Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2411/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1073/16 w sprawie ze skargi E.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1073/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] 2015 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzja z dnia [...] 2015 r. Starosta W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi A. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę Centrum Handlowego [...] – budowa budynku galerii handlowej z hipermarketem, budynku kina wraz z obiektami technicznymi i ekranem akustycznym oraz dróg i placów wewnętrznych, a także niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] w K. przy ul. N. i ul. O.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E.W. podnosząc, że w dniu [...] 2015 r. została poinformowana zawiadomieniem z dnia [...] 2015 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego w czternastodniowym terminie, który upłynął z dniem [...] 2015 r.

Rozpoznając odwołanie, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda wskazał, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "Pr. bud.") dotyczące wskazanego przedsięwzięcia, wobec czego nie stwierdzono naruszeń mogących skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ I instancji, Wojewoda wskazał, że naruszenie takie ma miejsce wówczas, gdy takie uchybienie przepisom postępowania uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Wojewoda stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie E.W. nie została pozbawiona możliwości podjęcia konkretnych czynności procesowych. Nie doszło zatem do naruszenia jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo do wglądu w akta sprawy na każdym etapie toczącego się postępowania, niezależnie od jakichkolwiek zawiadomień ze strony organów administracji publicznej. Zdaniem organu, E.W. miała pełną wiedzę o prowadzonym postępowaniu dowodowym i mogła zapoznać się z kompletną dokumentacją na każdym etapie sprawy. Ponadto organ wskazał, że E.W. nie wskazała, jakich czynności procesowych nie mogła dokonać na skutek upływu terminu określonego w zawiadomieniu, ani nie dokonała takich czynności. Nie wykazała ponadto istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

Rozpoznając skargę wniesioną przez E.W. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że organ I instancji wprawdzie uchybił art. 10 k.p.a., kierując do skarżącej zawiadomienie w takim terminie, który nie gwarantował możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, to jednak skarżąca nie powołała się na negatywne skutki takiego uchybienia, ani nie wskazała na czynności, których nie mogła w związku z takim uchybieniem dokonać. Skarżąca ograniczyła się przy tym do ogólnego stwierdzenia, że nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Biorąc pod uwagę przebieg postępowania, Sąd uznał, że skarżąca nie była pozbawiona dostępu do akt sprawy, mogła ponadto zgłaszać wnioski dowodowe. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby skarżąca z takiej możliwości skorzystała. Sąd zwrócił również uwagę, że skarżąca nie wykazała ponadto związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przez organ I instancji art. 10 k.p.a., a wynikiem postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.W., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a. (w zw. z art. 138 § i k.p.a.) i w zw. z art. 28 ust. 1 i 2, art. 33 ust.1, art. 33 ust. 4 i art. 36 Pr. bud. poprzez:

a) błędne uznanie przez Sąd I instancji, że naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy wydanie przez organ decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu realnie uniemożliwiło skarżącej:

- zapoznanie się ze zmienionym projektem budowlanym, w oparciu o który organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę;

- dokonanie czynności procesowej w postaci zgłoszenia wniosków dowodowych w postaci dowodu z opinii prywatnej (eksperckiej) oraz dowodu z przesłuchania strony w związku z przedłożeniem przez inwestora zmienionego projektu budowalnego;

- dokonanie czynności procesowej w postaci złożenia do akt sprawy pisma procesowego zawierającego stanowisko skarżącej względem zmienionego projektu budowlanego;

- podjęcie przez skarżącą decyzji co do tego jakich innych czynności procesowych dokonać w związku z tym zmienionym projektem budowlanym;

b) nieuwzględnienie skargi, pomimo tego że:

- skarżąca wskazywała w skardze na czynności procesowe, których nie mogła dokonać w wyniku pozbawienia jej przez organ możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym;

- organ opierając się na zmienionym projekcie budowlanym uznał za udowodnione spełnienie przesłanek do wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy skarżąca nie miała realnej możliwości wypowiedzenia się względem tego zmienionego projektu budowlanego;

- organ świadomie odstąpił od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.;

które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w razie ich dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, powinien był zapaść wyrok uchylający zaskarżoną decyzję.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80,107 § 3,128 i 136 k.p.a. (w zw. z art. 138 § 1 k.p.a.) i w zw. z art. 28 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1,art. 33 ust. 4 i art. 36 Pr. bud. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że decyzja organu została wydana z naruszeniem zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, a także norm regulujących postępowanie dowodowe i postępowanie odwoławcze, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że:

a) organ uniemożliwił skarżącej zajęcie stanowiska co do kluczowego dowodu w sprawie tj. co do zmienionego projektu budowlanego, wyznaczając skarżącej w tym celu termin zbyt krótki termin, który upłynął jeszcze przed doręczeniem skarżącej zawiadomienia o jego wyznaczeniu, podczas gdy organ powinien wyznaczać terminy procesowe umożliwiające faktyczną i realną możliwość ich dopełnienia oraz umożliwić skarżącej zgłaszanie wniosków dowodowych i zajęcie stanowiska względem projektu budowlanego będącego podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę;

b) organ wydał decyzję będąc świadomym, że do akt sprawy mogą wpłynąć wnioski dowodowe skarżącej względem zmienionego projektu budowlanego, bowiem w aktach sprawy brak było dowodu doręczenia skarżącej zawiadomienia z dnia 4 grudnia 2015 r., podczas gdy organ winien w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i dążyć do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności przed wydaniem decyzji winien upewnić się, że strona nie zgłosiła nowych wniosków dowodowych w wyznaczonym jej przez organ terminie;

c) organ nie doręczył skarżącej, przed wydaniem decyzji, zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska względem zmienionego projektu budowlanego, w sytuacji w której wcześniejsza decyzja organu w tej samej sprawie została wydana dopiero po doręczeniu skarżącej takiego zawiadomienia, wobec czego skarżąca mogła racjonalnie oczekiwać w tym względzie jednolitej praktyki organu, podczas gdy organ kierując się zasadą zaufania do organów władzy publicznej oraz informowania o przebiegu sprawy winien stosować jednolitą praktykę w tym zakresie, w szczególności względem strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika;

d) organ odwoławczy:

- nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego m.in. co do tego jakich czynności procesowych nie dokonała skarżąca na skutek naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a., w szczególności nie wyznaczył skarżącej terminu na zajęcie stanowiska w tej kwestii i zgłoszenie ewentualnych wniosków dowodowych, podczas gdy organ odwoławczy miał obowiązek ponownego, całościowego rozpatrzenia sprawy i dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także miał obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa;

- niezasadnie uznał, że strona winna wraz z odwołaniem dokonać czynności procesowych, których możliwości dokonania została pozbawiona przed organem I instancji, podczas gdy skarżąca zgodnie z podstawowymi zasadami k.p.a., nie miała obowiązku dokonywać czynności procesowych wraz z odwołaniem, a ponadto czas od wydania decyzji do wniesienia odwołania był zbyt krótki, aby przygotować prywatną opinii ekspercką w sprawie zmienionego projektu budowlanego;

- organ niezasadnie powołał się na interes inwestora w załatwieniu sprawy bez zbędnej zwłoki, pomijając żywotny interes skarżącej, podczas gdy w niniejszej sprawie przyczyną długotrwałego postępowania były przede wszystkim działania samego organu, którego pierwsza decyzja w sprawie została uchylona jako "rażąco wadliwa" a także działania samego inwestora, który kilkukrotnie przedkładał niekompletną lub wewnętrznie sprzeczną dokumentację budowlaną;

które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w razie dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej uchybień, powinien był zapaść wyrok uchylający zaskarżoną decyzję.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest prawidłowy.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie nikt nie kwestionował naruszenia art. 10 k.p.a. w zakresie doręczenia skarżącej kasacyjnie zawiadomienia w dniu wydania decyzji. Sporne natomiast jest, czy skarżąca kasacyjnie wykazała związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy stwierdzonym uchybieniem procesowym a wynikiem sprawy.

Zgodnie z art. 10 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2178/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Aby zatem skutek mógł odnieść zarzut naruszenia przez organy art. 10 k.p.a., konieczne jest wykazanie, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło to wynik postępowania byłby inny.

Przenosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie jest wystarczające twierdzenie skargi kasacyjnej, że skarżąca kasacyjnie zamierzała się zwrócić do biegłego o prywatną opinię lub wnieść o jej przesłuchanie bez wskazania na jaką okoliczność oraz w jakim zakresie miało to wpływ na treść wydanej decyzji. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała czego przedmiotowa opinia miałaby dotyczyć, ani co miałby wykazać biegły. Podobne wątpliwości mają miejsce w stosunku do przesłuchania strony. Nie wiadomo bowiem jakie informacje chciała w drodze przesłuchania przekazać skarżąca kasacyjnie. Ponadto trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała powyższych okoliczności wraz ze wniesionym odwołaniem. Nie uczyniła tego także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1681/17). Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego przeciwdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/17).

Jeśli zatem skarżąca kasacyjnie dysponowała konkretnymi wiadomościami, które podważałyby ustalony przez organy stan faktyczny oraz twierdziła, że naruszenie art. 10 k.p.a. przez organy uniemożliwiło jej przekazanie tych informacji, powinna była wskazać na takie okoliczności faktyczne wraz z odwołaniem. Jak zaś wskazano powyżej, skarżąca kasacyjnie nie uczyniła tego zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego. Nie wiadomo zatem, dlaczego skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wydanej decyzji. Zasadnie wskazał ponadto Sąd I instancji, że biorąc pod uwagę tok postępowania, jego długość oraz poprzednio wydane decyzji, skarżąca kasacyjnie miała realny dostęp do akt sprawy i mogła zgłaszać wnioski dowodowe, czego jednak nie uczyniła. Podobnie trafna jest konkluzja Sądu I instancji, że w chociaż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 10 k.p.a., to nie miało ono istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. W odwołaniu nie wskazano zaś na żadne zarzuty o charakterze materialnoprawnym i ich ewentualny związek z naruszeniem procedury.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.