Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 821/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15,  art. 7,  art. 11,  art. 77,  art. 80,  art. 107 par. 3,  art. 105 par. 1,  art. 136,  art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par. 21 pkt 1
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi T.G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji kolektora deszczowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania T.G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]r., Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie realizacji kolektora deszczowego Ø 1400, zlokalizowanego na działce o nr ew. 4/7, 6/8, 6/7, AM-60 obręb O., który jest częścią kolektora deszczowego odprowadzającego wody opadowe z osiedla S. w O., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 17 grudnia 2007r. B. i T.G. wystąpili do PINB w O. z wnioskiem o wszczęcie m.in. postępowania w sprawie samowolnego wykonania kolektora burzowego zlokalizowanego na działkach nr 4/7, 6/8, 6/7 AM-60 w O. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania kolektora deszczowego Ø 1400, zlokalizowanego na działkach o nr ew. 4/7, 6/8, 6/7 AM-60, obręb O., który jest częścią kolektora deszczowego odprowadzającego wody opadowe z osiedla Sobieskiego w O.. W efekcie postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., Nr [...] uchylił w/w decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w związku z naruszeniem przez organ l instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu /art. 10 § 1 k.p.a. /.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] r., Nr [...] organ I instancji ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie realizacji kolektora deszczowego, wskazując w jej uzasadnieniu, że zebrana w sprawie dokumentacja nie daje podstawy do stwierdzenia, iż inwestycja zrealizowana została przez Okręgową Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich we W. w warunkach samowoli budowlanej. PINB podkreślił, że swoje stanowisko oparł na pozyskanej decyzji z dnia [...] r., Nr [...] wydanej przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich we W., części dokumentacji technicznej w postaci planu przebiegu kolektora deszczowego, protokółu z posiedzenia Wojewódzkiego Zespołu Opiniowania Zamierzeń Inwestycyjnych Wojewódzkiej Komisji Planowania, informacji o terenie wydanej przez Urząd Powiatowy Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji w O.. Równocześnie organ I instancji stwierdził, że akta jakie znajdowały się w archiwum Wojewódzkiego Biura Urbanistycznego dotyczące inwestycji były opatrzone kategorią archiwalną B10, a więc podlegały zniszczeniu po upływie 10 lat, co więcej dokumentacja dotycząca inwestycji znajdowała się w archiwum Wojewódzkiego Biura Urbanistycznego z siedzibą przy ul. [...] we W., która w roku 1997 była zalana podczas powodzi, a dokumenty zostały bezpowrotnie utracone.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył T.G., lecz odwołanie to nie zostało uwzględnione przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Utrzymując w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno -budowlanego, stanowiącego punkt odniesienia w sprawie ze względu na datę powstania przedmiotowego obiektu, uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązywało w razie realizacji inwestycji, dla których zgodnie z przepisami § 9 jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Takich ustaleń wymagało m.in. wykonanie stałych sieci lub linii uzbrojenia terenu: wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i na paliwa płynne. W tej sytuacji realizacja przedmiotowego obiektu wymagała zdaniem organu odwoławczego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że w efekcie wyczerpujących działań zmierzających do ustalenia czy przedmiotowy obiekt powstał legalnie, organ l instancji zebrał materiał dowodowy szczegółowo opisany w decyzji organu I instancji, jednakże pomimo podejmowanych czynności nie udało się odnaleźć decyzji o pozwoleniu na budowę.

W konsekwencji powyższego organ odwoławczy przyjął, że nie ma podstaw aby przedmiotowy obiekt uznać za samowolę budowlaną, gdy inwestor uzyskał decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego obejmującego przedmiotowy obiekt, jak i podejmował inne starania mające na celu przeprowadzenie inwestycji w zgodzie z przepisami. Te starania świadczą w ocenie organu odwoławczego - raczej o tym, że inwestycja została doprowadzona do końca w zgodzie z przepisami, a więc również po uzyskaniu wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ zwrócił uwagę, że inwestycja wykonana została ponad 30 lat temu, co w Jego ocenie uprawdopodabnia raczej zaginięcie dokumentacji, a nie to, że nigdy nie istniała. Nie bez znaczenia jest zdaniem organu i to, że dopiero ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., wprowadziła w art. 63 obowiązek dla właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentacji budowlanej. Wobec braku takiej regulacji w uprzednio obowiązującym porządku prawnym, od inwestora, jak i obecnego właściciel obiektu powstałego przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., nie można wymagać przedłożenia dokumentacji budowlanej.

Reasumując, DWINB stwierdził, że w przypadku, z którym mamy do czynienia, nie można bezsprzecznie dowieść, że przedmiotowy kolektor deszczowy powstał bez wymaganej akceptacji właściwych organów. Teza, aby uznawać za wybudowane samowolnie wszelkie obiekty, w przypadku których po kilkudziesięciu latach nie można odnaleźć dokumentacji budowlanej ich dotyczącej (w tym decyzji o pozwoleniu na budowę), nie znalazła aprobaty organu odwoławczego i co istotne nie znajduje oparcia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 602/05 oraz z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 402/09). Przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt powstał w wyniku samowoli budowlanej, oznaczałoby zbyt daleko idącą uznaniowość organu nadzoru budowlanego, który na podstawie stwierdzonych okoliczności sprawy mógłby przyjąć zarówno brak samowoli budowlanej jak i to, że inwestor się jej faktycznie dopuścił. Dalsze prowadzenie postępowania w sprawie jest zatem bezcelowe, bowiem nie ma podstaw aby podjąć w nim decyzję mającą umocowanie w przepisach prawa materialnego. Innymi słowy, okoliczności sprawy nie pokrywają się z abstrakcyjnie określonym stanem faktycznym hipotezy normy prawnej, który musi zaistnieć i być bezsprzecznie udowodniony, by wystąpiły podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest samowola budowlana. W takim stanie rzeczy, jedynie przez prawo dopuszczony.

W skardze na powyższą decyzję T.G. wniósł o unieważnienie wydanych w sprawie decyzji, wykluczenie Gminy O. z udziału w tym postępowaniu, ponieważ nie wykazała posiadania interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu oraz o zasądzenie kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł następujące zarzuty:

1. Organ błędnie ustalił listę stron postępowania, uznając Gminę O. za stronę bez Jej wniosku, a nawet bez jakiegokolwiek ujawnienia woli Gminy w tym zakresie. Bezumowne korzystanie z cudzej własności nie jest tytułem prawnym do udziału w tym postępowaniu.

2. Organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. pomijając w uzasadnieniu decyzji wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także zaniechał wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skarżący wniósł o odrzucenie przez Sąd kopii dokumentów, użytych przez organ jako dowody na prawdziwość domniemań organu. Dowody zgromadzone przez organ wskazują zaś, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana.

3. Zdaniem skarżącego nieistnienie decyzji o pozwoleniu na budowę w aktach sprawy powoduje, iż o prawach do nieruchomości organ może rozstrzygać wyłącznie w oparciu o zasadę domniemania wiarygodności Ksiąg Wieczystych. W KW nie ma żadnego zapisu o prawach innych osób, niż właściciele.

4. Stwierdzenie organu uznania: " podejmowania starań" za dowód na uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji świadczy zdaniem skarżącego - o skrajnej stronniczości organu.

5. Organ umorzył postępowanie w sytuacji, gdy nadal istnieje przedmiot postępowania - kolektor burzowy.

6. Zaskarżona decyzja w swoisty, pozaprawny sposób legalizuje istnienie obiektu, dla którego inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, nie posiada odbioru budowlanego ani pozwolenia na użytkowanie i nie ma żadnych praw do terenu, na którym obiekt użytkuje.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] r. Nr [...] - została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Badając pod kątem zasadności zastosowanie tego przepisu przez organ orzekający, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że zaskarżona decyzja podlega usunięciu z obrotu prawnego. A mianowicie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 15, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 105 § 1, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zgodnie zatem z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe /art. 136 k.p.a./.

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ II instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał w istocie ponownie sprawy merytorycznie w jej w całokształcie.

Wskazać należy, że prawidłowo zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a.. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji - nie sprostał opisanym wyżej wymogom.

Niesporne jest w sprawie, że sporna inwestycja zrealizowana została ponad 30 lat temu, stąd zasadnie organ II instancji odwołuje się do przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1974r." oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno –budowlanego /Dz. U. Nr 8, poz.48 ze zm./

I tak zasadą było zgodnie z art.28 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r., że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę uprawniało w myśl art.29 ust.1 do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych.

Istotny przy tym był przepis § 21 pkt 1 w/w rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), który stanowił, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć:

1) plan realizacyjny w dwóch egzemplarzach wraz z dokumentami określonymi w § 17 lub powołać się na wcześniejszą decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego,

2) odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję,

3) w razie potrzeby dokumenty, o których mowa w § 13 ust. 2 i w § 18 ust. 2.

Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., plany realizacyjne podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Ustęp 4 stanowił zaś, że ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę mógł być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony.

Wskazać w tym miejscu również należy na przepis art.29 ust.5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością.

Z powyższych przepisów, a w szczególności z cyt. wyżej przepisu art. 21 Prawa budowlanego z 1974r. jednoznacznie wynika, że uzyskanie zatwierdzenia planu realizacyjnego było niezbędne przy ubieganiu się o wydanie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie przyjęte zostało, że zatwierdzony plan realizacyjny był swojego rodzaju promesą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na etapie to którego /pozwolenia na budowę/ inwestor zobligowany był dopiero do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1430/07, publ. LEX nr 439879).

Z lektury akt sprawy niewątpliwie wynika, że w dniu [...]r. Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich we W., powołując się na przepis art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 9 ust. 4, § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego – wydał decyzję Nr 330/76, którą zatwierdził Okręgowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich we W. plan realizacyjny objęty dokumentacją nr 83-75 zagospodarowania terenu budynku przepompowni, zbiornika, kolektora, rurociągu tłocznego, kanału ściekowego, rurociągu tłocznego osadów, linii kablowej sterowniczej i telefonicznej, linii kablowej energetycznej w O. dla osiedla S..

Organ I instancji, a za nim organ odwoławczy opierając się w zasadzie na powyższej decyzji, przyjął, że sporna inwestycja nie została wybudowana w ramach samowoli budowlanej, choć organy nie ustaliły by w sprawie wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę,

To – zdaniem Sądu – jest niewystarczające, aby podjąć decyzję o umorzeniu postępowania zgodną z procedurą administracyjną. Umorzenie postępowania w sprawie byłoby możliwe wówczas, gdyby organ bezspornie ustalił /wykazał/, że sporna inwestycja nie jest samowolą budowlaną. Ponadto trudno zaakceptować uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie organu II instancji /zwłaszcza w świetle braku jakichkolwiek dokumentów świadczących o uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę/, że starania inwestora "świadczą raczej o tym, że inwestycja została doprowadzona do końca w zgodzie z przepisami, a więc również po uzyskaniu wymaganego prawem pozwolenia na budowę.". Opieranie rozstrzygnięcia jedynie na tego rodzaju przypuszczeniach jest co najmniej przedwczesne i naruszające podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, to zaś prowadzi do wniosku, że i uzasadnienie nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a.. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie zaś art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy rozstrzygając niniejszą sprawę, nie ocenił w sposób należyty dokumentów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wymieniając jedynie kolejno: decyzję Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich we W. z dnia [...]r., Nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu budynku przepompowni, zbiornika, kolektora, rurociągu tłocznego, kanału ściekowego, rurociągu tłocznego osadów, linii kablowej sterowniczej i telefonicznej, linii kablowej energetycznej w O. dla osiedla S.; część dokumentacji technicznej w postaci planu przebiegu kolektora deszczowego; protokół z posiedzenia Wojewódzkiego Zespołu Opiniowania Zamierzeń Inwestycyjnych Wojewódzkiej Komisji Planowania; informacja o terenie wydanej przez Urząd Powiatowy Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji w O., w konkluzji stwierdził, cyt.: "... Te starania świadczą raczej o tym, że inwestycja została doprowadzona do końca w zgodzie z przepisami, a więc również po uzyskaniu wymaganego prawem pozwolenia na budowę..."

Umknęło przy tym uwadze organu, że w/w dokumenty /za wyjątkiem decyzji z dnia [...]r., Nr [...]/ pochodzą z okresu sprzed 23 sierpnia 1976r., co wskazywać mogłoby, że zostały one sporządzone na potrzeby wydania opisanej wyżej decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich we W. z dnia [...]r., Nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, a która to zaś decyzja była niezbędna /wymóg formalny/, aby można było dopiero czynić starania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia postępowania w trybie art.136 k.p.a. stanowi o uchybieniu regułom proceduralnym zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a.. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał odwodowy.

Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ II instancji. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego.

Zasada zawarta w art. 7 k.p.a. nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, gdy w sprawie występują sporne interesy stron, a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie: z jednej strony Gmina O. będąca /jak sama twierdzi/ - właścicielem spornego kolektora deszczowego, a z drugiej strony – skarżący /właściciel terenu/ twierdzący, że kolektor został wybudowany samowolnie.

