Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 753/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
658
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) protokolant Marzena Bal - Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2020 r., sygn. akt VI SAB/Wa 7/20 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i stwierdza że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. skargę kasacyjną w pozostałym zakresie oddala; 3. zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2020r., sygn. akt VI SAB/Wa 7/20, rozpoznając skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra [...] (dalej też: "Minister", "organ") stwierdził, że: Minister [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej (punkt 1), uznał że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2), w pozostałej części skargę oddalił (punkt 3) oraz zasądził od organu na rzecz Spółki kwotę 597 złotych tytułem kosztów postępowania (punkt 4).

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...][...] listopada 1998r. uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie zostało udzielone do dnia [...] sierpnia 2016r.

Pismem z [...] sierpnia 2016r. skierowanym do Ministra [...] (doręczonym w dniu 12 sierpnia 2016r.), uzupełnionym pismami z [...] i [...] września 2016r., skarżąca wniosła o zmianę zezwolenia poprzez zmianę terminu jego obowiązywania do dnia [...] grudnia 2026r. Pismem z [...] listopada 2016r. organ zwrócił się z prośbą do Zarządzającego Strefą o przekazanie opinii w sprawie wnioskowanej zmiany. Zarządzający Strefą w dniu [...] listopada 2016r. wydał opinię, w której pozytywnie ustosunkował się do wnioskowanej zmiany. Pismem z [...] grudnia 2016r. organ poinformował pełnomocnika skarżącej o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz pisemnego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek. Pismem z [...] stycznia 2017r., doręczonym 16 stycznia 2017r., pełnomocnik Spółki przedstawił stanowisko w sprawie zebranego materiału dowodowego.

Decyzją z [...] marca 2017r. Minister [...] odmówił zmiany wnioskowanego zezwolenia.

Pismem z [...] marca 2017r., doręczonym 6 kwietnia 2017r., Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z [...] kwietnia 2017r. Minister poinformował stronę o jej prawach do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz do pisemnego wypowiedzenia się przed wydaniem przez organ decyzji rozstrzygającej wniosek. Pismami z [...] maja 2017r. i [...] czerwca 2017r. Spółka uzupełniła złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z [...] listopada 2017r. organ poinformował Spółkę o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz pisemnego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek. Pismem z [...] stycznia 2018r., doręczonym w dniu 29 stycznia 2018r., pełnomocnik skarżącej przedstawił stanowisko w sprawie zebranego materiału dowodowego. Pismem z [...] kwietnia 2018r. pełnomocnik Spółki zwrócił się do organu z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie, a następnie pismem z [...] sierpnia 2018r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z [...] października 2018r., Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra [...] (wcześniej Ministra [...]) polegającą na niewydaniu decyzji w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] marca 2017r.

Decyzją z [...] grudnia 2018r. Minister [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] marca 2017r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę z [...] października 2018r. na bezczynność, Minister wniósł o jej oddalenie.

Wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania pismem z [...] kwietnia 2018r. zwrócono się do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "UOKiK") z prośbą o oficjalne wystąpienie do Komisji Europejskiej o opinię w sprawie wsparcia dla dużych przedsiębiorców działających na terenach specjalnych stref ekonomicznych na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000r. w związku z wyrokami NSA dopuszczającymi zmianę zezwoleń skutkujące uzyskaniem przez tę grupę przedsiębiorców prawa do korzystania z pomocy strefowej do końca 2026r. Wskazał, że pismem z [...] maja 2018r. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwrócił się do Komisji Europejskiej (Komisja) z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych wydanych dużym przedsiębiorcom przed dniem 1 stycznia 2001r. w części dotyczącej terminu ich obowiązywania. Komisja pismem z [...] lipca 2018r. wyraziła swoje stanowisko. Minister wyjaśnił, że podjął szereg działań i czynności zmierzających do załatwienia sprawy, mając przy tym na uwadze rozpatrzenie jak najszerszego materiału dowodowego adekwatnego do istoty sprawy. Wskazał, że w wyniku decyzji z dnia [...] grudnia 2018r. sprawa została załatwiona.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2019r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w związku z działaniami podjętymi przez organ po złożeniu skargi i zwróciła uwagę, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o działalności gospodarczej, zatem przedmiotowe zezwolenie w konsekwencji zostało zmienione zgodnie z jej żądaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2019r., sygn. akt VI SAB/Wa 58/18 oddalił skargę uznając, że Minister nie pozostawał w bezczynności, gdyż podejmował czynności bezpośrednio zmierzające do ustalenia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy. O podejmowanych czynnościach skarżąca była informowana, miała też możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz do pisemnego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek. W ocenie Sądu I instancji stan faktyczny sprawy pozwalał na przyjęcie, że podejmowane przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego czynności były niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności WSA podkreślił, że w sprawie w związku z rozbieżnością w orzecznictwie sądów administracyjnych powstała uzasadniona potrzeba zwrócenia się do Komisji Europejskiej. Zatem w ocenie Sądu I instancji nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż podejmowane czynności związane były z merytorycznym rozpatrywaniem sprawy.

Spółka złożyła skargą kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok Sądu I instancji w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 listopada 2019r., sygn. akt II GSK 883/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W ocenie NSA Sąd I instancji, mimo iż w uzasadnieniu swojego wyroku analizował na gruncie doktryny i judykatury pojęcie bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania, o którym mowa jest w treści art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., to w konsekwencji wypowiedział się stanowczo jedynie co do kwestii bezczynności postępowania organu w rozpatrywanej sprawie. Tymczasem w ocenie NSA z treści zarzutów skargi do WSA i ich uzasadnienia wynika, choć strona skarżąca tego wyraźnie nie wyartykułowała, w niniejszej sprawie chodzi jej zarówno o bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazał, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji winien badać zgodność z prawem działań organu administracji niezależnie od zarzutów i wniosków sformułowanych przez stronę we wniesionej do WSA skardze. Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy i wnikliwy do wszystkich zarzutów pomieszczonych w skardze, tj. zarzutów dotyczących naruszenia przez organ w toku postępowania art. 35 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257, dalej: "k.p.a."), a zwłaszcza art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz nieodniesienie się do argumentów wskazanych przez skarżącą w piśmie procesowym z [...] lutego 2019r., w którym podniosła kwestię tego, iż z treści decyzji organu z [...] grudnia 2018r. jasno wynika, iż postępowanie prowadzone w tej sprawie było od początku bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż wniosek przedsiębiorcy o zmianę zezwolenia wpłynął do organu po terminie wygaśnięcia tego zezwolenia.

Ponownie rozpoznając sprawę wskazanym na wstępie wyrokiem z 27 marca 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynikało, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. WSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie brak konkretnych działań organu wynosił razem około 7 miesięcy. Sąd I instancji uwzględnił skargę na przewlekłość postępowania w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak wskazał kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak, w ocenie WSA stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała rażącego charakteru. W ocenie Sądu I instancji Minister nie pozostawał w bezczynności albowiem ostatecznie wydał [...] grudnia 2018r. decyzję mocą której uchylił w całości decyzję Ministra [...] z [...] marca 2017r. i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie zmiany zezwolenia. Skoro sprawa została załatwiona na dzień orzekania przez Sąd, zatem nie można było stwierdzić bezczynności organu. WSA uznał, że na końcowe rozstrzygnięcie sprawy nie miała wpływu argumentacja, że w decyzji z [...] grudnia 2018r. organ ostatecznie uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Nie oznacza to jednak automatycznie, że wydanie tej decyzji mogło nastąpić niezwłocznie. Zdaniem WSA wbrew stanowisku skarżącej rozpoznanie sprawy wymagało czasu dłuższego niż zwykle bowiem stan prawny wymagał konsultacji na poziomie Komisji Europejskiej, a rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i konieczność zwrócenia się do Komisji Europejskiej były też przyczyną, dla których przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Wskazał, że wobec wydania decyzji [...] grudnia 2018r. orzekanie przez Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy, tj. wydania decyzji administracyjnej, w określonym (konkretnym i ostatecznym) terminie nie było konieczne, i spowodowało oddalenie skargi w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Natomiast odnosząc się do poglądu skarżącej, wyrażonego w piśmie z [...] lutego 2019r. zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny było postępowanie organu w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do takiego procedowania fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy nie ma zastosowania.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3 sentencji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 190 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewykonanie przez orzekający Sąd wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), zgodnie z którymi WSA powinien odnieść się do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą w piśmie procesowym z [...] lutego 2019r. Argumenty te dotyczyły w szczególności: a) zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 2168, dalej: "u.s.d.g.") w postępowaniu pierwszoinstancyjnym; b) uchylenia się organu od merytorycznego załatwienia sprawy poprzez umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (istniejącą rzekomo od momentu wniesienia wniosku o zmianę zezwolenia z [...] sierpnia 2016r., czego organ dopatrzył się jednak dopiero po 2,5 roku prowadzenia postępowania), co w efekcie doprowadziło do uniemożliwienia skarżącej skorzystania z uprawnień, jakie daje jej wniesienie skargi na bezczynność;

2) art. 190 w zw. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewykonanie przez WSA wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych we wcześniejszym orzeczeniu NSA, zgodnie z którymi WSA powinien odnieść się do: "zarzutów dotyczących naruszenia przez organ w toku postępowania art. 35 § 1 i 3 k.p.a., a zwłaszcza art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a.;

3) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie przez Sąd żądań skarżącej zawartych w piśmie procesowym z [...] lutego 2019r., tj. żądania zobowiązania organu do stwierdzenia w terminie miesiąca od daty doręczenia orzeczenia, że sprawa z wniosku skarżącej załatwiona została "milcząco" na mocy art. 11 ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 2168 z późn. zm.).Zawarte w uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu, zgodnie z którym art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie znajduje zastosowania w postępowaniu drugoinstancyjnym nie może świadczyć o wystarczającym rozpatrzeniu ww. żądań, ponieważ żądania te dotyczyły stwierdzenia "milczącego" załatwienia sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, do czego Sąd się w ogóle nie odniósł, a zdaniem Spółki powinien, ponieważ okoliczność ta rzutuje zarówno na prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji jak i na ocenę sposobu prowadzenia przez organ postępowania w obu instancjach, tj. jego przewlekłość i bezczynność organu, które są przedmiotem skargi w niniejszej sprawie;

4) art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak zobowiązania organu do stwierdzenia w terminie miesiąca od daty doręczenia organowi orzeczenia, że sprawa z wniosku skarżącej załatwiona została "milcząco" na mocy art. 11 ust. 9 u.s.d.g., a tym samym skarżąca ma prawo korzystać z zezwolenia do [...] grudnia 2026r., o co skarżąca zwróciła się do Sądu w piśmie procesowym z [...] lutego 2019r.;

5) art. 149 § 1b w zw. z art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak orzeczenia przez Sąd w wyroku o istnieniu wynikającego z art. 11 ust. 9 u.s.d.g. uprawnienia skarżącej do korzystania z zezwolenia do [...] grudnia 2026r., o co skarżąca zwróciła się do Sądu w piśmie procesowym z [...] lutego 2019r.;

6) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy oraz dokonanie przez Sąd oderwanej od rzeczywistego oceny przebiegu postępowania, w szczególności poprzez brak uznania, iż organ, uznając postępowanie za bezprzedmiotowe powinien był stwierdzić to na samym początku postępowania, w konsekwencji czego wszystkie działania podejmowane przez organ w tej sprawie w obu instancjach przez 2,5 roku należy uznać za zbędne, a postępowanie za rażąco przewlekłe;

7) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia w wyroku, iż do bezczynności lub przewlekłego prowadzenie postępowania przez organ doszło z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż przez okres prowadzenia postępowania, tj. 2,5 roku, organ podjął tylko jedną czynność (pismo z [...] kwietnia 2018r. zawierające pytanie do UOKiK), by po wniesieniu przez Spółkę skargi na bezczynność organu umorzyć postępowanie ze względu na rzekomą jego bezprzedmiotowość. W świetle sposobu rozstrzygnięcia sprawy wystąpienie do UOKiK należy ocenić jako całkowicie zbędne a opóźnianie zakończenia postępowania do czasu uzyskania odpowiedzi od tego organu jako przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ wydanie Decyzji o umorzeniu postępowania nie było w żaden sposób powiązane z przedmiotem korespondencji na linii Organ UOKiK;

8) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ nie dopuścił się bezczynności w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, w sytuacji gdy Sąd sam w treści uzasadnienia wyroku potwierdził popadnięcie organu w bezczynność poprzez wielokrotne przekroczenie terminu na rozpatrzenie wniosku, wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarządzeniem z [...] października 2020r. w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wnioskiem z [...] października 2020r. złożonym w formie dokumentu elektronicznego, oraz w dniu [...] listopada 2020r. w wersji papierowej skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zdaniem strony miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zmierzały one do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, przede wszystkim co do niewykonania wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2019r., sygn. akt II GSK 883/19, i stwierdzenie w pkt 2 zaskarżonego wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i brakiem zobowiązania organu do zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uznanie, że sprawa z wniosku skarżącej załatwiona została milcząco. W tożsamym zakresie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do najdalej idących zarzutów dotyczących naruszenia art. 190 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt I. 1) - 3) petitum skargi kasacyjnej) - wskazać należy, iż są one bezzasadne.

Przede wszystkim podkreślić należy, że zasada związania wykładnią ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zachowuje bezpośrednią moc wiążącą w postępowaniu przed Sądem I instancji, któremu sprawa została przekazana, natomiast względem samego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada ta ma pośrednią moc wiążącą. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem, dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia Sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej, jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017r., II OSK 1030/16, LEX nr 2429322). Dlatego obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, a następnie ocena zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2019, art. 190). Związanie Sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa obejmuje jedynie wykładnię tych przepisów prawa, które były rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach oceny zarzutów kasacyjnych, w tym przede wszystkim zarzutów, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia Sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania, które zostają wyznaczone Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez zasadę związania granicami skargi kasacyjnej (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 569; por. także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz..., s. 480). W orzecznictwie przyjmuje się, że Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. wyroki NSA z: 18 lutego 2011r., sygn. akt II FSK 1799/09, LEX nr 992222, 5 listopada 2010r., sygn. akt II GSK 861/09, LEX nr 746284). Sąd I instancji nie może dokonywać oceny poprawności rozstrzygnięcia Sądu wyższej instancji i ewentualnie odmawiać zastosowania się do dokonanej w nim interpretacji przepisów prawa. Wynika to zarówno z treści art. 190 p.p.s.a., wyrażającego zasadę związania wykładnią Sądu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i z innych przepisów prawa. Przypomnieć bowiem należy, że to Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w zakresie orzekania, w szczególności poprzez rozpoznawanie środków odwoławczych (art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2021r., poz. 137, dalej: "p.u.s.a.", art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), zaś Wojewódzkie Sądy Administracyjne rozpoznają sprawy w pierwszej instancji (art. 3 § 1 p.u.s.a.). Istnienie możliwości oceny przez Sąd I instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z powołanych przepisów. Zauważyć należy, że na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008r., sygn. akt. SK 77/06 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu.

Odnosząc się do powyższego zważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2019r., sygn. akt II GSK 883/19 wskazał, że Sąd I instancji winien badać zgodność z prawem działań organu administracji niezależnie od zarzutów i wniosków sformułowanych przez stronę we wniesionej skardze. Uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy i wnikliwy do wszystkich zarzutów pomieszczonych w skardze, tj. zarzutów dotyczących naruszenia przez organ w toku postępowania art. 35 § 1 i 3 k.p.a., a zwłaszcza art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz nieodniesienie się do argumentów wskazanych przez skarżącą w piśmie procesowym z [...] lutego 2019r., w którym podniosła kwestię, iż z treści decyzji organu z [...] grudnia 2018r. jasno wynika, iż postępowanie prowadzone w tej sprawie było od początku bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż wniosek przedsiębiorcy o zmianę zezwolenia wpłynął do organu po terminie wygaśnięcia tego zezwolenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna jeśli chodzi o przewlekłość postępowania, jakiej dopuścił się Minister przy rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...]SSE. Jak podkreślił oznacza to, że okazały się usprawiedliwione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez organ przewlekłości w prowadzeniu postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2017r., co polegało na przekroczeniu terminu na rozpatrzenie wniosku, który to termin jest określony w art. 35 § 3 k.p.a. Ocenił jednakże, że stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała rażącego charakteru, a odnosząc się do stanowiska skarżącej, wyrażonego w piśmie z [...] lutego 2019r. uznał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny było postępowanie organu w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i do takiego procedowania fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy nie ma zastosowania.

Z powyższego wynika, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. WSA odniósł się do wytycznych wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2019r., sygn. akt II GSK 883/19 i wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze oraz wyjaśnił podstawę prawną wyroku.

W skardze kasacyjnej z [...] czerwca 2020 skarżąca wskazała, że wniosek o zmianę zezwolenia złożony został przez nią w terminie, a sprawa rozstrzygnięta została już w pierwszej instancji, w sposób milczący, na podstawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Przytoczone przepisy nie mogą jednak stanowić podstawy zarzutów kasacyjnych przy ponownym rozpoznaniu sprawy oraz wzruszenia wyroku WSA z 27 marca 2020r.

Wskazać należy, że kwestie merytoryczne dotyczące prawa materialnego nie mogą być rozstrzygane w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2018r.,sygn. akt II OSK 101/18). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania ma na celu jedynie spowodowanie ustania stanu bezczynności czy też przewlekłości poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy, nie może natomiast prowadzić do jej merytorycznego rozstrzygnięcia przez sąd. Akt lub czynność organu, będące następstwem uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, podlegają kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu, wszczynanym w wyniku ich zaskarżenia i wówczas sąd administracyjny ocenia, czy sposób załatwienia sprawy wybrany przez organ był zgodny z przepisami prawa (wyrok NSA z 22 marca 2018r., sygn. akt I OSK 2032/16).Kwestia ta będzie przedmiotem oceny NSA na gruncie sprawy, w której WSA wydał w dniu 23 lipca 2019r. wyrok w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 537/19.

Podkreślić należy, że treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2020r. - analiza czynności organu i przytoczona argumentacja prawna w pełni korespondują z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zważywszy, że WSA poddał szczegółowej analizie i w pierwszym rzędzie rozstrzygnął o kwestii przewlekłości postępowania. Zgodnie z wytycznymi NSA, WSA odniósł się także do zarzucanych naruszeń Kodeksu postępowania administracyjnego oraz argumentacji skarżącej zawartej w piśmie z [...] lutego 2019r.

Tym samym nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 190 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie przez Sąd żądania zobowiązania organu do stwierdzenia w terminie miesiąca od daty doręczenia orzeczenia, że sprawa z wniosku skarżącej załatwiona została "milcząco" na mocy art. 11 ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 2168 z późn. zm.) oraz w konsekwencji zarzuty wskazane w pkt I.4) i I.5) petitum skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje natomiast na uwzględnienie w części dotyczącej zarzutów wskazanych w pkt I. 6) i I.7) petitum skargi kasacyjnej w zakresie punktu 2 zaskarżonego wyroku

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanego postępowania organu, jako prowadzonego w sposób naruszający prawo, ale nie w sposób rażący nie jest prawidłowa, gdyż nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy.

Jak wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na zasadzie, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W powołanym przepisie brak jest definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", nie ma też katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby Sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Ustawodawca przyznaje zatem w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

W orzecznictwie wskazuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie działań organu naruszających prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020r., II OSK 4016/19, LEX nr 3052149). W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania sprawy sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por.m.in.: wyrok NSA z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013r., sygn. akt II OSK 468/13), niemniej jednak długość trwania postępowania może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 27 marca 2013r., sygn. akt II OSK 468/13, LEX nr 1299457). Uznaje się, że wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018r., II OSK 1775/17, z 21 czerwca 2012r., I OSK 675/12, z 6 marca 2019r., I OSK 2722/18).

Przyjmując, że w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłości prowadzonego postępowania, istniała podstawa do orzekania o tym, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O tym czy dana sytuacja stanowi o przewlekłości w sposób rażący naruszający prawo decyduje całokształt okoliczności danej sprawy.

Z tego punktu widzenia, Sąd I instancji rozstrzygając, czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powinien ocenić, nie tylko czy organ prowadzący postępowanie podejmował jakiekolwiek czynności w toku tego postępowania - na poszczególnych jego etapach, ale też ocenić celowość tych czynności z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy. Według wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Działania administracji powinny się więc charakteryzować tego rodzaju aktywnością, która jest skierowana na sprawne, terminowe i zgodne z prawem załatwienie konkretnej sprawy.

W rozpatrywanej sprawie organ nie sprostał tym wymaganiom i przewlekle prowadził postępowanie, co zasadnie przyjął Sąd I instancji w punkcie 1 zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie to pozostaje niekwestionowane, co również powoduje brak uzasadnienia do uwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt I. 8) petitum skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. i co do zasady obowiązek organu niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później niż w ciągu miesiąca, za nieprawidłowe należy jednak uznać rozstrzygnięcie WSA w Warszawie w przedmiocie braku zarzucanej przewlekłości postępowania bez rażącego naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie Minister [...] decyzją z [...] grudnia 2018r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] marca 2017r. i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] listopada 1998r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...]SSE. Nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej z [...] marca 2017r. doręczony 6 kwietnia 2017r. o ponowne rozpoznanie sprawy nie został rozpoznany w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpoznany przez organ dopiero [...] grudnia 2018r., a więc po upływie 20 miesięcy od jego złożenia.

Natomiast w niniejszej sprawie okolicznością, że dana sytuacja stanowi o przewlekłości w sposób rażący jest wydanie przez organ drugiej instancji decyzji z dnia [...] grudnia 2018r. uchylającej w całości decyzję Ministra [...] z [...] marca 2017r. i umarzającej w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie zmiany zezwolenia wobec uznania, że wniosek o zmianę zezwolenia wpłynął już po wygaśnięciu zezwolenia. Z punktu widzenia rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w przedmiotowej sprawie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność terminu złożenia wniosku winna być zbadana przez organ w pierwszej kolejności, a zatem podejmowane przez prawie 2,5 roku czynności nie były celowe i uzasadnione.

Uznając, że istota sprawy w zaskarżonym zakresie została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 i na podstawie z art. 149 § 1a p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną uchylając pkt 2 zaskarżonego wyroku i orzekając w to miejsce, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast wydanie przez organ aktu po wniesieniu skargi w żadnej mierze nie oznacza jednak, że przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia. Wobec wydania decyzji z [...] grudnia 2018r. orzekanie przez Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy, tj. wydania decyzji administracyjnej, w określonym (konkretnym i ostatecznym) terminie wyznaczonym przez Sąd, nie było konieczne (pkt 3 sentencji zaskarżonego wyroku).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej w tym zakresie, o czym orzeczono jak w pkt 2 wyroku.

O kosztach postępowania jak w pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265).