Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 219/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 grudnia 2021 r. nr 3419/2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki (dalej również: "Wojewoda" lub "organ") decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r. nr 3419/20211 utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia 13 grudnia 2016 r. nr 353/2016.

Organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją nr 353/2016 z dnia 13 grudnia 2016 r. Starosta P. orzekł o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Starosty P. nr 57/2012 z dnia 26 czerwca 2012 r., orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo

własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie [...], gmina

L., stanowiącej wg ewidencji gruntów działkę nr [...] o pow. [...] ha uregulowanej, w księdze wieczystej Nr [...], będącej na podstawie ww. decyzji własnością K. P.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. P.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy najpierw przedstawił przebieg zdarzeń poprzedzających wydanie przez organ I instancji zakwestionowanej powyższym odwołaniem decyzji. Nadto organ przytoczył treść art. 155 k.p.a.

Przywołując treść powyższej normy prawnej oraz wyjaśniając zakres i przesłanki powyższej regulacji prawnej stwierdził, że wnioskodawczyni zwracając się o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. domaga się zastosowania 90 % bonifikaty od opłaty za przekształcenie powołując na konkretny przepis art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm. dalej ustawa przekształceniowa). Przepis ten został uchylony z dniem 9 października 2011 r. przepisem art. 2 pkt 3 lit a ustawy z dnia 28 lipca 2011 r o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187 poz. 1110). A zatem zarówno w dacie wydania decyzji z dnia 26 czerwca 2012 r., jak i decyzji z dnia 13 grudnia 2016 r. brak było podstaw prawnych do zastosowania bonifikaty, o której mowa w art. 4 ust. 8, gdyż przepis ten był już w tej dacie uchylony. Poczynione w toku przedmiotowego postępowania ustalenia, wzmocnione zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. nie pozwalają zatem stwierdzić, że kwestionowaną decyzję należało zmienić w trybie art. 155 k.p.a.

Reasumując, Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo orzekł, odmawiając zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Starosty P. nr 57/2012 z dnia 26 czerwca 2012 r. orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], gm. L., stanowiącej wg. ewidencji gruntów działkę nr [...] o pow. [...] ha.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. P.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 155 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji zaistnienia przesłanek jego zastosowania, w szczególności gdy istniała możliwość wydania decyzji o treści zgodniej z wnioskiem skarżącej, podczas gdy organ nie zastosował tego przepisu z uwagi na jego zdaniem brak możliwości prawnej wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej,

- naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez nie zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów Konstytucji RP, w tym w szczególności art 2 Konstytucji RP - statuującego zasadę demokratycznym państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, z której to zasady wynikają zasady:

1) lojalności państwa wobec obywatela

2) zasada ochrony praw słusznie nabytych

3) zasada prawidłowej legislacji

4) zasada ochrony interesów w toku,

co skutkowało uznaniem przez organ, że uchylenie przez ustawodawcę art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 maja 2005 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, powoduje, że organ w stosunku do skarżącej nie mógł zastosować tego przepisu.

Wniosła również o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w przedmiocie zgodności z art. 2 Konstytucji RP (zasada lojalności państwa wobec obywatela, zasada ochrony praw słusznie nabytych, zasada prawidłowej legislacji, zasada ochrony interesów w toku) przepisów:

- art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187 poz. 1110), w zakresie w jakim ma on zastosowanie do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed wejściem w życie tego przepisu,

- art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr I87 poz.1110), w zakresie w jakim ma on zastosowanie do uchylenia art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 maja 2005 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu l i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Wniosła również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiająca za jej uwzględnieniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 grudnia 2021 r. nr 3419/2021, utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia 13 grudnia 2016 r. nr 353/2016, odmawiającą na podstawie art. 155 k.p.a., zmiany decyzji Starosty P. nr 57/2012 r. z dnia 26 czerwca 2012 r., orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości skarbu Państwa położonej w obrębie [...], gmina L., stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha.

Zgodnie z art. 155 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną wniosku o zmianę decyzji orzekającej o przekształceniu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Powołana regulacja wskazuje, że postępowanie prowadzone w oparciu o ten przepis ma charakter postępowania, którego celem bezpośrednim jest poddanie weryfikacji decyzji ostatecznej pod kątem istnienia przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W myśl poglądów orzecznictwa, wypracowanych na tle art. 154 i art. 155 k.p.a., które zachowują aktualność w niniejszej sprawie, wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, co oznacza że nie mogą być one stosowane zamiennie (p. wyroki NSA z: 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06; 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09; 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10; 27 września 2012 r., I GSK 1427/11). Zatem uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej wzruszenia w innym trybie nadzwyczajnym. Z konstrukcji przepisu art. 155 k.p.a. wynika zaś, że wzruszenie ostatecznej decyzji w tym trybie dotyczy wyłącznie takich decyzji, które nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami, a zatem decyzji prawidłowych lub decyzji dotkniętych wadami lżejszymi (niekwalifikowanymi). Zasadniczym kryterium podjęcia decyzji o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawa w trybie art. 155 k.p.a., jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyznacza ono zakres postępowania wyjaśniającego, ograniczając je do badania zaistnienia wymienionych przesłanek.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie odwołała się w trybie zwykłym od decyzji z 26 czerwca 2012 r. orzekającej o przekształceniu i decyzja ta stała się ostateczna. Natomiast wniosek skarżącej o zmianę decyzji ogniskuje się wokół problemów związanych z wysokością opłaty za przekształcenie, rozłożenia na raty tej opłaty oraz nie udzielenia skarżącej bonifikaty przewidzianej w art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., który to przepis obowiązywał w dacie złożenia przez skarżąca wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tj. w dniu 6 grudnia 2010 r. Sposób sformułowania tych zarzutów wskazuje zatem na kwestionowanie decyzji Starosty P. z 26 czerwca 2012 r. w jej całokształcie, z akcentem na przysługiwanie skarżącej w dacie składania wniosku o przekształcenie "maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy" uzyskania 90 % bonifikaty. Jednak w tym należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jej zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Zatem na gruncie zasady trwałości decyzji ostatecznej przyjąć należy, że każda decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. pod warunkiem, że zostają spełnione przesłanki określone tym przepisem. Tymi przesłankami są:

a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W kwestii przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony należy zaś wskazać, że tego typu sformułowania normatywne zaliczyć należy do zwrotów niedookreślonych, nieostrych. Ratio umieszczenia takich zwrotów w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. Przyjąć trzeba więc, że w przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącego się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa. (v. "Interpretacja a subsumcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych" E. Łętowska; Państwo o Prawo, 7-8/2011).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w skardze brak argumentów, które pozwalałyby uznać, że zaistniała przesłanka - konieczna do spełnienia celem uchylenia ostatecznej decyzji - w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu stron.

W niniejszej sprawie należy zauważyć, że skarżąca oczekuje:

- po pierwsze uchylenia decyzji z 26 czerwca 2012 r.

- po drugie wydania ponownie decyzji o przekształceniu, w której to decyzji będzie skarżącej udzielona 90 % bonifikata.

Jednak w tym zakresie wskazać należy przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r., w dacie orzekania przez wydawania kwestionowanej decyzji Starosty P. z 26 czerwca 2012 r. stanowiły, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowił, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy w decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tzw. bonifikata dochodowa, której to zastosowania domaga się skarżąca, przewidziana wcześniej w art. 4 ust. 8 ww. ustawy, w dacie orzekania przez organ tj. 26 czerwca 2012 r. już nie obowiązywała, albowiem ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy i gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110), która weszła w życie w dniu 9 października 2011 r., uchylono ten przepis. Jednocześnie nowelizacja wprowadziła przepis intertemporalny art. 5, zgodnie z którym w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z 2005 r., stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Oznacza to, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji z 2011 r., stosuje się przepisy ustawy przekształceniowej z 2005 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2011r. (tekst jedn.: nowe brzmienie ustawy z 2005 r.).

Wskazany przepis intertemporalny miał zatem zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty P. z 26 czerwca 2012 r. W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Orzekające w sprawie organy nie mogły zignorować zmian w obowiązujących aktach prawnych stanowiących podstawę orzekania w sprawie ze względu na obowiązującą w państwie prawa zasadę praworządności rozumianą jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Z zasady wynika, że organy stosują przepisy obowiązujące w dacie orzekania. praworządności.

Jak już wyżej podkreślono zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może naruszać innych przepisów prawa, a żądanie skarżącej w istocie to tego zmierza, bowiem oczekuje ona zastosowania przez organy przepisu, które już nie obowiązuje. Natomiast słuszny interes strony to nie interes uzyskania rozstrzygnięcia zgodnego z wolą strony, ale interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego, a modyfikacja stosunku administracyjnego musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa.

Nie zostały zatem spełnione w sprawie wszystkie przesłanki określone w art. 155 k.p.a. tj. przesłanka wykazania interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Tym samym podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych tam przepisów prawa procesowego oraz materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie widzi też podstaw do tego, aby zwracać się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie, czy wskazane w skardze przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 187 poz.1110), są zgodne z art. 2 Konstytucji RP, gdyż przedstawione zagadnienie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, które zapadło w niniejszej sprawie.

Jednakże na marginesie należy zaznaczyć, że w wyroku z dnia 26 stycznia 2010r., sygn. akt K 9/08 (Dz. U. Nr 21, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z 29 lipca 2005 r., w zakresie w jakim wskazuje, że udzielnie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 7 Konstytucji RP. Ustawodawca zdając sobie sprawę, że skoro istotą i sensem art. 4 ust. 8 ustawy było obligatoryjne udzielanie bonifikaty na wniosek strony, to wykluczenie takiego obowiązku wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego powinno skutkować celowością uchylenia całego ustępu 8. Stąd właśnie z dniem 9 października 2011 r. cały ustęp 8 art. 4 ustawy został uchylony.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Wszystkie przywołane w sprawie orzeczenia publikowane w CBOSA.