Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 115/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d, ust. 2b
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 974, art. 999
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 8 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 30 października 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu na rzecz skarżącego P. B. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez P. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 8 stycznia 2015 r., nr: [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 30 października 2014 r., nr [...], w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków gminy [...], poprzez zmianę przebiegu granic pomiędzy działkami nr a i b położonych w obrębie [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

W dniu 14 maja 2014 r. I. K. złożyła do Starosty Namysłowskiego wniosek o sprostowanie na podstawie szkicu granicznego z 1991 r. granicy nieruchomości pomiędzy działką nr a k.m. [...] obręb [...], stanowiącą własność wnioskodawczyni, a działką nr b.

W związku z tym wnioskiem, Starosta Namysłowski przedstawił P. B. - właścicielowi działki nr b k.m. [...] obręb [...], dokumentację w sprawie granicy działki, tj. fragment pierworysu ewidencyjnego, na podstawie którego powstała numeryczna mapa ewidencji gruntów i budynków, aktualny fragment mapy ewidencyjnej, na którym błędnie wykreślono granicę, ortofotomapę z mapą zasadniczą z poprawnie wykreśloną granicą. W piśmie z dnia 2 czerwca 2014 r. P. B. wskazał, że w dacie zakupu działki nr b dysponował aktualnym wyrysem z mapy ewidencyjnej, na którym działka ta posiada dostęp do drogi publicznej z dwóch stron, przy czym dostęp od strony północnej stanowi błotnistą drogę polną, przez większą część roku nieprzejezdną dla samochodu osobowego. Stwierdził, że proponowana zmiana granicy spowoduje istotną zmianę charakterystyki działki nr b, pozbawiając ją całkowicie dostępu do drogi publicznej nr c, co bezpośrednio wpłynie na atrakcyjność działki w razie jej ewentualnej przyszłej sprzedaży albo budowy budynku mieszkalnego w południowej części działki. Zaproponował wykreślenie dostępu do drogi nr c o szerokości 5 m wzdłuż granicy z działką c i ewentualne przesunięcie granicy swej działki w kierunku północnym.

Następnie Starosta Namysłowski wszczął z urzędu postępowanie "w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, mające na celu doprowadzenie do zgodności operatu ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym", o czym zawiadomił I. K. i P. B. pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. oraz wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o wypis i wyrys (opis i mapa) dla działki nr a z księgi wieczystej [...].

Decyzją z dnia 11 lipca 2014 r. Starosta Namysłowski orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków gminy [...], poprzez zmianę przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami nr a i b k.m. [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], przedstawiając przebieg granic na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do wydanej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokumentu nadesłanego przez Sąd wieczystoksięgowy z księgi wieczystej dotyczącej działki nr a wynika, iż granica nieruchomości pomiędzy działkami nr a i nr b przedstawiona na wyrysie mapy ewidencyjnej jest zgodna z dokumentacją, co uzasadnia dokonanie w części kartograficznej operatu ewidencji zmian opisanych w sentencji decyzji.

Na skutek odwołania wniesionego przez P. B. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu decyzją z dnia 19 września 2014 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na niekompletność materiału dowodowego związaną z brakiem dokumentu stanowiącego podstawę oznaczenia w księdze wieczystej drugiej z nieruchomości, tj. działki nr b stanowiącej własność P. B. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że pomimo złożonego wcześniej wniosku I. K., decyzja została przez organ pierwszej instancji wydana z urzędu.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Namysłowski pismem z dnia 26 września 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek I. K. postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, mającego na celu doprowadzenie do zgodności operatu ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym oraz wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o wypis i wyrys (opis i mapa) dla działki nr b z księgi wieczystej [...] (pierwotna [...], z której nastąpiło odłączenie działki).

Kolejną czynnością Starosty Namysłowskiego było wydanie opisanej na wstępie decyzji z dnia 30 października 2014 r., którą orzeczono o aktualizacji na wniosek strony operatu ewidencji gruntów i budynków gminy [...], poprzez zmianę przebiegu granicy ewidencyjnej miedzy działkami nr a k.m. [...] [...] i b k.m. [...] [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 104 i 107 K.p.a. oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287, z późn. zm.), a także § 9 ust. 1, § 45 ust. 1, § 46, § 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454, z późn. zm.). W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, organ stwierdził, że granica ewidencyjna działek a i b, przedstawiona w części kartograficznej bazy ewidencji gruntów i budynków, opracowanej przez przedsiębiorstwo Informatyczno-Geodezyjno-Budowlane A z [...] i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 maja 2004 r. jako praca geodezyjna [...], jest niezgodna z pierwotną dokumentacją przyjętą do tegoż zasobu, tj. z pierworysem mapy ewidencyjnej z 1975 r. w skali 1:5000, mapą obszaru scalenia (pierworys) z 1975 r., szkicem granicznym katastralnym z 1927 r., a także z operatem technicznym z 1991 r. sporządzonym przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Opolu dotyczącym podziału działki d k.m. [...], zawierającym m.in. szkic polowy, protokół graniczny oraz wykaz zmian gruntowych. Odnośnie wypisów z rejestru gruntów i wyrysów z mapy ewidencyjnej, przesłanych przez Sąd Rejonowy w [...], organ stwierdził, że dokument dotyczący działki nr a, wykonany w dniu 14 lutego 1991 r., przedstawia granicę zgodnie z dokumentacją. Z kolei dokument dotyczący działki nr b, sporządzony w dniu 22 stycznia 2008 r., przedstawia błędny przebieg granicy pomiędzy działkami nr b i a, gdyż sporządzony został już na podstawie danych zawartych w numerycznej mapie ewidencji gruntów i budynków przyjętej do zasobu w dniu 5 maja 2004 r. Organ podkreślił informacyjno-techniczną rolę ewidencji gruntów i wskazał, że rejestruje ona jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne nie rozstrzyga ona prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw.

Nie godząc się z tą decyzją P. B. wniósł odwołanie, w którym po raz kolejny stwierdził, że wprowadzona na jej mocy zmiana granic wpływa na przyszłe zagospodarowanie nieruchomości oraz że został pozbawiony możliwości korzystania w pełni ze swej nieruchomości. Zarzucił, iż dokonana aktualizacja spowodowała brak dostępu działki nr b do dwóch dróg publicznych, tj. działek nr e i c od strony południowej, które zapewniały jedyny możliwy dostęp do nieruchomości bez względu na warunki atmosferyczne, ponieważ droga publiczna (działka nr f) ograniczająca przedmiotową działkę od strony północnej, jest drogą polną, okresowo podmokłą z uwagi na wysoki stan wód gruntowych. Dostęp do ww. dróg od strony południowej, który wynikał z wyrysu z ewidencji gruntów i budynków - jedynego dokumentu, jakim dysponował w dacie zakupu działki nr b - zadecydował o nabyciu tej nieruchomości. Wskazał, że zmiana przebiegu granicy działki spowoduje spadek wartości nieruchomości o ok. 80% z uwagi na trwałą przeszkodę w możliwości jej zabudowy. Podkreślił, że błędy i zaniedbania organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie mogą być przyczyną niewłaściwego rozporządzania mieniem, poprzez zakup nieruchomości o niepewnej granicy działek. Poza tym wskazał, że za zgodą właściciela nieruchomości a przedstawił propozycję zmiany granic działką b a a, jednak organ wszczął postępowanie, co wyłączyło możliwość polubownego rozwiązania sprawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu decyzją z dnia 8 stycznia 2015 r., nr: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 30 października 2014 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ omówił przebieg postępowania oraz przywołał treść mających zastosowanie w sprawie przepisów § 45 i 46 rozporządzenia, dotyczących zasad aktualizacji operatu ewidencyjnego. Wskazał również, że zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia, starosta wydaje decyzję, jeśli aktualizacja ta wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego i dokonania wyjaśnień zainteresowanych stron lub uzyskania dodatkowych dowodów. Stwierdził, że sporządzono mapę numeryczną ewidencji gruntów obrębu [...], przy czym wykonawca prac geodezyjnych błędnie określił przebieg granic miedzy działkami i nie uwzględnił danych z pracy geodezyjnej nr [...], wykonanej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Opolu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał na wynikający z § 44 ust. 2 i § 46 rozporządzenia obowiązek starosty utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi oraz jednoczesne uprawnienie do dokonywania aktualizacji danych zawartych w ewidencji. W tym zakresie wyjaśnił, że w pojęciu aktualizacji mieści się także usuwanie (prostowanie) błędów w bazie danych ewidencyjnych. Organ podkreślił, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pozostają dokumenty pozwalające na wyeliminowanie z bazy danych ewidencji gruntów i budynków danych błędnych i zastąpienie ich danymi prawidłowymi. Ponadto stwierdził, że zmiana przebiegu granic zaproponowana przez P. B., nie jest możliwa w trybie aktualizacji, gdyż prowadzi w istocie do wydzielenia nowych działek z działki a i wymaga uregulowania stanu prawnego nowopowstałych nieruchomości w ramach odrębnych czynności cywilno-prawnych. Organ zaznaczył przy tym, że działka nr b posiada dostęp do drogi publicznej od strony północnej, tj. działki f, stanowiącej drogę gminną. We wniesionej skardze P. B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że z treści art. 1000 § 3 K.p.c. wynika, iż nabycie nieruchomości z licytacji komorniczej jest pozbawione wad prawnych oraz wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne odnośnie konstytutywnego charakteru przysądzenia. Powtórzył zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu, dotyczące rękojmi dobrej wiary ksiąg wieczystych i stwierdził, że wyrys z mapy ewidencyjnej wskazywał na dostęp działki nr b do dwóch dróg publicznych od strony południowej. Podkreślił też konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności i wynikającą z niej bezwzględną przewagę treści ksiąg wieczystych nad rzeczywistym stanem materialnoprawnym w odniesieniu do nabywców w dobrej wierze.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji z dnia 8 stycznia 2015 r. i wskazując, że Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Na rozprawie skarżący oraz pełnomocnik organu podtrzymali swe stanowiska procesowe. Skarżący dodatkowo wyjaśnił, że działkę nr b nabył w roku 2013 na licytacji komorniczej, przy czym nie zgłosił tego faktu do ewidencji gruntów, ale dokonał zgłoszenia w Wydziale Ksiąg Wieczystych.

Z kolei, pełnomocnik organu oświadczył, że strona żądała wpisania do ewidencji danych sprzed digitalizacji, a dopiero w toku postępowania uzyskano wypis z księgi wieczystej i na tej podstawie dokonano zmian. Poza tym wskazał, że pismo I. K. organ potraktował jako wniosek o dokonanie zmian w ewidencji, a nie jako wniosek o jej sprostowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności, w granicach określonych wskazanymi przepisami, w myśl art. 133 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony w toku całego postępowania toczącego się przed organami administracji publicznej i okoliczności wynikające z tych akt. Sąd nie może natomiast wyjść poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy. Wprawdzie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd jest uprawniony do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, niemniej jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że akty te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co uzasadniało ich uchylenie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287, z późn. zm.), zwanej w dalszym ciągu ustawą oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454, z późn. zm.), zwanego nadal rozporządzeniem, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy.

Od razu należy zaznaczyć, że na zasadzie art. 2 pkt 8 ustawy ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Według art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych. Powyższe informacje, na zasadzie art. 24 ust. 1 ustawy, zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego m.in. wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a nadto zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia. Na tle przepisów ustawy nie ulega wątpliwości, że w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków mieści się także korygowanie błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Wynika to jednoznacznie z treści art. 24 ust. 2a ustawy, wprowadzonego od dnia 5 czerwca 2014 r. na mocy art. 1 pkt 20 ustawy o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897), który ma zastosowanie w sprawie, gdyż w ustawie zmieniającej ustawodawca przewidział przepisy międzyczasowe wyłącznie w odniesieniu do spraw związanych z poniesieniem opłat (art. 12 ustawy nowelizującej). Według pkt 1 art. 24 ust. 2a ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa (lit. a), dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (lit. b), materiałów zasobu (lit. c), wykrycia błędnych informacji (lit. d). W pozostałych przypadkach aktualizacja następuje na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Z powyższymi unormowaniami ustawowymi korespondują przepisy rozporządzenia wskazane w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji. I tak, § 45 ust. 1 rozporządzenia precyzuje cele, jakim ma służyć aktualizacja operatu ewidencyjnego, określając, że wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych dokonywane jest w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi (pkt 1), ujawnienia nowych danych ewidencyjnych (pkt 2), wyeliminowania danych błędnych (pkt 3). Stosownie do § 46 ust. 1 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli nieruchomości ujawnionych w ewidencji, a także osób i jednostek organizacyjnych władających tymi nieruchomościami oraz na wniosek osób wymienionych w § 11 rozporządzenia, przy czym - na zasadzie ust. 2 tego przepisu - z urzędu wprowadza się zmiany wynikające m.in. z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych (pkt 1) oraz z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (pkt 2). Właściciele gruntów i budynków, zgodnie z art. 22 ust. 2 komentowanej ustawy, mają obowiązek zgłaszać właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją.

Odnośnie formy dokonywania aktualizacji należy wskazać, że według art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w trybie czynności materialno-technicznej w sytuacjach enumeratywnie określonych w tym przepisie, tj. na podstawie: a) przepisów prawa b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki i zmiany sposobu użytkowania budynku, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. W pozostałych przypadkach aktualizacja informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej (pkt 2). Zgodnie z § 47 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych, a według § 47 ust. 3 w przypadku, gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. W świetle przywołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Aktualizacja ma zatem charakter deklaratoryjny, a postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. Należy przy tym rozróżnić aktualizację dokonywaną w związku z wykryciem błędnych informacji, o której mowa w art. 22 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy, co będzie równoznaczne ze sprostowaniem oczywistej omyłki w świetle dokumentów będących w dyspozycji organu prowadzącego ewidencję, od merytorycznego ustalania przez ten organ przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. W przypadku wykrycia oczywistych błędów, czy omyłek powstałych w rezultacie wykonanej pracy kartograficznej, mogą one zostać usunięte w trybie czynności materialno-technicznej.

Skoro ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, rejestrując stany prawe ustalone w innym trybie i przez inne organy, to tym samym nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Z tego względu poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji, w postępowaniu wnioskowym nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Nie można też czynić tego w oparciu o wcześniejsze dokumenty, a jedynie w oparciu o dowody dokumentujące nowe fakty i zdarzenia prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, że przepisy ustawy nie stanowią podstawy do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków (por wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., I OSK 1004, LEX nr 1225527 i powołane tam orzecznictwo). Organ administracji w postępowaniu aktualizacyjnym nie może samodzielnie ustalać i rozstrzygać o uprawnieniach do gruntu, w tym o zasięgu prawa własności nieruchomości, a w taki właśnie sposób należy zakwalifikować zmianę granic działek, gdyż granica nieruchomości wyznacza zakres przysługiwania do niej tego prawa. Odmienny przebieg granicy oznacza też, że część gruntu będąca przedmiotem prawa wpisanego do księgi wieczystej i ujawnionego w ewidencji nie należy do uprawnionego z księgi wieczystej, ale jest przedmiotem prawa innej osoby. W takim przypadku wykreślenie oznaczenia ujawnionego w dziale I-0 danej księgi wieczystej musi być postrzegane jako dotyczące praw osoby wpisanej w dziale II tej księgi wieczystej oraz praw osoby trzeciej dotychczas w tej księdze nieujawnionej i nie może być wynikiem sprostowania w trybie art. 62613 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.c., lub art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707, z późn. zm.), lecz wymaga uzgodnienia na podstawie art. 10 tej ustawy. W razie zatem zaistnienia sporu co do tego, czyją własnością jest nieruchomość w określonych granicach ujawniona w operacie gruntów, jego rozstrzygnięcie nie należy więc do postępowania ewidencyjnego i nie może nastąpić poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Spór ten może być natomiast rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym, tj. w trybie przepisów art. 29-34 ustawy (por. wyrok NSA z 29 lipca 2011 r., I OSK 1347/10, LEX nr 950515 oraz ). Ewentualnie powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu przed sądem powszechnym. Dopiero orzeczenie zapadłe w takim trybie może stanowić podstawę do wprowadzenia stosownych zmian w ewidencji gruntów, co powinno nastąpić w rozpoznawanej sprawie, w której nabycie nieruchomości przez skarżącego nastąpiło w szczególnym trybie, tj. drodze licytacji komorniczej, czyli w wyniku egzekucji sądowej na podstawie przysądzenia, stosownie do art. 999 K.p.c. Według tego przepisu prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności przenosi własność na nabywcę i jest tytułem do ujawnienia na rzecz nabywcy prawa własności w katastrze nieruchomości oraz przez wpis w księdze wieczystej lub przez złożenie dokumentu do zbioru dokumentów. Powszechnie przyjmuje się, że postanowienie o przysądzeniu własności ma charakter konstytutywny (przenosi własność nieruchomości będącej przedmiotem egzekucji). Dodać jeszcze można, że na tle omawianego przepisu utrwalone jest stanowisko, że z uwagi na szczególny, kształtujący charakter postanowienia sądu o przysądzeniu własności, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie ma zastosowania, gdy nabycie własności nieruchomości następuje w toku postępowania egzekucyjnego (por. wyrok SN z 22 września 1997 r., II CKN 730/97, LEX nr 31319).

Tym samym, poprzez przysądzenie doszło do przeniesienia na skarżącego własności działki nr b, co stanowi podstawę do ujawnienia jego prawa w księdze wieczystej nieruchomości poprzez dokonanie odpowiedniego wpisu. Dostrzec należy, że przedmiotem przetargu jest nieruchomość według stanu objętego opisem i oszacowaniem z uwzględnieniem zmian podanych do wiadomości przez komornika na terminie licytacyjnym (art. 974 K.p.c.). Postanowienie o przysądzeniu przedmiotu egzekucji po zakończeniu licytacji i udzieleniu przybicia pod względem przedmiotowym powinno odpowiadać opisowi, gdyż co do zasady przedmiot licytacji stanowi nieruchomość według stanu objętego opisem i oszacowaniem. Opis i oszacowanie dokonywane przez komornika mają na celu dokładne ustalenie m.in. obszaru w granicach nieruchomości będącej przedmiotem egzekucji oraz szacunkowe określenie jej wartości będącej podstawą ceny wywołania.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy skonstatować należy, że organy uchyliły się od dokonania subsumpcji aktualnie obowiązujących przepisów prawa do ustalonego stanu faktycznego. Przede wszystkim żaden z organów nie wskazał podstawy prawnej prowadzonego postępowania mającego na celu usunięcie błędów w sposób określony w rozstrzygnięciu. Jak wynika z treści wniosku z dnia 14 maja 2014 r., I. K. składając wniosek na druku zatytułowanym "Zgłoszenie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków" domagała się "sprostowania granicy nieruchomości na podstawie szkicu granicznego z 1991 roku". Organ wszczął postępowanie wyjaśniające i w ramach tego postępowania uzyskał z Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] wypis i wyrys dotyczący każdej z nieruchomości objętych postępowaniem, tj. działki nr a oraz nr b. Na tej podstawie ustalił po pierwsze, że w odniesieniu do działki nr a ewidencja gruntów jest niezgodna z zapisami ujawnionymi w księdze wieczystej, a po wtóre - że w zakresie przebiegu granicy pomiędzy obydwiema graniczącymi nieruchomościami istnieje rozbieżność w księgach wieczystych każdej z nich.

Wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie nie był zgłoszeniem zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy, a w sprawie zmiany granicy pomiędzy działkami nr a i b nie został wydany żaden z aktów wymienionych w tym przepisie. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego, a także przepisów rozporządzenia wskazanych jako podstawa prawna decyzji. W istocie we wniosku strona domagała się aktualizacji zapisów w ewidencji z powodu wadliwego odzwierciedlenia stanu faktycznego w operacie ewidencji gruntów. Korekta błędów w związku z wykryciem błędnych danych, stosownie do art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy, możliwa jest w ramach postępowania prowadzonego wyłącznie z urzędu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, w ślad za organem pierwszej instancji, jako przyczynę dokonania aktualizacji wskazał istnienie i konieczność korekty błędu w wykazaniu granicy działki a i b, popełnionego podczas prac związanych z digitalizacją map znajdujących się w zasobie organu, przyjętych do ewidencji gruntów i budynków w maju 2004 r.

Zdaniem Sądu, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., nie doszło do prawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego pod kątem rozważenia, czy dostrzeżona wada w zakresie ewidencji gruntów odnośnie przebiegu granicy działek nr a i b może zostać usunięta w trybie przewidzianym w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy. Zgromadzony w postępowaniu oraz zawarty w przedłożonych aktach administracyjnych materiał dowodowy nie pozwala bowiem na dokonanie oceny pod tym kątem. W aktach brak jest bowiem dokumentacji wskazywanej w uzasadnieniach wydanych decyzji, tj. z pierworysu mapy ewidencyjnej z 1975 r., pierworysu mapy obszaru scalenia z 1975 r., szkicu granicznego z 1927 r., a także całości z operatu technicznego z 1991 r., w tym protokołu granicznego oraz wykazu zmian gruntowych. Przedłożony został jedynie szkic polowy oraz bliżej nieokreślony pierworys ewidencyjny, z którego wynika przy tym, że działka nr b graniczyła z działką o numerze g, której granic nie da się jednoznacznie ustalić na podstawie tego dokumentu. Natomiast nie można uznać za wystarczające i przekonujące samo stwierdzenie przez organ, że praca geodezyjna wykonana w roku 2004, określająca przebieg granic pomiędzy działkami, w części kartograficznej nie uwzględniła danych z pracy geodezyjnej wykonanej w roku 1991 (nr [...]) i że dokonana przez organy i zakwestionowana przez skarżącego zmiana przebiegu granic nie pociągała za sobą zmiany powierzchni działek. Na tę okoliczność nie zostały bowiem przeprowadzone żadne dowody, natomiast wielkość powierzchni działki niewątpliwie jest pochodną przebiegu jej granic. W toku postępowania nie ustalono też jednoznacznie, czy istnieje spór pomiędzy właścicielami działek nr a i nr b co do prawa własności części działki a. Zauważyć trzeba, że na istnienie tego sporu wskazuje fakt dwukrotnego kwestionowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a następnie wniesienie skargi na decyzję organu odwoławczego przez P. B., który jednoznacznie wskazywał motywy, jakimi kierował się nabywając działkę nr b. Poza tym organy nie wyjaśniły, czy i w jakim okresie była przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto, prowadząc postępowanie organy dysponowały wiedzą, że już po roku 2004 doszło do czynności prawnych, które podlegały odzwierciedleniu w ewidencji. Jak to wskazano wyżej, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, natomiast nie można samoistnie dokonywać żadnych zmian własnościowych m.in. poprzez zmianę granic i powierzchni działek. Ewidencja jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Natomiast dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji, jeśli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danej działki gruntu. W rozpoznawanej sprawie organy nie zwróciły uwagi, że taki skutek miało nabycie przez skarżącego działki nr b w postępowaniu egzekucyjnym i nie oceniły konsekwencji tego zdarzenia prawnego w kontekście możliwości zaktualizowania danych dotyczących granic tej nieruchomości. Wprawdzie w uzasadnieniach wydanych decyzji organy zgodnie stwierdziły, że ewidencja gruntów nie rozstrzyga o prawie własności gruntu, niemniej jednak w konsekwencji zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotyczą właśnie prawa własności i w istocie rozstrzygają o prawie własności podmiotów. Wykracza to poza kompetencje organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków, gdyż ustalenie innego stanu prawnego nieruchomości w zakresie powierzchni i przebiegu granic należy wyłącznie do kognicji sądu powszechnego. Dopiero orzeczenie w tym zakresie będzie mogło stanowić podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Już tylko na marginesie stwierdzić przyjdzie, że zasadnie organy wskazywały na brak możliwości przeprowadzenia przez organ ewidencyjny zmian gruntowych według propozycji przedstawianych przez skarżącego, gdyż w świetle dotychczas przedstawionych rozważań oczywistym jest, że w drodze aktualizacji ewidencji gruntów i budynków nie może dojść do wnioskowanych zmian, sprowadzających się do przekształceń własnościowych, w tym również do ustanowienia drogi koniecznej.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy i uzasadniają konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organów w ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia.