Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 499/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 2, art. 219
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] działając na podstawie art. 219, art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku Z. R. z 17 czerwca 2020 r. postanowił odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 17 czerwca 2020 r. Z. R. złożył wniosek, którego przedmiotem było żądanie przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. potwierdzającego fakt, że wnioskodawca posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] m. [...] we [...]. Dodatkowo strona żądała przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności dopuszczenia dowodu z zeznań świadków.

Powiatowy Urząd Pracy działający w imieniu Prezydenta Miasta [...], wskazał, że jako organ zatrudnienia realizuje z mocy prawa politykę państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej. Regulacje odnoszące się do zakresu zadań i funkcjonowania powiatowych urzędów pracy nie uwzględniają prowadzenia ewidencji własności lub tytułów prawnych do korzystania z lokali mieszkalnych osób zarejestrowanych w charakterze osób bezrobotnych lub poszukujących pracy. Art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza prowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, niemniej postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Organ administracji publicznej może przekazać sprawę do załatwienia innemu organowi, na podstawie art. 65 k.p.a., tylko wtedy, gdy nie istnieją żadne wątpliwości co do zakresu żądania strony i oczywiste jest, że organ, do którego zwróciła się strona, nie jest właściwy do załatwienia zgłoszonych wniosków.

Z treści złożonego wniosku wynika wprost, że żądanie wnioskodawcy kierowane jest do Powiatowego Urzędu Pracy we [...] z uwagi na fakt rejestracji w urzędzie, (bez posiadana statusu osoby bezrobotnej). W ocenie organu, pomimo oczywistego braku właściwości do wydania takiego zaświadczenia, organ nie mógł przekazać żądania strony zgodnie z właściwością, gdyż, jak wynika z treści uzasadnienia wniosku, działanie - kierowanie żądania do konkretnego organu administrującego nie było spowodowane brakiem wiedzy czy też pomyłką - strona z pełną świadomością wybrała organ (niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy), albowiem w jej ocenie postępowania prowadzone przed właściwymi rzeczowo i miejscowo organami noszą znamiona nieprawidłowości. Reasumując organ wskazał, że odmowny charakter rozpatrzenia wniosku zależy wprost od braku okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych stanowiących zasób organu. Wniosek poddany analizie pod kątem obowiązującego stanu prawnego nie daje możliwości wydania zaświadczenia, a tym samym pozytywnego orzeczenia w sprawie.

2. Zażalenie na ww. postanowienie złożył Z. R.

3. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 219 k.p.a., art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia faktowi czy stanu prawnego.

4. Pismem z 10 sierpnia 2020 r. Z. R. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r.

5. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister") postanowieniem z [...] września 2020 r. znak: [...] na podstawie art. 61a § 2 k.p.a., art. 126 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a. i art. 219 k.p.a. w wyniku rozpoznania wniosku Z. R. o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. znak: [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 1 k.p.a., określający przedmiotowy i podmiotowy zakres obowiązywania k.p.a. wyróżnia m.in. postępowania jurysdykcyjne (pkt 1 i 2) oraz postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń (pkt 4). Unormowania dotyczące wydawania zaświadczeń znajdują się w Dziale VII k.p.a., a unormowania dotyczące postępowania jurysdykcyjnego w Dziale II k.p.a. Do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń odnoszą się niewątpliwie, tak jak i do postępowania jurysdykcyjnego, zasady ogólne określone w Rozdziale 2 Działu I k.p.a. i wynikające z nich standardy postępowania przed organem administracji publicznej, oczywiście w zakresie korespondującym ze specyfiką postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń.

W świetle art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyrażona w tym przepisie zasada ogólna odnosi się do decyzji ostatecznej. Również przepisy k.p.a. dotyczące tzw. trybów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 16 § 1 k.p.a., znajdujące się w Dziale II k.p.a., dotyczą decyzji administracyjnych. Dopuszczalność stosowania powyższej zasady i powiązanych z nią unormowań w zakresie trybów nadzwyczajnych wobec innych aktów administracyjnych niż decyzja wymaga wyraźnej podstawy normatywnej. Podstawa taka jest zawarta w art. 126 k.p.a., zgodnie z którym "do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie". Przepis art. 126 znajduje się w rozdziale 9 Działu II k.p.a., a zatem dotyczy wyłącznie - postępowania jurysdykcyjnego i postanowień wydawanych w toku tego właśnie postępowania. Nie ma zatem zdaniem organu podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów o jakich w nim mowa do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń.

Odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Jest to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej poprzez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 k.p.a., lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Uwzględnianie tych zasad w sposób pozwalający na odpowiednie odniesienie do postępowania w sprawach wydawania zaświadczenia pewnych uniwersalnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, związanych np. z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne.

Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie, rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II k.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. W przypadku, gdy podstawą wniosku jest pkt 1 art. 217 § 2 k.p.a., postępowanie wyjaśniające będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia; gdy pkt 2 - dodatkowo organ musi ustalić, czy takimi danymi dysponuje. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń jako konsekwencji stosowania zasad ogólnych z Działu I k.p.a. (a nie jako konsekwencji normy wynikającej z art. 126 k.p.a.), nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane.

Stosownie do art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2018 r. (sygn. akt I OSK 656/18) stwierdził, że w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 k.p.a.. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy k.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie powyższe oznacza, że prowadzenie przez Ministra postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia, było niedopuszczalne. Zatem zaistniała podstawa do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a.

6. Na powyższe rozstrzygnięcie Z. R. wniósł wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

7. Minister postanowieniem z [...] listopada 2020 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

Minister wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego po wniesieniu żądania przez stronę, obejmuje ocenę formalną i procesową wniesionego przez stronę podania, przy czym przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma, zaś przez ocenę procesową stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania w tym badanie, czy osoba wnosząca żądanie ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W razie oceny negatywnej na tym etapie postępowania, organ podejmuje odpowiednie czynności procesowe określone w k.p.a., takie jak wezwanie strony do usunięcia braków podania, pozostawienie podania bez rozpoznania, przekazanie sprawy do organu właściwego, zwrot podania z odpowiednim pouczeniem lub postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w myśl art. art. 61 a § 1 k.p.a. Stosownie do treści tegoż przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Minister wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi więc postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ponadto postępowanie to uregulowane jest w przepisach działu VII k.p.a., które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym.

Gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 k.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy k.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania. Oznacza to, że prowadzenie przez organ postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczeń o żądanej przez niego treści, na które przysługuje prawo wniesienia zażalenia, jest niedopuszczalne.

8. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie złożył Z. R.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że domaga się stwierdzenia nieważności postanowień Ministra oraz poprzedzających je postanowień Wojewody [...] i kierownika Powiatowego Urzędu Pracy we [...], bowiem zostały wydane z "rażącym naruszeniem prawa", gdyż nie wyjaśniają sprawy, jak nakazuje to prawo (art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a.; art. 9 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a.). Wskazał, że k.p.a. w sposób oczywisty kreuje dwie formy zaświadczenia w art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. Jednym jest dokument, o jakim mowa w art. 76 § 2 k.p.a. drugim to decyzja deklaratoryjna wydawana na podstawie art. 104 k.p.a. O tym, jaką formę ma przybrać żądane przez stronę zaświadczenia nie decyduje jedynie treść podania, ale i okoliczności sprawy. Na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia formy, jaką przybierze żądane przez stronę zaświadczenie i w jakiej postaci winien być wydany dokument urzędowy potwierdzający na wniosek strony określony stan prawny i faktyczny tak, aby mógł spełnić swe przeznaczenie. Organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący wyjaśnić stan faktyczny sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes strony postępowania. W razie wątpliwości organ ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę na korzyść strony, jeżeli nie sprzeciwia się temu interes prawny drugiej strony.

Wnosząc do organu podania skarżący wskazał, że domagał się od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we [...], aby ustalił tytuł prawny do lokalu przy ul. [...] m. [...] we [...], gdyż jest on mu niezbędny, aby otrzymać dodatek mieszkaniowy, a żaden przepis prawa nie normuje, do którego organu administracji publicznej należy wnosić takie podanie oraz, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje skarżącego do tego, aby w sposób urzędowy udowadniał stan prawny poprzez stosowne zaświadczenie ze strony właściwego organu administracji publicznej.

Wskazał, że decyzja deklaratoryjna jest powieleniem zaświadczenia, o jakim mowa w art 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Decyzja deklaratoryjna tak, jak zaświadczenie nie podlega ochronie trwałości w myśl art. 16 § 1 k.p.a. takiej, jakiej podlega akt konstytutywny. Różnica pomiędzy zaświadczeniem a decyzją deklaratoryjną jest taka, że zaświadczenie jest zwykłym dokumentem, jak to normuje ustawa w art. 76 k.p.a., zaś decyzja deklaratoryjna jest aktem władczym w rozumieniu art. 104 k.p.a. Różnica ta polega więc na tym, że w przypadku decyzji wiążące ustalenie czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wymaga tego konkretny przepis prawa, lub jak w przypadku decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej koniecznie jest uprzednie wszczęcie postępowania dowodowego. Na ogół następuje to wówczas, gdy okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne, ich istnienie może budzić wątpliwości lub wokół ich powstania istnieje spór. Natomiast zaświadczenie wydaje się w sytuacji, gdy powstanie skutków prawnych jest oczywiste i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Skarżący wskazał, że z powyższych wywodów wynika, że k.p.a. zobowiązuje organ do wydania decyzji na wniosek strony.

9. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej odrzucenie wskazując na argumenty za takim rozstrzygnięciem a w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił argumentacji odnośnie do odrzucenia skargi – wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zasadności rozstrzygnięć organów, w których odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, działających między innymi na podstawie art. 61a § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, "(...) gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio".

Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ma charakter proceduralny, co oznacza, że organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku (por. wyrok WSA w Kielcach z 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 472/21). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 345/21).

2. W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do zagadnienia związanego z możliwością odrzucenia skargi wskazaną przez organ w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., zaś zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Zasadą jest, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., do art. 53 p.p.s.a. dodano § 4 w brzmieniu: "Termin, o którym mowa w § 1 i 2, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi".

Co do zasady zatem, w postępowaniu sądowoadministracyjnym środek zaskarżenia jest skutecznie złożony, jeżeli zostanie złożony w organie, który wydał objęty zaskarżeniem akt (zob. np. postanowienie NSA z 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2054/14). "Skarga wniesiona do organu niewłaściwego powinna być przez ten organ odesłana organowi właściwemu, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. decyduje data nadania skargi przez ten organ na adres właściwego organu." (por. postanowienie NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1418/10, postanowienie WSA w Krakowie z 2 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 908/18). W przypadku wniesienia skargi do niewłaściwego organu, termin do jej wniesienia jest zachowany tylko wówczas, gdy skarga zostanie przed upływem terminu przekazana organowi właściwemu, czyli temu, za pośrednictwem którego strona skarżąca winna ją skierować do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 29 września 2017 r., sygn. akt I OZ 1400/17). Dodać należy, że art. 65 § 1 k.p.a. i skutek wynikający z art. 65 § 2 k.p.a. nie mają zastosowania, dotyczą bowiem wyłącznie postępowania administracyjnego. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego niedopuszczalne jest zastosowanie trybu z art. 65 k.p.a. (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 20 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Gl 647/04).

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że:

- zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącemu 3 grudnia 2020 r.;

- skarżący wniósł skargę 15 grudnia 2020 r. do organu niewłaściwego w sprawie (tj. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we [...]);

- Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we [...] przekazał skargę bezpośrednio do WSA w Warszawie (pisma wpłynęły do Sądu 28 grudnia 2020 r.);

- WSA w Warszawie przekazał skargę (i inne załączniki) organowi właściwemu w sprawie - tj. Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii; Sąd oddał skargę w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego dnia 7 stycznia 2021 r.

Zdaniem organu, skoro zaskarżone postanowienie wraz z prawidłowym pouczeniem zostało doręczone skarżącemu 3 grudnia 2020 r. a skargę nadano pod adresem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii dopiero 7 stycznia 2021 r. - to skargę wniesiono z oczywistym uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. W sprawie nie będzie miał zastosowania wyjątek z art. 53 § 4 p.p.s.a., gdyż Skarżący nie wniósł skargi wprost do sądu administracyjnego. Zatem w niniejszej sprawie nie doszło do prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia a zatem powinna zostać odrzucona.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z taką interpretacją wskazanych przepisów prawa w kontekście analizowanego stanu faktycznego sprawy. Sądowi orzekającemu w przedmiotowej sprawie znane jest orzecznictwo, z którego wynika, że: "(...) dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu, nie można przyjąć daty złożenia skargi do organu niewłaściwego. W takiej sytuacji bowiem, o zachowaniu terminu decydować będzie data przekazania (nadania) skargi na adres organu właściwego" (por. postanowienie NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 99/15). Inaczej mówiąc, o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania tej skargi przez Sąd na adres właściwego organu (por. postanowienie NSA z 26 października 2011 r. sygn. akt II GSK 2113/11). Wprawdzie żaden z przepisów p.p.s.a. wprost nie przewiduje obowiązku przekazania skargi błędnie skierowanej do właściwego organu, to jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek taki spoczywa na Sądzie (por. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 735/14). Zatem z orzecznictwa wynika, że o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (organ administracji publicznej) na adres właściwego organu administracji publicznej.

W ocenie Sądu, pamiętać jednak trzeba, że konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) w powiązaniu z nakazem wykładni prokonstytucyjnej - prowadzi do odrzucenia wyników wykładni zbyt rygorystycznej, zamykającej stronie drogę do rozpoznania jej sprawy przez Sąd przez nadmierny formalizm (por. postanowienie NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 343/20). Koresponduje z tym także dorobek orzeczniczy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w świetle którego sądy muszą, stosując przepisy proceduralne, unikać zarówno nadmiaru formalizmu, który mógłby podważyć rzetelność postępowania, jak i nadmiernej elastyczności, która prowadziłaby do zniesienia wymogów proceduralnych ustanowionych przez prawo (zob. wyrok ETPC z 11 października 2018 r. w sprawie Parol przeciwko Polsce, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę z zachowaniem ustawowego terminu – jednak wniósł ją do organu niewłaściwego. To oczywisty błąd organu, który otrzymał skargę (tj. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we [...]) spowodował przesłanie skargi bezpośrednio do WSA w Warszawie (czyli również do niewłaściwego w sprawie organu). Dopiero WSA w Warszawie przekazał skargę do organu właściwego (tj. do Ministra). Nie ulega jednak wątpliwości, że skarga skarżącego została złożona w terminie wskazanym w art. 53 § 1 p.p.s.a. ("Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a"). W ocenie Sądu, skarżący nie może ponosić odpowiedzialności za błędy lub opieszałość organów w zakresie przekazywania skargi do organów właściwych. Dodatkowo wskazać należy, że sprawa niniejsza miała miejsce pod koniec roku kalendarzowego i na początku nowego roku, gdzie z oczywistych względów (tj. okres świąteczny i noworoczny) funkcjonowanie organów jest znacznie w praktyce ograniczone (dni ustawowo wolne od pracy).

Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, i którego działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. Składnikiem zasady zaufania do organów państwa, ujmowanej jako uzasadnione prawo oczekiwania obywatela określonego działania państwa, jest przewidywalność i konsekwencja poczynań jego organów. Zasadę tę należy postrzegać w świetle konieczności jego przestrzegania zarówno przez organ, jak i stronę postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, skarżący pomimo tego, że złożył skargę do organu niewłaściwego (dnia 15 grudnia 2020 r.), organ niewłaściwy błędnie przesłał skargę do Sądu a dopiero Sąd przesłał skargę do organu właściwego (7 stycznia 2021 r.) – można przyjąć (szczególnie w kontekście wskazanych zasad konstytucyjnych), że skarga powinna zostać rozpatrzona merytorycznie a nie powinna zostać odrzucona. Takie rozwiązanie jest zasadne w świetle zasad konstytucyjnych i zasad ogólnych wynikających z k.p.a. jest w pełni zasadne. Tym bardziej, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet. Również zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym, jakim jest postępowanie administracyjne. Stoi na przeszkodzie temu, by organy wykorzystywały wywołane przez siebie (nawet nieświadomie) błędy w rozumieniu i stosowaniu prawa na niekorzyść obywatela. Zatem skargę należało rozpatrzeć merytorycznie a nie odrzucić.

3. Odnosząc się do istoty skargi, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że wszelkie merytoryczne zarzuty zawarte w skardze są niezasadne. W związku z tym, stanowisko organów w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody jest prawidłowe.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 156 k.p.a. nie będzie miał zastosowania w tzw. postępowaniu zaświadczeniowym (por. wyrok NSA z 6 lipca 2018 r.; sygn. akt I OSK 656/18). K.p.a. dopuszcza weryfikację postanowień o odmowie wydania zaświadczenia wyłącznie w trybie zwykłym przez wniesienie zażalenia. Sąd w pełni akceptuje takie rozważania. Tymczasem skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia jako wydanych z "rażącym" naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Skutki, które wywołuje decyla uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 996/10).

W ocenie Sądu, Minister prawidłowo stwierdził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 156 § 1 i art. 157 k.p.a. Słusznie zauważył, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, samodzielny i całkowicie odrębny w stosunku do postępowania zwykłego. Jest ono postępowaniem o charakterze kasacyjnym, w którym organ orzekający ogranicza się jedynie do dokonania analizy i pełnej oceny decyzji w odniesieniu do zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Nie kończy się też ono merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, w której podjęto decyzję objętą tym trybem, lecz służy ustaleniu zaistnienia, bądź też nie, przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną (por. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1383/19).

Minister słusznie zauważył, że prowadzenie przez organ I instancji postępowania w trybie art. 156 k.p.a. było niedopuszczalne. Zaistniała bowiem podstawa do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 k.p.a. stosuje się odpowiednio.

Minister prawidłowo przyjął, że w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 k.p.a. Podstawy takiej nie ma. A zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy k.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 728/19). Zatem nie ulega wątpliwości, że art. 156 k.p.a. nie będzie miał zastosowania w postępowaniu zaświadczeniowym (por. wyrok NSA z 6 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 656/18). K.p.a. dopuszcza weryfikację postanowień o odmowie wydania zaświadczenia wyłącznie w trybie zwykłym przez wniesienie zażalenia. Bezcelowe jest bowiem prowadzenie postępowań w trybach nadzwyczajnych w przypadkach, gdy możliwe jest wystąpienie przez wnioskodawcę z ponownym wnioskiem w celu uzyskania zaświadczenia.

Odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Ma ono charakter uproszczony i odformalizowany. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o ten drugi przypadek (który ma miejsce w niniejszej sprawie) organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie jedynie w sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11).

Wskazać należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok WSA w Kielcach z 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 202/17).

Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczeniem są natomiast te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli. Różnica między decyzją deklaratoryjną a zaświadczeniem polega na tym, iż w przypadku decyzji takie wiążące ustalenie czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wymaga tego konkretny przepis prawa. Na ogół zachodzi to wówczas, gdy okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne, ich istnienie może budzić wątpliwości lub wokół ich powstania istnieje spór. Zaświadczenie wydaje się natomiast, gdy fakt powstania takich skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10).

Podkreślić należy, że pismem z 17 czerwca 2020 r. skarżący domagał się wydania zaświadczenia (o jakim mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) opartego o oświadczenie świadka (o jakim mowa w art. 75 § 2 k.p.a.) potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego położonego we [...], przy ul. [...] m. [...], nie zaś decyzji deklaratoryjnej.

Zdaniem Sądu, w świetle powyższych rozważań, prawidłowo stwierdził Minister w zaskarżonym postanowieniu, że brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Organ powinien był odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. i z tego też względu postanowienie Ministra z [...] września 2020 r. jest prawidłowe.

Skarżący zarzucił, że zaskarżone postanowienie (oraz poprzedzające je postanowienia) nie wyjaśnia (nie wyjaśniają) sprawy. Ponownie trzeba wskazać, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej poprzez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Zasady ogólne postępowania administracyjnego stosuje się z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w dziale II k.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Jak zostało już wyżej wyjaśnione, jego przedmiotem jest badanie, czy w ewidencji i rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. Jeśli zaś chodzi o zaskarżone postanowienie Ministra to wskazać należy, że Minister szczegółowo wyjaśnił okoliczności sprawy, podając stan faktyczny oraz szczegółowe uzasadnienie prawne. Zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy k.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 728/19)

4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.