Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 360/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 708/06 w sprawie ze skargi R. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r., II SA/Sz 708/06, oddalił skargę R. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. R. S. - młodszy aspirant Komendy Powiatowej Policji w [...] w dniu 24 lutego 2006 r. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w [...] pisemny raport o zwolnienie ze służby z dniem 24 lutego 2006 r., powołując się na sytuację osobistą. Komendant ten rozkazem personalnym z dnia [...] wydanym na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. nr 7 poz. 58 ze zm.) zwolnił R. S. ze służby w Policji z dniem 28 lutego 2006 r. w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby.

W dniu 7 marca 2006 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie R. S. zawierające wniosek "o przywrócenie do służby", w którym wskazał on, że na jego decyzję o złożeniu raportu o wystąpieniu ze służby "miała wpływ sytuacja, jaka panuje w Jednostce po zatrzymaniu policjantów pod zarzutem popełnienia przestępstwa" oraz opisał okoliczności i odczucia, w świetle, których doszedł do wniosku, że raport ten złożył przedwcześnie, oraz, że nie może pogodzić się z tym, "że jest emerytem Policji".

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy. W jego ocenie, rozkaz personalny został wydany przez organ I instancji zgodnie z prawem i nie zawiera żadnych uchybień merytorycznych. Raport policjanta spełnia kryteria formalne oświadczenia woli, a ponadto wyczerpuje wymogi zawarte w § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. nr 151, poz. 1261). Analiza materiałów sprawy oraz okoliczności związanych ze złożeniem raportu o zwolnienie ze służby nie potwierdziła zaistnienia wad oświadczenia woli. W tych okolicznościach, organ odwoławczy uznał, że zaskarżony rozkaz nie narusza prawa.

R. S. wniósł skargę na powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się wycofania z obrotu prawnego tego aktu jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę R. S. stwierdził, iż zaskarżona decyzja była wydana na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który stanowi, że: "Policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby". Z przepisu tego wynika, jaka powinna być forma wystąpienia policjanta o zwolnienie ze służby tj. "pisemne zgłoszenie" oraz w jakim terminie od tego zgłoszenia organ powinien zwolnić policjanta ze służby. Przepisy ustawy o Policji nie regulują kwestii cofnięcia przez policjanta pisemnego zgłoszenia o zwolnienie ze służby, a zatem zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu prezentowanym w odpowiedzi na skargę, że do ustalenia czy doszło do złożenia przez policjanta oświadczenia woli o cofnięciu wystąpienia o zwolnienie ze służby oraz do oceny czy cofnięcie takie było skuteczne zastosowanie mają przepisy k.c. (wyrok NSA z 5 lipca 2001 r., II SA 593/01, LEX nr 77683). Zgodnie z art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie tego oświadczenia jest skuteczne, jeśli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (wyrok NSA z 21 czerwca 1991 r., II SA 712/99, LEX nr 47393).

W świetle twierdzeń skarżącego zawartych w skardze na okoliczność rozmów prowadzonych z przełożonymi na temat cofnięcia przedmiotowego raportu oczywiste jest, że taka sytuacja, jaka została uregulowana w cytowanym przepisie, nie wystąpiła w niniejszej sprawie, skoro "rozmowy" o cofnięciu raportu o zwolnienie ze służby zaistniały po fakcie doręczenia adresatowi pisemnego raportu zgłaszającego wystąpienie ze służby. W stanie faktycznym sprawy nie można zatem mówić o skutecznym cofnięciu oświadczenia woli o wystąpieniu policjanta ze służby, ani też - w tych realiach - nie sposób jest przypisać organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie zgłoszenia o wystąpieniu ze służby naruszenie art. 14, 67 i 9 k.p.a., co bezzasadnie zarzuca się skargą.

W ocenie Sądu nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez zwolnienie skarżącego z dniem 28 lutego 2006 r. a nie z datą wskazaną w raporcie, tj. z dniem 24 lutego 2006 r. Okoliczność, że organ II instancji błędnie w uzasadnieniu decyzji ustalił datę wskazaną przez skarżącego, jako oczekiwany przezeń dzień zwolnienia ze służby, do czego organ przyznał się w odpowiedzi na skargę, tłumacząc ten błąd omyłką pisarską, nie miał w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy. Z przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wynika bowiem, że ustawodawca przewidział pewien margines swobody organu w ustaleniu daty, z jaką nastąpi zwolnienie policjanta, na jego wniosek, ze służby (wyrok NSA z 20 listopada 2001 r., II SA 1866/01).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył R. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy wykładnia oświadczenia woli R. S. z dnia 24 lutego 2006 r. dokonana w oparciu o reguły zawarte w art. 66 k.c., w szczególności poprzez pryzmat określenia w oświadczeniu terminu zwolnienia ze służby prowadzi do wniosku, że oświadczenie to stanowiło ofertę zwolnienia ze służby na mocy porozumienia stron, która zawierała istotne elementy tego porozumienia tj. skutek porozumienia - zwolnienie oraz jego konkretny termin - 24 luty 2006 r.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, Sąd dokonał błędnej wykładni oświadczenia woli z dnia 24 lutego 2006 r. W rzeczywistości zarówno Sąd jak i organy obu instancji nie nadały istotnego znaczenia oświadczeniu w części, w której R. S. określa moment zwolnienia ze służby, tj. "dzień dzisiejszy tj. 24.02.2006 r." Jego oświadczenie za każdym razem było interpretowane w powiązaniu z treścią art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W ocenie skarżącego w tym miejscu tkwi błąd, który legł u podstaw wadliwości rozstrzygnięć organów obydwu instancji i Sądu. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji reguluje sytuację odmienną aniżeli tą, jaka zaistniała w niniejszej sprawie. Wykładnia literalna tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnienie policjanta ze służby następuje w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia przez niego stosownego oświadczenia. Na bazie tego przepisu niedopuszczalna jest zatem interpretacja uzasadniająca przyjęcie, iż zwolnienie policjanta ze służby następuje w terminie 3 miesięcy od dnia ustalonego przez składającego oświadczenie w tymże oświadczeniu. Są to dwie sytuacje odmienne, zaś treść interpretowanego przepisu wyklucza objęcie nim drugiej sytuacji. Tymczasem tak uczynił Sąd I instancji. Zdaniem skarżącego Sąd ten nie wziął w ogóle pod uwagę jego oświadczenia w przedmiocie momentu zwolnienia ze służby. Taki zabieg jest nieprawidłowy, zważywszy, że zgodnie z zasadami wykładni oświadczenia woli, interpretacji poddajemy całe oświadczenie, a nie tylko jego część. Raport (oświadczenie woli) R. S. zawiera element odmienny, nieprzewidziany przez art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, podczas gdy dyspozycja powołanego przepisu określa konkretne zachowanie się organu, do którego zostało złożone oświadczenie (zwolnienie ze służby na warunkach określonych w przepisie prawa). Oświadczenie R. S. było wnioskiem do tego organu o konkretne zachowanie się (zwolnienie ze służby na warunkach złożonego oświadczenia), stanowiąc w rzeczy samej ofertę zainteresowanego. Oferta dotyczyła umownego zakończenia służby Policji - zwolnienia ze służby na podstawie porozumienia stron. Zdaniem skarżącego, okoliczność, iż ta forma nie jest znana ustawie o Policji, nie oznacza, że jest ona niedozwolona. Po pierwsze względy natury celowościowej nie sprzeciwiają się dobrowolnemu uregulowaniu przez strony zakończenia stosunku służbowego. Po drugie taką możliwość przewiduje art. 5 k.p. ustalając, że jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy kodeksu stosuje się w zakresie nie uregulowanymi tymi przepisami. W tym kontekście interpretując oświadczenie Roberta Sokołowskiego jako ofertę, zarówno jej ważność jak i znaczenie należy oceniać według reguł określonych w art. 66 k.c. Wykładnia § 2 art. 66 k.c. prowadzi do wniosku, że w przypadku oznaczenia w ofercie terminu, w którym powinna zostać przyjęta, termin ten wiąże oferenta, a jego upływ sprawia, że oferta przestaje wiązać. Tak więc zwolnienie R. S. ze służby byłoby skuteczne jedynie wówczas gdyby dokonane zostało w dniu 24 lutego 2006 r. Wobec faktu, iż zostało dokonane trzy dni później, nie było zgodne z jego wolą wyrażoną w ofercie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego powstałego na tle tego przepisu wynika, iż organ ma pewną swobodę w zakresie określenia daty, z jaką nastąpi zwolnienie policjanta ze służby, z tym jednak zastrzeżeniem, iż zwolnienie ze służby musi nastąpić w okresie 3 miesięcy od złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 20 listopada 2001 r., II SA 1866/01; wyrok NSA z 11 kwietnia 2006 r., I OSK 958/05). Trafnie zatem zauważył Sąd I instancji, iż okoliczność, że zwolnienie ze służby nastąpiło w innym dniu niż wskazany przez skarżącego w przedmiotowym raporcie nie ma wpływu na wynik sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się również, iż do oceny skutków oświadczenia woli zawierającego wniosek o zwolnienie ze służby stosuje się przepisy kodeksu cywilnego (wyrok NSA z 5 lipca 2001, II SA 593/01). W szczególności będą miały tutaj odpowiednie zastosowanie art. 56 k.c., który stanowi, że czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów oraz art. 61 § 1 k.c., w myśl, którego oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Przepisy powyższe znajdą swoje odpowiednie zastosowanie na gruncie przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Oświadczenie woli o wystąpieniu ze służby będzie miało więc swój ustawowy skutek w postaci powstania po stronie organu Policji obowiązku zwolnienia policjanta ze służby w terminie 3 miesięcy od złożenia oświadczenia woli, które w myśl powyższego przepisu powinno mieć formę pisemną. Odpowiednie w tym zakresie zastosowanie znajdą również przepisy kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli (art. 82- 88 k.c.).

Zgodnie z nauką prawa cywilnego czynności prawne z uwagi na strony w nich uczestniczące dzieli się na czynności prawne jednostronne, umowy oraz uchwały. Czynności prawne jednostronne charakteryzują się tym, że dochodzą do skutku przez złożenie oświadczenia woli jednej osoby. Na gruncie przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji należy uznać, iż oświadczenie woli składane przez policjanta o wystąpieniu ze służby odpowiada modelowi jednostronnej czynności prawnej. Jak bowiem powyżej zaznaczono skutkiem takiego oświadczenia woli jest powstanie po stronie odpowiedniego organu Policji obowiązku zwolnienia policjanta ze służby i nie jest konieczne do powstania takiego obowiązku złożenie stosownego oświadczenia woli przez organ Policji. Nie można zatem zgodzić się z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej poglądem, iż oświadczenie woli o wystąpieniu ze służby może mieć formę oferty umownego zakończenia pracy w policji tj. na mocy porozumienia stron jak sugeruje skarżący (art. 30 § 1 pkt 1 k.p.). W tym miejscu należy zaznaczyć, iż przez ofertę na gruncie prawa cywilnego (art. 66 k.c.) rozumie się oświadczenie woli zawierające propozycję zawarcia umowy. Umowa w takim przypadku dochodzi do skutku w następstwie jej przyjęcia przez drugą stronę. Mając powyższe na uwadze, z całą pewnością trzeba stwierdzić, iż art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie przewiduje możliwości takiej formy zakończenia stosunku służbowego. W prawie administracyjnym nie obowiązuje zaś zasada, iż to, co nie jest zabronione jest dozwolone. Przeciwnie zasadą prawa administracyjnego jest działanie ściśle na podstawach i w granicach prawa (zasada legalizmu). Stosunek pracy policjanta ma charakter służbowy i powstaje w drodze mianowania (art. 28 ustawy o Policji), co oznacza, iż jedynie regulacje tejże ustawy, które mają w tym zakresie charakter pełny i wyczerpujący, będą miały zastosowanie do sytuacji, w której następuje zwolnienie policjanta ze służby. W tym zakresie przepisy kodeksu pracy o rozwiązaniu umowy o pracę nie będą miały zastosowania także na zasadzie art. 5 k.p. Niejako na marginesie, należy także zauważyć, iż z przedmiotowego raportu z dnia 24 lutego 2006 r. zawierającego oświadczenie woli o zwolnienie ze służby nie wynika, iż wolą skarżącego było złożenie oferty umownego wystąpienia ze służby tj. na mocy porozumienia stron. Co więcej skarżący kwestii tej nie podnosił ani w odwołaniu od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji ani w skardze na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji. Mając powyższe wywody na uwadze należy uznać, iż zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie jest uzasadniony.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.