Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 600/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgodności wykonania budynku z warunkami technicznymi ochrony przed hałasem I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 /słownie: sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. K. pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wniósł "o wszczęcie postępowania wyjaśniającego" czy kamienica mieszkalno-usługowa położona w G. przy ul. [...], dla której wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, "spełnia warunki techniczne ochrony przed hałasem określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu ww. pisma i po przeanalizowaniu dokumentacji projektowej i pozwoleń na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wykonania budynku przy ul. [...] w G. z warunkami technicznymi ochrony przed hałasem określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną i dotyczy roszczeń cywilnoprawnych.

Na uzasadnienie tego rozstrzygnięcia podano że w dniu 24 kwietnia 2013 r. do inspektoratu wpłynęło postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], którym wyznaczono organowi powiatowemu 30-dniowy termin, celem właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy w związku z zażaleniem M. K. na bezczynność organu I instancji.

Przypomniano, że w dniu 18 marca 2013 r. do inspektoratu wpłynęło pismo M. K., w którym wnosi o wszczęcie postępowania wyjaśniającego, czy kamienica mieszkalno-usługowa wielorodzinna w G. przy ul. [...] spełnia warunki techniczne ochrony przed hałasem określone w cytowanym już rozporządzeniu. Do wniosku dołączono m.in. kserokopię aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] r. - umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w G.. Nie czyni to jednak wnioskodawcy strony postępowania, choć jest właścicielem mieszkania. Jest to budynek wielorodzinny z wyodrębnionymi własnościami lokali, który z mocy art. 3 ustawy o własności lokali, stanowi nieruchomość wspólną, którą (art. 3 ust. 2) stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Jednak specyfika nieruchomości wspólnej, powoduje, iż ustawodawca utworzył wspólnoty mieszkaniowe, jako jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej, które tworzą wszyscy właściciele lokali w danej nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Dodatkowo wspólnota może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a stosownie do art. 17 ustawy odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Ustawa określa również specyficznie zarządzanie taką nieruchomością. Generalnie w stosunku do nieruchomości wspólnej występuje na zewnątrz zarząd lub zarządca (art. 18, 21 i 33 ustawy), podejmując jednocześnie tzw. czynności zwykłego zarządu (art. 22 ust. 1), natomiast najważniejsze decyzje (przekraczające zakres zwykłego zarządu) podejmują w drodze uchwał właściciele lokali (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy). Z takiej konstrukcji wynika, iż stroną postępowania w niniejszej sprawie powinna być wspólnota mieszkaniowa (ogół właścicieli lokali) reprezentowana przez zarząd lub zarządcę.

Dalej organ podał, że o tym, że tylko zarząd wspólnoty mieszkaniowej ma przymiot strony wnioskodawca został poinformowany już wcześniej wezwaniem z dnia 31 stycznia 2013 r., gdzie był zobowiązany między innymi do przedłożenia dokumentów potwierdzających wybór Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w G. oraz wykazu osób sprawujących Zarząd Wspólnoty, którzy są upoważnieni do podpisywania dokumentów i reprezentowania wspólnoty na zewnątrz, a także do przedłożenia sprawozdania i wyników pomiarów środowiskowych poziomu hałasu przenikającego z mieszkań sąsiednich do pomieszczeń w mieszkaniu nr 18, jeżeli przekroczą wartości dopuszczalne określone w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem w mieszkaniach, zgodnie z § 326 powołanego już rozporządzenia. Zdaniem organu, zasadą jest, iż w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest nieruchomość wspólna, stroną tego postępowania jest wspólnota mieszkaniowa, która jeżeli uzna za stosowne, przy składaniu stosownego wniosku powinna dołączyć również sprawozdania z wyników pomiarów środowiskowych poziomu hałasu przenikającego do mieszkania.

Poza tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. stwierdził, że inwestor - [...] Sp. z o.o., do budowy kamienicy mieszkalno-usługowej wielorodzinnej, kwartał [...] na terenie [...] w G. przy ul. D. na działkach nr [...], przystąpił na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i prawomocnej decyzji Nr [...] z dnia [...] roku - pozwolenia na budowę, udzielonego przez Starostę G. na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją nr [...] z dnia [...] roku wydal inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej kamienicy na podstawie art. 55, 59 i 59a Prawa budowlanego. Artykuł 59a ustawy Prawo budowlane określa, iż obowiązkowej kontroli budowy podczas odbioru podlega m.in.: zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; uporządkowania terenu budowy.

Organ stwierdził, że ewentualne wady budynku, związane z nieodpowiednią izolacyjnością jego przegród, dotyczą tych elementów budynku, które nie podlegają sprawdzeniu i nie można było wykryć ich istnienia w momencie kontroli.

Następnie organ podał, że na podstawie aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] r. wnioskodawca kupił lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w G. od inwestora, z uwagi na to nabywca może skorzystać z uprawnień wynikających z rękojmi, gwarancji lub odpowiedzialności odszkodowawczej. W myśl art. 27 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (Dz.U. Nr 232, poz. 1377) wynika, iż przeniesienie na nabywcę prawa własności poprzedzone jest odbiorem lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez nabywcę. Z odbioru sporządza się protokół, do którego nabywca może zgłosić wady lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Deweloper jest zobowiązany, w terminie 14 dni od dnia podpisania protokołu, doręczyć nabywcy oświadczenie o uznaniu wad lub oświadczenie o odmowie uznania wad oraz o jej przyczynach. Deweloper jest również zobowiązany, w terminie 30 dni od dnia podpisania protokołu, usunąć uznane wady lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Jeżeli deweloper, mimo zachowania należytej staranności nie usunie wady w powyższym terminie, może wskazać odpowiedni, inny termin usunięcia wad wraz z uzasadnieniem opóźnienia. Zgodnie z art. 27 ust. 6 ww. ustawy do odpowiedzialności dewelopera za wady fizyczne i prawne lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93) o rękojmi. Zgodnie z art. 568 § 1 i 2 k.c. uprawnienia z tytułu rękojmi w przypadku wad budynku wygasają po upływie lat trzech, licząc od dnia, kiedy rzecz została kupującemu wydana, z tym że upływ powyższych terminów nie wyłącza wykonania uprawnień z tytułu rękojmi, jeżeli sprzedawca wadę podstępnie zataił. W myśl art. 568 § 3 Kc, zarzut z tytułu rękojmi może być podniesiony także po upływie powyższych terminów, jeżeli przed ich upływem kupujący zawiadomił sprzedawcę o wadzie.

W ocenie organu powiatowego, w tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że wnioskodawca powinien skierować swoje roszczenia w stosunku do sprzedawcy (dewelopera), opierając się na przepisach Kodeksu cywilnego. W szczególności powinien dokonać odpowiedniego powiadomienia sprzedawcy o wystąpieniu wad, aby móc dochodzić swoich roszczeń na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Nadzór budowlany może prowadzić postępowanie na podstawie przepisów Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego i sprawdzać czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem, ale w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego.

Z powyższych przyczyn, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wykonania budynku z warunkami technicznymi ochrony przed hałasem, gdyż żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną i dotyczy roszczeń cywilnoprawnych.

Następnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym po rozpatrzeniu zażalenia M. K. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy przytoczone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G..

Na uzasadnienie tego rozstrzygnięcia podano, że w dniu 28 grudnia 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wpłynęło pismo M. K. informujące o zbyt niskiej izolacji akustycznej przegród budowlanych mieszkania nr [...] w kamienicy mieszkalno-usługowej wielorodzinnej w G. przy ul. [...]. PINB w G. pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. udzielił odpowiedzi na ww. pismo. Dnia 30 stycznia 2013 r. M. K. złożył w inspektoracie nadzoru budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania wyjaśniającego, czy kamienica spełnia warunki techniczne ochrony przed hałasem. Pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. PINB w G. wezwał M. K. do przedłożenia określonej dokumentacji m.in. dokumentu potwierdzającego że wnioskodawca jest stroną postępowania, sprawozdania i wyników pomiarów środowiskowych poziomu hałasu przenikającego z mieszkań sąsiednich do pomieszczeń w mieszkaniu nr [...]. W dniu 18 marca 2013 r. do PINB w G. wpłynęło ponowne pismo wnioskodawcy z żądaniem wszczęcia postępowania wyjaśniającego, czy przedmiotowy budynek spełnia warunki techniczne ochrony przed hałasem. Do wniosku dołączono kserokopię aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] r. o ustanowieniu odrębnej własności lokalu i sprzedaży lokalu nr [...]. PINB w G. doszedł do wniosku, że nie jest on organem właściwym do zajęcia się sprawami podnoszonymi w piśmie, wobec czego pismem z dnia 19 marca 2013 r. przekazał wniosek M. K. do Biura Obsługi Nieruchomości "[...]" - administratora Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]". W związku ze skargą wnioskodawcy na bezczynność PINB w G. DWINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. wyznaczył PINB w G. 30-dniowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy. Wobec powyższego PINB w Głogowie wydał opisane już postanowienie.

Dalej organ II instancji wskazał, że podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie, organ stopnia powiatowego działał w oparciu o przepis art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także może to wynikać z innych przyczyn. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 Kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z przesłanką podmiotową, bowiem brak jest legitymacji procesowej wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zgodności wykonania budynku z warunkami technicznymi ochrony przed hałasem określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem organu II instancji wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż zgodnie z dyspozycją art. 28 Kpa, "stroną jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Przy czym istotnym jest w odniesieniu do powołanego tu przepisu odróżnienie interesu prawnego od interesu faktycznego, tzn. stanu, w którym konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany określonym sposobem załatwienia sprawy, ale nie może tego zainteresowania wesprzeć poprzez odwołanie się do przepisów prawa materialnego. Powyższe oznacza, że status prawny strony wynika z przepisów prawa materialnego, nie jest natomiast kwestią uznania organu administracji publicznej, nie decyduje o nim również wewnętrzne przekonanie danego podmiotu. W postanowieniu z dnia 30 maja 1984 r., sygn. akt II SA 789/84, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę". Z kolei w wyroku z dnia 10 marca 1989 r., sygn. akt IV S.A. 1254/88, Sąd wskazał, że stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż do uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, sankcjonowany przepisami prawa materialnego. Innymi słowy, podstawę interesu prawnego może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, stwarzając tym samym dla danego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/07).

Przenosząc powyższe na grunt omawianej sprawy zauważyć należy, iż w niniejszym przypadku mamy do czynienia z budynkiem wielorodzinnym, w którym funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa. Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (Dz. U. Nr 85, poz. 388) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzą wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Wspólnota mieszkaniowa posiada zarząd, będący jej organem, którego zadaniem, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, jest kierowanie wspólnotą mieszkaniową i reprezentowanie jej na zewnątrz. Należy przez to rozumieć zarówno reprezentację wobec osób trzecich, jak i w stosunkach wspólnoty z jej członkami. Kierowanie sprawami wspólnoty to podejmowanie wszelkich niezbędnych czynności, a więc czynności prawnych, faktycznych i natury procesowej zarówno w sferze działalności wspólnoty, jak i zarządzania nieruchomością wspólną. Każdy właściciel lokalu ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną, o ile nie narusza to przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali. Oznacza to iż członek wspólnoty mieszkaniowej nie może reprezentować jej na zewnątrz, ponieważ jest to kompetencja zarządu.

Wobec powyższego w sprawach dotyczących budynku jako całości, tj. nieruchomości wspólnej stroną postępowania jest tylko wspólnota mieszkaniowa. Właściciel lokalu, należący do wspólnoty mieszkaniowej, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nie ma przymiotu strony w sprawie robót budowlanych, które dotyczą części budynku należących do nieruchomości wspólnej. Przymiot strony w takim postępowaniu posiada tylko wspólnota mieszkaniowa. Współwłaściciel nieruchomości jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej budynku, co nie oznacza jednak, iż posiada on interes prawny w postępowaniu sankcjonowanym przepisami prawa materialnego, bowiem interes prawny posiada tylko wspólnota mieszkaniowa, reprezentująca jej członków. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego był uprawniony do zastosowania art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego tzn. do wydania postanowienia odmawiającego M. K. wszczęcia postępowania.

Nie godząc się z powyższym stanowiskiem organów obu instancji M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając je w całości.

Skarżący zażądał zobowiązania D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do nakazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. - w związku ze zgłoszonymi w dniu 28 grudnia 2012 roku wątpliwościami dotyczącymi prawdopodobnie zbyt niskiej izolacyjności akustycznej przegród budowlanych kamienicy mieszkalno-usługowej wielorodzinnej, położonej w G.przy ul. [...], dla której wydano ostateczną decyzję nr [...] pozwolenia na użytkowanie, wszczęcia (w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę) postępowania wyjaśniającego czy przedmiotowy budynek spełnia warunki techniczne ochrony przed hałasem określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu.

Uzasadniając skargę M. K. wskazał, że organ II instancji nie uznaje go za stronę postępowania, powołując się m.in. na przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zdaniem skarżącego argumentacja taka stoi w opozycji do wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1999 roku sygn. IV SA 1997/97 (Lex nr 48719), na który to wyrok powoływał się w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne. W wyroku sądu wskazano, że "Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 z późn. zm.), sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz. Jednakże przepis art. 22 ust. 1 cyt. ustawy ogranicza działanie zarządu do kwestii zarządu zwykłego, przy czym ust. 3 tegoż przepisu wymienia przykładowo wiele czynności przekraczających zwykły zarząd. Uregulowanie to nie daje jednoznacznie odpowiedzi, co oznacza sformułowanie, iż zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz, a w każdym razie uregulowanie ww. nie wyklucza działania członków wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz w obronie własnych praw mieszkaniowych.".

Dalej skarżący podał, że organ II instancji nie zauważył korelacji jego przypadku do zapisów prawa materialnego. Odnośnie do przepisu art. 28 k.p.a. skarżący przypomniał, że w swoim zażaleniu wyraźnie wskazał istnienie przepisów prawa materialnego: "Jeżeli chodzi o mój interes prawny to jest on uzasadniony konkretną normą prawną. Otóż stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się zgodnie z art. 7 Prawa budowlanego, warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Warunki te określił na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Niektóre z nich w sposób oczywisty ustalone są w interesie mieszkańców domów wielorodzinnych, m.in. § 326 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 powołanego rozporządzenia.".

W ocenie skarżącego interpretacja przepisów prawa przez organy nadzoru budowlanego stawia go w sytuacji kiedy pomimo posiadania prawa własności - mając interes faktyczny, nie mam zarazem interesu prawnego. Mało tego, nawet gdybym posiadał interes prawny, organy nadzoru budowlanego stwierdzają, iż pojedynczy członek wspólnoty mieszkaniowej może występować na zewnątrz w swoim własnym interesie, nie inaczej jak tylko przez zarząd wspólnoty. Skarżący został postawiony w sytuacji, że musi najpierw przekonać większość członków wspólnoty do swojego punktu widzenia (słyszenia). Musi więc liczyć na to, iż jego interes faktyczny będzie pokrywać się z interesem faktycznym pozostałych członków wspólnoty. Paradoksalnie doszło do sytuacji, w której będąc właścicielem mieszkania skarżący ma niewiele większe prawa - prawa członka wspólnoty mieszkaniowej, od przechodnia, który to przez przypadek wszedłby do klatki schodowej i stwierdzając w niej np. duży pogłos zgłosiłby ten fakt służbom nadzoru budowlanego. Wezwany zapewne - tak jak w przypadku skarżącego, do wykazania interesu prawnego "poległby" na starcie, gdyż jako przechodzień takiego interesu - faktycznie, nie posiada.

Podsumowując skarżący stwierdził, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odbiera u możliwość obrony własnych praw mieszkaniowych, które są wpisane w treść prawa materialnego. Takie interpretowanie prawa godzi w interesy jednostki oraz narusza prawo dochodzenia tychże interesów przed organami administracji państwowej.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 17 października 2013 r. skarżący podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, co nie oznacza, że sąd podzielił wszystkie twierdzenia i żądania skarżącego.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego.

Tak sformułowany przedmiot postępowania sądowego w niniejszej sprawie oznacza, że sąd rozpoznający skargę w pierwszym rzędzie badał prawidłowość zastosowania przez organy przepisu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie (§ 2). Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, dla zastosowania tego przepisu spełniona musi być przynajmniej jedna z przesłanek: 1) podmiotowa, tj. wszczęcia postępowania żąda kto inny niż strona albo 2) przedmiotowa, tj. sprawa nie nadaje się do załatwienia w postępowaniu administracyjnym lub w sprawie właściwa jest droga sądowa, bądź 3) żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2012).

Zdaniem sądu dla prawidłowego zastosowania powyższego przepisu kluczowe jest jednak wyjaśnienie przez organ, czego dotyczy żądanie osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania. Należy zauważyć, że postępowanie przed organem administracji publicznej, aby mogło być określone mianem postępowania administracyjnego musi posiadać przedmiot i strony tego postępowania, a oba te elementy wynikać muszą z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z § 1 pkt 1 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, należąca do właściwości organu administracji publicznej. W literaturze prawniczej stwierdza się, że pojęcie "sprawy administracyjnej" odnosi się do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska czy konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego i która przewiduje rozstrzygnięcie tej sytuacji w formie decyzji administracyjnej. Zaistnienie takiej sytuacji daje więc podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego (z woli strony lub z urzędu) w celu jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji. (zob. G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, komentarz do art. 1, Lex/el.). Pamiętać również należy, że to przedmiot postępowania (podstawa prawna wywiedziona z prawa materialnego) wskazuje na to, kto ma przymiot strony w danym postępowaniu. Dopiero po wskazaniu przepisu prawa materialnego, który może być podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ może prowadzić rozważania i dokonać ustaleń, kto ma w tej danej sprawie interes prawny czy też obowiązek, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy sąd stwierdził, że organ I instancji, a za nim organ odwoławczy, odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego "w sprawie zgodności wykonania budynku przy ul. [...] w G. z warunkami technicznymi ochrony przed hałasem określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną i dotyczy roszczeń cywilnoprawnych". W ocenie sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły co najmniej przedwcześnie, ponieważ organy – mimo prowadzonej korespondencji z wnioskodawcą – nie wyjaśniły, podjęcia jakiego rodzaju postępowania żąda w istocie M. K..

Zdaniem sądu organy obu instancji nie ustaliły, czego dokładnie dotyczy żądanie skarżącego z dnia 30 stycznia 2013 r., lecz przystąpiły do oceny jego legitymacji procesowej, wskazując, że nie jest on stroną postępowania i przesądzając, iż jego podanie dotyczy roszczeń cywilnoprawnych. Takie działanie organu było nieprawidłowe, ponieważ organ nie ustaliwszy istoty żądania nie może ocenić, czy pochodzi ono od potencjalnej strony postępowania administracyjnego, a już tym bardziej organ nie może rozważać cywilno- czy administracyjnoprawnego charakteru żądania wnoszącego podanie. Uwzględniając całokształt korespondencji skarżącego z organem, w szczególności nie wyjaśniono, czy skarżący podważa prawidłowość (legalność) decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku (o której wspominał w podaniu i w piśmie z dnia 28 grudnia 2012 r.) czy może wnioskodawca kwestionuje legalność pozwolenia na budowę. Nie ustalono, czy być może intencją wnioskodawcy było wszczęcie innego postępowania, na przykład na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W ocenie sądu nie zostało też przez organy nadzoru budowlanego wykluczone, że skarżący żądał od nich zastosowania art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Nie jest też wykluczone, że wyjaśnienie intencji wnioskodawcy doprowadziłoby do wskazania innych przepisów czy trybów postępowania, których zastosowania żąda on od organu nadzoru budowlanego.

Sąd stwierdził, że mimo powyższych niejasności, organy orzekające w niniejszej sprawie tych najistotniejszych kwestii nie wyjaśniły. Innymi słowy organy obu instancji w niniejszej sprawie nie doprowadziły do sprecyzowania, jakiego rodzaju postępowania skarżący żąda od organu powiatowego, lecz przeszły do oceny tego, czy jest on stroną postępowania dotyczącego budynku, w którym wyodrębniono własność lokali. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że ocena w tym zakresie może być dokonana dopiero po ustaleniu, o jakie postępowanie administracyjne chodzi, a nie przedtem.

W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie organu odwoławczego na temat przymiotu strony w tym postępowaniu było przedwczesne i nieuprawnione. Doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a, albowiem organ II instancji bez szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Postanowienie organu powiatowego naruszało zaś art. 61a § 1 k.p.a. i nie mogło ostać się w obrocie prawnym. Stwierdzone przez sąd naruszenia prawa (przepisów postępowania) miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji pozbawiły wnoszącego podanie szansy na właściwe rozpatrzenie jego sprawy. Wobec tego, sąd był zobligowany postanowienia organów obu instancji uchylić, w wyniku czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przystąpi do należytego rozpatrzenia podania M. K. z dnia 30 stycznia 2013 r. i starannie ustaliwszy jego istotę podejmie stosowne rozstrzygnięcie lub rozstrzygnięcia w sprawie. Organ winien wziąć przy tym pod uwagę, że odpowiednie zakwalifikowanie czynności strony może wymagać dokonania ustaleń, na przykład poprzez wystosowanie do strony wezwania wraz z pouczeniem, celem wyjaśnienia o jaką konkretnie czynność procesową stronie chodzi, wraz z przedstawieniem możliwych w danym przypadku następstw prawnych (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 351/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na marginesie należy jeszcze wskazać, iż nie jest uprawnione automatyczne przyjęcie, że w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym budynku właścicielom lokali nie przysługuje legitymacja strony, a interesy wszystkich właścicieli lokali reprezentuje wspólnota mieszkaniowa. W tym zakresie należałoby przyjąć, że członek wspólnoty mieszkaniowej, o ile wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1269/08, i z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt VII Sa/Wa 285/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto trzeba wskazać, że przepisy ustawy o własności lokali nie wykluczają bynajmniej działania na zewnątrz poszczególnych członków wspólnoty np. w obronie własnych praw mieszkaniowych pozostających w związku ze stanem technicznym budynku. Przeciwnie, jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes, to może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota mieszkaniowa i w której tylko wspólnota czy też zarządca powinni być adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 390/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak nie przesądzając tych zagadnień na obecnym etapie, sąd podkreśla, że kwestia oceny legitymacji procesowej wnoszącego podanie zaktualizuje się – jak już wspomniano – po należytym ustaleniu przedmiotu ewentualnego postępowania administracyjnego.

Odnośnie zaś do kwestii żądania skarżącego, aby sąd zobowiązał organ do wszczęcia postępowania administracyjnego w ciągu 7 dni od uprawomocnienia się wyroku, należy zauważyć, że w myśl art. 286 § 1 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. W myśl § 2 tego przepisu, termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Trzeba jednak zauważyć, że w przypadku uwzględnienia skargi zastosowanie znajdzie termin określony w przepisach prawa (art. 35 k.p.a.), natomiast o terminie wyznaczonym przez sąd można by mówić wyłącznie w przypadku skargi na bezczynność.

Reasumując, sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie D. Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Wobec czego w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., natomiast podstawą prawną pkt II sentencji wyroku jest art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji).