Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 121/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: par. 135, par. 137
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 października 2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 2, § 2 pkt 1, § 3 pkt 1 i 3 oraz § 10 pkt 1 jej załącznika. 2. Oddala skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 7 pkt 1 załącznika do uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 25 października 2007 r. Rada Miasta H. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta H. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. DZ. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1995 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. DZ.U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 ze zm.). Mocą tej uchwały ustalono regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta H., stanowiący załącznik do uchwały.

Na powołaną uchwałę Rady Miasta H. Prokurator Rejonowy w P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, domagając się stwierdzenia nieważności § 1 pkt 2, § 2 pkt 1, § 3 pkt 1 i 3, § 7 pkt 1 i § 10 pkt 1 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta H., stanowiącego załącznik do tej uchwały.

W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez powtórzenie w postanowieniach § 1 pkt 2, § 3 pkt 1 i § 7 pkt 1 regulaminu przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 1 pkt 2 regulaminu dokonano powtórzenia (niedokładnego) definicji "właściciela nieruchomości", które to pojęcie zdefiniowane zostało w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a w § 3 pkt 1 i w § 7 pkt 1 regulaminu powtórzono obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, które wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ponadto, w ocenie Prokuratora, zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie w postanowieniach § 2 pkt 1, § 3 pkt 3, § 7 pkt 1 i § 10 pkt 1 regulaminu przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady. W § 2 pkt 1 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymania należytego stanu sanitarno – higienicznego nieruchomości a w § 3 pkt 3 zobowiązano właścicieli nieruchomości do systematycznego sprzątania terenu nieruchomości, a w szczególności dojść do budynków i punktów gromadzenia odpadów. W § 7 pkt 1 regulaminu wprowadzono obowiązek poddawania co najmniej raz na kwartał dezynfekcji pojemników na odpady komunalne a w § 10 pkt 1 zobowiązano właścicieli lub opiekunów psów i innych zwierząt domowych do nie pozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę znajduje się w zamkniętym pomieszczeniu lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający zwierzęciu samodzielne wydostanie się z niego. Zdaniem Prokuratora obowiązki, które nałożono wymienionymi przepisami wykraczają poza upoważnienia zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta H. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady, skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i bezprzedmiotowa, albowiem dotyczy aktu prawa miejscowego już nie obowiązującego. Zaskarżona uchwała ogłoszona została w dniu 7 lutego 2008 r. i weszła w życie w dniu 22 lutego 2008 r. a utraci moc z uwagi na zmianę przepisów regulujących gospodarkę odpadami. Jednocześnie Rada wyjaśniła, że nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku cyklicznego mycia urządzeń do gromadzenia odpadów stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym. Również obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń stanowi jedynie uszczegółowienie regulacji ustawowej. Z kolei zobowiązanie do sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami domowymi w zakresie prawidłowego dozoru stanowi konkretyzację upoważnienia dotyczącego ochrony przed uciążliwością dla ludzi. Ponadto Rada wyjaśniła, że nie uzurpując sobie prawa do odmiennego lub własnego definiowania pojęć posiadających definicje ustawowe, zawarcie powołanych w skardze zapisów miało na celu przybliżenie tych pojęć adresatom prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest jego istotna sprzeczność z prawem.

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenia przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów, wykroczenie przez radę gminy poza upoważnienie ustawowe do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uchwała Rady Miasta H. z dnia 25 października 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta H., została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.).

Podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa w tej uchwale poprzez powtórzenie w regulaminie uregulowań ustawowych oraz przekroczenie zakresu upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, są uzasadnione, z wyłączeniem zarzutów dotyczących nieważności § 7 pkt 1 regulaminu.

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Również wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być zatem wydawane na podstawie wyraźnego a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonym. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych. (vide: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72)

Upoważnienie dla rady gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego, do stanowienia aktów prawa miejscowego, przewiduje art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Odnośnie spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; który jest aktem prawa miejscowego.

Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika natomiast z treści art. 4 ust. 2 ustawy, który, w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania kontrolowanej w niniejszej sprawie uchwały, przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyliczenie kwestii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jakie gmina może poddać regulacji w regulaminie ma charakter wyczerpujący.

Rada gminy uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy powinna czynić to w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. nr 100 poz. 908).

Stosownie do treści § 135 załącznika do rozporządzenia "Zasady techniki prawodawczej" w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 (tj. podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw), oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2 (tj. podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który wyznacza zadania lub kompetencje danego organu). Przepis § 135 załącznika do rozporządzenia "Zasady techniki prawodawczej" stanowi doprecyzowanie opisanej wyżej zasady wynikającej z art. 94 i art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą materia regulowana wydanym aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Gmina nie może zatem w regulaminie ustanowić przepisów prawa miejscowego, które wykraczałyby poza przedmiot regulacji wskazany art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 585/06 (LEX nr 243159), uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Rada gminy nie może zamieszczać w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy też nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej. Zadaniem legislacji gminnej jest określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, nie wszystkich jednak, lecz jedynie takich, które zostały wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Regulacja zawarta w § 2 pkt 1, § 3 pkt 3 i w § 10 pkt 1 regulaminu, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej przyznanej radzie gminy mocą art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W § 2 pkt 1 regulaminu wskazano, że "właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymywania czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości". W § 3 pkt 3 regulaminu, wskazano, że "właściciele nieruchomości zobowiązani są do systematycznego sprzątania terenu nieruchomości a w szczególności dojść do budynków i punktów gromadzenia odpadów".

Taka regulacja stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy. Przepis ustawowy upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości w zakresie: a) prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis art. 4 ust. 2 w punktach od 1 do 8 ustawy, nie upoważnia rady gminy do określenia w regulaminie obowiązku utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości, ani obowiązku sprzątania terenu nieruchomości.

Obowiązki właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku reguluje nadto art. 5 ust. 1 ustawy, a wymóg utrzymania nieruchomości w należytym stanie sanitarnym nienaruszającym wymagań higienicznych i zdrowotnych przewidziany jest w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. nr 126, poz. 1384 ze zm.). W art. 13 ust. 1 tej ustawy wskazano, że wszyscy użytkownicy nieruchomości obowiązani są utrzymywać je w stanie sanitarnym nienaruszającym wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym w szczególności niestwarzającym zagrożenia przeniesienia chorób zakaźnych i zakażeń.

Również § 10 pkt 1 regulaminu stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W § 10 ust. 1 regulaminu wskazano, że "właściciele lub opiekunowie psów i innych zwierząt domowych zobowiązani są do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w szczególności nie pozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę znajduje się w zamkniętym pomieszczeniu lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiającym zwierzęciu samodzielne wydostanie się z niego." Stosownie zaś do treści delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencje do szczegółowego określania wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie zakazu pozostawiania wszelkich zwierząt domowych bez dozoru, jeżeli zwierzę znajduje się w zamkniętym pomieszczeniu lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiającym zwierzęciu samodzielne wydostanie się z niego. Natomiast przewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy unormowanie uniemożliwia pozostawienie jakiegokolwiek zwierzęcia domowego, w zamkniętym pomieszczeniu lub na terenie ogrodzonym, także w sytuacji jeżeli nie ma ono możliwości wydostania się z niego. Taki zapis regulaminu jest niewątpliwie błędny z punktu widzenia celu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Z reguły trudno jest uniknąć sytuacji, by zwierzęta domowe nigdy nie pozostawały bez dozoru człowieka, także gdy wykluczona jest możliwość ich wydostania się na zewnątrz. Wprowadzenie takiego zakazu uniemożliwiłoby większości osób posiadanie zwierząt domowych i naruszało swobody obywatelskie w tym zakresie wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Przeciwnie do unormowania przewidzianego w § 10 ust. 1 regulaminu, w przypadku pozostawienia zwierzęcia bez dozoru, pożądanym jest by zwierzęta te znajdowały się w zamkniętym pomieszczeniu lub na terenie ogrodzonym w sposób, który uniemożliwi zwierzęciu samodzielne wydostanie się z niego. Zapewniłoby to utrzymanie porządku w zakresie ochrony przed zagrożeniem (w przypadku zwierząt groźnych dla człowieka) lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z punktu widzenia celu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, jakim jest ochrona przed uciążliwością dla ludzi, w przypadku pozostawienia zwierząt bez dozoru w zamkniętym pomieszczeniu lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiającym zwierzęciu samodzielne wydostanie się z niego, celowym może być zapewnienie ochrony przed uciążliwym dla ludzi hałasem. Zapis normy § 10 ust. 1 regulaminu nie odnosi się jednak do tej kwestii.

Przekroczenie w § 2 pkt 1, § 3 pkt 3 i w § 10 pkt 1 regulaminu delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowiło istotne naruszenie prawa, co skutkować winno stwierdzeniem ich nieważności.

Zgodnie z § 137 załącznika do rozporządzenia "Zasady techniki prawodawczej" w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wskazuje na zasadę, że uchwała rady czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń, czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego.

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Istotne naruszenie prawa zachodzi nie tylko w przypadku regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia regulaminu winny uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i brak jest podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa przez organ w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 ustawy do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia słowniczkiem pojęć ustawowych wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie, chociażby w dyrektywach rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w szczególności w przepisach § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nie przekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy), czy też formułowania w nim bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1536/10, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powtarzanie zapisów ustawowych a także ich modyfikacja stanowi zatem istotne naruszenie prawa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 93/10, LEX nr 599175; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08, LEX nr 509625; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 618/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada Miasta H. w zaskarżonej uchwale wprowadziła w § 1 pkt 2 i w § 3 pkt 1 regulacje będące powtórzeniem lub modyfikacją legalnych definicji i norm zawartych w aktach rangi ustawowej.

W § 1 pkt 2 regulaminu wprowadzono uregulowanie, iż "określenie właściciel nieruchomości użyte w niniejszym regulaminie, obejmuje właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych, użytkowników nieruchomości korzystających z nich na podstawie umów dzierżawy, najmu lub umów pokrewnych". Powołane pojęcie "właściciela nieruchomości" stanowi powtórzenie definicji "właściciela nieruchomości" zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w którym to określono, że pod pojęciem tym "rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością". Pojęcie to zostało w istocie w regulaminie zmodyfikowane i nie jest spójne z definicją ustawową.

Z kolei umieszczony w § 3 pkt 1 regulaminu zapis, zgodnie z którym "właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, położonych wzdłuż nieruchomości i bezpośrednio przy jej granicy", stanowi powtórzenie zapisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi: "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątniecie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości". Zapis ten w żaden sposób nie konkretyzuje obowiązku ustawowego.

Powtórzenie w § 1 pkt 2 i w § 3 pkt 1 regulaminu definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej, jak również dokonanie w nich modyfikacji ustawowych definicji stanowiło istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem ich nieważności.

Stanowisko Rady, że powtórzenie w treści uchwały definicji ustawowych było uzasadnione koniecznością wyjaśnienia adresatom zaskarżonej uchwały zakresu obowiązywania tego aktu, ich praw i obowiązków, z powołaniem się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, nie jest uzasadnione. W wyroku tym sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powtórzenie treści ustawy w regulaminie zawarte w § 1 pkt 2 i w § 3 pkt 1 tego aktu, nie nastąpiło z jednoczesnym powołaniem powtarzanego przepisu ustawy.

Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące § 7 pkt 1 regulaminu. W § 7 pkt 1 regulaminu wskazano, że "właściciel nieruchomości ma obowiązek utrzymania pojemników na odpady komunalne we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a w szczególności utrzymania ich w czystości oraz poddawania co najmniej raz na kwartał dezynfekcji".

W skardze zarzucono, że przepis ten stanowi powtórzenie zapisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, a ponadto stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Zapis § 7 pkt 1 regulaminu nie stanowi powtórzenia zapisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W treści tego przepisu przytoczono co prawda to unormowanie, jednak jedynie w celu jego konkretyzacji, jaka nastąpiła przez wskazanie, iż wykonanie obowiązku ma polegać utrzymania ich w czystości oraz poddawania co najmniej raz na kwartał dezynfekcji. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku cyklicznego mycia tych urządzeń stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym. Przepis art. 4 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gmin. Jego celem jest zatem uszczegółowienie ogólnych zapisów ustawowych zawartych w art. 4, a upoważniających gminę w poszczególnych zakresach do uregulowania tych zasad. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 469/11 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym przepis nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek dezynfekowania i mycia w określonych odstępach czasu urządzeń do gromadzenia odpadów nie przekracza upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lecz "stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego – utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, który w przeciwnym razie byłby jedynie martwym zapisem".

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, przeprowadzona w zakresie określonym w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazuje na konieczność wyeliminowania z obrotu prawego § 1 pkt 2, § 3 pkt 1, § 2 pkt 1, § 3 pkt 3 oraz § 10 pkt 1 zaskarżonej uchwały, z uwagi na istotność stwierdzonych naruszeń prawa.

Zawarty w odpowiedzi na skargę zarzut, że skargę wniesiono na akt prawa miejscowego już nieobowiązujący z uwagi na zmianę przepisów regulujących gospodarkę odpadami, jest niezasadny.

Zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 27 października 2007 r. na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uchwała ta została ogłoszona w dniu 7 lutego 2008 r. i weszła w życie w dniu 22 lutego 2008 r. Zgodnie zaś z treścią art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r., nr 152, poz. 897), regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, i mogą być zmieniane w zakresie upoważnienia zawartego w ustawie zmienianej w art. 1. Art. 23 tej ustawy stanowi, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. A zatem kontrolowany w niniejszej sprawie regulamin jest aktem obowiązującym w momencie orzekania. Ponadto, wskazać należy, że zaskarżona uchwała istniała w obrocie prawnym przez kilka lat i wywoływała skutki prawne. Stwierdzenie nieważności przepisów uchwały rady gminy oznacza ich wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania zapisów aktu od chwili jego wydania. W orzecznictwie i doktrynie wyrażono stanowisko, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę.

Kontroli w niniejszym postępowaniu poddane zostały jedynie przepisy regulaminu zakwestionowane przez Prokuratora we wniesionej skardze.

Przyjmując taki zakres rozpatrzenia sprawy, Sąd miał na uwadze, iż uchwała organu gminy w sprawie regulaminu nie jest wydawana w toku postępowania administracyjnego. W przypadku skargi na akt prawa miejscowego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną podlegająca załatwieniu. Uchwała ta zapada w trybie uregulowanym w przepisach ustawy o samorządzie gminnym w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OZ, dokonując wykładni, iż norma art. 33 § 2 p.p.s.a., stanowiącego, iż udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, nie znajduje zastosowania w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. (vide: LEX nr 743861)

Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy. Sprawą tą w przypadku uchwały nie jest sprawa administracyjna, lecz wyłącznie sądowoadministracyjną. Granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczyć może w takim przypadku jedynie treść skargi.

Wykroczenie przez Sąd poza zakres skutecznego wniesienia skargi jest możliwe z mocy wyraźnego przepisu ustawy. W przypadku wniesienia skargi na decyzję administracyjną, przekroczenie zakresu wniesionej skargi uzasadnia zapis o rozpatrzeniu skargi w granicach sprawy administracyjnej, zawarty w treści art. 134 p.p.s.a. oraz norma art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którą Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma art. 135 p.p.s.a ta dotyczy uchylenia aktów innych niż podlegający badaniu Sformułowanie art. 135 p.p.s.a. - "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy", dotyczy wyłącznie sprawy administracyjnej, postępowań zaliczanych do trybu głównego, jak i postępowań należących do trybu nadzwyczajnego. Wydanie uchwały w sprawie regulaminu nie odbywa się w toku postępowania administracyjnego – norma art. 135 p.p.s.a. nie powinna mieć zatem zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym badania ważności tej uchwały. Stanowisko, iż w sytuacji, gdy zakres zaskarżenia uchwały jest w skardze ścisłe przez stronę określony, rozpoznanie prawidłowości uchwały nastąpić winno tylko w tym zakresie, wyrażone zostało w wyrokach dotyczących uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 1082/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Sz 177/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 29 września 2011 sygn. II SA/Go567/11. (wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo)

Nadto wskazać należy, iż stwierdzenie nieważności dotyczyło bądź postanowień stanowiących powtórzenie treści zapisów ustawy bądź przekraczających kompetencje gminy do wydania uchwały, a wiec niemających wpływu na pozostałą treść uchwały.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność § 1 pkt 2, § 3 pkt 1, § 2 pkt 1, § 3 pkt 3 oraz § 10 pkt 1 załącznika do uchwały Rady Miasta H. z dnia 25 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta H. i oddalił skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 7 pkt 1 załącznika do uchwały.