Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2962/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 77ust 7, art. 81 ust 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka-Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 77/17 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w M. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 77/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w M. (skarżący) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Burmistrza [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną obejmującego działkę nr [...] w [...], obręb [...] oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ) z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] na podstawie art. 17 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 138 § 2, art. 142 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 61 ust. 2, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 7, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.; dalej: "o.o.ś.") oraz § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazało, że z wnioskiem do Burmistrza Miasta [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, obejmującego działkę nr [...] w [...], obręb [...] wystąpili T. N., Z. G., R. O., J. P., A. F. i M. P. Inwestycja ta przewiduje budowę osiedla mieszkaniowego, składającego się ze stu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (na wydzielonych działkach o pow. [...] ar) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną (przyłącza: energetyczne ziemne, wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, trzy drogi wewnętrzne główne o łącznej długości ok. [...] m i szerokości 8 m, trzy drogi wewnętrzne poprzeczne o łącznej długości [...] m i szerokości 6 m) na działce o pow. [...] ha o nr ew. [...]. Inwestycja będzie realizowana na przestrzeni dziesięciu lat. Dojazd do osiedla odbywać się będzie przez działkę o nr ew. [...] (ul. [...]). Budynki mieszkalne mają zostać wyposażone w instalacje fotowoltaiczne lub solarne i docelowo ma zamieszkiwać je około 300-400 osób.

Działka, na której zaplanowano inwestycję zlokalizowana jest na południowo-zachodnim stoku Góry [...] (średni spadek terenu 7,9%), wchodzącej w skład pasma Gór [...]. Graniczy od strony północnej z dużym zwartym kompleksem leśnym, od strony zachodniej z użytkami zielonymi podlegającymi sukcesji, od strony wschodniej z działkami rolnymi, częściowo zabudowanymi ([...]), a od strony południowej (przez drogę gminną - ul. [...]) z terenami otwartymi użytkowanymi jako łąki kośne i działki rekreacyjne z niską zabudową ogrodową, gospodarczą oraz ogródkami warzywnymi i sadami. W przeszłości była użytkowana rolniczo (południowa i środkowa część grunty orne, północna część jako łąka kośna i pastwisko), zaś w jej środkowej części okresowo pojawia się ciek.

Wyjaśniono, że planowana inwestycja znajdować się będzie w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Góry [...] - funkcjonującego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz.U. z 2011 r. Nr 25, poz. 122 ze zm.), zaś w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się obszary mające znaczenie dla Wspólnoty: Ostoja [...], Dorzecze [...], Sanisko w [...], Rzeka [...], jak również [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, rezerwat przyrody "[...]" oraz Park Krajobrazowy Gór [...] oraz zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów).

Inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r.). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmawiając zaś uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r.) wskazał na: brak pełnej identyfikacji wszystkich możliwych oddziaływań związanych z planowaną inwestycją, nieprawidłowo ustalone natężenie hałasu generowane przez osiedle, umniejszanie oddziaływania inwestycji na parę orlików krzykliwych gnieżdżących się w rezerwacie przyrody "[...]", przecenianie roli aktualnego rolniczego wykorzystania działki jako rozwiązania mniej korzystnego dla środowiska niż realizacja inwestycji, autorska koncepcja znaczenia kierunku i siły wiatru na wybór miejsc żerowania przez orlika krzykliwego, nieuwzględnienie zmian, jakie spowoduje w lokalnym środowisku lęgowym wzrost penetracji najbliższego otoczenia przez ludzi, skutkujący opuszczeniem gniazda przez orlika krzykliwego, wadliwie ustalony zasięg oddziaływania inwestycji dla takich gatunków dużych ssaków jak: niedźwiedź, wilk, ryś, wadliwego doboru terminów przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej płazów oraz dużych ssaków, niewiarygodność wyników kontroli gatunków ptaków siedliskujących na działce inwestycyjnej. W jego ocenie z zestawienia ogólnodostępnych danych dotyczących obszarów Natura 2000 ([...] i [...]) z danymi zawartymi w raporcie wskazują, że spostrzeżenia poczynione przez autorów raportu nie dają pewności, że ważne dla Wspólnoty Europejskiej gatunki i siedliska (chronione regulacjami dyrektywy ptasiej oraz siedliskowej) zostaną zachowane bez uszczuplenia.

Powyższe ustalenia zostały przywołane przez Burmistrza Miasta [...], a na ich podstawie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówił on ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia, z którą nie zgodził się Inwestor.

SKO uchylając zaskarżoną decyzję i wydane w ramach postępowania postanowienie RDOŚ stwierdziło, że postanowienie RDOŚ zostało sformułowane przedwcześnie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a.

Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że na podstawie raportu nie można stwierdzić uprawnień osób go sporządzających, co nie dyskwalifikuje raportu jako dokumentu. Jego moc dowodowa, w ocenie organu, stoi bowiem na równi z twierdzeniami strony postępowania, zaś zgłaszanie w toku postępowania sprzecznych z ustaleniami raportu opinii i ocen powoduje konieczność powołania biegłego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się również z przyjęciem przez organ I instancji zasięgu oddziaływania na awifaunę w odległości 100 m wokół granic obszaru analizowanego, w sytuacji, gdy badaniu poddano obszar w granicy 50 m przyjmując natężenie hałasu nieprzekraczające 45 dB w dzień i 40 dB w nocy, jak dla uzdrowiska. Ponadto w jego ocenie nie dowiedziono, że planowana inwestycja zuboży powierzchnię żerowiskową orlika krzykliwego. SKO zauważyło, że faktyczny, prawidłowy według organu odwoławczego areał żerowania orlika nie stanowi okręgu o promieniu 3 km, lecz spłaszczoną elipsę, która nie obejmuje działki [...], zaś lokalizacja w sąsiedztwie łąk sprawia, że teren inwestycyjny nie jest dla orlika konkurencyjny z uwagi na brak pokarmu. Pomimo tego, że działka znajduje się w pobliżu terenu żerowania samca, to wyniki badań dowiodły, że nie była terenem polowań.

Ponadto samo przyjęcie, że zasiedlenie działki przez 400 osób będzie mogło powodować zwiększenie natężenia ruchu rekreacyjnego nie może prowadzić do automatycznego wniosku, że będzie to działanie niepożądane dla środowiska, podobnie stwierdzenie, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na takie gatunki zwierząt jak: niedźwiedzie, wilki i rysie w sytuacji, gdy nie stwierdzono ich obecności na wskazanym gruncie, jest nieuzasadniona. Organ wskazał również, że słuszny jest zarzut, iż różnice w ujawnionych gatunkach pomiędzy 2013 r. i 2015 r. nie mogą podważać raportu. Również zasianie na działce gorczycy miało wpływ na zmianę gatunków ptaków na niej występujących.

Zdaniem SKO organ I instancji nie określając sposobów dokonania inwentaryzacji i wyciągnął negatywne skutki z tego powodu, że inwestor wybrał tylko jeden, inny niż ostatecznie chciał organ sposób. Wskazał również, że raport nie zawiera wyczerpujących informacji w zakresie usytuowania działki inwestycyjnej względem korytarza ekologicznego - Korytarza Południowego, co jest istotne dla oceny czy zamierzenie niesie ze sobą istotnie negatywne oddziaływanie na Obszar Natura 2000. Wyjaśnił, że kluczową rolę odniesie ustalenie przebiegu Korytarza, następnie wskazanie dla jakich gatunków pełni on funkcję siedliska, dla jakich funkcję łącznika (transportową), kolejno czy są to gatunki będące przedmiotem ochrony, oraz czy realizacja inwestycji nie zakłóci przez to trasy migracji (spójności sieci).

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy nakazał organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego przez wezwania inwestorów do uzupełnienia raportu co najmniej w zakresie korytarza ekologicznego, metod inwentaryzacji dużych ssaków, a następnie po otrzymaniu i weryfikacji uzupełnionego materiału dowodowego, rozważyć konieczność materiału dowodowego celem weryfikacji raportu.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i wnosząc o jej uchylenie w zakresie punktu I, stwierdzenie nieważności w zakresie punktu II oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucił mu naruszenie: art. 7 i 77 § 1 K.p.a., art. 81 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 8 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dopuścił do udziału w charakterze uczestnika postępowania Towarzystwo [...].

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił, że konieczne jest ustalenie dopuszczalności i zakresu kontroli postanowienia wydanego w dniu [...] stycznia 2016 r. przez RDOŚ w ramach uzgodnienia warunków realizacji spornej inwestycji przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz czy i w jakim zakresie negatywna treść tego postanowienia, mogła przesądzić o negatywnej treści rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku.

