Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1439/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 3, art. 78 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. h, art. 11f ust. 4, art. 11i ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 967/19 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 967/19, oddalił skargę B. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Organ odwoławczy powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa obwodnicy miejscowości B. w nowym przebiegu w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] od km [...] odc. ref. [...] (km rob. [...]) do km [...] odc. ref. [...] (km rob. [...]) wraz z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinkach: od km [...] odc. ref. [...] do km [...] odc. ref. [...] (ul. O.) i od km [...] do km [...] odc. ref. [...] (ul. K.) oraz budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej w miejscowościach W. i B. gmina B. oraz miejscowości K. gmina A., powiat [...], województwo [...]" - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Podejmując powyższe rozstrzygnięcie Minister wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego ponownie rozpatrzył wniosek inwestora (Zarządu Województwa [...]) o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę, w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji, jak również rozpatrzył zarzuty skarżącej.

Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor uzyskał wszystkie wymagane opinie wynikające z art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., zwana dalej: "specustawą"). Inwestor, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy dołączył do wniosku mapę w skali 1:5000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Jednocześnie, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy, inwestor przedłożył projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wynikającymi z przepisów szczególnych. Minister ustalił, że projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ II instancji uznał, że przedłożony projekt jest zgodny z załączoną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzją zmieniającą, decyzjami Starosty [...] udzielającymi pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych oraz postanowieniem Wojewody [...] udzielającym zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych. W konsekwencji, po dokonaniu analizy powyższego projektu budowlanego, Minister wskazał, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Organ odwoławczy uznał także, że spełnione zostały wymogi wynikające z art. 11f ust. 1, 3 i 4 oraz art. 16 ust. 2 specustawy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu B. P., Minister podkreślił, że to inwestor, a nie instytucje uprawnione do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości, co wynika z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy. Zatem, ocenie organów może podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy, a w sprawach nieuregulowanych, w przepisach prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że pismami z dnia 21 czerwca 2018 r. oraz z dnia 3 września 2018 r. wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej poruszonych przez odwołującą się. Pismami z dnia 5 lipca 2018 r., z dnia 31 lipca 2018 r. oraz z dnia 13 września 2018 r. inwestor odniósł się do uwag, wskazując, iż w jego ocenie, nie zasługują one na uwzględnienie. Stanowisko inwestora organ odwoławczy przesłał skarżącej przy pismach z dnia 23 lipca 2018 r., z dnia 3 września 2018 r. oraz z dnia 4 października 2018 r., zawiadamiając o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W piśmie z dnia 3 sierpnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na stanowisko inwestora zawarte w ww. piśmie z dnia 5 lipca 2018 r., B. P. wniosła o przeprowadzenie dowodu z: 1) fotografii oznaczonych literami od A do N, na okoliczność tego, że teren planowanej przez nią inwestycji (działki nr [...], nr [...] i nr [...]), a także działka nr [...] - wbrew twierdzeniom inwestora zawartym w ww. piśmie - nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej oraz brak jest możliwości dojazdu do licznika zlokalizowanego na działce nr [...]; 2) oględzin działek nr [...], nr [...] i nr [...] na okoliczność, iż działki te nie zapewniają działkom nr [...] dostępu do drogi publicznej oraz brak jest możliwości dojazdu do licznika poboru energii zlokalizowanego na działce nr [...]; 3) opinii biegłego w zakresie hodowli koni na okoliczność, że realizacja inwestycji drogowej objętej decyzją Wojewody [...] uniemożliwi jej realizację planowanej inwestycji (stadniny koni) oraz prowadzenie hodowli koni sportowych, z uwagi na zbyt małą odległość projektowanej drogi od terenu ww. inwestycji. Skarżąca stwierdziła, iż działki nr [...], stanowiące jej własność - wbrew temu co twierdzi inwestor - nie posiadają dostępu do ul. B. Skarżąca wskazała, iż na działkach nr [...] oraz nr [...] nie istnieją żadne drogi wewnętrzne, natomiast droga gruntowa na działce nr [...] nie stanowi odpowiedniego dojazdu do inwestycji polegającej na budowie stadniny koni. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że nie istnieje również żadna inna możliwość dojazdu do jej nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że z uwagi na charakter działalności, jaka ma być prowadzona na działkach nr [...] (pozwolenie na budowę zostało wydane dla stadniny koni), nie wystarczy, aby działki te posiadały jakikolwiek dostęp do drogi publicznej, ale musi to być dostęp odpowiedni dla tego rodzaju działalności. Zdaniem skarżącej organ I instancji powinien był wziąć pod uwagę okoliczność, że uzyskała ww. pozwolenie na budowę stadniny koni na tych działkach, a w związku z tym, dojazd do ww. działek powinien spełniać parametry dojazdu do obiektu tego rodzaju.

W piśmie z dnia 17 września 2018 r., stanowiącym odpowiedź na pismo inwestora z dnia 31 lipca 2018 r., B. P. nie zgodziła się z poglądem, iż w wyniku realizacji ww. inwestycji drogowej nie zostanie pozbawiona możliwości korzystania w dotychczasowy sposób z wodociągu na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] i przedstawiła szereg wątpliwości związanych z korzystaniem i z utrzymaniem wodociągu oraz związanych z tym kosztach.

W piśmie z dnia 25 października 2018 r. skarżąca przedstawiła obszerną argumentację kwestionującą możliwość dojazdu do posiadanych przez nią nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej, ponowiła wcześniejsze wnioski dowodowe, oraz wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów potwierdzających legalność robót budowlanych wykonanych w okresie od sierpnia do września 2018 r. na działce nr [...] na okoliczność zgodności z prawem tych robót. Zdaniem skarżącej, fotografie załączone do pisma Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2018 r. nie mogą stanowić dowodu na okoliczność, iż działki nr [...] mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, bowiem nie wskazano w nich współrzędnych miejsc, w których te fotografie wykonano. Ponadto, w ocenie skarżącej, przedłożone przez Wójta Gminy [...] fotografie odzwierciedlają jedynie to, jak rzekome drogi wyglądają w tych punktach, które sfotografowano. Nie dowodzą tego, że działki te są przejezdne na całej ich długości, bowiem fotografie mogą celowo pomijać punkty, w których przedmiotowe działki są nieprzejezdne. Skarżąca wskazała, iż po otrzymaniu pisma inwestora z dnia 13 września 2018 r. ponownie zweryfikowała stan faktyczny istniejący na działkach nr [...] i stwierdziła, że od sierpnia 2018 r. (kiedy to wykonała dokumentację fotograficzną potwierdzającą, że kwestionowana przez nią ww. inwestycja drogowa pozbawia jej nieruchomości dostępu do drogi publicznej) na przedmiotowych działkach zostały wykonane pospieszne prace, które mają dawać wrażenie, że dostęp działek nr [...] do drogi publicznej rzeczywiście istnieje. Przeprowadzone prace oraz ich niska jakość powodują, że droga nie spełnia parametrów technicznych i nie zapewnia odpowiedniego dojazdu do jej nieruchomości.

Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również zarzutów skarżącej, organ odwoławczy stwierdził, że objęcie zakresem inwestycji części działki B. P., w sposób wskazany we wniosku inwestora, nie narusza prawa, a rozwiązania projektowe zatwierdzone w decyzji Wojewody są prawidłowe.

W ocenie Ministra, przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Teren będący własnością skarżącej nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji. Organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...], z obrębu [...] [...], stanowiąca własność skarżącej, w decyzji Wojewody została podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...], z czego działka nr [...] została przeznaczona pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, zaś działki nr [...] pozostały przy dotychczasowej właścicielce.

Minister uznał za niezasadny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Praw budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 140 k.c., poprzez udzielenie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej bez uwzględnienia jej uzasadnionego interesu prawnego. Wyjaśnił przy tym, że z akt sprawy wynika, iż działki nr [...], nr [...] wprawdzie sąsiadują z projektowaną inwestycją, jednakże znajdują się poza liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również nie wchodzą w skład nieruchomości zajętych pod przebudowę sieci uzbrojenia terenu lub przebudowę zjazdów bądź innych dróg publicznych. Wskazał, iż ww. działki nr [...] zostały objęte decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę stadniny koni w zagrodzie dla rolnika z usługami, w tym zjazdu publicznego z drogi gminnej wewnętrznej na ww. działki nr [...], z obrębu [...]. Organ odwoławczy uznał, że decyzja Wojewody spełniła wymogi określone w art. 11f ust. 1 specustawy, w tym również dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Stanowisko zostało obszernie wyjaśnione w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. W pkt VI decyzji, organ I instancji odniósł się do kwestii określonej w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, zaś organ odwoławczy niniejszą decyzją powyższe rozstrzygnięcia utrzymał w mocy. Wobec przeprowadzonej analizy mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi publicznej oraz wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z 5 lipca 2018 r., zdaniem organu odwoławczego, bezspornym jest, że działki nr [...] będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej. W ramach zasady wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w przedmiotowej sprawie inwestor, w ocenie Ministra, zapewnił działkom skarżącej dostęp do drogi publicznej. Wobec powyższego, organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy oraz art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez brak ustaleń dotyczących budowy zjazdu publicznego umożliwiającego dostęp z drogi publicznej na działki nr [...] i nr [...] (z podziału działki nr [...]) oraz na działki nr [...], z obrębu [...] [...]. Dodatkowo organ wyjaśnił, że ze względu na funkcję, jaką ma spełniać projektowana droga po zakończeniu inwestycji, a także ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz podróżujących, brak było uzasadnienia dla wykonania bezpośrednich zjazdów z planowanej obwodnicy w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na działki sąsiednie, co dotyczy również działki skarżącej.

Za niezasadny Minister uznał zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., zwana dalej: "u.g.n."), poprzez zatwierdzenie decyzją Wojewody [...] podziału działki nr [...] na działki nr [...] pomimo tego, iż ww. działki wydzielone z ww. działki nr [...], w momencie podziału, nie miały zapewnionego dostępu do drogi publicznej i nie zaprojektowano do nich zjazdów. W rozpatrywanej sprawie decyzją Wojewody dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...], z obrębu [...], na przeznaczoną pod pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] działkę nr [...], oraz na działki nr [...] pozostawione przy skarżącej, którym - jak ustalił organ odwoławczy - został zapewniony dostęp do dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne. Natomiast ewentualnie niezaprojektowanie zjazdu, lub niezapewnienie innego dostępu do drogi publicznej w sposób opisany w art. 93 u.g.n. nie powoduje, że nieruchomości nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do stwierdzeń skarżącej, iż na działce nr [...] "nie istnieje żądana droga", bowiem "jest w całości porośnięta trawą", na działce nr [...], z obrębu [...], "jest urządzona droga polna", zaś na działce nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), z obrębu [...], iż droga na tej działce "przypomina alejkę spacerową w parku", organ odwoławczy ocenił, iż działki nr [...] (z podziału działki nr [...]), z obrębu [...], spełniają kryterium drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz ust. 3 pkt 7 lit. a załącznika Nr 6 do § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), gdyż zapewniają one połącznie z drogą publiczną działkom skarżącej nr [...], z obrębu [...]. Rozpatrując zarzut organ wziął pod uwagę pismo Urzędu Gminy [...] z dnia 11 września 2018 r., w którym Urząd poinformował, iż działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], stanowią drogi wewnętrzne, niezaliczone do żądnej z kategorii dróg publicznych i pozostają własnością Gminy [...]. W piśmie tym organ poinformował również, iż ww. drogi wewnętrzne stanowią dojazd do gruntów przyległych w obrębie tych dróg oraz są przejezdne, a także są w utrzymaniu tej Gminy zgodnie z jej statutem. Ponadto, organ odwoławczy uwzględnił wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z dnia 13 września 2018 r. Inwestor poinformował, iż na etapie projektowania przeprowadzono szczegółową analizę dostępności terenów przyległych. W konsultacji z Gminą [...] analizowano dostępność terenu przyległego do obwodnicy poprzez istniejącą regularną siatkę dróg wewnętrznych, niepublicznych będących własnością Gminy [...], co znajduje, jego zdaniem, potwierdzenie w pismach Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...]; z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] oraz z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], załączonych do projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Wojewody. Inwestor wskazał ponadto, iż wskutek przeprowadzonych analiz w latach 2016/2017 oraz ww. opinii Wójta Gminy [...] przyjęto, że tereny przyległe do projektowanej obwodnicy w tym rejonie, obsługiwane są poprzez drogi wewnętrzne, niepubliczne, należące do Gminy [...], która utrzymuje ww. drogi i odpowiada za ich stan techniczny. Przy ww. piśmie z dnia 13 września 2018 r. inwestor załączył również dokumentację fotograficzną, przedstawiającą stan dróg wewnętrznych wskutek prac wykonanych przez Gminę [...] dotyczących bieżącego utrzymania dróg wewnętrznych urządzonych na działkach nr [...] (z podziału działki nr [...]), z obrębu [...], stanowiących dojazd do działek skarżącej nr [...], z której wynika, że ww. drogi wewnętrzne są przejezdne, a więc będą mogły zapewnić ww. działkom skarżącej połączenie z drogą publiczną. Zdaniem Ministra, zgłoszona przez skarżącą na etapie niniejszego postępowania odwoławczego dokumentacja fotograficzna, potwierdzająca okoliczność, iż działki nr [...], na których zaprojektowano budowę stadniny koni, a także działka nr [...], z obrębu [...], nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej, nie zdołały podważyć prawdziwości ww. oświadczeń Wójta Gminy [...], który pozytywnie zaopiniował rozwiązania projektowe dotyczące zapewnienia przejezdności terenów przyległych do projektowanej obwodnicy. Minister podniósł, że jeżeli chodzi o kwestionowane przez skarżącą pismo Urzędu Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r, jak również pozostałe ww. pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017r., z dnia [...] maja 2017 r., oraz z dnia [...] lipca 2017 r. - załączone do projektu zagospodarowania terenu, to zauważyć należy, że posiadają one walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Dokumenty urzędowe korzystają z domniemania prawdziwości (autentyczności) i zgodności z prawdą, tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Natomiast utrzymanie ww. dróg wewnętrznych na działkach nr [...], z obrębu [...], w niniejszej sprawie należy do obowiązku Gminy [...], będącej właścicielem tych działek, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Organ odwoławczy uznał także za bezpodstawny zarzut skarżącej, iż droga wewnętrzna na działce [...], z obrębu [...], nie spełnia parametrów technicznych określonych dla dróg publicznych pozwalających na urządzenie do niej dojazdu. Zaznaczył, że do dróg wewnętrznych niepublicznych nie ma zastosowania rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Ponadto planowana inwestycja drogowa nie zmienia parametrów technicznych istniejących dróg wewnętrznych. Organ odwoławczy nie miał podstaw przyjąć, że parametry ww. dróg wewnętrznych nie zapewnią skarżącej dostępu do drogi publicznej dostosowanej do rodzaju prowadzonej przez nią działalności (stadnina koni) również dlatego, że skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę zjazdu z drogi wewnętrznej na ww. działki w pozwoleniu na budowę stadniny koni (decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r.).

Zdaniem organu odwoławczego, za niezasadny należało również uznać zarzut skarżącej dotyczący pozbawienia jej dojazdu do licznika energii elektrycznej znajdującego się na działce nr [...], z obrębu [...]. Działka ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na działce nr [...], należącej do Gminy [...] - jak w stanie przed wydaniem zaskarżonej decyzji - i poprzez nią oraz inne drogi wewnętrzne, zlokalizowane na działkach nr [...] i nr [...] (przed podziałem działka nr [...]) do drogi publicznej powiatowej nr [...] [...] - ulicy B. Zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy wynika również, iż drogi wewnętrzne na działkach nr [...] i [...] są przejezdne.

Odnosząc się natomiast do szeroko opisanych przez skarżącą zarzutów, iż pozbawienie jej prawa własności do części ww. działki nr [...], z obrębu [...], przez którą przebiega wodociąg wD150pcv, spowoduje całkowitą zmianę w stanie faktycznym i prawnym tego wodociągu, organ wskazał, że zbadał projekt zagospodarowania terenu, przebieg wodociągu, wyjaśnienia inwestora przedstawione w piśmie z dnia 31 lipca 2017 r. oraz wyjaśnienia skarżącej. Minister zauważył, że z akt sprawy, w tym z części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. 27), zatwierdzonego decyzją Wojewody, wynika jednoznacznie, że przedmiotowy wodociąg wD150pcv położony w km [...], znajduje się w administracji Gospodarki Komunalnej w [...] sp. z o.o. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca posiadała jakikolwiek tytuł prawny do ww. wodociągu. Jednocześnie stwierdził, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, iż wskutek nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności do działki nr [...], z obrębu [...], nastąpiło równocześnie przejście prawa własności na tę jednostkę samorządu terytorialnego do wodociągu przebiegającego częściowo przez teren ww. działki. W tym zakresie decyzja o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej nie wpływa na zmianę stanu faktycznego i prawnego ww. wodociągu na działkach nr [...] (z podziału działki nr [...]), ani też nie narusza w tym zakresie żadnych praw skarżącej. W ocenie Ministra niezasadne są również zarzuty skarżącej dotyczące braku możliwości korzystania przez nią z ww. wodociągu wskutek "jego podziału" na 3 części dokonanego decyzją Wojewody, co potwierdza treść umowy nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. zawartej pomiędzy Gospodarką Komunalną w [...] sp. z o.o., a B. P. oraz wyjaśnienia inwestora z dnia 31 lipca 2018 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala bowiem na przyjęcie, że skarżąca będzie mogła dokonywać konserwacji, napraw i remontu przyłączy wodociągowych położonych na działkach nr [...], z obrębu [...], wraz ze studzienką wodomierzową, gdyż został jej zapewniony dojazd do działek nr [...] (z podziału działki nr [...]), z obrębu [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko inwestora, iż planowana inwestycja drogowa nie pozbawi skarżącej możliwości korzystania z ww. wodociągu, nie spowoduje ograniczenia tego prawa, nie zmieni dotychczasowych warunków i zasad w korzystaniu z wodociągu zgodnie z jego przeznaczeniem, a także nie wpłynie na zmianę w zapisach ww. umowy nr [...] o zaopatrzenie w wodę z dnia 12 marca 2012 r. wiążącej B. P. z Gospodarką Komunalną w [...] sp. z o.o.

Za niezasadne Minister uznał także żądanie B. P. dotyczące zmiany rozwiązań projektowych, poprzez wykonanie ekranów akustycznych w celu zmniejszenia uciążliwości związanych z budową obwodnicy [...]. Wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie nakazuje budowy ekranów akustycznych i rozstrzygnięcie w tym zakresie nie było zmienione decyzją zmieniającą.

Skargę na powyższą decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. P., zarzucając naruszenie:

1) art. 76 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie obaliła domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało urzędowo stwierdzone w piśmie Urzędu Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. oraz w pismach Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...]; z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] oraz z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], mimo iż skarżąca do pism z dnia 3 sierpnia 2018 r. oraz z dnia 25 października 2018 r. załączyła fotografie, z których wynika, wbrew twierdzeniom Wójta Gminy [...], że drogi wewnętrzne na działkach nr [...] są nieprzejezdne;

2) art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie żądania skarżącej dotyczącego przeprowadzenia dowodu z oględzin działek nr [...] na okoliczność, że działki te nie zapewniają działkom skarżącej nr [...] dostępu do drogi publicznej oraz że brak jest możliwości dojazdu do licznika poboru energii zlokalizowanego na działce nr [...], mimo iż przedmiotem dowodu były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a które nie zostały stwierdzone wystarczająco innym dowodem;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że:

a) drogi wewnętrzne na działkach nr [...] są przejezdne,

b) realizacja inwestycji drogowej nie pozbawia nieruchomości skarżącej stanowiących działki nr [...] dostępu do drogi publicznej,

c) wodociąg wD150pcv położony w km 0+212,50 nie stanowi własności skarżącej;

4) art. 11f ust. 1 pkt. 4 specustawy oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 140 k.c., poprzez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zaprojektowanej bez uwzględnienia uzasadnionego interesu skarżącej;

5) art. 93 ust. 3 u.g.n., poprzez zatwierdzenie podziału działki nr [...] na działki [...], mimo iż wydzielona działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej i nie zaprojektowano do niej zjazdów;

6) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy, poprzez nieuwzględnienie w projekcie budowlanym wymagań z zakresu realizacji dróg technologicznych, określonych w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (znak: [...]), zmienionej decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...].

Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że organy dokonały prawidłowej oceny formalnych wymogów wniosku inwestora w rozumieniu art. 11d ust. 1 specustawy i zasadnie uznano, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami Prawa budowlanego. Wydana przez organ II instancji decyzja zawiera elementy przewidziane w art. 11f ust. 1 specustawy, w tym analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Województwa [...], zatwierdzenie podziału nieruchomości. W decyzji ustalono ponadto warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska (omówiono decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r.; z kolei postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wyjaśniono wątpliwości co do treści decyzji). Omówiono także wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Sąd uznał, że organ I instancji oraz organ odwoławczy przeprowadziły postępowanie z pełnym poszanowaniem zasad zawartych w art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a.

Odnosząc się zaś do treści skargi i podniesionych w niej zarzutów, Sąd zauważył, że organy obu instancji orzekając o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie są upoważnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Projekt podziału nieruchomości w celu wydzielania gruntów pod drogę w żaden sposób bowiem nie ingeruje w istniejące linie rozgraniczenia geodezyjnego (za wyjątkiem granic zaprojektowanych dla przejmowanych działek) zgodnie z założeniami mapy projektowej, ani nie ustala na nowo powierzchni istniejących działek, czy też je koryguje. Jak wynika z decyzji Wojewody [...] (str. 18) działka stanowiąca własność skarżącej nr ew. [...], z obrębu [...], została podzielona na działki nr ew. [...], przy czym pod sporną inwestycję przeznaczono tylko działkę nr ew. [...]. Materiał dokumentacyjny bezspornie wskazuje, że przed podziałem działka nr ew. [...] miała pośrednie połączenie, z jednej strony z drogą gminną [...] ul. N. (poprzez drogę niepubliczną wewnętrzną), z drugiej zaś strony łączyła się pośrednio (także poprzez drogi niepubliczne wewnętrzne) z drogą powiatową klasy [...] ul. B. W piśmie z dnia 5 lipca 2018 r. inwestor wyjaśnił, że działka nr ew. [...] "posiadała bezpośredni dostęp do dróg wewnętrznych, zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i poprzez te drogi oraz inne drogi wewnętrzne posiadała dostęp do dróg publicznych: gminnej ul. N., powiatowej ul. B., oraz wojewódzkiej nr [...] ul. O.." Przy czym jak wynika z decyzji organu I instancji działka nr ew. [...] uległa podziałowi na działki nr ew. [...], z czego pod niniejszą inwestycję przeznaczono tylko działkę nr ew. [...]. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, że działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, Sąd zauważył, że przeczy to nie tylko powyższemu ale i również stanowisku Wójta Gminy [...] wyrażonym w piśmie z dnia [...] września 2018 r., w którym "Gmina [...] oświadcza, że działki nr ew. [...] stanowią drogi wewnętrzne, niezaliczone do żadne kategorii dróg publicznych. Przedmiotowe drogi wewnętrzne są przejezdne, stanowią własność Gminy [...] i są w utrzymaniu Gminy, zgodnie z ich statusem." Zdaniem Sądu, jest to dokument urzędowy, którego prawdziwości twierdzeń w nim zawartych stanowisko skarżącej i dołączone fotografie obalić nie mogą. W związku z powyższym Sąd uznał, że nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 76 § 3 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. Ponadto, zauważył, ze zarówno Wojewoda jak i Minister nie są organami uprawnionymi do badania stanu technicznego dróg wewnętrznych, poprzez które dochodzi do skomunikowania działek skarżącej z drogami publicznymi. Co istotne, specustawa drogowa dotyczy inwestycji w zakresie dróg publicznych, a więc innych niż drogi wewnętrzne, których rozbudowa czy przebudowa nie następuje w ramach specustawy drogowej. Ponadto, sam inwestor w piśmie z dnia 13 września 2018 r. podniósł, że planowana inwestycja drogowa nie zmienia parametrów technicznych dróg wewnętrznych. Poprzez drogi wewnętrzne zapewnione było także połączenie z pozostałymi działkami skarżącej nr ew. [...], na których B. P. przewidziała budowę stadniny koni z usługami agroturystycznymi (decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę). Jak słusznie zauważył Minister, działki nr ew. [...] znajdują się poza liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również nie wchodzą w skład nieruchomości zajętych pod przebudowę sieci uzbrojenie terenu lub przebudowę zjazdów bądź innych dróg publicznych. Działki te także nie miały bezpośredniego dostępu do dróg publicznych, a jedynie pośredni, poprzez drogi wewnętrzne, tj. z drogą gminną ul. N. oraz z drogą powiatową ul. B. (to ostatnie połączenie mniej korzystne dla skarżącej). Co istotne skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę zjazdu z drogi wewnętrznej na ww. działki w pozwoleniu na budowę stadniny koni. W konsekwencji, Sąd przychylił się do stanowiska Ministra, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11f ust. 1 specustawy, art. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 140 k.c., poprzez udzielenie zezwolenia bez uwzględnienia interesu skarżącej.

Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n., poprzez zatwierdzenie decyzją Wojewody [...] podziału działki nr [...], pomimo że, w jej ocenie, działki wydzielone (nr [...] i nr [...]) w momencie podziału nie miały zapewnionego dostępu do drogi publicznej i nie zaprojektowano do nich zjazdów. Zauważył przy tym, że prawidłowo wyjaśnił Minister, że w myśl art. 93 ust. 3 u.g.n., podział nieruchomości nie jest dopuszczalny wtedy, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Jednakże za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W niniejszej sprawie materiał dokumentacyjny potwierdza, że skarżącej został zapewniony dostęp do dróg publicznych, poprzez drogi niepubliczne wewnętrzne, których stan techniczny w tym postępowaniu i przez te organy nie podlega ocenie.

Za prawidłowe także skład orzekający przyjął ustalenia faktyczne organu i jego stanowisko w kontekście rzekomego pozbawienia skarżącej prawa własności części wodociągu wD150pcv. Z projektu zagospodarowania terenu (część projektu budowlanego) zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] wynika, że na działce nr ew. [...] (powstałej po podziale) zaprojektowano przebudowę wodociągu wD150pcv oraz ograniczono w korzystaniu z części działki nr ew. [...] (powstałej po podziale) dla realizacji ww. obowiązku. Dla tego celu inwestor uzyskał wymagane dokumenty – warunki z dnia 2 grudnia 2016 r. wydane przez Gospodarkę Komunalną w [...] sp. z o.o. oraz otrzymał uzgodnienia rozwiązań projektowych w zakresie dotyczącym tego wodociągu – pismo z dnia 8 maja 2017 r. Dokumenty te załączono do projektu zagospodarowania terenu. Tym samym, materiał dokumentacyjny nie przemawia za stanowiskiem skarżącej.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. P., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju narusza prawo w zakresie, w jakim dotyczy działki nr [...], która podzieliła się na działki nr [...], jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 3 i 78 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż skarżąca nie obaliła domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało urzędowo stwierdzone w piśmie Urzędu Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r., mimo iż skarżąca do pism z dnia 3 sierpnia 2018 r. oraz z dnia 25 października 2018 r. załączyła fotografie, z których wynika, wbrew twierdzeniom Wójta Gminy [...], że drogi wewnętrzne na działkach nr [...] są nieprzejezdne;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż:

- drogi wewnętrzne na działkach nr [...] są przejezdne i że działki skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji miały zapewniony po tych drogach dostęp do drogi publicznej,

- realizacja inwestycji drogowej nie pozbawia nieruchomości skarżącej stanowiących działki nr [...] dostępu do drogi publicznej,

- realizacja inwestycji drogowej nie pozbawia skarżącej prawa własności części wodociągu wD150pcv;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, a to z uwagi na:

- brak odniesienia się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a.;

- brak odniesienia się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy;

- niewyjaśnienie, dlaczego, w ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie obaliła domniemania prawdziwości pisma Urzędu Gminy [...] z dnia 11 września 2018 r.;

- niewyjaśnienie, z jakich, w ocenie Sądu I instancji, przepisów prawa wynika, że wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej skarżąca nie została pozbawiona prawa własności części wodociągu wD150pcv;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. h specustawy oraz art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że działki skarżącej nr [...] na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej nie zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej, w związku z czym, zaskarżona decyzja nie musiała zawierać ustaleń dotyczących obowiązku budowy zjazdu na działkę nr [...];

b) art. 11 f ust. 4 specustawy oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 140 k.c., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja uwzględnia uzasadniony interes skarżącej;

c) art. 93 ust. 3 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że działka nr [...] wydzielona z działki nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

W piśmie z dnia 16 września 2020 r., uzupełniającym skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z następujących dokumentów: a) faktury VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.; b) pisma B. P. z dnia 20 stycznia 2020 r.; c) pisma Gospodarki Komunalnej w [...] sp. z o.o. z dnia 24 lutego 2020 r.; d) pisma B. P. z dnia 10 marca 2020 r., na okoliczność błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że realizacja inwestycji drogowej nie pozbawiła skarżącej prawa własności części wodociągu wD150pcv.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie tutejszego Sądu prezentowane jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym, zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż wprawdzie jednym z elementów uzasadnienia wyroku jest przedstawienie zarzutów zawartych w skardze, jednakże prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt I GSK 623/15; z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10).

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a, daje odpowiedź, co do zasadniczych powodów oddalenia skargi na decyzję Ministra. Sąd I instancji odniósł się do istoty sprawy, tj. prawidłowości udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Stan faktyczny sprawy został przez Sąd I instancji przywołany i oceniony w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd I instancji, co wynika z uzasadnienia wyroku, dokonał weryfikacji zaskarżonej decyzji pod kątem podniesionych przez skarżącą zarzutów, w tym zarzutu naruszenia art. 76 § 3 i art. 78 § 1 k.p.a., odniósł się do kwestii, jak sam zaznaczył, "rzekomego pozbawienia skarżącej prawa własności części wodociągu wD150pcv". Okoliczność, że Sąd I instancji nie odniósł się do poniesionych zarzutów w takim stopniu, w jakim by życzyła sobie tego strona, bądź pominął niektóre zarzuty, jak np. w niniejszym przypadku zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy (nieuwzględnienie w projekcie budowlanym wymagań z zakresu realizacji dróg technologicznych, co wynikało z decyzji o środowiskowych o środowiskowych uwarunkowaniach), nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w takim stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w tym względzie wskazał, że nie było potrzeby uwzględnienia w projekcie budowlanym budowy dróg serwisowych na działkach skarżącej, zgodnie z ppkt 3.10 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem działki skarżącej posiadają dostęp do dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne. A ta, zdaje się zasadnicza kwestia – dostępu do drogi publicznej – była w kręgu rozważań Sądu I instancji. Skoro kwestia zaprojektowania dróg technologicznych była warunkowana brakiem dostępu do drogi publicznej, to w sytuacji, gdy ten warunek się nie ziścił, o czym mowa będzie poniżej, to brak odniesienia się przez Sąd I instancji do ww. zarzutu, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Na marginesie zarzut ten, jako odrębny, nieleżący u podstaw zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie został ponowiony w złożonej skardze kasacyjnej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, po pierwsze, czy działki skarżącej nr ew. [...] pozbawione zostały dostępu do drogi publicznej, po drugie, czy realizacja spornej inwestycji spowodowała brak możliwości korzystania przez skarżącą z wodociągu. Wokół tych zagadnień koncentrują się zarzuty skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do pierwszego z nich, podnieść należy na wstępie, że dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym możliwy jest dwojakiego rodzaju: a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną.

Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], z obrębu [...], stanowiąca własność skarżącej, w decyzji Wojewody, została podzielona na działki nr [...], z czego działka nr [...] została przeznaczona pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, zaś działki nr [...] pozostały przy dotychczasowej właścicielce. Natomiast działki nr [...], znajdują się poza liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również nie wchodzą w skład nieruchomości zajętych pod przebudowę sieci uzbrojenia terenu lub przebudowę zjazdów bądź innych dróg publicznych. Co nie powinno być także sporne, działki nr [...], posiadają dostęp do drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...] i poprzez nią oraz inne drogi wewnętrzne zlokalizowane na działkach nr [...] i nr [...] do drogi publicznej powiatowej nr [...] – ul. B. Powyższe wynika m.in. z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], w którym oświadczono, że działki nr [...] stanowią drogi wewnętrzne, niezaliczane do żadnej z kategorii dróg publicznych. Przedmiotowe drogi wewnętrzne stanowią dojazd do gruntów przyległych w obrębie tych dróg. Przedmiotowe drogi wewnętrzne są przejezdne, stanowią własność Gminy [...] i są w utrzymaniu Gminy zgodnie z ich statusem. Do ww. pisma została dołączona dokumentacja fotograficzna, na której uwidoczniono stan istniejącej i projektowanej infrastruktury drogowej, z ujęciem nieruchomości będących własnością skarżącej. Nie powinno być negowane również to, że przed dokonanym podziałem, nieruchomości skarżącej skomunikowane były z drogami publicznymi po istniejących drogach wewnętrznych.

Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że ww. drogi wewnętrzne na działkach nr [...] są nieprzejezdne, na dowód czego powołuje się na własne pismo z dnia 25 października 2018 r. i dołączone do niego fotografie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie organ odwoławczy i Sąd I instancji uznały, że przedłożona przez skarżącą dokumentacja fotograficzna, nie jest w stanie podważyć prawdziwości oświadczeń Wójta Gminy [...], który pozytywnie zaopiniował rozwiązania projektowe dotyczące zapewnienia przejezdności terenów przyległych do planowanej obwodnicy. Kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie pismo Wójta Gminy [...] z dnia 13 września 2018 r., posiada walor dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Skarżąca nie przedstawiła żadnego kontrdowodu podważającego ww. dokument urzędowy. Za takowy nie można było uznać dokumentacji fotograficznej wykonanej przez stronę. Taka dokumentacja mogła być rozpatrywana jedynie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Ponadto, jak słusznie zauważył Minister, powołując się na stanowisko inwestora, w trakcie wegetacji roślinności i w skutek uprawy terenów przyległych do dróg wewnętrznych ich stan techniczny mógł ulec zmianie. Nadto, utrzymanie dróg wewnętrznych m.in. na działkach nr [...], należy do obowiązku Gminy [...], co wynika z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Jeżeli Gmina [...], nie wywiązuje się ze swoich obowiązków właściwego utrzymania dróg wewnętrznych, to istnienie możliwość wszczęcia postępowania (na wniosek bądź z urzędu) w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 137/10). Podnieść także należy, że skarżąca decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], uzyskała pozwolenie na budowę dla planowanej przez nią działalności (stadniny koni), na działkach nr [...], wraz z budową zjazdu publicznego z drogi gminnej wewnętrznej. Starosta w tamtym postępowaniu niewątpliwie badał możliwość skomunikowania ww. działek z drogą publiczną. Wszystkie te okoliczności sprawiają, że niewadliwie organ odwoławczy uznał, że nie miał podstaw, aby przyjąć, że parametry dróg wewnętrznych nie zapewniają skarżącej dostępu do drogi publicznej dla jej nieruchomości, w tym dla planowanej inwestycji

Tym samym, zarzuty naruszenia art. 76 § 3 i art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., odnoszące się do powyższej kwestii, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. A to skutkuje także tym, że niezasadne były również zarzuty naruszenia prawa materialnego, zawarte w punktach 2a-c skargi kasacyjnej.

Należy podzielić pogląd skarżącej kasacyjnie, że w ramach specustawy drogowej ustawodawca zakłada konieczność minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h tej ustawy. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie zaś do art. 29 ust. 2 ww. ustawy, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 8 tej ustawy zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisów. Jak wyjaśnił bowiem organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu, działka nr [...] (objęta decyzją Wojewody) oraz działki nr [...] (znajdujące się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej), przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie posiadały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne. Ponadto, mając na uwadze wyjaśnienia inwestora, zawarte w piśmie z dnia 13 września 2018 r., z uwagi na funkcję, jaką ma spełniać projektowana droga, a także ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego i podróżujących, brak było uzasadnienia dla wykonania bezpośrednich zjazdów z planowanej obwodnicy na działki sąsiednie, w tym na nieruchomość skarżącej. Organ administracji, wbrew zapatrywaniu skarżącej kasacyjnie, niewątpliwie rozważał taką możliwość. Nadto, ani organ, ani Sąd, w przypadku, gdy zaproponowany przez inwestora kształt inwestycji, nie narusza przepisów prawa, nie są władne do ingerowania i korygowania trasy drogi, gdyż, co do zasady, o przebiegu drogi decyduje inwestor.

Bezpodstawnie także autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 93 ust. 3 u.g.n., który to przepis ustanawia generalny zakaz podziału nieruchomości, w przypadku, gdy projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu ww. przepisu, uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jak wyżej wskazano, wszystkie nieruchomości skarżącej, leżące nieopodal spornej inwestycji, w tym działka nr [...] (po podziale), mają zapewniony dostęp do dróg publicznych, poprzez drogi wewnętrzne.

W świetle także powyższych rozważań, nie doszło również do naruszenia przepisów art. 11 f ust. 4 specustawy oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 140 k.c.

Realizacja inwestycji, co należy jeszcze raz zaakcentować, nie pobawiła nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej. Nie sposób też uznać, aby uniemożliwiła skarżącej wykonywanie przysługującego jej prawa własności i korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem oraz zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Inwestycja skarżącej (stadnina koni wraz z obiektami towarzyszącymi) obejmuje jedynie działki nr [...] (przylegające do drogi wewnętrznej położonej na działce nr [...]), a więc nieruchomości znajdujące się poza oddziaływaniem planowanej inwestycji drogowej. Z wiadomym względów skarżącej kasacyjnie, z uwagi na profil działalności, zależy, aby dojazd do jej nieruchomości przebiegał na jak najkrótszym odcinku i w miarę możliwości bezpośrednim. Jednakże ta subiektywna, niewątpliwie ważka dla strony okoliczność, nie może przemawiać za ingerencją w przebieg planowanej drogi.

Wracając do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że realizacja inwestycji drogowej nie pozbawia skarżącej prawa własności części wodociągu wD150pcv, stwierdzić należy, że także on nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie powinno być w sprawie sporne, że z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Wojewody, wynika, iż na działce nr [...] (z podziału działki nr [...]), zaprojektowano przebudowę wodociągu wD150pcv oraz celem realizacji obowiązku polegającego na przebudowie sieci wodociągowej ograniczono w korzystaniu część działki nr [...] (z podziału działki nr [...]). Inwestor dla przebudowy ww. wodociągu pozyskał warunki z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], wydane przez Gospodarkę Komunalną w [...] sp. z o.o. oraz uzgodnienie rozwiązań projektowych w zakresie dotyczącym tego wodociągu wydane przez ten sam podmiot, wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], dokumenty te zostały załączone do projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Wojewody. Właściciele lub użytkownicy wieczyści na mocy ww. decyzji byli m.in. zobowiązani udostępnić nieruchomość w celu dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz budowy sieci uzbrojenia terenu.

Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela zapatrywanie organu odwoławczego, że w stanie faktycznym sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że wskutek nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności do działki nr [...], nastąpiło równocześnie przejście prawa własności na tę jednostkę samorządu terytorialnego do wodociągu przebiegającego częściowo przez teren ww. działki. Okoliczność, że na działce nr [...] przed realizacją spornej inwestycji drogowej, znajdował się przedmiotowy wodociąg, nie stanowi podstawy do uznania, iż ww. obiekt budowlany stanowi obecnie część składową gruntu (działki nr [...]) na podstawie art. 48 kc. Przyjdzie bowiem zauważyć, że powszechnym jest, że zarządca drogi, właściciel gruntu zajętego pod drogi, udzielają podmiotom zezwolenia na przejście sieci, w tym wodociągowych, pod drogą publiczną bądź udzielają pozwolenia na lokalizowanie ich w pasie drogowym. Powyższe nie oznacza, że stają się oni automatycznie właścicielami tych sieci. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja nie wprowadza żadnych zmian po stronie właścicielskiej wodociągu, ani także nie powoduje istotnych zmian związanych z realizacją umowy z dnia [...] marca 2012 r., zawartej pomiędzy Gospodarką Komunalną w [...] sp. z o.o., a B. P. Z wyjaśnień inwestora z dnia 31 lipca 2018 r. wynika bowiem, że woda, jak dotychczas, poprzez przyłącze wodociągowe będzie doprowadzana do działek skarżącej nr [...], z obrębu [...], a punktem odbioru wody jest studnia wodomierzowa znajdująca się na działce nr [...]. Nadto, przedmiotowy wodociąg pod projektowaną drogą został zabezpieczony rurą ochronną i posiada po obu stronach projektowanej drogi zasuwy odcinające, które są dostępne od strony działek nr [...] i nr [...] (z podziału działki nr [...]), do których dojazd został skarżącej zapewniony i jest on realizowany po drogach wewnętrznych. Skarżąca kasacyjnie będzie więc mogła, w związku z realizacją ww. umowy, dokonywać konserwacji, naprawy i remontu przyłącza wodociągowego. Pismo z dnia 16 września 2020 r., stanowiące uzupełnienie skargi kasacyjnej, oraz dołączone do niego dokumentu, nie mogą zmienić powyższego zapatrywania. Dotyczą one bowiem ew. sporu mającego związek z wykonywaniem zawartej przez skarżącą umowy z dnia [...] marca 2012 r. o zaopatrzeniu w wodę, sposobu wykonania przyłącza wraz z wodomierzem (na marginesie z oświadczenia do protokołu z rozprawy wynika, że wodomierz znajduje się na działce nr [...], zaś z oświadczenia inwestora realizującego inwestycję drogową z dnia [...] lipca 2018 r. i projektu przyłącza do planowanej przez skarżącej stadniny koni, wynika, że studnia wodomierza realizowana jest na działce [...]), ew. sporu w zakresie ustalenia właściciela poszczególnych odcinków podłączenia do sieci wodociągowej.

Z tych wszystkich względów, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.