Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2735/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) , art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, artr. 80, art. 81, art. 8, art. 73-74,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012, nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Prezes NFZ"), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) dalej także: "ustawa o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Dyrektor OW NFZ") z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], oddalającej odwołanie skarżącej spółki od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze: [...], o kodzie postępowania nr [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora OW NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r.

Zaskarżona decyzja Prezesa NFZ została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 01.01.2011 r. do 31.12.2013 r. w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze: [...]

W wyniku ogłoszenia przedmiotowego konkursu wpłynęło 14 ofert, w tym oferta skarżącej spółki.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu.

Oferta strony skarżącej w rankingu końcowym przedmiotowego postępowania po negocjacjach zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą 3 pozycję, (przy czym 5 ofert zajęło ex aequo pozycję 1 a 3 oferty zajęły wspólnie pozycję 2) z łączną liczbą punktów oceny 83,333 w tym za:

- Ofertę cenową - 30 pkt.;

- Ciągłość -10 pkt.;

- Jakość - 40 pkt.;

- Dostępność - 3,333 pkt.

Komisja konkursowa, dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] listopada 2010 r., nie wybrała oferty złożonej przez skarżącą spółkę, ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania 5 ofert zajmujących wspólnie miejsce 1 oraz 3 oferty zajmujące wspólnie miejsce 2. Oferty uznane za najlepsze, zdobywając 87,500 punktów oraz 85,000 uzyskały dwa pierwsze miejsca w rankingu końcowym i zamknęły listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego NFZ na przedmiotowe postępowanie.

W dniu [...] listopada 2010 r. skarżąca spółka złożyła odwołanie od w/w rozstrzygnięcia Komisji konkursowej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie skarżącej spółki wobec braku podstaw do jego uwzględnienia.

Od powyższej decyzji Dyrektora OW NFZ strona skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu.

Na powyższą decyzję Prezesa NFZ skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona skarżąca.

W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2011 r., wydanym w sprawie sygn. akt. VI SA/Wa 1093/11, uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., zarzucając organom obu instancji naruszenie przepisów art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a.

Uzasadniając wyrok, WSA w Warszawie uznał, że nieudostępnienie skarżącej spółce akt sprawy doprowadziło do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw. W ocenie składu orzekającego, pozbawienie strony skarżącej możliwości wglądu do ofert podmiotów, które wygrały przedmiotowy konkurs, świadczy o tym, że postępowanie w ramach spornego konkursu ofert zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach, tj. poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.

Ponadto, Sądu uznał, że w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia konkursu, koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotów, które konkurs wygrały i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Sąd stwierdził, że brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji w powyższym zakresie, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione oceny na podstawie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, z jakich względów organ uznał zasadność nieuwzględnienia oferty skarżącej spółki, świadczą o naruszeniu przez organ art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, brak porównania przedmiotowych ofert, na podstawie jednolitych kryteriów wynikających z przepisów ustawy i przepisów obowiązujących komisję, uniemożliwiało stronie skarżącej wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy (art. 81 k.p.a.), a Sądowi zbadanie legalności zaskarżonych decyzji.

Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiedział się w kwestii naruszenia prawa materialnego.

W konsekwencji WSA w Warszawie wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy Narodowego Funduszu Zdrowia powinny dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej obu ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

W dniu [...] czerwca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, rozpoznając sprawę ponownie, wydał decyzję nr [...], którą oddalił w całości odwołanie skarżącej spółki od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej, wobec braku podstaw do jego uwzględnienia.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że oferta strony skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny ofert. Ponadto Dyrektor OW NFZ zaznaczył, że warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, a skarżąca spółka w oświadczeniu załączonym do oferty wyraźnie oświadczyła, że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń, oraz że przyjmuje je do wykonania. Ponadto organ podkreślił, że Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania ofertę zajmującą miejsce pierwsze. Zdaniem Dyrektora OW NFZ, oferta uznana za najlepszą, zdobywając 87,500 punktów - uzyskała pierwsze miejsce w rankingu końcowym i zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ na sporne postępowanie konkursowe.

