Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2975/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1095/18 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2018 r. nr 360/2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1095/18 w ten sposób, że w miejsce oznaczenia numeru postanowienia "WOB.7722.92.2018.JKUT" wpisuje "360/2018".


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1095/18 oddalił skargę M. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 17 maja 2018 r. nr WOB.7722.92.2018.JKUT utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach (dalej: PINB) z 20 marca 2018 r. nr 31/2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że pismem z 29 stycznia 2018 r. M. M. złożyła wniosek o legalizację i wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z zadaszeniem zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonego przy ul. [...] w [...], gmina A.

PINB postanowieniem z 20 marca 2018 r., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b., odmówił wszczęcia na wniosek M. M. postępowania, uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie faktem prowadzenia już w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego z zadaszeniem w trybie art. 48-49 p.b. postępowania (znak: PINB.7355.6.2017.2), w którym wnioskodawczyni jest stroną. Pozostaje ono w toku i nie zostało zakończone dotąd decyzją ostateczną. PINB wskazał, że nie może w takiej sytuacji podejmować odrębnego postępowania, które w świetle ustaleń faktycznych jest tożsame z innym postępowaniem.

Skarżąca złożyła na opisane postanowienie zażalenie, domagając się jego uchylenia.

MWINB postanowieniem z 17 maja 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego aktu wskazał, że podziela stanowisko PINB co do tego, iż w sprawie zachodzi przesłanka przedmiotowa, która uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego, polegająca na toczeniu się w tej samej sprawie postępowania przed organem nadzoru budowlanego (znak: PINB.7355.6.2017.2). Okoliczność tę potwierdzają akta postępowania odwoławczego (znak: WOB.7721.202.2018) zainicjowanego odwołaniem złożonym od decyzji PINB z 22 marca 2018 r. nr 58/2018, która zapadła w sprawie samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego z zadaszeniem zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. MWINB podkreślił, że z uwagi na prowadzenie postępowania przez organ I instancji w tożsamej sprawie w dniu wpływu wniosku nie było możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Stanowiłoby to bowiem istotne naruszenie procedury administracyjnej, tj. prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych dotyczących tego samego obiektu budowlanego.

M. M. wniosła skargę na powyższe postanowienie MWINB, zarzucając mu naruszenie: art. 48 ust. 1 i 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku; art. 61a § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego; art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasad działania przez organy administracji publicznej w sposób utrwalający zasadę zaufania obywateli do organów państwa oraz naruszenia obowiązku ustalenia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy; art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalającym możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku stwierdził, że skarga pozostaje nieuzasadniona. Przypomniał, że kontroli w postępowaniu sądowym zostało poddane postanowienie MWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w przedmiocie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z zadaszeniem zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...]. Nie przystępując do dokonania merytorycznej oceny powyższego wniosku, organy stwierdziły, że w stosunku do tego obiektu prowadzone jest już przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dotyczące legalności tego obiektu (znak: PINB.7355.6.2017.2). Skarżąca miała w tym postępowaniu przymiot strony. Skoro zainicjowane wnioskiem skarżącej postępowanie miałoby dotyczyć tego samego obiektu, to zasadnym stała się odmowa wszczęcia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. Zachodzi tutaj zarówno tożsamość podmiotowa, przedmiotowa, jak też identyczny jest będący podstawą wszystkich wymienionych żądań stan faktyczny oraz niezmieniony stan prawny. Zdaniem Sądu I instancji, sytuacja ta odpowiada przesłance odmowy wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a.

M. M. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Skarżąca zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 p.b. przez oddalenie skargi, mimo niezastosowania przez organy wskazanego przepisu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo wadliwego zastosowania przez organy wskazanych przepisów, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodny z zasadą godności, praworządności i proporcjonalności oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej poprzez utrzymanie w mocy postanowienia uniemożliwiającego skarżącej zalegalizowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się Sądu I instancji do wszystkich zarzutów strony, w tym w szczególności do stanowiska strony wskazanego w skardze z 4 lipca 2018 r. i niezweryfikowanie podnoszonych przez. skarżącą wątpliwości w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób pobieżny, nie zmierzający do wyjaśnienia sprawy i nie wyczerpujący wszystkich możliwości dowodowych, co przejawiało się m.in. w pominięciu przez Sąd I instancji przeprowadzenia istotnych dowodów dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności dowodów zmierzających do wyjaśnienia, czy przedmiotowa budowla jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym, czy zachodzą przesłanki do jej legalizacji;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej wątpliwości co do stanu faktycznego i co do normy prawnej sprawy, w szczególności poprzez odmowę wszczęcia postępowania i zbadania stanu faktycznego sprawy w sytuacji, kiedy postępowanie prowadzone przed PINB znak: PINB.7355.6.2017.2 nie zostało zakończone;

7) art. 48 ust. 1 i 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 30 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez wszystkie strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a., będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia MWINB, stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis został dodany do k.p.a. ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowane jednolite stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca, wprowadzając art. 61a § 1 k.p.a., zdecydował o ustanowieniu dwóch autonomicznych przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, umownie nazywanych – podmiotową i przedmiotową. Pierwsza z nich odnosi się do przypadku wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji procesowej do żądania dokonania przez organ konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego. "Inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania - jako przesłanka przedmiotowa - nie mają jednolitej natury i nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej odnosić je należy do przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania. Są to okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej, stanowią zatem bezwzględne przyczyny niedopuszczalności postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015 r., nr 5, s. 18-19). Przykładem takich okoliczności, jak się wskazuje w piśmiennictwie, jest między innymi sytuacja wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie, w której toczy już postępowanie przed właściwym organem administracji (por. Z. R. Kmiecik [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 4. Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, red. Cz. Martysz, Warszawa 2021, s. 96). Przypadek ten w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie uznaje się za równoważny zaistnieniu bezprzedmiotowości postępowania bezwzględnie nakazującej organowi odmówić jego wszczęcia w formie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r., II OSK 2366/19; wyrok NSA z 19 listopada 2021 r., I OSK 2529/20; wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 3761/18; wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., I OSK 2042/20; wyrok NSA z 14 marca 2019 r. sygn. I OSK 1228/17; wyrok NSA z 14 marca 2017 r., II OSK 1773/15).

W świetle powyższych wyjaśnień nie może budzić wątpliwości, że zaskarżone postanowienie MWINB z 17 maja 2018 r. odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania legalizacyjnego pozostaje niewadliwe, jeżeli niesporny charakter miało w sprawie ustalenie, że w dacie wystąpienia przez skarżącą z tymże wnioskiem pozostawało w toku wszczęte z urzędu przez PINB postępowanie dotyczące legalności budowy tego samego obiektu budowlanego, którego dotyczył wniosek z 29 stycznia 2018 r., tj. samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z zadaszeniem zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...]. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie jest zdarzeniem, z którym przepisy k.p.a. łączą określone skutki prawne prowadzące do stanu zawisłości tejże sprawy przed organem. Wystąpienie przez stronę z inicjatywą wszczęcia równoległego postępowania, które prowadzone byłoby w tej samej sprawie z wniosku tej strony, nie może odznaczać się skutecznością, albowiem sprawa dotycząca zgodności z prawem podjętych przez inwestora robót budowlanych ma charakter materialnoprawny i jej przedmiot nie jest zależny od podmiotu, który wystąpił z żądaniem załatwienia sprawy.

Oparte na takim założeniu postanowienie MWINB poprawnie rozstrzygnęło o niedopuszczalności wniosku zgłoszonego przez skarżącą, która pozostawała równocześnie stroną niezakończonego ostateczną decyzją postępowania legalizacyjnego znak: PINB.7355.6.2017.2, w związku z czym wyrok oddalający skargę nie uchybia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Argumentacja skargi kasacyjnej, która uzasadniać ma dopuszczenie się przez Sąd I instancji naruszenia w kontrolowanej sprawie przepisów prawa materialnego (art. 48 ust. 1 i 2 p.b.) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 75 i art. 77 k.p.a.) abstrahuje od wyartykułowanych w uzasadnieniu wyroku przez Sąd powodów traktowania skargi wniesionej przez skarżącą za niezasadną, z czym koresponduje formułowanie przez autora skargi kasacyjnej twierdzeń pomijających powszechnie przyjęte znaczenie podstawowych konstrukcji postępowania administracyjnego. Taki bowiem charakter przypisać należy wnioskom, że utrzymanie w mocy postanowienia PINB uniemożliwia skarżącej zalegalizowanie samowolnie wybudowanego budynku, a ponadto, że postanowienie organu nadzoru budowlanego zostało wydane bez zweryfikowania podnoszonych przez stronę wątpliwości w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności z pominięciem dowodów zmierzających do wyjaśnienia, czy sporny obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wszystkie te kwestie, co wynika z akt sprawy dokumentującej podejmowane przez PINB czynności procesowe, pozostawały w polu zainteresowania organu prowadzącego postępowanie legalizacyjne znak: PINB.7355.6.2017.2, w którym została na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. wydana przez organ I instancji decyzja rozbiórkowa (decyzja PINB z 22 marca 2018 r. nr 58/2018). Brak jest jakichkolwiek podstaw, by te zagadnienia organ ponownie zmuszony był rozważać i dokonywać konkretyzacji przyjętych w sprawie ustaleń w odrębnej decyzji administracyjnej tylko z tej przyczyny, że skarżąca, subiektywnie interpretując przedmiot sprawy legalności budowy obiektu budowlanego, znajduje powody, by różnicować prowadzenie legalizacji popełnionej samowoli budowlanej przez organ nadzoru budowlanego z urzędu oraz podjęcie tożsamych czynności przez tenże organ na jej wniosek.

Kierując się powyższymi względami prowadzącymi do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Stosownie do art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował w zaskarżonym wyroku określenie numeru postanowienia, wobec błędnego jego oznaczenia w komparycji wyroku przez Sąd I instancji.