Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1001/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 5-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2012 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...]2011 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego T. T. kwotę (... ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z częścią garażową oraz wiaty garażowej dla potrzeb funkcjonowania usług związanych z realizacją dróg (w tym garażowania maszyn i pojazdów sprzętu budowlanego oraz samochodów ciężarowych i osobowych) na terenie położonym w C. oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], [...], [...] (obręb C.).

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] 2009 r. W. K. wniósł do Wójta Gminy O. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-garażowego oraz wiaty garażowej (k.5 akt adm.).

Decyzją z dnia [...] 2009 r. Wójt Gminy O. po rozpoznaniu wniosku W. K. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (k. 56 akt adm.), a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2009 r. (k. 87 akt adm.). Jednakże, na skutek skargi T. T. obydwie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. IV SA/Po 1026/09 (k. 131 akt adm.). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że wadliwie przeprowadzona została Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Sąd wyjaśnił, że określony wskaźnik wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zostały ustalone niezgodnie z przepisami. W tym zakresie podkreślono, że z Analizy nie wynika w jaki sposób został policzony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Sąd wskazał również, że Analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy - dla poszczególnych działek - znajdujących się - w granicach obszaru analizowanego - wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Brak takich danych nie pozwala, bowiem na weryfikację przyjętego przez organ wskaźnika. W dalszej kolejności Sąd wyjaśnił, że średnią szerokość elewacji frontowych wyliczyć należy uwzględniając - wszystkie działki - w obszarze analizowanym. Odnosząc się z kolei do ustaleń dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że wartości te wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy - na działkach sąsiednich - a jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W uzasadnieniu uchylającego wyroku wskazano, że z przedstawionej Sądowi Analizy w żadnym stopniu nie wynika jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków znajdujących się - na działkach sąsiednich – natomiast, dla skontrolowania prawidłowości ustalenia tego parametru nie jest wystarczające wskazanie, iż w obszarze analizowanym występują budynki o określonej wysokości. W dalszej kolejności zakwestionowano ustalenia dotyczące geometrii dachu, wskazując, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów - występujących na obszarze - analizowanym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] 2011 r. Wójt Gminy O. (dalej jako: Wójt lub organ I instancji) działając na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako: upzp) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z częścią garażową oraz wiaty garażowej dla potrzeb funkcjonowania usług związanych z realizacją dróg (w tym garażowania maszyn i pojazdów sprzętu budowlanego oraz samochodów ciężarowych i osobowych) na terenie położonym w C. oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], [...], [...] (k. 223 akt adm.). Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w zakresie dotyczącym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego Wójt określił następująco:

b) nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 1,

c) projektowany budynek biurowy z częścią garażową i projektowana wiata garażowa usytuowane będą w odległości min [...] m od siebie,

d) intensywność zabudowy (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji) - do [...]

e) projektowany budynek biurowy z częścią garażową-jednokondygnacyjny,

f) projektowana wiata garażowa-jednokondygnacyjna,

g) powierzchnia zabudowy projektowanego budynku biurowego z częścią garażową - ok. [...],

h) powierzchnia zabudowy wiaty garażowej - do [...] m ,

i)szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku biurowego z częścią garażową (front działki od strony drogi wewnętrznej o nr dz. [...] - obręb C.) - do [...] m,

j) szerokość wiaty garażowej - do [...] m,

k) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku biurowego z częścią garażową (od poziomu terenu do poziomu gzymsu)- ok.[...] m,

I) wysokość górnej wiaty garażowej (od poziomu terenu do poziomu okapu)- ok. [...] m,

m) geometria dachu:

- dach projektowanego budynku biurowego z częścią garażową dwu- lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych od [...] oraz o kierunku głównej kalenicy równoległym lub prostopadłym do frontu działki (front działki od strony drogi wewnętrznej o nr dz. [...] - obręb C.) i jej wysokości do [...] m,

- dach projektowanej wiaty garażowej dwu- lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych od [...]° oraz o kierunku głównej kalenicy równoległym lub prostopadłym do frontu działki (front działki od strony drogi wewnętrznej o nr dz. [...] - obręb C.) i jej wysokości do [..] m,

n) projektowane obiekty winien posiadać podwyższone walory estetyczne i architektoniczne z uwagi na położenie terenu inwestycji na terenie obszaru chronionego krajobrazu "Dolina rzeki P.", zarówno co do formy jak i materiałów z których zostaną wybudowane,

o) w projekcie zagospodarowania działki należy zaplanować usytuowanie: dojść i dojazdów, zieleni, miejsc postojowych, miejsc na odpady, szczelnego zbiornika bezodpływowego na ścieki (szamba),

p) w projekcie zagospodarowania działki wokół wyznaczonego terenu inwestycji należy przewidzieć zieleń izolacyjną zimozieloną wysoką o szerokości min [...] m.

Odwołanie od decyzji Wójta wnieśli T. T. i Z. L. reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego. Żądaniem odwołania uczyniono uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania (k. 243 akt adm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej również jako: Kolegium lub organ II instancji) decyzją z dnia [...] 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, iż organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej przez wnioskodawcę. Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

– co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest

zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej , linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

– teren ma dostęp do drogi publicznej,

– istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

– teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

– decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ II instancji wyjaśnił, że dla ustalenia czy wskazany teren spełnia określone wyżej warunki oraz w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ - stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( Dz.U. nr 164, poz.1588 – dalej jako: rozporządzenie) - wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy (dalej jako: Analiza). Kolegium wskazało, że jak wynika z załączonej do akt Analizy w wyznaczonym obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garażowe , inwentarskie , usługowe ( usługi transportowe) i usługowo-produkcyjne (kowalstwo oraz produkcja i sprzedaż płotów betonowych). W dalszej kolejności wskazano, że zabudowa usługowa i usługowo- produkcyjna, która występuje na terenie działek [...], [...], [...], [...] i [...] ( obręb C.) pozwala na uznanie kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji oraz umożliwia określenie wymaganych parametrów dla nowej zabudowy w zakresie intensywności zabudowy , gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy. Wyjaśniono, że obiekty usługowe i usługowo-produkcyjne występujące w obszarze analizowanym posiadają zróżnicowane parametry, a średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla tych obiektów wynosi [...]m. Jak wyjaśniło Kolegium, przy uwzględnieniu 20 % tolerancji możliwe jest określenie tej wartości dla planowanej zabudowy na ok. [...]m. Zasadnie zatem - w ocenie organu I instancji - określono w decyzji Wójta szerokość elewacji frontowej budynku biurowego z częścią garażową - do [...]m, jak również szerokość wiaty garażowej do [...] m. Jak zauważono, z tego względu, że w analizowanym obszarze występuje zróżnicowana intensywność zabudowy oraz niejednolita wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych możliwe jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy nie na podstawie średniego wskaźnika tych wartości, lecz w sposób zgodny z wnioskiem inwestora, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji Wójta. Taką możliwość - jak wskazało Kolegium - dają bowiem przepisy § 5 ust. 2 i 7 ust. 4 rozporządzenia.

Odpowiadając na zarzuty odwołania odnośnie przekroczenia obowiązujących standardów środowiska w zakresie emisji hałasu i związane z tym naruszenie interesów osób trzecich, Kolegium wyjaśniło, że w decyzji organu I instancji w pkt II ppkt 2 lit. k i 1 wprowadzono zapisy zobowiązujące inwestora do prowadzenia działalności w sposób zapewniający zachowanie norm hałasu obowiązujących przy zabudowie mieszkaniowej. Podkreślono ponadto, że inwestor zobowiązany został również do urządzenia zieleni izolacyjnej zimozielonej wysokiej o szerokości min. [...] m wokół wyznaczonego terenu inwestycji oraz do urządzenia miejsc postojowych (max. [...]) z zachowaniem wymaganych odległości od granicy działek sąsiednich oraz od okien przeznaczonych na stały pobyt ludzi, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Skargę na decyzję Kolegium wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. T. i Z. L. podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp mającego wpływ na wynik sprawy, a polegającego na błędnej interpretacji przepisu i w konsekwencji przyjęciu, iż planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Ponadto wskazano na błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia oraz przekroczenie granic swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegające na błędnym ustaleniu, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżący wskazali nadto na naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 61 § 4 kpa, polegające na nieprzyznaniu statusu strony wszystkim osobom, których interesu prawnego dotyczy niniejsze postępowanie tj. właścicielom działek sąsiadujących z działką, na której powstać ma planowana inwestycja.

Zważywszy na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego całości kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. sygn. IV SA/Po 1001/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako ppsa) odrzucił skargę Z.i L. (k. 72). Postanowienie to stało się prawomocne.

W dniu [...] stycznia 2012 r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącego stanowiące wniosek o przeprowadzenie postępowania dowodowego w postaci oświadczeń właścicieli działek sąsiadujących z działkami W. K., przeprowadzenie dowodu z kopii mapy ewidencyjnej oraz zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej (k.95).

W dniu [..] marca 2012 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe W. K., obejmujące żądanie oddalenia wniosku skarżącego o przeprowadzenie wskazanych w piśmie z [...] stycznia 2012 r. dowodów. Jednocześnie, wniesiono o oddalenie skargi (k.138).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżoną decyzję Kolegium oraz decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem przepisów prawa.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja wydana została w sprawie, w której orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i prawomocnym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. IV SA/Po 1026/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok powyższy rodzi poważne skutki w sferze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wyjaśnienia wymaga, bowiem że w myśl z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zawarta w wyroku sądu administracyjnego ocena dotycząca właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie jest wiążąca dla organów administracji prowadzących postępowanie. Ponadto, z mocy art. 170 powyższej ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tak wyrażona prawomocność materialna przesądza, że podmioty wymienione w powyższym artykule muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Co do zasady, ocena prawna o charakterze wiążącym dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania z reguły stanowią konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy w celu uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazania kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (por. wyrok NSA z 12.02.2009 r., sygn. I FSK 1520/07).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie stwierdzono zaistnienia takich okoliczności, które wyłączałyby stosowanie się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2010 r. natomiast w powołanym wyroku Sąd przesądził, iż w kwestii norm hałasu wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, a ochrona osób trzecich jest przede wszystkim realizowana na etapie pozwolenia na budowę. Wobec tego, sprawy związane z hałasem, przewietrzaniem nieruchomości i zacienianiem mogą być rozpatrywane dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Sąd wskazał ponadto, że mapka na której zaznaczono obszar analizowany sporządzona została stosownie do wymogów wynikających z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( Dz.U. nr 164, poz.1588 – dalej jako: rozporządzenie)

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2010 r. zawarto konkretne wskazania, co do wymogów jakim powinna odpowiadać ponowna, tym razem prawidłowo sporządzona Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowe. Podkreślono przy tym, że Analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy - dla poszczególnych działek - znajdujących się - w granicach obszaru analizowanego - wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Sąd wyjaśnił, że średnią szerokość elewacji frontowych wyliczyć należy uwzględniając - wszystkie działki - w obszarze analizowanym, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczyć należy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy - na działkach sąsiednich. Sąd wskazał też, że geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów - występujących na obszarze - analizowanym. Sąd zwrócił również uwagę, że ponowne sporządzenie Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji powinno nastąpić zgodnie z wymogami określonymi w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako: upzp) oraz w przepisach rozporządzeń wykonawczych, a także że decyzja administracyjna musi odpowiadać wymogom określonym w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa). W wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. Sąd dokonał prawidłowej wykładni przepisów § 5, § 6, § 7 oraz 8 rozporządzenia, wskazując jakie obowiązki poprawne rozumienie tych przepisów nakłada na organ sporządzający Analizę. Przeprowadzona, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. IV SA/Po 1026/09 kontrola legalności zaskarżonej decyzji Kolegium prowadzi do wniosku, że organy nie wykonały zaleceń sądu, którymi stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako ppsa) były związane.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że stosownie do przytoczonych wytycznych wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki winien – stosownie do wskazań Sądu – zostać wyznaczony w ściśle określony sposób. Analiza, w tym zakresie, winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Jak podkreślił, bowiem Sąd w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Tymczasem, w załączonej do akt sprawy powtórnej Analizie wskazano, że sporządzając ją, pod uwagę wzięto wyłącznie obiekty budowlane, w których realizowana jest zabudowa usługowa i zabudowa usługowo-produkcyjna, tj. pięć działek o nr [...], [...], [...],[...] i [...]. Jak wynika z Analizy (k.154 akt adm.) dla potrzeb rozpoznawanej sprawy wskaźnik intensywności zabudowy ustalony został - wyłącznie - na podstawie danych pochodzących z tych pięciu działek. Uwadze organów umknęło, że wiążące wytyczne Sądu nakazywały szczegółowo przedstawić wskaźniki powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Tymczasem, podkreślić należy, że wymogu wskazania powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich obiektów nie zrealizowano - w ogóle - ,nawet w odniesieniu do wskazanych w Analizie pięciu działek. Przedstawiona Analiza nie tylko prezentuje wyłącznie dane, co do wskaźników intensywności zabudowy dla zaledwie pięciu wskazanych działek, ale brak jakichkolwiek danych w oparciu, o które ustalenia te poczyniono, co powoduje, że ich prawidłowość wymyka się kontroli Sądu.

W następnej kolejności wskazać należy, że stosownie do wytycznych zawartych wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. sporządzając Analizę, organ I instancji obowiązany był wyliczyć średnią szerokość elewacji frontowych uwzględniając - wszystkie działki - w obszarze analizowanym. Treść wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. pozostaje w tym zakresie jednoznaczna, tymczasem jak wynika z załączonej do akt Analizy (k.212 akt adm.) ustalenia średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym również dokonano w oparciu o dane dotyczące wyłącznie - wybranych pięciu działek - położonych na terenie zabudowy usługowej i usługowo produkcyjnej. Poczynione w ten sposób ustalenia w zakresie ustalenia średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej również zatem stoją w oczywistej sprzeczności z wiążącymi wytycznymi Sądu.

W dalszej kolejności zauważyć należy, że w myśl wytycznych zawartych wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna zostać wyznaczona "odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Planowana inwestycja została przewidziana do realizacji na działkach nr [...], [...] i [...]. Jak wynika z załączonej do Analizy mapy w bezpośrednim sąsiedztwie położone są zabudowane działki o nr [...] i nr [...], a także dz. nr [...].Tymczasem, dokonując ustaleń w omawianym zakresie całkowicie pominięto działki położone w najbliższym sąsiedztwie, nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast dla ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki posłużono się danymi dotyczącymi: położonej przy granicy obszaru analizowanego działki nr [...] (na załączniku mapowym oznaczono działkę nr [...]), a także dz. nr [...] oraz [...] również położonych w pobliżu granicy obszaru analizowanego. Ponadto uwzględniono dane dotyczące działek nr [...] i [...] zlokalizowanych nieco bliżej działki inwestora. Poczynione w ten sposób ustalenia w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki stoją zatem w oczywistej sprzeczności z wiążącymi wytycznymi Sądu.

Następnie, wskazać należy również na wadliwość ustaleń dotyczących geometrii dachu. Jak wyjaśniono organom w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. ustalenia w tym zakresie winny dotyczyć geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Tymczasem, dla potrzeb sporządzonej powtórnie Analizy dokonano ustaleń – wyłącznie – w zakresie danych dotyczących położonych w obszarze analizowanym działek o funkcji usługowej i usługowo-gospodarczej, tj. działek o nr [...], [...], [...],[...] i [...].

W świetle powyższego nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, iż ponownie sporządzając Analizę Wójt nie wykonał zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. IV SA/Po 1026/09, czym naruszył art. 153 ppsa.

W konsekwencji powyższego, przeprowadzona powtórnie Analiza, po raz kolejny sporządzona została z naruszeniem wymogów określonych przepisami rozporządzenia. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że przepisy § 5-8 rozporządzenia określają sposób ustalenia wymienionych w nich wskaźników. Zasadą jest, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki - na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie, zgodnie z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie odpowiednio : innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, innej szerokości elewacji frontowej i innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - pod warunkiem - że wynika to z Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem, w celu ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy należy - w pierwszej kolejności - ustalić podstawowe wskaźniki i wielkości dla działek w obszarze analizowanym, o ile zaś wyniki analizy przemawiają za dokonaniem odstępstwa – dopiero wówczas można ustalić odmienne wskaźniki i wielkości. Za takim kierunkiem wykładni przemawia nie tylko wykładnia gramatyczna tych przepisów, ale również dokonana na płaszczyźnie celowościowej i funkcjonalnej. Chodzi wszak o zachowanie istniejącego ładu przestrzennego w taki sposób, by nowa zabudowa funkcjonalnie komponowała się z istniejącą (por. wyrok NSA z 08 marca 2011 r., sygn. II OSK 405/10).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że postępowaniu przed organem I instancji nie towarzyszyło należyte wyjaśnienie wszystkich istotnych dla końcowego wyniku sprawy okoliczności, a zatem decyzja tego organu wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zakres materii pozostałej do wyjaśnienia jest znaczny. Dowód w postaci Analizy funkcji i cech zabudowy ma, bowiem niezwykle istotne znaczenie (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1881/09). Co do zasady Analiza ta stanowi podstawowy, główny środek dowodowy, na podstawie którego organ ustala stan faktyczny sprawy. Z tych względów rola tego dowodu jest istotna, jeśli chodzi o prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Rzetelność tego dowodu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, rodzi tym większe wątpliwości, że zarówno w części tekstowej, jak i graficznej Analizy brak jakichkolwiek danych, co do sposobu zagospodarowania, leżących w granicach obszaru analizowanego, zabudowanych działek nr [...], nr [...], nr [...], a także nr [...], [...]. Ponadto uwagę zwraca konsekwentnie powtarzana rozbieżność pomiędzy częścią graficzną gdzie - wśród pięciu przyjętych do Analizy działek - wskazano oznaczono działkę nr [...]/[...], podczas, gdy w części graficznej mowa o działce nr [...]. Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia tej rozbieżności.

W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę, że w pkt II ppkt 1 lit.b decyzji Wójta z [...] 2011 r. zawarto wskazanie "nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 1" (k. 222 akt adm.). Jednocześnie, wskazano, że załącznik ten stanowić ma mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:100 (k. 220 akt adm.). Tymczasem, załączona do akt sprawy decyzja organu I instancji nie zawiera załącznika nr 1. Brak również wspomnianej w tej decyzji mapy sytuacyjno-wysokościowej. Sądowi wraz z Wynikami Analizy opisanymi jako "Załącznik nr 2 do decyzji znak [...] z dnia [...]05.2011 roku" (k. 216 akt adm.) przedłożono kopię mapy zasadniczej opisanej pieczęcią "Załącznik graficzny nr 2 do wyników Analizy" (k. 214 akt adm.). Pomiędzy decyzją Wójta z [...] maja 2011 r., a załącznikiem nr 2 do tej decyzji, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się jeszcze jedna kopia mapy (k.217 akt adm.), która jednak - wbrew wskazaniom pkt II ppkt 1 lit.b - decyzji Wójta z [...] maja 2011 r. – również nie stanowi kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej – ale jest także kopią mapy zasadniczej (analogiczną do tej stanowiącej załącznik do Analizy). W aktach sprawy brak jakichkolwiek informacji na temat skali w jakiej mapa ta została sporządzona. W aktach brak również jakiejkolwiek mapy sytuacyjno-wysokościowej, która byłaby opisana jako załącznik nr 1 do decyzji znak [...] z dnia [...] maja 2011 roku. W konsekwencji nie sposób odczytać wytyczne organu I instancji, co do nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że na opisywanej mapie (k.217 akt adm.) znajdują się wyłącznie odręczne informacje, iż ta nieprzekraczalna linia powinna znajdować się [...]m od granicy z dz.[...] oraz min. [...]m od przeciwległej do niej granicy z działką nr [...]. Pomimo jednak, że wytyczono również nieprzekraczalne linie zabudowy równoległe do drogi, to brak jakichkolwiek informacji w jakich odległościach powinny one się znajdować. Żadnych informacji w tej kwestii nie dostarcza również Analiza (k.209-213 akt adm.), ani Wyniki analizy (k.214-216 akt adm.).

Stwierdzone powyżej nieprawidłowości nie zostały dostrzeżone przez Kolegium.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi wskazać należy, że pierwszy z zarzutów skargi odnosi się do art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Stosownie do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak słusznie podnosi skarżący wskazany przepis wprowadza na grunt polskiego prawa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego (por. wyrok NSA z 22 października 2009 r., sygn. II OSK 1642/08). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 upzp, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2008, s. 492). Skoro zatem, jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie, nie określono w wymagany przepisami prawa sposób cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego, a pomimo to wydano decyzję o warunkach zabudowy, to podzielić należy stanowisko skargi o naruszeniu wskazanego przepisu, a wraz z nim tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

Nie można natomiast zgodzić się z argumentacją skargi, jakoby w obszarze analizowanym nie można było wskazać działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wadliwości ustaleń organów, co do istnienia działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, wyjaśnić należy, że w doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia działki sąsiedniej. W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, mającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja. Natomiast, w znaczeniu szerokim rozumiano sąsiedztwo, jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Jak przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" koresponduje z celem, któremu służy regulacja upzp. Skoro, bowiem celem ustawy jest kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną całość, to trudno przyjąć, aby ustawodawcy chodziło wyłącznie o ład przestrzenny pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Spojrzenie przestrzenne wymaga bowiem szerszej perspektywy, która winna uwzględniać formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie skrzyżowania ulic, na działkach mających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i bezpośrednio z tą działką niegraniczących (por. wyrok NSA z 22 października 2009 r., sygn. II OSK 1642/08, wyrok NSA z 06 sierpnia 2009 r., sygn. II OSK 1250/08, wyrok NSA z 07 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 1440/05). Natomiast wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, odnosi się do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących nieuwzględnienia w toku postępowania administracyjnego statusu właścicieli działek sąsiednich, jako strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazać należy się skarżący wywodzi, iż błąd organów polega na tym, że nie uznano za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy także właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...],[...], [...], z których żadna - jak wynika z mapy na, której wyznaczono obszar analizowany - nie graniczy bezpośrednio z którąś ze wskazanych we wniosku inwestora działek, tj. dz. nr [...], [...], [...]. Zasadą jest, że organy prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy każdorazowo są obowiązane brać pod uwagę okoliczności danej, konkretnej sprawy. Wytyczne w tym zakresie odnoszą się również do problematyki określania stron toczącego się postępowania. Dlatego też przyjmuje się zasadę, że nawet, jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 724/11). W każdym przypadku organy zatem przeprowadzają analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma w tej kwestii miejsca na żaden automatyzm pozwalający na sztywne i generalne określenie kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy (por. wyroki z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1016/06, Lex nr 355287; z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 724/11, wyrok NSA z 06 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1801/11).

Przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola prawidłowości ustaleń przeprowadzonych przez organy orzekające w niniejszej sprawie, została dokonana w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. IV SA/Po 1026/09. Krąg podmiotów posiadających status strony w toczącym się ówcześnie postępowaniu administracyjnym, jak również (na skutek wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r.) po ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenia warunków zabudowy pozostaje niezmieniony. Tymczasem, związany zasadą oficjalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z 15 kwietnia 2010 r. nie dostrzegł uchybień organów administracji publicznej, co do ustaleń dotyczących statusu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z częścią garażową oraz wiaty garażowej dla potrzeb funkcjonowania usług związanych z realizacją dróg (w tym garażowania maszyn i pojazdów sprzętu budowlanego oraz samochodów ciężarowych i osobowych) na terenie położonym w C. oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], [...], [...] (obręb C.). Skoro zatem na gruncie rozpoznawanej sprawy nie stwierdzono zaistnienia takich okoliczności, które wyłączałyby stosowanie się, w tym zakresie, do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2010 r. zarzut skargi uznać należało za bezzasadny.

Niezależnie natomiast od argumentacji skargi, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 54 § 2 ppsa organ, do którego skarga została skierowana, zobowiązany jest przekazać Sądowi kompletne akta sprawy. Podstawą orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest, bowiem cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Stosownie do art. 133 § 1 ppsa Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa), a także dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 ppsa ), jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a jednocześnie nie powoduje nadmiernego przedłużenia w sprawie. Co do zasady więc nie prowadzi się postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Sąd ten, bowiem kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie nie było zatem możliwe przeprowadzenie przed sądem dowodu z zeznań świadków, o co wnosił skarżący w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Reasumując, zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z [...] maja 2011 r. wydano z naruszeniem art. 61 ust 1 upzp, a także § 5-8 rozporządzenia oraz z naruszeniem art. 153 ppsa, jak również z naruszeniem przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ppsa orzekł, jak w pkt. 1 wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie ponowne sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji zgodnie z wymogami określonymi w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzeń wykonawczych. Organ winien mieć również na uwadze wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sumując koszty uiszczonego wpisu od skargi – [...] zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – [...] zł oraz minimalnej stawki wynagrodzenia pełnomocnika – [...] zł.