Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 925/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Krawczak Sędziowie: WSA Izabella Janson (spr.) WSA Bożena Zwolenik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi W. [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. w W., jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie zwrotu części przyznanego Skarżącemu dofinansowania wykorzystanego na naruszeniem procedur, w kwocie 18.661,88 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Zaskarżone rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W. w W. zawarł w dniu [...] kwietnia 2010 r. umowę z Województwem [...]o dofinansowanie projektu pn. ,, [...], nr [...].

Zgodnie z § 3 ust. 1 Umowy, Beneficjent był zobowiązany do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem. Projekt był realizowany w okresie od 1 lutego 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Na podstawie Umowy przyznano Beneficjentowi dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 2.360.288,10 zł, z czego 85% stanowiły środki UE a 15% środki dotacji celowej z budżetu krajowego. Środki dofinansowania zostały przekazane w czterech transzach.

Stosownie do § 3 ust. 4 i § 30 Umowy, przy wydatkowaniu środków Beneficjent był zobowiązany do stosowania aktualnie obowiązujących treści Wytycznych odnośnie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, a w sprawach nieuregulowanych Umową, reguł i zasad wynikających z Programu, przepisów prawa krajowego i unijnego.

Celem realizowanego przez Beneficjenta projektu było nabycie nowych, uzupełnienie lub podwyższenie kwalifikacji i umiejętności 620 funkcjonariuszy policji. Chodziło o dostarczenie specjalistycznej wiedzy i umiejętności z zakresu ratownictwa medycznego, nauki jazdy, doskonalenia technik jazdy i kontroli tachografów.

Grupę docelową stanowić miało 620 funkcjonariuszy policji z terenu województwa [...] w tym 305 osób z Komendy Wojewódzkiej Policji w R. i 315 z Komendy [...] Policji w W.

We wniosku Beneficjent przewidział w ramach kosztów bezpośrednich (Zadanie 4 – Organizacja Szkoleń, podzadanie 52) koszty dotyczące noclegu trenerów oraz uczestników biorących udział w szkoleniu "Ratownictwo medyczne" w kwocie 85.680 zł.

W ramach realizowanego projektu Beneficjent przeprowadził szkolenie w R., C., O.i dwa razy w W. 49 uczestników szkoleń skorzystało z noclegów, mimo iż ich miejscem stałego zamieszkania, wskazanym podczas rekrutacji, było miasto, w którym przeprowadzane było szkolenie.

Koszty poniesione w związku z powyższym przez Beneficjenta to: za pierwsze szkolenie w W. – 4.728,88 zł, w R. – 4.800zł, w C. – 385 zł, w O. – 5.110,40 zł, drugie szkolenie w W. – 3.637,60 zł.

W wyniku przeprowadzonej w dniach 8-10 maja 2013 r. kontroli doraźnej na miejscu, po weryfikacji wyjaśnień Beneficjenta, przekazano mu Zalecenia pokontrolne. Wezwano w nich do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 18.661,88 zł. Były to koszty poniesione na realizację Zadania 4, dotyczące noclegów 49 uczestników projektu, których miasto zamieszkania stałego było tożsame z miastem, w którym przeprowadzono szkolenie.

Beneficjent nie uiścił żądanej należności, dlatego [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) w dniu 6 września 2013 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wydatków niekwalifikowanych wraz z odsetkami w ramach zawartej umowy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. zobowiązano Skarżącego do zwrotu kwoty 18.661,88 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od kwot:

- 3.029,77 zł od dnia 22 kwietnia 2010 r. do dnia zwrotu;

- 534,67 zł od dnia 26 kwietnia 2010 r. do dnia zwrotu;

- 7.568,94 zł od dnia 16 czerwca 2010 r. do dnia zwrotu;

- 1.335,70 zł od dnia 17 czerwca 2010 r. do dnia zwrotu;

- 2.555,20 zł od dnia 10 września 2010 r. do dnia zwrotu;

- 3.637,60 zł od dnia 12 listopada 2010 r. do dnia zwrotu.

W decyzji określono również termin, w którym należy zwrócić wskazaną wyżej należność.

