Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 920/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 3  i  pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151 art. 170 art. 171 art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K.W., A.W., J.K., G.W., M.K., M.C., O.W., S.U. i A.W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] marca 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1974 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1974 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] Nr [...], o pow. [...] m2, wskazując w uzasadnieniu, że kwestionowana decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

K.W., A.W., J.K., O.W., A.W., M.K., M.C., S.U. i G.W. w odwołanie od powyższej decyzji podnieśli, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1974 r. została skierowana do nieżyjących w dacie jej wydania J. i M. małż. W.

Rozstrzygając jak we wskazanej na wstępie decyzji z [...] marca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że w konsekwencji uznania, że materiał dowodowy jest pełny i wystarczający do orzekania, miał obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę w zakresie ustalenia, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1974 r. dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

Następnie Minister wyjaśnił, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] Nr [...] stanowiła własność J. i M. z K. małż. K. Stosownie do zastrzeżenia z wniosku Nr [...] z [...] kwietnia 1938 r., zaprojektowano treść na przepisanie tytułu własności wyżej wymienionej nieruchomości na imię J. i M. z K. małż. W. na skutek zmiany nazwiska "[...]" na "[...]" na podstawie zezwolenia Komisariatu Rządu [...] zapadłego w dniu [...] lutego 1938 r. Nr Eksp. [...] (zaświadczenie Sądu Okręgowego w W. Wydziału Hipotecznego z [...] stycznia 1948 r. - str. 4 akt własnościowych).

Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 października 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130).

W dniu 21 stycznia 1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek M.W. o przyznanie jej prawa wieczystej dzierżawy do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1951 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom J. i M.K. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], [...]. Postanowieniem z [...] grudnia 1955 r., Dz. KW nr [...], Sąd Powiatowy dla [...] dokonał wpisu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] maja 1974 r. ustalił na podstawie art. 7, 8, 12, 14, 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) odszkodowanie za grunt nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] Nr [...], o pow. [...] m2 i przyznał je J. i M. małż. K. o nieustalonym adresie zamieszkania. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stanowi działkę gruntu, która przed 1945 r. mogła być przeznaczona pod niskie budownictwo oraz, że zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1971 r. nieruchomość tę przekazano Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego.

Jednocześnie w decyzji wskazano, że w przypadku niepodjęcia powyższej kwoty odszkodowania przez J. i M. małż. K. lub ich następców prawnych w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji, cała kwota odszkodowania zostanie przekazana do depozytu sądowego zgodnie z art. 27 ustawy z 12 marca 1958 r., a warunkiem wypłaty odszkodowania jest złożenie oświadczenia o nieposiadaniu innych nieruchomości na terenie [...]. Decyzja ta została ogłoszona w formie obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Dzielnicowego [...] w dniach od 31 maja 1974 r. do 13 czerwca 1974 r.

Z wniosku K.W., A.W., J.K., O.W., A.W., M.K., M.C., S.U. i G.W. Wojewoda [...] prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1974 r. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wojewoda nie podzielił stanowiska wnioskodawców, że decyzja skierowana została do osób nieżyjących, podnosząc argument, że wobec faktu, że miejsce zamieszkania byłych właścicieli nie było znane, korespondencja dla nich przeznaczona pozostawała w aktach sprawy, zaś samą decyzję ogłoszono w drodze obwieszczenia – przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego [...], co było zgodne z ówczesnym art. 45 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionych argumentów Minister uznał, że niezrozumiałe jest twierdzenie Wojewody [...], że skierowanie decyzji do osób zmarłych nie jest wadą stanowiącą o rażącym naruszeniu prawa. Zgodnie bowiem z ówcześnie obowiązującymi przepisami pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawiane były w aktach sprawy, o czym wywieszano obwieszczenie na okres czternastu dni na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej [...] (miejskiej, osiedla). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania naczelnik powiatu zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Natomiast art. 17 ust. 2 stanowi, że osoby zainteresowane, których miejsce pobytu jest nieznane, zawiadamia się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Przepis ten jednak dotyczy osób nieznanych z miejsca pobytu, natomiast J.W. zmarł [...] marca 1962 r., a M.W. zmarła [...] października 1968 r., tym samym nie sposób uznać, że byli oni osobami nieznanymi z miejsca pobytu. W decyzji z dnia [...] maja 1974 r. J.W. i M.W. nieprawidłowo występują pod dawnym nazwiskiem "[...]".

Jak stanowi art. 25 kpa w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji odszkodowawczej stroną postępowania administracyjnego mogły być m.in. osoby fizyczne. Natomiast w myśl art. 27 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, a zgodnie z art. 8 § 1 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin i kończy się z chwilą śmierci. Przymiot strony postępowania administracyjnego nie przysługuje więc osobie nieżyjącej. Postępowanie to mogło toczyć się jedynie z udziałem spadkobierców lub kuratora spadku.

Niezbędnym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Aby można mówić o istnieniu postępowania administracyjnego musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną, która wygasa z chwilą śmierci.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie skierowanie decyzji do osób zmarłych spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzja ta rażąco narusza prawo i jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia jej nieważności (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18.02.2016 r., I OSK 1150/14; 22.01.2014 r., I OSK 708/12; 9.10.2015 r., I OSK 1905/15.

Ponadto poczynione ustalenia wskazują, że Wojewoda [...] podjął skarżoną obecnie decyzję z [...] kwietnia 2017 r. bez dokonania niezbędnych wyjaśnień w zakresie faktycznego zaistnienia w sprawie przesłanek koniecznych dla ustalenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ wojewódzki nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego ani na okoliczność możliwości zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy pod budownictwo jednorodzinne, ani nie zweryfikował, w jakiej dacie dotychczasowi właściciele zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nieruchomością.

W uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] ograniczył się przede wszystkim do zacytowania art. 156 k.p.a., natomiast nie wyjaśnił przesłanek wynikających z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. czy przedmiotową nieruchomość można zaliczyć do kategorii nieruchomości, za które mogło być przyznane odszkodowanie na podstawie ustawy, jakie było jej przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, kiedy nastąpiło jej faktyczne przejecie na rzecz Skarbu Państwa, czy znajdowały się na niej zabudowania, a jeśli tak to kiedy zostały wyburzone a teren przekazany pod budowę osiedla mieszkaniowego.

Pomimo powyższych uchybień organ odwoławczy uznał możliwość wydania merytorycznej decyzji po dokonaniu dodatkowych niezbędnych ustaleń w zakresie prawidłowości przyznanego odszkodowania, które ustalono na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W myśl art. 53 ust. 1 ustawy z 1958 r., przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po 5 kwietnia 1958 r.). Zgodnie z art. 53 ust. 2, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Organ odwoławczy dokonał analizy wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne, gdyż tylko ta przesłanka mogła być podstawą przyznania odszkodowania. Z opracowania geodety uprawnionego A.G. z [...] października 2017 r. wynika, że nieruchomość [...] objęta została Ogólnym Planem Zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., zgodnie z którym nieruchomość położona przy ul. [...] przeznaczona była pod zabudowę zwartą 4 kondygnacyjną, 50% powierzchni zabudowy.

Plan ten nie wskazywał charakteru budownictwa, a jedynie sposób zabudowy. Skoro zatem plan z 1931 r. przewidywał zabudowę zwartą 4 kondygnacyjną i 50% powierzchni zabudowy, to należy ocenić, czy przy takim sposobie zabudowy można było dokonywać na przedmiotowej nieruchomości budownictwa jednorodzinnego.

Analiza powyższego przepisu, na tle wszystkich funkcji przewidzianych w planie zabudowania z 11 sierpnia 1931 r. prowadzi do wniosku, że zamierzeniem planistów nie było zagospodarowanie terenu nieruchomości przy ul. [...] pod budownictwo jednorodzinne. Skoro bowiem dopuszczalną wysokość zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości określono jako 4 kondygnacje, a dodatkowo sprecyzowano jako zabudowę zwartą w sytuacji, gdy z legendy planu wynika, że przewidywał on w katalogu swoich funkcji również zabudowę niższą, a przy tym luźną lub grupową, logicznym wydaje się, że budownictwo jednorodzinne winno być realizowane na terenach o niskiej, luźnej lub grupowej zabudowie, nie zaś na terenach przewidzianych pod zabudowę zwartą 4 kondygnacyjną.

Skoro nieruchomość [...] położona przy ul. [...] nie była przeznaczona przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy pod budownictwo jednorodzinne, zatem nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych do objęcia przedmiotowej nieruchomości regulacjami odszkodowawczymi zawartymi w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tym samym, przedmiotowa nieruchomość nie podlegała uregulowaniom ustawy z 12 marca 1958 r. i jej art. 53, a zatem brak było podstaw do przyznania odszkodowania.

Wadliwe przeprowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania dowodowego nie ma jednak wpływu na ostateczny wynik sprawy, z uwagi na dostrzeżone przez organ II instancji wady decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1974 r. skutkujące uznaniem jej za nieważną. Z powyższych względów Minister uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. i wobec stwierdzenia faktu, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1974 r. przyznała nienależne odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] Nr [...], o pow. [...] m2 oraz została skierowana do osób nieżyjących, co spełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził jej nieważność.

Skargę na uzasadnienie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: K.W., A.W., J.K., O.W., A.W., M.K., M.C., S.U. i G.W., reprezentowani przez adwokata. Uzasadnienie wskazanej decyzji zostało zaskarżone w zakresie, w jakim organ uznał, że nieruchomość przy ul. [...] nie była przeznaczona przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] pod budownictwo jednorodzinne, a w konsekwencji w zakresie, w jakim uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dotycząca możliwości przeznaczenia nieruchomości na budownictwo jednorodzinne warunkująca możliwość przyznania odszkodowania.

Uzasadnieniu zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie skarżący zarzucili błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, że skoro zgodnie z Ogólnym Planem zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r., nieruchomość przy ul. [...] miała przewidzianą możliwość zabudowy zwartej 4 kondygnacyjnej i 50 % powierzchni zabudowy, to nie była ona przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, podczas gdy przepisy planu pozwalając na zabudowę nawet kwalifikowaną w stosunku do budownictwa jednorodzinnego tym bardziej pozwalają na przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne.

Skarżący wnieśli o uchylenie uzasadnienia decyzji w zaskarżony zakresie i przekazanie organowi sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, a nadto o zasadzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że o ile skarżący zgadzają się z rozstrzygnięciem zawartym w sentencji decyzji administracyjnej, gdyż jest ono zgodne z ich żądaniem, o tyle nie mogą zgodzić się z tą częścią jej uzasadnienia, w której organ kwestionuje, że za nieruchomość przy ul. [...] w W. odszkodowanie się należało, bowiem organ błędnie uznaje, że nie została spełniona przesłanka przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała oddaleniu.

Do rozstrzygnięcia w tej sprawie, zdaniem sądu, były dwie kwestie: po pierwsze, jak powinien zachować się sąd administracyjny wobec skargi na uzasadnienie decyzji, w sytuacji, gdy mimo częściowo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu; po drugie, czy stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, z powodu prowadzenia postępowania i skierowania decyzji do osoby nieżyjącej, jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, bez konieczności ustalania dalszych przesłanek (powodów) rażącego naruszenia prawa powstałych ewentualnie w wyniku orzekania o prawach lub obowiązkach osoby nieżyjącej.

Zaczynając od pierwszego zagadnienia zauważyć należy, że możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji lub jego części, ze względu na rolę jaką spełnia uzasadnienie, została dopuszczona w orzecznictwie "jeszcze pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym; jest ono powszechnie akceptowane również w obecnym stanie prawnym. Brak jest jednak w dalszymi ciągu zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej – z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie" (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1(70)/2017).

Sąd w obecnym składzie odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie, w obrocie prawnym. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. przegląd poglądów w tym zakresie [w:] J. Turski, jw. oraz orzecznictwo i doktryna tam powołane). W przypadku wadliwości całego uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość – z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem – byłaby dotknięta nieważnością jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Podnosi się przy tym, że wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane, stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem całości decyzji administracyjnej (zob. jw.).

W ocenie sądu w tym składzie, skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji (jeśli nie jest to decyzja kasatoryjna, wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w tym wypadku sprawa wygląda nieco inaczej) powinna zostać jednak oddalona (art. 151 p.p.s.a.), jeśli wady uzasadnienia, zwłaszcza tylko jego fragmentów, nie mają wpływu na wynik sprawy. Wówczas wyrok sądu, jeśli stanie się prawomocny, na podstawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ukształtuje prawidłowe motywy rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się w orzecznictwie "Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku" (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II FSK 224/16, LEX nr 2465037). Podnosi się także, że "Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia" (wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., I GSK 518/16, LEX nr 2501225).

W okolicznościach tej sprawy wadliwa jest lub wręcz zbędna, bezprzedmiotowa, jedynie zaskarżona część uzasadnienia decyzji (o czym będzie mowa dalej), która w ostateczności nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy, ani na wynik ewentualnych przyszłych postępowań administracyjnych. W takiej sytuacji sąd nie widział potrzeby ani możliwości uchylania całej decyzji, co odbyłoby się z ewentualnym naruszeniem art. 134 § 2 p.p.s.a., a uchylenie jedynie fragmentu uzasadnienia uznał za niedopuszczalne. Na marginesie zauważyć należy, że w praktyce bardzo często zdarza się, że fragmenty uzasadnień kontrolowanych decyzji są wadliwe, albo w okolicznościach danej sprawy zbędne, bezprzedmiotowe. Byłoby absurdem, żeby w takich sytuacjach sąd administracyjny przy kontroli zaskarżonych decyzji uchylał poszczególne fragmenty z uzasadnienia, jeśli ich wadliwość nie ma wpływu na ostateczny wynik sprawy. Systemowo odpowiada to regulacji zawartej w art. 184 p.p.s.a., zgodnie z którym "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu."

W tej sprawie rzeczywistym powodem stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1974 r. przez Ministra Inwestycji i Rozwoju zaskarżoną do sądu decyzją z [...] marca 2018 r. było skierowanie decyzji z 1974 r. do osób nieżyjących, w tym orzeczenie o prawach i obowiązkach tych osób (J. i M.W.). W orzecznictwie za utrwalony należy uznać pogląd, że "Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego ani wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie" (zob. np. wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14, LEX nr 2114245, oraz powołane tam orzecznictwo). Co prawda Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci.

Zatem, jeżeli organ nie może w ogóle orzekać o prawach i obowiązkach osoby zmarłej, to dla postępowania nadzorczego bez znaczenia jest, jak o tych prawach i obowiązkach organ orzekł. Do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1974 r. wystarczyło więc, że decyzja została skierowana do osób nieżyjących, co jest okolicznością bezsprzeczną i w tym zakresie sąd podziela stanowisko Ministra. Ocenie organu nadzoru nie podlegało natomiast to, jak o tych prawach i obowiązkach orzekł organ w postępowaniu zwykłym, tj. czy przyznane w decyzji z 16 maja 1974 r. odszkodowanie było należne, czy też nie. Po stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] maja 1974 r. o ewentualnym odszkodowaniu może zdecydować bowiem właściwy organ, prowadząc postępowanie z udziałem właściwych stron. Ewentualne dalsze postępowanie odszkodowawcze będzie się natomiast toczyło w oparciu o inną podstawę prawną niż postępowanie z 1974 r. (zob. art. 233 u.g.n.), co czyni rozważania organu nadzoru w zakresie należnego odszkodowania na podstawie art. 53 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. zupełnie bezproduktywnymi i bezprzedmiotowymi.

Jeśli zatem zaskarżony fragment uzasadnienia nie miał wpływu na wynik sprawy (był zbędny dla samego rozstrzygnięcia i jego poprawności), to mając na uwadze argumenty poczynione na wstępie rozważań, co do możliwych rozstrzygnięć w przypadku skargi na uzasadnienie decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.