Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 787/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 140 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 567/20 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją nr ]...] z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta C. zwrócił poprzedniemu właścicielowi oraz następcom prawnym drugiego współwłaściciela nieruchomość położoną w Gminie B. oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 1,1562 ha. W punkcie 1 osnowy tej decyzji wskazano, że zwrot przedmiotowej nieruchomości następuje na rzecz: G. K. w 1/2 części oraz A. S., I. S., E. N. i J. B. po 1/8 części (dalej też jako wnioskodawcy). W punkcie 2 organ zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] zgodnie z opracowanym projektem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W punkcie 3 zobowiązano G. K. oraz A. S., I. S., E. N. i J. B. do zwrotu na rzecz Gminy B. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 8 324,64 zł odpowiednio do udziałów w zwracanej im nieruchomości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 19 grudnia 2008 r. G. K. i A. S. wystąpili o zwrot położonej w B. nieruchomości, którą wywłaszczono decyzją Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami przy Naczelniku Miasta C. z dnia [...] listopada 1978 r. Przed wywłaszczeniem przedmiotowa nieruchomość składająca się z działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 3,1697 ha stanowiła po połowie współwłasność G. K. oraz P. S. (poprzednika prawnego A. S.), a wywłaszczono ją na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę parkingu samochodowego wraz z budynkiem szaletu. Po wywłaszczeniu nieruchomość ta ulegała kilkakrotnym podziałom geodezyjnym, a jej właścicielem w wyniku decyzji komunalizacyjnej została Gmina B. Prowadzący postępowanie Starosta C. ustalił, że określony w decyzji cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki aktualnie oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Na działce nr [...] urządzono zaś chodnik oraz zielone skwerki, a także wjazd na parking. Część działki nr [...] jest natomiast zajęta pod rzekę B., jej wały ochronne i urządzony na wałach ciąg pieszo-rowerowy. Na działkach [...] oraz nr [...] do [...] i części działki [...] zrealizowano natomiast boisko piłkarskie wraz z widownią, plac zabaw dla dzieci i ogólnodostępną część rekreacyjną. W trakcie postępowania Wójt Gminy B. przedłożył dokumentację archiwalną, z której wynikało, że nieruchomość składająca się działek nr [...] i [...] już przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej była zajęta pod ośrodek rekreacyjny w B.. Taki cel nabycia przedmiotowej nieruchomości wskazano też w operacie szacunkowym sporządzonym w celu jej wyceny. We wniosku Naczelnika Gminy o wywłaszczenie wskazano również, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano parking, szalety publiczne, deptaki, zrealizowano odwodnienie, a także boisko sportowe z widownią.

W toku rozprawy administracyjnej wnioskodawcy sprecyzowali swój wniosek domagając się zwrotu tylko części wywłaszczonej nieruchomości zajętej aktualnie pod boisko sportowe wraz z widownią i część przyległą do rzeki B. Po stwierdzeniu prawomocnymi postanowieniami nabycia spadku po zmarłym P. S. oraz jego żonie H. . do postępowania przystąpili obok dotychczasowych wnioskodawców także siostry A. S., a to: J. B., E. N. oraz I. S., które podtrzymały wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Starosta C. przeprowadził następnie czynności geodezyjne na gruncie celem ustalenia granicy działek nr [...] i [...] oraz sporządzenia projektu ich podziału. Do opracowania projektu podziału działki nr [...] częściowo zajętej pod rzekę B. nie doszło jednak z uwagi na konieczność odtworzenia linii brzegowej tej rzeki. W związku z tym na wniosek stron kwestia zwrotu części działki nr [...] została wyłączona do odrębnego postępowania. Opracowany został natomiast projekt podziału działki [...], w którego wyniku wydzielono z niej dwie działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...], przy czym postępowaniem o zwrot objęto drugą z tych działek o pow. 1,1562 ha. Z uwagi na brzmienie art. 96 ust. 1a u.g.n. nie została wydana odrębna decyzja zatwierdzająca opisany projekt podziału.

Starosta C. po zanalizowaniu stanowiska Gminy B. oraz przedłożonych przez nią dokumentów wskazujących na szerszy niż wskazany w decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. cel wywłaszczenia uznał, że decydujące znaczenie ma w sprawie jednak cel wywłaszczenia określony w tej w decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1979 r. Organ ten dotarł także do powołanej w decyzji wywłaszczeniowej decyzji wydanej przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. z dnia [...] lipca 1976 r., wraz z jej załącznikiem graficznym, którą to decyzją zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji i udzielono pozwolenia na budowę. W oparciu o te dokumenty Starosta stwierdził, że ponad wszelką wątpliwość celem wywłaszczenia była budowa parkingu wraz z budynkiem szaletu, aczkolwiek we wniosku Naczelnika Gminy B. oraz innych dokumentach poprzedzających przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa była mowa także o budowie obiektów sportowych. Inwestycji wymienionych we wniosku Naczelnika Gminy jednak nie wskazano ani w decyzji wywłaszczeniowej, ani też nie ujęto ich w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Organ zwrócił uwagę, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stanowi kryterium oceny wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z prawem, bowiem nie można jej przeznaczyć na inny cel. Dodał, że na etapie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uchybienia, jakie miały miejsce w procesie wywłaszczeniowym nie mogą stanowić też podstawy do innego określenia celu wywłaszczenia. W postępowaniu tym nie jest też dopuszczalne badanie prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Starosta uznał, że urządzenie na części wywłaszczonej nieruchomości kompleksu sportowego nie stanowiło realizacji celu wywłaszczenia, a zatem działka nr [...] winna podlegać zwrotowi jej poprzedniemu współwłaścicielowi oraz spadkobiercom drugiego współwłaściciela.

Organ podzielił następnie kwotę wypłaconego w 1979 r. odszkodowania w wysokości 66 960 zł przez powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości ustalając, że za wywłaszczoną nieruchomość wypłacono odszkodowanie w wysokości 2,11 zł/m². Kwotę tę poddano następnie waloryzacji i denominacji na podstawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1980- 2011 oraz miesięcznego wskaźnika cen towarów i usług za miesiąc styczeń 2012 r. ustalając, że obecnie jest to kwota 0,72 zł/m², co po przemnożeniu jej przez liczbę m² zwracanej nieruchomości dało sumę 8 324,64 zł. Na zlecenie organu sporządzony został także przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którego wyniku ustalono wartość zwracanej nieruchomości na kwotę 1 690 000 zł, z czego 50 % wyniosło 845 000 zł. W tej sytuacji zobowiązano wnioskodawców do zwrotu kwoty odszkodowania w wysokości 8 324,64 zł. W kwestii wysokości należnego Gminie B. odszkodowania organ wyjaśnił, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazującego przy ustalaniu wysokości zwracanego odszkodowania uwzględnienie zwiększenia wartości zwracanej nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na niej po jej wywłaszczeniu. Zdaniem Starosty przepis ten wiąże bowiem wzrost wartości nieruchomości tylko z działaniami zmierzającymi do realizacji celu publicznego w związku, z którym nastąpiło wywłaszczenie. W konsekwencji treść tej regulacji musi być powiązana z treścią art. 136 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Tym samym skoro stwierdzono, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to wzrost jej wartości nie może dotyczyć nakładów na nieruchomość niezgodnych z tym celem. Z przedłożonych przez Gminę faktur wynika zresztą, że część poniesionych przez nią wydatków stanowiły koszty urządzenia placu zabaw, a zrealizowane w ramach tej inwestycji urządzenia mogą zostać zdemontowane i przeniesione w inne miejsce. Z kolei część kosztów związanych z remontem boiska sportowego zostało poniesionych już po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości.

Z decyzją Starosty C. nie zgodziła się Gmina B.. We wniesionym odwołaniu Gmina domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną Starosty dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia, a co za tym idzie zaistnienia przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda zakwestionował jednak sposób wyliczenia wysokości zwracanego odszkodowania. Stwierdził, że w jego ocenie sporządzony w sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy nie mógł "stanowić dowodu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania". Zastrzeżenia organu nadzoru sprowadzały się do pominięcia w tym operacie ustaleń dotyczących zwiększenia lub zmniejszenia się wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi. Rzeczoznawca nie odniosła się także do stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia. Wojewoda ustalił, że na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu dokonano modernizacji płyty boiska z przesunięciem murawy o ok. 5 m w kierunku wschodnim oraz modernizacji widowni z wymianą ławek na siedzenia z tworzywa sztucznego, a także modernizacji terenu zieleni po wschodniej stronie działki (wykonano chodniki, trawniki oraz nasadzono drzewa i krzewy ozdobne) ponadto wybudowano dwa małe boiska do gier zespołowych. Do siatkówki o nawierzchni piaskowej i do mini golfa o nawierzchni betonowej. Następnie organ powołał się na treść art. 140 ust. 4 u.g.n. wskazując, że skoro podjęto opisane działania bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, to zadaniem rzeczoznawcy "było określenie czy wpłynęły one, a jeżeli tak to w jakim stopniu na wartość przedmiotowej nieruchomości". Wojewoda zauważył co prawda, że nakłady te mogą okazać się nieprzydatne nowym właścicielom i będą być może wymagać usunięcia na etapie ponownego zagospodarowania nieruchomości, stwierdził w związku z tym, iż nie można wykluczyć sytuacji, gdy nie wpłyną one pozytywnie na nieruchomość.

Skargę na tę decyzję wniósł A. S., domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 238/13 uchylił objętą skargą decyzję Wojewody.

W wyroku wskazał, że prawidłowo organy obu instancji stanęły na stanowisku, iż w sprawie spełnione zostały przewidziane w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanki uzasadniające zwrot części wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na to, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W szczególności w sprawie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości wskazana w art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n., gdyż pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel, jakim było wybudowanie parkingu samochodowego wraz z budynkiem szaletu nie został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, a w szczególności nie zrealizowano go na wydzielonej w toku postępowania działce nr [...]. Sąd podzielił także stanowisko obu orzekających w sprawie organów, że w świetle orzekającej o wywłaszczeniu decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami, wydanej z upoważnienia Naczelnika Miasta w C. z dnia [...] listopada 1978 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1979 r., brak było podstaw do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia stanowiła nie tylko budowa parkingu i szaletów publicznych, lecz także budowa boiska sportowego wraz z widownią, budowa odwodnienia oraz deptaków. W tym względzie WSA zauważył, że z wniosku wywłaszczeniowego Naczelnika Gminy w B. z dnia 25 września 1978 r. dotyczącego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wynikało, że Urząd Gminy dysponował w tej dacie tylko decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. z dnia [...] lipca 1976 r. wydaną z upoważnienia Wojewody [...] i podpisaną przez Głównego Architekta Województwa, którą zatwierdzono plan realizacyjny i udzielono pozwolenia na budowę parkingu samochodowego i obiektu szaletu. Nie ulega także wątpliwości, że pozostałe wskazane w tym wniosku obiekty, w tym boisko sportowe nie były objęte tą decyzją, a ich realizację na tym terenie dopuszczał jedynie plan miejscowy zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1974 r. Za zasadny uznał Sąd zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 140 ust. 4 u.g.n. z uwagi na poddanie w wątpliwość stanowiska organu I instancji dotyczącego sposobu ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania, a także kwestionującego prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Dokonując wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n. WSA uznał, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te , które zmierzały do realizacji celu publicznego. Tylko nakłady na nieruchomość poczynione przez organ lub podmiot realizujący cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej mogą być dokonane na rachunek i ryzyko poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej. Wszelkie inne ulepszenia nie mogą obciążać podmiotu, na rzecz którego następuje zwrot nieruchomości. WSA zarzucił nadto Wojewodzie, że nie przeprowadził ustaleń i rozważań co do przeprowadzenia przez Starostę waloryzacji odszkodowania. W szczególności nie odniósł się do niejednorodnego charakteru wywłaszczonej nieruchomości, która składała się z gruntów stanowiących pastwiska, ale także z lasów, nieużytków oraz innych terenów. Z przyznanego decyzją wywłaszczeniową odszkodowania kwota 25 856 zł stanowiła wartość drzewostanu znajdującego się na gruntach leśnych. W postępowaniu o zwrot należało zatem określić, czy zalesiona cześć zwracanej działki odpowiada proporcjonalnie części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej las.

Wniesiona od powyższego wyroku przez Wojewodę skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2731/13. W wyroku tym NSA, powołując się na treść art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n. podzielił stanowisko WSA, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczeniu wysokości zwracanego odszkodowania uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia. Podzielił także stanowisko tego Sądu co do konieczności rozważenia przy ustalaniu wysokości zwracanego odszkodowania niejednorodnego charakteru wywłaszczonej nieruchomości.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty z dnia [....] lutego 2012 r. Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2015 r. decyzję Starosty uchylił i przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego.

