Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1897/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 2 pkt 3,  art. 91 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K., M. K., E. B.-K., R. B., E. D.-S., M. S., P. Ł., A. Ł., R. M., B. S.-D., L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 721/13 w sprawie ze skargi M. K., M. K., E. B.-K., R. B., E. D.-S., M. S., P. Ł., A. Ł., R. M., D. K., R. K., B. S.-D. i L. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 721/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę M. K., M. K., E. B. – K., R. B., E. D. – S., M. S., P. Ł., A. Ł., R. M., D. K., R. K., B. S. – D. i L. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi [...] (inwestor) pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C - etap II, D, E - etap I z garażami podziemnymi, lokalami usługowymi na parterze budynku A, z niezbędną infrastrukturą techniczną wewnętrzną, zagospodarowaniem terenu, przebudową sieci kablowej napowietrznej, elektroenergetycznej SN, oraz tymczasowym zjazdem na plac budowy (z wyłączeniem budowy sieci i przyłączy uzbrojenia zewnętrznego, drogi 5KD-L i 60KD-P oraz zjazdu z drogi publicznej), przy ul. [...] we Wrocławiu (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...]).

Od powyższej decyzji odwołali się E. D.-S., M. S., P. Ł., A. Ł., M. K., M. K., E. B.- K., R. B., B. S.-D., L. D., K. S. i M. S. − właściciele działek sąsiadujących z działkami objętymi udzielonym pozwoleniem na budowę. Odwołujący się zarzucili szereg naruszeń przepisów procesowych, błędy w ustaleniach faktycznych, gdy idzie o zgodność zamierzonej inwestycji z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzję organu I instancji zaskarżyli również − w jednobrzmiących odwołaniach − E. M.-O., M. O., B. Ł.-O. i A. O. Powołując się na własność nieruchomości położonej przy ul. [...],[...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] wskazali, że dla terenu bezpośrednio przyległego do ich nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjęto liczbę kondygnacji "nie większą niż 3, przy czym ostatnią kondygnację dopuszcza się wyłącznie w formie poddasza ze stromym dachem o nachyleniu połaci od 30 do 45 stopni". Według odwołujących się zatwierdzona zaskarżoną decyzją dokumentacja projektowa w tym zakresie narusza warunki zabudowy ustalone w miejscowym planie.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli także: D. K. i R. K. Odwołania te pozostawiono bez rozpoznania w związku z nie uzupełnieniem przez odwołujących braku formalnego odwołania (nie przedłożeniem pełnomocnictwa procesowego przez pełnomocnika).

W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda Dolnośląski, powołując się na art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] nałożył na organ I instancji obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego polegającego na przedłożeniu przez inwestora sporządzonych przez uprawniony podmiot geotechnicznych warunków posadowienia planowanych obiektów budowlanych oraz dokumentacji geologicznej określającej warunki gruntowo-wodne, zatwierdzonej decyzją Prezydenta Wrocławia dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. Przy piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r. Prezydent Wrocławia przesłał uzupełnione akta sprawy.

W uzupełnieniu odwołania, przy piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. odwołujący się − E. D.-S., M. S., P. Ł., A. Ł., M. K., M. K., E. B.-K., R. B., B. S.-D., L. D., K. S. i M. S. oraz R. M., zwrócili się do Wojewody Dolnośląskiego o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na okoliczność ustalenia zakresu i stopnia uciążliwości spornej inwestycji, związanych z niekorzystną analizą nasłonecznienia/zacienienia, odległościami od granicy działki, ustaleniem drogi przeciwpożarowej, ustaleniem komunikacji inwestycji, lokalizacją wylotów wentylacyjnych z inwestycji, planowanymi parkingami, zalewaniem wodami deszczowymi, w tym w szczególności zagrożenia skażeniem gruntów w wyniku prowadzonych prac i braku zabezpieczenia przed niezgodnością przepisów przeciwpożarowych, ustaleniem dróg ewakuacyjnych w sposób nie uwzględniający elementarnego interesu odwołujących i ich rodzin, współczynnikami hałasu/analizą akustyczną, przekroczeniem ilości kondygnacji. Złożyli również szereg innych wniosków. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2013 r. uzupełniając dotąd zaprezentowaną argumentację odwołujące się osoby dodatkowo podniosły, że uchwałą Nr XVIII/517/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. [...], od granicy miasta do ul. [...] w obrębie [...] we Wrocławiu, w jego § 4 ust. 1 ustalono następujące kategorie przeznaczenia terenu: 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, 2) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, 3) mieszkania towarzyszące, 4) zabudowa zamieszkiwania zbiorowego, 5) zabudowa zamieszkiwania wspólnot religijnych. Dalej zauważono, że w cyt. uchwale konsekwentnie posłużono się − w każdym wypadku, który dotyczy "zabudowy mieszkaniowej", jako określenia terenu na którym są, lub mają być posadowione budynki – jedną z ww. pięciu kategorii przeznaczenia terenu, określając precyzyjne przypisanie konkretnego, wydzielonego terenu konkretnej, jednej kategorii.

Sąd wojewódzki wskazał dalej, że w piśmie z dnia 2 sierpnia 2013 r. pełnomocnik inwestora wywodził niecelowość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, bezprzedmiotowość wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron oraz o przeprowadzenie dowodu z oględzin oraz z opinii biegłego. Uznał także za błędne stanowisko odwołujących się dotyczące posadowienia projektowanych budynków w stosunku do poziomu terenu, warunków w zakresie braku przesłaniania budynku istniejącego przez budynek projektowany, zgodności projektu budowlanego z przeznaczeniem nieruchomości objętych inwestycją w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w szczególność warunki III i IV kondygnacji, lukarny), proporcji budynku istniejącego w stosunku do projektowanego, warunków akustycznych dla istniejącej zabudowy, warunków geologicznych i hydrogeologicznych (w szczególności zagadnienie odwodnienia obiektów lub wykopów budowlanych) oraz pozwolenia wodnoprawnego w kontekście odwodnienia wykopów.

Rozpoznając opisane odwołania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Wrocławia. Dokonując analizy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy stwierdził, że wysokość dopuszczalnej na wskazanym obszarze zabudowy jedno- i wielorodzinnej nie może przekraczać 15 m. W granicach wydzielania wewnętrznego A zlokalizowanego wzdłuż drogi 5KD-L, dopuszcza się zabudowę wielorodzinną, której wysokość nie może przekraczać 18 m. Organ II instancji przyjął, że miejscowy plan, w ustaleniach dla terenu 4MW-MN/52, nie wskazuje jakiego rodzaju zabudowa ma być realizowana na poszczególnych jego obszarach. Wskazał również na brak ograniczeń w planie w zakresie lokalizowania budynków wielorodzinnych jedynie wzdłuż drogi 5KD-L jako głównego ciągu komunikacyjnego. Wobec tego odnosząc się do wątpliwości podnoszonych przez odwołujące strony zauważono, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do jej zadań własnych (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2012 r. , poz. 647 ze zm., dalej Upzp).

WSA we Wrocławiu wskazał, że w ocenie organu odwoławczego, inwestycja pozostaje w zgodności z ustaleniami planu również w zakresie przeznaczenia części parteru budynku A pod lokale usługowe (handel małopowierzchniowy) oraz liczby projektowanych miejsc postojowych (424 miejsca postojowe dla 350 mieszkań i 4 miejsca postojowe dla 174 m² powierzchni usług). Organ II instancji nie znalazł podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz wizji lokalnej terenu objętego inwestycją stosownie do żądań skarżących.

Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem M. K., M. K., E. B.-K., R. B., E. D.-S., M. S., P. Ł., A. Ł., R. M., D. K., R. K., B. S.-D. i L. D., wnieśli na opisaną powyżej decyzję Wojewody Dolnośląskiego skargę do WSA we Wrocławiu. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący zarzucili obu organom naruszenie:

1) przepisów art. 6 i 7 K.p.a. przez pominięcie przez Wojewodę Dolnośląskiego faktów, dowodów i rozważań zawartych w pismach skarżących z 19 i 22 lipca 2013 r.;

2) przepisu art. 9 ust. 4 Upzp przez uznanie za stanowiący podstawę prawną do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

3) przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 K.p.a. przez oparcie zaskarżonej decyzji na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podjętym w sposób sprzeczny z prawem.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów pełnomocnik skarżących m. in. podniósł, że w obszernych pismach procesowych z dnia 19 lipca 2013 r. i z dnia 22 lipca 2013 r. skarżący wskazali i udowodnili stan faktyczny, który uzasadnia stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stał się podstawą wydania przez Prezydenta Wrocławia decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, pozostaje w oczywistej sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar, na którym znajdują się działki, których dotyczy pozwolenie na budowę. Wojewoda w swoich rozważaniach pominąć miał te fakty i dowody, co znalazło odzwierciedlenie (brak) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Również pełnomocnik inwestora po zapoznaniu się z zarzutami skargi wniósł o jej oddalenie.

WSA we Wrocławiu rozpoznał sprawę na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. Obecny na rozprawie pełnomocnik inwestora podtrzymał wniosek o oddalenie skargi. Po zamknięciu przeprowadzonej w tym dniu rozprawy Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia.

Wnioskiem z dnia 7 marca 2014 r. pełnomocnik inwestora zwrócił się o otwarcie na nowo rozprawy i dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) załączonych do wniosku zdjęć obrazujących wykonane prace ziemne w związku z realizacją objętego zaskarżonym pozwoleniem na budowę zamierzenia budowlanego.

Postanowieniem z dnia 10 marca 2014 r. sąd oddalił wniosek uczestnika postępowania – [...] o otwarcie na nowo zamkniętej rozprawy.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA we Wrocławiu stwierdził, że brak było jakichkolwiek podstaw, aby organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy ocenił samodzielnie cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, wyrażając swój pogląd prawny co do istoty sprawy. Z rozbudowanych motywów rozstrzygnięcia jednoznacznie i w ocenie sądu I instancji wystarczająco precyzyjnie wynika, dlaczego organ podjął taką, a nie inną decyzję, jednocześnie wskazano dlaczego nie uwzględnił prezentowanego przez skarżących stanowiska. Nie są również trafne zarzuty skargi, nawiązujące do nienależytego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Materiał dowodowy zebrany w toku sprawy był wystarczający do dokonania rozstrzygnięcia, istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się nie do dokonywania dalszych ustaleń, jak wskazują skarżący, lecz do właściwego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, który w zupełności wystarcza do dokonania istotnych ustaleń faktycznych. W ocenie tegoż sądu dokonane przez organ II instancji ustalenia są prawidłowe, a wywiedzione w oparciu o nie poglądy prawne jak najbardziej trafne. Dokonywanie dodatkowych ustaleń, w tym powołanie biegłego we wskazanej przez skarżących dziedzinie wiedzy oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej byłoby bowiem wskazane w sytuacji, gdyby przedłożone dowody były niepełne, bądź niejednoznaczne. Taka sytuacji nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. W ocenie sądu I instancji, nie zasługiwał wobec tego na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący pominięcia przez Wojewodę Dolnośląskiego faktów, dowodów oraz rozważań zawartych w pismach skarżących z dnia 19 i 22 lipca 2013 r.

Zdaniem sądu wojewódzkiego organ architektoniczno-budowlany nie miał podstaw, aby w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. [...], do granicy miasta do ul. [...], w obrębie [...] we Wrocławiu, kwestionować możliwość zagospodarowania działek zgodnie z wnioskiem inwestora, z tego względu, że zdaniem skarżących, jest on niezgodny ze studium.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wnieśli działający przez pełnomocnika E. D.-S., M. S., P. Ł., A. Ł., M. K., M. K., E. B.-K., R. B., B. S.-D., L. D. i R. M., którzy zaskarżyli go w całości i zarzucili mu:

a) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 Upzp przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w pominięciu tych przepisów przez WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku, przy ocenie prawnej ustalonego stanu faktycznego;

b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 2 pkt 3, art. 91 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm., dalej uPgg), § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 8, i ust. 3, § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, § 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 463) oraz § 1 pkt 2, § 2 ust. 5, § 18 i 20 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2011 r. (Dz. U. nr 291, poz. 1714) przez błędną wykładnię tych przepisów, tj. przyjęcie na ich podstawie, że przy realizacji inwestycji nie było konieczne przedstawienie operatu wodnoprawnego i wystarczające jest oświadczenie projektanta;

c) naruszenie przez sąd I instancji art. 141 § 4 Ppsa, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. nie odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze:

- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje jednoznacznie rodzaju zabudowy na działkach na których powstaje inwestycja, natomiast studium dokładnie określa rodzaj obowiązującej zabudowy;

- trzecia kondygnacja nie jest w skosie, a zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinna być w skosie,

- inwestor nie przedstawił oceny stanu technicznego obiektów budowlanych zlokalizowanych w sąsiedztwie projektowanego obiektu budowlanego.

W związku z powyższymi podstawami pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz o zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym taryfowych kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2013 r. do czasu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Realizacja inwestycji w ocenie wnioskujących doprowadzi, w przypadku uwzględnienia skargi, do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – bardzo kosztowej, długotrwałej i skomplikowanej technologicznie rozbiórki wzniesionej budowli.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA we Wrocławiu nie odniósł się do zarzutów stawianych w skardze i nie przedstawił oceny tych zarzutów, co stanowi istotną wadliwość wyroku.

W odpowiedzi pełnomocnika [...] na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a z ostrożności procesowej – o uzależnienie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę od złożenia przez skarżących kaucji w wysokości 400 tys. zł za każdy miesiąc wstrzymania wykonalności ww. decyzji, na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji, oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W ocenie uczestnika postępowania słusznie sąd I instancji oddalił wniesioną skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego, jednocześnie wyjaśniając szczegółowo motywy wydanego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 14 października 2014 r. pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną uzupełnił podstawy zarzutów kasacyjnych, jednocześnie dołączając szereg załączników (wydruków komputerowych czy fotografii).

W odpowiedzi z dnia 4 grudnia 2014 r. na powyższe pismo procesowe pełnomocnika inwestora wniesiono o uznanie za bezskuteczną argumentacji uzupełniającej uzasadnienie podstaw kasacyjnych, a zawartej we wniesionym przez skarżących ww. piśmie procesowym.

Pismem z dnia 12 lutego 2015 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o przyspieszenie terminu wyznaczenia rozprawy, jednocześnie przedkładając w załączeniu dokumentację fotograficzną świadczącą o postępie robót budowlanych.

Pismem procesowym z dnia 14 maja 2015 r. nowy pełnomocnik skarżących kasacyjnie – r. pr. K. A. przedstawiła dodatkowe uzasadnienie zarzutów objętych skargą kasacyjną, informując o wypowiedzeniu pełnomocnictwa dotychczasowemu pełnomocnikowi – adw. S. K.. W piśmie tym w jego uzasadnieniu sformułowano dodatkowo wobec zaskarżanego wyroku zarzuty naruszenia przepisów § 24 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Wrocławia nr XVIII/517/08 z 14 lutego 2008 r.), art. 5 w zw. z art. 36 uPb oraz art. 35 w zw. z art. 34 uPb.

W odpowiedzi [...] na powyższe pismo skarżących wniesiono o pominięcie przez Sąd jako spóźnionych nowych zarzutów zawartych w ww. piśmie, a nie stanowiących nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych.

W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik skarżących kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski prezentowane w skardze kasacyjnej, uzupełnieniu jej uzasadnienia w kolejnych pismach procesowych stron skarżących.

Pełnomocnicy inwestora wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, dodatkowo o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 zd. 2 Ppsa "Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych", prawo to nie oznacza jednak prawa do uzupełnienia już sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że przywołane w uzasadnieniu pisma procesowego z dnia 7 maja 2015 r., sporządzonego przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżących kasacyjnie − r. pr. K. A. − przepisy, którym miał uchybić WSA we Wrocławiu, a które nie zostały powołane w skardze kasacyjnej sporządzonej przez pierwotnie ustanowionego pełnomocnikiem skarżących kasacyjnie – adw. S. K., nie mogą stanowić wzorca kontroli w przedmiotowej sprawie. W piśmie tym poprzez przywołanie nowych przepisów, nie przywołanych w skardze kasacyjnej, pełnomocnik skarżących kasacyjnie usiłuje w istocie rozszerzyć podstawy kasacyjne, brak jest ku temu, w świetle wyraźnej normy zawartej w przywołanym powyżej przepisie art. 183 § 1 zd. 2 Ppsa, podstawy prawnej. Tym samym argumentacja zawarta w cyt. piśmie pełnomocnika skarżących kasacyjnie z dnia 7 maja 2015 r. a odwołująca się do naruszenia przepisów uprzednio nie powołanych w skardze kasacyjnej, jest bezskuteczna.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa przez WSA w Warszawie nie jest zasadny. Cyt. przepis stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Autor skargi kasacyjnej wskazuje w niej na naruszenie art. 141 § 4 Ppsa, nie precyzując przy tym, że stanowi to podstawę zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 cyt. ustawy. Zauważyć jednak wypada, że chodzi tu o naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niesporne jest, że pisemne uzasadnienie do wyroku sporządza się po jego wydaniu (ogłoszeniu), zatem wynik sprawy w postaci wyroku jest już znany. Z tych względów naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa wyjątkowo może stanowić o trafności tak ukształtowanego przepisem art. 174 pkt 2 Ppsa zarzutu kasacyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, nr 3, poz. 39) wskazano, że przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W motywach powyższej uchwały wskazano, że przez pojęcie stanu sprawy, wymaganego do ujawnienia w uzasadnieniu wyroku, rozumieć należy stan faktyczny sprawy przyjętej przez sąd. Przy pomocy zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może sprowadzać się chociażby do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z jego obszernego uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie.

Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przez sąd a quo przepisu art. 141 § 4 Ppsa ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że sąd wojewódzki nie odniósł się do oznaczonych zarzutów podnoszonych w skardze. Zarzuty tak sformułowane nie są trafne. Odnośnie zarzutu braku ustosunkowania się do kwestii przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i sprzeczności w tym aspekcie z ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdzić wypada, że sąd I instancji w motywach swego wyroku kwestii tej poświęcił sporo uwagi. Na s. 42-45 uzasadnienia wyroku szczegółowo do tego zagadnienia się odniesiono. Sąd wojewódzki wyłuszczył tam m. in., że organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia budowlanego nie miał kompetencji do badania legalności planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie mógł rozstrzygać o mocy obowiązującej planu miejscowego w świetle postanowień studium. Ponadto wskazano, że będąc związanym granicami rozpoznawanej sprawy sąd ten nie mógł oceniać zgodności z prawem miejscowego planu, w tym zakresie skarżącym wskazano na możliwość wniesienia odrębnej skargi sądowoadministracyjnej. Podobnie, gdy idzie o brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skargi, wedle którego "trzecia kondygnacja nie jest w skosie", również ten zarzut nie jest trafny. Na s. 32 i n. uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazano, że wywodów skargi w tym aspekcie sąd nie podziela i wskazano ku temu oznaczoną i szczegółową argumentację, w konkluzji której jednoznacznie sąd wojewódzki zawarł stwierdzenie, zgodnie z którym trzecia i czwarta kondygnacja budynku znajduje się w połaci dachu (s. 33 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Gdy zaś idzie o brak odniesienia się przez sąd wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu braku przedstawienia przez inwestora oceny stanu technicznego obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, to tego typu zarzutu w skardze w ogóle nie sformułowano. Nie musiał przeto sąd I instancji ustosunkowywać się do zarzutu skargi, którego nie sformułowano, a podniesienie w skardze kasacyjnej braku takiego ustosunkowania się ocenić należy jako całkowicie chybione. Negatywnej dla skarżących kasacyjnie oceny zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa nie zmieniają wywody zawarte w pismach ich pełnomocników z 30 września 2014 r. oraz z 7 maja 2015 r., a odnoszące się w części do zagadnień podniesionych w tym punkcie skargi kasacyjnej, który dotyczy naruszenia w/w przepisu Ppsa. W istocie pełnomocnicy skarżących kasacyjnie polemizują w nich z ustaleniami sądu I instancji w tym zakresie.

Kwestionowany wyrok zawiera wszystkie wymagane dyspozycją art. 141 § 4 Ppsa elementy, uzasadnienie jest, jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, obszerne i szczegółowe, nadto skarżący kasacyjnie nie wskazują w jaki sposób uchybienie powyższego przepisu miałoby wpływ na treść podjętego przez sąd I instancji wyroku. Z tych wszystkich przyczyn zarzut kasacyjny naruszenia cyt. przepisu w sposób wskazany w skardze kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 Upzp mający polegać na pominięciu przez WSA we Wrocławiu tych przepisów w zaskarżonym wyroku. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 ust. 1 Upzp stanowi, że "Ustawa określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań", zaś przepis art. 2 pkt 1 Upzp stanowi fragment tzw. słowniczka wyrażeń ustawowych, albowiem wynika z niego, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o: "ładzie przestrzennym" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Autor skargi kasacyjnej przywołując te przepisy wywodził, że sąd I instancji błędnie ich nie zastosował, podnosząc iż nie dostrzeżono, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest również sprzeczna z prawem. Tak rozumianego zarzutu skargi kasacyjnej nie sposób podzielić. Sąd wojewódzki swą kontrolą obejmował decyzję Wojewody Dolnośląskiego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 uPb przed wydaniem takiej decyzji właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oczywiście gdy dla danego terenu taki plan obowiązuje. W sprawie nie było kwestionowane przez strony, że taki plan dla obszaru objętego zamiarem inwestycyjnym został uchwalony i obowiązuje. Twierdzenia skarżących kasacyjnie o sprzeczności ustaleń planu z postanowieniami studium mają charakter wyłącznie werbalny. Nie wskazują skarżący kasacyjnie, aby swe twierdzenie w tym względzie wspierali jakimkolwiek orzeczeniem (organu nadzoru lub sądu administracyjnego). Skoro nie został wzruszony i pozostaje w obrocie prawnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jego ustalenia stanowią kierunek działań organu administracji architektoniczno-budowlanej, rozpoznającego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Trafnie przy tym WSA we Wrocławiu wskazał, jak to uprzednio przywołano, że zagadnienie sprzeczności ustaleń miejscowego planu z postanowieniami studium, może być przedmiotem odrębnej skargi sądowoadministracyjnej. Te względy prowadzą do wniosku, że sąd I instancji oceniając legalność decyzji wydanej w procedurze udzielania pozwolenia na budowę, nie mógł naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 Upzp, poprzez ich pominięcie. Cyt. przepisy dotyczą zakresu unormowań, które znalazły się w przepisach Upzp oraz definiują pojęcie "ładu przestrzennego", zatem nie odnoszą się do kwestii podnoszonej w skardze kasacyjnej w postaci sprzeczności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć przy tym wypadnie, że zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określa się obowiązkowo w planie miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp). W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia tych zasad, ujętych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Wrocławia nr XVIII/517/08 z 14 lutego 2008 r.).

Gdy idzie o zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w odniesieniu do przepisów art. 88 ust. 2 pkt 3, art. 91 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1-3 uPgg oraz enumeratywnie wskazanych przez Autora skargi kasacyjnej przepisów rozporządzeń Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych oraz Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, to ograniczono się w skardze kasacyjnej wyłącznie do kwestionowania stwierdzenia sądu wojewódzkiego, że przy realizacji inwestycji nie było konieczne przedstawienie operatu wodno-prawnego i wystarczające jest oświadczenie projektanta, zaś dalej sąd ten miał wywodzić, że to skarżący powinni udowodnić, że "te opinie są wadliwe". W konkluzji tak sformułowanej podstawy kasacyjnej zarzuca się, że powołane przez sąd I instancji przepisy "nie tylko nie zawierają takich zapisów, ale nawet nie dają podstawy do wykładni zmierzającej w tym kierunku". Rzecz jednak w tym, że sąd wojewódzki przywołując je w motywach swego wyroku (s. 35 i n.) wywodził jedynie, iż wbrew twierdzeniom skarżących w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przedłożono projekt geotechniczny stanowiący dokumentację geologiczno-inżynierską. Jak ustalił to na podstawie akt sprawy sąd wojewódzki dokumentacja ta została zatwierdzona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Wrocławia. Nadto z oświadczenia projektanta wynikać miało, że dokumentacja ta spełnia wymogi normatywów określonych w przywołanych przez sąd I instancji przepisach. Została także opracowania dla planowanej inwestycji opinia hydrogeologiczna, z treści której wynika, że inwestycja nie spowoduje zakłóceń w gospodarce wodnej dla nieruchomości sąsiednich. Jak słusznie zauważył WSA we Wrocławiu skarżący kwestionując te opinie, w istocie poza własnymi stwierdzeniami nie przedstawili żadnych, przekonywujących dowodów, które miałyby uwiarygodnić prezentowaną przez nich argumentację. Z tych względów zarzut naruszenia przepisów art. 88 ust. 2 pkt 3, art. 91 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1-3 uPgg, § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 8, i ust. 3, § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, § 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 463) oraz § 1 pkt 2, § 2 ust. 5, § 18 i 20 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2011 r. (Dz. U. nr 291, poz. 1714) przez błędną wykładnię tych przepisów uznać należy za niezasadny. Skarżący kasacyjnie nie przedstawili w skardze kasacyjnej jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów. Przywołane zaś w skardze kasacyjnej przepisy uPgg określają rodzaje dokumentacji geologicznej, cel sporządzania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, jakim jest m. in. posadawianie budynków oraz treść takiej dokumentacji. Gdy idzie o przepisy wskazanych w skardze kasacyjnej rozporządzeń Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r., oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2011 r., to regulują one odpowiednio szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych oraz szczegółowe wymagania, dotyczące dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Zauważyć wypada, że z mocy przepisu art. 34 ust. 3 pkt 4 uPb projekt budowlany powinien zawierać m. in. "w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych". Jak wynika to z przywołanego przez sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, Wojewoda Dolnośląski nałożył na organ I instancji obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego polegającego na przedłożeniu przez inwestora sporządzonych przez uprawniony podmiot geotechnicznych warunków posadowienia planowanych obiektów budowlanych oraz dokumentacji geologicznej określającej warunki gruntowo-wodne, zatwierdzonej decyzją Prezydenta Wrocławia dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. Przy piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r. Akta sprawy zostały uzupełnione o wskazane dokumenty. Organ rozpoznający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę sprawdza przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie m. in. "kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń", co wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb. Naruszenia cyt. przepisu skarżący kasacyjnie nie podnieśli. Chybione jest przeto dowodzenie wadliwości stwierdzenia zawartego w wyroku sądu wojewódzkiego gdy idzie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, przy mającym brakować operacie wodno-prawnym.

Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

Wniosek pełnomocników inwestora o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie znajduje uzasadnienia w przepisach Ppsa. Zasadą jest ponoszone przez strony kosztów postępowania związanych ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 204 pkt 1 Ppsa w razie oddalenie skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ (podkr. Sądu) - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Uczestnik postępowania – [...] w tej sytuacji, skoro oddalono skargę kasacyjną skarżących uprzednio decyzję Wojewody Dolnośląskiego, nie ma podstaw do oczekiwania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.