Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 880/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 569/12 w sprawie ze skargi B. Ś. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. Ś. na rzecz Sejmiku Województwa Śląskiego kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 569/12 oddalił skargę B. Ś. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie radnych - wygaśnięcia mandatu.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Pismem z dnia [...] października 2011 r. skierowanym do Przewodniczącego Sejmiku Województwa Śląskiego skarżący – radny Sejmiku Województwa Śląskiego, oświadczył, że "w związku z wyborem na posła RP, na podstawie art. 23 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz § 43 statutu Województwa Śląskiego zrzeka się mandatu radnego Sejmiku z chwilą objęcia mandatu poselskiego (najprawdopodobniej [...] listopada 2011 r.)".

Jednocześnie oświadczeniem z dnia [...] października 2011 r. skierowanym do Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej skarżący potwierdził, że złożył rezygnację z pełnionej funkcji, której stosownie do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej albo ustaw nie można łączyć z mandatem posła.

Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., działając na podstawie art. 249 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie z dniem 27 października 2011 r. mandatu posła w stosunku do skarżącego wybranego z listy kandydatów na posłów nr [...] Komitetu Wyborczego [...].

Następnie w dniu [...] listopada 2011 r. skarżący w piśmie skierowanym do Przewodniczącego Sejmiku Województwa Śląskiego wyjaśnił, że wobec nieobjęcia przez niego mandatu posła na Sejm RP, na podstawie art. 23 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz § 43 statutu Województwa Śląskiego uznał, że mandatu radnego nie zrzekł się skutecznie, alternatywnie wskazał, że cofa zrzeczenie się mandatu radnego Sejmiku Województwa Śląskiego zawarte w piśmie z dnia [...] października 2011 r. podkreślając, że nadal chce sprawować ten mandat.

Uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Sejmik Województwa Śląskiego działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 190 ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113) stwierdził w stosunku do skarżącego wygaśnięcie mandatu radnego Sejmiku Województwa Śląskiego w związku z pisemnym zrzeczeniem się mandatu.

Na tę uchwałę skarżący włożył skargę do sądu.

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1606/11 sąd odrzucił opisaną skargę, gdyż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki skutecznego wniesienia skargi, bowiem nie została ona poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwał Sejmik Województwa Śląskiego do usunięcia naruszenia prawa w postaci ww. uchwały.

Skarżący złożył skargę do sądu na ww. uchwałę, wskazując jako podstawę skargi art. 3 § 2 pkt 6, art. 50 § 1 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz zaznaczył, że w jego ocenie nie zrzekł się skutecznie mandatu radnego. Wskazał, że w piśmie z dnia [...] października 2011 r. oświadczył, iż zrzeknie się mandatu radnego lecz z dniem objęcia mandatu poselskiego. Uznał więc, że wyraził wolę zrzeczenia się tego mandatu lecz w przyszłości. Dodatkowo wyjaśnił, że treść jego pisma determinowana była dwoma przyczynami. Po pierwsze faktem, że opublikowanie obwieszczenia Państwowej Komisji Wyborczej o Wyborze skarżącego na posła Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie oznaczała automatycznego objęcia mandatu poselskiego bowiem sprawowanie tego mandatu rozpoczyna się po złożeniu ślubowania oraz po drugie Marszałek Sejmu publicznie, na konferencji prasowej w dniu [...] października 2011 r. ogłosił, że w przypadku nie zrzeknięcia się statusu prokuratora Prokuratury Krajowej w stanie spoczynku wyda postanowienie o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu skarżącego, co uczynił w dniu [...] października 2011 r. Zaakcentował więc, że składając to pismo nie miał pewności, czy będzie sprawował mandat poselski. Jednocześnie wskazał, że oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu można było uznać za nieważne, bowiem zawierało warunek. Podkreślił, że w związku z informacjami medialnymi o możliwości cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu cofnął swoja wolę zrzeczenia się mandatu. Skarżący wskazał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd zgodnie z którym do oceny treści i skutków oświadczenia woli stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, a zatem w sprawie winien mieć w szczególności zastosowanie art. 65 § 1 k.c., a co się z tym łączy pismo to należało potraktować jako deklarację zrzeczenia się mandatu w określonym czasie i po spełnieniu określonego warunku, który jednak się nie ziścił. Dlatego zrzeczenie się mandatu radnego nie miało miejsca i nie było skuteczne.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując, że oświadczenie skarżącego spełnia warunki pozwalające zakwalifikować je jako pisemne zrzeczenie się mandatu. Okoliczność, że pismo to zawierało pewne dodatkowe elementy w postaci uzasadnienia oraz warunków zrzeczenia się mandatu pozostaje w ocenie organu bez znaczenia. Dla skutecznego zrzeczenia się mandatu wystarczy bowiem złożenie pisemnego oświadczenia bez konieczności wskazywania przyczyn zrzeczenia się. Dodatkowo pełnomocnik organu zaakcentował, że treść art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej nie przewiduje w ogóle możliwości składania wyjaśnień przez radnego zrzekającego się mandatu przed podjęciem w tym przedmiocie uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu ma charakter deklaratoryjny zatem potwierdza jedynie, że doszło do jego wygaśnięcia z mocą ex tunc. Ponadto treść art. 191 ust. 1 Ordynacji wyborczej potwierdza prezentowane przez organ stanowisko wyłączając możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu stanowiącego w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik organu wyjaśnił dodatkowo, że oświadczenie skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] października 2011 r. zostało zinterpretowane zgodnie z wolą skarżącego. Skoro bowiem jego wolą było objęcie mandatu posła, to w ustawowym terminie był on zobowiązany do złożenia rezygnacji z mandatu radnego Sejmiku Województwa Śląskiego. Wolę tą wyraził właśnie w omawianym piśmie. Wobec powyższego w ocenie organu warunek/termin zrzeczenia się mandatu radnego "z chwilą objęcia mandatu poselskiego" należy raczej uznać za niezastrzeżony z tego względu, że jeżeli miały one być wiążące to oświadczenie nigdy nie wywołałoby wskazanych przez skarżącego skutków prawnych - nie umożliwiłoby objęcia mandatu poselskiego.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. sąd odrzucił skargę. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1509/12 orzeczenie to uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi.

Sąd w pierwszej kolejności ustalił przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i stwierdził, że do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego, rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego, mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2012 r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.), obowiązującej w dniu ich przeprowadzenia, zatem Sejmik Województwa Śląskiego był organem właściwym do stwierdzenia w drodze uchwały wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego oraz że dokonał tego stosując odpowiednie przepisy. Sąd przywołał art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ordynacji wyborczej i stwierdził, że wykonywanie bowiem mandatu nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Źródłem jego wykonywania czy objęcia jest akt wyboru, a zatem związany jest on z wolą wyborców, mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, nie zaś z "nierównym" statusem stron tego postępowania, a więc władczym działaniem organu administracyjnego oraz podmiotem, do którego kierowane jest to działanie. Stosunek prawny powstały na skutek wyborów, a istniejący między radnym a województwem ma charakter publicznoprawny. Ta specyfika sprawowania mandatu uzasadnia twierdzenie, że do wykonywania mandatu nie można nawet w drodze analogii stosować przepisów innych gałęzi prawa w tym przepisów Kodeksu cywilnego, czy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia, interpretacji czy określenia skutków prawnych czynności i działań podejmowanych przez osobę wykonującą mandat radnego. Sąd stwierdził, że kategoryczne brzmienie przepisów związanych z wygaśnięciem mandatu radnego w sytuacji, gdy zrzeka on się jego pełnienia pozwala na przyjęcie, że zrzeczenie to ma szczególny charakter. Nie można go traktować jako podania składanego do organu administracji, a co się tym wiąże próbować zastosować do tej czynności prawnej reguł wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest to bowiem oświadczenie, czy podanie które inicjuje postępowanie administracyjne tym bardziej, że ani marszałek województwa, ani sam sejmik województwa przy podjęciu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego nie występuje jako organ administracji (brak jest tu bowiem elementu władczego). Podejmując uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sejmik nie dokonuje oceny stanu faktycznego stwierdza jedynie, że mandat ten wygasł w związku ze złożeniem przez radnego stosownego oświadczenia. Uchwała ta ma więc charakter aktu o charakterze deklaratoryjnym, nie tworzy ona nowej sytuacji prawnej., przy czym w zrzeczeniu tym można dostrzec element konstytutywny w postaci wyznaczenia momentu, od którego można powoływać się w obrocie prawnym na prawny skutek zrzeczenia się, który to skutek już wcześniej ziścił się z mocy samej ustawy. Skutki podjęcia uchwały biegną nie od dnia wydania tejże uchwały, lecz zaistnienia zdarzenia w postaci zrzeczenia się mandatu. Mandat wygasa zatem z chwilą złożenia w przepisanej formie oświadczenia o jego zrzeczeniu się. Rezygnacja ze sprawowania tego mandatu uzależniona została od woli samego radnego, od którego woli uwarunkowane było również kandydowanie do konkretnego organu. Skoro zatem radny wyraża swoją wolę składając pisemne zrzeczenie się mandatu, nie można tej czynności nadawać innego znaczenia. Okoliczności uzasadniające złożenie zrzeczenia się oraz ewentualne wskazanie terminu, w którym ono następuje musi zdaniem sądu zostać ocenione na podstawie przepisów regulujących wybory. W ocenie sądu brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego odnoszących się do oświadczeń woli. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 Kodeksu cywilnego reguluje on stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Złożenie natomiast oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu nie wynika ze stosunku cywilnoprawnego, co już wyżej zostało omówione. Konsekwencją tego jest to, że jest brak jakichkolwiek podstaw do czynienia rozważań w kwestii "warunkowości" przedmiotowego oświadczenia na gruncie cywilnoprawnym. Z faktu koniunkcji przewidzianej w art. 190 Ordynacji wyborczej (zrzeczenie się i uchwała) nie można wyprowadzać wniosku, że radny ma niczym nieskrępowaną możliwość odwołania swej rezygnacji aż do czasu podjęcia przez odpowiedni organ stosownej uchwały. Ustawodawca powiązał bowiem skutek w postaci wygaśnięcia mandatu z samym złożeniem oświadczenia w tym przedmiocie. Uchwała natomiast ma jedynie potwierdzić prawny skutek złożonego oświadczenia. Zdaniem sądu, pismo skarżącego z dnia [...] października 2011 r. zostało prawidłowo potraktowane przez Sejmik Województwa Śląskiego jako zrzeczenie się mandatu. Kluczowy jest też fakt złożenia przez skarżącego oświadczenia o złożeniu rezygnacji z wykonywania mandatu radnego Sejmiku na ręce Marszałka Sejmu w związku z wyborem jego osoby na posła na Sejm RP. Bez wątpienia wiązało się ono z obowiązkiem wynikającym z regulacji art. 247 § 1 pkt 5 w związku z art. 247 § 3 ustawy - Kodeks wyborczy. Skarżący w sposób kategoryczny wskazał, że wobec wybrania go na posła na Sejm RP zrzekł się mandatu radnego Sejmiku Województwa Śląskiego. Przy czym okoliczności wskazywane w skardze, a związane z treścią zrzeczenia złożonego na ręce Przewodniczącego Sejmiku Województwa Śląskiego, nie mogą mieć znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Jak już bowiem wyżej zaznaczono ustawodawca woli samego radnego pozostawił możliwość zrzeczenia się sprawowanego mandatu. Jednocześnie ze złożeniem takiego oświadczenia powiązano skutek w postaci wygaśnięcia tegoż mandatu. Dodatkowo Ordynacja wyborcza nie przewiduje możliwości złożenia warunkowego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu, uzależnionego od zaistnienia zdarzenia przyszłego i niepewnego. Tak samo ustawa ta nie uregulowała możliwości uchylenia od skutków złożonego zrzeczenia się. W tym zakresie zdaniem sądu można przyjąć, że w sytuacji istnienia pewnych szczególnych, nadzwyczajnych okoliczności możliwe byłoby takie uchylenie się, jednakże muszą to być okoliczności wyjątkowe, w zasadzie mające wpływ na świadome wyrażenie woli przez samego zainteresowanego. Okolicznością taką nie może być "przekonanie" samego zainteresowanego, że został wybrany do innego organu i obejmie mandat, którego sprawowania nie można połączyć z obecnie wykonywanym mandatem radnego Sejmiku. Sąd zaznaczył, że waga aktów wyborczych sprawia jednocześnie, że ewentualne cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu nie może być swobodne, może mieć miejsce tyko w sytuacjach szczególnych oraz przed podjęciem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie już sam fakt złożenia przez skarżącego oświadczenia Marszałkowi Sejmu, że złożył rezygnację ze sprawowania mandatu radnego pozwala stwierdzić, że po pierwsze zdawał on sobie sprawę z konsekwencji zrzeczenia się tego mandatu, a po drugie, że dokonał "wyboru" pomiędzy mandatem posła na Sejm, a mandatem radnego sejmiku Województwa Śląskiego. Jednocześnie przyjdzie stwierdzić, że gdyby przyjąć odmienne stanowisko mogłoby dojść do niedopuszczalnej sytuacji wykonywania równocześnie mandatu posła na Sejm oraz mandatu radnego. Bowiem gdyby uznać, że zrzeczenie się mandatu, jest czynnością odwołalną, zależną jedynie od woli samego radnego, możliwa byłaby sytuacja, w której radny, po jego wyborze na posła, złoży na ręce Marszałka Sejmu oświadczenie, że złożył rezygnację ze sprawowanego mandatu radnego, składając jednocześnie oświadczenie do Sejmiku Województwa o zrzeczeniu się, a następnie odwoła to ostatnie oświadczenie. Wówczas może dojść do niedopuszczalnego połączenia sprawowania tych dwóch mandatów do czasu podjęcia przez Marszałka Sejmu postępowania o wygaszenie mandatu poselskiego. Sejmik bowiem na gruncie Ordynacji wyborczej ma aż 3 miesiące na stwierdzenie wygaśnięcia mandatu w związku z jego zrzeczeniem się, a z kolei art. 247 Kodeksu wyborczego nie wymaga przedłożenia przez posła elekta uchwały stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu, a jedynie oświadczenia o zrzeczeniu się. Dlatego, należy przyjąć, że ustawa Ordynacja wyborcza nie przewiduje możliwości cofnięcia zrzeczenia się mandatu radnego, chyba że zachodzą szczególne, wyjątkowe sytuacje, które wyżej zostały omówione wpływające w zasadzie na skuteczność złożonego przez radnego oświadczenia. Tym bardziej, że z samym złożeniem stosownego oświadczenia przez radnego wiąże ona określony skutek – wygaśnięcie mandatu. Przyjęcie możliwości cofnięcia zrzeczenia się w okresie do czasu podjęcia przez Sejmik Województwa uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu nie byłoby do pogodzenia z zasadą wynikającą z regulacji art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej, który skutek wygaśnięcia mandatu radnego wiąże z samym faktem złożenia pisemnego zrzeczenia się tego mandatu. Wybór dokonany przez skarżącego potwierdzają jego dalsze działania, a mianowicie zaskarżenie wspomnianego postanowienia Marszałka Sejmu do Sądu Najwyższego. Intencje skarżącego w naprowadzonych okolicznościach jawią się zatem jako jednoznacznie oczywiste. W rozpoznawanej sprawie nie sposób zdaniem sądu uznać, że zaszły szczególne okoliczności, które pozwalałyby uznać za dopuszczalne cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego. Brak uzasadnienia uchwały jest uchybieniem proceduralnym, jednakże nie mający wpływu na wynik sprawy. W ocenie sądu skarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Na to rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach do wszystkich zarzutów i argumentów zawartych w skardze wskazujących, iż ewentualne zrzeczenie się przez skarżącego mandatu radnego sejmiku wojewódzkiego obwarowane było terminem i warunkiem objęcia mandatu poselskiego, co nie nastąpiło; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 pkt 20 w zw. z art. 23 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576 ze zm.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190) poprzez jego wadliwą wykładnię wyrażającą się w stwierdzeniu, iż pisemne oświadczenie radnego wojewódzkiego w przedmiocie zrzeczenia się mandatu z chwilą objęcia mandatu poselskiego jest skuteczne, mimo nie objęcia tego mandatu poselskiego oraz z ostrożności procesowej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 pkt. 20 w zw. z art. 23 ust. ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez jego wadliwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż oświadczenie o zrzeczeniu się przez skarżącego mandatu radnego województwa nie może w realiach niniejszej sprawy być skutecznie cofnięte. Wniósł ponadto o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że sąd nie odniósł się do złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego pod warunkiem objęcia mandatu poselskiego i jego skutków. Przytoczył również na poparcie swojego stanowiska w tym i innych miejscach skargi kasacyjnej orzeczenia NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego, uchwała Sejmiku została wydana z naruszeniem prawa i bez podstawy faktycznej, gdyż nie doszło do wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwała – jako akt deklaratoryjny – nie wywiera skutków w sferze wygaśnięcia mandatu i wykluczone jest jej podjęcie bez wystąpienia jednej z ustawowych przesłanek. W tym przypadku jest to pisemne zrzeczenie sie mandatu złożone z zastzreżeniem terminu. Zastrzeżenie terminu należy traktować analogicznie jak zastrzeżenie warunku. Wydanie przez Marszałka Sejmu RP postanowienia o wygaśnięciu mandatku posła w stosunku do skarżacego znajduje swój finał przezd Europejskim Trybunałem Praw Człowieksa w Strasburgu. Ze względu na sytuację polityczno-faktyczno-prawną skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się manndau radnego warunkując to zaistnieniem sytaucji, w której będzie mógł objąć mandat poselski oraz wskazując na termin, w którym pozostali posłowie obejmowali formalnie mandat. Skarżacy podkreślił, że jego wolą było zrzeczenie się mandatu radnego w ściśle określonych warunkach, które nie nastąpiły, tym samym nie postawł skutek prawny warunkowego oświadczenia. Nie ma nzaczenia w sprawie pismo złozone przez skarżacego na ręce Marszałka Sejmu, bowiem jest ono tylko informacją o zrzeczeniu się mandatu radnego, bez podania szczegółów dotyczących warunku i terminu. Wobwec tego, skarżacy mógl cofnąc swoje oświadczenie, które było bociążone wadą. Do oświadczen woli stosuje się posiłkowo przepisy k.c. Składając oświadczenie o rezygnacji z mandatu radnego skarżący mógł błędnie, dysponując stanowiskiem Krajowej Rady Prokuratury o możliwości objęcia mandatu posla przez prokuratora w stanie spoczynku, spodziewac się, że obejmie mandat poselki. Pozostawał on więc w błędnym przekonaniu co do tego, a więc cofnięcie oświadczenia było dopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postepowanian wg norm przepisanych, w tym kosztów reprezentacji przez radcę prawnego. W uzasandieniu wskazał, że wbrew twierdzenion skarżącego sąd kompleksowo odniósł sie do kwestii oświadczenia o zrzeczeniu się mandantu radnego pod warunkiem lub z zastrzeżeniem terminu, które to stanowisko organ podziela. Wskazał równiez, że przepisy k.c. nie mogą mieć w tym zakresie zastosowania. Należy w tej sprawie stosować przepisy ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw, zgodnie z którymi nie ma mozliwości złożenia oświadczenia warunkowego lub z zastrzeżeniem terminu, co potwierdza kompleksowe przeprowadzenie ich wykładni. Powołane przez skarżącego orzeczenia zostały co do zasady wydane w stanach faktycznych, które nie pozwalają na rozciągnięcie wniosków w nich zawartych na rozpatrywana sprawę. Drugi zarzut skarzącego jest zdaniem organu również nieuzasadniony, gdyż przepisy prawa służą uzyskaniu pewnoąści co do tożsamości osoby obejmującej mandat poselski. Gdyby natomiast uznać, że rezygnacja z mandatu radnego nie posiada charakteru konstytutywnego doprowadziłoby to do sytuacji, że wolnośc radnego co do sprawowania funckji byłaby znaczaco ograniczona, gdyż mogłoby dojść do sytuacji, w której radny zrzeka się mandatu, a sejmik nie wyraża na to zgody. Dlatego też należy przyjąć, że to zrzeczenie się ma charakter konstytutywny. Okoliczności faktyczne towarzyszące zrzeczeniu są zdaniem organu bez znaczenia. Odnośnie do trzeciego zarzutu skarzacego organ wskazał, że jego argumenatcja prowadzi do naruszenia zasady legalności, gdyż przepisy ordynacji nie przewidują możliwości swobodnego cofnięcia zrzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Natomiast związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.art.134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji do wszystkich zarzutów i argumentów zawartych w skardze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany, a tym samym nie mógł być uwzględniony. Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza m.in. sytuację w której sąd rozpoznaje sprawę nieokreśloną przedmiotem skargi ( post.NSA z 17 stycznia 2012, I OSK 12/12 ). Norma prawna zawarta w przepisie art.134 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, zawsze jednak w granicach stosunku administracyjnoprawnego, wyznaczającego daną sprawę administracyjną. Pod pojęciem sprawy rozumie się sprawę, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Chodzi tu o sprawę w znaczeniu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Oznacza to, że tożsamość sprawy ma miejsce wtedy, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy ( wyrok NSA z 14 czerwca 2011r., II GSK 654/10). Tym czasem skarżący kasacyjnie wskazując na naruszenie art.134 § 1 p.p.s.a. uzasadnia ten zarzut nie odniesieniem się w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji do wszystkich zarzutów i argumentów zawartych w skardze, podczas gdy wymogi dotyczące uzasadnienia wyroku uregulowane są w art.141 § 4 p.p.s.a.. Zgodnie bowiem z art.141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj art.134 § 1 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony, natomiast zarzut dotyczący naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. nie został sformułowany. Tym samym bezprzedmiotowe było badanie, czy podniesiony zarzut spełnia przesłankę określoną w art.174 pkt 2 p.p.s.a. tj. istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art.18 pkt 20 w zw. z art.23 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa ( Dz.Ur. 1998r., Nr 91, poz.576 ) w zw. z art.190 ust.1 pkt 2 oraz ust.2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz.U.z 2010r. Nr 176, poz.1190) poprzez jego wadliwą wykładnię wyrażająca się w stwierdzeniu, że pisemne oświadczenie radnego wojewódzkiego w przedmiocie zrzeczenia się mandatu z chwilą objęcia mandatu poselskiego jest skuteczne, mimo nie objęcia mandatu poselskiego, a także poprzez wadliwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż oświadczenie o zrzeczeniu się przez skarżącego mandatu radnego województwa nie może być w realiach niniejszej sprawy skutecznie cofnięte, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć treść zaskarżonych przepisów, art.18 ustawy określa co należy do wyłącznej kompetencji sejmiku województwa, zaś pkt 20 stanowi "podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa", z kolei powołany art.23 ust.4 pkt 1 ustawy stanowi, że mandatu radnego województwa nie można łączyć z mandatem posła lub senatora, natomiast art. 190 ust.1 pkt 2 Ordynacji wyborczej stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu. 2. Wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Skarżący w uzasadnieniu powyższych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie odnosi się i nie podaje na czym ma polegać naruszenie art.18 pkt 20 i art.23 ust.4 ustawy o samorządzie województwa, a mając na uwadze treść powołanych przepisów, która jest jednoznaczna i nie wymaga podejmowania i stosowania innych, poza językową, rodzajów wykładni zarzut dotyczący naruszenia tych przepisów nie znajduje żadnego uzasadnienia. Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art.190 ust.1 pkt 2 i ust.2 Ordynacji wyborczej zarówno co błędnej jego wykładni jak i niewłaściwego zastosowania Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielając ich pragnie podnieść co następuje; Przede wszystkim z treści powołanego przepisu wynika, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art.190 ust.1, w tym przesłanki określonej w ust.1 pkt 2 tj pisemnego zrzeczenia się mandatu, natomiast podejmowana uchwała stwierdzająca fakt wygaśnięcie mandatu ma charakter deklaratoryjny, a skutki jej biegną nie od dnia jej wydania, lecz od dnia zdarzenia jakim jest w tym przypadku zrzeczenie się mandatu radnego, takie też stanowisko prezentuje skarżący w skardze kasacyjnej. Podobnie w wyroku z dnia 16 grudnia 2011r. II OSK 2489/11 NSA stwierdził, że regulacja art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jednoznacznie przesądza o tym, że brak rezygnacji z określonej funkcji (w tym ławnika) w ustawowym terminie rodzi wprost skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, zaś uchwała rady gminy w tej kwestii ma charakter deklaratoryjny.

Istota sporu sprowadza się do oceny charakteru prawnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego, a w konsekwencji możliwości zmiany, odwołania złożonego oświadczenia, czy też złożenia oświadczenia z zastrzeżeniem warunku . Należy zgodzić się z stanowiskiem Sądu I instancji, iż stosunek prawny powstały na skutek wyborów, a istniejący między radnym a województwem ma charakter publicznoprawny. Jak podkreśla Sąd I instancji ta specyfika sprawowania mandatu uzasadnia twierdzenie, że do wykonywania mandatu nie można stosować przepisów innych gałęzi prawa w tym przepisów Kodeksu cywilnego, czy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia, interpretacji czy określenia skutków prawnych czynności i działań podejmowanych przez osobę wykonującą mandat radnego. Mając na uwadze, że zrzeczenie się mandatu radnego jest z pewnością oświadczeniami woli składanymi przez osobę fizyczną. Pojawia się w związku z tym problem oceny takich oświadczeń zważywszy, że Ordynacja wyborcza i ustrojowe ustawy samorządowe nie zawierają regulacji prawnych dotyczących tej materii jak też nie ma też takich regulacji odnoszących się generalnie do wszystkich stosunków publicznoprawnych. Tym samym dokonując oceny zrzeczenia się mandatu radnego przez skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] października 2011 r. skierowanym do Przewodniczącego Sejmiku Województwa Śląskiego, w którym skarżący – radny Sejmiku Województwa Śląskiego, oświadczył, że "w związku z wyborem na posła RP, na podstawie art. 23 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz § 43 statutu Województwa Śląskiego zrzeka się mandatu radnego Sejmiku z chwilą objęcia mandatu poselskiego (najprawdopodobniej [...] listopada 2011 r.)" i jednocześnie oświadczeniem z dnia [...] października 2011 r. skierowanym do Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej skarżący potwierdził, że złożył rezygnację z pełnionej funkcji, której stosownie do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej albo ustaw nie można łączyć z mandatem posła, należy oceny tej dokonać z uwzględnieniem nie tylko art. 23 ust.1 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa, ale również przepisów Kodeksu wyborczego z dnia 5 stycznia 2011r. ( Dz.U.2011.21.112 ) , albowiem na podstawie tego kodeksu przeprowadzone zostały przedmiotowe wybory do Sejmu. Zgodnie z art. 247 § 1. Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu posła następuje w przypadku:

1) śmierci posła;

2) utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów;

3) pozbawienia mandatu prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu;

4) zrzeczenia się mandatu;

5) zajmowania w dniu wyborów stanowiska lub funkcji, których stosownie do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej albo ustaw nie można łączyć z mandatem posła, z zastrzeżeniem przepisu § 3;

6) powołania w toku kadencji na stanowisko lub powierzenia funkcji, których stosownie do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej albo ustaw nie można łączyć ze sprawowaniem mandatu posła;

7) wyboru w toku kadencji na posła do Parlamentu Europejskiego.

§ 2. Odmowa złożenia ślubowania poselskiego oznacza zrzeczenie się mandatu.

§ 3. Wygaśnięcie mandatu posła zajmującego w dniu wyborów stanowisko lub funkcję, o których mowa w § 1 pkt 5, następuje, jeżeli nie złoży on Marszałkowi Sejmu, w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia przez Państwową Komisję Wyborczą w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej wyników wyborów do Sejmu, oświadczenia o złożeniu rezygnacji z zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji. Dostrzegamy zatem, że wygaśnięcie mandatu posła w sytuacji o której mowa w § 1 pkt 5 następuje w przypadku nie złożenia w terminie 14 dni Marszałkowi Sejmu oświadczenia o rezygnacji z zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji (w przedmiotowej sprawie oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego ). Jak wynika z § 3 art. 247 oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu musi mieć charakter jednoznaczny, bezwarunkowy, bezterminowy w innym przypadku nastąpi wygaśnięcie mandatu posła. Można stwierdzić, że wybór na posła osoby, która w dniu wyborów zajmuje stanowisko lub funkcję, których nie można łączyć z mandatem posła ma charakter warunkowy, a tym warunkiem jest złożenie w odpowiednim terminie stosownego oświadczenia w tym przypadku o zrzeczeniu się mandatu radnego. Wykonywanie mandatu radnego województwa nie stoi bowiem na przeszkodzie kandydowaniu do pełnienia funkcji wymienionych w art. 23 ust. 4 u.s.w. W przypadku gdy radny województwa zostanie wybrany na posła lub senatora, zachowuje mandat poselski pod warunkiem złożenia marszałkowi Sejmu (i odpowiednio marszałkowi Senatu), w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia przez Państwową Komisję Wyborczą w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej wyników wyborów do Sejmu (i odpowiednio Senatu), oświadczenia o złożeniu rezygnacji z mandatu radnego województwa. Tym samym wybór radnego do parlamentu pozwala wybranemu na podjęcie decyzji o rezygnacji z mandatu radnego i zachowanie w ten sposób mandatu parlamentarnego lub na pozostanie przy mandacie radnego kosztem utraty mandatu parlamentarnego. Mandat parlamentarny wygasa bowiem, jeżeli radny wybrany do parlamentu nie złoży Marszałkowi Sejmu (Senatu), w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia przez Państwową Komisję Wyborczą wyników wyborów do Sejmu (Senatu), oświadczenia o złożeniu rezygnacji z mandatu radnego.

Stąd też dokonując oceny oświadczenia skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] października 2011r. o zrzeczeniu się mandatu radnego, istotną okolicznością są przyczyny, powody dla których złożył to oświadczenie. Jest bezsporne, że skarżący chciał pełnić mandat posła, aby nie doszło do wygaśnięcia mandatu posła musiał złożyć oświadczenie o złożeniu rezygnacji z mandatu radnego, a rezygnacja z mandatu radnego nie mogła mieć charakteru warunkowego.

Odnosząc się zaś do powoływanego wyroku NSA z 8 maja 2012r. II OSK 401/12 ) w którym Sąd dopuścił cofnięcie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu radnego jeżeli zachodzą szczególne okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do zasady akceptuje ten pogląd. Równocześnie należy zwrócić uwagę, że w wyroku z dnia 8 maja 2012r. NSA stwierdził, że odmawianie radnym możliwości cofnięcia oświadczenia woli, dotkniętego poważnymi wadami, z braku odpowiedniej publicznoprawnej regulacji byłoby rozwiązaniem stawiającym radnych w sytuacji gorszej niż sytuacja osób składających cywilnoprawne oświadczenia woli. Taka interpretacja byłaby zbyt restrykcyjna, zważywszy także na ustrojowe znaczenie demokratycznych wyborów do organów stanowiących samorządu terytorialnego (a także wyborów wójta, burmistrza, prezydenta). Waga aktów wyborczych sprawia jednocześnie, że ewentualne cofnięcie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu nie może być swobodne, może mieć miejsce tylko w sytuacjach szczególnych i tylko przed podjęciem przez organ stanowiący uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Ocena, czy wystąpiły takie szczególne okoliczności, uzasadniające - z uwagi na poważną wadę oświadczenia woli - dopuszczalność jego cofnięcia, należy do organu stanowiącego, który powinien posiłkowo posłużyć się przepisami kodeksu cywilnego (art. 61 i art. 82-88).

Uzupełniając powyższy pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 8 maja 2012r., a także mając na uwadze odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do przepisów kodeksu cywilnego jako przepisów stanowiących podstawę prawną do odwołania złożonego wcześniej oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu radnego należy zwrócić szczególną uwagę na charakter i treść stosownych przepisów dotyczących oświadczeń woli.

Mianowicie art.61 § 1. kodeksu cywilnego stanowi "Oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej" Z punktu widzenia konkretyzacji adresata oświadczenia woli wyróżnia się: oświadczenia woli składane innej osobie (kierowane do ściśle określonej osoby), które obejmują nie tylko oświadczenia składane w ramach dwu- lub wielostronnych czynności prawnych , lecz także w ramach jednostronnych czynności prawnych, które najczęściej wymagają złożenia oświadczenia indywidualnie oznaczonej osobie. Regulując kwestię składania oświadczeń woli, polski ustawodawca przyjął tzw. kwalifikowaną teorię doręczenia, zgodnie z którą oświadczenie uznajemy za złożone z chwilą, gdy dotarło do adresata w taki sposób, że ten mógł zapoznać się z jego treścią. W przypadku gdy oświadczenie woli składane jest innej osobie, możliwość odwołania tego oświadczenia została wyraźnie przez ustawodawcę ograniczona do sytuacji wskazanej w zdaniu drugim § 1 art.61 kodeksu cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 zdanie drugie k.c. odwołanie oświadczenia woli jest możliwe w przypadku, gdy następuje jednocześnie lub przed złożeniem odwoływanego oświadczenia. W literaturze słusznie zauważa się, że sytuację taką trafniej jest określać mianem "wycofania" oświadczenia woli (zob. np. M.A. Zachariasiewicz, Procedura zawierania umów według znowelizowanych przepisów kodeksu cywilnego, KPP 2004, z. 4, s. 938). Trudno bowiem mówić o odwoływaniu oświadczenia, które w sensie jurydycznym nie zostało jeszcze skutecznie złożone. Analizowana reguła wskazuje, że aż do chwili doręczenia składanego oświadczenia w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią, istnieje ciągle możliwość powstrzymania skutków, jakie oświadczenie to ma wywołać. Oświadczenie wycofane w omawianym tu trybie powinno być traktowane tak, jakby nigdy nie zostało złożone. Tym samym błędny jest pogląd , że dopuszczenie stosowania przepisów kodeksu cywilnego do oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego umożliwiłoby odwoływanie takiego oświadczenia. Wręcz odwrotnie z powołanego przepisu wynika podstawowa zasada, że oświadczenie woli które zostało złożone innej osobie w sposób taki, że mogła zapoznać się z jego treścią nie może być odwoływane.

Dalszym zagadnieniem jest problematyka wad oświadczenia woli uregulowana w przepisach art.82-88 kodeksu cywilnego . Złożone oświadczenie woli może być dotknięte takimi wadami jak: złożenie oświadczenia przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli ( art.82 kc ), oświadczenie złożone drugiej stronie za jej zgodą dla pozoru ( art.83 kc.), oświadczenie złożone pod wpływem błędu ( art.86 kc), oświadczenie złożone pod wpływem bezprawnej groźby ( art.87 kc). Przepisy kodeksu cywilnego regulują również problematykę uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu, groźby, natomiast w przypadku wad oświadczenia woli o których mowa w art.82 i 83 kc , oświadczenia są nieważne.

Dostrzegamy zatem, że w świetle przepisów kodeksu cywilnego uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które składane jest innej osobie nie ma charakteru swobodnego, dowolnego, a wręcz przeciwnie możliwe jest wówczas gdy oświadczenie to zostało obarczone określoną wadą. Taką właśnie sytuację miał na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012r. II OSK 401/12 w którym w okolicznościach konkretnej sprawy dopuścił " możliwość cofnięcia oświadczenia woli dotkniętego poważnymi wadami " czyli dopuścił możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli dotkniętego jedną z wad określoną w art.86 lub 87 kc. Natomiast w rozpoznawanej sprawie oświadczenie woli skarżącego o zrzeczeniu się mandatu radnego nie było obarczone żadną z wad oświadczeń woli o których mowa w art. 82-88 kodeksu cywilnego, stąd też brak jest podstawy prawnej do uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. Złożonego przez skarżącego oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu radnego nie można również traktować jako oświadczenia złożonego z zastrzeżeniem warunku. Zgodnie z art.89 kc. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynikających z właściwości czynności prawnej, powstanie lub ustanie skutków czynności prawnej można uzależnić od zdarzenia przyszłego i niepewnego (warunek). O tym, ze oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu radnego, dokonywanego w związku z wyborem radnego na posła nie można dokonać z zastrzeżeniem określonego warunku świadczy treść art.247 § 1 pkt 5 w związku z § 3 Kodeksu wyborczego, z których to przepisów wynika, że aby nie doszło do wygaśnięcia mandatu posła warunkiem prawnym jest przedłożenie w terminie 14 dni Marszałkowi Sejmu oświadczenia o złożeniu rezygnacji z zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji. Takie oświadczenie nie obaczone żadnymi dodatkowym postanowieniami skarżący złożył Marszałkowi Sejmu w dniu [...] października 2011r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oświadczenie skarżącego z dnia [...] października 2011r. o zrzeczeniu się mandatu radnego wywołało skutki prawne w postaci wygaśnięcia mandatu, a ewentualne uchylenie się od skutków prawnych tego oświadczenia teoretycznie mogłoby być rozważne , w oparciu o stosowanie w drodze analogi stosownych przepisów kodeksu cywilnego, ale tylko wówczas gdy oświadczenie woli o zrzeczeniu się mandatu radnego obarczone byłoby wadą o jakich mowa w przepisach kodeksu cywilnego dotyczących wad oświadczeń woli, a takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca. Mając na uwadze wskazane wyżej uwagi prawidłowo Sad I instancji dokonał kontroli zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego .

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art.207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.