Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1598/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 30 ust. 6 pkt. 1 i 2, art. 30 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur ( spr. ) Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 70/11 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych (dwóch) kontenerów o funkcji biura tymczasowego i pomieszczenia socjalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 70/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych (dwóch) kontenerów o funkcji biura tymczasowego i pomieszczenia socjalnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm., dalej jako "Prawo budowlane") oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 roku, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") Starosta Milicki złożył sprzeciw do zgłoszenia z dnia 1 lipca 2010 r. zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych (dwóch kontenerów o wymiarach: 2,5 m x 6 m x 3,19 m o funkcji biura tymczasowego i pomieszczenia socjalnego) w miejscowości Cieszków przy ul. K. do realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym A obręb Cieszków. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestor zamierza ustawić na istniejącym utwardzonym terenie dwa kontenery techniczne niezwiązane z gruntem wraz z podłączeniem przedłużacza z przewodem w podwójnej izolacji typu OW zawieszonym na lince stalowej na wysokości minimum 4,5 m. Kontenery są gotowe, fabrycznie wykończone. Dalej wyjaśnił, że przy powyższej budowie inwestor będzie musiał stosować się do zasad Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, a także postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwały Rady Gminy Cieszków z dnia 28 grudnia 2007 r. Nr XI/59/07 - w którym to działka oznaczona numerem ewidencyjnym A obręb Cieszków oznaczona jest symbolem 2MNU. Zgodnie natomiast z § 16 pkt 1 pkt 2 tej uchwały w zakresie przeznaczenia terenu dopuszcza się lokalizacje nieuciążliwych usług lokalnych (komercyjne lub publiczne) nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego, usługi mogą być lokalizowane w adaptowanych pomieszczeniach budynku mieszkalnego lub lokalizowane w adaptowanych pomieszczeniach budynku mieszkalnego lub gospodarczego, w pomieszczeniach dobudowanych do budynków lub w obiektach wolnostojących. Organ wskazał, że stosownie do § 2 ust. 1 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieuciążliwe usługi lokalne należy rozumieć funkcje usług komercyjnych lub publicznych związane z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej, których uciążliwość mierzona zgodnie z przepisami odrębnymi nie przekracza swym zasięgiem granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Wobec powyższego organ uznał, że prowadzona przez inwestora usługa - "Cięcie i wyrób oklein" - nie jest bezpośrednio związana z funkcją tego terenu, a więc funkcją mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową oraz letniskową, jako funkcją podstawową. Planowane zamierzenie inwestycyjne zwiększy także uciążliwość sąsiadów i uniemożliwi użytkowanie posiadanej posesji przez inwestora zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto wskazał, że w chwili obecnej wpływają skargi sąsiedzkie związane z nieprawidłowościami prowadzenia powyższej działalności (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miliczu). Wobec tego uznano, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Iub inne przepisy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P.B. wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 6 - 10 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie (w szczególności niezastosowanie art. 10 § 1 k.p.a.), oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie (błąd subsumcji).

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że sprzeciw okazał się zasadny, gdyż przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru usługi komercyjnej związanej z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Dalej wyjaśnił, że stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Zgodnie zaś z § 20 ust 1 uchwały Rady Gminy Cieszków nr XI/59/07 z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cieszków, gmina Cieszków (Dz. U. z 2008 r., nr 22, poz. 376) w zakresie przeznaczenia terenu 2MNU, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe które stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z nieuciążliwymi usługami lokalnymi, usługi mogą być lokalizowane w adaptowanych pomieszczeniach budynku mieszkalnego lub gospodarczego, w pomieszczeniach dobudowanych do budynków lub w obiektach wolno stojących,

2) dopuszcza się lokalizację:

a) zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień,

b) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz komunikacji, pełniących służebną rolę wobec przeznaczenia podstawowego, miejsc parkingowych i garaży wolno stojących.

Stosownie natomiast do § 2 ust. 1 pkt 8 w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieuciążliwe usługi lokalne należy rozumieć funkcje usług komercyjnych lub publicznych związane z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej, których uciążliwość mierzona zgodnie z przepisami odrębnymi nie przekracza swym zasięgiem granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego zgłoszone roboty budowlane w postaci postawienia kontenerów, z przeznaczeniem na: biuro tymczasowe oraz pomieszczenie socjalne, na działce nr A obręb Cieszków oznaczonej w planie symbolem 2MNU nie mieszczą się w katalogu inwestycji dopuszczonych do realizacji na tym terenie przez plan miejscowy, gdyż biuro tymczasowe i pomieszczenie socjalne przy prowadzonej przez inwestora działalności "Cięcie i wyrób oklein" nie ma charakteru zabudowy mieszkaniowej ani też usługi lokalnej związanej z obsługą istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej oraz jednorodzinnej. Kontener biurowy może stanowić jedynie obiekt związany z działalnością usługową o charakterze ponadlokalnym, a obiekt socjalny nie ma charakteru "usługowego" w ogóle. Powyższe obiekty naruszają zatem ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd w ocenie Wojewody Dolnośląskiego wniesienie sprzeciwu było uzasadnione. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, wskazano, że postępowanie zgłoszeniowe uregulowane w Prawie budowlanym ma z kolei specyficzny charakter, bowiem stroną tegoż postępowania jest tylko inwestor, który dostarcza organowi architektoniczno-budowlanemu niezbędne dokumenty. Organ oceniając je udziela milcząco zgody na realizację inwestycji albo wydaje sprzeciw jeżeli inwestycja narusza przepisy prawa. W takim postępowaniu organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku powiadamiania strony o wszczęciu czy zakończeniu postępowania, gdyż przepisy Prawa budowlanego mające charakter lex specialis takiego obowiązku nie nakładają, a dodatkowo obowiązek taki nie miałby racjonalnego uzasadnienia, gdyż wszystkie dowody w sprawie są inwestorowi znane. W związku z czym za niezasadny uznano zarzut naruszenia przez Starostę Milickiego art. 10 k.p.a. W ocenie organu II instancji zawarta w decyzji Starosty Milickiego nr [...] (powinno być [...]) podstawa prawna wskazana została w sposób nie wywołujący wątpliwości, a powołane przepisy prawa obowiązywały w chwili orzekania przez ten organ. Jednocześnie wydana decyzja była merytorycznie prawidłowa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, P.B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 1237,00 zł. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 - 9, art. 10, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie, art. 7 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego. W uzasadnieniu podniesiono, iż wskutek naruszenia art. 10 k.p.a. strona skarżąca nie miała możliwości zapoznania się szczegółowo z aktami sprawy i wypowiedzenia się na ich temat, w szczególności została pozbawiona możliwości złożenia wniosku o dołączenie do akt sprawy dowodów – tj. zaświadczeń z 18 października 2010 r. MP7338/02/ZP/10 i MP7338/04/ZP/10, co też mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dalej skarżący podkreślił, że Wojewoda Dolnośląski, podobnie jak Starosta Milicki popełnił błąd subsumcji, tj. niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w zastosowanym przepisie prawa - art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazując na treść art. 28 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, iż istnieje swoiste domniemanie, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga – co do zasady – legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych nie wymagających takiego pozwolenia na budowę. Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty. Sąd I instancji wyjaśnił, iż w kontekście powyższych uregulowań normatywnych inwestor, który chce realizować określone roboty i obiekty budowlane, a który twierdzi, że nie wymagają one pozwolenia na budowę musi wykazać, że planowane roboty mieszczą się w owym zamkniętym katalogu prac i obiektów, dla realizacji których wystarcza jedynie zgłoszenie. Jeżeli z kolei zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy czy też zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje właściwy organ wnosi sprzeciw (art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 powyższej ustawy). Sąd I instancji wskazał, iż przewidziany w powyższym przepisie sprzeciw wyraża brak zgody właściwego organu na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej, stanowiąc jednocześnie rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, czyli decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. (por. E. Radziszewski; Prawo budowlane. Przepisy i komentarz; Warszawa 2006, s. 101). Sąd I instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie wnosząc sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych tj. kontenerów Starosta Milicki wyjaśnił, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawarte w uchwale Rady Gminy Cieszków z dnia 28 grudnia 2007 r. (Nr XI/59/07). We wskazanej uchwale działka oznaczona numerem ewidencyjnym A - na której wg zgłoszenia planowane było niniejsze zamierzenie inwestycyjne – oznaczona jest symbolem 2MNU. Sąd I instancji podkreślił, iż ze złożonego zgłoszenia wynika, że planowane przedsięwzięcie polega na wykonaniu na istniejącym, utwardzonym placu dwóch kontenerów przeznaczonych na biuro tymczasowe i pomieszczenie socjalne. Takie jednak przeznaczenie niniejszych obiektów budowlanych nie mieści się – co słusznie zauważyły organy – w katalogu inwestycji dopuszczonych do realizacji na tym terenie przez plan miejscowy. W świetle bowiem zapisów uchwały Rady Gminy Cieszków nr XI/59/07 w zakresie przeznaczenia terenu 2MNU, na którym planowana jest inwestycja, przeznaczenie podstawowe stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z nieuciążliwymi usługami lokalnymi. Tymczasem objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie w żadnej mierze nie ma charakteru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie może też być pojmowane jako nieuciążliwa usługa lokalna, gdyż w kontenerach tych nie będzie prowadzona jakakolwiek działalność usługowa. Taka bowiem działalność - "Cięcie i wyrób oklein naturalnych" – prowadzona jest na tej działce od 1991 r., co też skarżący zauważył w odwołaniu. W rozpoznawanej sprawie za wyłączne przeznaczenie tychże kontenerów uznano biuro tymczasowe i pomieszczenie socjalne tymczasowe. W ocenie Sądu I instancji ustawienie spornych obiektów budowlanych, z przytoczonych powodów, pozwala przyjąć, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań szczegółowych dotyczących przeznaczenia terenu przyjętych uchwałą Rady Gminy Cieszków z dnia 28 grudnia 2007 r., co też uzasadniało wniesienie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego sprzeciwu. Sąd I instancji podkreślił, iż objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie polegające na budowie tymczasowych obiektów budowlanych, tj. kontenerów nie korzysta z dobrodziejstwa zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl regulacji art. 29 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (pkt 12) oraz budowa tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel (pkt 25). Sąd I instancji uznał, iż analiza stanu faktycznego istniejącego w przedmiotowej sprawie nie pozwala na przyjęcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 12 i pkt 25 Prawa budowlanego. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy – w szczególności ze zgłoszenia - nie wynika bowiem, że wskazana inwestycja przewidziana jest do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Planowany obiekt nie może być także pojmowany jako wyłącznie eksponat wystawowy, niepełniący jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel. Z dołączonego do zgłoszenia opisu jednoznacznie wynika, że planowane kontenery mają pełnić funkcję biura tymczasowego oraz pomieszczenia socjalnego. Zdaniem Sądu I instancji powyższe oznacza, że usadowienie przedmiotowych kontenerów wymagało pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji przypomniał, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, rozumianego jako decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie innych robót budowlanych niż budowa obiektów budowlanych, to jedna z naczelnych zasad Prawa budowlanego. Wyjątki od tej zasady ściśle określone zostały w art. 29-31 omawianego aktu. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie mieści się grupie tych wyjątków, co czyni uzasadnionym twierdzenie, że na budowę spornych kontenerów inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obliguje zaś organ do wniesienia sprzeciwu, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd I instancji stwierdził, iż powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wniesienie w niniejszej sprawie sprzeciwu, znajduje swoje uzasadnienie w przepisach art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji działanie organów administracji, aczkolwiek nie w pełni umotywowane, pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego znajdując w nich dostateczne wsparcie. Sąd I instancji zaznaczył, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05). Chodzi tu oczywiście o czynności procesowe istotne dla treści przepisów prawa materialnego znajdujących w sprawie zastosowanie. Sąd I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie w aktach organu odwoławczego brak jest dowodu potwierdzającego, że organ pouczył stronę o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem organ odwoławczy nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego i nie zgromadził w aktach sprawy żadnych nowych dokumentów. Podstawą orzekania były dowody stanowiące podstawę orzekania organu pierwszej instancji, które złożone zostały przez stronę skarżącą i były jej znane. Sąd I instancji stwierdził, iż wobec wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego, uzasadniających wniesienie sprzeciwu, istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie mógł mieć również, wskazywany przez skarżącego brak możliwości przedłożenia zaświadczeń z dnia 18 października 2010 r. Do wniesienia sprzeciwu obligował bowiem organ administracji nie tylko przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ale również art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, w świetle którego przywołane zaświadczenia zawierające interpretację zapisów planu miejscowego, pozostają bez znaczenia. Sąd I instancji zauważył, że dokumenty te nie potwierdzają faktów albo stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu - co jest istotną cechą zaświadczenia (art. 217 k.p.a.). W pierwszym z przywołanych zaświadczeń Wójt Gminy Cieszków wskazał bowiem, że "budowa budynku kontenera biurowego na działce na działce nr A Cieszków jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", w drugim zaś podniósł, że "budowa budynku kontenera socjalnego na działce na działce nr A Cieszków jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Ponadto wyjaśnił, że zaświadczenia zostały wydane na wniosek pełnomocnika inwestora w oparciu o interpretację zapisów autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Biura Usług Projektowych "[...]" W. H. – opinia nr [...] z dnia 6 października 2010 r. Z tak sformułowanej treści wskazanych zaświadczeń, wynika, że ich celem nie było potwierdzenie istnienia uprawnienia czy obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji konstytutywnej lub deklaratoryjnej, a jedynie przeprowadzenie swoistej interpretacji zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście przeznaczenia działki nr A Cieszków. Sąd I instancji wskazał, iż przedłożone zaświadczenia, w istocie określają konkretne skutki prawne jakie zapisy planu wywołują wobec planowanej inwestycji. Nadto organ wydający niniejsze zaświadczenia, nie powołał w ich treści żadnej podstawy prawnej. Sąd I instancji uznał, iż mając jednak na względzie zawartą w nich osnowę przyjąć należy, że stanowiły one wykładnię przepisów prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Z tego też względu nie mogą być kwalifikowane jako środek dowodowy co do istniejącego stanu faktycznego. Sąd I instancji wyjaśnił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy. Zapisy tego planu znajdujące zastosowanie w toczącym się postępowaniu administracyjnym podlegają – tak jak inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego – interpretacji organu prowadzącego postępowanie – chyba, że norma prawna wyraźnie wyłączy możliwości dokonania przez organ wykładni zapisów planu. Przykładem jest przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu I instancji niniejsze zaświadczenia nie mogą jednak być utożsamiane z zaświadczeniem o którym mowa w przywołanym przepisie. Postępowanie toczące się przed Starostą Milickim i przed Wojewodą Dolnośląskim nie jest bowiem postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej, w którym to postępowaniu omawiane zaświadczenie może być złożone. Sąd I instancji stwierdził, iż w świetle powyższych wywodów, nie można przyjąć, że zaniechanie zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków uniemożliwiło w niniejszej sprawie skarżącemu dokonanie czynności, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem wniesienie w niniejszej sprawie sprzeciwu, uzasadnione było nie tylko pkt 2 art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, ale również pkt 1 tegoż przepisu. W ocenie Sądu I instancji nieuprawnione jest także twierdzenie skarżącego, że został on pozbawiony możliwości złożenia wniosku o dołączenie do akt sprawy wskazanych zaświadczeń, gdyż przedmiotowe zaświadczenia zostały wydane w dniu 18 października 2010 r. natomiast decyzja organu II instancji pochodzi z [...] listopada 2010 r. Powyższe oznacza więc, że w okresie między uzyskaniem tych zaświadczeń, a podjęciem decyzji trwało postępowanie odwoławcze, w trakcie którego strona, mogła złożyć do akt sprawy niniejsze dokumenty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.B. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

- art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji stosując w/w przepisy prawa popełnił błąd subsumcji, tj. niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tych przepisach prawa tzn., że przedmiotowa budowa kontenera biurowego i socjalnego wymagała pozwolenia na budowę;

- art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji stosując w/w przepis prawa popełnił błąd subsumcji, tj. niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa tzn., że przedmiotowa budowa kontenera biurowego i socjalnego objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) lub inne przepisy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości w/w orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego w kwocie 710 zł (opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem 100 zł; wpis od skargi kasacyjnej 250 zł; wynagrodzenie radcy prawnego przed NSA 360 zł tj. 3 x stawka minimalna = zaledwie 50 % stawki dopuszczalnej). Zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego Naczelny Sąd Administracyjny powinien wziąć pod uwagę duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę, która okazała się być niezwykle prawnie skomplikowaną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowej sprawie zastosowany winien być przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Zgłoszenie dotyczyło niewątpliwie budowy tymczasowych obiektów budowlanych, do których bezspornie zaliczyć należy obiekty kontenerowe (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego), jako obiekty niepołączone trwale z gruntem. Tymczasowość inwestycji została określona dosłownie i wprost w części "C" druku zgłoszenia. Podniesiono, iż Sąd I instancji uzasadniając swoje stanowisko zarzucił inwestorowi brak wskazania tego, że inwestycja przewidziana jest do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później, niż upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Zdaniem skarżącego zarzut ten można byłoby uznać za słuszny, gdyby nie to, że:

- w ogóle nie był podnoszony przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i to zarówno w I (Starosta Milicki), jak i II (Wojewoda Dolnośląski) instancji,

- formularz (druk bardzo sformalizowany), który skarżący otrzymał od Starosty Milickiego do wypełnienia nie przewidywał, pozycji (okienka), w którym należałoby taką informację umieścić. Starosta Milicki przyjmuje zgłoszenia tylko i wyłącznie na gotowych - przygotowanych przez siebie blankietach, a blankiet ów nie przewiduje miejsca na wpisanie terminu rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w tym zakresie jest nieprecyzyjny),

- Starosta Milicki nie uznał, iż zgłoszenie z dnia [...] czerwca 2010 r. posiada jakiekolwiek braki i nie nałożył obowiązku jego uzupełnienia w określonym terminie naruszając tym samym przepis art. 9 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.

Nadto podniesiono, że budowa objęta zgłoszeniem z dnia [...] czerwca 2010 r. wbrew stanowisku organów i Sądu I instancji nie naruszała i nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów. Zdaniem skarżącego stwierdzenie Sądu I instancji, że "w kontenerach tych nie będzie prowadzona jakakolwiek działalność usługowa" w aspekcie okoliczności sprawy - prowadzenia działalności od 1991 r. pn. "Cięcie i wyrób oklein naturalnych" z wykorzystaniem części pomieszczeń budynku mieszkalnego, w których przedsiębiorca się już nie mieści, a poza tym obowiązują inne wymogi, jest bulwersujące. Podniesiono, iż zaplecze socjalno-biurowe jest nie tylko naturalną potrzebą prawie każdej działalności usługowej, ale bardzo często koniecznością (z uwagi na przepisy BHP), w tym także dla nieuciążliwych usług lokalnych. Zdaniem skarżącego naruszenie prawa przez Sąd I instancji polegało na naruszeniu przepisów prawa materialnego w przywołanych wyżej podstawach kasacji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło to do błędnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast do jej uwzględnienia, czyli zastosowania art. 145 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 poprzez błąd subsumcji i niewłaściwe uznanie, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tych przepisach prawa. Pierwszą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to, czy przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej kwestii stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji, iż inwestycja narusza ustalenia przewidziane w § 20 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cieszków zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Cieszków z dnia 28 grudnia 2007 r. Jak wynika z ustaleń w/w przepisów planu działka ( nr A) na której ma być realizowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym symbolem 2MNU, który przewiduje realizację na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z nieuciążliwymi usługami lokalnymi. Kontenery objęte zgłoszeniem zostały przewidziane na biuro tymczasowe i pomieszczenie socjalne dla działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego kasacyjnie na działce nr A polegającej na "cięciu i wyrobie oklein". Trudno uznać tę działalność za nieuciążliwą usługę lokalną związaną z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej (§ 2 ust. 1 pkt 8). Co do zasady już sama w/w działalność gospodarcza prowadzona od 1991 r. nie odpowiada ustaleniom przedmiotowego planu, jednakże mając na uwadze, czasokres jej istnienia oraz fakt, iż była prowadzona w momencie uchwalenia planu oznacza, iż może być dalej prowadzona, jednakże jej rozszerzanie na działce nr A poprzez realizowanie inwestycji z nią związanej (biuro tymczasowe i pomieszczenie socjalne) jest niedopuszczalne z uwagi na ustalenia planu, który takiej możliwości nie przewiduje. Dlatego też wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 było prawidłowe.

Następna kwestia podnoszona w skardze kasacyjnej to problem czy inwestycja jest tymczasowym obiektem budowlanym niepołączonym trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Oczywiście zgłoszenie nie zawiera terminu o którym stanowi art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego i brak ten nie może zostać usunięty w trybie art. 30 ust. 2, gdyż dyspozycja tegoż przepisu dotyczy wyłącznie uzupełnienia dokumentów. Także, wyjaśnienia skarżącego kasacyjnie, iż nie miał gdzie wpisać terminu rozbiórki lub przeniesienia kontenerów są całkowicie nieuprawnione, gdyż ten obowiązek wynika wprost z przepisu prawa, a w przypadku jego niedopełnienia organ administracji architektoniczno – budowlanej ma obowiązek wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, gdyż taka inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kwestia, iż tą przesłanką wniesienia sprzeciwu nie zajmowały się organy a wyłącznie Sąd I instancji nie można uznać za uchybienie przewidziane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd I instancji nie zmieniał ani też nie ustalał stanu faktycznego sprawy, a jedynie wskazał na jeszcze jedną przesłankę wniesienia sprzeciwu, którą organy się nie zajmowały, ponieważ prawidłowo wskazały inną przesłankę. Ponieważ prawidłowo została ustalona przez organy przesłanka określona w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego ta kwestia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, mogłaby być podnoszona w przypadku gdyby okazało się, iż pierwsza z przesłanek została zastosowana nieprawidłowo, to wtedy wojewódzki sąd administracyjny nie mógłby zastępować organów administracyjnych i wskazywać nowej przesłanki wniesienia sprzeciwu.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że skarga kasacyjna w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw .

Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.