Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2492/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska - Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. P. i R. D na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących P. P. i R. D. solidarnie kwotę 980(dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 - dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania P. P. i R. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., nakazującej wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego o wymiarach dłuższych boków 7,00 m x 6,90 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach ok. 2,40 m x 6,90 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K. gm. J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 5 lutego 2016 r. inspektorzy organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na działce nr ew. [...] w miejscowości K. gm. J. znajduje się drewniany budynek letniskowy o wymiarach dłuższych boków 7,00m x 6,90m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach ok. 2,40 m x 6,90 m z dachem dwuspadowym krytym blachodachówką. Budynek wyposażono w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Według oświadczenia R. D. ww. budynek zrealizowano w 2009 r. na podstawie zgłoszenia zamiaru realizacji budynku gospodarczego. W trakcie kontroli przedłożono zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w P. z datą wpływu 24 marca 2009 r. na realizację budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2, parterowego, wolnostojącego, niepodpiwniczonego, z przeznaczeniem na składowanie sprzętu ogrodniczego.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB", "organ I instancji") nakazał P. P. i R. D. (dalej jako "skarżący"), w oparciu art. 48 ust. 1 p.b., rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego o wymiarach dłuższych boków 7,00m x 6,90m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach ok. 2,40m x 6,90m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K. gm. J..

Organ I instancji wskazał, że działka, na której zlokalizowany jest budynek, porośnięta jest lasem w wieku kilkudziesięciu lat. Według ewidencji gruntów teren działki stanowi grunt leśny (LS). Dla działki nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W chwili obecnej miejscowy plan zagospodarowania jest na etapie opracowywania.

PINB podniósł, że w wyniku oględzin zrealizowanego obiektu stwierdzono, że nie odpowiada on warunkom zgłoszenia złożonego w dniu 24 marca 2009 r. z uwagi na:

- odmienne przeznaczenie – zgłoszenie dotyczyło budynku gospodarczego przeznaczonego na przechowanie sprzętu gospodarczego, a w rzeczywistości zrealizowano budynek letniskowy wyposażony w instalację elektryczną, wodociągową (woda ze studni), kanalizację (szambo);

- odmienne charakterystyczne parametry techniczne: gabaryty budynku – zgłaszany budynek gospodarczy o wymiarach 5 m x 5 m i powierzchni zabudowy do 25 m2, zrealizowany budynek letniskowy o wymiarach dłuższych boków 7,00 m x 6,90 m (powierzchnia zabudowy ok. 40 m2) wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach ok. 2,40 m x 6,90 m (powierzchnia zabudowy ok. 16,56 m2).

Zdaniem PINB zgłoszenie inwestorów było nieskuteczne. Realizacja budynków letniskowych nie spełnia warunków art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samum podlega sankcji z art. 48 p.b.

Zgodnie z art. 48 p.b. przeprowadzenie procedury legalizacyjnej jest możliwe jeżeli budowa nie narusza przepisów, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowalnych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Przy rozpatrywaniu sprawy należało sprawdzić, czy lokalizacji omawianego budynku jest zgodna z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. Uz 2019 r. poz, 1065, dalej jako "rozporządzenie techniczne"). PINB podkreślił, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowy budynek przeznaczony jest na pobyt ludzi należy go zakwalifikować do wskazanej w § 209 w/w rozporządzenia kategorii ZL. Zgodnie z treścią § 271 ust. 8 najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z treści § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przykrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przykrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8m. W związku z powyższym minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna wynosić zatem 12m. Tymczasem sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej a zatem odległość od granicy lasu wynosi w przedmiotowej sprawie 0.

PINB podniósł, że przedmiotowa samowola budowlana powstała na działce nieprzeznaczonej pod zabudowę (teren leśny) i takie jest przeznaczenie działki do dnia dzisiejszego. Z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jedynie decyzja o warunkach zabudowy może dopuszczać zabudowę działki. Zdaniem organu w niniejszym przypadku brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, z czego należy wnioskować, że teren spornej działki nie jest przeznaczony pod zabudowę. Tym samym nie jest spełniona także przesłanka zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powtarzając argumentację zawartą w decyzji I instancji. Zdaniem organu II instancji, PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a tym samym należy stwierdzić, że na gruncie przedstawionego stanu faktycznego nie ma możliwości zalegalizowania w/w obiektu budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu powiatowego o braku możliwości uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wobec braku planu miejscowego) dla spornej inwestycji. Jednym z warunków koniecznych do uzyskania takiej decyzji jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z ustaleń poczynionych w przez PINB w P. zgoda na zmianę przeznaczenia terenu na którym znajduje się przedmiotowy obiekt nie została wydana. Zasadnie zatem organ powiatowy odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Organ odwoławczy wskazał, że argumenty przedstawione przez skarżących w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle obowiązujących przepisów nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Bezzasadny jest zarzut strony skarżącej sugerujący błędne ustalenie przez organ powiatowy charakteru spornej inwestycji. Znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy tj. protokół kontroli oraz zdjęcia spornego obiektu bezspornie wskazują, iż budynek objęty niniejszym postępowaniem nie jest budynkiem gospodarczym.

W ocenie [...]WINB, fakt przystąpienia przez właściwy organ do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Taką możliwość bowiem daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia, jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie stanowi podstawy do legalizacji przedmiotowego obiektu.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego.

Skargę na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli P. P. i R.D. zarzucając tej decyzji naruszenie:

1. art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia charakteru budynku posadowionego na nieruchomości, w szczególności w zakresie rzeczywistego określenia czy przedmiotowy budynek wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy tylko zgłoszenia z art. 29 ust 1 pkt 1a - 2b p.b.

2. art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący i budzący zaufanie obywatela do Państwa tj. nieprzeprowadzenie przez organ postępowania legalizacyjnego w zakresie określonym w art. 49b ust. 2 p.b. (ewentualnie z ostrożności art. 48 ust. 2 i 3 p.b.);

3. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., polegający na niewystarczającym uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji przejawiającym się m.in. w braku należytego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w sprawie, bezzasadnie uznając że:

a. budynek oraz taras znajdują się na terenie lasu, podczas gdy fakt, iż budynek został posadowiony na gruncie leśnym nie stanowi automatycznie, iż mamy do czynienia z lasem, o którym mowa w ustawie o lasach oraz w § 271 ust. 8 rozporządzenia technicznego,

b. w stanie faktycznym nie zachodziły podstawy do zastosowania trybu legalizacyjnego określonego w przepisach art. 49b p.b. (ewentualnie art. 48 ust. 2 i 3 p.b.),

c. strona wybudowała inny budynek niż został określony w zgłoszeniu do którego nie został wniesiony sprzeciw przez Starostwo, podczas gdy został on jedynie rozbudowany, co ewentualnie uzasadniałoby przeprowadzenie procedury legalizacyjnej do części budynku i ewentualnego nakazu rozbiórki jedynie części budynku w przypadku niemożliwości przeprowadzenia legalizacji;

4. rażący błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający na błędnym przyjęciu, iż:

a. strona wniosła nowy obiekt, podczas gdy dokonała rozbudowy starego obiektu, którego wykonanie zostało zgłoszone właściwemu organowi;

b. budowa takiego budynku, wymagała pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z aktualnym Prawem Budowlanym budowa budynku gospodarczego do 35 m2 jak i budynku mieszkalnego wymaga jedynie zgłoszenia robót;

5. art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie planowanego przeznaczenia działki nr [...] położonej w m. K., gm. J. na cele związane z zabudową letniskową, co zostało przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., co miało wpływ na treść decyzji, gdyż przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczają zabudowę letniskową na działce [...], a zatem możliwe było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b ust. 2 p.b. (ewentualnie art. 48 ust. 2 i 3), tj. w szczególności możliwe było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy;

6. art. 6 kpa poprzez zaniechanie należytego ustalenia stanu faktycznego powodującego zastosowanie niewłaściwego przepisu prawa materialnego tj. art. 48 ust 1 p.b., podczas gdy budowa budynku wymagała uprzedniego zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, a zatem organ powinien był prowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 49b p.b.;

7. art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do zastosowania trybu określonego w tym przepisie (niewłaściwej subsumpcji), podczas gdy w stanie faktycznym sprawy zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w 49b ust. 2 (ewentualnie art. 48 ust. 2 i 3) tub, ewentualnie do zastosowania trybu naprawczego przewidzianego art. 50 i 51 p.b.;

8. art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do zastosowania trybu określonego w ww. przepisie (niewłaściwej subsumpcji), podczas gdy naruszenia przepisów postępowania, w tym nieprawidłowo zgromadzony materiał dowodowy oraz jego niewszechstronna ocena, stanowiły, co najmniej, o przedwczesności dokonanej kwalifikacji prawnej i przyjętej przez organ niemożliwości przeprowadzenie trybu legalizacyjnego przewidzianego w Prawie Budowlanym poprzez błędne przyjęcie, iż (i) grunt leśny stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach oraz § 271 ust. 8 rozporządzenia, (ii) niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy przesłanki do wydania takiej decyzji winny być badane przez inny organ, a prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadziłaby do wniosku, iż taka decyzja o warunkach zabudowy zostałaby wydana;

9. art. 49b ust. 2 p.b. (z ostrożności również 48 ust. 2 i 3), poprzez ich niezastosowanie i niewezwanie strony do przedłożenia dokumentów wskazanych w tych przepisach, podczas gdy stan faktyczny sprawy pozwala na przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego

Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wnieśli, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, nadto o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał przepisu z jakiego wynika, iż budowla wymagała pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b., organ wydaje nakaz rozbiórki w przypadku wybudowania budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a p.b., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W niniejszej sprawie organ nie wskazał, dlaczego w stosunku do przedmiotowego budynku wymagane jest pozwolenie na budowę i dlaczego zastosowanie znalazł art. 48 ust. 1 p.b. a nie art. 49b p.b. lub art. 50, art. 51 p.b. Skarżący podkreślili, że okoliczność zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych w nim robót budowlanych oraz braku sprzeciwu organu oznacza, iż budynku gospodarczego nie można uznać za wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, bowiem za takie należałoby uznać obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. W sytuacji, gdy rozpoczęcie robót budowlanych poprzedzone zostało stosownym zgłoszeniem organy powinny rozważyć zastosowanie postępowania naprawczego, o którym mowa w przepisach art. 50 i 51 p.b.

Zdaniem skarżących, organ powinien więc zbadać, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (zarówno z technicznego jak i prawnego punktu widzenia). Nakaz rozbiórki winien być poprzedzony wykazaniem, że nie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ w żadnym wypadku nie uwzględnił okoliczności, iż możliwe było również orzeczenie nakazu rozbiórki części drewnianego budynku. Organ nie dostrzegł, że ust. 1 art. 48 p.b. przewiduje oprócz rozbiórki całego obiektu budowlanego także możliwość rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co w niektórych przypadkach może doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. W omawianej sprawie nakazanie rozbiórki jedynie części budynku gospodarczego, mogłoby doprowadzić jego powierzchnię do 35 m2, co stanowiłoby zgodność z wymogami art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b., kiedy to budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Podkreślono, iż budynek jest drewniany, co uzasadnia możliwość rozbiórki części budynku do stanu zgodnego ze złożonym zgłoszeniem. Z treści protokołu oględzin nie wynika, by organ analizował, czy istnieją niezależne fundamenty, czy też na jednym fundamencie posadowiony jest cały obiekt. Organy nie badały też odrębności konstrukcyjnej obiektu wybudowanego na podstawie zgłoszenia jak i części rozbudowanej. Natomiast z samych wymiarów budynku nie można wywieść, iż pierwotnie został wybudowany budynek gospodarczy wbrew dokonanemu zgłoszeniu.

Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie organ przedwcześnie uznał, że budowa narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 p.b.) i w związku z tym odstąpił od dalszej procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 p.b. czy też w art. 49b p.b. Nie wezwał strony ani do przedłożenia dokumentów zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 p.b., ani zgodnie z art. 49b p.b. Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego było możliwe bowiem nieruchomość na której posadowiono budynek objęta jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Zgodnie z treścią studium, na nieruchomości strony dopuszczalna była zabudowa letniskowa. Z tego względu możliwe było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Wobec takiego ujęcia nieruchomości w studiu strona uzyskałaby decyzję o warunkach zabudowy. Organ nie zebrał zatem w sposób prawidłowy i wyczerpujący materiału dowodowego czym naruszył przepisy art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Konsekwencją tego naruszenia było błędne przyjęcie, że posadowiony budynek nie mógł podlegać legalizacji określonej w art. 48 czy też art. 49b p.b. Organ w zaskarżonej decyzji wskazuje, iż nie jest możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ tym samym wykroczył poza swoje kompetencje bowiem, decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt a nie Powiatowy czy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z tego względu dokonywanie przez organ analizy, która powinna być dokonana przez inny właściwy organ stanowi o naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji organ winien wyznaczyć stronie odpowiedni termin do przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 2 p.b., jak również wezwać do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie do przedłożenia zgłoszenia rozbudowy budynku posadowionego na nieruchomości.

Z drugiej strony, nawet jeżeli przyjąć zdaniem skarżących, iż organ wydając decyzję uprawniony jest do analizy czy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to w swoich rozważaniach organ całkowicie pominął, nie zanalizował i nie zebrał materiału dowodowego w zakresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Powyższe uchwała istotna jest z punktu widzenia treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść tego przepisu wskazuje, iż jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy jeżeli teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Powyższa uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidywała zgodę na zabudowę gruntów domkami letniskowymi. Utraciła ona moc właśnie na podstawie ww. ustawy, czego organ w ogóle nie wziął pod uwagę i nie przeprowadził w tym zakresie wnikliwej analizy.

Zaznaczono, że organ ewidentnie myli pojęcie działki leśnej od pojęcia lasu. Wobec braku wyjaśnienia w decyzji pojęcia "lasu" zdefiniowanego przecież ustawowo, decyzja narusza art. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa wobec wadliwego odniesienia przepisów rozporządzenia w stosunku do art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b. i niewyjaśnienia definicji lasu. Dopiero dokonanie przez organ analizy czy w obrębie nieruchomości znajduje się las w rozumieniu ustawy o lasach, możliwe będzie dokonanie subsumpcji tak prawidłowo zebranego materiału do przepisów § 271 § 2 i 8 rozporządzenia i art. 48 ust. 2 p.b. W niniejszej sprawie organ w ogóle nie dokonał analizy stanu faktycznego w zakresie istnienia lasu w obrębie nieruchomości lub na nieruchomości, skupiając się jedynie na fakcie, iż w ewidencji gruntów działka została określona jako grunt leśny, co przecież nie przesądza automatycznie, iż budynek został posadowiony w lesie w rozumieniu ustawy o lasach.

Wskazano ponadto, iż w dniu [...] marca 2015 r. została podjęta uchwała nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru geodezyjnego K. gm. J., na podstawie której działka nr [...] będzie przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i letniskową. Nadto, w istniejącym w dniu wydawania decyzji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. działka nr [...] jest przeznaczona pod zabudowę letniskową, co uzasadnia możliwość podjęcia postępowania legalizacyjnego, czego niesłusznie organ nie dokonał.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1829/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego właściwie zastosowały w niniejszej sprawie tryb określony w art. 48 Pr. bud. Budowa budynku letniskowego o wymiarach takich, jak w rozpoznawanej sprawie, wymagała bowiem uzyskania pozwolenia na budowę. Takim pozwoleniem na budowę skarżący się nie legitymują. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Sąd wskazał, że organy wdrożyły procedurę legalizacyjną, o której mowa w art. 48 ust. 2 p.b.. Efektem przeprowadzenia tej procedury była konkluzja, że w rozpoznawanej sprawie konieczne wydanie jest decyzji o nakazie rozbiórki.

Zdaniem Sądu w sprawie jednoznacznie ustalono, że działka numer ew. [...] położona jest na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, w przypadku podjęcia procesu legalizacyjnego, konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji wskazał, że wymieniona działka jest działką leśną, a zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Skoro zatem przedmiotowa działka jest działką leśną, to nie można było wydać decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe dokonanie legalizacji budynku letniskowego.

Sąd zgodził się ponadto ze stanowiskiem organów, że przedmiotowy budynek letniskowy nie mógł spełnić warunków określonych przepisami rozporządzenia.

Zdaniem Sądu bez znaczenia pozostaje powoływana przez skarżących okoliczność złożenia w dniu 24 marca 2009 r. w Starostwie Powiatowym w P. zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 z przeznaczeniem na składowanie sprzętu ogrodniczego. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy bowiem budynku gospodarczego, co potwierdza niezbicie znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy (protokół kontroli z 5 lutego 2015 r., zdjęcia spornego obiektu oraz złożone na rozprawie przed sądem w dniu 4 lipca 2017 r. oświadczenie P. P. o sposobie użytkowania spornego obiektu), lecz samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego.

Rozpoznając skargę kasacyjną P. P. oraz R. D. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2650/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA wskazał, że w skardze podniesiono wprost, że przedmiotowa działka objęta była postanowieniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w J. z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...], który dopuszczał zabudowę letniskową i przy sporządzeniu którego uzyskana była jakoby zgoda na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. Sąd I instancji nie tylko w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentu skarżących dotyczącego rzekomego zaistnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine, lecz nadto w ogóle nie odnotował jego zgłoszenia. W sporządzonym uzasadnieniu Sąd I instancji ograniczył się do zacytowania jedynie tej części skargi, która przez jej autora formalnie określona została jako zarzuty, podczas gdy kwestia rzekomego istnienia w przeszłości planu miejscowego dopuszczającego zabudowę letniskową, a który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym podniesiona została jedynie w uzasadnieniu skargi. Co za tym idzie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji naruszyli art. 48 p.b.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na przepisy art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a. wskazuje, iż sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...).

Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych orzecznictwo sądowe wskazuje, iż skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.

Wskazane związanie orzeczeniem oznacza, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, zwłaszcza Sądu wyższej instancji, a takie orzeczenie w niniejszej sprawie występuje. Sądy administracyjne, jak również i organy i inne podmioty, zobowiązane są więc podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie. Ratio legis wskazanych rozwiązań polega na tym, że gwarantują one zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (wzajemnie sprzecznych). Należy przy tym pamiętać, iż wiążąca ocena prawna nie wynika li tylko z sentencji orzeczenia, ale również i z jego uzasadnienia, zawierającego wyjaśnienie powodów określonego działania konkretnego sądu.

Mając to na uwadze, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje, iż w niniejszej sprawie związany jest stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2650/17 u, którym uchylono wcześniej zapadły wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1829/16 (którym oddalono skargę) i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nakazującą P. P. i R. D. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego drewnianego budynku letniskowego o wymiarach dłuższych boków 7,00m x 6,90m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach ok. 2,40m x 6,90m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K. gm. J. oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce, z zachowaniem warunków określonych w tej decyzji.

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wbrew zarzutom skarżących, organy nadzoru budowlanego właściwie zastosowały w niniejszej sprawie tryb określony w art. 48 p.b.. Budowa budynku letniskowego o wymiarach jak w przedmiotowej sprawie wymaga bowiem uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 p.b. Takim pozwoleniem na budowę inwestorzy się nie legitymują. Prawidłowo zatem stwierdziły organy, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Podkreślić należy, że iż przedmiotowa inwestycja został zrealizowana w roku 2009 r. Powyższe ustalenie faktyczne jest niesporne w sprawie i wynika z twierdzeń samego inwestora R. D.a złożonego w trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB i nie było negowane podczas postępowania administracyjnego a także w skardze.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, dostępne na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji z punktu widzenia Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności należy co za tym idzie dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie pobudowania danego obiektu. Pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane cały czas obowiązywała i obowiązuje wyrażona w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane generalna zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), przy czym przez "roboty budowlane" rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 p.b.), a przez "budowę" wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r.).

Wyjątki od tej powszechnej zasady wprowadza art. 29 p.b., określający w ust. 1 jakiego rodzaju budowy nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w ust. 2 określający katalog robót budowlanych takowego pozwolenia nie wymagających. Ujęcie danej kategorii budowy, bądź robót budowlanych w powyższych katalogach wyjątków od ogólnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza przy tym jeszcze zwolnienia danego rodzaju budów bądź robót z reglamentacji objętej przepisami prawa budowlanego, albowiem w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prawodawca wskazał jakie rodzaje budów i robót budowlanych spośród wskazanych w art. 29 wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Wprowadzanie przez ustawodawcę do art. 29 ust. 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane i powiązanego z nim art. 30 ust. 1 tej samej ustawy, zmian polegających na uzupełnianiu tych regulacji o nowe kategorie obiektów i robót budowlanych, nie oznacza zatem wyłącznie obejmowania tychże nowych kategorii obiektów i robót budowlanych reglamentacją polegającą na obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz przede wszystkim zwalnianie przedmiotów tych zmian spod generalnego obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Sąd w składzie tu orzekającym popiera pogląd wyrażony w ww. wyroku NSA, że zmiany stanu prawnego zaistniałe już po wybudowaniu przedmiotowego budynku letniskowego nie mają wpływu na ocenę, czy dla podbudowania przedmiotowego obiektu potrzebne było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż w roku 2009 pobudowanie domku letniskowego o wymiarach 7,0 na 6,9 m wraz z tarasem o wymiarach 2,4 na 6,9 m wymagało pozwolenia na budowę, albowiem nowelizacja ustawy – Prawo budowlane zwalniająca z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę budowy wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 2a p.b.) oraz nakładająca obowiązek zgłaszania zamiaru budowy tego rodzaju obiektów (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.) weszła w życie dopiero 28 czerwca 2015 r., a więc po ponad 5 latach od pobudowania przedmiotowego obiektu.

Sąd w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 25 września 2019 r., że w stosunku do tegoż obiektu nie mógł znaleźć zastosowania art. 49b p.b. albowiem w czasie jego wzniesienia obiekt ten nie wymagał zgłoszenia, lecz uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia prawnego jest okoliczność, iż skarżący przed przystąpieniem do realizacji inwestycji dokonali zgłoszenia budowy, skoro zgłoszenie to obejmowało zupełnie inny budynek niż ostatecznie przez nich wzniesiony, tak co do funkcji i przeznaczenia budynku, jak i jego wielkości.

Podkreślić należy, że przesłanki zastosowania trybu naprawczego o jakim mowa w art. 51 p.b.. określone zostały przez ustawodawcę w art. 50 ust. 1 p.b. stanowiącym, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Jak słusznie wskazał NSA, żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w stosunku do inwestycji skarżących, która była budową obiektu wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, a więc stanowiła przypadek wskazany w art. 48 ust. 1 p.b.., a nadto nie była realizowana na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b.. Dokonane przez skarżących zgłoszenie budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie było bowiem wadliwe, jak również nie dotyczyło budowy obiektu, co do którego ówcześnie wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę w postaci obiektu rekreacji indywidualnej.

Okoliczność, iż po dokonaniu tego zgłoszenia inwestorzy wybudowali zupełnie inny budynek niż wskazany w zgłoszeniu, tak co do funkcji, jak i parametrów zabudowy, nie może wpływać na ocenę prawidłowości dokonanego zgłoszenia, jak i skutkować prowadzeniem w stosunku do tegoż obiektu budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.b. w miejsce postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w art. 48 tej samej ustawy.

Wbrew twierdzeniom skarżących rozpoczęcie przez inwestorów robót budowlanych nie było zatem poprzedzone stosownym zgłoszeniem, skoro zgłoszenie to dotyczyło innego obiektu niż faktycznie wniesiony. Brak sprzeciwu Starosty dotyczył bowiem obiektu w postaci budynku gospodarczego o powierzchni do 25 m, a nie faktycznie wzniesionego i objętego zaskarżoną decyzją budynku rekreacji indywidualnej o znacząco wyższych wymiarach i powierzchni zabudowy wynoszącej łącznie z tarasem około 65 m2. Tym samym brak wniesienia sprzeciwu nie legalizuje budynku wybudowanego bez pozwolenia, który przekracza wymiary wskazane w zgłoszeniu i ma inne przeznaczenie.

Jest to zasadniczo inna sytuacja faktyczna, niż w przypadku, gdyby inwestor dokonał zgłoszenia budowy, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a mimo to właściwy organ nie wniósł w stosunku do takiego zgłoszenia sprzeciwu, co uzasadniałoby prowadzenie wobec tak wzniesionego obiektu postępowania naprawczego na podstawie art. 51 p.b.

W tym miejscu wskazać jednak należy, że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie musi prowadzić bezwzględnie do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem nakazu rozbiórki organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 48 ust. 2 p.b, ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 2 pkt 1 p.b.). Dopiero pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych, określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b., tj. zbadania, czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Procedura, o której stanowi art. 48 ust. 2 p.b. stanowi zatem co do zasady regułę w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami.

W niniejszej sprawie jednoznacznie ustalono, iż działka nr ewid. [...] położona jest na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku warunkiem legalizacji budowy jest jej zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przy czym organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy inwestor taką decyzję uzyska.

W rozpoznawanej sprawie orzekając o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne organy nadzoru budowlanego wykroczyły poza swoje ustawowe kompetencje. Tym samym naruszono art. 48 ust. ust. 1 i 2 p.b.

Podnieść należy, że Sąd rozpoznając ponownie sprawę, będąc związany wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2650/17, które nakazywały mu zweryfikowanie twierdzeń skarżących, czy przedmiotowa działka objęta była postanowieniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w J. z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...], który dopuszczał zabudowę letniskową i przy sporządzeniu którego uzyskana była jakoby zgoda na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne, zwrócił się do organu II instancji o nadesłanie omawianej uchwały. Organ nadesłał omawianą uchwałę, w której wskazano (pkt 6.3 planu) że miejscowość K. jest wyznaczona jako miejscowość predysponowana dla rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej. Projektuje się w tej miejscowości zabudowę letniskową na słabych gruntach jako uzupełnienie istniejących kompleksów zabudowy letniskowej oraz jako nowe kompleksy (pkt 6.4. planu). Natomiast w myśl pkt 6.5. planu w miejscowości tej wyznacza się kompleksy leśne z istniejącą zabudową letniskową. Wprowadza się zakaz dalszej zabudowy tych terenów. Jednakże fragmentaryczność i ogólność części rysunkowej planu, jaka została nadesłana przez organ, nie pozwoliła Sądowi na zweryfikowanie ww. stanowiska strony i ustalenie charakteru spornej działki skarżących w świetle tego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić należy za NSA, że dopiero zweryfikowanie twierdzenia skarżących, co do tego, iż teren ich działki objęty był zgodą na przeznaczenie na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu przestrzennym, pozwoliły na ocenę, czy organy prawidłowo zastosowały § 271 ust. 8 rozporządzenia technicznego.

Regulacja ta w dacie orzekania przez organy stanowiła bowiem, iż odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Przez odległość od granicy lasu rozumieć należy odległość od krawędzi konturu tego użytku gruntowego, a nie odległość od granicy działki, na której tego rodzaju użytek gruntowy występuje. Przy ustalaniu tej odległości uwzględnić jednakże należy przytaczaną już powyżej definicję lasu zawartą w ustawie o lasach jako gruntu przeznaczonego do produkcji leśnej. W sytuacji gdyby dla danego terenu stanowiącego użytek gruntowy lasy uzyskana została zgoda na zmianę przeznaczenia terenu na cele nieleśne, skutkowałoby to zmianą przeznaczenia tegoż terenu, który utraciłby przymiot gruntu przeznaczonego do produkcji leśnej. W takiej sytuacji wymogi wynikające z § 271 ust. 8 odnosić by należało jedynie do terenu, który w dalszym ciągu przeznaczony jest na potrzeby produkcji leśnej, a nie do terenu, który przeznaczony jest obecnie (względnie na podstawie zgody o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine) na inne cele.

W przypadku potwierdzenia się tezy skarżących, iż samowolnie wzniesiona zabudowa ich działki jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaktualizuje się konieczność rozważenia możliwości zastosowania w toku procedury legalizacyjnej instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 p.b., przewidzianej w art. 9 ust. 1 tej samej ustawy.

W tym miejscu wskazać należy, że bezzasadne są zarzuty skarżących odwołujące się do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. z [...] grudnia 2004 r., nr [...]. Studium nie jest – w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktem prawa miejscowego, a nadto jakakolwiek regulacja dotycząca ewentualnej możliwości zmiany sposobu zagospodarowania terenu leśnego na cele nieleśne nie zawiera odesłania uzależniającego dopuszczalność tego rodzaju zmiany przeznaczenia terenu od treści studium.

W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego I instancji powinien załączyć do akt sprawy uchwałę Rady Gminy w J. z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...] i wszcząć procedurę legalizacyjną umożliwiając skarżącym przedstawienie stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 p.b.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy.