Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1626/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, par. 3, art. 11 pkt 2, art. 13
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 106, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Izby Notarialnej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] czerwca 2016 r., nr [...], wydana na podstawie art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164 z późn. zm., dalej: "P.n.") oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w [...] (dalej: "Strona", "Izba", "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku A. R. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], utrzymująca w mocy decyzję z [...] marca 2016 r. o powołaniu A. R. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Jak wskazał Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji, decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 10 § 1 i art. 11 P.n. oraz art. 104, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., powołał A. R. (dalej również: "Wnioskodawczyni") na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...].

Izba Notarialna w [...] [...] marca 2016 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz odmowę powołania Wnioskodawczyni na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w [...]. Izba zakwestionowała przygotowanie merytoryczne A. R. do wykonywania zawodu notariusza, a poprzez to spełnienie przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, jako warunku powołania kandydata na to stanowisko, a także lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

W piśmie z [...] kwietnia 2016 r. A. R. wniosła o utrzymanie w mocy decyzji z [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu podniosła, że spełnia wszystkie przesłanki powołania na stanowisko notariusza określone w art. 11 P.n. i odniosła się do zarzutów podniesionych przez Izbę.

Minister Sprawiedliwości, rozpatrując wniosek Izby wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 P.n., notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 P.n., ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 - 13 P.n.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 P.n., nie jest w żaden sposób związany treścią opinii, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego.

Minister Sprawiedliwości, zgadzając się ze stanowiskiem zawartym w decyzji z [...] marca 2016 r. stwierdził, że A. R. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 P.n., co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała nr [...] z [...] września 2015 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, opinie sporządzone przez notariuszy: J. C. i K. A. Minister wskazał, że w ramach badania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 2 P.n., dokonano oceny osoby kandydatki pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Wiedza i doświadczenie zawodowe Wnioskodawczyni, która ukończyła wyższe studia prawnicze z wynikiem bardzo dobrym, odbyła aplikację notarialną, uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, zostały sprawdzone w sposób przewidziany prawem. Minister podkreślił, że z opinii notariusz J. C. wynika, że Wnioskodawczyni w trakcie aplikacji notarialnej sumiennie wykonywała powierzone obowiązki. Wykazała się dużym poziomem wiedzy prawniczej. Notariusz K. A. bardzo dobrze ocenił przebieg aplikacji notarialnej Wnioskodawczyni. Podkreślił, że A. R. jest osobą uprzejmą, taktowną, opanowaną, o wysokiej kulturze osobistej. W ocenie notariuszy J. C. i K. A., Wnioskodawczyni posiada predyspozycje do wykonywania zawodu notariusza. W tej sytuacji, jak stwierdził Minister Sprawiedliwości, nie znajdują żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, twierdzenia Izby, by Wnioskodawczyni nie nabyła wystarczającego doświadczenia dla zapewnienia, przy dokonywaniu czynności notarialnych, bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz interesów stron tych czynności. Zdaniem Ministra, Izba nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałyby okoliczności podważające przekonanie co do wiarygodności Wnioskodawczyni, brak było więc podstaw do twierdzenia, by istniały jakiekolwiek okoliczności, które podważyłyby wiarygodność Wnioskodawczyni w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Minister Sprawiedliwości wskazał następnie, że ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza od wcześniejszej pracy w charakterze zastępcy notarialnego. Zgodnie z art. 11 pkt 4 i 5 P.n., warunkami koniecznymi powołania na stanowisko notariusza są: odbycie aplikacji notarialnej i złożenie egzaminu notarialnego, nie ma zatem podstaw, by istnienie warunku pracy w charakterze zastępcy notarialnego, domniemywać.

Minister Sprawiedliwości wskazał również, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazanego w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2016 r., nie wynikało, by dotychczasowe postępowanie kandydatki budziło wątpliwości co do jej rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

Wydając zatem decyzję, Minister Sprawiedliwości uznał, że nienaganny przebieg aplikacji notarialnej, pozytywny wynik egzaminu zawodowego, dotychczasowa niekaralność Wnioskodawczyni, w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jej cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 P.n.

Minister Sprawiedliwości uznał również, że nie zasługują na uwzględnienie argumenty, wskazane przez Izbę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Minister stwierdził, że w świetle brzmienia art. 10 § 3 P.n., skoro Wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 P.n., a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...], zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Zdaniem Ministra, nie może ujść uwadze, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie, jak wskazał organ, Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku. Organ dodał, że według stanu na dzień [...] marca 2016 r. w [...] działały 73.894 podmioty gospodarcze (zarejestrowane w bazie REGON). Wśród tych podmiotów zarejestrowano 12.024 spółek handlowych. Zauważalny jest przy tym istotny wzrost, w stosunku do danych na dzień [...] października 2014 r., liczby podmiotów gospodarczych (o 3.202 podmioty), w tym spółek handlowych (o 1.303 spółki). Zdaniem Ministra Sprawiedliwości należy przyjąć, że wzrost liczby takich podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 K.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej. Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...] przemawia zatem zarówno słuszny interes wnioskodawczym, jak również interes społeczny.

Minister Sprawiedliwości podkreślił, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, nie przewidują też, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Tak samo nie wynika z tych przepisów wymóg zadbania o to, żeby nowo utworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę.

Organ dodał, że mimo systematycznego wzrostu liczby notariuszy odsetek osób rezygnujących z wykonywania tego zawodu nie jest znaczny. Przy czym sama rezygnacja z prowadzenia kancelarii nie oznacza, że motywem takiej decyzji są przyczyny ekonomiczne, nierentowność czy wręcz upadłość kancelarii. Minister podkreślił, że w 2015 r. z okręgu Izby Notarialnej w [...] z wykonywania zawodu zrezygnowało sześciu notariuszy. Cztery osoby jako przyczynę rezygnacji wskazały przejście na emeryturę, jedna nie podała przyczyny, a tylko jedna, poza względami osobistymi, wskazała "przesłanki ekonomiczne". Mając na uwadze liczbę notariuszy, która ulega stałemu i dynamicznemu zwiększeniu (na dzień [...] grudnia 2013 r. w Izbie Notarialnej w [...] działalność prowadziło 294 notariuszy, na dzień [...] grudnia 2014 r. - 339 notariuszy, a na dzień [...] grudnia 2015 r. - 372 notariuszy), skala zjawiska "zamykania kancelarii", jak ocenił organ, niezależnie od przyczyn takiej decyzji, jest znikoma.

Minister Sprawiedliwości wskazał następnie, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, dotyczy również notariusza. Ponadto, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, niecelowe i zarazem sprzeczne z zasadą równości wobec prawa - wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, byłoby różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do powołania na stanowisko notariusza, jak postuluje to Izba, tylko ze względu na planowaną siedzibę kancelarii, niezależnie od spełnienia przez kandydata przesłanek przewidzianych przez przepisy ustawy - Prawo o notariacie. Przywołana zasada nie może też doznawać ograniczenia kosztem osób, które chronologicznie później ubiegają się o powołanie na stanowisko notariusza.

Odnosząc się do zarzutu braku planu siedzib kancelarii notarialnych, podkreślić należy, że zarówno z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, jak i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, nie wynika, aby plan ten miał w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej charakter bezwzględnie wiążący. Zatem nawet jego sporządzenie nie mogłoby determinować w sposób ostateczny stanowiska organu w takim postępowaniu, gdyż postępowanie to winno w każdym przypadku jego prowadzenia uwzględniać przede wszystkim kryterium zapewnienia dostępności korzystania z usług notariuszy, skoro powołując notariat przewidziano równocześnie instytucję przymusu notarialnego.

Z tych względów Minister Sprawiedliwości uznał decyzję I instancji za prawidłową.

Na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] czerwca 2016 r., Izba złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym;

2) art. 10 § 3 P.n., poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza przesłanki negatywnej w postaci wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego wynikających z dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza,

3) art. 11 pkt 2 P.n. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca, powołując się na art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, podniosła, że samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Istotą zawodów zaufania publicznego jest gwarancja udzielana przez państwo, że osoby wykonujące te zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne. Nad dochowaniem tych standardów czuwa samorząd zawodowy poprzez uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. Izba podniosła, że najważniejszym z aspektów wykonywania zawodu notariusza jest świadczenie wysokiej jakości usług notarialnych, co prowadzi do należytego zabezpieczenia obrotu prawnego.

Skarżąca wskazała, że wydanie niewiążącej opinii o kandydacie na stanowisko notariusza oraz o lokalizacji siedziby jego kancelarii stanowi ocenę grupy faktów dokonaną w oparciu o ustawowe kryteria i jako dowód powinna być rozpatrywana na tle całego materiału dowodowego. W ocenie Skarżącej rozluźnienie, czy to w drodze praktyki organów administracji publicznej, czy też orzecznictwa sądowego, wysokich standardów odnośnie kwalifikacji osób mających wykonywać zawód notariusza, uczyni iluzoryczną ochronę interesów jednostek, statuowaną przez regulację konstytucyjną.

W ocenie Skarżącej, organ rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem A. R., dokonał niewłaściwej wykładni art. 11 pkt 2 P.n., a w konsekwencji pozbawił normatywnej treści przesłankę dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Zgodnie z przepisem art. 11 pkt 2 P.n., notariuszem może być powołany ten, kto "jest nieskazitelnego charakteru" i "daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", przy czym przepis ten ustanawia dwie odrębne przesłanki, których nie można ze sobą utożsamiać. Zgodnie natomiast z ugruntowanym poglądem orzecznictwa w tym zakresie rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, której postępowanie odpowiada przyjętym w społeczeństwie normom etycznym i moralnym. Zdaniem Skarżącej, przyjęcie poglądu jakoby brak było w ustawie Prawo o notariacie podstaw dla badania merytorycznego przygotowania kandydata do wykonywania zawodu notariusza prowadzi do zanegowania uznaniowego charakteru decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza. Skutkowałoby to koniecznością powołania na stanowisko każdej osoby spełniającej formalne przesłanki unormowane w art. 11 w zw. z art. 12 P.n. Wniosek taki jest w świetle treści art. 11 P.n., nie do przyjęcia, przepis ten bowiem wyraźnie stanowi, że "notariuszem może być powołany ten, kto....", co oznacza, w świetle poglądów doktryny dotyczących instytucji uznania administracyjnego, iż nawet spełnianie wszystkich wymienionych wymogów formalnych nie gwarantuje jeszcze powołania na to stanowisko. Izba podkreśliła, że samo odbycie przez Wnioskodawczynię aplikacji notarialnej oraz złożenie egzaminu zawodowego nie gwarantują prawidłowego przygotowania do zawodu i zdobycia niezbędnego doświadczenia. Wnioskodawczyni, zdaniem Skarżącej, nie posiada dostatecznego praktycznego doświadczenia w zakresie samodzielnego wykonywania usług notarialnych, gdyż po zdaniu egzaminu notarialnego nie wykonywała pracy jako zastępca notarialny, co nie pozwala na jednoznaczną ocenę, tego czy u Wnioskodawczyni wykształciły się i ugruntowały nawyki niezbędne do wykonywania zawodu notariusza. Zapoznanie się w trakcie aplikacji z pracą kancelarii czy sporządzanie projektów czynności, ma istotne znaczenie z punktu widzenia przyszłego egzaminu, nie jest to jednak to samo, co samodzielne dokonanie czynności notarialnych. Niedopuszczalnym pozostaje natomiast, aby notariusz "uczył się" zawodu na swoich pierwszych klientach.

Skarżąca wskazała następnie, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Minister traktuje kwestię wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej jako zagadnienie uboczne w stosunku do powołania na notariusza, deprecjonując jego wagę. Zdaniem Skarżącej, Minister Sprawiedliwości wybiórczo odniósł się do okoliczności związanych bezpośrednio z kwestią wyznaczenia siedziby kancelarii w [...], wskazując na liczbę mieszkańców oraz ilość notariuszy wykonujących w/w zawód w danej miejscowości. Tymczasem, konieczne byłoby odniesienie się do ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy z uwzględnieniem podziału na poszczególne czynności. Co więcej, samo wskazanie tego rodzaju danych tylko na obszarze [...] bez porównania z danymi z całej Izby nie daje punktu odniesienia, który pozwoliłby wyobrazić sobie przez strony postępowania różnic w zapotrzebowaniu na usługi notarialne na obszarze izby. W opinii Skarżącej, Minister nie wskazał, aby takie zapotrzebowanie w ogóle istniało, ani tym bardziej nie wskazał na jakim jest poziomie. Powinien natomiast, wskazać także poziom popytu na usługi notarialne w innych gminach na obszarze Izby, bowiem tylko w ten sposób można ocenić czy popyt w [...] jest wysoki czy niski.

Skarżąca stwierdziła, że nieuzasadnionym jest twierdzenie Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z którym przyjął on, że wyłącznie w gestii kandydatów na notariuszy pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. Taki pogląd w rzeczywistości prowadziłby do sytuacji w jakiej decyzja wydawana na podstawie art. 10 § 1 P.n., byłaby decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową. Izba dodała, że nie kwestionuje ilości czynności notarialnych na obszarze całego kraju, a jedynie podnosi, iż zapotrzebowanie na te czynności zostało już w [...] w pełni zaspokojone, zatem przedstawienie przez Ministra Sprawiedliwości danych prezentujących wzrost dokonanych czynności notarialnych w oderwaniu od konkretnego obszaru, na którym będzie prowadzona kancelaria notarialna jest irrelewantne. Skarżąca wskazał również, że miarodajnym wyznacznikiem zapotrzebowania na czynności notarialne pozostaje, z roku na rok zmniejszająca się liczba dokonywanych czynności notarialnych na obszarze, na którym planowane jest otworzenie nowej kancelarii notarialnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Zarzuty podniesione w skardze, przeciwko decyzji Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza Wnioskodawczyni dotyczyły osoby notariusza, jej kwalifikacji i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, jak i wyznaczonej przez organ administracji siedziby kancelarii notarialnej.

Należy zatem przypomnieć, iż zgodnie z art. 10 § 1 P.n., notariusza powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek osoby zainteresowanej. Natomiast właściwa rada izby notarialnej wydaje w sprawie wniosku kandydata na notariusza opinię, którą Minister Sprawiedliwości jest obowiązany od tego organu samorządu zawodowego zasięgnąć. Opinię tę rada izby notarialnej wydaje w trybie art. 106 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W świetle tego przepisu, organ samorządu notarialnego wydając opinię w tym trybie nie rozstrzyga sprawy głównej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a wyraża jedynie opinię, co do wniosku kandydata na notariusza. Z tych względów opinia rady izby notarialnej nie jest dla Ministra Sprawiedliwości wiążąca i podlega ocenie jak każdy dowód w sprawie (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2001 r. w sprawie II SA 1488/00, z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie I OSK 412/11 oraz z dnia 12 lipca 2011 r. w sprawie II GSK 708/10).

Opinia zatem rady izby notarialnej, wydawana na podstawie 10 § 1 P.n. w związku z art. 106 K.p.a., przez organ współdziałający ma najluźniejszą formę współdziałania. Współdziałanie to polega na tym, że Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii rady izby notarialnej, a Minister Sprawiedliwości nie jest prawnie związany stanowiskiem rady izby notarialnej, ponieważ współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 15 lutego 1999 r., OPK 14/98).

Minister Sprawiedliwości, mając opinię Rady Izby Notarialnej w [...], jako dowód w sprawie, odniósł się do tej opinii zarówno w zakresie dotyczącym samej osoby uczestniczki postępowania, jak i do wyznaczonej siedziby jej kancelarii notarialnej w [...], uznając argumenty zawarte w opinii za nieprzekonywujące, w związku z tym dokonał samodzielnej oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, do czego miał prawo.

Zarzuty skargi, dotyczące uczestniczki postępowania, zmierzały do podważenia jej kompetencji jako notariusza, zarzucając Wnioskodawczyni brak kwalifikacji do wykonywania zawodu notariusza wynikający z braku wystarczającej praktyki w tym zawodzie.

Sąd uznał ten zarzut za niezasadny, ponieważ doświadczenie zawodowe uczestniczki postępowania wynika z dotychczasowej jej pracy w kancelariach notarialnych, co zostało stwierdzone na podstawie: 1) opinii notariusz J. C., z której wynika że Wnioskodawczyni w trakcie aplikacji notarialnej sumiennie wykonywała powierzone obowiązki i wykazała się dużym poziomem wiedzy prawniczej oraz 2) opinii notariusza K. A., który bardzo dobrze ocenił przebieg aplikacji notarialnej Wnioskodawczyni i podkreślił, że jest Ona osobą uprzejmą, taktowną, opanowaną, o wysokiej kulturze osobistej. W ocenie obu notariuszy, Wnioskodawczyni posiada predyspozycje do wykonywania zawodu notariusza.

Zarzut braku koniecznej wiedzy uczestniczki postępowania do wykonywania zawodu notariusza był, zdaniem Sądu, niedopuszczalny, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 1996 r. wydanym w sprawie I PO 12/95, który w obecnym stanie prawnym pozostaje aktualny. Wiedza Wnioskodawczyni została ostatecznie zweryfikowana egzaminem notarialnym i danymi przedłożonymi wraz z wnioskiem o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby. W związku z tym Rada Izby Notarialnej w [...], jak i Minister Sprawiedliwości nie mogli ponownie weryfikować wiedzy uczestniczki postępowania na etapie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, gdyż żadne przepisy ustawy – Prawo o notariacie, takiej weryfikacji wiedzy kandydata na notariusza nie przewidują.

Zarzuty zatem stawiane przez Skarżącą w tej materii nie znajdują uzasadnienia ani w przepisie art. 11 P.n., ani w wymaganiach wskazanych przez art. 7 K.p.a., jak i w uprawnieniach samorządu notarialnego wynikających z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Podważając kwalifikacje i doświadczenie zawodowe uczestniczki postępowania do wykonywania zawodu notariusza, Skarżąca kwestionowała spełnienie przez Wnioskodawczynię przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Skarżąca nie podniosła żadnych innych zarzutów podważających spełnienie przez Wnioskodawczynię przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Skoro zatem organ doszedł do wniosku, że Wnioskodawczyni posiada, zweryfikowaną w przewidzianym prawie trybie, wiedzę wymaganą od notariusza i nie znalazł też innych okoliczności, które stawiałyby w wątpliwość wizerunek Wnioskodawczyni zarówno w życiu prywatnym, jak i zawodowym, rzutując na Jej wiarygodność, nie miał podstaw by uznać, że Wnioskodawczyni nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Należy zgodzić się z Ministrem Sprawiedliwości, że przepisy ustawy – Prawo o notariacie, nie uzależniają powołania na stanowisko notariusza od wcześniejszej pracy w charakterze zastępcy notarialnego. W ocenie Sądu, nie ma też podstaw do przyjęcia, że tylko pracy w charakterze zastępcy notarialnego pozwala na uzyskanie niezbędnego do wykonywania zawodu notariusza, doświadczenia zawodowego. Oceniając zatem przygotowanie Wnioskodawczyni do zawodu notariusza, zdaniem Sądu, Minister Sprawiedliwości, prawidłowo oparł się na stanowiących materiał dowodowy, opiniach notariusz J. C. oraz notariusza K. A.

W myśl art. 10 § 3 P.n., Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 P.n., a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

Należy wskazać, że organ nie znalazł podstaw do przyjęcia aby dotychczasowe postępowanie Wnioskodawczyni budziło wątpliwości co do Jej rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Skarżąca również nie kwestionowała tej przesłanki.

W tej sytuacji, Sąd stwierdza, że należy zgodzić się z Ministrem Sprawiedliwości, że skoro Wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 P.n., a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączyło się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Z tych też względów, za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 10 § 3 oraz art. 11 pkt 2 P.n. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Należy w tym miejscu wskazać na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 10 § 3 P.n., pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza się sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy - Prawo o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12, Lex nr 1354013). Istotne jest również to, że w jednej decyzji rozstrzyga się kwestię powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, co wynika z art. 10 § 1 i § 3 w zw. z art. 13 P.n.

Nie ma natomiast uzasadnienia prawnego dla poglądu Skarżącej, by należało uzależnić możliwość utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w określonej miejscowości, w celu zapewnienia rentowności pozostałym kancelariom. Przepisy nie przewidują, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów notarialnych nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata spełniającego przesłanki do powołania na stanowisko notariusza. W interesie społecznym jest bowiem, by popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie, a każda nowa kancelaria w [...], zwiększa dostępność do tych usług, zwłaszcza w sytuacji niewątpliwego rozwoju miasta i przedsiębiorczości.

Podkreślenia wymaga, że Wnioskodawczyni, spełniając przesłanki ustawowe, posiada zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki i ograniczenia w powyższym zakresie, są określane w drodze ustawy i nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia liczba kancelarii notarialnych, albo że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 K.p.a.

W ocenie Sądu nie może być również podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w rozpoznawanej sprawie. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 P.n., który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12).

Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, Minister zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób. Okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów, szczególnie, że Izba nie wskazała dowodów, które przemawiałaby za jej stanowiskiem.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.