Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 529/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 3 pkt 13
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 4 art 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 892/13 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz L. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w J. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 892/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 37 ust. 1 i 3, art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 500 zł za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach, tj. nie przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za rok 2011. Postępowanie przed organem I instancji zainicjowane zostało przekazaniem przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], z którego wynika, że kontrolowany podmiot nie prowadzi ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów w oparciu o karty ewidencji przekazania odpadów, zgodnie z obowiązującymi wzorami dokumentów oraz nie przekazał Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów.

W odwołaniu od powyższej decyzji L. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w J. zarzuciła naruszenie przepisów art. 3, art. 17, art. 36 i art. 37 ustawy o odpadach oraz art. 8 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko Spółka przywołała definicje "posiadacza odpadów" i "wytwórcy odpadów" zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 13 i 22 ustawy o odpadach. Uzasadniając swoje stanowisko Spółka przywołała definicje "posiadacza odpadów" i "wytwórcy odpadów" zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 13 i 22 ustawy o odpadach. Uzasadniając swoje stanowisko Spółka przywołała definicje "posiadacza odpadów" i "wytwórcy odpadów" zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 13 i 22 ustawy o odpadach oraz przytoczyła art. 3 ust. 1 tego aktu. Spółka podniosła, iż w kontekście powyższych unormowań posiadaczem odpadów jest Spółka, nie zaś poszczególne jednostki handlowe ( sklepy). Błędnie również organ uznał, że miejscem wytwarzania odpadów są poszczególne sklepy. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie przywołało treść art. 36 oraz art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach i stwierdziło, że z analizy przytoczonych przepisów wynika, iż każdy posiadacz odpadów, jeżeli nie należy do podmiotów wymienionych w art. 36 ust. 2 i 3 tej ustawy zobowiązany jest prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów. Prowadzący sprzedaż detaliczną sklep nie należy do podmiotów, o których mowa w art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, bowiem nie jest wytwórcą odpadów komunalnych w rozumieniu tego przepisu, ani wytwórcą odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, ani też nie należy do jednostek organizacyjnych, które wykorzystują odpady na własne potrzeby. A zatem skoro sklep spożywczy L. jest wytwórcą odpadów, to mimo że przekazuje te odpady do zagospodarowania nadrzędnej jednostce organizacyjnej w postaci centrum dystrybucyjnego, nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji wytwarzanych i następnie przekazywanych odpadów. Zbiorcze zestawienia danych posiadacz odpadów, w tym wytwórca komunalnych osadów ściekowych, jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Sankcję za niewywiązanie się z tego obowiązku ustawodawca przewidział w art. 79c ust. 3 w/w ustawy stanowiąc, że jeżeli posiadacz odpadów, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 37 ust. 3, nie przekazuje zbiorczego zestawienia danych podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie L. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w J., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem Spółki organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów art. 3 ust. 3 pkt 13 oraz art. 3 ust. 1 dotychczasowej ustawy o odpadach uznając, że posiadaczem opadu jest sklep spożywczy, w sytuacji, gdy posłużenie się dowolną dyrektywą interpretacyjną prowadzi do wniosku, że posiadaczem odpadu może być wyłącznie Spółka. Zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia art. 3 ust. 3 pkt 13 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzi do wniosku, że sklepy pozbawione są podmiotowości prawnej i jako takie nie mogą być uznane za "posiadaczy" czy "wytwórców" odpadów. Podmiotem, który zobowiązany jest do wykonywania obowiązków jest wyłącznie Spółka, która poprzez swoją strukturę organizacyjną w postaci 5 centrów dystrybucyjnych, w taki sposób zorganizowała gospodarowanie odpadami, że system ten jako spójny i przede wszystkim zgodny z obowiązującymi przepisami pozwalał na prowadzenie sprawozdawczości według właściwości danego centrum dystrybucyjnego. Skarżąca podkreśliła, że spełniła obowiązek sprawozdawczości, bowiem przesłała zestawienia danych o odpadach za lata 2007-2011 do Marszałków Województw: Wielkopolskiego i Pomorskiego, właściwych dla centrów dystrybucyjnych Spółki zlokalizowanych na terenie odpowiednio: Gminy Tarnowo Podgórne i Gminy Pruszcz Gdański.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) – dalej ustawa, zgodnie z którym jeżeli posiadacz odpadów, wbrew obowiązkowi, o którym mowa wart. 37 ust. 3, nie przekazuje zbiorczego zestawienia danych, podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2 (zastrzeżenie dotyczy wytwórcy komunalnych osadów ściekowych). Stosownie do art. 37 ust. 3 zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1 i 2, posiadacz odpadów, w tym wytwórca komunalnych osadów ściekowych, jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Zastosowanie sankcji wskazanej w art. 79c ust. 3 ustawy musi przede wszystkim poprzedzać ustalenie, że posiadacz odpadów jest zobowiązany do sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych. Drugą przesłanką zastosowania sankcji z art. 79c ust. 3 ustawy jest ustalenie, że posiadacz odpadów nie wykonuje tego obowiązku.

Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie skarżąca przyznała, że w podległych jej sklepach nie jest prowadzona ewidencja odpadów, w związku z tym nie przekazuje właściwym organom informacji o wytwarzanych odpadach w poszczególnych sklepach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, ani zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Powyższe potwierdzają również wyniki kontroli przeprowadzonej przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie oraz wydane zarządzenie pokontrolne z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...]. Zdaniem skarżącej obowiązki dotyczące gospodarowania odpadami wykonywane są na poziomie centrum dystrybucyjnego, do którego przekazywane są odpady z poszczególnych sklepów.

W ocenie Sądu stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. Sąd przytoczył art. 3 ust. 3 pkt 13 oraz art. 36 ust. 1,2 i 3 ustawy i stwierdził, iż z przepisów tych wynika, że każdy posiadacz odpadów, jeżeli nie należy do podmiotów wymienionych w ust. 2 i 3 art. 36 tej ustawy, zobowiązany jest prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów. Prowadzący sprzedaż detaliczną sklep nie należy do podmiotów, o których mowa we wskazanych ust. 2 i 3 art. 36 ustawy o odpadach. Każdy sklep znajdujący się w strukturze organizacyjnej skarżącej jest zatem wytwórcą odpadów i ich posiadaczem w rozumieniu art. 36 ust.1 ww. ustawy co oznacza, że zobowiązany jest prowadzić ilościową i jakościową ewidencję wytwarzanych i następnie przekazywanych odpadów. Fakt przekazywania odpadów do zagospodarowania nadrzędnej jednostce organizacyjnej w postaci centrum dystrybucyjnego, nie zwalnia podległych skarżącej sklepów z obowiązku prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji wytwarzanych i następnie przekazywanych odpadów. Z przytoczonych przepisów wynika również, że każdy posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi i przekazać to zestawienie właściwemu marszałkowi województwa w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Skoro zatem sklepy znajdujące się w strukturze organizacyjnej skarżącej są posiadaczami wytwarzanych odpadów, a skarżąca nie przedłożyła Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego zestawienia o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi w poszczególnych sklepach, to zasadnym było nałożenie kary określonej w art. 79c ustawy. Sąd podkreślił, że prowadzenie prawidłowej gospodarki odpadami na poziomie centrum dystrybucyjnego nie zwalnia skarżącej z takiego samego obowiązku na poziomie poszczególnych sklepów, a spełnienie tego obowiązku powinno znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji prowadzonej zgodnie z wymogami ustawy o odpadach oraz przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Żądanie od skarżącej rocznego zastawienia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, odnoszącego się do podległych skarżącej sklepów, nie oznacza nadanie poszczególnym sklepom odrębnej od skarżącej podmiotowości prawnej.

W skardze kasacyjnej L. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w J., reprezentowana przez r.pr. E. W. – K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez faktyczny brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - dalej u.o.o.- oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotem skargi była decyzja Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego o nałożeniu kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którymi mowa w art. 37 ust. 3 u.o.o. za rok 2011, podczas gdy przedmiotem skargi była decyzja Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego o nałożeniu kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.o.o. za rok 2009 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy w zakresie orzeczenia o braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej za rok 2009 r.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 ust. 3 pkt 13 w zw. z art. 3 ust. 1 u.o.o. poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania przez Sąd, że sklep spożywczy posiada podmiotowość, a tym samym jest podmiotem obowiązków sprawozdawczych wskazanych w art. 37 ust. 1;

2. art. 36 ust. 1 i 37 ust. 1 i 3 u.o.o. poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania przez Sąd, że Skarżąca zobowiązana jest do składania zbiorczych zestawień danych o odpadach według miejsca położenia sklepu jako "miejsca wytworzenia odpadu".

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie albo w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również uchylenie decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tym, poza ogólnym przywołaniem stanowiska skarżącej, Sąd nie dokonał żadnej analizy podniesionych przez stronę zarzutów. Skarżąca wielokrotnie podkreślała, że punktem wyjścia w przedmiotowej sprawie jest konieczność dokonania wykładni pojęć "odpad", "posiadacz odpadu" czy "wytwórca odpadu". Z treści uzasadnienia Sądu można wywnioskować, że Sąd ten w pierwszej kolejności przyjął założenie, że sklep spożywczy jest posiadaczem i wytwórcą odpadu, a następnie dostosował treść swego uzasadnienia do tego założenia, bez dokładnego wskazania, dlaczego pominął wykładnię językową i celowościową wskazywaną przez stronę i jakie dyrektywy interpretacyjne zastosował w procesie wykładni wskazanych przepisów.

W ocenie strony skarżącej Sąd błędnie ustalił także stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Przedmiotem skargi była bowiem decyzja Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego o nałożeniu kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.o.o. za rok 2009r., a nie za rok 2011 - jak wskazał w uzasadnieniu Sąd. A zatem, Sąd nie rozpatrzył właściwie skargi Spółki, albowiem przedmiotem rozstrzygnięcia była decyzja Marszalka Województwa Zachodniopomorskiego znak [...] za rok 2011, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 894/13. W skardze skierowanej przez skarżącą, w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 892/13, Spółka podnosiła m.in. konieczność umorzenia przedmiotowego postępowania powołując wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 934/114. Zdaniem strony skarżącej nie można było zastosować przepisu art. 79c u.o.o., który wszedł w życie z mocą od dnia 12 marca 2010 r. do obowiązków posiadacza odpadów określonych w art. 37 ust. 3 u.o.o.. za rok poprzedni, tj. 2009. Do dnia 11 marca 2010r. obowiązywał art. 76 u.o.o., który w pkt 6 stanowił: "Kto będąc zobowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub zbiorczego zestawienia danych, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym, podlega karze grzywny". Czyn ten stanowił zatem wykroczenie. Postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie przez skarżącą zbiorczego zestawienia za rok 2009 jest więc bezprzedmiotowe. Strona podniosła, że z treści pism zawiadamiających o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 24 lipca 2012 r. wynika, że postępowania te zostały wszczęte w celu wyegzekwowania zbiorczych zestawień za rok 2010 i 2011r., a nie za rok 2009.

Zdaniem strony skarżącej, zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia art. 3 ust. 3 pkt 13 oraz art. 3 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że sklepy pozbawione są podmiotowości prawnej jako takie nie mogą być uznane za "posiadaczy" czy "wytwórców" odpadów. Istotne znaczenie ma pojęcie "odpadu" - art. 3 ust. 1 u.o.o., a o istocie odpadu rozstrzyga termin "pozbywanie się", które może być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Zdaniem strony skarżącej wola posiadacza danego przedmiotu ma istotne, decydujące znaczenie dla uznania, czy przedmiot znajdzie jeszcze gospodarcze zastosowanie (z uwzględnieniem stosownych przepisów nakazujących zakwalifikowanie danego przedmiotu jako odpad), czy też będzie odpadem. Skoro zatem to skarżąca Spółka jako posiadacz przedmiotu lub substancji decyduje na terenie danego centrum dystrybucyjnego, że dane przedmioty czy substancje przywiezione z terenu poszczególnych sklepów podlegają dalszemu wykorzystaniu (np. palety), a inne należy uznać jako odpady, to Spółka ta ma zatem pełne prawo przyjąć, że miejscem powstania (wytworzenia) tych odpadów będzie właśnie centrum dystrybucyjne, albowiem to tam nadano mu (przedmiotowi, substancji) status odpadu. W ocenie strony skarżącej dokonanie nieprawidłowej wykładni pojęcia "odpadu" oraz "posiadacza odpadu" przez Sąd prowadzi w konsekwencji do błędnego przyjęcia, że w świetle art. 37 ust. 1 i 3 Spółka, a właściwie poszczególny sklep zobowiązany jest do prowadzenia ewidencji i sprawozdawczości według miejsca jego położenia, albowiem jest to miejsce wytworzenia odpadu. Spółka podniosła, iż jako że miejscem wytworzenia (powstania) odpadu było centrum, a nie sklep – zbiorcze zestawienie danych o odpadach złożone zostało do właściwego marszałka województwa, tj. Marszałka Województwa Wielkopolskiego i Pomorskiego. Spółka zatem nie mogła składać zbiorczych zestawień danych według miejsca położenia sklepu, albowiem nie było to miejsce wytworzenia odpadu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne.

A mianowicie, nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 3 ust. 3 pkt 13 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach przez uznanie, że sklep spożywczy posiada podmiotowość, a tym samym jest podmiotem obowiązków sprawozdawczych wskazanych w art. 37 ust. 1 tej ustawy.

Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Jak zaś stanowi art. 3 ust. 3 pkt 13 tej ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Skarżąca Spółka nie kwestionuje, że jest posiadaczem odpadów i że w związku z tym ciążą na niej obowiązki sprawozdawcze i ewidencyjne. Jednak uważa, że skoro na terenie danego centrum dystrybucyjnego decyduje, że dane przedmioty czy substancje przywiezione z terenu poszczególnych sklepów podlegają dalszemu wykorzystaniu, a inne należy uznać za odpady, to miejscem powstania (wytworzenia) odpadów jest centrum dystrybucyjne i powyższe obowiązki należy wykonywać na poziomie 5 centrów dystrybucyjnych, a nie na poziomie sklepów.

Zgodzić się należy ze skarżącą Spółką, że podstawowymi elementami, które determinują właściwość miejscową organu przyjmującego sprawozdania i ewidencje jest po pierwsze status prawny podmiotu, na który nałożono obowiązek, a po drugie miejsce wytworzenia odpadów. Podmiotem wytwarzającym odpady i ich posiadaczem jest Spółka, a nie sklep należący do Spółki. W konsekwencji tylko Spółka, a nie sklep, może być podmiotem zobowiązanym do wypełniania obowiązków sprawozdawczych i ewidencyjnych.

Żadne bowiem obowiązujące przepisy prawa, w tym ustawy o odpadach i ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej, takiej podmiotowości sklepom skarżącej Spółki nie nadaje. Podmiotem tym jest spółka komandytowa, która na podstawie przepisów Kodeksu spółek handlowych w związku z art. 33¹ Kodeksu cywilnego stanowi wyodrębnioną jednostkę organizacyjną, stanowiącą odrębny podmiot obowiązków publicznoprawnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji takiej podmiotowości sklepowi należącemu do skarżącej Spółki nie nadał. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w motywach wyroku użył sformułowań: "skoro sklepy spożywcze znajdujące się w strukturze organizacyjnej skarżącej są posiadaczami wytworzonych odpadów" i "sklep spożywczy znajdujący się w strukturze organizacyjnej skarżącej jest wytwórcą odpadów", to jednak sformułowania te należy odczytywać w kontekście całego wywodu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślić też należy, iż Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymaną mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2013 r., nałożył karę pieniężną za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach, na skarżącą Spółkę. Adresatem decyzji organów obu instancji jest skarżąca Spółka, a nie sklep spożywczy. Przyjąć zatem należy, iż użycie przez Sąd pierwszej instancji powyższych sformułowań oznacza, że wytworzenie odpadów zdaniem Sądu ma miejsce w sklepie spożywczym w Darłowie, znajdującym się w strukturze organizacyjnej skarżącej Spółki, przy czym posiadaczem odpadów jest podmiot prowadzący ten sklep czyli L. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w J. Sąd pierwszej instancji wyraźnie podkreślił, że żądanie od skarżącej rocznego zastawienia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, odnoszącego się do podległych skarżącej sklepów, nie oznacza nadanie poszczególnym sklepom odrębnej od skarżącej podmiotowości prawnej. Jednoznacznie też Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prowadzenie prawidłowej gospodarki odpadami na poziomie centrum dystrybucyjnego nie zwalnia skarżącej z takiego samego obowiązku na poziomie poszczególnych sklepów, a spełnienie tego obowiązku powinno znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji prowadzonej zgodnie z wymogami ustawy o odpadach oraz przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Sąd uznał, że skoro skarżąca nie przedłożyła Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego zestawienia o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi w poszczególnych sklepach, to zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej.

W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji przyjął, że sklep spożywczy posiada podmiotowość.

Chybiony jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że strona skarżąca zobowiązana jest do składania zbiorczych zestawień danych o odpadach według miejsca położenia sklepu jako "miejsca wytworzenia odpadu".

Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach nakłada na posiadacza odpadów prowadzącego ewidencję odpadów obowiązek sporządzenia na formularzu zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z art. 37 ust. 3 tej ustawy zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1 i 2, posiadacz odpadów jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania (...) odpadów w terminie określonym w tym przepisie.

Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że dla przyjęcia, iż dany przedmiot lub substancja jest odpadem konieczne jest zbadanie zamiaru jego posiadacza. Ustawodawca daje pierwszeństwo kryterium subiektywnemu, gdyż zamiar posiadacza odpadu ma decydujące znaczenie dla uznania danej substancji lub przedmiotu za odpad ( art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach) i co się z tym wiąże dla ustalenia miejsca jego wytworzenia. Nie sposób jednak zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że przedmioty lub substancje stają się odpadami dopiero w centrach dystrybucyjnych. Nie można bowiem uznać, że odpady z działalności Spółki powstają wtedy kiedy Spółka sama o tym zadecyduje. Jak już wcześniej wskazano istotnym jest zamiar Spółki, przy czym przy jego badaniu należy brać pod uwagę nie tylko subiektywne twierdzenia strony skarżącej, ale także okoliczności obiektywne wskazujące ewidentnie na zamiar pozbycia się powstających podczas działalności sklepów skarżącej Spółki, zbędnych przedmiotów jeszcze jak znajdują się na terenie sklepu, w którym strona prowadzi działalność. Oczywistym jest, że już na terenie sklepu pracownicy skarżącej decydują, których substancji i przedmiotów wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach Spółka się pozbywa jako odpadów w rozumieniu art. 3 ust 1 tej ustawy, a które będą służyły do dalszej działalności. Jeśliby uznać, że odpady powstają dopiero w centrum dystrybucyjnym, to rodzi się pytanie, co jest przewożone ze sklepów Spółki z terenu kraju do centrów dystrybucyjnych, towary na sprzedaż ? Nie ulega wątpliwości, że co do zasady skarżąca Spółka wytwarza odpady w sklepie, a nie w centrum dystrybucyjnym, które może także wytwarzać własne odpady. Ta okoliczność tj. miejsce wytwarzania odpadów miała decydujące znaczenie dla właściwości organu, wobec którego należy wypełniać obowiązki sprawozdawcze i ewidencyjne w zakresie gospodarki odpadami. Obowiązek z art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach skarżąca Spółka winna spełnić poprzez przekazanie zbiorczego zestawienia danych, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy, marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania odpadów, którym jest w okolicznościach niniejszej sprawy sklep spożywczy w Darłowie.

Osobną kwestię stanowi prawidłowość zastosowania powyższych przepisów prawa, o czym mowa poniżej.

Za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach.

Rację ma skarżąca Spółka, iż Sąd pierwszej instancji przyjął, że niniejsza sprawa dotyczy nałożenia kary pieniężnej za nie przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za rok 2011.Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] o nałożeniu na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach, tj. nie przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za rok 2009.

Powyższe błędne ustalenie Sądu pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie rozważył, jakie przepisy obowiązywały w zakresie wskazanych wyżej obowiązków i czy przepisy te dawały podstawę prawną do nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za niewykonanie tych obowiązków za 2009 r. Podkreślić należy, iż przy rozpoznawaniu skargi na decyzję dotyczącą 2009 r. nie można pominąć kwestii dotyczących zmiany przepisów ustawy o odpadach i oceny ich wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Zauważyć należy, iż ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach podlegała licznym nowelizacjom. I tak, ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010r. Nr 28, poz. 145) dokonano zmiany ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – art. 1 noweli.

Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 1 stycznia 2011r., z wyjątkiem art. 1 pkt 38 lit. a tiret 2 tej noweli, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. – art. 19 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej.

Z mocy art. 1 pkt 26 noweli do art. 36 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach po ustępie 1a dodano ustępy 1b-1e, do art. 37 po ustępie 3 dodano ustęp 3a-3c, a przepisy art. 37 ust. 3 i ust. 7 ustawy o odpadach otrzymały nowe brzmienie. Z mocy art. 1 pkt 47 noweli przepis art. 79 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach otrzymał brzmienie: "Orzekanie w sprawach, o których mowa w art. 69a-78, następuje na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848, z późn. zm.)." Do tej zmiany przepis art. 79 miał brzmienie: "Orzekanie w sprawach, o których mowa w art. 70-78, następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia.

Nadto po Rozdziale 9 dodano Rozdział 9a – "Kary pieniężne" obejmujący m.in. przepis art. 79c ust. 3 stanowiący, że jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze pieniężnej (...).

Jednocześnie z mocy art. 1 pkt 45 powyższej noweli uchylono przepis art. 76 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, który w punkcie 6 stanowił, iż kto będąc obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub zbiorczego zestawienia danych, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym, podlega karze grzywny.

A zatem, ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010r. Nr 28, poz. 145) ustawodawca wprowadził kary pieniężne za niewykonanie określonych obowiązków i wyeliminował z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przepis przewidujący grzywnę za niewykonanie tychże obowiązków.

W tym stanie prawnym Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając niniejszą sprawę winien rozważyć, które przepisy prawa mają zastosowanie odnośnie 2009 r. i dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa znajdujących w tej sprawie zastosowanie.

Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej przypomnieć należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Zaznaczyć należy, iż nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co należy rozumieć możliwość takiego oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na treść zaskarżonego aktu, że gdyby ich nie było to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przyjęcie w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa dotyczy niewykonania obowiązków za 2011r., który to zarzut znajduje potwierdzenie w stanie faktycznym przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ewidentny błąd Sądu pierwszej instancji skutkował tym, iż poza rozważaniami Sądu pozostała nowelizacja przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, dokonana ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. i stan prawny obowiązujący przed wejściem w życie tej zmiany ustawy o odpadach.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.