Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1170/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3 , art. 130 , art. 134
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par 3 ust. 2 , par 36 ust 6 pkt 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody z dnia 14 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] w decyzji z dnia 21 października 2011 r., na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.) ustalił odszkodowanie na rzecz J. G. w wysokości 50 891,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0136 ha, objętą księgą wieczystą [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K., wydzieloną pod drogę gminną, przejętą z mocy prawa na własność Gminy K., ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 24 lipca 2008 r. nr [...], zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...] o pow. 0,7264 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...], zobowiązując do wypłaty odszkodowania Gminę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia 26 października 2010r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,0136 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...].

Organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia 24 lipca 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,7264 ha, objętej księgą wieczystą [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K., stanowiącej własność J. G., na działki: nr [...] o pow. 0,0136 ha, nr [...] o pow. 0,0579 ha, nr [...] o pow. 0,4458 ha i nr [...] o pow. 0,2091 ha.

W dniu 14 sierpnia 2008 r., a więc z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, działka nr [...] o pow. 0,0136 ha, obr. [...] jedn. ewid., przeznaczona pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej, z mocy prawa przeszła na własność Gminy.

Z uwagi na treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Gmina podjęła działania w celu wspólnego uzgodnienia kwoty odszkodowania za ww. nieruchomość, co potwierdza protokół z negocjacji przeprowadzonych w dniach: 13 sierpnia 2010 r. i 27 sierpnia 2010 r. z udziałem poprzedniego właściciela przedmiotowej działki – J. G., który nie wyraził zgody na zaproponowaną kwotę odszkodowania oraz zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy A. W. w dniu 19 kwietnia 2011 r. sporządziła operat szacunkowy, z zastosowaniem § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Na skutek zarzutów do operatu podniesionych przez przedstawiciela Gminy rzeczoznawca majątkowy sporządziła nowy operat szacunkowy. Do bezpośrednich porównań rzeczoznawca wybrała 18 transakcji z rynku lokalnego dzielnicy [...] z okresu od marca 2010 r. do października 2010 r. Ceny działek wahały się pomiędzy 200,00 zł/m a 600,00 zł/m. Taki dobór odpowiada technice określenia wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, co wynika z § 4 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie organu dobór cech korygujących i wagi tych cech oraz skala ich ocen nie nasuwa zastrzeżeń; 1 m2 został określony na kwotę 374,20 zł. Wartość rynkową prawa własności nieruchomości ustalono kwotę 50 891,00 zł, według jej stanu z dnia wydania decyzji Prezydenta Miasta zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, tj. 24 lipca 2008 r. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 5 lipca 2011 r. przedstawicielka Gminy ponownie zakwestionowała prawidłowość i rzetelność operatu.

Ponadto organ wskazał, że w dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające dotychczasowe rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jednak w jego ocenie wprowadzona nowelizacja w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych nie wpływa na zmianę wartości przedmiotowej nieruchomości, ponieważ rzeczoznawca majątkowy A. W. dla określenia jej wartości do porównania przyjęła grunty o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Ponadto rzeczoznawca majątkowy A. W. pismem z dnia 15 września 2011 r. potwierdziła aktualność sporządzonego operatu.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina Miejska. W ocenie strony odwołującej się również kolejna wersja operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do zgodności z prawem. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. W przedłożonym operacie szacunkowym brak jest szczegółowego opisu zarówno wycenianej nieruchomości jak i przyjętych do porównania nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej (§ 56 rozporządzenia). Ograniczono się do podania dat transakcji, powierzchni działki i ceny transakcyjnej nie podając istotnych dla wyceny cech nieruchomości takich jak położenie (np. wskazano tylko, że nieruchomość znajduje się w obr. [...]), przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, kształt, ukształtowanie terenu czy dostępność komunikacyjna. Opis nieruchomości jest lakoniczny (np. kształt i wielkość działki - dobra, infrastruktura - bardzo dobra (nie wskazano jakie posiada media)) i na jego podstawie nie można stwierdzić podobieństwa przyjętych do porównania nieruchomości z nieruchomością wycenianą. Nie podano również informacji, czy transakcje dotyczące nieruchomości przyjętych do porównania dotyczą prawa własności, a zatem czy są podobne pod względem stanu prawnego do nieruchomości wycenianej. Na podstawie analizy przyjętych do porównań nieruchomości ujętych w tabeli 1 na stronie 9 opracowania można stwierdzić, że są to (w większości) transakcje z terenów odległych od wycenianej nieruchomości.

Wątpliwości strony odwołującej się budzi także dobór transakcji nieruchomości przyjętych do porównania, których powierzchnie są kilkakrotnie mniejsze od powierzchni działki nr [...]. W świetle powyższego nie można uznać aby w/w nieruchomości były podobne.

Strona odwołująca się zarzuciła także, że rzeczoznawca majątkowy A. W. potwierdziła aktualność sporządzonego operatu szacunkowego pismem z dnia 15 września 2011 r. Natomiast strony postępowania przed wydaniem decyzji nie zostały poinformowane o uzupełnieniu materiału dowodowego.

Wojewoda w decyzji z dnia 14 czerwca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i w punkcie 1 orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz J. G. odszkodowania w wysokości 36 991,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0136 ha, objętą księgą wieczystą [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., wydzieloną pod drogę gminną, przejętą z mocy prawa na własność Gminy, ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 24 lipca 2008 r. nr [...], zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...] o pow. 0,7264 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], w punkcie 2 o tym, że do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina, reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stosownie do treści art. 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanie się wykonalna.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że kluczową kwestią z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest prawidłowe ustalenie wysokości stosownego odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0136 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K..

W odpowiedzi na wątpliwości organu odwoławczego co do aktualności sporządzonego operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy A. W. sporządziła nowy operat szacunkowy dotyczący wyceny działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. z daty 16 marca 2012 r.

W wyniku analizy nowego operatu szacunkowego z 16 marca 2012 r. pismem z 23 marca 2012 r. organ II instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska w kwestii uwzględnienia do wyceny transakcji o przeznaczeniu drogowym, drogowo-mieszkaniowym, uzupełnienie charakterystyki nieruchomości przyjętych do porównania poprzez podanie ich numerów oraz określenia wartości wycenianej nieruchomości.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. rzeczoznawca majątkowy A. W. wskazała, iż: "oznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "MN, KD" informuje, że część działki - zazwyczaj około kilku metrów wzdłuż granicy działki, położona jest w pasie drogowym, pozostała część przeznaczona jest pod zabudowę. Działek tych nie można traktować jako działki drogowe. Trzy transakcje nie stanowią reprezentatywnej próbki, na podstawie której można określić wartość nieruchomości. Działki drogowe nie posiadają cech rynkowych. Działek drogowych nie można zróżnicować pod względem sąsiedztwa - to droga ma wpływ na wartość gruntów przyległych, przeznaczenia w planie - posiadają takie samo, możliwości inwestycyjnych - brak możliwości alternatywnego wykorzystania nieruchomości, uzbrojenia i lokalizacji - jak ustalić, która droga gminna posiada lepszą lokalizację, a która gorszą. Działki drogowe różnią się jedynie powierzchnią i stanem nawierzchni. Pomyłkowo przyjęta do obliczeń kwota 271,29 zł spowodowała zaniżenie wartości nieruchomości o 95,20 zł". Do w/w pisma załączono również tabelę zawierającą transakcje nieruchomościami przejętymi do wyceny, uzupełnioną o numery działek oraz aneks do operatu szacunkowego, z którego wynika, że wartość nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] wynosi obecnie 36 991,00 zł.

W dniu 14 maja 2012 r. organ II instancji przeprowadził rozprawę administracyjną. Pełnomocnik Gminy Miejskiej K., zarzuciła błędne przeznaczenie nieruchomości w tabeli nr 1 pod pozycjami 1, 5 i 9, jak również wskazała, że przyjęte do porównania nieruchomości winny być pod względem powierzchni zbliżone do powierzchni działki nr [...], czyli działki przed podziałem. Rzeczoznawca majątkowy nie zgodziła się z zarzutami pełnomocnika Gminy Miejskiej K., wskazując dodatkowo, że przy wycenie zastosowano współczynnik korygujący powierzchnię.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy został sporządzony w sposób nienaruszający przepisów prawa, a w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985). Rzeczoznawca majątkowy wskazała w uzasadnieniu swojej opinii jak również podczas rozprawy administracyjnej, przesłanki, na jakich oparła swoje ustalenia i określiła wartość przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że uzasadnienie zawarte w operacie szacunkowym jest wystarczające.

Organ II instancji odwołał się do treści § 36 ust. 1 – 4 podnosząc, że przepisy jednoznacznie określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, zaś w przypadku braku takich transakcji, wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Rzeczoznawca majątkowy operatem szacunkowym z dnia 16 marca 2012 r. określiła wartość rynkową działki nr [...], wg stanu na 24 lipca 2008 r. na kwotę 36 991,00 zł. Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości określono jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Biegła podała, że do określenia aktualnej wartości rynkowej prawa własności wycenianego gruntu zastosowano podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej. Metoda ta polega na określeniu rynku lokalnego, ustaleniu rodzaju i liczby cech rynkowych wpływających na poziom cen na lokalnym rynku wraz z określeniem wag cech rynkowych, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji i sumy współczynników korygujących.

Odnosząc się zaś do zarzutu Gminy Miejskiej K. w zakresie przeznaczenia nieruchomości gruntowych przyjętych do porównania organ odwoławczy podał, że w dacie 24 lipca 2008 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Sidzina - Północ, zatwierdzony uchwałą Nr CXV/1192/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 sierpnia 2006 r., zaś dopiero 3 listopada 2010 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr CXV/1554/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tyniec-Wschód", na który powołał się pełnomocnik Gminy Miejskiej. Powyższe oznacza zatem, iż rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wskazała w operacie szacunkowym z dnia 16 marca 2012 r. przeznaczenie nieruchomości gruntowych, przyjętych do wyceny.

Z kolei odnośnie wątpliwości w przedmiocie doboru transakcji nieruchomości przyjętych do porównania, których powierzchnie są kilkakrotnie mniejsze od powierzchni działki nr [...] pow. 7 266 m2, z której wydzielono pod drogę publiczną działkę nr [...], organ zauważył, że § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stanowi o określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi, nie zaś o wartości rynkowej całej działki, z której wydzielono działkę pod drogę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 16 marca 2012 r. "anektowany w dniu 16 marca 2012 r.", może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości;

- art. 151 ust. 1, art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości mogących sporządzania operatu szacunkowego, poprzez nieprawidłowy dobór w operacie szacunkowym nieruchomości przyjętych do porównania oraz błędne wskazanie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) nieruchomości gruntowych przyjętych do porównania przedstawionych w tabeli nr 1 poz. 1, 5, 9 strona 12 operatu szacunkowego,

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że kluczową sprawą dla tej metody jest przyjęcie takiej grupy nieruchomości do porównania, które będą posiadały cechy zbliżone do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca dokonał błędnego doboru nieruchomości przyjętych do porównania. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównania przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, dla których znane są cechy tych nieruchomości. Tymczasem na stronie nr 9 operatu w tabeli 1 przedstawiono 12 nieruchomości, które uznano za spełniające warunki podobieństwa do nieruchomości wycenianej, niemniej jednak brak opisu (z cech podano tylko położenie, powierzchnię i przeznaczenie w mpzp), powoduje że nie można stwierdzić podobieństwa przyjętych do porównania nieruchomości z nieruchomością wycenianą. Błędne przeznaczenie nieruchomości gruntowych przyjętych do porównania przedstawionych w tabeli nr 1 pod pozycjami 1, 5 i 9 (str. 9 operatu), miało istotny wpływ na końcowy wynik wyceny. Ponadto przyjęte do porównania nieruchomości winny być podobne pod względem powierzchni do powierzchni działki nr [...] czyli działki przed podziałem, gdyż wycena nieruchomości winna uwzględniać stan nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej. Analiza opisu cech rynkowych przedstawionych w tabeli 2 na str. 11 operatu oraz zakres przejętych powierzchni wskazuje, że powierzchnia działki, z której wydzielona została wyceniana nieruchomość nie została uwzględniona przez współczynniki korygujące.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskana na rynku, przy założeniu m.in. że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy. Jednakże analiza aktów notarialnych nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę wykazała, że transakcja nr 1 obejmowała umowę przeniesienia własności działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] (oddanej w dzierżawę) z Gminy Miejskiej na Skarb Państwa w celu zamiany za działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]. Wartość nieruchomości określona została na podstawie rokowań i operatu szacunkowego. Warunki zawarcia umowy nie pozwalają na przyjęcie jej jako transakcji, o której mowa w przepisie art. 151 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji. Tymczasem transakcja nr 7 obejmowała sprzedaż nieruchomości z wydaną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielenie pozwolenia na budowę, czego nie uwzględniono jako cechy mającej wpływ na cenę, błędnie również podano cenę odnośnie transakcji określonych w poz. 11 i 12.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Stosownie do treści art.98 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.), będącego postawą prawną zaskarżonej decyzji, za działki gruntu wydzielone z nieruchomości pod drogi publiczne w wyniku decyzji o podziale nieruchomości, a które przechodzą, z mocy prawa, na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (art.98 ust.1), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W myśl przepisu art.130 ustawy w takim przypadku wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art.130 ust.2).

Z kolei zgodnie z przepisem art.134 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109, zmiana Dz.U.2011.165.985). Zgodnie z przepisem § 3 ust.2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust.1). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust.2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4).

Stosownie do treści § 36 ust.6 pkt 2 rozporządzenia, przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy przepisy ust.1-4 § 36 stosuje się odpowiednio, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Dla określania wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne w trybie art.98 ust.1 ustawy, odpowiednie zastosowanie znajdą zatem następujące regulacje:

- przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji (§ 36 ust. 1),

- nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust.1),

- gdy przeznaczenie nieruchomości powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3),

- w przypadku gdy została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust.4).

Nadto, podkreślić należy, że organ rozstrzygający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza jeszcze, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosownym przepisem, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24.01.2012 r., sygn. I OSK 172/11, LEX nr 1124070).

Sąd uznał, że przyjęty bez zastrzeżeń przez organ odwoławczy operat szacunkowy z dnia 16 marca 2012 r., uzupełniony pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. był jednakże wadliwy.

W operacie nie wskazano szczegółowo podstawy prawnej przyjętego sposobu dokonywania wyceny, powołując się jedynie ogólnie na przepisy rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dopiero organ odwoławczy określił, że wyceny dokonano na podstawie § 36 ust.6 pkt 2) i ust.4 rozporządzenia.

W tabeli nr 1 na stronie 9 operatu podano wyłącznie opis działek o cenie minimalnej i maksymalnej oraz nie wskazano warunków transakcji. Operat nie zawiera uzasadnienia dlaczego 12 nieruchomości wymienionych w tabeli nr 1 przyjęto za nieruchomości podobne do wycenianej. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy powinien w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości przyjętych do porównań, w tym różniących się znacznie powierzchnią od nieruchomości wycenianej (por. wyrok NSA z dnia 20.10.2010 r., sygn. I OSK 23/10, Lex nr 745182). Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

W oparciu o powyższe jako zasadne ocenić należy zarzuty skargi, że brak opisu cech nieruchomości ujętych w tabeli nieruchomości przyjętych do porównań powoduje, że nie można stwierdzić podobieństwa tych nieruchomości z nieruchomością wycenianą, że przyjęte do porównania nieruchomości winny być podobne pod względem powierzchni do powierzchni działki nr [...], że nie zostały uwzględnione przez rzeczoznawcę warunki zawarcia transakcji nieruchomości. Dokonanie wyceny na podstawie niewłaściwie dobranych nieruchomości podobnych mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik wyceny, a co ta tym idzie na treśc decyzji.

W świetle przedstawionych wyżej unormowań, zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w pierwszym rzędzie należy przyjąć do porównań ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a dopiero w przypadku braku takich transakcji, określić wartość rynkową nieruchomości na podstawie takiego przeznaczenia nieruchomości, jakie przeważa wśród gruntów przyległych.

Stwierdzić zatem należy, że co do zasady, zaaprobowany przez organ odwoławczy sposób wyceny przyjęty przez rzeczoznawcę: "ze względu na brak możliwości określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, wartość rynkową określono przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Działka sąsiaduje z terenami o przeznaczeniu MN – tereny zabudowy jednorodzinnej, wartość przedmiotowej działki określono jako gruntów budowlanych" – jest prawidłowe.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.7 i art.77 k.p.a. Z naruszeniem tych przepisów organy uznały sporządzony w postępowaniu administracyjnym operat szacunkowy za prawidłowy.

Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art.135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art.200 p.p.s.a