Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 254/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,9,8,77 par. 1 art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy szklarni I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB) w związku z wystąpieniem skarżącej wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy szklarni przy ulicy Z. [...] we W.. W wyniku oględzin stwierdzono, że przedmiotowa szklarnia to obiekt o szkieletowej konstrukcji stalowej o wymiarach około 8x3 m i wysokości 3,12 m w kalenicy. Obiekt powyższy usytuowany jest w odległościach: od działki przy ul. Z. [...] – 2,15m od strony południowej (mierzonej w środku muru będącego podstawą ogrodzenia); 2,05m od strony północnej (obiekt nie jest usytuowany równolegle do granicy działki, odległość mierzona do środka fundamentu ogrodzenia); od działki przy ul. Z. [...] odległość wynosi 0,84-0,90m; od działki przy ul. K. odległość wynosi 4,70m (mierzona do środka fundamentu ogrodzenia), odległość od budynku mieszkalnego przy ul. Z. [...] wynosi 16,15m. Cała konstrukcja połączona jest poprzez spawanie oraz zabezpieczona antykorozyjnie poprzez pomalowanie minią ołowiową i farbą ftalową. Przestrzenie pomiędzy elementami stalowymi wypełnione zostały szkłem płaskim o gr. 4 mm, a wejście do obiektu stanowią drzwi stalowe, wykonane z tych samych elementów co szklarnia, usytuowane w jej ścianach szczytowych. Ustalono, że obiekt został wybudowany z materiałów niepalnych, niezagrażających życiu lub zdrowiu ludzi oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani nie przyczynia się do pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. W toku oględzin nie stwierdzono także żadnych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu.

PINB, opierając się oświadczeniach inwestorów oraz zeznaniach świadków, ustalił również, że przedmiotowa szklarnia została zrealizowana w 1982r. Mając na uwadze dyspozycją art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, uznał zatem, że do przedmiotowego obiektu zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie jego wzniesienia, tj. ustawa z dnia 24 października 1974 - Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. o nadzorze urbanistyczno-budowlanym (Dz.U. z 1976 r., nr 1, poz. 9).

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2009 r. PINB umorzył postepowanie w sprawie budowy przedmiotowej szklarni jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez DWINB decyzją z dnia 4 listopada 2009 r.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 36/10 WSA we W. uchylił obie wskazane wyżej decyzje wskazując na naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy istotnego dla oceny przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd podzielił bowiem stanowisko organów co do tego, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozpatrzenia sprawy powinno nastąpić przy wykorzystaniu przepisu art. 37 ustawy Prawo budowalne z 1974 r. Wskazał jednak, że według przywołanej regulacji normatywnej, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do zbadania przeznaczenia terenu na której została zrealizowana inwestycja oraz do oceny, czy obiekt powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tylko zatem należyte ustalenie okoliczności stanu faktycznego będzie umożliwiało prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, w tym także podjęcie ewentualnej decyzji o rozbiórce. W ocenie Sądu, twierdzenie organu I instancji, że nie stwierdzono, aby wybudowany obiekt stanowił zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi oraz pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, należy uznać za przedwczesne i podjęte bez wyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Organ nie ustalił bowiem położenia szklarni w stosunku do wszystkich istniejących w sąsiedztwie obiektów budowlanych, w szczególności obiektu skarżącej. Ograniczył się natomiast do dokonania pomiaru odległości wybudowanej szklarni od budynku mieszkalnego inwestorów oraz do granic działek pozostałych stron. Tymczasem wymóg pomiaru odległości względem innych obiektów wynika z § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62), stanowiącego o minimalnych odległościach budynków inwentarskich, stodół, suszarni i podobnych budynków gospodarczych od budynków nie zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Zaniechanie dokonania tychże pomiarów uniemożliwia prawidłową ocenę, czy wybudowanie przedmiotowej szklarni pozostaje w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, a dokładniej z § 14 powyższego rozporządzenia. Sąd uznał, że ustalenie tejże okoliczności ma zasadnicze znaczenie, albowiem warunkuje dokonanie dalszej oceny przedsięwziętej inwestycji mając na względzie przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Sąd zaznaczył również, że dla stwierdzenia, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia nie wystarcza proste stwierdzenie tego faktu, lecz potrzebne jest zestawienie konkretnych okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie, z możliwym, lecz konkretnym zagrożeniem dla ludzi, powodowanym przez wybudowanie obiektu, którego określone cechy to zagrożenie wywołują. W rozpoznawanej sprawie takich rozważań zabrakło. Ustalenia organów o braku zagrożenia dla ludzi lub mienia zostały poczynione jedynie na podstawie pobieżnych oględzin zrealizowanej inwestycji i nie rozważono, czy rozstrzygnięcie w tym zakresie nie powinno być poprzedzone opinią biegłego, mającego w tym zakresie stosowną wiedzę specjalistyczną. Nadto Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę w kontekście przepisu z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r., organ powinien oceniać skutki samowoli budowlanej w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydania decyzji. Oznacza to, że organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – po wcześniejszej decyzji kasacyjnej DWINB z dnia 29 lipca 2011 r.- PINB ustalił, że dla obszaru na którym znajduje się sporna szklarnia nadal brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ przeprowadził też kolejne oględziny na podstawie których stwierdził, że odległość szklarni od budynku skarżącej (Z. [...]) wynosi 15,35 m. Ustalono również odległości od pozostałych sąsiednich budynków. Oględziny wykazały nadto, że do szklarni poprowadzony został kabel energetyczny zakończony na obu końcach wtyczkami (przedłużacz), podwieszony na wysokości 2 m nad poziomem terenu.

W efekcie tych ustaleń PINB decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r. po raz trzeci umorzył postępowanie w sprawie. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania A. K., decyzją z dnia 16 kwietnia 2012r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasacyjnego DWINB stwierdził, że brak planu miejscowego nie zwalnia organu od obowiązku badania zgodności z budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w takiej sytuacji konieczne jest badanie zgodności z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją ustaleniu warunków zabudowy. Organ II instancji przypomniał, że na konieczność uwzględnienia tej okoliczności wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010r. W konsekwencji, DWINB uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii zgodności lokalizacji szklarni z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny PINB wezwał inwestorów J. i J. C. do wystąpienia do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu w terminie trzech miesięcy. W związku z powyższym wezwaniem, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., PINB postanowieniem z dnia 18 lipca 2012 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie postanowieniem z dnia 29 stycznia 2013 r. podjął zawieszone postępowanie stwierdzając uprzednio, że inwestorzy nie wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec zaniechania inwestorów organ uznał, że zobligowany jest do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie na mocy art. 100 § 3 k.p.a. Jednak wobec informacji o śmierci J. C. postanowieniem z dnia 25 lutego 2013 r., po raz kolejny, zawieszono postępowanie do czasu ustalenia jego następców prawnych. Po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia o nabyciu spadku zgodnie z którym następcami prawnymi zmarłego ustalono jego żonę J. C. i córka E. S., organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 24 lipca 2013r. podjął zawieszone postępowanie.

W takich okolicznościach decyzją z dnia 7 listopada 2013 r. PINB działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył przedmiotowe postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, że budynek nie narusza przepisów w sprawie warunków technicznych obowiązujących w czasie budowy szklarni. Przepisy te dopuszczały bowiem sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynków gospodarczych wykonanych z materiałów niepalnych (§ 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980r.) a przedmiotowa szklarnia wykonana jest z takich materiałów. Zachowane także zostały odległości przewidziane w §14 ww. rozporządzania, na które zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. Zgromadzone dowody pozwalają na przyjęcie, że odległość szklarni od wszystkich sąsiednich budynków mieszkalnych mieści się w granicach wynikających z przywołanego przepisu (przekracza 15 m). Odnosząc się do kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wskazał, że teren na którym zlokalizowany jest sporny obiekt nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że powinien ocenić jej zgodność z decyzją o warunkach zabudowy. Inwestorzy, pomimo wezwania, takiej decyzji nie przedłożyli, zatem kwestia zagadnienia wstępnego nie została rozstrzygnięta. Na podstawie art. 100 § 3 k.p.a. organ uznał, że powinien ją rozstrzygnąć we własnym zakresie. W tym względzie PINB wskazał, że nie zostały naruszone przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie danych z ewidencji gruntów i zapisów w księdze wieczystej ustalił, że teren jest przeznaczony pod zabudowę. Ponieważ działka położona jest na terenie przeznczonym pod zabudowę mieszkaniową i zabudowana jest domem mieszkalnym jednorodzinnym organ stwierdził, że jej przeznaczeniem jest zaspokajanie potrzeb socjalno-bytowych życia codziennego rodziny, związanych zamieszkiwaniem w tym domu. Dlatego szklarnia przydomowa jako obiekt służący uprawie roślin ogrodowych, może być wzniesiona na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jako obiekt mający zaspokoić bieżące potrzeby osób tam zamieszkałych (pomocniczy budynek gospodarczy). Zdaniem organu, omawiana szklarnia nie zaburzy też ładu przestrzennego na wskazanym terenie. Wymiary obiektu, materiał z którego został wykonany, kolorystyka, pozwalają na jego istnienie bez ograniczenia możliwości zagospodarowania i wykorzystania terenów sąsiednich i bez wpływu na ich użytkowanie. Także obowiązujący na tym terenie generalny porządek planistyczny nie sprzeciwia się postawieniu tego obiektu, skoro pozostaje on w zgodzie z funkcją terenu i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Na innych posesjach przy ul. Z. znajdują się bowiem ogródki przydomowe i usytuowanie na nich altan, szklarni czy innych obiektów towarzyszących wypoczynkowi lub służących uprawie roślin ogrodowych, nie narusza ładu przestrzennego. W ocenie organu, ustalenia faktyczne poczynione w sprawie wskazują, że sporna szklarnia nie powoduje również niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Postępowanie dowodowe wykazało, że obiekt wykonany został z materiałów niepalnych i nie posiada jakichkolwiek instalacji w szczególności "niezabezpieczonej linii energetycznej wysokiego napięcia" na którą wskazywała skarżąca. Linia ta okazała się przewodem elektrycznym (przedłużaczem), zakończonym z jednej strony wtyczką z drugiej gniazdem. Taki obiekt nie wymaga kontroli przeciwpożarowej ani też uzgodnień w tym zakresie. Nie stwierdzono też okoliczności faktycznych potwierdzających, że obiekt mógłby powodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie zamontowano w nim jakiegokolwiek urządzania, zatem obiekt nie generuje ponadnormatywnego hałasu. Natomiast dyskomfort związany z używaniem kompostu czy też środków ochrony roślin na który wskazuje skarżąca, nie ma bezpośredniego związku z przedmiotowym obiektem jak też warunkami technicznymi jakim powinien odpowiadać aby wyeliminować zagrożenie dla otoczenia. Używanie wskazanych środków nie zależy bowiem od istnienia jakiegokolwiek obiektu. Emisja nieprzyjemnych zapachów nie może też zakłócać cyrkulacji powietrza. Powodowanie takich zakłóceń mogłoby mieć miejsce w wyniku emisji, która wiązałaby się z zaburzeniem ciśnienia, zmianami temperatur lub wilgotności powietrza, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

W zaistniałych okolicznościach organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r uprawniające do orzeczenia nakazu rozbiórki, jak również brak podstaw do zastosowania art. 40 ww. ustawy. Obiekt zgodny jest z przepisami techniczno-budowlanymi, jego stan techniczny jest zaś odpowiedni. Brak zatem konieczności nakazywania jakichkolwiek zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, gdyż – w zaistniałych okolicznościach faktycznych - brak normy prawnej upoważniającej organ administracji do wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie praw i obowiązków.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 100 § 3 ust. 2 tej ustawy przez brak orzeczenia nakazu rozbiórki w sytuacji nieprzedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku przyjęcia, że dopuszczalne jest rozstrzygnięcie we własnym zakresie przez PINB jako kwestii wstępnej w trybie art. 100 § 3 k.p.a. spełniania przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zarzucono naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie i tym samym naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 14 lutego 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaaprobował w całości ustalenia organu powiatowego a argumentację odwołania uznał za chybioną.

Zdaniem DWINB błędne jest przekonanie strony, że w przypadku procedury naprawczej z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przedłożenie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy skutkować musi automatycznym nakazem rozbiórki. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym organ powtórzył, że dla wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy konieczne jest, aby ziściła się zawarta w nim przesłanka, tj. aby obiekt usytuowany był na terenie który nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznczony pod zabudowę innego rodzaju. Okoliczność, że inwestor nie legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy, w żaden sposób nie świadczy, że wzmiankowana przesłanka istnieje.

W ocenie organu odwoławczego, w sytuacji nieprzedłożenia decyzji lokalizacyjnej PINB uprawniony był do rozstrzygnięcia kwestii zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami planistycznymi, co wprost wynika z art. 100 § 3 k.p.a. Procedurę tę organ pierwszej instancji zastosował prawidłowo. Rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie, organ prowadzący postępowanie główne czyni to w zakresie własnych kompetencji tj. w zakresie niezbędnym do załatwienia zawisłego przed nim postępowania a nie w całości, gdyż nie wydaje za organ właściwy aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie rozstrzygając o zgodności spornej szklarni z przepisami planistycznymi, organ pierwszej instancji zobowiązany był do rozstrzygnięcia tej kwestii wyłącznie w zakresie wskazanym przez mające w tym przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 (art. 37 ust. 1 pkt 1). PINB winien więc ustalić, czy obiekt znajduje się na terenie, który zgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznczony pod zabudowę lub też pod zabudowę innego rodzaju. Nie musiał zatem stosować art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p), gdyż nie ustalał dla przedmiotowej nieruchomości warunków zabudowy. Nie jest bowiem w tym zakresie organem właściwym. Pomimo tego – zdaniem organu odwoławczego - PINB działanie o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. faktycznie podjął. Ustalił bowiem, że teren lokalizacji szklarni tj. nieruchomość przy ul Z. [...] znajduje się na obszarze o funkcji mieszkaniowej a zlokalizowany na niej budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, przy czym, przy tej samej ulicy, na każdej posesji z budynkiem w zabudowie szeregowej, znajduje się przydomowy ogród. Tym samym organ ustalił przeznaczenie i sposób zabudowy działek sąsiednich, co pozwoliło mu na stwierdzenie, że sporna szklarnia wpisuje się w istniejącą zabudowę w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem DWINB, opierając się na danych zawartych w ewidencji gruntów i księgach wieczystych przy ustaleniu przeznaczenia terenu organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów u.p.z.p, gdyż w przypadku braku planu miejscowego, judykatura dopuszcza odwoływanie się do danych zawartych w ewidencji gruntów. Na potwierdzenie tego stanowiska autor uzasadnienia przywołał wyrok NSA z dnia 23 marca, sygn. akt I FSK 274/09 i WSA w Rzeszowie z dnia 16 września 2010 r. I SA/Rz 461/10. Za niezasadny organ drugiej instancji uznał też zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż uznał, że skarżąca błędnie zinterpretowała wnioskowanie PINB, co do tego, że jeżeli na posesjach przy ul. Z. znajdują się przydomowe ogródki, to sytuowanie na nich takich obiektów jak altany czy szklarnie nie będzie stanowić naruszenia ładu przestrzennego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy samowola budowlana w postaci budowy szklarni została wykonana na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznczony pod taką zabudowę; art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 100 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że przeznaczenie działki pod budownictwo mieszkaniowe nie sprzeciwia się wznoszeniu na spornej działce innych obiektów w tym szklarni; 2/ naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonej w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 36/10; art. 100 § 3 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji niewywiązania się inwestora z obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla spornej szklarni; art. 105 § 1 k.p.a. w związku z umorzeniem postępowania pomimo braku ku temu przesłanek; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze względu na zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie; art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. przez błędne określenie stron postępowania i niedopuszczenie wszystkich podmiotów mających legitymację strony do postępowania; art. 7, art. 8, art.11 i art. 12 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszono zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy, a ponadto przez jej załatwienie w sposób niemający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). W zakresie swojej kognicji sąd ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm – dalej u.p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie zaś art. 135 P.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Mając na uwadze przedstawione wyżej kryteria kontroli Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, że zaskarżona decyzja jak tez poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydana została naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Poddaną kontroli sądowej decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (DWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (PINB) umarzającą postępowanie w sprawie budowy szklarni przy ul. Z. [...] we W..

W niniejszej sprawie - ze względu na art. 153 u.p.p.s.a - istotne znaczenie ma, że orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. II SA/Wr 36/10 uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB umarzającą postępowanie w niniejszej sprawie.

Trzeba mieć zatem na uwadze, że zgodnie z art. 153 u.p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z przepisu tego wynika że zarówno organy ponownie rozpoznające sprawę jak i sąd administracyjny, nie mogą dokonać oceny odmiennej od przyjętej w wydanym w sprawie wyroku. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący zarówno na organie jak i na sądzie. Wskazania co do dalszego postepowania wynikają z przedstawionej oceny prawnej i dotyczą sposobu postępowania na przyszłość. Organ jest związany wskazaniami Sądu co do uzupełnienia postępowania dowodowego.

W przywołanym wcześniej wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. - na podstawie niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń faktycznych, że roboty polegające na budowie szklarni zrealizowano samowolnie w roku 1982 - Sąd zaakceptował, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowić winny przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 228, ze zm.), gdyż zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. Stanowi on, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ust. 2 przepis ten stwierdzał, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Zgodnie natomiast z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W orzecznictwie wskazuje się, że wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów, usunięciu niewłaściwie wykonanych urządzeń i przebudowie prowadzącej do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego prawa, w tym w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Natomiast przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należy rozumieć jedynie takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w budynku zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Rozstrzygnięcie sprawy samowolnej budowy przedmiotowego obiektu wymagało zatem ustalenia, czy obiekt ten nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i nie powoduje nieusuwalnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia które nie ma charakteru nieusuwalnego, a w sprawie nie zachodzą inne ważne przyczyny, o których jest mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W przypadku braku takich przesłanek organ na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. winien nakazać inwestorom wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami, chyba, że również w tym zakresie ustalony zostanie brak konieczności wykonania takich zmian lub przeróbek.

Powyższe stanowisko zbieżne jest z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. w którym Sąd wskazując na powyższe regulacje prawa materialnego stwierdził, że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej jest obowiązany do zbadania przeznaczenia terenu, na której została ona zrealizowana oraz do oceny czy przedmiotowy obiekt powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jednocześnie oceniając prawidłowość przeanalizowania przez organy przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, Sąd nie podzielił stanowiska organu, że obiekt nie stanowi zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi oraz pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, stwierdzając, że jest ono przedwczesne i podjęte bez wyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Organ nie ustalił bowiem w prawidłowy sposób położenia szklarni w stosunku do wszystkich sąsiednich obiektów i nie ocenił jego lokalizacji w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. W decyzji brakło także rozważań, odnoszących się do kwestii ewentualnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Sąd wskazał w tym zakresie na istotne braki w zgromadzonym materiale dowodowym, który nie pozwalał na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W wyroku zawarto też wskazanie, aby przy ocenie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 (w uzasadnieniu omyłkowo powołano art. 34 ust.1 pkt 1), organy miały na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji, a w razie braku planu z ostateczną decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy.

Niewątpliwie, wobec brzmienia art. 153 u.p.p.s.a organy orzekające w sprawie związane były w całości przedstawioną wyżej oceną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Należy mieć jednak na względzie, że w dniu 16 grudnia 2013 r. podjęta została uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. II OPS 2/13) w której wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2. Prawa budowlanego z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (LEX nr 1404021). Rozwijając powyższa tezę wyjaśniono, że w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce. Wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w niektórych sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Powyższe stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zauważając jednocześnie, że wykładnia prawna zawarta w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. co przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. jest tylko w części zgodna z przytoczoną wyżej tezą uchwały NSA, jako że pomija konieczność uwzględnienia przy badaniu tej przesłanki przeznaczenia terenu od daty kiedy powstał obiekt budowlany, jeżeli z aktualnych przepisów o planowaniu wynikałaby zakaz zabudowy.

W świetle regulacji zawartej w art. 269 § 2 u.p.p.s.a uchwała 7 sędziów ma moc ogólnie wiążąca. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Powyższe oznacza również, że po podjęciu uchwały NSA w składzie powiększonym będą nią związane wszystkie składy sądów administracyjnych, w tym również skład orzekający w warunkach związania art. 153 u.p.p.s.a. W tym względzie podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 8 maja 2012 r. (I SA/Wr 234/12 ) i wyroku z dnia 8 listopada 2013 r. I SA/Wr 1553/13 (ZNSA 2014/2/148-151) zgodnie z którym, dopuszczalna jest utrata mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w wydanym w tej samej sprawie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, w której - po wydaniu tego wyroku i po wydaniu aktu administracyjnego w warunkach wykonania dyspozycji z art. 153 p.p.s.a. - zostanie podjęta uchwała NSA zawierająca odmienną wykładnię prawa. Stanowisko zajęte w uchwale NSA "konsumuje" bowiem niejako wykładnię dokonaną w wydanym wcześniej wyroku tutejszego Sądu. Granice związania nią wyznacza więc data podjęcia stosownej uchwały NSA. W odniesieniu do niniejszej sprawy ustanie mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. odnieść należy tylko do wskazań dotyczących interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974r. W pozostałym zakresie Sąd nadal jest związany oceną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku. Powyższe okoliczności należało uwzględnić przy ocenie czynności procesowych podjętych przez ograny po wydaniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. i prawidłowości kończącej to postępowanie decyzji.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że w chwili orzekania przez organy nadzoru budowalnego dla obszaru na którym znajduje się sporna inwestycja w postaci szklarni nie było uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże okoliczność, że działka na której znajduje sporna szklarnia, nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie oznacza – w świetle przywołanych wcześniej orzeczeń sądowych - że przeznaczenie tego terenu nie podlega w ogóle ocenie w kontekście przesłanek z art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wykazanie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę i to tego rodzaju, w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego wymaga bowiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, na co wskazywał już WSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. Stanowisko takie aprobowane jest również w większości orzeczeń sądowoadministracyjnych (por. np NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2014 r. II OSK 48/13).

Mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010r. PINB słusznie zatem nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy wyznaczając im stosowny termin. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. Skoro inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego przy pomocy decyzji o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa, na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy taką decyzją skarżący w niniejszej sprawie dysponuje, bądź umożliwić mu, udzielając odpowiedniego czasu, wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, potwierdzającej, że istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., II OSK 1320/09, ONSAiWSA 2012/1/11; wyrok WSA w Gdańsku z 14.5. 2009 r., II SA/Gd 417/08, LEX nr 558564). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. II OSK 1874/11 (LEX nr 1358439) to nie organ nadzoru budowlanego dokonuje zgodności inwestycji na podstawie art. 61 u.p.z.p. Organ nadzoru budowlanego obowiązany jest jedynie do zbadania, czy właściwy organ wydał inwestorowi taką decyzję. Również w niniejszej sprawie – co należy wyraźnie odnotować - w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. Sąd wyraźnie wskazał na konieczność oceny zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym przez odniesieni się do ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wskazują akta sprawy, decyzja o warunkach zabudowy nie została jednak w ogóle wydana a to wobec braku wniosku zainteresowanych podmiotów. W sytuacji gdy dla danego terenu nie obowiązuje plan miejscowy a nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, judykatura przyjmuje, że – co do zasady – brak jest podstaw do przyjęcia, że dany obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami przeznaczony jest pod zabudowę lub zabudowę tego rodzaju (por. przywołany już wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r. II OSK 48/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2014 r. II SA/Ol 171/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2014 r. II SA/Gd 812/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2013 r. II SA/Po 154/13, dostępne w CBOSA nsa.gov.pl). Jak bowiem wcześniej wykazano w sytuacji braku planu decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a rola organu nadzoru budowlanego sprowadza się do zbadania czy inwestor uzyskał właściwą decyzje (patrz przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r.). Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy postawienie tezy o sprzeczności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania, byłoby zdaniem Sądu przedwczesne. Po pierwsze dlatego, że w toku postępowania, jeszcze przed upływem terminu wyznaczonego przez organ dla przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, zmarła jedna z osób zobowiązanych – J. C.. W jego miejsce obok J. C. wstąpiła jako następca prawny córka E. S.. W tej sytuacji, mając na względzie, że ustalenie następcy (postanowienie o nabyciu spadku) nastąpiło już po upływie ustalonego przez organ terminu a także kierując się wytycznymi wynikającymi z art. 9, art. 10 § 1 i art. 8 k.p.a. organ powinien był powiadomić następcę prawnego o wyznaczonym obowiązku umożliwiając mu jego wykonanie. Zaniechanie w tym zakresie prowadziło do naruszenia wskazanych przepisów oraz pominięcia zasady rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Po drugie, mając na uwadze treść uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., konieczne było dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy odniesienie się do kwestii zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty budowy obiektu. W świetle powyższej uchwały – jak już wskazano posiadającej dla Sądu charakter wiążący - uzyskanie decyzji warunkach zabudowy jest w istocie zbędne w sytuacji, gdy przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowy umożliwiało realizację inwestycji. Nawet bowiem w razie odmowy wydania warunków zabudowy brak będzie podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, jeżeli inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami planistycznymi z daty jej realizacji. W związku z tym kierowanie strony na drogę postępowania administracyjnego w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, prowadzące do przedłużenia postępowania byłoby niecelowe.

Wskazana wyżej okoliczność nie była w ogóle badana i oceniana w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, które w tym zakresie ograniczyły się, zgodnie ze wskazaniem Sądu, do badania zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie orzekania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że "niegdyś" teren objęty był planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia, przyjętym uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr [...] z dnia 4 czerwca 1973 r. w którym obszar obejmujący posesję przy ul. Z. [...] oznaczony był jako teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. W takiej sytuacji, wobec wykładni zaprezentowanej w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. powyższa okoliczność wymaga obecnie dokładnego zbadania i oceny przy uwzględnieniu stanowiska stron postępowania. Skarżąca bowiem kwestionuje zgodność inwestycji z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, zatem podnoszone przez nią w tym względzie zarzuty organy powinny szczegółowo wyjaśnić.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności stwierdzić należy, że rozstrzyganie przez organ w ramach art. 100 § 3 k.p.a. zagadnienia wstępnego które sprowadzić musiało się do rozstrzygania, czy w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, było po prostu zbędne. Przede wszystkim nie zostało wyjaśnione i zbadane, czy w ogóle taka decyzja będzie konieczne a jeżeli odpowiedź na to pytanie okazałby się twierdząca, organ powinien umożliwić następcy prawnemu uzyskania takiego dokumentu.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania okazało się przedwczesne. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności prawnych i faktycznych nie można bowiem przyjąć, że została wykluczona przesłanka nakazu rozbiórki wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. W tym zakresie zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. nie zostały w pełni wykonane, choć organ pierwszej instancji podjął prawidłowe kroki w tym kierunku zobowiązując inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji jednak organ nie ocenił powyższej kwestii – zgodnie z zaleceniem Sądu – na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, na co mogły mieć wpływ wskazane wcześniej naruszenia przepisów procesowych. W ocenie Sądu, prawidłowe było natomiast działanie organów w zakresie wyjaśnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974. Realizując wytyczne zawarte w wyroku dnia 28 kwietnia 2010 r. organ pierwszej instancji skorzystał z dostępnych środków dowodowych i podjął działania zmierzające do ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla zbadania czy obiekt nie narusza obowiązujących w dacie budowy przepisów techniczno-budowlanych oraz czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Uzupełniony materiał dowodowy pozwalał na przeprowadzenie prawidłowych ocen w tym zakresie. W szczególności nie budzi zastrzeżeń ocena organu co do zgodności obiektu z obowiązującymi w dacie jej budowy przepisami techniczno-budowlanymi. Ustalone podczas oględzin odległości od obiektów sąsiednich nie naruszą wskazanych przez Sąd w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. odległości. Nie budzą też zastrzeżeń rozważania organów co do ewentualnego spowodowania przez obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowanych dla otoczenia. Przedstawione w tym względzie wywody są bowiem logiczne i kompletne co pozwala na stwierdzenie, że zostały one dokonane zgodnie z dyspozycją art. 80 K.p.a., to jest w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną swobodną ocenę dowodów

Pomimo, że organy wykazały w niniejszej sprawie, że nie zachodzą podstawy do zastosowana w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. to okoliczność ta nie stanowi jednak wystarczającej podstawy do umorzenia postępowania. W myśl art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie jest umarzane, gdy z jakiejkolwiek przyczyny staje się ono bezprzedmiotowe, jednak w badanej sprawie w ocenie Sądu nie występuje bezprzedmiotowość pozwalająca na umorzenie postępowania, nawet w takim zakresie jak wskazały to organy. Nie została bowiem wykluczona możliwość obligatoryjnego zastosowania w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1. Z brzmienia art. 37 wynika zaś jasno, że organ nakazuje rozbiórkę obiekt, gdy spełniona zostanie choć jedna ze wskazanych w nim przesłanek.

Przedstawiona argumentacja wskazuje, że istotne zarzuty skargi zostały uwzględnione. Nie jest jednak zasadny zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez to, że inne strony nie brały udziału w postępowaniu dowodowym (podczas oględzin w czasie których dokonano pomiarów odległości). W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego go, że uchybienie organu pozbawiło go możliwości wykonania konkretnej czynności. Zatem uprawnienie do zgłoszenia tego zarzutu przysługiwałby innym podmiotom a nie skarżącej.

W ponownym postępowaniu właściwy organ podejmie kroki dla oceny zgodności inwestycji przy uwzględnieniu stanowiska NSA zawartego w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. Organ rozważy, czy oceny w tym zakresie może dokonać na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów – w tym wskazywanych przez skarżącą w skardze aktów zezwalających na zabudowę działek przy ul. Z. z 1972 r. – czy też konieczne będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Dopiero w zależności od ustaleń faktycznych poczynionych w tym zakresie, organ odniesienie się – o ile będzie taka potrzeba – do zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami planistycznymi, mając na uwadze konieczność umożliwienia następcy prawnemu przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II wynika z konieczności stosowania art. 152 ww. ustawy w przypadku wyroku uwzględniającego skargę, zaś orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znajduje w art. 200 u.p.p.s.a