Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 126/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pr. budowl. i par 14 ust 1 war. techn.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 126/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak:

[...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy decyzję Wojewody M.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – S. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, c.o., wentylacji mechanicznej i elektryki; podziemnych odcinków wewnętrznych instalacji: kanalizacji sanitarnej do proj. szczelnego zbiornika o pojemności 8,80 m³, gazu i elektryki, przyłącza wody z sieci, dojść i dojazdów utwardzonych, na działce nr [...] w miejscowości P., gmina B.. Decyzja ta stała się ostateczna [...] kwietnia 2017 r.

Pismem z [...] maja 2017 r. M. B. – właściciel działki o numerze ewidencyjnym [...] sąsiadującej z działką inwestycyjną – wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. We wniosku wskazano, że działka o numerze ewidencyjnym [...] jako działka inwestycyjna nie ma dostępu do drogi publicznej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności badanej decyzji zostało wszczęte [...] stycznia 2018 r.

Wojewoda M. decyzją z [...] marca 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Starosty W. Pismem z [...] marca 2018 r. M. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że dostęp do drogi publicznej jest podstawowym wymogiem udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie działka inwestycyjna nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż nie istnieje służebność przejazdu. Pomimo tego organ I instancji ustalił, że służebność istnieje, lecz nie jest ujawniona w księdze wieczystej.

Wojewoda M. samodzielnie ustalił istnienie służebności na podstawie kopii aktu notarialnego sprzed [...] lat.

Po rozpatrzeniu odwołania GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na gruncie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Kontroluje również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Działka, na której realizowana jest sporna inwestycja w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była postanowieniami uchwały Rady Gminy B. z [...] października 2010 r., nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejscowości T. i P. w gminie B. Z uchwały wynika, że działka inwestycyjna położona jest w obszarze oznaczonym symbolem [...] – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Stąd też sporna inwestycja nie narusza ustaleń planu miejscowego w zakresie funkcji zabudowy.

Organ II instancji podkreślił również, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, wysokości obiektów, geometrii dachu, powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnika powierzchni zabudowy terenu, czy też obsługi parkingowej. W ocenie GINB rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją nie uchybiały rażąco przepisom § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Przedmiotowa inwestycja o maksymalnej wysokości 7,81 m oddalona jest o 12,5 m od granicy działki o numerze ewidencyjnym [...]; o 7,9 m od granicy działki o numerze ewidencyjnym [...]; o 17,5 m od granicy działki o numerze ewidencyjnym [...] i o 21,5 m od budynku mieszkalnego na tej działce oraz o 8,6 m od granicy działki M. B. i o 11,9 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce.

Równocześnie GINB wskazał, że na gruncie przedstawionego projektu budowlanego (str. 10) działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej (działka o numerze ewidencyjnym [...]) poprzez teren działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Droga publiczna ustanowiona jest notarialnie na rzecz każdoczesnych właścicieli działki o numerze ewidencyjnym [...]. Potwierdzeniem tego jest akt notarialny z [...] września 1999 r., Repertorium [...] nr [...]. Ponadto, jak wynika z załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejscowości T. i P., działka inwestycyjna graniczy bezpośrednio z działką drogową o numerze ewidencyjnym [...], oznaczoną symbolem [...] (droga wewnętrzna).

Organ II instancji podniósł, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, w wypadku powstania służebności gruntowej zasadnicze znaczenia ma wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obciążonej. Jednakże ze względu na spójność i zupełność systemu ksiąg wieczystych, a przede wszystkim ze względu na związek funkcjonalny obu wpisów, jest celowe ujawnienie tej służebności również w księdze wieczystej nieruchomości władnącej. W dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ujawnione zostało "ograniczone prawo rzeczowe na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] służebności przejazdu, przechodu i przegonu przez działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...] północną stroną, pasem o szerokości 3 metry".

Mając powyższe okoliczności na względzie, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Wojewody M.

Skargę na decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. B. domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) przez przyjęcie, że droga oznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] obejmująca działkę o numerze ewidencyjnym [...] gwarantuje działce inwestycyjnej dostęp do drogi publicznej, mimo że z treści powołanego przepisu wynika, że droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowana w pasie drogowym tych dróg jest drogą wewnętrzną, a więc dostęp do niej nie oznacza dostępu do drogi publicznej,

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez ustalenie, że z aktu notarialnego z [...] września 1999 r. oraz z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] wynika służebność przejazdu dla działki inwestycyjnej w taki sposób, że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej, mimo że powyższe ustalenie nie wynika ani z treści księgi wieczystej ani z treści aktu notarialnego,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez uznanie, że decyzja Starosty W. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy działka inwestycyjna w dniu wydania pozwolenia na budowę nie posiadała dostępu do drogi publicznej.

Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, w dniu wydania pozwolenia na budowę na rzecz działki inwestycyjnej nie była ustanowiona służebność przejazdu umożliwiająca dostęp do drogi publicznej. Służebność ustanowiona w § 3 aktu notarialnego z dnia [...] września 1999 r. – służebność przejazdu, przechodu i przejścia pasem o szerokości 3 metrów północną częścią działek nr [...], [...], [...] i [...] - nie umożliwia wytyczenia drogi do działki inwestycyjnej. Północna część działek obciążonych służebnością nie łączy się jednak z działką inwestycyjną. Z tego względu wskazana służebność nie została wpisana do księgi wieczystej prowadzonej dla działki inwestycyjnej ([...]). Z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] ([...]) również nie wynika, że została ustanowiona służebność na rzecz działki inwestycyjnej. W dziale III księgi wieczystej działki skarżącego ujawnione zostało ograniczone prawo rzeczowe na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Wśród wymienionych działek nie ma więc działki inwestycyjnej, co przeczy ustaleniom organu II instancji.

Dodatkowo skarżący wskazał, że w Sądzie Rejonowym w W. I Wydział Cywilny pod sygnaturą I Ns [...] toczy się postępowanie z wniosku S. T. o ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. W treści wniosku inwestor wprost wskazał, że sposób ustanowienia służebności zgodnie z aktem notarialnym z [...] września 1999 r., powoduje że działka inwestycyjna nie posiada dostępu do drogi publicznej. Nie przylega ona do pasa drogowego, na którym ustanowiono służebność na jej rzecz i w związku z tym nie jest możliwy dojazd tą drogą do przedmiotowej działki.

W uzasadnieniu skargi podkreślono również, że na gruncie art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych droga publiczna nie jest drogą wewnętrzną, gdyż drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Wynika z tego, że podział wszystkich dróg ma charakter rozłączny – droga może być bądź publiczna, bądź wewnętrzna. Z tego względu ustalenia organu są sprzeczne - jeżeli działka drogowa o numerze ewidencyjnym [...] jest drogą wewnętrzną to nie można uznać, że przez dostęp do niej działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody M. z [...] marca 2018r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, c.o., wentylacji mechanicznej i elektryki; podziemnych odcinków wewnętrznych instalacji: kanalizacji sanitarnej do proj. szczelnego zbiornika o pojemności 8,80 m³, gazu i elektryki, przyłącza wody z sieci, dojść i dojazdów utwardzonych, na działce nr [...] w miejscowości P., gmina B.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 k.p.pa. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie ocenie organów, w trybie art. 156 § 1 kpa, podlegała decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Wskazać zatem trzeba, że art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w sposób jasny i konkretny określa obowiązek organu architektoniczno-budowlanego do dokonania oceny zgodności projektu budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jednocześnie wskazując w sposób enumeratywny kryteria pod kontem których ma zostać dokonana kontrola.

Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego w świetle art. 32 ust. 4 może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane natomiast, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza między innymi:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 punkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa wart. 12 ust. 7;

Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę nakłada na właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie kompletności projektu budowlanego i co istotne - zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz z przepisami techniczno – budowlanymi.

Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę nakłada na właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie kompletności projektu budowlanego i co istotne - zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz z przepisami techniczno – budowlanymi.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością nie budzącą żadnych wątpliwości jest fakt złożenia przez S.A. wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę obejmującego budowę

Niespornym wobec tego jest, że inwestor złożył kompletny projekt budowlany, który, jak słusznie ustalił to organ l instancji, a w ślad za nim Wojewoda M., jest zgodny z obowiązującymi regulacjami prawnymi oraz z ustaleniami, wynikającymi z postanowień uchwały Rady Gminy B. z [...] października 2010 r., nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejscowości T. i P. w gminie B.

Należy podkreślić, że § 3 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Pojęcie "dostępu do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 powołanej ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004).

Przepisy Działu II Rozdziału II rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) - mają na celu unormowanie zagadnień związanych z zapewnieniem odpowiedniego dostępu komunikacyjnego, zarówno dla pieszych, jak i dla pojazdów mechanicznych. W tym zakresie przepisy te stanowią realizację art. 5 ust. 1 pkt 1a i pkt 9 ustawy z dnia z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając bezpieczeństwo użytkowania obiektu oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z § 14 ust. 1 warunków technicznych, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Jednocześnie przepis ten stanowi, że szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy nieuzasadniony jest wniosek prowadzących postępowanie nadzorcze, że przedmiotowa inwestycja , zatwierdzona decyzją Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2017r., posiadała w chwili wydania decyzji zapewniony dostęp do drogi publicznej wskazany na zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Należy podzielić stanowisko skarżącego, że organy błędnie ustaliły stan faktyczny w zakresie istnienia służebności gruntowej przejazdu i przechodu dla nieruchomości władnącej o nr ew. [...] - objętej inwestycją. Przede wszystkim na taki wniosek nie pozwala analiza wypisów z Ksiąg wieczystych działek sąsiednich a przede wszystkim działki skarżącego nr ew. [...] dla której prowadzona jest [...], z której wynika ustanowienie służebności dla działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] ,ale nie dla działki inwestora nr ew. [...].

Również analiza dołączonego do pozwolenia na budowę aktu notarialnego z [...] września 1999r. rep [...] nie potwierdza wniosku organu o dostępie do drogi publicznej działki nr ew. [...] poprzez ustanowione służebności na działkach tworzących drogę wewnętrzną.

Z § 3 aktu notarialnego z dnia [...] września 1999 r. wynika , że dla działki nr [...] będącej działką inwestycyjną, ustanowiono służebność przejazdu, przechodu i przejścia pasem o szerokości 3 metrów północną częścią działek nr [...], [...], [...] i [...].

Należy jednak podkreślić, że tak ustanowiona służebność nie umożliwia wytyczenia drogi do działki [...] ponieważ północna część działek, obciążonych służebnością, nie stykają się z działką [...]. W stosunku do działki [...] ustanowiono służebność tworzącą odcinek który nie łączy się z przedmiotową działką.

Okoliczność tę dodatkowo potwierdza fakt, że inwestor wszczął postępowanie o ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez działkę skarżącego nr ew. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ew. [...] i sprawa ta zawisła przed Sądem Rejonowym w W. pod sygnaturą I NS [...].

Należy podkreślić, że organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji miał o tym pełna wiedzę gdyż do odwołania dołączono odpis wniosku o ustanowienie służebności, w którym inwestor domagając się jej ustanowienia, wprost wskazuje, że sposób ustanowienia służebności w akcie notarialnym ( na który powołuje się organ II instancji) z dnia [...] września 1999r., powoduje , że działka nr ew. [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej , gdyż nie przylega ona do pasa drogowego, na którym ustanowiono służebność na jej rzecz i w związku z tym nie jest możliwy dojazd tą drogą ( wewnętrzną ) do działki inwestycyjnej. Jednocześnie z treści wniosku wynika ,że działka objęta pozwoleniem na budowę nie ma dostępu do mediów, w szczególności sieci gazowej, energetycznej i wodociągowej.

Postępowanie o ustanowienie służebności gruntowej poddaje również w wątpliwość tezę organu odwoławczego, że działka nr ew. [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę drogową nr ew. [...]. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, co do charakteru tej drogi i ewentualnego prawa do jej korzystania w przypadku drogi wewnętrznej, przez inwestora, czyni do stwierdzenie organu nieuzasadnionym. Podkreślenia także wymaga, że zatwierdzony projekt zakłada dostęp do drogi publicznej miedzy innymi przez działkę skarżącego, przez którą nie ustanowiono służebności.

Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 35 ust 1 Prawa budowlanego i w związku z § 14 ust. 1 rozp. w sprawie warunków technicznych.

W tym stanie rzeczy organy zobowiązane będą ponownie ocenić, czy w postępowaniu zwyczajnym doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 14 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. Organy winny mieć przy tym na uwadze, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy w sposób wyżej omówiony. W przypadku ustalenia, że wskazany przez skarżącego sposób skomunikowania jego działki z drogą publiczną nie istniał w dacie wydania pozwolenia budowlanego, bądź istniał, ale nie mógł być uznany za dostęp prawny, organy ocenią, czy Starosta W. zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę naruszył art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przy ocenie sposobu naruszenia prawa – rażący, zwykły – organy zobowiązane będą do odniesienia się do wszystkich trzech kryteriów kwalifikujących naruszenie prawa jako rażące, w tym do skutków społeczno-gospodarczych.

Ujawnione wyżej uchybienia, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligowały Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ppsa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.