Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 791/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 95, art. 96
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 363/17 w sprawie ze skarg P. G., S. G., P . R., G. K., G. M. G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża węgla brunatnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. K. na rzecz Ministra Środowiska 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 363/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargi P. G., S. G., P. R., G. K. (dalej jako: "skarżąca") i G.M.K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża węgla brunatnego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia 22 października 2014 r. "A" sp. z o.o. (dalej jako: "spółka") zwróciła się do Ministra Środowiska o zatwierdzenie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]", który został zatwierdzony przez ten organ decyzją z [...] grudnia 2014 r., jako spełniający wymogi prawne.

Pismem z dnia 2 stycznia 2015 r. P. R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że został pozbawiony udziału w postępowaniu, w którym przysługuje mu przymiot strony. Z analogicznymi wnioskami w dniu 5 stycznia 2015 r. wystąpiły G. K. oraz G.M.K., a pismami z dnia 7 stycznia 2015 r. P.G. i S. G..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na którą to decyzję strony wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2016 roku sygn. akt VI SA/Wa 1578/15 Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że rozpoznanie przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiło rażące naruszenie prawa z uwagi na weryfikację w postępowaniu administracyjnym decyzji ostatecznej. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że aby istotny błąd organu nie miał negatywnego wpływu na sytuację prawną skarżących, organ - w duchu wynikającej z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako: k.p.a.) zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i uczciwego procedowania - przed ponownym orzekaniem w tej sprawie winien wezwać skarżących w celu wyjaśnienia charakteru prawnego złożonych przez nich wniosków (czy ewentualnie nie stanowią wniosków o wznowienie postepowania).

W odpowiedzi na wezwania organu skarżący wyjaśnili, że ich pisma zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 7 września 2016 r., Minister Środowiska wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]".

Następnie decyzją z dnia [...] października 2016 r. Minister Środowiska odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2014 roku zatwierdzającej Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]". Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że jednostka samorządu terytorialnego może być stroną na takich samych zasadach jak każda inna osoba prawna lub fizyczna. Zatem aby skutecznie domagać się zapewnienia przez organ administracji publicznej udziału w postępowaniu administracyjnym, podmiot tym zainteresowany musi wykazać się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Tymczasem wnioskodawcy nie wskazali przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą swój interes prawny a uzasadniając wniosek o przyznanie im przymiotu strony powołują się na bliżej niesprecyzowane obowiązki i zadania wynikające z różnych ustaw. Zdaniem organu zatwierdzenie dokumentacji geologicznej oraz dodatków do niej nie oznacza automatycznego rozpoczęcia wydobycia kopaliny z tego złoża. Organ uznał zatem, że możliwość eksploatacji ww. złoża w przyszłości oraz związane z tym kwestie wskazują, że wnioskodawcy posiadają wyłącznie interes faktyczny a nie prawny.

Po rozpoznaniu wniosku stron o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Środowiska utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2016 r. Organ nie zgodził z zarzutem, że naruszył art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie są stronami w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]". Organ zaznaczył, że skarżący upatrują swój interes prawny w art. 95 i art. 96 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2016 poz. 1131; dalej jako: "p.g.i.g."), stanowiącymi, że w przypadku udokumentowania złóż kopalin oraz zatwierdzenia przez organ administracji geologicznej dokumentacji geologicznej, gminy mają obowiązek ujawnienia złóż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednakże, w ocenie organu, art. 95 p.g.i.g. nie może stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego przez jednostki samorządu terytorialnego w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]". Z przesłanek władztwa planistycznego nie wynika bowiem interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 10 ust. 1 i ust. 3 p.g.i.g. złoża węgla brunatnego bez względu na miejsce ich występowania są objęte własnością górniczą, przysługującą wyłącznie Skarbowi Państwa. Zatwierdzona dokumentacja geologiczna złoża węgla brunatnego dotyczy zatem własności górniczej pozostającej w gestii Skarbu Państwa, nie odnosi się do gruntu, ani związanego z nim prawa własności lub użytkowania wieczystego. Ponadto zatwierdzenie dokumentacji geologicznej stanowi potwierdzenie wyników przeprowadzonych badań, a nie odnosi się do praw i obowiązków innych podmiotów. Nie zawiera bowiem władczych rozstrzygnięć w zakresie ich praw i obowiązków jako właścicieli gruntów znajdujących się w obrębie złoża węgla brunatnego "[...]". Reasumując, organ uznał, że postępowanie o zatwierdzenie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]" wpływa jedynie na interes prawny spółki. Wskazana decyzja nie wpływa na interesy skarżących, nie przyznaje im jakichkolwiek uprawnień oraz ich nie dotyczy. Zatem za zasadną uznał odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ organ wydający decyzję zatwierdzającą Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]" prawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Ponadto odnosząc się do pozostałych zarzutów przedstawionych przez skarżących, organ zauważył, że dotyczą one wyłącznie decyzji Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2014 r. zatwierdzającej Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]". Natomiast w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania organ uznał, że nie istnieją podstawy do uchylenia dotychczasowej decyzji, co jednocześnie wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy.

Na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r., P. G., S. G., P. R., G. K., G. M. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2017 roku, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządzono połączenie spraw ze skarg P. G. i S. G. , P. R., G. K., G. M. G., na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygnaturą akt VI SA/Wa 363/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skarg na podstawie art. 151 p.p.s.a. stwierdził na wstępie, że rozważania na temat zasadności skarg należało ograniczyć wyłącznie do rozstrzygnięcia na podstawie art. 28 k.p.a., a zatem, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]". Następnie wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest prowadzane zarówno co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialno-prawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tegoż przepisu. Jeżeli bowiem okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną (nie ma w sprawie interesu prawno-materialnego), to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie faktycznie podstawa wznowienia, wymagana do przejścia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 k.p.a., pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Samo pojęcie "interes prawny", użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Wobec tego brak zatem ustalenia bezpośredniego lub realnego związku między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że uzasadnione okolicznościami faktycznymi zastosowanie tej normy prawa, może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, oznacza brak interesu prawnego i statusu strony tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym. Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że brak jest w przedmiotowej sprawie przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby dla skarżących, czyli P. G., S. G., P. R., G. K. oraz G. M. G. interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia przez Ministra Środowiska Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]", wszczętym na wniosek "spółki".

Odnosząc się do argumentacji skarżącej odnośnie konieczności stwierdzenia nieważności ww. decyzji z uwagi na okoliczność, że ingerowała ona bezpośrednio w prawo własności skarżącej gminy, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zatwierdzenie przez Ministra Środowiska ww. dokumentacji geologicznej, nie wywołuje bezpośredniego i realnego wpływu na sytuację prawną w zakresie znajdujących się w jej gestii nieruchomości. Z brzmienia art. 10 ust. 1 p.g.i.g. wynika, że m.in. złoża węgla brunatnego bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą. W świetle ust. 5, prawo własności górniczej przysługuje Skarbowi Państwa. Zatwierdzona zatem dokumentacja geologiczna złoża węgla brunatnego dotyczy własności geologicznej pozostającej w gestii Skarbu Państwa, nie dotyczy natomiast gruntów należących do jakiejkolwiek jednostki samorządu terytorialnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 89 ust. 1 i ust. 2 p.g.i.g., dokumentację geologiczną złoża kopaliny sporządza się w celu określenia jego granic, zasobów geologicznych, warunków występowania oraz określenia możliwości wydobycia kopaliny ze złoża. Merytoryczna zawartość dokumentacji geologicznej zawiera najogólniej rzecz ujmując, dokładny opis kopaliny i jej środowiskowego otoczenia. Samo zatem jej sporządzenie, a następnie zatwierdzenie przez Ministra Środowiska, na podstawie art. 93 ust. 2 p.g.i.g., nie kreuje natomiast praw i obowiązków podmiotów. Podobnie nie kreuje praw i obowiązków podmiotów, obowiązek sporządzenia nowej dokumentacji dla części złoża, dla którego jest już wykonana dokumentacja geologiczna (art. 89 ust. 5 p.g.i.g.).

Z tych też względów, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jednostka samorządu terytorialnego nie mogła upatrywać interesu prawnego w ramach powyższego postępowania administracyjnego w samym prawie własności. Dokumentacja geologiczna spornego złoża węgla brunatnego, jak i decyzja ją zatwierdzająca nie wpływa w żaden bezpośredni sposób na powyższe prawo własności skarżących do gruntów położonych nad tym złożem.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• art. 1 § § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; dalej jako: "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów w skardze, zwłaszcza naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 140 k.c. w związku z art. 95 i art. 96 p.g.i.g. oraz w związku z art. 28 k.p.a.;

• art. 1 § § i 2 p.u.s.a w związku z art. 3 § 2 pkt § oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie naruszenia przez organ art. 28 k.p.a., polegającego na nieuznaniu skarżącego za stronę postępowania w sprawie o zatwierdzenie dokumentacji geologicznej;

• art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy u nieprzyznanie skarżącemu statusu strony w sprawie o zatwierdzenie dokumentacji geologicznej;

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

• art. 95 u art. 96 p.g.i.g. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te nie kreują obowiązku dla skarżącego, świadczącego o jego statusie strony w sprawie o zatwierdzenie dokumentacji geologicznej;

• art. 140 k.c. w związku z art. 10, art. 95, art. 96 p.g.i.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skoro dokumentacja geologiczna dotyczy własności górniczej, to nie odnosi się do gruntu, ani do związanego z nim prawa własności czy użytkowania wieczystego, pomimo ego, że bezpośrednio wpływa na sposób korzystania z rzeczy.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o oddalenie w skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Ministra Środowiska kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia sądowi pierwszej instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża węgla brunatnego, utrzymującej w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r., stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 oraz naruszenia art. § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. za niezasadne. Komplementarny charakter tych zarzutów pozwala na ich łączne rozpoznanie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę ze skarg na decyzję administracyjną przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutami naruszenia przepisów p.p.s.a., jednakże - skoro zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a. okazały się nieskuteczne (o czym niżej) – to również nieskuteczny był zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę (w tym przypadku sprzeciw) uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie przepisów prawa rozpoznał skargę na decyzję Ministra Środowiska pod kątem jej zgodności z prawem. W realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty pozostałych przepisów wskazanych w ramach omawianego zarzutu skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nie odniesienie się do zarzutów w skargi w postaci naruszenia art. 8, art. 11 k.p.a., art. 140 k.c. w związku z art. 95 i art. 96 p.g.i.g. Wskazać należy, że zarzut ten nie mógł być w realiach niniejszej sprawy podstawą zwalczania stanowiska Sądu pierwszej instancji. Przepis ten zawiera unormowanie stanowiące z jakich niezbędnych elementów winno składać się uzasadnienie wyroku sądu. Powyższy przepis stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przypomnieć w szczególności należy, że z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika, że wojewódzki sąd administracyjny musi odnosić się do wszystkich zarzutów skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagania formalne, ponadto jest jednoznaczne i obejmuje całościowo rozpoznany problem, wyjaśniając istotę sprawy wbrew temu co twierdzi skarżąca. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Za chybione należało także uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., jak również zarzuty dotyczące naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 10, art. 95 i art. 96 p.g.i.g.

Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby dla skarżących gmin, interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia przez Ministra Środowiska Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego wszczętym na wniosek spółki. Wyjaśnić bowiem należy, że pojęcie "strony" może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on osobisty, własny, indywidualny, musi on mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Interes prawny musi być także aktualny, co oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie zastosowania określonej normy prawnej. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny, który decyduje o tym, czy określony podmiot posiada Kwalifikacje strony decyduje o tym, czy określony podmiot posiada kwalifikacje strony w postępowaniu w danej sprawie jest kategorią materialnoprawną. O tym bowiem, czy i kto go posiada, można orzec wyłącznie na podstawie analizy właściwych norm materialnoprawnych. Są to w istocie te same normy, które kształtują sprawę administracyjną. Określają one bowiem nie tylko przedmiot stosunku prawnego, który decyduje o istnieniu sprawy administracyjnej, ale także podmiot, w stosunku, do którego właściwy organ jest upoważniony do "rozstrzygnięcia", czyli konkretyzacji stosunku prawnego. Zamierza się w ten sposób do uznania interesu prawnego danego podmiotu tylko wtedy, jeżeli wynika on z konkretnej normy prawa materialnego, stanowiącej materialnoprawną podstawę wydania decyzji. Ponadto, wskazać należy, że szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że brak ustalenia bezpośredniego lub realnego związku między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że uzasadnione okolicznościami faktycznymi zastosowanie tej normy prawa, może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, oznacza brak interesu prawnego i statusu strony tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie taka sytuacja występuje. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby dla skarżących gmin, interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia przez Ministra Środowiska Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego wszczętym na wniosek spółki.

Ponadto, nie można zgodzić się ze skarżącą, że występowanie złoża węgla brunatnego wpływa na wykonywania prawa własności do gruntu przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 1 i 3 p.g.i.g. złoża węgla brunatnego bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą, która przysługuje Skarbowi Państwa, reprezentowanego w tym zakresie przez Ministra Środowiska (por. art. 12 ust. 2 pkt 1 p.g.i.g.). Zatwierdzona dokumentacja geologiczna złoża węgla brunatnego dotyczy własności geologicznej pozostającej w gestii Skarbu Państwa, nie dotyczy natomiast gruntów należących do jakiejkolwiek jednostki samorządu terytorialnego. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga zatem o gruncie i w żaden sposób nie wpływa zatem na prawo własności skarżących do gruntów położonych nad tym złożem. W związku z tym nie sposób znaleźć argumenty przemawiające za tym, że zaskarżona decyzja wpływa na prawa i obowiązki właściciela gruntu, tym samym nie można w tej sytuacji mówić o interesie prawnym właściciela.

Ponadto, należy zgodzić się zaprezentowanym z poglądem Sądu pierwszej instancji, że wynikający z art. 94 ust. 1 pkt 1 p.g.i.g., obowiązek przesyłania kopii decyzji dotyczących dokumentacji geologicznych, o których mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 przywołanej ustawy, organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego, których terytoriów dotyczy dokumentacja geologiczna, nie stanowi źródła interesu prawnego po ich stronie i nie czyni z nich strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Obowiązek ten bowiem dotyczy wyłącznie sytuacji przesyłania kopii decyzji właściwym organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego, a nie zaś doręczenia decyzji stronie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 95 i art. 96 p.g.i.g., w celu ochrony złóż kopalin, konieczne jest ich udokumentowanie i zatwierdzenie przez właściwy organ administracji geologicznej. Przepisy te nakładają bowiem na gminy obowiązek ujawnienia ich w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gminy. A zatem obowiązek z art. 94 ust. 1 pkt 1 p.g.i.g. bezpośrednio koresponduje z art. 95, jak i art. 96 p.g.i.g., nie zmienia to jednak faktu, na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że przepis ten, tj. art. 95 p.g.i.g., również nie może stanowić podstawy prawnej interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie, bowiem nie wpływa on na sferę ich praw i obowiązków. Wobec tego za chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego w postaci art. 95 i art. 96 p.g.i.g.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. nie uwzględnił skargi kasacyjnej, gdyż nie zawierała ona usprawiedliwionych zarzutów. Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił, że decyzję Ministra Środowiska w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża węgla brunatnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.