Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 134/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151, art 27 ust. 1 i 2, art 23 ust 2a, art 23
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska,, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnie zaopiniowanego wniosku o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w związku z planowanym przedsięwzięciem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z 22 listopada 2021 r., nr DOP-WOŚ.414.29.2021.IŁ1 Minister Klimatu i Środowiska negatywnie zaopiniował wniosek [...] Sp. z o.o., o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w związku z planowanym przedsięwzięciem "Morska infrastruktura przesyłowa [...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd.

W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wyjaśnił, że Minister Infrastruktury pismem z 31 sierpnia 2021 r. znak: DGM-3.530.9.2021, działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2135, ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o obszarach morskich", wystąpił do Ministra Klimatu i Środowiska o wydanie opinii ws. wniosku [...] Sp. z o.o. o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z planowanym przedsięwzięciem "Morska infrastruktura przesyłowa [...]". Inwestycja będzie obejmowała budowę zewnętrznej infrastruktury przesyłowej w obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej RP, składającej się z systemu podmorskich kabli energetycznych (kabli eksportowych) zagłębionych w dnie morskim, która ma służyć przesyłowi na ląd energii elektrycznej wyprodukowanej w planowanych do budowy morskich farmach wiatrowych.

Minister Klimatu i Środowiska wyjaśniając przyczyny negatywnego zaopiniowania ww. wniosku wyjaśnił, że Inwestor nie precyzuje z jakich morskich farm wiatrowych miałaby być wyprowadzana moc wnioskowanym do budowy przyłączem, jednakże informuje, że w celu realizacji projektów morskich farm wiatrowych planuje złożyć wnioski o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń (PSZW) w polskich obszarach morskich zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich. Wnioskodawca wskazuje, że planowane morskie farmy wiatrowe zostaną docelowo zlokalizowane na obszarze 14.E.2 i 14.E.3 z załącznika nr 2 do ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234, ze zm.), zwanej dalej: ustawą offshore. Inwestor wskazuje, że powyższe obszary stanowią część terenu objętego wnioskiem o wydanie PSZW dla przedsięwzięcia pn. Morska Farma Wiatrowa [...], złożonego dnia 2 stycznia 2019 r., które to postępowanie na dzień złożenia opiniowanego wniosku o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli nie zostało rozstrzygnięte.

Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z informacją zawartą m.in. w Systemie Informacji Przestrzennej Administracji Morskiej (SIPAM), współrzędne obszaru Morskiej Farmy Wiatrowej [...], zawarte we wniosku o PSZW, są niezgodne z obszarami określonymi w załączniku nr 2 do ustawy offshore. Tymczasem, w myśl art. 106 ustawy offshore, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy postępowania o wydanie PSZW dla morskich farm wiatrowych, których lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore, zostaną umorzone. Po umorzeniu ww. postępowań, oraz w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w skali 1:200 000 (Dz. U. z 2021 r. poz. 935), dalej: "PZPPOM", procedura wydawania PSZW rozpocznie się od nowa. W związku z powyższym, Minister Klimatu i Środowiska stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nie ma możliwości, by Inwestor uzyskał PSZW dla farmy, na którą wniosek został już złożony, a która została wskazana jako farma, do której mogłoby prowadzić wskazane w niniejszym wniosku Inwestora przyłącze elektroenergetyczne.

Jednocześnie organ ustalił, że Inwestor nie dysponuje obecnie prawomocnymi PSZW dla żadnej morskiej farmy wiatrowej, dlatego też Inwestor nie może jednoznacznie wskazać, z której morskiej farmy wiatrowej oraz z jakiego jej punktu będzie wyprowadzana infrastruktura przesyłowa.

W ocenie Ministra, mając na uwadze brak PSZW dla morskiej farmy wiatrowej, z której zamierzenie inwestycyjne pn. "Morska infrastruktura przesyłowa [...]" miałoby wyprowadzać moc, wydanie decyzji lokalizacyjnej dla ww. inwestycji spowodowałoby, że infrastruktura przesyłowa prowadziłaby donikąd i niemożliwe byłoby wyprowadzenie nią mocy do sieci elektroenergetycznej. Minister podkreślił, że zgodnie z ustawą offshore, wytwórca zobowiązany jest do wytworzenia i wprowadzenia do sieci energii elektrycznej wytworzonej w morskiej farmie wiatrowej lub jej części. Ustawa offshore nie daje uprawnień do tego, aby odmienny podmiot budował przyłącze tj. zespół urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, a inny podmiot, tj. wytwórca wyprowadzał energię elektryczną wyprodukowaną w morskiej farmie wiatrowej przy użyciu tego przyłącza. Powyższe wynika z faktu, że ustawa offshore traktuje obie te inwencje łącznie. Świadczy o tym między innymi brzmienie art. 26 ust. 5 pkt 4 ustawy offshore, w którym wskazano, że do wniosku do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o wydanie zaświadczenia o dopuszczeniu do aukcji wytwórca dołącza harmonogram rzeczowo-finansowy budowy morskiej farmy wiatrowej wraz z zespołem urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, zapewniający wytworzenie i wprowadzenie do sieci energii elektrycznej z morskiej farmy wiatrowej w terminie określonym w art. 31 ust. 4 pkt 5.

Mając na uwadze powyższe, przy braku uprawdopodobnienia przez Inwestora budowy morskiej farmy wiatrowej i uzyskania dla niej PSZW, Minister uznał, że wydanie decyzji lokalizacyjnej dla infrastruktury wyprowadzającej moc z tej farmy stałoby w sprzeczności z ustawą offshore.

Dodatkowo Minister podkreślił, że obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowane w sposób racjonalny i najbardziej efektywny dla państwa. Niezbędnym krokiem w realizacji inwestycji morskich farm wiatrowych jest uzyskanie PSZW, wynikającego z art. 23 ustawy o obszarach morskich. Wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej ma wpływ na potencjał rozwoju morskiej energetyki wiatrowej i powinno przyczyniać się do realizacji celów wynikających z Polityki energetycznej Polski do 2040 r. (dalej: PEP2040). PSZW oraz pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli wydawane są maksymalnie na 35 lat, a więc możliwa "blokada" obszarów morskich objętych ww. pozwoleniami jest działaniem długoterminowym i mogącym w sposób znaczący wpływać na bilans elektroenergetyczny kraju. Zdaniem Ministra, wydanie pozwolenia lokalizacyjnego dla przedmiotowego wniosku w obecnym brzmieniu może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju, realizacji celów PEP2040 oraz rozwoju morskich farm wiatrowych na Bałtyku. Bezpieczeństwo energetyczne stanowi element bezpieczeństwa państwa, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 ustawy o obszarach morskich. Z powodu wystąpienia zagrożenia ww. elementu odmawia się wydania PSZW i pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych (PUUK). Według art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.), bezpieczeństwo energetyczne stanowi stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska.

Minister wyjaśnił, że możliwość układania kabli w polskich obszarach morskich, a w szczególności możliwość przyłączenia ich do systemu przesyłowego na lądzie, jest obecnie bardzo ograniczona m.in. ze względu na inne, istniejące już formy użytkowania obszarów morskich, w tym poligony ćwiczebne Marynarki Wojennej. Ponadto, zgodnie z ustawą o obszarach morskich, decyzje lokalizacyjne mogą być wydawane jedynie wówczas gdy są zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich oraz gdy do realizacji inwestycji na wskazanym we wniosku obszarze nie uzyskał prawa inny podmiot. Zatem wydanie decyzji lokalizacyjnej dla budowy przyłącza elektroenergetycznego dla morskiej farmy wiatrowej, dla której Inwestor może nie uzyskać PSZW, powodowałoby zablokowanie obszaru na okres ważności tego pozwolenia lub okres, o którym mowa w art. 26 ust. 6 ustawy o obszarach morskich i długoletni brak możliwości wykorzystania tego obszaru przez ewentualnego innego inwestora, który uzyskał PSZW dla budowy morskiej farmy wiatrowej w tym rejonie.

W opinii Ministerstwa Klimatu i Środowiska należy podejmować działania, które będą zapobiegać sytuacjom, w których inwestor posiadający PSZW na morską farmę wiatrową nie będzie miał szansy na uzyskanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli o ekonomicznie uzasadnionym przebiegu, a tym samym na wyprowadzenie energii elektrycznej z morskiej farmy wiatrowej, ponieważ pozwolenie na układanie i utrzymywanie kabli zostanie wcześniej wydane inwestorowi, który nie posiadał PSZW. Należy również zapobiegać sytuacjom, w których inwestorzy posiadający PSZW będą obierać trasy infrastruktury przesyłowej znacznie dłuższe, a co za tym idzie znacznie kosztowniejszy będzie proces inwestycyjny czy eksploatacyjny (w tym m.in. straty w przesyle energii elektrycznej będą większe), ponieważ korytarze najbardziej uzasadnione ekonomicznie będą "zarezerwowane" przez inwestorów, którzy wcześniej otrzymali pozwolenie na układanie infrastruktury przesyłowej prowadzącej "donikąd".

Na podstawie przedłożonego wniosku należy uznać, że intencją Inwestora jest jedynie przezorne zarezerwowanie obszaru na układanie linii przesyłowej. Inwestor nie ma bowiem pewności z jakiej farmy wiatrowej energia miałaby być wyprowadzana tą trasą. W związku z powyższym w ocenie organu, wydanie pozwolenia lokalizacyjnego dla inwestycji obejmującej budowę i eksploatację infrastruktury przyłączeniowej (podmorskiego kabla elektroenergetycznego) na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej, będzie przedwczesne, a także może w przyszłości uniemożliwić wyprowadzenie energii na ląd przez inwestora, który posiada PSZW.

Z uwagi na powyższe oraz fakt, iż przedsięwzięcie jest obecnie na wczesnym poziomie planowania i jest ściśle związane z planowaną morską farmą wiatrową (m.in. w harmonogramie zawartym we wniosku wprost wskazano, że procesy wydawania pozwoleń związanych z budową infrastruktury przesyłowej nastąpią po uzyskaniu PSZW) Minister wydał opinię negatywną. Organ zaznaczył że opinia Ministerstwa Klimatu i Środowiska może zostać zmieniona po uzyskaniu przez Inwestora pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskiej farmy wiatrowej, do której prowadzić będzie przedmiotowy podmorski kabel elektroenergetyczny.

Skargę na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska nr DOP-WOŚ.414.29.2021.IŁ1 z dnia 22 listopada 2021 r złożyła spółka [...] sp. z o. o. ( dalej "Skarżący" lub "Spółka"), w której imieniu działa pełnomocnik profesjonalny.

Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 27 ust. 1aw związku z art. 23 ust. 3 pkt 3 i art. 23 ust. 4 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskie, poprzez wydanie negatywnej opinii wskutek:

a) błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy, poprzez przyjęcie nieprawidłowego założenia, że wystąpienie zagrożenia "bezpieczeństwa energetycznego kraju" stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa i obronności państwa uregulowaną w art. 23 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy, podczas gdy wystąpienie zagrożenia "bezpieczeństwa energetycznego kraju" nie zostało wskazane w zamkniętym katalogu podstaw do odmowy dokonania powyższego uzgodnienia określonym w art. 23 ust. 3, a art. 23 ust. 3 pkt 3 ustawy o obszarach morskich, wskazuje przesłankę zagrożenia "bezpieczeństwa i obronności państwa", która może zostać spełniona jedynie wskutek zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz obronności państwa jednocześnie,

ewentualnie wskutek niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy, poprzez niezasadne przyjęcie, że uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z wnioskiem Skarżącego spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego państwa, a tym samym wypełni przesłankę wystąpienia zagrożenia obronności i bezpieczeństwa państwa; oraz

b) niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 ustawy o obszarach morskich i przyjęcia, że uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiotowej sprawie może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy, podczas gdy Minister nie wykazał na podstawie przepisów odrębnych (zgodnie z wymogiem art. 23 ust. 4 w zw. z art. 26 ust. 4 omawianej ustawy), że uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w sposób zgodny z wnioskiem Skarżącego może spowodować takie zagrożenie;

2. art. 27 ust. 1 ustawy o obszarach morskich w związku z art. 6 KPA, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że warunkiem uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie przez wnioskodawcę (Skarżącego) pozwolenia na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych wydanego zgodnie z art. 23 ust. 1 ("PSZW"), podczas gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa;

3. art. 27 ust. 1a w związku z art. 23 ust. 4 omawianej ustawy w związku z art. 6 KPA, poprzez jego błędne zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia podjętego w postanowieniu na podstawie dokumentu, który nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawą tj. Polityki energetycznej Polski do 2040 r. ("PEP2040") przyjętej uchwałą Rady Ministrów, podczas gdy Minister zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy na podstawie przepisów odrębnych - czyli przepisów prawa powszechnie obowiązującego, do których nie należą uchwały podejmowane przez Radę Ministrów;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8 § 1 i 2 KPA, poprzez odstąpienie przez Ministra bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a tym samym naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o na podstawie art. 106 § 3 PPSA, o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z postanowień wymienionych w pkt. 3.1.3. skargi na okoliczność odstąpienia przez Ministra od utrwalonej praktyki rozstrzygania odrębnych spraw administracyjnych w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Nadto na podstawie art. 248 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 PPSA, o:

1. zobowiązanie Dyrektora Urzędu Morskiego w Słupsku do przedstawienia kopii decyzji nr 1/16 z dnia 11 marca 2016 r. (pozwolenia na ułożenie i utrzymywanie kabli podmorskich odprowadzających energię elektryczną z Morskiej Farmy Wiatrowej [...] wydanej na rzecz [...] sp. z o.o.), stanowiącej dowód faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, na podstawie art. 106 § 3 PPSA, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tego dokumentu na okoliczność potwierdzenia stosowania w przeszłości przez organy administracji publicznej praktyki polegającej na wydawaniu decyzji lokalizacyjnych dotyczących kabli podmorskich dla wyprowadzenia mocy z przyszłej morskiej farmy wiatrowej mimo równoczesnego nieposiadania PSZW przez adresata takich decyzji.

2. o zobowiązanie Ministra Klimatu i Środowiska w trybie art. 145a § 1 PPSA do wydania postanowienia, wskazując Ministrowi sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie wniosku Skarżącego o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżąca wniosła także o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a., bowiem zgodnie z tym przepisem sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – nie dopatrzył się w działaniu ministra naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie ministra z 21 listopada 2021 r. wydane na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2135 ze zm., dalej u.o.m.).

Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.o.m. układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej jest dozwolone, jeśli nie utrudnia to wykonywania praw Rzeczypospolitej Polskiej i pod warunkiem uzgodnienia ich lokalizacji oraz sposobów utrzymywania z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej. Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej wydaje decyzję w tym zakresie po zasięgnięciu opinii ministrów właściwych do spraw: aktywów państwowych, energii, gospodarki, klimatu, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, geologii, gospodarki wodnej, wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych – również Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W myśl zaś art. 27 ust. 1a do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 23 ust. 2a, 3-5, 6e i 6f oraz art. 26 ust. 5, 6 i 8 u.o.m.

Z kolei stosownie do art. 23 ust. 2a u.o.m. organy, o których mowa w ust. 2 (w tym minister klimatu i środowiska) wskazują na podstawie przepisów odrębnych wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3, lub szczegółowe warunki i wymagania, o których mowa w ust. 5. Powyższe zagrożenia zostały enumeratywnie wymienione w ust. 3 art. 23 u.o.m.

Oceniając kwestionowane postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że minister nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 27 ust. 2 u.o.m. w takim stopniu, który obligowałby Sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, które sprowadzają się do kwestionowania tego, że "bezpieczeństwo energetyczne państwa" nie mieści się w przesłance "obronności i bezpieczeństwa państwa, a w konsekwencji że zaskarżone postanowienie narusza art. 27 ust. 1a w związku z art. 23 ust. 3 pkt 3 i art. 23 ust. 4 u.o.m. (zarzut I.1.a oraz zarzut I.1.b skargi).

Wyjaśnić należy, że przez bezpieczeństwo energetyczne ustawodawca rozumie stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska (art. 3 pkt 16 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne – Dz. U. z 2021 r., poz. 716). Oczywistym jest, że energia elektryczna jest niezbędna do funkcjonowania państwa polskiego, a potrzeby na energię będą tylko rosły chociażby z powodu rozwoju cyfryzacji społeczeństwa i gospodarki. Odpowiedni dostęp do energii elektrycznej oznacza przy tym, w aspekcie konieczność realizacji zasady wysokiego poziomu ochrony środowiska (art. 191 ust. 2 TFUE), zwiększanie udziału w tzw. miksie energetycznym energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, w tym generowanej przez morskie farmy wiatrowe. W ocenie Sądu minister – opiniując wniosek – był jak najbardziej uprawniony do tego aby powołać się na bezpieczeństwo energetyczne, które niewątpliwie jest jedną z kluczowych "składowych" bezpieczeństwa państwa jako stanu "pewności, spokoju, zabezpieczenia, braku zagrożenia, wolności od strachu oraz ochronę przed niebezpieczeństwem" (zob. D. Lerner, A Dictionary of the Social Sciences, Londyn 1964, s. 629). Podobny pogląd wyrażono w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. , sygn.. VII Aga 920/19, Legalis: 2610455, w którym wskazano, że: "Nie można nadto pomijać, że bezpieczeństwo energetyczne stanowi jedną z kluczowych wartości systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem m.in. z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczypospolita Polska ma obowiązek strzec bezpieczeństwa swoich obywateli, zaś jednym z jego elementów niewątpliwie jest bezpieczeństwo energetyczne". Należy dodać także, że kwestia bezpieczeństwa energetycznego jest uregulowana m. in. w powołanym wyżej Prawie energetycznym, zatem nie mają również uzasadnionych podstaw zarzuty skargi, jakoby brak było przepisów odrębnych, w oparciu o które można zrekonstruować zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa.

Nie jest także zasadny zarzut skargi (zarzut I.2) podważający twierdzenie, że warunkiem wydanie decyzji o uzgodnieniu lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej, jest posiadanie przez skarżącą spółkę pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych (PSZW). W ocenie Sądu minister opiniując negatywnie wydanie wskazanego wniosku zasadnie powołał się na obawę wystąpienia jednego z zagrożeń wskazanych w ustawie, tj. na obronność i bezpieczeństwo państwa (art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m.). Wskazać trzeba, że minister słusznie dostrzegł, że wydanie decyzji o uzgodnieniu lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej (tzw. decyzja UUUK) dla podmiotu, który nie posiada jeszcze pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych zgodnie z art. 23 u.o.m. (tzw. decyzja PSZW) mogłoby potencjalnie zagrażać bezpieczeństwu państwa w ten sposób że "blokowałoby" pod względem przestrzennym wiele akwenów w polskich obszarach morskich tym podmiotom, które posiadają już ostateczne i prawomocne decyzje PSZW. W konsekwencji rodziłoby to zagrożenie wstrzymania/ograniczenia rozwoju farm wiatrowym, a uzyskiwanie energii właśnie z takich źródeł jest w interesie gospodarki narodowej (jako cel długoterminowy) i niewątpliwie przyczyniałoby się do zapewnienia bezpieczeństwa (w tym energetycznego) państwa. Ponadto, co także istotne, wydanie dla podmiotu decyzji UUUK, który planuje dopiero inwestycję posadowienia morskiej farmy wiatrowej i nie posiada jeszcze decyzji PSZW mogłoby stworzyć nieuzasadnioną przewagę wobec innych podmiotów. Zatem w ocenie Sądu minister słusznie uznał, że powyższe może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego, które niewątpliwie (jak wskazano powyżej) mieści się w definicji bezpieczeństwa państwa. Co prawda podzielić należy twierdzenie skarżącej spółki, że żaden przepis aktualnie obowiązującego prawa wprost nie uzależnia wydania decyzji UUUK od uprzedniego uzyskania decyzji PSZW, niemniej należy wskazać, że systematyka uzyskiwania niezbędnych pozwoleń i decyzji (art. 23 – decyzja PSZW, art. 26 – decyzja PULWUUK, art. 27 decyzja UUUK) wskazuje na kolejność uzyskiwania niezbędnych pozwoleń i decyzji. Należy zatem zaakceptować przyjętą interpretację przepisów przez ministra, która – zdaniem Sądu – mieści się w granicach dopuszczalnej wykładni, która wynika z wykładni o charakterze systemowym i funkcjonalnym. Trzeba zwrócić uwagę, że kwestia układania i utrzymania kabli została uregulowana w u.o.m. po zagadnieniu wznoszenia lub wykorzystywania sztucznych wysp. Jednocześnie z uwagi na kwestie techniczne i logistyczne należy przyjąć, że ułożenie kabli, w aspekcie morskich elektrowni wiatrowych, ma charakter wtórny i służebny wobec wzniesienia sztucznej wyspy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem ministra, że inwestor przed zapoczątkowaniem w ogóle budowy morskiej farmy wiatrowej (bardzo kosztownej inwestycji) winien posiadać wiedzę czy realizacja tej inwestycji jest w ogóle możliwa, a także czy możliwe będzie podłączenie kabli wyprowadzających energię z tych odnawialnych źródeł do krajowej sieci elektroenergetycznej. Zatem za zasadną należy przyjąć wykładnię przepisów i stanowisko ministra w tym względzie. Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie: Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie: nieprawomocne wyroki z dnia: 29 marca 2022 r., sygn. IV SA/Wa 1835/21, 9 maja 2022 r., sygn.. akt IV SA/Wa 186/22, 11 maja 2022 r., sygn. IV SA/Wa 253/22, 20 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 569/22, wszystkie dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni stanowisko to podziela, stąd niemal dosłownie się nim posługuje.

Podobnie bezzasadne są zarzuty skargi (zarzut I.3) związane z odwołaniem się przez ministra do Polityki energetycznej Polski 2040 (dalej PEP2040). Skarżąca zarzuca tu m. in. naruszenie art. 6 K.p.a. Oczywiste jest, w świetle art. 87 Konstytucji RP, że PEP 2040 nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ta konstatacja nie prowadzi jednak do wniosku, że dokument ten nie ma znaczenia przy ocenie, czy minister, jako organ powołany do realizacji polityki energetycznej państwa, nie naruszył prawa opiniując wniosek o uzgodnienie lokalizacji kabli podmorskich. Należy przypomnieć, że dokument ten ma formę uchwały Rady Ministrów (podejmowanej na wniosek Ministra Klimatu i Środowiska), której podstawę stanowi art. 15a ust. 1 Prawa energetycznego. Dokument ten wiąże aparat administracyjny podległy Radzie Ministrów oraz określa założenia, na jakich powinna być oparta polityka energetyczna państwa. W szczególności, w świetle tego dokumentu, kierunkiem długoterminowym jest zmniejszenie emisyjności sektora energetycznego m. in. poprzez wdrożenie energetyki jądrowej i energetyki wiatrowej na morzu. Jeżeli chodzi o zaplanowaną moc energetyki wiatrowej na morzu, to zgodnie z PEP2040, moc zainstalowana winna osiągnąć ok. 5,9 GW w 2030 r. oraz 11 GW w 2040 r. Kontrola aktów administracyjnych, w ramach których minister opiniuje określone przedsięwzięcia pod kątem bezpieczeństwa energetycznego państwa, musi uwzględniać specyfikę takiej działalności administracji publicznej. W sposób oczywisty chodzi tu o uznaniowy akt administracyjny, oparty na pojęciach wysoce niedookreślonych, które mają przede wszystkim charakter ekonomiczny oraz geopolityczny, a nie prawny. W pełni znajduje tu zastosowanie pogląd orzecznictwa, że kontrola sądowa decyzji (postanowień) uznaniowych ma charakter ograniczony. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje w szczególności oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. np. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 1761/14, CBOSA). W przeciwnym razie to sąd administracyjny, a nie właściwy organ władzy wykonawczej (tj. Rada Ministrów lub właściwy minister), ostatecznie decydowałby o polityce energetycznej państwa. Taka sytuacja byłaby nie do pogodzenia z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, statuującym zasadę trójpodziału władz (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2020 r., IV SA/Wa 897/20, CBOSA). Podsumowując, minister był uprawniony do dokonywania ocen co do zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego państwa posiłkując się m. in. PEP2040.

Nie jest także zasadny zarzut (zarzut II.1 skargi) naruszenia przez ministra art. 8 K.p.a. poprzez odstąpienie przez ministra bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie prawnym. Należy podkreślić, że z samego faktu, że w przeszłości minister dopuszczał wykładnię, że możliwe jest wydanie decyzji pozwalającej na układania i utrzymywanie czy uzgadniającej lokalizację kabli (w trybie art. 26 czy 27 u.o.m.) bez uprzedniego uzyskania decyzji PSZW, nie przesądza jeszcze, że mamy do czynienia z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym. Nawet jeśli uznać, że podane w skardze informacje są wiarygodne, to nie można tu mówić o "utrwalonej praktyce". Stąd też Sąd nie wzywał o nadesłanie wnioskowanych w skardze decyzji. W ocenie Sądu bowiem minister może zmienić swoje stanowisko jeżeli dotychczasowa praktyka była niezgodna z prawem. Warto podkreślić, że przepis art. 8 K.p.a. odnosi się do nieodstępowania od utrwalonej praktyki "bez uzasadnionej przyczyny". Jedną z przyczyn odstąpienia przez organ od stosowania dotychczasowej praktyki jest dojście do wniosku, że sprzeciwia się temu interes publiczny leżący u podstaw zaskarżonego aktu lub innego zachowania organu stanowiącego bądź stosującego prawo administracyjne (zob. np. uzasadnienie wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., I FSK 494/17, CBOSA i przytoczone tam orzeczenia TSUE i piśmiennictwo). W okolicznościach niniejszej sprawy minister przyjął taką wykładnię przepisów, która w sposób jak najlepszy chroni bezpieczeństwo państwa (energetyczne) poprzez jak najszersze umożliwienie wykorzystania akwenów morskich do wytwarzania energii z morskich farm wiatrowych i wyeliminowanie sytuacji, które powodowałyby "blokadę" wykorzystania tych obszarów. Potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa państwa uzasadniała więc zmianę praktyki orzeczniczej jeśli do niej doszło.

Z powyższych względów– na podstawie art. 151 P.p.s.a. – Sąd oddalił skargę