Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 529/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art..  134, art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 98, art. 154 ust. 1, art. 159, art. 174  , art.  151 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 , § 26 ust. 1 i 2 oraz § 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 205 poz 2095
law: Rozporządzenie Rady Ministrow z dnia 13 września 2004 r. w sprawie prospektu informacyjnego funduszu inwestycyjnego otwartego oraz  specjalistycznego funduszu inwestycyjnego otwartego, a także skrótu tego prospektu
article: art. 75 § 1, art. 84, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania [...], działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wójt Gminy [...], działając na wniosek [...] decyzją z dnia [...] zatwierdził podział ich nieruchomości położonej we wsi [...] (pkt 1). W pkt 2 decyzji organ stwierdził, że:

- powstała w wyniku podziału działka nr [...]/4 o powierzchni 0,0244 ha została wydzielona pod drogę istniejącą dojazdową/gminną w liniach rozgraniczających 14,0 m oznaczoną symbolem 83.KDD,

- działki nr [...]/5 o powierzchni 0,1035 ha i nr [...]/10 o pow. 0,0378 ha zostały wydzielone pod projektowaną drogę dojazdową/gminną w liniach rozgraniczających 10,0-12,0 m, oznaczoną symbolem 81.KDD

i z mocy prawa przeszły na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Starachowicach z dnia 2 kwietnia 2015r. sygn. akt I Ns 121/15, spadek po [...] nabyli [...], (po 1/4) oraz wnukowie [...] (po 1/8).

Wnioskiem z dnia 27.01.2018r., uzupełnionym w dniu 19.02.2018r. [...] zwrócili się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za powstałe w wyniku podziału ww. działki nr [...]/4 o pow. 0,0244 ha oraz nr [...]/5 o pow. 0,1035 przeznaczone pod drogę, które przeszły na własność Gminy [...].

Decyzją z dnia 15.05.2018r. Starosta [...], działając na podstawie art. 129 ust. 1, ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.Dz. U z 2018r. poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.:

1. ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...]/4 o pow. 0,0244 ha i nr [...]/5 o pow. 0,1035 ha, która w wyniku podziału, dokonanego na wniosek właścicieli, z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...] z przeznaczeniem pod drogi gminne, w wysokości 32.831,00 zł na rzecz:

- [...] w kwocie 20.519,38 zł za udział wynoszący 5/8 części,

- [...], w kwocie 4.103,87 zł za udział wynoszący 1/8 części,

- [...], w kwocie 4.103,87 zł za udział wynoszący 1/8 części,

- [...] w kwocie 2.051,94 za udział wynoszący 1/16 części,

- [...] w kwocie 2.051,94 zł za udział wynoszący 1/16 części,

2. zobowiązał Wójta Gminy w [...] do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania oraz poinformował, że wypłata nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym ta decyzja stanie się ostateczna,

3. wskazał, że wysokość odszkodowania ustalona w pkt 1 podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu organ powołał się na sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy, określający wartość rynkową prawa własności ww. działek nr [...]/4 i [...]/5. Organ wskazał, że ustalenie odszkodowania nastąpiło proporcjonalnie do posiadanych przez współwłaścicieli udziałów w nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli [...], zarzucając organowi zaniżenie odszkodowania poprzez ustalenie wartości działek na kwotę 23 zł/m2, która w ich ocenie nie odpowiada rzeczywistej wartości rynkowej działek przejętych pod drogę. Zdaniem stron cena za 1 m² powinna wynosić 45 zł/m2.. Ponadto działki leżą dokładnie na styku granic Gminy [...] i Gminy [...], a zatem w wycenie należało uwzględnić ceny z terenu Gminy [...].

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda uzyskał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z których wynika, że w wycenie uwzględniono transakcje kupna sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne - stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Jakkolwiek ceny działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe na badanym rynku są wyższe niż wartość określona w operacie, to przy wycenie należało uwzględnić fakt, że szacowane działki zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod drogę – nie zaś pod budownictwo mieszkaniowe. Jeśli chodzi zaś o pominięcie w wycenie działek ze Starachowic, to rynek nieruchomości z tego terenu nie może być uznany za porównywalny do Gminy [...], albowiem jako ośrodek miejski jest dużo lepiej rozwinięty, a ceny na nim są dużo wyższe niż na terenie wiejskim.

Wojewoda, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, stwierdził, że sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy (w oparciu o który ustalono wysokość odszkodowania) został sporządzony poprawnie, z zastosowaniem zasad i trybu określonego w rozporządzeniu. Rzeczoznawca, mając na uwadze fakt, że w ostatnich dwóch latach w Gminie [...] odnotowano zaledwie kilka transakcji nieruchomościami podobnymi, poszerzył badanie rynku o rynek regionalny, za który uznano obszar powiatu [...]. W operacie przyjęto, że ceny za działki drogowe o cechach zbliżonych do szacowanej nieruchomości, lokowały się w przedziale od 15,00 zł/m2 do 31,20 zł/m2, a średnia cena rynkowa wynosiła 23,97 zł/m2. Końcowo biegła, stosując podejście porównawcze i dokonując przeglądu aktów notarialnych z terenu Gminy [...] i gmin sąsiednich ([...]) z lat 2016-2017, stwierdziła, że oszacowana wartość nieruchomości na poziomie 25,67 zł/m2 kształtuje się powyżej ceny średniej na badanym rynku. Organ podkreślił, że nie mógł wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalistycznymi, które posiada biegły, natomiast w niniejszej sprawie została przeprowadzona ocena operatu pod względem formalnym. Stwierdzono, że przyjęte atrybuty, sposób oraz metoda wyceny są prawidłowo zastosowane i dają gwarancję słusznego odszkodowania za przejęte nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że przekonanie stron, że wartość nieruchomości określona w operacie jest niższa od rzeczywistej, jest wyłącznie ich subiektywnym odczuciem. Natomiast wynikająca z przedłożonych aktów notarialnych cena 45zł/m2 dotyczyła sąsiednich działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, nie zaś pod drogi publiczne. Rzeczoznawca wyjaśniła również powody, dla których nie uwzględniła transakcji z terenu Gminy [...]. W konsekwencji organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień i nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby wykorzystanie analizowanego operatu szacunkowego, jak również nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego w przedmiocie zasad ustalania odszkodowania przez Starostę [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli [...], zarzucając decyzji Wojewody naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia, polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania, pomimo, że nie dokonano prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości – co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący, powołując się na art. 7 K.p.a. i art. 175 ust. 1 u.g.n., zaakcentowali, że organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia samodzielnej oceny prawidłowości operatu szacunkowego i w konsekwencji błędnie przyjęły, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego mogła stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia biegły, przystępując do ustalenia wartości przejętej pod drogę nieruchomości, powinien poddać analizie rynek lokalnych nieruchomości drogowych. Tymczasem z treści operatu szacunkowego wynika, że nie było na rynku lokalnym obejmującym teren Gminy [...] odpowiedniej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi – wobec czego, zdaniem stron, należało przystąpić do badania i analizy rynku lokalnego nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (działki pod zabudowę). Analizy takiej, wbrew obowiązującym wymogom, rzeczoznawca nie dokonała, pomimo, że w piśmie z dnia 12 czerwca 2018r. stwierdziła, że nie kwestionuje, iż ceny nieruchomości pod zabudowę na badanym rynku są wyższe od nieruchomości drogowych. W konsekwencji zgodnie z zasadą korzyści biegła powinna przyjąć taką metodę szacowania, która jest korzystniejsza dla właścicieli szacownych działek. Skarżący podnieśli, że w operacie należy zawrzeć uzasadnienie wskazujące właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych dla celów porównawczych. W opinii strony skarżącej organy obu instancji nie dokonały wymaganej analizy operatu szacunkowego – co potwierdza fakt, iż w operacie szacunkowym brak jest dogłębnej analizy rynku lokalnego, zgodnie z procedurą szacowania zawartą w § 36 ust. 4 rozporządzenia. W konsekwencji rzeczoznawca, naruszając zasadę korzyści, doprowadziła do przyjęcia błędnych nieruchomości do porównania, przyjmując nieruchomości drogowe zamiast przeważających gruntów przyległych. Tym samym błędnie ustalono cenę minimalną w tabeli nr 5 w wysokości 15 zł/m², choć z opisu nieruchomości o cenie minimalnej zawartego na stronie 14 wynika, że cena ta wynosi 8 zł/m² (6.784 zł/848). W wyniku tego błędnie ustalono współczynniki korygujące, a ponadto błędnie wykonano opis cechy "lokalizacja". W konsekwencji powstała nieprawdziwa charakterystyka działki wycenianej – "lokalizacja nieruchomości". Zdaniem biegłego działki szacowane, położone w odległości ok. 100 m od granic miasta [...], mają gorszą lokalizację od nieruchomości o cenie maksymalnej położonej ok. 10 km do Starachowic. Ponadto błędnie ustalono współczynniki korygujące dla cechy "dostępność komunikacyjna" – która jest taka sama dla nieruchomości o cenie minimalnej, maksymalnej i nieruchomości wycenianej, w związku z czym nie powinna być uwzględniania. Nie wiadomo także, czym kierowała się rzeczoznawca, przypisując nieruchomości o cenie minimalnej współczynnik korygujący 0,09, skoro jej dostępność komunikacyjna jest tak samo dobra jak nieruchomości o cenie maksymalnej, której przypisano współczynnik korygujący 0,20. Ten sam błąd dotyczy cechy "warunki zagospodarowania".

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] – na podstawie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 3 października 2018r.:

- [...] poparł skargę,

- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że pojęcie rynku lokalnego dotyczy terenu gminy, a nie powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał wpływ na wynik sprawy lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą ustalono na rzecz skarżących (proporcjonalnie do przysługujących im udziałów) odszkodowanie za nieruchomość, która w wyniku dokonanego na wniosek właścicieli podziału, z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...] z przeznaczeniem pod drogi gminne.

Podstawę materialnoprawną powyższej decyzji stanowił art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2018r. poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Na wstępie zauważyć trzeba, że skarżący nie kwestionują spełnienia - w odniesieniu do działek nr [...]/4 o pow. 0,0244 ha i nr [...]/5 o pow. 0,1035 ha - przesłanek niezbędnych do ustalenia w powyższym trybie, na ich rzecz, odszkodowania za nieruchomość, która w wyniku podziału, z mocy prawa, przeszła na własność Gminy [...] pod drogi gminne. Poza sporem jest, że działki te, w związku z ostateczną decyzją podziałową Wójta Gminy w [...] z dnia 21 listopada 2012r. (K-I-12), wydaną na wniosek [...] – przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] z przeznaczeniem pod drogi gminne.

Kwestią sporną jest natomiast wartość przedmiotowej nieruchomości, która w ocenie skarżących została określona błędnie, w szczególności z uwagi na brak przyjęcia do porównania transakcji z rynku lokalnego, których przedmiotem były nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym (pod zabudowę), stanowiące grunt przyległy do spornych działek (przeznaczonych pod drogi gminne). Skarżący podkreślili, że wykonana na potrzeby niniejszej sprawy wycena nie uwzględnia zasady korzyści, dotyczącej przyjęcia korzystniejszej dla nich metody szacowania nieruchomości. Ponadto błędnie ustalono współczynniki korygujące, opis cechy "lokalizacja" oraz "dostępność komunikacyjna", co doprowadziło do określenia charakterystyki działki wycenianej w sposób nieodpowiadający rzeczywistości. W konsekwencji, zdaniem stron, organy obu instancji nie dokonały wymaganej analizy operatu szacunkowego.

Powyższa argumentacja skarżących nie zasługuje na uwzględnienie.

Operat szacunkowy jest autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak, jak wyżej wskazano, przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę powołanych wyżej regulacji prawnych. Dopiero w ramach tych unormowań biegły – posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi – dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by operat szacunkowy odpowiadał z jednej strony wymogom prawnym, a z drugiej – był zrozumiały, logiczny i przejrzysty. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 2342/12 (dostępnym w internecie na stronie na orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, to może, a nawet powinna, obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony, a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie (w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.) i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zaś rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa powoływane wyżej rozporządzenie, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wskazanych wyżej przepisów jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ, rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002r. o sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, kiedy zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013r. o sygn. akt I OSK 291/12, dostępny j.w.). Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 31 marca 2011r., sygn. akt I OSK 778/10, dostępny j.w.). Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to – skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie – powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Poza powyższymi uwagami o charakterze ogólnym konieczne jest odniesienie się do zarzutów podnoszonych już na etapie postępowania odwoławczego i powtórzonych w skardze, a odnoszących się do wadliwości postępowania związanego z uwzględnieniem sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu szacunkowego. Mianowicie, do wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przewidziane w art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1, 2, 4 rozporządzenia, które w sposób przekonujący zostały opisane w operacie. Stosownie do art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że nieruchomością podobną w rozumieniu przepisów u.g.n. jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Ze względu na powołaną definicję ustawową nie sposób podzielić stanowiska skarżących, którzy w tej mierze, posługując się potocznym rozumieniem nieruchomości podobnej, zarzucają, że w operacie szacunkowym nie przyjęto transakcji porównawczych dotyczących sąsiednich działek, sprzedawanych przez nich po cenie dwukrotnie wyższej ok. 45 zł/m² (w operacie przyjęto 23,97 zł/m²). Działki te, co sami skarżący przyznają, przeznaczone były bowiem pod zabudowę – w przeciwieństwie do będących przedmiotem wyceny działek nr [...]/4 i nr [...]/5, które w wyniku podziału dokonanego na wniosek właścicieli, z mocy prawa przeszły na własność Gminy [...] z przeznaczeniem pod drogi gminne. W konsekwencji nieruchomości te, ze względu na odmienność przeznaczenia (art. 4 pkt 16 u.g.n.), nie mogły być uznane przez rzeczoznawcę majątkowego za podobne, a w operacie prawidłowo oparto się na transakcjach kupna sprzedaży nieruchomości podobnych – przeznaczonych pod drogi publiczne. Zgodnie bowiem z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Z kolei przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie stanowi, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Z kolei stosownie do regulacji § 36 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej która została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Wbrew zarzutom skargi, w operacie szacunkowym prawidłowo sięgnięto do dostępnych transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi z rynku powiatu [...]. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015r. o sygn. akt I OSK 1831/13 (dostępny j.w.) "uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania".

Jako niezasadny, zdaniem Sądu, należy również ocenić zarzut dotyczący analizy lokalnego rynku nieruchomości. Zaznaczyć trzeba, że w pozycji "Analiza i charakterystyka rynku" operatu szacunkowego (str. 10) biegła przyjęła obszar rynku jako powiat [...], ze szczególnym uwzględnieniem gminy [...] (w której znajdują się wyceniane działki), wyjaśniając zarazem, że w ostatnich dwóch latach w gminie [...] odnotowano zaledwie kilka transakcji nieruchomościami podobnymi. W tym zakresie biegła co prawda nie ustrzegła się od popełnienia omyłki, używając zwrotu "rynek regionalny" dla określenia obszaru powiatu [...], o jaki poszerzyła z powyższych względów badania rynku, ale, zdaniem Sądu, nie miało to jednak jakiegokolwiek istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż rzeczoznawca – dogłębnie analizując rynek powiatu [...] – przedmiotem swoich rozważań uczyniła nieruchomości podobne do wycenianej pochodzące z tego właśnie obszaru – będącego w istocie rynkiem lokalnym – wskazując, że cyt.: "Odnotowano kilka kolejnych transakcji kupna sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub wykupionych pod drogi publiczne. Zanotowano, że ceny za działki drogowe lokowały się w przedziale od 2,00 zł/m² do 31,20 zł/m2. Duża rozbieżność cen świadczy o dużej różnorodności działek będących w obrocie. Dlatego w toku wyceny odrzucono transakcje o cenach skrajnych, jako nierynkowe lub incydentalne. Zanotowano, że ceny za działki drogowe o cechach zbliżonych do szacowanej nieruchomości, lokowały się w przedziale od 15,00 zł/m2 do 31,20 zł/m2. Średnia cena rynkowa wynosiła 23,97 zł/m2 gruntu". Powyższe stanowisko uzasadniono zestawieniem szczegółowych danych dotyczących transakcji z terenu gmin [...] (3), [...] (7), [...] (5), znajdujących się na obszarze powiatu [...], przedstawionym w tabeli na str. 11 operatu.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że jako rynek lokalny należy co do zasady przyjąć teren powiatu, zaś jako rynek regionalny teren województwa. Przepisy u.g.n. ani rozporządzenia nie precyzują bowiem pojęcia rynku nieruchomości, posługując się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości", przeciwstawiając temu ostatniemu pojęcie "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości" (§ 26 ust. 1 i 2 oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia). W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjmuje, że rozwiązania zaistniałego problemu należy w tej sytuacji poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 1 ustawy o samorządzie województwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 27 marca 2015r. o sygn. akt I OSK 1739/13, z dnia 8 stycznia 2014r. o sygn. akt I OSK 1460/12, z dnia 22 maja 2012r. o sygn. akt I OSK 701/11, z dnia 20 października 2010r. o sygn. akt I OSK 23/10). Z powyższych regulacji prawnych wyprowadzono wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu, zaś rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016r. o sygn. akt I OSK 2269/14 - dostępny j.w.).

Wynikający z powołanych przepisów rozporządzenia porządek ustalania wartości rynkowej nieruchomości nie jest przypadkowy, co powoduje, że jedynie w sytuacji gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku obejmującego teren województwa. Sytuacja ta nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, co biegła przekonująco uzasadniła, powołując się na transakcje z obszaru powiatu [...].

Analizując powołane przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie sposób nie zauważyć, że § 36 ust. 4 rozporządzenia ma charakter lex specialis wobec § 36 ust. 1 w zw. z art. 154 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. (odnoszących się do nieruchomości podobnych, w tym co do przeznaczenia). Podkreśla to również końcowa część § 36 ust. 4, potwierdzająca zasadniczą dyrektywę uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (nie zaś przyjęcia przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych), o ile jest to możliwe. Co się zaś tyczy regulacji § 26 ust. 2 rozporządzenia, to przepis ten nie mógł służyć jako wzorzec do analizowania rynku w zakresie przedmiotowych nieruchomości drogowych, gdyż dotyczy nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1). Tymczasem, jak już to wyżej podkreślono, na rynku lokalnym – zarówno gminy [...], jak i powiatu [...], dostępna jest wystarczająca liczba transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, niezbędnych dla wykonania wyceny na potrzeby niniejszej sprawy – uwidocznionych w tabeli na str. 11 operatu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podkreślenia wymaga, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się m.in. metodę korygowania ceny średniej, przy której do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia).

Z lektury akt administracyjnych wynika niezasadność zarzutów skarżących w odniesieniu do błędnego, ich zdaniem, określenia charakterystyki działki wycenianej, w zakresie użycia współczynników korygujących. Jak trafnie bowiem wskazała biegła najważniejszym czynnikiem cenotwórczym dla działek "drogowych" jest położenie szczegółowe, przeznaczenie gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny oraz sposób użytkowania, zagospodarowanie działki przed podziałem. Wielkość i kształt działki jako cechy bardzo istotne dla nieruchomości przeznaczonych na cele inne niż komunikacyjne, w przypadku działek drogowych, zdaniem rzeczoznawcy, nie mają istotnego znaczenia – co wynika z faktu, że właściciele nieruchomości nie mają wpływu na wielkość działki jaka przeznaczona jest pod inwestycję drogową. W konsekwencji mogą to być zarówno działki bardzo małe jak i bardzo duże.

W dodatkowych wyjaśnieniach, złożonych w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy (k. 34 akt adm.), biegła w sposób racjonalny i przekonujący uzasadniła pominięcie – wbrew stanowisku skarżących – w wycenie działek ze Starachowic (siedziba powiatu) tym, że rynek nieruchomości z tego terenu nie może być uznany za porównywalny do gminy [...], albowiem jako ośrodek miejski jest dużo lepiej rozwinięty, a ceny na nim są dużo wyższe niż na terenie wiejskim. Dodatkowo podkreśliła, że sporna nieruchomość na dzień podziału (21 listopada 2012r.), zgodnie z regulacją obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] przeznaczona była pod projektowaną drogę dojazdową/gminną. Rzeczoznawca wyjaśniła ponadto, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogę są niższe, gdyż właściciele działek budowlanych są żywo zainteresowani budową drogi w ich sąsiedztwie – gdyż wówczas zyskają wyższą wartość z uwagi na lepszą dostępność komunikacyjną. Z tych też powodów odsprzedają działki pod drogi za niższą cenę. W odpowiedzi na e-mail pracownika organu (k. 49, 51-52 akt adm.) wskazano również, że "zarówno cechy nieruchomości mające wpływ na wartość, jak i przyjęta skala ocen określana była w oparciu o cechy nieruchomości, które były w obrocie. Z przeprowadzonej analizy rynku jednoznacznie wynika, że ceny wyższe osiągały nieruchomości w bliskiej odległości od miejscowości gminnej i głównych szlaków komunikacyjnych, zatem musiała być przyjęta w operacie taka, a nie inna skala oceny cechy "lokalizacja". Zarówno cecha "dostępność komunikacyjna" jak i "warunki zagospodarowania działki" pojawiły się w wycenie z uwagi na fakt, że w obrocie były działki, które mały słabą dostępność komunikacyjną oraz cechy ograniczające możliwości ich zagospodarowania. Idealna byłaby sytuacja, w której nieruchomość o cenie minimalnej posiada wyłącznie cechy najgorsze a nieruchomość o cenie maksymalnej wyłącznie cechy najlepsze. Niestety w praktyce jest to sytuacja rzadka. Gdyby wszystkie nieruchomości niespełniające tych kryteriów zostałyby odrzucone, to przy bardzo ograniczonym obrocie nieruchomościami podobnymi, wycena nieruchomości byłaby oparta o pojedyncze transakcje, a czasami wręcz niemożliwa do wykonania. Zapewne rzeczoznawca zmuszony byłby do poszerzenia rynku o rynek regionalny, co z kolei wywołałoby zarzut o braku porównywalności do rynku lokalnego." Końcowo wyjaśniono, że "Wyceniana nieruchomość posiada zarówno dobrą dostępność komunikacyjną jak i korzystne warunki zagospodarowania działki. Zatem dla wymienionych cech zostały przyjęte najwyższe współczynniki korygujące w przyjętej skali ocen".

Co się zaś tyczy opisu nieruchomości o cenie minimalnej (pkt 9.4. operatu), to jak przekonująco wyjaśniła rzeczoznawca, nie wywarł on żadnego wpływu na oszacowaną wartość, gdyż miał charakter pomocniczy, pokazując jedynie cechy, jakie posiadają nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej na badanym rynku.

Reasumując, należy podzielić dokonaną przez Wojewodę ocenę sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu szacunkowego. Podkreślenia wymaga, że biegła przedstawiła także – w sposób jednoznaczny i czytelny – wyczerpującą analizę lokalnego rynku, uzasadniając jednocześnie na str. 10-11 operatu brak potrzeby liczenia trendu czasowego. Przedmiotowy operat, sporządzony przez osobę uprawnioną, posiadającą wiedzę specjalistyczną, uwzględnia przedmiot i zakres wyceny, jej cel oraz podstawę, w sposób wystarczający i zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Końcowo jeszcze raz wskazania wymaga, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego operatu, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z art. 157 u.g.n. przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Nie można przy tym przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy tylko strona kwestionuje operat, zwłaszcza ograniczając się w tym zakresie jedynie do własnych zarzutów i argumentów. Organy orzekające w sprawie, a także sąd administracyjny, nie mogą dokonywać szczegółowych rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich, a nie innych nieruchomości, ich doboru pod względem podobieństwa, wyboru cech i przydzielenia odpowiednich wag tym cechom, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem lub spadkiem wartości konkretnej nieruchomości itp. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości – do czego zarówno organy, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione (por. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2017r. o sygn. akt I OSK 1532/15, z dnia 23 czerwca 2016r. o sygn. akt II OSK 2600/14, z dnia 10 lipca 2015r. o sygn. akt I OSK 2546/13, z dnia 5 lutego 2015r. o sygn. akt I OSK 1224/13, dostępne j.w.).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.