Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 352/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. K. i K. K. na decyzję Wojewody z dnia 7 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. K. i K. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 7 kwietnia 2015 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 20 lutego 2014 r., Nr [...], która wniesiono sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowalnych obejmujących modernizację wewnętrznej instalacji gazowej oraz centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr 2 w S. przy ul. S.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 21 stycznia 2015 r. I. K. i K. K. zgłosiły w Starostwie Powiatowym zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na modernizacji wewnętrznej instalacji gazowej oraz centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr 2 usytuowanym przy ul. S w S. Termin rozpoczęcia robót określono na dzień 24 lutego 2015 r. Do wniosku dołączono załącznik graficzny w formie projektu budowlanego zatytułowanego "Modernizacja wewnętrznej instalacji gazowej oraz centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym w budynku jednorodzinnym, przy ul. S. w S.", oraz formularz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ I instancji, z uwagi na braki w załączonych dokumentach, postanowieniem z dnia 2 lutego 2015 r., zobowiązał inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dyspoznowania nieruchomością na cele budowalne zgodnego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120 poz. 1127 ze zm.) oraz wyjaśnienie zamierzenia inwestycyjnego określonego pojęciem "modernizacja".

W dniu 16 lutego 2015 r., skarżące złożyły oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pismo w którym wskazały, że zakres modernizacji obejmuje remont w odniesieniu do wymiany rur w przyłączu gazowym, a roboty w poszczególnych pokojach lokalu mieszkalnego stanowią przebudowę.

Starosta decyzją z dnia 20 lutego 2015 r. w oparciu o art 30 ust. 2 i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia do zgłoszonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji Starosta powołał się na art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, który upoważnia organ I instancji do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, w przypadku nie wywiązania się przez zgłaszającego, w wyznaczonym terminie, z obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty. Zdaniem organu I instancji, złożony druk oświadczenia nie został wypełniony według wskazań w nim zawartych, nie zawiera wszystkich danych, do podania których zobowiązano inwestora przywołanym powyżej rozporządzeniem. Ponadto zakres planowanych robót obejmuje przebudowę, zatem nie podlega zgłoszeniu, lecz wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. K. i K. K. wskazały, że nowe oświadczenie o prawie do dysponowania a nieruchomością na cele budowlane z podaniem numeru księgi wieczystej lokalu, w dostateczny sposób uzupełniło dokonane zgłoszenie robót. Jeśli natomiast organ administracji powziął jakiekolwiek wątpliwości mógł sam zapoznać się z treścią księgi wieczystej, dostępnej na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości.

Odwołujące zakwestionowały stanowisko organu I instancji, kwalifikujące opisane w wyjaśnieniu roboty remontowe w lokalu, jako budowę instalacji gazowej do celów grzewczych oraz przebudowę instalacji centralnego ogrzewania, które wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżących, organ I instancji przyjął niewłaściwą interpretację art. 3 pkt 8 oraz art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i tym samym błędnie zastosował art. art. 29 ust. 2 pkt 1, zamiast art. 29 ust. 2 pkt 11.

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2015 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wyjaśnił, że dołączony do zgłoszenia projekt oraz składane wyjaśnienia wskazują, iż roboty budowlane objęte zgłoszeniem obejmują wykonanie oddzielnej instalacji gazowej grzewczej w lokalu nr 2, na potrzeby tego lokalu. Cechą charakterystyczną remontu wynikającą z przywołanej kwalifikacji jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy. Przedstawiony projekt dotyczy budowy instalacji gazowej do celów grzewczych dla lokalu nr 2 oraz sposobu rozprowadzenia przewodów cieplnych do poszczególnych pomieszczeń w tym lokalu. Zakłada prowadzenie instalacji gazowej po ścianie zewnętrznej budynku, od istniejącej szafki gazowej umieszczonej w poziomie parteru do poziomu I piętra, przejście przez otwór w ścianie zewnętrznej i doprowadzenie przewodu gazowego do pieca gazowego dwufunkcyjnego, który będzie zamontowany w pomieszczeniu kuchni oraz poprowadzenie przewodu gazowego celem zasilenia kuchenki gazowej. Odłączenie lokalu nr 2 od wspólnej kotłowni węglowej usytuowanej w poziomie piwnicy, która zasilała w ciepło cały budynek, zaprojektowanie nowego systemu grzewczego w tym lokalu, nie stanowi zatem remontu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Wyklucza to możliwość zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu, zamierzenie to stanowi przebudowę istniejącej instalacji gazowej i spowoduje zmianę systemu grzewczego lokalu (w części budynku), prowadzącą do zmiany parametrów technicznych tego lokalu i dlatego wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 28 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, że w tej sytuacji znaczenie drugorzędne miał fakt złożenia wraz ze zgłoszeniem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w niewłaściwej formie. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składa się na druku urzędowego formularza. Formularz ten stanowi z kolei jeden z niezbędnych załączników do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego) lub do zgłoszenia robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 2). Wobec tego organ nie podzielił stanowiska skarżących, że wymagane przez organ dane są informacjami, którymi organ dysponuje ze względu na prowadzone i posiadane ewidencje. Przepisy Prawa budowlanego są w tej kwestii jednoznaczne i w obu opisanych wyżej przypadkach (wniosek o pozwolenie na budowę i o zgłoszeniu robót), inwestor jest zobowiązany złożyć tego rodzaju oświadczenie w przewidzianej przepisami formie. Jego brak, bądź też niedochowanie formy, skutkuje negatywnymi konsekwencjami procesowymi. Organ wskazał, że we wskazanym załączniku przewidziano m.in. deklarację inwestora o posiadaniu zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych objętych złożonym wnioskiem, co w przedmiotowej sprawie było konieczne ze względu na zakres planowanych robót.

W konsekwencji, Wojewoda uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji o sprzeciwie w sprawie zamiaru budowy wewnętrznej instalacji gazowej do celów grzewczych wraz z przebudową instalacji c.o. w lokalu nr 2 w budynku przy ul. S., na terenie działki nr [...] w S., jest uzasadnione.

W skardze na powyższą decyzję I. K. i K. K. podniosły zarzuty naruszenia prawa procesowego art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a., a także art. 75 ust. 1 i art. 77 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.c. i art. 138 § 1 pkt 1, a w rezultacie:

a) błędnych ustaleń faktycznych polegających w szczególności na przyjęciu, że zgłoszenie dotyczy "odłączenia lokalu nr 2 od wspólnej kotłowni węglowej usytuowanej w poziomie piwnicy, które zasila w ciepło cały budynek", gdy tymczasem roboty budowlane dotyczą wyłącznie urządzeń technicznych (instalacji gazowej i c.o.) przynależnych wyłącznie do lokalu nr 2, a w budynku znajdują się dwie kotłownie w piwnicy, odrębna dla każdego lokalu,

b) braku rozstrzygnięcia zarzutów odwołania, a w szczególności zarzutu dotyczącego zastosowania w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego, oraz braku rozstrzygnięcia co do treści oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonego w sprawie,

c) braku jednolitej i precyzyjnej kwalifikacji robót budowlanych, które ostatecznie organ II instancji zakwalifikował w jednym miejscu jako przebudowę, a w drugim jako budowę, a w konsekwencji naruszenia art. 29 i 30 Prawa budowlanego.

Formułując powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżące wskazał, że organy błędnie zakwalifikowały planowane roboty budowlane. Skarżące wyjaśniły, że budynek mieszkalny w S. posadowiony na działce [...] wybudowany został w 1971 r., w tym też roku w obiekcie wyodrębniono tylko 2 lokale na parterze i piętrze, każdy stanowiący odrębną własność. W wyniku wyodrębnienia lokali, każdy z nich został wyposażony w swoją odrębną niezależną kotłownię, są to dwa samodzielne pomieszczenia w piwnicy. Również z 1971 r. pochodzą dwie instalacje wewnętrzne: gazowa i centralnego ogrzewania, jakie znajdują się w lokalu nr 2. Te wewnętrzne instalacje są urządzeniami technicznymi przynależącymi wyłącznie do lokalu nr 2, w żaden sposób nie stanowią wspólnego elementu z lokalem nr 1. Ze względu na upływ czasu istniała pilna potrzeba doprowadzenia tych dwóch instalacji do stanu zdatnego do normalnego użytkowania.

Skarżące wyjaśniły, że planowane roboty budowalne polegają na tym, że w odniesieniu do wewnętrznej instalacji gazowej lokalu numer 2, ze względu na to, że rury doprowadzające gaz od licznika głównego są skręcane oraz przeprowadzone są wewnątrz budynku, inwestycja dotyczyć będzie wymiany tych rur na spawane oraz poprowadzenia ich po zewnętrznej ścianie budynku. Wbrew temu co wskazuje organ drugiej instancji nie powstanie oddzielna instalacja gazowa dla lokalu nr 2, bo takie wyodrębnienie istnieje już od 1971 r., a jedyna zmiana polega na tym, że rury będą prowadzone nie po wewnętrznej stronie ściany szczytowej, a po jej zewnętrznej stronie. Aktualnie wewnątrz mieszkania nr 2 instalacja gazowa kończy się na kuchence gazowej, a w wyniku planowanych robót budowalnych dodatkową częścią składową tej instalacji ma być piec gazowy dwufunkcyjny usytuowany nieopodal kuchenki gazowej.

Odnośnie wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania skarżące wskazały, że lokal ten od 1971 r. jest ogrzewany piecem węglowym ze swojej odrębnej kotłowni usytuowanej w piwnicy. Skarżące wyjaśniły, że przewody kominowe 5 i 7 są urządzeniami technicznymi przynależącymi wyłącznie do lokalu nr 2, lokal nr 1 ma swoje przewody kominowe, a przełożenie kratki wentylacyjnej o 30 cm nie stanowi przebudowy.

Nadto skarżące wskazały, że w mieszkaniu znajdowały się grzejniki, które zostały zdemontowane, bowiem ze względu na całkowite wyeksploatowanie przeciekały. Planowane roboty budowalne mają polegać na tym, że w miejsce tego co zostało zdemontowane zainstalowane zostaną nowe grzejniki i rury miedziane i mniej więcej w tych samych miejscach (pod oknami) i w takiej ilości w jakiej były dotychczasowe grzejniki, przy czym nie są to okoliczności istotne, a nowych grzejników będzie tyle ile jest potrzebnych do ogrzania mieszkania. W projekcie budowlanym przedstawione jest usytuowanie rur i grzejników, bowiem aktualnie ich tam nie ma. W ocenie skarżących, planowane roboty budowalne należy kwalifikować jako remont przy wykorzystaniu nowych materiałów. Wcześniej lokal ten miał instalację centralnego ogrzewania, a obecnie ma mieć miejsce jej restytucja.

Skarżące stwierdziły, że nawet gdyby przyjąć, że dodanie do instalacji gazowej pieca dwufunkcyjnego stanowiłoby przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej, to zgodnie z wykładnią art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego przebudowa taka wymaga jedynie zgłoszenia. Wyjaśnienie tej kwestii objęte było jednym z zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji, jednak w tym zakresie organ odwoławczy nie zajął stanowiska.

W odniesieniu do zgody pozostałych właścicieli lokali w budynku na planowane roboty budowlane skarżące wyjaśniły, że w odniesieniu do robót planowanych w lokalu nr 2 to zgoda właścicieli jest niewątpliwa, a w odniesieniu do przeprowadzenia rur na zewnątrz budynku stwierdzono, że dotyczy to tylko lokalu nr 2 i jest czynnością zwykłego zarządu mającą charakter zachowawczy w rozumieniu art. 209 k.c.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując, że zarzuty skargi są bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie była decyzja organu architektoniczno-budowlanego, który orzekając w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia skarżących wykonania robót budowlanych obejmujących zgodnie z wnioskiem modernizację wewnętrznej instalacji gazowej i centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym w S. przy ul. S.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 30 Prawa budowlanego, w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy te na zasadzie wyjątku dopuszczają bowiem prowadzenie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

Zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Regulacja ta nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jeżeli zatem przedsięwzięcie budowlane objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę to organ architektoniczno – budowlany zobowiązany jest do wniesienia sprzeciwu.

Dla dokonania oceny, czy tego rodzaju inwestycja obciążona jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy na zasadzie wyjątku mogła być z niego zwolniona, koniecznym było jej prawidłowe zakwalifikowanie.

W myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wprowadzający zwolnienie z tego obowiązku przepis art. 29 Prawa budowlanego w ust. 2 pkt 1 stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Natomiast budowa lub przebudowa takich obiektów i urządzeń wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Definicję remontu i przebudowy formułuje art. 3 Prawa budowlanego. W punkcie 7a stanowi on, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego wskazano, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Norma art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego stanowi, że obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Budowę lub przebudowę instalacji i urządzeń budowlanych w obiekcie należy kwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Z ustaleń organów architektoniczno - budowlanych obu instancji poczynionych w oparciu o projekt budowlany oraz wyjaśnienia inwestorów i projektanta wynika, że planowana inwestycja objęta zgłoszeniem wbrew jego treści, nie miała polegać na wykonaniu remontu istniejącej instalacji gazowej i centralnego ogrzewania.

Celem tej inwestycji miało być przebudowanie istniejącej instalacji gazowej poprzez poprowadzenie nowej instalacji do nowego kotła gazowego zlokalizowanego w kuchni oraz wykonanie instalacji centralnego ogrzewania zasilanej z kotła gazowego po odłączeniu lokalu nr 2 od kotłowni węglowej usytuowanej w poziomie piwnicy. Przedstawiony projekt budowlany dotyczył w istocie budowy instalacji gazowej do celów grzewczych dla lokalu nr 2 oraz rozprowadzenia przewodów cieplnych do poszczególnych pomieszczeń w tym lokalu. Zakładał prowadzenie instalacji gazowej po ścianie zewnętrznej budynku, od istniejącej szafki gazowej umieszczonej w poziomie parteru do poziomu I piętra, przejście przez otwór w ścianie zewnętrznej i doprowadzenie przewodu gazowego do pieca gazowego dwufunkcyjnego, który będzie zamontowany w pomieszczeniu kuchni oraz poprowadzenie przewodu gazowego celem zasilenia kuchenki gazowej.

Powyższe roboty budowlane niewątpliwie nie stanowiły remontu, albowiem cechą charakterystyczną remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy instalacji i dochodzi do zmiany przebiegu instalacji. Planowane roboty budowlane polegać miały na przebudowie istniejącej instalacji gazowej, przebudowa ta polega na zmianie przebiegu tej instalacji, poprzez poprowadzenie jej po zewnętrznej ścianie budynku oraz poprzez dobudowanie do niej nowej części w postaci kotła gazowego.

Nadto inwestorki planowały wykonanie instalacji centralnego ogrzewania dla lokalu nr 2. Fakt, iż wcześniej w lokalu istniała instalacja centralnego ogrzewania, która została zdemontowana nie świadczy o tym, że planowane prace mają charakter remontu. Podkreślić należy, że skarżące w piśmie z dnia 16 lutego 2015 r. same wskazały, że roboty dotyczące instalacji centralnego ogrzewania, planowane w poszczególnych pokojach mieszkalnych mają charakter przebudowy obiektu. Na przebudowę instalacji centralnego ogrzewania wskazuje fakt, iż zmienione zostały zasady jej funkcjonowania, ogrzewanie kotłem węglowym znajdującym się w piwnicy, zmieniono bowiem na ogrzewanie gazowe, kotłem usytuowanym w mieszkaniu. Przebudowa instalacji gazowej dokonana w mieszkania była jednocześnie przebudową instalacji centralnego ogrzewania. Odnośnie części instalacji centralnego ogrzewania znajdującej się w pokojach, w tym grzejników, inwestorki nie wykazały na złożonym rysunku istnienia i rozmieszczenia instalacji grzewczej, natomiast w skardze wskazały one, że grzejniki zostaną zainstalowane mniej więcej w tych samych miejscach, co świadczy o różnicach w tym zakresie. Okoliczność ta nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanka przebudowy instalacji centralnego ogrzewania jest bowiem spełniona, jeśli przebudowa ta następuje choćby w części tej instalacji.

Tym samym Sąd przychylił się do kwalifikacji planowanych robót dokonanej przez orzekające organy jako przebudowy, która zgodnie z Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

W świetle obowiązujących w dacie orzekania w obu instancjach administracyjnych przepisów Prawa budowlanego planowana przebudowa obiektu budowlanego nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności zwolnienia takiego nie można wywodzić z art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego, dotyczącego przebudowy sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych.

Zgłoszona inwestycja nie obejmowała przebudowy sieci gazowej czy cieplnej, lecz przebudowę instalacji gazowej i grzewczej. Różnica miedzy instalacją oraz siecią wyraźnie wynika odnośnie sieci elektroenergetycznych z definicji ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), zwanej dalej Prawem energetycznym. W myśl art. 3 pkt 10 Prawa energetycznego, instalacjami w jej rozumieniu są urządzenia z układami połączeń między nimi. Natomiast zgodnie z definicją z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego sieciami są instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego.

Przepisy Prawa budowlanego rozróżniały przebudowę instalacji, która znajduje się wewnątrz budynku od przebudowy sieci, co wynikało z treści art. 29 ust. 1 pkt 27 i ust. 2 pkt 11, dotyczących instalacji i sieci telekomunikacyjnych. W dacie orzekania w przedmiotowej sprawie przebudowa sieci gazowych i cieplnych zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a przebudowa takich instalacji nie. Na marginesie wskazać należy, że z dniem 28 czerwca 2015 r. sytuacja ta uległa zmianie, albowiem na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r. poz. 443), która zmieniła pkt 27 art. 3 Prawa budowlanego, zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku. Do wskazanej zmiany doszło jednak po ostatecznym zakończeniu przedmiotowej sprawy w administracyjnym toku instancji, dlatego nie mogła mieć ona znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że planowane prace są w istocie przebudową i w związku z tym wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji obligowało Starostę do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd podziela stanowisko organów, że skarżące nie uczyniły zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W niniejszej sprawie inwestor uznał, że przedkładając wyciąg z księgi wieczystej założonej dla lokalu nr 2, wykazał swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przedmiotowy budynek składa się z 2 lokali mieszkalnych. Stanowi zatem tzw. małą wspólnotę mieszkaniową. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Dokonanie czynności polegającej na przebudowie lokalu stanowiącego przedmiot odrębnej własności nie wymaga zgody innych osób niż jego właściciele. Inne zasady obowiązują w przypadku ingerencji w nieruchomość wspólną. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Wszystkie elementy budynku, które nie stanowią samodzielnych lokali, są elementami nieruchomości wspólnej. Ściana zewnętrzna budynku, która jest jego elementem konstrukcyjnym, stanowi część nieruchomości wspólnej. Przebicie ścian zewnętrznych czy ingerencja w elewację jest korzystaniem z nieruchomości wspólnej. Zatem ingerencja w ścianę zewnętrzną budynku polegająca na jej przebiciu i przeprowadzeniu po elewacji zewnętrznej rury gazowej dotyczy elementu budynku stanowiącego przedmiot współwłasności. Jest to czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 3 pkt 5 cytowanej ustawy czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu jest w szczególności udzielenie zgody przebudowę nieruchomości wspólnej. Zgodnie z art. 199 k.c. do dokonania takiej czynności potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W zgromadzonej w sprawie dokumentacji zgody takiej brak, a zatem stwierdzić należało, że skarżące nie mają tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy bowiem wystarczającą przyczyną wniesienia sprzeciwu był fakt, iż objęte zgłoszeniem roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty dotyczące naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, albowiem materiał zgromadzony w sprawie nie potwierdził naruszenia zasad procedowania i uzasadnienia rozstrzygnięć, a zakres przeprowadzonego przez organy postępowania był wystarczający do podjęcia decyzji.

Stwierdzając, że sprzeciw wniesiony przez Starostę w przedmiotowej sprawie jest zasadny, a decyzja Wojewody nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.