Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1145/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie WSA Paweł Kornacki (spr.), Beata Machcińska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. C. (obecnie K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2014 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. A. C. (obecnie: K.) wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: Kolegium) z [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej przypadającej do zwrotu, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

2. Stan sprawy przedstawia się następująco.

2.1 Prezydent Miasta J. decyzją z [...] r. określił skarżącej przypadającą do zwrotu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł. Została ona udzielona w związku z prowadzeniem [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w J.. Organ wskazał, że podlega ona zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, które należy naliczyć od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta do dnia dokonania wpłaty. Ponadto określił terminy naliczania odsetek od dotacji wskazując konkretne daty, począwszy od 29 stycznia 2014 r. do 28 listopada 2014 r. oraz przyporządkowane datom konkretne kwoty poszczególnych części dotacji.

W uzasadnieniu wskazał, że zakwestionowano rozliczenie dotacji udzielonej za 2014 r. i przeznaczonej w części [...] zł na wynagrodzenie skarżącej, jako dyrektora generalnego szkoły. Stwierdził bowiem, że obowiązujący w 2014 r. statut szkoły nie zawierał wskazania, że jednym z organów dotowanej szkoły jest dyrektor generalny. Ze statutu, którym dysponował organ wynika, że szkoła posiadała w tym roku tylko jednego dyrektora. Przedłożony w toku postępowania administracyjnego przez stronę statut, w którym ujęto już dwa stanowiska dyrektora, w tym dyrektora generalnego, nie został przez organ uznany za wiarygodny, a w konsekwencji został pominięty przy ustalaniu stanu faktycznego obowiązującego w roku 2014. Prezydent Miasta wskazał bowiem, że strona przedłożyła statut bez potwierdzenia go za zgodność z oryginałem oraz nie wymieniono w nim daty od której obowiązuje. Poza tym strona nie wyjaśniła przyczyn niezłożenia nowej wersji statutu do organu dotującego, co było jej obowiązkiem zgodnie z art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943, ze zm. – dalej: u.s.o.).

Organ wskazał, że tylko wynagrodzenie dyrektora pedagogicznego szkoły może być finansowane z dotacji, ponieważ jego charakter pracy realizuje zakres kształcenia, wychowania i opieki w szkole oraz tylko dyrektor pedagogiczny został ujęty w statucie szkoły obowiązującym w roku 2014.

Kolegium decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu – wbrew stanowisku organu I instancji - przyznało, że skarżąca pełniła w 2014 r. w szkole funkcję dyrektora generalnego. Zaznaczyło jednocześnie, że zatrudniała także na stanowisku dyrektora szkoły osobę posiadającą wyższe wykształcenie i kwalifikacje pedagogiczne, któremu wypłacała wynagrodzenie w kwocie [...] zł netto miesięcznie. Kolegium stwierdziło w związku z tym, że zasadnie uznał organ I instancji, iż z dotacji mogło być rozliczone wynagrodzenie dyrektora szkoły, który pełni funkcje w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Zdaniem organu, z pewnością, tych funkcji nie pełniła prowadząca placówki skarżąca, która z dotacji przyznawała sobie i wypłacała wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji dyrektora generalnego. Wystawiała przy tym wewnętrzne noty księgowe na różne kwoty, np. [...] zł (styczeń 2014 r.), [...] zł (marzec 2014 r.), [...] zł (lipiec 2014 r.), [...] zł (wrzesień 2014 r.).

Dalej Kolegium argumentowało, że podstawę do wypłacenia skarżącej wynagrodzenia stanowiła jej własna decyzja – jako osoby prowadzącej szkoły, z dnia 1 września 2009 r. Wynika z niej, że dyrektor generalny otrzymuje wynagrodzenie, które może być finansowane ze środków dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. i wynagrodzenie to stanowi wydatek bieżący. O wysokości i wypłacie wynagrodzenia decyduje każdorazowo osoba prowadząca, stosownie do możliwości finansowych.

W ocenie Kolegium wskazane noty księgowe i wynikające z nich kwoty wynagrodzenia pozwalają na stwierdzenie, że są to kwoty pochodzące z dotacji, które w danym miesiącu nie mogły zostać rozliczone w inny sposób z powodu braku odpowiednich faktur zakupu i innych dokumentów księgowych.

Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, zarzut naruszenia art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm. – dalej: u.f.p.) jest niezasadny.

Kolegium wskazało ponadto, że organ I instancji, wbrew twierdzeniom strony, zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, a strona miała zapewniony udział w postępowaniu.

2.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 września 2017 r. (sygn. akt I SA/Gl 1452/16) uchylił decyzję Kolegium, stwierdzając jednocześnie, że nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne.

Sąd uznał, że skarżąca w roku 2014 pełniła funkcję dyrektora generalnego i podzielił w tej mierze stanowisko Kolegium. Jednakże w ocenie Sądu, tylko ta konstatacja nie oznacza, że sporne świadczenie, określane przez skarżącą wynagrodzeniem, mogło zostać sfinansowane z dotacji. W tym zakresie konieczna jest bowiem dalej idąca analiza pojęcia "wynagrodzenie" zawartego w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Sąd podkreślił również, że co do zasady wynagrodzenie dyrektora szkoły może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej. W ocenie Sądu na gruncie tej sprawy wymagało ustalenia, czy przedmiotowemu wydatkowi – pobieranemu przez skarżącą na podstawie wystawionych not księgowych i finansowanemu ze źródeł dotacji – można przypisać w myśl art. 90 ust. 3d u.s.o. cechy wynagrodzenia. Sąd podkreślił bowiem, nawiązując do regulacji dotyczących umowy o pracę oraz umów cywilnoprawnych (np. zlecenie, czy o dzieło), że wynagrodzenie, o którym mowa w tym przepisie należy się za pracę faktycznie wykonaną, uzasadnioną jej nakładem, ilością i jakością wykonanych zadań.

W ocenie Sądu wynagrodzenie należne osobie prowadzącej szkołę i pełniącej funkcję dyrektora tej szkoły - przewidziane w art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. - powinno być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, niezależnie czy w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 90 ust. 3e i 3f tej ustawy, czy też w ramach postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest prawidłowość rozdysponowania dotacji.

Mając na uwadze zasady postępowania dowodowego wynikające z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm. – dalej: k.p.a.) Sąd wskazał, że na gruncie tej sprawy, obowiązkiem organów było co najmniej wezwanie strony do przedstawienia dokumentacji obrazującej jakie konkretnie czynności skarżąca podejmowała w dotowanej szkole w danym miesiącu, które pozwoliłyby na ustalenie, czy przyznane sobie kwoty są adekwatne do nakładu, ilości i jakości wykonanych zadań. Ponadto wezwanie to mogło zostać rozszerzone o inne dane, np. wskazanie w ilu szkołach na terenie Polski skarżąca w roku 2014 wykonywała obowiązki dyrektora i jakie otrzymywała w związku z tym świadczenia, jak godziła wykonywanie tych obowiązków w większej ilości szkół jednocześnie (tj. w ciągu danego miesiąca), czy fizycznie przebywała w tych szkołach (jeśli tak to jak często, jeśli nie to dlaczego), etc. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie nie była w stanie udzielić precyzyjnej odpowiedzi na te pytania, a zagadnienia te powinny były zostać wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Ustalenie tych kwestii jest przecież związane z możliwością zakwalifikowania przyznanego sobie przez skarżącą świadczenia, jako wynagrodzenia dyrektora generalnego szkoły, o czym stanowi art. 90 ust. 3d u.s.o.

Sąd wskazał również, że skoro skarżąca w analizowanym okresie sama dokonane wypłaty określała jako "wynagrodzenie" powinna była zadbać o zgromadzenie stosownej dokumentacji pozwalającej na ustalenie zasadności jego wypłaty, a także określającej jego wysokość. Konieczne jest bowiem należyte udokumentowanie zarówno wykonywanych czynności jak również wypłacanego sobie wynagrodzenia, finansowanego ze środków publicznych.

Sąd stwierdził, że materiał dowodowy przestawiony dotychczas przez skarżącą nie spełniał tego wymogu.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne.

Stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 90 ust. 3e u.s.o. (w zw. z § 5 uchwały Rady Miasta), zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Za okres od 1 września 2013 r. do 30 września 2014 r. były przeprowadzone czynności kontrolne w 2015 r. Jednakże przeprowadzenie przedmiotowej kontroli nie było warunkiem koniecznym do decyzyjnego ustalenia dotacji podlegającej zwrotowi. To w ramach konkretnego postępowania administracyjnego może nastąpić ustalenie okoliczności niezbędnych do zastosowania art. 252 u.f.p. Kontrola, o której mowa w art. 90 ust. 3e u.s.o. może, ale nie musi, poprzedzać takie jurysdykcyjne postępowanie administracyjne.

Zdaniem Sądu organ I instancji prawidłowo określił termin od którego naliczane są odsetki od dotacji podlegającej zwrotowi, a Kolegium zasadnie to stanowisko zaaprobowało. W tej mierze nie doszło do naruszenia art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. Kolegium skoro utrzymywało w mocy decyzję Prezydenta Miasta nie miało obowiązku wskazywania w sentencji konkretnych dat oraz części dotacji, od których naliczane są odsetki; uczynił to bowiem organ I instancji.

Sąd zauważył również, że dotacja jest wypłacana w 12 miesięcznych częściach, ale stanowi świadczenie jednorazowe, jednak odsetki należą się od przekazania poszczególnych części dotacji.

2.3. Kolegium decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi przez organ I instancji.

2.4. Prezydent Miasta decyzją z [...] r., nr [...] określił skarżącej przypadającą do zwrotu dotację ponownie w wysokości [...] zł. Wskazał, że podlega ona zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, które należy naliczyć od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta do dnia dokonania wpłaty. Ponadto określił terminy naliczania odsetek od w/w dotacji wskazując konkretne daty, począwszy od 29 stycznia 2014 r. do 28 listopada 2014 r. oraz przyporządkowane datom konkretne kwoty poszczególnych części dotacji.

W uzasadnieniu wskazał, że zakwestionowano rozliczenie dotacji udzielonej za 2014 r. i przeznaczonej w części [...] zł na wynagrodzenie skarżącej, jako dyrektora generalnego szkoły. Zaznaczył, że wykonując zalecenia Sądu i Kolegium wezwał skarżącą do przedłożenia:

- oświadczenia zawierającego informację w ilu szkołach na terenie Polski pełniła w 2014 r. obowiązki dyrektora i jakie świadczenia pobierała z tego tytułu (ze wskazaniem miasta oraz nazwy szkoły, kwoty pobranych świadczeń, w przypadku pełnienia funkcji dyrektora w okresie krótszym niż pełny rok 2014 ze wskazaniem poszczególnych miesięcy), biorąc pod uwagę rok 2014,

- dokumentacji potwierdzającej fakt fizycznego przebywania i wykonywania czynności wynikających z obowiązków dyrektora w poszczególnych szkołach na terenie Polski w których strona pełniła funkcję dyrektora,

- dokumentacji obrazującej jakie konkretnie czynności podejmowała strona w poszczególnych miesiącach 2014 r. w [...] Liceum Ogólnokształcącym [...] w J..

Pismo będące odpowiedzią pełnomocnika skarżącej nie zawierało odpowiedzi i dokumentów ujętych w powyższym wezwaniu, natomiast informowało, że w zakresie wykonywania przez skarżącą zadań dyrektora/kierownika zakładu pracy większość dowodów świadczących o pełnieniu przez skarżącą w/w funkcji są w posiadaniu organu I instancji.

Organ dodał, że skarżąca w okresie 2010 i 2011 r. pobierała wynagrodzenie z tego samego tytułu w [...] miastach Polski, a obecnie na stronie internetowej wymienia ofertę dla ponad [...] oddziałów szkolnych w ponad [...] miastach.

W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta uznał, że nie jest możliwe, aby skarżąca przy takiej ilości szkół, które prowadzi, wykonywała realną pracę jako ich dyrektor. Potwierdza to fakt, że nie przedłożyła dokumentów, o które była wzywana.

2.5. Kolegium decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że kwota dotacji w wysokości [...] zł wykorzystana na wynagrodzenie skarżącej z tytułu pełnienia funkcji Dyrektora Generalnego szkoły została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż nie wykazała ona, że faktycznie wykonywała czynności w każdej z trzech szkół prowadzonych w J. w poszczególnych miesiącach 2014 r. i że czynności te uzasadniały zróżnicowanie wysokości wynagrodzenia w poszczególnych miesiącach.

Dalej Kolegium argumentowało, że skarżąca nie zastosowała się do wezwania organu do złożenia wskazanych przez Sąd wyjaśnień i udokumentowania wykonywanych czynności.

Podkreśliło, że zachowanie strony, która konsekwentnie uchylała się od przekazania żądanych dokumentów i składania wyjaśnień, należy ocenić jako brak współpracy z organem w ustalaniu stanu faktycznego.

3.1. W skardze, liczącej 43 strony, skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, w szczególności poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie udokumentowała należycie wydatku na wynagrodzenie dyrektora generalnego,

b) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. wyrażające się w skorzystaniu przez organ jedynie z dowodu w postaci zgromadzonych akt sprawy, bez przeprowadzenia innych dodatkowych dowodów (jak np. dowodów z przesłuchań świadków, co do faktu obecności skarżącej w szkole w J. i wykonywania w tejże szkole konkretnej pracy), wskutek czego organ błędnie przyjął stan faktyczny,

c) naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, wyrażające się zwłaszcza w braku odpowiedniej argumentacji prawnej do szeregu wyjaśnień zaprezentowanych w odwołaniu organu prowadzącego od decyzji organu I instancji - wyjaśnień odnośnie do zakwestionowanego przez organ I instancji wydatku na wynagrodzenie dyrektora generalnego, sfinansowanego z dotacji oświatowej, w tym co do błędnej kwalifikacji tego wydatku jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji na str. 9 stwierdza jedynie ogólnikowo, iż "w rozpatrywanej sprawie dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem"),

d) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w orzekaniu wyjaśnień składanych w toku postępowania, w szczególności zawartych w piśmie z dnia 5 marca 2018 r.,

e) naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz poprzez błędną wykładnię w zakresie dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodów - w szczególności poprzez przyjęcie, iż skarżąca pełniąca w 2014 roku funkcje dyrektora generalnego nie udokumentowała należycie swojego wynagrodzenia,

f) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej (w decyzjach organów administracji I i II instancji brak wskazania szczegółowo jakie dokumenty rozliczeniowo-finansowe przesądziły o słuszności żądania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem), poprzez zawarcie w decyzji Kolegium zbyt ogólnych, nieuargumentowanych od strony prawnej twierdzeń (przykładowo: stwierdzenie na str. 9 decyzji, iż "w rozpatrywanej sprawie dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem" - stwierdzenie bez uzasadnienia prawnego co do zarzutu pełnomocnika skarżącej co do błędnej kwalifikacji wydatku na wynagrodzenie dyrektora generalnego jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, zamiast zakwalifikowania tego wydatku jako dotacji niewykorzystanej), poprzez nieodniesienie się do treści złożonego odwołania i pominięcie kluczowych i istotnych jego fragmentów w procesie podejmowanej decyzji, w tym pominięcie podniesionej przez skarżącą argumentacji prawnej w odwołaniu od decyzji organu I instancji (w szczególności Kolegium nie odniosło się do zarzutu naruszenia art. 251 ust. 4 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie do wydatku na wynagrodzenie dyrektora generalnego) oraz argumentacji prawnej co do podniesionych w odwołaniu błędów proceduralnych, których dopuścił się organ I instancji w postępowaniu administracyjnym, (tj. naruszenie art. 123 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewydaniu w trakcie postępowania administracyjnego postanowienia o włączeniu w materiał dowodowy dowodu z protokołu kontroli – kontroli przeprowadzonej w ramach postępowania administracyjnego, protokołu kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniach [...] r. przez [...] Kuratora Oświaty w K. oraz wyników z kontroli przeprowadzonej w szkołach strony w sprawie postępowania kontrolnego w zakresie zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi otrzymanymi w okresie od stycznia 2010 r. do grudnia 2011 r. z UKS o sygn. [...] z dnia [...] r. oraz [...] z dnia [...] r., pomimo iż ustalenia ww. protokołów wyników kontroli przesądziły/były podstawą o wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie – na str. 7 organ administracyjny II instancji przyznaje, że organ administracyjny I instancji przy wydaniu decyzji powołał się na ww. wyniki kontroli UKS – co łącznie uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów, uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz prowadzi do naruszenia interesu skarżącej,

g) naruszenie art. 6, 8 i 107 § 3 k.p.a. przez podanie błędnej podstawy prawnej decyzji w odniesieniu do wydatku na wynagrodzenie skarżącej (z uzasadnienia decyzji nie wynika, iż organowi chodziło o inną podstawę prawną, tj. o dotację niewykorzystaną, a na str. 9 uzasadnienia decyzji organ stwierdza, iż "w rozpatrywanej sprawie dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem").

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 5 ust. 7 oraz art. 90 ust. 3d u.s.o. przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że wynagrodzenie skarżącej jako dyrektora generalnego nie zostało w ogóle udokumentowane oraz że skarżąca nie miała prawa pobierać swojego miesięcznego wynagrodzenia jako godziwego i należnego za wykonaną pracę w oparciu o decyzję osoby prowadzącej niepubliczne szkoły dla dorosłych w sprawie wynagrodzenia dyrektora generalnego [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w J. w 2014 r. (vide: załącznik do skargi), z której wynikało, iż skarżąca pobierała stałe średnie miesięczne wynagrodzenie, nie większe niż [...] zł oraz że skarżąca nie mogła pobierać stałego wynagrodzenia z uwagi na możliwości finansowe placówki w 2014 r., a wynikało to bezpośrednio z zapisów ww. decyzji osoby prowadzącej,

b) naruszenie art. 251 u.f.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy spełnione mogły zostać przesłanki do jego zastosowania w braku przesłanek do stosowania art. 252 u.f.p. z uwagi na fakt, iż podstawą zakwestionowania ww. wydatku były kwestie dotyczące stricte udokumentowania wydatku (w ogólności kwestie dotyczące samej dokumentacji/naruszenia procedur),

c) naruszenie art. 251 ust. 4 u.f.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu do wydatku dokonanego przez stronę (organ oparł się tylko i wyłącznie na fakcie udokumentowania wynagrodzenia, podczas gdy organ uznać mógł chociażby, iż wydatek na wynagrodzenie dyrektora generalnego był zasadny z uwagi na fakt pełnienia przez skarżącą zadań realizujących cele wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o.), podczas gdy dotacja oświatowa wykorzystana może być oprócz zapłaty również przez realizację celów - wskazanych w każdorazowym akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

3.3. W piśmie z dnia 15 listopada 2018 r. skarżąca przywołała kolejne argumenty na poparcie swoich tez, a także przedstawiła orzecznictwo w tym zakresie. Dodatkowo załączyła kserokopię pisma z Departamentu Współpracy z Samorządem Terytorialnym Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 28 marca 2018 r.

Z kolei w uzupełnieniu skargi z dnia 2 stycznia 2019 r. skarżąca podniosła, że w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo oświatowe i ustawy o systemie oświaty oraz innych ustaw (druk 2861), tj. art. 44 pkt 18 lit. a ww. projektu wynagrodzenie osoby prowadzącej pełniącej funkcję dyrektorskie określone będzie jedynie limitem w skali roku.

W uzupełnieniu skargi z dnia 26 marca 2019 r. skarżąca przywołała wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. I SA/Łd 1064/17.

W uzupełnieniu skargi z dnia 1 kwietnia 2019 r. skarżąca wskazała, iż zarzut naruszeń prawa materialnego w złożonej przez nią skardze potwierdza wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. I SA/Lu 832/17.

3.4. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej podniósł również zarzut naruszenia przez Kolegium art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez przyjęcie przez Kolegium, że skarżąca nie pełniła funkcji dyrektora generalnego, podczas gdy ta okoliczność została przesądzona wyrokiem Sądu z 13 września 2017 r.

Pełnomocnik Kolegium stwierdził, że organ nie kwestionował formalnego powierzenia skarżącej funkcji dyrektora szkoły. Natomiast zanegował twierdzenie, że skarżąca faktycznie wykonywała czynności związane z tym stanowiskiem. Powołał się na wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., I GSK 2506/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

5. Na wstępie wymaga podkreślenia, że aktualne ramy postępowania dowodowego oraz zakres istotnych okoliczności faktycznych wymagających ustalenia zdeterminował prawomocny wyrok Sądu wydany w tej sprawie w dniu 13 września 2017 r., I SA/Gl 1452/16. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W tym przypadku – jak wynika z wyroku Sądu z 13 września 2017 r. – wyjaśnienia wymagała tylko kwestia faktycznie wykonanej przez skarżącą pracy jako dyrektora szkoły, którą w poprzednim stanie sprawy Sąd jednoznacznie uznał za niedostatecznie przez skarżącą wykazaną. Sąd stwierdził tylko, że z uwagi na ciążący na organie administracyjnym obowiązek gromadzenia materiału dowodowego, na tymże organie ciążyła w tej sytuacji powinność wezwania skarżącej do przedłożenia dowodów świadczących o wykonaniu faktycznej pracy w szkole w charakterze jej dyrektora. Zdaniem Sądu "wynagrodzenie", o którym mowa w art. 90 ust. 3d ust. 1 u.s.o. należy się bowiem tylko za pracę faktycznie wykonaną, zaś ta osoba ma obowiązek takiego określenia i udokumentowania "wynagrodzenia", aby organy dotacyjne mogły dokonać kontroli przeznaczonych na ten cel środków publicznych.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że organy prawidłowo wywiązały się z nałożonego zadania, zmierzającego do pełnej realizacji obowiązujących w postępowaniu administracyjnym obowiązków związanych z rozkładem ciężaru dowodzenia.

Prezydent Miasta pismem z [...] r. wezwał skarżącą do przedłożenia (w terminie 7 dni):

- oświadczenia zawierającego informację w ilu szkołach na terenie Polski skarżąca pełniła w 2014 r. obowiązki dyrektora i jakie świadczenia pobierała z tego tytułu,

- dokumentacji potwierdzającej fakt fizycznego przebywania i wykonywania czynności wynikających z obowiązków dyrektora w poszczególnych szkołach na terenie Polski, w których strona pełniła funkcję dyrektora,

- dokumentacji obrazującej, jakie konkretnie czynności skarżąca podejmowała w poszczególnych miesiącach 2014 r. w [...] Liceum Ogólnokształcącym [...] w J..

Jednakże skarżąca nie nadesłała stosownych dokumentów. W piśmie z 5 marca 2018 r. poinformowała tylko, że w zakresie wykonywania przez nią zadań dyrektora (kierownika zakładu pracy) większość dowodów świadczących o pełnieniu przez nią w/w funkcji jest w posiadaniu Prezydenta Miasta.

Trafnie organ wziął pod uwagę, że skarżąca prowadzi szeroką działalność, a potwierdzeniem tego faktu są ślady działalności edukacyjnej (dotowanej przez jednostki samorządu terytorialnego) zawarte na stronach BIP poszczególnych miast na terenie całej Polski (np. S., B., I., Z., T., S., R., itd.).

Zasadnie organ argumentował, że w protokole kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniach [...] r. przez [...] Kuratora Oświaty w K. przedstawiono zarzuty skarżącej – jako dyrektorowi szkoły w S. (dyrektorem generalnym w tej szkole był T. K.) m.in. braku odpowiedniego nadzoru w czasie egzaminów maturalnych w sesji letniej 2016/2017 oraz braku możliwości bieżącego kontaktu z dyrektorem szkoły, który ma swoją siedzibę w G. i pełni funkcje dyrektora generalnego nie tylko w szkole w S. i przyjeżdża do szkoły w razie potrzeb.

Celnie organ zwrócił również uwagę, że wyniki z kontroli przeprowadzonej w szkołach skarżącej (za lata 2010 – 2011) pokazują sposób funkcjonowania szkół prowadzonych przez skarżącą. Wynika z nich, że skarżąca pobrała wynagrodzenie z tytułu "prowadzenia szkoły jako kierownik administracyjny" w okresie od stycznia 2010 r. do października 2011 r. w wysokości [...] zł w [...] miastach Polski. Natomiast w okresie od listopada do grudnia 2011 r. w tychże miastach pobrała [...] zł.

Sąd podziela konstatację organów, że z powyższych danych wyłania się sposób funkcjonowania szkół prowadzonych przez skarżącą, a przede wszystkim nakładu i jakości jej pracy.

Należy dostrzec także uwagę organu, że - w czasie wydawania decyzji - na stronie internetowej skarżącej znajdowała się oferta ponad [...] oddziałów szkolnych w ponad [...] miastach w Polsce.

W konsekwencji należy zgodzić się z wnioskami organów, że nie jest możliwym, faktyczne wykonywanie przez skarżącą pracy, jako dyrektora szkoły, za które należy się "wynagrodzenie" (w spornej w tej sprawie wysokości) uzasadnione nakładem, ilością i jakością wykonywanych zadań.

Z tym wnioskiem koresponduje w pełni stanowisko strony skarżącej, która pomimo precyzyjnego wezwania, nie przedłożyła dokumentów tam wymienionych i tym samym nie udowodniła nakładu, ilości i jakości wykonywanych zadań w szkole, o którą chodzi w sprawie niniejszej.

W tym stanie rzeczy, finalne stanowisko organów, że wypłacona skarżącej z dotacji oświatowej kwota [...] zł za 2014 r. z tytułu pełnienia przez nią dyrektora szkoły stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

6. Niezasadny jest zarzut pełnomocnika skarżącej, że Kolegium przyjęło, iż skarżąca nie pełniła funkcji dyrektora generalnego w dotowanej szkole, czym naruszyło art. 153 p.p.s.a. Na stronie 9. decyzji Kolegium stwierdziło, że "Prawidłowo zatem organ uznał, że dotacja pobrana na wynagrodzenie (...) została pobrana niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż nie pełniła ona odpowiednio funkcji dyrektora szkoły". Jednak, należy podzielić wyjaśnienie w toku rozprawy pełnomocnika organu odwoławczego, że w tej wypowiedzi nie chodzi o zakwestionowanie sprawowania tej funkcji pod względem formalnym, ale o zanegowanie faktycznego wykonywania przez skarżącą obowiązków, za które wynagrodzenie się należy. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w innych częściach uzasadnienia obecnie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedniej decyzji z [...] r., w której Kolegium wyraźnie przyjęło, że skarżąca formalnie pełniła w 2014 r. funkcję dyrektora szkoły, lecz z innych powodów przyznanych sobie kwot nie można traktować jako "wynagrodzenia".

Na marginesie Sąd zauważa, że nawet popełnienie zarzucanego błędu przez Kolegium nie uzasadniałoby uchylenia decyzji, ponieważ ta wada w żaden sposób nie wpłynęłaby na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy przez organ.

7. Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez organ postępowania dowodowego, poprzez naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a., a także art. 11, 8 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Jak wskazano w pkt 5 uzasadnienia, po wyroku Sądu z 13 września 2017 r., kluczowym dla rozstrzygnięcia tej sprawy było wykazanie przez skarżącą, że faktycznie wykonywała w 2014 r. w dotowanej szkole czynności dyrektorskie, które biorąc pod uwagę jakość i nakład pracy uzasadniałyby przyznanie jej wynagrodzenia w kwocie ponad [...] zł. Pomimo tego na wezwanie organu skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów wskazujących, że choćby fizycznie w tejże szkole się pojawiła, nie wspominając o wykazaniu istotnych czynności, leżących w kompetencji dyrektora. W tym stanie rzeczy, zarzuty wskazujące na niewyczerpujące, czy nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego, nie przeprowadzenie przez organ innych dowodów, nieuwzględnienie wyjaśnień strony, zawarcie w decyzji nieuargumentowanych twierdzeń - są nie tylko bezzasadne, ale i niezrozumiałe.

8. Organ nie naruszył także wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.

Prawidłowo ustaliwszy stan faktyczny dokonał prawidłowej jego subsumpcji i nie naruszył art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o. Konsekwencją ustalenia, że skarżąca fatycznie nie wykonywała czynności dyrektora szkoły było przyjęcie, że kwoty wypłacone skarżącej z dotacji oświatowej tytułem wynagrodzenia stanowiły dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 251 u.f.p. stanowiącym o dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego, skoro w tej sprawie jest oczywiste, że chodzi o część dotacji, która została przez skarżącą wykorzystana na jej wynagrodzenie – tyle tylko, że w sposób bezpodstawny, gdyż faktycznie czynności dyrektora szkoły nie wykonywała.

9. Z tych wszystkich powodów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.