Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 932/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi L. E. i B. E. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], Minister Inwestycji

i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania L.E., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez powiat z mocy prawa własności nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Pismem z [...] lutego 2009 r. B.E. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o uregulowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako: ustawa), stanu prawnego nieruchomości położonej w Gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Decyzją z [...] listopada 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem

1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości.

Następnie Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2010 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją z [...] września

2010 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r., odmówił stwierdzenia nabycia z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...], prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 810/12, oddalił skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Powiatu [...], wyrokiem z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2742/12, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z 2 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2303/14, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] września 2010 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oświadczenie z [...] września 2009 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] potwierdza fakt władania w dniu [...] grudnia 1998 r. nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także inne dowody świadczą

o władaniu sporną działką przez podmiot publicznoprawny. Są to mapa ewidencyjna

(z lat 60-tych XX w.), na której działka obecnie oznaczona jako [...], jednoznacznie znajduje się w istniejącym wówczas faktycznie pasie drogowym, co potwierdza nie tylko zajęcie gruntu pod drogę publiczną, ale również istnienie drogi publicznej na tejże działce - względem której do wymienionych w ww. oświadczeniu z [...] września 2009 r. działań, statutowo uprawniona była Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], więc w konsekwencji do wykonywania na niej władztwa publicznoprawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że w piśmie z [...] września 2010 r. L. i B.E. nie kwestionowali faktu władztwa publicznoprawnego na spornej nieruchomości, skoro współwłaściciele gruntu wyrazili w nim pretensje pod adresem Dyrektorem Oddziału GDDKiA w [...] o zaniedbywanie wykaszania trawy na poboczu jezdni oraz o zbyt rzadkie odśnieżanie drogi, wskazując tym samym - w sposób pośredni - podmiot wykonujący władztwo nad sporną nieruchomością.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zaznaczył, że w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 73 ust. 1 ustawy na tle istniejącego w niniejszej sprawie stanu faktycznego uznając, że spełniona została na dzień 1 stycznia 1998 r. przesłanka "zajęcia" nieruchomości pod drogę publiczną - drogę wojewódzką Nr [...] relacji [...], jak i przesłanka "władania" tym gruntem przez podmiot publicznoprawny, tj. ówczesny zarząd drogi Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...].

W tej sytuacji Sąd uznał, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jak i Wojewoda [...] dokonali błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji wadliwie odmówili stwierdzenia nabycia opisanej na wstępie nieruchomości przez Powiat [...] w trybie art. 73 ustawy. Wobec tego stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] września 2010 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodał, że stanowiska Sądu nie mogły zmienić obecne twierdzenia L. i B.E. (pismo z [...] września 2014 r.) wskazujące, iż to oni, a nie zarząd drogi wykonywali w dniu [...] grudnia 1998 r. czynności związane z normalnym utrzymaniem gruntu oznaczonego jako działka nr [...], znajdującego się w granicach drogi wojewódzkiej. Sąd wskazał, że "władania" spornym gruntem przez Okręgową Dyrekcję Dróg Publicznych w [...] nie mogły wykluczyć podejmowane przez ówczesnych właścicieli gruntu w pewnych okresach czasu zabiegi pielęgnacyjne. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby przedmiotowy grunt był dla zarządu drogi fizycznie niedostępny w dacie [...] grudnia 1998 r.

Na zakończenie Sąd podniósł, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] będzie miał na uwadze, iż zgromadzone w sprawie dowody w wystarczający sposób potwierdzają występowanie przesłanek do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z dniem [...] stycznia 1999 r. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod drogę powiatową Nr [...].

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2015 r.,

nr [...], stwierdził nabycie z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie dokumentów zebranych w toku postępowania ustalono, iż na dzień [...] grudnia 1998 r. w KW Nr [...] zapisana była nieruchomość oznaczona jako działka nr cz.[...] stanowiąca współwłasność L.E. i B.E. W związku z tym działka zajęta pod drogę na dzień [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Z wyciągu z wykazu zmian gruntowych sporządzonego w 2009 r. przez Starostwo Powiatowe w [...] wynika, że w 2000 r. nastąpiła zmiana numeru działki cz.[...], położonej gmina [...] obręb [...]. Działka nr cz. [...] otrzymała numer [...].

Wojewoda wskazał, że na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] (na dzień [...] grudnia 1998 r. działka nr cz.[...]) pod drogę publiczną wskazuje mapa do celów informacyjnych. Na tej mapie zostały zaznaczone granice nieruchomości oraz granice zainwestowania pasa drogowego zgodnie ze stanem na [...] grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajduje się też mapa ewidencyjna z 1950 r. zaktualizowana w 1963 r., na której działka obecnie oznaczona jako [...] jednoznacznie znajduje się w istniejącym wówczas faktycznie pasie drogowym - co potwierdza nie tylko zajęcie gruntu pod drogę publiczną, ale również istnienie drogi publicznej na tejże działce.

Organ zwrócił również uwagę, że w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 73 ust. 1 ustawy na tle istniejącego stanu faktycznego sprawy, uznając, iż na dzień [...] grudnia 1998 r. spełniona została przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną - drogę wojewódzką, jak i przesłanka władania tym gruntem przez podmiot publicznoprawny.

Zgodnie z wykazem dróg wojewódzkich województwa [...] (zał. Nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...] (...), Dz. U. z 1986 r. Nr 35, poz. 179) droga, w pasie której położona jest przedmiotowa nieruchomość to droga wojewódzka zamiejska Nr [...] [...]. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071 ), a więc zgodnie z treścią art. 103 ust. 3 ustawy droga ta stała się drogą powiatową z dniem [...] stycznia 1999 r.

Zatem na dzień [...] grudnia 1998 r. droga, w pasie której położona jest nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] miała nadaną kategorię drogi publicznej.

Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka władania publicznoprawnego.

Wojewoda wskazał, że jako dokument potwierdzający sprawowanie władztwa publicznego nad nieruchomością leżącą w pasie drogi nr [...] Starostwo Powiatowe w [...] przedłożyło oświadczenie Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...] z [...] września 2009 r., nr [...] - zgodnie z którym w odniesieniu do drogi nr [...] [...] Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] do [...] grudnia 1998 r. sprawowała faktyczne władztwo - w szczególności przez podejmowanie działań związanych z naprawą i remontem oraz zimowym i bieżącym utrzymaniem drogi. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych

i Autostrad Oddział w [...] jest następcą prawnym DODP w [...].

Wojewoda podkreślił, że wedle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego oświadczenie z [...] września 2009 r. GDDKiA Oddział w [...] potwierdza fakt władania w dniu [...] grudnia 1998r. nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...]. Także inne dowody świadczą o władaniu sporną działką przez podmiot publicznoprawny. Są to mapa ewidencyjna (z lat 60- tych XX w.) na której działka obecnie oznaczona jako [...] jednoznacznie znajduje się w istniejącym wówczas faktycznie pasie drogowym, co potwierdza nie tylko zajęcie gruntu pod drogę publiczną, ale również istnienie drogi publicznej na tejże działce, względem której do wymienionych w ww. oświadczeniu z [...] września 2009 r. działań, wynikających z instrukcji o drogowej służbie liniowej statutowo uprawniona była Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], więc w konsekwencji do wykonywania na niej władztwa publicznoprawnego.

Wskazał też, że sprawowanie władztwa wynika także z umów zawartych między Towarzystwem Ubezpieczeniowo-Reasekuracyjnym [...] S.A. a Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w [...] dotyczących ubezpieczenia dróg krajowych i wojewódzkich na terenie województwa [...] i [...]:

- umowa NBA nr [...] z [...] kwietnia 1997 r. zawarta na okres od 1 kwietnia 1997 r. do 31 marca 1998 r.,

- umowa NBA nr [...] z [...] maja 1998 r. zawarta na okres od 31 maja 1998 r. do

31 grudnia 1998 r.

W związku z tym Wojewoda uznał, że została również spełniona przesłanka warunkująca uwłaszczenie podmiotów publicznoprawnych w nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, jaką jest wykonywanie władztwa publicznego nad nieruchomością zajętą pod drogę wynikającego z art. 4 ust. pkt 8-11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 85, Nr 14, poz. 60 ze zm.).

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Wojewody [...] odwołanie złożyli L.E. i B.E.

B.E. złożył odwołanie po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, dlatego też jest ono przedmiotem odrębnego postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania L.E. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...]., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. prowadzone było po raz kolejny - w związku z uchyleniem uprzednio wydanych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2303/14.

Następnie przywołał art. 153 i 170 p.p.s.a. Wyjaśnił również, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu [...] grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu.

Przy czym przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu [...] grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień [...] grudnia 1998 r.

W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, że ze znajdujących się

w aktach sprawy dokumentów, w szczególności z księgi wieczystej

nr [...] wynika, że właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr cz. [...], zarówno w dniu [...] grudnia 1998 r., jak i obecnie są L.E. i B.E.

Działka oznaczona jako cz. [...] - zgodnie z wyciągiem z wykazu zmian gruntowych z [...] lutego 2009 r., sporządzonym przez Starostwo Powiatowe w [...] - podzieliła się m. in. na działkę nr [...], o powierzchni [...] ha.

Minister stwierdził, że organ wojewódzki prawidłowo ustalił, że w dniu [...] grudnia 1998 r. ww. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Drugą przesłanką z art. 73 ust. 1 ustawy jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto, art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (również w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 1998 r.) wskazuje, iż pojęcie drogi utożsamiane jest z pojęciem pasa drogowego, to także "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Z kolei ulica oznaczała drogę na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczenia urządzeń technicznych związanych z ruchem pojazdów lub pieszych (art. 4 pkt 2 ww. ustawy).

Zatem o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu [...] grudnia 1998 r.

W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W skład pasa drogowego wchodzi również teren techniczny o szerokości 0,75 m od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu lub rowu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed [...] stycznia 1999 r.

Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka

nr [...] znajduje się w ciągu drogi publicznej, zaliczonej według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...] (...) (Dz. U. z 1986 r. Nr 35 poz. 179) jako droga nr [...] [...].

Uznał, że z dniem [...] stycznia 1999 r. droga ta stała się drogą powiatową - bowiem nie została ujęta w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071). Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy, dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, stają się drogami powiatowymi.

Obecnie nieruchomość znajduje się w ciągu drogi powiatowej Nr [...] [...] (oświadczenie Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]).

Organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się mapa ewidencyjna z 1950 r.

w skali 1:5000 nr [...] zaktualizowana w 1963 r.

Następnie wyjaśnił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku

z 2 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2303/14 - którym organ jest związany - wskazał, że ww. mapa stanowi dowód na zajęcie gruntu pod drogę publiczną.

Kierując się powyższym Minister stwierdził, że ww. mapa ewidencyjna z 1950 r. zaktualizowana w 1963 r. stanowi dowód na zajęcie gruntu pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r.

Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka władztwa publicznoprawnego.

W myśl art. 20 ust. 4 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Czynności te świadczą o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego. Dlatego też w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, iż dla udowodnienia przesłanki władania nieruchomością należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in.

z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok NSA

z 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/07).

Minister wyjaśnił, że do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można w szczególności: umowy obejmujące okres [...] grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; dokumenty finansowe związane

z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury); umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem [...] grudnia 1998 r.; dokumentacja powykonawcza; metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót

w okresie obejmującym [...] grudnia 1998 r.; umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres [...] grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień [...] grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Minister wskazał, że w aktach sprawy zgromadzono:

- oświadczenie F. R. Dyrektora Oddział w Gdańsku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2009 r. nr [...], z którego wynika, że przed dniem [...] grudnia 1998 r. w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...], zaliczonej wówczas do kategorii dróg wojewódzkich, władztwo publiczne wykonywała Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], jako zarządca drogi i wykonywała na niej prace związane z: zimowym utrzymaniem dróg, bieżącym utrzymaniem dróg, remontami nawierzchni, utrzymaniem poboczy, chodników i odwodnieniem, utrzymaniem oznakowania poziomego i pionowego, oraz nadzorem nad robotami obcymi prowadzonymi w pasie drogowym;

- pismo L.E. i B.E. z [...] września 2010 r. skierowane do Wydziału Geodezji Oddziału Zamiejscowego w [...] [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], w którym współwłaściciele gruntu nie kwestionują okoliczności, że działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym, lecz wskazują, że prace polegające na wykaszaniu trawy i odśnieżaniu nie są prawidłowo wykonywane przez Oddział w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad;

