Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2417/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest postanowienie z [...] marca 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej również "SKO"), wydane na podstawie 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."), utrzymujące w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2012 r. Prezydenta W. (dalej również "Prezydent") w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia [...] w W. (dalej również "Stowarzyszenie") do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, stosownie do treści art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 73 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej "ustawa").

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnioskiem z [...] grudnia 2010 r. zwrócił się do Prezydenta W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, w ramach budowy zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, na terenie działek ew. o nr [...] - [...] i [...] - [...] z obrębu [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w W. (Dzielnicy [...]), dalej również "inwestycja".

Stowarzyszenie [...] pismem z 20 lipca 2012 r. zwróciło się do Prezydenta W. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu. W ocenie Stowarzyszenia jego udział jest uzasadniony realizacją celów statutowych, m. in. propagowaniem idei proekologicznych, wegetariańskich, wolnościowych, pacyfistycznych i praw człowieka; wpływaniem na poprawę stanu środowiska naturalnego i zdrowia ludzi; informowaniem społeczeństwa o stanie i zagrożeniach środowiska naturalnego; propagowaniem proekologicznych zachowań, rozwiązań i technologii; przeciwdziałaniem zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska; inspirowaniem i wspieraniem aktywności obywatelskiej w dziedzinie ochrony środowiska; ochroną obiektów i zespołów cennych ze względów przyrodniczych, kulturowych bądź historycznych (rubryka nr 3 odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego), a także ochroną interesu publicznego, tj. zbiornika wód podziemnych [...], uwzględnienie oddziaływań skumulowanych, doprowadzenie do zgodności projektu inwestycji z planem miejscowym i ochroną przed nadmierną uciążliwością ruchu drogowego.

Prezydent W., działając na podstawie art. 31 §§ 1-3 k.p.a., postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu, wskazując na brak interesu społecznego Stowarzyszenia.

Na skutek zażalenia Stowarzyszenia na postanowienie z [...] sierpnia 2012 r. SKO postanowieniem z [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. wyraził opinię, iż dla planowanej inwestycji nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji wyraził również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. [...] listopada 2011 r. Stąd postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. Prezydent W. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Dalej organ odwoławczy w oparciu o akta sprawy ustalił, że teren inwestycji stanowi obecnie niezagospodarowany nieużytek, zaś otoczenie inwestycji w przeważającej części stanowi teren niezabudowany. Przy zachodniej granicy na sąsiednich działkach zlokalizowane są dwa budynki jednorodzinne, a od strony północnej w odległości ok. 60 m znajdują się trzy budynki wielorodzinne. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, zaś część terenu usytuowana w liniach rozgraniczających ulicy [...] została przeznaczona pod komunikację. Teren inwestycji nie ma cennych wartości przyrodniczych, kulturowych bądź historycznych. Inwestycja nie wpłynie znacząco na zwiększenie oddziaływań skumulowanych na obszarze, na który będzie oddziaływać, jak również nie stanowi ona zagrożenia dla obszaru najwyższej ochrony (ONO) zbiornika wód podziemnych [...] o nazwie S. W konsekwencji organ stwierdził, że doprowadzenie do zgodności projektu inwestycji z planem miejscowym nie stanowi przejawu interesu społecznego Stowarzyszenia warunkującego dopuszczenie do udziału w postępowaniu, tym bardziej, że ocena zgodności projektowanej inwestycji z zapisami planu należy do organu administracji.

W przedstawionej sytuacji, udziału Stowarzyszenia w postępowaniu – zdaniem organu - nie uzasadnia także cel statutowy jego działalności, jakim jest "przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska", bowiem przy tak ogólnym określeniu celów działania, Stowarzyszenie mogłoby domagać się dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji polegających na dążeniu do zabudowy terenów dotychczas niezabudowanych, bowiem każda inwestycja może potencjalnie pogorszyć stan środowiska.

W konsekwencji SKO uznało, że ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu postępowania interes społeczny nie przemawia za przyznaniem Stowarzyszeniu uprawnień procesowych.

Skargę na postanowienie SKO z [...] marca 2013 r. wywiodło Stowarzyszenie [...], wnosząc o jego uchylenie.

Skarżące Stowarzyszenie podniosło, że spełniło kryteria przemawiające za istnieniem interesu publicznego w sprawie i wskazało na swoją ważną rolę w postępowaniu. O problemach ekologicznych i konfliktach związanych z inwestycją wskazywało we wniosku z grudnia 2011 r. Uzasadnienie interesu społecznego zostało oparte również na konkretnych dokumentach inwestora i opracowaniu ekofizjograficznym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.

Skarżący postulował również o wzięcie pod uwagę jego dążeń do "bardziej proekologicznego oblicza danej inwestycji" i dostrzeżenie jego roli monitorującego jakość dokumentacji prezentującej oddziaływanie inwestycji na otaczające środowisko, w szczególności niezgodność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego.

Za nieuzasadnione skarżący uznał obawy organu, że Stowarzyszenie mógłby domagać się dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu, bo każde przedsięwzięcie może pogorszyć stan środowiska. Skarżący podkreślił, że prawo zezwala na to aby każda organizacja społeczna mogła uczestniczyć w każdym postępowaniu i oznacza to, że ustawodawca nie narzucił żadnego limitu w tej kwestii. Skarżący dodał, że w przedmiotowym przypadku ingerencja w środowisko jest naprawdę istotna ze względu na lokalizację, skalę, rozmach inwestycji, wrażliwość tutejszego środowiska. Twierdzenie organu, że teren inwestycji nie ma cennych wartości przyrodniczych, kulturowych oraz, że inwestycja nie wpłynie znacząco na zwiększenie oddziaływań skumulowanych oraz nie stanowi zagrożenia dla spornego zbiornika najwyższej ochrony, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy i dokumentach, na które skarżący powołał się we wcześniej przytoczonych pismach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.

Wyrokiem z 2 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 787/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie SKO z [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd stanął na stanowisku, że Stowarzyszenie nie spełnia łącznie przesłanek, określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., warunkujących dopuszczenie go do udziału w postępowaniu.

W kontekście przedstawionych wyjaśnień organu odwoławczego i uzasadnienia wniosku skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Sąd uznał, że argumentacja skarżącego nie była wystarczająca dla wykazania istnienia po jego stronie interesu społecznego. Sąd podzielił stanowisko SKO, że argumentacja skarżącego była zbyt ogólnikowa i nie powiązana z przedmiotem sprawy. Przykładowo Sąd podał, że skarżący nie wskazał, na czym opiera twierdzenie, że inwestycja zagraża wymienianemu zbiornikowi wód podziemnych, że na obszarze inwestycyjnym i sąsiednim występuje słaba izolacyjność gruntów, jaki cenny drzewostan według skarżącego występuje w okolicy inwestycji i w jaki sposób może ewentualnie realizacja przedsięwzięcia jemu zagrażać, o jakich oddziaływaniach skumulowanych myśli skarżący, również co ma na myśli skarżący mówiąc o ochronie przed nadmierną uciążliwością ruchu drogowego; w konsekwencji nieprzekonywująca, że za jej udziałem w przedmiotowym postępowania przemawia interes społeczny.

Zdaniem Sądu powyższej oceny nie zmienia nieprawidłowe stanowisku organu, iż udział Stowarzyszenia w postępowaniu nie uzasadniają jego cele statutowe. Sąd wyraźnie podkreślił, że skarżący nie spełnienił jednej z przesłanek art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a, tj. nie wykazał konkretnie i szczegółowo – interesu społecznego w postępowaniu, który uzasadniałby potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także nie wskazał jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2629/13 uchylił wyrok z 2 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 787/13 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy uzasadnione było stwierdzenie, że dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu objęte było szczególnym reżimem prawnym, innym niż wynikającym z zasad ogólnych określonych w art. 31 § 1 k.p.a. NSA stanęło na stanowisku, że w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bez względu na to czy w jego toku stwierdzono potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko bądź brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny, udział organizacji ekologicznej następuje w trybie wskazanym w art. 44 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ta swoboda Sądu ograniczona jest w przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę po uchyleniu wydanego uprzednio rozstrzygnięcia w sprawie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – sąd I instancji na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany jest dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, str. 421).

Rozpatrując sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie SKO z [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu, narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Ogólna zasada dopuszczalności organizacji społecznej do udziału w sprawie została określona w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl tego przepisu dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia trzech łącznie przesłanek, a mianowicie, gdy:

– postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania;

– żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej;

– za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny.

Wyjątkiem od powyższej zasady ogólnej dopuszczenia udział organizacji społecznej, jest tryb określony w art. 44 ustawy i dotyczący udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu w sprawie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Wówczas nie stosuje się przepisu art. 31 § 4 k.p.a. Organizacji ekologicznej służy również prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (art. 44 ust. 2 ustawy). Dla porządku należy wskazać, że przez organizację ekologiczną rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska (art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy).

Mając na uwadze powyższe przepisy prawa oraz treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2629/13, po ponownym zapoznaniu się z aktami sprawy Sąd uznał, że organy administracji rozpoznając wniosek Stowarzyszenia [...] z 20 lipca 2012 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, nie oceniły czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 44 ust. 2 ustawy uzasadniające dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu.

Zgłoszone przez skarżące Stowarzyszenie żądanie dotyczyło dopuszczenia do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej również "Inwestor", o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Planowane zamierzenie inwestycyjne zaliczone zostało do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy. Oznacza to, że dla tego rodzaju przedsięwzięcia wymagane było stwierdzenie w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy, że istnieje (bądź nie) obowiązek oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko.

W rozpoznawanej sprawie na skutek postanowienia z [...] grudnia 2011 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz opinii z [...] listopada 2011 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., Prezydenta Miasta W. postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., odstąpił od nałożenia na Inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

Faktem jest również to, że formalny wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie złożyło po wydaniu przez Prezydenta W. postanowienia z [...] czerwca 2012 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia. Nie mniej jednak już w 9 grudnia 2011 r. Stowarzyszenie zajęło merytoryczne stanowisko w toczącym się postępowaniu z wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego, wskazując jednoznacznie na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w tej sprawie.

W konsekwencji Sąd w składzie orzekający, będąc związany wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA z 28 maja 2015 r. stwierdził, że okoliczność, iż w odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie przeprowadzano oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż konieczności przeprowadzenia takiej oceny nie stwierdzono na mocy postanowienia wydanego w trybie art. 63 ust. 1 ustawy, nie wyłącza zastosowania art. 44 ust. 1 ustawy. Brak jest uzasadnionych podstaw do różnicowania sytuacji procesowej organizacji ekologicznej w zależności od tego, w którym momencie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środkowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko złożony został wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i czy w postępowaniu w tym przedmiocie wydane zostało postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] sierpnia 2012 r. Prezydenta W. zostały wydane z naruszeniem art. 31 § 1 k.p.a. i podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku i zwrocie akt, Prezydent W. rozpozna wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia mając na względzie powyższe wywody Sądu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.