Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 829/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 par. 1 i 58 par. 1 i 2 oraz art. 43
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. B. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

Organ przytoczył art. 59 § 1 k.p.a. i podkreślił, że art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek. Podniósł, iż strona obowiązana jest do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, zatem przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.

Podał, że pismem z dnia 9 sierpnia 2012 r. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwano M. B. do usunięcia braku podpisu na odwołaniu od ww. decyzji. Wezwany na to pismo nie udzielił odpowiedzi, a w piśmie z dnia 3 września 2012 r. wniósł o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania, wyjaśniając, że wezwanie z dnia 9 sierpnia 2012 r. odebrała w dniu 17 sierpnia 2012 r. jego matka M. R., kiedy przebywał na urlopie wypoczynkowym. O odebraniu korespondencji matka poinformowała go dopiero w dniu 28 sierpnia 2012 r.

Organ zaznaczył, że przepisy k.p.a. nie regulują sposobu doręczenia pism na adres wskazany do korespondencji. Adresatem, o którym stanowi art. 42 k.p.a., jest nie tylko osoba faktycznie zamieszkująca pod adresem doręczenia, ale również osoba, która taki adres podała jako adres dla doręczeń. Skoro tak, to domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest faktycznie zamieszkująca pod tym adresem pełnoletnia osoba. Domniemywa się, że osoba dorosła odbierająca korespondencję w imieniu strony, skierowaną na adres przez niego wskazany, jest domownikiem lub osobą przez niego upoważnioną do odbioru korespondencji.

Organ stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił, że złożenie uzupełnionego odwołania po terminie wskazanym w art. 64 § 2 k.p.a. było przez niego niezawinione. Wskazał, że przesyłkę skutecznie doręczono w dniu 17 sierpnia 2012 r. Nadto przebywanie na urlopie nie jest potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia środka zaskarżenia, gdyż nie wyklucza możliwości jego uzupełnienia. Uzupełnienie mogło bowiem nastąpić również przez pełnomocnika, którego skarżący miał możliwość ustanowić także w momencie wyjazdu.

Tak więc przesłanka z art. 58 § 1 k.p.a. nie została spełniona.

Skargę na to postanowienie złożył M. B. i wnosząc uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach zarzucił naruszenie:

1) art. 58 § 1 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż niezachowanie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania było zawinione, podczas gdy przedstawione okoliczności, których prawdziwości organ I instancji nie zakwestionował, przesądzają, iż niezachowanie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania nie zostało przez skarżącego zawinione;

2) art. 43 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż miało miejsce skuteczne doręczenie zastępcze, w sytuacji, gdy odbiorca przesyłki na potwierdzeniu odbioru nie wskazał, iż podejmuje się jej doręczenia;

3) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań M. R. i M. B. na okoliczność braku świadomości skarżącego co do faktu

odbioru przez tą osobę wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania, mimo iż jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia.

Skarżący podniósł, że uprzednio korespondencja, w tym polecona, kierowana na wskazany w odwołaniu adres była odbierana i informacje o niej były mu przekazywane. Nie było zatem podstaw, aby zmieniać adres doręczenia czy kwestionować rzetelność odbioru korespondencji przez domownika. Zdaniem skarżącego organ powinien okoliczności te wyjaśnić, tym bardziej, że skarżący od początku błędnie twierdził, że korespondencję odebrała M. R., co świadczy o tym, iż został wprowadzony w błąd przez domowników.

Opisane okoliczności stanowiły zatem przeszkodę nie dającą się przezwyciężyć, której nie mógł usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jeśli bowiem nie miał świadomości odebrania przez M. B. adresowanej do niego korespondencji, został błędnie poinformowany, że korespondencję podjęła matka M. R. , to nie miał nawet możliwości podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do zapoznania się z jej treścią. Trudno bowiem walczyć z przeszkodą, której istnienia nie jest się świadomym. Zaistniałej przeszkody skarżący nie mógł zatem usunąć, gdyż nie wiedział nawet o jej istnieniu. Okoliczności te niewątpliwie przesądzają o tym, że niezachowanie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania nie było przez niego zawinione, co uzasadnia przywrócenie terminu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że do wniosku o przywrócenie terminu załączył oświadczenie matki M. R., z którego jednoznacznie wynika, że dopiero po terminie do uzupełnienia braków formalnych odwołania poinformowała go o przesyłce. Dodał, że do chwili otrzymania zaskarżonego postanowienia nie miał świadomości, że pismo z dnia 9 sierpnia 2012 r. podjęła M. B.. Zarzucił, że organ nie przeprowadził dowodów z przesłuchania jego, matki i M. B., przyjmując, że zawinił w przywróceniu terminu.

Organ błędnie przyjął, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego, gdyż nie wykazał, iż na potwierdzeniu odbioru wezwania zaznaczono, że domownik zobowiązał się do doręczenia przesyłki. Wskazał, iż przewidziane w art. 43 i 44 k.p.a. zastępcze formy doręczenia pism rodzą jedynie domniemanie prawne, że pismo doręczono adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastępczej formy doręczenia pisma mu nie doręczono z przyczyn od niego niezależnych. Jeżeli zatem domownik oświadcza, iż nie przekazał przesyłki adresatowi, to domniemanie skutecznego doręczenia powinno zostać uznane za obalone. Termin doręczenia przesyłki powinien być liczony dopiero po przekazaniu o niej informacji przez osobę, która odebrała przesyłkę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], którym organ utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

W niniejszej sprawie skarżący domagał się przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

Zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. uchybiony termin należy przywrócić, jeżeli zostaną spełnione łącznie cztery przesłanki: strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin oraz strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.

Art. 58 § 1 k.p.a. wymaga zachowania szczególnej staranności jako przesłanki koniecznej do usprawiedliwienia uchybienia terminu. Aby można było przywrócić termin, należy m. in. uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy podmiotu, który uchybił terminowi. Chodzi zatem o wskazanie takich okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli skarżącego i uniemożliwiło mu dopełnienie czynności procesowej w terminie.

O braku winy podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy podmiot ten działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej. Przy ocenie tej przesłanki należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy.

Skarżący podnosi, iż niezachowanie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania nie zostało przez niego zawinione. Wskazał, że piśmie z dnia 3 września 2012 r. wniósł o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania, wyjaśniając, że wezwanie z dnia 9 sierpnia 2012 r. odebrała w dniu 17 sierpnia 2012 r. jego matka M. R., kiedy przebywał na urlopie wypoczynkowym. O odebraniu korespondencji matka poinformowała go dopiero w dniu 28 sierpnia 2012 r. Do chwili otrzymania zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nie miał świadomości, że pismo z dnia 9 sierpnia 2012 r. podjęła w rzeczywistości M. B.. Skoro zatem nie miał świadomości odebrania przez M. B. adresowanej do niego korespondencji i został błędnie poinformowany, że korespondencję podjęła matka M. R., to nie miał nawet możliwości podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do zapoznania się z jej treścią. Okoliczności te w ocenie skarżącego przesądzają o tym, że niezachowanie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania nie było przez niego zawinione, co uzasadnia przywrócenie terminu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Przepis art. 43 k.p.a. był przedmiotem wielokrotnej wykładni zawartej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 208/09 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 37) i w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 192/07 (Lex nr 494066) NSA stwierdził, że przepis art. 43 k.p.a. nie przewiduje składania przez domownika odbierającego pismo pisemnego zobowiązania do oddania pisma adresatowi jako warunku uznania doręczenia w trybie tego przepisu za prawidłowe. Z treści tego przepisu nie wynika, że norma prawna w nim zawarta wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynika zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. Dla skutecznego doręczenia pisma wystarczy, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi.

Określony w art. 43 k.p.a. sposób doręczenia zastępczego pisma opiera się bowiem na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru jako domownik adresata, która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 315/06 (Lex nr 321253) i z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 60/09 (Lex nr 596981).

Taka wykładnia art. 43 k.p.a. jest spójna z art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 ze zm.) i § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.). Przepisy te wymagają jedynie, aby osoba dorosła mieszkająca z adresatem pisma, odbierająca to pismo w celu oddania go adresatowi, umieściła na pokwitowaniu swój czytelny podpis i datę odbioru pisma.

Mając na uwadze powyższe rozważania prawne należy wskazać, że uwzględnienie wniosku skarżącego o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] -ziemskiego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nie było możliwe. Twierdzenia zawarte we wniosku o przywrócenie terminu oraz w skardze sprowadzające się do kwestionowania skuteczności doręczenia wezwania z dnia 9 sierpnia 2012 r. do uzupełnienia braków formalnych odwołania, stoją w sprzeczności z niewadliwymi ustaleniami organu oraz treścią art. 43 k.p.a.

Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że ww. wezwanie z dnia 9 sierpnia 2012 r. zostało wysłane pod wskazany przez skarżącego adres i doręczone w dniu 17 sierpnia 2012 r. M. B., co potwierdza własnoręczny, czytelny podpis "M. B.". Na druku potwierdzenia odbioru przesyłki widnieje adnotacja urzędu pocztowego, z której wynika, że przesyłkę doręczono pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, który podjął się oddania przesyłki adresatowi. Powyższe okoliczności wskazują, że pismo organu I instancji z dnia 9 sierpnia 2012 r. zostało skutecznie doręczone, stosownie do art. 43 k.p.a.

Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że jeżeli osoba, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego, nie powiadomiła adresata o decyzji w terminie do wniesienia odwołania, to zaniechanie tej osoby wywołuje skutki dla adresata tej decyzji i nie stanowi okoliczności uprawdopodobniającej, że uchybienie terminowi do wniesienia dowołania przez adresata nastąpiło bez jego winy (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 331/12, Lex nr 1235201).

Sąd podziela w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II FZ 856/11, Lex nr 1104154, że brak dołożenia przez stronę skarżącą należytej staranności w postępowaniu, poprzez niezapewnienie możliwości odbioru pism sądowych na czas wyjazdu, nie może być rekompensowany przywróceniem terminu do dokonania uchybionej czynności procesowej. Strona składająca skargę, pouczona o trybie i formie zaskarżenia aktu administracyjnego do sądu, winna spodziewać się odpowiedzi od tego adresata, niezależnie od tego, czy znane są jej reguły procesowe i ich wymogi formalne. Skoro w sposób planowany opuszcza jedynie czasowo miejsce zamieszkania, które pozostaje niezmienione, jej staraniom należy pozostawić dbałość o uniknięcie negatywnych skutków nieobecności.

We wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania skarżący nie wykazał okoliczności potwierdzających brak możliwości uzupełnienia ww. braków w terminie. Za okoliczność taką nie może być uznany wyjazd na urlop wypoczynkowy. Wyjazd na urlop wypoczynkowy nie jest zdarzeniem nagłym, nieoczekiwanym, lecz stanem wcześniej wiadomym zainteresowanemu i przez niego zaplanowanym. Podobnie należy ocenić przebywanie przez skarżącego w miejscu tymczasowego zameldowania – nieznanym organowi. Skarżący mógł zawiadomić organ administracji o nowym adresie do doręczeń pism, ustanowić pełnomocnika do odbioru przesyłek lub choćby zadbać o należyte informowanie go przez wszystkich domowników o korespondencji wpływającej od organu. Takich czynności skarżący nie podjął, co świadczy o tym, że skarżący dopuścił się zaniedbań, które spowodowały uznanie doręczenia zastępczego wezwania za doręczenie skuteczne w myśl art. 43 k.p.a.

Podsumowując, w ocenie Sądu ustalenia organów obu instancji, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] -ziemskiego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nastąpiło bez jego winy, jest prawidłowe i znajduje oparcie w materiale dowodowym oraz w przepisach prawa i utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę