Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 334/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 2, art. 145 § 1 ust. 2, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 197/15 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 grudnia 2014 r. nr ... w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. S. na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 października 2015r., sygn. akt II SA/Sz 197/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi B. Spółka z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 grudnia 2014r., nr ... w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2009r. B. Spółka z o.o. w G. zwróciła się do Burmistrza C. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni FW "T.".

Decyzją z dnia 19 grudnia 2011r. Nr ..., wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.o.ś., Burmistrz C. ustalił na rzecz inwestora środowiskowe uwarunkowania realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia budowy zespołu elektrowni wiatrowych FW "T." wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. S., B. M., B. D. oraz Stowarzyszenie L. "L." z siedzibą w P. G.

Decyzją z dnia 19 marca 2012r. Nr ..., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie administracyjne wywołane odwołaniem B. S., B. M. i B. D. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołania były niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, ponieważ wymienione wyżej osoby nie posiadały przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. inwestycji Spółki A. Na decyzję SKO w K. z dnia 19 marca 2012r. B. S., B. M., B. D. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania im statusu strony tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w dniu 28 listopada 2012r., wydał trzy wyroki, którymi uwzględnił skargę B. S. (sygn. akt II SA/Sz 511/12), B. M. (sygn. akt II SA/Sz 512/12) oraz B. D. (sygn. akt II SA/Sz 513/12) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 marca 2012r. umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji FW "T.".

Sąd w wymienionych orzeczeniach wskazał, że zadaniem organu odwoławczego była analiza wszystkich wymienionych w raporcie oddziaływania na środowisko rodzajów zagrożeń w stosunku do działek stanowiących własność poszczególnych osób odwołujących się i ustalenie na tej podstawie okoliczności posiadania bądź nie przymiotu strony postępowania, czego organ nie dokonał. Sąd stwierdził, że w zakresie ustalenia strefy oddziaływania hałasu organ odwoławczy pominął stanowiącą własność B. S. działkę o nr .... Nie jest też jasne, kto dokonał wyrysowania na kopii mapy izofony o wartości 40 dB oraz planowanych miejsc posadowienia turbin, (oznaczonych niebieskim tuszem oraz ołówkiem), na podstawie których organ przeprowadził ustalenia w zakresie odległości pomiędzy miejscem posadowienia turbiny A6 oraz przebiegu izofony o wartości 40 db, a działkami należącymi do osób odwołujących się. Zdaniem Sądu, nie jest również jasne, w jaki sposób przeprowadzone zostało badanie przez organ tych odległości na kopii mapy. Na mapie tej nie zostały bowiem oznaczone odległości pomiędzy poszczególnymi działkami a linią izofony o wartości 40 dB. Na odległości 350 - 450 m wyznaczonej strefy hałasu o wartości 40 dB od granic działek otaczających planowaną inwestycję wskazano w raporcie oddziaływania na środowisko, sporządzonym przez inwestora. Jednakże odległości te nie znajdują potwierdzenia w zakresie ustaleń dokonanych przez organ. Organ nie wyjaśnił dlaczego w zakresie analizy oddziaływania akustycznego weryfikacji poddane zostały odległości wyłącznie w stosunku do jednej konkretnej turbiny spośród siedmiu planowanych. Sąd wskazał, że przy ocenie przymiotu strony postępowania organ II instancji powinien wziąć pod uwagę wszystkie rodzaje oddziaływań, które zostały uwzględnione w raporcie oddziaływania na środowisko, w tym również oddziaływania, które w przypadku tego rodzaju inwestycji nie stanowią przedmiotu regulacji normatywnej. Wskazał też na konieczność uwzględnienia oddziaływania akustycznego również na etapie realizacji inwestycji, a nie tylko jej funkcjonowania, zagadnienie oddziaływania infradźwięków, przewidywanych rodzajów i ilości odpadów oraz zanieczyszczeń wynikających z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia, czy też problematykę emisji pól elektromagnetycznych.

Natomiast decyzją z dnia 20 marca 2012r. ..., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33-38 oraz art. 73-85 u.d.o.ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia L. "L." z siedzibą w P. G. (dalej określane jako Stowarzyszenie) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia 19 grudnia 2011r. Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2012r., który wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013r. (sygn. akt II SA/Sz 510/12) oddalił skargę ww. Stowarzyszenia, zaś po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2015r. (sygn. akt II OSK 1642/13) oddalił skargę kasacyjną.

Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie decyzji z dnia 19 marca 2012r. (wyrokiem z dnia 28 października 2012r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 15 kwietnia 2013r. Nr ..., ponownie umorzyło postępowanie odwoławcze B. S., B. M., B. D. od decyzji środowiskowej Burmistrza C. z dnia 19 grudnia 2011r., uznając, iż odwołujący się nie spełniają przesłanek uznania ich za stronę przedmiotowego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła B. S. (sygn. akt II SA/Sz 606/13) oraz B. M. (sygn. akt II SA/Sz 607/13), zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie zaleceń i poglądów zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2012r.

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2014r. (sygn. akt II SA/Sz 606/13), wydanym w sprawie z połączonych skarg B. S., B. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 kwietnia 2013r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nadal nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań, wynikającej z uzasadnienia wyroków uwzględniających skargi B. S. B. M. z dnia 28 listopada 2012r., czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Organ odwoławczy wypełnił zalecenia Sądu częściowo, tzn. wyłącznie w zakresie emisji hałasu, stwierdził, iż nieruchomości odwołujących się położone są poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, co oznacza, że osoby te nie posiadają przymiotu stron postępowania. Zdaniem Sądu, twierdzenia organu odwoławczego o braku legitymacji odwołujących się (w świetle art. 28 k.p.a.) do uczestnictwa w postępowaniu i kwestionowania decyzji Burmistrza C. były przedwczesne. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji brak jest stanowiska organu odwoławczego, co do pozostałych rodzajów możliwych oddziaływań, które zostały uwzględnione w raporcie oddziaływania na środowisko, w tym również ujętych w nim oddziaływań, które w przypadku tego rodzaju inwestycji nie stanowią przedmiotu regulacji normatywnej. Sąd zauważył, iż w uprzednio wydanych w sprawie wyrokach wskazano, iż organ winien wziąć pod uwagę, oprócz zagrożenia hałasem, także inne rodzaje oddziaływań na środowisko, jakie zostały wymienione w raporcie, w tym oddziaływane akustyczne również na etapie realizacji inwestycji, a nie tylko jej funkcjonowania, zagadnienie oddziaływania infradźwięków, przewidywanych rodzajów i ilości odpadów oraz zanieczyszczeń wynikających z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia, czy też problematykę emisji pól elektromagnetycznych. Ponadto jak wynika z treści raportu, autorzy tego dokumentu przewidują, że w trakcie prac budowlanych, mogą pojawiać się oprócz odpadów budowlanych, także emisje zanieczyszczeń, np. paliwa, smary z grupy substancji ropopochodnych lub gazowych (str. 24). W fazie eksploatacji przewiduje się wymianę oleju przekładniowego (str. 25 raportu), który jest zaliczany do odpadów niebezpiecznych (kwalifikowany do grupy 1302 wg rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206). Z kolei na stronie 56 raportu, wskazuje się na oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia w fazie budowy m.in. poprzez emisję hałasu i zanieczyszczenie powietrza atmosferycznego. W fazie eksploatacji należy zwrócić uwagę nie tylko na emisję hałasu, ale także emisję pola elektromagnetycznego. Autorzy raportu, na stronie 66, wśród możliwych oddziaływań inwestycji wymienili też infradźwięki, które mogą oddziaływać na narząd słuchu, organy wewnętrzne, układ oddechowy, nerwowy i naczyniowo - wieńcowy, a wnioski w zakresie poziomu hałasu infradźwiękowego i natężenia, przedstawili w formie tabeli nr 7. Jak wynika zaś ze strony 84 raportu, źródłami emisji pól elektromagnetycznych i elektrycznych są turbiny wiatrowni oraz obiekty infrastruktury towarzyszącej inwestycji, stanowiące elementy powiązane m.in. przewody energetyczne, czy stacje zasilania. Sąd zwrócił także uwagę na analizę raportu przedstawioną na str. 86 - 87, gdzie jego autorzy wskazali na możliwość wystąpienia sytuacji losowych o bardzo małym prawdopodobieństwie wystąpienia, ale które należy przewidzieć i uwzględnić np. awarii technicznej, w wyniku której może dojść do wycieku paliwa (olej napędowy) i skażenia podłoża gruntowego, zniszczenia elementów elektrowni, maszyn i sprzętu, mienia, sieci energetycznych, transformatorów itp. Na stronie 92 raportu, wpływ na warunki życia i zdrowie ludzi, możliwy jest w okresie realizacji przedsięwzięcia. Z kolei minimalizacja pozostałych oddziaływań na środowisko na etapie budowy i funkcjonowania, zostały wskazane na str.101-102 raportu. Sąd orzekł, że ponownie rozpatrujący sprawę organ winien, w pełnym zakresie i wyczerpująco odnieść się do wcześniejszych wskazań Sądu co do wszystkich możliwych, jakie zostały wymienione w treści raportu, rodzajów zagrożeń w stosunku do działek stanowiących własność poszczególnych osób odwołujących się i następnie ustalenie okoliczności posiadania, bądź nie, przymiotu strony przedmiotowego postępowania. Aktualne pozostają nadal konkluzje Sądu, wyrażone w uzasadnieniach wyroków z dnia 28 listopada 2012r., że organ przeprowadził analizę w sposób wybiórczy, ograniczając ją tylko do jednego źródła zagrożeń. Organ winien także wskazać wyraźnie źródła danych na jakich oparł zaskarżone rozstrzygnięcie. Brak poczynienia przez organ koniecznych ustaleń stanu faktycznego sprawy, uniemożliwia na obecnym etapie jej kontroli, przystąpienie przez Sąd do merytorycznej oceny trafności argumentów, jakimi organ się posłużył uznając, że działki skarżących położone są poza obszarem negatywnego oddziaływania farmy wiatrowej na czynnik hałasu.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 9 grudnia 2014r. opisaną na wstępie decyzję uchylającą decyzję środowiskową z dnia 19 grudnia 2014r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO przytoczyło m.in. powyższe wskazania i oceny Sądu, stwierdzając, iż z przedstawionych ustaleń raportu płynie niezaprzeczalny wniosek, że budowa zespołu 7 elektrowni wiatrowych FW "T." z niezbędną infrastrukturą stanowi źródło ogromnych zagrożeń dla zdrowia i warunków życia ludzi, powoduje różnorodne zanieczyszczenia, skażenia podłoża gruntowego, grozi zniszczeniem mienia, powoduje hałas infradźwiękowy, emituje szkodliwe pole elektromagnetyczne. W tym stanie rzeczy - zdaniem organu odwoławczego - należałoby rozważyć, czy budowa na tym terenie tego rodzaju elektrowni wiatrowej jest w ogóle dopuszczalna w świetle omówionego raportu. Można byłoby się zastanowić nad pewnymi korektami w lokalizacji i projekcie budowy elektrowni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę B. Spółka z o.o. w G. za zasadną, gdyż zaskarżona decyzja z dnia 9 grudnia 2014r. dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy w sposób rażący naruszył art. 153 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, aktualne pozostawały dla organu wskazania i wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 lipca 2014r. (sygn. akt II SA/Sz 606/13), którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 kwietnia 2013r.

W motywach tego wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie sprostał obowiązkowi wynikającemu z powołanego wyżej art. 153 p.p.s.a., gdyż tylko częściowo wypełnił zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniach wyroków z dnia 28 listopada 2012r., uwzględniających skargi B. S., B. M., B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wydaną w tym samym przedmiocie, tj. umorzenia postępowania odwoławczego, wszczętego wniesionymi przez skarżących odwołaniami, w dniu 19 marca 2012r. Sąd stwierdził, że organ dokonał jedynie ustaleń co do oddziaływania planowanej inwestycji w zakresie emisji hałasu i jedynie na tej podstawie ocenił, iż nieruchomości odwołujących się położone są poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, a zatem osoby te nie posiadają przymiotu stron postępowania, co – w ocenie Sądu – było niewystarczające do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Formułując w wyroku z dnia 31 lipca 2014r. (sygn. akt II SA/Sz 6060/13) kolejne wytyczne dla organu II instancji, w zasadzie powtarzając je z poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie, Sąd podał, że organ winien wziąć pod uwagę wszystkie rodzaje oddziaływań na środowisko, jakie zostały wymienione w raporcie, czyli kwestie oddziaływania akustycznego również na etapie realizacji inwestycji, a nie tylko jej funkcjonowania, zagadnienie oddziaływania infradźwięków, przewidywanych rodzajów i ilości odpadów oraz zanieczyszczeń wynikających z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia, czy też problematykę emisji pól elektromagnetycznych. Sąd szczegółowo wskazał, z odniesieniem się do konkretnych zapisów na stronach raportu, jakie zagadnienia z zakresu oddziaływań winien rozważyć organ II instancji dla bezspornego ustalenia, czy powołane czynniki mogą oddziaływać na nieruchomości odwołujących i czy z tego względu osobom tym przysługiwałby przymiot stron postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji. Sąd podkreślił również, że organ II instancji winien wskazać wyraźnie źródła danych na jakich oparł zaskarżone rozstrzygnięcie.

Sąd uznał, że organ odwoławczy dwukrotnie już otrzymał - w wyrokach Sądu – wskazówki, co do kierunku i zakresu koniecznych ustaleń mających znaczenie – w świetle art. 28 k.p.a. - dla prawidłowego ustalenia stron postępowania administracyjnego. W świetle powyższych wskazań, ponownie rozpatrujący sprawę organ odwoławczy zobowiązany był przeanalizować oddziaływanie wymienionych w treści raportu oddziaływania na środowisko zagrożeń w stosunku do działek stanowiących własność osób odwołujących się i - w oparciu o tę analizę - ustalić posiadanie przez nich bądź nie, przymiotu strony przedmiotowego postępowania, a zatem i uprawnienie do wniesienia odwołania od wydanej decyzji środowiskowej.

W ocenie Sądu organ odwoławczy, rozpoznając ponownie odwołania, winien był przesądzić o statusie odwołujących się jako stron postępowania w oparciu o dokonaną analizę i orzec merytorycznie o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, lub przekonywująco wykazać, iż takie oddziaływanie nie ma miejsca, wobec czego odwołującym się nie przysługuje prawo złożenia odwołania i postępowanie odwoławcze umorzyć.

Tymczasem Kolegium, uchylając decyzję organu I instancji, dokonało merytorycznego rozpoznania odwołań, zatem uznało, iż odwołującym się przysługuje status stron postępowania bez żadnej analizy tej kwestii, choć wcześniej dwukrotnie to uprawnienie odwołujących się kwestionowało. Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy w zasadzie zacytował treść wyroku Sądu z dnia 31 lipca 2014r. w zakresie rodzaju oddziaływań planowanej inwestycji FW "T.", jakie winien był rozważyć podejmując to rozstrzygnięcie, a w konkluzji wskazał, że "z zacytowanych ustaleń raportu wynika, iż planowana elektrownia wiatrowa stanowi źródło ogromnych zagrożeń dla zdrowia i warunków życia ludzi, powoduje różnorodne zanieczyszczenia, skażenia podłoża gruntowego, grozi zniszczeniem mienia, powoduje hałas infradźwiękowy, emituje szkodliwe pole elektromagnetyczne".

W ocenie Sądu, tak sformułowane uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego świadczy o tym, że organ nie dokonał własnych ustaleń i rozważań w zakresie oddziaływania spornej inwestycji w stosunku do nieruchomości skarżących, w zakresie ich interesu prawnego, o co chodziło Sądowi w wydanych wcześniej wyrokach. Tym samym organ naruszył nie tylko art. 153 p.p.s.a, o czym mowa powyżej, ale też podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 77, k.p.a.). Co więcej, organ odwoławczy, opierając się na ogólnym stwierdzeniu, że inwestycja może stanowić zagrożenie dla środowiska, uchylił decyzję Burmistrza C. ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji Spółki B. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, bez podania nie tylko konkretnych przyczyn, uchybień jego decyzji ale też bez jakichkolwiek wskazówek w tym zakresie. Zdaniem Sądu, rację zatem ma skarżąca, że takie postępowanie organu odwoławczego stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle nie nawiązał do powyższych przesłanek.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dostrzeżone wady zaskarżonej decyzji skutkowały koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd uznał, że w związku z tym, że organ odwoławczy po raz kolejny, trzeci, nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu wskazań Sądu i podjął rozstrzygnięcie ewidentnie sprzeczne z treścią art. 138 § 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., należało przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Sąd podkreślił także, że nie jest bez znaczenia dla podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia także okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2015r. (sygn. akt II OSK 1642/13) oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia "L." od oddalającego jego skargę na tę samą decyzję Burmistrza C. z dnia 19 grudnia 2011r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013r. (sygn. akt II SA/Sz 510/12). W wyroku tym NSA stwierdził, że wydanie przez Burmistrza C. decyzji z dnia 19 grudnia 2011r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nastąpiło w zgodzie z wymogami proceduralnymi określonymi ww. przepisami u.d.o.ś. Ponadto NSA, wskazał, że po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 606/13 Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione do merytorycznego rozpatrywania odwołań skarżących. Nawet gdyby przyjąć, że odwołania wniosły osoby, którym przysługuje status strony, to postępowanie odwoławcze i tak powinno być przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzone, tylko z innej przyczyny. Nie jest bowiem dopuszczalne rozpatrywanie kolejnych odwołań od decyzji organu I instancji, gdy co najmniej jedno odwołanie zostało już rozpatrzone, postępowanie odwoławcze w takim przypadku zostaje bowiem zakończone. Merytoryczne rozpatrzenie przez SKO przedmiotowych odwołań doprowadziło do niedopuszczalnej sytuacji, w której decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 marca 2012r. po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "L." utrzymano w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia 19 grudnia 2011r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, stwierdzając tym samym jej zgodność z prawem, zaś zaskarżoną obecnie decyzją tego samego organu z dnia 9 grudnia 2014r. na skutek rozpatrzenia odwołań innych osób ta sama decyzja Burmistrza C. została uchylona.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. S., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy sąd uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie pozostawił jednocześnie w obrocie decyzję organu pierwszej instancji jest niedopuszczalne, co stanowi wadliwość z kategorii mających wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe dokonanie procesu subsumcji stanu faktycznego niniejszej sprawy pod dyspozycję art. 153 p.p.s.a. powinno prowadzić do wniosków wprost przeciwnych,

2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy Sąd uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie pozostawił w obrocie prawnym decyzję pierwszej instancji jest prawnie niedopuszczalne, co stanowi naruszenie przepisów kwalifikujące się do mających istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowo przeprowadzony proces subsumcji stanu faktycznego sprawy względem art. 138 k.p.a. winien skutkować oddaleniem skargi.

Na podstawie 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię, tj. uznanie, że wyrok sądu o charakterze kasatoryjnym determinuje procesowe granice rozstrzygania przez organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę i musi skutkować ściśle określonym rozstrzygnięciem bez możliwości uchylenia decyzji pierwszej instancji, jeśli taką konieczność stwierdzi organ drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę B. Spółka z o.o., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Spółka B. Sp. z o.o. z siedzibą w G., została przejęta przez spółkę E. I. Spółka Akcyjna z siedzibą w G., która dnia 12 października 2017r. przekształciła się w E. I. Spółka z o.o. z siedzibą w G., o czym powiadomiła Sąd na rozprawie w dniu 27.X.2017r. pełnomocnik spółki, składając informacje z Rejestru Przedsiębiorców KRS.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Oceniając skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów należy podnieść, że decyzją z dnia 19 grudnia 2011r. organ ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych, od której odwołanie wniosło kilka osób: B. S., B. M., B. D. oraz Stowarzyszenie L. "L." z siedzibą w P. G.. Odwołanie Stowarzyszenia L. "L." z siedzibą w P. G. zostało już rozpatrzone – decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 20 marca 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013r. (sygn. akt II SA/Sz 510/12) oddalił skargę Stowarzyszenia od tej decyzji, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2015r. (sygn. akt II OSK 1642/13) oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia 19 grudnia 2011r. zostało zakończone. Nie jest dopuszczalne rozpatrywanie kolejnych odwołań od tej decyzji organu I instancji. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, powołując się na wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015r. (sygn. akt II OSK 1642/13), który jest wiążący na mocy art. 170 p.p.s.a., merytoryczne rozpatrywanie kolejnych odwołań doprowadziło do niedopuszczalnej sytuacji, w której SKO decyzją z dnia 20 marca 2012r. po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia utrzymało w mocy decyzję z dnia 19 grudnia 2011r., zaś decyzją z dnia 9 grudnia 2014r. SKO, po rozpatrzeniu innych odwołań uchyliło decyzję z dnia 19 grudnia 2011r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji stwierdzając nieważność decyzji SKO z dnia 19 grudnia 2011r. nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Słusznie uznał, że ustalenie czy składającym odwołanie przysługuje przymiot strony postępowania jest istotne, gdyż od wyniku tego ustalenia zależy sposób rozstrzygnięcia. Ustalenie zaś przymiotu strony może nastąpić po wykonaniu zaleceń Sądu, zawartych w wyrokach z dnia 28 listopada 2012r. oraz z dnia 31 lipca 2014r. (sygn. akt II SA/Sz 606/13). Jeśli bowiem organ odwoławczy ustali, że nie przysługuje im przymiot strony niniejszego postępowania, to nie będzie uprawniony do merytorycznego rozpatrywania sprawy i konieczne jest wówczas umorzenie postępowania odwoławczego z tego powodu. Natomiast gdyby zostało ustalone, że odwołania wniosły osoby, którym przysługuje status strony, to postępowanie odwoławcze powinno być przez SKO umorzone, tylko z innej przyczyny, tej która została opisana wyżej. Nie jest bowiem dopuszczalne rozpatrywanie kolejnych odwołań od decyzji organu I instancji, gdy co najmniej jedno odwołanie zostało już rozpatrzone. Dlatego stanowisko Sądu I instancji, że organ w przypadku uznania przymiotu strony winien orzec merytorycznie o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, nie jest prawidłowe.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2012r., (sygn. akt II OSK 2146/11) podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 k.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego", względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Analogiczne stanowisko zaprezentował już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005r. sygn. akt OSK 1230/04, nie publ. oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010r. sygn. akt II OSK 1198/09, LEX 746416.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, za nieusprawiedliwione. Nie można bowiem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że "Sąd I instancji wadliwie uznał, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu decyzji organu II instancji przez sąd stanowi rażące naruszenie prawa" oraz że Sąd I instancji błędnie rozumie istotę instytucji zawartej w art. 153 p.p.s.a. uznając, że "zakres rozstrzygnięć narzuca organowi wyrok sądu i jeśli sąd nie uchyli decyzji I instancji, to nie może tego również zrobić organ odwoławczy".

Przedstawione stanowisko jest mylne, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takiego poglądu. Sąd bowiem podkreślił, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z dnia 9 grudnia 2014r. nie zastosował się do wiążących na mocy art. 153 p.p.s.a. wytycznych poprzednich wyroków sądów i nie dokonał ustaleń w zakresie przysługiwania odwołującym się przymiotu strony postępowania. Wskazał, że dopiero odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich wymienionych w raporcie oddziaływania na środowisko rodzajów zagrożeń w stosunku do działek stanowiących własność poszczególnych osób odwołujących się pozwoli na zbadanie zasadności ich twierdzeń pod względem obowiązującej normy, z której wywodzą oni swój interes prawny do uczestniczenia w tym postępowaniu administracyjnym. Zatem od wyniku tych ustaleń zależeć będzie sposób rozstrzygnięcia organu. W sprawie niniejszej zasadnicza jest okoliczność, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę merytorycznie mimo, iż nie ustalił czy odwołującym przysługuje przymiot strony, jak również pominął okoliczność, że decyzja od której złożono odwołanie została już uznana za zgodną z prawem.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

1