Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2937/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P.sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. sp. z.o.o. z siedzibą w K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 23 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek P.sp. z o.o. z siedzibą w K., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Sp. z o.o., pozwolenia na odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska [...] w zakresie umożliwiającym trwałą zabudowę 45 ha powierzchni biologicznie czynnej. Zadanie II "Budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi", w części dotyczącej działek nr ew. [...] i [...], obręb [...] [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ przestawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż decyzją dnia [...] września 2015 r., Nr [...], Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.Sp. z o.o., pozwolenia na odprowadzenie wód opadowych z terenu lotnisku [...] w zakresie umożliwiającym trwałą zabudowę 45 ha powierzchni biologicznie czynnej. Zadanie II "Budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi", w części dotyczącej działek nr ew. [...] i [...], obręb [...] [...],

Wnioskiem z dniu 1 marca 2016 r. P. Sp. z o.o, z siedzibą w K., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...].

Pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r., GINB zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], znak: [...], w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb [...] [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2016r., GINB odmówił stwierdzenia na wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowanego przez r. pr. B. S. nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...] i [...], obręb [...] [...].

Po rozpatrzeniu wniesionego w terminie wniosku, o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że P. sp. z o.o. z siedzibą w K., która w przedmiotowej sprawie wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody ż z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], jest właścicielem działek nr ew. [...] i [...], obręb [...] [...] (KW nr [...]; akt notarialny z dnia [...] stycznia 2016 r. Repertorium A nr [...], sporządzony przed notariuszem R. L.), m.in. na których została zaplanowana sporna inwestycja.

Następnie podkreślono, że sporne przedsięwzięcie jest inwestycją liniową. Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05), w przypadku inwestycji liniowych zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności.

Wobec powyższego stwierdzono, że GINB, wbrew twierdzeniom skarżącej, prawidłowo wszczął postępowanie i wydał rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...] i [...], obręb [...] [...] czyli w zakresie, w jakim skarżąca posiada interes prawny do kwestionowania ww. decyzji organu wojewódzkiego.

Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...] w weryfikowanym zakresie, organ wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...] (projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 2.1 - karta nr 94), wynika, że na działce nr ew. [...] zaplanowano budowę dwóch rurociągów przewodowych wraz z komorami zamknięć, natomiast na działce nr ew. [...] budowę dwóch rurociągów przewodowych. Projekt zagospodarowania terenu zawiera także informację o rozbiórce na działce nr ew. [...] gazociągu na długości lim.

Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień [...] września 2015 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z posiadanej dokumentacji, inwestor – M. sp. z o.o. - złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania m. in. działkami nr ew. [...] i [...] obręb [...] na cele budowlane. Ponadto, inwestor przedłożył notarialnie poświadczoną kopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. Nr [...], znak: [...], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska [...] w zakresie umożliwiającym trwałą zabudową 45 ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi)", obejmującą m.in. działki nr ew. [...] i [...] obręb [...] [...]

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przywołanych wyżej przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem organu analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], wykazała, że w zakresie działek nr ew. [...] i [...] obręb [...] nie narusza on rażąco ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. Nr [...], ustalającej lokalizację spornej inwestycji. Nie uchybia on rażąco w szczególności wymogom tej decyzji w zakresie rodzaju przedsięwzięcia (dwa rurociągi przewodowe odprowadzające wody opadowe), średnicy rurociągu (1000 mm) oraz w zakresie usytuowania projektowanych na lewym i prawym rurociągu komór zamknięć 1L i 1P (załącznik nr 1) i linii rozgraniczających teren inwestycji (załącznik nr 2A). Wyjaśniono, że zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej, o której mowa w przywołanym przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1757/11).

Wskazał organ ponadto, że postępowanie zakończone decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego jest odrębnym postępowaniem od postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, a zatem krąg stron postępowania może zostać ustalony w odmienny sposób. Zatem odmienne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji w ww. postępowaniach nie stanowi rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika także, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009r., umorzył wszczęte na wniosek inwestora postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska [...] w zakresie umożliwiającym trwałą zabudowę 45 ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi)" m.in. na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przywołanego wyżej przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie m.in. wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Jak wynika akt sprawy sporne pozwolenie na budowę zostało poprzedzone decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], udzielającą M., pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie do rzeki [...] w km [...], wylotem z rurociągów tłocznych 2xDN 1000 (N:50°04'45.65", E: 19°50'37.38") oczyszczonych ścieków deszczowych w ilości Q max - 3 m3/s (pkt I ). Ww. pozwoleniem wodnoprawnym udzielono także inwestorowi pozwolenia na: rozkopanie prawego wału przeciwpowodziowego rzeki [...] (pkt II), wykonanie urządzeń wodnych, w tym m.in. wylotu urządzeń kanalizacji deszczowej (N:50°04'45.65", E: 19°50'37.38") rurociągów tłocznych (pkt III), składowanie materiałów i poruszanie się sprzętu oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią prawego międzywala rzeki [...] (pkt IV), wykonanie i przebudowę urządzeń wodnych (pkt V).

Zgodnie z przepisem art. 135 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień [...] września 2015 r.), pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli: upłynął okres na który zostało wydane, zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Stosownie zaś do przepisu art. 138 ust. 1 ww. ustawy, stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], ww. pozwolenie wodnoprawne wygasło wskazano, że w pkt IX decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r., ustalono, że termin obowiązywania pozwolenia udzielonego w pkt I upływa z dniem [...] września 2017 r. W stosunku zaś do pozwolenia wodnoprawnego w zakresie, w jakim zezwala ono na wykonanie urządzeń wodnych, zastosowanie ma przywołany wyżej przepis art. 135 pkt 3 Prawa wodnego. Wskazano, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny "stosownie do art. 135 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Przepis art. 138 Prawa wodnego stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji. Oznacza to, że potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji. Dopóki taka decyzja nie zostanie wydana, nie można skutecznie twierdzić, że uprawnienia wynikające z tego pozwolenia wygasły. Przepis ten ustanawia obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego. Zakresem art. 138 ust. 1 Prawa wodnego objęte są wszystkie przewidziane w art. 135 przypadki wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Stanowisko o braku potrzeby wydawania decyzji z art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z uwagi na fakt, że skutek wygaśnięcia następuje z mocy prawa, nie stanowi argumentu przemawiającego za brakiem podstaw do wydania decyzji" (Karolina Szuma, Komentarz do art. 135 Prawa wodnego - publ. Lex).

W związku powyższym organ stwierdził, że termin obowiązywania decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r., udzielającej M., pozwolenia wodnoprawnego w zakresie określonym w pkt I upływa z dniem 30 września 2017 r. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby wydano decyzję stwierdzającą wygaśnięcie ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r., w zakresie zezwalającym na wykonanie urządzeń wodnych.

Organ wskazał również, że Inwestor uzyskał także decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] lutego 2009 r., zwalniającą z zakazów wynikających z art. 82 ust. 2 pkt 1 i 3 Prawa wodnego, dla wykonania wylotu z rurociągów tłocznych w ramach inwestycji pn.: "Odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska [...] w zakresie umożliwiającym trwałą zabudowę 45 ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa pompowni i dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi)". W pkt III ww. decyzji zawarta została informacja, że : "Decyzja obowiązuje przez okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez właściwy organ administracji w przedmiocie określonym niniejszą decyzją Dyrektora RZGW K.". W kontekście powyższych uwag dotyczących wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r., organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] lutego 2009 r., nie obowiązywała w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał również, że o rażącym naruszeniu prawa nie może przesądzać fakt, iż w piśmie Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], opiniowane przedsięwzięcie określono jako "odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska [...]", a więc inaczej niż w kontrolowanym pozwoleniu na budowę. Nie uznał organ również rażącego naruszenia prawa również we wskazywanej "kolizji" projektowanych urządzeń z siecią elektroenergetyczną, która na projekcie zagospodarowania terenu została oznaczona jako nieczynna.

W ocenie organu odwoławczego projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że nie stwierdzono, aby decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], w kontrolowanej części była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pozbawienia udziału właścicieli nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], wskazano, że okoliczność ta może stanowić ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa).

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzono, że dotyczą one kwestii, do których wyczerpująco odniósł się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W szczególności podkreślono, że w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., umarzającej wszczęte na wniosek inwestora postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornego przedsięwzięcia, wskazano, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W świetle takiego stanowiska właściwego organu nie sposób uznać, by w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej w sprawie nie zaszły przesłanki do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto wskazano, że w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tj. [...] kwietnia 2014r., inwestor posiadał ważną opinię Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...].

Skargę na tę decyzję złożyło P. sp. z o.o. z siedzibą w K..

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wskazano, że GINB praktycznie w ogóle nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tylko najpierw przytoczył treść swojej pierwotnej decyzji z dnia [...].07.2016 odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] a następnie powołał się na tę decyzję i omówione w niej kwestie w odniesieniu do zarzutów skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dalej wskazano na nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] jedynie w części dotyczącej działek nr ew. [...] i [...] obręb [...] [...] i w konsekwencji bezzasadne ograniczenie zakresu rozpoznania ww. wniosku do ww. działek, co w konsekwencji powoduje brak rozpoznania istoty sprawy przez GINB. II.

Skarżąca spółka zarzuciła również bezzasadne nieuwzględnienie faktu niezgodności zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...].09.2010 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie określonego obydwoma decyzjami obszaru oddziaływania inwestycji.

Zdaniem strony skarżącej nie została przeprowadzona ani wymagana ocena oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko ani nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, czym rażąco zostały naruszone przepisy prawa wymagające przeprowadzenia tej oceny oraz uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, jak również przepisy art. 32 ust.1 pkt 1 i art. 35 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazano także, że nie została wydana decyzja środowiskowa, zarówno przed uzyskaniem decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].05.2012 r. o pozwoleniu wodnoprawnym m.in. na wykonanie i przebudowę wskazanych tam urządzeń wodnych, czym rażąco został naruszony przepis art. 72 ust. 1 pkt 6 Uuoś, jak również przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...].09.2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czym rażąco został naruszony przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 Uuoś.

Skarżąca spółka zarzuciła również bezzasadne nieuwzględnienie faktu wygaśnięcia/utraty ważności w dacie wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazanych we wniosku o stwierdzenie jej nieważności, decyzji i opinii, których uzyskanie i obowiązywanie na dzień wydania pozwolenia na budowę jest obligatoryjne zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Pozwolenia wodnoprawne dla przedmiotowej inwestycji objęte decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...].05.2012 r. były ważne przez okres 3 lat od dnia ostateczności tej decyzji tj. od dnia [...].06.2012 r. do dnia [...].06.2015 r. Na dzień wydania zaskarżonego pozwolenia na budowę pozwolenia te były więc nieważne, albowiem przepis art. 135 pkt 3 Prawa wodnego stanowi o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego z mocy samego prawa z chwilą upływu wskazanego tam terminu. Wojewoda [...] winien więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji zwrócić się do inwestora o przedłożenie aktualnych pozwoleń wodnoprawnych wymaganych ww. przepisami prawa budowlanego. Zaniechanie takiego działania oznacza wydanie przez Wojewodę pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji inwestor nie posiadał już bowiem uprawnień wynikających z pozwoleń wodnoprawnych określonych w pkt ll-V decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].05.2012 r. W konsekwencji, inwestor nie posiadał także zwolnień z zakazów wynikających z art. 82 ust.2 pkt 1 i 3 Prawa wodnego a określonych w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...].02.2009 r., która to decyzja zachowywała ważność w okresie ważności ww. wygasłych pozwoleń wodnoprawnych.

Podobnie, na dzień wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, nieważna już była Opinia Prezydenta Miasta [...] z dnia 19.06.2012 r. znak [...] w sprawie uzgodnienia usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami i urządzeniami, z obiektami budowlanymi, znakami geodezyjnymi, grawimetrycznymi i magnetycznymi, zielenią wysoką, pomnikami przyrody. Opinia ta zachowywała bowiem ważność przez okres 3 lat od jej wydania, a zatem do dnia [...].06.2015 r., co skutkuje tym, że pozwolenie na budowę zostało wydane bez uzyskania przez inwestora przedmiotowej opinii, a zatem z rażącym naruszeniem art. 32 ust.1 pkt 2 oraz art. 35 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. W swoich decyzjach GINB nie odniósł się jednak do tej kwestii.

Strona skarżąca zarzuciła także bezzasadne nieuwzględnienie faktu przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji bez udziału wszystkich stron, tj. właścicieli nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania inwestycji.

Podnosząc te zarzuty wnoszono o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania również wnosił o oddalenie skargi podzielając w większości argumentację organ ora powołując się na swoje stanowisko wyrażone w toku postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania statuowanych w art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Naruszenie to miało przy tym oczywisty wpływ na wynik postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchyla zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Stosownie do treści wymienionego przepisu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w miarę wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji.

W sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej i organ ten nie jest władny do zmiany tego żądania.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie ww. przepisów, przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym.

W postanowieniu z dnia 4 marca 2014 r. II OW 157/13 LEX nr 1450940 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji.

W niniejszej sprawie treść żądania określająca przedmiot sprawy nie mogła budzić wątpliwości. Skarżący wielokrotnie informował organ o tym czego się domaga. Przypomnieć zatem należy, że wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...] w całości. Stanowisko to było potwierdzane w toku postepowania administracyjnego.

Pomimo to organ I instancji orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działek nr ew. [...] i [...], obręb [...] [...].

Oznacza to, że decyzja organu zawiera rozstrzygnięcie jedynie co do części żądania skutecznie zgłoszonego przez wnioskodawcę.

Już z tego tylko powodu decyzja musiała być uchylona.

Zdaniem Sądu zasadne są również zarzuty dotyczące zachowania dwuinstancyjności postępowania. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego sprowadza się do przytoczenia motywów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego a następnie odniesienie się do zarzutów odwołania polegające głównie na odesłaniu do stanowiska zawartego w decyzji organu I instancji.

Istota dwuinstancyjności postępowania określona w art. 15 k.p.a. sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. "Istota dwuinstancyjności polega nie tylko na wydaniu dwóch decyzji w sprawie przez organy obu instancji, ale też - a może przede wszystkim - na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronie umożliwiono udział"; zob. wyroki WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1024/13, LEX nr 1406972, oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 13/13, LEX nr 1325761; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1147/10, LEX nr 1083547).

Na marginesie Sąd chciałby wskazać, że ocena rażącego naruszenia prawa przeprowadzana w ramach postępowania nieważnościowego w pierwszej kolejności zmierzać powinna do ustalenia czy w ogóle doszło do naruszenia prawa a później czy naruszenie to ma charakter rażący.

Sformułowania używane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnoszą się bezpośrednio do rażącego naruszenia prawa z pominięciem ustalenia czy do naruszenia prawa doszło.

Praktyka taka utrudnia przeprowadzenie kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu.

Rację ma również strona skarżąca wskazując na to, że wyjaśnienia organu dotyczące niezgodności zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie określonego obydwoma decyzjami, obszaru oddziaływania inwestycji jest dalece niewystarczające.

Organ stwierdził, że zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej, o której mowa w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń.

Wyjaśnienia takiego w żadnej mierze nie można uznać za wystarczające.

Poza tym w ocenie Sądu objecie inwestycją obszaru, którego nie obejmowała decyzja lokalizacyjna jest co do zasady poważnym naruszeniem prawa. Natomiast od konkretnych okoliczności sprawy zależy czy to naruszenie można uznać za rażące. Z całą pewnością nie jest tak, iż jest to nic nie znacząca rozbieżność.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. W szczególności podkreślić należy, że rzeczywiście Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009r., umorzył wszczęte na wniosek inwestora postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska [...] w zakresie umożliwiającym trwałą zabudowę 45 ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi)" m.in. na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Oznacza to, iż wbrew zarzutom skargi przedsięwzięcie nie wymagało oceny oddziaływania na środowisko. Strona skarżąca nie wykazała aby zamierzenie inwestycyjne uległo w okresie od wydania ww. decyzji do udzielenia pozwolenia na budowę takim zmianom aby ocena co do wpływu na środowisko mogła ulec zmianie.

Sąd podzielił również stanowisko organu w zakresie ważności pozwoleń wodnoprawych.

Decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r., udzielono M. pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z przepisem art. 135 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień 1 września 2015 r.), pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli: upłynął okres na który zostało wydane, zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Stosownie zaś do przepisu art. 138 ust. 1 ww. ustawy, stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji.

Organ odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji, ww. pozwolenie wodnoprawne wygasło wskazano, że w pkt IX decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r., ustalono, że termin obowiązywania pozwolenia udzielonego w pkt I upływa z dniem 30 września 2017 r. W stosunku zaś do pozwolenia wodnoprawnego w zakresie, w jakim zezwala ono na wykonanie urządzeń wodnych, zastosowanie ma przywołany wyżej przepis art. 135 pkt 3 Prawa wodnego. Wskazano, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny "stosownie do art. 135 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Przepis art. 138 Prawa wodnego stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji. Oznacza to, że potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji. Dopóki taka decyzja nie zostanie wydana, nie można skutecznie twierdzić, że uprawnienia wynikające z tego pozwolenia wygasły. Przepis ten ustanawia obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego. Zakresem art. 138 ust. 1 Prawa wodnego objęte są wszystkie przewidziane w art. 135 przypadki wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Stanowisko o braku potrzeby wydawania decyzji z art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z uwagi na fakt, że skutek wygaśnięcia następuje z mocy prawa, nie stanowi argumentu przemawiającego za brakiem podstaw do wydania decyzji" (Karolina Szuma, Komentarz do art. 135 Prawa wodnego - publ. Lex).

W związku powyższym organ stwierdził, że termin obowiązywania decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r., udzielającej M., pozwolenia wodnoprawnego w zakresie określonym w pkt I upływa z dniem 30 września 2017 r. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby wydano decyzję stwierdzającą wygaśnięcie ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r., w zakresie zezwalającym na wykonanie urządzeń wodnych.

Wskazać w związku z tym należy, że o ile można w omawianej kwestii mieć inne zdanie, o tyle nie można stwierdzić, że stanowisko organu jest oczywiście i bezdyskusyjnie błędne.

Pogląd ten jest aktualny również w zakresie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] lutego 2009 r., zwalniającą z zakazów wynikających z art. 82 ust. 2 pkt 1 i 3 Prawa wodnego. W pkt III ww. decyzji zawarta została informacja, że : "Decyzja obowiązuje przez okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez właściwy organ administracji w przedmiocie określonym niniejszą decyzją Dyrektora RZGW K.".

W kontekście powyższych uwag dotyczących wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r., zasadnie organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] lutego 2009 r., nie obowiązywała w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę.

Podkreślić w tym miejscu należy, że istnieje rozbieżność orzecznictwa sądowoadministracyjnego co do charakteru decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego. W szczególności chodzi o to, czy decyzja wydana na podstawie art. 138 Prawa wodnego ma charakter konstytutywny czy deklaratoryjny i chociaż przeważa ten drugi pogląd nie można uznać, że stanowisko to jest jednolite.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej zasady orzekania o rażącym naruszeniu prawa nie można przyjąć aby decyzja Wojewody [...], z przyczyn wskazywanych przez stronę skarżącą kwalifikowała się do eliminacji z obrotu prawnego.

Następnie wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest oczywiście wadliwe w kolejnych dwóch kwestiach podnoszonych przez stronę skarżącą. Mianowicie w uzasadnieniu decyzji czytamy "W szczególności o rażącym naruszeniu prawa nie może przesądzać w ocenie GINB fakt, iż w piśmie Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w K. z dnia 12 sierpnia 2008 r., znak: [...], opiniowane przedsięwzięcie określono jako "odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska [...]", a więc inaczej niż w kontrolowanym pozwoleniu na budowę. Nie sposób upatrywać rażącego naruszenia prawa również we wskazywanej "kolizji" projektowanych urządzeń z siecią elektroenergetyczną, która na projekcie zagospodarowania terenu została oznaczona jako nieczynna."

Z uzasadnienia tego nie wiemy czy organ uznał naruszenie prawa a także dlaczego przyjął, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Kwestie te zostały wyjaśnione jednak w toku postępowania administracyjnego dlatego też zarzuty skargi nie mogły być w tym zakresie uwzględnione.

Jeżeli chodzi o opinię Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w K., to wskazać należy, że zgodnie z wyjaśnieniami inwestora wniosek o udzielenie opinii został sporządzony prawidłowo i opiniowanie dotyczyło właściwej inwestycji, a jedynie w udzielonej opinii użyto uproszczonego określenia.

Natomiast odnosząc się do kwestii ważności opinii Prezydenta Miasta [...] z dnia 19.06.2012 r. wskazać należy, że była ona ważna w chwili składania wniosku przez inwestora ale przede wszystkim brak jest dowodów na to, że okoliczności sprawy uległy takiej zmianie, że miało by to wpływ na treść ww. opinii.

Na takie okoliczności nie wskazuje również strona skarżąca.

Mając na uwadze naruszenie omówionych wyżej norm prawa procesowego Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności rozstrzygnie o całym wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w K. a sporządzając motywy orzeczenia uwzględni uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu.