Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 763/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 153 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi B.K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku na rzecz B.K. i J.K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia 17 stycznia 2022 roku znak: KO-1238/4104/32/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 26 października 2021 roku znak: WNM.3134.4.35.2020 w przedmiocie ustalenia w stosunku do [...] (dalej jako skarżący) opłaty adiacenckiej w wysokości 718,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], gm. [...] stanowiącej działkę o nr [...] o pow. 946 m2 na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej w postaci drogi.

W uzasadnieniu organ podał, że realizując zadania własne gminy, gmina [...] wykonała inwestycję polegającą na budowie drogi gminnej, stwarzając w ten sposób w dniu 21 grudnia 2017r. (pismo nr PINB.7710.708.217 - decyzja nr 78/2017 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udzieleniu Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej budowę ulicy [...] wraz z infrastrukturą w miejscowości [...] gm. [...]) warunki do korzystania z wybudowanej drogi m.in. dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...]. Wskazano na art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021, poz. 1899, dalej jako ugn), a także art. 145 i 146 ugn oraz do uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 6 listopada 2015r. Nr 82/XIY/2015 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej: sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i budowy drogi, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową drogi stawka opłaty adiacenckiej określoną na 10%.

Odnośnie do zarzutów skarżących, którzy zakwestionowali fakt budowy drogi (gdyż w ich ocenie droga została wybudowana już w 2002/2003 r., kiedy to Społeczny Komitet Budowy wystąpił do UG w [...] o utwardzenie pasa drogowego ulicy) SKO podało, że Wydział Inwestycji Infrastruktury i Rozwoju gminy poinformował, że wcześniej, przed zrealizowaniem przedmiotowej inwestycji, ulica [...] była jedynie drogą gruntową, utwardzoną żwirem. Wspólne działania gminy i mieszkańców podjęte w 2002/2003 roku polegające na wykonaniu nawierzchni żwirowo-tłuczniowej miały na celu polepszenie warunków dojazdu do nieruchomości położonych m.in. ulicy [...], ale nie stanowiły budowy drogi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że nie można nazwać bieżącej naprawy drogi gruntowej, jak to miało miejsce na przełomie 2002 i 2003 r. budową drogi, która nastąpiła dopiero w 2017 r. Jednocześnie SKO przywołało art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2021, poz. 2351), podnosząc, że do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wskazano też, że zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, co miało miejsce w tej sprawie (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr 78/2017 nr PINB.7710.708.2017 z dnia 26.10.2017r.). Organ uzupełnił swoją argumentację przywołując określoną w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 1376, zw. dalej udp) definicję drogi stanowiącą, że "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Podał też, że w myśl art. 4 pkt 17 udp "budowa drogi" to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. "Przebudowę drogi" ustawodawca zdefiniował natomiast jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 udp). W konsekwencji organ podał, że cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy (tak wyrok WSA w Poznaniu z 15 lutego 2017r., sygn. akt IV SA/Po 776/16). SKO odniosło się też do kwestii prawidłowości operatu szacunkowego i podało, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Wg SKO również tylko rzeczoznawca decyduje doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jak wskazano, podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a ugn, co w tej sprawie nie miało miejsca.

W skierowanej do tut Sądu skardze skarżący zarzucili SKO naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 kpa poprzez niepodjęcie przez organy administracyjne wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności, w tym nieprzeprowadzenie wszelkich możliwych i niezbędnych dowodów i oparcie się przy wydaniu decyzji na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym; bezpodstawne odmówienie mocy dowodowej wyjaśnieniom skarżących, dokonanie niewłaściwej oceny dowodów noszącej znamiona dowolności i przekraczającej zakres oceny swobodnej oraz nierozpatrzenie wszystkich uwag składanych w toku postępowania - skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego, zaniechanie przez organ aktywnej postawy w toku postępowania administracyjnego;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1 oraz art. 146 ust. 1 i 1a ugn poprzez błędne przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi, tj. nastąpił fakt budowy drogi, a wzrost wartości nieruchomości został udowodniony przez rzeczoznawcę majątkowego, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu I instancji w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania i jednocześnie umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 143-148 ugn Przepisy te mieszczą się w rozdziale 7 tej ustawy zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". W art. 143 ust. 1 ugn ustawodawca określił zasady uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stanowiąc, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 ugn właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata adiacencka została zdefiniowana w przepisach ugn jako opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 ugn). Przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" art. 143 ust. 2 ugn rozumie m.in. budowę drogi, ale także np. wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika zatem, że w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy, jak w sprawie niniejszej) właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144 ugn. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz albo prezydent miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 ugn). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 ugn), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50% (art. 146 ust. 2 ugn). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1 i 1a ugn).

Ustalenie opłaty adiacenckiej może zatem nastąpić, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki:

1. zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń iinfrastruktury technicznej (wybudowano infrastrukturę techniczną z udziałem środków publicznych),

2. nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej,

3. nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego,

4. w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionowali, że doszło do stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej do ich nieruchomości. Podnosili, że nie była to budowa drogi lecz jej przebudowa, bo już na początku XXI wieku mieszkańcy wraz z gminą partycypowali wspólnie w kosztach utwardzenia ww. drogi. Sąd nie podzielił ww. zarzutów. Trzeba podkreślić, że w aktach sprawy jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ww. drogi a nie na jej przebudowę. Ponadto budowa nastąpiła na podstawie decyzji Starosty [...] zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę: Nr 24/11 z dnia 17 stycznia 2011 r, Nr 25/11 z dnia 17 stycznia 2011 r. oraz Nr 1283/2015 z dnia 13 listopada 2015 r., a decyzjami tymi, jak każdą inną decyzją administracyjną, tak organ jak i Sąd, są związani. Okoliczności podnoszone przez skarżących mogą mieć jedynie wpływ na decyzję co do tego czy w ogóle obciążać właścicieli nieruchomości położonych przy spornej drodze opłatą adiacencką, jednak nie jest to kwestia normatywna lecz stricte uznaniowa. W świetle art. 145 ust. 1 ugn wójt może nałożyć opłatę adiacencką, nie ma natomiast takiego obowiązku. Odstąpienie od nałożenia opłaty ma zwykle miejsce gdy wzrost wartości nieruchomości jest znikomy (wyniki operatów szacunkowych wskazują na wzrost wartości nieruchomości "wzbogaconej" infrastrukturą techniczna finansowana ze środków publicznych są na poziomie błędu statystycznego) albo gdy z okoliczności sprawy wynika, że procedura administracyjna, w tym zwłaszcza koszty sporządzenia operatu szacunkowego przekroczą ewentualny dochód gminy z opłaty adiacenckiej.

Nie ma jednak wątpliwości, że gmina co do zasady może nałożyć na skarżących obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, bo dysponuje dokumentacją związaną z budową drogi a nie z jej przebudową. Okoliczności powoływane przez skarżących dotyczące utwardzenia drogi w 2003 r. nie mogą więc stanowić argumentu za brakiem podstaw do wdrożenia ww. procedury.

W ocenie Sądu, w sprawie doszło jednak do naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji zbyt pochopnie zaakceptowały ustalenia biegłego w zakresie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi, a w konsekwencji nieprawidłowo ustalono wysokość opłaty adiacenckiej.

Jak stanowi art. 146 ugn ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. 1a). W myśl zaś art. 146 ust. 3 ugn, wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Odnosząc się do pozostałych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej należy wskazać, że z analizy przepisów art. 145 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 146 ust. 3 ugn wynika, iż istotne znaczenie dla możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej ma określenie daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Data ta ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy i kiedy rozpoczął lub zakończył swój bieg określony w art. 145 ust. 2 ugn termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości. W kontrolowanej sprawie organ I instancji nie przekroczył ww. trzyletniego terminu na zainicjowanie procedury związanej z nałożeniem opłaty adiacenckiej. Tym niemniej już dokonana przez organy ocena operatu szacunkowego budzi poważne wątpliwości. Operat szacunkowy, a właściwie wyciąg z tego operatu, nie pozwala dokonać jakiejkolwiek weryfikacji ustaleń rzeczoznawcy. Nieruchomości przyjęte do porównania i wymienione w tabeli na str. 22 akt administracyjnych (strony wyciągu z operatu nie zawierają numeracji) nie zawierają jakichkolwiek oznaczeń, położenia, a nawet numeru działki ewidencyjnej, czy wskazania choćby nazw ulic, przy których są zlokalizowane – co umożliwiłoby tak samym stronom jak i Sądowi zweryfikować czy istotnie można mówić o nieruchomościach podobnych a w konsekwencji o realnym wzroście wartości nieruchomości spowodowanym wybudowaniem w końcu 2017 r. drogi. Warto zwrócić uwagę, co zresztą zasadnie podnieśli skarżący, że wycena nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po wybudowaniu drogi - nie obejmuje dwóch rodzajów nieruchomości lecz została dokonana w oparciu o te same nieruchomości "podobne" z zastosowaniem współczynników korygujących. Z tabeli zamieszczonej w operacie (str. 22 akt adm) nie wynika nawet które nieruchomości tam ujęte mają dostęp do drogi utwardzonej a które nie mają takiego dostępu, a przy tym, jak wskazano, w ogóle nie wiadomo co to są za nieruchomości skoro nie podano tam jakichkolwiek ich oznaczeń. Z wyjaśnień rzeczoznawcy wynika, że dwie nieruchomości w poz. 10 i 15 (transakcje z 2016 r.) są nieruchomościami bez dostępu do drogi utwardzonej a jedna z poz. 2 (transakcja z 2017 r.) jest działką dostępem do drogi utwardzonej. Nie ma żadnych danych w tym zakresie odnośnie do pozostałych transakcji porównawczych, przy czym średnia 1 mkw transakcji wymienionych w tabeli na str. 22 z 2016 r. to ok 74 zł/mkw, a tych z 2017 r. – 81 zł/mkw (co daje ok 7 zł różnicy na mkw). Powyższe oznacza, wbrew twierdzeniom biegłego, że mamy do czynienia z różnicą cen w ramach rocznego trendu czasowego, której rzeczoznawca nie uwzględnił i uznał, że działka skarżących w końcu 2017 r. z dostępem do drogi utwardzonej była o ok 7 zł/mkw droższa niż działki sprzedane w 2016 r. bez dostępu do drogi utwardzonej. To w kontekście tożsamej skali różnicy średnich cen w transakcjach z 2016 r. i z 2017 r. i przy braku stosownych opisów nieruchomości porównawczych musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej istotne jest także, że jest to danina na rzecz gminy spowodowana wzrostem wartości nieruchomości ale ów wzrost musi być oczywisty a nie pozorny, czy też wręcz znikomy, a więc określony na poziomie "błędu statystycznego". Warunkiem koniecznym do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, jest zatem uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, który powinien osobno określić wartość nieruchomości przed, i osobno wartość nieruchomości po stworzeniu warunków do podłączenia urządzeń infrastruktury technicznej według cen na dzień, w którym stworzono te warunki.

Należy podkreślić, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa), (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Nie oznacza to jednak, że operat jest wyłączony spod merytorycznej oceny organu administracji prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 kpa, który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 kpa, który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 kpa, który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego, w tym i czy operat jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków. Nade wszystko czy można na jego podstawie ustalić, że rzeczywiście w związku z zaistnieniem pewnego zjawiska wzrosła wartość nieruchomości.

W tym kontekście jako nieprawidłowe należało ocenić uznanie w niniejszej sprawie nieruchomości posiadających dostęp do drogi nieutwardzonej jako nieruchomości podobnych do będącej przedmiotem operatu nieruchomości po wybudowaniu drogi. Zastosowanie w operacie metody porównywania przy zastosowaniu współczynników korygujących może mieć miejsce w stosunku do każdej z kategorii porównywanych nieruchomości, determinowanych posiadaniem dostępu do drogi utwardzonej, nie może zaś stanowić metody na wykazanie różnicy pomiędzy wartościami dwóch różnych rodzajów nieruchomości położonych na terenie gminy. Nade wszystko, Sąd nie mógł ocenić w jaki sposób w oparciu o tak przedstawione transakcje porównawcze jak te w tabeli na str. 22, 21, 20 organ I, a następnie organ II instancji, dokonał oceny prawidłowości operatu szacunkowego (jako dowodu w sprawie) skoro dane tam zawarte nie są wystarczające nawet w minimalnym zakresie. Organy nie dokonują weryfikacji operatu w zakresie wiadomości specjalnych, ale tak organ administracji jak i strona, na którą organ nakłada obowiązek finansowy, muszą mieć możliwość zweryfikowania operatu choćby w zakresie przyjęcia do porównania nieruchomości podobnych; zasadnicze znaczenie w każdym operacie mają cechy nieruchomości, nade wszystko jej położenie i data transakcji. Z operatu nie wynika miejsce położenia nieruchomości porównywanych, a także czy nieruchomości przyjęte do porównania są położone przy drodze utwardzonej czy nie, a niewątpliwie i poszczególne dzielnice gminy mają zróżnicowane ceny transakcyjne.

Trzeba podkreślić, że dla wyceny wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu rzeczoznawca wziął pod uwagę te same nieruchomości porównawcze. Tymczasem zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Nieruchomość podobna, to w myśl art. 4 pkt 16 ugn nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Możliwe jest korygowanie wyceny poprzez zastosowanie wskaźnika korygującego w odniesieniu do cech różnicujących nieruchomości stanowiące podstawę do wyceny, ale nie powinno to dotyczyć cech o zasadniczym znaczeniu dla wyceny, a w konsekwencji i dla wyniku sprawy. Przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Nie można więc przyjąć, że w sprawie, której istotą jest porównanie dwóch rodzajów nieruchomości tj. nieruchomości położonych przy drodze nieutwardzonej i nieruchomości położonych przy drodze utwardzonej za podstawę wyceny każdej z tych dwóch kategorii można wziąć do porównania takie same (te same) nieruchomości. W tej sprawie zasadniczą i jedyną cechą różnicującą obydwa rodzaje nieruchomości jest bezpośredni dostęp do drogi utwardzonej wybudowanej ze środków publicznych. Rzeczoznawca powinien zatem zastosować podejście porównawcze i wycenić nieruchomość skarżących przed wybudowaniem drogi porównując parami ten rodzaj nieruchomości a następnie dokonać osobnej wyceny nieruchomości z dostępem do drogi utwardzonej na podstawie transakcji dotyczących właśnie takich nieruchomości. Zastosowanie jedynie współczynników korygujących do tych samych nieruchomości teoretycznie nadaje wyższą rangę nieruchomości z odstępem do drogi utwardzonej, sam zastosowany przez biegłego współczynnik powoduje bowiem wzrost wartości nieruchomości niezależnie od tego jakie nieruchomości będą porównywane – w tym przypadku to są te same nieruchomości (i w jakim trendzie czasowym będą porównywane, co też w realiach tej sprawy należy podkreślić). Innymi słowy określając autorytatywnie wagę współczynnika korygującego w zależności od tego czy mamy do czynienia z nieruchomością z infrastrukturą lub bez niej, biegły sam może wygenerować wartość wzrostu nieruchomości z dostępem do drogi utwardzonej – bez odesłania do konkretnych transakcji ten wzrost wartości obrazujących. Znamienne jest jednak, że w tej sprawie, gdy chodzi o porównywanie parami, w obu rodzajach porównywanych nieruchomości cechę "dostępności komunikacyjnej" rzeczoznawca każdorazowo określił jedynie na 10 % i uznał, że w każdej z porównywanych trzech nieruchomości (z czego dwóch bez dostępu do drogi utwardzonej i jednej z takim dostępem) owa dostępność komunikacyjna jest "dobra" – a więc i przed i po wybudowaniu drogi. Powyższe oznacza, że rzeczoznawca tak samo ocenił dostęp do drogi utwardzonej w każdej z trzech porównywanych transakcji, co jest nielogiczne z punktu widzenia wygenerowania następnie wzrostu wartości nieruchomości stworzeniem dostępu do drogi utwardzonej. Z tego powodu Sąd uznał, że znajdujący się w aktach operat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej, a ustalenia poczynione przez organy są dowolne. Przedmiotem wyceny i porównania nie są trzy transakcje trzech potencjalnie podobnych nieruchomości – jak to przyjął biegły – lecz nieruchomości bez dostępu do drogi utwardzonej (porównane parami i wycenione) i porównane parami i osobno wycenione nieruchomości podobne z dostępem do drogi utwardzonej.

Skoro przy tym w gminie [...] nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym w 2017r. były o ok 7 zł/mkw droższe niż te podlegające obrotowi w 2016 r., to wzrost wartości określony na 7zł/mkw w 2017r. w stosunku do przyjętych do porównania transakcji z 2016 r. (bez dostępu do drogi utwardzonej) nie budzi wątpliwości, dyskusyjne pozostaje natomiast co spowodowało ww. wzrost wartości, a powyższe nie wynika z operatu szacunkowego. Biegły w ogóle nie ustosunkował się do zarzutu dotyczącego oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o te same transakcje i te same porównania. Sporządzony przez niego aneks do wyceny nie zawiera żadnych treści merytorycznych poza wskazaniem cech "drogowych" porównanych dwukrotnie trzech tych samych nieruchomości (vide k. 52-50 akt adm., tabele k . 21 i 20 akt).

Te uchybienia organu dotyczące oceny zasadniczego dowodu w sprawie o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej należało ocenić jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Podstawę w tym zakresie stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa. Sąd uznał, że na tym etapie sprawy nie ma oczywistych przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, czego domagali się skarżący. O kosztach postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Sądu dotyczące operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. Na marginesie warto tylko zwrócić uwagę, że przywoływany przez SKO art. 157 ust. 1a ugn został uchylony w 2017 r.