Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 355/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 3 pkt 5, ust. 3a,
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3,
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia NSA Ryszard Pęk Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi C. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu odsetek za zwłokę, opłat dodatkowych i kosztów upomnienia uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpatrując wniosek skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu składek, utrzymał w mocy podjęte w dniu [...] października 2013 r. rozstrzygnięcie, którym odmówiono umorzenia powstałego zadłużenia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem, mając na utrzymaniu również pozostającą bez pracy córkę i [...]-letniego wnuka. Źródłem utrzymania rodziny są świadczenia emerytalne skarżącej i jej męża wynoszące łącznie ok. [...] zł miesięcznie. Wydatki miesięczne na utrzymanie wynoszą ok. [...] zł, wydatki związane z leczeniem [...] zł, miesięczna spłata kredytu zaciągniętego w styczniu 2012 r. stanowi kwotę [...] zł, nadto skarżąca posiada zadłużenia u innych podmiotów, których łączna miesięczna wysokość wynosi ok. [...] zł.

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które dawałyby podstawę do umorzenia zaległości. W ocenie organu podstawą umorzenia nie może też być art. 28 ust. 3a zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek określone zostały rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Powołane rozporządzenie w § 3 w ust.1 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Ciężar dowodu na zaistnienie ww. okoliczności spoczywa na ubiegającym się o umorzenie.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko, a osoba podejmująca taką działalność przyjmuje na siebie ryzyko prowadzenia tej działalności i ponoszenia związanych z nią kosztów. Organ podejmując ponownie decyzję odmowną wziął szczególnie pod uwagę, że skarżąca nie wykazała by jej stan majątkowy uniemożliwiał spłacanie należności choćby w układzie ratalnym. Również okoliczność, że skarżąca spłaca zobowiązania z innych tytułów świadczy o tym, że preferuje ona jednych wierzycieli kosztem innych.

W skardze na tę decyzję skarżąca podniosła, że organ dokonał niewłaściwej oceny sytuacji materialnej jej gospodarstwa domowego. Do powstania zaległości w płatnościach nie tylko w stosunku do ZUS, ale też innych podmiotów doszło na skutek powodzi, która nigdy wcześniej w tym rejonie nie wystąpiła. Zaciągnięty kredyt miał na celu ratowanie prowadzonej działalności gospodarczej. Do czasu powodzi z wszystkich zobowiązań wywiązywała się terminowo, o czym pośrednio świadczy wykaz zaległości.

W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

| Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy przyjął, co następuje: |

|Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy |

|administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta |

|sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności |

|przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. |

|1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji |

|administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też |

|rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł |

|postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny |

|wpływ na wynik sprawy (lit. c). |

|Mając na względzie powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd dopatrzył się bowiem takich naruszeń |

|prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Należy zaznaczyć, że przedmiotem niniejszej |

|sprawy jest decyzja dotycząca odmowy umorzenia zaległości płatnika z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Wobec |

|treści wniosku skarżącej, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy z 13 października 1989 r. o systemie ubezpieczeń |

|społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie |

|szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej w skrócie |

|rozporządzenie). Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można |

|uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w |

|tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s ustawodawca przewidział możliwość |

|umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej |

|nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy określone zostały we wskazanym wcześniej |

|rozporządzeniu. |

|Powołane rozporządzenie w § 3 w ust.1 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan |

|majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i|

|jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę |

|możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego |

|nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego |

|prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem |

|rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. |

|Pozostaje poza sporem, że określona w art. 28 u.s.u.s instytucja umorzenia należności z tytułu składek zbudowana jest przy zastosowaniu |

|uznania administracyjnego. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego |

|koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy |

|wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, |

|że wybór taki nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i uwzględniać treści |

|kierunkowe dyrektyw wyboru rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne nie może więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez |

|ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy |

|wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób |

|przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to |

|szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości |

|skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października |

|2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183, wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 651/13 inernetowa baza orzecznictwa administracyjnego).|

|Rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. |

|80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla |

|dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia |

|sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei, ocena całokształtu zgromadzonego |

|materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego |

|i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne |

|decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz |

|przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej |

|decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno zawierać |

|ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu |

|faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze |

|uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa |

|180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, " (...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu |

|uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być, bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie |

|winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Sądowa kontrola |

|legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone |

|prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył|

|wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe dyrektywy wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia |

|bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. |

|Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z |

|powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i |

|art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Akta administracyjne sprawy, jak również uzasadnienie zaskarżonej |

|decyzji wskazują, że Prezes Zakładu nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania |

|jego stanowiska, co do nie wystąpienia w sprawie przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 |

|rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Odnośnie przesłanki umorzenia wskazanej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s, w szczególności w § 3 w ust. 1 pkt 2|

|rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., uznać należy, że Zakład nie przeprowadził |

|należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska. |

|Jak wskazano wcześniej, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru |

|określonego zachowania organu, w tym zawarte w § 3 w ust. 2 rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi w tym zakresie m.in., że zaległe |

|składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych |

|należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności – co ma podstawowe znaczenie w|

|rozpatrywanej sprawie - w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia |

|powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Z akt|

|sprawy wynika jednoznacznie, że powódź jaka nawiedziła B. w 2010 r. dotknęła również skarżącą, gdyż zalaniu uległ lokal, w którym |

|prowadziła ona działalność gospodarczą. W świetle znajdujących się w aktach administracyjnych zaświadczeń wydanych przez Urząd Gminy w B.|

|i potwierdzonego za zgodne z prawdą przez ten organ oświadczenia skarżącej o poniesionych stratach rzeczą organu było rozważenie wpływu |

|tego zdarzenia na sytuację materialną skarżącej. Nie można zaakceptować stanowiska organu, który jednym zdaniem kwituje to zdarzenie |

|(patrz str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), przerzucając ciężar dowodu na skarżącą. Jeżeli organ uznał za niewystarczające złożone |

|do akt zaświadczenie i oświadczenie, to winien wezwać stronę do bardziej szczegółowego przedstawienia wysokości poniesionych strat. Nie |

|można nie zauważyć, że do momentu powodzi skarżąca (a właściwie spółka cywilna w ramach której działała) nie posiadała żadnych zaległości|

|w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Również po powodzi należności za pewne okresy opłacała. Należy się zgodzić ze |

|stanowiskiem organu, że umorzenie zaległości jest instytucją wyjątkową, co wprost wynika z przytoczonych regulacji prawnych. Ustawodawca |

|jednakże przewidział sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie zaległości. Do takich niewątpliwie należy powódź w B., której ogromny |

|zasięg i skala należą do faktów powszechnie znanych. Nie można w tym wypadku – w ocenie Sądu – mówić o ryzyku związanym z prowadzeniem |

|działalności gospodarczej, które niewątpliwie obciąża przedsiębiorcę i nie powinno być przerzucane na państwo. Powódź należy do zdarzeń |

|nadzwyczajnych i w takich sytuacjach (co przewidział sam ustawodawca) poniesione w jej wyniku straty mogą być podstawą do uwzględnienia |

|wniosku o umorzenie. Nie bez znaczenia dla oceny legalności podjętego przez organy rozstrzygnięcia jest fakt, że skarżąca zarówno w |

|odwołaniu jak i w skardze wnosi o umorzenie odsetek, opłat dodatkowych i kosztów upomnienia, przyjmując, że decyzją z [...] października |

|2013 r. nr [...] umorzono jej zaległe składki, gdy tymczasem decyzja ta dotyczy umorzenia postępowania w części w jakiej wniosek dotyczy |

|należności w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Organ mając na uwadze jedną z podstawowych zasad |

|postępowania administracyjnego jaką jest zawarta w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania do państwa winien był wyjaśnić o umorzenie |

|jakich zaległości skarżąca wnosi, bowiem zarówno z treści odwołania jak i skargi wynika, że nie odróżnia ona umorzenia postępowania od |

|umorzenia zaległości. Okoliczności te nie znalazły swojego odniesienia w treści zaskarżonej decyzji, w jej uzasadnieniu, w zakresie |

|odniesienia do przesłanki o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 wymienionego rozporządzenia. Powyższe uwagi mają istotne znaczenie dla oceny |

|prawidłowości przeprowadzonego przez organy w niniejszej sprawie postępowania wobec treści art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ |

|powinien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl z art. 7 k.p.a. organ |

|administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób |

|wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię |

|odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada |

|oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m.in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. |

|Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). |

|Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w |

|zasadzie do wybiórczego przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności i stwierdzenia, że wystąpienie w sprawie okoliczności |

|świadczących o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla |

|wnioskodawcy. Uzasadnienie decyzji Zakładu powinno wskazywać na bardzo wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i życiowej |

|wnioskodawczyni, jej zdolności płatniczych przy uwzględnieniu sytuacji w jakiej doszło do powstania zaległości. Powyższe prowadzi do |

|wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez |

|wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego |

|(zwłaszcza art. 28 ust. 3 pkt 5, ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania |

|administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji w sytuacji zaistnienia przesłanek |

|pozwalających na umorzenie należności. |

|Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. |

|Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. |