Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 284/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej K. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Dnia 18 sierpnia 2016 roku do Urzędu Miasta S. Wydziału Architektury i Budownictwa wpłynął wniosek Prezydenta Miasta S. o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej elementy małej architektury, boisko rekreacyjne, regulacja cieku wodnego W. oraz zbiornika retencyjnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi dla inwestycji pn. Zagospodarowanie terenu parku "[...]" w granicach działek o numerach [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. [...] w S..

2. Prezydent Miasta S. decyzją Nr [...] z dnia [...] (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego elementy małej architektury, boisko rekreacyjne, regulacja cieku wodnego W. oraz zbiornika retencyjnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi dla inwestycji pn. Zagospodarowanie terenu parku "[...]" w granicach działek o numerach [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. [...] w S., na rzecz Gminy Miasto S..

3. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. G., G. G., K. J. oraz Wspólnota Mieszkaniowa A. zarzucając przede wszystkim, iż zostali pominięci jako strony postępowania, nie konsultowano z nimi projektu budowlanego przed zatwierdzeniem, zbyt blisko umiejscowiono boisko od budynków, zaś cała inwestycja wiąże się z wysokim ryzykiem zalewania sąsiednich budynków wodami gruntowymi wskutek naruszenia stosunków wodnych przez planowaną inwestycję. W odwołaniach akcentowano naruszenie przez inwestycję przepisów prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania terenu.

4. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. - Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej przywoływany jako: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. G., G. G., K. J. i Wspólnoty Mieszkaniowej A. od decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...] z [...] roku (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego elementy małej architektury, boisko rekreacyjne, regulacja cieku wodnego W. oraz zbiornika retencyjnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi dla inwestycji pn. Zagospodarowanie terenu parku "[...]" w granicach działek o numerach [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. [...] w S., wydanej na rzecz Gminy Miasto S., Organ orzekł się o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu Organ wskazał, iż wniesione odwołania okazały się być niedopuszczalne.

Organ powołał się na art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu i uznał, że z powyższych przepisów wynika, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę stroną postępowania - poza inwestorem - będą właściciele bądź użytkownicy wieczyści tylko tych nieruchomości, które wskutek zrealizowania inwestycji będą miały ograniczoną możliwość zagospodarowania terenu, w tym zabudowy. Jako przepisy odrębne Wojewoda wskazał przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku , Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej przywoływane jako: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") oraz przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku (j.t. Dz. U. z 2015, poz. 469 ze zm.) Prawo wodne.

Organ wskazał, iż zgodnie z § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość placów i urządzeń, takich jak boiska, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna wynosić co najmniej 10 m. Z zatwierdzonego skarżoną decyzją projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek, w którym znajduje się lokal należący do Państwa K. i G. G. usytuowany jest w odległości [...] metrów od miejsca planowanego posadowienia boiska, zaś budynek w którym znajduje się lokal Pani K. J. znajduje się w odległości [...] metrów od tego miejsca. Od budynków usytuowanych przy ul. [...], wchodzących w skład Wspólnoty Mieszkaniowej A. , przedmiotowe boisko oddalone jest do odległości [...] metrów. Oznacza to, jak wywiódł Organ, że będące przedmiotem sporu boisko szkolne zaprojektowane zostało w odległości od ścian budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi w odległości zgodnej z określoną w § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Odnosząc się natomiast do przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, który stanowi, że właściciel gruntu co do zasady nie może odprowadzać ścieków i wód opadowych na grunty sąsiednie, Organ wskazał, że w niniejszej sprawie regulacja odpływu wód gruntowych na terenie parku W.-P., w tym w części dotyczącej strumienia W., ureguluje dotychczasowe stosunki wodne, dzięki czemu zmniejszy się ryzyko przesiąkania wód gruntowych czy zalewania sąsiednich nieruchomości, zatem planowana inwestycja przyczyni się do poprawy, a nie do pogorszenia stosunków wodnych na omawianym obszarze.

W ocenie Wojewody Z. zawarte w aktach sprawy informacje wskazują, że brak jest podstaw do uznania, aby zrealizowanie przedmiotowej inwestycji miałoby doprowadzić do pogorszenia stosunków wodnych i zalewania nieruchomości należących do Skarżących. Jednocześnie Wojewoda Z. nie dostrzegł naruszenia jakichkolwiek innych przepisów, które to ewentualne naruszenie mogłoby wprowadzić ograniczenie w zabudowie nieruchomości Skarżących.

W świetle powyższego Organ uznał, że omawiana inwestycja nie będzie oddziaływała na nieruchomości Skarżących w sposób mogący ograniczyć ich zabudowę co oznacza, że nieruchomości te nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, a ich właścicielom nie przysługuje przymiot strony postępowania.