W toku kolejnego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji pismem z dnia 18 października 2018 r., po zapoznaniu się ze sporządzoną przez uprawnionego geodetę, mapą zasadniczą z dnia 26 września 2018 r. z naniesionymi granicami dawnych działek nr [...] i nr [...], reprezentowani przez pełnomocnika wnioskodawcy wskazali, że domagają się zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...] (w całości) oraz terenu działek nr [...] i [...]-[...] (z wyłączeniem obszaru zajętego wcześniej przez część działki nr [...], której granice zostały naniesione na mapie przerywanymi liniami zielonymi).

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. Starosta C.: 1. zwrócił na rzecz wnioskodawców część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczoną obecnie jako działka nr [...] oraz jako działki [...] i nr [...] (powstałe z podziału działek nr [...]-[...]); 2. zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy B. zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej wysokości 6.629,34 zł, stosownie do przysługujących im udziałów w prawie własności zwracanej nieruchomości; 3. wskazał, że ostateczna decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej w celu zabezpieczenia wierzytelności Gminy B. opisanej w punkcie 2 decyzji wraz ze świadczeniami ubocznymi, w kwocie 9.944,01 zł; 4. odmówił zwrotu działki nr [...] (powstałej z podziału działek nr [...]-[...]) oraz działek nr [...], [...] i [...]). W podstawie prawnej decyzji organ powołał m.in. art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, art. 141 ust. 1 i 4, art. 142 ust. 1, art. 217 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej: u.g.n.).

W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty Gmina B. zakwestionowała kolejny raz ustalenia organu dotyczące realizacji celu wywłaszczenia. Zarzuciła też, że Starosta błędnie przyjął, iż operat szacunkowy z dnia 24 czerwca 2019 r. został sporządzony prawidłowo, w sytuacji gdy zawiera on szereg nieprawidłowych założeń rzutujących na końcowe przyjęte w tym dokumencie wnioski.

Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie kwestia zbędności nieruchomości (w rozumieniu art. 137 u.g.n.) na cel wywłaszczenia została już przesądzona w wyroku z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 283/13, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – wbrew stanowisku Gminy orzekł, iż cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle – wyłącznie w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej i w konsekwencji, iż "brak podstaw do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia stanowiła nie tylko budowa parkingu i szaletów publicznych, lecz także budowa boiska sportowego wraz z widownią, budowa odwodnienia oraz deptaków"

Dalej, w związku z treścią art. 140 i art. 17 ust. 2 ustawy Wojewoda stwierdził, że ustalenia aktualnej wartości rynkowej zwracanej nieruchomości dokonano w oparciu o operat szacunkowy z 24 czerwca 2019 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. W, z którego wynika, iż w wyniku działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu nie doszło do zwiększenia lub zmniejszenia wartości zwracanej nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wydanym w sprawie ww wyroku WSA biegła prawidłowo przyjęła przy tym, że poczynione na nieruchomości nakłady nie były związane z realizacją celu wywłaszczenia. Oceniając operat w pozostałym zakresie również organ odwoławczy doszedł do przekonania, że został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może stanowić podstawę orzekania w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że zwaloryzowana kwota odszkodowania, do której zwrotu zobowiązano wnioskodawców, ustalona została proporcjonalnie do zwracanej powierzchni nieruchomości wywłaszczonej [(1.3771:3.1697) x 100% = 43,5%], przy czym – wbrew zarzutom Gminy B. – prawidłowo dokonano waloryzacji części odszkodowania jedynie za składnik gruntowy, z pominięciem składnika roślinnego. Jak bowiem wynika z treści operatu szacunkowego (str. 14 i 15 ), na zwracanej nieruchomości znajduje się obecnie drzewostan mieszany w wieku od 12 do 30 lat, a zatem stanowiący nasadzenia dokonane już po wywłaszczeniu nieruchomości i niemające związku z realizacją jego celu. Prawidłowo również (stosownie do treści art. 5 ust. 4 ustawy), organ I instancji dokonał waloryzacji kwoty odszkodowania, posługując się dostępnymi (ogłoszonymi przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego) średniorocznymi wskaźnikami cen towarów i usług konsumpcyjnych do roku 2019, a następnie wskaźnikami miesięcznymi (decyzję w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydano bowiem w grudniu 2019 r.).

Zdaniem Wojewody, w badanej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99 i 27/99, gmina, która nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, a następnie, przed wejściem w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzyskała własność tej nieruchomości nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 tej ustawy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i nie może skutecznie kwestionować roszczenia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, o którym mowa w art. 136 ust. 3 w/w ustawy, powołując się na przepis art. 229. Okoliczność, że Gmina najpierw nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (w czasie, gdy nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa), a następnie (jak miało to miejsce w badanej sprawie) na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 i nr 43, poz. 253), uzyskała prawo własności tej nieruchomości, nie ma znaczenia prawnego z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Modyfikacja powyższego stanowiska zawarta w powołanych w odwołaniu wyrokach dotyczy wyłącznie sytuacji, która w niniejszej sprawie nie zaistniała, a mianowicie gdy gmina działa w sferze stosunków cywilnoprawnych, o charakterze majątkowym, na zasadach równości z innymi podmiotami (nabywając daną nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej).

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Gmina B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej ustawą P.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że w objętym skargą postępowaniu zapadły już omawiane wyżej wyroki WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 238/13 i oddalający skargę od tego wyroku wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2731/13. W wyrokach tych zostało na gruncie niniejszej sprawy wyrażone jednoznaczne stanowisko, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być rozpoznany przy założeniu, że celem wywłaszczenia była tylko budowa parkingu i szaletów publicznych. W konsekwencji w związku z treścią art. 153 ustawy P.p.s.a. oceną tą były związane organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy jak i jest nią związany Sąd rozpoznający niniejszą skargę. W wyrokach tych zostało też jednoznacznie na gruncie niniejszej sprawy, w odniesieniu do treści art. 140 ust. 4 u.g.n. przesądzone, że za nakłady zwiększające wartość zwracanej nieruchomości poczynione na niej po jej wywłaszczeniu mogą być uznane jedynie te z nich, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia.

Sąd I instancji stwierdził, że wyrażona w tych wyrokach przesądzająca ocena nie utraciła obowiązującego atrybutu w związku ze zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2019, poz. 801). Jak to bowiem trafnie stwierdził Wojewoda w odpowiedzi na skargę, istotna dla rozpoznania sprawy treść art. 137 i art. 140 u.g.n. nie uległa w wyniku tej nowelizacji zmianie. Oznacza to, że nowelizacja ta (w zw. z treścią art. 4 w/w ustawy zmieniającej) nie miała żadnego wpływu dla wynikającego z art. 153 ustawy P.p.s.a. związania. Formułując odmienny pogląd skarżąca w żaden bliższy sposób go zresztą nie uzasadniła, chociażby przez wskazanie jaka jej zdaniem nowa treść w/w przepisów ma w sprawie znaczenie i dlaczego. W konsekwencji Sąd I Instancji uznał, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące niewłaściwego ustalenia celu wywłaszczenia, zakresu jego realizacji na poszczególnych częściach wywłaszczonej nieruchomości oraz celowości w rozliczeniu poczynionych na nieruchomości nakładów.

W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut wydania kwestionowanych decyzji z naruszeniem art. 229 ustawy, a to z przyczyn wskazanych szeroko i trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z powołaniem się na treść uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99 i OPK 27/99, które w tym zakresie zasługują na akceptację również w okresie obowiązywania ustawy P.p.s.a. Odmienna w tym względzie ocena byłaby możliwa jedynie, gdyby skarżąca Gmina stała się właścicielem objętej postępowaniem nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnych, o charakterze majątkowym, na zasadach równości z innymi podmiotami (np. w drodze umowy kupna-sprzedaży), co w sprawie nie miało miejsca.

Analogicznie Sąd I instancji ocenił zarzut dokonania waloryzacji zwracanego wynagrodzenia z naruszeniem art. 5 u.g.n., w sytuacji gdy waloryzacji tej dokonano zgodnie z ust. 4 tego artykułu. Zdaniem WSA, jest przy tym oczywiste, że Starosta dokonując waloryzacji odszkodowania za 10 pierwszych miesięcy 2019 r. nie mógł się posłużyć średniorocznym wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2019 r., bo taki nie został jeszcze ogłoszony. Zasadne i logiczne było zatem posłużenie się w tym względzie wskaźnikami miesięcznymi. Kwestionując taki sposób waloryzacji skarżąca Gmina nie wskazała zresztą jak prawidłowo jej zdaniem powinna ona być dokonana.

Za niezrozumiały i w żaden bliższy sposób nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut niewłaściwego ustalenia proporcji powierzchni zwróconej nieruchomości do powierzchni nieruchomości objętej wywłaszczeniem (43,5%)m w sytuacji gdy wynika ona z działania matematycznego (1.3771 m2 : 3.1697 m2) x 100%). Tak samo ocenił zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a w powiązaniu z naruszeniem art. 140 ust. 2 u.g.n. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, na co zwrócił już uwagę Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Gl 238/13, że wartość zwracanej nieruchomości jest jednoznacznie wyższa niż wartość zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – o wydanie wyroku reformatoryjnego i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty C. z dnia [...] grudnia 2019 r., a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 140 ust. 1 oraz art. 140 ust. 2 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i w poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ orzekający o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości winien w ramach tego rozstrzygnięcia zawrzeć ustalenia odnośnie kwoty odszkodowania, podczas gdy analiza przepisów sugeruje, że winno to zostać dokonane w odrębnym postępowaniu, gdyż tyko wtedy dochodzi do pełnego urzeczywistnienia brzmienia przepisów i woli prawodawcy, skutkiem takiego zastosowania tego przepisu jest zaniżenie wartości odszkodowania stronie skarżącej, gdyż w przypadku ustalania wartości odszkodowania na dzień wniesienia skargi kasacyjnej byłoby ono wyższe niż ustalone w decyzji starosty,

2) art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., oraz ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przy ustalaniu celu wywłaszczenia dokonanego na podstawie ustawy o trybie wywłaszczenia nieruchomości, cel wywłaszczenia powinien być ustalany jedynie w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż cel wywłaszczenia powinien być ustalany w oparciu o wszystkie dokumenty zgromadzone w aktach postępowania, a w szczególności o treść wniosku o wywłaszczenie oraz plan miejscowy zatwierdzający decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1974 roku;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik, tj.:

1) art. 1 P.p.s.a w związku z art. 7a K.p.a. poprzez niezastosowanie zasady wyrażonej w przepisach procedury administracyjnej polegającej na rozstrzyganiu wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate), w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest odebranie stronie skarżącej prawa własności nieruchomości położonej w B. oznaczonej jako działki: dz. [...] o powierzchni 0,0545 ha objętej Księgą Wieczystą [...] oraz dz. [...] o powierzchni 0,0392 ha, a także działka [...] o powierzchni 1,2834 ha, powstała z podziału działek [...] - [...] objętej Księgą Wieczystą [...], organy orzekające w ramach postępowania administracyjnego oraz WSA powinny wziąć pod uwagę zmianę przepisów jaka miała miejsce po wydaniu wyroku przez WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/GI 238/13 oraz NSA z dnia 26 lutego 2015 r., sygn.. akt I OSK 2731/13 oraz zbadać jak ta zmiana przepisów wpływa na zasadę związania sądów i organów orzekających uprzednio wydanym wyrokiem, stosownie do art. 153 P.p.s.a, a z uwagi na coraz bardziej liberalne orzecznictwo organy orzekające w sprawie oraz WSA powinny wziąć pod uwagę najnowsze orzecznictwo i jeszcze raz przeanalizować przesłankę celu wywłaszczenia nieruchomości,

2) art. 1 P.p.s.a w związku z art. 153 P.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że orzekające w sprawie organy administracyjne oraz WSA są związane wyrokami WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2013 r. sygn.. akt II SA/GI 238/13 oraz NSA z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2731/13, podczas gdy od ich wydania znacząco zmienił się stan prawny, w związku z czym organy i Sąd administracyjny powinny na nowo przeanalizować przesłankę zbędności celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu;

- naruszenie tych przepisów procedury administracyjnej miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż orzekanie przez organy administracji publicznej oraz WSA z pominięciem zasad prawnych wyrażonych w tych przepisach skutkowało przyjęciem błędnej jak również niekorzystanej dla strony skarżącej interpretacji;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w całości do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, jak również nie ustosunkowanie się do podniesionych prze stronę skarżącą zarzutów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 ust 2 u.g.n., a tym samym naruszenie art. 134 § 1 P.p.sa, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. K., A. S., I. S., E. N. i J. B. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności odnieść należało się do najdalej idącego zarzutu jakim jest wskazanie na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten można naruszyć tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo też gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie autor kasacji takiego związku nie wykazał. Wbrew zarzutom kontrolowane uzasadnienie zawiera odniesienie do wskazywanych wadliwości postępowania administracyjnego w kontekście przepisu art. 140 ust. 2 u.g.n.

Nie mógł podważyć wyroku także kolejny zarzut odnoszący się do naruszenia art. 140 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Autor kasacji wskazując na naruszenie tych norm zakwestionował dopuszczalność badania i rozstrzygania w jednym postępowaniu kwestii zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz zwaloryzowanego odszkodowania. Zdaniem autora kasacji lektura wskazanych unormowań winna prowadzić do wniosku o konieczności dokonania stosownych rozliczeń finansowych w odrębnym postępowaniu, zakończonym decyzją wydaną tylko w tym zakresie

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprawdzie oba elementy (zwrot nieruchomości i zwaloryzowanego odszkodowania) stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego sprawy jednak brzmienie wskazanych regulacji nie stoi na przeszkodzie, aby kwestie zwrotu nieruchomości i zwaloryzowanego odszkodowania mogły być objęte jedną decyzją. Przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. określa regułę, że ze zwrotem nieruchomości związany jest obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Jednoczesna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania może być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania Stosownych rozliczeń można dokonać również w odrębnym postępowaniu, zakończonym decyzją wydaną w tym zakresie. Nie oznacza to jednak, że decyzja o zwrocie nieruchomości musi wydana niezależnie od decyzji o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania( por. m.in. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2021r., sygn. akt I OSK 347/21; z dnia 13 listopada 2019r., sygn. akt I OSK 667/18; z dnia 20 września 2018r., sygn. akt I OSK 820/18).

Z powodu wadliwej konstrukcji nie mógł podważyć kontrolowanego wyroku zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż cel wywłaszczenia powinien być ustalany jedynie w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu musi prowadzić do wniosku, iż cel wywłaszczenia należy ustalać w oparciu o wszystkie dokumenty zgromadzone w aktach postępowania. Zauważyć trzeba, że wskazując na zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor kasacji powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, jednocześnie wyjaśniając jak kwestionowany przepis musi być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem badany zarzut sprowadzał się do podważania prawidłowości ustaleń faktycznych. Wyjaśniając jego istotę autor kasacji wytknął Sądowi błędy przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w kwestii rzeczywistego celu wywłaszczenia. Zarzut wadliwości w zakresie ustaleń stanu faktycznego nie może stanowić o naruszeniu prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Z tego względu w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było przyjąć, że ziściły się przesłanki z art. 7a K.p.a. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony dotyczy wątpliwości dotyczących treści normy prawnej, nie zaś kwestii dotyczących ustalenia stanu faktycznego.

Niezależnie od powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 238/13 i NSA z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2731/13 przesądzono co było celem wywłaszczenia oraz wskazano jakie dowody były podstawą ustaleń. Prawomocnie stwierdzono wówczas, że sporne żądanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno być rozpoznane przy założeniu, że celem wywłaszczenia była tylko budowa parkingu i szaletów publicznych, nakazano oparcie się w tym względzie na zapisach decyzji wywłaszczeniowej Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami przy Naczelniku Miasta C. z dnia [...] listopada 1978 r.

W tej sytuacji zajęcie odmiennego stanowiska pozostawałoby w sprzeczności z art. 153 P.p.s.a., byłoby więc niedopuszczalne.

Autor kasacji nie uzasadnił w konkretny sposób utraty atrybutu związania przez wskazywane wyroki sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może precyzować i uszczegóławiać zarzutu za stronę. Na marginesie jedynie zaznaczyć należy, że istotna dla rozpoznania sprawy treść art. 137 i 140 u.g.n. nie uległa w wyniku nowelizacji zmianie, na co celnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.