Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1502/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 408/13 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Lu 408/13 oddalił skargę E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Gminy i Miasta w O. z [...] kwietnia 1994 r. o przekazaniu J. P. nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy i Miasta w O. z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...] w przedmiocie przekazania J. P. w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, licząc od dnia wydania decyzji, nieruchomości zabudowanej położonej w O. przy ul. [...], figurującej w ewidencji gruntów jako działki nr 503 i 504 w obrębie "miasto" O. o powierzchni 0,1944 ha. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. J. P., którego spadkobiercą jest wyłącznie E. P., był jedynym posiadaczem przedmiotowej nieruchomości. Na oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie ma wpływu kwestia, kto dokonał nakładów i wybudował budynki na tej nieruchomości. Kwestia ta mogłaby mieć znaczenie przy orzeczeniu odpłatności za przekazanie ich na własność wraz z oddaniem przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Nie ma natomiast żadnego znaczenia dla oceny legalności przekazania tych działek w użytkowanie wieczyste. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją SKO z [...] listopada 2009 r., w której przyjęto, że J. P. wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (nie jest spadkobiercą J. P. i nie wskazała przepisu prawnego, w myśl którego kwestionowana decyzja narusza jej interes prawny). Skarga J. P. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 129/10.

Wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1580/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. P, uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Zdaniem sądu kasacyjnego, stanowisko Sądu I instancji co do braku interesu prawnego skarżącej w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym zostało oparte na niekompletnym materiale dowodowym. Wątpliwości sądu kasacyjnego wzbudziła okoliczność, że umowa darowizny G. C. na rzecz jej syna J. P. wskazuje inną numerację działek i powierzchnię, której nie odpowiada żadna z działek nr 448 i 449 (wg numeracji przed zmianą) lub też 503 i 504 (wg oznaczenia aktualnego). Z danych zawartych w księdze wieczystej wynika, iż grunt ten stanowi własność gminy – po komunalizacji. Brak jest natomiast danych, na jakiej podstawie sporne działki (obecnie oznaczone nr 503 i 504) stały się własnością Skarbu Państwa oraz jaki był następnie stan władania tą nieruchomością. Sąd odwoławczy podkreślił, że wbrew temu, co akcentował Sąd I instancji, J. P. nie wywodzi swej legitymacji z tytułu dziedziczenia po J. P., lecz z sukcesji po matce G.e C., zmarłej w 1996 r., która według jej twierdzeń była w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości. Sąd wskazał, że w zależności od ustaleń, jakie prawa do nieruchomości przysługiwały G. C., należy rozważyć, czy J. P. jako jej spadkobierczyni może skutecznie domagać się weryfikacji decyzji z dnia 15 kwietnia 1994 r.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 834/11 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazano, że dopiero w zależności od ustaleń, jakie prawa do nieruchomości przysługiwały G. C., organ ten rozważy, czy skarżąca J. P. jako jej spadkobierczyni może skutecznie domagać się weryfikacji decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji uznania, iż skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, Kolegium rozważy dziedziczny charakter posiadania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy i Miasta w O. z dnia [...] kwietnia 1994 r. w przedmiocie przekazania J. P. w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, licząc od dnia wydania decyzji, nieruchomości zabudowanej położonej w O. przy ul. [...], figurującej w ewidencji gruntów jako działki nr 503 i 504. Organ wyjaśnił, że przedmiotowy grunt był przed dniem 1 sierpnia 1988 r. własnością Skarbu Państwa, a w dniu wydania decyzji z dnia 15 kwietnia 1994 r. stanowił własność gminy O. Powyższą okoliczność potwierdzają pisma Burmistrza O. z dnia 14 maja 2012 r. oraz kserokopie odpisów postanowień Sądu Powiatowego w Lubartowie: Ns 120/58 z dnia 30 grudnia 1958 r., Ns 613/57 z dnia 26 sierpnia 1958 r., Ns 121/58 z dnia 30 grudnia 1958 r., Ns 182/59 z dnia 25 sierpnia 1959 r., Ns 127/58 z dnia 30 grudnia 1958 r., z których wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem opuszczonej nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej wówczas jako działki 6/E (KW nr [...]), nr 6/F (KW nr [...]), nr 6/G (KW nr [...]), nr 6/H (KW nr [...]). Działki nr 6/G i nr 6/H stanowiły własność S. C. W wyniku odnowienia ewidencji budynków numeracja działek uległa zmianie. W 1971 r. z działek gruntu oznaczonych nr 6/E, 6/F, 6/G, 6/H utworzono działki o numerach ewidencyjnych 448 i 449, które na podstawie decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 1991 r., nr [...] (działka nr 448) oraz nr [...] (działka nr 449) stały się własnością Gminy O. W 1994 r. w wyniku ponownego odnowienia ewidencji gruntów numeracja działek uległa zmianie i zgodnie z obecnie obowiązującą ewidencją geodezyjną działki te są oznaczone numerami 503 i 504. Z materiału dowodowego wynika, że na przedmiotowym gruncie znajdował się w dniu 1 sierpnia 1988 r. budynek, a w budynku mieszkalnym ([...]) od 1954 r. zameldowana była G. C. W budynku tym zamieszkiwała wraz z mężem S. C., który zmarł w roku 1959.

