Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 945/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2018 r. o numerze [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej: "SKO") z dnia [...] kwietnia 2018 r. o numerze [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W. S. (zwany dalej: "Skarżącym") przesłał do Wójta Gminy [...] (zwanego dalej: "Wójtem Gminy") – za pośrednictwem poczty elektronicznej – 75 wniosków o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii decyzji zatwierdzających podział działek o wskazanych numerach ewidencyjnych.

Wnioski te zostały sporządzone i przesłane w przeciągu 4 dni – od dnia 14 do 17 kwietnia 2017 r. Każdy z wniosków zawierał żądanie udostępnienia jednej decyzji zatwierdzającej podział określonej działki o podanym przez Skarżącego numerze ewidencyjnym. Ponadto w każdym z wniosków Skarżący zastrzegł, iż nie wyraża zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną.

Wójt Gminy wystosował do Skarżącego 75 powiadomień (jedno opatrzone datą 24 maja 2017 r., pozostałe z datą 29 maja 2017 r.), w których wskazał, iż na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") przedłuża termin rozpatrzenia wniosków do dnia 14 czerwca 2017 r. Jednocześnie organ wskazał, iż sprawa zostanie rozpatrzona pod jednym numerem sprawy – [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. o numerze [...], Wójt Gminy poinformował Skarżącego, iż w odniesieniu do 29 wniosków – które wyszczególnił w piśmie – nie stwierdził, by posiadał określone w tych wnioskach decyzje zatwierdzające podział nieruchomości gruntowych o wskazanych numerach ewidencyjnych, wobec czego nie może ich udostępnić. Podniesiono przy tym, iż organ nie ma obowiązku udostępniać informacji, których nie posiada.

Natomiast w odniesieniu do pozostałych 46 wniosków organ poinformował, iż po przeanalizowaniu żądania wnioskodawcy stwierdził, iż udostepnienie tych decyzji nie jest możliwe z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, których dotyczą, wobec czego konieczne jest wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia. W związku z tym, Wójt Gminy wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych tych wniosków poprzez ich podpisanie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania.

Po uzupełnieniu braków formalnych wniosków – poprzez ich osobiste podpisanie przez Skarżącego – Wójt wydał w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzję o numerze [...], którą odmówił udostepnienia informacji publicznej na 46 wniosków Skarżącego w zakresie przesłania kopii wskazanych decyzji z uwagi na ochronę prywatności osób wymienionych w tych decyzjach.

W ocenie organu udzielenie żądanych informacji pozwoliłoby Skarżącemu na ustalenie bez większego wysiłku danych osobowych i adresów zamieszkania stron postępowania, a także informacji o ich stanie majątkowym. Organ podkreślił przy tym, iż nawet anonimizacja decyzji, polegająca na usunięciu danych prawem chronionych, nie gwarantuje w należyty sposób prawa do prywatności osób fizycznych, których dotyczą decyzje. Uzyskanie żądanych decyzji może bowiem doprowadzić do ustalenia, kogo imiennie dotyczą, a zatem wskazywać jakim prywatnym majątkiem dysponują określone osoby, to zaś wkracza na grunt objęty ochroną – prawem do prywatności.

Zdaniem organu, skoro żądane informacje nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne – to podlegają one ochronie z mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ podkreślił przy tym, iż osoby, których dotyczą decyzje zatwierdzające podział, nie zrezygnowały w sposób wyraźny i jednoznaczny z ochrony prywatności. Wręcz przeciwnie, osoby te "przeważnie wyrażają stanowcze żądanie zaprzestania udostępniania jakichkolwiek danych pochodzących z indywidualnych postępowań".

Ponadto Wójt Gminy uznał działania Skarżącego za nadużycie prawa do informacji publicznej, jak również przypisał im cechy "uporczywego nękania" mieszkańców Gminy [...]. Zdaniem organu, Skarżący wykorzystuje omawianą instytucję do celów prywatnych, natomiast u.d.i.p. ma służyć dobru publicznemu.

Skarżący wystąpił z odwołaniem, w którym podniósł m. in. zarzut naruszenia art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez bezpodstawne połączenie w jednym postępowaniu 46 spraw o różnych stanach faktycznych, a następnie wydanie jednej decyzji administracyjnej w sprawach zainicjowanych tymi wnioskami, a także zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie wnioskowanych informacji publicznych z uwagi na rzekomą ochronę prywatności nieokreślonych osób fizycznych oraz rzekomą możliwość ustalenia przez Skarżącego danych osobowych tych osób, w sytuacji gdy organ winien wydać zanonimizowane decyzje, o które się zwracał.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2018 r.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w postaci ochrony sfery prywatności właścicieli nieruchomości, których dotyczą decyzje, o które zwracał się Skarżący.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 62 k.p.a. SKO wskazało, iż "złożenie 75 wniosków o udostępnienie informacji publicznej w przeciągu 4 dni dotyczących decyzji podziałowych uznać należy za złożenie jednego wniosku dotyczącego 75 decyzji". W ocenie organu, przyjęcie stanowiska przeciwnego – w tym wyrażonego w przywołanym przez Skarżącego, innym orzeczeniu SKO z dnia [...] marca 2017 r. – prowadziłoby do obejścia przepisów u.d.i.p. dotyczących wykazania interesu publicznego przez wnioskodawcę.

SKO podzieliło również stanowisko organu I instancji, iż Skarżący nadużywa prawa do uzyskania informacji publicznej, zakłócając tym samym funkcjonowanie Urzędu Gminy [...] i zmniejszając efektywność jego działania w zakresie wykonywania powierzonych mu ustawowych zadań.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżący wniósł o unieważnienie decyzji obu instancji jako wydanych bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:

1) rażące naruszenie prawa, tj. art. 6 i art. 62 k.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i połączenie do wspólnego rozpatrzenia czterdziestu sześciu różnych wniosków, skierowanych w różnych datach, nie mających ze sobą związku, posiadających odrębny zakres przedmiotowy, mimo że w poszczególnych sprawach prawo strony do uzyskania informacji wynika z różnego stanu faktycznego, mimo braku do tego umocowania w przepisach u.d.i.p. oraz objęcie bez podstawy prawnej skarżoną decyzją dwudziestu dziewięciu wniosków, co do których organ informacji nie posiada, zamiast skierowania w tej sprawie pism informacyjnych w terminie 14 dni od daty złożenia poszczególnych wniosków;

2) bezprawną akceptację prze organ nadzoru celowego skumulowania przez organ pierwszej instancji siedemdziesięciu pięciu różnych wniosków o udostępnienie prostej informacji publicznej w jednym postępowaniu dla stworzenia pozoru, że przedmiotem postępowania jest informacja przetworzona, co umożliwiło organowi de facto obejście przepisów u.d.i.p. poprzez żądanie od Skarżącego wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego dla udostępnienia informacji, a także bezpodstawne pomówienie Skarżącego o obejście przepisów u.d.i.p. poprzez rzekome rozdrobnienie wniosków, w sytuacji gdy dotyczą one całkowicie różnych spraw i stanów faktycznych i muszą być rozpatrywane indywidualnie;

3) rażące naruszenie z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu czynnego udziału w sprawie, w szczególności przed wydaniem skarżonych decyzji i w rezultacie nie wzięcie pod uwagę argumentów (orzecznictwa Sądu Najwyższego) wskazanych w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. skierowanym do SKO, które dotarło już po wydaniu przez SKO skarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) rażące naruszenie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji precyzyjnie przedmiotu decyzji, polegające na nieprzypisaniu wymienionych z oznaczenia i daty wydania decyzji do konkretnych wniosków, co uniemożliwia identyfikację i co uzasadnia zarzut braku rozstrzygnięcia i czyni decyzję bezprzedmiotową;

5) rażące naruszenie z art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie precyzyjne stanu faktycznego oddzielnie dla każdego wniosku i poprzez brak szczegółowego, oddzielnego uzasadnienia rozstrzygnięć odmowy dla poszczególnych wniosków, co czyni uzasadnionym zarzut braku precyzyjnej korelacji sentencji decyzji z jej uzasadnieniem;

6) rażące naruszenie 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego bezprawne zastosowanie w sytuacji, gdy personalia kontrahentów gminy, korzystających ze środków publicznych nie korzystają z ochrony i podlegają ujawnieniu;

7) naruszenie 5 ust.2 u.d.i.p. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że anonimizacja decyzji administracyjnych nie zapewnia dostatecznej ochrony prywatności stron i może de facto stanowić generalny pretekst dla odmowy udostępnienia kopii (postaci) jakiejkolwiek decyzji administracyjnej na wniosek o udostępnienie informacji publicznej;

8) naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne i bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy nie było do tego żadnych podstaw faktycznych ani prawnych;

9) naruszenie przez SKO art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odstępstwo bez żadnej uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w odmienny sposób, czym podważyło moje zaufanie do władzy publicznej.

Rozwijając zarzuty skargi Skarżący wskazał, iż personalia osób, których dotyczą żądane decyzje – wbrew stanowisku obu organów – nie podlegają ochronie, a ich ujawnienie nie narusza prawa do prywatności tych osób i winny zostać ujawnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Zdaniem Skarżącego, osoby które najpierw wystąpiły do gminy o podział ich gruntów z wydzieleniem ich części pod drogi publiczne, a następnie sprzedały je gminie w drodze umowy cywilnoprawnej (porozumienia) – stały się beneficjentami środków publicznych. Skarżący powołał się na stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym, ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, bowiem każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. W ocenie Skarżącego, osoby wnioskujące o wydzielenie części ich własnych gruntów pod drogę publiczną musiały liczyć się z tym, że ich personalia będą jawne, godziły się zatem same na ich ujawnienie. Wbrew twierdzeniom organów, ochrona ich prywatności nie jest zatem konieczna ani uzasadniona, skoro zawarły one taką cywilną transakcję z gminą.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi wskazując na swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Podkreślić jednocześnie należy, iż u.d.i.p. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy, przy czym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p.).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy zaznaczyć na wstępie trzeba, iż Skarżący wystąpił do Wójta Gminy z 75 wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, złożonymi w przeciągu czterech dni. Organ uznał, iż wnioski te dotyczą informacji o charakterze publicznym, bowiem co do części z nich (29 wniosków) poinformował Skarżącego, iż nie posiada żądanych decyzji zatwierdzających podziały działek, w związku z czym nie może udostępnić informacji publicznej w tym zakresie. Natomiast co do pozostałych wniosków (46 wniosków) organ uznał, iż udostępnienie informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, których dotyczą żądane decyzje, w związku z czym wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych tych wniosków, a następnie wydał decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie.

W konsekwencji stwierdzić należało, iż poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było to, iż żądane przez Skarżącego informacje miały walor informacji publicznej, jak również i to, że Wójt Gminy był podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia.

Spór w sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy organ mógł odmówić udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności osób, które zostały wskazane w decyzjach zatwierdzających podział działek, o których kopie wystąpił Skarżący.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie sporu w tym przedmiocie wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do charakteru prawnego decyzji administracyjnych, objętych wnioskiem Skarżącego.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane wprawdzie w różnych stanach prawnych, jednakże dotyczyły zatwierdzenia podziału nieruchomości (działki), dokonanego na wniosek właściciela, celem wydzielenia jej części w związku z ustaleniem lokalizacji drogi publicznej (poszerzenia drogi gminnej). Istotne jest przy tym to, że przedmiotowe decyzje nie zostały podjęte w związku z przymusowym wywłaszczeniem nieruchomości. Właściciele działek dobrowolnie występowali o podział, w następstwie czego, część wydzielona pod drogę gminną przechodziła z mocy prawa na własność gminy, zaś właścicielowi przysługiwało z tego tytułu odszkodowanie od gminy.

W aktualnym stanie prawnych regulacje w tym przedmiocie zawierają przepisy Rozdziału 1 "Podział nieruchomości" Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Zgodnie z art. art. 98 ust. 1 tej ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Jednocześnie w myśl ust. 3 tego przepisu, za działki te przysługuje odszkodowanie (w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W związku z powyższym, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznaje za zasadne odwołanie się w pierwszej kolejności do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2018 r. o sygn. I OSK 166/18, które w sposób kompleksowy odnosi się do kwestii ograniczania dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych współpracujących z organami publicznymi. Jak to zauważył ten Sąd, ostatnimi laty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawia się tendencja do rozszerzania kręgu osób, traktowanych jako osoby pełniące funkcje publiczne, której przykładem jest m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 2060/16 gdzie stwierdzono, iż : "Osoba kupująca nieruchomość od Skarbu Państwa, co prowadzi wszak do zubożenia zasobu nieruchomości w jego własności, wpływa na sprawę publiczną, tj. gospodarkę nieruchomościami publicznymi. W tym zatem aspekcie jest "osobą pełniącą funkcję publiczną", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (...)". Powyżej zaprezentowany kierunek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w pełni uzasadniony i zrozumiały. Dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, a więc o osobach mających choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., o sygn. akt I OSK 213/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne również w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozwala to bowiem przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm, czy każde inne trwonienie środków publicznych (patrz wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 o sygn. akt I OSK 531/14).

W ocenie Sądu, przywołane wyżej stanowisko orzecznictwa znajduje odpowiednie zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Decydujące bowiem znaczenie ma tutaj okoliczność, iż właściciele działek – w sposób dobrowolny – wystąpili z wnioskami o ich podział, a tym samym mieli co najmniej świadomość, że uprawomocnienie się decyzji zatwierdzającej podział spowoduje przejście – z mocy prawa – własności wydzielonej działki na własność gminy (w zamian za prawo do uzyskania z tego tytułu odszkodowania). W stanie faktycznym niniejszej sprawy należało mieć zatem na względzie, iż nie istniał żaden przymus dokonania podziału działek i nastąpiło to na wniosek osób fizycznych, których dotyczą decyzje objęte wnioskiem Skarżącego, dlatego – w ocenie Sądu – osoby te nie mogą oczekiwać, że zachowają prawo do prywatności w odniesieniu do postępowania podziałowego. W konsekwencji tego, Sąd uznał za uzasadnione by adresatów decyzji podziałowych traktować jako "osoby współpracujące" z organami publicznymi (organami gminy), których prywatność nie jest w tym zakresie chroniona przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Należy przy tym mieć na względzie, iż decyzje, o które wnioskował Skarżący nie zawierają – wbrew stanowisku Wójta Gminy – takich danych czy informacji, które podlegałyby ochronie z uwagi na prywatność (z wyłączeniem adresów zamieszkania), czy też których jawność byłaby wyłączona na podstawie przepisów odrębnych. Wskazać trzeba, iż decyzje te nie obrazują stanu majątkowego posiadania osób fizycznych (poza zgłoszonymi do podziału działkami), nie zawierają informacji o wartości posiadanych nieruchomości, składnikach majątku, zasobach pieniężnych, nie podają żadnych kwot (w tym kwot odszkodowania), numerów rachunków bankowych czy innych danych osobowych – z wyjątkiem adresów zamieszkania – podlegających ochronie.

Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, iż większość z informacji wskazanych w decyzjach podziałowych jest – wręcz przeciwnie – jawna. Wskazać należy, iż z samego przepisu art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ostateczna decyzja zatwierdzająca podział stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Przypomnieć zatem należy, iż wpisy zawarte w księgach wieczystych są jawne i powszechnie dostępne, w tym również w formie elektronicznej (np. na prowadzonej przez Ministerstwo Sprawiedliwości stronie internetowej: Elektroniczne Księgi Wieczyste). Jawność dotyczy również ujawnionych w niektórych decyzjach informacji o numerach ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości podlegających podziałowi. Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1089/08, udzielenie informacji na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zostało uzależnione od władania gruntem, budynkiem lub lokalem, wobec których określona informacja miałaby być udzielona. Udzielenie tej informacji nie jest również zależne od przysługiwania interesu prawnego. Wskazać zatem należy, iż w myśl art. 24 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, operat ewidencyjny zawiera informacje z ewidencji gruntów, dotyczące: ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 2 tej ustawy, w ewidencji gruntów wskazuje się także właścicieli nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dostrzega w treści decyzji, o które zwrócił się Skarżący, takich informacji, które podlegałyby ochronie z uwagi na prywatność, z wyjątkiem oczywiście adresów zamieszkania adresatów decyzji, które mogą być poddane przez organ utajnieniu w procesie anonimizacji, niezależnie od tego, czy pozostają one aktualne. Natomiast informacje dotyczące samych działek (nieruchomości) w postaci: położenia, powierzchni, oznaczenia ksiąg wieczystych – z wyłożonych wyżej względów – uznać należy za informacje jawne.

Reasumując powyższe Sąd uznał, iż brak było podstaw do przyjęcia, iż prawo Skarżącego do uzyskania informacji publicznej podlegało ograniczeniu z uwagi na prywatność osób fizycznych, a tym samym do odmowy ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Niezależnie od tego, iż stwierdzone naruszenie prawa materialnego stanowiło samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy, jako mające wpływ na wynik sprawy, Sąd obowiązany był również odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów natury procesowej, w tym w szczególności do zarzutu naruszenia art. 62 k.p.a.

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, iż co prawda Skarżący wystąpił do Wójta Gminy z 75 wnioskami, odrębnymi i złożonymi w przeciągu czterech dni, to nie można jednak tracić z pola widzenia tej istotnej okoliczności, iż wnioski te dotyczyły dostępu do informacji publicznej.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. wyróżnia się dwa etapy postępowania o różnym charakterze, mające za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy udostępniana w formie czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie. Wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda natomiast inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1002/09; z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17).

W niniejszej sprawie Wójt Gminy – na skutek rozpatrzenia wszystkich 75 wniosków Skarżącego – stwierdził, iż nie jest w posiadaniu decyzji wskazanych w 29 wnioskach i w tym zakresie poinformował Skarżącego pismem z dnia 6 listopada 2017 r., iż nie może ich udostępnić, co – w ocenie Sądu – czyniło zadość obowiązkowi informacyjnemu z art. 13 u.d.i.p. w odniesieniu do 29 wniosków. Mając zatem na uwadze, iż na tym etapie postępowania informacyjnego organ nie miał obowiązku stosowania przepisów k.p.a., udzielnie powyższej informacji w jednym piśmie – ze wskazaniem 29 wniosków Skarżącego, na które stanowi ono odpowiedź – uznać należało za nienaruszające prawa.

Natomiast w odniesieniu do pozostałych 46 wniosków organ doszedł do przekonania, iż udostępnienie informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych. Z tego względu, Wójt Gminy poinformował Skarżącego – w tym samym piśmie z dnia 6 listopada 2017 r. – iż zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie decyzji wymienionych w punktach od 30 do 75 tego pisma, a także wezwał Skarżącego – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – do uzupełnienia braków formalnych tych wniosków poprzez ich podpisanie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania.

Skoro zatem organ zmierzał do odmowy udostępnienia informacji publicznej, co musiało przybrać formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), a nadto wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosków wskazując rygor z art. 64 § 2 k.p.a., to w ocenie Sądu winien konsekwentnie stosować przepisy k.p.a. również w zakresie objęcia jedną decyzją 46 odrębnych żądań Skarżącego.

Wskazać zatem należy, iż na gruncie przepisów k.p.a. tylko jeden przepis dopuszcza tzw. współuczestnictwo. Jak wywodzi Andrzej Wróbel w komentarzu do art. 62 k.p.a., przepis ten jest interpretowany jako wprowadzający "za wzorem postępowania cywilnego instytucję tzw. współuczestnictwa materialnego (art. 72 § 1 k.p.c.)" (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 171; por. także A. Jakubowski, Współuczestnictwo konkurencyjne w postępowaniu administracyjnym, PiP 2013/11, s. 53 i n.; Z.R. Kmiecik, Interes prawny stron w postępowaniu administracyjnym, PiP 2013/1, s. 25; wyrok NSA z 24.11.2005 r., II OSK 257/05, LEX nr 203715; postanowienie NSA z 19.05.2010 r., II OSK 943/10, LEX nr 673898) lub instytucję współuczestnictwa formalnego (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 318), albo uzasadniający "wszczęcie jednego postępowania w dwu lub więcej sprawach" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 138). Dopuszczając możliwość połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania, autor zaznacza jednak, iż przepis art. 62 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: (1) istnieje wielość spraw administracyjnych, (2) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej oraz (3) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

Zgodzić należy się ze Skarżącym, iż Wójt Gminy wydając jedną decyzję odmowną – w odniesieniu do 46 wniosków – nie powołał się na przepis art. 62 k.p.a., jak również nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że żądania objęte wnioskami wynikają z tego samego stanu faktycznego i z tej samej podstawy prawnej. Nie oznacza to jednak, iż tak w istocie nie było. Sąd doszedł bowiem do przekonania, iż o tożsamości zainicjowanych przez Skarżącego spraw decydowała ich tożsamość pod względem przedmiotowym. Wnioski zostały złożone w trybie dostępu do informacji publicznej i dotyczyły udostępnienia decyzji zatwierdzających podział działek celem wydzielenia ich części w związku z ustaleniem lokalizacji drogi publicznej. Zatem treść uprawnienia Skarżącego – do uzyskania informacji publicznej – wynikała z tożsamego stanu faktycznego, jakim było żądania udostępnienia informacji publicznej, co do decyzji podziałowych.

W konsekwencji Sąd uznał, iż wydanie decyzji odnoszącej się do 46 wniosków Skarżącego było wprawdzie dopuszczalne, jednakże obowiązkiem organu było wykazanie tożsamości spraw zainicjowanych tymi wnioskami pod względem stanu prawnego i faktycznego, czego organy zaniechały.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska SKO wyrażonego w decyzji II instancji, iż złożenie 75 wniosków w przeciągu 4 dni uznać należy za złożenie jednego wniosku. Stanowisko takie jest nieuprawnione i błędne. W szczególności nie przemawia za nim podnoszona przez organ odwoławczy możliwość "obejścia" przepisów dotyczących wykazania interesu publicznego przez wnioskodawcę, gdyż w tym przypadku organ musiałby jeszcze wykazać, że żądanie samych kopii decyzji administracyjnych może być uznane za domaganie się udostępnienia informacji przetworzonej.

Końcowo podnieść należy, iż jakkolwiek Sądowi z urzędu znana jest aktywność Skarżącego w korzystaniu z prawa do informacji publicznej, to organy nie mogą tylko z tego faktu wywodzić podstawy do zamykania czy ograniczania mu tego prawa w każdym przypadku. To konstytucyjne prawo przysługuje bowiem wszystkim obywatelom i nie może być odbierane tylko z uwagi na osobę wnioskodawcy. Należy przy tym odróżnić aktywność wnioskodawcy (nawet nadmierną) od znanego już w orzecznictwie pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej". Nadużycie takie może być stwierdzone tylko w konkretnym stanie faktycznym sprawy, nie zaś z uwagi na osobę wnioskodawcy. Takie rozumienie nadużycia prawa do informacji publicznej pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez SKO wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 799/12, w uzasadnieniu którego podniesiono, iż "taka ocena winna być stosowana niezwykle rzadko, w sytuacjach wyjątkowych i tylko gdy ze stanu faktycznego w sposób oczywisty wynika, że wnioskodawca nadużywa przysługującego mu prawa do uzyskania informacji publicznej". W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie z takim nadużyciem nie mamy do czynienia. Zgodzić należy się z Wójtem, iż liczba dokumentów, o które wnioskował Skarżący jest znaczna, jednakże stanowią one decyzje, które pochodzą od tego organu, które zostały zidentyfikowane i zgromadzone w aktach sprawy. W tym stanie rzeczy wydanie ich kopii nie wymaga – w ocenie Sądu – przekształcenia informacji.

Niemniej jednak Sąd wskazuje Skarżącemu, iż nie może on oczekiwać, że w każdym przypadku, gdy po stronie organu istnieje obowiązek informacyjny, udostępnienie informacji publicznej na wniosek będzie nieodpłatne. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. wyroki NSA z dnia: 6 lipca 2016 r. o sygn. akt I OSK 662/16; z dnia 18 grudnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 266/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2018 r. o sygn. akt II SAB/Wa 403/18).

Wójt Gminy będzie obowiązany rozpatrzyć wnioski Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, których dotyczyły uchylone decyzje obu instancji, przy uwzględnieniu poczynionych wyżej uwag.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 tej ustawy.