Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 43/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 50, art. 61, art. 103
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

1.1. Przedmiotem skargi Pana J. B. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy po rozpoznaniu odwołania decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji") z [...] września 2012 r. ustalającą skarżącemu opłatę za pobyt matki – Pani W.B. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (dalej: "DPS") w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. w kwocie [...] zł.

1.2. Prezydent Miasta R. wydał decyzję z [...] września 2012 r. na podstawie następujących ustaleń:

Panią W. B. skierowano decyzją z [...] lipca 2005 r. Prezydenta Miasta R. do domu pomocy społecznej, ustalając, jaką ma ponosić odpłatność za pobyt. Następnie decyzją z [...] stycznia 2006 r. umieszczono ją w Domu Pomocy Społecznej w R.. Decyzjami zmieniającymi decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej z [...] kwietnia 2006 r., z [...] kwietnia 2008 r. zmieniano decyzję

o umieszczeniu co do odpłatności. Odpłatność tę ustalano za każdym razem tylko dla Pani W. B.. Średni miesięczny koszt utrzymania w tej placówce w roku 2008 wynosił [...] zł, ustalony został przez Prezydenta Miasta R. zgodnie z art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728, dalej: "ustawa o pomocy społecznej" lub "ustawa"). W 2008 r. Pani W. B. przebywała w DPS i ponosiła w tym czasie opłatę za pobyt w wysokości [...]% posiadanego dochodu, to jest w wysokości [...] zł miesięcznie od stycznia do marca 2008 r., a od [...] kwietnia 2008 r. – [...] zł miesięcznie.

W związku z tym gmina ponosiła na podstawie art. 61 ust. 2b ustawy opłaty

w wysokości różnicy pomiędzy średnimi miesięcznymi kosztami utrzymania a opłatami wnoszonymi przez W.B. w łącznej wysokości [...] zł w ciągu całego 2008 r. Poza W.B. jedyną osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności był zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jej syn – skarżący. W tym czasie skarżący prowadził wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dwoma synami i przekraczał kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 ppkt b ustawy. Ponieważ próby ustalenia sytuacji finansowej skarżącego przez właściwy miejski ośrodek pomocy społecznej wobec braku współpracy skarżącego były bezskuteczne, jego dochód w 2008 r. ustalono na podstawie informacji z urzędu skarbowego na kwotę [...] zł miesięcznie zgodnie z zasadami określonymi w art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Dochody skarżącego pozwalały na pokrycie przez niego w całości różnicy pomiędzy miesięcznymi kosztami utrzymania a opłatami wnoszonymi przez W.B.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zauważył, że skarżący był wielokrotnie informowany o zasadach ustalania i ponoszenia odpłatności za pobyt swojej matki w DPS, jednakże od samego początku, to jest od 2005 r. nie wyrażał woli partycypowania w kosztach utrzymania matki, co przejawiało się w braku współpracy polegającej na niedostarczaniu zaświadczeń o dochodach oraz odmowach zawarcia umów w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. Jako podstawę prawną wydania decyzji organ I instancji powołał przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 104 ust. 3, w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej.

1.3. Przed wydaniem decyzji z [...] września 2012 r. w tej sprawie była już wydana przez Prezydenta Miasta R. decyzja dnia [...]października 2009 r., która została uchylona przez SKO decyzją z [...] stycznia 2010 r. Jednak SKO stwierdziło nieważność tej swojej decyzji kolejną decyzją z [...] lutego 2011 r. i decyzją z [...] kwietnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] października 2009 r. Ta ostatnia decyzja SKO została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2011 r., sygn. VIII SA/Wa 604/11, w wyniku rozpoznania skargi Pana J. B.. Jedyną przyczyną uchylenia było naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, ze względu na doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i samej decyzji skarżącemu, zamiast jego pełnomocnikowi.

SKO po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] czerwca 2012 r. orzekło

o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu SKO wskazało na konieczność wyjaśnienia następujących kwestii: braku wniosku gminy zobowiązanej do ponoszenia opłat z tytułu pobytu matki skarżącego w DPS inicjującego postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji, wyjaśnienie, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu czy na wniosek i ewentualnie na czyj wniosek, oraz brak dokumentów potwierdzających ponoszenie opłat przez Gminę.

Organ I instancji pismem z [...] czerwca 2012 r. zawiadomił skarżącego

o toczącym się postępowania administracyjnym wszczętym z urzędu w sprawie odpłatności za pobyt jego matki w DPS, wystąpił też do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dotyczącego skarżącego. Uzyskano też zaświadczenie z DPS o wysokości kosztów opłat poniesionych w 2008 r. przez Gminę Miasta R..

2. Od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] września 2012 r. skarżący i jego pełnomocnik adwokat G.G. (działający na podstawie pełnomocnictwa

z [...] października 2012 r. wnieśli odwołania. W odwołaniach tych zarzucono:

a) naruszenie przepisu art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez przyjęcie, iż obciążenie zstępnych kosztami pobytu osoby bliskiej w DPS może mieć miejsce pomimo niezawarcia umowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 103 ust. 2 tej ustawy,

b) naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9 i 11 KPA przez niepodpisanie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy przed przyjęciem matki skarżącego do DPS,

c) naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy przez rażące zawyżenie kosztów pobytu w DPS.

3. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przeprowadziło ponowną analizę sprawy i powtórzyło ustalenia organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że skierowanie do domu pomocy społecznej ma charakter publicznoprawny i następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również opłata za pobyt w DPS osób zobowiązanych do jej ponoszenia, ustalana jest w formie decyzji. Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i 2 ustawy kreuje zatem nie umowa określona w art. 103 ust. 2 ustawy, ale wydana w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS. Umowa zawarta w trybie art. 103 ust. 2 określa wysokość wnoszonej opłaty, przy czym zawarcie takiej umowy ma na celu umożliwienie osobom zobowiązanym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka, niż wynika to

z przepisów o minimalnych obciążeniach zawartych w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy. SKO nie dopatrzyło się naruszenia przepisów postępowania. Wskazało, że skarżący był wielokrotnie informowany o zasadach ustalania i ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, jednakże od początku 2005 r. nie wyraził woli partycypowania

w kosztach utrzymania matki w DPS. Przejawiało się to w braku współpracy polegającej na nie dostarczeniu zaświadczeń o dochodach oraz w odmowach zawarcia umowy

w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

4. Skarżący i jego pełnomocnik wnieśli w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż obciążenie kosztami pobytu osoby bliskiej

w DPS może mieć miejsce pomimo niezawarcia umowy, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 powołanej ustawy,

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6, 7, 8, 9 i 11 KPA przez przyjęcie, że w zgodzie z wynikającymi z tych przepisów zasadami postępowania administracyjnego, polegające na niedoinformowaniu skarżącego przez organ o kosztach odpłatności za pobyt jego matki w DPS, żądanie zawarcia umowy określonej w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej

z datą wsteczną, a następnie żądanie zapłaty ustalonych w drodze zarządzeń kwot.

Autorzy skargi zaznaczyli, iż przedmiotowa sprawa analogiczna ze sprawami rozstrzygniętymi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie,

w których wyrokami z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 488/09 i z 26 września 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 155/12 uchylono decyzje SKO i pierwszoinstancyjne decyzje Prezydenta Miasta R.. Uchylone zostały tożsame z obecnie wydanymi decyzje organów. Za niezrozumiałe w związku z tym uznał lekceważenie wyrażonego

w uzasadnieniu tego orzeczenia stanowiska Sądu jako wyznaczającego kierunek postępowania w tej oraz podobnych jej sprawach. Powołano także wyrok w/w Sądu

z 9 grudnia 2009 r., sygn. VIII SA/Wa 537/09, opubl. Legalis, uznający,

że niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3

w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, określającej wysokość kwoty poniesionych wydatków na świadczenie z pomocy społecznej, tj. wniesionej zastępczo przez gminę opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w odniesieniu do osób zobowiązanych na podstawie umowy do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy ich członka rodziny.

Wskazali, iż istota niniejszej sprawy sprowadza się do zaniedbania organu -Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., który nie poinformował skarżącego o współuczestniczeniu przez niego w kosztach utrzymania jego matki

w domu pomocy społecznej. Ze skarżącym nigdy nie zawarto umowy,

o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zasady postępowania administracyjnego, jak również inne zasady obowiązujące w polskim prawie, w tym zasady konstytucyjne, wymagają by umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 powołanej ustawy została zawarta przed przyjęciem osoby uprawnionej do domu opieki społecznej. Jasne bowiem jest, iż zobowiązany do ponoszenia w określonym zakresie odpłatności za pobyt osoby bliskiej powinien dokładnie wiedzieć jakie zobowiązania na nim spoczywają. Wspomniana umowa nigdy nie została zawarta ze skarżącym wbrew dyrektywom wiążącym kierownika ośrodka pomocy społecznej. Wobec braku umowy, której zawarcie nakazuje ustawodawca, kierownik ośrodka pomocy społecznej nie może żądać by skarżący ponosił jakiekolwiek koszty pobytu matki w DPS. Nie spełnione zostały bowiem wymagane przepisami ustawy przesłanki uzasadniające jego zobowiązanie. Oczywistą kwestią w niniejszej sprawie jest, iż zaniedbanie organu administracji nie może w żadnym wypadku obciążać obywatela. Nadto wskazał, iż ustalony koszt pobytu osoby w domu opieki społecznej jest rażąco wysoki.

5. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą

w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej: p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

W sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej była zasadność nałożonego na skarżącego obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty ponoszonej za pobyt w DPS jego matki. Zarówno zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i decyzja organu I instancji dotknięte są, zdaniem Sądu, wadami i z tego względu nie mogą ostać się w obrocie prawnym.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 ustawy o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do DPS, przy czym zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy powinno to być dokonane najpóźniej w dniu kierowania do DPS.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowym okresie (1.01.2008 – 1.05.2009 r.), do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Tak więc z przepisów tych wynika, że w pierwszej kolejności w dniu kierowania do domu pomocy społecznej należy określić wysokość opłaty za pobyt, a zasady obciążenia tą (ustaloną zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w dniu skierowania do DPS) opłatą określają przepisy art. 61 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 103 w związku z art. 61 ustawy możliwe jest przy tym ustalenie zasad odpłatności w drodze umowy z osobami z kręgu zobowiązanych, a nawet spoza tego kręgu. Zarówno pensjonariusz jak i jego bliscy – zobowiązani, muszą mieć pełną świadomość co do tego, jakie i kto będzie ponosił opłaty związane ze skierowaniem do DPS i dokonać świadomego wyboru, czy umieścić taką osobę w DPS czy inaczej rozwiązać kwestię koniecznej opieki nad nią.

W art. 61 ust. 3 cytowanej ustawy o pomocy społecznej przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a ustawy o pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Jednak podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich jest niewywiązywanie się przez nich z obowiązków określonych czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej lub w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 ustawy o pomocy społecznej, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Pogląd taki był już prezentowany w orzecznictwie sądowym – w prawomocnych wyrokach wydanych przez tutejszy sąd, w tym w analogicznych sprawach dotyczących skarżącego w zakresie odpłatności za pobyt matki w DPS w innych okresach (powoływanych wyżej) jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 636/11. Pogląd taki prezentowany jest także w literaturze (zob. A. Prekut – Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299).

Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej, uwzględniając ich preferencje, które mogą prowadzić do ustalenia innych zasad odpłatności, niż nastąpiłoby to w drodze decyzji.

Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien więc zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czy majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja zobowiązująca skarżącego do zwrotu na rzecz gminy w/w kwoty za pobyt matki skarżącego w DPS nie jest decyzją, o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy nie wynika, by

w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt matki skarżącego w DPS, której stroną byłby skarżący. Decyzje, o jakich mowa w art. 59 ust. 1 były adresowane tylko do samej W. B. umieszczonej w DPS. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z [...] września 2012 r., utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją, nie odpowiada omówionym wyżej wymogom.

Z tych samych przyczyn wadliwa była decyzja Kolegium. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 Kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tym samym, decyzja organu odwoławczego, który również powinien mieć na uwadze ww. przepisy postępowania administracyjnego uchybia w ten sposób treści przepisu zawartemu w art. 138 Kpa.

Wskazane wyżej uchybienia i braki świadczą nie tylko o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w art. 59 ust. 1, 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, ale i art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 Kpa, normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do wykładni przepisów prawa materialnego zawartej w treści uzasadnienia wyroku, dokonać wyjaśnienia wskazanych rozbieżności oraz wszechstronnych ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 Kpa. Organy rozważą również możliwość umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności J. B. za pobyt jego matki w DPS.

Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 u.p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.