Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 546/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 80, art. 107 § 3, art. 217 § 2 pkt 1, art. 218 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu zażalenia M. P., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji nr "[...]" z dnia "[...]" r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu

i zdrowiu za okres od 2002r. do 2012r.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że M. P. zwrócił się z prośbą o wydanie zaświadczenia stwierdzającego służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2002-2012, wskazując na art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U z 2013r., poz. 667 ze zm.), dalej jako: "u.z.e.". Zgodnie z tym przepisem emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu

i zdrowiu. Stosownie zaś do § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie z 2005r.", emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W myśl natomiast § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie z 2004r.", środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji. Jednocześnie § 14 ust. 2 tegoż rozporządzenia określa, że zaświadczenie wydaje właściwy organ Policji na żądanie funkcjonariusza.

W związku z tym organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267), dalej jako: "k.p.a.". Podkreślono, że postępowanie

w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczania, prowadzone jest jedynie

w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy i czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.

Analizując przedmiotową sprawę organ II instancji ustalił, że M. P. w okresie od 2002 r. do 2012 r. pełnił służbę w pionie kryminalnym, wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze. W latach 2002 - 2010 pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji, a w latach 2010 - 2012 w Komendzie Powiatowej Policji. Organ I instancji celem ustalenia stanu faktycznego zwrócił się z prośbą do Komendanta Miejskiego Policji oraz Naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP o dokonanie przeglądu i analizę wszelkiej dokumentacji, a także sporządzenie sprawozdania z przeglądu dokumentów i materiałów, w tym: ewidencji, rejestrów, innych zbiorów danych, grafików służby, książek wydarzeń, książek odpraw do służby, książek przebiegu służby, książek nadzoru nad służbą, teczek zagadnieniowych, rozpracowań operacyjnych, postępowań przygotowawczych, akt kontrolnych, rejestrów działań Nieetatowego Zespołu do Działań Specjalnych, książki przydziału bojowego jednostki, notatników służbowych, imiennych rocznych kart służby, skorowidzów osób pokrzywdzonych, rejestrów KSIP, RSD, legitymowań, RTO, spraw poszukiwawczych i innej dokumentacji, w tym znajdującej się w składnicy akt. Pismem z dnia 26.06.2014 r. zwrócono się również do Kierownika Sekcji Głównego Archiwum Policji Gabinetu Komendanta Głównego w Warszawie (na wniosek strony) z prośbą o sprawdzenie w aktach osobowych byłych funkcjonariuszy Policji tj. J. S. i J. Z. informacji na temat wykonywania przez wnioskodawcę zadań służbowych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia wraz z wykazem akcji.

W odpowiedzi na powyższe zapytania, Komendant Miejski Policji pismem z dnia 14.07.2014 r. przesłał notatkę służbową sporządzoną przez starszego referenta Wydziału dw. z Przestępczością p-ko Życiu i Zdrowiu KMP

z dokonanej analizy dokumentacji dotyczącej pełnienia służby przez M. P. w latach 2002 - 2010. Analizie poddano teczki operacyjne znajdujące się w Kancelarii Tajnej i Archiwum KMP (łącznie 62 teczki). Stwierdzono, iż w teczkach pracy operacyjnej znajdują się dokumenty wskazujące na możliwość wystąpienia sytuacji zagrażających życiu i zdrowiu, w których uczestniczył M. P. i wymieniono następujące zdarzenia:

- oddanie strzału ostrzegawczego z broni służbowej w dniu 11.02.2002 r. w O.

w trakcie zatrzymania handlarza narkotyków (z raportu z dnia 15 lutego 2002 r. wynika, iż strzał ostrzegawczy oddał st. post. M. P.),

- oddanie strzału ostrzegawczego z broni służbowej przez sierż. M. P. w dniu 6.05.2003 r. w miejscowości D., w trakcie służby obserwacyjno-zasadzkowej,

- oddanie strzału z broni służbowej przez asp. T. F. w dniu 23.10.2003 r.

w O. w trakcie zatrzymania handlarzy narkotyków,

- oddanie strzału ostrzegawczego z broni służbowej przez sierż. M. P. w dniu 2.06.2005 r. w O., w trakcie zatrzymania handlarzy narkotyków,

- oddanie strzału ostrzegawczego z broni służbowej przez sierż. M. P. w dniu 22.09.2005 r. pod O., w trakcie działań obserwacyjno-zasadzkowych,

- oddanie strzału ostrzegawczego z broni służbowej przez sierż. M. P. w dniu 16.10.2007 r. w miejscowości M. w trakcie działań obserwacyjno-zasadzkowych,

- oddanie strzału ostrzegawczego z broni służbowej przez sierż. M. P. w dniu 31.08.2002 r. w O., w trakcie działań obserwacyjno-zasadzkowych,

- oddanie strzału ostrzegawczych z broni służbowej gładkolufowej przez podkom. P. K. w dniu 4.08.2002 r. w miejscowości P. w trakcie działań obserwacyjno-zasadzkowych.

Podano, że Naczelnik Wydziału Kryminalnego KPP w notatce służbowej z dnia 7.08.2014 r. oraz z dnia 2.12.2014 r. zaproponował zaliczyć służbę asp. M. P. w KPP w latach 2010-2012 jako pełnioną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W notatkach przedstawiono wykaz dokumentów, które poddano analizie, ponadto opisano zdarzenia i sytuacje, które mogą być zakwalifikowane jako działania zagrażające życiu i zdrowiu. Pierwszy Zastępca Komendanta Powiatowego Policji polecił uzupełnienie ww. dokumentów o konkretne dane dotyczące zdarzeń, które realizował M. P. W związku z tym specjalista Zespołu ds. Dyscyplinarnych Kadr i Szkolenia KPP sporządził notatkę uzupełniającą analizę materiałów, z której wynika,

iż M. P. pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu

i zdrowiu podczas następujących zdarzeń:

- w 2010 r.: czynności operacyjne i procesowe oraz zatrzymanie w nocy sprawcy zgwałcenia J. M.; zatrzymanie R. B. w trakcie posiadania narkotyków, podejrzewanego o udział w zorganizowanej grupie przestępczej wprowadzającej do obrotu narkotyki;

-w 2011r.: zatrzymanie P. L. podejrzewanego o udział w zorganizowanej grupie przestępczej oraz wymuszeniach rozbójniczych.

- w 2012r.: zatrzymanie w pociągu D. N. oraz A. P. przewożących znaczne ilości narkotyków, podejrzewanych o udział w zorganizowanej grupie przestępczej wprowadzającej do obrotu znaczne ilości narkotyków; zatrzymanie w M. i konwój mężczyzn podejrzewanych o udział w grupie przestępczej dokonującej seryjnych kradzieży samochodów.

W aktach osobowych byłych funkcjonariuszy Policji tj. J. S.

i J. Z., również nie stwierdzono sytuacji zagrażających życiu lub zdrowiu funkcjonariusza

Reasumując, organ II instancji stwierdził, że zebrany materiał dowodowy zarówno z Komendy Miejskiej Policji jak i z Komendy Powiatowej Policji wprawdzie potwierdza udział strony w latach 2002-2012 w czynnościach operacyjno-rozpoznawczych i dochodzeniowo-śledczych, jednakże nie potwierdza wykonywania ich w warunkach zagrożenie dla życia lub zdrowia w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 rozporządzenia z 2005r.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji pojęcie służby pełnionej

w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest związane z udziałem funkcjonariusza podczas służby w takich zdarzeniach, czynnościach czy akcjach,

w których istniało zagrożenie utraty życia lub zdrowia. Wobec tego warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia

i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby i miało charakter wyjątkowy. Chodzi przy tym

o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego wystąpiło niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza. Nie może chodzić tu o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu,

iż policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego niebezpieczeństwa. Tym samym warunków tych nie spełniają wszystkie co do zasady czynności wykonywane przez policjantów w ramach nałożonych obowiązków służbowych, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby w Policji. Zauważono, że potwierdzeniem zgody na służbę w warunkach zagrażających życiu jest treść ślubowania, w którym policjant przed podjęciem służby ślubuje: "świadom podejmowanych obowiązków policjanta, ślubuję: służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet

z narażeniem życia ... " (art. 27 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji).

Podniesiono również, że ocena charakteru czynności w warunkach zagrożenia życia i zdrowia należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

Stwierdzono, że w niniejszej sprawie kierownictwo jednostek Komendy Powiatowej Policji jak i Komendy Miejskiej Policji, w których M. P. pełnił służbę w latach 2002-2012 nie potwierdziło, aby pełnił ją w szczególnych warunkach określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.

M. P. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie postanowienia wydanego w I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w związku z naruszeniem:

I. przepisu prawa materialnego: § 4 rozporządzenia z 2005r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż konieczne jest bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia danego funkcjonariusza, podczas gdy na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2014r., sygn. akt U 12/13 został on uznany za niezgodny z treścią art. 15 ust. 6 u.z.e.,

II. przepisów postępowania: art. 7, art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy i w konsekwencji niezgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, wyrażające się w bezpodstawnym oddaleniu wniosku dowodowego strony z dnia 2 maja 2014r. o przesłuchanie wyszczególnionych 18 świadków na okoliczność pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu , co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zbiory dokumentów wykazywane

w zaskarżonym postanowieniu nie oddają wszystkich faktycznych czynności jakie wykonywane były przez niego podczas pełnienia służby w Policji. Zgłoszenie przez skarżącego wniosku dowodowego w postaci przesłuchania (rozpytania) świadków, miało na celu nie tylko zweryfikowanie twierdzeń zawartych w posiadanej przez organy dokumentacji, ale przede wszystkich wskazanie innych możliwych źródeł na podstawie których można było szczegółowo odtworzyć przebieg służby, a więc także potwierdzić wystąpienie przypadków dających podstawę do podwyższenia emerytury. Stwierdził, że przykładowo można wskazać teczki osobowe innych funkcjonariuszy, w których zaewidencjonowano czynności służbowe z udziałem skarżącego. Pominięcie tego wniosku dowodowego przez organ I i II instancji stanowi zatem naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik spawy, poprzez niepodjęcie przez organ

w koniecznym zakresie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ocenił, że dowód z zeznań świadków uznać należy za dopuszczalny, jeżeli służy ustaleniu istnienia dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zarzucił, że całkowicie nieuzasadnione są ustalenia organu jakoby pracując w pionie kryminalnym przez okres dziesięciu lat jedynie kilkukrotnie podejmował interwencje, w których jego życie i zdrowie było zagrożone. Zaznaczył, że do zakresu działań funkcjonariuszy wydziałów kryminalnych należy m.in. prowadzenie działań operacyjnych w sprawach o najgroźniejsze przestępstwa, w tym zabójstwa, rozboje z użyciem broni palnej, zgwałcenia, kradzieże samochodów i inne dokonywane indywidualnie bądź w zorganizowanych grupach przestępczych. Trudno zatem uznać, iż zagrożenia występujące podczas przeprowadzania interwencji w wymienionych okolicznościach były normalnym następstwem wykonywanej służby. Do skargi skarżący załączył sporządzone przez siebie zestawienie czynności służbowych (załączone uprzednio do wniosku o wydanie zaświadczenia), z rozbiciem na poszczególne lata od 2002r. do 2012r., wykonywanych w jego ocenie w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, wraz z dokumentacją fotograficzną dotyczącą ujawnienia fabryki amfetaminy.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że uprawnienie do podwyższenia emerytury policyjnej musi wynikać

z warunków szczególnych (ponadprzeciętnych) w stosunku do zwykłych warunków służby. Policjant nie może także po wyroku Trybunału oczekiwać niejako automatycznego podwyższenia emerytury, bowiem służba w Policji ze swej istoty niesie zagrożenia i z tego też tytułu funkcjonariusz posiada już szereg uprawnień. Zwykłym obowiązkiem policjanta jest wynikający z charakteru tej służby obowiązek ratowania życia, zdrowia i mienia z narażeniem wartości własnych. Zatem, takie kryteria w ocenie organu winny być brane pod uwagę przy ocenie szczególnych (wyjątkowych w stosunku do normalnych) warunków służby. W przeciwnym razie fikcją byłaby ustawowa wysokość wymiaru emerytury za każdy rok służby ustalona w ustawie na poziomie 2, 6 % za każdy rok służby. Wskazano, że ustalenia dokonane przez organy Policji w toku postępowania wyjaśniającego jednoznacznie nie dały podstaw do przyjęcia, iż w takich warunkach szczególnych skarżący pełnił służbę, co zostało obszernie wyjaśnione zwłaszcza w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaznaczono też, że ocena zaistnienia warunków szczególnych należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych i została w niniejszej sprawie dokonana

w normalnych granicach oceny zgromadzonych faktów, wynikających z dokumentów

i analiz przeprowadzonych w związku z żądaniem skarżącego. Stwierdzono, że

w zaistniałym stanie faktycznym, w stosunku do skarżącego nie wystąpiła żadna materialnoprawna przesłanka zezwalająca na podwyższenie emerytury policyjnej.

W ocenie organu nie posiadają doniosłości także zarzuty skarżącego dotyczące upatrywanych naruszeń procedury administracyjnej. W istocie stanowią one jedynie powtórzenie zarzutów proceduralnych formułowanych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu, w sprawie zgromadzono materiał dowodowy

w sposób zgodny z procedurą administracyjną i w zakresie wystarczającym do stanowczego rozstrzygnięcia na podstawie dowodów z dokumentów.

Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte. Podkreślił, że mimo zakwestionowania "bezpośredniości" zagrożenia przez Trybunał Konstytucyjny, organ dokonywał oceny zdarzeń w oparciu o to kryterium. Stwierdził, że dodatkowa analiza zdarzeń, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organu jest nieprawidłowa, ze względu na charakter zdarzeń, które zostały w tej analizie uznane. Wskazał, że organ uwzględnił wyłącznie te zdarzenia, w których doszło do bezpośredniego zagrożenia, pomijając te, w których takiej bezpośredniości nie było.

Skarżący także poparł skargę. Złożył do akt sześć kserokopii artykułów prasowych, dotyczących spraw, w których uczestniczył. Oświadczył, że sam fakt dokonywania przez niego zatrzymań narkomanów, którzy przyjmowali narkotyki dożylnie, stwarzał zagrożenie jego zdrowia i życia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2012r., poz. 270

ze zmianami), zwanej dalej jako: "p.p.s.a." - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy,

nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie

od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenie prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii oceny, czy

w obowiązującym stanie prawnym zaświadczenie o okresach służby pełnionej

w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, którego wydania wymaga przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2004r., może mieć oparcie w dowodach z przesłuchania świadków, przeprowadzonych w postępowaniu o wydanie żądanego zaświadczenia. Poza tym rozstrzygnięcia Sądu wymaga czy organy wyczerpały czynności dowodowe oraz czy poddano prawidłowej analizie zgromadzony materiał dowodowy, w tym w kontekście zgłaszanych przez stronę twierdzeń.

Na wstępie podkreślić należy, że art. 217 § 2 k.p.a. przewiduje dwie odrębne sytuacje, w których organ wydaje zaświadczenie: pierwsza jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), druga, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 2018 § 1 k.p.a.). Art. 218 § 2 k.p.a. przewiduje natomiast, że przed wydaniem zaświadczenia, organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, a więc w zakresie umożliwiającym weryfikację żądania w kierunku potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, jak wymaga tego stosowny przepis prawa. Postępowanie takie niewątpliwie umożliwić ma ocenę zasadności wniosku co do spełnienia, tak jak w niniejszej sprawie, przesłanek do podwyższenia policjantowi emerytury z powodu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. W tym celu właściwy organ nie może swoich ustaleń ograniczyć do sprawdzenia własnych zasobów ewidencyjnych, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, gdyż art. 218 § 1 k.p.a., przewidujący takie ograniczone działanie, ma zastosowanie do sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2, to jest, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W sytuacji zaś, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, to zastosowanie ma art. 218 § 2 k.p.a., zezwalający na prowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem, jaki wyraził np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09. (por. ONSAiWSA 2009 r. Nr 5, poz. 83, LEX 508792). Dlatego oceny spełnienia żądanych przesłanek organ może dokonać na podstawie posiadanej dokumentacji, dokumentacji przedłożonej przez stronę, jak i dokumentacji znajdującej się w zasobach innych organów administracji. Tym samym, jeśli organ uprawniony do wydania zaświadczenia wymaganego przez przepis prawa, nie dysponuje własnymi danymi, powinien zażądać od wnioskodawcy przedłożenia odpowiedniej dokumentacji lub po ustaleniu rodzaju ewidencji lub rejestrów mogących zawierać niezbędne dane, zwrócić się do innego organu o jej nadesłanie. W tej kwestii nawiązać można także do stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., (sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011), iż "postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę (art. 218 k.p.a.) przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu".

Poza tym uwzględniać należy, czy przepisy prawa, w systemie których zamieszczono regulację nakładającą na organ obowiązek urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego - normują kwestie dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie zaświadczenia, określając środki dowodowe, na podstawie których zaświadczenie jest wydawane. Przepisem takim w rozpatrywanym przypadku jest § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2004r., który stanowi, że przedmiotowe zaświadczenie ma być sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w określonych warunkach.

W świetle powyższego, prawidłowo organ II instancji przyjął, że kontrolowane postępowanie jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Do postępowania tego nie znajdują wprost zastosowanie te same reguły co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a więc nie obejmuje ich ustalenia. Ponieważ zaświadczenie stanowi poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego, to jest pochodną ich istnienia. Tym samym postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do tworzenia nowych dokumentów potwierdzających zasadność żądania strony. Źródłami dowodowymi w postępowaniu o wydanie przedmiotowego zaświadczenia powinny być dokumenty z okresu pełnienia służby objętego wnioskiem.

Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia, jak i treść cytowanego § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2004r. uniemożliwia stosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności w postępowaniu o wydanie zaświadczenia właściwy organ nie ma obowiązku słuchać świadków, gdyż art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. gwarantuje funkcjonariuszom prowadzenie przez organy Policji takich dokumentów policyjnych, które pozwalają na gromadzenie danych o faktach wskazujących na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co umożliwia potwierdzenie lub odmowę potwierdzenia owych warunków w zaświadczeniu. Tylko odpowiednie zapisy, adnotacje w prowadzonych urzędowo dokumentach pozwolą organowi na dokonanie ustaleń w oparciu o art. 218 § 1 i 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 czerwca 2015r., sygn. akt III SA/Kr 178/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew przekonaniu skarżącego, sam mógł przekazać organowi informacje na temat dokumentów źródłowych zawierających dane o pełnieniu przez niego służby w analizowanych warunkach. Nie było w ogóle potrzeby przesłuchiwania na tę okoliczność świadków. Nieuzasadniony jest w związku z tym podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., który stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Niewątpliwie jednak w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie wydania żądanego zaświadczenia zastosowanie mają odpowiednio art. 7 k.p.a. w związku z art. 218 § 2 K.p.a., nakazujący organom Policji podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w koniecznym zakresie do wydanie zaświadczenia - a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 219 k.p.a. i art. 126 k.p.a., określający wymogi formalne jakie powinno spełniać uzasadnienie postanowienia. Nie sposób pomijać, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, na podstawie analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania twierdzeń i zarzutów. Realizacji wskazanej wyżej zasady służy między innymi uzasadnienie rozstrzygnięcia, które stanowi jego obligatoryjną część (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając rozstrzygnięcie, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. Pamiętać także należy o obowiązującej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie - we wzajemnej łączności. W związku z tym organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Naruszenie wymienionych norm proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

W warunkach niniejszej sprawy organ I instancji, którego postanowienie zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem, w sposób rażący zaniechał w ogóle zastosowania powyższych wymogów, sporządzając wyjątkowo lakoniczne uzasadnienie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Organ II instancji podjął wprawdzie próbę konwalidowania tych naruszeń, starając się odnieść do każdego z podniesionych w zażaleniu zarzutów strony. Nie dostrzeżono jednak poważnego braku postępowania wyjaśniającego, które musiało zostać uzupełnione w znacznym zakresie, co wymagało zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie powinno budzić bowiem wątpliwości, że organ winien zbadać całość stosownej dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, tj. okoliczności bądź zdarzenia potwierdzające przesłankę z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. W tym akta osobowe innych funkcjonariuszy, jeżeli są w nich informacje o zdarzeniach, na które powołuje się strona. Organ winien odnieść się do twierdzeń funkcjonariusza zgłoszonych organowi

w badanej materii, w kontekście dostępnych dokumentów, czego zaniechano

w rozpatrywanym przypadku z naruszeniem wskazanych unormowań, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na obecnym etapie nie wiadomo w ogóle, czy organy orzekające analizowały żądanie skarżącego pod kątem czynności służbowych opisanych przez stronę w załączonym do wniosku, jak i niniejszej skargi, zestawieniu w rozbiciu na poszczególne lata. Nie wyjaśniono, czy opisane przez stronę zdarzenia miały rzeczywiście miejsce, czy uczestniczył w nich skarżący i czy można je zakwalifikować do przypadków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Błędnie w zaskarżonej decyzji zaakcentowano, że to przełożony właściwy do spraw osobowych ocenia warunki w jakich realizowane były obowiązki służbowe przez funkcjonariusza. Organ nie może działać w przekonaniu, że to od niego zależy, czy potwierdzi zasadność wniosku strony. Obowiązkiem organu jest zweryfikowanie twierdzeń strony i poddanie ocenie cały zgromadzony materiał dowodowy, a także wyjaśnienie wynikających zeń rozbieżności. W rozpatrywanym przypadku organ II instancji dodatkowo pominął całkowicie korzystne dla skarżącego ustalenia Zastępcy Naczelnika WK KPP, wskazane w pismach z dnia 7 sierpnia i 2 grudnia 2014r., nie wyjaśniając dlaczego oparł się na powołanej w decyzji analizie specjalisty Zespołu ds. dyscyplinarnych, kadr i szkolenia z dnia 11 grudnia 2014r. Brak jest na ten temat w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakichkolwiek rozważań. Organ poprzestał jedynie na ogólnikowych twierdzeniach o normalnych następstwach pełnienia służby i ryzyku wpisanym w istotę służby w Policji, bez odniesienia tego typu uwag do skonkretyzowanych przecież zdarzeń.

Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Powyższe oznacza, że organy zobligowane są ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie.

Niezależnie od powyższego dostrzec też trzeba, że w tej sprawie organy prawidłowo interpretowały regulację § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r., pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych w tymże przepisie obowiązków służbowych. Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 27 maja 2014r. o sygn. akt U 12/13 (OTK ZU 2014, seria A, Nr 5, poz. 56) stwierdził bowiem niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z przepisem art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym Policji... Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w swoim wyroku, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś – dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. TK zaznaczył, że z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Nie ulegało przy tym wątpliwości Trybunału, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.