Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1819/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 153, art. 183, art. 185, art. 189, art. 190, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 11, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 9 pkt 5 lit. a i b
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych
Teza: Skoro poldery przeciwpowodziowe, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, stanowią budowle przeciwpowodziowe, to nieruchomości lub ich części, na których znajdują się poldery przeciwpowodziowe lub na których planowana jest realizacja takich polderów, stanowią nieruchomości lub ich części, będące częścią inwestycji, niezbędne do jej realizacji w rozumieniu art. 9 pkt 5 lit. a tej ustawy.

TEZY

Skoro poldery przeciwpowodziowe, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, stanowią budowle przeciwpowodziowe, to nieruchomości lub ich części, na których znajdują się poldery przeciwpowodziowe lub na których planowana jest realizacja takich polderów, stanowią nieruchomości lub ich części, będące częścią inwestycji, niezbędne do jej realizacji w rozumieniu art. 9 pkt 5 lit. a tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska- Karwecka, po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2188/18 w sprawie ze skarg M. G., J.P. i Ł.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. G. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2188/18, oddalił skargi M. G., J. P. i L. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda [...], decyzją z [...] listopada 2016r. - wydaną po rozpatrzeniu wniosku Marszałka Województwa [...], reprezentowanego przez Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] - udzielił pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa Polderu [...]", obejmującego obiekty: Wał polderowy "[...]" (km 0+000÷2+448), Wał polderowy "[...]-[...]" (km 0+000÷4+382), oraz Wał polderowy zamykający "[...]" (km 0+000÷3+254), zlokalizowane na nieruchomościach określonych szczegółowo w treści decyzji. Z decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że inwestycja obejmuje dwa typy nieruchomości (działek) oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków, a mianowicie: a) działki zlokalizowane w liniach rozgraniczających teren inwestycji, stanowiące pas wału przeciwpowodziowego wraz z obiektami funkcjonalnie związanymi, szczegółowo wymienione w punkcie I pierwsze tiret decyzji; b) działki usytuowane poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, stanowiące teren niezbędny dla obiektów budowlanych, szczegółowo wymienione w punkcie I drugie tiret tej decyzji. Listy działek obu typów nie obejmują m.in. działki nr ewid. [...] k.m.1 położonej w [...], której właścicielem jest M. G., ani też działek nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...] [...], których współwłaścicielami są L. D. i J. P.. Faktycznie działki te znajdują się jednak na terenie polderu. Tym samym nieruchomości należące do wskazanych wyżej osób nie zostały zaliczone do nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję w zakresie budowli przeciwpowodziowej pn. Przebudowa Polderu [...], w stosunku do których organ stwierdził nabycie ich z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Nieruchomości skarżących nie zostały też uznane za dotknięte trwałymi ograniczeniami co do sposobu korzystania. Wojewoda [...] powyższą decyzją zatwierdził także projekt budowlany dla inwestycji przeciwpowodziowej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 4 ust. 1, art. 9, art. 19, art. 24, art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 966 ze zm.), a także art. 28 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.).

Minister Infrastruktury i Budownictwa - po rozpatrzeniu odwołań m.in. M. G., J. P. i L. D. - decyzją z [...] kwietnia 2017r. w części uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, nie są uprawnieni do wyznaczania i korygowania trasy przedmiotowej inwestycji, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się dotyczących tego, że przedmiotowa inwestycja przeciwpowodziowa wpłynie negatywnie na ich bezpieczeństwo, bowiem ich nieruchomość znajdzie się na terenie polderu, którego funkcją jest gromadzenie wody, organ odwoławczy podkreślił, że wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi zostały przeanalizowane w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Minister wskazał również, że w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ środowiskowy wprost stwierdził, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na stan środowiska, na zdrowie i życie ludzi oraz tereny cenne przyrodniczo. Minister nie jest organem właściwym do oceny zgodności z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz materiałów będących podstawą tego rozstrzygnięcia. Ponadto, organ zaznaczył, że przedmiotu badań organów właściwych w rozpoznawanej sprawie nie stanowią okoliczności związane z otrzymaniem przez M. G. decyzji o prawie do zabudowy działki o nr ewid. [...], decyzją o budowie domu na terenie zalewowym, uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie stawów hodowlanych na jej terenie oraz podnoszone okoliczności, że poprowadzenie wałów przeciwpowodziowych w proponowany sposób trwale zmieni charakter jego nieruchomości i obniży jej wartość. Odnośnie twierdzeń skarżących J. P. i L. D., dotyczących utrudnienia dojazdu do ich nieruchomości, organ wskazał, że projekt budowlany inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych został pozytywnie zaopiniowany w zakresie dróg przez właściwe organy oraz przez Wojewódzkiego Komendanta Straży Pożarnej w [...] w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Organ podkreślił też, że kwestie spadku wartość nieruchomości, uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej a także pozbawienia możliwości wykonywania prawa własności, nie są przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Organ odwoławczy zaznaczył również, że zgodnie z przepisami specustawy przeciwpowodziowej, przedsięwzięcie, jakim jest budowa budowli przeciwpowodziowych, może być realizowane wyłącznie ze wskazaniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. W konsekwencji inwestor budowli przeciwpowodziowych nie może pozyskiwać więcej terenu pod realizację inwestycji niż ten, który jest niezbędny. Organ drugiej instancji uznał też za bezzasadny zarzut skarżących J. P. i L. D. co do naruszenia art. 9 pkt 5 lit.b specustawy przeciwpowodziowej, poprzez brak uznania ich działek za nieruchomości, wobec których decyzja Wojewody [...] trwale ogranicza sposób korzystania. Według organu odwoławczego realizacja inwestycji nie ograniczy w sposób trwały sposobu korzystania z działki o nr ewid. [...]. Organ wyjaśnił przy tym, że ww. nieruchomość znajduje się już obecnie na terenie zalewowym i to z tego powodu już obecnie mają do niej zastosowanie rozmaite ograniczenia przewidziane w przepisach prawa. Realizacja inwestycji nie zmieni dotychczasowego stanu rzeczy. W odniesieniu do zarzutu niezawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji przeciwpowodziowej oraz o pozwoleniu na realizację inwestycji Minister podkreślił, że w ustawie wprowadzono określone uproszczenia i przyspieszenia procedur związanych z przygotowaniem oraz wydaniem decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w omawianym zakresie. Do takich uproszczeń należą reguły powiadamiania stron zawarte w art. 7 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 10 ust. 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej. W ocenie organu odwoławczego analiza reguł zawiadamiania stron o czynnościach podejmowanych w związku z oraz w trakcie postępowania dotyczącego pozwolenia na realizację inwestycji prowadzi do wniosku, że Wojewoda [...] prawidłowo zastosował wskazane przepisy. Minister uznał też za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 25 specustawy przeciwpowodziowej, poprzez nadanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W skardze na powyższą decyzję M. G. zarzucił naruszenie: art. 7 i art. 77 w zw. z art. 84 k.p.a. polegające na zaniechaniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do jej załatwienia; art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału; art. 35 i art. 36 k.p.a., poprzez "permanentną zwłokę w rozpoznawaniu sprawy i nieinformowanie o terminie jej rozpoznania"; art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej, polegające na niezawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, wskutek pominięcia we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji przeciwpowodziowej nieruchomości należących do skarżącego i nieuznanie ich za nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. b tej ustawy; art. 25 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

J. P. i L. D. w swojej skardze na powyższą decyzję, zarzucili naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, pominięcie zgromadzonych dowodów, w tym przedstawiających stanowisko skarżących, dowolne interpretowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie; art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, wyrażający się w niepoinformowaniu skarżących o wszczęciu postępowania, jak również zaniechaniu informowania stron o dalszych podejmowanych czynnościach w sprawie oraz uniemożliwieniu im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia; art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej, poprzez niezawiadomienie skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, wskutek pominięcia we wniosku Marszałka Województwa [...] o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji przeciwpowodziowej nieruchomości należących do skarżących i nieuznanie ich za nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. b tej ustawy; art. 9 pkt 5 lit. b specustawy przeciwpowodziowej, poprzez pominięcie w decyzji o pozwoleniu realizację inwestycji nieruchomości stanowiących własność skarżących, tj. działek o nr ewid. [...]oraz [...] z obrębu [...] [...], wobec których – zdaniem skarżących ad 2 - inwestycja trwale ogranicza sposób korzystania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1336/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1015/18, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku - wydanego po ponownym rozpoznaniu skargi - stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie, w związku z czym przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Ministra. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 9 specustawy przeciwpowodziowej i w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy obu instancji dokonały też wszystkich wymaganych prawem sprawdzeń, w tym w szczególności w zakresie kompletności wniosku pod kątem wymogów określonych w art. 6 specustawy przeciwpowodziowej oraz sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego tj. zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi oraz spełnienie wymogów formalnych przez projekt architektoniczno-budowlany. Odnośnie braku wskazania w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji nieruchomości skarżących, jako nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a i b specustawy przeciwpowodziowej Sąd wskazał, że z powołanych przepisów wynika, że jedynymi przesłankami uznania nieruchomości za część inwestycji, w rozumieniu art. 1 pkt 1 specustawy przeciwpowodziowej, są: niezbędność nieruchomości do realizacji inwestycji (art. 9 pkt 5 lit. a) bądź niezbędność nieruchomości do funkcjonowania inwestycji (art. 9 pkt 5 lit. b). Przedmiotem oceny, czy dana nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 9 pkt 5 lit. a i b specustawy przeciwpowodziowej jest więc funkcja jaką ta nieruchomość ma spełniać w odniesieniu do zamierzonych budowli przeciwpowodziowych. Same tylko uciążliwości związane z położeniem nieruchomości w otoczeniu budowli przeciwpowodziowych w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie stanowiły przesłanki do objęcia ich decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji. Sąd zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie nieruchomości skarżących już wcześniej znajdowały się na terenach zalewowych, natomiast budowa nowych odcinków wałów, powiększających i zamykających obszar istniejącego polderu przeciwpowodziowego, spowoduje, że nieruchomości skarżących znajdą się wewnątrz polderu otoczonego wałami ze wszystkich stron. Dotychczasowa powierzchnia polderu wynosi ok. 200 ha, a pojemność V≈ 1,70 mln m3. Przebudowa polderu, polegająca na odbudowie istniejących wałów i budowie nowych wałów, ma zwiększyć jego powierzchnię około dwukrotnie, natomiast pojemność pięciokrotnie. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, nieruchomości skarżących nie znalazły się w liniach rozgraniczających inwestycji, ani w liniach wyznaczających teren niezbędny dla obiektów budowlanych. Projekt budowlany nie przewiduje do wykonania na nieruchomościach skarżących żadnych robót budowlanych. Nie przewiduje też by nieruchomości skarżących miały pełnić jakąś funkcję niezbędną do prawidłowego działania zamierzonych budowli przeciwpowodziowych i w związku z tym podlegać ograniczeniom w sposobie korzystania. W zakresie wału polderowego "[...] – [...]", w otoczeniu którego położone są nieruchomości skarżących, projekt nie przewiduje zmian w istniejącej sieci dróg w rejonie obiektu, a projektowany wał poprzez przejazdy i wyjazdy połączony będzie z istniejącymi drogami i ciągami komunikacyjnymi. Istniejąca infrastruktura techniczna (linie energetyczne, linie telekomunikacyjne, rurociąg kanalizacji ściekowej) również ma zostać zachowana, a w przypadkach kolizji z inwestycją przewidziano jej przebudowę. Niewątpliwie nieruchomości skarżących w wyniku realizacji inwestycji znajdą się w zamkniętym obszarze przeznaczonym do wypełniania wodami powodziowymi. W toku postępowania wyjaśniającego inwestor jednoznacznie wyjaśnił jednak, że inwestycja diametralnie poprawi bezpieczeństwo zurbanizowanych terenów miasta Opola, terenów przemysłowych (strefa ekonomiczna) oraz obszar miejscowości [...] i [...], oraz istotnie ograniczy występowanie podtopień i powodzi na obszarze polderu. Wody powodziowe poniżej wód o prawdopodobieństwie p = 1% (raz na sto lat), po zakończeniu inwestycji nie będą się przedostawały na obszar polderu (tak jak ma to miejsce przy obecnym stanie). Dotychczas zalewanie polderu następowało już przy wystąpieniu wód powodziowych o prawdopodobieństwie p = 3% tj. raz na 33 lata. W przypadku wystąpienia wód większych od p = 1% warunki przepływu będą takie same jak obecnie. Wpływ inwestycji na nieruchomości skarżących nie ogranicza zatem ich praw właścicielskich w sposób określony w art. 9 pkt 5 lit. a i b specustawy przeciwpowodziowej. Inwestycja w żaden sposób nie ograniczy skarżących w dotychczasowym sposobie korzystania z ich nieruchomości. Podnoszone przez skarżących kwestie zwiększenia uciążliwości w korzystaniu z ich nieruchomości, w tym dotyczące spadku wartości tych nieruchomości oraz większego ryzyka zalania wodami powodziowymi w przypadku wystąpienia wód o prawdopodobieństwie p = 1% (raz na sto lat), mogą być przedmiotem roszczeń cywilnoprawnych w stosunku do inwestora. Nie dają natomiast uprawnienia do żądania przejęcia ich na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów specustawy przeciwpowodziowej.

Skargą kasacyjną M. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa procesowego, a to:

1) art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez uznanie, iż wojewódzki sąd administracyjny posiada na tym etapie swobodę w zakresie wykładni prawa, a także możliwość odstąpienia od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1015/18, w sytuacji kiedy Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym powyżej wyroku uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1336/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na:

a) brak wskazania przez sąd wojewódzki jakie ustalenia faktyczne przyjął za podstawę oceny merytorycznej wyrażonej w wyroku,

b) nienależyte zweryfikowanie stanowiska organu odwoławczego, przyjmując błędną interpretację reguł obowiązujących przy wydawaniu decyzji w przedmiocie inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych,

c) niezweryfikowanie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do oceny, czy zasadne było w świetle art. 9 pkt 5 lit a) i b) specustawy pominięcie nieruchomości skarżącego we wniosku inwestora, a w konsekwencji decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji,

d) nie skonfrontowanie przez sąd wojewódzki stanowiska skarżącego oraz organu odwoławczego przy wykorzystaniu dokumentacji obejmującej m.in. charakterystykę inwestycji oraz mapy obrazujące projektowany obszar inwestycji i mapy zawierające podział nieruchomości,

e) przypisanie przez sąd wojewódzki inwestorowi zbyt dużej swobody w kształtowaniu podstawowych elementów zasięgu terytorialnego inwestycji oraz wyznaczenia nieruchomości niezbędnych do jej realizacji i funkcjonowania, umniejszając tym samym rolę właściwego organu administracyjnego wydającego decyzję w tym przedmiocie,

f) nienależyte zastosowania przez sąd wojewódzki art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż jest on zwolniony z wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

g) potrzebę określenia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącego wobec objęcia jego terenu polderem przeciwpowodziowym oraz wskutek budowy wału przeciwpowodziowego,

h) konieczność przeprowadzenia oceny, czy w przeprowadzonym postępowaniu, a następnie w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji w sposób należyty zagwarantowano ochronę interesu skarżącego zwłaszcza przysługującego mu prawa do korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem,

i) nieprzeprowadzenie przez sąd wojewódzki analizy postępowania wyjaśniającego w ramach którego inwestor składał pisma odnoszące się do zarzutów i żądań skarżącego, jak też nie poddał dokładnej weryfikacji argumentacji organu odwoławczego dotyczącej szczegółowych kwestii związanych z ewentualnymi ograniczeniami stwarzanymi przez inwestycję wobec nieruchomości skarżącego,

j) nieodniesienie się poprzez Sąd wojewódzki do możliwości korzystania przez skarżącego z budynku jednorodzinnego, w sytuacji objęcia go terenem polderu,

k) nieprzedstawienie przez sąd wojewódzki ustaleń dotyczących uzyskanego przez skarżącego pozwolenia na budowę spornego budynku, co wiązałoby się z ochroną jego prawa do legalnej możliwości jego użytkowania

l) niezawarcie przez sąd wojewódzki analizy dotychczasowej charakterystyki funkcjonowania przedmiotowych budowli przeciwpowodziowych, na co zwrócono również uwagę w skardze, powołując wyrok WSA z dnia 16 maja 2011 r. dotyczący klasyfikacji polderu jako urządzenia wodnego w rozumieniu art. 9 ust 1 pkt 19 Prawa wodnego z dnia 18 lipca 2001 r.

m) brak rozstrzygnięcia, czy z uwagi na charakter budowli przeciwpowodziowych objętych sporną inwestycją powstaną takie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości skarżącego, że należałoby ją zaliczyć do kategorii regulowanej przepisem art. 9 pkt 5 lit a) lub b) specustawy, w szczególności poprzez rozważanie, czy budowa domu jednorodzinnego na działce skarżącego oraz jego późniejsze użytkowanie nie pozostaje w kolizji z funkcjonowaniem polderu przeciwpowodziowego, a w konsekwencji czy ustalono w sprawie wszystkie okoliczności istotne dla oceny zasadności ewentualnego ustalenia w decyzji trwałych ograniczeń co do korzystania z nieruchomości skarżącego zgodnie z art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy,

n) brak analizy stanu faktycznego prawnego, dającego podstawę do wnioskowania w zakresie zasadności pominięcia nieruchomości skarżącego w decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji oraz prawidłowości zawiadomień o wszczęciu postępowania,

o) mylne określenie przez sąd wojewódzki znaczenia decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, iż nie leży w kompetencjach organu ochrony środowiska rozstrzyganie o zaliczeniu konkretnych nieruchomości jako niezbędnych do realizacji i funkcjonowania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, gdyż kwestia ta z mocy art. 9 ust 5 specustawy regulowana jest w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, a nadto nie odniesienie się do ustaleń i oceny RDOŚ zawartych w decyzji środowiskowej, w sytuacji zagrożenia wskazanego przez skarżącego w związku z usytuowaniem domu jednorodzinnego na terenie spornej inwestycji,

p) faktyczny, a nie prawny charakter ograniczenia związanego z niemożnością realizacji budowy domu jednorodzinnego na terenie polderu,

q) całkowite pominięcie przez organ przepisu art. 35 ust 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 13 ust 1 specustawy, a to z uwagi na ujawnienie istotnych okoliczności wymagających dodatkowego wyjaśnienia, jak też stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentacji dołączonej do wniosku,

- które to wytyczne oraz wskazania nie zostały przed Sąd rozpatrzone i wyjaśnione;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odpowiedzi na kierunek, wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1015/18, streszczone w pkt I lit a) do q) zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej, które w istotny sposób pozbawiają skarżącego kasacyjnie możliwości weryfikacji ich realizacji, a to w związku z treścią art. 190 p.p.s.a. - brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych podnoszonych tak przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i skarżącego w toku postępowania;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie, dlaczego w przedmiotowej sprawie "nie dochodzi do oczywistego naruszenia konstytucyjnych zasad i wartości", w przypadku kiedy Sąd I instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny powołuje się na taką możliwość, jako instrument umożliwiający kwestionowanie racjonalności lub sprawiedliwości rozwiązań stosowanych względem skarżącego;

II. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.

1) naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej polegające na niezawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, o których mowa w ww. ustawie, wskutek pominięcia nieruchomości należących do skarżących we wniosku inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji jako nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy przeciwpowodziowej, które to naruszenie miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia,

2) naruszenie art. 5 pkt 5 lit. a) i b) specustawy wobec uznania, iż wpływ inwestycji na nieruchomość nie ogranicza ich praw właścicielskich w sposób określony w ww. przepisach specustawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. i poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] z dnia listopada 2016 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na rozprawie przed NSA skarżący złożył pismo PGW Wody Polskie z dnia 30 września 2019r. informujące, że do dnia 25 września 2019r. na zadaniu "Przebudowa polderu [...]" nie wykonano żadnych robót budowlanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 1 października 2019r. pełnomocnicy uczestnika postępowania – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Po pierwsze, zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w związku z art. 190 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pamiętać należy, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 2188/18, poprzedzał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1015/18. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 2188/18 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, formułując określoną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy kontrola - dokonywana przez sąd kasacyjny - rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy musi obejmować ocenę, czy Sąd pierwszej instancji podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1015/18.

Z mocy bowiem art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Adresatami zatem art. 190 p.p.s.a. są wojewódzki sąd administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Podkreślić należy, iż art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, iż przepis ten dotyczy tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i obejmuje zarówno ocenę prawną co do sposobu wykładni tych przepisów prawa, jak i co do sposobu ich zastosowania. Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w razie zmiany stanu faktycznego, a także w razie zmiany stanu prawnego, a nadto w przypadku podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

Żadna z powyższych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1015/18. Przypomnieć też należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Związanie dotyczy nie tyko oceny prawnej, ale i wskazań co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu Sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Przepis art. 153 p.p.s.a. może stanowić podstawę do wyrażania oceny prawnej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym ( por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, z. 2, poz. 180; z dnia 6 lutego 2018 r. , sygn. akt II OSK 3094/17 - LEX nr 2491752). W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Podobnie, w przypadku uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji związanie wyrażonymi w orzeczeniu NSA wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje Sąd pierwszej instancji do wykonania tych wytycznych.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wypełnił zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1015/18 i tym samym naruszył art. 190 p.p.s.a., a nadto naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4334/17; z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 994/14; z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11; z dnia 17 lutego 2012r., sygn. akt II FSK 1547/10; z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10; z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 173/11).

W świetle powyższych ustaleń co do zakresu, treści i funkcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie - błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tym Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma odniesienia do wszystkich kwestii, które powinny w nim zostać rozważone i ocenione, a które są istotne dla rozpoznania tej sprawy. Wprawdzie skarżący ponownie powołuje się na zarzuty podniesione w uprzednio wniesionej skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1336/17, ale w niniejszej sprawie jest to uzasadnione naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a. i nie wykonaniem zaleceń NSA. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1015/18, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji wskazując na konieczność dokonania oceny istotnych okoliczności podnoszonych w odwołaniu i skardze. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w określonych kwestiach w sposób wiążący Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu skargi, czego Sąd ten nie uwzględnił.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku jednoznacznie stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie zweryfikował należycie stanowiska organu odwoławczego, przyjmując błędną interpretację reguł obowiązujących przy wydawaniu decyzji w przedmiocie inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, a przede wszystkim Sąd nie zweryfikował stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do oceny, czy zasadne było w świetle art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy pominięcie nieruchomości skarżącego we wniosku inwestora, a w konsekwencji w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Mimo takiego stanowiska NSA, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się do stwierdzenia, że "uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie, w związku z czym przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2017r." Takiego ogólnikowego, lakonicznego sformułowania nie można uznać za zweryfikowanie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ.

Za nietrafne NSA uznał uwagi Sądu wskazujące na faktyczny, a nie na prawny charakter ograniczenia związanego z niemożnością realizacji budowy domu jednorodzinnego na terenie polderu wskazując, że taka sytuacja byłaby tożsama z nierespektowaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz oznaczałaby wprowadzenie zakazu zabudowy bez podstawy prawnej. NSA jednocześnie zaznaczył, że w przypadku gdyby rzeczywiście budowa i użytkowanie budynku mieszkalnego byłoby nie do pogodzenia z realizacją lub funkcjonowaniem przedmiotowych budowli przeciwpowodziowych, to wówczas zachodziłyby przesłanki do objęcia nieruchomości skarżącego decyzją na podstawie art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy. NSA stwierdził także, że rozróżnienia wymaga okoliczność położenia danej nieruchomości na tzw. terenie zalewowym, od sytuacji objęcia nieruchomości terenem inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Dlatego za nieprzekonujący NSA uznał wywód sądu, że sytuację skarżącego można było postrzegać jako zmianę "ilościową", a nie "jakościową", gdyż ryzyko podtapiania i szkód występuje na terenie zalewowym niezależnie od realizacji przedmiotowej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dla oceny, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów specustawy, w tym art. 9 pkt 5 lit. a) i b), niezbędne było sprawdzenie lokalizacji nieruchomości skarżącego w odniesieniu do terenu całego przedsięwzięcia wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, jak też poszczególnych budowli przeciwpowodziowych objętych inwestycją. Mimo takich zaleceń Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie kwestii dotyczących objęcia nieruchomości terenem inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, lecz ponownie skupił się na tym, iż nieruchomości skarżących już wcześniej znajdowały się na terenach zalewowych. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że budowa nowych odcinków wałów, powiększających i zamykających obszar istniejącego polderu przeciwpowodziowego, spowoduje, że nieruchomości skarżących znajdą się wewnątrz polderu otoczonego wałami ze wszystkich stron. Dotychczasowa powierzchnia polderu wynosi ok. 200 ha, a pojemność V≈ 1,70 mln m3. Przebudowa polderu, polegająca na odbudowie istniejących wałów i budowie nowych wałów, ma zwiększyć jego powierzchnię około dwukrotnie, natomiast pojemność pięciokrotnie.

W tej sytuacji nie sposób nie dostrzec, że rozumowanie Sądu pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczne jak i tego, że sytuacja skarżących ulegnie zmianie na skutek otoczenia nieruchomości wałami przeciwpowodziowymi ze wszystkich stron. Nadto Sąd pierwszej instancji oceny tej sprawy dokonał pomijając przepisy specustawy przeciwpowodziowej, w tym art. 2 pkt 1 zawierający definicję budowli przeciwpowodziowych.

Przepis art. 2 pkt 1 tej ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 966 ze zm.) – dalej: specustawa przeciwpowodziowa - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o budowlach przeciwpowodziowych - rozumie się przez to kanały ulgi, poldery przeciwpowodziowe, stopnie wodne i zbiorniki retencyjne posiadające retencję powodziową, suche zbiorniki przeciwpowodziowe, wały przeciwpowodziowe, wrota przeciwsztormowe, wrota przeciwpowodziowe, kierownice w ujściach rzek do morza oraz budowle ochrony przed powodzią morską - wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. A zatem, w świetle przepisów specustawy przeciwpowodziowej poldery przeciwpowodziowe stanowią budowle przeciwpowodziowe.

Skoro zaś poldery przeciwpowodziowe, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, stanowią budowle przeciwpowodziowe, to nieruchomości lub ich części, na których znajdują się poldery przeciwpowodziowe lub na których planowana jest realizacja takich polderów, stanowią nieruchomości lub ich części, będące częścią inwestycji, niezbędne do jej realizacji w rozumieniu art. 9 pkt 5 lit. a tej ustawy.

