Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1865/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Mariola Kowalska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi G. S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 1865/20

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. znak [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. w [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego [...], obręb [...], obejmującego działki: oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...]o pow.[...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow.[...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow.[...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow.[...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow.[...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr[...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr[...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie, dla których księgi wieczyste prowadzone są przez Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. - dalej jako "Ugn") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.).

Zgodnie z art. 200 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na mocy zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. dokonano podziału przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą - Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w [...] m. in. na [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów w [...] - utworzone na mocy zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r., zmienionego zarządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. Natomiast na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] października 2005 r. Rep. A [...] skomercjalizowano przedsiębiorstwo państwowe [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów z siedzibą w [...] przekształcając je w spółkę akcyjną. Wobec powyższego organ stwierdził, że wnioskodawca posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Organ stwierdził, że z treści znajdujących się w aktach sprawy odpisów z ksiąg wieczystych nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] w. [...] wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, na podstawie umów zamiany, umów sprzedaży zawartych przed 1 sierpnia 1985 r. orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydanych w latach 1954-1983, [...] z dnia [...] czerwca 1919 r., postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu i zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. [...], [...]. Zgodnie z ww. postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt [...] Skarb Państwa z dniem 21 maja 1986 r. nabył przez zasiedzenie własność działek nr [...] i nr [...]. Wobec powyższego organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność państwową.

Brak jest natomiast dowodów, że przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w [...] według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Organ podkreślił, że zarząd to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek. Organ uznał, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97 LEX nr 45054, z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98 LEX nr 47386, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05 LEX nr 194864). W orzecznictwie przyjmuje się również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (zob. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09, publ. CBOSA).

Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Takimi dokumentami są: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości sporządzonych przed dniem [...] października 1961 r. między organizacjami społecznozawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Zgodnie z kolejnymi ustępami § 4 ww. rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których wyżej mowa, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Do wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków wnioskodawca załączył dokumenty potwierdzające, jego zdaniem, istnienie w rzeczonej dacie zarządu poprzednika prawnego wnioskodawcy na wskazanych gruntach.

W ocenie Ministra Rozwoju decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. znak [...] o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem nie może zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie poprzednika prawnego [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. w [...] prawa zarządu do przedmiotowych 81 działek, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Niewątpliwie decyzja określona w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia stanowi dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu. Jednakże w orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z przywołanymi już wcześniej art. 38 ust 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159) z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Treść ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. znak [...] nie wskazuje na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowe działki znajdowały się w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w [...]. Organ zgodził się z organem wojewódzkim, że odpisy ksiąg wieczystych nr [...], nr [...], nr [...], w których dziale II widnieje wpis: "Skarb Państwa - [...] Przedsiębiorstwo [...] w [...]", nr [...], z wpisem w dziale II: "Skarb Państwa pod zarządem i w użytkowaniu [...] Przedsiębiorstwa [...] w [...]", nr [...], z wpisem w dziale II: "własność państwowa pod zarządem i w użytkowaniu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w [...]", nr [...], w której dziale II wskazano: "Skarb Państwa Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w [...], nie mogą zostać uznane za dowód przesądzający o istnieniu po stronie skarżącej prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że wpisy te zostały ujawnione na podstawie umów zamiany z lat 1959-1960, umów sprzedaży z lat 1969-1983 oraz orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydanych w latach 1955-1971.

Orzeczenia wywłaszczeniowe wydawane w latach 1955-1971 nie stanowią dokumentów wskazanych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. Ponadto w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna była zawierać określenie czasu i warunków użytkowania.

Zgodnie więc z powyższym, do wystąpienia skutku określonego w art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w postaci przejścia z mocy prawa w zarząd na rzecz jednostek państwowych gruntów stanowiących własność państwa, koniecznym jest stwierdzenie, że grunty te były uprzednio przekazane na rzecz jednostek państwowych w użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej.

W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jednak decyzji wydanej przed datą 1 sierpnia 1985 r. o przekazaniu przedmiotowych gruntów w użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w [...], dlatego nie można stwierdzić, iż nastąpił skutek określony w art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w postaci przejścia nieruchomości w zarząd.

Natomiast odnosząc się do umów sprzedaży i zamiany organ wskazał, że możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził dopiero przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto przepisy art. 8 ust. 1 i 3 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy, wskazywały, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Umowy stanowiące podstawy wpisów w dziale II ww. ksiąg wieczystych zostały zawarte jeszcze przed wejściem ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., przed dniem 1 sierpnia 1985 r., tym samym brak jest podstaw do stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do wskazanych wyżej umów sprzedaży i zamiany.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów podniesionych w odwołaniu, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość położona w [...] nie została w ogóle przekazana w zarząd Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. wniosło [...] Przedsiębiorstwo [...] S.A. w [...]

W skardze zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) § 4 ust. 1 pkt. 5 i 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej - Rozporządzenie) - poprzez odmowę uznania mocy dowodowej odpisom z ksiąg wieczystych, stwierdzających prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości oraz decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego Skarżącej prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z treści przywołanego przepisu Rozporządzenia jednoznacznie wynika, że w/w dokumenty, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. lub w zarząd (jeżeli została wydana po dniu 1 sierpnia 1985 r.), stanowi podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu,

2) naruszenie § 4 ust. 3 Rozporządzenia poprzez pominięcie dowodu z oświadczenia strony złożonego w toku postępowania,

3) naruszenie § 4 ust. 3 Rozporządzenia poprzez niezastosowanie i nieprzesłuchanie świadków w sytuacji gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zostały odnalezione.

II. przepisów prawa procesowego: naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego wskazane we wniosku działki i poprzestanie na stwierdzeniu, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu.

Skarżące przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 200 u.g.n. Zgodnie z powołanym przepisem, o stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie.

W sprawie pozostaje bezsporne, że według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Spór dotyczy natomiast tego, czy dokumenty przedłożone przez skarżącą spółkę potwierdzają spełnienie przez jej poprzednika prawnego posiadania prawa zarządu do tego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r.

Wyjaśnić trzeba, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy, tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tej dacie określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości.

Na gruncie powołanych regulacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, który sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również to, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu 7 sędziów SN z 23 września 1993 r., III CZP 81/93 oraz wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 929/09).

W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia ustawodawca wymienił dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu, którymi mogą być: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r., przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., a także umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzone przed 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Z kolei w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że jako dowód na istnienie prawa zarządu do wnioskowanej do uwłaszczenia nieruchomości skarżąca spółka przedstawiła odpisy ksiąg wieczystych nr [...], nr [...], nr [...], w których dziale II widnieje wpis: "Skarb Państwa - [...] Przedsiębiorstwo [...] w [...]", nr [...], z wpisem w dziale II: "Skarb Państwa pod zarządem i w użytkowaniu [...] Przedsiębiorstwa [...] w [...]", nr [...], z wpisem w dziale II: "własność państwowa pod zarządem i w użytkowaniu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w [...]", nr [...], w której dziale II wskazano: "Skarb Państwa Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w [...].

Zdaniem skarżącej powyższy wpis, stosownie do § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., jest wystarczającym dowodem na istnienie prawa zarządu po stronie poprzednika prawnego skarżącej.

Sąd powyższego stanowiska skarżącej nie podziela. Bezsporne pozostaje, że z woli ustawodawcy odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości może stanowić dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu. Dowód ten jednak podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie uwłaszczeniowe. Obowiązkiem tego organu jest zatem zbadanie na jakiej podstawie wpis prawa zarządu (użytkowania) do księgi wieczystej został dokonany. Jak prawidłowo ustaliły organy obu instancji powyższe wpisy w dziale II ww. ww. ksiąg wieczystych zostały dokonane na podstawie odpowiednio: umów zamiany z lat 1959-1960, umów sprzedaży z lat 1969-1983 oraz orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydanych w latach 1955-1971.

Organy zasadnie uznały, że powyższe dokumenty nie odpowiadają dokumentom przewidzianym w § 4 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., a zatem nie świadczą o legitymowaniu się prawem zarządu przedmiotową nieruchomością.

Dokumenty te świadczą jedynie o tytule własności Skarbu Państwa, nie przyznając tym samym poprzednikowi prawnemu skarżącej się spółki żadnych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Z uwagi na to, że ww. dokumenty stanowią podstawę wpisów w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej działki, również odpis tej księgi nie świadczy o istnieniu prawa zarządu po stronie poprzednika prawnego skarżącego przedsiębiorstwa.

Podobne stanowisko w orzecznictwie zostało wyrażone w stosunku do decyzji nakładających opłaty z tytułu zarządu. Decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. znak [...] o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem nie mogła zostać uznana za dowód przesądzający o istnieniu po stronie poprzednika prawnego [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. w [...] prawa zarządu do nieruchomości. Decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wówczas, gdyby była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Tak też:wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159) .Treść decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. znak [...] nie nawiązuje do żadnego z dokumentów z którymi przepisy prawa wiązałyby prawo zarządu nieruchomości.

W odniesieniu do kwestii udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych niż dokumenty środków dowodowych, dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Wobec tego wnioskodawca winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły lub uległy zniszczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2009 r., I OSK 207/09). Sytuacji takiej jednak skarżąca spółka nie podniosła w toku postępowania i nie wskazała na zagubienie dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu.

Jeśli chodzi o zarzut niepowołania świadków, wskazać należy, że co do zasady można dowodzić istnienia zarządu na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Trzeba jednak mieć na uwadze, że tego rodzaju dowód ma prawne znaczenie jedynie wówczas, gdy zostanie w sposób pewny ustalone, że konkretne dokumenty potwierdzające prawo zarządu jednostki państwowej istniały (zostaną ustalone ich dane umożliwiające ich identyfikację), ale nie zachowały się (np. zostały zniszczone, zaginęły). Same zeznania świadków, bez potwierdzenia istnienia odpowiednich dokumentów dowodzących istnienia prawa zarządu jednostki państwowej, nie mogą stanowić samodzielnego dowodu potwierdzającego istnienie tego prawa. Uzasadniając powyższy zarzut skarżące przedsiębiorstwo nie wskazało na powyższe dokumenty.

Wobec powyższego, prawidłowo uznały organy, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza aby poprzednik prawny skarżącej dysponował jakimkolwiek indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd czy użytkowanie. Jak już wyżej wskazano, istnienia zarządu według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. w żadnym wypadku nie można domniemywać, a można zarząd ten jedynie wykazywać środkami dowodowymi określonymi w rozporządzeniu z 10 lutego 1998 r.

Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w k.p.a. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ w sposób należyty prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia przysługiwania poprzednikowi prawnemu skarżącej prawa zarządu. Wobec braku dokumentów potwierdzających to prawo, pismem z [...] marca 2016 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do przedstawienia innych dowodów na istnienie tego prawa. Takich dowodów jednak skarżąca spółka nie przedłożyła. Również Starosta [...] nie potwierdził posiadania innej dokumentacji świadczącej o przysługiwaniu poprzednikowi prawnemu skarżącej prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości (vide: pismo z [...] maja 2016 r.). Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Skoro po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd poprzednika prawnego skarżącej spółki przedmiotowymi działkami, to zarówno Wojewoda, jak i Minister trafnie wywiedli, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku uwłaszczeniowego skarżącej spółki.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.