Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1736/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 18 ust.  1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych R. J. i Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1314/13 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1314/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I); określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (pkt II) oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej J. H. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej: Prawo budowlane, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. J. pozwolenia na budowę dotyczącego nadbudowy kamienicy mieszkalnej wielorodzinnej na cele mieszkalne wraz z rozbudową instalacji wewnętrznych: wod.-kan., elektrycznej i ciepłowniczej, z budową windy od strony podwórka oraz wykonaniem niezbędnych prac remontowych w budynku, na działce nr [...], obr. [...] K., przy ul. [...] [...] w K..

Od decyzji tej odwołania wnieśli H. P. (współwłaściciel działki nr [...]) oraz J. H. i D. Z. (współwłaścicielki działki nr [...]).

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych zawartych w punkcie 1 na stronie 1 decyzji i w tym zakresie orzekł: "1) określa się szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych: a) prace budowlane prowadzić ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa ludzi i mienia, b) sporządzić plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, c) prowadzić budowę w sposób zgodny z projektem, pozwoleniem na budowę, przepisami w tym techniczno-budowlanymi, przepisami bezpieczeństwa i higieny zdrowia oraz zasadami bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w tym również określonymi w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zasadami wiedzy technicznej". W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego budynek podlegający nadbudowie posiada własne ściany i jest oddzielony zarówno od budynku przy ul. [...] [...], jak i budynku przy ul. [...] [...] szczeliną dylatacyjną. Jednocześnie inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...]. Organ nie uwzględnił zarzutu dotyczącego nieprawidłowo określonego kręgu stron postępowania. Uznał, że obszar oddziaływania inwestycji obejmujący działki nr [...] (teren inwestycji), [...], [...] i [...] (działki drogowe) został ustalony prawidłowo. Wyjaśnił, że inwestycja ze względu na swój zakres (nadbudowa) jak i dotychczasową lokalizację budynku nie wprowadza ograniczeń w możliwości zabudowy innych nieruchomości ani w dotychczasowym ich użytkowaniu. Dalej organ wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji opracowane zostały geotechniczne warunki posadowienia, w których ich autor zaleca zaliczyć obiekt do pierwszej kategorii geotechnicznej w prostych warunkach gruntowych. W niniejszej sprawie projektant określił kategorię geotechniczną jako II. W projekcie budowlanym wprowadzono korekty w tym zakresie. Budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków i tym samym brak jest podstaw do kwestionowania przyjętej przez projektanta kategorii geotechnicznej obiektu. W ocenie organu skoro inwestycja nie obejmuje budowy nowego budynku, ale nadbudowę już istniejącego, to organ administracji nie ma podstaw, by żądać od inwestora zastosowania w projekcie budowlanym rozwiązania umożliwiającego stosowanie art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do istniejącej części budynku. Organ zaznaczył, że sytuowanie kominów od przeszkody regulowane jest w Polskiej Normie PN-89/B-10425 w zakresie wymogów dotyczących zasad usytuowania wylotów kominów i prawidłowego funkcjonowania przewodów kominowych. Na podstawie analizy projektu budowlanego organ uznał, że planowana inwestycja nie powoduje naruszenia ww. normy.

W decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r. określona została wysokość elewacji frontowej jako niższa od wysokości elewacji budynku przy ul. [...] [...] o różnicę pomiędzy wysokością gzymsów tych budynków. Organ stwierdził, że zachowany jest ten wymóg decyzji o warunkach zabudowy.

Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straty Pożarnej wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny aniżeli podany w § 68 ust. 1, § 237 ust. 10, § 239 ust. 1 i 4, § 240 ust. 1 oraz § 236 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stosownie do wskazań ekspertyzy z grudnia 2012 r. Potwierdził, że przyjęte rozwiązania są zgodne z ww. postanowieniem. Zdaniem organu niezasadne jest stwierdzenie, że budynek o wysokości ponad 25 m jest budynkiem, który należy zakwalifikować jako budynek wysoki. Mając na uwadze treść § 8 ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury stwierdził, że po nadbudowie budynek będzie miał 7 kondygnacji nadziemnych, a więc jest to budynek średniowysoki. Jak wynika z projektu budowlanego wody opadowe z dachu, częściowo za pośrednictwem ukształtowanego koryta równoległego do ściany granicznej, a częściowo za pośrednictwem przepustu rynnowego, będą odprowadzone do zaprojektowanych rur spustowych, a następnie do przyłącza kanałowego w ulicy [...].

W konkluzji organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do uznania, że inwestycja została przygotowana w sposób prawidłowy. Stwierdził, że projekt budowlany nie narusza określonych w decyzji o warunkach zabudowy warunków, w szczególności w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu, warunków ochrony zdrowia, środowiska, przyrody i krajobrazu, warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. H. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o orzeczenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego przedstawionego przez inwestora w sytuacji, gdy nie był on zgodny z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie zapewnienia przez inwestora odpowiedniej liczby miejsc parkingowych;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego, a w szczególności okoliczności, czy przyjęte w projekcie rozwiązania dotyczące odprowadzania wód opadowych z dachu nadbudowywanej kamienicy nie spowodują naruszenia stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, że zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z Polską Normą PN-89/B-10425 w sytuacji, gdy przyjęty przez projektanta sposób pomiaru odległości wylotu kominów nieruchomości przy ul. [...] [...] od poziomu najwyższej przeszkody znajdującej się na terenie inwestycji jest niezgodny z wyżej wymienioną normą.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że organ drugiej instancji odniósł się wyłącznie do zarzutów zawartych w odwołaniach, zaniechał zaś samodzielnego rozpoznania sprawy w jej całym zakresie.

Skarżąca zwróciła uwagę na zapis pkt II ust. 4 lit. e załącznika nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2008 r., zgodnie z którym miejsca postojowe winien zapewnić inwestor na terenie inwestycji w ilości dostosowanej do jej programu. Uznając wymóg odpowiedniej ilości miejsc parkingowych za spełniony organ pierwszej instancji powołał się na przedłożenie przez inwestora umowy najmu miejsc parkingowych w niedalekiej odległości od inwestycji. W ocenie skarżącej, powołującej się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wymóg zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych przez inwestora nie może zostać uznany za spełniony, jeśli w tym celu wynajmie on od innego podmiotu działkę, która nie jest przy tym działką, na której realizowana jest inwestycja. W niniejszej sprawie działka, na której wynajęto miejsca postojowe, nie jest terenem inwestycji, a z umowy najmu nawet nie wynika, aby była to działka budowlana, o jakiej mowa w § 18 pkt 1 rozporządzenia.

Dalej podniosła, że badając zgodność projektu z postanowieniami zawartymi w decyzji określającej warunki zabudowy organy powinny ustalić, czy przedstawiony przez inwestora projekt jest zgodny z wymogami zawartymi w pkt II ust. 2 lit. a załącznika nr 1 do tej decyzji (dotyczącym zagospodarowania wód opadowych na terenie inwestycji), zwłaszcza, że skarżąca zgłaszała w tym przedmiocie zastrzeżenia dotyczące ewentualnego zagrożenia dla nieruchomości przy ul. [...] [...]. Organ odwoławczy nie odniósł się także do pozostałych zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez projektanta normy PN-89/B-10425, co stanowi naruszenie przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że wymóg zaprojektowania i urządzenia miejsc postojowych na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, mając na uwadze śródmiejski charakter zabudowy, jest zbyt restrykcyjny i nie znajduje podstaw w § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności Sąd przypomniał zakres kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wynikający z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podkreślił, że organ ma obowiązek dokonania pełnej kontroli w zakresie wynikającym z ww. przepisu, a jego ustalenia winny znaleźć swoje odzwierciedlenie treści decyzji, przy czym nie wystarcza samo stwierdzenie, że projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 35 ustawy. Oceniając postępowanie organów obu instancji w niniejszym postępowaniu Sąd stwierdził, że nie wypełniły one obowiązku wynikającego z przywołanego przepisu. Decyzje organów obu instancji ograniczają się bowiem do opisu przebiegu postępowania i stwierdzenia o zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska, uznaniu, że projekt budowlany jest kompletny a projekt zagospodarowania działki lub terenu pozostaje w zgodzie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz że zostały złożone wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia a sam projekt jest sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Jedynie co decyzje omawiają ponadto to ustosunkowanie się do zarzutów zgłoszonych w trakcie postępowania (decyzja organu pierwszej instancji) oraz w odwołaniu (decyzja organu drugiej instancji). Sąd zauważył również, że organy wadliwie przyjęły zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż ta nakazywała inwestorowi zapewnić miejsca postojowe na terenie inwestycji w ilości dostosowanej do jej programu. Projekt budowlany oraz plan zagospodarowania działki lub terenu żadnych zaś miejsc parkingowych nie przewidywał.

Co do samej istoty problemu zapewnienia przez inwestora miejsc parkingowych na terenie inwestycji Sąd podzielił zarzuty skargi, że brak zapewnienia tych miejsc narusza obowiązujące przepisy. Kwestia miejsc parkingowych urządzanych dla nowych inwestycji uregulowana jest w § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), zgodnie z którym zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd uznał, że w myśl przywołanego przepisu miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały. Tymczasem w przedmiotowej sprawie inwestor zapewnił miejsca postojowe zawierając w tym celu na czas nieokreślony umowę najmu części nieruchomości, nie będącej terenem inwestycji a będącej własnością innego podmiotu. Zdaniem Sądu zorganizowanie miejsc postojowych w postaci wskazania parkingu zewnętrznego poza terenem inwestycji i będącej własnością innego podmiotu, z promesą zawarcia w przyszłości umowy na korzystanie z parkingu, oznacza bowiem w praktyce, że miejsca te mogą nie zostać zorganizowane lub zostać w przyszłości zlikwidowane (umowa może zostać wypowiedziana), a zatem nie można w tym wypadku mówić o trwałości urządzenia i zapewnienia miejsc postojowych.

Sąd nie podzielił zatem stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że śródmiejski charakter inwestycji usprawiedliwia niestosowanie § 18 rozporządzenia i dopuszcza sytuowanie miejsc parkingowych poza terenem inwestycji. Wyjaśnił - poza argumentacją dotyczącą "nietrwałości" takich miejsc parkingowych - że, po pierwsze przepisy rozporządzenia nie uzależniają obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych na terenie inwestycji od tego, gdzie jest ona sytuowana i nie zwalniają podmiotów inwestujących w śródmieściu z obowiązku, o którym mowa wyżej. W ocenie Sądu wręcz przeciwnie - w zabudowie śródmiejskiej z uwagi na liczbę pojazdów tam się przemieszczających i parkujących zachodzi konieczność restrykcyjnego przestrzegania przepisów w tym zakresie. Inwestycja zakładająca rozbudowę budynku, na skutek której (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) powstanie kilkanaście nowych mieszkań, musi w sposób trwały i w odpowiedniej liczbie zapewniać miejsca parkingowe dla przyszłych mieszkańców. Będący przedmiotem oceny Sądu projekt budowlany warunku tego nie spełnia, toteż także z tego powodu decyzje organów obu instancji należy uznać za wadliwe.

Na koniec Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ oceni projekt budowlany w oparciu o przesłanki z art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane, w szczególności mając na względzie zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisem § 18 rozporządzenia.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda Małopolski oraz R. J., zaskarżając wyrok w całości.

W swojej skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego:

1. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie sprawdził zgodności projektu zagospodarowaniu działki z przepisami techniczno-budowlanymi i zatwierdził projekt budowlany nie spełniający wymogu zaprojektowania miejsc postojowych i urządzenia ich na terenie należącym do inwestora, na którym planowana inwestycja ma być realizowana, w sytuacji gdy z przepisów tych nie wynika obowiązek zapewnienia miejsc postojowych wyłącznie na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja;

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nieprawidłowo przyjął zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zapewnienia przez inwestora odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, pomimo iż projekt budowlany oraz plan zagospodarowania działki lub terenu żadnych miejsc parkingowych na terenie objętym inwestycją nie przewidywał, w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczała zlokalizowanie miejsc postojowych na innym terenie ze względu na istniejące zagospodarowanie działki.

W związku z tak sformuowanymi zarzutami organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie z przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie wynika, że miejsca postojowe mają być zapewnione jedynie na terenie objętym zakresem inwestycji. Wskazał, że brak jest przepisów prawa, w tym i techniczno-budowlanych, które w sposób obligatoryjny normowałyby sposób urządzenia i liczbę miejsc postojowych przy nowo wznoszonych czy rozbudowywanych obiektach. W takiej sytuacji za obowiązujące dla danej inwestycji przyjmuje się ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy.

Podniesiono, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi promesę do wystąpienia przez inwestora o określoną w tej decyzji inwestycję. W niniejszej sprawie decyzja ta określała inwestycję jako nadbudowę istniejącego budynku. Budynek ten jest zlokalizowany w pierzei ul. [...] w K., w dobudowie do budynków sąsiednich i brak było możliwości urządzenia miejsc postojowych na wewnętrznym terenie (brak wjazdu, brak możliwości zachowania odległości od granicy i okien budynków). Ponadto przy tak sformułowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu brak było możliwości przebudowy tego budynku w taki sposób, aby zapewnić miejsca postojowe "na terenie inwestycji". Potwierdzeniem dla takiego stanowiska organu jest znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa o wyjaśnieniu treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2010 r. znak [...], w którym wyjaśniono, że w przypadku braku możliwości zapewnienia miejsc postojowych na własnym terenie (z uwagi na istniejące zagospodarowanie działki) dla prawidłowego funlccjonowania inwestycji dopuszczalne jest zapewnienie miejsc postojowych na innym terenie poza pasem drogowym.

W ocenie organu brak możliwości zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych na terenie inwestycji, a zapewnienie ich na terenie sąsiedniego parkingu, z właścicielem którego inwestor zawarł umowę najmu, nie może stanowić przeszkody do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z kolei w swojej skardze kasacyjnej R. J. zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że przepis ten nakazuje w każdym przypadku urządzenie miejsc postojowych na terenie inwestycji;

2. naruszenie prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie projekt budowlany naruszał ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie sposobu zapewnienia miejsc postojowych;

3. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania oraz braku wykazania, że ewentualne naruszenia prawa procesowego mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia tych przepisów oraz braku wykazania, że ewentualne naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżacy kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie skarżacego kasacyjnie jako inwestor zapewnił on miejsca postojowe, zawierając w tym celu na czas nieokreślony umowę najmu części nieruchomości niebędącej terenem inwestycji i będącej własnością innego podmiotu. Za nieprawidłowe uznał on odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisem § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W szczególności dotyczy to wskazywanej sprzeczności z przepisem § 18 ww. rozporządzenia. Przepis ten stwierdza bowiem, że przy zagospodarowaniu działki budowlanej należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, ale nie tylko nie określa literalnie liczby i sposobu urządzenia miejsc, jaka z takim zagospodarowaniem miałaby się wiązać, ale dodatkowo uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Skarżacy kasacynie podkreślił, że również w ustawie Prawo budowlane brak jest przepisów prawa, w tym i techniczno-budowlanych, które w sposób obligatoryjny normowałyby sposób urządzenia i liczbę miejsc postojowych przy nowowznoszonych czy rozbudowywanych obiektach.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęcie powyższego oznacza mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu, a w szczególności konieczność uwzględnienia sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej postępowaniem.

Skarżacy kasacyjnie podzielił, co do zasady, stanowisko, że miejsca postojowe powinny być przede wszystkim urządzone na terenie inwestycji, jednak zaznaczył, zasada ta nie może odnosić się do każdej sytuacji faktycznej i mieć zastosowanie przy ocenie każdego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Skoro bowiem żaden przepis prawa budowlanego nie mówi o obowiązku zapewnienia określonej liczby miejsc postojowych na terenie inwestycji, a przepis § 18 rozporządzenia jest nieostry, to nie można, pomijając okoliczności faktyczne konkretnego przypadku, opierając się jedynie na wykładni celowościowej tego przepisu, kwestionować zatwierdzenie projektu budowlanego, który jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i który przewiduje zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla inwestycji z uwzględnieniem sposobu zabudowy konkretnej działki budowlanej.

Skarżacy kasacyjnie podkreślił, że zaakceptowanie kwestionowanego stanowiska Sądu pierwszej instancji w praktyce doprowadziłoby do całkowitego wyłączenia możliwości realizacji inwestycji budowlanych w całym centrum K., gdzie dominuje zwarta zabudowa pierzejowa, a istniejący sposób zagospodarowania zdecydowanej większości nieruchomości nie pozwala na lokalizowanie na ich terenie nowych miejsc postojowych. Ze względów technicznych oraz historycznych w większości przypadków wyłączona jest również możliwość realizacji nowych parkingów podziemnych. Trudno w takiej sytuacji zgodzić się z poglądem, że realizacja inwestycji budowlanych w tych okolicznościach w każdym wypadku wymaga zapewnienia miejsc postojowych na terenie inwestycji.

Skarżacy kasacyjnie nie zgodził się też z twierdzeniem, że zapewnienie miejsc postojowych, na terenie do którego inwestorowi przysługuje wyłącznie tytuł wynikający z umowy najmu, nie jest tożsame z trwałym urządzeniem i zabezpieczeniem tych miejsc.

W ocenie skarżącego kasacyjnie projekt budowlany nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r. Wskazał, że z zapisu pkt 6 postanowienia z dnia [...] września 2010 r. wyjaśniającego treść przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy wynika jednoznacznie, że dopuszczalne jest lokalizowanie miejsc postojowych poza terenem inwestycji. Jedynym warunkiem, jaki należy w tym wypadku spełnić dla zachowania zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, jest zapewnienie miejsc poza granicami pasa drogowego, co w niniejszym przypadku zostało spełnione. Dodatkowo postanowienie wyjaśniające treść decyzji wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wiążące zarówno dla organu, który je wydał, jak i dla wszystkich organów oraz sądów interpretujących zapisy decyzji, której postanowienie to dotyczy.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Wojewody Małopolskiego i R. J. J. H. wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie od skarżących kasacyjnie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że zawierają one usprawiedliwione podstawy.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnęcia oraz zarzutów skarg kasacyjnych, jak i ich szczegółowego uzasadnienia, prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ architektoniczno-budowlany prawidłowo zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na nadbudowę kamienicy mieszkalnej wielorodzinnej na cele mieszkalne wraz z infrastrukturą w K. przy ul. [...] [...], pomimo iż projekt ten nie przewidywał miejsc postojowych ani parkingowych na terenie działki inwestycyjnej. Na takie pytanie należałoby udzelić odpowiedzi twierdzącej.

Skarżący kasacyjnie upatrują wadliwości wyroku w naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - dalej jako: warunki techniczne, przy czym wada ta polegać ma zarówno na niezgodności projektu zagospodarowania działki z ww. normą zawartą w warunkach technicznych, jak i z decyzją o warunkach zabudowy w ww. zakresie.

Ze stanowiskiem Sądu co do braku takiej zgodności w okolicznościach niniejszej sprawy nie można się zgodzić. Nie jest sporne w sprawie, że inwestycja polega na nadbudowie istniejącego obiektu, przy czym budynek objęty wnioskiem położony jest w zabudowie śródmiejskiej miasta K. Z projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że budynek ten posadowiony jest na działce u zbiegu ulic [...] i [...]. Planowana inwestycja nie spowoduje zmian w zakresie powierzchni zabudowy, jak bowiem wskazano w projekcie budowlanym szyb windowy został przewidziany w obrysie istniejących fundamentów. Jednocześnie z opisu stanu istniejącego wynika, że powierzchnia zabudowy wynosi 86 % nieruchomości. Nie jest także kwestionowane, że na terenie działki inwestycyjnej brak jest możliwości realizacji miejsc parkingowych. Z projektu zagospodarowania działki wynika bowiem, że po pierwsze, wielkość terenu niezabudowanego nie pozwala na zrealizowanie takich miejsc bez naruszenia warunków technicznych m.in. w zakresie zachowania odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 19 rozporządzenia), a nadto, że ta cześć nieruchomości nie posiada dostępu do drogi publicznej z uwagi na pierzejową zabudowę wzdłuż zarówno ulicy [...] jak i [...]. Tak ustalone okoliczności sprawy mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy

Rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie nie określa, w jaki sposób inwestor zobligowany jest do zapewnienia miejsc postojowych. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że kwestie miejsc parkingowych i postojowych winny być uregulowane w decyzji o warunkach zabudowy, z którą niewątpliwie projekt zagospodarowania działki powinien być zgodny. Wbrew natomiast stanowisku Sądu pierwszej instancji wykładnia tego przepisu nie pozwala na przyjęcie, że w każdym przypadku obowiązkiem inwestora jest zaprojektowanie tych miejsc na terenie działki inwestycyjnej. Słusznie wskazali skarżący kasacyjnie, że § 18 ust. 1 warunków technicznych jest przepisem nieostrym. Dla jego prawidłowego zastosowania w okolicznościach danej sprawy niezbędne jest dokonanie takiej wykładni, która pozwoli na odkodowanie treści przepisu w sposób zgodny z zasadą ochrony prawa własności oraz wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane zasadą wolności budowlanej. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej winien przewidywać na jej terenie miejsca postojowe dla planowanej inwestycji. Tak określona ogólna zasada może doznawać jednak pewnych odstępstw. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w pewnych sytuacjach takie rygorystyczne stosowanie ww. zasady doprowadzi do naruszenia wskazanych wyżej zasad (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1165/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prowadzić mogłoby to bowiem do sytuacji, w której inwestor nie mógłby zrealizować żadnej inwestycji na nieruchomości, do której posiada prawo dysponowania na cele budowlane, a której istniejące zagospodarowanie działki uniemożliwia usytuowanie takich miejsc. W niniejszej sprawie nie może ujść uwadze, że inwestycja zrealizowana w obecnym kształcie nie posiada miejsc parkingowych na terenie własnej działki. Przyjęcie zatem zasady, że każda ingerencja w obiekt wymagająca pozwolenia na budowę (nawet przebudowa fragmentu budynku w sposób, który może wyodrębnić dodatkowy lokal mieszkalny w tej samej bryle) wymaga zaprojektowania obligatoryjnie miejsc postojowych na terenie działki inwestora, prowadziłoby do nadmiernego ograniczenia prawa własności i wolności budowlanej. Obowiązkiem zatem organu, który ocenia, czy projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno- budowlanymi, jest rozważenie, czy dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu pozwala na zrealizowanie miejsc postojowych na terenie działki inwestycyjnej. Inaczej przy tym przedstawiać się będzie ta ocena w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie wkracza w zastaną sytuację faktyczną (jest nową zabudową na działce), a inaczej wówczas, gdy musi uwzględniać powstały zgodnie z prawem stan istniejący na działce.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia § 18 ust. 1 warunków technicznych pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna. Ustawodawca wskazał wszak, że miejsca te mają być urządzone stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy. Jeśli zatem zabudowa ta żadną miarą nie pozwala na takie zagospodarowanie działki, które umożliwi realizację miejsc postojowych, to dopuszczalne jest ich usytuowanie na innej nieruchomości. Warunkiem spełnienia tego obowiązku, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest aby miejsca te miały charakter trwały.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że stanowisko to, wbrew postawionej tezie, nie jest sprzeczne z poglądem wyrażonym z uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie II OSK 1498/06, który stanowił wzmocnienie argumentów przedstawionych przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Analiza uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia 14 listopada 2007 r. wskazuje, że pogląd w nim wyrażony dotyczył innej sytuacji faktycznej niż w niniejszej sprawie. Niezależnie zatem od tego, że stanowisko to nie wiąże Sądu, wskazać należy, że sąd wyraził je w sprawie, w której inwestor zaplanował miejsca postojowe na terenie pasa drogowego a wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył inwestycji na działce dotychczas niezainwestowanej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni § 18 ust. 1 i 2 warunków technicznych, a zatem rację mają skarżący kasacyjnie wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z tym przepisem.

Trafny jest również zawarty w skardze kasacyjnej R. J. zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zakresie, w jakim wskazuje się, że projekt zagospodarowania działki naruszał ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie sposobu zapewnienia miejsc postojowych. Sąd pierwszej instancji pominął bowiem, że postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy m.in. w części dotyczącej lokalizowania miejsc postojowych w taki sposób, że "w przypadku gdy inwestor nie ma możliwości zrealizowania miejsc postojowych na własnym terenie dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji winien zapewnić miejsca postojowe na innym terenie, poza pasem drogowym." Postanowienie to jest ostateczne i wiąże m.in. organy architektoniczno-budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zatem rozważyć, czy zapewnienie miejsc parkingowych na sąsiedniej działce spełnia warunki określone w decyzji z uwzględnieniem interpretacji wskazanej przez organ wydający decyzje. Przy ocenie takiej nie może ujść uwadze, że po pierwsze, inwestor zawarł umowę dzierżawy na czas nieokreślony, po drugie, umowa ta dotyczy działki, na której urządzony jest parking i nie jest to działka drogowa.

W tym stanie rzeczy rację mają skarżący kasacyjnie twierdząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim wskazuje się, że projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy.

Uznając zatem zarzuty skarg kasacyjnych za usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd związany będzie wskazaną wyżej wykładnią § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd oceni zatem ponownie, czy prawidłowo organ architektoniczno-budowlany sprawdził przedmiotową inwestycję z punktu widzenia zasad określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy - Prawo budowlane, w tym również co do pozostałych kwestii podnoszonych w skardze do Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach Sąd oparł o treść art. 207 § 2 tej ustawy uznając, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w tym przepisie.