Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1486/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4, art. 7 ust. 1, art. 2 pkt 19
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt. III SA/Gd 914/18 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od obciążenia skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 lutego 2019 r., sygn. III SA/Gd 914/18, po rozpoznaniu skargi A. K. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2018 r. nr [...]8 w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z [...] lipca 2018 r., nr [...]8 oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] Wójt Gminy S. przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na pierwsze i drugie dziecko w rodzinie – O. K. i J. K. - na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.

Decyzją z [...] lipca 2018 r. Wójt Gminy S. zmienił własną decyzję z [...] września 2017 r. w ten sposób, że z dniem 1 lipca 2018 r. uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko O. K. W pozostałej części pierwotna decyzja została pozostawiona bez zmian.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2016, poz. 195 ze zm. - dalej jako: "ustawa"), zgodnie z którym, w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1200 zł.

Powodem zmiany decyzji było stwierdzenie przez organ, że przy uwzględnieniu nowych okoliczności sprawy, wskazanych przez stronę, dochód na osobę w rodzinie przekroczył kryterium dochodowe, określone w wyżej wskazanym przepisie, wynosząc - zgodnie z obliczeniami organu - 1436,05 zł.

Organ wskazał, że dla okresu świadczeniowego 2017/2018 r. rokiem bazowym jest rok 2016 r., w którym dochodem rodziny był dochód z gospodarstwa rolnego, który miesięcznie na osobę wyniósł 1099,16 zł. Obecnie do tej kwoty zgodnie z art. 7 ust. 3 cyt. ustawy należało jednocześnie doliczyć 336, 89 zł (która stanowi podzielony na cztery osoby w rodzinie, dochód skarżącej z tytułu zatrudnienia za czerwiec 2018 r. (1347, 56: 4 = 336, 89 zł.).

Odnosząc się do zgłoszonego przez stronę faktu rozwiązania umowy dzierżawy, organ uznał, że nie ma on wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 5 cyt. ustawy, w przypadku ustalania dochodu gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się miesięczny dochód równy 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ponieważ jednak art. 2 pkt 19 cyt. ustawy nie wymienia "dochodu z gospodarstwa rolnego nieopodatkowanego podatkiem dochodowym" jako "dochodu utraconego", w sprawie nie można było uwzględnić zmniejszonego areału gruntów rolnych w 2016 r., ponieważ dochód był osiągany w roku bazowym.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] października 2018 r., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekło o:

- uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2018 r.,

- uchyleniu decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2017 r. nr w części dotyczącej prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego na O. K. za okres od 1 lipca 2018 r. do 30 września 2018 r.,

- odmowie skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na O. K. od dnia 1 lipca 2018 r. do 30 września 2018 r.,

- pozostawieniu w pozostałym zakresie decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2017 r. bez zmian.

W uzasadnieniu wskazano, że w roku bazowym 2016 r. rodzina posiadała gospodarstwo rolne o powierzchni 20,4733 ha przeliczeniowych. Zgodnie zaś z treścią Obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 22 września 2017 r. (M.P. z 2017 r., poz. 884) przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wynosił w 2016 r. 2577 zł. Uwzględniając treść art. 7 ust. 5 cyt. ustawy, organ I instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny w roku bazowym na kwotę 1099, 16 zł na osobę.

Z uwagi na fakt uzyskania 21 maja 2018 r. dochodu z tytułu umowy zlecenia, na postawie art. 7 ust. 3 ustawy konieczne było uwzględnienie otrzymanej kwoty netto dochodu za czerwiec 2018 r. w dochodzie rodziny, a umowa zlecenia została zawarta na okres do 10 listopada 2018 r., to jest do końca okresu świadczeniowego 2017/2018.

Organ wskazał, ze z treści art. 7 ust. 3 cyt. ustawy wynika, że ponownie ustalając dochód rodziny, należało do kwoty miesięcznego dochodu rodziny z roku bazowego czyli do kwoty 4396,64 zł dodać kwotę netto uzyskiwanego przez stronę w czerwcu dochodu czyli 1347, 56 zł. Uzyskana w ten sposób suma tj. 574420 zł stanowi dochód rodziny, co w przeliczeniu wynosi 1436, 05 zł na osobę w rodzinie. Tak wyliczony dochód jest zatem większy od kryterium dochodowego 1200 zł określonego w art. 5 ust. 4 cyt. ustawy.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy, w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Dlatego też zasadnym było odmówienie prawa do oświadczenia na O. K. począwszy od 1 lipca 2018 r. Kolegium wskazało, że powyższe następuje przez zmianę decyzji organu I instancji z [...] września 2017 r., przyznającej stronie prawo do świadczenia wychowawczego, z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej, w trybie art. 27 ust. 1 cyt. ustawy, który to przepis stanowi, że bez zgody strony organ może uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia, jeżeli zmianie uległa sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny.

Odnosząc się do treści odwołania, organ wskazał, że podniesiony przez stronę zarzut naruszenia art. 7 ust. 5 cyt. ustawy jest niezasadny. Przepis ten określa zasadę ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, która odnosi się do dochodu rodziny z roku bazowego, którym w niniejszej sprawie jest rok 2016 r. Jednocześnie ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w tym art. 2 pkt 19 cyt. ustawy, nie przewiduje utraty dochodu z gospodarstwa rolnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniosła A. K. skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w decyzjach z dnia [...] lipca 2018 r. następnie z dnia [...] października 2018 r. organy uchyliły prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko z dniem [...] lipca 2018 r. Uchylenie decyzji z mocą częściowo wsteczną nie jest prawidłowe. Sąd wskazał następnie, że w dacie wydawania przez organ decyzji przepis art. 27 ust. 2 ustawy przewidywał uchylenia lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, między innymi w sytuacjach gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego oraz w sytuacji gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze. Okoliczność zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczenia jest okolicznością powodujących ustanie prawa do świadczenia wychowawczego. Zdaniem Sądu w sytuacji gdy zmiana taka zaistnieje a osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania, mamy jednocześnie do czynienia z sytuacją, w której świadczenie należy ocenić jako nienależne. Jedynie w takiej sytuacji można uznać za dopuszczalne orzeczenie o utracie uprawnienia z mocą wsteczną. W niniejszej sprawie mogła zaistnieć przesłanka wskazana w art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ nie dokonał jednak w decyzji ustaleń i oceny w tym zakresie.

Sąd wskazał ponadto, że organ wadliwie zinterpretował unormowanie art. 18 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty.

W ocenie Sądu sformułowanie, że świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty, należy rozumieć zgodnie z jego treścią, z której wynika, że świadczenie to nie przysługuje dopiero od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. W niniejszej sprawie, organ ustalił, że skarżąca uzyskała dochód w czerwcu 2018 r. Pierwszym miesiącem po miesiącu osiągnięcia dochodu był zatem lipiec a miesiącem następującym po nim sierpień 2018 r. Organ mógł zatem stwierdzić, że świadczenie nie przysługuje dopiero od sierpnia 2018 r.

Sąd uznał za uzasadniony podniesiony w skardze zarzut, że uwzględnienie przy ocenie dochodu rodziny wyłącznie zwiększenia się dochodu w wyniku uzyskiwania przez skarżąca wynagrodzenia za pracę z pominięciem utraty dochodu związanego ze zmniejszeniem się powierzchni gospodarstwa rolnego prowadzi do ustalenia dochodów rodziny w sposób oderwany od jej rzeczywistej sytuacji dochodowej i skutkuje brakiem symetrii w ustalaniu dochodu, bowiem dochód ten jest powiększany o nowe dochody uzyskane po roku bazowym, w okresie pobierania świadczenia, a nie jest pomniejszany o dochody, których rodzina, w okresie pobierania świadczenia już nie uzyskuje.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem potrzeb życiowych. Celem szeregu przepisów zawartych w ustawie jest ustalenie dochodów osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny wprawdzie w oparciu o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres, na jaki ustalane jest prawo, jednakże w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny, uwzględniający dynamikę zmian w tej sferze (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 217/17). Przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, tj. częściowe zaspokajanie potrzeb finansowych związanych z wychowaniem i opieką dziecka, a zatem zaspokajanie tych potrzeb w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1728/17).

Sąd stwierdził, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może poprzestać na wykładni językowej (gramatycznej) przepisu prawa, którego zastosowanie ocenia, jeśli mogłaby ona prowadzić do rezultatu niezgodnego z celem ustawy i regulacjami konstytucyjnymi.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, na gruncie przepisów analizowanej ustawy należy przyjąć wykładnię, przy której zastosowaniu dochód z gospodarstwa rolnego należy traktować analogicznie do dochodów z tytułu zatrudnienia lub pozarolniczej działalności gospodarczej. Prowadzenie gospodarstwa rolnego ma bowiem na celu uzyskiwanie analogicznych, jak w tych przypadkach, dochodów, przy czym analizowana sytuacja wykazuje większą spójność z dochodem z pozarolniczej działalności gospodarczej, w związku z brakiem pracodawcy oraz faktem, że prowadzenie działalności rolniczej, jest w istocie prowadzeniem działalności o charakterze gospodarczym - w celu osiągnięcia zysku przez rolnika, który działa podobnie do podmiotu gospodarczego, t.j. we własnym imieniu, w sposób zarobkowy, zorganizowany i ciągły (art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców Dz. U. z 2018 r. poz. 646). W ocenie Sądu zmniejszenie dochodu związane ze zmniejszeniem się powierzchni gospodarstwa rolnego winno być zatem rozpatrywane analogicznie do przesłanki utraty dochodu przewidzianej w art. 12 pkt 19 e ustawy.

Sąd pierwszej instancji powołując się na liczne orzecznictwo, przywołał stanowisko, iż przepis art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie może być wykładany literalnie, w kontekście problemu zmniejszenia wynagrodzenia nie mającego charakteru utraty zatrudnienia, gdzie przyjęto, że wykładni art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to bowiem do nie-uzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz również z zasadą równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie. Sąd stwierdził zatem, że słuszne przesłanki jakie legły u podstaw takiej interpretacji art. 2 pkt 19 lit. c ustawy uzasadniają także uznanie zmniejszenia dochodów z tytułu zmniejszenia powierzchni gospodarstwa rolnego, za utratę dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. e ustawy.

Sąd wskazał następnie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 ustawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a.") naruszenie:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 19 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy wyrażającą się w przyjęciu, iż hipotezą normy wyrażonej w/w przepisami objęta jest zmiana dochodu rodziny spowodowana zmniejszeniem powierzchni gospodarstwa rolnego, podczas gdy prawidłowo interpretowana norma wywiedziona z powyższych przepisów winna obejmować jedynie przypadki utraty przez rodzinę źródeł dochodu wprost tam wymienione, nie obejmując zmiany dochodu spowodowanej m.in. zmianą powierzchni gospodarstwa rolnego, czy też wysokości uzyskiwanych z tytułu jego własności dochodów;

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 19 ustawy i przyjęcie, że katalog przypadków objętych pojęciem utraty dochodu podlegać może wykładni rozszerzającej, podczas gdy prawidłowo rozumiany art. 2 pkt 19 ustawy powinien być interpretowany ściśle, jako enumeratywny katalog okoliczności traktowanych przez ustawodawcę w kategoriach utraty dochodu rodziny;

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 5 oraz art. 7 ust. 6 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy polegające na odmowie zastosowania w sprawie normy wyrażonej powyższym przepisem, pomimo że stan faktyczny sprawy wypełniał jej hipotezę, to jest w skład źródeł dochodu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego wchodziło gospodarstwo rolne o powierzchni 20,4733 ha;

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 19 oraz art. 7 ust. 1 ustawy polegające na przypisaniu orzekającym organom naruszenia prawa materialnego, które nie miało w sprawie miejsca, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

oraz z tzw. ostrożności procesowej:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 19 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy poprzez ustalenie przez Sąd pierwszej instancji w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że w sprawie mogło dojść do utraty dochodu w wyniku zmniejszenia powierzchni gospodarstwa rolnego stanowiącego źródło dochodów rodziny, podczas gdy, jak to wynika z wyjaśnień strony, w sprawie doszło jedynie do straty dochodów czerpanych przez rodzinę z tytułu wydzierżawienia jego części na skutek rozwiania zwartej z dzierżawcami umowy dzierżawy gruntów o pow. 7,39 ha, a nie do fizycznej zmiany powierzchni gospodarstwa.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Ustawodawca w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r., w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, bowiem z dniem 1 lipca 2019 r. przepisy tej ustawy uległy istotnym zmianom wprowadzonym ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 924), polegającym m.in. na rezygnacji z wymogu spełnienia kryterium dochodowego w przypadku przyznania świadczenia wychowawczego na pierwszej dziecko, wskazał, że świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia, jedynie w sytuacji gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł, chyba że członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne (jak w rozpoznawanej sprawie) – wówczas kryterium dochodowe, od którego uzależniono prawo do świadczenia na pierwsze dziecko, określono na kwotę 1200 zł (art. 5 ust. 4 ustawy).

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a. W rozpoznawanej sprawie słusznie przyjęto, że dla potrzeb ustalenia świadczenia znaczenie ma dochód uzyskany przez członków rodziny skarżącej w 2016 r.

Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 ustawy, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego.

Jednocześnie w art. 2 pkt 19 ustawy ustawodawca określił, że w rozumieniu ustawy utrata dochodu jest następstwem enumeratywnie określonych w tym przepisie okoliczności. W przepisie tym nie użyto sformułowania "w szczególności", które mogłoby wskazywać na potencjalną możliwość poszerzenia określonego w nim katalogu. W konsekwencji, należy przyjąć, że zdarzenia wymienione w powyższym przepisie należy traktować jako jedyne przesłanki powodujące utratę dochodu (podobnie w wyroku NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1031/17, wyrok dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rzeczywiście w orzecznictwie wskazuje się, że art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie może być wykładany literalnie, w kontekście problemu zmniejszenia wynagrodzenia nie mającego charakteru utraty zatrudnienia. Należy jednak w tym miejscu powołać się na stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17 (wyrok dostępny j.w.), i które skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że: "ustawodawca definiując pojęcie "utraty dochodu" jako "utraty dochodu" spowodowanej określonymi zdarzeniami, w istocie nie określił treści zwrotu "utrata dochodu", a jedynie wskazał, że w rozumieniu p.p.w.d. utrata dochodu stanowi następstwo ściśle określonych w ustawie okoliczności wymienionych w katalogu wskazanym w art. 2 pkt 19 p.p.w.d., w sposób wyraźny przesądzając zasadniczo to, że utrata dochodu będąca następstwem innych okoliczności niż wskazane w powyższym przepisie nie jest utratą dochodu w rozumieniu ustawy. Należy zatem przyjąć, że zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 p.p.w.d. należy traktować jako przesłanki nierozerwalnie związane z rozumieniem zwrotu "utrata dochodu", a w konsekwencji jako zdarzenia, które należy rozważać w kontekście treści tego właśnie zwrotu". Jednocześnie wskazał, iż "Skoro "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów".

Należy również podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 392/19 (CBOSA), że strona domagając się przyznania świadczenia wychowawczego występuje w istocie o pomoc ze środków publicznych. Przyjmuje się natomiast, że warunki przyznania i realizacji takiej pomocy mogą być przez ustawodawcę ukształtowane w sposób bardziej restrykcyjny niż gdyby nie miała ona charakteru publicznego. Warunki te mogą dotyczyć chociażby konieczności zgody strony na głębszą ingerencję organów w sferę jej prywatności czy też spełnienia dodatkowych warunków już w momencie ubiegania się o pomoc (vide: wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 654/16; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt. II GSK 3146/15, CBOSA). Z powyższych powodów decyzja ustawodawcy, jakie okoliczności stanowią utratę dochodu nie stanowi naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji dokonał zatem niewłaściwej wykładni przepisu art. 2 pkt 19 ustawy przyjmując, że utratę dochodu stanowi w rozpoznawanej sprawie zmiana powierzchni gospodarstwa rolnego.

Zauważyć należy w tym miejscu, że mylnie Sąd pierwszej instancji ustalił, ze w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany powierzchni gospodarstwa stanowiącego dochód rodziny. Jak wynika bowiem z oświadczenia zawartego w odwołaniu strony zmniejszył się jedynie dochód uzyskiwany z gospodarstwa rolnego, na skutek rozwiązania umowy dzierżawy części gospodarstwa (7,39 ha), co również nie jest dochodem utraconym w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy.

Wskazać należy, że w myśl art. 7 ust. 5 ustawy, w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie, w drodze obwieszczenia, przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 617 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 624, 1282 i 1529). Z brzmienia powyższego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że ustawodawca w ustawie przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. Ustawodawca przyjął zatem założenie, że z prawa własności gospodarstwa rolnego, bez względu na okoliczność, czy jest ono prowadzone osobiście, czy też oddane innej osobie w posiadanie zależne, wynika, że właściciel osiąga określony normatywnie dochód. Zgodnie zaś z treścią Obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 22 września 2017 r. (M.P. z 2017 r., poz. 884) przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wynosił w 2016 r. 2577 zł. Zatem prawidłowo organy ustaliły dochód rodziny z gospodarstwa rolnego w roku bazowym na kwotę 1099,16 zł na osobę.

W konsekwencji, zasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 2 pkt 19 w zw. z art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 5 oraz art. 7 ust. 6 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 19 oraz art. 7 ust. 1 ustawy.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia od A. K. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości z uwagi na jej sytuację rodzinną i materialną, a także wobec uznania, że skarżąca swoim postępowaniem nie przyczyniła się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia.