Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 811/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1 i 8, art. 54, art. 59,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a, art. 147, art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 1-3, art. 151 § 1, art. 156 § 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] [...], a nadto postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] AAB.II/52/09.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie sieci gazowej n/c wraz z 4 przyłączami gazowymi w ul. A w Ł. od posesji nr 4 do posesji nr 12 .

W dniu 29 czerwca 2009r. wpłynął do organu I instancji wniosek S. O. o wznowienie postępowania ostatecznie zakończonego wydaniem powyższej decyzji, oparty o przesłanki wynikające z treści art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.).

Prezydent Miasta Ł. postanowieniem nr [...] z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją organu I instancji. W wyniku wznowionego postępowania organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została z naruszeniem prawa oraz jednocześnie odmówił jej uchylenia.

W uzasadnieniu wskazano, iż stwierdzone naruszenie prawa (które polegało na niewłaściwym ustaleniu kręgu stron postępowania) nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, natomiast w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zostać podjęta wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył S. O.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., rozpatrując powyższe odwołanie, decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało przede wszystkim na konieczność dokładnego ustalenia stron postępowania, bądź osób upoważnionych do podejmowania określonych czynności. Zdaniem Kolegium postępowania wyjaśniającego wymagała również kwestia rodzaju decyzji, jaka powinna zapaść dla planowanej inwestycji, co do której złożono wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem według organu - jakkolwiek budowa sieci gazowej mieści się w katalogu celów publicznych, to budowy odcinka sieci gazowej z czterema przyłączami gazowymi nie można uznać za inwestycję służącą zaspokojeniu potrzeby powszechnej.

W dniu [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku S. O. o wznowienie postępowania, na podstawie art. 151 §1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 K.p.a. decyzją nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci gazowej n/c wraz z 4 przyłączami gazowymi w ul. a w Ł. na odcinku od posesji nr 4 do posesji nr 12 oraz umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 11 lipca 2006r. Społecznego Komitetu Budowy Gazociągu w ul. A, w imieniu którego działał M. P.

Organ I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., bowiem wnioskodawca M. P. nie legitymował się upoważnieniem członków Społecznego Komitetu Budowy Gazociągu w ul. A, a pomimo to występował jako jedyna strona prowadzonego postępowania. W efekcie tego właściciele i wieczyści użytkownicy pozostałych nieruchomości, objętych kwestionowaną decyzją, w tym również S. O., bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Oznacza to, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 §1 pkt 4 K.p.a., co stało się podstawą do wznowienia postępowania i przeprowadzenia merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji.

Organ I instancji podniósł ponadto, że należało wyeliminować z obiegu prawnego decyzję wydaną w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, bowiem inwestycja powinna być realizowana w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy, tj. na podstawie art. 59 i następnych u.z.p.p., a nie w oparciu o decyzję ustalającą lokalizację celu publicznego.

Organ także stwierdził, iż skoro inwestycja została już zrealizowana, to wniosek M. P. stał się bezprzedmiotowy i dlatego należało umorzyć postępowanie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. P., żądając jej uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Zdaniem odwołującego się decyzja powyższa wydana została z naruszeniem prawa przede wszystkim z uwagi na to, iż zgodnie z art. 148 par. 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże informacja o wydanej decyzji wcale nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie.

W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania S. O. złożył w dniu 29 czerwca 2009r., natomiast M. P. oświadczył, że osobiście poinformował S. O. o treści wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji niezwłocznie po jej otrzymaniu, tj. w pierwszych dniach września 2006r., a następnie wręczył mu kserokopię przy podpisywaniu umowy o użytkowanie pasa gruntu przez [...] Spółkę Gazownictwa Oddział Gazownia [...] w dniu 12 października 2006r.

Powyższy fakt może poświadczyć projektant T. P., który dodatkowo szczegółowo omawiał ze S. O. treść przedmiotowej decyzji, a następnie szczegóły projektu gazociągu oraz informował niezwłocznie o kolejnych etapach uzgodnień projektu. S. O. otrzymał także od projektanta projekt budowlany na wykonanie sieci gazowej i przyłącza, zawierający przedmiotową decyzję jako integralną jej cześć. Poza tym nie mógł też nie zauważyć, że na jego posesji wykonywane są prace polegające na układaniu gazociągu i wówczas tego faktu nie kwestionował. S. O. dokonał również ostatecznego odbioru inwestycji, podpisując protokół odbioru przyłącza nr 57/07 w dniu 26 czerwca 2007r., w którym własnoręcznym podpisem w obecności komisji poświadczył, że wybudowane przyłącze zostało wykonane zgodnie z uzgodnionym projektem technicznym i decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta Ł.

Ponadto S. O., podpisując ostateczną umowę z Gazownią na dostawę gazu, musiał okazać projekt oraz decyzję o lokalizacji. Nie jest zatem możliwe, że dokonywał świadomie tych wszystkich czynności, nie wiedząc o decyzji lokalizacyjnej. Te wszystkie dowody jednoznacznie wskazują, że S. O., składając wniosek w dniu 29 czerwca 2009r., nie dotrzymał miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Odwołujący nie podziela też poglądu prawnego, wyrażonego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.z.p.p. W myśl art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.) celem publicznym jest m. in. budowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazów. Przedmiotowa inwestycja jest inwestycją o charakterze lokalnym, obejmuje ona bowiem znaczną cześć ulicy A, która nie miała dotychczas sieci gazowej. Inwestycja nie obejmuje tylko przyłączy gazu do sieci gazowej, jak sugeruje Kolegium w uzasadnieniu, ale również i przede wszystkim budowę całej sieci gazowej, a wiec służyć może również kolejnym użytkownikom. Niewątpliwie służyć więc będzie zaspokojeniu potrzeby powszechnej.

Nadto umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. nie może się ostać, ponieważ do rozpoznania nadal pozostaje wniosek strony z dnia 11 lipca 2006r., a wiec istnieje nadal przedmiot sprawy. Odwołujący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Natomiast bezzasadność zadania strony to brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W przeciwieństwie zatem do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ należy rozumieć to, jako niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w skarżonym rozstrzygnięciu. Zdaniem Kolegium inwestycją celu publicznego jest, zgodnie z definicją zawartą art. 2 pkt 5 u.p.z.p., działanie o znaczeniu lokalnym ( gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Jako inwestycje celu publicznego przykładowo można wymienić: budowę i utrzymywanie (remonty) dróg publicznych, obiektów i urządzeń transportu publicznego, budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania i oczyszczania ścieków oraz utylizacji odpadów, budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej i placówek opiekuńczo - wychowawczych, budowę i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowę i utrzymywanie zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich.

Mając na względzie, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym, warunkiem uznania inwestycji za inwestycje celu publicznego jest działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zatem warunkami dla uznania, że dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego są: realizacja przez nią celu publicznego oraz przypisanie tej inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Oba te elementy muszą wystąpić łącznie. Brak któregokolwiek uniemożliwia rozstrzygnięcie na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. przedmiotowej sprawie wskazać należy, iż wprawdzie budowa sieci gazowej mieści się w katalogu celów wymienionych art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale z wniosku inwestora wynika, że jest to budowa odcinka sieci gazowej z czterema przyłączami gazowymi na odcinku od posesji nr 4 do posesji nr 12 przy ulicy A w Ł.

Zatem bezspornie stwierdzić należy, że planowana inwestycja nie będzie służyć zaspokojeniu potrzeby powszechnej, a jedynie powstaje w celu zapewnienia określonej liczbie użytkowników dostępu do tej sieci.

Powyższe ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia trybu postępowania w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem wynika z powołanego wyżej art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, wydawana jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś w przypadku pozostałych inwestycji - decyzja o warunkach zabudowy.

Oczywiste jest przy tym, że przyjmując, iż mamy do czynienia z inwestycją określonego rodzaju, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest zastosować właściwe dla każdego typu decyzji przepisy. Należy bowiem wskazać, iż art. 50 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują postępowanie i szczególną formę decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś do zasad, formy i postępowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy mają zastosowanie art. 59 i dalsze.

Organ I instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyraźnie wskazał, iż planowana inwestycja winna być bezsprzecznie przedmiotem postępowania, mającego na celu wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 i pozostałych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie organ administracji publicznej jest związany wnioskiem inwestora, ale jeżeli uzna, iż planowane zamierzenie nie jest inwestycją celu publicznego, powinien uzyskać zgodę inwestora na zmianę kwalifikacji wniosku na wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a przy braku takiej zgody - wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro zatem, jak wynika z materiału dowodowego, inwestor jednoznacznie podtrzymuje stanowisko w przedmiocie kwalifikacji wniosku, to słusznym było rozstrzygnięcie organu I instancji o umorzeniu postępowania.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zarówno z ustaleń organu I instancji, jak i treści złożonego w dniu 29 kwietnia 2010r. odwołania strony skarżącej wynika, iż planowana inwestycja została już zrealizowana.

W takiej sytuacji zarzut strony odwołującej, jakoby brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, należy uznać za niecelowy.

W przedmiocie zaś zarzutów w kwestii okoliczności wznowienia postępowania, na skutek nieprawdziwych i nieterminowych oświadczeń składanych przez stronę postępowania organ stwierdził, że okoliczność ta w aktualnym stanie faktycznoprawnym nie ma znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M. P., wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Zaskarżonej decyzji M. P. zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez przyjęcie, że inwestycja budowy sieci gazowej w ulicy A w Ł. nie jest inwestycją celu publicznego oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 poprzez przyjęcie, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania oraz naruszenie art. 105 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył swoje uwagi zawarte w uzasadnieniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i ponownie podkreślił, iż błędny pogląd prawny wyrażony w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., wywiera wpływ na całe postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Kolegium błędnie bowiem uznało, że inwestycja obejmowała jedynie same przyłącza gazu, a nie budowę całej sieci gazowej. Budowa sieci gazowej, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie służy niewątpliwie zaspokojeniu potrzeby powszechnej.

Nie bez znaczenia, według skarżącego, jest również fakt, że zmiana sposobu ogrzewania z węglowego na gazowy ma również znaczenie dla całej społeczności lokalnej, gdyż gaz jest paliwem ekologicznym o najmniejszej emisji zanieczyszczeń spośród paliw kopalnych.

Skarżący stwierdził, że wprawdzie nie można skonstruować obiektywnej definicji interesu publicznego i pojęcie to należy do tzw. klauzul generalnych, to stwierdzić można, że dobro publiczne, to dobro, które może być konsumowane jednocześnie przez wielu konsumentów, bez uszczerbku dla żadnego z nich. Interes lokalny związany jest z jednostkami samorządu terytorialnego i jest odmianą interesu publicznego. Administracja publiczna dotychczas zaliczała takie inwestycje do inwestycji celu publicznego.

Na koniec skarżący podtrzymał swoje twierdzenie, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowego, ponieważ do rozpoznania nadal pozostaje wniosek strony, a więc istnieje przedmiot sprawy. Doszło tu więc do naruszenia art. 138 par. 1 pkt 2 K.p.a., które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W dniu 15 listopada 2010r. uczestnik postępowania S. O. złożył do Sądu pismo, z którego wynika, że o decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego dowiedział się dopiero po otrzymaniu zawiadomienia z Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. w Ł. wraz z odpisem odpowiedzi na pozew z dnia 9 czerwca 2009r. (sygn. akt [...]). Ponadto oświadczył, że decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej sieci gazowej z dnia [...] nr [...] przyniósł mu osobiście skarżący M. P. wraz z projektem budowlanym. S. O. przyznał, że choć M. P. otrzymał podpisane przez niego upoważnienie do składania dokumentacji do wydania lokalizacji celu publicznego, jako przedstawiciel Społecznego Komitetu Budowy Gazociągu w ulicy A, to on sam powinien osobiście brać udział w toczącym się postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, mając na względzie regulację art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sąd, badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji z dnia 26 maja 2010r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], uchylającą własną decyzję z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci gazowej n/c wraz z 4 przyłączami gazowymi w ul. A w Ł. na odcinku od posesji nr 4 do posesji nr 12 oraz umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 11 lipca 2006r. Społecznego Komitetu Budowy Gazociągu w ul. A, w imieniu którego działał M. P., stwierdził, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały podjęte z istotnymi uchybieniami proceduralnymi, które musiały skutkować ich usunięciem z obrotu prawnego.

W ocenie składu orzekającego z obrotu prawnego należało usunąć także postanowienie organu I instancji o wznowieniu postępowania z dnia [...] nr [...], ponieważ jest ono dotknięte znaczącymi błędami natury procesowej.

Wspomniane rozstrzygnięcia wydane zostały w następstwie wznowienia postępowania administracyjnego przez organ I instancji.

Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych.

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, których katalog, co należy podkreślić, ma charakter zamknięty, określone zostały przez ustawodawcę w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a K.p.a.

Wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony, z tym że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko i wyłącznie na żądanie strony (art. 147). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które następnie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (art. 149 § 3 k.p.a.).

W świetle przytoczonych wyżej przepisów zasadny jest - w ocenie Sądu - wniosek, że rozważane postępowanie składa się w zasadzie z dwóch etapów.

W ramach pierwszego etapu, który można określić mianem "wstępnego", organ bada wyłącznie kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym, przedmiotowym, a nadto ustala, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie.

Badając aspekt podmiotowy organ administracyjny winien zatem ustalić, czy podanie pochodzi od strony. W orzecznictwie sądowym ukształtował się jednak pogląd, podzielany zresztą w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 1981/06 – Lex nr 510752).

Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy, organ bada, czy decyzja, której dotyczy żądanie wszczęcia postępowania, posiada przymiot ostateczności i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, a nadto, czy w podaniu o wznowienie postępowania wskazano jedną z podstaw wznowienia przewidzianych w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. i art. 145a k.p.a.

Pozytywna ocena wspomnianych przesłanek, które - co trzeba podkreślić - muszą być spełnione łącznie, nakłada na właściwy organ obowiązek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, natomiast negatywna ocena którejkolwiek z nich obliguje go do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania.

Wspomniane postanowienie otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, tzw. "postępowanie właściwe", którego celem jest przeprowadzenie postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Powinno się ono zakończyć wydaniem jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 § 1 k.p.a. Jeżeli jednak na tym etapie postępowania organ dojdzie do przekonania, że błędnie wydał postanowienie o wznowieniu, bowiem z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia bądź też termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. nie został zachowany, wówczas powinien umorzyć postępowanie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że wznowienie przez Prezydenta Miasta Ł. postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nastąpiło z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mianowicie Sąd, po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał, że organy orzekające w sprawie nie zbadały z należytą starannością, tak jak wymagają tego regulacje art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czy podanie S. O. o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie, przewidzianym w przepisie art. 148 § 2 k.p.a.

S. O. domagał się bowiem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, powołując przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc okoliczność, iż jako strona bez własnej winy nie brał udziału w tymże postępowaniu.

Wskazanie przez wnioskodawcę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej I, jak i II instancji, obowiązek ustalenia z urzędu, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie 1 miesiąca, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

W orzecznictwie sądowym, które zresztą Sąd w składzie rozpoznającym skargę, w pełni podziela, ugruntowało się stanowisko, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji, nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji.

W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim - o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia.

Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008r. sygn. akt II OSK 547/07- Lex nr 489632).

Tożsamy pogląd w kwestii terminu z art. 148 § 2 k.p.a. wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 sierpnia 2008r. sygn. akt II OSK 931/07 (Lex nr 516817) oraz z dnia 10 marca 2006r. sygn. akt II OSK 622/05 (ONSAiWSA 2006/5/133).

Dodać w tym miejscu trzeba, że to na stronie żądającej wznowienia postępowania, spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Z kolei obowiązkiem organu administracyjnego jest ocena przedłożonych przez stronę dowodów i rzeczowe przedstawienie swojego stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Wznowienie postępowania na wniosek strony, pomimo uchybienia przez nią terminu do złożenia wniosku, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem godzi w zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że S. O. pismem z dnia 26 czerwca 2009r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu wniosku S. O. oświadczył, iż o powyższej decyzji, której nie otrzymał, dowiedział się na początku czerwca 2009r., już po wybudowaniu sieci gazowej w ulicy A do nr 4 do 12. Wspomniana budowa została zaś zrealizowana na zlecenie Społecznego Komitetu Budowy Gazociągu w ulicy A, którego przedstawicielem był M. P.

Z powyższego wynika, że budowa ww. sieci gazowej musiała być zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego samodzielnie nie uprawnia do podjęcia żadnych robót budowlanych, stanowiąc jedynie niezbędny element innych postępowań, a przede wszystkim postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę.

To z kolei skłania do przekonania, iż skoro sieć gazowa została wybudowana, to S. O., jako właściciel gruntu, na którym wybudowano jej część, powinien wiedzieć, na jakiej podstawie prawnej przedmiotowa inwestycja została zrealizowana.

Potwierdza to, po pierwsze, załączona do odwołania M. P. od decyzji z dnia [...] Prezydenta Miasta Ł. kserokopia podpisanego przez S. O. protokołu odbioru przyłącza gazowego nr 57/07 z dnia 26 czerwca 2007r., z którego wynika, że wybudowane przyłącze zostało wykonane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. Po drugie - wynika to z pisma S. O. złożonego do Sądu w dniu 15 listopada 2010r., gdzie S. O. przyznaje, że M. P. otrzymał podpisane przez niego upoważnienie do składania dokumentacji, jako przedstawiciel Społecznego Komitetu Budowy Gazociągu w ulicy A.

Podniesione okoliczności dowodzą zatem - w przekonaniu Sądu - że w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania z dnia 26 czerwca 2009r. S. O. powinien mieć świadomość wydania decyzji z dnia [...], ustalającej lokalizację celu publicznego, przynajmniej w dniu podpisania protokołu odbioru przyłącza gazowego nr 57/07 z dnia 26 czerwca 2007r., choć nie można wykluczyć, że wiedzę o decyzji lokalizacyjnej strona powzięła znacznie wcześniej.

Podanie o wznowienie postępowania S. O. złożył natomiast dopiero w dniu 26 czerwca 2009r.

Kwestia zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. nie została przez Prezydenta zbadana i należycie udokumentowana w dacie wydania postanowienia o wznowieniu, pomimo tego, że zachowanie rozważanego terminu stanowi jedną z przesłanek warunkujących dopuszczalność wznowienia postępowania.

Nie została ona zweryfikowana zarówno na etapie wydania przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z dnia z dnia [...], ani wydanej w toku postępowania odwoławczego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], ani też wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], czy wreszcie w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Świadczy to niewątpliwie o naruszeniu przepisów art. 149 § 1 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Po wznowieniu postępowania organy orzekające w sprawie skupiły się wyłącznie na ustaleniu, czy ostateczna decyzja, której dotyczył złożony wniosek o wznowienie postępowania, powinna zostać wydana w trybie o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, czy w trybie o ustaleniu warunków zabudowy. Organy przystąpiły do merytorycznej oceny podstawy prawnej ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zapominając w istocie o tym, że wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na marginesie należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organy nie wzięły pod uwagę przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 8 powołanej ustawy nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Organy nie ustaliły, czy M. P. legitymował się upoważnieniem do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie lokalizacji celu publicznego, podpisanym przez S. O., a w związku z tym, czy S. O. powinien otrzymać decyzję ustalającą lokalizację celu publicznego zgodnie z art. 53 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p.

Podsumowując, skoro kwestia zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania nie została jednoznacznie wyjaśniona i należycie udokumentowana, decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] uchylającą własną decyzję ostateczną z dnia [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci gazowej n/c wraz z 4 przyłączami gazowymi w ul. A w Ł. na odcinku od posesji nr 4 do posesji nr 12 oraz umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 11 lipca 2006r. Społecznego Komitetu Budowy Gazociągu w ul. A, w imieniu którego działał M. P., na tym etapie postępowania należało ocenić, jako co najmniej przedwczesną.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta Ł. zobligowany będzie wyjaśnić i rzetelnie udokumentować, czy termin z art. 148 § 2 k.p.a. został faktycznie zachowany. Jeśli organ stwierdzi uchybienie terminu, wówczas winien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast w sytuacji, gdy uzna, że przedmiotowy termin został zachowany, zobowiązany będzie w pierwszej kolejności wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, następnie zaś przeprowadzić postępowanie celem wyjaśnienia, czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., mając na uwadze art. 53 ust. 8 u.p.z.p. Prowadząc postępowanie organ I instancji winien działać zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a nadto uchylił postanowienie tego organu z dnia [...] o wznowieniu postępowania.

j.m.