Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3878/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 185 par 1, 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 845/19 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; 1. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 845/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...], w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za wprowadzanie w 2016 r. ścieków do wód z oczyszczalni w [...] z przekroczeniem warunków korzystania ze środowiska, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. - uchylił w całości decyzję i wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] złotych.

W dniach od [...] do [...] czerwca 2017 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...]przeprowadzili kontrolę na terenie oczyszczalni ścieków w [...], udokumentowaną protokołem kontroli Nr [...] podpisanym przez Spółkę bez zastrzeżeń. W wyniku kontroli organ ustalił, iż w okresie od [...] lutego 2016 r. do [...] lutego 2017 r. badania wskaźnika węglowodory ropopochodne oraz temperatura były wykonywane metodą nieakredytowaną i w związku z powzięta informacją wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niezapewnienie wykonania w 2016 r. pomiarów wskaźników węglowodory ropopochodne oraz temperatura w ściekach odprowadzanych z oczyszczalni ścieków w [...] do wód powierzchniowych rzeki [...], zgodnie z .art. 147a ust. 1 p.o.ś. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2017r. Spółka wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na zarządzenie pokontrolne zobowiązujące ją do wykonywania badania wszystkich wskaźników zanieczyszczeń w ściekach oczyszczonych i osadach ściekowych metodami akredytowanymi. Organ w celu ustalenia wielkości kary ocenie poddał pierwszy rok obowiązywania pozwolenia przyjmując początkową datę, od której decyzja stała się ostateczna tj. [...] lutego 2016 r., do dnia [...] lutego 2017 r. Zgodnie z przedłożonymi przez Spółkę rejestrami ilość oczyszczonych ścieków, ilość odprowadzonych ścieków w okresie oceny wyniosła 743 434 m3, a w okresie od dnia [...] lutego do dnia [...] grudnia 2016 r. wyniosła 635 711 m3.

Organ, po analizie przedstawionych wyników przyjął, że dopuszczalna wartość wskaźnika węglowodory ropopochodne została przekroczona o 12 mg/1, co stanowi 80 % wartości dopuszczalnej 15 mg/1, natomiast do ustalenia wysokości kary za przekroczenie warunków pozwolenia w przypadku wskaźnika temperatura zastosował maksymalną stawkę kary. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] złotych za niezapewnienie wykonania przez Spółkę, zgodnie z art. 147a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dalej "p.o.ś.", pomiarów jakości ścieków w zakresie powyższych wskaźników.

Odwołanie pod powyższej decyzji złożyła skarżąca żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie jej uchylenia i poprzestanie na pouczeniu zgodnie z treścią art. 189f § 1 k.p.a.

Organ rozpoznając powyższe odwołanie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie obszar działalności laboratorium działającego pod nazwą Zakład [...], objęty akredytacją w 2016 r. ujęty był w Zakresie Akredytacji Laboratorium Badawczego Nr [...], w którym nie było wymienionej działalności dotyczącej badania węglowodorów ropopochodnych ani temperatury w ściekach. Wyjaśnił, że zakres Akredytacji Laboratorium Badawczego stanowi załącznik do Certyfikatu Akredytacji co oznacza, iż laboratorium jest objęte akredytacją tylko w odniesieniu do czynności wymienionych w Zakresie Akredytacji, czyli tym samym brak jest akredytacji na przeprowadzenie spornych badań. W ocenie organu za przyjęciem, że całe laboratorium jest objęte akredytacją, nie przemawia również literalne brzmienie art. 147a ust 1 p.o.ś. Ponadto zdaniem organu nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż organ nie był uprawniony do dokonywania samodzielnej oceny metodyk stosowanych przez akredytowane laboratorium. Wskazał także, że wiedza wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska jest wystarczająca do dokonania oceny sposobu wykonywania pomiarów, bowiem każdy wojewódzki inspektorat ochrony środowiska w kraju posiadał w swojej strukturze organizacyjnej własne laboratorium badawcze, objęte akredytacją PCA w zakresie różnych pomiarów, w tym dotyczących wskaźników zanieczyszczeń występujących w ściekach.