Końcowo Organ wskazał, że jeżeli odwołanie wniosła osoba, która nie posiada przymiotu strony postępowania, postępowanie takie, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu.

5. Niezadowolona z treści decyzji, K. G. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), wniosła skargę na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] umarzającą postępowanie odwoławcze (znak: [...]).

Decyzji zarzuciła, ze została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, jak i prawa materialnego.

W uzasadnieniu Skarżąca podała, że treść decyzji Wojewody Z. zawiera szereg naruszeń prawa bądź nieporozumień w jego stosowaniu, podnoszonych już zresztą w orzecznictwie. Podstawowy zarzut dotyczy niewłaściwości nieuznania Skarżącej za stronę stosując w uzasadnieniu § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ("odległość od budynków - 10 m").

Skarżąca wskazała, że "obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę." (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/2012). Podobnie: "Za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę można bowiem uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów" (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 90/08).

W ocenie Skarżącej "techniczne" podejście do badania przymiotu strony sprowadza się do uznania, czy w danym przypadku interes prawny podmiotu ubiegającego się o status strony został naruszony. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała, że konstrukcja prawna prawa jednostki oparta na interesie prawnym różni się w sposób zasadniczy od konstrukcji prawnej prawa jednostki opartej na naruszeniu interesu prawnego. Jednostka, która ma interes prawny ma prawo domagać się czynności organu administracji publicznej. Prawa tego nie można ograniczyć, kwestionując interes prawny przez wyprowadzenie, że nie został on naruszony (wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II OSK 189/13).

Podniosła, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 546/12).

Ponadto, rozpatrując dokładniej kwestię "przepisu odrębnego" Skarżąca podniosła, że analizowanym przypadku Wojewoda Z. zastosował § 40 ust. 3. Rozporządzenia o treści: "Odległość placów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m Zdaniem Organu odwoławczego urządzenia, "o których mowa w ust. 1" to m.in. boiska, co w ocenie Skarżącej stoi w sprzeczności z definicją zawartą w tej normie: "W zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej." Chodzi tu więc, jak wskazuje Skarżąca, o wewnątrzosiedlowe place zabaw i ławeczki, co tak się ma do boisk, jak skocznie do skoku w dal do skoczni narciarskich.

Skarżąca podniosła dalej, iż w odwołaniach, które Organ odwoławczy odrzucił jako niedopuszczalne, podnoszono kwestie wzmożonego hałasu, który generować będzie inwestycja przypominająca bardziej park rozrywki, niż "zwykły" park oraz zgłaszano obawy co do pogorszenia warunków wodnych. Ten drugi problem, jako jedyną kwestię merytoryczną (mimo generalnego uznania postępowania za bezprzedmiotowe) skomentowano w skarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, iż odwołujący się mający problem z podmakaniem pomieszczeń podziemnych (garażowców i piwnic) swoich budynków obawiają się właśnie niekorzystnych zmian stosunków wodnych w gruncie. W komentarzu na ten temat Organ zdecydowanie odrzuca taką możliwość. Przedstawiona argumentacja jest jednak, w ocenie Skarżącej nieprzekonująca i nie na temat. Z dokumentacji projektowej wcale nie wynika "regulacja odpływu wód gruntowych" lecz regulacja wód powierzchniowych, a to nie jest to samo. Nikt nie kwestionuje, że woda w zbiorniku retencyjnym zlokalizowanym w najniższej części terenu przyszłego parku znajduje się poniżej poziomu piwnic, więc nie wiadomo dlaczego "zasługuje" to na uwagę. Komentarz o nie przeprowadzeniu wymiany gruntów nieprzepuszczalnych (iłów) podczas budowy zalewanych budynków jest wręcz kuriozalny. Grunty te mogą sięgać kilkudziesięciu, czy stu metrów poniżej poziomu posadowienia, czyli z punktu widzenia robót ziemnych przy posadawianiu budynków "do środka ziemi".

Skarżąca uwypukliła, iż w odwołaniach, czy wcześniejszych dyskusjach z projektantami i inwestorem zwracano uwagę na całkowicie w uzasadnieniu decyzji pominięte czynniki, takie jak usunięcie (zastąpienie innymi gatunkami albo nawierzchniami) porastającej teren roślinności hydrofilnej (wierzby, trzciny)", czyli pobierającej z podłoża znaczne ilości wody oraz planowane zmiany (podniesienie) ukształtowania terenu. Czynniki te jeśli nie odwrócą kierunku przepływu wód to - poprzez podniesienie poziomu podskórnych wód gruntowych - spowolnią go, co spowoduje stagnowanie wokół budynków, a następnie przedostawanie się do pomieszczeń podziemnych większych niż obecnie ilości wody.

Skarżąca uważa, że powyższe wyjaśnienia potwierdzają zasadność oczekiwania, iż należy się jej przymiot strony. Także dlatego, w trakcie postępowania przygotowującego wystąpienie o pozwolenie na budowę inwestor traktował odwołujących jak stronę, dopuszczając do udziału w naradach, udostępniając dokumenty projektowe, prowadząc korespondencję, a nawet uwzględniając w projekcie niektóre uwagi.

Skarżąca końcowo wskazała, że Organ II instancji nie mógł jednak nie zauważyć wskazanych przez odwołujących naruszeń prawa miejscowego, a więc Studium uwarunkowań, w którym mowa jest m.in. o zachowaniu naturalnego charakteru strumienia, a zwłaszcza Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dla przedmiotowego terenu wpisano zakaz lokalizacji obiektów budowlanych (tu: most, przepust, nasyp ziemny). Osobnym, także związanym z prawem miejscowym naruszeniem jest drastyczne przekroczenie regulaminowych kosztów inwestycji z tzw. budżetu obywatelskiego.

6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni

argumentację zawartą w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

7. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.

8. Przedmiotem sporu w sprawie jest sposób ustalenia kręgu stron postępowania. W ocenie Skarżącej wadliwie Organ nie uznał jej za stronę.

9. Na wstępie wywodu należy wskazać, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o której mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, t.j.), do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania z kolei należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Taka treść przywołanych przepisów oznacza, że inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stronami także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że norma wynikająca z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 K.p.a. Nie oznacza to jednak wyłączenia stosowania tego ostatniego przepisu. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Postępowanie w tym przedmiocie nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego tj. interesu opartego na przepisach prawa materialnego (art. 28 K.p.a.). Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu (por. także wyrok WSA w Kielcach z dnia dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 49/17; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) .

10. Podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w cytowanym już wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Inaczej rzecz ujmując, pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 673/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 546/12).

Wskazać przy tym należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą uregulowania z różnych dziedzin prawa, nie tylko administracyjnego. Przepis ten należy bowiem interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim, choć nie tylko, właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140, 144, 222 Kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela innej nieruchomości, a także na sposób jej zagospodarowania i korzystania, to nieruchomość taka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu.

Na uwagę zasługuje w tym miejscu stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 602/15), w którym rozważaniom poddał wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w szczególności zaś sposób rozumienia użytego w tym ostatnio powołanym przepisie pojęcia "obszar oddziaływania obiektu". Problem Sąd sprowadził do pytania, czy ten obszar oddziaływania obiektu można wyznaczać na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który jest wydawane pozwolenie na budowę.

Dokonując wykładni wskazywanej normy Sąd wskazał, iż literalne odczytanie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego (jak należy rozumieć przy uwzględnieniu treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tego, którego dotyczy pozwolenie na budowę) na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Chodzi w nim zatem o to, że należy wskazać przepis prawa, który będzie zawierał mniej więcej taką normę prawną: jeżeli na określonej działce budowlanej zostanie wybudowany określony obiekt budowlany, to na innej, sąsiedniej działce budowlanej powstaną określone ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Wówczas - jak wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tej sąsiedniej działki budowlanej może być uznany za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd podkreślił, że tak rozumiany przepis ma silne uzasadnienie aksjologiczne. Jest istotną wartością to, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która na skutek wykonywania prawa własności przez właściciela (albo innego uprawnionego) nieruchomości sąsiedniej, polegającego na zabudowaniu tej nieruchomości, dozna ograniczeń w zagospodarowaniu może brać udział w postępowaniu, w którym zapadnie rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wykonania robót budowlanych (pozwolenie na budowę), po to, aby w swoim interesie czuwał nad tym, by ograniczenie prawa własności jego nieruchomości było zgodne z prawem.

Jednakże takie dosłowne odczytanie znaczenia pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", jak wskazał Sąd, w niektórych sytuacjach zawodzi. Przykładem tego mogą być orzeczenia NSA z 24 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 2243/14) oraz z 9 grudnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 925/14), w których, gdyby nie wyjście poza literalne odczytanie pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", podmioty, których interesu prawnego niewątpliwie dotyczyło postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, nie mogłyby brać w nim udziału. Co więcej, doszłoby do paradoksalnej sytuacji, że przeprowadzane w tym postępowaniu dowody, mające na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych z punktu widzenia interesów tych podmiotów, byłyby przeprowadzane w postępowaniu, w którym one nie miałyby prawa brać udziału. (W jednej sprawie chodziło o przeprowadzenie ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 206 ust. 1 warunków technicznych, w drugiej o wykonanie tak zwanej linijki słońca).

11. Podobnie jest w rozpoznawanej sprawie, przy czym nie chodzi w niej o przeprowadzenie określonych dowodów, lecz o przeanalizowanie projektu budowlanego pod kątem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (czego domaga się Skarżąca, nota bene nie uznana za stronę postępowania przez Organ). Rozważając tę kwestię należy wskazać na następujące okoliczności prawne.

Prawo budowlane reguluje sprawy związane z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych (art. 1 Prawa budowlanego). Podstawowe zasady, którymi należy się kierować podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego, określa art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że poza kwestiami technicznymi, bezpieczeństwa powszechnego, ochrony zdrowia i mienia ludzi oraz środowiska należy uwzględniać także odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce oraz uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego).

Prawo budowlane spełnia zatem także istotną rolę w zakresie regulacji stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli w zakresie tak zwanego prawa sąsiedzkiego. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 602/15), istotne znaczenie dla prawa sąsiedzkiego ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przy wykładni art. 144 k.c., regulującego wzajemne relacje właścicieli nieruchomości sąsiednich, przyjmuje się, że kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tak w wyroku Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt I CNP 82/08).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Podczas uchwalania planów miejscowych realizuje się to przede wszystkim poprzez możliwość składania uwag do projektu planu miejscowego, które muszą być rozpatrzone przez organ wykonawczy gminy lub ostatecznie przez jej organ uchwałodawczy (art. 17 pkt 11 - 14, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Projekt budowlany zatwierdzany w decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego).

Z przedstawionych przepisów wynika, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości z uwagi na potrzebę ochrony jego interesu prawnego związanego z prawem własności (użytkowaniem wieczystym), w kontekście ustaleń planu miejscowego, mających wpływ na zakres wykonywania tego prawa. Skoro właściciel nieruchomości może brać udział w postępowaniu, które prowadzi do uchwalenia planu miejscowego, to również powinien mieć możliwość brania udziału w postępowaniu, które polega na zastosowaniu tego planu miejscowego, czyli w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Inaczej przewidziana w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość ochrony jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych będzie niepełna.

Aby to zobrazować, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 602/15) powołał na możliwy do wystąpienia stan faktyczny polegający na tym, że określone ustalenia planu miejscowego, które do planu miejscowego wprowadzono na skutek uwzględnienia uwag właściciela nieruchomości, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostaną naruszone. Wówczas właściciel nieruchomości, nie będąc stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ani nie będzie mógł na to zwrócić uwagi, ani - co ważniejsze - nie będzie miał możliwości skorzystania ze środków ochrony praw w postępowaniu administracyjnym i sądowym polegających na zaskarżeniu niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym i następnie przed sądem administracyjnym.

W takiej sytuacji nie można odmówić racji właścicielowi nieruchomości, gdy twierdzi, że powinien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, po to, aby w swoim interesie wskazywać na ewentualne naruszenie ustaleń planu miejscowego i kwestionować rozstrzygnięcia wydane z naruszeniem tych ustaleń, jak to ma miejsce w sprawie.

W ocenie Sądu, istotne jest znaczenie planu miejscowego dla prawa sąsiedzkiego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 602/15), co orzekający w sprawie Sąd w pełni podziela, przeciętną miarę, o której mowa w art. 144 k.c., można określać na podstawie planów miejscowych. W związku z tym właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość poddania pod ocenę organów administracji i następnie sądu administracyjnego decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej nieruchomości pod kątem zgodności z planem miejscowym. W przeciwnym razie w przypadku próby dochodzenia roszczeń opartych na art. 144 k.c. może spotkać się z zarzutem, że istniejąca na nieruchomości sąsiedniej zabudowa jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

12. Przytoczone okoliczności pokazują, że udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcy) nieruchomości sąsiedniej, który powołuje się tylko na naruszenie ustaleń planu miejscowego, jest uzasadniony tymi samymi wartościami, które legły u podstaw regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wobec tego art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego trzeba wykładać w ten sposób, że obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć także, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich.

Zdaniem Sądu, co podkreślał także NSA w przywoływanym orzeczeniu, taka wykładnia nadmiernie nie naruszy interesów inwestorów. Nie chodzi bowiem o to, aby uznać za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców wszystkich nieruchomości znajdujących się na terenie jednego planu miejscowego, ale tylko tych, których praw ze względu na usytuowanie ich nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, rozsądnie to oceniając, projektowana inwestycja może dotyczyć. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiednich nie oznacza też uniemożliwienia realizacji inwestycji. Jeżeli projekt budowlany jest zgodny z prawem, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zatwierdzająca go decyzja o pozwoleniu na budowę, mimo udziału w postępowaniu właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiednich, zostanie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy i nie będzie też uchylona przez sąd administracyjny.

Strona w postępowaniu administracyjnym bierze udział po to, aby wskazywać na fakty i ich prawną ocenę korzystne z punktu widzenia jej interesów, co nie oznacza, że jej twierdzenia są lub powinny być zawsze zasadne.

W końcu Sąd uznaje za konieczne zauważyć, że udział w postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, lepiej służy zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Nie bez powodów skarżący w rozpoznawanej sprawie mogą mieć poczucie, że organy administracji dążą do uniknięcia oceny wydanego pozwolenia na budowę pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na ten temat odnaleźć można jedno ogólne zdanie: "Realizacja przedmiotowego zamierzenia jest zgodna z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu zagospodarowania przestrzennego (...), zaś w decyzji Organu II instancji mimo że Skarżąca wyraźnie twierdziła w odwołaniu od decyzji Organu pierwszej instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z planem miejscowym, Organ do tego zagadnienia nie odniósł się, przy czym jednocześnie dość szeroko rozważał zagadnienie warunków technicznych i wodnych.

13. Już więc tylko z tego powodu błędną jest ocena Wojewody, iż Skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] z uwagi na to, że budynek, w którym znajduje się lokal Skarżącej leży poza obszarem oddziaływania inwestycji realizowanej na działkach o numerach [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. [...] w S..

Zauważyć w tym miejscu dodatkowo należy, że w żadnym miejscu decyzji Organu II instancji, nie odniesiono się precyzyjnie do nieruchomości Skarżącej. Nie wskazano np. numeru geodezyjnego jej nieruchomości, ani adresu. Organ natomiast posługuje się określeniem: "budynek, w którym znajduje się lokal należący do (...) usytuowany jest w odległości [...] metrów od miejsca planowanego posadowienia boiska". Brak w decyzji określenia stron postępowania, a także metody ich ustalenia, brak jest elementów graficznych, które pozwoliłyby na zilustrowanie tak planowanej inwestycji, jak też wskazanie zasięgu jej oddziaływania, w oparciu o jedno kryterium, np. numer działek.

14. Dodatkowo wskazać należy, iż w przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest, czego w sprawie zabrakło, odniesienie się do jej indywidualnych parametrów, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu.

Nie można przy tym podzielić stanowiska Organu, iż samo zachowanie odległości przewidzianych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie spornego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania.

Obszaru oddziaływania, jak wywiedziono powyżej, nie można zatem utożsamiać wyłącznie z zachowaniem w projekcie budowlanym wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów, jako stron postępowania, poza inwestorem, nie oznacza przecież, że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu i że tym samym dojdzie do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12).

Inwestycja o takich parametrach i funkcji w sposób oczywisty i nie wymagający szerszych wywodów, będzie źródłem dodatkowych immisji na sąsiednie nieruchomości, na co wskazywała także Skarżąca. Podnoszonych wątpliwości w zakresie m.in. hałasu, czy zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Organ zdaje się nie zauważać.

W związku z powyższym, nie można ograniczać się wyłącznie do przepisów techniczno-budowlanych, a trzeba mieć na uwadze zagadnienia ochrony prawa własności. Samo zachowanie przepisów techniczno-budowlanych, jak to wyżej akcentowano, nie przesądza o tym, że oddziaływanie tego obiektu nie prowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości Skarżącej, a tym samym, że jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1790/15).

15. Reasumując stwierdzić należy, że Wojewoda nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, mających bezpośredni wpływ na ocenę, czy Skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...].

Bez względu zatem na to, czy inwestycja spełnia wymogi określone w § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, interes prawny Skarżącej wywodzić należy przede wszystkim z przepisów prawa cywilnego regulujących prawo własności, a konkretnie z art. 140 i 144 k.c., które stanowią jedne z wielu ustawowych gwarancji poszanowania uprawnień wynikających z tego prawa.

Dodatkowo, jak już podnoszono, udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcy) nieruchomości sąsiedniej, który powołuje się tylko na naruszenie ustaleń planu miejscowego, jest uzasadniony tymi samymi wartościami, które legły u podstaw regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wobec tego obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć także, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich.

16. Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organy administracji publicznej zobowiązane będą do wzięcia pod uwagę, zgodnie z normą art. 153 p.p.s.a. oceny prawnej Sądu, co do istnienia po stronie Skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu administracyjnym.

17. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało uwzględnić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.