Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 209/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 60 pkt 7 i 8,  art. 67
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 40a ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 9 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia i zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat za wykonanie pracy geodezyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Prudnickiego z dnia 15 listopada 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu na rzecz D. S. kwotę 2187 (dwa tysiące sto osiemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" (dalej jako skarżący) stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu (dalej również OWINGiK) z dnia 9 marca 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Prudnickiego z dnia 15 listopada 2016 r., nr [...], odmawiającą skarżącemu stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w wysokości 9.233,50 zł z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych za wykonanie pracy geodezyjnej pn. "[...]".

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2015 r. D. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A", zwrócił się do Starosty Prudnickiego - w związku z wątpliwościami, co do zasadności naliczenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne - o ustalenie w drodze decyzji opłaty "za obsługę przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Prudniku, pracy geodezyjnej pn. [...]", wykonanej na zlecenie Starostwa w 2011 r. Wskazał, że zgodnie z obowiązującym od 12 lipca 2014 r. przepisem art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, za tego rodzaju opracowania nie pobiera się opłat. Wykonawcy, którzy - tak jak wnioskodawca - uiścili po 1 stycznia 2011 r. opłatę na podstawie wystawionego rachunku, mogą żądać jej ustalenia w drodze decyzji, przy uwzględnieniu aktualnie obowiązujących przepisów, przewidujących zwolnienie z przedmiotowych opłat.

Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2015 r. Starosta Prudnicki, powołując się na art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie decyzyjnego ustalenia opłaty, podnosząc, że w dniu 30 listopada 2011 r. została zakończona praca geodezyjna o numerze [...], dotycząca założenia ewidencji budynków i lokali dla [...]. Ponadto dodał, że na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w dniu 21 maja 2012 r. wystawiono rachunek nr [...], który wykonawca prac geodezyjnych opłacił w dniu 31 lipca 2012 r. Starosta stwierdził, że wskazana we wniosku ustawa zmieniająca z dnia 5 czerwca 2014 r. nie może mieć zastosowania, ponieważ praca geodezyjna została zakończona przed jej wejściem w życie, zaś rachunek został wystawiony zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia 25 września 2015 r. OWINGiK w Opolu utrzymał w mocy postanowienie Starosty Prudnickiego, z kolei WSA w Opolu wyrokiem z dnia 22 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 551/15 uchylił postanowienie organu odwoławczego z dnia 25 września 2015 r. jak i poprzedzające je postanowienie Starosty Prudnickiego z dnia 25 czerwca 2015 r. W uzasadnieniu prawnym tego wyroku Sąd wskazał, że przedstawiona w kontrolowanych postanowieniach argumentacja nie świadczy o wystąpieniu przypadków uzasadniających odmowę wszczęcia wnioskowanego przez skarżącego postępowania. Organy obu instancji nie stwierdziły bowiem braku podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty za dostęp do materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz za przyczynę odmowy wszczęcia postępowania uznały zakończenie pracy geodezyjnej przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd zauważył, że organy obu instancji prowadziły postępowanie wyjaśniające związane z zawarciem i realizacją przez skarżącego umowy na wykonanie pracy geodezyjnej i na tej podstawie uznały, że żądanie D. S. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przepisy ustawy zmieniającej z dnia 5 czerwca 2014 r. nie mają w sprawie zastosowania. Nie oceniły zatem wniosku tylko pod kątem istnienia formalnoprawnych przesłanek do jego rozpoznania, lecz zajęły merytoryczne stanowisko w sprawie zgłoszonego żądania. Takie działanie organów, zdaniem Sądu, narusza w istotny sposób art. 61a § 1 K.p.a., zastrzeżony tylko dla sytuacji wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Jednocześnie Sąd podzielił zarzuty skargi, że organy obu instancji nie respektują uchwały NSA o sygn. akt I OSK 1/14, która przesądziła, iż po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych (od 1 stycznia 2011 r., tj. od zaliczenia opłat za dostęp do powiatowego i wojewódzkiego zasobu geodezyjnego i kartograficznego do niepodatkowych należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego o charakterze publicznoprawnym) ustalenie opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego odbywa się w drodze decyzji. Formułując wiążące wskazania dla organu, Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy rozważą, czy w sprawie znajdą zastosowanie regulacje znowelizowanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (przy uwzględnieniu przepisów przejściowych i reguł intertemporalnych), czy też przepisy poprzednio obowiązujące. W sytuacji uznania, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy obowiązujące poprzednio, organ zobligowany będzie pamiętać o zastrzeżonym ustawą o finansach publicznych decyzyjnym sposobie ustalania opłat za korzystanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o ile nie stwierdzi formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania wniosku.

Na skutek powyższego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę, zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2016 r. Starosta Prudnicki poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej ustalenia opłaty geodezyjnej dotyczącej pracy geodezyjnej pn. "[...]".

W nawiązaniu do powyższego zawiadomienia, pismem z dnia 24 października 2016 r. D. S. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w wysokości 9.233,50 zł z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych na podstawie rachunku z dnia 21 maja 2012 r., nr [...]. Akcentował, że w przedmiotowej sprawie przed dniem 12 lipca 2014 r. nie została wydana ostateczna decyzja. Zdaniem strony, przedmiotowa sprawa jako wszczęta, a niezakończona w rozumieniu art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r., wymaga ustalenia, które przepisy są dla skarżącego bardziej korzystne, czy przepisy dotyczące opłat geodezyjnych obowiązujące przed nowelizacją, czy też te, które weszły w życie 12 lipca 2014 r. Jako bardziej korzystne skarżący uznał przepisy art. 40 a ust. 2 pkt 3 znowelizowanej ustawy Prawo geodezyjne, które nie przewidują konieczności ponoszenia opłat za wykonane czynności geodezyjne i kartograficzne. Powyższe przesadza o tym, że Starosta nie może ustalić opłaty geodezyjnej związanej z wykonaną pracą, a zatem kwota 9.233,50 zł uiszczona na podstawie rachunku nr [...] pobrana została bez podstawy prawnej i podlega zwrotowi.

Decyzją z dnia 15 listopada 2016 r., nr [...], Starosta Prudnicki, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.- zwanej dalej K.p.a.), art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) oraz art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613, z późn. zm.), odmówił stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w wysokości 9.233,50 zł z tytułu nienależnie uiszczonych przez D. S. opłat geodezyjnych za wykonaną pracę geodezyjną. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym wskazał na wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 551/15, na skutek którego w dniu 21 września 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji dotyczącej ustalenia opłaty geodezyjnej oraz odnotował wpływ wniosku skarżącego z dnia 31 października 2016 r., którym strona domagała się stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w wysokości 9.233,50 zł z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy organ wskazał, że wnioskodawca, co do zasady nie kwestionuje zasadności pobierania opłat, wskazując jednocześnie na brak decyzji administracyjnej, jako podstawę do żądania zwrotu zapłaconych kwot i powołując się na uchwałę I OPS 1/14, która zapadła w celu wyjaśnienia rozbieżności w orzecznictwie sądowym, dotyczącym konieczności wydawania w podobnych sprawach decyzji administracyjnych. Zdaniem organu, zmiana linii orzeczniczej nie uzasadnia zarzutu, że opłaty pobrane przez podjęciem uchwały na podstawie faktur były nienależne. Odwołując się do wyroku TK z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, orzekającego o niezgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, organ stwierdził, że skoro przepis art. 40 ust. 3c oraz ust. 5a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązywał, a skarżący kwestionował jedynie formę poboru opłaty a nie jej wysokość, to stan faktyczny nie wypełnia dyspozycji art. 12 tej ustawy. Reasumując organ stwierdził, że opłaty naliczone za okres sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, na podstawie przepisów rozporządzenia, które zostały uznane za niezgodne z Konstytucją były pobrane legalnie i w żadnym wypadku podmioty wówczas korzystające z zasobów geodezyjnych nie mogą domagać się ich zwrotu. Na poparcie swojego stanowiska organ odwołał się do wyroku WSA w Kielcach z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I SA/Ke 814/15.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych poprzez ich zastosowanie i błędne uznanie, że naliczenie opłaty z pominięciem decyzji administracyjnej było prawidłowe oraz przedstawił szeroką argumentację dotyczącą skutków stwierdzenia przez TK niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem odwołującego, w przedmiotowym postępowaniu organ winien wydać rozstrzygnięcie stwierdzające nadpłatę w wysokości 9.233,50 zł z tytułu opłat geodezyjnych i kartograficznych nienależnie uiszczonych na podstawie rachunku z dnia 21 maja 2012 r., o co wnosił w piśmie z dnia 24 października 2016 r.

OWINGiK, decyzją z dnia 9 marca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem przepis ten ma zastosowanie jedynie w odniesieniu do prac niezakończonych przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej. Praca skarżącego została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego 30 listopada 2011 r., a w dniu 21 maja 2012 r. Starosta Prudnicki wystawił rachunek, dotyczący opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem. Z kolei, należność wynikającą z powyższego rachunku skarżący uregulował przelewem bankowym w dniu 30 lipca 2012 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, organ stwierdził, iż ww. przepisy nie znajdują w sprawie zastosowania, gdyż obecnie zagadnienie związane z ustaleniem opłat za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uregulowane zostało w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629). Zatem, jedynie ten przepis może stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Jako niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, akcentując, że opłatę pobrano zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie realizacji pracy geodezyjnej.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, D. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do WSA w Opolu. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie a w konsekwencji błędne uznanie, że naliczenie względem skarżącego w 2012 r. opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, o której mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.), z pominięciem decyzji administracyjnej było prawidłowe;

- art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201), poprzez błędne uznanie, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, pobrane na podstawie rachunku nr [...] z dnia 21 maja 2012 r., wystawionego przez Powiat Prudnicki z pominięciem wymaganej przez prawo formy decyzji administracyjnej były i są należne;

- art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 897) i art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) poprzez wadliwe uznanie, iż przepisy te nie znajdują zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy niniejsza sprawa na dzień 12 lipca 2014 r. - z racji niezachowania przez Starostę Prudnickiego wymaganej przez prawo formy decyzji administracyjnej - była sprawą wszczętą a niezakończoną;

- art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt 30/12 (Dz. U. z 2013 r., poz. 805), przez błędne uznanie, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne pobrane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333) były i są należne, podczas gdy z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i utratę mocy obowiązującej przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. podstawa prawna uprawniająca do nałożenia ww. daniny publicznej odpadła;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji Starosty Prudnickiego w mocy, podczas gdy organ odwoławczy winien był ją uchylił i orzec odmiennie co do istoty sprawy, tj. zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Wskazując na przedstawione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Prudnickiego z dnia 15 listopada 2016 r., a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzył swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu jak i piśmie z dnia 24 października 2014 r., którym domagał się stwierdzenia i zwrotu nadpłaty za wykonane prace geodezyjne. Zaznaczył, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie i zwrot nadpłaty, zatem organ - wobec konieczności wypełnienia hipotezy art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej - zobowiązany jest dokonać zwrotu nadpłaty na rzecz skarżącego. Odwołując się do treści przepisów art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1, art. 21 § 1 pkt 1 i 2, art. 70 § 1, art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej stwierdził, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, naliczane na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2011 r. przynależały do kategorii należności, których obowiązek zapłaty powstawał na skutek wydania i doręczenia decyzji ustalającej (tj. obowiązek ich zapłaty powstawał w trybie art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Dowodził, że w takich przypadkach należy mieć na uwadze dyspozycję wynikającą z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Przedawnienie, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy bowiem decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego, tj. takich których doręczenie powoduje powstanie zobowiązania podatkowego. Zasadą w tym przypadku jest to, że zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w który powstał obowiązek podatkowy. Wskutek niewydania przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość należnej opłaty - z uwagi na treść art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej - zobowiązanie do jej uiszczenia w ogóle nie powstało. Również z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej organ nie ma już możliwości ustalenia wysokości tej opłaty w decyzji administracyjnej. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego, przedmiotowa sprawa jako wszczęta i niezakończona w rozumieniu art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. podlegała rozpoznaniu w zakresie konieczności ustalenia przepisów korzystniejszych dla skarżącego. W świetle art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, korzystniejsze dla skarżącego są przepisy znowelizowanej ustawy, bowiem przewidują one, że w takich okolicznościach, jak w rozpatrywanej sprawie, opłata za czynności geodezyjne i kartograficzne w ogóle nie jest pobierana. Opłata pobrana zatem przez organ jako nienależna podlega zwrotowi. W dalszej kolejności skarżący przedstawił szeroką argumentacje dotyczącą skutku odroczenia przez TK w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, mocy obowiązującej art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienia jednakże z powodów innych niż w niej wywiedziono.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć trzeba od przypomnienia, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja OWINGiK z dnia 9 marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Prudnickiego z dnia 15 listopada 2016 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w wysokości 9.233,50 zł z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych za wykonaną przez D. S. pracę geodezyjną pn. [...]. Zauważyć również przyjdzie, iż ww. decyzje zostały podjęte w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek uchylenia przez WSA w Opolu, wyrokiem z dnia 22 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 551/15, postanowienia OWINGiK w Opolu z dnia 25 września 2015 r., nr [...] oraz postanowienia Starosty Prudnickiego z dnia 25 czerwca 2015 r., nr [...], którym odmówiono D. S. wszczęcia postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne - w drodze decyzji.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż na zasadzie art. 153 P.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zatem do zbadania, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie wiążący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 P.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Ponadto, zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 613/08, publ. LEX 551652). Twierdzenie powyższe pozostaje również aktualne w zakresie związania oceną prawną organu administracji publicznej, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie.

Analizując podjęte w przedmiotowej sprawie decyzje w kontekście przepisów prawa oraz wytycznych wynikających z ww. wyroku stwierdzić należy, iż ponownie rozpoznając sprawę organy nie wykonały prawidłowo zalecenia Sądu, a zaskarżone do tut. Sądu akty, jako wydane przedwcześnie podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Z uzasadnienia wiążącego Sąd w niniejszej sprawie wyroku z dnia 22 lutego 2016 r., sygn. akt 551/15, wynika, że powodem uchylenia przez Sąd wydanych w sprawie postanowień było naruszenie przez organy art. 61a § 1 K.p.a., albowiem organy obu instancji nie stwierdzając braku podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty za dostęp do materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, za przyczynę odmowy wszczęcia postępowania uznały zakończenie pracy geodezyjnej przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd zauważył, że organy prowadziły postępowanie wyjaśniające związane z zawarciem i realizacją przez skarżącego umowy na wykonanie pracy geodezyjnej i na tej podstawie uznały, że żądanie D. S. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przepisy ustawy zmieniającej z dnia 5 czerwca 2014 r. nie mają w sprawie zastosowania. Nie oceniły zatem wniosku tylko pod kątem istnienia formalnoprawnych przesłanek do jego rozpoznania, lecz zajęły merytoryczne stanowisko w sprawie zgłoszonego żądania. Takie działanie organów, zdaniem Sądu, naruszało w istotny sposób art. 61a § 1 K.p.a., zastrzeżony tylko dla sytuacji wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Sąd stwierdził ponadto, że w podaniu z dnia 15 czerwca 2015 r., a następnie w zażaleniu, D. S. poruszył również kwestię konieczności ustalenia opłat za obsługę pracy geodezyjnej w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem, organy obu instancji nie dostrzegły, iż w sprawie ustalenia D. S. opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne pominięto przepisy ustawy o finansach publicznych. Błędnie też organy przyjęły, że rachunek wystawiony skarżącemu stanowił prawidłową formę, w jakiej należało te opłaty ustalić. W zaleceniach do dalszego postępowania Sąd wskazał, na konieczność dokonania przez organy ustaleń czy w sprawie znajdą zastosowanie regulacje znowelizowanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (przy uwzględnieniu przepisów przejściowych i reguł intertemporalnych), czy też przepisy poprzednio obowiązujące. W sytuacji uznania, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące poprzednio, organy winny mieć na uwadze o zastrzeżonym ustawą o finansach publicznych decyzyjnym sposobie ustalania opłat za korzystanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o ile oczywiście nie stwierdzą formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania wniosku.

Zauważyć przyjdzie, iż z zaleceń Sądu wynikających z powyższego wyroku wynika bezspornie, iż organy zobligowane zostały do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego i wydania rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie przy uwzględnieniu regulacji znowelizowanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, bądź przepisów przejściowych, czy też przepisów poprzednio obowiązujących. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy pomimo wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji dotyczącej ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, organy nie zakończyły tego postępowania podjęciem stosownego rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozpoznania sprawy organ uczynił natomiast inny wniosek, złożony przez skarżącego po wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, którym D. S. domagał się stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w wysokości 9.233,50 zł, jego zdaniem, z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych. Takie działanie organu należy uznać za wadliwe, albowiem w dalszym ciągu organ nie zakończył postępowania z wniosku skarżącego z dnia 15 czerwca 2015 r., a do rozszerzenia granic wniosku nie był uprawniony. Organy nie zastosowały się zatem do oceny prawnej i wskazań wynikających z wiążącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 551/15, wobec czego należało stwierdzić, że naruszyły art. 153 P.p.s.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2008 r., sygn. II GSK 452/07 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), niewypełnienie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądowym jest uchybieniem procesowym mającym wpływ na wynik sprawy i zawsze uzasadnia uchylenie decyzji wydanych w takim wadliwie prowadzonym postępowaniu.

Konkludując, stwierdzić należy, że organy, będąc zobligowane wyrokiem tut. Sądu, pomimo prawidłowego wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, nie zakończyły tego postępowania. Z akt sprawy wynika bezspornie, iż przedmiotem swojego rozstrzygnięcia organy uczyniły inny wniosek, który podlegałby ewentualnemu rozpoznaniu dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej ustalenia opłaty za czynności geodezyjne, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 15 czerwca 2015 r. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja podjęte przez organy w sprawie odmowy stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w wysokości 9.233,50 zł z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych, zapadły zatem z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., polegającym na niezastosowaniu się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym organy naruszyły ogólne zasady postępowania, w szczególności art. 7 K.p.a., a także art. 77 § 1 K.p.a. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, o czym orzeczono w punkcie drugim wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany podjąć wszelkie możliwe działania zmierzające do zakończenia postępowania wszczętego w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w wyroku tut. Sądu z dnia 22 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 551/15. Dopiero po zakończeniu tego postępowania, czyli w sytuacji dysponowania przez organ administracji ostateczną decyzją administracyjną, możliwe będzie uruchomienie kolejnego postępowania, w ramach którego możliwe będzie orzekanie w przedmiocie ewentualnego zwrotu nadpłaty za wykonane prace geodezyjne.