Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 496/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 2, 61, 8 ust. 2, art. 91
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.  120, art. 130 par. 1, art. 240 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
journal: Dz.U. 1992 nr 68 poz 341
law: Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych.
article: art. 8, 118, 129 ust. 1 i 2, art. 138 ust. 1, art. 4  ust. 2, art. 49 ust. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
article: art.  107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010r. sprawy ze skargi "A." sp. z o.o. z/s w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] znak; [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. w N. od decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...], znak: [...] odmawiającej przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego o kolejne 6 lat, na podstawie art. 221, art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), art. 118 i 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że wnioskiem z dnia 21.08.2009 r. "A." Sp. z o.o. w N. wniosła o przedłużenie posiadanego zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego o kolejne 6 lat, załączając do wniosku wymagane ustawą z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004r., Nr 4, poz. 27 ze zm.) dokumenty. Po analizie ww. wniosku Dyrektor Izby Skarbowej wezwał spółkę do dostarczenia brakujących dokumentów oraz złożenia wyjaśnień. Spółka uzupełniała wniosek dostarczając brakujące materiały w dniach: 23.09.2009 r., 01.12.2009 r., 21.12.2009 r.

W dniu 25.11.2009 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, akta niniejszego postępowania zostały przekazane do Dyrektora Izby Celnej . Po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego, pismem z dnia 17.12.2009 r. Dyrektor Izby Celnej wezwał Spółkę do złożenia oświadczeń potwierdzających spełnienie warunków określonych w art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych oraz złożenia dowodów potwierdzających prawo spółki do władania lokalami, w których umieszczone są automaty do gier o niskich wygranych. Odpowiedź w sprawie powyższego wezwania wraz z załączonymi dokumentami wpłynęła do Izby w dniu 31.12.2009 r.

Następnie Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia [...] wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania. Spółka nie skorzystała jednak z przysługującego jej prawa.

W tak ustalonym stanie faktycznym Dyrektor Izby Celnej wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] została wydana w oparciu o art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten stanowi, że zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie mogą być przedłużane. Zgodnie natomiast z art. 118 tej ustawy do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy, o ile nie stanowi ona inaczej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących niezgodności ustawy o grach hazardowych z zasadą swobody przepływu towarów, zasadą swobody przedsiębiorczości i zasadą swobody świadczenia usług, Dyrektor stwierdził, że dyrektywy wydawane w oparciu o zasady, na które strona się powołuje, kwestię działalności hazardowej pomijają, pozostawiając ją w gestii państw członkowskich (dyrektywa 2006/123/WE, 2007/65/WE, 2000/31/WE). Również Europejski Trybunał Sprawiedliwości zgadza się na ograniczenia swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług w świetle celów związanych z interesem ogólnym, takich jak: ochrona konsumentów przed uzależnieniami i oszustwami, zapobieżenie praniu brudnych pieniędzy i innym przestępstwom finansowym, a także celem zachowania porządku publicznego, jeśli te ograniczenia są proporcjonalne i niedyskryminacyjne. Państwa członkowskie mają prawo regulować i kontrolować rynek gier hazardowych zgodnie z tradycją i kulturą w celu ochrony konsumentów między innymi przed uzależnieniem, oszustwami, praniem brudnych pieniędzy (Rezolucja Parlamentu Europejskiego 2008/2215(INI)).

Podkreślił, że nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności krajowych norm prawnych z prawem unijnym i ma obowiązek stosowania norm prawa krajowego, dopóki uprawnione do tego organy nie stwierdzą takiej niezgodności.

Dalej zaznaczył, że organy administracji publicznej działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa i do ich zadań nie należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją oraz z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Organy są bowiem zobowiązane - z mocy innych przepisów rangi ustawowej - do stosowania obowiązującego na obszarze RP prawa ustanowionego przez właściwe organy Państwa zgodnie z ich kompetencjami.

Odnośnie zarzutu niezgodności ustawy o grach hazardowych z Konstytucją, Dyrektor podał, że w przedmiotowej sprawie ani Trybunał Konstytucyjny, ani też Europejski Trybunał Sprawiedliwości nie stwierdziły niezgodności ustawy o grach hazardowych z Konstytucją RP, czy z prawem Unii Europejskiej.

Co do zarzutu naruszenia braku notyfikacji Komisji Europejskiej ustawy o grach hazardowych, organ uznał, że został on skierowany do niewłaściwego organu, ponieważ Dyrektor Izby Celnej nie ma kompetencji do rozstrzygania, czy dany akt zawiera przepisy techniczne. Nie posiada również kompetencji uczestniczenia w procesie legislacyjnym poprzez występowanie o notyfikację takich przepisów.

W skardze na powyższą decyzję A. Sp. z o.o. w N. zarzuciła:

I. w zakresie prawa europejskiego:

naruszenie przepisów procedury, polegające w szczególności na wydaniu orzeczenia w oparciu o akt prawny (tj. ustawę o grach hazardowych), który na tle prawa Unii Europejskiej powinien zostać uznany przez organ za nieobowiązujący i co skutkować powinno odmową jego zastosowania, a to przede wszystkim z uwagi na doniosłe uchybienie w procedurze prawotwórczej, brak realizacji obowiązku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, wynikającego w szczególności z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34,

naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r. zwany "Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej" (Dz. U. z 2009 r. Nr 203 poz. 1569; dalej: TFUE) tj. przepisów:

- art. 34 TFUE (poprzednio art. 28 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; dalej: TWE),

art. 49 TFUE (poprzednio art. 43 TWE),

art. 56 TFUE (poprzednio art. 49 TWE),

w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego.

II. W zakresie prawa krajowego:

naruszenie art. 2 Konstytucji RP tj. zasady ochrony praw podmiotowych słusznie nabytych,

naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji RP tj. zasady proporcjonalności sensu stricte,

naruszenie art. 2 i art. 61 Konstytucji RP tj. zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej,

naruszenie art. 7 Konstytucji RP tj. zasady legalizmu w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP,

naruszenie art. 2 Konstytucji RP tj. zasady przyzwoitej legislacji, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w której mieszczą się wskazane wyżej zasady szczegółowe.

W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Ponadto, na wypadek ewentualnych wątpliwości Sądu co do słuszności podniesionego wyżej zarzutu naruszenia prawa Unii Europejskiej, wniosła o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu z pytaniem prejudycjalnym, którego zakres obejmie: ustalenie istnienia obowiązku notyfikacyjnego obciążającego Rzeczpospolitą Polską w związku z uchwaleniem ustawy o grach hazardowych; ustalenie skutków prawnych wywodzonych z faktu uchybienia przez Rzeczpospolitą Polskę takiemu ewentualnie istniejącemu obowiązkowi notyfikacyjnemu, zwłaszcza w odniesieniu do ustawy o grach hazardowych, w tym co do jej obowiązywania i skuteczności; ustalenie zakresu obowiązków krajowej administracji publicznej, w tym celnej, w kierunku badania prawidłowości procesu legislacyjnego pod kątem jego zgodności z zasadami i przepisami prawa Unii Europejskiej oraz ustalenie obowiązków organu w przypadku ewentualnego stwierdzenia naruszenia tych zasad lub przepisów.

Niezależnie od powyższego pod rozwagę Sądu skarżąca poddała również wystąpienie, na podstawie art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją ustawy o grach hazardowych.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że rzeczą nie budzącą obecnie jakichkolwiek wątpliwości jest prymat prawa Unii Europejskiej nad prawem krajowym. Teza ta, stanowiąca jeden z fundamentów prawa Unii Europejskiej, znalazła szerokie odbicie i ma postać spójnej i nad wyraz trwałej linii orzeczniczej ETS (wyroki z dnia 05.02.1963 (sygn. 26/62) w sprawie Van Gend en Loos przeciwko holenderskiej administracji celnej, z dnia 15 lipca 1964 (sygn. 6/64) w sprawie Costa przeciwko E.N.E.L., z dnia 9 marca 1978 (sygn. 106/77) w sprawie Amministrazione delie Finanze delio Stato (Włochy) przeciwko spółce Simmenthal i liczne inne). Nie budzi również zdaniem autora skargi wątpliwości, iż podmiot prawa krajowego ma prawo i możliwość powoływania się przed organami i sądami krajowymi na sprzeczność działań administracji krajowej z prawem Unii Europejskiej (wyroki w sprawie Van Gend en Loos przeciwko holenderskiej administracji celnej, w sprawie Costa przeciwko E.N.E.L. i liczne inne).

Zasady nadrzędności prawa wspólnotowego i jego skutek bezpośredni muszą być respektowane i stosowane zarówno przez sądy jak i wszystkie inne organy władzy publicznej. Znalazło to czytelne odzwierciedlenie w wyroku ETS z dnia 22 czerwca 1989 (sygn. 103/88) w sprawie Fratelli Constanzo przeciwko Commune di Milano, w którym ETS stwierdził, że obowiązek niestosowania prawa krajowego sprzecznego z prawem wspólnotowym i wynikający z niego obowiązek stosowania tego ostatniego odnosi się nie tylko do sądów, ale również do wszystkich organów administracji publicznej. Obowiązek ten rozciągnięty został również na te dyrektywy wspólnotowe, których czas implementacji do porządku krajowego już upłynął (vide: wyroki z dnia 5 kwietnia 1979 (sygn. 148/78) w sprawie Ministerstwo Spraw Publicznych (Włochy) przeciwko Ratti, z dnia 13 marca 1991 (sygn. C-37/89) w sprawie Cotter i Mc Dermott przeciwko Ministerstwu Pracy (Irlandia) i w innych sprawach).

Skoro rzeczą nie budzącą wątpliwości jest to, że Dyrektywa 98/34/WE, spełniająca wskazane wyżej warunki, stanowi stosowane bezpośrednio źródło obowiązku notyfikacyjnego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, to uprawnieniem strony jest powoływanie się na naruszenie owego obowiązku, który został oczywiście złamany podczas uchwalania ustawy o grach hazardowych, w wyniku czego do obrotu prawnego wszedł akt prawny naruszający prawo Unii Europejskiej, a będący jednocześnie podstawą orzeczenia kwestionowanego niniejszą skargą.

Mając na uwadze, iż istotą instytucji notyfikacji jest wprowadzenie procedury informacyjnej między krajami i instytucjami UE w zakresie norm, regulacji i specyfikacji technicznych, nie objętych jednolitymi, szczegółowymi regulacjami wspólnotowymi (a taką dziedziną jest między innymi sfera działalności na rynku hazardowym), wykonanie tego obowiązku umożliwia Komisji Europejskiej analizę projektu aktu prawnego pod kątem jego zgodności między innymi z pierwotnym prawem UE. Stąd właśnie uchybienie w zakresie procedury notyfikacyjnej, a więc faktyczne pozbawienie Komisji Europejskiej możliwości takiej prewencyjnej kontroli projektowanych rozwiązań prawnych, uznane zostało za istotny błąd proceduralny, pozbawiający tak uchwalony akt prawny mocy obowiązującej. Wobec tego instytucje władzy publicznej w kraju członkowskim nie mogą na takiej wadliwej podstawie prawnej orzekać na niekorzyść jednostki w jakimkolwiek postępowaniu, nie tylko więc administracyjnym, ale nawet i w karnym (vide: wyroki ETS z dnia 30 kwietnia 1996 (C-194/94) w sprawie CIA International oraz z dnia 26 września 2000 (C-443/98) w sprawie Unilever). Konsekwencje niedochowania obowiązku notyfikacji stały się przedmiotem licznych opinii prawnych znanych autorytetów prawa, m.in. prof. dr hab. P. Kruszyńskiego, który po dokonaniu szczegółowej analizy przepisów ustawy o grach hazardowych, nie tylko stwierdził, że ustawa ta bezspornie podlegała obowiązkowi notyfikacyjnemu, ale wręcz wskazał, że skutkiem niedochowania tego obowiązku proceduralnego jest bezskuteczność przepisów uchwalonych, co oznacza, że "nie można się na nie powoływać wobec jednostek, tj. wobec podmiotów prawa prywatnego" (opinię tę skarżąca dołączyła do skargi).

Wszystko powyższe zdaniem autora skargi prowadzi do wniosku, iż organ celny, ma nie tylko prawo, ale i obowiązek odmówić zastosowania aktu prawnego sprzecznego z prawem Unii Europejskiej, gdyż tak szeroki zakres kompetencji tego organu płynie wprost z owego prawa. Tymczasem prezentowana przez organ koncepcja stosowania prawa, ograniczająca się do poszukiwania obowiązków działania wyłącznie w przepisach krajowych, neguje w istocie dorobek prawny UE, stanowiący przecież część krajowego systemu prawnego, wiążącego organ.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów konstytucji skarżąca wskazała, że ustawa o grach hazardowych jako akt prawny naruszyła zasady prawidłowej legislacji krajowej, w szczególności z uwagi na brak rzeczowej i merytorycznej konsultacji publicznej oraz niezastosowanie szczególnej procedury w zakresie nowelizacji kodeksów. Powyższe uniemożliwiło dla ochrony interesu publicznego zastosowanie innych skutecznych środków, wystarczających, w miejsce całkowitej delegalizacji przedmiotowej aktywności gospodarczej (limity: lokalizacyjne, wieku, rodzaju gier).

W piśmie złożonym w dniu 6 października 2010 r. skarżąca rozwinęła i uzupełniła argumentację, mającą uzasadnić podniesione w skardze zarzuty.

W zakresie naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym (obowiązku notyfikacji), skarżąca spółka powtórzyła w uporządkowanej formie zarzuty zawarte w skardze i jej uzasadnieniu. Ponadto podniosła, że wyłączenie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach w salonach gier z katalogu gier, których urządzanie na terenie Polski jest prawnie dopuszczalne, przy jednoczesnym nakazie umarzania postępowań w sprawach wydawania nowych zezwoleń, stanowią zakaz, który w sposób istotny wpływa ograniczająco na swobodny przepływ towarów – jakimi są automaty do gier, ponieważ znacznie ograniczył handel tymi automatami. W konsekwencji zakaz urządzania gier na automatach do gier poza kasynami gry stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego, co oznacza, że jego wprowadzenie wymagało uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej. Wszelkie przepisy handlowe państw członkowskich mogące bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudnić handel wewnątrzwspólnotowy, należy uznać za środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych. Skarżąca podniosła również, że nie wystąpił żaden nadzwyczajny przypadek, ani pilna potrzeba, uzasadniająca tak nagłą i istotną zmianę prawa dotychczas obowiązującego. W szczególności powoływana przez władzę potrzeba ochrony społeczeństwa przed niebezpieczeństwami, jakie wiążą się z uzależnieniem od hazardu, nie była poparta żadnymi badaniami czy analizami, które potwierdzałyby czy wskazywałyby na konieczność sięgnięcia w realiach polskich po środki ostateczne - czyli całkowity zakaz prowadzenia gier na automatach poza kasynami gier (przy zaniechaniu podjęcia innych wystarczających dla osiągnięcia tego celu środków w zakresie ograniczeń lokalizacyjnych, limitów ilościowych, warunków technicznych automatów, zwłaszcza niskohazardowych i rozrywkowych, czy wieku biorących udział w grze, co stanowi standardowe środki stosowane przez inne państwa członkowskie Unii Europejskiej). Argumentacja władzy państwowej, dotycząca potrzeby ochrony społeczeństwa przed niebezpieczeństwem uzależnienia od hazardu, wydaje się tym bardziej pozorna przy jednoczesnym tolerowaniu, czy wręcz aprobowaniu działalności monopolisty państwowego - TOTALIZATORA SPORTOWEGO, stosującego, w literze prawa, coraz agresywniejszą politykę reklamową, zachęcającą do udziału w grze oraz stosującego inne maszyny i urządzenia losowe, także o funkcjach wideoloterii).

W związku z zarzutem naruszenia przez przepisy ustawy o grach hazardowych europejskiego prawa materialnego, skarżący rozszerzył sformułowany w skardze projekt zapytania prejudycjalnego o kwestię:

1. dokonania interpretacji zasady traktatowej z art. 34 TFUE w celu ustalenia, czy wprowadzony do polskiego prawa krajowego w drodze ustawy o grach hazardowych, całkowity zakaz urządzania gier na wszelkich automatach w rozumieniu art. 2 ust.3 – 5 tej ustawy (a więc także na automatach, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej, ale automat ten ma charakter losowy) poza kasynami gry w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy, wyrażony w art. 6 ust. 1, art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 tej ustawy, stanowi środek o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym, ograniczający swobodny przepływ towarów pomiędzy państwami członkowskimi, a tym samym narusza art. 34 TFUE;

2. dokonania interpretacji zasady traktatowej z art. 56 TFUE w celu ustalenia, czy wprowadzony do polskiego prawa krajowego w drodze ustawy o grach hazardowych, całkowity zakaz urządzania gier na wszelkich automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 – 5 tej ustawy (a więc także na automatach, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej, ale automat ten ma charakter losowy) poza kasynami gry w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy, wyrażony w art. 6 ust. 1, art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 tej ustawy, ogranicza swobodny przepływ usług wewnątrzunijnych, a tym samym narusza art. 56 TFUE;

3. dokonania interpretacji zasady traktatowej z art. 49 TFUE w celu ustalenia, czy wprowadzony do polskiego prawa krajowego w drodze ustawy o grach hazardowych, całkowity zakaz urządzania gier na wszelkich automatach w rozumieniu art. 2 ust.3 – 5 tej ustawy (a więc także na automatach, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej, ale automat ten ma charakter losowy) poza kasynami gry w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy, wyrażony w art. 6 ust. 1, art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 tej ustawy, ogranicza swobodę przedsiębiorczości wewnątrz Unii Europejskiej, a tym samym narusza art. 49 TFUE;

Na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. pełnomocnik skarżącej spółki uzupełnił zarzuty skargi wywodząc, że decyzja wydana w I instancji jest wadliwa, ponieważ świadczy o merytorycznym rozpoznaniu wniosku, choć z uzasadnienia tej decyzji wynika, że intencją organu było rozstrzygnięcie sprawy na płaszczyźnie formalnej, co powinno skutkować umorzenie postępowania, a nie odmową przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na kolejne 6 lat. W efekcie skarżąca spółka zostałaby pozbawiona możliwości uzyskania odszkodowania w razie upadku przepisu ustawy o grach hazardowych. Pełnomocnik skarżących zarzucił ponadto, że organ naruszył art. 91 Konstytucji, w takim zakresie, w jakim uchylił się od obowiązku zbadania, czy przepisy ustawy o grach hazardowych są zgodne z umowami międzynarodowymi.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z zasadą praworządności, określoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), jak również w art. 120 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 Nr 8, poz. 60 ze zm.),organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa, jeśli takowe przewidują przepisy przejściowe. W niniejszej sprawie skarżąca spółka, jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004r., Nr 4, poz. 27 ze zm.) złożyła wniosek o przedłużenie posiadanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego na kolejne 6 lat. Natomiast zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, zostały wydane w czasie obowiązywania nowej ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), dalej u.g.h., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. W myśl art. 8 wymienionej ustawy do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) – chyba że ustawa stanowi inaczej.

W ustawie tej znalazł się przepis art. 118 zgodnie z którym do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (o grach hazardowych), tj. przed 1 stycznia 2010 r., stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 129 ust. 2 postępowanie w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy umarza się. Do czasu jednak wygaśnięcia zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, jest prowadzona przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1 u.g.h.). Stosownie natomiast do treści art. 138 ust. 1 tej ustawy zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (tj. zezwolenia w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych), nie mogą być przedłużane.

Wykładnia samych tylko powyższych przepisów nie budzi żadnych wątpliwości i nie wyrażono ich również w skardze. Wynika z nich, że postępowanie z wniosku skarżącej spółki wszczęte przed wejściem w życie u.g.h., ale nie zakończone przed 1 stycznia 2010 r. powinno zostać przeprowadzone na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych.

Skarżąca zarzuciła natomiast, że przepisy nowej ustawy nie powinny być stosowane przez organ z uwagi na to, że są one sprzeczne z prawem unijnym z powodu braku ich notyfikacji i naruszenia podstawowych zasad wynikających z Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz są sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzuty te nie są jednak trafne.

Odnośnie kwestii braku notyfikacji u.g.h. trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 8 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego ( Dz. U. UE.L.98.2004.37 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 10 Państwa Członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy. Przekazują Komisji także podstawę prawną konieczną do przyjęcia uregulowań technicznych, jeżeli nie zostały one wyraźnie ujęte w projekcie. Z kolei w myśl art. 1 pkt 11 "Przepisy techniczne obejmują de facto:

przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne,

dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych,

specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem". Natomiast zgodnie z art. 1 pkt 12 powyższej dyrektywy "projekt przepisu technicznego" oznacza tekst specyfikacji technicznej lub innego wymogu bądź zasady dotyczącej usług włącznie z przepisami administracyjnymi mającymi na celu ich wdrożenie lub też właśnie wdrożonymi jako przepisy techniczne, tekst będący na etapie przygotowania, na którym mogą zostać wprowadzone zasadnicze zmiany.

W świetle powyższej regulacji w ocenie Sądu, zamieszczone w ustawie z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie mają charakteru przepisów technicznych. Niewątpliwie bowiem tego typu działalność nie jest usługą świadczoną na odległość (załącznik V pkt 1 lit. d). do powołanej wyżej dyrektywy wprost stwierdza, iż udostępnienie gier elektronicznych w salonie przy fizycznej obecności użytkownika nie jest taką usługą), a przepisy tej ustawy, w szczególności w części, w jakiej ustawodawca zrezygnował z różnicowania gier na automatach w zależności od wysokości wygranej oraz umożliwienia prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach w punktach gry takich jak lokale gastronomiczne, handlowe i usługowe (czego konsekwencją jest odmowa przedłużenia udzielonego przed 1 stycznia 2010 r. zezwolenia na prowadzenie działalności w takich punktach), nie stanowią specyfikacji technicznej w rozumieniu art. 1 pkt 3 powołanej wyżej dyrektywy. Zgodnie z tym przepisem "specyfikacja techniczna" oznacza specyfikację zawartą w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności. Termin "specyfikacja techniczna" obejmuje także metody produkcji oraz przetwórstwa stosowanego w stosunku do produktów rolniczych, zgodnie z art. 38 ust. 1 Traktatu, produktów przeznaczonych do spożycia przez człowieka oraz zwierzęta, oraz produktów leczniczych określonych w art. 1 Dyrektywy 65/65/EWG(8), jak również metody produkcji oraz przetwarzania odnoszące się do innych produktów, gdzie mają one wpływ na ich charakterystykę. Jak wskazał Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-267/03 Lars Lindberg, pojęcie specyfikacji technicznej zakłada, że krajowy przepis odnosi się zawsze do produktu lub jego opakowania, a zatem ustala jedną z wymaganych cech produktu. Zdaniem Trybunału nie stanowią specyfikacji technicznej przepisy krajowe ustanawiające warunki zakładania przedsiębiorstw jak na przykład przepisy poddające wykonywanie działalności zawodowej uprzedniemu uzyskaniu zezwolenia. Zauważyć należy, iż Trybunał odnosił to do regulacji dotyczących przedsiębiorstw zajmujących się świadczeniem usług bazujących na automatach do gier.

Odnośnie zaś zakwalifikowania przedmiotowych przepisów do innych wymagań stwierdzić należy, iż w myśl art. 1 pkt 4 powołanej Dyrektywy "inne wymagania" to wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Zatem także pojęcie innych wymagań odnosi się do produktu. Wprawdzie w powołanym wyżej wyroku ETS w sprawie C-267/03 Trybunał uznał, iż także zakaz używania automatów do gier można zakwalifikować jako inne wymaganie, jeżeli stanowi warunek dotyczący używania danego produktu, który może mieć istotny wpływ na skład lub charakter produktu bądź na jego sprzedaż, jednakże przepisy krajowe podlegające ocenie Trybunału wyłączały możliwość urządzania gier na określonych rodzajowo automatach i w tym zakresie odnosiły się do produktu. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczą prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie odnoszą się zaś do automatów do gier. Podobnie w ocenie sądu nie można w niniejszej sprawie skutecznie powoływać się na wyrok ETS w sprawie C-65/05 (w skardze omyłkowo zapewne wskazano sygn. C - 85/05, która dotyczy zagadnień związanych z prawem wodnym i Republiki Włoskiej) - Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej, gdyż badane w tej sprawie przez Trybunał przepisy krajowe, określające zakaz korzystania z wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych za wyjątkiem kasyn, odnosiły się do gier nie mających charakteru gier hazardowych. Tymczasem stosownie do art. 4 ust. 2 u.g.h. gry na automatach są grami hazardowymi. Należy wskazać, iż w tym samym wyroku Trybunał jednoznacznie stwierdził, powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo, iż w odniesieniu do gier hazardowych ochrona adresatów usług, a bardziej ogólnie konsumentów oraz ochrona porządku publicznego należą do celów, które mogą zostać uznane za nadrzędne względy interesu ogólnego i mogą one uzasadniać ograniczenia polegające nawet na zakazie loterii i innych gier pieniężnych na terytorium państwa członkowskiego. Ponadto w tym samym wyroku Trybunał uznał, iż przepisy krajowe, które utrudniają swobodny przepływ towarów, nie muszą koniecznie pozostawać w sprzeczności z prawem wspólnotowym, jeżeli mogą zostać uzasadnione względami interesu ogólnego określonymi przepisami traktatowymi lub wymogami nadrzędnymi wskazanymi w orzecznictwie Trybunału. Trybunał uznawał prawo państwa członkowskiego do ograniczenia zasady swobody przepływu towarów i usług w odniesieniu do gier hazardowych. W tym kontekście zatem należy uznać za nieuzasadnione zarzuty dotyczące braku notyfikacji przepisów u.g.h. Taki pogląd został już wyrażony w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. między innymi wyroki: WSA w Olsztynie II SA/Ol 650/10, II SA/Ol 643/10, II SA/Ol 595/10, WSA w Białymstoku I SA/Bk 238/10, I SA/Bk 227/10, I SA/Bk 157/10, I SA/Bk 179/10, WSA w Lublinie III SA/Lu 181/10 , WSA w Warszawie VI SA/Wa 737/10, WSA w Łodzi III SA/Łd 297/10, WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 526/10 - publikowane na stronach internetowych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się w następnej kolejności do kwestii sprzeczności przepisów u.g.h. z art. 34, 49 oraz 56 TFUE należy zauważyć, że zgodnie z art. 34 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - dawny art. 28 TWE - (Dz. U. 90 za 2004r. poz. 864/2 ze zm.) ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutkach równoważnych są zakazane między Państwami członkowskimi. Z kolei w myśl art. 56 Traktatu (dawny art. 49), w ramach poniższych postanowień ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Unii są zakazane w odniesieniu do obywateli Państw Członkowskich mających swe przedsiębiorstwa w państwie członkowskim innym niż Państwo odbiorcy świadczenia. Powyższe przepisy były przedmiotem analizy Trybunału Sprawiedliwości w Luxemburgu między innymi w wyroku z dnia 11 września 2003r. sygn. C-6/01 (LEX nr 166720, ECR 22003/8-9A/I-08621), w którym Trybunał wskazał:

"1. Gry losowe i hazardowe stanowią działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 WE. W szczególności, działalność w zakresie urządzeń do gier losowych, niezależnie od tego czy jest ona oddzielona od działalności związanej z produkcją, importem i dystrybucją takich urządzeń, należy traktować jako usługa w rozumieniu Traktatu, a zatem nie może zostać objęta zakresem stosowania art. 28 i 29 WE dotyczących swobodnego przepływu towarów. Co więcej, ponieważ stanowią one usługi, monopol na działalność w zakresie takich gier nie wchodzi w zakres art. 31 WE, który odnosi się do handlu towarami.

2. Przepisy krajowe, które zezwalają na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych i zakładów oraz branie w nich udziału wyłącznie w określonych miejscach, takich jak kasyna, i które stosuje się bez rozróżnienia na własnych obywateli i obywateli innych Państw Członkowskich, stanowią przeszkodę w swobodzie świadczenia usług. Jednakże, art. 49 WE i nast. nie stoją na przeszkodzie takiemu ustawodawstwu krajowemu, pod warunkiem, że jest ono uzasadnione względami polityki społecznej i przeciwdziałania nadużyciom finansowym.

Co więcej, okoliczność, że w innych Państwach Członkowskich mogą istnieć przepisy ustanawiające warunki prowadzenia działalności w zakresie gier losowych i zakładów oraz brania w nich udziału, które są mniej restrykcyjne, niż te przewidziane w przedmiotowych przepisach krajowych, nie ma wpływu na zgodność tych ostatnich z prawem wspólnotowym. Do władz krajowych należy zbadanie, czy w kontekście realizowanego celu, konieczne jest zakazanie działalności tego rodzaju, całkowicie lub częściowo, czy też wyłącznie jej ograniczenie oraz ustanowienie mniej lub bardziej rygorystycznych procedur kontroli nad nią.

Do władz krajowych wyłącznie należy także wybór, w ramach swobodnego uznania, z którego korzystają, metod organizacji i kontroli działalności w zakresie gier losowych i zakładów oraz brania w nich udziału, takich jak zawarcie z Państwem administracyjnej umowy koncesyjnej lub ograniczenie działalności oraz uczestniczenia w niektórych grach do miejsc prawidłowo koncesjonowanych w tym celu".

Powyższe stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Odnosząc się do podnoszonych w piśmie procesowym skarżącej zarzutów wskazać należy, iż przepisy u.g.h. w części regulującej prowadzenie działalności (a więc usług) w zakresie gier na automatach, w tym w części przewidującej możliwość prowadzenia takiej działalności tylko w ośrodkach gier (kasynach) oraz nie dopuszczającej (poza działalnością, na którą udzielone w oparciu o przepisy poprzedniej ustawy zezwolenia nadal są ważne) prowadzenia takiej działalności w lokalach gastronomicznych, handlowych i usługowych, w żaden sposób nie mogą naruszać art. 34 Traktatu, który statuuje zasadę swobody przepływu towarów, ani art. 56. Nie naruszają także art. 49 Traktatu, zgodnie z którym ograniczenia swobody przedsiębiorczości jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego są zakazane w ramach poniższych postanowień. Zakaz ten obejmuje również ograniczenia w tworzeniu agencji, oddziałów lub filii przez obywateli danego państwa Członkowskiego, ustanowionych na terytorium innego Państwa. Z zastrzeżeniem postanowień rozdziału dotyczącego kapitału, swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami, a zwłaszcza spółkami w rozumieniu art. 54 akapit drugi Traktatu, na warunkach określonych przez ustawodawstwo Państwa przyjmującego dla własnych obywateli. Przepisy u.g.h. nie różnicują sytuacji obywateli innych państw Unii w stosunku do obywateli RP w zakresie możliwości prowadzenia przez nich działalności w zakresie gier na automatach, stąd zdaniem Sądu przepisy u.g.h. nie mogą pozostawać w sprzeczności ze wskazanymi przepisami Traktatu.

Skoro w ocenie Sądu przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009r., w oparciu o które organ wydał zaskarżoną decyzję, nie naruszają przepisów unijnych, Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o zwrócenie się do ETS z pytaniami prejudycjalnymi.

Oceniając zarzuty dotyczące zgodności przepisów u.g.h. z Konstytucją RP, trzeba przypomnieć, że skarżąca spółka upatruje naruszenia art. 2 i art. 61, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 oraz art. 7 w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP w tym, że przepisy u.g.h. są sprzeczny z tymi przepisami, w związku z czym, zdaniem autora skargi, organ nie powinien przepisów tej ustawy stosować. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Choć istotnie w myśl art. 8 Konstytucji, jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, to jednak nie oznacza to, że organ ma prawo nie uwzględnić obowiązującego przepisu ustawy, uznając go we własnym zakresie za niekonstytucyjny. W wyroku z dnia 18 września 2008r. w sprawie II FSK 852/07 NSA wskazał między innymi, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa, jako że tryb tej kontroli został jednoznacznie ukształtowany przez samą ustawę zasadniczą. W sprawie II FSK 1013/06 NSA uznał za niedopuszczalne domaganie się od sądu administracyjnego, aby ten pominął korzystające z domniemania konstytucyjności regulacje prawne o randze ustawowej i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, kierując się wyrażoną w jej art. 8 zasadą nadrzędności ustawy zasadniczej i jej bezpośredniego stosowania. W sprawie II OSK 548/06 w wyroku z dnia 12 lipca 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nawet on nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. NSA wskazał dalej, że sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. "Chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to jednak dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia TK, podlega stosowaniu." Mając powyższe na uwadze nie można skutecznie zarzucać organowi, że zastosował on sprzeczny z Konstytucją - zdaniem skarżącej - przepis, skoro przepis ten obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W związku natomiast z zarzutami skargi pozostaje do rozważenia, czy zachodzi wątpliwość co do konstytucyjności art. 129 ust. 1 u.g.h., uzasadniająca wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego ze stosownym pytaniem prawnym. Zdaniem Sądu taka potrzeba nie istnieje. Przede wszystkim Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2008 r., III SA/Po 821/07, LEX 491905), że wyłącznie wątpliwości Sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Z treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez Sąd pytania prawnego. Poza tym niewystąpienie przez Sąd z wnioskowanymi pytaniami prawnymi nie zamyka stronie skarżącej drogi do zbadania konstytucyjności kwestionowanych przepisów na podstawie art. 79 w zw. z art. 191 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie Sądu wprowadzenie ograniczenia w działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez uniemożliwienie prowadzenia takiej działalności w miejscach powszechnie dostępnych dla osób małoletnich, mieści się w celu, jakim jest ochrona moralności publicznej, w tym ochrona małoletnich przed uzależnieniem od hazardu. Zauważyć bowiem należy, iż nie jest możliwe wprowadzenie zakazu wstępu osobom niepełnoletnim do lokali gastronomicznych, handlowych i usługowych, w których znajdują się automaty do gier, a co za tym idzie skuteczne wyeliminowanie możliwości grania na automatach przez osoby małoletnie w takich lokalach.

W niniejszej sprawie nie może być również mowy o naruszeniu konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do Państwa. Również bowiem w przypadku wniosku o przedłużeniu już posiadanego zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, podobnie jak w wypadku wniosku o udzielenie nowego zezwolenia na prowadzenie takiej działalności, podmiot wnioskujący o udzielenie takiego zezwolenia nie nabywa jeszcze żadnych uprawnień, które podlegałyby ochronie. Choć bowiem ustawa o grach hazardowych w art. 49 ust. 5 przewiduje możliwość jednokrotnego przedłużenia zezwolenia, o którym mowa w art. 49 ust. 2, to z przepisu tego nie wynika, że podmiot występujący o przedłużenie zezwolenia ma z tytułu posiadanego już zezwolenia jakiekolwiek uprawnienia ułatwiające mu uzyskanie ponownego zezwolenia. Nie pozostaje więc w sytuacji lepszej od podmiotu, który występuje o zezwolenie po raz pierwszy. Jedyne uprawnienie takiego podmiotu sprowadza się do tego, że ma on możliwość – na takich samych zasadach jak podmioty starające się o zezwolenie po raz pierwszy – starania się o uzyskanie zezwolenia po raz drugi, którego to uprawnienia nie mają podmiotu, które już dwukrotnie uzyskały zezwolenie. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że w sprawie doszło do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych. Z naruszeniem tej zasady mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby na posiadaczy ostatecznych zezwoleń nałożono nowy obowiązek, zwłaszcza wówczas, gdyby nastąpiło to z mocą wsteczną. W niniejszej sprawie nie miało to jednak miejsca. Ustawodawca nie ma natomiast obowiązku wstrzymywać się ze zmianą przepisów procedury oraz regulacji umożliwiających modyfikowanie stosunków administracyjnych usankcjonowanych ostateczną decyzją administracyjną, nawet jeżeli została wydana w innym stanie prawnym. Zauważyć bowiem należy, że z uwagi na konstrukcję decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, są one wydawane na czas określony – w przedmiotowej sprawie na okres 6 letni. Zatem w okresie tym skarżąca Spółka, korzystając z udzielonego zezwolenia, mogła prowadzić działalność gospodarczą – zgodnie, co do zasady z przepisami dotychczas obowiązującymi – art. 129 ust. 1 u.g.h. Tym samym za prawo nabyte nie może być uznana potencjalna możliwość uruchomienia postępowania zmierzającego do przedłużenia udzielonego poprzednio zezwolenia – która to decyzja jest de facto nowym pozwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W ocenie sądu nie ma też żadnych podstaw, by traktować tę możliwość jako podlegającą ochronie dostatecznie ukształtowaną ekspektatywę. Zbyt daleko idące jest także twierdzenie, że jej ograniczenie narusza zasadę ochrony interesów w toku. Wprowadzona zmiana nie wpływa bowiem na możliwość prowadzenia przez stronę skarżącą działalności dotyczącej gier na automatach o niskich wygranych w zakresie uprawnień wynikających z dotychczas udzielonego zezwolenia.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 2 w zw. z art. 61 konstytucji RP, którego skarżąca upatruje w zbyt szybkim wprowadzeniu nowych regulacji prawnych, to wskazać należy, iż skoro materia objęta u.g.h. nie dotyczy żadnego z przypadków, o jakich mowa w art. 123 ust. 1 Konstytucji, które uniemożliwiają uznanie projektu ustawy za pilny, ustawodawca władny był zastosować taki właśnie tryb przy uchwalaniu tej ustawy.

W związku ze sformułowanym na rozprawie zarzutem wadliwej treści decyzji z dnia [...] świadczącej o merytorycznym rozpoznaniu wniosku, mimo wynikającej z uzasadnienia tej decyzji intencji rozstrzygnięcia sprawy na płaszczyźnie formalnej, należy stwierdzić co następuje.

Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać między innymi powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Rolą uzasadnienia prawnego jest więc wyjaśnienie treści decyzji, co pozwala w razie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, sięgać do jego uzasadnienia. Przenosząc taki pogląd na grunt niniejszej sprawy nie można mieć wątpliwości, że jedyną przyczyną odmowy przedłużenia zezwolenia skarżącej spółki na prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na kolejne 6 lat, była zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła w toku postępowania administracyjnego oraz uznanie przez organ administracji, że zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy o grach hazardowych z 19 listopada 2009 r., a nie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. Wynika to bowiem jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniach tych brak jest ponadto jakichkolwiek wywodów, na temat domniemanych, merytorycznych powodów odmowy przedłużenia zezwolenia, co do czego obawę wyrażono w uzasadnieniu omawianego zarzutu. W tej sytuacji, podzielając co do zasady wyrażony już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że art. 129 ust. 2 u.g.h. obejmuje swoją hipotezą także postępowania o przedłużenie zezwoleń wydanych na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, niezakończone w 2009 r., co przemawia za umarzaniem postępowania w takich sprawach (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 września 2010 r., III SA/Wr 350/10) należy uznać, że zaakceptowanie w zaskarżonej decyzji sformułowania zawartego w sentencji decyzji z dnia [...] co do odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie narusza przepisów w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez względu bowiem na sposób rozstrzygnięcia tej kwestii i wskazaną podstawę prawną, wynikiem przeprowadzonego postępowania będzie to, że żądane przez skarżącą spółkę przedłużenie zezwolenia nie zostanie udzielone. Dlatego zarzucone naruszenie prawa nie mogło spowodować uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a.).

Odnosząc się do podniesionego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej zarzutu naruszenia art. 91 Konstytucji, należy zauważyć, że skoro – w ocenie Sądu - mające zastosowanie w tej sprawie przepisy nie są sprzeczne z prawem unijnym, to tym samym organ, wskazując, że nie jest uprawniony do badania, czy ustawa o grach hazardowych powinna być notyfikowana, nie mógł naruszyć art. 91 Konstytucji.

Z uwagi na wynikający z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny ograniczonej jedynie granicami sprawy, ale nie zarzutami i wnioskami skargi, Sąd ocenił też czy w sprawie nie doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisów o wyłączeniu pracowników organu.

Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, brała udział Naczelnik Wydziału Akcyzy i Gier M. P., która z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej wydała decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] Jej udział w tym postępowaniu polegał na tym, że podpisała ona postanowienia z dnia 12 i 14 maja 2010 r. dotyczące wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego w sprawie i przedłużenia terminu załatwienia sprawy oraz jedno wezwanie do uzupełnienia braków złożonego odwołania polegających na braku podpisu pełnomocnika strony – adwokata K.B., bądź braku dokumentu potwierdzającego udzielenie dalszego pełnomocnictwa radcy prawnemu W.Z., którego podpis widniał na odwołaniu. Należało w związku z tym rozważyć, czy nie naruszało to przepisów postępowania dotyczących wyłączenia pracownika izby celnej, o czym mowa w art. 130 § 1 ordynacji podatkowej. W tym zakresie Sąd wyraża pogląd, że opisana sytuacja stanowi naruszenie przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., a nie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). p.p.s.a.). O ostatnio wymienionym naruszeniu prawa możnaby bowiem mówić tylko wtedy, gdyby naruszenie przepisów postępowania tj. art. 130 § 1 pkt 6 ordynacji podatkowej stanowiło podstawę do wznowienia postępowania w myśl przepisów art. 240 Ordynacji podatkowej. Tymczasem w przepisie tym nie przewidziano możliwości wznowienia w sytuacji, o jakiej mowa w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji. Choć bowiem według tego ostatniego przepisu pracownik izby celnej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących spraw, w których brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to taki udział w postępowaniu nie wystarcza do wznowieniu postępowania, skoro do tego konieczne jest aby decyzja została wydana przez pracownika, który podlega wyłączeniu (art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji). Taka sytuacja natomiast w sprawie nie miała miejsca, gdyż decyzję z dnia [...] wydała z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej Naczelnik Wydziału Akcyzy i Gier M. P., a zaskarżoną do Sądu decyzję z dnia [...] z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej jego zastępca, H. K..

Pozostaje do rozważenia, czy zarzucone naruszenie przepisów postępowania mogło spowodować uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. Negatywna odpowiedź na to pytanie wynika z tego, że uchylenie decyzji na podstawie wskazanego przepisu następuje wtedy, gdy stwierdzone przez sąd inne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu jednak w niniejszej sprawie nie da się stwierdzić. Biorąc bowiem pod uwagę treść czynności podjętych przez pracownika Izby Celnej M. P., niewątpliwą celowość ich wydania, ich merytoryczną niewadliwość (która nie była podważana przez skarżącą spółkę), a także ich stosunkowo niewielkie znaczenie dla wyniku sprawy Sąd uznał, że to naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.