Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1274/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 1, art. 134, art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 7 pkt. 7, par. 4 pkt 1,6 i par. 4 pkt. 6 i 13
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 163 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2010r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

art.15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o p.z.p.

oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego

dalej rozporządzeniem w sprawie zakresu projektu, poprzez brak określenia

linii rozgraniczających teren o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach

zagospodarowania, w zakresie jednostek terenowych oznaczonych symbolami:

[...] w ramach których istnieje sieć dróg,

zaliczonych do dróg kategorii gminnej, a które to drogi nie zostały

wyodrębnione liniami rozgraniczającymi;

art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia

w sprawie zakresu projektu, poprzez brak określenia linii zabudowy w ramach

jednostek terenowych oznaczonych symbolami [...], w odniesieniu do dróg, zaliczonych do dróg kategorii gminnej, a które to

drogi nie zostały wyodrębnione liniami rozgraniczającymi;

art. 15 ust. 2 pkt 12 u stawy o p.z.p oraz § 4 pkt 13 rozporządzenia w sprawie

zakresu projektu, poprzez brak ustalenia, dla jednostek terenowych [...] i [...],

stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy

o p.z.p.;

art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez zawarcie w § 10 ust. 2 pkt 7 uchwały, odwołań

do nieistniejących organów oraz wprowadzenia norm postępowania bez podstawy

prawnej;

* art. 16 ust. 1 w związku z art.14 ust. 5 ustawy o p.z.p., § 5rozporządzenia

w sprawie zakresu projektu oraz § 6 ust. 1 i § 10 rozporządzenia Ministra Spraw

Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999r. w sprawie określenia rodzajów

materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu

i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr

49, poz. 493), polegającego na sporządzeniu rysunku planu miejscowego na mapie,

która nie stanowi urzędowej kopii mapy zasadniczej;

* § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu, poprzez zastosowanie

nieczytelnej techniki graficznej rysunku planu miejscowego.

Wobec podniesionych zarzutów Wojewoda [...] na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, iż przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego, w szczególności poprzez naruszenie przepisu art. 15 ust.1, ust. 2 pkt 1, ust. 2 pkt 6, ust. 2 pkt 12 ustawy o p.z.p. oraz przepisy § 4 pkt 1, 6 i 13, jak również § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu ust. 1 w związku z art. 14 ust. 5 ustawy o p.z.p, oraz § 5 i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu. Zaś sama uchwała zawiera również normy otwarte, które zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., winny skutkować wyeliminowaniem uchwały z obiegu prawnego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda rozwinął powyższe zarzuty.

Z powyższą skargą nie zgodziła się Rada Miejska w B. wnosząc o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutu, iż w kwartałach urbanistycznych oznaczonych symbolami [...] nie zostały wyodrębnione liniami rozgraniczającymi drogi co stanowi istotne naruszenie prawa, Rada Miejska w B., wskazała iż w omawianym planie miejscowym w ramach jednostek urbanistycznych np. [...] znalazły się oprócz terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, drogi gminne nie wydzielone liniami rozgraniczającymi. Jednakże par. 10 ust.2 pkt 1 uchwały określa przeznaczenie terenów wydzielonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi (jednostki terenowe) o symbolach np. [...] jako tereny zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. W ramach tych jednostek terenowych istnieją także dojazdy co znajduje swoje odzwierciedlenie w par.5 ust.1 litera a). Paragraf ten w ramach przeznaczenia przewiduje także dojazdy, do których zaliczają się ulice

widniejące w treści mapy, które pełnią funkcje obsługi terenów przedmiotowej zabudowy. Brak jednakże prawnej interpretacji dojazdów pozwala zaliczyć te ulice do takiej funkcji (roli dojazdów). Zdaniem Rady orzeczenia sądów dopuszczają tzw. łączenie funkcji czyli możliwość istnienia w danym kwartale urbanistycznym funkcji nie wydzielonych liniami rozgraniczającymi m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r. II OSK 567/08. Ponadto zdaniem Rady stwierdzenie Wojewody zawarte w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 4 ustawy o p.z.p. obligatoryjne jest wyznaczanie w planie liniami rozgraniczającymi rozmieszczenia inwestycji celu publicznego jest nie uzasadnione, gdyż pomimo zapisów art. 4, art. 15 ustawy o p.z.p. precyzuje obowiązkowy zakres planu miejscowego - w którym określa konieczność wyznaczenia przeznaczenia terenu natomiast nic nie mówi o konieczności wyznaczania w planie celów publicznych.

Odnosząc się do zarzutu, iż w kwartałach urbanistycznych oznaczonych symbolami [...] nie określono linii zabudowy w odniesieniu do dróg, które nie zostały wyodrębnione liniami rozgraniczającymi Rada wyjaśniła, iż należy przyjąć, że obowiązują wówczas odległości od granic zgodnie z przepisami odrębnymi. Rada wskazała, iż projekt planu zawierał ustalenia dotyczące dróg widniejących w treści mapy (między innymi linie zabudowy) jednak zapisy te zostały usunięte zgodnie z opinią Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r. [...].

W ocenie Rady również brak ustalenia w planie stawki procentowej dla terenów [...] i [...] nie stanowi istotnego naruszenie prawa. Wskazała, iż w par. 16 omawianej uchwały omyłkowo został pominięty symbol [...] (tereny sportu). Tereny oznaczone symbolem [...] i [...] są terenami komunalnymi dla których i tak stawka procentowa służąca naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosiłaby 0%. Nie ma to jednak wpływu na realizację planu, gdyż teren ten pozostanie terenem komunalnym i służył będzie realizacji celu publicznego.

Zdaniem Rady także stanowisko Wojewody, iż wprowadzenie w planie zapisu § V 10 ust. 2 pkt 7 dotyczącego konieczności uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody wszelkich prac w zasięgu strefy wpływu na pomniki przyrody nie ma podstawy prawnej i stanowi istotne naruszenie prawa, jest nieuzasadnione. Rada wyjaśniła, iż projekt planu sporządzany był w 2006r. a uzgodnienia w 2007r., dlatego w uchwale zawarty był zapis o konieczności uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody prac w zasięgu pomników

przyrody. W związku z tym, że 3 października 2008r. weszła w życie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz.1227 z póz. zm.) kompetencje Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody przejął Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska i przez niedopatrzenie w uchwale nie zmieniono organu uzgadniającego. Jednak nie będzie to miało wpływu na realizację planu z zakresu ochrony środowiska (pomniki przyrody), gdyż konieczność uzgodnienia pozostaje i obowiązkiem wskazanego organu jest przekazanie dokumentacji do właściwego organu w tym przypadku do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Odnosząc się do zarzutu, iż omawiany plan nie został wykonany na urzędowej kopii mapy zasadniczej, Rada wyjaśniła, iż zasób geodezyjny dysponujący mapami miasta B. na etapie wykonania rysunku planu posiadał tylko mapy zasadnicze w skali 1:1000. Mapy takie zostały zakupione i wykorzystane do opracowania rysunku planu poprzez przeskalowanie do skali 1:2000, ponieważ obszar planu wynosi około 160 ha. Rada zwróciła uwagę, iż zgodnie z treścią art.16 ust. 1 ustawy

o p.z.p. plan miejscowy sporządza się z wykorzystaniem kopi map, a żaden akt

prawny nie precyzuje zapisu "sposób wykorzystania". Ponadto w żadnym akcie

prawnym nie znajduje się zapis uniemożliwiający przeskalowywania map poza

ośrodkiem, tym bardziej, że dopuszcza się wykonanie planów miejscowych na

kopiach map (kopia to np. ksero).

Rada nie zgodziła się także z zarzutem, że przedstawiony plan miejscowy wykonany został w nieczytelnej technice graficznej i jest to istotnym naruszeniem prawa. W ocenie Rady określenie czytelnej lub nieczytelnej techniki graficznej jest subiektywne, gdyż dla jednej osoby rysunek planu jest czytelny dla innej nie i nie znajduje definicji w żadnym akcie prawnym. Omawiany plan miejscowy został wykonany w technice czarnobiałej i był rysowany ręcznie na mapie. Projektanci opracowujący plan w 2006r. nie dysponowali technikami komputerowymi. Nie znaczy to jednak, że ręczne wykonanie rysunku planu jest dyskwalifikujące dla jego treści

i nie powinno stanowić istotnego naruszenia prawa. W obiegu funkcjonuje wiele

planów wykonanych tą techniką.

Na zakończenie Rada podniosła, iż omawiany plan na etapie opinii i uzgodnień uzyskał opinię Wojewody [...] – [...] z dnia [...] listopada 2007r. i żadna z poruszanych kwestii obecnego skarżenia uchwały nie

została wyartykułowana, pojawiły się natomiast zupełnie inne zastrzeżenia (opinia znajduje się w dokumentacji pianistycznej).

Wobec powyższego Rada wniosła o utrzymanie w mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę [...] do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B. Wojewoda [...] podniósł, iż przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przepis ten wprowadza zatem sankcje z tytułu naruszenia zasad, istotnego naruszenia trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Ustawodawca rozróżnił przy tym naruszenie zasad sporządzania planu od trybu jego sporządzania. Tryb postępowania gdy chodzi

o sporządzanie planu określony został w art. 14 i 17 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w których to przepisach określono kolejne

i niezbędne etapy prac nad uchwaleniem planu. Zasady sporządzania planu

miejscowego dotyczą zaś problematyki merytorycznej, określają wymogi związane

ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część

tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń , a także standardów

dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skala opracowań

kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów

dokumentowania prac planistycznych). W odniesieniu do planu miejscowego jego

zawartość (część tekstowa, graficzna oraz materiały towarzyszące) określone zostały

w art. 15, art. 17 pkt 4, art.20 ust.1, natomiast standardy dokumentacji planistycznej

w art. 16 ustawy oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra

Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

O ile jednak w przypadku naruszenia trybu sporządzania planu jako warunek stwierdzenia nieważności uchwały w części lub w całości, ustawodawca wymaga aby był on istotny, to w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006 s. 253-254).

W świetle powyższego w ocenie Sądu na akceptację zasługuje stanowisko organu nadzoru, iż zapisy przedmiotowej uchwały naruszają zasady sporządzania planu.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ponadto stosownie do dyspozycji § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu, projekt rysunku planu winien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodzić należy się z Wojewodą [...], iż rysunek planu, będący załącznikiem graficznym do zaskarżonej uchwały, nie spełnia powyższych wymogów, z uwagi na brak określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach

zagospodarowania. Dotyczy to przede wszystkim jednostek terenowych oznaczonych, symbolami: [...] w ramach których istnieje sieć dróg, zaliczonych zgodnie z dyspozycją art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm.) do dróg kategorii gminnej, a które to drogi nie zostały wyodrębnione liniami rozgraniczającymi. Brak wyodrębnienia liniami rozgraniczającymi terenu dróg publicznych znajdujących się w granicach planu miejscowego, stanowi również naruszenie § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu, bowiem wymóg stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego oznacza, iż ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów.

W świetle zapisów paragrafu 10 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały jedynym przeznaczeniem wskazanych wyżej terenów jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług, a zatem całość wskazanych wyżej terenów przeznaczono jedynie pod taką funkcję. Jednocześnie w ocenie Sądu nie można uznać, iż zasada ta została zrealizowana poprzez zawarcie w ustaleniach ogólnych zawartych w paragrafie 5 pkt 1 lit. a uchwały, iż teren o symbolu MNU to teren zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług przez co należy rozumieć m.in. istniejącą i nową zabudowę z niezbędnymi dojazdami, skoro przepisy wyraźnie wskazują na konieczność określenia w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Teren dróg publicznych jest niewątpliwie innym przeznaczeniem terenu, niż teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, w związku z powyższym powinien zostać wyodrębniony liniami rozgraniczającymi.

Ponadto zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania powołany przez Radę Miejską w B. wyrok z dnia 22 października 2008r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie IIOSK 567/08, odnoszący się do możliwości łączenia funkcji czyli istnienia w danym kwartale urbanistycznym funkcji nie wydzielonych liniami rozgraniczającymi. Orzeczenie to odnosiło się do sytuacji, gdy w zaskarżonej uchwale ustalono mieszane przeznaczenie terenów otwartych (ZO) "na różnorodne formy zieleni naturalnej i urządzonej, w tym grunty użytkowane rolniczo oraz istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne", a zatem w ramach tej samej jednostki organizacyjnej znalazły się w rzeczywistości tereny o zbliżonym sposobie zagospodarowania.

Konsekwencją braku wyodrębnienia liniami rozgraniczającymi terenu dróg publicznych w ramach wymienionych wyżej jednostek terenowych jest naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu. Stosownie do treści tych przepisów w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym m.in. linie zabudowy. Zapis ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, w zakresie określenia w/w parametrów i wskaźników, winien nastąpić w szczególności poprzez określenie linii zabudowy (§ 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu). Ponadto stosownie do dyspozycji § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu, projekt rysunku planu również winien zawierać linie zabudowy. Zdaniem Sądu zasadnie zarzucił Wojewoda [...], iż zarówno tekst jak i rysunek zaskarżonego planu, będący załącznikiem graficznym do podjętej uchwały, nie spełnia powyższych wymogów, z uwagi na brak określenia linii zabudowy w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: [...] w odniesieniu do dróg, zaliczonych zgodnie z dyspozycją art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych do dróg kategorii gminnej, a które to drogi nie zostały wyodrębnione liniami rozgraniczającymi. Ponadto nie zastosowano przepisów art. 43 ust. 1 w/w ustawy, który określa minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Za uzasadniony uznać należy również zarzut, iż zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 13 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu. Stosownie do treści powołanych przepisów w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p. Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowana uchwaleniem, bądź zmianą planu miejscowego, pobierana jest w sytuacji zbycia przez właściciela, bądź użytkownika wieczystego nieruchomości, w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie planu. Samo pobranie jednorazowej opłaty następuje na podstawie ustaleń planu, w oparciu o określoną w nim stawkę procentową wzrostu wartości nieruchomości, z zastrzeżeniem, iż stawka ta nie może stanowić więcej niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o p.z.p oraz § 4 pkt 13 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu, bowiem dla jednostek terenowych [...]

i [...] nie ustalono stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p. W odpowiedzi na skargę Rada wyjaśniła, iż pominięcie tego zapisu miało charakter omyłki, przy czym nie można tego rodzaju uchybienia traktować jako istotnego albowiem są to tereny komunalne, co oznacza, iż ustalona stawka wynosiłaby 0%. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu powyższe stanowisko Rady nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić w tym miejscu należy, iż zarówno w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę iż z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Zastrzec przy tym należy również, iż ustawa o p.z.p. nie dopuszcza odstępstw, czy też szczególnych unormowań w zależności od formy własności nieruchomości. Tak więc nawet dla działek będących własnością gminy, czy też utworzonych przez gminę spółek, niezbędne jest określenie w/w stawki procentowej.

Jednocześnie brak jednolitego stanowiska co do tego czy stawka ta może wynosić 0%. I tak w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H. Becka, Warszawa 2006 str. 285 komentarza) zaprezentowane zostało stanowisko, iż obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty pobranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu, wyłącza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 6 września 2002 r., sygn. II SA/Wr 1193/02.

Z drugiej strony prezentowane jest stanowisko, iż wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 12 w powiązaniu z art. 36 ust. 4 prowadzi do wniosku, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "stawki procentowe" pozwala na ustalenie w planie stawek opłaty planistycznej o różnych wysokościach. Można zatem przyjąć, iż jeżeli rada gminy może uchwalić kilka stawek opłaty planistycznej, to mogą być ustalone w różnej wysokości w zależności od przeznaczenia danych terenów w planie. Wysokość tej stawki, służącej do obliczenia opłaty przysługującej gminie z tytułu zbycia nieruchomości, której przeznaczenie uległo zmianie na bardziej korzystne, zgodnie z wolą ustawodawcy może maksymalnie wynosić 30 %. Zauważyć przy tym należy,

że ustawodawca nie określił dolnej granicy tej stawki, a jedynie jej górną granicę. Z powyższego, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, można wyprowadzić wniosek, iż stawka zerowa (0%) jest możliwa w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, iż w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy (na przykład, gdy nieruchomości te nie mogą być zbywane). Wymaga to jednak przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenów, w stosunku do których stawka zerowa została (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010r. sygn. akt II OSK 424/10).

W ocenie Sądu w trakcie sporządzania planu naruszono także zasady określające standardy dokumentacji planistycznej. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Z powyższego przepisu wynika zatem, iż plan miejscowy sporządza się z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Uszczegółowienie tych zapisów ma miejsce w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią § 5 tego rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Oznacza to, iż część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być sporządzona na kopii mapy zasadniczej albo w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

W przedmiotowej sprawie sporządzający plan miejscowy uzyskał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O.

kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, obejmującej teren objęty planem miejscowym, na której zawarto również klauzulę "reprodukcja wzbroniona". Stosownie zaś do zapisów art. 18 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240 poz. 2027 z późn. zm.) rozpowszechnianie, rozprowadzanie oraz reprodukowanie w celu rozpowszechniania i rozprowadzania map, materiałów fotogrametrycznych i teledetekcyjnych, stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, wymaga w zakresie zasobu powiatowego zezwolenia starosty. W świetle powyższego zatem wbrew twierdzeniu Rady za nieuzasadnione uznać należy twierdzenia, iż kserokopia mapy zasadniczej jest jej urzędową kopią oraz że w żadnym akcie prawnym nie znajduje się zapis uniemożliwiający przeskalowania map poza ośrodkiem. Zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu, udostępnianie zasobu polega na umożliwieniu wglądu do oryginałów materiałów lub sprzedaży ich kopii, sporządzanych także na nośnikach informacji, m.in. na podstawie zamówień na mapy i informacje w zakresie zasobu użytkowego. Ponadto dla materiałów udostępnianych z zasobu prowadzi się odrębny rejestr, zaś samo udostępnianie zasobu odbywa się z uwzględnieniem przepisów o ochronie informacji niejawnych, o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz o ochronie danych osobowych.

Skoro, więc rysunek planu miejscowego, stanowiący załącznik numer [...] do uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B., sporządzony został w skali 1:2000, z wykorzystaniem kopii mapy zasadniczej uzyskanej z ośrodka w skali 1:1000 i z załącznika do uchwały wynika, iż mapa na której sporządzono rysunek planu została pomniejszona (przeskalowana) poza ośrodkiem prowadzącym zasób, oznacza to iż mapa na której sporządzono rysunek planu miejscowego nie spełnia wymogu dotyczącego urzędowej kopii mapy, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o p.z.p.

W ocenie Sądu zgodzić również należy się z Wojewodą [...], iż rysunek planu miejscowego nie spełnia wymagań o których mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu, który stanowi, iż projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość

wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Ponadto zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu, przy sporządzaniu projektu rysunku planu miejscowego stosuje się podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych oraz elementów zagospodarowania przestrzennego określone w Polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony (ust. 3). W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych (ust. 4). W przypadku gdy projekt rysunku planu miejscowego sporządzony w jednobarwnej technice graficznej wyjaśnia wystarczająco ustalenia projektu planu miejscowego, stosowanie barwnych oznaczeń nie jest wymagane (ust. 5).

Z powołanych przepisów wynika zatem, iż możliwe jest sporządzenie projektu rysunku planu miejscowego w jednobarwnej technice graficznej, jednakże rysunek ten musi wystarczająco wyjaśniać ustalenia projektu planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie jednak w wyniku przeskalowania mapy z pierwotnej skali 1:1000 do skali 1:2000 przy zastosowaniu jednobarwnej techniki, brak jest możliwości odczytania jego treści np. w zakresie przebiegu infrastruktury technicznej oraz szczegółowego usytuowania linii rozgraniczających teren względem granic dziatek.

Wojewoda [...] wskazywał również na naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. zgodnie z którym Wójt Gminy sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz

z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W § 10 ust. 2 pkt 7 uchwały, plan ustala obowiązek uzgodnienia, z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, wszelkich prac w zasięgu strefy wpływu na pomniki przyrody. Stosownie do zapisów art. 163 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową, wojewódzki konserwator przyrody, pełnił swoją funkcję tylko do czasu powołania, na podstawie przepisów w/w ustawy,

regionalnego dyrektora ochrony środowiska, zaś sam urząd konserwatora przyrody stał się urzędem regionalnej dyrekcji ochrony środowiska. Wojewoda wskazał, więc iż zapis zawarty w § 10 ust. 2 pkt 7 uchwały odwołuje się zatem do nieistniejącego organu. W ocenie Sądu taki zapis nie narusza zasad sporządzania planu. W związku ze zmianą przepisów pomimo wskazania nieaktualnego już organu na skutek zmiany przepisów, uzgodnienia dokonywane będą z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B. jest sprzeczna ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z przytaczanymi wyżej regulacjami wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszając powyższe przepisy organ planistyczny naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym należy, że szereg wskazanych wyżej uchybień w zakresie dotyczącym ukształtowania treści planu polegał na niezrealizowaniu wymogów co do tej treści wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak w planie miejscowym obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 cyt. ustawy o p.z.p. oraz naruszenie standardów dokumentacji planistycznej, skutkuje wadliwością całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.