Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1407/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 39
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego
article: art. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 88
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 151, 188, 207
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Witold Falczyński (spr) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1717/05 w sprawie ze skargi T. S.-S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia uprawnień do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza granicami państwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] orzekającą o odmowie potwierdzenia posiadania przez T. S.-S. i M. W. uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Państwa Polskiego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:

Wojewoda M. - działając na podstawie przepisu art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39), decyzją z dnia [...] marca 2005 r. orzekł o odmowie potwierdzenia posiadania przez wnioskodawczynie tj. T. S.-S. i M. W. uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości stanowiącej folwark C., położony w gminie R. w powiecie w., a pozostawionej przez ich ojca M. R. poza obecnymi granicami państwa polskiego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda M. stwierdził, iż M. R. powrócił do kraju w [...] październiku 1948r. z terytorium Afryki, a zatem w myśl powołanej ustawy nie był osobą uprawnioną do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. S.-S. podnosząc, iż zaskarżona decyzja była dla stron krzywdząca i naruszała zasadę równego traktowania obywateli. M. R. nie ewakuował się bowiem do Polski z terenów wschodnich, ponieważ w czerwcu 1941 r. został aresztowany przez NKWD i osadzony w obozie w Starobielsku.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Minister Infrastruktury podniósł, że zgodnie z art. 1 powołanej ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. - określa ona zasady zaliczania na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w:

1) układzie z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium B.S.R.R. i ludności Białoruskiej z terytorium Polski;

2) układzie z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego, a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski;

3) układzie z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego, a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad. dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski;

4) umowie z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do Polski i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR.

Wskazano przy tym, iż w aktach sprawy znajduje się przepustka nr [...], wydana przez Państwowy Urząd Repatriacyjny w M. z której wynikało, iż M. R. powrócił do kraju z terytorium Afryki i przeszedł przez Punkt Odbiorczy w M. w dniu [...] października 1948 r.

W dniu [...] maja 1970 r. M. R. zmarł , a prawa spadkowe po nim - na

podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w G. M. z dnia [...] września 1970r. sygn. akt Ns [...] - nabyły: J. R., T. S.-S. i M. W. Natomiast spadek po J. R. - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 1995r. sygn. akt I Ns [...], przeszedł na T. S.-S. i M. W.

Pozostawiona nieruchomość znajduje się obecnie na terenie Litwy, wobec czego w sprawie miał zastosowanie układ z dnia 22 września 1944 r. zawarty pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego, a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczący ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski.

Organ nadmienił przy tym, że ewakuacja dotyczyła jedynie tych osób, które wyraziły chęć ewakuowania się i co do przyjęcia których wyrażona była zgoda Rządu Litewskiej S.R.R. i Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. Chęć ewakuowania się mogła być wyrażona ustnie jak i pisemnie.

Stosownie do artykułu 2 układu strony ustaliły, że ewakuacja zostanie rozpoczęta w dniu 1 grudnia 1944 r. i zakończy się w dniu 1 kwietnia 1945 r. W okresie od 15 października do 1 grudnia 1944 r. miała zostać przeprowadzona ewidencja ilości, miejsca pobytu i narodowości osób pragnących się ewakuować. Protokołem uzupełniającym do układu z dnia 22 września 1944 r., termin ewakuacji został przedłużony do dnia 15 czerwca 1946 r.

Artykuł 4 pkt 6 układu zawierał zobowiązanie Państwa Polskiego do rekompensaty za pozostawione w wyniku ewakuacji mienie. Zobowiązanie to jest obecnie realizowane na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Państwa Polskiego.

