Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1130/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek sędzia del. WSA Barbara Mleczko- Jabłońska Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 1308/16 w sprawie ze skargi Miasta [A.] na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. umarza postępowanie w sprawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 1308/16 oddalił skargę Miasta R. na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Miasto R. (dalej: skarżący) złożyło do Zarządu Województwa [...] jako Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 – wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]", zarejestrowanego pod nr [...].

Pismem z dnia 8 września 2016 r. wnioskodawca został poinformowany przez Instytucję Zarządzającą, że wniosek po przeprowadzeniu oceny formalnej przez Komisję Oceny Projektów został negatywnie oceniony w zakresie spełnienia kryteriów formalnych poprawności.

Skarżący pismem z dnia [...] września 2016 r. złożył protest, kwestionując zasadność negatywnej oceny jej wniosku.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła wniesionego protestu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w treści protestu organ stwierdził, że zgodnie z postanowieniami Regulaminu Konkursu (stanowiącymi załącznik do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r.), uzupełnieniu/poprawie/wyjaśnieniu mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane w wezwaniu, o którym mowa w pkt 13. Jeżeli zmiany wprowadzane zgodnie z treścią wezwania, o którym mowa w pkt 13, czynią koniecznym dokonanie kolejnych zmian we wniosku – wówczas wnioskodawca wprowadza dodatkowe zmiany we wniosku o dofinansowanie i w odpowiednich załącznikach, informując o tym fakcie IOK i uzasadniając konieczność wprowadzenia dodatkowych zmian (por. rozdział 6.1.2. pkt 15 Regulaminu Konkursu). Biorąc pod uwagę te zapisy, za niesłuszną organ uznał argumentację protestującego, zgodnie z którą zwiększenie całkowitej wartości projektu jest logiczną konsekwencją pisma o uzupełnienie i wystarczające było wskazanie wydatków na promocję w punkcie 10 pisma przewodniego. Chcąc prawidłowo zastosować przywołane zapisy regulaminu, wnioskodawca powinien w pkt 4 pisma przewodniego odnoszącym się do sekcji 2.35, poinformować o zwiększeniu całkowitej wartości projektu, a także wskazać przyczyny tego zwiększenia.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że w sekcji 2.36, obejmującej Źródła finansowania wydatków, tabela: Źródła finansowania wydatków kwalifikowalnych z podziałem na partnerów, wnioskodawca w pozycji "środki wspólnotowe" wpisał kwotę 1.003.594,99 zł w odróżnieniu od sekcji 2.35, gdzie wkład UE został określony na kwotę 853.055,74. Tymczasem instrukcja wypełniania wniosku w części dotyczącej Tabeli: Źródła finansowania wydatków kwalifikowalnych z podziałem na partnerów stanowi, iż w "tabeli tej należy dokonać podziału źródeł finansowania projektu, z jakich pokryte zostaną wydatki kwalifikowalne oraz środki własne na realizację projektu". Z zapisu tego jasno wynika, że należy podać źródła finansowania projektu, z jakich pokryte zostaną środki własne na realizację projektu. Pomimo tego, wnioskodawca nie wskazał źródeł finansowania wkładu własnego. Zważywszy na fakt, że wnioskodawca do wniosku o dofinansowanie dołączył dokumenty potwierdzające zapewnienie wkładu własnego (m.in. uchwały Rady Miasta R. zmieniające uchwałę budżetową oraz w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej), nie sposób przyjąć, że nie miał on wiedzy, iż środki na zapewnienie wkładu własnego pochodzą z budżetu JST. Dlatego też uznano, że zapisy instrukcji wypełniania wniosku były wystarczająco precyzyjne i umożliwiały prawidłowe wypełnienie przedmiotowej tabeli.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego Sekcji: Określenie maksymalnego poziomu dofinansowania – projekty objęte częściowo pomocą publiczną, tabela: Wydatki objęte limitami, wskazano, że faktycznie kwestionowana pozycja omawianej tabeli zatytułowana jest "Kwota wydatków kwalifikowanych". Biorąc pod uwagę fakt, że całość wydatków związanych z promocją w przedmiotowym projekcie stanowi wydatek niekwalifikowalny uznano, że wnioskodawca mógł nie wpisywać w tej pozycji wniosku wartości tego wydatku, a tabela może być uznana za wypełnioną prawidłowo. Dlatego też przedmiotowy zarzut uznano za zasadny, jednakże uznanie zasadności tego zarzutu – wobec bezzasadności pozostałych – nie podważyło prawidłowości negatywnej oceny projektu wnioskodawcy. Wyjaśniono, że błędne dane w pozycjach "w tym wkład publiczny", "w tym wkład prywatny" i "współfinansowanie unijne", były skutkiem popełnienia błędów w poprzednim tabelach, z tą różnicą, że uprzednio powielił je wnioskodawca, a w tym przypadku zostały automatycznie przeniesione przez system elektroniczny zgłaszania wniosków. Wskazano jednak, że obiektywnie tabela wypełniona jest nieprawidłowo i podobnie jak w przywoływanym już punkcie 4 nie ma znaczenia, czy uchybienia są wynikiem nowych, czy uprzednio popełnionych błędów. Natomiast odnosząc się do pola "wydatki na promocję", tj. pozycji która w tej tabeli posiada możliwość edycji stwierdzono, iż wbrew twierdzeniu protestującego instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie nie zawiera opisu, jak należy wypełniać przedmiotową tabelę. W związku z tym należało wpisywać kwoty poszczególnych kosztów zgodnie z ich nazwami wyszczególnionymi w tabeli. Dla odróżnienia od tabeli omówionej w pkt 5, przedmiotowa tabela wyróżnia zarówno koszty ogółem jak i koszty kwalifikowalne. Wnioskodawca przewidział koszty związane z promocją, jednak błędnie nie wpisał ich w tej tabeli. W związku z tym organ uznał, że przedmiotowa tabela została wypełniona nieprawidłowo, zaś zarzut wnioskodawcy jest bezzasadny.

Jak podkreślił organ, wnioskodawca pismem z dnia 4 lipca 2016 r. został wezwany do uzupełnienia wniosku. Poprawiony wniosek zawierał jednak błędy wykazane szczegółowo w rozstrzygnięciu z dnia [...] listopada 2016 r., którym Instytucja Zaradzająca nie uwzględniła protestu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę skarżącego. W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskodawca w dniu 25 lipca 2016 r. za pośrednictwem systemu informatycznego LSI2014 przesłał pakiet dokumentów stanowiących uzupełnienie wniosku, jednakże w rzeczywistości nie dokonał uzupełnień oraz poprawy wniosku – jak trafnie stwierdziła Instytucja Zarządzająca – w następującym zakresie:

1. Sekcja: 2.35 Wartość projektu, tabela: Wartość projektu:

‒ Zwiększono wartość ogółem projektu – nie informując o tym fakcie Instytucji Zarządzającej RPO WL w piśmie przewodnim,

‒ Błędnie wypełniona pozycja: "Wkład UE";

2. Sekcja: 2.36 Źródła finansowania wydatków, tabela: Źródła finansowania wydatków kwalifikowalnych z podziałem na partnerów – niewypełniona pozycja: "Krajowe środki publiczne: budżet JST";

3. Tabela: Źródła finansowania wydatków ogółem z podziałem na partnerów – niewypełniona pozycja: "Krajowe środki publiczne: budżet JST";

4. Tabela: Źródła finansowania wydatków – dane zbiorcze – niewypełnione pozycje:

‒ 2. Krajowe środki publiczne, w tym,

‒ 2.B. budżet jednostek samorządu terytorialnego;

‒ 3. Prywatne (wkład własny) – błędnie wypełniona pozycja,

‒ 3.C. w tym środki własne: kredyty, pożyczki, leasing itp. – błędnie wypełniona pozycja;

5. Sekcja: Określenie maksymalnego poziomu dofinansowania – projekty objęte częściowo pomocą publiczną, tabela: Wydatki objęte limitami – błędnie uzupełniona tabela – nie podano wartości wydatku;

6. Sekcja: Określenie maksymalnego poziomu dofinansowania – projekty objęte częściowo pomocą publiczną, tabela: Budżet projektu podsumowanie:

‒ Błędnie wypełniona pozycja: "w tym wkład publiczny",

‒ Błędnie wypełniona pozycja: "w tym wkład prywatny",

‒ Błędnie wypełniona pozycja: "współfinansowanie unijne",

‒ Błędnie wypełniona pozycja: "wydatki na promocję";

7. Sekcja: Określenie maksymalnego poziomu dofinansowania – projekty objęte częściowo pomocą publiczną, tabela: Źródła finansowania wydatków kwalifikowanych projektu w poszczególnych latach jego realizacji:

‒ Błędnie wypełniona pozycja: "Środki wspólnotowe",

‒ Błędnie wypełniona pozycja: "Budżet państwa",

‒ Błędnie wypełniona pozycja: "Budżet gminy",

‒ Błędnie wypełniona pozycja: "Środki własne: kredyty, pożyczki, leasing itp.".

Sąd wywiódł, że skarżący w rzeczywistości w uzasadnieniu skargi przyznał, iż wskazane defekty wniosku zaistniały, jednakże bezzasadnie jako ich źródło wskazał sposób postępowania Instytucji Zarządzającej w oparciu o zakwestionowane – po złożeniu wniosku o dofinansowanie – reguły postępowania konkursowego. Tymczasem występując z wnioskiem o dofinansowanie, skarżący zobowiązany był zastosować się do zapisów § 3 ust. 5 Regulaminu konkursu, to jest stosować przede wszystkim instrukcje wypełniania wniosku o dofinansowanie określone w załączniku nr 2, którym to wymaganiom nie sprostał. Z tej przyczyny uprawnione było stanowisko Instytucji Zarządzającej, że złożony przez skarżącego wniosek nie spełnił wymogów formalnych poprawności wyboru projektu: Kryterium 6 – Czy przedłożone dokumenty są zgodne z obowiązującymi wytycznymi? oraz Kryterium 7 – Czy informacje zawarte we wniosku oraz w przedłożonych dokumentach są spójne i poprawne?, stanowiących załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu.

WSA przypomniał, iż regulamin konkursu został przyjęty zgodnie z art. 41 ust. 1-2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1146, dalej: ustawa wdrożeniowa). Ustawa ta wyraźnie nakazuje przy tym, aby regulamin konkursu określał m.in. termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu. Nie ulega zatem wątpliwości, że przyjęcie wyżej wymienionych dokumentów znajdowało oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Taki sposób uregulowania kompetencji instytucji zarządzających z pewnością nie jest sprzeczny z normami Konstytucji RP. Należy w tym miejscu również zauważyć, że konstytucyjność wskazanych wyżej przepisów ustawy wdrożeniowej, nie została podważona przez Trybunał Konstytucyjny. Należało zatem uznać, że ustawa wdrożeniowa korzysta z domniemania konstytucyjności, które może dopiero zostać obalone wyłącznie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

WSA cytując art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wyjaśnił, iż obowiązek wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku albo usunięcia oczywistych omyłek wniosku pozostaje aktualny wyłącznie na etapie poprzedzającym ocenę wniosku o dofinansowanie. Zatem ocena projektu dokonywana jest na podstawie kryteriów oceny projektów. Z kolei weryfikacja wymogów formalnych, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nie jest przeprowadzana na podstawie kryteriów oceny projektów. Stąd też przepis ten nie był stosowany w przypadku skarżącej w trakcie oceny jej projektu.

Zdaniem WSA, organ zasadnie zwrócił uwagę, że w zakresie dotyczącym wniosku o dofinansowanie skarżący został wezwany do wprowadzenia poprawek w formularzu wniosku opisanych w 12 punktach, z których aż 7 dotyczyło tabel opisujących montaż finansowy projektu (pkt 4-7, 10-12 wezwania). Nie ulega przy tym wątpliwości to, że sposób wypełnienia poszczególnych tabel uzależniony jest od założeń przyjętych przez wnioskodawcę. Dotyczy to np. typu projektu wskazywanego w poz. 2.12 formularza wniosku o dofinansowanie (zgodnie z Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie – Załącznikiem nr 2 do Regulaminu konkursu, wnioskodawca może dokonać wyboru co najmniej jednego z czterech typów projektów, to jest projektu rewitalizacyjnego, zintegrowanego, realizowanego w ramach ZIT oraz projektu realizowanego w ramach SIT.

Jak zaznaczył WSA, w przypadku projektów rewitalizacyjnych (a taką opcję wybrał wnioskodawca w pierwotnej wersji wniosku – poz. 2.12, str. 11 pierwotnej wersji formularza wniosku), maksymalny poziom dofinansowania na poziomie projektu (środki UE plus ewentualne współfinansowanie budżetu państwa) wynosi 95% wydatków kwalifikowalnych, przy czym maksymalny poziom wsparcia ze środków UE wnosi 85%, a minimalny poziom wkładu własnego to 5% (por. Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020). Wybór typu projektu jest jednym z elementów determinujących sposób wypełnienia formularza wniosku o dofinansowanie. Podawane przez wnioskodawcę wartości liczbowe, a w szczególności wartość projektu, kwota wydatków kwalifikowalnych, wkładu własnego, itd., były określane wyłącznie przez stronę. W odniesieniu do większości stwierdzanych błędów Instytucja nie ma więc możliwości ustalenia, które pozycje tabel zostały błędnie wypełnione, w szczególności jeśli błąd wynika z nieprawidłowych założeń przyjętych przez wnioskodawcę. WSA zauważył, iż w pierwotnej wersji wniosku w poz. 2.12, wnioskodawca jako typ projektu wskazał "Projekt rewitalizacyjny". Na tym etapie Instytucja Zarządzająca nie miała podstaw aby zakładać, iż typ projektu został wybrany w sposób nieprawidłowy. W treści wezwania zwróciła jednak skarżącemu uwagę, iż tabela 2.35 została wypełniona niezgodnie z wymaganiami dotyczącymi tego typu projektów. Podkreślił, że dokonany wybór typu projektu Instytucja Zarządzająca wskazała także w pkt 17 wezwania. Zatem wezwanie – w sposób jednoznaczny – wskazywało, że tabela nr 2.35 została wypełniona w sposób sprzeczny z dokonanym wyborem typu projektu. Rodziło to obowiązek zweryfikowania przyjętych założeń oraz ponownego przeliczenia wartości liczbowych podanych w tabeli 2.35.

Z dokumentacji projektowej wynika, że w kolejnej wersji wniosku o dofinansowanie skarżący w poz. 2.12 wybrał opcję "Nie dotyczy" (por. str. 11 drugiej wersji wniosku). Jednocześnie w piśmie przewodnim z dnia 25 lipca 2016 r. skarżący wyjaśnił, że w pierwotnej wersji formularza wskazanie, iż projekt jest projektem rewitalizacyjnym, było wynikiem błędu (por. pkt 17 pisma). W ocenie WSA słusznie zauważył organ, że Instytucja nie może być zobowiązywana do formułowania wezwań alternatywnych, budowanych w oparciu o wariantowe założenia dotyczące wszystkich bazowych założeń projektu. Skoro więc skarżący na podstawie wezwania stwierdził omawianą omyłkę, to w ramach wymaganej od niego należytej staranności powinien on zweryfikować dokonane wyliczenia.

Natomiast odnośnie wezwania w części dotyczącej tabel z sekcji 2.36 (obejmującej źródła finansowania), wnioskodawca zmienił założenia projektu nie weryfikując pozostałych wyliczeń we wszystkich tabelach objętych wezwaniem. W ocenie WSA, błąd skarżącego polegał na nieprawidłowym określeniu źródeł finansowania wydatków. Tym samym brak uzupełnienia tabel w tym zakresie z pewnością stanowił o ich błędnym wypełnieniu.

Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie informacji oraz zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych.

I. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 174 § pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez uznanie w zaskarżonym wyroku za dopuszczalne wydanie informacji na podstawie postanowień aktów wewnętrznych, nie mających charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie znajdujących zastosowania do oceny wniosku skarżącego, mianowicie m.in. na podstawie: 1) "Regulamin Konkursu nr [...] Oś priorytetowa 7 Ochrona dziedzictwa kulturowego i naturalnego Działanie 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne - projekty lokalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020" (dalej jako: "Regulamin"); 2) "Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO WL 2014-2020, Opis Działania 7.1 Dziedzictwo Kulturowe i naturalne" zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, odnoszącym się do przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. system realizacji programów (w tym regulaminy i inne podobne akty) nie może ustanawiać, choćby pośrednio, praw i obowiązków wnioskodawców, w związku z tym, że składające się nań ww. dokumenty nie mają charakteru aktów prawa powszechnie obowiązującego, a co za tym idzie ocena projektu jak i sama informacja, w zakresie, w jakim odwołują się do tych dokumentów, zostały wydane bez podstawy prawnej, a zatem naruszają konstytucyjną zasadę legalizmu, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia, w którym Sąd I instancji:

- nie odniósł się w ogóle do kwestii wadliwości wezwania skierowanego do skarżącego przez Instytucję, stwierdzając jedynie, że to skarżący był odpowiedzialny za prawidłowe wypełnienie wniosku, podczas gdy istotą zarzutów wnioskodawcy była właśnie lakoniczność wezwania, a co za tym idzie pominięcie tej kwestii w uzasadnieniu co sprawia, że zostało ono sporządzone wadliwie, w sposób uniemożliwiający prześledzenie toku rozumowania Sądu,

- całkowicie pominął ostatni z przytoczonych przez skarżącego zarzutów, tj. zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej, nie odniósł się do jego zasadności lub bezzasadności, a co za tym idzie uniemożliwił kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w zakresie przedmiotowego zarzutu, które to wadliwości miały istotny wpływ na wynik sprawy.

II Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 174 § pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 43 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez niewłaściwe zastosowanie, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skierowane do Miasta wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie powinno w sposób szczegółowy wskazywać, jak wniosek o dofinansowanie powinien być skorygowany, w sytuacji, w której dopiero "jasne i jednoznaczne" w swej treści wezwanie pozwala na przyjęcie, że wnioskodawca miał realną możliwość skorzystania z prawa do uzupełnienia braków wniosku o dofinansowanie;

2) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z zasad wskazanych w tym przepisie wynika zasada, według której "wnioskodawca dofinansowania nie może zostać instruowany, w sposób szczegółowy, jak wniosek o dofinansowanie winien być skorygowany, aby spełnić kryteria oceny projektów", w sytuacji, w której nie tylko z tego przepisu nie można wywieść tego rodzaju interpretacji, ale przeciwnie brak jasnego i jednoznacznego w swej treści wezwania do uzupełnienia braków, w tym poprzez dokładne wskazanie tych braków stanowi rażące naruszenie zasad przejrzystości i rzetelności wskazanych w tym przepisie, co dodatkowo znajduje swoje potwierdzenie w ukształtowanym orzecznictwie sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego;

3) art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez błędną wykładnię przez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten nie został zastosowany do sytuacji skarżącego, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie "wyłącznie na etapie poprzedzającym ocenę wniosku o dofinansowanie", co wynika w ocenie Sądu z faktu, że "braki formalne wniosku o dofinansowanie" wskazane w tym przepisie nie są weryfikowane na podstawie kryteriów wyboru projektów, w sytuacji, w której pojęcie "braków formalnych wniosku o dofinansowanie" może obejmować te same dane, które podlegają ocenie w ramach kryteriów oceny wniosku, w tym kryteriów formalnych, a dopiero brak uzupełnienia danych, do uzupełnienia których wnioskodawca zostałby prawidłowo, tj. w sposób jasny i jednoznaczny wezwany, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, zgodnie z ww. przepisem winien skutkować negatywną oceną projektu;

4) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie w jakim ustanawia on zasadę rzetelności oraz zasadę przejrzystości, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skierowanie do Miasta wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku sformułowanego w sposób nieprecyzyjny i uniemożliwiający zidentyfikowanie wadliwości, do których odwoływał się organ, a co za tym idzie uniemożliwiający naniesienie na wniosek stosownych poprawek, jest działaniem akceptowalnym z perspektywy zasady rzetelności oraz przejrzystości w ocenie projektów, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu prowadzić musi do konstatacji, iż rzetelnie działająca instytucja formułuje swoje żądania i oczekiwania w sposób jednoznaczny, konkretny i dokładny, co pozwala wnioskodawcy, niebędącemu podmiotem w sposób profesjonalny zajmującym się funduszami unijnymi, na zrozumienie uchybień jakich instytucja dopatrzyła się w dokumentacji oraz uzupełnienie ich zgodnie z jej oczekiwaniem;

5) art. 46 ust. 1 i 3 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że lakoniczne powtórzenie w treści oceny wniosku o dofinansowanie treści wezwania do uzupełnienia braków i dokonania wyjaśnień może zostać uznana za uzasadnienie oceny, o którym mowa w przedmiotowym przepisie, podczas gdy tak sformułowana ocena nie może zostać poddana rzetelnej ocenie zarówno w ramach postępowania wszczętego złożeniem protestu, jak i postępowania sądowo-administracyjnego, a co za tym idzie wymykała się kontroli instancyjnej realizowanej w ramach przewidzianej przepisami prawa procedury.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2017 r. (publikowaną na stronach Biuletynu Informacji Publicznej) Zarząd Województwa [...] anulował konkurs nr [...], co oznacza, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie musiałby umorzyć postępowanie wywołane skargą, do czego obliguje art. 61 ust. 8 pkt 3 ustawy wdrożeniowej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 10 maja 2017 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczas prezentowane w sprawie stanowiska.

Na rozprawie ujawniono uchwałę nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie anulowania konkursu nr [...] na realizację projektów w ramach Osi Priorytetowej 7 Ochrona dziedzictwa kulturowego i naturalnego, Działania 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne - projekty lokalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 oraz uchylającą uchwałę w sprawie zatwierdzenia listy ocenionych projektów oraz wyboru projektów do dofinansowania w ramach konkursu nr [...] w ramach Osi priorytetowej 7 Ochrona dziedzictwa kulturowego i naturalnego, Działania 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne - projekty lokalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

W powołanej uchwale podjętej na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 486, z późn. zm.) oraz Rozdziału VIII Regulaminu konkursu nr [...], w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji projektów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm.), Zarząd Województwa [...] w § 1 ust. 1 uchwalił, iż anuluje się konkurs nr [...] na realizację projektów w ramach Osi Priorytetowej 7 Ochrona dziedzictwa kulturowego i naturalnego, Działania 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne - projekty lokalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, ogłoszony na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie ogłoszenia oraz zatwierdzenia Regulaminu konkursu nr [...] na realizację projektów w ramach Osi Priorytetowej 7 Ochrona dziedzictwa kulturowego i naturalnego, Działania 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne - projekty lokalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

Z kolei w ust. 2 § 1 przedmiotowej uchwały przyjęto, że konkurs na realizację projektów w ramach Osi Priorytetowej 7 Ochrona dziedzictwa kulturowego i naturalnego, Działania 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne - projekty lokalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 zostanie ogłoszony ponownie, z kwotą alokacji nie mniejszą, niż ustalona dla anulowanego konkursu, oraz z zapewnieniem możliwości uczestnictwa w nowym konkursie wszystkim kategoriom wnioskodawców uprawnionym do ubiegania się o dofinansowanie w anulowanym konkursie.

Jednocześnie w § 2 tejże uchwały uchwalono, że w związku z anulowaniem konkursu, o którym mowa w § 1, uchyla się uchwałę Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie zatwierdzenia listy ocenionych projektów oraz wyboru projektów do dofinansowania w ramach konkursu nr [...] w ramach Osi priorytetowej 7 Ochrona dziedzictwa kulturowego i naturalnego, Działania 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne - projekty lokalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

Zgodnie z § 3 uchwały, jej wykonanie powierzono Marszałkowi Województwa [...], a w myśl § 4 uchwała ta weszła w życie z dniem jej podjęcia.

Pełnomocnik skarżącego w związku z podjętą w dniu [...] lutego 2017 r. uchwałą w przedmiocie anulowania konkursu podniósł, iż umorzenie postępowania byłoby rażąco niesprawiedliwe i naruszałoby porządek prawny.

Pełnomocnik organu oświadczył, że podstawą podjęcia ww. uchwały było stwierdzenie uchybień formalnych w regulaminie konkursu i wnioskował o umorzenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec podjęcia w dniu [...] lutego 2017 r. przez Zarząd Województwa [...] uchwały nr [...] w sprawie anulowania konkursu nr [...] oraz uchylającej uchwałę w sprawie zatwierdzenia listy ocenionych projektów oraz wyboru projektów do dofinansowania w ramach ww. konkursu, wymagało rozważenia, czy w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca umorzeniem postępowania w sprawie.

Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 2017, ze zm.). Powołana ustawa w art. 61 ust. 1 oraz art. 66 ust. 2 pkt 1 przewiduje możliwość kontroli sądowoadministracyjnej określonych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach konkursowych prowadzonych w oparciu o regulacje zawarte w tym akcie prawnym. Przedmiot kontroli sądowej w sprawach, które w oparciu o powyższą ustawę zostały poddane kognicji sądu administracyjnego, został sprecyzowany w art. 61 ust. 1 i ust. 5 oraz w art. 66 ust. 2 pkt 1 powyższego aktu prawnego.

Natomiast przepisy art. 61 ust. 8 i art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej określają jakie rodzaje rozstrzygnięć jest władny wydać sąd administracyjny w wyniku rozpoznania skargi.

Przepis art. 61 ust. 8 pkt 3 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w wyniku rozpoznania skargi sąd może umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Wykładni art. 61 ust. 8 pkt 3 ww. ustawy w zakresie użytego w tym przepisie zwrotu "w sprawie" należy dokonać przy uwzględnieniu regulacji zawartych w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ i b/ oraz w art. 66 ust. 2 pkt 2. W ustawie wdrożeniowej zostały w ten sposób określone autonomiczne rozstrzygnięcia jakie może wydać sąd administracyjny rozpoznając skargę.

W art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej ustawodawca wskazał, że sąd w wyniku rozpoznania skargi może uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1.

We wskazanych wyżej przypadkach sąd administracyjny przekazuje sprawę do rozpatrzenia właściwej instytucji, a więc w sytuacjach, gdy postępowanie konkursowe jeszcze jest w toku. W takich sytuacjach procedura odwoławcza oraz procedura wyboru projektu nie została zakończona w ramach toczącego się jeszcze postępowania konkursowego.

Z kolei z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej wynika, że w przypadku gdy sąd uwzględni skargę rozpoznając ją na rozstrzygnięcie, o którym mowa w pkt 1 ust. 2 tego przepisu, to stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpoznania. Ten rodzaj rozstrzygnięcia przewidziany w art. 66 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy odnosi się jedynie do przypadków, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania. Jest to regulacja szczególna, wobec uregulowań zawartych w art. 61 ust. 8 pkt 1a i b ustawy wdrożeniowej, mająca zastosowanie wyłącznie w sytuacji, o której mowa w art. 66 ust. 2 tej ustawy i stosowanie analogii, poprzez zastosowanie rozstrzygnięcia określonego w art. 66 ust. 2 pkt 2, na inne przypadki jest niedopuszczalne z uwagi na autonomię rozstrzygnięć wskazanych w tej ustawie, które uprawniony jest podjąć sąd administracyjny uwzględniając skargę.

Z uregulowań zawartych w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ i b/ oraz w art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej wynika, że ustawodawca wskazując sposób rozstrzygnięcia sądu w przypadku uwzględnienia skargi zawsze określa jego relację do rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Taka sytuacja nie występuje w przypadku określonym w art. 61 ust. 8 pkt 3 ustawy wdrożeniowej, gdy w wyniku rozpoznania skargi sąd może umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Powyższe dowodzi, że przewidziany w art. 61 ust. 8 pkt 3 ustawy wdrożeniowej rodzaj rozstrzygnięcia, który uprawniony jest wydać sąd, został skonstruowany wyłącznie dla celów postępowania przed sądem administracyjnym, czyli że dotyczy umorzenia postępowania w sprawie toczącej się na etapie sądowym, gdy postępowanie to okazało się bezprzedmiotowe.

Umorzenie postępowania oznacza przerwania i zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. Postępowanie przed sądem administracyjnym staje się bezprzedmiotowe na skutek zaistnienia zdarzeń, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia staje się zbędne albo nawet niedopuszczalne. Umorzenie postępowania powoduje więc jego zakończenie orzeczeniem, które nie rozstrzyga o istocie sprawy sądowoadministracyjnej. Przyczyną umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego może być jedynie zdarzenie zaszłe w toku postępowania, tzn. takie, które nie istniało przed jego wszczęciem, a wystąpiło dopiero w toku rozpoznania skargi. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce, gdy w jego toku przestanie istnieć przedmiot postępowania. Skoro zniknie przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, to prowadzenie tej kontroli stanie się bezprzedmiotowe.

Na gruncie ustawy wdrożeniowej bezprzedmiotowość postępowania zachodzi m.in. gdy w toku postępowania sądowego przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia albo gdy skarżący został wybrany do dofinansowania i jego projekt został skierowany do właściwego etapu oceny bądź uzyskał dofinansowanie.

Z treści art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że w trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzonego przez właściwą instytucję. Natomiast art. 39 ust. 2 tej ustawy jednoznacznie definiuje, że konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniają warunki w nim wskazane.

Z kolei z art. 61 ust. 1 i 5 oraz art. 53 ust. 1 ww. ustawy wynika, że przedmiotem kontroli sądowej są rozstrzygnięcia wydane w wyniku procedury odwoławczej wszczętej przez wnioskodawcę w związku z negatywną oceną projektu wybieranego w trybie konkursowym. Zatem przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odwoławczym toczącym się w ramach postępowania konkursowego obejmującego procedurę wyboru projektu do dofinansowania.

Jak podkreśla się w doktrynie, konkurs należy uznać za postępowanie administracyjne, w ramach którego organ administracji publicznej lub w jego imieniu podmiot prywatny, wykonuje przyznane mu prawem kompetencje, załatwia sprawę administracyjną w drodze aktu administracyjnego. Cechą szczególną postępowania konkursowego jest rywalizacja (konkurowanie) między zainteresowanymi podmiotami o określoną pulę środków publicznych. Przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania w ramach konkursu (wybór projektu) przez właściwą instytucję jest czynnością o charakterze konwencjonalnym, czyli rozstrzygnięciem władczym o prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie (por. R. Paździk "Charakter prawny kryteriów wyboru projektów unijnych", opubl. Ius. Novum 2016/3 str. 109-120).

Uwzględniwszy powyższe nie może budzić wątpliwości, że zaskarżone do WSA w Lublinie rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu protestu wydane przez Zarząd Województwa [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu zgłoszonego do konkursu nr [...] ogłoszonego na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. zostało wydane w tymże postępowaniu konkursowym, które następnie zostało anulowane uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

Słowo: "anulować" w języku polskim oznacza: "uznawać, uznać coś za nieważne; unieważnić, odwoływać, kasować, znosić, anulować akt, decyzję, dług, umowę, zarządzenie" (por. Słownik J. Polskiego t. I, W-wa 1982, Wyd. PWN, str. 67, pod red. prof. M. Szymczaka).

Zatem anulowanie konkursu, które zostało uchwalone ww. uchwałą [...] z [...] lutego 2017 r. oznacza tym samym unieważnienie postępowania konkursowego, w którym zostało wydane zaskarżone do WSA w Lublinie rozstrzygnięcie nieuwzględniające protestu skarżącego. Przedmiotową uchwałą unieważniono (uznano za nieważne, uznano za niebyłe, pozbawiono mocy prawnej) zatem wszelkie czynności podjęte w ramach anulowanego konkursu, w tym w szczególności te podjęte przez instytucję zarządzającą, które odnosiły się do wydanej wobec skarżącego negatywnej oceny jego projektu i nieuwzględniające wniesionego przez skarżącego protestu.

Z uchwały [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wynika także, że wobec anulowania (unieważnienia) konkursu podjęto uchwałę, iż konkurs na realizację projektów w ramach działania, do którego został zgłoszony przedmiotowy projekt skarżącego zostanie ponownie ogłoszony z kwotą alokacji nie mniejszą niż ustalona dla anulowanego konkursu oraz z zapewnieniem możliwości uczestnictwa w nowym konkursie wszystkim kategoriom wnioskodawców uprawnionym do ubiegania się o dofinansowanie w anulowanym konkursie. Co istotne – dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – uchwałą z [...] lutego 2017 r., w związku z anulowaniem konkursu, uchylono też uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie zatwierdzenia listy ocenionych projektów oraz wyboru projektów do dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu.

Powyższe oznacza, że w szczególności przestał istnieć przedmiot zaskarżenia, tj. rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu protestu z dnia [...] listopada 2016 r., a więc postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższą okoliczność należało bezwzględnie mieć na uwadze rozpoznając skargę kasacyjną, zważywszy na treść art. 61 ust. 8 pkt 3 ustawy wdrożeniowej, gdyż w tej sytuacji dokonanie kontroli zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe. Należy bowiem mieć na uwadze, że także w sprawach wyboru projektów do dofinansowania postępowanie przed sądem administracyjnym jest sporem o "prawo", czyli celem tego postępowania jest wydanie rozstrzygnięcia jaka norma prawa administracyjnego znajduje zastosowanie w sprawie i jaka jest jej treść, a następnie skontrolowanie prawidłowości zastosowania właściwej normy przez organ administracji publicznej (por. R. Paździk op. cit. "Charakter prawny ....." teza 6). Aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny w granicach określonych przez art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając skargę kasacyjną kontroluje wyrok Sądu I instancji, to dokonuje tego przez pryzmat oceny tego przedmiotu zaskarżenia, który kontrolował ten Sąd. Zatem w momencie rozpoznania skargi kasacyjnej musi także istnieć przedmiot zaskarżenia, który był przedmiotem kontroli legalności przeprowadzonej przez Sąd I instancji. Nie jest możliwe przeprowadzenie pełnej kontroli kasacyjnej, czyli w istocie skontrolowanie prawidłowości zastosowania przez instytucję zarządzającą właściwej normy prawnej w konkretnej sprawie, gdy akt administracyjny rozstrzygający w tym przedmiocie przestał istnieć.

W tej sytuacji należało przyjąć, że zachodzą podstawy do uchylenia wyroku Sądu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 61 ust. 8 pkt 3 ustawy wdrożeniowej. Nie może bowiem pozostać w obrocie prawnym wyrok Sądu I instancji oddalający skargę, który w przypadku umorzenia jedynie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wiązałby z mocy art. 170 p.p.s.a., w sytuacji gdy orzeczenie to dotyczy kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia, który na moment rozpoznania sprawy przez sąd kasacyjny przestał istnieć, gdyż postępowanie, w którym to rozstrzygnięcie władcze dotyczące praw skarżącego ubiegającego się o dofinansowanie projektu zgłoszonego do tego konkursu zostało unieważnione (anulowano konkurs).

Za powyższym sposobem rozstrzygnięcia sprawy przemawia też treść art. 66 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego polegające na oddaleniu skargi, odrzuceniu skargi albo pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia kończy procedurę odwoławczą oraz procedurę wyboru projektu. Nie sposób uznać, że w sprawie oceny projektu do dofinansowania może nastąpić zakończenie procedury odwoławczej oraz procedury wyboru projektu, gdy postępowanie konkursowe dotyczące oceny tego projektu zostało anulowane.

Zauważyć należy, że także na gruncie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uchylał wyrok Sądu I instancji i umarzał postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy w tzw. międzyinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym zaistniały zdarzenia powodujące, iż dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia było zbędne (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2312/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 3 oraz w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej.