Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2434/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 34a pkt 9a
journal: Dz.U. 2014 poz 1502
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego I.W. po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2167/15 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2167/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] września 2015 r. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia faktyczne oraz ocena prawna.

M.S. złożył do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej jako "MNiSW" lub "Minister") wniosek z dnia 15 lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądał udostępnienia:

1. kopii ocen okresowych, którym podlegają zatrudnieni w służbie cywilnej, dokonanych od początku zatrudnienia w MNiSW, a także kopii innych dokumentów dotyczących wnioskowania i przyznawania kolejnych stopni służbowych w służbie cywilnej w trakcie ich pracy w resorcie nauki i szkolnictwa wyższego (z ewentualnym zakryciem danych podlegających ustawowej ochronie): Dyrektora Generalnego M.K., Dyrektor A.W. i Dyrektora M.C.,

2. ile odbiorników TV znajduje się w siedzibie resortu nauki oraz w pokojach jakich pracowników resortu są one użytkowane (podanie imion i nazwisk osób wraz z określeniem ich stanowiska służbowego,

3. ile wyniosły łącznie koszty wynikające z opłaty abonamentowej za używanie odbiorników TV w resorcie nauki w latach 2013 i 2014,

4. stanu zatrudnienia w MNiSW na dzień 31 grudnia 2013 r. oraz 30 czerwca 2015r.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] organ poinformował wnioskodawcę, że w Ministerstwie, według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r., obsadzonych było 367 etatów, zaś według stanu na dzień 30 czerwca 2015 r. 370 etatów (zgodnie z metodologią liczenia stanu zatrudnienia do sprawozdania RB-70 o zatrudnieniu i wynagrodzeniach). Jednocześnie w załączeniu przekazał zestawienie 20 odbiorników telewizyjnych, znajdujących się w posiadaniu MNiSW. Poinformował, że zestawienie to nie zawiera danych osobowych pracowników Ministerstwa nie pełniących funkcji publicznych - ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 i 1662 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.". Korzystanie z odbiorników przez ww. pracowników uzasadnione jest charakterem wykonywanych przez nich obowiązków służbowych. Natomiast łączne koszty z tytułu opłat abonamentowych za odbiorniki telewizyjne w latach 2013 i 2014 wyniosły 8 606,85 zł.

Nadto decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] MNiSW działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 i 183, z 2015 r. poz. 211), dalej jako "k.p.a", odmówił udostępnienia M.S., informacji publicznej w zakresie pkt 1 złożonego wniosku. Minister podkreślił, że wnioskowane oceny okresowe stanowią część akt osobowych pracowników ministerstwa zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Uznając, że dokumenty związane z oceną okresową osób pełniących funkcje publiczne spełniają przesłanki uznania je za informację publiczną, to jednocześnie zaznaczył, że podlegają one ochronie na mocy art. 5 u.d.i.p. Ich udostępnienie podlega ograniczeniom na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej. Gdy dokumenty zawierają informacje związane z prywatną sferą życia funkcjonariusza, nie powinny być udostępniane w trybie i na zasadach u.d.i.p. Nadto Minister wskazał, że zasady sporządzania ocen okresowych reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie warunków i sposobu przeprowadzania ocen okresowych członków korpusu służby cywilnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 74, poz. 633). Ocena osoby zatrudnionej na wyższym stanowisku w służbie cywilnej odnosi się do zarówno do efektów mierzalnych (np. liczby wydanych decyzji lub pozytywnie rozpatrzonych odwołań), jak i kompetencji niemierzalnych m.in. relacji międzyludzkich, budowania atmosfery w zespole, nie wpływających bezpośrednio na realizację zadań publicznych. Wskazane tam kryteria oceny są odzwierciedleniem indywidualnych predyspozycji do zarządzania pracownikami i organizowania pracy zespołu, oraz cech osobowościowych, które wpływają na atmosferę w miejscu pracy oraz motywację pracowników. Uznając nawet, że ocena okresowa obejmuje dane będące informację publiczną, to w ocenie organu, nie jest możliwe wyodrębnienie z niej części stanowiących wyłącznie informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, gdyż w obszarze każdego z przyjętych kryteriów obowiązkowych dochodzi do oceny zarówno wiedzy merytorycznej i sposobu wykonywania zadań, jak również indywidualnych predyspozycji charakterologicznych i osobowościowych. Część oceny okresowej zawiera dane dotyczące indywidualnego planu rozwoju zawodowego, a te informacje nie muszą być związane z aktualnie wykonywanymi zadaniami. Ponadto forma dokonania oceny okresowej (rozmowa oceniająca) ma wymiar psychologiczny oparty na wzajemnym szacunku, zaufaniu, empatii oraz współpracy. Istotne jest zatem zachowanie poufności uzyskanych w ten sposób informacji. Z kolei oryginał arkusza oceny okresowej włącza się do akt osobowych ocenianego. Sprawy dotyczące prowadzenia akt osobowych pracowników regulują przepisy szczególne - art. 94 pkt 9a ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. 1974 nr 24 poz. 141 ze zm.), dalej jako "k.p." oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobem prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. Nr 62, późn. 286 ze zm.). Udostępnienie dokumentów z akt osobowych pracownika jest ściśle związane z istniejącym stosunkiem pracy. Pracodawca bez zgody pracownika nie może więc udostępniać jego akt osobowych oraz zawartej tam dokumentacji osobom trzecim. Co więcej zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 1997 nr 133 poz. 883 ze zm.), dalej jako "u.o.d.o", pracodawca ma obowiązek m.in. zabezpieczyć dane pracowników przed ich udostępnieniem osobom nieupoważnionym. Wobec powyższego w ocenie organu, udostępnienie wnioskodawcy żądanych przez niego dokumentów nie jest możliwe, bowiem zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do prywatności jest wartością większą niż prawo do informacji. Jedynie w przypadku rezygnacji przez osobę fizyczną z przysługującego jej prawa do ochrony, istnieje możliwość udzielenia informacji.

Wskutek złożenia przez M.S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy MNiSW, decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Organ podkreślił, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym, co wynika z treści art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a żądane w niniejszej sprawie dokumenty podlegają tej ochronie. Zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem ETS (np. Sprawa Caroline von Hannover v. Niemcy z dnia 24 czerwca 2004 r., Izba (sekcja II) skarga nr 593200/00) każdej osobie nawet publicznie znanej, należy zapewnić poszanowanie życia prywatnego. Zatem informacje osobiste dotyczące między innymi rozwoju zawodowego, cech osobowościowych i charakterologicznych, nie powinny być publikowane czy udostępniane bez ich zgody. Minister powołał się również na treść art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

M.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. w zakresie obowiązku organu do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. Skarżący wskazał, że przywołanie orzecznictwa ETS, jak i art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka jest chybione, gdyż wnioskowana dokumentacja nie ma charakteru dokumentacji prywatnej czy rodzinnej, lecz została wytworzona w związku z zajmowaniem funkcji publicznych. Oceny okresowe stanowią raporty na temat wykonywania zadań związanych ze stosunkiem pracy, a nie zadań z prywatnej sfery życia. Podkreślił, że proces przenoszenia i awansowania pracowników służby cywilnej ze swej istoty powinien podlegać szerokiej kontroli społecznej, by można mówić o pełnej transparentności decyzji personalnych w administracji państwowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę M.S. powołał się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i uznał, że wynikające z tego przepisu ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.d.o za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, a celem tej ustawy jest m. in. ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP. WSA powołał się także na art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.d.o. oraz wskazał, że udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w u.d.i.p. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może mieć charakter wyjątkowy, znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej np. ochrony informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd I instancji podzielając pogląd, iż celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych przyjął, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. WSA podkreślił, że nie zawsze dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym. Jednocześnie zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1111), dalej jako "u.s.c.", urzędnik służby cywilnej oraz pracownik służby cywilnej zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony podlega ocenie okresowej dokonywanej przez bezpośredniego przełożonego. Ocena okresowa dotyczy kompleksowej oceny pracy, obejmuje całokształt efektów pracy urzędnika, jego wiedzy, umiejętności, zdolności czy postaw, wartościuje jego dokonania. Ma charakter sformalizowany i jest dokonywana w ustalonych odstępach czasu przy zastosowaniu zasad, które mają utrwalony i powtarzalny charakter. Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie okresowe oceny pracy, a także dokumenty dotyczące wnioskowania i przyznawania kolejnych stopni służbowych, dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, zatem stanowią informację publiczną. Żądana informacja dotyczyła więc kwestii związanych z transparentnością sprawowanej przez wskazane osoby funkcji publicznej. Skoro wnioskowana informacja jest informacją publiczną, to organ zobowiązany jest do jej udostępnienia na warunkach określonych w u.d.i.p.

Zdaniem WSA w takiej sytuacji uzasadnione było rozważenie udostępniania kopii ocen okresowych i innych wnioskowanych dokumentów, ze zanonimizowanymi danymi wrażliwymi funkcjonariuszy w taki sposób, by nie naruszyć ich dóbr chronionych. Jednocześnie Sąd wskazał, że w takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzasadnione również dlatego, że wnioskodawca w treści wniosku zawarł zastrzeżenie dotyczące ewentualnego zakrycia danych podlegających ochronie. Sąd uznał więc, że jego intencją było uzyskanie informacji na temat mechanizmów i zasad dokonywanych rekrutacji, ocen i awansów urzędników wyższego stopnia, a nie danych wrażliwych.

Od wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył MNiSW, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W pierwszej kolejności zarzucono naruszenie prawa materialnego przez:

a. błędną wykładnię: art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 94 a pkt 9 a k.p., § 6 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2016 r. w sprawie warunków i sposobu przeprowadzania ocen okresowych urzędników służby cywilnej i pracowników służby cywilnej (Dz. U. poz. 470),

b. niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie organ administracji nie wykazał, że istnieją podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanych informacji publicznych oraz rozpoznając sprawę ponownie powinien uwzględnić rozważania Sądu dotyczące zanonimizowania i udostępnienia wnioskowanych dokumentów;

Następnie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez niewyjaśnienie przez sąd, w sposób adekwatny do celu jaki wynika z tego przepisu prawa, a w szczególności dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez uchylenie decyzji MNiSW z dnia [...] października 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej M.K. z uwagi na ustanie jego okresu zatrudnienia w organie administracji i niedysponowaniem przez organ administracji wnioskowanymi dokumentami - w chwili orzekania przez WSA.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis ten określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania WSA w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów prawa materialnego, to podzielić należy zarzut naruszenia art. 5 ust.2 u.d.i.p. Zgodnie z treścią tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem, aby przepis ten znalazł zastosowanie, żądana przez wnioskodawcę informacja musi być informacją publiczną. Istotę problemu w niniejszej sprawie stanowi więc kwestia czy oceny okresowe urzędników lub pracowników służby cywilnej stanowią informację publiczną.

Na wstępie należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji, a dokładniej w art. 61 ust. 1 i 2. Zgodnie z tym przepisem obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Znajduje to potwierdzenie w art. 1 ust 1 u.d.i.p., który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Natomiast art. 6 ww. ustawy wskazuje w ujęciu przykładowym, które informacje podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zatem kwestia czy wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, a w konsekwencji czy dostęp do tej informacji może zostać ograniczony z uwagi na okoliczności wyszczególnione w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie żądane przez wnioskodawcę dokumenty – oceny okresowe urzędników lub pracowników służby cywilnej nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust 1 u.d.i.p.), ani o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Ocena okresowa urzędnika lub pracownika służby publicznej odnosi się do indywidualnie określonej osoby zatrudnionej w administracji publicznej. Sam fakt, że jest ona obligatoryjnie sporządzana we wskazanych okresach czasu, na urzędowych wzorach arkuszy ocen nie czyni z niej informacji publicznej. Ocena okresowa ma ze swej istoty charakter wewnętrzny, a nadto odnoszący się wyłącznie do osoby ocenianej – urzędnika lub pracownika służby publicznej. Tym samym ocena okresowa, ze względu na swój charakter i treść jest dokumentem nie tylko zindywidualizowanym, ale również spersonalizowanym, w sensie w jakim odnosi się ona do subiektywnej oceny podmiotu ją sporządzającego (oceniający) wobec osoby podlegającej takiej ocenie (oceniany). Co więcej po zapoznaniu ocenianego z kryteriami oceny i terminem sporządzenia oceny na piśmie oryginał arkusza niezwłocznie włącza się do akt osobowych ocenianego (co dodatkowo skutkuje szczególną ochroną owej oceny okresowej), a kopię części I arkusza oceniający doręcza ocenianemu. Zatem wypełniony arkusz oceny okresowej urzędnika lub pracownika służby cywilnej odnosi się wyłącznie do osoby ocenianej. Niewątpliwie więc jej sporządzenie wiąże się z dobrami osobistymi takiej osoby, która niezadowolona z oceny może złożyć sprzeciw, a w razie nierozpatrzenia sprzeciwu w terminie albo jego nieuwzględnienia może następnie odwołać się do sądu pracy. Dlatego też ma ona charakter wewnętrzny, indywidualny, spersonalizowany oraz pracowniczy.

Zatem żądana informacja nie jest informacją o sprawach publicznych, działalności organów władzy publicznej, czy też o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Niewątpliwie taką informacją publiczną byłaby informacja o tym czy przełożony sporządził ocenę okresową, ile ich przygotował, w jakich odstępach czasu, względem kogo, czy sporządził ją co do indywidualnie wskazanej osoby itp. Tymczasem wniosek w niniejszej sprawie zmierzał do udostępnienia konkretnych arkuszy ocen okresowych sporządzanych w odniesieniu do indywidualnie wskazanych z imienia i nazwiska pracowników zatrudnionych w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Nie jest to żądanie informacji o działalności organów władzy publicznej, czy też innych zrównanych z nimi podmiotów w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz informacji o indywidualnej osobie zatrudnionej w podmiocie zobowiązanym co do zasady do udzielenia informacji publicznej. Wniosek ten dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Podsumowując wniosek o udzielenie informacji publicznej w tej części nie dotyczył uzyskania informacji o działalności Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, ani nawet zakresu zadań, obowiązków i kompetencji poszczególnych urzędników lub pracowników służby cywilnej zatrudnionych w ministerstwie. Przedmiotem zainteresowania skarżącego okazała się być zatem - nie jawność działalności tego podmiotu, a konkretne arkusze ocen okresowych indywidualnie wskazanych osób fizycznych – zatrudnionych w służbie cywilnej. Żądanie ujawnienia takiej oceny okresowej, stanowiącej część akt osobowych pracownika dotyczy prywatnej sfery zatrudnionej osoby i nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej podmiocie, zasadach jego funkcjonowania, danych publicznych lub majątku publicznym - art. 6 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Tym samym celem dążenia do uzyskania tej informacji publicznej był podmiot indywidualny - osoba fizyczna, a nie sfera działalności organu władzy publicznej, innych podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej lub działalności osoby pełniącej funkcję publiczną. Natomiast fakt, że określona osoba fizyczna pełni funkcję publiczną nie oznacza, że ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlega cała sfera jego życia zawodowego. Niewątpliwie pełnemu ujawnieniu podlegać będzie tylko taki zakres informacji w jakim osoba ta sprawuje funkcje publiczne.

Skoro informacja żądana w pkt 1 wniosku M.S. z 15 lipca 2015 r. w zakresie ocen okresowych nie była informacją publiczną, to nie miał zastosowania w tym zakresie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz nie zachodziła potrzeba wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust.1 u.d.i.p. Pomimo więc częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.