Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 2055/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.2
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 2055/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 czerwca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Inga Gołowska, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012 r., sprawy ze skargi J.D., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 7 października 2011r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 29 lipca 2011r., znak [...] nr [...] odmówił umorzenia J.D. należności z tytułu składek na ubezpieczenie za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, Fundusz Pracy i odsetek za zwłokę. W podstawie prawnej wskazano art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.).

W uzasadnieniu organ podał, że J.D. zwrócił się umorzenie należności, wskazując na problemy zdrowotne i finansowe. Organ ustalił, że J. D., prowadząc od 6 września 1999r. do 3 września 2004r. działalność gospodarczą, nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek na wskazane ustawą ubezpieczenia. Prowadzona jest egzekucja administracyjna. Wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną; mieszkają z nimi dwaj dorośli synowie żony, z których jeden nie pracuje, a drugi – zawodowy piłkarz – również nie figuruje w ewidencji jako osoba zatrudniona. J. D. nie pracuje zarobkowo, nie posiada innych źródeł dochodu ani nie korzysta z żadnych form pomocy. Żona wnioskodawcy pracuje zarobkowo. Płatnik nie posiada nieruchomości, majątku ruchomego ani innych praw majątkowych. Jego żona posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, obciążone hipoteką umowną zwykłą i hipoteką kaucyjną. Zobowiązanego obciążają zaległości w opłatach za media, zaciągnięte kredyty.

Organ omówił następnie przesłanki umorzenia należności, wynikające z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wskazał, że rozstrzygnięcie co do umorzenia objęte jest uznaniem administracyjnym, zaś ciężar wykazania przesłanek, wynikających z przepisów ustawy i rozporządzenia, spoczywa na wnioskodawcy. Nadto Zakład wskazał na możliwość umorzenia zaległości w oparciu o art. 17 ustaw z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustawy (Dz. U. Nr 241, poz. 2074).

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że J. D. nie wyczerpuje kryteriów, o których mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Choć obecnie nie pracuje, jest osobą aktywną zawodowo. Nie można wykluczyć, że należności zostaną spłacone chociażby częściowo. Zakład nie zakwestionował problemów zdrowotnych wnioskodawcy i jego rodziny, ale stwierdził, że nie wymagają one stałej i długotrwałej opieki albo pomocy innej osoby.

Zakład ustalił także, iż dochód na członka rodziny wnioskodawcy jest znacznie wyższy niż minimum socjalne. Rodzinie – po odliczeniu kosztów utrzymania lokalu oraz leczenia żony wnioskodawcy zostaje jeszcze znaczna kwota pieniędzy. Organ zwrócił też uwagę, że nie wszystkie zadeklarowane wydatki mają charakter wydatków niezbędnych. Sytuację finansową rodziny uznał za dobrą i pozwalającą na zaspokajanie podstawowych potrzeb.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podał również, że uwzględnił kredyty, obciążające wnioskodawcę i jego rodzinę. Wskazał jednak, że nie można nadawać innym wierzycielom prymatu kosztem Zakładu, któremu służy wierzytelność publicznoprawna. Natomiast ze względów podmiotowych art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustawy nie mógł w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania.

J.D. złożył w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponawiając żądanie umorzenia zaległych składek.

Skarżący przedstawił problemy zdrowotne i finansowe rodziny, powody, dla których rozpoczął działalność gospodarczą oraz dla których wraz z żoną zaciągnął kredyty. Wskazał, że jeden jego pasierb oczekuje obecnie na orzeczenie stopnia niepełnosprawności, natomiast drugi nie mieszka z nim i żoną. Obaj pasierbowie nie mogą zatem partycypować w kosztach utrzymania mieszkania. Zdaniem skarżącego, sytuacja materialna rodziny jest katastrofalna. Przedstawił wyliczenie zaległości za media, kredyty, wydatki na leki, wyżywienie i środki czystości. Zaznaczył też, że długo nie miał świadomości, jaka jest wysokość jego zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 7 października 2011r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczę społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną.

Organ przedstawił w uzasadnieniu dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, powtórzył również rozważania na temat przesłanek umorzenia zaległych składek. Wskazał, że w stosunku do płatnika nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w szczególności zaś nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności należności. Zdaniem organu, brak pracy skarżącego nie ma trwałego charakteru. Organ podkreślił też, że kiedy J. D. posiadał środki finansowe, nie podjął żadnej współpracy w celu spłaty zadłużenia. Żona skarżącego pracuje, a zgodnie z art. 26 i art. 29 o.p. odpowiedzialność płatnika obejmuje także majątek wspólny płatnika i jego małżonka.