Wskazując na ponownie dokonane wyliczenia w oparciu o § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi organ stwierdził, iż kwota kary, którą Spółka jest zobowiązana uiścić za wprowadzanie w 2016 r. ścieków do wód z oczyszczalni w [...] z przekroczeniem warunków korzystania ze środowiska a określonych w pozwoleniu jest niższa i wynosi [...] złotych.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka i w skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego zarzuciła mu błędne ustalenie stanu faktycznego i naruszenie art. 147a p.o.ś. w związku z art.5 pkt 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o systemie zgodności w związku z art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku, odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93, art. 305a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 147a ust. 1 tej ustawy, art. 299 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. w zw. z art. 305a ust. 1 p.o.ś., art. 7a k.p.a. w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś.

Rozpoznając powyższą skargę Sąd I instancji wskazał, że pojęcia "laboratorium akredytowane" nie można odnosić do laboratorium jako całości, co wynika nie tylko ze wskazanego literalnego brzmienia art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś., ale również z przepisów ustaw, zarówno o systemie oceny zgodności jak i ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku a także z dokumentów dotyczących akredytacji, które są obowiązkowe do stosowania przez wszystkie laboratoria w kraju posiadające akredytację PCA. Sąd zwrócił uwagę, że choć faktycznie w ustawie o systemie zgodności brak jest definicji "metoda akredytowana" czy "metoda nieakredytowana" to jednak w art. 5 pkt 11 ustawy o systemie oceny zgodności, zawarto odesłanie do definicji "akredytacji", o której mowa w art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz.U. UE.L nr 218 z 13 sierpnia 2008 r.). Wyjaśnił, że "akredytacja" jest poświadczeniem przez krajową jednostkę akredytującą, że dane laboratorium spełnia zarówno wymagania określone w normach zharmonizowanych w rozumieniu art. 2 pkt 9 rozporządzenia nr 765/2008, której tytuł i numer zostały opublikowane w Dz.Urz. UE, jak i wszelkie inne dodatkowe wymagania. W ocenie Sądu, w świetle art. 2 pkt 9 i 10 rozporządzenia nr 765/2008 w zw. z art. 5 pkt 11 ustawy o systemie zgodności, laboratorium jest akredytowane w takim zakresie, w jakim spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych, stanowiących potwierdzenie technicznych kompetencji jednostek, których zadaniem jest zapewnienie zgodności z mającymi zastosowanie wymaganiami, jak i spełnia wszelkie inne konieczne wymagania.

Następnie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wyznaczone przez skarżącą Laboratorium nie posiadało stosownego umocowania do przeprowadzenia badań, gdyż załączony zakres akredytacji w brzmieniu na datę badań, nie zawierał ww. przedmiotu badania i norm odniesienia. Wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącej, akredytacja nie poświadcza, że laboratorium w zakresie wszystkich czynności w nim wykonywanych jest akredytowane, lecz poświadcza, że określone czynności (w tym przypadku badania/pomiary), które są wymienione w Zakresie Akredytacji Laboratorium Badawczego, stanowiącym załącznik do Certyfikatu Akredytacji, są wykonywane zgodnie z wymaganiami zawartymi w konkretnych normach, również wskazanych w Zakresie Akredytacji.

Nadto Sąd wskazał, że kwestia stosowania przepisów art. 305a p.o.ś. i art. 147a p.o.ś, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale II OPS 1/14, do której odnosiły się organy. Przypomniał, że w uwale tej sformułowano tezę, zgodnie z którą, jeżeli na podstawie art. 305a ust. 2 p.o.ś. nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 p.o.ś., jest to wystarczająca podstawa prawna do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 305a ust. 1 p.o.ś.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej w przedmiocie naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. Wskazał, iż mając na uwadze przepisy ustawy p.o.ś., przepisy Ordynacji podatkowej oraz art. 189a § 2 k.p.a., należy stwierdzić, że regulacja prawna zawarta w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., gdyż kwestia kary pieniężnej została w sposób pełny uregulowana bezpośrednio w ustawie p.o.ś. lub pośrednio, poprzez odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej.

Sąd wskazał także, że rozważania Spółki zawarte dotyczące różnych rodzajów laboratoriów, wymienionych w art. 147a ust. 1 i ust. 1a p.o.ś., nie mają wpływu na rozstrzygniecie tej sprawy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

naruszenie art. 305a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dalej; "p.o.ś.", przez przyjęcie, że w 2016 r. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji spółka z o.o. w [...] wprowadziła do wód powierzchniowych rzeki [...] ścieki z instalacji - oczyszczalnia ścieków w [...] z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] wydanym przez Starostę Powiatu [...];

naruszenie art. 147a p.o.ś. w związku z art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności w związku z art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. i ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że wymóg akredytacji należy odnosić do szczegółowych metod wykonywania badań, podczas gdy z przepisów powyższych wynika, że wymóg akredytacji dotyczy laboratorium jako całości oraz poprzez żądanie wykonywania badań "metodą akredytowaną" nie podając definicji "metody akredytowanej" lub też "metody nieakredytowanej", podczas gdy powołane wyżej przepisy stanowią o wykonywaniu badań przez akredytowane laboratoria i zawierają definicję "akredytacji", a nie "metody akredytowanej";

naruszenie art. 305a ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 147a ust. 1 tej ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że odpowiednie stosowanie tego przepisu uzasadnia nałożenie na skarżącą kary administracyjnej, pomimo że pomiary węglowodorów ropopochodnych i temperatury dokonywane były przez laboratorium akredytowane;

naruszenie art. 299 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. w zw. z art. 305a ust. 1 p.o.ś. poprzez przyjęcie, iż z akt sprawy wynika, iż skarżąca prowadziła badania w sposób uzasadniający nałożenie na nią administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy okoliczność taka nie jest poparta materiałem dowodowym;

naruszenie art. 7a k.p.a. w związku z art, 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. poprzez jego niezastosowanie przez organy I i II instancji, pomimo, że w sytuacji, gdy badania zlecone przez skarżącą prowadzone były przez laboratorium akredytowane, a wobec braku definicji metody akredytacji, wątpliwości na tle interpretacji tego pojęcia powinny, zdaniem strony skarżącej, być interpretowane na jej korzyść;

naruszenie art. 189f § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez organy I i II instancji, że pomimo, iż skarżąca prowadziła wymagane badania i nie wykazują one naruszeń uzasadniających nałożenie administracyjnej kary pieniężnej oraz nie doszło do faktycznego zanieczyszczenia środowiska, a zatem waga ewentualnego naruszenia jest znikoma, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu;

naruszenie art. 75 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organy I i II instancji poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego;

naruszenie art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 p.o.ś. oraz art. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu oraz art. 7 p.o.ś, (a tym samym art. 305a ust. 1 i ust. 2 p.o.ś.), polegające na przyjęciu, że możliwe jest przypisanie odpowiedzialności skarżącej, która swoim działaniem w żaden sposób nie przyczyniła się do pogorszenia stanu środowiska, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów to taka, która nakazuje karać podmioty, które stwarzają realne zagrożenie dla środowiska, a zasada "zanieczyszczający płaci" z art. 7 p.o.ś. nadaje kierunek interpretacyjny pozostałym przepisom tej ustawy, co odpowiada również w pełni zarzutowi zaniechania stosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów p.o.ś.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz kosztów poniesionych w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ błędnie przyjął, że kwestionowane badania wykonywane były w sposób sprzeczny z art. 147a p.o.ś., gdyż badania te były wykonane zgodnie z tym przepisem przez akredytowane laboratorium. W jej ocenie organ bezpodstawnie również stwierdził, że wymóg akredytacji należy odnosić do szczegółowych metod wykonywania badań, podczas gdy z przepisów powyższych wynika, że wymóg akredytacji dotyczy laboratorium jako całości.

Wyjaśniła, że badania ścieków wykonane w 2016 r. zostały przeprowadzone przez J.K. - Zakład [...] – które to laboratorium posiadało akredytację PCA AB [...] w dziedzinach: badania chemiczne, analityka chemiczna, badania właściwości fizycznych, pobieranie próbek, na obiektach: próbki środowiskowe, powietrze, woda, gleba, odpady, osady i ścieki, wyroby konsumpcyjne przeznaczone dla ludzi - w tym żywność. Tym samym spełniona została norma z art. 147a pkt 1 p.o.ś.

Zdaniem Spółki brak jest w przepisach dotyczących ochrony środowiska czy systemu oceny zgodności, przepisu, z którego wynikałoby, iż wymóg akredytacji należy odnosić do szczegółowych metod wykonywania badań. W jej ocenie z przepisów tych wynika, że wymóg akredytacji dotyczy laboratorium jako całości. Zwróciła uwagę, że żadna norma nie odnosi się do wykonywania badań "metodą akredytowaną", ale do wykonywania badań przez akredytowane laboratorium, co za tym idzie skutek prawny został zatem powiązany z tym, czy laboratorium jest akredytowane, a nie z tym, czy metoda jest akredytowana.

Spółka wskazała, że przepis art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś dotyczy sytuacji prawnej i faktycznej, w której podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji lub pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy albo gdy pomiary budzą zastrzeżenia. W ocenie skarżącej w przypadku, gdy laboratorium nie spełnia przesłanki z art. 147a ust. 1, to nie jest to wystarczające do zastosowania art. 305a ust. 1, gdyż koniecznym do tego warunkiem jest dokonanie kontroli ustaleń faktycznych w tym zakresie i uzasadnienie, dlaczego wyniki przeprowadzonych pomiarów nasuwają zastrzeżenia, zaś w tym zakresie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego.

Zwróciła uwagę, że art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zakresie akredytacji odsyła do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności, które zostały uchylone z dniem 20 kwietnia 2016 r. przez ustawę z 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, która dotyczy zarówno jednostek akredytujących jak i procesu samej akredytacji. Tym samym art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. odsyła do przepisów, które w żaden sposób nie odnoszą się do zasad udzielania akredytacji. Zdaniem skarżącej w tych okolicznościach nie można twierdzić, że laboratorium wykonujące badania na nie mogło skutecznie i prawidłowo wykonać badań. Również organy nie mogły w tej sytuacji dokonać samodzielnie oceny prawidłowości akredytacji, gdyż winny zgodnie z art. 75 k.p.a. zwrócić się o wydanie stosownej opinii i dokonanie oceny stosowanych metod w oparciu o stanowisko ekspertów, nie zaś poprzestać na stwierdzeniu, że nie spełniają one wymogów p.o.ś.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, z treści art. 147a p.o.ś. wynika, że prowadzący instalację samodzielnie wybiera sposób, w jaki będzie realizował obowiązek zapewnienia niezbędnej jakości i wiarygodności prowadzonych pomiarów emisji, zapewniając ich wykonanie przez certyfikowane laboratorium. Wskazała, że prowadzący instalację ma do wyboru trzy różne rodzaje laboratoriów, zatem przyjąć należy, że ustawodawca za równorzędne uznał certyfikat Polskiego Centrum Akredytacji, certyfikat Dobrej Praktyki Laboratoryjnej, certyfikat systemu zarządzania jakością.

Podniosła również, że zaprezentowana wykładnia art. 147 p.o.ś. polegającą na przyjęciu, że określone w nim metodyki referencyjne są jedynymi dopuszczalnymi jest błędna, gdyż w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 12 ust. 2 pkt 1. i 2. p.o.ś., zgodnie z którym dopuszczalne jest stosowanie innej metodyki, w przypadku pełnej równoważności uzyskiwanych wyników. Wskazała, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie ustaleń udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, w zakresie warunków odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi i nie doszło do zanieczyszczenia wód odbiornika ścieków, a zatem brak jest podstaw do nałożenia kary administracyjnej za wprowadzanie ścieków do wód z oczyszczalni w [...] z przekroczeniem warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Spółka zwróciła uwagę także, że przepis art. 189f § 1 k.p.a. został wprowadzony, aby umożliwić sprawiedliwościowe stosowanie przepisów w sytuacji, gdy nałożenie sankcji w postaci kary pieniężnej jest niezasadne.

Skarżąca wskazała również, że przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] toczy się postępowanie z jej wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w punkcie 2. 2.2. lit. "b" i lit. "c" w całości oraz w powyższym zakresie odpowiednio w punkcie 3. lit. "a" i lit. "d". Podniosła także, że brak było podstaw do żądania od niej wykonywania badań wskaźnika węglowodory ropopochodne ze względu na brak ścieków przemysłowych w ściekach doprowadzanych do oczyszczalni ścieków oraz wskaźników temperatura i pH ze względu na brak w decyzji wskazania sposobu wykonywania pomiarów tych wskaźników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 147a p.o.ś. w zw. z art.5 pkt 11 ustawy o systemie oceny zgodności w zw. z art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wymóg akredytacji należy odnosić do szczegółowych metod wykonywania badań, podczas, gdy wymóg akredytacji dotyczy laboratorium jako całości oraz poprzez żądanie wykonania badań "metodą akredytowaną" nie podając definicji tej metody, podczas gdy powołane przepisy stanowią o wykonywaniu badań przez akredytowane laboratorium zawierają definicję "akredytacji", a nie "metody akredytowanej".

Z powyższego zarzutu wynika, że w ocenie skarżącej kasacyjnie wystarczające jest aby laboratorium posiadało akredytację, natomiast zakres powyższej akredytacji jest nieistotny w rozumieniu art. 147a ust. 1 p.o.ś. Powyższe twierdzenie sprzeczne jest z treścią art. 147 ust. 1 p.o.ś., albowiem zgodnie z tym przepisem prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek przez: akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2019 r. poz. 155) lub certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U. z 2019 r. poz. 1225) - w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

Z powołanego przepisu wynika więc, że pomiary, do których prowadzący instalację lub użytkownik został zobowiązany mają być wykonywane przez laboratorium akredytowane w zakresie tych badań. Takie stanowisko zostało zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wywodzono, że akredytacja może dotyczyć całości lub wybranego zakresu działań laboratorium. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że "Ponadto, co należy przypomnieć, powyższe uprawnienia do wykonywania badań są zawsze czasowe i dlatego też muszą być stale aktualizowane. Dotyczy to także oceny zakresu przedmiotowego kompetencji, które przysługują danemu laboratorium w odniesieniu do substancji poddawanych badaniu (ocenie) w aspekcie poszczególnych jej wskaźników, pod kątem posiadanej – wymaganej w tym zakresie akredytacji, oczywiście jeżeli dalej na podmiocie korzystającym ze środowiska ciąży obowiązek przeprowadzania pomiarów. W przeciwnym razie wyniki przeprowadzonych badań będą rodzić zastrzeżenia, stąd wystąpią przesłanki do naliczenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 p.o.ś. z uwzględnieniem art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś. oraz art. 305 ust. 2 p.o.ś." Z uzasadnienia tej uchwały jednoznacznie wynika, że aby nie wystąpiły przesłanki do naliczenia i wymierzenia kary badania mają zostać przeprowadzone w akredytowanym laboratorium, a akredytacja musi obejmować wszystkie elementy, do których dokonywania pomiarów prowadzący instalacje albo użytkownik zostali zobowiązani.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że ustawodawca nie posługuje się pojęciem "metody akredytowanej", a jedynie pojęciem akredytacji. Przy czym art. 5 ust. 1 ustawy o systemie zgodności odsyła w tym zakresie do definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 10 rozporządzenia (WE) nr 765/2008. Powołany zaś przepis rozporządzenia stanowi, że "akredytacja" oznacza poświadczenie przez krajową jednostkę akredytującą, że jednostka oceniająca zgodność spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych oraz - w stosownych przypadkach - wszelkie dodatkowe wymagania, w tym wymagania określone w odpowiednich systemach sektorowych konieczne do realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności. Przepis ten pojęcie akredytacji odnosi nie do laboratorium jako całości, ale do "realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności". Zasadnie w związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na okoliczność, że laboratorium musi spełniać wymagania określone w normach zharmonizowanych w rozumieniu art. 2 pkt 9 rozporządzenia, jak i inne dodatkowe wymagania ustalone w systemach sektorowych. Zasadnie przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni powyższych przepisów posłużył się posiłkowo informacjami zamieszczonymi na stronie internetowej Polskiego Centrum Akredytacji, z których wynika, że udzielana akredytacja za swój zakres, który może zostać rozszerzony. Zauważyć należy, że gdyby podzielić zapatrywanie skarżącej kasacyjnie Spółki, że akredytacja odnosi się do całego laboratorium, a nie do zakresu czynności przez to laboratorium wykonywanych, to należałoby przyjąć, że zbędnym byłoby w dokumencie potwierdzającym akredytacje zawieranie konkretnego spisu czynności, na których wykonywanie laboratorium uzyskało akredytację. Nie jest przy tym zasadne stanowisko skarżącej kasacyjnie, że certyfikaty Dobrej Praktyki Laboratoryjnej, nie zawierają takich szczegółowych wskaźników jak certyfikaty wydawane przez Polskie Centrum Akredytacji. Certyfikatów tych nie można uznać za równorzędne, gdyż certyfikaty Dobrej Praktyki Laboratoryjnej dotyczą jednostek badawczych, a nie laboratoriów.

Podzielić więc należy stanowisko Sądu I instancji, że przedstawione przez skarżącą kasacyjnie wyniki badań mogą zostać uznane za wykonane zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska co do przedmiotu badań i badanych cech/metod, tylko w tym zakresie, w jakim działające na zlecenie laboratorium legitymuje się akredytacją zatwierdzoną przez krajową jednostkę akredytującą. Nie jest kwestionowanym, że zakres akredytacji Laboratorium Badawczego nr [...] na datę poczynionych badań nie posiadał akredytacji w zakresie badania wskaźnika węglowodorów ropopochodnych i temperatury nie zostało wykonane przez akredytowane w tym zakresie laboratorium.

Ustawodawca jednoznacznie stanowi w art. 305a ust. 2 p.o.ś., że przepis art. 305a ust. 1 p.o.ś. stosuje się odpowiednio, jeśli tylko nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a p.o.ś. Należy zatem przyjąć, że niespełnienie wymogów prowadzenia pomiarów z art. 147a p.o.ś. jest jednoznaczne z przekroczeniem norm. W świetle powyższego za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś. oraz art. 305 ust. 2 w zw. z art. 147a ust. 1 p.o.ś. oraz art. 229 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. w zw. z art. 305a ust. 1 p.o.ś., albowiem zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary pieniężnej.

Nie można uznać za uzasadnione zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 7a k.p.a. w zw. z art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś., albowiem w sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej także z tej przyczyny, że norma ta była przedmiotem rozważań poczynionych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OPS 1/14. Nie zachodziła także konieczność dopuszczenia w sprawie dowodu z opinii biegłych, albowiem o nałożeniu kary administracyjnej przesądzała okoliczność niespełnienia przez skarżącą kasacyjne warunków formalnych w zakresie przeprowadzenia badań, a co za tym idzie zarzut naruszenia art. 75 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosowanie art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś. nie jest obwarowane zawinieniem podmiotu, na którego nałożono karę. Przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a p.o.ś. jest elementem sankcji administracyjnej wymierzanej z powodu nieprowadzenia przez podmiot korzystający ze środowiska wymaganych pomiarów wielkości emisji, a więc nie jest uprawniony zarzut dotyczący naruszenia art. 86 Konstytucji RP, art. 7 p.o.ś. i art. 1 dyrektywy 2004/35/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu.

Zasadny i przesadzający o uwzględnieniu skargi kasacyjnej okazał się jednak zarzut dotyczący naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. Nie jest bowiem zasadne stanowisko organu, które zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

Z art. 189a § 1 k.p.a. wynika, że przepisy działu IVa k.p.a. mają zastosowanie w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w jej wykonywaniu.

W myśl art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3. terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4. terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5. odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6. udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów działu IV a k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.

Z treści powyższego przepisu wynika, więc że aby dział IVa k.p.a. nie miał zastosowania do któregokolwiek z zagadnień w nim wymienionych, to musi ono zostać uregulowane w przepisach szczególnych. Dział III Ordynacji podatkowej nie zawiera uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Takiej regulacji nie zawiera także ustawa Prawo ochrony środowiska w dziale IV tytule V dotyczącym kar administracyjnych. Istotnym jest, że z mocy art. 281 § 3 p.o.ś. ustawodawca wyłączył stosownie Ordynacji podatkowej w zakresie dotyczącym terminu płatności należności, odroczenia tego terminu, zaniechania ustalenia zobowiązania, zaniechania poboru należności oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę, a to z tej przyczyny, że kwestie te zostały uregulowane w p.o.ś. samodzielnie. W dziale IV tytułu V dotyczących kar administracyjnych zostały uregulowane takie instytucje jak: odraczanie, zmniejszanie oraz umarzanie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych. Skoro ani Ordynacja w dziale III nie reguluje kwestii odstąpienia od wymierzenia kary, ani też instytucji tej nie zawiera p.o.ś. to zgodnie z art. 189a § 1 i 2 k.p.a. przepis art. 189f dotyczący odstąpienia od nałożenia kary ma co do zasady zastosowanie w sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ oceni czy z uwagi na zaistniałe w sprawie opinane powyżej okoliczności istnieją podstawy do zastosowania art. 189f k.p.a.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 lutego 2019 r.

Z uwagi na charakter sprawy w oparciu o art. 206 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania w całości.