Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 991/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, 4, 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

7 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Rabka - Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 716/15 w sprawie ze skargi Gminy Rabka- Zdrój na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr VI/29/2015 Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 25 marca 2015 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Rabka – Zdrój na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 716/15 oddalił skargę Gminy Rabki – Zdrój na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Rabce – Zdrój z dnia 25 marca 2015 r. nr VI/29/2015.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – dalej jako u.s.g.), Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Rabce - Zdrój z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej - ul. G., zaliczonej do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr 12 w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego. Organ nadzoru wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na skutek interwencji, w której interweniujący zarzucili Radzie Miasta naruszenie prawa poprzez zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi biegnącej przez działki stanowiące ich prywatną własność. W ocenie Wojewody Małopolskiego, nadesłane przez Gminę dokumenty nie przesądzają faktu, że droga biegnąca po wskazanych przez zainteresowanych działkach stanowi drogę publiczną, lecz wskazują jedynie na fakt, że w gminie Rabka Zdrój istniała ulica G. Z przedłożonego przez interweniujących odpisu księgi wieczystej, według stanu na dzień 20 kwietnia 2015 r., wynika, że są oni właścicielami działek, po których według zaskarżonej uchwały przebiega ulica G. Osoby te powołały się też na pismo Zastępcy Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój z dnia [...] kwietnia 2009 r., w którym poinformowano, iż droga na wskazywanej przez interweniujących działce ma charakter drogi wewnętrznej, a nie drogi gminnej, a także na metrykę drogi - ul. G., z której wynika, że ulica ta nie przebiegała po ich działkach. Władze Gminy Rabka – Zdrój stwierdziły natomiast, że pismo Zastępcy Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój z dnia 9 kwietnia 2009 r. zostało wystosowane w wyniku błędu urzędników, natomiast metryka odzwierciedla co najwyżej stan na rok 1987. Organ nadzoru uznał, że z rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr 12 wynika, iż ul. G. w Rabce – Zdrój zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich, przy czym na podstawie ww. rozporządzenia nie jest możliwe ustalenie, czy ul. G. na odcinku wskazanym przez osoby interweniujące została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Za ustalone Wojewoda Małopolski uznał, że w sprawie działek wskazanych przez osoby interweniujące, po których przebiegać ma droga gminna - ul. G., nie wydana została decyzja stwierdzająca nabycie przez Gminę Rabka – Zdrój prawa własności, natomiast z ksiąg wieczystych spornych nieruchomości wynika, że ich właścicielami są osoby wnoszące interwencję, a nie Gmina Rabka - Zdrój. Zdaniem organu nadzoru, podjęcie uchwały w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej po działkach, co do których gmina nie może wylegitymować się niekwestionowanym prawem własności, uznać należy za przedwczesne. W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie istnieje prawna możliwość zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg położonych na działkach nie stanowiących własności gminy, co wynika z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.).

Gmina Rabka – Zdrój wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2015 r., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, która nie została wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Zdaniem skarżącej, uchwała Rady Miejskiej w Rabce - Zdrój nie jest uchwałą zaliczającą określoną drogę do kategorii dróg gminnych, a więc opartą o art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, lecz uchwałą ustalającą przebieg istniejącej już drogi gminnej, a więc opartą o treść art. 7 ust. 3 ww. ustawy. Zaliczenie ul. G. do dróg publicznych nastąpiło na podstawie rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr 12 w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego. Zaliczenie ulicy G. do kategorii dróg lokalnych miejskich nastąpiło w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w Rabce - Zdrój z dnia 24 lutego 1995 r. nr VII/59/95 w sprawie wyrażenia opinii o zaliczeniu dróg na obszarze Miasta Rabki Zdroju do kategorii dróg lokalnych. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania ww. rozporządzenia, zaliczenie do odpowiedniej kategorii drogi publicznej nie było uzależnione od stanu własności gruntu zajętego pod daną drogę, a przepis wymagający nabycie przez odpowiedni organ prawa własności gruntu został wprowadzony na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998r. nr 106, poz. 668). Ta sama ustawa w art. 106 ust. 1 pozostawiła w mocy przepisy prawa miejscowego wydane przez wojewodów na podstawie norm prawnych i delegacji ustawowych sprzed reformy administracyjnej. Wojewoda Małopolski obwieszczeniem z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia wykazów aktów prawa miejscowego wydanych odpowiednio przez Wojewodów: Krakowskiego, Bielskiego, Katowickiego, Kieleckiego, Krośnieńskiego, Nowosądeckiego i Tarnowskiego obowiązujących na odpowiednich częściach obszaru Województwa Małopolskiego pozostawił w mocy rozporządzenie Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr 12, co oznacza, że również ulica G. pozostała drogą publiczną, z tym że, z mocy prawa, zmieniła kategorię z drogi lokalnej miejskiej na drogę gminną. Ulica G. posiada zatem status gminnej drogi publicznej. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) to wyłącznie uchwała o zaliczeniu określonej drogi do kategorii dróg publicznych wywołuje dla właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi publiczne określone skutki prawne w postaci pozbawienia ich prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Skoro nieruchomości zajęte pod drogę publiczną stawały się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego bez ustalonego przebiegu takiej drogi (art. 73 ust. 1 powołanej ustawy) to w opinii strony skarżącej uchwała o ustaleniu przebiegu drogi publicznej nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych dla właścicieli nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Dlatego też strona skarżąca uważa, że uchwała Rady Miejskiej jest całkowicie prawidłowa i nie narusza interesów właścicieli nieruchomości, po których ustalono przebieg drogi publicznej.

Zdaniem strony skarżącej organ nadzoru naruszył również art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 7 przy zastosowaniu art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków zawnioskowanych w piśmie Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] na okoliczność istnienia powszechnego dostępu do drogi publicznej ulicy G. i korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem.

Strona skarżąca zarzuciła nadto, że doszło także do naruszenia art. 91 ust 5 u.s.g. w zw. z art. 76 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez podważanie bez przeprowadzenia stosownych dowodów przeciwnych, urzędowego potwierdzenia w decyzji Burmistrza Rabki – Zdrój z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu podziału, że ulica G. stanowi drogę publiczną i zapewnia nowopowstałym działkom ewid. nr [...] i [...] dostęp do drogi publicznej.

W skardze zarzucono też naruszenie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje "jedynie na fakt, że w gminie Rabka – Zdrój istniała ulica G.", gdy tymczasem całość zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza, że ulica o podanej nazwie stanowiła drogę publiczną zgodnie z przebiegiem ustalonym uchwałą Rady Miejskiej w Rabce - Zdrój z dnia 25 marca 2015 r.

Zdaniem strony skarżącej organ nadzorczy naruszył także art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie w drodze uchwały rady gminy przebiegu drogi gminnej zaliczonej do kategorii dróg gminnych publicznych przed dniem 1 stycznia 1999 r. wymaga uprzedniego stwierdzenia przez właściwego wojewodę w drodze decyzji nabycia przez jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, gdy tymczasem jedyną przesłanką ustalenia przebiegu drogi gminnej jest uprzednie zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), skargę oddalił.

Sąd I instancji uznając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze za zgodne z prawem stwierdził, że Wojewoda Małopolski prawidłowo ocenił, iż przedmiotowa uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa i zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności.

W zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale jako podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W § 1 ust. 1 tej uchwały w poszczególnych punktach wymieniono działki ewidencyjne, po których ustalono przebieg ulicy G., natomiast w ust. 2 wskazano, że szczegółowy przebieg drogi gminnej – ulicy G. określa załącznik graficzny do niniejszej uchwały. W § 2 uchwały powierzono jej wykonanie Burmistrzowi, natomiast w § 3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zaskarżona uchwała została zatytułowana jako wydana "w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej - ul. G., zaliczonej do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr 12 w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego".

Sąd I instancji mając na względzie treść art. 7 ust. 1 – 3 ustawy o drogach publicznych stwierdził, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda prawidłowo ocenił, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Rabki - Zdrój w istocie jest uchwałą zaliczającą ul. G. do kategorii dróg gminnych, a zatem jest uchwałą wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a nie na podstawie art. 7 ust. 3. Wprawdzie w podstawie prawnej podjętej uchwały Rada Miejska przywołała art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 7 ust. 2 tej ustawy oraz w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy posłużyła się konstrukcją ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej, jednakże w istocie treść tej uchwały doprowadziła do powstania skutków prowadzących do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Intencję Rady Gminy Rabka – Zdrój do traktowania przedmiotowej uchwały jako wywołującej skutki zaliczenia nieruchomości do kategorii dróg gminnych potwierdza także treść § 3 kwestionowanej uchwały, w którym przewidziano jej opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a zatem w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego. Art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że "Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". W obecnym stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest zatem możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. W niniejszej sprawie Gmina nie wykazała, że nieruchomości objęte sporną uchwałą stanowiły własność gminy. Z przedłożonych do akt dokumentów wynika, że działki wskazywane przez T. i W. K., tj. działki nr [...] i[...], po których w przedmiotowej uchwale poprowadzony został przebieg ul. G., nie stanowią własności Gminy Rabka – Zdrój, lecz zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr [...] na dzień 20 kwietnia 2015 r. stanowiły własność T. i W. K. Podjęcie zakwestionowanej przez Wojewodę Małopolskiego uchwały ustalającej przebieg drogi gminnej po tych działkach skutkowało zatem de facto zaliczeniem spornych działek do drogi gminnej i pozbawieniem właścicieli praw do tych nieruchomości w sposób niezgodny z prawem, albowiem nie zachowano wymogu uzyskania własności nieruchomości przez gminę oraz uprzedniego zasięgnięcia opinii właściwego zarządu powiatu.

Sąd I instancji podkreślił, iż Wojewoda nie zakwestionował charakteru ulicy G. jako drogi publicznej, lecz zakwestionuje jedynie ustalenie jej przebiegu jako drogi gminnej po działkach nie będących własnością Gminy Rabka – Zdrój. Zasadnie uznał organ nadzoru, że przywoływane przez Gminę Rabka – Zdrój akty prawne, zaliczające ulicę G. do kategorii dróg lokalnych miejskich nie dowodzą, że ww. ulica przebiegała wówczas po działkach wskazanych obecnie w zakwestionowanej uchwale, w tym po działkach będących własnością T. i W. K. Dokumenty, na które powołuje się Gmina nie przesądzają o tym, że droga biegnąca po działkach będących własnością Państwa K. stanowi drogę publiczną, lecz wskazują jedynie na fakt, że w Gminie Rabka – Zdrój istniała ulica G. Z rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 wynika, że ul. G. w Rabce – Zdrój zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich, jednakże na podstawie tego rozporządzenia nie jest możliwe ustalenie dokładnego przebiegu tej drogi, a w konsekwencji ustalenie czy ul. G. na spornym odcinku działek stanowiących własność Państwa K. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Co więcej – ze znajdującej się w aktach sprawy Metryki drogi - ul. G., odzwierciedlającej stan na rok 1987 wynika, że ulica ta nie przebiegała po spornych działkach będących własnością ww. Nie stanowi dowodu przebiegu drogi gminnej po przedmiotowych działkach także stwierdzenie przez skarżącą Gminę, że pismo Zastępcy Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój z dnia [...] kwietnia 2009 r. informujące, iż droga na spornych działkach ma charakter drogi wewnętrznej, a nie drogi gminnej, zostało wystosowane w wyniku błędu urzędników. Dowodu, że ustalony w kwestionowanej uchwale przebieg ulicy G. miał charakter drogi publicznej, nie stanowi także treść decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2010 r. o zatwierdzeniu planu podziału, w tej decyzji rozstrzygnięto bowiem władczo jedynie o podziale nieruchomości, a nie o charakterze prawnym drogi i jej przebiegu.

Za niezasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 91 ust. 5 w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 78 § 1, art. 76 § 1 i § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Bowiem art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że do postępowania nadzorczego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie do postępowania nadzorczego przepisów k.p.a. powinno obejmować co najmniej przepis art. 61 § 4 k.p.a. przewidujący obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów art. 9 i 10 k.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym gwarantującym gminie czynny udział w postępowaniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1707/04, publik. LEX nr 1791340) oraz art. 107 § 1 k.p.a., w tym wymogu podpisania rozstrzygnięcia przez "osobę upoważnioną" (wyrok NSA z dnia 3 października 2000 r. sygn. akt III SA 1387/00, publ. LEX nr 47979).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie za nieuzasadniony uznał także zarzut naruszenia przez Wojewodę Małopolskiego art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że do podjęcia uchwały ustalającej przebieg drogi gminnej wymagane jest uprzednie stwierdzenie nabycia przez gminę własności nieruchomości zajętych pod drogę. Teść art. 7 ust. 3 trzeba odczytywać z uwzględnieniem i w zgodzie z poprzedzającym go ust. 1 i 2. Podjęcie na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych uchwały ustalającej przebieg dróg gminnych odnosić się może wyłącznie do "istniejących dróg gminnych", co wyraźnie wynika z tego przepisu. W przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do istnienia drogi gminnej, możliwe jest podjęcie uchwały o ustaleniu jej przebiegu. W drodze uchwały ustalającej przebieg drogi gminnej nie można jednak wytyczać nowego przebiegu drogi w taki sposób, by prowadziło to w istocie do nadania statusu drogi publicznej nieruchomościom dotychczas w sposób jednoznaczny i wyraźny nie zaliczonym do kategorii dróg gminnych. Takie działanie rady gminy stanowiłoby bowiem obejście art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, które wymagają dysponowania przez gminę własnością nieruchomości do zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych.

Sąd I instancji zaznaczył, iż w rozpoznawanej sprawie nie została wydana wobec spornych nieruchomości przez Wojewodę decyzja potwierdzająca nabycie własności przez Gminę, stanowiąca podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (wynika to z art. 73 ust. 3 ww. ustawy), natomiast z ksiąg wieczystych spornych nieruchomości wynika, że ich właścicielem nie jest Gmina, lecz osoby fizyczne. Tzw. decyzja komunalizacyjna wojewody ma wprawdzie charakter deklaratoryjny, jednakże dopiero jej wydanie uruchamia wynikające z mocy ustawy uprawnienie gminy. Bez wydania takiej decyzji gmina nie może powoływać się na przysługujące jej z mocy ustawy prawo własności. Okoliczność, że przedmiotową uchwałą objęto nieruchomości nie stanowiące własności Gminy Rabka – Zdrój, uniemożliwiała Radzie Gminy podjęcie uchwały, która wywołała w istocie skutki polegające na zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych. Należy zatem uznać, że podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada naruszyła prawo materialne, tj. art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. To naruszenie prawa, kwalifikowane przez Sąd jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiło przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, co prawidłowo uczynił Wojewoda Małopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że nieprawidłowe było podjęcie uchwały w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej po działkach, co do których rada gminy nie może wylegitymować się dowodem, że stanowią one "istniejącą drogę gminną", a zatem że w odniesieniu do nich podjęty został akt o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Rabka - Zdrój wykazała istnienie ulicy G. jako drogi gminnej, ale nie wykazała które dokładnie nieruchomości były nią objęte, a w szczególności, że droga ta droga przebiegała przez sporne nieruchomości nie stanowiące własności ww. Gminy. W aktualnym stanie prawnym konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega, co wynika z cytowanego powyżej art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skoro zatem uchwałę w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej Rada Gminy mogła podjąć dopiero po bezspornym udokumentowaniu, że dany przebieg jest wytyczany przez nieruchomości stanowiące drogę gminną, a tego warunku w rozpoznawanej sprawie nie spełniono, nie istniała prawna możliwość podjęcia zaskarżonej uchwały. Zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej - ul. G. istotnie naruszała prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność tej uchwały jest zatem zgodne z prawem.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 716/15 stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej Gminę Rabka – Zdrój do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości autor skargi kasacyjnej, na podstawie art. 173 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mające istotny na wynik sprawy, tj.:

1) art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie - z naruszeniem zasady dokonywania wykładni oświadczenia woli zgodnie z zamiarem strony oraz ustalonymi zwyczajami – że uchwała Rady Miejskiej w Rabce-Zdrój z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej ul. G., zaliczonej do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr 12 w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego była "w istocie ... uchwałą zaliczającą ul. G. do kategorii dróg gminnych, a zatem ... uchwałą wydaną na podstawie art 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a nie na podstawie art. 7 ust. 3",

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 7 przy zastosowaniu art. 75 § 1 i art 78 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Wojewoda Małopolski nie miał obowiązku dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków,

3) art 151 p.p.s.a. w zw. z art 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art 76 § 1 i 3 k.p.a., poprzez podważanie bez przeprowadzenia stosownych dowodów przeciwnych, urzędowego potwierdzenia w decyzji Burmistrza Rabki-Zdroju dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...], że ulica G. stanowi drogę publiczną,

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zebrany materiał dowodowy wskazuje "jedynie na fakt, że w gminie Rabka-Zdrój istniała ulica G.", gdy tymczasem całość zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza, że ulica G. stanowiła drogę publiczną zgodnie z przebiegiem ustalonym uchwałą Rady Miejskiej dnia 25 marca 2015 r. nr VI/29/15 w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej - ul. G., zaliczonej do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr 12 w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460), przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie w drodze uchwały rady gminy przebiegu drogi gminnej zaliczonej do kategorii dróg gminnych publicznych przed dniem 1 stycznia 1999 r. wymaga uprzedniego stwierdzenia przez właściwego wojewodę w drodze decyzji nabycia przez jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, gdy tymczasem jedyną przesłanką ustalenia przebiegu drogi publicznej jest uprzednie zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych,

2) art. 91 ust 1 u.s.g., poprzez uznanie, że uchwała Rady Miejskiej w Rabce-Zdrój z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej ul. G., zaliczonej do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr 12 w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego jest nieważna, gdy tymczasem wskazana uchwała nie jest obarczona nieważnością, o której mowa we wskazanym przepisie, jak też nie została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 91 ust 4 u.s.g.

Z uwagi na podniesione zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż wobec pełnej zbieżności pomiędzy nazwą uchwały Rady Miejskiej i jej treścią, a treścią art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie może twierdzić, że Rada Miejska podjęła jednak inna uchwałę opartą o treść art. 7 ust. 2 tej ustawy. Nie może też uznać, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i wbrew jednoznacznej literalnej treści uchwały zbieżnej z powołanymi w jej treści podstawami prawnymi, iż uchwała w rzeczywistości jest inną uchwałą niż tą, którą chciała uchwalić i uchwaliła Rada Miejska.

Wskazał, iż ul. G. została zaliczona do dróg publicznych w 1995 r. na podstawie art. 7 ustawy o drogach publicznych w obowiązującym wówczas brzmieniu. Zaliczenie nastąpiło na podstawie powołanego rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr 12/95. Zatem to rozporządzenie zaliczyło drogę - ulicę G. do kategorii dróg publicznych, a nie uchwała Rady Miejskiej. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania ww. rozporządzenia, zaliczenie do odpowiedniej kategorii drogi publicznej nie było w żaden sposób uzależnione od stanu własności gruntu zajętego pod daną drogę. Przepis wymagający nabycie przez odpowiedni organ prawa własności gruntu, przed zaliczeniem drogi do kategorii dróg publicznych (art. 2a ustawy o drogach publicznych) został wprowadzony na mocy art 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668), która zmieniała ustawę o drogach publicznych dodając wskazany art 2a. Również art. 52 pkt 6 ustawy zmieniającej wprowadził zmianę w treści art. 7 ustawy o drogach publicznych, przekazując kompetencję w zakresie zaliczania dróg lokalnych do dróg publicznych organom stanowiącym samorządu terytorialnego. Zlikwidowana została także kategoria dróg lokalnych miejskich, które z mocy prawa, na podstawie art 103 ust. 2 ustawy zmieniającej, stały się drogami kategorii gminnej. Ta sama ustawa w art. 106 ust. 1 pozostawiła w mocy przepisy prawa miejscowego wydane przez wojewodów na podstawie norm prawnych i delegacji ustawowych sprzed reformy administracyjnej. Tym samym, również przepisy wykonawcze zaliczające poszczególne drogi do odpowiednich kategorii zostały utrzymane w mocy, o ile znalazły się w odpowiednim wykazie opublikowanym przez wojewodę. Oznacza to, że ulica G. stała się drogą publiczną, z tym że, z mocy prawa, zmieniła kategorię z drogi lokalnej miejskiej (nadaną ww. rozporządzeniem Wojewody Nowosądeckiego) na drogę gminną. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r., zaliczenie do odpowiedniej kategorii drogi publicznej nie było w żaden sposób uzależnione od stanu własności gruntu zajętego pod daną drogę (tak też NSA w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2441/10 - publik. LEX nr 1138163). Konsekwencją wskazanego stanu prawnego była okoliczność, że Wojewoda Nowosądecki ograniczył się w przedmiotowym akcie prawnym jedynie do wymienienia ulic gminnych (publicznych) w jakikolwiek sposób nie precyzując, od którego miejsca rozpoczyna bieg określona droga publiczna i w którym miejscu ta droga się kończy. Prawna możliwość ustalania przebiegu dróg gminnych pojawiła się dopiero w dniu 1 stycznia 1999 r. z dniem wejścia w życie wskazanej ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową, która w art. 52 pkt 6 dokonała zmiany w treści art 7 ustawy o drogach publicznych, m.in. poprzez dodanie ust. 3 do treści art. 7 ustawy. Brak istnienia przebiegu dróg publicznych w dniu 1 stycznia 1999 r. nie przeszkadzał jednak ustawodawcy w sformułowaniu normy zawartej w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, według której właśnie z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stawały się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią 73 ust. 1 tej ustawy, to wyłącznie uchwała o zaliczeniu określonej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych i tylko taka uchwała wywołuje dla właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi publiczne określone skutki prawne w postaci pozbawienia ich prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Stąd też w świetle wskazanych przepisów prawa uchwała Rady Miejskiej jest prawidłowa i nie narusza interesów właścicieli nieruchomości, po których ustalono przebieg drogi publicznej. Zatem Wojewoda Małopolski, a w ślad za nim Sąd Wojewódzki, nie mógł zakwestionować publicznego charakteru drogi publicznej ulicy G. ze względu na brak uregulowania stanu prawnego nieruchomości, po których przebiega ulica G., jeżeli regulacji stanu prawnego nie wymagają obowiązujące przepisy prawa.

Kwestionując zaś sam przebieg ul. G. przez działki "osób interweniujących" Wojewoda pominął szereg dowodów wymienionych na wstępie, na które Gmina się powoływała. Ulica G. istniała już od lat pięćdziesiątych, co wynika z aktów notarialnych sporządzanych w tamtym okresie. Adres zamieszkania osób interweniujących przy ul. G. [...] i innym mieszkańców, którym nadano numery ewidencyjne na tej ulicy oraz decyzje zezwalające na budowę dowodzą, że kwestionowany przez osoby interweniujące odcinek drogi gminnej ul. G., jak i cały jej przebieg określony w załączniku do uchwały Rady Miejskiej po wydaniu rozporządzenia przez Wojewodę Nowosądeckiego nie stanowiły drogi wewnętrznej. Rada Gminy nie nadałaby drodze wewnętrznej nazwy ulicy, bowiem taka możliwość powstała dopiero w roku 2005 r. Zaś pisma kierowane do osób interweniujących, mylnie informujące o przebiegu przez ich nieruchomości drogi wewnętrznej, wynikały z braku ustalenia przebiegu ulicy G. i braku szybkiego przepływu informacji pomiędzy poszczególnymi wydziałami Urzędu Miejskiego w Rabce – Zdrój lub pracownikami przygotowującymi projekty pism, które podpisywał Burmistrz lub jego zastępca. Także metryka drogi, na którą powołał się organ nadzorczy nie może stanowić wiarygodnego dowodu, bowiem została sporządzona w dniu 28 stycznia 1982 r., więc 13 lat przed wydaniem rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego i wydanej opinii o zaliczeniu tej drogi do kategorii dróg gminnych przez Radę Miejską w Rabce oraz zawiera tylko jeden wpis datowany na rok 1987 r. zatem oddaje ona stan istniejący co najwyżej w roku 1987 r. i to niepełny. Dowodem wykonania drogi jest kosztorys na wykonanie nawierzchni na ul. G. B. w Rabce z czerwca 1986 r. Z kosztorysu i załączonych do niego dokumentów wynika, że droga była wykonana z udziałem czynu społecznego. Następnie w kolejnych latach był wykonany kolejny odcinek drogi również z udziałem mieszkańców ul. G., którzy składali się na zakup płyt betonowych i je układali z wykorzystaniem urządzeń zapewnionych przez Urząd Miasta w Rabce. Osoby interweniujące były też informowane, iż Gmina Rabka – Zdrój wystąpi do Wojewody Małopolskiego o wydanie deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. (patrz. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA 2010/1/1).

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Oceniając zasadność zarzutów procesowych trzeba w pierwszej kolejności wskazać, że uwzględnieniu podlegają te zarzuty wówczas, gdy strona kasacyjne wykaże, iż wytknięte Sądowi I instancji uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.c. Przepis art. 65 § 1 k.c. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem ta ma charakter administracyjny. Uchwała podejmowana na podstawie art. 7 ust. 2 lub 3 ustawy o drogach publicznych, wydawana jest w sprawie administracyjnej, jest rozstrzygnięciem organu samorządowego wywołującym określone skutki publicznoprawne. Sąd I instancji nie oceniał więc oświadczenia woli składanego indywidualnie adresatom w formie pisemnej (tekstu dokumenty), co jest domeną prawa cywilnego, lecz prawidłowość zastosowania przepisu materialnoprawego w akcie prawa miejscowego podlegającym kontroli nadzorczej. Nie stwierdził przy tym kategorycznie, że Gmina Rabka – Zdrój podjęła uchwałę o zaliczeniu ul. G. do określonej kategorii dróg, bo nie miał ku temu podstaw. Natomiast ocenił, że działanie organu gminnego, gdy nie ma pewności co do przebiegu drogi przez nieruchomości, które dotychczas w sposób jednoznaczny i wyraźny nie zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych, może stanowić obejście art. 7 ust. w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Czym innym jest wobec tego stwierdzenie, że uchwała podjęta w ustalonym stanie faktycznym de facto wywołuje skutki prawne jakie określa inny niż powołany w niej przepis prawa, a czym innym jest, co postuluje strona skarżąca kasacyjnie, błędne zinterpretowanie woli organu przedstawionej jednoznacznie w podjętej uchwale, na podstawie wskazanej w niej podstawy prawnej. Świadczy o tym stwierdzenie, że "Rada Gminy Rabka – Zdrój posłużyła się konstrukcją ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej, jednakże w istocie treść tej uchwały doprowadziła do powstania skutków prowadzących do zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej". Zatem budzące sprzeciw strony skarżącej kasacyjnie twierdzenie Sądu o wydaniu uchwały w istocie zaliczającej ww. ulicę do kategorii dróg gminnych, na podstawi art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a nie w oparciu o art. 7 ust. 3 tej ustawy, odnosi się do skutków jakie podjęta uchwała wywołuje, a nie do woli organu gminnego wyrażonej w ocenianej uchwale.

Nie mogły zostać też uznane za zasadne zarzuty naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 3 oraz art. 78 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ nadzorczy nie miał obowiązku dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków oraz podważenia urzędowego potwierdzenia w decyzji Burmistrza Rabki – Zdrój z dnia 2 lipca 2010 r., że ul. G. stanowi drogę Publiczną, choć nie przeprowadził na tę okoliczność stosownych dowodów przeciwnych.

Stosownie do przedstawionych powyżej zarzutów wyjaśnić należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. jest władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej: między organami nadzoru a gminą nie ma zależności służbowej lub osobowej. Ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r. sygn. akt SA/Lu 663/90, publik. ONSA 1990, nr 4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących procedury nadzorczej, stanowiąc jedynie w powołanym przez Wojewodę Małopolskiego art. 91 ust. 5 u.s.g., że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie podkreśla się, że stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (patrz wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 962/15, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, w piśmiennictwie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. dopuszcza modyfikację ich treści ze względu na istotnie odmienne właściwości materii, do której mają obecnie odniesienie (por. Paweł Chmielnicki (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2013, s. 930).

Odpowiednie stosowanie k.p.a. w tym postępowaniu, jak zasadnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powinno obejmować przepis art. 61 § 4 k.p.a., z którego wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz art. 9, art. 10 k.p.a. gwarantującym gminie czynny udział w postępowaniu (art. 9 i 10 k.p.a.), jak też art. 107 § 1 k.p.a., w tym wymogu podpisania rozstrzygnięcia przez "osobę upoważnioną" (patrz. wyrok NSA z dnia 3 października 2000 r. sygn. akt III SA 1387/00, publik. LEX nr 47979). Doktryna dopuszcza możliwość odpowiedniego zastosowania wobec rozstrzygnięcia nadzorczego regulacji zawartej w art. 111-113 k.p.a., pozwalającej na rektyfikację decyzji administracyjnej. Organ nadzorczy, badając uchwałę organu gminy, prowadzi postępowanie wyjaśniające. Czyni to jednak pod kątem oceny kontrolowanego aktu, opierającej się na konstrukcji wad (naruszeń przepisów prawa) powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych. NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 447/06 (publik. LEX nr 265705) wskazał, iż z zasady odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. (art. 91 ust. 5 u.s.g.) nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. Rozstrzygnięcie to nie ma więc charakteru merytorycznego, jak w przypadku decyzji administracyjnej i dlatego nie stosuje się tu przepisów o postępowaniu dowodowym z k.p.a. Zatem nie ma też usprawiedliwionych podstaw twierdzenie autora skargi kasacyjnej o wynikającej z wyżej powołanych przepisów k.p.a. konieczności prowadzenia przez organ nadzorczy postępowania wyjaśniającego w oparciu o dowody z przesłuchania świadków, czy też w celu obalenia dowodu z dokumentu (decyzji podziału nieruchomości), który nie rozstrzyga spornych kwestii, gromadzenia dowód przeciwnych do twierdzeń organu gminnego. To na organie gminnym, a nie Wojewodzie, spoczywał ciężar zgromadzenia materiału dokumentacyjnego i wykazania zgodności ustalonego przebiegu ulicy G. z przebiegiem istniejącym w czasie gdy dokonano zaliczenia tej drogi do kategorii drogi lokalnej miejskiej rozporządzeniem Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr 12.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 92 ust. 5 ust w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zebrany materiał dowodowy nie wskazywał, że ulica G. stanowiła drogę publiczną należy wskazać, iż Sąd I instancji nie zakwestionował nadania ul. G. kategorii drogi lokalnej miejskiej, zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr 12 w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego. Zakwestionował natomiast stanowisko organu gminnego, z uwagi na brak ku temu przesłanek, że w dacie nadania kategorii drodze - ul. G., droga ta przebiegała przez nieruchomości stanowiące własność T. i W. K. Rada Miejska Rabka - Zdrój podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej nie dysponowała wymaganymi dowodami pozwalającymi ustalić przebieg drogi na spornym odcinku, zaś dokumenty, który ten przebieg powinny ustalać i potwierdzać nie przemawiają za zasadnością twierdzeń organu gminnego.

Miarodajnym dokumentem ewidencyjnym ustalającym przebieg drogi jest tzw. metryka drogi. W art. 12 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu na datę wydania ww. rozporządzenia Wojewody, ustawodawca określił, iż dla poszczególnych kategorii dróg właściwy zarząd drogi prowadzi odrębną ewidencję według zasad określonych przez Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 zarządzenia wydanego na podstawie art. 12 ustawy o drogach publicznych przez Ministra Komunikacji z dnia 6 czerwca 1986 r. w sprawach ewidencji dróg publicznych (M.P. Nr 18, poz. 122), ewidencja dróg publicznych krajowych w granicach miast, wojewódzkich, lokalnych miejskich i zakładowych w granicach miast obejmuje metryki dróg krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich i zakładowych. Zaś § 11 zarządzenia nakazywał prowadzenie osobno dla każdej drogi metryki drogi obejmującej następujące dane: 1) numer ewidencyjny drogi i nazwę urzędową, 2) kategorię drogi oraz jej klasę, 3) lokalizację i rok budowy, 4) długość, szerokość i powierzchnię drogi ogółem oraz jej elementów składowych (pasa jezdnego oraz pasa chodnikowego), 5) rodzaj nawierzchni i jej konstrukcję, 6) rodzaj odwodnienia drogi, 7) przewody i urządzenia uliczne, 8) obiekty inżynierskie, 9) urządzenia komunikacyjne, 10) przeszkody i urządzenia ruchowe.

Dla zobrazowania problemu w ujęciu historycznym warto przytoczyć opracowanie Wojciecha Pieńkowskiego "Wszystko co trzeba wiedzieć o ewidencji dróg" (Czasopismo: Drogi Gminne i Powiatowe, lipiec 3/2012) w której autor zwrócił uwagę, iż już w latach 60 ubiegłego stulecia podejmowano skoordynowane działania, których przedmiotem było dokumentowanie i ewidencjonowanie informacji o warunkach ruchowych i stanie technicznym dróg. Wykonywano to na tzw. kartach przeglądów zwykłych i okresowych, dołączanych do metryk drogi (metryki były podstawą ewidencji). W miastach prace prowadzone były między innymi na podstawie instrukcji o planowo-zapobiegawczych remontach dróg, znowelizowanej w 1980 r. Rezultaty prac analizowano i wykorzystywano głównie do formułowania propozycji planów prowadzenia robót remontowych i sporządzania orientacyjnych harmonogramów ich realizacji. Do momentu wejścia w życie nowelizacji ustawy o drogach publicznych wraz z reformą administracyjną kraju, czyli do dnia 1 stycznia 1999 r., w sprawach dotyczących prowadzenia ewidencji dróg przez 13 lat obowiązywały instrukcje:

• DP.A.14 – w sprawie szczegółowego sposobu zakładania, prowadzenia i aktualizowania ewidencji dróg publicznych, o których była mowa w art. 17 ust. 1 ówczesnego brzmienia ustawy o drogach publicznych (głównie drogi poza granicami miast),

• DP.A.15 – w sprawie szczegółowego sposobu zakładania, prowadzenia i aktualizowania ewidencji dróg publicznych, o których była mowa w art. 17 ust. 2 ówczesnego brzmienia ustawy o drogach publicznych (większość dróg w granicach miast),

• DP.A.16 – w sprawie zakładania, prowadzenia i aktualizowania wykazów obiektów mostowych i ksiąg obiektów mostowych na drogach publicznych,

• DP.A.17 – w sprawie zakładania, prowadzenia i aktualizowania map sieci dróg publicznych z opisem techniczno- eksploatacyjnym oraz kart obiektów mostowych na tych drogach.

Instrukcje te zostały wydane w 1987 r. przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych na podstawie okólnika Ministerstwa Komunikacji Nr 6 z dnia 7 listopada 1986 r. (Dz. Urz. Min. Kom. z 31.12.1986 r. Nr 14, poz. 118), wydanego do zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 6 czerwca 1986 r. (M.P. z 01.07.1986 r. Nr 18, poz. 122). Prowadzenie ewidencji dróg na podstawie podanych instrukcji, szczególnie w przypadku dróg niższej kategorii, sprowadzało się głównie do gromadzenia danych na potrzeby zestawień statystycznych i różnego rodzaju sprawozdawczości. Szczególnie widoczne było to w przypadku ewidencji prowadzonych dla tych kategorii dróg, dla których nie były opracowywane ani mapy sieci, ani tzw. plany liniowe, wiążące poszczególne informacje z kilometrażem drogi. Przykładowo takimi drogami były drogi gminne i lokalne miejskie. Informacje zbierane dla każdego z elementów w metryce drogi były scalane. Na przykład dla nawierzchni wybranego rodzaju – występującej na różnych fragmentach danej drogi – w metryce podawana była jedynie jej łączna długość i powierzchnia.

Z akt sprawy wynika, iż dla ul. G. w Rabce prowadzona była metryka drogi. W opisie technicznym określono jej przebieg pomiędzy ul. S. i G., której stanowi połączenie (nawierzchnie z płyt kamienno – betonowych) oraz drugi odcinek w kierunku północno - zachodnim w kierunku zabudowy (nawierzchnia szutrowa). Stan inwentarzowy ulicy określono w roku 1982 r. i 1987 r., dotyczył on nawierzchni (betonowej, z płyt betonowych, szutrowej), poboczy, wjazdów do bram. W sprawie nie jest sporne pomiędzy stronami, iż przedmiotowa metryka nie ustalała przebiegu ul. G. przez działki stanowiące własność T. i W. K. Zaistniały stan rzeczy (wg. stanu na rok 1987 r.) nie budzi wątpliwości. Organ gminny twierdzi, iż ulica G. od lat pięćdziesiątych spełniała warunki dla uznania jej za drogę publiczną, o czym świadczy akt notarialny z tamtego okresu, budynkom przy tej ulicy nadawano numery ewidencyjne, wydawano decyzje podziałowe gruntu. Twierdzi także, iż ustalił od którego do którego miejsca przebiega droga publiczna w dniu wejścia w życie rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego nr 12 z dnia 28 kwietnia 1995 r. Jednakże twierdzeniom tym przeczy przedmiotowa metryka drogi. Skoro ul. G. istnieje już od lat pięćdziesiątych ubiegłego stulecia, to niewątpliwie do 1987 r. nie przebiegała przez ww. działki osób interweniujących, zaś po tej dacie (w przedziale czasowym do 1 stycznia 1999 r.) organ gminy nie przedstawił wiarygodnych dokumentów źródłowych (metryki drogi, ww. instrukcji, dokumentacji geodezyjnej), które potwierdzałyby zmianę przebiegu ul. G. względem ustaleń z 1987 r. Przeciwnie powołuje się jedynie na decyzję administracyjną o podziale nieruchomości z 2010 r., która nie tylko nie może legitymować charakteru prawnego drogi, ale i sankcjonować jej przebiegu, tym bardziej przed rokiem 1999 r.

Tym samym nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a., skoro zarówno Wojewoda, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozstrzygnięcie swe oparły na podstawie pełnego materiału aktowego, który posłużył kontroli nadzorczej.

Nadmienić należy, że z opinii Klubu Radnych "Nasze Miasto" z dnia [...] marca 2015 r. wynika, iż "Każda droga ujęta w uchwale (z dnia 24 lutego 1995 r. nr VII/59/95) posiada dwa komplety metryk ulic, które przedstawiły graficznie przebieg drogi oraz zawierały dłuższy lub krótszy opis prac przeprowadzanych na nich. Metryki znajdują się w urzędzie, a równocześnie stanowiły dowody przebiegu dróg dla urzędu wojewódzkiego przy wydawaniu decyzji o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną". Jeżeli powyższe twierdzenie jest zgodne z prawdą i metryki ulic zawierają wpisy pozwalające na wykazanie na dzień 1 stycznia 1999 r. władania publicznoprawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną, to Rada Gminy Rabka – Zdrój powinna posłużyć się ww. dokumentami aby rozwiać wątpliwości, co do przebiegu ul. G. na odcinku [...], wzdłuż rzeki.

Przechodząc do ceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, iż błędna wykładnia przepisu prawa przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (przykładowo wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 294/14, publik. LEX nr 1518050; 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 575/14, publik. LEX nr 1484868). Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (patrz wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1487/15, publik. LEX nr 2035977).

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie sposób w realiach niniejszej sprawy podzielić zapatrywania strony skarżącej kasacyjnie, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 7 ustawy o drogach publicznych.

W kwestii możliwości zaliczenia drogi do określonej kategorii drogi gminnej oraz ustalenia jej przebiegu w kontekście praw własnościowych do nieruchomości zajętej pod drogę gminną trzeba odróżnić dwa reżimy prawne, które rozgranicza data 1 stycznia 1999 r.

Do końca 1998 r. kompetencje w zakresie zaliczania do m.in. dróg gminnych - jako dróg publicznych - zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - posiadał wojewoda. Jest przy tym poza sporem, iż do kategorii dróg publicznych należą drogi lokalne miejskie, o czym stanowił wyraźnie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego 28 kwietnia 1995 r. nr 12, na podstawie art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Istota zaś tego zaliczenia sprowadzała się do tego, iż według art. 1 ustawy o drogach publicznych - z drogi takiej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Tak więc dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, z mocy przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Nieruchomość drogowa nie będąca własnością gminy może zachować statusu drogi publicznej, jeżeli ten status został jej nadany, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Nie myli się strona skarżąca kasacyjnie twierdząc, iż ustalenie przebiegu drogi, której do dnia 1 stycznia 1999 r. ustalono kategorię drogi gminnej, można ustalić przebieg tej drogi podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nawet wówczas, gdy gmina nie jest właścicielem nieruchomości, na której ta droga się znajduję. W tym względzie Sąd odwoławczy w całości podziela stanowisko NSA wyrażone w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku o sygn. akt II OSK 2441/10. Przepisy art. 7 ust. 2 i 3 ustawy drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 1999 r., kiedy to nie obowiązała regulacja art. 2a tej ustawy, nie stanowiły podstawy do pozbawienia prawa własność podmiotów, którym to prawo do nieruchomości zajętej pod drogę przysługiwało. Jednakże warunkiem bezwzględnie koniecznym do zastosowania powyższego rozwiązania, czego zdaje się nie dostrzegać autor kasacji, jest to aby drodze, której kategorię ustalono przed ww. datą, obecnie określono przebieg drogi w sposób zgodny z jej faktycznym przebiegiem z daty nadania kategorii drodze. Innymi słowy, jeżeli obecnie nie jest możliwe bezsprzeczne wykazanie przebiegu drogi lokalnej miejskiej z daty nadania jej tej kategorii, to nie jest też możliwe wydanie uchwały na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, bez pomięcia normy art. 2a ust. 2 tej ustawy. Obecnie obowiązujący wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych - gminnych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy (art. 2a ustawy o drogach publicznych), odnosi się bezwzględnie do dróg nowopowstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Natomiast te drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany, nie utraciły charakteru drogi publicznej, w związku z wejściem w życie unormowania art. 2a ustawy o drogach publicznych. Jednakże przebieg takiej drogi musi być niezmienny od daty przyznania jej kategorii do daty wydania uchwały ustalającej jej przebieg.

Mając powyższe na uwadze za całkowicie prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że: "Podjęcie na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych uchwały ustalającej przebieg dróg gminnych odnosić się może wyłącznie do "istniejących dróg gminnych", co wyraźnie wynika z tego przepisu. W przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do istnienia drogi gminnej, możliwe jest podjęcie uchwały o ustaleniu jej przebiegu. W drodze uchwały ustalającej przebieg drogi gminnej nie można jednak wytyczać nowego przebiegu drogi w taki sposób, by prowadziło to w istocie do nadania statusu drogi publicznej nieruchomościom dotychczas w sposób jednoznaczny i wyraźny nie zaliczonym do kategorii dróg gminnych. Takie działanie rady gminy stanowiłoby bowiem obejście art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, które wymagają dysponowania przez gminę własnością nieruchomości do zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych".

W konsekwencji powyższych ustaleń nie sposób przypisać Sądowi I instancji błędnej wykładni i zastosowania wyżej powołanych przepisów. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podlegająca kontroli nadzorczej Wojewody uchwała Rady Miejskiej w Rabce – Zdroju nr VI/29 2015, wobec jej podjęcia bez wykazania faktycznego przebiegu ul. G. w Rabce – Zdroju w dacie, w której ww. ulicy nadano kategorię drogi lokalnej miejskiej, została wydana z istotnym naruszeniem prawa. To zaś czyni podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. niezasadnym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie na rzecz Wojewody Małopolskiego kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. ONSAiWSA 2013/3/38).