Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 150/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 1989 nr 10 poz 53
law: Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Magdalena Sieniuć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi S. K.-K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania działki stanowiącej własność Skarbu Państwa i odmowy ustanowienia dla tej nieruchomości służebności gruntowej przechodu i przejazdu oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 150/20

Uzasadnienie

Decyzją z [...] r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. z 1989 r. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.) [dalej: ustawa o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych], po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku T. K. i S.K.-K. (następcy prawnej zmarłej G.K.) Starosta [...]: w pkt 1 sentencji rozstrzygnął o przyznaniu wnioskodawcom nieodpłatnie na własność (w udziałach wynoszących po 1/2 części) działki siedliskowej oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 240/2 o powierzchni 0,13 ha w obrębie T., gminie D., dla której nie ma urządzonej księgi wieczystej; w pkt 2 sentencji wskazał, że ostateczna decyzja o przyznaniu prawa własności nieruchomości gruntowej stanowi podstawę do założenia księgi wieczystej oraz ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił przesłanki rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania własności działki gruntu wnioskodawcom. Ponadto organ wskazał, że w świetle treści art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych orzeczenie o ustanowieniu służebności gruntowej nie jest obligatoryjne i zostało pozostawione uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Wyjaśnił też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest ugruntowanego stanowiska, czy służebność gruntowa ustanawiana na podstawie decyzji administracyjnej powinna mieć charakter odpłatny. W konkluzji stwierdził, że to przepisy prawa cywilnego regulują kwestie związane z ustanawianiem służebności, w tym służebności drogi koniecznej, a zatem strony mogą wszcząć w tym celu odpowiednie postępowanie przed sądem powszechnym, który orzeknie zarówno o ustanowieniu niezbędnej służebności dla działki nr 240/2, jak i o wynagrodzeniu na rzecz właściciela nieruchomości obciążonej tym prawem.

W dniu 28 października 2019 r. T. K. i S. K.-K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli dwa podania: 1) wniosek do Starosty [...], na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. o uzupełnienie powyższej decyzji co do rozstrzygnięcia, poprzez orzeczenie w przedmiocie ustanowienia służebności przechodu i przejazdu dla przyznanej im na własność działki nr 240/2 w obrębie T.; 2) odwołanie od powyższej decyzji.

Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. (znak: [...]) Starosta [...] odmówił uzupełnienia decyzji z [...] r. uznając, że jest ona kompletna, gdyż zawiera wszystkie składniki wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast odwołanie zostało przekazane organowi drugiej instancji wraz z aktami sprawy.

Następnie 20 listopada 2019 r. T. K. i S. K.-K. złożyli kolejne podanie określone jako odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] r., które zostało przekazane organowi odwoławczemu.

Kolegium jako odwołanie od tej decyzji potraktowało zatytułowane w ten sposób podanie, które zostało wniesione 28 października 2019 r., z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., natomiast podanie złożone 20 listopada 2019 r. uznało za uzupełnienie odwołania.

W treści uzupełnionego odwołania pełnomocnik strony podkreślił, że zaskarża ww. decyzję Starosty [...] w zakresie, w jakim nie rozstrzygnięto w niej o zgłoszonym przez wnioskodawców żądaniu ustanowienia służebności przechodu i przejazdu dla działki gruntu będącej przedmiotem postępowania. W tym zakresie podniósł w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• art 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób godzący w interes społeczny i słuszny interes wnioskodawców oraz poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, polegający na nierozstrzygnięciu o zgłoszonym przez wnioskodawców żądaniu ustanowienia stosownej służebności przechodu i przejazdu, pomimo istnienia uzasadniającego takie rozstrzygnięcie stanu faktycznego sprawy, jak i podstawy prawnomaterialnej;

• art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, z którego bezspornie wynika, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji zachodzi konieczność orzeczenia w oparciu o podstawę prawnomaterialną o ustanowieniu stosownej służebności;

• art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w całości;

• art. 111 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uzupełnienia decyzji mimo istnienia ku temu przesłanek;

2) naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wydanie decyzji przez organ administracyjny w przedmiocie ustanowienia służebności na podstawie tego przepisu prawa nie ma charakteru obligatoryjnego, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej i otoczona jest ze wszystkich stron gruntami niebędącymi własnością wnioskodawców, co w konsekwencji powinno znaleźć bezpośredni wyraz w wydanej decyzji poprzez rozstrzygnięcie o ustanowieniu stosownej służebności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik stron wniósł o uchylenie decyzji w kwestionowanym zakresie oraz orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie rozstrzygnęło co do istoty sprawy poprzez: 1) przyznanie zabudowanej działki gruntu oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 240/2 o powierzchni 0,1300 ha w obrębie T., gminie D., stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której nie ma urządzonej księgi wieczystej, nieodpłatnie na własność: T. K. (synowi M.i L.) oraz S.K.-K. (córce T. i G.), z udziałami we współwłasności wynoszącymi po 1/2 części; 2) odmówiło ustanowienia dla nieruchomości gruntowej, o której mowa w pkt 1, służebności gruntowej przechodu i przejazdu.

Kolegium stwierdziło, że w świetle materiału dowodowego zebranego wyczerpująco przez organ pierwszej instancji, T.K. i S. K.-K. przysługuje nieodpłatnie na własność ewidencyjna działka gruntu położona w obrębie T., gminie D., oznaczona numerem 240/2, mająca powierzchnię 0,1300 ha, stanowiąca dotychczas własność Skarbu Państwa. Wchodziła ona bowiem w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu przez J. P., bez zabudowań znajdujących się na pierwotnej działce nr 240, na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w D. z [...] września 1979 r., wydanej w oparciu o przepisy ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Wskazane strony są zaś obecnymi współwłaścicielami budynku mieszkalno-gospodarczego wzniesionego na tym gruncie, istniejącego nieprzerwanie od daty wydania decyzji, z udziałami wynoszącymi po 1/2 części. W ocenie organu odwoławczego wielkość i cechy geometryczne przedmiotowej działki gruntu odpowiadają potrzebom prawidłowego i racjonalnego korzystania ze znajdujących się na nim zabudowań.

Organ wyjaśnił, że przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu, zachodzącego w istocie na dwóch płaszczyznach - między wnioskodawcami a organem pierwszej instancji oraz między nimi a osobami, którym przysługuje tytuł własności do sąsiednich działek nr: 240/3 i 240/5, jest kwestia ustanowienia służebności gruntowej zapewniającej działce nr 240/2 dostęp do drogi publicznej. Wskazał, że ze względu na swoje położenie działka nr 240/2 jest obecnie pozbawiona takiego dostępu i ewidentnie zachodzi potrzeba jego prawnego uregulowania poprzez ustanowienie dla niej odpowiedniej służebności drogowej. Wnioskodawcy uważają, że ustanowienie tej służebności powinno nastąpić w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, przyznającej im nieodpłatnie na własność działkę nr 240/2, jako kolejny punkt zawartego w niej rozstrzygnięcia. Skorelowany z tym żądaniem obowiązek organów administracji publicznej właściwych w sprawie wywodzą wprost z brzmienia powołanego przepisu, w którym faktycznie mowa jest zarówno o tym, że z własnością wyłączonej nieruchomości (czyli działki gruntu przyznawanej na rzecz właściciela budynku) jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej, jak i o tym, że właściwy organ orzeka m.in. o ustanowieniu służebności.

Starosta [...] stanął na stanowisku, że orzekanie o ustanowieniu służebności w decyzji wydanej w oparciu o art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych nie jest obligatoryjne i odsyła nowych właścicieli działki nr 240/2 do odrębnego postępowania cywilnego w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej.

Z kolei A. B. i D.B., którzy mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na przysługiwanie im prawa własności (w całości lub w części) w stosunku do działek nr: 240/3 i 240/5, tj. nieruchomości oddzielających działkę nr 240/2 od najbliższej drogi publicznej, nie wyrazili zgody na proponowane przez wnioskodawców miejsce usytuowania i szerokość pasa, na którym miałaby być wykonywana służebność obciążająca ich grunty. Podnieśli także kwestię odpłatności z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości będących przedmiotem ich własności.

Kolegium stanęło na stanowisku, że w ustalonym stanie faktycznym, podlegającym ocenie w aspekcie prawidłowo zinterpretowanego art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, organy administracji publicznej właściwe do załatwienia sprawy nie mogły orzec w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu o ustanowieniu służebności dla działki nr 240/2, przyznanej nieodpłatnie na własność T.K. i S. K.-K.. Kolegium zauważyło, że przepis art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych wszedł w życie 1 stycznia 1989 r., a więc w zupełnie innych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych niż aktualnie istniejące. W wypowiedziach judykatury sformułowanych na tle stosowania tej regulacji prawnej poświęca się uwagę także kwestii zapewnienia ochrony prawnej osobom spoza kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przyznania im nieodpłatnie prawa własności działki gruntu wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1983 r., na której znajdują się budynki wyłączone z przekazania i z tej przyczyny stanowiące odrębną od gruntu nieruchomość. Wskazało, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów, właścicielom takich budynków nie przysługuje na własność działka siedliskowa, jeżeli Skarb Państwa wyzbył się uprzednio jej własności czy choćby tylko udziału w tym prawie na rzecz osób trzecich. Zdaniem Kolegium, przedstawiony kierunek interpretacji art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, uwzględniający dyrektywy wykładni celowościowej i systemowej, jest uzasadniony także w odniesieniu do kwestii ustanowienia służebności jako prawa związanego z własnością nabywanej na jego podstawie działki gruntu, szczególnie przy uwzględnieniu ogólnikowości analizowanego unormowania w tym zakresie.

Kolegium zwróciło uwagę, że ustawodawca nie uregulował w art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych warunków ustanowienia służebności, tak jak to uczynił w art. 145 kodeksu cywilnego dotyczącym ustanowienia służebności drogi koniecznej. Jednocześnie art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych nie zawiera odesłania do stosowania w tym zakresie innych regulacji prawnych.

Brak jest zatem z jednej strony podstawy prawnej do orzekania w decyzji wydanej w oparciu o ten przepis o ustaleniu wynagrodzenia na rzecz właściciela nieruchomości, na której miałaby być ustanowiona dana służebność, z tytułu ograniczenia przysługującego mu prawa własności, a z drugiej nieprzyznanie mu takiego wynagrodzenia oznaczałoby naruszenie jego słusznego interesu kosztem interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej. Kolegium uznało wobec tego za zasadne przyjęcie takiej interpretacji art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, zgodnie z którą obowiązek orzeczenia o ustanowieniu służebności gruntowej "w zakresie niezbędnym do korzystania z wyłączonej nieruchomości" ciąży na staroście jedynie w przypadku, gdy służebność miałaby być ustanowiona na gruncie wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie norm obowiązujących przed 1 stycznia 1983 r., pozostającym w dacie orzekania własnością Skarbu Państwa. Tylko w takiej sytuacji zasadne wydaje się nieodpłatne ustanowienie służebności jako prawa związanego z - również nieodpłatnie - przyznaną własnością działki gruntu pod budynkami wyłączonymi z przekazania.

W świetle zaproponowanej wykładni przepisu art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych niedopuszczalne jest natomiast rozstrzygnięcie o ustanowieniu służebności w decyzji wydanej na jego podstawie, jeżeli miałaby ona obciążać nieruchomość stanowiącą własność osoby fizycznej lub prawnej, w tym będącej następcą prawnym Skarbu Państwa w odniesieniu do gruntów wchodzących uprzednio w skład przekazanego gospodarstwa rolnego. W takim wypadku właściwy organ powinien ograniczyć się do orzeczenia w decyzji o przeniesieniu własności działki będącej przedmiotem postępowania i jej wielkości. Natomiast kwestia ustanowienia odpowiedniej służebności gruntowej należałaby do kognicji sądu powszechnego i była rozstrzygana w odrębnym postępowaniu cywilnym w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej (art. 145 k.c.), wszczynanym na wniosek właściciela gruntu niemającego dostępu do drogi publicznej, chyba że wcześniej służebność zostałaby ustanowiona w drodze umowy zawartej pomiędzy zainteresowanymi właścicielami nieruchomości.

Kolegium stwierdziło, że obecne działki ewidencyjne nr: 240/2, 240/3 i 240/5 stanowią części pierwotnej działki nr 240, przekazanej Państwu - bez znajdujących się na niej zabudowań - na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w D. z [...] września 1979 r. O ile jednak działka nr 240/2 pozostaje własnością Skarbu Państwa, o tyle działki nr: 240/3 i 240/5 były po 1979 r. przedmiotem obrotu, w wyniku którego są aktualnie własnością osób fizycznych, odpowiednio A.B. i D. B. oraz samej A.B. Osoby te nabyły nieruchomości w stanie wolnym od obciążeń, gdyż z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by znajdująca się na nich w przeszłości droga gruntowa, która była wykorzystywana jako droga dojazdowa do budynku na działce nr 240/2, była przedmiotem ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na rzecz współwłaścicieli tego budynku albo właściciela działki siedliskowej. Organ odwoławczy wyraził tym samym pogląd, że okoliczność wyzbycia się przez Skarb Państwa prawa własności w stosunku do gruntów oddzielających działkę nr 240/2 od drogi publicznej, przy jednoczesnym braku umocowania organów właściwych w sprawie do orzeczenia w trybie administracyjnoprawnym o wynagrodzeniu z tytułu ustanowienia służebności na rzecz jego następców prawnych, wyklucza możliwość ustanowienia tego prawa w decyzji przyznającej działkę nr 240/2 współwłaścicielom wzniesionego na niej budynku.

W odniesieniu do treści odwołania wniesionego w imieniu wnioskodawców, Kolegium wyjaśniło, że część podniesionych w nim zarzutów jest uzasadniona. Strona ma niewątpliwie rację, twierdząc, że Starosta [...] powinien rozstrzygnąć w swojej decyzji (pozytywnie albo negatywnie) w przedmiocie zgłoszonego żądania ustanowienia służebności, mającego odzwierciedlenie w treści przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną załatwienia sprawy. Słuszny jest także pogląd, iż brak rozstrzygnięcia co do tej kwestii obligował organ pierwszej instancji do stosownego uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 k.p.a. Wady te zostały jednak usunięte przez Kolegium na etapie postępowania odwoławczego, co znalazło wyraz w zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. przyznanie wnioskodawcom nieodpłatnie własności działki nr 240/2 (pkt 1 rozstrzygnięcia) i odmowę ustanowienia dla tej nieruchomości gruntowej służebności gruntowej przechodu i przejazdu (pkt 2 rozstrzygnięcia).

Kolegium dodało, że nie mogło ograniczyć się w swojej decyzji do wskazanego w odwołaniu "zakresu zaskarżenia", tj. rozstrzygnąć wyłącznie co do kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Chcąc wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie (zgodnie z priorytetowym żądaniem wyrażonym w odwołaniu, a wcześniej we wniosku o uzupełnienie decyzji), musiało uchylić całą decyzję Starosty [...], pomimo prawidłowości rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania działki nr 240/2 nieodpłatnie na własność T.K. i S.K.-K.. Jednocześnie Kolegium uznało za zbędne, a przy tym sprzeczne z ujętą w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości i prostoty postępowania, powtórne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko w celu uzupełnienia rozstrzygnięcia o brakujący element, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest kompletny, a organ ten w istocie przedstawił już i wyjaśnił swoje stanowisko co do kwestii ustanowienia służebności dla działki nr 240/2.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli T.K. i S. K.-K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w zakresie pkt 2, tj. w jakim odmówiono ustanowienia dla nieruchomości gruntowej opisanej w pkt 1, służebności gruntowej przechodu i przejazdu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organy administracji publicznej właściwe do załatwienia sprawy nie mogły orzec w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu o ustanowieniu służebności dla działki nr 240/2, podczas gdy, przedmiotowa nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej i otoczona jest ze wszystkich stron gruntami niebędącymi własnością wnioskodawców, co w konsekwencji dokonania prawidłowej wykładni art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych winno znaleźć bezpośredni wyraz w wydanej decyzji, która ma na celu kompleksowe unormowanie korzystania z własności nieruchomości na wypadek gdyby nie miała dostępu do drogi publicznej, poprzez orzeczenie o ustanowieniu służebności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2 i zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie ustanowienia służebności przechodu i przejazdu dla działki 240/2. Zdaniem strony skarżącej umieszczenie instytucji służebności w treści art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych umożliwia w drodze decyzji administracyjnej, kompleksowe unormowanie korzystania z własności nieruchomości gdy ta nie ma dostępu do drogi publicznej. Stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, ich zdaniem, godzi w ich słuszne interesy oraz przysługujące im uprawnienia nadane mocą ustawy i w rzeczywistości mogłoby narażać ich na generowanie dodatkowych postępowań, a w konsekwencji kosztów - co też z pewnością sprzeciwiałoby się wykładni celowościowej art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych. Skarżący podnieśli ponadto, że zarówno zebrany w sprawie materiał dowodowy, wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zawarte w treści decyzji z [...] grudnia 2018 r., jak i przebieg samego postępowania, w szczególności oględzin nieruchomości oraz rozprawy administracyjnej z [...] czerwca 2019 r., ukierunkowane były na zagadnienia związane z przebiegiem służebności gruntowej. Stąd też odmowa ustanowienia służebności, budzi co najmniej uzasadnione wątpliwości co do respektowania postulatu legalności działania organów administracji publicznej, zasady prawdy obiektywnej oraz zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Powołany, jako podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53) [dalej: ustawa o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych] stanowi, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego (obecnie starosta).

Z treści wskazanego przepisu wynika, że nieodpłatne przekazanie na własność działki gruntu, o której mowa w tym przepisie, może być orzeczone, gdy wnioskodawca jest właścicielem budynków znajdujących się na działce, a zatrzymanych przez rolnika na własność.

Zebrany przez organy materiał dowodowy niewątpliwie wskazuje, że obecnymi współwłaścicielami budynku mieszkalno-gospodarczego posadowionego na działce nr ewid. 240/2 w częściach równych są skarżący: T. K. oraz S. K.-K.. Wspomniana działka pierwotnie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu przez J. P., bez zabudowań znajdujących się na pierwotnej działce nr 240, na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w D. z [...] września 1979 r. (znak: [...]), wydanej w oparciu o przepisy ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Prawo własności skarżących do w/w budynku wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej G.K. oraz treści księgi wieczystej nr [...]. Co istotne, budynek ów istnieje nieprzerwanie od dnia wydania decyzji z 1979 r., kiedy J. P. przekazała swoje gospodarstwo rolne Skarbowi Państwa. Powyższe ustalenia upoważniały zatem organ do podjęcia decyzji orzekającej o przeniesieniu prawa własności działki nr nr ewid. 240/2, stanowiącej dotąd własność Skarbu Państwa, na rzecz następców prawnych J. P. Orzeczenie w tym zakresie nie budzi wątpliwości co do jego zgodności z przepisami prawa.

Natomiast spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy na podstawie przepisu art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych możliwe jest przeniesienie własności działki jednak bez jednoczesnego ustanowienia służebności gruntowej w zakresie niezbędnym do korzystania z niej.

Rozstrzygając powyższe należy na wstępie wskazać, że celem regulacji zawartej w art. 6 wskazywanej ustawy było uporządkowanie stosunków własnościowych przez zrównanie sytuacji prawnej rolników przekazujących gospodarstwo rolne Państwu przed 1 stycznia 1983 r. i po tej dacie, a także odejście od oderwania własności budynków od działki gruntu na której je wzniesiono (por. uchwała Sądu Najwyższego z 26 czerwca 2002 r., III CZP 37/02). Analiza uregulowań prawnych zawartych w art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych prowadzi do wniosku, iż przepis ten nie gwarantuje właścicielom budynków, które pozostały własnością rolnika po przekazaniu gospodarstwa rolnego (wraz z działką gruntu na której budynki te były posadowione) na rzecz Skarbu Państwa, bezpłatnego przekazania na ich rzecz tej samej co do powierzchni działki geodezyjnie wyodrębnionej, która była przedmiotem przekazania w zamian za świadczenie emerytalno-rentowe, tylko takiej działki która jest zabudowana, a więc nieruchomości co do zasady odpowiadającej powierzchni posadowionych na niej budynków.

Jak wyraźnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 23 października 2015 r., I OSK 127/14 przepis art. 6 zdanie 1 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych stanowi w sposób wyraźny o prawie do działki gruntu, a zatem do fizycznie określonej i wydzielonej części nieruchomości, stanowiącej - w wyniku jej wydzielenia z obszaru całej przekazanej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego - odrębną nieruchomość. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6 powoływanej ustawy powinna rozstrzygać zarówno o przeniesieniu własności działki jak i jej wielkości.

W wyroku z 13 września 2012 r., V CSK 400/11, Sąd Najwyższy stwierdził, że "Utrzymywanie odrębnej własności nieruchomości budynkowej oraz gruntowej nie jest racjonalne. Taka dwoistość nie została jednak wyeliminowana przez unormowanie przewidziane w art. 6 cyt. ustawy z 24 lutego 1989 r. Przepis ten nie miał bowiem zastosowania, jeżeli Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy rozporządził działką na rzecz osoby trzeciej, a także wówczas, gdy działka gruntu, na którym usytuowane są budynki "porolnicze", stanowi współwłasność Skarbu Państwa i innej osoby fizycznej lub prawnej".

Również w piśmiennictwie akcentuje się, że uprawniony do zwrotu działki pod budynkiem "porolniczym" może realizować powyższe roszczenie zarówno wtedy, gdy w chwili jego realizacji Skarb Państwa nadal jest właścicielem gruntu pod budynkiem, jak i wtedy, gdy w drodze komunalizacji własność tego gruntu przeszła na gminę (zob. M. Szewczyk: Glosa do wyroku NSA z dnia 19 marca 1990 r. sygn. akt II SA 77/90 – Samorząd Terytorialny z 1992 r., nr 1-2, str. 104-106).

Nadzwyczaj istotną konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska jest to, że przepis ten nie pozwala organowi na nieodpłatne przekazanie działki w drodze decyzji administracyjnej wówczas, gdy przed wejściem w życie powołanej ustawy działka ta nie stanowiła już własności Skarbu Państwa, lecz własność osoby fizycznej (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 5 marca 2001 r., OPK 24/00 i powołane tam orzecznictwo.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowanym w powołanych wyżej orzeczeniach, jak również w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Prawidłowa wykładnia analizowanego art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych uniemożliwia nieodpłatne ustanowienie służebności gruntowej obciążając działkę sąsiednią, która nie stanowi własności Skarbu Państwa.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że art. 64 ust. 1 Konstytucji gwarantuje każdemu prawo do własności oraz innych praw majątkowych, a zatem prawo do nabywania mienia, jego zachowania oraz dysponowania nim. Prawo własności należy niewątpliwie do konstytucyjnych praw podmiotowych o charakterze powszechnym. Prawo własności nie ma przy tym jednak charakteru absolutnego i choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitium i może podlegać ograniczeniom (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98). Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa własności wskazuje art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednym z nich jest uregulowana w art. 145 k.c. możliwość ustanowienia służebności drogowej za wynagrodzeniem na żądanie właścicieli nieruchomości nie mającej odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Uwzględnienie tego żądania za wynagrodzeniem nie może zatem stanowić naruszenia wskazanych wyżej przepisów Konstytucji RP .Wynagrodzenie, o którym mowa w art. 145 § 1 k.c. powinno być ustalane indywidualnie i powinno być dostosowane do okoliczności istotnych w danej sprawie, przy czym istotne w zakresie formy wynagrodzenia, może okazać się przewidywanie, czy stan prawny ukształtowany ustanowieniem służebności ma trwały, czy też przejściowy charakter (tak: postanowienie Sądu Najwyższego z 15 września 2016 r., I CSK 568/15). A contrario więc, uwzględnienie żądania skarżących w niniejszej sprawie, tj. ustanowienie służebności gruntowej bez wynagrodzenia dla właścicieli nieruchomości obciążonej byłoby naruszeniem omówionych wcześniej przepisów. Bez wątpienia analizowany przepis art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych nie uprawnia organu do ustanowienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem dla właściciela nieruchomości obciążonej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie ponadto zwrócić uwagę na inny aspekt w tej sprawie: organ stwierdzający nieodpłatne nabycie własności działki gruntu w trybie art. 6 ustawy wcześniej powoływanej został przez ustawodawcę treścią tego przepisu uprawniony do samodzielnego i uznaniowego decydowania zarówno o samym przeniesieniu własności działki, jak i jej wielkości oraz ustanowieniu służebności. W tak określonych warunkach prawnych przyjąć nalezy, że ewentualne orzeczenie o służebności gruntowej pozostawione zostało również uznaniu organu właściwego w sprawie i uzależnione od oceny co do tego, czy dla prawidłowego korzystania z działki nabywanej w trybie powołanego przepisu konieczne jest ustanawianie służebności gruntowej oraz oceny jej niezbędnego zakresu. Nie można zatem przyjąć, że brak orzeczenia co do tego fakultatywnego elementu decyzji wydanej na podstawie wskazywanego powyżej przepisu stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza wobec toczącego się sporu pomiędzy skarżącymi a uczestnikami o charakterze wybitnie cywilnym.

W ocenie Sądu okoliczności faktyczne dotyczące ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości tak skarżących jak i uczestników postępowania umożliwiają zwrócenie się przez strony tego sporu do właściwego sądu powszechnego o ustanowienie służebności gruntowej.

Skoro zatem organ w niniejszej sprawie nie miał podstawy prawnej do ustanowienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem dla właściciela nieruchomości obciążonej, to uznać należało, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom Konstytucji RP.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

dc