Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1393/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych
article: art. 10ea ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
article: art. 27
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
Teza: Przepis art. 10 ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.) przewidujący dodatkowy sposób upublicznienia niektórych informacji publicznych, nie wyłącza prawa do uzyskiwania tych informacji w tym, ani w szerszym zakresie przez inne podmioty na wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

TEZY

Przepis art. 10 ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.) przewidujący dodatkowy sposób upublicznienia niektórych informacji publicznych, nie wyłącza prawa do uzyskiwania tych informacji w tym, ani w szerszym zakresie przez inne podmioty na wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Wojciech Jarzembski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2718/11 w sprawie ze skargi H. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz H. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2718/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi H., uchylił decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...], nr [...]. Jednocześnie Sąd I instancji orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził na rzecz H. zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] H., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udostępnienie jej informacji publicznej w następującym zakresie:

1) podania dokładnej liczby wniosków Szefa ABW o zarządzenie kontroli operacyjnej, skierowanych do sądu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2002 r., Nr 74, poz. 676 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

2) podania dokładnej liczby postanowień Sądu Okręgowego w Warszawie o zarządzeniu kontroli operacyjnej, wydanych na podstawie art. 27 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

3) podania dokładnej liczby postanowień o zarządzeniu kontroli operacyjnej w przypadkach niecierpiących zwłoki, wydanych przez Szefa ABW na podstawie art. 27 ust. 3 zd. 1 ustawy o ABW oraz AW w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

4) podania dokładnej liczby postanowień Sądu Okręgowego w Warszawie o odmowie udzielenia zgody na zarządzenie kontroli operacyjnej, o których mowa w art. 27 ust. 3 zd. 2 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

5) wskazania dokładnej liczby poleceń Szefa ABW o wstrzymaniu kontroli operacyjnej oraz protokolarnym, komisyjnym zniszczeniu materiałów zgromadzonych podczas jej stosowania, wydanych na podstawie art. 27 ust. 3 zd. 2 ustawy o ABW oraz AW w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

6) podania dokładnej liczby wniosków o przedłużenie czasu trwania kontroli operacyjnej na czas nie dłuższy niż kolejne 3 miesiące, skierowanych przez Szefa ABW i zatwierdzonych przez Sąd Okręgowy w Warszawie na podstawie art. 27 ust. 8 ustawy o ABW oraz AW w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

7) wskazanie dokładnej liczby wniosków o przedłużenie czasu trwania kontroli operacyjnej na czas oznaczony, skierowanych przez Szefa ABW i zatwierdzonych przez Sąd Okręgowy w Warszawie na podstawie art. 27 ust. 9 ustawy o ABW oraz AW w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata.

Jednocześnie Fundacja zaznaczyła, że wnosi o przesłanie wspomnianych informacji za pośrednictwem faksu i poczty, na wskazany we wniosku adres korespondencyjny i numer faksu.

W odpowiedzi na wniosek H., Dyrektor Departamentu Postępowań Karnych Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, pismem z dnia [...] udzielił Fundacji odpowiedzi wskazując, że ograniczenia prawne wynikające z przepisów ustawy o ABW oraz AW, a także z ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 196, poz. 1631 ze zm.) uniemożliwiają udostępnienie żądanych przez nią informacji.

W dniu [...] H. ponownie wystąpiła do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o udostępnienie tych samych danych, o które zwróciła się we wniosku z dnia [...] podnosząc, że odmowa udzielenia informacji publicznej nie została dokonana w formie decyzji administracyjnej.

W oczekiwaniu na rozpatrzenie wniosku, w dniu [...] H. wezwała Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu [...] H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zwracając uwagę, że odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej powinna być dokonana w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie natomiast organ ani nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, co oznacza, że pozostaje w bezczynności.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, argumentując, że żądana przez H. informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w takiej sytuacji organ jedynie zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem, co w sprawie zostało uczynione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę H. za zasadną i wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 152/09 zobowiązał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] o udzielenie informacji publicznej.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zaskarżył ten wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., o sygn. akt I OSK 592/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że Sąd I instancji nie zajął się istotą sprawy, którą było wyjaśnienie, czy żądana przez H. informacja stanowi informację publiczną.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę H. i wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 279/10 zobowiązał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 1 czerwca 2009 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zaskarżył powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to Sąd wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11 oddalił skargę kasacyjną, uznając rozstrzygnięcie Sądu I instancji za prawidłowe.

Rozpatrując wniosek H. z dnia [...], Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 10ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.) w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a., odmówił jej udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że informacje, o które zwróciła się H., a przede wszystkim ich zakres, stanowią – w świetle ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228) – tajemnicę oznaczoną klauzulą "poufne", a w niektórych przypadkach nawet klauzulą "tajne". Dodatkowo przepis art. 35 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, który stanowi, iż w związku z wykonywaniem swoich zadań, Agencje zapewniają ochronę środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy tych Agencji, pozwala uznać za takie dane między innymi dane dotyczące liczby wniosków i zarządzeń Szefa ABW oraz postanowień Sądu w zakresie prowadzonych kontroli.

Szef ABW podniósł ponadto, że wprowadzony do ustawy o prokuraturze w 2011 r. przepis art. 10ea ust. 1 stanowi, w jakim zakresie informacje statystyczne dotyczące wniosków o zarządzenie kontroli operacyjnej, w tym co do których Sąd zarządził kontrolę operacyjną, odmówił zarządzenia, jak również wniosków o kontrolę operacyjną, które nie uzyskały zgody prokuratora, stanowią informację jawną i podlegającą ujawnieniu i kto jest uprawniony do ich przedstawienia. W ocenie Szefa ABW, z powołanego przepisu wprost wynika, że tylko łączne (zbiorcze) udostępnienie liczby wskazanych wyżej danych, tj. danych obejmujących wszystkie służby, z wyjątkiem Policji, uprawnione do stosowania kontroli operacyjnej, stanowi informację jawną. Tym samym, informacje statystyczne dotyczące kontroli operacyjnej, posiadane przez poszczególne służby, stanowią informacje niejawne, a zatem korzystają z ochrony prawnej, którą zapewnia im art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co musi prowadzić do odmowy udostępnienia żądanej informacji.

H. w dniu [...] wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Po rozpatrzeniu tego wniosku - decyzją z dnia [...], nr [...] - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została zaskarżona przez H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę H. wskazał we wstępie na konstytucyjne oraz ustawowe zasady dotyczące prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Sąd I instancji wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie został - zdaniem Sądu I instancji - spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2011 r., o sygn. akt I OSK 198/11. W wyroku tym wskazano, że Szef ABW jest podmiotem zobowiązanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3) oraz że dane statystyczne dotyczące wykonywania ustawowych uprawnień organu (kontroli operacyjnych), których udostępnienia żąda H., stanowią informację publiczną. Mieszczą się one w sferze działalności publicznej tego organu, obejmującej ochronę bezpieczeństwa wewnętrznego Państwa (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a"), zaś informację w wymiarze statystycznym można pozyskać w oparciu o prowadzone ewidencje, rejestry i archiwa (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f" ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Stanowisko podmiotu zobowiązanego, które sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odmówił bowiem udostępnienia żądanych przez H. informacji publicznych, powołując się na ochronę informacji niejawnych.

Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 182, poz. 1228). Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zatem powszechny dostęp do tego rodzaju informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności.

Odmawiając udostępnienia wnioskowanych przez H. informacji publicznych organ stwierdził, że informacje te są kwalifikowane w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako informacje objęte klauzulą "tajne" lub "poufne", zgodnie z wymogiem art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, z uwagi na to, że ich nieuprawnione ujawnienie utrudni wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych, prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa Państwa lub utrudni wykonywanie zadań służbie odpowiedzialnej za ochronę bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych, prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa Państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione. Z kolei w świetle art. 5 ust. 3 pkt 4 tej ustawy, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Sądu I instancji, z przepisów tych wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im odpowiednio klauzuli "tajne" lub "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych, prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa Państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione i odpowiednio – spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca, kategoryzując rodzaje informacji niejawnych, czyni to pod kątem dóbr prawnie chronionych, używając do tego kwalifikatorów pozwalających na ocenę w tym względzie w warunkach stopniowania zagrożeń w przypadku nieuprawnionego ujawnienia informacji ("spowoduje poważną szkodę", "spowoduje szkodę"). Tego rodzaju zabieg ma przede wszystkim służyć zapewnieniu właściwej ochrony ww. fundamentalnym wartościom, które – postrzegane jako dobrostan Państwa – mają przede wszystkim służyć bezpieczeństwu obywateli. Tak też jest w przypadku kontroli operacyjnej, bowiem prawodawca dostrzega potrzebę zapewnienia ochrony tym informacjom, które nie mogą być ujawnione.

Kwestie dotyczące kontroli operacyjnej reguluje art. 27 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 29, poz. 154 ze zm.) oraz wydane na podstawie ustępu 18 tego przepisu rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń oraz przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli (Dz. U. z 2002 r., nr 173, poz. 1414). Rozporządzenie to w § 1 ust. 1 wskazuje, co stanowi dokumentację kontroli operacyjnej, natomiast w § 8 określa, że do dokumentowania kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków, zarządzeń i materiałów uzyskanych podczas stosowania kontroli operacyjnej, a także przetwarzania i niszczenia tych materiałów stosuje się przepisy o ochronie informacji niejawnych. Tak więc zakres stosowania przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych obejmuje dokumentację kontroli operacyjnej, jej przechowywanie, przekazywanie wniosków, zarządzeń i materiałów uzyskanych podczas stosowania kontroli operacyjnej, a także przetwarzanie i niszczenie tych materiałów, co niewątpliwie koresponduje z treścią art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił jednak, że zarówno z art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, jak i z § 1 ust. 1 oraz § 8 wspomnianego rozporządzenia nie wynika, by dane statystyczne, o które zwróciła się do Szefa ABW H., miały być objęte ochroną jako informacje niejawne. Stosując reguły wykładni celowościowej, należy bowiem dojść do wniosku, że ochrona przed nieuprawnionym ujawnieniem informacji dotyczących kontroli operacyjnych ma obejmować kwestie merytoryczne w zakresie ich realizacji (art. 27 ustawy o ABW oraz AW i § 1 ust. 1 oraz § 8 ww. rozporządzenia). Ten aspekt determinuje potrzebę ochrony interesów Państwa, porządku prawnego, bezpieczeństwa funkcjonariuszy czy też bezpieczeństwa prowadzonych przez nich operacji. Ujawnienie bowiem konkretnych kwestii dotyczących meritum w ramach danej kontroli operacyjnej z pewnością naraziłoby na uszczerbek dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Natomiast z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych, trudno uznać, by ujawnienie jedynie danych statystycznych, będących przedmiotem zainteresowania Fundacji, stwarzało zagrożenie dla interesów Państwa, porządku prawnego, bezpieczeństwa funkcjonariuszy czy też bezpieczeństwa prowadzonych przez nich operacji.

Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że bez znaczenia prawnego w niniejszej sprawie jest treść art. 10ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 7, poz. 39 ze zm.), gdyż przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 11 czerwca 2011 r., natomiast czasokres, którego dotyczy wniosek skarżącej z dnia 1 czerwca 2009 r., obejmuje okres od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. Z drugiej zaś strony to, że Prokurator Generalny przygotowuje i przedstawia Sejmowi i Senatowi jawną roczną informację o łącznej liczbie osób, wobec których został skierowany wniosek o zarządzenie kontroli i utrwalania rozmów lub wniosek o zarządzenie kontroli operacyjnej, nie zwalnia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z obowiązku udzielenia posiadanej przez niego informacji publicznej w odpowiedzi na skierowany do niego wniosek.

W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2010 r. o sygn. akt I OSK 1149/10 wyraził stanowisko, że dane statystyczne dotyczące przeprowadzonych kontroli operacyjnych przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie stanowią informacji niejawnych i mogą zostać udostępnione, gdyż ich ujawnienie nie może spowodować zagrożenia dla wartości prawnie chronionych, sama bowiem liczba porządkowa, przez fakt zamieszczenia jej w rejestrze, nie zyskuje waloru informacji niejawnej.

W skardze kasacyjnej z dnia 8 maja 2012 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r. w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) powoływanej dalej jako p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów § 1 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń oraz przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli (Dz. U. Nr 173, poz. 1414) w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, z późn. zm.) oraz w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż z wymienionych przepisów nie wynika, aby dane statystyczne, o które zwróciła się do Szefa ABW H. miały być objęte ochroną jako informacje niejawne, a w konsekwencji wysnucie przez Sąd I instancji błędnego wniosku, iż ujawnienie tego rodzaju danych statystycznych nie będzie stwarzało zagrożenia dla interesów państwa, porządku prawnego, bezpieczeństwa funkcjonariuszy, czy też bezpieczeństwa prowadzonych przez nich operacji;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 10 ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, iż z przepisu tego nie wynika, że tylko łączne (zbiorcze) udostępnienie danych statystycznych dotyczących liczby wniosków o zarządzenie kontroli operacyjnej, tj. danych obejmujących wszystkie służby, z wyjątkiem Policji, uprawnionych do stosowania kontroli operacyjnej, stanowi informację jawną, a zatem w konsekwencji informacje statystyczne dotyczące kontroli operacyjnej posiadane przez poszczególne służby stanowią informacje niejawne w świetle ustawy z dnia z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 182, poz. 1228 z późn. zm.), czyli korzystają z ochrony prawnej, którą zapewnia im art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie niewłaściwej oceny prawnej sprawy polegającej na tym, iż dane statystyczne dotyczące przeprowadzonych kontroli operacyjnych przez Szefa ABW nie stanowią informacji niejawnych i mogą zostać udostępnione, gdyż ich ujawnienie nie może spowodować zagrożenia dla wartości prawnie chronionych oraz przez brak wskazań, co do dalszego postępowania i ograniczenie się w tym zakresie przez Sąd I instancji do stwierdzenia, iż organ rozpoznając ponownie wniosek H. powinien uwzględnić wskazania poczynione przez sąd;

2) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istoty stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę w zakresie dotyczącym art. 10 ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39, z późn. zm.) i ograniczenie się przez Sąd I instancji w tym zakresie jedynie do stwierdzenia, iż przepis art.10 ea ustawy o prokuraturze pozostaje bez znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, bez uzasadnienia tego stanowiska, w szczególności bez wskazania zasad i toku wykładni, uzasadniającej takie stanowisko.

Z uwagi na powyższe wniesiono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego podniesiono, że żądane przez H. informacje dotyczące stosowania kontroli operacyjnej, mają charakter informacji niejawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2010 r., sygn. I OSK 1149/10, stwierdził, że: "(...) dane statystyczne, których domagała się Fundacja nie są informacjami stanowiącymi tajemnicę państwową, o których mowa w punktach 24 i 25 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 196, poz. 1631 ze zm.)."

W ocenie kasatora, w kontekście przedstawionego stanowiska NSA, uzasadniony jest wniosek, że dane statystyczne, których domaga się H., są informacjami niejawnymi, nie stanowiącymi tajemnicy państwowej, czyli są objęte ustawą o ochronie informacji niejawnych. Wprawdzie wyrok ten został wydany na kanwie nieobowiązującej już ustawy o ochronie informacji niejawnych, to jednak trudno założyć, aby wraz ze zmianą ustawy z dniem 2 stycznia 2011 r., wspomniane dane statystyczne przestały być informacjami niejawnymi.

Dodano, że błędny jest wniosek Sądu I instancji, iż żądane przez Fundację dane statystyczne nie są informacjami niejawnymi, ponieważ z ww. przepisów to nie wynika, jest prawdopodobnie pokłosiem tego, iż na gruncie poprzedniej ustawy o ochronie informacji niejawnych o tym, czy informacja była tajemnicą państwową, czy też służbową decydowała, ogólnie rzecz ujmując, okoliczność jej umieszczenia w załączniku nr 1 lub nr 2 do ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych.

Natomiast, jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, informacje niejawne to takie, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. A zatem okoliczność, że żądane przez Fundację dane statystyczne nie są informacjami niejawnymi, ponieważ z ww. przepisów to nie wynika, nie oznacza, w kontekście aktualnego rozumienia pojęcia informacji niejawnych, że przedmiotowe dane statystyczne nie są informacjami niejawnymi i nie korzystają z ochrony prawnej, którą zapewnia im art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ podziela stanowisko Sądu I instancji, iż "ochrona przed nieuprawnionym ujawnieniem informacji dotyczących kontroli operacyjnych ma obejmować kwestie merytoryczne w zakresie ich realizacji (art. 27 ustawy o ABW oraz AW, i § 1 ust. 1 oraz § 8 ww. rozporządzenia), jednak to ten aspekt determinuje potrzebę ochrony interesów państwa, porządku prawnego, bezpieczeństwa funkcjonariuszy, czy też bezpieczeństwa prowadzonych przez nich operacji. Ujawnienie bowiem konkretnych kwestii dotyczących meritum w ramach danej kontroli operacyjnej z pewnością naraziłoby na uszczerbek dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych." Natomiast nie wiadomo na podstawie jakich przesłanek Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że ujawnienie jedynie danych statystycznych, będących przedmiotem zainteresowania Fundacji, nie może spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, tak jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Inaczej rzecz ujmując, jakie są gwarancje, że udostępnianie wnioskodawcom, w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez poszczególne służby, w tym Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, danych statystycznych dotyczących kontroli operacyjnej, rzeczywiście nie spowoduje szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej. Tymi danymi statystycznymi zainteresowane są nie tylko podmioty zajmujące się ochroną praw obywateli, czy szeroko rzecz ujmując, opinia publiczna, lecz także obce służby specjalne. Wejście przez obce wywiady w posiadanie przedmiotowych danych odnoszących się do konkretnej służby policyjnej, czy specjalnej w Polsce, pozwala zasadnie dojść do wniosku, iż nie jest to bynajmniej korzystne z punktu widzenia interesów Rzeczypospolitej Polskiej. Uświadomienie sobie tej okoliczności pozwala na zadanie sobie pytania, czym poparta jest pewność Sądu I instancji, co do tego, iż ujawnienie jedynie danych statystycznych, będących przedmiotem zainteresowania Fundacji, nie stwarza zagrożenia dla interesów państwa, porządku prawnego, bezpieczeństwa funkcjonariuszy czy też bezpieczeństwa prowadzonych przez nich operacji.

W kontekście naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 10 ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r., nr 7, poz. 39, z późn. zm.) podniesiono, iż przepis ten stanowi o tym, w jakim zakresie informacje statystyczne dotyczące wniosków o zarządzenie kontroli operacyjnej, w tym co do których sąd zarządził kontrolę operacyjną, odmówił zarządzenia, jak również wniosków o kontrolę operacyjną, które nie uzyskały zgody prokuratora, stanowią informację jawną i podlegającą ujawnieniu i kto jest uprawniony do ich przedstawienia.

Podniesiono również, że art. 10 ea ust. 1 ustawy o prokuraturze jednoznacznie wyznacza przedmiotowe granice informacji publicznej dotyczącej kontroli operacyjnej, stosowanej przez służby specjalne, w tym przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Powołany przepis pozwala wyłącznie na zbiorcze udostępnienie liczby osób, wobec których stosowana była kontrola operacyjna przez wszystkie służby specjalne, bez wskazywania liczby kontroli operacyjnych, stosowanych przez poszczególne służby specjalne. Informacje statystyczne dotyczące kontroli operacyjnej, posiadane przez konkretnie określoną służbę specjalną, nie podlegają udostępnieniu. Przepis art. 10 ea ustawy o prokuraturze określa wprost, że informacji publicznej w zakresie stosowania kontroli operacyjnej udziela Prokurator Generalny, a nie szef służby specjalnej, która kontrolę operacyjną stosuje. Informacje, o udzielenie których wystąpiła H. są objęte ochroną wynikająca z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych i są kwalifikowane w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 tej ustawy.

Z powołanego przepisu wprost wynika, że tylko łączne (zbiorcze) udostępnienie liczby wskazanych wyżej danych, tj. danych obejmujących wszystkie służby, z wyjątkiem Policji, uprawnione do stosowania kontroli operacyjnej, stanowi informację jawną. Tym samym, informacje statystyczne dotyczące kontroli operacyjnej, posiadane przez poszczególne służby, stanowią informacje niejawne, a zatem korzystają z ochrony prawnej, którą zapewnia im art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co musi prowadzić do odmowy udostępnienia żądanej informacji.

Podniesiono również, że wskazania poczynione przez Sąd I instancji oparte są na błędnej ocenie prawnej sprawy i nie mogą zostać wykonane przez organ. Wobec tego uprawniony jest wniosek, że praktycznie brak jest wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania. Niezbędne wskazania, co do dalszego postępowania powinny być wyartykułowane wyraźnie, jednoznacznie i dosłownie, tak aby organ administracji zobligowany do wykonania wyroku wiedział, jakich ustaleń w toku postępowania musi dokonać, aby uniknąć ponownie podobnych uchybień. Takich wskazań uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera, co w sposób oczywisty narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Co do naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do istoty stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę w zakresie dotyczącym art. 10 ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39, z późn. zm.), ograniczając się jedynie do arbitralnego stwierdzenia, iż przepis art. 10 ea ustawy o prokuraturze pozostaje bez znaczenia prawnego w niniejszej sprawie.

W konkluzji wskazano, że informacje statystyczne dotyczące kontroli operacyjnej posiadane przez poszczególne służby stanowią informacje klauzulowane w świetle ustawy o ochronie informacji niejawnych, a zatem korzystają z ochrony prawnej, którą zapewnia im art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inaczej rzecz ujmując, Sąd I instancji nie podjął próby określenia relacji krzyżowania się dwóch istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów, a mianowicie wzmiankowanych już artykułów ustawy o prokuraturze oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie organu, w tym świetle nie jest prawidłowe twierdzenie Sądu I instancji, że bez znaczenia prawnego w niniejszej sprawie pozostaje treść art. 10 ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, a Sąd I instancji, dla wykazania prawdziwości tej tezy, nie przedstawił żadnych argumentów prawnych.

W piśmie procesowym z dnia 7 września 2012 r. Szef ABW podnosił, że na hipotetycznie pytanie skierowane do poszczególnych służb specjalnych, o udostępnienie liczby osób, wobec których stosowana była kontrola operacyjna we wskazanym przez wnioskodawcę okresie, każda z tych służb odpowiada, że nie prowadziła w danym okresie kontroli operacyjnych, za wyjątkiem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego - wskazuje ona bowiem kilka przypadków jej stosowania. Wówczas informacja o tym, że ABW, jako jedyna służba specjalna w Polsce stosowała we wskazanym okresie kontrole operacyjne, nie jest w tej sytuacji jedynie ujawnieniem danych statystycznych, ale stanowi ujawnienie zainteresowań operacyjnych służby specjalnej.

Organ dodał, że dochodzi do sytuacji, kiedy sąd administracyjny decyduje o charakterze informacji - czy są one jawne, czy też niejawne, jeszcze przed ich powstaniem, a niewątpliwie trudno jest dokonywać oceny czegoś, co jeszcze nie funkcjonuje jako informacja przetworzona. Dopiero po powstaniu informacji przetworzonej organ, zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych, dokona jej kwalifikacji i stwierdzi, czy w danych warunkach informacja ta jest jawna, bądź niejawna. Zdaniem organu, udostępnione dane nie będą w żaden sposób chronione. Uzyskana w ten sposób informacja zostanie poddana dokładnej analizie obcych wywiadów, w wyniku której będzie można wyprowadzić wnioski dotyczące kierunków i częstotliwości działań operacyjnych służby specjalnej oraz podmiotów pozostających w jej zainteresowaniu.

W piśmie procesowym z dnia 21 października 2012 r. (złożonym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) H. wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej Szefa ABW oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

H. wskazała, że organ podtrzymuje, iż wnioskowane informacje opatrywane są w ABW klauzulami "tajne" lub "poufne". Z kolei, w piśmie procesowym stwierdza, że Sąd I instancji dokonał oceny wnioskowanych informacji z perspektywy jawnego/niejawnego ich charakteru przed ich powstaniem. W tym świetle Fundacja poddała w wątpliwości, czy w ogóle jakiekolwiek czynności w zakresie posiadania i charakteru wnioskowanych informacji zostały przez organ podjęte.

Dodano, że informacje przekazywane przez Prokuratora Generalnego nie są tożsame z informacjami, których dotyczył wniosek H.. Informacje przekazywane przez Prokuratora Generalnego dotyczą liczby osób, wobec których zarządzono i odmówiono zarządzenia kontroli operacyjnej. Natomiast informacja, której udostępnienia domaga się H. dotyczy liczby wniosków o zarządzenie kontroli operacyjnej. Liczby te nie muszą być tożsame i zapewne w praktyce nie odpowiadają sobie, ponieważ w stosunku do tej samej osoby może być zarządzone kilka kontroli operacyjnych.

W ocenie Fundacji, wbrew twierdzeniom zawartym tak w skardze kasacyjnej, jak i piśmie procesowym z 7 września 2012 r., udostępnienie wnioskowanych informacji nie będzie stanowiło ujawnienia zainteresowań operacyjnych. Zainteresowania operacyjne ABW w aspekcie ogólnym są bowiem powszechnie znane. Fundacja podniosła, że jej wniosek z dnia [...] dotyczy jedynie rozpoznawania, zapobiegania, wykrywania oraz ścigania sprawców przestępstw, a zatem kwestii ścigania karnego, prowadzonego przez funkcjonariuszy Agencji i jednocześnie ma charakter zbiorczy - nie dotyczy np. statystyk kontroli operacyjnych w sferze przestępczości godzącej w podstawy ekonomiczne państwa - art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b. ustawy o ABW i AW.

W ocenie Fundacji, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW kontrola operacyjna może być zarządzona tylko w celu realizacji zadań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 (ściganie karne). Udostępnienie tego rodzaju danych nie dostarcza wiedzy na temat zainteresowań operacyjnych, wciąż bowiem konkretna liczba, np. wniosków Szefa ABW o zarządzenie kontroli operacyjnej skierowanych do sądu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. będzie się odnosić do katalogu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW. Wskutek użycia w nim wyrażeń nieostrych zamiast enumeratywnego wyliczenia przestępstw, można mówić o bardzo szerokim, wręcz nawet o otwartym charakterze tego katalogu.

W konkluzji H. podkreśliła, że wnioskowane przez nią informacje mają jedynie charakter statystyczny i nie odnoszą się do konkretnych spraw i osób.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd kasacyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono tego typu przesłanek.

W przedmiotowej sprawie nie budził zastrzeżenia charakter żądanych informacji jako publicznych, tę kwestię przesądził już bowiem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11.

W skardze kasacyjnej zarzucono natomiast zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak również prawa materialnego. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że udostępnienie danych statystycznych objętych wnioskiem H. [...] jest dopuszczalne na postawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej i nie stoją temu na przeszkodzie przepisy wskazywane przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako podstawa prawna decyzji z dnia 13 października 2011 r., nr 119.

Organ odmawiając H. udostępnienia danych statystycznych objętych wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2009 r. powołał się na treść przepisu art. 5 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jako podstawę prawną decyzji wskazano również art. 10ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm., obecnie Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust 3 pkt 4 ustawy o z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 182, poz. 1228).

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż w świetle art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu pozbawionego danych osobowych. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Ochrona informacji niejawnych zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 182, poz. 1228) przybiera dwie postaci. Po pierwsze, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności (za czym przemawia dodatkowo art. 7 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednia klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. Dlatego osoba, która zaniecha klasyfikacji lub dokona jej nieprawidłowo poniesie z tego tytułu odpowiedzialność (T. Szewc, "Ochrona informacji niejawnych. Komentarz", Warszawa 2007 r., s.115-117). Jednocześnie art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych przewiduje drugą postać ochrony, o szerszym zakresie, w stosunku do informacji niejawnych, którym nadano klauzulę tajności. Mogą być one bowiem udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności; a także muszą być chronione odpowiednio do nadanej klauzuli tajności z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

Dla tej szerszej ochrony, wynikającej z art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych niezbędne są jednak dwa elementy: materialny i formalny. Element materialny określa art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, wskazujący na możliwość powstania określonej szkody, czy zagrożenia dóbr. Element formalny wyraża się w nadanej klauzuli tajności. Jednocześnie, zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, klauzulę taką można nadać tylko informacjom niejawnym w znaczeniu materialnym.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odmawiając H. udostępnienia informacji publicznych objętych wnioskiem z dnia [...] wskazał, że informacje te są kwalifikowane w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako informacje objęte klauzulą "tajne" lub "poufne", z uwagi na to, że ich nieuprawnione ujawnienie utrudni wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych, prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa Państwa lub utrudni wykonywanie zadań służbie odpowiedzialnej za ochronę bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dysponuje jednak w rozpatrywanej sprawie dokumentem potwierdzającym objęcie danych statystycznych dotyczących działalności operacyjnej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego - o której mowa art. 27 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2002 r., Nr 74, poz. 676 ze zm., obecnie Dz. U. z 2010 r., Nr 29, poz. 154 ze zm.) - w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. (z podziałem na poszczególne lata) klauzulą tajności. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie przedstawił bowiem Sądowi dokumentu potwierdzającego objęcie wspomnianych informacji elementem formalnym ochrony informacji niejawnej, zaś pełnomocnik organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym poinformował jedynie, że nie posiada wiedzy o tym, czy istnieje dokument zawierający żądane dane opatrzony klauzulą tajności, natomiast takie dane znajdują się w posiadaniu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w tej kwestii oceniając zarówno sytuację, w której żądane informacje objęte byłyby klauzulą tajności, jak i w przypadku, gdyby taka klauzula w praktyce nie była nadana.

Należy jednocześnie wskazać, że nadanie klauzuli tajności nie odbywa się w drodze wydania decyzji czy postanowienia. Nie jest także aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też samo nadanie danej informacji klauzuli tajności nie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt II SA 2230/99, Przegląd Sądowy z 2000 r., nr 10, s. 113 oraz postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 1568/00, Lex nr 53372). Możliwość kontrolowania klauzuli w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje natomiast w związku z kontrolą innych aktów. W wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08 (OTK-A z 2009 r., nr 9, poz. 135). Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skarga na decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej podjęta przez organ zobowiązany do udzielania takiej informacji, ze względu na wyłączenie jej jawności na postawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych podlega kontroli sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podkreślił jednocześnie, że w zakresie tej kontroli istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnoprawnych podstaw decydujących o przyznaniu klauzuli. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10 (lex nr 744917) stwierdził, że dopuszczalna jest kontrola sądowa materialnych przesłanek utajnienia informacji w ramach spraw, których przedmiotem są akty (decyzje) będące następstwem klauzuli tajności, w tym decyzje o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Przyjmuje się zatem, że czynności dotyczące nadania klauzuli tajności mogą podlegać kontroli przy okazji kontroli innych aktów będących następstwem jej nadania. W chwili więc, kiedy klauzula będzie jednym z elementów podstawy prawnej decyzji, postanowienia lub czynności faktycznej, będzie mogła podlegać kontroli jako element tej podstawy.

Ocena zgodności z prawem materialnym decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powodu oznaczenia tej informacji jedną z klauzul niejawności, o których mowa w ustawie o ochronie informacji niejawnych, nie jest możliwa bez zbadania prawnych przesłanek oznaczenia tej informacji klauzulą niejawności. W przeciwnym razie sądowa kontrola tego rodzaju decyzji byłaby iluzoryczna.

Oznacza to możliwość badania przez sądy administracyjne materialnych przesłanek utajnienia informacji. Także w przypadku braku klauzuli ten element nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji powoływania się przez organ na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak wspomniano, element ten przewiduje ochronę informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla państwa polskiego albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania.

Z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego oraz społeczeństwa obywatelskiego niezwykle istotnym jest, aby działalność służb specjalnych, w tym Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań, czy też stosowanych w nich metod operacyjnych.

Sąd kasacyjny ma jednocześnie świadomość specyfiki zadań wykonywanych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, do których m. in. należy rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń godzących w bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz jego porządek konstytucyjny, a w szczególności w suwerenność i międzynarodową pozycję, niepodległość i nienaruszalność jego terytorium, a także obronność państwa.

W tego rodzaju sprawach najważniejsze jest zatem wytyczenie precyzyjnej granicy między informacjami publicznymi, które mogą być ujawnione i tymi, które ze względów ważniejszych niż prawo do informacji powinny być chronione. Stąd stosowanie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych wymaga wykładni celowościowej i ustalenia w jej drodze, czy ujawnienie żądanych we wniosku informacji może zagrozić działaniom operacyjnym prowadzonym przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, informacje objęte wnioskiem H. z dnia [...] są na tyle ogólne, że ich udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej nie będzie stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa oraz interesów Rzeczpospolitej Polskiej. Dane statystyczne dotyczące kontroli operacyjnej w zakresie, o jakim mowa w art. 27 ust. ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r., nawet z podziałem na poszczególne lata nie pozwalają bowiem na sformułowanie wniosków dotyczących kierunków i częstotliwości działań operacyjnych służby specjalnej oraz podmiotów pozostających w jej zainteresowaniu. Ma rację Sąd I instancji wskazując, że ujawnienie konkretnych kwestii dotyczących meritum w ramach danej kontroli operacyjnej z pewnością naraziłoby na uszczerbek dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Natomiast z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych, trudno uznać, by ujawnienie jedynie danych statystycznych, we wskazanym we wniosku zakresie, stwarzało zagrożenie dla interesów Państwa, porządku prawnego, bezpieczeństwa funkcjonariuszy, czy też bezpieczeństwa prowadzonych przez nich operacji. Argumenty, na które powoływał się Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego mają bardzo ogólny charakter. Organ nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności, które można byłoby przedstawić jako uzasadnienie odmowy udostępnienia żądanych przez H. informacji, zwrócił jedynie uwagę na potencjalne i hipotetyczne zagrożenie ze strony obcych służb specjalnych. Podnoszony przez organ argument, że uzyskana w ten sposób informacja zostanie poddana dokładnej analizie obcych wywiadów, w wyniku której będzie można wyprowadzić wnioski dotyczące kierunków i częstotliwości działań operacyjnych służby specjalnej oraz podmiotów pozostających w jej zainteresowaniu jest tak ogólny, że nie może zostać uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny jako podstawa do odmownego załatwienia wniosku złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej. Trzeba podkreślić, że uznanie takiej argumentacji organu stanowiłoby w istocie akceptację uniwersalnej podstawy do negatywnego załatwiania wszystkich podobnych wniosków, a jak wspomniano chodzi o precyzyjne wytyczenie granicy między informacjami publicznymi oraz informacjami, które powinny być chronione.

Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd I instancji, posiada uprawnienie pozwalające na dostęp do tego rodzaju informacji. W sytuacji zatem, gdy organ uważa, że udostępnienie określonych informacji jest niebezpieczne z punktu widzenia interesów bezpieczeństwa państwa powinien Sądowi przedstawić w tym zakresie stosowną dokumentację, aby ten mógł skontrolować działanie organu pod względem zgodności z prawem.

Wskazać również należy, że przepis art. 27 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń oraz przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli (Dz. U. z 2002 r., Nr 173, poz. 1414) regulują kwestie dotyczące kontroli operacyjnej.

Wspomniane rozporządzenie w § 1 ust. 1 wskazuje, co stanowi dokumentację kontroli operacyjnej. W § 8 rozporządzenia wskazano, że do dokumentowania kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków, zarządzeń i materiałów uzyskanych podczas stosowania kontroli operacyjnej, a także przetwarzania i niszczenia tych materiałów stosuje się przepisy o ochronie informacji niejawnych. Zakres stosowania przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych obejmuje zatem dokumentację kontroli operacyjnej, jej przechowywanie, przekazywanie wniosków, zarządzeń i materiałów uzyskanych podczas stosowania kontroli operacyjnej, a także przetwarzanie i niszczenie tych materiałów.

Zarówno z art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, jak i z § 1 ust. 1 oraz § 8 wspomnianego rozporządzenia wynika, że chronione przed ujawnieniem informacje muszą zawierać jakikolwiek element merytoryczny dotyczący działań operacyjnych. Wystąpienie takiego elementu powoduje potrzebę ochrony interesów państwa, porządku prawnego, bezpieczeństwa funkcjonariuszy czy też bezpieczeństwa prowadzonych przez nich operacji. Ujawnienie tego rodzaju informacji godziłoby niewątpliwie w wartości, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Nie można jednak uznać, że udostępnienie danych statystycznych, o które zwróciła się do Szefa ABW H., miały być objęte ochroną przewidzianą dla wspomnianych informacji merytorycznych.

W świetle powyższego za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów § 1 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń oraz przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli (Dz. U. z 2002 r. Nr 173, poz. 1414) w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, z późn. zm.) oraz w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 z późn. zm.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 10 ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, zgodnie z którym Prokurator Generalny przedstawia Sejmowi i Senatowi jawną roczną informację o łącznej liczbie osób, wobec których został skierowany wniosek o zarządzenie kontroli i utrwalania rozmów lub wniosek o zarządzenie kontroli operacyjnej, należy stwierdzić, że przepis ten określa w zamkniętym katalogu jakie dane Prokurator Generalny ma przedstawić parlamentowi. Przepis ten stanowi co prawda regulację szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o dostępie do informacji niejawnej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale nie może być traktowany przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako podstawa do odmownego rozpatrzenia wniosku H. z dnia [...].

W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Nie wyklucza ona udzielenia takich informacji na wniosek, podobnie jak na gruncie art. 418a Kodeksu postępowania karnego wyłożenie wyroku w sekretariacie sądu na 7 dni – stanowiące dodatkową formę upublicznienia, nie wyłącza możliwości żądania udostępnienia takiego wyroku na wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 933/11, ONSAiWSA z 2012 r., nr 3, poz. 57).

Wszystkie zatem przepisy stanowiące wyjątek od ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być wykładane w sposób ścisły. Należy w związku z tym zauważyć, że przepis art. 10 ea ust. 1 ustawy o Prokuraturze przewiduje dodatkowy, urzędowy sposób upublicznienia niektórych informacji publicznych. Odnosi się on do innego organu – Prokuratora Generalnego i wskazuje na obowiązek przedkładania przez niego Sejmowi i Senatowi części informacji statystycznych. Nie wyłącza natomiast prawa do uzyskiwania informacji publicznych w tym, ani w szerszym zakresie przez inne podmioty na wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji nie może zostać uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszania art. 10 ea ust. 1 ustawy o prokuraturze.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na pominięcie przez Sąd I instancji istoty stanowiska organu zaprezentowanego w zakresie dotyczącym art. 10 ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze. Sąd I instancji wypowiedział się w tym zakresie wskazując, że powołany przepis nie miał zastosowania w momencie złożenia wniosku przez Fundację. Przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 11 czerwca 2011 r., natomiast okres, którego dotyczy wniosek H.obejmuje okres od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. Dodatkowo Sąd wskazał, że przepis art. 10 ea ustawy o prokuraturze nie zwalnia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z obowiązku udzielenia posiadanej przez niego informacji publicznej w odpowiedzi na wniosek dotyczący w tym przypadku innego zakresu informacji.

Należy dodać, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że dane statystyczne objęte wnioskiem H. z dnia [....] stanowią informację publiczną i powinny zostać udostępnione na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a.

Z tych względów orzeczono na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).