Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 374/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2 art. 128 ust. 1, art. 135
journal: Dz.U. 2009 nr 91 poz 741
law: Ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych w latach 1956-1989.
article: art. 12 ust. 5, art. 18, art. 23, art. 12 ust. 4b, art. 11c
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: par. 56 ust. 4, par. 45 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, at. 9, art. 8, art. 77, art. 107 par. 3, art. 10 par. 1, art. 140, art. 12 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 583/11 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 583/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. T. F. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] nieruchomość położona w B., stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie [...], o powierzchni [...] została przeznaczona pod budowę drogi – ulicy D.

W związku z powyższym, Prezydent Miasta B. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę B. prawa własności w/w nieruchomości i zlecił rzeczoznawcy majątkowemu – M. A. N. sporządzenie operatu szacunkowego, określającego wartość opisanej na wstępie działki. Wspomniany operat został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2010 r. a następnie uzupełniony aneksami z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] listopada 2010 r.

W oparciu o wycenę rzeczoznawcy, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr : [...] Prezydent Miasta B. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. T. F. - byłej właścicielki przejętej nieruchomości - w wysokości [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. T. F., gdyż jej zdaniem, wysokość ustalonego odszkodowania była zaniżona, niesprawiedliwa i krzywdząca.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podnosząc, że - zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej: "specustawą" - wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi a według jej wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów, mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz zanalizował sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy. W ocenie Wojewody, operat ten został wykonany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - zwanej dalej: "u.g.n." i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej, natomiast do obliczenia wartości składników zabudowy - zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia techniką wskaźnikową, a wartość nasadzeń - określił na podstawie cennika "Szacowania wartości roślin sadowniczych na plantacjach towarowych oraz upraw ogrodniczych oraz upraw ogrodniczych w ogrodach działkowych i przydomowych przy ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie" autorstwa Krzysztofa Zmarlickiego (wyd. Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, Warszawa 2007 r.). Zdaniem organu odwoławczego, wybór metod szacowania należało uznać zatem za trafny i zgodny z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Treść operatu szacunkowego zawierała przy tym wszelkie, niezbędne informacje, wskazywała podstawy prawne wyceny, przedstawiała tok obliczeń i wynik końcowy.

Organ zaakcentował, że oszacowana przez rzeczoznawcę wartość 1 m² gruntu mieściła się pomiędzy ceną minimalna a ceną maksymalną, jakie zanotowano na rynku scharakteryzowanym i przeanalizowanym w pkt 5 operatu szacunkowego. Ponadto, Wojewoda zwrócił uwagę, że kwestie związane z ustaleniem wysokości i wypłaty odszkodowania były w tej sprawie przedmiotem trzech rozpraw administracyjnych oraz dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy podzielił dokonane przez rzeczoznawcę ustalenia, stwierdzając iż odwołująca, zarzucając zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości, nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swego twierdzenia a samo zaś przekonanie odwołującej o zaniżonej wartości nieruchomości, wyliczonej w operacie szacunkowym, niepoparte kontrwyceną, nie mogło świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego.

W skardze na w/w decyzję Wojewody P., którą B.T. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenie: art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 oraz art. 12 ust. 4b, art. 18 i art. 23 specustawy, § 45 pkt 1 i 3 oraz § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 oraz art. 18 i art. 23 specustawy, art. 135 ust. 5 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także art. 7, 8, 9, 10 § 1 w zw. z art. 140, art. 12, 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda P. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd Wojewódzki przytoczył treść przepisów obowiązujących przy ustalaniu odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi publicznej a następnie, odnosząc je do rozpatrywanego stanu faktycznego, stwierdził, że nie dopatrzył się w tym przypadku uchybień, co do formy operatu szacunkowego, jak też sposobu i metody jego sporządzenia. Dokonana wycena uwzględniała bowiem stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz ceny - na datę szacowania.

Z operatu szacunkowego jasno też wynikało, że - wobec braku w analizowanym okresie - transakcji dotyczących sprzedaży nieruchomości podobnych, oszacowano wartość odtworzeniową podejściem kosztowym, przy którym oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Wartość rynkową działki gruntowej oszacowano zatem w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej (przy uwzględnieniu wyceny dla aktualnego oraz alternatywnego sposobu użytkowania). Jak stwierdził rzeczoznawca, w objętym analizą okresie (od sierpnia 2008 r. do sierpnia 2010 r.) zebrano wystarczającą ilość danych transakcyjnych, zarówno dla aktualnego, jak i alternatywnego sposobu użytkowania, co pozwoliło określić wartość rynkową 1 m² gruntu (bez części składowych) na około [...] zł/m². Otrzymana wartość mieściła się w zakresie cen gruntów przyjętych do porównań (cena min. [...] zł – cena maks. [...] zł).

Ponadto – jak zaakcentował Sąd - przy szacowaniu gruntu rzeczoznawca miał na uwadze jego położenie, lokalizację szczegółową, możliwość zabudowy oraz dostęp do infrastruktury technicznej.

Wg Sądu również pozostałe składniki wyceny zostały prawidłowo oszacowane. Części składowe gruntu w postaci ogrodzenia i szamba oszacowano metodą kosztów odtworzenia techniką wskaźnikową, korzystając z aktualnych cenników. Do określenia zaś wartości nasadzeń roślinnych - drzew i krzewów owocowych oraz ozdobnych znajdujących się na przedmiotowej działce - zastosowano metodę skierniewicką, opracowaną w Instytucie Sadownictwa w Skierniewicach, wykorzystując do tego, wymieniony na wstępie, poradnik Krzysztofa Zmarlickiego. Sąd zwrócił też uwagę, że wartość nasadzeń została ujęta liczbowo podczas odrębnego szacowania każdego z nasadzeń na stronach: [...] i [...] operatu. Dodatkowo też w piśmie z dnia [..]. listopada 2010 r., będącym odpowiedzią na stawiane przez skarżącą zarzuty odnośnie wyceny wartości pielęgnacyjnej nasadzeń roślinnych, rzeczoznawca dokładnie wyjaśnił, iż w w/w opracowaniu znajdują się tabele, które w zależności od rodzaju i gatunku nasadzeń, ich wieku, a także oceny bonitacyjnej przedstawiają liczbowo ich wartość. Do wyliczeń przyjęto tabele dotyczące ogródków działkowych i przydomowych. W liczbach tych ujęte są także koszty pielęgnacji (k. 244 akt adm.).

W tej sytuacji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, analiza akt administracyjnych, nie pozostawiała wątpliwości, co do słuszności uznania przez organy obu instancji, że przedstawiony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2010 r., stanowiący podstawę dla określenia kwoty odszkodowania, odpowiadał cechom operatu prawidłowego, zupełnego, logicznego i wiarygodnego. Ponadto, Sąd zwrócił w tym miejscu uwagę, iż organy, nie posiadając wiadomości specjalistycznych, nie miały podstaw do kwestionowania sporządzonej przez biegłego wyceny, a prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego pozostawała w gestii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.).

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd Wojewódzki stwierdził, że dla przedmiotowej sprawy nie miała znaczenia, wskazywana przez skarżącą, cena rynkowa ([...] zł/m²) dotycząca położonych w pobliżu nieruchomości, uzyskana w obrocie cywilnym, gdyż w rozpatrywanej sprawie celem wyceny nie było określenie wartości gruntu w celu jego sprzedaży pod budownictwo mieszkaniowe, ale określenie wartości rynkowej gruntu przeznaczonego pod inwestycję drogową. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, subiektywne przekonanie skarżącej o zaniżonej wartości gruntu wyliczonej w operacie, niepoparte przy tym kontrwyceną gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną, nie mogło świadczyć o wadliwości wyceny omawianej działki dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Dołączone zaś do skargi operaty szacunkowe z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz [...] czerwca 2010 r., sporządzone w innych sprawach i dotyczące innych działek, należało uznać za nieprzydatne dla wykazania, że w sprawie wyceny działki nr [...] doszło do zaniżenia wartości 1 m². Sąd podkreślił, iż ustalenie wartości każdej nieruchomości następuje indywidualnie, na podstawie odrębnego operatu szacunkowego, przy uwzględnieniu indywidualnych cech nieruchomości porównawczych.

Także zarzuty dotyczące pominięcia, przy wycenie żywopłotu, funkcji użytkowych, ochronnych i krajobrazowych nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych zostały ocenione przez Sąd za bezzasadne. Pogląd strony bowiem, że wartość żywopłotu była zaniżona bo powinna wynosić minimum tyle, ile wartość ogrodzenia na tej działce, nie znajdowała potwierdzenia w przepisach prawa, w szczególności w sposobie dokonywania wyceny tego rodzaju nasadzeń, na co zwrócił zresztą uwagę rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., podnosząc, że ceny ogrodzeń są o wiele wyższe w porównaniu do nasadzeń roślinnych tego rodzaju.

W rezultacie – wg Sądu Wojewódzkiego – w analizowanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości nienoszącym znamion "słusznego odszkodowania" oraz art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. wywłaszczeniu własności nieruchomości za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej nieodpowiadającym wartości tych praw. Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia art. 130 ust. 2 u.g.n. – jak wywodził Sąd – były oparte na zastrzeżeniach do powołanego przepisu, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 550/07), który jednak został uznany za nietrafny (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt. I OSK 1714/07, Lex nr 516049).

Odnosząc się do zarzutu niedołączenia do aneksu istotnych dokumentów - zgodnie z § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Sąd Wojewódzki uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. Operat szacunkowy i aneks do tego operatu bez załączników, przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów, okazał się wystarczający. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego można było w drodze decyzji ustalić wysokość odszkodowania.

W niniejszej sprawie – jak twierdził Sąd I instancji - nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, przy czym ocena ta nie nosiła cech dowolności (art. 80 k.p.a.).

Zgodnie też z art. 107 k.p.a. w zaskarżonej decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ należycie i wyczerpująco informował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych na każdym etapie postępowania, w związku z czym nie został naruszony art. 9 k.p.a. Twierdzenie skarżącej, iż nie została ona zapoznana z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, zdaniem Sądu, nie stanowiło naruszenia przepisów mających istotne znaczenie dla meritum rozstrzygnięcia. Skarżąca zapoznała się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przez organ I instancji, co znajdowało swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Organ II instancji nie prowadził natomiast postępowania uzupełniającego i w całości oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach poczynionych przez Prezydenta Miasta B. Formalne zatem naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapoznanie skarżącej przez organ II instancji z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy nie miało w tej, konkretnej sprawie istotnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej B.T. F., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 652), w związku z art. 12 ust. 5, art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie dokumentu, który nie był operatem szacunkowym - w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, dalej: "rozporządzeniem"),

b) przez niewłaściwe zastosowanie § 56 ust. 4 w/w rozporządzenia, polegające na niedołączeniu do aneksu z dnia [...] listopada 2010 r. dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości,

c) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5, art. 18 i art. 23 specustawy, polegające na wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem, nieodpowiadającym wartości tych praw,

d) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 135 u.g.n., polegające na nieuwzględnieniu przy oszacowaniu żywopłotu kosztów jego pielęgnacji,

d) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 45 pkt 1 i 3 w/w rozporządzenia, polegające na bezpodstawnym nieuwzględnieniu przy oszacowaniu wartości nieruchomości funkcji użytkowych, ochronnych, krajobrazowych nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych, a także kosztów związanych z jego pielęgnacją przez okres ponad 15 lat,

e) art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na wywłaszczeniu skarżącej za odszkodowaniem nienoszącym znamion "słusznego odszkodowania";

2) postępowania administracyjnego, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, 8, 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes publiczny i słuszny interes publiczny i słuszny interes obywateli, na niezebraniu i nierozpatrzeniu przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a także niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa,

2. art. 9 k.p.a., polegające na braku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nieudzieleniu stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek,

3. art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na niezawiadomieniu skarżącej przez organ administracyjny - Wojewodę P. o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałami dowodowymi, przed wydaniem ostatecznej decyzji, a przez to niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym,

4. art. 12 § 1 k.p.a., polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie przez organ,

5. art. 12 ust. 4b w zw. z art. 11c in fine specustawy, polegające na wydaniu decyzji

ustalającej wysokość odszkodowania z naruszeniem terminu 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że dokument, na podstawie którego rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości, przyjętej potem przez organ za podstawę wyceny wywłaszczonej nieruchomości, nie mógł być uznany za operat szacunkowy - w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 2004 r. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 550/07, LEX nr 355065), w którym Sąd ten stwierdził, że aneks do operatu, będący tylko dodatkowym pismem dołączonym do głównego dokumentu lub załącznikiem doń, nie jest opinią rzeczoznawcy - w rozumieniu art. 130 ust. 2 u.g.n. i § 55-58 rozporządzenia z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Autor skargi kasacyjnej przytoczył też w tym miejscu różne orzeczenia sądów wojewódzkich, w których sądy odnosiły się do wymogów, jakie winien spełniać operat szacunkowy i ostatecznie twierdził, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w sposób nienależyty, przy specyfice tego postępowania, polegającej na tym, że dowód ten był podstawą do ustalenia stanu faktycznego, wskazuje, iż przedmiotowe postępowanie przeprowadzono w sposób nieprawidłowy.

Ponadto akcentowano, że do aneksu nie dołączono dokumentów, na podstawie których dokonano wyceny wywłaszczonej nieruchomości i nie zawierał on istotnych dokumentów, stworzonych przy jego sporządzeniu. Okoliczność tę, przyznał zresztą w odpowiedzi na skargę Wojewoda P. Niedołączenie zaś istotnych dokumentów do aneksu było niezgodne z § 56 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. i miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie bowiem z przywołanym wyżej przepisem, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym m. in. ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, co w przedmiotowej sprawie było bardzo istotne i rzutowało w ogromnym stopniu na wielkości ustalonego odszkodowania.

Poza tym zwracano uwagę, że skarżąca przez ponad 15 lat ponosiła koszty pielęgnacji żywopłotu a biegły i organ, ustalając wysokość odszkodowania, pominęli całkowicie w/w koszty pielęgnacji, jak również użytkowy, krajobrazowy i ochronny charakter nieruchomości zakrzewionej, co stanowiło niezgodność z zasadami wyceny nieruchomości, o których mowa w art. 135 u.g.n.

Poza tym podnoszono, że w toku postępowania organy naruszyły szereg przepisów proceduralnych, przy czym argumentacja, dotycząca tego rodzaju naruszeń była analogiczna, jak zawarta w skardze do Sądu Wojewódzkiego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania a które to okoliczności, w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym, polegających – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na naruszeniu art. 7, 8, 9, 12 § 1, art. 77, 10 § 1 w zw. z art. 140 i art. 107 § 3 k.p.a., trzeba zauważyć, że po pierwsze, nie zostały one w pełni poprawnie sformułowane, gdyż sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a więc nie mógł tym samym w/w przepisów procedury administracyjnej naruszyć, a po drugie – nawet rozpoznając ten zarzut - w kontekście uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), należało uznać, że zarzuty te nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku. Podstawą kasacyjną nie może być bowiem samo naruszenie przepisu proceduralnego, a jedynie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, tego rodzaju naruszenie zachodzi wówczas, gdy jeśli w postępowaniu nie doszłoby do naruszenia przepisu proceduralnego, to najprawdopodobniej, zostałoby wydane orzeczenie o zupełnie odmiennej treści. Taka sytuacja w analizowanej sprawie zaś nie zachodziła.

W toku postępowania nie naruszono art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, a ocena dokonana przez organ nie nosiła cech dowolności.

Sama decyzja Wojewody P. spełniała wszystkie wymagania, określone w art. 107 k.p.a. Długotrwałe zaś ( czy, jak twierdziła skarżąca, przewlekłe) prowadzenie postępowania pozostawało również bez wpływu na treść merytoryczną decyzji (art. 12 k.p.a.).

Jak trafnie zauważył też Sąd Wojewódzki, organ należycie i wyczerpująco informował skarżącą o okolicznościach faktycznych i prawnych na każdym etapie postępowania (art. 9 k.p.a.), co znalazło swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Twierdzenie zaś przez B. T. F., iż nie została ona zapoznana z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, nie stanowiło – w realiach tej sprawy - istotnego naruszenia przepisów proceduralnych (art. 10 § 1 k.p.a.), gdyż skarżąca zapoznała się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przez organ I instancji, a organ odwoławczy nie prowadził żadnego postępowania uzupełniającego i w całości oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach poczynionych przez Prezydenta Miasta B. Zarzut przy tym naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. nie był zrozumiały, zwłaszcza w kontekście pisemnego wyjaśnienia tego zarzutu, wskazującego raczej na art. 140 u.g.n.

Powyższe prowadzi jednak już do zarzutów odnoszących się do obrazy prawa materialnego, które również nie okazały się zasadne.

Zaskarżony wyrok dotyczył decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu przejęcia - z mocy prawa – własności nieruchomości w związku z objęciem jej decyzją o lokalizacji drogi. W analizowanej sprawie miała zatem zastosowanie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa).

W myśl art. 12 ust. 5 w/w ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejętą nieruchomość stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18. Powyższe zatem oznacza, że stosowanie, w przypadku nieruchomości, na których realizowane są inwestycje drogowe w oparciu o przepisy specustawy drogowej, przepisów ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, następuje nie wprost a odpowiednio oraz z zastrzeżeniem wspomnianego wyżej przepisu art. 18 specustawy. Zgodnie zaś z treścią w/w przepisu wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej i wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Z kolei, w myśl art. 134 ust. 1 i 2 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą jest najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Ustawa ta przewiduje też, że określenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Szczegółowe kryteria wyceny nieruchomości przeznaczonych na określone cele, reguluje - wydane z upoważnienia ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rozporządzenie to przewiduje, że szacunek dla nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową powinien odpowiadać wymogom przewidzianym w § 36 rozporządzenia. Przepis ten zaś w ust. 1 postanawia, że przy wycenie wartości takiej nieruchomości uwzględnia się jej przeznaczenie – zgodnie z art. 154 u.g.n. Z tego powodu również materiał porównawczy do wyceny przedmiotowej nieruchomości musiał być adekwatny do przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Mogły to więc być tylko działki przeznaczone pod inwestycje drogowe a nie (jak chciała tego skarżąca) działki z przeznaczeniem pod budownictwo.

Niezasadny był także zarzut dotyczący naruszenia § 45 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia. Przepis ten bowiem w tym przypadku nie miał zastosowania. Przepis § 45 ust. 1 dotyczy wprawdzie określania wartości nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych, położonych w strefie zainwestowania miejskiego, ale udostępnianych publicznie lub przeznaczonych na te cele, stanowiących parki, ogrody ozdobne, zieleńce lub lasy chronione. Wyceniana działka takiego charakteru nie miała.

Brak było również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 135 u.g.n. Żadne przepisy nie przewidują bowiem by koszt pielęgnacji roślin (w tym przypadku żywopłotu) mógł stanowić osobny składnik odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. Wycenie podlega wartość nasadzeń, przy przyjęciu, że koszt ich pielęgnacji jest zawarty w samej wycenie. Zważyć trzeba, iż gdyby rośliny nie były właściwie pielęgnowane, to ich wartość – w momencie wyceny – byłaby po prostu niska, albo nasadzenia te praktycznie nie przedstawiałyby już żadnej wartości, ze względu na ich zły stan.

W myśl art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie zatem, uregulowane w tym przepisie, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. Wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż m. in. obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m in. również: utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Podkreślenia wymaga, że wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca kasacyjnie.

Jednocześnie wskazać trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania" jako należnego z tytułu wywłaszczenia a nie pojęciem "pełnego odszkodowania". Konstytucja nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć jako "słuszne odszkodowanie". Problematyką tą jednak zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt I SK 11/02, OTK-A 2004/7/66) stwierdził, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane. Dlatego zarzut kasacyjny sprowadzający się do poglądu, iż skarżąca nie otrzymała odszkodowania słusznego – w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - nie mógł być uznany za zasadny.

Odszkodowanie, które B.T. F. otrzymała z tytułu przejęcia własności działki nr [...], w obrębie [...], o powierzchni [...] z uwagi na objęcie jej decyzją lokalizacyjną dotyczącą budowy drogi – ulicy D., zostało określone w decyzji administracyjnej, która przyjmowała wartość szacunkową nieruchomości, określonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Nadmienić wypada, że inna wycena w tej sprawie dla wycenianej nieruchomości nie została sporządzona a szczególności sama skarżąca takiej wyceny nie przedstawiła.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja zawodowa jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością. Z tego też powodu wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Opinię swoją, dotyczącą wartości szacowanej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego. Wymogi, jakie musi spełniać ten operat regulują zaś art. 156 ust. 1-5 i art. 157 ust. 1-4 u.g.n.

Autor skargi kasacyjnej, choć w jej uzasadnieniu twierdził, że operat sporządzony w analizowanej sprawie przez rzeczoznawcę M. N., to jednak zarzutu takiego właściwie nie określił. Wymienione w skardze kasacyjnej przepisy art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 5, art. 18 i 23 specustawy drogowej, nie dotyczą bowiem wymogów, jakie musi spełniać operat szacunkowy a odnoszą się jedynie do kwestii samej instytucji odszkodowania. W związku z powyższym brak było podstaw prawnych by Naczelny Sąd Administracyjny mógł ocenić zasadność stanowiska zajętego w tej materii w skardze kasacyjnej.

Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego naruszenia art. 12 ust. 4b w zw. z art. 11c in fine specustawy drogowej, należy uznać, że kwestię tę wyjaśnił prawidłowo Sąd Wojewódzki zwracając uwagę, że zarzut ten został już rozpatrzony w toku postępowania administracyjnego (postanowienie Wojewody P. z dnia [...] września 2010 r. nr [...]).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i - z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.