Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2304/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1, art. 183 § 1, art. 141 § 3 i 4, art. 184, art. 174 pkt 1 i 2, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 95, art. 97
journal: Dz.U. 2013 poz 1404
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2288/14 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. S. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Warszawie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2015 roku sygn. akt II SA/Wa 2288/14, którym oddalono skargę Z. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] października 2014 roku nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starszy rachmistrz celny Z. S. pełnił od dnia 1 lipca 2010 r. służbę stałą w Izbie Celnej w Warszawie w Urzędzie Celnym w S., na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej. Z dniem 1 lipca 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w S. ustalił funkcjonariuszowi miejsce pełnienia służby w Referacie Dozoru. Uposażenie zasadnicze ustalono na kwotę 3449,80 zł, przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej w wysokości 1,841. Nadto przyznano dodatek za stopień służbowy w kwocie 446 zł (przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej w wysokości 0,238) oraz dodatek za wieloletnią służbę wg obowiązujących przepisów.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wydał decyzję nr [...], którą przeniósł w/w funkcjonariusza z dniem [...] sierpnia 2014 r. na stanowisko służbowe starszego specjalisty Służby Celnej w Urzędzie Celnym w S. podnosząc, iż jest to związane z reorganizacją jednostki organizacyjnej, w której skarżący pełni służbę. W decyzji tej ustalono uposażenie zasadnicze dla skarżącego według XII grupy uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej w wysokości 1,867, dodatek za stopień służbowy określony mnożnikiem kwoty bazowej w wysokości 0,345 i dodatek za wieloletnią służbę według obowiązujących przepisów. Jako miejsce pełnienia służby wskazano Referat Dochodzeniowo – Śledczy w Urzędzie Celnym w S.

Od powyższej decyzji Z. S. wniósł do Dyrektora Izby Celnej w Warszawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zwrócił się o zbadanie zasadności przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe.

Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze stanowisko. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 31 lipca 2013 r. wszedł w życie nowy Regulamin Organizacyjny Urzędu Celnego w S. wprowadzony decyzją nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] lipca 2013 r. W związku z tym zmianie uległ zakres zadań realizowanych w części komórek organizacyjnych oraz uległa zmianie struktura organizacyjna urzędu. Zadania dotychczasowej komórki dozoru przypisane zostały do Oddziału Celnego i do Referatu Dochodzeniowo-Śledczego. Organ wyjaśnił, że powyższe zmiany spowodowały reorganizację jednostki organizacyjnej - Urzędu Celnego w S. Dokonano aktualizacji opisu i wartościowania stanowisk służbowych w komórkach organizacyjnych podlegających reorganizacji w Urzędzie, które wskazują realizowane na stanowisku służbowym zadania oraz wymagane kwalifikacje niezbędne do zajmowania danego stanowiska służbowego. Podniósł, że na ustalenie wartości stanowiska służbowego nie ma wpływu staż pracy/służby w administracji, absencja w służbie, ani dyspozycyjność funkcjonariusza celnego. Dalej wyjaśnił, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o Służbie Celnej (Dz.U. z 2013r., poz. 1404 ze zm.) w art. 95 normuje sytuację funkcjonariuszy celnych w przypadku reorganizacji jednostki. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku reorganizacji jednostki organizacyjnej, funkcjonariusza można przenieść na inne lub równorzędne stanowisko służbowe, odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli nie jest możliwe pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku. Jednocześnie po przeniesieniu (ust. 2) funkcjonariuszowi przysługuje przez okres 6 miesięcy uposażenie nie niższe od dotychczasowego. Z powyższego przepisu wynika , że w momencie reorganizacji jednostki organizacyjnej, jeśli nie jest możliwe pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku, to funkcjonariusza można przenieść na każde inne stanowisko (równorzędne, wyższe albo niższe) odpowiadające jego kwalifikacjom. W przypadku, gdy po przeniesieniu uposażenie jest niższe od dotychczasowego, ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszowi przez okres 6 miesięcy dotychczasowe uposażenie. Organ wyjaśnił, że w wyniku reorganizacji w Urzędzie Celnym w S. w przypadku funkcjonariusza Z. S. nie było możliwe dalsze pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku służbowym, dlatego został on przeniesiony na inne stanowisko służbowe, tj. stanowisko starszego specjalisty Służby Celnej zgodne z jego kwalifikacjami.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł:

– obrazę przepisów art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a. w zw. z art. 95 ustawy o Służbie Celnej, poprzez przyjęcie wadliwych ustaleń faktycznych jakoby miała miejsce faktyczna reorganizacja Urzędu Celnego w S., i której koniecznością była zmiana jego stanowiska służbowego w sytuacji, gdy owa reorganizacja jest fikcją prawną polegającą na tym, iż robi dokładnie to samo co przed tą reorganizacją (ma te same zadania i obowiązki), tyle że ma niższe stanowisko służbowe (i odpowiednio z tego wynikające niższe wynagrodzenie),

– obrazę art. 6, 8, 9, 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uniemożliwienie mu udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji w sprawie, wskutek czego nie mógł składać wniosków dowodowych, zapoznać się z aktami sprawy, a tym samy był pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym,

– obrazę art. 127 § 1 , 2, i 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem wniesione odwołane zostało rozpoznane przez niewłaściwy organ administracyjny.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2015 roku oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do formy objętych skargą rozstrzygnięć. Zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2014 r., jak i decyzja I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostały w postępowaniu administracyjnym nazwane pismami informacyjnymi, jednak w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości jaki jest rzeczywisty charakter prawny obu tych pism. Z treści art. 188 § 1 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1404 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wynika bowiem, że w sprawie przeniesienia na inne stanowisko służbowe wydaje się decyzję administracyjną, od której funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje mu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (publ. OSP 1982/9-10/169), zgodnie z którym pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji, Sąd uznał, że objęte skargą rozstrzygnięcie są decyzjami w rozumieniu przepisów k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym w sprawie miał zastosowanie art. 95 cytowanej ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku reorganizacji jednostki organizacyjnej, funkcjonariusza można przenieść na inne lub równorzędne stanowisko służbowe, odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli nie jest możliwe pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku (§ 1), wydając stosownej treści decyzję. Decyzja ta jest wydawana na podstawie uznania. Kontrola sądu administracyjnego decyzji o powyższym charakterze dotyczy oceny spełnienia w sprawie przesłanek określonych w przepisie oraz zachowania przez organ obowiązującej procedury. Nie jest rzeczą Sądu kontrola zasadności przeprowadzania zmian, ani też poprawności kryteriów zastosowanych przez organ przy doborze funkcjonariuszy do przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Z cytowanego art. 95 ustawy o Służbie Celnej nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek ustalania powodów likwidacji czy zmiany konkretnych stanowisk. Rozstrzygnięcia w tej kwestii (regulaminy organizacyjne) nie stanowią aktów, ani czynności kontrolowanych przez sądy administracyjne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1484/05, LEX nr 192496, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1485/05, LEX nr 192510, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 922/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie organ wyczerpująco uzasadnił przeniesienie skarżącego na inne stanowisko służbowe. Wskazał bowiem, że decyzją nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] lipca 2013 r. wprowadzono w Urzędzie Celnym w S. regulamin organizacyjny, który zmienił zakres realizowanych przez część komórek organizacyjnych urzędu zadań oraz zmienił strukturę organizacyjną urzędu. Zadania dotychczasowej komórki dozoru, w której służbę pełnił skarżący, przejął Oddział Celny i Referat Dochodzeniowo – Śledczy. Zatem zajmowane stanowisko nie tyle uległo likwidacji, co zostało zmienione, bowiem jak słusznie wskazał organ reorganizacja nie oznacza likwidacji stanowiska. Zmienił się wyłącznie zakres zadań skarżącego i czasochłonność ich wykonywania. Dlatego też nastąpiła potrzeba przeniesienia skarżącego na inne stanowisko służbowe zgodnie z jego kwalifikacjami i związana z tym potrzeba aktualizacji opisu i wartościowania zajmowanego stanowiska (art. 114 § 1 cytowanej ustawy) w oparciu o zakres wykonywanych zadań, a nie na podstawie stażu pracy/służby, absencji w służbie, czy dyspozycyjności funkcjonariusza (zarządzenie Ministra Finansów nr 40 z dnia 14 października 2013 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, Dz. Urz. Min. Fin. z 2013 r., poz. 34).

Jako nieuzasadniony uznano zarzut skarżącego, iż powyższa zmiana w istocie miała na celu obniżenie mu poprzednio zajmowanego stanowiska. Osoba wstępująca do służby w tej formacji mundurowej musi bowiem liczyć się z tym, że jej zadania mogą ulegać zmianie w zależności od potrzeb służby. Istotą stosunku służbowego w Służbie Celnej jest szczególna dyspozycyjność i podporządkowanie, które to kwestie niezwykle mocno podkreślał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98, wedle którego "pełna dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej to cechy charakterystyczne dla stosunków służbowych w formacjach zmilitaryzowanych" (OTK ZU nr 7/1999, poz. 163). Co prawda powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczyło stosunku służbowego funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy zawodowych, jednak należy je też odnieść do Służby Celnej, która zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest jednolitą umundurowaną formacją, utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Przyjęcie innego poglądu podważałoby istotę stosunku służbowego i uniemożliwiałoby Służbie Celnej wykonywanie jej zadań.

Ustosunkowując się do dalszych zarzutów podniesiony w skardze Sąd I instancji podniósł, iż od decyzji wydanej przez dyrektora izby celnej w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe przysługuje funkcjonariuszowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika z art. 188 § 1 ustawy o Służbie Celnej. Zatem nie można czynić organowi zarzuty nieważności postępowania, ponieważ prawidłowo potraktował środek odwoławczy skarżącego z dnia 1 września 2014 r. i rozpoznał jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie. Sąd nie dopatrzył się także w działaniu organu uchybień w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Organ wyjaśnił bowiem skarżącemu w wystarczający sposób z czego wynika przeniesienie na inne stanowisko, jak i uzasadnił wybór tego stanowiska. Rozstrzygnięcia swoje doręczył stronie i wypowiedział się co do zarzutów stawianych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze do sądu administracyjnego. Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądowym nie każde naruszenie tego przepisu skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej taki zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy, czego w rozpoznawanej sprawie strona nie uczyniła.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że w wyniku zmian organizacyjnych w Urzędzie Celnym w S. brak było możliwości pełnienia przez skarżącego służby na dotychczasowym stanowisku, a to z kolei skutkowało przeniesieniem go na stanowisko służbowe starszego specjalisty, jako odpowiadające jego kwalifikacjom.

Tym samym powołując się na art. 151 p.p.s.a Sąd skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. obrazę przepisu art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o Służbie Celnej w zw. z art. 97 tejże ustawy poprzez wadliwe zastosowanie tych przepisów i tym samym akceptację przez Sąd decyzji Dyrektora Izby Celnej w Warszawie o przeniesieniu skarżącego na inne (niższe) stanowisko służbowe w trybie art. 95 w/w ustawy, w sytuacji gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe (opisane w art. 97 w/w ustawy) i tym samym art. 95 nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania (a z ostrożności podnosząc, iż nie mógł mieć on zastosowania w tej formule, albowiem skarżącemu obniżono stanowisko służbowe).

Niezależnie od powyższego zarzutu o charakterze materialnym na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy:

– art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak pełnego rozpoznania sprawy wyrażający się brakiem odniesienia Sądu do treści przepisu art. 97 ustawy o Służbie Celnej i zarzutu jego naruszenia podnoszonego przez skarżącego w uzasadnieniu jego odwołania, w tym braku rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nad treścią przepisu art. 97 w/w ustawy i jego relacją prawną w stosunku do zaistniałego stanu faktycznego oraz (przede wszystkim) jego relacją i powiązaniem systemowym z art. 95 w/w ustawy,

– art. 1 § 1, 2 i 3 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to zaakceptowanie wadliwych ustaleń faktycznych organów celnych (stojących u podstaw decyzji merytorycznej) w zakresie tego jakoby rzekomo zmianie uległy obowiązki służbowe i zdania skarżącego (skarżący podnosi, iż wykonuje dokładnie taką samą pracę jak przed reorganizacją).

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wskazując na art. 185 § 1 p.p.s.a. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów procesu na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że warunki (przesłanki) przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w sposób enumeratywny określa art. 97 ustawy o Służbie Celnej, a jak podnosi skarżący - przesłanki z przepisu art. 97 w/w ustawy - nie wystąpiły. Podstawy takiej nie może stanowić przepis art. 95 wskazanej ustawy, na który do przepis powoływały się organy administracji publicznej. Bezspornym zdaniem strony jest, że przesłanki określone w pkt 1 i 3 art. 97 ustawy nie wystąpiły. Nie można również mówić o likwidacji stanowiska, o której mowa w art. 97 pkt 2 ustawy, co potwierdziły same organy oraz Sąd I instancji mówiąc, iż nastąpiła tylko reorganizacja, co nie oznacza likwidacji stanowiska dotychczas zajmowanego przez skarżącego. Nadto skarżący podniósł, że organy miały możliwość przeniesienia go na równorzędne stanowisko. W wyniku reorganizacji wykonuje dokładnie te same zadania służbowe co uprzednio, ale na niższym stanowisku służbowym i tym samym otrzymuje niższe wynagrodzenie i dodatki służbowe.

Zaistniałe okoliczności i argumenty wykazują, iż wyrok Sądu utrzymujący w mocy obie decyzje organów administracyjnych o przeniesieniu skarżącego na inne stanowisko służbowe był wadliwy. Wbrew stanowisku Sądu wydano je z obrazą przepisów prawa materialnego (art. 95 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 97 tejże ustawy).

Postawiony w skardze kasacyjnej drugi zarzut (obrazy art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.) jest niejako uzupełnieniem powyższego zarzutu - obrazuje wadliwość procedowania przez Sąd oraz wadliwość jego toku rozumowania i merytorycznego rozstrzygnięcia. Chodzi o to, iż z uzasadnienia Sądu w ogóle nie wynika, aby poddał przy orzekaniu analizie treść przepisu art. 97 ustawy o Służbie Celnej, jego ewentualne zastosowanie w tej sprawie. Sąd nie analizował też wzajemnej relacji pomiędzy treścią przepisu art. 95, a art. 97 ustawy o Służbie Celnej. Na naruszenie art. 97 ustawy skarżący wskazywał w uzasadnieniu skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Z kolei odnosząc się do trzeciego postawionego w sprawie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a uzasadniając formalne podstawy zarzutu skarżący odwołał się do treści wyroku NSA z dnia 30 maja 2012 roku (sygn. akt I OSK 748/11, LEX nr 1243969), w którym NSA wskazał, iż wprawdzie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. mają charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpadają pod żadną z 2 podstaw określonych w art. 174 p.p.s.a., jednak z uwagi na fakt, iż w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne uprawnionym jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Kwestionowanym przez skarżącego ustaleniem faktycznym Sądu (przyjętym w ślad za sugestią organów administracji) jest to, że zmienił się zakres zadań i obowiązków skarżącego. Skarżący temu zaprzeczył podnosząc, iż wykonuje te same zadania, co przed rzekomą reorganizacją.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) skargą kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną- zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 roku , sygn. akt I OPS 10/09).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez skarżącego Z. S. została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, iż przepis ten stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. To na skarżącego ustawodawca nałożył obowiązek wykazania, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23.06.2016r., sygn. akt II OSK 2504/14, Lex 2117149). Musi zatem zaistnieć hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008r., sygn. akt II FSK 572/07, Lex 451651).

Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postepowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten sprowadza się niniejszej sprawie do braku odniesienia się Sądu do treści przepisu art. 97 ustawy o Służbie Celnej. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwięźle przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu, podstawę rozstrzygnięcia oraz dokonał jej wyjaśnienia. Dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 95 ustawy o Służbie Celnej, który to przepis stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu wyroku została przedstawiona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Wyjaśnienie podstawy prawnej nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 62/11). Nadto wskazać należy, iż strona wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu II instancji nie podnosiła, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 97 pkt 2 ustawy. Jedynie kwestionowała spełnienie przesłanek określnych w art. 95 ustawy. Zastosowanie art. 95 ustawy o Służbie Celnej w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie wykluczało możliwość zastosowania art. 97 tejże ustawy. Zarzut ten więc nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że nawet w przypadku braku odniesienia się do jednego z zarzutów zawartych w skardze w przypadku, gdy rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a jego uzasadnienie warunkom określonym w art. 141 § 3 p.p.s.a. nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 4 p.p.s.a.

Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi zarzut zgłoszony w oparciu o art. 174 pkt 2 p.ps.a. a dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona skarżąca powołując się na powyższe przepisy jedynie w sposób ogólny stwierdziła, że niewłaściwa kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji polegała na zaakceptowaniu wadliwych ustaleń faktycznych organów celnych i stwierdzeniem, że strona skarżąca wykonuje dokładnie taka samą pracę jak przed reorganizacją. Strona nie wykazała jakie konkretnie zadania wykonywała przed i po reorganizacji oraz nie przedstawiła dowodów wykazujących powyższe.

Powyższe uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Wskazać należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne i ją wykazać. Nie jest wystarczające przytoczenie ogólnych stwierdzeń tak jak to ma miejsce odnośnie poddanego ocenie w niniejszej sprawie zarzutu dotyczącego wadliwości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Strona nie wykazała, że reorganizacja w jednostce była fikcyjna, że wykonuje takie same zadania jak przed reorganizacją. Organ wskazał, że reorganizacja polegała na przejęciu zadań dotychczas wykonywanych przez komórkę dozoru, w której pełnił służbę skarżący, przez Referat Dochodzeniowo- Śledczy. Zmiany te były następstwem wprowadzenia w życie nowego Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Celnego w S. Konsekwencją czego było przeprowadzenie aktualizacji opisu i wartościowania stanowisk. Wartościowanie stanowisk służbowych oparte jest na wartości wykonywanych na nim zadań. Wartość tych zadań i ich czasochłonność została określona w rozporządzeniu Ministra Finansów nr 40 z dnia 14 października 2013 roku w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz.Urz. Min. Fin. z 2013r., poz. 34).

Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzający się do poglądu, zgodnie z którym przeniesienie funkcjonariusza celnego na niższe stanowisko możliwe jest tylko po zaistnieniu przesłanek określonych w art. 97 ustawy o Służbie Celnej. Z treści wskazanego przepisu wynika, że funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku:

– trwałej utraty zdolności do służby na zajmowanym stanowisku służbowym, stwierdzonej orzeczeniem lekarskim, z zastrzeżeniem, że przez okres 6 miesięcy funkcjonariusz zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia; w przypadku poddania funkcjonariusza rehabilitacji zdrowotnej lub przygotowaniu do innych obowiązków służbowych, zachowuje on prawo do dotychczasowego uposażenia przez okres rehabilitacji lub przygotowania nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy,

– likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia funkcjonariusza na inne równorzędne stanowisko w tej samej jednostce organizacyjnej,

– pisemnego wniosku funkcjonariusza.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż przesłanki określone w pkt 1 i 3 art. 97 ustawy nie wystąpiły. Sporne natomiast było, czy stan faktyczny w niniejszej sprawie stanowił podstawę do zastosowania w stosunku do skarżącego art. 95 ustawy tak jak to uczyniły organy administracji, czy też winien mieć zastosowanie art. 97 pkt 2 ustawy. Przepis art. 95 ustawy stanowi, że w przypadku reorganizacji jednostki organizacyjnej, funkcjonariusza można przenieść na inne lub równorzędne stanowisko służbowe, odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli nie jest możliwe pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego z likwidacją stanowiska służbowego w rozumieniu art. 97 pkt 2 ustawy mamy do czynienia w sytuacji, gdy zadania związane z zajmowanym przez funkcjonariusza stanowiskiem przestają być wykonywane przez daną jednostkę organizacyjną, w której dany funkcjonariusz celny pełni służbę. Tymczasem zadania wykonywane przez stronę skarżącą kasacyjnie przed reorganizacją nadal są wykonywane przez funkcjonariuszy tej jednostki organizacyjnej, w której strona pełni służbę. Zmianie uległo natomiast ich umiejscowienie w strukturze organizacyjnej urzędu celnego oraz zakres zadań i czasochłonność w stosunku do realizacji tych zadań na stanowisku dotychczasowym. Nie doszło zatem do likwidacji stanowiska i zmiany treści stosunku służbowego strony skarżącej na podstawie art. 97 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Reorganizacja jednostki w rozumieniu art. 95 ustawy stanowiąca podstawę przeniesienia danego funkcjonariusza na inne lub równorzędne stanowisko służbowe polega bowiem na zmianie jej struktury organizacyjnej, na nowym podziale zadań, kompetencji i nie zawsze prowadzi do likwidacji stanowiska, w rozumieniu art. 97 pkt 2 ustawy. Dlatego też Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zmiana w treści stosunku służbowego skarżącego nastąpiła na podstawie art. 95 ustawy o Służbie Celnej, który stanowi, że w przypadku reorganizacji jednostki organizacyjnej sprowadzającej się do zmiany usytuowania wykonywania poszczególnych zadań w jego strukturze, funkcjonariusza można przenieść na inne lub równorzędne stanowisko służbowe, odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli nie jest możliwe pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku. Ustawodawca wskazując w tym przepisie, że w funkcjonariusza można przenieść na "inne lub równorzędne stanowisko" dopuścił możliwość przeniesienia również na stanowisko służbowo niższe jak i wyższe.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż konsekwencją zmian w komórkach organizacyjnych jednostki, w której skarżący pełni służbę została utworzona nowa struktura stanowisk i dokonano aktualizacji opisu i wartościowania stanowisk. Ta okoliczność decydowała o przeniesieniu strony skarżącej na niższe stanowisko służbowe. Wskazać jednocześnie należy, że Sąd nie jest uprawniony do oceny wprowadzanych zmian organizacyjnych.

Reasumując należy stwierdzić, że przepis art. 95 ustawy o Służbie Celnej dotyczy sytuacji, gdy w wyniku reorganizacji następuje zmiana struktury organizacyjnej jednostki bez zmian w zakresie zadań przez nią wykonywanych. Natomiast art. 97 pkt 2 powołanej ustawy dotyczy sytuacji likwidacji stanowiska służbowego w związku z zaprzestaniem przez daną jednostkę wykonywania zadań dotychczas związanych z tym stanowiskiem.

Tym samym uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.