Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 218/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 35 ust. 3, art. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 123 poz 698
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach - tekst jednolity.
article: art. 58 § 1 pkt 6, art. 106 § 5, art. 134 § 1, art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 328/14 w sprawie ze skargi D.G., Z.G., K.G. i E.G. na bezczynność T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia 27 listopada 2013 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W piśmie z 27 listopada 2013 r. K.G., E.G., Z.G. i D.G. wnieśli do Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie wniosek o udostępnienie w terminie 14 dni informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce nr [...] obr. Bysina, gm. Myślenice, będącej ich własnością, w szczególności przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy tych urządzeń na w/w działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo - odbiorczych, protokołów zdawczo - odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.).

W piśmie z 29 stycznia 2014 r. Tauron Dystrybucja S.A. poinformował, że pismo zostanie rozpatrzone w terminie miesiąca.

W piśmie z 17 lutego 2014 r. wnioskodawcy ponowili swój wniosek.

W piśmie z 26 lutego 2014 r. Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie wezwał wnioskodawców o sprecyzowanie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, gdyż jego obecna treść została sformułowana w sposób zbyt ogólny, co uniemożliwia ocenę charakteru żądanej informacji jako publicznej. Poinformował, że do chwili dokładnego wskazania przedmiotowych dokumentów, ze wskazaniem nazwy organu który wydał dokument, daty jego wydania, ewentualnie wskazania poprzedników prawnych będących właścicielami nieruchomości w dacie budowy urządzeń elektroenergetycznych oraz ówczesnego oznaczenia nieruchomości nie jest możliwe stwierdzenie, czy spółka posiada jakiekolwiek dokumenty do których odnosi się wniosek. Na obecnym etapie nie jest możliwe zajęcie przez spółkę stanowiska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W piśmie z 27 sierpnia 2014 r. K.G., E.G., Z.G. i D.G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Tauron S.A. z siedzibą w Krakowie polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z 27 listopada 2013 r. Skarżący domagali się stwierdzenia bezczynności spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie wniósł o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r. (II SAB/Kr 328/14) zobowiązał Tauron Dystrybucja S.A w Krakowie do załatwienia w terminie 14 dni wniosku D.G., K.G., Z.G. i E.G. z dnia 27 listopada 2013 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Tauron Dystrybucja S.A w Krakowie grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedsiębiorstwo energetyczne Tauron Dystrybucja S.A. z siedzibą w Krakowie (a zatem także jej Oddział w Częstochowie) jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej o jakim mowa w treści art. 4 ust. 1 ustawy. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) W tej sytuacji uznał, że TAURON Dystrybucja S.A. w Krakowie należy do podmiotów, na których ciążył obowiązek rozpoznania wniosku K.G., E.G., Z.G. i D.G. z 27 listopada 2013 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie ustalił, że żądane informacje stanowią informacje publiczną w rozumieniu ww. ustawy. Sąd nie przesądza w sprawie ze skargi na bezczynność w jaki sposób powinien być załatwiony przedmiotowy wniosek.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Spółki, zgodnie z którym jedną z przeszkód uniemożliwiających udzielenie wnioskowanej informacji było nieprecyzyjne określenie żądanych dokumentów (pismo z 13 grudnia 2013 r. oraz 10 stycznia 2014 r.), co nie pozwoliło na sprawdzenie czy Spółka dysponuje tymi dokumentami Sąd wskazał, że z wniosku skarżących z 27 listopada 2013 r., ponowionego w dniu 17 lutego 2014 r. jednoznacznie wynikał rodzaj dokumentów, o udostępnienie których wnosili. wnosił. W ocenie Sądu pierwszej instancji żądane w ww. pismach skarżących dokumenty były w wystarczający sposób określone i nie zachodziła potrzeba dalszego ich doprecyzowania (we wniosku wskazano bowiem: numer działki, określono miejsce ich położenia oraz numer księgi wieczystej, określono także jakie energetyczne urządzenia przesyłowe znajdują się na poszczególnych działkach skarżącego), a zatem żądanie ich doprecyzowania było niezasadne. W ocenie WSA w Krakowie Tauron Dystrybucja S.A z siedzibą w Krakowie dysponowała wystarczającą ilością informacji do odszukania żądanych dokumentów względnie stwierdzenia, że ich nie posiada.

Sąd nie uznał za zasadne stanowiska Spółki, iż dostęp do interesujących skarżącego dokumentów może być zrealizowany nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w oparciu o ustawę z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. 2011 r. Nr 123, poz. 698). Podkreśla, że z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 (w tym także podmioty wykonujące zadania publiczne), będące w posiadaniu takich informacji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z treści pisma Tauron Dystrybucja S.A. z siedzibą w Krakowie z 26 lutego 2014 r. wynika, iż Spółka najprawdopodobniej dysponuje dokumentami odnoszącymi się do budowy infrastruktury energetycznej na działce stanowiących współwłasność Skarżących. Nadto zauważył, iż niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy urządzeń energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu winien być inwestor (lub jego następca prawny). Zatem podmiot posiadający dokument zawierający informację publiczną podlegającą udostępnieniu – winien dokument ten udostępnić wnioskodawcy, na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Sąd wskazał, że Państwowy zasób archiwalny, o którym mowa w powoływanej ustawie z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach – tworzą, co do zasady, materiały powstałe w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych, organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 15 ust. 1 ustawy). Okoliczność, iż wymienione organy przekazują wytworzone w wyniku swojej działalności dokumenty do zasobu archiwalnego, nie oznacza, iż podmiot posiadający dokument obejmujący informację publiczną, zwolniony jest z obowiązku udostępnienia tego dokumentu wnioskodawcy, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta bowiem szeroko określiła krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji, ułatwiając w ten sposób zainteresowanym, możliwość pozyskiwania takich dokumentów. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby jakiekolwiek dokumenty odnoszące się do infrastruktury zlokalizowanej na działce nr [...] obr Bysina gm. Myślenice zostały przekazane przez Spółkę do zasobu archiwalnego lub że dokumenty związane z tą infrastrukturą znajdują się w tym zasobie. Nadto wskazał, że z treści przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, nie wynika, że żądane przez skarżącą informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Wskazane przepisy stanowią w ocenie Sądu, że zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone. Sąd przyjął, iż wskazana regulacja nie stanowi ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Cytowane przepisy wprost przewidują bowiem możliwość korzystania przez zainteresowane osoby, z zasobu zgromadzonego w archiwach zakładowych i składnicach akt. Dostęp do tych materiałów, nie jest więc, co do zasady, wyłączony.

Skoro zatem do dnia wydania wyroku wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie ustała.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, mając na uwadze zawiłość interpretacyjną ww.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie zaskarżając go w całości, oraz domagając się jego zmiany i odrzucenia skargi, ewentualnie zmiany zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, lub też uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku z art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, iż spółka dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie oraz uznanie, że wnioskodawca nie ma innej możliwości uzyskania żądanych informacji, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak rozpoznania istoty sprawy, art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności.

W skardze kasacyjnej zarzucono, także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.n.z.a. poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi, art. 1 u.d.i.p. w związku z art. 35 ust. 3 art. 36 ust. 3 u.n.z.a. poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi, art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zarówno w zakresie postawionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Przy formułowaniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazał, że w "szczególności" zarzuca naruszenie wymienionych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może wyprowadzać podstaw kasacyjnych innych niż określonych w skardze kasacyjnej i rozpoznać sprawy w zakresie innym niż określono w skardze kasacyjnej. Z tych względów Sąd rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną zarzutów tj. ograniczonych tylko do wymienionych w nich przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 16 ust. 1 oraz z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Strona skarżąca wyprowadza naruszenie przepisów prawa materialnego z relacji pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej a ustawą o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, wywodząc dla obowiązku ograniczenie przedmiotowe i podmiotowe. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. u.d.i.p." Ograniczenie przedmiotowe wyprowadzono z zastrzeżenia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje pierwszeństwo regulacji szczególnej, która zawarta jest w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, która w art. 16 ust. 1 określa, że materiały archiwalne udostępnia się jednostkom organizacyjnym i obywatelom dla potrzeb nauki, kultury, techniki oraz gospodarki.

Ograniczenie podmiotowe wyprowadzono z regulacji art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, w której przyjęto, że zasób archiwalny archiwów zakładowych służy potrzebom jednostek, w których archiwa te zostały utworzone. Do korzystania z tego zasobu przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe (art. 35 ust. 3 tej ustawy). Artykuł 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwum reguluje dostęp do składnicy akt, stanowiąc, że "Dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których składnice te zostały utworzone. W wyjątkowych wypadkach jest ona udostępniana osobom trzecim za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje składnica akt". Powołano się także na ograniczenie wynikające z regulacji art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji" w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych.

W sprawie niniejszej, z regulacji przyjętej w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz z powołanego rozporządzenia nie można wyprowadzić zasadności skargi kasacyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 tej ustawy) wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Obowiązane są najpierw ocenić, czy dana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, a następnie rozpatrzyć czy nie występują negatywne przesłanki udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a podmiot jest w posiadaniu wskazanych dokumentów, to powinien zakończyć podjęte czynności w sposób przewidziany prawem, to jest udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy, w którym zawiadamia się o tym, że: 1) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, 2) w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa (ustawy szczególne) wprowadzają odrębny tryb dostępu.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane są do udostępniania informacji publicznej władze oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania. W wyroku z 9 stycznia 2015 r. o sygn. akt I OSK 638/14 (https://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił "(...) aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada w całości), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Zatem podmiot, który zamierza zawiadomić stronę, że nie posiada jakichkolwiek wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze w tym zakresie złożyć wobec strony oświadczenie, a po drugie twierdzenie takie w całości uwiarygodnić". W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że strona nie może domniemywać intencji adresata wniosku oraz samodzielnie domyślać się czy dysponuje on żądanymi informacjami, czy też danych tych, nawet w części nie posiada. Tym samym oświadczenie musi być jednoznaczne w swojej treści. Adresat wniosku musi więc wprost wypowiedzieć się nie tyle, że nie posiada np. kompletnej dokumentacji, lecz że nie ma żadnych z wnioskowanych dokumentów. Ponadto powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę neutralności takiego twierdzenia. Wnioskodawca nie może być w tym zakresie pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniałoby go z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie trafnie więc akceptuje się, że powiadomienie winno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanej informacji, Sąd powinien między innymi móc ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem tego działania i kompetencji. Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony i zabezpieczenia go przed arbitralnymi działaniami podmiotu, który z różnych przyczyn może dążyć do nieujawnienia posiadanych informacji publicznych.

W rozpoznawanej sprawie spółka nie udostępniła wnioskowanych dokumentów ani nie poinformowała w piśmie odpowiadającym wymogom wyżej wskazanym o negatywnych przesłankach odmowy uwzględnienia wniosku, w tym nie zawiadomiła, że nie posiada żądanych decyzji i innych dokumentów dotyczących budowy i przebudowy urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej na wskazanych nieruchomościach. Odmienne twierdzenie nie znajduje oparcia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby jakiekolwiek dokumenty odnoszące się do infrastruktury zlokalizowanej na działce nr [...] obr Bysina gm. Myślenice zostały przekazane przez Spółkę do zasobu archiwalnego lub że dokumenty związane z tą infrastrukturą znajdują się w tym zasobie.

Wskazywane w skardze kasacyjnej fakty notoryjne, w postaci odmiennych od obecnych uregulowań prawnych i okoliczność, że spółka nie wytwarzała dokumentów związanych z lokalizacją i budową sieci energetycznych, lecz inwestorzy, a inwestycję prowadzono wiele lat temu, nie dowodzą faktu nieposiadania wnioskowanych danych. Także sugestie spółki, że prawdopodobnym jest, iż nie dysponuje już żądaną informacją publiczną, bo być może została przekazana do archiwum, są w tej mierze niewystarczające. W sprawie brak jest bowiem oświadczenia, że spółka nie dysponuje dokumentami dotyczącymi budowy i lokalizacji przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych na działkach skarżącego, ani wskazań, gdzie konkretnie może on uzyskać żądane dane i czy spółka posiada wiedzę, w czyim posiadaniu przedmiotowa dokumentacja rzeczywiście się znajduje.

Podsumowując powyższe, spółka nie podjęła czynności powiadomienia wnioskodawcy, że nie posiada wnioskowanych danych ani nie uwiarygodniła twierdzenia, co do nieposiadania żądanej od niej informacji. Z tych względów zasadnie w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził stan bezczynności spółki. Spółka do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie udzieliła wnioskodawcy żądanej informacji ani nie powiadomiła o negatywnych przesłankach wykluczających możliwość udzielenia informacji. W zaskarżonym wyroku Sąd nie przesądził treści czynności spółki, lecz zobowiązał do rozpatrzenia wniosku. Czyni to także niezasadnym zarzut naruszenia poprzez niezastosowanie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodać tu także należy, iż powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy) i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpoznania sprawy. W przypadku, gdy z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził bezczynność organu w załatwieniu sprawy i uwzględnił skargę, nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 §1 p.p.s.a., gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie powołano. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 149 § 1 p.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, którym Sąd – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie.

Tytułem uzupełnienia wskazać dodatkowo należy, iż z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być wykładane w sposób ścisły i stosowane wówczas, gdy zapewniają one realny dostęp do informacji w innym trybie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone. Skoro zasadą jest udostępnienie informacji, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie, także z powodu ograniczenia stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko, że warunkiem uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność organu winno być uprzednie wykazanie przez skarżących, iż podejmowali oni próbę uzyskania informacji publicznej w innym trybie, niż ustawa o dostępie do informacji publicznej i nie odniosły one oczekiwanego rezultatu, jest zatem niezasadne.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony ani zobowiązany do wyjaśniania przyczyn zaistniałego stanu rzeczy oraz ustalania, czy spółka posiada wnioskowane informacje oraz czy w sprawie rzeczywiście może wchodzić w rachubę inny tryb i zasady udostępniania informacji, zwłaszcza, że spółka na takie okoliczności w pismach skierowanych do wnioskodawcy w ogóle się nie powoływała. Oznacza to, że na dotychczasowym etapie postępowania nie miały i nie mogły mieć zastosowania ani przepisy art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, ani § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Z tego względu zarzuty naruszenia wskazanych przepisów oraz powiązanych z nimi przepisów art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. są niezasadne.

Nie są też trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 232, art. 227 i art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Artykuł 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje dopuszczalność dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stanowiąc, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania, czyli postępowania dowodowego w zakresie wyznaczonym w art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W sprawie Sąd rozpoznał skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd nie mógł przejąć rozpoznania wniosku, a zatem prowadzić postępowania dowodowego. Brak zatem ustaleń stanu faktycznego nie prowadzi do dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego, a tylko dla usunięcia wątpliwości w ustaleniach stanu faktycznego, Sąd może prowadzić ustalenia na podstawie dokumentów. W stanie faktycznym sprawy Sąd nie mógł prowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, a zatem stosować przepisów art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i powołanych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Jeżeli Sąd nie stosował powołanych przepisów postępowania przy rozpoznaniu sprawy, to nie mógł tych przepisów naruszyć. Ponadto zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej za pomocą tych norm nie mógł skutecznie zwalczać stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie znajduje także usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wystąpiły bowiem przeszkody materialne w zakresie właściwości sądu, jak i formalne uzasadniające odrzucenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez ten Sąd w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, w którym przyjęto, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W razie takiej skargi Sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub niestwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są, czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższej kwestii, Sąd powinien ocenić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a następnie czy wywiązał się ze swych powinności w nakazanym prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła niedopuszczalność drogi sądowej, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to zarzut naruszenia tego przepisu jest nietrafny.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji może więc naruszyć powołany przepis, gdy nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, zaś twierdzenia skarżącej kasacyjnie spółki o braku rozpoznania sprawy co do istoty, z uwagi na brak odniesienia się do przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym są niezasadne. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd pierwszej instancji wystarczająco jasno wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy powołanej wyżej ustawy, podnosząc, w szczególności iż spółka nie wykazała, aby wnioskowane przez skarżącego dokumenty, jako materiał archiwalny zostały przekazane do archiwum.

Warto zaznaczyć, że przedstawione zapatrywanie prawne jest zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 139/15; I OSK 127/15, I OSK 131/15, I OSK 129/15, I OSK 130/15; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., I OSK 504/15; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1882/14; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., I OSK 1542/14). Wyroki w tych sprawach zapadły z udziałem tej samej skarżącej kasacyjnie Spółki, co niniejszy, a zatem powinny być jej znane, zwłaszcza że jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W dalszych swoich działaniach Spółka powinna zatem uwzględnić, że kwestie podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej zostały już wyjaśnione.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wyjaśnić, że nie mógł podać merytorycznym rozważeniom zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi dotyczące nieprecyzyjności wniosku skarżących z dnia 27 listopada 2013 r., wytkniętej w piśmie Spółki z dnia 26 lutego 2016 r., gdyż na gruncie niniejszej sprawy nie zostały one powiązane z odpowiednimi podstawami kasacyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.