Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 27/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy w Kęsowie z dnia 23 maja, nr XXVIII/185/2013 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały oraz § 4 ust. 6 zdanie 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie "oraz posadowione na utwardzonym podłożu wykluczającym ich przymarznięcie do gruntu lub zalanie wodą", 2. w pozostałej części oddala skargę. .


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł skargę na uchwałę Nr XXVIII/185/2013 Rady Gminy w Kęsowie z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kęsowo (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2019 r. poz. 2031) w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kęsowo.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie prawa - art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwanej w skrócie "u.c.p.g."), art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej w skrócie "u.s.g.") poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 6 pkt 3 rozdziału V Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kęsowo na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania ich na smyczy, a przypadku psów uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i na kagańcu,

- istotne naruszenie prawa - art. 4 ust 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 4 ust 5 na właścicieli nieruchomości obowiązku ustawienia pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych w miejscu widocznym, w bliskiej odległości od bramy lub furtki oraz posadowienia ich na utwardzonym podłożu wykluczającym ich przymarznięcie do gruntu lub zalanie wodą,

- istotne naruszenie prawa - § 143 i § 119 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 7 Konstytucji RP w kontekście art. 4 ust. 2 pkt 1 d) poprzez brak uregulowania w Regulaminie - zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwalają radzie na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników (wyrok WSA w Olsztynie z 12 maca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 123/19), dlatego uregulowanie przez Radę Gminy warunków dla miejsc, gdzie rozmieszczane są pojemniki, przekracza delegację ustawową, ponieważ nie ma żadnych podstaw prawnych, aby nakazywać właścicielom nieruchomości ustawiania pojemników na utwardzonym podłożu.

Na marginesie Prokurator wskazał, że uregulowanie prawne przy użyciu niejednoznacznych pojęć ("w bliskiej odległości") jest niedopuszczalne. Akty prawne organów jednostek samorządu terytorialnego powinny być formułowane jasno, precyzyjnie i jednoznacznie. Sformułowanie przytoczone powyżej nie spełnia tych wymogów.

Odnośnie § 6 pkt. 3 rozdziału V Regulaminu Prokurator podniósł, że nakłada on na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek wyprowadzania psów poza teren swojej nieruchomości na smyczy, a w przypadku psów uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny, na smyczy i w kagańcu. Powyższy generalny i bezwarunkowy nakaz wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań, w ocenie Prokuratora może prowadzić do działań niehumanitarnych. Podzielając stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 27 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 3039/15) skarżący wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, nie wymaga zawsze spacerowania z nim na smyczy i w kagańcu. Wobec powyższego generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych bądź zachowujących się w sposób agresywny jawi się jako nieuprawniony.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że art. 4 u.c.p.g. określa elementy, które lokalni prawodawcy mają obowiązek kompleksowo uregulować w regulaminach stanowiących akt prawa miejscowego. Wzmiankowany artykuł w § 2 wyznacza obligatoryjne elementy regulaminu. Jednym z nich jest obowiązek uregulowania kwestii napraw samochodów poza warsztatami naprawczymi. Zdaniem skarżącego trudno doszukiwać się takiego uregulowania w przedmiotowej uchwale Rady Gminy. Pominięcie przez Radę tego elementu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem tego aktu. Rada postąpiła wbrew dyrektywie zawartej w § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez nieuregulowanie we wskazanym akcie całości problematyki.

Konkludując Prokurator uznał, że lokalny prawodawca uchybił obowiązującemu prawu przy stanowieniu zaskarżonej uchwały, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały. Wyeliminowanie tylko wadliwej, niepełnej regulacji prawnej naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiło ją koniecznych i niezbędnych elementów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z 3 lutego 2020 r. pełnomocnik Gminy zauważył, że zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem 18 lipca 2016 r.

Stosownie bowiem do treści art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87), gminne regulaminy utrzymania czystości i porządku uchwalone przed podjęciem ww. ustawy zmieniającej zachowały moc przez okres 18 miesięcy od daty wejścia w życie ww. noweli.

Zdaniem pełnomocnika Gminy, w § 4 ust. 5 załącznika do omawianej uchwały, brak jest zapisów, które skarżący kwestionuje, ponieważ zapisy, które zdaniem skarżącego naruszają art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. znajdują się w § 4 ust. 6 zdanie drugie załącznika do ww. uchwały. Stwierdza ono, iż "pojemniki powinny być ustawione w miejscu widocznym, w bliskiej odległości od bramy lub furtki oraz posadowione na utwardzonym podłożu wykluczającym ich przymarznięcie do gruntu lub zalanie wodą".

Zdaniem Gminy przepis zawarty w § 6 ust. 3 załącznika do uchwały (nie zaś w § 6 pkt 3), stwierdzający, iż "w przypadku wyprowadzania psa poza teren swojej nieruchomości, do obowiązków właściciela psa należy wyprowadzanie go na smyczy, a w przypadku psów uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu", jest dopuszczalny, gdyż potwierdza to orzecznictwo, chociażby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 778/19 stwierdzający, iż "nie jest możliwe w inny sposób osiągnięcie celu w postaci ochrony przed uciążliwościami dla innych osób korzystających z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz ochrony przed zanieczyszczeniem takich terenów, aniżeli prowadzenie psa na smyczy. Alternatywą byłoby w ogóle zakazania wprowadzania psów na takie tereny, wówczas jednak zarzut nieproporcjonalności byłby jak najbardziej uzasadniony",

Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego braku w uchwale przepisów regulujących zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, pełnomocnik Gminy przyznał, że w tym zakresie przedmiotowa uchwała niewątpliwie nie zawiera wymaganych zapisów. Niemniej ów brak w ocenie organu nie jest istotną wadą przedmiotowej uchwały, bowiem zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1171/19 "za »istotne« naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej w skrócie "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Bez znaczenia dla dalszego toku postępowania i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie była okoliczność, iż zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87).

Stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją bowiem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne przepisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego).

Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. między innymi wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, ponieważ zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10).

W świetle powyższych okoliczności nie zachodziły więc negatywne przesłanki, które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała z dnia 23 maja 2013 r. podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 u.c.p.g., a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kęsowo), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że regulacja zawarta w przepisie § 6 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kęsowo, stanowiąc, że "w przypadku wyprowadzania psa poza teren swojej nieruchomości, do obowiązków właściciela psa należy wyprowadzanie go na smyczy, a w przypadku psów uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu" narusza określony przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zakres materii przekazanej do regulacji organowi stanowiącemu gminy.

Odnośnie powyższej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12. W orzeczeniu tym NSA odwołał się do stanowiska doktryny prawa karnego nawiązującego m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. W komentarzu do tego przepisu W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Komentator wskazał przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras, także może nie zapewniać bezpieczeństwa.

Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W ocenie autora komentarza, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122, zwanej w skrócie "u.o.z."), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687). W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych.

Dodać również trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na wskazane wartości powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 § 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

W ocenie Sądu cechy proporcjonalności brakuje rozwiązaniu wprowadzonemu przez prawodawcę gminnego, w którym właścicieli określonej kategorii psów obciążono bezwzględnym obowiązkiem do wyprowadzania ich na uwięzi i w nałożonym kagańcu. Zastosowanie takiego bezwzględnego, bezwyjątkowego ograniczenia w odniesieniu do psów ras uznawanych za agresywne stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z.

Natomiast nałożenie takiego obowiązku bez jednoczesnego określenia wyjątków uzasadniających odstąpienie od jego stosowania narusza zasadę humanitarnej ochrony zwierząt, która nie wysłowiona wyraźnie w Konstytucji RP, mieści się w sferze ochrony środowiska. Zasada humanitarnej ochrony zwierząt wymaga zastosowania wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek, stan zdrowia i ograniczenia w budowie. Takie rozwiązania prawne służące zabezpieczeniu humanitarnemu zwierząt są słusznym dopełnieniem wymogów ochrony środowiska, do którego one przynależą. Ich brak w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Wypełnienie delegacji ustawowej bez uwzględnienia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przemawia za stwierdzeniem nieważności § 6 ust. 3 załącznika zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu, także postanowienia § 4 ust. 6 zdanie drugie załącznika do ww. uchwały, stwierdzające, iż "pojemniki powinny być ustawione w miejscu widocznym, w bliskiej odległości od bramy lub furtki oraz posadowione na utwardzonym podłożu wykluczającym ich przymarznięcie do gruntu lub zalanie wodą" w sposób istony naruszają prawo. W art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważniono radę gminy do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku warunków rozmieszczania pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Warunek ten powinien dotyczyć samych pojemników na odpady komunalne, a nie miejsc, w których przetrzymywane są pojemniki na odpady. Ustawodawca wymaga określenia warunków rozmieszczania pojemników, a nie określenia warunków dla miejsc, gdzie pojemniki są rozmieszczane. Precyzyjnie określił to w delegacji ustawowej, gdzie zawarł wyczerpujący katalog postanowień dotyczących szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, które określa rada gminy. Zakwestionowana część § 4 ust. 6 Regulaminu przekracza zaś powyższą delegację ustawową.

Odnośnie zarzutu braku uregulowania w zaskarżonej uchwale wymagania obejmujących naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi – Sąd uznał, iż wadliwość uchwały w tym zakresie nie mogła skutkować stwierdzeniem nieważności całości uchwały.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie wskazuje się, że także brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w uchwale jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06). Niewątpliwie sytuacja braku wypełnienia całości delegacji ustawowej ma miejsce w przedmiotowym przypadku. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały) regulamin winien określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obejmujące mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W § 3 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały zostały uregulowane wymagania dotyczące mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. W uchwale natomiast nie określono wymagań dotyczących naprawy samochodowych warsztatami naprawczymi. Kwestia uregulowania wymagań dotyczących naprawy pojazdów samochodowych nie jest jednakże tak nierozerwalnie związana z pozostałymi regulacjami zaskarżonej uchwały, aby można było stwierdzić, że bez pominiętej regulacji nie jest możliwe stosowanie pozostałych regulacji uchwały – w zakresie, w jakim wypełniają one delegację ustawową. Jednocześnie należy zauważyć, że ustawodawca przewidział środki prawne pozwalające na egzekwowanie od organów gminy wypełniania ich obowiązków (por. art. 96 ust. 1 u.s.g). Trudno zatem uznać w przedmiotowym przypadku, że jedynie częściowy brak wypełnienia delegacji ustawowej, nie wpływający na prawidłowość ustanowienia i możliwość egzekwowania przepisów miejscowych stanowiących większą całość – należy uznać za takie istotne naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności także niewadliwie ustanowionej części uchwały.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a w pozostałej części skargę oddalił.