia, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa mającym w sprawie zastosowanie. Sąd podziela również argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialno prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) przywoływanej dalej jako ustawa, a także regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi stwierdzić należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda, musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w decyzji tej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Oznacza to tym samym, że o sposobie zagospodarowania swojej nieruchomości decyduje przede wszystkim jej właściciel, nie zaś inne osoby, w tym właściciele nieruchomości sąsiadujących.

Niewątpliwym jest, iż każda inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę wydanego na podstawie ustawy Prawo budowlane i w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi musi być poprzedzona wydaniem decyzji na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie więc organ zaznaczył, że należy oddzielić te dwa etapy procesu budowlanego tym bardziej, iż każdy z nich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Z całą stanowczością podkreślić trzeba, iż decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja i wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji bezplanowej. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Ubieganie się o decyzję o warunkach zabudowy na wskazanym terenie nie jest uwarunkowane posiadaniem prawa własności do tej nieruchomości. Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie decyduje jeszcze, iż inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi pierwszy z etapów długiego procesu inwestycyjnego, który zakreśla pewne ramy, wskazuje na parametry, których konkretyzacja nastąpi na kolejnym etapie, w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane i przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. I dopiero wówczas właściwe organy podejmą kroki weryfikujące zgodność planowanych obiektów z odpowiednimi przepisami w tym technicznymi, chociażby w kwestii podnoszonej przez skarżącego kubatury obiektów, a także zgodności z uzasadnionymi interesami osób trzecich (art. 5 Prawa budowlanego). Na obecnym etapie taka ochrona została zapewniona, ale niewątpliwie jest ona węższa, gdyż wyznaczają ją wyłącznie ogólne zasady zapisane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji wszelkie zarzuty skarżącego odnoszące się do tych szczegółowych warunków regulowanych przepisami prawa budowlanego pozostają poza właściwością organu ustalającego warunki zabudowy, gdyż ze swej strony zapewnił on ochronę interesów osób trzecich w stopniu wynikającym z ustawy, czemu dał wyraz w zapisach decyzji (pkt 3).

Analizując zgromadzone w sprawie materiały i wywiedzione na ich podstawie stanowisko, znajdujące odzwierciedlenie w zaskarżonym rozstrzygnięciu stwierdzić należy, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Przypomnieć bowiem należy, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Natomiast przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przypadku gdy wymienione warunki są spełnione, organ winien wydać decyzję pozytywną.

W przedmiotowej sprawie organ planistyczny prawidłowo przystąpił do kontroli wypełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy w oparciu o właściwie wyznaczony obszar analizowany. Zgodnie bowiem z § 3 rozporządzenia, właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki, której dotyczy wniosek, a granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Taki też obszar analizowany został wyznaczony, co dokumentuje przeprowadzona analiza i dołączone doń załączniki graficzne. Nie jest wadliwa również konkluzja organu dotycząca niecelowości poszerzania obszaru analizowanego wobec stwierdzenia, że już istniejący sposób zagospodarowania na terenie wyznaczonym pozwala ocenić funkcję i parametry dla planowanej inwestycji (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Wbrew zarzutom skargi, nie budzi również wątpliwości przyjęcie frontu działki od ul. A (zgodnie z wnioskiem) wobec ustalenia, że wjazd na teren inwestycji planowany jest od ul. A przez działkę nr 117/3 (stanowiącą własność inwestora). Słusznie organ przyjął, że fakt ustanowienia na tejże działce służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 117/2, stanowiąc zagadnienie cywilnoprawne, nie jest przeszkodą dla przyjęcia frontu działki w myśl definicji § 2 pkt 5 rozporządzenia, a konsekwentnie i uznania spełnienia warunku z art. 61 ust. 1pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 576/12, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 1372127).

Z dokumentów zgromadzonych w sprawie, a w szczególności z analizy urbanistycznej terenu wynika, że inwestycja objęta wnioskiem znajduje się w obszarze wielofunkcyjnej zabudowy śródmiejskiej, na którą składa się funkcja mieszkaniowa w tym wielorodzinna, a także usługowa i handlowa występująca w obszarze analizowanym., pozwalająca na stwierdzenie kontynuacji istniejącej funkcji przez planowaną inwestycję. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjecie, ze inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Podkreślić należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi, bądź też ściśle odpowiadającym zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009r., sygn. akt IV SA/Po 295/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 553444, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/09, dostępny Lex nr 564153).

W ocenie sądu, w niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo uznało, że organ I instancji w sposób wyczerpujący ustalił istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu, dokonując prawidłowej analizy terenu z uwzględnieniem jego specyfiki, która pozwoliła na stwierdzenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Precyzyjne ustalenia w powyższym zakresie zawarte zostały w obszernych liczbowych zestawieniach tabelarycznych i graficznych analizy oraz w jej części opisowej, znajdujących się w aktach administracyjnych. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem organów, że wyniki analizy urbanistycznej pozwoliły na wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w kwestionowanej decyzji w odniesieniu do ul. A, a zgodny z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Takie wyznaczenia linii zabudowy zgodne jest wynikami analizy i zamierzeniami inwestora, co do realizacji inwestycji w głębi działki. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru posadowienia zabudowań, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Pogląd ten trzeba podzielić, uznając, że tylko plan, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości i może to uczynić jak w przedmiotowej sprawie, planując zabudowę w głębi działki, na "tyłach" istniejącej pierzei. Wydanie, zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, stosownie do wyników analizy urbanistycznej, co też organ uczynił w niniejszej sprawie.

Podobnie uzasadnienie w sporządzonej analizie znalazły określone w decyzji parametry: wskaźnika zabudowy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia) oraz geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia). Wymienione parametry zostały w sposób prawidłowy, szczegółowo omówione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, a odstępstwa od ogólnych reguł, przewidziane przepisami rozporządzenia, wyjaśnione w sposób jasny i znajdujący uzasadnienie w warunkach istniejących na obszarze analizowanym, ze wskazaniem przesłanek jakimi kierował się organ przy wyznaczaniu omówionych parametrów. Wbrew zarzutom skargi, wskaźnik zabudowy ustalony został z uwzględnieniem powierzchni działek objętych inwestycją, ich zabudowy i wskaźnika zabudowy działek z obszaru analizowanego, co jednoznacznie wynika z analizy. Wskazana powierzchnia terenu inwestycji znajduje natomiast potwierdzenie w znajdujących się w aktach sprawy wypisach z rejestru gruntów. Zaznaczyć również należy, że czym innym jest określenie wskaźnika powierzchni zabudowy w oparciu o § 5 rozporządzenia, a czym innym ustalenie powierzchni sprzedaży dla obiektu handlowo-usługowego i pojęć tych utożsamiać nie należy.

Z uzasadnienia organu znajdującego potwierdzenie w aktach sprawy wynika, że spełnione zostały również pozostałe warunki art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), co omówiono wyżej. W zakresie tegoż warunku dokonano stosownego uzgodnienia (pkt 6 i 2.4 ppkt h decyzji). Istniejące i planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji inwestycji (pkt 3), co wynika z warunków dysponentów sieci (pkt 2.4 ppkt b-f decyzji) zawartych w dokumentach przedstawionych przez inwestora, a znajdujących się w aktach sprawy. Teren inwestycji niewątpliwie nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia gruntów (pkt 4). Organ wskazał również, że spełniony został warunek przewidziany w pkt 5 cytowanego przepisu. Słusznie organ uznał, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco, lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Inwestycja położona jest poza zasięgiem terenów chronionych przyrodniczo, jak również zlokalizowana jest poza terenami górniczymi, została natomiast uzgodniona z Konserwatorem Zabytków w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy, z uwagi na sąsiedztwo zabytkowego klasztoru (pkt 2.2 i 2.3 decyzji). W decyzji określono również warunki dotyczące odprowadzania wód opadowych, w zakresie pozostającym w kompetencji organu planistycznego (pkt 2.4 ppkt e). Tym samym, nie mogą odnieść pozytywnego skutku podnoszone, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze, argumenty o niemożności realizacji inwestycji z uwagi na naruszenie przepisów ochrony środowiska i stosunków wodnych (prawa wodnego). W szczególności zgodzić należy się z organem, że podnoszony przez skarżącego fakt zalewania okolicznych terenów, szczególnie podczas nawalnych deszczy i kwestia uregulowania tego niewątpliwie istotnego problemu nie należy do kompetencji organu planistycznego, a co za tym nie może stanowić przeszkody dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w istocie tożsamych z argumentami podnoszonymi przez stronę w toku prowadzonych postępowań administracyjnych, w tym w odwołaniach, stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnienia. W znacznym zakresie niezasadność zarzutów skargi, w szczególności dotyczących naruszenia przez organy przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, oraz przepisów odrębnych, w tym prawa wodnego, ochrony przyrody i ochrony środowiska, została omówione i wyjaśniona szczegółowo powyżej. Pozostałe zarzuty dotyczące innego przebiegu drogi dojazdowej do przedmiotowej decyzji, czy też zdaniem skarżącego niewłaściwego działania urzędników pozostają poza materią przedmiotowej sprawy.

Sąd nie stwierdził również podnoszonych przez skarżącego uchybień stanowiących naruszenie przepisów postępowania, co do niewyjaśnienia okoliczności sprawy, czy nie zrealizowania własnych wcześniejszych wytycznych, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości sądu, iż zasadne było wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Zaznaczyć trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. W sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 ustawy). Oznacza to, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, jak również czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (por. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 220-222).

Biorąc pod uwagę powyższe motywy, i nie znajdując akceptacji dla podnoszonych zarzutów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

a.tp.