Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1070/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 142 , 132
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 5 i 36
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 19 , 138 , 26
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skarg A.M. oraz Skarbu Państwa –Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody z dnia 21 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargi oddala.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z 29 listopada 2012 r., na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 130, art. 132 ust. 1a, 2,3,5 oraz art. 134 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł

- w pkt 1 - o ustaleniu odszkodowania w wysokości 11 630 zł za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako część działki nr [...] o póz. 0,0024 ha, pół. w obr.[...] . m. K. w granicach części działki nr [...] pół. w obr. [...] m. K. przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy Zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy K.-P., z dnia 17 lutego 1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego Ł. i jego oddziału na działki budowlane;

- w pkt 2 - o wypłacie kwoty 11 630 zł odpowiadającej kwocie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz A.M.

- w pkt 3 - o zobowiązaniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do zapłaty wskazanej w punkcie 2 kwoty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym mniejsza decyzja stanie się ostateczna;

- w pkt 4 - o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

- w pkt 5 - o tym, że wskazana w punkcie 1 wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty;

- w pkt 6 - o tym, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Starosta K. w uzasadnieniu decyzji wskazał, że ponieważ nieruchomość, za wywłaszczenie której obecnie A.M. domaga się odszkodowania, stanowi własność Gminy Miejskiej K. , Wojewoda i postanowieniem z 23 stycznia 2009 r., wyznaczył Starostę K. do załatwienia tej sprawy.

Starosta stwierdził, że omawiana nieruchomość oznaczona poprzednio jako część działki nr[...] . P. m. K. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy Zarządzenia Nr 4 Naczelnika Dzielnicy K.-P. z 17 lutego 1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego Ł. i jego podziału na działki budowlane w trybie przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Za wywłaszczona nieruchomość nie zostało wypłacone odszkodowanie. Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy zaktualizowany w dniu 16 maja 2012 r., w którym wartość przedmiotowej nieruchomości określono na 11 630 zł.

Organ wyjaśnił, że działka nr [...] stanowiąca własność Gminy K. została nabyta na jej własność z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., na podstawie ustawy z 10. O5. 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, co zostało stwierdzone decyzją Wojewody z 9 października 1998 r., nr[...] . Zasadą przyjętą w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest obciążenie obowiązkiem zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podmiotu prawa publicznego, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. W myśl przepisu art. 132 ust. 5 ww. ustawy do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6-8 (wyjątki tam zawarte nie dotyczą sprawy niniejszej) starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki1 samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Zgodnie z art. 4 pkt 9b omawianej ustawy przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu.

Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych - wyroku WSA w Krakowie z 12. 05. 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 340/09, wyroku NSA l OSK 1310/09 z 10. 02. 2010 r. oraz art. 36 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, organ doszedł do wniosku, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W odwołaniu zakwestionowano zasadność prowadzenia przedmiotowego postępowania, bowiem zdaniem odwołującego się art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy. Ponadto zakwestionowano prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego.

Ponadto zdaniem odwołującego się organ l instancji rozpoznając przedmiotową sprawę błędnie wskazał organ zobowiązany do zapłaty odszkodowania, na co wskazuje postanowienie z 23 stycznia 2009 r., w którym Wojewoda i wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy zarówno ustalenia jak i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa opisanej wyżej części działki.

W świetle art. 132 ust. 5 w zw. 4 ust. 9b w u. g. n. sprawach o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia (przejęcia) nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa organem właściwym w sprawie ustalenia odszkodowania, jak również zobowiązanym do zapłaty ustalonego odszkodowania jest Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. W takiej sytuacji prezydent miasta występuje w sprawie w podwójnej roli tj.: jako organ wydający rozstrzygnięcie oraz jako reprezentant Skarbu Państwa (adresat decyzji), a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność za prawidłowość wydanej decyzji, jak i za jej wykonanie.

Jednakże na moc postanowienia z 23 stycznia 2009 r. Wojewoda wyłączył od załatwienia przedmiotowej sprawy ww. organ tj. Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i jednocześnie wyznaczył do jej załatwienia Starostę K.

Wobec powyższego zdaniem strony odwołującej się Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej utracił kompetencje do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zarówno w zakresie ustalenia odszkodowania, jak i jego zapłaty na rzecz uprawnionego.

Wojewoda decyzją z 21 czerwca 2013 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności jako nieuzasadniony ocenił zarzut strony odwołującej kwestionujący możliwość

zastosowania w niniejszym przypadku art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zgodnie bowiem z ukształtowanym obecnie orzecznictwem sądowym nie można przyjąć poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o gospodarce nieruchomościami obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem w życie ustawy, są objęte jej materią i nie zostały ostatecznie rozpoznane przez organy administracji. Nadto zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy te zaś przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 u.g.n.). W rozpatrywanej sprawie przyjąć więc należy, że materialno-prawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 128 u.g.n. W świetle powyższego przyjąć zatem należy, iż art. 129 ust; 5 pkt 3 u.g.n. przyznaje staroście, jako organowi administracji publicznej, kompetencję do wydania - inaczej niż przewiduje to zasada z art. 129 ust. 1 u.g.n. - odrębnej decyzji o odszkodowaniu, między innymi w sytuacjach, gdy pomimo wywłaszczenia dokonanego w latach ubiegłych nie zostało na rzecz stron ustalone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, pomimo ciążącego na organach w tym zakresie ustawowego obowiązku.

Kluczową jednak kwestią, na którą zwrócił uwagę Wojewoda rozpatrując złożone odwołanie, jest zagadnienie związane z przestrzeganiem przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach administracyjnych ich właściwości rzeczowej i miejscowej. Podkreślono, że przepisy regulujące te kwestie mają w postępowaniu administracyjnym znaczenie fundamentalne, bowiem zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei z określonej w art. 19 tej regulacji zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania.

* Wskazano, iż wydanie decyzji administracyjnej przez organ niewłaściwy powoduje, że decyzja taka dotknięta jest kwalifikowaną wadą nieważności decyzji administracyjnych, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W nawiązaniu do powyższego wskazano, że zgodnie ze stanowiącym podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa i położonej na terenie miasta K. - miasta na prawach powiatu, a zatem organem administracji publicznej ustawowo właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta K. , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, prowadzonego pierwotnie przez Prezydentem Miasta K. , wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, uznając zasadność stanowiska Prezydenta Miasta K. Wojewoda stwierdził zaistnienie przesłanek wyłączenia z mocy prawa organu I instancji od załatwienia tej sprawy, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a.

Wobec powyższego, stosownie do treści art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. -Wojewoda o załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczył Starostę K.

. W tym okresie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawniczej ugruntowany i w pełni podzielany był pogląd, iż jakkolwiek obowiązek ustalenia odszkodowania stanowi bezpośrednią konsekwencję orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, to jednak niewątpliwie nie mieści się on w pojęciu zobowiązania powstałego w związku z wykonaniem tego orzeczenia. Wskazywano wówczas, iż zawarta w przepisach prawnych konstrukcja wywłaszczenia pozwala wyodrębnić dwa samodzielne, aczkolwiek sprzężone ze sobą stosunki materialnoprawne: stosunek wywłaszczenia i stosunek prawny odszkodowania. Podnoszono, iż stosunki te kreują dwie odrębne sprawy, które z kolei mogą być przedmiotem dwóch odrębnych postępowań. Przy czym stosunek prawny odszkodowania w przeciwieństwie do stosunku prawnego wywłaszczenia nie ma charakteru administracyjnoprawnego lecz cywilnoprawny,, którego źródłem nie jest decyzja administracyjna o wywłaszczeniu, ale przepis ustawowy statuujący obowiązek odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Uznawano, że podstawą prawną stosunku prawnego odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość jest art. 128 ust. 1 u.g.n. Jego treść zaś kształtuje ten i następne przepisy tej ustawy. Te właśnie przepisy ustalają ex legę obowiązek odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Są więc bezpośrednim źródłem stosunku prawnego, którego przedmiotem jest obowiązek świadczenia przez podmiot, na którego rzecz następuje wywłaszczenie nieruchomości, odszkodowania na rzecz podmiotu wywłaszczonego, w zakresie określonym w tych przepisach" (por. T. Woś, Charakter prawny odszkodowania za wywłaszczenie [w:] Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 2007, s. 163). Powoływano się przy tym także na regulację art. 140 ust. 1 u.g.n., stanowiącego, iż "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego następca prawny zwraca Skarbowi Państwa lub gminie, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu wypłacone odszkodowanie (...)". W efekcie uznawano wówczas, iż polski system prawny przyjął konstrukcję nabycia pochodnego odnośnie mienia nabytego przez gminę w trybie art. 5 ust. 1-3 ustawy z 10. 05. 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r., Nr 32, póz. 191 ze zm.), a tym samym, iż nabyciu przez gminę ogółu praw do określonego mienia towarzyszyło również wstąpienie w długi poprzednika. Tym samym w sytuacji gdy wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stała się później własnością danej jednostki samorządu terytorialnego, to właśnie ta jednostka była zobowiązywana do zapłaty odszkodowania ustalanego z tytułu tego wywłaszczenia. Konsekwencją panującego wówczas poglądu była sytuacja - jaka wystąpiła również w przedmiotowej sprawie - wskazująca wówczas na konieczność wyłączenia od orzekania Prezydenta Miasta K. (czyli organu wykonawczego Gminy K. - właściciela działek nr [...] i nr [...] , pół. w obr.[...] m. K. , a zatem zgodnie z przytoczoną koncepcją podmiotu, który byłby zobowiązany do zapłaty ustalonego odszkodowania) i wyznaczenia innego organu, którego bezstronność przy ustalaniu odszkodowania nie będzie budziła wątpliwości. Efektem powyższego było wydanie ww. postanowienia Wojewody z 12 stycznia 2007 r. , którym do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczono Starostę K.

Organ II instancji podkreślił, że w ostatnich latach, począwszy od wyroku NSA z 10 lutego 2010 r., sygn. akt l OSK 1310/09, w orzecznictwie tego Sądu opowiedziano się praktycznie jednogłośnie za przyjęciem koncepcji, iż: "obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa." W innym wyroku - z 23. 05. 2012 r., sygn. akt l OSK 731/11 (niepubl.) NSA stwierdził iż: zgodnie z nowym brzmieniem art. 36 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające... wymienione w tym przepisie zobowiązania i wierzytelności przejmuje Skarb Państwa, oczywiście chodzi o zobowiązania i wierzytelności powstałe przed dniem 27. 05. 1990 r. Zatem Skarb Państwa przejmuje również określone w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyklucza sukcesję m.in. odnośnie zobowiązań w nim określonych (por. uchwala siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 7. 12. 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06, wyrok NSA z 10. 02. 2010 r., sygn. akt ł OSK 1310/09.

Efektem przyjęcia ww. stanowiska jest zatem konieczność uznania, iż w przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy K. , jest Skarb Państwa.

W konsekwencji brak jest dalszych podstaw do tego, by Prezydent Miasta K. - ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy - miał być nadal wyłączony od orzekania w niej. Skoro bowiem sprawa nie dotyczy interesu Gminy K. , to nie ma przeszkód, by Prezydent Miasta K. mógł w niej orzekać. Z kolei orzekanie obecnie w tej sprawie przez Starostę K. pomimo braku trwania przesłanek do wyłączenia Prezydenta Miasta K. uznać należy za naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące ewentualnym wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Problem ten został już dostrzeżony i zasygnalizowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19. 12. 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1120/12. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 26. 09. 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1029/12 wyraźnie wskazano na konieczność badania przez organy administracji publicznej swej właściwości na każdym etapie postępowania i jej weryfikowania niezależnie od faktu, iż wydane było postanowienie w trybie art. 26 k.p.a.

W tej sytuacji Wojewoda rozważył kwestię charakteru oraz skutków prawnych postanowienia wydanego na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. o wyznaczeniu do załatwienia sprawy innego organu administracji - podległego organowi wyższego stopnia nad organem wyłączonym z mocy prawa, przywołując przepisy art. 26 k.p.a. Rozważając charakter prawny związania postanowieniem delegującego kompetencję do załatwienia danej sprawy wskazał, że prowadząc postępowanie administracyjne w danej sprawie wyznaczony organ związany jest w pierwszej kolejności przepisami prawa mającymi zasadnicze znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego, tj. w szczególności zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także organ ten winien z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Wyrażona ww. art. 19 k.p.a. zasada przestrzegania przez organ z urzędu swojej właściwości oznacza, iż organ zobowiązany jest do kontrolowania swojej właściwości bez względu na sposób jej powstania przez cały czas załatwiania danej sprawy administracyjnej tj. od momentu wszczęcia postępowania aż do rozstrzygnięcia sprawy (w każdym stadium postępowania administracyjnego i w każdym z trybów tego postępowania). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada perpetuatio fori znana procedurze cywilnej (art. 15 k.p.c.). Z kolei wyznaczenie do załatwienia sprawy innego podległego organu administracji przez organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu jest instrumentem, który deleguje na wyznaczony organ kompetencję do orzekania w danej sprawie, lecz nie może w żadnym razie wpływać na zakres orzekania przez ten organ, bowiem granice orzekania wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz normy procesowe mające zastosowanie w tej konkretnej sprawie. Delegowanie kompetencji przez organ wyższego stopnia następuje w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Postanowienie to jest więc ostateczne i wiąże organ je wydający z chwilą wydania i doręczenia stronom (art. 126 w związku z art. 110 k.p.a.).

W postępowaniu administracyjnym gwarancje trwałości decyzji, wynikające z art. 110 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a., tj.: nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, a podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji. Po drugie, reguła zawarta w powołanym przepisie art. 110 k.p.a. nie pozwala na stwierdzenie, iż organ odwoławczy nie może zmienić stanowiska co do ustalanego stanu faktycznego lub interpretacji przepisów prawa stosowanych w sprawie bez stosownego wyjaśnienia takiego stanu rzeczy. Funkcją normy wyrażonej w art. 110 k.p.a. jest m.in. zapewnienie niezmienności poglądów wyrażanych w aktach administracyjnych (zwłaszcza w decyzjach administracyjnych) celem zagwarantowania pewności obrotu prawnego oraz realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy, w związku z czym tylko wyjątkowo, tj. przy spełnieniu określonych warunków możliwe jest odejście od raz przyjętego stanowiska w kwestii mającej znaczenie w danej sprawie administracyjnej, przy czym wymaga to dokładnego uzasadnienia. Wskazano dalej, iż zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a.: postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Powołany przepis przesądza więc o incydentalnym dla toku postępowania i zakresu rozstrzyganych kwestii charakterze tych aktów administracyjnych. Stosownie zaś do treści art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Należy jednak mieć na uwadze okoliczność, iż: odpowiednie stosowanie norm wymienionych w art. 126 k.p.a. uwzględnia różnice wynikające z charakteru decyzji oraz postanowienia. Z tego względu w różnych przypadkach będzie się to wiązało ze stosowaniem wprost określonych regulacji, bądź po dokonaniu odpowiedniej modyfikacji, bądź niestosowaniem w ogóle określonych rozwiązań.

W kontekście powyższego, postanowienie o wyznaczeniu organu do załatwienia sprawy jest aktem procesowym, którego wydanie jest uprawnieniem organu wyższego stopnia do delegowania w ściśle określonej sytuacji (wyłączenia z mocy prawa organu bezpośrednio mu podlegającego) kompetencji do załatwienia konkretnej sprawy. Jest to więc akt administracyjny ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym i tym samym wywierający skutek w tym konkretnym postępowaniu, prowadzonym w konkretnej sprawie administracyjnej powstałej na gruncie określonego stanu faktycznego i prawnego

.

Moc wiążąca postanowienia wydanego w trybie art. 26 § 2 k.p.a. rozciąga się na kwestię "rozstrzygniętą" tym postanowieniem, nie zaś na okoliczności prawne i faktyczne w nim stwierdzone. Jeżeli bowiem przyjęty za podstawę przy wydawaniu tego aktu procesowego stan faktyczny i prawny sprawy ulegnie w toku postępowania istotnym zmianom (lub organ stwierdzi nieprawidłowość ustaleń w tym zakresie), to nie można przyjąć, iż jest ono aktualne i tym samym w dalszym ciągu (w tym nowym, zmienionym stanie faktycznym lub prawnym sprawy) wiąże ono uczestników postępowania (w tym organy administracji). Kwestią procesową, która podlega "rozstrzygnięciu" postanowieniem wydanym na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. jest delegowanie kompetencji do załatwienia określonej sprawy, którą to kompetencję nabywa z mocy prawa organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu i według uznania przenosi ją na inny podległy sobie organ. Natomiast podstawą tego postanowienia jest ustalenie, iż w tej konkretnej sprawie wystąpiły przesłanki wyłączenia z mocy prawa organu administracji. Okoliczność ta należy więc do sfery stanu faktycznego danej sprawy ustalonego m.in. w oparciu o dokonaną interpretację stosowanych w tej sprawie przepisów prawa. Należy zauważyć, iż również dokonana w tym postanowieniu wykładnia prawa wiąże organy administracji dopóty, dopóki pozostaje aktualna oraz nie pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego (w szczególności zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą przestrzegania przez organ administracji każdego rodzaju właściwości -niezależnie od stadium postępowania), zwłaszcza, iż - jak wskazano wcześniej - organ administracji publicznej jest co do zasady niezwiązany poglądami prawnymi wyrażonymi w tej sprawie przez inne organy (wyjątkiem jest tutaj regulacja art. 153 p.p.s.a.).

Stwierdzenie bowiem (tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), iż organ prowadzący postępowanie (Prezydent Miasta K. ) jest jednocześnie ustawowym przedstawicielem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (Gminy K. spowodowało de facto przyznanie temu podmiotowi czynnej legitymacji procesowej w omawianym postępowaniu administracyjnym.

Z powyższego wynika, iż legitymacja procesowa w danym postępowaniu administracyjnym wynika z posiadania przez konkretny podmiot interesu prawnego którego ustalenie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego, co następuje w decyzji kończącej to postępowanie administracyjne. Podkreślono dalej, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Wobec ustalenia przez Starostę K. , iż podmiotem zobowiązanym w przedmiotowej sprawie do wypłaty odszkodowania nie jest obecnie Gmina K. (co stanowiło przyczynę wyłączenia Prezydenta Miasta K. od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy), lecz Skarb Państwa - ponownie właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy m.in. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. byłby Prezydent Miasta K. , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, to wyznaczony uprzednio Starosta K. uznając się za organ niewłaściwy winien był przekazać sprawę organowi obecnie właściwemu na podstawie ww. przepisu.

Z uwagi na powyższe, w chwili obecnej sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość winna być rozpoznawana nie przez Starostę K. , lecz przez Prezydenta Miasta K. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a to wobec zmiany istotnych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy wynikających z ustalenia, że obecnie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Skarb Państwa. Oznacza to, że organem ustawowo właściwym do orzekania w niniejszej sprawie jest obecnie Prezydent Miasta K. , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, który nie podlega wyłączeniu od jej rozpatrzenia.

W konsekwencji oznacza to brak podstaw do załatwiania tej sprawy przez Starostę K. , nawet pomimo jego wyznaczenia przez Wojewodę postanowieniem z 23 stycznia 2009 r.

Niezależnie od powyższego wskazano, że powodem uchylenia w całości decyzji Starosty K. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji jest ponadto stwierdzona przez organ odwoławczy wadliwość wyceny przedmiotowej nieruchomości sporządzonej w formie operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie, zgodnie z regulacją art. 130 ust. 2 u.g.n.

4 W ocenie organu odwoławczego z dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika też w sposób niebudzący wątpliwości, czy rzeczywiście sprawa odszkodowania nie została w latach ubiegłych zakończona. Z akt sprawy wynika natomiast, iż organ l instancji nie podejmował wystarczających prób pozyskania istotnych w sprawie dokumentów.

Dodatkowo organ zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy opracowanie geodezyjne M.W. (karta nr [...] akt) z którego wynika, iż w wyniku parcelacji wykonanej operatem [...] część dawnej działki [...] (sprzed parcelacji) o pow. 45 m2 weszła w skład obecnej działki [...] obręb[...] ). Wobec powyższego dokumentu organ l instancji nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji przyjmując, iż w granicach części działki nr [...] znalazła się część działki nr [...] o pow. 0,0024 ha pół. w obrębie [...] ewid. P. m K. .

. W dalszej kolejności jako uzasadnione uznał organ II instancji wątpliwości odwołującego co do dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny ogrodzenia znajdującego się w dacie wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości.

Wątpliwości organu wzbudziła również kwestia ustalenia daty, z którą przedmiotowa nieruchomość przeszła na Skarb Państwa. Organ l instancji ustalił bowiem, iż część działki nr [...] o pow. 0,0024 ha, pół. w obrębie [...] m. K. , w granicach części działki nr [...] pół. w obrębie [...] m. K. , przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na mocy Zarządzenia nr 4 Naczelnika Dzielnicy K. –P. z 17 lutego 1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego Ł. i jego podziału na działki budowlane, które weszło według ustaleń organu l instancji w życie w dniu 16 czerwca 1975 r. i tym samym ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem 16 września 1975 r. Tymczasem zgodnie z art. 5 ust 2 ustawy z 6. 07. 1972 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Państwa po upływie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia. Jak wynika z akt sprawy (karta nr [...] akt) zarządzenie nr 4 Naczelnika Dzielnicy K. –P. z 17. 02. 1975 r. weszło w życie z dniem ogłoszenia a opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta K. w dniu 2 czerwca 1975 r. Budzi wątpliwość zatem wskazana przez organ l instancji w zaskarżonej decyzji z 29 listopada 2012 r. nr [...] data 16 września 1975 r. jako data przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i na którą został przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego stan tej nieruchomości przy dokonywaniu wyceny jej wartości. Ustalenie daty przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa ma istotne znaczenie w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość, bowiem ustalenie odszkodowania odbywa się według stanu nieruchomości z dnia, w którym przeszła ona na własność Państwa. W ponownie prowadzonym przez organ l instancji postępowaniu powyższa okoliczność również powinna zostać wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości.

Powyższą decyzję Wojewody zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K . oraz A.M. .

Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 136 k.p.a. wzw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nie rozpoznaniu istoty sprawy,

- naruszeniu art. 126 k.p.a. wzw. z art. 110 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta K. jako organu l instancji, podczas gdy w obrocie prawnym nadal funkcjonuje postanowienie Wojewody z 23 stycznia 2009 r. o wyłączeniu Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu od załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość i wyznaczeniu Starosty do załatwienia w/w sprawy

- naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Prezydent Miasta K. reprezentujący Skarb Państwa będący stroną postępowania może być jednocześnie w tej sprawie organem l instancji.

- naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta K. reprezentujący Skarb Państwa będącą stroną postępowania może być jednocześnie w tej sprawie organem l instancji.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowienie Wojewody z 23 stycznia 200.9 r. było zasadne i prawidłowe. Główną przyczyną wyłączenia Prezydenta Miasta K. od załatwienia sprawy było uznanie, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty ustalonego odszkodowania będzie w przypadku uznania roszczenia za zasadne Gmina Miejska K. . Zdaniem strony skarżącej wskazanie w decyzji l instancji Skarbu Państwa jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania nie przesądza, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W postępowaniu administracyjnym prezydent miasta na prawach powiatu może występować w podwójnej roli tj. w roli organu administracji i strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt l OSK 383/10 uznał, iż w sytuacji gdy miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione statusu strony w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta wykonuje równocześnie zadania starosty (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 24 czerwca 2010 r., sygn. akt l OSK 466/10,z 23 października 2008 r., sygn. akt l OSK 1286/08).

Przepis art. 24 § 1 k.p.a. ustanawia przesłanki wyłączenia pracownika lub organu, których zaistnienie obliguje do wyłączenia pracownika lub organu od załatwienia konkretnej sprawy. Zgodnie z § 3 cyt. przepisu obowiązek wyłączenia pracownika lub organu od załatwienia konkretnej sprawy istnieje także wtedy, gdy w sprawie pojawiają się okoliczności nie wymienione w § 1, ale które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika lub organu.

Wobec powyższego prezydent miasta na prawach powiatu nie może przejąć do dalszego prowadzenia jako organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę administracyjną postępowania administracyjnego, w którym wcześniej występował jako strona. Skoro w postępowaniu prowadzonym przez organ wyznaczony w trybie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. prezydent miasta na prawach powiatu brał udział jako strona tego postępowania, to nie może następnie prowadzić go (kontynuować). Taka zmiana ról procesowych pozostaje w sprzeczności z przepisami o wyłączeniu pracownika lub organu jako przepisami zapewniającymi bezstronne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i nie jest dopuszczalna.

W przedmiotowym postępowaniu Prezydent Miasta K. jako organ ustawowo właściwy rzeczowo i miejscowo do jego prowadzenia, na mocy postanowienia Wojewody z 23 stycznia 2009 r., został uznany za stronę tego postępowania i w konsekwencji wyłączony od załatwienia sprawy będącej jego przedmiotem. W postępowaniu prowadzonym przez Starostę K. Prezydent Miasta K. uczestniczył nie tylko jako reprezentant Gminy Miejskiej K. , ale też jako właściwy miejscowo reprezentant Skarbu Państwa, na co wskazuje m.in. odwołanie złożone od ww. decyzji Starosty K. . Skoro zatem Wojewoda w ww. decyzji z 21 czerwca 2013 r., nr [...] rozpatrzył merytorycznie odwołanie Skarbu Państwa to tym samym uznał Skarb Państwa za stronę.

W związku z czym wskazanie przez Starostę K. w decyzji z 29 listopada 2012 r. Skarbu Państwa jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty ustalonego odszkodowania tylko pozornie pozwala przyjąć, że ustały przyczyny wyłączenia organu ustawowo właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy, bowiem na skutek wydania postanowienia z 23 stycznia 2009 r., powstała taka sytuacja prawna, która uniemożliwia ww. organowi dalsze prowadzenie niniejszego postępowania bez naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a.

W takiej sytuacji wydana przez organ ustawowo właściwy decyzja kończąca przedmiotowe postępowanie byłaby decyzją wadliwą, podlegającą wzruszeniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. jako wydaną przez organ podlegający wyłączeniu.

A.M. wniósł w skardze o:

-uchylenie decyzji Wojewody jako naruszającej art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż celem tych ustaw jest ochrona konstytucyjnego prawa do własności,, art. 8 Kpa, art. 12 k.p.a., art. 35-38 k.p.a. i nakazanie mu w trybie niezwłocznym wypłacenia należnego odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa cześć działki o pow. 0,0024ha zajętej pod budowę drogi osiedlowej przy ul. [...] w K. w wysokości określonej operatem szacunkowym sporządzonym na zlecenie Starosty K. przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia wydania decyzji przez Starostę K. na podstawie art. 481 k.c.

- uznanie działania Wojewody za nie mające zamiaru zakończenia sprawy, a jedynym celem odwołania jest przedłużenie postępowania, stąd też

postępowanie w sprawie prowadzone jest tendencyjnie w sposób przewlekły i biurokratyczny z rażącym naruszeniem prawa art. 35 k.p.a.

- zobowiązanie Wojewody do uzupełnienia materiałów dowodowych, których wg jego opinii zawartej w uzasadnieniu z 21 czerwca 2013r. jeszcze brakuje, lub uznaje je za niewiarygodne lub niewystarczające na podstawie art. 135 k.p.a.

-wyłączenie Prezydenta Miasta K. z orzekania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że już raz wydał w tej sprawie decyzję, od której Wojewoda się odwołał, a zatem u konsekwencji to Wojewoda jest jedynym właściwym organem do orzekania w tej sprawie, gdyż jak widać z praktyki nie istnieje urząd administracji, którego decyzji Wojewoda nie uchyli, natomiast Wojewoda notorycznie uchyla się od wydania ostatecznej decyzji. Ponadto mając na uwadze postanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 129 pkt. 1 i pkt. 5. powołanie ponownie Prezydenta do orzekania w tej sprawie jest działaniem wyłącznie w celu wydłużenie czasu prowadzonego postępowania

- ukaranie Wojewody karą administracyjna za celowe i bezpodstawne przeciąganie postępowania administracyjnego w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania narażając tym samym budżet państwa - a więc nas podatników na dodatkowe, niepotrzebne koszty (wynagrodzenia pracowników prowadzących postępowanie przez 12 lat począwszy od Prezydenta Miasta K. po Starostwo, sporządzenia przez uprawnionego geodetę mapy, wyceny rzeczoznawców, a kończąc obecnie na konieczności prowadzenia postępowania przed Sądem Administracyjnym) art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a.

- obciążenia Wojewody wszelkimi kosztami postępowania przed Sądem Administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalność administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skargi nie są zasadne i dlatego podlegają oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z 21 czerwca 2013 r., którą organ uchylił decyzję Starosty K. z 29 listopada 2012 r. o ustaleniu odszkodowania dla A.M. za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną poprzednio jako część działki nr [...] obr. [...] w K. w granicach części działki nr [...] . Jak wyżej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznawania przez organ l instancji ze względu na wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości , a także naruszeniem innych przepisów postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania.

Na wstępie należy wskazać, że w ocenie Sądu nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia kasacyjnego Wojewody . Zaskarżona decyzja został bowiem wydana zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 kpa. Przepis art. 138 § 2 kpa wskazuje bowiem, iż w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy kumulatywnego naruszenie przepisów postępowania w postępowaniu przed organem l instancji oraz gdy zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie - organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, przepisu.

Zgodnie z przepisem art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (ust. 1 ). Natomiast zgodnie z art. 142 ust. 2 w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu l kpa. Brzmienie to ww. przepis uzyskał w dniu 22 . 10. 2007r, zatem postanowienie Wojewody z 23 stycznia 2009 r. o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia niniejszej sprawy zostało wydane już po nadaniu nowego brzmienia cyt. przepisowi.

Zgodnie z przepisem art. 132 ust. 5 u.g.n. do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest starosta, jeżeli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeśli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz na rzecz tej jednostki.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uwzględnić, że przedmiotowa nieruchomość, wywłaszczona została na mocy zarządzenia nr [...] z 17. 02. 1975 r. na rzecz 1975 r. Skarbu Państwa, a następnie z dniem 27 maja 1990 r. przeszła na własność Gminy K. - mocy alt 5 ust. 1-3 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowiący, że z dniem wejścia w życie ustawy gminy przejęły z mocy prawa, nieodpłatnie określoną część mienia Skarbu Państwa niezbędną do podjęcia i realizacji nałożonych na nie zadań publicznych. Natomiast na mocy art. 36 ust. 1 ww. ustawy na gminy przeszły zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W pierwotnym brzmieniu przepis art. 36 cyt. ustawy wprowadził ogólną regułę sukcesji gmin w zakresie stosunków obligacyjnych Skarbu Państwa wynikających z działalności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego działających w jego imieniu jako stationes fisci. Tę regułę skorygowało orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12. 10. 1993 r. sygn. K 4/93 (OTK 1993/2/34), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości obciążenie gmin zobowiązaniami powstałymi w wyniku finansowania z budżetu centralnego zadań inwestycyjnych wynikających z uchwały Rady Ministrów z 27. 12. 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego (M. P. z 1983 r. Nr 4, póz. 24 ze zm.), co wyłączyło odpowiedzialność gmin za ten zakres zobowiązań Skarbu Państwa. Dalsze ograniczenie zobowiązań obciążających pierwotnie gminy przyniosła zmiana art. 36 wprowadzona ustawą z 18. 01. 1996 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, póz. 102). W znowelizowanym art. 36 ust. 3 pkt 3 wskazano, że Skarb Państwa przejął z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej tj.15 marca 1996 r. zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 10. 02. 2010 r. sygn.. akt I OSK 1310/09). Powyższa regulacja przesądza zatem o obowiązku zapłaty odszkodowania przez Skarb Państwa za przedmiotową nieruchomość. W tym zakresie Sąd reprezentuje pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest instytucją prawa administracyjnego i stanowi formę zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej ingerencji państwa w prawo własności. Kwestia ta jest poza sporem w rozpatrywanej sprawie wymagała jednak wyjaśnienia ze względu na ustalenie właściwego organu w zakresie rozstrzygania o odszkodowaniu w rozpatrywanej sprawie. Mając na uwadze, iż w ocenie Sądu Skarb Państwa jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, która od 27 maja 1990 r. stanowi własność Gminy K. a która była wywłaszczona na rzeczy Skarbu Państwa - należy wskazać, że zgodnie z treścią ww. art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania jest starosta. Trzeba wskazać, że starosta jest organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Zgodnie natomiast z przepisem art. 92 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592 ze zm.) funkcję starosty w miastach na prawach powiatu pełni prezydent miasta. W szczególności mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, która stanowi obecnie własność Gminy K. nie będzie gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. lecz Skarb Państwa, nie ma żadnych podstaw do uznania , że Prezydent Miasta K. podlega wyłączenia od rozpoznania sprawy. Przeciwnie jako organ pełniący funkcję z zakresu administracji rządowej jest organem właściwym z mocy art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami do orzekania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem należy uznać za prawidłowe stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż w sprawie powinien orzekać Prezydent Miasta K. pełniący w mieście na prawach powiatu również funkcje starosty. A zatem decyzję wydaną w pierwszej instancji przez Starostę K. z 29 listopada 2012 r. należy uznać za decyzję wydana przez organ niewłaściwy. Nie można przy tym zgodzić, że stanowiskiem prezentowanym w skardze Skarbu Państwa -reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. , że ponieważ Starosta K. postanowieniem Wojewody z 23 stycznia 2009 r. nr [...] (wydanym w trybie art. 26 § 2 kpa) został wyznaczony do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania z wniosku A.M. za część działki nr [...] . ewid. K.-P. jako organ właściwy do orzekania w l instancji, to nie ma podstaw do wzruszenia decyzji pierwszoinstacyjnej, tym bardziej, że w ocenie strony skarżącej zachodzą jeszcze inne przesłanki wyłączenia Prezydenta. Uznając powyższe zarzuty za niezasadne należy zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, iż w początkowym stadium postępowania tj. w okresie gdy w orzecznictwie i w doktrynie przyjmowano, że w sytuacji gdy wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stała się następnie własnością jednostki samorządu terytorialnego to właśnie ta jednostka jest zobowiązana do zapłaty odszkodowania, co skutkowało wydaniem ww. postanowienia Wojewody o wyłączeniu Prezydenta Miasta K. od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy to uznanie, iż w takiej sytuacji zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania jest Skarb Państwa ( por. wyrok NSA z 10.02. 2010 r. l OSk 1310/09; wyrok WSA w Krakowie z 10.10. 2013 , sygn.. akt II SA/Kr 685/13) wskazuje na konieczność uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Nadto należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje właściwa dla procedury cywilnej zasada perpetuatio for/. Przepis art. 19 kpa ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, co zobowiązuje organy do badania właściwość bez oczekiwania na wniosek strony w tym przedmiocie. Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z 31. 01. 1986 r., II SA 2307/85, SPB 1987, nr 1, s. 63, wyrok WSA w Krakowie z 101.10. 2012 , sygn.. II SA/Kr 685/13) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Trzeba także wskazać na treść art. . 156 § 1 pkt. 1 kpa - zgodnie z którym przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości, przy czym ustawodawca nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw będzie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji nie można się także zgodzić z poglądem skarżącego Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta M. K. , że Prezydent biorąc udział w postępowaniu prowadzonym przez Starostę K. jako reprezentant strony postępowania tj. Gminy K. przez to utracił kompetencje działania jako organ właściwy w sprawie. W tym kontekście nie może wywoływać skutków ww. postanowienie Wojewody z 23 stycznia 2009 r. przekazujące kompetencje do załatwienia przedmiotowej sprawy Staroście K. , ponieważ należy uznać, że w sytuacji uznania - w oparciu o dyspozycje art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - że organem zobowiązanym do odszkodowania za wywłaszczoną jest Skarb Państwa, a nie gmina K. - stało się ono bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze A.M. trzeba się zgodzić, iż sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako część działki nr [...] jedn. ewid. [...] w K. jest rozpoznawana z naruszeniem zasady szybkości postępowania administracyjnego tj . załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 kpa), tym niemniej należy również mieć na uwadze, że obowiązkiem organu w każdej sprawie jest działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) oraz stanie na straży praworządności poprzez podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 kpa). A zatem wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 §

kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa i w tym względzie nie można dać prymatu zasadzie szybkości. W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji organu l instancji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie decyzja został wydana przez właściwy w sprawie (rzeczowo i miejscowo) organ i czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Realizacja tego obowiązku obejmuje więc obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności, z którymi przepisy wiążą określone skutki prawne, a następnie dokonanie wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego - zgodnie z treścią art. 80 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Mając powyższe na uwadze nie można także - kierując się zasada szybkości postępowania - naruszyć przepisów dotyczących właściwości miejscowej czy rzeczowej (art. 19 kpa). Jak wskazano wyżej organ l instancji nie był organem właściwym w sprawie i już z tego powodu decyzja pierszoinstancyjna nie mogła się utrzymać. Nadto należy zgodzić się z organem odwoławczym, że pomimo długotrwałego prowadzenia sprawy nie wszystkie istotne kwestie zostały w nim wyjaśnione, l tak z przedłożonego operatu szacunkowego określającego wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości obejmującej część działki nr [...] w granicach wywłaszczonej działki nr [...] wynika, że rzeczoznawca majątkowy mgr inż. M.S. oparł się wyłącznie na oświadczeniu A.M. ustalając, że na przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia znajdowało się ogrodzenie, którego wartość na dzień wywłaszczenia została ustalona na kwotę 7971 zł, a zwaloryzowaną wartość otworzeniową na kwotę 5101 zł. Kwota ta stanowi znaczącą część całego odszkodowania ustalonego na kwotę 11 630 zł, natomiast w ocenie Sądu ustalenia dotyczące przedmiotowego ogrodzenia i jego wartości budzą wątpliwości. Jak wynika z, dokumentów przedłożonych do akt sprawy brak także ustaleń czy odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie zostało wcześniej ustalone i wypłacone, tym bardziej, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy toczyło się postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczone w oparciu o Zarządzenie naczelnika dzielnicy K. –P. nr [...] z 2. 02. 1975 r. nieruchomość pierwotnie oznaczona jako działka nr [...] .

W tej sytuacji należy uznać kasacyjną decyzję organu odwoławczego za prawidłową, a obowiązkiem organu właściwego do ponownego rozpoznania sprawy w l instancji będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na względzie w oparciu o art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

do wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2013r. sygn. IISA/Kr 1070/13

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody [...] uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję Starosty [...] ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz zobowiązującą do zapłaty tego odszkodowania Skarb Państwa – Prezydenta Miasta. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej z 1975r. doszło do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa (bez odszkodowania) nieruchomości. Następnie w wyniku komunalizacji mienia nieruchomość wywłaszczona przeszła na własność Gminy Miejskiej

Spornym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest określenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania tj. rozstrzygnięcie czy obowiązek ten spoczywa na Gminie Miejskiej czy też na Skarbie Państwa - Prezydencie Miasta, która to okoliczność implikuje z kolei ustalenie organu właściwego do prowadzenia postępowania i wydania decyzji o odszkodowaniu.

Żaden przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej u.g.n.- nie reguluje tego zagadnienia. Konieczne jest zatem sięgnięcie do unormowania zawartego w przepisach ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i dokonanie wykładni art. 36 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1992 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32 poz. 191) – dalej zwana "ustawa przepisy wprowadzające".

W art. 36 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające w tekście pierwotnym ustawodawca przyjął zasadę sukcesji ogólnej właściwych gmin za zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, począwszy od dnia wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 października 1993 r., sygn. akt K 4/93, zakwestionował konstytucyjność rozwiązania przyjmującego przejęcia przez gminy z mocy prawa wymienionych zobowiązań i wierzytelności. Stąd w wykonaniu tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ustawą z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 23, poz. 102 ) zmieniono treść ust. 1 i dodano nową treść ust. 3 do art. 36 ustawy. Utrzymując zasadę, że zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin (ust. 1), przyjęto jednak, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych ( ust. 3 pkt 3 ).

Dalej wskazać należy, że przywołany wyżej art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy przepisy wprowadzające, posługuje się pojęciami "zobowiązania i wierzytelności", które są pojęciami z zakresu stosunków cywilnoprawnych a nie administracyjnych, a zatem poszukiwanie ich znaczenia winno mieć miejsce w oparciu o przepisy Kodeksu Cywilnego.

Zgodnie z art. 353 § 1 KC, zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Oznacza to, że wierzytelności istniejącej po stronie wierzyciela odpowiada zobowiązanie istniejące po stronie dłużnika. Pojęcie "świadczenia" odnosi się do powinnego, zgodnego z treścią zobowiązania, zachowania dłużnika. Świadczenie, w momencie powstania powinno być oznaczone lub co najmniej oznaczalne. Aby było to możliwe, muszą być co najmniej (jako minimum) wskazane kryteria, według których nastąpi ustalenie świadczenia.

Zgodnie z utrwalonymi i niespornym poglądami doktryny, źródłem zobowiązań są najczęściej czynności prawne, zwłaszcza umowy, chociaż niektóre zobowiązania powstają drogą czynności jednostronnych (np. przyrzeczenie publiczne czy zapis art. 968 KC). Także akty administracyjne oraz orzeczenia sądowe mogą stanowić źródło powstania stosunku zobowiązaniowego (obligacyjnego). Dzieje się tak, gdy mają one charakter konstytutywny - powstanie zobowiązania jest bezpośrednim skutkiem tego zdarzenia, takim przykładem jest np. decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość albo orzeczenie sądowe waloryzujące świadczenie. Stosunki zobowiązaniowe mogą powstać także wskutek innych zdarzeń, z którymi norma prawna łączy skutek w postaci powstania stosunku obligacyjnego. Zobowiązanie powstaje wówczas ex lege, gdy ma miejsce czyn niedozwolony (art. 415 i n. k.c.), bezpodstawne wzbogacenie (art. 405 i n. k.c.) bądź prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia (art. 752 i n. k.c.).

W świetle art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy przepisy wprowadzające, aby przyjąć w niniejszej sprawie, że Skarb Państwa przejął zobowiązanie Rady Narodowej m. [...] do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, trzeba byłoby najpierw ustalić, że zobowiązanie to w ogóle powstało, a nadto, że powstało przed dniem 27 maja 1990 r. (zobowiązanie wynika z prawomocnej decyzji administracyjnej wydanej przed dniem 27 maja 1990 r.).

W niniejszej sprawie przed dniem 27 maja 1990r. nie została wydana żadna (a tym bardziej ostateczna) decyzja administracyjna orzekająca o odszkodowaniu, tym samym nie można przyjąć, że powstało zobowiązanie, którego przedmiotem jest skonkretyzowane, oznaczone lub chociaż oznaczalne świadczenie.

W niniejszej sprawie przed dniem 27 maja 1990r. wydana została jedynie decyzja wywłaszczeniowa, która sama w sobie nie jest źródłem skonkretyzowanego, oznaczonego lub oznaczalnego stosunku obligacyjnego (zobowiązania, świadczenia). Decyzja ta natomiast stanowi w aktualnym stanie prawnym podstawę do żądania ustalenia tego świadczenia (odszkodowania) na rzecz osób wywłaszczonych (lub ich następców prawnych) w drodze odrębnej decyzji administracyjnej – na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. Niewątpliwie bowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem w życie ustawy, są objęte jej materią i nie zostały ostatecznie rozpoznane przez organy administracji. W tym zakresie zgadzam się z poglądem składu orzekającego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że konsekwencją wywłaszczenia (przymusowego odjęcia prawa własności) jest obowiązek zapłaty odszkodowania, jest to zasada konstytucyjna. Jednakże decyzja wywłaszczeniowa, w ogóle nie rozstrzygająca o odszkodowaniu, nie może być traktowana jako źródło stosunku obligacyjnego z którego wynika obowiązek spełnienia konkretnego świadczenia. Świadczenie to skonkretyzuje się bowiem dopiero w decyzji ustalającej odszkodowanie i to tylko wówczas gdy zostanie złożony wniosek (co nie zawsze musi mieć miejsce, gdyż żądanie odszkodowania jest wyłącznie uprawnieniem), a nadto gdy wniosek taki pochodzić będzie od wszystkich uprawnionych.

Przypadek niniejszej sprawy dobrze pokazuje, że zasada "nierozłączności wywłaszczenia i odszkodowania" prowadząca do wniosku, że: "wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, stad ustalenie odszkodowania jest koniecznym elementem decyzji wywłaszczeniowej" - nie jest zasadą bezwzględną, szczególnie w praktyce. Nie jest też zasadą szczególnie sankcjonowaną. Brak bowiem w decyzji wywłaszczeniowej wyrzeczenia o odszkodowaniu nie stanowi bowiem np. podstawy do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Z tych samych powodów obecnie ustalone odszkodowanie nie jest moim zdaniem zobowiązaniem czy wierzytelnością powstałą w związku z wykonaniem decyzji wywłaszczeniowej. Wykonanie decyzji wywłaszczeniowej polega wyłącznie na odjęciu prawa własności, co w praktyce sprowadza się do pozbawienia dotychczasowego właściciela władztwa nad rzeczą czyli prawa do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Równocześnie władztwo nad rzeczą nabywa nowy właściciel. Zobowiązanie określone jako obowiązek wypłaty odszkodowania i to w konkretnej wysokości może być zatem wyłącznie wykonaniem decyzji o tym odszkodowaniu orzekającej.

Wobec powyższego moim zdaniem podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Gmina Miejska a nie Skarb Państwa- Prezydent Miasta.

Na marginesie tylko wspomnieć należy, że inna sytuacja miałby miejsce wówczas, gdyby przed dniem 27 maja 1990r. wydana została decyzja o odszkodowaniu, której następnie nieważność stwierdzono - również po dacie 26 maja 1990r. Niemniej jednak stan faktyczny a tym samym prawny byłby wówczas odmienny - istniałoby bowiem zobowiązanie wynikające z ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przed dniem 27 maja 1990r. Kwestię tę wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 ( OSNC 2007 r. nr 6, poz. 79 ), stwierdzając, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych, o których mowa w art.36 ust. 3 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające także wtedy, gdy stwierdzenie ich nieważności lub stwierdzenie, że wydane zostały z naruszeniem prawa, nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Oznacza to, że w zakresie uregulowanym w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające wyłączona została sukcesja gmin odnośnie wszelkich zobowiązań, które wynikają z wydania decyzji administracyjnych dotkniętych wadą kwalifikowaną. Wówczas źródłem powstania zobowiązania jest bezprawna decyzja wydana przed tą datą.

Skoro zatem podmiotem obowiązanym do zapłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Gmina Miejska, to bez znaczenia pozostaje kwestia będącą przedmiotem obszernych rozważań Wojewody dotycząca trwałości postanowienia Wojewody wyznaczającego Starostę do załatwienia tej sprawy w kontekście przepisu art. 110 i 126 KPA. Organ ten (Starosta [...]) pozostaje bowiem moim zdaniem właściwy do załatwienia sprawy, a powody dla których ww. postanowienie zostało wydane pozostają aktualne. W tym miejscu dla porządku jedynie wskazać należy, że organem właściwym w sprawach ustalenia odszkodowania jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Celem zatem zagwarantowania gminie praw strony, konieczne było wyznaczenie Starosty [...] do załatwienia sprawy.