Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 41/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2006-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (Spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skargi D. i G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany technicznego sposobu wykonania rekultywacji gruntów: I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia "[...]"sierpnia 2003 r.; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt II SA/Ol 316/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę G. i D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"listopada 2003r. nr "[...]". Wymienioną wyżej decyzją Kolegium, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]"sierpnia 2003r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę technicznego sposobu wykonania rekultywacji gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż Naczelnik Miasta i Gminy w L., decyzją z dnia "[...]"maja 1975r,, wydaną w związku z zagospodarowaniem terenów przeznaczonych pod eksploatację kopalin przez Zakłady A na terenie miasta L., ustalił leśny kierunek zagospodarowania. W dalszych motywach wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia "[...]"czerwca 1999 r. Starosta D. wyraził przedsiębiorstwu "B" G. C. zgodę na zmianę technicznego sposobu wykonania rekultywacji gruntów oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obrębu miasta L. jako działka nr "[...]" z mapy "[...]" oraz obrębu C.-jak działki nr "[...]", "[...]", "[...]"i "[...]"z mapy "[...]". Zmiana miała polegać na wypełnieniu wyrobiska po wyeksploatowanym złożu odpadami paleniskowymi w postaci żużli i popiołów pochodzących ze spalania węgla kamiennego przez elektrociepłownię, przy zachowaniu dotychczasowego kierunku zagospodarowania. W przedmiotowej decyzji organ ponadto określił warunki przystąpienia do prac rekultywacyjnych.

Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Parku Krajobrazowego z dnia 5 kwietnia 2001 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]"września 2001 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r. na podstawie art. 156 § l pkt 3 i 4 k.p.a. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku D. i G. C., decyzją z dnia "[...]"listopada 2001 r. utrzymało w mocy własną decyzję.

Na powyższe rozstrzygnięcie D. i G. C. wnieśli skargę do Naczelnego Sąd Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 10 września 2002 r. sygn. akt II SA 177/02 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia "[...]"września 2001 r. Powodem takiego rozstrzygnięcia było nie wyjaśnienie istotnych dla spraw okoliczności. Sąd zwrócił uwagę, że nie została należycie wyjaśniona kwestia następstwa prawnego po Zakładach A w zakresie obowiązku rekultywacji przedmiotowych gruntów. Ponadto organ nie rozważył zarzutu niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych oraz tego, czy wydaną decyzję należy traktować jako zmieniającą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał dalej w motywach wyroku, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]"sierpnia 2003 r., stwierdziło nieważność decyzji Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r., udzielającej zgody "B" G. C. na zmianę technicznego sposobu wykonania rekultywacji gruntów. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że D. i G. C. umową notarialną z dnia "[...]"września 1991 r. nabyli od Przedsiębiorstwa C. w likwidacji prawo użytkowania wieczystego działek gruntu położonych w miejscowościach C., oznaczonych numerami "[...]" (obecnie nr "[...]") i L. nr "[...]". Organowi nie udało się ustalić, czy Przedsiębiorstwo C. jest następcą prawnym Zakładów A w zakresie obowiązku rekultywacji gruntów obrębu L. i C. Jednakże zebrany materiał w sprawie dał podstawę do twierdzenia, że na Przedsiębiorstwie A ciążył obowiązek rekultywacji przedmiotowych gruntów przed ich zbyciem na rzecz skarżących. W tej sytuacji nie można odmówić skarżącym przymiotu strony w sprawach związanych z realizacja obowiązku rekultywacji gruntu, który został przez nich przejęty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podał następnie w uzasadnieniu wyroku, iż dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze analiza treści ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), obowiązującej w chwili wydawania decyzji Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r. wskazała na brak w niej przepisu przewidującego wymóg uzyskania zgody na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntów nabytych od Przedsiębiorstwa C. Zatem przedmiotowa decyzja wydana została w ocenie Kolegium, bez podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przywołał motywy zaskarżonej decyzji, z których wynika, iż organ nie znalazł argumentów, które pozwoliłyby potraktować decyzję Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r. jako zmieniającą wcześniejszą decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia "[...]"maja 1975 r. w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. Żaden z powyższych przepisów nie został powołany jako podstawa prawna tej decyzji. Również z treści decyzji nie wynika, że przedmiotem jej rozstrzygnięcia jest zmiana decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia "[...]"maja 1975 r. Ponadto ww. decyzja nie ustalała technicznego sposobu rekultywacji. Zatem decyzja z dnia "[...]"czerwca 1999 r. dotyczy innej sprawy od tej, która została rozstrzygnięta decyzja ostateczną z dnia "[...]"maja 1975r.

Sąd przywołał również stanowisko Kolegium, które nie znalazło podstaw do stwierdzenia, iż decyzja Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r. wywołała skutki prawne, wyłączające w świetle art. 156 § 2 k.p.a. możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podał, iż D. i G. C. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnieśli, że wykonanie decyzji Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r. spowodowało nieodwracalne skutki w sensie faktycznym i prawnym. Zaprzestanie rekultywacji nie jest możliwe, a ewentualne kroki w tym celu mogłyby spowodować odpowiedzialność podmiotu za działania, godzące w ochronę środowiska i ochronę gruntów.

Decyzją z dnia "[...]"listopada 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia "[...]"sierpnia 2003 r. Organ zwrócił uwagę, że żądanie strony skarżącej, zawarte w piśmie z dnia 10 maja 1999 r. w sprawie wyrażenia zgody na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntów, nie miało charakteru sprawy administracyjnej, gdyż nie miało ono oparcia w przepisach prawa materialnego. Zatem co do przedmiotowego żądania zachodziła niedopuszczalność drogi postępowania administracyjnego i w konsekwencji sprawa ta nie powinna być rozstrzygnięta władczym i jednostronnym aktem odpowiedniego organu administracji, przyznającym uprawnienie (nakładającym obowiązek), bądź odmawiającym jego przyznania konkretnej osobie, wydanym w trybie i w formie przewidzianym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na decyzję ostateczną D. i G. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucono pominięcie przy rozstrzyganiu przez organ oceny prawnej, wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt II SA 177/02. Dodatkowo skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 22 ust. l ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) w związku z art. 107 k.p.a. Organ, w ocenie skarżących, niezasadnie przyjął, iż katalog zawarty w art. 22 ust. l powyższej ustawy zawiera zakaz określania w decyzji elementów precyzujących obowiązki lub uprawnienia, wynikających z okoliczności sprawy i przepisów prawa. Ponadto skarżący stwierdzili, iż istniały podstawy prawne do wydania decyzji, a określała je ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz.U. Nr 96, poz. 592 ze zm.). Zarzucili również organowi administracji publicznej nieuwzględnienie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r. oraz niezasadne wykluczenie art. 154 i 155 k.p.a., jako podstawy prawnej decyzji z dnia "[...]"czerwca 1999 r.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podał, iż granice, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Przepisy art. 156 § li art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § l k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § l k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał dalej w motywach wyroku, iż skoro Kolegium stwierdziło, że zaszła jedna z przesłanek określonych w art. 156 § l k.p.a., to było zobowiązane do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał również, iż organ nie pominął przy rozstrzyganiu sprawy oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2002 roku. Nie naruszył tym samym art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W powołanym wyroku Sąd nie stwierdził żadnych przesłanek nieważności określonych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]"sierpnia 2003 r. Stwierdził jedynie, że w postępowaniu administracyjnym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały należycie wyjaśnione. Nie została wyjaśniona kwestia następstwa prawnego po Zakładach A w zakresie obowiązku rekultywacji przedmiotowych gruntów. Ponadto wskazał, że ponownie należy, zbadać i rozważyć, czy decyzję Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r. należy traktować jako decyzję zmieniającą w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Nie rozważono zarzutu niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził dalej w uzasadnieniu wyroku, iż okoliczności te zostały -wyjaśnione i wzięte pod uwagę przy ponownym rozstrzyganiu sprawy przez organ.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie można uznać decyzji wydanej przez Starostę D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r. za zmieniającą w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia "[...]"maja 1975 r. w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji i zagospodarowania kopalni piasku -cegielni w L. Z treści decyzji z dnia "[...]"czerwca 1999 r. nie wynika, aby przedmiotem jej rozstrzygnięcia była zmiana decyzji z "[...]"maja 1975 r. Ponadto decyzja z "[...]"maja 1975 r. nie ustalała technicznego sposobu rekultywacji, a jedynie ustalała kierunek rekultywacji i zagospodarowania (leśny), który nie został zmieniony decyzją Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r. Zatem decyzja z dnia "[...]"czerwca 1999 r. dotyczyła innej kwestii, od tej, która została rozstrzygnięta decyzją z "[...]"maja 1975 i w żadnym przypadku nie mogła być uznana za decyzję zmieniającą.

W dalszych motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozważył, czy Starosta D. mógł wydać decyzję, w której wyraził zgodę na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntów nabytych przez stronę skarżącą od Przedsiębiorstwa A. Sąd I instancji wskazał, że organ powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o podstawę prawną, czyli przepis prawa powszechnie obowiązującego, dającego organowi administracji publicznej umocowanie do załatwienia tej sprawy w formie decyzji. W przypadku decyzji nakładającej obowiązki lub przyznającej uprawnienia podstawą prawną jej podjęcia może być tylko powszechnie obowiązujący przepis prawa materialnego. W ocenie Sądu nie było podstawy prawnej do wydania przez Starostę D. w dniu "[...]"czerwca 1999 r. decyzji. Analiza treści ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, póz. 78 ze zm.), obowiązującej w czasie wydawania decyzji, wskazuje na brak przepisu, który mógłby stanowić jej podstawę materialnoprawną. Art. 22 ust. l ww. ustawy określa precyzyjnie przedmiot decyzji. Zmiana technicznego sposobu rekultywacji gruntów nie została w tym przepisie ujęta. Również określenie leśnego kierunku rekultywacji jest pojęciem całkowicie zrozumiałym i nie wymaga żadnego doprecyzowania, także w powiązaniu z ustawą z 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz.U. Nr 96, póz. 592 ze zm.). Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że nie zawiera ona podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego decyzji z dnia "[...]"czerwca 1999 r. Art. 8 tego aktu dotyczy zezwoleń na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych lub innych w ilości powyżej jednego tysiąca ton rocznie, które to zezwolenie wydaje się w drodze decyzji na wniosek zainteresowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż zainteresowanym w takim przypadku jest wytwórca odpadów i tylko on może się ubiegać o wydanie takiej zgody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał również, iż dodatkowe obowiązki spoczywają na odbiorcy odpadów niebezpiecznych, jednakże pod pojęciem odpadów niebezpiecznych, zgodnie z art. 3 pkt ustawy o odpadach, należy rozumieć odpady, które ze względu na swoje pochodzenie, skład chemiczny, biologiczny, inne właściwości i okoliczności stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo dla środowiska. Tymczasem odpadów paleniskowych w postaci żużli i popiołów pochodzących ze spalania węgla kamiennego nie można zaliczyć do kategorii odpadów niebezpiecznych. Na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o odpadach możliwe jest zlecenie wykonywania obowiązku usuwania i wykorzystywania odpadów ich odbiorcy, nie zwalnia to jednak wytwórcy odpadów od uzyskania stosownych zezwoleń. Dopiero bowiem po ich otrzymaniu może on zlecić odbiorcy wykonywanie określonego obowiązku. Ustawa o odpadach nie pozwalała skarżącym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Olsztynie, jako odbiorcom odpadów, na uzyskanie takiego zezwolenia, dlatego żaden jej przepis nie mógł być podstawą cło wydania decyzji z dnia "[...]"czerwca 1999 r.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozważył, czy decyzja Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie Sądu I instancji o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć, ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Dotyczy to sytuacji, gdy organ administracyjny nie ma ustawowego umocowania do cofnięcia, zniesienia czy odwrócenia skutków prawnych decyzji w drodze decyzji administracyjnej. Przy ocenie nieodwracalności skutków prawnych decyzji nie powinny być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Co więcej - nie zaistniały nawet nieodwracalne skutki faktyczne, gdyż wyrobisko zostało zasypane, czy też zrekultywowane, w około 50%. Tym samym nie przestał istnieć przedmiot rekultywacji. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji miało na celu ustalenie, czy wydana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 15 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania nie oznacza, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że takie rozstrzygnięcie automatycznie zmienia kierunek rekultywacji gruntu, gdyż ten pozostaje niezmieniony od 1975 r. i jest to kierunek leśny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również w uzasadnieniu wyroku, iż w postępowaniu administracyjnym zaszły pewne uchybienia. Nie mogły one jednak, w ocenie Sądu I instancji, mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14 października 2004r. skargę kasacyjną wnieśli D. i G. C., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ istotny na wynik sprawy, a w szczególności: naruszenie art. 51 i 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, póz. 368 ze zm.) w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.), przez pominięcie przy rozstrzyganiu oceny prawnej, wyrażonej w wyroku NSA z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt II SA 177/02; naruszenie art. 156 § 2 k.p.a., przez nieuwzględnienie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją z dnia "[...]"czerwca 1999 r.; naruszenie art. 154 i 155 k.p.a., przez wykluczenie tych przepisów jako podstawy wydania decyzji z dnia "[...]"czerwca 1999 r.; naruszenie art. art. 6, 7, 9, 10, 35, 36, 61 § l i § 4 w związku z art. 140 k.p.a., przez nieuwzględnienie ich naruszenia w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym.

Ponadto skarżący zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: naruszenie art. 22 ust. l ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związki z art. 107 k.p.a., przez przyjęcie, iż katalog wynikający z art. 22 ust. l ww. ustawy zawiera zakaz określania w decyzji elementów precyzujących obowiązki lub uprawnienia; naruszenie art. l, art. 5 ust. 2, art. 9 ust. l pkt 3 i art. 11 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach - przez stwierdzenie braku podstawy prawnej decyzji z dnia "[...]"czerwca 1999 r., pomimo że przepisy te są podstawą do wydania powyższej decyzji.

Skarżący zawarli w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2005r. sygn. akt II OSK 191/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w motywach wyroku, że podzielając wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, iż decyzja Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r., zmieniająca techniczny sposób rekultywacji gruntu, której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie została wydana w trybie nadzwyczajnym, nie podzielił jednocześnie poglądu, że nie istniała podstawa prawna, czyli przepis prawa powszechnie obowiązującego dającego organowi administracji publicznej umocowanie do załatwienia sprawy w formie decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisem prawnym stanowiącym podstawę wydania decyzji Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r. jest art. 22 ust. l pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. Zgodnie z nim decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Starosta D. wydając w dniu "[...]"czerwca 1999 r. decyzję, wyraził zgodę na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntu. Stwierdzenie to nie może być odczytywane jako zmiana wcześniej wydanej decyzji, lecz jako ustalenie kierunku rekultywacji (poprzedzającej zagospodarowanie), innego, niż realizowane w rzeczywistości (do chwili obecnej).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu, że skoro nie można uznać decyzji Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r. za zmieniającą decyzję Naczelnika Miasta Gminy w L. z dnia "[...]"maja 1975 r., to rozstrzygnięcie zmieniające techniczny sposób rekultywacji nie miało oparcia w przepisach prawa. Z decyzji z dnia "[...]"maja 1975 r. nie wynikało bowiem, jaki ma być kierunek rekultywacji, a ustalono jedynie kierunek zagospodarowania. Nie było w takim razie przeszkód, aby po zmianie stanu prawnego kierunek ten określić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązująca w dacie wydania decyzji z dnia "[...]"maja 1975 r. ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz.U. Nr 27, póz. 249 ze zm.) nie przewidywała obowiązku wydania decyzji co do kierunku rekultywacji, a jedynie co do kierunku zagospodarowania. Co więcej, ustawa ta wyraźnie rozróżniała rekultywację od zagospodarowania. Stosownie do art. 18 ust. 2 ww. ustawy rekultywacja polega na przywróceniu gruntom określonym w ust. l wartości użytkowej, przez wykonanie zabiegów technicznych, agrotechnicznych i biologicznych." Zgodnie zaś z ust. 3 art. 18, zagospodarowanie zrekultywowanych terenów polega na wykonywaniu odpowiednich zabiegów umożliwiających wykorzystanie tych gruntów dla celów gospodarki rolnej, leśnej, wodnej, komunalnej lub innej. W myśl zaś § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 października 1972 r. w sprawie szczegółowych zasad rekultywacji i zagospodarowania gruntów (Dz.U. Nr 48, poz. 303) dopiero po zakończeniu rekultywacji gruntów należy niezwłocznie rozpocząć ich zagospodarowanie. Skoro zatem, przy ustalonym, decyzją z dnia "[...]"maja 1975 r., kierunku zagospodarowania (leśnym), strona wszczęła techniczny proces rekultywacji, mogła również wystąpić na podstawie nowych przepisów o ustalenie kierunku rekultywacji, będący innym, niż dotychczas, w rzeczywistości, realizowany. Tak więc decyzja Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r. była decyzją zmieniającą, ale nie inną decyzją administracyjną, lecz dotychczas realizowany kierunek rekultywacji. Podstawą jej wydania stanowił art. 22 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jeśli zatem istniał przepis powszechnie obowiązującego prawa, dający Staroście D. umocowanie do załatwienia sprawy w formie decyzji, nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji, określona w art. 156 § l pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie są one uzasadnione. Sąd ten przyjął, iż nie był zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 154 i 155 kpa wskazując, że decyzja z "[...]"maja 1975r. dotyczyła zupełnie innego przedmiotu, w porównaniu z decyzją z dnia "[...]"czerwca 1999r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), podzielił także pogląd Sądu I instancji zawarty w wyroku z 14 października 2004r., iż w sprawie nie wystąpiły uchybienia proceduralne, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wyższej instancji uznał także, że całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przepisów ustawy z 27 czerwca 1997r. o odpadach (Dz. U. Nr 96,poz. 592 ze zm.).

Na rozprawie w dniu 14 marca 2006r. pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniósł o oddalenie skargi na decyzję z "[...]"listopada 2003r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ustawodawca w art. 190 ustawy określił więc, iż Sąd I instancji nie może orzec w sposób odmienny od wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto orzeczenie prawomocne (w niniejszej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W wyroku z 16 listopada 2005r. Naczelny Sąd Administracyjny -jak była o tym mowa wyżej - przyjął, iż istniała podstawa prawna, czyli przepis prawa powszechnie obowiązującego dającego organowi administracji publicznej (Staroście D.) umocowanie do załatwienia sprawy w formie decyzji, którą organ wydał w dniu "[...]"czerwca 1999r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisem prawnym stanowiącym podstawę wydania decyzji Starosty D. z dnia "[...]"czerwca 1999 r. był art. 22 ust. l pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. Zgodnie z nim decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Starosta D. wydając w dniu "[...]"czerwca 1999 r. decyzję, wyraził zgodę na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli istniał przepis powszechnie obowiązującego prawa, dający Staroście D. umocowanie do załatwienia sprawy w formie decyzji, nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji, określona w art. 156 § l pkt 2 k.p.a.". Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż decyzja z "[...]"maja 1975r. dotyczyła zupełnie innego przedmiotu, w porównaniu z decyzją z dnia "[...]"czerwca 1999r. Powyższa wykładnia przepisu art. 22 ust. l pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, iż Starosta D. wydając decyzję z "[...]"czerwca 1999r., działał w oparciu o przepis prawa powszechnie obowiązującego, dający podstawę do podjęcia decyzji w sprawie zmiany technicznego sposobu rekultywacji gruntów. W konsekwencji decyzja organu nadzoru, która stwierdza nieważność decyzji z "[...]"czerwca 1999r., z uwagi na brak podstawy prawnej do jej wydania nie może się ostać w obrocie, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 22 ust. l pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.