Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 255/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: odrzucono skargę , zwrócono wpis
Powołane przepisy: article: art. 58 , 101
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 17 września 2020 r. nr XXV/265/2020 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Krzeszowice postanawia: 1/ odrzucić skargę; 2/ zwrócić skarżącemu R. B. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXV/265/2020 z dnia 17 września 2020 r. dotycząca zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Krzeszowice. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art 10 ust 1 pkt 7 lit. d w związku z art. 10 ust. 5 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie ich treści przy podejmowaniu ww. uchwały, co skutkuje brakiem oparcia treści Studium

na podstawie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę; § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez dokonanie w studium zmian i ich uzasadnienia w sposób niezrozumiały i nieczytelny; art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez nadużycie, władztwa planistycznego przez Gminę Krzeszowice, czego skutkiem jest ograniczenie prawa własności skarżącego. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowane studium zawiera istotną wadę, której dopuścił się uchwałodawca, pomimo klarownego przepisu zawartego w art. 10 ust. 1 pkt 7 d w zw. z ust. 5 u.p.z.p., tj. uchwalone zmiany w studium nie zawierają bilansu terenu pod zabudowę dla całej gminy. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p, wskazuje jakie elementy "w szczególności", a więc elementy obligatoryjne należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi konieczny element każdego studium, określający zapotrzebowanie na nową zabudowę wyrażoną w ilości powierzchni użytkowej zabudowy; w podziale na funkcje zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.). Tymczasem zmiany w studium dotyczące oddania terenów pod zabudowę wielorodzinną w uzasadnieniu projektu (zał. 1) na stronie 68 ujęto w jednym zdaniu: "Z przeprowadzonego bilansu wynika, iż punktowa zmiana studium mająca na celu wprowadzenie ok. 15 ha terenów mieszkaniowo-usługowych (wielorodzinnych) w miejsce terenów usługowych, oraz przyrost terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na poziomie 5,21 ha oraz nie wykracza poza bilans zapotrzebowania na nowe tereny budowlane w obszarze gminy. W obszarze terenów dotąd klasyfikowanych jako zamknięte, bez ustaleń planistycznych o sumarycznej powierzchni 29,28 ha planowane tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług MWU zajmują 1,21 ha, z czego część jest już zainwestowana a charakter przeznaczenia uzasadnia także położenie obszaru i jego bezpośrednie sąsiedztwo. Oprócz tego, że nie przedstawiono bilansu terenu pod zabudowę, to nie przedstawiono również porównania zapotrzebowania i istniejącej chłonności w zakresie terenów zabudowy wielorodzinnej. Przedsiębiorstwo skarżącego, pomimo wymienionych wśród najistotniejszych dla Gminy Krzeszowice, na skutek rozwiązań zawartych w studium poddane będzie sukcesywnemu procesowi degradacji. Na str. 64 w rozdziale "Najważniejsze uwarunkowania" twórcy planu wskazują, iż: duże kompleksy gleb o dobrej klasie bonitacyjnej stwarzają dobre warunki dla rozwoju ogrodnictwa i sadownictwa w sąsiedztwie dużych rynków zbytu, jakim są aglomeracje krakowska i śląska. Możliwości wykorzystania tego potencjału tkwią w zaprogramowanym, skomercjalizowanym procesie rozwoju nowoczesnego rolnictwa ekologicznego i ogrodnictwa". A zatem uzasadnienie do zmian studium wskazuje na potrzebę utrzymania i rozwijania nowoczesnego rolnictwa i ogrodnictwa, a kwestionowane zapisy studium faktycznie likwidują nowoczesne ogrodnictwo w Krzeszowicach, istniejące od kilkudziesięciu lat. Na str. 65 w rozdziale "Przesłanki dotyczące kształtowania przestrzeni" wskazuje się, że: "Na terenie Gminy występują kompleksy gleb o najwyższej przydatności dla produkcji rolnej (powyżej 90 pkt w skali JUNG-u) podlegające ustawowej ochronie gruntów rolnych i leśnych (...) Głównym celem zmienianego studium nie jest istotne poszerzanie terenów budowlanych, a tylko dokonanie pewnych, korekt, których potrzeba wprowadzenia wynika z przesłanek logicznych oraz jest możliwa przy spełnieniu warunków fizjograficznych, ochrony krajobrazu i środowiska. Podstawą zmian jest uwolnienie i uściślenie rezerw terenowych pod rozwój infrastruktury technicznej i komunikacji". Wyżej wskazane sformułowania są na tyle jednoznaczne, że wbrew intencjom twórców Studium wskazują na brak zapotrzebowania na nowe inwestycje budowlane, w tym budownictwa wielorodzinnego, w szczególności kosztem terenów ogrodniczych, które w danym miejscu istnieją od niepamiętnych czasów (znane "pomidory krzeszowickie"). Należy zauważyć, że kwestionowane ww. zapisy w studium weszły w życie w trybie jedynie zmiany części obowiązującego studium. Stosownie do art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ona uchwalana. Niemniej jednak procedura przyjęcia studium oraz procedura zmiany studium zawiera istotne rozróżnienie. W przypadku zmiany studium, stosowanie do § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gminy projekt zmiany studium polegający na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o "których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Musi dojść do odpowiedniego wyeksponowania zmian, tak by w sposób jednoznaczny można było odczytać kierunek projektowanych zmian. Wskazanie, że obszar o funkcji -U -będzie wiał zmienioną -funkcją -MW/U nie jest czytelny. Co dokładnie nowa funkcja oznacza nie jest określone w nowych zapisach. Natomiast winno to być przedstawione w sposób precyzyjny w uzasadnieniu projektu zmian, w samym tekście zmian oraz załączniku graficznym. Przepis § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. statuuje nie tylko obowiązek wyłożenia ujednoliconego projektu studium, czy też wyróżnienia projektowanej zmiany, ale również precyzyjnego jego opisania. Wyróżnienie proponowanej zmiany powinno mieć miejsce zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Nie spełnia tego wymogu przedstawienie tekstu studium uwzględniającego jedynie modyfikacje wprowadzone uchwałą zmieniającą. Projektodawca winien przygotować klarowny tekst jednolity, obejmujący przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium oraz nanoszonych modyfikacji, które w sposób klarowny określą, w jakim kierunku polityka przestrzenna gminy zmierza, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zmiany studium powinny - zarówno, w części graficznej i tekstowej - być w sposób jednoznaczny i czytelny wskazane, dając jednocześnie odpowiedź osobie zainteresowanej, w jaki sposób konkretne działki będą mogły być zagospodarowane oraz pozwalając zrozumieć kierunek zmian. Tym bardziej jeżeli gmina, tylko zmieniając niektóre zapisy studium, de facto zmienia zasadnicze kierunki polityki przestrzennej gminy i na nowo jak się wydaje próbuje je określić. Tymczasem dokumentacja przedstawiona mieszkańcom nie pozwalała ustalić w jakim kierunku polityka przestrzenna Gminy Krzeszowice dokładnie zmierza. Ww. uchybienia stanowią istotne naruszenia trybu sporządzania studium. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że zmiany dokonane w ww. studium dotykają bezpośrednio skarżącego. Jest on właścicielem działki nr [...] w K., która znajdowała się przed dokonaniem zmian kwestionowaną uchwałą na terenach oznaczonych jako U - obszary rozwoju aktywności gospodarczej. Działki w obszarze dokonanych zmian, w tym działka [...], od dziesięcioleci były wykorzystywane pod działalność związaną z aktywnością rolniczą (hodowla pomidorów). Tymczasem rozwiązania przedstawione w kwestionowanych zmianach do studium w przeważającym, stopniu udaremniają oraz uniemożliwiają prowadzenie działalności ogrodniczej w tym obszarze, a w szczególności związanej z hodowlą pomidorów na działce nr [...]. Zmiany w studium spowodują, iż skarżący już nie tylko nie będzie mógł zrealizować zaplanowanych zadań inwestycyjnych, ale również nie będzie mógł prowadzić działalności o dotychczasowej funkcji i w dotychczasowym rozmiarze na działce nr [...]. Sytuacja taka ma miejsce przede wszystkim ze względu na fakt, iż rozwiązania wprowadzone do kwestionowanego studium powodują, iż skarżący będzie miał możliwość prowadzenia na działce o nr [...] - będącej jego własnością - nie do końca sprecyzowanej działalności usługowej, która nie odpowiada dotychczasowemu przeznaczeniu gruntu, który jak powszechnie jest wiadomym od niepamiętnych czasów jest przeznaczony na działalność ogrodniczą. Działalność ta ma być zastąpiona funkcją związaną z mieszkalnictwem wielorodzinnym, które nota bene może być rozwijane w innym obszarze K..

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krzeszowicach wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona na podstawie powołanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym winna być skonstruowana w taki sposób, aby spełnione zostały dwa warunki formalne. Po pierwsze, skarżący powinien wykazać swój interes prawny, który został naruszony zaskarżoną uchwałą. Po drugie, uchwała musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej, a ponadto musi pozostawać w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującym przepisem prawa. W ocenie Rady Miejskiej w Krzeszowicach Skarżący wprawdzie powołał się na przysługujący mu indywidualny interes prawny do kwestionowania zaskarżonej Uchwały w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niemniej jednak faktycznie takowego interesu nie posiada. Wskazano, że Skarżący jest właścicielami nieruchomości składającej się z działki o numerze [...], położonej w K., niemniej jednak okoliczność ta nie została poparta żadnym dowodem. Skarga odnosi się wprawdzie bezpośrednio do określonego w Uchwale obszaru, niemniej jednak w ocenie Gminy Krzeszowice dokonana zmiana nie wpływa na możliwość korzystania i gospodarowania ww. nieruchomości w opisany w skardze sposób. W tym zakresie na wstępie należy wskazać na zasadę wyrażoną w pkt 4.3.1. Ustaleń studium stanowiącym załącznik nr 2 do Uchwały, która niewątpliwie znajdzie zastosowanie do wprowadzonej zmiany przeznaczenia terenu we wskazanym przez Skarżącego obszarze W treści tego postanowienia wyjaśniono, że Jeśli na rysunku Studium występuje łączone oznaczenie literowe, np. MW/U, P/U, U/UP, Ml/MW/U etc. oznacza to, że obecnie, w momencie uchwalania Studium, nie ma decyzji Rady odnośnie wyboru jednej z tych funkcji jako podstawowej i są traktowane równorzędnie. Decyzja zostanie podjęta na etapie przygotowywania planu zagospodarowania przestrzennego". Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącego rozwiązania zawarte w zmianie Studium w żaden sposób nie uniemożliwiają prowadzenia na wskazanej przez niego nieruchomości dotychczasowej działalności ogrodniczej ani planów jej rozwoju. W dokumencie studium przed zmianą dokonaną uchwałą na przedmiotowym obszarze obowiązywał kierunek rozwoju U - obszary aktywności gospodarczej i jako taki został podtrzymany jako alternatywna ale równoważna funkcja w ramach kierunku rozwoju o symbolu MW/U. Należy w tym miejscu podkreślić, charakter studium jako aktu kierownictwa wewnętrznego, kreującego kierunki rozwoju gminy w perspektywie wieloletniej, wyznaczającego docelowe, oczekiwane i spójne z aktualnymi uwarunkowaniami ekonomicznymi i społecznymi funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu. Dotychczasowe zagospodarowanie terenu i jego użytkowanie jest jedynie jednym z wielu elementów branych ppd uwagę w kształtowaniu polityki przestrzennej na etapie studium - tym bardziej, że na etapie rozwiązań ustalanych w dokumencie kierunkowym samorząd nie przesądza o szczegółowych zasadach dotyczących przeznaczenia i zagospodarowania terenu ani o ewentualnych ograniczeniach, pozostawiając je dla ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu należy podkreślić, że uchwalona w zakresie przedmiotowej nieruchomości zmiana miejscowego planu Uchwała Nr XXVII/277/2020 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 29 października 2020 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice w niebudzący wątpliwości sposób przewiduje możliwość realizacji na działce nr [...] szklarni. Odpowiada to zatem w całości temu przeznaczeniu nieruchomości, który obowiązywał przed datą podjęcia Uchwały. Oznacza to, że w myśl wyrażonej w pkt 4.3.1, Ustaleń studium stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały dyrektywie doszło do wyboru jednej z możliwych zgodnie z treścią Studium funkcji jako podstawowej. Decyzja ta zgodna z dotychczasowym sposobem korzystania z przedmiotowej nieruchomości została przez organ stanowiący Gminy Krzeszowice podjęta na etapie przygotowywania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, co uszło uwadze skarżącego art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu-przestrzennym dodatkowo gwarantuje użytkowanie obiektów i terenu w sposób dotychczasowy do momentu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Zgodnie z tym przepisem tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Obowiązujący na obszarze wskazanej przez skarżącego nieruchomości, zmieniony uchwałą podjętą w dniu 29 października 2020 roku plan zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice, nie wprowadza w tym zakresie żadnych rozwiązań o charakterze tymczasowego zagospodarowania. Oznacza to, że skarżący nie został ograniczony w możliwym do realizacji sposobie korzystania ze swojej nieruchomości. Oznacza to, że w istocie zaskarżona Uchwała nie narusza prawa czy interesu skarżącego w postaci ograniczenia korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Dalej organ podniósł, że w okresie od stycznia 2018 roku do marca 2019 roku Rada Miejska w Krzeszowicach podjęła łącznie sześć uchwał o przystąpieniu do opracowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Krzeszowice, której przedmiotem jest zmiana kierunków rozwoju dla poszczególnych obszarów miasta i gminy Krzeszowice, w tym wywołująca potrzebę oceny zapotrzebowania na nowe treny przeznaczone pod zabudowę na podstawie bilansów terenów pod zabudowę, według wymogów określonych w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy wskazać, że na potrzeby wszystkich prowadzonych zmian łącznie wykonano opracowanie analiza potrzeb i możliwości rozwoju gminy Krzeszowice według wymogów art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz ust, 5-7 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym Kraków, marzec 2019 - marzec 2020 r. Konkluzje dotyczące faktycznego zapotrzebowania na nowe tereny inwestycyjne, które zawarto w rozdziale 7.5 tomu Uwarunkowania Przestrzennego Rozwoju Miasta i Gminy stanowiącego załącznik do uchwały są zgodne z wynikami bilansu przeprowadzonego dla zabudowy w podziale na poszczególne funkcje dla obszaru gminy w jej granicach administracyjnych, co wynika z zacytowanego powyżej zapisu zmiany studium. Należy w tym miejscu podkreślić, że art. 10 ust. 1 pkt 7 uopizp stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przepis ten nie wymaga, aby uwarunkowania te, w tym bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę miały stanowić integralną część studium. Wymaga się jedynie aby wyniki sporządzonego bilansu zostały uwzględnione przy określeniu kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego oraz kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy). W zakresie zarzutu dotyczącego braku czytelności dokumentu zmiany studium należy wskazać, iż zmiana przyjęta Uchwałą została w tekście studium jednoznacznie wskazana poprzez wyszczególnienie wprowadzonych zmian niebieskim kolorem czcionki (wyłącznie). Począwszy od strony tytułowej dokumentu, przez wstęp opisujący zespół autorski wraz z podstawą prawną opracowania (uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany studium) poprzez przypisy identyfikujące zmianę nr 6, zastosowane w całej treści dokumentu. Czyli wszędzie tam, gdzie przedmiotowa Uchwała wprowadza zmiany. Pozwala to na jednoznaczne połączenie wprowadzonych zmian z treścią uchwały, w której także powołano się na podstawę prawną przystąpienia do zmiany studium. Zarówno zapisy zmiany studium jak i wskazanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice stanowiły odpowiedź Gminy na rosnące zapotrzebowanie w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Zdecydowano się na to poprzez realizację zespołu mieszkalno-usługowego, koncentrującego w jednej lokalizacji wachlarz możliwych do realizacji funkcji, dostosowanych do aktualnej struktury przestrzennej miasta. W przedmiotowym przypadku ich umiejscowienie jest ściśle związane z optymalnym położeniem terenu w pobliżu centrum miasta, w sąsiedztwie drogi krajowej, w obszarze w pełni wyposażonym w infrastrukturę komunikacyjną i techniczną. Atrakcyjnym także pod względem widokowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, w rozumieniu regulacji zamieszczonej w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 ust 1 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

U podstaw legitymacji skargowej leży naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez zapisy aktu (uchwały lub zarządzenia) organu gminy. Podstawą zaskarżenia jest wprawdzie niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem, ale też równocześnie naruszenie przez zapisy interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Zagadnieniem tym dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku, o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2019 r. II OSK 3802/18)

O istnieniu interesu prawnego, którego naruszenie otwiera drogę do skarżenia uchwały organu gminy możemy mówić wówczas, kiedy działanie tego organu tj. podjęta przez niego uchwała lub zarządzenie dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust 1 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny strony skarżącej, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego jest w sprawach ze skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, okolicznością przesądzającą o legitymacji skarżącego, a w konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, o sposobie załatwienia skargi przez sąd. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust 1 powołanej ustawy nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem.

W niniejszej sprawie skarżący podnosił, że uchwała w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Krzeszowice narusza jego interes prawny ponieważ w obszarze oznaczonym jako U - teren usług, na którym to obszarze prowadzi uprawę pomidorów wprowadzono oznaczenie MN/U a więc zabudowy mieszkaniowej i usług. Takie przeznaczenie tego terenu w ocenie skarżącego uniemożliwi mu a przynajmniej utrudni prowadzenie dotychczasowej działalności. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na charakter aktu podlegającego zaskarżeniu w niniejszym postępowaniu. W orzecznictwie podkreśla się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Jak się podkreśla w orzecznictwie jest to akt kierownictwa wewnętrznego gminy. Nie jest to akt zawierający przepisy prawa miejscowego a zatem kreujący jakiekolwiek normy kierowane abstrakcyjnie do jakichkolwiek podmiotów. Wynika to wprost z art. 9 ust 5 stawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 (dalej; ustawa), który stanowi, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Cel uchwalenia studium wynika też wprost z art. 9 ust 1 ustawy. Jest to określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Samo uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wpływa na sytuację prawną żadnego z podmiotów, który jest właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntów z obszaru objętego studium. Jeżeli nawet podmiot taki ma zamiar zagospodarować teren w sposób sprzeczny ze uchwalonym studium, organ administracji nie może mu legalnie odmówić możliwości takiego zagospodarowania powołując się na zapisy studium. W podstępowaniu o ustalenie warunków zabudowy studium nie jest aktem, który w jakimkolwiek aspekcie legalnie może być brany pod uwagę. W orzecznictwie zwłaszcza starszym neguje się możliwość skutecznego złożenia skargi na studium, właśnie z uwagi na fakt, że nie jest bo akt stanowiący prawo i jako taki nie może naruszać jakichkolwiek interesów prawnych. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. II OSK 2813/14 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Tym samym nienormatywność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu administracji. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione (aczkolwiek nie można wykluczyć takiej sytuacji), ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza zatem dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego właściciela danego obszaru, studium nie jest bowiem aktem normatywnym. Tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Jak mowa wyżej, nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba jednak dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego." - zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13. Przytoczyć też można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2012 r. II OSK 935/12 w którym wskazano, iż dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony.

Wyrażone wyżej poglądy prawne w pełni podzielona sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Samo w sobie studium jest aktem, który można skutecznie skarżyć, ale skarżący musi wykazać, że konkretne zapisy studium naruszają jego konkretny interes prawny i to nie hipotetycznie, ale w sposób realny i rzeczywisty. W ocenie sądu samo uchwalenie studium z uwagi na to, że nie wpływa na sytuację prawną jakichkolwiek podmiotów nie może też niczyich interesów prawnych naruszyć. Jak mowa o tym wyżej, studium określa jedynie politykę przestrzenną gminy i nie wpływa nawet pośrednio na sposób wykonywania prawa własności. Warto też podkreślić, że co do zasady, dla terenu dla którego uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego, który jako akt prawa miejscowego określa i ogranicza sposób wykonywania własności i w sposób oczywisty może naruszać interesy prawne podmiotów posiadających nieruchomości na obszarze objętym jego zapisami. Zgodnie bowiem z art. 14 ust 7 ustawy, plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Jeżeli żaden przepis szczególny nie obliguje prawodawcy lokalnego do sporządzenia planu, obowiązku takiego nie ma i mimo uchwalenia studium dla danego obszaru, plan miejscowy może nie zostać dla niego uchwalony..

Tak więc samo uchwalenie studium niczyich interesów prawnych nie narusza. W ocenie sądu dopiero na etapie podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego materializuje się, możliwość naruszenia przez zapisy studium interesu prawnego podmiotów będących właścicielami czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarze objętym zapisami tego studium. Jest tak, bowiem zgodnie z art. 20 ust 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Fakt zatem sprzeczności ustaleń studium z pożądanym zagospodarowaniem terenu przez jego właścicielka może być przyczyną odmowy uwzględnienia jego uwagi do projektu planu, jaką to możliwość daje mu art. 18 ustawy, a finalnie uchwaleniem planu miejscowego który możliwość sposobu zagospodarowania terenu ukształtuje odmiennie od pożądanego przez jej właściciela. Jak mowa wyżej uchwalenie przez radę gminy przystąpienia do uchwalenia planu miejscowego stwarza możliwość zaskarżenia studium to jednak stwierdzić należy, iż nie jest to warunek jedyny. Skarżący studiom dla wykazania naruszenia swojego interesu prawnego, co implikujące możliwość merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd, musi wykazać jakie konkretnie zapisy studium naruszają ten interes tj. jakie zapisy zamieszczone w studium determinują prawodawcę lokalnego do takiego ukształtowania zapisów planu miejscowego, że dojdzie do odmiennego niż zamierzał zagospodarowanie terenu. Dotyczy to jednak z zasady przeznaczenia odmiennego od przeznaczenia dotychczasowego. Zgodnie bowiem z art. 35 ustawy tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Jeżeli np. teren dotychczas rolny właściciel zamierza wykorzystać do zabudowy mieszkaniowej pozostawienie w studium tego obszaru, jako obszaru rolnego może naruszyć jego interes, bo i w planie teren ten będzie musiał mieć rolne przeznaczenie. Jeżeli natomiast właściciel danego terenu nie zamierza zmieniać charakteru jego zagospodarowania, pozostawienie w studium przeznaczenie dotychczasowego, choćby doszło do rozszerzenia możliwości zainwestowania w tym terenie czy w obszarach sąsiednich w ocenie sądu interesu prawnego tego właściciela nie narusza.

W ocenie sądu skarżący nie wskazał na żadne przepisy zamieszczone w zmienionym studium, które by dotyczyły jego interesu prawnego. Wskazać przede wszystkim należy, że dotychczasowe przeznaczenie tego terenu, którego część stanowi własność skarżącego, miała przeznaczenie pod usługi a konkretnie był to "teren zabudowy usługowej oraz produkcyjnej o profilu ogrodniczym, magazyny garaże". Nie był to teren rolny a dopuszczał jedynie działalność o profilu ogrodniczym. Fakt, że skarżący na tym terenie prowadził uprawę pomidorów nie determinuje przeznaczenia tego terenu przed zmianą studium w rozumieniu całości tego obszaru. Teren usług to teren z założenia zabudowy, która tym usługom towarzyszy, co też z zapisów studium wynikało. Po zmianie studium zakres możliwości zagospodarowania tego terenu, który nie jest ograniczony do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, poszerzono o możliwość wyznaczenia terenów mieszkaniowych, zachowując dotychczasową możliwość lokalizowania w tym obszarze w nowo uchwalanych bądź zmienianych planach miejscowych także usługi. Studium nie zawierza żadnych regulacji, w jakich obszarach plan miejscowy ma dopuszczać na tym obszarze budownictwo mieszkaniowe a w jakim usługi. Fakt, że doszło także do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala też sądowi ocenić jak zmiana studium wpłynęła na sytuację prawną skarżącego. Mianowicie w zmienionym planie nieruchomość skarżącego - działka nr [...] jako podstawowe przeznaczenie ma wskazane szklarnie. Oznacza to, że zmiana studium nie wpłynęła na zmiany czy korekty przeznaczenia, jakie działka skarżącego miała dotychczas, także w zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć należy, iż interes prawny skarżącego dotyczyć może jedynie nieruchomości, której jest właścicielem. Co do działek sąsiednich jego zainteresowanie w kształtowaniu możliwości zagospodarowania tych nieruchomości dotyczy nie interesu prawnego skarżącego a jedynie interesu faktycznego. Skarżona zmiana studium nie zawiera bowiem żadnych wskazań, dotyczących parametrów zabudowy mieszkaniowej oraz takich kwestii jak linia zabudowy, wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, wskaźniki powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, czy też maksymalną wysokość zabudowy. tj. zapisów determinujących konkretną możliwość zainwestowania w dany teren. Są to kwestie dotyczące uchwalanych planów miejscowych, których jednak zapisy skarżonego studium w żaden sposób nie determinują. Same zaś zarzuty, jakie sformułowano w skardze i dalszych pismach procesowych w zakresie w jakim odnoszą się do naruszenia interesu prawnego skarżącego dotyczą nie zapisów studium a zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty te dotyczą tego, że zabudowa jaka może powstać w obszarach sąsiednich będzie zacieniać uprawy skarżącego, także tego że z uwagi na zapisy planu nie będzie mógł swej działalności rozwijać czy w końcu, że zapisy planu w zakresie parametrów nowej zabudowy (np. dotyczące wymogu realizacji dachów płaskich) są nieadekwatne do prowadzonej przez niego działalności. Jeszcze raz podkreślić należy, iż zapisy zmienionego studium w żaden sposób kwestii tych nie dotyczą i prawodawcy lokalnego, co do regulacji w nowo uchwalanych czy zmienianych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie determinują. W ocenie sądu skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego przez zmienione studium, skarga podlegała więc odrzuceniu a inne kwestie podnoszone w skardze i dalszych pismach procesowych nie podlegają w tej sytuacji kontroli sądu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonych przez skarżących wpisów sądowych od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.