Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 213/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. w Gdańsku w na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3, § 6 ust. 1 i 2, § 7, § 18 ust. 3, § 20 ust. 1, § 22 ust. 1, 3, 5, 6 i 8, § 24 ust. 1.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr VII/81/2015 Rady Gminy z dnia 27 października 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Prokurator zaskarżył wskazaną wyżej uchwałę w zakresie przepisów § 22 ust. 1, 3, 5, 6 i 8, § 24, § 18 ust. 3, § 20 ust. 1, § 3, § 6 ust. 1 i 2, § 7 regulaminu zarzucając jej:

1) istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 22 ust. 1, 3, 5, 6 i 8 uchwały obowiązku wyprowadzania na terenach użytku publicznego psa tylko na smyczy, natomiast psy należące do ras uznawanych za agresywne lub mieszańców tych ras – tylko na smyczy i w kagańcu, zakazu wpuszczania zwierząt do piaskownic i na place gier i zabaw dla dzieci oraz zakazie wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności, plaż i zakazu kąpania zwierząt w fontannach wiejskich,

2) istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 24 załącznika uchwały, iż obowiązkowi deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane,

3) istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 18 ust. 3 uchwały na właścicieli nieruchomości prowadzących selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika obowiązku zarejestrowania kompostownika w gminie i podpisania zobowiązania, że będzie realizował w sposób zgodny z zasadami oraz wykorzystywał uzyskany materiał do własnych potrzeb lub przekazywał do PSZOK,

4) istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 20 ust. 1 obowiązku właścicieli nieruchomości do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów poprzez kompostowanie odpadów zielonych, kupowanie produktów w opakowaniach zwrotnych, oddawanie odzieży organizacjom charytatywnym, zgniatanie opakowań przed wrzuceniem do pojemnika,

5) istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zdefiniowanie w § 3 pojęć, których definicje określają ustawy lub akty wykonawcze,

6) istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 6 ust. 1 i 2 obowiązku właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości,

7) istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i ograniczenie w § 7 zakresu mycia pojazdów wyłącznie na własnej posesji do nadwozia oraz napraw pojazdów poza warsztatami do drobnych napraw.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3, § 6 ust. 1 i 2, § 7, § 18 ust. 3, § 20 ust. 1, § 22 ust. 1, 3, 5, 6 i 8 oraz § 24 regulaminu.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy nr VII/81/2015 z dnia 27 października 2015 r. stanowi akt prawa miejscowego, co oznacza, że gmina uchwalając ten regulamin nie mogła przekroczyć upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podkreślił, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wyprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom, dlatego też nałożone na mieszkańców gminy obowiązki w tym zakresie są zbyt daleko idące. Podobne stanowisko zajęto w stosunku do obowiązku wyprowadzania psów tylko na smyczy, a psów należących do ras agresywnych lub ich mieszańców na smyczy i w kagańcu, gdyż gmina nie uwzględniła zasad proporcjonalności i nie wzięła pod uwagę cech indywidualnych psa, co może prowadzić do działań niehumanitarnych. W zakresie zaś obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń prokurator wskazał, iż gmina nie była uprawniona do nałożenia takiego obowiązku, albowiem przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mają być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością służącą do użytku publicznego a regulacje dotyczące podziału obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z treści art. 5 ust. 1 i 4 przedmiotowej ustawy. W odniesieniu do pozostałych zarzutów prokurator wskazał, że rada gminy nie była uprawniona do dokonywania własnych definicji określeń ustawowych, a nałożony w § 20 ust. 1 uchwały obowiązek kierowania się zasadami przy ograniczaniu powstawania odpadów komunalnych stanowi wyłącznie postulat nie mający mocy prawnej. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy nie miała również uprawnień do nakładania obowiązków na właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu postępowania z odpadami biodegradowalnymi w uregulowanym przez nią zakresie, gdyż przepis delegacji ustawowej nie zawierał podobnego upoważnienia. Tożsame stanowisko prokurator odniósł w zakresie ograniczenia mycia i napraw samochodu. Wskazał bowiem, że nie tylko żaden przepis ustawowy nie przewiduje takiego upoważnienia, ale również przeczy to konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Natomiast w zakresie ostatniego podniesionego zarzutu dotyczącego deratyzacji budynku niezamieszkałych, skarżący podkreślił, że takie uregulowanie jest niewystarczające, gdyż zadaniem gminy było określenie obszarów, które ze względu na sposób ich wykorzystywania wymaga deratyzacji, a nie poprzestanie na wskazaniu odgórnie budynków niezamieszkałych jako objętych obowiązkiem, gdyż w ocenie skarżącego, gdyby ustawodawca chciał, aby wszystkie nieruchomości tego typu zostały objęte deratyzacją zobowiązałby gminę jedynie do określenia terminów jej przeprowadzenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że uchwała pomimo braku uchylenia została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż w jej miejsce w dniu 18 października 2018 roku Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXXVI/342/2018. Ponadto, podkreślono, że zaskarżona uchwała była jedynie uchwałą zmieniającą uchwałę nr IV/38/2015 Rady Gminy z dnia 15 kwietnia 2015 roku w sprawie Regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy, a w konsekwencji podniesione w skardze zarzuty zostały skierowane nieprawidłowo względem uchwały z dnia 27 października 2015 roku nr VII/81/2015.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawy stwierdzenia uchwały zawarte zostały w art. 147 p.p.s.a., który w § 1 stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżona uchwała była obowiązującym aktem prawa miejscowego, zatem żądanie stwierdzenia jej nieważności ze względu na istotę tego żądania sprawia, że w sytuacji jego uwzględnienia, wywiera skutki ex tunc, a więc od momentu wejścia w życie uchwały. Nie można zatem uznać, że procedowanie w kierunku oceny legalności uchwały jest bezprzedmiotowe z tego powodu, że w chwili obecnej uchwała ta została zastąpiona kolejną uchwałą i aktualnie nie obowiązuje.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr VII/81/2015 Rady Gminy z dnia 27 października 2015 r. zmieniająca uchwalę nr IV/38/2015 Rady Gminy z dnia 15 kwietnia 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, która wprowadzała zmiany i – jak wynika z jej załącznika - ujednolicała tekst pierwotnej uchwały, tj. uchwały nr IV/38/2015 Rady Gminy z dnia 15 kwietnia 2015 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (Dz. Urz. Woj. z 2015 r., poz. 1562). Stąd też nie można uznać, że skarga została skierowana wobec wadliwie określonego aktu prawa miejscowego, bowiem jak wynika z akt sprawy – załącznikiem do uchwały nr VII/81/2015 zmieniającej uchwałę nr IV/38/205 jest Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (w ujednoliconej wersji). Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały w zakresie objętym zaskarżeniem wykazała, że skarga jest zasadna.

Podstawą podjęcia uchwały w przedmiocie regulaminu czystości i porządku na terenie danej gminy jest art. 4 ust. ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz. U. 2013, poz. 1339 ze zm.), dalej jako u.c.p.g.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, na mocy art. 4 ust. 2a u.c.p.g., regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016).

Podkreślić zatem należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Niezależnie od wyżej wskazanych obowiązków rady gminy co do meritum uchwały istotne jest także zachowanie wymogów formalnych aktu prawa miejscowego, w tym odnoszących się do techniki legislacyjnej. Podstawowym aktem normującym te zagadnienia jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwane dalej z.t.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak: Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z § 115 w związku z § 143 z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 z.t.p., w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone przez Prokuratora postanowienia § 3, § 6 ust. 1 i 2, § 7, § 18 ust. 3, § 20 ust. 1, § 22 ust. 1, 3, 5, 6 i 8, oraz § 24 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo.

Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych zarzutów Prokuratora, wskazać należy w odniesieniu do § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zawiera on katalog pojęć zdefiniowanych przez uchwałodawcę. Trafnie wskazał Prokurator, że § 115 i 118 w zw. z § 143 z.t.p. nie upoważniają do umieszczania w akcie prawa miejscowego przepisów nieprzekazanych do unormowania w przepisie upoważniającym, jak i powtarzania w treści aktu przepisów ustawy upoważniającej czy innych aktów normatywnych. Analiza treści przepisu upoważniającego dla rady gminy, tj. art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie uprawnia organu do tworzenia tzw. słowniczka pojęć, w tym nowych pojęć, i ich definiowania dla potrzeb tworzenia analizowanego aktu prawnego (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Ol 150/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji, mając na względzie powyższe rozważania dotyczące obowiązku stanowienia aktu prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego, należy uznać zaskarżony przepis za wykraczający poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. i orzec o jego nieważności.

W odniesieniu do zarzucanej skargą kwalifikowanej wady § 6 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały przypomnieć należy, że oba przepisy dotyczą nałożenia na posiadacza nieruchomości obowiązków uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego oraz chodników przyległych do granicy nieruchomości (ust. 1), a także chodnika przy przejściu dla pieszych (ust. 2). Sąd podziela argumentację Prokuratora, że nałożony na właścicieli nieruchomości w ust. 1 § 6 regulaminu obowiązek uprzątnięcia śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego oraz chodników położonych wzdłuż należących do właścicieli nieruchomości w sposób określony przez uchwałodawcę wykracza poza normę kompetencyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. i stanowi jednocześnie niedopuszczalną kompilację treści tego przepisu i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. upoważnia bowiem radę gminy do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Co więcej, kwestię usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b). Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez radę gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. Ten pierwszy przepis dotyczy zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości stanowiących "chodniki położone wzdłuż nieruchomości", stanowiącej przedmiot własności danej osoby (właściciela). Natomiast, upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. dotyczy "części nieruchomości służących do użytku publicznego". Zakresy przedmiotowe obu przepisów są rozłączne, co oznacza, że brak jest podstaw do powtarzania w regulaminie regulacji, objętej art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co też czyni skarżone postanowienie istotnie wadliwym. Niezależnie od tego, również nałożenie naposiadaczy nieruchomości obowiązku usuwania wymienionych zanieczyszczeń w sposób wskazany przez radę gminy w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 jest nieprawidłowe, bowiem ustawodawca nie upoważnia prawodawcy lokalnego do wskazywania sposobu usuwania zanieczyszczeń, terminów czy czasokresu wykonania tego obowiązku. Wobec braku upoważnienia rady gminy w tym zakresie nie może regulować tego rodzaju kwestii w regulaminie. Podobnie, poza granicami upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jest nakładanie obowiązku by oczyszczać na całej szerokości chodnik, jeżeli przy tym chodniku wyznaczone jest przejście dla pieszych. Ze wskazanych powodów argumentację skargi w tym zakresie należało podzielić i stwierdzić nieważność odnośnych postanowień regulaminu.

Prokurator zaskarżył także § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, który wskazuje sposób mycia pojazdów (ust. 1), zezwala wyłącznie na mycie nadwozi pojazdów (ust. 2) i określa warunki dozwolonych drobnych napraw (ust. 3 pkt 1 i 2). Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. nie wynika kompetencja rady gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych ich części, tj. nadwozia czy do czy ograniczenia napraw poza warsztatami tylko do "drobnych napraw" (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2020 r., sygn. II SA/Bk 423/20, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w odniesieniu do kwestii napraw pojazdów poza warsztatami (§ 7 ust. 3) rada gminy nie sprostała obowiązkowi realizacji ustawowej delegacji, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. W kontekście powołanego przepisu przypomnieć należy, że upoważnienie ustawowe nie zezwala na wprowadzenie zakazów czy nakazów wykraczających poza materię określoną w ustawie, a tym bardziej wkraczających w stosunki sąsiedzkie. Tylko prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a przepisy u.c.p.g. nie stanowią dla gminy uprawień do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, zawarte w § 7 ust. 3 zastrzeżenie niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, podobnie jak wymóg niepowodowania negatywnego oddziaływania na środowisko oraz gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych jednoznacznie wkracza w materię stosunków cywilnoprawnych a także przepisów regulujących ochronę środowiska – ustanowionych na mocy innych przepisów rangi ustawowej. Tym samym zaskarżony przepis § 7 załącznika do uchwały pozostaje poza ramami upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., więc należało uznać go za istotnie naruszający prawo i stwierdzić jego nieważność.

Odnosząc się do zarzutów Prokuratora skierowanych wobec § 18 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, który uzależnia możliwość prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów ulegających bioodpadów do własnego kompostownika od obowiązkowej rejestracji i podpisania zobowiązania, wskazać należy, że tak sformułowane postanowienie regulaminu nie posiada żadnego upoważnienia, mającego swoje źródło w art. 4 u.c.p.g., będącym jedyną podstawą dla uchwalania regulaminów czystości i porządku w gminie. W systemie prawnym brak jest przepisów nakazujących rejestrowanie kompostowników oraz podpisywanie jakiegokolwiek zobowiązań w tym zakresie. Przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, natomiast w ust. 2 tego artykułu określono zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie. Wymienione tam elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (np. rejestracja kompostowników). Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podstawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. II SA/Gd 207/20, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za uzasadniony należy uznać również zarzut istotnej wadliwości § 20 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, który zawiera katalog działań, jakie zobowiązani są podejmować posiadacze nieruchomości w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, zmniejszenia ich objętości oraz racjonalizacji procesu segregacji. W ocenie sądu, rada gminy nie może narzucać mieszkańcom, jak postępować z odpadami przed uch umieszczeniem w pojemniku, jakie produkty (jak opakowane) powinni kupować, czy też co robić z własną odzieżą. Podstaw do ustanowienia takich obowiązków nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., który przewiduje możliwość wprowadzania w regulaminie "innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami". Obowiązki sformułowane w § 20 ust. 1 regulaminu nie wynikają z upoważnienia ustawowego, a nadto - stanowią postulaty, czy informacje, a więc treści pozbawione charakteru normatywnego, które w konsekwencji – nie powinny być formułowane w akcie normatywnym. Z tych przyczyn należało stwierdzić nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały również w tym zakresie.

Zdaniem sądu, trafne jest również stanowisko Prokuratora odnośnie do § 22 ust. 1, 3, 5, 6 i 8 załącznika do zaskarżonej uchwały. Wskazane postanowienia dotyczą obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zaskarżony ust. 1 nakłada na posiadacza nieruchomości obowiązek jej zabezpieczenia przed samodzielnym wydostaniem się zwierzęcia poza jej obszar. Ust. 3 § 22 regulaminu, z kolei, zobowiązuje osoby utrzymujące psy do ich wprowadzania poza teren własnej posesji na smyczy, a psów należącego do ras uznanych za agresywne lub mieszańca tych ras, prowadzenie także w kagańcu. Dodatkowo, w myśl ust. 5 § 22 regulaminu zwolnienie ze smyczy psa rasy innej niż uznaną za agresywną lub jej mieszańca jest dopuszczone pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec, przy czym zgodnie z ust. 6 tej regulacji - przepis ten nie dotyczy oznakowanych psów przewodników i psów asystujących osoby niepełnosprawne. Zauważyć należy, że sformułowany w sposób rygorystyczny obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi, jak też uprawnienie do zwalniania z uwięzi psa wyłącznie w kagańcu, w pewnych sytuacjach może prowadzić do działań niehumanitarnych. Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., lecz obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 748/18, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizowany przepis regulaminu natomiast został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Ponadto, przypomnieć należy, że w myśl art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1974 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821), kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze. Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Z kolei stosownie do art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.) zakazane jest puszczanie psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu. Przypomnieć również należy, że w ustawie o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

Reasumując, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji uznać należy, że postanowienia regulaminu abstrahujące od uwzględnienia specyficznych sytuacji związanych z osobniczymi cechami, w rezultacie prowadzące do nieuzasadnionych sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać.

Natomiast stosownie do § 22 ust. 8 regulaminu osoby utrzymujące zwierzęta domowe mają zakaz ich wprowadzania do obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności, na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci przez cały rok (pkt 1) a także zakaz kąpania zwierząt w fontannach wiejskich (pkt 2). Wskazane zakazy wyprowadzania zwierząt domowych, zdaniem sądu, wykraczają poza zakres regulacji ustawowej, gdyż z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie wynika upoważnienie do formułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wobec powyższego zaskarżone przepisy istotnie naruszają prawo i należało stwierdzić ich nieważność.

Podobnie, istotnie narusza prawo § 24 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane. W ocenie sądu, tak sformułowany przepis narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., oznacza bowiem, że rada gminy de facto nie wyznaczyła obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, do czego była zobligowana na mocy wskazanego upoważnienia ustawowego. Niewątpliwie, ustawodawca umożliwił objęcie tylko części obszaru gminy obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji wraz z terminami tej deratyzacji. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by rady gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym teren całej gminy podlegałby obowiązkowej deratyzacji. Wobec czego, należało podzielić argumenty skargi, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 24 ust. 1 regulaminu.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzając nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 3, § 6 ust. 1 i 2, § 7, § 18 ust. 3, § 20 ust. 1, § 22 ust. 1, 3, 5, 6 i 8, oraz § 24 ust. 1 załącznika do tej uchwały.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym na podstawie na podstawie § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Na mocy tych przepisów z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. W związku z tym sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.). Z uwagi na to, że rozprawa w niniejszej sprawie została wyznaczona na dzień 25 listopada 2020 r., została ona objęta postanowieniami ww. zarządzenia i zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 29 października 2020 r. skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w tej samej dacie, co wyznaczona rozprawa, o czym strony zostały powiadomione. W ocenie sądu, rozpoznanie sprawy na rozprawie w opisanych okolicznościach wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżącego i przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania.