Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 970/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 5, art. 117 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 6, art. 7, art. 67 par. 1 i par. 2 pkt 3, art. 77 par. 1 art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par. 1 pkt 1 lit b, art. 183 par. 1 i 2, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1905/08 w sprawie ze skargi J. Z. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2008r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Ministra Środowiska na rzecz J. Z. kwotę 397 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 970/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oddalił skargę J. Z. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 2 i § 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz.U. Nr 132, poz. 876), oraz art. 5 pkt 8, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 5, art. 117 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie i rozbudowie budynku jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi K..

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy wystąpił Wójt Gminy Leszno. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Zażalenie na to postanowienie wniósł J. Z.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Środowiska uchylił postanowienie Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpatrując ponownie sprawę Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego uznał, że ww. działka położona jest na obszarze, na którym, stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, istnieje zakaz jakiejkolwiek budowy, czy też rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego. Co prawda art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy stanowi, iż zakazy te nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową, w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, jednak przepis ten, w zakresie wykonywania prawa własności, nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, lecz odsyła w tym zakresie do stosownych przepisów Kodeksu cywilnego. Tymczasem art. 140 k.c. stanowi, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy, a w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych też samych granicach może rozporządzać rzeczą, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a także zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

W przypadku zlokalizowania działki na obszarze chronionym parku narodowego, granice ustawowego korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznaczać będzie więc art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ustanawiający m.in. zakaz budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych.

Dlatego Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego stanął na stanowisku, iż działka, na której ma być realizowana inwestycja, mimo treści art. 15 ust. 2 pkt 5, objęta jest zakazem zabudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przeciwna interpretacja godziłaby w cel ustawodawcy, jakim było utworzenie obszaru chronionego w postaci parku narodowego, będącego jednolitym w swym zamierzeniu ekosystemem i mogłaby prowadzić do wniosku, iż park narodowy mógłby być stopniowo zabudowywany budynkami mieszkalnymi wszędzie tam, gdzie występuje własność prywatna.

Dodatkowo organ zwrócił uwagę na fakt, że działka znajduje się poza zwartą ulicową zabudową obszaru objętego ochroną krajobrazową. Przeprowadzone w obecności strony w dniu 18 października 2007 r. oględziny terenu wykazały, iż na działce posadowiona jest wyłącznie pozostałość starego, częściowo spalonego obiektu drewnianego, mogącego uchodzić za pomieszczenie gospodarcze, na miejscu którego obserwuje się daleko posuniętą sukcesję naturalną. Organ dodał, że budynek znajduje się w stanie dewastacji i nie nadaje się do obudowy i rozbudowy, lecz raczej do całkowitej rozbiórki. Stąd też wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o odbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego nie ma pokrycia w rzeczywistości, bowiem zamierzona inwestycja będzie budową nowego budynku mieszkalnego, wiążącego się z koniecznością wycięcia wielu drzew.

Organ wskazał także, że działka jest otoczona przez zalesione grunty parku narodowego, co powoduje, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wkomponuje się w żaden naturalny sposób w przyrodę parku narodowego, ani istniejący krajobraz. Nie jest obecnie możliwe przeprowadzenie w pełni wiarygodnej symulacji polegającej na jednoznacznym rozstrzygnięciu, które gatunki ptaków i innych zwierząt ucierpią podczas budowy, ale należy założyć, że takie zakłócenie nastąpi.

Organ podkreślił, że w myśl art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych stosuje się ochronę krajobrazową, którą art. 5 pkt 8 ustawy definiuje jako zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Wprowadzenie całkowicie nowej zabudowy zdecydowanie zmienia krajobraz tego obszaru, który dzięki spadkowi zaludnienia, ograniczeniu produkcji rolnej i intensywnemu wkraczaniu sukcesji naturalnej, obecnie ewoluuje w kierunku studium pionierskiego półnaturalnej puszczy. W bezpośrednim sąsiedztwie nie występuje także jakakolwiek zabudowa. Istnienie zaś po przeciwnej stronie drogi budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz związanej z nimi infrastruktury na użytkowanych rolniczo terenach, pochodzących z czasów osadnictwa poprzedzającego utworzenie Kampinoskiego Parku Narodowego, nie może stanowić przesłanki przemawiającej za wchodzeniem z nową zabudową do parku narodowego.

Nadto działka nr [...] nie jest w jakikolwiek sposób użytkowana gospodarczo, a tylko takie grunty, stosownie do art. 117 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, objęte są wyłączeniem zakazu zabudowy.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. Z. wskazując, że wbrew ustaleniom organu działka jest wykorzystywana gospodarczo, ponieważ na przeważającej jej części posiana jest trawa, która jest koszona oraz posadzone są drzewa i krzewy owocowe.

Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przypadku działki zlokalizowanej na obszarze parku narodowego, jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem będzie ochrona przyrody i zapewnienie nienaruszalności całego obszaru parku narodowego. Ustawowe granice korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznaczać zaś będzie art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W przeciwnym wypadku cel w postaci ochrony przyrody byłby trudny, a wręcz niemożliwy do osiągnięcia.

Ponadto organ opisał jakie gatunki, roślin, drzew, ptaków, w tym gatunki chronione, znajdują się na terenie przyległym do spornej działki, wskazując, że jej zabudowa w ocenie organu może mieć znaczący wpływ na zmianę struktury środowiska na obszarze większym niż teren działki.

Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. Z., zarzucając naruszenie:

1/ art. 5 pkt 8, art. 117 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego,

2/ art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,

3/ art. 68, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a. oraz zasad wyrażonych w art. 7 i art. 10 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że planowana inwestycja nie narusza przepisów o ochronie przyrody i nie oddziałuje negatywnie na środowisko.

Ochrona krajobrazu, zdefiniowana w art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, oznacza zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Z art. 117 ust. 2 ustawy wynika, że na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych lub rezerwatach przyrody (chodzi przede wszystkim o położone w parkach i rezerwatach grunty stanowiące własność prywatną) nie obowiązuje zakaz budowy lub rozbudowy obiektów i urządzeń innych niż służące celom parku narodowego lub rezerwatu przyrody. Niedopuszczalna jest zatem budowa obiektów i urządzeń, jeżeli miałoby to doprowadzić do tego, że nie zostałyby zachowane cechy charakterystyczne danego krajobrazu. W ocenie skarżącego podjęte przez niego działania w żaden sposób nie będą ingerować w znajdującą się na należącej do niego posesji przyrodę.

Organ wskazując, iż planowana inwestycja miałaby pociągnąć ze sobą szereg zmian w środowisku, w żaden sposób nie wykazał, jakiego rodzaju miałyby być to zmiany oraz nie wskazał stopnia prawdopodobieństwa ich wystąpienia oraz rozmiaru oddziaływania tychże negatywnych zmian na środowisko.

Odmowa uzgodnienia planowanego projektu wiąże się zaś z ograniczeniem przysługującego mu prawa własności. Skarżący wskazał także, że w ostatnich latach przy drodze gminnej, w pobliżu należącej do niego działki (w odległości 95 metrów), wybudowane zostały domy, w tym także po tej samej stronie drogi. Wobec powyższego odmowę uzgodnienia projektu należy uznać za niczym nieusprawiedliwione naruszenie zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Strona podniosła także, iż sporna działka jest położona przy drodze gminnej, przy której znajduje się napowietrzna linia energetyczna i linia wodociągowa. Skarżący uzyskał stosowne warunki na przyłączenie ww. mediów. W związku z faktem, iż na nieruchomości znajduje się już zniszczony i wymagający kompletnego remontu budynek, nie znajduje potwierdzenia teza, jakoby przedmiotowa budowa miała zakłócić chronioną w tym miejscu przyrodę.

Skarżący podniósł również okoliczność, że planowana inwestycja została uzgodniona przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, który jednoznacznie stwierdził, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym w sposób znaczący oddziaływać ma obszar Natura 2000 Puszcza Kampinoska.

Skarżący zarzucił także, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane bez dokonania oględzin. Zostały one przeprowadzone dopiero, gdy zaistniała potrzeba przekazania akt Ministrowi Środowiska. Skarżący nie został zapoznany z wynikami oględzin, nie został mu także przedstawiony protokół sporządzony z tej czynności. Został on jedynie ustnie poinformowany o tym, iż z oględzin sporządzona została notatka. Doszło zatem do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że aby doprowadzić do realizacji celów, którym służy utworzenie i istnienie parku, ustawodawca w art. 15 ust. 1 ustawy określił szczegółowy katalog zakazów, które winne być przestrzegane na terenie parku. Jednym z nich jest zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego.

Orzekające w sprawie organy wskazały, że teren parku narodowego objęty jest ochroną krajobrazową, przez która należy rozumieć zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu (art. 5 pkt 8). Celem powyższej regulacji jest zatem zachowanie walorów krajobrazowych, czyli wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych obszaru oraz związanej z nim rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Oznacza to, że działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu gospodarczego wykorzystania danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze.

Z ustaleń organów wynika zaś, że na działce objętej inwestycją znajduje się wyłącznie pozostałość starego, częściowo spalonego obiektu drewnianego, mogącego uchodzić za pomieszczenie gospodarcze, które w ocenie skarżącego stanowi dawny dom. Okoliczność tę potwierdza materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy. Na działce obecnie obserwuje się daleko posuniętą sukcesję naturalną. Przyroda puszczy samoistnie się tu odrodziła, a naturalna zieleń i drzewa pokrywają cały teren działki. W sposób naturalny działka należąca do skarżącego zmieniła swoje przeznaczenie, z działki zabudowanej na działkę porośniętą roślinnością, komponującą się ze ścianą lasu. Słusznie zatem, w ocenie Sądu, wywiodły organy, że nie można zgodzić się ze skarżącym, że budowa domku jednorodzinnego na tym terenie w chwili obecnej wynikać będzie z jego obecnego gospodarczego wykorzystywania i nie wpłynie na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze. Na poczynione w tym zakresie ustalenia, nie miały wpływu okoliczności, że działka zlokalizowana jest przy drodze, posiada dostęp do mediów oraz że w bliskim jej sąsiedztwie znajduje się zabudowa.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organy przysługującego skarżącemu prawa własności, Sąd I instancji stwierdził, że art. 15 ust. 2 pkt. 5 ustawy w zakresie wykonywania prawa własności nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy, lecz odsyła w tym zakresie do unormowań Kodeksu cywilnego. Ograniczenia zaś z niego wynikające nakazują uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisów prawa sąsiedzkiego, a także innych przepisów, np. o ochronie przyrody. Właścicielowi wolno zatem czynić ze swoją rzeczą wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i co nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa.

W przypadku zlokalizowania działki na obszarze chronionym ustawowo, w tym konkretnym przypadku obszarze parku narodowego, granice ustawowe korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznaczać będzie art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wprowadzający między innymi zakaz budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych. Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, w przypadku działki zlokalizowanej w parku narodowym, która znajdując się na obszarze objętym ochroną krajobrazową nie jest gospodarczo wykorzystywana przez jej właściciela, będzie ochrona przyrody i zapewnienie nienaruszalności całego obszaru parku narodowego, jako całego ekosystemu, stosownie do zapisu art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Odnosząc się do zarzutu, iż organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia art. 10 k.p.a., Sąd I instancji wskazał, że rzeczywiście skarżący nie był wzywany do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Uczestniczył jednak w wizji terenowej, z której została sporządzona notatka służbowa. Z treścią notatki skarżący nie został zapoznany. Jednakże skarżący brał aktywny udział w postępowaniu, składał zażalenia, przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji uczestniczył w wizji lokalnej. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niedoręczenie mu notatki służbowej mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Podstawy do zakwestionowania zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia Ministra Środowiska i Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego nie może również stanowić okoliczność uzgodnienia planowanego zamierzenia przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Organy te działają bowiem na podstawie innych przepisów prawa, ich uzgodnienia dotyczą określonego zakresu, a przy rozstrzyganiu nie są związane ustaleniami poczynionymi przez inne organy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2009 r. skargę kasacyjną złożył J. Z.. Zaskarżający wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 5 w zw. z 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną wykładnię oraz zaakceptowanie ich niewłaściwego zastosowanie przez organ i przyjęcie, że w przypadku działki położonej na obszarze parku narodowego granice ustawowe korzystania właściciela z jego nieruchomości wyznacza art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy, bez uwzględnienia art. 15 ust. 2 pkt 5 i art. 140 k.c;

2/ przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10, 68, 77 § 1 i 81 k.p.a., czego skutkiem było pozbawienie skarżącego wpływu na zgromadzenie dokumentacji, przede wszystkim fotograficznej, przedstawiającej rzeczywisty i pełny obraz gospodarczego wykorzystania przez skarżącego przedmiotu własności, a tym samym pozbawienie skarżącego wpływu na wydanie postanowień zgodnych z prawem, co doprowadziło do uznania, że skarżący nie wykorzystuje gospodarczo należącej do niego nieruchomości, a tym samym nie wykonuje prawa własności w sposób zgodny z przepisami k.c.,

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 i 7 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego, w tym brak wnikliwej analizy dostarczonych organowi dokumentów, w efekcie czego wydano orzeczenie nieuwzględniąjące okoliczności podnoszonych przez skarżącego, a mianowicie gospodarczego wykorzystywania przez niego nieruchomości, wykonywania przez skarżącego prawa własności objętej postępowaniem działki gruntu oraz chęci kontynuacji przez skarżącego dotychczasowego sposobu korzystania z niej.

Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że w motywach rozstrzygnięć organów, jak i zaskarżonego wyroku nie znalazło się żadne odwołanie do przesłanki "wykonywania prawa własności", co świadczy o niewątpliwym jej pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy. Zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonali błędnej wykładni sformułowania "gospodarczego wykorzystywania oraz wykonywania prawa własności". Gospodarcze użytkowanie gruntu i wykonywanie prawa nie polega jedynie na budowie czy przebudowie posadowionego budynku, ale również na korzystaniu z nieruchomości w inny sposób, który zapewnia właścicielowi realizację przysługującego mu prawa, a który jest zgodny z przeznaczeniem przedmiotu własności. W toku postępowania skarżący podnosił, iż na działce posadzonych jest wiele drzew i krzewów owocowych, niemających nic wspólnego z naturalną przyrodą parku, a cała nieruchomość porośnięta jest trawą, regularnie koszoną. Nieprawdą jest twierdzenie, iż działka zmieniła swoje przeznaczenie z działki rolnej z częścią przeznaczoną na cele budowlane na porośniętą naturalną roślinnością (zmiana przeznaczenia działki wymaga zgody jej właściciela). Skarżący uzyskał warunki na przyłączenie nieruchomości do napowietrznej linii energetycznej i linii wodociągowej, co jedynie potwierdza korzystanie z przedmiotu własności w sposób zgodny z przepisami k.c. Wobec tego niesłusznym jest uznanie, że realizacja prawa własności przez skarżącego poprzez odbudowę i przebudowę postawionego, użytkowanego przez skarżącego budynku, jest sprzeczna z przepisami prawa. W obrębie Kampinoskiego Parku Narodowego nie obowiązuje zakaz budowy i rozbudowy budynków, który ma charakter generalny.

Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dużej mierze opiera się na ustalonym nieprawidłowo stanie faktycznym. Pomimo zastrzeżeń podniesionych w skardze i na rozprawie Sąd przyjął, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został wystarczająco wyjaśniony za sprawą dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę, uchyla orzeczenie w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedostatecznie wyjaśnienie okoliczności sprawy i oparcie swego rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym niewątpliwie spełnia to kryterium. Z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że stan faktyczny sprawy ustalony został w dużej mierze na podstawie sporządzonych przez organ zdjęć, stanowiących załącznik do protokołu (notatki) z przeprowadzonych na nieruchomości oględzin.

Zgodnie z art. 68 § 2 k.p.a. protokół (w tym także z oględzin) winien być odczytany obecnym przy czynności osobom, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Skarżący bezskutecznie zwracał się do organu o udostępnienie spisanego protokołu. Został on jedynie ustnie poinformowany, że z oględzin sporządzona została notatka. Nie miał on więc żadnego realnego wpływu na to, aby do protokołu dołączone zostały nie tylko fotografie uzasadniające stanowisko organu, ale też inne zdjęcia, oddające pełny wygląd działki. Fotografie dołączone do akt sprawy przedstawiają jedynie tę jej część, na której znajduje się kilka drzew owocowych i jeżyny, których skarżący realizując przedmiot inwestycji i tak by nie wycinał.

Gdyby skarżący został zapoznany ze zgromadzony w sprawie materiałem, w tym przede wszystkim z dokumentacją fotograficzną, mógłby zakwestionować fakt oddawania przez nią prawdziwego stanu nieruchomości. Artykuł 10 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienie im przed wydaniem decyzji (w omawianej sprawie postanowienia) wypowiedzenie się co do zebranego materiału i dowodów oraz zgłoszonych żądań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a na uwzględnienie zasługują zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

Zgodzić się należy przede wszystkim z kastorem, gdy twierdzi, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) i art. 140 k.c.

W myśl art. 15 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Jednakże, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 5, zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub osoby fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego.

Otóż Sąd I instancji wywiódł, w ślad za organami, że skoro w myśl art. 140 k.c. właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy, to w niniejszej sprawie granice te wyznacza art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Zatem zniesienie zakazu budowy, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 5, w tym przypadku nie obowiązuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego rozumienia wskazanych przepisów nie sposób zaakceptować. Sprowadza się ono w istocie do stwierdzenia, że na terenie parku narodowego nie można budować nowych obiektów, i choć jest przepis wyłączający ten zakaz, to jego nieobowiązywanie uzasadnia się istnieniem właśnie owego zakazu.

Tymczasem korzystanie z rzeczy w granicach określonych przez ustawę o ochronie przyrody musi uwzględniać nie tylko zakaz nowej budowy z art. 15 ust. 1 pkt 1, ale i wyłączenie tego zakazu z art. 15 ust. 2 pkt 5. Wypełnienie przesłanek z tego drugiego przepisu wyłącza zastosowanie pierwszego. Jeśli więc inwestor wykaże, że jego działka (objęta ochroną krajobrazową w myśl art. 117 ust. 2 ustawy) wykorzystywana jest gospodarczo oraz że wykonuje on swoje prawo własności – zakaz budowy go nie obejmie. Taka powinna być prawidłowa wykładnia ww. przepisów.

Z kolei błędna wykładnia wskazanych przepisów ustawy o ochronie przyrody doprowadziła do zaakceptowania przez Sąd I instancji błędnych ustaleń dokonanych w sprawie przez organy administracji, a tym samym do naruszenia powiązanych z przepisami p.p.s.a. przepisów art. 6, 7, 10, 68. 77 § 1 i 81 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy ochrony środowiska, uzgadniające inwestycję na etapie ustalania warunków zabudowy, nie przeprowadziły rzetelnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego sprawy, a jej załatwienie nie uwzględniało słusznego interesu strony. Nie zapewniono również stronie czynnego udziału w każdej fazie postępowania (co wprawdzie wytknął Sąd I instancji, ale uznał, że nie miało to wpływu na wynik sprawy).

Tymczasem poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. i obowiązek taki spoczywa na organach administracji publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r., I SA/Wa 1239/08).

W niniejszej sprawie po dokonaniu oględzin działki skarżącego organ I instancji, wbrew postanowieniom art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a., nie sporządził protokołu, a jedynie notatkę służbową, z którą strony nie zapoznano. Sąd I instancji uchybie to uznał za nieistotne, ponieważ skarżący brał aktywny udział w postępowaniu, w tym w wizji lokalnej. Oznaczało to zdaniem Sądu I instancji, że niedoręczenie stronie owej notatki służbowej nie miało wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że materiał dowodowy w sprawie opierał się głównie na fotografiach odzwierciedlających stan działki.

W tej sytuacji warto przypomnieć, że oględziny są czynnością dowodową, która musi być przeprowadzona zgodnie z przepisami k.p.a., a więc z udziałem stron, a z czynności tej obligatoryjnie należy sporządzić protokół (art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a.). Udział strony potwierdza podpis strony. Notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu administracji publicznej nie jest potwierdzeniem dokonania czynności dowodowej zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie prowadzenie postępowania administracyjnego narusza prawo strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., II OSK 1792/07). Skoro zatem stwierdzone uchybienie stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd I instancji winien uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bez konieczności wykazywania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.

Ponadto Sąd I instancji, w ślad za organami, nie odniósł się praktycznie do twierdzeń skarżącego, kwestionującego ustalony w sprawie stan faktyczny. Organy stwierdziły, a Sąd przyjął do podstawy rozstrzygnięcia, że działka skarżącego nie jest wykorzystywana przez właściciela i porośnięta jest roślinnością w wyniku sukcesji naturalnej (naturalna zieleń i drzewa pokrywają cały teren działki – str. 9 uzasadnienia wyroku, wers trzeci od dołu), a jej przeznaczenie samoistnie uległo zmianie z działki zabudowanej na działkę porośniętą roślinnością (str. 10 uzasadnienia, wersy 4-5 od góry). Sąd I instancji przyjął również, że budowa domu na terenie działki nie będzie wynikać z jej obecnego gospodarczego wykorzystywania i wpłynie na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym terenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bez wpływu na to ustalenie pozostaje fakt, że działka zlokalizowana jest przy drodze gminnej, posiada dostęp do mediów oraz że w bliskim jej sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Na poparcie tych tez Sąd nie zawarł jednak praktycznie żadnej argumentacji.

Tymczasem znajdująca się w bliskim sąsiedztwie podobna do planowanej zabudowa uzasadniałaby raczej twierdzenie, że cechy charakterystyczne krajobrazu po realizacji inwestycji nie ulegną zmianie. Również z Analizy dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działka spełnia warunki "dobrego sąsiedztwa". Także usytuowanie działki przy drodze gminnej oraz dostęp działki do mediów sugeruje, że jej gospodarcze przeznaczenie, zgodnie z wolą właściciela, jest budowlane.

Skarżący konsekwentnie podnosił w trakcie całego postępowania administracyjnego, a także już po złożeniu skargi do sądu, że stan działki opisany przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji, jest nieprawdziwy. Twierdził, że na przeważającej części działki koszona jest trwa i pozyskiwane siano. Posadzone są również drzewa owocowe, tuje, jałowiec, winogrona i jeżyny. Nieprawdą jest również, jak podnosi skarżący, by realizacja inwestycji wiązała się z koniecznością wycięcia drzew. Przecież w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zawarto zastrzeżenie, że drzewa nie będą wycinane. Podnosił również, że jego działka położona jest bezpośrednio przy drodze gminnej, przy której znajduje się napowietrzna linia energetyczna, a w samej drodze znajduje się wodociąg. W bezpośrednim sąsiedztwie są dwa budynki mieszkalne, a w dalszej odległości jeszcze kilka. Tak więc twierdzenia organu, że ruch samochodów, w tym pojazdów wywożących odpady, spowoduje szkody w środowisku, były o tyle bezzasadne, że do istniejących zabudowań pojazdy te będą musiały i tak dotrzeć, po istniejącej i wykorzystywanej drodze gminnej.

Nawet organ, w notatce służbowej z dnia 22 października 2007 r., zawarł stwierdzenie, że działka skarżącego, w przeszłości użytkowana jako sad, obecnie użytkowana jest jako łąka. W południowo-wschodniej części rosną drzewa owocowe i ozdobne, w północnej części sad ze starymi egzemplarzami jabłoni. Na większości powierzchni znajduje się pastwisko. Ponadto działka nie należy do terenów wyjątkowo cennych pod względem przyrodniczym. W ocenie organu zabudowa działki pociąga za sobą realne zagrożenie dalszego wprowadzania zabudowy na obszarach docelowo przeznaczonych do wykupienia.

W ocenie Sądu w składzie niniejszym ustalenia dokonane przez organ całkowicie wystarczały do uznania, że działka jest gospodarczo wykorzystywana przez właściciela. Także złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz zawarcie umów z dostawcami energii i wody potwierdza, że właściciel wykonuje swoje prawo własności. Tymczasem Sąd I instancji zaakceptował wnioski wprost przeciwne.

W zażaleniu na postanowienie Dyrektora Kampinoskiego Paku Narodowego z dnia [...] lutego 2008 r. skarżący podnosił, że z uwagi na usytuowanie jego działki na terenie parku narodowego przyjął do wiadomości, że jego prawo własności podlega pewnym ograniczeniom. Dlatego też ograniczył kształt planowanego budynku, jego wysokość, kształt dachu, sposób ogrzewania, sposób gromadzenia ścieków. Uwzględnił również kwestię ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, co znalazło wyraz w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, przedstawionej do uzgodnienia.

Dlatego też za arbitralne, a przynajmniej za niewyjaśnione w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć, przyjąć należy stanowiska organów, że inwestycja spowoduje szkody w środowisku. Na poparcie tej tezy organy nie przytoczyły jakichkolwiek dowodów, oprócz przypuszczeń, że szkody takie powstaną w wyniku utwardzenia terenu pod budowę oraz z powodu ruchu pojazdów.

Mimo wszystkich tych wątpliwości, poruszanych konsekwentnie przez skarżącego przez całe postępowanie uzgodnieniowe, Sąd I instancji przyjął ustalony przez organy stan faktyczny do podstawy swojego rozstrzygnięcia. Naruszył tym samy wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Pamiętać przy tym należy, iż negatywne uzgodnienie planowanej inwestycji, stanowiące podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pociąga za sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącego. Co do zasady ograniczenie to jest dopuszczalne, albowiem za wystarczające podstawę do jego stosowania można uznać przepisy ustawy o ochronie przyrody. Jednakże istotne ograniczenie prawa własności wymaga jasnego wykazania przez organ, iż przesłanki uzasadniające zastosowanie takiego środka istotnie wystąpiły. Na organie administracji spoczywał zatem obowiązek dochowania szczególnej staranności zarówno w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, rozpatrzeniu materiału dowodowego, jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.). Podnoszenie tego typu postulatów uzasadnione jest sprawie, w której stronie odmawia się prawa do zabudowania własnej nieruchomości w sytuacji, w której zabudowa występuje na działkach sąsiednich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1305/06).

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.