Wskazując na treść art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. oraz art. 142 k.p.a. i art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy środowiskowej wyjaśnił, że postanowienie RDOŚ w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe przesądza o tym, że organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji z uwagi na przedstawione w tym odwołaniu zarzuty dotyczące postanowienia RDOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r. miał obowiązek objąć kontrolą także to postanowienie.

Podniósł, że w jego ocenie, w sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. zatem uzasadnione było wydanie decyzji kasatoryjnej bowiem wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 i 80 k.p.a.). Zauważył, że organ I instancji odmawiając wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia nie dokonał żadnych samodzielnych ustaleń, oceny raportu, gdyż za takie nie można uznać stwierdzenia, że wobec odmowy uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia przez RDOŚ niemożliwe jest wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania.

Przytaczając treść art. 80, art. 85 o.o.ś. zwrócił uwagę, że analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje na całkowite pominięcie wskazanych w tych przepisach wymogów. Podkreślił, że postanowienie RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w szczególności w przypadku odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji, powinno podlegać wnikliwej kontroli organu, co następnie znaleźć musi wyraz w treści uzasadnienia. Zadaniem organu administracji jest zatem rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. W ocenie Sądu nie można dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wskazał ponadto, że nawet w sytuacji, gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ będzie musiał samodzielnie ocenić, czy raport ten uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją konkretnego zamierzenia, co wynika również z treści art. 3 ust. 1 pkt 8 o.o.ś.

Sąd I instancji wyjaśnił, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest podstawowym (kluczowym) dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, a organy administracji mają obowiązek dokonania na podstawie art. 80 k.p.a. oceny wartości dowodowej raportu, który jest dokumentem prywatnym inwestora. Jest on oceniany przez organy administracji uczestniczące w procesie wydawania decyzji środowiskowej, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłaszania zastrzeżeń dotyczących tego dowodu, zatem organy powinny weryfikować gruntownie informacje w nim zawarte, zwłaszcza, że ustawodawca nie wprowadził żadnych wymogów formalnych dotyczących podmiotów mogących sporządzić raport. Podkreślił, że z uwagi na złożoność problematyki raport jest sporządzany na zlecenie wnioskodawcy przez osobę lub osoby posiadające wiadomości specjalne w określonych dziedzinach oraz że dokument taki nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., zatem do osoby sporządzającej raport nie można stosować art. 84 § 2 k.p.a.

Wskazywanie przez organ na istnienie niewyjaśnionych wątpliwości dotyczących treści raportu oraz formułowanie wniosków końcowych opierających się nierzadko na hipotetycznych zagrożeniach nie może usprawiedliwiać podnoszoną przez niego zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść ochrony środowiska.

Zdaniem Sądu wskazane przez SKO wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji uprawniały je do uchylenia także postanowienia RDOŚ. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. wyjaśnił, że podważanie treści raportu nie może opierać się na zarzutach natury ogólnej czy też przypuszczeniach nie opartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył skarżący zarzucając mu w niej:

1. art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez jego nie zastosowanie, w związku z art. 81 ust. 2 o.o.ś. polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że uzasadnienie postanowienia RDOS w [...] z dnia [...] stycznia 2016r. - organu specjalistycznego (w zakresie ochrony środowiska), współdziałającego z Burmistrzem [...] - będące istotnym elementem przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko (OOS) - wyczerpująco i wiarygodnie wskazuje, iż planowane przedsięwzięcie budowy osiedla 100 domów na terenie pozbawionym dotychczas infrastruktury technicznej, zlokalizowane w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 o nazwie "Góry [...]" ([...]), a także w bliskim sąsiedztwie innych obszarów tej sieci - może znacząco negatywnie oddziaływać na te obszary i integralność połączeń między nimi (korytarzy ekologicznych),

2. art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez jego nie zastosowanie, w związku z:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- polegającym na nie uchyleniu decyzji SKO w [...] pomimo, że ten organ odwoławczy błędnie uchylił (zamiast utrzymać ją w mocy) odmowną Decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2016r. (o znaku [...]), wraz z postanowieniem RDOS w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.

- bez należytego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy,

- bez ustosunkowania się do całości zebranego w I instancji materiału dowodowego - w szczególności do dokumentu, jakim w omawianej sprawie jest stanowisko (Uchwała [...] z dnia [...] listopada 2015r.) gremium doradczo - opiniodawczego - Regionalnej Rady Ochrony Przyrody (RROP) w [...], działającej na podstawie art. 97 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) przy Regionalnym Dyrektorze Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...],

b) a contrario art. 141 § 1 k.p.a. i art. 142 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 7 o.o.ś. oraz błędnym zastosowaniem przez SKO w [...] art. 138 § 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a. wobec postanowienia RDOS w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. - gdyż WSA w Rzeszowie nie uchylił pkt II sentencji zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, pomimo że w punkcie tym potraktowano wymienione postanowienie rażąco błędnie - jako takie, na które stronom służy wniesienie zażalenia, a nie wyłącznie dokonanie kontroli na podstawie art. 142 k.p.a. Bowiem rozpatrzenie w trakcie postępowania odwoławczego zaskarżenia wydanego wcześniej postanowienia, na które nie służyło wniesienie zażalenia - nie może skutkować uchyleniem tego postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a. - jak nieprawidłowo miało to miejsce w postępowaniu przeprowadzonym przez SKO w [...];

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. - gdyż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi OTOP, wyniesionej na Decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2016 r., zaś w szczególności nie ocenił zarzutów Towarzystwa, dotyczących naruszenia przez SKO w [...] w zakończonym ostatecznie w dniu [...] listopada 2016r. postępowaniu administracyjnym:

- przepisu dotyczącego właściwości rzeczowej (art. 127 ust. 3 o.o.ś.), określającego jednoznacznie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska organ nadrzędny nad RDOŚ w [...], w okolicznościach, gdy wobec rozstrzygnięcia wymienionego RDOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r. został błędnie zastosowany w postępowaniu odwoławczym art. 144 k.p.a.,

- wskazań prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, wydanej przez Burmistrza [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach - dotyczącej zabudowy części działki nr [...] w [...] i uzgodnionej z licznymi warunkami postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.

4. art. 134 § 1 p.p.s.a. - gdyż WSA w Rzeszowie zakładając, że można było uchylić (w zw. z art. 144 k.p.a.) zaskarżone w trybie art. 142 k.p.a. postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] stycznia 2016r. - nie zauważył, iż pkt II zaskarżonej decyzji SKO w [...], dotyczący tegoż uchylenia jest ułomny - ponieważ nie zawarto w nim dyspozycji o konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji przez wymieniony RDOŚ - jako organ współdziałający.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 maja 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez wymieniony Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zwrócił uwagę, że teren planowanej inwestycji wchodzi nie tylko w skład obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Góry [...]" ([...]), ale również znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie innych obszarów tej sieci: Ostoi Góry [...] ([...]), Dorzecze [...] ([...]), Sanisko w [...] ([...]), oraz Rzeka [...] ([...]). Ponadto znajduje się on w obszarze istotnego dla regionu Podkarpacia korytarza ekologicznego, krytycznie zagrożonego rozbudową peryferyjnych dzielnic [...], zaś w jego pobliżu ustanowiony jest rezerwat "[...]", w którym znajduje się stanowisko lęgowe orlika krzykliwego, gatunku ptaka, umieszczonego w zał. I do unijnej Dyrektywy Ptasiej. Zaznaczył, że pominięte w większości przez WSA w Rzeszowie dowody, w tym stanowiska specjalistów (np. Regionalnej Rady Ochrony Przyrody w [...]), nie można wykluczyć znaczącego, negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na obszary sieci Natura 2000 oraz na integralność połączeń pomiędzy tymi obszarami.

Wskazał także, że RDOS wielokrotnie podejmował próby skłonienia autorów sporządzonego raportu o oddziaływaniu na środowisko do jego uzupełnienia, do czego jednak nie doszło. Powyższe przesądza o tym, ze mógł być on traktowany jako dokument prywatny, a zatem jego oceny można było dokonać wyłącznie na podstawie jego aktualnej treści, jak uczynił RDOS.

W jego ocenie organ II instancji, wbrew opinii Sądu, nie ocenił wszystkich, znajdujących się w aktach sprawy dowodów merytorycznych i prawnych, w szczególności tych, które jednoznacznie przemawiały za odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań m.in. Uchwały [...] w sprawie przedsięwzięcia z dnia [...] listopada 2015 r., decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., regulująca kwestie środowiskowe zagospodarowania działki nr [...] w [...].

Skarżący kasacyjnie wskazał w oparciu o art. 77 ust. 7 o.o.ś., iż jest oczywiste, że na postanowienie RDOS w [...] – uchylone w pkt II decyzji organu II instancji - nie przysługiwało wniesienie zażalenia, zatem co najmniej w zakresie omawianego pkt II powinna była ona podlegać uchyleniu przez Sąd I instancji. Powołując się zaś na orzecznictwo wskazał, że prawidłowy tryb postępowania organu odwoławczego wobec zaskarżonego przez stronę postępowania w jej odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej (na podstawie art. 142 k.p.a.) nie przewiduje umieszczenia stanowiska zajętego wobec takiego postanowienia w sentencji wydanej decyzji ostatecznej.

Ponadto zarzucając Sądowi I instancji nie odniesienie się do niektórych, konkretnie sformułowanych zarzutów skarżącego. Należały do nich: brak ustosunkowania się organu odwoławczego do stanowiska RROP w [...] zajętego w Uchwale [...], a także do treści prawomocnej Decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Podniósł także, że skoro Sąd I instancji uznał bez zastrzeżeń prawidłowość zastosowania w pkt II decyzji SKO w [...] art. 144 k.p.a., to powinien konsekwentnie uchylić tę decyzję, wobec braku wskazania w tym punkcie odnośnie do dalszych losów postanowienia RDOS w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. W jego ocenie wskazanie to powinno nastąpić poprzez zawarcie w treści pkt II decyzji SKO zalecenia ponownego rozpatrzenia sprawy przez RDOS - w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań, zgodnie z zasadą obowiązującą wobec uchylanych kasacyjnie postanowień (art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.).

W dniu 1 października 2019 r. Towarzystwo Ochrony Przyrody złożyło do akt sprawy pismo procesowe, w którym poparło wniesioną skargę kasacyjną i jednocześnie wskazało, że postępowanie w wyniku, którego oddalona została skarga obarczone było wadą nieważności w związku z tym, ze w postępowaniu przed Sadem I instancji jego pełnomocnik – dr W. N. – nie był należycie umocowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, ale nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności jednak należy odnieść się do stanowiska Towarzystwa [...] zawartego w piśmie z dnia [...] października 2019 r. dotyczącego zarzutu nieważności postępowania z uwagi na nieprawidłowe reprezentowania T[...] w postępowaniu przed Sądem I instancji. T[...] wywodziło bowiem, że prawidłowe umocowanie ich reprezentanta powinno polegać na udzieleniu pełnomocnictwa przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Nie kwestionując prawidłowości powyższego stanowiska stwierdzić należy, że w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed Sądem I instancji z przedstawionego powodu. Zwrócić należy uwagę, że postanowienie o dopuszczeniu do udziału w sprawie zostało doręczone T[...]. Ponadto stowarzyszenie nie było reprezentowane przez swego przedstawiciela na rozprawie. Zauważyć przy tym należy, że istota art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sprowadza się do ochrony interesów podmiotu, który nie był należycie reprezentowany. Przesłankę tę należy ocenić przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy. Stowarzyszenie będące uczestnikiem postępowania w piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. nie zakwestionowało braku chęci udziału w postępowaniu, ani też zrealizowanego w wyniku wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie swojego uprawnienia procesowego do brania udziału w postępowaniu. Z uwagi na okoliczność, że potwierdzenie czynności dokonanych przez pełnomocnika może mieć miejsce post factum, w związku z powyższym brak było w rozpoznawanym przypadku podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 1 i art. 142 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 7 o.o.ś. W myśl ostatniego z przywołanych przepisów do opinii wydanej w sprawie przez RDOŚ nie stosuje się przepisów 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. Na postanowienie to nie przysługuje więc zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Nie oznacza to jednak, że postanowienie to całkowicie pozbawione jest kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Dotyczy to także uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 7 o.o.ś. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. wydane przez RDOŚ zostało zaskarżone w odwołaniu od decyzji. W wyniku powyższego SKO zobowiązane było do dokonania kontroli powyższego postanowienia. Jednakże organ odwoławczy przekroczył swoje kompetencje wynikające z przepisów postępowania Dokonując bowiem oceny powyższego postanowienia SKO powinno dać wyraz swojemu stanowisku jedynie w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji nie był uprawniony do orzekania w tej kwestii w sentencji decyzji, to jest do uchylenia powyższego postanowienia, skutkiem czego zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego. W sytuacji negatywnej oceny postanowienia organy współdziałającego SKO było uprawnione jedynie do wyrażenia swojego stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji, a konsekwencją takiej oceny mogłoby być uchylenie decyzji organu I instancji. Brak jest podstawy prawnej, która pozwalałaby SKO na uchylanie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym.

Podkreślić bowiem ponownie należy, że obowiązujące przepisy nie przewidują odrębnej formy rozpatrzenia i załatwienia kwestii postanowień zaskarżonych w odwołaniu (art. 142 k.p.a.). Stanowisko organu odwoławczego co do rozpatrzonego postanowienia wyrażane jest w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w jej sentencji bądź w odrębnym orzeczeniu (por. Kodeks postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 801; Komentarz. K.p.a., R. Kędziora, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 735, por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012, sygn. akt II OSK 1461/11).

Z uwagi na przedstawione powyższej stanowisko jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 k.p.a., albowiem skoro organ II instancji nie był uprawniony do uchylenia zaskarżonego postanowienia, w trybie art. 142 k.p.a., orzekając o tym w odrębnym punkcie decyzji. to tym samym nie był uprawniony do wydania odrębnego rozstrzygnięcia dotyczącego konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ uzgadniający.

Zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy uchylił decyzje Burmistrza [...] z [...] maja 2016 r. bez należytego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim bez należytego ustosunkowania się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji SKO przedwcześnie oceniło, że postanowienie RDOŚ obciążone jest takimi wadami, które mają wpływ na wynik postępowania. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym współdziałającym z organem głównym w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowaniach lokalizacji inwestycji. Konieczność powyższego współdziałania zakreślona przez ustawodawcę i obwarowana najwyższym stopniem współdziałania jakim jest uzgodnienie, które ma charakter wiążący, wynika z potrzeby zapewnienia przeprowadzenia postępowania w oparciu o wiedzę merytoryczną niezbędną dla rozstrzygnięcia sprawy. Wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. RDOŚ oparł się o fachową literaturę, posiadane informacje oraz inne dokumenty powołane w uzasadnieniu tego uzgodnienia. Tymczasem SKO w sposób arbitralny i bez powołania się na inny materiał dowodowy, w tym pochodzący z fachowej literatury tematu, czy też w oparciu o opinię biegłych negatywnie oceniło merytoryczną zawartość postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r. Taka niewłaściwa ocena została zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Uchybienia te w konsekwencji skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego wyroku jak i zaskarżonej decyzji.

Zauważyć należy, że SKO, a za nim Sąd I instancji, przyjęły, że prawidłowe jest założenie raportu, iż oddziaływanie na lokalną awifaunę nie przekroczy 50 m od granicy działki, a nie jak przyjął RDOŚ 100 m. Przy czym organ uzgodnieniowy kwestionując powyższe ustalenie powołał się na literaturę i wskazał, że odległość ta nie jest właściwa w odniesieniu do takich gatunków jak orlik krzykliwy czy bocian czarny. Podkreślić przy tym należy, że Kolegium utożsamiło oddziaływanie na awifaunę z wymogami przewidzianymi dla uzdrowisk. Przy czym swoje stanowisko oprało także na treści raportu kwestionując popartą literaturą argumentację co do zakresu żerowania orlika krzykliwego, wykazując, że w tym przypadku nie chodzi o promień 3 km (jak wynika z literatury), ale należy uwzględnić jedynie spłaszczoną elipsę, a co za tym idzie działka objęta postępowaniem nie jest terenem żerowiska. Podkreślić należy, że po pierwsze organ środowiskowy rozważając tę kwestię odnosił się do potencjalnego obszaru żerowania tego ptaka. Po drugie fakt, że działka ta nie jest obecnie terenem żerowania nie ma znaczenia dla oceny jaka odległość powinna zostać przyjęta z uwagi na oddziaływanie na lokalną awifaunę, albowiem chodzi tu o oddziaływanie poza tę działkę, a nie jedynie w ograniczeniu do terenu tej nieruchomości.

Nie poparte żadnymi dowodami, ani też logicznymi argumentami są twierdzenia organu odwoławczego, że stanowisko RDOŚ, iż realizacja inwestycji (budowy 100 domów jednorodzinnych) może wpłynąć negatywnie na środowisko w porównaniu z dotychczasowym rolniczym wykorzystaniem nieruchomości.