W dniu [...] lipca 2012 r. skarżąca spółka wniosła do Prezesa NFZ odwołanie od w/w decyzji Dyrektora OW NFZ.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] października 2012, nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r. oddalającą odwołanie skarżącej spółki od rozstrzygnięcia spornego konkursu ofert.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ podkreślił, że organ I instancji, realizując zalecenia Sądu, przedstawił szczegółowe porównanie oferty wybranej w postępowaniu oraz oferty skarżącej spółki.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Prezes NFZ przypomniał na wstępie, że działając jako organ odwoławczy, kontroluje zakończone postępowanie konkursowe i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie zakreślonym przez przepisy art. 152 w związku z art. 154 ustawy o świadczeniach. Prezes NFZ wskazał, że rozpatrując odwołanie, bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta, stosownie do art. 134 ustawy. Organ odwoławczy powołał się w tym zakresie na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06, a także potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 marca 2011 r., wydanych w sprawach sygn. akt II GSK 264/10 oraz II GSK 265/10.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącą spółkę, Prezes NFZ stwierdził, że prowadząc postępowanie odwoławcze ani Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, ani Prezes Funduszu nie naruszyli zarówno przepisu art. 10. § 1 k.p.a., jak i art. 73 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, na każdym etapie postępowania skarżąca spółka miała możliwość zapoznania się z dokumentami postępowania w zakresie określonym w czterech precedensowych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach sygn. akt: II GSK 264/10, II GSK 265/10, II GSK 554/10 oraz II GSK 1458/10. Prezes NFZ stwierdził, że wskazane powyżej wyroki NSA są ostateczne i wiążą sądy w sprawach, których dotyczą, zaś w innych, podobnych sprawach są wskazówką, jak należy rozstrzygnąć kwestię udostępniania akt. Prezes NFZ stwierdził, że orzecznictwo NSA jak dotąd postuluje wyłączenie z akt administracyjnych postępowania odwoławczego w sprawach konkursowych dokumentów dotyczących innych świadczeniodawców zawierających dane chronione prawem. Prezes NFZ wskazał, że tym bardziej oferta strony skarżącej nie została udostępniona innym podmiotom biorącym udział w postępowaniu poprzedzającym zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ponieważ podmioty te nie są stronami postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie odwoławcze. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, Fundusz nie naruszył zasady równego traktowania oferentów.

Zdaniem Prezesa NFZ, nie został również naruszony przepis art. 74 § 2 k.p.a., regulujący kwestię odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, ponieważ przepis ten nie miał w omawianej sprawie zastosowania. Prezes NFZ stwierdził, że stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem są wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II GSK 264/10 oraz sygn. akt II GSK 265/10) oraz z dnia 14 czerwca 2011 r. (sygn. akt II GSK 554/10), w których NSA stwierdził, że "organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego NZOZ prawa przeglądania akt sprawy". W tej sytuacji Prezes NFZ uznał, że w rozpatrywanej sprawie, jeśli chodzi o kwestię wpadkową dotyczącą udostępnienia i przeglądania akt sprawy, zgodnie z orzecznictwem NSA, nie miała miejsce sytuacja objęta regulacją art. 74 k.p.a., a więc paragraf drugi tego przepisu nie miał zastosowania.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., Prezes NFZ wskazał, iż w spornej decyzji nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu dokonał szczegółowej analizy porównawczej ofert podmiotów biorących udział w postępowaniu poprzedzającym zawarcie umów na podstawie odpowiedzi udzielonych na poszczególne pytania ankiety, przedstawiając uzasadnienie w tabeli. W tej sytuacji, zdaniem Prezesa NFZ, strona skarżąca miała de facto możliwość zapoznania się z odpowiedziami innych oferentów bez ujawniania danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, jak np. dane finansowe, czy też dane osobowe

W dalszej kolejności Prezes NFZ dokonał porównania oferty skarżącej spółki oraz oferty świadczeniodawcy wybranego w przedmiotowym konkursie ofert w formie tabelarycznej oraz stwierdził, że:

1. w zakresie ciągłości - zarówno oferenci wybrani, jak i strona skarżąca odpowiedzieli "TAK" na wszystkie cztery pytania ankietowe i za każde z nich otrzymali ¼*10=2,500 pkt, co łącznie daje maksymalną możliwą liczbę tj. 10 pkt;

2. w zakresie jakości - w części dotyczącej personelu udzielającego świadczeń w odniesieniu do lekarzy, zarówno oferenci wybrani z pozycji 1. i 2., jak i strona skarżąca zapewniają lekarza specjalistę, co skutkuje otrzymaniem 10/13*25=19,231 pkt, natomiast w odniesieniu do techników elektroradiologii otrzymali 3/13*25=5,765, co po zsumowaniu daje łącznie w tej kategorii maksymalną możliwą liczbę tj. 25,000 pkt;

3. w zakresie zewnętrznej oceny jakości - oferenci wybrani z pozycji 1. otrzymali ½ *5=2,500 pkt za posiadanie certyfikatu ISO, natomiast oferenci wybrani z pozycji 2. oraz skarżąca spółka za ten parametr otrzymali po 0 pkt, albowiem żaden z oferentów nie posiadał certyfikatu CMJ, za co każdy otrzymał 0 pkt, co po zsumowaniu daje w tej kategorii po 2,500 pkt oferentowi wybranemu z pozycji 1 oraz po 0 pkt oferentom z pozycji 2. i odwołującemu;

4. w zakresie jakości - w części dotyczącej sprzętu i aparatury medycznej zarówno oferenci z pozycji 1. i 2., jak i skarżąca spółka zapewniają prawidłowe wyniki testów specjalistycznych mammografu, co daje im 1/1*15=15 pkt, tj. maksymalną ilość w tej kategorii;

5. w zakresie dostępności - zarówno oferenci wybrani z pozycji 1. i 2., jak i strona skarżąca otrzymali po 2 pkt. za posiadanie podjazdu oraz po 2 pkt. za posiadanie podnośnika lub windy umożliwiającego dostęp dla świadczeniobiorców niepełnosprawnych, co po przeliczeniu daje dwukrotnie liczbę 1,667 pkt: (2/6*5). Oferenci wybrani z pozycji 1. i 2. w tej kategorii otrzymali 1,667 pkt (2/6*5) za posiadanie pomieszczenia sanitarnego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych, którego nie posiadał odwołujący i za to kryterium otrzymał 0 pkt. W ten sposób wszyscy oferenci wybrani otrzymali w zakresie dostępności dla osób niepełnosprawnych maksymalną liczbę 5 pkt, podczas gdy skarżąca spółka otrzymała za ten parametr 3,333 pkt.;

6. odnośnie do kryterium ceny - organ stwierdził, że zarówno oferenci wybrani w pozycji 1. i 2., jak i strona skarżąca otrzymali maksymalną liczbę punktów, ponieważ zaproponowali w ofertach cenę 9,00 zł za punkt, czyli niższą niż cena oczekiwana NFZ, która wynosiła 10,00 zł za punkt - 30x(1,1x10,00 zł - 9,00 zł)/(1,1x10,00 zł - 0,9x10,00 zł)=30x2/2=30.

Następnie Prezes NFZ wskazał w uzasadnieniu, że decyzja o wybraniu oferty uzależniona jest od zajmowanego miejsca w rankingu końcowym, wynikającego -stosownie do art. 148 ustawy o świadczeniach - z porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ uznał, że przedstawiony dowód w postaci wyliczeń porównawczych jednoznacznie potwierdza, iż dla każdej z ofert właściwie policzono punkty oceny i rozstrzygnięcie postępowania nie mogło być inne, niż wskazane w ogłoszeniu.

Organ odwoławczy podkreślił także, że wyższa punktacja uzyskana przez oferentów wybranych w kryteriach niecenowych (jakości i dostępności), wskazuje na lepsze warunki udzielania świadczeń przez wybranych świadczeniodawców.

Konkludując, Prezes NFZ uznał, że w toku spornego postępowania konkursowego nie zostały naruszone zasady określone w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych oraz zarządzeniach Prezesa NFZ wydanych na jej podstawie, a interes prawny strony skarżącej odwołującego nie doznał uszczerbku.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżąca spółka M. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] października 2012 r.

Wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora OW NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa poprzez naruszenie zasad postępowania określonych w art.134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w szczególności zasad równego traktowania oferentów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie prawa poprzez naruszenie zasad postępowania określonych w art.152 ustawy o świadczeniach, w szczególności zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie prawa poprzez naruszenie przepisów postępowania, w tym art.7 k.p.a., art.10 k.p.a., art. 73 k.p.a., art. 74 k.p.a., art.77 k.p.a., art.107 k.p.a. i art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, iż Prezes NFZ nie dokonał kontroli działania zarówno Komisji konkursowej, jak i Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w sposób wystarczający, zgodny z wymogami k.p.a. Zdaniem strony skarżącej sporna decyzja nie zawiera wskazanych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. elementów, w szczególności brak jest ustosunkowania się organu odwoławczego do przeprowadzonych dowodów oraz wskazania przyznanej im przez ten organ mocy dowodowej.

W ocenie skarżącej spółki, Prezes NFZ, chcąc zapewnić równe traktowanie wszystkich oferentów zgodnie z zasadami gwarantującymi zachowanie zasad uczciwej konkurencji, winien był wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, iż wyliczenie ilości punktów zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria na podstawie prawdziwych i prawidłowych danych zawartych w ofertach. Zdaniem strony skarżącej, w zaskarżonej decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie wykazał jednak, że do rozstrzygnięcia konkursu ofert - na niekorzyść skarżącego oferenta - doprowadziło postępowanie, w warunkach zastosowania równych z innymi oferentami kryteriów wyżej opisanych na podstawie prawdziwych i prawidłowych informacji i oświadczeń.

Skarżąca spółka zarzuciła, że Komisja konkursowa, weryfikując prawdziwość i prawidłowość danych zawartych w ofertach, w tym w odpowiedziach na pytania zawarte w ankietach, dopuściła się naruszenia art.134 ustawy o świadczeniach, albowiem w przypadku strony skarżącej przeprowadzono wspomnianą kontrolę, zaś w przypadku innych świadczeniodawców biorących udział w sporny m postępowaniu konkursowym odstąpiono od takich kontroli.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że tak pobieżne uzasadnienie i określenie punktacji uzyskanej przez ofertę skarżącej spółki, bez wskazania, czy została ona skalkulowana na podstawie prawdziwych i poprawnych danych w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami ustawy oraz stosownych zarządzeń, nie pozwala na ocenę, czy w toku postępowania konkursowego doszło od naruszenia interesu prawnego strony skarżącego, czy też nie.

Strona skarżąca wskazała, że w uzasadnieniach swoich decyzji ani Prezes NFZ, ani też Dyrektor [...] OW NFZ nie odnieśli się do zarzutu nieprzeprowadzenia kontroli w celu potwierdzenia przez komisję konkursowa prawdziwości informacji zawartych w ofertach wszystkich podmiotów. Zdaniem skarżącej, organy nie odniosły się również do tego, w jaki sposób Komisja konkursowa potwierdzała prawdziwość danych zawartych w ofertach podmiotów, u których nie skorzystała z prawa do kontroli, a także nie wyjaśniły, jakie były przyczyny nie skorzystania przez Komisję konkursową z tego prawa w stosunku do innych podmiotów biorących udział w spornym postępowaniu konkursowym.

Reasumując, skarżąca spółka zarzuciła, że w rzeczywistości Prezes NFZ nie dokonał sprawdzenia, czy interes strony skarżącej nie doznał uszczerbku przy kalkulowaniu rankingu końcowego, a także nie wyjaśnił, w oparciu o jakie działania sprawdzono prawdziwość informacji zawartych w ofertach innych podmiotów. Według strony, organ odwoławczy nie wyjaśnił również, czy takie działanie było uprawnione w kontekście nakazu równego traktowania podmiotów biorących udział w konkursie.

Skarżąca spółka zauważyła ponadto, że w analogicznym do niniejszej sprawy stanie faktycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 listopada 2009 roku, sygn. akt: VI SA/Wa 1460/09 - wskazał, że: "(...) w tych warunkach strona, której odmówiono udostępnienia akt dotyczących oferty wygranej, nie ma żadnej możliwości sprawdzenia czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty zaaprobowana następnie przez organ, nie narusza zasady równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie wiadomo bowiem czy wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria, skoro nie wskazano dokładnie jakie okoliczności zdecydowały o przyznaniu określonej ilości punktów w ofercie wygranej (...)". Strona skarżąca uznała, że biorąc pod uwagę, iż w treści zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ brak jest wyjaśnienia, w jaki sposób podmiot, który w rankingu otwarcia uzyskał pierwszą pozycję w ilości punktów, w dalszym toku postępowania nie zmienił już tego wyniku, stwierdzić należy, że niemożliwym jest określenie, czy postępowanie spełniało wymogi określone w przepisie art.134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, co wskazuje na wadliwość zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącej spółki, z uwagi na brak dostępności do całości materiałów postępowania konkursowego, w szczególności ofert pozostałych uczestników i ich szczegółowych ocen, jedynie kontrola organu mogła zapewnić weryfikację prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego. Zatem, zdaniem skarżącej spółki, jeżeli o meritum sprawy Prezes NFZ rozstrzygnął bez dokonania analizy prawdziwości danych zawartych w ofertach podmiotów uczestniczących w konkursie i analizy dokumentacji postępowania konkursowego, uznać należy, że dokonana w toku postępowania przed Prezesem NFZ kontrola miała właśnie wyłącznie charakter iluzoryczny, nie dała bowiem odpowiedzi na pytanie, czy wynik punktowy skarżącej spółki, jak i pozostałych uczestników postępowania, został skalkulowany w sposób prawidłowy na podstawie prawdziwych i poprawnych danych zarówno pod względem rachunkowym, jak i pod względem merytorycznym - uzyskania danej ilości punktów w konkretnych kategoriach. Równocześnie strona skarżąca zauważyła, że nie znając uzasadnienia przyjętej oceny prawdziwości danych i informacji zawartych ofertach - pozbawiona została możliwości podjęcia polemiki z przedstawioną przez organy argumentacją.

Reasumując, strona skarżąca uznała, że dla oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, jak również w celu wykazania, iż organ zapewnił równe traktowanie wszystkich oferentów, zgodnie z zasadami gwarantującymi zachowanie zasad uczciwej konkurencji, niezbędne jest zatem wykazanie, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorie zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria.

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że Prezes NFZ w spornej decyzji całkowicie przemilczał zarzut naruszenia przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ przepisu art.134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach dotyczący zapewnienia równego traktowania wszystkich oferentów również w trakcie przeprowadzania kontroli u wszystkich oferentów.

Strona skarżąca zarzuciła, że uniemożliwienie jej wglądu do akt sprawy pozbawiło ją możliwości obrony swoich praw i przedstawienia argumentacji zmierzającej do wykazania, że i w jakim stopniu nastąpił uszczerbek jej interesu prawnego. Zdaniem skarżącej spółki, jest oczywistym, że skoro strona zarzucała naruszenie zasad uczciwej konkurencji, jej wolą i intencją było zweryfikowanie, czy zastosowano w stosunku do wszystkich uczestników postępowania zasadę równego traktowania podmiotów i uczciwej konkurencji. Zdaniem skarżącej spółki, na materiał dowodowy w sprawie składają się również oferty konkurentów, jak i wszystkie protokoły Komisji konkursowej. Skarżąca podniosła, że nie można w tym kontekście zgodzić się z twierdzeniem wyrażonym w decyzji Prezesa NFZ, iż fakt nieprzedstawienia stronie skarżącej (odwołującemu) ofert innych oferentów wynika między innymi z ograniczeń przewidzianych w aktach prawnych takich, jak ustawa o ochronie danych osobowych, ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Strona skarżąca uznała, iż należy wyraźnie wskazać, że z posiadanych przez nią informacji wynika, że żaden z podmiotów, które brały udział w spornym postępowaniu konkursowym - nie zastrzegł, że informacje przedstawione w złożonych ofertach stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Taki wymóg, zdaniem strony, nie pojawił się również w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym.

W ocenie strony skarżącej, trudno przy tym zgodzić się z twierdzeniem Prezesa NFZ, że takie przedstawienie dokumentów podmiotowi odwołującemu stawiałoby go w uprzywilejowanej w stosunku do innych oferentów. Jest wręcz odwrotnie, co zdaniem strony skarżącej, trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1093/11.

Skarżąca spółka zarzuciła jednocześnie, że brak odniesienia się przez Prezesa NFZ do konkretnych dokumentów z postępowania konkursowego oraz do sprawdzenia przez Komisję konkursową poprawności i prawdziwości oświadczeń oferentów oraz odpowiedzi na pytania w ankiecie - musi prowadzić do wniosku, że w postępowaniu prowadzącym do wydania skarżonej decyzji wystąpiły wady i uchybienia. Wobec tego skarżąca spółka uznała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezesa NFZ wydana została z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 73, art. 74, art.77, art.107 i art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.80 k.p.a., zaś postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził w odpowiedzi na skargę, że - wbrew jej zarzutom - prowadząc postępowanie odwoławcze, nie naruszył zarówno art. 10 § 1 k.p.a., jak i art. 73 § 1 k.p.a., albowiem na każdym etapie postępowania strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z dokumentami postępowania w zakresie określonym w czterech precedensowych wyrokach NSA wydanych w sprawach sygn. akt: II GSK 264/10, II GSK 265/10, II GSK 554/10 oraz II GSK 1458/10, w których NSA uznał, że należy wyłączyć z akt administracyjnych postępowania odwoławczego w sprawach konkursowych dokumenty dotyczące innych świadczeniodawców zawierających dane chronione prawem. Tym samym Prezes NFZ uznał, że - wbrew jej zarzutom strony skarżącej - Fundusz nie naruszył zasady równego traktowania oferentów. Ponadto Prezes NFZ podtrzymał stanowisko o bezzasadności naruszenia art. 74 § 2 k.p.a., uznając, że przepis ten nie miał w omawianej sprawie zastosowania, co znajduje potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II GSK 264/10 oraz sygn. akt II GSK 265/10), a także w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r. (sygn. akt II GSK 554/10), w których NSA przesądził, że organy Funduszu nie są zobowiązane do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego stronie odwołującej prawa przeglądania akt sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., Prezes NFZ podtrzymał swój dotychczasowy pogląd, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu dokonał szczegółowej analizy porównawczej ofert biorących w postępowaniu konkursowym. W tej sytuacji Prezes NFZ uznał, że strona skarżąca de facto miała możliwość zapoznania się z odpowiedziami innych oferentów bez ujawniania danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes NFZ stwierdził, że z porównania ofert podmiotów wybranych przez Komisję konkursową oraz oferty skarżącej spółki jednoznacznie wynika, że dla każdej z tych ofert właściwie policzono punkty oceny i rozstrzygnięcie postępowania nie mogło być inne, niż wskazane w ogłoszeniu.

W świetle przedstawionych okoliczności Prezes NFZ stwierdził w odpowiedzi na skargę, że [...] Oddział Wojewódzki Funduszu nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w stosownych przepisach zarówno ustawy o świadczeniach, jak i pozostałych przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też w zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, czy też zasad współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r. - naruszają przepisy prawa.

Należy na wstępie zauważyć, iż zarówno zaskarżona decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] października 2012 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r. zostały wydane na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1093/11, na mocy którego Sąd uchylił wcześniej wydane w niniejszej sprawie decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora OW NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r., stwierdzając, że zachodzi konieczność przeprowadzenia przez organy Funduszu analizy porównawczej oferty skarżącej spółki w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał, celem umożliwienia stronie skarżącej wypowiedzenia się co do istotnych okoliczności sprawy, zaś Sądowi ewentualnego zbadania legalności spornego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.\

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku.

Pamiętać należy przy tym, że ocena prawna, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu (tak m.in. /w:/ wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3103/02).

Należy ponadto wskazać, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, a także oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, stwierdził, że związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zarówno Prezes Funduszu, jak i Dyrektor OW NFZ bezwzględnie związani byli oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1093/11.

Wskazać trzeba więc, że w przedmiotowym orzeczeniu WSA w Warszawie, ustosunkowując się do zarzutów skarżącej spółki - stwierdził wyraźnie, że organy Funduszu obu instancji, wydając zaskarżone decyzje dopuściły się, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia polegającego na nieudostępnieniu stronie skarżącej akt sprawy, przez co - zdaniem Sądu - doprowadziły do pozbawienia jej możliwości obrony swoich praw. Sąd przesądził w omawianym orzeczeniu, że pozbawienie strony skarżącej możliwości wglądu do ofert podmiotów, które wygrały przedmiotowy konkurs, świadczy o tym, że postępowanie w ramach spornego konkursu ofert zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach, tj. poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając przedmiotowy wyrok z dnia 4 października 2011 r. - uznał, że w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia konkursu, koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej spółki w relacji do oferty podmiotów, które konkurs wygrały i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Sąd stwierdził jednocześnie, że brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji w powyższym zakresie, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione oceny na podstawie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, z jakich względów organ uznał zasadność nieuwzględnienia oferty skarżącej spółki, świadczą o naruszeniu przez organ art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądu uznał, że brak porównania przedmiotowych ofert, na podstawie jednolitych kryteriów wynikających z przepisów ustawy i przepisów obowiązujących komisję, uniemożliwiało stronie skarżącej wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy (art. 81 k.p.a.), a Sądowi zbadanie legalności zaskarżonych decyzji.

W konsekwencji WSA w Warszawie wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2011 r., że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy Narodowego Funduszu Zdrowia powinny dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej obu ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że w sprawie niniejszej zarówno Prezes NFZ, jak i Dyrektor OW NFZ nie zastosowali się w pełni do oceny prawnej zawartej w powołanym wyżej orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., albowiem - wbrew wyraźnej ocenie tego Sądu - ponownie wydały sporne decyzje administracyjne, odmawiając stronie skarżącej wglądu do dokumentacji ofertowej pozostałych świadczeniodawców, jak również nie dołączając do akt sprawy kompletnego materiału dowodowego w postaci pozostałych ofert wybranych świadczeniodawców.

Zdaniem Sądu, mając na względzie normę prawną wyrażoną w przepisie art. 153 p.p.s.a. oraz wytyczne zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., uznać należy jednoznacznie, iż organy Funduszu obu instancji, wydając sporne decyzje - naruszyły przepis art. 153 p.p.s.a., bowiem rozpatrując ponownie sprawę, jedynie w części uwzględniły wskazania Sądu zawarte w powołanym wyroku, uzupełniając rozstrzygnięcie o analizę porównawczą oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotów, które sporny konkurs wygrały. Konsekwentnie natomiast organy utrzymały swoje dotychczasowe stanowisko, gdy idzie o dostęp do akt administracyjnych postępowania konkursowego, odmawiając skarżącej spółce wglądu do dokumentacji ofertowej pozostałych świadczeniodawców, jak również nie dołączając do akt sprawy kompletnego materiału dowodowego w postaci pozostałych ofert wybranych świadczeniodawców.

W konsekwencji naruszenia normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 153 p.p.s.a., uznać należy, zdaniem Sądu, że wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się ponadto - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej, arbitralnej nieobiektywnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

W tej sytuacji organy Funduszu obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się ewidentnej obrazy przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w oparciu o przywołane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy wyraził pogląd o wyłączeniu z akt administracyjnych postępowania odwoławczego w sprawach konkursowych dokumentów dotyczących innych świadczeniodawców, zawierających dane chronione prawem. Jednocześnie Prezes NFZ wskazał, że strona skarżąca w istocie miała możliwość zapoznania się z odpowiedziami innych oferentów bez ujawniania danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, jak np. dane finansowe czy dane osobowe, bowiem organy NFZ dokonały szczegółowej analizy porównawczej ofert biorących udział w postępowaniu poprzedzającym zawarcie umów, na podstawie odpowiedzi udzielonych na poszczególne pytania ankiety.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela stanowiska wyrażonego w skarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora OW NFZ, że oferty konkurencyjnych świadczeniodawców nie mogą w sposób całkowity podlegać jakiemukolwiek ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Owszem, uznać trzeba, iż nie mogą w toku postępowania odwoławczego podlegać ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe, w tym tzw. dane wrażliwe, niemniej w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, trudno byłoby wykazać naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, w którym nie byłoby jakiegokolwiek dostępu do danych wynikających z ofert konkurencyjnych świadczeniodawców.

Jak słusznie zauważył wprawdzie Prezes NFZ, w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można spotkać się z poglądem, iż Fundusz ma prawo ograniczyć dostęp uczestnika postępowania konkursowego, który przegrał konkurs do ofert konkurencyjnych świadczeniodawców (vide: wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10 oraz II GSK 265/10, czy też wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 554/10). Niemniej należy wyraźnie podkreślić, iż powyższe orzeczenia NSA nie zapadły jednogłośnie.

Warto zauważyć w tym miejscu, że przywołane przez Prezesa NFZ w uzasadnieniu spornej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10 i II GSK 265/10, nie zapadły jednogłośnie. Zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę, że sędzia NSA, składający zdanie odrębne do tych orzeczeń, nie bez racji zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia tego wyroku nie wskazał, które przepisy z wyżej powołanych ustaw zostały naruszone, aby uzasadniały taką odmowę. Ponadto - zdaniem sędziego NSA zgłaszającego votum separatum - NSA nie odniósł się również do treści przepisu art. 73 k.p.a., który ma zastosowanie w sprawie, regulując prawo strony wglądu do akt w każdym stadium postępowania. Dalej sędzia NSA wskazał, że postępowanie toczące się przed Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Prezesem NFZ jest postępowaniem administracyjnym, gdyż wniesione odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania złożone zostało na podstawie art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach. Złożone odwołanie otworzyło postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niewyłączonym przez przepisy tej ustawy. Zdaniem sędziego NSA, o ile otwarte jest już postępowanie administracyjne, to musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji, itp., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Zdaniem sędziego NSA, odmowa stronie udostępnienia pełnych akt sprawy, pomimo złożonego w tym względzie wniosku, narusza art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sędzia NSA zwrócił również uwagę na fakt, iż akta, których stronie nie udostępniono, nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), co oznacza, że nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt stronie w postępowaniu administracyjnym wyłączyć. Konkludując, zdaniem sędziego NSA wnoszącego zdanie odrębne do w/w wyroków, wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczynił NSA w analizowanej sprawie, w powiązaniu z ogólnymi zasadami wynikającymi z zacytowanych ustaw w kontekście powyższych wywodów i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, co oznacza, że stronę bezpodstawnie pozbawiono prawa do obrony, skoro nie miała prawa wglądu do całości akt, aby przedstawić i uzasadnić stawiane zarzuty.

Ponadto, należy zauważyć, że również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, NSA po przedstawieniu stanowiska w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w pełni zaakceptował pogląd Sądu I instancji, że zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolowanego postępowania administracyjnego. NSA wskazał również, że nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. NSA stwierdził, że potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Zdaniem Sądu, na uwagę zasługuje również fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Pomijając już, że pogląd co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, to należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W ocenie składu WSA w Warszawie, orzekającego w niniejszej sprawie, uznać należy w kontekście powyższych wątpliwości, że Prezes NFZ, rozpatrując sprawę ponownie, winien również odnieść się do tej kwestii i szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników postępowania konkursowego.

W konsekwencji Sąd uznał, iż organy obu instancji, ignorując w dużej części zalecenia WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1093/11 - nie zgromadziły należycie materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącą spółkę dowodów i argumentów na okoliczność naruszenia zasad postępowania konkursowego.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że Prezes NFZ z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że zachodziły podstawy do rozstrzygnięcia konkursu bez dokonania wyboru oferty strony skarżącej.

Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organy Funduszu obu instancji zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Nieprawidłowości te mają istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wadliwość ustaleń komisji konkursowej i wpływu tych ustaleń na końcowy wynik postępowania konkursowego, spowodowały, iż zachodzi uzasadniona wątpliwość zachowania przez organy zasad postępowania konkursowego określonych w art. 134 ustawy o świadczeniach.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienia obu decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia te nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu.

Mając powyższe na względzie należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy zobowiązane będą dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że obie sporne decyzje administracyjne nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a.