Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 485/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów wniesionych w stosunku do prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienie nr [...] z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) w zw. z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm.) oraz z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J. O. - reprezentowanej przez adwokata W. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] uznające wniesione zarzuty za nieuzasadnione w stosunku do prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na uzasadnienie organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję PINB w K. z dnia [...] nr [...] równocześnie odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na posesji nr [...] w B. (dz. nr [...], obręb B.). Rozstrzygnięcie to zostało podjęte mając na względzie wcześniejsze wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 209112. Dalej to rozstrzygnięcie DWINB zostało zaskarżone do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Wr 21/14 oddalił skargę na decyzję DWINB nr [...] z dnia [...] na powyższy wyrok została złożona skarga kasacyjna, na skutek wyroku NSA w Warszawie wyrok WSA we Wrocławiu stał się prawomocny.

Dnia 5 stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał upomnienie, którym wezwał J. O. do wykonania obowiązku określonego w decyzji DWINB nr [...] z dnia [...] w terminie 7 dni od daty otrzymania upomnienia. Na skutek wielokrotnie przeprowadzanych oględzin i otrzymywanych wyjaśnień oraz wniosków, dnia 23 sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] na podstawie, którego zostało wszczęte administracyjne postępowanie egzekucyjne w celu zapewnienia wykonania obowiązku wynikającego z edycji DWINB nr [...] z dnia [...]. Na ten tytuł wykonawczy w ustawowo przewidzianym terminie zarzuty wniosła J. O. reprezentowana przez adw. W. S. Dnia 21 grudnia 2017 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie nr [...], którym uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione.

Na to postanowienie w ustawowo przewidzianym terminie zażalenie wniosła J. O. reprezentowana przez pełnomocnika adw. W. S. Po zapoznaniu się z zażaleniem i analizie materiału dowodowego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podstawowym celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do wykonania nałożonego decyzją ostateczną obowiązku. Stosowane przez organ administracyjny na tę okoliczność środki egzekucyjne, przewidziane w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.), nie są zatem karą, lecz formą przymusu, ukierunkowaną na nakłonienie zobowiązanego, poprzez określoną dolegliwość, do pożądanego zachowania się. Tym niemniej stronie przysługują w przypadku podjęcia wobec niej postępowania egzekucyjnego przewidziane ustawą środki zaskarżenia. Jednym z takich środków są zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego. Zgodnie z przepisem art. 33 § 1 ustawy, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa wart. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Powołany przepis stanowi listę zamkniętą, co oznacza, że enumeratywnie wylicza przyczyny, które mogą stanowić podstawę wniesienia w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zarzutów. Jedynie zarzuty spełniające wymóg ustawowo przewidzianej podstawy podlegają rozpatrzeniu i mogą zostać uwzględnione. Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy, organ stwierdza, iż wszystkie powołane przez skarżących podstawy zgłoszonych w niniejszym przypadku zarzutów czynią zadość opisanemu warunkowi. Nie oznacza to jednak, że oparte na tych podstawach zarzuty podlegają automatycznemu uwzględnieniu. Zdaniem organu w tej sprawie skarżąca podnosiła zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt. 5 u.p.e.a oraz jak wynika z treści pisma, którym wniesiono zarzuty również na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Tymczasem organ I instancji rozpatrzył wyłącznie zarzut powołany w § 1 pkt 5 powołanego przepisu, tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Nie mniej jednak w przedmiotowej sprawie, zarzut ten jest chybiony w związku z czym słusznie należało go uznać za nieuzasadniony. O niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym możemy mówić, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi. Przeszkody mogą mieć charakter faktyczny lub prawny. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji, (zob. P.M. Przybysz (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, wyd. VII, Wolters Kluwer 2015). Egzekwowany obowiązek wynikający z decyzji nr 1561/2013 z dnia 7 listopada 2013 r., która to została również pod względem prawidłowości zbadana zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jak i Naczelny Sąd Administracyjny, został określony prawidłowo, nie występują żadne okoliczności prawne pozwalające stwierdzić, aby był on niewykonalny w trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego. Również storna zobowiązana nie przedstawia żadnych okoliczności faktycznych ani dowodów, które świadczyłyby niewykonalności egzekwowanego obowiązku. Jednakże organ I instancji pominął, w ogóle się do niego nie odnosząc, zarzut opisany w art. 33 § 1 pkt. 10 u.p.e.a. tzn. niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 przedmiotowej ustawy. Jest to na tyle istotne, iż art. 27 u.p.e.a. stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera: 1) oznaczenie wierzyciela; 1a) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. poz. 868); 2) 8 wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także NIP lub numeru PESEL, jeżeli zobowiązany taki numer posiada; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela; 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych; 12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku; 13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1a; 14) datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g.

W tej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] jednakże ten tytuł wykonawczy nie odpowiada wymogom określonym w art. 27 § 1 pkt 1 - ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tzn. nie określono w niej wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (sekcja C pkt 1-4) oraz w pkt 10 przepisu, gdyż nie została wypełniona klauzula o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej (sekcja D pkt 1-2). Takie naruszenia obligatoryjnych elementów tytułu wykonawczego spowodowały, iż należałoby uznać za słuszny zarzut wniesiony przez stronę skarżącą jak wynika z treści pisma na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Konkludując organ uznał, iż uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, tj. zastosowanie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, mając na uwadze art. 144, będzie najodpowiedniejszą decyzją kasacyjną, gdyż w prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie rozpatrzył wniesionego zarzutu, który mógłby skutkować innym rozstrzygnięciem organu prowadzącego egzekucje, którym to zawsze jest organ I instancji zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Następnie organ zaznacza, że w przypadku uznania zarzutu za uzasadniony należy umorzyć egzekucję (art. 34 § 4 u.p.e.a.), po czym mając na uwadze charakter naruszenia wystawić ponownie tytuł wykonawczy odpowiadający wymogom określonym w art. 27 § 1 u.p.e.a. Przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a., mając na uwadze art. 18 u.p.e.a. Odnosząc się do zażalenia wniesionego przez J. O. reprezentowaną przez pełnomocnika adw. W. S., zasługiwało ono na uwzględnienie w części dotyczącej zarzutu wynikającego z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Zaznaczyć przy tym należy, iż niezasadnym byłoby zawieszanie postępowania egzekucyjnego, albowiem jak wynika per se z art. 35 § 1 "zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu (...)", ostatecznym postanowieniem byłoby postanowienie organu utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie PINB w K., wobec czego postępowanie egzekucyjne było i dalej będzie zawieszone ex lege gdyż w sprawie wniesionych zarzutów nie zostało wydane ostateczne postanowienie.