W takiej sytuacji zadaniem organów administracji było zgromadzenie pełnej dokumentacji oraz przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron, z rozważeniem postanowień art.89 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Powyższa regulacja oznacza, że o przeprowadzeniu rozprawy nie decyduje uznanie organu, lecz wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w cyt. wyżej art.89 § 2 k.p.a. – która zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. I tak potrzeba uzgodnienia interesów stron jak i potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych, albo w drodze oględzin - uzasadnia obowiązek przeprowadzenia rozprawy (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, W-wa 2006, str.434/.

Wskazać przy tym również należy, że zasadzie z art. 8 k.p.a., jak to wynika z linii orzeczniczej (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 367/83, publ. ONSA 1983, nr 2, poz. 64) przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowały się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Istotne jest także w sprawie i to, że tak organ odwoławczy, jak i organ I instancji skoncentrowały się na opisanej wyżej decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich we W. z dnia [...]r., Nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, gdy zaś w piśmie skarżącego z dnia 17 grudnia 2007 r., które było podstawą wszczęcia postępowania, skarżący w kwestii kolektora burzowego powołuje się na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. znak [...], której to decyzji po pierwsze brak jest w aktach sprawy, a po drugie organy decyzję tę pomijają milczeniem.

Reasumując, do wyjaśnienia istotnych w sprawie kwestii, koniecznym było wystąpienie do Burmistrza O. o nadesłanie informacji, czy jest w posiadaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji, ewentualnie innej decyzji wskazującej na zakończenie procesu inwestycyjnego.

Nie wyjaśniono także z Burmistrzem, co było podstawą (jaki dokument), że Gmina O. stała się właścicielem spornego kolektora. W aktach sprawy jest jedynie pismo z dnia 28 lutego 2003r., Nr [...], kierowane do PINB w O., w którym Urząd Miejski w O. jedynie informuje, że właścicielem kolektora jest Gmina Miejska w O. /k.10, teczka 1/.

Zaniechano również wystąpienia do obecnego zarządcy (właściciela) Osiedla czy posiada dokumentację związaną z realizacją przedmiotowej inwestycji i oddaniem jej do użytkowania, jak i nie wystąpiono do następcy Wojewódzkiego Biura Projektowego we W. (będącego adresatem decyzji z dnia [...]r., nr [...]), który opracowywał projekt techniczny odprowadzania wód opadowych z osiedla S. do rzeki O. w O. (kolektor).

Mimo nie wyjaśnienia powyższych kwestii, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, choć w ocenie Sądu brak było dostatecznych podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wybudowania spornego kolektora deszczowego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji winien uwzględnić przedstawione wyżej uwagi, a nadto winien mieć na względzie znajdujące się w aktach sprawy pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej o ochrony Środowiska Urzędu Województwa W. z dnia 17 grudnia 1976r. znak [...] skierowane do Wojewódzkiego Biura Projektów, czyli już po wydaniu decyzji z dnia [...]r., Nr [...], dotyczące opinii "Projektu technicznego odprowadzania wód opadowych z osiedla S. w O. do rzeki O.", którym pozytywnie zaopiniowano rozwiązanie odprowadzania ścieków deszczowych z osiedla S. w O. do rzeki O..

W aktach sprawy brak jest jednak pisma Biura Projektów z dnia 29 listopada 1976 r. Nr [...], a do którego odwołuje się Z-ca Dyrektora Wydziału w w/w piśmie z dnia 17 grudnia 1976r., co powoduje, że Sąd nie ma możliwości ustalenia, jaki był cel opracowywania tej dokumentacji, choć z powyższego możnaby wnosić, że po wydaniu decyzji z dna [...]r., Nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego trwały dalsze prace, choćby projektowe dotyczące odprowadzania wód opadowych z Osiedla S..

Odnosząc się do powołanych przez organ II instancji wyroków tutejszego Sądu z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 602/05 oraz z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 402/09, podkreślić należy, że wyroki te zapadły w innych okolicznościach sprawy niż rozpatrywana. Niemniej jednak skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany pogląd, że gdy wykazane zostanie, iż miało miejsce zniszczenie lub zaginięcie pozwolenia na budowę, to nie spowoduje, że dany obiekt stanie się z tej przyczyny samowolą budowlaną.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 lit c w związku z art. 134 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę przepisu art. 152, a orzeczenie o kosztach swoje oparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanego aktu.