Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 581/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania diet radnym i przewodniczącym zarządu jednostek pomocniczych oddala skargi


UZASADNIENIE

Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] w sprawie zasad przyznawania diet radnym Rady Miasta M. i Przewodniczącym zarządu jednostek pomocniczych miasta M. w całości jako niezgodnej z art. 25 ust. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 710). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że rada gminy ustalając zasady, na jakich radnym przysługiwać mają diety winna kierować się przepisami powszechnie obowiązującego prawa, które to między innymi wyznaczają maksymalną wysokość diety przysługującej radnemu w ciągu miesiąca. Zgodnie z art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255 ze zm.). Stosownie natomiast do postanowień § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 710) radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do – 100 % maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100.000 mieszkańców; do – 75 % maksymalnej wysokości diety w gminach od 15.000 do 100.000 mieszkańców oraz do 50 % maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15.000 mieszkańców. Według wskazanych reguł, z uwagi na fakt, że liczba mieszkańców miasta M. nie przekracza 100.000, gdyż zamieszkuje w nim 75.300, wysokość diety radnego Rady Miasta M. nie może przekraczać 75 % maksymalnej wysokości diety, czyli 75 % półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Tym samym w § 1 ust. 2 kwestionowanej uchwały przyjęto, że podstawą wymiaru diety jest półtorakrotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, jednocześnie w § 1 ust. 4 tej uchwały zróżnicowano wysokość diety radnego w zależności od pełnionej funkcji. Zdaniem organu nadzoru przyjęte przez Radę Miasta M. rozwiązanie jest wadliwe, ponieważ mechanizm ustalania wysokości diety w zależności od funkcji pełnionej przez radnego powiązano z podstawą wymiaru diety, której wysokość przekracza maksymalną dopuszczalną wysokość diety, z tego też powodu diety radnych pełniących funkcje Przewodniczącego Rady Miasta, Wiceprzewodniczącego Rady Miasta oraz Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej przekraczałyby maksymalną wysokość diety przysługującej radnemu w ciągu miesiąca, zaś diety radnych pełniących funkcje Zastępcy Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej lub Przewodniczącego Komisji osiągnęłyby maksymalną wysokość diety przysługującej radnemu w ciągu miesiąca. W konkluzji organ nadzoru uznał, że Rada Miasta M. nieprawidłowo wypełniła delegację ustawową przyznającą jej prawo do określenia przyznawania diet.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miasta M. upoważniła Prezydenta Miasta M. do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. . Pismem procesowym z dnia [...] radca prawny H. R. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta M. wniósł skargę do tutejszego Sądu na rozstrzygnięcie Wojewody Ś. z dnia [...]. W skardze tej zarzucono rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Ś. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez pominięcie w nim, iż uchwała, której nieważność stwierdzono, została podjęta w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy. W motywach skargi wskazano, że podstawą prawną przedmiotowej uchwały jest wskazane powyżej rozporządzenie, które określa, że maksymalna wysokość diet w miastach od 15.000 do 100.000 mieszkańców wynosi do 75 % kwoty stanowiącej półtorakrotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Przyznano w skardze, ze w uchwale nie wpisano, iż dieta wynosi 75 % powołanej powyżej kwoty bazowej, jednakże nie można zarzucać radnym, że nie mają świadomości liczby mieszkańców w gminie oraz braku znajomości przepisów.

Z tego też powodu zdaniem strony skarżącej nie jest trafne stanowisko organu nadzoru zgodnie, z którym wysokość diet nie jest ograniczona do 75 % kwoty bazowej, jak również nie można zarzucać radnym, że nie mają świadomości liczby mieszkańców w gminie oraz braku znajomości przepisów. Z tego powodu zdaniem strony skarżącej nie jest trafne stanowisko organu nadzoru zgodnie, z którym wysokość diet nie jest ograniczona do 75 % kwoty bazowej. Z ostrożności procesowej skarżąca gmina zaznaczyła, że po uruchomieniu postępowania nadzorczego zmieniono zaskarżoną uchwałę w taki sposób, że skonkretyzowano wysokość maksymalnej wysokości diety na 85 % kwoty bazowej przy jednoczesnej zmianie podstawy prawnej uchwały na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diety przysługującej radnemu powiatu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie i przywołał w niej analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jak również nie zgodził się z zarzutami sformułowanymi w skardze.

Jak zostało zaznaczone powyżej Rada Miasta M. przed wszczęciem przez Wojewodę Ś. postępowania nadzorczego uchwałą z dnia [...] zmieniła swoją uchwalę z dnia [...]. W stosunku do tej uchwały Wojewoda Ś. także uruchomił postępowanie nadzorcze i rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały [...] Rady Miasta M. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] w sprawie zasad przyznawania diet radnym Rady Miasta M. i Przewodniczącym zarządu jednostek pomocniczych miasta M. w całości jako niezgodnej z art. 25 ust. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 710). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotowa uchwała jest aktem zmieniającym uchwałę z dnia [...], która objęta została postępowaniem nadzorczym w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Zawiadomienie o podjęciu tego postępowania pochodzi z dnia [...], a zostało ono zakończone rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]. Oznacza to, że w chwili podejmowania przez Radę Miasta M. uchwały Nr [...] mocą której dokonano zmiany wcześniejszej uchwały w sprawie diet radnych, zmieniony akt korzystał z domniemania legalności. W razie uprawomocnienia się jednak rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...], które zadziała ze skutkiem ex tunc, uchwała zmieniająca stanie się bezprzedmiotowa. Wadliwość przedmiotowej uchwały wynika także z faktu, że akt ten podjęto z ewidentną obrazą przepisów prawa materialnego. Maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu wyznacza bowiem art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy wydanego na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy. Tymczasem przedmiotowa uchwała oparta została o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. Nr 61, poz. 709), co wynika z przywołanej podstawy prawnej jak i samej treści tej uchwały, ponieważ podstawą wymiaru diety jest 85 % półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, co odpowiada maksymalnej wysokości diety przysługującej w ciągu miesiąca radnemu powiatu liczącego od 60.000 do 120.000 mieszkańców. Taka regulacja w sposób rażący narusza obowiązujące przepisy, ponieważ miasto M. jest gminą, która stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wykonuje zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 3 tej ustawy ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym.

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że status radnego miasta na prawach powiatu, a tym samym wszelkie prawa i obowiązki z tym statusem związane, regulują przepisy odnoszące się do radnych rady gminy. Oznacza to, że niezależnie od dodatkowych obowiązków wynikających z faktu wykonywania zadań powiatu, maksymalna wysokość diety przysługująca radnemu miasta na prawach powiatu nie może wykraczać poza limit wyznaczony przez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy, który w przypadku miasta M. wnosi 75 % maksymalnej wysokości diety.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miasta M. upoważniła Prezydenta Miasta M. do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. Pismem procesowym z dnia [...] radca prawny H. R. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta M. wniósł skargę do tutejszego Sądu na rozstrzygnięcie Wojewody Ś. z dnia [...]. W skardze tej zarzucono rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Ś. naruszenie przepisów prawa poprzez pominięcie, że radnym miasta na prawach powiatu przysługuje dieta w wysokości 75 % półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w związku z art. 25 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym i wniesiono o uchylenie tego rozstrzygnięcia nadzorczego. W motywach skargi wskazano, że przedmiotową uchwałą wysokość diet radnych ustalono na poziomie 85 % półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 roku o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, a jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diety przysługujących radnemu powiatu. Zdaniem skarżącej gminy stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym nie jest trafne. Gmina będąca miastem na prawach powiatu przejmuje wszystkie zadania i kompetencje powiatu, a zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym Rada Miasta i Prezydent wykonują funkcje organów powiatu. Konsekwencją takiego rozwiązania jest odesłanie w art. 92 ust. 3 powyższej ustawy do ustawy o samorządzie gminnym w zakresie określenia ustroju i działania organów miasta na prawach powiatu. Zdaniem skarżącej gminy o wysokości przyznawanej diety decyduje zakres wykonywanych zadań i fakt, że organy Miasta M. sprawują także funkcje organów powiatu. Akcentuje się, że nie chodzi o funkcje, jakie wykonuje konkretny radny, co pozwala różnicować wysokość przyznanej mu diety w granicach maksymalnej wysokości, ale funkcje organów. Zróżnicowanie wysokości diet, co do ich maksymalnej wysokości, jest uzasadnione zakresem obowiązków, istnieją bowiem obiektywne różnice w zakresie zadań publicznych gminy i miasta na prawach powiatu. Uprawnień radnych nie można traktować tylko jako przywilejów, lecz przede wszystkim jako instrumenty prawne służące prawidłowemu wykonywaniu obowiązków wynikających z mandatu radnego. Taka wykładnia wskazanych przepisów wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia

15 kwietnia 2002 r. sygn. akt K 23/2001 (OTK ZN z 2002/2a, poz. 19). Nadto zaznaczono, że przedmiotowa uchwała podjęta została w dniu [...], natomiast zawiadomienie o uruchomieniu postępowania nadzorczego w sprawie uchwały z dnia [...] pochodzi z dnia [...], a zatem postępowanie to uruchomione zostało już po zmianie tamtej uchwały, która korzystała z domniemania legalności, a zatem brak było przeszkód do dokonania jej zmiany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie i przywołał w niej analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jak również nie zgodził się z zarzutami sformułowanymi w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozpatrywanych sprawach Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanych rozstrzygnięciach, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionych skarg.

Pierwszą kwestią, jaka wymaga ustosunkowania się przez Sąd jest kwestia właściwości organu uprawnionego do kontroli uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a dotyczących przyznawania radnym diet. Odniesienie się do tego zagadnienia jest niezbędne, ponieważ we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentowało się, że organem nadzoru nad tego typu uchwałami są nie wojewodowie, lecz Regionalne Izby Obrachunkowe (zob. wyrok NSA z 30 marca 2004 r. sygn. akt GSK 34/04), jednakże stanowisko takie obowiązywało do wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw

(Dz. U. Nr 149, poz. 1454), mocą której zmieniono treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia

7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.). Następstwem wprowadzonej nowelizacji wskazanego przepisu jest zmiana właściwości organu nadzoru nad uchwałami podejmowanymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ustalania diet radnych z regionalnej izby obrachunkowej na wojewodę. Nowa treść wskazanego przepisu pozwala stwierdzić, że do zakresu działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: procedury uchwalania budżetu i jego zmian, zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek, zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa oraz absolutorium. Zakres ten może być rozszerzony jedynie w drodze szczególnego przepisu. W świetle przeprowadzonej analizy problematyka uchwał dotyczących wysokości diet radnych nie została objęta żadnym z punktów art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, jak również brak jest przepisu szczególnego przekazującego nadzór nad tego typu uchwałami do kompetencji regionalnych izb obrachunkowych. W konsekwencji doprowadza to do sytuacji, że organem właściwym w tym zakresie jest wojewoda, a podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa w zakresie właściwości rzeczowej.

Jeżeli idzie o skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. dotyczące uchwały Rady Miasta M. z dnia [...] Nr [...], to należy stwierdzić, że zarzuty skarżącej gminy nie mogły zostać uwzględnione. Podnosi się w niej, że przedmiotowa uchwała podjęta została w oparciu o postanowienia delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 25 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy, a przepisy te w sposób jednoznaczny wskazują maksymalną wysokość diety przysługującej radnemu w takim mieście, jakim są M., a tym samym nie wpisanie do przedmiotowego przepisu, że maksymalna wysokość diety wynosi 75 % kwoty bazowej nie stanowi wystarczającej przesłanki uzasadniającej podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego, tym bardziej, że radni znają przepisy powszechnie obowiązujące. Przedstawiona argumentacja nie może zostać uwzględniona. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowisko Wojewody Ś. zasługuje na aprobatę. Otóż przedmiotowa uchwała stanowi podstawę dla podejmowania działań, mocą których wypłacane będą radnym Miasta M. diety, zatem uchwała ta winna w sposób jednoznaczny wskazywać na wysokość diety przysługującej radnemu z uwzględnieniem pełnionej przez niego funkcji. Zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami tj. art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do 100 % kwoty bazowej w miastach powyżej 100.000 mieszkańców; w wysokości 75 % kwoty bazowej w miastach od 15.000 do 100.000 mieszkańców, a w gminach mniejszych – 50 % maksymalnej wysokości.

Z uwagi na fakt , że M. liczą 75.300 mieszkańców maksymalna wysokość diety radnego niezależnie od pełnionej funkcji nie może przekroczyć 75 % kwoty bazowej. W tej sytuacji treść § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta M. pozostaje w oczywistej sprzeczności z postanowieniami przywoływanych powyżej przepisów prawa, ponieważ w przepisie tym stanowi się, że podstawą wymiaru diety jest półtorakrotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Z brzmienia tego przepisu wynika, że określone w art. 1 ust. 4 przedmiotowej uchwały zróżnicowanie wysokości kwoty diety przysługującej poszczególnym radnym należy odnosić do półtorakrotności kwoty bazowej, a to oznacza, jak podkreślił organ nadzoru, że Przewodniczący Rady Miasta, Wiceprzewodniczący Rady Miasta jak również Przewodniczący Komisji Rewizyjnej otrzymają diety w wysokości przekraczającej maksymalną wysokość diety przewidzianej dla tego typu miasta. W tej sytuacji argumentacja przedstawiona przez skarżącą gminę nie może zostać uwzględniona, ponieważ podstawą wszelkich działań podejmowanych przez organy administracji publicznej są ściśle określone przepisy prawa, a tym samym nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze, że wystarczy przywołanie samego rozporządzenia i znajomość jego postanowień. Wydaje się, że i sama gmina dostrzegła wadliwość przyjętego rozwiązania, ponieważ jeszcze przed formalnym uruchomieniem postępowania nadzorczego zmieniła najbardziej kontrowersyjny przepis swojej uchwały, natomiast przyjęcie w ramach tej zmiany innego rozporządzenia Rady Ministrów odnoszącego się do powiatów, nie zmienia istoty obowiązującej w tym zakresie reguły ustalania wysokości diety przysługującej poszczególnym radnym w zależności od funkcji pełnionej przez radnego.

W świetle powyższych ustaleń skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] Nr [...] po myśli art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.

W analogiczny sposób należy odnieść się do skargi Miasta M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] mocą, którego stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta M. z dnia [...] Nr [...] zmieniającej uchwałę tejże Rady z dnia [...].

Pierwszą kwestią, która wymaga ustosunkowania się jest to, czy z uwagi na oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia

[...], którego konsekwencją jest to, że uchwała Rady Miasta M. z dnia [...] utraciła moc, natomiast mocą uchwały z dnia

[...] zmieniono właśnie tę uchwałę z [...]. A zatem czy istnieje jeszcze przedmiot postępowania i czy nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania, co w odpowiedzi na skargę sugeruje Wojewoda Ś.

Z bezprzedmiotowością postępowania spotykamy się wówczas, gdy dalsze prowadzenie postępowania nie jest już możliwe, ponieważ przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Z tego typu sytuacją spotkamy się wówczas, gdy zaskarżony akt zostanie pozbawiony bytu prawnego, co w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy oznacza uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Ze wskazaną sytuacją w rozpatrywanej sprawie Sąd nie spotkał się, ponieważ wyrok dotyczący skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nie jest prawomocny, a zatem przedmiotowa uchwała Rady Miasta M.

z [...] formalnie jeszcze nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, co w konsekwencji oznacza, że sugestia organu nadzoru o bezprzedmiotowości tego postępowania nie znajduje umocowania w przepisach prawa.

Mocą kwestionowanej uchwały Rada Miasta M. zmieniła wcześniejszą uchwałę z dnia [...] w części obejmującej § 1 pkt 2 i nowym unormowaniem wprowadziła maksymalną wysokość diety dla radnego na poziomie 85 % półtorakrotności kwoty bazowej, czyli według reguł przewidzianych dla powiatu. Wojewoda Ś. w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zakwestionował taką maksymalną wysokość diety radnego i zaznaczył, że w tym zakresie zastosowanie mają przepisy dotyczące gmin. W skardze skarżąca gmina kwestionuje stanowisko organu nadzoru i utrzymuje, że o wysokości przyznanej diety decydujące znaczenie posiada zakres wykonywanych zadań i fakt, że organy Miasta M. sprawują także funkcje organów powiatu. Z uwagi na odmienność stanowisk prezentowanych przez obie strony tego postępowania, skład orzekający zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy obowiązujących przepisów prawa.

Miasto M. jest miastem na prawach powiatu, a zatem należy przybliżyć treść art. 92 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: rada miasta i prezydent miasta. Takie miasto jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. Z przepisu tego można wywnioskować, że wszystkie zagadnienia i kwestie sporne dotyczące ustroju i działania organów gminy należy rozpatrywać w oparciu o postanowienia ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że także kwestie dotyczące wysokości diet należy widzieć w tej perspektywie. Takie ujęcie zapewnia jednolitość i spójność stosowanych norm prawnych. Jednakże argumentacja podnoszona przez stronę skarżącą wymaga uwagi. Otóż faktycznie radni miasta na prawach powiatu wykonują podwójne zadania, ponieważ wykonują zadania przewidziane dla gminy jak i dla powiatu, z tego też powodu jest logicznym, aby przysługiwały im wyższe diety, czyli takie jak w przypadku powiatu. Z tej perspektywy stanowisko skarżącej jest racjonalne i uwzględnia zakres wykonywanych zadań przez radnego w takiej jednostce samorządu terytorialnego, jednakże w tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Otóż Trybunał ten w wyroku z dnia 15 kwietnia 2002 r. sygn. akt K 23/01 (OTKA z 2002 r. Nr 2, poz. 19) uznał, za zgodne z Konstytucją RP uzależnienie maksymalnej wysokości diety radnego od liczby mieszkańców w danej jednostce samorządu terytorialnego. Zatem nie zakres wykonywanych zadań decyduje o maksymalnej wysokości diety radnego, lecz liczba ludności. W skardze gmina powołuje się na uzasadnienie tego wyroku, jednakże akcentuje wskazaną w nim niezbędność zróżnicowania wysokości diet od zakresu obowiązków. Zdaniem składu orzekającego stanowisko zaprezentowane w skardze nie może zostać uwzględnione, ponieważ Trybunał Konstytucyjny wyraźnie w przywołanym wyroku wskazał, że maksymalna wysokość diety winna być uzależniona od liczby mieszkańców w danej gminie, natomiast wysokość diety przysługująca poszczególnym radnym winna być zróżnicowana i uwzględniać zakres wykonywanych zadań.

Przyjęta w tym wyroku zasada nie rozwiązuje wszystkich problemów, ponieważ mocą stosownego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz.U. Nr 61, poz. 709) wysokość diety uzależniona została od liczby mieszkańców powiatu. Zatem należy odrzucić jako nie mający żadnego znaczenia argument dotyczący zakresu wykonywanych zadań, lecz pozostaje do rozważenia kwestia związana z tym, czy w przypadku miasta na prawach powiatu w zakresie ustalania maksymalnej wysokości diety uwzględnia się przepisy gminne czy też powiatowe. Skoro należało odrzucić argument dotyczący zakresu zadań realizowanych przez daną jednostkę, to tym samym kierując się treścią art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym należy opowiedzieć się za rozwiązaniem sprowadzającym się do tego, że w tym zakresie zastosowanie mają przepisy gminne. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że problematyka diet jest jedynie jednym z wielu elementów dotyczących kształtowania sytuacji prawnej radnego w mieście na prawach powiatu. Jako zasada przyjęte zostało rozwiązanie, polegające na odwołaniu się do unormowań zamieszczonych w ustawie o samorządzie gminnym, ponieważ to te unormowania będą brane pod uwagę w sytuacji dotyczącej ograniczeń radnego w związku z wykonywaniem mandatu itp. W tej sytuacji byłoby niezrozumiałym, aby jedna kwestia z zakresu wyznaczającej sytuację prawną radnego, w tego typu jednostkach, normowana była przepisami ustawy o samorządzie powiatowym.

W świetle powyższych ustaleń skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] Nr [...] po myśli art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.

SJ/