Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1403/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Każda ocena prawna dokonywana przez sąd, wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia, jest formułowana w określonym czasie i bierze pod uwagę występujące w tej dacie okoliczności sprawy. Zmieniające się okoliczności sprawy powodują nieaktualność w części lub w całości, tej oceny i konieczność dokonania jej weryfikacji w oparciu o stan aktualny.

TEZY

Każda ocena prawna dokonywana przez sąd, wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia, jest formułowana w określonym czasie i bierze pod uwagę występujące w tej dacie okoliczności sprawy. Zmieniające się okoliczności sprawy powodują nieaktualność w części lub w całości, tej oceny i konieczność dokonania jej weryfikacji w oparciu o stan aktualny.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki /spr./, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 34/03 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania działalności warsztatu 1. Uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżona decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2002 r. Nr 700/02 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S. K. kwotę 680 zł(sześćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. akt 7/IV S.A. 34/03 oddalił skargę S. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia 29 listopada 2002 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania działalności warsztatu.

Jak wynika z akt sprawy, S. i R. K. pismem z dnia 31.05.1999 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Mazowieckim, wnieśli o natychmiastowe wstrzymanie działalności warsztatu mechaniki pojazdowej, który od sześciu lat prowadzi ich sąsiad S. B. w swoim garażu, bez uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania garażu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 czerwca 1999 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania działalności przedmiotowego warsztatu prowadzonego przy ul.[...] w Grodzisku Mazowieckim. Jak wynikało z uzasadnienia decyzji, organ umorzył postępowanie, gdyż sprawa została już rozstrzygnięta decyzją Nr 682/97 Burmistrza Miasta i Gminy w Grodzisku Mazowieckim z dnia 22 lipca 1997r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia 5 listopada 1997 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania S. i R. K., decyzją swoją z dnia 20 grudnia 1999 r. uchylił decyzję z dnia 29 czerwca 1999 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższą decyzję z dnia 20 grudnia 1997 r. S. B. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 lutego 2001 r. IV S.A. 437/00 uchylił zaskarżoną decyzję, podzielając argumentację organu pierwszej instancji, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja wydana między innymi w przedmiocie wstrzymania działalności warsztatu. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia 29 czerwca 1999 r. (po wyroku NSA), decyzją Nr 700/02 z dnia 29 listopada 2002 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie wstrzymania działalności warsztatu S. B..

Na powyższa decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2002 r., S. K. wniosła skargę (pismo z dnia 3 stycznia 2003 r.) do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie , zarzucając naruszenie przepisów art. 104 i 105 kpa. Sporny warsztat mechaniki pojazdowej został urządzony w garażu bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Działka, na której jest usytuowany omawiany warsztat, położona jest na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 83M2- przeznaczonym pod budowę mieszkaniową średnio intensywną, z dopuszczeniem obiektów usługowych nieuciążliwych. Jak wynika z powyższego, funkcjonowanie na tym terenie warsztatu mechaniki pojazdowej jest niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2004 r. (powołanym na wstępie) oddalił skargę, uznając skargę za nieuzasadnioną. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji powtórzył argumentację zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 lutego 2002 r. w sprawie IV S.A. 437/00 poza tym uznał, że jest związany tym orzeczeniem na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r. S. K., reprezentowana przez adwokata Zenona Koźmińskiego, wniosła skargę kasacyjną, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania art. 104, 105 kpa polegające na błędnej ich wykładni, - naruszenie przepisów art. 71 ust.1 i art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego przez nie zastosowanie ich w niniejszej sprawie.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości, pełnomocnik skarżącej wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że S. B. od wielu lat prowadzi w garażu zakład mechaniki pojazdowej, bez wymaganego pozwolenia. Jest to działalność uciążliwa dla otoczenia i zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, na tym terenie niedopuszczalna. Decyzja Nr [...] z dnia 22 lipca 1997 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody Warszawskiego, nakazywała wykonanie zaleceń zawartych w ocenie oddziaływania na środowisko oraz przedłożenie postanowienia o dopuszczeniu zakładu do użytkowania i do tego czasu wstrzymywała działalność warsztatu. Była to więc decyzja czasowa, nie wstrzymująca działalności warsztatu w ogóle. W konsekwencji czego S. B. nie zaprzestał prowadzenia działalności usługowej w garażu.

Decyzja Burmistrza Nr 1234/97 z dnia 10 grudnia 1997 r. wydana na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, zezwalała na funkcjonowanie warsztatu mechaniki pojazdowej w garażu. W wyniku odwołania skarżącej Wojewoda uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, gdyż sprawa nie stała się bezprzedmiotowa. Postępowanie administracyjne powinno być zakończone załatwieniem sprawy, zgodnie z art. 104 kpa. Tymczasem żadna z wydanych decyzji nie załatwiała wniosku skarżącej. Zakład mechaniki pojazdowej S. B., jak funkcjonował, tak funkcjonuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie można się zgodzić z wszystkimi zarzutami skargi kasacyjnej.

Nie można zaakceptować zarzutu, opartego na obrazie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem Sąd pierwszej instancji, nie orzeka w oparciu o te przepisy. Zarzut naruszenia przepisów art. 104 i 105 § 1 kpa w niniejszej sprawie, jest trafny o tyle o ile dotyczy on orzekania przez organy administracji publicznej.

Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowo - administracyjnych ze skarg między innymi na decyzje administracyjne. Sądy administracyjne, oprócz badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów (decyzji, postanowień), powinny dążyć do końcowego załatwienia sprawy. W celu realizacji tych celów, ustawodawca dał wojewódzkim sądom administracyjnym rozpoznającym sprawy w pierwszej instancji, takie instrumenty, jak te określone w art. 134 § 1 i 135 ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.

W zaskarżonym wyroku, sąd uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, odwołał się do związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2002 r. w sprawie IV S.A. 437/00, co znajduje uzasadnienie w art. 153 ppsa, a wcześniej w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Jednak sąd pierwszej instancji, nie wziął pod uwagę, że ustanie mocy wiążącej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu sądu, może wynikać ze zmiany stanu prawnego lub stanu faktycznego sprawy. (T. Woś – Postępowanie sądowo administracyjne, Wyd. Prawnicze PWN Warszawa 1996, s. 256-257). Bowiem zmiana tych okoliczności, kształtowana kolejnymi decyzjami organów administracji publicznej i kolejnymi wyrokami Sądu, wydawanymi w tej sprawie (szeroko rozumianej tak, jak to przyjęto w art. 135 ppsa), stwarza konieczność dokonania nowych ocen prawnych, istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego. Każda ocena prawna dokonywana przez sąd, wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia, jest formułowana w określonym czasie i bierze pod uwagę występujące w tej dacie okoliczności sprawy. Zmieniające się okoliczności sprawy powodują nieaktualność, w części lub w całości, tej oceny i konieczność dokonania jej weryfikacji w oparciu o stan aktualny.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której organy wszczynały postępowania administracyjne, oparte na różnych podstawach prawnych następnie je umarzając, nie załatwiając sprawy co do jej istoty w całości, ani w części (art. 104 kpa). Efekt jest taki, że po prawie dziesięciu niedługo latach trwania postępowania administracyjnego, aktualnie zostały umorzone chyba wszystkie postępowania, a sprawa nie została załatwiona i liczne wnioski składane przez skarżącą na przestrzeni tych lat, pozostają dalej aktualne. Wniosek skarżącej z dnia 14.02.2000 r. o wszczęcie postępowania na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, co było w tej sprawie uzasadnione, nie został w ogóle rozpatrzony. Nic nie wskazuje też na to, aby decyzja z dnia 22 lipca 1997 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia 5 listopada 1997 r., została wykonana bądź wyegzekwowana przez organy w innym trybie. Wielość postępowań, wszczynanych na podstawie różnych przepisów prawa, świadczy też o tym, że organy nie potrafiły właściwie sprecyzować przedmiotu sprawy, która polega na samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego i która powinna być rozstrzygnięta na podstawie art. 71 Prawa budowlanego. Dzieląc sprawę na kilka różnych wątków, w których każdy prowadził do wydawania kolejnych decyzji i wyroków sądowych, zagubiono istotę sprawy, doprowadzając do paradoksalnej sytuacji, naruszającej wszelkie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), w której sprawa nie została załatwiona a wszystkie wszczęte postępowania administracyjne zostały umorzone. Trudno więc w takiej sytuacji, powoływać się na związanie oceną prawną Sądu wynikającą z wcześniejszych orzeczeń, skoro aktualny stan sprawy jest diametralnie inny od tego, kiedy te orzeczenia były wydawane.

Wniosek skarżącej z dnia 31.05.1999 r. o wstrzymanie działalności warsztatu, może być rozpatrzony na podstawie art. 50, którego odpowiednie zastosowanie przewiduje art. 71 Prawa budowlanego, należy bowiem zgodzić się z poglądem pełnomocnika skarżącej, że wstrzymanie działalności warsztatu na mocy decyzji nr 682/97 z dnia 22 lipca 1997 r., mogło co najwyżej mieć charakter czasowy i w praktyce, jak wynika z akt sprawy, nigdy nie zostało wyegzekwowane. Powinien również być rozpatrzony wniosek S. i R. K. z dnia 14.02.2000 r. o wszczęcie postępowania na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, czemu na przeszkodzie nie stoją wcześniejsze orzeczenia umarzające postępowanie w tym trybie, gdyż zmieniły się okoliczności sprawy.

Powyżej przedstawiona ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, są wiążące na zasadzie art. 153 w związku z art. 193 ppsa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 1 ppsa orzekł, jak w sentencji.