Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 653/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. Ł. i T. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. Ł. i T. Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 lutego 2011 r. A. Ł. i T. Ł. (dalej także: wnioskodawcy) zwrócili się do Burmistrza Miasta B. o przywrócenie dawnego sposobu użytkowania terenu przyległego do działki nr [...], ark. mapy [...], położonej w B. przy ul. [...], z uwagi na uciążliwą działalność gospodarczą Z. P. (dalej także: "przedsiębiorca"), prowadzoną na jego działce. Działalność ta, jak wskazali, polega na ciężkim transporcie węgla, jego składowaniu, przesiewaniu, ważeniu i przeładowywaniu na mniejsze samochody za pomocą koparki, czemu towarzyszą: huk, hałas, drgania, a także wydzielanie się kurzu i pyłu węglowego. Dodatkowo na posesji przedsiębiorcy odbywa się mycie samochodów ciężarowych wodą pod ciśnieniem, w wyniku czego spaliny i zanieczyszczenia spływają na działkę wnioskodawców zagrażając ich zdrowiu i bezpieczeństwu.

Decyzją z dnia 7 czerwca 2011 r., znak: [...], Burmistrz Miasta B., działając w oparciu o art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazał przedsiębiorcy, jako współwłaścicielowi nieruchomości, w udziale 20/32, oznaczonej jako działka nr [...] ark. 12, położonej w B. przy ul. [...], przywrócenie tej nieruchomości do użytkowania zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w B. - część I, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia 20 kwietnia 2007 r. [...].

W postępowaniu odwoławczym decyzja ta została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2011 r., znak: [...], z uwagi na niewyjaśnienie zaistnienia przesłanek wydania decyzji o jakiej mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 852/11, oddalił skargę wnioskodawców na opisaną decyzję Kolegium.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 13 czerwca 2012 r., znak: [...], umorzył wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, iż art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnosi się wyłącznie do terenów nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś dla terenu, którego wniosek dotyczy, uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ stwierdził, iż w przepisach prawa materialnego, to jest przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska istnieją normy kompetencyjne uprawniające do prowadzenia spraw związanych ze sposobem użytkowania terenu, ale w sprawach tych nie jest właściwy Burmistrz Miasta B., lecz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. oraz Starosta B.. Prowadzenie spraw objętych przepisami powyższych ustaw i wydanie decyzji dotyczącej nakazania rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na wspomnianej działce oraz decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez przedsiębiorcę na opisanej wyżej nieruchomości, wyłącza możliwość prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie przez Burmistrza.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 sierpnia 2012 r., znak: [...], uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak wskazało Kolegium, podstawy do umorzenia postępowania w sprawie nie dawała okoliczność prowadzenia przez inne organy postępowań administracyjnych co do legalności działalności przedsiębiorcy na omawianej nieruchomości. Sprawy prowadzone przez te organy, zdaniem Kolegium, są odrębnymi sprawami administracyjnymi i ze względu na to oraz na obowiązujące normy kompetencyjne i ustrojowe nie można mówić o nadrzędności tych postępowań względem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przez Burmistrza.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wobec stwierdzenia, że dokonana przez przedsiębiorcę zmiana sposobu użytkowania wskazanej nieruchomości narusza obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakazał przedsiębiorcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości decyzją z dnia 27 września 2013 r., znak: [...].

Decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r., znak: [...], Kolegium uchyliło wydaną w sprawie decyzję organu pierwszej instancji z dnia 27 września 2013 r. oraz przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Kolegium wyjaśniło, że zastosowanie więc art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy zmiana zagospodarowania przestrzennego miała miejsce w momencie wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie, że zmiany dokonano przed wejściem w życie wskazanej ustawy wyklucza stosowanie tego przepisu. Tymczasem, jak podkreślił organ odwoławczy, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji kwestia ta nie została w jakikolwiek sposób wyjaśniona.

Po zwrocie akt z Kolegium organ pierwszej instancji, w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadził dwukrotnie rozprawę administracyjną oraz wysłuchał wyjaśnień złożonych przez strony postępowania i świadków. Organ dopuścił nadto kolejne dowody w sprawie przedłożone przez strony, w postaci fotografii i dokumentów. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny organ stwierdził, że dokonana przez przedsiębiorcę zmiana sposobu użytkowania wskazanej nieruchomości nastąpiła po wejściu w życie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co obligowało organ do zastosowania jej przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2. W związku z tym organ pierwszej instancji decyzją z dnia 24 lipca 2014 r., znak: [...], nakazał przedsiębiorcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości.

W odwołaniu od tej decyzji przedsiębiorca zarzucił organowi naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzją z dnia 29 czerwca 2015 r., znak: [...], Kolegium uchyliło wskazaną decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyło postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu tej decyzji organ podkreślił, że stwierdza, iż zmiana zagospodarowania działki stanowiącej własność przedsiębiorcy nastąpiła z momentem rozpoczęcia przez niego działalności gospodarczej na terenie, na którym taka działalność nie była dopuszczalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie z chwilą rozpoczęcia składowania na niej węgla. Składowanie węgla jest bowiem częścią prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności i samo w sobie nie świadczy jeszcze o zmianie zagospodarowania terenu. Skoro zatem to rozpoczęcie działalności gospodarczej zmieniło sposób zagospodarowania nieruchomości i nastąpiło to przed lipcem 2003 r., to jest przed datą wejścia w życie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to brak jest podstaw do nakazania przedsiębiorcy przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tej nieruchomości. W związku z tym Kolegium uznało, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyli A. Ł., T. Ł. i K. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie oraz art. 59 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podkreślili, że w ich ocenie Kolegium pominęło m.in. to, że w 2007 r. przedsiębiorca zamontował wagę w bezpośrednim sąsiedztwie wspomnianej nieruchomości oraz wybrukował teren nieruchomości kostką brukową. W związku z tym, od momentu rozpoczęcia składowania węgla na nieruchomości doszło do istotnej zmiany zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 21 października 2015 r., wydanym w niniejszej sprawie Sąd odrzucił skargę K. S., z powodu nieuiszczenia przez nią wymaganego wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, bowiem zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej z naruszeniem prawa.

Skarga została uwzględniona z przyczyn innych, niż podniesione w skardze, które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. P. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 lipca 2015 r. nakazującej odwołującemu się przywrócić poprzedni sposób użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w B. przy ul. [...], poprzez usunięcie zgromadzonego węgla, maszyn i urządzeń służących do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie handlu opałem – w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna – uchyliło tę decyzję w całości i orzekło o umorzeniu postępowania.

W niniejszej sprawie podstawową kwestią, która wymagała ustalenia w toku postępowania administracyjnego było stwierdzenie, czy Z. P. dokonał zmiany sposobu użytkowania opisanej wyżej nieruchomości, a jeżeli tak, to kiedy ta zmiana nastąpiła.

Wskazać należy, że organ pierwszej instancji rozstrzygając tę kwestię stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji, iż "Wyjaśnienia złożone przez strony postępowania oraz świadków, w odniesieniu do przedmiotu postępowania, są bardzo rozbieżne i wzajemnie się wykluczają wobec czego nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Organ prowadzący postępowanie nie ma umocowania prawnego do rozstrzygania kwestii ich wiarygodności. Do sprawy przyjęto informacje i fakty potwierdzone innym źródłem. Dlatego też jako dowody w sprawie przyjęto złożone dokumenty" (s. 4 uzasadnienia decyzji, część akt administracyjnych oznaczona zbiorczym numerem 16).

Organ ten podkreślił, że mając na uwadze:

- fakt zakupu wagi samochodowej, ładowarki, materiałów do utwardzenia placu oraz do wykonania pomieszczenia biurowego w latach 2005-2008,

- informacje zawarte w oświadczeniu J. T., które wyjaśniają sposób prowadzenia działalności przez Z. P. do września 2005 r., to jest fakt, że korzystał on w tym czasie z placu składowego przy ul. [...] w B.,

- zdjęcia i dokumenty dołączone przez A. Ł. i T. Ł., dotyczące pokrycia dachowego ich domu, które pośrednio potwierdzają, że teren nieruchomości Z. P. w sierpniu 2003 r. nie był wykorzystywany jako plac składowy opału, należało stwierdzić, że zmiana przeznaczenia opisanej nieruchomości nastąpiła po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to znaczy po dniu 11 lipca 2003 r., co oznacza, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 3 tej ustawy (s. 5 uzasadnienia decyzji).

Organ drugiej instancji odnosząc się do tej okoliczności o podstawowym znaczeniu dla sprawy podkreślił natomiast, że "zmiana zagospodarowania działki stanowiącej własność Pana Z. P. nastąpiła z momentem rozpoczęcia przez niego działalności gospodarczej na terenie, na którym taka działalność nie była dopuszczalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie z chwilą rozpoczęcia składowania na niej węgla. Składowanie węgla jest bowiem częścią prowadzonej przez niego działalności (jedną z dziedzin)" i zdaniem Kolegium, "samo w sobie nie świadczy jeszcze o zmianie zagospodarowania terenu". Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że "w świetle zgromadzonego materiału dowodowego Z. P. z dniem 31 stycznia 1994 r. rozpoczął działalność gospodarczą polegającą na usługach transportowych i handlu opałem i materiałami budowlanymi. Miejscem wykonywania działalności był teren całego kraju, ale głównym miejscem i siedzibą firmy było miejsce zamieszkania przedsiębiorcy tj. B. ul. [...]. Miejsce to przez cały okres prowadzenia działalności gospodarczej nie uległo zmianie. Potwierdziły to zeznania świadków i wyjaśnienia stron postępowania. Przyznali, że Pan P. przed 2011 r. prowadził działalność gospodarczą jednakże była ona nieuciążliwa, bo nie składował tam węgla. Głównie przywoził węgiel dużym samochodem i przesypywał go do mniejszego samochodu, bez składowania węgla na posesji" (s. 3 uzasadnienia decyzji, k. 91 akt administracyjnych drugiej instancji).

Wobec powyższych ustaleń, Kolegium oceniło, że "sam fakt składowania węgla na tej posesji nie ma dla sprawy żadnego znaczenia", albowiem "składanie węgla na posesji bez prowadzenia na niej działalności gospodarczej w tym zakresie nie może być uznane za zmianę przeznaczenia terenu, co najwyżej za nieporządek na nieruchomości" (s. 3 uzasadnienia decyzji, k. 91 akt administracyjnych drugiej instancji).

Podkreślenia wymaga, że zgromadzenie i ocena materiału dowodowego w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej należy do organów administracyjnych orzekających w tej sprawie.

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych.

Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz innych decyzji i aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy. Kontrola ta obejmuje zwłaszcza sprawdzenie, czy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest kompletny, to jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zbadanie, czy ocena tego materiału dowodowego, dokonana przez organy administracji, mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów.

Nie budzi wątpliwości, że wspomniana zasada, wyrażona w art. 80 K.p.a., jest kluczową zasadą dla prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego. Jej celem jest, "by organ przy ustaleniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Na przykład może on uznać za przekonujące zeznanie jednego świadka, mimo że zeznania trzech innych świadków przeczą temu jednemu zeznaniu. Zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według swego widzimisię: swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu (jeśli ustawa nie zwalnia go od tego obowiązku)" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 155).

Podkreśla się przy tym, że z zasady tej wynikają następujące reguły. Po pierwsze, należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna). Po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Po trzecie, organ administracji powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają – na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. – szczególną moc dowodową. Organ zatem powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów. Organ obowiązany jest więc rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic, np. w zeznaniach świadków przesłuchanych w sprawie. Stąd też, jeżeli organ administracji uzasadnił przekonująco w decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), dlaczego uwzględnił zeznania jednego świadka i odmówił uwzględnienia zeznań innego, nie można tylko z tego powodu skutecznie podważyć stanowiska organu, zarzucając mu oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i – tym samym – błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Przepisy K.p.a. nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. W nauce wskazuje się, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Po czwarte wreszcie, rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki (B. Adamiak, Komentarz do art. 80 K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Legalis, nb. 2).

Oczywistym jest przy tym, że naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, które – w zależności od wagi tego uchybienia – może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (B. Adamiak, jw., nb. 3).

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem organów administracji obu instancji orzekających w niniejszej sprawie było dokonanie wnikliwej oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy te nie mogły więc uchylić się od oceny dopuszczonych w sprawie i przeprowadzonych dowodów, choćby, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, niektóre z tych dowodów prowadziły do wniosków wzajemnie się wykluczających. W takim przypadku, jak podniesiono wyżej, przykładowo organy mogły uznać za przekonujące zeznanie jednego świadka, mimo że zeznania trzech innych świadków przeczyły temu jednemu zeznaniu. Oczywistym jest przy tym, że stanowisko organów w tej kwestii winno być uzasadnione przekonywująco, to jest z zachowaniem zasad logiki i doświadczenia życiowego.

Z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że organy w sposób nieuprawniony odstąpiły od dokonania oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, naruszając tym samym art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., zaś organ odwoławczy także z naruszeniem art. 15 i art. 136 K.p.a.

Oznacza to, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie wyjaśniły należycie opisanych podstawowych dla sprawy okoliczności, to jest nie wyjaśniły, czy przedsiębiorca dokonał zmiany sposobu użytkowania opisanej wyżej nieruchomości oraz kiedy ta zmiana nastąpiła.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej także: "u.p.z.p.")., w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: (1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo (2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Podkreślenia wymaga, że powołany przepis znajduje zastosowanie jedynie do przypadku dokonania zmiany dotychczasowego zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Trzeba przy tym wskazać, że zakresy zastosowania art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. są rozłączone i dotyczą innych sytuacji. Pierwszy z tych przepisów odnosi się bowiem do przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym postępowanie naprawcze prowadzone jest w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o odpowiednie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), a nie przepisy powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że obowiązkiem organów obu instancji było dokonanie wnikliwej i wszechstronnej oceny całokształtu okoliczności faktycznych w sprawie. Niewątpliwie w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma wyjaśnienie w szczególności, czy urządzenie na spornej nieruchomości składowiska węgla, związane z utwardzeniem gruntu kostką gruntową (co przyznał sam skarżący na rozprawie przed Sądem w dniu 9 lutego 2016 r.), miało miejsce przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący argumentowali bowiem, że na wymienionej działce dokonano opisanej zmiany sposobu jej zagospodarowania po 11 lipca 2003 r., a więc po wejściu w życie przepisów tej ustawy. Okoliczności tych, jak wskazano wyżej, organy obu instancji nie ustaliły jednak prawidłowo, co prowadziło do naruszenia art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., a w odniesieniu do organu odwoławczego – także do naruszenia art. 15 i art. 136 K.p.a., zobowiązujących ten organ do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji, w tym przeprowadzenia z własnej inicjatywy wymaganych czynności zmierzających do ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy.

Należy przy tym podkreślić, że w przypadku ewentualnej samowoli budowlanej postępowanie naprawcze prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane i należy do kompetencji organów nadzoru budowalnego. W aktach sprawy znajduje się szczątkowa jedynie informacja wskazująca na to, że w odniesieniu do omawianej działki toczyło się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, brak jest jednak precyzyjnych informacji, czy postępowanie to zakończyło się, a jeżeli tak, to jakie zapadły w nim rozstrzygnięcia. Również ta okoliczność, ze względu na związek z przedmiotem niniejszej sprawy, wymagała wnikliwego wyjaśnienia, co uszło uwadze organów obu instancji.

Ponadto zauważyć trzeba, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest trzecią kolejną decyzją w sprawie, uchylającą poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Istotne jest przy tym, jak wskazano wyżej, że poprzednio wydaną decyzją z dnia 23 sierpnia 2012 r., znak: [...], Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 13 czerwca 2012 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, uznając, że zachodziły podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Należy podkreślić, iż w przypadku gdy przepisy prawa materialnego przewidują podjęcie określonego rozstrzygnięcia w danej sprawie, to postępowania tego w żadnym razie nie można umorzyć. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. nakazuje umorzenie postępowania administracyjnego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Przepis ten mówi o bezprzedmiotowości postępowania, będącej odzwierciedleniem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania. Ustalenie istnienia tej przesłanki obliguje organ administracji publicznej do zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza stan tego postępowania, charakteryzujący się brakiem elementu materialnego stosunku prawnego, który to stan skutkuje niemożnością zakończenia postępowania poprzez podjęcie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 391).

Nie budzi wątpliwości, że w rozstrzyganej sprawie, po dacie wydania wspomnianej decyzji Kolegium z dnia 23 sierpnia 2012 r., znak: [...], nie zaistniała żadna nowa okoliczność, która powodowałaby odpadnięcie jakiegokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a tym samym obligowałaby organy administracji do umorzenia tego postępowania w oparciu o wspomniany art. 105 § 1 K.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że również Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazało przyczyn zmiany swojego stanowiska zajętego w opisanej decyzji z dnia 23 sierpnia 2012 r., co niewątpliwie prowadziło do naruszenia zasady zaufania (art. 8 K.p.a.) oraz zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wydanego rozstrzygnięcia (art. 11 K.p.a.).

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi naruszenie wskazanych przepisów przez organ pierwszej instancji Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił także decyzję tego organu, gdyż było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organy administracji w szczególności przeprowadzą wnikliwą oceny spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek do wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.

Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno spełniać wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., a więc zwłaszcza wykazać w sposób przekonywujący, to jest z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, że dane, przyjęte przez organy rozstrzygnięcie, jest jedynym słusznym i trafnym rozwiązaniem zaistniałych w sprawie wątpliwości prawnych i faktycznych.

Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.