Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 286/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e, 151a par. 1 i par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1126/20 w sprawie ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1126/20, oddalił w całości sprzeciw P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], w przedmiocie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. udzielił P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (nr [...]), na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] w m. B. [...], gm. K., które obejmowało m.in. montaż trzech anten sektorowych [...] oraz montaż sześciu anten radioliniowych RL.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W trakcie oddawania obiektu do użytkowania podczas obowiązkowej kontroli stwierdzono zainstalowanie na wieży tylko jednej anteny sektorowej oraz jednej anteny radioliniowej.

W związku z uzyskaną informacją o możliwej samowoli budowlanej, po otrzymaniu wyjaśnień inwestora, PINB w dniu 18 czerwca 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. Pracownicy PINB przeprowadzili w dniu 11 lipca 2019 r. oględziny przedmiotowego obiektu, podczas których stwierdzono montaż dodatkowych anten sektorowych i radioliniowych. Ustalono, iż na wieży zainstalowano łącznie 16 anten sektorowych oraz 2 anteny radioliniowe.

PINB decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), umorzył w całości wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ uznał, iż instalacja dodatkowych anten sektorowych miała charakter montażu (art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), który nie wiązał się z koniecznością dokonania uprzedniego zgłoszenia lub uzyskania stosownego pozwolenia na rozbudowę lub przebudowę od właściwego organu architektoniczno-budowlanego. W ocenie organu, inwestycja nie wprowadzała ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich, nie była ona także przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko oraz na obszar Natura 2000.

Odwołanie od powyżej decyzji złożyło O. [...] z siedzibą w R.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy powołując się na poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego stwierdził, że instalacja anteny emitującej fale elektromagnetyczne (bez względu na ich moc), nie może podlegać zwolnieniu wskazanym w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił także, że pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2017 r. przewidywało montaż 3 anten sektorowych [...], a inwestor montując 13 dodatkowych anten sektorowych jawnie i bezsprzecznie naruszył parametry wskazane w udzielonym pozwoleniu na budowę. W związku z czym, w jego ocenie, nie istniała bezprzedmiotowość postępowania, obiekt powinien być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem w ramach procedury naprawczej.

Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. bezpodstawne uchylenie decyzji PINB z dnia [...] marca 2020 r., mimo że przedmiotowa decyzja odpowiada prawu. Spółka podniosła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji dopuścił się tego typu naruszenia przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wytknięte przez organ odwoławczy "uchybienia" w rzeczywistości nie zaistniały, a "wady" postępowania, na które się powołuje, stanowią jedynie konsekwencję błędnego stosowania przez organ II instancji obowiązujących przepisów. Zdaniem skarżącej, inwestycja obejmująca zainstalowanie dodatkowych systemów antenowych, których wysokość nie przekraczała 3 metrów, nie wymagała ani uzyskania pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. Toteż organ I instancji poprawnie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Natomiast, stanowisko zawarte w decyzji kasatoryjnej, że wskazana wyżej inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jest niepoprawne i oparte na wyrwanych z kontekstu fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych. Spółka wskazała, iż organ odwoławczy przeprowadził błędną interpretację art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane, na co przywołano wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1247/14.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, a w razie ewentualnego uwzględnienia sprzeciwu o zasądzenie kosztów postępowania według stawek minimalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając sprzeciw, zaakcentował na wstępie, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym tym środkiem zaskarżenia, sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 14 października 2020 r., sygn. II OSK 2263/20; z dnia 14 października 2020 r., sygn. II OSK 2190/20). Następnie, wskazał, że o treści zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji zdecydowała przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia przepisów prawa materialnego, a ta w rozpoznawanej sprawie nie podlega kontroli. Mając na uwadze powyższe stwierdził, że - wbrew twierdzeniom skargi - organ II instancji nie mógł wydać decyzji merytorycznej w kontekście przyjętego poglądu. Skoro bowiem, zdaniem organu odwoławczego, wykonana w 2019 r. modernizacja stacji bazowej stanowiła jej rozbudowę i jako taka wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, to jej legalizacja winna nastąpić w odpowiednio przeprowadzonym postępowaniu naprawczym. Roboty budowlane będące przedmiotem oceny w kontrolowanym postępowaniu zostały wykonane po decyzji zezwalającej na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej i polegały na instalacji dodatkowych anten. Organ I instancji zakwalifikował je jako mieszczące się w zakresie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane ("Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych") w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "b" tej ustawy ("Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych"). Organ odwoławczy z powołaniem na orzecznictwo wskazał, że zamontowanie na istniejącym obiekcie w postaci stacji bazowej dodatkowych anten bez zdemontowania jakichkolwiek anten wcześniej legalnie zainstalowanych, stanowi rozbudowę istniejącej już wcześniej i funkcjonującej legalnie stacji bazowej telefonii komórkowej i skutkować musi zmianą sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, co wpłynie na zmianę emitowanego przez stacje bazową pola elektroenergetycznego. Odnosząc powyższe do konkretnych uwarunkowań badanej sprawy [...]WINB wskazał, że jakkolwiek ilość zamontowanych anten radioliniowych (2 anteny) wpisuje się w liczbę anten radioliniowych dopuszczonych w wydanym przez Starostę [...] pozwoleniu na budowę, o tyle ilość zamontowanych anten sektorowych, (tj. 16 anten) znacząco przekracza liczbę przewidzianą w tym pozwoleniu na budowę (przewidującym budowę 3 anten sektorowych). [...]WINB wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy bezsprzecznie wynika, że anteny selektorowe [...] są urządzeniami emitującymi do środowiska fale elektromagnetyczne. Wskazano, że zmiana sumarycznej mocy zamontowanych anten, wpływając na zmianę emitowanego przez stację bazowa pola elektromagnetycznego stanowi rozbudowę legalnie istniejącej stacji bazowej i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd zauważył, że stan faktyczny niniejszej sprawy, jest tożsamy ze stanem sprawy wywołanej sprzeciwem P. sp. z o.o. od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 640/19. Sąd podkreślił, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Kr 640/19, został poddany kontroli instancyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1212/20, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku wskazując, że "błędne jest założenie, że art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy fakt ten stanowi jego rozbudowę lub przebudowę, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zainstalowano nową konstrukcję". Jednocześnie NSA wskazał, że ponieważ weryfikacja decyzji organu I instancji dokonana z uwzględnieniem szeroko omówionego orzecznictwa sądów administracyjnych, doprowadziła do wniosku, że przedwcześnie wydano formalne rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, a zakres przeprowadzonej modernizacji stacji bazowej wymaga ponownego ustalenia, to niedopuszczalne było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w postępowaniu odwoławczym. Skutkowałoby to bowiem naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Sąd podniósł, że w okolicznościach badanej sprawy organ I instancji dokonał wykładni przepisów Prawa budowlanego, w sposób zakwestionowany przez organ II instancji oraz przez NSA w powołanym wyroku z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1212/20, przyjmując założenie, że art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanymi i to doprowadziło ten organ do wniosków o zasadności umorzenia postępowania administracyjnego. Wnioski te zasadnie uznano za przedwczesne. Organ I instancji jakkolwiek przeprowadził postępowanie wyjaśniające, to jednak swoje stanowisko oparł na odmiennej niż przyjęta przez organ II instancji kwalifikacji robót, z uwagi na fakt, że zamontowane anteny nie są przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ani nie są także przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, powołano również ustalenia, co do braku występowania przekroczeń wartości dopuszczalnej natężenia pola elektrycznego w miejscach dostępnych dla ludności. Stwierdzono też, że skoro żadna z pojedynczych anten nie emituje pola elektromagnetycznego, które przekroczyłoby progi wskazane w przepisach prawa, to zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane inwestor nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że nie przesądza o kwalifikacji prawnej instalacji w niniejszej sprawie, ale zgadza się, że w świetle dokumentacji przekazanej organowi II instancji odmienna kwalifikacja robót budowlanych dokonana przez organ odwoławczy w oparciu o szeroko omówione aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych i w konsekwencji konieczność dokonania oceny zsumowanych parametrów dotychczasowych i nowo zainstalowanych anten w kontekście dopuszczonych decyzją o pozwoleniu na budowę, uzasadniała stanowisko organu II instancji o przedwczesności wydania decyzji stwierdzającej bezprzedmiotowość postępowania naprawczego. Jakkolwiek bowiem organ I instancji dokonał analizy parametrów nowo zainstalowanych anten to finalnie stwierdził, że "nawet gdyby przyjąć, że dołożenie anten jest rodzajem przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, bo zmienia parametry techniczne lub użytkowe, to w ocenie organu jest to montaż anten, a nie przebudowa w rozumieniu przepisów P.b.".

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), oddalił sprzeciw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy decyzja [...]WINB z dnia [...] maja 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji PINB z dnia [...] marca 2020 r., umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość,

2) art. 151 a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy decyzja [...]WINB z dnia [...] maja 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji PINB z dnia [...] marca 2020 r., umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość,

3) art. 64e p.p.s.a., poprzez pośrednie wyrażenie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku oceny co do kwalifikacji przeprowadzanych robót budowlanych, a mianowicie, iż jako rozbudowa czy przebudowa nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz w kwestii "kumulowania parametrów anten", czym naruszył obowiązujący go zakres rozpoznania sprzeciwu polegający wyłącznie na badaniu istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Co prawda, zgodnie z art. 90 § 2 p.p.s.a. Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Taka możliwość została pozostawiona jednak uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny wynikający z zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej.

W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach tego Sądu z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 i z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a.

W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że umorzenie postępowania przez organ I instancji było przedwczesne. W stanie faktycznym sprawy, inwestorowi udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej obejmującej trzy anteny sektorowe (na etapie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stwierdzono posadowienie jedynie jednej anteny sektorowej), w wyniku modernizacji stacja bazowa została wyposażano w dodatkowe anteny sektorowe o mocy EIRP równej nawet 11505 W, a więc znacznie przewyższającej moc anten przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. PINB nie skonfrontował należycie zakresu wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją, którą udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a co za tym idzie, nie rozważył wystarczająco, czy roboty budowlane wykonane po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie stanowiły rozbudowy lub przebudowy stacji bazowej. Organ pierwszej instancji nie dokonał żadnej analizy, czy zmieniły się parametry techniczne lub użytkowe przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Z góry założył, że nie jest to konieczne, bowiem przeprowadzone roboty budowlane polegały, w jego ocenie, wyłącznie na instalowaniu urządzeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki zakres wykonanych robót budowlanych, jak w rozpoznawanej sprawie, bez wątpienia wymagał szerszej analizy.

Zauważyć należy, że w utrwalonym orzecznictwie tutejszego Sądu akcentowane jest, że przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA: z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1297/09; z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1660/10). Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (zob. wyroki NSA: z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1424/15; z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 848/16). Błędne jest takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Ewentualna zmiana parametrów obiektu, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15).

Mając na względzie powyższe rozważania, niewadliwie w sprawie przyjęto, iż zaszły podstawy do zastosowania dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zarzutu naruszenia art. 151a § 1 i art. 151a § 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie doszło także do naruszenia art. 64e p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nie wyszedł poza zakres określony ww. przepisem. Dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, zasadnie stwierdzając przedwczesność wydania decyzji o umorzeniu postępowania przez organ powiatowy, przy uwzględnieniu stanowiska organu odwoławczego, popartego orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz stanowiska wyrażonego przez tutejszy Sąd w sprawie o tożsamym stanie faktycznym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.