G. C. była właścicielką nieruchomości rolnej stanowiącej grunt orny i łąkę o pow. 1 ha 77 arów, położonej w O., którą aktem notarialnym z dnia 21 listopada 1974 r., Rep. A [...] w drodze umowy darowizny przeniosła na syna J. P. Z aktu tego wynika, że w dacie zawarcia umowy oboje zamieszkiwali w O., aczkolwiek z poświadczenia o meldunkach wynika, że J. P. został zameldowany pod adresem [...] na pobyt stały dopiero w roku 1978. Darowana nieruchomość rolna stanowiła gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów prawa, a jej właścicielka G. C. do jego prowadzenia wykorzystywała budynki mieszkalne i gospodarcze znajdujące się na spornym gruncie (działki nr 503 i 504). Aktem notarialnym z 1974 r. G. C. przeniosła na syna jedynie nieruchomość rolną (gospodarstwo rolne), która stanowiła jej własność, co wynika z zawartego w tym akcie jej oświadczenia, a nadto jest zgodne z istotą uregulowanej w Kodeksie cywilnym umowy darowizny. Kolegium zauważyło, że w dacie dokonania darowizny gospodarstwa na rzecz syna czynność ta nie łączyła się ze świadczeniami ze strony Państwa. W tym okresie przyznanie renty łączyło się jedynie z przekazaniem gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Dopiero ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin stworzyła rolnikom będącym właścicielami lub posiadaczami gospodarstw rolnych możliwość nieodpłatnego przekazania gospodarstwa na rzecz następcy w zamian za świadczenia emerytalne, statuując jednocześnie szczególną formę przekazania, a mianowicie umowę pisemną sporządzoną przez naczelnika gminy. Zgodnie z art. 65 tej ustawy, świadczenia pieniężne dla rolników, którzy przekazali nieodpłatnie gospodarstwo rolne zstępnym lub zrzekli się własności nieruchomości rolnej na podstawie przepisów prawa cywilnego przed dniem wejścia w życie ustawy, przysługują, poczynając od dnia 1 lipca 1980 r. W przekonaniu Kolegium na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że w trybie tego artykułu ustawy z 1977 r. przyznano rentę G. C. (odcinek renty z ZUS z 1984 r.).

Kolegium wyjaśniło z powołaniem się na akta sprawy, że fakt przeniesienia własności nieruchomości rolnej na syna nie zmienił zasadniczo sposobu życia G. C.. W dalszym ciągu mieszkała ona w budynku zlokalizowanym na spornej nieruchomości, pomagała synowi przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego oraz uprawiała ogród na spornym gruncie. Zważywszy na fakt, że J. P. był prawnikiem, wykonującym zawód adwokata (dopiero w 1978 r. został zameldowany na stałe w O.), pomoc matki przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego mogła być znaczna. Wbrew temu, co twierdzi E. P., G. C. nie była schorowana, a w dacie przeniesienia własności nieruchomości rolnej na syna miała 62 lata. Podnoszony przez E. P. fakt wymeldowania G. C. z O. w latach 1983-1990 i zameldowania w S. u córki nie może przesądzać o jej niezamieszkiwaniu w tym okresie w O. i niekorzystaniu z przedmiotowego gruntu, a tym samym o braku statusu jego posiadacza. Przekonujące jest w tym względzie wyjaśnienie J. P. o fikcyjnym zameldowaniu matki u niej w S. w celu uzyskania przydziału na większe mieszkanie. Potwierdza to jej korespondencja z matką z tego okresu kierowana na adres O. Wynika to także wprost z zeznań świadków zgłoszonych przez J. P., którzy potwierdzają, że G. C. całe życie mieszkała w O., przyjeżdżały do niej córki, pracowała w gospodarstwie oraz uprawiała ogród na przedmiotowym gruncie. Faktowi zamieszkiwania G. C. w O. w budynku zlokalizowanym na spornym gruncie nie zaprzeczają również świadkowie zgłoszeni przez E. P., jak również ona sama. Twierdzenie jednak, że G. C. zamieszkiwała na zasadzie dożywocia jest bezpodstawne. Przeniesienie własności nieruchomości rolnej na J. P. nastąpiło w drodze umowy darowizny, a nie umowy dożywocia. Organ odwoławczy dodał, że słusznym jest spostrzeżenie niektórych świadków, że G. C. była domownikiem J. P., tak samo jak J. P. był jej domownikiem w tym sensie, że jako rodzina razem zamieszkiwali w budynkach zlokalizowanych na przedmiotowym gruncie (ona od 1954 r., on od 1978 r.) i uznając stosunki panujące na wsi, wspólnie pracowali na nieruchomości przekazanej na własność J. P. oraz oboje korzystali ze spornego gruntu, do którego żadne z nich nie miało tytułu prawnego, będąc tym samym współposiadaczami tego gruntu w rozumieniu art. 80 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Kwestia nakładów ponoszonych nz nieruchomość nie ma dla sprawy znaczenia. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie ustaliło, że J. P. przed 1 sierpnia 1988 r. nie był wyłącznym posiadaczem przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie, uznało, że przekazanie decyzją z dnia 15 kwietnia 1994 r. przedmiotowej nieruchomości J. P. nastąpiło z obrazą art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...]. Odnosząc się do zarzutu udziału w postępowaniu członka kolegium E. K. – S., która w ocenie E. P., podlegała wyłączeniu od rozpoznania tej sprawy, Kolegium podniosło, że E. K.-S. brała udział w wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zatem brała udział w innym postępowaniu niż zakończone zaskarżoną decyzją.

W skardze do sądu administracyjnego E. P. podniosła, że instytucja wyłączenia pracownika znajduje zastosowanie w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Ponadto wyjaśniła, że od czasu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz syna w 1974 r. G. C. nie przysługiwało żadne władztwo nad działkami nr 503 i 504. Zamieszkiwała na przedmiotowych nieruchomościach jedynie na zasadzie dożywocia. Nie partycypowała w żadnej części w świadczeniach związanych z gospodarstwem rolnym i domowym, nie interesowała się ani działką, ani budynkami. G. C. urodziła się w 1912 r., była osobą schorowaną. Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego osiemdziesięcioletnia kobieta, która zmarła w 1996 r., poruszająca się o lasce, nie mogła pracować w gospodarstwie rolnym do lat dziewięćdziesiątych i decydować o sposobie prowadzenia gospodarstwa. Wszelkie czynności manifestujące wolę posiadania przedmiotowych nieruchomości na zewnątrz na dzień 1 sierpnia 1988 r. wykonywał wyłącznie J. P., a nie G. C., o czym świadczą nie tylko dokumenty meldunkowe, rachunki, zawieranie umów w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia, ale także czynności faktyczne wykonywane wyłącznie przez J. P.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W uzasadnieniu podkreślił, że żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło decyzji wydanej na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W sprawie nie budziło wątpliwości, że istniały przesłanki do zastosowania tego przepisu związane ze statusem prawnym gruntu. Nie budził także wątpliwości fakt posiadania działek oznaczonych aktualnie nr 503 i 504 przez J. P., którego organ uznał w dacie wydania kwestionowanej decyzji za jedynego posiadacza. Okoliczność ta została jednak zakwestionowana i podlegała weryfikacji w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. Sąd I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie przeprowadziło szereg dowodów mających na celu ustalenie stanu posiadania spornej nieruchomości na dzień 1 sierpnia 1988 r., wśród których kluczowe znaczenie mają zeznania świadków złożone na rozprawach w dniach 5 września 2012 r. oraz 25 października 2012 r. W oparciu o te zeznania prawidłowo Kolegium przyjęło, że G. C. stale zamieszkiwała na spornej nieruchomości, nigdy stamtąd nie wyjeżdżała na dłużej i pomagała w pracach w gospodarstwie rolnym synowi J. P., który w 1988 r. czynnie wykonywał zawód adwokata. Ponadto, pomimo przekazania gospodarstwa rolnego synowi J. P., G. C. nadal w tym gospodarstwie pracowała do około 1990 r. Sąd podkreślił, że podniesione przez świadków, a także przez skarżącą E. P. okoliczności mające wskazywać na to, J.Po. czuł się właścicielem tej nieruchomości, czynił na nią nakłady przeprowadzając roboty budowlane, a także uiszczał związane z tą nieruchomością należności publiczne, nie przesądzają o braku współposiadania tej nieruchomości przez G. C. Zdaniem Sądu I instancji, analiza dowodów przeprowadzonych w sprawie potwierdza słuszność stanowiska Kolegium, że J. P. nie był jedynym posiadaczem nieruchomości oznaczonej jako działki nr 503 i 504. W dniu 1 sierpnia 1988 r. współposiadał ją ze swoją matką G. C. Nadto pomiędzy J. P. a jego matką nie została zawarta umowa dożywocia, a na mocy zawartej między nimi w dniu 21 listopada 1974 r. umowy darowizny (Rep. [...]) na własność J. P. przeszła jedynie nieruchomość złożona z gruntu ornego i łąki (ówczesne działki nr 421, 847 i 2962), nie obejmująca działki siedliskowej oznaczonej aktualnie numerami 503 i 504. Argumentem przeciw uznaniu, że G. C. posiadała w tej dacie przedmiotową nieruchomość, nie może być – zdaniem Sądu – również fakt jej wymeldowania z O. i zameldowania w latach 1973 - 1990 w S., będącym miejscem zamieszkania jej córki. Mimo wymeldowania się z pobytu stałego w O., miejscowość ta pozostała miejscem zamieszkania G. C. w latach 1973 – 1990. Nie przeprowadziła się ona do S. ani w roku 1973, ani w latach późniejszych. Uwzględniając ówczesne realia społeczne, Sąd uznał, że należy dać wiarę stanowisku J. P., że jej matka dokonała fikcyjnego zameldowania w S., żeby pomóc jej w uzyskaniu przydziału na większe mieszkanie. O zamieszkiwaniu G. C. w latach osiemdziesiątych w O., nie zaś w S., świadczą również dołączone do akt sprawy prywatne listy i kartki pocztowe J. P., wysyłane ze S. do jej matki i brata J. na adres w O.

W oparciu o te ustalenia Sąd I instancji stwierdził, że G. C. została zasadnie uznana przez Kolegium za współposiadaczkę spornej nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1988 r., a przekazanie tej nieruchomości w wieczyste użytkowanie wyłącznie J. P. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 176 § 2 k.c. posiadanie jest dziedziczne, wobec czego uznanie, że G. C. była posiadaczką spornej nieruchomości uprawniało jej spadkobierczynię – córkę J. P. do wystąpienia do Kolegium z żądaniem zweryfikowania decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r., w której Zarząd Miasta i Gminy O. pominął jej matkę jako posiadaczkę tego gruntu.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że Kolegium nie dopuściło się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez udział w postępowaniu członka kolegium E. K. – S. Sąd wskazał, że przesłanka wyłączenia od rozpoznania niniejszej sprawy członka kolegium E. K. – S. zachodziłyby wówczas, gdyby brała ona udział w wydaniu decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2013 r., będącej przedmiotem skargi. Tymczasem E. K. – S. brała udział w wydaniu decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r., uchylonej następnie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 834/11, co nie daje podstawy do jej wyłączenia w świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej E. P. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez przyjęcie, że sam fakt zamieszkiwania G. C. na przedmiotowych nieruchomościach, pomimo, że nie wykonywała ona żadnego władztwa nad nieruchomościami nr 503 i 504, a wyłącznym ich posiadaczem samoistnym był J. P., uprawniał G. C. do możliwości skorzystania z regulacji art. 80 ust. 2 powołanej ustawy;

2) przepisów postępowania: art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, która powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że G. C. nigdy nie uważała siebie za samoistną posiadaczkę nieruchomości. Uprawnienia właścicielskie były wykonywane jedynie przez J. P., jego matka nie była zainteresowana ani administrowaniem nieruchomościami, ani ponoszeniem ciężarów związanych z ich utrzymaniem, czy wykonywaniem jakichkolwiek remontów. Na przedmiotowej nieruchomości zamieszkiwała na zasadzie dożywocia. Zaznaczono ponadto, że nie było możliwe uwzględnienie wniosku G. C. przy przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste J. P., gdyż taki wniosek nie został przez nią zgłoszony, a uregulowanie stanu prawnego gruntu na zastosowanej podstawie prawnej było możliwe tylko na wniosek osoby zainteresowanej. Skoro G. C. nie była posiadaczem przedmiotowej nieruchomości (ani samoistnym, ani zależnym), to nie mogła skorzystać z regulacji art. 80 ust. 2 powołanej ustawy. Sąd I instancji nie rozważył wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia charakteru posiadania przez G. C. Tymczasem J. P. był jedynym posiadaczem gruntu na dzień 1 sierpnia 1988 r. Od daty przekazania gospodarstwa na rzecz syna w 1974 r. nie przysługiwało jego matce żadne władztwo nad działkami nr 503 i 504, zamieszkiwała na nich na zasadzie dożywocia. Wszelkie czynności faktyczne i urzędowe związane z nieruchomościami wykonywał J. P.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08).

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. W skardze kasacyjnej dotyczą one przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz sprowadzają się do tezy o bezpodstawnym oddaleniu skargi, która powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego, sprowadzający się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji zasadność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej, jakkolwiek zakwestionowano ustalenia faktyczne poczynione przez organ i przyjęte przez Sąd, to nie wskazano, jakim przepisom procedury uchybiono, czy to przy zbieraniu materiału dowodowego, czy to dokonując jego oceny. Ustalenia faktyczne zostały natomiast przez Sąd I instancji szczegółowo opisane, ze wskazaniem zastosowanych środków dowodowych, wskazano także na przyczyny, z których dano wiarę tym ustaleniom. Argumentacja skargi kasacyjnej, poza zakwestionowaniem tezy, że G. C. była w posiadaniu przedmiotowych działek w dniu 1 sierpnia 1988 r., do tych kwestii oraz przepisów je regulujących się nie odnosi. W konsekwencji nie można uznać, że w skardze kasacyjnej skutecznie podważono prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji.

Nie został także uzasadniony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. Umożliwia on sądowi I instancji, który nie jest związany skargą, na podjęcie rozstrzygnięć także w stosunku do innych aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie inne akty czy czynności wymagały w sprawie uwzględnienia.

Zarzutem naruszenia prawa materialnego objęty został jedynie przepis art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odnosi się on do obu form naruszenia przewidzianych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nie określono w skardze kasacyjnej, na czym miała polegać błędna wykładnia tego przepisu przez Sąd I instancji i jakie rozumienie jest prawidłowe, w tym jakie dyrektywy interpretacyjne zostały naruszone. W szczególności nie można się zgodzić, że Sąd i organy wadliwie pominęły kwestię wniosku o uregulowanie stanu prawnego gruntu, albowiem zgodnie z brzmieniem art. 80 ust. 2 zdanie drugie ustawy, przekazanie gruntów następowało na podstawie decyzji wydawanych przez właściwe organy bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie. Brak wniosku o przekazanie nie miał zatem żadnego znaczenia dla interpretacji przepisu. W skardze kasacyjnej nie zgłoszono poza tą kwestią żadnych innych uwag odnoszących się do prawidłowości ustalenia znaczenia przepisu art. 80 ust. 2 ustawy. Zarzut błędnej wykładni nie mógł w związku z tym odnieść skutku.

Brak jest także podstaw do uznania zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy. Mógłby on być rozważany w przypadku skutecznego uprzedniego zakwestionowania stanu faktycznego, co jak wyżej wskazano, nie ma miejsca. Nadto należy zauważyć, że decyzje objęte skargą do Sądu I instancji zostały wydane w trybie postępowania nieważnościowego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ten przepis nie został w skardze kasacyjnej powołany.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.