Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 540/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz ( spr.) sędzia NSA Tadeusz Geremek Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. F.-Ś. i A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2300/03 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od L. B. na rzecz J. F.-Ś. i A. Ś. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 540 / 07

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. B. uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Powiatowego w J. z dnia [...], którą to decyzja zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją Starosty Powiatowego w J. z dnia [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. F.-Ś. i A. Ś. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i elektrycznym, budynku gospodarczego przeznaczonego na przechowywanie narzędzi rolniczych z przyłączem elektrycznym, zbiornika na ścieki sanitarne i zjazdu gospodarczego z drogi - na działce położonej w miejscowości L., gm. J., oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntu [...].

Organ odwoławczy utrzymujący powyższą decyzję w mocy stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została - stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz.1126 ze zm.) i w myśl art. 35 ust 4 tej ustawy organ zobligowany był do wydania pozwolenia na budowę.

Wojewoda Ś. wskazał, iż decyzja Starosty jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta J. z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji i jest też zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy J.. W decyzji organu II instancji podkreślono, iż zgodnie z zapisami planu, planowana inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 13.6-RZ. Teren oznaczony symbolem 13.6-R.Z. jest zdefiniowany jako "Tereny łąk i pastwisk. Użytkowanie bez zmian". Zgodnie z punktem 9 ustaleń generalnych do planu miejscowego, dopuszcza się możliwość realizacji budownictwa mieszkaniowego, zagrodowego i gospodarczego poza terenami budowlanymi określonymi planem zagospodarowania przestrzennego gminy wówczas, jeśli wymagają tego uzasadnione względy gospodarcze, polegające na budowie obiektów związanych funkcjonalnie z określonym terenem. Powołując się na art. 2 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), organ drugiej instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie zmienia charakteru i przeznaczenia gruntu. Inwestorzy przedłożyli dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto projekt budowlany zamierzonej inwestycji został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, jest kompletny i zgodny z wymaganiami przepisów techniczno-budowlanych.

Organ II instancji stwierdził, iż lokalizacja przedmiotowej inwestycji została przesądzona ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ podniósł również, że przepisy prawa budowlanego nie regulują kwestii dopływu światła do działki budowlanej, a jedynie do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Skargę na powyższą decyzję wniósł L. B. zarzucając jej naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt. 1 Prawa budowlanego w związku art. 61 ustawy o planowaniu przestrzennym, wskazując, że za zlokalizowaniem budownictwa mieszkaniowego na terenach upraw rolnych nie przemawiają żadne względy gospodarcze. Odstępstwo takie byłoby uzasadnione wówczas, gdyby chodziło o zagrodę dla rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne zdolne do towarowej produkcji. Inwestorzy mają co prawda tytuł prawny do nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym, ale mającym 0,51 ha przeliczeniowego. Zdaniem skarżącego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę stanowią obejście prawa. Zgodnie bowiem z planem zagospodarowania przestrzennego, tereny pod budownictwo mieszkaniowe wyznaczone są tylko po jednej stronie drogi, natomiast po drugiej stronie znajdują się tereny wyłącznie pod uprawy rolnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę stwierdził, iż zasługuje ona uwzględnienie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., a także z naruszeniem art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Przed wydaniem pozwolenia na budowę organ budowlany zobowiązany był bowiem sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Na podstawie oceny materiału dowodowego Sąd uznał, że w sprawie zachodzą poważne wątpliwości dotyczące zgodności przedłożonego przez inwestorów projektu zagospodarowania działki z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. Sąd pierwszej instancji wskazując na treść ustaleń zawartych w punkcie 13 planu obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dotyczących sołectwa L. oraz punkt 9 ustaleń generalnych planu odnoszących się do obszaru gminy stwierdził, iż z powyższych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. wynika, że realizacja obiektów budowlanych wymienionych w pkt 9 ustaleń generalnych ograniczona jest tylko do przypadków, gdy uzasadnione względy gospodarcze wymagają takiej realizacji, przy czym za uzasadnione uznaje się przypadki rodzajów inwestycji wymienionych w tym punkcie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że organy w ogóle nie dokonały sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dokonano też analizy przedłożonego projektu pod kątem wymienionych rodzajów inwestycji.

Zdaniem Sądu nie mogą być taką analizą twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody Ś. polegające w istocie jedynie na przytoczeniu tekstu obowiązującego planu oraz na stwierdzeniu, nie popartym żadnymi argumentami, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji za chybione uznać należy stwierdzenie organu odwoławczego w kontekście art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że ,,przedmiotowa inwestycja nie zmienia charakteru i przeznaczenia gruntu". Odwołanie się do tego przepisu, oraz poglądu miałoby uzasadnienie, jak stwierdził Sąd, gdyby chodziło o wzniesienie obiektu bezpośrednio służącego produkcji rolniczej oraz służyło zapewnieniu warunków socjalno-bytowych osobom prowadzącym produkcję rolną.

Sąd pierwszej instancji, z powołaniem się na orzecznictwa Sądu Najwyższego podkreślił, że organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, że nie może wydać decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę, jednakże w przypadku stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być nieważna z powodu sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien zawiesić postępowanie celem umożliwienia właściwemu organowi rozstrzygnięcia o ewentualnej nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odmienna bowiem interpretacja normy art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a Prawa budowlanego powodowałaby, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że przepis ten byłby przepisem martwym i nie powodującym żadnych skutków prawnych.

Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły także art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Załącznik tekstowy Nr 1 do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera warunki realizacji zamierzenia inwestycyjnego, które nie zostały w ogóle przeanalizowane. Brak jest też, jak stwierdził Sąd, ustaleń organów, czy inwestorzy prowadzą gospodarstwo rolne, oraz brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów, kwalifikujących inwestora jako rolnika, przy czym nie wiadomo, o jaki rodzaj udokumentowania chodzi i także to powinno być przedmiotem stosownych ustaleń. W ocenie Sądu pierwszej instancji zachodzą poważne wątpliwości, czy samo wykazanie się prawem własności gruntu o pow. powyżej 1 ha jest spełnieniem powyższych warunków.

Naruszony został także, jak wskazano w zaskarżonym wyroku, przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem w aktach sprawy brak potwierdzenia stosownych uprawnień dla osób, które dokonały adaptacji projektu typowego. Zaświadczenia o członkostwie tych osób w [...] Okręgowej Izbie Budownictwa, oraz posiadanym ubezpieczeniu od odpowiedzialności cywilnej nie są dokumentami wymaganymi w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego co dowodzi, że sprawdzenia, o którym mowa w cyt. przepisie nie dokonano.

Z powyższych względów w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji uwzględnił wniesioną skargę i uchylił decyzje obu organów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. F. – Ś. i A. Ś., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:

1. naruszenia prawa materialnego (art. 174 ustawy p.p.s.a.) tj. art. 35 ust. 1 i 4 w związku z art. 32 ust. 1-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), art. 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717), przez przyjęcie, że nie istniały w myśl pkt. 9 ustaleń generalnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. żadne względy gospodarcze, które uzasadniałyby wydanie zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o warunkach zabudowy szczegółowo wskazane w uzasadnieniu,

2. naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez przyjęcie, że w sprawie tej organ wydający skarżącym pozwolenie na budowę naruszył przepisy art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a., a także art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a organ wydający decyzję istnienia tych wymogów nie stwierdził.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji pełnomocnik inwestorów wzniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania skargowego wg norm przepisanych."

Uzasadniając wniesioną kasację jej autor podniósł, że faktu, iż w sprawie zachodzą poważne wątpliwości dotyczące zgodności przedłożonego przez inwestorów projektu zabudowy działki z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie da się uzasadnić argumentem przedstawionym w uzasadnieniu skarżonego kasacją wyroku, jakoby zasady miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miały na celu przestrzenne i ekonomiczne rozpraszanie wsi. Zaprojektowane budynki potrzebne są inwestorom posiadającym gospodarstwo o pow. 1,94 ha. Fakt z kolei, iż wuj inwestorów posiada zagrodę o pow. 20 arów po przeciwnej stronie drogi, ani nie uzasadniania, ani nie może ich zobowiązywać do budowania właśnie na jego tzn. cudzym gruncie i to bez zgody właściciela.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, iż ma ona w części i to w zakresie uzasadniającym jej uwzględnienie, usprawiedliwione podstawy.

Mając na względzie stan prawny obowiązujący w dacie w jakiej wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] poprzedzająca wydanie decyzji przez Sąd kontrolowanej stwierdzić trzeba, iż chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), bowiem akt ten wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003 r. i w dacie wydania decyzji z dnia [...] nie obowiązywał. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. nie była też przedmiotem ani stosowania przez Sąd pierwszej instancji, ani Sąd ten nie dokonywał jej wykładni, nie można wobec tego skutecznie zarzucić naruszenia norm prawnych przez Sąd tejże ustawy.

Stwierdzić trzeba natomiast, iż trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisów art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska (ppkt a), wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ppkt b), przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (ppkt c). W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oceniana była w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo budowlane, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (której podstawowym celem było stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym) była wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

Główny argument, na którym Sąd pierwszej instancji oparł swoje stanowisko polegał na stwierdzeniu, że planowana inwestycja nie spełnia warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy J. Tymczasem zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu miejscowego, była przedmiotem oceny organu, bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].

Również w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a następnie i Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był i jest pogląd, iż podmiot, który dysponuje prawem do gruntu oraz ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i który wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw, od chwili wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę. Ochrona ta podyktowana jest, jak wskazuje np. Sąd Najwyższy potrzebą "stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań Państwa i administracji publicznej" (por. wyrok SN. z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RN 12/97, opubl. w OSNAPU 1997 Nr 21 poz. 411).

Nawiązując do zawartych w treści zaskarżonego wyroku wywodów, a dotyczących konieczności badania zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem, to stwierdzić trzeba, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym dokonywał tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale aby sprawdzić, czy np. ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym czy decyzja ta nie wygasła (art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Uszło w końcu uwadze Sądu pierwszej instancji, iż decyzja z dnia [...] była przedmiotem kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w odrębnych postępowaniach i to dwukrotnie, bowiem Kolegium w decyzjach wydanych w dniu [...] i w dniu [...] wypowiedziało się odnośnie przedmiotowej inwestycji, a w żadnej z tych decyzji nie zakwestionowano legalności decyzji z dnia [...].

Zważywszy na przytoczone wyżej okoliczności nie można podzielić też stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku, aby w odniesieniu do wyżej przedstawionej kwestii organ uchybił przepisom art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Wbrew bowiem odmiennym wywodom zawartym w zaskarżonym wyroku organ odwoławczy przeprowadził ocenę zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i z treścią postanowień planu.

Stwierdzić w końcu trzeba, iż stan akt administracyjnych przedstawionych Sądowi przez organ budzi wątpliwości co do kompletności dokumentacji w tychże aktach zawartej. W konsekwencji więc wątpliwy może być też zarzut zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do braku posiadania uprawnień przez osoby dokonujące adaptacji projektu typowego. Trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił wprawdzie uwagę, iż w dokumentacji przedstawionej Sądowi takich zaświadczeń brak, ale zauważyć trzeba, iż dokumenty sporządzone przez te osoby są opatrzone pieczęciami ze wskazaniem numeru decyzji nadających osobom tym stosowne uprawnienia. Jeśli uwzględnić wskazany już wyżej stan akt administracyjnych (luźne, nie zszyte kartki, nie ponumerowane), to stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 62 pkt 1 p.p.s.a. nie zarządził skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych.

Wobec usprawiedliwionych w części zarzutów skargi kasacyjnej zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W związku z rozpoczęciem z dniem 1 lipca 2005 r. działalności orzeczniczej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uchylając zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny przekazał do ponownego rozpoznania sprawę wymienionemu Sądowi jako właściwemu miejscowo stosownie do § 1 pkt 42 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652 ze zm.).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.