Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 481/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skargi Spółki [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. umarza postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia zawierającego wykaz osób uprawionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi [...] wraz z wysokością przysługujących im udziałów, 2. stwierdza przewlekłość prowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego, 3. oddala skargę w części obejmującej zarzuconą bezczynność Starosty [...] w wydaniu żądanego zaświadczenia, 4. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. wymierza Staroście [...] grzywnę w wysokości 900 (dziewięćset) złotych, 6. zasądza od Starosty [...] na rzecz Spółki [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Starosty [...] oraz na przewlekłość postępowania prowadzonego przez ten Organ, Spółka [...] wniosła o:

1) stwierdzenie bezczynności Organu w załatwieniu sprawy, polegającej na niewydaniu Skarżącej w terminie określonym w art. 217 § 3 K.p.a. zaświadczenia zawierającego wykaz osób aktualnie uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi [...] wraz z wysokością przysługujących im udziałów, o którego wydanie Spółka wnosiła pismem z 16 marca 2015 r. (z datą wpływu do Organu w dniu 17 marca 2015 r.), uzupełnionym wyjaśnieniem Spółki z 22 kwietnia 2015 r. z tą samą datą wpływu do Organu;

2) stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Organ w przedmiocie wydania zaświadczenia jak w pkt. 1 i rozpoznania wniosku Skarżącej o wydanie przedmiotowego zaświadczenia - tj. naruszenie przepisów art. 218 i art. 36 K.p.a.;

3) zobowiązanie Organu do podjęcia aktu w terminie, w związku z obowiązkiem wydania zaświadczenia o żądanej treści lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści;

4) nałożenie na Organ grzywny w związku z przewlekłością postępowania na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a,

5) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w sprawie.

Zarząd Spółki wyjaśnił, że jest organem uprawnionym do reprezentowania Spółki [...] na zewnątrz i działa na podstawie art. 8 i art. 18 ustawy z dniu 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tj. Dz.U. nr 28 z 1963 r., poz. 169 ze zm. - zwanej dalej ustawą ozwg), w tym także na podstawie zatwierdzonego, zgodnie z wymaganiami art. 18 ustawy ozwg Statutu, który w § 6 ust. 1 i ust. 4 stanowi, iż członkami Spółki są osoby uprawnione do udziału we Wspólnocie gruntowej, zaś wykaz członków Spółki stanowi Załącznik do Statutu. Dodatkowo ustawa ozwg w art. 16 stanowi, iż członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej, zaś zgodnie z art. 8 ustawy ozwg Organ ustala wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie. Tym samym z mocy art. 8 i art. 16 ustawy ozwg – zdaniem Spółki - konieczne jest urzędowe potwierdzenie przez Organ określonych faktów lub stanu prawnego, tj. ustalenie wykazu osób aktualnie uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi [...] wraz z wysokością przysługujących im udziałów.

W dniu 20 października 2014 r. Skarżąca zwróciła się do Starosty [...] o wydanie dokumentu z wykazem osób uprawnionych o udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi [...] (e-mail z dniu 20.10.2014 r.)

W odpowiedzi, w dniu 03.11.2014 r. otrzymała od Organu pismo z dnia 27.10.2014 r. z informacją, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...].10.1967 r. Nr [...] wraz z załącznikiem jest nieprawomocna.

W wyniki korespondencji, Skarżąca otrzymała od Organu pismo z dnia 5 grudnia 2014 r. znak [...], w którym Organ na str. 2 wskazał Skarżącej tryb i formę postępowania powołując się na art. 218 § 2 K.p.a., na podstawie którego organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ponadto, w tym piśmie Organ wskazał na brak klauzuli ostateczności na przedmiotowej decyzji.

Skarżąca podniosła, że tak zwana "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217-219 K.p.a. Jeżeli strona nie zgadza się z treścią wydanego przez organ zaświadczenia, powinna złożyć wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej treści, i w przypadku wydania przez organ postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia takiej treści, będzie jej przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Postępowanie w tym przedmiocie powinno się zakończyć najpóźniej w terminie siedmiu dni od dnia wniesienia żądania.

Kierując się otrzymanym pouczeniem, Skarżąca działając na podstawie art. 8 i art. 18 ustawy ozwg, wystąpiła pismem z dnia 16 marca 2015 r. (data wpływu do Organu w dniu 17 marca 2015 r.) - w trybie art. 217 K.p.a. - do Organu o wydanie zaświadczenia z wykazem osób aktualnie uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi [...] wraz z wysokością przysługujących im udziałów.

Zarząd Spółki podał, że począwszy od 17 marca 2015 r. do dnia sporządzenia skargi, Spółka nie otrzymała od Organu ani zaświadczenia z wykazem osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi [...] ani postanowienia wskazanego w art. 219 K.p.a, ani też żadnej informacji dotyczącej przyczyn niezałatwienia sprawy w ciągu 1 miesiąca, jak również nie otrzymała informacji dotyczącej terminu zakończenia postępowania wyjaśniającego, na które Organ wskazał w piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r.

Bezskutecznie upłynął więc także ustawowy 7 dniowy termin na wydanie zaświadczenia, wskazany w art. 217 § 3 K.p.a.

Organ, jak podano w skardze, nie poinformował Skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, o terminie załatwienia sprawy, a także o terminie zakończenia postępowania wyjaśniającego.

Natomiast pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. znak [...], doręczonym Skarżącej w dniu 17 kwietnia 2015 r. poinformował , że wniosek Skarżącej pozostanie bez rozpatrzenia, jeśli w terminie 7 dni nie poda podstawy prawnej domagania się przedmiotowego zaświadczenia.

W odpowiedzi Skarżąca skierowała do Organu pismo z dnia 22 kwietnia 2015 r. (w tym samym dniu doręczone Organowi) wskazując na podawane we wcześniejsze korespondencji podstawy prawne, a także zwróciła się z prośbą o podanie terminu zakończeniu postępowania wyjaśniającego.

W oceni Skarżącej żądanie Organu zawarte w piśmie z 14 kwietnia 2015r . znak [...] potwierdza przewlekłość postępowania i bezczynność Organu także dlatego, iż po pierwsze Organ żąda informacji, które zostały przekazane w pismach kierowanych przez Skarżącą do Organu w marcu 2015r. i kwietniu 2015r., po drugie - podany przez Organ w piśmie rygor tj pozostawienie podania bez rozpoznania nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa ani w przyjętej linii orzecznictwa sądowego ponieważ, zgodnie z :

1) art. 219 K.p.a. "Odmowa wydania zaświadczeniu bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie",

2) w myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r. I OSK 700/13 "Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego luli potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi.

2. Wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczeniu czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyra/m zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych",

3) zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 21 lipca 2009 r" I OSK 848/09, LEX nr 552333: "1. Z danych zebranych w ewidencji gruntów istnieje możliwość wydawania zarówno wypisów i wyrysów jak i zaświadczeń w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. O ile zaświadczenie dotyczy konkretnych danych figurujących w rejestrze gruntów, to wypis i wyrys z tego rejestru stanowi dokument charakteryzujący działkę niemalże kompleksowo, obejmując numer księgi wieczystej, jej obszar granicę, numer ewidencyjny, położenie, rodzaj użytków, klasę gruntów i właściciela. 2. Wyrys z mapy ewidencyjnej nie może być uznany za zaświadczenie",

4) z kolei w wyroku z dnia 2 czerwca 2006 r., IV SAB/Wa 18/06, LEX nr 221955 WSA w Warszawie stwierdził, "Co prawda przepis art. 217 § 3 k.p.a. wyraźnie jedynie reguluje termin do wydania zaświadczenia, nie stanowi zaś o terminie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczeniu niemniej jednak termin siedmiu dni został wyznaczony również do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W tym terminie bowiem organ w istocie rozpatruje wniosek i w zależności od przesłanek bądź wydaje zaświadczenie, bądź odmawia jego wydania". Uchybienie terminowi daje podstawę do stosowania środków zwalczania bezczynności czy przewlekłości postępowania przez organ administracji,

5) w wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., I OSK 1139/10, LEX nr 108257 NSA stwierdził, że " Odmowa wydania zaświadczenia konkretnej treści może nastąpić, gdy osoba żądająca zaświadczenia kategorycznie żąda zaświadczenia nierozbieżnego z informacjami, których potwierdzenia się domaga, a baza danych organu przeczy tym informacjom. Wynikająca z art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych". Powinno się ono zakończyć najpóźniej w terminie siedmiu dni od dnia wniesienia żądania.

Zdaniem Skarżącej, bezczynność Organu istnieje w okresie od marca 2015 r. do dnia sporządzenia skargi, poprzez brak wydania w terminie przedmiotowego zaświadczenia lub postanowienia o odmowie wydania przedmiotowego zaświadczenia - w terminie określonym w art. 217 § 3 K.p.a. Postępowanie jest prowadzone przez Organ przewlekle, nieefektywnie i trwa od grudnia 2014 r.

Wobec tego Skarżąca skierowała w dniu 30 czerwca 2015 r. (data wpływu do Organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na bezczynność Organu, przewlekłość postępowania prowadzonego przez Organ, naruszenie przez Organ przepisów K.p.a.

Do dnia wniesienia niniejszej skargi Skarżąca – jak stwierdziła - nie otrzymała odpowiedzi od Organu na to wezwanie, jak również nie otrzymała od Organu ani przedmiotowego zaświadczenia, ani postanowienia o odmowie wydania przedmiotowego zaświadczenia.

Poinformowała także, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy ozwg m.in. nazwa Spółki i skład Zarządu Spółki podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] podał, że nadal trwa postępowanie wyjaśniające w sprawie, czy decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...]10.1967 r. nr [...] wraz z załącznikiem nr 1 (wykazem osób aktualnie uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi [...] wraz z wysokością przysługujących im udziałów) posiada klauzulę ostateczności, czy też wymaga jej nadania.

Odnosząc się do treści stanowiska Organu, Spółka podkreśliła, że w trybie art. 218 § 2 K.p.a. organ nie może tworzyć nowych dokumentów i na nowo ustalać faktów. Może jedynie urzędowo potwierdzić treść dokumentów już zgromadzonych. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie role pomocniczą.

Pismem z dnia 25.05 2016 r., Starosta [...] poinformował Sąd o wydaniu postanowienia z dnia [...].11.2015 r. nr [...] w przedmiotowej sprawie, odmawiającego wydania postanowienia żądanej treści.

W ocenie Organu, z tej przyczyny przedmiotowe postępowanie winno być uznane za bezprzedmiotowe i winno dojść do umorzenia postępowania w sprawie skargi na jego bezczynność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie, a częściowo podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przypadkach, w których w postępowaniu administracyjnym należy wydać postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W rozpatrywanej sprawie, w oparciu o art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określanej dalej P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) Sąd zarządził skierowanie niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne, celem rozpoznania jej w trybie uproszczonym.

W niniejszej sprawie zarzucona bezczynność/przewlekłość tyczyła postępowania prowadzonego przez Starostę [...], o wydanie - na żądanie Spółki - zaświadczenia zawierającego wykaz osób aktualnie uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi [...] wraz z wysokością przysługujących im udziałów.

Niewątpliwie Spółka [...] reprezentowana przez jej Zarząd, na podstawie art. 8 i art. 18 ustawy z dniu 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, posiadała interes prawny do zgłoszenia tej treści żądania.

Nie budzi też wątpliwości, że w ciągu 7 dni, od wystąpienia przez Zarząd Spółki pismem z dnia 16 marca 2015 r. (data wpływu do Starosty [...] w dniu 17 marca 2015 r.) w trybie art. 217 K.p.a. o wydanie zaświadczenia z wykazem osób aktualnie uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi [...] wraz z wysokością przysługujących im udziałów - Spółka ta winna była otrzymać zaświadczenie lub postanowienie o odmowie jego wydania.

Żadne ze wskazanych rozstrzygnięć w tym terminie jednakże nie zostało wydane. Organ natomiast kierował do Spółki kolejne pisma, zobowiązując ją do przedstawienia informacji, które już od niej uprzednio uzyskał lub były mu dostępne z urzędu.

Wobec podejmowanych działań nie można Staroście zarzucić bezczynności. Z tej przyczyny, we wskazanym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Istniały natomiast podstawy do stwierdzenia przewlekłości postepowania prowadzonego przed Starostą w sprawie o wydanie przedmiotowego zaświadczenia i to przewlekłości o charakterze rażącym. Należy mieć bowiem na względzie, że rozstrzygniecie w sprawie zapadło dopiero w dniu [...].11.2015 r., podczas gdy powinno to nastąpić w ciągu siedmiu dni, licząc od dnia 18 marca 2015 r. (art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. - pkt 2, 3 i 4 sentencji wyroku).

W trakcie prowadzonego postępowania Starosta ani razu nie poinformował Spółki o tym, kiedy postępowanie wyjaśniające zostanie zakończone. Nie podał też przyczyn, dla których ono jeszcze się toczy, choć w postepowaniu prowadzonym w trybie art. 218 § 2 K.p.a. ustawodawca co do zasady na rozstrzygnięcie pozostawił 7 dni.

Podkreślenia przy tym wymaga, że Organ w tym postępowaniu nie kompletuje materiału dowodowego, który miałby służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia winna opierać się o posiadane już przez Organ ewidencje, rejestry, czy zbiory danych. W związku z tym pojęcie danych znajdujących się w jego posiadaniu nie może być rozumiane rozszerzająco.

Mając z kolei na względzie, że już po wniesieniu skargi wydane zostało przez Starostę postanowienie z dnia [...].11.2015 r. nr [...], w przedmiotowej sprawie, odmawiające wydania postanowienia żądanej treści – należało umorzyć postępowanie w sprawie zobowiązania Organu do wydania zaświadczenia w żądanym przedmiocie. Zbędne się stało bowiem zobowiązanie Ministra do wydania oczekiwanego rozstrzygnięcia i zakreślenie mu w tym celu stosownego terminu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – pkt 1 sentencji).

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd wymierzył Staroście [...] grzywnę w wysokości 900 zł, uznając, że jest ona adekwatna do powstałej przewlekłości (art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 5 sentencji).

Jednocześnie na rzecz Skarżącej na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. - w pkt 6 sentencji - rozstrzygnięto o zwrocie kosztów postępowania sądowego, uwzględniając uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, opłacone 17 zł, tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego świadczonego przez ustanowionego przez Spółkę radcę prawnego (480 zł).

W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji niniejszego wyroku.