Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1078/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt. 16, art. 5 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1517/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1517/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę [...] na decyzję [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], wydaną w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

[...], występujący o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, jest ojcem [...]. Poza tą małoletnią, w składzie swej rodziny skarżący wskazał również żonę [...] oraz dwie córki – [...] oraz [...]. Zakres żądania skarżącego obejmował ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko – [...] za okres zasiłkowy od czerwca 2017 do września 2017 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent [...] (dalej: Prezydent Miasta; organ I instancji) decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmówił przyznania [...] (dalej również: skarżący; skarżący kasacyjnie; strona) świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko – [...] na okres zasiłkowy od czerwca 2017 r. do września 2017 r.

Odmowę przyznania prawa do świadczenia wychowawczego Prezydent Miasta uzasadnił tym, że małoletnich [...] i [...] nie można uznać za członków jego rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, gdyż dzieci te zamieszkują ze swoją matką, a na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób uznać, aby opieka nad nimi była sprawowana w sposób naprzemienny.

[...] (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r., utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Kolegium stwierdziło, że wyrokiem Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie I Wydział Cywilny z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I C 742/14, rozwiązano związek małżeński skarżącego z [...], a w wyroku tym ustalono, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi stron [...], ur. [...] maja 2010 r. i [...], ur. [...] kwietnia 2012 r. powierzono obojgu rodzicom, ustalając, że miejscem ich zamieszkania będzie każdorazowe miejsce zamieszkania ich matki; Sąd obciążył kosztami utrzymania dzieci oboje rodziców i nie orzekł o kontaktach ojca z dziećmi. Organ odwoławczy uznał, że w wyroku rozwodowym nie stwierdzono, iż opieka nad dziećmi ma być sprawowana naprzemiennie.

Kolegium podniosło, że fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie dysponuje odpowiednim orzeczeniem sądowym, nie przedstawił żadnego porozumienia (umowy) zatwierdzonego przez sąd, a dotyczącego naprzemiennego sprawowania opieki nad wspólnym dzieckiem. Zdaniem organu, nie może o tym przesądzać ponoszenie przez skarżącego także innych niż alimenty wydatków na utrzymanie dzieci, jak i spędzanie z nimi przez obydwoje rodziców porównywalnego czasu, gdyż świadczy to jedynie o wywiązywaniu się ze swoich obowiązków w zakresie określonym w wyroku rozwodowym.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2018 r. [...] podniósł, że sprawowana przez niego opieka nad małoletnimi córkami pochodzącymi z pierwszego związku małżeńskiego – [...] i [...] ma charakter opieki naprzemiennej i można je zaliczyć do składu jego obecnej rodziny, gdyż Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie, orzekając rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, wziął pod uwagę zawarte pomiędzy rodzicami porozumienie rodzicielskie w kwestii sposobu sprawowania opieki na dziećmi i pozostawił skarżącemu pełną władzę rodzicielską nad córkami i od jesieni 2015 r. faktycznie sprawuje opiekę naprzemienną nad córkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki), przedstawiając motywy oddalenia skargi, w pierwszej kolejności wyjaśnił, że stosownie do art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195, ze zm.), w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obojga rodziców. Sąd wojewódzki stwierdził, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego złożył ojciec dziecka, a podstawą odmowy przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia było uznanie przez organ, że starsze córki pochodzące z poprzedniego związku, których miejsce pobytu zostało przez sąd ustalone przy matce, nie znajdują się pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a co za tym idzie – nie można ich zaliczyć do rodziny skarżącego w rozumieniu przepisów powołanej ustawy.

Ponadto Sąd I instancji podniósł, że opieka naprzemienna musi wynikać z orzeczenia sądu, jednak wyrok Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie z dnia [...] stycznia 2015 r. sygn. akt I C 742/14, rozwiązujący małżeństwo skarżącego z [...], nie zawiera orzeczenia w kwestii opieki naprzemiennej. W tym względzie Sąd wojewódzki wyjaśnił, że w wyroku rozwodowym wykonywanie władzy rodzicielskiej nad córkami [...] i [...] powierzono obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu małoletnich w każdorazowym miejscu zamieszkania matki. Zdaniem Sądu, szerokie i bardzo szczegółowe uregulowanie kontaktów skarżącego z córkami w porozumieniu małżonków co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymania kontaktów z dzieckiem po rozwodzie nie daje podstaw do przyjęcia, że mamy do czynienia z opieką naprzemienną. Sąd uznał, że w konsekwencji nie można przyjąć, iż w wyroku rozwodowym zwarte zostało orzeczenie o sprawowaniu opieki naprzemiennej przez oboje rodziców.

Odnosząc się do orzecznictwa wskazanego w skardze, Sąd wyjaśnił również okoliczności wprowadzenia pojęcia "opieki naprzemiennej" ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Sąd stwierdził w tym względzie, że pojęcie to nie jest znane Kodeksowi rodzinnemu i opiekuńczemu (dalej również: k.r.o.) ani Kodeksowi postępowania cywilnego (dalej również: k.p.c.), w którym odpowiednik można odnaleźć jedynie w przepisach statuujących, że sąd może określić, iż "dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach" – art. 582(1) § 4 [k.p.c.]. Wskazując na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd opowiedział się za tym nurtem, w którym prezentowana jest teza, że jedynie wyrok sądu powszechnego może zdecydować o tym, czy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że [...] i [...] nie mogły być uznane za członków rodziny skarżącego. Z tego też względu stwierdził, że dla celów ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jako pierwsze (i jedyne) w jego aktualnej rodzinie dziecko, mogła być traktowana wyłącznie pochodząca z tego związku córka [...], a to wykluczało możliwość uzyskania na nią przewidzianego ustawą świadczenia w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego.

Sąd stwierdził zarazem, że nie dostrzegł też w konstrukcji zaliczenia wspólnych dzieci rozwiedzionych rodziców w skład rodziny osoby realnie sprawującej pieczę naruszenia gwarantowanej w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP zasady równości względem prawa i zasady sprawiedliwości społecznej.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie sporządzonej przez [...] osobiście (jako czynnego sędziego sądu rejonowego), w której zakwestionowano przedmiotowy wyrok w całości, skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w powiązaniu z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji, "przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie", że istnienie opieki naprzemiennej musi wynikać wyłącznie z orzeczenia sądowego również w przypadku, gdy wyrok rozwodowy został wydany przed dniem 29 sierpnia 2015 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1062 – dalej: ustawa zmieniająca z dnia 25 czerwca 2015 r.) wprowadzająca instytucję opieki naprzemiennej do polskiego porządku prawnego, a tym samym poprzez dyskryminacyjne potraktowanie rodzica, który realizuje opiekę naprzemienną nad dzieckiem bez orzeczenia sądu, ale na podstawie porozumienia z drugim rodzicem, zaakceptowanego przez sąd;

2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozważenia – zarówno w ustnym, jak i pisemnym uzasadnieniu wyroku – istotnych dla sprawy argumentów celowościowych oraz jedynie lakoniczne odniesienie się do kwestii konstytucyjnych, a nadto poprzez całkowite pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego i jego dzieci, jak również poprzez zaniechanie wyjaśnienia dlaczego Sąd nie podzielił argumentacji i poglądów prawnych zaprezentowanych przez inne wojewódzkie sądy administracyjne, a także przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1378/17,

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo istnienia podstaw do takiej zmiany.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął i umotywował zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, prezentując stanowisko wcześniej wyrażone w skardze na decyzję Kolegium. Wskazując na rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, skarżący stwierdził, że wyrok WSA w Warszawie jest w jego ocenie nie tylko merytorycznie błędny, ale i niesprawiedliwy. Natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały odrębnie umotywowane.

Przy tak sformułowanej argumentacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 p.p.s.a). Jednocześnie strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wniosła, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów powołanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te należało uznać za wadliwie skonstruowane, bo pomijające wskazanie formy, w jakiej doszło do ich naruszenia, jak i pozbawione odrębnego umotywowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzuty podniesione w tejże podstawie kasacyjnej pozbawione zostały klarownego przedstawienia, jaką postać przybrało ich naruszenie przez Sąd I instancji.

Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wprawdzie osobno nie wymienia – jak ma to miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawa materialnego – rodzajów naruszenia prawa procesowego, jednakże nie ulega wątpliwości, że naruszenie przepisów postępowania może się przejawiać w tych samych postaciach, jakie przybiera naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być bowiem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo, w przypadku zarzutów odnoszących się do tego rodzaju przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ

wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (zob. stanowisko M. Niezgódki-Medek dotyczące art. 174 pkt 2 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019 – tezy 15-17 i powołane tam orzecznictwo). Tylko w takim przypadku można mówić o wypełnieniu obowiązku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jest to zgodne też z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, dostępna w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. stanowisko orzecznictwa przywołane w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2647/18, dostępnym jw.).

Pomimo tego błędu Sąd kasacyjny, kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet, przyjął, że zarzuty te dotyczyły błędnego zastosowania przepisów art. 141 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naruszenie tego ostatniego przepisu, jako wynikowego, mogłoby mieć miejsce tylko w razie skutecznego przypisania Sądowi wojewódzkiemu naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, bowiem żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie był trafny. W tym względzie wyjaśnić jeszcze należy, że przepisy zawarte w art. 145 lub przepis art. 151 p.p.s.a., jako przepisy blankietowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16, dostępnym jw.).

W ramach skutecznego formułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. chodzi zaś o taką wadliwość uzasadnienia wyroku, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II GSK 804/09, dostępny jw.). Zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może bowiem usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy (por. NSA w wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, odstępnym jw.). Obowiązki te dotyczą jedynie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a rezultat ustaleń sądu powinien znaleźć się w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Tak też było w niniejszej sprawie. Sąd I instancji odpowiednio przedstawił swoje stanowisko co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, umożliwiając Sądowi kasacyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej. Sąd wojewódzki, przedstawiając motywy odmowy przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego, jak i uznania zarzutów skargi za niezasadne, w swoich rozważanych nie pominął również kwestii związanych z realizacją zasad określonych w art. 2 i art. 32 Konstytucji. Zarzucane Sądowi wojewódzkiemu domniemane niedostatki uzasadnienia – polegające na zaniechaniu rozważenia istotnych dla sprawy argumentów celowościowych oraz jedynie lakoniczne odniesienie się do kwestii konstytucyjnych, a nadto całkowite pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego i jego dzieci, jak również zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego Sąd nie podzielił argumentacji i poglądów prawnych zaprezentowanych przez inne wojewódzkie sądy administracyjne, a także przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1378/17 – dotyczy w istocie kwestii związanych głównie z wykładnią prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował wyrok również w tym ostatnim aspekcie, gdyż wynikało to z faktu, że autor skargi kasacyjnej przytoczył również podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W dalszej części uzasadnienia Sąd kasacyjny skupi się zatem na omówieniu przepisów powołanych w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od uwagi porządkującej, że skarżący określił sposób naruszenia prawa materialnego jako "błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie". Takie stwierdzenie bez odpowiedniego wskazania, które z przepisów zostały naruszone w dany sposób, jest zasadniczo niepoprawne pod względem formalnym, gdyż są to stany zasadniczo odmienne. Formułując zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię, strona wnosząca skargę kasacyjną ma obowiązek wskazania jaką wykładnię spornych przepisów przyjął sąd pierwszej instancji, dlaczego jest ona nieprawidłowa oraz jak w jej ocenie należy rozumieć dany przepis prawa. Natomiast błędne stosowanie przepisu prawa materialnego przez sąd administracyjny, najogólniej rzecz ujmując, polega na uczynieniu takiego przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej lub innego działania administracji (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, dostępna jw.). Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd należy w istocie rozumieć jako sytuację bezzasadnego tolerowania błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie – bezzasadnego zarzucenia temu organowi popełnienia takiego błędu (tak NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15, dostępnym jw.). Wobec tego stwierdzenie błędnej subsumcji (niewłaściwego zastosowania prawa) powoduje, że niezależnie od ewentualnych uchybień w zakresie interpretacji przepisu, przepis ten i tak nie może być zastosowany do danej sytuacji faktycznej, a zatem stanowić wzorca kontroli zaskarżonego wyroku.

Autor środka odwoławczego nie wskazał, które konkretnie z przepisów powołanych w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej zostały błędnie zinterpretowane, a które niewłaściwie zastosowane w sprawie. Kierując się wspomnianą już zasadą falsa demonstratio non nocet, zastosowaną w celu jak najdalszego zagwarantowania skarżącemu realizacji konstytucyjnego prawa do sądu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje nie samo zastosowanie, lecz błąd w wykładni przepisów, które miały zastosowanie w sprawie, tj. art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, co miało nastąpić w związku z nieuwzględnieniem przepisów art. 2, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji.

Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego okazały się w okolicznościach niniejszej sprawy chybione. Zagadnieniami wymagającymi analizy prawnej były w niniejszej sprawie dwie kwestie. Pierwsza sprowadzała się do

rozumienia pojęcia "opieki naprzemiennej" wyrażonego w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji). Druga dotyczyła zaś dopuszczalności badania przez organy, czy pomimo braku posłużenia się takim sformułowaniem - w orzeczeniu sądowym wydanym przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – iż władza rodzicielska wykonywana jest nad dzieckiem w ramach instytucji opieki naprzemiennej.

Skarżący zaprezentował stanowisko, że błędne było przyjęcie przez Sąd I instancji, iż istnienie opieki naprzemiennej musi wynikać wyłącznie z orzeczenia sądowego również w przypadku, gdy wyrok rozwodowy został wydany przed dniem 29 sierpnia 2015 r., kiedy to weszła w życie wspomniana ustawa zmieniająca z dnia 25 czerwca 2015 r., która zdaniem strony wprowadziła instytucję opieki naprzemiennej do polskiego porządku prawnego. Taka interpretacja, w ocenie strony, miała powodować dyskryminacyjne potraktowanie rodzica, który realizuje opiekę naprzemienną nad dzieckiem bez orzeczenia sądu. Naczelny Sąd Administracyjny z takim poglądem skarżącego kasacyjnie się nie zgadza, a przeciwnie – uznaje słuszność stanowiska Sądu I instancji.

Z przepisów art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka), w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie; świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Legalna definicja "rodziny" została natomiast unormowana w art. 2 pkt 16 powołanej ustawy, który m.in. przewiduje, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Naprzemienność opieki rodzi zatem skutki nie tylko w zakresie podziału świadczenia pomiędzy rodziców sprawujących taką opiekę (aktualnie przepis art. 5 ust. 2a), lecz stanowi przede wszystkim podstawę do zaliczenia dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obojga rodziców.

Sąd kasacyjny podziela konsekwentne stanowisko wyrażone w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pozostawanie dziecka pod

naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten powinien wynikać wprost z orzeczenia sądu. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17 (dostępnym jw.), na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem, organy administracji publicznej realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób jest w danym przypadku faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi – jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny – są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi na podstawie przepisów prawa rodzinnego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. W konsekwencji, w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego domniemywać (por. wyroki NSA z dnia: 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17, 17 listopada 2017 r. sygn. akt 1046/17, 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1669/17, 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2088/17, 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2997/17, 26 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 575/18, 20 września 2019 r. sygn. akt I OSK 61/18 – orzeczenia dostępne jw.). Przedstawione stanowisko w zakresie wykładni art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest zgodne z jednolitą obecnie linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1378/17 należało w tym kontekście uznać za odosobniony.

Trzeba zarazem mieć na względzie, że przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci prawodawca nie posługiwał się pojęciem "opieki naprzemiennej". Przy wykładni tego pojęcia należy zatem uwzględnić, że przed dniem 1 kwietnia 2016 r. (dzień wejścia w życie przywołanej ustawy) brak było podstaw prawnych, by sądy powszechne stosowały instytucję "opieki naprzemiennej" w sentencji wyroku rozwodowego lub wyroku orzekającego o separacji (art. 58 § 1 i 1a oraz art. 61³ § 1 k.r.o.) czy w orzeczeniu bądź ugodzie zawartej przed sądem rodzinnym (art. 578¹ k.p.c.), tj. w orzeczeniach regulujących sposób wykonywania władzy rodzicielskiej lub pieczy, bądź ustalających kontakty rodziców z małoletnimi dziećmi. Pojęcia tego nie znały dotąd Kodeks rodzinny i opiekuńczy ani Kodeks postępowania cywilnego, jakkolwiek z dniem 29 sierpnia 2015 r. – kiedy to weszła w życie ustawa zmieniająca z dnia 25 czerwca 2015 r. – w przepisach art. 582(1) § 4 i art. 598(22) k.p.c. odwołano się do "orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach", zaś w art. 756(2) § 1 k.p.c. mowa jest o sposobie roztoczenia pieczy nad małoletnim dzieckiem "w ten sposób, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach".

Podsumowując, opiekę naprzemienną w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci cechuje sprawowanie jej przez rodziców względem dziecka, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców (por. wyrok NSA z dni 26 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 878/17, dostępny jw.). Właściwe odczytanie tej części przepisu art. 2 pkt 16 powołanej ustawy pozwala na uwzględnienie wykonywania opieki naprzemiennej tylko wówczas, gdy wynika ona z orzeczenia sądu (ugody sądowej), jednakże w stosunku do tych orzeczeń, które zostały wydane przed wejściem w życie tej ustawy, nie można wymagać, aby orzeczenie takie wprost zawierało określenie "opieka naprzemienna". Pomimo braku takiego sfomułowania we wcześniejszych orzeczeniach sądowych mogło w takich orzeczeniach dochodzić do faktycznego regulowania wykonywania władzy rodzicielskiej w sposób odpowiadający tej instytucji.

W niniejszej sprawie w sposób oczywisty orzeczenie sądowe regulujące kwestie wykonywania pieczy nad dziećmi, używające sformułowania "opieka naprzemienna", nie zapadło. Należało zatem ocenić, czy w tym orzeczeniu, na które powołał się skarżący, wydanym przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, znajdują się postanowienia spełniające wymogi "opieki naprzemiennej". We wskazanym przez skarżącego, organy oraz Sąd I instancji wyroku rozwodowym z dnia [...] stycznia 2015 r. sąd cywilny powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi córkami obojgu rodzicom, zarazem ustalając, że miejscem zamieszkania tych dzieci będzie każdorazowe miejsce zamieszkania ich matki, obciążył kosztami utrzymania obydwoje rodziców i ustalił udział ojca w wysokości po 950 zł na każde dziecko, nie rozstrzygnął jednak o kontaktach ojca z dziećmi. Bezsprzecznie zatem w tym wypadku nie uregulowano w drodze orzeczenia sądowego lub odpowiednio ugody sądowej sposobu wykonywania przez nich władzy rodzicielskiej. Nie doszło do sytuacji, w której – jak to określił skarżący – ustalił opiekę naprzemienną "w formie zaakceptowanego przez sąd [nawet w formie dorozumianej] porozumienia z drugim rodzicem", zawartego w toku postępowania rozwodowego. Z tej też przyczyny nie było podstaw do przyjęcia, że skarżący wykonuje władze rodzicielską nad dzieckiem w formie opieki naprzemiennej.

Konieczne jest przy tym odróżnienie wykonywania opieki naprzemiennej od innych form realizacji opieki nad dzieckiem w ramach wykonywania władzy rodzicielskiej. Wskazane szczegółowo przez skarżącego okoliczności sprawowania przez niego opieki nad dziećmi pochodzącymi z małżeństwa, które następnie uległo rozwiązaniu przez rozwód, stanowią niewątpliwy przejaw wykonywania władzy rodzicielskiej, lecz nie mogą być traktowane jako opieka naprzemienna w rozumieniu omawianej ustawy. Skarżący nie wykazał się odpowiednim orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej obojga rodziców lub ugodą sądową wskazującą na ustanowienie takiej instytucji w związku z opieką nad wspólnymi dziećmi rozwiedzionych rodziców. Trzeba również podkreślić, że skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji błędu w zakresie przyjęcia stanu faktycznego sprawy, nie wskazał na istnienie innych orzeczeń sądowych, z których można byłoby wywieść, że piecza nad wspólnymi dziećmi skarżącego i jego byłej małżonki została ukształtowana w sposób odpowiadający wymogom art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W świetle powyższego, bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że w dacie rozwiązania małżeństwa przez rozwód i orzeczenia o wykonywaniu władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi skarżącego, nie była znana instytucja opieki naprzemiennej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska autora skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie naruszono zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a stanowiącą urzeczywistnienie zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Wzorce konstytucyjne znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach rangi ustawowej. Podkreślić również należy, że różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 1997 r. sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502). Nawet samo odstępstwo od zasady równości, jeśliby rzeczywiście nastąpiło, nie jest automatycznie tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji, niezbędna dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest bowiem ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998/3/34). W niniejszej sprawie kryterium różnicujące stanowi sposób wykonywania opieki nad małoletnim dzieckiem przez obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu.

Wniosku takiego w żaden sposób nie zmienia ani treść art. 69 Konstytucji dotyczący prawa osób niepełnosprawnych do pomocy państwa, ani też art. 71 ust. 1 Konstytucji statuujący zasadę uwzględnienia dobra rodziny i prawa rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Konstytucja, nakazując władzom publicznym uwzględnianie interesów (dobra) rodziny, w tym dziecka niepełnosprawnego, określa zatem normę, którą należy uwzględniać przy ustalaniu treści aktów rangi ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 266/10, dostępny jw.). Przejawem realizacji tych wartości było właśnie wprowadzenie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jako uzupełniającej system zabezpieczenia społecznego. Warto również dodać, że ustawa ta w swym pierwotnym kształcie, uzależniając przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko w rodzinie od spełnienia kryterium dochodowego, zawierała odpowiednie instrumenty służące wsparciu rodziny, w której wychowywane jest dziecko niepełnosprawne.

Końcowo należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie nie został przez skarżącego wykazany fakt sprawowania opieki naprzemiennej, wynikający z orzeczenia sądu powszechnego (ugody sądowej). Rozstrzygnięcie administracyjne odmawiające z tej przyczyny przyznania stronie prawa do świadczenia wychowawczego nie zostało podjęte z naruszeniem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji również nie naruszył tychże przepisów, ani też przepisów procesowych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.