Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1410/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA: Mariusz Kotulski AWSA: Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wypłatę odszkodowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2005 r., znak:[...], na podstawie art. 112 ust. 4 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, oz. 2603 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami), po rozpoznaniu wniosku A. B., Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie z wniosku A. B. o wypłatę odszkodowania za udział w wysokości 1/2 części nieruchomości objętej Lwh [...], oznaczonej jako parcela l. kat. 111 o powierzchni 0,1444 ha, przyznanego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Mieście K., Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] 1961 r., nr [...] z tytułu wywłaszczenia w/w nieruchomości orzeczeniem z dnia [...] 1960 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta K. wskazał, że pismem

z dnia [...] 1997 r., doprecyzowanym następnie pismem z dnia [...] 2005 r., A. B. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną w 1960 r. parcelę l. kat.111 objętą Lwh [...] położoną w K. przy ul.[...].

Właścicielami powyższej nieruchomości, ujawnionymi w Lwh [...]

w czasie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, byli S. L. (L.) w 1/2 części i J. B. w 1/2 części.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Miasta K. w K. Wydział II Niesporny z dnia [...] 1962 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłym w dniu [...] 1939 r. J. B. nabyli z ustawy żona M. z P. B. w 1/4 części. i syn A. B. w 3/4 części.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K., Wydział I Cywilny z dnia [...] 1989 r. sygn. akt I [...] stwierdzono, że spadek po zmarłej w dniu [...] 1988 r. M. B. z domu P. nabył z ustawy A. B. w całości.

Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Mieście K., Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] 1960 r. nr[...], w pkt. 5, wywłaszczona została nieruchomość położona w K. objęta Lwh [...] oznaczona jako parcela l. kat. 111 o pow. 1444 m², stanowiąca współwłasność J. B. w 1/2 części i S. L. w 1/2 części.

Prezydium Rady Narodowej w Mieście K., Urząd Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] 1961 r. nr [...] orzekło o przyznaniu odszkodowania za w/w wywłaszczoną nieruchomość objętą Lwh [...] oznaczoną jako l. kat. 111 o pow. 1444 m2 w wysokości 5.198,40 zł na rzecz poprzednich współwłaścicieli po połowie tj. J. B. w kwocie 2.599,20 zł i S. L. w kwocie 2.599,20 zł.

Prezydent podniósł, że w aktach w/w sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowego orzeczenia o odszkodowaniu skierowanego do J. B. Odbiór orzeczenia miał miejsce [...]1961 r. Ponadto w/w orzeczenie było wywieszone na tablicy urzędowej w dniach od [...] do [...] 1961 r.

Archiwalne akta Nr [...] znajdujące się w Urzędzie Wojewódzkim w K. nie zawierają odwołania od w/w orzeczenia, w związku

z tym Prezydent przyjął, że orzeczenie z dnia [...] 1961 r. o odszkodowaniu stało się ostateczne najpóźniej z dniem [...] 1961 r.

Analiza geodezyjna wywłaszczonej nieruchomości doprowadziła do ustalenia, że planem podziału nr [...] z dnia [...] 1965 r. parcela l. kat. 111 o pow. 0.1444 ha podzieliła się na parcele l. kat. 111/1 o pow. 0,1319 ha i l. kat. 111/2

o pow. 0,0125 ha. Planem podziału nr [...] z dnia [...] 1973 r. parcela gruntowa l. kat. 111/1 o pow. 0.1319 ha podzieliła się na parcelę l. kat. 111/3 o pow. 0,0254 ha i l. kat. 111/4 o pow. 0,1065 ha.

W wyniku modernizacji ewidencji gruntów parcela l. kat. 111/3 o pow. 0.0254 ha zyskała nowe oznaczenie jako działka ewidencyjna nr 250/6 o pow. 0,0254 ha obr.[...], parcela l. kat. 111/4 zmieniła oznaczenie na działkę nr 251/6

o pow. 0.0958 ha obr. {...], parcela l. kat 111/2 zmieniła oznaczenie na działkę nr 490/6 o pow. 0.0125 ha obr.[...]. Zmiany te potwierdza wykaz zmian - równoważników - l. ks. rob. [...] z dnia [...]1993 r.

Na podstawie wykazu zmian z dnia [...] 1995 r. nr [...] działka nr 251/6 zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr 251/16 o pow. 1,1882 ha obr.[...], działka nr 250/6 zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr 250/19 o pow. 0,0258 ha obr.[...], działka 490/6 zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr 490/23 o pow. 0,0117 ha obr. [...].

Jak wynika z powyższego parcela l. kat. 111 odpowiada obecnie działkom: nr 251/16 o pow. 1,1882 ha (stanowiącej własność Gminy K.), nr 250/19 o pow. 0,0258 ha (stanowiącej własność Gminy K.) i nr 490/23 o pow. 0,0117 ha (stanowiącej własność Gminy K.), położonym w obr. 3 jednostka ewidencyjna [...].

Rozpatrując wniosek A. B. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcela l. kat. 111 o pow. 1444 m2, objętą Lwh [...] gm. kat. [...] Prezydent stwierdził, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" oraz z zasady ogólnej, ustanowionej w art. 6 k.p.a., wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub

z samego przepisu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (tak B. Adamik, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. 3, C.H. Beck, Warszawa 2000 r.).

Na gruncie obowiązujących przepisów brak jest umocowania do wydania decyzji administracyjnej na skutek rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania

z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, ustalonego uprzednio w decyzji administracyjnej właściwego organu.

Prezydent podniósł, że odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest rodzajem odpowiedzialności cywilnoprawnej

o charakterze obligacyjnym. Oznacza to, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości w zakresie ustalenia odszkodowania konkretyzuje stosunek prawny zobowiązania

w rozumieniu art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym strona uprawniona nabywa wierzytelność i może żądać od strony zobowiązanej zachowania się zgodnie z treścią obowiązku, czyli świadczenia. W stosunku zobowiązaniowym odszkodowawczym wierzycielem jest podmiot wywłaszczony, dłużnikiem Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego, a świadczenie obejmuje obowiązek zapłaty sumy pieniężnej lub dostarczenia nieruchomości zamiennej odpowiadającej wartością nieruchomości wywłaszczonej.

Jeżeli dłużnik - Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego - nie wykonuje zobowiązania odszkodowawczego, tj. nie świadczy na rzecz wierzyciela (podmiotu wywłaszczonego) sumy odszkodowania określonej

w decyzji o wywłaszczeniu, należność ta powinna zostać od niego wyegzekwowana w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wynika to z faktu, iż żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia organu administracji do orzekania w zakresie wypłaty odszkodowania. Jest to kwestia wykonalności decyzji o ustaleniu odszkodowania, uregulowana w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. nr 110, póz. 968 ze zm.).

Prezydent uważa, że problematyka wykonywania ostatecznych decyzji administracyjnych mieści się bezsprzecznie poza regulacją Kodeksu postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie, zdaniem Prezydenta, nie ma zatem podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych, skoro przedmiotem żądania wnioskodawcy jest wypłata odszkodowania, a nie jego ustalenie. Kompetencji organu administracji do działań władczych me można bowiem domniemywać.

W tej sytuacji skoro żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji (jak to ma miejsce

w przedmiotowej sprawie), postępowanie takie należy uznać za bezprzedmiotowe

i w myśl art. 105 § 1 k.p.a. należy je umorzyć.

W obecnym stanie prawnym wywłaszczenia nieruchomości i postępowania administracyjnego wyegzekwowania od Skarbu Państwa, w trybie przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji, sumy odszkodowania ustalonej

w decyzji o wywłaszczeniu będzie bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwe.

Ma to związek ze sposobem, w jaki został określony w art. 132 ust. 5 ustawy

o gospodarce nieruchomościami podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania

w takim przypadku.

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 69 ustala szczegółowy tryb egzekwowania wierzytelności pieniężnych od państwowych jednostek budżetowych.

Zgodnie z nimi wierzyciel w celu otrzymania należności od państwowej jednostki budżetowej, składa tytuł wykonawczy bezpośrednio w tej państwowej jednostce, z której działalnością wiąże się egzekwowana należność, a jednostka ta obowiązana jest bezzwłocznie należność uiścić. Niestety opisane postanowienia nie mogą znaleźć zastosowania w odniesieniu do wymuszenia zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa ze względu na wadliwą konstrukcję prawną przyjętą w art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeśli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Oznacza to, że podmiotem zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym nie będzie podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości. Starosta nie jest bowiem organem reprezentującym Skarb Państwa i nie jest także państwową jednostką budżetową

w rozumieniu art. 69 ustawy o postępowania egzekucyjnym w administracji, a więc nie mogą w odniesieniu do niego znaleźć zastosowania przewidziane w tym przepisie możliwości wymuszenia należności (T. Woś - "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 r.).

Wobec powyższego, przy uwzględnieniu, iż dłużnikiem w przypadku nie wykonania zobowiązania odszkodowawczego jest Skarb Państwa oraz ze względu na opisane wyżej brzmienie art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami

i brak możliwości wyegzekwowania odszkodowania od starosty w trybie ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wypłata odszkodowania może napotkać na trudną do przezwyciężenia przeszkodę.

Uzasadnione jest zatem, w ocenie Prezydenta, stwierdzenie, że wywłaszczony może dochodzić zapłaty odszkodowania od Skarbu Państwa za wywłaszczoną

w latach ubiegłych nieruchomość na drodze postępowania sądowego.

Mając na względzie powyższe Prezydent Miasta K. orzekł jak

w sentencji.

Z decyzją tą nie zgodził się A. B. i wniósł od niej odwołanie. Podniósł w nim kwestie związane z nie spełnieniem przez Prezydium Rady Narodowej

w K. w postępowaniu o wywłaszczenie przedmiotowej parceli "...warunków zawartych w Kodeksie Postępowania Administracyjnego art. art. 10, 43, 61 i 73". Twierdzi zatem, że wobec tego decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości uważać należy za nieważną. Podniósł także aspekt przewlekłości postępowania w sprawie, za którą to nie może ponosić negatywnych konsekwencji.

Wyraził ubolewanie z faktu odmowy wypłacenia jego rodzinie odszkodowania,

w sytuacji, gdy jego ojciec - sierżant-ogniomistrz Wojska Polskiego Drugiej Rzeczpospolitej Polskiej - zginął w obronie Ojczyzny w walce z Niemcami w 1939 r. Takie rozstrzygnięcie uważa za bardzo niesprawiedliwe.

Odwołanie to nie zostało jednakże uwzględnione. Decyzja z dnia [...] 2005 r. , znak:[...] , na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pakt 1 k.p.a. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że przedmiotem żądania wnioskodawcy – A. B. - jest wypłata odszkodowania ustalonego

w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w Mieście K., Urząd Spraw Wewnętrznych

z dnia [...] 1961 r. nr [...], za. wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] 1960 r. nr [...] parcelę l. kat. 111, położoną w K. objętą Lwh [...] o pow. 1444 m2.

Wojewoda podniósł, że żądanie wypłaty odszkodowania jest w istocie żądaniem dokonania waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonej w uprzednio wydanej decyzji i jego wypłaty.

Zdaniem Wojewody zaplata odszkodowania należy do sfery wykonania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, w stosunku do której ani ustawa o gospodarce nieruchomościami ani Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują prowadzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania.

.Wojewoda podniósł, że wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w kwocie 5 198, 40 zł, została ustalona w decyzji administracyjnej, która pozostaje w obrocie prawnym. Wypłata odszkodowania powinna zatem nastąpić (o ile nie ma przeszkód prawnych) w drodze czynności cywilnoprawnej w imieniu Skarbu Państwa (wypłaty określonej sumy pieniężnej)

i nie wymaga dodatkowego orzeczenia (decyzji lub postanowienia). Dlatego nie ma podstaw do stosowania odnośnie złożonego wniosku o wypłatę odszkodowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, który normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Ustawa

o gospodarce nieruchomościami w art. 129 ust. 1 reguluje kwestię ustalania, w drodze decyzji administracyjnej, przez starostę, odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Żaden przepis tej ustawy nie uprawnia organów administracji do prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania o wypłacie ustalonego odszkodowania. Jest to bowiem kwestia wykonalności orzeczenia o ustaleniu odszkodowania.

Zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz za szkody powstałe wskutek zdarzeń,

o których mowa w art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa.

Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest rodzajem odpowiedzialności cywilnoprawnej o charakterze obligacyjnym. W stosunku zobowiązaniowym odszkodowawczym wierzycielem jest podmiot wywłaszczony, dłużnikiem Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie dłużnikiem, w przypadku niewykonania zobowiązania odszkodowawczego, jest Skarb Państwa, co wynika z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- "Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych" stosownie, do którego "Skarb Państwa przejął zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego

i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i orzeczeń administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych".

Wojewoda podniósł także, że wstępne w stosunku do samej wypłaty ustalenie, czy

w konkretnej sprawie wnioskodawcy przysługuje prawo do otrzymania odszkodowania od Skarbu Państwa (np. z uwagi na przekazanie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, kwestionowanie prawa konkretnej osoby do następstwa prawnego po osobach uprawnionych do otrzymania odszkodowania, przedawnienie, obciążenie tym obowiązkiem podmiotów ubiegających się o wywłaszczenie itp.), nie jest dokonywane w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jeżeli starosta jako organ ustawowo zobowiązany do zapłaty odszkodowania za grunty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa stoi na stanowisku, iż wypłata odszkodowania w konkretnej sytuacji przysługuje, to w istocie dokonuje czynności cywilno-prawnej w imieniu Skarbu Państwa (wypłaty określonej sumy pieniężnej), a nie rozstrzygnięcia, które podlegałoby przepisom procedury administracyjnej. Podobnie,

w przypadku uznania, że wypłata odszkodowania nie jest uzasadniona, nie ma również podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Skoro bowiem przedmiotem postępowania jest wypłata odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, to brak jest podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych.

Forma prawna waloryzacji ustalonego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości została rozstrzygnięta przez ustawodawcę, który dokonując nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy

o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do art. 132 ust. 3 dodał zdanie drugie, z którego wynika, że waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Wobec przyjęcia, iż obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, a podmiotem tym są nie tylko podmioty administracji publicznej, uprawnione do rozstrzygania spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej, należy przyjąć, iż waloryzacja odszkodowania nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, iż waloryzacja odszkodowania nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Ma ona charakter czynności techniczno-obrachunkowej związanej

z prawidłowym spełnieniem świadczenia głównego wynikającego z decyzji administracyjnej, dokonywanej przez pod-miot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Wadliwie dokonana waloryzacja skutkować będzie nienależytym spełnieniem świadczenia zapłaty odszkodowania, a spór co do wysokości waloryzacji rozstrzygać będzie sąd powszechny.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec jednoznacznie sformułowanego przez stronę żądania w piśmie z dnia [...] 2005 r., iż dotyczy ono wypłaty odszkodowania, Wojewoda uznał, iż żądanie to dotyczy sprawy, co do której rozstrzygnięcie nie może nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Wobec tego, że z powodów opisanych wyżej, nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do jej istoty. Zachodzi,

w ocenie Wojewody bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności jego umorzenia.

Wojewoda M. podniósł także, że w sytuacji, gdy dłużnik - Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego - nie wykonuje zobowiązania odszkodowawczego, tj. nie świadczy na rzecz wierzyciela (podmiotu wywłaszczonego) sumy odszkodowania określonej w decyzji o wywłaszczeniu, należność ta powinna zostać od niego wyegzekwowana w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 roku nr 110, poz.968, z późniejszymi zmianami tak T. Woś, "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", wyd. 2, Lexis Nexis, Warszawa 2004 r. s.. 165). W praktyce jednakże, możliwość ta jest iluzoryczna, przede wszystkim ze względu na ukształtowanie pozycji wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art.5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji " Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 -jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji (...), zatem wierzycielem obowiązku zapłaty odszkodowania orzeczonego decyzją administracyjną w sprawie wywłaszczenia nieruchomości jest starosta, który jednocześnie na podstawie tejże decyzji w związku z brzemieniem art. 132 ust. 5 ustawy

o gospodarce nieruchomościami jest podmiotem zobowiązanym do jego zapłaty. Stąd możliwość wyegzekwowania zapłaty odszkodowania w trybie egzekucji administracyjnej należy uznać za fikcyjną (tak: M. Szalewska, "Wywłaszczenie nieruchomości:" Toruń 2005r. s. 254).

W związku z powyższym, negatywne stanowisko starosty w przedmiocie wypłaty orzeczonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (jak wskazano wyżej, rozumiane jako oświadczenie woli dłużnika, którym uchyla się on od spełnienia zobowiązania odszkodowawczego - nie zaś jako władczy akt organu administracji publicznej), może stanowić podstawę do dochodzenia tego roszczenia na drodze sądowej przed sądami powszechnymi.

Na tle powyższych rozważań, a także działań podjętych w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta K., Wojewoda M. stwierdził, że nie każde żądanie wnioskodawcy wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, którego efektem finalnym (rozstrzygnięciem) jest wydawana przez organ decyzja administracyjna. Powołany przepis stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednak rzeczą tego organu jest każdorazowo poddać ocenie żądanie zawarte w skierowanym doń podaniu, w celu ustalenia, czy dotyczy ono sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej przez organy administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Ocena żądania winna być dokonywana pod kątem spełnienia przez nie łącznie dwóch warunków, a to po pierwsze, czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym, po drugie, czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji. Dlatego też np. "żądanie o charakterze cywilnoprawnym, skierowane do organu administracji rządowej lub samorządowej, nie wszczyna postępowania na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. (pogląd przyjęty przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 26 lutego 1992 r. sygn. akt I S.A. 1408/91).

Przepisy materialnego prawa administracyjnego - wyznaczające katalog spraw indywidualnych załatwianych co do istoty w drodze decyzji administracyjnych - nie przewidują, aby żądanie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (czyli w istocie wykonania obowiązku o charakterze cywilnoprawnym ustalonego w decyzji administracyjnej), a więc żądanie zawarte w piśmie z dnia [...] 2005 r., dotyczyło sprawy, co do której rozstrzygnięcie mogło nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Ponieważ jednak w wyniku złożonego przez A. B. w dniu [...] 1997 r. wniosku wszczęte zostało postępowanie administracyjne, dopiero w trakcie którego nastąpiło sprecyzowanie żądania wypłaty odszkodowania, Wojewoda za prawidłowe uznał umorzenie przez Prezydenta Miasta K. postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość objętą Lwh [...], oznaczoną jako parcela 1. kat. 111 o pow. 0,1444 ha, ustalonego w decyzji Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] 1961 r. nr [...]

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że "wobec niespełnienia przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie w postępowaniu o wywłaszczenie przedmiotowej parceli warunków zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego art. art. 10, 43, 61 i 73 decyzję o wywłaszczeniu parceli należy uważać za nieważną", Wojewoda M. wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem wszczynanym, co do zasady, na wniosek strony. Zgodnie z zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a.

w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji

w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję. Ponieważ wskazane powyżej orzeczenie Prezydium Rady Narodowej

w Mieście K. zostało wydane przez organ wojewódzki, właściwym do stwierdzenia ich nieważności jest minister, właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej

i mieszkaniowej.

Wobec tego Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2005 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniósł A. B. Podniósł w niej te same okoliczności i argumenty, jakie zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a to nie wypłacenie mu odszkodowani w kwocie liczonej według aktualnych cen rynkowych oraz zarzuty dotyczące naruszenia w jego ocenie przepisów postępowania administracyjnego przy wydawaniu decyzji o wywłaszczeniu.

Wniósł o nakazanie wypłaty odszkodowania w wysokości liczonej z uwzględnieniem aktualnych cen rynkowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd sprawując bowiem kontrolę zgodności z prawem wydanej w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), nie będąc przy tym związany, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję organu administracji jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd takich uchybień nie stwierdził.

Skarżący, we wniosku z dnia [...] 1997 r., doprecyzowanym następnie pismem z dnia [...] 2005 r., żądał od właściwego organu administracji publicznej: po pierwsze wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, po drugie wypłaty tego odszkodowania naliczonego z uwzględnieniem obecnych cen rynkowych.

Wobec powyższego, jest poza sporem, że orzekanie w samej kwestii odszkodowania byłoby orzekaniem przez organy administracji w sprawie, co do której istoty już orzeczono na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w Mieście K., Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] 1961 r. nr[...], za. wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] 1960 r. nr [...] parcelę l. kat. 111, położoną w K. objętą Lwh [...] o pow. 1444 m2.

W tym zakresie wystąpił stan rzeczy osądzonej. Powtórne rozpoznawania sprawy prowadziłoby zatem do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Żądanie zatem skierowane do organu "o wypłatę odszkodowania" było w istocie żądaniem, które miało na celu wykonanie decyzji o odszkodowaniu. Obowiązek w postaci orzeczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość został już w decyzji

o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość skonkretyzowany. Nie nastąpiła natomiast faza jego realizacji.

Pojęciem "wykonanie" decyzji administracyjnej należałoby określić spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu

w rzeczywistości społecznej, który byłby zgodny z treścią decyzji. Decyzja administracyjna zostaje wykonana, gdy stan rzeczywisty stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w niej jako powinny.

Wykonanie decyzji nie następuje w drodze decyzji administracyjnej lecz w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na dobrowolnej zapłacie orzeczonego odszkodowania bądź w drodze zastosowania przymusu państwowego.

Słusznie zatem stwierdziły organy administracji, że pozostaje to poza sferą objętą Kodeksem postępowania administracyjnego.

Administracyjne prawo procesowe nie reguluje kwestii dobrowolnego wykonania decyzji administracyjnej pozostawiając ich uregulowanie szczegółowym ustawom prawa administracyjnego materialnego w przepisach art. 121 i 132 – 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przymusowe wykonanie decyzji administracyjnej stanowi ostateczność, gdy podmiot zobowiązany, nie wykonuje decyzji dobrowolnie.

Orzeczenie o odszkodowaniu podlegać będzie zatem przymusowemu wykonaniu

w drodze egzekucji administracyjnej, mimo, że ma ono charakter cywilnoprawny.

Zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.

Oznacza to, że podmiotem zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym nie będzie podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości.

Starosta bowiem nie jest organem reprezentującym Skarb Państwa i nie jest także państwową jednostką budżetową w rozumieniu art. 69 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie mogą zatem znaleźć w odniesieniu do niego zastosowania przewidziane

w art. 69 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwości wyegzekwowania orzeczonego, a niewypłaconego w terminie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa.

Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organów obu instancji, że wskutek wadliwej konstrukcji prawnej przyjętej w art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami strona wywłaszczona nie ma skutecznego instrumentu wyegzekwowania orzeczonego, a nie wypłaconego w terminie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa. Na ten aspekt zwraca uwagę także piśmiennictwo. (por. T. Woś w: Wywłaszczenie

i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, wydanie 2, Warszawa 2004, s. 167).

Umorzenie zatem postępowania kontrolowanymi decyzjami w zakresie wykonania decyzji o odszkodowaniu, tj. w zakresie, który nie podlega jurysdykcji administracyjnej, uznać należało za odpowiadające prawu.

Zarzuty natomiast związane z wadliwością postępowania zakończonego decyzją

o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość mogą znaleźć swoją konkretyzacją

w postępowaniu nadzwyczajnym (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), wszczętym na wniosek strony.

Kwestia natomiast związana z wypłatą orzeczonego odszkodowania

z uwzględnieniem cen rynkowych aktualnie obowiązujących może być dochodzona od organu administracji w odrębnym postępowaniu i znaleźć swoją konkretyzację w decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o odszkodowaniu. Jest to bowiem sytuacja przewidziana w art. 163 k.p.a.

W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę oddalił.