Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 477/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 10 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "O" sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 lutego 2022 nr: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 lutego 2022 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpoznaniu odwołania Firma A od decyzji Wójta Gminy Liszki z dnia 17.11.2021 r., znak: [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia 17.11.2021 r., [...], Wójt Gminy Liszki (dalej także jako "organ I instancji") orzekł spółce Firma A o ustaleniu opłaty w wysokości 25 144,60 zł (słownie: dwadzieścia pięść tysięcy sto czterdzieści cztery zł 60/100) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] położona w C. , gmina Liszki, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Opłata została ustalona na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz.741 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", art. 149 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.", rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm), z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] położona w C. gmina Liszki, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki dla wsi C. - obszar 2 zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Liszki nr XIV/160/2019 z dnia 8 listopada 2019 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 21.11.2019 r. poz. 8176) oraz w związku ze zbyciem przez właściciela tej nieruchomości na mocy umowy sprzedaży z dnia 14 lipca 2021 r. zawartej w formie aktu notarialnego nr Repertorium A nr [...] (notariusz w K. M. S.).

Organ I instancji wskazał, że w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Liszki Nr XVV129/92 z dnia 10.04.1992r., który stracił ważność 31.12.2003 r., działka nr [...] położona w miejscowości C. znajdowała się w terenie upraw polowych i ogrodniczych R. Zgodnie z zapisem tego planu tereny upraw polowych i ogrodniczych obejmowały kompleksy gruntów szczególnie chronionych najbardziej predysponowanych do prowadzenia intensywnej gospodarki rolniczej. Wykluczona została lokalizację obiektów niezwiązanych z produkcją rolną.

Wójt nadmienił także, że Rada Gminy Liszki uchwałą nr XI/80/07 z dnia 02.08.2007r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki dla sołectw: Baczyn, Mników, Morawica, Cholerzyn. Budzyń, Kryspinów, Liszki (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2007r. Nr 699, poz.4610). We wskazanym planie działka nr [...] w C. znajdowała się w terenie usługowo-produkcyjnym U/P4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 marca 2010 roku, sygn. II SA/Kr 1119/09 stwierdził nieważność tego planu. Organ I instancji wskazał, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje taki skutek jakby miejscowy plan nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 729/17). Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem działającym z mocą wsteczną od daty jej wydania tzn. uchwała jest nieważna od początku, tj. od chwili jej podjęcia. Na potrzeby naliczenia opłaty planistycznej zasadne było w ocenie organu I instancji pominięcie przeznaczenia nieruchomości w unieważnionym planie zagospodarowania przestrzennego z 2007 r. Zatem przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym określono zgodnie z Uchwałą nr XVI/129/92 Rady Gminy Liszki z dn. 10.04.1992 r.

Plan miejscowy wprowadzony uchwałą Rady Gminy Liszki nr XIV/160/2019 z dnia 8 listopada 2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi C. - obszar 2 (opublikowany w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 21.11.2019 r. poz. 8176) obowiązuje od dnia 06 grudnia 2019 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr [...] znajduje się w terenie produkcyjno-usługowym IP/U1.

W toku postępowania przed organem I instancji rzeczoznawca majątkowy M. S.-R. sporządziła operat szacunkowy uwzględniający przeznaczenie nieruchomości ustalone w planie miejscowym obowiązującym do końca 2003 r., a ponadto uwzględniający faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w trakcie trwania luki planistycznej oraz zgodnie z przeznaczeniem obowiązującym po wejściu w życie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 8 listopada 2019 roku.

W ocenie organu I instancji operat szacunkowy został sporządzony z należytą starannością i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. W operacie prawidłowo wzięto pod uwagę cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeanalizowano stan prawny nieruchomości na dzień 6 grudnia 2019 r., przeprowadzono wizję terenową (dokumentacja fotograficzna stanowi załącznik do operatu szacunkowego), przeanalizowano przeznaczenie w obowiązującym planie miejscowym, przeznaczenie w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego oraz faktyczne użytkowanie nieruchomości uwzględniające plan z 2007 r. Uwzględniony został również stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, dostęp komunikacyjny oraz stan zagospodarowania.

Według operatu szacunkowego wartość rynkowa prawa własności do nieruchomości gruntowej położonej w C. w gminie Liszki, obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,2155 ha, oszacowana według stanu na dzień 06.12.2019 r. i w poziomie cen na dzień 14.07.2021 r.: zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym obowiązującym do końca roku 2003 wynosi 22 951 zł. Wartość ustalona zgodnie z faktycznym sposobem wykorzystywania wynosi 254 872 zł, zaś wartość ustalona zgodnie z przeznaczeniem terenu obowiązującym po wprowadzeniu nowego planu miejscowego wynosi: 380 595 zł.

Wobec powyższego wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością określoną zgodnie z ustaleniami nowego planu miejscowego i faktycznego sposobu wykorzystywania terenu i wynosi 125 723 zł. Zatem opłata planistyczna wynosi 20% x 125 723 zł = 25 144,60 zł.

W związku z tym decyzją z dnia 17.11.2021 r., [...], Wójt Gminy L. orzekł spółce Firma A o ustaleniu opłaty planistycznej w wysokości 25 144,60 zł.

Odwołanie od opisanej powyższej wniosła spółka Firma A Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wartość nieruchomości wzrosła, z pominięciem poprzednio obowiązującego planu, którego nieważność została stwierdzona i w efekcie ustalenie opłaty planistycznej na podstawie operatu szacunkowego, w którym zastosowano błędną metodologię jej oszacowania i dokonano jej obliczenia przy przyjęciu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, podczas gdy przy ustaleniu opłaty planistycznej znaczenie powinno mieć przeznaczenie nieruchomości określone w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. w mpzp zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Liszki nr Xl/80/07 z dnia 2 sierpnia 2007 r.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 735 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", polegające na uznaniu, że operat szacunkowy został sporządzony z należytą starannością oraz w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i oszacowaniu opłaty planistycznej na jego podstawie, podczas gdy biegła ustalając wysokość opłaty planistycznej powinna wziąć pod uwagę zapisy poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. mpzp zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Liszki nr Xl/80/07 z dnia 2 sierpnia 2007 r., a nie faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości.

W uzasadnieniu spółka wskazała, iż kwestionuje sposób wyliczenia opłaty planistycznej jakim posłużył się rzeczoznawca majątkowy sporządzając na potrzeby tej sprawy operat szacunkowy. Organ I instancji bezkrytycznie zaakceptował operat, pomimo że zastosowano w nim błędną metodologię oszacowania opłaty planistycznej i dokonano jej obliczenia przy przyjęciu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Spółka wskazał ponadto, że zgodnie ze stanowiskiem zajmowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przy oszacowaniu opłaty planistycznej powinny zostać uwzględnione postanowienia poprzednio obowiązującego, unieważnionego miejscowego planu, gdyż konsekwencje wynikające ze stwierdzenia nieważności planu powinny obciążać jedynie Gminę.

Decyzją z dnia 4 lutego 2022 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpoznaniu odwołania Firma A utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu do wydanej decyzji Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 0, 2155 ha położona w C. , gmina Liszki, objęta księgą wieczystą nr KRI [...], została zbyta w okresie pięciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy Liszki nr XIV/160/2019 z dnia 8 listopada 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki dla wsi C. - obszar 2 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 21.11.2019 r. poz. 8176), czego potwierdzeniem jest znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny umowy sprzedaży z dnia 14 lipca 2021 r., Rep. A Nr [...]. Ponadto w § 36 Uchwały Rady Gminy w sprawie m.p.z.p. określono wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty planistycznej.

Odnosząc się natomiast do wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Kolegium wskazało, że w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego w toku postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej powinien zostać sporządzony przez uprawnioną osobę operat szacunkowy. Operat szacunkowy jako główny dowód w sprawie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny dowód. Organ winien ocenić operat pod względem spełnienia wymogów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm). Do właściwego organu administracji należy ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. weryfikacji, czy został on przygotowany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione tak, aby dokument ten miał wartość dowodową, ale także do zbadania, czy zawiera on niezbędne wyjaśnienia w zakresie przyjętych i uwzględnionych parametrów, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty ustalona wartość nieruchomości. Kolegium wskazało, że uprawniony rzeczoznawca w zakresie szacowania nieruchomości sporządziła w październiku 2021 r. operat szacunkowy, określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr [...], o powierzchni 0, 2155 ha położonej w C. .

Co do wyboru przez rzeczoznawcę podejścia i metody szacowania nieruchomości, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 37 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz standardy zawodowe rzeczoznawców.

Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody dokonuje rzeczoznawca. Rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając cel, zakres i przedmiot wyceny oraz dostępność danych, dokonała wyboru podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Metoda ta jest jedną spośród trzech metod, obok metody analizy statystycznej rynku i metody korygowania ceny średniej, stosowanych przy wycenie nieruchomości podejściem porównawczym.

Jak stanowi przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości, wpływających na poziom ich cen. Przy tej metodzie porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Dokonując oceny sporządzonego operatu szacunkowego organ wskazał, że w operacie szacunkowym określono wartość działki nr [...] przy uwzględnieniu przeznaczenia ustalonego w planie miejscowym obowiązującym do końca 2003 r., zgodnie z faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości w trakcie trwania luki planistycznej oraz zgodnie z przeznaczeniem obowiązującym po wejściu w życie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy określeniu wartości nieruchomości według jej faktycznego sposobu wykorzystania rzeczoznawca majątkowy dokonała analizy rynku nieruchomości o podobnym stanie faktycznym do przedmiotu wyceny, tj. rynek nieruchomości niezabudowanych, dla których na dzień sprzedaży brak było obowiązującego planu miejscowego, a w dalszym lub bezpośrednim sąsiedztwie rozwijają się strefy produkcyjno - usługowe.

Przy dokonaniu wyceny w tym stanie, biegła wyjaśniła, iż w latach 2007 -2010 obowiązywał plan miejscowy i działka ówcześnie posiadała podobne przeznaczenie do tego jakie uzyskała w nowym planie miejscowym. Unieważnienie uchwały nie zmienia faktu, że nabywcy którzy zakupywali grunty, w okresie gdy ten plan obowiązywał, obciążeni byli wiedzą, iż działki które nabywają mają dane przeznaczanie. A kwoty za jakie nabywali te grunty związane były ściśle z możliwościami zagospodarowania, jakie posiadał grunt na datę zakupu. Świadomość właścicieli, że przedmiotowa działka była już przeznaczona pod cele komercyjne i że zwiększy się jej potencjał inwestycyjny, sprawiała, że nieruchomość przestała być traktowana jako typowy grunt rolny, szczególnie że w pobliżu drogi wojewódzkiej i powiatowej w odległości około 100-300 m w linii prostej od przedmiotu wyceny, zaczęły powstawać nowe obiekty komercyjne.

Opisane działania rzeczoznawcy Kolegium uznało za w pełni uzasadnione. Poprzez dobór nieruchomości porównawczych w tym stanie planistycznym został wykazany wpływ uchwalenia planu miejscowego na wartość nieruchomości - przy jednoczesnym uwzględnieniu specyficznej sytuacji na tym rynku, związanej z obowiązywaniem przez kilka lat planu miejscowego z dnia 2 sierpnia 2007 r., którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w 2010r.

W ocenie Kolegium rzeczoznawca majątkowy wykazała, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wynika wyłącznie z faktu uchwalenia planu miejscowego w 2019 r. i zachodzi bezpośredni związek między tą okolicznością a wzrostem wartości gruntu, a wzrost wynosi wartość określoną w operacie szacunkowym.

Zgodnie z § 36 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "wsi C. - obszar 2 stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi 20 % dla wszystkich terenów objętych granicami planu.

Z przedłożonego operatu szacunkowego wynika, że wartość przedmiotowej części nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z dnia 1992 r. jest mniejsza niż wartość przedmiotowej nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości po utracie mocy tego planu, a zatem w odniesieniu do wzrostu wartości przedmiotowej i nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. - obszar 2 zastosowanie ma art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jej art. 87 ust. 3a i co za tym idzie wzrost wartości przedmiotowej części nieruchomości stanowi różnicę między wartością przedmiotowej części nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. - obszar 2a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego i wynosi 125 723 zł.

W ocenie Kolegium przedłożony operat szacunkowy pod względem formalnym spełnia wszystkie wymogi, jest spójny, logiczny, zupełny, nie zawiera niejasności, braków istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości, co prowadzi do wniosku, że posiada on wartość dowodową. Operat szacunkowy zawiera wszelkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie szacunkowym szczegółowo opisano przedmiotową nieruchomość i uwzględniono jej parametry w procesie szacowania, szczegółowo wyjaśniono każdy stopień gradacji w ramach przyjętej skali ocen konkretnej cechy. Zawiera dokładny opis danych i parametrów, które posłużyły do końcowej wyceny wartości szacowanej nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu a także przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości pierwotnej. Powyższy zabieg spowodował, iż zmiana wartości nieruchomości spowodowana jest wyłącznie wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] co stanowi bezpośredni dowód, że objęcie nieruchomości planem miejscowym miało wpływ na zmianę jej wartości.

Zdaniem Kolegium przeprowadzona wycena wartości nieruchomości była prawidłowa i wykazała wzrost jej wartości, co uzasadniło ustalenie opłaty planistycznej. Wyjaśnić należy, że przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela albo użytkownika wieczystego przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, wystąpiły już w momencie wszczęcia postępowania, natomiast ustalenie, czy wystąpiła trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego wymagało uzyskania - w toku postępowania - dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu ustalono - jak już wyżej była o tym mowa - na podstawie dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego, który w sposób prawidłowy wykazuje wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie zaistniały zatem wszystkie trzy przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Organ wskazał, że plan miejscowy z dnia 02 sierpnia 2007 roku dla sołectw: Baczyn, Mników, Morawica, Cholerzyn. Budzyń. Kryspinów, Liszki, został poddany kontroli sądowej, skutkiem czego wyrokiem z dnia 30 marca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. II SA/Kr 1119/09 stwierdził jej nieważność. Kolegium wskazało przy tym, że nie powinno budzić wątpliwości, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutki ex tunc, co oznacza przyjęcie fikcji prawnej, że od samego początku uchwała planistyczna nie mogła wywołać skutków prawnych. W konsekwencji niedopuszczalnym byłoby przyjęcie, że owa zdelegalizowana uchwała planistyczna i wynikające z niej przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości (zbliżone bądź tożsame z przeznaczeniem nieruchomości pod rządami obecnego planu miejscowego) tworzy przeszkodę dla ustalenia opłaty planistycznej. Powyższe nie wyklucza jednak pewnego znaczenia ww. nieobowiązującej uchwały planistycznej, która objęta jest stwierdzeniem nieważności, w procesie badania warunku materialnego nałożenia opłaty planistycznej i zostało uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego przez dobór nieruchomości porównawczych. W bazie nieruchomości w tym stanie wyceny znalazły się nieruchomości o podobnym stanie faktycznym do przedmiotu wyceny, tj. nieruchomości z rynku nieruchomości niezabudowanych, dla których na dzień sprzedaży brak było obowiązującego planu miejscowego, a w dalszym lub bezpośrednim sąsiedztwie rozwijają się strefy produkcyjno - usługowe.

W tym stanie rzeczy Kolegium utrzymało decyzję Wójta Gminy Liszki w mocy.

Na powyższą decyzję skargę złożyła Firma A , podnosząc zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wartość nieruchomości wzrosła, z pominięciem poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność została stwierdzona wyrokiem, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1119/09 z przyczyn leżących wyłącznie po stronie Gminy Liszki i w efekcie ustalenie opłaty planistycznej na podstawie operatu szacunkowego, w którym zastosowano błędną metodologię jej oszacowania i dokonano jej obliczenia przy przyjęciu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, podczas gdy przy ustaleniu opłaty planistycznej znaczenie powinno mieć przeznaczenie nieruchomości określone w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. w mpzp zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Liszki nr Xl/80/07 z dnia 2 sierpnia 2007 r.

2) naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych oraz braku należytego rozpoznania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy poprzez błędne przyjęcie, że wartość nieruchomości wzrosła, z pominięciem poprzednio obowiązującego mpzp zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Liszki nr Xl/80/07 z dnia 2 sierpnia 2007 r., podczas gdy przy ustaleniu opłaty planistycznej znaczenie powinno mieć przeznaczenie nieruchomości określone w tym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż stwierdzenie jego nieważności nastąpiło z przyczyn leżących wyłącznie po stronie Gminy Liszki,

3) naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu odwołania się do kluczowego argumentu skarżącego powołanego w odwołaniu od decyzji, w myśl którego to Gmina powinna zostać obciążona konsekwencjami wynikającymi z unieważnienia mpzp zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Liszki nr Xl/80/07 z dnia 2 sierpnia 2007 r. i pominięciu milczeniem twierdzeń skarżącego w tym zakresie, podczas gdy rozpatrzenie wszystkich argumentów przedstawionych w odwołaniu jest obowiązkiem organu odwoławczego.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Liszki dnia 17 listopada 2021 n, znak sprawy; [...] w całości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Żadna ze stron nie zajęła w zakreślonym terminie stanowiska, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczy zarzut skargi sprowadza się do wskazania, że opłata planistyczna na gruncie niniejszej sprawy powinna być ustalona przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości w unieważnionym wyrokiem z dnia 30 marca 2010 roku, sygn. II SA/Kr 1119/09 stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie planie miejscowym przyjętym uchwałą Rady Gminy Liszki nr XI/80/07 z dnia 02 sierpnia 2007r. dla sołectw: Baczyn, Mników, Morawica, Cholerzyn. Budzyń, Kryspinów, Liszki.

Skarżąca wskazuje, w tym kontekście, że to Gminę Liszki powinny obciążać wszelkie konsekwencje związane z unieważnieniem planu miejscowego. Skarżąca podnosi przy tym, że od dawna, jeszcze przed uchwaleniem planu z 2007 roku dominowało stanowisko, że ustalenie stawki opłaty planistycznej jest obowiązkowe, ale też niedopuszczalne jest ustalenie jej na poziomie 0%.

Skarżąca akcentuje, że unieważnienie planu miejscowego nastąpiło wyłącznie z przyczyn leżących po stronie Gminy Liszki, dlatego też skarżąca nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji działań gminy. Przez negatywne konsekwencje skarżąca rozumie obliczenie opłaty planistycznej przy uwzględnieniu faktycznego korzystania z nieruchomości przed wejściem w życie nowego planu miejscowego, podczas gdy w jej ocenie opłata ta powinna być obliczona w odniesieniu przeznaczenia ustalonego w unieważnionym planie miejscowym.

Co szczególne, skarżąca spółka ogranicza się wyłącznie do argumentów związanych z odpowiedzialnością gminy za unieważnienie planu miejscowego z 2007 roku i nie formułuje w istocie żadnego stanowiska dotyczącego wykładni art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu ani też nie wskazuje na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

Podniesiony zarzut nie jest trafny.

Przede wszystkim należy wskazać, że podstawę do naliczenia opłaty stanowią przepisy art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa nieruchomość w okresie 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Z przytoczonej treści art. 37 ust. 1 jednoznacznie wynika, że obniżenie lub wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Dla ustalenia obniżenia lub wzrostu wartości nieruchomości przeznaczenie nieruchomości określone w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego jest punktem odniesienia jedynie wówczas, gdy poprzednio obowiązujący plan miejscowy obowiązywał bezpośrednio przed uchwaleniem nowego planu miejscowego. Jeśli natomiast bezpośrednio przed uchwaleniem planu miejscowego nie obowiązywał inny plan, wówczas znaczenie na faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości.

Na gruncie niniejszej sprawy między stwierdzeniem nieważności planu z 2007 roku (wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2010 roku, sygn. II SA/Kr 1119/09), a uchwaleniem nowego planu (uchwała Rady Gminy Liszki nr XIV/160/2019 z dnia 8 listopada 2019 roku), upłynęło ponad 9 lat. Zatem w świetle powołanych przepisów nie może budzić wątpliwości, że adekwatnym punktem odniesienia dla ustalenia opłaty planistycznej jest faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu.

Przez faktyczny sposób wykorzystywanie nieruchomości w warunkach u.p.z.p. należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu (por. np. uzasadnienia do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r. II OSK 959/18, z dnia 13 grudnia 2018 r., II OSK 409-414/18). Taki też punkt odniesienia został przyjęty przez organy, w związku z czym należy uznać, że organy prawidłowo ustaliły wysokość opłaty.

Nie zasługują również na uwzględnienie formułowane zarzuty i argumenty, które sprowadzają się do wskazania, iż stwierdzenie nieważności planu miejscowego z 2007 roku powinno obciążać Gminę Liszki wszelkimi konsekwencjami tak dalece, że nawet przy ustaleniu wysokości opłaty planistycznej na gruncie uchwały z 2019 roku, gmina powinna odwoływać się do unieważnionego w 2010 roku planu miejscowego.

Argumenty o konieczności czy powinności ponoszenia odpowiedzialności gminy za unieważnienie planu miejscowego, czy też odpowiedzialności za lukę planistyczną wywołaną stwierdzeniem nieważności planu miejscowego, która miałaby rzutować na inny sposób ustalenia opłaty planistycznej w żadnej mierze nie korespondują z treścią art. 36 ust. 4 jak i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też w ocenie Sądu są one nieuzasadnione. Niezależnie trzeba podkreślić, że ustalanie natomiast wysokości opłaty planistycznej w oparciu o zapisy dotyczące przeznaczenia nieruchomości w nieważnym planie miejscowym jest niedopuszczalne.

Niejako na marginesie odnosząc się jeszcze do argumentów, skarżącej, że "sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny na długo przed podjęciem uchwały przez Radę Gminy Liszki uchwały nr XI/80/07 (uchwała z dnia 2 sierpnia 2007 roku) wypowiadały się w przedmiocie zakresu swobody w ustaleniu stawki opłaty planistycznej, jednoznacznie wskazując że nie można ona zostać ustalona na poziomie 0%", to trzeba wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącej zagadnienie to nie jest jednoznaczne i również w nowszym orzecznictwie przyjmuje się możliwość i zasadność nieustalania tej stawki (co jest równoznaczne ze stawką 0%) w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 11 lutego 2014 roku, sygn. II OSK 1208/13, z dnia 29 października 2019 roku, sygn. II OSK 2367/18, z dnia 10 czerwca 2020 roku, sygn. II OSK 3818/19).

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się przez Kolegium do kluczowego zarzutu odwołania, w myśl którego to Gmina powinna zostać obciążona konsekwencjami wynikającymi z unieważnienia planu miejscowego. Wbrew skarżącej Kolegium wskazało jakie są podstawy do ustalenia opłaty planistycznej, jak i również wskazało dlaczego zdelegalizowana uchwała planistyczna i wynikające z niej przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości tworzy przeszkodę dla ustalenia opłaty planistycznej. Powodem tym jest to, że niedopuszczalnym byłoby przyjęcie, że zdelegalizowana uchwała planistyczna miałaby determinować sposób ustalenia opłaty planistycznej na gruncie uchwały z 2019 roku, w szczególności że stwierdzenie nieważności planu miejscowego nastąpiło ponad 9 lat przed uchwaleniem nowego planu.

Podkreślić trzeba, że jakkolwiek skarżąca podnosi zarzuty niezbyt szczegółowego ustosunkowania się przez organ do sformułowanych przez nią zarzutów, to jednakże trzeba wskazać, że również i sama skarżąca nie powołuje żadnej podstawy prawnej, która korespondowałaby z podnoszonymi zarzutami o konieczności obciążenia Gmina konsekwencjami wynikającymi z unieważnienia planu miejscowego. Takiej podstawy, która uzasadniałyby obciążenie Gminy konsekwencjami wynikającymi z unieważnienia planu miejscowego, w efekcie czego opłata planistyczna powinna być ustalona w inny sposób niż w zaskarżonej decyzji, nie znalazły zatem nie tylko organy, ale i również nie znalazła takiej podstawy sama skarżąca.

Odnosząc się natomiast do argumentów skarżącej, należy zwrócić uwagę na bezzasadne odwoływanie się w realiach niniejszej sprawy do wyroków WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2018 roku, sygn. II SA/Kr 1085/18 oraz z dnia 16 października 2018 roku, sygn. II SA/Kr 875/18. Powołane wyroki WSA w Krakowie zapadły w szczególnych okolicznościach, a mianowicie wyrok stwierdzający nieważność planu miejscowego stał się prawomocny 4 dni przed wejściem w życie nowego planu miejscowego, na gruncie którego ustalono opłatę planistyczną. Sąd w realiach tamtej sprawy uznał, "że nie do przyjęcia jest wykładnia, iż wobec stwierdzenia, iż między 1 lutego 2014r. a 16 lutego 2014r. tj. między datą wydania wyroku przez NSA i datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z 15 maja 2006 r. Innymi słowy unieważnienie uchwały jako mające skutek ex tunc prowadzący do jej wyeliminowania z obrotu prawnego od dnia jej wejścia w życie do stwierdzenia nieważności, miałoby również skutki faktyczne w postaci podzielenia poglądu, iż wartość spornej nieruchomości uległa zmianie w związku z unieważnieniem w/w uchwały, mimo, że znane było przeznaczenie nieruchomości w nowym, zatwierdzonym opublikowaną uchwałą planie miejscowym. Zachodzi wobec tego konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów w oparciu o pogląd TK z wyroku z dnia 9 lutego 2010r. sygn. P 58/08."

Na gruncie niniejszej jednak sprawy sytuacja jest diametralnie inna i dlatego też powoływanie się przez skarżącą na stanowisko wyrażone w tym wyroku nie jest prawidłowe.

Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.