Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 442/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art 4 ust 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzesku na uchwałę Nr XXII/183/2020 Rady Gminy Gnojnik z dnia 4 grudnia 2020 roku w sprawie: przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gnojnik stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Brzesku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXII/183/2020 Rady Gminy Gnojnik z dnia 4 grudnia 2020 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gnojnik (zwaną dalej "Uchwałą", a załącznik do niej "Regulaminem"), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

I. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2020 poz. 1439 w brzmieniu od dnia 24 sierpnia 2020 roku, zwanej dalej "u.c.p.g.") w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2020 poz. 713, zwanej dalej "u.s.g.") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78 poz. 483, zwanej dalej "Konstytucją") polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej i nie zawarciu w Regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych co do odpadów komunalnych w postaci odpadów wymienionych w art. 4 ust. pkt 1 lit. a u.c.p.g. oraz w postaci odpadów niebezpiecznych, a także dokonanie modyfikacji frakcji, która obligatoryjnie powinna być zbierana w sposób selektywny, tj. frakcji "odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne", dookreślając ją wbrew upoważnieniu ustawowemu jako odpady "pochodzące z prowadzenia drobnych prac remontowych nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do starosty (niezanieczyszczone odpady betonowe oraz gruz betonowy i ceglany);

II. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe poprzez sformułowanie w § 4 ust. 1 Regulaminu obowiązku selektywnego zbierania bioodpadów, podczas gdy regulacja ustawowa nie przewiduje uprawnienia dla rady gminy do wprowadzenia takiego obowiązku, nadto nie przewiduje określania rodzajów kompostowników przeznaczonych do kompostowania;

III. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe poprzez wskazanie w § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu miejsc, w których dozwolona jest naprawa pojazdów poza warsztatami, chociaż powołany przepis nie upoważnia organu do sformułowania takiego określenia;

IV. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej i braku zawarcia w Regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

V. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową i nałożenie w § 13 ust. 1 pkt 1 Regulaminu na osoby utrzymujące psy bezwzględnego obowiązku prowadzenia ich na smyczy na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, chociaż bezwarunkowe ukształtowanie wskazanego nakazu może prowadzić w konsekwencji do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt.

Przy tak postawionych zarzutach skarżący, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął postawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że na gruncie zasad nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego sformułowana została teza, że stwierdzenie nieważności może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 29 września 2021 roku, I OSK 4382/18).

W ocenie Gminy Gnojnik kwestionowane postanowienia Regulaminu miały swoją podstawę normatywną i służyły uporządkowaniu reguł gospodarki śmieciowej. Prowadzony przez gminę punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych zapewnia mieszkańcom możliwość odbioru wszelkich frakcji odpadów komunalnych, gdyż taki obowiązek wynika wprost z ustawy. Co do odpadów budowlanych, w ocenie Gminy Gnojnik, możliwość doprecyzowania charakteru tej frakcji wynika z faktu, że ustawodawca wskazał, iż odpady te mają mieć charakter komunalny - z pewnością zatem odpady budowlane z inwestycji realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę czy zgłoszenia w tym zakresie się nie mieszczą - tracą bowiem charakter odpadów komunalnych pochodzących z drobnych prac remontowych. Odpady budowlane stanowią znaczący wolumen odpadów przekazywanych do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (pszok) i doprecyzowanie tej kwestii, w sposób wskazany w regulaminie, uporządkował kwestie związane z odpadami budowlanymi. To samo odnieść należy do kwestii odpadów niebezpiecznych. O ile należy zgodzić się ze skargą co do regulacji w prawie wspólnotowym kwestii odpadów niebezpiecznych, to jednak znowu odwołać się należy do wskazanej już wyżej zasady, że obowiązkiem gminy jest zagospodarowanie odpadów komunalnych, nie zaś odpadów w ogóle.

W zakresie zarzutów skargi dotyczących kompostowania Gmina wskazała, iż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje odrębną od zasad ogólnych definicję nieruchomości. Stąd postanowienie regulaminu odnoszące się do "terenu własnej nieruchomości'' należy odczytywać zgodnie z regulacją ustawową.

Co do mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami to ustawodawca zezwolił radzie gminy na wprowadzenie regulacji w tym względzie. W ocenie Gminy Gnojnik wskazane w regulaminie postanowienia mieszczą się w granicach ustawowego upoważnienia. O ile nie każda naprawa wiąże się z tak daleką ingerencją w układy samochodu i może skutkować negatywnymi następstwami dla środowiska, to jednak stwierdzić należy, iż w większości przypadków tak jest. Zgodnie z ogólną definicją naprawa to obsługa umożliwiająca przywrócenie właściwości użytkowych uszkodzonym ogniwom lub pojedynczym zespołom maszyny w wyniku regeneracji lub wymiany zużytych części. Przy takim rozumieniu naprawy w większości przypadków jej przeprowadzenie może wiązać się z przeniknięciem do środowiska płynów bądź odpadów szkodliwie oddziaływujących szczególnie na wody gruntowe i glebę. Stąd uzasadnienie dla wskazania miejsc, w których tego rodzaju naprawy mogą być przeprowadzane - właśnie mając na względzie wymogi środowiskowe. Tak samo jest z warsztatami samochodowymi - są w nich przeprowadzane zarówno naprawy poważne (typu wymiana silnika, płynu hamulcowego czy oleju), jak i usuwane drobne usterki nie wiążące się z jakimkolwiek narażeniem środowiska (typu przykręcenie poluzowanej śrubki od siedzenia kierowcy czy pasażera). Niemniej jednak ustawodawca zdecydował się na generalną regulację wymogów, jakie winny spełniać warsztaty, nie różnicując ich w zależności od typu prowadzonej naprawy. Tak samo winno być na gruncie regulaminu - o ile można się zgodzić, że nie każda naprawa wymaga, by odbywała się na utwardzonej części nieruchomości, to jednak znacząca większość z nich na takich właśnie powierzchniach winna być realizowana, aby zapobiec przedostawaniu się płynów pojazdu do wód gruntowych. Organ przywołał stanowisko, że już 1 kropla oleju zanieczyszcza do 1000 l wody - w ocenie Gminy świadomość tego faktu musi skutkować przyjęciem, że naprawy samochodów (które często wiążą się z rozmaitego rodzaju ingerencją w układy samochodu) nie mogą odbywać się w terenach zielonych, nieutwardzonych, tam gdzie jest możliwość przenikania substancji do gleby, a w konsekwencji do wód gruntowych.

Podobnie rzecz się ma z nakazem prowadzenia psów na smyczy na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku - prawodawca tak państwowy jak i lokalny opisuje co do zasady stereotypową sytuację, inaczej norma, którą tworzy, traci skuteczność. Przestrzeń przeznaczona do wspólnego użytku winna służyć ogółowi, a zwierzę (każde, nawet najłagodniejsze) pod wpływem różnych czynników może wydostać się spod kontroli człowieka. Zatem jeżeli pies jest prowadzony (zatem porusza się samodzielnie, nie zaś jest niesiony) to w ocenie Gminy Gnojnik winien pozostawać na smyczy w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, gdyż smycz jest najmniej dolegliwym środkiem zapewniającym właściwą kontrolę nad samodzielnie poruszającym się psem. Z powyższych względów Gmina wniosła o oddalenie skargi.

W zakresie nie wskazanym w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Gmina pozostawiła skargę do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 17 czerwca 2022 r., k. 37 wyznaczył na 23 czerwca 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym było poprzedzone próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 17 maja 2022 r., k. 26), jednak nie uzyskano od wszystkich stron postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej w skrócie u.s.g.), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała nr XXII/183/2020 Rady Gminy Gnojnik z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gnojnik (zwana też "Uchwałą", a załącznik do niej "Regulaminem").

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).

W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej powoływana jako u.c.p.g.) Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione - por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" - por. wyroki NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; oraz wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13.

Jednocześnie należy wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej także "z.t.p."), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Na gruncie przedmiotowej sprawy Sąd w całości podzielił zarzuty skargi, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się na wstępie do legitymacji Prokuratora do wniesienia skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także wnieść skargę, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. prokurator ma samodzielną legitymację skargową, a wedle art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, bądź wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu, przy czym termin ten nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego. Co do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Gnojnik z dnia 4 grudnia 2020 roku, podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g., to – jak wyżej wskazano - regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać w pierwszej kolejności, że Rada Gminy Gnojnik dopuściła się istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i brak zawarcia w Regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych co do odpadów komunalnych w postaci odpadów wymienionych w art. 4 ust. pkt 1 lit. a u.c.p.g. oraz w postaci odpadów niebezpiecznych, a także dokonanie modyfikacji frakcji, która obligatoryjnie powinna być zbierana w sposób selektywny, tj. frakcji "odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne", dookreślając ją - wbrew upoważnieniu ustawowemu - jako odpady "pochodzące z prowadzenia drobnych prac remontowych nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do starosty (niezanieczyszczone odpady betonowe oraz gruz betonowy i ceglany)".

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. organ administracji publicznej był zobligowany do określenia w Regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie między innymi selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży.

Bezwzględna konieczność zawarcia w Regulaminie regulacji opisanej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wynika wprost z kategorycznego brzmienia tego przepisu. Pomimo nałożenia na ustawodawcę lokalnego obowiązku określenia w Regulaminie między innymi szczegółowych zasad dotyczących wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, a także odpadów niebezpiecznych, w Regulaminie Gminy Gnojnik nie zawarto takiej regulacji.

W § 3 ust. 1 Regulaminu wymienione zostały cztery frakcje odpadów zbieranych selektywnie, a w § 3 ust. 2 frakcje odpadów, których zbiórkę prowadzi się na terenie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (pszok). Z treści § 3 ust. 2 Regulaminu, ani też z żadnej innej jego regulacji, nie wynika, aby na terenie pszok prowadzona była zbiórka frakcji w postaci odpadów, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. oraz w postaci odpadów niebezpiecznych, a odnosząc się do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., określenie w Regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez pszok musi zapewnić przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz odpadów niebezpiecznych.

Brak zawarcia w Regulaminie takich wymagań, a co więcej, brak wyszczególnienia, że zbiórka tego rodzaju odpadów jest prowadzona przez pszok, prowadzi do uznania, że Rada Gminy Gnojnik nie wypełniła należycie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.

Tożsamy pogląd został wyrażony przez WSA w Rzeszowie w prawomocnym już wyroku z 8 lipca 2020 r., sygn. II SA/Rz 259/20: "Z uwagi na fakt, że regulamin czystości i porządku w gminach stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich wymienionych wyżej frakcji odpadów (a w szczególności postanowienia wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., czyli dotyczące selektywnej zbiórki odpadów). Pominięcie w tych postanowieniach którejkolwiek z frakcji, bądź uwzględnienie w nich niekompletnej frakcji odpadów, będzie zawsze skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały, z uwagi na niepełną, a przez to nieprawidłową realizację delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy - w zakresie wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych."

Rację ma skarżący, że nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. określenie w § 10 ust. 4 Regulaminu, że "odpady niebezpieczne typu chemikalia oraz odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igły i strzykawki, właściciele nieruchomości dostarczają do pszok w miarę potrzeb we własnym zakresie'’. Należy zważyć, że czym innym są odpady niebezpieczne, a czym innym chemikalia i odpady medyczne, które w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zostały wskazane odrębnie od odpadów niebezpiecznych. Definicja legalna pojęcia odpadów niebezpiecznych została sformułowana w art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2002 r. o odpadach (Dz. U. 2020 poz. 797). Zgodnie z tą definicją odpady niebezpieczne oznaczają odpady wykazujące co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych. Właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi oraz warunki uznania odpadów za niebezpieczne, z wyjątkiem warunków uznania odpadów za posiadające właściwości zakaźne, określają przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 1357/2014 z dnia 18 grudnia 2014 r. zastępującego załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 365 z 19.12.2014, str. 89, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 1357/2014" oraz rozporządzenia Rady (UE) 2017/997 z dnia 8 czerwca 2017 r. zmieniającego załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w odniesieniu do niebezpiecznej właściwości HP 14 "Ekotoksyczne" (Dz. Urz. UE L 150 z 14.06.2017, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) 2017/997". Określenie przez Radę Gminy Gnojnik w Regulaminie odpadów niebezpiecznych jako "chemikaliów" pozostaje zatem w sprzeczności z definicją ustawową pojęcia odpadów niebezpiecznych. Nieuprawnione jest nadawanie w akcie rangi podustawowej takiego znaczenia określonym w nim pojęciom, które będzie sprzeczne z definicją ustawową. Stanowi to przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Skoro bowiem ustawodawca sam uregulował określoną kwestię w akcie wyższej rangi, to nie mógł jej jednocześnie przekazać do uregulowania w akcie rangi niższej. Powyższe narusza również zasady techniki prawodawczej określone w § 118 z.t.p., zgodnie z którym w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów, przy czym przepis ten, na mocy odesłania z § 141 i § 143 z.t.p., znajduje odpowiednie zastosowanie również do aktów prawa miejscowego.

Ponadto organ dokonał nieuprawnionej modyfikacji frakcji, która obligatoryjnie powinna być zbierana w sposób selektywny, tj. frakcji "odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne", dookreślając ją, wbrew upoważnieniu ustawowemu, jako odpady "pochodzące z prowadzenia drobnych prac remontowych nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do starosty (niezanieczyszczone odpady betonowe oraz gruz betonowy i ceglany). Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie wynika bowiem, aby selektywne zbieranie odpadów komunalnych prowadzone przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w zakresie odpadów budowlanych i rozbiórkowych miało być ograniczone do rodzaju odpadów budowlanych i rozbiórkowych wskazanych powyżej. W judykaturze zaś podnosi się, że dokonanie modyfikacji frakcji, która obligatoryjnie powinna być zbierana w sposób selektywny, stanowi o naruszeniu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b (vide prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. II SA/Rz 259/20). Biorąc pod uwagę przedstawioną powyżej argumentację, jak słusznie wskazano w skardze, zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji jest uzasadniony.

Zdaniem Sądu doszło także do istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji, polegającego na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe poprzez sformułowanie w § 4 ust. 1 Regulaminu obowiązku selektywnego zbierania bioodpadów, podczas gdy regulacja ustawowa nie przewiduje uprawnienia dla rady gminy do wprowadzenia takiego obowiązku, nadto nie przewiduje określania rodzajów kompostowników przeznaczonych do kompostowania. Zgodnie z powołanym § 4 ust. 1 Regulaminu obowiązek selektywnego zbierania bioodpadów realizuje się w jeden z dwóch wymienionych poniżej sposobów:

1) indywidualne przydomowe kompostowanie we własnym kompostowniku na terenie własnej nieruchomości. Przy czym kompostowanie prowadzi się w szczególności:

a) w gotowych kompostownikach ogrodowych lub

b) w drewnianych kompostownikach o budowie ażurowej, wykonanych z desek lub zaimpregnowanych belek, ułożonych tak, aby zapewnić dostęp powietrza do warstw kompostu lub

c) w formie pryzmy, gdzie materiał biodegradowalny układa się warstwowo,

d) w formie gnojownika.

2) zbieranie odpadów kuchennych w przeznaczonych do tego celu pojemnikach, a następnie oddawanie ich przedsiębiorcy świadczącemu usługi odbierania odpadów komunalnych bezpośrednio od właścicieli nieruchomości objętych gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, jak również oddawanie bioodpadów do pszok.

Jakkolwiek, zgodnie z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g., rada gminy może w regulaminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, jednak wprowadzenie regulacji dotyczącej sposobu kompostowania "na terenie własnej nieruchomości" nie wynika z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nadto zbytnio ingeruje w prawo własności. Fakultatywny charakter art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. nie stanowi bowiem podstawy do wykroczenia poza zakres zadań gminy określony w art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do samodzielnego kreowania realizowanych przez siebie zadań administracyjnych, gdyż zadania administracyjne stanowią materię ustawową. Zadania te nie mogą więc być ustanawiane samodzielnie przez organy w aktach rangi podustawowej (wyrok WSA W Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. II SA/Go 389/14, LEX nr 1519880, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2014 r., II SA/Bk 495/14, LEX nr 1584354, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2016 r., II SA/GL 740/15, LEX nr 1965458, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., II SA/Kr 398/16, LEX nr 2136653).

Akty prawa miejscowego muszą być zgodne z ustawą, na podstawie której zostały wydane, a także z innymi aktami prawa powszechnie obowiązującego. Tymczasem regulacja § 4 załącznika do Uchwały Rady Gminy Gnojnik wykracza w tym zakresie poza upoważnienie ustawowe. Z ustawy nie wynika uprawnienie organu stanowiącego do wprowadzenia w regulaminie bezwzględnych obowiązków prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów ulegających biodegradacji. Zgodnie zaś z kategorycznym brzmieniem § 4 Regulaminu "Obowiązek selektywnego zbierania odpadów realizuje się w jeden z dwóch wymienionych (...) sposobów".

W prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 9 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 495/20, Sąd wskazał: "...z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o czystości i porządku nie wynika uprawnienie dla lokalnego pracodawcy do wprowadzania bezwzględnie obowiązującego obowiązku prowadzenia selektywnej zbiorki odpadów ulegających biodegradacji. Gmina w tym zakresie została wyposażona w środki prawne (instrumenty), którymi może zachęcić właścicieli nieruchomości do dokonywania takiej selektywnej zbiorki. W ustawie brak jest także upoważnienia do nakazania określonych, (...) wzorów postępowania (zachowań), z odpadami". Mając na względzie powyższe trafnie wskazał skarżący, że postawiony w punkcie II skargi zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. jest uzasadniony.

Doszło również do istotnego naruszenia przez organ art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji, polegającego na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe poprzez wskazanie w § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu miejsc, w których dozwolona jest naprawa pojazdów poza warsztatami, chociaż powołany przepis nie upoważnia organu do sformułowania takiego określenia (przy tym w Regulaminie omyłkowo zawarto dwie jednostki redakcyjne w postaci paragrafów opatrzone numerem 7). Jak stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Z powyższego upoważnienia ustawowego nie wynika uprawnienie organu stanowiącego gminy do określenia, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi dozwolona jest w garażach lub na wydzielonych i utwardzonych częściach nieruchomości pod warunkiem zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska oraz gromadzenia odpadów powstających w trakcie naprawy i przekazywania ich przedsiębiorcy odbierającemu odpady. Zważyć bowiem należy, że brak jest jakichkolwiek przesłanek przemawiających za ograniczeniem naprawy pojazdów do garażów lub wydzielonych i utwardzonych części nieruchomości. Faktem jest, że dokonywane naprawy mogą mieć różny charakter i zakres. W konsekwencji nie każda naprawa prowadzi do takiej ingerencji w otoczenie, która wymagałaby podjęcia szczególnych środków ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. A takie jest ratio legis regulacji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Powołany przepis upoważnia radę gminy jedynie do określenia warunków dopuszczalności mycia i napraw samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi (wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09). Nie upoważnia natomiast rady gminy do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi (zob. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 9 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 495/20). Nie odnosi się także do stanowienia wymagań odnośnie do mycia i naprawy pojazdu na własnej nieruchomości. Do tego rodzaju czynności wykonywanych na własnej posesji nie jest wymagana zgoda rady gminy (zob. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 9 lipca 2020 r. sygn. II SA/Kr 495/20). Ponadto za zbyt ogólnikowe i nieprecyzyjne sądy uznają sformułowanie regulaminu, które dopuszcza "dokonywanie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami pod warunkiem, że nie spowodują zanieczyszczenia wód, gleb i ziemi ani uciążliwości dla mieszkańców" (zob. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 218/20), a postanowienie podobnej treści znalazło się w § 7 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały.

Zaskarżonej uchwale trafnie skarżący zarzucił również istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji, polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej i braku zawarcia w Regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów.

W § 8 Regulaminu określono wyłącznie zasady rozmieszczania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wskazana regulacja czyni zadość art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., jednakże Regulamin, wbrew kategorycznemu obowiązkowi wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g., nie określa szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Skoro określenie powołanych wyżej wymagań było obligatoryjne, a Regulamin stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Gnojnik takiej regulacji nie zawiera, to trafnie zarzucono w skardze, że doszło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g., które to naruszenie ma charakter istotny. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. wszedł w życie 6 września 2019 r., a zatem obowiązywał w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały, tj. 4 grudnia 2020 r.

Rada Gminy Gnojnik uchybiła również art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji w ten sposób, że wykroczyła poza delegację ustawową poprzez nałożenie w § 13 ust. 1 pkt 1 Regulaminu na osoby utrzymujące psy bezwzględnego obowiązku prowadzenia ich na smyczy na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, chociaż bezwarunkowe ukształtowanie wskazanego nakazu może prowadzić w konsekwencji do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy bezwzględnego nakazu prowadzenia psów na smyczy jest nieuzasadnione, godzi w prawa właścicieli zwierząt, nadto może prowadzić do niehumanitarnego traktowania zwierząt, gdyż nie każdy pies może być prowadzony na smyczy i nie we wszystkich okolicznościach prowadzenie psa na smyczy winno być wymagane. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania nakazu wyprowadzania psów na spacer wyłącznie na smyczy, a jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wyprowadzanie z przytoczonej regulacji ustawowej nakazu wyprowadzania psów na spacer na smyczy jest zatem nieprawidłowe. W tym kontekście należy stwierdzić, że nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia nie mogą być bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami. Tymczasem z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, "u.o.z.", (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 638) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 3403/21 wskazał, że "nałożenie na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (...) Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w u.o.z., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W u.o.z. przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności" (podobnie WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. IV SA/Wa 192/21, WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Po 139/20).

W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów wskazanych w skardze, co uzasadnia wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego. Skarżący ma rację, że wskazane w skardze naruszenia prawa, przejawiające się w niewypełnieniu przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej, czynią wadliwą całą zaskarżoną Uchwałę. Skoro Rada Gminy Gnojnik nie wywiązała się z wynikających z delegacji ustawowej obowiązków i nie uregulowała kwestii przekazanych do uregulowania w uchwale, to nie jest możliwe wypełnienie powstałej luki przez Sąd lub organ po zaskarżeniu uchwały do Sądu.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części spowodowałoby pozostanie w obrocie prawnym uchwały w kształcie tzw. "kadłubowym", niespełniającej wymagań ustawowych. W tej sytuacji, wobec braku kompletności Regulaminu i ww. wskazanych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności najistotniejszych jego elementów, stosowanie Regulaminu w szczątkowej formie byłoby niemożliwe. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że wniosek skargi o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości należało uznać za uzasadniony.

Z uwagi na fakt, że skarga dotyczy uchwały będącej aktem prawa miejscowego, brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy.

Mając na względzie powyższe rozważania oraz zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa Sąd uwzględnił skargę w całości, w pełni podzielając zawartą w jej uzasadnieniu argumentację skarżącego. Zatem Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.