Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1462/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. a w zw. z art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2776/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zagospodarowania odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2012 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], zobowiązującej [...] do zagospodarowania odpadów w instalacji na terenie kraju, posiadającej decyzję właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 20 01 25, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 19 lipca 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska otrzymał z Urzędu Celnego w Białymstoku zawiadomienie o nielegalnym przemieszczaniu odpadów w postaci posmażalniczych olejów roślinnych z Rosji z firmy [...],[...],[...] do Polski. Odbiorcą odpadów była [...].

Tego samego dnia Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego przemieszczania odpadów.

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 26 pkt 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859, ze zm.), przywoływanej dalej jako "ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów" oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, powoływanej dalej jako "K.p.a.", zobowiązał [...] do zagospodarowania odpadów w instalacji na terenie kraju, posiadającej decyzję właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 20 01 25, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów.

[...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwracając się o umorzenie postępowania twierdząc, że wysłane do Polski posmażalnicze oleje pochodzenia roślinnego nie stanowią odpadu.

Decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska orzekł o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z [...] sierpnia 2012 r.

[...] wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

a) art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy poprzez uznanie, że zatrzymane oleje odpadowe nie mieszczą się w pojęciu "produktu ubocznego";

b) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2007 r. Nr 29, poz. 251 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o odpadach", poprzez uznanie, że sprowadzone oleje pochodzenia roślinnego stanowią odpady.

Jednocześnie strona wniosła o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy art. 26 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zakresie w jakim dopuszcza "odjęcie" prawa własności odpadów, stanowiących rzeczy ruchome w rozumieniu prawa cywilnego, bez prawomocnego orzeczenia sądu, poprzez "określenie sposobu gospodarowania odpadami na terenie kraju", jest zgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż sprowadzany olej może być uznawany za "produkt uboczny", który nie podlega regulacjom prawa odpadowego, a w niniejszej sprawie należy bezpośrednio stosować definicję "produktu ubocznego" zawartą w art. 5 dyrektywy 2008/98/WE.

[...] zakwestionowała twierdzenie organu, aby zatrzymane oleje będące przedmiotem niniejszego postępowania wypełniały definicję "odpadu" podnosząc, że decydujące znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy poprzedni właściciel "pozbył się" olejów. Wywodziła, że w realiach sprawy nie jest uprawnione stanowisko, że poprzedni właściciel "pozbył się" olejów w rozumieniu ustawowym, ponieważ oleje stały się przedmiotem odpłatnej (przy znaczących kwotach) transakcji handlowej. To, że ktoś sprzedaje jakąkolwiek rzecz nie oznacza, że jej się pozbywa w rozumieniu ustawy o odpadach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/wa 2776/12, skargę oddalił.

W uzasadnieniu skargi WSA w Warszawie wskazał, co następuje.

Stosownie do art. 63 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczanie odpadów do 31 grudnia 2012 r. wszelkie przemieszczenia odpadów kierowane do Polski wyszczególnionych w załączniku III do rozporządzenia nr 1013/2006 przeznaczonych do odzysku podlegają procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody.

W niniejszej sprawie nie dokonano uprzedniego pisemnego zgłoszenia i nie uzyskano zgody właściwych organów na wysyłkę zakupionych przez skarżących olejów posmażalniczych z Rosji do Polski.

Zgodnie z art. 2 pkt 35(a) powyższego rozporządzenia transgraniczne przemieszczanie odpadów realizowane bez uprzedniego pisemnego zgłoszenia właściwym organom kraju wysyłki i przeznaczenie jest przemieszczeniem nielegalnym.

Wobec powyższego, stosownie do art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, istniały podstawy do wydania decyzji zobowiązującej Skarżącego do zagospodarowania odpadów w instalacji na terenie kraju, posiadającej decyzję właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 20 01 25.

WSA w Warszawie argumentował, że zgodnie z art. 3 ustawy o odpadach "odpady" oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii wymienionych w załączniku 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub do ich pozbycia się jest obowiązany.

Sąd nie zgodził się z dokonaną przez Skarżącego interpretacją pojęcia "odpady", opierającą się na okoliczności, że wysyłający się ich nie wyzbył, lecz sprzedał je polskiemu przedsiębiorcy, co implikuje, że oleje mają wartość handlową, wykluczając możliwość ich zakwalifikowania jako odpad. W ocenie WSA w Warszawie warunkiem uznania danego przedmiotu za odpad (poza zaliczeniem go do odpowiedniej kategorii) jest ustalenie, iż posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany.

Poprzedni właściciel nie pozbył się natomiast przedmiotowych olejów posamażalniczych lecz sprzedał je, były więc przedmiotem transakcji handlowej. W ocenie sądu pierwszej instancji rozumowanie [...] jest błędne. Zaakcentował, że w literaturze podkreśla się, iż decydującym momentem, w którym dany przedmiot uznać należy za odpad jest ten, kiedy następuje zasadnicza zmiana sposobu jego użytkowania. Pozbyciem się będzie więc przekazanie przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie przedmiot ten wykorzystywał w odmienny sposób.

Nadto sąd pierwszej instancji zauważył, że w momencie wykorzystania olejów do celów spożywczych przestały one spełniać swoją podstawową funkcję i stały się odpadem - olejami posmażalniczymi, co nie wyklucza możliwości ich dalszego zastosowania i wprowadzenia do obrotu po poddaniu ich procesowi odzysku. Zwrócił uwagę, że stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, wskazując w szczególności, iż:

- odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych, nawet gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwienie potencjalnych zagrożeń (wyrok z 25 czerwca 1997 r. w połączonych sprawach C-304/94, C-330/94, C-342/94 i C-224/95, publ. ECR 1997/6/I-03561),

- pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania (wyrok z 15 stycznia 2004 r. w sprawie C-235/02, publ. ECR 2004/1B/I-01005),

- przedmiot poddawany procesom odzysku jest odpadem (wyrok z 15 czerwca 2000 r. w połączonych sprawach C-418/97 i C-419/97),

- odpadami nie są wszelkie materiały wymienione w Europejskim katalogu odpadów; o ich zaliczeniu do odpadów decyduje spełnienie przesłanek określonych w definicji odpadu (wyrok z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C-194/01, publ. ECR 2004/4B/I-04579).

Mając na uwadze powyższe oraz intencję wysyłającego, który nie znajdując dalszego zastosowania dla olejów sprzedał [...] przerobione oleje roślinne jako odpad oraz proces jakiemu oleje miały zostać poddane na terenie Polski, stwierdzenie [...], że wysyłający nie wyzbył się olejów, tylko dokonał ich odsprzedaży i tym samym towar nie wypełnia definicji odpadu, WSA w Warszawie uznał za bezzasadne.

Jednocześnie za nie mający usprawiedliwienia WSA w Warszawie uznał zarzut skargi, że zakupione przez Skarżącego posmażalnicze oleje stanowią produkt uboczny, o którym mowa w art. 5 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. Pomimo, iż twierdzenia strony co do możliwości bezpośredniego stosowania przepisów dyrektywy są zasadne, to w ocenie sądu pierwszej instancji przedmiotowe posmażalnicze oleje roślinne zakupione przez spółkę nie mogą stanowić produktu ubocznego w rozumieniu art. 5 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. Stosownie do treści tego przepisu substancja lub przedmiot, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie, mogą być uznane za produkt uboczny, a nie za odpady, o których mowa w art. 3 pkt 1, wyłącznie jeżeli spełnione są następujące warunki:

a) dalsze wykorzystywanie danej substancji lub tego przedmiotu jest pewne;

b) dana substancja lub przedmiot mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez jakiegokolwiek dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa;

c) dana substancja lub przedmiot są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego oraz

d) dalsze wykorzystywanie jest zgodne z prawem, tzn. dana substancja lub przedmiot spełniają wszelkie istotne wymagania dla określonego zastosowania w zakresie produktu, ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego i nie doprowadzi do ogólnych niekorzystnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzkie.

WSA w Warszawie stwierdził, że nie są spełnione powyższe przesłanki. Argumentował, że - jak słusznie zauważył organ - przedmiotem postępowania są posmażalnicze - przerobione, zużyte, wykorzystane w celu, do którego zostały wyprodukowane - oleje roślinne, a skarżący nie wskazał procesu produkcyjnego, w którym jako integralna jego część, ale nie końcowy produkt, którego wyprodukowanie było celem tego procesu, powstają posmażalnicze oleje roślinne.

Sąd zgodził się z organem, że oleje te odpad poużytkowy, czyli substancja, która została wyprodukowana w procesie produkcyjnym, którego celem było jej wyprodukowanie, następnie został wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem, do którego został wyprodukowany. Po wykorzystaniu olejów nie ma możliwości ich bezpośredniego wykorzystania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem.

Sąd nie podzielił również wątpliwości Skarżącego co do niekonstytucyjności art. 26 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i nie znalazł podstaw do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

[...] wywiodła 9 maja 2013 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Zdaniem [...] w sprawie istniały podstawy do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego przez organy administracji. Gdyby WSA w Warszawie podzielił sposób argumentacji prezentowany przez [...], wówczas należałoby uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. - określanej dalej jako P.p.s.a.). W ocenie skarżącej kasacyjnie oddalenie skargi oznacza naruszenie normy płynącej z powyższego przepisu.

Skargę kasacyjną oparto na następujących zarzutach:

1. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a), tj. art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w ten sposób, że pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi, ze względu na naruszenie przez organ administracji prawa materialnego, została ona oddalona;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.):

a) art. 5 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy poprzez uznanie, że zatrzymane oleje odpadowe nie mieszczą się w pojęciu "produktu ubocznego";

b) art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że sprowadzone oleje pochodzenia roślinnego stanowią odpady.

Jednocześnie wniesiono o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy art. 26 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zakresie w jakim dopuszcza "odjęcie" prawa własności odpadów, stanowiących rzeczy ruchome w rozumieniu prawa cywilnego, bez prawomocnego orzeczenia sądu, poprzez "określenie sposobu gospodarowania odpadami na terenie kraju", jest zgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, co następuje.

1. Sąd niezasadnie ustalił, że zakupione przez spółkę oleje nie stanowią produktu ubocznego w rozumieniu art. 5 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. Zgodnie z tym przepisem substancja lub przedmiot, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie, mogą być uznane za produkt uboczny, a nie za odpady, o których mowa w art. 3 pkt 1, wyłącznie jeżeli spełnione są następujące warunki:

a) dalsze wykorzystywanie danej substancji lub tego przedmiotu jest pewne;

b) dana substancja lub przedmiot mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez jakiegokolwiek dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa;

c) dana substancja lub przedmiot są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego;

d) dalsze wykorzystywanie jest zgodne z prawem, tzn. dana substancja lub przedmiot spełniają wszelkie istotne wymagania dla określonego zastosowania w zakresie produktu, ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego, i nie doprowadzi do ogólnych niekorzystnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzkie.

Skarżąca kasacyjnie zaakcentowała, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, które przesądzają kwalifikację oleju jako produktu ubocznego. W szczególności jest to kontrakt z 22 maja 2012 r., wyjaśnienia dotyczące cech oleju, potwierdzone badaniami przeprowadzonymi w trakcie postępowania administracyjnego;

2. Wskazując, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest obowiązany, zakupione oleje nie stanowiły odpady w rozumieniu tego przepisu.

Skarżąca kasacyjnie wywodziła, że decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma rozstrzygnięcie, czy poprzedni właściciel "pozbył się" olejów. "Pozbycie się" nie zostało zdefiniowane, stąd należy je rozumieć zgodnie z powszechnym odbiorem, zgodnie z którym "pozbyć się" oznacza "uwolnić się od czegoś niepotrzebnego, uciążliwego lub od czyjejś niepożądanej obecności". Skarżąca kasacyjnie zajęła stanowisko, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie można mówić, że poprzedni właściciel "pozbył się" olejów w rozumieniu ustawowym. Stały się one przedmiotem transakcji handlowej, odpłatnej (przy znaczących kwotach), a sprzedaż nie jest równoznaczna z pozbyciem się w rozumieniu ustawy o odpadach;

3. Zgodnie z art. 46 Konstytucji RP przepadek rzeczy może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Przepis ten ustanawia zasadę wyłączności ustawy w zakresie określania przesłanek pozbawienia własności w drodze przepadku rzeczy oraz zasadę wyłączności sądu w sprawach orzekania o przepadku rzeczy. Potwierdza tym samym zasadę generalną w postaci wyłącznie ustawowego ograniczenia wszelkich konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), a w szczególności prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Skarżąca kasacyjnie podniosła, że regulując, na zasadzie dopuszczalnego wyjątku, możliwość prawomocnego orzeczenia przez sąd przepadku rzeczy, umocniona tym samym została nienaruszalność własności. Własność nie może być nikomu odebrana, ani przez akt ustawodawczy, ani przez akt władzy wykonawczej. Wszelkie ustawy nacjonalizacyjne, przewidujące przejście własności dóbr na własność Skarbu Państwa zostają niniejszym przepisem wykluczone. Przepadek rzeczy, obok wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji) jest najdalej idącą konstytucyjnie dopuszczalną ingerencją w prawo własności.

Nadto skarżąca kasacyjnie odwołała się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego podnosząc, iż przyjęto w nim, że "przepadek rzeczy", w rozumieniu Konstytucji RP, jest bliski "odjęciu własności", które sprowadza się do zewnętrznego pozbawienia jednostki własności przez działania władzy publicznej. Argumentowała, że oznacza to, iż każdy wypadek odjęcia własności w ramach pewnej procedury i poprzez orzeczenie jakiegoś organu musi odpowiadać kryteriom sformułowanym w art. 46 Konstytucji (wyrok TK z 16 marca 2004 r., sygn. K 22/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 20). Konstytucja dopuszcza bowiem tylko dwie instytucje, które mogą prowadzić do pozbawienia własności, a tym samym naruszenia istoty tego prawa. Najdalej idąca ingerencja w prawo własności może przejawiać się albo w formie wywłaszczenia, które zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, albo w formie przepadku rzeczy, o którym mowa w art. 46 Konstytucji RP.

[...] podniosła, że przepis art. 26 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów stanowi, iż po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu, o którym mowa w art. 25 ust. 1, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w drodze decyzji nakazuje odbiorcy odpadów odesłanie ich do kraju wysyłki albo określa sposób gospodarowania tymi odpadami na terenie kraju - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady sprowadzone nielegalnie spoza terenu kraju. W istocie rzeczy postanowienie nakazujące zagospodarowanie odpadów (w rozumieniu cywilistycznym rzeczy), w praktyce - za pośrednictwem przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i odzysku odpadów – stanowi formę "odjęcia" własności rzeczy, czyli w rozumieniu art. 46 Konstytucji przesądza o "przepadku" rzeczy, a takie orzeczenie powinno w świetle art. 46 Konstytucji być wydane przez sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako powołanie przepisów, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z kolei przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarczyła uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartego w niej żądania uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Nie zasługuje na aprobatę zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 3 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o odpadach, w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że sprowadzone oleje pochodzenia roślinnego stanowią odpady.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać trzeba, że ustawa o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. implementuje dyrektywę Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 194, s. 39), po zmianach wprowadzonych decyzją Komisji 96/350/WE z dnia 24 maja 1996 r. (Dz.U. L 135, s. 32, zwanej dalej "dyrektywą 75/442").

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach zawiera analogiczną definicję odpadu do definicji zawartej w dyrektywie 75/442. Przypomnieć zatem należy, że z dniem 1 maja 2004 r. i wejściem w życie Traktatu Akcesyjnego, Polska stała się państwem członkowskim Wspólnoty Europejskiej i podlega wszelkim normom prawa wspólnotowego, bez potrzeby ich inkorporacji. Związanie prawem wspólnotowym zostało sprecyzowane w art. 10 Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską, zawierającym zasadę lojalności, z której wynika, że państwo członkowskie winno zapewnić wykonanie zobowiązań wynikających z Traktatu, których realizacji nie może się sprzeciwiać prawo krajowe (zobacz wyrok TK z 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04, Dz. U. Nr 86, poz. 744).

Konsekwencją akcesji jest nakaz realizowania przez sądy w procesie stosowania prawa krajowego prowspólnotowej wykładni, polegającej na dokonywaniu przez sąd krajowy takiej wykładni prawa wewnętrznego, która zapewnia osiągnięcie celu wynikającego z danej dyrektywy (por. M. Szpunar, Bezpośredni skutek dyrektywy w postępowaniu przed sądem krajowym, Uwagi na tle najnowszego orzecznictwa, PiP 2004 r. Nr 9, s. 57). Owa wykładnia prowspólnotowa powinna sięgać tak dalece jak to tylko możliwe, aby osiągnąć rezultat założony w dyrektywie (por. wyroki ETS z 13 listopada 1990 r., sprawa C-106/89, Zb. Orz. 1990, s. I-4135, pkt 8; z 10 lutego 2000 r., sprawy połączone C-270 i 271/97, Zb. Orz. 2000, s. I-929, pkt 62).

Okoliczność, że ustawodawstwo krajowe, stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2012 r. nr [...], stanowi implementację ustawodawstwa unijnego, powoduje konieczność respektowania wykładni prowspólnotowej, odwołującej się do wyroków Trybunał Sprawiedliwości.

Istotne jest zatem, że Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 15 czerwca 2000 r. w sprawie C-418/97 (LEX nr 82853, ECR 2000/6/I-4475) przyjął generalną zasadę, iż skuteczność art. 130r Traktatu (obecnie art. 174 TWE) oraz dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, zostałaby podważona, gdyby ustawodawca krajowy miał wykorzystać sposoby udowodnienia, takie jak ustawowe domniemania, które skutkowałyby ograniczeniem zakresu dyrektywy i nieobjęciem nim materiałów, substancji lub produktów, które odpowiadają definicji odpadów w rozumieniu dyrektywy.

Konsekwencją wynikającego z tego twierdzenia zakazu korzystania z interpretatio restrictiva, jest brak możliwości ograniczenia zakresu pojęciowego "odpadu" do pozaprawnych wyznaczników, takich jak np. handlowa wartość substancji.

Przyjęcie odmiennego poglądu co do sposobu wykładni nie byłoby akceptowalne, biorąc pod uwagę zarówno zasadę pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego, jak i zasady ochrony środowiska, przede wszystkim zasadę przezorności. Zasada ta została wprowadzona do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w 1992 r. Obecnie w prawie pierwotnym podstawę prawną dla zasady przezorności stanowi art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 191 ust. 2 tego aktu, polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii.

Takie podejście potwierdza szerokie rozumienie pojęcia "odpad", zarówno biorąc pod uwagę stronę funkcjonalną, jak i przedmiotową, co potwierdza racje wysłowione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie.

Co się tyczy aspektu przedmiotowego, to w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2007 r. C-195/05, LEX nr 1344253 (pkt 34) stwierdzono, że artykuł 1 lit. a dyrektywy 75/442 definiuje odpady jako "wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii określonych w załączniku I [do tej dyrektywy], które ich posiadacz usuwa lub zamierza usunąć [...]". Załącznik precyzuje i ilustruje tę definicję, podając wykaz substancji i przedmiotów, które mogą być kwalifikowane jako odpady. Wykaz ten ma niemniej jednak charakter wyłącznie przykładowy, ponieważ kwalifikacja odpadu wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia pojęcia "usuwać" (stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie - zob. podobnie wyroki: z 18 grudnia 1997 r. w sprawie C-129/96, pkt 26, ECR 1997/12/I-7411 z 7 września 2004 r. w sprawie C-1/03, Zb.Orz. str. I-7613, pkt 42, jak również wyrok z 10 maja 2007 r. w sprawie C-252/05, Zb.Orz. str. I-3883, pkt 24).

Rozumienie funkcjonalnego aspektu definicji odpadu z art. 1 dyrektywy 75/442 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, zależne jest od znaczenia, jakie przypisuje się kluczowemu pojęciu "usuwać". W uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawach połączonych C-304/94, C-330/94, C-343/94 oraz C-224/95 z dnia 25 czerwca 1997 r. (LEX nr 113527, ECR 1997/6/I-3561) stwierdzono, że pojęcie to obejmuje zarówno usuwanie, jak i odzysk substancji lub przedmiotu.

Termin "usuwać" należy interpretować nie tylko w świetle celu dyrektywy, którym zgodnie z motywem trzecim jest "ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz składowanie odpadów", ale również w świetle art. 174 ust. 2 WE. Przepis ten stanowi, że "polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty. Opiera się ona na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego [...]". Wynika stąd, że to, co w istocie stanie się z substancją lub przedmiotem w przyszłości, nie przesądza samo w sobie o ich ewentualnym statusie jako odpadu, o czym decyduje zgodnie z art. 1 lit. a dyrektywy czynność usuwania, zamiar lub obowiązek posiadacza przedmiotu lub substancji ich usunięcia (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 15 czerwca 2000 r. C-418/97, LEX nr 82853, ECR 2000/6/I-4475).

W związku z tym pojęcie "odpadu" z art. 1 lit. a dyrektywy 75/442 nie może być rozumiane jako wyłączające substancje i przedmioty nadające się do ponownego gospodarczego wykorzystania (sprawa C-422/92, Zb. Orz. TE (1995) I-1097, pkt 22). Zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z 28 marca 1990 r. wydanym w sprawie C-206/88, LEX nr 126592, ECR 1990/3/I-1461, pojęcie to nie zakłada, że posiadacz pozbywający się substancji lub przedmiotu zamierza wykluczyć powtórne wykorzystanie gospodarcze substancji lub przedmiotu przez innych. Nie zawiera ono domniemania, że posiadacz usuwając substancję lub przedmiot zamierza wyłączyć tę substancję lub przedmiot spod jakiegokolwiek ponownego gospodarczego ich wykorzystania przez inne podmioty. Z kolei w wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawach połączonych C-304/94, C-330/94, C-343/94 oraz C-224/95 z 25 czerwca 1997 r. (LEX nr 113527, ECR 1997/6/I-3561) stwierdzono, że pojęcia "odpad" zawartego w dyrektywie Rady 75/442, nie należy rozumieć jako nieobejmującego substancje lub przedmioty, które mogą być przedmiotem transakcji lub być notowane na publicznych lub prywatnych handlowych giełdach.

Dyrektywa 75/442 nie wskazuje na żadne kluczowe kryteria służące ocenie czy posiadacz zamierza usunąć daną substancję lub przedmiot. Pewne okoliczności mogą stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na usuwaniu, zamiaru usunięcia lub zobowiązania do usunięcia substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 1 lit. a dyrektywy. Ma to miejsce zwłaszcza w przypadku, gdy wykorzystywana substancja stanowi pozostałość z produkcji lub z konsumpcji, tj. produkt, który nie był zamierzony jako taki (zob. wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 18 grudnia 2007 r. C-195/05, LEX nr 1344253, pkt 34). Nawet zatem jeśli rzecz poddana zostanie pełnemu odzyskowi i w ten sposób uzyska te same cechy i właściwości, jak surowiec, może zostać uznana za odpad, jeśli w świetle art. 1 a dyrektywy 75/442 jej posiadacz usuwa ją, zamierza usunąć lub do jej usunięcia jest zobowiązany (tak Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 18 kwietnia 2002 r. C-9/00, LEX nr 111886, ECR 2002/4/I-3533, pkt 36).

Mając na względzie powyższe orzeczenia, wskazać należy, że słusznie WSA w Warszawie uznał za prawidłowe zakwalifikowanie przez organ przedmiotowej substancji w postaci posmażalniczych olejów roślinnych do odpadów. Jak wynika z przedstawionej argumentacji do kategorii odpadów nie mogą być zaliczone jedynie te przedmioty które - jak stara się to wykazać strona skarżąca kasacyjnie - posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także mogące podlegać powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu i mające wartość handlową. Opisane w skardze kasacyjnej okoliczności nie stanowią zatem negatywnej przesłanki do uznania posmażalniczych olejów roślinnych za odpad.

Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowy olej posmażalniczy stanowi pozostałość z produkcji lub z konsumpcji, tj. produkt, który nie był pierwotnie zamierzony jako taki, lecz uległ zmianie i degradacji w wyniku jego użycia. Jak słusznie zauważył organ, a twierdzenie to zaaprobował sąd pierwszej instancji, posmażalnicze oleje roślinne stanowią odpad poużytkowy, czyli substancję która została wykorzystana, z takim skutkiem, że nie ma możliwości jej bezpośredniego wykorzystania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Słusznie – na potwierdzenie tej okoliczności – przywołano pismo skarżącej kasacyjnie z 10 lipca 2012 r., złożone w Urzędzie Celnym w Białymstoku, w którym Spółka informuje, że oleje zostaną sprzedane innym podmiotom, które wykorzystają je do produkcji smaru do form budowalnych (karta 9 akt sprawy).

Nie może również odnieść zamierzonego skutku wyrażony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE, w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach wskutek przyjęcia, że zatrzymane oleje odpadowe nie mieszczą się w pojęciu "produktu ubocznego". Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 listopada 2004 r. C-457/02 ZOTSiS 2004/11A-/I-10853, ECR 2004/11A-/I-10853 (pkt 45), ze względu na obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia odpadów, a to celem zminimalizowania utrudnień i ich negatywnych skutków nieodłącznie z nimi związanych, odwołanie się do argumentacji dotyczącej produktów ubocznych powinno być ograniczone tylko do sytuacji, w których ponowne wykorzystanie towaru, materiału czy surowca jest nie tylko możliwe, bez uprzedniego przetwarzania i z zachowaniem ciągłości procesu produkcyjnego, ale i pewne (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 kwietnia 2002 r. C-9/00, LEX nr 111886, ECR 2002/4/I-3533, pkt 36). W rozpatrywanej sprawie brak jest możliwości skutecznego wywodzenia, że mamy do czynienia z zachowaniem ciągłości procesu produkcyjnego. Ponadto nawet zakładając, że ponowne wykorzystanie spornych materiałów mogłoby być zapewnione - wyłącznie wola przeznaczenia tych materiałów na produkcję, nawet jeśli poświadczona wcześniej na piśmie, nie może być uznana za równoznaczną z rzeczywistym ich wykorzystaniem w tym celu. Jak wyżej powiedziano - sposób wykorzystania substancji nie determinuje jej kwalifikacji jako odpad. Stąd z samej okoliczności, że sporna substancja miałaby zostać ponownie wykorzystana, nie można wnioskować, że nie stanowi ona "odpadów" w rozumieniu dyrektywy (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 18 grudnia 2007 r. C-195/05, LEX nr 1344253, pkt 48).

Z tych samych powodów, z uwagi na spójność definicji odpadu, znajdującej się w dyrektywie 75/442 i art. 3 ust. 1 w ustawie o odpadach, nie może być uznany za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Wobec powyższego, skoro WSA w Warszawie prawidłowo ocenił poprawność materialnoprawną zaskarżonej decyzji, to nie mógł okazać się słuszny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a., w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w ten sposób, że pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi, ze względu na naruszenie prawa materialnego, została ona oddalona.

Za niezasadną Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zawartą w skardze kasacyjnej argumentację odnoszącą się do wadliwości prawnej konstrukcji nakazu zagospodarowania rzeczy. Nie zasługuje na akceptację takie rozumienie przepisu, który utożsamia instytucję opisaną w art. 26 pkt 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów z przepadkiem rzeczy, o którym traktuje art. 46 Konstytucji RP. Przepis art. 26 pkt 2 ustawy międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie upoważnia żadnego organu do dokonania zmiany właściciela, ani też nie powoduje takiej zmiany ex lege, a tym samym jego konsekwencją nie jest nieodpłatne przejście własności na rzecz Skarbu Państwa (co można byłoby rozumieć jako przepadek rzeczy). Ze względu na brak istotnego elementu warunkującego możliwość uznania, że doszło do przepadku rzeczy, nie ma możliwości uznania, że regulacja z przedmiotowego przepisu poddaje się ocenie, dla której wzorcem jest art. 46 Konstytucji RP.

Nadto okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy powodują, że twierdzenie o przepadku rzeczy nie jest usprawiedliwione również in concreto. Skoro bowiem nakaz zagospodarowania odpadów pozostawia pewną dowolność w tym zakresie (możliwe jest np. zagospodarowanie w instalacji należącej do adresata nakazu, jak miało to miejsce w przedmiotowej spawie, o czym mowa jest w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], str. 4 wiersz 28), to nie dochodzi do przepadku mienia ani jego konfiskaty.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym. Sąd jest związany, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, przepisami ustaw i Konstytucji RP i w razie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisu ustawy będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy, powinien skierować do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne (art. 193 Konstytucji RP), lecz instytucji tej nie można przypisać charakteru bezwzględnego (por. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 2/2008 s. 71-73 oraz J. Wegner "O stosowaniu Konstytucji przez sądy administracyjne", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 4/2008, s. 55-61). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż w oczywistych sytuacjach nie można wymagać by sądy uruchamiały procedurę pytań prawnych, gdyż takie działanie byłoby nieracjonalne i naruszałoby prawo strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. uchwała 7 Sędziów NSA z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06; R. Hauser i A. Kabat, Glosa do wyroku NSA z 14 lutego 2002 r., I SA/Po 461/01 - Orzecznictwo Sądów Polskich 2003 z. 2, poz. 17, str. 74-75).

Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W przedmiotowej sprawie Sąd – z powodów wyżej opisanych - nie znalazł wątpliwości interpretacyjnych.

W braku podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.