Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 707/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa), po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. znak [...], w której orzeczono w pkt [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz [...] sp. z o.o. za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości położonej w dzielnicy [...] m. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...] – [...] na odcinku od [...] do [...] Zadanie [...] - od [...] do [...] o długości ok [...] km Odcinek [...] od km [...] do km [...]; w pkt [...] o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, o kwotę [...] zł na rzecz [...] sp. z o.o., w pkt [...] o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w punktach [...] i [...] odszkodowania w łącznej wysokości [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł w pkt [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł ([...] [...]/[...]) na rzecz [...] sp. z o.o. za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości położonej w dzielnicy [...] m. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...] – [...] na odcinku od [...] do [...] Zadanie [...] - od [...] do [...] o długości ok [...] km Odcinek [...] od km [...] do km[...]; a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w dzielnicy [...] m. [...], obręb [...], stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2017 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. Organ wskazał, że opisując stan przedmiotowej nieruchomości biegła ustaliła, że wyceniana działka położona jest w peryferyjnej części dzielnicy [...], przy głównej trasie komunikacyjnej ul. [...] i stanowi nieruchomość niezabudowaną, nieogrodzoną, częściowo zadrzewioną, w pozostałej części porośniętej trawą. Działka [...] została wydzielona z działki nr [...] o kształcie wielokąta i po wydzieleniu pod inwestycję drogową miała kształt wielokąta. Na części działki znajdowało się zwarte zadrzewienie, pojedyncze drzewa topoli i olchy oraz nasadzenia bzu ([...] sztuka). Działka leżała przy drodze asfaltowej na terenach uzbrojonych w urządzenia infrastruktury technicznej, sieć energetyczną, wodociągową i gazową. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły działki z zabudową usługową , działki niezabudowane oraz Rów [...]. W niewielkiej odległości znajdowała się zabudowa mieszkaniowa. Biegła ustaliła, że na dzień [...] października 2017 r., działka nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] z [...] października 2006 r., przedmiotowa nieruchomość była położona na terenach o przewadze zabudowy jednorodzinnej ([...]), we wschodniej części na terenach zieleni ([...]), w południowo zachodniej części na terenach trasy [...] – [...]. Przedmiotowa działka została wydzielona z nieruchomości zabudowanej obiektem handlowym, składem budowlanym [...]. Organ wskazał także, że rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodą porównywania ceny. Organ podniósł że na potrzeby wyceny szacowanej działki przeanalizowano rynek nieruchomości gruntowych położonych na terenach zielonych. W ostatnich dwóch latach na terenie dzielnicy [...] odnotowano pojedyncze transakcje. Dlatego rozszerzono badanie rynku o działki rolne uznając je za porównywalne pod względem pełnionych funkcji. Odnotowano kilkanaście transakcji rynkowych. Działki położone na terenach zielonych lokowały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Minister wskazał, że biegła przeprowadziła badanie rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne – nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne. Początkowo biegła przeanalizowała rynek nieruchomości gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne na terenie [...]. Odnotowano na nim kilkadziesiąt transakcji kupna sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub wykupionych pod drogi publiczne. Żadna z nich nie dotyczyła dzielnicy [...] w związku z czym wydłużono okres badania cen o cały 2015 r. oraz rozszerzono badanie o inne dzielnice [...]. Ceny odnotowanych transakcji lokowały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Duży rozrzut cen stanowi o dużej różnorodności działek będących w obrocie. Organ zaznaczył za biegłą, że w segmencie rynku zdarzają się transakcje, w których właściciele przekazują gminie działki pod drogę za symboliczne kwoty. Takich transakcji nie uwzględniono w wycenie. Wybrano do porównania transakcje o zbliżonej lokalizacji w dzielnicach oddalonych od centrum. Do dalszej wyceny wybrano grupę transakcji dotyczących działek zbliżonych pod względem lokalizacji. Odrzucono ceny skrajne jako nierynkowe, incydentalne. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że ceny nieruchomości drogowych zawierają się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 przy średniej cenie na poziomie [...] zł/m2. W następnej kolejności, jak wskazał organ, przeanalizowano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu budowlanym, które były przedmiotem obrotu na terenie dzielnicy [...]. Badaniem objęto okres dwóch lat. W obrocie było kilkadziesiąt transakcji gruntowych budowlanych w tym większość stanowiły grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, część miała przeznaczenie mieszane mieszkaniowo – usługowe lub usługowo – drogowe. Pojedyncze transakcje dotyczyły działek przeznaczonych pod zabudowę usługową. Zbyt mała liczba danych rynkowych uniemożliwia oszacowanie przedmiotowej nieruchomości w oparciu o transakcje dotyczące działek o identycznym przeznaczeniu. Dlatego w wycenie uwzględniono wszystkie nieruchomości budowlane z potencjałem usługowym, które były przedmiotem obrotu w dzielnicy [...], a różnice w przeznaczeniu skorygowano poprawkami. Ceny za działki budowlane kształtowały się w bardzo szerokim przedziale od ok [...] zł/m2 do ok [...] zł/m2. Duża rozbieżność cen świadczy o dużej różnorodności działek będących w obrocie. Do dalszej wyceny wybrano grupę transakcji dotyczących działek zbliżonych pod względem lokalizacji. Ceny z wyselekcjonowanych transakcji lokowały się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Organ wskazał, że wobec powyższego biegła uznała, że ceny nieruchomości nabywanych za działki budowlane są zbliżone do cen za działki przeznaczone lub wykupione pod drogi publiczne, w związku z tym uznano, że przeznaczenie działki budowlanej pod inwestycje drogową nie zwiększa jej wartości. Dlatego wartość rynkowa przedmiotowej działki została oszacowana dla aktualnego sposobu użytkowania w oparciu o transakcje dotyczące gruntów o przeznaczeniu budowlanym. Organ wskazał następnie, że na potrzeby wyceny wartości nieruchomości gruntowej biegła utworzyła zbiór cen transakcyjnych, składający się z 8 najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje budowlane, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od 2015 do 2017 r. na obszarze m. [...] z uwzględnieniem dzielnicy [...]. Biegła stwierdziła też, że ceny w badanym okresie były stabilne i nie wykazywały znaczących różnic cenowych w związku z upływem czasu. Do końcowej wyceny biegła wyselekcjonowała 3 nieruchomości. Jako atrybuty mające wpływ na wartość tego rodzaju nieruchomości biegła zaliczyła: lokalizację (waga 28%), otoczenie i sąsiedztwo (waga 14%), wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej (waga 24 %), powierzchnię działki (waga 16 %) dostępność komunikacyjną (waga 13%) oraz przeznaczenie i warunki zagospodarowania działki (5%). W efekcie wartość gruntu została określona na poziomie [...] zł/m2 czyli [...] zł. Organ wskazał, że po oszacowaniu także wartości drzewostanu wartość nieruchomości gruntowych jako przedmiotu prawa własności oszacowano na łączna kwotę [...] zł. Organ podniósł, że Wojewoda prawidłowo powiększył odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości. Organ wskazał, że operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiłyby dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Minister wskazał, że w związku z faktem, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona w części na tereny zieleni, częściowo na tereny zabudowy oraz częściowo na teren pod drogi i została wydzielona z nieruchomości zabudowanej obiektem handlowym, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę. Powyższe wynikało z faktu, że cel wywłaszczenia nie zwiększał wartości nieruchomości ustalonej na podstawie jej faktycznego sposobu użytkowania. W ocenie Ministra podstawowym czynnikiem decydującym o poprawności sporządzonej opinii o wartości nieruchomości jest fakt, ze szacowana działka została wydzielona z nieruchomości zabudowanej obiektem handlowym – składem budowlanym [...]. Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie biegła uznała, że cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości i przyjęła do porównań nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z faktycznym sposobem użytkowania działki, jak i jej częściowym przeznaczeniem planistycznym. Zdaniem Ministra operat wypełnia dyspozycje art. 134 ust 3 i 4 ugn i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. W odniesieniu do zarzutu przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych z uwagi na fakt, że część z nich objęta była zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a część nie, powołał się na treść art. 4 pkt 16 ugn, który zawiera definicję nieruchomości podobnej, przez którą należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jego wartość. Minister wskazał, że nieprawidłowe było działanie biegłej polegające na dokonaniu oceny cech rynkowych "powierzchnia działki" w odniesieniu do nieruchomości, z której wydzielono szacowaną działkę. Minister stwierdził przy tym, że z uwagi na fakt, że powierzchnia szacowanej działki nr [...] ([...] m2) jak i działki z której ją wydzielono – dz. [...] ([...]m2) miały powierzchnię pomiędzy [...] m2 a [...] m2 Minister stwierdził, że przyjęcie cechy "powierzchni działki" przy uwzględnieniu nieruchomości sprzed podziału nie wpłynęło na zmianę oceny ww. cechy i tym samym na określoną przez biegłą wartość. Podsumowując Minister wskazał, że całość operatu szacunkowego stanowi spójne, logiczne opracowanie i tym samym nie zawiera niespójności, które pozwoliłoby na zakwestionowanie jego ustaleń. Opracowanie wskazuje informacje niezbędne do dokonania wyceny, rozwiązania merytoryczne i metodyczne, przedstawia tok obliczeń oraz wynik końcowy. Minister wskazał, że w części uchylił decyzję Wojewody ponieważ wpisał on nieprawidłową powierzchnie nieruchomości zamiast [...] wpisał [...].

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie art. 7,77 i 80 kpa oraz wnosząc o uchylenie jej w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że rzeczoznawca błędnie określił wartość nieruchomości jedynie na podstawie transakcji gruntami przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania terenu pod zabudowę mieszkaniowo – usługową. Pomimo, iż w przedmiotowej sprawie biegła ustaliła, że wyceniana nieruchomość posiada przeznaczenie mieszane. Skarżący zaznaczył, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego m. [...] uchwalonego uchwałą nr [...] z [...] października 2014 r. około 40 % powierzchni przedmiotowej działki stanowi [...] – teren zieleni, około 40 % powierzchni przedmiotowej działki stanowi [...] teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej, około 20 % powierzchni teren Trasy [...]. W związku z powyższym teren zieleni powinien zostać wyceniony na podstawie transakcji "drogowych" zgodnie z zasadą korzyści wynikającą z art. 134 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku braku takich transakcji obszar [...] powinien zostać wyceniony na podstawie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu podobnym do [...] (zgodnie z zestawieniem transakcji na str. [...] opracowania, przedział cenowy od [...] – [...] zł/m2). Pozostały teren przedmiotowej działki powinien zostać wyceniony zgodnie z zasadami wyżej przywołanego studium w stosunku do poszczególnych części działki, odpowiednio na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową oraz transakcji drogowych (zgodnie z Analizą i charakterystyką rynku znajdującą się na str. [...] opracowania, średnia cena rynkowa gruntów przeznaczonych pod drogi wynosi [...] zł/m2). Skarżący wskazał także, że wyceniana działka nr [...] powstała z podziału działki [...], która nie była zabudowana obiektem handlowym. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego m. [...] powstanie takiego obiektu możliwe było jedynie na części działki nr [...] stanowiącej około 40 % powierzchni działki.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Stosownie do treści art. 8 k.p.a. organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt o czym mowa w art. 77 § 1k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa nie uchybiły.

Przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów skargi na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. specustawa drogowa). Decyzja ta została wydana gównie w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłą.

Na wstępie należy wskazać, że normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość przyjętej przez biegłego metody wyceny np. z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku).

Nie można natomiast oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej. W niniejszej sprawie skarżący z takiej możliwości nie skorzystał.

Powyższe uwagi zakreślają ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie.

Z treści operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania z [...] grudnia 2017 r. wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Zgodnie z art. 152 ust 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej ( art. 153 ust 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak S. Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. G. Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, s. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z rozporządzenia tego wynika generalna zasada, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami zakłada się, że istnieją uprzednio sprzedane nieruchomości porównywalne do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych cechach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego nie ma bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Przesądzenie, że dana nieruchomość jest lub nie jest podobna do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, należy do rzeczoznawcy majątkowego, który nieruchomość wycenia, jednak biegły powinien swój wybór uzasadnić.

Kluczowym zatem dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie było przeanalizowanie, czy rzeczoznawca mógł zastosować w tej sprawie podejście porównawcze, przyjmując do porównania nieruchomości wskazane w operacie jako podobne do nieruchomości wycenianej. Innymi słowy, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanej.

Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że operat ten spełnia kryteria wynikające z powołanych na wstępie przepisów, które jak wynika ze str. 4 i 5 oraz 10 i 11 operatu stanowiły podstawę jego sporządzenia. Biegła wskazała w treści operatu, że przedmiotowa działka w północno- wschodniej części położona była na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, we wschodniej części na terenach zieleni zaś w południowo- zachodniej części na terenach dróg publicznych. Została wydzielona z nieruchomości zabudowanej obiektem handlowym – składem budowlanym. Analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych wykazała, że ceny gruntów budowlanych, w tym działki o przeznaczeniu mieszanym budowlano – drogowym są wyższe niż ceny gruntów wykupywanych pod inwestycje drogowe i zieleń. W związku z tym biegła uznała, że przeznaczenie działki pod drogę nie zwiększa jej wartości. Dlatego też w operacie zgodnie z art. 134 ugn określiła wartość rynkową nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów budowlanych. Biegła podała w treści operatu, że dla potrzeb wyceny określiła rynek lokalny nieruchomości pod względem rodzajowym i obszarowym wyodrębniając w szczególności: segment rynku: rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na terenach budowlanych oraz przeznaczonych pod drogi publiczne i tereny zieleni, obszar rynku teren [...], ze szczególnym uwzględnieniem dzielnicy [...]. Biegła wskazała, że okres badania obejmował 24 miesiące – lata 2015 - 2017. Przeanalizowano rynek nieruchomości gruntowych położonych na terenach zielonych. Biegła wskazała, że w ostatnich dwóch latach w dzielnicy [...] odnotowano pojedyncze transakcje dlatego rozszerzono badanie rynku o działki rolne uznając je za porównywalne pod względem pełnionych funkcji. Biegła wyszczególniła transakcje i zanotowała, ze ceny za działki położone na terenach zielonych lokowały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Biegła wskazała, że dokonała również analizy rynku pod kątem obrotu gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne w mieście [...]. Wskazano, że odnotowano kilkadziesiąt transakcji kupna sprzedaży ale żadna z nich nie dotyczyła dzielnicy [...]. Z tego względu rozszerzono zakres badania o cały 2015 r. i inne dzielnice [...]. Z danych zawartych w operacie wynika także, że podstawą przeprowadzonej analizy rynku lokalnego były informacje uzyskane na podstawie aktów notarialnych w przedmiocie kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych, niezabudowanych o przeznaczeniu budowlanym, które były przedmiotem obrotu na terenie dzielnicy [...]. Biegła wskazała, że zbyt mała liczba danych rynkowych uniemożliwiała oszacowanie przedmiotowej nieruchomości w oparciu o transakcje dotyczące działek o identycznym przeznaczeniu. Dlatego w wycenie uwzględniono wszystkie nieruchomości budowlane z potencjałem usługowym. Analizę oparto o grupę transakcji dotyczących działek zbliżonych pod względem lokalizacji odrzucając ceny skrajne. Ceny z wyselekcjonowanych transakcji lokowały się od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Biegła wskazała, że działki budowlane, które były przedmiotem obrotu różniły się przede wszystkim położeniem w stosunku do głównych ulic dzielnicy, sąsiedztwem oraz jakością drogi dojazdowej. Wpływ na wartość miał również dostęp do infrastruktury technicznej oraz powierzchnia. Biegła wskazała, że wartość działki usługowej z pasem zarezerwowanym pod drogi publiczne nie zwiększyła się w związku z jej wywłaszczeniem pod inwestycję drogową. Biegła następnie wyjaśniła, że podejście porównawcze zastosowane w niniejszej wycenie polega na porównaniu nieruchomości wycenianej do nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu. Biegła podała, że stosując metodę badania i/lub preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości wyodrębniła następujące cechy nieruchomości: lokalizacje 28 %, otoczenie i sąsiedztwo – 14%, wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej – 24 %, powierzchnia działki – 16 %, dostępność komunikacyjna - 13%, inne 5%, a następnie przypisała im określone wagi i zakres kwotowy cech oraz określiła skalę ocen. Spośród nieruchomości, które były przedmiotem obrotu biegła opisała trzy nieruchomości. W opisie wskazała miejsce położenia nieruchomości z określeniem nazwy ulicy oraz obrębu ewidencyjnego, jej przeznaczenie, a następnie dokonała w przypadku każdej z nich stosownych korekt uwzględniających lokalizację, otoczenie i sąsiedztwo, wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej, walory organizacyjne i powierzchnię działki, dostępność komunikacyjną, przeznaczenie i warunki zagospodarowania działki. Biegła w tabeli przedstawiła procentowy wpływ cen rynkowych na wartość przedmiotu wyceny oraz wskazała wagi, zakres kwotowy oraz ich sumę. Biegła w operacie zaznaczyła, że na dzień [...] października 2017 r. szacowana nieruchomość nie była objęta obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Zgodnie natomiast ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. [...] uchwalonym przez Radę m. [...] Uchwałą [...] z dnia [...] października 2006 r. zmienione następnie Uchwałą nr [...] z [...] lutego 2009 i uzupełnione Uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2009 oraz ponownie zmienione uchwałą Nr [...] z [...] października 2010 r. Uchwałą nr [...] z [...] lipca 2013 r. oraz Uchwałą r [...] z [...] października 2014 r. przedmiotowa działka w północno – wschodniej części położona była na terenach [...] tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, we wschodniej części na terenach [...] – tereny zieleni zaś w południowo – zachodniej części na terenach trasy [...]. Biegła wyjaśniła, że omawiana działka została wydzielona z nieruchomości zabudowanej obiektem handlowym – skład budowlany [...] i z tego powodu przyjęła do porównania działki o charakterze usługowym, budowlanym a nie wyłącznie mieszanym zgodnym ze Studium. W konsekwencji biegła podała we wnioskach, że oszacowana wartość działki kształtuje się na poziomie [...] zł/m2 i kształtuje się powyżej ceny średniej na badanym rynku. Nieruchomość ta leży w południowej części dzielnicy, bezpośrednio przy głównym trakcie komunikacyjnym ul [...], w sąsiedztwie terenów niezabudowanych i zabudowy usługowo- mieszkaniowej. Leży na terenach uzbrojonych w sieć energii elektrycznej gazowej i wodociągowej.

Powyższa analiza operatu jednocześnie potwierdza, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Organy administracji publicznej nie mogą samodzielnie dokonywać merytorycznej oceny poprawności wyliczeń przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego. Organy administracji publicznej nie są w szczególności uprawnione do weryfikowania trafności przyjęcia określonych współczynników przez biegłego jeśli biegły wskaże powody ich zastosowania, co w niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, uczynił odnośnie wytypowanych cech a także przyjętych do wyceny nieruchomości. Należy bowiem zwrócić uwagę ponownie, że działka [...], wbrew stanowisku skarżącego, została wydzielona z działki [...], która była zabudowana obiektem handlowym. Mieścił się na niej skład budowlany [...]. Stąd biegła do porównania, jak wyjaśniła w treści operatu, przyjęła nieruchomości położone w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowo - usługowej, komercyjnej, terenów niezabudowanych zwłaszcza, że wydzielenie tej nieruchomości jak wskazuje biegła i przeznaczenie jej pod drogę publiczną nastąpiło po jej wydzieleniu, co nie zwiększyło jej wartości gdyż ceny działek o przeznaczeniu budowlanym jak i tych o przeznaczeniu pod drogi publiczne kształtowały się na podobnym poziomie. Dlatego na podstawie art. 134 ugn. prawidłowo określono wartość nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania jako podstawy wartości odszkodowania posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów budowlanych. Biegła, przyjęła bowiem do wyceny nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z faktycznym sposobem użytkowania omawianej działki jak i częściowym przeznaczeniem urbanistycznym. Tym samym zarzut skarżącego, że biegła w sposób nieuzasadniony nie uwzględniła charakteru mieszanego tej nieruchomości wynikającego ze studium jest nieuzasadniony. Sąd zwraca przy tym uwagę, że to rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może dążyć do skorzystania z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawnia art. 157 u.g.n, a czego skarżący nie uczynił.

Reasumując należy wskazać, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że operat jest kompletny, jasny i rzeczowy. Opisy nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, zostały sporządzone w sposób na tyle precyzyjny, że umożliwiały ich zidentyfikowanie w terenie, operat wskazuje nazwy ulic, przy których znajdują się przedmiotowe działki oraz numery ewidencyjne. W operacie opisane są cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Biegła wyjaśniła także przyczynę przyjęcia do wyceny okresu oraz nieuwzględnienia części transakcji. Biegła wyjaśniła także, że z uwagi na dotychczasowe faktyczne przeznaczenie nieruchomości z której został wydzielona omawiana działka – market budowlany, przyjęła do wyceny jako podobne także nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo- usługowym.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.