Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1523/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 2, 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...]sp. z o. o. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] o chodnik w miejscowości [...] - poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ramach PBDK - Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., Wojewoda [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...], w ramach Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych poprzez budowę chodnika w miejscowości [...], województwo [...], w km 115+135 do km 115+570 drogi krajowej nr [...], w zakresie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych obejmującego następujące nieruchomości, bądź ich części, oznaczone w ewidencji gruntów: Powiat: [...] Jednostka ewidencyjna [...], Obręb [...];

Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Minister wskazał, iż wnioskiem z dnia 17 października 2017 r., uzupełnionym i zmienionym w trakcie prowadzonego postępowania, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej "inwestorem", reprezentowany przez D T, wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację wskazanej inwestycji. Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania interesem gospodarczym i społecznym.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, przedstawiono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, dołączono mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Przedmiotowy projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r, znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, jak i wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne, tj. pozwolenie wodnoprawne.

Analizując złożony przez inwestora wniosek, organ odwoławczy uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

W ocenie Ministra, organ I instancji prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Wojewoda [...], pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, wysyłając zawiadomienia na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o powyższym w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...], a także w Urzędzie Miejskim w [...], w Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. W przedmiotowym obwieszczeniu i zawiadomieniu organ I instancji poinformował strony o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomienia z dnia 6 sierpnia 2018 r. wysłanego na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniu oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. W ocenie Ministra, kontrolowana decyzja Wojewody czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej strony, dotyczących lokalizacji chodnika na części działki nr [...], z obrębu [...], stanowiącej własność spółki, Minister podkreślił, że w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ jest związany wnioskiem inwestora, co do kształtu i przebiegu inwestycji. W przepisach specustawy drogowej ustawodawca nie upoważnił bowiem organów do oceny racjonalności, czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych. Oznacza to, że organy nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji ani do dokonywać zmian w projekcie. W ocenie Ministra, analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Wojewody wykazała, że niemożliwe było zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji bez zajęcia części działki spółki w takim zakresie jak to zostało określone w decyzji. Zdaniem Ministra zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej strony.

Skarżąca spółka, na poparcie swojej argumentacji, dotyczącej zmiany lokalizacji chodnika w obrębie działki stanowiącej jej własność, wskazuje na § 43 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, ze zm. ), przytaczając treść § 43 ust. 3 ww. rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 13 września 2019 r.). Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem § 43 ust. 3 rozporządzenia, w wyjątkowych wypadkach uzasadnionych warunkami miejscowymi oraz przy przebudowie albo remoncie ulic, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się usytuowanie chodnika bezpośrednio przy jezdni, przy czym w wypadku ulic klasy S i GP - pod warunkiem zastosowania ogrodzenia oddzielającego chodnik od jezdni lub innych urządzeń zapewniających bezpieczeństwo ruchu. Inwestor w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego wyjaśnił, iż projektowany chodnik w rejonie zjazdu na stację paliw został odsunięty od jezdni z uwagi na konieczność zapewnienia strefy zatrzymania pojazdu 5 m przed miejscem przejścia na jezdnię zjazdu, jak również z uwagi na konieczność wyznaczenia miejsca przejścia na możliwie krótkim odcinku z uwagi na duże promienie łuków zjazdu. Odsunięcie chodnika od jezdni na wysokości stacji paliw, wykonano kosztem pasa zieleni w granicach pasa drogowego drogi krajowej, niemniej zajęcie części nieruchomości skarżącej strony jest konieczne dla prawidłowej realizacji projektu. Zdaniem inwestora, przyjęte rozwiązanie jest rozwiązaniem najbardziej korzystnym pod względem techniczno-wykonawczym. Ponadto w aktach sprawy znajduje się opinia geotechniczna, sporządzona przez uprawnionego geologa - mgr W A, z której treści wynika, ze względów bezpieczeństwa preferowane jest odsunięcie chodnika od jezdni i prowadzenie go przy górnej krawędzi skarpy.

W ocenie Ministra, błędne jest przekonanie strony skarżącej, iż decyzja Wojewody [...] zatwierdziła zmianę organizacji ruchu na wskazanym odcinku drogi krajowej w stosunku do dotychczas obowiązującego. Przepis art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, określający elementy wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie wymienia projektu stałej albo zmiennej organizacji ruchu jako elementu wniosku. Z kolei z przepisu art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, nie wynika, aby decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej miała zatwierdzać zmiany organizacji ruchu. Z tego względu zarzuty spółki sprowadzające się do żądania zmiany organizacji ruchu na drodze krajowej nr 25, nie mogą zostać rozpatrzone w niniejszym postępowaniu.

Niemniej wskazać należy, że jak wynika z wyjaśnień przesłanych przez inwestora przy pismach z dnia 10 października 2018 r. i z dnia 7 marca 2019 r., stacja paliw nie posiada dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w prawo, a zjazd na stację odbywa się bezpośrednio z pasa ruchu na jezdni (pomijając przypadki, kiedy kierujący wbrew przepisom korzystają z pasa postojowego jako pasa wyłączenia). Ponadto, powierzchnię bocznego pasa, o którym pisze strona skarżąca w odwołaniu, oznakowano jako pas postojowy w wyniku zmiany organizacji ruchu drogowego, nie związanej z przedmiotową inwestycją drogową.

Za chybioną organ uznał argumentację spółki w tym zakresie, powołującą się na § 78 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem ww. przepisu zjazd publiczny z nowej drogi klasy GP lub G do stacji paliw powinien być wyposażony w dodatkowe pasy dla pojazdów skręcających z tej drogi. Biorąc pod uwagę treść § 78 ust. 2 pkt 2 uznać należy, że nie może mieć on zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, bowiem dotyczy budowy nowej drogi, a nie rozbudowy już istniejącej drogi, jak to ma miejsce w przypadku omawianej inwestycji drogowej.

Organ dodał, że zgodnie z wyjaśnieniami przesłanymi przez inwestora przy pismach z dnia 10 października 2018 r. i z dnia 7 marca 2019 r., stacja paliw nie posiadała dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w prawo, co wynika z istniejącej w tym miejscu infrastruktury, tj. pasa postojowego, oznakowanego poziomo i pionowo. Oznakowanie takie wprowadzono, jak wskazuje inwestor, po uzgodnieniu z podmiotami oceniającymi stałą organizację ruchu. Powyższe potwierdza projekt stałej organizacji ruchu pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] o chodnik w [...] - Poprawa Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w ramach PBDK - Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych. Stała organizacja ruchu drogowego", który inwestor przedłożył przy piśmie z dnia 28 kwietnia 2021 r. Jasno z tego dokumentu wynika, iż pas terenu, którego dotyczy spór to istniejąca część drogi oddzielona od pasa ruchu linią krawędziową przerywaną P-7a oddzielającą jezdnię od pobocza. Zdaniem Ministra, powyższe argumenty wskazują, że bez znaczenia pozostają żądania skarżącej spółki przeprowadzenia oględzin lub dowodów z innych dokumentów, na okoliczność ustalenia istnienia dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w prawo do stacji paliw.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów spółki, organ wskazał, że jak wynika z przesłanych w toku postępowania odwoławczego wyjaśnień inwestora, wprowadzenie chodnika z pochyleniem w kierunku jezdni nie zmienia warunków spływu wód opadowych w tym rejonie z drogi krajowej Nr [...]. Jak wyjaśnił inwestor, teren stacji paliw, jest znacznie obniżony w stosunku do rzędnych na drodze krajowej - różnica rzędnych wynosi 0,5 - 1 m. Spadek poprzeczny jezdni ul. [...] na wysokości stacji paliw jest skierowany w drogę przeciwną do stacji paliw, co zostało stwierdzone na podstawie zmierzonych rzędnych na mapie do celów projektowych. Wody opadowe spływają na teren stacji z powierzchni zjazdu, co wynika z różnicy rzędnych wysokościowych, a nie z projektowanego chodnika.

Minister dodał, że jeżeli w wyniku realizacji inwestycji spółka poniesie jakiekolwiek szkody materialne, to będzie jej przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym.

Za niezasadne organ uznał wątpliwości spółki dotyczące zastosowania przepisów specustawy drogowej dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, polegającej budowie chodnika. Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, przez drogę rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Przepisy specustawy drogowej znajdą zatem zastosowanie dla takiego rodzaju inwestycji, którego celem jest budowa drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, która po wybudowaniu pełnić będzie funkcję drogi publicznej. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można więc wydać dla takiego rodzaju inwestycji, która mieści się w ustawowym pojęciu "drogi" zdefiniowanym w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, uwzględniając oczywiście, iż dotyczy to drogi mającej mieć po wybudowaniu funkcję drogi publicznej (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. 2 wydanie, 2010 r, s. 45). Droga może składać się z szeregu elementów, w tym m in. z chodnika, co wprost wynika z art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem chodnik stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Również w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, droga powinna mieć w szczególności pobocza lub chodnik - jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych (§ 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Równocześnie rozporządzenie szczegółowo reguluje zagadnienia związane z sytuowaniem chodników (§ 43 - 45). W konsekwencji, organ stwierdził, że treść specustawy drogowej oraz jej ratio legis nie uprawnia do zastosowania zawężającej wykładni terminu "droga", w szczególności poprzez utożsamienie go tylko z pojęciem jezdni, zdefiniowanej w art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych, przeznaczonej dla ruchu kołowego. Tym samym - w ocenie Ministra - chodnik stanowi część drogi i w zakresie jego budowy zastosowanie znajduje specustawa drogowa.

Za niezasadny organ uznał zarzut skarżącej strony dotyczący naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu pomimo niewykazania przez wnioskodawcę, że rygor natychmiastowej wykonalności jest uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. W uzasadnieniu wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności inwestor wskazał, interes gospodarczy i społeczny wynika z konieczności wykonania przedmiotowej inwestycji z związku z realizacją Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych. Inwestor podał, że droga krajowa na przedmiotowym odcinku drogi jest dwupasmowa, dwukierunkowa, jednoprzestrzenna, klasy GP. Droga posiada przekrój drogowo-uliczny, z krawężnikami betonowymi wystającymi po stronie lewej i poboczem gruntowym po stronie prawej, Posiada powierzchnię bitumiczną o szerokości około 6,3-6,6 m, poboczne jest jednostronne. Po lewej stronie znajduje się chodnik odsunięty od jezdni o szerokości 1,5 m, po stronie prawej brak jest w ogóle chodnika. Z uwagi na konieczność zapewnienia komunikacji pomiędzy kościołem a cmentarzem oraz pawilonem handlowym, który znajduje się w środku odcinka, projektuje się przedmiotowy ciąg pieszo-rowerowy. Jak poinformował inwestor, odcinek usytuowany jest na łuku, co dodatkowo powoduje utrudnienia w komunikacji pieszej, jak również wpływa na bezpieczeństwo niechronionych uczestników ruchu. Projektowana inwestycja przewiduje również wykonanie przejścia przez drogę krajową. Wykonanie przedmiotowej inwestycji wpłynie także na poprawę bezpieczeństwa w tym rejonie, jak również zmniejszy ilość możliwych wypadków z udziałem pieszych.

Ponadto, w odpowiedzi na zarzut spółki, dotyczący wydania decyzji przez organ I instancji z naruszeniem czynnego udziału strony poprzez uniemożliwienie jej, przed wydaniem rozstrzygnięcia, zapoznania się ze stanowiskiem inwestora z dnia 31 lipca 2018 r. i złożenia w tym zakresie własnych uwag, organ zwrócił uwagę, że rolą organu orzekającego w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest doręczanie stronom stanowisk inwestora złożonych w trakcie prowadzonego postępowania, a następnie oczekiwanie organu na zajęcie stanowiska w odpowiedzi na te pisma. Taka praktyka, polegająca na wymianie korespondencji, może w zasadzie trwać w nieskończoność, w sytuacji gdy zadaniem organu administracyjnego jest podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem, a równocześnie z zachowaniem zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Spółka, zarzucając naruszenie art. 10 k.p.a. nie wskazała, jakich czynności procesowych nie mogła w związku z tym dokonać, które mogłyby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, wskazać należy, iż skarżąca nie złożyła również na etapie postępowania odwoławczego wniosków dowodowych, które mógłby doprowadzić do innych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zmiana siedziby spółki – odpis KRS k. [...]). Spółka zaskarżyła tę decyzję w całości, zarzucając organom naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. art. 104 k.p.a., art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11g ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2017 r. poz. 1496 ze zm., "dalej specustawa drogowa") poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] bez wskazania konkretnej i literalnie wymienionej podstawy prawnej zgodnie z art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a. , bez przywołania konkretnych przepisów prawa co stanowi rażące naruszenie oraz wadliwość wydanej decyzji wymagającej jej uchylenia,

2) art. 104 k.p.a. oraz art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1, art. 16 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez niezgodne z prawem wydanie decyzji udzielającej organowi zezwolenia na realizację określonej decyzją inwestycji drogowej bez szerszej oceny zgodności z prawem przedstawionej inwestycji drogowej w sytuacji nierozpatrzenia w sposób właściwy zarzutów strony postępowania, w tym szczególności:

a) brak rozpatrzenia zasadności inwestycji oraz kwestii bezpieczeństwa hydrologicznego na sąsiadującej z inwestycją stacji benzynowej w kontekście spadku wód opadowych skutkujących możliwością wyporu zbiorników podziemnych z paliwem umiejscowionych w pobliżu inwestycji,

b) brak rozpatrzenia możliwości innego umiejscowienia budowanego chodnika bez konieczności wywłaszczania nieruchomości skarżącej spółki, w sytuacji kiedy przepisy prawa w żadnej mierze nie wymagają odsuwania powierzchni budowanego chodnika od osi jezdni w sytuacji ustawienia barierek oddzielających chodnik od jezdni,

c) brak rozpatrzenia zasadności umiejscawiania "szykany" na prawym bocznym pasie który określany jest przez organ jako pas postojowy w sytuacji kiedy pełni on w rzeczywistości funkcję pasa do skrętu w prawo na stację benzynową dla dużych pojazdów typu "TIR", a w konsekwencji doprowadzenie w zakresie projektu do powstania realnego zagrożenia w ruchu drogowym, gdyż pojazdy skręcające w prawo będą zmuszane wykonywać manewr z pasa do jazdy prosto, spowalniając główny ruch pojazdów.

3) art. 104 k.p.a. oraz art. 11 a ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1, art. 16 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji w dniu [...] sierpnia 2018 r. z naruszeniem czynnego udziału strony, w sytuacji kiedy odpowiedź na zarzuty strony od organu (pełnomocnika) wpłynęła do urzędu w dniu [...] sierpnia 2018 r., a strona otrzymała ją w dniu [...] sierpnia 2018 r., co powoduje, iż przed wydaniem decyzji stronie nie tylko nie mogła zapoznać się ze stanowiskiem organu, ale nie również nie mogła odnieść się do podniesionych twierdzeń, a także pominięcie wniosku strony w zakresie możliwości dokonania oględzin spornych miejsc podnoszonych w zarzutach, w szczególności iż pełnomocnik organu w piśmie z dnia 31 lipca 2018 r. wskazał, iż możliwe jest ustalenie terminu wizji lokalnej i uzgodnienie wspólnego stanowiska, w tym korekta projektu,

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nienależyte ustalenie poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji bez uwzględnienia kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego dotyczącego pasa do skrętu w prawo oraz bezpieczeństwa związanego ze spływem wód opadowych na teren stacji,

2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy przed jej wydaniem nie umożliwiono stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a tym samym strona skarżąca została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, co stanowiłoby podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania,

3) art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku całkowitego wyjaśnienia sprawy pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz braku wykazania przez organ uzasadnionego interesu społecznego bądź gospodarczego.

Odwołując się do powyższych zarzutów, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w sentencji decyzji organ powołuje tylko przepisy dające podstawę do wydania decyzji tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z tzw. "specustawy" , jednakże w żadnym zakresie nie wskazuje podstawy prawnej tj. przepisów stanowiących podstawę materialnego rozstrzygnięcia w zakresie przepisów prawa.

Organ wskazał tylko ogólnie, że w jego ocenie nie można przeprowadzić inwestycji bez zajęcia działki skarżącej spółki, a projekt nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności strony. Organ I instancji poprzez wydanie decyzji przed umożliwieniem oględzin (w sytuacji gdy inwestor wyraził zgodę na analizę zmian projektu) wydał decyzję na szkodę skarżącej. Spółka wskazała, iż składane przez nią zarzuty nie dotyczą przesunięcia czy zmiany inwestycji ot tak, a stanowią wykazanie nieprawidłowego i niezgodnego z prawem działania inwestora, które musi być korygowane przez organ kontrolny.

Skarżąca stwierdziła, że jest właścicielem m.in. działki nr [...] obręb [...] (nr KW [...]), z której po podziale odłączona zostanie działka pod inwestycję i powstaną działki o nr [...]. Na działce przyległej do inwestycji tj. nr [...] zlokalizowana jest stacja benzynowa oraz zabudowane są podziemne zbiorniki z paliwem. W zakresie korzystania z drogi krajowej nr [...] pojazdy, w szczególności duże korzystają z pasa prawego najbardziej skrajnego do skrętu w prawo na stację. W toku postępowania w zakresie projektowanego chodnika inwestor nie ogranicza się tylko do inwestycji polegającej na projekcie i budowie chodnika, ale w ramach tego głównego celu inwestycja dotyczy również obszaru jezdni czyli m.in. korekt łuków itd. Strona skarżąca w toku sprawy w ramach realizacji inwestycji podniosła szereg istotnych argumentów i zarzutów dotyczących bezpieczeństwa na obszarze dotyczącym inwestycji tj. m.in. kwestii spadku wód deszczowych, kwestii korzystania z pojazdów z pasa skrajnie prawego do skrętu, czy też z samego faktu braku konieczności przesuwania posadowienia chodnika w obszarze oddalającym od osi jezdni w głąb działki.

Organ odwoławczy powielił stwierdzenia inwestora, iż rzędne zbudowanego chodnika nie będą powodować spadku wód opadowych na tereny stacji. Strona skarżąca od samego początku wskazuje, iż konieczny jest audyt w tym zakresie na odcinku od ulicy [...] do ul. [...]. Projektując chodnik bez odwodnienia, gdzie różnica terenu wysokości na kilku metrach wynosi ponad 1 metr, spowoduje spływ wody w stronę stacji. Okoliczność ta powoduje, iż wody opadowe z drogi krajowej nr [...] zalewają stację paliw. Istnieje obawa, iż zbiorniki paliwowe zostaną wypchnięte przez wysoki stan wody na powierzchnię. Działanie wcześniejsze oraz obecnie projektowane zmiany doprowadzą do jeszcze większych zmian stanu hydrologii na działce nr [...].

Odnosząc się do dalszych kwestii twierdzeń inwestora związanych z brakiem dodatkowego pasa zjazdu (bo tak stwierdził inwestor w pismach z 10.10.2018 r. oraz 7.03.2019 r.), organ odwoławczy stwierdził, że stacja nie posiada pasa zjazdowego oraz są tam wyznaczone miejsca postojowe. Dokonana ocena przez organ I instancji oraz organ odwoławczy pasa drogowego pod względem czy stanowi zjazd czy miejsca postojowe jest całkowicie wadliwa i nie opierała się na pierwotnej dokumentacji projektowej, która jest w posiadaniu skarżącej. Organ odwoławczy opierał się tylko na oświadczeniach i projekcie inwestora, z pominięciem pełnej dokumentacji, która była podstawą budowy stacji i była zatwierdzona przez stosowne organy. Nie jest prawdą oświadczenie inwestora, że stacja nie posiada pasa zjazdowego z drogi głównej nr [...], tzw. prawoskrętu. W kierunku z [...] taki pas istnieje od budowy stacji paliw w 1991 r. Także ulica [...] jest wykonana przez stronę postępowania. W tym zakresie wykonano nawierzchnię asfaltową oraz krawężniki. Jezdnia asfaltowa jest tylko na odcinku od stacji do drogi nr [...]. Wystarczającym dowodem w sprawie w tym zakresie są materiały porównawcze, z jakich wykonano te dwa zakresy prac. Organy cały czas podnoszą twierdzenia, iż pas jezdni na skraju prawej strony, nie jest prawoskrętem, a jedynie pasem postojowym. Twierdzenie to jest niezgodne z prawdą, gdyż w sytuacji projektowania i postawienia stacji benzynowej, krótko po inwestycji w budowę obiektu, pas, który w projekcie drogi wykonano był właśnie pasem zwalniającym do skrętu w prawo.

Powyższe wątpliwości i brak prowadzenia postępowania wyjaśniającego poskutkowało złożeniem wniosku o oględziny z udziałem stron, aby powyższe wątpliwości wyjaśnić. Pismem z dnia 31 lipca 2018 r. (doręczonego stronie w dniu 9 sierpnia 2018 r. tj. po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r.) pełnomocnik GDDKiA p. D T wyraził zgodę na wizję, w tym wskazano, iż po wspólnych ustaleniach możliwe są korekty w projekcie. Strona nie mogła przed wydaną decyzją przedstawić na wizji swoich argumentów, w tym wykazać błędy w twierdzeniach pełnomocnika GDDKiA.

Skarżąca podniosła zarzut braku podstaw do odsuwania chodnika w tak znacznej odległości od osi jezdni. Nie ulega wątpliwości, iż co do zasady przepisy wskazują, iż taką odległość chodnik powinien mieć, jednakże przepisy prawa pozwalają na pewne odstępstwa w ramach inwestycji. Przepis § 43 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowi, iż w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych warunkami miejscowymi oraz przy przebudowie albo remoncie ulic, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się usytuowanie chodnika bezpośrednio przy jezdni, przy czym w wypadku ulic klasy S i GP - pod warunkiem zastosowania ogrodzenia oddzielającego chodnik od jezdni lub innych urządzeń zapewniających bezpieczeństwo ruchu. Organ odwoławczy potwierdził, iż istnieje taka możliwość, jednak stwierdził, że zajęcie części nieruchomości skarżącej strony jest rozwiązaniem najbardziej korzystnym pod względem techniczno-wykonawczym. Zastosowanie przepisu § 43 ust. 3 rozporządzenia pozwoli na ograniczenie wywłaszczenia terenu, a w żadnym, wypadku nie wpłynie na założenia zmniejszenia bezpieczeństwa w kontekście porównania do pierwszego rozwiązania.

Odnosząc się do założeń zwiększenia bezpieczeństwa poprzez oznaczenie na pasie do skrętu w prawo tzw. szykany, skarżąca spółka wskazała, iż jest to działanie zaprzeczające bezpieczeństwu oraz założeniom inwestycji. Wszelkie projektowane stacje mają wymóg pasa skręcającego, gdyż zgodnie z § 78 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zjazd z drogi klasy GP lub G do stacji paliw powinien być wyposażony w dodatkowy pas dla pojazdów skręcających z tej drogi. Jeśli nawet formalnie istniejący pas po prawej do osi jezdni nie jest takim pasem (co też strona kwestionuje), to nic nie stoi na przeszkodzie, aby taki pas stworzyć, a nie blokować go szykaną.

W ocenie spółki, sam sposób prowadzenia postępowania w tej sprawie jest naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6 , art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., z których wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Ponadto spółka nie zgodziła się, z tym, że w każdym praktycznie przypadku inwestor ma prawo otrzymać tzw. rygor natychmiastowej wykonalności. Inwestor powołuje się na poprawę miejsc niebezpiecznych, jednakże nie przedstawia na powyższą okoliczność żadnych dowodów itd. W ocenie spółki, na danym odcinku ruch pieszy jest znikomy.

Spółka podniosła także, iż doszło do naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez Ministra w sytuacji, gdy przed jej wydaniem nie umożliwiono stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na skargę spółki Minister Rozwoju, Pracy i technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Ministra, wskazana podstawa prawna decyzji odwoławczej jest prawidłowa.

W piśmie z dnia 10 września 2021 r. uczestnik postępowania – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, że prace budowalne dla tego zadania inwestycyjnego nie zostały jeszcze rozpoczęte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie wskazać należy, iż w przypadku inwestycji liniowych zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r., II OSK 1539/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1396/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lipca 2020 r., II SA/Gd 4/20, opubl. CBOSA). W takim przypadku Sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżących, niezależnie od zakresu zaskarżenia, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 powołanej specustawy, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinak drogi, nieruchomości, działki. W związku z tym Sąd rozpoznał skargę w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżącej spółki, tj. w zakresie dotyczącym działki nr [...] (numeracja przed podziałem).

Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowe postępowanie dotyczące rozbudowy drogi krajowej zostało wszczęte na wniosek uprawnionego inwestora z dnia 17 października 2017 r., tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (art. 11b ust. 1 specustawy). Wniosek zawiera wymagane przez art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy elementy, m.in. załączono do niego mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, dołączono mapy zawierające projekty podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). W myśl art. 11d ust. 1 pkt 2 i 4 specustawy drogowej, we wniosku zawarto analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Przedmiotowy projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust 4 tej ustawy, do projektu budowlanego dołączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, jak i wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne, tj. pozwolenie wodnoprawne.

Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone przez organ I instancji zgodnie z przepisami specustawy. Decyzja organu odwoławczego została doręczona zgodnie z art. 11f ust. 3 i 6 ustawy.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja polegać ma na rozbudowie drogi krajowej poprzez budowę chodnika łączącego kościół z cmentarzem w miejscowości[...]. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowa inwestycja mogła być zrealizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. W przepisie tym ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem: "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W myśl art. 4 pkt 1 tej ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy chodnik jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Również w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.) droga powinna mieć w szczególności pobocza lub chodnik - jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych (§ 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Przepisy rozporządzenia szczegółowo regulują zagadnienia związane z usytuowaniem i parametrami technicznymi chodników (§ 43 - 45). W orzecznictwie przyjmuje się, że zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej ciągu pieszego i drogi rowerowej w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2018 r., II OSK 3337/17; z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 1881/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym Sąd uznał, że podstawą prawną realizacji przedmiotowej inwestycji mogły być przepisy specustawy drogowej.

W ramach zarzutu naruszenia art. 104 k.p.a. w zw. z art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej strona skarżąca kwestionuje zgodność z prawem decyzji organów obu instancji w zakresie niezbędności i celowości lokalizacji chodnika na nieruchomości skarżącej w oddaleniu od osi jezdni, co skutkuje koniecznością wywłaszczenia części działki skarżącej spółki, w zakresie spływu wód opadowych na nieruchomość skarżącej oraz organizacji ruchu drogowego w rejonie stacji paliw prowadzonej przez spółkę, jak również w zakresie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odniesieniu do kwestii lokalizacji przedmiotowej chodnika na nieruchomości spółki, wskazać przede wszystkim należy, iż inwestycje realizowane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. mają charakter publiczny i w związku z tym procedura ich realizacji jest szczególna, z uwagi na ich rozmiar oraz konieczność szybkiej realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z dnia 5 września 2018 r., II OSK 1737/18; z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18, CBOSA). Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., II OSK 432/13).

W związku z powyższym organy orzekające w tej sprawie nie mogły kwestionować wyznaczonego przez inwestora we wniosku przebiegu tej inwestycji. Organ odwoławczy podzielił racjonalność wyjaśnień inwestora, iż projektowany chodnik w rejonie zjazdu na stację paliw został odsunięty od jezdni z uwagi na konieczność zapewnienia strefy zatrzymania pojazdu 5 m przed miejscem przejścia na jezdnię zjazdu na tę stację, jak również z uwagi na konieczność wyznaczenia miejsca przejścia dla pieszych na możliwie krótkim odcinku z uwagi na duże promienie łuków zjazdu. Odsunięcie chodnika od jezdni na wysokości stacji paliw, wykonano kosztem pasa zieleni w granicach pasa drogowego drogi krajowej, niemniej zajęcie części nieruchomości skarżącej strony jest konieczne dla prawidłowej realizacji projektu. Zdaniem inwestora, przyjęte rozwiązanie jest rozwiązaniem najbardziej korzystnym pod względem techniczno-wykonawczym. W ocenie Sądu, argumenty te są racjonalne i wskazana lokalizacja chodnika jest uzasadniona względami bezpieczeństwa pieszych. W związku z powyższy nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż organ nie zastosował w tej sprawie § 43 ust. 3 rozporządzenia, który dopuszcza pod pewnymi warunkami zbliżenie chodnika do osi jezdni. Na potrzeby realizacji inwestycji zajęto powierzchnię działki nr [...] (przed podziałem część działki spółki nr [...]) wynoszącą 118 m2 (projekt podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych), natomiast działka nr [...] (pozostająca przy właścicielu) ma powierzchnię 5852 m2.

Kwestia spływu wód opadowych na działkę spółki została szczegółowo wyjaśniona przez organ odwoławczy, który wskazał, że chodnik jest pochylony w kierunku jezdni, więc nie zmieniają się warunki spływu wód opadowych w tym rejonie z drogi krajowej Nr [...]. Jak wyjaśnił inwestor, teren stacji paliw, jest znacznie obniżony w stosunku do rzędnych na drodze krajowej - różnica rzędnych wynosi 0,5 - 1 m. Spadek poprzeczny jezdni ul. [...] na wysokości stacji paliw jest skierowany w drogę przeciwną do stacji paliw, co zostało stwierdzone na podstawie zmierzonych rzędnych na mapie do celów projektowych. Wody opadowe spływają na teren stacji z powierzchni zjazdu, co wynika z różnicy rzędnych wysokościowych, a nie z projektowanego chodnika. Projekt nie przewiduje korekty rzędnych istniejących zjazdu. Ponadto inwestor w piśmie z dnia 10 października 2018 r. wskazał, iż zbiorniki paliwa znajdują się daleko poza zakresem inwestycji. Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować te ustalenia, zwłaszcza, że znajdują one potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy.

W odniesieniu do podnoszonych przez spółkę zarzutów dotyczących organizacji ruchu drogowego w rejonie stacji paliw, wskazać należy, iż kwestie z tym związane nie są przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Ani z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej określającego elementy wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ani z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej wymieniającego elementy decyzji, nie wynika, aby decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej miała zatwierdzać zmiany organizacji ruchu drogowego. W tej sprawie inwestor załączył do wniosku Projekt organizacji ruchu nr [...]zatwierdzony przez zarządcę drogi w dniu 6 grudnia 2017 r. (Tom 1b Projektu budowlanego. Uzgodnienia i opinie). Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017, poz. 1260 ze zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych, z zastrzeżeniem ust. 6. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. 200 r., Nr 177, poz. 1729 ze zm.) organ zarządzający ruchem w szczególności zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Jednocześnie w pismach z dnia 31 lipca 2018 r. i z dnia 10 października 2018 r. inwestor wyjaśnił, że projekt organizacji ruchu nie jest elementem projektu budowalnego (stanowiącego załącznik nr 3 do decyzji) podlegającym zatwierdzeniu w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz elementem projektu wykonawczego, który nie podlega zatwierdzeniu tą decyzją. Potwierdza to projekt zagospodarowania terenu (Tom 1A), na którym nie zaznaczono elementów związanych z organizacją ruchu drogowego. Przedstawione na projekcie symboliczne oznakowanie powierzchni wyłączonej z ruchu (tzw. szykany) nie stanowi kompletnego projektu organizacji ruchu (pismo inwestora z dnia 7 marca 2019 r.). Projekt stałej organizacji ruchu drogowego został sporządzony oddzielnie i załączony przez inwestora w postępowaniu odwoławczym przy piśmie z dnia 28 kwietnia 2021 r. Skoro kwestie związane z organizacją ruchu drogowego nie są przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, to zarzuty spółki sprowadzające się do żądania zmiany organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...], nie mogły zostać rozpatrzone w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie inwestor nie wykluczył możliwości wprowadzenia korekt do zatwierdzonego projektu organizacji ruchu drogowego (pismo z dnia 31 lipca 2018 r.), lecz kwestie te powinny zostać rozstrzygnięte poza zakresem tego postępowania.

Nietrafny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nieuzasadnione nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd podziela w tym zakresie argumentację przedstawioną przez inwestora i organ odwoławczy, który wskazał, że droga krajowa na przedmiotowym odcinku drogi jest dwupasmowa, dwukierunkowa, jednoprzestrzenna, klasy GP. Po lewej stronie znajduje się chodnik odsunięty od jezdni o szerokości 1,5 m, po stronie prawej brak jest w ogóle chodnika. Z uwagi na konieczność zapewnienia komunikacji pomiędzy kościołem a cmentarzem oraz pawilonem handlowym, który znajduje się w środku odcinka, projektuje się przedmiotowy ciąg pieszo-rowerowy. Jak poinformował inwestor, odcinek usytuowany jest na łuku, co dodatkowo powoduje utrudnienia w komunikacji pieszej, jak również wpływa na bezpieczeństwo niechronionych uczestników ruchu. Projektowana inwestycja przewiduje również wykonanie przejścia przez drogę krajową. W ocenie Sądu, uzasadnione było w związku z tym stwierdzenie organu, że wykonanie przedmiotowej inwestycji wpłynie na poprawę bezpieczeństwa w tym rejonie, jak również zmniejszy ilość możliwych wypadków z udziałem pieszych.

W ocenie Sądu, niezasadne są również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. art. 104 k.p.a., art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez wydanie decyzji bez wskazania podstawy prawnej. Organ wskazał w decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy, w myśl którego od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w przypadku wydania decyzji przez wojewodę. Szczegółową podstawę materialnoprawną wydanej decyzji wskazał organ I instancji w decyzji z dnia 3 sierpnia 2018 r. (art. 104 k.p.a., art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. 2017 r. poz. 1496 ze zm.). Organ odwoławczy, utrzymując tę decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie miał obowiązku powtarzania podstawy materialonoprawnej wydanej decyzji. Szczegółowe omówienie przepisów prawa materialnego, będących podstawą rozstrzygnięcia zostało zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Sąd uznał, iż niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego dotyczącego pasa do skrętu w prawo oraz bezpieczeństwa związanego ze spływem wód opadowych na teren stacji. Kwestie te były szczegółowo wyjaśniane przez organy obu instancji oraz przez inwestora w licznych pismach składnych w tej sprawie.

Nie mógł prowadzić do zamierzonego skutku zarzutu skargi dotyczący wydania decyzji przez organ I instancji przed doręczeniem spółce pisma inwestora z dnia 31 lipca 2018 r., w którym dopuścił on możliwość przeprowadzenia wizji lokalnej z udziałem przedstawicieli spółki oraz jednostek opiniujących organizację ruchu drogowego. Jak wynika z treści tego pisma to ewentualne spotkanie miało dotyczyć kwestii korekt do zatwierdzonego projektu organizacji ruchu drogowego, która to kwestia – jak już wskazano powyżej - nie jest przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Kwestie te mogą być uzgadniane przez strony poza zakresem tego postępowania.

Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia przez organy orzekające w tej sprawie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy przed jej wydaniem nie umożliwiono stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a tym samym strona skarżąca została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu. Organy orzekające w sprawie odpowiadały na liczne pisma i uwagi spółki, w piśmie z dnia 2 lipca 2019 r. Minister poinformował pełnomocnika spółki o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., przewidując wydanie decyzji do dnia 30 sierpnia 2019 r. Spółka jednak nie skorzystała z tego uprawnienia. W związku z przedłużeniem się terminu wydania decyzji, organ nie skierował już do strony takiej informacji, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż w skardze nie wykazano w żaden sposób, jakich czynności procesowych nie mogła dokonać, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).