Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 95/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją - przywołując art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. poz. 303), zwanej dalej "ustawą o świadczeniu" - odmówiono p. M. W., zwanej dalej "Skarżącą", przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego (dalej jako "świadczenie").

W uzasadnieniu decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- zgodnie z art. 3 ustawy o świadczeniu, świadczenie można przyznać matce, która spełnia łącznie następujące warunki:

- urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci,

- zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ma centrum interesów osobistych lub gospodarczych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

- jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) lub cudzoziemcem legalnie przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

- osiągnęła wiek 60 lat,

- nie ma dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania,

- nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury,

- wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie; niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia,

- zgodnie z ustawą o świadczeniu wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków, spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem,

- proces wychowawczy obejmuje pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw; zasadą jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletniości; długotrwałość wychowania to proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu spoczywających na rodzicach obowiązków - w ramach praw im przysługujących względem dziecka,

- z akt sprawy wynika, że Skarżąca zawarła związek małżeński [...] lutego 1986 r.; tym samym przejęła opiekę nad dziećmi męża; w tej dacie dzieci (W. i M.) miały ukończone odpowiednio 13 i 12 lat,

- nie spełniono, zatem koniecznego warunku do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci - uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletniości,

- w przedstawionym w sprawie stanie faktycznym i prawnym, nie ma podstaw do przyznania świadczenia.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów:

- postępowania - art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - wobec niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego - wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie - i niepodjęcia wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; w konsekwencji odmówieniu Skarżącej przyznania świadczenia; uzasadniając orzeczenie:

- ograniczono się do stwierdzenia, że przesłanką była okoliczność ukończenia - w chwili przejęcia opieki przez Skarżącą - przez dzieci męża 13 i 12 lat - nie można więc uznać, że spełniono konieczny warunek do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci; nie zbadano natomiast innych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności;

- popełniono błąd w ustaleniach faktycznych - nieprawidłowo przyjęto, jakoby Skarżąca nie uczestniczyła w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki nad czworgiem dzieci; tymczasem urodziła ona troje dzieci, a - przejmując w chwili zawarcia związku małżeńskiego opiekę nad dwójką dzieci męża wdowca - w pełni uczestniczyła w ich procesie wychowawczym,

- prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy o świadczeniu, przez jego niewłaściwą wykładnię; nieprawidłowo przyjęto, że Skarżąca nie sprawowała osobistej opieki nad dwójką dzieci męża, polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków, przysługujących względem dzieci - w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem - wobec czego nie wychowywała ich i tym samym nie spełniono koniecznego warunku do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci; skutkowało to odmową przyznania świadczenia; Skarżąca tymczasem sprawowała taką opiekę; wypełniła tym samym przesłankę wychowania czwórki dzieci.

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniu uzupełniającym stanowi, że świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci; z kolei - jak wynika z art. 2 pkt 9 tej ustawy - wychowanie to sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci - w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem,

- z brzmienia danego przepisu wynika, że określone działania - składające się na proces wychowania - odnoszą się do dziecka w każdym wieku; tymczasem organ stwierdził, że wychowanie polega na uczestniczeniu w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia przez dziecko pełnoletniości; takie sformułowanie ram czasowych wychowywania nie znajduje uzasadnienia w przepisach, będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji; stanowi to nadinterpretację, która stoi w sprzeczności z innymi przepisami ustawy o świadczeniu; ustawodawca – zdaniem Skarżącej - nie miał takiej intencji i nie zawarł takiego uregulowania; wskazał jedynie przesłanki stałości, bezpośredniości i ciągłości opieki; potwierdza to również brzmienie art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniu; daje on możliwość nieprzyznania świadczenia w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowania; analiza przepisów wskazanej ustawy prowadzi do wniosku, że bezpośrednio dopuszcza się spełnienie przesłanki wychowania również, gdy nie trwa ono od dnia urodzenia do dnia osiągnięcia pełnoletniości - dopuszczono okresy "krótsze",

- wobec wyraźnego nieustalenia czasowej miary wychowywania dziecka - co pozwalałoby ustalić, że zostało ono wychowane - nie jest zatem uprawione prezentowane przez organ stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która uczestniczyła w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletniości; stanowisko takie oznacza "uzupełnienie" przez organ definicji ustawowej wychowania; dodano, że proces wychowywania nie może zacząć się później, jak w chwili urodzenia dziecka,

- natomiast w art. 2 pkt 9 ustawy o świadczeniu jest mowa jedynie o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania; ponieważ w ustawie tej nie ustalono precyzyjnie czasowych ramy wychowywania, należy mieć na uwadze względy celowościowe; w uzasadnianiu do projektu ustawy podniesiono: "trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie" (str. 3); jak przyjęto też w tym uzasadnieniu - na str. 1 - podstawowym celem tej regulacji jest "zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych",

- gdyby wzięto pod uwagę powyższe sformułowania oraz definicji "wychowania", zawartą ustawie o świadczeniu, organ oceniający zasadności wniosku o przyznanie świadczenia powinien brać pod uwagę nie tylko okres wychowywania dziecka, lecz jego wpływ na możliwość podjęcia, czy też kontynuowania zatrudniania przez osobę wskazaną w art. 3 ustawy o świadczeniu - także w kontekście sytuacji dziecka po śmierci matki, jak również potrzebą zapewnienia opieki pozostałym dzieciom,

- wobec tego bezpodstawne, nieuargumentowane i niezrozumiałe jest stwierdzenie organu, że sprawowanie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki nad dziećmi męża z poprzedniego związku małżeńskiego - od momentu ukończenia przez nie 13 i 12 aż do osiągnięcia pełnoletności, - nie stanowi ich wychowywania; przez tych 6 lat Skarżąca osobiście dbała bezpośrednio, stale i ciągle o bezpieczeństwo dzieci - opiekując się nimi w ciągu dnia i czuwając nocami, gdy chorowały; dbała, aby nie były głodne a ubrane stosownie do pory roku, warunków atmosferycznych; troszczyła się też szczególnie o ich rozwój intelektualny, moralny i duchowy; dbała, by stopniowo się usamodzielniały,

- bezpośrednio po zawarciu związku małżeńskiego Skarżąca przejęła opiekę nad dziećmi męża - pogrążonymi ciągle w żałobie po śmierci matki - i starała się najmądrzej je wspierać w tym trudnym czasie oraz zaspokajać wszystkie ich potrzeby,

- po zawarciu związku małżeńskiego Skarżąca zrezygnowała z tego względu z pracy; swój czas i siły chciała wykorzystywać na wychowywanie dzieci i prowadzenie domu; mąż pracował i zapewniał bieżące środki utrzymania stopniowo powiększającej się rodzinie - w 1987 roku Skarżąca urodziła syna, w 1989 roku - córkę, i w 1997 roku - ponownie syna,

- w toku postępowania administracyjnego naruszono też zasadę pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 K.p.a.); prowadząc bowiem postępowanie w kontekście zastosowania art. 3 ustawy o świadczeniu, nie wyjaśniono wszechstronnie wszelkich istotnych okoliczności analizowanej sprawy, jak również precyzyjnie i jednoznacznie nie wyjaśniono, dlaczego - w świetle wskazanego przepisu - nie zachodzą podstawy do przyznania świadczenia; organ - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia, a następnie wydając zaskarżoną decyzję, był zobowiązany dokładnie i jednoznaczny wyjaśnić, dlaczego - przyjmując ustalone okoliczności faktyczne sprawy - uznał, że Skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania wspomnianego świadczenia; był też zobligowany do przedstawienia jasnych kryteriów, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji; tymczasem ograniczył się do krótkiego uzasadnienia - nie można uznać, za spełniony warunek w postaci wychowania czworga dzieci - uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.

- reasumując, Skarżąca spełniła wszystkie przesłanki, warunkujące przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego; urodziła bowiem troje dzieci, łącznie wychowałam pięcioro dzieci, sprawując osobistą opiekę nad nimi; polegała ona na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu spoczywających na rodzicach obowiązków – w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Trafnie organ skonstatował brak wystąpienia w sprawie przesłanek dla przyznanie świadczenia. W uzasadnieniu skarżonego aktu wskazano wszystkie istotne uwarunkowania formalne i okoliczności faktyczne sprawy – fakt, że spośród piątki dzieci, jakimi zajmowała się w swoim życiu Skarżąca, dwójką opiekowała się jedynie przez pewien okres. Uzasadnienie zaskarżonego aktu jest wprawdzie nazbyt zwięzłe - gdy chodzi o opis uwarunkowań faktycznych sprawy. Nie wskazano tam w ogóle, iloma dziećmi opiekowała się Skarżąca wedle jej wniosku. Uchybiono tym treści art. 107 § 3, w ze. z art. 8 § 1 i art. 11, K.p.a. w zakresie obowiązku szczegółowego przywołania faktów, jakie ustalono w sprawie. Nieprawidłowość ta nie mogła mieć jednak istotnego znaczenia dla jej wyniku, gdy istotne okoliczności nie są sporne zaś fakty, jakie miał na uwadze organ, nie mogą budzić wątpliwości. Jego rozumowanie można bowiem jednoznacznie zrekonstruować w świetle niezbyt obszernych akt administracyjnych. Wynika z nich jednoznacznie, którymi dziećmi opiekowała się Skarżąca wedle jej wniosku - tak k. 9-13 oraz 16 akt. Wobec tego uchybienie procedurze (obowiązek prawidłowego uzasadnienia) nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi, sprawy nie można uznać za niewyjaśnioną w kwestii istotnych okoliczności faktycznych. Organ wskazał natomiast jednoznacznie, wobec jakich uwarunkowań prawnych odmówiono przyznania świadczenia (w danym zakresie zarzuty skargi są także bezzasadne). Wobec uprzedniego referowania jego stanowiska ponowne przywoływanie treści stosownych regulacji byłoby bezzasadne.

Odnosząc się zarzutów Skarżącej należy jedynie dodać, co następuje.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniu świadczenie przysługuje matce, która wychowała czwórkę dzieci - w rozumieniu art. 2 pkt 9 tego aktu. Jak słusznie wywodzi organ, oznacza to, że - z woli prawodawcy - generalnie przywilej ten dotyczy osób, które troszczyły się o czwórkę dzieci od momentu narodzin do czasu, gdy przestały być dziećmi - osiągnęły pełnoletniość, po ukończeniu 18 roku życia.

Za takim rozumieniem wskazanej regulacji przemawia to, że dane świadczenie stanowi w istocie przywilej wobec osób, które nie wychowały czwórki (lub więcej) dzieci. Warunki jego uzyskania nie mogą być więc wykładane rozszerzająco. Uzasadniony jest wobec tego wniosek, że nie może być ono przyznane osobom, które wprawdzie opiekowały się czwórką dzieci (lub nawet - jak w danym przypadku - piątką) lecz - wobec części z nich - czyniły to tylko okresowo. Ich bowiem sytuacja – gdy chodzi co do postanowienia o rezygnacji z pracy zawodowej, na rzecz wychowania dzieci – często nie będzie się różnić od przypadku osób, które stale (od urodzenia do pełnoletności) wychowywały np. trójkę dzieci, a z przywileju świadczenia niewątpliwie korzystać nie mogą.

Wprawdzie z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniu – przy rozumowaniu a contrario - można wnioskować, że prawodawca dopuścił możliwość uzyskania świadczenia także przez osoby, które nie sprawowały faktycznej opieki nad dziećmi w pełnym wymiarze - przyznano w takiej sytuacji organowi uprawnienie do nie przyznawania świadczenia (podnoszono to w skardze). Przypadek ten należy jednak traktować, jako wyjątek od reguły i nie można go wykładać rozszerzająco. Dotyczy on wyłącznie sytuacji, gdy dana osoba była obowiązana do opieki nad dziećmi lecz faktycznie jej nie sprawowała. Nie miało to miejsca w rozpatrywanej sprawie.

W rozpatrywanym przypadku Skarżąca bezspornie sprawowała opiekę nad dwójką spośród piątki dzieci wyłącznie okresowo. Nie sposób uznać, aby wychowała w istocie czwórkę dzieci (czy nawet piątkę), choć w istocie okresowo zajmowała się równocześnie czwórką dzieci (w latach 1989-1990 – gdy pełnoletniość osiągnęło najstarsze dziecko jej męża).

Oceny tej nie może zmienić przywoływana przez Skarżącą okoliczność, że w istocie - aby wychowywać w sumie piątkę dzieci (część jednak tylko przez pewien okres) - zrezygnowała z pracy zawodowej. W analogicznej sytuacji jest wiele matek, które zrezygnowały z pracy zawodowej, choć nie wychowały okresowo czwórki czy piątki dzieci lecz np. przez pełen okres czas (od urodzenia do pełnoletności) trójkę. Prawodawca nie przewidział dotąd szerszego wsparcia dla osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu wychowania dzieci, poza tymi, które wychowały ich czwórkę. Niezaprzeczalnie rezygnacja z pracy zawodowej w celu wychowywania kilku dzieci godna jest - wobec wynikających stąd społecznych korzyści - wsparcia przez Państwo, także poprzez tworzenie instytucji, zapewniających podstawę utrzymania w okresie emerytalnym. W obecnym stanie prawnym przyznawanie świadczenia osobom, która znajduje się w sytuacji jak Skarżąca może być jednak traktowane wyłącznie jako postulat de lege ferenda.

Odmawiając przyznania świadczenia nie naruszono więc przepisów prawa procesowego, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia istotnych uwarunkowań faktycznych sprawy – jej istotne okoliczności faktyczne nie są sporne - oraz przepisów prawa materialnego zakreślających, kiedy dane świadczenie może być przyznane (przesłanki opisane w art. 3 ustawy o świadczeniu). Sąd nie spostrzegł więc - wobec argumentacji skargi ani też z urzędu - wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151. ustawy. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.