Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1827/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 4/14 w sprawie ze skargi M. K. i R. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. Akt II SAB 4/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. i R. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązał Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] kwietnia 2013 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego o pozwoleniu na budowę budynku magazynowego z dnia [...] czerwca 2006 roku, Nr [...] znak: [...], w terminie 14 dni od dnia wpływu do organu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku Sądu. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność Wojewody Wielkopolskiego miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz wymierzył Wojewodzie Wielkopolskiemu grzywnę w wysokości 500 złotych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynęło pismo pełnomocnika M. i R. K. [K.] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zatytułowane jako "Żądanie strony wszczęcia postępowania z urzędu i stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę" dotyczące m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę "NR [...] znak [....] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku magazynowego – wyrok NSA sygn. akt II OSK 2022/11 z dnia 27 lutego 2013 r."

Odpowiadając na powyższe żądanie, Wojewoda Wielkopolski w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. (znak [...], [...], [...]) poinformował pełnomocnika strony, że podejmie stosowne działania zgodnie z kompetencjami określonymi w K.p.a. Ponadto wyjaśnił, że o ewentualnym wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji organ poinformuje strony tego postępowania. Odpowiedź Wojewody została doręczona pełnomocnikowi M. i R. K. w dniu [...] maja 2013 r.

M. R. K., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 K.p.a. zażalenie z dnia [...] listopada 2013 r. (doręczone GINB w dniu [...] listopada 2013 r.) na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w załatwieniu ich żądania o stwierdzenie nieważności m.in. przedmiotowej decyzji, a następnie w dniu [...] grudnia 2013 r. (data nadania pocztowego) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego "w załatwieniu sprawy: żądania [...] z dnia [...].04.2013 r. wszczęcia postępowania z urzędu i stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku magazynowego Starosty Jarocińskiego NR [...] znak [...] z dnia [...] czerwca 2006 r."

Strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez Sąd terminie oraz stwierdzenie, że jej niezałatwienie w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie Wojewodzie Wielkopolskiemu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto skarżący domagali się zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podnieśli, że mimo upływu ośmiu miesięcy organ nie załatwił ich żądania i zarzucili rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy (rozpoznania żądania) w ciągu dwóch miesięcy. Uzasadniając spełnienie przesłanek formalnych do wniesienia skargi, wyjaśnili, że wprawdzie GINB pozostawił ich zażalenie na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego bez rozpoznania z uwagi na uzupełnienie braku zażalenia jeden dzień po upływie wskazanego terminu, jednak usunięcie braków po upływie ustawowego terminu, lecz przed dokonaniem przez organ administracji czynności materialnotechnicznej pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wyklucza możliwość dokonania takiej czynności przez organ i GINB powinien rozpoznać ich zażalenie, gdyż zostało wniesione skutecznie; przy czym sam wynik rozpatrzenia zażalenia przez GINB nie jest istotny dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty Jarocińskiego. Jednocześnie stwierdził, że ani skarżący ani ich pełnomocnik J. K. nie byli stronami w postępowaniu dotyczącym wspomnianego pozwolenia na budowę, a ich pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczyło wszczęcia postępowania z urzędu, zaś takiego postępowania organ nie wszczął. W tej sytuacji brak było w ocenie Wojewody przesłanek do zastosowania przepisu art. 61a K.p.a., gdyż nie dotyczy on sytuacji, w której organ ma działać z urzędu w związku z wystąpieniem osób trzecich. Ponadto Wojewoda Wielkopolski, powołując się na okoliczności związane z rozpatrzeniem przez Sąd wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 104/13 skargi na bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku J. K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, której dotyczy przedmiotowa sprawa, wyjaśnił, że wniosek ten dotyczył kwestii działania organu w trybie nadzoru i ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Starosty Jarocińskiego.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący wyjaśnili, że GINB do tej pory nie wydał żadnego orzeczenia, gdyż – jak to zostało wyjaśnione w skardze – pozostawił podanie (zażalenie na bezczynność) bez rozpoznania.

W piśmie przewodnim z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda Wielkopolski przedstawił kopię własnego pisma z dnia [...] stycznia 2014 r., które skierował do J. K. w związku z prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 104/13.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 4/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] kwietnia 2013 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego o pozwoleniu na budowę budynku magazynowego z dnia [...] czerwca 2006 roku Nr [...] znak: [...] w terminie 14 dni od dnia wpływu do organu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku Sądu. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność Wojewody Wielkopolskiego miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz wymierzył Wojewodzie Wielkopolskiemu grzywnę w wysokości 500 złotych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że ze względu na treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje również sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu spraw dotyczących uprawnień lub obowiązków określanych w aktach lub czynnościach organów administracji publicznej. Skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca zarzuciła bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w rozpoznaniu żądania M. i R. K. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego nr [...] znak [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. o pozwoleniu na budowę budynku magazynowego. Skarga została poprzedzona wniesieniem przysługującego stronie środka zaskarżenia w postaci zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., co stanowi spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu strona skarżąca skutecznie wniosła do GINB zażalenie z dnia [...] listopada 2013 r. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w załatwieniu ich żądania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Sąd stwierdził, że podziela sposób wykładni przepisu art. 64 § 2 K.p.a. przedstawiony m.in. w wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 337/10 i wyroku WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z aprobującą glosą W. Tarasa, OSP 2011/3/26 – orzeczenia przywołane w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt III SAB/Po 32/13; orzeczenia dostępne jw.), zgodnie z którym dyspozycja art. 64 § 2 K.p.a., inaczej niż podobne przepisy znajdujące się w innych ustawach procesowych, nie obejmuje sytuacji usunięcia braków po terminie, jako przesłanki pozostawienia podania bez rozpoznania, zatem usunięcie braków, wprawdzie po upływie ustawowego siedmiodniowego terminu, lecz przed dokonaniem przez organ administracji materialnotechnicznej czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wyklucza możliwość dokonania takiej czynności przez organ.

Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ponieważ przepisy rozdziału 13. działu II. Kodeksu postępowania administracyjnego aktualnie nie regulują kwestii dotyczącej formy wszczynania postępowania nieważnościowego, zatem w tym zakresie do tego postępowania zastosowanie znajdą ogólne przepisy dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego , a w tym i art. 61a K.p.a. (por. M. Jaśkowska [w:] M Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz Aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego, opublikowany w Systemie Informacji Prawnej LEX 2014, komentarz do art. 153 K.p.a.; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, 11 Wydanie – str. 642 oraz wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2165/12 – niepubl.).

Zgodnie z brzmieniem art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a.). Zatem, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania (w tym wypadku postępowania nieważnościowego) pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania organ zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 633/12, dostępny jw.).

W rozpatrywanej sprawie skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wyraźnie wskazali, że jako strona postępowania domagają się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego nr [...] znak [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., użyli bowiem już w tytule pisma sformułowania "żądanie strony". Wprawdzie dalej w tym piśmie wskazali, że domagają się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, niemniej jednak w ocenie Sądu takie sformułowanie wniosku, jaki został wniesiony przez skarżących, sugeruje, że wnioskodawcy uważają, iż posiadają przymiot strony, pozwalający im skutecznie domagać się podjęcia przez organ czynności zmierzających do stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Starosty Jarocińskiego. W takiej sytuacji Wojewoda Wielkopolski powinien był, odpowiednio, zawiadomić pozostałe strony postępowania o wszczęciu na wniosek skarżących postępowania nieważnościowego i po rozpoznaniu sprawy wydać rozstrzygnięcie merytoryczne lub też – w przypadku uznania, że wniosek nie pochodzi od osób będących stronami postępowania – powinien był bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego nr [...] z dnia 23 czerwca 2006 r. wpłynęło do Wojewody Wielkopolskiego w dniu 22 kwietnia 2013 r. i od tego czasu organ ten nie podjął czynności zmierzających do załatwienia sprawy w związku z tym żądaniem, jak też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na nieposiadanie przez wnioskodawców przymiotu strony. Tym samym doszło do nieuzasadnionego przekroczenia przez Wojewodę Wielkopolskiego maksymalnych terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. organ zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, z kolei w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Za załatwienie sprawy, w szczególności za wydanie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być uznane pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. W piśmie tym organ poinformował bowiem pełnomocnika strony jedynie o tym, że podejmie stosowne działania zgodnie z kompetencjami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, oraz wyjaśnił, że o ewentualnym wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji organ poinformuje strony tego postępowania.

Zdaniem Sądu, wyznaczony termin na załatwienie wniosku skarżących jest wystarczający dla rozstrzygnięcia przez organ, czy jego zdaniem doszło do skutecznego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na wniosek skarżących z dnia [...] kwietnia 2013 r. i podjęcia dalszych czynności w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 2006 r.

W ocenie Sądu bezczynność Wojewody Wielkopolskiego należało ze względu na znaczny upływu czasu od dnia wniesienia żądania do dnia skierowania skargi do Sądu uznać za mającą charakter rażący. Bezczynność wynikała wprawdzie z błędnego odczytania przez organ żądania M. i R. K., którzy w swoim wniosku wskazali, że domagają się wszczęcia postępowania z urzędu. Użycie takiego sformułowania, jakkolwiek do pewnego stopnia mogło wywoływać pewne wątpliwości, to jednak obiektywnie nie powinno organu, dysponującego wyspecjalizowanymi służbami prawnymi, wprowadzić w błąd co do rzeczywistej treści żądania. Tym bardziej, że organ mógł zwrócić się do stron o ewentualne wyjaśnienie przedmiotu wniosku. Należy też wspomnieć, że ewentualne odmówienie wszczęcia postępowania na wniosek skarżących (wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.), o ile zostałoby powiązane z rozważeniem zasadności wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, stanowiłoby niezbędne uporządkowanie sprawy, usuwając stan niepewności skarżących (wnioskodawców) związany ze stanowiskiem organu względem ich statusu w postępowaniu, którego dotyczyło żądanie.

Ponadto, uwzględniając wniosek strony skarżącej, Sąd na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł. Kwota ta, z uwagi na względnie niewielką wysokość w stosunku do granic grzywny określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., zdaniem Sądu, ma przede wszystkim wymiar symboliczny, wzmacniając oddziaływanie perswazyjne na organ w zakresie terminowego załatwiania żądań zgłaszanych przez obywateli, i to niezależnie od tego, czy załatwienie sprawy przybiera postać merytoryczną, czy też jedynie formalną (np. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania).

Sąd zaznaczył, że podziela stanowisko zgodnie z którym, osoba nieposiadającą przymiotu strony nie tylko nie może doprowadzić do wszczęcia postępowania na wniosek, ale również nie może skutecznie domagać się wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, czy też wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym z urzędu jest prawem organu, co oznacza, że nie ma on obowiązku wszczynania postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności (wznowienia postępowania) zapadłego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1482/11, dostępny jw.).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Wielkopolski podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 61a oraz art. 61 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnej interpretacji wniosku skarżących z dnia 19 kwietnia 2013 r. prowadzącej do przyjęcia konieczności wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego postanowienia w trybie art. 61a K.p.a., gdy tymczasem nie było podstaw do jego zastosowania w kontekście oceny, że żądanie skarżących z dnia [...] kwietnia 2013 r. stanowiło z pewnością żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu, co z kolei będąc prawem organu nie zobowiązuje go do powiadamiania stron zgodnie z art. 61 K.p.a. w przypadku podjęcia decyzji o nie wszczynaniu takiego postępowania z urzędu, co jest tożsame z przekroczeniem granic kontroli legalności orzeczeń administracji publicznej i jako takie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do uznania, że Wojewoda Wielkopolski był w bezczynności,

2. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61a oraz art. 61 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o uwzględnieniu skargi w oparciu o całość akt sprawy, mimo że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący nie posiadają przymiotu strony i dlatego też wnosili o wszczęcie postępowania z urzędu, a ich wniosek z [...] kwietnia 2013 r. nie mógł być potraktowany, jako żądanie wszczęcia postępowania na żądanie strony i w związku z tym, że stanowił wystąpienie osób trzecich w sprawie wszczęcia postępowania z urzędu, nie mógł mieć zastosowania art. 61a w zw. z art. 61 K.p.a.

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie lapidarnego, nieczyniącego zadość wymogom, uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia merytoryczną kontrolę orzeczenia, a nadto jest wewnętrznie sprzeczne i nie wyjaśnia, na jakiej właściwie podstawie zapadł zaskarżony wyrok, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na uchybienia Sądu I instancji, stanowiąc potwierdzenie zarzutów podniesionych w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu należało uchylić i skargę wniesioną do tego Sądu odrzucić, gdyż była ona niedopuszczalna.

Zasadnie Wojewoda Wielkopolski wskazał, że Sąd I instancji naruszył art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., to jest żądanie wszczęcia postępowania zainicjowane przez stronę, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie miała miejsca. Pełnomocnik J. i R. K. w złożonym piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie zawarł żądania wszczęcia postępowania administracyjnego wyrażonego przez stronę postępowania, tylko wniosek o to, by organ administracji wszczął postępowanie administracyjne z urzędu. Wynika to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści tego pisma. Pismo to nosi tytuł: "Żądanie strony wszczęcia postępowania z urzędu i stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę". W treści tego pisma jego autor zawarł zaś następujące stwierdzenie: "W nawiązaniu do pisma Wojewody Wielkopolskiego znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz na podstawie wskazań WSA w Poznaniu i NSA wnoszą o wszczęcie postępowania z urzędu i stwierdzenie nieważności następujących decyzji o pozwoleniu na budowę". Nie ma żadnych uzasadnionych postaw, do przyjęcia, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż przytoczone wyżej sformułowania sugerują, że wnioskodawcy uważają, iż posiadają przymiot strony pozwalający im skutecznie domagać się podjęcia czynności zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji. Wniosek o wszczęcie przez organ administracji postępowania z urzędu może zostać złożony zarówno przez podmiot nie będący stroną postępowania jak i przez podmiot, który posiada przymiot strony. Podmiot, który nie jest stroną postępowania może nie być zainteresowany we wszczęciu postępowania na jego wniosek może zaś być zainteresowany tym, by organ administracji wszczął je z urzędu. Żaden przepis prawa nie zabrania stronie w złożeniu wniosku o wszczęcie przez organ administracji postępowania z urzędu. Nawet jeśli, jak stwierdził Sąd I instancji, "sformułowanie wniosku, jaki został wniesiony przez skarżących, sugeruje, że wnioskodawcy uważają, iż posiadają przymiot strony (...)", to zmienia to faktu, iż wnioskodawcy wyraźnie żądali wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, a nie jak twierdzi Sąd I instancji domagali się wszczęcia na ich wniosek postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Na marginesie wskazać należy, że w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2022/11 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że wnioskodawcom nie przysługiwał status strony postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę budynku magazynowego na działce o nr ew. [...]. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie nie byli również legitymowani do skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżącymi kasacyjnie w tej sprawie byli R. K. i M. K. Nieprzypadkowo więc R. K. i M. K. znając pogląd wyrażony w tym wyroku, nawet jeśli subiektywnie uważali się za stronę postępowania, to w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wnosili o wszczęcie przez organ administracji postępowania nieważnościowego z urzędu.

Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał, że osoba nieposiadająca przymiotu strony nie tylko nie może doprowadzić do wszczęcia postępowania na wniosek, ale również nie może skutecznie domagać się wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, czy też wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym z urzędu jest prawem organu, co oznacza, że nie ma on obowiązku wszczynania postępowania w każdej zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności zapadłego rozstrzygnięcia.

Pismo pełnomocnika skarżących kasacyjnie z dnia [...] kwietnia 2013 r. uznać należy za skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a. Jak stanowi art. 233 K.p.a., skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli natomiast skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Organ administracji może więc, ale nie musi wszcząć postępowanie z urzędu na skutek skargi.

Skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany (art. 235 § 1 K.p.a.).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) "W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Skarga na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w rozpatrzeniu wniosku skarżących kasacyjnie zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. była niedopuszczalna i powinna być przez Sąd I instancji odrzucona. Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę tę rozpoznał merytorycznie wydany przez ten Sąd wyrok musiał zostać uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny a skarga odrzucona.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wprawdzie w zarzutach skargi kasacyjnej wskazany został ogólnie art. 61a K.p.a. jednakże w jej uzasadnieniu skarżący kasacyjnie sprecyzował zarzut wskazując na art. 61a § 1 K.p.a. Zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było w tej sytuacji niecelowe.