Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 425/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  art. 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Iwona Dąbrowska (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...[ grudnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie przydziału M. K. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, iż M. K. został z dniem 20 lutego 2010 r. zwolniony ze służby w Policji.

W trakcie pełnienia służby decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., podpisaną przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji W. została wymienionemu policjantowi przydzielona tymczasowa kwatera nr [...] przy ulicy [...] w W.

Wnioskiem z dnia 19 maja 2010 r. M. K. wystąpił do Komendanta [...] Policji o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji o przydziale tymczasowej kwatery jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469) oraz wniósł o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego mieszkania jako lokalu służbowego. We wniosku tym M. K. wskazał też, że decyzja, której stwierdzenia nieważności żąda nie powinna być w obrocie prawnym, ponieważ wcześniej została mu doręczona decyzja o tym samym numerze i z tego samego dnia wydana przez Komendanta Rejonowego Policji W. o przydziale lokalu służbowego nr [...] przy ulicy [...].

Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia 25 maja 2010 r. wystąpiło do Komendanta [...] Policji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek M. K.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Komendant Stołeczny Policji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] oraz postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym.

W toku postępowania organ nadzorczy, na podstawie pisma z dnia [...] czerwca 2010 r. Komendanta Rejonowego Policji W. ustalił, iż wydając decyzję przydziałową z dnia [...] sierpnia 2003 r. Zastępca Komendanta Rejonowego Policji W. nie dysponował pisemnym upoważnieniem osoby piastującej funkcję organu do wydania tej decyzji.

W dniu 1 lipca 2010 r. M. K. zapoznał się z aktami sprawy i wskazał, iż w dokumentach brak jest decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]wydanej przez Komendanta Rejonowego Policji W. dotyczącej przydziału przedmiotowej kwatery tymczasowej.

W związku z dokonanymi ustaleniami Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [.], wydaną na podstawie 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz 158 § 1 kpa, stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie przydziału M. K. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W., jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Odnosząc się zaś do wniosku M. K. o uzupełnienie postępowania poprzez dołączenie do akt kserokopii decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ulicy [...] w W., podpisanej przez Komendanta Rejonowego Policji W., to organ I instancji wskazał, że organ prowadzący postępowanie ustalił, że w rejestrze decyzji mieszkaniowych dotyczących przydziału lokali funkcyjnych Komendy Rejonowej Policji W. zarejestrowana jest tylko decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [... ]wydana przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji W. - mł. insp. A. P. Organ uznał więc, że dostarczona kserokopia nie może być traktowana jako dokument, gdyż nie została poświadczona za zgodność z oryginałem przez pracownika Komendy Rejonowej Policji W. ani też tego faktu nie potwierdza żaden inny dokument (rejestr decyzji, oryginał dokumentu).

Od powyższego rozstrzygnięcia M. K. odwołał się do Komendanta Głównego Policji, zarzucając naruszenie prawa poprzez nierozpoznanie całości wniosku strony, tj. wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji i wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu jako mieszkania służbowego. W odwołaniu zarzucił również, że organ nie ustosunkował się do faktu posiadania przez niego kopii decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. podpisanej przez Komendanta Rejonowego Policji W. Odwołanie złożyło również Stowarzyszenie [...], w którym wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem strony lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia [...] października 2010 r. Komendant Stołeczny Policji (l. dz. [...]) przekazał Komendantowi Rejonowemu Policji W. wniosek strony o przydział lokalu mieszkalnego, w celu jego rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Komendant Główny Policji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w aktach sprawy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego znajduje się wyłącznie nieuwierzytelniona kopia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przyznaniu M. K. kwatery tymczasowej nr [...] przy ulicy [...] w W., podpisana przez Komendanta Rejonowego Policji W. Powołując się na art. 76a § 1 kpa organ wskazał, że przepis ten pozwala na przedłożenie odpowiednio poświadczonego odpisu dokumentu. Odpis musi pochodzić od oryginału i poświadczenie ma potwierdzać zgodność dokumentu z oryginałem. Odpisem dokumentu jest każde odwzorowanie oddające wiernie treść oryginału. Kopie wykonane każdą z technik są odpisami, które mogą być poświadczone (uwierzytelnione). Podał też, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestię postępowania dowodowego uznawały za jedyny dowód dokumenty urzędowe oraz prywatne. Organ podkreślił, że dokumentem takim jest oryginalne pismo i powołał jako przykład takiego stanowiska orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 1999 o sygn. akt III SA 7375/98. W związku z powyższym organ uznał, że w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r., podpisana przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji W.

W dalszej części uzasadnienia organ przywołał treść art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 1 i art. 19 kpa oraz wskazał, że bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale M. K. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W., podpisana została przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji W... W przypadku zaś funkcjonariuszy Policji właściwość rzeczową w postępowaniu administracyjnym określa art. 6a ustawy o Policji, który w ust. 1 stanowi, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym na obszarze m. W. jest komendant rejonowy Policji w stosunku do policjantów pełniących służbę w komendzie rejonowej Policji. Ponadto na mocy art. 6 ust. 4a ustawy o Policji, na obszarze m. W. zadania i kompetencje odpowiadające zadaniom i kompetencjom komendanta powiatowego (miejskiego) Policji wykonuje właściwy terytorialnie komendant rejonowy Policji. W dacie wydania przedmiotowej decyzji obowiązywały również przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), które w § 14 ust. 1 pkt 5 stanowiły, że decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater wydają, będący dysponentami lokali (...), komendanci powiatowi (miejscy) Policji - w stosunku do policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach organizacyjnych Policji.

W świetle cytowanych wyżej przepisów organ uznał, iż organem właściwym do wydania decyzji o przydziale M. K. - funkcjonariuszowi KRP W. - kwatery tymczasowej był komendant rejonowy tej jednostki.

Stosownie do treści art. 268a kpa, organ administracji publicznej, którym w niniejszej sprawie był Komendant Rejonowy Policji W., mógł w formie pisemnej upoważniać pracowników (funkcjonariuszy) kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu kpa nazwane jest pełnomocnictwem administracyjnym i wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Czynności w prawnych formach działania administracji publicznej podejmuje zatem upoważniony pracownik (funkcjonariusz) kierowanej jednostki organizacyjnej, a nie sama osoba powołana na to stanowisko. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Z dokonanej zarówno przez organ I, jak i II instancji analizy akt sprawy wynika, że Zastępca Komendanta Rejonowego Policji W. nie był upoważniony do działania w imieniu organu, a w szczególności do podpisania decyzji o przydziale M. K. tymczasowej kwatery. Wobec powyższego uznać należało, że sporna decyzja została podpisana przez osobę nieupoważnioną. Słusznie zatem Komendant Stołeczny Policji stwierdził, na mocy art. 156 § 1 pkt 1 kpa, nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., gdyż została ona wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania.

Odnosząc się do wniosku zainteresowanego, dotyczącego wydania decyzji o przydziale przedmiotowego mieszkania jako lokalu służbowego, organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do jego rozpatrzenia w tym postępowaniu. Właściwość organów w kwestii przydziału mieszkań regulują przepisy § 14 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych decyzje w sprawach przydziału lokali mieszkalnych wydaje komendant właściwy ze względu na obecne miejsce zamieszkania emeryta lub rencisty. Słusznie zatem wniosek zainteresowanego w tej sprawie został pismem z dnia [...] października 2010 r. przekazany przez Komendanta [...] Policji do rozpatrzenia przez właściwego miejscowo komendanta rejonowego Policji.

Organ, odnosząc się do wniosków strony, zawartych w oświadczeniu końcowym wskazał, że kwestie dotyczące uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jak również równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, podlegają innym regulacjom prawnym niż przydział, opróżnianie tymczasowej kwatery i lokalu mieszkalnego. Tym samym zasadność ich przyznania, wypłaty i cofnięcia może być rozpatrywana w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Wyjaśnił ponadto, że art. 96 ust. 4 ustawy o Policji dotyczy policjanta przeniesionego z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu. W takim przypadku można przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących norm, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny, a koszty zakwaterowania pokrywane są ze środków budżetowych Policji, nie dłużej niż przez 2 lata od dnia przydzielenia tymczasowej kwatery. Tym samym niniejsze przepisy w przypadku M. K. nie mogły mieć zastosowania, zatem zasadne było zawarcie indywidualnych umów.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika skarżącego adwokata P. U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę art. 156 § 2 in fine kpa poprzez utrzymanie decyzji Komendanta [...] Policji o stwierdzeniu nieważności decyzji Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji W., w sytuacji gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne wobec skarżącego, poprzez jej skonsumowanie. Ponadto w uzasadnieniu podniósł, że organy I i II instancji, działając na wniosek strony, stwierdziły nieważność decyzji Komendanta Rejonowego Policji W., niemniej przy subsumcji winny rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 2 kpa, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że faktyczny kierunek wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, zwłaszcza w świetle treści wniosków, jednoznacznie konstytuował inicjatywę skarżącego w chęci uregulowania statusu mieszkania jako lokalu służbowego. Wskazał przy tym, że organy w ogóle nie odniosły się do wniosku skarżącego o uznanie za dowód kopii decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji W.. Rozważania organu II instancji w zakresie wiarygodności powyższej decyzji, zdaniem pełnomocnika skarżącego, są niezrozumiałe, gdyż dokument pochodzi z jednostki organizacyjnej Komendy [...] Policji, natomiast na każdym etapie postępowania istniała możliwość zweryfikowania jego prawdziwości innymi środkami dowodowymi, np. przesłuchaniem. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji W. wywołała skutki dla skarżącego o charakterze nieodwracalnym – stan prawny, który został nią ukształtowany w zakresie prawa do kwatery tymczasowej nie może być już zmieniony późniejszym aktem administracyjnym, gdyż strona skonsumowała rozstrzygnięcie decyzji, której stwierdzono nieważność. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że wieloletni okres zamieszkiwania przez skarżącego w wadliwie przydzielonej kwaterze tymczasowej można "przywrócić do stanu poprzedniego".

Pismem z dnia 24 maja 2011 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę, w którym zarzucił obrazę art. 138 § 1 kpa, polegającą na zaakceptowaniu wadliwego trybu rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, poprzez naruszenie zasady skargowości oraz obrazę art. 7 i art. 77 kpa, poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezbadanie treści wniosku skarżącego, a także nieodniesienie się do wniosków dowodowych Stowarzyszenia. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącego ponownie podniósł, że postępowanie zakończone decyzją Komendanta [...] Policji zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Postanowienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego jednoznacznie wskazuje, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek skarżącego. Podniósł ponadto, że w postanowieniu o wszczęciu postępowania podstawa prawna jest tożsama z kwalifikacją wskazaną we wniosku przez skarżącego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tymczasem decyzja z dnia [...] października 2010 r. wydana została na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W związku z powyższym doszło do rozbieżności merytorycznej pomiędzy treścią żądania a treścią rozstrzygnięcia wydanego w wyniku rozpoznania wniosku. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji podnosząc, że doszło do naruszenia przepisów art. 88 ustawy o Policji, co stanowiło rażące naruszenie prawa, natomiast organ nie zajął stanowiska, czy doszło do naruszenia tych przepisów i czy miało ono charakter rażący, a także brak jest wyjaśnienia okoliczności wydania skarżącemu decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Dlatego też, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że eliminowana decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w powołanym art. 156 § 1 kpa. Organ nadzorczy powinien także zbadać, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 kpa. Natomiast organ nadzorczy nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, co postulują w skardze strony. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wskazać należy, że M. K. w swoim wniosku z dnia 19 maja 2010 r., wszczynającym postępowanie nadzorcze, zawarł w istocie dwa żądania: jedno dotyczyło stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ulicy [...], drugie zaś było żądaniem wydania decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego jako lokalu służbowego.

Wskazać należy również, że Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] października 2010 r. wprawdzie stwierdził nieważność wnioskowanej decyzji, jednakże uczynił to na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa, nie zaś jak wnosił skarżący w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy wyjaśnić, iż organ po zgromadzeniu akt sprawy i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego doszedł do wniosku, iż orzeczenie z 11 sierpnia 2003 r. obarczone jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Sąd przyjął, iż stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. na innej podstawie aniżeli wnosił skarżący nie może być poczytane jako naruszające prawo, skoro w myśl art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, z urzędu dostrzegł inną okoliczność stanowiącą przesłankę nieważnościową, obowiązany był rozstrzygnąć sprawę i wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie obarczone wadą nieważności.

Odnosząc się zaś do oceny decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., to przypomnieć należy, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Przepis art. 19 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Obliguje to organ administracji do przestrzegania w postępowaniu administracyjnym ustalonej normą prawną właściwości do rozstrzygania określonej kategorii spraw (właściwości rzeczowej). Naruszenie powołanego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zgodnie zaś art. 268a kpa, organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Wybór upoważnionego pracownika na mocy wskazanego przepisu należy do organu. Upoważnienie może być nadane do odwołania, na czas oznaczony albo w odniesieniu do określonych konkretnie spraw. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art.156 § 1 pkt 1 kpa.

W rozpoznawanej sprawie objęta kontrolą nadzorczą decyzja Komendanta Rejonowego Policji W. w W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale M. K. kwatery tymczasowej została podpisana przez mł. insp. A. P. - Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji W. Z materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że wymieniony funkcjonariusz Policji nie dysponował wymaganym upoważnieniem organu - Komendanta Rejonowego Policji W.

Zasadnie zatem Komendant Stołeczny Policji, badając decyzję, o której stwierdzenie nieważności skarżący wystąpił, stwierdził jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa uznając, że przedmiotowa decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną. Konsekwencją takiego stwierdzenia przez organ była konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego, czego zresztą strona skarżąca nie kwestionuje.

Odnosząc się z kolei do zarzutu pełnomocnika skarżącego wskazującego, iż organy nadzorcze w niniejszej sprawie nie badały przesłanek określonych w art. 156 § 2 kpa, to zgodzić się należy, iż jest on zasadny, jednakże biorąc pod uwagę brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że było to naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny, jednolicie przyjmowane przy orzekaniu w tego typu sprawach. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (przykładowo wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 914/99 publik. LEX nr 55762; wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SA 326/01 publik. LEX nr 75508). Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC 1992/12/211) zwrócono ponadto uwagę, iż dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzą do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmierza się w kierunku ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym do ograniczenia zakresu jego stosowania w razie wątpliwości co do natury prawnych skutków decyzji dotkniętej wadą nieważności (B, Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2005, s. 726).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, podkreślić należy, że przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego kwestionowaną decyzją było rozstrzygnięcie orzekające o przydziale M. K. prawa do kwatery tymczasowej (jednej z form zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych policjanta). Wymieniony tę kwaterę dalej zajmuje i wystąpił z wnioskiem do organu Policji o wydanie decyzji przydziałowej przedmiotowego lokalu na stałe. W sprawie nie zaistniały zatem takie zdarzenia prawne, których organ nie byłby w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Do nieodwracalnych skutków prawnych nie można na pewno zaliczyć "skorzystania z prawa do zamieszkiwania w kwaterze przez okres kilku lat", albowiem organ Policji posiada instrumenty w prawie materialnym i procesowym umożliwiające zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych M. K.. To, że skarżący "skonsumował" prawo do kwatery tymczasowej, a nie do lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych resortu MSWiA i wystąpił o zmianę statusu przedmiotowego lokalu, nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych. Zdarzenia faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji przydziałowej, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczających podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 kpa.

Tak więc, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że organ nie naruszył art. 156 § 2 kpa.

Jeśli zaś chodzi o zarzut skarżącego, dotyczący nieodniesienia się przez organ do faktu przedstawionej przez niego kserokopii decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale policjantowi kwatery tymczasowej, podpisanej przez Komendanta Rejonowego Policji W., to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zarzutu tego nie podziela.

Należy wyjaśnić, iż w myśl art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zatem strona może składać różne wnioski dowodowe, które jej zdaniem mogą mieć znaczenie w postępowaniu administracyjnym, ale ocena ich zasadności pozostaje w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne (art. 76 kpa), podobnie jak i ocena wiarygodności i mocy dowodowej zebranych w sprawie materiałów (art. 80 kpa – zasada swobodnej oceny dowodów) w świetle normy prawa materialnego. On zatem ustala, które fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia oraz jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 507/95, LEX nr 27107). Przypomnieć również należy, że ustawą z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz. U. Nr 216, poz. 1676) wprowadzony został art. 76a kpa. Wskazać należy, że w dotychczasowej praktyce kopie dokumentu były uznawane za dowód wyłącznie wtedy, gdy były one uwierzytelnione. Orzecznictwo sądowe i doktryna prawa administracyjnego jednoznacznie więc zakładają, że status dokumentów mają jedynie oryginały i to one stanowią właściwy i jedynie skuteczny środek dowodowy (uch. SN z dnia 29 marca 1994 r., III CZP 37/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 206). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 21 września 1999 r. (III SA 7375/98, LEX nr 40052) oraz WSA w Białymstoku (wyr. z dnia 23 czerwca 2005 r., II SAB/Bk 32/05, LEX nr 173673). Tym samym niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów w zdecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane (Komentarz do art. 76 a. kpa, C. Martysz, Tom I, Lex 2010, wydanie II).

Stwierdzić należy, że w chwili, gdy skarżący przedstawił organowi kserokopię decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. podpisaną przez Komendanta Rejonowego Policji W. i wskazał, że weszła ona do obrotu prawnego, to organ zasadnie, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, wezwał stronę skarżącą do przedstawienia jej oryginału ewentualnie poświadczonego za zgodność jej odpisu.

Skarżący w odpowiedzi pismem z dnia 8 sierpnia 2010 r. poinformował, iż nie jest w posiadaniu oryginału decyzji, bowiem Komenda Rejonowa Policji W. zażądała od niego jego zwrotu, pod rygorem nieprzydzielenia kwatery tymczasowej. Podkreślić należy, że niezależnie od tego wezwania skierowanego do skarżącego, organ nadzoru zwrócił się również do Komendanta Rejonowego Policji W. o przesłanie dokumentu wskazanego przez skarżącego w oryginale wraz z kartą mieszkaniową i dokumentacją do niej doręczoną. Zwrócił się też z pytaniem, czy istnieje zapis w książce korespondencji, potwierdzający fakt jej doręczenia. W odpowiedzi Komenda Rejonowa W. w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. poinformowała, że nie jest w posiadaniu żądanego dokumentu oraz podała, że książki doręczeń z 2003 r. zostały wybrakowane. Komenda Rejonowa Policji W. poinformowała również, że nie było prowadzone postępowanie w kierunku odtworzenia akt. Świadczy to zatem, że organ nie stwierdził zaginięcia wskazanego dokumentu.

Jednocześnie podkreślić należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się oryginał decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o nr [...], wydanej przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji W., której odbiór skarżący pokwitował, w sposób niebudzący wątpliwości, w dniu jej wydania, a zatem w dniu [...] sierpnia 2003 r. Świadczy to zatem niewątpliwie, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, weszła w życie z dniem jej podpisania przez M. K. Nie przesądzając zatem faktu istnienia bądź nieistnienia w 2003 r. kserokopii decyzji, którą przedłożył skarżący w trakcie postępowania administracyjnego, stwierdzić niewątpliwie należy, że organ zasadnie odmówił jej uwzględnienia, szczególnie w sytuacji nieprzedłożenia przez skarżącego jej oryginału bądź uwierzytelnionej kopii, a także z powodu braku jakichkolwiek dowodów wskazujących, że weszła ona do obrotu prawnego.

Tak więc bezzasadny jest zarzut skarżącego o nieuwzględnieniu przez organ, jako dowodu w sprawie decyzji, wydanej przez Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] sierpnia 2003 r., jak również bezzasadny jest zarzut dotyczący braku przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego na okoliczność istnienia tej decyzji w obrocie prawnym.

Zasadnie również, Komendant Stołeczny Policji, jako organ niewłaściwy w sprawie przydziału M. K. lokalu mieszkalnego przyjął, iż nie może rozpoznać jego wniosku kompleksowo (ze względu na konkurencyjność trybów postępowania, inny przedmiot sprawy i odrębną właściwość organów do rozpoznania tych spraw) i wniosek w części dotyczącej przydziału lokalu mieszkalnego przekazał do rozpoznania organowi właściwemu w sprawie.

W świetle postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd jest władny uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W analizowanym przypadku powyżej wskazana nieprawidłowość organu nadzorczego (brak badania przesłanki z art. 156 § 2 kpa) nie mogła mieć w sprawie istotnego znaczenia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. art. 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.