Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1929/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 86
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: par. 20
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
article: art. 141 par. 4, art. 153, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 209 i 210, art. 250, art. 258-261
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 215/09 w sprawie ze skargi H. G. i J. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na rozbudowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 215/09 oddalił skargę H. G. i J. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] Starosta Lubartowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę Drukarni "[...]’’ P. G. z wewnętrznymi instalacjami, kat. XVIII według indywidualnego projektu architektoniczno-budowlanego, wraz z przyłączem kanalizacyjnym, na działce nr ewidencyjny [...] położonej w Lubartowie przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. i J. G. podnosząc, że została wydana na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, projektowana inwestycja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Lubartowa i jest to inwestycja uciążliwa dla otoczenia. Zdaniem odwołujących się pominięto postanowienia § 38 ust. 2 Uchwały Rady Miasta Lubartowa z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Lubartowa - część I, z której wynika, że w obszarze Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości, o którym mowa w ust. 1, na którym ma być realizowana inwestycja, dopuszcza się lokalizację m. in. nieuciążliwych drobnych zakładów produkcyjnych (pkt 5). Zwrócili uwagę na § 38 ust. 3 uchwały, który przewiduje możliwość lokalizowania obiektów lub urządzeń (z ust. 2), pod warunkiem, że stanowią one uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego oraz zachowania zasad, aby takie obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego łącznie nie zajmowały 20% danego obszaru. Wnoszący odwołanie podkreślili, że z dokumentów dołączonych do wniosku o pozwolenie na rozbudowę inwestycji wynika, że drukarnia zajmuje obecnie 40% "terenu jakim dysponuje właściciel", a po rozbudowie będzie zajmować 62,90%. Wskazali także, że organy pominęły okoliczność, iż działalność drukarni nie ogranicza uciążliwości jej funkcjonowania do granic własnej posesji ( § 15 w./w. uchwały) oraz, że znajduje się ona w Ekologicznym Systemie Obszarów Chronionych.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] marca 2008r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Na skutek skargi H. i J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 września 2008r. ( sygn. akt II SA/Lu 293/08 ) uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego. W ocenie Sądu organ nie ustalił, do jakiej kategorii zaliczyć należy sporną drukarnię. Wprawdzie z uzasadnienia decyzji organu I instancji należy wnioskować, iż uznał w ten sposób obiekt za należący do kategorii obiektów określonych w § 38 ust. 1 planu (zakład rzemiosła nieuciążliwego i drobnej wytwórczości) to jednak z analizy orzeczenia organu odwoławczego nie można rozstrzygnąć, czy odwołuje się do pojęcia zakładu rzemiosła nieuciążliwego i drobnej wytwórczości czy do pojęcia nieuciążliwego drobnego zakładu produkcyjnego. Pojęcia te w rozumieniu uchwały z 2006 r. nie są bowiem synonimami. Sąd uznał, że rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien ustalić jednoznacznie do jakiej kategorii zaliczyć sporną drukarnię i w konsekwencji tych ustaleń przesądzić, czy obiekt ten znajduje się na obszarze o przeznaczeniu podstawowym (§ 38 ust. 1), czy dopuszczalnym (§ 38 ust. 2). W sytuacji gdyby organ uznał, że obiekt spełnia warunki zakwalifikowania go do drugiej kategorii (ust. 2) winien zbadać czy zachodzą negatywne przesłanki określone § 38 ust. 3 dotyczące obiektów lub urządzeń projektowanych, jak i istniejących w stosunku do obszaru określonego w planie jako obszar UCrz.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Wojewoda Lubelski ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubartowskiego z dnia [...] stycznia 2008r. W uzasadnieniu decyzji podano, że na terenie objętym inwestycją obowiązują ustalenia uchwalone trzema uchwałami Rady Miejskiej w Lubartowie: Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996r., w sprawie I etapu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla W., uchwałą Nr [...] z dnia 11 września 1997r. w sprawie II etapu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla . i uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2006r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lubartowa. Zgodnie z tymi uchwałami teren inwestycji oznaczony był symbolami 20UR (uchwała z dnia 8 listopada 1996r.) 213 R (uchwała z dnia 27 lutego1997r.) i 94UCrz (uchwała z dnia 9 października 2006r.). Według ustaleń planów symbol 20UR oznaczał przeznaczenie podstawowe terenu pod budownictwo usługowe nieuciążliwe, przy czym dopuszczono realizację budynków mieszkalnych dla właścicieli zakładów. Symbol 213R ustalał przeznaczenie podstawowe terenu pod rzemiosło usługowe nieuciążliwe. Plan dopuszczał także lokalizację terenów zieleni, usług publicznych, urządzeń komunikacyjnych, urządzeń infrastruktury technicznej, nieuciążliwych drobnych zakładów produkcyjnych, budynków mieszkalnych dla właścicieli zakładów. Powyższe obiekty lub urządzenia można lokalizować pod warunkiem, że stanowią one uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego, zachowania zasady, aby takie obiekty projektowane lub istniejące z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego nie zajmowały więcej niż 20% danego obszaru i nienaruszania ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej. Z kolei symbol 94 UCrz ( art. 38 ust.1 uchwały z dnia 9 października 2006r.) oznaczał obszar rzemiosła i drobnej wytwórczości z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zakłady rzemiosła nieuciążliwego i drobnej wytwórczości wraz z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi oraz urządzeniami infrastruktury technicznej. Przez przeznaczenie podstawowe zgodnie z § 3 pkt 1 lit. d) uchwały, należy rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Ponadto (§ 38 ust. 2 pkt 1-6 uchwały) w obszarze UCrz dopuszcza się lokalizację innych obiektów i urządzeń m.in. urządzeń technicznych czy nieuciążliwych drobnych zakładów produkcyjnych pod warunkiem, że stanowią uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego oraz jeżeli jako obiekty i urządzenia projektowane lub istniejące z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego łącznie nie zajmują więcej niż 20% danego obszaru UCrz oraz nie naruszają ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej. Organ zaznaczył, że używane w uchwałach pojęcia rzemiosła, zakładu drobnej wytwórczości i drobnego zakładu produkcyjnego są nieostre i niektóre przedsięwzięcia mają cechy przynależne każdej z nich. Odwołując się do ustawy z dnia 22 marca 1989r. o rzemiośle, która stanowi, że rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników organ uznał, że rozbudowę drukarni należy zaliczyć do rzemiosła, a więc spełnić musi warunki określone w planie dla obszaru o przeznaczeniu podstawowym (§ 38 ust.1 uchwały). Potwierdza to fakt, że inwestor nie zatrudnia więcej niż 50 pracowników, przedłożył zaświadczenie o zakończeniu kursu przyuczającego do zawodu operatora malej poligrafii oraz zaświadczenie o przynależności do cechu rzemiosł różnych, wynikającej z prowadzenia własnego zakładu offsetowego i fleksograficznego, a ponadto, że prowadzenie drukarni nie jest wymienione w powołanej ustawie jako nie spełniającego pojęcia rzemiosła. Organ podkreślił, że w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko ( Dz. U Nr 257, poz. 2573) drukarnia nie jest uznana za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego też powodu organ za niezasadny uznał zarzut stron, dotyczący nieuwzględnienia zapisów planu dotyczących ograniczeń inwestycyjnych z uwagi na ekologię. Skoro bowiem drukarnia nie jest obiektem oddziałującym na otoczenie to jego lokalizacja nie jest sprzeczna z zapisami o obszarach ekologicznie chronionych. Posadowienie projektowanego budynku w odległości 3,1 m od granicy działki spełnia także warunki § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził, iż projekt został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych oraz pod względem przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy i ergonomii. Przytaczając parametry dotyczące zabudowy działki i jej powierzchni organ uznał, że inwestowany teren spełnia warunki uchwały z 1996r. nakładające na inwestora wskaźnik zazielenia działki na 30%. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla rozpatrzenia sprawy nie ma znaczenia wniosek o zbadanie zgodności z prawem decyzji z dnia [...] sierpnia 1989r. w sprawie pozwolenia na budowę drukarni. Zaznaczono jednak, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda Lubelski odmówił stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję tę utrzymał w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. i J. G. zarzucili wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i nie wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 października 2008 r., który nakazywał przesądzić ostatecznie, do jakiej kategorii ma zostać zaliczona drukarnia. Skarżący wskazali, że wbrew wyrokowi sądu nie dokonano bilansu obszaru UCrz, w ilu procentach jest już zabudowany, co ma istotne znaczenie dla sprawy. Ograniczenie zabudowy tego obszaru wynika bowiem z tego, że teren na którym znajduje się działka nr [...] znajduje się w granicach Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych, a jak ustalili, jest to obszar przynależny do Krajowego Korytarza Ekologicznego Doliny Wieprza. Zdaniem skarżących decyzja jest sprzeczna "nie tylko z prawem użytkowym, ale również z zewnętrznymi uwarunkowaniami do Gminnego programu, wynikającego z wyższego szczebla". Zdaniem skarżących stwierdzenie w decyzji, że drukarnia jest rodzajem rzemiosła, nie ustala w sposób jednoznaczny do jakiej kategorii ją zaliczyć. Podkreślili, powołując się na stronę internetową drukarni, że jest ona dużym zakładem produkcyjnym, zajmującym czołowe miejsce na rynku krajowym i zagranicznym w druku i dostawie etykiet. Zwrócili uwagę na wymiary drukarni już istniejącej i planowanej, co może pomóc w ustaleniu, czy drukarnia świadczy usługi w zakresie rzemiosła i drobnej wytwórczości, czy zajmuje się produkcją na skalę przemysłową. W ocenie skarżących drukarnia jest dużym zakładem produkcyjnym, którego usytuowanie na działce nr [...] jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze akcentowano także uciążliwość tego rodzaju obiektu - zanieczyszczanie powietrza.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 215/09 oddalił skargę jako niezasadną. Sąd uznał za chybiony zarzut skarżących dotyczący niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 239/08. Sąd stwierdził, iż wbrew przekonaniu skarżących organy nie miały obowiązku wykonania bilansu obszaru oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Lubartowa - część I symbolem UCrz, celem zbadania czy zabudowa nie przekracza już 20 % tego obszaru. Sąd jednoznaczne nakazał, aby organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie ustalił do jakiej kategorii zaliczyć sporną drukarnię i w konsekwencji tych ustaleń przesądził, czy obiekt ten znajduje się w obszarze o przeznaczeniu podstawowym (§ 38 ust.1) czy dopuszczalnym (§ 38 ust.2 ). W sytuacji, gdyby organ uznał, że obiekt spełnia warunki zakwalifikowania go do drugiej kategorii (ust. 2) winien zbadać, czy zachodzą negatywne przesłanki określone w § 38 ust. 3 dotyczące obiektów lub urządzeń projektowanych, jak i istniejących stosunku do obszaru określonego w planie jako obszar UCrz. A zatem podzielenie przez Wojewodę Lubelskiego stanowiska organu I instancji o zaliczeniu drukarni do zakładów rzemiosła nieuciążliwego, a więc do inwestycji wymienionych w § 38 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwalniało Wojewodę od badania powierzchni zabudowy obszaru UCrz. W ocenie Sądu zastrzeżeń nie budzi także prawidłowość przyjętej przez organy kwalifikacji zamierzonej inwestycji. Uchwała Nr [...] Rady Miasta Lubartów z dnia [...] października 2006 r. nie zawiera definicji pojęcia rzemiosła odsyłając w § 3 pkt 1.1 do definicji zawartych w przepisach szczególnych. Prawidłowo zatem organ zbadał, czy rozbudowa drukarni mieści się w podstawowym przeznaczeniu obszaru UCrz, a odwołanie się do ustawy o rzemiośle, przy ewentualnym określeniu inwestycji wynikających z § 38 ust.1 uchwały, pozostaje w zgodzie z jej § 3 pkt 1.1. Stosownie do art. 2 ust.1 ustawy z dnia 22 marca 1989r. o rzemiośle ( Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979 ze zm.) rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników - zwaną dalej rzemieślnikiem. Natomiast ust. 4 stanowi, że do rzemiosła nie zalicza się działalności: handlowej, gastronomicznej, transportowej, usług hotelarskich, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików. Wymienienie rodzajów działalności gospodarczej, które nie są uznawane za rzemiosło musi prowadzić do wniosku, że każda inna działalność gospodarcza może zostać uznana za rzemiosło, o ile spełnione są warunki określone w art. 2 ust.1 tej ustawy. Tezę tę, zdaniem Sądu, potwierdza teść art. 1 ustawy, według którego osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą na podstawie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej mogą prowadzić tę działalność, z zachowaniem warunków określonych w niniejszej ustawie. Działalność takich osób zaliczana jest do rzemiosła. Fakt, iż w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej dany podmiot był przedsiębiorcą nie wyklucza, iż w rozumieniu ustawy o rzemiośle może być uznawany za rzemieślnika, ze wszystkimi z tego faktu wynikającymi konsekwencjami. Kategorie: przedsiębiorca i rzemieślnik nie były bowiem (i nie są) wzajemnie wykluczające się (rozłączne) ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006r., I OSK 1344/05 LEX nr 198287 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Sąd stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że skarżący zatrudnia 49 pracowników (zaświadczenie k. 6 akt II instancji), należy także do cechu Rzemiosł Różnych w Lubartowie (zaświadczenie k.75 akt II instancji). Nie ma zatem przeszkód do uznania, że prowadzona przez P. G. działalność w formie drukarni offsetowej i fleksograficznej spełnia warunki rzemiosła, tak jak przyjęły to organy rozpoznające sprawę. W ocenie Sądu bez znaczenia jest podnoszony w skardze zarzut dotyczący zakresu prowadzonej przez skarżącego działalności, gdyż ustawa o rzemiośle jako kryterium zaliczenia określonej działalności do rzemiosła w ogóle nie wymienia jej rozmiaru. Działalność gospodarcza może przybrać charakter zarówno wytwórczy jak i usługowy. Nie mają więc znaczenia podnoszone w skardze zarówno powierzchnie budynków drukarni jak i zawierane przez skarżącego kontrakty, skoro uchwała z dnia [...] października 2006r. w ogóle tych kryteriów nie akcentuje, ograniczając się jedynie do wskazania podstawowego przeznaczenia gruntów pod zakłady rzemiosła nieuciążliwego. Nadto Sąd podkreślił, że interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP zasady wolności gospodarczej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r., II OSK 430/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeśli zatem uchwała nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem zakładu rzemiosła nieuciążliwego odsyłając do ustaw szczególnych, zapis ten nie powinien być interpretowany na niekorzyść inwestora, ale z uwzględnieniem zasady wolności gospodarczej, z którą kojarzyć należy także rozbudowę istniejącego zakładu.

Sąd nie podzielił również podniesionych w skardze zarzutów dotyczących uciążliwości drukarni dla nieruchomości sąsiedniej zaznaczając, iż kwestia ta była rozważana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. W wyroku z dnia 30 września 2008r., sygn. akt II SA/Lu293/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał ten zarzut za nietrafny, a ocena ta z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) jest wiążąca zarówno dla tego sądu, jak i dla organu, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym Sąd zaznaczył, że według oceny dokonanej przez organ I instancji, sformułowanej na gruncie uzgodnień w zakresie b.h.p. i przeciwpożarowych, projekt budowlany przewiduje urządzenia ograniczające oddziaływanie, w tym także w zakresie używania środków chemicznych oraz hałasu (nowoczesne i ciche urządzenia drukarskie) a także wentylatory, zastosowane w celu usuwania powietrza z hal produkcyjnych, funkcjonowanie których mieści się w dopuszczalnych normach hałasu. Argumenty skarżącego opierają się na przypuszczeniach, które nie mogą przesądzać o niedopuszczalności udzielenia pozwolenia na rozbudowę zakładu, który już funkcjonuje i w stosunku do którego skarżący nie wskazuje na istotne uciążliwości w tym zakresie. W ocenie Sądu nie można stwierdzić naruszenia § 15 uchwały ( obowiązek ograniczenia wszelkiej uciążliwości do granic własnej posesji ). Ponadto drukarnia nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko ( Dz. U Nr 257, poz. 2573).

Zdaniem Sądu nie mają znaczenia dla oceny prawnej podnoszone w skardze argumenty dotyczące zgodności z prawem decyzji z dnia [...] sierpnia 1989 r. w sprawie pozwolenia na budowę drukarni, gdyż przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego jest niezależny od ewentualnego wzruszenia decyzji udzielającej pozwolenie na budowę drukarni.

Za chybiony Sąd uznał również zarzut nieuwzględnienia zasad wynikających z położenia działki, na której zlokalizowana jest drukarnia w "Granicach Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych" przynależnego do "Krajowego Korytarza Ekologicznego Doliny Wieprza". Takie położenie działek wynika z pisma z dnia 15 października 2007r. (k.13 akt Ii instancji), w którym Burmistrz Miasta Lubartowa poinformował skarżących, że działki, na których ma być zrealizowana rozbudowa drukarni położone są w strefach polityki przestrzennej opisanych jako "Wielofunkcyjna Strefa Śródmiejska’’ i "Granice Ekologicznego Systemu Obszarów". Z treści uchwały nr [...] wynika jednak, że taka strefa polityki przestrzennej jak "Granice Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych’’ w ogóle w planie nie jest zamieszczona, natomiast z zapisów obowiązujących dla strefy "Wielofunkcyjna Strefie Śródmiejskiej" nie można wnosić o niedopuszczalności rozbudowy drukarni.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 lipca 2009 r. wnieśli H. i J. G., reprezentowani przez adwokata P. B..

Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłową wykładnię, tj. art. 35 ust 1 pkt 1 a ustawy - Prawo budowlane, art. 2 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 roku o rzemiośle (Dz.U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979 ze zm.) w zw. z uchwałą Rady Miasta Lubartów z dnia [...] października 2006 roku Nr [...] w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powiązaniu z niesprzecznymi z przedmiotową uchwałą uchwałami Rady Miejskiej w Lubartowie z dnia [...] sierpnia 1996 roku Nr [...] i z dnia [...] września 1997 roku Nr [...] w zakresie § 38 ust. 1 i ust 2 pkt 5 oraz § 38 ust. 3 tychże przepisów prawa lokalnego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne H. i J. G. wnieśli o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi H. i J. G. i uchylenie w całości decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Nadto adwokat P. B. - oświadczając, że nie otrzymał wynagrodzenia - wniósł o przyznanie mu wynagrodzenia jako adwokatowi ustanowionemu z urzędu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących stwierdził, iż rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, jeśli chodzi o nie istnienie obowiązku sprawdzenia w toku postępowania administracyjnego przekroczenia 20 % obszaru zabudowy jest nieprawidłowe. Zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lubartowa przedmiotowy teren znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 94UCrz i wyznaczony jest jako "obszar rzemiosła i drobnej wytwórczości" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zakłady rzemiosła nieuciążliwego i drobnej wytwórczości wraz z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi oraz urządzeniami infrastruktury technicznej (38 pkt. 1 cyt. uchwały). W obszarze tym dopuszcza się ponadto lokalizację nieuciążliwych drobnych zakładów produkcyjnych (38 ust 2 pkt. 5 cyt. uchwały). A zatem, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne było ustalenie czy rozbudowywana drukarnia stanowi zakład rzemiosła nieuciążliwego drobnej wytwórczości czy też nieuciążliwy drobny zakład produkcyjny. W przypadku stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja stanowi "nieuciążliwy drobny zakład produkcyjny", należałoby sprawdzić, czy inwestycja stanowi uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego obszaru, a dopiero potem czy łącznie urządzenia istniejące i projektowane nie zajmują więcej niż 20% danego obszaru.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował twierdzenia organu odwoławczego, że skoro właściciel istniejącego zakładu i inwestor projektowanej inwestycji odpowiada pojęciu rzemieślnika w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 4 ustawy o rzemiośle to i sama inwestycja jest obiektem rzemiosła nieuciążliwego i drobnej wytwórczości. Tymczasem, zdaniem pełnomocnika, przepisy art. 2 ust. 1 i 4 ustawy o rzemiośle nie mogą służyć jako decydujące w rozgraniczeniu tego co jest zakładem rzemiosła nieuciążliwego i drobnej wytwórczości, a co już jest nieuciążliwym drobnym zakładem produkcyjnym, szczególnie na użytek i w rozumieniu przedmiotowych uchwał dotyczących planów zagospodarowania przestrzennego miasta Lubartów. W aktualnym stanie prawnym nie ma ograniczeń, aby osoba odpowiadająca kryteriom rzemieślnika i należąca do stosownych organizacji rzemieślniczych prowadziła różne formy działalności gospodarczej. W toku dotychczasowego postępowania przed organami administracji nie ustalono, czy P. G. - uczestnik postępowania - zawodowo wykonuje działalność gospodarczą, bezpośrednio pracując w przedmiotowej drukarni w wymienionym w dokumentach o kwalifikacji zawodzie. Nie sprawdzono też czym w rzeczywistości zajmuje się P. G., nie sięgając po zaświadczenie o rejestracji jego działalności gospodarczej w urzędzie Miasta Lubartów. Nie można wykluczyć, że oprócz drukarstwa zarejestrował on i prowadzi inny rodzaj działalności, w tym również wskazaną w przepisie art. 2 ust. 4 ustawy o rzemiośle, wykluczającą możliwość przynależności do rzemiosła. Przyjęto, że przynależność do korporacji rzemieślniczej decyduje o charakterze projektowanego przez inwestora zakładu. Nie sprawdzono, czy uczestnik postępowania nie ma w innym miejscu innych zakładów, w których zatrudnia pracowników, co w przypadku pozytywnej odpowiedzi spowodowałoby przekroczenie liczby 50 zatrudnianych pracowników i utratę statusu rzemieślnika. Liczba pracowników jest jednak tylko okolicznością pomocniczą. Należało ocenić charakter i rozmiar przedmiotu zamiaru inwestycyjnego w kontekście zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy zaniechały sprawdzenia tych istotnych dla prawidłowości decyzji administracyjnej okoliczności, których zgodnie z przepisem art. 35 ust 1 pkt 1 a ustawy prawo budowlane należało dokonać, w tym rzeczywistego określenia przedmiotowego zakładu jako podlegającego ocenie na podstawie § 38 ust. 1 uchwały, czy też § 38 ust. 2 pkt 5 w związku z § 38 ust. 3 uchwały Rady Miasta Lubartów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż konsekwencją związania granicami skargi kasacyjnej jest to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach zarzutów kasacyjnych. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2 ) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą służyć zwalczaniu stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji publicznej, a przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Jeżeli strona zamierza zakwestionować prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, to w takiej sytuacji winna postawić odpowiednie zarzuty naruszenia przepisów postępowania i wskazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takim zarzutem może być np. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeśli zaś strona twierdzi, iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ nie wykonał wytycznych zawartych w orzeczeniu Sądu bądź też błędnie uznał, że organy uczyniły zadość wytycznym Sądu, to winna postawić zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Na gruncie regulacji prawnej zawartej art. 153 p.p.s.a. przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Pamiętać należy, że – jak stanowi art. 153 p.p.s.a. - organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych Sądu.

Podnosząc w niniejszej sprawie zarzut zaniechania sprawdzenia przez organ okoliczności istotnych dla prawidłowości decyzji administracyjnej strona nie sformułowała w petitum środka odwoławczego i w jego uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego odnoszącego się do postępowania przed Sądem pierwszej instancji tj. przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96).

W rozważanej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nadto stawiając zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 35 ust 1 pkt 1 a ustawy - Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 roku o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979 ze zm.) - w związku z uchwałą Rady Miasta Lubartów z dnia [...] października 2006 roku Nr [...] w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "w powiązaniu z niesprzecznymi z przedmiotową uchwałą uchwałami Rady Miejskiej w Lubartowie z dnia [...] sierpnia 1996 roku Nr [...] i z dnia [...] września 1997 roku Nr [...] w zakresie § 38 ust. 1 i ust 2 pkt 5 oraz § 38 ust. 3 tychże przepisów prawa lokalnego" - strona nie podała jaka jej zdaniem powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów. Zauważyć też należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 35 ust 1 pkt 1 a ustawy - Prawo budowlane ( strona nie wskazała daty ustawy i miejsca publikacji tego aktu prawnego ), a więc nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu w tej formie. Z powyższych względów zarzut błędnej wykładni tych przepisów nie może odnieść zamierzonego skutku.

Odnośnie zaś zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów prawa stwierdzić należy, iż zarzut ten jest chybiony.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął, iż podzielenie przez Wojewodę Lubelskiego stanowiska organu I instancji o zaliczeniu drukarni do zakładów rzemiosła nieuciążliwego, a więc do inwestycji wymienionych w § 38 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwalniało organ od badania powierzchni zabudowy obszaru UCrz. U podstaw tego stanowiska legło uznanie, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, iż skoro postanowienia uchwały Rady Miasta Lubartów z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Lubartowa - część I ( dalej w skrócie m.p.z.p. ) posługują się pojęciem zakłady rzemiosła nieuciążliwego i drobnej wytwórczości ( § 38 ust. 1 ) i pojęciem nieuciążliwe drobne zakłady produkcyjne ( § 38 ust. 2 ), to konieczne jest odwołanie się do obowiązujących przepisów prawa, które pozwolą na ocenę i zakwalifikowanie określonych inwestycji do zakładów rzemiosła nieuciążliwego i drobnej wytwórczości ( § 38 ust. 1 m.p.z.p.) bądź do drobnych zakładów produkcyjnych ( § 38 ust. 2 m.p.z.p.).

Pojęcie rzemiosła definiuje art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 roku o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979 ze zm.). W tym stanie rzeczy odwołanie się do art. 2 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z art. 1 ustawy o rzemiośle, osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą na podstawie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178,ze zm.) mogą prowadzić tę działalność, z zachowaniem warunków określonych w niniejszej ustawie. Działalność takich osób zaliczana jest do rzemiosła. A zatem, o tym kto jest rzemieślnikiem w rozumieniu ustawy z dnia 22 marca 1989 roku zadecydował sam ustawodawca w art. 2 ustawy o rzemiośle, zaś art. 1 tej ustawy przyznaje osobom fizycznym wykonującym działalność gospodarczą na podstawie ustawy Prawo działalności gospodarczej - o ile spełniają warunki określone w art. 2 ustawy o rzemiośle - uprawnienie do prowadzenia działalności na warunkach określonych tą ustawą. Z mocy art. 86 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz.1807 ze zm.) ilekroć w obowiązujących przepisach jest mowa o przepisach ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej, należy przez to rozumieć właściwe przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 roku o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979 ze zm.) rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników (osobę zwaną rzemieślnikiem ). Do rzemiosła nie zalicza się działalności: handlowej, gastronomicznej, transportowej, usług hotelarskich, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików – art. 2 ust. 4 ustawy o rzemiośle.

Inwestor P. G. przedstawił zaświadczenie o przynależności do Cechu Rzemiosł Różnych w Lubartowie, zaświadczenie o ukończeniu kursu przyuczającego do zawodu operatora małego offsetu, sitodruku i kserografii oraz zaświadczenie o liczbie zatrudnionych pracowników. W aktach sprawy znajduje się również zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej zawierające określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej (PKD) oraz oznaczenie stałego miejsca wykonywania tej działalności ( k. 70 akt administracyjnych ). W tej sytuacji nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut, iż organy administracji publicznej winny sprawdzić, czy inwestor nie posiada innych zakładów, w których zatrudnia pracowników. Nadto - o czym wyżej była już mowa – skarżący nie zakwestionowali stanu faktycznego sprawy poprzez postawienie odpowiednich zarzutów kasacyjnych.

Niniejsza sprawa dotyczy rozbudowy drukarni zakwalifikowanej do zakładów rzemiosła nieuciążliwego ( § 38 ust. 1 m.p.z.p.). W takiej sytuacji nie znajdował zastosowania § 38 ust. 3 m.p.z.p., który dotyczy wyłącznie obiektów lub urządzeń, o których mowa w § 38 ust. 2 m.p.z.p. ( m.in. nieuciążliwe drobne zakłady produkcyjne – pkt 5), a więc i wymóg, aby obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące łącznie nie zajmowały więcej niż 20 % danego terenu.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust 1 pkt 1a ustawy – Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie. Zauważyć należy, iż strona nie wskazała daty ustawy i miejsca publikacji tego aktu prawnego. Takie braki w postawieniu zarzutu dyskwalifikują ten zarzut. Zaznaczyć bowiem należy, iż stronę obciążą obowiązek skonkretyzowania aktu prawnego. Jest to tym bardziej istotne, gdy obowiązywało kilka ustaw – Prawo budowlane, a nadto obecnie obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) podlegała licznym nowelizacjom. Od dnia 31 maja 2004 r. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie posiada jednostki redakcyjnej oznaczonej jako art. 35 ust 1 pkt 1a. Zaskarżona zaś do Sądu pierwszej instancji decyzja wydana została w dniu [...] lutego 2009 r. i utrzymuje w mocy decyzję Starosty Lubartowskiego z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę Drukarni "[...]’’ P. G. W tym stanie rzeczy należy uznać, że podstawa kasacji nie została przytoczona. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących – adwokatowi P. B. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) zawarł w skardze kasacyjnej.