Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2088/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 318/14 w sprawie ze skargi A. Ch. na uchwałę Rady Miejskiej w B.Z . z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z nich oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 318/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność § 2 pkt 2 uchwały nr XVI/210/2012 Rady Miejskiej w B. – Z. z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina B.-Z, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów

(Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2012 r., poz. 1317) i stwierdził, że w tej części nie podlega ona wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Uchwałą nr XVI/210/2012 z dnia 29 marca 2012 r. Rada Miejska w B. – Z. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej: "u.s.g." oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 z późn. zm.), dalej: "u.p.t.z.", określiła przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina B. – Z., udostępnione dla operatorów i przewoźników oraz warunki i zasady korzystania z tych obiektów. W § 2 pkt 2 wymieniono Dworzec Autobusowy "Poprzeczna" w B. – Z. zlokalizowany przy ul. Poprzecznej.

W piśmie z dnia 12 stycznia 2014 r. skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy w B. – Z. A. Ch., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Handel Transport A. Ch. w Ch. (dalej: skarżąca) wezwała Radę Miejską w B. – Z. do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu [...] marca 2014 r. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w § 2 pkt 2. Zdaniem skarżącej wymieniony w uchwale Dworzec Autobusowy "Poprzeczna", usytuowany w centrum miasta B.-Z. nie spełniał wymogów i standardów dworca autobusowego. Odnosząc się do definicji ustawowej dworca zawartej w art. 4 pkt 2 u.p.t.z., wskazała, że dworzec autobusowy to miejsce, w którym powinny znajdować się: budynek dworca zawierający infrastrukturę służącą podróżnym i pracownikom firmy transportowej (dyżurny ruchu, poczekalnia, punkt sprzedaży biletów, informacja, toalety) oraz obszar, na którym oczekiwać mogą pojazdy przewoźników. Według skarżącej wymienione elementy powinny stanowić "jedną całość", podczas gdy dworzec "Poprzeczna" składa się tylko i wyłącznie ze znaku

D-15 (bez wiat przystankowych dla pasażerów), przy ul. Kilińskiego "dla wysiadających" oraz wiat przystankowych przy ul. Poprzecznej "dla wsiadających", co oznacza, że te elementy nie stanowią faktycznej całości. Brak wydzielonej przestrzeni dla autobusu, który oczekuje na kolejny kurs lub odbywa przerwę kursową, brak kasy biletowej, informacji dla podróżnych wymaganych przepisami prawa, świadczył zdaniem skarżącej o tym, że dworzec "Poprzeczna" nie mógł zgodnie z prawem stanowić dworca autobusowego, lecz jedynie przystanek autobusowy, za korzystanie z którego Gmina może pobierać opłatę w górnej wysokości 0,05 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżąca mylnie interpretuje definicję dworca. Użycie w tej definicji sformułowania: "w szczególności", zdaniem organu oznacza, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z. jedynie przykładowo wylicza cechy, jakie powinno, lecz nie musi posiadać miejsce odprawy pasażerów, aby mogło być uznane za dworzec. Zdaniem organu, aby mówić o dworcu, mogą wystąpić jedynie niektóre z elementów wymienionych przykładowo w definicji dworca, a także inne tam niewymienione. Jednocześnie organ podniósł, że dworca autobusowego zlokalizowanego przy ul. Poprzecznej nie można uznać jedynie za przystanki autobusowe, gdyż umiejscowione tam są również właściwe dla dworca: oznakowane wiaty przystankowe (stanowiska) dla odprawianych podróżnych, miejsca postojowe dla pojazdów przewoźników, do których wsiadają podróżni oraz tablice informacyjne z rozkładem jazdy, które powodują że wspomniane miejsce nie może być uznane wyłącznie za przystanek autobusowy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 13 u.p.t.z. Ponadto organ adnotował, że specyficzną cechą dworca przy ul. Poprzecznej, jest ze względu na jego umiejscowienie w ścisłym centrum miasta, jego układ funkcjonalny obejmujący obszar dwóch łączących się ulic: Kilińskiego i Poprzecznej, który nie zmienił się w okresie ostatnich kilkudziesięciu lat. Na ul. Kilińskiego rozmieszczone są oznakowane właściwymi znakami pionowymi i poziomymi miejsca dla pojazdów komunikacji publicznej, z których pasażerowie wysiadają, natomiast na ul. Poprzecznej – miejsca, na których wsiadają.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały i stwierdził, że w tej części nie podlega ona wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Sąd zauważył, że ustawodawca rozróżnił przystanek komunikacyjny i dworzec, definiując oba te pojęcia. Kwalifikacja miejsca zatrzymania się pojazdu jest bowiem istotna w aspekcie opłat, jakie mogą ponosić operatorzy i przewoźnicy za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców. Zatem zaliczenie danego miejsca do jednej z tych kategorii ma znaczący wymiar ekonomiczny.

Dokonując analizy definicji dworca, Sąd uznał, że nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, wedle którego sformułowanie "w szczególności" użyte w definicji pojęcia dworca oznacza, że aby mówić o dworcu, wystarczy wskazać na dowolne z elementów wymienionych w definicji tego pojęcia, które istnieją w zależności od stanu faktycznego i potrzeb. Zdaniem Sądu wyliczenie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z. jest wyliczeniem przykładowym, a zarazem określającym minimum elementów towarzyszących i niezbędnych do funkcjonowania dworca. Zwrot "w szczególności", w ocenie Sądu, odnosi się do jeszcze innych dodatkowych elementów związanych z obsługą pasażerów, które mogą, ale nie muszą wystąpić. Sąd uznał, że bez przystanków komunikacyjnych, punktu sprzedaży biletów czy punktu informacji dla podróżnych nie można mówić o dworcu, którego wszystkie elementy powinny być ze sobą powiązane i stanowić funkcjonalną całość.

Zdaniem Sądu elementy "Dworca Poprzeczna" choć związane z odprawą pasażerów, nie są wystarczające do funkcjonowania tego miejsca jako dworca w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z. Możliwość zakupu biletów w autobusie oraz rozkłady jazdy poszczególnych przewoźników nie mogą zastępować wyróżnionych w definicji dworca takich jego niezbędnych elementów jak punkt sprzedaży biletów i punkt informacji dla podróżnych. W ocenie Sądu dworzec ma charakteryzować stały punkt sprzedaży biletów i stały punkt informacji dla podróżnych, a dodatkowe elementy związane z funkcjonowaniem dworca w postaci parkingu lub postoju taksówek nie są niezbędne do funkcjonowania dworca i nie mogą zastępować podstawowych cech charakteryzujących dworzec.

Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z dnia 27 lipca 2014 r. skargę kasacyjną złożył Burmistrz Miasta i Gminy B.-Z., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z. przez niewłaściwą wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że wymieniony w § 2 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w B. – Z. dworzec przy ul. Poprzecznej nie spełnia ustawowych wymogów pozwalających na uznanie go za dworzec autobusowy oraz że Rada Miejska w B.-Z. nie mogła określić wymienionego w § 2 pkt 2 uchwały miejsca jako dworzec. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Ch. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Skarżący kasacyjnie zarzucił niewłaściwą wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z., wyrażającą się w przyjęciu, że wymieniony w zakwestionowanym przez Sąd § 2 pkt 2 Uchwały dworzec przy ul. Poprzecznej w B. – Z. nie spełnia wymogów pozwalających na uznanie go za dworzec autobusowy według kryteriów ustawowych.

Mając na uwadze sformułowanie zarzutu kasacyjnego oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, Burmistrz Miasta i Gminy B. – Z. podniósł obie postaci naruszenia prawa materialnego.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie kwestionował ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z., zdaniem skarżącego kasacyjnie definicja "dworca", sformułowana w tym przepisie, ma charakter otwarty, niedookreślony i ogranicza się jedynie do przykładowego wymienienia obiektów, które mogą (ale nie muszą) być łącznie zlokalizowane na terenie dworca autobusowego, co potwierdzać ma zwrot: "w szczególności" i następnie wymienienie tychże elementów.

Natomiast według Sądu I instancji i kwestionującego Uchwałę przewoźnika, wyliczenie w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z. elementów, charakteryzujących dworzec autobusowy ma, owszem charakter przykładowy, ale też minimalny i konieczny.

Odnosząc się do powyższych stanowisk, należy wyjaśnić, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z. definiuje "dworzec" jako miejsce przeznaczone do odprawy pasażerów, w którym znajdują się w szczególności: przystanki komunikacyjne, punkt sprzedaży biletów oraz punkt informacji dla podróżnych.

Jednocześnie, jak słusznie zauważyli: Sąd I instancji i przewoźnik, przy ustalaniu zakresu pojęcia "dworzec" trzeba również odwołać się do definicji "przystanku komunikacyjnego" zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 13 u.p.t.z. W myśl tego przepisu przystankiem komunikacyjnym jest miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, w którym umieszcza się informacje dotyczące w szczególności godzin odjazdów środków transportu, a ponadto w transporcie drogowym, oznaczone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), dalej: p.r.d.

W świetle powyżej przedstawionych definicji, zdaniem Sądu kasacyjnego, na terenie dworca autobusowego muszą zostać wyodrębnione przystanki komunikacyjne i to w liczbie większej aniżeli jeden, albowiem w definicji dworca jest mowa o przystankach. Wydaje się ten wymóg logiczny, skoro musi być w obrębie dworca bezkolizyjne i bezpieczne miejsce dla pasażerów wsiadających i wysiadających. Stanowisko to potwierdzają uregulowania ustawy – Prawo o ruchu drogowym, które nakazują przystanek oznaczyć odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 pkt 13), jak i określają szczególne zasady poruszania się w obrębie przystanku (np. art. 13 ust. 7 i 8, art. 18 ust. 1, art. 26 ust. 6 p.r.d.).

Ponadto należy mieć na uwadze funkcje, jakie mają spełniać dworzec autobusowy i przystanek komunikacyjny. Dworzec ma być miejscem do odprawy pasażerów, a przystanek komunikacyjny – miejscem do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej.

Podobne rozróżnienie między dworcem a przystankiem zawarte jest również w ustawie z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), dalej: u.t.d. W przepisie art. 4 pkt 8a tego aktu ujęto, że przystankiem jest miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym, z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca. Z kolei z przepisu art. 18b ust. 1 u.t.d. określającego zasady wykonywania przewozów regularnych (publicznego przewozu osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie - Prawo przewozowe) wynika m.in., że rozkład jazdy ma być podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2); wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3); w kasach dworcowych oraz w autobusie znajdować się ma dostępny do wglądu pasażerów opracowany przez przewoźnika lub grupę przewoźników regulamin określający warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób, bagażu i rzeczy (pkt 5); cennik opłat ma być podany do publicznej wiadomości przy kasach dworcowych oraz w każdym autobusie wykonującym regularne przewozy osób (pkt 6). Z uregulowań tych odnoszących się do przewoźnika, wynika, że podmiot ten ma obowiązki związane z wykonywaniem przewozów regularnych, których realizację powinien zagwarantować w różnych miejscach: autobusach, przystankach i na dworcach autobusowych (szczególnie w kasach dworca autobusowego).

Obowiązki przewoźnika reguluje również art. 14 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 z późn. zm.). Według tego przepisu przewoźnik jest obowiązany do zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz wygody i należytej obsługi (ust. 1) oraz powinien podejmować działania ułatwiające podróżnym, w szczególności osobom o ograniczonej zdolności ruchowej oraz osobom niepełnosprawnym, korzystanie ze środków transportowych (ust. 2). Powinności przewoźnika podejmowania działań ułatwiających podróżnym korzystanie ze środków transportowych, prawidłowej obsługi podczas przewozu nie należy wiązać tylko z korzystaniem przez pasażerów z samego środka transportu przedsiębiorcy, ale także z czynnościami tego podmiotu dokonywanych poza przewozem, ale z nim związanych, np. w należących do przewoźnika punktach obsługi klienta, kasach czy punktach informacyjnych.

Jeżeli przewoźnik nie jest właścicielem przystanków, dworców, wówczas według ustawy o publicznym transporcie zbiorowym ponosi za korzystanie z tych obiektów opłaty, które, zgodnie z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 5 u.p.t.z. są zróżnicowane w zależności od rodzaju obiektu (Stawka opłaty nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym i 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu).

Z przedstawionych uregulowań i ich porównania wynika, że funkcja, którą ma spełniać dworzec jest szersza, od tej przewidzianej dla przystanku komunikacyjnego. Właśnie dlatego dworzec, aby mógł spełniać swoją funkcję musi obejmować co najmniej: przystanki komunikacyjne, wyodrębniony punkt sprzedaży biletów oraz punkt informacji dla podróżnych. Stąd jako prawidłowe należało uznać stanowisko WSA, że w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z., wyliczono konieczne elementy dworca, a zwrot "w szczególności" oznacza, że w miejscu określanym jako dworzec mogą być zlokalizowane dodatkowo i inne punkty.

Wobec powyższego nie było podstaw prawnych do aprobaty argumentacji skarżącego kasacyjnie, zarzucającej WSA błędną interpretację definicji dworca.

Zaprezentowaną wyżej definicję dworca i przystanku komunikacyjnego Sąd I instancji prawidłowo zastosował do bezspornego stanu faktycznego. Sąd doszedł do słusznego wniosku, że miejsce przy ul. Poprzecznej nazwanej w Uchwale: "Dworzec Autobusowy Poprzeczna" nie spełnia ustawowych standardów dworca. Przystanki w obrębie tego dworca zlokalizowano: przy ul. Kilińskiego (dla wysiadających i nie zostały zadaszone) oraz przy ul. Poprzecznej (dla wsiadających i zostały zadaszone oraz oznaczone znakiem D-15, który informuje o przystanku autobusowym, na podstawie § 51 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, opubl. Dz. U. Nr 170, poz. 1393 z późn. zm.). Ponadto na słupach wiat przystankowych umieszczono rozkłady jazdy, bilety nabywano u kierowców, którzy jednocześnie mieli udzielać pasażerom informacji. Umieszczenie na słupach rozkładów jazdy (co musi być już dokonane na przystanku według wyżej powołanych definicji przystanku), możliwość uzyskania informacji u kierowców i nabycia u nich biletów nie mogło być traktowane jako spełniające wymagania stawiane - przez art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z. - punktowi informacji dla podróżnych czy punktowi sprzedaży biletów. Z powołanego ostatnio przepisu i wyżej przytoczonych uregulowań ustawy o transporcie drogowym i Prawa przewozowego wynika jednoznacznie, że punkt informacji dla podróżnych oraz punkt sprzedaży biletów mają mieć stały charakter, każdy z tych punktów powinien być zlokalizowany w jednym miejscu, aby były łatwo dostępne dla podróżnych i oba punkty są koniecznymi, obok przystanków, elementami dworca.

Z powyższych powodów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.