Zakład uznał także, iż aktualna sytuacja majątkowa skarżącego nie uzasadnia umorzenia należności, a spłata ich nie pozbawi ani jego, ani członków jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Środki finansowe, pozostające w dyspozycji rodziny po odliczeniu wydatków niezbędnych, pozwalają na wygospodarowanie z budżetu domowego kwoty przeznaczonej na spłatę zaległych składek. Zadłużenie wobec banków w znacznym stopniu wpływa na obniżenie zdolności płatniczych skarżącego, ale nie może to przesądzać automatycznie o umorzeniu należności, gdyż takie działanie byłoby przerzuceniem ekonomicznego ryzyka działalności na pozostałych płatników. Prowadziłoby to też do uprzywilejowania innych wierzycieli kosztem Zakładu.

Organ wskazał nadto, że skarżący nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego wydarzenia, powodujących, iż opłacenie należności pozbawiałoby go możliwości prowadzenia dalszej działalności. Choroba syna nie miała bezpośredniego wpływu na działalność gospodarczą skarżącego oraz na powstałe zadłużenie. Organ ocenił też, że J.D. pomimo dolegliwości zdrowotnych nie ma orzeczonej niezdolności do pracy czy stopnia niepełnosprawności, zatem ma możliwości podjęcia zatrudnienia i uzyskiwania dochodów.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J.D. wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust/ 1rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i w zw. z art. 80 i art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie prawa procesowego w postępowaniu, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy i niedokonanie wyczerpujących ustaleń w zakresie jego rzeczywistych zdolności płatniczych, w tym nie uwzględnienia możliwości powstania zbyt ciężkich dla niego skutków, a w konsekwencji uznanie, że nie zachodzi żadna z przesłanek, uzasadniających umorzenie należności w części lub całości.

Zdaniem skarżącego, spłata należności niewątpliwie pociągnęłaby za sobą zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, pozbawiając ich możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jego sytuacja finansowa jest bardzo i nie rokuje poprawy. Choroba syna pozostaje w istotnym związku z ubóstwem rodziny. Sam skarżący, poza problemami kardiologicznymi i cukrzycą, cierpi na depresję.

J.D. podniósł ponadto, że przystąpienie do opłacania składek spowoduje trwałe zagrożenie dalszej egzystencji rodziny, ponieważ uniemożliwiłoby spłatę kredytu hipotecznego, a w konsekwencji doprowadziłoby do utraty lokalu.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nakazujący wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.).

Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm. - dalej zwanej "u.s.u.s.") w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeśli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydawaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu, wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Przez "branie udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wszczęte na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Pogląd taki wyraził w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P. 57/2007, Lex Polonica nr 1974512, Trybunał Konstytucyjny, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Zauważyć także jeszcze należy, że istotą przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu (wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2010 roku sygn. akt III SA/Wr 865/09 i z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 6/10, wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2009 sygn. akt I SA/Kr 721/09 i wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do sytuacji, w której pracownicy rozstrzygający ponownie sprawę, byliby niejako "sędziami we własnej sprawie", bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem identyfikowaliby się przy jego ponownej ocenie. Naruszałoby to podstawowe gwarancje procesowy strony postępowania. Nie jest wobec powyższego możliwa sytuacja w której ten sam pracownik bierze udział w czynnościach zmierzających do wydania decyzji w I instancji i następnie bierze udział w podjęciu rozstrzygnięcia co do tej decyzji w II instancji.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika , że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 29 lipca 2011 r. oraz w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udział wzięła ta sama osoba. I tak pod decyzją z dnia 29 lipca 2011 r. podpisała się z upoważnienia Prezesa ZUS Naczelnik Wydziału Realizacji Dochodów-2 Oddziału ZUS U.J. i pod zaskarżoną decyzją widnieje wraz z imienną pieczęcią zawierającą opis zajmowanego stanowiska podpis tej samej osoby . Podpis tej osoby widnieje także na zawiadomieniu z dnia 13 września 2011 r. skierowanym do skarżącego w toku postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro zatem podpis wskazanej osoby figuruje pod decyzjami i zawiadomieniem z dnia 13 września 2011 r., to oznacza to, że osoba ta brała udział w postępowaniu zmierzającym do ich wydania. Nie można przy tym znaleźć innego uzasadnienia złożenia podpisu przez osobę, która uczestniczyła w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji.

Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Zatem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji brała udział ta sama osoba, wskazana z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, która brała udział w analogicznych czynnościach poprzedzających wydanie decyzji pierwotnej. Świadczą o tym podpisy widniejące na kartach 286 , 61 i 153 akt administracyjnych. Nie budzi wątpliwości, że wskazana wyżej Naczelnik Wydziału Realizacji Dochodów-2 U.J. brała udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącego o umorzenie należności, jak również w czynnościach mających na celu rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, co niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe i niezależnie od treści samej skargi, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), zatem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. b/ p.p.s.a. należało orzec o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracownika organu biorącego udział w postępowaniu zakończonego wydaniem decyzji pierwotnej.

Omawiana wada postępowania jest przy tym na tyle istotna, że bezprzedmiotowym jest na obecnym etapie postępowania badanie zgodności zaskarżonej decyzji z innymi przepisami postępowania, a tym bardziej z prawem materialnym.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji