Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1350/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 i 26
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: § 3, § 4 ust. 1, 2 i 4, § 5 ust. 1,  § 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 249 poz 1867
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz  pokrycie kosztów transportu.
article: art. 190 , art. 149 § 1 i 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 11/13 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność i przewlekłość Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie przewlekłości postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz [...] 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 18 marca 2013 r., o sygn. akt VI SAB/Wa 11/13 w sprawie ze skargi małoletniego [...] na bezczynność i przewlekłość Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie wyrażenia zgody na przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju w punkcie 1) zobowiązał Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 8 października 2007 r. o wyrażenie zgody na przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; w punkcie 2) stwierdził prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3) wymierzył Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia grzywnę w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

[...] reprezentowany przez matkę jako przedstawiciela ustawowego wnioskiem z 8 października 2007 r. wystąpił do Prezesa NFZ o skierowanie na leczenie kardiochirurgiczne i badania diagnostyczne poza granicami kraju w Lucile Packard Children’s Hospital Stanford University Medical Center w USA. Wniosek został wypełniony w części II i III przez [...] specjalistę chorób dziecięcych i kardiologa i przekazany konsultantowi krajowemu w dziedzinie kardiochirurgii prof. dr hab. nauk medycznych [...] do zaopiniowania w części IV.

Decyzją z [...] lutego 2008 r. Prezes NFZ odmówił wyrażenia zgody na leczenie [...] poza granicami kraju.

Wyrokiem z 5 sierpnia 2008 r. o sygn. VII SA/Wa 507/08, WSA w W. uchylił powyższą decyzję. Według Sądu ogólnikowe stwierdzenia przez organ o nie istnieniu przesłanek do wyrażenia zgody na przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju, nie spełnia wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji.

Wyrokiem z 19 maja 2009 r. o sygn. akt II GSK 930/08, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prezesa NFZ od powyższego wyroku.

Decyzją z [...] września 2009 r. Prezes NFZ po ponownym rozpatrzeniu sprawy ponownie odmówił wyrażenia zgodny na leczenie poza granicami kraju.

Prawomocnym wyrokiem z 4 lutego 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1925/09, WSA w W. uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przy kolejnym rozpatrzeniu sprawy organ obowiązany jest wyjaśnić w sposób precyzyjny, czy rodzaj i zakres leczenia opisany w części II formularza złożonego wniosku jest tożsamy z omawianym w IV części tego wniosku tzn. leczeniem proponowanym w [...], w szczególności na czym polega leczenie "etapowe" i czy pokrywa się z leczeniem oferowanym przez amerykańską klinikę tzw. "korekcją całkowitą", czy też różni się do niego, a jeśli tak, to jaki ma to wpływ na rokowania co do stanu zdrowia dziecka. WSA wskazał także, że II część formularza wniosku musi wypełnić lekarz ubezpieczenia zdrowotnego z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego.

Prezes NFZ przy piśmie z 23 czerwca 2010 r. przesłał wniosek do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ celem uzupełnienia czynności formalnych i merytorycznych. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ pismem z 1 lipca 2010 r. zwrócił się do przedstawicielki ustawowej wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku przez wypełnienie jego części II i III przez lekarza z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego, doprecyzowanie celu wyjazdu i sposobu przewidywanego leczenia oraz dołączenie dokumentacji aktualnego leczenia.

Wnioskodawca dnia 22 września 2010 r. wniósł do WSA w W. skargę. Domagał się stwierdzenia bezskuteczności czynności Prezesa NFZ i Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zobowiązujących go do uzupełnienia wniosku. Wniósł o potraktowanie jego skargi jako skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że dotychczas ani organ ani sądy nie kwestionowały strony formalnej wniosku i to na organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodnie z wytycznymi Sądu na czym polega operacja w USA i w kraju oraz jakie są rokowania w każdym z tych ośrodków.

Wyrokiem z 10 marca 2011 r., sygn. akt VI SAB/Wa 62/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.

WSA wyjaśnił, że z mocy art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku z 4 lutego 2010 r., w którym stwierdzono, że II część wniosku strony musi być wypełniona przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego. Z treści wyroku WSA z 4 lutego 2010 r. wynika, że zachodzi konieczność uzupełnienia wniosku i tym zaleceniem organ jest związany. Ponieważ organ zalecenie WSA wykonał, a skarżący nie uzupełnił wniosku, to na obecnym etapie sprawy nie istnieje bezczynność. Dalej Sąd wskazał, że Prezes NFZ powinien udzielić skarżącemu pomocy w znalezieniu specjalisty z dziedziny kardiochirurgii dziecięcej, który wypełni wniosek lub wyda na jego temat opinię.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1900/11, uchylił powyższy wyrok WSA. Na wstępie NSA zaakcentował, iż wniosek w sprawie skarżącego złożony został w październiku 2007 r., a do dnia wydania kontrolowanego wyroku (tj. do 10 marca 2011 r.) nie został rozpoznany w sposób prawidłowy. Zauważył, że wprawdzie postępowania administracyjne i sądowe toczyły się przez cały czas, tj. przez ponad 3 lata, a znaczną część wskazanego wyżej okresu zajęło oczekiwanie na wyroki sądów, jednak wyroki te potwierdziły, iż wydane decyzje były wadliwe, zatem kontrola sądowa, która pochłonęła tyle czasu była konieczna i uzasadniona, zaś konieczność wnoszenia kolejnych skarg spowodowana była nieprawidłowym działaniem organu. NSA wyraził dalej pogląd, że wskazany okres czasu jest szczególnie rażący wobec terminów przewidzianych dla poszczególnych czynności związanych z wnioskiem o skierowanie na leczenie za granicą, które to terminy, zgodnie z rozporządzeniami Ministra Zdrowia regulującymi procedury kierowania na leczenie za granicą, liczone są w dniach.

Dalej NSA wskazał, że wniosek złożono w stanie prawnym obowiązującym w październiku 2007 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r." tuż przed jej zmianą dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 166, poz. 1172), która to zmiana spowodowała m.in. przejęcie przez Prezesa NFZ kompetencji do rozpoznawania wniosków o skierowanie na leczenie za granicą. Art. 12 ustawy zmieniającej nakazał rozpatrywanie wniosków złożonych do 31 grudnia 2007 r. w trybie art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, tj. w brzmieniu nowym. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie kierowania świadczeniobiorców na leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju (Dz. U. Nr 274, poz. 2729), dalej powoływane jako "rozporządzenie MZ z 2004 r." od 1 stycznia 2008 r. zostało zastąpione nowym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu (Dz. U. Nr 249, poz. 1867 ze zm.), dalej powoływanym jako "rozporządzenie MZ z 2007 r.".

NSA uznał, że wskazane uwarunkowania prawne nie zmieniają faktu, iż zarówno w "starym" jak i w "nowym" rozporządzeniu, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, obowiązywał wymóg wypełnienia II i III części wniosku przez lekarza z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego (odpowiednio § 2 ust. 2 i § 4 ust. 1). Zarówno "stare" jak i "nowe" rozporządzenie przewiduje procedury postępowania z nieprawidłowo wypełnionym wnioskiem. W obu rozporządzeniach weryfikacja wniosku i wdrożenie procedury jego poprawienia powinny nastąpić niezwłocznie i z inicjatywy organu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia MZ z 2004 r. i § 6 ust. 1 rozporządzenia MZ z 2007 r.). W rozpoznawanej sprawie wniosek złożony w październiku 2007 r. wypełniony został w części II i III przez lekarza specjalistę z dziedziny kardiologii dziecięcej, ale bez stosownych tytułów naukowych, wymaganych obydwoma rozporządzeniami. Jest też niesporne, że tak wypełniony wniosek, nie został skierowany do weryfikacji, a żadna przewidziana prawem procedura jego poprawienia nie została przez organ wdrożona. Wniosek został natomiast zaopiniowany merytorycznie przez Konsultanta Krajowego, który w omawianych procedurach musi być traktowany jako organ pomocniczy względem organu podejmującego decyzję, a następnie skierowany i przyjęty do merytorycznego rozpoznania przez Prezesa NFZ. W sprawie zapoczątkowanej omawianym wnioskiem Prezes NFZ prowadził procedury mające na celu ustalenie zasadności wniosku i dwukrotnie w ciągu trzech lat wydawał merytoryczne decyzje, a dopiero po dwóch decyzjach i trzech wyrokach sądowych uznał, że wniosek należy poprawić pod względem formalnym i powinna to uczynić samodzielnie matka małoletniego wnioskodawcy, zatem sprawa ma wrócić do etapu początkowego, co właściwie równa się złożeniu nowego wniosku.

Formułując wskazania obowiązujące przy ponownym rozpoznaniu sprawy NSA nakazał, aby przy rozpoznawaniu skargi sporządzonej samodzielnie i nieumiejętnie przez matkę małoletniego wnioskodawcy, zatytułowaną "Skarga na czynności NFZ wraz ze skargą na przewlekłość postępowania", Sąd I instancji miał na uwadze wyżej opisany stan faktyczny i prawny oraz okoliczność, że matka małoletniego wnioskodawcy niemająca żadnego przygotowania prawnego przez lata bezskutecznie usiłuje doprowadzić do prawidłowego i wnikliwego rozpoznania jej sprawy.

W świetle tego stanu Sąd powinien rozważyć istotę pierwszego zarzutu skargi, dotyczącego żądania "stwierdzenia bezskuteczności czynności nakładającej obowiązek uzupełnienia wniosku", a w szczególności rozpatrzyć jego zasadność z punktu widzenia przewlekłości postępowania. Tymczasem Sąd I instancji nie dokonał oceny zasadności żądania uzupełnienia wniosku wszczynającego postępowanie, po trzech i pół roku procedowania z tym wnioskiem, wielu czynnościach dowodowych i dwóch decyzjach merytorycznych. W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne dotyczące nierozpoznania pierwszego zarzutu skargi oraz braku oceny co do przewlekłości postępowania NSA uznał za uzasadnione.

NSA zauważył, że Sąd I instancji niezasadnie podzielił pogląd organu, iż z prawomocnego wyroku WSA z 4 lutego 2010 r. wynika konieczność uzupełnienia wniosku, a w istocie złożenia nowego wniosku. Zdaniem NSA z treści uzasadnienia tego wyroku wynika jedynie oczywiście trafna konstatacja, że w świetle prawa II część wniosku "musi wypełnić lekarz ubezpieczenia zdrowotnego z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego". W żadnej części uzasadnienia wyroku, a w szczególności we wskazaniach, co do dalszego postępowania, WSA nie nakazał jednak sporządzania wniosku od nowa przez wnioskodawczynię. Wskazał jedynie, jakie okoliczności powinny zostać ustalone przez specjalistów. Wyrok ten jest prawomocny, a wskazówki w nim zawarte są wiążące i nawiązujące do wcześniejszych zaleceń zawartych w wyroku WSA z 5 sierpnia 2008 r. i w wyroku NSA z 19 maja 2009 r., które to wyroki dotyczyły tego samego wniosku i nie nakazywały jego uzupełnienia.

W świetle treści uzasadnienia wyroku WSA z 4 lutego 2010 r. nie ulega wątpliwości, że to organ ma ustalić, czy wnioskowana w II części wniosku "korekcja całkowita" oferowana w klinice amerykańskiej jest tożsama, w szczególności gdy chodzi o rokowania co do stanu zdrowia, z terapią wskazaną przez konsultanta krajowego w IV części wniosku, doprecyzowaną następnie przez prof. [...] jako "leczenie etapowe po uprzednim cewnikowaniu".

W ponownie prowadzonym postępowaniu NSA nakazał Sądowi I instancji dokonanie ponownej oceny skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania. W szczególności zobowiązał Sąd do dokonania oceny okoliczności, iż wniosek został sporządzony przez lekarzy specjalistów, na których działanie wnioskodawczyni nie miała żadnego wpływu. Wniosek ten nie został skierowany niezwłocznie do weryfikacji, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z obydwu rozporządzeń regulujących procedury postępowania z wnioskiem, a przeciwnie - był przyjęty do rozpoznania i przez parę lat był badany merytorycznie w sposób nieprecyzyjny i nie usuwający niejasności co do sposobu leczenia i rokowań co do wyników tego leczenia w kraju w zestawieniu z leczeniem możliwym w USA. Sąd winien mieć na uwadze, że rozporządzenie MZ z 2007 r., precyzujące procedury postępowania z wnioskiem wszczynającym postępowanie, przewidują usunięcie braków formalnych niezwłocznie i na wstępnym etapie postępowania, natomiast brak jest przepisów, które umożliwiałyby usuwanie takich braków przez wnioskodawcę po 5 latach prowadzenia merytorycznego postępowania administracyjnego poprzez weryfikację wniosku. Sąd oceni w jaki sposób i przez kogo powinny zostać usunięte braki dokumentacji na obecnym etapie postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 18 marca 2013 r., o sygn. akt VI SAB/Wa 11/13 w punkcie 1) zobowiązał Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 8 października 2007 r. o wyrażenie zgody na przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; w punkcie 2) stwierdził prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3) wymierzył Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia grzywnę w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych.

Sąd I instancji wskazał, że w świetle treści uzasadnienia wyroku WSA z 4 lutego 2010 r., to organ ma ustalić, czy wnioskowana w II części wniosku "korekcja całkowita" oferowana w klinice amerykańskiej jest tożsama, w szczególności, gdy chodzi o rokowania co do stanu zdrowia, z terapią wskazaną przez konsultanta krajowego w IV części wniosku, doprecyzowaną następnie przez prof. [...] .\jako "leczenie etapowe po uprzednim cewnikowaniu".

WSA, biorąc pod uwagę wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż przedłużające się bezzasadnie postępowanie administracyjne, które doprowadziło do pięcioletniego już obecnie oczekiwania na wolną od wad decyzję w sprawie pokrycia kosztów leczenia za granicą małoletniego wnioskodawcy, w niewątpliwie najważniejszej jego sprawie życiowej, uzasadnia stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ w zakreślonym przez Sąd terminie winien przeprowadzić ponowne postępowanie z zachowaniem przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że zobowiązanie organu do podjęcia decyzji w terminie 30 dni ma na celu umożliwienie organowi dokonanie niezbędnych w sprawie czynności. Należy do nich konieczność sanowania niewątpliwie zaistniałego uchybienia polegającego na zaniechaniu przez organ podjęcia działań z urzędu w kierunku niezwłocznego wdrożenia procedury poprawienia wadliwie wypełnionego wniosku. Brak jest bowiem podstaw do żądania na obecnym etapie od przedstawicielki ustawowej wnioskodawcy przedstawienia nowego wniosku opatrzonego oświadczeniem osoby o stosownym stopniu lub tytule naukowym i uwarunkowania wydania korzystnej decyzji od spełnienia tego wymogu. Stałoby to w sprzeczności z celem ustawy (ratio legis), jak również z zasadami zaufania do organów (art. 8 k.p.a.) oraz konstytucyjną zasadą proporcjonalności, w myśl której nie jest tak, aby każda omyłka, lub nawet obiektywnie zaistniałe uchybienie formalne musiało skutkować najbardziej restrykcyjną z możliwych sankcją.

Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wypełnić zalecenia zawarte w wyrokach WSA z 5 sierpnia 2008 r. oraz z 4 lutego 2010 r. jak również w wyroku NSA z 19 maja 2009 r., dotyczących tego samego wniosku. Ich treść winien jednak odczytywać w sposób wskazany przez NSA w wyroku z 20 grudnia 2012 r., a zatem bez nadmiernego formalizmu i narzucania matce małoletniego wnioskodawcy niemożliwego do zrealizowania przez nią warunku. W szczególności – zgodnie z treścią wiążącego organ w niniejszej sprawie wyroku NSA z 19 maja 2009 r. organ zobowiązany będzie ponownie i w sposób wnikliwy ocenić kluczowe z punktu widzenia istoty sprawy przesłanki określone w art. 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. dotyczące skierowania wnioskodawcy na leczenie poza granicami kraju, tj. przede wszystkim okoliczności, czy świadczenie należy zaliczyć do niezbędnych z punktu widzenia ratowania życia lub poprawy zdrowia wnioskodawcy przy uwzględnieniu możliwości krajowych.

II

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako p.p.s.a.), mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a polegające na nie odrzuceniu skargi w sytuacji, gdy w sprawie brak jest wolnego od braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, a zatem nie została wszczęta sprawa administracyjna;

- art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej: p.u.s.a., polegające na zobowiązaniu Prezesa NFZ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 października 2007 r. w sytuacji gdy zgodnie z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w W. z 4 lutego 2010 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1925/09, organ ten za pośrednictwem dyrektora [...] OW NFZ zwrócił wniosek wnioskodawcy celem uzupełnienia braków formalnych, a wnioskodawca do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd i wydania zaskarżonego wyroku nie uzupełnił braków formalnych wniosku na jakie wskazał WSA w W. w w/w wyroku, a tym samym wadliwie przyjął, że organ pozostaje w bezczynności, co do rozpoznania wniosku skarżącego, którego braki formalne nie zostały uzupełnione, co powoduje niemożność rozpoczęcia procedowania takiego wniosku, który fizycznie został zwrócony wnioskodawcy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego przedstawienia przesłanek, dla których Sąd przyjął, że w sprawie zachodzi bezczynność Prezesa NFZ w sytuacji nie usunięcia braków formalnych wniosku, a także brak uwzględnienia faktu, iż nieuzupełniony wniosek skarżącego o leczenie za granicą zawiera braki formalne uniemożliwiające wypełnienie zaleceń Sądu co do porównania terapii w kraju oraz za granicą;

- art. 149 § 4 p.p.s.a. poprzez nałożenie na Prezesa NFZ grzywny pomimo, że z całokształtu akt sprawy wprost wynika, iż nie pozostaje on w bezczynności z uwagi, na brak poprawnego wniosku o leczenie za granicą, który inicjuje postępowanie administracyjne.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez:

- błędną wykładnię art. 26 ust. 1 i art. 26a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w zw. z przepisami rozporządzenie MZ z 2007 r., a w szczególności przepisami § 3, § 4 ust. 1, 2 i 4, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 tegoż rozporządzenia i przyjęcie, że wniosek skarżącego może być rozpoznany bez usunięcia jego braków formalnych, tj. bez jego wypełnienia przez lekarza specjalistę kardiochirurga posiadającego tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego części II i III b wniosku oraz przetłumaczenia na język angielski części II wniosku; polegającą również na przyjęciu, iż to organ kierując się nadmiernym formalizmem narzuca matce małoletniego wnioskodawcy (osobie składającej wniosek) niemożliwy do zrealizowania przez nią warunek, który wynika bezpośrednio ze wskazanych wyżej przepisów prawa powszechnie obowiązującego i uwzględnienie skargi pomimo takich wymogów prawa powszechnie obowiązującego;

- poprzez błędną wykładnię art. 102 ust. 5 i art. 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w zw. z § 8 ust. 1-4 wyżej powołanego rozporządzenia polegającą na przyjęciu, że obowiązkiem Prezesa NFZ jest współdziałanie z osobą składającą wniosek w celu jego poprawnego wypełnienia.

Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Wniesiona skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a. Zarzuca się w niej Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które - w ocenie strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego, zasadne i celowe jest łączne odniesienie się do tych zarzutów.

Podkreślenia wymaga, iż Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok z 18 marca 2013 r. w rozpoznawanej sprawie kierował się wskazaniami i poglądami prawnymi wyrażonymi przez NSA w wyroku z 20 grudnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1900/11. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdanie pierwsze tego artykułu skierowane jest bez wątpienia do Sądu I instancji. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem Sąd, któremu sprawa została przekazana - a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie - związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody (także w rozumieniu art. 134 p.p.s.a.) Sądu I instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po orzeczeniu NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zasięg tego rozwiązania wprowadzonego przez ustawodawcę jest jednak szerszy. W jego konsekwencji bowiem zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko Sąd I instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu.

NSA wyrokiem z 20 grudnia 2012 r. uchylił wyrok WSA w W-wie z 10 marca 2011 r. w sprawie skargi [...] na bezczynność Prezesa NFZ oraz przewlekłość postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju, ponieważ WSA w W-wie nie rozpoznał sprawy i nie dokonał kontroli skargi pod względem oceny zarzutów na bezczynność lub przewlekłość postępowania Prezesa NFZ. NSA w cyt. wyroku wskazał, że: "w świetle treści art. 1 p.u.s.a. także w sprawach skarg na bezczynność oraz skarg na przewlekłość Sąd kontroluje działalność organów administracji pod względem zgodności z prawem, a zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd powinien rozstrzygnąć w granicach danej sprawy. Oznacza to m.in. obowiązek oceny zasadności wszystkich zarzutów skargi, a w sprawach dotyczących bezczynności, konieczność oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy, w świetle przepisów prawa, organ mógł i powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej takiej kontroli ze strony Sądu I instancji zabrakło".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę dokonał prawidłowej oceny skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania – będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 20 grudnia 2012 r. – i w konsekwencji: 1) zobowiązał Prezesa NFZ do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego [...] z dnia 8 października 2007 r. o wyrażenie zgody na przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdził prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzył Prezesowi NFZ grzywnę w kwocie 5000 złotych.

Wniosek o skierowanie na leczenie kardiochirurgiczne i badania diagnostyczne poza granicami kraju złożono w stanie prawnym obowiązującym w październiku 2007 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r., tuż przed jej zmianą dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 166, poz. 1172), która to zmiana spowodowała m.in. przejęcie przez Prezesa NFZ kompetencji do rozpoznawania wniosków o skierowanie na leczenie za granicą. Art. 12 ustawy zmieniającej nakazał rozpatrywanie wniosków złożonych do 31 grudnia 2007 r. w trybie art. 25 i 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, tj. przez Prezesa NFZ. Rozporządzenie MZ z 2004 r. od dnia 1 stycznia 2008 r. zostało zastąpione nowym rozporządzeniem MZ z 2007 r.

Jest niesporne, jak ustalono w rozpoznawanej sprawie, że [...] wnioskiem z 8 października 2007 r. wystąpił do Prezesa NFZ o skierowanie na leczenie kardiochirurgiczne i badania diagnostyczne poza granicami kraju w Lucile packard Children’s Hospital Stanford University Medical Center w USA. Wniosek wypełniony został w części II i III przez lekarza specjalistę z dziedziny kardiologii dziecięcej, ale bez stosownych tytułów naukowych, wymaganych obydwoma rozporządzeniami. Jest też niesporne, że tak wypełniony wniosek, nie został skierowany do weryfikacji, a żadna przewidziana prawem procedura jego poprawienia, nie została przez organ wdrożona. Wniosek został natomiast zaopiniowany merytorycznie przez Konsultanta Krajowego, który w omawianych procedurach musi być traktowany jako organ pomocniczy względem organu podejmującego decyzję, a następnie skierowany i przyjęty do merytorycznego rozpoznania przez Prezesa NFZ. W sprawie zapoczątkowanej omawianym wnioskiem Prezes NFZ prowadził procedury mające na celu ustalenie zasadności wniosku i dwukrotnie w ciągu trzech lat wydawał merytoryczne decyzje, a dopiero po dwóch decyzjach i trzech wyrokach sądowych uznał, że wniosek należy poprawić pod względem formalnym i powinna to uczynić samodzielnie matka małoletniego wnioskodawcy, zatem sprawa ma wrócić do etapu początkowego, co właściwie równa się złożeniu nowego wniosku.

Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 1 i art. 26a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w zw. z przepisami § 3, § 4 ust. 1, 2 i 4, § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia MZ z 2007 r. poprzez przyjęcie, że wniosek wnioskodawcy może być rozpoznany bez usunięcia jego braków formalnych.

Podkreślenia wymaga, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia MZ z 2007 r., precyzujące procedury postępowania z wnioskiem wszczynającym postępowanie, przewidują usunięcie braków formalnych niezwłocznie i na wstępnym etapie postępowania, natomiast brak jest przepisów, które umożliwiałyby usuwanie takich braków przez wnioskodawcę po 5 latach prowadzenia merytorycznego postępowania administracyjnego poprzez weryfikację wniosku. Ponadto, należy stwierdzić, iż zarówno w rozporządzeniu MZ z 2004 r., jak i w rozporządzeniu MZ z 2007 r., wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, weryfikacja wniosku i wdrożenie procedury jego poprawienia powinny nastąpić "niezwłocznie" i z inicjatywy organu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia MZ z 2004 r. i § 6 ust. 1 rozporządzenia MZ z 2007 r.).

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku słusznie stwierdził - biorąc pod uwagę wskazania NSA zawarte w wyroku z 20 grudnia 2012 r. - iż przedłużające się bezzasadnie postępowanie administracyjne, które doprowadziło do pięcioletniego już obecnie oczekiwania na wolną od wad decyzję w sprawie pokrycia kosztów leczenia za granicą małoletniego wnioskodawcy, w niewątpliwie najważniejszej jego sprawie życiowej, uzasadnia stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga, że organ nie wywiązał się z zaleceń zawartych w wyroku WSA w W. z 5 sierpnia 2008 r. o sygn. akt VII SA/Wa 507/08, który został podtrzymany przez NSA w wyroku z 19 maja 2009 r. o sygn. akt II GSK 930/08 oraz w wyroku WSA w W. z 4 lutego 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1925/09. Na mocy cyt. orzeczeń WSA w W. dwukrotnie uchylił decyzje Prezesa NFZ rozpoznające merytorycznie wniosek uznając je za wadliwe. Należy zaznaczyć, że powyższe wyroki nie nakazywały uzupełnienia wniosku, bowiem w żadnej części uzasadnień wyroków, a w szczególności we wskazaniach co do dalszego postępowania, WSA w W. nie nakazał sporządzania od nowa wniosku przez wnioskodawczynię. W treści uzasadnienia wyroku WSA z 4 lutego 2010 r. są zawarte wskazania dla organu, które nawiązują do wcześniejszych zaleceń zawartych w wyroku WSA z 5 sierpnia 2008 r. i w wyroku NSA z 19 maja 2009 r., dotyczących tego samego wniosku. W świetle treści uzasadnienia wyroku WSA z 4 lutego 2010 r. nie ulega wątpliwości, że to organ ma ustalić, czy wnioskowana w II części wniosku "korekcja całkowita" oferowana w klinice amerykańskiej jest tożsama, w szczególności, gdy chodzi o rokowania co do stanu zdrowia, z terapią wskazaną przez konsultanta krajowego w IV części wniosku, doprecyzowaną następnie przez prof. [...] jako "leczenie etapowe po uprzednim cewnikowaniu".

Tych zaleceń wskazywanych przez WSA w W. organ nie wykonał uzależniając wydanie decyzji od uzupełnienia wniosku. Rację ma Sąd I instancji, że brak jest podstawy prawnej upoważniającej organ do takiego działania, zwłaszcza w sytuacji znacznego upływu czasu od daty złożenia wniosku (ponad 5 lat) i przyjęcia go de facto do merytorycznego rozpoznania, a także konkludentnej akceptacji formy złożonego wniosku poprzez brak jakichkolwiek zarzutów formalnych na etapie postępowań przed sądami administracyjnymi w sprawach dotyczących kontroli postępowań toczących się wskutek jego złożenia. W gestii organu natomiast leży merytoryczna ocena wniosku, tj. przede wszystkim ustalenie, czy wnioskowana w II części wniosku "korekcja całkowita" oferowana w klinice amerykańskiej jest tożsama, w szczególności gdy chodzi o rokowania co do stanu zdrowia, z terapią wskazaną przez konsultanta krajowego w IV części wniosku, doprecyzowaną następnie przez prof. M. jako "leczenie etapowe po uprzednim cewnikowaniu". Jest to bowiem podstawowa przesłanka, która musi być ustalona przez organ, konieczna do merytorycznej oceny wniosku w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.

Całkowicie chybione są również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. zarzut naruszenia art. 102 ust. 5 i art. 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w zw. z § 8 ust. 1-4 rozporządzenia MZ z 2007 r., bowiem Sąd I instancji w ogóle nie stosował tych przepisów, ani nie dokonywał ich wykładni.

Sąd I instancji - wbrew twierdzeniom kasatora - nie stwierdził, że obowiązkiem Prezesa NFZ jest współdziałanie z osobą składającą wniosek w celu jego poprawnego wypełnienia. We wskazaniach dla organu Sąd prawidłowo przyjął, że: "organ zobowiązany będzie ponownie i w sposób wnikliwy ocenić kluczowe z punktu widzenia istoty sprawy przesłanki określone w art. 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. dotyczące skierowania wnioskodawcy na leczenie poza granicami kraju, tj. przede wszystkim okoliczności, czy świadczenie należy zaliczyć do niezbędnych z punktu widzenia ratowania życia lub poprawy zdrowia wnioskodawcy przy uwzględnieniu możliwości krajowych. Przy ocenie ostatniej z wymienionych przesłanek organ winien poddać analizie kwestię, czy ewentualna terapia w Instytucie [...] jest całkowicie tożsama i równoznaczna w sensie wskazań medycznych, zakresu i spodziewanych efektów terapeutycznych z proponowaną we wstępnej części wniosku terapią w USA. Powyższe wywody powinny zostać poprzedzone stosownymi ustaleniami faktycznymi".

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 149 p.p.s.a. Nadmienić należy, że art. 149 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów, zaś autor skargi kasacyjnej wskazał art. 149 p.p.s.a. bez wskazania na paragrafy, oraz wskazał paragraf 4, który nie istnieje.

Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., gdyż zgodnie z ich treścią zasadnie uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ, orzekł z urzędu o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna nałożona została w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości symbolicznej, w celu zaakcentowania poglądu o rażącym charakterze bezczynności organu, który winien działać ze szczególną starannością, mając na uwadze przepisy rozporządzeń zakreślające terminy liczone zaledwie w dniach, co jest podyktowane oczywistym ratio legis ustawy. Sąd dysponując uprawnieniem do wymierzenia grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 par. 6 p.p.s.a.), wymierzył ją w nie zanadto dolegliwej dla organu wysokości 5000 zł.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę był związany wskazaniami i oceną prawną dokonaną przez NSA w wyroku z 20 grudnia 2012 r. i oceniał sprawę pod względem przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania.

Niezasadny jest również sformułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można bowiem naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08, LEX nr 555594). Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122). Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a podnoszona w zarzucie okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 470/08 LEX 513058). Autor skargi kasacyjnej takiego wpływu nie wykazał.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.