Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 460/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego B. O. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez wnioskodawcę jako "legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniem biurowym w parterze polegającym na zmianie kształtu obrysu zewnętrznego budynku oraz rezygnacji z podpiwniczenia i zmianie wysokości budynku", na działce [...], wszczęte na wniosek złożony w dniu [...].09.2014 r. przez B. O. (dalej: inwestor, skarżący).

W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny i prawny. I tak dniu [...].09.2014 r. do Wydziału [...] wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniem biurowym w parterze polegającym na zmianie kształtu obrysu zewnętrznego budynku oraz rezygnacji z podpiwniczenia i zmianie wysokości budynku", na działce [...]. Wnioskowany budynek jest już zrealizowany na nieruchomości bezpośrednio przylegającej do dwóch ulic: [...] i [...]. Działka posiada kształt zbliżony do prostokąta, ze ściętym narożnikiem u zbiegu ulic. Budynek wybudowano jako prawy segment, styczny do lewej części usytuowanej przy ul. [...]. Oba segmenty w sposób zasadniczy różnią się parametrami. Wnioskowany budynek został posadowiony w odległości 5 m od strony ul. [...] i 5 m od strony ul. [...]. Szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] wynosi 7,5 m, a od strony ul. [...] 26,5 m.

Wg danych przedstawionych przez wnioskodawcę posiada on powierzchnię zabudowy ok. 197,5 m2, dwie kondygnacje nadziemne z dachem płaskim. Jego wysokość została określona w sposób różny, jako 7,41 m w formularzu wniosku (w jego części pisemnej) i 7,14 m z obniżeniem do 6,6 na załączniku graficznym podania. Później jeszcze doprecyzowana na 6,82 m).

Powierzchnia działki wynosi 460 m2. Powierzchnia zabudowy wnioskowanego budynku, wg danych wnioskującego, stanowi ok. 43 % powierzchni nieruchomości. Budynek na długości 26,5 m jest styczny do granicy działki sąsiedniej nr 40. Na głębokości zaledwie 11 m przylega do budynku mieszkalnego jednorodzinnego (segment lewy) na działce nr 40 - jest od niego dłuższy (głębszy) o ok. 15,5 m. Z danych graficznych podania wynika, że oba scalone segmenty różnią się nie tylko powierzchnią zabudowy. Poziom gzymsu dachowego elewacji frontowej budynku objętego wnioskiem, od strony ul. [...] przebiega uskokowo (z obniżeniem w kierunku ul. [...] od 7,14 m do 6,6 m). W linii gzymsu dachowego jest on niższy od gzymsu sąsiedniego budynku o ok. 0,5 m. Poziom gzymsu budynku pod nr 30 wynosi ok. 7,7 m. Jego najwyższa krawędź dachu sięga ok. 8,5 m (wg danych rysunkowych z projektu budowlanego w skali 1:50 przedstawionych w podaniu). Obsługę komunikacyjną posesji przy ul. [...], przewidziano od strony ul. [...].

Na załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej, na przedmiotowej działce, za budynkiem objętym wnioskiem (w północnej granicy nieruchomości), jest uwidoczniony drugi obiekt, którego parametry nie zostały ujęte w części opisowej podania. Na mapie z zagospodarowaniem terenu obiekt ten nie jest uwidoczniony. Dla wnioskowanej nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z [...].10.1995 r. dla budynku mieszkalno-biurowego o pow. 182 m2 i wysokości 8 m. Następnie wydano pozwolenie na budowę z dnia [...].04.1996 r. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniami biurowymi w parterze, dla obiektu o pow. 197,46 m2 i wysokości 8 m. W planowanym obecnie kształcie inwestycja nie stanowi bliźniaczego odzwierciedlenia budynku stycznego do wnioskowanego. Oba różnią się w sposób zasadniczy, przede wszystkim parametrami.

Dla takiego zakresu wszczęto postępowanie. Ponieważ dotyczy ono już obiektu istniejącego, a jeszcze nie oddanego do użytkowania, postępowanie ma na celu rozstrzygnięcie o zasadności ustalenia warunków zabudowy dla obiektu o innych parametrach (w części obejmującej np. pow. zabudowy - większych, a w części obejmującej wysokość - mniejszych), niż te, jakie ustalono w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Dla tej samej nieruchomości, tego samego wnioskodawcy i niemal identycznej pod względem parametrów inwestycji, w dniu [...].05.2014 r. została wydana decyzja nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia określonego przez inwestora jako: "budowa budynku mieszkalnego 2-lokalowego z pomieszczeniem usługowym, w zabudowie bliźniaczej (segment prawy)". Inwestor wniósł odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wycofaniu odwołania umorzyło postępowanie odwoławcze. Decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nr [...] jest ostateczna.

Z uwagi na pewne rozbieżności danych przedstawianych przez inwestora, w toku postępowania skierowano do niego, na adres pełnomocnika wezwanie o:

jednoznaczne przedstawienie w formie opisowej i graficznej odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wraz ze zwymiarowaniem tych powierzchni, jednoznacznym podaniem wysokości oraz wskazaniem miejsc ich wystąpienia;

wyjaśnienie czy obiekt widniejący na załączonej mapie oprócz budynku mieszkalnego jest obecnie posadowiony na działce nr 41/2 - na załączonym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy planie zagospodarowania terenu budynek ten nie został wkreślony, na mapie zasadniczej przewidzianej do analizy jest on ujawniony.

Inwestor został wezwany także o dostarczenie uzyskanych od gestorów sieci oryginałów dokumentów, potwierdzających, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego budynku.

Wnioskodawca wyjaśnił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy istotnych zmian w rozumieniu prawa budowlanego, wprowadzonych w trakcie realizacji budynku. Ich zakres obejmuje zmianę obrysu budynku, od strony ul. [...] zlikwidowano zaprojektowany w zatwierdzonym projekcie budowlanym trójkąt ca - 0,7 m2, rezygnację z podpiwniczenia budynku, zaprojektowanego w projekcie pierwotnym, zmianę wysokości budynku z zaprojektowanej 8,10 m na 6,82 m. Powierzchnia budynku wg oświadczenia inwestora wynosi 197,46 m2 i zmieniła się na in + o 0,7 m2. Na kopii mapy wskazał miejsce wprowadzonych zmian. Dostarczył także kserokopie dokumentów: umowy z [...] S.A. o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, umowy z [...] o przyłączenie do sieci gazowej oraz opinii [...] o możliwości przywrócenia zasilania w obiekcie przy ul. [...] (nie załączono oryginałów, czy też kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem zgodnie z art. 76a § 2 k.p.a.

Ponadto w toku postępowania wystąpiono dwukrotnie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o informacje związane z nieruchomością przy ul. [...] .

Po raz pierwszy z zapytaniem czy dla budynków, zlokalizowanych na działce nr 41/2, PINB wydał jakiekolwiek orzeczenia. Następnie wystąpiono z prośbą o podjęcie czynności wyjaśniających, z uwagi na rozbieżne dane dotyczące przedmiotowej inwestycji, uzyskane zarówno od wnioskodawcy jak i w pierwszej odpowiedzi PINB. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w kolejnym piśmie przekazał, że w trakcie kontroli w dniu [...].11.2014 r., ustalono, iż na działce nr 41/2 realizowana jest inwestycja związana z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, z pomieszczeniami biurowymi w parterze. Budynek został wykonany w stanie deweloperskim. Stwierdzono, że w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego wprowadzono następujące zmiany:

zmieniono obrys budynku od strony ul. [...], poprzez likwidację wnęki w kształcie trójkąta i wykonanie ściany w jednej płaszczyźnie

zmieniono obrys budynku od strony ul. [...] poprzez wykonanie ściany parteru I piętra w jednej płaszczyźnie, pozostawiając jedynie wnękę przy drzwiach wejściowych do wysokości dachu

zrezygnowano z kondygnacji piwnicy

zmieniono wysokość budynku z projektowanej 8,10 m na wysokość ok. 6,73 m (wysokość zmierzona w trakcie kontroli od nieuporządkowanego terenu)

wykonano balkon na I piętrze od strony ul. [...].

W celu dokonania pełnych wyjaśnień i zobrazowania zainwestowania działki nr 41/2, ponownie wezwano inwestora o ich złożenie w zakresie obiektu uwidocznionego w północnej granicy posesji, na załączonej do wniosku mapie, datowanej na dzień 27.08.2014 r. Wnioskodawca, poinformował, że istniejący obiekt jest zapleczem budowy. Jednocześnie przekazał, że budynek mieszkalny jest objęty czynnym pozwoleniem na budowę, więc inwestor był zobowiązany w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, uzyskać niezbędne uzgodnienia od gestorów sieci. Wskazał, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy tylko i wyłącznie legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zatwierdzonego pozwoleniem na budowę.

W dniu [...].12.2014 r. właściciele posesji usytuowanej przy ul. [...] wnieśli o wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Przekazali o kontroli przeprowadzonej na prowadzonej budowie w 2013 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Wskazali na decyzję Prezydenta [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budynku przy ul. [...]. Poinformowali, że budynek został wybudowany. Zdaniem stron postępowania "chodzi o zalegalizowanie zupełnie innego budynku niż w zatwierdzonym projekcie - inny obrys zewnętrzny i inna wysokość". W przypadku niewydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, strony przekazały, że skierują sprawę na drogę postępowania sądowego o odszkodowanie z powodu utraty wartości dla posesji przy ul. [...].

Działka nr 41/2 [...], usytuowana jest na terenie, nie objętym obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) – dalej: u.p.z.p. W dniu [...].05.2014 r. Prezydent [...] wydał decyzję Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez wnioskodawcę jako: "budowa budynku mieszkalnego 2-lokalowego z pomieszczeniem usługowym, w zabudowie bliźniaczej (segment prawy)", na działce [...] (dotyczyła ona budynku już zrealizowanego). Budynek, dla którego wydano decyzję Nr [...] jest tym samym budynkiem, dla którego przeprowadzono niniejsze postępowanie.

Wprawdzie wnioskodawca wskazał, iż niniejszy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy tylko legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, jednak organ nie może odnieść się wyłącznie do niewielkich różnic parametrów, jakie wnioskodawca przedstawia w oderwaniu od gabarytów całej bryły budynku (np. do samej różnicy w powierzchni zabudowy wynoszącej ok. 0,7 m2).

Po pierwsze należy wskazać, iż każdorazowo mając czynienia czy to z zabudową wzniesioną nielegalnie czy też w drodze istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, należy się odnieść do budynku jako całości, a nie do jego fragmentów. W takich przypadkach mamy do czynienia z pojęciem budowy obiektu. O zmianach podstawowych parametrów budynku (np. powierzchni zabudowy, wysokości, kubatury), ich zwiększeniu czy zmniejszeniu np, poprzez nadbudowę, rozbudowę czy roboty budowlane związane z częściową rozbiórką można mówić wtedy, gdy budynek już powstał (w drodze legalnej) i został oddany do użytkowania. Gdy natomiast inwestycja jest zrealizowana i nie uzyskała odpowiedniej decyzji dla nowych parametrów, w drodze odrębnej decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga się, czy jako całość zamierzenie spełnia wszystkie kryteria, by mogło zostać usankcjonowane.

Otoczenie obiektu i jego parametry obiektu poddawane są analizie urbanistycznej i w zależności od jej wyników dokonuje się ustaleń w zakresie spełnienia wymagań "dobrego sąsiedztwa". Dopiero spełnienie łącznych przesłanek określonych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnia do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia.

