Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1491/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz (...) kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia T. F. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] marca 2020 r. nr [...]odmawiające wszczęcia na wniosek T.F. postępowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...]przy ul. D. [...] w miejscowości K., gm. R..

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wyjaśnił, że T.F. w nawiązaniu do wcześniejszego wniosku przekazanego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) z [...]września 2018 r. o zbadanie legalności obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr ew. [...]oraz [...]i odpowiedzi udzielonej przez PINB pismem z [...]listopada 2018 r. kolejnym pismem z [...]grudnia 2019 r. wystąpił o wszczęcie postępowanie w tejże sprawie. W jego treści wnioskodawca zwrócił się między innymi o kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej M. S., zbadanie zgodności usytuowania budynku na działce, jak też sprawdzenie, czy zrealizowany budynek posiada odpowiednią odporność ogniową i czy materiały i elementy budowlane oraz urządzenia służące ochronie przeciwpożarowej posiadają aprobaty techniczne i certyfikaty zgodności ITB.

Postanowieniem z [...] marca 2020 r. PINB na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia na wniosek T.F. postępowania w sprawie. Nawiązując do ustaleń przyjętych w odpowiedzi na wcześniejsze pismo wnioskodawcy z [...]września 2018 r., PINB w uzasadnieniu ww. postanowienia wyjaśnił, że działka nr ew. nr [...]jest zabudowana budynkiem zrealizowanym na podstawie decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] grudnia 2001 r. nr [...]udzielającej M. S. pozwolenia na rozbudowę i adaptację budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Dla wskazanego budynku zostało wydane zaświadczenie z [...] stycznia 2011 r. potwierdzające możliwość przystąpienia do jego użytkowania. Na skutek nowego podania złożonego przez wnioskodawcę, jak wskazał PINB, został przez organ przeanalizowany projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu udostępniony przez Starostę [...], dokumentacja fotograficzna wykonana [...]października 2018 r., dokumentacja odbiorowa, w tym wpisy do dziennika budowy i inwentaryzacja geodezyjna oraz została przesłuchana E. G. - projektant i kierownik budowy obiektu. Poza stwierdzeniem dokonania trzech nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w obrębie elewacji budynku organ nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości. Przy tym badał też zgodność usytuowania obiektu z przepisami § 12 i § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, mając na względzie ówczesną zabudowę na działkach sąsiednich, a także zgodność inwestycji z wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Budynek zgodnie z projektem zlokalizowany został w odległości 3,00 m ścianą bez okien i drzwi od granicy z nieruchomością oznaczoną obecnie jako działki nr ew. [...] (dawna działka nr ew. [...]), stanowiącą obecnie współwłasność wnioskodawcy. Fakt usytuowania obiektu zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją potwierdził uprawniony geodeta na geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wykonanej [...] listopada 2006 r. Jak zeznała podczas przesłuchania projektantka obiektu, nieistniejący już budynek na działce sąsiedniej (nr ew. [...]) był zlokalizowany w odległości ok. 18 m od projektowanego budynku na działkach nr ew. [...], natomiast budynek gospodarczy na sąsiedniej działce nr ew. [...] (również już nieistniejący) zlokalizowany był w odległości nieco ponad 7,0 m od budynku na działkach nr ew. [...], z tym że ściana tego budynku zwrócona w stronę tych działek nie posiadała żadnych otworów, była murowana o grubości 24 cm i w ocenie projektantki posiadała klasę odporności ogniowej co najmniej 1 godz. Reasumując, w ocenie PINB, budynek znajdujący się na działkach nr ew. [...]został zaprojektowany, a następnie wybudowany zgodnie z przepisami, w tym przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego. Nawiązując do treści art. 61a § 1 k.p.a., PINB wskazał, że w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, postępowanie nie może być wszczęte, a organ administracji będzie zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszym przypadku, jak zauważył PINB, wnioskodawca posiada interes faktyczny do żądania czynności organu, skoro o tę czynność wystąpił, niemniej jednak interes ten nie został poparty interesem prawnym, albowiem pomimo tego, że wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej (działki nr ew. [...]), to jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania wnioskowanego o kontrolę obiektu. Wskazany wyżej budynek mieszkalny zlokalizowany na działkach nr ew. [...]został zaprojektowany, a następnie wybudowany zgodnie z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Zlokalizowany w odległości 3,0 m od granicy nieruchomości wnioskodawcy oraz ok. 7,1 m do ok. 7,4 m od pełnej ściany hali magazynowej (bez okien i drzwi), przy obecnym stanie faktycznym na gruncie, w tym sposobie zagospodarowania nieruchomości wnioskodawcy - nie powoduje żadnych ograniczeń w jej zagospodarowaniu czy też zabudowie. Nie powoduje żadnych ograniczeń naturalnego oświetlenia pomieszczeń budynku magazynowego z częścią socjalno-biurową, z uwagi na płaski i nieutwardzony teren pomiędzy budynkami nie może być też mowy o zalewaniu wodami opadowymi czy roztopowymi nieruchomości wnioskodawcy. Odległość pomiędzy budynkami jest zgodna z warunkami technicznymi poprzez zastosowanie w budynku magazynowym sygnalizacji przeciwpożarowej. Mając powyższe na uwadze, zdaniem PINB, nie da się dostrzec żadnych ograniczeń, jakie mógłby wprowadzać budynek mieszkalny w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawcy w tym jej zabudowy, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T.F., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu PINB zarzucił naruszenie: 1) art. 61a § 1 k.p.a. polegające na formułowaniu wniosków i ocen dotyczących meritum żądania w niniejszym postanowieniu w sytuacji, gdy na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty; 2) art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania i w związku z tym nie posiada legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy organ przystąpił do przeprowadzenia czynności dowodowych, mających na celu wyjaśnienie sprawy, co oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawne faktycznie zostało wszczęte; 3) art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że działki stanowiące własność wnioskodawcy nie znajdują się na obszarze oddziaływania sąsiedniego obiektu objętego kontrolą, jak również uznanie, że teren kontrolowanej nieruchomości jest płaski i utwardzony, a tym samym nie ma mowy o zalewaniu wnioskodawcy wodami opadowymi czy roztopowymi nieruchomości w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie toczy się postępowanie dotyczące nakazania właścicielowi działek nr ew. [...]i [...]przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom powstałym w wyniku zmiany stanu wody na gruncie.

We wskazanym wyżej postanowieniu z [...]czerwca 2020 r. utrzymującym w mocy postanowienie z [...] marca 2020 r. [...]WINB wyjaśnił, że interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma w związku z tym osoba, której bezpośrednio to postępowanie dotyczy lub którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Tak więc podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, ale nieoparty o przepisy prawa materialnego nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. [...]WINB zauważył, że wnioskodawca nie wykazał w piśmie z [...]grudnia 2019 r., ani w zażaleniu żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości, które wynikałyby z budowy budynku mieszkalnego, w szczególności, które wpływałyby negatywnie na teren działki, czy też sam budynek hali magazynowej. Należąca do wnioskodawcy działka sąsiaduje jedynie z terenem, na którym wykonano budynek. Z powyższej okoliczności, jak również z argumentacji skarżącego nie wynika jednakże, w jaki sposób sporna inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne. Interes prawny musi wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które wprost zapewniają konkretnemu podmiotowi możność dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, [...]WINB wyjaśnił, że wnioskodawca nie może wywodzić swojego interesu prawnego z innych przepisów prawa w kontekście przywołanego postępowania w sprawie nakazania właścicielowi działek nr ew. [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym w wyniku zmiany stanu wody na gruncie. W szczególności, podstawą interesu prawnego nie mogą być przepisy ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. Prawo wodne. Nie znajduje również uzasadnienia argumentacja wnioskodawcy, który wskazuje na konieczność "sprawdzenia czy posiada odpowiednią odporność ogniową tj. ścianę oddzielenia pożarowego w sytuacji gdy odległość pomiędzy ścianami budynku, a budynków znajdujących się na sąsiednich działkach wynosi mniej niż 8 metrów". Zestawienie daty rozbudowy i adaptacji budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działkach nr ew. [...] (pozwolenie z [...] grudnia 2001 r.) z datą budowy budynku magazynowego na działkach nr ew. [...] (pozwolenie z [...] kwietnia 2018 r.), tj. wiele lat po rozbudowie i adaptacji budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny w oczywisty sposób świadczy o bezzasadności tak postawionego zarzutu i również nie może świadczyć o interesie prawnym wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze, [...]WINB stwierdził, że w sprawie nie było podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego z uwagi na to, iż wniosek został złożony przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony, a brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest oczywisty. Jakkolwiek PINB w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, oceniając istnienie interesu prawnego wnioskodawcy, dokonał oceny stanu faktycznego sprawy m.in. w kontekście warunków technicznych wskazując, że w realiach omawianej sprawy nie zachodzą okoliczności uzasadniające naruszenie przepisów p.b., tak, zdaniem [...]WINB, należy zauważyć, że rozważania w tym zakresie pozostają bez wpływu na wynik sprawy. [...]WINB zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z 31 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1572/17, kwestia posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony może być badana przez organy nadzoru budowlanego na etapie poprzedzającym ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego, przy czym nie ma znaczenia, czy brak interesu prawnego będzie oczywisty, czy też będzie wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...]WINB z [...]czerwca 2020 r. złożył T.F., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania i w związku z tym nie posiada legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że działki stanowiące własność wnioskodawcy nie znajdują się na obszarze oddziaływania sąsiedniego obiektu objętego kontrolą.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na ukształtowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 61a § 1 k.p.a. stanowisko, zgodnie z którym żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 6la § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W tym zakresie organ ograniczył się jedynie do zacytowania treści art. 28 k.p.a. i do opisu usytuowania terenu inwestycji względem nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Jest oczywiste, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy tylko te ustalenia nie są wystarczające, pomimo że organ był w posiadaniu informacji, które powinny skłonić go do należytego, znacznie bardziej wnikliwego zbadania problemu.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...]czerwca 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...]WINB narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Artykuł 61a § 1 k.p.a., będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W piśmiennictwie jest prezentowane stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca wprowadzając art. 61a § 1 k.p.a., zdecydował o ustanowieniu dwu autonomicznych przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, umownie nazywanych – podmiotową i przedmiotową. Pierwsza z nich odnosi się do przypadku wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji procesowej do żądania dokonania przez organ konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego. Inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania – jako przesłanka przedmiotowa - nie mają jednolitej natury i nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej w piśmiennictwie wskazuje się, że odnosić je należy do przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania (por. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 212).

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. jednolicie uznaje się, że zastosowanie ww. regulacji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy brak jest w sprawie podstaw do prowadzenia postępowania. Dotyczy to tak odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn", które powinny być widoczne niejako "na pierwszy rzut oka" (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. sygn. I OSK 2205/17), jak i z powodu braku posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony. Dla prawidłowego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., do czego trafnie nawiązują uwagi skarżącego, brak przymiotu strony powinien być oczywisty i nie wymagać specjalnych ustaleń i rozważań, albowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3273/17; wyrok NSA z 12 września 2019 r. sygn. II OSK 2395/18; wyrok NSA z 16 lutego 2017 r. sygn. I OSK 988/15; wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. II OSK 330/17). Przypadek niewymagający dokonywania ustaleń faktycznych to zasadniczo sytuacja, gdy już z zestawienia normy prawa materialnego z treścią żądania wynika, że żądający wszczęcia postępowania w sprawie nie ma interesu prawnego (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r. sygn. II OSK 953/20).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania należy uznać za wadliwe. Przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie i prowadzenie żądanego postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych przez M. S. na działkach nr ew. [...]oraz [...]nie może być stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego braku istnienia interesu prawnego skarżącego (art. 28 k.p.a.), jeżeli podstawą do sformułowania takiego wniosku jest uznanie, że zrealizowana na tych działkach zabudowa nie ogranicza w żaden sposób zabudowy jego nieruchomości, jak też negatywnie nie wpływa na teren działki nr ew. [...]i znajdujący się na niej budynek magazynowy. Rozważenie powyższej kwestii, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które Sąd podziela, wykracza poza przesłankę określoną w art. 61a § 1 k.p.a., wobec czego jej procesowe ocenienie powinno nastąpić w toku postępowania, w którym skarżącemu przysługiwałyby uprawnienia umożliwiające wykazanie posiadania interesu prawnego i jego naruszenia. Nie jest bowiem tak, że brak interesu prawnego skarżącego, jak to przedstawił [...]WINB w treści zaskarżonego postanowienia, był oczywisty, co redukowałoby czynności organu podjęte w sprawie do prostego zestawienia dyspozycji przepisów prawa budowlanego dotyczących kontroli prawidłowości wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę robót budowlanych (art. 50-51 p.b.) z treścią podania z [...]grudnia 2019 r. W ocenie Sądu, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, gdy budzi on wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania.

Przepisem definiującym pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym jest art. 28 k.p.a. który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3140/18). Zakres zastosowania powyższego przepisu jest szerszy od zakresu wyznaczonego przez art. 28 ust. 2 p.b., w świetle którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że ograniczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b. nie dotyczy postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowalnego, gdyż odnosi się wyłącznie do postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę oraz postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Z poglądem [...]WINB nie można się zgodzić z tej przyczyny, że jakkolwiek organ odwoławczy prawidłowo odwołał się do art. 28 k.p.a., prostując pogląd PINB, odnoszący ocenę legitymacji skarżącego zasadniczo do normy art. 3 pkt 20 p.b. i "obszaru oddziaływania" rozumianego jako ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do niego terenu, to wskazanemu przepisowi kodeksu nadał nieprawidłowe, albowiem zbyt wąskie znaczenie. Wbrew odmiennemu twierdzeniu zamieszczonemu w postanowieniu z [...]czerwca 2020 r., interes prawny nie musi bowiem wynikać z "naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które wprost zapewniają konkretnemu podmiotowi możność dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym" (s. 5 uzasadnienia). Naruszenie przepisów może stwarzać podstawę do nałożenia, jak to przewidują przepisy art. 50-51 p.b., odpowiednich obowiązków na inwestora w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Naruszenie przepisów materialnego prawa administracyjnego nie może być natomiast traktowane jako warunek przyznania interesu prawnego innemu podmiotowi, który domaga się podjęcia przez organ czynności nakierowanych na kontrolę prawidłowości zrealizowania określonych robót budowlanych, które mogą naruszać jego interes. W sprawach pozwolenia na budowę przyjmuje się, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznymi. Jakkolwiek bowiem zawsze wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić w sposób zindywidualizowany, to ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawiera zasadniczo element potencjalności (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. II OSK 3753/18; wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3141/18; wyrok NSA z 22 marca 2019 r. sygn. II OSK 1042/17; wyrok NSA z 15 lutego 2019 r. sygn. II OSK 760/17). Podobnie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy odnosić się do żądania dokonania kontroli zrealizowanej inwestycji w celu stwierdzenia jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonych w pozwoleniu na budowę, albowiem to, czy określony podmiot może być uznany za stronę tego postępowania nie jest determinowane tym, czy wykazał on naruszenie, którego dopuścił się inwestor, ale tym, czy ewentualne nieprawidłowości, do których we wniosku nawiązał, z uwagi na charakter wykonanych robót budowlanych, ich przedmiot, czy też lokalizację mogą wpływać na chronione prawem interesy tej osoby.

Poza sporem pozostaje, że zabudowana budynkiem magazynowym należąca do skarżącego działka nr ew. [...]bezpośrednio graniczy z działkami nr ew. [...]oraz [...], na których został zlokalizowany budynek gospodarczy rozbudowany i zaadaptowany na budynek mieszkalny jednorodzinny na mocy decyzji z [...] grudnia 2001 r. nr [...] (k. 14/1). Jakkolwiek budynek ten został zrealizowany przed budową budynku magazynowego, to kwestie związane z zapewnieniem wymagań techniczno-budowlanych z zakresu ochrony przeciwpożarowej, czyniły żądanie skarżącego uzasadnionym, jeżeli się zważy, że odległość dzieląca ściany obu budynków wynosi 7,0 m i pozostaje niezgodna z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co zostało potwierdzone w stanowisku Komendanta Powiatowego PSP w Z. (pismo z [...]maja 2019 r.) i znalazło swoje odzwierciedlenie w treści decyzji PINB z [...]maja 2019 r. nr [...]udzielającej skarżącemu jako inwestorowi warunkowego pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego. Wprawdzie pierwszeństwo uzyskania przez M. S. uprawnienia w drodze udzielonego jej pozwolenia na budowę skutkowało tym, że konieczność zachowania odległości co najmniej 8,0 m pomiędzy ścianami zewnętrznymi budynku mieszkalnego jednorodzinnego ZL IV i produkcyjno-magazynowego PM (Q˂1000 MJ/m²), niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, obciążała skarżącego, to niewątpliwie przysługiwało mu prawo do procesowej weryfikacji tego, czy sąsiadujący z wykonaną na działkach nr ew. [...]inwestycją budynek mieszkalny został zrealizowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, jego położenie odpowiada zatwierdzonej jego lokalizacji, jak też, czy jego ściany zewnętrzne posiadają odpowiednią klasę odporności ogniowej. Jakkolwiek bowiem istniejący stan zagospodarowania działki sąsiedniej wymuszał na skarżącym dostosowanie się do zastanej zabudowy w odniesieniu do warunków techniczno-budowlanych, których spełnienie umożliwiało wnioskodawcy legalne zrealizowanie nowej inwestycji budowlanej na należących do niego działkach, to refleksem obowiązku ciążącego na skarżącym w sytuacji, gdy nadane zostanie mu znaczenie ogólne zakotwiczone w nakazie spełnienia przez każdego inwestora wymagań ochrony przeciwpożarowej, jest tożsame zobowiązanie ciążące na właścicielu nieruchomości sąsiedniej (M. S.) wynikające ze zrealizowanych przez nią robót budowlanych. Kwestii tej nie można spłycić poprzez stwierdzenie, że nie znajdowało podstaw żądanie wnioskodawcy dotyczące sprawdzenia, czy północno-zachodnia ściana budynku mieszkalnego od strony działki nr ew. [...]jest ścianą oddzielenia pożarowego, co – zdaniem wnioskodawcy - jest wymagane z uwagi na odległość dzielącą oba budynki, albowiem niezasadność założenia, na jakim oparł się skarżący, potwierdzała co najwyżej nietrafność jego zastrzeżeń zgłoszonych w sprawie, lecz nie negowała prawa do poddania kontroli zgodności robót budowalnych z udzielonym pozwoleniem na budowę i jego warunkami obowiązującymi w dacie, gdy były one wykonywane. Na przeszkodzie realizacji tego uprawnienia nie stała dopuszczona przez organ PSP możliwość zainstalowania w należącym do skarżącego budynku systemu sygnalizacji pożaru jako "rozwiązania zamiennego".

Nie wszystkie sformułowane we wniosku skarżącego z [...]grudnia 2019 r. (k. 11) zagadnienia, z czym trzeba się zgodzić, pozostawały we właściwości rzeczowej PINB i mogły stanowić przedmiot postępowania kontrolnego, niemniej z punktu widzenia zastosowania art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. nie mogło mieć to w sprawie przesądzającego znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia, skoro z uwagi na znaczne zbliżenie budynku należącego do skarżącego z zabudową znajdującą się na działkach nr ew. [...]i [...]brak było powodów, by a limine odmówić skarżącemu interesu prawnego do żądania dokonania kontroli przez organ nadzoru budowlanego prawidłowości wykonania na sąsiedniej działce robót budowlanych w zakresie pozwalającym przesądzić, czy nie obarczają ich jakiekolwiek odstępstwa od pozwolenia na budowę i na tej podstawie odmówić wszczęcia postępowania. Tym bardziej, gdy organ I instancji w toku przedsięwziętych czynności poprzedzających wydanie postanowienia nr [...], w nawiązaniu do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego, dokonał weryfikacji projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...], przeprowadził analizę dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas oględzin działek nr ew. [...], ocenił szczegółowo dokumentację odbiorową oraz skorzystał ze środka dowodowego w postaci przesłuchania projektanta i kierownika budowy spornego obiektu, a więc dokonał czynności odpowiadających czynnościom dowodowym prowadzącym do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Podkreślenia, zdaniem Sądu, wymaga, że niezasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów nie mogła potwierdzać przyjętej przez PINB oczywistości braku posiadania przez skarżącego interesu prawnego ani w jakikolwiek sposób rzutować na ocenę tejże kwestii. Pomimo akcentowania przez [...]WINB, że kwestia przeprowadzenia merytorycznej analizy sprawy pozostaje odrębna od zagadnienia dotyczącego legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania, rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie uzasadniającej go argumentacji pozostaje równie niekonsekwentne, jak postanowienie PINB z tej przyczyny, że zamieszczone w postanowieniu z [...]czerwca 2020 r. rozważania prowadzą do wniosku, że zdaniem [...]WINB wyłącznie wykazanie przez skarżącego istotnego odstąpienia przez M. S. od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach wpływających na możliwość zagospodarowania działki nr ew. [...]pozwalałoby przyznać wnioskodawcy interes prawny, co jest pochodną uznawania, że nie tyle potrzeba rozstrzygnięcia, czy nie doszło do naruszenia przepisów, ale powołanie się na fakt naruszenia konkretnych przepisów czynić może z określonego podmiotu stronę posiadającą interes prawny w sprawie. Przypisywanie takiego znaczenia regulacji art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.b., jest jednakże, zdaniem Sądu, na co wskazują wcześniejsze rozważania, nieprawidłowe.

Z tych powodów zaskarżone postanowienie [...]WINB i poprzedzające je postanowienie PINB nie mogły zostać utrzymane w mocy jako akty rozstrzygające w sposób zgodny z art. 61a § 1 k.p.a. o dopuszczalności prowadzenia wnioskowanego postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dostosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu i rozpozna wniosek skarżącego, przyjmując, że art. 61a § 1 k.p.a., nie powinien w sprawie prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.