Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt 6/II SA 109/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz. 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 12
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 28 listopada 2002 r., właściciel gruntu rolnego lub leśnego, objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zainteresowany zmianą przeznaczenia tego gruntu na cele nierolne lub nieleśne, nie był stroną w postępowaniu o zmianę takiego przeznaczenia.

Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na inne cele jest bowiem w całości postępowaniem zależnym, mieszczącym się w ramach procedury planistycznej, mającym charakter przedmiotowy /uzgodnieniowy/, w którym stanowisko właściciela gruntu nie ma w istocie znaczenia prawnego.

Decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego na inne cele jest co do zasady kierowana do rady gminy i jej adresatem jest rada gminy, od której w pełni zależy w jaki sposób decyzja ta zostanie wykorzystana - zawsze jednak w ramach systemu planowania przestrzennego, /ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./.

TEZY

W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 28 listopada 2002 r., właściciel gruntu rolnego lub leśnego, objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zainteresowany zmianą przeznaczenia tego gruntu na cele nierolne lub nieleśne, nie był stroną w postępowaniu o zmianę takiego przeznaczenia.

Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na inne cele jest bowiem w całości postępowaniem zależnym, mieszczącym się w ramach procedury planistycznej, mającym charakter przedmiotowy /uzgodnieniowy/, w którym stanowisko właściciela gruntu nie ma w istocie znaczenia prawnego.

Decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego na inne cele jest co do zasady kierowana do rady gminy i jej adresatem jest rada gminy, od której w pełni zależy w jaki sposób decyzja ta zostanie wykorzystana - zawsze jednak w ramach systemu planowania przestrzennego, /ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie na rozprawie sprawy ze skargi Zbigniewa G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 28 listopada 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały nr 43/XLII/97 Rady Gminy N. z dnia 8 lipca 1997 r., zmienionej uchwałą nr 164/XV/99 z dnia 22 października 1999 r., Zarząd Gminy N. przystąpił do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M.-R. w gminie N. W ramach procedury planistycznej, zgodnie z projektem powołanego planu Zarząd wystąpił dnia 7 lutego 2002 r., z wnioskiem do Wojewody M. o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych o łącznej powierzchni 17,52 ha z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną, dla prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej, upraw ogrodniczych i/lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz układ drogowy. Po wymaganych uzupełnieniach poprawiony wniosek, dotyczący już 16,68 ha, został przedstawiony Wojewodzie M. dnia 6 maja 2002 r.

Po uzyskaniu wymaganej opinii M. Izby Rolniczej Wojewoda M. decyzją z dnia 22 lipca 2002 r., (...), wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./, wyraził zgodę na przeznaczenie w sporządzanym planie gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 2,3159 ha, stanowiących działki ewidencyjne o numerach: (...), na następujące cele nieleśne: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna /symbol w projekcie planu MN/, drogi lokalne /DL/, drogi dojazdowe /DD/, drogi wojewódzkie /DW/G/, tereny upraw ogrodniczych lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej /RO/M/, nieuciążliwa działalność gospodarcza /U/G/ oraz tereny urządzeń elektroenergetycznych /EE/, Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego została wydana pod następującymi warunkami:

zakaz podziału gruntów leśnych na działki budowlane o powierzchni mniejszej niż 2.000 m2,

ograniczenie powierzchni wyłączenia z produkcji /trwałego wylesienia pod realizację inwestycji/ na działkach budowlanych ze 100 procent powierzchnią leśną-do 20 procent działki i nie więcej niż 300 m2 oraz utrzymanie pozostałej powierzchni działki pod trwałą uprawą leśna,

- na działkach budowlanych o powierzchni mieszanej /leśna + nieleśna/ inwestycje budowlane należy w miarę możliwości lokować przede wszystkim na fragmentach powierzchni nieleśnej tych działek /celem maksymalnej ochrony drzewostanu/.

Tą samą decyzją Wojewoda nie wyraził zgody na przeznaczenie w powołanym projekcie planu gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 14,3951 ha, na które składają się działki o numerach ewidencyjnych: (...), na następujące cele nieleśne: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna /MN/, tereny upraw ogrodniczych lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej /RO/M/, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna /MW/, drogi lokalne i dojazdowe /DL, DD/ - w odniesieniu do tych działek, gdzie nie została wyodrębniona powierzchnia na te cele.

W uzasadnieniu, decyzji stwierdzono, że zgoda na zmianę przeznaczenia 2,3159 ha gruntów leśnych na cele nieleśne dotyczy niewielkich., izolowanych fragmentów tych gruntów bez znaczenia gospodarczego; grunty te przewidziane są w planie poci budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oraz infrastrukturę /głównie drogi/. Natomiast nie wyrażono zgody na zmianę przeznaczenia 14,3951 a gruntów leśnych, projektowanych w ramach zmiany planu pod budownictwo mieszkaniowe jedno- i wielorodzinne, ponieważ generalnie na terenach wiejskich nie udziela się zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na tego rodzaju cele. Wynika to z małej lesistości województwa mazowieckiego i konieczności kosztownych zalesień, możliwości lokalizowania zabudowy mieszkaniowej na gruntach rolnych słabych klas, których podaż jest obecnie duża oraz z ograniczeń wnikających art. 6 ust. 1 ustawy powołanej w podstawie prawnej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody M. do Ministra Środowiska złożył Zarząd Gminy N. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie w projekcie planu obszaru M.-R. gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na wnioskowane cele nieleśne. W obszernym uzasadnieniu odwołania, w nawiązaniu do uzasadnienia decyzji odmownej Wojewody Zarząd Gminy stwierdził, że odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów objętych wnioskiem jest nieuzasadniona. Odmowy w powyższym zakresie nie uzasadnia stan faktyczny sprawy, jak również obowiązująca regulacja prawna. Podniesiono także, że uzasadnienie decyzji nie może być uznane za uzasadnienie faktyczne i prawne - zgodnie z art. 107 Kpa. W postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy oraz nie uwzględniono rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego. Podniesiono, że ustalając w projekcie planu, przeznaczenie przedmiotowego obszaru jako terenu pod zabudowę mieszkaniową postępowano zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N., przyjętego uchwałą nr 98/LVIII/98 Rady Gminy N. z dnia 17 czerwca 1998 r. i wyznaczono jednocześnie drogi otaczające poszczególne jednostki planistyczne.

Wszystkie działki wskazane we wniosku stanowią własność osób fizycznych. Zgodnie ze stanem wynikającym z podziałów geodezyjnych mają one charakter działek budowlanych, z których znaczna część jest już zabudowana /istniejąca zabudowa powstała wiele lat temu/. Celem planu jest więc z jednej strony akceptacja stanu istniejącego, z drugiej zaś - umożliwienie zabudowy pozostałych działek, stanowiących w większości małe enklawy w obrębie obszarów zabudowanych. W tej sytuacji, zdaniem Zarządu, nieuzasadnione jest powoływanie się w decyzji odmownej na generalną zasadę nie udzielania na terenach wiejskich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych pod budownictwo mieszkaniowe jedno- i wielorodzinne; stanowi to naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa /mieszkańców miast i wsi/.Brak też uzasadnienia prawnego stanowiącego podstawę odmowy. W decyzji Wojewody nie ustosunkowano się do okoliczności wskazanych przez gminę w uzasadnieniu wniosku, nie odniesiono się również do stanu faktycznego sprawy, rozstrzygając uznaniowe, nie wyjaśniając merytorycznie podstaw tego uznania. Ponadto w uzasadnieniu odwołania Zarząd wskazał na dodatkowe przesłanki przemawiające za wyrażeniem zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowego gruntu leśnego na ustalone w projekcie planu cele nieleśne, takie jak: - zgodność zamierzonego przedsięwzięcia z polityką przestrzenną gminy i wnioskami właścicieli gruntów /stworzenie dużego obszaru zabudowy/; - realizacja koncepcji "domu wśród drzew"; - odebranie właścicielom działek leśnych motywacji do dbania o stan ich zagospodarowania, co doprowadzi do degradacji tych terenów; - konieczność realizacji dróg zapewniających obsługę komunikacyjną terenów już zabudowanych, jak i stanowiących potencjalne tereny urbanizacyjne, a także realizację pełnej infrastruktury technicznej; -lesistość gminy znacznie powyżej średniej krajowej; -wyłączenie z rozwoju znacznej części obszaru gminy przez objęcie go granicami warszawskiego obszaru chronionego krajobrazu - w tej sytuacji wnioski dotyczą terenów położonych albo poza granicami tego obszaru, albo takich, na których dopuszcza się zabudowę.

Wojewoda M. nie znalazł podstaw do skorzystania z art. 132 Kpa, i podtrzymując swoje stanowisko przekazał odwołanie do rozpatrzenia Ministrowi Środowiska, który decyzją z dnia 28 listopada 2002 r. (...), podjętą na tej samej podstawie prawnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przedmiotowe grunty leśne o łącznej powierzchni 14,3951 ha, położone w obrębie M.-R., porośnięte są drzewostanem w II, III i częściowo IV klasie bonitacyjnej na siedliskach boru świeżego, boru mieszanego świeżego z głównym gatunkiem sosną, a tylko nieznaczną część tego terenu leśnego zajmuje bór suchy. W myśl art. 6 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowych gruntów leśnych położonych na wymienionych wyżej działkach nie można zaliczyć do nieużytków. Świadczy o tym bonitacja drzewostanów na nich rosnących oraz występujące tam typy siedliskowe lasu. Ponadto przedmiotowe grunty znajdują się na terenie województwa mazowieckiego, które charakteryzuje się małą lesistością. Z tego też względu podlegają one szczególnej ochronie. Zgodnie z art. 3 ust. 2 powołanej wyżej ustawy ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu, obniżania ich produkcyjności. Zatem budownictwo mieszkaniowe nie musi być lokalizowane na gruntach leśnych. Na te cele należy przeznaczyć grunty rolne niskich klas bonitacyjnych nie użytkowane rolniczo na terenie gminy N. Wobec powyższego Wojewoda M. mając na względzie ochronę lasów słusznie odmówił zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów leśnych na. cele mieszkaniowe, wyrażając jednocześnie zgodę na przeznaczenie w planie na cele nieleśne niewielkich, wyizolowanych fragmentów gruntów leśnych bez znaczenia gospodarczego.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego jeden z współwłaścicieli /współwłasność kilku osób/ działki leśnej nr ewid. 66/5 /Zbigniew G./, objętej odmową wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 Kpa. Skarżący podniósł w uzasadnieniu, że grunty leśne, na zmianę przeznaczenia których zezwolono w przedmiotowych decyzjach, również nie stanowiły nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, leżąc przy tym również na terenie województwa mazowieckiego. W tej sytuacji za główny motyw wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów uważa fakt, iż stanowią one wyizolowane fragmenty gruntów leśnych bez znaczenia gospodarczego. W jego przekonaniu działka nr 66/5, której jest współwłaścicielem, spełnia również te warunki /jest niewielka - 0,1420 ha, wyodrębniona - bo ogrodzona, położona przy drodze publicznej i ze względu na drzewostan i niewielką powierzchnię nie ma większego znaczenia gospodarczego/. Wobec tego odmowa przeznaczenia tej działki na cele nieleśne świadczy, że organy wydające powołane wyżej decyzje niezbyt wnikliwie zbadały i przeanalizowały stan faktyczny sprawy, przez co decyzje przez nie wydane należy uznać za arbitralne i pozbawione rzeczowego uzasadnienia. W opinii skarżącego nie wynika z nich dlaczego udzielana jest zgoda w stosunku do części gruntów, a w stosunku do pozostałych - nie, pomimo że wśród nich przynajmniej część spełnia również kryteria przyjęte za podstawę zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W obszernym uzasadnieniu Minister stwierdził, że rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody M. nie badał tej decyzji w części objętej zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, choćby z tego powodu, że był w tym zakresie związany treścią art. 139 Kpa. Wyjaśnił jednak, że działki leśne o łącznej powierzchni 2,3159 ha, na których przeznaczenie na cele nieleśne wyrażono zgodę, są niewielkimi, wyizolowanymi fragmentami lasu. Ze wszystkich stron graniczą z terenami istniejącej zabudowy mieszkaniowej, stanowiąc małe enklawy terenów niezabudowanych. Jako tereny leśne nie maja one znaczenia gospodarczego. Tereny te są przewidziane w projekcie planu pod infrastrukturę, a w szczególności pod budowę dróg oraz pod budownictwo jednorodzinne. Zmiana przeznaczenia tych terenów nie pogorszy walorów krajobrazowych i przyrodniczych przedmiotowego terenu. Przeznaczenie tych działek na cele nieleśne nie jest zatem sprzeczne z zagwarantowaną ustawowo ochroną gruntów leśnych. Natomiast działki leśne o powierzchni łącznej 14,3951 ha, na których zmianę przeznaczenia nie wyrażono zgody, tworzą zwarte kompleksy leśne o dużej powierzchni. Porośnięte są w większości drzewostanem o bardzo dobrej klasie bonitacji, tak samo zadrzewienie gruntu określono jako bardzo dobre. Występują tam siedliska boru świeżego i boru mieszanego świeżego z panującym gatunkiem sosną. Są to siedliska cenne ze względów gospodarczych, przyrodniczych oraz krajobrazowych. Duża liczebność sosny wpływa korzystnie na walory zdrowotne terenu i przyczynia się do tworzenia na tym terenie korzystnego mikroklimatu. Ponadto istotne znaczenie ma fakt, że te tereny leśne graniczą z terenami upraw polowych, spełniając ważną rolę przyrodniczą polegającą na utrzymaniu równowagi w środowisku i bioróżnorodności na omawianym terenie, są ostoją zwierzyny i wpływają, na utrzymanie poziomu wód gruntowych. W rezultacie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową tak dużych kompleksów leśnych spowodowałoby pogorszenie walorów przyrodniczych i krajobrazowych przedmiotowego terenu. Ponadto Minister przywołał argument o małej lesistości województwa M. i odwołał się do art. 5 i art. 74 Konstytucji RP, z których wynika obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne. Ponadto podniósł, że w myśl powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwość przeznaczania gruntów leśnych, na cele inne niż rolnicze i nieleśne jest, zwłaszcza w świetle art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wyjątkiem od reguły ochrony tych gruntów. Przepis wyjątkowy powinien być zaś stosowany restryktywnie. Przeznaczenie konkretnych gruntów na cele nieleśne nie może stanowić zatem argumentu dla przeznaczania na podobne cele innych gruntów leśnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 240 poz. 2052/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanej wyżej ustawy.

Zgodnie z art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czyni w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności, z prawem materialnym, i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów trzeba stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na rozprawie pełnomocnik Ministra Środowiska wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji procesowej /znamion strony/ skarżącego w toczącym, się postępowaniu. Sąd w tym składzie orzekającym podzielił wniosek, że skarżący nie ma przymiotu strony postępowania.

Z takiego stanowiska Sądu wynikają złożone implikacje, zwłaszcza gdy uwzględni się stan sprawy, w której wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i odwołanie w tej sprawie do Wojewody Mazowieckiego wniósł Zarząd Gminy N., a skargę na decyzję Ministra Środowiska wniósł jeden z kilkudziesięciu /73/ zainteresowanych właścicieli nieruchomości objętych, odmową, który o toczącym się postępowaniu i wydanej decyzji Ministra dowiedział się z własnej inicjatywy.

Jest zatem oczywiste, że w rozpatrywanej sprawie należało głównie wyjaśnić, kto może być stroną w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zwłaszcza - czy przymiot ten przysługuje właścicielom nieruchomości prywatnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, zainteresowanych taką zmianą.

Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest ściśle związane z samą instytucja planowania przestrzennego i procedurą sporządzania, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Ten pierwszy związek najdobitniej odzwierciedla art. 7 ust, 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./, w myśl którego przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Obecne brzmienie tego przepisu, czyniące z postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych postępowanie całkowicie zależne od planów i procedury planistycznej, jest wynikiem, wieloletniej ewolucji regulacji prawnej w tej dziedzinie spraw.

Pierwszym aktem prawnym rangi ustawy, który regulował rozpatrywane tutaj zagadnienia, była ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./, która zastąpiła obowiązujące w tej dziedzinie spraw uchwały i rozporządzenia Rady Ministrów, Ustawa określiła pojęcie gruntów rolnych oraz sposób i zasady ich ochrony, precyzowane następnie w kolejnych ustawach dotyczących tej problematyki. Przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagało według ustawy uzyskania zezwolenia właściwego organu /art. 6/, a zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze łączono w ustawie z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. W pierwszym akcie wykonawczym do ustawy - rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1971 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 37 poz. 335/ określono min. krąg wnioskodawców oraz właściwość organów i tryb postępowania w sprawach o wydanie zezwolenia. Zezwolenia na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze były wydawane na wniosek:

- organu do spraw planowania przestrzennego /regionalnego i miejscowego/ prezydium właściwej rady narodowej w związku z opracowywaniem nowych lub aktualizowaniem, istniejących planów regionalnych, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub projektem wyznaczenia terenów budowlanych na obszarach wsi,

- osoby prawnej lub osoby fizycznej ubiegającej się o decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia planu realizacyjnego lub zmiany sposobu wykorzystania terenu, w razie gdy decyzje te dotyczyły terenów położonych poza obszarami objętymi planami zagospodarowania przestrzennego lub zatwierdzonymi projektami wyznaczenia terenów budowlanych na obszarach wsi.

Te właśnie postanowienia rozporządzenia stanowiły podstawę do wydawania tzw. zgód indywidualnych, spotykanych jeszcze w obrocie prawnym, których utraty mocy obowiązującej dotychczas jednoznacznie nie stwierdzono.

W poglądach wyrażanych w ówczesnym piśmiennictwie prawniczym charakter zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie był dyskusyjny; jednoznacznie traktowano te akty jako decyzje administracyjne /Na ten temat por. np. W. Dawidowicz, "Polskie prawo administracyjne", PWN, Warszawa, 1978, str. 490/.

Powołana wyżej ustawa z 1971 r. została zastąpiona przez ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./.

Ustawa ta ustalała m.in., że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach:

- planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin,

- lokalizacji inwestycji ustalanych przez naczelne organy administracji państwowej,

- lokalizacji, inwestycji związanych z poszukiwaniem lub zagospodarowaniem złóż ropy naftowej i gazu ziemnego.

Ponadto ustawa utrzymywała zasadę, że podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne wymaga wyrażenia zgody przez odpowiednie organy, a jednocześnie ograniczyła krąg wnioskodawców do organów administracji państwowej /naczelnik, gminy, wojewoda/, a w następstwie przekształceń ustrojowych.- organów administracji samorządowej. Jak wspomniano, obecnie ochronę gruntów rolnych i leśnych reguluje poświęcona tej problematyce ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. W porównaniu do dotychczasowych regulacji wprowadziła ona zasadę przeznaczania gruntów rolnych na inne cele wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, W myśl cytowanego wyżej art. 7 ust. 1 ustawy: "Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym". Ponadto ustawa utrzymuje kompetencję organów administracji rządowej /wojewody i ministra/ jako organów właściwych dla wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze /odpowiednio do powierzchni, klasy bonitacyjnej i charakteru gruntów/ i przyznaje uprawnienia wnioskodawcy wyłącznie zarządowi gminy /obecnie - jej jednoosobowym organom wykonawczym/. Dodatkowo ustawa z 1995 r. wprowadziła obowiązek uzyskania opinii samorządu rolników - izby rolniczej, /podstawę dla wydawania takiej opinii, w praktyce traktowanej bardzo rygorystycznie jako warunek uzyskania zgody, stwarza art. 5a ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych - Dz.U. 1996 nr 1 poz. 3 ze zm./, nakazujący organom administracji rządowej w województwie oraz organom samorządu terytorialnego zasięgać opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rozwoju wsi i rynków rolnych.

Niejako drugostronnie, obowiązująca w czasie wdania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, odnosi się do spraw ochrony gruntów rolnych tylko w dwóch przypadkach:

przy określeniu uwarunkowań przedmiotu studium, gdzie jest mowa o "obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączonych z zabudowy" /art. 6 ust. 4 pkt 3 oraz ust. 5 pkt 3/, oraz przy określeniu przedmiotu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w odniesieniu do szczególnych warunków zagospodarowania terenów, wynikających m.in. z wymogów ochrony gruntów rolnych i leśnych /art. 10 ust. 1 pkt 8/.

Brak odniesienia się do sprawy ochrony gruntów rolnych w art. 18 ust. 2 ustawy, regulującym szczegółowo zakres i kolejność czynności planistycznych /procedurę planistyczną/, zdaje się wskazywać, że w rozumieniu ustawy zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ma charakter prawnomaterialny, a nie proceduralny.

W rozpatrywanej sprawie istotne jest, że w wyniku przedstawionej ewolucji stanu prawnego w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się jedynym aktem prawnym o charakterze generalnym, w którym może być dokonana zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Łączą się z tym odpowiednie następstwa proceduralne.

I tak, postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych z założenia nie może być wszczęte niezależnie od procedury sporządzania planu, a więc przed podjęciem przez radę gminy uchwały przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego lub jego zmiany /art. 12 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym/. Oczywiście, zarówno przed, jak i po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania planu, zainteresowani właściciele gruntów mogą składać wnioski w sprawie zmiany przeznaczenia tych gruntów, jednakże wnioski te wiążą organ sporządzający plan w takim samym stopniu, w jakim wiążą go wnioski składane w trybie przewidzianym w Kpa. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych podmiot indywidualny nie może złożyć skutecznie wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu. Wniosek taki, mający odpowiednią formę i treść, sporządzony przy wykorzystaniu właściwych materiałów planistycznych, wśród których znajdują się również wnioski indywidualnych właścicieli nieruchomości, może złożyć natomiast zarząd, a obecnie - jednoosobowy organ wykonawczy gminy. Zgodnie z powszechną praktyką indywidualni właściciele gruntów objętych, wnioskiem nie są o tym powiadamiani, a adresatem decyzji rozstrzygających o uwzględnieniu, w całości albo części, bądź o odrzuceniu wniosku są organy wykonawcze gminy. W konsekwencji w dotychczasowej praktyce, ukształtowanej jednak na podstawie jednoznacznie sformułowanych przepisów /powołany wyżej art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych/, postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów traktowane jest jako wewnętrzne postępowanie o charakterze uzgodnieniowym, podporządkowane procedurze planistycznej. Przy tak ukształtowanej praktyce zainteresowany właściciel nieruchomości ma możliwość dowiedzenia się o zamierzeniach dotyczących zmiany przeznaczenie jego gruntów dopiero na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu /art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy z 1994 r./. Na tym etapie prac planistycznych właścicielowi gruntu przysługują już środki ochrony jego interesu przewidziane w ustawie z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. protesty i zarzuty. Żaden przepis ustawy nie reguluje natomiast wprost uprawnień tych właścicieli do złożenia odwołania w postępowaniu dotyczącym, zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Decyzja dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych, nie rodzi bezpośrednio żadnych uprawnień, ani nie stanowi źródła roszczeń. Wywołuje ona bezpośrednie skutki tylko w procesie planistycznym, pozwalając na odpowiednie ukształtowanie treści projektu ustaleń planu dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Innymi słowy, decyzja ta nie rodzi bezpośrednio dla zainteresowanych żadnych skutków prawnych. Na podstawie tej decyzji nie można wydać innej decyzji dotyczącej zabudowy i zagospodarowania terenu czy pozwolenia budowlanego - inaczej niż miało to miejsce pod rządami ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./. O wejściu tej decyzji w życie, o konkretyzacji dopuszczonych w niej zmian rozstrzyga dopiero prawomocny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jest to więc co najwyżej ekspektatywa prawa.

Zgodnie z generalna zasadą wyrażoną w art. 3 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona ta ma polegać przede wszystkim na ograniczeniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne. W świetle tego przepisu rada gminy nie może przeznaczyć na cele nierolnicze lub nieleśne innych gruntów niż wskazane w decyzji, może natomiast nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia w całości lub części. Co więcej, zgodnie z przyznanym gminie władztwem planistycznym /art. 4 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym/ rada gnilny może w ogóle nie uchwalić projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla którego uzyskano decyzje o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Skoro bowiem rada gminy może podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu., to należy przyjąć, że może też podjąć uchwałę o odstąpieniu od prac planistycznych i uchwałę taką uznać należy za zgodną z prawem. Nic bowiem nie zmieniono w planie. Właściciele działek pozostają w takiej samej sytuacji prawnej, jak byli wcześniej. Nie mogą więc skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie przysługuje im legitymacja skargowa, zobowiązując sąd do oddalenia skargi bez merytorycznego rozpoznania, /tak. Z. Niewiadomski, "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu.", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, str. 110-111/. W rezultacie nawet prawomocna decyzja o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele, uwzględniona w projekcie planu miejscowego, nie musi prowadzić do zmiany przeznaczenia tych gruntów, gdyż rada nie musi uchwalić planu i nie ma środków prawnych, które by ją do tego zmusiły; pośrednio oznacza to, że zainteresowani taka zmianą przeznaczenia gruntu nie mają żadnych roszczeń i możliwości prawnych zmiany stanowiska rady.

Reasumując przedstawione argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym składzie orzekającym uważa, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji właściciel gruntu rolnego lub leśnego, objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zainteresowany zmianą przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze lub nieleśne, nie był stroną w postępowaniu o zmianę takiego przeznaczenia. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na inne cele jest bowiem w całości postępowaniem zależnym, mieszczącym się w ramach procedury planistycznej, mającym charakter przedmiotowy /uzgodnieniowy/,w którym strona podmiotowa nie ma w istocie znaczenia prawnego. Decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego na inne cele jest co do zasady decyzją kierowaną do rady gminy; jej adresatem jest rada gminy, od której w pełni zależy, w jaki sposób decyzja ta zostanie wykorzystana - zawsze jednak w ramach systemu planowania przestrzennego. W obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym właściciel /współwłaściciel/ gruntu nie był bowiem uprawniony do złożenia stosownego wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu, nie był powiadamiany i nie brał udziału w tym postępowaniu, a z wydanej decyzji nie wynikały dlań bezpośrednio żadne uprawnienia lub roszczenia, których mógł dochodzić innymi środkami, niż przewidziane do wzruszenia planu; co więcej -nawet ważna decyzja o zmianie przeznaczenia gruntów mogła nie wejść w życie z powodu odstąpienia przez radę od uchwalenia planu, na co skarżącemu nie przysługiwały żadne środki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie zdaje sobie sprawę, iż niniejszy wyrok nie przystaje do ukształtowanej w tego rodzaju sprawach linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej m.in. w wyroku z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, czy z dnia 4 lipca 2001 r., IV SA 181700. W uzasadnieniu tych wyroków jednoznacznie stwierdzono, że choć postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych /w rozpatrywanych przypadkach, podobnie zresztą jak w rozpatrywanej sprawie/ na cele nieleśne było wszczynane na wniosek zarządu gminy, to jednak przymiot strony mają także w tym postępowaniu właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszary, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości. Podkreślano, że skoro właściciele będąc strona nie brali udziału, bez własnej winy, w takim postępowaniu, to została spełniona przesłanka z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, dająca podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzja ostateczną w sprawie.

Zdaniem obecnego składu Sądu opinie powyższe były formułowane w wąskim kontekście samej sprawy administracyjnej dotyczącej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele bez uwzględnienia szerszego tła i związków tego rodzaju spraw z procedurą planistyczną, pozwalających określić charakter postępowania w tej sprawie jako postępowania zależnego, ściśle i w całości podporządkowanego procedurze planowania przestrzennego. Niezależnie od powyższego, w opinii Sądu przewartościowania wymaga rola prawa rzeczowego jako podstawy skargi w sprawach administracyjnych, zwłaszcza mających charakter postępowań zależnych.

Już poza argumentacją prawną należy zważyć, że przyjęcie w takich sprawach jak: rozpatrywana, stanowiska zgodnego z dotychczasową linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego doprowadzić musi do wydłużenia i tak już długotrwałej procedury sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zawsze z korzyścią dla większości samych zainteresowanych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.