Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 257/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.61 ust. 1 pkt 1, art.53 ust.3 pkt 1, art.64 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...][...] z 24 czerwca 2019r., znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: - rozbudowie istniejącego budynku niepublicznego przedszkola i żłobka, zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] i [...] obręb [...], - rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego o powierzchni ok. 37 m2 zlokalizowanego na działce nr geod. [...]obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...].

Zaskarżone rozstrzygniecie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 29 marca 2017 r. E. S. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] (dalej: organ I instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku niepublicznej szkoły podstawowej oraz rozbiórce budynku gospodarczego o powierzchni ok. 37m2. Organ I instancji po rozpoznaniu wniosku decyzją z [...] września 2017r. znak: [...]ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Rozstrzygnięcie to na skutek wniesionego przez A. K. odwołania, zostało uchylane w całości przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] (decyzja z [...] października 2017r. nr [...]) a sprawa została przekazana do organu I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak [...], ustalił na rzecz inwestora E. S., warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez M. Z.oraz J. Z. a także A. K. decyzją z [...] lutego 2018 r, nr [...]. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd wyrokiem z 1 października 2018r. sygn. akt IV SA/Wa 1164/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2018 r.

W dniu 2 kwietnia 2019 r. do akt sprawy wpłynęło pismo E.S., którym dokonano zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie funkcji planowanej inwestycji wskazując, że funkcja planowanej inwestycji to funkcja oświatowa ( niepubliczne przedszkole i żłobek). W piśmie jednocześnie wskazano że zmiana sposobu użytkowania została dokonana w sierpniu 2018r.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r, znak [...], po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta [...]ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: - rozbudowie istniejącego budynku niepublicznego przedszkola i żłobka, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] obręb [...], - rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego o powierzchni ok. 37 m2 zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...].

Odwołanie od wskazanej decyzji złożyła A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 8, § 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust 1, art. 53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania i po rozpatrzeniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego decyzją z [...] listopada 2019r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium podkreśliło, że w sprawie został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 października 2018 r, sygn. akt IV SA/Wa 1164/18, a zatem rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej obowiązane były do uwzględnienia stanowiska i wskazań zawartych w tymże wyroku, co wynika wprost z treści art 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2019, poz. 2325 z późn. zm - dalej "p.p.s.a."). Kolegium uznało, że wbrew temu co twierdzi odwołująca, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika wprost, iż organ I instancji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy kierował się wytycznymi zawartymi we wskazanym wyżej wyroku. W ocenie Kolegium organowi I instancji nie sposób zarzucić, iż wytyczne zawarte w wyroku pominął i ich nie zrealizował.

Organ odwoławczy wskazał również na obowiązujące w sprawie przepisy prawa materialnego wskazując, iż w jego ocenie organ I instancji w sposób prawidłowy i kompleksowy ustalił stan faktyczny sprawy i poprzez analizę zaprezentował warunki faktycznie panujące na przedmiotowym terenie. Organ I instancji poczynił wnikliwe ustalenia w szczególności w zakresie wskazywanym w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 1 października 2018r.; a także wyjaśnił, co legło u podstaw możliwości dopuszczenia na analizowanym obszarze planowanej zabudowy o wskazanych w treści decyzji parametrach poprzez przeprowadzenie dokładnej analizy, z której wyprowadził wnioski znajdujące swoje uzasadnienie właśnie w charakterze istniejącej zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał, że do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zauważono przy tym, mając na względzie zarzuty podniesione w odwołaniu, że ustawa o planowaniu I zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. Wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie działki sąsiedniej interpretuje się wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. A zatem pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 1945 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.). A zatem działki sąsiednie to nieruchomości położone w obszarze objętym analizą, tworzące pewną całość urbanistyczną (por. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 997/05 i z dnia 17 kwietnia 2007 r, sygn. akt II SK 646/06).

Kolegium wskazało również, że warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest jednym z podstawowych warunków kształtujących lokalizację nowej zabudowy, przez co zapewnia się ład przestrzenny na danym obszarze. Kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko, jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na wyznaczonym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nie można więc w konkretnych przypadkach wykluczyć lokalizowania zabudowy zróżnicowanej, gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzonej analizy urbanistyczno- architektonicznej. W ocenie Kolegium pojęcie kontynuacji funkcji i parametrów należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, to jest o funkcji, która nie znajduje kontynuacji lub też uzupełnienia na obszarze poddanym analizie. W ocenie Kolegium nieuprawniona jest jednocześnie zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji" rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące - jak domagają się tego od Prezydenta Miasta [...] odwołujący, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami już istniejącymi. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Odnosząc się do podnoszonego przez odwołującą zarzutu dotyczącego braku kontynuacji funkcji przez inwestycję objętą wnioskiem, Kolegium wskazało, iż zarzutu tego nie można podzielić a nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnie przesądził już tę kwestię wskazując, iż planowana inwestycja ma polegać na rozbudowie istniejącego już na terenie inwestycji budynku usługowego, w którym realizowane są usługi z zakresu oświaty, a w wyniku rozbudowy ww. obiektu ma powstać dodatkowa kubatura usługowa o tym samym przeznaczeniu. Stąd też nie sposób uznać, aby planowana inwestycja nie kontynuowała stwierdzonej funkcji oświatowej (edukacyjnej). Kolegium uznało również, że bez wpływu na powyższe pozostaje także fakt, iż w toku postępowania doszło do modyfikacji treści wniosku, gdyż nadal realizowana jest funkcja oświatowa.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, w sposób zgodny z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie) wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości od 146,7 m do 202 m od granicy działek objętych wnioskiem, a więc w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości terenu inwestycji w części przylegającej do ul. [...], która wynosi ok. 48,9 m. Załączony do analizy materiał graficzny potwierdza zachowanie wymogów prawnych w tym zakresie. Wskazano również, że w analogiczny sposób obszar analizowany został wyznaczony przez organ l instancji również i na etapie uprzedniego rozpoznawania sprawy, których to ustaleń nie zakwestionował WSA w Warszawie. Kolegium podniosło również, że WSA w Warszawie we wskazanym wyżej wyroku z 1 października 2018r. wskazał, że w pierwszej kolejności o wadliwości decyzji organów obu instancji przesądzało zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia uzgodnień z organem ochrony zabytków, przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, w której na terenie inwestycji znajduje się obiekt objęty ochroną konserwatorską (ujęty w gminnej ewidencji zabytków). Sąd nakazał przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego, w trakcie którego właściwy organ ochrony konserwatorskiej rozstrzygnie również o dopuszczalności zbliżenia rozbudowywanego budynku do obiektu zabytkowego w kontekście brzmienia przepisów odrębnych.

Wytyczne Sądu w tym zakresie zawarte ww. wyroku organ I instancji zrealizował, bowiem wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji. [...] Wojewódzki Konserwatora Zabytków postanowieniem z [...] maja 2019 r, Nr [...], uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku niepublicznego przedszkola i żłobka, zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] obręb [...] oraz rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego o powierzchni ok. 37 m2 zlokalizowanego na działce nr geod. [...] obręb [...]. W treści postanowienia organ uzgadniający nie zgłosił żadnych uwag odnośnie postanowień zawartych w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy i wyraźnie wskazał, iż na terenie inwestycji objętej tym projektem znajduje się budynek ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Organ uzgadniający wskazał również, iż na terenie objętym inwestycją nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zakwestionował zatem możliwości rozbudowy budynku objętego wnioskiem w kierunku budynku figurującego w gminnej ewidencji zabytków. Wyjaśniono również, że sama nazwa instytucji - "gminna ewidencja budynków" - może wywołać pewne niejasności, ze względu na bliskość z "rejestrem zabytków" (o którym mowa w art. 8 ustawy o ochronie zabytków). Są to jednak dwie odrębne instytucje. Stąd też obiekt wpisany do gminnej ewidencji zabytków nie zawsze musi być jednocześnie obiektem wpisanym do rejestru zabytków - nie są to bowiem pojęcia tożsame. I z taką sytuacją, w ocenie organu odwoławczego, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie: co wynika wprost z treści postanowienia MWKZ z dnia [...] maja 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazano również, że Kolegium po dokonaniu dogłębnej analizy, w szczególności dwóch parametrów planowanej zabudowy, tj. wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej stanęło na stanowisku, iż organ administracji publicznej również i w tym zakresie, wbrew temu co podnosi odwołująca, wypełnił wytyczne sformułowane przez WSA w Warszawie i wyjaśnił, iż w obszarze objętym analizą możliwym jest dopuszczenie zabudowy o planowanych przez inwestora wielkościach. Kolegium podniosło również, że dodatkowo w toku rozpoznawania sprawy przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe (dowód z oględzin nieruchomości) a wyniki przeprowadzonych oględzin potwierdziły ustalenia poczynione przez organ I instancji, tj.: że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i da się z nią w praktyce pogodzić. Podkreślono, że organ I instancji do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dołączył tabelę, z treści której wynika bezspornie, iż analizie poddano wszystkie nieruchomości zawierające się w wyznaczonym w zgodzie z § 3 ust.2 rozporządzenia obszarze analizowanym. Kolegium podkreśliło również, że dokonując weryfikacji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wskaźnik ten zgodnie z § 5 rozporządzenia wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia i z możliwości zastosowania tego rodzaju odstępstwa skorzystał organ I instancji. Podkreślono, że z przeprowadzonej przez organ I instancji w niniejszej sprawie analizy wynika, iż w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry tego wskaźnika. Zauważono, że średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,22. Minimalny wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,04 (dz. nr 34-17), maksymalny zaś 0,48 (dz. nr 51/3). Po dokonaniu rozbiórki budynku gospodarczego, znajdującego się na nieruchomości objętej wnioskiem inwestora, jej wskaźnik zabudowy wyniesie 0,39, dlatego też organ I instancji dopuścił dla tej inwestycji wskaźnik na poziomie od 0,39 do 0,45. Organ zauważył przy tym że cechą charakterystyczną przedmiotowego obszaru analizowanego jest występowanie na nim nieruchomości zabudowanych na poziomie średniego wskaźnika zabudowy (0,22) oraz na poziomie przewyższającym tę średnią. Ze sporządzonej analizy wynika, że aż 57 spośród nieruchomości zawierających się w obszarze analizowanym cechuje się wielkością powierzchni zabudowy na poziomie od 0.20 oraz poziomie stwierdzonej średniej albo ją przewyższającym. Dla 39 z tych nieruchomości cechą charakterystyczną jest wielkość powierzchni zabudowy na poziomie od 0,20 do 0.29 Osiemnaście nieruchomości z obszaru analizowanego wielkość powierzchni zabudowy ma na poziomie od 0,30 do 0,48. Podkreślono również, że cechą charakterystyczną dla nieruchomości, które znalazły się w obszarze analizowanym - a leżą po tej samej stronie drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem (ul. [...]) - jest znaczące przekraczanie średniej wielkości powierzchni zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym. Siedem nieruchomości (na 14) zlokalizowanych po tej samej stronie ulicy [...] ma wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie od 0,30 do 0,45. Piętnastą nieruchomością jest nieruchomość inwestycyjna, która po zburzeniu znajdującego się na niej budynku gospodarczego wskaźnik ten będzie miała na poziomie 0,39. Przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej znajdują się działki o stwierdzonym wskaźniku powierzchni zabudowy - 0,45; 0,35; 0,30; 0,37. Ustalenia te w ocenie Kolegium pozwalają na uznanie, że wprowadzenie wielkości powierzchni zabudowy dla planowanej zabudowy na poziomie od 0,39 (istniejący) do 0,45 w żaden sposób nie wpłynie ujemnie na ład przestrzenny stwierdzony w obszarze objętym analizą. Wielkości znacznie wyższe niż średnia powierzchnia zabudowy, ustalona na poziomie 0,22, są bowiem charakterystyczne dla analizowanego obszaru i to właśnie dla nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...], bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością objętą inwestycją. Nowa zabudowa nie wprowadzi zatem na danym obszar cechy nowej, która byłaby obca dla tegoż obszaru.

W uzasadnieniu podkreślono również, że drugim z parametrów, w zakresie którego WSA w Warszawie w wyroku z 1 października 2018 r. wskazał, iż dotyczące go wyjaśnienia wymagają dodatkowych ustaleń, jest szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji. Organ odwołując się zatem do zapisu § 6 rozporządzenia wskazał, że dla planowanej zabudowy szerokość elewacji frontowej ustalono w przedziale: od 20,1 m do 23,0 m. Jak wynika z analizy, średnia szerokość elewacji frontowych wynosi w obszarze objętym analizą 8,9 m, przy czym waha się ona w obszarze analizowanym od 2,2 m do 95,3 m (budynek szkoły przy ul. [...]). Wskazano również, że możliwość przybliżenia ściany budynku mającego podlegać rozbudowie do budynku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków nie została zakwestionowana przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, stąd też w świetle zakresu ochrony zabytków w ocenie Kolegium zabieg taki należało uznać za dopuszczalny. W ocenie organu odwoławczego zmiana powyższego parametru nie wpłynie również na zachwianie ładu przestrzennego i architektonicznego w analizowanym obszarze, co również wykazał organ I instancji w analizie sporządzonej na potrzeby przedmiotowego postępowania. Ze wskazanej analizy wynika bowiem, iż cechą charakterystyczną dla budynków znajdujących się przy ul. [...] jest występowanie tak zwanych budynków "zblokowanych", to jest usytuowanych ścianami stykającymi się bezpośrednio ze sobą (potwierdza to również protokół oględzin i załączona doń dokumentacja fotograficzna). A zatem odznaczają się one niejako jedną wspólną elewacją frontową o znacznych rozmiarach - 16,9 m (dz. nr [...]), 19.9 m (dz. nr [...] i [...]), 23 m (dz. [...] i [...]). Właśnie tego rodzaju zabudowa, istniejąca na wielu nieruchomościach (10 połączonych budynków) przy ul. [...] powoduje, iż wprowadzenie na dany teren budynku objętego wnioskiem o możliwej szerokości elewacji frontowej na poziomie 23m nie zaburzy istniejącego ładu architektonicznego, bowiem w ocenie Kolegium tego rodzaju zabudowa jest również cechą charakterystyczną obszaru poddanego analizie. Nadto w ocenie Kolegium nic nie stoi na przeszkodzie, aby ten parametr odnieść również do budynku szkody, zlokalizowanej przy ul. [...] i położonej w obszarze analizowanym. Budynek szkoły ma powyższy parametr na poziomie 95,3 m. Projektowana przebudowa dotyczy zaś budynku o tożsamej funkcji edukacyjnej. Nie jest przy tym prawdziwe twierdzenie zawarte w treści odwołania, iż budynków tych nie można porównać, bowiem budynek szkoły jest budynkiem parterowym. Budynek szkoły ma bowiem dwie kondygnacje a zatem nie jest parterowy.

Kolegium podniosło również, że aktualnie budynek objęty inwestycją oraz budynek wpisany do gminnej ewidencji zabytków, oddalone są od siebie o około 6.7 m. A zatem w przypadku zaprojektowania maksymalnej szerokości frontowej dla planowanej inwestycji, odległość pomiędzy budynkami będzie wynosiła co najmniej 3,7 m.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że kolejne z parametrów określonych w treści zaskarżonej decyzji pozostały w analogicznych wielkościach, jak w decyzji organu I instancji z [...] styczna 2018 r, a których to parametrów nie zakwestionował WSA w Warszawie w wyroku z 1 października 2018r. Linię zabudowy organ I instancji wyznaczył jako nieprzekraczalną od krawędzi jezdni ul. [...] w odległości 10,3 m, zaś od krawędzi jezdni ul. [...] w odległości 7,6 m. Mając na uwadze fakt, iż teren objęty inwestycją przylega do dwóch dróg publicznych, koniecznym i zasadnym było ustalenia linii zabudowy od każdej z tych dróg. Wysokość górnej krawędzi elewacji fontowej od strony ul. [...]organ I instancji wyznaczył jako przedłużenie wysokości górnej krawędzi okapu istniejącego budynku będącego przedmiotem inwestycji 8,9 m z tolerancją do + 2%, dach dwuspadowy, z kalenicą główną równoległą do elewacji frontowej (od strony ulicy [...]), wysokość głównej kalenicy jako przedłużenie wysokości głównej kalenicy dachu budynku będącego przedmiotem inwestycji 11,55 m z tolerancją do + 2%, kąt nachylenia połaci 15°.

W ocenie Kolegium, analiza materiału dowodowego pozwala również na stwierdzenie, iż inwestycja objęta wnioskiem, poza warunkami dobrego sąsiedztwa, spełnia również i inne wymogi określone przez ustawodawcę w treści art. 61 u.p.z.p. Teren posiada bowiem dostęp do drogi publicznej, inwestor legitymuje się wymaganymi przepisami prawa umowami dotyczącymi zaopatrzenia terenu objętego inwestycją w niezbędne do jej funkcjonowania media (aktualnie na terenie objętym inwestycją funkcjonuje przedszkole i żłobek). Organ I instancji w treści decyzji z [...] czerwca 2019r. określił warunki wynikające z przepisów szczególnych (pkt II.2), warunki ochrony środowiska (pkt II.3), warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt II.4) oraz wymagania dotyczące interesów osób trzecich (pkt II.5).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium m. in. wyjaśniło, że zarzuty odnoszące się do kwestii ewentualnego negatywnego wpływu inwestycji na działkę odwołującej (np. w zakresie nasłonecznienia, uciążliwości związane z obecnością dzieci), nie są zasadne na tym etapie procesu inwestycyjnego i będą elementem postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym.

Reasumując organ uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego a także art. 153 p.p.s.a. a tym samym zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Nie zgadzając się ze wskazanym wyżej orzeczeniem Kolegium z [...] listopada 2019r. A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zaskarżyła ww. decyzję w całości zarzucając jej naruszenie:

- art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z [...]czerwca 2019r. nr [...], pomimo tego, iż nie było podstaw do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z powodu naruszenia przez organ I instancji przepisów proceduralnych, jak również przepisów prawa materialnego, bowiem brak było podstaw do wydania decyzji uwzględniającej wniosek inwestora, a tym samym wydania decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie wbrew obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a przez to obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8, 9, 16 k.p.a., w szczególności poprzez całkowite pominięcie podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą okoliczności uzasadniających przyjęcie, iż planowana inwestycja naruszy ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, przyczyni się do naruszenia walorów zabytkowych dzielnicy;

- art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art 59 ust. 1 i 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy skarżonej decyzji, podczas gdy nie została spełniona jedna z przesłanek kumulatywnych z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tj. przesłanka z pkt. 1;

- art 53 ust 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do wadliwego i nierzetelnego dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wadliwego dokonania oględzin, gdyż organ w sposób nieprawidłowy zawiadomił strony o sposobie dokonania oględzin nie wskazując miejsca rozpoczęcia oględzin, co ze względu na obszar będący przedmiotem oględzin uniemożliwiło stronie branie czynnego udziału w tej czynności;

- art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust 4, § 5 ust 2, § 6 ust 2, § 7 ust 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie interpretacji rozszerzającej w/w przepisy rozporządzenia oraz brak faktycznego i prawnego uzasadnienia dla ich zastosowania, skutkujące naruszeniem prawa materialnego. Nadto pominięcie, iż w wyniku wejścia decyzji do obrotu prawnego nie zostanie zachowana kontynuacja zabudowy, oraz zasada dobrego sąsiedztwa;

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust 1, 2,5,6 w zw. z art 18 ust 1 i 2 pkt 1,2, 3 w zw. z art 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków poprzez ich pominięcie przy wydawaniu skarżonej decyzji, w szczególności niezapewnienie właściwego toku postępowania przy wykonania obowiązków ciążących na organach państwowych w zakresie ochrony zabytków, w tym na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy w szczególności poprzez niezapewnienie ochrony, o jakiej mowa w/w przepisach, zabytkowi zlokalizowanemu na nieruchomości o numerze [...].

Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W skardze wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo uzasadniła stawiane w skardze zarzuty w szczególności podkreślając, że zgodnie z przepisami prawa niedopuszczalne było wydanie decyzji o sposobie ograniczenia korzystanie z nieruchomości, która stanowi własność skarżącej a nadto, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do zarzutów stawianych rozstrzygnięciu organu I instancji co narusza przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i wskazuje na nie rozpoznanie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Skarżąca wskazała także, że w jej ocenie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie bowiem skarżącej na całym terenie przyjętym do analizy nie występują nieruchomości o nawet zbieżnych wymiarach, funkcjach czy też warunkach estetycznych, do tych jakie ma mieć planowana inwestycja. Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia formy architektonicznej i intensywności wykorzystania terenu. Inwestycja w sposób znaczący odbiega od dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu sąsiedzkiego i jako taka nie powinna zostać zrealizowana. Podkreślono, że cała okolica, nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące, stanowią zabudowę jedno i wielorodzinną. Jedynie marginalny odsetek tych nieruchomości posiada, jako dodatkowo cechę usługową (sklepiki i przychodnie ulokowane w zabudowie będącej zabudową pierwotnie rodzinną, nie usługową). Ich funkcjonowanie na analizowanym terenie nie jest w żadnym stopniu uciążliwe dla mieszkańców, a ich lokalizacja czy też charakter wpisuje się w estetykę osiedla domów jednorodzinnych. W ocenie skarżącej planowana przez inwestora zabudowa nie mieści się w granicach ustalonego w analizowaniem obszarze sposobu zagospodarowania terenu i będzie zaburzała ład urbanistyczny obszaru objętego analizą. Skarżąca podkreśliła, że planowany wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenu inwestycji oraz wskaźnik szerokości elewacji frontowej, po jej zrealizowaniu będzie znacznie odbiegał od średnich wartości wskaźników z obszaru analizowanego. W ocenie skarżącej organ w stopniu niewystarczającym uzasadnił zastosowane w sprawie odstępstwa, o którym mowa w § 5 ust.2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia oraz nie zbadał czy inwestycja nie będzie naruszała interesów osób trzecich, w szczególności w zakresie dostępu do światła dziennego oraz w zakresie stwarzanych przez nią uciążliwości. W ocenie skarżącej przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło również do naruszenia przepisów w zakresie ochrony zabytków, bowiem na części nieruchomości objętej wnioskiem posadowiony jest budynek, który jest wpisany do gminnego rejestru zabytków, a uzupełnione w tym zakresie przez organ I instancji postępowanie w związku z wytycznymi WSA w Warszawie zawartymi w wyroku z 1 października 2018r. nie wyczerpuje obowiązku organów w zakresie ochrony zabytków.

W odpowiedzi na ww. skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

W dniu 24 czerwca 2020r. do Sądu wpłynęło stanowisko uczestnika postępowania E. S., w którym wniesiono o oddalenie skargi, jako niezasadnej.

W dniu 5 listopada 2020r. do Sądu wpłynęło dodatkowe stanowisko skarżącej. W piśmie tym skarżąca naświetliła rys historyczny dzielnicy, w której skarżąca mieszka i w której ma powstać planowana inwestycja. Do pisma załączono zdjęcia nieruchomości skarżącej oraz zdjęcia planowanego do rozbudowy budynku usługowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd na wstępie wskazuje, że sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2021r., poz. 137), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.).

Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu nie można bowiem organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Istotą sporu w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w ustalonym stanie faktycznym oraz istniejącym stanie prawnym organy administracyjne prawidłowo orzekły o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku niepublicznego przedszkola i żłobka, zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] obr. [...], oraz o rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] obr. [...], położonych przy ul. [...].

Zdaniem organów orzekających w rozpoznanej sprawie, wszystkie warunki dla wydania decyzji uwzględniającej wniosek inwestora zostały spełnione. W ocenie skarżącej natomiast nie został spełniony w szczególności warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych (niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa) .

Rozstrzygając tak zakreślony spór, wskazać w pierwszym rzędzie należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p). I tak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Analizując dalej przepisy u.p.z.p., wskazać należy, iż decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać po łącznym spełnieniu warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powyższego wynika zatem, że odmowa ustalenia warunków zabudowy, uzasadniona jest wyłącznie w przypadku, gdy planowana inwestycja nie spełnia, któregoś z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Celem zatem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Uwzględnić przy tym należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Ocena spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów ustalonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. winna być dokonywana przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Przepisy tego rozporządzenia bowiem wskazują szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ww. ustawy. Jednocześnie sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Obowiązek sporządzenia analizy architektoniczno – urbanistycznej wynika z § 3 rozporządzenia, w myśl którego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przypomnieć przy tym trzeba, że rozporządzenie w § 2 pkt 5 wyjaśnia, iż przez front działki rozumieć należy część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że jak wynika z decyzji, obsługa komunikacyjna inwestycji będzie odbywać się z ulicy [...]. Zatem bok działki przyległy do tej ulicy stanowi front działki według którego winien być wytyczony obszar analizowany i tak też został on wytyczony. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu obszar ten został wytyczony w sposób prawidłowy. W sposób prawidłowy przy uwzględnieniu istniejącej w obszarze zabudowy ustalono również parametry dla planowanej inwestycji tak aby spełniała ona wymóg ładu przestrzennego z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa. Planowana inwestycja kontynuuje także istniejącą już w obszarze funkcję, gdyż planowany obiekt ma mieś funkcję usługową/ usługi oświaty (rozbudowa istniejącego budynku niepublicznego przedszkola i żłobka) a w obszarze analizowanym występuje zarówno obiekty o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej jak i mieszkaniowej jednorodzinnej (funkcja dominująca) oraz budynki o funkcji usługowej w tym usługi oświaty (funkcja uzupełniająca). Należy bowiem zauważyć, iż w obszarze analizowanym znalazł się nie tylko budynek planowanego do rozbudowy niepublicznego przedszkola i żłobka (działka nr [...]) ale i budynek szkoły publicznej (działka nr [...]obr. [...] przy ul. [...]). Również ustalone w zaskarżonej decyzji parametry planowanej inwestycji (opisane w części historycznej niniejszego uzasadnienia) nie odbiegają od parametrów obiektów budowlanych istniejących w obszarze analizowanym. A wyznaczone przez organ w odstępstwie od średnich parametry wskaźnika: zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej – zostały w sposób przekonujący i w oparciu o przeprowadzoną analizę określone w zgodzie z § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia oraz w sposób przekonujący uzasadnione w zaskarżonej decyzji. Tym samym w ocenie Sądu za niezasadne należy uznać zarzuty stawiane w skardze w tym zakresie.

Sąd w tym miejscu wskazuje, że jak słusznie wskazało Kolegium oraz skarżąca tutejszy Sąd rozpoznawał już raz przedmiotową sprawę. Zauważyć przy tym należy, że wyrok wydany 1 października 2018r. sygn..akt IV SA/Wa 1164/18 dotyczył inwestycji usługowej - usługi oświaty, która została określona jako rozbudowa budynku szkolnego. Jednak, jak wynika z akt sprawy, już po wydaniu wyroku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku, a co za tym idzie inwestor dokonał pewnej modyfikacji wniosku poprzez wskazanie, że planuje rozbudowę istniejącego budynku z przeznaczeniem na żłobek i przedszkole określając sposób użytkowania w zgodzie z obecnym sposobem użytkowania istniejącego budynku. A zatem, jak z powyższego wynika, funkcja planowanej inwestycji oraz określone we wniosku jej parametry pozostały tożsame z tą która została wskazana we wniosku z 29 marca 2017r.- jest to funkcja usługowa z przeznaczeniem na cele oświaty. Z tego też względu w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że są w niniejszej sprawie związane wskazanym wyżej prawomocnym wyrokiem oraz zawartą w nim oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Sąd uchylając poprzednie rozstrzygnięcia organów wydane w sprawie jednoznacznie wskazał, że: "O wadliwości decyzji organów obu instancji przesądza w pierwszej kolejności zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia uzgodnień z organem ochrony zabytków, przewidzianych w art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 ust.1 ustawy planistycznej w sytuacji, w której na terenie inwestycji znajduje się obiekt objęty ochroną konserwatorską (ujęty w gminnej ewidencji zabytków)". We wskazanym wyroku Sąd podzielił również zarzuty skargi "co do niedostatecznego wyjaśnienia przez organy obu instancji, czy planowana inwestycja istotnie spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej". Ze względu na powyższe uchybienia Sąd wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się wyroku "Prezydent ponownie rozpatrzy wniosek Inwestorki o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, stosując się do ocen zawartych powyżej, tj.: 1) występując we właściwym trybie o dokonanie uzgodnień konserwatorskich oraz 2) wyjaśniając okoliczności sprawy w zakresie stwierdzonych uchybień".

Jak wynika z akt sprawy ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dokonał wymaganego prawem uzgodnienia z organem konserwatorskim (postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2019r. nr [...]) oraz szczegółowo przeanalizował czy planowana inwestycja istotnie spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa w szczególności w zakresie wskazanym przez WSA w Warszawie w wyroku z 1 października 2018r. tj. w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej, co odzwierciedla zarówno analiza jak również uzasadnienie decyzji organu I jak i II instancji. Tym samym w ocenie Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia art. 153 p.p.s.a przez organy.

Również pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącą w skardze w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium rozpoznając przedmiotową sprawę:

- nie naruszyło bowiem przepisów postępowania, tj. art. 77 i 80 w zw. z art. 6,7,8,9,16 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, W ocenie Sądu organy obu instancji zebrały i przeanalizowały niezbędny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia materiał dowodowy, dokonując właściwych ustaleń w sprawie i biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił podstawę prawną, jak i motywy faktyczne rozstrzygnięcia wskazując dlaczego w ocenie organu planowana inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego a Sąd podziela wskazaną ocenę. Organ ustosunkował się również do stawianych w odwołaniu zarzutów (np. 5 akapit str. 12; 3 i 4 akapit str. 13). Nadto w tym miejscu Sąd zauważa, że niezrozumiałe jest postawienie przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 16 k.p.a. zawierającego zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz zasadę sądowej kontroli aktów administracyjnych, gdyż analiza sprawy nie wskazuje by organy w jakikolwiek sposób naruszyły wskazaną zasadę. A skarżąca w uzasadnieniu nie uzasadniła w jaki sposób jej zdaniem zasada ta została przez organy naruszona. Tym samym Sąd nie ma możliwości odniesienia się do tego zarzutu. Jednocześnie mając na względzie obszerne wywody skarżącej dotyczące naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) Sąd wskazuje, że w jego ocenie nie doszło do naruszenia tej zasady. Strona miała bowiem zapewnioną możliwość odwołania się od decyzji organu I instancji a organ odwoławczy ponownie rozpoznał sprawę w oparciu o nadesłany przez organ I instancji materiał dowodowy a także przeprowadzone przez Kolegium oględziny ponownie rozpoznał sprawę w jej całokształcie szczegółowo uzasadniając wydane rozstrzygnięcie. To że orzeczeniem tym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji nie podzielając jednocześnie stanowiska skarżącej nie oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia zasady zawartej we wskazanym wyżej przepisie.

- nie naruszył art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Organy obu instancji przeprowadziły bowiem w sposób prawidłowy i wyczerpujący analizę obszaru wytyczonego w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, biorąc pod uwagę warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych oraz stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewidywana jest realizacja inwestycji, co wynika z samej analizy jak również decyzji o warunkach zabudowy (uzasadnienie str. 4-5 decyzji organu I instancji).

- prawidłowo zawiadomiło skarżącą o terminie i miejscu dokonanych oględzin. Należy bowiem zauważyć, że jak wynika z akt sprawy zawiadomienie dot. oględzin skarżąca odebrała w dniu 13 sierpnia 2019r. a zatem na 12 dni przed oględzinami. W treści zawiadomienia została wskazana data, godzina i miejsce oględzin tj. adres nieruchomości objętej wnioskiem. A zatem przy spełnieniu wymogu wskazania miejsca i terminu oględzin (art. 79 § 1 k.p.a.). Tym samym w ocenie sądu zarzut, iż skarżącej uniemożliwiono wzięcie czynnego udziału w oględzinach na skutek niesprecyzowania miejsca, w którym rozpoczną się oględziny, nie jest zasadny. Zauważyć przy tym należy, iż nieruchomość położona przy ul. [...][...] (teren inwestycyjny) nie jest wielką nieruchomością, bowiem jak wynika z ewidencji gruntów działki nr ew. [...] i [...] mają łącznie 1398m2. Tym samym jeżeli skarżąca miała wolę uczestniczenia w oględzinach to bez trudu spostrzegłaby, gdzie znajdują się przedstawiciele organu dokonujący oględzin.

- nie naruszyło również art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust 4, § 5 ust 2, § 6 ust 2, § 7 ust 4 rozporządzenia utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji. Należy bowiem podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, co wprost zostało wskazane w treści decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) oraz w oparciu o sporządzoną uprzednio analizę obszaru. Niewątpliwie linia zabudowy, wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki zostały wyznaczone w odstępstwie od ogólnych zasad wyznaczania tych wskaźników. Jednakże należy wskazać, iż ustawodawca dopuścił również taki sposób określania tych wskaźników, gdy będzie on wynikał z przeprowadzonej analizy. A w niniejszej sprawie z analizy wprost wynika, że w zakresie :

• linia zabudowy – wyznaczono je w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia w odległości 10,3m od krawędzi jezdni ul. [...] jako przedłużenie linii zabudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], co pozostaje w zgodzie z przepisami odrębnymi – ustawą o drogach publicznych. Podobnie linia zabudowy została wyznaczona od strony ul. [...] w odległości 7,6m od krawędzi jezdni w nawiązaniu do linii zabudowy ukształtowanej m. in. na działce sąsiedniej tj. [...] stanowiącej własność skarżącej;

• wskaźnika wielości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (wskaźnik zabudowy ) - możliwe było ustalenie warunków zabudowy w odstępstwie od średniego wskaźnika, który wynosi 0,22. W analizowanym obszarze wskaźnik ten kształtuje się bowiem w przedziale od 0,04 (działka nr [...]) do 0,48 (działka nr [...]) przy czym działka na której planowana jest inwestycja po dokonaniu planowanej rozbiórki wskaźnik ten będzie miała w wys. 0,39. A zatem już obecnie wskaźnik zabudowy na trenie planowanej inwestycji przekracza średni z obszaru choć nie jest on najwyższy w obszarze analizowanym. Szczegółowego rozważenia wymagało zatem czy ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przy już dość wysokim wskaźniku zabudowy na ww. działkach będzie spełniał wymóg ładu przestrzennego. Organy rozpoznające sprawę uznały, że ustalenie tego wskaźnika w przedziale od 0,39 do 0,45 nie będzie naruszać ładu przestrzennego. Uzasadniając to stanowisko Kolegium wskazało, że cechą charakterystyczną przedmiotowego obszaru analizowanego jest występowanie na nim nieruchomości zabudowanych na poziomie średniego wskaźnika zabudowy (0,22) oraz na poziomie przewyższającym tę średnią przy czym aż osiemnaście nieruchomości z obszaru analizowanego wielkość powierzchni zabudowy ma na poziomie od 0,30 do 0,48. Organ rozważając wskazaną kwestię wziął również pod uwagę, że cechą charakterystyczną dla nieruchomości, które znalazły się w obszarze analizowanym - a leżą po tej samej stronie drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem (ul. [...]) - jest znaczące przekraczanie średniej wielkości powierzchni zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym. Siedem nieruchomości (na 14) zlokalizowanych po tej samej stronie ulicy [...] ma wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie od 0,30 do 0,45. Piętnastą nieruchomością jest nieruchomość inwestycyjna. Przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej znajdują się działki o stwierdzonym wskaźniku powierzchni zabudowy - 0,45; 0,35; 0,30; 0,37 (są to działki nr [...], [...], [...], [...]). A zatem w ocenie Kolegium wielkości znacznie wyższe niż średnia powierzchnia zabudowy, ustalona na poziomie 0,22, są charakterystyczne dla analizowanego obszaru i to właśnie dla nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...], bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością objętą inwestycją. A zatem nowa zabudowa nie wprowadzi na danym obszar cechy nowej, która byłaby obca dla tegoż obszaru. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę wskazane stanowisko uznaje za prawidłowe. Niewątpliwie bowiem w zadłuż ul. [...] występuje wskaźnik ten w znacznie wyższej wysokości niż średni z obszaru a zatem określony w decyzji wskaźnik na poziomie 0,39 – 0,45 nie będzie nowym elementem w obszarze i nie będzie pozostawał w sprzeczności z istniejącymi w tym obszarze wskaźnikami. Tym samym ukształtowanie tego wskaźnika w odstępstwie od średniego z obszaru w ocenie Sądu nie narusza ładu przestrzennego i jest prawidłowe.

• wskaźnik szerokości elewacji frontowej - możliwe było ustalenie warunków zabudowy w odstępstwie od średniego wskaźnika, który wynosi 8,9m przy czym w obszarze analizowanym wskaźnik ten waha się od 2,2m do 95,3m (budynek szkoły). W ocenie Kolegium ukształtowanie tego wskaźnika w przedziale od 20,1 do 23,0m nie wpłynie również na zachwianie ładu przestrzennego i architektonicznego w analizowanym obszarze, co wynika z przeprowadzonej analizy, bowiem cechą charakterystyczną dla budynków znajdujących się przy ul. [...] jest występowanie tak zwanych budynków "zblokowanych" (10 połączonych budynków), to jest usytuowanych ścianami stykającymi się bezpośrednio ze sobą. A zatem odznaczają się one niejako jedną wspólną elewacją frontową o znacznych rozmiarach - 16,9 m (dz. nr [...]), 19.9 m (dz. nr [...] i [...]), 23 m (dz. [...] i [...]). Tego rodzaju zabudowa, w ocenie organu powoduje, iż wprowadzenie na dany teren budynku objętego wnioskiem o możliwej szerokości elewacji frontowej na poziomie 23m nie zaburzy istniejącego ładu architektonicznego, bowiem w ocenie Kolegium tego rodzaju zabudowa jest również cechą charakterystyczną obszaru poddanego analizie. Ze wskazanym stanowiskiem Sąd się zgadza, bowiem niewątpliwie wzdłuż ul. [...]występują budynki o szerokość elewacji frontowej zbliżonej długością do planowanej lub o takiej samej długości. Nadto racje ma również organ wskazując, że przy określaniu wskazanego parametru zasadne było również wzięcie pod uwagę funkcji planowanego obiektu oraz parametrów podobnych obiektów występujących w obszarze (budynek szkoły, który wskazany parametr ma na poziomie 95,3 m i jest obiektem o funkcji usług oświaty).

• wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki – wysokość ta została w decyzji o warunkach zabudowy określona na 8,9 m z tolerancją do ±2% jako przedłużenie wysokości górnej krawędzi okapu istniejącego budynku planowanego do rozbudowy - co należy uznać za prawidłowe. Należy bowiem zauważyć, że w obszarze analizowanym wskazana wysokość kształtuje się od ok. 2 m do ok. 11 m (budynki m. in. na działkach nr ew [...]).

- nie naruszyło art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust 1, 2,5,6 w zw. z art 18 ust 1 i 2 pkt 1,2, 3 w zw. z art 19 ust. 1a ustawy z 23 lipca 2020r. o ochronie zabytków (jt. Dz. U. z 2020r., poz. 282), gdyż wskazane przepisy są podstawą do działania dla organów właściwych w zakresie ochrony zabytków a nie organów umocowanych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę nie miały podstaw by stosować w sprawie wskazane wyżej przepisy i w oparciu o nie rozpoznawać sprawę to ich niezastosowania w sprawie nie można uznać za naruszenie prawa. Podkreślić przy tym należy, że jak wynika z akt sprawy zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., organ I instancji po przygotowaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy zwrócił się do organu właściwego w zakresie ochrony zabytków tj. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (organ wyspecjalizowany) do jej uzgodnienia a organ ten postanowieniem z [...] maja 2019r. [...] uzgodnił pozytywnie planowaną inwestycję w zakresie ochrony zabytków.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. A zatem ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.