Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 429/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1 i § 6, art. 64c
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kosztów egzekucyjnych i obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej także DIAS lub organ nadzoru), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 2966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej u.p.e.a.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r., po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Wójta Gminy S. na postanowienie Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] r. nr [...] o określeniu wysokości kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł, powstałych w związku z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do nr [...], wystawionych przeciwko A S.A. i obciążeniu wierzyciela, tj. Wójta Gminy S. kwotą [...] zł kosztów egzekucyjnych wygenerowanych na podstawie ww. tytułów wykonawczych - uchylił w całości zaskarżone postanowienie, orzekł o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł i obciążył wierzyciela Wójta Gminy S. kosztami egzekucyjnymi do tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do nr [...], w łącznej wysokości [...] zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelnik [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: organ I instancji lub organ egzekucyjny) prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku A S.A. z siedzibą w K. (dalej: spółka lub zobowiązany), na podstawie ww. tytułów wykonawczych z dnia [...] r. wystawionych przez Wójta Gminy S. (dalej: Wójt Gminy, skarżący, wierzyciel) z tytułu podatku od nieruchomości za miesiące od stycznia do grudnia 2005 r.

Wszczynając egzekucję administracyjną organ egzekucyjny doręczył odpisy tytułów wykonawczych w dniu [...] r. wraz z pobraniem pieniędzy na miejscu u zobowiązanej spółki. Do ww. tytułów wykonawczych zastosowano środek egzekucyjny w postaci:

1. pobrania pieniędzy u zobowiązanego, które w całości zarachowano na koszty egzekucyjne,

2. zajęcie prawa majątkowego stanowiące wierzytelność pieniężną dłużnika zajętej wierzytelności z dnia [...] r. nr [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny wyegzekwował w całości dochodzone należności wraz z należnymi odsetkami za zwłokę i kosztami egzekucyjnymi.

Pismem z dnia 24 czerwca 2016 r. spółka zwróciła się o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z egzekucją administracyjną prowadzoną na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Wskazała, że tytuły wykonawcze obejmujące zaległości wynikają z decyzji skarżącego z dnia [...] r., która następnie została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r..

Organ egzekucyjny w dniu 6 lutego 2017 r. zawiadomił spółkę o wysokości kosztów egzekucyjnych. Na wniosek zobowiązanego oraz wierzyciela postanowieniem z dnia [...] r., organ I instancji określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł powstałe w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych i obciążył wierzyciela ww. kwotą kosztów egzekucyjnych.

Na to postanowienie wierzyciel złożył zażalenie, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej określenia kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] i obciążenia nimi wierzyciela. Zwrócił się też o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia w sprawie i określenie kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł.

Postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 64c § 4 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące obciążeniem wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne było w całości skuteczne, a zobowiązany wypłacalny i wszelkie koszty i opłaty związane z przymusowym ściągnięciem należności winny obciążyć zobowiązanego, co w konsekwencji stanowi naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa,

2. art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na obciążeniu wierzyciela opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłatą manipulacyjną, których wysokość jest całkowicie nieadekwatna do nakładu i efektów pracy organu I instancji, jak również stopnia jej skomplikowania, pominięciu przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych okoliczności, że obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym oraz wydając w tym przedmiocie postanowienie w oparciu o zasady analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a nie w oparciu o przepisy prawa,

3. art. 64 § 6 w zw. z art. 64 § 3 u.p.e.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego oraz że egzekwowana należność mogła być objęta jednym tytułem wykonawczym, na skutek czego egzekucja byłaby prowadzona na podstawie jednego, a nie [...] tytułów wykonawczych, co wpływa nie tylko na ilość podejmowanych działań, lecz również na wynik skonfrontowania obliczonych opłat na podstawie stawek procentowych z ustalonymi, kwotowymi limitami tychże opłat, obciążeniu wierzyciela opłatą manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków, naliczoną osobno do każdego tytułu wykonawczego,

4. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie dla oceny i wykładni art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji RP, i niedokonanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynikało, że ich wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności,

5. art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, poprzez wydanie postanowienia, które narusza standardy uznane przez Trybunał Konstytucyjny oraz zaniechanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji niewielkiego wkładu pracy i niewielkiej ilości czynności dokonanych w toku egzekucji administracyjnej przez organ

DIAS rozpoznając sprawę po wniesieniu zażalenia na wstępie zacytował art. 64c § 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. oraz art. 64c § 6a u.p.e.a.

Dalej wskazał, że zgodnie z 64c § 1 u.p.e.a. co do zasady koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Jednak w niniejszej sprawie tytuły wykonawcze wobec spółki wystawiono w oparciu o decyzję wierzyciela, uchyloną następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Stwierdził zatem, że koszty egzekucyjne powstałe w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, obowiązany jest zapłacić wierzyciel, gdyż to on ponosi ryzyko wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a następnie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych w oparciu o nieostateczną decyzję, uchyloną następnie przez organ odwoławczy.

W przedmiotowej sprawie wierzyciel kwestionował zarówno fakt obciążenia kosztami egzekucyjnymi, jak również wysokość naliczonych kosztów egzekucyjnych, podnosząc, że organ egzekucyjny nie uwzględnił wytycznych Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14. Wierzyciel podkreślił również, że naliczone opłaty są jego zdaniem nieadekwatne do nakładu i efektów pracy organu egzekucyjnego, jak również stopnia skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych.

Organ egzekucyjny obciążył wierzyciela opłatą manipulacyjną, jak również opłatą za pobranie pieniędzy na miejscu o zobowiązanej spółki i za zajęcie innych wierzytelności pieniężnych w łącznej wysokości [...] zł. Dokonał przy tym analizy wysokości naliczonej opłaty manipulacyjnej oraz pozostałych opłat pod kątem postanowień Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 uznał, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Art. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej nie są niezgodne z art. 217 Konstytucji.

Organ nadzoru wskazał, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienił normatywną treść badanych przepisów, derogując je w tym zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, wyrok ten ma charakter jedynie zakresowy, tj. nie powoduje utraty mocy zaskarżonego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, jednakże po wydaniu orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w granicach określonych w ww. wyroku. W pozostałym zakresie może, a nawet musi być nadal stosowany. Jednak, aby nie narażać się na zarzut naruszenia Konstytucji, organy powinny interpretować przepisy prawa zgodnie ze wskazówkami, zawartymi w ww. wyroku.

Przenosząc powyższe wnioski na grunt niniejszej sprawy wskazano, że organ I instancji porównał powstałą na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego do majątku zobowiązanej spółki opłatę manipulacyjną i opłatę za zajęcie wierzytelności do wysokości opłat ustalanych w przypadku egzekucji z nieruchomości (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), które określone w zakresie procentowym i kwotowym (8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł) nie zostały uznane przez TK za niekonstytucyjne i dokonał ich miarkowania.

Jak słusznie wywiódł organ w zażalonym postanowieniu, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzeczenia o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę, a dopóki tego ustawodawca nie uczyni, organy stosujące prawo muszą określać wysokość kosztów egzekucyjnych w taki sposób, aby nie można było im zarzucić naruszenia standardów określonych w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed nadmiernym fiskalizmem. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny wymiar opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

U.p.e.a. przewiduje ograniczenie wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości poprzez wskazanie kwotowo maksymalnej wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości - nie więcej niż 34.200 zł. W związku z tym za punkt odniesienia do określenia kosztów egzekucyjnych należało przyjąć regulacje u.p.e.a. w tym zakresie.

Czynności zajęcia wierzytelności pieniężnych i pobrania pieniędzy na miejscu u zobowiązanego są czynnościami mniej skomplikowanymi od czynności zajęcia nieruchomości, zatem i nakład pracy przy tych czynnościach jest mniejszy, a w konsekwencji i pobrana opłata musi być mniejsza. W związku z tym ustawodawca za te czynności określił mniejszą opłatę stosunkową, która wynosi 5%, a nie 8% jak za zajęcie nieruchomości.

Miarkując więc koszty wg zasady proporcjonalności, opłata manipulacyjna, wyliczona w ten sposób wynosi maksymalnie 1/8 kwoty 34.200 zł, czyli 4.275 zł, a koszty zajęcia prawa majątkowego i pobrania pieniędzy na miejscu u zobowiązanego wyliczone w ten sposób wynosiłyby maksymalnie 5/8 kwoty 34.200 zł, czyli 21.375 zł.

Jak z tego wynika, organ I instancji obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, które odpowiadały kosztom egzekucyjnym w wysokości wynikającej z ustawy, gdyż obliczone w ten sposób nie przekraczały maksymalnego pułapu kwot wyliczoną metodą miarkowania.

Wobec zarzutów zawartych w zażaleniu wierzyciela o nieuwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14 DIAS wyjaśnił, iż Trybunał wskazał, że to brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Natomiast mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Przywoływany wyrok TK o sygn. akt SK 31/14 ma takie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że w razie braku interwencji ustawodawcy do czasu orzekania w sprawie, organ powinien uwzględnić, że wysokość kosztów egzekucyjnych nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Organ powinien zatem uwzględnić, że koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego, a jednocześnie mieć na uwadze, że z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością tych kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone.

Organ nadzoru wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem organ egzekucyjny naliczył koszty egzekucyjne w odniesieniu do przedmiotowych tytułów wykonawczych z uwzględnieniem zaleceń zawartych w wyżej powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przede wszystkim zwrócił uwagę na 100 % skuteczności egzekucji do czasu jej zakończenia tj. umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie wierzyciela. Nie można bowiem zapominać o celu egzekucji administracyjnej, a co za tym idzie także opłat z nią związanych, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązków powstających w obszarze działania administracji. Nieuzasadnionym - z uwagi na naruszenie dyscypliny finansów publicznych - byłoby biorąc pod uwagę maksymalną skuteczność egzekucji, a także zapewnienie funkcji fiskalnej obniżenie kosztów egzekucyjnych, tj. opłaty manipulacyjnej do wysokości 1,40 zł, opłaty za pobranie pieniędzy u zobowiązanego do wysokości 2,50 zł, za inne zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych do wysokości 4,20 zł od jednego tytułu wykonawczego, tj. do wysokości minimalnych stawek.

Dalej, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt II FSK 2950/19 DIAS podniósł, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował jedynie brak stawek maksymalnych opłat egzekucyjnych, a nie ich stosunkowy charakter, nadal prawidłowe jest ich obliczanie w oparciu o kryterium stosunkowe - w określonym procencie do kwoty egzekwowanej należności, z zastrzeżeniem limitu kwotowego, który celem uniknięcia jego dowolności może być przewidziana w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. maksymalna kwota opłaty za czynność egzekucyjną w postaci zajęcia nieruchomości, jest to bowiem jedyny przepis ustalający wysokość opłat egzekucyjnych z zastrzeżeniem limitów kwotowych. Uwzględniając jednocześnie, że wysokość maksymalnej opłaty wynosi przy egzekucji z nieruchomości 34.200 zł, a stawka stosunkowa 8%, podczas gdy w przypadku zajęcia wierzytelności pieniężnych stawka stosunkowa wynosi 5%, a w przypadku opłaty manipulacyjnej 1%, zasadne jest odpowiednie skorygowanie wysokości opłat maksymalnych, z uwzględnieniem niższego poziomu stawek stosunkowych. Ponieważ podzielenie maksymalnej kwoty opłaty za zajęcie nieruchomości przez przewidzianą dla tej czynności stawkę procentową 8% daje wynik 4.725 zł, można ją uznać za maksymalną wysokość opłaty manipulacyjnej, która wynosi 1%, oraz odpowiednio, pięciokrotność tej ostatniej kwoty, tj. kwotę 21.375 zł jako maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, która zasadniczo wynosi 5% kwoty egzekwowanej należności. W ocenie organu, taki sposób recepcji wyroku Trybunału Konstytucyjnego najpełniej odpowiada wyrażonej w nim ocenie wymogów konstytucyjnych.

Organ nadzoru wskazał, że taka wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 zdanie drugie u.p.e.a. jest uprawniona, jako znajdująca umocowanie w wykładni systemowej zewnętrznej pionowej oraz wewnętrznej, powołując się przy tym na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1310/18. Podkreślił także, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że miarkowanie wysokości opłaty w oparciu o pracochłonność, skuteczność i efektywność czynności w sytuacji, gdy nie przekroczyły one kwot maksymalnych nie ma uzasadnienia prawnego.

DIAS zauważył jednocześnie, że w zaskarżonym postanowieniu metoda naliczania kosztów egzekucyjnych spowodowała mechaniczne odnoszenie ustalonych na podstawie wykładni prokonstytucyjnej limitów opłat do każdego tytułu wykonawczego z osobna (niezależnie od przyczyn wystawienia wielu, a nie jednego tytułu), co w ocenie sądów administracyjnych prowadzi do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zaaprobowanie takiego toku rozumowania, pomijającego ten aspekt prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych.

Biorąc natomiast pod uwagę, że podstawą wystawienia ww. [...] tytułów wykonawczych była ta sama decyzja Wójta Gminy, określająca wysokość zobowiązania spółki w podatku od nieruchomości za rok 2005, organ nadzoru uznał, że zasadnym jest odniesienie maksymalnych kwot kosztów egzekucyjnych do ww. tytułów wykonawczych łącznie. Tym samym organ nadzoru przyjął, że orzeczona wobec wierzyciela opłata manipulacyjna wyniesie 4.275 zł, a opłata za zajęcie innych wierzytelności i za pobranie pieniędzy na miejscu zobowiązanego [...] zł, co daje łącznie kwotę [...] zł.

O powyższym przesądziły następujące przesłanki:

- odniesienie całości ustalonej kwoty opłaty manipulacyjnej do poziomu skomplikowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz globalnego nakładu pracy organu egzekucyjnego;

- uwzględnienie okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego z dnia 6 grudnia 2010 r.;

- egzekwowana należność mogła być objęta jednym tytułem wykonawczym, na skutek czego egzekucja byłaby prowadzona na podstawie jednego, a nie dwunastu tytułów wykonawczych, co wpływa nie tylko na ilość podejmowanych działań, lecz również na wynik skonfrontowania obliczonych opłat na podstawie stawek procentowych z ustalonymi, kwotowymi limitami tychże opłat.

Końcowo DIAS zaakcentował, że taki sposób obliczenia kosztów zaaprobował WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1025/18.

1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na obciążeniu wierzyciela opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłatą manipulacyjną, których wysokość jest całkowicie nieadekwatna do nakładu i efektów pracy organu I instancji, jak również stopnia jej skomplikowania, a także pominięciu przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych okoliczności, że obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym,

2) art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 64 § 3 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na obciążeniu wierzyciela opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłatą manipulacyjną z prawidłowym uwzględnieniem, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, jednak przy błędnym braku skonfrontowania przez organ tak ustalonej wysokości opłat z nakładami i efektami pracy organu I instancji, jak również stopnia skomplikowania czynności organu egzekucyjnego,

3) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie dla oceny i wykładni art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji, i niedokonanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych spraw wynikało, że ich wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności,

4) art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, poprzez ich błędną wykładnię, która narusza standardy uznane przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku oraz zaniechanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji niewielkiego wkładu pracy i niewielkiej ilości czynności dokonanych w toku egzekucji administracyjnej przez organ egzekucyjny/

Wierzyciel wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości oraz zwrot na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na wstępie, że nie kwestionuje zasadności obciążenia go kosztami egzekucyjnymi, zgodnie z treścią art. 64c § 4 u.p.e.a., a jedynie samą wysokość naliczonych kosztów egzekucyjnych, ani przyjęcia przez organ odwoławczy potrzeby uwzględnienia okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku do nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego.

Następnie skarżący podniósł, że wysokość kosztów egzekucyjnych, szczególnie kiedy obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym, nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone. Zdaniem skarżącego, określenie kosztów egzekucyjnych przez organ nadzoru w wysokości [...] zł pozostaje w oderwaniu od faktycznego zakresu skomplikowania sprawy oraz ilości podjętych czynności.

Wójt Gminy stwierdził, że ww. wysokość kosztów egzekucyjnych narusza wytyczne zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bowiem nie jest ona adekwatna w stosunku do podjętych czynności takich jak: wysłanie korespondencji (tytułów wykonawczych, zawiadomień o zajęciu), dokonania zajęcia wierzytelności. W jego ocenie, stopień skomplikowania oraz czasochłonności podjętych przez organ egzekucyjny czynności w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym uzasadnia ustalenie kosztów egzekucyjnych na poziomie stawek minimalnych. Ponadto, organ winien wprost wskazać w uzasadnieniu postanowienia jakie czynności wykonał, kiedy oraz jakie poniósł w związku z tym wydatki i koszty, czego nie zrobił. Gdyby organ egzekucyjny przedstawił rzeczywiste wydatki poniesione w związku z niniejszym postępowaniem egzekucyjnym, okazałoby się najprawdopodobniej, że zamykają się one kwotą kilkunastu, ewentualnie kilkuset złotych.

Wierzyciel zaznaczył również, że określone w zaskarżonym postanowieniu koszty nie spełniają zdefiniowanej przez Trybunał Konstytucyjny i orzecznictwo sądowoadministracyjne funkcji fiskalnej, a raczej pełnią nieuzasadnioną rolę represyjną wobec wierzyciela oraz stanowią dodatkowy dochód organu nieuzasadniony dokonanymi czynnościami. Jeżeli pomiędzy wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, nie będzie zachowanej racjonalnej zależności, to rola tych opłat zostanie sprowadzona do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku.

Wskazał dalej, że w stosunku do innej gminy, ale w podobnym stanie faktycznym, organ postanowieniem z dnia [...] r., uwzględniając zalecenia Sądu zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 40/18 określił koszty egzekucyjne w oparciu o koszt podejmowanych czynności oraz nakład pracy. Podkreślił także, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2576/18, w związku z uznaniem na niekonstytucyjne przepisów u.p.e.a., w zakresie w jakim brakuje określenia maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat.

Zdaniem strony skarżącej DIAS prawidłowo uwzględnił, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, jednak błędnie skonfrontował tak ustaloną wysokość opłat z nakładami i efektami pracy organu I instancji, jak również stopniem skomplikowania czynność organu egzekucyjnego. Organ zupełnie pominął natomiast okoliczność, iż w niniejszej sprawie koszty obciążają wierzyciela i to wierzyciela będącego podmiotem publicznym. Sytuacja, w której koszty egzekucji obciążają wierzyciela stanowi wyjątek od reguły, zgodnie z którą koszty ponosi zobowiązany. Organ nie podał, czy i w jaki sposób uwzględnił fakt, że koszty obciążają wierzyciela. W szczególności nie wskazał, jaka w jego ocenie byłaby wysokość kosztów, gdyby w niniejszej sprawie obciążały one zobowiązanego i w jakim zakresie koszty te obniżył uwzględniając, że ma je ponieść wierzyciel. Organ w stanowisku wyrażonym w postanowieniu nie bierze pod uwagę, że egzekucja administracyjna prowadzona jest w interesie ogólnym, a nie wyłącznie interesie wierzyciela, ponieważ zmierza do wykonania obowiązków publicznoprawnych powstających w obszarze działania administracji.

W przypadku stwierdzenia przez Sąd w niniejszej sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości. Swój wniosek motywowała tym, że z uwagi na ilość analogicznych spraw dotyczących określenia kosztów egzekucyjnych w postępowaniach prowadzonych na podstawie uchylonych decyzji w przedmiocie zaległości w podatku od nieruchomości. Sąd winien założyć, że w ponownym postępowaniu organ z dużym prawdopodobieństwem nie zastosuje się do wytycznych sformułowanych w wyroku.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegało postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...] zł.

Wskazać należy na wstępie, że na etapie skargi nie było przedmiotem sporu obciążenie kosztami postępowania egzekucyjnego wierzyciela, zaś spór pomiędzy stronami sprowadza się do kwestii prawidłowego określenia wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela - w świetle powoływanego przez strony wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14.

Zdaniem skarżącego, celem określenia wysokości zarówno opłaty manipulacyjnej jak i opłaty za zajęcie innych wierzytelności konieczne było ustalenie adekwatności usługi wykonanej przez organ dla wierzyciela, a ponadto uwzględnienie, że w przedmiotowej sprawie kosztami egzekucyjnymi obciążany jest wierzyciel, będący podmiotem publicznym.

Zdaniem zaś organu nadzoru Trybunał Konstytucyjny nie podważył zasadności naliczania kosztów egzekucyjnych za dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne, a jedynie wskazał na konieczność określenia ich granicy stosownie do ich pracochłonności i kosztowności. Uwzględniając zatem art. 64c § 4 u.p.e.a. a także sugestie sądów administracyjnych co do konieczności kalkulowania należnych opłat zwłaszcza w odniesieniu do egzekwowanych obowiązków w znacznych kwotach, uznał za zasadne obciążenie wierzyciela opłatą skalkulowaną według udziału dochodzonej należności w górnej granicy opłaty przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej.

Przystępując do rozważań przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, orzekł, że:

– art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji;

– art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3). Postanowienia organów obu instancji zostały wydane już po obaleniu domniemania konstytucyjności analizowanych przepisów u.p.e.a., a tym samym organy powinny uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swego rozstrzygnięcia.

Przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uchylił przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. ani przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a. Co więcej Trybunał wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w ramach konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Trybunał jednocześnie podkreślił, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym.

Wyjaśniając skutki swojego orzeczenia TK wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.

Należy jednak ponownie zauważyć, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie stało się wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności.

Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17 (dostępny, podobnie jak inne wskazane w uzasadnieniu orzeczenia, w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym, co wyraźnie wynika z jego sentencji. Wyrok ten ‒ w przeciwieństwie do klasycznego wyroku uznającego zaskarżony przepis z niezgodny z Konstytucją ‒ nie powoduje utraty mocy zaskarżonego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją, ale tylko w granicach (w zakresie) określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie może, a nawet musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu. Z zaleceń Trybunału zaś jasno wynika dopuszczalność stosowania stawek procentowych jako jednej z metod określania wysokości opłat i to nie tylko w kwotach stawek minimalnych. Trybunał wyraźnie zakwestionował bowiem tylko brak stawek maksymalnych, nie zakwestionował natomiast możliwości stosowania stawek procentowych (gdyż wyraźnie ją dopuścił), a w konsekwencji - nie wskazał na konieczność stosowania wyłącznie stawek minimalnych. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę.

Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego. Pominięcia takie polegają na tym, że ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Co istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, ustawodawca nie dokonał również uzupełnienia analizowanej regulacji zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Sąd zauważa, że w dniu 19 sierpnia 2019 r. opublikowana została w Dzienniku Ustaw pod poz. 1553 ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, na mocy której doszło do zmiany przedmiotowych przepisów. Z uwagi na brzmienie art. 15 ustawy nowelizującej przepis art. 64 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą wszedł w życie dopiero po 18 miesiącach od dnia jej ogłoszenia, a zatem od dnia 20 lutego 2021 r. Sąd dostrzega przy tym, że z uzasadnienia projektu ustawy wynika, iż "Przewiduje się, że ustawa o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw wejdzie w życie po upływie 18 miesięcy od dnia jej ogłoszenia w związku z koniecznością dostosowania systemów teleinformatycznych, obsługujących organy egzekucyjne, do nowego systemu naliczania kosztów egzekucyjnych i opłaty komorniczej". A zatem przesłanką do odroczenia terminu wejścia w życie art. 64 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą jest kwestia techniczna związana z systemami teleinformatycznymi. Jednakże odroczenie wejścia w życie wskazanego brzmienia przepisu art. 64 u.p.e.a. nie pozwala na jego zastosowanie.

Zatem dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie można tracić z pola widzenia wskazanych powyżej kwestii, a w szczególności faktu, że zarówno organ, określając wysokość kosztów egzekucyjnych, jak i Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem tak ustalonej wysokości tych kosztów, działają w granicach określonych przez Trybunał Konstytucyjny.

W odniesieniu do realiów tej sprawy zasadnie organ nadzoru przyjął, że koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a. To zagadnienie nie jest sporne, a zatem nie wymaga dalszej argumentacji. Wprawdzie skarżący w treści uzasadnienia skargi przywołał wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2576/18, w którym zostało przedstawione odmienne stanowisko, jednak jednocześnie na wstępie uzasadnienia ww. skargi wyraźnie wskazał, że nie kwestionuje on zasadności obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi.

Podstawę dalszych rozważań stanowi więc uznanie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego.

Sąd nie podzielił przy tym argumentacji strony skarżącej, że wysokość tych kosztów jest nieadekwatna do czynności podjętych przez organ egzekucyjny.

Podkreślenia wymaga, że organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia objaśnił, jakie czynności zostały podjęte przez organ egzekucyjny przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w toku postępowania prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Z akt administracyjnych wynika, że organ egzekucyjny wszczął egzekucję na podstawie ww. tytułów wykonawczych poprzez doręczenie zobowiązanej ich odpisów wraz pobraniem pieniędzy u zobowiązanego oraz dokonał zajęcia prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności. W wyniku zastosowanych środków egzekucyjnych wyegzekwowano należności główne wraz z odsetkami za zwłokę oraz koszty egzekucyjne.

Organ nadzoru odniósł się także do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, jak również do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone - tak aby opłaty nie sprowadzały się do swoistej kary. Powołał się w tym zakresie na cel egzekucji administracyjnej, a co za tym idzie także opłat z nią związanych, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązków powstających w obszarze działania administracji.

Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, iż punktem odniesienia do określenia kosztów egzekucyjnych w przedmiotowej sprawie były regulacje ustawy egzekucyjnej dotyczące wysokości kosztów egzekucyjnych w przypadku egzekucji z nieruchomości. Uzasadniając przyjętą metodologię, DIAS zauważył, że ustawa egzekucyjna przewiduje ograniczenie wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości. Przepis art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. określa bowiem maksymalną wysokość opłaty za dokonaną czynność egzekucyjną zajęcia nieruchomości. Opłata w przypadku dokonania zajęcia nieruchomości wynosi 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł. Wedle zaś art. 64 § 3 u.p.e.a., opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6 (a więc zarówno dla zajęcia nieruchomości, jak zajęcia innych wierzytelności), oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych.

Należy zatem podzielić stanowisko organu nadzoru, że nieuzasadnionym byłoby obciążenie do tytułów wykonawczych opłatą za zajęcie innej wierzytelności w kwocie przekraczającej stawkę maksymalną w wysokości 34.200 zł, określonej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. z tytułu egzekucji z nieruchomości - uznawanej za najbardziej skomplikowaną i pracochłonną czynność egzekucyjną.

Uzasadniając przyjęte stanowisko DIAS słusznie wywiódł, że jeżeli przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności zajęcia praw majątkowych (wierzytelności pieniężnej) należy uwzględnić mniejszy nakład pracy. Dlatego przyjąć należy, w związku z brakiem ustawowych regulacji, że opłata ta musi być mniejsza niż przy zajęciu nieruchomości. Skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, to organ nadzoru miał podstawy do przyjęcia, że 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności może wynosić maksymalnie 21.375 zł. Organ miał na względzie fakt, że ustawodawca biorąc pod uwagę stopień skomplikowania czynności określił odmiennie wysokość opłat na 5% za zajęcie innej wierzytelności i 8% za zajęcie nieruchomości. Przejmując z ustawy egzekucyjnej różnice w wysokości opłat przyjętej przez ustawodawcę pomiędzy 5% i 8% organ zachowując ustawową proporcję doszedł do wniosku, że skoro opłata procentowa od 8% została ograniczona do 34.200 zł, to wypełnieniem wymogu miarkowania kosztów będzie przyjęcie proporcji od tej maksymalnej stawki z uwzględnieniem stawki procentowej dla zajęcia innej wierzytelności. Prawidłowo więc uznał organ, że wykonaniem nakazów z wyroku Trybunału Konstytucyjnego będzie ograniczenie procentowej opłaty za zajęcie innej wierzytelności. Zatem łączna kwota 21.375 zł wynika z miarkowania kosztów, uwzględniającego fakt mniejszego skomplikowania czynności w postaci zajęcia innych wierzytelności niż zajęcia nieruchomości.

Z kolei odnosząc się do metodologii ustalania opłaty manipulacyjnej Sąd także podzielił stanowisko organu nadzoru w tym zakresie. Przyjmując jako podstawę maksymalną stawkę dla zajęcia nieruchomości w kwocie 34.200 zł organ przyjął, że maksymalna opłata manipulacyjna, w związku z brakiem ustawowych regulacji, nie może być wyższa niż 4.275 zł. Kierował się przy tym przyjęciem takiej zależności, że za zajęcie nieruchomości stawka procentowa została wskazana na 8%, a dla opłaty manipulacyjnej 1%. Zasadnie organ nadzoru przyjął, że skoro maksymalna opłata manipulacyjna nie może być wyższa niż 1/8 maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości (4.275 zł), to uzasadnione było obciążenie wierzyciela kwotę 4.275 zł.

Podkreślić również należy, że wydając postanowienie reformatoryjne organ nadzoru uwzględnił kwestię dotyczącą obliczania opłat oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, gdy dokonano wyłącznie czynności pobrania pieniędzy i zajęcia prawa majątkowego. Konieczność uwzględnienia i tego aspektu, to jest poddania wykładni prokonstytucyjnej art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a., zaaprobował NSA w wyroku z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3044/18 (pkt 3.5. uzasadnienia), który oddalił skargę kasacyjną DIAS od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 104/18.

Przypomnieć przyjdzie, że na gruncie tej sprawy Naczelnik US prowadził postępowanie egzekucyjne co prawda na podstawie [...] tytułów wykonawczych, ale podstawę wystawienia wszystkich tytułów stanowiła jedna decyzja Wójta, określająca zobowiązanej spółce podatek od nieruchomości za 2005 r. Wielość tytułów wykonawczych wynikała z tego, że dotyczyły one jednej raty podatku. Czynności podejmowane przez organ (w związku z którymi naliczono koszty) nie cechował wielki stopień skomplikowania. Zaaprobowanie toku rozumowania zaprezentowanego przez Naczelnika US prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych, stanowiące rezultat implementowania standardów zakotwiczonych w art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP. Nie ma przy tym znaczenia, czy wystawcą tytułów wykonawczych jest wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, czy też nim nie będący, chociaż ryzyko nadużyć w tej materii dotyczy szczególnie pierwszego przypadku.

Z powyższych względów ustalone przez organ egzekucyjny koszty egzekucyjne zostały znacząco skorygowane w zaskarżonym postanowieniu.

Zdaniem Sądu dokonana przez DIAS wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 zdanie drugie in principio ustawy egzekucyjnej jest uprawniona, jako znajdująca umocowanie w wykładni systemowej:

a) zewnętrznej pionowej, polegającej na uwzględnieniu art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji;

b) wewnętrznej, polegającej na uwzględnieniu znajdującego się w tej samej jednostce redakcyjnej i regulującego adekwatne zagadnienie - art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

Wykładnia ta jest ponadto wyważona, jako że realizuje zarazem cel fiskalny opłat egzekucyjnych, jak i nadmiernie nie ingeruje w wartości konstytucyjne wyrażone przez TK w wyroku w sprawie SK 31/14.

Stanowisko to zaaprobował także NSA w wyroku z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA stwierdził, że taka metoda odpowiada wytycznym Trybunału Konstytucyjnego, jako że uwzględnia stopień pracochłonności i skomplikowania czynności egzekucyjnych z uwagi na przedmiot, do którego jest skierowana. Podobnie orzekł tut. Sąd m.in. w sprawach o sygn. akt I SA/Gl 105/18, I SA/Gl 1312/18, I SA/Gl 1577/19, I SA/Gl 1586/19, I SA/Gl 520/20 i I SA/Gl 521/20.

W tym miejscu ponownie należy podnieść, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu komentowanego wyroku wskazał, że:

a) nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych,

b) tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji; jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna,

c) wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego (funkcja fiskalna opłat).

Zdaniem Sądu, koszty egzekucyjne ustalone wg przyjętej przez organ metody na łączną kwotę [...] zł nie są nadmiernie wygórowane i nie powodują całkowitego zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie czynności opłat. Jak już zostało zaakcentowane, opłaty nie zawsze wiążą się z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Natomiast Trybunał Konstytucyjny rozważał, że tylko w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat.

Sąd nie podziela również argumentacji sprowadzającej się do tego, że wobec nieokreślenia przez ustawodawcę górnych granic opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej, nie ma w ogóle podstaw prawnych do pobierania tychże opłat. Ta koncepcja została poparta wyrokami NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2559/18 oraz wyrokiem WSA w Białymstoku z 20 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 69/19. Stanowisko to nie jest jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważające. Dominuje koncepcja odmienna, nie negująca w stanie prawnym przed nowelizacją, możliwości obciążenia zobowiązanego, względnie wierzyciela, opłatami egzekucyjną i manipulacyjną - poszukująca wypełnienia luki prawnej, będącej rezultatem wyroku TK z 28.06.2016 r., poprzez stosowanie pozajęzykowych instrumentów wykładni tekstu prawnego. Zapadły wyrok TK stwierdził bowiem będący skutkiem pominięcia prawodawczego brak normy (części normy), której istnienie jest niezbędne dla doprowadzenia do stanu zgodności z Konstytucją (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 850/18 i 851/18; 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 869/18; 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1387/19; 17 października 2019 r., sygn. akt I GSK 402/18.

Nie można się także zgodzić ze stanowiskiem, że organy egzekucyjne winny szczególnie brać pod uwagę fakt specyficznej pozycji wierzyciela, jakim jest Wójt Gminy, który to pogląd zdaje się forsować autor skargi. Na gruncie u.p.e.a. nie jest to okoliczność uznana za wyjątkową, wierzycielami w przypadku egzekucji administracyjnej są przecież przede wszystkim podmioty wykonujące zadania publiczne. Zatem nie było obowiązkiem organu egzekucyjnego uwzględnienie przy ustalaniu kosztów egzekucyjnych faktu, że koszty obciążają wierzyciela a tym samym ustalanie, jaka w jego ocenie byłaby wysokość kosztów, gdyby w niniejszej sprawie obciążały one zobowiązanego i w jakim zakresie koszty te obniżył uwzględniając, że ma je ponieść wierzyciel.

Końcowo zauważyć należy, że strona skarżąca w istocie dopuszcza obciążenie jej tylko wydatkami poniesionymi przez organ w toku postępowania egzekucyjnego, co pozwala na zapewnienie kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego. Tymczasem, z art. 64c § 1 u.p.e.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca odróżnia opłaty (o których cały

czas mowa) od wydatków - czyli faktycznie poniesionych przez organ kosztów w związku z prowadzeniem egzekucji, jak np. koszty przejazdu i delegacji, przewozu, sporządzania dokumentów (art. 64b i 64c § 1 u.p.e.a.). Tych pojęć nie można zatem utożsamiać. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że organ może nie mieć praktycznej możliwości ustalenia rzeczywistych kosztów, w tym faktycznego nakładu pracy danego urzędnika, związanego z realizacją konkretnych czynności egzekucyjnych, tak jak to forsuje strona skarżąca. Zresztą, taki sposób ich rozliczenia w praktyce, zastosowane kryteria i metodologia mogłyby wymykać się spod kontroli sądowej oraz różnie przedstawiać się w różnych postępowaniach egzekucyjnych, szczególnie tych, które byłyby prowadzone przez różne organy.

W ocenie Sądu organowi nadzoru nie można zarzucić naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku TK. W świetle powyższych rozważań niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego wskazanych w skardze, jak również wytycznych zawartych w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącego postanowienia z dnia [...] r., uwzględniającego zalecenia sądu zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 40/18, w którym organ określił koszty egzekucyjne w oparciu o koszt podejmowanych czynności oraz nakład pracy pracowników organu wskazać należy, że ww. rozstrzygnięcie zapadło w indywidualnej sprawie innego podmiotu i nie jest ono wiążące dla Sądu w niniejszej sprawie.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

-----------------------

22