Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1698/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 185, 188,133 par. 1, 141 par. 4, 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 835/19 w sprawie ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 31 lipca 2018 r. nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K.: B. M., B. W. , C., C., D., G., G., G., G. J., K., K., Ł., M., N., N.-K., P. M., P. W., P., P., P., R., S., S., W., W., W., W., Z. I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 835/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. na uchwałę nr ... Rady Gminy K. z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K.: B., B., C., C., D., G., G., G., G., K., K., Ł., M., N., N., P., P., P., P., P., R., S., S., W., W., W., W., Z., stwierdził nieważność załącznika graficznego nr 1 zaskarżonej uchwały, w części obejmującej działki o numerach ..., ..., ... i ... obręb P.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wymienioną wyżej uchwałę, w której zarzucił naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w części odnoszącej się do działek ..., ..., ..., ..., ... i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w powyższym zakresie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał, że był właścicielem działek ... i ..., na których dokonał inwestycji w postaci czterech budynków jednorodzinnych z infrastrukturą zgodnie ze zgłoszeniami. Starostwo nie zgłosiło sprzeciwu do żadnego ze zgłoszeń, budynki mieszkalne zostały wybudowane i sprzedane przed przyjęciem do użytkowania. W dniu 30 maja 2017 r. M. J. przeniósł własność nieruchomości działki ... z budynkiem w stanie developerskim na rzecz B. G. i K. G., a w dniu 7 lipca 2017 r. przeniósł własność nieruchomości działki ... z budynkiem w stanie developerskim na rzecz K. P.

Interes prawny skarżącego w zakresie działek nr ... i ... uwarunkowany jest tym, że w postępowaniu przed PINB P. w sprawach o pozwolenie na użytkowanie, decyzjami: nr ... i nr ... nałożono na niego, jako inwestora, obowiązek dokonania rozbiórki nowo wybudowanych budynków wraz z infrastrukturą, z powodu niezgodności przedmiotowej zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego. Obecnie z odwołania inwestora i aktualnych właścicieli toczą się postępowania w tej sprawie przed M. Wojewódzkim Inspektoratem Nadzoru Budowlanego.

Ponadto M. J. jest właścicielem działek ..., ... i ..., których przeznaczenie w planie zagospodarowania także jest niezgodne z zapisami Studium.

Wymienione powyżej działki powstały przez podział zatwierdzony 28 kwietnia 2017 r. przez Wójta Gminy K., zgodnie z projektem wydzielenia przedmiotowych działek, na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W zapisach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. działki te pierwotnie zostały usytuowane na obszarze dopuszczającym zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo usługową. Natomiast w zaskarżonym planie, wymienione wyżej działki znalazły się na terenie dopuszczającym jedynie zabudowę zagrodową (RM) – zabudowa związana z produkcją rolniczą, przechowalnictwem spożywczym. Przeznaczenie dopuszczalne: jednorodzinne domy mieszkalne w ramach zabudowy zagrodowej. W ocenie skarżącego, rozbieżność między zapisami ww. studium a zaskarżonego planu, uzasadnia zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. został uchwalony uchwałą Rady Gminy K. Nr ... z 31 lipca 2018 r. Przeprowadzona procedura przygotowywania projektu planu była w pełni zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podjęcie uchwały przez Radę Gminy, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nie naruszyło polityki przestrzennej Gminy, w tym zasad zagospodarowania przestrzennego ujętych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., uchwalonego Uchwałą Rady Gminy K. Nr ... z 23 stycznia 2014 r. Powyższe stwierdziła Rada Gminy w preambule do przyjętego Uchwałą Rady Gminy projektu Planu. Prawidłowość działań podjętych przez organy gminy w powyższym zakresie potwierdziła również ocena nadzorcza Wojewody M.

Organ wyjaśnił, że przeznaczenie terenów ustalone w planach zagospodarowania przestrzennego nie jest zwykle identyczne z polityką i kierunkami zagospodarowania przestrzennego ujętymi w Studium (choć nie może ich naruszać) w innym przypadku nie byłoby potrzeby sporządzania planów. To dopiero plany zagospodarowania przestrzennego decydują o przeznaczeniu terenów, natomiast studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ujmują długofalową politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p). Projekt planu sołectw Gminy K., wypełniając rygory nałożone trybem uzgodnień i opiniowania, zgodnie z art. 17 ust. 6a i 6b u.p.z.p., wymagał również uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – zgodnie z przepisami odrębnymi (art. 17 ust. 6c u.p.z.p). Organ podkreślił, że działki stanowiące własność skarżącego są położone w terenach rolnych, na gruntach o najwyższych klasach bonitacyjnych (RI, RII), czyli podlegających pełnej ochronie zgodnie z przepisami odrębnymi, czyli ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161). W konsekwencji, stosownie do ww. regulacji ustawowej, to od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zależy dopuszczalność przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. Wójt Gminy K., pismem z 16 maja 2016 r. złożył stosowny wniosek do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o uzyskanie zgody przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze (po zaopiniowaniu wniosku, zgodnie z obowiązującym prawem przez Marszałka Województwa M. – opinia Marszałka z 21 czerwca 2016 r. Wnioskiem Wójta Gminy K. zostały objęte wszystkie grunty rolne klas I–III, które zostały wskazane pod możliwość zagospodarowania nierolniczego w studium. Łącznie Wójt Gminy wystąpił o tzw. wyrolnienie obszaru stanowiącego 929,8908 ha gruntów rolnych, o klasach bonitacyjnych I–III. Grunty te, na tym etapie przygotowywania projektu planu były przewidziane pod tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej, usługowej, usług publicznych, sportu i turystyki, infrastruktury technicznej, stacji gazowej oraz pod tereny dróg. Decyzją z 24 października 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 369,3304 ha gruntów rolnych, natomiast nie wyraził zgody na 560,5604 ha, czyli zgoda dotyczyła ok. 39% obszaru objętego wnioskiem. Decyzja Ministra została uzupełniona o stosowne uzasadnienie. Tereny rolne, które nie uzyskały zgody Ministra na zmianę przeznaczenia, zostały utrzymane w projekcie Planu jako tereny rolne, z możliwością zabudowy zabudową zagrodową, o symbolu przeznaczenia w Planie – RM. W obecnym stanie prawnym nie ma możliwości zmiany ich przeznaczenia na tereny budowlane. Między innymi działki należące do skarżącego, o numerach ..., ..., ..., ... (organ zwrócił uwagę, że wymieniona w skardze działka o numerze ... nie istnieje – z jej wtórnego podziału powstały działki o numerach ..., ...), położone w sołectwie P. w gminie K., o klasie bonitacyjnej I–II, nie uzyskały zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia i tym samym zostały wskazane w Planie pod możliwość zagospodarowania jedynie zabudową zagrodową, dla osób prowadzących gospodarstwa rolne. Skarżący bezpodstawnie przyjął, że skoro działki zostały kierunkowo wskazane jako potencjalnie budowlane w studium, to uzyskają przeznaczenie budowlane w planie (równocześnie znając uwarunkowania związane z wysoką bonitacją gleb i możliwością braku uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi).

Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującą procedurą przygotowywania projektu planu, podczas dwóch wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu, odbyły się kolejno dyskusje publiczne w dniu 17 stycznia 2017 r. (pierwsze wyłożenie) oraz w dniu 16 maja 2018 r. (drugie wyłożenie). Na obu spotkaniach był poruszany i omawiany problem uzyskiwania przez Wójta Gminy zgody od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na tereny budowlane. O fakcie, że wyznaczenie obszarów budowlanych w studium nie jest jednoznaczne i nie może być utożsamiane z uzyskaniem przeznaczenia budowlanego terenów, które dokonuje się dopiero w planach zagospodarowania przestrzennego zainteresowani byli ponadto uprzedzani i informowani również już na etapie przygotowywania projektu obowiązującego obecnie studium. Są na to również dowody w protokołach z przeprowadzonych spotkań dyskusyjnych z zainteresowanymi (odbyły się 3 kolejne wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu i spotkania z mieszkańcami na dyskusjach publicznych w dniach: 6 lutego 2013 r., 3 lipca 2013 r., 29 października 2013 r.).

Natomiast skarżący niezwłocznie po uchwaleniu studium, które nie decyduje o przeznaczeniu terenu, zaczął zagospodarowywać swoje nieruchomości – na zasadzie zgłoszenia, uzyskując zgodę na realizację zabudowy zagrodowej. Jednak rozpoczął realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – co również wynika jednoznacznie ze złożonej skargi, w sposób niezgodny z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego sołectw gminy K. (uchwała Rady Gminy K. Nr ... z 31 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K.). Plan ten dopuszczał w terenach objętych skargą, podobnie jak obecnie, jedynie zabudowę zagrodową (przeznaczenie terenów w ówczesnym planie, to tereny rolne o symbolu R1 z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej). Zabudowa mogła i może być w tych terenach realizowana wyłącznie jako zabudowa zagrodowa dla osób prowadzących gospodarstwa rolne, gdzie budynki mieszkaniowe wchodzą w skład gospodarstwa rolnego z obiektami związanymi z produkcją rolną, a nie mieszkaniowa zabudowa jednorodzinna. Tereny objęte skargą są terenami rolnymi, nie budowlanymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazał, że skarżący legitymował się prawem własności nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, tj. oznaczonych jako działki ewid. Nr ... i Nr ... obr. P.. Nadto swoją legitymację skargową wywodzi z faktu, że był właścicielem działek Nr ... i Nr ..., których własność – po wybudowaniu na nich 4 budynków jednorodzinnych – przeniósł w dniu 30 maja 2017 r. na rzecz B. G. i K. G. (działka nr ...), a w dniu 7 lipca 2017 r. na rzecz K. P. (działki nr ...). Wskazał, że w związku z powyższym jest stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie budynków znajdujących się na ww. działkach, które aktualnie toczy się przed WINB w K. m.in. z jego odwołań od decyzji PINB w P.: nr ... i nr ..., nakładających na niego, jako inwestora, obowiązek dokonania rozbiórki nowo wybudowanych budynków wraz z infrastrukturą, z powodu niezgodności przedmiotowej zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego.

Sąd zaznaczył, że dla stwierdzenia, iż interes prawny skarżącego został naruszony istotne były ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, zgodnie z którym obszar, w którym znajdują się ww. działki skarżącego, oznaczony symbolem RM umożliwia jedynie zabudowę zagrodową, co jest niezgodne z jego planami zagospodarowania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W skardze M. J. podkreśla, że ustalenia planu miejscowego są niezgodne z postanowieniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. przyjętego uchwałą Nr ... Rady Gminy K. z 23 stycznia 2014 r., które dla terenu, na którym znajdują się ww. działki, w części oznaczonej symbolem MR/RU przewiduje obszar zabudowy mieszanej – mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz produkcji rolnej, a w części terenu, w którym znajdują się zabudowane działki nr ... i ..., oznaczonym symbolem MN/MU – obszar zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej i usługowej.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarżący jako właściciel dwóch działek objętych ustaleniami kwestionowanego planu oraz jako strona toczącego postępowania w sprawie, w której nakazano mu, jako inwestorowi, rozbiórkę budynków mieszkalnych sytuowanych na działkach nr ... i ... spełnia w sposób wystarczający wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 140 i 144 k.c. oraz w zw. z art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem Sądu skarga o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w zakresie, w jakim narusza on interes skarżącego podlegała zatem merytorycznemu rozpoznaniu.

Sąd zaznaczył, że skarżący nie kwestionował planu w pozostałym zakresie, natomiast odnosząc się do wskazanej w skardze działki nr ... zauważył, że tak jak wskazano w odpowiedzi na skargę działka ta nie istnieje, ponieważ uległa podzieleniu na działki nr ... i nr ..., co jest zgodne z mapą przedstawiającą projekt podziału działki nr ... oraz wyjaśnieniami skarżącego na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r.

Sąd Wojewódzki powołał się na uregulowania zawarte w art. 17, art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: u.p.z.p.).

Sąd wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia miało ustalenie, czy przewidziane w planie miejscowym zagospodarowanie działek ewid. Nr ..., ..., ..., ... obręb P. narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a zgodnie z art. 20 tej ustawy ab initio plan miejscowy uchwała się po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zaznaczył, że wymóg nienaruszania ustaleń studium, dotyczy kontynuacji zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających doprecyzowaniu w planie miejscowym, co jednak nie oznacza, że plan miejscowy może wprowadzić zmiany w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania. Dopuszczalne jest jedynie doprecyzowanie zasad, ale tylko w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

Sąd Wojewódzki uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony plan miejscowy wprowadza zasadnicze zmiany w sposobie zagospodarowania nieruchomości oznaczonych jako działki nr ..., ..., ..., ... w porównaniu z treścią studium. Jak już wyżej wskazano w obowiązującym studium działki nr ... i nr ... oznaczone symbolem MN/MU zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową i usługową, natomiast w planie miejscowym znalazły się w obszarze o symbolu RM, zgodnie z którym są to tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową. W planie miejscowym takie samo przeznaczenie ustalono dla obszaru, w którym znajdują się działki nr ... i nr ..., dla których ustalenia studium (symbol MR/RU) przewidują obszar zabudowy mieszanej – mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz produkcji rolnej.

Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru przewidzianego w studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową należy ocenić jako całkowicie niezgodne z ustaleniami studium, a przez to stanowiące naruszenie zasad stanowienia planu miejscowego, o czym mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Sąd podkreślił, że istnieje także istotna rozbieżność pomiędzy przeznaczeniem w studium terenów pod zabudowę mieszaną – mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową oraz produkcji rolnej, podczas gdy w planie są to tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową. W ocenie Sądu Wojewódzkiego także i w tym przypadku nie można przyjąć, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń studium, gdyż zabudowa mieszkaniowa i zabudowa zagrodowa stanowią zasadniczo odmienne rodzaje zagospodarowania terenu. Wystarczy wskazać na istotne odmienności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej wynikające z definicji legalnych zawartych w § 3 pkt 2 (zabudowa jednorodzinna), § 3 pkt 3 (zabudowa zagrodowa) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r.1422) oraz w art. 2 pkt 2a ustawy z 7 sierpnia 1994 Prawo budowlane oraz art. 2 ust 1 pkt 3 ustawy z 3.02. 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. O ile zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych , stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o pow. całkowitej nieprzekraczającej 30% pow. całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego), to zabudowa zagrodowa oznacza w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych( § 3 pkt 3 rozporządzenia). Zgodnie z przepisem art 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntem rolnym pozostają grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie do produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Oznacza to co prawda, że zabudowa mieszkaniowa jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu w zakresie, w jakim pełnią funkcję mieszkaniową, tym niemniej – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – stanowią one zdecydowanie różne sposoby zagospodarowania terenu, przy czym w przypadku zabudowy zagrodowej dominującą funkcją jest funkcja prowadzenia produkcji rolnej (hodowlanej, ogrodniczej itp.), a nie funkcja mieszkaniowa. W rezultacie zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowa zagrodowa stanowi tereny użytkowane rolniczo, dla oznaczenia których na rysunku planu przyjęto symbole RM, natomiast tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznacza się symbolem MN. Sąd zauważył, że łączenie sprzecznych funkcji, mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu, należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych, związanych z uciążliwością zagospodarowania zagrodowego. Zdaniem Sądu, nie można było uznać argumentów Gminy K., że na działkach skarżącego, które w planie miejscowym przeznaczone są pod zabudowę zagrodową można realizować również zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zgodnie z kierunkiem zagospodarowania wskazanym w studium. W konsekwencji, Sąd uznał także, że i w tym zakresie ustalenia planu miejscowego naruszają ustalenia studium.

W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki stwierdził, że ponieważ – zgodnie z zarzutami skargi – kwestionowane ustalenia planu miejscowego naruszające ustalenia studium, zasadne było stwierdzenie nieważności załącznika graficznego nr 1 zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki o numerach ..., ..., ..., ... obręb P.

W skardze kasacyjnej Gmina K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167; dalej: p.u.s.a.), przez nieprawidłowe wykonanie wymiaru sprawiedliwości polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia i zbadania sprawy, w tym także oparcie wyroku w istocie o kryterium celowości, a nie legalności, wobec uznania skargi z tego tytułu, że ustalenia planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do działek skarżącego umożliwiają jemu jedynie zabudowę zagrodową, co jest niezgodne z jego planami zagospodarowania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,

2) art 133 § 1 p.p.s.a przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, tj. w szczególności nieuwzględnienie wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia 24 października 2017 r., na mocy której nie wyraził on zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na tereny budowlane, w tym także w zakresie dotyczącym działek należących do skarżącego,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska, tj. niewskazanie przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy gminy, stosując się do wiążącej je decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 października 2017 r., uwzględniając jej treść w ustaleniach planu miejscowego naruszyły ustalenia studium w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności planu miejscowego, a tym samym pominięcie przez Sąd wywodu odnośnie wpływu tej decyzji na ostateczną treść planu miejscowego,

4) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w części, mimo iż nie doszło do naruszenia w stopniu istotnym zasad sporządzania planu miejscowego;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) przez przyjęcie, że ustalenie studium są bezwarunkowo wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego i w konsekwencji nie uwzględnienie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 października 2017 r., na mocy której nie wyrażono zgody na odrolnienie gruntów rolnych w zakresie m.in. działek należących do skarżącego,

2) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że ustalenia planu miejscowego mają powielać ustalenia studium i w konsekwencji uznanie, że plan miejscowy w zakresie dotyczącym działek skarżącego nr ... i ... narusza ustalenia studium, co stanowiło o niewłaściwym zastosowaniu art 28 ust. 1 i przyjęciu, że doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego w stopniu istotnym, a zatem uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w części,

3) art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, iż procedując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organy gminy zobligowane były ww. przepisami prawa do wprowadzenia w opracowanym projekcie planu ustaleń wynikających z pozyskanych uzgodnień, w tym tych z nich, które oznaczały brak zgody Ministra Rolnictwa Rozwoju i Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na skutki epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, bowiem zasadne okazały się przede wszystkim zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jak trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, w uzasadnieniu wyroku nie zostało wyjaśnione, dlaczego przy ocenie legalności zaskarżonej Uchwały z 31 lipca 2018 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd Wojewódzki całkowicie pominął zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko Rady Gminy K., wskazujące na okoliczności, które zdeterminowały przeznaczenie terenu obejmującego działki stanowiące własność skarżącego i uczestników pod zabudowę zagrodową.

Z argumentacji Sądu Wojewódzkiego wynika, że zasadniczą przesłanką stwierdzenia nieważności zaskarżonej części Uchwały było naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., mianowicie niezgodność przyjętego w planie przeznaczenia dla terenu obejmującego sporne działki ewidencyjne pod zabudowę zagrodową (symbol RM – tereny rolne) z kierunkowymi ustaleniami Studium, według których działki nr ... i ... znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem MN/MU – zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa i usługowa, a działki ... i ... w obszarze oznaczonym symbolem MR/RU – zabudowa mieszana – mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa oraz produkcji rolnej.

Przedstawiony w wyroku wywód prawny wskazuje na to, że Sąd ograniczył się do porównania ustaleń planu miejscowego oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., a pominął istotne w sprawie uwarunkowania związane z brakiem zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze, stosownie do wymogów ustanowionych w art. 17 pkt 6c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tymczasem Rada Gminy przedstawiła dokumentację i wyjaśniła szeroko w odpowiedzi na skargę, że w toku procedury planistycznej wystąpiła z wnioskiem o zgodę na zmianę przeznaczenia wszystkich gruntów rolnych klas I–III, które zostały wskazane w Studium pod zagospodarowanie nierolnicze, jednak decyzją z dnia 24 października 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie nierolnicze 369,3304 ha gruntów rolnych, natomiast nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia 560,5604 ha gruntów rolnych, w tym działek należących do skarżącego i uczestników. W takiej sytuacji tereny rolne, które nie uzyskały zgody Ministra na zmianę przeznaczenia, zostały utrzymane w projekcie planu, jako tereny rolne z możliwością zabudowy zagrodowej, przy czym organ zaznaczył, że również we wcześniejszym planie miejscowym z 2005 r. sporne grunty objęte były terenem rolnym z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej.

Brak weryfikacji podanych przez organ okoliczności faktycznych i prawnych skutkuje naruszeniem przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nieuwzględnienie materiału dowodowego zebranego w aktach, jak też nieodniesienie się do istotnych kwestii prawnych, które według stanowiska Rady Gminy warunkowały przyjęte rozwiązania w zakwestionowanej części planu miejscowego, świadczy o wadliwie przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu, a na pewno przedwczesnym stwierdzeniu jego nieważności.

Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych okazały się zasadne w tym znaczeniu, że przy ocenie, czy w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad lub trybu sporządzenia przedmiotowego planu Sąd Wojewódzki nie uwzględnił wymienionych przepisów w aspekcie okoliczności przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę.

Skoro w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie odniósł się do zagadnienia ochrony gruntów rolnych objętych kwestionowanymi ustaleniami planu miejscowego, w szczególności nieuzyskania w ramach procedury planistycznej zgody na ich odrolnienie, to nie była możliwa merytoryczna ocena w postępowaniu kasacyjnym zarzutów sformułowanych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a w konsekwencji nie mogła być rozpoznana skarga w trybie art. 188 p.p.s.a.

Ponadto wskazać trzeba, że wymykał się spod kontroli wywód Sądu w zakresie rozbieżności postanowień planu i Studium w przedmiocie działek ... i ..., gdyż argumentacja w tym zakresie jest niejednoznaczna.

Zgodzić się należało z organem, że wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego o nieważności postanowień planu o przeznaczeniu działek nr ... i nr ... pod zabudowę zagrodową wywiedzione zostało w istocie z oceny, co do nieprawidłowości ustaleń Studium, co oczywiście wykraczało poza granice sprawy. W głównej jednak mierze wadliwość argumentacji Sądu wynika z niespójności końcowych rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Całkowicie niejasne są uwagi Sądu, jakoby organ twierdził, że "na działkach skarżącego, które w planie miejscowym przeznaczone są pod zabudowę zagrodową można realizować również zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zgodnie z kierunkiem zagospodarowania wskazanym w studium", podczas gdy organ w odpowiedzi na skargę zanegował możliwość realizacji na działkach skarżącego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, akcentując rolne przeznaczenie tego terenu, dopuszczające realizację budynków mieszkaniowych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego.

Z tych wszystkich względów wyrok podlegał uchyleniu, celem ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sposób opisany przez stronę skarżącą, gdyż dokonał kontroli zaskarżonej Uchwały pod względem zgodności z prawem, a konkretnie badał czy zakwestionowane ustalenia planu miejscowego odpowiadają wymogom art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast okoliczność, że przyjęte w planie przeznaczenie spornych gruntów pod zabudową zagrodową nie odpowiada celom inwestycyjnym skarżącego, uwzględniona została prawidłowo przy ocenie legitymacji procesowej skarżącego. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadnie uznał, iż skarżący wykazał naruszenie własnego interesu prawnego zaskarżoną Uchwałą Rady Gminy.

Wobec braku w podstawach kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., zagadnienie to nie wymaga szerszej weryfikacji.

Natomiast prawidłowo podniesiono w skardze kasacyjnej, że samo naruszenie interesu prawnego skarżącego nie przesądza o zasadności złożonej skargi. Niewątpliwie przyznanie skarżącemu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacji procesowej warunkowało merytorycznie rozpoznanie skargi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie planu miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, mianowicie gdy wystąpi istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Z przyczyn wyżej omówionych należało stwierdzić, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w sposób właściwy kontroli przedmiotowego aktu, co w konsekwencji prowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku zgodnie z art. 185 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęte zostało na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.