Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 121/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie na uchwałę Rady Gminy w Kleszczowie z dnia 10 sierpnia 2011 r. nr XI/112/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia realizowane w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Kleszczów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu 10 sierpnia 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2010 r. Nr 28 poz. 142 i 146), oraz art. 14 ust. 5, art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2011 r. Nr 106, poz. 622, Nr 112, poz. 654 i Nr 139, poz. 814) Rada Gminy Kleszczów podjęła uchwałę nr XI/112/2011 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia realizowane w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Kleszczów.

W uchwale wskazano, iż świadczenia realizowane w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Kleszczów w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania są bezpłatne w wymiarze 5 godzin dziennie. Za świadczenia publicznych przedszkoli w czasie przekraczającym ww. wymiar zajęć, obejmujące zajęcia dydaktyczne i opiekuńczo - wychowawcze, ustalono opłatę za 1 godzinę realizacji tych zajęć w wysokości:

za pierwszą godzinę zajęć ponad podstawę programową 3 zł;

za drugą godzinę zajęć ponad podstawę programową 2 zł;

za trzecią i następną godzinę zajęć ponad podstawę programową 1 zł.

W przypadku gdy do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecko z jednej rodziny opłata wynosi:

za drugie dziecko — 75 % wartości wskazanej w ust. 1 opłaty;

za trzecie i kolejne dziecko – 50 % wartości wskazanej w ust. 1 opłaty.

Uchwalono, iż w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, opłata podlega proporcjonalnemu zwrotowi w ten sposób, że opłata pobierana w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne pomniejszona jest, za każdy dzień nieobecności w miesiącu poprzednim.

W przypadku rozpoczęcia uczęszczania dziecka do przedszkola w trakcie miesiąca, opłata obliczona jest proporcjonalnie od dnia, w którym dziecko rozpoczęło uczęszczanie do przedszkola.

Rodzice (opiekunowie prawni), zgłaszający dziecko do przedszkola, pisemnie deklarują przedział czasowy pobytu dziecka w przedszkolu, a tym samym dzienną liczbę godzin korzystania w danym roku szkolnym przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w uchwale. Zmiany deklarowane dziennego czasu pobytu można dokonać w każdym czasie ze skutkiem od następnego miesiąca.

W uchwale wskazano również, iż w przypadku pobytu dziecka w przedszkolu poza deklarowanym czasem pobiera się opłatę w wysokości określonej w § 2 ust. 1. pomnożoną razy dwa, za każdą rozpoczętą godzinę pobytu. Opłaty za świadczenia przedszkoli pobierane są z góry w terminie do 15 każdego miesiąca. Zwalnia się z opłat wymienionych w § 2 mieszkańców Gminy Kleszczów.

W związku z powyższym, straciła moc uchwała Nr XXX/300/04/ Rady Gminy Kleszczów z dnia 10 listopada 2004 roku w sprawie ustalenia opłaty za uczęszczanie dziecka do przedszkola zmieniona uchwałą Nr VI/56/07 Rady Gminy Kleszczów z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie ustalenia opłat za uczęszczanie dziecka do przedszkola.

Uchwała z dnia 10 sierpnia 2011 r. nr XI/112/2011 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011 r.

Prokurator Rejonowy w Bełchatowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Kleszczów nr XI/112/2011 z dnia 10 sierpnia 2011 roku w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia realizowane w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Kleszczów.

Powyższej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty poprzez:

przekroczenie ustawowego upoważnienia i ustalenie wysokości opłaty wyłącznie za świadczenia przedszkola wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, tj. za zajęcia opiekuńczo - wychowawcze oraz dydaktyczne podczas, gdy naruszony przepis upoważnia jedynie do określenia opłaty ponad pięciogodzinny okres, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty,

brak wyodrębnienia kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych i ograniczenie się wyłącznie do ogólnikowego wskazania, że odpłatność obejmuje świadczenia przedszkola wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, na które składają się zajęcia opiekuńczo - wychowawcze oraz dydaktyczne,

przekroczenie ustawowego upoważnienia i określenie w § 5 uchwały opłaty mającej w istocie charakter kary administracyjnej, do uchwalenia której Rada Gminy w świetle treści naruszonego przepisu nie była uprawniona.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kleszczów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty upoważnia organ prowadzący przedszkole do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez m. in. przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Powołany przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 stanowi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin. Z treści powołanych regulacji ustawy o systemie oświaty wynika, że przedszkole publiczne ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy może wydłużyć ten czas według swojego uznania przyjmując nawet, że cały dzienny pobyt dziecka w przedszkolu jest bezpłatny. Natomiast w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasookresu (który nie może być krótszy niż 5 godzin) rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłaty za czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczającym ustawowe minimum. Z powyższego wynika, że powołany powyżej art. 14 ust. 5 upoważnia organ stanowiący gminy do określenia bezpłatnego czasu nauczania, wychowania i opieki nie krócej jednak niż 5 godzin dziennie oraz do ustalenia opłaty za świadczenia przedszkola udzielone w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć. Dlatego w świetle powyższego, dla prawidłowego ustalenia opłaty za świadczenia przedszkola, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie ma znaczenia treść tych świadczeń oceniana z punktu widzenia zakresu podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonej przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Prokuratora kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe Prokurator podniósł zarzut, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Rada Gminy nie może bowiem ustalać opłat za świadczenia opiekuńczo - wychowawcze oraz dydaktyczne, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, skoro powyżej zacytowane przepisy ustawy upoważniają ten organ jedynie do ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkola udzielone w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć. Zdaniem skarżącego to za świadczenia wykraczające poza ustalony czas 5 godzin dziennie bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu Rada Gminy władna była ustalić wysokość opłaty. Zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty będącego materialnoprawną podstawą działania i wyznaczającego zakres działania organu stanowiącego gminy, przedmiotowa opłata może być pobrana w zamian za świadczenie realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w wykonaniu delegacji art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, obowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego w tym zawartych w jego treści wytycznych, które muszą zostać uwzględnione w akcie wykonawczym.

Zdaniem skarżącego już zakwestionowane postanowienia z § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały uzasadniają konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, gdyż są to kluczowe dla całej uchwały przepisy, bez których cała regulacja utraci swój sens normatywny.

Ponadto zaskarżona uchwała jest obarczona także innymi wadami prawnymi.

Brak jest w niej bowiem wyodrębnienia kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych oraz ograniczono się wyłącznie do ogólnikowego wskazania, że odpłatność świadczeń przedszkola wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego obejmujących zajęcia opiekuńczo - wychowawcze oraz dydaktyczne ustala się w wysokości 3 zł za pierwszą, 2 złote za drugą i 1 zł za trzecią i następne rozpoczęte godziny korzystania z tych świadczeń. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego kształtując opłatę ponad pięciogodzinny czas bezpłatnego korzystania ze świadczeń przedszkola publicznego nie ma pełnej swobody, bowiem opłaty takie muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego (opłata) nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną usługą i faktycznym korzystaniem z niej. Przy ustalaniu omawianej opłaty trzeba szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Niedopuszczalne jest ustalenie jednej opłaty zbiorczej, niezależnej od wskazanych powyżej czynników, w stałej stawce np. za godzinę. Ustawodawca nie upoważnił bowiem organu gminy do ustalenia opłaty za czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Stąd też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Zatem sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Z tego też powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i dydaktycznych oraz odpowiadających im opłat, pozbawia rodziców dzieci przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Ponadto podniesiono zarzut, iż wprowadzenie w § 5 skarżonej uchwały opłaty w wysokości określonej w jej § 2 ust. 1 pomnożonej razy dwa za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowego pobytu dziecka w przedszkolu w przypadku nieodebrania go w deklarowanym przez rodzica lub opiekuna prawnego czasie jest niezgodny z prawem, gdyż wprowadza dodatkową opłatę mającą charakter swoistej kary administracyjnej za nieodebranie dziecka w określonych godzinach. –

Rada Gminy Kleszczów w odpowiedzi na skargę wnosiła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 .

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnego Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej zaskarżonej uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty – dalej: "u.s.o". Zmiana powyższa dokonana została ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. nr 148, poz. 991). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31.08.2011 r. Rady gmin zostały, więc zobligowane do podjęcia przed dniem 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było, jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały, zatem za zadanie ustalania opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia, co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.

Na mocy wymienionej wyżej ustawy nowelizującej, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane, jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (vide: obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010r. celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 10 sierpnia 2011r. czyli po upływie przeszło jedenastu miesięcy od wejścia w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. Mimo to w istocie została ona oparta na treści art.14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 u.s.o. w wersji sprzed nowelizacji. Świadczy o tym treść § 1 uchwały zgodnie z którym świadczenia realizowane w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Kleszczów w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, są bezpłatne w wymiarze 5 godzin dziennie. Wskazuje na to również treść § 2 ust.1 uchwały zgodnie z którym za świadczenia publicznych przedszkoli w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w § 1 obejmujące zajęcia dydaktyczne i opiekuńczo – wychowawcze, ustala się opłatę za 1 godzinę realizacji tych zajęć w wysokości: za pierwszą godzinę zajęć ponad podstawę programową – 3 zł, za drugą godzinę zajęć ponad podstawę programową – 2 zł i za trzecią i następną godzinę zajęć ponad podstawę programową – 1zł. W obu wymienionych przepisach bezpłatność realizowanych świadczeń oraz wprowadzenie opłaty za udzielane świadczenia uzależniono od realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Określono także, że płatna jest każda godzina zajęć przekraczająca podstawę programową. Tymczasem w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola nie jest już powiązane z realizacją podstawy programowej. Istotny jest bowiem jedynie czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki. Kwestia czasu realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie ma już obecnie żadnego znaczenia. Podstawa programowa, w obecnym stanie prawnym, może być bowiem realizowana zarówno w czasie bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu(co najmniej 5 godzin dziennie) jak również w późniejszym czasie, tyle, że wówczas pobierana jest opłata. Oznacza to, że Rada Gminy Kleszczów podejmując zaskarżoną uchwałę oparła się na nieaktualnej treści upoważnienia z art.14 ust.5 u.s.o. Wadliwie bowiem odwołała się do nieistotnego w świetle aktualnej regulacji art.`14 ust.5 u.s.o. pojęcia "świadczeń przekraczających podstawę programową" i błędnie przesądziła, że czas przekraczający bezpłatne 5 godzin dziennie pobytu dziecka w przedszkolu poświęcony będzie świadczeniom przekraczającym podstawę programową. W ten sposób organ gminy nie tylko nie wykonał prawidłowo upoważnienia z art.14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 pkt 2 u.s.o. w nowym brzmieniu ale także bezpodstawnie i ze szkodą dla dzieci uczęszczających do przedszkola, ograniczył możliwość świadczenia przez przedszkola usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin. Tymczasem aktualne brzmienie delegacji ustawowej z art.14 ust.5 u.s.o. w ogóle nie upoważnia organu gminy do określania zakresu i przedmiotu świadczeń jakie będą udzielane przez przedszkola w czasie "płatnym".

Uzasadniony jest zarzut skargi, że Rada Gminy Kleszczów niezgodnie z upoważnieniem ustawowym ustaliła opłaty za świadczenia opiekuńczo – wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego podczas gdy była upoważniona jedynie do ustalenia opłat za świadczenia udzielone w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć. Trafnie podniesiono, że takie określenie opłaty jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.

Uchwała organu gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści już nieobowiązującej w dniu jej uchwalenia narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z 14 lutego 2013r. w spr. IV SA/Po 1228/12, z 22 maja 2013r. w spr. IV SA/Po 239/13, z 28 sierpnia 2013r. w spr. IV SA/Po 552/13 i z 11 września 2013r. w srp. IV SA/Po 629/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 26 lipca 2013r. w spr. VIII SA/Wa 414/13, z 26 lipca 2013r. w spr. VIII SA/Wa 401/13, z 8 lipca 2013r. w spr. VIII SA/Wa 351/13 i z 31 lipca 2013r. w srp. VIII SA/Wa 388/13.9 wszystkie orzeczenia opublikowane w www.cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art.14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 u.s.o. w brzmieniu i treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 5 sierpnia 2010r. a więc w oparciu o normę prawną już nieobowiązującą. Stanowi to istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. W ocenie Sądu organ gminy nie wykonał prawidłowo upoważnienia ustawowego określonego w art.14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 pkt 2 u.s.o. w nowym brzmieniu.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na jej wydanie na podstawie nieobowiązującego brzmienia przepisu art.,14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 u.s.o. zwalnia Sąd od oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących pozostałych uregulowań uchwały. Niemniej jednak należy zaznaczyć, że niezasadny jest zarzut skargi, że w uchwale nie określono precyzyjnie rodzaju świadczeń za które ustalono odpłatność i określono stałą opłatę za jedną godzinę realizowanych świadczeń bez względu na rodzaj udzielonego świadczenia.

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Nie ma natomiast znaczenia jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Mogą to być zarówno zajęcia należące do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w czasie bezpłatnego świadczenia usług jak również mogą to być zajęcia wykraczające poza podstawę programową. Istotny jest jedynie czas pobytu dziecka w placówce w wymiarze przekraczającym czas bezpłatnego realizowania świadczeń a nie rodzaj świadczeń udzielanych w tym okresie. W związku z czym w obecnym stanie prawnym zbędne jest wymienianie w uchwale organu gminy szczegółowych świadczeń za które ma być naliczona opłata Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13, Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie organ gminy nie miał obowiązku określania rodzaju świadczeń za które jest pobierana opłata. Istotny jest bowiem jedynie czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający okres bezpłatnego realizowania świadczeń a nie to jakie świadczenia są udzielane w tym okresie.

Nieuzasadniony jest również zarzut skargi, że w uchwale określono opłatę w formie stałej (za pierwszą godzinę zajęć ponad podstawę programową – 3 zł, za drugą godzinę zajęć ponad podstawę programową – 2 zł i za trzecią i następną godzinę zajęć ponad podstawę programową – 1zł). O opłacie stałej można mówić w sytuacji gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielone są świadczenia. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca gdyż opłata jest uzależniona od czasu w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jest ona naliczona za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. W związku z czym nie można uznać, że opłata ma charakter stały.

Nietrafny jest zarzut skargi, że zachodzi konieczność przeprowadzenia kalkulacji ekonomicznej opłaty celem ustalenia czy odpowiada ona rzeczywistym kosztom oferowanych świadczeń. Stanowisko takie byłoby uzasadnione w sytuacji gdyby opłaty rzeczywiście pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń w oddziałach przedszkolnych. W takim przypadku organ gminy zobligowany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłata ma charakter symboliczny i stanowi jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione gdyż takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać ekwiwalentności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13,

W rozpoznawanej sprawie opłata za godzinę udzielonych świadczeń ma charakter symboliczny (za pierwszą godzinę zajęć ponad podstawę programową – 3 zł, za drugą godzinę zajęć ponad podstawę programową – 2 zł i za trzecią i następną godzinę zajęć ponad podstawę programową – 1zł). Pokrywa ona zaledwie niewielką część kosztów realizowanych świadczeń. W związku z czym nie było potrzeby przeprowadzania kalkulacji ekonomicznej takiej opłaty.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącej wadliwej treści § 5 uchwały to należy zaznaczyć, że rozstrzygnięciem nadzorczym nr PNK-I.4131.861.2011 z dnia 21 września 2011r. Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność tego przepisu (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego nr 301 z 2011r. poz.3036). Skoro stwierdzono nieważność przepisu § 5 uchwały to nie ma potrzeby odnoszenia się do zarzutów skargi dotyczących treści tego przepisu.

Nadto przepis § 10 zaskarżonej uchwały narusza zasadę lex retro non agit. Zgodnie z treścią tego przepisu uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011r.

Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 17 października 2011r. a więc weszła w życie w dniu 1 listopada 2011r. Nadto w przepisie § 10 uchwały określono, że ma ona moc obowiązującą od dnia 1 września 2011r.. Oznacza to, że po wejściu w życie uchwały (1 listopada 2011r.) obowiązuje ona od dnia 1 września 2011r. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała obowiązuje z mocą wsteczną gdyż stosowana jest do okresu poprzedzającego datę jej wejścia w życie.

Problematykę zasad wejścia w życie aktów normatywnych reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 197 z 2011r. poz,.1172 z późn. zm.). Zasadą jest, że akt normatywny obowiązuje po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (art.4 ust.1 ustawy). W uzasadnionych przypadkach akt może wejść w życie w terminie krótszym niż czternaście dni (art.4 ust.2 ustawy). Istnieje również możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art.5 ustawy).

Zasada niedziałania prawa wstecz jest jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi normatywnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał podniósł, że odstąpienie od tej normy jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejszej od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z 30 listopada 1993r. w spr. K 18/92, wyrok z 27 lutego 2002r. w spr. K 47/01, orzeczenie z 19 października 1993r. w spr. K 14/92, wyrok z 31 stycznia 2001r. w spr. P 4/99).

W rozpoznawanej sprawie organ gminy nie wykazał, że miała miejsce wyjątkowa sytuacja uzasadniająca naruszenie zasady retro non agit. Brak jest bowiem uzasadnienia zaskarżonej uchwały zaś odpowiedź na skargę nie zawiera żadnych rozważań w tym zakresie. Skoro zatem kwestia ta nie została wyjaśniona przez organ gminy to oznacza, że Rada Gminy Kleszczów nie wykazała, że spełnione zostały przesłanki do nadania zaskarżonej uchwale mocy wstecznej. W związku z czym Sąd uznał, że przepis § 10 uchwały narusza przepis art.4 ust.1 i art.5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r.

Reasumując Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art.14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 u.s.o. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. Wydano ją w oparciu o normę już nieobowiązującą a nie na podstawie upoważnienia z art.14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 pkt 2 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2010r. Organ gminy nie wykonał prawidłowo upoważnienia z art.14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 pkt 2 u.s.o. Stanowi to istotne naruszenie prawa i uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały. Mając to na uwadze, na podstawie art.147 p.p.s.a w związku z art.91 ust.1 i art.94 ust.1 in fine ustawy o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uwzględniając fakt, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie znajduje zastosowanie ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art.94 ust.1 u.s.g.

Wobec tego, że skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.