Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 126/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., [...], Prezydent Miasta T. na podstawie art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej zwana K.p.a.), art. 1, art. 2, art. 12, art. 14 oraz art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 z późn. zm.), § 1, § 2, § 3 uchwały Nr 363/93 Rady Miasta Torunia z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia (zmienionej uchwałami Rady Miasta Torunia Nr 276, 277, 278, 279 z dnia 2.01.1996 r., Nr 472 z dnia 20.03.1997 r., Nr 637 z 22.01.1998 r., Nr 819 z 17.06.1998 r., Nr 132 i 133 z 25.03.1999 r., Nr 242 z 1.07.1999 r., Nr 1086 z 16.05.2002 r., Nr 900/05 z 24.11.2005 r., Nr 901/05 z 24.11.2005 r., Nr 1035/06 z 08.06.2006 r., Nr 160/07 z dnia 27.09.2007 r., Nr 365/08 z 24.07.2008 r., Nr 106/11 z 12.05.2011 r., Nr 785/14 z 26.06.2014 r.), § 1, § 2 i § 3 uchwały Nr 365/08 Rady Miasta Torunia z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia, § 1 uchwały nr 651/13 Rady Miasta Torunia z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na rok 2014, po rozpatrzeniu wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, złożonych przez łącznie 54 przedsiębiorców, udzielił zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży łącznie 24 przedsiębiorcom, odmówił udzielenia ww. zezwolenia 28 przedsiębiorcom, w tym S. H., oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia ww. zezwolenia prowadzone na wniosek M. T.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wejściem w życie w dniu 19 lipca 2014 r. uchwały Nr 785/14 Rady Miasta Torunia z 26 czerwca 2014 r., zmieniającej uchwałę Nr 363/93 Rady Miasta Torunia z 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., limit punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych zwiększył się o 25 i wynosi obecnie 125 punktów.

Przeprowadzając przedmiotowe postępowanie organ wziął pod uwagę to, że zgodnie z art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania. Zgodnie natomiast z art. 2 cyt. ustawy, zadanie to organy mają wykonywać przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, między innymi poprzez ograniczanie dostępności alkoholu.

Rada Miasta T. określiła również zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., które zostały zawarte w uchwale Nr 365/08 Rady Miasta Torunia z 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T. Zgodnie z ww. uchwałą przedsiębiorcy zamierzający prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych w punktach sprzedaży zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 50 m mierzonej najkrótszą dostępną publicznie drogą dojścia, od wejścia do tych punktów sprzedaży do granicy działki: szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych; obiektów kultu religijnego; domów studenckich; publicznych zakładów opieki zdrowotnej; izby wytrzeźwień; dworców kolejowych i autobusowych; obiektów sportowych; obiektów wojskowych; prokuratury i wymiaru sprawiedliwości; aresztu śledczego; targowisk i kąpielisk mogą otrzymać zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, po uzyskaniu opinii właścicieli, administratorów lub zarządców tych obiektów.

Zgodnie z art. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, do zadań własnych gminy należy także prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, a realizacja tych zadań jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Uchwałą nr 651/13 Rada Miasta Torunia w dniu 21 listopada 2013 r. przyjęła Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na rok 2014. Celem realizacji zadań zawartych w Miejskim Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień jest konsekwentne ograniczanie wśród mieszkańców Torunia popytu na środki psychoaktywne (tytoń, alkohol, narkotyki, dopalacze, leki) oraz minimalizacja szkód zdrowotnych i społecznych związanych z używaniem tych środków. Osiąganiu wyżej wskazanego celu służy natomiast realizacja zadań wyszczególnionych w Programie, wśród których wskazano także jako jedno z zadań do realizacji - ograniczanie dostępności do środków psychoaktywnych, w szczególności poprzez:

prowadzenie kontroli przestrzegania przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych,

ograniczanie dostępności alkoholu poprzez:

bezwzględne przestrzeganie, w okresie obowiązywania programu, ustalonej stosownymi uchwałami Rady Miasta Torunia, liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia,

wydawanie zezwoleń dla placówek handlowych i gastronomicznych wyłącznie w ramach limitu określonego przez Radę Miasta Torunia.

Mając na uwadze powyższe akty prawne oraz fakt, że ilość zezwoleń na sprzedaż rodzajów napojów alkoholowych przewidzianych do rozdysponowania w niniejszym postępowaniu jest mniejsza niż ilość przedsiębiorców ubiegających się o nie, organ - zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych - przyjął dodatkowe kryteria, przy zastosowaniu których dokonał rozstrzygnięcia, a mianowicie:

1. sytuacje, w których przedsiębiorcy wnioskują tylko o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) – co prawda niniejszą decyzją dokonano rozstrzygnięcia dotyczącego innego rodzaju napojów alkoholowych, tzn. napojów zawierających powyżej 18% alkoholu, jednak - mając uwadze fakt, że udzielenie zezwolenia na jeden rodzaj napojów alkoholowych "blokuje" punkt sprzedaży - w niniejszej decyzji omówiono także to kryterium;

utrata przez przedsiębiorców posiadanych wcześniej zezwoleń na sprzedaż ww. rodzaju napojów alkoholowych, z innych powodów niż cofnięcie zezwolenia przez organ, na podstawie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

usytuowanie wnioskowanych przez ww. przedsiębiorców punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta;

4. odległość wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów od obiektów zastrzeżonych, określonych uchwałą Rady Miasta Torunia Nr 365/08 z 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia oraz ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

5. odległość między punktami sprzedaży wnioskowanymi przez przedsiębiorców a punktami, w których jest już prowadzona sprzedaż ww. rodzaju napojów alkoholowych.

Dodatkowe kryteria zastosowano według kolejności wskazanej powyżej, a więc w pierwszej kolejności udzielono zezwoleń tym przedsiębiorcom, którzy wnioskowali jedynie o zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organy jednostek samorządu terytorialnego są zobowiązane, między innymi, do podejmowania działań zmierzających do zmiany struktury spożywania napojów alkoholowych. A zatem zastosowanie tego kryterium w pierwszej kolejności jest wypełnieniem obowiązku nałożonego przez ustawodawcę.

W następnej kolejności uwzględniono sytuacje, w których przedsiębiorcy posiadali już zezwolenia na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych i następnie utracili je (z wyłączeniem przypadków, w których wydano decyzje o cofnięciu zezwolenia), w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej (z różnych powodów), jednak starają się ponownie o uzyskanie zezwoleń. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm.), organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. A zatem należało wziąć pod uwagę sytuacje, w których przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych utracili swoje dotychczasowe zezwolenia w trakcie wykonywania działalności gospodarczej, jednak wyrażają wolę kontynuowania tego rodzaju działalności. Organ z racji wykonywanych zadań posiada wiedzę na ten temat i mógł na jej podstawie ocenić wszystkie wnioski również w tym zakresie.

Następnie zastosowano trzecie kryterium - mając na uwadze dotychczasową ilość punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta oraz ilość mieszkańców przypadających tam na jeden punkt sprzedaży - dokonano przeliczenia, na podstawie którego ustalono ilość nowych zezwoleń w poszczególnych częściach miasta, kierując się zasadą, że "przydzielano" kolejne zezwolenia w tych częściach miasta, w których aktualna ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży była największa. To kryterium pozwoliło na uniknięcie sytuacji, w której mogłoby dojść do zbytniego nasycenia punktami sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w jednej części miasta.

W przypadku, gdy ilość "przydzielonych" zezwoleń dla poszczególnych części miasta była mniejsza niż ilość złożonych wniosków, w których wskazano punkt sprzedaży w tej części miasta, zastosowano czwarte kryterium, a więc wzięto pod uwagę usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych ww. ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałą Nr 365/08 Rady Miasta Torunia w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T. Stosując to kryterium przyjęto zasady zastosowane przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Toruniu, które zostały opisane poniżej. W przypadku, gdy w danej części miasta wszystkie wnioskowane punkty miały w odległości mniejszej niż 200 m obiekty zastrzeżone, to udzielono zezwolenia w tym punkcie sprzedaży, gdzie obiekt zastrzeżony był w najdalszej odległości i następnie w kolejnym punkcie, który miał obiekt zastrzeżony w najdalszej odległości itd., aż do momentu wyczerpania limitu zezwoleń w danej części miasta. Jeżeli natomiast w danej części miasta tylko część wnioskowanych punktów sprzedaży miała w odległości mniejszej niż 200 m obiekty zastrzeżone, to w pierwszej kolejności udzielono zezwoleń w tych punktach, które nie mały obiektów zastrzeżonych w odległości do 200 m.

W przypadku, gdy w odległości do 200 m od wnioskowanego punktu sprzedaży nie było obiektów zastrzeżonych, zastosowano piąte kryterium, tzn. badano usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży w stosunku do już istniejących punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych. Pomiarów odległości pomiędzy wnioskowanymi przez przedsiębiorców punktami sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych, a obiektami chronionymi ww. ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ww. uchwałą Nr 365/08 Rady Miasta Torunia w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., dokonano mierząc odległości najkrótszą dostępną publicznie drogą dojścia, od wejścia do proponowanych przez przedsiębiorców punktów sprzedaży do granicy działki obiektu zastrzeżonego. Natomiast pomiarów odległości pomiędzy proponowanymi przez wnioskodawców punktami sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych, a już istniejącymi punktami sprzedaży tych napojów dokonano mierząc najkrótszą dostępną publicznie drogą dojścia, odległość pomiędzy budynkiem, w którym znajduje się wnioskowany punkt sprzedaży do granicy działki, na której był usytuowany istniejący już punkt sprzedaży. W przypadku, gdy wyodrębnione punkty sprzedaży, pomiędzy którymi były dokonywane pomiary, znajdowały się w tym samym budynku, pomiaru dokonano wewnątrz budynku - pomiędzy wejściami do tych punktów sprzedaży. W przypadku, gdy punkty sprzedaży znajdowały się w tym samym budynku, ale wejścia do nich były usytuowane na zewnątrz (np. pawilony handlowe mieszczące kilka placówek handlowych z osobnymi wejściami), pomiaru dokonano, najkrótszą dostępną publicznie drogą dojścia, pomiędzy wejściami do tych punktów sprzedaży. Pomiarów dokonano urządzeniem pomiarowym, tzw. drogomierzem, umożliwiającym precyzyjne określanie długości. Produkt ten zgodny jest z normą jakości IS09001:2008, a także z deklaracją zgodności CE.

Powyższe dodatkowe kryteria pozwoliły na dokonanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji w sposób obiektywny, czytelny i możliwy do weryfikacji przez wszystkich zainteresowanych uzyskaniem zezwolenia przedsiębiorców. Kryteria zostały zastosowane wobec wszystkich wnioskodawców i wskazanych przez nich punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych, z wyjątkiem jednego przedsiębiorcy, który zrezygnował z ubiegania się o udzielenie zezwolenia we wskazanym we wniosku punkcie sprzedaży i prowadzone w stosunku do niego postępowanie administracyjne zostało umorzone. Zastosowanie powyższych kryteriów zapewnia równe traktowanie wszystkich wnioskujących o udzielenie zezwolenia przedsiębiorców - w rozumieniu zarówno art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto zastosowanie ww. dodatkowych kryteriów jest realizacją zadań zarówno tych określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i tych wynikających z ww. uchwał, mających na celu ograniczenie dostępności do napojów alkoholowych, ponieważ wykluczają one zbytnie nasycenie poszczególnych części miasta punktami sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych. Uzależnienie udzielenia zezwolenia od ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w poszczególnych częściach miasta, a także od usytuowania w stosunku do obiektów zastrzeżonych i już istniejących punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych z pewnością sprzyja realizacji zadań dotyczących ograniczania dostępności do alkoholu, ponieważ udzielenie zezwoleń w tych częściach miasta, gdzie już obecnie jest duża liczba punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w stosunku do ilości mieszkańców, z pewnością spowodowałoby zbytnią i niewskazaną w świetle powyższych przepisów dostępność tych napojów.

Mając na uwadze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawarte w wyroku z 13.08.2013 r., II SA/Bd 400/13, zbadano usytuowanie punktów sprzedaży wskazanych we wnioskach złożonych przez przedsiębiorców, zwracając uwagę nie tylko na znajdujące się w najbliższej okolicy punkty chronione uchwałą Nr 365/08 Rady Miasta Torunia z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., ale także mając na uwadze punkty chronione ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jako odległość "graniczną", w ramach której badano usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży, przyjęto odległość 200 m. Wszystkie wnioski uzyskały pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T.

Odnosząc ww. dodatkowe kryteria do punktów sprzedaży wskazanych przez przedsiębiorców ubiegających się o udzielnie zezwolenia na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych ustalono, co następuje:

Przedsiębiorcy ubiegający się o udzielenie zezwolenia na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych zamierzali prowadzić sprzedaż w punktach usytuowanych w częściach miasta, które wskazano w tabeli. W tabeli tej wskazano także ilość dotychczas udzielonych zezwoleń na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, liczbę mieszkańców w poszczególnych częściach miasta oraz ilość mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w poszczególnych częściach miasta.

Jak wynika z tabeli, wnioski przedsiębiorców dotyczą proponowanych punktów sprzedaży mieszczących się w 15 następujących częściach miasta: B., B., B. P., C. P., J. P., K., K., K., M., N. S., P., R., S. M., S. i W.

Organ wskazał, że został złożony jeden wniosek dotyczący punktu sprzedaży, w którym przedsiębiorca zamierzał sprzedawać tylko napoje o zawartości pow. 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) - wniosek złożony przez J. E. sp. z o.o. (punkt sprzedaży przy ul. D. 6 na S. M.) oraz jeden wniosek złożony przez przedsiębiorcę, który utracił posiadane wcześniej zezwolenie na sprzedaż ww. rodzajów napojów - wniosek złożony przez Spółkę J. (punkt sprzedaży przy ul. P. 24-36 w części miasta K.). W związku z tym wyliczając poniżej ilość udzielonych zezwoleń w poszczególnych częściach wzięto pod uwagę 23 możliwe do udzielenia zezwolenia, ponieważ dwa zezwolenia zostały już "zajęte" przez przedsiębiorców proponujących sprzedaż w punktach spełniających kryteria określone w pkt 1 i 2.

Następnie organ dokonał szczegółowego wyliczenia ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży ww. napojów alkoholowych, co doprowadziło do wniosku, że należało udzielić następującą ilość zezwoleń w poszczególnych częściach miasta:

B. P. - 6 zezwoleń

C. P. - 3 zezwolenia

J. P. - 1 zezwolenie

K. - 1 zezwolenie

K. - 1 zezwolenie

N S. - 3 zezwolenia

R. - 4 zezwolenia

S. - 2 zezwolenia

S. M. - 1 zezwolenie

W. - 3 zezwolenia.

Odnośnie S. M. organ wskazał, że J. E. sp. z o.o. (punkt

sprzedaży ul. D. 6) wnioskował tylko o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa). Wniosek ten spełnia pierwsze dodatkowe kryterium, w związku z tym udzielono temu przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w ww. punkcie sprzedaży inną decyzją. Zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zezwolenia, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych:

do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo;

powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa);

powyżej 18% zawartości alkoholu.

W związku z tym udzielenie zezwolenia tylko na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) "blokuje" punkt sprzedaży i dlatego w tej części miasta udzielono jednego zezwolenia inną decyzją i tym samym niniejszą decyzją udzielono 24 zezwoleń, mimo że do rozdysponowania było ogółem 25 zezwoleń.

Po zastosowaniu drugiego i trzeciego dodatkowego kryterium, na S. M. nie ma możliwości udzielenia innych zezwoleń wynikających z tych kryteriów, gdyż średnia ilość mieszkańców przypadająca na jeden punkt sprzedaży wynosi 783 i jest niższa od średniej w tych częściach miasta, w których udzielono zezwoleń, po zastosowaniu trzeciego dodatkowego kryterium. W związku z tym nie udzielono więcej zezwoleń w tej części miasta.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. I. i J. M. – wspólnicy s.c. "A.", M. P., M. W. i S. H.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawodawca w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zastrzegł, że liczba punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, a także zasady podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Przepis art. 18 ust. 1 cyt. ustawy przewiduje natomiast, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Ze względu na powyższe zasady i obostrzenia (nie abstrahując też od szeroko rozumianego dobra społecznego), zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są reglamentowane.

Prezydent Miasta T. wykorzystując władztwo administracyjne ma uprawnienie do wyboru kryteriów przy udzielaniu zezwoleń w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Należy przyznać słuszność tezie, według której owe kryteria powinny być obiektywne, czytelne, racjonalne i możliwe do weryfikacji. Nie mogą także naruszać konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak zasada równości. W ocenie organu odwoławczego kryterium przyjęte przez Prezydenta Miasta T. w analizowanej sprawie spełnia powyższe wymogi. Przede wszystkim organ I instancji ustanowił jasne kryteria i każdy z wniosków wnikliwie ocenił według przyjętych kryteriów, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowe kryteria pozwoliły na dokonanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji w sposób obiektywny, czytelny i możliwy do weryfikacji przez wszystkich zainteresowanych uzyskaniem zezwolenia przedsiębiorców. Kryteria zostały zastosowane wobec wszystkich wnioskodawców i wskazanych przez nich punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych. Zastosowanie powyższych kryteriów zapewnia równe traktowanie wszystkich wnioskujących o udzielenie zezwolenia przedsiębiorców - w rozumieniu zarówno art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Ponadto zastosowanie dodatkowych kryteriów jest realizacją zadań zarówno tych określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i tych wynikających z uchwał, mających na celu ograniczenie dostępności do napojów alkoholowych, ponieważ wykluczają one zbytnie nasycenie poszczególnych części miasta punktami sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych. Uzależnienie udzielenia zezwolenia od ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w poszczególnych częściach miasta, a także od usytuowania w stosunku do obiektów zastrzeżonych i już istniejących punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych z pewnością sprzyja realizacji zadań dot. ograniczania dostępności do alkoholu, ponieważ udzielenie zezwoleń w tych częściach miasta, gdzie już obecnie jest duża liczba punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w stosunku do ilości mieszkańców, z pewnością spowodowałoby zbytnią i niewskazaną w świetle powyższych przepisów dostępność tych napojów.

Powtarzając argumenty organu I instancji, organ odwoławczy odwołał się do wyroku WSA w Bydgoszczy z 13.08.2013 r., II SA/Bd 400/13 oraz art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którymi Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. zbadała usytuowanie punktów sprzedaży wskazanych we wnioskach złożonych przez przedsiębiorców, zwracając uwagę nie tylko na znajdujące się w najbliższej okolicy punkty chronione uchwałą Nr 365/08 Rady Miasta Torunia z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., ale także mając na uwadze punkty chronione ww. ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jako odległość "graniczną", w ramach której badano usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży, przyjęto odległość 200 m. Wszystkie wnioski uzyskały pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. W tej sytuacji przyjęto dodatkowe kryteria wymienione wyżej i każdy wniosek poddany został wnikliwej analizie, co znalazło wyraz w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w sposób wnikliwy i szczegółowy wyjaśnia motywy, jakie legły u podstaw decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia zezwolenia.

Specyfika niniejszego postępowania polega na tym, że zwykle liczba podmiotów zainteresowanych uzyskaniem zezwolenia przewyższa liczbę punktów, w której możliwa jest sprzedaż alkoholu. W niniejszym postępowaniu Prezydent Miasta T. miał do rozdysponowania 25 punktów sprzedaży alkoholu wobec liczby 54 wniosków. Dokonanie wyboru przedsiębiorców a w szczególności umotywowanie wyboru powoduje, że nie można podzielić zarzutu o naruszeniu zasady równości. Organ I instancji zastosował się zarówno do przepisów ustawy, jak i uchwał Rady Miasta T., a także zastosował dodatkowe kryteria wyboru, nie przekraczając swoich kompetencji w doborze kryteriów uzasadniających udzielenie przedmiotowego zezwolenia konkretnemu przedsiębiorcy, a wybór został przekonująco umotywowany.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył S. H. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 1, art. 41 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mających wpływ na wynik sprawy, poprzez dowolne i bezpodstawne przyjęcie dodatkowych kryteriów przez organ rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych, gdy tymczasem ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przewiduje, aby przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych organ administracji publicznej miał kierować się dodatkowymi kryteriami;

2. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie przez organ w zaskarżonej decyzji przytoczenia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, jak i uzasadnienia podstawy prawnej decyzji, w związku z tym powstały wątpliwości, czy wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione przez organ, a polegające na braku uzasadnienia w decyzji przez organ, na czym polegać ma obiektywizm, przejrzystość dodatkowych kryteriów przyjętych przez organ administracji publicznej przy wyborze przedsiębiorców spełniające te kryteria;

3. naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a., art. 32 ust. 1 i art. 87 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez organ dodatkowych kryteriów przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta T., a w szczególności kryterium przyznającemu pierwszeństwo wydania zezwolenia na sprzedaż takich napojów osobom ubiegającym się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, gdy tymczasem organ przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powinien jedynie kierować się obowiązującymi w Rzeczypospolitej Polskiej przepisami prawa, a nie ustalonymi przez siebie kryteriami dodatkowymi, co doprowadziło do uprzywilejowania niektórych przedsiębiorców kosztem pozostałych.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przyjęcie przez organ w decyzji dodatkowych kryteriów do oceny wniosków o udzielenie zezwolenia jest sprzeczne z przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane dodatkowe kryterium oraz ustalony limit punktów sprzedaży były głównym powodem wydania decyzji odmownych w sprawie, zaś innych powodów odmowy zezwolenia dla skarżącej organ I instancji nie przedstawił, tym samym decyzja wydana przez organ jest niewątpliwie błędna i wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Organ, kierując się zadeklarowanymi dodatkowymi kryteriami wyboru, uprzywilejował niektórych przedsiębiorców kosztem pozostałych.

Zarówno w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi wydawane w sytuacji ograniczonej limitem liczby zezwoleń wynikających z treści odpowiednich uchwał rady gminy są decyzjami o ograniczonym prawem uznaniu administracyjnym, kształtującym względem przedsiębiorców rodzaj następstwa prawnego - decyzja pozytywna lub negatywna, gdyż nie wszyscy mogą otrzymać decyzję pozytywną. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w sprawie VI SA 10/95. Natomiast granice przysługującego organowi uznania administracyjnego w sprawach udzielenia zezwoleń na sprzedaż alkoholu wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, lecz także ogólna zasada materialnoprawna uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawarta w art. 7 K.p.a.

Z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wynika, aby organ administracji publicznej przy wydawaniu zezwoleń miał kierować się dodatkowymi kryteriami ustalonymi w sposób dowolny i nie podlegający kontroli. Orzecznictwo co prawda dopuszcza w razie złożenia większej ilości wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży alkoholu, przyjęcie dodatkowych kryteriów wyboru, przy czym określenie tych dodatkowych kryteriów powinno być obiektywne, jasne i precyzyjne, a procedura wyboru przejrzysta i poddająca się kontroli tak, aby zadośćuczynić zasadom postępowania administracyjnego, w szczególności zasadzie uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, o której mowa w art. 7 K.p.a. (wyrok NSA z 24.07.2013 r., II GSK 605/12).

Organ I Instancji udzielając zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powinien przedmiotowe kryteria ustalić tak, aby wszystkie zainteresowane strony przyznaniem takiego zezwolenia były traktowane na równi. Przywołane w decyzji kryteria, ich dobór oraz sposób oceny kryteriów wobec poszczególnych zainteresowanych jest co najmniej wątpliwy, ale również dowolny.

Niewątpliwie dodatkowe kryteria przyjęte przez organ wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży w żaden sposób nie stanowią realizacji celów wynikających z przepisów art. 41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności celów ujętych w Miejskim Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na rok 2014. Organ ustalając kryteria w pierwszej kolejności przyznał zezwolenia osobom ubiegającym się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu. Niewątpliwie jest to rażące naruszenie przepisu art. 18 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy, gdyż sam już przepis stanowi, że osoby ubiegające się o takie zezwolenia powinny otrzymać zezwolenie, a podstawą prawną wydania takiego zezwolenia powinien być właśnie przywołany przepis.

Z tych względów organ zezwalając punktowi na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu wyklucza w ogóle z puli pozostałych wnioskodawców na udzielenie im takiego zezwolenia. Skoro zatem już sam przepis art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy wymaga posiadania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o pewnej ograniczonej zawartości alkoholu, to również organ I instancji powinien udzielić osobnego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wnioskodawcy ubiegającemu się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% alkoholu w danej części miasta.

Kolejne kryterium przyjęte przez organ, tj. usytuowanie wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta, również wydaje się być pozbawione jakiejkolwiek zasadności. W miejscu, w którym odwołujący się zamierza prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych z zawartością alkoholu powyżej 18% alkoholu, jest to starówka miasta T. Organ I instancji powołuje się, że średnia ilość mieszkańców przypadająca na jeden punkt sprzedaży wynosi 783 i jest niższa od średniej w innych częściach miasta. Ustalone przez organ powyższe kryterium jest zupełnie nieobiektywne i pozbawione jakiejkolwiek racji bytu. Starówka miasta T. jest miejscem szczególnym. Pomijając fakt, że liczba mieszkańców przyjęta przez organ jest zupełnie nieadekwatna do faktycznej liczby osób zamieszkujących starówkę (np. pominięto osoby wynajmujące lokale mieszkalne), ale najważniejszą liczbą, jaka powinna być brana pod uwagę przez organ, jest to liczba odwiedzających toruńską starówkę turystów. Z danych, jakie umieszczone są na internetowym portalu T. wynika, że z badań wynika, że miasto odwiedziło w 2012 r. 1.657.000 turystów. Biorąc pod uwagę ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz faktyczną ilość osób przybywających na starówce miasta T. na jeden punkt przypada 184.894 osób. W związku z powyższym organ powinien w ten sposób przyjąć średnią osób przypadających na ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych i przyznać większą pulę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyż to faktycznie na starówce przypada największa ilość osób.

Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Stąd wniosek, że organ przyjmujący dodatkowe kryteria decydujące o udzieleniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powinien wskazać, czy strona spełnia te kryteria. Organ I instancji w pkt ad. 9 uzasadnienia decyzji jedynie ogólnikowo odniósł się do wszystkich wnioskodawców z części Starego Miasta T. i bez większej analizy uzasadnił swoje stanowisko odmawiające przyznania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ wskazał, że zastosowanie dodatkowych kryteriów jest realizacją zadań zarówno tych określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jak i tych wynikających z uchwał Rady Miasta T. mających na celu ograniczenie dostępności do napojów alkoholowych, ponieważ wykluczają one zbytnie nasycenie w poszczególnych częściach miasta punktami sprzedaży. Organ nie wskazuje, na czym miałoby polegać racjonalne rozmieszczenie punktów sprzedaży przy zachowaniu ustaleń wynikających z ww. przepisów, jak i dodatkowych kryteriów. W świetle stanowiska reprezentowanego przez organ odwoławczy w kwestii ilości rozmieszczania punktów sprzedaży napojów alkoholowych wydają się zupełnie sprzeczne zasady działania Prezydenta Miast T. Dla przykładu udzielił on zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych dwóm punktom bezpośrednio przylegającym do siebie na ul. C. 26 i ul. C. 22.

Skoro organ wskazuje, że dodatkowe kryteria są obiektywne i spełniają warunek racjonalności, powinien on w takim przypadku kategorycznie przestrzegać ustalonych przez siebie zasad rozmieszczania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Ponadto, organ całkowicie pomija wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a w szczególności przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Decyzja zawiera jedynie przytoczenie przez organ przepisów prawnych ww. ustawy oraz uchwał Rady Miasta T.

Nadto decyzja nie zawiera uzasadnienia, na czym polegać by miało przestrzeganie przez organ administracji publicznej konstytucyjnej zasadna równości przy ustalaniu dodatkowych kryteriów wyboru udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżący uważa, że organ powinien wyczerpująco uzasadnić podstawę prawną swojej decyzji. Decyzje zawierające element uznania administracyjnego wymagają szczególnie wnikliwego uzasadnienia, a nie można uznać za czytelnie i precyzyjnie skonstruowanych motywów decyzji administracyjnej, pomijających w wymaganym zakresie ocenę sytuacji strony postępowania (wyrok NSA sprawie II GSK 133/11 z 22.03.2012 r.).

Prezydent Miasta T., jako organ administracji publicznej, powinien jedynie kierować się obowiązującymi w Rzeczypospolitej Polskiej przepisami prawa, a nie, jak to uczynił, ustalonymi przez siebie kryteriami dodatkowymi, co doprowadziło do uprzywilejowania niektórych przedsiębiorców kosztem pozostałych.

Decyzje administracyjne mogą być wydawane tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego - na obszarze działania organów, które akty te ustanowiły. Organ wydając zezwolenia powinien kierować się jedynie obowiązującymi przepisami prawa, tj. ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z decyzji można wywnioskować, że organ wydał decyzję jedynie opierając się na przyjętych przez siebie dowolnych kryteriach.

Organ wydając decyzję z naruszeniem przepisów art. 6 K.p.a., jak i art. 87 Konstytucji RP, stosując jedynie dodatkowe kryteria, uprzywilejował tym samym przedsiębiorców, którzy ubiegali się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu i tym samym naruszył zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Należy ona również do katalogu zasad prawa wspólnotowego. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania przez władze publiczne podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Kluczowe znaczenie dla rozważania zasady równości ma zawsze ustalenie rzeczonej "cechy istotnej", albowiem przesądza ona o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne (zob. np. L. Garlicki, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, Warszawa 2003, komentarz do art. 32, s. 7)

Organ odwoławczy wskazuje, że dodatkowe kryteria, którymi kierował się Prezydent Miasta T., są przejrzyste i obiektywne, jednakże strony nie mają wpływu na możliwość ustalania dodatkowych kryteriów, co skutkuje dowolnością ustalania ich przez organy administracji publicznej i tym samym eliminowania niektórych podmiotów z możliwości uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiot niniejszej sprawy stanowi rozstrzygnięcie organów administracji publicznej w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły zatem przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W myśl art. 18 ust. 1 cyt. ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenia wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwo, 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (ust. 3), na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności proponowanej przez wnioskodawcę lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (art. 18 ust. 3a ww. ustawy).

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Bezsporną pozostaje okoliczność, że Rada Miasta T. określiła liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w § 1 uchwały Nr 363/93 Rady Miasta Torunia z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T. Uchwała ta była wielokrotnie nowelizowana. Uchwałą zmieniającą z dnia 26 czerwca 2014 r., Nr 785/14 Rada Miasta Torunia ustaliła liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży do dnia 31 grudnia 2014 r. i po tym dniu na 125 punktów, podczas gdy poprzednio było to 100 punktów, tak więc organ miał do rozdysponowania dodatkowe 25 punktów.

W uchwale Nr 365/08 Rady Miasta Torunia z 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., określono, że:

- przedsiębiorcy zamierzający prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych, w punktach sprzedaży zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 50 m mierzonej najkrótszą dostępną publicznie drogą dojścia, od wejścia do tych punktów sprzedaży do granicy działki: szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych; obiektów kultu religijnego; domów studenckich; publicznych zakładów opieki zdrowotnej; izby wytrzeźwień; dworców kolejowych i autobusowych; obiektów sportowych; obiektów wojskowych; prokuratury i wymiaru sprawiedliwości; aresztu śledczego; targowisk i kąpielisk mogą otrzymać zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, po uzyskaniu opinii właścicieli, administratorów lub zarządców tych obiektów, z zastrzeżeniem § 2 (§ 1 uchwały),

- w przypadku, gdy przedsiębiorca zamierzający prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych, nie otrzyma od właściciela, administratora lub zarządcy obiektu wymienionego w § 1 odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia doręczenia wniosku o wydanie opinii, uznaje się, że uzyskał opinię pozytywną - na podstawie kopii wniosku z potwierdzeniem doręczenia oraz pisemnego oświadczenia przedsiębiorcy o braku odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia doręczenia wniosku, pod warunkiem, iż we wniosku zawarto prośbę o udzielenie odpowiedzi w tym terminie (§ 2),

- wprowadza się stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych na terenie kąpielisk oraz na terenie targowisk, na których jest pobierana opłata targowa (§ 3).

Z przytoczonych wyżej regulacji prawnych wynika, że każdy przedsiębiorca, spełniający kryteria ustalone ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałami rada gminy, ma prawo ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż wymienionych wyżej rodzajów napojów alkoholowych, składając stosowny wniosek w tym zakresie.

Z analizy akt niniejszej sprawy oraz treści orzeczeń organów wynika, że w niniejszym wspólnym postępowaniu administracyjnym organ rozpoznał i rozstrzygnął łącznie co do 54 wniosków o udzielenie zezwolenia na sprzedaż danego rodzaju napojów alkoholowych. Sąd podziela pogląd wyrażony w innych orzeczeniach tutejszego Sądu (vide wyroki z 29.09.2010 r., II SA/Bd 612/10, II SA/Bd 613/10, II SA/Bd 680/10 i II SA/Bd 681/10) oraz NSA (z 6.06.2012 r., II GSK 743/11), w których wskazano, że rozpatrywanie wniosków o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, na podstawie przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, winno się odbywać w ramach jednej sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, czy do rozdysponowania istnieje jedno zezwolenie, czy też większa ich liczba, która przewyższa ilość wniosków o przyznanie zezwoleń.

W sytuacji złożenia w tym samym czasie większej ilości wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży napojów alkoholowych, organ zezwalający ma obowiązek określić jasno i precyzyjnie kryteria wyboru, które byłyby jednakowe dla ubiegających się o określone zezwolenie, i zostałyby zweryfikowane przez organ zezwalający i organ II instancji odnośnie spełnienia poszczególnych kryteriów przez wnioskodawcę. Tylko bowiem w takiej sytuacji decyzja byłaby transparentna, przejrzysta i jasna dla podmiotu ubiegającego się o określone dobro. Powyższa wykładnię i stanowisko zaakceptował NSA wyrokami z 14.03.2012 r. (II GSK 111/11 i II GSK 113/11) i z 22.03.2012 r. (II GSK 133/11), gdzie podkreślił, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracyjnego, nie zwalnia sam przez się tego organu od obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozpatrzenia sprawy konkretnego podmiotu ubiegającego się o takie zezwolenie. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisu prawa materialnego, jest bowiem niewątpliwie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 8, art. 11 a także art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania dowodowego, jak i do całokształtu stosowania przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy". Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ dysponuje limitowaną liczbą punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a o zezwolenie na sprzedaż alkoholu wystąpiły aż 54 podmioty.

W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowany jest podgląd, że decyzje wydawane na podstawie art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi mają charakter uznaniowy, ale o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego. W uchwale składu pięciu sędziów NSA z 18.09.1995 r., VI SA 10/95, stwierdzono, że: "zawarte w art. 18 ust. 2 i 3 omawianej ustawy przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję. Nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. (...) Granice przysługującego organowi uznania administracyjnego w sprawach udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 ustawy (...), lecz także ogólna zasada materialnoprawna uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawarta w art. 7 K.p.a." Określenie dodatkowych kryteriów powinno być zatem obiektywne, jasne i precyzyjne, a procedura wyboru przejrzysta i poddająca się kontroli, tak aby zadośćuczynić zasadom postępowania administracyjnego, w szczególności zasadzie uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, o której mowa w art. 7 K.p.a.

Nie ulega ponadto wątpliwości to, że ustalając powyższe dodatkowe kryteria, organ winien brać pod uwagę założenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Już w samej jej Preambule ustawodawca wskazał jej główne założenie stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, założenie to organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować między innymi poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów (...). Zadanie w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności ograniczenie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4).

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ I instancji prawidłowo ustalił dodatkowe kryteria wydawania zezwoleń z uwagi na dużą ilość wniosków. Pierwszym z tych kryteriów było złożenie wniosku tylko o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa). W świetle powyższych rozważań wskazujących na konieczność zmiany struktury spożycia napojów alkoholowych na rzecz napojów o niskiej zawartości procentowej alkoholu, wskazać trzeba, że kryterium to jest w pełni prawidłowe, czego dodatkowym potwierdzeniem jest również treść art. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Bez wątpienia ustawodawca wskazuje również w nim na konieczność ograniczania spożycia napojów o wysokiej zawartości alkoholu. Kryterium to nie dyskryminuje nikogo, jest takie samo dla wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu administracyjnym, w sposób jasny i nie dający możliwości różnej interpretacji określa zasady udzielania zezwoleń. Daje ono się zweryfikować i bierze pod uwagę zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli.

Ponadto organ zastosował jako drugie w kolejności kryterium związane z utratą przez przedsiębiorców posiadanych wcześniej zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, z innych powodów niż cofnięcie zezwolenia przez organ, na podstawie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. To kryterium również spełnia wszystkie ww. wymagania. Zostało ono zastosowane jedynie w stosunku do jednego przedsiębiorcy, który utracił posiadane już zezwolenie na skutek zmiany siedziby. Podmiotem tym było Przedsiębiorstwo "J." S.A., która uzyskała zezwolenie w dzielnicy K. Zastosowanie tego kryterium zostało uzasadnione przez organ tym, że należało wziąć pod uwagę sytuacje, w których przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych utracili swoje dotychczasowe zezwolenia w trakcie wykonywania działalności gospodarczej, jednak wyrażają wolę kontynuowania tego rodzaju działalności, przy czym organ odwołał się również do treści art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Także następne w kolejności kryterium spełnia wszystkie ww. wymagania. Brało ono pod uwagę usytuowanie wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta. Organ w szczegółowy sposób ustalił i uzasadnił zastosowanie przedmiotowego kryterium ustalając, że zezwolenia będą udzielane kolejno dla dzielnic, w których przypada największa ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych, co ma na celu, jak słusznie wskazał organ, równomierne rozłożenie ilości punktów sprzedaży, aby nie dopuścić do nieuzasadnionych dysproporcji, kiedy w pewnych dzielnicach miasta dostęp do punktów sprzedaży byłby bardzo dobry, podczas gdy w innych byłby on z kolei nadmiernie utrudniony. Nie można zarzucić organowi, aby nie wziął pod uwagę tego, że niewątpliwie na S. Mi., stanowiącym centrum miasta (z czym związany jest np. większy ruch turystyczny) potrzebna jest stosunkowo większa ilość punktów. W dzielnicy tej jeden punkt przypada na 783 mieszkańców i jest to ponaddwukrotnie więcej niż w pozostałych dzielnicach, w których zezwolono na powstanie nowych punktów. Nie mogą zatem znaleźć uznania Sądu zarzuty skarżącego w tym zakresie. W związku z powyższym, skoro organ udzielił na S. M. zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) jednemu podmiotowi – J. E. sp. z o.o. (decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...]), to nie mógł już udzielić kolejnego zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu skarżącemu. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 3 ustawy, zezwolenia (...) wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych:

1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo;

2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa);

3) powyżej 18% zawartości alkoholu.

Skoro ww. spółka otrzymała zezwolenie tylko w ograniczonym zakresie (na napoje o zawartości od 4,5 do 18% alkoholu), nie było już możliwe udzielenie zezwolenia skarżącemu, ponieważ w takim przypadku zamiast możliwych 25 nowych punktów sprzedaży alkoholu powstałoby ich 26, co byłoby sprzeczne z uchwałą Rada Miasta Torunia z dnia 26 czerwca 2014 r., Nr 785/14. We wszystkich bowiem pozostałych przypadkach udzielono równocześnie (w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), jak i powyżej 18% zawartości alkoholu tym samym przedsiębiorcom.

Organ jako następne zastosował dwa kryteria, tj. 4. odległość wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów od obiektów zastrzeżonych, określonych uchwałą Rady Miasta Torunia Nr 365/08 z 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T. oraz ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz 5. odległość między punktami sprzedaży wnioskowanymi przez przedsiębiorców a punktami, w których jest już prowadzona sprzedaż ww. rodzaju napojów alkoholowych. Również w tym zakresie organ w szczegółowy sposób wyjaśnił przyczyny ich zastosowania i niewątpliwie pozostają one w zgodzie z uregulowaniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mając na celu oddalenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych od chronionych obiektów (wskazanych w ww. uchwale Rady Miasta) oraz niedopuszczanie do istnienia kilku punktów w zbyt bliskiej odległości od siebie.

Nie były zasadne zarzuty skargi dotyczące istnienia w pobliżu siebie (przy ul. C.) dwóch punktów, ponieważ nie były one przedmiotem niniejszego postępowania.

Nie podlegał również uwzględnieniu zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 K.p.a. Organ w należyty sposób wyjaśnił bowiem przyczyny i sposób zastosowania dodatkowych kryteriów. Sąd w pełni podziela w tym zakresie pogląd organu, że kryteria te są obiektywne, tzn. takie same dla wszystkich podmiotów i nie faworyzują w nieuzasadniony sposób żadnego z nich (natomiast zasadnie biorą pod uwagę założenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), a ich przejrzystość wynika z ich istoty i nie wymagała dodatkowego wyjaśniania. Z tego samego powodu nie były zasadne zarzuty naruszenia art. 41 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, co wynika również z wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia dotyczącej zasadności zastosowania przez organ dodatkowych kryteriów. Nie można podzielić poglądu skarżącego, że strony postępowania powinny mieć wpływ na wybór przez organ dodatkowych kryteriów, ponieważ jest to zadanie organu, który w analizowanej sprawie sprostał wymaganiom stawianym takim kryteriom. Rację ma natomiast skarżący, że skutkiem zastosowania tychże kryteriów zawsze będzie "eliminowanie niektórych podmiotów z możliwości uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych", bo temu właśnie bowiem one służą.

Reasumując, zastosowane przez organ kryteria dodatkowe były jasne, przejrzyste, równe dla wszystkich ubiegających się o uzyskanie zezwolenia, a nadto zmierzały do realizacji celów ustawy. Organ I instancji w szczegółowy sposób dokonał analizy poszczególnych wniosków biorąc pod uwagę wszystkie kryteria, prawidłowo wcześniej ustalając stan faktyczny.

Mając na uwadze powyższe należało skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić.