Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 40/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

C. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia 15 listopada 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia 26 wrześnie 2018 r., w przedmiocie rozbiórki.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

PINB w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym pismo Komendy Powiatowej Policji z dnia 16 września 2013 r., oraz dokonany w dniu 10 marca 2014 r. dowód z oględzin nieruchomości, przeprowadził w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny W., gmina K., wiaty o wymiarach 4,97 m x 8,18 m. Jak ustalono na podstawie oględzin, właścicielką nieruchomości jest K. R., zaś inwestorem spornych robót przeprowadzonych w 2007 r. jest poprzednia właścicielka nieruchomości – C. W.

W toku postępowania postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowalnego, organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy istniejącej wiacie i nałożył na inwestora robót – C. W. obowiązek przedstawienia we wskazanym terminie określonych dokumentów. Ponieważ zobowiązana ani w wyznaczonym, ani w przedłużonym terminie nie przedłożyła wymaganych dokumentów, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 16 kwietnia 2015 r., nakazał C. W. rozbiórkę wiaty o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 8,18 m x 4,97 m, z dachem dwuspadowym krytym onduliną, pod którą ustawiona jest przyczepa kempingowa o wymiarach 6,35 m x 2,30 m.

Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją WINB z dnia 12 sierpnia 2015 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła klasyfikacja przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. czy drewniana wiata i stojąca pod nim przyczepa kempingowa to niezależne obiekty, czy też jest to funkcjonalnie jedna całość. Ponadto organ nie ustalił, jaką funkcję pełni spory obiekt.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 562/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę C. W. na ww. decyzję organu drugiej instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 902/17 oddalił skargę kasacyjną.

W toku ponownie prowadzanego postępowania organ pierwszej instancji w dniu 22 sierpnia 2018 r. dokonał oględzin nieruchomości, podczas których stwierdził, że przedmiotowy obiekt od dnia poprzednich oględzin w dniu 24 września 2015 r. nie zmienił swoich gabarytów zewnętrznych.

Następnie PINB decyzją z dnia 26 września 2018 r. nakazał C. W. w trybie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej obiekt budowlany, nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, składający się z wiaty o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym i wymiarach w rzucie 8,18 m x 4,97 m, z podłogi drewnianej wewnątrz wiaty oraz ustawionej pod nią przyczepy kempingowej o wymiarach 6,35 m x 2,30 m.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że uzupełniony materiał dowodowy wykazał, iż przedmiotowa samowola to połączone funkcjonalnie w jedną całość wiata wraz z przyczepą kempingową i podłogą, pełniące funkcję rekreacyjną. Przy czym tak wybudowany obiekt jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, stąd doprowadzenie zaistniałej sytuacji do zgodności z prawem polegać musi na rozbiórce samowoli.

Jednobrzmiące odwołania wniosły C. W. (pismo z dnia 15 października 2018 r.) i K. R. (pismo z dnia 29 października 2018 r.) zarzucając brak ustalenia przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W odwołaniach wskazano m.in., że wiata i stojąca pod nią przyczepa kempingowa nie stanowią łącznie jednego obiektu budowlanego, jak również błędne jest uznanie, że wiata z przyczepą pełnią funkcję rekreacji indywidualnej, a przyczepa jest obiektem budowlanym.

Na skutek rozpoznania odwołań WINB zaskarżoną decyzją z dnia 15 listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego w toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej klasyfikacji kontrolowanych robót wskazując, że roboty polegające na budowie drewnianej wiaty z umieszczoną wewnątrz niej przyczepą kempingową, do której dobudowano drewniany podest wejściowy (podłogę) - to jeden obiekt budowlany, stanowiący całość pod względem funkcjonalnym. Powyższe potwierdziła również sama inwestorka w protokole kontroli z dnia 10 marca 2014 r. stwierdzając, że przyczepa kempingowa znajduje się w obecnym miejscu niezmiennie od 2007 r. Z kolei w odwołaniu strona wskazała, że płyty boczne wiaty stanowiącej obudowę przyczepy na okres letni są zdejmowane, zaś ich ponowne założenia następuje w okresie jesienno-zimowym, wiata jest ochroną przyczepy przed deszczem, wiatrem czy śniegiem i zapobiega nadmiernemu zawilgoceniu wewnątrz przyczepy. Podłoga wewnątrz przedmiotowej wiaty dobudowana jest do przyczepy (służy jako podest wejściowy do niej). Tak ustalony i niezmieniony stan nieruchomości wykazały zaś kolejne oględziny przeprowadzone w dniach: 19 stycznia 2018 r., 19 lutego 2018 r. i z dnia 22 sierpnia 2018 r. Ponadto zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na długotrwałe umieszczenie (od 2007 r.) przyczepy kempingowej na nieruchomości nr [..], obudowanie przyczepy wiatą i montaż do niej podestu wewnątrz wiaty - co przeczy twierdzeniom odwołujących się o chwilowej, np. turystyczno-komunikacyjnej funkcji obiektu.

W związku z tym organ odwoławczy zakwalifikował kontrolowany obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, w ujęciu przepisów Prawa budowlanego, zaś na jego wykonanie, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wymagane było uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę. Niewątpliwie, jak ustalono, inwestor, C. W., nie dysponowała takim pozwoleniem.

Prawidłowo więc organ pierwszej instancji zastosował w niniejszej sprawie tryb art. 48 Prawa budowlanego, zaś rozpoznając sprawę prawidłowo też uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany nie może być zalegalizowany w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a doprowadzenie zaistniałej sytuacji do stanu zgodności z prawem może w tym przypadku nastąpić jedynie poprzez rozbiórkę tej samowoli. Jak wynika bowiem z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Gminy z dnia 18 grudnia 2007 r. Nr XIII/96/07 (Dz. U. Woj. nr 25 z 07.04.2008, poz. 732), obowiązującego m.in. dla obszaru działki nr [..] położonej w W., teren, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka oznaczony jest symbolem 67.R,ZL, którego podstawowym przeznaczeniem są tereny rolnicze oraz lasy. Dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń oraz wydzielanie terenów o funkcji publicznej z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej (karta terenu nr 30). Zgodnie z pkt. 8 tej karty terenu na terenie obowiązuje zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej (np. sieci, przepompownie, stacja transformatorowe i.t.p.) i drogowej.

W związku z tym należało uznać, że plan miejscowy nie dopuszcza takiej zabudowy obszaru, na którym zlokalizowana jest działka nr [..], która jest przedmiotem niniejszej sprawy, co wyklucza możliwość jej legalizacji. W tym stanie rzeczy wydane w sprawie orzeczenie nakazujące inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu, jest zgodne z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku C. W. zarzuciła naruszenie art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób przekonujący, dlaczego wiata wraz ze znajdującą się pod nią przyczepą mają stanowić jeden obiekt budowlany, mimo że są to dwa oddzielne przedmioty oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i wydanie decyzji, która w ostatecznym wymiarze jest bardziej niekorzystna dla skarżącej, niż pierwotna decyzja wydana w tej samej sprawie, a mianowicie utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty wraz z przyczepą.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego podmiotem obciążonym nakazem rozbiórki może być inwestor. Przy czym, w ocenie strony, aby inwestor mógł wykonać nałożony nań obowiązek, winien mieć tytuł prawny do obiektu. Tymczasem strona zauważyła, że działka, na której posadowiony jest sporny obiekt, stanowi własność jej córki K. R. Skarżąca nie posiada zatem tytułu prawnego do działki, a tym samym do znajdujących się na niej obiektów, co przekłada się na brak możliwości realizacji nałożonego na nią obowiązku. Nie powinna też być stroną tego postępowania. Powyższe, w ocenie skarżącej, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niezależnie od powyższego organy nie wykazały w sposób przekonujący dlaczego wiata i stojąca pod wiatą przyczepa miałyby stanowić łącznie obiekt budowlany. Jak wskazywała już strona, w zastrzeżeniach do protokołu z dnia 28 września 2015 r. oraz w odwołaniu, zarówno wiata, jak i przyczepa nie są związane trwale z gruntem - wiata pełni funkcję wyłącznie chroniącą przyczepę przed deszczem, wiatrem czy śniegiem i zapobiega nadmiernemu zawilgoceniu wewnątrz przyczepy. Przyczepa jest obiektem niezależnym od wiaty, może zatem funkcjonować samodzielnie, może także zostać przemieszczona za pomocą kół. Jak to zostało stwierdzone podczas wizji, przezroczyste płyty boczne wiaty są na okres letni zdejmowane, zaś ich ponowne założenie następuje w okresie jesienno-zimowym (ściany obiektu nie są zatem zabudowane), co tym bardziej potwierdza funkcję ochronną wiaty.

Skarżąca zakwestionowała także ustalenia organu w zakresie rekreacyjnego charakteru spornego obiektu podkreślając, że wiata chroni przyczepę przed warunkami atmosferycznymi, zawilgoceniem, niszczeniem, a dodatkowo służy jako przestrzeń do przechowywania różnego rodzaju przedmiotów - również jako ochrona przed ich zniszczeniem na skutek opadów. O kwalifikacji obiektu nie może świadczyć też fakt, że wiata jest wyłożona deskami. Jak bowiem zauważyła skarżąca przedmiotowe deski, które zdaniem organu tworzą "podłogę", nie są przytwierdzone na stałe, mogą zostać w łatwy sposób zdemontowane, co potwierdza, że wiata i przyczepa nie stanowią jednego obiektu budowlanego. Ewentualny demontaż desek nie będzie zatem miał żadnego funkcjonalnego znaczenia dla dalszego istnienia przyczepy.

Ponadto, aby przyczepa pod wiatą mogła spełniać rolę części budowli o charakterze rekreacyjnym, powinna ona umożliwiać przedmiotową rekreację. Tymczasem, przyczepa nie ma dostępu do prądu, wody, kanalizacji, innych mediów, telewizji satelitarnej, czy do jakiegokolwiek udogodnienia odróżniającego ją np. od samochodu zaparkowanego w garażu. O ile należy zgodzić się z możliwością zakwalifikowania przyczepy jako budowli, to w tym celu konieczne jest spełnienia więcej przesłanek niż tylko to, że przyczepa stoi na działce i jest do niej dostęp. W niniejszej sprawie bowiem działka jest działką rolną, nie rekreacyjną, zaś przyczepa stoi na niej niezależnie. Jeżeli natomiast organ wywodzi funkcję rekreacyjną obiektu, powinien wykazać, że takie właśnie jest przeznaczenie stojącej na działce rolnej przyczepy.

Końcowo skarżąca zwróciła uwagę, że wydana w niniejszej sprawie decyzja niesie za sobą skutki znacznie bardziej dotkliwe niż pierwotna decyzja PINB z dnia 26 marca 2014 r., która zobowiązywała do rozbiórki wyłącznie wiaty, a nie jak obecnie – przyczepy oraz wiaty. Wydanie mniej korzystnej dla strony decyzji podważa natomiast zaufanie do działań organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji WINB z dnia 15 listopada 2018 r. wykazała, że decyzja ta odpowiada prawu.

Rozpatrując skargę w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu nieważności decyzji, jako skierowanej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skarżąca wskazuje bowiem, że była inwestorką spornych robót, lecz nie jest już właścicielką nieruchomości, na której znajduje się kontrolowany obiekt. Natomiast, aby nałożyć na inwestora obowiązek przeprowadzenia rozbiórki, musi się on legitymować prawem własności do nieruchomości, na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce.

Ze stanowiskiem strony nie sposób się zgodzić.

W myśl art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie przyjmuje się, że wymienienie w art. 52 Prawa budowlanego trzech kategorii podmiotów zobowiązanych do usunięcia skutków samowoli budowlanej nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie a kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Inwestor w procesie inwestycyjno-budowlanym zajmuje bowiem kluczową pozycję. To inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy. Jest on też adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia, jak również sprawcą wykroczeń, o których mowa w art. 52. Przy czym jednocześnie podkreśla się, że warunkiem obciążenia inwestora obowiązkiem wykonania czynności jest posiadanie przez niego, w dacie podejmowania decyzji, uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W sytuacji, gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane, nałożenie na niego obowiązku prawnego mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby praw do nieruchomości, a nowy właściciel nie byłby związany tą decyzją.

W związku z tym wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 Prawa budowlanego, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że najczęściej inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany, ale skonstruowanie art. 52 Prawa budowlanego na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt (zob. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, LEX nr 552842 oraz z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2146/13, dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążaniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Zasadność obciążenia obowiązkiem rozbiórki inwestora będzie mieć także miejsce, gdy po wybudowaniu obiektów inwestor utraci wprawdzie prawo własności nieruchomości, na której zostały one posadowione, lecz nadal będzie miał on możliwość dokonania rozbiórki. Z taką sytuacją w ocenie sądu wojewódzkiego mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z akt sprawy wynika bowiem niespornie, że właścicielką nieruchomości jest córka inwestorki K. R., co już zostało ujawnione po wszczęciu niniejszego postępowania administracyjnego. Co więcej, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 10 marca 2014 r. zarówno inwestorka jak i jej córka zgodnie oświadczały, że aktualna właścicielka nieruchomości "nie jest właścicielką obiektów", zaś skarżąca "dysponuje obiektami". Oznacza to, że choć w świetle prawa właścicielką działki jest inna osoba – córka inwestorki, to strony w dalszym ciągu uważają, że C. W. nadal może dysponować spornymi obiektami (niebędącymi częścią składową nieruchomości gruntowej). W tym stanie rzeczy należało uznać, że skoro po przeniesieniu własności inwestorka obiektu budowlanego mogła nadal korzystać z działki i znajdujących się na niej obiektów na dotychczasowych zasadach (tzn. takich, kiedy jeszcze inwestorka była równocześnie właścicielką działki), to może również być adresatem nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu, wobec którego posiada uprawnienia do władania nim.

Reasumując sąd uznał, że zarzut nieważności wydanej decyzji jako skierowanej do niewłaściwego adresata, powiązany z zarzutem naruszenia art. 52 Prawa budowlanego, jest niezasadny. Przeprowadzone przez organy postępowanie wykazało bowiem jednoznacznie, że inwestor nie ma żadnych trudności w dostępie do obiektu, w tym również do tego, ażeby sprostać nakazowi jego rozbiórki. Także w ocenie sądu, zarówno z uwagi na łączące strony więzy rodzinne jak i brak w toku całego postępowania jakiejkolwiek okoliczności przywołanej przez właściciela nieruchomości co do uniemożliwienia inwestorowi dostępu do niej, nie jest możliwe kategoryczne stwierdzenie, że decyzja w przedmiocie rozbiórki nie może być przez inwestora wykonana, z uwagi na brak dostępu do działki. Nie było to okolicznością sporną w warunkach orzekania przez tut. sąd wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyżej wyrokach. Stwierdzić zatem trzeba, że określenie przez organy nadzoru budowlanego adresata obowiązku rozbiórki było w niniejszej sprawie prawidłowe i uprawnione.

Przechodząc dalej wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji orzekał w warunkach związania wynikającego ze wskazań zawartych w decyzji WINB z dnia 12 sierpnia 2015 r. oraz wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 562/16.

W związku z tym, ponownie prowadząc postępowanie organ powiatowy zobowiązany był do dokonania w pierwszej kolejności prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego, tj. ustalenia, czy drewniana wiata i stojąca pod nim przyczepa kempingowa to niezależne obiekty, czy też jest to funkcjonalnie jedna całość, a następnie do wyjaśnienia funkcji prawidłowo sklasyfikowanego obiektu. Dopiero poczynienie prawidłowych ustaleń w tym zakresie mogło skutkować zastosowaniem odpowiednich przepisów Prawa budowalnego.

W ocenie tut. sądu przeprowadzone ponownie postępowanie wskazuje, że organy wypełniły wskazania zawarte w ww. decyzji i wyroku oraz wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 24 września 2015 r. organ pierwszej instancji przeprowadził ponowne oględziny nieruchomości i znajdujących się na niej obiektów. Z protokołu oględzin wynika, że na nieruchomości znajdował się obiekt budowany – wiata, o wymiarach 4,97 m x 8,18 m, opisana także w trakcie oględzin z dnia 10 marca 2014 r. Wewnątrz wiaty wykonana była podłoga drewniana. Ponadto jak ustalił organ, pod wiatą znajduje się przyczepa kempingowa o wymiarach 6,35 m x 2,30 m, a wejście do przyczepy następuje bezpośrednio z podłogi wewnątrz wiaty. Jak ocenił następnie organ w ponowionym postępowaniu, obiekt ten stanowi całość funkcjonalną i pełni funkcję rekreacji indywidualnej oraz jest nietrwale związany z gruntem. Ponadto obecna podczas oględzin inwestorka oświadczyła, że wiata pełni funkcję ochronną dla przyczepy kempingowej przed warunkami atmosferycznymi. Przestrzeń przed przyczepą przeznaczona jest na magazynowanie przedmiotów codziennego użytku, np. leżaków, szczotek. Zgodnie z wyjaśnieniami strony płyty z poliwęglanu są demontowane na okres letni i ponownie zakładane na okres jesienno-zimowy. Wyjaśniając sposób posadowienia obiektu inwestora wyjaśniła, że został on ustawiony na bloczkach z tego względu, że znajduje się na skarpie. Przyczepa nie jest też podłączona do żadnych mediów.

Zdaniem sądu tak przeprowadzone oględziny i poczynione ustalenia pozwoliły organom ustalić prawidłowy przedmiot sprawy, tj. zakres spornego obiektu. W szczególności ponownie przeprowadzone postępowanie wykazało, że wiata pozostaje w funkcjonalnym związku z posadowioną pod nią przyczepą, a zatem przedmiot postępowania stanowi jeden obiekt budowlany. Wskazuje na to zarówno fakt, że wykonana wewnątrz wiaty podłoga stanowi bezpośrednie wejście do przyczepy, jak również fakt, że pełni ona funkcję ochronną dla tej przyczepy. Ponadto w toku ponownie prowadzonego postępowania wykazano, jaką funkcję pełni sporny obiekt, a mianowicie, że służy on celom mieszkalno-rekreacyjnym.

W świetle tych ustaleń organy dokonały następnie prawidłowej, w ocenie sądu, kwalifikacji spornego obiektu, jako tymczasowego obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W niniejszej sprawie organy zauważyły, że sporny obiekt nie jest trwale związany z gruntem, bowiem wiata (obudowa przyczepy), stanowiąca całość funkcjonalną z przyczepą, jest ustawiona na bloczkach. W związku z tym trafnie uznały, że sporny obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu ustawy. Niewątpliwie nie jest on też obiektem małej architektury, a zatem jest budowlą kwalifikowaną jako obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Jako budowla spełnia zaś definicję tymczasowego obiektu budowalnego.

Jak stanowi art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Przy czym w orzecznictwie uznaje się ustawione na gruncie przyczepy turystyczne, niespełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, za obiekty budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 384/11, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyczepa kempingowa jest wprawdzie pojazdem drogowym bez silnika, ciągniętym przez inny pojazd, z przeznaczeniem do mieszkania w czasie przemieszczania się pojazdem, jednakże umieszczenie jej na dłuższy czas na nieruchomości i wykorzystywanie jej do celów mieszkalno-rekreacyjnych, powoduje, że przyczepa nie jest połączona z przemieszczającym się pojazdem silnikowym, nie pełni już zatem funkcji pojazdu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 49/16). Ponadto, o kwalifikacji przyczepy jako obiektu służącemu celom rekreacyjnym świadczy też fakt wybudowania nad przyczepą zadaszenia oraz wykonania tarasu, z którego prowadzi bezpośrednie wejście do przyczepy (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1774/07, dostępny w CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro przeprowadzona przez organy analiza okoliczności sprawy wykazała, iż sporna przyczepa nie pełni swojej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, lecz funkcję rekreacji indywidualnej, to organy miały podstawę do stwierdzenia, iż stanowi ona - wraz ze związaną z nią funkcjonalnie wiatą - tymczasowy obiekt budowlany.

Niewątpliwie także dla realizacji takiego obiektu, ustawodawca wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy (tj. posadowionym w aktualnym stanie prawnym na czas określony nie dłuższy niż 180 dni, w stanie prawnym z daty budowy na okres 120 dni), dla którego legalności wystarczające jest dokonanie zgłoszenia. W tym zakresie jednak organ poczynił ustalenia wskazujące jednoznacznie, że kontrolowany obiekt niewątpliwie istnieje na nieruchomości, w tym samym miejscu, dłużej niż wskazane wyżej okresy (vide: protokoły z oględzin z dnia 10 marca 2014 r., z dnia 24 września 2015 r. i z dnia 22 sierpnia 2018 r.). Przy czym nie było przedmiotem sporu, że inwestorka nie dysponowała wymaganym pozwoleniem na budowę.

W konsekwencji należy uznać trafność procedowania przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Z przyjętej przez organy obu instancji podstawy prawnej rozstrzygnięć wynika, że samowola budowlana polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał bowiem organy nadzoru budowlanego do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak, to właściwy organ jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych warunków do legalizacji samowoli, organ może orzec rozbiórkę.

Stosownie do treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji zostały szczegółowo określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu właściwym dla niniejszej sprawy. Po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej organ administracji winien zatem ocenić, czy zaistniała samowola:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Jeżeli wskazane warunki są spełnione, wówczas organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie (art. 48 ust. 3):

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Z kolei ustalenie, że inwestor w wyznaczonym terminie nie spełnił wskazanych w postanowieniu obowiązków, obliguje właściwy organ do orzeczenia rozbiórki (art. 48 ust. 4 ustawy).

W niniejszej sprawie prawidłowo organ podjął czynności w celu ustalenia, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdy nie zostaje spełniony w szczególności warunek wynikający z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, nie ma w ogóle możliwości przeprowadzenia legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, co też trafnie zauważył organ w zaskarżonej decyzji. Z uzyskanego w toku postępowania wypisu z planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 18 grudnia 2007 r., nr XIII/96/07, wynikało, że działka skarżącej oznaczona jest symbolem 67.R,ZL. Zgodnie pkt 2 karty terenu nr 30 dotyczącej tej strefy, podstawowym przeznaczeniem są tereny rolnicze oraz lasy. Ponadto, w myśl pkt 8 karty, w omawianej strefie obowiązuje zakaz realizacji wszystkich form zabudowy, z wyłączeniem realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej (np. sieci, przepompownie, stacje transformatorowe itp.) i drogowej. W świetle tego nie budzi wątpliwości, że obiekt będący przedmiotem kontroli nie stanowi budowy dopuszczonej przepisami planu, a zatem jego budowa jest sprzeczna z tym planem. Powyższe potwierdza także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 21 lipca 2014 r. o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia o zgodności zabudowy z planem.

W konsekwencji więc zdaniem sądu orzekający w sprawie organ nadzoru budowlanego drugiej instancji prawidłowo stwierdził, że legalizacja spornego obiektu nie jest w ogóle możliwa. Wyklucza to zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i skutkuje obowiązkiem orzeczenia rozbiórki.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał zarzuty skargi na niezasadne. Zgodzić się trzeba z organem drugiej instancji, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji rozparzył sprawę zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z decyzji WINB z dnia 12 sierpnia 2015 r., potwierdzonymi oceną dokonaną przez sąd wojewódzki w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 562/16, prawidłowo ustalając, że wiata wraz z przyczepą stanowią funkcjonalną całość oraz jaką funkcję pełni i w konsekwencji dokonał prawidłowej kwalifikacji tego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego. Prawidłowo też w sprawie stwierdzono, że jego wykonanie wiązało się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestorka nie dysponowała. Prowadząc następnie postępowanie we właściwym trybie, w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, organy ustalając brak zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawidłowo nałożyły na właściwy podmiot obowiązek rozbiórki w stosunku do spornego obiektu nietrwale związanego z gruntem o charakterze rekreacyjnym.

W ocenie sądu organy nadzoru budowlanego nie naruszyły przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zebrały dowody pozwalające ustalić okoliczności faktyczne w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla ostatecznego rozstrzygnięcia. Ocena zebranego materiału dowodowego dokonana została prawidłowo, jest przy tym logiczna ale nie dowolna, nie naruszono zatem art. 80 k.p.a. W konsekwencji też organy nadzoru budowlanego nie naruszyły prawa materialnego, prawidłowo prowadząc postępowanie w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane w odniesieniu do inwestora wobec ustalenia, że choć obecnie nie jest on już właścicielem nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt, lecz z okoliczności sprawy wynika, że nadal ma on możliwość dokonania rozbiórki. W związku z tym nie sposób zarzucić organom uchybienia prowadzącego do nieważności wydanej decyzji, poprzez błędne oznaczenie adresata, którym w ocenie skarżącej powinien być aktualny właściciel nieruchomości. Tym samym postępowanie to prawidłowo zakończyło się wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu budowlanego, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, składającego się z wiaty o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym i z podłogi drewnianej wewnątrz wiaty oraz ustawionej pod nią przyczepy kempingowej, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, po ustaleniu braku możliwości legalizacji z uwagi na niespełnienie wymogu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

Nie budzi też wątpliwości sądu, że sposób prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy czynił w pełni zadość zasadzie dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.