Ponadto, powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/045, Minister stwierdził, że przyrzeczona kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia "pomocowego" o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Była, zgodnie z postanowieniami umów republikańskich, przeznaczona wyłącznie dla obywateli RP (wg stanu prawnego z dnia 1 września 1939 r.) narodowości polskiej i żydowskiej, którzy - decydując się na przesiedlenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej granicach po II wojnie światowej - manifestowali tym postępowaniem swą więź z państwem i narodem polskim. Zaakcentowano również, że w odniesieniu do tych osób (inaczej niż w przypadku nacjonalizacji mienia) nie nastąpiło przymusowe przejęcie ich praw majątkowych lub zarządu mieniem przez państwo polskie czy jego instytucje. Państwo polskie, a z instytucjonalnego punktu widzenia - Skarb Państwa Rzeczypospolitej Polskiej - nie stało się bowiem beneficjentem przejęcia czy też tylko użytkownikiem mienia (ruchomego oraz nieruchomego) pozostawionego poza wschodnimi granicami państwa polskiego a zmiana granic (ze szkodą dla Zabużan) nie została spowodowana przez państwo polskie ani nie przyczyniło się ono do tej zmiany. Zatem kompensacja wartości pozostawionego mienia przez państwo polskie nie miała i nadal nie ma natury i cech odszkodowania (w znaczeniu cywilnoprawnym) za mienie wywłaszczone de facto (lub bez podstawy prawnej), ale charakter sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł też, iż jedynie fakt przemieszczenia się i zamieszkania na obszarze państwa polskiego bezpośrednio po przemieszczeniu (repatriacji) mógł być zasadnie uznany za warunek korzystania z uprawnień kompensacyjnych, a zatem w kontekście powyższego Minister podzielił stanowisko Wojewody, iż M. R. nie był osobą, o której mowa w art. 1 układu z dnia 22 września 1944 r., gdyż przybył do kraju z terytorium Afryki, a tym samym przed powrotem do kraju nie zamieszkiwał na terenach Litewskiej S.R.R., co w konsekwencji prowadziło do wniosku, że organ I instancji zasadnie odmówił wnioskodawczyniom, będącym spadkobierczyniami w/w potwierdzenia prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego.

Powyższa decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca stały się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła T. S.-S. W skardze skarżąca podniosła, że ojciec jej powrócił do Polski z Afryki, a nie z Kresów Wschodnich, gdzie zamieszkiwał przed wojną, gdyż w czasie wojny został aresztowany przez NKWD i osadzony w obozie Starobielsku, po podpisaniu układu Sikorski - Majski dostał się do Armii Polskiej pod dowództwem gen. Andersa i z Armią tą opuścił tereny Związku Radzieckiego. W związku z powyższym skarżąca wywodziła, że M. R. nie miał żadnego wpływu na fakty i zdarzenia w jakich przyszło mu żyć po 1 września 1939 r. w tym m. in. na okoliczność opuszczenia własnego domu i całego terenu Kresów.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 maja 2006r. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2005 r. i stwierdził, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę, że w myśl orzecznictwa Sądu Najwyższego (uchwały 7 sędziów z dnia 30 maja 1990 r. sygn. akt III CZP 1/90 OSNC 1990/10-11/129 i z dnia 10 kwietnia 1991 r. sygn. akt III CZP 84/90 OSNC 1991/8-9/97), które choć miało miejsce pod rządami dawnych regulacji prawnych dotyczących przedmiotowej materii, to nie straciło swej aktualności także pod rządem ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. (będącej podstawą rozstrzygnięcia), krąg osób uprawnionych do ekwiwalentu za pozostawione mienie nie może być ustalany przy uwzględnieniu wyłącznie kryteriów umów międzynarodowych, regulujących repatriację obywateli polskich z tzw. terenów wschodnich. Kryteria obiektywne nie mogą być bowiem jedyną podstawą ocen zachowań Polaków, którzy w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. znaleźli się poza dawnymi granicami Państwa Polskiego. Obywatele polscy zamieszkujący na tzw. ziemiach wschodnich byli po dniu 17 września 1939 r. całkowicie pozbawieni ochrony prawnej przez polski porządek prawny i poddani byli powszechnej dyskryminacji prawnej. W związku z powyższym w tych sytuacjach muszą być brane także pod uwagę kryteria subiektywne, które pozwalają na ocenę zachowań Polaków w konkretnych, indywidualnych warunkach w jakich znalazły się poszczególne osoby.

Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie M. R. opuścił swoje miejsce zamieszkania nie dobrowolnie, a na skutek aresztowania go przez NKWD i został osadzony w obozie. Następnie opuszczenie przez niego terenów Kresów Wschodnich spowodowane zostało zaciągnięciem się do Armii gen. Andersa.

Nadmieniono także, iż jego powrót do Polski odbył się poprzez Punkt Repatriacyjny, w którym otrzymał dokument jako repatriant. Zatem nie można było w tym przypadku pominąć powyższych okoliczności i traktować ich jako nie mających znaczenia.

Ponadto - zgodnie z powołanym wyżej orzecznictwem - na równi z osobami które powróciły do kraju na podstawie umów zawartych w latach 1944 - 1957, powinny być traktowane osoby, które nie mogły poddać się "procedurze" określonej w tych umowach, gdyż w tym okresie - z przyczyn od siebie niezależnych - nie przebywały w ZSRR, a pozostawiły swoje mienie nieruchome na terenach nie wchodzących obecnie w skład Państwa Polskiego, zamieszkiwały na tych terenach przed 1 września 1939 r. i opuściły ZSRR przed rozpoczęciem ewakuacji (np.: zbiegły na terytorium obecne Polski z obawy przed represjami, zostały wywiezione na roboty przymusowe do Niemiec skąd powróciły do Polski, czy przybyły do kraju w szeregach wojska).

Ponieważ warunki te spełniał M. R. organ winien powyższe uwzględnić.

Rozpatrując ponownie sprawę - z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418), której regulacje są już zgodne ze wskazaną wyżej linią orzecznictwa, przepisy tej ustawy winny być podstawą nowego rozstrzygnięcia.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Budownictwa reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W oparciu o podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa Minister Budownictwa zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.) i przyjęcie, iż z art. 1 tej ustawy wynika możliwość uzyskania prawa do zaliczenia przez osoby, które nie poddały się procedurze repatriacji na postawie wymienionych w tym artykule układów i umowy,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. .145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niewskazanie, jakie przepisy postępowania zostały przez organ naruszone oraz fakt, iż zarzuty wyroku, sprowadzające się wyłącznie do naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię przy niekwestionowanym stanie faktycznym nie pozwalają przyjąć, aby organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a przez to Sąd nie miał podstaw do uchylenia z te j przyczyny zaskarżonych decyzji, a nadto naruszenie art. 134 § 1 Ppsa przez niedokonanie przez Sąd oceny sprawy pod kątem naruszenia przez organ przepisów postępowania.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie ma możliwości zastosowania innej niż językowa wykładnia art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., który ogranicza możliwość przyznania uprawnienia do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego wyłącznie do nieruchomości, za pozostawienie których właściciele mieli otrzymać świadczenia przewidziane w zamkniętym katalogu umów i układów (tzw. układów republikańskich). Przepis ten jasno wyznacza zakres stosowania ustawy, zaś wykładnia inna niż językowa stanowiłaby wykładnię contra legem. Krąg uprawnionych do otrzymania rekompensaty należy ustalać na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. interpretowanych we wzajemnym powiązaniu. Mając określony zakres przedmiotowy (nieruchomości za które przysługuje prawo do zaliczenia ich wartości) można dopiero ustalać krąg podmiotów uprawnionych do skorzystania z uprawnień przewidzianych przepisami ustawy. Gdyby ustawodawca chciał rzeczywiście rozszerzyć katalog osób, którym ma przysługiwać prawo do zaliczenia, zastosowałby tę samą konstrukcję, jaka znajduje się w obecnej regulacji dot. "zabużan", tj. w ustawie z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 1 ust 2 powyższej ustawy stanowi, iż ma ona zastosowanie także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dopiero w tej ustawie ustawodawca uznał za konieczne uwzględnienie sytuacji tych osób, co jednak świadczy jedynie o tym, że ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. miała węższy zakres i pod tym kątem dokonano zmian ustawodawczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, o ile zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego.

Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. jest błędna, gdyż zaciera różnicę między powołaną ustawą a ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) co pozostaje w sprzeczności z domniemaniem racjonalności ustawodawcy oraz zasadą, zgodnie z którą niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne. Art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., powtarzając w ustępie 1 treść art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., w ustępie 2 stanowi, że przepisy ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wykładnia zastosowana przez Sąd I instancji, prowadząca do nadania art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. treści identycznej z treścią art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. stawia pod znakiem zapytania sens uchwalenia tej drugiej ustawy oraz niweluje różnicę między powyższymi aktami, wynikającą z brzmienia ust. 2 art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Takie działanie należy uznać za niedopuszczalne. Z tego względu NSA podzielił pogląd Ministra Budownictwa, iż Sąd I instancji naruszył art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. poprzez błędną jego wykładnię.

Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 lipca 2007r. sygn. I OSK 1230/06 i z dnia 14 września 2007 r. sygn. I OSK 1353/06.

Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, iż wnioskodawczynie nie spełniły warunków do nabycia uprawnień wynikających z ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., gdyż przysługiwały one jedynie w stosunku do nieruchomości, za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w wymienionych enumeratywnie w ustawie umowach i układach. Układy te regulowały proces ewakuacji obywateli polskich z ziem pozostających poza terytorium państwa polskiego. Wobec ojca wnioskodawczyń M. R. zastosowanie mógł znaleźć układ z Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad z dnia 22 września 1944 r. Jednak w/wym. opuścił miejsce zamieszkania jeszcze przed zawarciem powołanego układu, wskutek czego nie odnosi się do niego zawarte w nim zobowiązanie Państwa Polskiego do wypłaty rekompensaty za pozostawione mienie. W konsekwencji T. S.-S. i M. W. nie są także uprawione do zaliczenia na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych przez ich ojca poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., w trybie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. uznać zatem należy za prawidłowe.

Podkreślenia wymaga fakt, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiły się rozbieżności na tle wykładni art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. W wyrokach z dnia 3 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1116/06) i z dnia 12 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1173/06) Sąd ten stanął na stanowisku, iż zakres normy wynikającej z powołanego przepisu należy ustalić nie tylko w oparciu o jego wykładnię językową, ale i odwołując się do norm konstytucyjnych i orzecznictwa Sądu Najwyższego, w szczególności powołanej także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie uchwały z dnia 30 maja 1990 r., III CZP 1/90 (OSNC 1990/10-11/129). W uchwale tej, rozstrzygając zagadnienie prawne wynikające z brzmienia art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.), Sąd Najwyższy wyraził opinię, iż uprawnienia wynikające z tego przepisu przysługują również osobom repatriowanym na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej między rządem PRL, a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222). Art. 88 ust. 1 powołanej ustawy stanowił, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez to Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą. Tymczasem umowa z dnia 25 marca 1957 r. nie przewidywała pozbawienia repatriowanych obywateli własności pozostawionego majątku, tak jak to czyniły tzw. "układy republikańskie", i nie zawierała postanowień zobowiązujących PRL do wypłaty ekwiwalentu za to mienie. Sąd Najwyższy uznał, że: ,,Państwo Polskie zobowiązało się w układach z 1944 r. do zapłaty ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą. Postanowienia tych układów zostały włączone do polskiego prawa wewnętrznego i z tej racji mogą stanowić dla obywatela polskiego źródło praw podmiotowych". Tym samym SN przesądził, iż wynikające z układów z 1944 r. prawo podmiotowe jest niezależne od wystąpienia innych przesłanek np. poddania się ewakuacji w oparciu o ustaloną w tych układach procedurę.

W wyrokach z dnia 3 i 12 lipca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższa wykładnia znajduje zastosowanie również na gruncie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. i pozwala na przyjęcie, iż literalne brzmienie jej art. 1 nie wyklucza zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości osobom, które opuściły miejsce zamieszkania w sposób inny niż przewidziany w układach z 1944 r. Sąd powołał się także na art. 32 Konstytucji, ustanawiający prawo do równego traktowania obywateli przez władze publiczne, przyjmując, iż odmienna interpretacja ustawy prowadziłaby do różnego traktowania obywateli, którzy z przyczyn od nich niezależnych wracali do kraju w różnym czasie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w powyższych orzeczeniach. Przede wszystkim dokonana na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wykładnia Sądu Najwyższego nie może znaleźć zastosowania wobec ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., gdyż treść interpretowanego przez Sąd Najwyższy art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. różni się od art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. w sposób uniemożliwiający zastosowanie analogii. Art. 88 ust. 1 ustawy dnia 29 kwietnia 1985 r., nie zawierał katalogu umów, stanowiących podstawę do przyznawania uprawnień wynikających z ustawy. Wskazywał jedynie ogólnie na zawarte przez Państwo umowy międzynarodowe, na podstawie których osobom, które pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących obecnie w skład państwa polskiego, zalicza się wartość tego mienia. Takie sformułowanie otwierało pole do interpretacji. Sąd Najwyższy uznał, iż umowa i "układy republikańskie" z 1944 r. ustanowiły prawo podmiotowe do zaliczenia wartości pozostawionego majątku dla wszystkich osób, które opuściły miejsce zamieszkania na terytoriach pozostających poza obecnymi granicami Polski, również w wyniku umów późniejszych, które Sąd nazwał "umowami o dalszej repatriacji". Jednak ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. jako podstawę przyznania uprawnień do zaliczenia wprost wymienia umowę i trzy układy z 1944 r., co w opinii niniejszego składu orzekającego nie daje możliwości dowolnego kształtowania treści art. 1 tej ustawy. Ponadto należy także zwrócić uwagę na różnicę w sformułowaniu między art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. a art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Pierwszy z wymienionych przepisów posługuje się pojęciem "osób, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą" i tym osobom przyznaje prawo do zaliczenia wartości tego mienia. Drugi natomiast wychodzi od określenia kręgu nieruchomości, których wartość może zostać zaliczona, stwierdzając, iż zaliczeniu podlega "wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w umowach wymienionych w pkt 1-4". Wskazana różnica uniemożliwia zastosowanie wykładni Sądu Najwyższego, opartej na koncepcji praw podmiotowych. Nawet bowiem w przypadku przyjęcia za Sądem Najwyższym, iż układy z 1944 r. ustanowiły prawo podmiotowe do otrzymania rekompensaty za pozostawione poza granicami Polski mienie również dla osób, które opuściły miejsce zamieszkania w sposób inny, niż wskazany w tych układach, to art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. ograniczył krąg nieruchomości, których wartość podlega zaliczeniu, jedynie do nieruchomości, za które miały przysługiwać świadczenia na podstawie konkretnych, enumeratywnie wymienionych układów. Zatem w przypadku, gdy za pozostawioną poza granicami państwa polskiego nieruchomość w żadnym z układów z 1944 r. nie przewidziano świadczeń, wynikające z tych układów prawo podmiotowe do otrzymania rekompensaty nie może zostać zrealizowane w trybie tej ustawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela także opinii, iż wykładnię rozszerzającą art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. można uzasadnić brzmieniem art. 32 Konstytucji i zasadą równości. Korygowanie niezgodnych z Konstytucją postanowień ustaw nie należy do kompetencji sądów i nie może być dokonywane w drodze wykładni. Skoro zatem przepis art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. nie dawał pola do interpretacji, dokonywanie wykładni rozszerzającej w celu dostosowania treści tego przepisu do norm Konstytucji , było niedopuszczalne.

Skarga kasacyjna Ministra Budownictwa trafnie wskazuje nadto, że uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jednakże uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie podaje, jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały przez organy naruszone. Co więcej, z treści tegoż uzasadnienia należy wnosić, że w ocenie Sądu I instancji organy administracji rozpatrując sprawę naruszyły jedynie przepisy prawa materialnego przez jego błędną wykładnię przy niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy.

Przy takim stanowisku jako podstawę prawną rozstrzygnięcia należało więc wskazać art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Ppsa. Powołanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jeżeli ponadto z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika jaki przepis ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został w rzeczywistości przez sąd zastosowany, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie stanowi uchybienia, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa. W konsekwencji skoro stwierdzono jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny był władny z mocy art. 188 Ppsa uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 w związku z art. 188 Ppsa.

Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu cyt. przepisu.

Jako taki właśnie przypadek należało bowiem uznać fakt trwającego od ponad 50 lat nieuporządkowania legislacyjnego sytuacji "Zabużan". W tych warunkach zasądzanie od nich kosztów postępowania na rzecz organów Państwa, które nie dopełniło ciążących względem nich obowiązków, byłoby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego.