Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 436/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a i pkt 8, art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 11, art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 105, art. 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi M.U-C. i A.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez M.U.–C. i A.C. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przebudowy przez E Sp. z o.o. sieci elektroenergetycznej – instalacji Linii WN 110kV relacji [...] - z powodu braku odstępstw dokonanych w trakcie wykonywania robót budowlanych, co do których Prezydent Miasta zaświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazał, że nie wnosi sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie sieci elektroenergetycznej do realizacji na terenie działek nr [...], a tym samym z powodu braku konieczności uzyskania pozwolenia na wykonanie tych robót budowlanych.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Pismem noszącym datę [...] marzec 2019 r., E Sp. z o.o., jako inwestor, dokonała zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę na działkach o nr [...] przy ulicy [...], polegających na - jak określił inwestor - przebudowie sieci elektroenergetycznej polegającej na zmianie sposobu rozmieszczenia w przestrzeni powietrznej przewodów obiektu linii wysokiego napięcia, w tym zmianie sposobu ich podparcia, bez zmiany parametru jakim jest długość, jak również bez zmiany wartości napięcia znamionowego, które wynosi 110 KV. Do zgłoszenia inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami do celów budowlanych, mapy ewidencyjne terenów z oznaczeniem granic miejsc wykonywanych robót, opis zakresu i sposobu wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. W złożonym opisie wskazano, że roboty budowlane dotyczą odcinka linii energetycznej o łącznej długości 50 metrów. Nastąpi wymiana dwóch słupów energetycznych oznaczonych numerami 13 i 15 i w ich miejsce w tym samym miejscu zostaną postawione nowe słupy o zmienionej konstrukcji, zostaną zdemontowane dwa słupy o numerach 14 i 16, nastąpi wymiana linii energetycznych na całej długości remontowanego odcinka. Długość i przebieg remontowanego odcinka linii energetycznej nie ulegnie zmianie, podobnie jak wartość jej napięcia znamionowego. W dniu [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta po dokonaniu analizy zgłoszenia i przedłożonych przez inwestora dokumentów wydał zaświadczenie, iż nie wnosi sprzeciwu wobec zamiaru wykonania wskazanych robót budowlanych.

W dniu 14 stycznia 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek M.U.-C. i A.C. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzenia powyższych robót budowlanych, które ich zdaniem miały być prowadzone z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. We wniosku wskazali między innymi, że remontowana linii energetyczna przebiega częściowo nad działką o numerze [...] stanowiącą ich własność. Zgłosili stanowczy sprzeciw wobec wykonywanych robót budowlanych, na wykonanie których nie wyrażali i nie wyrażają zgody.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego przebudowy istniejącej linii WN 110 kV relacji [...] na działkach nr [...] w odniesieniu do obszaru obejmującego działki poza terenem w/w działek (dla których zostało wszczęte postępowanie), co najmniej w odniesieniu do tych działek, przez które przebiega linia energetyczna wyznaczona w osi słupów 13-14-15, a także "w odniesieniu do wszystkich robót budowlanych związanych z budową zgłaszanego w sprawie zadania inwestycyjnego..." w sprawie prowadzonych robót przez E S.A. związanych z modernizacją linii energetycznej realizowanej w oparciu o zgłoszenia do Prezydenta Miasta, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wnioskodawcy nie wykazali przesłanek uzasadniających uznanie ich za stronę związaną z prowadzonymi robotami budowlanymi.

Postanowienie to, w wyniku rozpatrzenia zażalenia M.U.-C. i A.C., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podniesiona przez organ I instancji przesłanka odmowy wszczęcia postępowania nie znajduje uzasadnienia w art. 61a k.p.a. Udokumentowanie interesu prawnego (lub jego brak) nie może być w ogóle traktowane jako niezachowanie wymagań formalnych podania. Kwestia ta podlega natomiast merytorycznej ocenie w toku już wszczętego postępowania. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że w niniejszej sprawie nie dostrzegł żadnej z możliwych przyczyn przedmiotowych do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nakazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wyjaśnić już w trakcie wszczętego postepowania wątpliwości co do posiadania przez skarżących interesu prawnego w sprawie inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej linii energetycznej przebiegającej nad działkami o numerach [...], a następnie wydać w zależności od dokonanych ustaleń stosowne rozstrzygnięcie.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny w sprawie przeprowadzanych robót budowlanych w odniesieniu do działek [...], z której to czynności sporządzono protokół. Stwierdzono, że są wykonywane roboty budowlane objęte zgłoszeniem E Sp. z o.o. z dnia [...] marca 2020 r. Obecny w trakcie oględzin A.C. wskazał, że linii energetyczna przebiega nad jego działką o numerze [...], oraz że dwa nowo wykonane słupy energetyczne znajdujące się poza jego działką mają znacznie szerszą podstawę i będą wyższe oraz będą miały inną konstrukcję. Nadto uzbrojenie terenu pod takie słupy będzie zapewne głębsze niż dotychczas. Ustalono, że na działce skarżących nie stoi i nie będzie stał żaden słup energetyczny związany z przebudowywaną linii energetyczną, która przebiega nad jego działką. Z protokołu tego wynika, że wykonywane roboty budowlane nie wprowadzają zmian w długości obiektu, ani napięcia znamionowego. Planowana przebudowa polega na sukcesywnym wypięciu przewodów linii z miejsc ich podparcia, wymiany konstrukcji podparcia - słupów energetycznych z tym, że pozostaną tylko dwa nowe słupy o numerach 13 i 15, a dwa pozostałe o numerach 14 i 16 zostaną zdemontowane i w ich miejsce nie zostaną postawione nowe.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. inwestor E Sp. z o.o. przedłożył wyniki oddziaływania pola elektrycznego istniejącego obiektu dla stanu przed i po przebudowie konstrukcji słupowych, zawierającą część opisową i graficzną. Z jej treści nie wynika, aby zostały przekroczone dopuszczalne wartości pola energetycznego 50 Hz dla terenów dostępnych dla ludności, zaś obszar oddziaływania dla takich samych wartości pola elektrycznego zmniejszył się.

Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 81c ust. 1 pkt 1, art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązał inwestora do przedłożenia w zakreślonym terminie operatu geodezyjnego przedstawiającego miejsce lokalizacji konstrukcji słupowych przed i po ich przebudowie w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi dotyczącymi przebudowy istniejącej linii energetycznej w odniesieniu do działek [...]. Wymagany operat geodezyjny wykonany przez uprawnionego geodetę – M.O.-S., inwestor przedłożył w dniu 13 października 2020 r.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przebudowy przez E Sp. z o.o. sieci elektroenergetycznej - istniejącej linii WN 110 kV relacji [...] - z powodu braku odstępstw dokonanych w trakcie wykonywania robót budowlanych, co do których Prezydent Miasta zaświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] wskazał, iż nie wnosi sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie sieci elektroenergetycznej do realizacji na terenie działek nr [...], a tym samym z powodu braku konieczności uzyskania pozwolenia na wykonanie tych robót budowlanych.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że "przedmiotowa inwestycja (cały odcinek przebudowy) objęta jest zgłoszeniami, w tym zgłoszeniem z dnia [...] marca 2019 r. co do którego wydane zostało przez Prezydenta Miasta zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2019 r. o nie wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie sieci elektroenergetycznej do realizacji na terenie działek nr [...]." Według oświadczenia kierownika robót działka nr [...] nie jest objęta zgłoszeniem, gdyż zakres prac nie wymagał na nią wejścia. Wymiana przewodów nad działką [...] została wykonana metoda wysokościową, korzystając między innymi ze stałych wiszących przewodów i podnośnika koszowego. Napięcie linii nie uległo zmianie i wynosi 110 kV. Zdaniem organu powiatowego analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, iż zmieniono układ przewodów oraz sposób podparcia, konstrukcję słupów. Nie potwierdzono natomiast, aby zaszły zmiany co do napięcia znamionowego linii, zwiększenia długości linii, wykonania nowej linii lub jej rozbudowy. Wykonane przez inwestora prace są zgodne z zakresem dokonanego zgłoszenia. Nie stwierdzono, aby inwestor poprzez zgłoszenie przebudowy starał się ominąć przepis nakazujący uzyskanie pozwolenia na budowę. Faktycznie wprowadzone zmiany co do sposobu rozmieszczenia przewodów oraz konstrukcji słupów uwidocznione zostały już od momentu zgłoszenia, zaś inwestor nie negował faktu, iż wprowadzono zmiany w obrębie przewodów i podparcia w formie innej konstrukcji słupów. Zdaniem organu powiatowego w żaden sposób nie można wywieść, iż zamiarem inwestora była w istocie rozbudowa istniejącej już linii czy też wykonanie nowej.

W ocenie PINB faktycznie wykonane prace oraz zgromadzona dokumentacja jednoznacznie potwierdzają, że rozpatrywany w sprawie zakres wykonanych robót mieści się w definicji przebudowy. PINB nie znalazł podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji, nie stwierdził zmian istotnych lub nieistotnych, ani tym bardziej nie stwierdził popełnienia tzw. samowoli budowlanej. Roboty budowlane polegające na przebudowie linii nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym ustawodawca świadomie zmniejszył rygor związany z dokumentowaniem procesu budowlanego realizowanego na podstawie zgłoszenia. Nie można zatem oczekiwać, aby dokumentacja budowlana procesu realizowanego na zgłoszenie była bogatsza lub tożsama nawet z tą wytwarzaną w tracie prac związanych z uzyskanym pozwoleniem na budowę. W związku z tym prowadzone postępowanie, zdaniem PINB Miasto, podlegało w całości umorzeniu.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli wspólnie M.U.-C. oraz A.C.. Zdaniem skarżących w odniesieniu do przedmiotowej linii nie można mówić o przebudowie, a o budowie całkiem nowej linii ze wszystkimi nowymi elementami, zmienionym położeniu i długości linii, a także o innej mocy z 20 kV na 110 kV. Fakt ten ich zdaniem jest niezgodny z zapisami uchwały Rady Miasta w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, które w odniesieniu do terenów przez które przedmiotowa linia przebiega wskazują, że na odcinku od [...] do [...] linia energetyczna ma moc 20 kV. Skarżący odnieśli się do zaświadczenia Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2019 r. o nie wniesieniu sprzeciwu w odniesieniu do robót budowlanych objętych wspomnianym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zgłoszeniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. dla wskazania, że nie odnoszą się te dokumenty do budowy linii 110 kV, tylko linii NN o mocy 0,4kV. Ponadto znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w związku z zawiadomieniem o zamiarze wykonania robót, odnosi się tylko do słupów o nr 13-15, a było ich 26 przed rozpoczęciem robót w odniesieniu tylko do linii na odcinku [...] "choć prace budowlane były prowadzone na wszystkich terenach lokalizacji tych slupów". W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po analizie akt sprawy, powołując się na art. 138 § pkt 1 k.p.a. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Po przedstawieniu w uzasadnieniu dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., który stanowił podstawę orzeczenia organu I instancji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie administracyjne może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Co do zasady na gruncie prawa budowlanego postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. W szczególności zaś zasadne jest wydanie decyzji umarzającej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie naprawcze, w sytuacji gdy organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły faktu samowoli budowlanej w dacie realizacji inwestycji, co w niniejszej sprawie ma miejsce (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2500/17 - LEX nr 2727195).

Następnie WINB wskazał, że przedmiotowe zgłoszenie robót budowlanych, którego zgodność z prawem kwestionują skarżący, dotyczy napowietrznej linii energetycznej wybudowanej wiele lat temu, co potwierdza między innymi pismo z dnia [...] lutego 2021 r., w którym E, jako następca prawny Z i wcześniej Skarbu Państwa, wybudował legalnie przedmiotową linię ponad 30 lat temu. Dalej organ podniósł, że przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane istniały inne niż obecnie regulacje dotyczące formalnego dokumentowania przebiegu i zakończenia robót, objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem przedmiotowy obiekt wybudowany został w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to zauważyć należy, że brak było w tym akcie prawnym przepisu nakładającego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów, w tym między innymi decyzji dotyczących obiektu (obecnie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), w tym również decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim zaś przypadku nieuprawnione jest domniemywanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożności ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1705/11). Nie można bowiem wyciągać negatywnych konsekwencji prawnych wobec inwestora obiektu bądź jego następcy prawnego w związku z nieposiadaniem, a ściślej mówiąc, nieprzedłożeniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie był on zobowiązany przepisem prawa do przechowywania takiego dokumentu. Odnośnie zaś oceny zgodności z prawem rozpatrywanych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu tej ustawy obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia, tj. [...] marca 2019 r. przebudowa sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ustalenia dokonane w omawianej sprawie przez organ I instancji oraz ich kwalifikacja prawna zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie budzą wątpliwości organu odwoławczego. Takie zakwalifikowanie spornych robót budowlanych przez PINB Miasto organ odwoławczy uznał za prawidłowe i znajdujące oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym protokole oględzin z dnia [...] sierpnia 2020 r. i przedłożonym przez inwestora operacie geodezyjnym. Wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), należy zakwalifikować jako remont pod warunkiem zachowania dotychczasowych parametrów technicznych i użytkowych powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebiegu samej trasy linii elektroenergetycznej (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16 oraz z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 604/14 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Także użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Zdaniem organu sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej spełnia definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Zdaniem WINB brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących, że przedmiotowe roboty objęte zgłoszeniem stanowiły de facto budowę nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej wymagającą pozwolenia na budowę. Bez wątpienia zaś dokonano jej przebudowy, chociażby ze względu na wymianę słupów na słupy o innych parametrach wielkościowych niż wcześniej istniejące. Ustalenia organu powiatowego nie budzą wątpliwości, że w wyniku przebudowy nie zmieniono napięcia znamionowego, wynoszącego 110 kV. Zarzuty w tym zakresie o zmianie napięcia z 20 kV na 110 kV zawarte w odwołaniu należało zdaniem organu ocenić jako bezzasadne i nie poparte żadnym dowodem. Odnośnie zaś kwestii wymiany przewodów w przedmiotowej linii energetycznej organ uznał, że prace w tym zakresie należy zaliczyć do bieżącej konserwacji w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i nie jest objęta jego zakresem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt 11 SA/Sz 1042/16 — orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zakresie bezpodstawne będą zatem ewentualne zarzuty odnośnie braku dysponowania przez właściciela sieci nieruchomością na cele budowlane w związku z wymianą przewodów linii napowietrznej nad tymi nieruchomościami gruntowymi. Organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do rozstrzygania sporów w tym zakresie. Natomiast jeżeli wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów, np. art. 144, 145, 147, 151, 222 Kodeksu cywilnego.

Reasumując WINB uznał, że organ powiatowy wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Uznał, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa i wobec powyższego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ją w mocy.

Skargę na powyższą decyzję złożyli M.U.-C. i A.C., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili odnośnie przepisów prawa materialnego naruszenie między innymi art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 11, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które to zarzuty sprowadzają się do błędnego przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem z dnia [...] marca 2019 r. nie wymagały uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia, co w konsekwencji winno skutkować wszczęciem postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 1 i następne powołanej wyżej ustawy. W zakresie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazali w szczególności na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokonania przez organy czynności niezbędnych do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych do rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzona natomiast ocena zgromadzonego materiału dowodowego przez organy narusza zasadę swobody oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. Jest jednostronna, nakierunkowana na uznanie za zgodne ze stanem faktycznym wszystkich twierdzeń inwestora. Nie przeprowadziły organy czynności, mających na celu czy to ich potwierdzenie, czy też pozwalające na ich zakwestionowanie. Skarżący wskazali również na naruszenie w toku prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy podstawowych zasad określonych w art. 6, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a. Podnieśli również, że dana decyzja nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 1 k.p.a., a sporządzone uzasadnienie w art. 107 § 3 k.p.a.

W złożonej odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j..: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z zm. dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zgodności z prawem tak decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji nie naruszają prawa.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w postępowaniu naprawczym – art. 50 – 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dotycząca oceny zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych wykonywanych w oparciu o dokonane w dniu [...] marca 2019 r. przez inwestora E Sp. z o.o., polegających na przebudowie odcinka sieci energetycznej, zgodnie z którym wymianie podlegały słupy energetyczne i linia energetyczna na działkach o numerach [...] z zachowaniem dotychczasowego przebiegu linii energetycznej i podstawowych parametrów, jakim są napięcie znamionowe i pole elektromagnetyczne.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane po uprzednim przeprowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego obu instancji postępowania wyjaśniającego z zachowaniem zasad określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Doprowadziło ono do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Mając na uwadze treść art. 7 k.p.a., stojąc na straży praworządności, organy zarówno z urzędu, jak i na wniosek stron postępowania podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły materiał dowodowy, a przeprowadzona ocena tak zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada zasadzie swobody oceny materiału dowodowego wyrażonej w art. 80 k.p.a. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane miały dotyczyć odcinka sieci energetycznej przebiegającej przez działki wymienione w zgłoszeniu oraz działkę stanowiącą własność skarżących, tj. działkę o numerze [...]. Roboty te polegały na wymianie słupów energetycznych, z tym że dotychczas cztery słupy podpierające, na których była zwieszono linia energetyczna miały być zastąpione dwoma nowymi posadowionymi w miejscu słupów oznaczonych numerami 13 i 15, a słupy o numerach 14 i 16 zostały usunięte. Nowo postawione słupy podobnie jak stare są konstrukcji stalowej, jednak o szerszej podstawie. Postawiono je w miejscu wymienianych. Na nowych słupach rozpięto nowe linie energetyczne podobnie nie zmieniając ich ilości (trzy). Zmianie uległ tylko sposób ich rozmieszczenia na słupach. Dotychczas były rozmieszczone po obu stronach starych słupów, a obecnie po jednej stronie, z tym że nie zmieniła się wysokość licząc od powierzchni ziemi do linii najniżej zamontowanej. Tym samym nie uległ zmianie przebieg przebudowanego odcinka linii energetycznej o długości 50 metrów. Powyższe wynika nie tylko z dołączonych do zgłoszenia dokumentów, ale także z dokumentacji geodezyjnej wykonanej na zlecenie inwestora przez uprawnionego geodetę M.O.-S.. Sporządzony przez w/w operat geodezyjny przedstawia przebieg spornego odcinka linii energetycznej przed i o wykonaniu robót budowlanych, w tym usytuowanie poszczególnych słupów wraz z ich podstawą. Dokument ten pozwala uznać, że dokonane w tym zakresie ustalenia istotne do rozstrzygnięcia sprawy są zgodne ze stanem faktycznym. Brak jest dowodów pozwalających poczynić w tym zakresie odmienne ustalenia. Skarżący nie podważyli skutecznie wiarygodności powyższego dowodu. Wbrew twierdzeniu skarżących brak jest podstaw do przyjęcia, że nastąpiła zmiana mocy znamionowej sieci energetycznej na tym odcinku. Z dołączonej do akt sprawy ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. K.M. dotyczącej oddziaływania spornej linii energetycznej przed i po wykonaniu spornych robót budowlanych na otoczenie wynika nadto, że wartość pola elektrycznego obecnie się zmniejszyła. Bezspornym jest również w niniejszej sprawie, że stare linie energetyczne zostały zastąpione nowymi.

Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny podzielić należy także stanowisko organów nadzoru budowlanego dotyczące kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. Na wstępie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów w części dotyczącej braku przesłanek do uznania, że linii energetyczna stanowiąca przedmiot przebudowy została postawiona w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika z akt sprawy powstała ona pod rządami ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., które obowiązywało do dnia 31 grudnia 1994 r. W tym akcie prawnym brak było przepisów nakładających obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów jego dotyczących, w tym między innymi decyzji jego dotyczących. Obowiązek taki został nałożony dopiero w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W takim stanie prawnym nieuprawnionym jest domniemywanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożności ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11, na który powołał się między innymi organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, "że skoro ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie zawierała odpowiednika art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., to obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną". Stanowisko to powtarzane w następnych wyrokach wydawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i wojewódzkie sądy administracyjne należy uznać za utrwalone, w całości podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Podzielić należy również stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym z uwagi na wejście w życie z dniem 19 września 2020 r. ustawy z dnia

13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 471) przy uwzględnieniu treści art. 25 tejże ustawy, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 roku w brzmieniu dotychczas obowiązującym, tj. w dniu wszczęcia niniejszego postępowania co nastąpiło w styczniu 2020 roku.

Mając na uwadze, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku zasadą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś wyjątki od tej zasady określa sama ustawa i są one określone w art. 29 wspomnianej ustawy, należy dokonać kwalifikacji objętych, a następnie wykonanych robót budowlanych, zgłoszeniem z dnia [...] marca 2019 r. przez inwestora jakim jest E sp. z o.o.. Istotne jest to z uwagi na treść art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane polegające na przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zostały więc zwolnione takie roboty budowlane z obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Definicja pojęcia przebudowy została zamieszczona przez ustawodawcę w art. 3 pkt 7a ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji: w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast w myśl art. 3 pkt 6 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie, należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Pojęcie remont zostało natomiast zdefiniowane w art. 3 pkt 8 wspomnianej ustawy, pod którym to pojęciem należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Na podstawie porównania powyższych definicji, cech charakterystycznych pojęcia budowy i przebudowy przyjmuje się, że zasadniczą różnicę pomiędzy tymi pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Pojęcia te nie są ostre, granice między poszczególnymi rodzajami robót budowlanych w/w są niejednokrotnie "płynne", wymagające odniesienia do konkretnej sprawy. Dla kwalifikacji prowadzonych robót nie bez znaczenia pozostaje charakter obiektu budowlanego, którego roboty te dotyczą, zwłaszcza jak w niniejszej sprawie dotyczą obiektu liniowego, jakim niewątpliwie jest linia elektroenergetyczna. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela reprezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym roboty budowlane prowadzone w stosunku do całego obiektu liniowego lub znacznego jego odcinka, realizowane etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów, a których efektem jest demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, tj. nową linią przesyłową, nowymi słupami zwłaszcza o odmiennej konstrukcji, posiadających większą powierzchnię zabudowy u podstawy, bez zmiany wielkości napięcia, długości linii napowietrznej i zmiany pola elektromagnetycznego należy zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a nie jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 wskazanej ustawy. Nie można uznać za zmianę charakterystycznych parametrów, mogących świadczyć o rozbudowie lub budowie obiektu, zmian związanych z wykorzystaniem słupów energetycznych o zmienionej konstrukcji, posiadających szerszą podstawę zabudowy. To samo należy odnieść do samej zmiany rozmieszczenia i sposobu mocowania linii energetycznych na słupach, jeżeli nie jest to połączone z innymi istotnymi parametrami, jak zwiększenie mocy czy też zwiększenie pola elektomagnetycznego. Przy linii energetycznej, aby mówić o budowie lub rozbudowie zmiana parametrów musi polegać chociażby na zwiększeniu mocy, czy też zwiększeniu wytwarzania pola elektromagnetycznego lub zmianie jej przebiegu. Zmiana parametrów technicznych, świadczących o budowie nowej linii lub jej rozbudowie nie zależy od wymiany zużytego słupa na nowy, nowszej generacji, czy też zastąpienia lin linii napowietrznej lepszymi o nowszej technologii, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym zasadnie organy uznały, że sporne roboty budowlane zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wynikającą z ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. podlegały zgłoszeniu. Inwestor nie był obowiązany do uzyskania na ich wykonanie pozwolenia na budowę. Nadto przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie dowodowe pozwala przyjąć, że sporne roboty zostały wykonane z dokonanym zgłoszeniem. Potwierdza to w sposób jednoznaczny analiza porównawcza dokonanego zgłoszenia z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy, dotyczącego czy to wykonywanych robót, czy też już wykonanych, a przedstawionych w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2020 r., operacie geodezyjnym wykonanym przez uprawnionego geodetę M.O.-S. oraz ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. K.M., dotyczącej maksymalnych wartości pola elektrycznego. Należy nadmienić, że ostatnie z dwóch wymienionych dokumentów zawierają stanowisko osób posiadających stosowne wykształcenie i kwalifikacje zawodowe czy to do sporządzenia operatu geodezyjnego, czy też wydania ekspertyzy. Strona skarżąca nie obaliła wniosków wynikających z tych dokumentów. Prowadzi co najwyżej polemikę z ich ustaleniami, nie popierając swoje stanowiska innymi dowodami. Tym samym zarzuty skargi, sprowadzające się do kwestionowania prawidłowości dokonanej kwalifikacji spornych robót budowlanych przez organ administracji architektoniczno- budowlanej przyjmujący zgłoszenie, a następnie przez organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego wszczętego na wniosek skarżących, należy uznać za pozbawione uzasadnienia prawnego i nie znajdujące uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela także stanowisko organu odwoławczego w kwestii dotyczącej dysponowania przez inwestora zgodą skarżących jako właścicieli działki o numerze [...] na wykonanie spornych robót budowlanych. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że na działce skarżących nie znajdował się żaden z podlegających wymianie czy też likwidacji slupów energetycznych. Przebiegała nad nią jedynie linia energetyczna, która została wymieniona poprzez zastosowanie metody nie wymagającej wejścia na ich nieruchomość, a opisaną przez inwestora i nie kwestionowaną przez skarżących. Czyni to bezpodstawnymi zarzuty skargi odnośnie braku dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane przy uwzględnieniu charakteru robót budowlanych, w tym w odniesieniu do ich działki. Ewentualne spory związane z ograniczeniem prawa własności skarżących w związku z przebiegiem spornej nieruchomości, np. ograniczenia możliwości zabudowy, czy też wynagrodzenia za służebność przesyłu należą do właściwości sądów powszechnych.

W okolicznościach tej sprawy nie stanowiło naruszenia prawa wydanie decyzji umarzającej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie naprawcze, skoro nie stwierdziły organy faktu samowoli budowlanej w dacie realizacji inwestycji, a przy tym inwestor nie realizował żadnych innych robót budowlanych objętych zgłoszeniem.

W związku z tym także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Taki sposób zakończenia postępowania czy to legalizacyjnego czy też naprawczego przy braku stwierdzenia samowoli budowlanej został przewidziany w stanowisku przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2500/17.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego należy stwierdzić, że stanowisko organów nadzoru budowlanego o bezprzedmiotowości postępowania jest prawidłowe. W trakcie całego przebiegu postępowania administracyjnego skarżący mieli zapewnioną możliwość czynnego udziału w każdej czynności podejmowanej przez organ, wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego i składania wniosków. Byli informowani o podejmowanych czynnościach wyjaśniających. Brak jest więc podstaw do uznania zarzutów dotyczących naruszenia art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1 czy też art. 12 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił nie tylko ustalony stan faktyczny, ale także wskazał, w oparciu o jaki materiał dowodowy dokonał swoich ustaleń. Wskazał również podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia i zawarł w nim w tym zakresie stosowne wyjaśnienia co do wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, jak i odniósł je do ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie. Przez organ zastały co najwyżej pominięte zarzuty skarżących nie mające wpływu na wynik rozstrzygnięcia, pominął okoliczności nie mające na nie wpływu. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast w samym rozstrzygnięciu organ zamieścił informacje wskazane w art. 107 § 1 k.p.a.

W ustalonym stanie faktycznym brak było zatem podstaw do zastosowania

art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, wobec braku konieczności legitymowania się przez inwestora na wykonanie spornych robót budowlanych pozwoleniem na budowę.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu orzeczono jak w wyroku, tj. skargę oddalono w całości.