Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 412/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa w części obejmującej akapity 1, 2 i 3 w punkcie 5.8.1. Części III Załącznika Nr [...] do uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] domagając się stwierdzenie nieważności uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda argumentował, że zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy z 827 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945), jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie. Z przepisu art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nienaruszalności ustaleń studium przez plan miejscowy wynika, że rozmieszczenie stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w żadnym przypadku nie może być niejednoznaczne.

Nadto z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016r., poz. 961) organy gminy przy sporządzaniu oraz uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jego zmiany uwzględniają odległość wynikająca z art. 4 tej ustawy, tj. odległość w której mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe oraz budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa względem siebie.

W przedmiotowym studium pomimo wyznaczenia obszarów predestynowanych do lokalizacji elektrowni wiatrowych, w granicach których rozmieszczone mogą być urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW (cz. III pkt 5.8.1 zał. nr [...] do uchwały) na rysunku planu nie wyznaczono granic stref ochronnych tych urządzeń związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego ich oddziaływania na środowisko, czym naruszono art. 10 ust. 2a ustawy.

Postanowienia Studium w cz. III pkt 5.8.1 zał. nr [...] do uchwały nie można traktować jako kompletnego ustalenia studium w tym zakresie. Podkreślenia wymaga fakt, że tak sformułowane zapisy studium nie określają w sposób jednoznaczny na jakiej powierzchni gminy ustala się wprowadzanie ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów wynikających z lokalizacji elektrowni wiatrowych, które uzależnione są od wysokości i rozmieszczenia urządzenia w granicach obszarów możliwej lokalizacji terenów elektrowni wiatrowych, a więc w dużej mierze od uznania inwestora. Ustalenie odległości minimum 500 m od istniejącej i projektowanej zabudowy, nie pozwala na określenie maksymalnego zasięgu strefy ochronnej orza uzależniając jej zasięg od odległości od projektowanej zabudowy mieszkaniowej, faktycznie uniemożliwia określenie granic tej strefy.

Nadto zapis Studiu: "Strefy oddziaływania siłowni wiatrowych nie mogą przekraczać granicy z gminą sąsiednią, za wyjątkiem wyrażenia zgody przez właściwego Wójta, Burmistrza gminy sąsiedniej" Wojewoda uznał za niedopuszczalny i sprzeczny w ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 3 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 20 ust. 1, w myśl których organem kompetentnym do przyjmowania dokumentów kształtujących politykę przestrzenną danej gminy jest rada, która podejmuje decyzje w drodze uchwał.

Wobec powyższego tak sformułowane zapisy studium stwarzają stan niepewności, co do możliwości przyszłego zagospodarowania terenów sąsiadujących z potencjalnymi terenami wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz nie stanowią konkretnych wytycznych niezbędnych w celu opracowania planów miejscowych. Natomiast zapisy studium powinny być jednoznaczne dla wszystkich jego odbiorców już w chwili uchwalenia dokumentu.

Mając na względzie powyższe, w ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa wobec czego rodzi to konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – wniósł o to do Sądu.

Odpowiedź na skargę Wojewody złożyła Gmina [...] wnosząc o jej oddalenie.

Gmina zakwestionowała zarzut naruszenia art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała, że przepis dotyczy wszystkich odnawialnych źródeł energii (także farm fotowoltaicznych), podczas sporządzania Studium nie jest możliwe precyzyjne przewidzenie rodzaju, zakresu i szczegółowego rozmieszczenia tego rodzaju inwestycji. Nie znając parametrów (mocy i wysokości) potencjalnych elektrowni wiatrowych, podczas sporządzania Studium nie było możliwe przewidywanie zasięgów ich stref ochronnych – strefa taka mogłaby się wręcz zamknąć w granicach obszarów predestynowanych do lokalizacji elektrowni wiatrowych. Skoro podczas sporządzania Studium nie można było przewidzieć stref ochronnych elektrowni wiatrowych, to w Studium ich nie wyznaczono.

Za słusznością tego rozumowania przemawia też sformułowanie art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wskazuje się, że w planie miejscowym granice terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice stref ochronnych określa się w zależności od potrzeb, a nie obowiązkowo, jak to ma miejsce w przypadku art. 15 ust. 2 tej ustawy.

Organ podkreślał, że wskazane w Studium obszary predestynowane do lokalizacji elektrowni wiatrowych nie przesądzają dokładnej lokalizacji elektrowni – w obszarach tych nie ma nakazu lokalizacji, a jedynie jej dopuszczenia po spełnieniu szeregu wymagań. Lokalizacja nastąpi dopiero na etapie planu miejscowego, gdy znany będzie rodzaj, zakres i szczegółowe rozmieszczenie inwestycji. Nadto uwzględniać trzeba będzie wszelkie ograniczenia wynikające z ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Nie zaistnieje zatem stan niepewności co do możliwości zagospodarowania terenów.

Ustalenie w Studium dotyczące zachowania odległości minimum 500 m jest samoistnym dodatkowym ustaleniem, niezależnym od parametrów (mocy i wysokości) potencjalnej elektrowni wiatrowej obowiązującym gdy w świetle samej ustawy parametry elektrowni pozwalałyby na jej bliższe usytuowanie.

Nadto organ podnosił, że w trakcie procedury sporządzania Studium, jego projekt został zaopiniowany przez gminny sąsiednie, które nie zakwestionowały spornego zapisu umożliwiającego wspólna realizację inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Zapis dotyczący zgody wójta, burmistrza odnosi się do szerszego zagadnienia, jaki jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gmin, które zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy należy do zadań własnych gminy i nie jest zawężające wyłączenie kompetencji rady gminy.

Organ wskazał, że kontrola Studium dotycząca wyłącznie jednego zagadnienia nie przesądza o wadliwości całego dokumentu. Dlatego z ostrożności procesowej organ wniósł o utrzymanie w mocy pozostałej części Studium, nie odnoszącej się do możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych. Ewentualny brak możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych nie pozbawi Studium walorów spójności i kompletności, a także nie uniemożliwi dokonywanie oceny ustaleń planów miejscowych pod kątem naruszenia ustaleń Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], doprowadziła do częściowego uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 wymienionej ustawy. Po upływie wskazanego terminu, uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały wygasa, natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. powstaje uprawnienie organu nadzoru do kwestionowania legalności uchwały w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez organ nadzoru w trybie wyżej wskazanego art. 93 ust. 1 u.s.g.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm. w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały) stanowi bowiem, iż tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę stwierdzić należy, że procedura uchwalania studium została przeprowadzona prawidłowo, bowiem dopełniono czynności wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i określonych przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, 1233). Przeprowadzona w sprawie kontrola w wyżej wskazanym zakresie nie dostarczyła argumentów pozwalających na podważenie legalności studium z punktu widzenia zachowania określonego trybu sporządzania i właściwości organów w tym zakresie. W tej sytuacji uzasadniona jest analiza zaskarżonej uchwały pod względem zarzutów sformułowanych przez Wojewodę w skardze, sprowadzających się do naruszenia zasad uchwalania tego aktu planistycznego.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 9 ust. 2 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 10 ust. 1, 2 i 2a u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009; wyrok NSA z 25 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 1778/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przypomnieć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkową formą realizacji polityki przestrzennej gminy. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt o charakterze wewnętrznym, a jego adresatami są jednostki organizacyjnie podporządkowane organom gminy. Studium wraz ze strategią rozwoju gminy stanowi podstawowy instrument polityki przestrzennej gminy i zasadniczo winno być aktem elastycznym, który pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczenia terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit a i b u.p.z.p.), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9). W studium dokonuje się zatem ogólnej kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Z kolei miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p., sporządza się w celu ustalenia konkretnego przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów studium.

Pamiętać należy, iż ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zapisy planu muszą wykazywać zgodność z kierunkami zagospodarowania przestrzennego przewidzianymi w studium gminy. Organ planistyczny nie może dokonywać dowolnej interpretacji ustaleń studium, czy też ich zmiany. Z kierunków zagospodarowania gminy mają wynikać dla organów gminy wskazania co do treści postanowień przyszłych planów miejscowych.

W odróżnieniu od ustaleń planu miejscowego postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mają charakteru normatywnego, lecz należy mieć także na uwadze, że w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać także na interes prawny lub uprawnienia obywateli i innych podmiotów znajdujących się poza aparatem gminy. Konieczne jest zatem prawidłowe, jednoznaczne i precyzyjne, odpowiadające przepisom prawa, sformułowanie postanowień studium.

Przyznane, bowiem gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej studium.

Zasadniczą kwestią objętą zarzutem Wojewody, stanowiącą istotne naruszenie prawa, jest nieprawidłowe wyznaczenie na terenie Gminy obszarów predestynowanych do lokalizacji elektrowni wiatrowych zarówno pojedynczych siłowni, jak i tzw. farm wiatrowych. W części III Studium dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego, w punkcie 5.8.1 Gmina przewidziała obszary predestynowane do lokalizacji elektrowni wiatrowych w granicach których rozmieszczane mogą być urządzenia wytwarzające energię o mocy przekraczającej 100 kW, określonych na rysunku Studium. Są to obszary o korzystnym ukształtowaniu terenu, w odpowiedniej odległości od obszarów zabudowanych i obszarów najcenniejszych przyrodniczo. Wszelkie inwestycje związane z budową siłowni wiatrowych odbywać się muszą na podstawie przepisów odrębnych.

W granicach obszarów predysponowanych do lokalizacji elektrowni wiatrowych dopuszczono lokalizację siłowni wiatrowych pod warunkiem zachowania minimalnej odległości 500 m od istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej oraz innej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, a także obszarów cennych przyrodniczo. Strefa oddziaływania siłowni wiatrowych na środowisko może wykraczać poza granice ww. obszaru. Poza granice ww. obszaru mogą również wykraczać elementy ruchome wież elektrowni wiatrowych.

Dla terenów, na których planuje się lokalizację siłowni wiatrowych wraz ze strefami ich oddziaływania na środowisko, ustala się konieczność sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strefy oddziaływania siłowni wiatrowych nie mogą przekraczać granicy z gminą sąsiednią, za wyjątkiem wyrażenia zgody przez właściwego Wójta, Burmistrza gminy sąsiedniej.

Zakazuje się lokalizacji siłowni wiatrowych na terenach objętych ochroną, zgodnie z przepisami odrębnymi, na obszarach ważnych dla ptaków w okresie gniazdowania i migracji oraz na obszarach Natura 2000. Na terenach predestynowanych do lokalizacji siłowni wiatrowych określonych na rysunku Studium zezwala się na realizację towarzyszących obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej w tym linii wysokiego napięcia 110 kV (WN 110kV) i stacji Głównego Punktu Zasilania (GPZ) oraz niezbędnej infrastruktury z zakresu obsługi komunikacyjnej (drogi, dojścia itp.) - str. 148 i 149 Studium. Na rysunku dotyczącym Kierunków Studium (załącznik nr [...]) wskazano odpowiednio oznaczone "obszary możliwej lokalizacji elektrowni wiatrowych".

Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się przeznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium określa się ich rozmieszczenie. W przypadku zatem, gdy przewidziano przeznaczenie konkretnych obszarów gminy, na których będą rozmieszczone elektrownie wiatrowe o mocy przekraczającej 100 kW, wyznaczyć także należy w studium ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu terenu.

Słusznie wskazuje Wojewoda, że z treści przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika obowiązek rozmieszczenia stref ochronnych w wypadku wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczane mogą być urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Takie rozumienie przepisu wynika już chociażby z jego literalnego jego brzmienia. Dwie części przepisu – jedna dotycząca wyznaczania obszarów na których rozmieszczane będą urządzenia oraz – druga dotycząca wyznaczania stref ochronnych połączone są spójnikiem "także". W językoznawstwie spójnik "także" uważany jest za nieodmienną część mowy łączącą zdania lub ich części, zaliczany do spójników łącznych, takich jak "i", "oraz". Wobec powyższego wyznaczając tereny pod urządzenia odnawialnych źródeł energii, należy wyznaczyć również i ich strefy ochronne, a następnie ich rozmieszczenie ustala się w studium.

W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (czyli m.in. elektrownie wiatrowe), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. Jeżeli takie obszary zostaną w studium wyznaczone to wówczas w treści uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania powinny być określone zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. granice terenów pod budowę tego typu urządzeń i ich stref ochronnych (por. wyrok NSA z 02 marca 2017r., sygn. akt II OSK 2807/16 i z 05 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1470/18; WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 248/16, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że już na etapie uchwalania studium rozmieszone winny być strefy ochronne, jeżeli gmina w ramach swoich ustawowych kompetencji zdecydowała o możliwości przeznaczenia konkretnych obszarów pod rozmieszczenie urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100kW. Przemawia za tym również intencja ustawodawcy wprowadzającego przepis art. 10 ust. 2a do u.p.z.p., zgodnie z którą już na etapie uchwalania studium jasne i precyzyjne winno być dla właścicieli tych terenów, terenów sąsiednich oraz potencjalnych inwestorów gdzie wyznaczono tereny o możliwej lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz że związane z nimi są, z uwagi na uciążliwość i oddziaływanie na środowisko tych inwestycji, tereny o ograniczonym sposobie zabudowy, zagospodarowania i użytkowania.

W związku z tym, że w planach miejscowych wskazuje się uszczegółowione przeznaczenie danych terenów zakreślone w studium, zatem i z tego powodu zasadnicze kwestie związane z rozmieszczeniem terenów pod OZE i ich strefy ochronne winny być już określone w studium. W przeciwnym bowiem razie, gdyby przyjąć koncepcję Gminy, że strefy ochronne wyznacza się dopiero w planach miejscowych, można by postawić zarzut niezgodności przyszłego planu miejscowego ze studium, skoro studium takich stref ochronnych nie przewiduje. Plan miejscowy stanowiłby bowiem o strefach ochronnych, o których nie byłoby bowiem mowy w studium.

Chybiony jest zatem argument Gminy, że wystarczające jest określenie stref ochronnych dopiero w planie miejscowym w zależności od konkretnych parametrów planowanych elektrowni wiatrowych, bowiem strefy ochronne wyznacza się dla elektrowni, a nie dla terenów przeznaczonych pod te urządzenia, zatem na etapie uchwalania studium nie wiadomo jakiego rodzaju elektrownie wiatrowe powstaną. Taką samą argumentację można by odnieść także do ustalania stref ochronnych w planach miejscowych przewidujących wyznaczenie terenów dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p.), skoro w planach tych także nie wskazuje się konkretnych elektrowni i ich rodzaju, wysokości, mocy. Obowiązek ustalenia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania na środowisko, w przypadku wyznaczenia terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jest w planach miejscowych niekwestionowany. Brak wyznaczenia stref ochronnych w planach miejscowych prowadziłoby do przekazania procesu decyzyjnego w tym zakresie inwestorowi na etapie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę konkretnej elektrowni, a to w świetle przepisów art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jest niedopuszczalne. Wobec powyższego wyznaczenie stref ochronnych winno następować już w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika w zasadzie wprost z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Odnosząc się do argumentacji organu, Sąd wskazuje, że z przepisu art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym gmina winna jest zawrzeć obowiązkowe i fakultatywne elementy planu. Rzeczywiście jest tak, jak podnosi skarżący, że art. 15 ust. 2 określa obligatoryjne elementy, natomiast ust. 3 określa elementy fakultatywne, które gmina zawiera w planie, gdy stwierdzi taką potrzebę, o czym świadczy zapis ustawy "w zależności od potrzeb". Jednak, gdy Gmina uzna, że zachodzi potrzeba określenia terenów przeznaczonych pod budowę urządzeń elektrowni wiatrowych o mocy przekraczającej 100 kW, to nie ulega wątpliwości, że wtedy obligatoryjnie określa granice stref ochronnych. Wobec powyższego przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje na tezę przeciwną niż zaprezentowana przez organ w odpowiedzi na skargę. Skoro Gmina mając możliwość, a nie obowiązek wyznaczenia w Studium obszarów, na których rozmieszczone mogą być urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW, i te obszary wyznacza, to wtedy obligatoryjnie – o czym świadczy użyty zwrot "a także" – w Studium ustala rozmieszczenie stref ochronnych o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Wskazać przy tym należy, że strefy ochronne wyznaczyć należy na terenach przeznaczonych dla elektrowni wiatrowych wytwarzających energię z OZE. Kompletna strefa ochronna to taka, w granicach której w całości mieści się oddziaływanie elektrowni wiatrowej. Z pewnością winny być tak wyznaczone, by nie wykraczać poza granice gminy, gdyż mogłoby dojść do wyłączenia spod władztwa planistycznego gminy, jej terenów przygranicznych (por. wyr. WSA w Olsztynie z 08 lutego 2018r., sygn. akt. II SA/Pol 979/17, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu słusznie podnosi skarżący Wojewoda, że niezgodne z prawem jest postanowienie Studium, że właściwy Wójt, Burmistrz gminy sąsiedniej może wyrazić zgodę na przekraczania granicy gminy przez strefy ochronne siłowni wiatrowych. Skoro, jak wskazuje sam organ postanowienie to dotyczy innego, poza wymaganym uzgodnieniem wynikającym z art. 11 pkt 6 lit b u.p.z.p., szerszego zagadnienia jakim jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, które należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), to właśnie do kompetencji rady gminy należy wyrażenie ewentualnej zgody na przekroczenie granic gminy przez strefy ochronne. Do wyłącznej kompetencji rady gminy należy bowiem uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.), które takie właśnie kształtowanie i prowadzenie polityki Gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego terenów określa.

Słusznie podnosi także Wojewoda, że wskazany w Studium warunek zachowania minimalnej odległości 500 m od istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej i innej przeznaczonej na pobyt ludzi, a także obszarów cennych przyrodniczo, nie jest wystarczający dla prawidłowego określenia stref ochronnych. Jakkolwiek, zgodzić się należy, że Gmina miała kompetencję do wskazania dodatkowych warunków odległościowych jako samodzielnego ograniczenia, niezależnego od parametrów siłowni wiatrowej przy jednoczesnym zachowaniu wymogów z art. 6 pkt 1 ustawy z 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016r., poz. 961 ze zm.).

Reasumując, w ocenie Sądu, Gmina określając dla przedmiotowego obszaru predestynowanego do lokalizacji elektrowni wiatrowych, kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, z pominięciem ustanowienia stref ochronnych naruszyła tzw. władztwo planistyczne. Zapisy studium w tym zakresie są dowolne i uniemożliwiają prawidłowe sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania terenu na tych obszarach w przyszłości. Taki sposób kształtowania w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy należy uznać za naruszający zasady sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., co zasadnie zarzucił Wojewoda.

Podnieść należy, że naruszenie wyżej wskazanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa uzasadniałoby stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały z dnia 26 kwietnia 2018r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części III pkt 5.8.1. obejmującej nie całość tego punktu, a tylko akapit 1, 2 i 3 Studium i to w jego części tekstowej i odpowiednio obszary oznaczone w części graficznej w Załączniku nr [...] uchwały. Sąd zważył, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do oceny za istotnie sprzeczne z prawem zapisów skarżonego Studium. W sytuacji jednak, gdy zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a od daty jej uchwalenia minął rok, zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały było niedopuszczalne. W takim przypadku zgodnie z treścią art. 94 ust. 2 u.s.g., sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały w omawianej części z prawem. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. Sąd orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, Sąd stwierdził brak dostatecznych podstaw do zakwestionowania jako naruszających prawo wszelkich postanowień Studium. Skarżący nie wskazał także w treści skargi konkretnych zarzutów przeciwko pozostałym jego postanowieniom. Słusznie podnosi organ, że brak możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych nie pozbawi Studium walorów spójności i kompletności, a także nie uniemożliwi dokonywanie oceny ustaleń planów miejscowych pod kątem naruszenia ustaleń Studium. Wobec powyższego, w pozostałej części Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak orzeczono w punkcie 2 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącego Wojewody kwotę [...]zł wynagrodzenia radcy prawnego - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018r., poz. 265), jak orzeczono w punkcie 3 wyroku.