Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 303/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 9 ust. 2, par. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Joanna Kabat – Rembelska (spr.) Jan Kacprzak Protokolant Marta Gorajek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 430/07 w sprawie ze skargi K.I. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej I. uchyla zaskarżony wyrok; II. oddala skargę; III. zasądza od K.I. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi K.I. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) w W. z dnia [...] stycznia 2007 r., w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. Z. z dnia [...] listopada 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: K. I. w dniu 14 lipca 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów na trzech działkach rolnych o nr ewidencyjnych 163/1, 164/2, 164/4 o łącznej powierzchni 13,98 ha, deklarując termin wykonania zalesienia, wynikający z planu zalesienia z dnia 7 czerwca 2005 r., na wiosnę 2006 r.. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. Z., postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. stwierdził, że K. I. spełnia warunki niezbędne do przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych. W dniu 5 maja 2006 r., K. I. powiadomiła Nadleśnictwo J. o wykonaniu zalesienia. Pismo to zostało także przesłane do wiadomości Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR W. Z.. Po przeprowadzeniu przez Nadleśnictwo J. kontroli stwierdzono, że K. I. nie zalesiła całej deklarowanej powierzchni, z uwagi na samowolne zajęcie części działki, nr ew. 164/4, o powierzchni 1,32 ha przez sąsiada skarżącej. W dniu 19 maja 2006 r., K. I. skierowała do Nadleśnictwa J. wniosek o korektę planu zalesieniowego dla tej działki, a jego odpis przesłała do wiadomości Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR W. Z. w dniu 30 maja 2006 r..

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., odmówił skarżącej przyznania płatności na zalesianie, z uwagi na to, że do dnia 31 maja 2006 r. nie złożyła oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt.

Dyrektor M. Oddziału ARiMR w W. orzekając na skutek odwołania strony decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, stwierdził, że naruszają one przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem WSA, skarżąca dokonała wszelkich aktów staranności przed dniem 31 maja 2006 r., za wyjątkiem złożenia zmiany wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. W ocenie Sądu, skarżąca nie miała wpływu na zaistnienie okoliczności, która przeszkodziła w dokonaniu zalesienia w przewidzianym terminie.

Sąd I instancji wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. Z. po poinformowaniu go przez skarżącą o wielkości obszaru faktycznie zalesionego przed dniem 31 maja 2006 r., winien pouczyć ją, o obowiązku złożenia zmiany do wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów. W ocenie Sądu, brak takiego pouczenia narusza art. 8 k.p.a. tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także art. 9 k.p.a. z którego wypływa obowiązek organów administracji do udzielania informacji zarówno faktycznej jak i prawnej stronom postępowania administracyjnego. Niedopełnienie tego wymogu przez organ orzekający stanowiło naruszenie prawa, które nie mogło narażać skarżącej na niekorzystne rozstrzygnięcie.

W skardze kasacyjnej Dyrektor M. Oddziału ARiMR domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o pomoc na zalesianie gruntów rolnych oraz zawartości planu do tego działania (Dz. U. Nr 187, poz. 1941 ze zm.) przez ich nieprawidłowe zastosowanie.

2) naruszenie § 10 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) przez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podał, że K. I. w dniu 14 lipca 2005 r., złożyła oświadczenie w Biurze Powiatowym ARiMR, że znane są jej zasady przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz, że jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania "zalesianie gruntów rolnych". Pomimo tego, nie przedstawiła w terminie (31 maja), oświadczenia o zalesieniu powierzchni zadeklarowanej we wniosku wraz z zaświadczeniem z Nadleśnictwa J. potwierdzającym ten fakt, ani zmiany wniosku o przyznanie płatności na zalesianie w zakresie powierzchni zobowiązania w terminie wiosna 2006 r.. Skarżąca ograniczyła się jedynie do przesłania do wiadomości organu I instancji informacji o zakończeniu zalesiania adresowanej do Nadleśnictwa J. oraz informacji o złożeniu wniosku o dokonaniu korekty planu zalesiania dla działki nr ew. 164/4. W ocenie organu, niedochowanie należytej staranności przez zainteresowaną nie może obciążać ARiMR negatywnymi skutkami w postaci uchylenia decyzji organu I jak i II instancji przez WSA w W..

Dyrektor M. Oddziału ARiMR stwierdził, że termin - 31 maja jest terminem materialnym, który nie może być przywrócony. Wydanie pozytywnej decyzji o przyznaniu płatności na zalesianie po upływie tego terminu, byłoby rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Dyrektora M. Oddziału ARiMR, zarzut naruszenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. jest bezzasadny. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o pomoc na zalesianie gruntów rolnych oraz zawartości planu do tego działania, wyraźnie wymaga złożenia przez beneficjenta oświadczenia o znajomości zasad przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz oświadczenia o świadomości skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania "zalesianie gruntów rolnych".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. I. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że nie złożyła oświadczenia o zmianie do wniosku o zalesienie na odpowiednim formularzu, gdyż nie znalazła odpowiedniego druku wniosku na stronie internetowej ARiMR oraz nie wiedziała o konieczności wypełnienie takiego wniosku. Zdaniem K. I., informując Agencję na piśmie o przyczynach zalesienia 95% deklarowanej powierzchni wypełniła ciążące na niej obowiązki i powinna uzyskać płatność na zalesienie wykonane zgodnie z planem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Dyrektor M. Oddziału ARiMR trafnie zarzucił naruszenie § 10 ust. 1 w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) przez ich niezastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę K. I., istotnie pominął powołane przepisy, które określają obowiązki producenta rolnego w zakresie informowania o wykonaniu zalesienia i skutkach nie złożenia wymaganych oświadczeń w terminie.

Powołane rozporządzenie szczegółowo reguluje tryb udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych. Płatność na zalesianie jest udzielana na wniosek producenta rolnego, który spełnia łącznie następujące warunki: został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz zobowiązał się do: zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza i pielęgnacji założonej uprawy, przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia – zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach; zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej, przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wniosek o przyznanie płatności jest weryfikowany przez kierownika biura powiatowego ARiMR, który wydaje postanowienie o spełnieniu warunków do uzyskania płatności na zalesianie (§ 7 ust. 4 rozporządzenia) lub w drodze decyzji odmawia ich przyznania (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Stosownie do § 7 ust. 5 rozporządzenia postanowienie powinno zawierać pouczenie o warunkach dotyczących formy, sposobu oraz terminu poinformowania kierownika biura powiatowego ARiMR o wykonaniu zalesienia. Zalesienie wykonuje się po otrzymaniu postanowienia, w terminie określonym w planie zalesienia, jednakże nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym postanowienie to zostało wydane (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Producent rolny, w terminie 7 dni od dnia założenia uprawy leśnej, zobowiązany jest poinformować o tym fakcie na piśmie nadleśniczego, właściwego ze względu na miejsce położenia działek rolnych, na których została założona ta uprawa (§ 9 ust. 1 rozporządzenia), zaś w terminie 14 dni od złożenia tej informacji, nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym zalesienie wykonano wiosną, albo roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią złożyć kierownikowi biura powiatowego ARiMR oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem, załączając do niego zaświadczenie leśniczego potwierdzające ten fakt (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W przypadku gdy oświadczenie nie zostanie złożone w terminie kierownik biura powiatowego ARiMR, w formie decyzji, odmawia przyznania płatności na zalesianie (§ 10 ust. 1 rozporządzenia).

W związku z przytoczoną regulacją należało rozważyć jaki charakter ma termin określony w § 9 ust. 2 rozporządzenia. W nauce prawa administracyjnego wyróżnia się terminy materialne i procesowe. Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Nie mogą być one wydłużane, czy skracane, ich bieg nie podlega także zawieszeniu. Terminem procesowym jest natomiast okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty lub uczestników postępowania administracyjnego. W wypadku naruszenia terminu materialnego dochodzi do wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Naruszenie terminu procesowego powoduje bezskuteczność podjętej czynności. Strona może się bronić przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej składając wniosek o przywrócenie terminu. Instytucja przywrócenia terminu jest instytucją prawa procesowego, a nie prawa materialnego.

Dla oznaczenia charakteru danego przepisu istotna jest treść mającego zastosowanie przepisu. Z reguły przepisami procesowymi są przepisy o właściwości organów administracji publicznej i o postępowaniu przed takimi organami. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych.

W tym kontekście należało rozważyć jaki charakter ma złożenie oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Złożenie tego oświadczenia ani nie wszczyna postępowania administracyjnego ani nie jest też czynnością procesową dokonywaną w ramach toczącego się już postępowania. Natomiast jego złożenie w terminie przewidzianym w § 9 ust. 2 rozporządzenia ma natomiast istotny wpływ na sytuację materialnoprawną producenta rolnego. Składając oświadczenie wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w § 9 ust. 2 in fine, producent rolny nabywa uprawnienie do uzyskania płatności na zalesianie. Z kolei nie złożenie wymaganego oświadczenia powoduje wygaśnięcie tego prawa. Złożenie oświadczenia, względnie jego nie złożenie nie wpływa natomiast na sytuację producenta rolnego w postępowaniu administracyjnym.

Z powyższego wynika, że przewidziany w § 9 ust. 2 rozporządzenia termin do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia wraz z zaświadczeniem właściwego nadleśniczego potwierdzającym ten fakt jest terminem materialnym.

Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że bezspornie K. I. w terminie określonym w § 9 ust. 2 rozporządzenia nie złożyła Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR W. Z. oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt. Niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że wymagane oświadczenie nie zostało złożone, naruszenie wspomnianego terminu, z uwagi na jednoznaczną treść § 10 ust. 1 rozporządzenia, wykluczyło przyznanie Katarzynie I. płatności na zalesienie. Jak już wspomniano termin ten jako termin materialny nie może być ani wydłużany ani przywracany. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca niezależnie od złożonego we wniosku o przyznanie płatności oświadczenia, że znane są jej zasady przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych, została pouczona o obowiązku i terminie złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia (postanowienie z dnia [...] października 2005 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę nie zastosował wymienionych przepisów rozporządzenia i doszedł, z naruszeniem § 10 ust. 1 rozporządzenia, do błędnego wniosku, że po upływie terminu określonego w § 9 ust. 2 rozporządzenia może być przyznana płatność na zalesianie. Stwierdzone przez WSA naruszenie przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania spowodowane było pominięciem w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji § 9 ust. 2 i § 10 ust. 1 rozporządzenia.

W sytuacji, gdy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego okazały się uzasadnione, a stan faktyczny sprawy był bezsporny, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę skierowaną do Sądu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).