Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 786/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 30 par. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49 ust. 1 i 2, art. 59g, art. 59f ust. 2, art. 52 w zw. z art. 49b
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. R. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Na skutek pisemnej interwencji Z. I. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. wszczął postępowanie administracyjne, w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] ul. O. w F., samowolnie rozbudowanego przez J. i E. R. W dniu 17 kwietnia 2009 r. pracownicy organu I instancji dokonali oględzin na przedmiotowej działce. Zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków współwłaścicielami ww. nieruchomości są I. R. i J. K. G. Ustalono, że właściciele nieruchomości nie żyją, a sprawy własności gruntu i sprawy spadkowe nie zostały uregulowane. Natomiast użytkownicy budynku - syn I. R. – J. wraz z żoną E. R. około 2004 r. rozpoczęli rozbudowę (podpiwniczonego) budynku o pierwotnych wymiarach 9,60 x 8,30 m. Rozbudowa polegała na dobudowaniu części o wymiarach 3,40 x 4,00 m w której zaplanowano klatkę schodową na poddasze budynku - schodów nie wykonano, domurowano również ściankę kolankową i podniesiono dach budynku, adaptując poddasze na cele mieszkalne. Wymieniono wszystkie elementy konstrukcyjne dachu, zmieniono kształt lukarny w północnej połaci dachu, wykonano balkon na dwóch słupach. Wykonano dobudowę od strony południowej, w celu wykonania klatki schodowej i docieplono dach. Obecna na oględzinach E. R. oświadczyła, że po śmierci męża w 2007 r. rozpoczęła remont budynku polegający na przykryciu dachu i dociepleniu, w oparciu o zgłoszenie z dnia 29 maja 2007 r., celem dostosowania go do mieszkania. Wcześniej poddasze budynku było użytkowane jako gospodarczy strych.

Organ I instancji w oparciu o powyższe ustalenia uznał, że rozbudowa istniejącego budynku wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, iż inwestor nie posiada pozwolenia na budowę (sprawdzono rejestry wydanych pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń), a zatem dokonał rozbudowy budynku w warunkach samowoli budowlanej, PINB PZ S. postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. znak [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nałożył na E. R. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2009 r. następujących dokumentów:

1. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3. 4 egzemplarzy projektu architektoniczno- budowlanego zawierającego wszystkie niezbędne uzgodnienia wraz z oceną stanu technicznego obiektu, uwzględniającą sposób doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, w tym warunkami technicznymi oraz obowiązującymi normami, sporządzoną przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami.

Po przedłożeniu wymaganych dokumentów, organ I instancji postanowieniem znak: [...] z dnia [...] marca 2010 r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej i zobowiązał E. R. do jej uiszczenia. Po rozpatrzeniu zażalenia strony zobowiązanej oraz Z. I. (współwłaścicielki nieruchomości na której zlokalizowany jest budynek) organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazał wziąć pod uwagę fakt że Z. I. wycofała swoją zgodę na realizację inwestycji.

Rozpoznając sprawę ponownie, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. organ powiatowy zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie prowadzonej rozbudowy przedmiotowego budynku na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. Jednocześnie zobowiązał E. R. do wystąpienia w terminie do 30 czerwca 2010 r. do sądu powszechnego o ustalenie właściciela ww. nieruchomości i budynku oraz do udokumentowania tego faktu i wyników postępowania sądowego przed organem nadzoru budowlanego. W dniu [...] stycznia 2014 r. Sąd Rejonowy w S. I Wydział Cywilny wydał postanowienie sygn. akt. [...] o dokonaniu działu spadku po A. R. i I. R., a także o dokonaniu częściowego działu spadku po J. R. oraz zniesieniu współwłasności nieruchomości zabudowanej w F., oznaczonej nr. geod. [...]. W toku postępowania sądowego działkę oznaczoną nr. geod. [...] podzielono na trzy działki oznaczone nr. geod. [...], [...] i [...]. W związku z powyższym PINB PZ w S. podjął z urzędu zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. W dniu 13 maja 2014 r. E. R. przedłożyła w organie powiatowym brakujące oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] i [...] na cele budowlane. W dalszej kolejności postanowieniem znak [...] z dnia [...] maja 2014 r. PINB PZ w S. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł za popełnioną samowolę budowlaną - rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki o nr geod. [...]) przy ul. O. w F. oraz zobowiązał E. R. do uiszczenia ww. opłaty w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia.

Z przedmiotowym rozstrzygnięciem nie zgodziła się E. R. i wniosła zażalenie. Zarzuciła, że organ nadzoru budowlanego przed rozstrzygnięciem sprawy nie udostępnił akt ani jej, ani tym bardziej jej pełnomocnikowi, który przystąpił do sprawy dopiero po zniesieniu współwłasności spornej nieruchomości i podjęciu zawieszonego postepowania. Organ o podjęciu postępowania nie powiadomił pełnomocnika, co uniemożliwiło mu zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia. W ocenie wnoszącej zażalenie stanowi to rażące naruszenie prawa a w szczególności art. 7, 8, 9, 10 a także 77 § 1 K.pa. Wskazując na powyższe naruszenia E. R. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

P. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z brzmieniem art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jednym z niezbędnych warunków legalizacji samowoli budowlanej, dokonanej po dniu 1 stycznia 1995 r., jest wniesienie opłaty legalizacyjnej w wysokości określonej w postanowieniu przez organ nadzoru budowlanego. Wywiązanie się przez zobowiązaną z obowiązku przedłożenia kompletnej dokumentacji jest dopiero etapem wstępnym prowadzenia procedury legalizacyjnej, o czym inwestorka została pouczona w treści postanowienia wydanego przez organ I instancji w dniu [...] maja 2009 r. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje z mocy prawa wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego o czym PINB PZ w S. pouczył w kwestionowanym postanowieniu. Dopiero spełnienie obu z nałożonych obowiązków umożliwia legalizację obiektu. Organ odwoławczy podał, że podstawy do wyliczenia opłaty legalizacyjnej są wskazane w art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59g ustawy – Prawo budowlane i jej wysokość nie zależy do uznania organu. W przypadku przedmiotowego budynku mieszkalnego opłata legalizacyjna wynosi 50. 000 zł (zgodnie ze wzorem "s • k • w • 50 = 500 zł • 2,0 •1,0 • 50 = 50 000 zł, - gdzie "s" oznacza iloczyn stawki opłaty, "k" - kategorię obiektu budowlanego, zaś "w" - współczynnik wielkości obiektu budowlanego). Współczynniki dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego są stałe - nie zależą od wielkości obiektu. Opłata legalizacyjna nie podlega egzekucji administracyjnej, a skutkiem jej niewniesienia w terminie będzie wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego (stosownie do art. 49 b ust. 7 w zw. z art. 49 b ust. 1 Pr. bud.). Organ odwoławczy podkreślił, że w procedurze wymierzania opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 59 g ustawy - Prawo budowlane, bada tylko prawidłowość wydania postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. W toku kontroli instancyjnej sprawdza się także, czy opłata legalizacyjna została obliczona w sposób prawidłowy, zgodny z art. 49 b i art. 59 g prawa budowlanego oraz czy obiekt spełnia przesłanki do legalizacji. W rozpatrywanej sprawie opłata legalizacyjna została ustalona w sposób prawidłowy, obiekt kwalifikuje się do legalizacji - nie narusza ustaleń prawa miejscowego ani warunków technicznych. W odpowiedzi na argumentację zawartą w zażaleniu wyjaśniono, że fakt włączenia się pełnomocnika dopiero na etapie podjęcia zawieszonego postępowania wynika wyłącznie z woli strony reprezentowanej, a nie z wyboru organu, tym bardziej, że pełnomocnictwo zostało udzielone w dniu 19 października 2012 r., a okazane w organie powiatowym dopiero 6 maja 2014 r. Podano, że powiatowy organ nadzoru budowlanego po podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania, poza brakującym oświadczeniem o dysponowaniu prawem do nieruchomości nie zebrał w sprawie żadnego nowego materiału dowodowego, z którym należałoby zapoznać strony. Ponadto organ wojewódzki umożliwił wszystkim stronom, jak również pełnomocnikowi zapoznanie się z aktami sprawy, wniesienie ewentualnych uwag i wniosków do zebranego materiału dowodowego (zawiadomienie z dnia 3 czerwca 2014 r.). Marginalnie wyjaśniono, iż sprawa zażalenia E. R. jest prowadzona pod numerem [...], natomiast zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy zostało wysłane pod błędnie podanym numerem [...], co w ocenie organu odwoławczego nie ma żadnego wpływu na zakres uprawnień stron postępowania. Końcowo organ odwoławczy uznał, że zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych (w tym art. 7, 8, 9 oraz 77 § 1 K.p.a.) są pozbawione podstaw i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Skargę od tego postanowienia do sądu administracyjnego złożyła E. R. i zarzuciła, że błędnie ustalono numer działki na której posadowiony jest przedmiotowy dom mieszkalny. Wskazała, że dom posadowiony jest na działce nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...] a nie [...] jak wskazano w postanowieniu. Nadto skarżąca wywiodła, że nie była faktycznym inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej. Decyzję o rozpoczęciu rozbudowy domu podjął jej mąż w 2004 r. bez jej udziału. W tym czasie to mąż był spadkobiercą ojca I. R. a ona nie miała żadnych praw do nieruchomości. Mąż sam prowadził wszelkie prace budowlane. Skarżąca w tym czasie, tj. w latach 2005 - 2007 nie mieszkała razem z mężem. Do przedmiotowego domu wróciła dopiero w 2007 r. i rzeczywiście wykonała w prace, które zapobiegały dalszemu niszczeniu i pozwoliły w nim zamieszkać – wykonała przykrycie dachu i docieplenie budynku. Prace te w ocenie skarżącej trudno uznać za samowolę budowlaną. W konkluzji skarżąca wywiodła, że z powyższego wynika, iż nie powinna być stroną w sprawie samowoli budowlanej. W związku z czym konieczny i uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżąca ewentualnie wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji a także wniosła o zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.) tzn. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

Decyzja administracyjna jest zatem prawidłowa, jeżeli spełnia łącznie dwa warunki:

1. jest zgodna z normami materialnego prawa,

2. została wydana zgodnie z normami prawa procesowego.

Naruszenie tych norm powoduje wadliwość decyzji (wadliwość materialnoprawna albo wadliwość procesowa).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - a wbrew twierdzeniom skarżącej - zarówno bowiem ustalenia faktyczne jak i rozważania prawne organu II instancji są słuszne i jako takie zasługują na aprobatę.

W sprawie nie była sporna okoliczność, że rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego została dokonana w warunkach samowoli budowlanej przez męża skarżącej J. R., a po jego śmierci kontynuowana przez E. R. Postępowanie legalizacyjne toczyło się z udziałem skarżącej, która wykonała obowiązki nałożone na nią postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Wówczas skarżąca nie kwestionowała swojej legitymacji procesowej jako inwestora i użytkownika budynku mieszkalnego.

Następnym etapem legalizacji samowoli budowlanej, zgodnie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59 g ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) jest ustalenie opłaty legalizacyjnej, którą zobowiązany jest uiścić inwestor. Opłatę legalizacyjną oblicza się według wzoru określonego w art. 59 f ust 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu wyliczenie tejże opłaty jak i wskazanie przez organ skarżącej jako zobowiązanej do jej zapłacenia były zgodne z prawem.

Organy budowlane nie miały możliwości miarkowania wysokości opłaty (jej obniżenia), ponieważ opłata ta nie jest uzależniona od uznania organu, ani od sytuacji materialnej osoby zobowiązanej. Należy przyznać, że opłaty legalizacyjne są wysokie, lecz jest to zamysł ustawodawcy wprowadzony w celu eliminacji samowoli budowlanych. w związku z tym karę pieniężną określoną w art. 59 f Prawa budowlanego cechuje z jednej strony pewien automatyzm, z drugiej zaś surowość wobec sprawcy samowoli.

Zgodnie z art. 52 w zw. z art. 49 b Prawa budowlanego obowiązek poniesienia kasztów związanych z legalizacją obiektu (w tym uiszczenia opłaty legalizacyjnej) obciąża: inwestora, właściciela lub zarządcę nieruchomości.

Nie sposób zgodzić się ze skarżącą twierdzącą, że nie może ponosić skutków samowoli budowlanej, której dokonał jej mąż w latach 2005 – 2007 na nieruchomości swego zmarłego ojca (teścia skarżącej). Wszak skarżąca, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...].01.2014 r., stała się jedyną właścicielką nieruchomości o nr. [...] i [...] położonych w F., na których jest posadowiony rozbudowany samowolnie budynek mieszkalny. Skarżąca zamieszkuje w spornym domu i, jak wcześniej przyznała, zakończyła roboty budowlane rozpoczęte przez J. R. W świetle art. 52 Prawa budowlanego spełnia przesłanki nie tylko właściciela nieruchomości, ale też inwestora, zobowiązanego do poniesienia kosztów wynikających z samowoli budowlanej.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę (w odpowiedzi na skargę) na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące o przymiocie strony w tym postępowaniu. Art. 28 k.p.a. uznaje za stronę każdego, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Zgodnie zaś z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, na miejsce strony zmarłej wstępują jej następcy prawni. Skoro skarżąca odziedziczyła nieruchomość po zmarłym mężu, to stała się właścicielką nie tylko praw ale i obowiązków, które spoczywały na zmarłym. W dacie wydania kwestionowanego postanowienia E. R. była właścicielką budynku mieszkalnego i jej status, jako strony postępowania legalizacyjnego, wynikał z art. 28 k.p.a.

W związku z powyższym całkowicie chybiony jest zarzut skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze podniesiono argument nieprawidłowości w oznaczeniu numeru geodezyjnego działki, na której znajduje się rozbudowany budynek mieszalny. W istocie, postanowienie organu I instancji zawiera błąd – zamiast nr [...] wpisano "[...]". Nie jest to błąd istotny, tym bardziej, że nie został powielony w postanowieniu organu odwoławczego, gdzie określono lokalizację budynku na działkach o nr. geod. [...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki o nr. geod. [...]).

Sąd administracyjny, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 li. c p.p.s.a. może uchylić zaskarżony akt z przyczyn proceduralnych tylko wówczas, jeśli uchybienia miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania tego rodzaju nie miało miejsca w sprawie niniejszej.

Organy przeprowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego (które dawałyby podstawę do uchylenia postanowienia).

Dlatego też skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.