Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2106/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 768/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody W. z dnia 2 stycznia 2014 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. S.A. z siedzibą w K. na rzecz M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 768/16, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody W. z dnia 2 stycznia 2014 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Starosty C z dnia 29 października 2013 r. nr ...; w pkt 2. zasądził od Wojewody W. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2012 r. C. Sp. z o.o. ... Spółka komandytowo-akcyjna wystąpiła do Starosty C o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z przebudową zjazdu publicznego, miejscami parkingowymi oraz billboardem i trzema masztami flagowymi w W. na działce nr ... i ...

Starosta C decyzją z dnia 16 kwietnia 2013 r. nr ... odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda W. decyzją z dnia 21 czerwca 2013 r. nr ... uchylił decyzję Starosty C z dnia 16 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta C decyzją z dnia 29 października 2013 r. nr .... na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.b., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku handlowo-usługowego wraz z przebudową zjazdu publicznego, miejscami parkingowymi oraz billboardem i trzema masztami flagowymi w W. na działce nr ... i ... podnosząc, że w szczególności zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazują zabudowy dwóch działek budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z usługami w parterze i wskazują na możliwą lokalizację zarówno funkcji mieszkaniowej jak i usługowej przy zachowaniu pozostałych warunków wynikających z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli S. W., I. W. oraz M. S.

Wojewoda W. decyzją z dnia 2 stycznia 2014 r. nr ... na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1-3 P.b. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty C z dnia 29 października 2013 r.

Zdaniem Wojewody słusznie w sprawie przyjęto, że zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. pozwalają na zabudowę działki nr ... wolnostojącym, jednokondygnacyjnym budynkiem handlowo-usługowym. Treść § 53 pkt 7 uchwały nr ... Rady Miejskiej w W. z dnia 25 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. (Dz. Urz. Woj. W. z 2006 r. Nr 193, poz. 4556) zwanej dalej w skrócie "m.p.z.p." wskazuje, że na obszarze oznaczonym symbolem 3.25 MN-U dopuszczalnym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. Zapis ten nie przesądza, że dwie działki położone na obszarze 3.25 MN-U powinny być zabudowane wolnostojącym budynkiem jednorodzinnym z wbudowanymi usługami (w tym np. handlu). Druga część zdania § 53 pkt 7 m.p.z.p. wskazuje jedynie na wbudowanie usług w parterze budynku z dwoma funkcjami. Z opisu podstawowych elementów struktury przestrzennej obszaru "W. L." (§ 50 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p.) wynika, że przy ul. P. podstawowym zespołem jest zespół zabudowy usługowej i mieszkalnej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej przy ul. D. Natomiast § 50 ust. 5 pkt 4c m.p.z.p. dopuszcza nawet dla istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej przeznaczenie całego budynku mieszkalnego na cele usług konsumpcyjnych (tj. handlu - § 8 ust. 1 pkt 10 m.p.z.p.) pod warunkiem niepowodowania znacznego ruchu samochodowego oraz zapewnienia miejsc postojowych na działce.

Na powyższą decyzję Wojewody W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 175/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd podkreślił, że warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, które podlegają ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligują organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie pozostawiała wątpliwości, że wymagania formalne zostały przez inwestora spełnione. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby do tego uprawnione i nie budził zastrzeżeń w świetle art. 34 ust. 3 P.b. Złożony przez inwestora wniosek o wydanie pozwolenia na budowę uprawniał organy do wydania pozytywnej decyzji. Zgodnie z m.p.z.m. teren inwestycji znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 3.25 MN-U. Stanowisko skarżącego o charakterze uzupełniającym zabudowy usługowej pozostaje w sprzeczności z postanowieniami planu. Nie można uznać, że w obszarze oznaczonym symbolem 3.25 MN-U zabudowa usługowa ma stanowić wyłącznie uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Postanowienia planu pozwalają na zabudowę działki nr ... wolnostojącym, jednokondygnacyjnym budynkiem handlowo-usługowym przy spełnieniu pozostałych wymogów określonych w § 6 ust. 3, § 31 ust. 1 pkt 2, § 29, § 30 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p., tj. zachowania maksymalnie nieprzekraczalnej linii zabudowy, zaprojektowania odpowiedniej ilości ilość miejsc postojowych oraz zachowania wskaźnika zabudowy i terenów biologicznie czynnych.

Sąd zgodził się z organem, że w przedmiotowej sprawie wyżej wskazane warunki zostały spełnione.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. S. zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2775/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzając od Wojewody W. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy było ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego prowadzącego postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to akty określą przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2581/11).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego co oznacza, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, a to powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący kasacyjnie zasadnie podniósł, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z § 53 pkt 7 m.p.z.p. działka nr ... stanowi obszar oznaczony symbolem 3.25 MN-U, który uchwałodawca określił jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, przewidzianej do zagospodarowania na dwóch działkach w budynkach wolnostojących o wysokości do III kondygnacji nadziemnych, ze wskazanymi usługami wbudowanymi w parterze budynku; obowiązuje forma dachu wielospadowego". Oznacza to, że funkcją wiodąca dla przedmiotowej działki jest funkcja mieszkalna, natomiast funkcją uzupełniającą, która została dopuszczona jedynie w parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest funkcja usługowa. Na terenie oznaczonym symbolem 3.25 MN-U nie można lokalizować wolnostojących obiektów usługowych z uwagi na fakt, że plan dopuszcza jedynie lokalizację lokali usługowych w parterach budynków mieszkalnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obszar ten ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a dopuszczone na tym terenie usługi należy traktować jako funkcję uzupełniającą pozwalającą na zaspokojenie podstawowych, codziennych potrzeb mieszkańców. Przemawia za tym fakt, że tereny pod ponadpodstawowe usługi (do których należy zaliczyć przedmiotową inwestycję) zostały przewidziane na terenie planu oznaczonym innym symbolem. Artykuł 35 ust. 1 pkt 1 P.b. zobowiązywał organy do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Negatywny wynik takich ustaleń oraz nieusunięcie wskazanych przez organ nieprawidłowości w wyznaczonym terminie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że projekt budowlany dotyczący budowy samodzielnego budynku handlowo-usługowego jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że wydając niniejszy wyrok był, na podstawie art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., związany wyrokiem NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2473/14. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu związany był zatem oceną, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Skutkuje to koniecznością uznania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać, gdyż wydane one zostały (wskutek błędnej wykładni przepisów m.p.z.p.) z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Niezasadnie organy przyjęły, że na terenie oznaczonym symbolem 3.25 MN-U można lokalizować wolnostojące obiekty usługowe. Na terenie tym plan miejscowy dopuszcza jedynie lokalizację lokali usługowych w parterach budynków mieszkalnych, a usługi na tym terenie traktować należy jako funkcję uzupełniającą. Podlegający ocenie w tej sprawie projekt budowlany dotyczący budowy samodzielnego budynku handlowo-usługowego jest sprzeczny z m.p.z.p. Projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i organ nie może kształtować warunków inwestycji odmiennie niż ustalone w takim planie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien ponownie rozpatrzeć wniosek o pozwolenie na budowę, mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło C. ... S.A. w K. (zwane dalej Spółką) zarzucając zakwestionowanemu orzeczeniu:

I) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., art.183 § 1 P.p.s.a., art. 190 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm;) dalej jako "P.u.s.a.", poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę M. S. z dnia 24 stycznia 2014 r. na decyzję Wojewody i uchylającego decyzję Wojewody oraz decyzję Starosty w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2775/14 rozpoznał skargę kasacyjną M. S. z dnia 4 września 2014 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. IV SA/Po 175/14 poza jej granicami, tj.:

- stwierdził naruszenie przez WSA w Poznaniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. poprzez ich błędną wykładnię, tj. § 43 ust. 1 pkt 2a m.p.z.p., § 50 ust. 5 pkt 4c m.p.z.p., § 53 pkt 7 m.p.z.p. pomimo tego, że M. S. w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. w ramach podstaw kasacyjnych nie podniósł zarzutu ich naruszenia;

- stwierdził naruszenie przez WSA w Poznaniu przepisów m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, tj. § 43 ust. 1 pkt 2a m.p.z.p., § 50 ust. 5 pkt 4c m.p.z.p., § 53 pkt 7 m.p.z.p. pomimo tego, że M. S. w skardze kasacyjnej z dnia 4 września 2014 r. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. w ramach podstaw kasacyjnych sformułował w sposób wadliwy zarzut naruszenia przez WSA w Poznaniu art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt P.b. wskazując, że WSA w Poznaniu dopuścił się ich naruszenia poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy, sąd administracyjny nie zatwierdza projektu budowlanego i nie udziela pozwolenia na budowę;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a,, art.183 § 1 P.p.s.a., art. 190 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę M. S. z dnia 14 stycznia 2014 r. na decyzję Wojewody i uchylającego decyzję Wojewody oraz decyzję Starosty i błędne wyznaczenie zakresu związania wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA sprowadzającą się do uznania, że: a) inwestycja skarżącego polegająca na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z przebudową zjazdu publicznego, miejscami parkingowymi oraz billboardem i trzema masztami flagowymi w W. na działkach nr ... i .. nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p.; b) decyzja Wojewody i Starosty wskutek błędnej wykładni przepisów m.p.z.p. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy; c) na terenie planowanej inwestycji dopuszcza się jedynie lokalizację lokali usługowych w parterach budynków mieszkalnych, a usługi należy traktować na tym terenie jako funkcję uzupełniającą w sytuacji, gdy NSA rozpoznał skargę kasacyjną M. S. z dnia 4 września 2014 r. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. poza jej granicami, tj.:

- stwierdził naruszenie przez WSA w Poznaniu m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, tj. § 43 ust. 1 pkt 2a m.p.z.p., § 50 ust. 5 pkt 4c m.p.z.p. oraz § 53 pkt 7 m.p.z.p. pomimo tego, że M. S. w skardze kasacyjnej z dnia 4 września 2014 r. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. w ramach podstaw kasacyjnych nie podniósł zarzutu ich naruszenia przez WSA w Poznaniu;

- stwierdził naruszenie przez WSA w Poznaniu m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, tj. § 43 ust. 1 pkt 2a m.p.z.p., § 50 ust, 5 pkt 4c m.p.z.p. oraz § 53 pkt 7 m.p.z.p. pomimo tego, że M. S., w skardze kasacyjnej z dnia 4 września 2014 r. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. w ramach podstaw kasacyjnych sformułował w sposób wadliwy zarzut naruszenia przez WSA w Poznaniu art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 P.b. wskazując, że WSA w Poznaniu dopuścił się ich naruszenia poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy sąd administracyjny nie zatwierdza projektu budowlanego i nie udziela pozwolenia na budowę.

Wskazane w pkt l petitum skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania doprowadziły w ocenie skarżącego do uwzględnienia skargi M. S. od decyzji Wojewody i zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji stanowiska zaprezentowanego w wyroku NSA, pomimo tego, że NSA rozpoznał skargę kasacyjną M. S. z dnia 4 września 2014 r. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. poza jej granicami, wypowiadając się w przedmiocie błędnej wykładni przepisów m.p.z.p. dokonanej przez WSA w Poznaniu, mimo braku sformułowania przez M. S. w ramach podstaw kasacyjnych skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia tych przepisów przez WSA w Poznaniu oraz wadliwie sformułowanego przez skarżącego M. S., w ramach podstaw kasacyjnych, zarzutu naruszenia przez WSA w Poznaniu przepisów prawa materialnego, sprowadzającego się do "zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę".

II) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt P.b. w związku z § 53 pkt 7 m.p.z.p., § 6 ust. 3 m.p.z.p., § 31 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p., § 29 ust. 1 m.p.z.p., § 30 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p., § 50 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p., i § 50 ust. 5 pkt 4a - 4c m.p.z.p., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i niezasadne przyjęcie, że inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p., a na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 3.25 MN-U nie można lokalizować wolnostojących obiektów usługowych i dopuszcza się jedynie lokalizację lokali usługowych w parterach budynków mieszkalnych, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Wojewody i Starosty zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z § 53 pkt 7 m.p.z.p., § 6 ust. 3

m.p.z.p., § 31 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p., § 29 ust, 1 m.p.z.p., § 30 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p., § 50 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. i § 50 ust. 5 pkt 4a - 4c m.p.z.p. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i niezasadne uznanie, że usługi na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 3.25 MN-U należy traktować jako funkcję uzupełniającą w stosunku do funkcji mieszkaniowej, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Wojewody i Starosty zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego, naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej doprowadziło do błędnego przyjęcia, że decyzja Wojewody i Starosty zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, co w ocenie Sądu pierwszej instancji implikowało ich uchylenie.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; zasądzenie od M. S. na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szereg argumentów, które zdaniem autora skargi kasacyjnej przemawiają za zasadnością uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie uznając ją za całkowicie niezasadną, a argumentację skarżącego kasacyjnie za nie zasługującą na uwzględnienie; a także wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oparła zarzuty skargi na naruszeniu zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w tej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2775/14 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu 16 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 175/14, którym Sąd pierwszej instancji orzekł o oddalaniu wniesionej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji mając na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 P.p.s.a. był związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa i rozpoznał sprawę zgodnie ze wskazaniami zapadłymi w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podstawowy zakres licznych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy błędnego przyjęcia związania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska zawartego w wyroku NSA 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2775/14 polegającego na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną poza jej granicami.

Takie stanowisko jest nieprawidłowe. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie miał podstaw do oceny wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności do oceny, czy NSA rozpoznając sprawę wydał wyrok w zakresie objętym granicami skargi kasacyjnej, czy też poza tymi granicami.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2775/14 dokonał wykładni przepisów prawa, tj. przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego i ta wykładnia była wiążąca i dla Sądu pierwszej instancji i dla Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznającego tę sprawę. Taki zakres związania wynika wprost z art. 190 P.p.s.a. zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a treść zarzutów w skardze kasacyjnej sprowadza się do zanegowania wykładni prawa dokonanej przez Sąd drugiej instancji we wiążącym wyroku z 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2775/14.

Obowiązujący system prawny, w tym system ustroju sądownictwa administracyjnego nie przewiduje możliwości ani weryfikacji, ani też oceny przez Sąd niższej instancji (WSA) orzeczenia sądu wyższej instancji (NSA).

Tym samym należy stwierdzić, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., art.183 § 1 P.p.s.a., art. 190 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm;) dalej jako "P.u.s.a.", poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę M. S. z dnia 24 stycznia 2014 r. na decyzję Wojewody i uchylającego decyzję Wojewody oraz decyzję Starosty w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2775/14 rozpoznał skargę kasacyjną M. S. z dnia 4 września 2014 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. IV SA/Po 175/14 poza jej granicami - są niezasadne. Żaden z wyżej powołanym przepisów nie stanowi podstawy do dokonania odmiennej oceny mających zastosowanie w tej sprawie przepisów planu miejscowego.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w tej sprawie projekt budowlany obejmujący budowę budynku handlowo-usługowego wraz z przebudową zjazdu publicznego i miejscami parkingowymi oraz billboardami i trzema masztami flagowymi nie był zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności z regulacją tego planu obejmującym jednostkę 3.25 MN-U. Projekt budowlany objęty tą sprawą naruszał § 53 pkt 7 m.p.z.p. i było niedopuszczalnym stosowanie § 50 ust. 5 pkt 4c m.p.z.p. z tego powodu, że ten ostatni przepis dotyczy tylko przeznaczenia istniejącego budynku mieszkalnego na cele usługowe. Projektowana inwestycja nie dotyczyła zmiany funkcji w istniejącym już budynku, tylko budowy nowego budynku usługowego. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 43 ust. 1 pkt 2a m.p.z.p. jest oczywiście niezasadny, ponieważ w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2775/14 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że § 43 ust. 1 pkt 2a m.p.z.p. reguluje ustalenia w zakresie obejmującym obszar "W. P.", a projektowana inwestycja obejmuje obszar "W. L." uregulowany w § 50-54 m.p.z.p.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a,, art.183 § 1 P.p.s.a., art. 190 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę M. S. z dnia 14 stycznia 2014 r. na decyzję Wojewody i uchylającego decyzję Wojewody oraz decyzję Starosty i błędne wyznaczenie zakresu związania wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z przebudową zjazdu publicznego, miejscami parkingowymi oraz billboardem i trzema masztami flagowymi w W. na działce nr ... i .. jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p. i w tym zakresie Sąd pierwszej instancji był związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niezasadne są zarzuty strony skarżącej kasacyjnie, w których zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt P.b. w związku z § 53 pkt 7 m.p.z.p., § 6 ust. 3 m.p.z.p., § 31 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p., § 29 ust. 1 m.p.z.p., § 30 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p., § 50 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p., i § 50 ust. 5 pkt 4a - 4c m.p.z.p. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i niezasadne przyjęcie, że inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p., a na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 3.25 MN-U nie można lokalizować wolnostojących obiektów usługowych i dopuszcza się jedynie lokalizację lokali usługowych w parterach budynków mieszkalnych, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Wojewody i Starosty zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy oraz że usługi na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 3.25 MN-U należy traktować jako funkcję uzupełniającą w stosunku do funkcji mieszkaniowej.

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. przesądził w sposób wiążący i sądy administracyjne i organy administracyjne, że projektowana inwestycja nie jest zgodna z § 53 pkt 7 m.p.z.p., a na obszarze oznaczonym symbolem 3.25 MN-U nie można lokalizować wolnostojących obiektów usługowych i dopuszcza się jedynie lokalizację lokali usługowych w parterach budynków mieszkalnych.

Mając powyższe na uwadze i nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie zasądzone koszty obejmują kwotę 240 obliczoną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).