W sprawie organ stwierdził, że choć inwestor wskazuje konkretnie cel pozyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby postępowania przeprowadzanego w Powiatowe Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] w związku z dokonanymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, jeszcze nie stwierdzono, że faktycznie mamy do czynienia z takim odstępstwem. Postępowanie dotyczące przedmiotowego obiektu, prowadzone w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...], nie jest zakończone; prócz dokonania kontroli na działce, nie zebrano jeszcze materiału, który pozwoliłby potwierdzić, iż faktycznie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem czy też np. z samowolą budowlaną (w materiałach zebranych dla tej samej działki, z wniosku tego samego inwestora, znajdują się informacje udzielone przez strony postępowania, że przedmiotowy budynek został zrealizowany bezprawnie, najprawdopodobniej w dacie nieważnego pozwolenia na budowę – sygnatura [...]). Sprawę tą rozstrzygnie przeprowadzone postępowanie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego.

Niemniej, niezależnie od końcowych ustaleń w PINB, istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obiektu już zrealizowanego; jednak w nim należało rozstrzygnąć ogólnie co do zasadności wprowadzenia konkretnego obiektu na dany teren.

Tak więc w sytuacji gdy gdy brak jest obiektu oddanego do użytkowania, właściwym przedmiotem inwestycji jest "budowa budynku" na działce nr 41/2, o funkcji mieszkalnej z usługami i gabarytach o jakie wnosi inwestor. Z danych uzyskanych w toku postępowania wynika, iż parametry budynku zostały zmienione względem tych ustalonych w decyzji pierwotnej wydanej dla tej działki. (Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu [...] z dnia [...].01.1995 r., decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...].04.1996 r. - kserokopie w aktach sprawy o sygnaturze [...]).

Na podstawie porównań zgromadzonych materiałów w już rozstrzygniętej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla obiektu już zrealizowanego na działce nr 41/2, o sygnaturze [...] i obecnie prowadzonej można wnioskować, że oba przedmioty inwestycji są niemal identyczne. W istocie chodzi o lokalizację na działce nr 41/2 [...], budynku mieszkalnego z częścią usługową o takich parametrach jakie już zrealizowano.

Wniosek o warunki zabudowy z dnia [...].12.2013 r. ([...]) dla budynku już zrealizowanego obejmuje następujące podstawowe parametry obiektu: powierzchnia zabudowy ok. 198 m2, wysokość II kondygnacje (6,85 m), bez podpiwniczenia, powierzchnia usługowa ok. 50 m2.

W celu rozstrzygnięcia o potencjalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, organ administracji publicznej w poprzednim postępowaniu o sygnaturze [...], przeprowadził analizę stanu prawnego i faktycznego, a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.).

Analiza urbanistyczna wykazała, że inwestycja nie spełnia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i narusza ład przestrzenny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 tej ustawy (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późna. zm.). Wobec powyższego odmówiono ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku. Decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy jest ostateczna.

Natomiast obecny wniosek z dnia [...].09.2014 r. ([...]) dotyczy "legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniem biurowym w parterze polegającym na zmianie kształtu obrysu zewnętrznego budynku oraz rezygnacji z podpiwniczenia i zmianie wysokości budynku". Obejmuje on następujące podstawowe parametry obiektu: powierzchnia zabudowy 197,46 m2, wysokość II kondygnacje (ok. 6,73 m - wysokość zmierzona w trakcie kontroli PINB od nieuporządkowanego terenu i ok. 6,82 wg doprecyzowania wniosku z dnia.6.10.2014 r.), bez podpiwniczenia, powierzchnia usługowa 48,7 m2.

Porównanie przedstawionych danych pozwala stwierdzić że w sprawie zrealizowanego budynku na działce nr 41/2 już zapadło rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, dlatego w związku z wydaniem wcześniejszej decyzji rozstrzygającej dla tego samego inwestora, w sprawie warunków zabudowy dla takiego samego budynku, posadowionego na tej samej nieruchomości, postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, zatem zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.należało je umorzyć. Wydanie decyzji rozstrzygającej w obecnym postępowaniu, dla sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, może skutkować stwierdzeniem jej nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Od powyższej decyzji złożył odwołanie inwestor. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 1-7 u.p.z.p.. naruszenie § 3 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i orzeczenie o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie inwestora uzasadnienie decyzji z dnia 14.05.2014 r nie ma nic wspólnego z wnioskiem o legalizację istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, prowadzonej budowy, czynnego pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o pierwotne warunki zabudowy. Istota istotnych zmian zostanie rozstrzygnięta zgodnie z kompetencjami przez nadzór budowlany, ale warunkiem niezbędnym jest uzyskanie warunków zabudowy dla wprowadzonych zmian . Termin i czas rozstrzygnięcia uzależniony jest od czasookresu potrzebnego nadzorowi do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej i wywiązania się inwestora od nałożonych obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Postępowanie organu urbanistycznego, łącząc dwa różne postępowania, jest z założenia błędne. Skarżona decyzja narusza podstawową zasadę postępowania administracyjnego - zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 k.p.a. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Z uznaniowymi decyzjami administracji musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola społeczna. Oznacza to między innymi, że istnienie wszelkich okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie negatywne dla strony musi zostać przez organ administracji w sposób bezsporny udowodnione (komentarz do art. 7 k.p.a., M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2000).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie: art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz.856 ze zm.), art. 105 § 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jak wskazał w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1024/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrażona w art. 15 k.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (LEX nr 1406972).

Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...].09.2014 r. do Wydziału [...] wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniem biurowym w parterze polegającym na zmianie kształtu obrysu zewnętrznego budynku oraz rezygnacji z podpiwniczenia i zmianie wysokości budynku", na działce nr 41/2 [...].

W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, że dla tej samej nieruchomości, tego samego wnioskodawcy i niemal identycznej pod względem parametrów inwestycji, w dniu[...] .05.2014 r. została wydana decyzja nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia określonego przez inwestor j ako: "budowa budynku mieszkalnego 2-lokalowego z pomieszczeniem usługowym, w zabudowie bliźniaczej. Decyzja ta jest ostateczna. Ustalono, że wniosek o warunki zabudowy z dnia [...].12.2013 r. ([...]) dla budynku już zrealizowanego obejmował następujące podstawowe parametry obiektu: powierzchnia zabudowy ok. 198 m2, wysokość II kondygnacje (6,85 m), bez podpiwniczenia, powierzchnia usługowa ok. 50 m2 .Przeprowadzona wówczas na potrzeby postępowania analiza urbanistyczna wykazała, że inwestycja nie spełnia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i narusza ład przestrzenny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 tej ustawy.

Jak słusznie organ I instancji wskazał, z akt niniejszej sprawy wynika, że obecny wniosek z dnia [...].09.2014 r. ([...]) dotyczący "legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniem biurowym w parterze polegającym na zmianie kształtu obrysu zewnętrznego budynku oraz rezygnacji z podpiwniczenia i zmianie wysokości budynku" obejmuje następujące podstawowe parametry obiektu: powierzchnia zabudowy 197,46 m2,wysokość II kondygnacje (ok. 6,73 m - wysokość zmierzona w trakcie kontroli PINB od nieuporządkowanego terenu i ok. 6,82 wg doprecyzowania wniosku z dnia. 6.10.2014 r.), bez podpiwniczenia, powierzchnia usługowa 48,7 m2.

W związku z powyższym, należy uznać, że oba przedmioty inwestycji są niemal identyczne. W istocie chodzi o lokalizację na działce nr 41/2 [...], budynku mieszkalnego z częścią usługową o takich parametrach jakie już zrealizowano.

Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wobec powyższego, w związku z wydaniem wcześniejszej decyzji rozstrzygającej dla tego samego inwestora, w sprawie warunków zabudowy dla takiego samego budynku, posadowionego na tej samej nieruchomości, postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, zatem zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należało je umorzyć. Bezprzedmiotowym może być bowiem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. SKO podzieliło ocenę organu I instancji, że wydanie decyzji rozstrzygającej w obecnym postępowaniu, dla sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną mogłoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Organ II instancji podkreślił też, że, jak wskazano przekazując akta sprawy, decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie której inwestor uzyskał pozwolenie na budowę dla nieruchomości przy ulicy [...], była wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o zapisy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] który zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Obecnie decyzje w sprawie warunków zabudowy wydawane są w oparciu o przepisy u.p.z.p., a zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w pkt 1 do 5 ww. przepisu.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. zaskarżona została przez inwestora, działającego poprzez fachowego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., nr 1409) – dalej: p.b. oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw, art. 6 k.p.a. – poprzez działanie z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, art. 7 k.p.a. – poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 8 i 12 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do tego, że obecne postępowanie pod względem faktycznym i prawnym diametralnie różni się od wcześniej inicjowanych przez inwestora spraw – tym samym ustalenie przez organ, iż procedowanie jest bezprzedmiotowe jest bezpodstawne. Ponadto skarżący wskazał, że decyzja organu II instancji zawiera lakoniczne uzasadnienie – raczej wyliczenie okoliczności sprawy, stanowiące powtórzenie uzasadnienia organu I instancji, niż ich merytoryczną ocenę. Stanowi to naruszenie art. 8 k.p.a. (obowiązek takiego prowadzenia postępowania, by budziło ono zaufanie obywateli do władzy publicznej). Organ administracji nie dokonał wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego i nie działał w sprawie w sposób dostatecznie wnikliwy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postepowania J. N., P. N. oraz A. B. (działająca także jako pełnomocnik M. D.) wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach

z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761)

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn.IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167)

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493)

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Tak więc, dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Pomimo powołania na wstępie uzasadnienia poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1024/13 i korespondującego z wyżej przedstawionymi poglądami, SKO ograniczyło się do kontroli zaskarżonej decyzji i to w oparciu o ustalenia organu I instancji. Znalazło to nawet swój wyraz w sformułowaniach uzasadnienia: "W toku postępowania przed organem I instancji ustalono...", "ustalono, że wniosek...", "jak słusznie organ wskazał..." Treść uzasadnienia organu II instancji opiera się zatem na ustaleniach organu I instancji zawartych w decyzji tego organu a także na treści pisma przewodniego Prezydenta [...] (k. 4 akt SKO): "Podkreślenia wymaga, co także wskazano przekazując akta sprawy..."

W żaden sposób nie można wobec powyższego uznać, że postępowanie przed organem II instancji było działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Podkreślić przy tym należy, że wraz z powołanym wyżej pismem przewodnim organ I instancji przesłał do SKO akta sprawy liczące 115 kart, a zatem te same, które organ II instancji przekazał do WSA wraz ze skargą. W aktach tych nie ma nie tylko decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu [...] z dnia [...].01.1995 r. i decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].04.1996 r., ale też wniosku o warunki zabudowy z dnia [...].12.2013 r. i decyzji Nr 81/201[...] z dnia [...].05.2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Organ II instancji dokonywał więc kontroli zaskarżonej decyzji, nie dysponując dokumentami, na podstawie analizy których ta decyzja została wydana.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej winien uczynić zadość wskazanemu wyżej wymogowi dwuinstancyjności postępowania. Organ obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności zawarty w aktach sprawy [...] w kontekście podnoszonych przez skarżącego i uczestników postępowania okoliczności zarzutów. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Organ winien mieć na uwadze, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno – nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK 1890/12, CBOSA).

Marginalnie zauważyć należy, że w ocenie Sądu pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego do działania przed organem urbanistycznym miasta [...] (k. 7 akt organu I instancji) nie obejmuje umocowania do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji i do działania przed organem II instancji. Należy jednak przyjąć, że skarżący udziałem w dalszym postępowaniu (zaskarżeniem decyzji organu II instancji) potwierdził w sposób dorozumiany tę czynność. W tej sytuacji uznać należy, że zaistniałe uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1433/06, CBOSA) i nie miało wpływu na wynik sprawy.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 490). W myśl § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy, a także charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Opłatę tę zasądza się na podstawie stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu, przy czym nie może być ona wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy (§ 2 ust. 2). Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się: poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (500 zł.), wynagrodzenie reprezentującego ją pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c wyżej powołanego rozporządzenia (240 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), łącznie – 757 zł.