Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 931/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
journal: Dz.U. 1999 nr 112 poz 1316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 793/14 w sprawie ze skargi V. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany oznaczenia funkcji użytkowej budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 793/14 oddalił skargę V. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany oznaczenia funkcji użytkowej budynków.

V. P. wnioskiem z dnia 19 marca 2013 r. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Słupsku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, czy na działkach będących jej własnością, m.in. nr [...], znajdują się budynki, a jeśli tak - jaki jest sposób ich wykorzystania.

Organ ewidencyjny poinformował wnioskodawczynię, że w części opisowej ewidencji gruntów i budynków żadne budynki nie są wykazane, a w celu ich wykazania należy zlecić uprawnionemu geodecie założenie kartoteki budynku. Strona występując z wnioskiem zleciła jednocześnie wykonanie prac geodezyjnych. W dniu 21 marca 2013 r. złożono operat pomiarowy dotyczący działki [...] położonej w R. Kontrola dokumentacji technicznej wykazała, że operat nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod warunkiem usunięcia wskazanych usterek. Ponowna kontrola wykazała, że usterek nie usunięto.

Wobec nie włączenia operatu technicznego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosta Słupski decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówił dokonania zmiany oznaczenia funkcji użytkowej budynków usytuowanych na działce [...] położonej w R. z "inne budynki niemieszkalne" na "budynki mieszkalne", a decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] października 2013 r.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Starosta Słupski wydał w dniu [...] lutego 2014 r. decyzję odmawiającą dokonania zmiany oznaczenia funkcji użytkowej budynków usytuowanych na działce [...] położonej w R. z "inne budynki niemieszkalne" (oznaczenie "i") na "budynki mieszkalne" (oznaczenie "m").

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła V. P.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że V. P. kupiła przedmiotową działkę aktem notarialnym z dnia 27 lutego 1998 r. Rep. A Nr [...] jako część nieruchomości wchodzącej w skład księgi wieczystej Nr [...]. Zgodnie z oświadczeniem stron umowy nieruchomość w momencie sprzedaży była zabudowana. Według twierdzeń strony budynki te są budynkami - pawilonami mieszkalnymi. Twierdzeniom tym przeczy jednak treść opinii dotyczącej m.in. określenia funkcji budynków znajdujących się m.in. na przedmiotowej działce, sporządzonej na zlecenie Gminy Ustka przez A. T. Budynki na działce nr [...] określono jako: pełniący funkcję pensjonatu z pokojami wynajmowanymi w okresie sezonu letniego wczasowiczom, w całości o powierzchni użytkowej o funkcji usługowej (oznaczony na mapie geodezyjnej symbolem nr 1), oraz posiadający funkcję zróżnicowaną, w części służący jako pensjonat, a w części jako całoroczne mieszkanie właścicieli (oznaczony na mapie geodezyjnej symbolem nr 2). Budynek oznaczony na mapie geodezyjnej symbolem nr 3 określono jako budynek wielofunkcyjny, służący do obsługi ruchu turystycznego oraz jako pomieszczenie gospodarczo-magazynowe zarówno do działalności gospodarczej jak i dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Zdaniem organu ustalenia biegłego są zbieżne z twierdzeniem organu I instancji, że V. P. kupiła "ośrodek wczasowy w R. i znajdujące się tam zabudowania stanowiące domki kempingowe oraz budynki służące obsłudze ośrodka". Potwierdzają to także kopie dokumentów przedłożonych przez skarżącą, tj. wykaz nieruchomości kombinatu maszyn włókienniczych "[...]" stanowiących majątek ośrodka wczasowego w R., a także odpis decyzji Wojewódzkiego Urzędu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Słupsku z dnia [...] marca 1976 r. nr [...], stanowiącej pozwolenie na budowę ośrodka wypoczynkowego w R., wydane na wniosek Zakładów "[...]" oraz opis techniczny do projektu technicznego pawilonu "A" Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" w R. Wszystkie kopie dokumentów stwierdzają jednoznacznie, iż przed zawarciem umowy przez skarżącą przedmiotowa nieruchomość obejmująca działkę nr [...] wykorzystywana była jako ośrodek wypoczynkowy. Obecne przeznaczenie nieruchomości określa natomiast opinia biegłego sporządzona po przeprowadzeniu w dniach 10-11 października 2013 r. oględzin nieruchomości. Ponadto sposób wykorzystania nieruchomości został potwierdzony oświadczeniem pełnomocnika skarżącej w piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r., że syn właściciela nieruchomości Ł. P. prowadził na przedmiotowej działce do 31 sierpnia 2013 r. działalność gospodarczą polegającą na wynajmowaniu mieszkań dla turystów. Zatem działka nr [...] wykorzystywana była dotychczas jako miejsce działalności gospodarczej syna właściciela nieruchomości, polegającej na zakwaterowywaniu tymczasowym turystów przebywających w R. w sezonie letnim, czyli służyła celom rekreacyjno-wypoczynkowym.

Powołując treść art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) organ podał, że dane ewidencyjne podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz.454 ze zm.).

Z urzędu wprowadza się m.in. zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Operat techniczny nr KERG [...] sporządzony na zlecenie skarżącej nie został włączony do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a więc tym samym nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia jakichkolwiek danych ewidencyjnych.

Odnosząc się do wskazań strony, że nie wnosiła o dokonanie zmiany oznaczenia funkcji użytkowej budynków, a o założenie ewidencji dla obiektów budowlanych organ odwoławczy wyjaśnił, że ewidencja gruntów i budynków istnieje, jednak nie zawiera w części opisowej informacji o budynkach znajdujących się na działce nr [...] w R. Jest to zbieżne z informacją zawartą w piśmie Starosty Słupskiego z dnia 3 kwietnia 2013 r., skierowanym do skarżącej, informującym o konieczności założenia kartoteki budynków. Nie stoi to w sprzeczności z faktem, że przedmiotowe budynki wykazane są w części graficznej operatu ewidencyjnego i posiadają oznaczenie funkcji "i".

Organ wskazał, że zgodnie z zawartymi w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) definicjami budynki dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne. Do mieszkalnych zalicza się obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynki niemieszkalne są to obiekty budowlane wykorzystywane głównie dla potrzeb niemieszkalnych. W przypadku, gdy co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest do celów mieszkalnych, budynek klasyfikowany jest jako budynek mieszkalny. Właściciel zadeklarował, że z ogólnej powierzchni 1500m2 przeznaczył na wynajem sezonowy dla turystów jedynie 500m2, jednak nie poparł tego żadnymi dowodami i pozostaje to w sprzeczności z treścią opinii biegłego. Przedmiotowe budynki należą do kategorii budynków niemieszkalnych sklasyfikowanych w dziale 12 jako pozostałe budynki zakwaterowania turystycznego. Klasa ta obejmuje m.in. domy wypoczynkowe oraz pozostałe budynki zakwaterowania turystycznego.

V. P. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie:

- art. 6, 7, 8, 15 k.p.a., art. 75, 76, 77, 78, 80, 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a.;

- § 44, § 46, ust. 2 pkt 1, 2, § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2b, art. 7d ust. 1, art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne;

- rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) - załącznik do rozporządzenia rozdział IV schemat klasyfikacji z objaśnieniami, dział 11 - budynki mieszkalne;

- art. 12 ust. 7 w zw. z art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy Prawo budowlane;

- art. 55 ustawy Prawo budowlane;

- art. 20-26 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę stwierdził, że przedłożony przez skarżącą operat techniczny nie został włączony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wobec czego nie wprowadzono na jego podstawie do ewidencji jakichkolwiek danych. Jednak, jak wynika z akt administracyjnych, choć budynki położone na działce [...] nie są ujęte w części opisowej ewidencji gruntów i budynków, to uwidocznione są w części graficznej operatu ewidencyjnego i posiadają oznaczenie funkcji "i". Funkcje budynków na działce nr [...] potwierdzono po przeprowadzonym w 1998 r. pomiarze aktualizacyjnym m. R. – na podstawie przełożonego do operatu notatnika zmian (pismo Starostwa Powiatowego w Słupsku z dnia 26 marca 2014 r.).

Sąd wskazał, że z analizy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych wynika, że dzieli ono budynki na mieszkalne i niemieszkalne. Budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynki niemieszkalne z kolei są to obiekty budowlane wykorzystywane głównie dla potrzeb niemieszkalnych. W przypadku, gdy co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest do celów mieszkalnych, budynek klasyfikowany jest jako budynek mieszkalny. Budynkami mieszkalnymi są – zgodnie z rozdziałem III ww. rozporządzenia - budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki o dwóch mieszkaniach i wielomieszkaniowe oraz budynki zbiorowego zamieszkania.

W przywołanym przez skarżącą rozdziale IV – "Schemat klasyfikacji z objaśnieniami", którego treść, czyli użyte określenie "pawilony" - miałaby wprost świadczyć o tym, że budynki stanowiące jej własność są budynkami mieszkalnymi, rzeczywiście użyto określenia "pawilony" w powiązaniu z budynkami mieszkalnymi. Sąd stwierdził, że należy zwrócić jednak uwagę nie tylko na ten fragment schematu klasyfikacji, ale na całą tę jego część, w której określenia "pawilony" użyto, bowiem określenie to dotyczy nie jakichkolwiek budynków mieszkalnych, a jedynie budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Klasyfikacja, dotycząca w dalszej części budynków o dwóch mieszkaniach i budynków wielomieszkaniowych oraz budynków zbiorowego zamieszkania, nie zawiera już przy tych rodzajach budynków określenia "pawilony". Nie można w tej sytuacji, zdaniem Sądu, wyciągać generalnego wniosku, jak czyni to skarżąca, że użycie w schemacie klasyfikacji słowa "pawilony" determinuje konieczność uznania przedmiotowych budynków za "mieszkalne" tylko z tego względu, że w umowie sprzedaży również użyto określenia "pawilony".

Sąd zauważył, że zgodnie ze schematem klasyfikacji hotele i budynki zakwaterowania turystycznego są określone jako "budynki niemieszkalne". W aktach administracyjnych znajduje się odpis decyzji Wojewódzkiego Urzędu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] marca 1976 r. wydanej wobec Zakładów "[...]", dotyczącej zatwierdzenia pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego na terenach położonych w R. W znajdującym się w aktach administracyjnych opisie technicznym do projektu technicznego pawilonu "A" Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" w R. wskazano, że budynek składa się z trzech pawilonów - dwu pawilonów mieszkalnych 3-kondygnacyjnych oraz pawilonu mieszczącego stołówkę z zapleczem, świetlicą, biblioteką oraz mieszkaniem dozorcy. Nieruchomości takie zostały też ujęte w wykazie nieruchomości "[...]" w upadłości składających się na majątek w ośrodku wczasowym w m. R. Z umowy sprzedaży z dnia 27 lutego 1998 r. wynika, że kolejnymi właścicielami m.in. tych nieruchomości byli R. P. i M. S. – wspólnicy Spółki Cywilnej "[...]" w B. – na podstawie umowy sprzedaży z dnia 23 stycznia 1997 r. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 27 lutego 1998 r., zawartej przez skarżącą V. P. ze wspólnikami spółki cywilnej nabyła ona m.in. przedmiotowe nieruchomości. W umowie tej przy opisie budynków posłużono się również, podobnie jak w omówionych wyżej dokumentach, określeniem "pawilony mieszkalne", co nie oznacza, że opisane budynki są budynkami mieszkalnymi w rozumieniu omawianego rozporządzenia.

Sąd podzielił pogląd organów, że o tym, czy przedmiotowe budynki były i są budynkami mieszkalnymi nie może decydować dokonany m.in. w umowie sprzedaży, opis, przeniesiony do księgi wieczystej, bowiem budynki te wchodziły w skład kompleksu - ośrodka wypoczynkowego, w którym znajdowały się budynki przeznaczone dla wczasowiczów, sanitariaty, stołówka, budynek socjalno- gospodarczy, magazyn, itp. Przedmiotowych budynków nie można uznać też za budynki "jednorodzinne". Obecnie, co wynika z opinii sporządzonej przez mgr inż. A. T., dotyczącej ustalenia powierzchni użytkowej i funkcji budynków budynki znajdujące się na działce nr [...], będącej własnością skarżącej, nie stanowią budynków mieszkalnych – jeden z budynków wykorzystywany jest w sezonie letnim jako pensjonat dla wczasowiczów, drugi – w części pełni funkcję pensjonatu, w części służy jako całoroczne mieszkanie właścicieli, trzeci - jest budynkiem wielofunkcyjnym. Opinia ta zbieżna jest z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, z którego wynika, że przedmiotowe budynki nie są budynkami mieszkalnymi.

Zdaniem Sądu chybione są zarzuty, dotyczące naruszenia art. 12 ust. 7 w zw. z art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie braku uprawnień A. T. do działania w charakterze biegłego rzeczoznawcy budowlanego. Kodeks postępowania administracyjnego nie ustanawia żadnych formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Biegłym w postępowaniu administracyjnym może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę rzeczoznawców, jak i osoba spoza tej listy. Skarżąca zarzucała, że biegły nie wziął pod uwagę udzielanych mu informacji m.in. o tym, że istnieją dokumenty urzędowe potwierdzające charakter przedmiotowych budynków. Opinia miała jednak na celu dokonanie ustalenia powierzchni użytkowej budynków i określenia w związku z tym ich funkcji. Część zarzutów do opinii, podniesionych przez skarżącą, dotyczyła nieruchomości, położonych na działce [...], nie będących przedmiotem niniejszej sprawy. Deklaracje właściciela dotyczące ilości powierzchni przeznaczonej na prowadzenie działalności gospodarczej w jednym z budynków, zawarte w piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r. są, jak podkreślił organ odwoławczy, sprzeczne z treścią opinii, która została sporządzona po dokonaniu oględzin nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że - zgodnie z art. 136 k.p.a. - organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W tej sytuacji możliwe było przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Ewentualny brak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowych budynków, mimo użytkowania ich przez skarżącą nie mógł spowodować ujęcia przedmiotowych budynków w ewidencji gruntów i budynków jako budynków mieszkalnych.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że notatka służbowa Starosty Powiatowego w Słupsku z dnia 12 listopada 2014 r. jest dowodem, że przedmiotowe budynki są budynkami mieszkalnymi Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, że skarżąca domaga się również zmiany klasyfikacji działek – m.in. działki [...] na grunty rolne zabudowane. Notatka została sporządzona na potrzeby innej sprawy, w której istotne jest określenie, czy działki mają charakter rolny. Ponadto notatka ta powstała już po wydaniu decyzji w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła V. P., zarzucając

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 7, art. 145 § 1 ust. 1 i ust. 4 k.p.a.;

2) art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne;

3) § 45, § 46, § 47, § 48 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r.;

4) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) – załącznik do rozporządzenia Rozdział IV schemat klasyfikacji z objaśnieniami, Dział 11 – Budynki mieszkalne, klasa ta obejmuje: samodzielne budynki takie jak: pawilony, wille, domki, domki wypoczynkowe, leśniczówki, domy mieszkalne w gospodarstwach rolnych, rezydencje wiejskie, domy letnie, itp.;

5) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez brak kontroli Sądu w zakresie właściwego zastosowania przez organ wskazanych przepisów;

6) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przez zastosowanie, art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przez jego niezastosowanie;

II) naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 76, art. 77, art. 80, art. 84, art. 138 k.p.a.;

2) art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne;

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1, § 2 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1b, 1c, art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do meritum, w tym przypadku skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji lub

2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do I instancji celem ponownego rozpoznania;

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, jednak w przedmiotowej sprawie niezbędne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe dokonanie wykładni przepisów materialnoprawnych, będzie miało bezpośredni wpływ na ocenę prawidłowości przeprowadzonego postępowania, a w konsekwencji zastosowania prawa materialnego. Należy jeszcze wskazać, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno korespondować z podniesionymi zarzutami, czyli powinno do nich nawiązywać i uzasadniać zasadność ich sformułowania. Uzasadnienie niniejszej skargi kasacyjnej nie spełnia tego wymogu, albowiem nie odnosi się bezpośrednio do przytoczonych podstaw kasacyjnych, tylko relacjonuje dotychczasowy przebieg sprawy, przy okazji odwołując się tylko do niektórych z przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych.

Odnosząc się do zarzutów określonych przez skarżącą kasacyjnie jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, a zawartych w pkt I należy przede wszystkim zauważyć, że nie wszystkie naruszenia wymienione w pkt 1 do pkt 6 mają w rzeczywistości charakter materialnoprawny. I tak w zarzucie zawartym w pkt 1 wskazano na naruszenie art. 7, art. 145 § 1 ust. 1, ust. 4 k.p.a., zarzut ten jest zupełnie nietrafny. Powołany art. 145 k.p.a. dotyczy wznowienia postępowania, tymczasem w przedmiotowej sprawie postępowanie toczyło się w trybie zwykłym, a nie wznowieniowym, zauważyć również należy, że powołany art. 145 k.p.a. składa się z trzech paragrafów, w przepisie tym nie występuje, ani § 4, ani ust. 4. Również zarzuty zawarte w pkt 5, a dotyczące naruszenia art.1 § ust. 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a., jak i w pkt 6 a dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, nie stanowią zarzutów, które można by kwalifikować jako naruszenie prawa materialnego. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy takie jak art. 145 § 1 czy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję lub oddalającego skargę.

Odnosząc się do dalszych zarzutów, które określone zostały jako zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego należy wskazać na pkt 2, w którym zarzucono naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, lecz w ogóle nie odniesiono się i nie wskazano w jaki sposób naruszono ten przepis, a powołany art. 21 ust. 1 stanowi, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stąd też tak sformułowany zarzut nie może być uwzględniony.

Z kolei w pkt 3 wskazano na naruszenie § 45, § 46, § 47, § 48 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie wskazując na czym naruszenie tych przepisów polegało. W uzasadnieniu skargi odniesiono się wyłącznie do § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia podnosząc, że zgodnie z tym przepisem operat geodezyjny jako dokument urzędowy stanowi podstawę wpisu, podczas gdy organ odmówił dokonania wpisu w oparciu o operat sporządzony na zlecenie skarżącej przez geodetę P. W. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, a to dlatego, że przepis ten stanowił (bowiem uchylony został z dniem 11 stycznia 2016 r. - Dz. U. z 2015 r., poz. 2109), że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykaz zmian danych ewidencyjnych. Natomiast operat KERG [...] na który powoływała się skarżąca nie został przyjęty do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i dlatego nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia wpisów w ewidencji. Należy zaznaczyć, że problematyka dotycząca zgłaszania prac geodezyjnych do zasobu była wówczas regulowana rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r., w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (Dz. U. Nr 78, poz. 837) i stanowiła odrębne zagadnienie, od problematyki postępowania ewidencyjnego.

Ostatni z zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a mający w sprawie podstawowe znaczenie zawarty jest w pkt 4 i dotyczy naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), zdaniem skarżącej kasacyjnie zgodnie z tymi przepisami klasa jaką stanowią budynki mieszkalne obejmuje: samodzielne budynki takie jak pawilony, wille, domki wypoczynkowe, leśniczówki (...), a mając na uwadze, że skarżąca zakupiła przedmiotową nieruchomość aktem notarialnym z dnia 27 lutego 1998 r., w którym strony oświadczyły, że nabywana nieruchomość zabudowana jest dwoma budynkami trzykondygnacyjnymi przeznaczonymi na pawilony mieszkalne o pow. 762,3m2 każdy, oraz budynkiem murowanym trzykondygnacyjnym w stanie surowym przeznaczonym na pawilon mieszkalny o pow. 762,3m2, oznacza to, że budynki te są budynkami (pawilonami) mieszkalnymi. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, a to dlatego, że dokonana wykładnia wskazanych wyżej przepisów Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych jest nieprawidłowa, albowiem dokonana wbrew ich jednoznacznej treści. Należy zaznaczyć, że kwestia ta była rozważana przez Sąd I instancji, a stanowisko prawne jakie zajął jest prawidłowe, do którego w pełni przychyla się Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd też tylko przypomnieć należy, że zgodnie z przepisami w sprawie PKOB w ramach działu budynki mieszkalne wyróżnia się trzy grupy: grupa 111 budynki mieszkalne jednorodzinne, grupa 112 budynki o dwóch mieszkaniach i wielomieszkaniowe, grupa 113 budynki zbiorowego zamieszkania. W każdej z tych grup wyodrębnione są klasy, i tak w grupie 111 budynki mieszkalne jednorodzinne, wyodrębniona jest klasa 1110 która obejmuje: samodzielne budynki takie jak, pawilony, wille, domki wypoczynkowe, leśniczówki, domy mieszkalne w gospodarstwach rolnych, rezydencje wiejskie, domy letnie itp., domy bliźniacze lub szeregowe, w których każde mieszkanie ma swoje wejście z poziomu gruntu. Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że termin pawilon odnosi się wyłącznie do budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W pozostałych dwóch grupach budynków mieszkalnych tj. w grupie 112 i w grupie 113 termin pawilon nie występuje. Dlatego też nie można twierdzić tak jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, że termin pawilon odnosi się do całego działu budynków mieszkalnych, on odnosi się tylko do jednej grupy z tego działu czyli budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tym samym stanowisko prawne Sądu I instancji, a także organów jest prawidłowe. Wskazać również należy, że powołane rozporządzenie w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych stanowi, że budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Jak wynika z przeprowadzonego postępowania, taka sytuacja nie występuje w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem powierzchnia znajdującego się w budynku nr 2 mieszkanie właściciela, nie stanowi co najmniej połowy powierzchni użytkowej tego budynku, która wynosi 762,3m2, tylko jest zdecydowanie mniejsza. W takich okolicznościach cały budynek klasyfikowany jest jako niemieszkalny. Nadto należy wyjaśnić, że publiczny rejestr jakim jest ewidencja gruntów i budynków prowadzony jest według szczególnych reguł i zasad określonych w przepisach ewidencyjnych. § 67 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa szczegółowo, w kilkudziesięciu punktach, dane ewidencyjne dotyczące budynku, które objęte są ewidencją. Jedną z tych wymaganych informacji zawartą w pkt 5 jest klasa budynku według PKOB. Zaś zgodnie z słowniczkiem zawartym w § 2 ust.1 pkt 4 rozporządzenia, użyte w rozporządzeniu określenie budynek – oznacza obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie PKOB. Tym samym dla potrzeb ewidencji budynków i danych dotyczących budynków nie mogą być stosowane inne zasady, czy inne pojęcia niż te określone w przepisach wyżej wskazanych. Dla potrzeb ewidencji budynków, określenia budynków zawarte w akcie notarialnym, które odbiegają od wskazanych zasad, nie są wiążące, podobnie jak wpis w księdze wieczystej dotyczący określenia budynku. Księgi wieczyste to publiczny rejestr nieruchomości wskazujący na osobę właściciela, zaś co do oznaczania nieruchomości w księgach decydująca jest ewidencja gruntów i budynków. Stąd też zarzut zawarty w pkt 4 a dotyczący naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie PKOB jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt II należy stwierdzić:

Zarzut sformułowany w pkt 1, a dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 76, art. 77, art. 88, art. 84, art. 138 k.p.a. jest niezasadny. Wbrew twierdzeniom skargi, organ ewidencyjny dla potrzeb ustalenia klasy budynku nie może tych ustaleń prowadzić w oparciu o inne dokumenty, albowiem ustalenie klasy budynku musi nastąpić według zasad PKOB. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 10 k.p.a., strona brała udział w postępowaniu, składała pisma, a Starosta zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami.

Niezasadny jest również zarzut sformułowany w pkt 2, a dotyczący naruszenia art.20 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, przepis ten składający się kilku mniejszych jednostek, reguluje jakie informacje obejmuje ewidencja gruntów i budynków. Skarżąca nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu.

Ostatni zarzut sformułowany w pkt 3 dotyczy przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1, § 2 p.p.s.a., w tym zakresie stanowi to powtórzenie zarzutu z pkt I pkt 5, a także naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do tych ostatnich przepisów należy stwierdzić, że są one niezasadne. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku spełnia wszelkie kryteria określone w tym przepisie, wbrew twierdzeniom skargi Sąd przedstawia prawidłowo stan faktyczny sprawy jak również stan prawny i podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także szczegółowo ją wyjaśnia. Z uzasadnienia Sądu wynika jakie przepisy regulują ustalanie klasy budynku dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków i dlaczego ustalenie klasy budynku nie może być dokonane w oparciu o dokumenty na które powołuje się skarżący. Fakt, że skarżący nie zgadza się z argumentacją Sądu nie oznacza wadliwości uzasadnienia. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 § 1.p.p.s.a. brak jakiegokolwiek uzasadnienia na czym to naruszenie miałoby polegać. Z kolei zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a. podobnie jak podniesiony w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne, które określają kiedy sąd może uwzględnić skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.