Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 691/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 ust. 1, art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 113 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 80 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2016 roku sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 9 września 2013 r. spółka A, wystąpiła do Wójta Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji i wstępnej przeróbce piasku ze żwirem na działce nr "[...]" obrębu A, gmina A, powiat A. Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia, kopię mapy ewidencyjnej oraz wypis z rejestru gruntów. Wnioskodawca wskazał, że uzyskanie wnioskowanej decyzji środowiskowej będzie niezbędne do uzyskania koncesji na eksploatację kopaliny.

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy

odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu piasku ze żwirem ze złoża A, na działce A w obrębie A, gm. A.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że dla analizowanego terenu nie ma aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stosownie do § 3 ust 1 pkt 40 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.). Organ I instancji opisał przebieg postępowania w zakresie opiniowania przedsięwzięcia przez organy wyspecjalizowane, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podał również, że całość postępowania prowadzona była z udziałem społeczeństwa. W tym zakresie wskazał, na liczne protesty kierowane przez społeczeństwo w związku z planowaną inwestycją. Organ I instancji argumentował, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na wydobywaniu kopaliny piasku ze żwirem. Powierzchnia planowanego przedsięwzięcia wynosi 7,2ha. Złoże będzie wydobywane z dwóch odrębnych pól (Pole S i Pole N) odległych od siebie o 150 m. Roczne wydobycie maksymalnie będzie wynosić ok. 250 tyś. ton. Czas eksploatacji złoża wraz z rekultywacją przewidziano na 6-7 lat. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest na działce "[...]" w odległości 40 m od granicy przedmiotowego złoża oraz na działce "[...]".

Organ I instancji wskazał podstawy, dla których odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Podniesiono, że:

- analiza zawarta w raporcie oddziaływania na środowisko wykazała poziom hałasu dla najbliższej zabudowy mieszkaniowej przekraczający 50 dB (działka "[...]"). Jednocześnie podkreślono, iż raport błędnie określa dopuszczalny poziom hałasu jak dla zabudowy mieszkalno-usługowej (55 dB w porze dnia) ponieważ w najbliższym sąsiedztwie planowanej żwirowni znajdują się zabudowania mieszkalne, dla których należy przyjąć poziom hałasu w porze dnia jak dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (50 dB w porze dnia),

- wystąpi uciążliwość transportu kopaliny drogami lokalnymi, co związane jest z powstaniem hałasu, drgań, wibracji, pogorszeniem stanu dróg gruntowych. W tym zakresie przywołano również negatywną ocenę możliwości przejazdu samochodów przewożących kruszywo po zaproponowanych przez inwestora odcinkach dróg powiatowych. Drogi powiatowe i gminne nie są przygotowane do zwiększenia na nich ruchu ciężkich pojazdów. Proponowane przez inwestora trasy przejazdu dotyczą w dużej mierze dróg o małej szerokości, a zwiększenie na nich ruchu pojazdów ciężarowych może spowodować zmniejszenie bezpieczeństwa innych

użytkowników. Ponadto ze względu na drzewa rosnące w skrajni transport ciężarowy będzie musiał odbywać się środkiem jezdni, co utrudni poruszanie się samochodów osobowych. Tym samym zaproponowane trasy przejazdu samochodami ciężarowymi wywożącymi kruszywo z planowanej żwirowni są nie do przyjęcia, stwarzają duże zagrożenie i uciążliwość dla użytkowników oraz mieszkańców zabudowań, jak i samych budynków zlokalizowanych przy tych trasach,

- należy przypuszczać, że planowana inwestycja może mieć wpływ na wody gruntowe i istniejące studnie głębinowe, zwłaszcza że przedłożony raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie uwzględnił oraz nie przeanalizował powyższego zagadnienia. W tym zakresie powołano się na protesty mieszkańców z których wynika, że pomimo podłączenia istniejącej zabudowy mieszkaniowej do gminnego systemu sieci wodociągowej, do celów gospodarczych mieszkańcy korzystają z istniejących studni głębinowych. Odniesiono się również do problemu tzw. niżówki hydrologicznej związanej z niskim poziomem wód podziemnych w płytkich poziomach wodonośnych co jest spowodowane warunkami meteorologicznymi.

Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji w terminie wniosła strona postępowania -

inwestor A. Odwołująca zaskarżyła decyzję organu I instancji w całości, wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organowi I instancji zarzucono:

- wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 ust 2 k.p.a.),

- obrazę art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i §4 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób odpowiedni materiału dowodowego,

- obrazę art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Inwestor zwrócił uwagę, że eksploatacja złoża spod wody nie spowoduje zmian poziomu wód gruntowych, a przytoczone przez organ I instancji zjawisko niżówki hydrologicznej nie ma związku z eksploatacją kruszywa. W zakresie klasyfikacji terenów objętych ochroną akustyczną, inwestor wskazał, że oparł się o ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zgodnie z którym obszar miejscowości A określony został jako tereny

mieszkalno-usługowe (dodatkowo podał, że ewentualne przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu przy przyjęciu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej miałoby miejsce jedynie dla działki nr "[...]"). Na pozostałych terenach poziom hałasu nie przekraczałby 50 dB (norma hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Inwestor argumentował, że fakt, iż na danym terenie znajduje się budynek jednorodzinny nie oznacza, że teren ten automatycznie zaliczany jest do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tym zakresie wskazał na odpowiednie stosowanie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.

Strona zwróciła również uwagę, że organ I instancji w trakcie prowadzenia oceny

oddziaływania na środowisko nie zwracał się do wnioskodawcy, autora raportu i Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z zapytaniami, nie wnosił uwag i nie kwestionował przyjętych w raporcie oddziaływania na środowisko założeń. Jeśli organ I instancji miał wątpliwości odnośnie do klasyfikacji akustycznej, winien podjąć czynności wyjaśniające lub poinformować wnioskodawcę o błędnej kwalifikacji akustycznej terenów objętych ochroną akustyczną. Nadto strona zwróciła uwagę, że w ramach prowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, badano oddziaływanie akustyczne planowanego przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze żwirem ze złoża A na działce nr "[...]" na tereny sąsiednie objęte ochroną przed hałasem. Na tło akustyczne będzie się w tym przypadku składać między innymi hałas wynikający z eksploatacji kopaliny z istniejących złóż Nowe Włóki II, III i IV. Dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieją rozwiązania, które pozwolą na ograniczenie emisji hałasu do poziomu jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dlatego też kwestia klasyfikacji akustycznej terenów mieszkaniowych, nie powinna stanowić podstawy odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie taka sytuacja ma miejsce, jako, że organ I instancji w ogóle

nie odniósł się do uzgodnienia dokonanego w sprawie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ I instancji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił na czym opiera swoje stanowisko dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Nie przedstawił w tym zakresie żadnego materiału dowodowego. Podkreślono, że zasadniczą przyczyną odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia nie może być tylko sprzeciw różnych podmiotów. Organ I instancji nie może ich uwzględnić wbrew organom opiniującym i uzgadniającym, które uznały, że realizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na środowisko z zastrzeżeniem spełnienia szeregu warunków. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Podniesiono, że w aktach sprawy znajduje się opinia hydrologiczna złoża A, z której wynika brak wpływu planowanej inwestycji na stan wód podziemnych - użytkowego poziomu wodonośnego. Natomiast prawidłowa eksploatacja urządzeń i maszyn w trakcie realizacji inwestycji jest również gwarantem braku zanieczyszczenia wód gruntowych (nie izolowanych od powierzchni gruntu). Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w uzgodnieniu dokonanym przez organ wyspecjalizowany - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Przy czym organ I instancji podnosząc argument istotnego wpływu inwestycji na wody gruntowe oparł się jedynie na przypuszczeniach, nie przedstawiając w tym zakresie żadnego materiału dowodowego. Dodatkowo zwrócono uwagę, że przywołane przez organ I instancji zjawisko tzw. niżówki hydrologicznej, nie ma żadnego związku z planowaną inwestycją. Co więcej, organ I instancji nie może powoływać się na braki sporządzonego w sprawie raportu oddziaływania na środowisko, w sytuacji, gdy w toku prowadzonej oceny oddziaływania na środowisko nie zgłaszał w tym zakresie żadnych uwag, wnioskując bezpośrednio po jego otrzymaniu o uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

W ocenie Kolegium, organ I instancji winien również przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w oparciu o środki dowodowe przewidziane przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ustalić przeważający rodzaj terenu (zabudowa zagrodowa, mieszkalno-usługowa czy zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) celem ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Podstawą rozstrzygnięcia nie mogą być zaś niepotwierdzone materiałem dowodowym przypuszczenia dotyczące istotnego negatywnego wpływu inwestycji na środowisko. Niezależnie od powyższego zwrócono również uwagę, że na inwestora można nałożyć obowiązek zastosowania takich rozwiązań technicznych i organizacyjnych, które pozwolą na ograniczenie emisji hałasu do poziomu jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Podobnie istnieje również możliwość ustalenia innych niż zaproponowane możliwych tras wywozu kruszywa, na konieczność poszukiwania których zwraca uwagę organ I instancji w wydanej przez siebie decyzji.

Skargę na ww. decyzję wywiodła Z. R., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniesiono, że organ nie załatwił sprawy merytorycznie, a mógł to uczynić.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm .) zwanej dalej: ustawą ppsa.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego i procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy tego rodzaju decyzji kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Podkreślić należy, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści omawianej regulacji wskazać należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19).

Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27.października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721).

Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazano, że postępowanie organu pierwszoinstancyjnego jest niewystarczające w zakresie wyjaśnienia okoliczności związanych z ewentualnym zagrożeniem obniżenia stanu wody na skutek inwestycji, a także przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, jak również uciążliwości związanych z obsługą transportową rzeczonego przedsięwzięcia.

W ocenie Kolegium organ I instancji, podnosząc argument istotnego wpływu inwestycji na wody gruntowe, oparł się jedynie na przypuszczeniach, nie przedstawiając w tym zakresie żadnego materiału dowodowego. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie. Przede wszystkim dostrzec trzeba, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia "[...]" (akta adm., k. – 253) uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu piasku ze żwirem oraz określił jego warunki. Ponadto ze znajdującej się w aktach administracyjnych "Opinii hydrologicznej złoża Nowe Włóki V" wynika m.in., że przedstawione metody wydobywania kruszywa spod wody nie powodują znacznego obniżenia zwierciadła wód podziemnych. Szacowana wielkość obniżenia zwierciadła wody 0,5 m jest niewielka i mieści się w przedziale naturalnych wahań zwierciadła wody wynikających z warunków klimatycznych. Zwrócić należy również uwagę, że w samym raporcie oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, stwierdzono, że realizacja inwestycji nie wpłynie na realizację celów środowiskowych wyznaczonych dla określonych części wód. Organ I instancji nie powinien pomijać wskazanych wyżej okoliczności. Nie był też władny w sposób dowolny podważać ustaleń raportu. Jeśli zaś poddawał w wątpliwość, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie neutralne dla stanu wód w obszarze inwestycyjnym, to powinien przeprowadzić pełnowartościowy przeciwdowód o charakterze specjalistycznej ekspertyzy, który ewentualnie podważyłby poczynione ustalenia. W żadnym razie nie można uznać za taki wystarczający dowód zamieszczonej w internecie i nie odnoszącej się bezpośrednio do spornej inwestycji "Prognozy sytuacji hydrologicznej w strefach zasilania i poboru wód podziemnych".

Ponadto odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia organ I instancji wskazał, że istnieje prawdopodobieństwo, iż planowana inwestycja będzie źródłem ponadnormatywnych hałasów (52,6 dB) na terenach przyległej działki nr 73/1 (co wynika z wykonanej w ramach raportu oddziaływania inwestycji na środowisko analizy emisji skumulowanej hałasu), przy czym zabudowa na tej nieruchomości w ocenie organu I instancji ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (dla której norma emisji hałasu wynosi 50 dB, a nie przyjętej przez inwestora zabudowy mieszkaniowo-usługowej, dla której norma dzienna emisji hałasu wynosi 55 dB).

W tym kontekście zwrócić należy uwagę na przepis art. 113 ust 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej zwanej: P.o.ś.), zgodnie z którym Minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, określił w drodze rozporządzenia, dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku kierując się potrzebą zapewnienia należytej ochrony środowiska przed hałasem oraz mając na uwadze przepisy prawa Unii Europejskiej odnoszące się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku.

W § 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) ustalono:

zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LOWN, LN, LAeq D i LAeq N dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych:

pod zabudowę mieszkaniową,

pod szpitale i domy pomocy społecznej,

pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,

na cele uzdrowiskowe,

na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,

pod zabudowę mieszkaniowo-usługową;

dopuszczalne poziomy hałasu z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu;

okresy, do których odnoszą się poziomy hałasu, jako czas odniesienia.

Stosownie zaś do przepisu art. 115 P.o.ś., zgodnie z którym w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Przy czym jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

W ocenie Sądu Kolegium jak najbardziej zasadnie podniosło, że przede wszystkim organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić przeważający rodzaj terenu (zabudowa zagrodowa, mieszkalno-usługowa czy zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), po to żeby prawidłowo ustalić dopuszczalne poziomy hałasu określone wskazanym wyżej rozporządzeniem. Zwrócić należy uwagę, że ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynika jedynie, iż jest to teren strefy o umiarkowanym rozwoju – SUR. Organ I instancji zobligowany jest zatem do przeprowadzenia postępowania i ustalenia czy dla terenów objętych ochroną akustyczną zlokalizowanych w obszarze oddziaływania planowanej kopalni kruszywa, zostaną przekroczone normy emitowanego hałasu. Należy przy tym ustalić jaka jest zabudowa dominująca na sąsiedniej działce o nr "[...]", tym bardziej, że inwestor w odwołaniu wskazywał, że na tej działce prowadzone jest wydobycie kruszywa, co stanowi znaczące źródło hałasu. Słusznie również zwrócił uwagę organ II instancji, że na inwestora można nałożyć obowiązek zastosowania takich rozwiązań technicznych i organizacyjnych, które pozwolą na ograniczenie emisji hałasu do poziomu jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na co zwrócił uwagę sam inwestor w złożonym odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Organ I instancji odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla niniejszej inwestycji również dlatego, że w jego ocenie wystąpi uciążliwość transportu kopaliny drogami lokalnymi, co związane jest z powstaniem hałasu, drgań, wibracji, pogorszeniem stanu dróg gruntowych. W tym zakresie przywołano również negatywną ocenę możliwości przejazdu samochodów przewożących kruszywo po zaproponowanych przez inwestora odcinkach dróg powiatowych. Istotnie Powiatowa Służba Drogowa w piśmie z dnia 18 sierpnia 2015 r. negatywnie oceniła możliwość przejazdu samochodów przewożących kruszywo po zaproponowanych odcinkach dróg powiatowych. Jednakże trzeba zauważyć, że inwestor zaproponował 3 alternatywne rodzaje wywozu kruszywa. Organ I instancji powinien zatem szczegółowo rozważyć i ocenić wpływ na drogi, każdego z zaproponowanych rozwiązań co do wywozu. Ponadto przy tak specyficznym przedsięwzięciu, jak wydobycie kruszywa, niezbędne jest podjęcie współpracy organu z inwestorem w celu ustalenia warunków realizacji planowanej inwestycji. Organ może zatem zwrócić się do inwestora o wskazanie jeszcze innych możliwości i rozwiązań w zakresie transportu, które zmniejszyłyby obciążenie dróg powiatowych oraz zniwelowałyby możliwość ich nadmiernego zniszczenia i eksploatacji. Wydaje się, że planujący przedmiotowe przedsięwzięcie wykazuje gotowość do znalezienia kompromisowych rozwiązań. Trzeba mieć przy tym na uwadze dyspozycję przepisu art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2013 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zgodnie z którym, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

Reasumując, w niniejszej sprawie organ I instancji nie zebrał i nie ocenił prawidłowo całości stanu faktycznego. Zakres koniecznych do wyjaśnienia okoliczności jest tak istotny i tak szeroki, że zdecydowanie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. Wójt Gminy nie wyjaśniając wskazanych, ważkich kwestii, dopuścił się naruszenia elementarnych zasad postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że granice postępowania administracyjnego wyznaczają m.in. zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że również na organ nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem zadaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Wskazane przez organ odwoławczy okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez niego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji o charakterze kasacyjnym. Powyższe, prowadzi do wniosku, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a..

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił