Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3069/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 § 2 i art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1889/17 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od J. O. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1889/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] września 2007 r., uzupełnionym podaniem z [...] grudnia 2008 r., J. O. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. O. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we L., przy ul. [...], województwo l.

Po dokonaniu analizy wniosków o rekompensatę Wojewoda [...] ustalił, że są one niekompletne, w związku z czym pismami z [...] lutego 2010 r. i z [...] sierpnia 2013 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków, pouczając go o konieczności dokonania ich uzupełnienia w ustawowym terminie 6 miesięcy, liczonym od dnia doręczenia wezwania.

Pismem z [...] lica 2010 r. J. O. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w sprawie i pouczył stronę o treści art. 98 § 2 k.p.a.

Następnie [...] sierpnia 2013 r. J. O. złożył wniosek o podjęcie postepowania, a Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], podjął postępowanie w sprawie.

Pismem z [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] ponownie wystąpił do strony o uzupełnienie i przesłanie ustawowo wymaganych dokumentów oraz oświadczeń celem rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

J. O. pismem z [...] kwietnia 2014 r. ponownie złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie.

Postanowieniem z [...] maja 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] ponownie zawiesił postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, uwzględniając w całości żądanie strony wyrażone we wniosku. Strona postępowania została pouczona o treści art. 98 § 2 k.p.a.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. O. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej polskiej we L. przy ul. [...], województwo l., U. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie zostało podjęte przed upływem 3 lat od daty jego skutecznego zawieszenia. Organ wskazał, że postępowanie administracyjne musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa procesowego, a zatem musi być ono zwieńczone wydaniem decyzji administracyjnej, która rozstrzyga co do istoty sprawy lub też w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Skoro art. 98 § 2 k.p.a. nie wprowadza w tym zakresie regulacji szczególnej, która stanowiłaby podstawę odstąpienia od wskazanej w art. 104 k.p.a. formy zakończenia postępowania, za zasadne należało uznać wydanie decyzji umarzającej przedmiotowe postępowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. O., powołując się na wątpliwości dotyczące sposobu załatwienia sprawy na gruncie art. 98 § 2 k.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. o zawieszeniu postępowania zostało doręczone stronie [...] maja 2014 r. Upływ trzyletniego terminu, w którym strona mogła się zwrócić o podjęcie postępowania, nastąpił [...] maja 2017 r. J. O. przed upływem tego terminu nie zwrócił się o podjęcie postępowania, wobec czego decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie.

Minister wskazał, że podjęcie postępowania pozostawione jest woli strony, a ustawodawca wprowadza jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności zwrócenia się o podjęcie postępowania niezbędne jest bowiem dokonanie tej czynności w terminie 3 lat. Organ wskazał, że strona została prawidłowo pouczona zarówno o terminie na podjęcie postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności. Tymczasem z akt nie wynika, aby strona zwracała się do Wojewody [...] o podjęcie postępowania przed upływem trzyletniego terminu. Powodem wydania decyzji o umorzeniu postępowania nie jest więc ocena spełnienia wymogów formalnych wniosku ani merytoryczna ocena przedstawionych dowodów.

Organ wyjaśnił również, że na tym etapie postępowania załączona dokumentacja medyczna J. O. do odwołania od decyzji Wojewody, nie wpływa na bieg trzyletniego terminu, ponieważ umorzenie postępowania nastąpiło z przyczyn proceduralnych. Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy organ pierwszej instancji nie mógł postąpić inaczej, jak wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2017 r. J. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że zaskarżonej decyzji nie sposób zarzucić naruszenia przepisów postępowania, jak też żadnej z kwalifikowanych wad, uzasadniających uchylenie decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności. Za prawidłową sąd uznał również decyzję wydaną w pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Wojewoda [...] dwukrotnie wydawał postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku J. O. o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Zawieszenie to nastąpiło każdorazowo z wniosku zainteresowanego, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.

Jak wynika z analizy akt postępowania administracyjnego organ, wydając postanowienia z [...] sierpnia 2010 r. i [...] maja 2014 r., zawarł w ich treści pouczenie o art. 98 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postepowania uważa się za wycofane. O ile przed upływem trzyletniego terminu w przypadku pierwszego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego organ otrzymał wniosek J. O. o podjęcie zawieszonego postępowania, o tyle po wydaniu drugiego postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie, strona takiego wniosku nie złożyła.

Sąd wojewódzki podzielił ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, należy umorzyć postępowanie w formie decyzji. Przywołana regulacja z art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje bowiem wyraźnie, że w przypadku braku wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Powyższe oznacza, że wraz z upływem tego terminu strona traci swoje uprawnienie do żądania podjęcia postępowania, a organ zobowiązany jest przyjąć nałożoną przez ustawodawcę tym przepisem fikcję, że strona cofnęła żądanie wszczęcia postępowania. Upływ tego terminu skutkuje tym, że strona już nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym postępowaniu. Tego rodzaju konsekwencje upływające z zastrzeżonego terminu należy lokować nie tylko w sferze prawa procesowego, ale i materialnego. Tym samym zachodzą przesłanki do uznania takiego postępowania za niebyłe.

Konsekwencją przyjętej w art. 98 § 2 k.p.a. konstrukcji skutku niezłożenia przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest to, że skutek ten następuje z mocy prawa i nie zależy ani od woli strony, ani od uznania organu. Niesłuszne jest zatem żądanie skarżącego w złożonym odwołaniu, aby przy rozpatrzeniu sprawy J. O. organ badał okoliczności jego stanu zdrowia, jak też inne potencjalne przyczyny, które legły u podstaw braku aktywności strony przy wnioskowaniu o podjęcie postępowania w sprawie. Organy obu instancji nie tylko nie miały takiego obowiązku, ale także pozwalającej na to kompetencji wynikającej z przepisu prawa procesowego. Oznacza to, że upływ trzyletniego terminu od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego na wniosek strony spowodował wygaśnięcie możliwości wnioskowania o jego podjęcie niezależnie od przyczyn, z jakich strona zaniechała złożenia takiego wniosku. Podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z jego złym stanem zdrowia i niemożnością samodzielnego działania mogłyby stanowić podstawę wniosku o przywrócenie terminu do podjęcia czynności procesowej, co jednak w niniejszej sprawie nie mogło znaleźć zastosowania. Określony bowiem w treści art. 98 § 2 k.p.a. termin jest terminem prekluzyjnym, a więc takim, który nie może zostać przywrócony niezależnie od przyczyn jego uchybienia. Stąd też za niezasadne uznał sąd wojewódzki, podnoszone w skardze, zarzuty braku wszechstronnego rozważenia przez organ zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak też zaniechania zgromadzenia i przeprowadzenia wszystkich dowodów w sprawie.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się także z zarzutem naruszenia przez organy art. 9 k.p.a., ponieważ z analizy akt sprawy wynika, że J. O. był każdorazowo pouczony przez organ zawieszający postępowanie w sprawie o treści art. 98 § 2 k.p.a. Bez znaczenia pozostaje umiejscowienie treści tego pouczenia, które mogło nastąpić zarówno w uzasadnieniu postanowienia, jak i pod uzasadnieniem, czy na oddzielnym druku.

Tak samo za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 10 § 2 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a., skoro organ nie miał kompetencji do badania przyczyn braku złożenia przez stronę wniosku o podjęcie postępowania, a stan zawieszenia postępowania w sposób oczywisty uniemożliwiał mu prowadzenie jakichkolwiek czynności dowodowych w sprawie. Upływ terminu prawa materialnego obligował organ do zakończenia postępowania w inny sposób, niż poprzez wydanie decyzji co do istoty sprawy (art. 104 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Wobec tego nie było podstaw, aby zawiadamiać stronę o jej prawie do złożenia wyjaśnień, zapoznania się z aktami sprawy czy wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji. W sprawie nie miał zatem zastosowania art. 81 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. O., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy organ administracji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania poprzez brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zawieszenie go wyłącznie na wniosek strony, która następne z powodu ciężkich, przewlekłych i licznych chorób nie miała możliwości podjęcia zawieszonego postępowania w terminie, co skutkowało niezachowaniem terminu z art. 98 k.p.a. i umorzeniem postępowania,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a, w sytuacji gdy istniały podstawy do wydania orzeczenia uchylającego decyzję organu pierwszej i drugiej instancji.

Na podstawie ww. zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

W piśmie z [...] sierpnia 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązany z zarzutem naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, a który skierowany jest przeciwko postanowieniu o zawieszeniu postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja o umorzeniu postępowania ze względu na upływ trzech lat od zawieszenia postępowania na wniosek strony, która zainicjowała postępowanie. Natomiast postanowienie o zawieszeniu podlegało odrębnemu zaskarżeniu, zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., w wyniku którego mogła być badana jego prawidłowość. Zarzuty przeciwko postanowieniu o zawieszeniu postępowania, podnoszone na obecnym etapie, nie mogły być analizowane i nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji o umorzeniu postępowania. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, że postanowienie z [...] maja 2014 r. pozostaje w obrocie prawnym.

Należy także wyjaśnić, że zgodnie art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, Lex nr 78917).

W związku z powyższym wskazane przez skarżącego kasacyjnie przyczyny, dla której termin ten nie został zachowany, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez sąd pierwszej instancji.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przepisy art. 145 - 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 244/19; z 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/17; z 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 679/17; z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1717/18 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 586/17,CBOSA).

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (CBOSA), wskazał, że: "Art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną." Należy jednak zauważyć, że odpis skargi kasacyjnej został doręczony organowi [...] lipca 2018 r., a wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył w piśmie z [...] sierpnia 2020 r., zawierającym stanowisko organu w sprawie wniesionej przez J. O. skargi kasacyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej wyżej uchwale, nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. pismo procesowe strony, wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie (por. wyrok SN z 2 marca 2010 r., sygn.akt II PK 241/09, Lex nr 589976; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 859/07, Lex nr 484868; H. Knysiak – Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2010, str. 419). Jak wynika z akt sądowych, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a oddalił wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.