Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 761/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant z-ca kierownika sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2015r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 2 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania K. J.- utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej PINB), z dnia 8 lipca 2014 r., nr [...], nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w K., gmina [...].

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym prawnym.

PINB po stwierdzeniu podczas wizji przeprowadzonej w dniu 14 października 2013 r. na opisanej wyżej nieruchomości, że K. J. zrealizowała na niej budynek mieszkalny jednorodzinny (w stanie tzw. zero), bez pozwolenia na budowę, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na moment wszczęcia postępowania wykonane roboty obejmowały ściany konstrukcyjne parteru i poddasza, strop i konstrukcję więźby dachowej. Brak pozwolenia na budowę na realizację przedmiotowej inwestycji, potwierdził w toku postępowania Starosta Powiatu W.. Pisma zawierające wnioski o nielegalizowanie przedmiotowej inwestycji złożył także M. K. właściciel sąsiedniej nieruchomości.

Po przeprowadzonych w dniu 11 grudnia 2013 r. oględzinach działki nr [...], PINB stwierdził, że posadowiony na niej budynek mieszkalny znajduje się w odległości 4,20 m od granicy (linii rozgraniczającej) z działką drogową nr 292. Jednocześnie na podstawie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi K. (część północna), zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia 27 sierpnia 2010 r. stwierdzono, że minimalna odległość od linii rozgraniczającej drogi wynosi 6 m.

Inwestorka pomimo wszczętego postępowania kontynuowała budowę przedmiotowego obiektu. W dniu 24 grudnia 2013 r. wystąpiła do PINB z wnioskiem o zawieszenie postępowania ze względu na fakt wystąpienia przez nią o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosła również o przesłuchanie w charakterze świadka S. P.

PINB uwzględnił wniosek o przesłuchanie świadka, jednak wezwany skutecznie S. P. nie stawił się celem złożenia zeznań (w późniejszym okresie świadek poinformował o braku możliwości osobistego stawiennictwa ze względu na stan zdrowia). Organ nie uwzględnił natomiast wniosku o zawieszenie postępowania i postanowieniem z dnia 14 lutego 2014r. odmówił zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych przez inwestorkę.

Kolejne oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 25 lutego 2014 r. wykazały, że nadal bez stosownych zezwoleń wykonywano roboty budowlane -wykończeniowe. Organ stwierdził, że odległość budynku względem działek sąsiednich nie ulegała zmianie.

Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r. DWINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez pełnomocnika skarżącej na postanowienie PINB z dnia 24 lutego 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania.

W dniu 26 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił z kolejnym wnioskiem o zawieszenie postępowania ze względu na "stopień zaawansowania prac komisji zagospodarowania przestrzennego nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz złożeniem w dniu 25 kwietnia 2014 r. ponownego wniosku o zmianę planu miejscowego...".

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2014 r. PINB odmówił wnioskowanego zawieszenia postępowania wskazując, że podniesiona przez stronę okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast decyzją z dnia 8 lipca 2014 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał K. J., rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce [...] w K., z uwagi na realizację ww. obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. J. zarzuciła organowi naruszenie przepisów procesowych przez dowolną ocenę materiału dowodowego i nieuwzględnienie interesu strony. Podniesiono także zarzut pominięcia dowodów świadczących o możliwości zalegalizowania budowy, przez dostosowanie budynku do zgodności z planem miejscowym, w tym również zarzut nieprzesłuchania wnioskowanego świadka. Odwołująca nie zgodziła się także z odmową zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Radę Gminy C. wniosku o zmianę planu miejscowego, zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Do odwołania załączona została opinia techniczna, na potwierdzenie możliwości zmiany usytuowania ściany zewnętrznej budynku zgodnie z linią zabudowy określoną w planie miejscowym. Przedmiotem wskazanej opinii była ocena możliwości dostosowania usytuowania istniejącego obiektu do określonej w planie miejscowym linii zabudowy, poprzez likwidację 2 m z szerokości tego obiektu. Jednocześnie strona odwołująca się oświadczyła, że nie podnosiła tej okoliczności na wcześniejszym etapie postępowania, gdyż pozostawała w przekonaniu, że Rada Gminy uwzględni jej wniosek o zmianę planu miejscowego.

DWINB nie podzielił stanowiska strony odwołującej się. Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, że inwestorka rozpoczęła realizację budynku objętego przedmiotem niniejszego postępowania, nie dysponując wymaganą przepisami prawa zgodą właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Naruszyła tym samym dyspozycję art. 28 Prawa budowlanego, co stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną przepisem art. 48 tej ustawy. Organ podkreślił, że wdrożenie procedury legalizacyjnej przewidzianej w tym przepisie, ustawodawca uzależnił od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek – jedną z nich jest konieczność wykazania, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego.

Wskazując na powyższe DWINB podniósł, że przedmiotowy budynek posadowiony został w odległości 4,20 m od granicy z działką drogową nr [...] mimo, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia 27 sierpnia 20101 r.) na terenie działki nr [...], minimalna odległość linii rozgraniczających drogi wynosi 6 m. Niezależnie więc od tego, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny pełni funkcję zgodną z ustaleniami planu miejscowego, tj. mieszkalno-usługową i usługową (symbol 26 MN), to jednak sama jego lokalizacja na działce, łamie jedną z podstawowych wytycznych zawartych w obowiązującym planie miejscowym, gdyż przekracza dopuszczalną planem odległość od linii rozgraniczającej teren działki z drogą publiczną. Powyższe definitywnie wyklucza możliwość podjęcia próby legalizacji obiektu. W konsekwencji takiego stwierdzenia, organ odwoławczy uznał, że wobec zaistnienia wskazanych w art. 48 Prawa budowlanego okoliczności, PINB zobowiązany był do podjęcia wskazanych w tym przepisie czynności i trudno mu stawiać w tym względzie jakiekolwiek zarzuty.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła mu naruszenie:

1/ art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP przez nie rozpoznanie przez organ odwoławczy sprawy i poprzestaniu na powołaniu się na stan faktyczny ustalony przez organ I instancji oraz podjęte przez niego czynności;

2/ art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z przepisami prawa materialnego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane;

3/ art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie podjął działań zmierzających do rozpoznania sprawy i ustalenia jej okoliczności faktycznych, a ograniczył się do przyjęcia niezweryfikowanych ustaleń organu pierwszej instancji, przez co wydał decyzję opierając się na ustaleniach sprzecznych ze stanem faktycznym, co godzi w obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej. Uznając konieczność dokonania rozbiórki budynku w całości organ w sposób dowolny dokonał też oceny materiału dowodowego oraz nie uwzględnił interesów strony skarżącej, które powinny prowadzić do umożliwienia skarżącej zalegalizowania budowy, ewentualnie dostosowania budynku do obowiązującego planu miejscowego oraz do wydania decyzji nakazującej częściową rozbiórkę obiektu. Zdaniem strony, organ w sposób szablonowy podszedł do sprawy, co przejawiało się we wskazaniu w uzasadnieniu decyzji samowoli budowlanej dotyczącej garażu;

3/ art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, pominięcie dowodów świadczących o możliwości zalegalizowania budowy, brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek odmowy przeprowadzania zawnioskowanego przez stronę dowodu z zeznań świadka, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony skarżącej, pominięcie dowodów świadczących o możliwości dostosowania budynku do zgodności z planem miejscowym;

4/ art. 64 § 2 w związku z art. 77 k.p.a. przez niewezwanie skarżącej do uzupełnienia rzekomych braków formalnych we wniosku z dnia 25 kwietnia 2014 r. i przystąpienie do całościowego rozpatrzenia sprawy;

5/ art. 97 k.p.a. przez pominięcie wniosku skarżącej o zawieszenie postepowania, pomimo, że rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ , gdyż kluczowe znaczenie ma rozpoznane wniosku skierowanego do "Gminy C." o indywidulaną zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co umożliwiłoby zdaniem strony legalizację budowy;

6/ interesu prawnego skarżącej przez uniemożliwienie legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji gdy ugruntowane stanowisko orzecznictwa przyznaje prymat legalizacji samowoli budowlanej i nakazuje stworzenie inwestorom warunków do legalizacji samowolnej budowy obiektu, tym samym ograniczając wydanie nakazu rozbiórki tylko do przypadków, gdy wykluczona jest legalizacja obiektu;

7/ art. 48 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z samowolą budowlaną uzasadniającą nakaz rozbiórki gdyż brak możliwości jej legalizacji poprzez dostosowanie budowy do obowiązujących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i orzeczenie częściowej rozbiórki budynku.

Ponadto "z daleko idącej ostrożności procesowej", autor skargi zarzucił naruszenie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, przez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo dowodów mających świadczyć o możliwości nakazania częściowej rozbiórki obiektu, co doprowadziłoby budowę do zgodności z planem miejscowym. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i podtrzymała w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W piśmie przygotowawczym z dnia 7 stycznia 2015 r. uczestnik postępowania M. K., wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że w świetle obowiązujących zapisów planu miejscowego orzeczenie nakazu rozbiórki było jak najbardziej uzasadnione. Ewentualna przyszła zmiana planu miejscowego w zakresie linii zabudowy, nie ma wpływu na dalszy byt decyzji rozbiórkowej. Nawet gdyby do takiej zmiany aktu planistycznego doszło, to i tak, brak jest podstaw do legalizacji spornej budowy, gdyż – zdaniem uczestnika postępowania – nie jest ona zgodna z aktualnym przeznaczeniem gruntów, które kwalifikowane są jako grunty rolne o klasie RIVb. Zgodnie z planem (§ 10 ust. 16 uchwały) grunty rolne są objęte całkowitym zakazem zabudowy. Wybudowanie na działce nr [...] budynku, jest też niezgodne z § 7 ww. uchwały, według którego minimalna powierzchnia działki budowlanej powinna wynosić 1000 m2. Przedmiotowa działka, która powstała po podziale działki nr [...], ma zaś jedynie 312 m2 i nie spełnia podstawowych wymogów działki budowlanej. Działanie inwestorki narusza także § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym, nowe zespoły zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz nowe obiekty w zabudowie uzupełniającej, należy realizować z uwzględnieniem istniejących walorów krajobrazowych.

Podczas rozprawy w dniu 18 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wnioski w niej zawarte a pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o jej oddalenie z argumentacją zawartą w piśmie przygotowawczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji decyzja administracji publicznej w postępowaniu sądowym podlega weryfikacji z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" /por. [red.] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458/. Stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając przytoczone wyżej zasady dokonywanej kontroli legalności decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów norm procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2, nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie bezsporne było, że skarżąca wykonała roboty budowlane które w świetle art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, kwalifikować należy jako budowę obiektu budowlanego stanowiącego budynek mieszkalny jednorodzinny. Roboty te, prowadzone były bez wymaganego przepisem art. 28 ww. ustawy pozwolenia na budowę. Te oczywiste, potwierdzone materiałem dowodowym i niekwestionowane przez strony postępowania okoliczności, uprawniały a wręcz zobowiązywały PINB do wdrożenia procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego.

Konieczność orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego w formie decyzji administracyjnej, nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego stosownie do wymogów określonych w k.p.a.

Jedną z podstawowych zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z przytoczonego art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Kwintesencję zasady dwuinstancyjności oddaje, wielokrotnie przytaczane w orzecznictwie i doktrynie, stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95): "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".

Z kolei w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Co więcej organ odwoławczy nie może ograniczać się do rozpoznania sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpoznawania odwołania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ ten rozpatrując i rozstrzygając sprawę ponownie winien ustalić jej stan faktyczny nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także – o ile to konieczne - rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie (NSA w wyroku z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87).

Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy wskazanego już art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów (istotnych dla rozpatrzenia sprawy) podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania - w tym również w odwołaniu. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

Podkreślić należy, że w piśmiennictwie oraz orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że naruszenie "prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 36) NSA przyjął: "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 K.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa". (B. Adamiak, (w:) Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Art. 15 Nb 1.). Wydanie zatem w drugiej instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, pomimo braku postępowania wyjaśniającego, w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a.

Przenoszą powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art.15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Istotnym uchybieniem organu odwoławczego, które przesądziło o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia było, nie powołanie zarzutów odwołania oraz nie odniesienie się do nich w zaskarżonej decyzji. DWINB w żadnym bowiem stopniu nie odniósł się do zarzutów odwołania oraz do przedłożonych wraz z odwołaniem dowodów. W szczególności, organ zupełnym milczeniem pominął podnoszoną przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego, kwestię zakresu orzeczonego przez organ pierwszej instancji nakazu rozbiórki. Skarżąca twierdziła bowiem – wskazując na brzmienie art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego oraz na orzecznictwo sądowe - że możliwe jest orzeczenie nakazu rozbiórki tylko co do części spornego obiektu budowlanego. Jednocześnie na poparcie swojego stanowiska skarżąca przedłożyła dowód w postaci opinii technicznej sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, mający – zdaniem strony – potwierdzić, że technicznie możliwa jest rozbiórka obiektu w części, tak aby doprowadzić do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu zauważyć należy, że na gruncie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, co do zasady, dopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego w części, jednak jak wskazuje się w orzecznictwie, "nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. Użyte bowiem w art. 48 Prawa budowlanego sformułowanie "część obiektu budowlanego", należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego" (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. II SA/Rz 382/14 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 marca 2014 r. (sygn. VII SA/Wa 2066/13) stwierdził, że "użyte w art. 48 p.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego". Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, uznać należało, że już tylko przez pominięcie powyższych okoliczności, organ odwoławczy rozstrzygnął w sprawie nakazu rozbiórki bez oceny i odniesienia się do złożonych na etapie postępowania odwoławczego dowodów, co narusza art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W sprzeczności z powołanymi regulacjami stoi zaniechanie odniesienia się przez organ II instancji do złożonych przez inwestora wniosków i dowodów i zupełne ich przemilczenie.

Wobec przedstawionych wyżej wywodów stwierdzić należy, że DWINB nie odnosząc się do argumentacji odwołania dotyczącej przedstawionej wyżej materii oraz do przedłożonego stronę dowodu, dopuścił się naruszenia wskazanych wcześniej norm procesowych i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnotować też trzeba, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do kwestii odmowy zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji, co również było przez skarżącą ponoszone w odwołaniu. Oczywistym jest, że nie każdy wniosek o zawieszenie postępowania musi zostać przez organ uwzględniony, nie oznacza to jednak, że strona pozbawiona jest kontroli instancyjnej odmowy zawieszenia postępowania. Zważyć bowiem należy, że od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania (jakie w postępowaniu pierwszoinstacyjnym dwukrotnie było wydane), nie przysługuje odrębny środek zaskarżenia lecz może ono być zaskarżone razem z odwołaniem od decyzji. W takim przypadku, obowiązkiem organu drugiej instancji jest ustosunkowanie się do podniesionych w tym zakresie zarzutów. Całkowite zignorowanie przez organ odwoławczy – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – zarzutów odnoszących się do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania prowadzi bezsprzecznie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając stronę w tym zakresie kontroli instancyjnej.

Godzi się zaznaczyć, że wskazanie przez Sąd na dwa z zarzutów odwołania do których nie odniósł się organ odwoławczy, nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że pozostałe zarzuty mogły być – bez uchybienia przywołanym wcześniej regułom procesowym – pominięte. Na wstępie wywodu zaznaczono bowiem, że uchybieniem organu II instancji, kwalifikowanym jako naruszenie obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, było całkowite zignorowanie zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu przez nieodniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Powyższe obejmowało także ocenę, czy wszystkie podniesione zarzuty i argumenty odwołania wskazywały na naruszenia które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też nie.

W tym miejscu odnotować przyjdzie, że rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań, wynika zatem, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, nie stanowią one kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów i nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach podlegających ich ocenie. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na akt wydany przez organ administracji publicznej, nie skutkuje przejęciem sprawy administracyjnej w celu wydania końcowego rozstrzygnięcia. Funkcja sądu polega wyłącznie na kontroli wykonywania administracji publicznej przez powołane do tego organy. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do podjęcia w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie praw i obowiązków, w tym również zmiany rozstrzygnięcia podjętego przez organ. Przedmiotem postępowania sądowoadaministracyjnego nie jest wszak "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest badanie (korygowanie) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowanie ich w załatwianiu spraw przez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd nie mógł zatem odnieść się merytorycznie do zarzutów odwołania i dokonać za organ oceny przedłożonych dowodów.

Reasumując stwierdzić należy, że przedstawione wyżej uchybienia organu odwoławczego, wskazujące na nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie, uzasadniają postawienie temu organowi zarzutu naruszenia art. 7, art. 15 i art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 i art. 11 k.p.a. - co w konsekwencji obligowało Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.sa. do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie uwzględnienie powyższych uwag Sądu i usunięcie w toku postępowania instancyjnego wskazanych naruszeń prawa. DWINB winien pamiętać o konieczności prowadzania postępowania odwoławczego zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 15 oraz art. 136 k.p.a. Zwłaszcza, organ winien odnieść się do zawartych w odwołaniu zarzutów i przedstawionych przez stronę dowodów. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że w toku postępowania została także przedstawiona argumentacja przez uczestnika postępowania, która także nie powinna być pominięta milczeniem a wymaga odpowiedniego ustosunkowana się. Dopiero na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ zdecyduje o podjęciu odpowiedniej decyzji na podstawie art. 138 k.p.a. motywując jednocześnie swoje stanowisko w przekonujący sposób w uzasadnieniu decyzji.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Podstawę dla orzeczenia zawartego w pkt II stanowił przepis art. 152 u.p.p.s.a. O kosztach orzeczono zaś zgodnie z art. 200 ww. ustawy.