Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 186/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par 2 pkt 5, art. 134 par 1, art. 147 par 1, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs(4) ust 3
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
article: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 6k ust 1, pkt 1 i ust 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 42, art. 91, art. 94 i art. 101
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi O.W. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia (...) nr (...) zmieniającą Uchwałę (...) Rady Miejskiej w S. z dnia (...) w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz O.W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Rada Miejska w S. ("organ") podjęła (...) uchwałę nr (...) w przedmiocie zmiany uchwały nr (...) Rady Miejskiej w S. z (...) w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. W § 1 aktu ustalono, że w uchwale nr (...) Rady Miejskiej w S. z (...) wprowadza się następujące zmiany: zmienia się § 2, który otrzymuje brzmienie: stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zbieranymi w sposób selektywny czyli z podziałem na frakcje opisane w Regulaminie Utrzymania Czystości i Porządku na terenie Gminy S., ustala się w wysokości 36,00 zł od osoby zamieszkującej daną nieruchomość (ust. 1). W § 1 ust. 2 uchwały wskazano, że zmienia się § 3, który otrzymuje brzmienie: w przypadku kiedy właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny, określa się stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 72,00 zł, tj. stanowiącej dwukrotność stawki ustalonej w § 2 przedmiotowej uchwały. Natomiast w § 1 ust. 3 zmieniono § 4, który otrzymał brzmienie: ustala się stawkę opłat po zwolnieniu za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 34,00 zł miesięcznie od mieszkańca zamieszkującego nieruchomość jednorodzinną, jeżeli odpady komunalne są zbierane w sposób selektywny, czyli z podziałem na frakcje, opisane w Regulaminie Utrzymania Czystości i Porządku na terenie Gminy S., a bioodpady stanowiące odpady komunalne są kompostowane w przydomowym kompostowniku. W § 3 natomiast wskazano, że uchwała wchodzi w życie z daniem 1 sierpnia 2020 r. Uchwałę ogłoszono w dzienniku urzędowym województwa ś. 27 lipca 2020 r. pod poz. (...).

1.1 W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz.U. z 2020 r., poz.713 ze zm.), dalej: "u.s.g.", oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 oraz 6k ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2010, 2020, z 2020 r. poz. 150, 284, 875), dalej: "u.c.p.g".

1.2 W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Rada Miejska w S., kierując się zapisami art. 6k u.c.p.g. dokonuje wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustala stawkę takiej opłaty. Organ wskazał, że wnikliwa analiza ilości odpadów odbieranych i zagospodarowywanych z terenu Gminy S. za I półrocze 2020 r. wskazuje, że zachodzą przesłanki do wzrostu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi celem prawidłowej realizacji zapisów art. 6r u.c.p.g., tzw. zbilansowanie systemu. W ramach podpisanej przez gminę umowy z firmą (...) Sp. J. w N. koszt odbioru, transportu i zagospodarowania 1177 ton odpadów wyniósł 1.565.873,67 zł. Na koniec I półrocza 2020 r. wydatkowana kwota stanowiła 1.387.136,88 zł i obejmowała odpady w ilości 1062 tony.

Analiza wskazuje, że od początku roku nastąpił wzrost ilości odpadów odbieranych z terenu gminy. Znajduje to potwierdzenie w dokumentach przekazywanych od wykonawcy oraz gminnych dokumentach kontrolnych dotyczących ważenia pojazdów odbierających odpady przed rozpoczęciem jak i po zakończeniu odbioru odpadów. Pomimo że poziom segregacji wzrasta, to całkowita ilość odbieranych i zagospodarowywanych odpadów również wzrasta; w I półroczu odebrano: 676,47 ton odpadów zmieszanych, bioodpadów 84,84 ton, pozostałych frakcji zbieranych selektywnie (szkło, plastik, papier, wielkie gabaryty, popiół, zużyty sprzęt elektryczny) -300,56 ton. Otrzymana łączna ilość odpadów odebranych w połowie bieżącego roku - 1062 tony — wskazuje na bardzo niebezpieczne zbliżenie się do ilości odpadów przyjętej na etapie szacowania tegorocznego odbioru (1177 ton na cały 2020 rok). Wiąże się to ściśle ze środkami finansowymi, które zostały zabezpieczone w budżecie gminy na realizację przedmiotowego zadania i okazują się być niewystarczające. Przy utrzymaniu dotychczasowej tendencji, środki finansowe zaangażowane w ramach umowy z wykonawcą do wydatkowania wystarczą jedynie na pokrycie kosztów odbioru odpadów za lipiec.

W celu zabezpieczenia środków na odbiór i zagospodarowanie odpadów w kolejnych miesiącach niezbędne jest podniesienie dotychczasowej opłaty do poziomów określonych w projekcie uchwały. Brak zabezpieczenia dodatkowych środków na ten cel będzie skutkował koniecznością rozwiązania umowy, a tym samym zaprzestanie odbioru odpadów z terenu Gminy S., jak również brak możliwości ogłoszenia nowego przetargu.

2. Na powyższą uchwałę O. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

2.1 Skarżąca zarzuciła, że nie zastosowano w ogóle 14 dniowego vacatio legis (data publikacji to 27 lipca 2020 r., a uchwała obowiązuje od 1 sierpnia 2020 r.). Nie poinformowano jej też jako mieszkańca z odpowiednim wyprzedzeniem o nowej uchwale. Zawiadomieniem z 15 września 2020 r. doręczonym 9 listopada 2020 r. dowiedziała się, że od 1 sierpnia 2020 r. obowiązuje nowa wyższa opłata za gospodarowanie odpadami. Nadto wskazała, że wydane decyzje przez Burmistrza S. nie spełniają wymogów formalnych decyzji zgodnie z art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu skargi opisała też przebieg wymiany korespondencji z burmistrzem.

2.2 Z przepisu art. 168 Konstytucji RP wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, między innymi akty prawa miejscowego. Do tej kategorii źródeł prawa należą uchwały nakładające obowiązki, w tym w sprawie wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Aby akt prawa miejscowego nabrał mocy obowiązującej na terytorium danej jednostki samorządu terytorialnego musi być ogłoszony, co bezsprzecznie wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523), dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych", akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W świetle ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 wyżej cytowanej ustawy stanowi, że przepisy art. 4 ustawy nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Skarżąca podniosła, że z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego regulującego obowiązki nakładane na mieszkańców, np. wysokość stawek danin publicznych, w tym stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest ogłoszenie aktu prawa miejscowego poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym wymagane vacatio legis dla takiego aktu to co najmniej czternaście dni. Tylko w przewidzianych w ustawach okolicznościach może dojść do skrócenia 14-dniowego vacatio legis lub nadania mu mocy wstecznej. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodziły.

Vacatio legis to okres między urzędowym ogłoszeniem danego aktu normatywnego a jego wejściem w życie (początkiem obowiązywania norm w nim ustanowionych). Okres ten powinien być tak dobrany, by zapewnić adresatowi normy prawnej odpowiednią ilość czasu na zapoznanie się z treścią nowych regulacji i podjęcie działania, które umożliwi przystosowanie się do nich. W każdym przypadku długość vacatio legis musi być dostosowana do treści ustanowionej regulacji oraz możliwości pokierowania swoimi sprawami przez jej adresatów (zob. np. wyrok TK z 25 marca 2003 r., sygn. akt U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23; wyrok TK z 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99, OTK 2000, nr 1, poz. 1).

Zdaniem skarżącej, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że warunkiem stosowania aktu prawa miejscowego jest nie tylko jego podjęcie przez właściwy organ stanowiący, ale także publikacja tego aktu w odpowiednim dzienniku urzędowym. Jak wskazał w wyroku z 16 lutego 2016 r. WSA w Warszawie (sygn. akt III SA/Wa 1390/15) urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Treść aktu normatywnego określającego obowiązek podatkowy musi być bowiem powszechnie dostępna, gdyż wówczas podatnicy mają rzeczywistą możliwość spełnienia ciążącego na nich obowiązku przestrzegania tego prawa. Uchwała rady gminy, która zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest aktem prawa miejscowego. Skutkiem nieogłoszenia takiego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez niego skutków prawnych.

2.3 Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zasadą jest, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 u.s.g.). Takie akty podlegają ogłoszeniu zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Zasadą jest ich wejście w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych).

Nieogłoszenie aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym powoduje brak możliwości wywołania przez ten akt zamierzonych w nim skutków prawnych. Urzędowe ogłoszenie takiego aktu jest warunkiem jego wejścia w życie. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a nie została przekazana do ogłoszenia jest w całości nieważna. Na poparcie stanowiska skarżąca wskazała na wyrok WSA w Krakowie z 23 marca 2018 r., sygn. II SA/Kr 131/18 (LEX nr 2469683).

2.4 Zaskarżona uchwała z (...) nr (...) zmieniająca uchwałę nr (...) Rady Miejskiej w S. z (...) w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty została opublikowana w dzienniku urzędowym województwa ś. bez zachowania 14 dniowego vacatio legis. Uchwała została opublikowana jedynie na stronie lokalnej gminy 12 sierpnia 2020 r., a "obowiązuje" od 1 sierpnia 2020 r. Nadto nie poinformowano mieszkańców z odpowiednim wyprzedzeniem o podwyżce opłaty.

2.5 Strona podniosła, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gminy lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości, są daninami publicznymi o niepodatkowym charakterze i zgodnie z art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Stosownie natomiast do treści art. 6m ust. 2a u.p.c.g. w przypadku uchwalenia nowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wójt, burmistrz lub prezydent miasta zawiadamia właściciela nieruchomości o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyliczonej jako iloczyn nowej stawki opłaty i danych podanych w deklaracji. W takim przypadku właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do złożenia nowej deklaracji i uiszcza opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości podanej w zawiadomieniu.

Choć w ustawie nie określono terminu, w którym przedmiotowe zawiadomienie należy wysłać właścicielom nieruchomości, to jednak oczywistym jest, że skoro taki obowiązek na gminy nałożono, to winien on zostać wykonany w czasie umożliwiającym właścicielom nieruchomości terminowe uiszczenie opłaty w zmienionej wysokości.

2.6 Zdaniem skarżącej, w świetle wyżej przywołanych przepisów uzasadniona jest teza, że organ powinien zawiadomić właściciela nieruchomości o nowej wysokości stawki niezwłocznie, co najmniej przed terminem płatności opłaty, a wydanie decyzji może dotyczyć tych miesięcy, w których właściciel nie uiścił opłaty za gospodarowanie odpadami w nowej, określonej w zawiadomieniu stawce, pod warunkiem, że zawiadomienie to zostało właścicielowi nieruchomości doręczone. Innymi słowy dopóki właściciel nieruchomości nie otrzyma zawiadomienia, nie jest zobowiązany do uiszczenia opłaty w wysokości określonej w tym dokumencie. Na poparcie stanowiska skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 972/18.

Według strony zaprezentowana przez organy interpretacja, dostosowana jak się wydaje do okoliczności faktycznych, że zawiadomienie to może zostać przesłane właścicielom nieruchomości w dowolnym czasie, wypacza całkowicie sens wprowadzonej regulacji, w której przecież chodziło o to, by właściciel nieruchomości wiedział, w jakiej wysokości ma uiścić opłatę w związku ze zmianą jej stawek. Zgodnie z powołanym powyżej wyrokiem dokonując wykładni art. 6m ust. 2a i ust. 2b u.c.p.g. należy założyć racjonalność ustawodawcy i zgodnie z zasadą wykładni per non est, w procesie tym nie pomijać części przepisu. Wprawdzie stawki opłat za gospodarowanie odpadami określane są przez radę gminy w drodze uchwał, stanowiących akty prawa miejscowego, to jednak dopiero doręczenie zobowiązanemu zawiadomienia, które ma charakter indywidualny - skierowane jest do konkretnego właściciela nieruchomości, wskazuje dedykowany dla niego rachunek bankowy, na który należy uiszczać opłaty, a przede wszystkim określa wysokość miesięcznej opłaty oraz terminy jej zapłaty - tworzy po stronie zobowiązanego obowiązek zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

2.7 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie naruszono przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Jego zdaniem uzasadnione było wyjście w życie uchwały z dniem 1 sierpnia 2020 r. Co do opóźnienia w doręczeniu zawiadomienia o nowej wysokości opłaty wskazał, że w ustawie o utrzymaniu i porządku w gminach nie określono terminu, w którym zawiadomienie należy wysłać właścicielom nieruchomości. Nadto wyjaśnił, że wobec sytuacji epidemicznej zawiadomienia dotarły do mieszkańców w różnych terminach.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

3.1 W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia, a zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

3.2 Na wstępie należało odnotować, że sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy o COVID. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 28 kwietnia 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

3.3 Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi - wydana na podstawie 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 oraz 6k ust. 3 u.c.p.g. - uchwała nr (...) zmieniająca uchwałę nr (...) Rady Miejskiej w S. z (...) w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. Zgodnie z art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1), przy czym w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4). Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W doktrynie przyjmuje się, że treść Konstytucji RP pozwala wyodrębnić podstawowe elementy służące zdefiniowaniu współczesnego normatywnego pojęcia "akt prawa miejscowego": jest to podstawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego; obowiązuje powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły (a więc lokalnie); jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw; jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej; został ogłoszony (ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie jest warunkiem jego wejścia w życie). Przyjmuje się, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, s. 72 i 74-75).

Zdaniem sądu, zaskarżona uchwała posiada ww. cechy aktu prawa miejscowego. W szczególności podkreślenia wymaga generalno-abstrakcyjny charakter tego uregulowania, którego treścią jest nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze Miasta i Gminy S. Skarżąca O. W. złożyła skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i w ocenie sądu wykazała, że zaskarżona uchwała wpływa na jej sferę prawnomaterialną, dlatego należało przyjąć, że posiada ona legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

3.4 Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że -stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90 oraz z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; a także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001/1-2/102).

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, sąd miał też na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

3.5 W realiach niniejszej sprawy zasadnicze ramy prawne dla działania organu w pierwszym rzędzie wyznaczał przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 u.c.p.g. W przepisie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. ustawodawca zobowiązał radę gminy, m.in. do ustalenia w drodze uchwały stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei w ust. 3 zawarł obligatoryjną delegację dla określenia stawki opłaty podwyższonej.

3.6 Sporne zagadnienie prawne w sprawie sprowadzało się do kwestii brzmienia przepisu końcowego zaskarżonej uchwały, tj. dotyczącego jej wejścia w życie, a zgodnie z którym organ postanowił, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 2020 r., będąc ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa ś. 27 lipca 2020 r. (podjęta (...)).

3.7 Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a – zgodnie z art. 3 ustawy – akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Jedynie w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 ustawy). Przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przypadków, gdy akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (art. 6 ust. 1 ustawy). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 ustawy).

Nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis, zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowi jedną z norm składających się na treść zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynika wprost z zasady zaufania do państwa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Nowe regulacje prawne powinny być wprowadzane w życie z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że adresat normy musi mieć zapewniony czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania (por. orzeczenia TK z dnia: 15 grudnia 1997 r., sygn. K. 13/97, OTK ZU nr 5/1997, poz. 69, 4 stycznia 2000 r., sygn. K. 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1).

Regulacja ustawy przewiduje dwa wyjątki, kiedy można wyznaczyć krótszy niż 14 dniowy okres vacatio legis. Pierwszy, sformułowany jest w art. 4 ust. 2, drugi w art. 5 ustawy. Przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy odstępstwa od zasady 14-dniowego terminu vacatio legis ograniczone zostały – po pierwsze – do uzasadnionych przypadków wejścia w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a – po wtóre – do ważnego interesu państwa wymagającego natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego oraz braku sprzeczności takiego rozwiązania z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Posłużenie się odpowiednią vacatio legis ma znaczenie ochronne dla adresatów norm prawnych. Gwarantować ma przewidywalność działalności prawodawczej, a tym samym zapewniać bezpieczeństwo prawne jednostki, stanowiące jeden z podstawowych elementów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Podstawową funkcją vacatio legis jest umożliwienie adresatom norm prawnych zapoznanie się z nowymi regulacjami oraz dostosowanie się do zmieniającego stanu prawnego. Pozwala to na odpowiednie rozeznanie własnej sytuacji oraz zaplanowanie działań z uwzględnieniem wszystkich związanych z tym skutków prawnych (zob. szerzej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2014 r. sygn. akt P 29/13). W konsekwencji realizacji tej funkcji ochronnej oraz uwzględniając regułę interpretacyjną, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae), ujęte w art. 4 ust. 2 ustawy odstępstwa należy wykładać ściśle. Normodawca (w realiach niniejszej sprawy rada gminy) może wprowadzić akt normatywny powszechnie obowiązujący z vacatio legis krótszym niż 14 dni tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony innych konstytucyjnie chronionych wartości oraz ma obowiązek uzasadnić takie odstępstwo w uzasadnieniu danego aktu, wykazując jakie wartości przemawiają za zastosowaniem takiego rozwiązania. Dodatkowo wskazać należy na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że art. 4 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, gdyż ze swej istoty mają one charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym, tj. interesie danej jednostki samorządu terytorialnego. Ważny interes państwa nie jest więc przesłanką, która mogłaby uzasadniać ich wprowadzenie w terminie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1170/09).

Drugi z kolei, wynikający z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, przypadek przewidujący możliwość skrócenia 14-dniowego vacatio legis odnosi się do możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Jednak, ze względu na treść badanej uchwały, przepis art. 5 powołanej ustawy w sprawie w ogóle nie miał zastosowania, bowiem dotyczy wstecznej mocy obowiązującej danego aktu, z którym w sprawie nie mamy do czynienia.

3.8 Uwzględniając powyższe uwarunkowania normatywne stwierdzić należało, że § 3 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z wyżej wymienionymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dopiero promulgacja aktu normatywnego, czyli jego ogłoszenie w sposób przewidziany prawem, implikuje możliwość przyjęcia fikcji powszechnej znajomości prawa (ignorantia legis non excusat). Zasadny okazał się zatem zarzut skargi dotyczący niezachowania 14 dniowego okresu od ogłoszenia do wejścia w życie, a zatem naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, poprzez zawarcie w § 3 zaskarżonej uchwały sformułowania, że wchodzi ona w życie z dniem 1 sierpnia 2020 r., tj. z naruszeniem 14 - dniowego vacatio legis. Okoliczność ta przesądza, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.

Zdaniem sądu, wobec treści przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, powinny - co do zasady - wchodzić w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek ustanawiania odpowiedniego vacatio legis wynika przede wszystkim z zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych, a także ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które to zasady wywodzą się z fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w przepisie art. 2 Konstytucji RP.

Kwestionowany w skardze przepis § 3 zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, bowiem w sprawie nie zachodził żaden z przypadków pozwalających na zastosowanie w sprawie krótszego niż 14-dniowego okresu vacatio legis. Argumentów dla skrócenia tego minimalnego ustawowego okresu nie dostarczył również sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, czy też odpowiedzi na skargę, gdzie podjął jedynie próbę identyfikowania jego obowiązków wynikających z u.c.p.g. z "wykonywaniem zasad prawnokonstytucyjnych". Brak natomiast przewidzenia przez organ dodatkowego obciążenia finansowego, a tym samym zapobiegliwości organu i zbyt późne podjęcie uchwały nie może stanowić usprawiedliwienia dla skrócenia 14 – dniowego vacatio legis.

Z opisanych powodów sąd uznał zasadność skargi w efekcie stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

3.9 W kontekście pozostałych zarzutów skargi sąd stwierdza, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi - wydana na podstawie 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 oraz 6k ust. 3 u.c.p.g. - uchwała nr (...) zmieniająca uchwałę nr (...) Rady Miejskiej w S. z (...) w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. Zarzuty odnoszące się do decyzji Burmistrza S., które zdaniem strony nie spełniały wymogów formalnych określonych w art. 104 k.p.a., jak również niepoinformowanie z wyprzedzeniem o nowej wyższej stawce opłaty, pozostawały poza granicami niniejszej sprawy.

3.10 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.