Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1962/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania B. O., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2018 r. nr [...] udzielającą M.S. zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej kategorii gminnej, będącej we władaniu [...] w liniach rozgraniczających ul. [...] – działka nr ew. [...] w obrębie [...] do nieruchomości położonej przy ul. [...] na działce nr ew. [...] w obrębie [...] w [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO) wyjaśniło, że pismem z[...] lutego 2018 r. M. S. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do nieruchomości (działki) nr ew. [...] obręb [...] w pasie drogowym ul. [...] o następujących parametrach: długość 4,50 m, szerokość 5,00 m, powierzchnia 22,50 m². Do wniosku załączył szczegółowy plan sytuacyjny z zaznaczoną lokalizacją zjazdu, jego wymiarami oraz naniesionymi granicami działek. W toku postępowania przed organem I instancji wnioskodawca złożył pismo z [...] lutego 2018 r., w którym nawiązując do niewydania pismem z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] zgody na lokalizację zjazdu z powodu braku zgody współwłaściciela nieruchomości (B. O.), przedstawił: 1) akt notarialny nr repertorium [...] z [...] grudnia 1971 r. dotyczący ustanowienia odrębnej własności lokali nr [...] i [...] w budynku położonym przy ul. [...]; 2) porozumienie z [...] listopada 1971 r. między Z. i M. B., właścicielami lokalu nr [...] (obecnie stanowiącego własność M.S.) a J. i M. C., właścicielami lokalu nr [...] (obecnie stanowiącego własność B. O.), w którym jest mowa o zrzeczeniu się przez właścicieli lokalu nr [...] prawa do połowy garażu oraz wyrażeniu zgody przez właścicieli lokalu nr [...] na wybudowanie przez właścicieli lokalu nr [...] garażu zlokalizowanego po stronie południowej działki; 3) akt notarialny nr repertorium [...] stanowiący umowę sprzedaży i umowę o podział do korzystania z nieruchomości wspólnej, w której K. S. i B. O. dokonały podziału do korzystania nieruchomości wspólnej (podział quoad usum) z ujawnieniem go w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wspólnej w taki sposób, że K.S. jako właścicielce lokalu nr [...] będzie przysługiwało prawo do korzystania z wyłączeniem innych osób z części działki od strony północnej oraz garażu wybudowanego w przyszłości na części południowej działki za zgodą B.O., natomiast B.O., właścicielce lokalu nr [...], przysługiwać będzie prawo do korzystania z wyłączeniem innych osób z części działki po stronie południowej.

B. O. uznana za stronę postępowania prowadzonego na wniosek M. S. o udzielenie zgody na lokalizację zjazdu w piśmie z [...] lutego 2018 r., uzupełnionego m.in. pismami z [...] marca 2018 r., [...] marca 2018 r., [...] maja 2018 r., [...] czerwca 2018 r. i [...] lipca 2018 r. wskazała, że sprzeciwia się wnioskowanej lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na działkę nr ew. [...], jak też jakiejkolwiek innej lokalizacji zjazdu indywidualnego. Podniosła równocześnie, że nie wyraża zgody na wycięcie klonu srebrzystego rosnącego przy ww. nieruchomości w pasie zieleni.

Prezydent [...] decyzją z [...] października 2018 r., działając na podstawie art. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), dalej u.d.p., § 55 ust. 1 pkt 4, § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), po rozpatrzeniu wniosku M. S., wyraził zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej kategorii gminnej (ul. [...]) do nieruchomości położonej przy ul. [...] na działkę nr ew. [...] w obrębie [...]. W załączniku mapowym do decyzji została zaznaczona lokalizacja i parametry zjazdu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1, ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 5 u.d.p., w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu jego parametry techniczne. Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych zgodnie z warunkami rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wymagania, jakie powinien spełniać zjazd indywidualny, zostały określone w § 79 przywołanego rozporządzenia. Prezydent [...] zaznaczył, że decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem strony. Przed wybudowaniem zjazdu należy spełnić następujące ustawowe wymagania: 1) opracować projekt budowlany zjazdu, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), 2) projekt wykonać na warunkach określonych w opinii wydanej przez Urząd Miasta [...] - Biuro Polityki Mobilności i Transportu, 3) uzgodnić konstrukcję zjazdu w Wydziale Infrastruktury dla Dzielnicy [...] [...] (art. 29 ust. 3 pkt 2 u.d.p.). Parametry konstrukcyjne zjazdu zgodnie z wytycznymi w załączniku nr 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Prezydenta [...] z [...] października 2017 r. w sprawie tworzenia na terenie miasta [...] dostępnej przestrzeni, w tym infrastruktury dla pieszych ze szczególnym uwzględnieniem osób o ograniczonej mobilności i percepcji, 4) przed przystąpieniem do robót w pasie drogowym uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót. Do wniosku na zajęcie pasa drogowego załączyć następujące dokumenty: a) zatwierdzony projekt organizacji ruchu, b) plan sytuacyjny zajęcia pasa drogowego w skali 1:500 z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, c) zgodę na prowadzenie robót w strefie objętej ochroną konserwatora zabytków. W przypadku kolizji zjazdu z istniejącymi drzewami, urządzeniami lub sieciami w pasie drogowym, inwestor jest zobowiązany uzyskać decyzję zezwalającą na usunięcie drzewa i usunie je na własny koszt oraz dokona na własny koszt zabezpieczenia lub przełożenia kolidującego urządzenia lub sieci, na warunkach gestora sieci. Zgodnie z art. 29 ust. 5 u.d.p., wydane zezwolenie wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od daty wydania decyzji zjazd nie zostanie wybudowany.

B.O. w piśmie z [...] października 2018 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2018 r., w którym wniosła o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej, kwestionowana decyzja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ingeruje niedopuszczalnie (bez zgody współwłaściciela, któremu przysługuje połowa udziału w nieruchomości wspólnej) w teren wspólnej nieruchomości gruntowej i zakłada usunięcie pasa zieleni i rosnącego na nim drzewa, na co nie tylko jest brak zgody odwołującej, ale także, jak podała, społecznego przyzwolenia i zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. Odwołująca wskazała również na niezgodność decyzji z przepisami postępowania i zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Do odwołania została załączona opinia techniczna dr. inż. T.K.. Odwołująca [...] lutego 2019 r. złożyła w SKO pismo stanowiące uzupełnienie odwołania, w którym podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz dodatkowo wskazała, że zaskarżona decyzja Prezydenta [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 1 oraz art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), dalej: u.o.p., art. 20 pkt 13 i 16 u.d.p. oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 30 ust. 2 pkt c uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.) poprzez to, że decyzja udzielająca zgody na lokalizację zjazdu prowadzić będzie do likwidacji klonu srebrzystego rosnącego w pasie zieleni przy posesji przy ul. [...]. Do złożonego pisma odwołująca załączyła opinię dendrologiczną drzewa sporządzoną przez mgr. inż. T. Ł.. W dodatkowym piśmie z [...] kwietnia 2019 r. odwołująca wskazała, że decyzja Prezydenta [...] została wydana wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli, dołączając do niego kopię wniosku 41 osób o ustanowienie klonu srebrzystego pomnikiem przyrody oraz ekspertyzę stanu zachowania drzewa sporządzoną przez mgr. inż. Z.C. oraz mgr inż. A.P.. Na powyższe pismo swoją odpowiedź wyraził w piśmie z [...] maja 2019 r. M. S.. Z tym stanowiskiem podjęła polemikę B.O. w piśmie z [...] maja 2019 r., na które odpowiedź udzielił inwestor z kolei pismem z [...] maja 2019 r.

SKO przywołaną wyżej decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 u.d.p. oraz § 55 ust. 1 pkt 4, § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, wskazane w przepisie pouczenie. Kontrolowana decyzja Prezydenta [...] zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 29 ust. 3 u.d.p. Szczegółowe miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne określa załącznik mapowy do decyzji. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Organ administracji wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. W przedmiotowej sprawie przepisami regulującymi wymogi, jakie wynikają z warunków technicznych, są przede wszystkim § 77 i § 79 rozporządzenia. Stosownie do przepisu § 77 warunków technicznych zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zjazd indywidualny, zgodnie § 79 powinien mieć: 1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze; 2) nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego; 3) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1: 1, jeżeli jest to zjazd z ulicy; 4) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania; 5) na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%. Przedłożony do organu I instancji wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację dotyczy zjazdu indywidualnego o długości 4,50 m, szerokości 5,00 i powierzchni 22,5 m². Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta [...] zaznaczony i zwymiarowany projektowany zjazd posiada parametry zgodne z § 79 rozporządzenia. W aktach sprawy znajduje się również opinia zarządcy drogi nr [...] z [...] września 2018 r. pozytywnie opiniująca lokalizację zjazdu indywidualnego na teren działki nr ew. [...] w obrębie [...]. SKO stwierdziło, że z przywołanych wyżej przepisów ustawy o ruchu drogowym wynika, iż zarządca drogi, wydając decyzję w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu, kieruje się wyłącznie zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Jedynie w przypadku ustalenia, a następnie wykazania, że zaprojektowany przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, organ może odmówić udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Organ odwoławczy zauważył, że spór w sprawie dotyczy kwestii tego, czy wydanie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu jest możliwe w sytuacji, gdy projektowany zjazd koliduje z drzewem rosnącym w pasie drogowym, a ewentualne wykonanie decyzji zezwalającej na lokalizację wymaga usunięcia tego drzewa. W ocenie SKO, kwestia ewentualnej wycinki drzewa