Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 420/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26, art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 698/21 w sprawie ze skargi Burmistrza M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od Burmistrza M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji.

1.1. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 698/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 26 lipca 2021 r. w sprawie ze skargi Burmistrza M. (dalej: "Skarżący", "Strona") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 31 sierpnia 2021 r. w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji.

1.2. W dniu 25 marca 2021 r. skarżący skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. tytuł wykonawczy z dnia 25 marca 2021 r. wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej z majątku T. Ś., celem dochodzenia należności z tytułu podatku rolnego za 2020 r., w kwocie należności głównej 11 zł. Pismem z dnia 14 lipca 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego zawiadomił wierzyciela o nieprzystąpieniu do egzekucji na podstawie przekazanego tytułu wykonawczego z dnia 25 marca 2021 r. Jako przyczynę nieprzystąpienia do egzekucji, organ egzekucyjny wskazał niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), polegające na wskazaniu błędnej daty doręczenia upomnienia (data przyszła).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 26 lipca 2021 r. naruszył art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a., a w konsekwencji organ drugiej instancji niezasadnie utrzymał je w mocy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dopuszczalne było sprostowanie tytułu wykonawczego w trybie 113 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Organ egzekucyjny zobowiązany zatem był zastosować odpowiednio instytucję wezwania (odpowiednio art. 50 i art. 54 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Wezwanie powinno być skierowane do wierzyciela w celu umożliwienia usunięcia przez niego tej wadliwości w tytule wykonawczym, w oznaczonym przez organ egzekucyjny terminie. Dopiero niezastosowanie się do wezwania i niesanowanie stwierdzonej wadliwości tytułu wykonawczego, będzie uprawniało organ egzekucyjny do nieprzystąpienia do egzekucji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, organ odwoławczy postąpił nieprawidłowo utrzymując w mocy postanowienie organu egzekucyjnego, które naruszało art. 29 § 2 i § 2a u.p.e.a., bowiem zastosowano go przedwcześnie, uniemożliwiając wierzycielowi naprawienie wadliwości tytułu wykonawczego. Z przyczyn podanych wyżej doszło także do naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Mając powyższe na względzie, Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające.

1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Skarga kasacyjna.

2.1. Na powyższy wyrok organ wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 29 § 2 pkt 3 i § 2a u.p.e.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niezasadne uchylenie przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 31 sierpnia 2021 r. w sprawie nieprzystąpienia do egzekucji wobec Pana T. Ś. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 25 marca 2021 r. wystawionego przez Burmistrza M. oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 26 lipca 2021 r. z uwagi na uznanie przez Sąd, iż organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 26 lipca 2021 r. naruszył art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a., a zatem organ drugiej instancji niezasadnie utrzymał w/w postanowienie w mocy, podczas gdy przedmiotowy tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 12 u.p.e.a. (błędna data doręczenia upomnienia), a zatem organ egzekucyjny zasadnie zawiadomił wierzyciela o nieprzystąpieniu do egzekucji z uwagi na to, że tytuł wykonawczy zawiera wadę uniemożliwiającą przeprowadzenie egzekucji i następnie - w związku z wnioskiem wierzyciela - wydał postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji, które Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy zasadnie utrzymał w mocy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 31 sierpnia 2021 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z uwagi na uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ egzekucyjny powołał się przedwcześnie na okoliczność z art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. w sytuacji, gdy dopuszczalne jest stosowanie instytucji sprostowania z art. 113 § 1 k.p.a. do tytułu wykonawczego, podczas gdy ewentualne dokonanie sprostowania tytułu wykonawczego nie jest przedmiotem postępowania w tej sprawie, a poza tym należy do kompetencji wierzyciela, czego jednak wierzyciel nie uczynił, a zatem nie ustała przesłanka wadliwości tytułu wykonawczego, w konsekwencji tego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy zasadnie utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego o nieprzystąpieniu do egzekucji,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 50 k.p.a. i art. 54 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niezasadne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ egzekucyjny zobowiązany był zastosować odpowiednio instytucję wezwania wierzyciela w celu umożliwienia mu usunięcia wadliwości w tytule wykonawczym, podczas gdy obowiązek ten nie wynika ani z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkowało niezasadnym uchyleniem obu postanowień przez Sąd pierwszej instancji,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 50 k.p.a. i art. 54 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku w części dotyczącej wskazania przez Sąd na konieczność wezwania wierzyciela w celu umożliwienia mu usunięcia wadliwości w tytule wykonawczym, co jest niezasadne, bowiem takie zobowiązanie organów zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji wykracza poza ustawowe obowiązki działania organów zawarte w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz kodeksu postępowania administracyjnego,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie przez Sąd, że w związku z przedwczesnym zastosowaniem art. 29 § 2 pkt 3 i § 2a u.p.e.a. uniemożliwiono wierzycielowi naprawienie wadliwości tytułu wykonawczego, podczas gdy organy nie naruszyły zasady praworządności i zaufania, bowiem w sytuacji niespełnienia przez tytuł wykonawczy warunków przewidzianych w art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny zasadnie nie przystąpił do egzekucji, a żaden z powołanych przepisów nie uzależnia wydania postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji od wcześniejszego umożliwienia wierzycielowi sprostowania błędów tytułu wykonawczego i wykracza poza granice sprawy, co skutkowało niezasadnym uchyleniem obu postanowień,

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania w treści uzasadnienia wyroku, jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy i Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. w toku postępowania, co uniemożliwia weryfikację poprawności podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkowanie się do twierdzeń Sądu, podczas gdy prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać, oprócz przytoczenia jako podstawy uchylenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., również wyraźne wskazanie, które przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez organ oraz wskazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy; uchybienie takie uniemożliwia skontrolowanie toku rozumowania Sądu, które doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz poprzedzającego je postanowienia organu egzekucyjnego.

2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy.

3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 lipca 2022 r. Wymienionym zarządzeniem strony zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i poinformowano o możliwości uzupełnienia argumentacji w piśmie procesowym, z zachowaniem trybu określonego w art. 66 p.p.s.a. Zarządzenie zostało odebrane przez pełnomocnika skarżącego w dniu 17 sierpnia 2022 r., natomiast przez organ w dniu 4 sierpnia 2022 r. Żadna ze stron nie uzupełniła stanowiska oraz nie wyraziła sprzeciwu co do zastosowanego trybu rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy COVID w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy.

3.3. Zgodnie z art. 27 § 1 u.p.e.a., tytuł wykonawczy zawiera: 1) oznaczenie wierzyciela; 1a) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. z 2021 r. poz. 1140); 2) wskazanie imienia i nazwiska lub nazwy zobowiązanego i jego adresu, a także PESEL, NIP lub REGON, jeżeli zobowiązany taki numer posiada; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela; 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie adresu miejsca zamieszkania lub siedziby; 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oraz o skutkach wniesienia tego zarzutu nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i po upływie tego terminu; 9a) pouczenie zobowiązanego o przysługującym jego małżonkowi prawie do wniesienia sprzeciwu w sprawie odpowiedzialności majątkiem wspólnym; 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych; 12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku; 13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1a; 14) datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g. W myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zgodnie z art. 29 § 3 pkt 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny niebędący jednocześnie wierzycielem nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. elementy tytułu wykonawczego § 1 i 2.

3.4. W przedmiotowej sprawie wierzyciel skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego tytuł wykonawczy z dnia 25 marca 2021 r. wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej z majątku T. Ś., celem dochodzenia należności z tytułu podatku rolnego za 2020 r., w kwocie należności głównej w wysokości 11 zł. W tytule wykonawczym w bloku E9, który dotyczy daty doręczenia upomnienia, wierzyciel wskazał datę przyszłą, tj. 2 listopada 2021 r., podczas gdy tytuł wykonawczy został skierowany do Naczelnika pismem z dnia 25 marca 2021 r. Nieprawidłowe wskazanie daty doręczenia upomnienia przesądza w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak spełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.

3.5. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy zawierający wady formalne podlega konwalidacji, a jeśli tak, to na jakim etapie postępowania, w jakim trybie i przez jaki podmiot, a w szczególności czy możliwe jest zastosowanie mechanizmu sprostowania na podstawie art. 113 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U.2022.479 t.j. ze zm., dalej: "u.p.e.a."), oraz instytucji wezwania wynikającej z art. 50 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Przesądzenie powyższych zagadnień jest kluczowe dla oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej, a tym samym ocena, czy Naczelnik Urzędu Skarbowego pismem z dnia 14 lipca 2021 r. prawidłowo zawiadomił wierzyciela o nieprzystąpieniu do egzekucji na podstawie przekazanego tytułu wykonawczego z dnia 25 marca 2021 r. z uwagi na niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. (polegające na wskazaniu błędnej daty doręczenia upomnienia (data przyszła)).

3.6. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie przy zastosowaniu środków przymusu egzekucyjnego do wykonania obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej. Regulacja toku postępowania wykonawczego zawarta w u.p.e.a nie ma charakteru wyczerpującego, na co wyraźnie wskazuje treść art. 18 u.p.e.a. nakazującego w zakresie nieuregulowanym wskazaną ustawą odpowiednio stosować przepisy zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wynika stąd konieczność selektywnego stosowania przepisów k.p.a. oraz niedopuszczalność stosowania przepisów tego kodeksu w takich sprawach, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odpowiednie stosowanie prawa może prowadzić do wniosku, że pewne unormowania przepisu, do którego nastąpiło odesłanie znajdują zastosowanie do instytucji regulowanej przez przepis odsyłający, inne natomiast nie mogą znaleźć takiego zastosowania. Oznacza to, że "odpowiednie" zastosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym może być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, żeby uzupełniać, a nie modyfikować przepisy u.p.e.a. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt III FSK 213/21).

3.7. Zgodnie z treścią art. 26 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1553), obowiązującym od dnia 20 lutego 2021 r. i mającym zastosowanie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego determinuje wpływ do organu egzekucyjnego dwóch dokumentów, sporządzonych przez wierzyciela zgodnie z u.p.e.a. Pierwszy w nich to wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a drugi to tytuł wykonawczy. O ile w przypadku wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego ustawodawca w u.p.e.a. nie zawarł szczególnych warunków w zakresie jego formy, to w przypadku tytułu wykonawczego obligatoryjne elementy jego treści oraz wymogi formalne zostały enumeratywnie wskazane w treści art. 27 u.p.e.a.

3.8. Ustawodawca wyraźnie wyróżnia etap postępowania egzekucyjnego i etap egzekucji, różnicując także moment ich wszczęcia. Na podstawie art. 26 § 3a u.p.e.a. wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą: 1) doręczenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonawczego organowi egzekucyjnemu, jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym; 2) nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym; 3) wystawienia tytułu wykonawczego w przypadku przekształcenia zajęcia zabezpieczającego w zajęcie egzekucyjne. Zgodnie natomiast z art. 26 § 5. u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego; 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego; 3) podpisania protokołu zajęcia ruchomości przez pracownika obsługującego organ egzekucyjny, jeżeli to podpisanie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego; 4) wpisu w księdze wieczystej o wszczęciu egzekucji z nieruchomości lub złożenia wniosku o wpis o wszczęciu egzekucji z nieruchomości do zbioru dokumentów, jeżeli ten wpis lub to złożenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie oznacza wszczęcia egzekucji. Po otrzymaniu od wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym organ egzekucyjny podejmuje czynności wstępne, które prowadzą do oceny zasadności wszczęcia egzekucji. Na kwestię rozróżnienia pomiędzy wszczęciem postępowania a wszczęciem egzekucji zwraca również uwagę orzecznictwo sądowe. W uchwale z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 5/92, OSNC 1992, nr 10, poz. 175, Sąd Najwyższy przyjął, że datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu wniosku o wszczęcie postępowania przez wierzyciela wraz z tytułem egzekucyjnym. Wynika to z art. 61 § 3 w zw. z art. 18 u.p.e.a. (zob. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014).

3.9. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skoro wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego, to oznacza, że tytuł ten jest sporządzany na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Powyższy etap nie może zostać uznany za postępowanie egzekucyjne, (które wszczyna wniosek wierzyciela złożony wraz z tytułem wykonawczym do organu egzekucyjnego) a tym bardziej do etapu egzekucji administracyjnej. Oznacza to, że na etapie wystawienia tytułu wykonawczego przez wierzyciela nie ma zastosowania art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którym jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie jest dopuszczalne zastosowania art. 113 k.p.a. i sprostowanie tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny.

Niezależnie od wskazanej kwestii niedopuszczalności zastosowania instytucji sprostowania Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 113 k.p.a. jedynym organem, którego ustawodawca wyposażył w kompetencję do sprostowania aktu jest jego autor tj. ten organ, który go wydał. To wierzyciel zatem, a nie organ egzekucyjny mógłby ewentualnie, pod warunkiem przyjęcia dopuszczalności zastosowania art. 18 u.p.e.a do postępowania poprzedzającego wszczęcie postępowania egzekucyjnego, dokonać takiego sprostowania. W powołanych wyżej względów także zastosowanie instytucji wezwania na podstawie art. 50 k.p.a. i 54 k.p.a. było niedopuszczalne w kwestii dotyczącej sprostowania tytułu wykonawczego. Wezwanie może być skierowane do każdego podmiotu, który może dostarczyć niezbędnych wiadomości o faktach koniecznych dla biegu postępowania lub załatwienia sprawy (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 276; J. Starościak [w:] Komentarz, 1970, s. 125–126). Nie sposób uznać, że w trybie wezwania możliwe byłoby sprostowanie tytułu wykonawczego w toku postępowania prowadzonego przed wierzycielem na etapie wystawiania tytułu wykonawczego. Brak jest podstawy prawnej do powyższej konkluzji, a w szczególności nie daje je art. 18 u.p.e.a., który dotyczy postępowania egzekucyjnego.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sprostowanie administracyjnego tytułu wykonawczego w trybie 113 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. nie jest dopuszczalne. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał dopuszczalność sprostowania tytułu wykonawczego w trybie 113 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 50 k.p.a. i art. 54 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. okazały się zasadne.

3.10. Istnienie spełniającego warunki formalne tytułu wykonawczego jest warunkiem dopuszczalności egzekucji – brak lub wadliwość tytułu wykonawczego stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość (zob. wyrok NSA OZ w Szczecinie z 6.05.1998 r., SA/Sz 1477/97, LEX nr 34164). Wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest determinowane wnioskiem wierzyciela i tytułem wykonawczym, jednak brak jest przepisu, który uzależniałby to wszczęcie od tytułu wykonawczego spełniającego wymogi formalne określone w art. 27 u.p.e.a. Oznacza to, że także tytuł wykonawczy, niespełniający wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. wraz z wnioskiem powoduje wszczęcie postępowania. Dopiero w toku tego postępowania następuje weryfikacja tytułu wykonawczego, z punktu widzenia oceny spełnienia warunków formalnych i w zależności od wyniku tej oceny następuje wszczęcie egzekucji administracyjnej lub też nieprzystąpienie do egzekucji administracyjnej.

Organ egzekucyjny po otrzymaniu tytułu wykonawczego wraz z wnioskiem wierzyciela dokonuje, w ramach czynności wstępnych, sprawdzenia dopuszczalności wszczęcia egzekucji administracyjnej, w tym sprawdza formalną poprawność tytułu wykonawczego oraz wniosku wierzyciela o wszczęcie egzekucji, a następnie – po skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji – podejmuje czynności przygotowawcze do podjęcia czynności egzekucyjnych. Stwierdzenie braków formalnych tytułu wykonawczego przez niespełnienie wymogów zawartych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a prowadzi do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji na podstawie art. 29 § 2 pkt 3 i art. 29 § 2a u.p.e.a.

3.11. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 12 u.p.e.a. do obligatoryjnych elementów tytułu wykonawczego należy między innymi data doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku. Art. 27 pkt 12 u.p.e.a. wskazuje, że tym celem jest zagwarantowanie zobowiązanemu, że wierzyciel zastosował się do ogólnej zasady nakłaniania zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Dlatego też naruszenie wymogów formalnych tytułu wykonawczego przez nieprawidłowe wskazanie daty doręczenia upomnienia powoduje, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 27 u.p.e.a, a w konsekwencji do wydania postanowienia o nieprzystąpienia do egzekucji administracyjnej.

3.12. Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że w zaistniałym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż organ egzekucyjny powołał się przedwcześnie na okoliczność z art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Słusznie więc organ podatkowy nie przystąpił do egzekucji powołując się na błąd formalny w związku z art. 29 § 3 pkt 3 u.p.e.a. Co więcej, wskazanie błędnej daty powoduje, że organ nie jest w stanie ocenić, w jakiej dacie nastąpiło skuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnienia, oraz nie może stwierdzić, czy upomnienie faktycznie zostało doręczone. Powyższe naruszenia doprowadziły do sytuacji, gdzie organ nie mógł zweryfikować, czy dyspozycja z art. 15 u.p.e.a. została wypełniona.

3.13. W konsekwencji należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy bezpodstawnie stwierdził, że organ egzekucyjny przedwcześnie powołał się na okoliczność z art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a., a zatem zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 29 § 2 pkt 3 i § 2a u.p.e.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. okazały się słuszne.

3.14. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości, zaś w oparciu o art. 151 tej ustawy oddalił skargę.

3.15. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Paweł Dąbek Sławomir Presnarowicz Anna Dalkowska