W tej sytuacji ustalenie stanu faktycznego, w tym położenia nieruchomości (lub jej części), ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kluczowe bowiem znaczenie należy przypisać nie temu, czy nieruchomości leżą na terenie zalewowym – jak przyjął Sąd pierwszej instancji – lecz to, czy na określonych nieruchomościach (lub ich częściach) znajdują się lub mają być realizowane budowle przeciwpowodziowe w rozumieniu art. 2 pkt 1 specustawy przeciwpowodziowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1015/18, podkreślił, że M. G. swoje stanowisko uzasadniał tym, że jego działka oznaczona nr 28 znalazła się w obszarze tzw. międzywału i polderu przewidzianego do przebudowy i zwiększenia jego powierzchni z ok. 200 ha do 400 ha, a więc stała się częścią inwestycji, podczas gdy wcześniej leżała poza polderem i została na podstawie stosownych decyzji zagospodarowana poprzez urządzenie stawów budowlanych, wybudowanie domu letniskowego oraz domu jednorodzinnego. Wskazywał również, że zrealizowanie zaprojektowanych wałów przeciwpowodziowych trwale zmieni charakter jego nieruchomości, stwarza zagrożenie zalania wodami powodziowymi nowo budowanego budynku, który znajdzie się ok. 1,5 m poniżej korony wału, podczas gdy niewielka zmiana położenia wału i powrót do granicy wału istniejącego dotychczas, skutkowałoby "wyciągnięciem" z obszaru projektowanego polderu co najmniej 4 domów jednorodzinnych. Skarżący podniósł także, że pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego dotyczyło terenu zagrożonego powodzią (obszar zalewowy), ale nie objętego wówczas czaszą polderu projektowanego do rozbudowy.

Mimo powyższych wskazań NSA, Sąd pierwszej instancji ponownie nie skonfrontował stanowiska skarżących oraz organu odwoławczego, co winien uczynić przy wykorzystaniu dokumentacji inwestycji w świetle przepisów prawa znajdujących w sprawie zastosowanie.

Stanowisko organów administracji publicznej, że dane nieruchomości nie stanowią nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji - art. 9 pkt 5 lit. a) specustawy przeciwpowodziowej bądź nieruchomości niezbędnych do funkcjonowania inwestycji - art. 9 pkt 5 lit. b) tej ustawy musi być poddane ocenie Sądu pierwszej instancji w aspekcie przepisów prawa, w tym art. 2 pkt 1 specustawy przeciwpowodziowej. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku wyraźnie wskazał, że zasadniczym zagadnieniem jest potrzeba określenia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącego wobec objęcia jej terenem polderu przeciwpowodziowego oraz wskutek budowy wału przeciwpowodziowego. NSA stwierdził też, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł w swoich rozważaniach analizy dotyczącej charakterystyki funkcjonowania przedmiotowych budowli przeciwpowodziowych - klasyfikowania polderu jako urządzenia wodnego w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego z dnia 18 lipca 2001r. Jednocześnie NSA jednoznacznie stwierdził, że kwestia określenia funkcjonowania polderu przeciwpowodziowego jako budowli przeciwpowodziowej wymienionej w art. 2 pkt 1 specustawy ma istotne znaczenie i przydatne jest posłużenie się zawartą w aktualnej ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne definicją, w której określono, że polder przeciwpowodziowy jest urządzeniem wodnym odgrodzonym od koryta rzeki, mogącym okresowo przetrzymywać nadmiar wód podziemnych, zalewanym, a następnie odwadnianym przy pomocy urządzeń wlotowych i upustowych, samoczynnie lub w sposób kontrolowany. Kluczowe było bowiem rozstrzygnięcie, czy z uwagi na charakter budowli przeciwpowodziowych objętych sporną inwestycją powstaną takie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości skarżącego, że należałoby ją zaliczyć do kategorii regulowanej przepisem art. 9 pkt 5 lit. a) lub b) specustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji dla uzasadnienia swojego stanowiska wskazał, że projekt budowlany nie przewiduje wykonania na nieruchomościach skarżących żadnych robót budowlanych i nie przewiduje też by nieruchomości skarżących miały pełnić jakąś funkcję niezbędną do prawidłowego działania zamierzonych budowli przeciwpowodziowych i w związku z tym podlegać ograniczeniom w sposobie korzystania. Wypowiadając takie stanowisko Sąd pierwszej instancji abstrahuje od przepisów specustawy przeciwpowodziowej, w tym art. 2 pkt 1 tej ustawy, jak również przepisów ustaw – Prawo wodne. Brak też rozważań i oceny odnośnie istoty i funkcji polderu przeciwpowodziowego w aspekcie nieruchomości skarżących. Okoliczność, że – jak podaje Sąd pierwszej instancji - w toku postępowania wyjaśniającego inwestor jednoznacznie wyjaśnił, że inwestycja diametralnie poprawi bezpieczeństwo zurbanizowanych terenów miasta Opola, terenów przemysłowych (strefa ekonomiczna) oraz obszar miejscowości [...] i [...], oraz istotnie ograniczy występowanie podtopień i powodzi na obszarze polderu nie ma wpływu na ocenę, czy nieruchomości skarżących są nieruchomościami, o jakich mowa w art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy przeciwpowodziowej. Nie świadczy też o tym, że wpływ inwestycji na nieruchomości skarżących nie ogranicza ich praw właścicielskich w sposób określony w art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy przeciwpowodziowej.

Usunięcie powyższych uchybień przez Naczelny Sąd Administracyjny, stanowiłoby ograniczenie prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd pierwszej instancji winien dokonać prawidłowej oceny zgodności z prawem decyzji, a warunkiem przeprowadzenia należytej kontroli legalności decyzji jest prawidłowe rozumienie poglądów prawnych i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1015/18 oraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 października 2019r., sygn. akt II OSK 1819/19, oraz wynikającego z tych wyroków zakresu i sposobu przeprowadzenia tej kontroli.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem powyższych rozważań, poglądów prawnych i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1015/18 oraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 października 2019r., sygn. akt II OSK 1819/19.

W niniejszej sprawie nie może natomiast odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 oraz art. 9 pkt 5 lit. a) i b) ustawy przeciwpowodziowej przez ich błędną wykładnię.

Przypomnieć należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie skarżący zarzucili naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 oraz art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy przeciwpowodziowej przez błędną wykładnię. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów specustawy przeciwpowodziowej, a zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej mu formie. Sformułowanie zarzutów zdaje się wskazywać, iż strona w rzeczywistości zamierzała zarzucić niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Przy przyjęciu takiego stanowiska, mając na uwadze naruszenie art. 190 p.p.s.a., rozpatrzenie takich zarzutów byłoby przedwczesne.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia "art. 5 pkt 5 lit. a) lub" specustawy. Przepis art. 5 posiada trzy ustępy, nie posiada takich jednostek redakcyjnych jak punkty i litery. Jeśli intencją strony było zarzucenie naruszenia art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy przeciwpowodziowej, to – jak już wyżej wskazano – ocena zastosowania przepisów prawa materialnego w okolicznościach niniejszej sprawy winna być rozważona przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, czy organ zasadnie czy niezasadnie nie zaliczył nieruchomości skarżących do nieruchomości, o jakich mowa w art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy przeciwpowodziowej, zgodnie z wytycznymi NSA, winna być rozważona i oceniona przez Sąd pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji nie może bowiem poprzestać – tak jak uczyniły to organy - na stwierdzeniu, że inwestor nie zaliczył nieruchomości skarżących do nieruchomości, o jakich mowa w art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy przeciwpowodziowej, lecz winien ocenić, czy uczyniono to prawidłowo czy nieprawidłowo, a oceny tej winien dokonać z uwzględnieniem poglądów prawnych i wskazań NSA zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1015/18 oraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 października 2019r., sygn. akt II OSK 1819/19. Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego i oceny prawidłowości subsumcji stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego. Jednocześnie, jak wskazał NSA w uzasadnieniu z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1015/18, sprawdzając zgodność z prawem przedstawionego przez inwestora wniosku, organ powinien mieć na uwadze konieczność dokonania kontroli zakresu ingerencji w prawa majątkowe stron postępowania również pod kątem zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz płynących z niej zasad przydatności, konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji. Zatem i ta kwestia winna być rozważona przez Sąd pierwszej instancji.

Nadto, kwestia czy nieruchomość skarżącego należy zaliczyć do nieruchomości, o jakich mowa w art. 9 pkt 5 lit. a) specustawy przeciwpowodziowej ma istotne znaczenie i z tego względu, że nieruchomości lub ich części, będące częścią inwestycji, niezbędne do jej realizacji stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 20 tej ustawy z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie - w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości - od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1), a jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji (ust. 2). Natomiast właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. b specustawy, może domagać się wykupu nieruchomości przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego, składając wniosek w terminie 90 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1. Brak było zatem podstaw, aby Sąd pierwszej instancji odsyłał skarżących na drogę postepowania cywilnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.