Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 528/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 38
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art 3 par 1 i par 2, art 134 par 1 i art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 7, art 107 par 3, art 77 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 866/12 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od K. M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim – po rozpoznaniu skargi K. M., wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Go 866/12) - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego ponad kwotę [...] zł.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Prezydent Miasta Z.- działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 pkt 1, 4, 12, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 38 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362) oraz § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055) a także art. 104 k.p.a. - przyznał K. M. prawo do zasiłku okresowego na cele bytowe w wysokości [...] zł miesięcznie - na okres od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zachodziły podstawy do przyznania K. M. prawa do zasiłku okresowego, z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie posiada żadnego dochodu, do dnia [...] maja 2012 r. przebywał w areszcie śledczym a obecnie jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku i utrzymuje się z pomocy społecznej.

Odnosząc się do wysokości przyznanego świadczenia, Prezydent Miasta Z. wyjaśnił, że kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosiło [...] zł zaś dochód strony był w tym przypadku zerowy, zatem 50% różnicy pomiędzy tymi wartościami stanowiło [...] zł i na taką kwotę organ ustalił należne świadczenie. Jednocześnie podkreślono, że Rada Gminy Z. nie podjęła uchwały podwyższającej minimalne kwoty zasiłków okresowych a zatem wypłata zasiłków okresowych następowała wyłącznie z sum pochodzących z dotacji celowej z budżetu państwa. Z budżetu gminy nie otrzymano bowiem żadnych środków na podwyższenie kwoty w/w zasiłków. W tej więc sytuacji, nie istniała możliwość zwiększenia zasiłku okresowego o kwotę przekraczającą przyznaną wnioskodawcy wysokość.

Rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez K. M., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta, przyznając K. M. zasiłek okresowy w kwocie [...] zł/miesięcznie, zastosował przepis art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, przewidujący ustalenie tego zasiłku do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, a także przepis art. 38 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy, przewidujący, iż kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. W rozpatrywanej sprawie zasiłek okresowy został zatem ustalony w wysokości 50% różnicy między tymi kryteriami.

Ponadto, Kolegium zwróciło uwagę, że zasiłek okresowy był w tym przypadku wypłacany wyłącznie z sum z dotacji celowej budżetu państwa, albowiem z budżetu gminy Ośrodek nie otrzymał żadnych środków na podwyższenie kwoty w/w zasiłków, co skutkowało koniecznością przyznania powyższego świadczenia w najniższej wysokości.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] sierpnia 2012 r. K. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., podnosząc, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, dlaczego przyznano mu zasiłek w najniższej wysokości.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: "P.p.s.a." - zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego ponad kwotę [...] zł - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 38 ustawy o pomocy społecznej i powołując się na art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 1, 4 i 5 tejże ustawy, stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 k.p.a.

W ocenie Sądu, określenie przez w/w ustawę maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego, oznaczało, iż organ przyznający zasiłek, o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium, wskazane w art. 38 ust. 1 wspomnianej ustawy, działa w granicach uznania administracyjnego. Skoro więc ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości - między określonymi przepisami maksimum i minimum - to orzekając w tego rodzaju sprawie, organy winny kierować się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej. Przyczyny przyznania więc zasiłku w określonej wysokości, winny były zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem Sadu, Kolegium nie poczyniło w tym zakresie żadnych ustaleń mimo zarzutów odwołania, wskazując jedynie, że w omawianym przypadku zasiłek okresowy ustalony został w wysokości 50% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem (a raczej jego brakiem) skarżącego w kwocie minimalnej. Z powodu zatem braku jednoznacznych ustaleń, co do przyznania zasiłku jedynie w minimalnej wysokości, Sąd uznał, że nie miał możliwości oceny zarzutów skarżącego, który domagał się zasiłku w kwocie maksymalnej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim naruszenie:

I. przepisów postępowania, to jest:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 i 151 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego w zakresie materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie dokonał pełnej kontroli ww. decyzji pod kątem ich zgodności z prawem,

2) Sąd I instancji błędnie przyjął, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy art. 7 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a., albowiem w uzasadnieniu decyzji obu instancji brak jest jednoznacznych ustaleń co do przyznania zasiłku jedynie w minimalnej wysokości, podczas gdy ustalona i wskazana w obu decyzjach okoliczność ograniczonych możliwości finansowych, w tym braku środków na wypłatę zasiłku w wyższej niż minimalna wysokości, spełniała kryterium dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- w wyniku czego nie zastosował środka określonego w art. 151 P.p.s.a., tj. nie oddalił skargi, mimo że uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe i wydane w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego;

II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (a w konsekwencji błędne zastosowanie) art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362), przejawiającą się tym, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż okoliczność braku środków finansowych na wypłatę świadczeń przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie jest okolicznością uprawniającą do orzekania, przez organ I instancji, w granicach uznania administracyjnego a ograniczone możliwości, finansowe organu przyznającego pomoc społeczną nie stanowią dostatecznego uzasadnienia decyzji administracyjnej przyznającej stronie świadczenie w minimalnej wysokości.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wywodził, że Sąd I instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego w zakresie materialnoprawnej podstawy uchylonej decyzji, jak również nie dokonał jej pełnej kontroli pod kątem zgodności z prawem. Pomimo wskazania w zaskarżonej decyzji, że zasiłki okresowe wypłacane są przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. wyłącznie z dotacji celowej budżetu państwa, albowiem z budżetu gminy ośrodek nie otrzymał środków na podwyższenie kwoty zasiłków okresowych, Sąd I instancji nie uwzględnił tej okoliczności w swoim rozstrzygnięciu. W związku z tym, pominął, powoływaną przez organ, okoliczność braku środków na zwiększenie wysokości zasiłku okresowego o kwotę przekraczającą 50 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Skarżący kasacyjnie podkreślał, że argumentacja organu I instancji, dotycząca ograniczonej wysokości środków finansowych, jaką organ posiadał do rozdysponowania, w sposób dostateczny uzasadniała wysokość przyznanego wnioskującemu świadczenia. Wskazywano przy tym, że na organie I instancji spoczywał obowiązek racjonalnego dysponowania środkami, w taki sposób, aby indywidualne potrzeby, jak największej ilości wnioskujących, zostały zaspokojone. Sposobu podziału środków przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie można zaś podważać, gdyż granice możliwości finansowych organu ustalić może tylko i wyłącznie organ dokonujący tego podziału. Ingerencja organu II instancji w wysokość przyznanego wnioskującemu świadczenia, naruszałaby zatem granice uznania administracyjnego, przyznanego w tym zakresie przez samego ustawodawcę. Akcentowano także, iż przyjmowanie, że okoliczność braku środków na wypłatę świadczenia, w żądanej przez wnioskującego wysokości, nie stanowiła dostatecznej przesłanki, uzasadniającej wypłatę świadczenia w minimalnej wysokości, doprowadziłoby do nieuzasadnionej ingerencji organ II instancji w budżet organu orzekającego, przeznaczony do rozdysponowania na konkretne cele.

Wskazywano ponadto, że skoro organ orzeka w granicach możliwości finansowych, nie posiadając środków na wypłatę świadczenia w wyższej wysokości, nieuwzględnienie jego sytuacji finansowej skutkowałoby, brakiem możliwości wykonania decyzji przez organ I instancji.

Zdaniem Kolegium, na wysokość przyznanego świadczenia oprócz indywidualnej sytuacji wnioskującego wpływ miały zatem również ograniczone możliwości finansowe organu, na które wskazano zarówno w treści zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Okoliczność ta została natomiast przez Sąd I instancji całkowicie pominięta, co przesądzało o tym, iż Sąd ten nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy i błędnie przyjął, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jednoznacznych ustaleń, co do przyznania wnioskującemu zasiłku jedynie w minimalnej wysokości.

Nieuwzględnienie przez Sąd I instancji okoliczności braku środków finansowych na wypłatę świadczenia w zwiększonej ponad 50 % wysokości, jako przesłanki uzasadniającej wydanie rozstrzygnięcia w granicach uznania administracyjnego prowadziło również – wg autora skargi kasacyjnej - do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (a w konsekwencji również błędne zastosowanie) art. 38 ustawy o pomocy społecznej.

K. M. w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożył pismo zatytułowane "Odpowiedź na skargę kasacyjną", w którym wnosił o jej oddalenie, kwestionując w całości zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.

Wraz z ww. pismem, złożył też wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, w którym twierdził, że z przyczyn od niego niezależnych nie dysponował wiedzą o wniesieniu w/w środka odwoławczego. O jego wniesieniu dowiedział się dopiero z zawiadomienia skierowanego do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc w przedmiotowej sprawie, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te sprowadzały się zaś do naruszenia zarówno przepisów postępowania (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 i 151 P.p.s.a.), jak i obrazy prawa materialnego (art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej) i zmierzały do podważenia, wyrażonego w zaskarżonym wyroku poglądu, że organy ustalając - w ramach uznania administracyjnego - wysokość przyznanego K. M. zasiłku okresowego, niedostatecznie uzasadniły przyczyny przyznania wnioskodawcy ww. świadczenia w minimalnej wysokości, naruszając w ten sposób art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko zajmowane przez skarżącego kasacyjnie należy uznać za uzasadnione.

Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej,

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

W art. 38 ust. 2 w/w ustawy zawarto zaś regulację, w myśl której zasiłek okresowy ustala się:

1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie,

2) w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny,

W ustępie 3 w/w artykułu przyjęto zaś, że kwota zasiłku okresowego, ustalona zgodnie z ust. 2, nie może być niższa niż 50 % różnicy między:

1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby;

2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.

Generalnie zaś kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4), a ponadto rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3 (art. 38 ust. 6 ustawy).

Bez wątpienia więc, ustalenie wysokości zasiłku okresowego, ma formalnie charakter uznaniowy, czego konsekwencją jest konieczność uzasadnienia przez organy orzekające zarówno podstawy prawnej jego przyznania, jak i wysokości.

Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego nie sposób jednak uznać, że organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji, nie odniosły się do tych kwestii. Zarówno bowiem Prezydent Miasta Z., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wskazały, że ustalona wysokość, przyznanego K. M. świadczenia, wynikała z faktu finansowania zasiłków okresowych, w tym przypadku, wyłącznie z sum dotacji celowej pochodzącej z budżetu państwa. Rada Miejska w Z. nie podjęła bowiem uchwały, o której mowa w art. 38 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a zatem nie zostały w ogóle przekazane z budżetu gminy żadne środki na podwyższenie kwot zasiłków okresowych. Fakt ten uniemożliwiał więc ostatecznie zwiększenie wnioskodawcy wysokości zasiłku okresowego o kwotę, przekraczającą przyznaną mu wysokość. W obu zatem wydanych w tej sprawie decyzjach, organy do powyższej kwestii odniosły się, co uszło jednak uwagi Sądu pierwszej instancji.

W świetle powyższego, stanowisko Sądu Wojewódzkiego, sprowadzające się do poglądu, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie przedstawiło przyczyn, dla których skarżącemu przyznano zasiłek okresowy jedynie w kwocie minimalnej (238,50 zł) a więc, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., było wadliwe. Tym samym, należało uznać, że dokonana przez Sąd Wojewódzki kontrola, naruszała art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. a w konsekwencji 151 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie.

Rozpatrując ponownie sprawę, Sąd Wojewódzki winien wziąć pod uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w sytuacji, w której Rada Miasta Z. nie podjęła uchwały, o której mowa w art. 38 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a na który to fakt organy obu instancji zwróciły uwagę w swoich rozstrzygnięciach zaś brak środków w budżecie gminy na podwyższenie wysokości zasiłków okresowych, praktycznie pozbawiał organ orzekający w tego rodzaju sprawie, możliwości orzekania w sposób swobodny, w pełni uznaniowy.

Odnosząc się do złożonego przez K. M. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, należy wskazać, że - zgodnie z art. 179 P.p.s.a., odpowiedź na skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie skargi kasacyjnej. Odpisy pism procesowych doręczane są zaś stronom na adresy przez nie wskazane. W niniejszym przypadku K. M., w toku postępowania sądowego, wskazał dwa adresy do doręczeń, na oba adresy była do niego kierowana korespondencja sądowa. Odpis skargi kasacyjnej, został zwrócony przez urząd pocztowy do Sądu i pozostawiono go w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia na dzień [...] lutego 2013 r.

W świetle powyższego, nie można było uznać, że uczestnik postępowania uchybił wspomnianemu 14 dniowemu terminowi bez własnej winy, skoro nie podejmował korespondencji w ustalonym terminie, wysłanej na podane przez siebie adresy i nie wskazał przy tym innych przyczyn, które uniemożliwiały mu dokonanie tej czynności. Powyższe, skutkowało oddaleniem wniosku K. M. o przywrócenie terminu do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Pismo jego zatem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zostało potraktowane jako pismo procesowe w sprawie, które jednak pozostawało bez wpływu na ostateczne jej rozstrzygniecie.

Biorąc więc pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a.