Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 149/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 58 par. 1 pkt 3, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 roku sprawy ze skargi A. L., L. F., K. F., E. K. i M. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości 1) oddala skargę A. L., K. F., E. K. i M. Ż.; 2) odrzuca skargę L. F.. a.tp.


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym w dniu 5 grudnia 2011 r,. uzupełnionym kilkunastoma pismami w toku postępowania, A.L., L. F., K.F., E. K., M.Ż., J. Ł. - reprezentowani przez radcę prawnego J. C.-F. wystąpili o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 237, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 137 w związku z wybudowaniem urządzeń ciepłowniczych na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. – Ś. z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...] oraz z istniejącą betonową drogą dojazdową do włazu ciepłowniczego oraz w związku z wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] października 1992 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r.; o ustalenie odszkodowania za utracone pożytki produkcji rolnej warzyw oraz sadownictwa od daty wybudowania urządzeń ciepłowniczych do dnia wydania niniejszej decyzji o ustaleniu odszkodowania oraz o ustalenie czynszu dzierżawnego w związku z wybudowaniem na części nieruchomości urządzeń ciepłowniczych.

Postanowieniami z dnia [...] czerwca 2013 r. i z dnia [...] listopada 2016 r. Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wyłączył do postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...] dodatkowe, zgłoszone w toku postępowania żądania: o ustalenie na rzecz spadkobierców J. L. odszkodowania za zniszczone naniesienia roślinne, zniszczoną strukturę gleby i niemożność użytkowania nieruchomości, o ustalenie odsetek za okres od dnia 21 kwietnia 1990 r. do dnia wypłaty, za opóźnienie w wypłacie ww. odszkodowania na rzecz spadkobierców J. L. niemożność użytkowania nieruchomości od dnia 22 stycznia 1990 r. do dnia wydania niniejszej decyzji, za naniesienia roślinne wskazane w umowach z dnia 22 czerwca 1992 roku, za maliny i łąkę, których dotyczyła wstępna wycena z dnia 20 czerwca 1992 r. oraz za niemożność użytkowania w latach 1991, 1992 części przedmiotowej nieruchomości zajętej pod betonową drogę dojazdową do włazu ciepłowniczego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., orzekł o ustaleniu na rzecz E.K., A. L. M. Ż., L.F., K. F. i J. Ł. odszkodowania za zmniejszenie się wartości przedmiotowej działki.

W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] w dniu [...] października 2013 r. wydał decyzję znak: [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości, o odmowie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] października 1992 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę magistrali parowej oraz w związku z istniejącą na ww. działce betonową drogą dojazdową do włazu ciepłowniczego, o odmowie ustalenia odszkodowania za utracone pożytki z nieruchomości na skutek zmiany przeznaczenia nieruchomości od daty wybudowania urządzeń ciepłowniczych do dnia wydania mniejszej decyzji, o odmowie ustalenia czynszu dzierżawnego oraz kosztów ustanowienia służebności przesyłu.

W wyniku wniesionego odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda [...] w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał decyzję znak: [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpatrując skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 937/15 orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, m.in. iż obowiązkiem organu orzekającego było wezwanie pełnomocnika stron do jednoznacznego sprecyzowania treści żądania, tak aby organ nie miał wątpliwości, co będzie determinowało zakres prowadzonego postępowania i podjęte rozstrzygnięcie, ażeby uniknąć nieuprawnionego działania z urzędu. Ponadto, wskazano na konieczność wyjaśnienia wątpliwości związanych z udzielonymi pełnomocnictwami.

Prezydent Miasta Ł. ponownie rozpatrując sprawę, na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 6, art. 134, art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2016, poz. 2147 ze zm.) oraz art. 104 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., znak: [...] orzekł m.in. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 72 000 zł za zmniejszenie wartości nieruchomości, odmowie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] października 1992 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. oraz w związku z istniejącą na ww. działce betonową drogą dojazdową do włazu ciepłowniczego, odmowie ustalenia odszkodowania za utracone pożytki z nieruchomości, tj. pożytki produkcji rolnej warzyw oraz sadownictwa na skutek zmiany przeznaczenia nieruchomości od daty wybudowania urządzeń ciepłowniczych w 1990 r. do dnia wydania decyzji organu I instancji, odmowie ustalenia czynszu dzierżawnego za okres korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe oraz kosztów ustanowienia służebności przesyłu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył radca prawny A. W. pełnomocnik A. L., E.K., M. Ż., K. F., L. F.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego art. 124 ust. 4, art. 129 ust. 1 i 5 pkt. 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 6 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie wniesiono o uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji co do istoty, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 129 ust. 5 pkt 3 obecnie obowiązującej u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ustawa z 1997 r. przyznaje zatem wnioskodawcom roszczenie o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, które dotychczas nie zostało zaspokojone. Z dokumentacji sprawy wynika, iż w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie uzbrojenia na spornej nieruchomości właścicielami gruntu byli: J. Ł., K.F. i J. L.. Zdaniem Wojewody organ I instancji poprawnie ustalił następców prawnych po J. L. oraz K. F. Dodatkowo wskazano, iż umową darowizny z dnia 1 lipca 2009 r. S. F. darował na rzecz K. F. cały należący do niego udział wynoszący 1/12 części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 237. Umową zawartą w dniu 25 listopada 2011 r. S.F. przekazał K.F. roszczenie o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z ww. gruntu. Natomiast umową z dnia 23 lutego 2016 r. J. Ł. przekazała A. L. wierzytelność z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnienie kwestii pełnomocnika J. stało się tym samym bezprzedmiotowe. Z kolei pismem z dnia 16 lutego 2016 r. radca prawny J. C. – F. poinformowała o wypowiedzeniu pełnomocnictwa mocodawcom. Mając na uwadze wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. odnoszące się do faktu, iż w aktach sprawy znajduje się kilkanaście pism skarżących, opiewających na kolejne z ich strony żądania Wojewoda zaznaczył, że organ I instancji w piśmie z dnia 5 kwietnia 2016 r. zwrócił się do wnioskodawców celem ustalenia, czy przedstawione roszczenia są zgodne z rzeczywistą wolą i potwierdzenia ich podtrzymania. W piśmie z dnia 4 maja 2016 r. pełnomocnik A. L., L. F., K.F., E.K., M.Ż. - adw. P.S. (ustanowiony w dniu 23 lutego 2016 r.) oświadczył, iż podtrzymuje w całości wszystkie dotychczas zgłoszone żądania. W dniu 4 sierpnia 2016 r. A.L., K. F., L.F., E. K. i M. Ż. ustanowili nowego pełnomocnika - radcę prawnego A. W. Przy czym dnia 5 sierpnia 2016 r. wypowiedzieli pełnomocnictwo udzielone adwokatowi P.S.. Organ wskazał, że pismami z dnia 16 września 2016 r. i z dnia 28 listopada 2016 r. radca prawny A. W. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z wnioskiem o wszczęcie procedury zmierzającej do przejęcia od wnioskodawców własności działki nr 137. Na podstawie tego wniosku Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczął odrębne postępowanie o sygn. [...] W toku prowadzonego postępowania odwoławczego w celu jednoznacznego ustalenia, zgodnie z wytycznymi WSA w Łodzi przedmiotu żądań stron, organ II instancji dwukrotnie wzywał adw. A.W. - pełnomocnika stron o sprecyzowanie, czego domagają się wnioskodawcy. Pełnomocnik stron ograniczał się do wskazywania czynności, jakie w jego ocenie winien przeprowadzić organ odwoławczy oraz podtrzymania w całości wniosków swoich mocodawców. Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, iż strony począwszy od dnia 5 grudnia 2011 r. nie wycofały żadnego roszczenia, objętego przez organ administracji publicznej postępowaniami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe Wojewoda przyjął, iż zgłoszone żądania są aktualne i wynikają z treści wniosku jak i pism składanych na etapach postępowania administracyjnego. Uznał tym samym, że organ l instancji prawidłowo ustalił roszczenia stron objęte niniejszym postępowaniem. Wojewoda dalej wskazał, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. – Ś. z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...] została wydana na rzecz Zakładu Sieci Cieplnej w Ł.. Uznał tym samym, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż następcą prawnym jednostki, na rzecz której wydano ww. decyzję, jest A S.A.. Na części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 237, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 137, usytuowane są urządzenia ciepłownicze tj. sieć ciepłownicza magistralna z wodą gorącą 2xDn800 w kanale podziemnym nieprzechodnim wraz z komorą ciepłowniczą K-4516, a także z drenażem dwustronnym w/w kanału sieci magistralnej wybudowanym z rur kamionkowych oraz studniami kontrolnymi z szybami włazowymi, sprowadzonym do pompowni wód drenażowych oraz kablem energetycznym zasilającym. Zajęcie przedmiotowej nieruchomości w celu wybudowania wyżej wymienionych urządzeń ciepłowniczych nastąpiło na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. z dnia [...] kwietnia 1988 r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 24 maja 1988 r. Zezwolenie obejmowało pas nieruchomości o pow. 2600 m2. Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Stosownie do treści art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126, a więc także za szkody powstałe wskutek realizacji zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie to powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Na potrzeby prowadzonego postępowania w dniu 23 grudnia 2016 r. został sporządzony operat szacunkowy. Zdaniem Wojewody rzeczoznawca przeprowadził w sposób prawidłowy proces doboru nieruchomości. Dokument został sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat spełnia więc wymogi określone przepisami prawa, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, standardami zawodowymi, jest spójny, logiczny, zupełny i może stanowić w ocenie organu drugoinstancyjnego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Dla potrzeb wyceny biegła podzieliła teren działki na trzy części funkcjonalne z uwagi na fakt, iż posadowienie urządzeń ciepłowniczych w różnym stopniu wpływa na warunki korzystania z działki. Biegła obliczyła średnioważony współczynnik spadku wartości działki nr 137 na skutek wybudowania ciepłociągu, który wyniósł 31%. Przy czym w toku prowadzonego postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy m.in. o mapę obrazującą strefę ochronną oraz powierzchnie zajęcia na działce nr 137 wraz z podpisem m.in. osoby sporządzającej przedmiotową mapę, stanowiącą załącznik nr 7 do operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Po dokonaniu analizy ww. mapy Wojewoda stwierdził, iż rzeczoznawca majątkowy stosownych ustaleń dokonał w sposób prawidłowy. W toku postępowania pełnomocnik wnioskodawców składał uwagi do operatu szacunkowego, do których odniósł się rzeczoznawca majątkowy. Wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego należy uznać za wiarygodne, spójne, rzetelne, uzasadniające sposób i prawidłowość dokonanej wyceny. Ponadto, rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym przytoczyła oraz zastosowała się do regulacji zawartych w § 43 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż przedmiotem wskazanych przez wnioskodawców decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] października 1992 r. o ustaleniu lokalizacji i decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę magistrali parowej była magistrala parowa, która nigdy nie została wybudowana. W odniesieniu do planowej magistrali parowej nie została wydana decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Dodatkowo pełnomocnik następcy prawnego Zakładu Sieci Cieplnej poinformował, iż po uzyskaniu powyższych decyzji odstąpiono od realizacji inwestycji polegającej na budowie magistrali parowej. W świetle powyższego Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji i uznał za bezzasadne roszczenie wnioskodawców o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości również w związku z decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] i decyzją nr [...]. Jednoznacznie bowiem ustalono, iż Zakład Sieci Cieplnej uzyskał decyzję zezwalającą na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr 137 w celu budowy wyłącznie magistrali ciepłowniczej wody gorącej i z uwagi na wybudowanie tej infrastruktury zasadnym było ustalenie odszkodowania za zmniejszenie się wartości działki nr 137. Jednocześnie ustalono, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. – Ś. z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...] o ograniczeniu prawa własności działki nr 137, nie obejmowała budowy betonowej drogi dojazdowej do komory ciepłowniczej. Jak słusznie wskazał organ I instancji, odszkodowanie ustalane na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy szkód spowodowanych działaniami inwestora wykraczającymi poza zakres zezwolenia udzielonego decyzją administracyjną. W związku z powyższym przy ustalaniu odszkodowania za zmniejszenie wartości działki nr 137 nie można było uwzględnić istnienia betonowej drogi dojazdowej. Wojewoda podzielił również stanowisko organu I instancji, iż roszczenie stron o ustalenie odszkodowania za utracone pożytki na skutek zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości po wybudowaniu ciepłociągu oraz braku możliwości kontynuowania działalności sadowniczej oraz produkcji rolnej warzyw od daty wybudowania urządzeń ciepłowniczych do dnia wydania niniejszej decyzji, jest bezzasadne. Odszkodowanie uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje jedynie wartość utraconego prawa. Zgodnie z przepisami ww. ustawy ma ono zrekompensować utratę tego prawa i w takim rozumieniu należy je traktować jako słuszne odszkodowanie. Ponadto, w ocenie Wojewody [...] postanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości orzekania w decyzji o ustalenia czynszu dzierżawnego za okres korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe oraz kosztów ustanowienia służebności przesyłu. Służebność przesyłu jest instytucją prawa cywilnego i nie może być dochodzona w postępowaniu administracyjnym. Taka sytuacja powodowałaby przekroczenie przez organ przyznanych mu uprawnień. Odnosząc się do kwestii podnoszonej przez pełnomocnika wnioskodawców, iż należy objąć decyzją odszkodowawczą całą nieruchomość, nie zaś jedynie działkę, na której umieszczono urządzenia, Wojewoda zwrócił uwagę na wskazania WSA w Łodzi zawarte w orzeczeniu z dnia 16 grudnia 2015 r., iż wydane rozstrzygnięcie winno się ograniczyć wyłącznie do działki nr ewid. 137. Ponadto, w odniesieniu do uwag strony dotyczących legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. – Ś. z dnia [...] kwietnia 1988 r. zezwalającej na zajęcie nieruchomości, stwierdził, iż ww. decyzja nie została uznana za nieważną, korzysta więc do dziś z domniemania mocy obowiązującej decyzji administracyjnej i obowiązuje dopóki nie zostanie zmieniona bądź wyeliminowana z obrotu prawnego. Przy czym należy mieć również na względzie sformułowanie radcy prawnego A. W. w piśmie z dnia 16 września 2016 r., iż "(...) podejmowanie działań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 kwietnia 1988 r. jest bezprzedmiotowe i nie leży w interesie Moich Mocodawców". Wojewoda uznał tym samym, że postepowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Prawidłowo ustalono również zakres niniejszego postępowania przy jednoczesnym wyodrębnianiu do innych postępowań administracyjnych kwestii, stanowiących odrębne zagadnienia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wnieśli A. L., L. F., K. F., E. K., M.Ż., reprezentowani przez radcę prawnego A. W. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 4, art. 122a, art. 129 ust. 1 i 5 pkt. 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 6 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z pozn. zm.). Ponadto, zwrócono uwagę na kwestię konieczności szczególnej staranności, z jaką organ administracyjny winien w tym przypadku stosować art. 6-16 K.p.a. jako zasady prawa administracyjnego wiążące wszystkie organa administracji, w tym rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 1 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a swobodnej, oceny zebranych dowodów, co skutkowało niewystarczającym wyjaśnieniem całości rozpatrywanej sprawy, nieuwzględnieniem wszystkich znanych organowi okoliczności dotyczących chociażby Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 1988 r. uchylającego decyzje lokalizacyjne i przeprowadzenie postępowania w sposób wyłącznie jednostronnie negatywny dla stron, ustaleniem przez Wojewodę stanu faktycznego w sposób wybiórczy i wyrywkowy, odpowiadający wyłącznie tezie postawionej przez organ l i II instancji o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Zarzucono rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że podstawą do wydawania jakichkolwiek decyzji jest "postępowanie prowadzone na podstawie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości zakończone decyzją z dnia 21 kwietnia 1988 r. o przeprowadzeniu uzbrojenia przez nieruchomość przy ul. A 237, w sytuacji, w której poprzedzające je decyzje dotyczące spornej nieruchomości, a niezbędne dla rozpoczęcia inwestycji z 11 listopada 1987 r. nr 47 o lokalizacji inwestycji i decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej z [...] marca 1988 r. nr [...] (która utrzymała w mocy decyzję z [...] listopada 1987 r.), zostały prawomocnie uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 1988 r., sygn. akt IV SA 501/88, a sama przywoływana decyzja w swej treści jednoznacznie wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, co samo w sobie stanowi rozmijanie się w treści zaskarżanej decyzji z faktami. Zarzucono ponadto rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w sposób przejrzysty i jednoznaczny istotnych w sprawie okoliczności i niewskazaniu, którym okolicznościom, faktom i dowodom organ II instancji odmówił mocy dowodowej, co uniemożliwiło identyfikację motywów przedłożenia przez organ odwoławczy oraz organ I instancji dobra organu nad dobrem jednostki, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z ostrożności procesowej skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 81a K.p.a., polegające na tym, ze dotychczasowe wieloletnie rozstrzygnięcia organów administracji samorządowej i rządowej, w tym zaskarżona decyzja, doprowadziły do sytuacji, w której skarżącym ograniczono korzystanie z prawa własności faktycznie wywłaszczonej nieruchomości, a w sprawie istnieją wątpliwości co do faktu istnienia w obiegu prawnym decyzji lokalizacyjnej, niezbędnej do zajęcia (wywłaszczenia) nieruchomości, która to decyzja lokalizacyjna została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 5 sierpnia 1988 r., a powstałe w związku z tym wątpliwości w każdej sytuacji powinny być rozstrzygnięte na korzyść skarżących. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł., a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów związanych z reprezentacją strony skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że przywołany przez stronę art. 81a K.p.a. mówiący o rozstrzyganiu niedających usunąć się wątpliwości na korzyść strony nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 201 7 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017. poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Organ podkreślił, że wydając zaskarżoną decyzję dochował należytej staranności, uzupełnił oraz rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i oświadczył, że przed sądem toczy się postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu, zaś przed Sądem Okręgowym w Ł. o wywłaszczenie spornej działki. Pełnomocnik uczestnika postępowania A S.A. z/s w Ł. wniósł z kolei o oddalenie skargi i wyjaśnił, że przed Sądem Okręgowym w Ł. toczy się postępowanie o zapłatę, nie zaś o wywłaszczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga A. L., K. F., E. K. i M.Ż. podlega oddaleniu, natomiast skarga L.F. podlega odrzuceniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skargę do tut. Sądu w imieniu A. L., L.F., K. F., E.K. i M. Ż. wniósł radca prawny A.W.

Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 12 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżących został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez m.in. złożenie pełnomocnictwa procesowego lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu strony przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi.

W odpowiedzi na wezwanie, w zakreślonym przez Sąd terminie, pełnomocnik skarżących przedłożył potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa udzielonego przez A. L., K. F. (dwukrotny podpis), E. K. i M.Ż. Na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. r.pr. A. W. oświadczył, że do akt sprawy składał pełnomocnictwo podpisane przez L. F., jednak po stwierdzeniu braku tego dokumentu w aktach sprawy przez Przewodniczącą składu orzekającego, pełnomocnik zobowiązał się do złożenia brakującego dokumentu w terminie 7 dni. We wspomnianym terminie do akt nie wpłynęło jednak pełnomocnictwo pochodzące od L. F.. Skarga L. F., wobec nieuzupełnienia jej braków formalnych, podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.

W odniesieniu do skargi A. L., K. F., E. K. i M. Ż. wyjaśnić należy, że skarżący kwestionują decyzje wydane w przedmiocie ustalenia odszkodowania w wysokości 72 000 zł za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z działki nr 137 w zw. z ograniczeniem sposobu korzystania na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r. i wybudowaniem na części nieruchomości urządzeń ciepłowniczych (magistrali ciepłowniczej wody gorącej 2xDnx800 wraz z komorą ciepłowniczą, kanalizacji odwadniającej, studni z szybami włazowymi oraz instalacji elektrycznej zasilającej urządzenia ciepłownicze), odmowy ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] października 1992 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. oraz w związku z istniejącą na ww. działce betonową drogą dojazdową do włazu ciepłowniczego, odmowie ustalenia odszkodowania za utracone pożytki z nieruchomości, tj. pożytki produkcji rolnej warzyw oraz sadownictwa na skutek zmiany przeznaczenia nieruchomości od daty wybudowania urządzeń ciepłowniczych w 1990 r. do dnia wydania decyzji organu I instancji, odmowie ustalenia czynszu dzierżawnego za okres korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe oraz kosztów ustanowienia służebności przesyłu.

Istotne jest, że wydane uprzednio decyzje organów w tej sprawie były już przedmiotem oceny tutejszego Sądu. Co prawda w wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 937/15, Sąd stwierdził liczne wady procesowe w prowadzonym postępowaniu, to sformułował jednocześnie wiążące dla organu administracji uwagi oraz wskazał na ustalenia jakie powinny determinować dalsze postępowanie wyjaśniające i wiązać organ przy rozstrzyganiu sprawy co do istoty.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że ustawodawca w art. 153 p.p.s.a. wyraził zasadę związania, według której skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Związanie orzeczeniem Sądu z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 937/15, co do wskazań dotyczących dalszego postępowania obligowało zatem Wojewodę [...] do ich uwzględnienia i wykonania wytycznych Sądu. Oceną tą jest również związany Sąd w składzie rozpoznający niniejszą skargę.

Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd w sprawie II SA/Łd 937/15 nie zakwestionował prowadzenia przez organy sprawy na podstawie art. 128 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie jak błędnie wskazuje w skardze strona skarżąca – art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) oraz uznania, że ustawa ta przyznaje wnioskodawcy roszczenie o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, które dotychczas nie zostało zaspokojone (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.).

Sąd podkreślił w sposób wiążący, że postępowanie winno ograniczać się jednak wyłącznie do działki nr 137, a organy winny dokonać prawidłowej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Wobec powyższego nie sposób tym samym uwzględnić zarzutu strony skarżącej dotyczącego nieobjęcia decyzją odszkodowawczą całej nieruchomości, a jedynie działki nr 137. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, zgodnie z wytycznymi Sądu, ustalił krąg podmiotów, które są wnioskodawcami w sprawie ustalenia przedmiotowego odszkodowania (A. L., L.F., K. F., E. K., M.Ż.), ustalił zakres ich żądań i ocenił sporządzony do sprawy operat szacunkowy.

Sąd podzielił również stanowisko Wojewody, że w trybie administracyjnym dopuszczalne jest ustalenie odszkodowania wyłącznie wówczas, gdy powstałe szkody i zmniejszenie wartości nieruchomości są konsekwencją działania podejmowanego na podstawie decyzji administracyjnej. Zarówno brak decyzji ograniczającej sposób korzystania z konkretnej nieruchomości, jak również wyrządzenie szkody w wyniku działań wykraczających poza zakres udzielonego w decyzji zezwolenia, wyklucza możliwość dochodzenia takiego roszczenia przed organem administracji i czyni właściwym do jego rozpoznania sąd powszechny.

Słusznie zatem uznano w sprawie, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] i decyzją [...] dotyczącymi budowy magistrali parowej, wobec ustalenia, że magistrala nie została wybudowana, nadto w odniesieniu do magistrali nie została wydana decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Co więcej, wobec ustalenia, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. z dnia [...] kwietnia 1988 r. o ograniczeniu prawa własności dz. nr 137 nie obejmowała budowy betonowej drogi dojazdowej do komory ciepłowniczej, zasadnie stwierdzono, że brak było podstaw do ustalenia odszkodowania w tym zakresie.

Rację przyznać też należy organom administracji, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości orzekania w decyzji w przedmiocie ustalenia czynszu dzierżawnego czy kosztów ustanowienia służebności przesyłu. Odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 u.g.n. nie ma bowiem charakteru cywilnoprawnego. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości przedmiotowego odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale V dział III u.g.n. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego. i nie daje podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego.

Wojewoda [...] nie do końca ma natomiast rację wskazując, że odszkodowanie uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje jedynie wartość utraconego prawa i dlatego roszczenie stron o ustalenie odszkodowania za utracone pożytki na skutek zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości jest bezzasadne. Zaznaczenia wymaga, że przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowi, iż odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 (ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości), które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Niewątpliwie utrata pożytków jest szkodą, a więc należy się z tego tytułu odszkodowanie, niezależnie od odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości, gdyż wedle ww. przepisu odszkodowanie za szkodę powiększa się o kwotę zmniejszenia wartości nieruchomości. Za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez uniemożliwienie pobierania pożytków odszkodowanie stronie przysługuje, ale tylko za czas realizacji inwestycji. Od chwili zrealizowania inwestycji odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności do nieruchomości polegające na niemożności pobierania pożytków będzie zawierało się już w odszkodowaniu za obniżenie wartości nieruchomości, jako trwały skutek realizacji inwestycji. Końcowo jednak rację ma organ, że w sytuacji żądania przez stronę odszkodowania za utracone pożytki oraz braku możliwości prowadzenia tam działalności sadowniczej oraz produkcji rolnej za okres po wybudowaniu ciepłociągu, roszczenie takie jest bezpodstawne, bowiem zawiera się w odszkodowaniu za obniżenie wartości nieruchomości. Zasadnie tym samym, wobec sformułowania odrębnego żądania, odmówiono stronie skarżącej ustalenia odszkodowania za utracone pożytki z nieruchomości tj. produkcji rolnej warzyw oraz sadownictwa na skutek zmiany przeznaczenia nieruchomości od daty wybudowania urządzeń ciepłowniczych w 1990 r. do dnia wydania decyzji.

Jeśli chodzi z kolei o ograniczenie korzystania z nieruchomości nr 137, to bezsporne jest, że nastąpiło ono z uwagi na wybudowanie urządzeń ciepłowniczych na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. z dnia [...] kwietnia 1988 r. Na potrzeby oszacowania wartości tego ograniczenia sporządzony został operat szacunkowy.

Warto zatem przypomnieć, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organ lub sąd administracyjny winna być oceną pod względem formalnym, polegającą na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego uregulowana w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bowiem powyższa regulacja, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). To rzeczoznawca decyduje również o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma natomiast zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to – na mocy art. 157 u.g.n. – ma możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Uprawniona do żądania przeprowadzenia takiego dowodu jest strona postępowania, podobnie jak i służy jej prawo zlecenia wykonania innego operatu określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny – kontroperatu (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014r. sygn. akt I OSK 1894/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W rozpoznawanej sprawie skarżący z uprawnienia tego nie skorzystali.

W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo oceniły, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, został sporządzony zgodnie ze standardami zawodowymi i podpisany przez uprawnioną osobę. Rzeczoznawca w sposób rzetelny i wiarygodny odniósł się do uwag podnoszonych w toku postępowania przez pełnomocnika strony skarżącej. Wyjaśnień tych strona skarżąca nie zdołała podważyć. Zasadnie zatem organy administracji uznały, że operat został sporządzony w sposób prawidłowy i mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

W ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy (art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), wyjaśniając jednocześnie wątpliwości dotyczące rzetelności i prawidłowości operatu szacunkowego, nie wychodząc jednak poza formalną ocenę operatu i nie wkraczając w sferę wymagającą wiadomości specjalnych. Operat ten nie został także skutecznie podważony przez stronę skarżącą. Stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji zostało uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie dostrzegł także naruszenia zasad postępowania administracyjnego, określonych w powoływanych w skardze przepisach (art. 6-16, art. 81a K.p.a.). Wobec prawidłowości decyzji będących przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, nie stwierdzono ponadto naruszenia przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw wydania zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, że skarga wywiedziona w niniejszej sprawie nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach, orzekł w oparciu o art. 151 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku o jej oddaleniu.

dc