Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 1/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 8, art. 101 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta J. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta J. a Burmistrzem Miasta i Gminy Ś. w przedmiocie rozpoznania wniosku I. K. w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym p o s t a n a w i a: wskazać Prezydenta Miasta J. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta J. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy Ś. w przedmiocie rozpoznania wniosku I. K. w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym i wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Ś. jako organ właściwy w sprawie.

W uzasadnieniu wniosku, Prezydent Miasta J. wskazał, że zawiadomieniem z dnia 3 grudnia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ś., na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., uznając się za niewłaściwy w sprawie rozpoznania wniosku I. K. z dnia 1 grudnia 2015 r. o przyznanie zasiłku stałego, przekazał mu ten wniosek do rozpoznania według właściwości. Podstawę przekazania akt sprawy stanowiło ustalenie przez Burmistrza Miasta i Gminy Ś., że I. K. jest osobą bezdomną, nie posiadającą meldunku, a ostatnim jego miejscem zameldowania była J., ul. [...].

Z wywiadu środowiskowego z dnia 30 listopada 20-15 r. wynika, że I. K. obecnie przebywa w częściowo zawalonym budynku w miejscowości P. i od wielu lat przebywa w tej miejscowości w wielu różnych miejscach. Jest on zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych i na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...] października 2015 r. ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności.

W ocenie organu wnioskującego, P. są miejscowością, w której I. K. przebywa z zamiarem stałego pobytu i nie ma znaczenia, że obecnie przebywa w opuszczonym budynku bez mediów. Jest to zatem jego miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c., a więc nie można uznać go za osobę bezdomną. Z tych względów, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163, zwanej dalej "ustawą"), właściwym miejscowo organem do rozpoznania jego wniosku jest Burmistrz Miasta i Gminy Ś.

W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Miasta i Gminy Ś. wniósł o jego oddalenie i wskazanie jako organu właściwego do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta J. Podniósł, że I. K. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy, bowiem ruiny starego budynku, częściowo zawalonego, w którym obecnie zamieszkuje w miejscowości P. jest miejscem, które nie spełnia wymogów lokalu mieszkalnego. Wnioskodawca prowadzi tułaczy tryb życia, przebywa w różnych miejscach, w tym w pustostanach nienadających się do zamieszkania, a zatem nie ma on zamiaru stałego pobytu w tej miejscowości. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Ś., powyższe oznacza, że nie może być w przypadku wnioskodawcy mowy o miejscu zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c.

Mając zatem na uwadze, ze ostatnim miejscem zameldowania I. K. na pobyt stały jest J. G., organem właściwym do rozpoznania jego wniosku, na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy jest Prezydent Miasta J.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z organów uważa się za niewłaściwy.

Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym. Przyczyną natomiast sporu o właściwość są odmienne ustalenia organów w kwestii uznania, czy wnioskodawca posiada miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.

Kompetencję organu do wydania decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej określa art. 101 ustawy. Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku natomiast osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Stosownie do wskazanego przepisu właściwość organu w sprawie przyznania pomocy społecznej ustala się w oparciu o miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, chyba że jest to osoba bezdomna, to wówczas jest to ostatnie miejsce jej zameldowania. Powołana ustawa nie zawiera definicji pojęcia "miejsce zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu należy posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Oznacza to, że miejscem pobytu stałego osoby fizycznej jest miejscowość, w której koncentrują się jej czynności życiowe, bez względu na adres zameldowania. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny, tj. przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wewnętrzny, tj. wola, zamiar stałego pobytu. Oba te elementy muszą występować łącznie.

Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.

Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 150), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.

W świetle przedstawionych powyżej przepisów prawnych, należy zatem poczynić ustalenia, czy I. K. jest osobą mającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną.

Z przeprowadzonego w dniu 30 listopada 2015 r. wywiadu środowiskowego wynika, że I. K. obecnie przebywa w miescowości P. w częściowo zawalonym budynku, bez dostępu do wody i energii elektrycznej. Posiada on łóżko oraz piec typu "koza". Od wielu lat przebywa w tej miejscowości w wielu różnych miejscach, w tym mieszkał również u swoich kolegów, którzy pomagali mu, dostarczając żywność. Obecnie nie jest nigdzie zameldowany, a ostatnim miejscem jego zameldowania była J., ul. [...]. Jest uzależniony od alkoholu, jednak nigdy nie leczył się odwykowo, twierdząc, że sam jest w stanie poradzić sobie z tym problemem. Nie wyraża również zgody na skierowanie go do schroniska dla bezdomnych. Jest też zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie posiada żadnego dochodu. Na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...] października 2015 r. ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności.

Biorąc powyższe okoliczności faktyczne pod uwagę, nie sposób uznać, że miejsce, w którym obecnie przebywa I. K., (P.) jest jego miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. O ile pierwszy z czynników niezbędnych do uznania, że dana miejscowość jest miejscem zamieszkania można ocenić, że został spełniony, bowiem I. K. faktycznie przebywa w sensie fizycznym w tej miejscowości, o tyle drugi z czynników nie. Nie można bowiem przypisać wnioskodawcy zamiaru stałego pobytu w tym miejscu. Świadczy o tym chociażby jego dotychczasowy tułaczy tryb życia.

Powyższe pozwala na przyjęcie, że I. K. należy uznać za osobę bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 ustawy, bowiem jest on osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Bez wątpienia miejsce, w którym obecnie przebywa nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, gdyż trudno uznać, że zrujnowany budynek, bez dostępu do wody i energii elektrycznej może służyć do zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych.

Z tych względów, właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy, tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania I. K. była J., ul. [...], to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 1 grudnia 2015 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym jest Prezydent Miasta J.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.