Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 5260/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Monika Kramek, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2023 r. spraw ze skarg A. P. i A. G. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 29 lipca 2021 r. nr BDF1.4800.85.2020 w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych uchyla zaskarżone orzeczenie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych przez A. P. i A. G. (dalej: skarżący, odwołujący, obwinieni) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) z 29 lipca 2021 r. sygn. akt BDF1.4800.85.2020 utrzymujące w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Kielcach (dalej: RKO) z 17 września 2020 r. sygn. akt KDF.7120.18.2020; KDF.7120.20.2020; KDF.7120.28.2020 uznające m.in. obwinionych odpowiedzialnymi popełnienia zawinionych naruszeń dyscypliny finansów publicznych i wymierzające A. P. karę upomnienia, natomiast A. G. karę pieniężną.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Pismem z 27 stycznia 2020 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach złożyła, do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpoznawanych RIO zawiadomienie o okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez A. G. pełniącego w czasie zarzucanego czynu funkcję Sekretarza Miasta S. Postępowanie wyjaśniające zostało w stosunku do ww. skarżącego zostało wszczęte 5 lutego 2020 r., a pismem z 28 maja 2020 r. Rzecznik złożył wniosek o ukaranie.

Podobnie w przypadku A. P. (pełniącej w czasie zarzucanego czynu funkcję Sekretarza Miasta S.) pismem z 10 lutego 2020 r. RIO złożyła zawiadomienie o okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte 25 lutego 2020 r., a pismem z 8 czerwca 2020 r. Rzecznik złożył wniosek o ukaranie.

W stosunku do Zastępcy Burmistrza ww. miasta K. Z. także zostało wszczęte postępowanie, następnie orzeczono o winie tej osoby i odstąpiono od wymierzenia kary, jednakże ww. osoba nie złożyła odwołania od orzeczenia RKO.

W toku postępowania ustalono, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w S. przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Kielcach stwierdzono między innymi, iż we wskazanych okresach dokonano wypłat diet radnym Rady Miasta S. w nieprawidłowych wysokościach. Ponadto we wskazanym okresie dokonano wypłaty diet radnym Miasta S. w zawyżonych, nieprawidłowych wysokościach z uwagi na zaniechanie ustalenia zasadności wypłaty w pełnej wysokości diet dla radnych, którzy byli nieobecni na sesjach Rady Miasta oraz na posiedzeniach Komisji, których byli członkami, i nie przedstawili Przewodniczącemu Rady Miasta S. pisemnego wniosku usprawiedliwiającego nieobecność radnego. Wobec powyższego, diety radnych za okres od 1 lutego 2017 r. do 31 lipca 2018 r. oraz za okres od 1 września 2018 r. do 30 listopada 2018 r. wypłacono na podstawie list wypłat zatwierdzonych przez A. G., zawyżając ich należną wysokość łącznie o kwotę 126.542,66 zł, zaś diety radnych za okres obejmujący miesiące: luty i kwiecień 2019 r. wypłacono na podstawie list wypłat zatwierdzonych przez A. P., zawyżając ich należną wysokość łącznie o kwotę 11.754,62 zł.

We wniosku o ukaranie Rzecznik wniósł w stosunku do obwinionego A. G. o wymierzenie kary pieniężnej, natomiast w stosunku do A. P. o wymierzenie kary nagany.

Orzeczeniem z 17 września 2020 r. RIO uznała m.in.:

I. obwinionego A. G. winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie czynów określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 289 ze zm., dalej: "u.o.n.d.f.p."), polegających na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, co narusza art. 25 ust. 4 ustawy 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: "u.s.g.") w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. nr 61 poz. 710, dalej: "rozporządzenie RM") oraz § 1 i 2 Uchwały Nr XXXVI/307/2009 Rady Miasta S. z dnia 17 czerwca 2009 roku w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta S. (dalej: "Uchwała"), a w konsekwencji art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "u.f.p.") w związku z dokonaniem wypłat diet radnym Miasta S.:

1. za okres od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 31 lipca 2018 r. oraz od dnia 1 września 2018 r. do dnia 30 listopada 2018 r. w zawyżonych, nieprawidłowych wysokościach. Za wskazane okresy diety radnym naliczano miesięcznie w wysokości 100% maksymalnej diety, jak dla radnych w gminach liczących powyżej 100 tys. mieszkańców, zamiast w wysokości do 75% maksymalnej wysokości diety dla radnych w gminach liczących od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców, jak powinno być w przypadku Miasta S., stosownie do postanowień § 3 pkt 2 rozporządzenia RM. Powyższe skutkowało ustaleniem maksymalnej wysokości miesięcznej diety radnego Rady Miasta S. w kwocie 2.684,13 zł (1.789,42 zł x 1,5 x 100%), zamiast w kwocie 2.013,10 zł (1.789,42 zł x 1,5x75%). W konsekwencji powyższego poza tytułem prawnym określonym obowiązującymi przepisami prawa zawyżono wypłacone diety miesięczne radnym Miasta S., w sposób następujący: a) Przewodniczącemu Rady Miasta-dla którego maksymalna wysokość diety w ciągu miesiąca wynosi 69%, wypłacano kwotę 1.852,05 zł, zamiast kwoty 1.389,00 zł; b) Wiceprzewodniczącemu Rady Miasta - dla którego maksymalna wysokość diety w ciągu miesiąca wynosi 51%, wypłacano kwotę 1.368,90 zł, zamiast kwoty 1.026,70 zł; c) Przewodniczącemu Komisji Rady Miasta - dla którego maksymalna wysokość diety wciągu miesiąca wynosi 43%, wypłacano kwotę 1.154,20 zł, zamiast kwoty 865,60 zł; d) Zastępcom Przewodniczących Komisji stałych Rady Miasta - dla których maksymalna wysokość diety w ciągu miesiąca wynosi 36%, wypłacano kwotę w wysokości 966,28 zł zamiast kwoty 724,72 zł; e) radnym Rady Miasta niepełniącym funkcji - dla których maksymalna wysokości diety w ciągu miesiąca wynosi 33%, wypłacano kwotę 885,80 zł, zamiast kwoty 664,32 zł.;

2. za okres od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 31 lipca 2018 r. oraz od dnia 1 września 2018 r. do dnia 30 listopada 2018 r. w zawyżonych, nieprawidłowych wysokościach z uwagi na zaniechanie ustalenia zasadności wypłaty w pełnej wysokości diet dla radnych, którzy byli nieobecni na sesjach Rady Miasta oraz na posiedzeniach Komisji, których byli członkami, i nie przedstawili Przewodniczącemu Rady Miasta S. pisemnego wniosku usprawiedliwiającego nieobecność radnego, stosownie do § 2 pkt 2 i pkt 3 Uchwały. W konsekwencji w analizowanym okresie dokonano bezpodstawnie wypłaty diet radnym na łączną kwotę 5.709,93 zł, przy braku stosownego usprawiedliwienia, co narusza § 2 pkt 1 Uchwały.

W zaistniałej sytuacji diety radnych za wyżej przedstawiony okres wypłacono na podstawie list wypłat zatwierdzonych przez A. G. w zawyżonej wysokości łącznej 126.542,66 zł;

II. A. P. winną naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie czynów określonych w art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f.p., polegających na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, co narusza art. 25 ust. 4 u.s.g. w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia RM oraz § 1 i 2 Uchwały, a w konsekwencji art. 44 ust 2 u.f.p. w związku z dokonaniem wypłat diet radnym Miasta S.:

1. za miesiące luty oraz kwiecień 2019 r. w zawyżonych, nieprawidłowych wysokościach. Przypisano obwinionej analogiczne nieprawidłowości za wskazane miesiące co w przypadku nieprawidłowości dotyczących A. G.;

2. za miesiąc luty 2019 r. w zawyżonej, nieprawidłowej wysokości z uwagi na zaniechanie ustalenia zasadności wypłaty w pełnej wysokości diet dla radnej, która była nieobecna na sesjach na posiedzeniu Komisji, której była członkiem i nie przedstawiła Przewodniczącemu Rady Miasta S. pisemnego wniosku usprawiedliwiającego nieobecność radnej. W konsekwencji w analizowanym okresie dokonano bezpodstawnie wypłaty diety radnej za luty 2019 r. na kwotę 132,86 zł, przy braku stosownego usprawiedliwienia, co narusza § 2 pkt 1 Uchwały.

W zaistniałej sytuacji diety radnych za wyżej przedstawiony okres wypłacono na

podstawie list wypłat zatwierdzonych przez A. P. w zawyżonej łącznej wysokości 11.754,62 zł.

RKO m.in. wymierzyła: 1. A. G. karę pieniężną w wysokości 1.918,56 zł, 2. A. P. karę upomnienia i każdego z obwinionych obciążyła obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz w wysokości po 413,40 zł.

W uzasadnieniu RKO stwierdziła, że obwinieni zaniechali prawidłowej realizacji Uchwały, poprzez dokładne sprawdzenie obliczeń kwoty bazowej dla ustalenia właściwej wysokości diet poszczególnych radnych. Z wyjaśnień obwinionych i obliczeń rachunkowych wynika, że wyliczone diety radnych liczone były od kwoty 2.684,13 zł (100% kwoty diety maksymalnej), a nie od kwoty 2.013,10 zł (75% kwoty diety maksymalnej). Postępowanie takie naruszało zapisy obowiązującej w Mieście S. Uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet radnych.

Organ I instancji odnosząc się do wyjaśnień obwinionych stwierdził, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż radnemu w gminie do 100 tys. mieszkańców przysługuje w ciągu miesiąca dieta w wysokości do 75% maksymalnej wysokości diety. Podniósł, że w podstawie prawnej Uchwały wskazano § 3 pkt 2 rozporządzenia RM, a nie § 3 pkt 1 tegoż rozporządzenia. Tym samym jednoznacznie określono poziom kwoty bazowej do wyliczenia należnej diety miesięcznej radnemu miasta w oparciu o współczynniki wprowadzone rzeczoną uchwałą. Wszelkie natomiast wywody obwinionych, co do wadliwości prawnej analizowanej uchwały Rady Miasta są bezzasadne i chybione, nikt bowiem nie kwestionuje ani jej prawidłowości, ani zgodności z prawem. Kwestionowany jest jedynie sposób jej wykonywania, a konkretnie wyliczenia kwotowe należnych diet miesięcznych w oparciu o obowiązującą i niekwestionowana prawnie Uchwałę. Choć wysokość diet kwotowo nie przekroczyła 75% maksymalnej kwoty diety, czyli kwoty 2.013,10 zł, to zdecydowanie przekroczyła maksymalną kwotę jaka powinna być wyliczona procentowo dla radnego miasta S. na gruncie obowiązujących przepisów prawa oraz w oparciu o treść obowiązującej w tym zakresie Uchwały.

Dodatkowo RKO zauważa, że § 2 Uchwały ustalił zasady potrącania diety za nieusprawiedliwioną nieobecność radnego na sesjach i posiedzeniach komisji rady, które to zasady praktycznie nie były stosowane w analizowanym okresie w wyniku czego dokonano wypłaty nienależnych diet, nieobecnym radnym na sesji lub w pracach komisji rady, przy braku stosownego usprawiedliwienia. Ponadto nie wprowadzono w analizowanym okresie czasu właściwego mechanizmu do potrącania części diet radnym, którzy nie usprawiedliwili swojej nieobecności. Takie zaniechanie, zdaniem RKO obciąża obwinionych.

W ocenie organu I instancji obwinieni dochowując należytej staranności, wiedząc o obowiązku prawidłowego zgodnego z właściwą podstawą prawną wydatkowaniu środków publicznych, powinni w sposób stanowczy weryfikować mechanizm ustalenia wysokości diet radnych. I nie ma tu znaczenia fakt incydentalnego, okazjonalnego czy też stałego podpisywania listy płac. We wszystkich tych czynnościach nie można działać w nadmiernym zaufaniu do podległych pracowników. Oparcie się w tym zakresie wyłącznie na schemacie działania niezakwestionowanym przez kontrole RIO stanowi niedochowanie staranności wymaganej w danych okolicznościach. RKO wyjaśniła także, że niestety nawet ustalenia kontroli RIO mogą być wadliwe, ale nie oznacza to, że brak wskazania uchybienia przez kontrolerów, determinuje brak odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Gdyby każdy z obwinionych zażądał przedstawienia mu mechanizmu ustalenia wynagrodzenia radnego, to zauważyliby błąd w ustaleniu kwoty bazowej.

W dalszej kolejności RKO uzasadniło wysokość wymierzonej kary obwinionym i dla A. G. ustalono wysokość kary pieniężnej na najniższym możliwym poziomie tj. 0,25 miesięcznego wynagrodzenia obwinionego. Natomiast co do obwinionej organ I instancji uznał, że wymierzenie wnioskowanej kary nagany byłoby zbyt krzywdzące i wymierzyła karę łagodniejszą - karę upomnienia.

Odwołania od powyższego orzeczenia wnieśli oboje obwinieni.

Orzeczeniem z 29 lipca 2021 r. GKO utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu GKO zgodziła się z RKO, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i sami obwinieni nie kwestionują ustaleń faktycznych, wyprowadzają jedynie z tego stanu faktycznego odmienną ocenę.

GKO za słuszne uznało przypisanie stronom odpowiedzialność za czyny z art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f.p. W ocenie organu odwoławczego prawidłowe jest rozumowanie organu I instancji co do miesięcznych limitów wysokości diet przysługujących radnym na podstawie art. 25 u.s.g. w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia RM z których to przepisów wynika, że, w gminie takiej, jak Miasto S., tj. w gminach od 15 tys. do 100 tyś. mieszkańców, radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do 75% maksymalnej wysokości diety. Organ II instancji zauważył także, że na podstawie ww. przepisów Rada Miasta S. podjęła uchwałę Nr XXXVI/307/2009, ustalając kwotę bazową diety radnych gminy na poziomie do 75% maksymalnej wysokości diety. Do tak ustalonego poziomu bazowego wysokości diety radnych Miasta S., w § 1 pkt 1-5 Uchwały wprowadzono współczynniki należnej wysokości miesięcznej diety przysługującej radnym w zależności od pełnionej przez nich funkcji w radzie, zgodnie z art. 25 ust. 8 u.s.g. Zatem Przewodniczącemu Rady Miasta, wiceprzewodniczącym, przewodniczącym komisji stałych, zastępcom przewodniczących komisji stałych oraz pozostałym radnym niepełniącym funkcji w Radzie Miasta ustalono współczynniki w wysokości odpowiednio: 69%, 51%, 43%, 36%, 33% - liczone od przyjętej kwoty bazowej, ustalonej na podstawie § 3 pkt 2 rozporządzenia RM oraz Uchwały. GKO zauważyła, że w kolejnych latach powielono błąd polegający na tym, iż wyliczano diety radnych od kwoty 2.684,13 zł (tj. 100% kwoty diety maksymalnej), zamiast od kwoty 2.013,10 zł (tj. 75% kwoty diety maksymalnej). Organ odwoławczy nie zgodził się z odwołującymi, co do komplikacji stanu prawnego i różnych możliwych interpretacji. Przeciwnie, Rada Miasta jasno określiła zasady dotyczące wysokości diet, problem jednak w tym, że Uchwała została nieprawidłowo zastosowana. Obwinieni zatwierdzili do wypłaty diety radnym w wysokości niezgodnej z przepisami prawa powszechnie obowiązującego tj. art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia RM oraz § 1 i 2 Uchwały, w konsekwencji naruszając art. 44 ust. 2 u.f.p.

GKO uznała, że skarżący powinni przede wszystkim dokładnie sprawdzić jak liczona jest kwota bazowa dla ustalenia właściwej wysokości diet poszczególnych radnych, czego zaniechali i tym samym naruszyli zapisy Uchwały. Zdaniem organu odwoławczego gdyby skarżący dokonali sprawdzenia podstaw rachunkowych wysokości diet, wykryliby niezgodność z Uchwałą. Organ odwoławczy stwierdził, że nie można mówić w tym przypadku o działaniu w stanie usprawiedliwionej nieświadomości, o której mowa w art. 23 u.o.n.d.f.p. Każdy bowiem kto decyduje się zajmować stanowisko publiczne związane z dysponowaniem środkami publicznymi, musi znać zasady gospodarki finansowej i konsekwencje niezgodnego z prawem wydatkowania środków publicznych. Także w niniejszej sprawie nieprawidłowy sposób wyliczenia diet radnych nie wynikał z niejasności przepisów prawa, ale z przyjętej błędnej, niczym nieuzasadnionej, ich interpretacji. Natomiast fakt, że dwie wcześniejsze kontrole RIO nie wykryły nieprawidłowości przy naliczaniu diet nie może być przesłanką uzasadnionej nieświadomości bezprawności czynu. Zdaniem GKO to, że kontrolujący nie wykryli nieprawidłowości wcześniej, nie może usprawiedliwiać niezgodnego z prawem wydatkowania publicznych pieniędzy, choć oczywiście wyrazić należy ubolewanie, że fakt ten nie został w toku działania organu kontroli wcześniej dostrzeżony. Biorąc zaś pod uwagę, że obwinieni mogli wykryć błąd, wynikający z zakwalifikowania gminy do niewłaściwej grupy wielkościowej, co miało wpływ na limit wysokości diet, to organ stwierdził, że nie dochowali oni należytej staranności wymaganej na stanowisku sekretarza miasta, co uzasadnia przypisanie im winy.

GKO podzieliła również argumentację RKO odnośnie wielkości orzeczonych kar.

Pismem z 9 listopada 2021 r. A. P. złożyła skargę. Podobną skargę złożył A.G. pismem z 10 listopada 2021 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 19 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 in fine u.o.n.d.f.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy skarżący pozostawali w usprawiedliwionej nieświadomości bezprawności czynu, czemu pośrednio daje wyraz organ I instancji stwierdzając, że cyt. "gdyby wcześniejsze kontrole RIO stwierdziły nieprawidłowości w ustalaniu wynagrodzeń radnych [...] to błąd nie był(by) recypowany przez kolejnych urzędników [...] można wysunąć tezę, iż prawidłowa ocena wcześniejszych kontroli RIO w Kielcach wyeliminowałaby błędny schemat ustalania wynagrodzeń radnych. Tym samym do naruszeń dyscypliny mogłoby nie dojść"; oraz GKO, wyrażając "ubolewanie" że fakt ten nie został w toku działania organu kontroli wcześniej dostrzeżony, co oznacza, że GKO za organem I instancji przyznaje, że za zaistniały stan faktyczny w równym stopniu przyczyniły się działania organu kontroli.

W związku z tym zarzutem wnieśli o: zmianę zaskarżonego orzeczenia, oddalenie wniosku o ukaranie i uniewinnienie od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania wobec braku przesłanek odpowiedzialności wskazanych w art. 19 u.o.n.d.f.p.

W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rolą sądu jest ocena czy organ nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego i procesowego, które skutkowałyby wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżone orzeczenie narusza prawo w sposób dający podstawę do jego uchylenia.

Na wstępie należy zauważyć, że sąd rozpoznał sprawę na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., dalej ustawa COVID-19), który stanowi, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

Przede wszystkim wskazać należy wskazać, że sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył sprawę A. P. (sygn. akt V SA/Wa 5260/21) ze sprawą A. G. (sygn. akt V SA/Wa 5261/21) do łącznego rozpoznania i łącznego rozstrzygnięcia, gdyż sprawy pozostają ze sobą w związku. Sąd dalej sprawę będzie prowadził pod niższą sygnaturą, tj. V SA/Wa 5260/21.

W przedmiotowej sprawie zasadniczy spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy diety radnych za wyżej przedstawione okresy wypłacone na podstawie list wypłat zatwierdzonych przez skarżących były określone w prawidłowej wysokości.

W sprawie organy orzekające A. P. i A. G. uznały odpowiedzialnymi naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie czynów określonych w art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f.p. polegających na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, co narusza art. 25 ust. 4 u.s.g. w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenie RM oraz § 1 i 2 Uchwały, a w konsekwencji art. 44 ust. 2 u.f.p. w związku z dokonaniem wypłat diet radnym Miasta S. Organy zauważyły, że kwota bazowa diety radnych gminy wynosi 75% maksymalnej wysokości diety. Do tak ustalonego poziomu bazowego wysokości diety radnych Miasta S., w § 1 pkt 1-5 Uchwały wprowadzono współczynniki należnej wysokości miesięcznej diety przysługującej radnym w zależności od pełnionej przez nich funkcji w radzie. Zatem Przewodniczącemu Rady Miasta, wiceprzewodniczącym, przewodniczącym komisji stałych, zastępcom przewodniczących komisji stałych oraz pozostałym radnym niepełniącym funkcji w Radzie Miasta ustalono współczynniki w wysokości odpowiednio: 69%, 51%, 43%, 36%, 33% - liczone od przyjętej kwoty bazowej. W sprawie ustalono, że w kolejnych latach powielono błąd polegający na tym, iż wyliczano diety radnych od kwoty 2684,13 zł (tj. 100% kwoty diety maksymalnej), zamiast od kwoty 2013,10 zł. Ponadto skarżący akceptowali niepotrącanie diety za nieusprawiedliwioną nieobecność radnego na sesjach i posiedzeniach komisji rady.

W art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych wskazano, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w: 2) uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego; 3) planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 44 ust. 2 u.f.p. jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.

Natomiast przepisy u.o.n.d.f.p. za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wskazują w art. 11 ust. 1, że dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. W art. 19 ust. 1 u.o.n.d.f.p. podano, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych (art. 19 ust. 2 u.o.n.d.f.p.).

Z kolei zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W art. 25 ust. 6 u.s.g. wyjaśniono, że wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658).

W § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy Radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do: 1) 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców, 2) 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców, 3) 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców.

Rada Miasta S., na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 7, 8 i 10 u.s.g. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia RM w dniu 17 czerwca 2009 r. podjęła uchwałę Nr XXXVI/307/2009 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta S. W § 1 ust. 1 ustaliła stałą dietę miesięczną dla: 1. Przewodniczącego Rady Miasta w wysokości 69 % maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca; 2. Wiceprzewodniczących Rady Miasta w wysokości 51% maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca; 3. Przewodniczących komisji stałych Rady Miasta S. w wysokości 43% maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca; 4. Zastępców Przewodniczącego Komisji stałych Rady Miasta S. w wysokości 36 % maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca; 5. Radnych Miasta S. w wysokości 33 % maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca.

Natomiast w § 2 ust. 1 tej uchwały wskazała, że ustala się potrącenia w wysokości 20% uchwalonej diety za nieusprawiedliwioną nieobecność na sesjach i posiedzeniach komisji. Nieobecność jest usprawiedliwiona, jeżeli nastąpiło oddelegowanie radnego do innych prac związanych z wykonywaniem mandatu radnego i działalnością Rady Miasta (§ 2 ust. 2). Nieobecność może być także usprawiedliwiona przez Przewodniczącego Rady Miasta i przewodniczących komisji w przypadku innych zdarzeń usprawiedliwiających nieobecność radnego – na jego pisemny wniosek (§ 2 ust. 3). Nieobecność Przewodniczącego Rady usprawiedliwia Wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (§ 2 ust. 4). Nieobecność Przewodniczącego Zastępcy Przewodniczącego Komisji usprawiedliwia Przewodniczący Rady (§ 2 ust. 5). W § 5 uchwały powierzono jej wykonanie Burmistrzowi i uchwała weszła w życie z dniem 1 czerwca 2009 r. (§ 6). Uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

Mając powyższe na względzie i na razie nie uwzględniając faktu braku opublikowania ww. Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, to prawidłowo wywiedziono, że w sposób nieprawidłowy naliczano diety radnym, gdyż uchwałę Rady Miasta S. stosowano w ten sposób, że obliczeń dokonywano jak dla miasta powyżej 100 tys. mieszkańców (a więc przyjmowano 100 % maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców), a nie 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców. Powyższe skutkowało ustaleniem maksymalnej wysokości miesięcznej diety radnego Rady Miasta S. w kwocie 2.684,13 zł (1.789,42 zł x 1,5 x 100%), zamiast w kwocie 2.013,10 zł (1.789,42 zł x 1,5 x 75%). W Uchwale wprost powołano się na § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazujący na 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców. Co więcej § 1 tej Uchwały posługuje się pojęciem "maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca", a więc pojęciem wprost nawiązującym do wartości 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców, a nie do wartości 100%, gdyż Miasta S. ta wartość w żaden sposób nie dotyczy. Nieprawidłowe ustalenie podstawy spowodowało, że skarżący akceptowali listy wypłat w wartościach zawyżonych. Ponadto zasadnie wskazano, że skarżący w sprawie zaniechali ustalenia zasadności wypłaty w pełnej wysokości diet dla radnych, którzy byli nieobecni na sesjach Rady Miasta oraz na posiedzeniach Komisji, których byli członkami, i nie przedstawili Przewodniczącemu Rady Miasta S. pisemnego wniosku usprawiedliwiającego nieobecność radnego.

Pozostając w kontekście powyższych założeń sąd także podziela stanowisko organów orzekających wskazujące, że fakt, iż ten stan rzeczy trwał przez bardzo długi czas (uchwała weszła w życie 1 czerwca 2009 r.) i nie był wykryty wcześniej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Kielcach podczas wcześniejszych trzech kontroli, a także że obwinieni jedynie akceptowali listy wypłat sporządzane przez wykwalifikowanych pracowników nie zwalnia tych obwinionych z odpowiedzialności i co najwyżej może mieć wpływ na wymierzoną karę (co w sprawie miało miejsce). Sąd zauważa, że każdy wydatek musi mieć swoją podstawę prawną i brak sprawdzenia tej podstawy prawnej obciąża skarżących a nie organy kontrolne. Oczywiści organy kontrolne ponoszą określoną odpowiedzialność za nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli (może być to np. odpowiedzialność dyscyplinarna), ale to nieprawidłowe działanie kontrolujących nie zwalnia w żaden sposób obwinionych z odpowiedzialności. To bowiem obwinienie akceptowali ten stan rzeczy (podpisywali listy wypłat) a nie kontrolujący. Tym samym powyższy argument stron okazał się niezasadny. Zasadnie GKO stwierdziła "ubolewanie" nad faktem wcześniejszego nie wykrycia przez RIO takiego procederu. Nie powinno to mieć miejsca, jednak się zdarzyło. Co nie zmienia faktu, że to strony w sposób nieprawidłowy stosowali przepisy dotyczące diet radnych i za nieprawidłowości odpowiedzialność ponoszą obwinieni a nie kontrolujący.

Także pozostając jeszcze przy założeniu nieuwzględniania faktu braku opublikowania Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, także wymierzona kara jest adekwatna do popełnionych czynów. Nie ma konieczności szerszego uzasadniania wymierzonych kar, gdyż w sposób pełny i klarowny uczyniły to organy orzekające wymierzając obwinionej najniższą karę – karę upomnienia i wymierzając obwinionemu najniższą karę finansową. Innymi słowy sąd podziela argumentację organów i czyni tę argumentację jako własną.

Przechodząc natomiast do powodów uchylenia orzeczenia GKO to należy zauważyć, a na co nie zwróciły uwagi organy orzekające, że uchwała Nr XXXVI/307/2009 Rada Miasta S. z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta S. nie obowiązuje, gdyż nie została opublikowana. W związku z tym skarżący nie mogli naruszyć przepisów tej uchwały.

W ocenie sądu uchwały dotyczące m.in. diet radnych są prawem miejscowy podlegającym zgodnie z § 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) ogłoszeniu w dzienniku urzędowym danego województwa. Art. 13 ust. 2 przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Art. 4 ust. 1 ww. ustawy przewiduje natomiast, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, o ile dany akt normatywny nie określa terminu dłuższego. W związku z powyższym omawiana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, z uwzględnieniem ustawowego terminu vacatio legis. Brak ogłoszenia tego aktu w publikatorze powoduje, że nie wszedł on w życie i tym samym skarżący nie mieli obowiązku się do niego zastosować.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Odnośnie natomiast uznania tego rodzaju uchwał za prawo miejscowe, to należy zauważyć, że ta kwestia budziła określone wątpliwości interpretacyjne. Część starszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie uznawała tego rodzaju uchwał za prawo miejscowe ale jedynie za przepis wewnętrzny - akt kierownictwa wewnętrznego (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 7 kwietnia 2008 r. IV SA/Gl 970/07; WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r. II SA/Rz 1701/15; WSA w Bydgoszczy z 14 marca 2018 r. II SA/Bd 727/17 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne wydaje się że jednolicie uznaje te uchwały za prawo miejscowe (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2015 r. II OSK 3270/14, z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 570/19, z 17 listopada 2021 r. III OSK 4382/21, z 14 czerwca 2022 r. III OSK 5279/21 oraz WSA w Opolu z 4 sierpnia 2015 r. II SA/Op 252/15, z 14 stycznia 2016 r. II SA/Op 537/15, z 17 listopada 2020 r. II SA/Op 217/20, z 4 marca 2021 r. II SA/Op 301/20, z 28 kwietnia 2022 r. II SA/Op 27/22; WSA w Warszawie z 24 października 2019 r. II SA/Wa 921/19, z 14 listopada 2019 r. II SA/Wa 823/19, z 26 października 2022 r. II SA/Wa 470/22; WSA w Łodzi z 20 lipca 2022 r. III SA/Łd 306/22-307/22, z 13 października 2022 r. III SA/Łd 514/22; WSA w Rzeszowie z17 listopada 2022 r. II SA/Wa 814/22).

Sąd orzekający w sprawie podziela ten drugi aktualny pogląd i wskazuje, że tego rodzaju uchwała w sprawie zasad wypłacania diet radnym zawiera normy o charakterze generalnym, gdyż adresatem uchwały była pewna kategoria osób – radni miejscy (gminni), jej przewodniczący, zastępca przewodniczącego, przewodniczący i zastępcy przewodniczący komisji, a także podmioty tę uchwałę wykonujący. Osób tych nie wskazano w sposób zindywidualizowany, przez podanie ich imion i nazwisk. Uchwała nie miała więc charakteru epizodycznego. Wprawdzie krąg adresatów zaskarżonej uchwały był ograniczony, gdyż uchwała dotyczyła radnych i pozostałych wskazanych w niej osób, ale ograniczenie to nie było trwałe, wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje. Uchwała ta nie mogła zatem wejść w życie przed jej ogłoszeniem w sposób prawem przewidziany.

Przeciwna interpretacji powodowałaby, że taka uchwała miałaby charakter epizodyczny, gdyż zawierałaby regulacje obowiązujące tylko w czasie trwania kadencji danej rady. A jak wynika z akt sprawy sporna Uchwała istnieje i była nieprawidłowo stosowana od czerwca 2009 r., a więc ponad 10 lat.

NSA w wyroku II OSK 3270/14 zasadnie zauważył, że cyt. "zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad tego systemu jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

- terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

- normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia;

- generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie".

W sprawie wszystkie te elementy zostały spełnione przez sporną Uchwałę, a więc sporna Uchwała jest prawem miejscowym i tym samym powinna zostać opublikowana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Na marginesie, co nie ma zaznaczenia dla sprawy sama uchwała zawiera także wady formalne, gdyż w sposób nieprawidłowy oznacza punkty stawiając za takim punktem kropkę zamiast nawiasu oraz kończy wyliczenie kropką zamiast średnikiem (patrz § 1 ust. 1 Uchwały). Zgodnie z § 124 ust. 2 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery (...). Natomiast w myśl § 57 ust. 3 ww. rozporządzenia punkt oznacza się cyframi arabskimi z nawiasem z prawej strony, z zachowaniem ciągłości numeracji w obrębie danego artykułu albo ustępu, a przy powoływaniu - skrótem "pkt" bez względu na liczbę i przypadek oraz cyframi arabskimi bez nawiasu. Każdy punkt kończy się średnikiem, a ostatni kropką, chyba że wyliczenie kończy się częścią wspólną odnoszącą się do wszystkich punktów. W takim przypadku kropkę stawia się po części wspólnej, a każdy punkt, z wyjątkiem ostatniego, kończy się przecinkiem.

W kontekście powyższych rozważań i mając na uwadze fakt, że przedmiotem sprawy jest odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a więc jest to postępowanie quasi karne, to sąd stanął na stanowisku, że skarżący nie mogli naruszyć przepisów uchwały, gdyż te przepisy nie zostały w wymagany sposób opublikowane. Sąd także na potrzeby tej sprawy nie mógł potraktować tych przepisów jako przepisów wewnętrznych, gdyż uchwała taka nie ma takiego przymiotu – jest aktem prawa miejscowego. Sąd również nie podziela stanowiska GKO zawartego w piśmie procesowym z 2 stycznia 2023 r. wskazującego, że w wypadku uznania, iż niepublikowana uchwała z 17 czerwca 2009 r. nie mogła stanowić podstawy ograniczenia diet przysługujących radnym, to konsekwentnie należałoby uznać, że w ogóle nie było podstawy do wypłaty tych diet. W tym miejscu należy zauważyć, że przedmiotem skargi jest tylko odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Skarżący nie ponoszą żadnej odpowiedzialności za nieprawidłowości związane z Uchwałą i jej publikacją. Skoro prawodawca uznał, że Uchwała powinna zostać opublikowana aby była wiążąca, to brak publikacji zwalnia obwinionych z odpowiedzialności za próbę stosowania tej Uchwały. Skarżący próbowali, jak zostało ustalone w sposób nieprawidłowy stosować tę Uchwałę i obecnie skoro ta uchwała stanowi prawo miejscowe, to nieprawidłowego stosowania tej uchwały nie można uznać za czyn podlegający odpowiedzialności. Tym bardziej, że wypłacone kwoty diet nie przekroczyły 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców, a więc wartości określonej § 3 pkt 2 rozporządzenia RM. Rozporządzenie RM jest aktem powszechnie obowiązującym i skarżący nie mogli przekroczyć wartości wskazanych w tym przepisie, czego nie uczynili. Zgodnie z art. 76 ust. 3 u.o.n.d.f.p. niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego. Tym samym fakt braku publikacji uchwały należało uwzględnić i rozstrzygnąć na korzyść obwinionych.

Rozpoznając ponownie sprawę GKO uwzględni powyższą ocenę prawną wskazującą, że sporna uchwała nie weszła w sposób prawidłowy do obiegu prawnego i tym samym w stosunku do obwinionych nie wywołuje skutków prawnych. Organ II instancji przy ponownym orzekaniu sprawdzi także, czy nie zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 147 ust. 2 u.o.n.d.f.p. w stosunku do osoby, która nie złożyła środka zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd nie orzekł o kosztach, gdyż skarżący nie złożyli wniosku o ich zasądzenie.