Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 254/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 41 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Grupy Inwestycyjnej Spółki z o.o. z siedzibą w G. i T. B. na decyzję Wojewody z dnia 2 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 11 sierpnia 2016 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek A. (dalej skarżąca Spółka) o wydanie pozwolenia na budowę dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych z instalacjami: wodną, centralnego ogrzewania, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej oraz czterema zbiornikami bezodpływowymi na nieczystości stałe na terenie działki nr [..] w K. gmina W. Do wniosku załączono: cztery egzemplarze projektu budowlanego podpisane przez osobę sporządzającą projekt i posiadającą stosowne uprawnienia budowlane; zaświadczenie projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualne na dzień opracowania projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z 7 października 2016 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości oraz braków w złożonym projekcie budowlanym i w dniu 24 października 2016 r. Inwestor uzupełnił złożony projekt budowlany w wymaganym zakresie.

W rezultacie, decyzją 25 października 2016 r. nr [..], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz czterech szczelnych zbiorników na ścieki sanitarne na terenie działki nr [..] obręb K., gmina W.

Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że obszar oddziaływania zaplanowanych obiektów obejmuje działkę nr [..] obręb K., gmina W., a projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. na terenie gminy W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 22 listopada 2001 r. nr XLIII/351/2001, zmienionego uchwałą Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr VII/70/2011. Ponadto, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, jest kompletny i został opracowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia.

Postanowieniem z 28 października 2016 r., wydanym na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., Starosta sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z dnia 25 października 2016 r. w zakresie oznaczenia działki, na której ma być zrealizowana inwestycja, wskazanej błędnie jako numer [..], na prawidłowy numer [..].

Od decyzji Starosty odwołanie złożył T. B., wskazując, że działka nr [..] sąsiaduje z jego domem położonym w K. przy ul. M. i w wyniku prowadzonych robót ziemnych na terenie inwestycji wykonano spadek terenu powodujący odprowadzenie wód opadowych w kierunku jego posesji. Mimo to, nie został on powiadomiony o toczącym się postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla obiektów mających powstać na terenie działki nr [..].

Decyzją z 14 grudnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 25 października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda ocenił bowiem, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł być konwalidowany przez organ odwoławczy. Obok zarzutów dotyczących przyjętego w decyzji Starosty rozwiązania w zakresie ilości miejsc postojowych naruszających wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał Wojewoda na wadliwość postępowania w zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego. Uznał Wojewoda, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu właściwe ustalenie stron postępowania w oparciu o analizę przesłaniania i nasłoneczniania, a także w oparciu o analizę sposobu odprowadzania opadów deszczowych. Jak wyjaśnił, w pkt. 1.1 projektu budowanego projektant wskazał, że obszar oddziaływania ogranicza się do działki inwestora nr [..] i takie też ustalenie przyjął Starosta w wydanej decyzji. Organ powinien zaś sprawdzić, czy po realizacji inwestycji właściciel sąsiedniej działki będzie miał możliwość zabudowania własnej działki na warunkach co najmniej równie korzystnych jak inwestor. Odwołujący się podniósł bowiem, że wykonana przez inwestora niwelacja terenu na działce nr [..] powoduje odprowadzenie wód opadowych w kierunku jego nieruchomości. Wojewoda wskazał także, że organ I instancji powinien przeanalizować jak realizacja planowanej inwestycji wpłynie na możliwość zabudowy działek nr [..] i [..] budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z otworami okiennymi, po uwzględnieniu projektowanej lokalizacji zbiorników na nieczystości ciekłe, gdyż nieruchomości te również znajdują się w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego.

Skargę na decyzje Wojewody wniosła A.. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 119/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzje Wojewody podkreślając, że decyzja merytoryczna w postępowaniu odwoławczym może zostać wydana jedynie na skutek odwołania od decyzji organu I instancji wniesionego przez podmiot do tego legitymowany. Ocena i ustalenia w tym zakresie powinny być dokonane przez organ odwoławczy, który w żadnym razie nie może delegować tego obowiązku na organ I instancji w ramach art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji Wojewody z 14 grudnia 2016 r. świadczy o wydaniu jej pomimo nieustalenia w sposób konkretny, czy odwołujący się był legitymowany do wniesienia odwołania. Uzasadniając kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję, Wojewoda wskazał bowiem na konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji ponownego postępowania wyjaśniającego mającego na celu właściwe ustalenie stron postępowania w oparciu o analizę przesłaniania i nasłoneczniania, a także analizę odprowadzania opadów deszczowych oraz projektowanej lokalizacji zbiorników na nieczystości ciekłe. Ustalenie tej okoliczności, w świetle rozważań Wojewody, stało się niezbędne z uwagi na wniesienie odwołania od decyzji Starosty przez T. B. – właściciela sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną działki nr [..], która nie została ujęta przez organ I instancji w obszarze oddziaływania obiektu.

Zajęte przez Wojewodę stanowisko, w ocenie Sądu, świadczy o niewyjaśnieniu, czy odwołujący się był legitymowany do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z cytowanego przepisu jasno wynika, że prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego też, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności powinien je zbadać pod względem formalnoprawnym, a więc czy zostało ono wniesione prawidłowo, a w szczególności, czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania (tu: w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud.). Na tym etapie, a zatem przed jeszcze przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania m.in. czy odwołanie wniosła jednostka mająca legitymację do złożenia niniejszego środka. Jeśli zaś organ po analizie dojdzie do przekonania, że odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot (stronę), winien postępowanie odwoławcze umorzyć (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony powoduje bowiem prawną bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest (przy braku innych odwołań, pochodzących od osób uprawnionych) uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji przymiotu decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. W konsekwencji rozpatrzenie przez organ odwoławczy środka zaskarżenia wniesionego przez nieuprawniony podmiot stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., gdyż w istocie oznacza dokonanie niedopuszczalnej w świetle art. 16 ust. 1 k.p.a. weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie zwykłym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., I OSK 708/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślił Sąd, że nieprzeprowadzenie przez organ II instancji własnej pełnej analizy i niewyrażenie własnego, jednoznacznego i należycie umotywowanego stanowiska w kwestii posiadania (bądź nie) przez odwołującego się interesu prawnego legitymującego do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w tym do skutecznego wniesienia odwołania, miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją z 2 marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z 25 października 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz czterech szczelnych zbiorników na ścieki sanitarne na terenie działki nr [..] obręb K., gmina W.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważając interes prawny T. B. warunkujący skuteczność wniesionego przez niego odwołania wskazał organ odwoławczy, że analiza przepisów dotyczących lokalizacji bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wykazała, iż planowana inwestycja wprowadza ograniczenia dla działek sąsiednich, więc ich właściciele są stronami w niniejszym postępowaniu. Z treści § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynika iż w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości urządzeń sanitarno-gospodarczych, o których mowa w ust. 1, powinny wynosić co najmniej:

od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej,

od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m.

Projekt zagospodarowania działki przewiduje lokalizację odpowietrzenia zbiorników bezodpływowych w odległości około 2,5m-2,9m od granicy z działkami sąsiednimi, zatem § 36 ust. 2 pkt. 2 ww. rozporządzenia jest spełniony. Wskazał Wojewoda, że z mapy do celów projektowych wynika, że działka nr [..] jest częściowo zabudowana budynkiem jednorodzinnym, a działka nr [..] nie jest w ogóle zabudowana. Właściciele sąsiednich działek mają możliwość zabudowy działki budynkiem jednorodzinnym zachowując jednocześnie normatywne wymagania odległości od działki sąsiedniej, tj. 4m (ściana z oknami) wymagane na podstawie § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, gdyż wylot odpowietrzenia zbiornika bezodpływowego jest zlokalizowany w odległości większej niż 5m od ewentualnych okien pomieszczeń na pobyt ludzi (= 4m+2,5/2,9m). Realizacja planowanej inwestycji (zbiorników bezodpływowych) może jednak ograniczyć zabudowę ww. działek w przypadku zamiaru budowy studni. W takiej sytuacji studnia będzie musiała być lokalizowana w odległości co najmniej 15m od zbiorników na nieczystości ciekłe zlokalizowanych na działce nr [..] (§ 31 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia). Zatem z uwagi na ww. ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, nieruchomości te również znajdują się w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, a ich właściciele są stronami postępowania.

Analizując kwestię przesłaniania i nasłonecznienia, stwierdził organ odwoławczy, iż z uwagi na konieczność przeprowadzenia ww. analizy dla przedmiotowej inwestycji zasadnym jest uznanie właścicieli działek sąsiednich, tj. nr [..]-[..] za strony postępowania, celem umożliwienia im obrony własnych interesów, w ramach art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Z załączonej przez inwestora analizy przesłaniania i nasłoneczniania wynika, iż projektowany obiekt nie przesłania sąsiednich budynków, gdyż jego wysokość nie przekracza odległości między budynkami. Również usytuowane na sąsiednich działkach budynki nie są przesłaniane przez projektowany obiekt. Odnosząc się do kwestii nasłonecznienia wyjaśnił Wojewoda, iż niezabudowana działka nr [..], usytuowana od strony południowej, nie jest w ogóle zacieniana przez projektowany obiekt, natomiast budynek jednorodzinny, usytuowany od strony wschodniej, zlokalizowany na działce nr [..], ma zapewnione normatywne nasłonecznienie, gdyż przynajmniej jeden pokój mieszkalny posiada, w dniach równonocy wiosennej jesiennej, wymagany 3-godzinny czas nasłonecznienia. Na działce nr [..] zlokalizowany jest istniejący budynek mieszkalny, który nie będzie zacieniany przez projektowane budynki, a w razie budowy nowego obiektu możliwe będzie zapewnienie normatywnego nasłonecznienia dla co najmniej jednego pokoju. Również w projektowanych budynkach jednorodzinnych, w każdym lokalu, co najmniej jedno pomieszczenie, przeznaczone na stały pobyt ludzi, posiada min. 3 godziny nasłonecznienia. Tym samym stwierdził Wojewoda, iż projektowany zespół budynków jednorodzinnych spełnia wymagania zawarte w § przepisach 13, § 57 i § 60 cyt. rozporządzenia, które regulują problematykę przesłaniania oraz nasłonecznienia.

T. B., w odwołaniu z zarzucił inwestorowi wykonanie na działce nr [..] niwelacji terenu, która powoduje odprowadzenie wód opadowych w kierunku jego nieruchomości.

Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnił Wojewoda, iż zgodnie z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Z rysunków przekroju A-A, nr A19, oraz B-B, nr A20, wynika, że odprowadzenie wód opadowych przewiduje się na teren działki objętej inwestycją. Przywołany przepis nie narzuca obowiązku odprowadzenia wód opadowych do dołów chłonnych, dopuszczając odprowadzenie wód opadowych na teren własnej działki. Sposób odprowadzenia wód opadowych nie może naruszać § 29 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym "dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione". Z tego też powodu zasadnym jest uznanie właściciela sąsiedniej działki nr [..] (T. B.), jako stronę w postępowaniu administracyjnym, celem umożliwienia mu zapoznania się z projektem inwestycji i obrony własnych interesów (art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego). Z tego też powodu Wojewoda, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wezwał inwestora do uzupełnienia projektu o informacje dotyczące sposobu odprowadzenia wód opadowych powołując się na § 8 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.), zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać, między innymi, projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu. Ponadto zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać charakterystyczne rzędne terenu pokazujące różnicę między poziomem terenu na działce inwestycyjnej oraz na działce sąsiedniej. Inwestor, przy piśmie z 28 lipca 2017 r., uzupełnił dokumentację o brakujące rzędne terenu określone na podstawie pomiaru geodezyjnego. Na podstawie analizy projektu zagospodarowania działki ustalił Wojewoda, że nie ma znaczących różnic w wysokości terenu pomiędzy działkami nr [..] i nr [..]. Rzędne terenu kształtują się na poziomie 95.4mnpm (działka [..]) oraz 95,2mnpm do 95,9mnpm na działce [..]. Na terenie działki nr [..] w sąsiedztwie z działką T. B. rzędna terenu (95,2mnpm) ma wartość niższą o 20 cm w stosunku do działki strony odwołującej (95,4mnpm). Z powyższego wynika, iż inwestor nie przewiduje ukształtowania terenu, w taki sposób, by skierować wody opadowe na teren działki T. B., a wody deszczowe z dachu odprowadzane są bezpośrednio na teren nieutwardzony działki inwestycyjnej za pomocą systemu rynien i rur spustowych. Wyjaśnił przy tym Wojewoda, że organ architektoniczno - budowlany nie ma instrumentów prawnych, żeby zmusić projektanta do zastosowania innych rozwiązań technicznych dotyczących odprowadzenia wód opadowych (np. odprowadzenia do dołów chłonnych), gdyż rozwiązania zaproponowane przez projektanta z zgodne z obowiązującymi przepisami tj. z § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza warunki wymienione w tym przepisie i w razie ich spełnienia nie może odmówić wydania decyzji pozytywnej (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

Analiza przeprowadzona przez Wojewodę wykazała, iż projekt budowlany jest kompletny, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, opinię geotechniczną, charakterystykę energetyczną oraz został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenie wymagane art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Projektowany budynek został usytuowany zgodnie przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm.), tj. w odległości 4,69m-7,63m od działki nr [..], 4,61m-5,60m od działki nr [..] oraz 3,3m - 4,35m od działki nr [..], co spełnia wymagania ww. przepisu, gdyż ściany z oknami są zlokalizowane w odległości min. 4m od granicy z działkami sąsiednimi, a ściany szczytowe nie mają okien.

Działka nr [..] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczącym zmiany dla fragmentu wsi K. w gm. W. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2011r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 69 poz. 1492 z dnia 9 czerwca 2011r.). Zgodnie z zapisami tej uchwały działka inwestycyjna znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 59.MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Plan miejscowy dopuszcza zabudowę o: wysokości do 9m (maksymalnie 2 kondygnacje), intensywności zabudowy 0,6, maksymalnej powierzchni zabudowy 30%, minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej 50%, z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ulicy. Plan miejscowy dopuszcza formy zabudowy dowolne, z wykluczeniem zabudowy szeregowej, ilość miejsc parkingowych – 2 miejsca na mieszkanie (§ 4 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego).

Na podstawie projektu budowlanego ustalił Wojewoda, że inwestor zamierza wybudować dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe (4 mieszkania). Planowana zabudowa ma charakter zabudowy bliźniaczej, a nie szeregowej. Projektowane budynki mają wysokość 7,62m każdy (licząc od poziomu posadowienia parteru, tj. 0,00=96,20 mnpm), procent powierzchni zabudowy wynosi 24,49 %, a powierzchni biologicznej czynnej 60,92% (pkt. 1,5, str. 62,). Budynki są zlokalizowane w odległości 4m od granicy z działką drogową nr [..]. Odprowadzenie ścieków ma następować do szczelnych zbiorników na ścieki sanitarne. Powyższe spełnia wymogi planu miejscowego.

Odnosząc się do kwestii zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych stwierdził Wojewoda, że wymagana, zgodnie z planem miejscowym, liczba miejsc postojowych dla 4 lokali mieszkalnych wynosi 8. W projekcie budowlanym przewidziano 4 garaże jednostanowiskowe zlokalizowane w projektowanym budynku oraz 4 miejsca postojowe.

Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania weryfikowanej decyzji) miejsca postojowe (w ilości do 4 miejsc) należy lokalizować w odległości 7m od okien pomieszczeń na stały pobyt ludzi. Z analizy projektu zagospodarowania działki wynika, iż część miejsc postojowych zlokalizowana ma być w garażach, a część na podjazdach do tych garaży, co uprzednio ocenione zostało jako niewłaściwe. Inwestor, w swoim piśmie, powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1544/15, w którym sąd stwierdził, że "jedynymi kryteriami, które musi spełnić miejsce postojowe, są określone wymiary wynikające z § 21 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie." Zgodnie z § 21 ww. rozporządzenia stanowiska postojowe powinny mieć wymiary 2,5m na 5m, nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody. W ocenie Wojewody stanowisko postojowe nie powinno być lokalizowane na podjeździe do garażu, gdyż w takiej sytuacji, nie spełnia swojej funkcji, jako niezależne miejsce postojowe. Analiza projektu zagospodarowania terenu potwierdza fakt, podniesiony już w poprzedniej decyzji Wojewody z dnia 14 grudnia 2016 r., iż działka inwestycyjna jest zbyt mała, by można było zapewnić, na jej terenie, wymaganą planem miejscowym, liczbę miejsc parkingowych, z uwzględnieniem wymagań zawartych w ww. rozporządzeniu. Jednak, od 1 stycznia 2018 r. weszły w życie nowe przepisy dotyczące odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń na pobyt ludzi. Zgodnie z § 19 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, obowiązującego od 2018 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2285), nie przewiduje się wymogu zachowania minimalnych odległości dla jednego albo dwóch miejsc postojowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Zastosowanie ww. wymagań regulują przepisy przejściowe ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 330 pkt. 1 ww. rozporządzenia (obowiązującego od dnia 1 stycznia 2018 r.) przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Analiza prawna ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż wyłączeniu od ww. zasady podlegają przypadki zawarte w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, który to stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Natomiast wyłączenie dotyczące § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia odnosi się do zapewnienia wymagań bezpieczeństwa p. poż. w zakresie wymiarów schodów i oświetlenia awaryjnego stosuje się z uwzględnieniem z uwzględnieniem § 2 ust. 2 (dotyczy nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i zmianie sposobu użytkowania).

Z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja dotyczy budowy nowoprojektowanych budynków jednorodzinnych, objętych wyłączeniem, dopuszczonym § 330 pkt. 1 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia, w przedmiotowej sprawie, ma zastosowanie § 19 ust. 5 obowiązujący od 2018 r., zgodnie z którym zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, nie jest wymagane w przypadku parkingów niezadaszonych składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanych przy tym budynku, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Przywołał Wojewoda fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 785/11, w którym podkreślono, iż "celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia budowlanego, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany. Takie rozumienie roli postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oznacza, że organ obowiązany jest dołożyć wszelkich starań, aby wesprzeć inwestora, po spełnieniu przewidzianych prawem warunków, w jak najszybszym zrealizowaniu przysługującego mu prawa do zabudowy (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Temu służy m.in. przewidziany w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane termin wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Przedstawione kwestie powinny zatem stanowić dla organu administracji architektoniczno-budowlanej dyrektywę wykładni przepisu art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlanego". W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest również pogląd, że decyzja wydawana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, bowiem zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaś zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami".

Biorąc pod uwagę powyższe oraz wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawo budowlane Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę dla spółki A.

Skargę na powyższą decyzje wniósł T. B. oraz A.

T. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody wskazując na naruszenie:

art. 7 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie nieobowiązujących w rozpatrywanej sprawie przepisów prawa tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron o zebraniu nowych dowodów przed wydaniem decyzji,

art. 77 k.p.a., a w konsekwencji art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego,

art. 8 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie stron postępowania i brak uzasadnienia przyczyn z powodu, których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedłożonym dowodom,

przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji pozwolenie na budowę wydanej po rozpoczęciu robót budowlanych,

przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji niezgodnej z art.5 ustawy Prawo budowlane,

przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji niezgodnej z art. 35 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi podniósł skarżący pominięcie przez Wojewodę kwestii tego, że oprócz braku spełnienia rygorów odległości miejsc postojowych od okien projekt zagospodarowania działki nie spełnia wymogu odległości miejsc postojowych od granicy działki według rozporządzenia obowiązującego przed 1 stycznia 2018 r. Zarzucił także brak informacji o stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i powodach nieuwzględnienia dowodów w tej kwestii świadczących o naruszeniu przez inwestora art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Podkreślił skarżący, że zgodnie z zaleceniem zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SA/GD 119/17), organ II instancji powinien sprawdzić czy po realizacji inwestycji właściciel sąsiedniej działki będzie miał możliwość zabudowania własnej działki na warunkach co najmniej równie korzystnych jak inwestor. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do sprawdzenia możliwości zabudowy działek [..] i [..] budynkiem mającym przynajmniej jeden pokój z zapewnionym normatywnym nasłonecznieniem. Zdaniem skarżącego nie są to warunki równie korzystne jak w przypadku działki [..]. Organ II instancji całkowicie pominął możliwość ograniczenia zabudowy działki [..] budynkiem mieszkalnym o dopuszczalnej wysokości 9 m usytuowanym w odległości 3 metrów od granicy działki numer [..] z uwagi na przysłanianie zaprojektowanego na tej działce budynku A.

W opinii skarżącego organ II instancji powinien odmówić wydania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 5 i art. 35 Prawa budowlanego. Rozwiązania zawarte w projekcie nie zapewniają zagospodarowania wody opadowej w obrębie działki nr [..] i poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Po usunięciu drzew, krzaków i pozostałej roślinności oraz wierzchniej warstwy gruntu woda nie tylko okresowo zalega na powierzchni około 400-500 m2 działki [..], ale również jest odprowadzana grawitacyjnie na działkę skarżącego. Zgodnie z dokumentacją geotechniczną pod wierzchnią warstwą gleby znajdują się grunty spoiste, które są słabo przepuszczalne. Fakt występowania gruntów słabo przepuszczalnych ma istotne znaczenia dla możliwości zabudowy działki. Zwrócił skarżący uwagę na zalewanie jego działki i zawilgocenie swojego budynku wskutek spływu wód z terenu inwestycji na jego działkę.

Podał w skardze także, że według projektu powierzchnia biologicznie czynna będzie wynosić około 54%. W rzeczywistości zaś po zrealizowaniu inwestycji powierzchnia biologicznie czynna będzie jeszcze mniejsza z uwagi na błędy popełnione przy jej obliczaniu. Przykładowo podał skarżący, że do powierzchni tej zaliczono teren nad 4 zbiornikami na nieczystości. Zgodnie z rysunkami A12 do A15 (strony 99 do 102 w projekcie) poziom posadowienia tych zbiorników wynosi 94,51 m, zaś ich wysokość 205 cm - poziom wierzchu górnej płyty zbiornika będzie wynosił 96,56 m tj. powyżej poziomu istniejącego terenu. Z uwagi na powierzchnie każdej z ww. płyt zbiornika wynoszącej ok. 6m2 ewentualna zieleń urządzona na niej nie spełnia warunków określonych w przepisach.

Nie dał wiary skarżący zapewnieniom inwestora, że nie zamierza on podnosić naturalnej wysokości działki.

Kolejną sprawą, która zdaniem skarżącego powinna być wyjaśniona przez organ II instancji to prawidłowość sporządzonej mapy do celów projektowych. Zgodnie z informacją zawartą w punkcie 1.2 projektu na stronie 60 teren jest porośnięty zielenią niską - nie było to zgodne ze stanem faktycznym.

W skardze A. zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy organ drugiej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy i dokonaniu merytorycznej oceny stanu faktycznego, winien stwierdzić, iż uczestnik postępowania wnoszący odwołanie od decyzji nie posiada w tym stanie faktycznym przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej Prawo budowlane), co powinno skutkować bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego, spowodowaną brakiem możliwości złożenia odwołania, które zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje tylko stronie postępowania, a tym samym powodować, iż decyzja organu Starosty o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 25 października 2016 r. zyskała walor ostateczności,

b. naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawa budowlanego i w związku z § 36 ust. 2 i § 31 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.)., poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niezgodne z prawem i stanem faktycznym stwierdzenie, umieszczone na stronie 3 uzasadnienia, akapit ostatni: "Analiza przepisów dotyczących lokalizacji bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekle wykazała, iż planowana inwestycja wprowadza ograniczenia dla działek sąsiednich, więc ich właściciele są stronami w niniejszym postępowaniu, podczas gdy lokalizacja bezodpływowego zbiornika, a ściślej odległość pokryw i wylotów wentylacji z tych zbiorników, (ponieważ o nich mowa jest w § 36 ust. 2 rozporządzenia wyżej wskazanego), nie wprowadzają żadnych ograniczeń dla zagospodarowania działek sąsiednich, z uwagi na spełnianie ustawowo wskazanych odległości wymaganych rozporządzeniem, a zarzut ograniczający budowę ewentualnych studni, które mają dostarczać wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakłada zaopatrzenie w wodę z istniejącego wodociągu, można uznać w tym stanie faktycznym za chybiony, przez co organ niesłusznie przyznaje odwołującemu się przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym, a tym samym dokonuje rozpatrzenia jego odwołania, złożonego od prawidłowej decyzji Starosty,

c. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6 i art. 7, art. 8 § 1 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niezgodne z prawem i stanem faktycznym stwierdzenie, umieszczone na stronie 4 uzasadnienia, akapit drugi: "Analizując kwestię przesłaniania i nasłonecznienie, stwierdzić należy, iż z uwagi na konieczność przeprowadzania ww. analizy dla przedmiotowej inwestycji zasadnym jest uznanie właścicieli działek sąsiednich tj. nr [..]-[..] za strony postępowania, celem umożliwienia im obrony własnych interesów, w ramach art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego", podczas gdy z dalszej treści uzasadnienia jasno wynika, że projektowany obiekt nie przesłania sąsiednich budynków, a więc zaprojektowany jest z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich,

d. naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 6 i art. 7 , art. 8 § 1 w związku z art. 77 § 1 i w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawa budowlanego oraz w związku z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez niezgodne z prawem i stanem faktycznym stwierdzenie, zawarte na stronie 5 uzasadnienia,: "Sposób odprowadzania wód opadowych nie może naruszać § 29 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym dokonywanie naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Z tego też powodu zasadnym jest uznanie właściciela sąsiedniej działki nr [..], jako stronę w postępowaniu administracyjnym, celem umożliwienia mu zapoznania się z projektem inwestycji i obrony własnych interesów art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego" podczas, gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż inwestor nie przewiduje ukształtowania terenu, w taki sposób, by skierować wody opadowe na teren działki sąsiedniej, a wody deszczowe z dachu odprowadzone są bezpośrednio na teren nieutwardzony działki inwestycyjnej.

2. przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

a. naruszenie § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na błędnej wykładni tego paragrafu i mylne stwierdzenie oraz nieuprawnione przypisywanie dodatkowej cechy miejsca postojowego - jakim jest "niezależność miejsca postojowego" a tym samym rzekomym braku spełniania swojej funkcji (strona 7 uzasadnienia decyzji), podczas gdy przepis § 21 rozporządzenia nie przewiduje w żadnym miejscu takiego wymogu dla miejsc postojowych, jak wskazuje to organ II instancji,

b. naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego i przyznanie odwołującemu się walorów strony tego postępowania administracyjnego, podczas gdy właściwa interpretacja obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, która determinuje możliwość bycia stroną, winna prowadzić do wniosku, iż odwołujący się od decyzji Starosty nie posiada przymiotu strony, z uwagi na brak przepisów wprowadzających ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki nr [..], jak również działek sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 – j.t. ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa, brak zatem było podstaw do jej uchylenia.

W zakresie omawianej inwestycji Sąd w składzie rozpoznającym skargę wziąć musiał pod uwagę art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Orzeczeniem, które wiąże Sąd w niniejszej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 119/17, w którym stwierdzono między innymi, że: " nieprzeprowadzenie przez organ II instancji własnej pełnej analizy i niewyrażenie własnego, jednoznacznego i należycie umotywowanego stanowiska w kwestii posiadania (bądź nie) przez odwołującego się interesu prawnego legitymującego do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w tym do skutecznego wniesienia odwołania, miało istotny wpływ na wynik sprawy".

Powyższe należy traktować jako ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. i kwestia wykonania wytycznych z przywołanego wyroku podlega zbadaniu w pierwszej kolejności w niniejszej sprawie.

Oceniając dokonaną przez Wojewodę ocenę statusu skarżącego T. B. w postępowaniu administracyjnym zasadnie organ uwzględnił przysługującą mu ochronę prawną, jako właścicielowi nieruchomości położonej bezpośrednio przy działce objętej robotami budowlanych na warunkach określonych w kwestionowanej decyzji Starosty z 25 października 2016r.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach prezentował pogląd, że właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji budowlanej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją budowlaną wpłyną na jego sytuację w zakresie korzystania z prawa własności do nieruchomości czy budynku. W takim przypadku przyjmuje się, że interes prawny właściciela nieruchomości, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności zgodnie z przeznaczeniem i w sposób wolny od nadmiernych (ponadnormatywnych) uciążliwości, a konkretnie z przepisów art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 140 i 144 k.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane stanowiącego, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Zaznaczenia wymaga, że stronami w postępowaniu prowadzonym w sprawie realizacji inwestycji jest nie tylko wnioskodawca i właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, ale też właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości w stosunku do których przewidziane jest ustalenie w decyzji ograniczeń związanych z realizowanymi robotami budowalnymi. Ponadto stronami w tych sprawach mogą być inne podmioty, o ile taki status można im przyznać na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, w tym normy techniczne, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z realizacją inwestycji względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK644/10 – ONSAiWSA 2012 nr 4, poz. 69; z dnia 1 marca 2012 r. II OSK 282/12 – LEX nr 1292702; z dnia 17 kwietnia 2013 r. II OSK 2508/11 – CBOSA). Jeżeli na gruncie prawa materialnego, ograniczenia związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji mogą mieć wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to ci właściciele są stroną postępowania. Przy ocenie bowiem czy podmiot jest stroną postępowania nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Jeśli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę może powodować ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym, to ci właściciele są stroną postępowania. W szczególności właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie dopuszczalne ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r. II OSK 2569/14 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

W świetle powyższych uwag trzeba stwierdzić, że przy weryfikacji legitymacji procesowej podmiotu składającego odwołanie od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę należy odnieść stawiane zarzuty nie tylko do treści decyzji, ale też dokumentacji projektowej, celem ustalenia potencjalnych oddziaływań danego przedsięwzięcia na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. W szczególności należy uwzględnić te rozwiązania projektowe, co do których przepisy prawa wprowadzają określone ograniczenia względem nieruchomości przyległych do terenu inwestycyjnego (np. normy dotyczące odległości, ochrony akustycznej, ochrony środowiska).

Przeprowadzona w takim zakresie analiza przez Wojewodę doprowadziła do prawidłowych wniosków, że właściciele działek nr [..] (T.B.), nr [..] (A. K., T. K.), nr [..] (M. O.) są stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Starostę w dniu 25 października 2016 r. Jednak nie zgadza się Sąd z całością argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji prowadzi do uznania częściowo za niezasadne zarzuty wniesione przez A. mające prowadzić do przyjęcia braku interesu prawnego po stronie T. B. warunkującego uznanie go za stronę postępowania. O ile na uwzględnienie zasługuje żądanie T. B. o umożliwienie mu uczestnictwa w postepowaniu to podnoszone przez niego zarzuty pod adresem wydanej decyzji są chybione.

Odnosząc się do legalności argumentacji organu odwoławczego zawartej w zaskarżonej decyzji to zdaniem Sadu chybione jest twierdzenie Wojewody, iż ograniczenia w zabudowie sąsiednich nieruchomości w postaci budowy studni wprowadza takie usytuowanie odpowietrzenia zbiorników bezodpływowych, że ewentualna budowa studni będzie niemożliwa. Takie wnioskowanie jest zbyt daleko idące, zbyt duża potencjalność takiego twierdzenia powoduje, że należy uznać je za wadliwe. Racje ma tutaj inwestor wskazując, że na terenie inwestycji i po sąsiedzku obecnie obowiązujący plan przewiduje zaopatrzenie nieruchomości w wodę z istniejącego wodociągu, co należy uznać za brak możliwości budowy studni. Z przepisu § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie można wywieść prawa do ochrony prawnej sąsiednich nieruchomości. Zasadnym tym samym jest zarzut skarżącej Spółki w rozważanym zakresie.

Rozważania odnoszące się do kwestii nasłonecznienia także należy uznać za zbędne w zakresie przyznania właścicielom sąsiedniej nieruchomości statusu stron postępowania, skoro doprowadziły one do uznania, że realizacja inwestycji w postaci dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych z instalacjami nie spowoduje naruszenia przepisów w zakresie dostępu do światła istniejących nieruchomości. Twierdzenie skarżącego T. B., iż Wojewoda w swych rozważanych pominął możliwość ograniczenia zabudowy działki nr [..] budynkiem mieszkalnych o wysokości 9 m usytuowanym w odległości 3m od granicy z działką nr [..] z uwagi na przysłanianie budynku A objętego zaskarżonym pozwoleniem na budowę jest wadliwe, gdyż przede wszystkim ewentualna zabudowa na działce nr [..] będzie musiała zachować wymogi odległości od granicy z działką nr [..], a ponadto ewentualny budynek na działce [..] będzie musiał zostać tak usytuowany, aby zachować normy dostępu do światła dziennego dla budynków objętych zaskarżonym pozwoleniem na budowę. Wyjaśnić należy skarżącemu, że możliwość zabudowy działki w warunkach równie korzystnych związane jest z budową zgodnie z prawem, a nie wedle uznania. Poza tym na chwilę obecną działka nr [..] jest działką niezabudowaną i jedynie potencjalnie można czynić ustalenia o wielkości i usytuowaniu budynku na niej w przyszłości. Zdaniem Sądu będzie mogła ta nieruchomość zostać zabudowana w sposób równie korzystny jak działka należąca do skarżącej Spółki. W omawianym zakresie słusznie są twierdzenie sformułowane w skardze skarżącej Spółki.

Zdaniem Sądu status T. B. jako strony postępowania warunkuje zapis § 28 rozporządzenia stanowiący w dwóch ustępach, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

Obawa po stronie skarżącego odnośnie wystąpienia zmian w kierunku spływu wód opadowych wskutek realizacji inwestycji i w efekcie czego wody z terenu działki inwestycji mogłyby spływać na nieruchomość T. B. powoduje, że zdaniem Sądu należy umożliwić mu udział w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych na terenie działki nr [..]w K. Zwłaszcza, że skarżący twierdzi, że spływ wód już miał miejsce i wywołał niekorzystne zmiany w stanie należącego do niego budynku mieszkalnego. Uczestnicząc w niniejszym postępowaniu T. B. będzie mógł zadbać o ochronę swojej nieruchomości i mienia przed niekorzystnym oddziaływaniem planowanej inwestycji. To powoduje, że istnieje po jego stronie interes prawny podlegający ochronie, co w konkluzji prowadzi do wniosku, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Nie ma jednak racji skarżący domagając się od Wojewody ustalenia daty rozpoczęcia robót budowlanych i ustalenia czy ewentualna ingerencja w wierzchnią warstwę działki nr [..] nie powinna zostać uznana za rozpoczęcie tych robót. Starosta i Wojewoda są organami weryfikującymi poprawność dokumentacji projektowej pod względem zgodności z przepisami, natomiast nad prawidłowością realizacji inwestycji czuwają organy nadzoru budowlanego. Kompetencje tych organów są odrębne i się nie zazębiają, także oczekiwania skarżącego, że Wojewoda zajmie stanowisko w tej kwestii jest wadliwe. Chybione są zarzuty pominięcia dowodów mających potwierdzać rozpoczęcie robót budowlanych przed wydaniem pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy, gdyż Wojewoda zwrócił się do organu nadzoru budowlanego z prośbą o skontrolowanie czy na terenie działki nr [..] zostały rozpoczęte prace budowlane i pismem z 21 grudnia 2017 r. organ udzielił informacji, że w dniach 17 listopada 2017 r. i 20 grudnia 2017 r. przeprowadził doraźne oględziny działki nr [..] w K. i stwierdził, że na działce wykonano roboty ziemne polegające na usunięciu wierzchniej warstwy powierzchni działki. Nie stwierdzono jednak realizacji robót ziemnych lub robót związanych z budową obiektów. Wyjaśnić należy skarżącemu, że w myśl art. 41 ust.2 Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są:

- wytyczenie obiektów geodezyjnych w terenie,

- wykonanie niwelacji terenu,

- zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów,

- wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Jak wynika z tego przepisu ustawodawca przygotował zamknięty katalog prac przygotowawczych, które stanowią o rozpoczęciu robót budowlanych. Prace te nie mogą być przedmiotem interpretacji rozszerzającej. Wręcz przeciwnie należy interpretować je zawężająco. Wykonanie innych prac przygotowawczych, o których przepis ten nie stanowi nie może być uznane za rozpoczęcie budowy (por. Komentarz pod. red. prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego – Prawo budowlane, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2006, str. 462). Podziela Sąd ustalenie organu odwoławczego, że usuniecie wierzchniej warstwy ziemi nie stanowi rozpoczęcia robót budowlanych.

Skarżący podnosi także zarzuty dotyczące usytuowania miejsc postojowych od okien budynków oraz granic działki budowlanej, jednak zanim Sąd się do nich odniesie należy poczynić uwagi, że w toku instancji (pomiędzy wydaniem decyzji przez Starostę 25 października 2016 r. a zaskarżoną decyzją z 2 marca 2018 r.) nastąpiła zmiana przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Od dnia 1 stycznia 2018 r. nowe brzmienie ma § 19 rozporządzenia odnoszący się do sytuowania miejsc postojowych względem okien budynków i granicy działki. Jednak w ocenie Sądu z uwagi na treść § 2 ust. 1 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. (Dz. U. 2017 r., poz. 2285) dla zamierzenia budowlanego, wobec którego przed tym dniem został złożony: wniosek o pozwolenie na budowę, odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę, wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Treść § 19 w wersji sprzed zmiany brzmiała odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż:

1) dla samochodów osobowych:

a) 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie,

b) 10 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie,

c) 20 m - w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych;

2) dla samochodów innych niż samochody osobowe:

a) 10 m - w przypadku parkingu do 4 stanowisk postojowych włącznie,

b) 20 m - w przypadku parkingu powyżej 4 stanowisk postojowych.

2. Stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż:

1) dla samochodów osobowych:

a) 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie,

b) 6 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie,

c) 16 m - w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych;

2) dla samochodów innych niż samochody osobowe:

a) 6 m - w przypadku parkingu do 4 stanowisk postojowych włącznie,

b) 16 m - w przypadku parkingu powyżej 4 stanowisk postojowych.

3. Odległości, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się do sytuowania wjazdów do zamkniętego garażu w stosunku do okien budynku opieki zdrowotnej, budynku oświaty i wychowania, a także placów zabaw i boisk dla dzieci i młodzieży.

4. Zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 i 2, nie jest wymagane przy sytuowaniu parkingów między liniami rozgraniczającymi ulicę.

5. Zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a, nie jest wymagane w przypadku parkingów niezadaszonych składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanych przy tym budynku.

6. Zachowanie odległości, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. a, nie jest wymagane w przypadku niezadaszonych parkingów składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w zabudowie jednorodzinnej oraz w zabudowie zagrodowej, jeżeli stykają się one z niezadaszonymi parkingami dla samochodów osobowych na sąsiedniej działce.

7. Zachowanie odległości, o których mowa w ust. 2, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.

Niezasadnie kwestionuje skarżący brak zachowania odległości miejsc postojowych od granicy działki czy okien budynków. Prawdopodobnie chodzi mu o niezachowanie tej odległości od działki drogowej ul. A. i okien budynków, do których miejsca te zostały przypisane. Jednak wedle przepisów sprzed zmiany od 1 stycznia 2018 r. normy odległości miejsc postojowych nie muszą być zachowanie, gdy sąsiednia działka jest działką drogową, czyli tak jak w tej konkretnej sprawie, bądź gdy odległości dotyczą dwóch miejsc postojowych w zabudowie jednorodzinnej.

Odnosząc się do kwestii zalewania działki skarżącego i potencjalnej możliwości zmiany spływu wód opadowych w trakcie i po realizacji inwestycji to wskazać należy, że z analizy rzędnych terenu jednoznacznie wynika, że działka skarżącego położona jest wyżej niż teren inwestycji. Okoliczność ta przeczy twierdzeniom skarżącego jakoby woda z terenu inwestycji mogła zalewać jego działkę. Kwestia tego, że obecnie po opadach woda zalega na działce objętej inwestycją niczego nie przesądza. Należy mieć na uwadze, że grunty spoiste, które nie pozwalają na wnikanie wody w grunt zostaną wskutek wykopów pod inwestycję przerwane, grunty zostaną "przemieszane", a to może potencjalnie zmienić chłonność gruntu. Dodając do tego zapewnienie inwestora, że nie planuje podnosić poziomu terenu pozwala całość postawić tezę, że wody z terenu działki nr [..] nie będą przedostawały się na działkę [..]. Obawy skarżącego jak i twierdzenia o pogorszeniu stanu jego budynku wskutek spływu wód opadowych jawią się w tej sytuacji jako nie mające związku z inwestycją, jednak jak wyżej wspomniano, celem umożliwienia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji pod kątem ochrony własności Sąd stoi na stanowisku, ze status strony mu przysługuje. Jednak jeśli skarżący dalej będzie obstawał przy swoim zdaniu to władnym do zajęcia się tą kwestią będzie organ nadzoru budowlanego, jeśli znajdą zastosowanie przepisy Prawa budowlanego bądź Burmistrz, gdy skutek tu odnieść powinny regulacje Prawa wodnego. Podkreślić też należy, że jeśli realizacja inwestycji odbędzie się niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę to ustawa Prawo budowlane zawiera szereg instrumentów prawnych mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, łącznie z nakazem rozbiórki obiektu. Wszelkie obawy skarżącego w tym przedmiocie są co najmniej przedwczesne, a i niezasadne skoro istnienie obiektu wykonanego niezgodnie z decyzję zezwalającą na budowę jest niemożliwe.

Z pewnością jednak kwestia ta nie może stanowić przedmiotu orzekania w ramach weryfikacji prawidłowości pozwolenia budowlanego. Końcowo słusznie podkreślił Wojewoda, że celem Prawa budowlanego jest umożliwienie realizacji inwestycji, gdyż w świetle art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Chybiony jest zarzut skarżącego o wadliwości mapy do celów projektowych, który wiąże skarżący ze wskazaniem w projekcie, że teren inwestycji jest porośnięty zielenią niską. Nie uszczegółowił skarżący tego zarzutu, a zdjęcie na które się powołuje jest czarno-białe i nieczytelne w dużej mierze, co do kwestii stwierdzenia czy na działce znajdowała się trawa, czy niskie krzaki. Nie poddaje się ten zarzut weryfikacji, a ponadto kwestia co na działce się znajdowało nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia.

Jak wynika z treści skargi, błędnego obliczenia wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania skarżący upatruje w niewłaściwym obliczeniu powierzchni zabudowy zawartym w projekcie budowlanym. Zdaniem skarżącego należy zsumować do powierzchni zajętej przez budynki teren nad czterema zbiornikami na nieczystości, gdyż poziom posadowienia tych zbiorników powiem wierzchu górnej płyty zbiornika będzie powyżej istniejącego poziomu terenu.

Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt. 4 i 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 z późn. zm.), część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, powinna określać: zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy albo decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt.4).

W przypadku budynków część opisowa powinna zawierać powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia (pkt.8).

W załączniku do rozporządzenia wymieniona została norma PN-ISO 9836: 1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Zgodnie z punktem 5.1.2 normy, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).

W sytuacji zatem, gdy planowane zbiorniki na nieczystości mają być obiektami podziemnymi nie ma podstaw do tego, aby ich powierzchnie zabudowy uwzględniać przy obliczaniu powierzchni biologicznie czynnej. Jak już wyżej wskazano, obawy skarżącego co do ewentualnego wykonania inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym nie mogą stanowić o prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Podsumowując, w niniejszej sprawie organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla zastosowania prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, czemu dały prawidłowy wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.