Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 131/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak Andrzej Góraj Protokolant Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi Miasta O. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. - zwana dalej u.s.g) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarządzeniem zastępczym z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta O. E. Z.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż E. Z., radna Miasta O., zajmuje stanowisko Dyrektora Banku [...] S.A. w W. Oddział w O. Natomiast od dnia [...] maja 2008 r. Bank [...] S.A. w W. Oddział w O. wyłoniony został w drodze przetargu nieograniczonego do prowadzenia obsługi bankowej Miasta O.

Zgodnie zaś z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zdaniem organu wykonywanie obsługi finansowej jednostki samorządu przez jeden z oddziałów banku, w którym funkcję dyrektora pełni radny, wypełnia przesłankę "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy", o której mowa we wskazanym przepisie. W takiej zaś sytuacji radny jest zobowiązany do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej lub zarządzania taką działalnością w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Niedopełnienie tego obowiązku oznacza, iż została spełniona przesłanka ustawowa dająca podstawę do wygaszenia mandatu radnego, na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a Rada Miasta w O. była zobowiązana do podjęcia działań zmierzających do wygaszenia mandatu radnego E. Z. W związku z kontynuowaniem przez radną zatrudnienia na dotychczasowym stanowisku, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lipca 2009 r. wezwał Radę do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Tymczasem Rada Miasta O. podjęła w dniu [...] sierpnia 2009 r., wbrew wezwaniu Wojewody, uchwałę nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Odpowiadając na wezwanie organu o udzielenie stosownych wyjaśnień, E. Z. podkreśliła, iż w jej ocenie działa zgodnie z prawem i zgodnie z ogólnie przyjętymi normami dotyczącymi sprawowanych funkcji publicznych.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Wojewoda [...] uznał, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i po powiadomieniu pismem z dnia [...] października 2009 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśniecie mandatu radnego.

W dniu 22 grudnia 2009 r. skargę na powyższe zarządzenie zastępcze złożyło Miasto O. Skarżący zarzucił Wojewodzie [...]:

1. naruszenie art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, polegające na przyjęciu, że Rada Miasta O. nie podjęła uchwały w wyznaczonym terminie i bezprawnym wydaniu zarządzenia zastępczego. Tymczasem Rada Miasta wydała w dniu [...] sierpnia 2009 r. uchwałę nr [...] "w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego". Uchwała ta znajduje się w obrocie prawnym, a zatem Wojewoda [...] powinien najpierw wszcząć, na podstawie art. 91 u.s.g. postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, a dopiero po stwierdzeniu nieważności wydać zarządzenie zastępcze. Organ jednak tego nie uczynił. W ten sposób rada została pozbawiona możliwości wyrażenia w sposób samodzielny swego stanowiska w sprawie tak ważnej, jaką jest wygaśniecie mandatu radnego a organ administracji rządowej jakim jest Wojewoda [...] naruszył ww. przepisy Konstytucji statuujące samodzielność gminy. Tym bardziej, iż jak wskazał skarżący, uchwała rady, podobnie jak zarządzenie zastępcze ma charakter konstytutywny, a zatem rada na podstawie art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, może podjąć uchwałę odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

2. naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, iż radna E. Z. prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. W ocenie skarżącego, prowadzenie przez bank obsługi rachunku gminy i związane z tym przechowywanie środków finansowych nie stanowi wykorzystania mienia komunalnego. Tym bardziej, że jak wskazał skarżący środki, które obsługuje Bank [...] S.A. w W. nie są wielkie. Bank ma bowiem ponad [...] placówek w kraju, obsługuje licznych klientów instytucjonalnych i osoby fizyczne, a suma bilansowa banku na dzień 31 grudnia 2007 r. sięga [...] mld zł, a więc nie można przyjąć, że środki finansowe gminy stanowiły istotny element działalności gospodarczej banku.

Skarżący przyznał, że sytuacja, w której radna danej jednostki samorządu terytorialnego jest jednocześnie szefem placówki bankowej obsługującej tę jednostkę samorządu terytorialnego może powodować pewien konflikt interesów, ale nie oznacza to, że mamy do czynienia z naruszeniem przepisów prawa. Tymczasem Wojewoda [...] wydając zarządzenie zastępcze naruszył przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez nadmierną ingerencję w stosunku do wagi uchybienia. W ten sposób została naruszona konstytucyjna zasada proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 tej ustawy kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru dokonuje oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji publicznej.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż administracja rządowa, jak i administracja samorządowa wspólnie tworzą administrację publiczną, której zadaniem jest nadanie ram organizacyjnych życia społeczno-gospodarczego na terenie Polski. Dwa elementy administracji publicznej, tj. administracja rządowa i samorządowa nie są sobie przeciwstawne, wspólnie bowiem działają w celu tworzenia i ochrony dobra wspólnego, jakim jest Państwo Polskie. Przypomnieć tu należy treść art. 3 Konstytucji, wedle którego Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym, a zatem jednostki samorządu terytorialnego nie stanowią swego rodzaju autonomicznych podmiotów, które w ograniczonym zakresie mogą być przedmiotem kontroli administracji centralnej.

Przyjęcie takiego założenia oznacza, że administracja rządowa ma uprawnienie do ingerencji w działalność samorządu terytorialnego. Ingerencja ta nie jest nieograniczona, ale jej zadaniem jest przede wszystkim ochrona prawidłowości funkcjonowania ważnego ogniwa administracji publicznej, jaką jest administracja samorządowa. Wynika to z treści art. 171 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, który statuuje uprawnienie nadzorcze administracji rządowej. W tym miejscu wskazać należy, że nadzór jest pojęciem oznaczającym uprawnienie podmiotu nadzorującego do kontroli, czyli badania działalności podmiotu nadzorowanego oraz stosowania przewidzianych w prawie środków nadzoru. Środki nadzoru mogą mieć charakter personalny np. odwołanie danej osoby ze stanowiska lub merytoryczny np. uchylenie danego aktu prawnego (por. Prawo administracyjne materialne red. M. Chmaja Warszawa 2002). Nadzór ten jest ograniczony do jednego kryterium-legalności rozumianej jako zgodność z Konstytucją i ustawami. Środki nadzoru, w jakie ustawodawca wyposażył administrację rządową mają zatem chronić ważne ogniwo administracji publicznej w Polsce, jakim jest administracja samorządowa przed łamaniem woli ustawodawcy wyrażonej w aktach prawnych. Rzeczpospolita Polska jest bowiem wedle treści art. 2 Konstytucji, demokratycznym państwem prawnym, co oznacza, że "w demokratycznym państwie prawnym byt organu państwowego opiera się na prawie, które określa zarazem kompetencje tego organu i wyznacza granice jego działalności". (W . Skrzydło Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Zakamycze 2002, opublikowany w LEX). Zasada demokratycznego państwa prawa podkreśla, iż podstawą funkcjonowania wszystkich organów państwa jest prawo. Administracja publiczna jest związana prawem, co wynika z treści art. 7 Konstytucji. Złamanie przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa oznacza, iż wychodzi ona poza ramy wynikające z umowy społecznej, jaką jest Konstytucja.

Stąd ustawodawca wyposażył wojewodę w przepisie art. 98a u.s.g. w narzędzie prawne, które ma na celu jak najszybsze przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Treść ww. przepisu wskazuje bowiem, że wojewoda ma obowiązek żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych w nim ustaw, rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu manadatu radnego albo mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wezwanie wojewody rada winna wykonać w terminie 30 dni. Art. 98a ust. 2 u.s.g. przewiduje, iż w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 98a ust. 1 wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Celem działania wojewody jest tu szybkie przywrócenie stanu legalności funkcjonowania danej jednostki samorządu terytorialnego. Rada gminy na wezwanie wojewody ma podjąć uchwałę zgodną z wnioskiem wojewody, a więc "tylko uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu (odwołanie ze stanowiska, rozwiązanie umowy o pracę) wyklucza kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego" (M. Chlipała Zarządzenie zastępcze wojewody jako środek nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego Samorząd Terytorialny nr 7-8/2005 s. 85). Ustawodawca nie przewidział ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, uprawnienia rady gminy do wydania uchwały o innej treści niż przewidziane jest to w wezwaniu wojewody. Ponadto gdyby przyjąć założenie skarżącego o konieczności uprzedniego wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia uchwały odmawiającej wygaśnięcia mandatu radnego, wówczas postępowanie dotyczące przywrócenia stanu zgodnego z prawem trwałoby długo, a więc stan bezprawności funkcjonowania danej jednostki samorządu terytorialnego przedłużałby się, co w oczywisty sposób naruszałoby zasadę legalności wyrażoną w treści art. 7 Konstytucji. Stąd jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1186/04 "wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest przy tym uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem, w trybie art. 91 ust. 1 powołanej ustawy" (opublikowany w LEX nr 176126). Podjęcie przez radę gminy uchwały odmawiającej wygaśnięcia mandatu radnego nie ma zatem wpływu na czynności postępowania nadzorczego.

W sprawie jest także oczywistym, iż radna Miasta O. E. Z., zajmując stanowisko dyrektora oddziału banku, który jednocześnie prowadzi obsługę bankową tej jednostki samorządu terytorialnego naruszyła dyspozycję art. 24f u.s.g. Wedle tego przepisu radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przepis ten wprowadza generalny zakaz obejmowania lub sprawowania mandatu radnego gminy, który:

• prowadzi działalność sam lub z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy,

• zarządza taką działalnością,

• jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w zarządzaniu taką działalnością.

Rozpatrując tę sprawę, należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U z roku 2002, Nr 72, poz. 665 ze zm.), bank prowadzi działalność gospodarczą. W sprawie jest bezsporne, że na podstawie umowy za wynagrodzeniem bank świadczy usługi bankowe dotyczące zgromadzonych na prowadzonym przez niego rachunku środków finansowych jednostki samorządu terytorialnego jaką, jest Miasto O. Bank zatem prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego.

O dysponowaniu tymi środkami decyduje w ramach zwykłego zarządu wójt (burmistrz, prezydent) gminy, a w stosunku do czynności przekraczających zwykły zarząd rada, w skład której wchodzi radna, będąca jednocześnie zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. Nr 119, poz. 1252 ze zm.) zaliczona do kadry kierowniczej banku oraz jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, mająca pełnomocnictwo do składania oświadczeń woli w imieniu Banku [...] S.A. Sytuacja taka rodzi swoiste pomieszanie kompetencji i zadań. Radny bowiem zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g. winien kierować się przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej gminy, a z treści ślubowania określonego w art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika, że obowiązki swe ma traktować rzetelnie i uczciwie. Jedną z funkcji, jaką wykonuje radny, jest funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem realizacji dobra wspólnoty, jaką stanowią mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem w sytuacji, w jakiej znalazła się radna E. Z., dochodzi do konfliktu interesów ponieważ radny z jednej strony ma reprezentować interesy mieszkańców, ale z drugiej strony może dążyć do zabezpieczenia pozycji gospodarczej banku, w którym pełni funkcję kierowniczą i którego jest pełnomocnikiem. To z kolei wobec silnej pozycji ustrojowej organu wykonawczego we władzach gminy może powodować uzależnienie radnego od decyzji prezydenta. W tym miejscu warto podnieść, iż powołany art. 24f ust. 1 u.s.g. chroni "prawidłowość wykonywania funkcji publicznych przez osoby piastujące określone stanowiska i gwarantowanie im niezależności w sprawowaniu funkcji publicznej (...).Szczególne zagrożenie istnieje wówczas, gdy powiązanie to ma charakter stały (Uzasadnienie do projektu ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne wraz z projektem podstawowego aktu wykonawczego. Druk sejmowy nr 1442 z dnia 13 grudnia 1995 r. s. 1). Należy zatem przyjąć, że celem wskazanego art. 24f ust.1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nie jest tylko ograniczenie niekorzystnej dla jednostki samorządu terytorialnego działalności radnych, ale przede wszystkim ochrona ich niezależności przed naciskami organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący sam zresztą z skardze przyznaje, że sytuacja, w której znalazła się radna E. Z. rodzi konflikt interesów. W takim stanie faktycznym, jak wynika z ww. uzasadnienia do przepisów ustawy wprowadzających przepis art. 24f ust. 1 u.s.g., nie mamy do czynienia tylko z naruszeniem etyki, ale mamy do czynienia ze złamaniem przepisu prawa, który zakazuje łączenia funkcji radnego z możliwością korzystania z majątku gminy.

Na marginesie należy także wskazać, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że obsługa finansowa Miasta O. nie ma istotnego znaczenia dla banku, w którym radna pełni funkcje kierownicze. Uchwały budżetowe Miasta O. za poszczególne lata wskazywały następującą wielkość budżetu: rok 2008 – [...] zł (uchwala nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. opublikowana [...]); rok 2009 – [...] zł (uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. opublikowana [...]); rok 2010 – [...] zł (uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. opublikowana [...]). Jak wynika z Raportu rocznego za rok 2009 r. Bank [...] SA specjalizuje się w obsłudze jednostek samorządu terytorialnego oraz małych i średnich przedsiębiorstw (Raport rok 2009 opublikowany: [...]. W takie sytuacji, trudno jest zatem uznać, że jednostka samorządu terytorialnego o budżecie sięgającym prawie [...] mln zł nie jest istotnym klientem banku, a jego obsługa nie ma znaczenia dla ogólnej sytuacji finansowej przedsiębiorstwa. Dotyczy to szczególnie oddziału banku, który jeśli nie posiada odpowiedniej liczby klientów może zostać z powodów ekonomicznych zlikwidowany.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] jest zatem zgodne z prawem. Nie narusza treści art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.