- polisy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej seria NBA nr [...], na okres od 1 kwietnia 1997 r. do 31 marca 1998 r., oraz seria NBA nr [...], na okres od 1 maja 1997 r. do [...] grudnia 1998 r., wystawione przez Towarzystwo Ubezpieczeniowo-Reasekuracyjne Polisa S.A. Oddział w [...] - w których ubezpieczającym jest Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], a przedmiotem ubezpieczenia jest odpowiedzialność cywilna ubezpieczającego, z tytułu prowadzonej działalności w zakresie letniego i zimowego utrzymania pasa drogowego, dróg krajowych i wojewódzkich oraz promów w ciągu tych dróg, na terenie województw [...] i [...];

- mapę ewidencyjną z 1950 r. w skali 1:5000 nr [...] zaktualizowaną w 1963 r.

W związku z tym stwierdził, że powyższe dokumenty - w okolicznościach tej sprawy - jednoznacznie dowodzą sprawowania władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową drogą w dniu [...] grudnia 1998 r.

Zauważył również, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z 2 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2303/14 - którym jest związany - wskazano, iż oświadczenie z [...] września 2009 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] potwierdza fakt władania w dniu [...] grudnia 1998 r. nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...].

Minister wskazał też na fakt, że w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z

13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2742/12, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż także inne dowody świadczą o władaniu sporną działką przez podmiot publicznoprawny. Są to mapa ewidencyjna (z lat 60-tych XX w.), na której działka obecnie oznaczona, jako nr [...], jednoznacznie znajduje się w istniejącym wówczas faktycznie pasie drogowym, co potwierdza nie tylko zajęcie gruntu pod drogę publiczną, ale również istnienie drogi publicznej na tejże działce, względem której do wymienionych w oświadczeniu współwłaścicieli z [...] września 2009 r działań, wynikających z instrukcji o drogowej służbie liniowej, statutowo uprawniona była Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], więc w konsekwencji do wykonywania na niej władztwa publicznoprawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku zauważył także, że w piśmie z [...] września 2010 r. współwłaściciele gruntu nie kwestionowali faktu władztwa publicznoprawnego na spornej nieruchomości, skoro wyrazili w nim pretensje pod adresem Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...] o zaniedbywanie wykaszania trawy na poboczu jezdni oraz o zbyt rzadkie odśnieżanie drogi, wskazując tym samym - w sposób pośredni - podmiot, wykonujący władztwo nad sporną nieruchomością.

Minister zaznaczył, że Oddział w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych

i Autostrad jest następcą prawnym Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], która była zarządcą drogi obejmującej aktualną działkę nr [...] w dniu [...] grudnia

1998 r.

W dalszej części uzasadnienia Minister wyjaśnił, że dla spełnienia przesłanki władztwa publicznego istotne jest bowiem jedynie to, aby jednostka wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną -związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie (...) istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Również wykonywanie remontów tak urządzonej drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia czy oznakowania nie musi być wykazane dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją, lecz - w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej (choćby nieutwardzonej) drogi. Niezauważona przez właścicieli aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad "urządzoną" w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego - drogą publiczną. Przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu administracji nie jest bowiem okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi nad objętą postępowaniem częścią nieruchomości przejętą z mocy prawa na własność gminy, lecz władanie całą drogą publiczną na całej jej długości w ramach jej administracyjnych granic czyli pasa drogowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 695/17).

Podsumowując Minister - kierując się treścią przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a. - uznał, że nad dawną drogą wojewódzką nr [...], w skład której wchodzi działka

nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. wykonywane było władztwo publicznoprawne przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...], jako zarządcę drogi.

Odniósł się też do zarzutu odwołania - że organy administracji publicznej naruszyły art. 10 k.p.a. nie informując dawnych współwłaścicieli nieruchomości o prowadzonych działaniach administracyjnych, tj. o wydzieleniu działki nr [...] z działki nr [...] i o przejęciu działki nr [...] przez Powiat [...] - wskazując, że pismem

z [...] października 2009 r., współwłaściciele nieruchomości zostali poinformowani przez Wojewodę [...] o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia działki nr [...], z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., przez Powiat [...]. Współwłaściciele aktywnie uczestniczyli w ww. postępowaniu, a ponadto pismem z [...] maja 2015 r. zostali powiadomieni w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Wskazał także, że wprawdzie art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek udzielenia stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa - to jednak obowiązek ten dotyczy informowania o sytuacji prawnej podmiotu, który jest stroną lub uczestnikiem toczącego się postępowania. Przepis art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych i nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony

o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów. Powyższy przepis nie może być zatem rozumiany jako obowiązek informowania poszczególnych stron postępowania, jeszcze przed jego wszczęciem o obowiązujących przepisach prawa, z których wypływają dla nich jakiekolwiek uprawnienia tym bardziej, jeśli uwzględnić określony w art. 73 ust. 4 ustawy pięcioletni okres na składanie wniosku o odszkodowanie. Organy administracji nie mają obowiązku indywidualnego powiadamiania obywateli o zmianach obowiązujących przepisów prawa. Akty prawne mające moc powszechnie obowiązującą, ogłaszane są w Dziennikach Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i każdy obywatel może samodzielnie zapoznać się z ich treścią. W tym zakresie nie można skutecznie powoływać się na niewiedzę, nieznajomość prawa lub występować z roszczeniem do organów administracji.

Ponadto przepis art. 73 ustawy nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku zawiadamiania podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania

o obowiązujących przepisach prawa, w tym o terminach składania wniosków w sprawach odszkodowań.

Zaznaczył również, że decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny - bowiem potwierdza, że konkretna nieruchomość została wywłaszczona z dniem [...] stycznia

1999 r. W odrębnym zaś postępowaniu, tylko na wniosek byłego właściciela takiej nieruchomości, złożony w terminie do dnia [...] grudnia 2005 r., starosta orzeka

o wysokości odszkodowania za utraconą własność.

W konkluzji Minister stwierdził - za wyrokiem WSA w Warszawie z 2 października 2014 r. - że wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy zostały wypełnione

i prawidłowo udokumentowane.

Nie zgadzając się z decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli L.E. i B. E.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że odebranie działki nr [...] w dniu

[...] stycznia 1999 r. decyzją Wojewody [...], było niemożliwe ze względu na to, iż działka o takim numerze została wydzielona [...] lutego 2009 r.

Bezzasadne jest też powoływanie się na mapy z lat 1950 i 1963 - ponieważ do drogi o nieokreślonej szerokości przylegała działka nr [...]. Dlatego nabywając działkę w 1988 r. nabyli działkę, a nie działkę z drogą.

Bezpodstawne jest również powoływanie się na obligatoryjny charakter decyzji Wojewody - ponieważ z definicji decyzji, w tym decyzji obligatoryjnej, jednym z elementów jest określenie strony lub stron. Ponadto Wojewoda nigdzie nie opublikował wykazu działek zajętych po [...] stycznia 1999 r. pod drogi publiczne. Wykaz taki prawdopodobnie nie istnieje.

Wskazali także, że Minister wspomina w decyzji o dokumentacji powykonawczej (str. 6), natomiast nie wspomina o ich dokumentacji fotograficznej, na której ukazują stan poboczy drogi, nad którymi władztwo "sprawował" Dyrektor Okręgowych Dróg Publicznych w [...]. Ukazane są tam kilkuletnie, jak nie kilkunastoletnie chaszcze porastające pobocze i fragment drogi - pobocza przylegające do ich działki nr [...] wykoszone na całej długości.

Ponadto, o braku władztwa nad sporną działką może świadczyć fakt nie wykonania zjazdu z drogi nr [...] dla mieszkańców posesji [...], w części (3 metry w głąb) działki [...] - co jest normą przy budowie i przebudowie dróg.

Skarżący podnieśli, że polisy ubezpieczeniowe, na które powołuje się DODP w [...], są wystawiane na długość drogi, a nie na metry kwadratowe - bez mapek - co oznacza, iż nie ma pewności, że część działki nr [...] była ubezpieczona przez DODP w [...].

Wskazali również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 października 2014 r. w sposób niewłaściwy zinterpretował ich zarzuty pod adresem Dyrektora oddziału GDDKiA w [...].

Zauważyli także, iż decyzja Wojewody [...] została wydana [...] maja 2015 r., czyli ponad 16 lat od "odebrania" im [...] m działki. Nie mogli zatem do [...] grudnia 2005 r. złożyć wniosku o odszkodowanie do starosty.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. stwierdzającą nabycie z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w Gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Podkreślenia wymaga fakt, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju zapadła w ponownie prowadzonym postępowaniu, po uprzednim uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2742/12, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 810/12 oraz uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2303/14, decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010 r. - a więc w warunkach związania organów orzekających zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazaniami, co do dalszego postępowania i sformułowanymi w nim ocenami prawnymi.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako: p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Podkreślić należy, iż powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący - co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W konsekwencji wyrokiem zapadłym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2303/14 związane były zarówno organy orzekające w sprawie, jak i obecnie orzekający Sąd.

Zatem, na obecnym etapie postępowania, rozstrzygające znaczenie dla niniejszej sprawy ma ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2303/14.

W wyroku tym Sąd wskazał, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oświadczenie z [...] września 2009 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] potwierdza fakt władania w dniu [...] grudnia 1998 r. nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także inne dowody świadczą o władaniu sporną działką przez podmiot publicznoprawny. Są to mapa ewidencyjna (z lat 60-tych XX w.), na której działka obecnie oznaczona, jako [...], jednoznacznie znajduje się w istniejącym wówczas faktycznie pasie drogowym, co potwierdza nie tylko zajęcie gruntu pod drogę publiczną, ale również istnienie drogi publicznej na tejże działce, względem której do wymienionych w ww. oświadczeniu

działań statutowo uprawniona była Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], więc w konsekwencji do wykonywania na niej władztwa publicznoprawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że w piśmie z [...] września 2010 r. L. i B. E. nie kwestionowali faktu władztwa publicznoprawnego na spornej nieruchomości, skoro jako współwłaściciele gruntu wyrazili w nim pretensje pod adresem Dyrektorem Oddziału GDDKiA w [...] o zaniedbywanie wykaszania trawy na poboczu jezdni oraz o zbyt rzadkie odśnieżanie drogi, wskazując tym samym

- w sposób pośredni - podmiot, wykonujący władztwo nad sporną nieruchomością.

WSA wskazał również, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 73 ust. 1 ustawy na tle istniejącego w niniejszej sprawie stanu faktycznego sprawy uznając, iż spełniona została na dzień [...] stycznia 1998 r. przesłanka "zajęcia" nieruchomości pod drogę publiczną - drogę wojewódzką Nr [...] relacji [...], jak też przesłanka "władania" tym gruntem przez podmiot publicznoprawny, tj. ówczesny zarząd drogi Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...].

W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji wadliwie odmówiły stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] w trybie art. 73 ustawy opisanej na wstępie nieruchomości.

W wytycznych co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda [...] będzie miał na względzie, iż zgromadzone w sprawie dowody w wystarczający sposób potwierdzają występowanie przesłanek do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z dniem [...] stycznia 1999 r. przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2019 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu wojewódzkiego z [...] maja 2015 r., w pełni te wytyczne realizuje.

Analiza uzasadnień obu decyzji - w wykonaniu wytycznych wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie - prowadzi do wniosku, że wskazania tego Sądu zostały dokładnie zrealizowane, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Z akt sprawy wynika, że organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie przeanalizowały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, w kontekście przesłanek nabycia własności przedmiotowej nieruchomości

z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy.

Następnie prawidłowo stwierdziły, że Powiat [...] nabył z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Badając przedmiotową sprawę w aspekcie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2014 r. - Sąd nie stwierdził żadnych uchybień stanowiących naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku

w świetle przesądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 2742/12, spełnienia na dzień [...] stycznia 1998 r. przesłanki "zajęcia" przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną - drogę wojewódzką

Nr [...] i spełnienia przesłanki "władania" tą nieruchomością przez podmiot publicznoprawny, tj. ówczesny zarząd drogi Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych

w [...].

Niezasadny jest też zarzut skargi dotyczący tego, iż skarżący nie mogli do

[...] grudnia 2005 r. złożyć wniosku o odszkodowanie.

Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, stwierdził, iż art. 73 ust. 4 ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Złożenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. W konsekwencji to, kiedy wojewoda wydał decyzję, nie stanowiło przeszkody do skorzystania przez każdego z byłych właścicieli z prawa do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Trybunał Konstytucyjny zwrócił też uwagę, że zawarty w art. 73 ustawy mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom.

Mając na powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.