Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1110/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 6, art. 153 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 38 ust. 1, § 55, § 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2590/20 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2590/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę R. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych.

R. T. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów, tj. dokumentacji medycznej skarżącego dla wykazania stanu zdrowia skarżącego oraz, że kara pozbawienia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy jest zbyt dotkliwa biorąc pod uwagę sytuację osobistą skarżącego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), które miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak również na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; powoływanej dalej jako: rozporządzenie RM z 21.09.2004 r.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie albowiem WSA w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok w sposób dowolny ocenił zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy w tym wyjaśnienia (ustne i pisemne) rzeczoznawcy majątkowego R. T., jak również dokumenty w postaci operatów szacunkowych (5 szt.) z dnia [...].11.2010 r. sporządzonych na zlecenie Starosty S. dla potrzeb aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntów błędnie ustalając (za organem administracji publicznej), że rzeczoznawca majątkowy R. T. naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości w szczególności, iż ustalenie cech rynkowych nieruchomości i ich stanów dokonane zostało bez zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości i ma związek z niewłaściwie przeprowadzoną analizą i charakterystyką rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Ponadto, WSA w Warszawie oddalając skargę administracyjną skarżącego orzekał w oparciu o niepełny materiał dowodowy z uwagi na brak rozważań przez organ administracji publicznej na łamach uzasadnienia zaskarżonej decyzji czy orzeczona kara nie będzie zbyt surowa dla skarżącego biorąc pod uwagę sytuację materialną rzeczoznawcy majątkowego R. T. oraz fakt, że rzeczoznawstwo majątkowe jest jego jedynym źródłem dochodu;

2. art. 175 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 178 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przyjmując, że rzeczoznawca majątkowy R. T. przy sporządzeniu operatów szacunkowych (5 szt.) z dnia [...].11.2010 r. naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości i nie zachował szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości, a przez to należy wszcząć postępowanie w zakresie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych w sytuacji gdy brak jest podstaw by przyjąć, iż rzeczoznawca majątkowy R. T. naruszył przepisy prawa we wskazanym zakresie oraz, że nie dochował szczególnej staranności albowiem biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie sporządzenia operatów szacunkowych w tym przepisy dotyczące wyceny nieruchomości stwierdzić należy, że dochował on szczególnej staranności wymaganej ówczesnymi przepisami prawa oraz, że operaty szacunkowe sporządzone zostały zgodnie z tymi przepisami. Analizowanie treści operatów szacunkowych (po niemal 10 latach od daty ich sporządzenia) i wskazywanie, że autor powinien w inny sposób, szerszy zgodnie z oczekiwaniami Ministra dokonać analizy rynku, dokonać doboru nieruchomości porównawczych czy też opisać nieruchomości porównawcze w sposób szerszy niż to uczyniono, powołując przy tym na orzecznictwo NSA z okresu poźniejszego niż data sporządzenia operatu szacunkowego w ocenie skarżącego jest nieuprawnione;

3. art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 42 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, za zasadne nałożenie na rzeczoznawcę majątkowego R. T. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, w sytuacji gdy uzasadnienie decyzji administracyjnej dotyczącej nałożenia ww. kary dyscyplinarnej jest niewystarczające, opiera się na bliżej nie określonych kryteriach przez co nie można go poddać kontroli. Ponadto, kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy jawi się jako szczególnie surowa wobec rzeczoznawcy majątkowego R. T. biorąc pod uwagę fakt, że rzeczoznawstwo majątkowego dla skarżącego stanowi jedyne źrodło utrzymania przez co kara ta jest nadmiernie surowa bowiem Minister mógł nałożyć karę upomnienia lub nagany. Uzasadnienie decyzji administracyjnej nie zawiera żadnej analizy, czy sytuacja osobista skarżącego nie spowoduje, że nałożenie kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy będzie nadmiernie surowe.

Ponadto, wskazać należy na zakres oddziaływania art. 42 Konstytucji RP na poszczególne rodzaje odpowiedzialności, w tym także dyscyplinarnej rzeczoznawców majątkowych, a przez to zastosowanie szeregu zasad odpowiedzialności karnej chroniących osoby jej podlegające, uchodzących za podstawowe i konieczne w demokratycznym społeczeństwie: nullum crimen (nulla poena) sine lege anteriori, prawo do obrony, zasadę domniemania niewinności a także rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść oskarżonego lub innej osoby odpowiadającej w postępowaniu o charakterze represyjnym. Zwrócić uwagę również należy na wątpliwości co do konstytucyjności przepisów regulujących postępowanie w zakresie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim piśmie adresowanym do Ministra wskazuje na uzasadnione wątpliwości zwłaszcza co do zgodności przepisów z art. 42 Konstytucji RP. Podobne uwagi zgłaszane są również przez organizacje samorządowe zrzeszające rzeczoznawców majątkowych choćby przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych. Rzecznik Praw Obywatelskich sygnalizuje, iż postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych znacząco różni się od postępowań dyscyplinarnych prowadzonych wśród innych grup zawodowych, jak np.: adwokaci, radcowie prawni, notariusze czy lekarze. Postępowanie to przede wszystkim nie zawiera etapu wstępnego tylko od razu wszczyna się postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, a dopiero po wszczęciu tego postępowania umożliwia się rzeczoznawcy majątkowemu złożenie wyjaśnień. Z góry zakłada się, że rzeczoznawca majątkowy jest osobą obwinioną. Zwrócić uwagę należy, iż procedura ta nie przewiduje odrzucenia na wstępie skarg oczywiście bezzasadnych, jak ma to miejsce w przypadku procedur dyscyplinarnych innych zawodów zaufania publicznego. Również uzasadnione wątpliwości budzi pozycja jaka została przyznana Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (zwanej dalej KOZ) bowiem organ ten po zakończeniu postępowania wyjaśniającego sporządza protokół, w którym występuje w dwóch rolach: jako prokurator, gdyż stawia zarzuty oraz jako sąd ponieważ prowadzi postępowanie dowodowe, dokonuje oceny materiału dowodowego i zasadności zarzutów oraz składa wniosek o zastosowanie kary dyscyplinarnej albo o umorzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Rzeczoznawca majątkowy może zapoznać się z zarzutami dopiero w trakcie posiedzenia zespołu KOZ, który prowadzi się w taki sposób, aby podczas pierwszego posiedzenia można było wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy. Powyższe rodzi uzasadnione wątpliwości czy rzeczoznawca majątkowy ma odpowiednio zagwarantowanie możliwości przygotowania się do obrony i odparcia stawianych mu zarzutów. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w trakcie posiedzenia zespołu KOZ pozostaje zdecydowanie słabsza. Ponadto, wskazać należy, iż najczęstszym z zarzutem pod adresem rzeczoznawcy majątkowego (jak również ma to miejsce w przedmiotowej sprawie) jest niezachowanie i naruszenie zasad "szczególnej staranności", o której mowa w art. 175 ust.1 u.g.n. Pojęcie "szczególnej staranności" nie zostało zdefiniowane w u.g.n. ani w innym powszechnie obowiązującym akcie prawnym. Jest to pojęcie niedookreślone co powoduje powstanie rozbieżności w jego interpretacji pomiędzy poszczególnymi zespołami KOZ i wydawanie rozstrzygnięć bez faktycznego wyjaśnienia okoliczności danej sprawy. Przepisy dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie zawierają także żadnych kryteriów stosowaniu kar dyscyplinarnych w efekcie rodzaj kary dyscyplinarnej ustalany jest według przyjętych przez dany zespół KOZ, a najczęściej wymierzaną karą jest kara pozbawienia uprawnień zawodowych na okres 3 lub 6 miesięcy. Orzeczenie wobec rzeczoznawców majątkowych tego rodzaju kary prowadzi de facto do pozbawienia ich środków do życia w okresie kilku miesięcy, a przez to sprawia, że zastosowana kara jest rażąco surowa biorąc pod uwagę stopień zawinienia;

4. § 38 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy R. T. w operatach szacunkowych nie wyjaśnił, czy ograniczone prawa rzeczowe ujawnione w dziale III ksiąg wieczystych mają wpływ na wartość szacowanej nieruchomości za wyjątkiem operatu szacunkowego dot. nieruchomości ozn. nr ewid. [...], [...], [...] w sytuacji gdy powyższe było przedmiotem analizy przez autora operatu szacunkowego, czego właśnie potwierdzeniem jest ww. operat szacunkowy. W pozostałych przypadkach ograniczone prawo rzeczowe nie miało wpływu na wartość szacowanej nieruchomości zatem rzeczoznawca majątkowy zaniechał dokonywania wyliczeń, bowiem przepis nakłada taki obowiązek jedynie w sytuacji gdy prawo ograniczone ma wpływ na wartość nieruchomości;

5. § 55 ust. 2 rozporządzenia RM z 21.09.2004 r. w zw. z § 56 ust. 1 rozporządzenia RM z 21.09.2004 r.w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że operaty szacunkowe nie zawierają informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny w tym wskazania uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń w sytuacji gdy każdy z operatów szacunkowych sporządzonych przez Skarżącego zawiera niezbędne elementy wymienione w § 56 ust. 1 rozporządzenia RM z 21.09.2004 r. Minister w decyzji administracyjnej powołuje się na niedookreślone elementy np.: "odpowiednie uzasadnienie dokonania wyceny nieruchomości" lub "wyczerpująca analizy i charakterystyka rynku nieruchomości" jakie jego zdaniem winny znaleźć się w operacie szacunkowym. Minister jednocześnie nie poinformował adresata zaskarżonej decyzji co należy rozumieć pod ww. pojęciami. Wskazać należy, że to czy dana charakterystyka rynku jest "wyczerpująca" lub też nie jest taka oraz czy uzasadnienie jest "odpowiednie" lub takie nie jest należy raczej do subiektywnej oceny odbiorcy operatu szacunkowego, natomiast postępowanie z zakresu odpowiedzialności zawodowej winno opierać się na obiektywnych przesłankach w przedmiocie ustalenia czy doszło do naruszenia przepisów dotyczących wyceny nieruchomości. Również skarżący podnosi, iż WSA w Warszawie a wcześniej Minister w decyzji administracyjnej niezasadnie wskazał, że autor operatów szacunkowych winien opisać przeznaczenie nieruchomości porównawczych. Powyższe nie wynika z obowiązujących przepisów w zakresie wyceny nieruchomości. Fakt, że dana nieruchomość została przyjęta jako porównawcza do nieruchomości szacowanej wskazuje, że analiza w ww. zakresie została przeprowadzona. Zupełnie nielogicznym byłoby przyjmowanie jako podobne nieruchomości o innym przeznaczeniu aniżeli szacowana, natomiast brak wskazań w przepisach rozporządzenia RM z 21.09.2004 r., aby w odniesieniu do nieruchomości porównawczych dokonywać analizy pod tym kątem. Skarżący również wskazuje na bezzasadne formułowanie zarzutu naruszenia § 55 ust. 2 rozporządzenia RM z 21.09.2004 r. w zakresie w jakim rzeczoznawca majątkowy R. T. nie uzasadnił wyboru nieruchomości przyjętych do porównania, w sytuacji gdy analiza treści operatów szacunkowych wskazuje, że ich autor w sposób jasny i czytelny uzasadnił dobór nieruchomości przyjętych do porównania po uprzednim dokonaniu analizy lokalnego rynku nieruchomości;

6. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 1 rozporządzenia RM z 21.09.2004 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w operatach szacunkowych zmian poziomu cen nieruchomości podobnych wskutek upływu czasu. Skarżący wskazuje, że z § 56 ust. 1 rozporządzenia RM z 21.09.2004 r. (przepisu szczególnego w stosunku do u.g.n.) nie wynika, aby elementem operatu szacunkowego było przedstawienie sposobu obliczenia trendu czasowego, dlatego zarzut ten kierowany pod adresem autora operatu należy uznać za chybiony. Na marginesie jedynie wskazać należy, że powyższe było przedmiotem analizy autora operatu szacunkowego, o czym informował w swoich wyjaśnieniach;

7. § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM z 21.09.2004 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadził w sposób niekonsekwentny analizę i charakterystykę rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, w sytuacji gdy taka analiza została sporządzona na łamach operatów szacunkowych, których fragmenty Minister szeroko cytuje na łamach uzasadnienia decyzji administracyjnej;

8. § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM z 21.09.2004 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim zarzucono skarżącemu, że operaty szacunkowe nie zawierają opisu nieruchomości szacowanej w stopień uzbrojenia w urządzenia infrastruktury technicznej dla celu w jakim zostały wykonane operaty szacunkowe, podczas gdy Skarżący wskazywał w swoich wyjaśnieniach ustnych i pisemnych, iż na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów u.g.n. nie miał obowiązku opisu nieruchomości szacowanej w stopień uzbrojenia urządzeń infrastruktury technicznej. Na gruncie obowiązujących przepisów prawa na dzień sporządzenia przedmiotowych operatów szacunkowych obowiązek opisu nieruchomości szacowanej był jedynie w sytuacji określenia wartości dla potrzeb opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Zarzut procesowy sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim w samych zarzutach, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej Autor nie przedstawił w zasadzie żadnej argumentacji na poparcie podniesionych zarzutów prawa materialnego, ponieważ argumenty zawarte w rozbudowanych zarzutach prawa materialnego, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszą się tylko do kwestii niewłaściwego odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego sprawy i jego oceny, a więc naruszenia prawa procesowego.

Kasator podkreśla bowiem jedynie, iż w odniesieniu do wskazanych przepisów prawa materialnego zarzuca ich naruszenie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- w przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia art. 175 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 178 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przyjmując, że rzeczoznawca majątkowy R. T. przy sporządzeniu operatów szacunkowych (5 szt.) z dnia [...].11.2010 r. naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości i nie zachował szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości". Dodano, iż analizowanie treści operatów szacunkowych (po niemal 10 latach od daty ich sporządzenia) i wskazywanie, że autor powinien w inny sposób, szerszy zgodnie z oczekiwaniami Ministra dokonać analizy rynku, dokonać doboru nieruchomości porównawczych czy też opisać nieruchomości porównawcze w sposób szerszy niż to uczyniono (powołując się na późniejsze orzecznictwo) jest nieuprawnione;

- w przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 42 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przyjmując za zasadne nałożenie na rzeczoznawcę majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, w sytuacji gdy uzasadnienie decyzji administracyjnej dotyczącej nałożenia ww. kary dyscyplinarnej jest niewystarczające, opiera się na bliżej nieokreślonych kryteriach, przez co nie można go poddać kontroli. Ponadto kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy jawi się jako szczególnie surowa wobec rzeczoznawcy majątkowego R. T. biorąc pod uwagę fakt, że rzeczoznawstwo majątkowe dla skarżącego stanowi jedyne źródło utrzymania przez co kara ta jest nadmiernie surowa, bowiem Minister mógł nałożyć karę upomnienia lub nagany.

- w przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia § 38 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przyjmując, że rzeczoznawca majątkowy R. T. w operatach szacunkowych nie wyjaśnił, czy ograniczone prawa rzeczowe ujawnione w dziale III ksiąg wieczystych mają wpływ na wartość szacowanej nieruchomości za wyjątkiem operatu szacunkowego dot. nieruchomości ozn. nr ewid. [...], [...], [...], w sytuacji gdy powyższe było przedmiotem analizy przez autora operatu szacunkowego czego właśnie potwierdzeniem jest ww. operat szacunkowy. W pozostałych przypadkach ograniczone prawo rzeczowe nie miało wpływu na wartość szacowanej nieruchomości zatem rzeczoznawca majątkowy zaniechał dokonywania wyliczeń bowiem przepis nakłada taki obowiązek jedynie w sytuacji gdy prawo ograniczone ma wpływ na wartość nieruchomości;

- w przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia § 55 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 21.09.2004 r. w zw. z § 56 ust. 1 tego rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że operaty szacunkowe nie zawierają informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny w tym wskazania uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń;

- w przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez ustalenie, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w operatach szacunkowych zmian poziomu cen nieruchomości podobnych wskutek upływu czasu;

- w przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez ustalenie, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadził w sposób niekonsekwentny analizę i charakterystykę rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, w sytuacji gdy taka analiza została sporządzona na łamach operatów szacunkowych, a także w zakresie w jakim zarzucono skarżącemu, że operaty szacunkowe nie zawierają opisu nieruchomości szacowanej w stopień uzbrojenia w urządzenia infrastruktury technicznej dla celu w jakim zostały wykonane operaty szacunkowe.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania sądowej oceny uchybień procesowych organu w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. W sytuacji, gdy - jak wskazano wyżej przy odniesieniu się do zarzutów dotyczących prawa procesowego – oceny tej skutecznie nie podważono, zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie może być uznany za usprawiedliwiony jedynie na skutek dokonania przez Autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji dowodów i wysnucie na tej podstawie innych wniosków co do stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 832/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się mimo to do wskazanych zarzutów należy podkreślić, iż nie są to zarzuty usprawiedliwione, ponieważ WSA prawidłowo uznał, że zgodnie z § 55 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 6 u.g.n. operat szacunkowy przedstawia postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości, a w § 55 ust. 2 rozporządzenia wskazano, że operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Zasadnie podniósł WSA, iż w § 56 ust. 1 rozporządzenia sprecyzowano, że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (pkt 7), a także przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (pkt 9).

Rację ma zatem Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w świetle ww. unormowań organ prawidłowo ustalił w tej sprawie, że rzeczoznawca majątkowy (skarżący) w operatach szacunkowych nie przedstawił odpowiedniego uzasadnienia do dokonania wyceny nieruchomości o powierzchni 30 690m2 i 117 646m2 na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o znacznie mniejszych powierzchniach 1 031m2, 1 283m2, 4 189m2, 6020m2, nie przedstawił analizy wpływu wielkości powierzchni nieruchomości na ceny transakcyjne, nie opisał nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej, nie dokonał wystarczającej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, nie opisał cech rynkowych i ich stanów w odniesieniu do indywidualnych cech nieruchomości porównawczych.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia § 55 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie NSA w niniejszym składzie nie ma wątpliwości, że skarżący naruszył ten przepis – operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w sporządzonych operatach szacunkowych nie było wyczerpującej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Za usprawiedliwiony wobec tego uznać należy pogląd o istnieniu podstaw do uznania, że operaty nie zawierały konkretnych cech charakterystycznych dla rynku lokalnego obejmującego nieruchomości o funkcjach produkcyjno-magazynowych, czy też charakterystyki rynku pod względem wskazanych przez rzeczoznawcę majątkowego cech rynkowych takich jak lokalizacja, kształt i konfiguracja, powierzchnia gruntu, uzbrojenie i dostęp do drogi.

W świetle przywołanych przepisów, za prawnie relewantne fakty ustalone w postępowaniu administracyjnym w sprawie zastosowania omawianej sankcji dyscyplinarnej uznane były również inne okoliczności, bowiem rzeczoznawca majątkowy naruszył również § 38 ust. 1 rozporządzenia poprzez pominięcie w trzech z pięciu operatów szacunkowych wpływu ograniczonego prawa rzeczowego (odpłatnej służebności przechodu i przejazdu, prawa odpłatnego użytkowania działki) na wartość wycenianych nieruchomości.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez WSA, iż przyjęcie przez rzeczoznawcę (w odniesieniu do problematyki analizy zmiany cen nieruchomości wskutek upływu czasu), że "trend czasowy ze względu na upływ czasu przyjęto równy zero" nie zawierało wyjaśnienia, ani analizy dla takiego założenia, co jest sprzeczne z art. 153 ust. 1 u.g.n., stosownie do którego rzeczoznawca jest zobowiązany do uwzględnienia zmian poziomu cen nieruchomości podobnych wskutek upływu czasu. Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n.

Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, ponieważ jak zasadnie zauważył zarówno organ, jak i WSA, rzeczoznawca nie przedstawił w kwestionowanych operatach szacunkowych uwarunkowań dokonanych czynności i przyjętych rozwiązań merytorycznych, a uzasadnienie wyniku wyceny nieruchomości w operatach jest lakoniczne, ogólnikowe, nie zawiera informacji uzasadniających oszacowanie wartości nieruchomości.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż orzeczona wobec rzeczoznawcy majątkowego kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na 3 miesiące ma charakter przestrogi (spełnienia funkcję prewencyjną kary dyscyplinarnej) w dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego, a orzeczonemu przez organ rodzajowi kary nie można też zarzucić dowolności, ponieważ organ prawidłowo wyjaśnił, że ciężar gatunkowy stwierdzonych naruszeń był na tyle istotny, że postępowanie nie mogło zakończyć się orzeczeniem kary upomnienia lub nagany. Trafnie zauważył również Sąd I instancji, że za szczególnie surową karę nie można przyjąć kary orzeczonej w tej sprawie wobec skarżącego, skoro zawieszenie mu uprawnień zawodowych zostało orzeczone na najkrótszy z możliwych okresów (najdłuższy okres zawieszenia uprawnień zawodowych wynosi 1 rok), a nie została orzeczona bardziej dolegliwa kara - zawieszenie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym, pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ponownego ubiegania się o ich nadanie, pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponowne ich nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia.

Nie mogą być uznane za trafne pozostałe zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego, w tym zarzut naruszenia § 38 ust. 1 rozporządzenia.

Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w świetle tego przepisu przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że pominięcie w operacie całkowicie tej kwestii/brak odniesienia się do niej - nie jest równoznaczne z brakiem wpływu ograniczonych praw rzeczowych na wartość nieruchomości, gdyż może również oznaczać, że rzeczoznawca majątkowy nie dokonał oceny wpływu ograniczonych praw rzeczowych na wartość nieruchomości.

Za całkowicie chybiony uznać także należy zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 1 rozporządzenia, bowiem organ zasadnie przyjął, że skarżący określając wartość nieruchomości na dzień [...] listopada 2010 r. i przyjmując do porównania nieruchomości będące przedmiotem transakcji w okresie od [...] października 2008 r. do [...] kwietnia 2010 r. nie przeprowadził analizy zmiany cen wskutek upływu czasu. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że Stwierdzenie "trend czasowy ze względu na upływ czasu przyjęto równy zero" nie zawiera informacji na jakiej podstawie, po przeprowadzeniu jakich czynności, skarżący taki wynik przyjął. W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić ww. zarzut naruszenia prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie, NSA wziął pod uwagę stan zdrowia i związaną z tym trudną sytuację strony, która miałaby zostać obciążona kosztami postępowania (tj. skarżącego kasacyjnie).