Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1055/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185  § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1960/05 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1960/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie ośrodka usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu podniosło, iż z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowy Dwór Mazowiecki, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr 41/IV/94 z dnia 9 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 25, poz. 834), wynika, że przedmiotowa inwestycja została usytuowana w następujących obszarach planistycznych: działka nr 2 w obszarze E29 U - tereny zabudowy usługowej i produkcji nieuciążliwej dla otoczenia, natomiast działki nr 3/1, 3/3, 3/6-23 w obszarze E2 M-U3 - tereny strefy mieszkaniowo-usługowej o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (wg pkt 2.4.1). Punkt 2.4.1 stanowi z kolei: strefa M-U3 - tereny mieszkaniowo-usługowe o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej o zróżnicowanej intensywności. Wysokość zabudowy 1,5-2,5 kondygnacji naziemnych, wysokie dachy, min. pow. działki 350 m2. W ocenie Kolegium na obszarze E2 M-U3 możliwa jest realizacja zarówno funkcji mieszkaniowych, jak i usługowych (za wyjątkiem uciążliwych dla otoczenia), ale jedynie w formie opisanej planem, tj. w budynkach mieszkaniowych jednorodzinnych. Budynek o całkowitej powierzchni zabudowy ok. 4.200 m2 nie może być natomiast uznany za tożsamy lub nawet zbliżony do budynku jednorodzinnego o wysokim dachu. W związku z powyższym, Kolegium wskazało, iż pomimo, że przedmiotowa inwestycja byłaby dopuszczalna na działce nr 2, to nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części, gdyż ze względu na zmniejszenie areału inwestycji jej realizacja mogłaby się stać niemożliwa.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez inwestora – P. S.A. w Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu podzieliło stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym usytuowanie przedmiotowej inwestycji na wskazanym terenie naruszyło ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizując kwestię nieodwracalnych skutków prawnych wskazało natomiast, iż fakt wydania pozwolenia na budowę nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, gdyż decyzja taka może być uchylona w postępowaniu nadzwyczajnym.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. P. S.A. w Z. zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 46a ust 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że funkcja usługowa może być realizowana wyłącznie w formie zabudowy jednorodzinnej, a ponadto naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez pominięcie ograniczeń w zakresie dopuszczalności orzekania o nieważności decyzji związanych z zaistnieniem nieodwracalnych skutków prawnych oraz błędy w ustaleniach faktycznych polegające na niepełnym ustaleniu skutków prawnych wywoływanych ostateczną decyzją z dnia 17 czerwca 2003 r.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, uznając ją za niezasadną. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie zauważył, iż organ nadzorczy prowadząc postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 17 czerwca 2003 r. trafnie przyjął, iż do jej oceny zastosować należy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), tj. przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Podniósł, iż Kolegium prawidłowo ustaliło również, że w dacie orzekania przez Burmistrza Miasta Nowy Dwór Mazowiecki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Nowy Dwór Mazowiecki, zatwierdzony uchwałą Nr 41/IV/94 Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia 9 listopada 1994 r. (Dz. U. Woj. Warszawskiego Nr 25, poz. 834), którego okres obowiązywania, stosownie do art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, został przedłużony do dnia 31 grudnia 2003 r. Wobec powyższego, Sąd I instancji stwierdził, iż organ nadzorczy miał obowiązek dokonania oceny, czy kontrolowana decyzja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami tego planu. W jego ocenie, Kolegium prawidłowo przyjęło, że inwestycja polegająca na budowie ośrodka usługowo-handlowego wolnostojącego o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 2.000 m2 wraz z infrastrukturą techniczną jest sprzeczna z zapisem planu: "M-U3 - tereny strefy mieszkaniowo-usługowej o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej o zróżnicowanej intensywności. Wysokość zabudowy 1,5-2,5 kond. naziemnych, wysokie dachy, min. pow. działki - 350 m2." Sąd zauważył, że przedstawiona przez organ wykładnia tego zapisu jest prawidłowa. Funkcją wiodącą tego terenu jest bowiem funkcja mieszkaniowa. Nie jest natomiast możliwe istnienie samodzielnej funkcji usługowej, która może stanowić jedynie uzupełnienie strefy mieszkaniowej i wyłącznie, jak stwierdziło Kolegium, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. W świetle tak sformułowanych postanowień planu, proponowana przez skarżącego wykładnia zapisu planu polegająca na możliwości przyjęcia samodzielnej funkcji usługowej jest, w ocenie Sądu, niedopuszczalna. Tym samym pogląd Kolegium, iż inwestycja polegająca na budowie ośrodka usługowo-handlowego pozostaje w sprzeczności z zapisem planu jest w pełni usprawiedliwiony, a ustalenie takie mogło skutkować wyłącznie stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisu prawa miejscowego.

Sąd I instancji zauważył jednocześnie, iż podstawa prawna stwierdzenia nieważności przyjęta przez organ jest również prawidłowa. Art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu. Zaistnienie powyższej wady powoduje nieważność aktu z mocy samego prawa i nie jest uzależnione od wystąpienia rażącego naruszenia prawa. Tym samym wywody skargi dotyczące różnorakiej możliwości interpretowania zapisu planu, a tym samym braku oczywistej sprzeczności decyzji z aktem prawa miejscowego nie mogą się ostać, gdyż kwestia wątpliwości co do wykładni przepisu prawa ma znaczenie przy badaniu przesłanki nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w niniejszej sprawie, w której podstawą uznania decyzji za nieważną była przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 7 kpa.

Opierając się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji za trafnie uznał również stanowisko Kolegium co do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części, tj.: odnośnie działek znajdujących się na terenie strefy M-U3. Zauważył, iż budowa kompleksu usługowo-handlowego potraktowana została w kontrolowanej decyzji jako jedno zadanie inwestycyjne z wyznaczeniem terenu inwestycyjnego obejmującego działki w różnych strefach. W konsekwencji, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji tylko w części działek znajdujących się w strefie M-U3, gdyż w wyniku takiego rozstrzygnięcia pozostała część decyzji nie mogłaby w istocie funkcjonować w obrocie prawnym.

Odnosząc się do kwestii ewentualnego wywołania przez kontrolowaną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, Sąd I instancji stwierdził, iż ocena Kolegium w tym zakresie nie jest wprawdzie wszechstronna, dogłębna i wyczerpująca, nie mniej jednak uznał, iż organ zbadał pod tym kątem kontrolowane rozstrzygnięcie. Zauważył, iż wbrew powołanemu w skardze wyrokowi Sądu Najwyższego z dnia 27 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/93, badanie nieodwracalności skutków prawnych decyzji należy ograniczyć wyłącznic do skutków w sferze prawa, nie zaś faktów. W konsekwencji, jakiekolwiek czynności faktyczne mające miejsce po wydaniu decyzji, jak chociażby wybudowanie obiektu, nie mają żadnego znaczenia dla negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności. Podkreślił, iż orzecznictwo sądowe, próbując definiować nieodwracalność skutków prawnych, nie było w tym zakresie jednolite. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi natomiast na stanowisku, iż o nieodwracalności skutków prawnych można mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. W niniejszej natomiast sprawie, jak zasadnie podniosło to również Kolegium, wszystkie skutki, które wywołała badana decyzja mogą być odwrócone. Sąd zauważył jednocześnie, że skutki te muszą być bezpośrednim wynikiem badanej decyzji. Wszystkie zatem umowy o charakterze cywilnym zawarte przez podmiot prowadzący działalność w wybudowanym obiekcie nie można uznać za skutek tej decyzji. Są one wyłącznie wynikiem prowadzenia działalności gospodarczej przez podmiot korzystający z obiektu. Nie są zaś skutkiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło, reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, P S.A. w Z. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgłosił zarzuty:

– naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 kpa polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że decyzja Burmistrza Miasta Nowy Dwór Mazowiecki z dnia 17 czerwca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych oraz

– naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że przedmiotowa decyzja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Nowy Dwór Mazowiecki.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kapitalne znaczenie ma kwestia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję administracyjną. Kwestia ta, nie została w jego ocenie właściwie rozpoznana przez Sąd I instancji. Skarżący wskazał, iż ustawa nie definiuje pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, ale w przepisie art. 156 § 2 kpa wyraźnie posługuje się liczbą mnogą – stanowi o "skutkach" a nie o "skutku". Tak więc nie można uznać za prawidłowy sposobu rozumowania Sądu I instancji oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które twierdzą, że pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" może obejmować tylko jeden bezpośredni skutek danej decyzji. W przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu tym jednym bezpośrednim skutkiem prawnym miałoby być w ich ocenie wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, fakt, że ustawodawca posłużył się liczbą mnogą mówiąc o "nieodwracalnych skutkach prawnych" oznacza, że prawidłowe jest powoływanie się na ciąg – pasmo kolejno po sobie następujących skutków prawnych, a nie na jedno zdarzenie następujące bezpośrednio po wydaniu decyzji. Zauważył, iż każda decyzja administracyjna wywołuje szereg skutków. Pierwszy z nich jest skutkiem bezpośrednim, kolejne zaś są pochodną wynikającą z pierwszej decyzji i kolejnej wydanej na podstawie pierwszej. Ustawodawca miał tego świadomość i nie ograniczył przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji tylko do jednego, bezpośredniego skutku, który ona wywołała. W konsekwencji zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 156 § 2 kpa zmieniła, w ocenie skarżącego, literalne brzmienie tego przepisu. Zredukowanie w wyniku wykładni ścieśniającej skutków decyzji do jednego bezpośredniego skutku jest ponadto niedopuszczalne z uwagi na wyjątkowy charakter regulacji art. 156 § 2 kpa oraz niezasadne ze względu na specyfikę procesu inwestycyjnego. Proces inwestycyjny jest bowiem całością podporządkowaną jednemu celowi, czyli ukończeniu i oddaniu do użytkowania obiektu budowlanego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uzyskanie wszelkich opinii i uzgodnień, wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, następnie fizyczne wybudowanie obiektu wraz z towarzyszącą infrastrukturą i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie stanowią logiczną całość zarówno prawną, jak i faktyczną. W konsekwencji, rozpatrywanie skutków prawnych wywołanych przez pierwsze ogniwo w łańcuchu, czyli przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być dokonywane w kontekście całego procesu inwestycyjnego, którego zakończeniem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zakreślenie zakresu następstw danej decyzji musi być bowiem określone celem wydania danej decyzji. Dopiero zdefiniowanie celu wydania decyzji pozwala natomiast określić wywołane przez nią następstwa. W świetle powyższego, skarżący stwierdził, iż skutkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwość rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Celem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest natomiast doprowadzenie go do końca, czyli stworzenie obiektu, który może być użytkowany i który może stać się przedmiotem obrotu.

Skarżący zauważył ponadto, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji pominął szereg okoliczności przytoczonych przez jego pełnomocnika na rozprawie, w szczególności fakt, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz kolejnych wydawanych w oparciu o nią decyzji ponad dwa lata temu został wzniesiony obiekt handlowo-usługowy, który następnie, jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, został sprzedany, a nabywca kupił go w dobrej wierze. Kwestia ochrony dobrej wiary została jednak w zaskarżonym wyroku całkowicie pominięta. W ocenie skarżącego, pominięcie tego faktu przez Sąd I instancji nie było przypadkowym przeoczeniem, a świadomym pominięciem faktu, który nie pasował do zastosowanej w zaskarżonym wyroku interpretacji nieodwracalnych skutków prawnych decyzji. Skarżący podniósł ponadto, iż z treści art. 156 § 2 kpa nie można wysnuć, że ustawodawca ograniczył pojęcie nieodwracalności skutków prawnych do nieodwracalności w drodze decyzji administracyjnej. Przyjęte przez Sąd I instancji ograniczenie wykracza tym samym poza treść tego przepisu. Zauważył jednocześnie, że skoro ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" oraz nie ograniczył zakresu tego pojęcia w inny sposób, to uczynił to celowo. Oznacza to bowiem, że każdy przypadek powinien być rozpatrywany indywidualnie. W ocenie skarżącego, nieodwracalność skutków prawnych nie może być rozumiana jako absolutna nieodwracalność. Odwracalność jest bowiem tylko kwestią kosztów. Podniósł, iż u podłoża wprowadzenia zasady ograniczenia stwierdzania nieważności decyzji legły względy praktyczne, czyli porównanie kosztów usunięcia nieprawidłowej decyzji i kosztów jej utrzymania w obrocie wadliwej. Zauważył, iż w niniejszej sprawie, koszty przywrócenia stanu poprzedniego (odwrócenia skutków prawnych decyzji) każą twierdzić, że jej skutki są nieodwracalne. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji pociągnie bowiem za sobą roszczenia odszkodowawcze wobec Skarbu Państwa. Ponadto, skarżący zauważył, iż w obiekcie wybudowanym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zatrudnionych jest ok. 100 osób, z funkcjonującym obiektem związanych jest ok. 140 dostawców i 8 najemców. W związku z realizacją obiektu, na podstawie pozwolenia na budowę inwestor dokonał znacznych inwestycji w infrastrukturę miejską – dokonał na swój koszt przebudowy ul. M. i B. wraz z docelową organizacją ruchu, a ponadto przebudowy istniejącego wodociągu w ul. N, przebudowy oświetlenia i odwodnienia ul. M. Skarżący podniósł jednocześnie, iż zdaje sobie sprawę, że aktualna linia orzecznicza jest dość restrykcyjna w zakresie wykładni nieodwracalnych skutków prawnych, jednakże z uwagi na stan faktyczny niniejszej sprawy, wyraził nadzieję, że zostanie ona rozpatrzona w sposób, który w pewnym zakresie zmodyfikuje dotychczasową linię orzeczniczą.

Niezależnie od powyższego, skarżący podniósł, iż w jego ocenie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zauważył, iż teren objęty inwestycją położony jest częściowo na obszarze E29 U oraz częściowo na obszarze E2 M-U3. Podniósł, iż w planie teren M-U3 określono jako teren mieszkaniowo-usługowy o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej o zróżnicowanej intensywności. Z zapisu planu wynika zatem jasno, że typ zabudowy jednorodzinnej odnosi się wyłącznie do realizacji funkcji mieszkaniowej, natomiast nie precyzuje formy realizacji funkcji usługowej, w szczególności w planie brak jest stwierdzenia o realizacji funkcji usługowej w formie zabudowy jednorodzinnej. Skarżący zauważył, iż w praktyce spotyka się ustalenia planu mówiące, że funkcja usługowa może być realizowane wyłącznie w połączeniu z funkcją mieszkaniową (na parterach budynków mieszkalnych), w niniejszej jednak sprawie mamy do czynienia z domniemywaniem takiego ustalenia, a to jest niedopuszczalne. W konsekwencji, stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że funkcja usługowa może być realizowana wyłącznie w części lub w całym budynku jednorodzinnym, skarżący uznał za jawną nadinterpretację zapisów planu, które nie znajduje wyraźnego oparcia w jego treści.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszenie przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć jednak należy, iż samo odwołanie się do podstawy skargi kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 lub pkt 2 powołanej ustawy, nie stanowi przytoczenia podstaw kasacyjnych. W podstawach skargi wnoszący skargę musi bowiem wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ze wskazaniem na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka, według skarżącego, powinna być wykładnia właściwa. W przypadku drugiej podstawy ustawowej, aby mogła okazać się ona skuteczna wnoszący skargę musi natomiast wyraźnie wskazać konkretny przepis procedury sądowoadministracyjnej naruszony przez Sąd oraz wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej podstawy są usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności, odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero ustalenie istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czynić będzie bowiem zasadne rozważania co do kwestii zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych tej decyzji jako przeszkody wyłączającej możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy miały zastosowanie w sprawie, zakończonej decyzją Burmistrza Miasta Nowy Dwór Mazowiecki z dnia 17 czerwca 2003 r., Nr [...], decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, że w aktach administracyjnych brak jest pełnej treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowy Dwór Mazowiecki, co w istocie uniemożliwia pełną kontrolę prawidłowości ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu objętego inwestycją. W zakresie tym, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tym samym w sposób wiążący ustaleniami Sądu I instancji. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż w niniejszej sprawie teren objęty inwestycją znajduje się częściowo na obszarze oznaczonym symbolem E29 U, a częściowo na obszarze oznaczonym symbolem E2 M-U3. Zgodnie z ustaleniami Sądu I instancji, z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowy Dwór Mazowiecki wynika, że obszar E2 M-U3 obejmuje "tereny strefy mieszkaniowo-usługowej o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (wg pkt 2.4.1.)". Stosownie natomiast do pkt-u 2.4.1. tereny, oznaczone symbolem M-U3 to "tereny strefy mieszkaniowo-usługowej o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej o zróżnicowanej intensywności. Wysokość zabudowy 1,5-2,5 kond. naziemnych, wysokie dachy, min. pow. działki 350 m2."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści przytoczonych zapisów planu miejscowego nie wynika, aby na obszarze E2 M-U3 funkcją wiodącą była funkcja mieszkaniowa. Z zapisów znajdującego się w aktach administracyjnych fragmentu tego planu wynika wyłącznie, iż omawiany obszar obejmuje tereny strefy mieszkaniowo-usługowej. Nie określa natomiast wzajemnych relacji pomiędzy zabudową mieszkaniową, a zabudową usługową. Stanowi jedynie, że dopuszczalną na tym obszarze zabudową mieszkaniową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Plan nie precyzuje natomiast formy realizacji funkcji usługowej, co słusznie podnosi w skardze kasacyjnej skarżący. Nie można tym samym podzielić stanowiska zarówno Sądu I instancji, jak i organów administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z którym na omawianym terenie funkcja usługowa może być realizowana wyłącznie w budynkach mieszkaniowych jednorodzinnych. Ograniczenie zakresu realizacji funkcji usługowej do budynków mieszkaniowych nie wynika bowiem wyraźnie z treści przedstawionego Sądowi fragmentu planu, nie jest zatem dopuszczalne wyinterpretowanie tego ograniczenia w drodze wykładni rozszerzającej. Sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinna być bowiem dorozumiana.

W konsekwencji, w warunkach niniejszej sprawy zachodzi konieczność ponownego rozważenia przez Sąd I instancji możliwości realizacji spornej inwestycji polegającej na budowie ośrodka usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną na obszarze oznaczonym symbolem E2 M-U3 z uwzględnieniem podniesionych wyżej uwag co do interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowy Dwór Mazowiecki oraz w oparciu o pełną jego treść. Podnoszony w ramach rozpoznawanej podstawy kasacyjnej zarzut skargi dotyczący błędnej interpretacji zapisów tego planu uznać należy tym samym we wskazanym wyżej zakresie za uzasadniony. Skutkiem tego jest natomiast uchylenie zaskarżonego wyroku i zgodnie z wnioskiem skargi kasacyjnej przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Mając natomiast na uwadze powyższe uwagi, Sąd ten ponownie oceni, czy decyzję Burmistrza Miasta Nowy Dwór Mazowiecki z dnia 17 czerwca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można uznać za sprzeczną ze wskazanymi wyżej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym za nieważną z mocy prawa (art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wyniki tej oceny będą miały decydujący wpływ na ustalenie, czy w niniejszej sprawie istnieje przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 7 kpa.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania przepisów art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa uznać należy tym samym za skuteczny pomimo, że ostateczne rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny o braku podstaw do zastosowania powołanych wyżej przepisów uznać należy w warunkach niniejszej sprawy za przedwczesne. Zauważyć bowiem należy, iż przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja zapisów planu miejscowego oparta na przeświadczeniu o braku dopuszczalności na analizowanym obszarze samodzielnej funkcji usługowej zdeterminowała rozstrzygnięcie tego Sądu. W konsekwencji, w pierwszej kolejności to Sąd I instancji musi się wypowiedzieć co do tego, czy zrealizowanie spornej inwestycji nastąpiło w sprzeczności z planem miejscowym.

W dalszej kolejności, zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy kwestia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została w sposób jednoznaczny przesadzona, rozważania na temat nieodwracalności skutków prawnych tej decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 kpa uznać należałoby co do zasady za pozbawione podstaw. Z uwagi jednak na fakt powołania się w podstawie kasacyjnej na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanego wyżej przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tego zarzutu pomimo, że w uzasadnieniu tej podstawy skarżący wbrew art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określił w sposób wyraźny czy jego naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu w sprawie.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczące interpretacji przytoczonego przepisu uznać należy za błędne. Zauważyć należy, iż zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nieodwracalność skutków z art. 156 § 2 kpa należy rozpatrywać, nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Z treści skargi kasacyjnej wynika natomiast, że w niniejszej sprawie skarżący ocenia nieodwracalność skutków prawnych decyzji wyłącznie na płaszczyźnie faktów. Zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 kpa. Zauważyć jednocześnie należy, że zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi bowiem sama w sobie podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych) wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi, chociaż fakt, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa uznać należałoby za chybiony.

Na marginesie, zauważyć natomiast należy, że z akt sądowych nie wynika, aby pełnomocnik skarżącego powoływała się na rozprawie przed Sądem I instancji na okoliczność związaną ze sprzedażą zrealizowanego obiektu usługowo-handlowego. Okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w protokole rozprawy z dnia 22 lutego 2006 r. W konsekwencji, zarzut braku odniesienia się przez Sąd I instancji do tej kwestii uznać należy za nieuzasadniony. Stwierdzić jednak należy, iż brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla twierdzenia, że sprzedaż zrealizowanego obiektu może być uznana za skutek prawny wywołany przez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.