Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2149/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt. 4, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 18 pkt. 6, art. 18 pkt 19 lit d), art. 43 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1213/11 w sprawie ze skargi Województwa M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie odroczenia terminu płatności należności pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Województwa M. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1213/11, oddalił skargę Województwa M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 29 marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie odroczenia terminu płatności należności pieniężnej.

Sąd I instancji jako podstawę przyjął następujące okoliczności faktyczne.

Zarząd Województwa M. w dniu 1 i 8 marca 2011 r. podjął uchwały:

- nr [...] w sprawie odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia na raty należności Województwa M. przysługującej od Wojewódzkiego Szpitala Bródnowskiego SPZOZ w W. z tytułu pożyczki udzielonej na podstawie umowy Nr 9/2010 z dnia 10 czerwca 2010 r.,

- nr [...] w sprawie odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia na raty należności Województwa M. przysługującej od Wojewódzkiego Szpitala Bródnowskiego SPZOZ w W. z tytułu pożyczki udzielonej na podstawie umowy nr 9/2010 z dnia 10 czerwca 2010 r.

- nr [...] w sprawie rozłożenia na raty należności Województwa M. przysługującej od Szpitala Dziecięcego im. Prof. Dr med. J Bogdanowicza SPZOZ w W. z tytułu pożyczki udzielonej na podstawie umowy nr 15/2010 z dnia 19 listopada 2010 r.,

- nr [...] w sprawie rozłożenia na raty należności Województwa M. przysługującej od Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Płocku z tytułu pożyczki udzielonej na podstawie umowy nr 3/2009 z dnia 6 kwietnia 2009 r.

- nr [...] w sprawie umorzenia należności Województwa M. przysługującej od Samodzielnego Wojewódzkiego Zespołu Publicznych Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w W. z tytułu pożyczki udzielonej na podstawie umowy nr 5/2007 z dnia 29 maja 2007 r.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uchwałą z dnia 29 marca 2011 r., nr [...], stwierdziło nieważność ww. uchwał.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że badane uchwały mają taki skutek, że udzielone pożyczki krótkoterminowe stały się rozchodami budżetu województwa, a spłaty tych pożyczek będą przychodami, przy czym rozchody i przychody będą w różnych latach budżetowych. W opinii Kolegium skutkiem podjętych przez zarząd uchwał będzie zmiana charakteru pożyczek krótkoterminowych na długoterminowe (wykraczające poza rok budżetowy). Tym samym, w przekonaniu Kolegium, badane uchwały zostały podjęte przez zarząd województwa z przekroczeniem zakresu kompetencji, gdyż podejmowanie decyzji o kształtowaniu przychodów i rozchodów budżetu należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego zgodnie z art. 18 pkt 19 lit d) ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.; dalej: u.s.w.). Ponadto, Kolegium wskazało, że powierzenie w każdej z uchwał ich wykonania skarbnikowi województwa jest sprzeczne z art. 43 ust. 1 i ust. 3 u.s.w.

Województwo M. wniosło skargę na ww. orzeczenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1213/11, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji – dokonawszy uprzednio wykładni art. 18 ust. 1 pkt 6 u.s.w.(winno być: art. 18 pkt 6), art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.), art. 6 ust. 2 u.f.p. oraz 52 ust. 1 u.f.p – wskazał, że jakiekolwiek pożyczki i kredyty udzielane przez jednostkę samorządu terytorialnego powinny zostać umieszczone w budżecie jako rozchody, zaś ich spłata jako przychody budżetu, przy czym takie zapisy w budżecie mogą zostać podjęte tylko w drodze uchwały sejmiku województwa.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że w świetle przywołanych przepisów przewidziane przez art. 59 ust. 1 u.f.p. uprawnienie do umarzania, odraczania lub rozkładania na raty cywilnoprawnych należności pieniężnych przypadających jednostce samorządu terytorialnego nie może stanowić podstawy do takich rozporządzeń w obrębie tych należności, które spowodowałyby zmianę budżetu jednostki samorządowej bez zmiany uchwały budżetowej dokonywanej przez organ stanowiący.

W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. najpierw pożyczka udzielana z budżetu jednostki samorządu terytorialnego musi być ujęta w rozchodach budżetu (nawet gdy jej spłata jest przewidywana w tym samym roku budżetowym), ponieważ niewątpliwie jest to uszczuplenie w danym momencie aktywów budżetu. Jej spłata natomiast musi zostać wpisana po stronie przychodów w danym roku budżetowym, w którym winna być spłacona w takiej wysokości, jak to przewiduje umowa pożyczki. Jeżeli zaś kwoty pożyczek nie zostaną umieszczone w rozchodach i stają się nieplanowanymi rozchodami za dany rok budżetowy, to ich spłata powinna zostać umieszczona w przychodach roku następnego. W opinii Sądu I instancji, tylko w takim przypadku działanie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w ramach art. 59 u.f.p. jest działaniem w ramach istniejącego budżetu.

W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, jeśli w trakcie wykonywania budżetu okazuje się, że spłaty pożyczek nie mogą być zrealizowane na założonym poziomie, powinno to znaleźć odzwierciedlenie w innym wykonaniu budżetu po stronie przychodów niż planowano i stanowić podstawę do podjęcia uchwał zmieniających budżet na dany rok w zakresie przychodów. Dopiero potem organ wykonawczy (zarząd) jest władny do podejmowania indywidualnych decyzji dotyczących umorzenia lub prolongowania na inny okres niż to wcześniej przewidywano na podstawie art. 59 u.f.p.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zwrócił uwagę, że w budżetach Województwa M. na 2009 r. i 2010 r. nie zostały zaplanowane rozchody z tytułu udzielanych pożyczek, co oznacza że nie zaplanowano w nich pożyczek długoterminowych, zwrotnych po roku, w którym zostały udzielone. Jednocześnie z wykonania budżetu odpowiednio za lata 2009 i 2010 – zdaniem Sądu I instancji – wynika, że pożyczki w kwocie 15 000 000,00 zł (w 2009 r.) oraz 70 000 000,00 zł (w 2010 r.) zostały udzielone i wydatkowane bez dokonania jakiejkolwiek zmiany w budżecie. Sąd zwrócił także uwagę, że przed wydaniem zakwestionowanych uchwał zarządu województwa sejmik województwa nie umieścił w uchwale budżetowej dotyczącej roku 2011 przychodów z tytułu, jaki wynikał z uchylonych uchwał.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że Zarząd Województwa M. podejmując w dniu 1 i 8 marca 2011 r. uchwały nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] o odroczeniu terminu płatności i rozłożeniu na raty należności Województwa M. należnych mu w poprzednich latach budżetowych z tytułu udzielonych pożyczek i nieujętych jako rozchody budżetu odpowiednio za rok 2009 i 2010, dokonał zmian w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, co jest czynnością zastrzeżoną wyłącznie dla Sejmiku Województwa M.

Jednocześnie Sąd I instancji podzielił stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej, że powierzenie wykonania przedmiotowych uchwał Skarbnikowi Województwa M. narusza art. 43 ust. 1 i 3 u.s.w.

Od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę kasacyjną wniosło Województwo M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi, jak również – zasądzenia kosztów postępowania według norm.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.).

Zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 pkt 6 u.s.w. poprzez nietrafne przyjęcie, że Zarząd Województwa M. podejmując uchwałę o odroczeniu pożyczek, dokonał czynności zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji sejmiku województwa, przez co naruszył kompetencje sejmiku województwa określone tym przepisem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

1) błędną wykładnię art. 18 pkt. 19 lit d u.s.w. poprzez nietrafne przyjęcie, że zarząd województwa dokonując odroczenia spłaty pożyczek, działał bez wymaganego w tym zakresie pełnomocnictwa;

1) błędną wykładnię art. 59 u.f.p. poprzez stwierdzenie, że powołana w podstawie prawnej unieważnionych przez Regionalną Izbę Obrachunkową uchwałach zarządu województwa uchwała nr 231 Sejmiku Województwa M. z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania ulg w stosunku do przypadających Województwu M. i wojewódzkim samorządowym jednostkom organizacyjnym należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny nie ma zastosowania w sprawie, co w rezultacie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

1) błędną wykładnię art. 43 ust. 1 i 3 i 45 u.s.w. poprzez przyjęcie, że wskazanie przez Zarząd Województwa M. w przedmiotowych uchwałach skarbnika jako osoby odpowiedzialnej za wykonanie uchwały narusza uprawnienia marszałka województwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł, że wprawdzie uchwalanie budżetu należy do wyłącznej kompetencji sejmiku województwa, ale nie oznacza to, by zarząd województwa podejmując uchwałę o udzieleniu pożyczki krótkoterminowej i zmianie terminu jej spłaty, naruszył wspomniane uprawnienie organu stanowiącego. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie za takim stanowiskiem przemawia wieloletnia praktyka nieujmowania w zapisach budżetu krótkoterminowych, śródrocznych rozchodów i przychodów, która – jego zdaniem – jak dotąd była akceptowana zarówno przez Ministra Finansów, jak i regionalne izby obrachunkowe. Takie działanie zarządu jest – w przekonaniu skarżącego – wyrazem samodzielności finansowej województwa.

Zdaniem kasatora, postępowanie zarządu województwa jest racjonalne, logiczne i uzasadnione praktyką finansów publicznych. W opinii skarżącego ostateczny realny termin spłaty pożyczki zarząd województwa jest w stanie bowiem określić w porozumieniu z pożyczkobiorcą, co z kolei potwierdza odraczając pierwotną datę spłaty w drodze uchwały. Dopiero jej podjęcie uzasadnia wystąpienie przez zarząd województwa do sejmiku z wnioskiem o ujęcie w budżecie j.s.t. po stronie przychodów określonej wpłaty z tytułu spłaty pożyczki w roku budżetowym, w którym rzeczywiście ona nastąpi. Skoro bowiem przychody – stosownie do art. 52 u.f.p. – są prognozą wpływów, to – zdaniem kasatora – po stronie zarządu województwa leży obowiązek ich analizy i wnioskowanie o ujęcie w planach przychodów budżetu jedynie kwot, których uzyskanie zgodnie z planem jest prawdopodobne.

Ponadto, skarżący kasacyjnie podniósł, że brak formalnego ujęcia pożyczek po stronie rozchodów budżetowych oznaczało jedynie, że zarząd województwa w latach 2009 i 2010 nie planował udzielania pożyczek długoterminowych, nie zaś – że pozbawił zarząd województwa możliwości udzielenia pożyczek krótkoterminowych. Zdaniem kasatora, gdyby sejmik jako organ stanowiący województwa chciał wykluczyć możliwość udzielania przez zarząd województwa w roku budżetowym jakichkolwiek pożyczek, to nie określiłby w uchwale budżetowej ich limitu.

Kasator zwrócił także uwagę, że powierzenie wykonania przedmiotowych uchwał skarbnikowi nie ma charakteru delegowania zadań przypisanych marszałkowi, a jedynie – powierzenia czynności organizacyjno-technicznych pracownikowi urzędu marszałkowskiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej wypada na wstępie wskazać, iż kasator postawił wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że rozpoznając go należy wziąć pod uwagę stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.

Zgodnie z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W piśmiennictwie podobnie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że błędna wykładnia przepisów prawa materialnego polega w istocie na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, czyli innymi słowy na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa.

Natomiast z niewłaściwym zastosowaniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy wystąpi, tzw. błąd w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie został uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej lub też, gdy błędnie nie "podciągnięto" ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę określonej normy prawnej.

W stanie sprawy Sąd pierwszej instancji przyjął, że Zarząd Województwa M. podejmując w dniu 1 i 8 marca 2011 r. uchwały Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...] o odroczenie spłaty pożyczek udzielonych z budżetu Województwa M. nie ujętych jako rozchód w budżecie 2009 r. i 2010 r., dokonał tym samym zmian budżetu Województwa M., a więc dokonał czynności zastrzeżonej tylko i wyłącznie dla Sejmiku Województwa M.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 18 pkt 6 u.s.w., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającego w ocenie kasatora na błędnym przyjęciu, że zarząd województwa podejmując uchwałę o odroczeniu spłaty pożyczek, dokonał czynności zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji sejmiku województwa, należy uznać, iż nie zasługuje on na uwzględnienie.

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia powołanego przepisu jest prawidłowa. Sąd słusznie przyjął, że skoro zgodnie z powołanym przepisem do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy uchwalanie budżetu województwa, to również i jego zmiana. Z woli ustawodawcy kształtowanie przychodów i rozchodów budżetu zostało powierzone do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego. Wynik podjętych w sprawie zabiegów interpretacyjnych może być uznany za błędny jedynie wówczas, gdy w efekcie przeprowadzonej wykładni treść normy prawnej ustalona została wadliwie, a także wtedy, gdy z wyjaśnianego przepisu wyprowadzono treści w nim nie zawarte. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Skoro Sąd pierwszej instancji przyjął, że podjęte przez zarząd województwa uchwały o odroczeniu spłaty pożyczek powodowały skutek w postaci zmiany budżetu województwa, co jak wcześniej zostało wywiedzione nie zostało przez kasatora zakwestionowane, to tym samym Sąd ten prawidłowo uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 18 pkt 6 u.s.w. Ewentualna niewłaściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego, polegająca na uznaniu bądź braku uznania istnienia określonych okoliczności, nie stanowi naruszenia prawa materialnego i jako taka nie stanowi podstawy kasacyjnej, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W takim wypadku spór nie dotyczy bowiem prawidłowego zastosowania prawa materialnego, czy też błędnej jego wykładni, ale jest sporem o fakty. Podstawą prawną kwestionowania uchybień natury procesowej jest natomiast art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. art. 18 pkt 19 lit. d) u.s.w., poprzez nietrafne przyjęcie, że zarząd województwa dokonując odroczenia spłat pożyczek działał bez wymaganego w tym zakresie pełnomocnictwa, należy uznać, iż nie zasługuje on również na uwzględnienie.

Zgodnie z powołanym przepisem do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd województwa oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd województwa w roku budżetowym.

Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w uchwałach budżetowych województwa na 2009 r. i 2010 r. sejmik ustalił limit pożyczek udzielanych przez zarząd województwa. W budżecie województwa na 2009 r. i 2010 r. nie zaplanowano jednak rozchodów z tytułu udzielanych pożyczek, co oznacza, że w budżetach tych nie zaplanowano pożyczek długoterminowych, zwrotnych po roku, w którym zostały one udzielone.

Podjęcie uchwał o odroczenie spłaty pożyczek, z terminem w latach następnych oznaczało w skutkach dla budżetu, że udzielone pożyczki stały się rozchodami, co z kolei obligowało do ujęcia ich w budżecie województwa.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 3 u.f.p. środki przeznaczone na udzielenie pożyczek i kredytów stanowią rozchód budżetowy. Rozchody te są wprawdzie związane z czasowym transferem środków publicznych w związku z realizacją obowiązków umownych, co nie oznacza jednak, że nie wymagają ujęcia w budżecie. Wyodrębnienie rozchodów w budżecie umożliwia bowiem nie tylko zachowania przejrzystości budżetu, ale także jest konsekwencją regulacji wprowadzonej art. 52 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w myśl której wydatki i łączne rozchody stanowią w budżecie nieprzekraczalny limit.

Zasada dyrektywnego charakteru wydatków i rozchodów prowadzi do wniosku, że w każdym prawdopodobnym przypadku przekroczenia określonego limitu konieczna jest uprzednia zmiana budżetu. Nawet gdyby przyjąć, idąc tokiem rozumowania kasatora, że udzielenie przedmiotowych pożyczek miało umocowanie w uchwałach budżetowych na 2009 r. i 2010 r., to i tak podjęte uchwały w sprawie odroczenia spłaty tych pożyczek wykraczały poza zakres umocowania wynikającego z uchwał budżetowych. Wskutek podjętych uchwał doszło bowiem nie tyle do zmiany ich charakteru z krótkoterminowych na długoterminowe, ale do dokonania czynności, które doprowadziły w efekcie do zmiany budżetu województwa. Jedną z najważniejszych zasad budżetu j.s.t. (obok zasady jedności formalnej i materialnej, zasady budżetu zrównoważonego, zasady jawności i zasady przejrzystości) jest zasada roczności, konsekwencją której jest ograniczony zakres czasowy jej obowiązywania, a derogacja następuje z końcem roku budżetowego.

Rozchody z tytułu udzielonych pożyczek z budżetu województwa nie zostały przewidziane w budżecie województwa w żadnym z omawianych lat budżetowych (2009, 2010 i 2011), co stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 3 u.f.p.

W budżecie województwa w żadnym z tych lat nie został zaplanowany również przychód z tytułu planowanych spłat tych pożyczek, co z kolei stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.f.p. 4), w myśl którego środki otrzymane ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych stanowią przychód budżetu województwa.

Powyższe oznacza, że kwoty z tytułu udzielonych przez zarząd województwa pożyczek przez kilka kolejnych lat nie zostały ujawnione w budżecie województwa ani po stronie przychodów, ani rozchodów. Taka sytuacja nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych. Budżet jest planem finansowym, stanowiącym w roku budżetowym podstawę gospodarki finansowej j.s.t. , a zarazem wyznacznikiem legalności działania w zakresie oceny, czy doszło do wydatkowania środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia.

Odnosząc się do następnego zarzutu, tj. naruszenia art. 59 u.f.p., przez stwierdzenie, że uchwała nr 231 Sejmiku Województwa M. z dnia 21 grudnia 2009 r. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, należy stwierdzić, że jest on niezasadny.

Na wstępie wypada zauważyć, iż powyższy zarzut nie w pełni odpowiada ustawowym wymogom. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. kasator jest zobowiązany do podania konkretnego przepisu wraz z podaniem jednostki redakcyjnej.

Biorąc pod uwagę treść tego zarzutu oraz korespondującą z nim argumentację można przyjąć, iż zamiarem kasatora było zarzucenie naruszenia art. 59 ust. 1 u.f.p.

Zgodnie z powołanym przepisem w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w swoich zasadniczych rozważaniach pominął uchwałę Nr 231 Sejmiku Województwa M., a tym samym zarzut ten w tym względzie jest chybiony.

Niezależnie od powyższego wypada przyjąć, iż Sąd w sposób prawidłowy zinterpretował art. 59 u.f.p. W świetle powołanej regulacji organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może, w zakreślonych przez organ stanowiący tej jednostki ramach, udzielić określonych przepisem art. 59 u.f.p. umorzeń, odroczeń, i.t.d. Jednak jego działania, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, muszą być wcześniej określone w ramach budżetu danej jednostki.

Z tym poglądem należy się zgodzić. Podzielenie przeciwnego poglądu prowadziłoby do niepożądanych sytuacji mających bezpośredni wpływ na kształt budżetu województwa.

Nie kwestionując, iż możliwość udzielania ulg, o jakich mowa w art. 59 u.f.p. jest przejawem zasady samodzielności j.s.t. w gospodarowaniu należnościami pieniężnymi, należy jednak wskazać, iż z treści tego przepisu wynika również, że uprawnienie do udzielania ulg przysługuje w stosunku do należności pieniężnych przypadających j.s.t. lub jej jednostkom podległym, co oznacza, że należności te powinny być ujawnione w budżecie województwa, a nie mieć jedynie wirtualny charakter. Uzasadnieniem wydatków nie może być natomiast ewentualne ujęcie ich w rocznym sprawozdaniu z wykonania budżetu województwa.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu, tj. naruszenia art. 43 ust. 1 i 3 u.s.w., poprzez przyjęcie, że powierzenie przez zarząd Województwa M. wykonania uchwał Skarbnikowi narusza uprawnienia marszałka województwa, należy stwierdzić, iż zasługuje on na uwzględnienie.

Przede wszystkim wypada wskazać, iż stosownie do art. 31 ust. 2 u.s.w. marszałek jest członkiem zarządu, któremu ustawa przypisała funkcję przewodniczącego tego organu, nakładając na niego obowiązki w zakresie czynności organizacyjnych. Do przykładowych czynności z zakresu zadań organizatorskich marszałka można zaliczyć: określanie zakresu zadań członków zarządu, planowanie i przygotowywanie posiedzeń zarządu, zwoływanie posiedzeń i przewodniczenie pracom, nadzorowanie przebiegu prac nad przygotowaniem projektów uchwał zarządu, przedkładanie zarządowi projektów uchwał, podejmowanie działań zapewniających prawidłowe funkcjonowanie urzędu.

Zatem powierzenie wykonania uchwały zarządu województwa skarbnikowi nie narusza art. 43 ust. 1 i 3 u.s.w., zgodnie z którym marszałek województwa organizuje pracę zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego, kieruje bieżącymi sprawami województwa oraz reprezentuje województwo na zewnątrz (ust. 1). Marszałek województwa jest kierownikiem urzędu marszałkowskiego, zwierzchnikiem służbowym pracowników tego urzędu i kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (ust. 3).

Wykonywanie przez marszałka województwa zadań w zakresie reprezentacji województwa, kierowania bieżącymi sprawami województwa (art. 43 ust. 1) czy też zwierzchnictwa organizacyjnego i służbowego nad pracownikami urzędu i kierownikami samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 43 ust. 3) nie stoi w sprzeczności z innymi zadaniami chociażby organizacyjno-kierowniczymi wynikającymi z charakteru jego funkcji, jako przewodniczącego organu wykonawczego (art. 43 ust. 1).

Podsumowując, skargę kasacyjną należało uznać za niezasadną.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.