Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2287/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 106 § 3 i 5 w zw. z
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 233 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Anna Lech sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 148/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 148/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 28 października 2011 r. J. S. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z wnioskiem o przyznanie jej zasiłku okresowego. We wniosku wskazała, że jest osobą bezrobotną, legitymującą się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, która ze względu na prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego nie ma środków na zakup żywności i leków.

W dniu 7 listopada 2011 r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy i ustalił, że wnioskodawczyni mieszka wraz z matką H. P. w mieszkaniu składającym się z jednego pokoju i kuchni i wspólnie z nią prowadzi gospodarstwo domowe, na co wskazują ich warunki mieszkaniowe oraz fakt, że wspólnie korzystają z tego samego sprzętu gospodarstwa domowego. Rodzina skarżącej utrzymuje się z emerytury H. P., wynoszącej 821,35 zł. J. S. wraz z matką otrzymują również dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,72 zł (przyznany dla nich obu), a także świadczenie pieniężne na żywność w wysokości 100 zł miesięcznie. Organ ustalił zatem, że łączny dochód rodziny skarżącej wynosi 1090,07 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej, wynoszące 351 zł na osobę w rodzinie tj. kwotę 702 zł dla rodziny dwuosobowej. W związku z brakiem przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku okresowego organ I instancji, przywołaną na wstępie decyzją odmówił przyznania J. S. żądanej przez nią pomocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania J. S., podzieliło stanowisko i ustalenia organu I instancji, utrzymując w mocy jego decyzję. Organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom skarżącej, że prowadzi ona odrębne jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkując jedynie w mieszkaniu swojej matki. Wskazał, że o wspólnym gospodarowaniu J. S. i jej matki świadczy chociażby wspólne ponoszenie kosztów utrzymania i dzielenie się obowiązkami związanymi z utrzymaniem mieszkania, a okoliczności tej nie zmienia fakt, że skarżąca przedzieliła wspólny pokój meblościanką. Organ II instancji podkreślił również, że rodzina odwołującej się objęta jest pomocą w ramach programu wieloletniego: "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w każdym miesiącu od początku roku 2011.

J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia powyższej decyzji. Podniosła, że wbrew stanowisku organów - nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z matką, gdyż nie pozostaje z nią w związku faktycznym. Podniosła, że organ przydzielił matce opiekuna faktycznego. Skarżąca zakwestionowała ustalenie dochodu z uwzględnieniem uzyskanej pomocy pieniężnej w wysokości 100 zł na dożywianie, wskazując, że zasiłku celowego nie wlicza się do dochodu. Podniosła, że żyje w niedostatku nie z własnej winy, tylko z powodu niepełnosprawności i braku odpowiedniej oferty pracy. Zwróciła uwagę, że nie może pracować na wysokościach i przy urządzeniach elektrycznych, dlatego nie mogła podjąć pracy salowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o przyznanie jej zasiłku okresowego. Zdaniem Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające. Przede wszystkim brak jest podstaw by kwestionować ustalenia wywiadu środowiskowego z dnia 7 listopada 2011 r.

Wbrew zarzutom skargi słuszne jest stanowisko organów, że skarżąca stanowi wraz z matką rodzinę. Osoby spokrewnione ze sobą stanowią "rodzinę", o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, skoro wnioskodawczyni mieszka na stałe wraz z matką, zajmuje się wspólnym mieszkaniem i pomaga w codziennych czynnościach faktycznych. Skarżąca ponadto pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 168,72 zł oraz świadczeniem pieniężnym w kwocie 100 zł nie ma własnych dochodów. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca oraz jej matka opłacają nie tylko czynsz za mieszkanie, pokrywany w większej części przez dodatek mieszkaniowy, lecz również pozostałe koszty związane z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji trafne jest spostrzeżenie, że o wspólnym gospodarowaniu świadczy również to, że w istniejących warunkach lokalowych nie da się w żaden sposób wyodrębnić gospodarstwa matki i córki.

W skardze kasacyjnej J. S. zaskarżyła ww. wyrok Sądu w całości i zarzuciła mu:

Naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej - P.p.s.a., a w szczególności:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że skarżąca nie jest osobą samodzielnie gospodarującą, lecz tworzy z matką rodzinę i wspólnie gospodarują, podczas gdy faktycznie prowadzą osobno gospodarstwa domowe. Matką zajmuje się opiekun, otrzymuje obiady ze stołówki, a skarżąca gotuje posiłki wyłącznie dla siebie, skarżąca ma własne dochody a matka otrzymuje emeryturę, co miało istotny wpływ na ustalenie kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego.

- art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. art. 233 § 1 k.p.c. przez przekształcenie zasady swobodnej oceny dowodów w dowolność przez pominięcie umowy użyczenia mieszkania zawartej miedzy skarżącą i H. P. w dniu 8 marca 2006 r. wraz z aneksem określającą, że skarżąca jest użytkownikiem mieszkania; pominięcie decyzji z dnia 1 lipca 2011 r., przyznającej dodatek mieszkaniowy skarżącej i przyjęcie, że dodatek mieszkaniowy "przyznany jest dla nich obu" podczas gdy dodatek mieszkaniowy jest wyłącznym dochodem skarżącej.

Wskazując na powyższe podstawy na podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy niniejszej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na zakreślone granice i charakter postępowania kasacyjnego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego, co miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym.

Skarżąca podnosi zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zgodnie z postanowieniami art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r., s. 305).

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednym z kryteriów przyznania pomocy społecznej, w jakiejkolwiek formie, jest spełnianie kryterium dochodowego, ustalonego przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Kryterium to dotyczy dochodów uzyskiwanych na rodzinę lub osobę samotnie gospodarującą. Zadaniem organów, prowadzących postępowanie w sprawie pomocy społecznej jest ustalenie stanu faktycznego pod takim m.in. kryterium, tj. czy w sprawie mamy do czynienia z rodziną, czy też osobą samotną i wysokość dochodu.

W niniejszej sprawie istotą jest czy J. S., która wystąpiła o przyznanie jej zasiłku okresowego, jest osobą samotnie gospodarującą, czy też prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką H. P.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

Stosownie natomiast do art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) - prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej",

2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie",

3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny"

- przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Zaakcentować należy, że ustawodawca określił pojęcie "rodzina" na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Przepis definicyjny art. 6 pkt 14 stanowi, że osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. I OSK 1536/12, [w:] CBOSA).

Wspólnie gospodarować, znaczy wspólnie prowadzić gospodarstwo domowe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95 (OSNP 1996 r., nr 16, poz. 240) stwierdził, że "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują". Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie, tak jak to starała się wykazać skarżąca, przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy.

Organy administracji, mając na uwadze warunki mieszkaniowe i rodzinne J. S., stanęły na stanowisku, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z matką. Ustalenia te Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ocenił, jako mające oparcie w materiale dowodowym sprawy i z oceną tą należy się zgodzić.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zaznaczył, że skarżąca mieszka z matką w lokalu składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagająca opieki. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymująca się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, mogącą pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Matka skarżącej ma dochód w postaci emerytury z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie 821,35 zł, natomiast skarżąca otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,72 zł oraz świadczenie pieniężne w kwocie 100 zł. Skarżąca i jej matka wspólnie korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego. Wspólnie też mają obowiązek ponoszenia opłat mieszkaniowych (czynsz, energia, woda, gaz). Ponadto Sąd przyjął, że skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym nie ma stałych własnych dochodów, które pokryłyby wydatki związane z zaspakajaniem podstawowych potrzeb życiowych (żywność, leki, odzież, środki czystości). Powyższe ustalenia faktyczne wynikają z materiału dowodowego zebranego i ocenionego zgodnie z regułami proceduralnymi.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniach orzeczeń podjętych przez organy administracji oraz Sądu pierwszej instancji jest wyczerpująca i przekonująca. Zaznaczyć należy, że zasadniczo istotne w sprawie okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej, nie były sporne. Trudno też zakwestionować wnioskowanie organów administracji oraz Sądu, co do tego, że emerytura uzyskiwana przez matkę skarżącej przeznaczana jest również na utrzymanie skarżącej. W świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego prawidłowa była ocena, że warunki mieszkaniowe oraz zależność istniejąca między skarżącą i jej matką stwarzają obiektywnie stan wskazujący na to, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe. Odmienne przekonanie strony oraz fakt sprawowania opieki nad matką przez syna, pobierającego świadczenie pielęgnacyjne, nie wykluczają stwierdzenia, że skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe.

W świetle powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają stwierdzenie o niespełnieniu przez skarżącą ustawowych przesłanek do przyznania prawa do zasiłku okresowego.

Dalsza cześć zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazuje na naruszenie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., przez przekształcenie zasady swobodnej oceny dowodów. Również i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż akta sprawy, zawierające pisma procesowe skarżącej, a także protokół rozprawy z dnia 31 maja 2012 r. wskazują, że J. S. ani osobiście, ani przez pełnomocnika, nie składała żadnych wniosków dowodowych. Wobec tego, przy dostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym i przy braku stosownych wniosków, Sąd nie mógł naruszyć art. 106 § 3 P.p.s.a. W konsekwencji, niemożliwym było naruszenie art. 233 § 1 k.p.c., który to przepis nie ma zastosowania do oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym.

Biorąc zatem pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie błędnej oceny zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.