Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 705/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 , ust. 1a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 6 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A. W. kwotę 3164 (trzy tysiące sto sześćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A. W. reprezentowanego przez radcę prawnego A.D., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił opłatę adiacencką

w wysokości 24.900 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Ł. przez A. W., właściciela dzielonej części nieruchomości położonej

w Ł. przy ul. A 9, oznaczonej (przed podziałem) jako działki ewidencyjne nr: 111/6, 111/7, w obr. [...], o powierzchni 35587 m2, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: 111/8 -111/30.

W odwołaniu od tej decyzji A.W. reprezentowany przez radcę prawnego A. D. zarzucił naruszenie: art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 i art. 157 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie "u.g.n.", poprzez niedokonanie wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że operat szacunkowy biegłego A. Z. określa prawidłową wartość gruntu przed podziałem i po podziale w sytuacji, gdy strona postępowania wskazywała, iż opinia ta zawiera błędy merytoryczne i formalne, co powinno dyskwalifikować ją jako dowód w niniejszej sprawie. Zarzucił także niedopuszczenie operatu szacunkowego z dnia 29 października 2014 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. R. jako wiarygodnego dowodu w sprawie i pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu oraz brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji. Strona nie miała bowiem możliwości ustosunkowania się do zastrzeżeń organu do poprawionej wersji operatu szacunkowego z dnia 29 października 2014 r., o których to zastrzeżeniach organ poinformował stronę dopiero w zaskarżonej decyzji.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 98a ust. 1 u.g.n. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., a następnie wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały łącznie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, a mianowicie: dokonano podziału nieruchomości, rada gminy podjęła uchwałę w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz wykazano wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Dalej Kolegium stwierdziło, że nieruchomość położona w Ł. przy ul. A 9, oznaczona przed podziałem jako działki ewidencyjne nr: 111/6 i 111/7 w obr. [...], uregulowana w księdze wieczystej [...], o powierzchni 35587m2 stanowiła w dacie wydania decyzji o podziale własność A. K. W..

Decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] nieruchomość ta została podzielona na działki: 111/8 – 111/30. Decyzja stała się ostateczna z dniem 20 listopada 2013 r.

W uchwale Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz.Urz. Woj. Łódz. z 2007 r. nr 401, poz. 4195).

Organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 17 czerwca 2014 r. (z nadaną w dniu 30 czerwca 2015 r. klauzulą aktualności) przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z., który ustalił, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości wynosi 83.000 zł, co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej daje kwotę opłaty adiacenckiej w wysokości 24.900 zł.

Kolegium wyjaśniło następnie, że istotę sporu w tej sprawie stanowi wielkość wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału nieruchomości, zwłaszcza w kontekście przedłożonego w toku postępowania administracyjnego tzw. kontroperatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 29 października 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. R., która wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek podziału oszacowała na kwotę 38.570 zł.

W rozpoznawanej sprawie przedłożone zostały dwa operaty szacunkowe, które odmiennie szacują wzrost wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Obie opinie przedłożone w sprawie, zarówno ta sporządzona dla organu, jak i dla strony,

w przedmiocie ustalenia wartości spornej nieruchomości zostały sporządzone przez uprawnione do tego osoby, tj. rzeczoznawców majątkowych w przewidzianej przepisami prawa formie, których cel wyceny i jej przedmiot jest taki sam, jak również zastosowane podejście porównawcze i metoda. Bezsporne jest także i to, że opinie te różnią się między sobą w określeniu wartości gruntu, co niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy.

Analizując obydwa operaty Kolegium uznało, że tylko operat wykonany na zlecenie gminy nie budzi zastrzeżeń, zwłaszcza w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego zawartych w piśmie z dnia 23 października 2014 r. oraz 3 czerwca 2014 r. stanowiących odpowiedź rzeczoznawcy na zarzuty strony.

Przywołując w następnej kolejności brzmienie art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1-3, art. 153, art. 156 ust. 1, art. 134 u.g.n., § 56 ust. 1 i § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej w skrócie "rozporządzenie", organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy operat szacunkowy jest wyczerpujący, logiczny, spójny, nie zawiera błędów, oparty na obowiązujących

w tym zakresie przepisach prawa. Biegły w operacie uwzględnił cechy wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, w tym: lokalizacji, dostępu, sąsiedztwa, otoczenia, wyposażenia w media, czy prawnych lub technicznych możliwości zabudowy. Następnie na podstawie ustalonych cech rynkowych dostosował wycenianą nieruchomość do określonego stopnia i wagi każdej cechy rynkowej. Dokonał analizy i charakterystyki rynku nieruchomości gruntowych uwzględnionych

w procesie wyceny oraz przedstawił sposób wyceny, podejście, zastosowane metody oraz uzasadnienie wyboru. W operacie przedstawiono szczegółowy opis nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a uzyskały cenę najniższą

i najwyższą w badanym zbiorze transakcji. Wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Liczba transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania w celu oszacowania przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale jest wystarczająca dla przyjętej metody, co odpowiada treści § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który mówi o kilkunastu nieruchomościach.

Zdaniem Kolegium przyjęte do porównań nieruchomości to nieruchomości podobne do wycenianej, pochodzące z tego samego rynku lokalnego, wyodrębnione pod względem atrakcyjności lokalizacji ogólnej, dostępności komunikacyjnej, funkcji w planie, wielkości powierzchni działki, uzbrojenia terenu i o podobnym przeznaczeniu - teren zabudowy mieszkaniowej. Dobór nieruchomości podobnych należy w tym zakresie do rzeczoznawcy majątkowego, który w badanym operacie szacunkowym dokonał analizy rynku tych nieruchomości, niwelując różnice pomiędzy nimi, co przełożyło się na wartość współczynników korygujących.

Wbrew twierdzeniom odwołującego z operatu wynika więc, że podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości, a operat szacunkowy nie budzi wątpliwości.

Kolegium oceniając operat pod względem formalnym stwierdziło, że zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii.

W następnej kolejności Kolegium nie zgodziło się z zarzutem odwołania, iż operat sporządzony przez rzeczoznawcę A. Z. był nieprawidłowy, bo nie uwzględnia faktu, że nieruchomość nie znajduje się we władaniu jej właściciela i jej obecny sposób zagospodarowania to Rodzinny Ogród Działkowy "A", w ramach którego poszczególne działki zajmują działkowcy, a ponadto, że nie uwzględniono ograniczeń w możliwościach zagospodarowania nieruchomości (altany murowane, przyłącza wodociągowe i energetyczne).

Według organu podniesione przez stronę okoliczności nie mają wpływu na wynik sprawy i oszacowaną wartość nieruchomości, ponieważ władanie nieruchomością nie stanowi cechy rynkowej nieruchomości dla celu ustalenia wartości w postępowaniu

o naliczenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. W ocenie rzeczoznawcy kwestia braku możliwości władania nieruchomością jest dla wyceny neutralna, w związku z celem wyceny, gdzie istotna jest decyzja o podziale nieruchomości dotycząca gruntu, a nie możliwości rozwoju nieruchomości (np. jej nowe zagospodarowanie) lub możliwości zbycia nieruchomości. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej związane jest bowiem ze skutkami ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości, a nie z jej faktycznym zbyciem, jak ma to miejsce np. w przypadku postępowania w sprawie ustalenie opłaty planistycznej. W wycenie dokonano oszacowania prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, bez uwzględnienia jej części składowych. Swoboda fizycznej możliwości dysponowania nieruchomością przez właściciela nie stanowi elementu wpływającego na oszacowaną wartość. Biegły wyjaśnił również, że zastane zagospodarowanie nieruchomości nie ma wpływu na oszacowanie wartości dla wskazanego celu wyceny. Zakresem wyceny jest bowiem grunt bez części składowych nieruchomości, stosownie do zapisów art. 98a ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego sposobu wyceny nieruchomości po podziale, poprzez dokonanie wyceny poszczególnych działek wydzielonych w wyniku podziału z nieruchomości i ustalenie, iż wartość nieruchomości po podziale stanowi suma wartości działek wydzielonych, Kolegium podniosło, że podziela sposób szacowania przyjęty przez rzeczoznawcę. Określenie wartości nieruchomości według jej stanu po podziale, jako suma wartości nowo wydzielonych działek gruntu, jest efektem analizy rynku nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, na którym zasadą jest zbywanie poszczególnych działek oddzielnie. Analiza rynku nieruchomości, jaką przeprowadził biegły na potrzeby wyceny, wykazała, że uczestnicy rynku, dążąc do maksymalizacji zysku ze sprzedaży, zbywają na rynku indywidualnie działki wchodzące w skład nieruchomości, a nie dzielą nieruchomość, aby następnie zbyć ją w całości.

W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy określając wartość rynkową części nieruchomości według jej stanu po podziale, dążąc do uzyskania najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku za tę część nieruchomości, postanowił wyliczać indywidualnie wartości każdej z działek, a następnie je zsumować. Przyjęta metodologia ukierunkowała zatem zasady wyboru nieruchomości podobnych na potrzeby wyceny.

Prawomocna decyzja o podziale nieruchomości jest dokumentem prawnym stanowiącym podstawę wpisu do księgi wieczystej (podobnie jak np. akt notarialny umowy sprzedaży nieruchomości). Ustala nowe granice prawne - każda z wydzielonych części nieruchomości, posiadając własne granice prawne, stanowi odrębny byt prawny - może zmienić właściciela i księgę wieczystą. Skutkiem podziału nieruchomości zatwierdzonego prawomocną decyzją o podziale jest zmiana jej stanu prawnego.

Zmiana stanu nieruchomości pociąga za sobą konieczność uwzględnienia tej zmiany

w procesie wyceny i analizy takiego rynku nieruchomości, na jakim podzielona nieruchomość uzyska najbardziej prawdopodobną cenę. Tożsame stanowisko w tej kwestii zajęła zresztą Komisja Arbitrażowa Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, która działa w trybie art. 157 u.g.n. w wydanej opinii nr KA/79/2013 z dnia 31 października 2013 r.

Kolegium podniosło, że zasada wyceny zgodnie z wartością rynkową działki, ujęta

w art. 151 ust. 1 u.g.n. wymaga, aby wycena ta uwzględniała faktyczne realia możliwości sprzedaży działek mniejszych, w rozmiarach po podziale. Oznacza to, że każda z działek po podziale może stanowić odrębny przedmiot obrotu rynkowego, a tym samym posiada wartość rynkową, a możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, możliwość uzbrojenia, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Nie sposób nie zauważyć, że docelowo podział nieruchomości na poszczególne działki zmierza do ich wyodrębnienia jako samodzielnych nieruchomości, a nie następuje li tylko dla samego podziału.

Kolegium nie podzieliło także zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 9 i 10 k.p.a., wskazując, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż strona była informowana na każdym etapie postępowania o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie przez organ i aktywnie w tym postępowaniu uczestniczyła.

Organ zauważył, że korygowanie błędów operatu nie jest rolą organu, a biegłego, który składa operat jako profesjonalny podmiot zaufania publicznego i bierze za niego pełną odpowiedzialność. Zadaniem organu jest natomiast dokonanie oceny złożonego w sprawie operatu szacunkowego i jego wyartykułowanie w uzasadnieniu decyzji, co też organ I instancji uczynił. Na marginesie Kolegium dodało, że sytuacja taka miała już miejsce w przedmiotowej sprawie i skutkowała złożeniem przez rzeczoznawcę nowego operatu szacunkowego, choć z tej samej daty co poprzedni, tj. 29 października 2014 r.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, że dopiero w przedmiotowej decyzji organ odniósł się do poprawionej wersji operatu szacunkowego z dnia 29 października 2014 r. nie dając tym samym stronie żadnej możliwości do zajęcia stanowiska odnośnie zastrzeżeń organu, Kolegium zauważyło, że wystosowane pismo z dnia 8 maja 2015 r. dało rzeczoznawcy majątkowemu taką możliwość, z której biegła E. R. nie skorzystała.

Jednocześnie organ zgodził się z argumentami odwołania, że jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych ma uprawnienie do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jednak nie zwalnia to organu

z obowiązku dokonania jego oceny, we własnym zakresie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Jeśli zaś chodzi o pismo z dnia 28 kwietnia 2015 r., w którym pełnomocnik odwołującego wskazał, że zasadnym jest zwrócenie się do obu rzeczoznawców majątkowych o zweryfikowanie sporządzonych przez siebie operatów szacunkowych, Kolegium stwierdziło, że taka sytuacja w sprawie nie miała miejsce, bowiem rzeczoznawca majątkowy działający na zlecenie gminy dwukrotnie w toku postępowania odnosił się do zarzutów strony (w pismach z dnia 23 października 2014 r. i 3 czerwca 2014 r.), podczas gdy rzeczoznawca majątkowy działający na zlecenie strony, mimo wezwania Kolegium, tego nie uczynił.

Według organu w operacie szacunkowym E. R., jak zasadnie wskazał organ I instancji, przyjęte transakcje nie spełniają warunku podobieństwa. W wierszu dziesiątym tabeli 3 na 28 stronie poprawionej wersji operatu szacunkowego rzeczoznawca uwzględnił transakcję zawartą w dniu 24 października 2013 r., która dotyczyła sprzedaży nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. Zgodnie z treścią aktu notarialnego na nieruchomości w dacie jej zbycia rozpoczęta była budowa budynku handlowo-usługowo-mieszkaniowego. Transakcja ta dotyczyła więc gruntów zabudowanych. Zastrzeżenia organu prowadzącego postępowanie budzi również jedna z przyjętych transakcji w tabeli 2 na 19 stronie poprawionej wersji operatu szacunkowego z dnia 29 października 2014 r., gdzie rzeczoznawca wskazał 12 transakcji nieruchomości podobnych, nabywanych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W wierszu jedenastym tej tabeli biegły uwzględnił transakcję zawartą w dniu 10 stycznia 2013 r., która dotyczyła sprzedaży nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C. Zgodnie z treścią aktu notarialnego dla nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Zastrzeżenia organu prowadzącego postępowanie budzi również jedna z przyjętych transakcji w tabeli 3 na 28 stronie poprawionej wersji operatu szacunkowego z dnia 29 października 2014 r., gdzie rzeczoznawca majątkowy wskazał 13 transakcji nieruchomości podobnych, nabywanych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W wierszu drugim tej tabeli rzeczoznawca uwzględnił transakcję zawartą w dniu 17 października 2013 r., która dotyczyła sprzedaży nieruchomości położonej w Ł. przy ul. D. Zgodnie z treścią aktu notarialnego transakcja ta dotyczyła sprzedaży udziału w prawie własności do nieruchomości. Nie sposób zgodzić się tu z autorem opinii, że wartość 1m2 powierzchni gruntu została sprzedana za 93,90 zł. Skoro powierzchnia całej nieruchomości to 639m2, a zbyciu podlegał udział wynoszący 1/2 za cenę 60000zł, to wartość udziału 1m2 powierzchni gruntu wynosi 187,80zł. W ocenie Kolegium taki błąd logiczno-matematyczny spowodował znaczne zaniżenie wartości średniej, a tym samym wartości całej nieruchomości po podziale. Budzi to wątpliwości, co do poprawności i wiarygodności operatu, a stanowiska rzeczoznawcy w tym zakresie brak.

Ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał więc utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.W. reprezentowany przez radcę prawnego A. D. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił decyzji Kolegium naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 i 157 ust. 1

i 4 u.g.n. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

2) art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że operat szacunkowy biegłego A. Z. określa prawidłową wartość gruntu przed podziałem i po podziale w sytuacji, gdy skarżący wskazywał, iż opinia ta zawiera błędy merytoryczne i formalne, co powinno dyskwalifikować ją jako dowód w niniejszej sprawie, a także poprzez niedopuszczenie operatu szacunkowego z dnia 29 października 2014 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. R. jako wiarygodnego dowodu w sprawie.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło

o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodne z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd, kontrolując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł.

w sprawie opłaty adiacenckiej, stwierdził, że została ona wydana z istotnymi uchybieniami natury procesowej, które ostatecznie skutkowały wadliwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Z tego też powodu wspomniane rozstrzygnięcie nie mogło się ostać w obrocie prawnym.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n. W myśl tych przepisów, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały,

w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że

w rozważanej sprawie - co do zasady - spełnione zostały przesłanki określone w art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., warunkujące prawną możliwość określenia opłaty adiacenckiej.

Mianowicie niespornym jest, że decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. na wniosek właściciela A. K. W. zatwierdził podział nieruchomości nr ewid. 111/6 i 111/7, obręb [...], położonej w Ł. przy ul. A 9 na działki nr ewid. 111/8-111/30. Rzeczona decyzja uzyskała przymiot ostateczności z dniem 20 listopada 2013 r.

Nie budzi również wątpliwości, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urzęd. Wojew. Łódzk. nr 401, poz. 4195), określająca w § 1 stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale, a wartością jaką miała przed jej podziałem.

Oczywistym w świetle akt sprawy jest nadto wzrost wartości nieruchomości po podziale. Nie mniej jednak zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest wielkość wzrostu wartości nieruchomości, rzutująca automatycznie na wysokość określonej decyzją opłaty adiacenckiej.

Problematykę wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej reguluje dział IV, rozdział 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przepisach art. 149-159 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zasadą jest, że to rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj

i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 150 ust. 1 pkt 1

i art. 151 ust. 1 u.g.n.).

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 152 u.g.n.).

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.).

Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Z powyższego wynika, że kluczowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w związku

z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Opinia ta powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym, jak

i materialnym. Obowiązkiem organu jest zatem ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednakże jego obowiązkiem jest przede wszystkim zweryfikowanie treści operatu szacunkowego

i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Tożsame stanowisko w tym zakresie prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyroki z dnia: 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 534/13 – Lex nr 1591038, 17 października 2014 r. sygn. akt I OSK 446/13 – Lex nr 1598202, 16 października 2014 r. sygn. akt I OSK 611/13 – Lex nr 1598210, 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1930/11 – Lex nr 1336342).

W niniejszym postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej sporządzono w sumie pięć operatów szacunkowych, w tym dwa na zlecenie organu I instancji i trzy na zlecenie skarżącego. W stosunku do jednego z kontroperatów sporządzonych na zlecenie skarżącego, organ skorzystał z trybu przewidzianego w art. 157 ust. 1 u.g.n. i zwrócił się o ocenę jego sporządzenia przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W konsekwencji rzeczony dowód otrzymał negatywną opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 19 sierpnia 2014 r. nr KA/59/2014, a skarżący przedłożył nowy operat autorstwa E. R. z dnia 29 października 2014 r., względem którego organ postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 r. odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, stawiając mu liczne zarzuty. W dniu 13 stycznia 2015 r. skarżący ponownie przedłożył operat tej samej biegłej opatrzony, nie wiedzieć czemu, tą samą datą – 29 października 2014 r., który - zdaniem skarżącego - miał uwzględniać uwagi organu.

W motywach decyzji określającej wysokość należnej gminie Miasto Ł. opłaty adiacenckiej organ II instancji wyjaśnił, z jakich powodów nie uwzględnił operatu biegłej E. R, dokonując ostatecznie jego negatywnej oceny. Podzielając stanowisko organu I instancji, Kolegium zarzuciło biegłej uwzględnienie w procesie szacowania wartości nieruchomości transakcji nieruchomości przy ul. C i ul. D. W przypadku transakcji nieruchomości przy ul. D organy orzekające zgodnie wskazywały, że z treści aktu notarialnego wynikało, iż zbyciu podlegał udział w prawie własności nieruchomości, wobec czego nie zgodziły się z autorem opinii, że wartość 1m2 powierzchni gruntu została sprzedana za 93,90 zł. Podnosiły bowiem, że skoro powierzchnia całej nieruchomości wynosi 639m2, a zbyciu podlegała ½ udziału za 60000 zł, to wartość 1m2 powierzchni gruntu wynosi 187,80 zł. Taki błąd logiczno-matematyczny spowodował - w ocenie organów orzekających - znaczne zaniżenie wartości średniej, a tym samym wartości całej nieruchomości po podziale.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w ślad za Prezydentem Miast Ł. nie dostrzegły jednak, że tożsamymi błędami obarczony został, oceniony przezeń jako wiarygodny i posiadający wartość dowodową, operat szacunkowy autorstwa A. Z., który w tabeli na str. 24 pod pozycją nr 3 uwzględnił transakcję nieruchomości przy ul. C, zaś transakcję przy ul. D z błędnie wyliczoną ceną 1m2 gruntu na str. 26 pod pozycją nr 3.

W tej sytuacji niewątpliwie chybiona i niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego prawa jest dokonana przez organ orzekający ocena operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę A. Z., skoro zarówno operat sporządzony na zlecenie organu, jak i operat wykonany na zlecenie skarżącego dotknięte są tożsamymi wadami. Nie bez znaczenia w tej sprawie jest wreszcie okoliczność, że zarzut tej treści podniesiony został przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego i ewidentnie zignorowany przez organ odwoławczy

w przypadku operatu A. Z., ponieważ Kolegium wezwało do złożenia wyjaśnień wyłącznie rzeczoznawcę majątkowego E. R..

Działanie organu świadczy bezspornie o istotnym naruszeniu przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., które rzutowało na wynik sprawy. Zachowanie Kolegium podważa w istotnym stopniu zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej i nie może zostać w żadnej mierze zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa, bowiem podważa wiarygodność i poprawność oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ. Jeśli organ dysponuje dwoma operatami, to niewątpliwie powinien rzetelnie ocenić oba dowody, bacząc na to, by zarzutami, które formułuje wobec jednego z operatów, a które mają prowadzić ostatecznie do odmówienia mu wiarygodności i mocy dowodowej, nie był obarczony operat oceniony przez organ pozytywnie i uwzględniony przez ustalaniu opłaty adiacenckiej. Taka zaś sytuacja wystąpiła w tej sprawie, co obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd odnosząc się w tym miejscu do treści skargi za niezasadny uznał zarzut dotyczący sposobu wyceny nieruchomości po podziale, poprzez dokonanie wyceny poszczególnych działek wydzielonych w wyniku podziału i ustalenie, że wartość nieruchomości po podziale stanowi suma wartości działek wydzielonych. W tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wypowiadał się wielokrotnie, stanowisko jest już ugruntowane i zbieżne z poglądami Kolegium. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyroki z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 737/14 (Lex nr 1635103), czy też z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 361/14 (Lex nr 1502537).

Sądowi znane są przeciwne poglądy judykatury powoływane przez skarżącego, akcentujące że wyceny nie powinno robić się dla poszczególnych działek, a dla nieruchomości. Zauważa się też, że po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest wskazywanie w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu.

Według sądu błędem jest pomijanie faktu, że każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1 m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi bowiem dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągniecia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku. Na marginesie wskazać można, że taki sposób wyceny akceptuje Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (opinia nr KA/59/2014 z dnia 19 sierpnia 2014 r.) oraz Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Departament Gospodarki Nieruchomościami (pismo z dnia 22 maja 2014 r. znak DGN-II-0770-1-TN/14), choć wskazane opinie i stanowiska nie są źródłami prawa.

Za chybiony uznać trzeba również zarzut dotyczący konieczności uwzględnienia przy szacowaniu wartości nieruchomości ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości z uwagi na zlokalizowanie na nieruchomości altan murowanych, przyłącza wodociągowego, elektrycznego.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut o uniemożliwieniu biegłej E. R. ustosunkowania się do zarzutów organu. W tej kwestii sąd uważa za wiarygodne

i wystarczające wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę. E. R. odebrała osobiście w dniu 8 czerwca 2015 r. pismo organu z dnia 8 maja 2015 r. i do dnia wydania decyzji, a więc do dnia [...] nie odniosła się do uwag organu.

Mając powyższe na uwadze sąd w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).

Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uwzględni oceną prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia

i podejmie wszelkie czynności zmierzające do wydania decyzji odpowiadającej przepisom prawa materialnego i procesowego.

a.tp.