Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1256/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 23
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 44/10 w sprawie ze skargi O. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. ( sygn. akt III SA/Gd 44/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę O. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] i orzeczeniu w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu [...] marca 2009 r. O. P. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w G., jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku oświadczając, że nie jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej. Zobowiązała się też jednocześnie do bezzwłocznego poinformowania Urzędu Pracy o zmianie danych zawartych w karcie rejestracyjnej bezrobotnego.

Następnie, z uwagi na uzyskanie w dniu [...] sierpnia 2009 r. przez stronę dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta G. z w/w dniem pozbawił O. P. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta G. wznowił – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - postępowanie w sprawie utraty przez O. P. statusu osoby bezrobotnej. Organ powziął bowiem (na podstawie pisma Urzędu Miejskiego w G., które wpłynęło do Powiatowego Urzędu Pracy w G. w dniu [...] listopada 2009r . ) informację, że O. P. od dnia [...] lipca 2009 r. jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej.

W związku z powyższym decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 2009 r. została uchylona decyzja tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. i orzeczono o utracie przez O. P. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] lipca 2009 r.

Rozpatrując sprawę, na skutek odwołania wniesionego przez stronę, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. – działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, art.145 § 1 pkt 5, art.151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f), art. 71 ust. 1 i art. 33 ust.4 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( j. t. Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, iż bezrobotnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - jest osoba nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie (...) zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli między innymi – nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów – obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Stosownie zaś do art. 33 ust. 4 pkt. 2 w/w ustawy, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która otrzymała pożyczkę /...../ na podjęcie działalności gospodarczej; pozbawienie statusu następuje następnego dnia od dnia uzyskania pożyczki.

Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego organ stwierdził, że po dniu rejestracji w urzędzie pracy O. P., mając zarejestrowaną działalność gospodarczą, nie spełniała warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wymaganych do posiadania statusu bezrobotnego. Zebrane z sprawie dodatkowe dowody wskazywały bowiem, że strona posiadała aktualny wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Okoliczności te nie były przy tym znane organowi w dniu podpisania umowy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o przyznaniu dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej i w dniu wydawania decyzji w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z powodu uzyskania tego dofinansowania.

Na wyżej przedstawioną decyzję O. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając organom obu instancji naruszenie prawa.

Skarżąca twierdziła, że decyzja Wojewody P. była niesprawiedliwa, gdyż uzyskanie przez nią wpisu do ewidencji działalności gospodarczej było wynikiem wprowadzenia jej w błąd a ponadto podnosiła, iż przed dniem [...] sierpnia 2009 r. nie prowadziła w istocie działalności gospodarczej.

Skarżąca wyjaśniła, że dniu [...] lipca 2009 r. uzyskała z Urzędu Pracy telefoniczną informację (która okazała się nieprawdziwa), że wniosek jej o dofinansowanie załatwiono odmownie. Z tego względu zaczęła poszukiwanie innych możliwości uzyskania środków pieniężnych, w tym poprzez zarejestrowanie w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej w Urzędzie Miejskim w G.

Następnie, gdy okazało się, że przyznano jej jednak środki pieniężne w wysokości [...] zł. skarżąca chciała wyrejestrować działalność gospodarczą, ale w Urzędzie Miejskim uzyskała informację, że nie jest to niezbędne, bo wystarczy jedynie przesunięcie daty rozpoczęcia tej działalności.

Odpowiadając na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwaną dalej p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że nie była ona zasadna.

W ocenie Sądu organy administracji obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po wydaniu bowiem przez organ I instancji decyzji ostatecznej w dniu [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie utraty przez stronę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] sierpnia 2009 r., z uwagi na uzyskanie przez O. P. pożyczki z Funduszu Pracy na podjęcie przez stronę działalności gospodarczej, zostały ujawnione nowe okoliczności faktyczne, wskazujące na brak podstaw do uznania skarżącej, w dniu zawarcia umowy o pożyczkę, za osobę bezrobotną, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W dniu [...] listopada 2009 r. – jak wywodził Sąd - do Powiatowego Urzędu Pracy w G. wpłynęło pismo Wydziału Polityki Gospodarczej Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] listopada 2009 r. informujące, iż skarżąca jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej pod nr [...], zaś deklarowaną datą rozpoczęcia przez nią działalności gospodarczej był początkowo dzień [...] lipca 2009 r.

W tych warunkach Sąd Wojewódzki przyjął, że ujawnione obecnie okoliczności istniały w dniu [...] sierpnia 2009 r. ( dzień wydania decyzji organu I instancji), ale nie były mu znane a miały istotne znaczenie dla sprawy, gdyż niezbędną przesłanką do nabycia statusu bezrobotnego było spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Konkludując Sąd Wojewódzki stwierdził, że mając zarejestrowaną działalność gospodarczą, skarżąca nie powinna mieć jednocześnie statusu osoby bezrobotnej, nawet w sytuacji niepodjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności i mimo, że skarżąca zmieniła następnie – w dniu [...] lipca 2009 r. datę rozpoczęcia działalności z dnia [...] lipca 2009 r. na dzień [...] sierpnia 2009 r. Podniesione zaś w skardze okoliczności nie miały najmniejszego wpływu na treść i wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) powołanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż sformułowanie tego przepisu wskazuje, że osoba bezrobotna nie może być wpisana do ewidencji działalności gospodarczej ("nie może posiadać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej").

Omawiany przepis – jak podkreślił Sąd Wojewódzki - stwarza bowiem domniemanie, że osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej prowadzi tę działalność. Jeżeli zatem w okresie, w którym skarżąca posiadała status bezrobotnej, nie dokonała ona wykreślenia uzyskanego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, to powołany przepis czyni pozbawionymi znaczenia prawnego wszelkie podjęte przez nią próby wykazania, że w istocie nie podjęła ona w tym okresie żadnej działalności gospodarczej.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku O. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

-) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. a contrario poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu w związku z właściwym zastosowaniem w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.,

-) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. a contrario poprzez uznanie, iż organ właściwie zastosował w niniejszej sprawie przepisy art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż spełniły się w niniejszej sprawie przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ( błędnie podane w uzasadnieniu skargi jako "k.p.c."). Zdaniem skarżącej, okoliczność o uzyskaniu przez nią wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, która stanowiła o podstawie wydania decyzji o wznowieniu postępowania, nie była bowiem ani okolicznością nową, ani nieznaną organowi.

Akcentowano, że decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydał Prezydent Miasta G. i ten sam organ wcześniej, bo w dniu [...] lipca 2009 r. - zgodnie z art. 7b ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej - wpisał skarżącą do ewidencji działalności gospodarczej jako przedsiębiorcę. Pracownik Powiatowego Urzędu Pracy w G. (PUP) podpisujący decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. działał bowiem z upoważnienia Prezydenta Miasta G.. Twierdzono, że PUP jest jednostką organizacyjną Gminy Miasta G. - na prawach Powiatu, wchodzącą w skład powiatowej administracji zespolonej a organem nadzorującym działania PUP jest Prezydent Miasta G.

Twierdzono też, że pracownik PUP, przygotowując i podpisując z upoważnienia Prezydenta decyzję o utracie statusu bezrobotnego przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2009 r., miał obowiązek dokonać weryfikacji danych stanowiących podstawę decyzji.

Wydanie zaś decyzji bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania, w celu ustalenia stanu faktycznego, stanowiło rażące naruszenie prawa i nie może ono obciążać skarżącej.

Podnoszono też, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, którego istotą byłyby okoliczności podnoszone przez skarżącą w skardze ( związane z działaniem pod wpływem błędu) stanowiło także rażące naruszenie prawa a ponadto – w ocenie skarżącej – równoczesne korzystanie przez nią ze statusu bezrobotnej i fakt figurowania w ewidencji gospodarczej ( przy jednoczesnym braku podejmowania tejże działalności) nie stanowiło naruszenia prawa, bowiem to nieprawidłowe działanie organu spowodowało stan, w którym dla bezrobotnego przewidziana jest sankcja pozbawienia strony tego statusu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. a contrario poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja Wojewody P. odpowiadała prawu, choć – zdaniem O. P. - niewłaściwie w niej zastosowano art. 145 § 1 pkt 5 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.

Zarzuty te należało ocenić jako niezasadne.

Zgodnie z art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność w/w aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Tego rodzaju zaś sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodziła.

W szczególności, podkreślenia wymaga, prawidłowo organy zastosowały w niniejszym stanie faktycznym tryb wznowienia postępowania.

W myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który je wydał. Zatem, aby móc wznowić postępowanie na tej podstawie konieczne jest: ujawnienie się okoliczności faktycznych lub dowodów, które muszą mieć charakter istotny dla rozstrzygnięcia i istnieć w dniu wydania decyzji, choć o ich istnieniu nie wiedział organ wydający pierwotną decyzję.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że ową, nową okolicznością, choć istniejącą w dacie wydawania decyzji w dniu [...] sierpnia 2009 r. był fakt, że w dniu [...] lipca 2009 r. O. P. została wpisana do ewidencji działalności gospodarczej.

Informacja ta była istotną dla rozstrzygnięcia, gdyż – jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki – osoba zarejestrowana w ewidencji gospodarczej nie może jednocześnie posiadać statusu bezrobotnego i pobierać z tego tytułu zasiłek ( art.2 ust. 1 pkt 2 lit.f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy).

Powyższa informacja nie była również - w dacie – wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. - znana organowi. Dopiero bowiem w dniu [...] listopada 2009 r. wpłynęło do Powiatowego Urzędu Pracy w G. pismo Wydziału Polityki Gospodarczej Urzędu Miejskiego w G. zawierające informację dotyczącą wpisu zainteresowanej do ewidencji gospodarczej.

Z uwagi na treść zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że przed dniem 7 marca 2009 r. organem prowadzącym ewidencję działalności gospodarczej był: wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie jednak z treścią ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) od dnia 7 marca 2009 r. ewidencjonowanie przedsiębiorców będących osobami fizycznymi prowadzi Centralna Ewidencja Informacji o Działalności Gospodarczej ( CEIDG), podległa ministrowi właściwemu do spraw gospodarki ( art. 23 ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 cytowanej ustawy, osoba fizyczna wniosek o dokonanie stosowanego wpisu składa do CEIDG za pośrednictwem formularza elektronicznego dostępnego na stronie internetowej CEIDG oraz w Biuletynie Informacji Publicznej ministra właściwego do spraw gospodarki. Natomiast ust. 2 w/w przepisu umożliwia jedynie przyszłemu przedsiębiorcy złożenie powyższego wniosku (kierowanego do CEIDG) w urzędzie gminy, który w takim przypadku weryfikuje wniosek pod względem formalnym a następnie przekształca go w formę elektroniczną i przesyła do CEIDG.

Zatem nie można twierdzić, że w lipcu 2009 r. Prezydent Miasta G. miał jakiekolwiek kompetencje w sprawach dotyczących dokonywania wpisu ( lub jego odmowy) do ewidencji działalności gospodarczej.

Ponadto, orzekanie o utracie statusu bezrobotnego i utracie zasiłku dla bezrobotnych należy do kompetencji starosty ( art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Okoliczność, że w niektórych miastach w Polsce prezydent miasta ma jednocześnie status starosty nie może być rozumiane, że we wszystkich sprawach, w których decyzję wydał prezydent tego rodzaju miasta, za każdym razem zachodziła tożsamość organu. Trzeba bowiem rozdzielać sytuacje, w których orzekał prezydent miasta jako organ gminy od sytuacji, w której decyzje podejmował starosta tj. w omawianym przypadku – prezydent miasta wykonujący funkcje starosty. W obu sytuacjach należy rozumieć, że orzekały różne organy.

Odnosząc się do zarzutu polegającego na nie stwierdzeniu przez Sąd Wojewódzki nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na okoliczność, że - w ocenie skarżącej kasacyjnie – organ nie przeprowadził odpowiedniego postępowania, w celu ustalenia stanu faktycznego, wypada przede wszystkim wyjaśnić, że gdyby istotnie taka sytuacja zachodziła, to tego rodzaju fakt mógłby co najwyżej uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji a nie stwierdzenie jej nieważności.

W omawianej sprawie taka sytuacja jednak w ogóle nie miała miejsca, gdyż na mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie. Nie jest przy tym istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy z innych powodów ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1998 r. sygn. akt III 1226/97, LEX nr 35503).

W sytuacji natomiast błędnego pouczenia strony o jej sytuacji prawnej przez pracownika organu, strona może jedynie rozważyć wniesienie powództwa o odszkodowanie do sądu cywilnego i to, jeśli jest w stanie wykazać, że na skutek tego wadliwego pouczenia, poniosła szkodę.

Kwestia natomiast podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a związana z faktem, że – jak twierdziła skarżąca - pomimo dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w rzeczywistości tej działalności nie prowadziła, nie mogła być oceniana przez Naczelny Sad Administracyjny, gdyż w skardze kasacyjnej nie został zgłoszony zarzut obrazy prawa materialnego ( art.2 ust. 1 pkt 2 lit.f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy).

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a - orzekł jak w sentencji.