Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 198/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.12, art.40, art.78, art.79, art.81
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art.25, art.70
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.147, art.152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r., Nr V/7/2007 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu I. stwierdza nieważność § 8 ust. 3 zdanie drugie zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2007 r. Rady Powiatu podjęła uchwałę Nr V/7/2007 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu. Jako podstawę prawną podjęcia powyższej uchwały wskazano art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym oraz art. 13, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3 i 4, art. 70 ust. 2, ust. 3 i ust. 4. art. 72, art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 261 póz. 2603 z 2004 r. z późn. zm.). W § 8 ust. 3 w/w uchwały dotyczącym rozkładania na raty ceny sprzedaży lokali mieszkalnych sprzedawanych w trybie bezprzetargowym wskazano, że oprocentowanie od niespłaconej części ceny ustala się w wysokości 1/2 stopy procentowej, równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski w stosunku rocznym. W/w uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr 31 pod poz. 501.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Prokurator Okręgowy złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w części obejmującej § 8 ust. 3 zdanie drugie. Skarżący zarzucił uchwale rażące naruszenie prawa - art. 70 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami polegające na zmianie we wskazanym paragrafie określonej w art. 70 ust. 3 ustawy stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości i ustalenia w stosunku do wszystkich nabywców lokali mieszkalnych wchodzących w skład powiatowego zasobu nieruchomości zbywanych w trybie bezprzetargowym obniżonego oprocentowania w wysokości 1/2 stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski w stosunku rocznym, pomimo braku po stronie rady powiatu kompetencji do uchwalenia w tym zakresie przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców powiatu i w sposób generalny zmieniających wysokość oprocentowania niespłaconej części ceny zakupu nieruchomości.

Skarżący wskazał, iż analiza art. 70 ust. 3 i 4 ustawy prowadzi do wniosku, że określa on w sposób kompletny warunki zmiany wysokości oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości i ma charakter indywidualny. Potwierdzeniem tego stanowiska jest użyte w tym przepisie sformułowanie "za zgodą", co oznacza, iż dotyczy ona konkretnej sprawy. Powyższe przesadza o tym, że zgoda rady na zmianę stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości jest elementem postępowania dotyczącego sprzedaży konkretnych nieruchomości, a zatem zgoda powinna być udzielana przez radę po przedstawieniu przez organ wykonawczy powiatu wniosku zawierającego cenę. W ramach analizowanej regulacji brak jest natomiast upoważnienia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, podejmowanych a priori, przed wnioskiem i ponadto w odniesieniu do wszystkich lokali mieszkalnych wchodzących w skład powiatowego zasobu nieruchomości i potencjalnie podlegających sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Na poparcie powyższego skarżący przywołał dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego uchwalając zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy, rada gminy w tej części przekroczyła normę kompetencyjną zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszyła art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę działając na podstawie § 3 uchwały Rady Powiatu Nr XXX/9/2010 z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę Prokuratora Okręgowego na uchwałę Nr V/7/2007 z dnia [...] lutego 207 r. organ wniósł o uwzględnienie skargi. Jednocześnie organ podał, iż uchwałą Nr XXX/10/2010 z dnia [...] marca 2010 r. Rada Powiatu dokonała zmiany zaskarżonej uchwały w części objętej skargą, wobec czego § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały otrzymał nowe brzmienie przez usunięcie zaskarżonego zdania.

Na podstawie notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. sporządzonej przez pracownika sądu po przeprowadzeniu rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Wojewódzkiego ustalono, iż uchwała z dnia [...] marca 2010 r. nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego.

Na wstępie stwierdzić należy, że stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Konstytucja po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą jest ustawa o samorządzie powiatowym.

Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana z powołaniem się na art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym. Niesporne w sprawie jest więc zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zauważyć należy, że jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Skoro zaskarżona uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie powiatu, niekonsumujące się w jednostkowym stosowaniu, nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że stanowi ono akt prawa miejscowego.

Niewątpliwie Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP w związku z art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Zgodność działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Władcze wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest zatem ograniczeniem konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanej samodzielności samorządu terytorialnego.

Nadzór nad działalnością powiatu regulują przepisy rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym. Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością powiatu jest wynikający z art. 79 ust. 1 tej ustawy o samorządzie powiatowym obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Pozycję organu nadzoru wzmacnia dodatkowo wynikający z art. 78 ust. 1 w/w ustawy obowiązek starosty przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś uchwał w sprawie wydania przepisów porządkowych - w ciągu dwóch dni od ich podjęcia Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie , o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 82 tejże ustawy). W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, ani też nie zaskarżył uchwały do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Prokurator Okręgowy zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 roku, Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Przesłanki nieważności uchwały organu powiatu ustala art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym wyróżniają zatem dwie kategorie wad prawnych uchwał organów powiatu: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu może być tylko istotne naruszenie prawa. Według poglądów literatury przedmiotu oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ powiatu podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

Przechodząc do rozważań merytorycznych na wstępie ponownie przywołać należy treść art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa

Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawiera przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przyznający radzie powiatu prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze powiatu jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.

Przepisami rangi ustawowej zawierającymi określone kompetencje organów powiatu w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 12 ust. 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm. ), nazywanej dalej "u.g.n." Rada Powiatu była uprawniona do ustalenia w § 8 ust. 3 uchwały Nr V/7/2007 z dnia [...] lutego 2007r. generalnej zgody na stosownie odmiennych, niż to przewidziała w art. 70 ust. 3 u.g.n. stawek oprocentowania, skutecznych wobec wszystkich potencjalnych nabywców nieruchomości powiatowych nabywanych w trybie bezprzetargowym, którym rozłożono spłatę ceny na okres do 10 lat. Innymi słowy, czy uchwalając zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu, Rada Powiatu w tej części przekroczyła normę kompetencyjną zawartą we wskazanych wyżej przepisach.

Przy rozstrzyganiu tego zagadnienia decydujące znaczenie dla wyniku sprawy ma ustalenie zależności pomiędzy art. 70 ust. 3 i art. 70 ust. 4 u.g.n.

Stosownie do art. 70 ust. 3 u.g.n., rozłożona na raty nie spłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Natomiast zgodnie z art. 70 ust. 4 u.g.n. wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio przedmiot własności gminy, powiatu lub województwa, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 3, stopy procentowej.

W wyroku z dnia 27 października 2009r. sygn. akt I OSK 579/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że nie ulega żadnej wątpliwości, że przepis art. 70 ust. 3 u.g.n. ustanawia zasadę, która ma charakter uniwersalny: obejmuje wszystkie podmioty, które nabywają i spłacają ratami cenę nieruchomości nabytej od gminy w trybie bezprzetargowym (art. 70 ust. 2 u.g.n.). Natomiast regulacja zawarta w art. 70 ust. 4 u.g.n. ma charakter wyjątku od tej zasady, o czym świadczą następujące argumenty:

- po pierwsze, wykładnia systemowa wewnętrzna - ustęp 4 zamieszczono jako lex specialis po ustępie 3, dając tym samym pierwszeństwo ustawowemu oprocentowaniu rozłożonej na raty nie spłaconej części ceny;

- po drugie, tryb, jaki został przewidziany dla wyrażania oświadczenia woli gminy ( w niniejszej sprawie powiatu) na rozłożenie na raty nie spłaconej części ceny nieruchomości, która została zbyła w trybie bezprzetarogowym (art. 70 ust. 4 u.g.n. zawiera sformułowanie "rada może wyrazić zgodę"). Tryb generowania cywilnoprawnego, umownego oświadczenia woli wymaga w tym wypadku współdziałania dwóch organów; organ wykonawczy powiatu, który pragnąc odstąpić na etapie zawierania umowy z konkretnym podmiotem od ustawowej wysokości oprocentowania wynikającej z art. 70 ust. 3 u.g.n., obowiązany jest wystąpić do rady powiatu, dla której ustawa o samorządzie powiatowym zastrzega do wyłącznej kompetencji podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości i ubiegać się przed tym organem o zgodę na inną, wyjątkową, indywidualną modyfikację stopy oprocentowania. Podkreślić należy, że art. 70 ust. 4 u.g.n. nie zwiera żadnych kryteriów udzielenia takiej zgody co oznacza, że uchwała rady powiatu w tym przedmiocie jest w pełni uznaniowa, a jej treść w znaczącej mierze zależeć będzie od argumentacji zaprezentowanej przez wnioskujący organ wykonawczy. Uchwała w przedmiocie zgody na stawkę oprocentowania od niespłaconej części ceny nieruchomości gminnej zbywanej w trybie bezprzetargowym jest aktem indywidualnym rady, skierowanym do organu wykonawczego gminy.

- po trzecie, umowny charakter oprocentowania określonego w przepisie art. 70 ust. 4 u.g.n.; o takim charakterze świadczy poprzednie brzmienie tegoż przepisu. Przed nowelizacją art. 70 ust. 4 u.g.n miał brzmienie: "Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu lub województwa, mogą zastosować umowne stawki oprocentowania" (zob. tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543). Obecne brzmienie tej normy prawnej nie zmienia umownego charakteru oprocentowania, a jedynie precyzuje sposób jego ustalenia. Jest to nadal oprocentowanie umowne, ustalane w szczególnym trybie, wynika z czynności prawnej (art. 359 § 1 k.c.) z tym tylko, że wieloetapowy proces składnia przez powiat oświadczenia woli w zakresie tego postanowienia umownego został ukształtowany tak, aby na każdym jego etapie, wobec każdego indywidualnie oznaczonego nabywcy nieruchomości, każdy z organów uczestniczących w składaniu oświadczenia woli powiatu mógł wywołać powrót do ogólnej zasady gwarantującej gminie odsetki ustawowe w rozumieniu art. 359 § 2 k.c., na minimalnym poziomie ustalonym przez art. 70 ust. 3 u.g.n.

Konkludując stwierdzić należy, iż z literalnego brzmienia przepisu art. 70 ust. 4 u.g.n. wynika, że nie daje on podstaw do wydania przez rade powiatu aktu prawa miejscowego o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, podejmowanego a priori przed wnioskiem zawierającym cenę w odniesieniu do wszystkich lokali mieszkalnych wchodzących w skład powiatowego zasobu nieruchomości i potencjalnie podlegających sprzedaży w trybie bezprzetargowym. W ramach kompetencji ustanowionej w art. 70 ust. 4 u.g.n. rada powiatu upoważniona jest jedynie do wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż przewidziana w ustawie stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości, nie zaś do wprowadzenia generalnego obowiązku stosowania wobec nabywców nieruchomości wchodzących w skład powiatowego zasobu nieruchomości odmiennych, niższych stawek oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości.

Rada Powiatu nie mogła dla ustalenia stopy oprocentowania innej niż stopa redyskonta weksli stosowana przez Narodowy Bank Polski, posłużyć się formą prawną aktu generalnego i abstrakcyjnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Uchwała o wyrażeniu zgody ma charakter indywidualny i musi dotyczyć zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Na indywidualny i konkretny charakter aktu wyrażenia zgody jednoznacznie wskazuje treść art. 70 ust. 4 u.g.n. Niedopuszczalne w powyższym układzie było zastosowanie, zamiast aktu wyrażenia zgody, formy aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym mającego skutki prawa powszechnie obowiązującego. Prowadziłoby to do zamiany ustawowo wyznaczonej relacji współdecydowania organu wykonawczego i uchwałodawczego powiatu w zakresie ustalenia stawek oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości. Rada Powiatu zachowała się jakby realizowała kompetencję o charakterze prawodawczym, czego nie wolno czynić bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483).

Stosowanie do wskazanego już powyżej art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Natomiast akt zgody na zastosowanie innej stopy oprocentowania zakłada, że inicjatywa w zakresie, zarówno odstąpienia od ustawowo określonej stopy oprocentowania niespłaconej ceny, jaki i proponowanej wysokości oprocentowania, należy do organu wykonawczego gminy. Ustanowienie w formie przepisów gminnych wysokości tego oprocentowania powoduje, że organ wykonawczy powiatu zostaje, wbrew postanowieniom ustawy, związany wolą rady powiatu. na mocy przepisu prawa miejscowego.

Rozdział kompetencji znajduje swoje umocowanie w art. 169 Konstytucji RP. Skoro ustawa zasadnicza wyodrębnia stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę należy przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z tych organów, nie mogą być realizowane przez drugi z nich. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, Konstytucja pozostawia tymże jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy. Powyższy podział został uszczegółowiony w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym, która w art. 9 ust. 1 określa, że organem stanowiącym jest rada powiatu, natomiast wedle art. 26 ust. 1 i 2 organem wykonawczym jest zarząd powiatu, w skład którego wchodzi starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i jego członkowie. Stosownie do dyspozycji art. 12 pkt 8 lit.a ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Zgodnie z określonym ustawowo zakresem właściwości rady, rada powiatu, jako organ kolegialny, jest uprawniona zatem do podejmowania działań związanych jedynie ze stanowieniem (art. 9 ust. 1) lub kontrolą (art. 16 ust. 1); organ ten nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze.

Stosownie zaś do przepisu art. 25 b u.g.n. powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Regulacje te pozwalają przyjąć, że do organu wykonawczego powiatu należy bieżące gospodarowanie jej mieniem, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz powiatu. Organ stanowiący powiatu decyduje natomiast w zakresie bezpośrednio i wprost przekazanym mu przez ustawę, posiadając na gruncie art. 70 ust. 4 u.g.n., wyłącznie uprawnienia do wyrażania zgody na zastosowanie innej niż przewidziana w ustawie stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości jedynie w indywidualnych przypadkach dotyczących konkretnych nieruchomości i ich nabywców. Zgoda taka powinna być udzielana przez radę powiatu po przedstawieniu przez organ wykonawczy powiatu wniosku zawierającego cenę. Regulacja ta nie upoważnia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, podejmowanych a priori, przed wnioskiem i w odniesieniu do wszystkich nieruchomości komunalnych potencjalnie podlegających sprzedaży.

Tym samym za słuszne uznać należy stanowisko Prokuratora Okręgowego, iż zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Zdaniem składu orzekającego omówione naruszenie prawa ma charakter istotnego naruszenia prawa, bowiem kontrolowana uchwała w zakresie określonym w § 8 ust. 3 podjęta została przez Radę Powiatu bez podstawy prawnej. Okoliczność ta, stosownie do art. 147 § 1 ppsa przesądzała o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w/w zakresie. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego (vide: R. Sawuła "Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia", Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy