Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2396/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1-2, art. 80 ust. 1-3, art. 81 ust. 1 i 3, art. 85 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski(spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia ... od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1261/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia ... na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. IV SA/Po 1261/14 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy

ze skargi Stowarzyszenia ... na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile (dalej: SKO w Pile, organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 17 kwietnia 2012 r. do Wójta Gminy Wągrowiec (dalej: organ I instancji, Wójt) wpłynął wniosek E. sp. z o.o. (dalej: inwestor) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na adaptacji budynków po zakładach mięsnych na zakład zagospodarowania odpadów, budowę instalacji mechaniczno-biologicznej, instalacji do odzysku (produkcja paliwa alternatywnego, odzysk materiałów budowlanych); inwestycja została zaplanowana do realizacji na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].[...],[...] obręb nr [...] Łęgowo, gmina Wągrowiec.

Wójt w postanowieniu z [...] lipca 2012 r. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu, uwzględniając uwagi wniesione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: RDOŚ w Poznaniu) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wągrowcu (dalej: PPIS w Wągrowcu). W związku z tym Wójt w postanowieniu z [...] lipca 2012 r. zawiesił postępowanie w sprawie.

W postanowieniu z [...] września 2012 r. Wójt dopuścił Stowarzyszenie ... (dalej: Stowarzyszenie, skarżący) do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Inwestor przedłożył raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w dniu 2 sierpnia 2012 r. Realizując wezwania Wójta inwestor w dniu 23 października 2012 r. przedłożył aneks do raportu, a w dniu 21 lutego 2013 r. poprawiony raport, zaś w dniu 10 kwietnia 2013 r. uzupełnienie raportu.

W opinii sanitarnej z 5 czerwca 2013 r. PPIS w Wągrowcu pozytywnie zaopiniował warunki w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z zastrzeżeniami wyliczonymi w opinii. W postanowieniu z [...] listopada 2013 r. RDOŚ w Poznaniu uzgodnił realizację wnioskowanego przedsięwzięcia, określił warunki jego realizacji i nie stwierdził konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

W decyzji z [...] kwietnia 2014 r. nr [...]organ I instancji, wskazując na art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1-2, art. 80 ust. 1 pkt 1-3, art. 81 ust. 1 i 3 oraz art. 85 ust. 1-2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) oraz § 3 ust. 1 pkt 76, 80-81 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 ze zm., dalej: rozporządzenie), odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia ("odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia").

Wójt ocenił, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z miejscowym planem, ponieważ nie stanowi działalności przemysłowo-produkcyjnej. Planowane przedsięwzięcie, mimo, że zakłada między innymi tzw. "produkcję paliwa alternatywnego" jest w rzeczywistości instalacją do rozdrabniania odpadów, a całe przedsięwzięcie obejmuje zbieranie, magazynowanie, kompostowanie, mieszanie, przeładunek, kruszenie odpadów. Pozostałe działki nie są objęte miejscowym planem Gminy.

Zdaniem organu I instancji, RDOŚ w Poznaniu, określając warunki realizacji przedsięwzięcia, nie uwzględnił faktu, że według treści Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry, zatwierdzonego na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 22 lutego 2011 r. (M.P. z 2011r. Nr 40, poz. 451) przedsięwzięcie będzie realizowane w zlewni Jednolitych Części Wód Powierzchniowych PLRW 600024186531 Wełna od Lutomni do Dopływu poniżej Jez. Lęgowo, której stan oceniony został w ww. dokumencie jako zły, a ocena ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych została określona jako zagrożona.

Informacje o powyższym zostały pominięte przez inwestora, a następnie przez organ uzgadniający, który odniósł się tylko na podstawie przedłożonych przez inwestora informacji do Jednolitych Części Wód Podziemnych JCWPd nr [...] - region wodny Warty, którego stan ilościowy oraz chemiczny jest dobry, natomiast ocenę ryzyka określono jako niezagrożony nieosiągnięciem celów środowiskowych. Dalej Wójt ocenił jako niezrozumiałe wykorzystywanie do celów grzewczych oleju opałowego zamiast z istniejącego przyłącza gazu ziemnego, co wiąże się ze zwiększeniem emisji substancji do powietrza, zwiększeniem ruchu pojazdów dostawczych - cystern oraz hałasu.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji inwestor wniósł o uchylenie decyzji Wójta i orzeczenie przez organ wyższego stopnia co do istoty sprawy. Inwestor zarzucił:

1. naruszenie przepisów art. 80 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 i 3 u.u.i.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki zobowiązujące organ I instancji do wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia;

2. naruszenie zapisów Miejscowego Planu obowiązujących dla działek objętych wnioskiem, w tym w szczególności:

a. błędną wykładnię § 2 Miejscowego Planu i w rezultacie uznanie, że przedsięwzięcie nie stanowi działalności przemysłowo-produkcyjnej,

b. nieuwzględnienie przepisu § 3 pkt 1 oraz pkt 3 Miejscowego Planu, przewidującego możliwość prowadzenia na terenie planowanej lokalizacji przedsięwzięcia działalności wymagającej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz dopuszczających realizację nowych obiektów produkcyjno-gospodarczych i magazynowych,

3. naruszenie przepisów art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Wójta decyzji odmownej i to pomimo uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia i określenia jego warunków przez RDOŚ w Poznaniu w sytuacji, gdy organ I instancji był ściśle związany treścią postanowienia RDOŚ w Poznaniu,

4. naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim organ I instancji dokonał dowolnych, przekraczających zasady swobodnej oceny i ostatecznie błędnych ustaleń, prowadzących do uznania, że przewidywana inwestycja nie mieści się granicach działalności przypisanej w Miejscowym Planie dla obszaru lokalizacji przedsięwzięcia.

Uzasadniając odwołanie inwestor podkreślił, że postanowienia Miejscowego Planu winny być czytane i interpretowane wspólnie, a nie jednostkowo, jak to uczynił organ I instancji, odwołując się jedynie do jednego paragrafu uchwały Miejscowego Planu. Wójt pominął pozostałe postanowienia Miejscowego Planu, które dyskwalifikują wyrażony przez organ I instancji pogląd. Dalej w odwołaniu wskazano, że zgodnie z obowiązującym w dniu uchwalenia Miejscowego Planu rozporządzeniem Rady Ministrów z 7 października 1997 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 829 poz. 128, ze zm.) w ramach sekcji D określonej jako "Przetwórstwo przemysłowe" sklasyfikowana była działalność "Zagospodarowanie odpadami". W obrębie sekcji O oznaczonej jako "Pozostała działalność usługowa komunalna, społeczna i indywidualna" znajdowała się działalność "Unieszkodliwianie odpadów".

W ocenie odwołującego, nomenklatura klasyfikacji przedmiotów działalności obowiązująca w dniu uchwalania Miejscowego Planu winna być uwzględniania przy dokonywaniu interpretacji typu oraz rodzaju działalności, która może być podejmowana i prowadzona na obszarze objętym Miejscowym Planem.

W decyzji z [...] lipca 2014 r. nr [...] SKO w Pile, wskazując na art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając ww. decyzję Kolegium stwierdziło, że ustalenia Wójta opierają się na przypuszczeniach i domysłach, w niektórych kwestiach na błędnej interpretacji przepisów i są sprzeczne z uzgodnieniem i opinią współdziałających w sprawie wyspecjalizowanych organów. Kolegium podkreśliło, że uzgodnienie w przeciwieństwie do opinii - jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający.

Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań może, przy spełnieniu określonych warunków, wydać decyzję negatywną, mimo pozytywnych uzgodnień. Musi to jednak szczegółowo uzasadnić odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego. W ocenie Kolegium, Wójt, podważając niektóre stwierdzenia RDOŚ w Poznaniu, nie przeprowadził dowodów, które w sposób przekonujący poparłyby jego negatywną ocenę tych kwestii. Nadto organ II instancji uznał za nieuzasadnione przyjęcie, że nastąpiła odmowa realizacji przedsięwzięcia w wariancie wskazanym przez organ (na innym terenie bez wykorzystania istniejących budynków i budowli), co może być podstawą do odmowy wydania korzystnej decyzji na podstawie art. 81 ust. 1 u.u.i.ś.

Kolegium podzieliło stanowisko odwołującego się o zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami Miejscowego Planu i podkreśliło, że żaden przepis Miejscowego Planu nie zabrania prowadzenia na tym terenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami.

Na decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) wniosło Stowarzyszenie ... (dalej: Stowarzyszenie). Stowarzyszenie zakwestionowało stanowisko SKO w Pile o zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami Miejscowego Planu, bowiem przetwarzanie polegające na zmianie formy, konsystencji i innych parametrów nie jest działalnością przemysłową, polegającą na wytwarzaniu nowych wartości. Nadto, zgodnie z art. 73 ust. 3 p.o.ś., w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Stowarzyszenie wskazało, że w myśl ust. 4 art. 73 tego typu zakłady powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od siebie, od osiedli mieszkaniowych, od obiektów użyteczności publicznej, od budynków zamieszkania zbiorowego, od obszarów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, od upraw wieloletnich, od dróg krajowych oraz od linii kolejowych o znaczeniu państwowym. Stowarzyszenie podkreśliło, że planowana inwestycja wskazana we wniosku planowana jest w odległości 50 m od obiektu użyteczności publicznej tj. świetlicy wiejskiej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. zawodowy pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w § 2 ust. 2 Miejscowego Planu zapisano, że uszczegółowienie rodzaju działalności gospodarczej zostanie określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu według przepisów szczególnych. Decyzja taka została wydana i wskazuje ona inny rodzaj inwestycji niż planowana. Dalej podniósł, że w raporcie nie wskazano wariantu alternatywnego i należy uznać, że negatywna przesłanka związana z brakiem zgody na realizację inwestycji w innym wariancie niż wskazał inwestor – została spełniona.

Sąd I instancji oddalając skargę wyjaśnił materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji oraz charakter prawny decyzji środowiskowej. Przystępując do analizy zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że podziela opinię Kolegium, że planowane przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z postanowieniami Miejscowego Planu. Warunki realizacji przedsięwzięcia zostały uzgodnione przez RDOŚ w Poznaniu i PPIS w Wągrowcu. Nie wystąpiła odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż ten wskazany we wniosku o wydanie decyzji. Gruntownego zbadania wymaga natomiast to, czy planowana inwestycja nie jest sprzeczna z innymi niż ww. przepisami prawa. Sądu I instancji, wyjaśniając kwestię braku sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami Miejscowego Planu wskazał, że dla działek, które są objęte ustaleniami Miejscowego Planu zostało określone przeznaczenie "teren działalności przemysłowo-produkcyjnej i pokrewnych działalności usługowych z funkcją mieszkalną dla potrzeb własnych zarządcy" (§ 2 ust. 1), przewidując możliwość prowadzenia działalności wymagającej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, rozumianych zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, przy zastosowaniu rozwiązań techniczno-budowlanych ograniczających zasięg uciążliwości we wszystkich komponentach środowiskowych do granic terenu, do którego inwestor będzie posiadać tytuł prawny (§ 3 pkt 1). Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium słusznie wskazało, że żaden przepis Miejscowego Planu nie zabrania prowadzenia na tym terenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. W ocenie Sądu I instancji, ma rację organ odwoławczy, że przepisy § 2 ust. 1 i § 3 pkt 1 Miejscowego Planu pozwalają, a wręcz przewidują szeroki krąg przedsięwzięć.

W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są przypuszczenia i wątpliwości Wójta w kwestiach, w których właściwe są organy wyspecjalizowane. Jeżeli Wójt miał wątpliwości związane z opinią czy uzgodnieniem, w tym co do objęcia zakresem opinii czy uzgodnienia wszystkich istotnych zagadnień, to powinien skonsultować się z danym organem i poprzez kontynuowanie korespondencji doprowadzić do wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii. Nie może być tak, że Wójt arbitralnie podważa stwierdzenie organu wyspecjalizowanego.

Według Sądu I instancji, słusznie Kolegium uznało za nieuzasadnione przyjęcie przez Wójta, że nastąpiła odmowa realizacji przedsięwzięcia w wariancie wskazanym przez organ (na innym terenie bez wykorzystania istniejących budynków i budowli). Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja dotycząca środowiskowych uwarunkowań musi być oparta na kompleksowo zgromadzonym i wyjaśnionym materiale dowodowym oraz jednoznacznych ustaleniach organu administracji, w tym przypadku Wójta.

W skardze kasacyjnej z 10 lipca 2015 r. Stowarzyszenie ... (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowane przez r. pr. Z. M. zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

1. Art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. poprzez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie spełnia kryteria do wydania pozytywnej decyzji środowiskowej;

2. Art. 71 w zw. z art. 72 u.u.i.ś. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie powinna być wydana pozytywna decyzja środowiskowa oraz wskazanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie oddziałuje negatywnie na środowisko;

3. Art. 75 i art. 64 i art. 77 u.u.i.ś. poprzez przyjęcie, że organ wydający przedmiotową decyzję naruszył postępowanie uzgadniające decyzję o warunkach środowiskowych poprzez przyjęcie, że są podstawy do odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia pomimo istnienia postanowień dyrektora ochrony środowiska oraz właściwego organu inspekcji sanitarnej;

4. § 2 ust. 1 uchwały nr XXXVI /335/02 Rady Gminy Wągrowiec z 27 czerwca 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wągrowiec, na obszarze wsi Łęgowo (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 105, poz. 2639) poprzez przyjęcie, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie narusza ww. planu zagospodarowania przestrzennego i może być realizowane;

5. Sekcji D PKD 37.10.Z, 37.20.Z rozporządzenia Rady Ministrów z 7 października 1997 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności, poprzez przyjęcie, że przedmiotowe przedsięwzięcie mieści w ww. klasyfikacjach;

6. § 2 rozporządzenia MŚ z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów poprzez przyjęcie, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy do zagospodarowania niemetalowych odpadów "i wyborów wybrakowanych", co nie jest zgodne z charakterystyką przedsięwzięcia wskazaną we wniosku oraz definicjami wymienionymi w ww. rozporządzeniu;

7. Naruszenie art. 81 ust. 3 u.u.i.ś. poprzez przyjęcie, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza zatwierdzonym przez RM z 22 lutego 2011 r. Planie zagospodarowania wodami ma obszarze dorzecza Odry (M.P. z 2011 nr 40, poz. 451);

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu:

1. Art. 134, 135, art. 147 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 71, 72, 74, 81 u.u.i.ś., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić, albowiem przedsięwzięcie narusza obowiązujące prawo. Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji bez dostatecznej ku temu podstawy przyjął że nie został w żaden sposób naruszony plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie objętym planowanym przedsięwzięciem. Całkowicie nie można zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji dotycząca klasyfikowania przedsięwzięcia według Polskiej Klasyfikacji Działalności do pozycji 37.20Z. tj. do zagospodarowania niemetalowych odpadów wyrobów wybrakowanych.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że w momencie uchwalania przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. w dniu 27 czerwca 2002 r. obowiązywało już rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie Katalogu odpadów, które w sposób bardzo szeroki w § 2 przedmiotowego rozporządzenia wskazywano na definicje dotyczące odpadów różnego rodzaju. Skarżący kasacyjnie podnosi, że wniosek złożony przez inwestora opierał się na projekcie prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie zagospodarowania odpadów. Przedsięwzięcie, wyraźnie wskazuje na prowadzenie zagospodarowania odpadów komunalnych, które nie są odpadami produkcyjnymi, nie mieszczą się więc wyraźnie w katalogu wskazanym przez Sąd I instancji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie powinien stosować klasyfikacji PKD, a raczej oprzeć się na klasyfikacji odpadów i zamiarów gminy w momencie tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że uzasadnienie do przedmiotowej uchwały nie ma znaczenia. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że skoro istnieją rozbieżności w zakresie definicji odpadów to niewątpliwie treść uzasadnienia do przedmiotowej uchwały na znaczące znaczenie.

W piśmie procesowym z 19 lipca 2015 r. skarżący kasacyjnie reprezentowany przez r. pr. Z. M. przesłał do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałę nr XXIV/177/2016 Rady Gminy Wągrowiec z 16 maja 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Łęgowo – zabudowa usługowa i produkcyjna przy drodze wojewódzkiej nr 196".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenia art. 134, 135, art. 147 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 71, 72, 74, 81 u.u.i.ś., poprzez błędne oddalenie skargi - (pkt II skargi kasacyjnej) wskazać należy, że art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, który paragraf tego artykułu zarzuca. Treść art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowana, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których naruszenia przez organ wojewódzki sąd administracyjny nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera takiego uzasadnienia naruszenia art. 134 p.p.s.a.

Odnosząc się do naruszenia art. 135 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego i należy przyjąć, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia przez sąd prawa. W razie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej, Sąd I instancji mógłby na podstawie art. 135 p.p.s.a., wyeliminować z obrotu prawnego inne decyzje lub postanowienia wydane w przeprowadzonym postępowaniu przed organami obu instancji. Tylko w razie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej sąd może na podstawie art. 135 p.p.s.a. wyeliminować z obrotu prawnego inne decyzje lub postanowienia wydane w przeprowadzonym postępowaniu przed organami obu instancji. Przepis art. 135 p.p.s.a. określa zatem jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego i należy przyjąć, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia przez sąd prawa.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę Stowarzyszenia ... na decyzję SKO w Pile z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji na str. 6 znalazło się błędne zdanie, według którego "Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję". Treść tego zdania nie odpowiada bowiem treści dalszego fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, z którego wynika, że Kolegium w decyzji z [...] lipca 2014 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji. Uchybienie to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 147 p.p.s.a. również nie wskazuje, który z paragrafów tego artykułu został naruszony. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać Sądowi I instancji naruszenia tegoż przepisu prawa, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Zarzut naruszenia przepisu art. 147 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny.

Przepis art. 151 p.p.s.a. nie jest przepisem samodzielnym. Jego powołanie w podstawie kasacyjnej wymaga wskazania przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone i mimo tego sąd I instancji nie uwzględnił skargi, tylko ją oddalił.

W skardze kasacyjnej powiązano zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. z przepisami prawa materialnego obejmujące art. 71, 72, 74, 81 u.u.i.ś. W niniejszej sprawie Sąd i instancji zasadnie oddalił skargę, gdyż w toku dokonanej kontroli zaskarżonego aktu nie stwierdził w tym akcie lub czynności naruszenia prawa materialnego i procesowego. Z taką oceną Sądu I instancji należy się zgodzić. W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił natomiast na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 71, 72, 74, 81 u.u.i.ś. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania powinien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami u.u.i.ś. i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Art. 72 u.u.i.ś określa przed uzyskaniem jakich decyzji następuje wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 74 u.u.i.ś. normuje jakie załączniki należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 81 u.u.i.ś. zasadniczo reguluje dwie kwestie: wskazanie w decyzji wariantu dopuszczonego do realizacji oraz odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia. Wszystkie zarzucane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego powiązane z art. 151 p.p.s.a., tj. art. 71, 72, 74, 81 u.u.i.ś. mają rozbudowaną treść i składają się z jednostek redakcyjnych. Skarżący kasacyjnie nie tylko nie uzasadnił zarzutu naruszenia tych przepisów pomimo uznania, że jego zdaniem naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także nie wskazał, którą część przepisu prawa materialnego uznał za naruszoną. Przez "wpływ na wynik sprawy", o którym mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji. Związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 p.p.s.a., jest w związku z tym nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, czego w skardze nie uczyniono. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił podstawy kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że art. 71 ust. 2 pkt. 1 i 2 u.u.i.ś. określa dla jakich planowanych przedsięwzięć jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Ustawodawca przewidział, że dla 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie można na podstawie tego przepisu zarzucać Sądowi I instancji, że przyjął, że planowane przedsięwzięcie spełnia kryteria do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 71 w zw. z art. 72 u.u.i.ś. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie przesądził, że w niniejszej sprawie powinna być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Sąd I instancji oddalił skargę Stowarzyszenia ... na decyzję Kolegium z [...] lipca 2014 r. nr [...], które na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyraźnie bowiem stwierdził, że organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań może, przy spełnieniu określonych warunków, wydać decyzję negatywną, mimo pozytywnych uzgodnień. Musi to jednak szczegółowo uzasadnić odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego. W trafnej ocenie Sądu I instancji, organ I instancji podważając niektóre stwierdzenia RDOŚ w Poznaniu, nie przeprowadził dowodów, które w sposób przekonujący poparłyby jego negatywną ocenę. Sąd I instancji wyraźnie wskazał na jakich nieuzasadnionych domniemaniach oparł swoje stanowisko organ I instancji, odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, analiza przeprowadzonego postępowania uzgodnieniowego pozwoliła Kolegium na stwierdzenie, że wszystkie kwestie wskazane przez organ I instancji jako uzasadnienie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia zostały wzięte pod uwagę przez RDOŚ w Poznaniu, przeanalizowane, uwzględnione w wydanym postanowieniu i nie mogą być podważane jedynie na podstawie domniemania. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy były zatem przypuszczenia i wątpliwości organu I instancji w kwestiach, w których właściwe są organy wyspecjalizowane. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wskazał, że jeżeli organ I instancji miał wątpliwości związane z opinią czy uzgodnieniem, w tym co do objęcia zakresem opinii czy uzgodnienia wszystkich istotnych zagadnień, to powinien skonsultować się z danym organem i doprowadzić do wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii.

Z powyższych względów nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 75 i art. 64 i art. 77 u.u.i.ś. Nie jest także zasadny zarzut dotyczący naruszenia § 2 ust. 1 uchwały nr XXXVI/335/02 Rady Gminy Wągrowiec z 27 czerwca 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wągrowiec na obszarze wsi Łęgowo (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 105, poz. 2639). Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie ma sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami Miejscowego Planu. Dla działek, które są objęte ustaleniami tego planu zostało określone przeznaczenie "teren działalności przemysłowo-produkcyjnej i pokrewnych działalności usługowych z funkcją mieszkalną dla potrzeb własnych zarządcy" (§ 2 ust. 1), przewidując możliwość prowadzenia działalności wymagającej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, rozumianych zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, przy zastosowaniu rozwiązań techniczno-budowlanych ograniczających zasięg uciążliwości we wszystkich komponentach środowiskowych do granic terenu, do którego inwestor będzie posiadać tytuł prawny (§ 3 pkt 1). Żaden przepis Miejscowego Planu nie zabrania prowadzenia na tym terenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Przepisy § 2 ust. 1 i § 3 pkt 1 Miejscowego Planu pozwalają i przewidują szeroki krąg przedsięwzięć. W treści normatywnej planu w kontrolowanym przez Sąd I instancji zakresie nie ma sprzeczności z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z 7 października 1997 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - (Dz. U. Nr 128 poz. 829).

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ II instancji jak również Sąd I instancji nie stosowały przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2001 r. Nr 112 poz. 1206). Rozporządzenie określa procedurę postępowania w celu prawidłowego sklasyfikowania odpadów (w sytuacji gdy dany rodzaj odpadu można zaliczyć do kilku grup). Pozbawiony jest również podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 81 ust. 3 u.u.i.ś. Skarżący kasacyjnie uzasadniając ten zarzut wskazuje, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, gdyż w ramach realizacji inwestycji przewidziano zastosowanie mechanicznych wentylatorów dachowych, z których opad może mieć negatywny wpływ na wody gruntowe zasilające jednolitą część wód powierzchniowych PLRW 600024186531 Wełna od Lutomni do dopływu poniżej Jeziora Łęgowo, podobnie jak nieszczelność któregokolwiek z elementów instalacji ściekowych na terenie przedsięwzięcia. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Tylko bowiem w takim przypadku organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Sytuacja objęta dyspozycją normy prawnej określonej w art. 81 ust. 3 u.u.i.ś. nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Dodatkowo wskazać należy, że zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego został nieprawidłowo sformułowany w skardze kasacyjnej. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.