Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1401/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 15 par 1 pkt 1 lit. c, art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 150/16 w sprawie ze skargi T.H. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. w sprawie dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 150/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. H. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku, w sprawie dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

W dniu 7 maja 2007 r. skarżąca złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w G. pismo zawierające wniosek o przeprowadzenie w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. S.w G. kontroli: instalacji wentylacyjnej (grawitacyjnej); zgodności materiałów budowlanych i wykończeniowych użytych w mieszkaniu z obowiązującymi normami oraz sprawdzenia, czy posiadają one stosowne atesty; zgodności niektórych elementów z zasadami projektowania i prawem budowlanym. Skarżąca stwierdziła, że przedmiotowy lokal został jej przekazany do użytkowania, mimo że nie został wykończony. Z materiałów ulatniały się zapachy, powodując duszność. Poza tym wskazała na nieprawidłowości w lokalu polegające na niewłaściwym działaniu wentylacji, nieprawidłowym zamontowaniu drzwi, niewłaściwych rozwiązaniach przyjętych w łazience, pęknięciach na suficie i ścianach oraz źle położonym tynku. W powyższym zakresie skarżąca nie mogła porozumieć się z administratorem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla miasta na prawach powiatu w G., pismem z dnia 15 maja 2007 r., stanowiącym, jak w nim wskazano, odpowiedź na pismo skarżącej, poinformował skarżącą, że brak jest podstaw do interwencji Inspektoratu w niniejszej sprawie, gdyż: decyzją z dnia [...] marca 2005 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S.w G., a do wniosku o wydanie tego pozwolenia inwestor dołączył dokumenty wymagane art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; budynek znajduje się w okresie gwarancji a więc wszelkie nieprawidłowości w jego stanie technicznym winny być usunięte przez inwestora i wykonawcę jako wady ukryte, powstałe w procesie budowlanym, w ramach gwarancji i rękojmi według zasad regulowanych przepisami Kodeksu cywilnego a wszelkie spory powinny być rozstrzygane na drodze sądowej z powództwa cywilnego. W piśmie tym organ poinformował ponadto wnioskującą o obowiązkach wynikających z art. 61 i art. 62 ustawy Prawo budowlane a także o treści art. 70 ust. 1 tej ustawy.

W dniu 31 sierpnia 2015 r. skarżąca złożyła w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w G. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. sprawy z jej wniosku z dnia 7 maja 2007 r. w terminie, podnosząc, że do dnia złożenia zażalenia organ nie wydał w tej sprawie ani postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ani decyzji orzekającej o istocie sprawy ani decyzji umarzającej postępowania, czym naruszył zasadę opisaną w art. 35 § 1 k.p.a. Jednocześnie skarżąca wniosła o niezwłoczne wyłączenie z eksploatacji lokalu nr 11 przy ul. S.w G.

Pismem z dnia 4 lutego 2016 r. organ I instancji poinformował Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.że na pismo skarżącej z dnia 7 maja 2007 r. udzielił wyczerpującej odpowiedzi zgodnie z kompetencjami w piśmie z dnia 15 maja 2007 r. Jednocześnie, odnosząc się do wniosku skarżącej o wyłączenie z eksploatacji lokalu nr 11, organ wskazał, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie wyłączenia lokalu z użytkowania, ponieważ lokal obecnie jest niezamieszkały i nieużytkowany. Wskazał przy tym, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające, podczas którego ustalił, że właścicielem i zarządcą budynku przy ul. S.w G. jest [...] Sp. z o.o., które przedłożyło do akt książkę obiektu oraz aktualne protokoły wymagane art. 62 ustawy Prawo budowlane. W dokumentach tych, jak stwierdził organ, brak jest jakichkolwiek informacji i zapisów świadczących o nieodpowiednim stanie technicznym lokalu mieszkalnego nr [...] a także brak jest zapisów świadczących o zagrożeniu kwalifikującym lokal do wyłączenia z użytkowania. Zarządca oświadczył ponadto, że nie posiada żadnych zgłoszeń T. H. dotyczących nieodpowiedniego stanu technicznego i zagrożeń występujących w przedmiotowym lokalu a [...] Sp. z o.o. dołączył do akt protokół zdawczy lokalu nr [...] podpisany w dniu 27 listopada 2015 r. przez T. H.

Pismem z dnia 1 marca 2016 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G.poinformował skarżącą, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest niezasadna, gdyż na złożone przez nią pismo z dnia 7 maja 2007 r. organ I instancji, stwierdzając, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku, udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 15 maja 2007 r. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że organ I instancji nie mógł wydać postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż w 2007 r. przepis ten nie obowiązywał.

We wniesionej do sądu skardze skarżąca zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o: zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 (czternastu) dni od daty doręczenia akt organowi;

dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących budowy i odbioru budynku przy ul. S.w G. na okoliczność dopuszczenia budynku do eksploatacji pomimo licznych istnienia licznych wad, usterek i niedoróbek; zobowiązanie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. do przedłożenia Sądowi Kompletnych akt przedmiotowej sprawy; zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. do przedłożenia kompletnej dokumentacji przedmiotowej sprawy oraz kompletnych akt związanych z wydaniem decyzji zezwalającej na użytkowanie; zobowiązanie [...] spółka z o. o. do przedłożenia szeregu dokumentów. Nadto w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa wymierzenie organowi Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G.grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczyła przewlekłego prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. postępowania w sprawie stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. S.w G., a art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., poz. 156, poz. 118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień 15 maja 2007 r., stanowił, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo 3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Skarga poprzedzona została zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że w piśmie z dnia 7 maja 2007 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. o przeprowadzenie w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. S.w G. szeregu czynności kontrolnych.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, pismem z dnia 15 maja 2007 r., poinformował o tym fakcie skarżącą, wskazując jednocześnie, że decyzją z dnia [...] marca 2005 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S.w G., a do wniosku o wydanie tego pozwolenia inwestor dołączył dokumenty wymagane art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ wyjaśnił nadto, że budynek znajduje się w okresie gwarancji, a więc nieprawidłowości w jego stanie technicznym winny być usunięte przez inwestora i wykonawcę jako wady ukryte, powstałe w procesie budowlanym, w ramach gwarancji i rękojmi według zasad regulowanych przepisami Kodeksu cywilnego, a wszelkie spory w tym zakresie powinny być rozstrzygane na drodze sądowej z powództwa cywilnego.

Ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji z dnia 23 marca 2005 r. wynika, że organ udzielił pozwolenia na użytkowania po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, w czasie której stwierdził, że budowa została zrealizowana zgodnie z projektem budowanym, a inwestor przedłożył komplet dokumentów niezbędnych do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wyjaśnić przy tym należy, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Forma wystosowanego do skarżącej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miastach na prawach powiatu w G. pisma z dnia 15 maja 2007 r. była zgodna z prawem. W tamtym czasie przyjmowano bowiem, że o niemożności wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić na piśmie wnoszącego żądanie. Również w orzecznictwie wskazywano, że w takiej sytuacji organ administracyjny winien zawiadomić na piśmie wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania o przyczynach uzasadniających niemożność wszczęcia postępowania. W obowiązujących, na dzień 15 maja 2007 r., rozwiązaniach kodeksowych nie było bowiem podstaw do wyprowadzenia formy orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania. Formę prawną odmowy wszczęcia postępowania ustanowił dopiero, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 61 a § 1 i § 2 k.p.a., który został wprowadzony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).

W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61 a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Uprzednio jedynie art. 157 § 3 k.p.a. określał formę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - stanowiąc, że jest to decyzja. Zgodnie jednak z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych w tej formie - decyzji - powinna następować odmowa wszczęcia postępowania w każdej sprawie. W decyzji tej należy badać jedynie pod uwagę, czy wniosek o wszczęcie postępowania w danej sprawie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak dalej wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, w związku z powyższym wydaje się, że właściwszą formą rozstrzygnięcia w sprawie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania jest postanowienie. Takie rozwiązanie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżni etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (druk sejmowy nr 2987 Sejmu VI kadencji). Obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. art. 61 a § 1 k.p.a., stanowi więc, że: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ma przy tym charakter ściśle procesowy, a w stosunku do przepisów procesowych obowiązuje zasada bezpośredniego stosowania przepisów nowych, chyba że ustawa stanowi inaczej. Niezwłoczne wystosowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku do skarżącej pisma z dnia 15 maja 2007 r., stanowiło informację o braku podstaw do przeprowadzania przez ten organ, w związku z pismem skarżącej z dnia 7 maja 2007 r., czynności wyjaśniających, z uwagi na udzielenie pozwolenia na użytkowanie dla obiektu budowanego, w którym znajduje się wskazany przez skarżącą lokal. Stan ten uniemożliwia zarzucenie temu organowi przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie pisma skarżącej z dnia 7 maja 2007 r.

Dalej Sąd I instancji wziął pod uwagę, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. "Przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy także rozumieć sytuację, w której organ prowadzący postępowanie kilkakrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy bez wyczerpującego podania przyczyny niedotrzymania poprzednio wyznaczonych terminów. Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, iż o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. H. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładni oraz postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci :

1) art. 119 pkt 4 w zw. z art. 34 i art. 244 § 2 p.p.s.a., polegające na rozpoznaniu sprawy w postępowaniu uproszczonym, a więc na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron i wydaniu wyroku mimo braku w aktach sprawy potwierdzenia odbioru przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu zawiadomienia Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Gdańsku o wyznaczeniu, co spowodowało, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, albowiem mimo formalnego przyznania jej prawa pomocy na podstawie art. 243 § 1 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana z całkowitym pominięciem wyznaczonego pełnomocnika, bez umożliwienia mu zajęcia stanowiska i popierania skargi, co stanowi przesłankę nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

2) art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 w zw. z art. 63 § 2 i 105 § 1 i art. 6 oraz 8 kpa, polegające na uznaniu, że organ uprawniony był do zaniechania wszczęcia postępowania, podczas gdy z art. 61 § 1 i § 3 w zw. z art. 63 § 2 i 105 § 1 k.p.a. wynika, że podanie skarżącej kasacyjnie, spełniające wymagania formalne określone w art. 63 § 2 k.p.a., winno spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego niezależnie od woli organu, zaś ewentualne badanie okoliczności uzasadniających bezprzedmiotowość postępowania winno nastąpić w toku wszczętego postępowania, a nie poza nim, bowiem ujawnienie się takich okoliczności może uzasadniać wydanie decyzji merytorycznej umarzającej postępowanie, ale dopiero po przeprowadzeniu odpowiednich czynności dowodowych w toku formalnie prowadzonego postępowania;

3) art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 w zw. z art. 63 § 2 i 105 § 1 k.p.a. i w zw. z art.66 ust. pkt 1 (w brzmieniu obowiązującym na dzień 15 maja 2007 roku) i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 (w brzmieniu obowiązującym na dzień 24 sierpnia 2015 roku) w zw. z art. 81 ust. 1 lit. b i c ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej pr.bud.), polegające na uznaniu, że organ prawidłowo nie dokonał wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy w/w przepisy, mające na celu ochronę życia i zdrowia poprzez zagwarantowanie bezpiecznych i zgodnych z obowiązującymi przepisami warunków zamieszkiwania, obligowały organ do wszczęcia postępowania, zbadania stanu technicznego obiektu budowlanego w ramach postępowania jurysdykcyjnego i wydania decyzji merytorycznej, zaś niepodjęcie tych czynności mimo otrzymania informacji o występujących nieprawidłowościach należało zakwalifikować jako bezczynność organu, czego sąd l instancji nie uczynił;

4) art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w konsekwencji naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art.66 ust. pkt 1 (w brzmieniu obowiązującym na dzień 7 maja 2007 roku) i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 (w brzmieniu obowiązującym na dzień 24 sierpnia 2015 roku) w zw. z art. 81 ust. 1 lit. b i c pr.bud. oraz art. 6, 8 i 28 k.p.a., polegające na uznaniu, że organ prawidłowo nie dokonał wszczęcia postępowania administracyjnego, mimo że z art. 66 ust. 1 i art. 81 ust. 1 lit. b i c pr.bud. wynika obowiązek pełnienia nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w tym warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno- budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, a zatem informacja o nieprawidłowościach w tym zakresie, niezależnie od tego, czy miała formę zgłoszenia osoby trzeciej niebędącej stroną czy też postać spełniającego wymagania formalne podania osoby będącej stroną, obligowała organ do wszczęcia postępowania, a także przeprowadzenia czynności dowodowych i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy uprzednio wydano pozwolenie na użytkowanie oraz czy stronie przysługiwać mogą z tytułu wad obiektu jakiekolwiek roszczenia cywilnoprawne;

5) art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.a., polegające na potraktowaniu pisma skarżącej kasacyjnie z 24 sierpnia 2015 roku wyłącznie - zgodnie z jego nazwą jako zażalenie, podczas gdy prawidłowa ocena treści pisma i stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowe zastosowanie art. 233 k.p.a. winny wywołać równolegle również i skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z tym przepisem skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę; a w przypadku niemożności wszczęcia postępowania wydanie postanowienia, gdyż przepis art. 61 a k.p.a., na jakim oparł swój wyrok sąd I instancji już obowiązywał;

6) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polegające na niezasadnym zawężeniu przedmiotu sprawy wyłącznie do zbadania kwestii przewlekłości postępowania, podczas gdy skarga dotyczyła również bezczynności organu, a w konsekwencji ustalenie jedynie, że wystosowanie przez organ pisma z 15 maja 2007 roku o braku podstaw do przeprowadzenia czynności wyjaśniających wyklucza przypisanie organowi przewlekłości, a niedokonanie ustalenia, czy brak wszczęcia postępowania mimo istnienia takiego obowiązku stanowi bezczynność organu, podczas gdy skarga wyraźnie dotyczyła również bezczynności organu;

7) art. 149 § 1 pkt. 1 i 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz brak orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadające temu przepisowi przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej będzie polegało na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Tylko takie postawienie zarzutów w skardze kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, działającemu w granicach podstaw skargi kasacyjnej, na rozpoznanie sprawy w sposób oczekiwany przez wnoszącego środek odwoławczy. Każde niemieszczące się w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. przytoczenie podstaw powoduje, że są one nieusprawiedliwione w rozumieniu art. 184 p.p.s.a., nadto Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do konkretyzowania, czy doprecyzowania zarzutów kasacyjnych.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy skutecznie będzie mu można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 LEX nr 753418).

Ponadto przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14 oraz J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238).

Przyjmując tak określone granice rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa. Należy przy tym zaznaczyć, że część zarzutów kasacyjnych została błędnie sformułowana w sposób uniemożliwiający odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do ich uzasadnienia. W skardze kasacyjnej pełnomocnik wyjaśnił, iż doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Przy czym generalnie zarzuty kasacyjne koncentrują się wokół braku stwierdzenia przez Sąd I instancji przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB, braku wydania przez organ w określonym terminie odpowiedniego aktu, bądź dokonania czynności.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 134 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepisy te mają charakter norm ustrojowych i określają właściwość sądów administracyjnych (art. 3 § 1) oraz zakres kognicji tych sądów obejmujący rozpoznawanie skarg na przewlekłość i bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8). Przepisy te nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej służącej kwestionowaniu wyniku kontroli dokonanej przez Sąd I instancji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznał wniesioną przez skarżącą skargę na przewlekłość postępowania PINB-u. Natomiast brak jest możliwości zakwestionowania oceny prawnej Sądu I instancji wyrażonej w tym zakresie, zarzutem opartym na naruszeniu powyższych norm ustrojowych. Również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt. 1 i 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. okazał się bezzasadny, albowiem Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził przewlekłości postępowania, jak również prawidłowo nie potraktował skargi również na bezczynność organu, albowiem z pisma skarżącej wyraźnie wynika, że domaga się stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 119 pkt 4 w zw. z art. 34 i art. 244 § 2 p.p.s.a., albowiem strona była należycie reprezentowana w sprawie (pełnomocnik odebrał w dniu 13.02.2017r. pismo z OIRP o wyznaczeniu go pełnomocnikiem z urzędu), jak również regulacja zawarta w art.119 pkt 4 p.p.s.a. umożliwiała sądowi rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Ponadto nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 w zw. z art. 63 § 2 i 105 § 1 i art. 6 oraz 8 kpa, polegający na uznaniu, że organ uprawniony był do zaniechania wszczęcia postępowania, podczas gdy z art. 61 § 1 i § 3 w zw. z art. 63 § 2 i 105 § 1 k.p.a. wynika, że podanie skarżącej kasacyjnie, spełniające wymagania formalne określone w art. 63 § 2 k.p.a. winno spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego niezależnie od woli organu. Rację ma Sąd I instancji wskazując, iż przepis art. 61 a § 1 k.p.a., obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. i stanowi, że: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednakże w dacie złożenia podania do organu przez skarżącą kasacyjnie przepis ten nie obowiązywał, a zatem formą załatwienia jej pisma była odpowiedź organu z dnia 15 maja 2007r. Niezwłoczne więc wystosowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G.do skarżącej pisma z dnia 15 maja 2007 r., stanowiło informację o braku podstaw do przeprowadzania przez ten organ, w związku z pismem skarżącej z dnia 7 maja 2007 r., czynności wyjaśniających, z uwagi na udzielenie pozwolenia na użytkowanie dla obiektu budowanego, w którym znajduje się wskazany przez skarżącą lokal, a zatem było to pismo załatwiające sprawę. Stan ten uniemożliwiał zarzucenie organowi przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie pisma skarżącej z dnia 7 maja 2007 r. Z tych też względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na tej podstawie ją oddalił stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W związku z tym pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące uchybień przepisów prawa budowlanego, których w ocenie skarżącej kasacyjnie dopuścił się organ nadzoru budowlanego są bezzasadne.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.