Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 767/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 85, 86, 91, 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 28 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2016 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Głownie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 7 lipca 2016 roku nr PNK-I.4131.423.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności Deklaracji Rady Miejskiej w Głownie w sprawie stosowania się Rady Miejskiej w Głownie do wyroków Trybunału Konstytucyjnego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Rady Miejskiej w Głownie kwotę 480,- (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 lipca 2016 r. nr PNK-I.4131.423.2016, Wojewoda Łódzki na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) stwierdził nieważność Deklaracji Rady Miejskiej w Głownie z dnia 1 czerwca 2016 r. w sprawie stosowania się Rady Miejskiej w Głownie do wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Na sesji w dniu 1 czerwca 2016 r. Rada Miejska w Głownie, na podstawie § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu Miasta Głowna uchwalonego uchwałą nr LIX/433/14 Rady Miejskiej w Głownie z dnia 26 lutego 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 2 kwietnia 2014 r. poz. 1560) przyjęła deklarację w sprawie stosowania się Rady Miejskiej w Głownie do wyroków Trybunału Konstytucyjnego. W § 1 uchwały wskazano, że "Rada Miejska w Głownie zobowiązuje się, że przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do treści wyroków Trybunału Konstytucyjnego, także tych, które nie będą publikowane w Dzienniku Ustaw." § 2 stwierdzał, że "deklaracja wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami." W uzasadnieniu Rada powołała się na art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i wskazała m.in., że polityczny konflikt wokół Trybunału Konstytucyjnego godzi nie tylko w podstawowe zasady ustrojowe demokratycznego państwa prawa, ale jednocześnie podważa zasadę pewności prawa Wysokie ryzyko negatywnych skutków działań podjętych wobec Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że Rada Miejska w Głownie dla wyjaśnienia wątpliwości wyraźnie wskazuje jakie prawo będzie stosowane przez samorządowe władze Głowna.

Uchwały podjęte na sesji w dniu 1 czerwca 2016 r. zostały przedstawione Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 9.06. 2016 r. ( k-33 akt ).

Pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił Radę Miejską w Głownie o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego w celu kontroli legalności deklaracji, z uwagi na brak podstawy prawnej do jej podjęcia.

W piśmie z dnia 29 czerwca 2016 r. Przewodnicząca Rady Miejskiej w Głownie przedstawiła stanowisko, z którego wynika, że Wojewoda nie miał podstawy prawnej do wszczęcia postępowania nadzorczego bowiem art. 91 ust. 1 dotyczy tylko i wyłącznie uchwał i zarządzeń organów gminy, tymczasem deklaracja nie jest ani uchwałą, ani zarządzeniem, a przede wszystkim nie ma charakteru rozstrzygnięcia merytorycznego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Łódzki wskazał, że pomijając wątpliwości co do zgodności z prawem § 15 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr LIX/433/14 Rady Miejskiej w Głownie z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Głowna, który został wskazany w podstawie prawnej deklaracji i stanowi, że Rada może także (oprócz uchwał) podejmować: deklaracje zawierające samozobowiązanie się do określonego postępowania, zaznaczyć należy, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2008 r., sygn.. akt II SA/Bd 930/07 " W tych wszystkich przypadkach, w których ustawodawca przyznał radzie gminy możliwość wypowiedzenia się w jakichkolwiek kwestiach merytorycznych będzie to miało miejsce w formie uchwały. W przeciwnym razie nie będzie można mówić o wypowiedzeniu stanowiska przez radę gminy jako organ kolegialny.

Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa deklaracja nie została nazwana uchwałą. Tymczasem każda uzewnętrzniona wola organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego powinna być określona mianem uchwały. Z uwagi na powyższe organ nadzoru uznał niniejszą deklarację za uchwałę pomimo, że nie została ona określona takim mianem. Mając również na uwadze stanowisko judykatury zgodnie z którym, o dopuszczalności ingerencji nadzorczej nie decyduje nazwa aktu lecz jego treść tj. materia, której dotyczy, organ nadzoru uznał, iż może do przedmiotowej deklaracji zastosować przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Rada może wypowiadać się w kwestiach merytorycznych tylko w zakresie spraw pozostających w jej kompetencjach. W ocenie Wojewody brak jest przepisu, który upoważniałby organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wypowiadania się w kwestiach stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

W § 1 deklaracji Rada zobowiązuje się, że przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do treści wyroków Trybunału Konstytucyjnego, także tych, które nie będą publikowane w Dzienniku Ustaw. Zgodnie z przyjętym w doktrynie stanowiskiem, o ile

jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, o tyle organy władzy publicznej mogą działać tylko tam, o ile prawo je do tego upoważnia. Żaden przepis prawa nie upoważnia organów jednostek samorządu terytorialnego do kwestionowania działań podejmowanych przez niezależne od Rady instytucje - w tym przypadku przez władzę wykonawczą sprawowaną przez Radę Ministrów. Deklaracja Rady o stosowaniu wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a zatem także tych, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw, jest wyrazem sprzeciwu wobec działań podejmowanych przez Radę Ministrów, a tym samym stanowi również ich krytykę.

Organ nadzoru wskazał, że jak wynika z tez zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd

570/15 rada gminy nie posiada uprawnień w zakresie wskazywania zasadności działań prawnych zewnętrznych i niezależnych instytucji, a tym bardziej do oceny ich działania z punktu widzenia prawa. Odmowa stosowania się w przyszłości do przepisów, które nie zostały formalnie derogowane z porządku prawnego, stanowi w istocie przyznanie sobie przez Radę Miejską uprawnienia do wyeliminowania z porządku prawnego norm, które pozostają w mocy, z pominięciem trybu przewidzianego przez ustrojodawcę. W ocenie Wojewody Łódzkiego mamy tu do czynienia z uzurpowaniem sobie prawa przez organ uchwałodawczy gminy do wykonywania kompetencji zastrzeżonych dla władzy sądowniczej lub ustawodawczej - co w konsekwencji godzi w konstytucyjny trójpodział władz. Podkreślono, że nawet w orzecznictwie sądów zarysowała się wyraźna tendencja zakazująca sądom orzekania o konstytucyjności określonych przepisów: "NSA nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. W rezultacie sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia TK, podlega stosowaniu." (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r. II OSK 548/06). Zdaniem Wojewody skoro zatem nawet sądownictwo administracyjne, ustrojowo powołane do kontroli legalności działań administracji publicznej, nie ma władzy do samodzielnej odmowy zastosowania niekonstytucyjnych przepisów, to tym bardziej takiego uprawnienia nie sposób przyznać Radzie Miejskiej. Samorząd terytorialny jedynie uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Nie rozporządza on żadną wiązką niezbywalnych i nienaruszalnych kompetencji czy spraw. Istotą samorządu jest wykonywanie administracji publicznej. Jest on wyrazem rezygnacji przez państwo z niektórych uprawnień w zakresie administracji publicznej. Samorząd ten powstaje z woli ustawodawcy, nie zaś w drodze swobodnego aktu jego członków. Wykonywanie administracji publicznej jest zarówno uprawnieniem, jak i obowiązkiem samorządu. Urzeczywistniając te zadania, może on posługiwać się środkami prawnymi właściwymi administracji publicznej, w tym także władczymi.

W skardze Rada Miejska w Głownie powyższemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez dokonanie kontroli legalności Deklaracji, która nie jest rozstrzygnięciem merytorycznych, w sytuacji, gdy organ nadzoru uprawniony jest do kontroli legalności tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów gminy;

2. art. 7 w związku z art. 87 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, iż Deklaracja została wydana bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy Deklaracja została wydana w oparciu o uchwałę Nr LIX/433/14 Rady Miejskiej w Głownie z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Głowna (Dz. Urz. Woj. łódzko Z 2014 r. poz.1560), która stanowi obowiązujące źródło prawa.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu.

Strona skarżąca wskazała, że pełna korespondencja w sprawie pokazuje, iż organ nadzoru nie dążył do uzyskania żadnych wyjaśnień, informacji, czy też danych, ponieważ w żadnym z pism nie określił zakresu wymaganych informacji, a ponadto wyznaczał terminy, które nie mogły zostać dochowane przez organ kolegialny, jakim jest Rada Miejska w Głownie. Organ nadzoru nie wskazał sposobu w jaki Rada Miejska w Głownie mogła przyjąć stanowisko poza sesją, choć do jego obowiązków należy m.in. nadzór nad samorządem. Podkreślono, że pisma z dnia 29 czerwca i 5 lipca zawierały wyjaśnienie podstawy prawnej, jak również wskazywały na brak podstaw przeprowadzenia nadzorczego w stosunku do Deklaracji.

Strona skarżąca wskazała, że podstawą prawną Deklaracji jest § 15 ust, 2 pkt 2 Statutu, który stanowi, że Rada oprócz uchwał może podejmować deklaracje zawierające samozobowiązanie się określonego postępowania. Z treści tego przepisu wynika wprost, iż deklaracja nie ma charakteru merytorycznego, czego organ nadzoru nadal nie dostrzega, ciągle przypisując jej merytoryczny charakter i wywodząc z niego kompetencje do oceny Deklaracji. Deklaracja nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie kształtuje żadnych praw, czy też obowiązków. Strona zaznaczyła, że deklaracje nie przewidują żadnych sankcji za ich nierespektowanie. W ocenie Rady, Wojewoda Łódzki nie miał kompetencji do wszczęcia postępowania nadzorczego w celu zbadania legalności Deklaracji, ponieważ art. 91 ust. 1 daje prawo do kontroli tylko i wyłączenie uchwał oraz zarządzeń organów gminy, które to akty są rozstrzygnięciami o charakterze merytorycznym. Strona nie zgodziła, że z twierdzeniem organu nadzoru, że Deklaracja zmierza do kwestionowania działań podejmowanych przez niezależne od Rady instytucje tj. władzę wykonawczą sprawowaną przez Radę Ministrów. Deklaracja nie jest również wyrazem sprzeciwu wobec działań podejmowanych przez Radę Ministrów, czy też jej krytyki. Deklaracja Rady, która nie ma charakteru merytorycznego, była reakcją na wyżej opisaną sytuację i miała jedynie stanowić wskazówkę dla Rady, jakie przepisy prawa powinna stosować w dalszej swojej działalności. Podejmując konkretne uchwały Rada i tak będzie musiała rozstrzygnąć dylemat w zakresie stosowania przepisów prawa, zaś sposób rozstrzygnięcia będzie podlegał ocenie przez organ nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa deklaracja wyrażona została w formie uchwały. Przedmiotowy akt nie został nazwany uchwałą. Tymczasem każda uzewnętrzniona wola organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego powinna być określona mianem uchwały. Z uwagi na powyższe organ nadzoru uznał niniejszą deklarację za uchwałę, pomimo że nie została ona określona takim mianem. Organ podkreślił, iż ustawa o samorządzie gminnym, podobnie jak inne ustawy regulujące działalność samorządów innych szczebli, nie zna pojęć apeli, stanowisk, deklaracji, itp. którymi, częstokroć zresztą niekonsekwentnie, w różnych znaczeniach, posługują się statuty lub regulaminy samorządów. Ponieważ są to pojęcia pozaustawowe, to nie sposób przypisywać im decydującego znaczenia przy rozstrzyganiu formy prawnej wyrażenia przez samorząd swojej woli. W ocenie organu nadzoru przedmiotowe kategorie oznaczają tylko pewne rodzaje uchwał, które na własne, wewnętrzne potrzeby wyróżniają samorządy ustawy o samorządzie gminnym, statut gminy może określać jedynie organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Zdaniem organu nadzoru, kwestia formy, w jakiej wola rady jest uzewnętrzniana, nie jest kwestią z zakresu organizacji wewnętrznej ani trybu pracy rady. Nie mieści się zatem w materii statutowej. Dlatego też w ocenie organu nadzoru, problem możliwości dokonania kontroli aktu zawierającego uzewnętrznioną wolę kolegialnego organu samorządu terytorialnego, nie sprowadza się do formy wyrażenia takiej woli, która zawsze przybiera postać uchwały, a do możliwości stwierdzenia sprzeczności z prawem treści takiego oświadczenia. W ocenie Wojewody, spotykane niekiedy w statutach i regulaminach terminy takie jak apele, deklaracje stanowiska, odezwy to niewiążące wypowiedzi , których przedmiotem powinny być fakty rozumiane jako pewne zdarzenia historyczne czy zapowiedź pewnych działań faktycznych , bez wskazywania prawnego sposobu ich realizacji. W ocenie Wojewody przedmiotowa deklaracja jest aktem normatywnym, zawiera regułę powinnego zachowania się, zbudowaną z hipotezy i dyspozycji. Brak sankcji nie sprzeciwia się uznaniu normatywnego charakteru tekstu uchwały.

Na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej popierał skargę i wyjaśnił, że uchwala została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej .

Pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga wniesiona przez Miasto Głowno jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze.

Podkreślić od razu należy, że sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością gminną, sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 7 lipca 2016 r. stwierdzającego nieważność Deklaracji Rady Miejskiej w Głownie w sprawie stosowania się Rady do wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. [ art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 446) dalej u.s.g.].

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 7.07.2016r. zostało doręczone w dniu 11 lipca 2016 r., a skarga Miasta Głowna została nadana do sądu za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego w dniu 10 sierpnia 2016r. tj. 30 dnia. W tym też dniu Rada Miejska w Głownie podjęła uchwałę nr XXX/187/16 w sprawie wniesienia do WSA w Łodzi skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że Wojewoda Łódzki zachował 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd 2 u.s.g od dnia doręczenia mu uchwały. Uchwała Rady Miejskiej w Głownie została doręczona organowi nadzoru w dniu 9 czerwca 2016 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 7 lipca 2016 r.

Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem ( art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa ( art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem . Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia tj. sprawności, celowości działania, gospodarności.

Ponadto, wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie .

W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa" i, że ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, a organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony. ( patrz "Ustawa o samorządzie gminnym" Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego Wyd 1).

W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 86 i 91 ust. 1 i 3 u.s.g. , Wojewoda Łódzki stwierdzając nieważność Deklaracji Rady Miejskiej w Głownie uznał, że niezależnie od nazwy jest ona uchwałą i mają do niej zastosowanie przepisy Rozdziału 10 u.s.g. "Nadzór nad działalnością gminną".

Powołując się na art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, organ nadzoru stwierdził, że Rada może wypowiadać się w kwestiach merytorycznych tylko w zakresie spraw pozostających w jej kompetencjach, a brak jest przepisu, który upoważniałby ten organ do wypowiadania się w kwestiach stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego, czy kwestionowania działań podejmowanych przez Radę Ministrów. Deklaracja stanowi zapowiedź niestosowania się przez Radę Miejską do obowiązującego porządku prawnego i oznacza uzurpowanie sobie prawa przez organ uchwałodawczy gminy do wykonywania kompetencji zastrzeżonych dla władzy sądowniczej i ustawodawczej , co godzi w konstytucyjny trójpodział władz.

Zatem, według stanowiska prezentowanego przez Wojewodę Łódzkiego, przedmiotowa deklaracja w sposób istotny narusza prawo, a zwłaszcza art. 7 Konstytucji RP, bo brak było podstawy prawnej do podjęcia uchwały o takiej treści.

W ocenie Rady Miasta Głowna, biorąc pod uwagę charakter uchwały, Wojewoda nie miał kompetencji do wszczęcia postępowania nadzorczego w celu zbadania legalności deklaracji, ponieważ, art. 91 ust. 1 u.s.g. daje prawo do kontroli tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów gminy, które to akty są rozstrzygnięciami o charakterze merytorycznym, a takiego charakteru nie ma przedmiotowa Deklaracja.

W związku z powyższym wskazać należy, że powołany w podstawie rozstrzygnięcia art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwala lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne .

Przy ocenie, czy zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje wszystkie uchwały i zarządzenia organów gminy, należy mieć na uwadze, że cytowany wyżej art. 91 ust. 1 u.s.g. nie różnicuje aktów organu gminy ze względu na ich charakter prawny i treść. Inaczej w tej samej ustawie ustawodawca postąpił np. w art. 101 ust. 1 u.s.g., który odnosi się wyłącznie do uchwał lub zarządzeń podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Generalnie organ kolegialny, a takim jest Rada, zawsze wyraża swoją wolę w formie uchwały. Nagłówek, tytuł, jakim zostanie opatrzona uzewnętrzniona wola organu kolegialnego ( deklaracja, apel, stanowisko, list intencyjny itp.) nie decyduje o charakterze prawnym takiego aktu i nie zmienia tego, że akt taki jest uchwałą, podjętą w drodze głosowania (uchwała w znaczeniu formalnoprawnym).

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w przypadku rady gminy (rady miejskiej) ustawowe znaczenie określenia "uchwała" jest jednak inne i oznacza prawną formę działania tego organu zastrzeżoną do określonych spraw, a nie tylko metodę działania organu kolegialnego rozumianą jako uchwalanie czegoś, głosowanie, kończące się wydaniem aktu o nazwie uchwała. W ustawie o samorządzie gminnym chodzi o uchwałę w znaczeniu materialnoprawnym, czyli akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny. ( patrz. P. Chmielnicki "Ustawa o samorządzie gminnym . Komentarz" – uwagi do art. 91 ).

Rada podejmuje uchwały w znaczeniu materialnoprawnym w sprawach, które zostały jej powierzone w ustawie o samorządzie gminnym ( art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g.), a więc wtedy, gdy wykorzystuje swoje kompetencje władzy publicznej.

Nie każda jednak uchwala Rady musi być uchwałą podejmowaną w ramach władczych uprawnień i z zakresu administracji publicznej . Rada może podejmować też inne uchwały m.in. zajmując stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne .

Takie uchwały – w rozumieniu formy wypowiedzi organu kolegialnego - w ocenie Sądu, także podlegają nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem . Nie ma bowiem podstaw aby pojęcie uchwały, jakim posługuje się ustawodawca w art. 91 ust. 1 u.s.g. , ograniczyć tylko do uchwał w znaczeniu materialnoprawnym.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela więc pogląd wyrażany w orzecznictwie, że każda uchwała rady gminy podlega nadzorowi wojewody . Podziela także argumenty wyrażone w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie III SA/Gd 732/16 , że "w przeciwnym razie apel, stanowisko, oświadczenie, którym odmówiono by przymiotu uchwały mogłyby przekazywać treści, nawoływać do określonych zachowań niezgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym /../" i, że "zaaprobowanie takiego stanowiska byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa" .

W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela więc stanowisko Wojewody Łódzkiego, że przedmiotowa deklaracja jest uchwałą, która co do zasady podlegała jego kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem, a tym samym Sąd nie podziela w tej części zarzutów skargi.

W ocenie Sądu przedmiotowa uchwala nie ma normatywnego charakteru. Jest aktem wewnętrznym o charakterze deklaracji, stanowiska. Należy, co do zasady, zgodzić się z argumentacją Wojewody Łódzkiego, że o tym, czy uchwała ma charakter normatywny decyduje podstawa prawna jej podjęcia i jej treść. Należy jednak podkreślić, że ocenie podlegać musi rzeczywista treść aktu jako całości (łącznie z jego nagłówkiem).

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, zarówno nazwanie przedstawionego przez Radę stanowiska "Deklaracją" , treść aktu jak i jego uzasadnienie świadczą o tym, że uchwała jest uchwałą nienormatywną – nie zawiera norm powszechnie obowiązujących na terenie gminy i nie jest też uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. W istocie Rada jedynie, w obliczu konfliktu istniejącego wokół TK przedstawia publicznie swoje stanowisko i deklaruje, że przy podejmowaniu w ramach swoich kompetencji uchwał (w znaczeniu materialnoprawnym) będzie stosować się do wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Powołuje się przy tym na art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, który wprost cytuje. Użycie w Deklaracji sformułowania "zobowiązuje się" nie rodzi żadnych prawnych skutków, nie może być podstawą żadnych roszczeń, a uchwały podejmowane przez Radę w ramach przyznanej przez u.s.g. kompetencji nie mogą i nie będą ocenianie pod kątem zgodności z tą Deklaracją, Każda merytoryczna uchwała Rady podjęta po wydaniu Deklaracji podlegać będzie kontroli sprawowanej przez organ nadzoru i przez sądy administracyjne. Deklaracja ma więc charakter niewiążący, nie rozstrzyga o stosowaniu lub niestosowaniu jakiegoś przepisu.

Intencje Rady zostały przedstawione w uzasadnieniu uchwały i w ocenie Sądu nie wynika z nich nic ponadto, że Rada przy podejmowaniu uchwał będzie stosować się do treści wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, także tych które nie zostaną opublikowane. Deklaracja, że Rada zobowiązuje się stosować wszystkie wyroki TK, nie może szczególnie w świetle art. 188 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP być ocenione jako naruszenie prawa. Fakt, że uzasadnieniu uchwały Rada użyła sformułowania "wskazuje jakie prawo będzie stosowane przez samorządowe władze Głowna " nie oznacza, że Rada dokonała wyboru jakie prawo będzie stosować na obszarze swojego działania, gdyż oczywiście takiego wyboru nie ma . Wszystkie bowiem organy państwowe i samorządowe, a więc zarówno Rada Miasta jak i Wojewoda mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a więc mają przestrzegać porządku prawnego opartego na Konstytucji RP z dnia 2.04. 1997 r. Można w związku z tym oczywiście rozważać celowość podejmowania takiej uchwały, ale pod tym kątem Wojewoda sprawować nadzoru nie może.

Rada miała podstawę prawną do podjęcia takiej uchwały.

§ 15 ust. 1 Statutu Miasta Głowna z dnia 26 lutego 2014 r. stanowi, że Rada obraduje na sesjach rozstrzygając w formie uchwał wszystkie sprawy należące do jej kompetencji. Z kolei § 15 ust. 2 Statutu brzmi: "Rada może także podejmować: 1/ postanowienia proceduralne w sprawach nie wymagających ostatecznego rozstrzygnięcia w drodze uchwały; 2/ deklaracje zawierające samozobowiązanie się do określonego postępowania; 3/ oświadczenia zawierające stanowisko Rady w określonych sprawach; 4/ apele zawierające formalnie nie wiążące wezwania adresatów zewnętrznych do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy, czy zadania.

Statut Miasta Głowna, jest prawem miejscowym. § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu był wskazany w podstawie prawnej podjętej uchwały

Akty prawa miejscowego są wymienione w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jako źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły .

Zgodnie z obowiązującym Statutem istniała zatem możliwość podjęcia przez Radę uchwały stanowiącej deklarację określonego postępowania i przedstawiającej jej stanowisko. A więc innymi słowy, była w ocenie Sądu podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej deklaracji. Nie ma też norm, które ograniczałyby Radzie w sensie przedmiotowym tematykę takich uchwał . Jedynym kryterium, które może być stosowane przy ocenie uchwały jest jej zgodność z prawem . W ocenie Sądu , organ nadzoru nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, gdyż nie narusza ona obowiązującego prawa.

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwala pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu ( wyrok NSA z 22.08.1990 r. SA/Gd 796/90 OSP 1991, nr 5, poz. 129), a takiego w tej sprawie brak. O sprzeczności z prawem można mówić tylko wtedy, kiedy prawo normuje określone kwestie. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, organ nadzoru takiego przepisu ustawy nie wskazał. Istniejący i wskazany wyżej zapis Statutu stanowił podstawę prawną do podjęcia uchwały, a więc zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji jest niezasadny.

Przypomnieć należy, że samorząd terytorialny jest odrębny instytucjonalnie i funkcjonalnie względem administracji rządowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego wywodzona jest z treści art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i zgodnie z tym przepisem podlega ochronie sądowej.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 zd. 1 Konstytucji RP samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej.

Reasumując, w ocenie Sądu , ocena legalności Deklaracji Rady Miejskiej w Głownie z dnia 1 czerwca 2016 r. w sprawie stosowania się Rady Miejskiej w Głownie do wyroków Trybunału Konstytucyjnego w trybie nadzoru stosownie do art. 7 i 171 ust. 1 Konstytucji RP prowadzić powinna do stwierdzenia zgodności z prawem.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego WSA Małgorzaty Łuczyńskiej do wyroku WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r. w sprawie o sygn. III SA/Łd 767/16

Składając zdanie odrębne wyrażam pogląd, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, było zgodne z prawem, a zatem skarga winna być oddalona.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jaki charakter ma podjęta przez Radę Miejską w Głownie Deklaracja z dnia 1 czerwca 2016 r. w sprawie stosowania się Rady Miejskiej w Głownie do wyroków Trybunału Konstytucyjnego, wydanej w trybie § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu Miasta Głowna, o treści wskazanej w § 1 Deklaracji, który brzmi: "Rada Miejska w Głownie zobowiązuje się, że przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do treści wyroków Trybunału Konstytucyjnego, także tych, które nie będą publikowane w Dzienniku Ustaw" i czy Rada Miejska w Głownie przyjmując Deklarację tej treści działała w ramach przysługującej jej kompetencji.

Konieczne jest zatem w tym miejscu podkreślenie, że intencją Rady Miejskiej w Głownie podejmującej przedmiotową Deklarację było, co wynika z treści jej uzasadnienia, wskazanie jakie prawo będzie stosowane przez samorządowe władze Głowna.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że strona skarżąca akcentuje niemerytoryczny charakter podjętej Deklaracji w czym upatruje naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz.446, zwanej dalej u.s.g.) poprzez dokonanie przez Wojewodę Łódzkiego kontroli legalności tej Deklaracji, w sytuacji, gdy organ nadzoru uprawniony jest do kontroli legalności tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów gminy.

Należy więc w tym miejscu wskazać, że w świetle utrwalonego poglądu sądów administracyjnych, uchwały są formami wyrażania woli właściwymi dla organów kolegialnych, a "tytuł", "nazwa" nadana aktowi przez organ nie zmienia oceny charakteru prawnego uchwały jako formy wyrażania woli organu kolegialnego. W przeciwnym wypadku apel, stanowisko, oświadczenie, deklaracja, którym odmówiono by przymiotu uchwały mógłby przekazywać treści, nawoływać do określonych zachowań niezgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym, korzystając niejako z uregulowania ustawy samorządowej, iż tylko uchwały i zarządzenia stanowią przedmiot kontroli pod względem zgodności z prawem dokonywanej przez organ nadzoru bądź sąd administracyjny. Zaaprobowanie takiego stanowiska byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa.

W tym sensie uznać należy, zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa, że każda uchwała rady gminy (rady miejskiej) podlega nadzorowi wojewody. To czy organ nadzoru skorzysta z przysługujących mu kompetencji w tym zakresie jest jego suwerenną decyzją i wybór, który akt podda tej kontroli należy wyłącznie do niego.

Zatem fakt, że akt z dnia 1 czerwca 2016 r. Rada Miejska w Głownie zatytułowała "Deklaracja" nie ma przesadzającego znaczenia, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy jej przyjęcie było procedowane w trybie przewidzianym dla podejmowania uchwał.

Rozważenia wymaga zatem, czy Rada Miejska w Głownie posiadała kompetencje do podjęcia uchwały tej treści. Podkreślić należy, że w materii zakresu działania gminy art. 163 Konstytucji wprowadza domniemanie wykonywania zadań publicznych na rzecz samorządu terytorialnego postanawiając, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, natomiast art. 164 ust. 3 Konstytucji – domniemanie wykonywania zadań samorządu terytorialnego nie zastrzeżonych dla innych jednostek samorządu terytorialnego - na rzecz podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, gminy.

W związku z art. 164 Konstytucji pozostaje art. 6 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zadania gminne muszą mieć zatem jednocześnie dwie cechy: znaczenie publiczne i charakter lokalny.

Z przytoczonych przepisów wynika, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym.

Z analizy tych przepisów wynika, że gmina jest samodzielna w zakresie wykonywania powierzonych jej zadań, jednakże samodzielność ta ograniczona została do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Wyjątek stanowić mogą jedynie zadania zlecone, przekazywane w trybie odrębnych przepisów.

Wobec powyższego trzeba stwierdzić, że do kompetencji rady gminy (miasta) jako organu uchwałodawczego nie należy wyrażanie generalnych stanowisk o zakresie stosowania prawa. W tej sytuacji Deklaracja Rady Miejskiej w Głownie z dnia 1 czerwca 2016 r. w uchwalonym brzmieniu nie ma podstawy prawnej w obowiązującym porządku prawnym, brak jest bowiem takiego przepisu, który byłby podstawą do podejmowania uchwał dotyczących kwestii stosowania norm prawnych.

W ocenie Sądu takiego przepisu być nie może, gdyż byłoby to wkroczenie w obszar kompetencji zastrzeżonych dla organów innych władz publicznych. Takiej podstawy, ze względu na przedmiot (treść) Deklaracji nie stanowił też wskazany § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu Rady Miejskiej, zgodnie z którym Rada może podejmować deklaracje zawierające samozobowiązanie się do określonego postępowania. Zdaniem wnoszącej zdanie odrębne stanowienie jakie prawo będzie stosowane przez samorządowe władze Głowna nie stanowi materii, w której Rada może podejmować deklaracje w rozumieniu § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu Miasta Głowna.

W mojej ocenie objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Deklaracja nie jest uchwałą intencyjną, która jak sugeruje to Rada, "miała jedynie stanowić wskazówkę dla Rady, jakie przepisy prawa powinna stosować w dalszej swojej działalności". Przeciwko takiemu potraktowaniu tej chwały świadczy nie tylko wskazana przedmiot "w sprawie stosowania się Rady Miejskiej w Głownie do wyroków Trybunału Konstytucyjnego", ale również - i to przede wszystkim - treść tej uchwały. W uchwale Rada bezpośrednio deklaruje stosowanie wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a zatem także tych, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw.

Nie bez znaczenia dla oceny legalności podjętej Deklaracji i argumentacji Rady o nie merytorycznym jej charakterze jest również fakt, że na tej samej sesji w dniu 1 czerwca 2016 r. Rada Miejska poszła dalej i wystosowała, na podstawie § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu Miasta Głowna, "Apel" do Burmistrza Głowna w sprawie stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Z treści tego Apelu wynika, że Rada zwróciła się do Burmistrza Głowna z apelem, " aby w swojej działalności, a w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględniane były wszystkie wyroki Trybunału Konstytucyjnego, także te, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw". Treść uzasadnienia tego Apelu jest identyczna jak treść uzasadnienia przedmiotowej Deklaracji i wynika z niego, że "Wysokie ryzyko negatywnych skutków działań podjętych wobec Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że Rada Miejska w Głownie dla wyjaśnienia wątpliwości wyraźnie wskazuje, jakie prawo będzie stosowane przez samorządowe władze Głowna".

W mojej ocenie Rada nie ogranicza się więc do zadeklarowania swojego poparcia dla działania którejś ze stron sporu wokół TK, nawoływania do jego zakończenia, czy wyrażenia swojej oceny zaistniałej sytuacji, lecz wyraźnie w sposób jednoznaczny i przesądzający wskazuje, jakie normy uznaje za wiążące ją w związku z zaistniałą sytuacją, a następnie apeluje do Burmistrza Głowna o przyjęcie takiej interpretacji w jego działaniach. Tymczasem właściwość rady gminy, a więc organu o charakterze kolegialnym, "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" (art. 18 ust. 1 u.s.g.) należy rozumieć przez pryzmat art. 15 ust. 1 u.s.g., tj. poprzez działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolną, co generalnie nie wyklucza działań niewładczych np. o charakterze intencyjnym, pod jednym wszakże warunkiem, mianowicie, jeśli pozostaje to w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisie prawa, a takich w rozpoznawanej sprawie nie sposób się dopatrzyć.

Wskazać trzeba, że art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Normę zawartą w tym przepisie należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły. Władza publiczna nie działa bowiem w myśl zasady: "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz według reguły: "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Innymi słowy organ administracji publicznej chcąc skorzystać z danych uprawnień musi znaleźć normę kompetencyjną, wyraźnie zezwalającą na takie działanie. Skoro zatem podjęcie uchwały "w sprawie stosowania się Rady Miejskiej w Głownie do wyroków Trybunału Konstytucyjnego", jak wykazano wyżej, nie znajduje oparcia w przepisach prawa, stwierdzić należy, że działanie Rady Miejskiej w Głownie w niniejszej sprawie nie odpowiada wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasadzie praworządności.

Uchwała rady gminy, która nie ma umocowania w obowiązujących przepisach, jest nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.), a jako akt, który nie spełnia kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.), winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez wojewodę, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego uważam, że skarga winna być oddalona.