Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 823/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.134 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.15zzs4 ust.3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art.7, art.77 par.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.6 pkt 2, art. 124 ust.1-3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. J., A. J., D. J., P. J., K. J. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 31 maja 2022 r. Starosta B. (dalej jako: "Starosta" lub "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z 1 czerwca 2021 r. firmy (...) S.A. z siedzibą

w G. (dalej jako: "Spółka" lub "inwestor"), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność K. J., A. J., D. M. J., P. J. oraz K. J. (dalej jako: "współwłaściciele nieruchomości" lub "strona skarżąca"), oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr (...) o pow. 78,13 ha położonej w obrębie R., gmina S., dla której Sąd Rejonowy w B., Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę (...), przez zezwolenie Spółce na wymianę przewodów wraz z osprzętem liniowym, późniejszą regulacją zwisów oraz podwyższenie dwóch stanowisk słupowych na istniejącej linii napowietrznej jednotorowej WN 110 kV, zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Obszar zajęcia nieruchomości pod czasowe zajęcie związane z pracami budowlanymi określono na 27.052 m², a powierzchnię terenu pod trwałe zajęcie na 10.505 m².

W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano, że z dołączonej do wniosku dokumentacji wynika, że były podejmowane próby przeprowadzenia rokowań

z właścicielami w sprawie udostępnienia przedmiotowej nieruchomości celem wykonania prac związanych z inwestycją. W toku rokowań, właściciele nieruchomości poinformowali inwestora, że przedmiotowa działka jest przygotowywana do sprzedaży. W związku z powyższym, nie udzielili zgody na przeprowadzenie wskazanych prac, argumentując, że decyzja powinna być podjęta przez nowych właścicieli nieruchomości. W dniu 23 września 2021 r., Starosta wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego ze względu na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Spółkę, decyzją z 16 listopada 2021 r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że z chwilą zbycia nieruchomości, której dotyczył wniosek Spółki, na miejsce dotychczasowych właścicieli nieruchomości, wstąpili nowi nabywcy tej nieruchomości. Konsekwencją tego wstąpienia było przejście na nowych współwłaścicieli wszystkich praw i obowiązków poprzednich właścicieli, wynikających

z przeprowadzonego postępowania organu pierwszej instancji, a także pozostawienie

w mocy czynności proceduralnych tego organu przedsięwziętych wobec poprzednich właścicieli. W dniu 21 marca 2022 r., pełnomocnik współwłaścicieli nieruchomości złożył wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego, wskazując na niedopuszczalność wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., z uwagi na istnienie urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomości, brak rokowań, brak mapy do celów projektowych oraz brak załączników do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, którego to wniosku organ pierwszej instancji nie uwzględnił. W dniu

25 marca 2022 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, jednakże strony nie doszły do porozumienia. Następnie, postanowieniem z 31 maja 2022 r., Starosta, po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika współwłaścicieli nieruchomości, odmówił zawieszenia postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie na podstawie

art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uznając, że złożony przez stronę pozew o wydanie nieruchomości oraz zapłatę za bezumowne korzystanie, nie wstrzymują dalszego procedowania sprawy w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. Planowana inwestycja, dotycząca przebudowy istniejącej linii napowietrznej jednotorowej WN110 kV, jest zgodna z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego nr (...) z dnia 21 grudnia 2020 r., wydaną przez Burmistrza S. Ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości polega na zezwoleniu Spółce na wstęp na teren opisanej działki w celu: wymiany przewodów wraz z osprzętem liniowym oraz późniejszą regulacją zwisów oraz podwyższeniu dwóch stanowisk słupowych na istniejącej linii napowietrznej jednotorowej WN 110 kV, zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji oraz wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przedmiotowej inwestycji liniowej. W ocenie organu pierwszej instancji, inwestycja nie wpłynie na dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy oraz zgodny z jej przeznaczeniem. Zaznaczono również, że wydanie decyzji było poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielami nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny, jednakże porozumienie nie zostało osiągnięte.

Współwłaściciele nieruchomości, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania, podczas gdy wydanie decyzji w niniejszej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd;

2. art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uczestników w sytuacji, gdy powyższy tryb zarezerwowany jest wyłącznie dla nowych inwestycji, zatem nie można na podstawie ww. przepisu dokonywać legalizacji urządzeń, które znajdują się na nieruchomości bez podstawy prawnej, nadto organ w sposób wybiórczy dokonał legalizacji urządzeń, bowiem zezwolił Spółce na wymianę przewodów wraz z osprzętem liniowym, późniejszą regulacją zwisów oraz podwyższenie dwóch stanowisk słupowych na istniejącej linii napowietrznej jednotorowej WN 110kV, pozostawiając jednocześnie nieuregulowany stan prawny co do jednego stanowiska słupowego oraz pozostałych elementów już istniejącej linii napowietrznej,

3. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. brak poczynienia przez organ ustaleń w przedmiocie braku tytułu prawnego wnioskodawcy do urządzeń już istniejących na nieruchomości uczestników, brak poczynienia przez organ ustaleń, co do zasadności ustalenia tak dużego terenu nieruchomości pod trwałe i czasowe zajęcie; organ całkowicie zignorował podnoszone przez uczestników zarzuty i argumenty, co do wpływu sposobu i powierzchni zajęcia nieruchomości na możliwość prowadzenia przez uczestników gospodarstwa rolnego na nieruchomości i jego degradację, organ pominął okoliczności związane z wytoczeniem powództwa windykacyjnego przez uczestników przeciwko wnioskodawcy wobec korzystania przez wnioskodawcę z nieruchomości bez tytułu prawnego, co stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania, organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w żaden sposób do stanowiska uczestników, które stawiało szereg zarzutów pod kątem legalności wydania decyzji w tej sprawie w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., w tym w szczególności braku możliwości legalizacji w tym trybie urządzeń już istniejących, podczas gdy przedmiotowa regulacja może odnosić się wyłącznie do nowych inwestycji;

4. art. 8 i 11 k.p.a., poprzez pominięcie przez organ zarzutów i argumentów podniesionych przez uczestników, organ w zasadzie zignorował stanowisko uczestników w toku postępowania i nawet nie odniósł się do niego w uzasadnieniu decyzji, co godzi w zasadę zaufania do władzy publicznej oraz zasadę przekonywania.

Decyzją z 28 września 2022 r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny rozpoznawanej sprawy oraz przytoczył obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., i jest zgodna

z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza S. z 21 grudnia 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z treścią tej decyzji przebudowa – między innymi na działce nr (...) - polega na wymianie przewodów liniowych oraz na podwyższeniu części istniejących stanowisk słupowych jednotorowej linii WN-110kV. Inwestor we wniosku wskazał, że podwyższeniu podlegają dwa z trzech stanowisk słupowych istniejących na działce. Położenie stanowisk słupowych na przedmiotowej działce zobrazowano na załączniku graficznym, wraz z oznaczeniem w kolorze czerwonym tych podlegających podwyższeniu oraz jednego pozostającego bez zmian w kolorze czarnym. Przebieg linii rozgraniczających teren inwestycyjny uwidoczniony na załączniku nr 7 do ww. decyzji lokalizacyjnej jest tożsamy z przedstawionym przebiegiem na załączniku mapowym dołączonym do wniosku. Wskazano, że spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości rokowaniami zmierzającymi do uzyskania zgody właścicieli nieruchomości. Na dzień złożenia wniosku Spółka wykazała stosowną dokumentację

z rokowań z ówczesnymi właścicielami nieruchomości. Z analizy treści tych dokumentów wynika, że pełnomocnik inwestora podjął osobiste i korespondencyjne próby polubownego ustalenia z właścicielami warunków umowy w sprawie udostępnienia nieruchomości, jednakże strony postawiły sobie nawzajem takie warunki, które nie zostały ostatecznie zaakceptowane przez żadną z nich. W związku ze zmianą stanu prawnego nieruchomości w toku postępowania administracyjnego, inwestor podjął ponowne rozmowy z pełnomocnikiem nowych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, przy czym rozprawa administracyjna zorganizowana w dniu 25 marca 2022 r. przez organ pierwszej instancji, nie doprowadziła do polubownych uzgodnień pomiędzy stronami warunków udostępniania nieruchomości w celu wykonania na jej terenie prac związanych z przebudową linii elektroenergetycznej. Z całokształtu zebranej w niniejszej sprawie dokumentacji wynika bezsprzecznie brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na zawarcie porozumienia, czego potwierdzeniem jest pozew sądowy współwłaścicieli nieruchomości przeciwko Spółce o wydanie nieruchomości oraz zapłatę wynagrodzenia za bezumowne korzystanie, w tym

o usunięcie z gruntu nieruchomości istniejącej linii napowietrznej wraz ze stanowiskami słupowymi. W ocenie organu odwoławczego, bez znaczenia pozostaje fakt, czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę infrastruktury już istniejącej. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje bowiem zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy z kolei art. 124b ust. 1 u.g.n. Podkreślono również, że przedmiotu niniejszego postępowania nie stanowi kwestia badania legalności istniejącej linii 110 kV, lecz kwestia związana z inwestycją przyszłą. Wskazano, że brak jest w ustawie

o gospodarce nieruchomościami przepisu materialnoprawnego, który obligowałby organ prowadzący postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości, do badania legalności istniejącej już linii elektroenergetycznej. Ponadto, status prawny istniejącej linii elektroenergetycznej nie ma bezpośredniego związku z możliwością ustanowienia przez organ ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości w związku z nową planowaną inwestycją, zaś organy działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, co oznacza, że nie mogą podejmować takich czynności procesowych, które nie mają bezpośredniego związku z załatwieniem sprawy. Podkreślono, że zakres prac oraz niezbędny obszar do realizacji tego przedsięwzięcia wynika ściśle z potrzeb inwestora zakreślonych w treści wniosku.

W związku z tym, że realizacja inwestycji wiąże się z wykonaniem określonych robót budowalnych, które wymagają określonej powierzchni, to inwestor jako wykonawca tych robót, zorientowany jest o jakiej powierzchni jest mu niezbędny teren do ich wykonania. Rolą organu w tym względzie jest ocena zakresu tego żądania w kontekście ustaleń decyzji lokalizacyjnej w niniejszym przypadku, w celu weryfikacji zaproponowanego obszaru ograniczenia, w którego granicach mają być zlokalizowane przewody

i urządzenia. Natomiast skutki ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości na jakie wskazuje pełnomocnik współwłaścicieli nieruchomości, tj. ograniczone możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz jego degradację, mogą stanowić argumenty

w ubieganiu się o odszkodowanie, co do którego zastosowanie mają przepisy art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. Orzekanie w tej kwestii stanowi odrębne postępowanie administracyjne, które może być wszczęte na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny bądź właściciela nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, wytoczone przez współwłaścicieli powództwo windykacyjne i toczące się postępowanie sądowe nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż przepis ten w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia powództwa windykacyjnego. Wskazano również, że

w niniejszej sprawie nie było też podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem rozstrzygnięcie sądu powszechnego co do wydania nieruchomości oraz zapłatę wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości, nie stanowi zagadnienia prawnego o charakterze materialnym do wydania orzeczenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła:

1. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania, podczas gdy wydanie decyzji w niniejszej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd,

2. naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uczestników w sytuacji, gdy powyższy tryb zarezerwowany jest wyłącznie dla nowych inwestycji, zatem nie można na podstawie ww. przepisu dokonywać legalizacji urządzeń, które znajdują się na nieruchomości bez podstawy prawnej, nadto organ w sposób wybiórczy dokonał legalizacji urządzeń, bowiem zezwolił Spółce na wymianę przewodów wraz z osprzętem liniowym, późniejszą regulacją zwisów oraz podwyższenie dwóch stanowisk słupowych na istniejącej linii napowietrznej jednotorowej WN 110kV, pozostawiając jednocześnie nieuregulowany stan prawny co do jednego stanowiska słupowego oraz pozostałych elementów już istniejącej linii napowietrznej,

3. naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. brak poczynienia przez organ ustaleń w przedmiocie braku tytułu prawnego wnioskodawcy do urządzeń już istniejących na nieruchomości uczestników, brak poczynienia przez organ ustaleń, co do zasadności ustalenia tak dużego terenu nieruchomości pod trwałe i czasowe zajęcie, organ całkowicie zignorował podnoszone przez uczestników zarzuty

i argumenty, co do wpływu sposobu i powierzchni zajęcia nieruchomości na możliwość prowadzenia przez uczestników gospodarstwa rolnego na nieruchomości i jego degradację, organ pominął okoliczności związane z wytoczeniem powództwa windykacyjnego przez uczestników przeciwko wnioskodawcy wobec korzystania przez wnioskodawcę z nieruchomości bez tytułu prawnego, co stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania, organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w żaden sposób do stanowiska uczestników, które stawiało szereg zarzutów pod kątem legalności wydania decyzji w tej sprawie w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., w tym

w szczególności braku możliwości legalizacji w tym trybie urządzeń już istniejących, podczas gdy przedmiotowa regulacja może odnosić się wyłącznie do nowych inwestycji,

Mając na względzie powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca ponowiła argumentację zawartą w uzasadnieniu złożonego uprzednio odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przytoczono szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych na potwierdzenie podnoszonych tez. Podkreślono, że organ bezpodstawnie odmówił zawieszenia postępowania, mimo iż wydanie decyzji w niniejszej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, tj. powództwa windykacyjnego wywiedzionego przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości przeciwko Spółce. Podkreślono brak tytułu prawnego do nieruchomości w zakresie istniejącej już na tej nieruchomości infrastruktury inwestora. Zarzucono, że organy biorą pod uwagę wyłącznie interes Spółki. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. może dotyczyć wyłącznie nowych inwestycji, natomiast legalizacja już istniejących urządzeń przy wykorzystaniu tego trybu administracyjnego jest niedopuszczalna i zmierza do obejścia prawa. Podniesiono, że uregulowanie stanu prawnego urządzeń już istniejących zarezerwowane jest wyłącznie dla trybu cywilnoprawnego, wobec czego niniejsze postępowanie winno zostać umorzone.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie

z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania

z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Podnieść również należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów

i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n., udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Stosownie zaś do 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac,

o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro

art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17, dostępne w CBOSA). Jednocześnie należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku

z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w CBOSA).

W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane

w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia

7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 166/22; wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępne w CBOSA). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09; wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w CBOSA). Zaznaczyć należy, że ze względu na funkcje tego ograniczenia, obowiązki ciążą na każdoczesnym właścicielu nieruchomości wobec każdoczesnego przedsiębiorcy przesyłowego (podmiotu, w skład przedsiębiorstwa którego wchodzi dane urządzenie przesyłowe).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja – przebudowa napowietrznej linii 110 kV GPZ B. – GPZ K. – stanowi inwestycję celu publicznego. Stanowisko takie poparte jest orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędne dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak

i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej,

a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania

z nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2713/17 oraz wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15, dostępne

w Internecie). Zauważyć przy tym należy, że sam ustawodawca w art. 6 pkt 2 u.g.n. wskazał, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej,

a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń. Przy czym, jak już wyżej wskazano, bez znaczenia pozostaje, czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę infrastruktury już istniejącej. Podkreślić przy tym należy, że co do zasady, celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo stoi na stanowisku, że kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021 oraz powołane tam orzecznictwo). Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać wcześniejsze ustalenia planu miejscowego i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że decyzją z dnia 21 grudnia 2020 r., wydaną przez Burmistrza S. ustalono na rzecz Spółki warunki dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej jednotorowej linii WN-110 kV. Zakres planowanych robót na nieruchomości strony skarżącej obejmuje wymianę przewodów wraz z osprzętem liniowym, późniejszą regulacją zwisów oraz podwyższenie dwóch stanowisk słupowych na istniejącej linii napowietrznej jednotorowej WN 110 kV. Zatem orzekające w sprawie organy słusznie przyjęły, że przesłanka zgodności planowanej przebudowy napowietrznej jednotorowej linii WN-110 kV z zapisami decyzji lokalizacyjnej została spełniona.

Jednocześnie wskazać należy, że określony zakres prac niewątpliwie przekracza tzw. bieżącą konserwację istniejących urządzeń, stanowiąc w istocie ich przebudowę. Prawidłowo zatem organy zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak akcentuje Naczelny Sąd Administracyjnych w przywołanych wyżej wyrokach, nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że celem publicznym jest zarówno budowa, jak

i przebudowa inwestycji liniowej, której zadaniem jest utrzymanie zdolności przesyłu,

w tym wypadku energii elektrycznej. Budowa i przebudowa są rodzajami robót budowlanych (zob. art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Przebudowę inwestycji liniowej należy taktować jako rodzaj nowej inwestycji służącej utrzymaniu "ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów

i energii elektrycznej", a utrzymywanie tych przewodów i urządzeń również stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest również fakt, że inwestor zainicjował rokowania, które jednakże nie doprowadziły do udzielenia zgody przez współwłaścicieli nieruchomości na przeprowadzenie określonej inwestycji celu publicznego.

Zauważyć przy tym należy, że z powołanego wyżej przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie, a zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko jednolicie prezentowane w orzecznictwie, że "ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań, ani ich formy. Pojęcie to występuje

w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem "negocjacje"), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie

z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą,

w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy, poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań, poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia" (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15, dostępne w CBOSA). Obowiązek przeprowadzenia rokowań nie oznacza bowiem konieczności osiągnięcia wspólnego, zgodnego stanowiska.

Prawidłowo zatem organy obydwu instancji uznały, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które nie doprowadziły jednak do zgody współwłaścicieli nieruchomości. Przy czym, nie jest rzeczą organów, ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właścicieli do przyjęcia. To bowiem nie podlega rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Co więcej, również kwestie takie, jak dobra albo zła wiara inwestora czy ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21, LEX

nr 3243964).

W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły żadnym przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie

z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując powyższe przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA).

Dodatkowo zauważyć należy, że postępowanie administracyjne

i sądowoadministracyjne są odrębnymi postępowaniami w stosunku do postępowań cywilnych, czy karnych. Natomiast prawo własności stanowi kategorię prawa cywilnego. Uprawnienia właściciela nieruchomości reguluje przepis art. art. 140 ustawy z dnia

23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej jako: k.c.), zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Podkreślić zatem należy, że prawo własności, zgodnie z art. 140 k.c., jak

i zgodnie z przepisami rangi konstytucyjnej, może podlegać ograniczeniu w drodze ustawy i tak, jak dzieje się to na gruncie przepisów u.g.n. Prowadząc postępowanie administracyjne, organy mają natomiast obowiązek przestrzegania norm procesowych administracyjnych, a ich rozstrzygnięcie musi znaleźć oparcie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, a nie innych gałęzi prawa.

Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych, określając przesłanki takiego ograniczenia. W przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., organ administracji jest zobowiązany wyłącznie do zbadania dwóch przesłanek przewidzianych w tym przepisie, tj., czy inwestycja stanowi realizację celu publicznego, zgodnego m.in. z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz czy zostały przed złożeniem wniosku przeprowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania, mające na celu udostępnienie przez ten podmiot nieruchomości w sposób dobrowolny. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, opartym na przepisie art. 124 u.g.n., właściwy organ nie ma żadnych podstaw prawnych do badania tytułu własności istniejących urządzeń na terenie nieruchomości, której dotyczy wniosek inwestora. Tym samym, pozew o wydanie nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, bowiem rozstrzygnięcie tej sprawy pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł

o oddaleniu skargi.