Skargę na ostateczne postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła J. O., zastępowana przez pełnomocnika adw. W. S. Działając w imieniu J. O. na podstawie art. 50 § 1 ppsa w zw. z art 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 53 § 1 ppsa w zw. z art. 46 § 1 i 2 kpa pełnomocnik zaskarżył postanowienie nr [...] wydane [...] przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., w zakresie obejmującym wskazane części uzasadnienia tego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 § 1 kpa5 art. 77 § 1 kpa w zw. z art 80 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 128 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: pea) poprzez niezgodne z prawem i stanem faktycznym stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, tj. : a) "Egzekwowany obowiązek wynikający z decyzji tut. organu nr 1561 /2G13 z dnia 7 listopada 2013 r." która to została zbadana zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jak i Naczelny Sąd Administracyjny został określony prawidłowo, nie występują żadne okoliczności prawne pozwalające stwierdzić, aby był on niewykonalny w trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego." - podczas gdy, mimo że decyzja o rozbiórce była poddana kontroli sądowoadministracyjnej, to nie zwalniało to PINB w K. oraz DWINB z rzetelnego odniesienia się do zarzutów wobec postępowania egzekucyjnego i do zażalenia, gdyż w postępowaniu sądowoadministracyjnym zwalczano samą zasadność decyzji o rozbiórce i nie badano kwestii niewykonalności tej decyzji, co skarżąca zarzuca w niniejszym postępowaniu, a czego tym samym DWINB nie zbadał rozpoznając zażalenie, h) "Również strona zobowiązania nie przedstawiła żadnych okoliczności faktycznych, ani dowodów; które świadczyłyby o niewykonalności egzekwowanego obowiązku które to stwierdzenie jest niezgodne ze stanem faktycznym, skoro skarżąca podniosła, że: decyzja o rozbiórce nie określa adresata, decyzja o rozbiórce nie uwzględnia tego, że występowało dwóch inwestorów – J. O. i J.S. (każda z nich w odniesieniu do konkretnych części inwestycji), współwłaścicielem nieruchomości na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej z J. O. stał się A. O., który również nie był stroną postępowania dotyczącego rozbiórki i który nie może być obciążony obowiązkiem rozbiórki, do których to zarzutów DWINB w ogóle się nie odniósł w zaskarżonym uzasadnieniu, zawężając przez to zakres dalszego postępowania PINB w K. w zasadzie jedynie do wydania formalnie poprawnego tytułu egzekucyjnego; 2, art. 107 § 3 w zw. z art 6, art 7, art. 8, art 77 § w zw. z art. 80 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 128 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 18 pea w zw. z art. 35 § 1 i 2 pea w zw. z 56 § 3 pea poprzez niezgodne z prawem i stanem faktycznym stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, tj.: "Zaznaczyć przy tym należy iż niezasadnym byłoby zawieszanie postępowania egzekucyjnego, albowiem jak wynika per se z art. 35 § 1 zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu (...), ostatecznym postanowieniem byłoby postanowienie organu utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie PINB w K., wobec czego postępowanie egzekucyjne było i dalej będzie zawieszone ex lege gdyż w sprawie wniesionych zarzutów nie zostało wydane ostateczne postanowienie", który to fragment uzasadnienia wyraża błędny pogląd organu drugiej instancji, jakoby nie było konieczne wydanie postanowienia o zawieszeniu egzekucji, a nadto nie uwzględnia tego, że mimo iż organ ten stoi na stanowisku, że do zawieszenia postępowania doszło z mocy prawa, to równocześnie stwierdził bezczynność PiNB w K. w niniejszej sprawie i nie odniósł się do tego, że PiNB w K. mimo wniesienia zarzutów cały czas kontynuuje czynności egzekucyjne wobec J. O.

Z powołaniem się na te zarzuty strona skarżąca wnosi 1. na podstawie art. 145 § 1 ppsa o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej, 2. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Na uzasadnienie skarga wskazuje, że skarżonym postanowieniem DWINB we W. uwzględnił zażalenie złożone przez skarżącą od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z [...] uznające za nieuzasadnione zarzuty w stosunku do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowienie DWINB we W. jest korzystne dla skarżącej i jako takie nie jest przedmiotem zaskarżenia. Skarżąca nie godzi się jednak z pewnymi częściami uzasadnienia tego postanowienia i przeciwko nim kieruje niniejszą skargę. Dla porządku wskazuje, że skarżąca w pełni akceptuje bogaty dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, wedle którego dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia aktu administracyjnego (np. wyrok NSA z 13 maja 2018 r., sygn. akt li OSK 1828/14, Lex nr 2108304, wyrok NSA z 28 czerwca 1982 r., I SA47/82, niepubl.), oraz w konsekwencji, że uwzględniając skargę wojewódzki sąd administracyjny może uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej uzasadnienia (tak np. wyrok WSA w Lublinie z 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04). Dopuszcza się tym samym uchylenie części uzasadnienia, gdy da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części postanowienia fragment uzasadnienia, który jest wadliwy. Strona skarżąca nie może zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzeniem, że: "Egzekwowany obowiązek wynikający z decyzji tut. organu nr 1561/2013 z dnia 7 listopada 2013 r., która to została zbadana zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jak i Naczelny Sąd Administracyjny, został określony prawidłowo, nie występują żadne okoliczności prawne pozwalające stwierdzić, aby był on niewykonalny w trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego." W tym zakresie należy wskazać, że istotnie decyzja o rozbiórce była poddana kontroli sądowoadministracyjnej, jednak nie zwalniało to DWINB z rzetelnego odniesienia się do zarzutów wobec postępowania egzekucyjnego i do zażalenia. Gdyby DWINB obowiązek ten wykonał, to musiałby stwierdzić, że przedmiotem skargi do WSA we Wrocławiu od decyzji rozbiórkowej były zupełnie inne kwestie dotyczące samych podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej. Tym samym, poddanie decyzji uprzednio kontroli nie zwalnia organów postępowania egzekucyjnego do wnikliwego rozpatrzenia zarzutów, czego jednak zabrakło. Całkowicie nie do przyjęcia jest też ten fragment uzasadnienia, w którym w podsumowaniu powyższego stwierdza się, że: "Również strona zobowiązania nie przedstawiła żadnych okoliczności faktycznych, ani dowodów, które świadczyłyby o niewykonalności egzekwowanego obowiązku". Ze stwierdzeniem tym nie sposób się zgodzić, skoro skarżąca powołała się na to, że: 1. decyzja o rozbiórce nie określa adresata - do tej kwestii DWINB w ogóle się nie odniósł, 2. decyzja o rozbiórce nie uwzględnia tego, że występowało dwóch inwestorów – J. O. i J. S. (każda z nich w odniesieniu do konkretnych części inwestycji), 3. współwłaścicielem nieruchomości na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej z J. O. stał się A. O., który również nie był stroną postępowania dotyczącego rozbiórki i który nie może być obciążony obowiązkiem rozbiórki. W zażaleniu skarżąca podniosła, że gdyby przystąpiła do rozbiórki tej części inwestycji, którą istotnie przeprowadziła, to doprowadziłaby do zawalenia się garażu wybudowanego wyłącznie przez J. S. (straciłby on oparcie w dwóch fragmentach swoich ścian) - również bez pozwolenia na budowę (choć bez żadnej reakcji ze strony organów nadzoru budowlanego). Co więcej, w ramach stwierdzonej samowoli budowlanej został m.in. wykonany wiatrołap, który został pokryty terakotą przez J. S. i który stanowi obecnie dla niej taras, do którego prowadzi wyjście wykonane przez J. S. z jej części nieruchomości budynkowej oraz na którym ta wybudowała balustradę. Żaden z organów nie odniósł się do tego, w jaki sposób J. O. miałaby wykonać obowiązek rozbiórki doprowadzając nieruchomość do stanu poprzedniego bez naruszania tych części wiatrołapu, które wykonała J. S. - i które zresztą istniały w chwili wydania decyzji o rozbiórce. Wskazane fragmenty uzasadnienia winny więc zostać uchylone, tak by PiNB w K. zbadał w należyty sposób zarzut niewykonalności obowiązku rozbiórki. Bez uchylenia tych fragmentów uzasadnienia można spodziewać się, że PINB w K. wyda nowy tytuł wykonawczy, w którym jedynie prawidłowo oznaczy wierzyciela. Strona skarżąca nie zgadza się też z tym fragmentem uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym stwierdza się, że: "Zaznaczyć przy tym należy, iż niezasadnym byłoby zawieszanie postępowania egzekucyjnego, albowiem jak wynika per se z art 35 § 1, ostatecznym postanowieniem byłoby postanowienie tut. organu utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie PINB w K., wobec czego postępowanie egzekucyjne było i dalej będzie zawieszone ex lege, gdyż w sprawie wniesionych zarzutów nie zostało wydane ostateczne postanowienie". W tym zakresie skarżąca wskazuje na stanowisko wyrażone przez C. Kuleszę w komentarzu do art. 56 pea, zgodnie z którym "Nowelizacja z 2013 r. dokonała w art. 35 zmiany polegającej na przyjęciu, że zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. Obecnie więc zawieszenie postępowania egzekucyjnego następować będzie z mocy prawa. Mimo to organ egzekucyjny zobligowany jest do wydania postanowienia na podstawie art. 56 § 3 u.p.e.a." (Tenże, komentarz do art. 35 pea, [w:] D.R.Kijowski [red.] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2015. W tym fragmencie uzasadnienia DWINB we W. pominął też to, że PINB w K. przez cały czas prowadzi czynności w postępowaniu egzekucyjnym - np. pismem z 10 kwietnia 2018 r. PINB w K. powiadomił skarżącą, że poszukuje wykonawcy zastępczego do rozbiórki, a nadto już po wniesieniu zarzutów PINB kilkukrotnie przeprowadzał oględziny nieruchomości skarżącej pod kątem wykonania obowiązku rozbiórki. Co więcej, sam DWINB we W., już po wniesieniu zarzutów, a nawet po wniesieniu zażalenia, które rozpoznał zaskarżonym postanowieniem stwierdził bezczynność PINB w K. w postępowaniu egzekucyjnym. Opisany fragment uzasadnienia jest więc wadliwy również dlatego, że nie odnosi się on do podejmowania przez PINB w K. opisanych czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Co więcej, po stwierdzeniu bezczynności PINB, organ ten zintensyfikował swoje działania - tym samym uzasadnienie zaskarżonego postanowienia stoi w sprzeczności ze stwierdzoną już rzekomą bezczynnością PINB w K. Na okoliczność, że mimo wniesienia zarzutów postępowanie nadal jest prowadzone skarżąca wnosi o przeprowadzenie dowodów z pisma PINB w K. z 10 kwietnia 2018 r., [...], zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w postępowaniu administracyjnym wydanego przez PINB w K. 25 kwietnia 2018 r. ws. znak [...]. Ponadto na okoliczność, że DWINB mimo zaskarżonego fragmentu uzasadnienia uznał bezczynność PINB w K. wnoszę o dopuszczenie dowodu z pisma DWINB do pełnomocnika skarżącej z 19 lutego 2018 r., znak [...] wadliwości uzasadnienia w tym zakresie świadczy i to, że DWINB nie uwzględnił zarzutu podniesionego w zażaleniu odnośnie istnienia podstaw do zawieszenia postępowania, mimo że w uzasadnieniu postanowienia PINB W K. wprost stwierdzono, że "nie ma podstawy prawnej do zawieszenia postępowania egzekucyjnego".

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu. Przedmiot sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowi postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w zakresie obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalno-gospodarczego na nieruchomości położonej w miejscowości [...] wynikającego z ostatecznej decyzji DWINB u nr [...].

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 z późn.zm., dalej "u.p.e.a."). Ustawa ta zgodnie z art. 1 określa: 1) sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2, 2) prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 (w tym obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji publicznej), gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. jest zarówno wierzycielem (art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 1), jak i organem egzekucyjnym obowiązku (art. 1a pkt 7 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), egzekucji administracyjnej podlega bowiem obowiązek o charakterze niepieniężnym - rozbiórki budynku gospodarczego.

Niesporne w sprawie pozostaje, że ostateczną decyzją z 7 listopada 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązano J. O. do rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr 149, obręb [...].

Dalej trzeba powiedzieć, że zaskarżenie uzasadnienia decyzji/postanowienia jest dopuszczalne w świetle art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Kwestia dopuszczalności zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, przy czym przeważające w orzecznictwie jest stanowisko dopuszczające taką możliwość. Wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne i prawne jest obligatoryjnym elementem decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu administracyjnym. W motywach orzeczenia organ musi zawrzeć w ramach uzasadnienia faktycznego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Stąd też uzasadnione jest twierdzenie, że uzasadnienie decyzji (postanowienia), jako obowiązkowy składnik, mający na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowi integralną część orzeczenia, wraz z rozstrzygnięciem oraz pozostałymi elementami składającą się na jego całość. Bywa, że rozstrzygnięcie co prawda odpowiada prawu, jednakże uzasadnienie decyzji (lub jego fragment, jak wskazuje strona w przedmiotowej sprawie) może swoją treścią prawo naruszać. Jak już wskazano, pogląd, że przedmiotem skargi może być uzasadnienie decyzji był wielokrotnie wyrażany przez Naczelny Sąd Administracyjny – przykładowo można przywołać wyrok z dnia 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82; wyrok z dnia 30 czerwca 1983r., I SA 178/83 (ONSA 1983, z. 1, poz. 51); wyrok z dnia 13 lutego 1984 r., II SA 1790/83 (OSPiKA 1985, z. 4, poz. 72); wyrok z dnia 20 maja 1998 r., I SA 1896/97. Stanowisko to zyskało aprobatę w doktrynie – w glosie do wyroku z dnia 28 czerwca 1982 r. J. Borkowski podkreślił, że jeżeli decyzja ostateczna powinna zawierać uzasadnienie, to może być ono przedmiotem skargi do sądu w przypadku, gdy narusza prawo swą treścią. Jest to bowiem element decyzji równouprawniony z jej osnową w wyliczeniu zawartym w art. 107 § 1 k.p.a. (Państwo i Prawo 1985, nr 1, s. 150). W glosie do wyroku z dnia 30 czerwca 1983 r. J. Zimmerman, podzielając pogląd, iż uzasadnienie decyzji jest równoważne jej rozstrzygnięciu, dopiero bowiem rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem stanowi całość przesądzającą o prawach i obowiązkach strony, zaaprobował możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia, uściślając, że chodzi w takim przypadku o zaskarżenie decyzji wyłącznie ze względu na jej uzasadnienie, które też może być oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem (Nowe Prawo 1984, nr 5, s. 156-158). Na tle art. 3 § 2 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne podobny pogląd wyrażony został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 21 września 2004 r., II SA/Lu 1488/03. W orzeczeniu tym wskazano, że zaskarżenie uzasadnienia decyzji oznacza zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne części są ze sobą nierozerwalnie związane. Elementy te wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie. Trzeba bowiem mieć na względzie, że treść motywów orzeczenia, wydanego w toku postępowania administracyjnego, wyrażone w nim stanowisko odnośnie do stanu faktycznego sprawy, mają często dla strony istotne znaczenie, niezależnie od samego rozstrzygnięcia, które może być dla strony korzystne. Tak też jest w rozpoznawanej sprawie, gdzie postanowieniem, z którego częścią uzasadnienia nie zgadza się strona, organ odwoławczy uchylił postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające uwzględnienia zgłoszonych zarzutów, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania. Strona uważa, iż fragmenty uzasadnienia, przytoczone w skardze mogą mieć wpływ, w jej ocenie, na jej dalszą sytuację prawną. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. ma ona prawo do przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli wydanego rozstrzygnięcia pod względem legalności, także w przypadku, gdy w jej ocenie jedynie część uzasadnienia narusza prawo.

Mając na uwadze zarzuty skarżącego zwrócić należy uwagę, iż sprowadzają się one do braku akceptacji stanowiska organu odwoławczego, iż "egzekwowany obowiązek wynikający z decyzji tut. organu z dnia 7 listopada 2013 r., która to została zbadana zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jak i Naczelny Sąd Administracyjny został określony prawidłowo, nie występują żadne okoliczności prawne pozwalające stwierdzić, aby był on niewykonalny w trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego" oraz błędny pogląd organu drugiej instancji, jakoby "nie było konieczne wydanie postanowienia o zawieszeniu egzekucji, a nadto nie uwzględnia tego, że mimo iż organ ten stoi na stanowisku, że do zawieszenia postępowania doszło z mocy prawa, to równocześnie stwierdził bezczynność PiNB w K. w niniejszej sprawie i nie odniósł się do tego, że PiNB w K. mimo wniesienia zarzutów cały czas kontynuuje czynności egzekucyjne wobec J. O.".

W samej skardze autor pisze, że jego zastrzeżenia odnoszą się do części uzasadnienia, w zakresie opisanym wyżej. W tym kontekście trzeba powiedzieć, że jak wynika z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a; a art.135 stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczna i prawomocna decyzja DWINB [...] to wynikający z niej obowiązek zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem musi być wykonany, a w razie bezczynności zobowiązanego/zobowiązanych wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonego obowiązku. Taki wniosek wynika między innymi z uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1071/05 i z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1921/07, z dnia 19 kwietnia 2013r. sygn. II OSK 2575/11, zgodnie z którym z przepisu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wynika jednoznacznie, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części nakazany decyzją obciąża nie tylko inwestora (osobę, która dopuściła się samowoli budowlanej), ale także właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Okoliczność, że inwestor i właściciel obiektu budowlanego, który był stroną w postępowaniu, w którym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę zbył nieruchomość, nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji nie obciąża już ani inwestora, ani aktualnego właściciela nieruchomości. W takich przypadkach obowiązek wykonania decyzji obciąża także aktualnego właściciela nieruchomości i także w stosunku do niego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. W cytowanych orzeczeniach zwraca się nadto uwagę, iż co prawda przepis art. 28a u.p.e.a. nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadził możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tą inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym. Nie można zatem przyjąć, że postępowania egzekucyjnego nie można prowadzić w stosunku do następcy prawnego właściciela nieruchomości, tylko dlatego, że po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu zobowiązany z treści decyzji podmiot przeniósł swój udział we własności nieruchomości na inną osobę. Podstawę taką stanowi przepis art. 52 Prawa budowlanego. Uzupełniając ten wywód można dodać, iż skoro ustawodawca przewidział możliwość kontynuowania prowadzonego postępowania egzekucyjnego w wypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego (art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), to takie same przesłanki przemawiają za możliwością wszczęcia postępowania w sytuacji rozszerzenia wspólności małżeńskiej o nieruchomość, co do której prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, tak jak w tym postepowaniu. Mimo, iż przepisy Kodeksu cywilnego zasadniczo dotyczą praw i obowiązków wynikających z prawa cywilnego, jednak nie budzi wątpliwości, iż z prawem własności/współwłasności wiążą się nie tylko korzyści i ciężary w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Do ciężarów związanych z rzeczą wiążą się także obowiązki o charakterze publicznoprawnym jak podatki, czy też opłaty, a także inne obowiązki, tak jak w rozpoznawanym przypadku, nałożone w drodze ostatecznych decyzji administracyjnych. W rozpatrywanej sprawie egzekucja dotyczy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Obowiązek wykonania rozbiórki spoczywa - zgodnie z art. 52 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego (...). Zazwyczaj podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki będzie właściciel, który zrealizował obiekt, dlatego - zgodnie z art. 28a ustawy o egzekucji w administracji - w razie zbycia nieruchomości wraz z przeznaczonym do rozbiórki obiektem budowlanym, obowiązek wykonania nakazu rozbiórki przechodzi na nabywcę; w konsekwencji dalsze środki egzekucyjne powinny być - zasadniczo - stosowane wobec nowego właściciela po wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego. Trzeba także zwrócić uwagę na treść przepisu art. 27c ustawy o egzekucji w administracji, który pozwala na egzekucję z majątku wspólnego małżonków, pod warunkiem wystawienia na oboje małżonków tytułu wykonawczego.

Jeśli zaś chodzi o pojęcie niewykonalności obowiązku, to oznacza ono w istocie taką sytuację, kiedy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków, zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji – Komentarz pod redakcją prof. Romana Hausera oraz prof. Andrzeja Skoczylasa, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2011 r. str. 197, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05, LEX nr 196712). Jeśli zaś chodzi o t okoliczności, to w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania samej decyzji, bowiem jak wcześniej powiedziano, tamte kwestie były badane w postępowaniu administracyjnym orzeczniczym i kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym i jeśli istnieją wątpliwości w zakresie samej decyzji, to w tym zakresie należy (w razie takiej potrzeby) posiłkować się art. 113 § 2 kpa, stosownie do którego organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Natomiast oczywiście jeśli strona wskaże na okoliczności powodujące rzeczywistą niewykonalność decyzji powstałą po prawomocności decyzji, wtedy oba orzekające w sprawie organy będą musiały w motywach orzeczenia ją rozważyć i ewentualnie uwzględnić. Na obecnym etapie postępowania nie sposób tej kwestii uznać za przesądzoną.

Jeśli zaś chodzi na zawieszenie postępowania egzekucyjnego, to z kolei trzeba powiedzieć, że ustawodawca w art. 56 u.e.a. wskazał sytuacje, w których postępowanie egzekucyjne podlega zawieszeniu z mocy prawa. Na koniec można jeszcze dodać, że skoro postępowanie będzie ponownie prowadzone przez organ pierwszej instancji, to strona zobowiązana będzie miała możliwość zgłaszania wniosków i wniosków dowodowych w toku tego postępowania.

Z tych powodów, sąd zważył, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną należało zatem oddalić