W wyniku złożonego odwołania i po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dla osiągniecia celu przedmiotowego projektu (tj. nabycia nowych, uzupełnienia lub podwyższenia kwalifikacji i umiejętności funkcjonariuszy policji oraz dostosowanie ich do aktualnych potrzeb) sfinansowanie noclegu dla wszystkich uczestników projektu nie było niezbędne. Mimo, iż sfinansowanie noclegu dla wszystkich było określone we wniosku, to nie przesądza to o fakcie przyznania każdemu z uczestników sfinansowania kosztów noclegu. Minister podkreślił, że na etapie wniosku aplikacyjnego nie były znane adresy zamieszkania przyszłych uczestników projektu. Podniósł także, że ocena kwalifikowalności ponoszonych wydatków odbywa się na wszystkich etapach realizacji projektu. Pozytywna ocena co do założeń finansowych ujętych w budżecie projektu nie zwalnia Beneficjenta ze szczegółowego analizowania ponoszonych wydatków. Wybór miejsca zakwaterowania uczestników został dokonany w toku realizacji projektu. Poniesiono zawyżone koszty w wyniku sfinansowania kosztów noclegów 49 osób w sytuacji, w której mieszkały one w miastach, w których szkolenie zostało przeprowadzone. Organ podkreślił, że koszty były finansowane ze środków publicznych, co powoduje, ze nie mogły być one ponoszone w sposób dowolny, ale podlegały szczególnemu rygorowi określonemu w Wytycznych. Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny. Zdaniem Ministra, nie można podzielić argumentów Odwołującego się o tym, ze zaplanowane noclegi w powiązaniu z transportem, przełamywały bariery komunikacyjne i czasowe uczestników i pozwalały na sprawną, profesjonalną organizację danego wsparcia. Wszystkie ośrodki, w których organizowano szkolenia, były duże z dostępem do publicznej komunikacji miejskiej. Także, zdaniem organu odwoławczego, osiągnięcie blisko 100% frekwencji na szkoleniu nie dowodzi o potrzebie finansowania noclegów.

Od powyższej decyzji Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.

Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. publicznych oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL.

Uzasadniając skargę, Strona podkreśliła, że Projekt był realizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, zakładającym zgrupowanie wszystkich uczestników z zapewnieniem noclegów. Nadto, w wyniku pierwszej kontroli nie stwierdzono uchybień, a informacja pokontrolna stanowi swoiste wytyczne dalszej realizacji Projektu. Podniosła także, że realizacja kryteriów równościowych zakłada również jednakową, równą dostępność do zaplanowanego w projekcie wsparcia dla wszystkich uczestników bez względu na miejsce zamieszkania. Dyskryminacja któregokolwiek z uczestników szkolenia ze względu na miejsce zamieszkania, byłaby naruszeniem zasad realizacji projektów PO KL. Założenie (w projekcie) noclegów dla wszystkich uczestników było uzasadnione merytorycznie (formuła weekendowa).

Strona podkreśliła, iż sfinansowanie noclegów wszystkim uczestnikom szkoleń nie stanowiło głównego wsparcia udzielanego w Projekcie – było jednak założoną przez Beneficjenta koncepcją jego realizacji, dzięki której zostały osiągnięte założone w Projekcie wskaźniki, a tym samym zrealizowane cele Projektu. Zaplanowane noclegi, w powiązaniu z transportem (miejsce szkolenia-hotel) przełamywały bariery komunikacyjne i czasowe uczestników, pozwalały na sprawną, profesjonalną organizację danego wsparcia. Strona nie widzi zasadności odmowy skorzystania z noclegu w W. osobie, która musiała dojechać np. z ulicy [...], a zaakceptowania noclegu osoby zamieszkałej np. w M. Wskazując odległości w kilometrach (w W.) wskazała, że czas dojazdu np. z podanych przykładowo ulic do miejsca szkolenia w weekend dochodzi do 1,5 godz., a z M. – 15 minut. Dodatkowo wskazano na utrudnienia w związku z pracami remontowo-budowlanymi prowadzonymi w W. Dlatego też, jako kuriozalne określiła Strona stwierdzenie, że zapewnienie zakwaterowania osobie zamieszkałej w miejscowości, w której odbywa się szkolenie, jest wydatkiem nieracjonalnym. Ponadto, jak zaznaczył Skarżący, zajęcia trwały nawet do godz. 19 i wymagały ogromnego, intensywnego zaangażowania psychicznego i fizycznego. Uczestnicy mieli możliwość ćwiczenia na fantomach, defibrylatorze, a Beneficjent zorganizował im dodatkowe zajęcia odbywające się wieczorem, w hotelu. Wszystko to w celu zdania egzaminu państwowego na tytuł Ratownika.

Ponadto Skarżący uważa, że skoro w dniach 1-26 06. 2012 r. Urząd Kontroli Skarbowej przeprowadził audyt Projektu nie kwestionując żadnych wydatków jako nieracjonalnych i nieefektywnych, dwa lata po zakończeniu realizacji, zmiana stanowiska przez organ i kwestionowanie zasadności wydatków poniesionych na noclegi jest niedopuszczalne przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1096/14 oddalił skargę Strony na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Zdaniem sądu pierwszej instancji, poniesiono zawyżone koszty w wyniku sfinansowania kosztów noclegów 49 osób w sytuacji, w której mieszkały one w miastach, w których szkolenie zostało przeprowadzone. Koszty były finansowane ze środków publicznych, a zatem nie mogły być one ponoszone w sposób dowolny, ale podlegały szczególnemu rygorowi określonemu w Wytycznych. Zgodnie zaś z art. 44 ust. 3 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny. Wszystkie ośrodki, w których organizowano szkolenia, były duże z dostępem do publicznej komunikacji miejskiej. Podnoszony przez stronę fakt osiągnięcia blisko 100% frekwencji na szkoleniu również, w ocenie WSA, nie dowodził potrzeby finansowania noclegów.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że umieszczenie wydatku w budżecie nie przesądza o jego definitywnej kwalifikowalności. Wydatek należy uznać za kwalifikowalny, gdy jest racjonalny i efektywny. Na podstawie podpisanej Umowy, Beneficjent zobowiązał się do wydatkowania środków zgodnie z Wytycznymi. Nieracjonalne wydatkowanie, to naruszenie Wytycznych, co oznacza naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich. Konsekwentnie, zostały wyczerpane przesłanki do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Strona złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 959/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W ocenie NSA sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję w istocie nie wskazał procedur, które zostały naruszone przez Skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd jedynie stwierdził, że "Stosownie do § 3 ust. 4 i § 30 Umowy, przy wydatkowaniu środków beneficjent był zobowiązany do stosowania aktualnie obowiązujących treści Wytycznych odnośnie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki a w sprawach nieuregulowanych Umową, reguł i zasad wynikających z Programu, przepisów prawa krajowego i unijnego" (s. 6 uzasadnienia). WSA nie wyjaśnił jednak ani, które "Wytyczne" miały w sprawie zastosowanie, ani jakie konkretnie postanowienia tych "Wytycznych" zostały naruszone. W związku z tym w sprawie w istocie nie zostało ustalone, czy miało miejsce naruszenie "innych procedur" i jakie to były procedury. Tymczasem prawidłowo przeprowadzona sądowa kontrola zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie oceny jej zgodności prawem materialnym, wymagała wskazania tych procedur, a następnie odniesienia do nich ustaleń organu odnośnie do sposobu realizacji przez skarżącego umowy o dofinansowanie i oceny, czy istotnie środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że Sąd pierwszej instancji poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że beneficjent zobowiązał się do wydatkowania środków zgodnie z Wytycznymi, zaś nieracjonalne wydatkowanie to naruszenie wytycznych, co oznacza naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie wyrokiem NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 959/15, wydanym na skutek skargi kasacyjnej strony skarżącej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1096/14.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 959/15, zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Sąd pierwszej instancji ponownie dokonał zatem oceny legalności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] października 2013 r.

Wykonując zalecenia NSA zawarte w powołanym powyżej wyroku NSA, że wywodząc z Wytycznych obowiązek Beneficjenta, do którego niezastosowanie się spowodowało uznanie części wydatków za "niekwalifikowalne", co pociągało z kolei żądanie ich zwrotu, WSA nie podał, o jakie Wytyczne chodzi, na wstępie należy zauważyć, iż upoważnienie do wydania Wytycznych przez Ministra wynika z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 z późn.zm.). Obowiązkiem Ministra jest podanie do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej treści Wytycznych, a także ich zmian. Ponadto, Minister ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o miejscu publikacji Wytycznych oraz ich zmian, a także o terminie, od którego Wytyczne lub ich zmiany będą stosowane (art. 35 ust. 7 pkt 1 i 2 ww. ustawy).

Minister wywiązał się z tych obowiązków. Wytyczne są powszechnie dostępne na stronie internetowej ministerstwa, wraz z podaniem informacji od kiedy obowiązują. Dodatkowo, na stronie znajduje się zestawienie wprowadzonych zmian w stosunku do poprzedniej wersji Wytycznych oraz zestawienie uwag z konsultacji.

W okresie realizacji projektu przez Skarżącego obowiązywały Wytyczne z dnia 28 grudnia 2009 r. (obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r.). Tym niemniej w każdym przypadku zmiany przedmiotowych Wytycznych Minister zamieszczał stosowny komunikat w Monitorze Polskim odpowiednio

- komunikat z dnia 15 grudnia 2010 r. (M.P. poz. 1181),

- komunikat z dnia 27 grudnia 2011 r. (M.P, poz. 1198),

- komunikat z dnia 30 sierpnia 2012 r. (M.P, poz. 649),

Sąd zauważa również, że treść Wytycznych od 2010 r. w zakresie punktu przywołanego w decyzjach organów nie zmieniła się w okresie 2011-2012 r. Analogiczna była jego treść w rozpatrywanej przez Sąd w dniu 4 lipca 2017 r., sprawie o sygn. akt V SA/Wa 680/17, jak i w rozpatrywanej przez tutejszy Sąd w dniu 3 lutego 2015 r. prawomocnie zakończonej sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2488/14.

Chodzi tu o Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL obowiązujące w okresie ponoszenia wydatków. Uznane za niekwalifikowane wydatki na noclegi były poniesione w okresie maj-sierpień 2010 r. oraz październik-listopad 2010 r. i w tym czasie obowiązywały ww. Wytyczne z dnia 28 grudnia 2009 r. (obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r.).

W zaskarżonej decyzji wskazano, że Skarżący naruszy procedurę określoną w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. a) i b) tj., że wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki:

a) są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu;

b) są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat).

Wskazać należy, że Wytyczne były ogłaszane na stronie internetowej zarówno Instytucji Zarządzającej (www.efs.gov.pl), jak i [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU, www.pokl.mazowia.eu), z którą Skarżący miał podpisaną umowę o dofinansowanie.

Ponadto należy podkreślić, iż w rozpatrywanej sprawie Skarżący złożył oświadczenie, że zapoznał się z treścią Wytycznych. Obszernie cytował treść Wytycznych w swoich pismach procesowych na etapie postępowania administracyjnego zarówno przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym. Wszystkie te fakty wskazują jednoznacznie, że Skarżący zapoznał się z treścią Wytycznych oraz wiedział o jakie wytyczne chodzi, z jakiej daty i gdzie zostały opublikowane.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż przedmiotem sporu jest wydatek poniesiony za noclegi 49 osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się zajęcia. W ramach realizowanego projektu Beneficjent przeprowadził szkolenie w C., R., O. i w W., a 49 uczestników szkoleń skorzystało z noclegów, mimo iż ich miejscem stałego zamieszkania, wskazanym podczas rekrutacji, było miasto, w którym przeprowadzane było szkolenie. Zdaniem organu, powyższy wydatek jest wydatkiem niekwalifikowanym. Przeciwnego zdania jest Skarżący.

Na podstawie umowy o dofinansowanie Beneficjent w myśl § 3 (ust. 1-4) umowy zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku, zapoznał się m.in. z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania aktualnych Wytycznych (§ 3 ust. 4). Zgodnie z treścią Wytycznych, które Skarżący miał obowiązek stosować wydatek kwalifikowany to wydatek spełniający warunki umożliwiający jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację PO KL. W Rozdziale 3, Podrozdziale 1 (Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) pkt 1 lit. a i b Wytycznych wskazano, że: co do zasady, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu, są racjonalne i efektywne tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat).

Natomiast w wypadku potwierdzenia, że wydatek prawidłowo został uznany za niekwalifikowany, następuje naruszenie treści § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie w związku z zapisami mających zastosowanie Wytycznych. Tym samym dochodzi do naruszenia treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9 (...). W myśl natomiast art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Ponadto ogólny przepis dotyczący ponoszenia wydatków publicznych (art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b u.f.p.) wskazuje, że m.in. wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Skarżący zobowiązał się także na podstawie § 13 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie do zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wydatkowaniu, określonymi w art. 184 ust. 1 u.f.p.

Mając na uwadze powyżej cytowane przepisy trzeba jednoznacznie wskazać, że wydatek poniesiony za noclegi 49 osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się szkolenia prawidłowo został uznany za niekwalifikowalny. Poniesienie takiego wydatku oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych a to stanowi naruszenie Wytycznych, a Wytyczne stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Taki wydatek związany z noclegami w hotelu znajdującym się w tej samej miejscowości, w której mieszkają osoby korzystające z noclegu nie jest racjonalny, efektywny oraz nie jest niezbędny. Możliwa jest bowiem realizacja założonych celów bez zapewnienia tym osobom noclegów, skoro ich miejsce zamieszkania znajduje się w tej samej miejscowości.

W tym miejscu należy zauważyć, że celem projektu było przede wszystkim podniesienie kwalifikacji zawodowych poprzez udział w szkoleniu "Ratownictwo medyczne". Koszty noclegów nie były niezbędne do realizacji projektu pt. "[...]".

Słusznie wskazał Minister, że mimo, iż Skarżący możliwość sfinansowania wszystkich noclegów dla uczestników projektu zastrzegł we wniosku o dofinansowanie projektu (i nie było to kwestionowane na etapie oceny merytorycznej wniosku), to powyższe automatycznie nie oznacza konieczności wydatkowania całej kwoty przeznaczonej na noclegi. Skarżący bowiem we wniosku nie wskazał listy kandydatów, (brak było adresów zamieszkania przyszłych uczestników projektu, istniała tylko informacja, że będą to osoby z województwa mazowieckiego). Dlatego też pozytywna opinia Instytucji Pośredniczącej co do założeń finansowych ujętych w budżecie projektu nie zwalniała Beneficjenta ze szczegółowego analizowania ponoszonych wydatków, w tym analizowania ich racjonalności i efektywności w toku realizacji projektu. Poza tym, co już wyżej zasygnalizowano, Skarżący, jak i instytucja oceniająca projekt, nie mieli na datę oceny wniosku wiedzy, jaka część uczestników projektu będzie posiadała adres zamieszkania w miejscowości realizacji szkolenia i czy w ogóle takie osoby będą brały udział w projekcie. Tak samo wybór miejsca zakwaterowania uczestników projektu dokonany został w toku realizacji projektu, a nie wynikał z zapisów wniosku o dofinansowanie. W związku z tym powyższe dane zostały określone dopiero po przeprowadzeniu rekrutacji uczestników do projektu i wyborze miejsca szkolenia. Co więcej należy podkreślić, że kwota przeznaczona m.in. na noclegi jest kwotą maksymalną i jej wydatkowanie musi odbywać się w zgodzie z zasadami racjonalności, efektywności i celowości jej ponoszenia. Skarżący ma obowiązek dokonywać racjonalnych, najbardziej efektywnych i niezbędnych wydatków, a nie jedynie zgodnych z wnioskiem o dofinansowanie. Dokonanie założenia we wniosku o dofinansowanie dotyczącego finansowania kosztów zakwaterowania dla uczestników projektu nie przesądza o tym, iż każdemu z uczestników koszty noclegu zostaną sfinansowane. Skarżący nie dokonał analizy niezbędności sfinansowania noclegów dla uczestników zamieszkałych w miejscowościach, w których odbywały się szkolenia. Mimo, że projekt formalnie był realizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, to jednak był również realizowany bez uwzględnienia powyżej cytowanych zapisów Wytycznych.

Powoływanie się przez Skarżącego na: odległości pomiędzy dzielnicami W., w stosunku np. do odległości od miejsca zakwaterowania do M., a także na utrudnienia w ruchu jest zupełnie nie zasadne. Zdaniem Sądu, zamieszkiwanie przez uczestnika szkolenia w tej samej miejscowości, co hotel wyklucza taką osobę z możliwości zapewnienia tej osobie noclegu, jeżeli nie wymaga tego cel projektu. W sprawie natomiast cel projektu mógł zostać zrealizowany niezależnie od zapewnienia noclegu. Bezpodstawne jest obecnie powoływanie się przez Skarżącego, że nocleg zapewnił 100% frekwencję uczestników szkolenia. Trzeba jeszcze raz wskazać na cel szkolenia i w tym kontekście wyjaśnić, że zapewnienie 100 % frekwencji nie musiało odbywać się poniesieniem w sposób nieracjonalny, niecelowy i nieefektywny wydatku. Zatem zapewnienie noclegu nie miało znaczenia dla realizacji celu. W tym miejscu należy przyrównać sytuację takiej osoby z sytuacją osoby pozostającej na delegacji. Zgodnie z art. 775 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2014, poz. 1502) pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. W związku z powyższym osobie takiej nie zwraca się kosztów noclegu.

W ocenie składu rozpatrującego niniejszą sprawę, zasadne jest przypomnienie w tym miejscu, iż analogiczną sprawę Skarżącego do rozstrzyganej obecnie rozpatrywał już Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1001/15), który oddalając skargę kasacyjną W. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2488/14 w sprawie ze skargi W. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu dotyczącą umowy o dofinansowanie projektu: "[...]" wskazał, iż zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie interpretacja pojęcia "inne procedury" musi zostać dokonana na tle zarówno potocznego rozumienia terminu "procedura" jak i sposobu uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; dostępne w CBOSA). Z orzecznictwa tego wynika, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego ale również postanowienia umowy zawartej po wyłonieniu danego projektu do sfinansowania, co wynika ze specyfiki uregulowań przyjętych ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W powyższej regulacji przyjęto, że same projekty realizowane są w oparciu nie tylko o zaakceptowany wniosek, lecz także umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie projektów zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania (patrz: wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, publik. CBOSA).

Należy zatem ponownie wskazać na treść postanowień umowy o dofinansowanie realizacji projektu, którą Skarżący zawarł z Województwem [...], w imieniu którego działała [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, które to postanowienia umowne wraz z postanowieniami aktów do których odsyłają, uznać należało za "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych. Te "inne procedury" to w rozpoznawanej sprawie między innymi "Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki". W rozdziale 3 podrozdział 5 Wytycznych wskazano, że ocena kwalifikowalności wydatków na etapie wyboru projektu oraz na etapie realizacji i rozliczania projektu jest dokonywana w oparciu o postanowienia Wytycznych.

Okoliczności podnoszone przez Skarżącego, że kwalifikowalność wydatków, nie była kwestionowana zarówno na etapie badania projektu, jak i podczas podpisywania umowy, nie jest przeszkodą do zakwestionowania ich kwalifikowalności na późniejszym etapie, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, nawet przy pełnej akceptacji wniosku o dofinansowanie oraz podpisaniu umowy o dofinansowanie i przekazaniu środków oraz po zrealizowaniu projektu, organ może wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu dofinansowania, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia procedur przy wykorzystaniu dofinansowania. Zwłaszcza, że w rozpoznawanej sprawie, na co wskazywał organ w zaskarżonej decyzji, na etapie rozpoznania wniosku nie były znane adresy zamieszkania przyszłych uczestników projektu. Wniosek zawierał jedynie informację, że będą to osoby z województwa mazowieckiego. Nie zawierał natomiast informacji, że część osób będzie z tych samych miejscowości, w których odbywać się będzie szkolenie.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez organ, że wydatek poniesiony za noclegi osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się szkolenia był niekwalifikowalny, gdyż został poniesiony z naruszeniem procedur o których mowa powyżej. Poniesienie takiego wydatku oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych, a to stanowi naruszenie Wytycznych, które, jak to zostało wykazane powyżej stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Taki wydatek związany z noclegami w hotelu znajdującym się w tej samej miejscowości, w której mieszkają osoby korzystające z noclegu nie jest racjonalny, efektywny oraz nie jest niezbędny. Możliwa jest bowiem realizacja założonych celów projektu bez zapewnienia tym osobom noclegów, skoro ich miejsce zamieszkania znajduje się w tej samej miejscowości, w konsekwencji te koszty nie były niezbędne do realizacji przedmiotowego projektu. Zatem Skarżący poniósł koszty mimo braku ich faktycznego uzasadnienia i wbrew jego twierdzeniom nie ma tu mowy o żadnej dyskryminacji osób (ograniczeniu dostępu) ze względu na miejsce zamieszkania (por. cytowany wyrok z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1001/15).

W powyższym kontekście bezzasadne jest powoływanie się przez Skarżącego na zapisy Regulaminu projektu "Profesjonalni w pracy" oraz art. 110 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Należy zauważyć, że w sprawie organ nie wydał żadnej decyzji, w której zawarłby swoje stanowisko. Przed wszczęciem obecnego postepowania, organ nie prowadził żadnego innego postępowanie w stosunku do realizowanego projektu. Zatem strona nie może powoływać się na związanie decyzją, gdyż taka decyzja nie została wydana. Skarżący wyciąga zbyt daleko idące wnioski z treści art. 110 k.p.a. Trzeba bowiem zauważyć, że postępowanie kontrolne jest zupełnie odrębnym postępowaniem od postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie kończy się wydaniem decyzji, dlatego też brak jest możliwości związania organu swoim poprzednim stanowiskiem. Związanie wydanym orzeczeniem dotyczy co do zasady tylko decyzji. Brak wydania decyzji czyni niezasadnym twierdzenia Skarżącego. Organ bowiem może zmienić stanowisko co do ustalanego stanu faktycznego lub interpretacji przepisów prawa stosowanych w sprawie.

Poniesiony w sposób nieprawidłowy wydatek, tj. przede wszystkim niezgodnie z zapisami podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. a i b odpowiada definicji nieprawidłowości zawartej w art. 2 ust. 7 rozp. Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L. z 2006, nr 210, s. 25 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1083/2006"), zgodnie z którym nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zgodnie z definicją nieprawidłowości ma ona miejsce, gdy tak jak w przypadku Skarżącego, dojdzie do naruszenia przepisów krajowych, np. w zakresie niegospodarnego wydatkowania środków unijnych, w wyniku czego środki publiczne wydatkowane na ten cel zostają uznane za niekwalifikowalne i podlegają zwrotowi. W przedmiotowej sprawie mogła powstać szkoda w budżecie ogólnym UE poprzez finansowanie wydatku w wyższej wysokości niż wynikałoby z zasady racjonalnego i najbardziej efektywnego ponoszenia wydatków. Już w tym momencie zrealizowane są przesłanki określone w definicji nieprawidłowości, gdyż środki pomocowe zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami, rozliczone w zatwierdzonych wnioskach o płatność i zrefundowane ze środków publicznych. Tak więc w przedmiotowej sytuacji szkoda stanowi kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne i została w istocie poniesiona. Podkreślić należy, że szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie. W związku z powyższym niegospodarne wydatkowanie środków publicznych będzie tą nieprawidłowością.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów natury procesowej, a także naruszenia zasady równości, trzeba zauważyć, że są one nieuzasadnione. W sprawie zebrano cały materiał dowodowy, który w sposób prawidłowy został oceniony. Spór dotyczył tylko kwestii kwalifikowalności konkretnego wydatku. Organy I i II instancji w wydanych decyzjach rozważyły całokształt sprawy i dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału. Decyzje organów obu instancji zawierają zarówno uzasadnienie prawne jak i faktyczne, czym w pełni wypełniły dyspozycję art. 107 k.p.a. Powoływana przez Skarżącego zasada równości również nie została naruszona. Zasada równości wobec prawa oraz zasada niedyskryminowania została przede wszystkim wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i w żaden sposób nie zostały one naruszone, gdyż ani organ ani też sam Skarżący nie wskazał, a Sąd z urzędu tego nie stwierdził, że podmioty będące w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, co Skarżący zostały w odmienny od niej sposób potraktowane. W ten sam sposób należy również oceniać zasadę równości w kontekście uczestników postępowania. Zatem zasada ta dotyczy osób będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Miejsce zamieszkania uczestnika szkolenia stanowi okoliczność faktyczną, która wprost miała wpływ na sytuację prawną i faktyczną tego podmiotu. Dlatego też uczestnicy mający inne niż miejsce szkolenia miejsce zamieszkania mogą być traktowani w odmienny sposób niż osoby, które mają miejsce zamieszkania w miejscowości w której obywało się szkolenie. W takim wypadku nie będzie miało miejsce naruszenie zasady równości. Zatem sąd w przedmiotowej sprawie nie stwierdził naruszenia tej zasady, gdyż żaden z organów jej nie naruszył, a tylko podważył racjonalność i zgodność z przepisami prawa w tym Wytycznymi poniesionych wydatków.

Reasumując należy stwierdzić, że organy prawidłowo ustaliły, że wydatki dokonane na noclegi osób zamieszkałych w miejscowości, w której odbywały się warsztaty są niekwalifikowalne, z uwagi na nie spełnienie warunku z Wytycznych przede wszystkim odnośnie niezbędności, racjonalności i efektywności wydatku. Naruszenie zapisów Wytycznych stanowi złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Brak zwrotu w terminie wyznaczonym w wezwaniu skierowanym do skarżącej stanowi przesłankę do wydania na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.