Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 455/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 56 ust 1 pkt 1 i ust 4 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umyślne zabicie osobników żubra oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydana na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - dalej "kpa" oraz art. 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55) – dalej "ustawa o ochronie przyrody", w pkt 1) zezwalająca [...] Izbie Rolniczej na umyślne zabicie przy użyciu broni myśliwskiej lub środków farmakologicznych do 5 osobników [...] ([...]) bytujących na terenie gmin: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] pod określonymi warunkami oraz w pkt 2) nie zezwalająca na umyślne zabicie przy użyciu broni myśliwskiej lub środków farmakologicznych osobników [...] wyrządzających uporczywe szkody na terenie gmin: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

W dniu [...] lutego 2020 r. do organu wpłynął wniosek [...] Izby Rolniczej (dalej PIR), uzupełniony [...] lutego 2020 r., o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania do 20 osobników [...] ([...]) ze stada bytującego poza obszarem Natura 2000 [...] na terenie gmin: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że [...] bytujące poza kompleksem leśnym powodują coraz większe szkody na terenach będących w użytkowaniu rolników - na przełomie ostatnich 6 lat zauważalny jest znaczny wzrost liczby wniosków o odszkodowanie za szkody wyrządzone przez [...] oraz przeznaczonych na ten cel kwot odszkodowania. Powołano się przy tym na dane pochodzące od Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], zgodnie z którymi w 2013 r. z rejonu i okolic [...] wpłynęły 44 wnioski, za które odszkodowanie wypłacono na kwotę 85.144,00 zł, w 2014 r. wpłynęło już 71 wniosków, za które odszkodowanie wypłacono na kwotę 136.451,00 zł. W roku 2015 wpłynęło zaś 98 wniosków oszacowanych na kwotę 227.208,60 zł, natomiast w kolejnym roku - 93 wnioski na kwotę aż 663.896,19 zł. W 2017 r. rozpatrzono 134 wnioski, za które przyznano odszkodowanie na kwotę 815.404,91 zł. Z kolei w 2018 r. złożono 159 wniosków na kwotę 852.231,19 zł.

Wnioskodawca podkreślił, że po przeanalizowaniu miejsc występowania szkód wyrządzonych przez [...] jednoznacznie stwierdzono, iż również liczba zgłoszeń szkód na terenie, którego dotyczy wniosek (tj. poza obszarem Natura 2000 [...]) rokrocznie wzrasta. W 2013 r. rolnicy dokonali 13 zgłoszeń, w 2014 r. - 20 zgłoszeń, w 2015 r. - 30 zgłoszeń, w 2016 r. - 52 zgłoszeń. W 2017 r. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] wpłynęły 54 zgłoszenia. Największe obszarowo szkody odnotowano w latach 2016-2017 na terenie gmin [...] oraz [...]. W 2018 r. obszar bytowania [...], a tym samym miejsc występowania szkód, był zbieżny z poprzednimi okresami.

Pismem z [...] lutego 2020 r. organ zwrócił się do Państwowej Rady Ochrony Przyrody (dalej PROP) z prośbą o wyrażenie opinii w niniejszej sprawie. Komisja ds. Zwierząt PROP pozytywnie zaopiniowała złożony wniosek wydając opinię [...] marca 2020 r.

W toku prowadzonego postępowania dopuszczono do udziału na prawach strony dwie organizacje społeczne: Fundację [...] oraz Fundację [...].

Fundacja [...] pismem z [...] września 2020 r. złożyła 15 uwag i zawnioskowała o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie dotyczącym analizy czy zachodzą w sprawie niezbędne przesłanki dotyczące rozwiązań alternatywnych i szkodliwości dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków lub wydanie decyzji odmawiającej zezwolenia na zabicie do 20 osobników [...].

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) wskazaną na wstępie decyzją uwzględnił częściowo złożony wniosek PIR zezwalając na umyślne zabicie do 5 osobników [...] pod określonymi warunkami oraz nie zezwolił na umyślne zabicie osobników [...] wyrządzających uporczywe szkody.

Organ odnosząc się do 1. uwagi ww. pisma Fundacji [...] dotyczącego niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i uzyskania zaledwie jednej opinii PROP jako materiału dowodowego w sprawie, wyjaśnił, że co do zasady, zgodnie z utrwaloną praktyką, procedowanie wniosków o wydanie zezwolenia, w myśl art. 8 § 2 kpa, polega na analizie wniosków o wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków objętych ochroną gatunkową, natomiast przy procedowaniu wniosków na umyślne zabicie [...] dodatkowo analiza wniosku jest rozszerzona o opinię PROP, o którą każdorazowo organ występuje, tak jak uczynił w niniejszej sprawie. Zezwolenia na umyślne zabijanie [...] wydawane są od wielu lat, a przyczyny wnioskowania o derogacje w przypadku wniosku PIR są takie same jak w poprzednich latach, wobec tego organ nie znajduje powodu aby zmieniać przyjętą praktykę.

W kwestii uwag 2., 12. i 14. ww. fundacji dotyczących braku potwierdzenia w aktach sprawy weryfikacji istnienia rozwiązań alternatywnych organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że analiza przesłanek do wydania zezwolenia, w tym analiza rozwiązań alternatywnych, dokonywana jest w wyniku procesu myślowego, opartego na doświadczeniu, wiedzy merytorycznej i praktyce organu w tym zakresie i znajduje swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do 3. uwagi kwestionującej bezstronność i obiektywizm udziału prof. W. O., [...], autora opinii, jednocześnie [...] i przeglądu stada [...] w [...], organ wyjaśnił, że obowiązek prowadzenia i wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należy tylko i wyłącznie do kompetencji GDOŚ. Wszelkiego rodzaju opinie, protokoły z oceny i przeglądu stada załączone do wniosku o wydanie zezwolenia są dodatkowym materiałem w sprawie. Jednocześnie organ nie znajduje podstaw aby odmówić wiarygodności przedstawionym materiałom.

W zakresie 4. uwagi dotyczącej niedopuszczalności wykonania odstrzałów redukcyjnych i braku istnienia na to formuły derogacyjnej, GDOŚ wyjaśnił, że zezwolenie może być wydane w przypadku spełnienia dwóch generalnych przesłanek i jednej indywidualnej. Pełna ich analiza znajduje się w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do 5. uwagi mówiącej, że wniosek PIR dotyczy sytuacji czysto hipotetycznej, w której w stadzie pojawią się zwierzęta poważnie chore, o słabej kondycji, agresywne, a ponadto nie wiadomo z jakich powodów mają być zabijane samotne osobniki i późno urodzone [...] organ wyjaśnił, że w sentencji decyzji zawężono katalog przypadków, w których mogą być zabijane [...]. W pierwszej kolejności mogą być zabijane osobniki: poważnie chore (choroba uniemożliwiająca danemu osobnikowi prawidłowe funkcjonowanie w środowisku, w tym zakaźna, stanowiąca zagrożenie epizootyczne), poważnie ranne lub w bardzo złej kondycji, agresywne, a w dalszej kolejności osobniki wyrządzające uporczywe szkody w gospodarce rolnej. Dodatkowo wskazał, że zezwolenia derogacyjne wydawane są na wykonanie czynności w określonej przyszłości. Nie oznacza to jednak, że są to sytuacje czysto hipotetyczne. Podkreślił, że podobne przypadki miały wielokrotnie miejsce w przeszłości. Poza tym zezwolenia z zakresu ochrony gatunkowej nie mają charakteru nakazu. Ograniczeniem przed niekontrolowanym wykorzystywaniem zezwoleń, o charakterze decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, są odpowiednio określone przez warunki tam zawarte, co miało miejsce również w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do 6. uwagi dotyczącej weryfikacji, czy do celów statutowych PIR należy ochrona gatunków objętych ochroną ścisła, co miałoby podpierać wniosek o eliminację zwierząt poważnie chorych, o słabej kondycji, agresywnych

w rzekomym celu troski o stan zdrowotny i właściwą strukturę populacji [...], GDOŚ wyjaśnił, że przepisy prawa materialnego nie wskazują kto może wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków objętych ochroną. Tym samym, wnioskodawcą może być jakikolwiek podmiot, który zamierza wykonywać czynności zakazane wobec gatunków objętych ochroną.

Odnosząc się do 7. i 8. uwagi dotyczącej sposobu eliminacji zwierząt przy użyciu broni myśliwskiej przez osoby uprawnione do korzystania z broni myśliwskiej organ wyjaśnił, że obowiązkiem wnioskodawcy jest określenie we wniosku sposobu zabicia osobników oraz wskazanie podmiotu, który będzie uśmiercał zwierzę. Skoro wnioskodawca wyraził taką wolę w swoim wniosku, to organ przychylił się do takiego rozwiązania. Zdaniem Fundacji umyślnego zabicia powinni dokonać pracownicy organu ochrony przyrody. Tymczasem art. 33 ust. 1 pkt 1 b ustawy o ochronie zwierząt dopuszcza określony w decyzji sposób uśmiercania zwierząt objętych ochroną. Propozycja eliminowania [...] przez pracowników organów ochrony przyrody jest niemożliwa do zrealizowania z uwagi na przepisy ustaw ustrojowych, jak również przepisy materialne, które nie przypisują kompetencji organom ochrony przyrody do dokonywania fizycznej eliminacji zwierząt, tj. do wykonywania zezwolenia. Organy ochrony przyrody posiadają tylko kompetencje do wydawania zezwoleń z zakresu ochrony gatunkowej, w tym również tych na eliminację gatunków objętych ochroną. Ponadto kwestia udziału lekarza weterynarii w potwierdzaniu konieczności zabicia osobników [...] została jednoznacznie określona w warunkach decyzji.

Odnosząc się do 9. uwagi dotyczącej braku w zgromadzonej dokumentacji analizy czy zabicie do 20 osobników [...] nie będzie mieć znaczącego negatywnego wpływu na [...], jako przedmiotu ochrony obszaru Natura 2000 w [...], GDOŚ wyjaśnił, że ocena wpływu została dokonana i jej opis znajduje się w uzasadnieniu decyzji.

W odniesieniu do 10. uwagi dotyczącej bezpodstawnego uzasadnienia wniosku na zabicie zwierząt chorych czy osłabionych związany z faktem, że zdaniem Fundacji [...] populacja nie boryka się z jakimiś specjalnymi problemami zdrowotnymi, organ wyjaśnił, że w warunkach decyzji doprecyzowana została sytuacja eliminacji [...] z powodów zdrowotnych.

Odnosząc się do 11. i 15. uwagi dotyczącej bezpodstawnego uzasadnienia odstrzałów ograniczeniem szkód w uprawach rolnych i leśnych i innych rodzajach mienia oraz nieistnienia odstępstw od zakazu zabijania [...] z powodu szkód organ wskazał, że zgodnie z art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na odstępstwo od zakazu np. umyślnego zabijania może być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków oraz po spełnieniu jednej z indywidualnych przesłanek, np. ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do upraw rolnych, inwentarza żywego, lasów, rybostanu, wody lub innych rodzajów mienia. W sentencji decyzji nie zezwolono na eliminację [...] wyrządzających poważne szkody. Dodatkowo wyjaśnił, że uzyskanie odszkodowania za szkody wyrządzone przez [...] nie stanowi przeszkody do wnioskowania o uzyskanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów.

W odniesieniu do 13. uwagi dotyczącej zweryfikowania czy wolnożyjąca [...] populacja [...] nie jest traktowana jako hodowla, organ wskazał, że ustawa o ochronie przyrody dopuszcza możliwość wprowadzenia zakazu hodowli, jednakże nie został on wprowadzony aktualnym rozporządzeniem. Definicji hodowli należy szukać poza ustawą o ochronie przyrody, precyzuje to bowiem ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 2132). Zgodnie z art. 2 pkt 4 tej ustawy hodowla zwierząt to zespół zabiegów zmierzających do poprawienia założeń dziedzicznych (genotypu) zwierząt gospodarskich, w zakres których wchodzi ocena wartości użytkowej i hodowlanej zwierząt gospodarskich, selekcja i dobór osobników do kojarzenia prowadzony w warunkach prawidłowego chowu. Z hodowlą będziemy więc mieli do czynienia w przypadku działań zmierzających do poprawienia genotypu przetrzymywanych zwierząt. Zgodnie z nazewnictwem ustawowym o gatunkach objętych ochroną gatunkową możemy mówić jako o gatunkach dziko występujących lub innych niż dziko występujących. W świetle powyższego [...] populacja [...] jest populacją dziko występującą. Populacja [...] w [...] jest jedynie corocznie inwentaryzowana w okresie zimowym, co oczywiście nie jest działaniem hodowlanym, lecz sposobem ochrony. Zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. poz. 2183) – dalej "rozporządzenie z 2016 r." inwentaryzowanie, ocena stanu zachowania, monitorowanie stanowisk, siedlisk, ostoi i populacji zwierząt jest jednym ze sposobów ochrony gatunków zwierząt objętych ochroną ścisłą.

Dalej GDOŚ pokreślił, że [...] ([...]) objęty jest ścisłą ochroną gatunkową na podstawie ww. rozporządzenia. Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody oraz § 6 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia zabrania się zabijania osobników dziko występujących zwierząt należących do gatunków objętych ochroną ścisłą. Jednakże na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ww. ustawy mona zezwolić na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt należących do gatunków objętych ochroną ścisłą, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli dane działania nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów oraz w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 pkt 1-6 ww. ustawy.

Analizując generalną przesłankę do wydania zezwolenia, czy zezwolenie nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków, GDOŚ podkreślił, że należy uwzględnić ustawową definicję właściwego stanu ochrony gatunku (art. 5 pkt 24 ww. ustawy).

Złożone zezwolenie dotyczy populacji [...], dla ochrony których wyznaczono obszar Natura 2000 [...], dlatego też odstrzał przewidziany w decyzji nie może negatywnie oddziaływać na populacje chronione w ww. obszarze Natura 2000, stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W Polsce wg stanu podawanego w [...], na koniec [...] r. żyło [...], w tym [...] należało do stada bytującego na terenie [...]. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez [...], który sprawuje nadzór nad stadem, w ubiegłym roku w stadzie urodziło się [...] oraz ubyło [...] osobników.

Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że zabicie do 5 osobników (tj. ok 0,65 % populacji [...]) nie wpłynie negatywnie na stan zachowania populacji bytującej w [...], gdzie [...] jest jednym z przedmiotów ochrony w obszarze Natura 2000. Co więcej, pomimo dokonywanych od dziesięcioleci odstrzałów [...], zazwyczaj z powodów zdrowotnych, liczebność [...] istotnie wzrasta i żadnych negatywnych skutków odstrzał nie spowodował. Ubytek pojedynczych osobników w stadzie zostanie zniwelowany przez przyrost naturalny w ciągu kilku miesięcy.

Analizując drugą generalną przesłankę organ stwierdził, że brak jest racjonalnych rozwiązań alternatywnych w odniesieniu do wnioskowanych czynności. Pozostawienie zwierząt chorych do naturalnej śmierci zwiększyłoby ryzyko zarażenia zdrowych osobników, a w przypadku urazów naraziłoby te zwierzęta na niepotrzebne cierpienie. W odniesieniu do osobników agresywnych, wykazujących tendencje do zbliżania się do siedzib ludzkich, stwierdził, że przesiedlenie dorosłych osobników podatnych na habituację i warunkowanie pokarmem wiąże się z możliwością ich powrotu do miejsca, z którego zostały odłowione lub pojawiania się na innych obszarach siedzib ludzkich. Ponadto, z uwagi na to, że krajowe ośrodki hodowli są zapełnione, przeniesienie osobników do niewoli nie jest możliwe. Wskazane przez Fundację rozwiązania alternatywne, tj. przyjęcie [...] przez [...] oraz przygotowywanie nowej zagrody pokazowej [...] w [...], z powodów wskazanych w powyżej, nie mają zastosowania.

W kontekście istnienia rozwiązań alternatywnych w stosunku do zabicia, jak choćby związanych z przesiedleniem [...], GDOŚ zauważył, że zwracał się do zarządców stad już wielokrotnie o możliwość przyjęcia osobników. Jednak możliwości w tym zakresie są ograniczone, nawet wtedy, gdy mowa jest o osobnikach zdrowych i młodych, a przyjęcie osobników starych i chorych jest niemożliwe i niecelowe ze względów hodowlanych.

Organ zaznaczył, że zabijanie będzie dotyczyć głównie osobników chorych (m.in. [...] ([...]) oraz mających inne problemy zdrowotne dotykające populację), agresywnych. Ponadto wskazał, że od dłuższego czasu podstawową przyczyną eliminacji osobników [...] na terenie [...] jest [...], choroba [...]. [...] ([...]) stwierdzono aż u ponad połowy eliminowanych samców w rożnym wieku. Są to osobniki od kilkumiesięcznych [...] do kilkunastoletnich.

Osobniki chore nie mogą brać udziału [...], lecz zachowując [...]. Likwidacja osobników chorych prawdopodobnie ogranicza także rozprzestrzenianie się choroby. Ponadto osobniki w złej kondycji fizycznej lub chore winny być eliminowane z uwagi na zagrożenie rozprzestrzeniania pasożytów i chorób. Zasadne jest również eliminowanie takich osobników ze względów humanitarnych (w celu ograniczenia cierpienia zwierzęcia). Ponadto zabicie wskazanych osobników [...] leży w interesie ochrony dziko występujących gatunków zwierząt oraz bezpieczeństwa, co odpowiada przesłankom wymienionym wart. 56 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody, warunkującym wydanie zezwolenia.

Jak wyjaśnił organ na etapie rozpatrywania wniosku nie było możliwe wskazanie konkretnych osobników do odstrzału. Nie podano więc szczegółowego opisu poszczególnych osobników planowanych do zabicia oraz nie określono symptomów i objawów chorobowych będących podstawą do dokonania odstrzału. Rodzić to może pewną dowolność jej wykonania w aspekcie kryteriów typowania poszczególnych osobników do odstrzału. Dlatego też w decyzji określono warunki dokonywania wyboru i identyfikacji osobników przewidzianych do odstrzałów, a także procedury samego procesu eliminacji. Powyższe wskazania mają na celu ograniczenie możliwości popełnienia błędów podczas odstrzału [...] i zachowanie pełnej przejrzystości działań w stosunku do gatunku objętego ochroną ścisłą.

PIR zawnioskowała o umyślne zabicie do 20 osobników [...] do dnia [...] marca 2021 r. Jednakże z uwagi na upływ czasu związany z procedowaniem wniosku o wydanie zezwolenia liczbę osobników zmniejszono proporcjonalnie do okresu jaki pozostał na wykonanie decyzji.

W odniesieniu do zabijania osobników [...] wyrządzających znaczne szkody w gospodarce GDOŚ stwierdził, że dopiero w przypadku, gdy pomimo zastosowania wszystkich racjonalnych rozwiązań alternatywnych - np. udokumentowanego regularnego umyślnego płoszenia lub niepokojenia, notorycznie będzie dochodziło do wyrządzania poważnych szkód przez [...], należy złożyć odrębny wniosek o wydanie zezwolenia i możliwe będzie pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia na zabicie problematycznych osobników [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej "Fundacja" lub "skarżąca") zaskarżając pkt 1. rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 56 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię i uznanie, że analiza przesłanek przemawiających za wydaniem zezwolenia na odstępstwa od zakazów względem gatunków chronionych może następować blankietowo i na przyszłość (obejmowanie decyzją o zezwoleniu na wyjątki względem gatunków chronionych, większej - nieokreślonej ilości zwierząt, niż wynika to ze stanu faktycznego sprawy);

2) art. 56 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedopuszczalne zezwolenie na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania osobników [...], mimo braku spełnienia przesłanek ustawowych w postaci: braku rozwiązań alternatywnych, nieszkodliwości dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt; interesu w postaci ochrony dziko występujących gatunków zwierząt interesu w postaci zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego;

3) art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 5 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 i § 10 pkt 6 i 9 rozporządzenia z 2016 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezgodne z prawem zezwolenie na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania, wynikające z błędnego stwierdzenia, że brak jest wobec niego rozwiązań alternatywnych, podczas gdy istnieją adekwatne rozwiązania alternatywne np. zabezpieczanie części populacji przez ochronę ex situ oraz przenoszenie zwierząt zagrożonych na nowe stanowiska;

4) art. 6 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez wydanie decyzji bez odpowiedniej podstawy prawnej; uzasadnieniu pozornie powołano się na konieczność zabicia [...] ze względu na interes dziko występujących gatunków oraz bezpieczeństwo, zaś szeroko opisano konieczność ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do upraw rolnych, wskazując równocześnie na odnotowany wzrost zgłoszeń szkód przez rolników, zatem przedstawia argumentację dotyczącą podstawy prawnej wynikającej z art. 56 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody; a także poprzez niewystarczające określenie warunków realizacji wynikających z potrzeb ochrony populacji chronionych gatunków zwierząt;

5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 kpa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez ich wnikliwej i merytorycznej oceny, co jest niedopuszczalne przy zezwoleniu na odstępstwo od ustawowego zakazu;

6) art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie decyzji oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe Fundacja wniosła o uchylenie w zaskarżonej decyzji w części obejmującej pkt. 1 oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej "ppsa"), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując istotne zagrożenie zakażeniem wirusem SARS-CoV-2.

W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w stosunku do dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową może być wprowadzony zakaz umyślnego zabijania. Stosownie zaś do art. 56 ust. 1 pkt 1 tej ustawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska może zezwolić na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt należących do gatunków objętych ochroną ścisłą. Warunkiem zwolnienia od zakazów jest, zgodnie z art. 56 ust. 4 ww. ustawy, brak rozwiązań alternatywnych, jeżeli zezwolenia nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów oraz spełnienie jednej z przesłanek wskazanych w pkt 1-7 ww. przepisu.

Z powyższego wynika, że w art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody określone zostały przesłanki upoważniające organy administracji do wydania zezwolenia na pozyskanie osobników objętych ochroną gatunkową. Mają one dwojaki charakter. Z jednej strony w ww. przepisie określono generalnie, że zezwolenia mogą być wydane jedynie w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów. Z drugiej strony zauważenia wymaga, że do wydania zezwolenia na podstawie art. 56 ust. 4 ww. ustawy oprócz spełnienia generalnych przesłanek określonej w tym przepisie niezbędne jest równoczesne wystąpienie jednej z indywidualnych przyczyn wymienionych w tej normie prawnej (punkty 1-7 tego przepisu). Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia połączenie generalnej przyczyny uzasadniającej wydanie zezwolenia ze spójnikiem "oraz", który świadczy o konieczności łącznego wystąpienia generalnych przesłanek, z co najmniej jedną indywidualną, wymienioną w pkt 1-7 ust. 4 art. 56 ustawy o ochronie przyrody.

Nie należy przy tym zapominać, że zasadą jest zakaz zabijania zwierząt należących do gatunków objętych ochroną ścisłą. Ustawodawca jednak dopuścił wyjątek od tej zasady, uzależniając możliwość jego zastosowania tylko do przypadku, w którym nie ma możliwości rozwiązań alternatywnych, gdy nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków przy spełnieniu co najmniej jednej z indywidualnych przesłanek. Dopuszczając odstępstwo od tej zasady, kwestię jego zastosowania ustawodawca pozostawił uznaniu organu administracji. Osiągnął to poprzez użycie sformułowania "może". Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji, bowiem organ winien wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że organ wydając zezwolenie prawidłowo uznał, że nie istnieją rozwiązania alternatywne, a więc takie, które pozwoliłyby na niezabijanie osobników [...]. Tym samym należało podzielić stanowisko organu, że pozostawienie chorych osobników w stadzie spowodować może jedynie ryzyko zarażenia zdrowych osobników, co naraziłoby je na niepotrzebne cierpienia. Natomiast w kwestii osobników agresywnych, które mają tendencję do zbliżania się do siedzib ludzkich, zasadnie organ uznał, że przesiedlenie dorosłych osobników podatnych na habituację i warunkowanie pokarmem, nie wpłynie na sposób ich zachowania, a nadto możliwy jest ich powrót do miejsc, z których zostały odłowione. Ponadto jak ustalił organ, krajowe ośrodki hodowli są zapełnione, zatem przeniesienie osobników do niewoli jest niemożliwe. Podkreślenia również wymaga, że przyjęcie osobników starych i chorych jest niemożliwe i niecelowe ze względów hodowlanych. Natomiast wskazane przez skarżącą rozwiązania alternatywne tj. przyjęcie [...] przez [...] oraz przygotowanie nowej zagrody pokazowej [...] w [...] organ, z wyżej wskazanych powodów, uznał, że nie mogą one mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Oceniając wystąpienie drugiej z generalnych przesłanek tj. czy zezwolenie nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji [...] Sąd uznał za słuszne stanowisko organu, że takie zagrożenie nie występuje. Analizując tę przesłankę należało odwołać się do definicji właściwego stanu ochrony gatunku określonej w art. 5 pkt 24 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem właściwy stan ochrony gatunku oznacza sumę oddziaływań na gatunek, mogącą w dającej się przewidzieć przyszłości wpływać na rozmieszczenie i liczebność jego populacji na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej lub naturalnego zasięgu tego gatunku, przy której dane o dynamice liczebności populacji tego gatunku wskazują, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości oraz odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego gatunku istnieje i prawdopodobnie nadal będzie istniało.

Jak podał organ w Polsce na koniec [...] r. żyło [...], w tym [...] na terenie [...], wg stano zawartego w [...]. Ponadto zgodnie z informacjami przekazanymi przez [...] w ubiegłym roku w stadzie bytującym na terenie tego parku urodziło się [...], a ubyło [...] osobników. Zatem populacja tego gatunku stale wzrasta. W tej sytuacji zasadnie uznano, że odstąpienie od zakazu i zezwolenie na umyślne zabicie do 5 osobników [...] nie wpłynie negatywnie na stan zachowania tej populacji bytującej w [...] i objętej ochroną w obszarze Natura 2000, bowiem będzie to stanowiło jedynie ubytek ok. 0,65% populacji. Ponadto jak zauważył organ, pomimo dokonywanych od dziesięcioleci odstrzałów [...], przeważnie z powodów zdrowotnych, liczebność tych osobników stale wzrasta i żadnych negatywnych skutków to nie spowodowało. Natomiast ubytek pojedynczych osobników w stadzie zostanie zniwelowany przez przyrost naturalny w ciągu kilku miesięcy.

Analizując wystąpienie co najmniej jednej z przesłanek indywidualnych koniecznej do wydania spornego zezwolenia należy wskazać, że eliminacja będzie dotyczyć głównie osobników chorych (m.in. [...] ([...]) oraz osobników mających inne problemy zdrowotne), agresywnych.

Należy wyjaśnić, że jak wskazuje dr hab. inż. M. T. ([...] "[...]" realizowanego w latach 2017-2020) [...] ([...]) jest ciężką chorobą, na którą zapada rocznie około [...] samców [...]. Jej występowanie uznawane jest za jedno z największych potencjalnych zagrożeń dla przyszłości gatunku. Choroba atakuje samce [...] niezależnie od ich wieku (zarówno dorosłe samce jak i kilkumiesięczne [...]). Choroba [...]. W pozostałych przypadkach [...] prowadzi do [...] i [...]. Pierwsze przypadki [...] w polskiej części [...] zostały stwierdzone w [...] r. Podłoże choroby nie zostało poznane, ale ostatnie badania wykazały istnienie podłoża genetycznego dla występowania [...] u [...].

Ponadto w piśmiennictwie podkreśla się (zob. M. K. K., M. L., A. J., M. B., [...] ([...]) w XX wieku, [...], [...], nr [...]([...])), że jednym z głównych aspektów restytucji [...] była i jest ochrona ich zdrowia realizowana przez lekarzy weterynarii, szczególnie pod kątem zagrożenia chorobami zakaźnymi oraz inwazyjnymi. Jedną z najgroźniejszych chorób o podłożu bakteryjnym, która stanowi wciąż aktualny problem w polskich populacjach [...], mogącą prowadzić do ich depopulacji jest gruźlica bydlęca. [...] są bardzo wrażliwe na zakażenia prątkiem, a jedynym postępowaniem w przypadku pozytywnego wyniku podczas przyżyciowej diagnostyki w kierunku gruźlicy jest eliminacja zakażonych osobników. Ponadto na szczególną uwagę zasługuje występujące enzootycznie u samców [...] w [...] martwicze zapalenie napletka i żołędzi prącia, które jest nieuleczalne. W tej sytuacji hodowla restytucyjna gatunków zagrożonych, takich jak [...], wymaga stałego monitoringu ich zdrowia, prowadzonego przyżyciowo oraz po śmierci, zarówno samoistnej, ale także, a w zasadzie przede wszystkim po eliminacji ze względu na zły stan ogólny i podejrzenie o chorobę. Ma to istotne znaczenie dla ochrony zdrowia tego zagrożonego gatunku, a także pozwala na kontrolowanie zakażeń wirusowych i bakteryjnych oraz inwazji pasożytniczych, które mogą stanowić niebezpieczeństwo również dla zdrowia zwierząt hodowlanych, gdyż [...] wolno żyjące mogą być rezerwuarem patogenów. Rozważając problematykę zachorowań na choroby zakaźne i inwazyjne, powinno się rozpatrywać je w trzech aspektach (tzw. trójkąt epidemiologiczny: zwierzę–środowisko–patogen). Przy analizowaniu sytuacji epizootycznej i epidemiologicznej należy brać pod uwagę interakcje pomiędzy środowiskiem przyrodniczym, w którym znajdują się zwierzęta wolno żyjące, a zwierzętami domowymi utrzymywanymi jako gospodarskie i towarzyszące. W przypadku oddziaływania na środowisko, pod uwagę należy wziąć także ludzi, którzy są wrażliwi na niektóre patogeny stwierdzane u zwierząt, sami mogą stanowić źródło zakażeń lub być wektorem czynników zakaźnych i inwazyjnych. Dlatego też nie bez znaczenia są interakcje pomiędzy ludźmi a zwierzętami wolno żyjącymi i domowymi, gdyż właśnie człowiek może stanowić źródło zachorowań, będąc nosicielem lub biernie przenosząc patogeny. Odpowiednia selekcja chorych [...] może istotnie przyczynić się do poprawy statusu epizootycznego tych zwierząt. Reasumując celowym działaniem ochronnym w hodowli restytucyjnej [...] jest zatem utrzymywanie zamkniętych ośrodków hodowlanych, które dzięki przestrzeganiu procedur weterynaryjnych stanowią rezerwę genetyczną najcenniejszych osobników, rodowodowych [...] o znanym pochodzeniu.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że likwidacja osobników chorych pozwala na ograniczenie rozprzestrzeniania się chorób i pasożytów w populacji [...] bytującej w [...], a jednocześnie jest niezbędna dla zachowania całego stada w dobrej kondycji zdrowotnej. Ponadto eliminacja osobników chorych i w bardzo złej kondycji leży nie tylko w interesie dziko występującego [...], ale i w interesie ochrony dziko występujących gatunków zwierząt z uwagi na możliwość rozprzestrzeniania się chorób przenoszonych przez chore zwierzęta. Leży to również w sferze bezpieczeństwa powszechnego, gdyż ranne i chore zwierzęta mogą stanowić potencjalne niebezpieczeństwo dla ludzi i innych zwierząt, w tym dziko występujących gatunków.

W odniesieniu do zezwolenia na zabijanie osobników agresywnych podkreślić należy, że przypadki agresywnych zachowań [...] wynikają z ich behawioru i interakcji poszczególnych osobników z człowiekiem i nie są związane z konkretnym miejscem. Sytuacje te nie zdarzają się często, ale jednak mają miejsce. Agresywne osobniki pojawiają się w wielu stadach. Z badań [...] w [...] wynika, że w latach 1979-2015 zebrano informacje o 45 atakach [...] na ludzi. Jednocześnie stwierdzić należy, że w sytuacji wystąpienia zagrożenia życia i bezpieczeństwa ludzi uprzednie oczekiwanie na decyzję nie ma racji bytu, gdyż konieczna jest szybka reakcja mająca na celu natychmiastowe wyeliminowanie zagrożenia. Wobec tego eliminacja osobników agresywnych leży w interesie zdrowia i bezpieczeństwa powszechnego.

Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu spełnione zostały zarówno przesłanki generalne, jak i przesłanki indywidualne wskazane w art. 56 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody, warunkujące wydanie zezwolenia.

Tym samym zdaniem Sądu bezpodstawne okazało się stanowisko skarżącej o naruszeniu przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii istnienia innych rozwiązań alternatywnych w stosunku do zabicia [...] związanych z przesiedleniem [...]

w miejsca wskazane przez skarżącą, należy zaznaczyć, że organ wskazał, że zwracał się wielokrotnie do zarządców stad o możliwość przyjęcia osobników. Jednakże możliwości w tym zakresie są ograniczone, a w przypadku relokacji mowa jest o osobnikach zdrowych i młodych, natomiast przyjęcie osobników starych i chorych jest niemożliwe i niecelowe ze względów hodowlanych. Zasadniczym punktem wyjścia przy realizacji reintrodukcji jest wybór odpowiednich osobników, tj. osobników zdrowych. Ponadto przed wprowadzeniem do środowiska [...] poddawane są badaniom weterynaryjnym diagnostycznym, w celu potwierdzenia ich dobrego zdrowia. Kluczowa jest również odpowiednia struktura wprowadzonego stada, tak aby zapewnić właściwy rozwój populacji. Z założenia nie jest możliwe wprowadzanie do nowych miejsc zupełnie przypadkowych zwierząt, tym bardziej chorych czy rannych oraz agresywnych. Fakt, że dane rozwiązanie alternatywne istnieje nie oznacza, że jest ono możliwe do wykonania. W tej sytuacji zagadnienie wprowadzenia [...] do środowiska przyrodniczego w ramach reintrodukcji [...] na terenie [...] na terenie [...] i na terenie [...] na terenie [...], nie mogło być brane pod uwagę przez organ. Nadto, jak podał organ, wskazane przez skarżącą rozwiązanie alternatywne związane z możliwością umieszczenia [...] np. na terenie nieodległej [...] w [...], w miejscowości [...], nie mogło być brane pod uwagę, gdyż budowa zagrody pokazowej [...] nie została jeszcze zakończona.

W kwestii pozostałych zarzutów dotyczących wydania zezwolenia na przyszłość i bez określenia szczegółowego opisu osobników planowanych do zabicia należy wskazać, że zgodnie z art. 56 ust. 6 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody we wniosku należy wskazać liczbę lub ilość osobników, których dotyczy wniosek o ile jest to możliwe do ustalenia. W niniejszej sprawie PIR wystąpiła z wnioskiem o umyślne zabicie do 20 osobników [...], a organ zezwolił na umyślne zabicie do 5 osobników. Należy wyjaśnić, że ilości osobników wskazane w zezwoleniu są zawsze wartościami maksymalnymi wynikającymi z treści wniosku oraz konieczności ochrony danego gatunku. Natomiast zezwolenie na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do chronionych gatunków jest zgodą na wykonanie określonych czynności, a nie nakazem, dlatego realizacja takiego zezwolenia może dotyczyć mniejszej ilości gatunków chronionych. Ponadto wydawanie zezwoleń zawsze następuje na przyszłość, gdyż nie da się przewidzieć stanu przyrody w przyszłości oraz rozwiązać sytuacji konfliktowych czy problematycznych w momencie ich wystąpienia lub wcześniej. Jednocześnie zezwolenie zostaje wydane pod określonymi warunkami. Ponadto trudno oczekiwać, że wydanie zezwolenia powinno nastąpić dopiero po identyfikacji osobnika w terenie i stwierdzeniu konieczności jego zabicia. Brak jest bowiem możliwości złożenia jednostkowego wniosku i oczekiwanie na rozpatrzenie sprawy, której procedowanie może trwać nawet kilka miesięcy. Po otrzymaniu pozytywnej decyzji odnalezienie takiego chorego zwierzęcia byłoby niezwykle trudne, bowiem przemieszcza się ono na dużych kompleksach leśnych. Z tego względu należy przychylić się do stanowiska organu, że jedynym możliwym i racjonalnym rozwiązaniem jest udzielanie zezwoleń otwartych na eliminację osobników chorych. Natomiast kontrola procesu eliminacji jest zapewniona dzięki warunkom zawartym w decyzji oraz konieczności składania sprawozdań, dokumentujących każdy indywidualny przypadek. Nadto zauważenia wymaga, że przepisy ustawy o ochronie przyrody zobowiązują do wskazania w zezwoleniu jedynie liczby lub ilości osobników, których dotyczy zezwolenie, o ile jest to możliwe do ustalenia.

W ocenie Sądu nie trafne okazały się także zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania. Sąd stwierdza, że organ prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z treści art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, szczególnie, że jako organ wyspecjalizowany posiada on wiedzę o bieżącym wykorzystaniu przez PIR dotychczas wydanych zezwoleń. Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił również szczegółowe przesłanki, którymi kierował się orzekając w sprawie, z odniesieniem się do uwag jakie zostały zgłoszone w trakcie postępowania. Ponadto uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 kpa. Tym samym w ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od zakazu umyślnego zabijania [...] w wypadku osobników chorych, poważnie rannych lub w bardzo złej kondycji oraz agresywnych. Organ wykazał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest racjonalnych rozwiązań alternatywnych, a wykonanie wnioskowanej czynności nie spowoduje zagrożenia dla populacji tych zwierząt oraz leży w interesie ochrony dziko występujących gatunków zwierząt, a także w interesie zdrowia oraz bezpieczeństwa powszechnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.