kolidującego z projektowanym zjazdem pozostaje poza zakresem sprawy wszczętej wnioskiem o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Decyzja zezwalająca na usunięcie drzewa wydawana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym, niezależnym od postępowania w sprawie zgody na lokalizację zjazdu. Stąd też wszystkie żądania, argumenty i przedłożone przez odwołującą dowody, jak opinia dendrologiczna i ekspertyza stanu zachowania drzewa dotyczące jego usunięcia nie mają wpływu na ocenę zasadności zaskarżonej decyzji Prezydenta [...], gdyż mogą być zgłoszone w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na usuniecie drzewa, o ile takie postępowanie jest lub będzie prowadzone. Odnośnie do artykułowanego wielokrotnie braku zgody odwołującej jako współwłaściciela działki na projektowany z niej zjazd SKO wyjaśniło, że w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na lokalizację zjazdu nie jest ona oceniana. Przywołany art. 29 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu wymaga jedynie, by wniosek pochodził od właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi. W omawianej sprawie warunek ten został spełniony. Poza zakresem niniejszego postępowania pozostają wzajemne ustalenia współwłaścicieli działki co do sposobu korzystania ze wspólnej nieruchomości. W ocenie organu, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia przepisów § 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 30 ust. 2 pkt c uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Stosownie do § 13 ust. 1 pkt 1 ww. planu, dla terenów oznaczonych symbolem KZ1 zlokalizowanych w strefie ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków w zakresie układu przestrzennego (jeśli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej) plan ustala zakaz przekształceń zmieniających istniejący układ przestrzenno-uliczny i przyrodniczy, tj. zmianę: przebiegu i przekroju istniejących typów ulic (w tym: ogrodzeń od strony ulicy, murków, istniejącej zieleni oraz wartościowego detalu ulicznego). Stosownie do przepisu § 30 ust. 2 pkt c, plan ustala ochronę istniejących zadrzewień (także zabezpieczenie ich w czasie realizacji inwestycji), w tym Pomników Przyrody (zgodnie z rys. planu) objętych ochroną wojewódzkiego konserwatora przyrody. Decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu nie dotyczy jednakże kwestii zadrzewienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO z [...] czerwca 2019 r. złożyła B. O., wnosząc o jej uchylenie, jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 77, § 79 oraz § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne ustalenie, że planowany zjazd z drogi publicznej objęty decyzją jest zgodny z ww. przepisami rozporządzenia, podczas gdy wykonanie zjazdu o parametrach wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu we wskazanych przez wnioskodawcę parametrach jest niemożliwe;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 30 ust. 2 pkt c uchwały nr [...]z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie w ramach załatwiania sprawy zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, podczas gdy zaskarżona decyzja jest sprzeczna z postanowieniami planu miejscowego, który stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 pkt 13 i 16 u.d.p. poprzez naruszenie ustawowych obowiązków zarządcy drogi przejawiające się w nieuwzględnieniu przez zarządcę drogi przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej potencjalnych skutków wydania tego zezwolenia w zakresie negatywnego wpływu na istniejące zadrzewienia, podczas gdy w świetle powołanych w treści niniejszego zarzutu przepisów do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg, jak również utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ odwoławczy naruszył prawo, stwierdzając, iż zjazd objęty zaakceptowanym wnioskiem jest zgodny z postanowieniami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Powyższa konstatacja jest całkowicie nietrafna i opiera się wyłącznie na wskazanych przez wnioskodawcę hipotetycznych i życzeniowych parametrach zjazdu i nie uwzględnia w jakimkolwiek zakresie stanu faktycznego istniejącego w obszarze planowanej lokalizacji zjazdu. Usytuowanie zjazdu spełniającego takie parametry, w miejscu zaplanowanym przez wnioskodawcę jest bowiem fizycznie niemożliwe, w tym w szczególności nie jest możliwe bez ingerencji w nieruchomość, na co skarżąca nie wyraziła nigdy zgody. Powyższe nie zostało w ogóle wzięte pod uwagę przez organy obu instancji. Skarżący zawróciła uwagę na § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia przyjmujący, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Planowany zjazd zlokalizowany jest pomiędzy dwoma już istniejącymi zjazdami, umiejscowionymi od siebie w odległości 6,15 m. Kierowcy, często, co wynika z doświadczenie życiowego i długoletnich obserwacji, parkują swoje pojazdy na wspomnianych zjazdach. Biorąc pod uwagę powyższe, wyjeżdżając z zaplanowanego zjazdu, prowadzący pojazdem będzie miał wielokrotnie znacznie ograniczoną widoczność pojazdów poruszających się po ulicy. Z drugiej strony kierujący byłby też sam niewidoczny dla innych uczestników ruchu drogowego. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja pozostaje sprzeczna z postanowieniami planu miejscowego, prowadziłaby bowiem do budowy nowego zjazdu, który zmieni istniejący układ przestrzenno-uliczny. W świetle treści planu tak radykalna ingerencja w zagospodarowanie terenu jest wykluczona. Skarżąca zauważyła, że sporna nieruchomość oraz sąsiadująca z nią nieruchomość przy ul. [...] (działka nr ew. [...]) są w zasadzie identycznie zabudowane, co w sposób istotny wpływa na charakter okolicy i świadczy o głębokim i przemyślanym ukształtowaniu okolicy. Ponadto, skutkiem decyzji SKO będzie usunięcie klonu srebrzystego przy ul. [...], co pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującym planem miejscowym w zakresie, w jakim nakazuje on ochronę istniejących zadrzewień, a ponadto może skutkować usunięciem drzewa o wysokiej wartości przyrodniczej i krajobrazowej, na co wskazywała skarżąca w toku postępowania administracyjnego. Skarżący zwróciła uwagę również na to, że zasadne wydaje się rozważenie, czy decyzja nieuwzględniająca braku możliwości osiągnięcia celu jej wydania, tj. wybudowania zjazdu (z uwagi na sprzeczność takiego zjazdu z planem miejscowym) nie jest decyzją dotkniętą wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] grudnia 2019 r. stanowiącym uzupełnienie złożonej skargi, B. O. zarzuciła decyzji SKO również naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 w zw. z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z., poprzez wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, której wykonanie wymagałoby wycięcia drzewa znajdującego się na trasie przebiegu planowanego zjazdu, a także zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, pomimo braku zgody [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: [...]WKZ) na wykonanie prac polegających na usunięciu ww. drzewa korzystającego z ochrony na podstawie wpisu historycznego układu urbanistycznego do rejestru zabytków oraz mogących prowadzić do zmiany wyglądu tego układu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...]czerwca 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja SKO nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Podstawę materialnoprawną decyzji objętej skargą stanowi art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. W świetle powołanego przepisu, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Na tle powyższej regulacji w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji zjazdu, jest zobowiązany wziąć pod uwagę zarówno przywołane przez wnioskodawcę przyczyny stanowiące powód realizacji zjazdu rozumianego jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze (art. 4 pkt 8 u.d.p.), jak i rozważyć to, w jaki sposób jego wykonanie będzie oddziaływać na ruch pojazdów poruszających się po tejże drodze i czy jego wnioskowana lokalizacja będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Sąd zauważa, że stanowisko przyjmujące, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; wyrok NSA z 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10; wyrok NSA z 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09; wyrok NSA z 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06). Tę zasadę ogólną Sąd ze względu na treść zarzutów podniesionych w skardze jest zobowiązany doprecyzować przez podkreślenie, że kompetencje zarządcy drogi w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na lokalizację zjazdu są ograniczone do tego, co stanowi przedmiot tejże sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnej kształtowanej jej materialnoprawną podstawą, tj. przepisami u.d.p. Przedmiotem tym jest ustalenie i w formie procesowej wiążące rozstrzygnięcie o tym, czy z punktu widzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie możliwe jest w danym miejscu usytuowanie zjazdu i w przypadku odpowiedzi pozytywnej na to pytanie, jakie powinien on mieć parametry techniczne. Potwierdza tenże wniosek treść art. 29 ust. 4 u.d.p., który wskazuje, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia "ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne", a nie inne powody, niezależnie od tego, jakiej materii one dotyczą i czy w stosunku do niej zarządca drogi jest organem właściwym.

Sąd podkreśla, że organ pozostający zarządcą drogi, orzekając w sprawie określonej w art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., jest związany zasadą legalizmu (praworządności) wynikającą z art. 6 k.p.a., formułującą wymaganie działania przez organ administracji na podstawie przepisów prawa, a więc na podstawie i w jego granicach. Stosowanie norm administracyjnego prawa materialnego zakłada przestrzeganie przez organ jego właściwości rzeczowej (art. 19 k.p.a.), wobec czego przepisami materialnymi, które decydują o treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, organ nie może uczynić przepisów, które stanowią podstawę prawną działania podejmowanego w innym postępowaniu dotyczącym odrębnej sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, na ile pomiędzy stosowanymi przepisami w każdej ze spraw da się dostrzec – tak jak jest to udziałem skarżącej - określone powiązania funkcjonalne. Przekształcenie przez inwestora określonej przestrzeni wymaga uzyskania przez niego określonych zgód (zezwoleń/pozwoleń) w takim zakresie, w jakim planowane przez niego działania mają charakter prawnie reglamentowany. Obowiązujące przepisy administracyjnego prawa materialnego w odniesieniu do projektowanego działania przyjmują, że podlega ono ocenie organów administracji, która jest formułowana zasadniczo zawsze w granicach wyznaczonych przedmiotowo. Z tego względu nie może budzić wątpliwości, że założenie polegające na etapowości rozstrzygania o kolejnych aspektach dopuszczalności inwestycji i sukcesywnym uzyskiwaniu przez inwestora poszczególnych zgód przekłada się tak na niemożność weryfikowania przez organ administracji kwestii prawnych podlegających rozpatrzeniu na innym etapie (w odrębnym postępowaniu administracyjnym), jak i niedopuszczalność podejmowania przez organ administracji względem tychże kwestii jakichkolwiek ocen polegających na antycypowaniu sposobu ich rozpatrzenia przez inny organ. Ten ostatni wniosek Sąd kieruje w stosunku do zarzutu postawionego w skardze, w którym skarżąca wyraża pogląd, iż niemożność wydania przez [...]WKZ pozwolenia na usunięcie drzewa (klonu srebrzystego) znajdującego się w pasie zieleni powinna zostać przez zarządcę drogi uwzględniona w toku kontrolowanego postępowania, gdyż wydane w takich warunkach zezwolenie na lokalizację zjazdu może być traktowane jako obarczone wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Tak formułowanego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela, co przekłada się na ogólne uznanie, że w zaskarżonej decyzji SKO trafnie przyjęło, iż zastrzeżenia prawne, jakie skarżąca zgłosiła względem różnych aspektów realizacji projektowanej inwestycji, jeżeli dotyczą zagadnień stanowiących przedmiot rozstrzygania w odrębnych sprawach administracyjnych, powinny być zgłaszane w postępowaniach i procedurach, w których dochodzi do ich załatwienia przez właściwe do tego organy.

Ocena ta dotyczy, po pierwsze, sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, która pozostaje we właściwości rzeczowej wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 83a ust. 1 u.o.p.). Sąd nie neguje tego, że w świetle art. 4 ust. 1 u.o.p. również obowiązkiem zarządcy drogi jako jednego z organów administracji publicznej jest "dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym", niemniej treść wskazanej przez stronę normy kierunkowej nie mogła stanowić przeszkody do udzielenia wnioskowanego zezwolenia, jeżeli specyfika ocenianego działania ingerującego w środowisko przyrodnicze (stan zadrzewienia) nakazywała ustawodawcy poddać ją szczególnej procedurze w postaci udzielenia pozwolenia na usunięcie drzewa, która została określona w rozdziale 4 u.o.p. Przekłada się to na uznanie, że organy orzekające w sprawie miały podstawy, by przyjąć, że ten aspekt, który ma związek z wpływem wydanego rozstrzygnięcia o udzieleniu wnioskowanego zezwolenia na lokalizację zjazdu na realizację obowiązku "dbałości o przyrodę" w zasadniczej postaci będzie oceniony przez wyspecjalizowany do tego organ w odrębnym postępowaniu prowadzonym na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stanowiska tego nie zmienia treść art. 20 u.d.p., który wskazuje, że do zarządcy drogi należy przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg (pkt 13) i utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów (pkt 16). Przy ustalaniu lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi publicznej nie jest spełniona hipoteza określona w art. 20 pkt 13 u.d.p., natomiast ogólny obowiązek utrzymywania zieleni przydrożnej, który może polegać również na usunięciu drzewa, pozostaje bez związku z przedmiotem kontrolowanej sprawy, albowiem nie przekłada się on na możliwość kształtowania kierunku rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu w oparciu o ustalenie faktu istnienia drzewa w pasie drogowym. Powołany przepis upoważnia zarządcę drogi do usuwania drzew znajdujących się w pasie drogowym drogi publicznej, niemniej do usunięcia drzewa wymagane jest uzyskanie pozwolenia (art. 83a ust. 2a u.o.p.).

Ocena ta dotyczy, po drugie, sprawy zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca uznaje, że zaskarżona decyzja prowadzi do "radykalnej ingerencji w zagospodarowanie terenu", podczas gdy kwestionowane zezwolenie na lokalizację zjazdu na działkę nr ew. [...] z uwagi na jego charakter prawny takich bezpośrednich skutków w żaden sposób nie wywołuje, co ma związek z podnoszonym wcześniej przez Sąd wymaganiem uwzględnienia etapowości realizowania inwestycji polegającej na ustaleniu lokalizacji, a następnie budowie zjazdu z ul. [...]i powiązania skutków prawnych, które strona skarżąca uznaje za niedopuszczalne, albowiem nielegalne, z tym postępowaniem, w którym dochodzi w tym zakresie do wydania aktu prawnokształtującego. Skarżąca posługuje się kategoriami "implikowania ingerencji", jak też "abstrahowania" przez organ od "wskazanych okoliczności" (pismo z [...] grudnia 2019 r., s. 3), niemniej nie mają one w sprawie normatywnego uzasadnienia, niezależnie od tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. To nie do zarządcy drogi należy określenie, czy wskazywane w skardze przepisy § 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 30 ust. 2 pkt c uchwały Rady [...]z dnia [...]października 2006 r. [...] zostaną naruszone wskutek budowy zjazdu, ponieważ przesądzenie przez zarządcę możliwości wykonania zjazdu i jego koniecznych parametrów nie prowadzi do bezpośredniego "przekształcenia zmieniającego istniejący układ przestrzenno-uliczny i przyrodniczy" strefy ochrony prawnej, jak też nie przełamuje nakazu "zachowania istniejących szpalerów zieleni przyulicznej", skoro niewątpliwie nie stanowi administracyjnego pozwolenia na likwidację tychże szpalerów. O tym, na ile przewidziane w planie miejscowym ustalenie ochrony "istniejących zadrzewień" sprzeciwia się wykonaniu projektowanej inwestycji zdecyduje [...]WKZ w odrębnym postępowaniu, kierując się przesłankami materialnymi, którymi zarządca drogi w kontrolowanym postępowaniu niewątpliwie nie mógł się posłużyć tak "w zastępstwie" wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak i orzekając odnośnie do zasad zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem KZ1 zlokalizowanych w strefie ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków w zakresie układu przestrzennego [...] równolegle do niego. Należy przypomnieć, że w myśl art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Lokalizacja zjazdu nie stanowi wskazanego działania, gdyż dopiero budowa zjazdu w formie przewidzianej projektem może prowadzić do zmiany wyglądu historycznego układu urbanistycznego. Z tego względu, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia tak art. 36 ust. 1 pkt 1, jak i pkt 11 w zw. z art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z.

Ocena ta dotyczy, po trzecie, sprawy dopuszczalności wykonania przez wnioskodawcę robót budowlanych polegających na budowie zjazdu i spełnienia przez niego warunków, od których przepisy prawa uzależniają udzielenie takiej zgody. Sąd zauważa, że budowa zjazdu z drogi gminnej, jaką jest ul. [...], zasadniczo nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, niemniej zasada ta nie znajduje zastosowania, jeżeli budowa tego rodzaju – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - jest wykonywana na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, gdyż w takim przypadku budowa zjazdu wymaga zgłoszenia, a ponadto dołączenia pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego). W myśl art. 30 ust. 4b Prawa budowlanego, do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 cyt. ustawy, a zatem również oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ administracji architektoniczno – budowlanej w razie zgłoszenia przez inwestora (M. S.) zamierzenia budowlanego polegającego na budowie zjazdu na działkę nr ew. [...] będzie zobowiązany dokonać oceny złożonego oświadczenia i w razie wątpliwości będzie władny określić, czy dokumenty, na które powołuje się inwestor, w szczególności zawarta w formie aktu notarialnego (nr repertorium [...]) i ujawniona w księdze wieczystej nieruchomości umowa o podział do korzystania z nieruchomości wspólnej dotycząca budowy za zgodą skarżącej garażu w części południowej działki, dają mu prawo do wykonania wnioskowanych robót budowlanych na działce objętej współwłasnością w częściach równych. Nie jest zatem tak, jak wskazywała w toku postępowania skarżąca, że konieczność uwzględnienia przez zarządcę drogi jej sprzeciwu względem budowy zjazdu wypływała z niemożności oceniania tejże kwestii na etapach następujących po uzyskaniu przez inwestora zezwolenia na lokalizację zjazdu.

W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wydanie przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację drogi, jak trafnie przyjął organ odwoławczy, nie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, dla której przewidziany jest tenże zjazd. Z art. 29 ust. 1 u.d.p. stwierdzającego, że budowa zjazdu "należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu [...] zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu" nie wynika warunek, by ubieganie się o samo zezwolenie zarządcy drogi wymagało dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości, z którego wynika prawo prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie zjazdu. Adresatem tej decyzji może być każdy podmiot będący właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości, co w przypadku nieruchomości objętej współwłasnością pozwala ubiegać się o wydanie zezwolenia również współwłaścicielowi bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Takie stanowisko jest prezentowane zresztą w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2016 r. sygn. III SA/Po 349/16; wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2014 r. sygn. III SA/Gd 1042/13).

Sąd zauważa, że decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ze względu na jej charakter jest podobna do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na co zresztą we wcześniejszych orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie bez racji zwracana była uwaga (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1722/07) i co doprowadziło do dodania do art. 29 u.d.p. ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) z dniem 1 stycznia 2017 r. ustępu 6 wskazującego, że budowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu pełni podobną funkcję co ustalenie warunków zabudowy. Tak jak ta ostatnia decyzja, zezwolenie nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, gdyż służy wyłącznie potwierdzeniu, że zjazd z drogi publicznej może zostać zlokalizowany w danym miejscu, a czy powstanie zależy od innych czynników i warunków ustalanych na odrębnych zasadach, jeżeli w okresie ważności zezwolenia jego adresat będzie zamierzał zrealizować przyznane mu uprawnienie. Ubieganie się i uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu nie stanowi czynności polegającej na zarządzaniu nieruchomością. Taki charakter mają dopiero roboty budowlane prowadzące do przekształcenia fizycznego nieruchomości i dopiero one mogą podlegać ocenie z punktu widzenia dysponowania przez współwłaściciela nieruchomości stosownym tytułem prawnym do tego go uprawniającym z uwagi na treść wymagań wynikających z przepisów prawa budowlanego. Sąd zauważa, że sytuacja ta jest podobna do ubiegania się przez współwłaściciela nieruchomości zabytkowej o wyrażenie zgody przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na roboty budowlane przy zabytku. W dotychczasowy orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uprawnienie do uzyskania takiego pozwolenia nie może być rozważane przez pryzmat przewidzianej w kodeksie cywilnym ochrony praw współwłaścicieli nieruchomości przed ingerencją jednego z nich w odniesieniu do wspólnej rzeczy. Taka ochrona nie jest ani konieczna, ani celowa w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego, które nie uprawnia do wykonywania robót budowlanych, a stanowi jedynie pewnego rodzaju promesę warunkującą możliwość uzyskania zgody organu architektoniczno – budowlanego na wykonywanie określonych robót budowlanych przy zabytku. Nieporozumieniem jest zatem traktowanie samego wniosku składanego do organu w kategoriach czynności zwykłego zarządu lub czynności przekraczających zwykły zarząd. Czynnościami tymi mogą być bowiem jedynie roboty budowlane, które inwestor – współwłaściciel zamierza realizować. Ocena charakteru tych robót ma miejsce jednak dopiero na innym etapie - badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę lub niewniesienia sprzeciwu w przypadku ich zgłoszenia (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1346/14).

Również oparcie się na przeciwnym stanowisku, a więc uznającym, że w świetle art. 29 ust. 1 u.d.p. wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu może złożyć wyłącznie współwłaściciel za zgodą pozostałych współwłaścicieli, nie pozwalałoby, zdaniem Sądu, dostrzec wadliwości w zaskarżonej decyzji uwzględniającej wniosek M. S. z uwagi na treść umowy z [...] kwietnia 2009 r. o podział do korzystania z nieruchomości wspólnej. Umowa ta jest skuteczna wobec aktualnego właściciela lokalu nr [...]. Sąd w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do dokonywania wykładni jej postanowień w tym aspekcie, który ma związek z oceną przysługującego M.S. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jednakże w odniesieniu do kwestii związanej z przysługującym mu prawem do ubiegania się o ustalenie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej stwierdza, że takie uprawnienie powinno mu przysługiwać jako konsekwencja prawa do wybudowania przez niego garażu na działce nr ew. [...], do którego wjazd z drogi publicznej będzie możliwy przez wnioskowany zjazd z ul. [...]. Sąd sformułowanie "prawo do korzystania [...] z garażu wybudowanego w przyszłości na części południowej działki za zgodą B.O." (§ 8 pkt 1) rozumie w ten sposób, że budowa wskazanego obiektu garażowego, gdyby właściciel lokalu nr [...] tego rodzaju zamiar zgłosił i chciał zrealizować, nie wymaga nowej zgody skarżącej, gdyż w przeciwnym razie złożone przez nią oświadczenie woli należałoby ograniczyć wyłącznie do zgody na korzystanie z garażu, którego wybudowanie zależałoby od jej swobodnej woli, co jest sprzeczne chociażby z wyznaczeniem w załączniku graficznym do umowy przedwstępnej powołanym w umowie terenu przewidzianego pod przyszłą budowę garażu. W orzecznictwie sądowym (por. wyrok SN z 10 czerwca 1994 r. sygn. II CRN 53/94) zauważa się, że specyfika umów, w których współwłaściciele nieruchomości dokonali jej podziału do użytkowania (quoad usum) sprawia, że w niektórych przypadkach okoliczności sprawy wymagają, by przyjąć, że określone działania nakierowane na korzystanie z prawa przysługującego jednemu ze współwłaścicieli z pominięciem pozostałych nie stanowią czynności zarządu wspólną nieruchomością. Do czynności takiej nie będzie więc potrzebna zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.), ani nawet zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 k.c.). Z tego względu brak zgody skarżącej na to, by wnioskodawca wystąpił do zarządcy drogi o wiążące stwierdzenie, czy z punktu widzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie możliwe jest skomunikowanie południowej części działki nr ew. [...] w jej skrajnej części z drogą publiczną celem ustalenia, czy na tym terenie mogłaby powstać nowa zabudowa wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem (garaż), na co skarżąca wyraziła zgodę, nie narusza przysługujących jej uprawnień do nieruchomości gruntowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdza, by zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności z uwagi na zarzuconą wadliwość łączącą się z niepełnością dokonanych ustaleń faktycznych w odniesieniu do spełniania przez projektowany zjazd w miejscu jego lokalizacji wymagań przewidzianych w § 77, § 79 i § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Sąd podziela stanowisko SKO w zakresie, w jakim wskazuje ono, że zaznaczony i zwymiarowany na mapie stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta [...]z [...] października 2018 r. zjazd spełnia wymagania bezpieczeństwa ruchu na drodze (ul. [...]), wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony (pojazdy osobowe) oraz do wymagań ruchu pieszych, posiada również parametry zgodne z § 79 ww. rozporządzenia. Również opinia zarządcy drogi z [...]września 2019 r. pozytywnie opiniująca lokalizację zjazdu nie nasuwa w tym zakresie istotnych wątpliwości. Zakresem dokonywanych ustaleń zarządca drogi, wydając decyzję ustalającą lokalizację zjazdu, nie obejmuje przekształceń faktycznych, jakim powinien podlegać teren w celu budowy zjazdu. Z tego powodu wskazywanie przez skarżącą, że istniejący stan faktyczny wyrażający się w istnieniu w określonym miejscu m.in. bramy wjazdowej, furtki, płotu, śmietnika, a wreszcie terenu, na którym zlokalizowane jest drzewo, nie pozwala na umiejscowieniu zjazdu i korytarza, którym mógłby się poruszać pojazd wnioskodawcy, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości rozpatrzenia wniosku M. S.. Zebrany materiał dowodowy, w tym dokumentacja zdjęciowa przeczą temu, by uznać, że zjazd miałby zostać zlokalizowany w miejscu, w którym nie jest zapewniona widoczność wjazdu na drogę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO tejże kwestii w swoich wyjaśnieniach nie poświęciło uwagi nie tyle z uwagi na wadliwe pominięcie warunku wymienionego w § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia, ile (zapewne) z tej przyczyny, że powoływany przez skarżącą przepis warunków technicznych nie znajdował w sprawie zastosowania. Skarżąca pominęła, że zezwolenie na lokalizację zjazdu dotyczyło zjazdu indywidualnego, wobec czego norma § 113 ust. 7 rozporządzenia nie mogła podlegać rozważeniu przez organy orzekające w sprawie, gdyż odesłanie do ww. przepisu w ramach rozdziału 13 rozporządzenia (Skrzyżowania i zjazdy) przewiduje wyłącznie § 78 ust. 1 rozporządzenia w zakresie wymogu sytuowania zjazdu publicznego zgodnie z warunkami określonymi w § 130 § 7 tego aktu. Powoływany przez skarżącą przepis nie mógł zostać uznany za samoistnie stosowany w sprawie (bez istnienia odesłania w § 79), uwzględniając, że kategorie "wyjazdu z drogi do obiektu" i "wjazdu na drogę" nie mogą być rozumiane w sposób sprowadzający ich znaczenie do tego, które wynika z reguł znaczeniowych przewidzianych w ogólnym języku polskim dla słów "wjazd", "wyjazd", czy "obiekt". Są one pojęciami zdefiniowanymi odrębnie (§ 3 pkt 13 rozporządzenia) i ich zakres znaczeniowy w oczywisty sposób nie pokrywa się z definicją zjazdu w rozumieniu § 3 pkt 13 rozporządzenia jako części drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Wskazany pogląd w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi zresztą większych wątpliwości (por. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r. sygn. II OSK 1111/17).

Zdaniem Sądu, poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia, wbrew zarzutom skargi, towarzyszyła analiza wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, organ odniósł się również w wystarczający sposób do zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów, co nie pozwala twierdzić, że zaskarżona decyzja z [...]czerwca 2019 r. zapadła bez wyjaśnienia stronie skarżącej zasadności przesłanek, którymi SKO postanowiło się kierować przy rozpatrzeniu złożonego przez nią odwołania. Fakt, że na skutek tej analizy organ odwoławczy wyciągnął wnioski niezgodne z oczekiwaniami skarżącej, nie może świadczyć o naruszeniu prawa, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.