Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 709/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art.3,28, 29-30,48,50-51
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda / spr. / WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi K.P. i M.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 marca 2002 r. , znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących K.P. i M.P. kwotę 267 / dwieście sześćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 5 września 2001 r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 48 i art. 81 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał M.P. rozbiórkę samowolnie wybudowanej drewnianej konstrukcji więźby dachowej wraz z pokryciem z ocynkowanej blachy trapezowej oraz samowolnie wybudowanego komina w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na terenie działki oznaczonej nr geodezyjnym [....] w R. przy ul. [....] .

W wyniku odwołania wniesionego w terminie przez M.P. , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją znak [....] z dnia 21 listopada 2001r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1904 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, póz. 1126 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.

Organ odwoławczy wskazał, że zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy zaskarżona decyzja została wydana właściwie. Występuje bowiem niejednoznaczność pomiędzy ustaleniami, a rozstrzygnięciem decyzji. Organ pierwszej instancji nakazał M.P. dokonać rozbiórki wybudowanej drewnianej konstrukcji więźby dachowej wraz z pokryciem dachowym oraz samowolnie wybudowanego komina w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce Nr [....] przy ul. [....] w R. Tymczasem z załączonego do akt sprawy aktu notarialnego rep. [....] wynika, że zakupiona przez K.P. i M.P. działka nrr [....] jest niezabudowana, natomiast zabudowana jest działka nr [....] . Zachodzi zatem konieczność jednoznacznego wyjaśnienia, o jaki budynek chodzi i na jakiej działce jest on zlokalizowany.

Obowiązek wykonania rozbiórki został nałożony na Pana M.P. , podczas gdy właścicielami przedmiotowej nieruchomości są Państwo K.P. i M.P. .

Z protokołu oględzin wynika, że inwestor wykonał trzon kominowy z przewodami dymowymi i wentylacyjnymi, natomiast rozstrzygniecie decyzji dotyczy nakazu rozbiórki komina.

Ponadto z protokołu oględzin wynika, że więźba dachowa została wykonana z częściowym użyciem elementów poprzedniej więźby, a zatem nie można jednoznacznie przesądzić, czy w tym wypadku mamy do czynienia z wykonaniem nowej więźby, czy też był to tylko remont, tym bardziej, że nie wiadomo, czy zostały zmienione wymiary dachu oraz jego układ, kształt.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 9 stycznia 2002r., znak [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 48 i art. 81 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 . Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał M.P. i K.p. rozbiórkę samowolnie wybudowanej drewnianej konstrukcji więźby dachowej wraz z pokryciem z ocynkowanej blachy trapezowej, oraz samowolnie wybudowanego trzonu kominowego z przewodami dymowymi i wentylacyjnymi w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na terenie działki oznaczonej nr geodezyjnym [....] w R. przy ul. [....].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku powtórnych oględzin w dniu [....] 2001 r. na terenie działki oznaczonej nr geodezyjnym [....] w R. przy ul. [....] i na podstawie wcześniejszego przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego na wniosek F.Z. ustalono, że M.P. wraz z żoną K.P. w dniu 20 grudnia 2000 r. nabyli nieruchomość oznaczoną nr geodezyjnym [....] i nr [....] . Z zapisu dokonanego w akcie notarialnym, repertorium [....] wynika, że "nieruchomość nr [....] nie jest zabudowana a na nieruchomości nr [....] znajduje się dom mieszkalny drewniany czteroizbowy, wolnostojący, jednorodzinny, o powierzchni użytkowej około 60 m kwa pozostałość po oborze ". W trakcie pierwszych oględzin, dokonanych na powyższej nieruchomości w dniu 24 lipca 2001 r., jednoznacznie ustalono, że obiekty budowlane, w tym budynek mieszkalny, znajdują się na terenie działki oznaczonej nr geodezyjnym [....] . Opisana nieścisłość według oświadczeń właścicieli złożonych podczas powtórnych oględzin, wynikła z błędu zawartego w księdze wieczystej, na podstawie której był sporządzany akt notarialny, a sprawa w przyszłości będzie przez nich wyjaśniona. Powyższa nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w R. , zatwierdzonego uchwałą Nr 18/94 Rady Gminy R. , znajduje się na terenie zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych w strefie ochrony konserwatorskiej zabytkowego układu urbanistycznego - symbol " MNU 6 ". W trakcie oględzin stwierdzono, że zlokalizowany w zachodniej części tej nieruchomości budynek mieszkalny, drewniany dwukondygnacyjny, ostatnio nie zamieszkany, znajdujący się w złym stanie technicznym. Był on wybudowany po 1945 r. bez pozwolenia na budowę, a poprzednio istniejący na tym miejscu budynek uległ spaleniu podczas pacyfikacji miejscowości w okresie II Wojny Światowej. W związku ze złym stanem technicznym tego budynku, spowodowanym nieszczelnym dachem, M.P. wiosną bieżącego roku przystąpił do robót remontowo-budowlanych związanych z wymienionym budynkiem, w wyniku których została wykonana nowa drewniana konstrukcja więźby dachowej wraz z nowym pokryciem dachowym z ocynkowanej blachy trapezowej. Do wykonania nowej więźby - według oświadczenia złożonego podczas powtórnych oględzin przez inwestora - zostało użytych około jednej trzeciej elementów z poprzedniej więźby dachowej, takich jak stolce i słupki pod stolce, które nie były zniszczone wskutek zagrzybienia i korozji biologicznej. Obecny kształt dachu trójspadowy nie został zmieniony w stosunku do poprzedniego, który był kryty gontem drewnianym i papą. Odprowadzanie wód opadowych odbywa się poprzez zainstalowane leżące rynny i rury spustowe z PCV na teren działki inwestora i ul. [....] . Wewnątrz budynku został wykonany nowy samonośny trzon kominowy z przewodami dymowymi i wentylacyjnymi z cegły ceramicznej pełnej, niezwiązany konstrukcyjnie z budynkiem. Wykonany dach, jak również trzon kominowy, są częściami obiektu stanowiącego drewniany budynek mieszkalny. Inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, nie dokonywał też zgłoszenia.

Zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane, roboty związane z wykonaniem więźby dachowej oraz trzonem kominowym w budynku mieszkalnym można było rozpocząć i prowadzić na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Wykonanie nowego dachu, jak również nowego trzonu kominowego bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi więc samowolę budowlaną.

Wobec braku stosownego pozwolenia należało orzec na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, w myśl którego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesionego sprzeciwu przez właściwy organ.

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 stycznia 2002 r., znak [....] , odwołanie złożył w terminie M.P. , wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając, że wykonany przez niego zakres robót w budynku mieszkalnym jest remontem, którego zgłoszenia dokonał w Starostwie Powiatowym w K. w dniu 15 stycznia 2001r. Wycofał zgłoszenie pod wpływem informacji od pracownika Starostwa. Za zaistniałą sytuację odpowiedzialni są zatem urzędnicy, którzy wprowadzili go w błąd, albowiem to pracownica Starostwa w rozmowie telefonicznej oznajmiła, żeby wycofać podanie, które złożył i wyraziła się, że na takie remonty nie potrzebne są zezwolenia, tylko zgoda od Konserwatora Wojewódzkiego. Skarżący przedstawił nadto swoją sytuację rodzinną i finansową.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 25 marca 2002r., znak [....] , utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst. jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poóz. 1126 ze zm.).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przedstawił na wstępie dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego dokonano w dniu 1 marca 2002 r. oględzin na przedmiotowej działce, w trakcie których potwierdzone zostały ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie wykonania nowego trzonu kominowego, stanowiącego samonośną konstrukcję (wykonanego na oddzielnym istniejącym fundamencie ). Wykonana zaś przez inwestora nowa konstrukcja więźby dachowej znacznie odbiega od pierwotnego kształtu i dachu, który obrazuje kserokopia fotografii z 1965r. przedłożona przez F.Z. . Jak wynika z zapisu aktu notarialnego Rep. "[....] , zakupiony budynek mieszkalny był czteroizbowy. Jego wygląd obrazuje fotografia z 1965r. Obecnie budynek jest dwukondygnacyjny (4 izby znajdują się na parterze), a zatem inwestor dokonał nadbudowy budynku, m.in. ściany frontowej, co potwierdzają fotografie przedmiotowego budynku wykonane w trakcie prowadzonych robót.

Stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. , przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 6 tej ustawy, wykonany przez skarżącego zakres robót należy uznać za przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego, a więc budowę, zgodnie z treścią tego przepisu. W świetle zaś art. 29 Prawa budowlanego z 1994 r., wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego ( w tym więźby dachowej i trzonu kominowego) wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi przepis art. 28 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Skoro M.P. wykonał roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę popełnił samowolę budowlaną, zatem orzeczony w decyzji organu pierwszej instancji nakaz rozbiórki wybudowanych części przedmiotowego budynku mieszkalnego jest zasadny i zgodny z prawem.

Odnośnie zarzutu dotyczącego wycofania zgłoszenia remontu pod wpływem sugestii pracownika Starostwa organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy powodem wycofania wniosku była interwencja sąsiada, F.Z. , który złożył wniosek o wydanie sprzeciwu z uwagi na to, że zgłoszony remont jest na ukończeniu. Ponowne zgłoszenie remontu nastąpiło już po wszczęciu postępowania w sprawie popełnionej samowoli. Nadto zgłoszenie z dnia 15 stycznia 2001r. dotyczyło innego zakresu robót, niż wykonany przez inwestora, gdyż obejmowało wymianę pokrycia dachowego oraz remont elewacji.

Organ odwoławczy uznał też, że sytuacja rodzinna i finansowa inwestora nie upoważnia go do rozpoczęcia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 marca 2002r., znak [....] , K.P. i M.P. przedstawili szczegółowo okoliczności dotyczące zakupu nieruchomości, także swoją sytuację rodzinną i majątkową, w tym warunki mieszkaniowe.

Skarżący podnosili, że wykonane przez nich roboty budowlane stanowiły remont, który został zgłoszony w Starostwie Powiatowym w K. dnia 15 stycznia 2001r. M.P. wycofał to zgłoszenie pod wpływem informacji od pracownika urzędu. W rozmowie telefonicznej został bowiem poinformowany, że może wycofać wniosek o pozwolenie na remont, ponieważ potrzebna jest jedynie zgoda konserwatora zabytków. Jego zdaniem za zaistniałą sytuację odpowiadają urzędnicy, którzy wprowadzili go w błąd. Skarżący zarzucili, że nie może być prawdą, by wycofanie wniosku miało miejsce na skutek interwencji F.Z. . Skarga F.Z. wpłynęła dopiero 6 lipca 2001r.

Skarżący zakwestionowali także uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, wskazując na nieścisłości co do opisu liczby pomieszczeń w budynku.

Wskazali też, że rozbiórka narazi ich na straty finansowe.

W piśmie z dnia 13 lutego 2006 r. K.P. i P.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wskazując w uzasadnieniu na wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, 8, 10 i 107 §1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.- dalej w skrócie Pb), który przewidywał, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Co istotne, przewidziana w tym przepisie sankcja związana była wyłącznie z samowolną budową obiektu budowlanego albo jego części. Innych wypadków samowoli budowlanej dotyczyły natomiast art. 50 -51, gdzie nakaz rozbiórki nie stanowił jedynej możliwej do zastosowania sankcji. Artykuł 28 Pb przewidywał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W tych ostatnich przepisach wymieniono obiekty, bądź roboty budowlane nie wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym niektóre z nich przed rozpoczęciem robót budowlanych wymagały zgłoszenia. Wśród tych przepisów trzeba zwrócić uwagę na treść art. 29 ust. 2 pkt 1 Pb, w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmował on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływał na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb wykonanie takich robót remontowych wymagało zgłoszenia. Realizacja robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia była podstawą do stosowania tryb z art. 50-51Pb, nie zaś art. 48 Pb. Nadto, zważyć należy także, że remont przekraczający zakresem zwolnienie z uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 Pb nie stanowił budowy obiektu budowlanego albo jego części. Co do zasady, w przypadku samowolnego rozpoczęcia i remontu wymagający pozwolenia na budowę brak było podstaw do stosowania sankcji z art. 48 Pb. Do to takiego stanu faktycznego należało stosować przepisy art. 50-51Pb.

Definicje legalne szeregu pojęć takich jak: obiekt budowlany, budynek, roboty budowlane, budowa, remont zdefiniowane zostały w art. 3 Pb. Pojęcia : odbudowy, rozbudowy, nadbudowy oraz przebudowy obiektu budowlanego - jako nie zdefiniowane, wymagały wykładni.

Z przepisów proceduralnych istotnych w stanie faktycznym sprawy, należy mieć na uwadze treść art. 7 k.p.a , w myśl którego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, zaś towarzyszą mu określone uprawnienia stron w postępowaniu dowodowym, w postaci prawa zgłaszania wniosków oraz uczestniczenia w czynnościach. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest podanie i wyjaśnienie podstawy prawnej z powołaniem przepisów prawa oraz ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania.

Uwzględnienie dyspozycji wynikających z powyższych przepisów ma wpływ na realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 stycznia 2002 r., znak [....] , zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a., zaś decyzja organu odwoławczego nadto z naruszeniem art. 10 §1 k.p.a.

W szczególności w sprawie niniejszej budzi zastrzeżenia, że w zasadniczej kwestii, tj. rodzaju zrealizowanych przez M.P. na działce nr [....] w okresie od kwietnia do czerwca 2001r. i następnie robót budowlanych dotyczących budynku mieszkalnego, nie przeprowadzono jak dotąd właściwie postępowania wyjaśniającego. Punktem wyjścia dla wszelkich ocen winno być bowiem stwierdzenie stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowego budynku w momencie rozpoczęcia przez skarżącego robót budowlanych, czego nie ustalono z powołaniem konkretnych dowodów, poddanych ocenie według zasad wynikających z art. 80 k.p.a. odrębnie i w ich całokształcie. W aktach administracyjnych brak bowiem na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów, za które w kwestiach spornych nie mogą zostać uznane oświadczenia określonych osób, składane poza zakresem upoważniania z art. 75 § 2 k.p.a. Nie jest natomiast tak, że wystarczając materiał dowodowy stanowią oględziny, stwierdzone w protokołami z dat 24 lipca 2001r., 11 grudnia 2001r. i 1 marca 2002r., albowiem tam ujawnione fakty mogą zostać uznane za miarodajne jedynie co do stanu istniejącego w dacie oględzin. Treść protokołów wskazuje, że odzwierciedlają one aktualne spostrzeżenia organu prowadzącego postępowania, natomiast w toku czynności nie przesłuchano stron na okoliczność stanu poprzedniego. Strony nie zostały też pouczone w trybie art. 9 k.p.a. o sytuacji faktycznej i prawnej, oraz o możliwości zgłaszania wniosków dowodowych.

Powyższe nakazuje uznać, że w obu instancjach z naruszeniem art. 80 k.p.a. nie poddano właściwej ocenie dowodu jakim są oględziny, zaś nadto wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 9 k.p.a. nie zgromadzono dowodów mogącego mieć istotnych wpływ dla rozstrzygnięcie sprawy pod kątem właściwej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych. W aktach organu pierwszej instancji brak również pisemnej zgody [....] Wojewódzkiego Oddziału Ochrony Zabytków dotyczącej możliwości wykonania robót remontowo-budowlanych przy budynku mieszkalnym pozwolenia konserwatorskiego, którą K.P. , przedłożył w toku oględzin dnia 27 lipca 2001 r.

Decyzja organu pierwszej instancji budzi zastrzeżenia także z tej przyczyny, że wbrew obowiązkom wynikających z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie powołano w niej wszystkich istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia przepisów, w tym definicji legalnych, nie przytoczono ich brzmienia oraz nie wyjaśniono kwestii kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez inwestora co do budynku mieszkalnego. Z niewiadomych przyczyn ustalenia organu koncentrują się tylko na kwestii komina i dachu, podczas gdy już z pierwszego protokołu oględzin wynika znacznie szerszy zakres robót budowlanych, których kompleksowe uwzględnienie może świadczyć o prowadzeniu przez inwestorów remontu oraz istnieniu podstaw do stosowania art. 50-51 Pb. Z ustaleń tych nie wynika również na czym dokładnie od strony technicznej polegały prace przy więźbie dachowej, w szczególności czy doszło do jej rozbiórki w całości, czy też wymiany określonych elementów.

Również zaskarżona decyzja z podobnych względów nie spełnia w analizowanym zakresie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest ogólnikowe. W przeciwieństwie do terminologii używanej w decyzji organ pierwszej instancji, w której mowa o robotach remontowo-budowlanych, czy samowoli budowlanej organ odwoławczy operuje już pojęciami przebudowy, nadbudowy, zaś całość kwalifikuje jako przebudowę budynku mieszkalnego. Pomijając kwestię uprzednio wytykanych braków w materiale dowodowym, czy pełnych ustaleń co do zakresu prac, organ ten w sposób zupełnie dowolny buduje ustalenia dotyczące zmian konstrukcji więźby dachowej, czy nadbudowy ściany, na nieczytelnej fotografii jakichś budynków.

W aktach administracyjnych nie zgromadzono na datę orzekania nawet aktualnych map geodezyjnych mających walor dokumentów urzędowych, które pozwalałyby na ustalenia w kwestii rzeczywistej lokalizacji zabudowań na nieruchomości nabytej przez M.P. i K.P. aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 2000 r. Rep. [....] , w skład której wchodziły działki nr [....] i nr [....] .

Tak wydane rozstrzygnięcia w obu wypadkach należy uznać za naruszające zasadę z art. 8 k.p.a.

W stanie faktycznym sprawy należy uznać, że organ odwoławczy naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowania z art. 10 § 1 k.p.a. albowiem prowadząc postępowanie dowodowe, zaniechał poinformowania stron o jego zakończeniu i zamiarze wydania decyzji, pozbawiając tym samym inwestorów możliwości zgłoszenia uwag albo dalszych wniosków dowodowych. W tym zakresie skarżący mogli wykazać inicjatywę dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji, stąd do skargi dołączyli m.in. owa pisemną zgodę konserwatora zabytków na remont budynku mieszkalnego z daty 30 stycznia 2001 r., czy opinię Z.S. z 4 kwietnia 2002 r., mająca potwierdzać, że zrealizowane prace miały charakter remontu konstrukcji więźby dachowej.

W sprawie niniejszej budzi zastrzeżenia również to, że wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organy obu instancji nie poczyniły ustaleń dotyczących kręgu stron, zaś nie wynika on nawet pośrednio z rozdzielników decyzji, które otrzymują poza Urzędem Gminy w R. i [....] Wojewódzki Oddziałem Służby Ochrony Zabytków w K. : M.P. i inni.....W dokumencie nazwanym w spisie akt organu pierwszej instancji wypisem z rejestru gruntów, który nie ma jednak takiego charakteru i waloru dokumentu urzędowego, wskazano jako właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością M.P. oraz K.P. : co do działki nr [....] – [....] i [....] ; co do działki nr [....] – M.R. i M.R. . ; co do działki nr [....] - F.Z. i M.Z. , a także jako podmiot władający drogą gospodarczą – działka nr [....] – Gminę R. O ile za strony uznawano wyżej wymienione osoby fizyczne, to z akt administracyjnych nie wynikają przyczyny pominięcia udziału w sprawie J.P. Już w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono, że wyżej wymieniony zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W tym wypadku budzi jednakże zastrzeżenia fakt pominięcia w postępowaniu administracyjnym ustaleń dotyczących następców prawnych współwłaściciela jednej z działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem przedmiotowych robót budowlanych. Również w toku postępowania sądowego, w związku ze śmiercią M.R. uzyskano wyjaśnienia M.R. , z których wynika, że wyżej wymienieni nie byli zainteresowanie udziałem w postępowaniu albowiem jeszcze za życia M.R. w dniu 21 sierpnia 1998r. przed notariuszem w K. zbyli działkę sąsiadującą z ternem inwestycji E.D. aktem notarialnym Rep. [....] , zaś ta przekazała ją potem M. i F. Z.

Stan wyżej opisany powoduje, że nie da się ustalić wszystkich adresatów decyzji.

Zważyć należy dalej, że niezależnie od tego, czy okoliczności dokonania, a potem wycofania przez M.P. pierwszego zgłoszenia zamiaru remontu budynku mieszkalnego mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, należy wytknąć jako dowolne, bo nie poparte ustaleniami oraz oceną materiału dowodowego, wskazania w zaskarżonej decyzji na niewiarogodność jego twierdzeń co do tych okoliczności.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne nie są kwalifikowane jako stanowiące przejaw rażącego naruszenia prawa, w szczególności co do przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. W tym ostatnim wypadku nie zabrano bowiem stosownych materiałów. Rodzą one natomiast konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 stycznia 2002 r., znak [....] , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit." b" i "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, zaś w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest ona przedwczesna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1lit." b" i "c" p.p.s.a., zaś rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień.

Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a.