Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 705/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, art 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 132 ust. 3, art. 261 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt. 1, art. 36 ust. 1, art. 3 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 457zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z dnia z 6 lutego 2008 r. W. G., D. K. - G., M. G., M. T. G. oraz T. G., wystąpili do Starosty P.o o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nabyte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w S., oznaczone w dacie nabycia jako działki nr: [...],[...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku podano, iż aktem notarialnym z 14 maja 1974 r., rep. [...], A. G. sprzedała, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działki nr: [...],[...] i [...] za kwotę 38.387,10 złotych, płatną w terminie 3 miesięcy od dnia sporządzenia umowy sprzedażny. Przedmiotowe działki znalazły się na terenie przeznaczonym pod realizację inwestycji w postaci przebudowy modernizacji sieci ulicznej w S., w rejonie ulicy P., związanej z budową II jezdni państwowej [...], zatwierdzonej decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] 1971 r., znak [...]. Natomiast aktem notarialnym z 23 września 1976 r., rep. A[...], A. G. i S. G. sprzedali, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działki nr: [...] i [...] za kwotę 76 114,40 złotych, płatną w terminie 3 miesięcy od dnia sporządzenia umowy sprzedaży. Przedmiotowe działki znalazły się na terenie przeznaczonym pod realizację inwestycji w postaci parku miejskiego i parkingu w S. przy ulicy D., P. i D., zatwierdzonej decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] 1974 r., znak [...].

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Starosta P. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania i wypłaty odszkodowania na rzecz W. G., D. K. - G., M. G., M. T. G. oraz T. G. za nieruchomości położone w S., przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, oznaczone geodezyjnie w dacie nabycia jako: działka nr [...] o pow. 0,4533 ha (zapisana w KW nr [...]), działka nr [...] o pow. 0,3604 ha (zapisana w KW S. Tom XX karta [...]), działka nr [...] o pow. 0,0272 ha i działka nr [...] o pow. 0,0607 ha (zapisane w KW nr [...]) oraz działka nr [...] o pow. 0,1438 ha (zapisana w KW S. Tom XX wykaz [...]).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono, że działka nr [...] wchodzi obecnie w skład działki nr [...], działka nr [...] wchodzi obecnie w skład działek nr: [...] i [...], działki nr [...] i [...] wchodzą obecnie w skład działki nr [...], zaś działki nr: [...] i [...] wchodzą obecnie w skład działek nr: [...] i [...] ( pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. z dnia z 25 marca 2009 r., znak [...]).

Dalej organ wskazał, że w Archiwum Zakładowym Sądu Rejonowego P. - S. M. w P. nie odnaleziono informacji o złożeniu do depozytu sądowego odszkodowań wynikających z zawartych umów sprzedaży przedmiotowych działek.

Ponadto w Archiwum Państwowym w P., w Archiwum Akt Nowych w Warszawie, w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim w P. oraz w Urzędzie Miasta P. nie odnaleziono akt administracyjnych związanych z prowadzonym postępowaniem wywłaszczeniowym oraz postępowaniem dotyczącym planowanej inwestycji.

Na podstawie zgromadzonego materiału (aktów notarialnych z 14 maja 1974 r., rep. [...] oraz z 23 września 1976 r., rep. [...] oraz decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...]1971 r., znak [...] i decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] 1974 r., znak [...] ) organ uznał za udowodnioną okoliczność wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości i ustalenia odszkodowania (ceny) za wywłaszczoną nieruchomość.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Starosta P. stwierdził, iż art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie jedynie do sytuacji, gdy w decyzji o wywłaszczeniu nie orzeczono o odszkodowaniu wyłącznie w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc od 1 stycznia 1998 r. Zgodnie bowiem z art. 242 tej ustawy wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Według organu żaden z przepisów powoływanej ustawy nie rozszerza zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5, a zatem przepis ten nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie powołanej ustawy, czyli do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu, albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania.

Starosta stwierdził również, iż w sprawie niewypłaconej, ustalonej w aktach notarialnych nr rep. [...]z dnia 14 maja 1974 r. oraz nr rep. [...] z dnia 23 września 1976 r. ceny kupna sprzedaży przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przysługuje stronie roszczenie cywilnoprawne i ewentualne rozstrzygniecie w niniejszej sprawie należy do kognicji sądów powszechnych. Organ wyjaśnił, iż na mocy przepisów obowiązujących w dacie nabycia przedmiotowych nieruchomości ww. aktami notarialnymi, doszło do zawarcia między stronami cywilnoprawnych umów kupna sprzedaży nieruchomości, a nie do wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Tym samym postępowanie administracyjne o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość - zbytą w drodze umowy cywilnoprawnej jest bezprzedmiotowe i zobowiązuje organ do wydania decyzji umarzającej. Brak jest bowiem materialnoprawnych podstaw do orzekania w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego.

Odwołanie od decyzji Starosty P. wnieśli W. G., D. K. - G., M. G., M. T. G. oraz T. G. Autorzy odwołania zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że wypłacenie ustalonej w aktach notarialnych ceny kupna sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie tego przepisu jest roszczeniem cywilnoprawnym, a nie administracyjnoprawnym oraz naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, skutkujące uznaniem, że obecnie obowiązujące przepisy nie dają podstaw do ustalenia odszkodowania za nieruchomości zbyte na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym zawartym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r.. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a., przez brak ich zastosowania w niniejszej sprawie.

W odwołaniu podniesiono, iż za nieruchomość wywłaszczoną należy uznać również taką, która została zbyta pod naciskiem władz, które chciały ją przeznaczyć na określony cel. Tym samym Starosta P. niesłusznie orzekł o umorzeniu postępowania twierdząc, że brak jest materialnoprawnych podstaw do orzekania w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym. Skoro bowiem do wywłaszczenia (i to zarówno w drodze czynności cywilnoprawnej, jak i w formule postępowania wywłaszczeniowego) dochodzi za odszkodowaniem, a sam obowiązek uiszczenia odszkodowania ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, a więc w trybie przepisów postępowania administracyjnego, to roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zbycie nieruchomości w sposób określony przez ustawę z dnia 12 marca 1958 r. nie może być roszczeniem cywilnoprawnym, lecz właśnie administracyjnoprawnym. Ponadto, w przedmiotowej sprawie , do zapłaty ceny za wywłaszczane nieruchomości w rzeczywistości w ogóle nie doszło, tak więc żądanie ustalenia i w konsekwencji wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących jest zasadne.

Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2011 r. znak [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż podziela ukształtowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że roszczenie odszkodowawcze będące pochodną wywłaszczenia należy zakwalifikować jako roszczenia powstałe na tle stosunku administracyjnoprawnego i tym samym podlegające jurysdykcji organów administracyjnych prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe. Odszkodowanie jest nierozerwalnie związane z wywłaszczeniem bez którego nie powstałoby roszczenie odszkodowawcze. Na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek całościowego rozpoznania sprawy dotyczącej wywłaszczenia.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przesłanką warunkującą wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego było zwrócenie się do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W sytuacji gdy dochodziło do porozumienia, strony zawierały umowę przenoszącą własność nieruchomości. Zawarcie umowy w wyniku zagrożenia wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, w celu realizacji wskazanego w niej zadania inwestycyjnego i w sytuacji ograniczenia ceny nabycia ustalanej na podstawie opinii biegłego znajdującego się na liście wojewody według zasad stosowanych przy wywłaszczaniu nieruchomości, przesądza o charakterze umowy sprzedaży, która tak naprawdę jest wywłaszczeniem

Wojewoda stwierdził, iż założenia organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia i rozstrzygnięcia o nieustaleniu odszkodowania w niniejszym stanie faktycznym nie znajdują zastosowania. Nie ma bowiem potrzeby ponownego ustalania wysokości przysługującego stronie odszkodowania, które zostało ustalone w postaci ceny nabycia. Zachodzi natomiast konieczność urealnienia już skonkretyzowanego świadczenia i wypłacenia go stronom niniejszego postępowania, przy założeniu, że nie zostało ono nigdy wypłacone właścicielom wywłaszczonych nieruchomości ani ich następcom prawnym.

Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji winien zatem wszcząć, a po wezwaniu stron do sprecyzowania wniosku, prowadzić postępowanie nie w oparciu o art. 129 i 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz o art. 132 ust. 3 wskazanej ustawy, przedmiotem postępowania czyniąc waloryzację odszkodowania, nie zaś jego ustalenie. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, iż chociaż przepis przewiduje waloryzację odszkodowania ustalonego w decyzji, to znajduje także zastosowanie w stosunku do umowy nabycia nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy z 1958 r., która była w istocie wywłaszczeniem. Ponadto aktualnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z art. 233 nakazuje do spraw wszczętych, lecz nie zakończonych prowadzić postępowanie w oparciu o jej postanowienia.

Dalej Wojewoda zaznaczył, że przesłanką dokonania waloryzacji jest zgromadzenie materiału dowodowego świadczącego o wypłaceniu bądź nie wypłaceniu ustalonego odszkodowania. W jego ocenie akta związane z wydanymi w przedmiotowej sprawie decyzjami zatwierdzającymi plany realizacyjne nie są tożsame z prowadzonymi postępowaniami wywłaszczeniowymi. Starosta P. winien zatem zbadać gdzie znajdują się akta spraw prowadzonych przez: Zarząd Gospodarki Terenami przy Wydziale Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Powiatowego w P. (wymieniony w akcie notarialnych z 1974 r.) oraz Urząd Miasta i Gminy S. (przywołany w akcie notarialnym z 1976 r.). Według wojewody należałoby również ustalić czy organy te dysponują dokumentacją finansową poświadczającą wypłacane odszkodowania, jak i rejestrujące fakt jego niewypłaceni oraz zbadać dokumenty znajdujące się w aktach ksiąg wieczystych, do których wpisane są lub były przedmiotowe nieruchomości.

Gmina S. wniosła na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się jej uchylenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej stanowisko, iż roszczenie związane z zapłatą ceny sprzedaży nieruchomości wynikającej z umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. podlega jurysdykcji organów administracyjnych, jest nieprawidłowe. Powołany przepis, na podstawie którego została nabyta przedmiotowa nieruchomość, nie przewidywał bowiem żadnej specjalnej procedury i trybu nabywania nieruchomości, jak również nie regulował treści i formy umowy sprzedaży nieruchomości – w konsekwencji uznać należy, iż do takich umów w pełnym zakresie zastosowanie miały przepisy prawa cywilnego. Roszczenie uczestników postępowania ma zatem charakter cywilnoprawny i w związku z tym może być dochodzone tylko na drodze postępowania cywilnego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto organ podniósł, iż Gmina S. nie posiada w przedmiotowej sprawie interesu prawnego i nie jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowe działki zastałe nabyte na rzecz Skarbu Państwa i to Skarb Państwa był zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania. Późniejsza komunalizacja wywłaszczonych gruntów w żaden sposób nie powoduje powstania interesu prawnego Gminy w sprawie dotyczącej kwestii odszkodowawczych, gdyż nie wpływa na prawa Gminy co do władanych przez nią aktualnie nieruchomości. Ponadto wynik postępowania nie wpłynie na obowiązki Gminy, a do ewentualnej wypłaty odszkodowania zobowiązany byłby Skarb Państwa, w którego imieniu działa starosta a nie Gmina S.

Obecny na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż Gmina S. jako obecny właściciel wywłaszczonych nieruchomości posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu, gdyż przeciwko niej mogą być kierowane ewentualne roszczenia odszkodowawcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy narusza przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011 r. zapadła z naruszeniem art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) polegającym na błędnym przyjęciu, iż przepis ten znajduje zastosowanie w stosunku do umowy nabycia nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zauważyć bowiem należy, iż z jednoznacznego brzmienia art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowiącego, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, a waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przepis ten znajdzie zastosowanie wyłącznie do waloryzacji kwot odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości określonych w decyzjach wywłaszczeniowych.

Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie rozszerza przy tym zakresu stosowania jej przepisów dotyczących waloryzacji wysokości odszkodowania za wywłaszczone w drodze decyzji nieruchomości do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w inny sposób, w tym w szczególności na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

Podkreślić w tym miejscu należy, iż tam gdzie ustawodawca zamierzał rozszerzyć stosowanie przepisów dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w trybie decyzji administracyjnej również na nieruchomości, w przypadku których przymusowe odjęcie własności dotychczasowym właścicielom nastąpiło w formie czynności cywilnoprawnych, bądź z mocy prawa, wprost nakazał odpowiednie stosowanie tych przepisów, czego przykładem są regulacje zawarte w art. 214, 215 i 216 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Szczególnie znamienny jest tutaj przepis art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, to jest działu dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Gdyby zaś przyjąć wykładnię prawa analogiczną jak w zaskarżonej decyzji, gdzie wskazano, że art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami znajduje także zastosowanie w stosunku do umowy nabycia nieruchomości zawartej w trybie art. 6 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem umowa ta była w istocie wywłaszczeniem, to przepis art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami byłby zbędny. Ustanowienie zbędnego przepisu stałoby zaś w jaskrawej i oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności prawodawcy.

Wskazać w tym miejscu wreszcie należy na różnicę w sposobie sformułowania przez ustawodawcę art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 129 ust. 5 pkt 3 tej samej ustawy.

W art. 125 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wskazano bowiem, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Taki sposób sformułowania tegoż przepisu wskazuje z jednej strony wyraźnie, iż dotyczy on wszelkich form pozbawienia prawa do nieruchomości, a nie tylko wywłaszczenia w drodze decyzji, a jednocześnie pozwala na stwierdzenie, że poprzez wyraźne ograniczenie hipotezy normy ustanowionej w art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyłącznie do odszkodowań ustalonych w decyzji, a nie do wszelkich należności z tytułu przymusowego pozbawienia praw do nieruchomości, ustawodawca zamierzał ukształtować kwestię waloryzacji ustalonego odszkodowania odmiennie od kwestii przyznania odszkodowania z tytułu odjęcia własności, które to odszkodowanie w ogóle nie zostało ustalone.

Inaczej rzecz ujmując, gdyby w sprawie w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość (na przykład co do której zmuszono właściciela do zrzeczenia się własności nieruchomości, względnie w umowie sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego w ogóle nie określono ceny za jaka następuje zbycie nieruchomości), to niezależnie od formy odjęcia własności w sprawie znajdowałby zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidujący administracyjne ustalenie odszkodowania. Natomiast w sytuacji gdy do ustalenia ekwiwalentu za wywłaszczaną nieruchomość doszło poprzez zawarcie umowy sprzedaży tejże nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w której to umowie wskazano cenę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, to do waloryzacji tej ceny nie znajdzie zastosowania tryb administracyjny określony w art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, albowiem tryb ten dotyczy wyłącznie waloryzacji odszkodowań ustalonych w decyzji administracyjnej.

W świetle powyższych ustaleń jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy nie mają rozważania organu odwoławczego dotyczące charakteru prawnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W niniejszej sprawie nie miało bowiem miejsca ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej, a jedynie zawarcie umów cywilnoprawnych, której to oceny nie wyklucza okoliczność, iż do zawarcia tych umów doszło w warunkach nierówności stron, gdyż ówcześnie obowiązujące przepisy określały górną granicę ceny jaką uzyskać mógł zbywający nieruchomość (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wskazywał, iż sprzedaż może nastąpić za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie). Postępowanie administracyjne nie było zatem prowadzone, a organ nie wydał decyzji o wywłaszczeniu.

W takim przypadku strona za zbytą nieruchomość uzyskała uzgodnioną cenę sprzedaży, a odszkodowanie w ogóle nie było przez organ administracji ustalane.

Zawarta przez strony umowa cywilna podlega zatem w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające właściwości sądu powszechnego, za wyjątkiem roszczeń o zwrot nieruchomości, co wynika wprost z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Bez znaczenia dla kwestii stosowania art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w stosunku do roszczeń wynikających z umów zawartych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości są także rozważania Wojewody dotyczące przepisów intertemporalnych. Brak jest bowiem wszczętego pod rządami uprzednio obowiązujących regulacji, a niezakończonego decyzją ostateczną postępowania wywłaszczeniowego, zaś ewentualne postępowanie w sprawie waloryzacji cen zbytych nieruchomości ustalonych w umowach zawartych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wszczęte zostało podaniem pełnomocnika wnioskodawców z 6 lutego 2008 r., a co za tym idzie od początku prowadzone jest pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Podkreślić należy, iż nie znajdą w sprawie zastosowania poglądy wyrażane w obszernie przywoływanym przez organ II instancji orzecznictwie sądów administracyjnych, albowiem żadne z powoływanych przez Wojewodę orzeczeń nie zapadło w stanie faktycznym chociażby zbliżonym do niniejszej sprawy – dotyczą one odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości ustalonych w drodze decyzji administracyjnych.

Odnosząc się do wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu prawnego jakoby gmina S. nie posiadała w niniejszej sprawie interesu prawnego i nie była uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przedmiotowe działki zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa i to Skarb Państwa był zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania, a późniejsza komunalizacja wywłaszczonych gruntów w żaden sposób nie powoduje powstania interesu prawnego Gminy w sprawie dotyczącej kwestii odszkodowawczych, gdyż nie wpływa na prawa Gminy co do władanych przez nią aktualnie nieruchomości, zaś wynik postępowania nie wpłynie na obowiązki Gminy, bowiem do ewentualnej wypłaty odszkodowania zobowiązany byłby Skarb Państwa, w którego imieniu działa starosta, a nie Gmina S., wskazać należy, iż jest on w ocenie Sądu błędny.

Interes prawny Gminy S. da się bowiem w niniejszej sprawie wprost wyprowadzić z przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z 1990 r. ze zm.).

Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednocześnie pamiętać należy, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się, z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 2. Wyjątek od wskazanej powyżej zasady określał art. 36 ust. 3 pkt 2 i 3 wskazujący jakie zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przejmuje Skarb Państwa.

Wśród zobowiązań i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przejmowanych przez Skarb Państwa ustawodawca wskazał:

- zobowiązania i wierzytelności dotyczące infrastruktury technicznej, socjalnej i usługowej oraz obiektów oświaty, zdrowia i kultury, zwanych dalej inwestycjami infrastrukturalnymi, w zakresie rzeczowym określonym w umowach zawartych przed dniem 27 maja 1990 r. przez te organy ze spółdzielniami mieszkaniowymi, w związku z kompleksową realizacją budownictwa mieszkaniowego, z zastrzeżeniem ust. 4-8 (art. 36 ust. 3 pkt 2),

- zobowiązania i wierzytelności wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych (art. 36 ust. 3 pkt 2).

Analiza powyższych przepisów pozwala na ustalenie, iż zobowiązania rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikłe z umów cywilnoprawnych, w tym na przykład z umowy kupna nieruchomości nie zostały przez ustawodawcę ujęte w kategorii zobowiązań przejmowanych przez Skarb Państwa, a co za tym idzie ma do nich zastosowanie zasada generalna wyrażona w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Nadto zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejmują z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 odpowiednie organy stopnia podstawowego.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż to Gmina S., a nie Skarb Państwa odpowiada za zobowiązania wynikłe z wykonania cywilnoprawnych umów przenoszących własność nieruchomości zawartych dnia 14 maja 1974 r., rep. [...] oraz dnia 23 września 1976 r., rep. [...], w których nabywcą nieruchomości był Skarb Państwa – Naczelnik Powiatu w P. (umowa z 14 maja 1974 r.) i Skarb Państwa – Naczelnik Miasta i Gminy S. ( umowa z 23 września 1976). Okoliczność ta przesądza o istnieniu po stronie Gminy S. interesu prawnego zarówno do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie waloryzacji i wypłaty należności za nabyte przez Skarb Państwa, a obecnie stanowiące własność Gminy S. nieruchomości, jak i do zaskarżenia do sądu administracyjnego zapadłych w tym postępowaniu ostatecznych decyzji organów administracji.

Reasumując wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionego przepisu art. 132 ust. 3 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji uwzględniającej poglądy prawne Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany.

W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego o charakterze kasacyjnym, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który jest wyłącznie proceduralny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 p.p.s.a.

Również sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. zdaje się przesądzać, że choć obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, to jednocześnie przepis ten nie determinuje treści konkretnego rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, że uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub w części.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).