Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 11/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Koncesje
Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Udziału jakiegokolwiek podmiotu /również prokuratora/ w postępowaniu administracyjnym nie można co do zasady domniemywać. W szczególności nie można udziału w postępowaniu wyprowadzać tylko z takich okoliczności, jak zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego, a także doręczenie przez organ decyzji administracyjnej.

2. Aby wymagać od prokuratora zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 35 ust. 1  ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./  /obecnie w art. 53 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270/ trzeba wykazać, iż brał on udział w tym postępowaniu, w ramach którego wydano akt administracyjny zaskarżany obecnie przez tego prokuratora do sądu administracyjnego.

TEZY

1. Udziału jakiegokolwiek podmiotu /również prokuratora/ w postępowaniu administracyjnym nie można co do zasady domniemywać. W szczególności nie można udziału w postępowaniu wyprowadzać tylko z takich okoliczności, jak zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego, a także doręczenie przez organ decyzji administracyjnej.

2. Aby wymagać od prokuratora zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 35 ust. 1  ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./  /obecnie w art. 53 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270/ trzeba wykazać, iż brał on udział w tym postępowaniu, w ramach którego wydano akt administracyjny zaskarżany obecnie przez tego prokuratora do sądu administracyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała, Sędziowie NSA Janusz Drachal (spr.), Andrzej Kuba, Protokolant Tomasz Filipowicz, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2004 r., sygn. akt 6 II SA 1795/03 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w L. na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002 r. [...], [...],[...], [...], [...], [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 1795/03 po rozpoznaniu sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w L. na decyzje Ministra Środowiska:

1/ z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...]

2/ z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...]

3/ z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...]

4/ z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...]

5/ z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...]

6/ z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...]

w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej - odrzucił wspomniane skargi.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podkreślił, że Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (obecnie Minister Środowiska) decyzjami z dnia [...] stycznia 1999 r., [...] lutego 1999 r., [...] marca 1999 r., [...] maja 1999 r. oraz z dnia [...] lipca 1999 r. ustalił dla K. S.A." w L. (zwanej dalej: K.) opłaty eksploatacyjne z tytułu wydobycia kopalin - koncentratu miedzi. W następstwie zaś wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonych przez gminy, na których prowadzona była działalność górnicza, Minister Środowiska utrzymał w mocy wspomniane decyzje o ustaleniu dla oddziałów K. opłat eksploatacyjnych. Ostateczne decyzje Ministra Środowiska zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Okręgowy w L.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2002 r. (sygn. akt III SA 656/02) uchylił decyzje Ministra Środowiska wydane w postępowaniu odwoławczym.

Na skutek wspomnianego wyroku NSA, Minister Środowiska po kolejnym rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonych przez gminy (P., J., L., C., R.), na terenie których prowadzona była działalność górnicza, wydał w dniu [...] listopada 2002 r. decyzje umarzające postępowanie drugoinstancyjne. W uzasadnieniach tych decyzji Minister Środowiska stwierdził, iż wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw w administracyjnym toku instancji nie pochodziły od stron postępowań.

Prokurator Okręgowy w L. zaskarżył powyższe decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że Minister Środowiska nie uwzględnił przy ich wydaniu "oczywistego faktu udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym". W ocenie prokuratora, z chwilą wniesienia skarg we wcześniejszym stadium postępowania przysługiwały mu prawa strony.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Stwierdził również, że prokurator przekroczył 30-dniowy termin do wniesienia skargi na ostateczną decyzję organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę Prokuratora Okręgowego w L. uznał, iż prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję bez wyczerpania toku instancji w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia tylko wówczas, gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym zostało ono podjęte. Zdaniem Sądu, w niniejszych sprawach prokurator brał udział w postępowaniach i otrzymał odpisy rozstrzygnięć od organu rozpoznającego sprawę. Jego pozycja procesowa różna była więc od sytuacji, w której prokurator zaskarża akt administracyjny nie będąc uczestnikiem postępowania, w ramach którego akt ten wydano. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prokuratorowi w niniejszej sprawie przysługiwały prawa strony, które mają charakter procesowy i uprawnienia te nie wykraczają poza uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Oznacza to, że prokurator mógł zaskarżyć decyzję ostateczną w terminie przewidzianym dla stron postępowania, tj. w terminie trzydziestu dni licząc od dnia doręczenia decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził ponadto, że Prokurator Okręgowy w L. brał udział w postępowaniach administracyjnych zakończonych zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r. bowiem udział ten był następstwem wniesienia skarg do NSA w sprawie II SA 1506/99 zakończonej oddaleniem tych skarg. Ponadto, w ocenie WSA, udział prokuratora w postępowaniu wynikał z uczestnictwa tegoż prokuratora w postępowaniach sądowoadministracyjnych zakończonych wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt III RN 190/00, a następnie wyrokiem NSA z dnia 29 maja 2002 r. w sprawie II SA 656/02 uchylającym zaskarżone decyzje. Wyrazem udziału prokuratora na etapie spraw zakończonych ostatecznie decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r. o umorzeniu postępowań odwoławczych było także - w ocenie WSA- zawiadomienie go o zakończeniu postępowań administracyjnych, a przede wszystkim doręczenie mu przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał ponadto, że Prokurator Okręgowy w L. w uzasadnieniu skarg przyznał, iż zgłosił swój udział w postępowaniach administracyjnych zakończonych zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r., doręczonymi mu w dniu 22 listopada 2002 r. Wniósł zatem skargi do NSA z naruszeniem przysługującego mu 30-dniowego terminu do dokonania tej czynności (tj. w dniu 12 maja 2003 r.). Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi zostały wniesione po upływie terminu przewidzianego na ich złożenie i w świetle art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podlegały odrzuceniu jako spóźnione.

Od omawianego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w L. wniósł skargę kasacyjną i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzucił mu:

1/ naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez WSA, że Prokurator Okręgowy w L. wniósł skargi na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002 r. po upływie 30-dniowego terminu do ich wniesienia, podczas gdy z ustaleń Sądu wynikało, że prokurator nie zgłaszał swojego udziału w którymkolwiek z postępowań administracyjnych prowadzonych przez Ministra Środowiska, a zatem przysługiwał mu 6-miesięczny termin do wniesienia skarg,

2/ naruszenie przepisu art. 188 k.p.a. w związku z art. 183 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnej interpretacji tych przepisów. W ocenie WSA poprzez sam fakt doręczenia prokuratorowi odpisu decyzji przez organ administracyjny, stał się on podmiotem postępowania administracyjnego działającym na prawach strony, podczas gdy kwestia ta zależy wyłącznie od uznania prokuratora, który sam decyduje o tym czy będzie uczestniczył w danym postępowaniu administracyjnym,

3/ naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu tego przepisu w rozpoznawanej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4/ naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu tego przepisu w rozpoznawanej sprawie.

W tej sytuacji Prokurator Okręgowy w L. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej prokurator podkreślił, iż nie brał udziału (ani nie zgłaszał) w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Ministra Środowiska, zakończonych zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r. Stwierdził również, że uczestniczenie w postępowaniu sądowo administracyjnym, nie oznacza automatycznego udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż każde z tych postępowań uregulowane jest właściwymi sobie przepisami prawa. "Uczestniczenie w jednym postępowaniu nie oznacza automatycznego przeniesienia (czy też kontynuacji) do drugiego".

W piśmie procesowym Prokuratora Okręgowego w L. z dnia [...] lutego 2005 r. (Nr [...]) podtrzymano poglądy zawarte w skardze kasacyjnej, a także zakwestionowano stanowisko wskazujące, że prokurator w postępowaniu administracyjnym może być traktowany jako strona tego postępowania nawet wówczas gdy postanowił włączyć się do niego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w L. podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.

Według art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Według zaś § 3 tego artykułu prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wymaga zatem wskazania, szczególnie w związku z powołanym pismem Prokuratora Okręgowego w L. z dnia [...] lutego 2005 r. (Nr [...]), czy w rozpoznawanej sprawie Prokuratorowi przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dniowym (przysługującym stronie postępowania administracyjnego) czy w terminie przysługującym prokuratorowi na podstawie powoływanego art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wypada przypomnieć, że zagadnienie pozycji procesowej prokuratora w postępowaniu administracyjnym było wielokrotnie analizowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarówno na tle przepisów działu VI kodeksu postępowania administracyjnego, jak również na tle przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm). Występujące tam problemy dotyczyły tak terminu do wniesienia skargi przez prokuratora, jak i obowiązku wyczerpania przez niego - przed wniesieniem skargi - środków odwoławczych służących stronie postępowania administracyjnego. W tym zakresie warto powołać postanowienie NSA z dnia 15 maja 1995 r. - sygn. akt I SA 815/94, opublikowane w ONSA z 1996 r. Nr 3 poz. 111, z aprobującą glosą Z. Kmieciaka - OSP 1996 z. 7-8 poz. 134. W postanowieniu tym NSA wskazał, iż prokurator biorący udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (ówczesny art. 188 kpa) jest uprawniony tak jak strona do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną w terminie przewidzianym w art. 199 § 1 kpa, po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1993 r. - sygn. akt SA/Kr 384/93 podkreślono, że przewidziany w art. 199 § 2 kpa termin sześciu miesięcy na wniesienie przez prokuratora skargi do sądu administracyjnego nie dotyczy wypadków, w których prokurator brał udział w postępowaniu administracyjnym i przysługiwały mu w związku z tym prawa strony. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 2004 r. - sygn. akt OSK 55/04 (opubl. w ONSAiWSA z 2004 r. Nr 1 poz. 1) oceniając co do zasady pozycję procesową prokuratora wskazano, że podstawowe znaczenie dla realizacji uprawnień prokuratora ma możliwość udziału w postępowaniu administracyjnym. Wówczas jego rola jako strażnika praworządności może być realizowana najpełniej. Jednakże prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu, służą prawa strony. Prawa te mają charakter procesowy i jako takie nie mogą wykraczać poza uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Tak ukształtowana pozycja prokuratora w postępowaniu administracyjnym, nie wyklucza oczywiście uprawnień tego organu wynikających z innych przepisów prawa, w tym ustawy o prokuraturze. Uprawnienia winny być jednak wyraźnie ustanowione i nie można ich domniemywać. Jeżeli zatem przepisy ustawy o prokuraturze ani inne akty prawne nie przewidywały dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie skarżenia do sądu administracyjnego decyzji, kończącej postępowanie administracyjne, w którym prokurator brał udział, to przysługiwały mu w tym zakresie prawa i obowiązki strony.

Trzeba w związku z tym podkreślić, że przepisy art. 35 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy stanowiły, że "skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającej wniesienie skargi", oraz że "prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi". Dla wykładni tych przepisów nie jest obojętna ich systematyka. Otóż w art. 35 niejako na pierwszym miejscu figuruje przepis stanowiący, że "skargę wnosi się ... do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie...". Przepis ten stanowi zatem procesową zasadę wskazującą, iż w sytuacji gdy skarżącym jest podmiot, któremu doręcza się rozstrzygnięcie w sprawie, to powinien on wnieść skargę do sądu w terminie 30-dniowym. Bez znaczenia jest zatem okoliczność czy dany podmiot występuje w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony tego postępowania, czy też w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Jeżeli bierze on udział w postępowaniu, to powinnością organu jest między innymi doręczenie mu rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, a to z kolei powoduje bieg terminu 30-dniowego do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego.

W świetle wspomnianej systematyki powoływanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a ściślej systematyki przepisów art. 35 tej ustawy, sytuacja przewidziana w art. 35 ust. 2 występuje tylko wtedy, gdy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 35 ust. 1. Innymi słowy chodzi o to, że prokuratorowi przysługuje prawo wniesienia skargi w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi, jedynie w sytuacji

gdy nie jest on skarżącym, któremu doręcza się rozstrzygnięcie w danej sprawie.

W świetle zatem powołanych poglądów prawnych prokurator, który brał udział w postępowaniu administracyjnym korzysta z uprawnień przysługujących stronie postępowania stosownie do art. 188 kpa, a zatem także odnoszą się do niego terminy procesowe obowiązujące stronę postępowania. Jeżeli zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił odrzucić skargę Prokuratora Okręgowego w L. jako spóźnioną, to powinien był wykazać, że - w świetle akt rozpoznawanej sprawy- Prokurator ten brał udział w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, a zatem miał do niego zastosowanie 30-dniowy termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Tylko w takim przypadku zastosowanie w sprawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. byłoby prawidłowe.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie swój wniosek o udziale Prokuratora Okręgowego w L. w postępowaniu administracyjnym oparł na ustaleniu, iż Prokurator ten otrzymał odpisy rozstrzygnięć od organu rozpoznającego sprawę, a poza tym był zawiadomiony o toczącym się postępowaniu. Udział w postępowaniu - zdaniem WSA - był także konsekwencją wniesienia skarg do NSA w sprawie o sygnaturze II SA 1506/99. Ponadto, w ocenie WSA, udział Prokuratora w postępowaniu wynikał z uczestnictwa tego Prokuratora w postępowaniach sądowoadministracyjnych zakończonych wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt III RN 190/00, a następnie wyrokiem NSA z dnia 29 maja 2002 r. w sprawie II SA 656/02 uchylającym zaskarżone decyzje. Przejawem udziału prokuratora na etapie spraw zakończonych ostatecznie decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r. o umorzeniu postępowań odwoławczych było także - w ocenie WSA- zawiadomienie go o zakończeniu postępowań administracyjnych, a przede wszystkim doręczenie mu przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał ponadto, że Prokurator Okręgowy w L. w uzasadnieniu skarg przyznał, iż zgłosił swój udział w postępowaniach administracyjnych zakończonych zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r., doręczonymi mu w dniu 22 listopada 2002 r.

Oceniając tę kwestię trzeba podkreślić, że udział prokuratora w danym postępowaniu należy do kategorii obiektywnych. O tym czy prokurator bierze udział w konkretnym postępowaniu administracyjnym decydują określone okoliczności prawne. I tak zgodnie z przepisami art. 182 i 183 kpa prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, a ponadto służy mu prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Dla realizacji tych uprawnień organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. Z tych przepisów wynika, że udział prokuratora w danym postępowaniu jest kwestią jedynie jego woli. To prokurator w ramach swoich kompetencji decyduje, czy weźmie udział w konkretnym postępowaniu. Decyduje również o tym, czy weźmie udział w całym postępowaniu, czy też określonym jego stadium.

Z udziałem w postępowaniu wiążą się określone obowiązki organu i uprawnienia uczestnika postępowania. Udział w postępowaniu administracyjnym musi być więc wyraźny i oczywisty, co oznacza, iż udziału jakiegokolwiek podmiotu (również prokuratora) w postępowaniu administracyjnym nie można co do zasady domniemywać. W szczególności nie można udziału w postępowaniu wyprowadzać tylko z takich okoliczności, jak zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego, a także doręczenie przez organ decyzji administracyjnej. Wręcz przeciwnie informacja o zakończeniu postępowania, oraz doręczenie decyzji wydanej w sprawie jest okolicznością potwierdzającą, że dany podmiot (w tym również prokurator) został o postępowaniu administracyjnym powiadomiony dopiero po jego zakończeniu.

Dla potrzeb niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga również procesowy zakres postępowania administracyjnego. Chodzi bowiem o to, czy w sytuacji gdy prokurator brał udział w danym stadium postępowania administracyjnego można twierdzić, iż brał on udział w całym postępowaniu prowadzonym w granicach danej sprawy administracyjnej. Odpowiedź jednak na tak postawione pytanie musi być negatywna. Otóż istotnym argumentem w omawianym zakresie jest model polskiego postępowania administracyjnego. Model ten określony został przede wszystkim w przepisach odnoszących się do zasad ogólnych tego postępowania. I tak, zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa w znaczeniu materialnoprawnym jest rozpoznawana przez organy administracji dwukrotnie. Najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy lub przez ten sam naczelny organ administracji w trybie art. 127 § 3 kpa. Decyzja organu odwoławczego ma przymiot decyzji ostatecznej, która kończy dwuinstancyjne postępowanie administracyjne. Podobnie rzecz się ma z postępowaniami prowadzonymi w tzw. trybach nadzwyczajnych (stwierdzenie nieważności decyzji, wznowienie postępowania). Wprawdzie postępowania nadzorcze (nadzwyczajne) dotyczą jednej i tej samej sprawy w znaczeniu prawnomaterialnym, to są co do zasady niezależnymi od siebie postępowaniami administracyjnymi. Jeżeli zatem określony podmiot (w tym także prokurator) bierze udział na przykład w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, to nie można tego udziału przenosić, niejako automatycznie, na tryby nadzwyczajne. Tym bardziej nie można przyjąć udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na skutek kasacyjnego wyroku sądu administracyjnego jedynie na podstawie stwierdzenia, że określony podmiot (prokurator) brał udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym wydano wspomniany wyrok kasacyjny. Takie rozumowanie nie byłoby po pierwsze zgodne ze wskazanym modelem postępowania administracyjnego, a po drugie przeczyłoby przepisom kodeksu postępowania administracyjnego o udziale prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy, aby wymagać od prokuratora zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 35 ust. 1 powoływanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie w art. 53 § 1 p.p.s.a.) trzeba wykazać, iż brał on udział w tym postępowaniu, w ramach którego wydano akt administracyjny zaskarżany następnie przez tego prokuratora do sądu administracyjnego. Tego jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykazał, a zatem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał natomiast zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 188 w związku z art. 183 § 1 kpa, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na uznaniu, że poprzez sam fakt doręczenia prokuratorowi odpisu decyzji przez organ administracyjny stał się on podmiotem postępowania administracyjnego działającym na prawach strony, podczas gdy kwestia ta zależy wyłącznie od uznania prokuratora, który sam decyduje o tym czy będzie uczestniczył w danym postępowaniu administracyjnym. Otóż powołane przepisy stanowią, iż prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 kpa, służą prawa strony (art. 188 kpa), oraz że prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (art. 183 § 1 kpa). Powołane przepisy nie ustalają jednakże żadnych reguł, według których można oceniać czy w danej sytuacji prokurator bierze udział w postępowaniu, czy też nie. Uznanie zatem przez NSA, że na podstawie faktów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż Prokurator Okręgowy w L. brał udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie nie oznacza naruszenia wspomnianych przepisów.

NSA nie podzielił także zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 153 p.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu tego przepisu w rozpoznawanej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność skargi, a zatem w sprawie tej nie doszło do merytorycznego zbadania sprawy administracyjnej. Zatem przepis o związaniu oceną prawną nie był i nie mógł być w ogóle zastosowany przez WSA.

Także nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającego na niezastosowaniu tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Według tego z kolei przepisu sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rzecz jednak w tym, że odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie pozwoliło temu Sądowi (i nie mogło pozwolić) na ewentualne zastosowanie powołanego przepisu, a zatem zarzut "niezastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie" nie może być uznany za zasadny.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).