Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 376/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 1, 2 i 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S. B. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 376/20

Uzasadnienie

Rada Gminy S. B. (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1,2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 dalej: u.c.p.g.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. podjęła w dniu [...] października 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S. B. (dalej: uchwała, regulamin).

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Skarga ta została uzupełniona pismem Prokuratora Okręgowego w R.. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie:

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w § 4 Regulaminu polegającego na ograniczeniu napraw pojazdów samochodowych wyłącznie do drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu, a możliwość mycia i naprawy pojazdów samochodowych pod warunkiem, że nie stwarza uciążliwości dla osób korzystających z nieruchomości sąsiednich

-art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w § 17 ust. 1 pkt 1 Regulaminu poprzez istotne naruszenie prawa;

- istotnego naruszenia prawa tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w:

1) § 3 ust. 1 pkt 1 i § 6 ust. 1 regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, podczas gdy o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny decyduje właściciel nieruchomości na zasadach dobrowolności;

2) § 3 ust. 1 pkt 4 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości i porządku poprzez usunięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń niezwłocznie oraz wskazanie sposobu i miejsca ich gromadzenia;

3) § 4 ust. 3 polegające na nałożeniu obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na właścicieli nieruchomości, na których organizowane są imprezy masowe;

4) § 7 ust. 1 polegające na określeniu nie tylko minimalnej ale także maksymalnej wielkości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych;

5) § 8 ust. 2 polegające na określeniu charakterystyki miejsca oraz sposobu ustawienia pojemników na odpady;

6) § 16 poprzez określenie obowiązku utrzymywania zwierząt domowych w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach skutecznie zabezpieczonych przed wydostaniem się zwierzęcia na zewnątrz z przekroczeniem delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g w związku z art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. z których wynika konieczność określenia wymagań osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych a nie prywatnych;

7) § 18 poprzez wprowadzenie obowiązków dla osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie z wkroczeniem w uregulowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu oraz wprowadzenie nieostrego pojęcia "wszelkich uciążliwości dla środowiska";

8) § 18 zd. 1 poprzez wprowadzenie bezwzględnego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej podczas gdy organ nie posiada kompetencji do formułowania zakazów;

9) § 19 poprzez wprowadzenie nakazu przestrzegania przez osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie przepisów sanitarno-epidemiologicznych, weterynaryjnych oraz nakazu usuwania i unieszkodliwiania padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi;

10) § 20 ust 2 i 4 poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku deratyzacji;

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Organ zwrócił uwagę, że niezasadne są zarzuty istotnego naruszenia prawa w kwestionowanych przez skarżącego przepisach regulaminu. Wskazał, że u.s.g. nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.).

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA).

Zarzuty skarżącego podniesione w skardze są zasadne.

W § 5 ust 1 pkt 1 regulaminu wskazano, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą obejmować wyłącznie drobne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdów, natomiast w ust 1 pkt 2 lit. a i b zawarto uregulowanie, iż mycie i naprawa pojazdów mogą odbywać się, jeżeli nie powodują uciążliwości dla osób korzystających z nieruchomości sąsiednich. Uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla innych osób i środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej: "k.c.") oraz prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, CBOSA). Stosownie zaś do art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, CBOSA).

Ponadto zauważyć należy, że użyte w § 5 ust. 2 regulaminu określenia "drobne naprawy" i "bieżąca eksploatacja" są pojęciami nieostrymi, niedookreślonymi i jako takie nie mogą mieć charakteru normatywnego. Treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli pojazdów powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna w zakresie niezbędnym do utrzymania czystości i porządku.

W § 17 ust. 1 pkt 1 regulaminu wskazano, iż możliwe jest wyprowadzanie psów na tereny użyteczności publicznej i tereny przeznaczone do wspólnego użytku tylko na smyczy, a w przypadku psów ras uznanych za agresywne lub psów w inny sposób zagrażający otoczeniu również w kagańcu. Brak jest podstaw do prowadzenia generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, bez dokonania rozróżnienia ze względu na rasę lub konkretne cechy danego gatunku. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zaznaczyć jednocześnie należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany" (§ 1), a "kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany" (§ 2).Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w o ochronie zwierząt. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r/ sygn. akt II OSK 2980/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczące generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a także nakazu założenia kagańca psu spuszczonemu ze smyczy, bez uwzględnienia jego cech i innych uwarunkowań stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w umawianej części. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 139/20, CBOSA).

W § 3 ust. 1 pkt 1oraz § 6 ust 1 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek prowadzenia selektywnego zbierania wymienionych odpadów. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) zawiera szczegółowe uregulowania dotyczące pozbywania się odpadów komunalnych z terenu gmin, a przepis art. 1 pkt 2 u.c.p.g. określa warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. W związku z tym właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy gminy są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania odpadów komunalnych (art. 6m u.c.p.g.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decyduje na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie może ponosić negatywnych konsekwencji. Jeżeli właściciel nieruchomości nie wybierze selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne. Przekłada się to na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny są niższe (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.). Ustawa pozwala na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji. Nie można jednak z tych zapisów ustawowych dotyczących różnicowania stawki opłat wnioskować, że na mieszkańców nakłada się obowiązek tylko i wyłącznie segregowania odpadów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 739/13, publ. Lex nr 1393281; wyrok WSA). Dopiero ustawa z dnia 19 lipca 2019 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( DZ.U z 2019 roku, poz. 1579) wprowadziła obowiązek selektywnej zbiórki odpadów. Tak więc nałożony zaskarżoną uchwałą obowiązek nie znajdował podstaw prawnych.

W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla rady gminy do zobowiązania właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz wskazanie sposobu ich gromadzenia. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. wynika, że regulamin może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 regulaminu uprzątnięcie błota, śniegu i lodu powinno nastąpić niezwłocznie z powierzchni chodników (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika) przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości oraz posypanie piaskiem chodnika. Uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika. Należy zgodzić się z prokuratorem, że niezgodne z prawem jest rozwiązanie przyjęte w § 5 ust. 2 regulaminu, według którego właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg, lód z chodników położonych wzdłuż nieruchomości niezwłocznie, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g., który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Gdyby bowiem ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy to wprost zapisano by je w upoważnieniu ustawowym, jak ma to miejsce w pkt 3 tego ustępu w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 8/19; wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13, publ. CBOSA). Słusznie reasumuje prokurator, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie upoważnia do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 372/15, publ. Lex nr 1933074; wyrok WSA w Łodzi z 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 637/15, publ. Lex nr 1930294; WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 572/15, publ. Lex nr 1812703; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17, publ. Lex nr 2352608).

W § 4 ust. 3 rada gminy nałożyła na organizatorów imprez masowych obowiązki w zakresie utrzymania czystości w postaci zapewnienia wystarczającej ilości pojemników do gromadzenia odpadów. W tym przypadku należy zauważyć, iż kwestia ta jest uregulowana w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych, która normuje obowiązki organizatora w tym zakresie.

Rada Gminy nie posiadała również delegacji ustawowej w zakresie określenia maksymalnej wielkości pojemników i worków przeznaczonych do selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązek określenia minimalnej pojemności pojemników lub worków, bez możliwości określenia ich maksymalnej pojemności, tym bardziej bez prawa do standaryzacji wielkości używanych na terenie gminy pojemników i worków. Tymczasem Rada Gminy w § 7 ust. 1 Regulaminu ustaliła, że dla potrzeb selektywnej zbiórki odpadów komunalnych stosuje się worki o pojemności od 60 do 120 litrów w kolorze odpowiednim dla danego rodzaju odpadu. Sposób w jaki określono wielkość worków wykracza poza ramy delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., skoro ustawodawca przewidział w przepisie wyłącznie określenie minimalnej wielkości. Rada Gminy nie była zatem uprawniona do wprowadzenia maksymalnych wielkości worków na odpady.

W § 8 ust. 2 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek ustawiania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w miejscach wyodrębnionych, nie stanowiących utrudnienia dla mieszkańców nieruchomości i nieruchomości sąsiednich oraz dostępnych dla pracowników przedsiębiorstwa uprawnionego do zbierania odpadów komunalnych. Sąd podziela pogląd skarżącego, że powyższe zapisy regulaminu nie mają umocowania w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wkraczają natomiast w kwestie prawa własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał ww. urządzenia, zaś w celu ich opróżnienia przez właściwą jednostkę będzie w konkretnym dniu wystawiał je w sposób umożliwiający dostęp do niego, co jednak winno być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 120/12, publ. Lex nr 1253316).

Zarzut dotyczący przepisu § 16 regulaminu stanowiący, że zwierzęta domowe winny być utrzymywane w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach skutecznie zabezpieczonych przed wydostaniem się zwierzęcia na zewnątrz również uznać należy za zasadny. Wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wyznaczający w tym przypadku granice upoważnienia ustawowego należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. z którego wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis § 16 regulaminu de facto zaś wprowadza obowiązki dla osób utrzymujących zwierzęta domowe poza terenami przeznaczonymi do użytku publicznego. Podkreślić należy, że rada gminy, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważniona została do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w granicach upoważnienia, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 118/18, CBOSA). Słusznie więc zauważył skarżący, że określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych wykracza poza delegację ustawową.

W § 18 zd. 1 regulaminu rada gminy wprowadziła generalny zakaz hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Rada gminy została zatem upoważniona do określenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich w sposób pozytywny poprzez szczegółowe wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Sformułowanie ustanawiające generalny zakaz stanowi więc nieuzasadnione naruszenie delegacji ustawowej.

Za wadliwe należy uznać uregulowanie zawarte w § 18 zd. 2 regulaminu, zgodnie z którym na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej dopuszcza się możliwość utrzymywania zwierząt gospodarskich na własny użytek pod warunkiem posiadania pomieszczeń inwentarskich przeznaczonych dla zwierząt spełniających wymogi przepisów odrębnych oraz jeżeli wszelkie uciążliwości dla środowiska związane z utrzymywaniem zwierząt zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której znajdują się zwierzęta. Rada gminy nie może zakazywać wszelkiej uciążliwości dla środowiska bez sprecyzowania tego pojęcia poprzez określenie chociażby minimalnych wymagań w tym zakresie. Nadto rada gminy mogła wprowadzić taki ogólny zakaz tylko na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach. Tak więc regulacje dotyczące zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej nie wyczerpują treści delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

W § 19 regulaminu rada gminy zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do:

1) gromadzenia i usuwania powstających w związku z utrzymaniem zwierząt odpadów i nieczystości w sposób nie powodujący zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby

2) utrzymanie czystości terenu i pomieszczeń

3) przestrzeganie przepisów sanitarno - epidemiologicznych i weterynaryjnych

4) usuwanie i unieszkodliwienie padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi.

Prawidłowo wskazał skarżący, że rada gminy nie może ustanawiać warunków czy wymagań, jeżeli kwestie te są uregulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi, np. ustawa lub rozporządzenie (wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 214/17). Wprowadzenie obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno - epidemiologicznych i weterynaryjnych przekracza upoważnienie ustawowe i wkracza w materię regulowaną przez akty prawne wyższego rzędu. Takie unormowanie ma charakter czysto informacyjny i zarazem odsyłający do systemu prawa, co nie jest przedmiotem regulacji prawnych i tym samym jako regulacja nie przewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się natomiast do § 20 ust. 2 i 4 regulaminu należy zauważyć, że Rada, realizując art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie mogła wskazać właścicieli nieruchomości jako podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Przepis ten nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez Radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, a także nie upoważnia do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości. Takie obowiązki nie mają także żadnego umocowania w określonych w art. 5 ust. 1-4 u.p.c.g. obowiązkach właścicieli nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, liczne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.