Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 589/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 3 i art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech -Kłak po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 453/08 w sprawie ze skargi K. i E. C. na czynność Starosty C. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt sprawy III SA/Gd 453/08 w sprawie ze skargi K. i E. C. na czynność Starosty C. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o zwrot opłaty za kartę pojazdu stwierdził bezskuteczność tej czynności oraz uznał uprawnienie skarżących K. i E. C. do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu seria nr [...] marki Volkswagen Passat 1.8 kat. Kombi wydaną na podstawie decyzji Starosty C. z dnia [...] sierpnia 2004 r., pobraną ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust.3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2003, Nr 58 poz. 515).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wnioskiem z dnia 31 maja 2006 r. E. i K. C. zwrócili się do Starosty C. o wznowienie postępowania w sprawie rejestracji pojazdu zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w następstwie którego uchylono § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu zobowiązujący do uiszczenia kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu. Z tego powodu żądali wyeliminowania z obrotu prawnego poprzedniej decyzji oraz wydania nowej uwzględniającej nakazanie zwrotu kwoty pobranej bez podstawy prawnej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Starosta C. odmówił wznowienia postępowania w sprawie rejestracji pojazdu. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja dotycząca rejestracji pojazdu została wydana na podstawie art. 73 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten zaś nie był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, co uniemożliwia wznowienie postępowania.

W dniu 21 sierpnia 2008 r. do Starostwa Powiatowego w C. wpłynął wniosek E. i K. C. o zwrot opłaty za kartę pojazdu. We wniosku powołano się na art. 90 TWE oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. podnosząc, że opłata - w sposób nieuprawniony uprzywilejowując używane pojazdy krajowe - została pobrana w wysokości zawyżonej, co uzasadnia jej zwrot. Starosta C. zwrócił wniosek wskazując, że w przedmiotowej sprawie odmówiono wznowienia postępowania i sprawa jest już załatwiona.

E. i K. C. pismem z dnia 29 września 2008 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W te sytuacji E. i K. C. wnieśli skargę na czynność Starosty C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący wskazali, że czynność organu została podjęta z naruszeniem art. 90 TWE i z treścią powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tym samym konieczne jest uchylenie zaskarżonej czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko.

Na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. pełnomocnik organu podniósł, że skarżący wnieśli pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa po upływie przepisanego 14-dniowego terminu, wobec czego żądanie skarżących jest bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę. Za nietrafne Sąd uznał stanowisko organu, że w przedmiocie wniosku o identycznej treści rozstrzygnął już ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], którą odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Starosty C. z dnia [...] sierpnia 2004 r. o rejestracji pojazdu. Sąd podkreślił, że organ w tej sprawie nie rozstrzygał merytorycznie.

W świetle bowiem art. 149 § 2 k.p.a. ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Nie zachodzi zatem powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), gdyż sprawa będąca przedmiotem skargi nie była uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Konsekwencją powyższego jest ustalenie braku przeszkód procesowych do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2008 r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2008 r.) o zwrot opłaty za kartę pojazdu - samochodu osobowego marki VW Passat nr rej. [...] w części bezprawnie zawyżonej. Skarżący uiścił opłatę za kartę pojazdu w związku z rejestracją wskazanego samochodu na podstawie § 1 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310 ze zm.), który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 (Dz. U Nr 15, poz.119) został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust.1 i art. 217 Konstytucji RP, ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty (500 zł.) za wydanie karty pojazdu nie uwzględnia wytycznych ustawowych co do określenia wysokości tej opłaty i jest zbyt wysoka. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 77 ust. 5 ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 4 tego artykułu, należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów.

Sąd wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, w której wyrażono pogląd, iż skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.".

W przypadku zatem żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za kartę pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego, przy czym skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa - art. 52 § 3 u.p.s.a.

Zdaniem Sądu I instancji, przesłanka ta została spełniona, bowiem skarżącemu organ w dniu [...] września 2008 r. odmówił zwrotu "nadpłaconej" opłaty, co spowodowało wezwanie organu - z zachowaniem terminu z art. 52 § 3 P.p.s.a. - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że termin, o którym mowa wyżej, odnosi się do czynności polegającej na odmowie zwrotu opłaty za kartę pojazdu w części pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5, a nie jak podnosi organ, czynności uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, która jest podejmowana w związku z rejestracją pojazdu.

Sąd wskazał, że zarzuty organu odnoszące się do niekorzystnych skutków takiej sytuacji dla budżetu organu nie mogą determinować oceny prawnej żądania strony, bowiem prawo daje obywatelowi uprawnienie do odzyskania opłaty w części bezprawnie zawyżonej.

Niezależnie od dotychczasowych rozważań, Sąd podzielił stanowisko zawarte w powołanej uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. i w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie I OSK 52/07, zgodnie z którym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, dopuszczalna jest również droga sądowa przed sądem powszechnym. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny strony lub nie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Starosta C., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. art. 52 § 3 P.p.s.a przez niewłaściwe przyjęcie, że skarga spełniała wymogi formalne uzasadniające jej przyjęcie oraz

2) art. 146 § 2 P.p.s.a przez orzeczenie o uprawnieniu skarżących do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mające oparcia w przepisach prawa.

Powołując się na powyższe zarzuty Starosta C. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego organu, 14-dniowy termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa rozpoczął swój bieg od doręczenia skarżącym K. i E. C. decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w przedmiocie rejestracji pojazdu, tj. od dnia [...] lipca 2006 r. W tej dacie bowiem skarżący powzięli wiadomość o odmowie zwrotu opłaty i ona stanowiła czynność naruszającą prawo. Złożenie przez K. i E. C. kolejnych pism: wniosku z dnia [...] sierpnia 2008 r. o zwrot opłaty za kartę pojazdu w części bezprawnie zawyżonej, a następnie pisma z dnia [...] września 2008 r. wzywającego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu opłaty, nie może zmienić faktu, że wcześniej odmówiono im zwrotu opłaty i w terminie 14 dni organ nie został wezwany do usunięcia naruszenia prawa. To, że państwo C. dowiedzieli się o naruszeniu prawa z decyzji, która z przyczyn formalnoprawnych była wadliwa, nie oznacza, że nie stanowiła o tym, co istotne - odmawiała zwrotu opłaty. Koniecznym wydaje się zwrócenie uwagi na zawarte w treści przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a "...w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności..." Z cytowanego sformułowania wynika, że obojętne jest, w jaki sposób i w jakich okolicznościach państwo C. dowiedzieli się lub mogli się dowiedzieć o odmowie uwzględnienia ich wniosku o zwrot opłaty, mogło to także nastąpić przez zapoznanie się ze wspomnianą decyzją Starosty C.. Nie chodzi więc o powagę rzeczy osądzonej, lecz o sam wynikający z decyzji - komunikat skierowany do jej adresatów o nieuwzględnieniu wniosku o zwrot opłaty.

W kwestii naruszenia art. 146 § 2 ustawy P.p.s.a podniesiono, że uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uprawnienie skarżących do otrzymania zwrotu opłaty za kartę nie wynika z przepisów prawa. Przyjmuje się, że wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. Zastąpienie rozstrzygnięcia organu administracji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy sam organ ma możliwość potwierdzenia tego uprawnienia, co należy utożsamiać z podjęciem decyzji o zwrocie nadpłaconej opłaty. W obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu, który by kompetencję taką organowi przyznawał. Orzeczenie o uprawnieniu skarżącego narusza zatem prawo i stanowi zagrożenie dla interesów organu.

Tymczasem o rzeczywistym prawie skarżących do otrzymania nadpłaconej opłaty orzekać będzie sąd rozpoznający sprawę cywilną, a samo orzeczenie może być różne. W treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt III CZP 125/07 postanowiono: "Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez wydanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) w czasie, gdy przepisy tego rozporządzenia, pomimo stwierdzenia ich sprzeczności z Konstytucją i ustawą zwykłą przez Trybunał Konstytucyjny, dalej obowiązywały.".

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Podstawę skargi kasacyjnej stanowią zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 52 § 3 i art. 146 § 2 P.p.s.a, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 52 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny za błędne uznał stanowisko skarżącego organu, że początek biegu terminu na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa przypadał na dzień doręczenia stronom decyzji Starosty odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie rejestracji pojazdu. Trzeba stwierdzić, że w treści decyzji wydanej w tej spawie nie znalazło się wyrażone w jakikolwiek sposób oświadczenie o odmowie zwrotu żądanej części opłaty. Początek biegu terminu wyznacza natomiast data doręczenia wnioskodawcom pisma organu, w którym poinformowano o odmowie zwrotu żądanej opłaty, tj. dzień [...] września 2008 r. Zwrócenie się w tej sytuacji przez skarżących do Starosty pismem z dnia [...] września 2008 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w C. w dniu [...] października 2008 r., zawierającym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w nastąpiło z dochowaniem terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Skarżący spełnili zatem warunek dopuszczalności skargi, o jakim mowa w powołanym przepisie.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 146 § 2 P.p.s.a. i polega, zdaniem skarżącego organu na tym, że Sąd orzekł o uprawnieniu skarżących do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, mimo braku oparcia w przepisach prawa.

Z zarzutem tym nie można się zgodzić. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, jak również we wcześniejszych orzeczeniach tego Sądu (postanowienie NSA z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 573/07) wyrażony został pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego. Sprawa odmowy zwrotu opłaty będąca przedmiotem zaskarżonych do sądu czynności organów rejestracyjnych, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym ustanawiającym ten obowiązek oraz w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. U 6/04) został uznany za niekonstytucyjny. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność organu (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a) ma prawo żądać, aby sąd orzekł o istnieniu lub nieistnieniu tego obowiązku. Z uprawnienia tego skorzystali skarżący i chociaż Sąd I instancji uznał w zaskarżonym wyroku ich uprawnienie do zwrotu opłaty za kartę pojazdu, podczas gdy powinien stwierdzić obowiązek organu administracji w tym zakresie, to w niczym to nie wpływa na wynik sprawy. W konsekwencji nie może uzasadniać zarzutu naruszenia przez Sąd i instancji art. 146 § 2 P.p.s.a.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.