Twierdzenia Kolegium są też wewnętrznie sprzeczne, albowiem z jednej strony organ odwoławczy nie kwestionuje, że areał żerowiskowy orlika krzykliwego to promień 3 km od gniazda, a więc obejmuje także działkę inwestycyjną, z drugiej jednak strony organ twierdzi, że skoro działka ta obecnie nie jest terenem żerowiska to okoliczność ta nie może mieć negatywnego wpływu na wydanie orzeczenia w postępowaniu uzgodnieniowym.

Przywołując art. 33 ust. 1 u.o.p. organ II instancji stwierdził, że przepis ten dotyczy negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody, nie wyjaśnia jednak dlaczego przyjął, że postanowienie RDOŚ w tym zakresie jest nieprawidłowe.

Podobnie ma się sytuacja w odniesieniu do powiązania lokalizacji żerowisk z układem wiatrów. Organ współdziałający stwierdził bowiem, że brak jest dowodów naukowych zawartych w literaturze, które potwierdzałyby takie stanowisko. Zdaniem SKO zawarcie takiej tezy przez osoby opracowujące raport może być obalone jedynie poprzez dowody sporządzone przez podmiot posiadający zaplecze naukowe. Przypomnieć ponownie należy, że RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym w ochronie środowiska i jako organ posiadający wiedzę specjalistyczną stwierdził, że brak jest literatury fachowej potwierdzającej tak jednoznaczny wniosek zawarty w raporcie. SKO chcą obalić to twierdzenie powinno posłużyć się dowodem zawierającym wiedzę naukową, np. opinią biegłego.

Nie poparte żadnym dowodami, a sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym należy uznać zapatrywanie organu odwoławczego, że lokalizacja inwestycji składającej się ze 100 domów jednorodzinnych nie wpłynie na zwiększenie penetracji sąsiednich lasów przez ludzi.

Odnosząc się do kwestii ochrony takich gatunków jak niedźwiedź, wilk czy ryś należy zauważyć, że nie chodzi jedynie o ochronę tych zwierząt w lesie przylegającym do nieruchomości objętej planowaną inwestycją, jak czyni to SKO, ale o ochronę tych gatunków występujących na tym obszarze, o ile oczywiście planowania inwestycja może mieć na nie negatywny wpływ. Brak jest także wykazania z jakich względów organ odwoławczy nie przyjął, że kumulacja zagrożeń na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym na chronione gatunki zwierząt i ich siedliska będzie stopniowe kurczenie się obszarów dla zwierząt o rozległych terytoriach osobniczych oraz wysokich wymaganiach siedliskowych.

Wskazać także należy, że w sprawie niekwestionowanym było, że przez przedmiotową działkę przebiega korytarz ekologiczny.

Powyższe pobieżne i niepotwierdzone wiadomościami specjalnymi zapatrywania Kolegium nie są wystarczające dla stwierdzenia wadliwości postanowienia RDOŚ z [...] stycznia 2016 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że bezpodstawnie SKO kwestionuje rolę zasady przezorności w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska. Ponadto zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w sprawie nie uwzględniono, także pozostałych materiałów dowodowych, dotyczy to między innymi dokumentów związanych z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lokalizacji inwestycji (budowy domu jednorodzinnego) na tej działce. Materiał ten, co wynika z uzasadnienia postanowienia RDOŚ, był przedmiotem analiz. Zauważyć przy tym należy, że organ uzgodnieniowy wzywał już inwestora do uzupełnienia raportu, przy czym wezwanie to jest bardzo obszerne i w sposób kazuistyczny wymienia elementy podlegające uzupełnieniu.

Powyższe okoliczności przesądzają o zasadności przedstawionego powyżej zarzutu skargi kasacyjnej, a jednocześnie czynią przedwczesnym zarzut dotyczący zasadności naruszenia art. 81 ust. 2 o.o.ś.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że uzasadnienie choć nie odnosi się w sposób szczegółowy do zarzutów skargi, jednak jego treść pozwalana na dokonanie kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji będzie miał na względzie przedstawione powyżej zapatrywania, w szczególności w odniesieniu do oceny postanowienia RDOŚ z [...] stycznia 2016 r.

Mając na względzie powyższe w oparciu uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.