Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 429/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1933/17 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1933/17 oddalił skargę J. N. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z [...] września 2008 r., nr [...] przeniósł skarżącego ze stanowiska zastępcy dowódcy Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej w [...] na stanowisko dowódcy zastępu w Jednostce Ratowniczo-Gaśniczej w [...].

Skarżący [...] stycznia 2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2008 r. podnosząc, że została ona podpisana przez osobę nieuprawnioną. Ponadto w ocenie skarżącego decyzja ta jest niesprawiedliwa i nieobiektywna, a w jej treści nie odniesiono się do jego zakresu czynności oraz dokonano nadinterpretacji ustawy.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w [...] z [...] września 2008 r.

Następnie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] września 2008 r.

Organ odwoławczy decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że decyzja, której unieważnienia domaga się skarżący, została wydana w trybie art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1132 – dalej: "ustawa o Państwowej Straży Pożarnej") i jest decyzją uznaniową, a kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Podał, że kwestionowana decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z udziałem strony, a sama decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 k.p.a. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] wykazał przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, a więc nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Organ odwoławczy zauważył, że kompetencje organu nadzoru badającego legalność decyzji ostatecznej w postępowaniu nieważnościowym zostały ograniczone jedynie do ustalenia, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niezadowolenia strony z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie, przeprowadzenie procesu dowodowego i w konsekwencji wydania decyzji ostatecznej możliwe jest jedynie w postępowaniu odwoławczym – z którego uprawnienia strona nie skorzystała.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] września 2017 r., nr [...].

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie stwierdził, aby decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym usunięcie ich z obrotu prawnego. Podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie jest władny w tym trybie rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dokonuje jedynie kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w świetle art. 156 § 1 k.p.a. Ocena dokonywana przez organ dotyczy więc wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w tym przepisie. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją.

W ocenie Sądu, organ dopełnił określonego obowiązku i dokonał kontroli wyłącznie zaskarżonej decyzji, której unieważnienia domagał się skarżący, a stanowisko organu zostało uzasadnione zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Końcowo Sąd podkreślił, że podnoszone przez skarżącego zarzuty w stosunku do decyzji, której unieważnienia się domagał mogłyby ewentualnie odnieść skutek prawny, o ile podniesione by były na etapie postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1933/17 w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa, stanowiącego jedną z przesłanek z warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji, co skutkowało dokonaniem przez Sąd pierwszej Instancji błędnej oceny decyzji organu odwoławczego (decyzja nr [...] z [...] września 2017r.) utrzymującej w mocy decyzji organu pierwszej instancji (decyzja nr [...] z [...] lipca 2017r.) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie błędnym oddaleniem skargi na decyzję organu odwoławczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa, powinna doprowadzić do ustalenia, ze w niniejszej sprawie zachodzą przestanki do zastosowania nadzwyczajnego trybu wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa, stanowiącego jedną z przestanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji, co skutkowało dokonaniem przez Sąd pierwszej Instancji błędnej oceny decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie nieuwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji skargi, pomimo ze w niniejszej sprawie zachodzą przestanki do zastosowania nadzwyczajnego trybu wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego;

3) art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust 2 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa i uznanie, ze w przypadku decyzji uznaniowych (tj. wydanych na podstawie art. 38 ust 2 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej) nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na "różne poglądy organów obu instancji, kształtowane rozbieżnym orzecznictwem sądowym", co skutkowało błędnym oddaleniem skargi, podczas gdy w świetle poglądów judykatury możliwe jest także w przypadku stosowania tzw. luzów decyzyjnych stwierdzenie, ze naruszenie prawa miało charakter rażący, a tym samym możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji uznaniowej organu;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust 2 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa i uznanie, ze w przypadku decyzji uznaniowych (tj. wydanych na podstawie art. 38 ust. 2 pkt. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej) nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na "różne poglądy organów obu instancji, kształtowane rozbieżnym orzecznictwem sądowym", co skutkowało nieuwzględnieniem przez Sąd pierwszej Instancji skargi, podczas gdy w świetle poglądów judykatury możliwe jest także w przypadku stosowania tzw. luzów decyzyjnych stwierdzenie, że naruszenie prawa miało charakter rażący, a tym samym możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji uznaniowej organu;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa, co skutkowało poczynieniem ustaleń, że brak jest podstaw do uznania, ze zachodzą przestanki do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], podczas gdy organ wydający tę decyzji błędnie zastosował art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w stanie faktycznym ustalonym w sprawie, bowiem brak było podstaw, aby jakiekolwiek z ustalonych przez organ, a podejmowanych przez skarżącego działań mogło zostać zakwalifikowane jako niewywiązywanie się z obowiązków służbowych, co skutkowało dokonaniem przez Sąd pierwszej Instancji błędnej oceny prawidłowości wydanych przez organy decyzji w sprawie i skutkowało błędnym oddaleniem skargi;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w z w. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy Państwowej Straży Pożarnej, poprzez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa co skutkowało poczynieniem ustaleń, że brak jest podstaw do uznania, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], podczas gdy organ wydający decyzji błędnie zastosował art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w stanie faktycznym ustalonym w sprawie, bowiem brak było podstaw, aby jakiekolwiek z ustalonych przez organ, a podejmowanych przez skarżącego działań mogło zostać zakwalifikowane jako niewywiązywanie się z obowiązków służbowych, co skutkowało dokonaniem przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny prawidłowości wydanych przez organy decyzji w sprawie i skutkowały nieuwzględnieniem skargi;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnej ocenie przez Sąd pierwszej instancji działania organów administracyjnych i niedostrzeżenie naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), poprzez uchybienie obowiązkowi wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy, w szczególności zaś niewywiązanie się z zaleceń poczynionych przez organ odwoławczy (decyzja nr [...]z [...]maja 2017 r.) uchylający po raz pierwszy decyzji i kierujący sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej, a następnie utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy (decyzja nr [...]z [...] września 2017 r.) decyzji odmawiającej ponownie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], pomimo że organ pierwszej instancji nie wykonał uprzednio nałożonych na niego obowiązków wyjaśnienia wszechstronnego sprawy; skarżący zwrócił uwagę, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji (decyzja nr [...]z [...] lipca 2017 r.) - wydanej po pierwotnym uchyleniu jej przez organ odwoławczy - w zasadzie sprowadziło się do skopiowania niemal w całości poprzednio sporządzonego przez organ pierwszej instancji uzasadnienia (decyzja nr [...]z [...] lutego 2017r.), co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało nieuwzględnieniem skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu przez Sąd istoty przedmiotowej sprawy, o ile Sąd rozpoznał ją w granicach wąsko ujętych i wyselekcjonowanych argumentów skarżącego występującego w sprawie bez udziału profesjonalnego pełnomocnika, podczas gdy przepis ten nakłada na Sąd obowiązek rozpoznania sprawy, niezależnie od granic i sformułowań skargi, przytoczonych przez skarżącego argumentów oraz zgłoszonych wniosków, zarzutów i żądań, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., o ile sporządzone przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez przepis, w szczególności zaś Sąd nie odniósł się do wszystkich zgłoszonych w skardze zarzutów skarżącego, a nawet nie wymienił ich w treści uzasadnienia - skarżący w swojej skardze podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego (6 zarzutów odnoszących się do 12 przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego), podczas gdy w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji odniósł się jedynie do kilku zarzutów, co utrudni dokonanie kontroli instancyjnej;

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o:

1. uchylenie w całości, na podstawie art. 188 p.p.s.a., zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] września 2017 r., nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z [...]lipca 2017 r. nr [...]oraz stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...]z [...]września 2008 r., nr [...],

2. ewentualnie o uchylenie w całości, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;

3. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

4. stosownie do art. 182 p.p.s.a. skierowanie sprawy na rozprawę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090) pismami z 10 sierpnia 2021 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r. poinformował, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Następnie skarżący w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Dodatkowo wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

1. pisma z [...]Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej z [...] kwietnia 2017 r. poświadczonego za zgodność z oryginałem;

2. pisma z [...]Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej z [...] maja 2017 r. poświadczonego za zgodność z oryginałem,

w celu wykazania faktów, że w ocenie [...]Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej stwierdzone nieprawidłowości w trakcie zdarzenia w [...][...] stycznia 2008 r. nie wynikały bezpośrednio z działań skarżącego, ponieważ wszystkie zauważone nieprawidłowości dotyczyły sytuacji, które miały miejsce przed przybyciem skarżącego na miejsce działań i przejęciem przez niego kierowania. Jednocześnie Dyrektor zauważa potrzebę skierowania dokumentacji do Biura Prawnego Komendy Głównej PSP celem dokonania analizy prawnej działania Komendanta Powiatowego PSP w [...], a także poddania analizie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego PSP w [...]nr [...]z [...] września 2008 r. [...] stwierdził także, że skarżący wywiązywał się z obowiązków służbowych w sposób prawidłowy w trakcie działań w [...], postępował zgodnie z obowiązującymi zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz z rota ślubowania zawartą w art. 30 ustawy o PSP, a tym samym brak było uzasadnienia dla podjętej względem niego decyzji o obniżeniu mu stanowiska służbowego i to o aż 5 grup, a także przeniesienie go do pełnienia służby w innej miejscowości.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w piśmie procesowym z [...] października 2021 r. w zakresie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów poinformował, że oba wskazane dokumenty zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy odpowiedzi Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] listopada 2017 r. na skargę sądową. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dysponował wskazanymi dokumentami. Ponadto organ, wobec uwagi strony przeciwnej, że ani skarżący ani jego pełnomocnik nie otrzymali odpowiedzi organu na skargę kasacyjną poinformował, że organ nie wnosił odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, przy czym istota podanych w niej zarzutów naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, zmierza do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w kontekście stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie stwierdził naruszenia prawa przez organ, przez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe, wobec tego, że nie była ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia zarówno przepisów materialnego, jak i prawa procesowego, nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest zarzut błędnej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa zawarty w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" stanowi tzw. klauzulę generalną, należąc do kategorii pojęć nieoznaczonych, wymagających zindywidualizowania i odniesienia się do każdego przypadku odrębnie. Rozważanie ad casum, czy ziściła się ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, wymaga roztrząsania konfliktu dwóch zasad – zasady stabilności decyzji ostatecznej oraz zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z: 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86, 22 października 2018 r., I OSK 1279/18). Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest zatem stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznacza to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 30 października 1998 r., I SA 409/98). W orzecznictwie ugruntowany jest zatem pogląd, że jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki NSA z: 8 listopada 2017 r., I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., II OSK 336/16). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe. Rażące naruszenie prawa nie występuje zatem wówczas, kiedy treść normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji, a więc błędna wykładnia prawa, co do zasady, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyczyną powstania wad decyzji może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, ale również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych. W tym ostatnim przypadku, przypisanie decyzji wady nieważności dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2015 r., I OSK 127/14). W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane. W orzecznictwie podkreśla się także, że naruszenie w sposób rażący przepisów postępowania administracyjnego może mieć miejsce w razie popełnienia kardynalnych uchybień podstawowym obowiązkom organu i równie ważnych naruszeń praw strony (por. wyrok NSA z 21 lutego 2020 r., I OSK 1603/19).

Odnosząc się do orzeczeń powołanych w skardze kasacyjnej na poparcie tezy, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa wystarczające jest wystąpienie niemożliwych do zaakceptowania skutków z punktu widzenia praworządności, stwierdzić należy, że teza skarżącego kasacyjnie nie znajduje w nich potwierdzenia. Z orzeczeń tych wynika bowiem, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, jest możliwe do rozważenia w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 4 lipca a2014 r., II GSK 798/13). W postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy uruchamia postępowanie w nowej sprawie i nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w weryfikowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. To w postępowaniu zwykłym organ gromadzi materiał dowodowy, uzupełnia go i ocenia w zależności od przebiegu postępowania, natomiast w postępowaniu nadzorczym organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie, a rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym, nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., I OSK 374/14). Zastosowania sankcji nieważności nie można zatem wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organ orzekający w sprawie oparł ustalenia stanu faktycznego. Nie można więc skutecznie twierdzić, że rażącym naruszeniem prawa są błędne ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja. Za rażące naruszenie prawa nie mogą być też uznane wady uzasadnienia decyzji, które nie maja żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 marca 2020 r., II OSK 1137/18). Dodatkowo podkreślenia wymaga, że w przypadku, gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub w wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie ram swobody oceny lub uznania (por. wyrok SN z 5 lipca 1996 r., III ARN 19/96). Tzw. luzy decyzyjne, z których korzysta organ przy wydawaniu decyzji, są związane przede wszystkim z koniecznością oceny stanu faktycznego lub istotnych jego elementów, a wobec tego dopiero jawne wyjście poza granice tych luzów czy też wykorzystanie ich w celu innym niż określony w przepisach prawnych, może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie prawa miało charakter rażący.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe, jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, stanowiącym podstawę materialnoprawną decyzji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe, strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku. Analiza decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...]z [...] września 2008 r. wskazuje, że decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie, którego zostały zgromadzone dowody mające przemawiać za spełnieniem przesłanek określonych w powyższym przepisie, tj. nieprawidłowego wypełniania obowiązków służbowych. Organ dokonał oceny zebranego materiału dowodowego i oceny tej nie można kwestionować w ramach postępowania nadzorczego. Wyprowadzone przez organ wnioski mieszczą się w ramach swobodnej oceny dowodów. Pozwalały one na zastosowanie wskazanej normy prawnej, zaś w działaniu organu nie można dopatrzeć się przekroczenia granic uznania. Organ nadzorczy w ramach postępowania nieważnościowego nie był uprawniony do kontrolowania, czy ocena materiału dowodowego była prawidłowa oraz czy zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Tego typu działania zarezerwowane są dla organu rozpoznającego sprawę w trybie odwoławczym.

Nie mógł być zatem uwzględniony wniosek dowodowy skarżącego kasacyjnie zawarty w piśmie z [...] sierpnia 2021 r., który nie spełniał wymagań określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Zgłoszone w ramach tego wniosku pisma z [...]Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej były już przedmiotem analizy organów, a więc nie mogą przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co jest wymogiem art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto poprzez te pisma skarżący kasacyjnie dąży w istocie do podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, co jest niedopuszczalne na etapie postępowania nieważnościowego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w ramach którego skarżący kasacyjnie zarzuca, iż organ pierwszej instancji nie wywiązał się zaleceń poczynionych przez organ drugiej instancji w decyzji z 22 maja 2017 r. dotyczących wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co nie zostało zauważone przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji.

Analiza decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] lipca 2017 r. w sposób jednoznaczny wskazuje, że organ zrealizował wytyczne zawarte w decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] maja 2017 r. Dokonał dodatkowej weryfikacji akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji Komendanta Powiatowego PSP w [...]i uznał, że decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniająco-dowodowego. Zważył, że w decyzji tej powołano się na dwa zdarzenia, w trakcie których skarżący, w ocenie organu, nieprawidłowo wykonywał swoje obowiązki, co z kolei miało decydujące znaczenie dla przeniesienia na niższe stanowisko. Poczynił również dodatkowe rozważania odnoszące się do charakteru decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności i odniósł je do okoliczności sprawy. Wydane rozstrzygnięcia uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, zaś posłużenie się fragmentami uzasadnienia poprzedniej decyzji nie świadczy o rażącym naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., skoro w uzasadnieniu sporządzonym po ponownym rozpoznaniu sprawy znalazły się elementy nawiązujące do uzupełnionego postępowania.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje sąd pierwszej instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu pierwszej instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji na gruncie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 p.p.s.a. Skuteczność oparcia zarzutu skargi kasacyjnej na tym przepisie wiąże się zatem z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. Ponadto, ponieważ jest to zarzut naruszenia przepisów postępowania, na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek może odnieść jedynie taki zarzut, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia zasadności tego zarzutu przez NSA. W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu. Nie przeprowadził zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi. A zatem także z tego powodu powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie może być na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uwzględniony.

Brak było także podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamykają zagadnienie stanu prawnego sprawy to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017r., II GSK 5181/16).

W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia wyroku nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o istotnym uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkującym ewentualnie wzruszeniem zaskarżonego orzeczenia.

Nie można przy tym mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się z poglądami prezentowanymi przez sąd pierwszej instancji może zwalczać je zarzutami naruszenia prawa materialnego, a nie zarzutem opartym o art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w istocie nie zawiera pogłębionej argumentacji, ale są w nim zawarte te wszystkie obligatoryjne elementy, o których stanowi powyższy przepis. Zawarty w nim wywód prawny pozwala na ocenę, w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 156 § pkt 2 k.p.a. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Dodatkowo Sąd zważył, że część zarzutów skargi odnosi się do decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący i wskazał, że nie mogły być one przez Sąd rozpoznane z uwagi na inny przedmiot postępowania.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). ) - w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090). Strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.