Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2566/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 4a
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Małgorzata Miron Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.S. i G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1164/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1164/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], Starosta Wołomiński zatwierdził projekt budowlany i udzielił E.S. i G.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi usługami: sklep wielobranżowy z zapleczem, część gastronomiczną z małą salą przyjęć, salą do przyjęć okolicznościowych z zapleczem kuchennym, szatnią i sanitariatami, 8 pokoi pensjonatowych, 3 mieszkania i garaż podziemny wraz z dojściami, dojazdami, parkingami naziemnymi i terenami zieleni, na działkach ew. nr [...],[...] i [...], obręb [...], w Z. przy ul. W. (kat. obiektu bud. – XVII).

Na skutek wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową w Z. odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu Wojewoda Mazowiecki wskazał, że inwestor nie rozwiązał problemu odprowadzenia ścieków z projektowanej inwestycji, bowiem zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci Wodociągowo-Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta Z. (nr rejestru [...] z dnia [...] października 2008 r.) dopiero po wybudowaniu kanału sanitarnego PVC, DNSOO mm w ulicy W. przez Gminę Z. w 2009 r. zaistnieją techniczne warunki świadczenia usług dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ II instancji podzielił zastrzeżenia Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. co do zakwalifikowania budynku jako budynku mieszkalnego. Stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z uwarunkowaniami planu zagospodarowania przestrzennego. Znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a nie na terenie zabudowy wielorodzinnej z usługami jako przeznaczeniem podstawowym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Starosta Wołomiński, uwzględniając zmiany w projekcie budowlanym (w miejsce 8 pokoi pensjonatowych i 3 mieszkań zaprojektowano 9 mieszkań), zatwierdził projekt budowlany i udzielił E.S. i G.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi usługami (9 lokali mieszkalnych, sklep wielobranżowy z zapleczem, część gastronomiczna - 2 sale przyjęć okolicznościowych z zapleczem kuchennym, szatniami, sanitariatami) i garażem podziemnym wraz z dojściami, dojazdami, parkingami naziemnymi i terenami zieleni na działkach nr ew. [...],[...] i [...], obręb [...], w Z. przy ul. W. (kategoria obiektu budowlanego - XVII).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor przedstawił dokumenty potwierdzające możliwość przyłączenia obiektu do sieci kanalizacji sanitarnej - warunki techniczne przyłączenia z dnia 3 września 2009 r. Zmieniony projekt budowlany, gdzie powiększono powierzchnię mieszkalną budynku, odpowiada ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem teren objęty inwestycją jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług w formie lokali usługowych wbudowanych w budynki mieszkalne. Organ podniósł także, że plan nie precyzuje udziału powierzchni usług w stosunku do powierzchni mieszkalnej budynku oraz wyjaśnił, że przeznaczenie terenu to takie, które powinno przeważać na danym terenie. Nadto dodano, że projektant przedstawił, iż powierzchnia usługowa na terenie planistycznym stanowi 19,34% powierzchni całkowitej budynków na terenie. Organ podkreślił także, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko. Od strony budynku mieszkalnego Spółdzielni zaprojektowano pełne ogrodzenie o wysokości 2 m wypełnione zielenią, a ruch pojazdów od tej strony będzie odbywał się tylko w określonych porach. Zaś analiza przesłaniania wykazuje, że inwestycja nie będzie zacieniała budynków sąsiednich.

Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. Wojewoda Mazowiecki wydał w dniu [...] maja 2010 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji odpowiada przepisom prawa. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto przedłożył dokument pod nazwą: "Obliczenie obszaru przesłaniania przez projektowany budynek przy ul. W. w Z.", z którego wynika, że projektowany budynek nie zacienia żadnych okien zlokalizowanych na sąsiedniej działce w bloku nr [...] przy ul. P. w Z. Załączył także kopię ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Starosty Wołomińskiego udzielającej mu pozwolenia wodnoprawnego oraz oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o warunkach przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i do miejskiej sieci wodociągu.

Nadto organ wskazał, że stosowanie do § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przedmiotowy budynek z dziewięcioma lokalami mieszkalnymi jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Inwestycja, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie dopuszcza się realizację nieuciążliwych usług stanowiących uzupełnienie i wzbogacenie przeznaczenia terenu, w formie lokali usługowych wbudowanych w budynki mieszkalne, pod warunkiem nie zakłócania podstawowej funkcji mieszkaniowej terenu. Nie jest sprecyzowany udział powierzchni usług w stosunku do powierzchni mieszkalnej budynku. Zaprojektowanie sklepu wielobranżowego stanowi dopełnienie przeznaczenia terenu tj. zapewnienie usług podstawowych dla okolicznych mieszkańców. Wskazano także, że inwestor rezygnując z ośmiu pokoi pensjonatowych jako uzupełnienie programu części gastronomicznej ograniczył charakter i możliwości organizowania przyjęć okolicznościowych. Ponadto projekt przewiduje jedną salę, na parterze budynku, od strony ulicy W. Drugą salę na piętrze, od strony budynku mieszkalnego Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. przy ulicy P., oddzielają pomieszczenia kuchni (kuchnia, rozdzielnia, zmywalnia, wydawanie posiłków, dwa magazyny), tworząc przegrodę akustyczną dla budynku mieszkalnego ww. Spółdzielni. Ewentualną uciążliwość usług rozstrzyga treść przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), które nie ujmują ww. sklepu wielobranżowego bądź gastronomii, jako przedsięwzięć uciążliwych, a co za tym idzie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Spółdzielnia Mieszkaniowa w Z., wnosząc o uchylenie jej i decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 71, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z pominięciem obligatoryjnego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie w sprawie uzasadnionych interesów osób trzecich; naruszenie § 96 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak przeprowadzenia oceny wpływu oddziaływania urządzeń emitujących hałas; naruszenie § 323, § 324, § 325, § 326 ust. 4 pkt 4 lit. c ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.; naruszenie § 19 pkt 1 i 2 powyższego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez niezgodne z prawem zagospodarowanie działki; naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego i prawnego sprawy i niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego.

Zdaniem skarżącej Spółdzielni zmiana ośmiu pokoi pensjonatowych na lokale mieszkalne w toku postępowania jest tylko zabiegiem formalnym. Zaś inwestycja, z uwagi na swój charakter, jest niedopuszczalna w świetle planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa, w szczególności przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nadto Sąd przypomniał, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie na którym obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Zielonka - uchwała Nr XVI 1/168/04 Rady Miasta Zielonka z dnia 17 lutego 2004 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 45 z 2004 r., poz.1275) oraz uchwała Nr XIX/154/08 Rady Miasta Zielonka z dnia 31 marca 2008 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 58 z 2008 r., poz. 2073). Wskazał także, że zgodnie z wyrysem i wypisem z ww. planu działki objęte inwestycją znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym na rysunku planu symbolem MW1, dla którego dopuszcza się realizację nieuciążliwych usług stanowiących uzupełnienie i wzbogacenie przeznaczenia terenu, w formie lokali usługowych wbudowanych w budynki mieszkalne, pod warunkiem nie zakłócania podstawowej funkcji mieszkaniowej terenu. Warunkiem zgodności inwestycji z planem jest zatem, zdaniem Sądu, niezakłócanie podstawowej funkcji mieszkaniowej terenu poprzez zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a ewentualnie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wbudowanymi w taki budynek.

Dalej Sąd podniósł, że niniejsza inwestycja, w świetle ostatecznie przedstawionego projektu, to budynek gdzie na parterze przewidziano sklep wielobranżowy z zapleczem oraz część gastronomiczną z małą salą przyjęć okolicznościowych. Piętro zajmuje sala przeznaczona do przyjęć okolicznościowych z zapleczem kuchennym, szatnią i sanitariatami. Poddasze to dziewięć lokali mieszkalnych. Powierzchnie użytkowe wynoszą odpowiednio – w zakresie części handlowej 820,25 m², części gastronomicznej 1590,83 m² i części poddasza mieszkalnego 1113,70 m².

W ocenie Sądu przedmiotowy budynek nie jest budynkiem mieszkalnym z wbudowanymi lokalami usługowymi. Przeciwnie jest to budynek usługowy z wbudowaną funkcją mieszkaniową. Sąd wyjaśnił, że budynkami mieszkalnymi są budynki jednorodzinne bądź wielorodzinne. Budynki takie nie tracą swojego przymiotu także wówczas, gdy są w nie wbudowane funkcje usługowe, fragmentaryczne w odniesieniu do całości. Natomiast nie jest budynkiem mieszkalnym budynek, w którym funkcja usługowa jest dominująca, a mieszkalna stanowi funkcję fragmentaryczną.

W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo wskazanego w projekcie nazewnictwa, które oczywiście nie powinno być dla organu wiążące, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że projektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Dominująca i wyznaczająca przymiot tego budynku jest funkcja usługowa. Projektowany budynek nie jest budynkiem mieszkalnym, tak jak nie jest budynkiem mieszkalnym wiejska szkoła, czy przychodnia zdrowia, w kubaturze której ulokowano kilka mieszkań. To, że w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego nie sprecyzowano udziału powierzchni usług w stosunku do powierzchni mieszkalnej budynku, w ocenie Sądu, nie stanowi podstawy do tego, żeby budynek o jednoznacznie usługowym przeznaczeniu miałby być kwalifikowany jako mieszkalny tylko dlatego, że zaprojektowano w nim kilka mieszkań. Taki budynek, zdaniem Sądu, nie odpowiada funkcji podstawowej terenu jaką jest funkcja mieszkaniowa.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiedli E.S. i G.S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przez przyjęcie, że projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

b) przepisu § 3 pkt 4a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że projektowany budynek zawierający dziewięć mieszkań nie jest budynkiem wielorodzinnym;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. polegającym na przyjęciu, że projektowany budynek nie mieści się w granicach ustawowych budynku wielorodzinnego,

b) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że budynek wielorodzinny jest budynkiem usługowym.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz, że budynek zakłóca podstawową funkcję mieszkaniową terenu, na którym ma być posadowiony. Wskazano, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. definiuje poszczególne kategorie budynków i w świetle tego rozporządzenia budynek, w którym znajduje się dziewięć mieszkań, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wskazano procentowego udziału powierzchni mieszkaniowej do powierzchni usługowej, jest niewątpliwie budynkiem wielorodzinnym. Nie można również porównać tego budynku ze szkołą jako obiektem użyteczności publicznej.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że Sąd błędnie zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako budynek usługowy z wbudowaną funkcją mieszkalną, zauważając, że przepisy nie znają takiego pojęcia. Tym samym, zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd oparł wyrok na nieznanym prawu stwierdzeniu. Podkreślono także, że budynek usługowy nie jest i nie może być budynkiem wielorodzinnym, jednakże budynek wielorodzinnym może być budynkiem z wbudowanymi usługami.

Podniesiono również, że zmodyfikowany projekt, w którym zwiększono powierzchnię mieszkalną odpowiada ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dopuszczeniem usług w formie lokali usługowych wbudowanych w budynki mieszkalne.

Nadto zaprzeczono, jakoby dominującą funkcją w budynku była funkcja usługowa, bowiem funkcja ta w postaci sali do przyjęć okazjonalnych z samej definicji wykorzystywana jest okazjonalnie (nie pełni swej funkcji stale). Wskazano także, że projektowany w budynku bank i sklep spożywczy zwiększają tylko atrakcyjność okolicznych nieruchomości.

Reasumując skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął zastosowanie założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie tego błędu wydał zaskarżony wyrok. Błędnie również uznał, że budynek wielorodzinny jest budynkiem usługowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego też względu przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie posiadała usprawiedliwionej podstawy, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego zmierzające do zakwestionowania przyjętych za podstawę wyrokowania ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności należy odnieść się do ostatniego z przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej.

Powołując się na wadliwe ustalenie, iż projektowany budynek nie mieści się w granicach ustawowych budynku wielorodzinnego oraz to, że tenże budynek wielorodzinny jest budynkiem usługowym, skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c.

Przede wszystkim tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie może skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie.

Niewątpliwie podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji statuuje norma art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., określając, iż uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone zostanie: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznając, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co miało wpływ na wynik sprawy zastosował konstrukcję prawną przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uchylił na tej podstawie zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Skarżący kwestionując zaś ustalenie faktyczne w zakresie zakwalifikowania planowanego do realizacji budynku jako usługowego w istocie powołali wyłącznie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem wskazane w petitum kasacji przepisy, a to art. 145 § 2 p.p.s.a. jak i art. 233 k.p.c. nie miały zastosowania w tej sprawie.

Przepis art. 145 § 2 p.p.s.a. odnosi się do skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym, jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, przepis ten dotyczy uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia wydane w postępowaniach nieregulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lub w postępowaniach, w których przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują częściowe zastosowanie jako lex specialis (postępowania odrębne). Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje postanowienia art. 145 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane. Jednakże postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem, w którym - co jest niesporne - przepisy k.p.a. mają zastosowanie i prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało właśnie powiązać z przepisami tej ustawy kodeksu postępowania administracyjnego, a nie - jak wadliwie to uczyniono - z art. 145 § 2 p.p.s.a. i przepisem art. 233 k.p.c. Przepisy kodeksu postępowania cywilnego, w tym powołany w kasacji art. 233 k.p.c., nie miały zastosowania przed organem administracji podobnie jak i przed Sądem I instancji. Przede wszystkim procedura sądowoadministracyjna została w sposób niemal zupełny uregulowana w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jedynie w sprawach nieuregulowanych odpowiednie zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania cywilnego. W szczególności do postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. prowadzonego przed sądem administracyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.c. Jednakże w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji nie przeprowadzał ani na wniosek, ani z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów. Tym samym wskazywanie na naruszenie art. 233 k.p.c. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest całkowicie nieusprawiedliwione.

W związku z powyższym uznać należy, iż zarzut naruszenia prawa procesowego oparto jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a ten nie może stanowić uzasadnionej podstawy podważenia stanu faktycznego przyjętego w sprawie. Nie można bowiem skutecznie w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podnieść, że sąd wadliwie ustalił stan faktyczny, skoro opierał się on, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., wyłącznie na aktach sprawy (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1330/09, publikowany w zbiorze LEX nr 745633).

Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazać należy, iż trafnie Sąd I instancji uznał na podstawie akt sprawy, że przedmiotowy budynek, na realizację którego udzielono pozwolenia budowlanego nie jest budynkiem mieszkalnym z wbudowanymi lokalami usługowymi, lecz z uwagi na jego strukturę jest budynkiem usługowym z wbudowaną funkcją mieszkaniową. Ustalenia tego dokonano w ramach oceny prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w kontekście uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Zielonka, a to uchwały Nr XVI 1/168/04 Rady Miasta Zielonka z dnia 17 lutego 2004 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 45 z 2004 r., poz.1275) oraz uchwały Nr XIX/154/08 Rady Miasta Zielonka z dnia 31 marca 2008 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 58 z 2008 r., poz. 2073).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Takiej analizy organy architektoniczno-budowlane w rozpoznawanej sprawy w sposób prawidłowy nie dokonały, a stanowisko Sądu I instancji kwestionujące prawidłowość zastosowania tej normy prawa materialnego uznać należy za prawidłowe. Zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie może zostać uznany za usprawiedliwiony.

Niesporną pozostaje w tej sprawie okoliczność, iż przedmiotowe pozwolenie na budowę dotyczy realizacji "budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi usługami". Przy czym tak określony zamiar realizacyjny obejmuje budowę 9 lokali mieszkalnych, sklep wielobranżowy z zapleczem, część gastronomiczną obejmującą 2 sale przyjęć okolicznościowych z zapleczem kuchennym, szatniami, sanitariatami i garażem podziemnym wraz z dojściami, dojazdem, parkingami nadziemnymi i terenami zielonymi na działkach ew. nr [...],[...],[...] w Z. przy ul. W. Istotne jest również to, że projektowany budynek posiada trzy kondygnacje. Na parterze przewidziano dwie odrębne funkcje: sklep wielobranżowy z zapleczem z osobnymi wejściami i część gastronomiczną z małą salą przyjęć okolicznościowych. Całe piętro zajmuje sala przeznaczona do przyjęć okolicznościowych z zapleczem kuchennym, szatnią i sanitariatami. Dziewięć lokali mieszkalnych umieszczono natomiast na poddaszu. Powierzchnia użytkowa dla części handlowej wynosi 820,25 m², dla części gastronomicznej 1580,83 m² zaś dla części mieszkalnej 1113,70 m².

Dokonana natomiast przez Sąd I instancji analiza planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie postanowień dotyczących danego terenu, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, którego funkcją podstawową o symbolu MW1 jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dopuszczeniem usług w formie lokali usługowych wbudowanych w budynki mieszkalne, a więc takimi usługami, które jedynie uzupełniają prawidłową realizację funkcji podstawowej i jej nie zakłócają oraz zaledwie z dopuszczeniem pewnego rodzaju działalności, lecz wyłącznie w formie usług nieuciążliwych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w pełni prawidłowa.

Jeżeli bowiem w planie używa się określenia, iż "dopuszcza się" usługi w formie lokali usługowych wbudowanych w budynek mieszkalny, które muszą być nieuciążliwe stanowiąc uzupełnienie i wzbogacenie przeznaczenia terenu, to nie można użycia takich pojęć utożsamiać z takim zamierzeniem organu, który uchwalił przedmiotowe prawo miejscowe, iż celem takiej regulacji jest ustanowienie podstawy do tworzenia na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo wielorodzinne, jedynie kilku mieszkań, a w przeważającej części takiego obiektu realizowanie innej niż mieszkaniowa funkcji, w tym usług dopuszczonych jako uzupełnienie funkcji podstawowej. W rozpoznawanej sprawie zasadnie uznano, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji dominuje działalność usługowa w zakresie przyjęć okolicznościowych oraz działalność handlowa (zajmujące dwie kondygnacje w budynku - parter i piętro), zaś funkcja mieszkalna jest marginalna, albowiem na poddaszu budynku zlokalizowano dziewięć mieszkań o powierzchni mniejszej, niż funkcja gastronomiczna czy też funkcja usługowa i gastronomiczna razem wzięte. To, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie określono procentowo proporcji dopuszczalnych usług w stosunku do powierzchni mieszkalnej wielorodzinnej nie uzasadniało stanowiska, że planowane przedsięwzięcie o takiej strukturze powierzchni usługowej (gastronomia to przecież również usługi) stanowi jedynie uzupełnienie podstawowej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej jako lokali usługowych wbudowanych w budynki mieszkalne.

Warto również podkreślić, że jednym z zadań organów władzy publicznej jest dbałość o mieszkalnictwo, czego wyrazem w niniejszej sprawie jest postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego dany teren jako przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a jeżeli ma być nawet wykorzystany pod inną zabudowę (np. usługi uzupełniające funkcję podstawową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych), to możliwe jest takie przeznaczenie wyłącznie jako uzupełniające.

Natomiast jeżeli generalnie powierzchnia usługowa planowanej inwestycji, tak jak w tej sprawie, przekracza powierzchnię mieszkalną, to nie można przyjąć, że jest to budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne z częścią usługową lecz, że jest to budynek usługowy z częścią mieszkalną. Odwrócenie proporcji części mieszkalnej do części usługowej powoduje, że budynek ten zmienia swój charakter z budynku mieszkalnego z wbudowanymi usługami na budynek usługowy z wbudowanymi mieszkaniami.

Dlatego też mając powyższe rozważania na uwadze nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że objęta wnioskiem stron inwestycja budowlana, to faktycznie obiekt gastronomiczno - handlowy z uzupełnieniem 9 mieszkań na poddaszu, a nie obiekt mieszkalny wielorodzinny mający dominujący charakter. Tak zaprojektowana inwestycja o wskazanych powyżej parametrach niewątpliwe pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią wskazanych wyżej postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., w szczególności z treścią zawartą w § 8 pkt 1, § 28 ust. 3 i 4 pkt 3 cytowanego wyżej prawa miejscowego. Bez wpływu na określenie charakteru planowanej inwestycji jako obiektu usługowego z wbudowaną częścią mieszkalną ma powoływanie się przez skarżących kasacyjnie na definicję budynku mieszkalnego zawartą w § 3 pkt 4a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż w rozpoznawanej sprawie wyłącznie ilość mieszkań nie wpływa na ocenę charakteru planowanej zabudowy, lecz stosunek powierzchni tychże mieszkań do powierzchni planowanych usług w spornym obiekcie. Dopiero dokonanie takiej oceny pozwoliło na wyprowadzenie przez Sąd I instancji prawidłowych wniosków co do charakteru przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym nie można uznać, że z naruszeniem w/w normy warunków technicznych wydano zaskarżony wyrok.

Natomiast takie ustalenia jak wyżej wykazane, pozwalały, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sądowi I instancji na uznanie, że zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, albowiem przedstawiony projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z.

Dlatego też zaskarżony wyrok w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w pełni odpowiada prawu. To zaś oznacza, że nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do jego eliminacji z obrotu prawnego.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotową skargę kasacyjną w tych okolicznościach należało oddalić, co też uczyniono na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a.