Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 355/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 i 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 r. sprawy na posiedzeniu jawnym rozpoznawał sprawę ze skargi [....] Spółki Jawnej w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. nr CXIV/1540/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 20.10.2010 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CXIV/1540/10

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska".

Skargę na w/w uchwałę skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka Jawna [....] , reprezentowana przez radcę prawnego A.S.

Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, zawartego w piśmie skierowanym do Rady Miasta Krakowa w dniu [....].12.2010 r. Strona wskazała przy tym na nieprawidłowe działanie organu, zmierzające do dezinformacji strony o terminie do wniesienia odwołania, którego dopuścił się organ przesyłając skarżącej pismo z dnia 19.01.2011r. zawierające stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, a także pismo przewodnie podpisane przez Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa, ustosunkowujące się do wezwania. W ocenie strony skarżącej przedmiotowe pismo nie stanowi bowiem odpowiedzi na wezwanie w rozumieniu przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stanowisko to winno być bowiem wyrażone przez Radę Miasta, nie zaś Prezydenta Miasta.

Skarżąca spółka w złożonej skardze wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie nieruchomości, pozostającej w użytkowaniu wieczystym w/w strony, położonej w K. przy ul. [....] , dla której Sąd Rejonowy dla [....] prowadzi KW o nr [....] , podnosząc zarzuty naruszenia:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego przysługującego stronie prawa użytkowania wieczystego, a także interesu publicznego,

2/ art. 7 ustawy o samorządzie gminnym nakazującego gminie zaspokajanie potrzeb zbiorowych mieszkańców, a w szczególności potrzeb w zakresie budownictwa mieszkaniowego poprzez jego niezastosowanie,

3/ art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przez nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w przysługujące stronie prawo użytkowania wieczystego,

4/ art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne,

5/ art. 75 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie zgłaszanej przez podmiot uwagi do planu o przeznaczenie użytkowanej przez nią nieruchomości na cele mieszkaniowo-usługowe.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu niniejszego aktu prawnego, który przesądził, że użytkownik wieczysty nie będzie mógł korzystać z nieruchomości w sposób przez niego pożądany, zgodny z jego interesem i nabytym uprzednio prawem do dysponowania niniejszym terenem.

Dalej w skardze zarzucono, że Rada Miasta swoją uchwała nie tylko naruszyła

prawa strony skarżącej, wynikające z użytkowania wieczystego, ale rozminęła się z podstawowymi zadaniami stawianymi przed samorządem terytorialnym w zakresie zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkańców, w tym w szczególności art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, nakazującym gminie zaspokajanie potrzeb zbiorowych mieszkańców, a w szczególności potrzeb w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Przepis ten stanowi ustawowe doprecyzowanie art. 75 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. W zakresie tej polityki znajduje się jak najszerszy rozwój budownictwa mieszkaniowego, który możliwy jest tylko przy odpowiednim przeznaczeniu terenu określonego w planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie strony skarżącej, postępowanie organu należało uznać za naruszające nie tylko przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ale także przepisy o randze konstytucyjnej.

Następnie podkreślono, że prawo do ustalania przeznaczenia terenu pod określone funkcje, czyli tzw. władztwo planistyczne jakim dysponuje samorząd terytorialny, nie jest nieograniczone. Gmina jest dysponentem ustawowego prawa do określania we władczy i jednostronny sposób, łączenia gruntów położonych w jej granicach administracyjnych i określania zasad ich zagospodarowania niezależnie od tego, do kogo te grunty należą, jednakże granice tego uprawnienia stanowią regulacje ustawowe i konstytucyjne, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 31 Konstytucji, nakazujące ochronę prawa własności, a także w drodze analogii - użytkowania wieczystego przez nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencją. Dlatego też, gdy w wyniku realizacji ustaleń planu dojdzie do ingerencji w czyjeś prawo, kompetentne organy muszą wykazać, że naruszenie tego prawa przez przyjęte rozwiązania jest niezbędne, a co więcej dopuszczalne na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a także proporcjonalne do celów, dla których wprowadzono ograniczenia.

W ocenie strony skarżącej, w niniejszym stanie faktycznym organy samorządu terytorialnego nie wskazały konkretnych i dostatecznych podstaw uprawniających do tak daleko idącego ograniczenia praw użytkownika wieczystego. W uzasadnieniu dla nieuwzględnienia uwag skarżącego podniesiono jedynie, iż dalsza zabudowa mieszkaniowa na tym terenie jest niewskazana. Takie uzasadnienie jest niewystarczające, nie odwołuje się do żadnych konkretnych przepisów prawnych, nie wyjaśnia zatem w sposób nie budzący wątpliwości, dlaczego na mocy skarżonej uchwały status prawny nieruchomości pozostającej w dyspozycji skarżącego został ukształtowany w opisany wyżej sposób. Zgodnie z powszechnie akceptowanym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania, jako ingerujące w prawnie chronione prawo podmiotowe, powinny być uzasadnione względami racjonalnymi, odwoływać się do konkretnych faktów i okoliczności uwzględnianych przez Radę Miasta jako przesłanka nieuwzględnienia uwagi (tak w szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt IV SA 1638/98). Inne postępowanie ze strony organu należy uznać, za naruszające przywołane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim właściwe normy konstytucyjne.

Nadto zarzucono, iż organ planistyczny w sposób nieuzasadniony dokonał bezpodstawnego rozróżnienia sytuacji prawnej poszczególnych nieruchomości objętych przedmiotowym planem. Nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości strony skarżącej w planie zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej - w szczególności nieruchomości oznaczone na załączniku graficznym do uchwały symbolami 6MW i 7 MW. Nieruchomości te znajdują się w takiej samej odległości od węzła komunikacyjnego ul. Lipskiej, co nieruchomość strony skarżącej (oznaczona symbolem 8U). Co więcej, nieruchomości oznaczone w załączniku graficznym symbolem 7MW zostały wybudowane na przełomie 2009/2010 roku, to jest w okresie, w którym opracowywanie planu było już zaawansowane, a projekt przebudowy ul. Lipskiej był organom gminy znany. Jak to już zostało wskazane, uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została bowiem podjęta 14 marca 2007r. Nie sposób zatem przyjąć, iż organ wyrażając zgodę na budowę bloków mieszkalnych we wskazanej lokalizacji nie wiedział o planowanej rozbudowie węzła komunikacyjnego. Ponadto, nieruchomości oznaczone na planie symbolami 12MWU, 13MWU,14MWU przed jego uchwaleniem, podobnie jak nieruchomość strony skarżącej, były przeznaczone na cele usługowe. Dopiero wprowadzenie planu przekształciło je w teren o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym. Wskazano, iż w świetle przywołanych argumentów, należało uznać, że odmowa przekształcenia terenu, na którym znajdują się nieruchomość w/w spółki na cele mieszkaniowo - usługowe była nieuzasadniona. W ocenie strony skarżącej, organ planistyczny dopuścił się w ten sposób nieuzasadnionego rozróżnienia sytuacji prawnej wyżej wskazanych nieruchomości, przez co w sposób rażący naruszył zawartą w art. 32 Konstytucji RP zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne.

Nie bez znaczenia, z punktu widzenia strony skarżącej, pozostaje także wpływ przedmiotowej uchwały na wartość użytkowanej przez nią nieruchomości. Niewątpliwie odmowa nadania przedmiotowemu terenowi charakteru mieszkalno - użytkowego wpływa na obniżenie wartości położonych na nich nieruchomości, prowadząc do nieuzasadnionego ograniczenia zakresu korzystania z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, a zarzuty skargi uznano za bezzasadne.

Na wstępie zaznaczono, że przeznaczenie terenów w przedmiotowym planie oraz pozostałe zapisy uchwały nie zostały ustanowione w sposób dowolny, lecz wynikały z istniejących uwarunkowań i potrzeby uwzględnienia okoliczności, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy jednoczesnym zachowaniu zgodności między ustaleniami planu miejscowego, a Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Odpowiadając na zarzut w przedmiocie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie u.p.z.p.) oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wskazano, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem planu miejscowego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie art. 28 u.p.z.p.

Powołano w tym miejscu na stanowisko NSA O/Kraków zawarte w uzasadnieniu do wyroku z dnia 18 maja 2001r. II SA/Kr 376/01: plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Jakkolwiek jest ono bronione normami Konstytucji RP, ale sama Konstytucja zastrzega, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (art. 64 ust. 3).

Organ planistyczny wytknął także stronie skarżącej, że w uzasadnieniu skargi nie sprecyzowano, na czym dokładnie polega naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., stanowiącego, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Strona przeciwna stwierdza, że jej zdaniem, ustalenia skarżonej uchwały w żaden sposób nie naruszają tej normy prawnej.

Strona przeciwna do skarżącej zaprezentowała również swoje stanowisko odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano, że w/w przepis wyznacza w sposób przykładowy zadania, jakie przed gminą postawił ustawodawca, jednocześnie stanowiąc w ust. 2, że ustawy dookreślają, które z tych zadań mają charakter obowiązkowy. Podzielenie stanowiska strony skarżącej, w ocenie Rady Miasta Krakowa, prowadziłoby do absurdalnej wręcz sytuacji, gdyż niosłoby konieczność przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe zawsze, gdy potencjalny inwestor wyrażałby wolę takiego przeznaczenia terenu. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby ideę planowania przestrzennego waloru racjonalności i czyniło czysto iluzorycznym przysługujący gminie zespół kompetencji zwanych władztwem planistycznym, a także na tle skarżonego planu miejscowego mogłoby prowadzić do naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym zaliczającego do zadań własnych gminy również z zakresu ładu przestrzennego.

Ponadto wskazano, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy (w tym mieszkaniowych) następuje w drodze różnorodnych działań gminy, uściślonych w normach ustawowych i niemających bezpośredniego związku z planowaniem przestrzennym. Przykładem takich działań jest aktywność gminy w zakresie zapewnienia mieszkańcom lokali mieszkalnych. Natomiast w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać szerszy kontekst, wynikający z uwarunkowań prawnych i przestrzennych w celu wyboru zoptymalizowanego sposobu zagospodarowania przestrzeni.

Zdaniem organu planistycznego, nie jest również celne ogólne twierdzenie strony skarżącej, że plan miejscowy ma na celu m.in. intensywny rozwój nowego budownictwa mieszkaniowego, ponieważ nie na każdym obszarze wskazane jest lokalizowanie intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Co więcej, istnieją tereny w ogóle nie predestynowane do lokalizacji tego typu zabudowy.

Nałożony na gminę obowiązek do zaspokajania potrzeb mieszkańców w zakresie budownictwa mieszkaniowego nie sprowadza się do wyznaczenia w planach miejscowych jak największych powierzchni przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, lecz - zgodnie z idą zrównoważonego rozwoju - do wyznaczania terenów mieszkaniowych w "wygodnych, komfortowych" lokalizacjach, gdzie zapewniona jest ochrona przed szkodliwymi czynnikami (jak wzmożony hałas od komunikacji, czy też zanieczyszczenia), wyposażonych w infrastrukturę techniczną, komunikacyjną oraz niezbędne usługi. Wskazano, że ustalając w planie miejscowym usługowe przeznaczenie terenu (8U) kierowano się - oprócz zgodności z ustaleniami studium - zasadą prawidłowego kształtowania przestrzeni miejskiej, biorąc szczegółowo pod uwagę wszystkie uwarunkowania, zasoby środowiskowe i możliwości zagospodarowania, w tym zwrócono szczególną uwagę na bezpośrednie sąsiedztwo głównej arterii komunikacyjnej, jaką jest ulica Lipska, która stanowi dla sąsiednich terenów naturalne zagrożenie (w postaci zanieczyszczeń i hałasu komunikacyjnego). Te negatywne oddziaływania kolidują z przeznaczeniem bezpośrednio przylegających do niej terenów na cele mieszkalne, czy też mieszkalno -usługowe. Potwierdzeniem tego jest (wykazany na rysunku planu) zasięg strefy ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji - obejmujący tereny, na których występuje lub zakłada się wystąpienie przekroczeń dopuszczalnego, długookresowego, średniego poziomu dźwięku Ln = 50 dB dla pory nocnej, wywołanego ruchem samochodowym. Dlatego też tereny wzdłuż ulicy Lipskiej predestynowane są do funkcji takich, jak wyznaczone planem tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym, lub tereny zieleni urządzonej - niewymagających specjalnej ochrony wymaganej przepisami prawa.

Ponadto, wyznaczenie terenu zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym 8U w sąsiedztwie nowo wyznaczonych planem terenów zabudowy mieszkaniowej jest w pełni uzasadnione z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego, a także wychodzi na przeciw potrzebom interesu publicznego. Dla prawidłowego funkcjonowania obszaru, którego jedną z wiodących funkcji staje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, niezbędne jest zapewnienie terenów pod funkcje usługowe mające służyć mieszkańcom. Takim celom służyć teren zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym 8U.

Argumentem podważającym zasadność poglądu skarżącej spółki wydaje się być także fakt, że w skarżonym planie określone kategorie terenów przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak i wielorodzinną. Nie można, zatem, w ocenie strony przeciwnej, zasadnie twierdzić, że nie zastosowano przytaczanego przepisu w przypadku, gdy akurat w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej plan takiego przeznaczenia nie przewiduje.

Wskazano również, że podniesiona w skardze okoliczność, iż organ gminy dokonał nieuzasadnionego rozróżnienia sytuacji prawnej nieruchomości objętych zaskarżonym planem również nie zyskała akceptacji. Przede wszystkim podano, że wyznaczone planem tereny 6MW i 7 MW to tereny, na których wcześniej zostały wydane decyzje administracyjne dla zabudowy wielorodzinnej, i zabudowa ta powstała w okresie przed uchwaleniem planu. Przy czym teren 7MW jest chroniony od uciążliwości ul. Lipskiej terenem 9U oraz 11ZP. Wskazano, że decyzje w przedmiocie warunków zabudowy wydawane w sytuacji braku planu miejscowego podlegają odrębnemu reżimowi prawnemu niż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Organ planistyczny podkreslił, że zapisy planu miejscowego - w przeciwieństwie do warunków zabudowy określonych w decyzji administracyjnej - muszą być zgodne ze studium. Żaden z przepisów ustawy nie przewiduje uwzględniania w zapisach planu miejscowego treści tego rodzaju decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. należy stwierdzić wygaśnięcie takiej decyzji w przypadku, gdy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę lub dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przytoczona norma prawna jednoznacznie potwierdza, że uchwalenie planu miejscowego powoduje ustanie regulacji zamierzenia inwestycyjnego przez decyzję o warunkach zabudowy, jeśli postanowienia tej decyzji są odmienne od ustaleń planu.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia strony skarżącej, że: "...nieruchomości oznaczone na planie symbolami 12MWU, 13MWU, 14MWU przed jego uchwaleniem, podobnie jak nieruchomość strony, były przeznaczone na cele usługowe... " wskazano na jego niewłaściwość, gdyż określonemu terenowi można nadać przeznaczenie tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można, zatem mówić o przeznaczeniu tych terenów w okresie przed wejściem w życie planu miejscowego obszaru "Myśliwska".

Odpowiadając na zarzut strony skarżącej, iż odmowa nadania przedmiotowemu terenowi charakteru mieszkalno - użytkowego wpływa na obniżenie wartości położonych na nich nieruchomości, prowadząc do nieuzasadnionego ograniczenia zakresu korzystania z nich, podniesiono, że ustawodawca dopuścił sytuacje, w których uchwalenie planu miejscowego powoduje taką deprecjację wartości nieruchomości. W takim przypadku interes właściciela lub użytkownika wieczystego jest chroniony odpowiednimi roszczeniami przewidzianymi w art. 36 obowiązującej u.p.z.p.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 75 Konstytucji RP organ planistyczny stwierdził, że fakt nieuwzględnienia uwagi nie świadczy o naruszeniu tej normy. Zgodnie, bowiem z u.p.z.p. zarówno organ sporządzający plan, jak i organ uchwalający plan nie mają obowiązku uwzględniania uwag. Zdaniem strony przeciwnej, brak przeznaczenia konkretnego terenu pod zabudowę mieszkaniową w planie miejscowym nie może w żaden sposób przesadzać o naruszeniu tej ogólnej normy konstytucyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXIV/1540/10 z dnia 20 października 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska".

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXIV/1540/10 z dnia 20 października 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska", natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skargę wniesiono w trybie art.101 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 Dz.U. nr 141, poz.1591 z późn. zm.) sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżących. Tak też Sąd postąpił w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia.

Biorąc pod uwagę w/w przepis podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie winne być naruszone taką uchwałą. W tym kontekście podkreślić należy, iż strona skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki nr 31/26, która w zaskarżonym planie objęta jest obszarem oznaczonym symbolem 8U (tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym), którego podstawowym przeznaczeniem gruntów są różnego rodzaju obiekty i urządzenia usług z wykluczeniem stacji paliw. Z umowy użytkowania wieczystego – co potwierdził pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie w dniu [....] .05.2011r.- wynika, iż jako cel użytkowania wieczystego, na który Skarb Państwa oddał przedmiotową działkę, wskazano usługi. Również z analizy treści księgi wieczystej dla tej nieruchomości wynika, iż teren działki nr [....] zabudowany jest obiektami o charakterze usługowym (wiaty, budynek administracyjny, magazyny itp.). Zatem przeznaczenie obszaru obejmującego działkę nr [....] w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z celem użytkowania wieczystego, określonym w umowie. Zachodzi zatem podstawowa wątpliwość czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego zgodnie z art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Zwłaszcza, że skarżący powołuje się na nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencje w przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego, gdyż przedmiotową działkę chciałby przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową – tak jak jest to na sąsiadujących obszarach wyznaczonych w zaskarżonym planie. Celem użytkowania wieczystego dla działki, z której skarżący wywodzi swój interes prawny są usługi, a nie realizacja zabudowy mieszkaniowej. Oczywiście użytkownik wieczysty może wystąpić o zmianę celu umowy użytkowania wieczystego do właściciela, ale ten nie musi wyrazić zgody na taką zmianę. Jest to zresztą tylko ewentualność i nie można na zdarzeniu przeszłym i niepewnym budować konstrukcji naruszenia interesu prawnego. Stwierdzić zatem należy, iż zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego i już to przesądzałoby o oddaleniu skargi.

Jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego (a nie na konstrukcji art.101 ustawy o samorządzie gminnym), istotny jest fakt posiadania interesu prawnego przez skarżącego, który sam z siebie umożliwia mu wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zatem istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie fakt posiadaniem (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego skarżącego. Zakres interesu prawnego wynika z prawa, jakie przysługuje skarżącemu do nieruchomości objętej zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący może realizować swoje prawo do sądu w zakresie wyznaczonym postanowieniami art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "Należy przypomnieć, że w powyższym trybie sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie." – wyrok NSA z dnia 25.06.2010r., sygn. akt II OSK 844/10

W konsekwencji Sąd uznał, iż stronie skarżącej przysługuje interes prawny oparty na prawie użytkowania wieczystego działki nr [....] , umożliwiający dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały. O tym decyduje wyłącznie zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem (obiektywnym porządkiem prawnym). Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż postępowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym prowadzonym na podstawie unormowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jest to nie tylko postępowanie uchwałodawcze, lecz przede wszystkim postępowanie prawotwórcze, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (powszechnie obowiązującym) o charakterze wykonawczym. Procedurę przygotowania, uchwalania i promulgacji aktu prawa miejscowego (a zwłaszcza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) regulują odrębne od kodeksu postępowania administracyjnego przepisy. W konsekwencji całkowicie bezpodstawny jest zarzut skarżącego, iż w sposób rażący naruszone zostały art.6, 7, 8, 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie procedur sporządzania i uchwalania w/w planu. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowym por. wyrok NSA z 17.06.2004r., sygn. akt OSK 215/04

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokonując kontroli procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż procedura ta (tryb postępowania) nie została naruszona w przedmiotowej sprawie. Zarzutów w tym zakresie nie podnosił zresztą i sam skarżący.

Odnośnie pozostałych zarzutów, to Sąd podzielił argumentację przedstawioną przez stronę przeciwną. Całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wyznacza w sposób przykładowy zadania, jakie przed gminą postawił ustawodawca, jednocześnie stanowiąc w ust. 2, że ustawy dookreślają, które z tych zadań mają charakter obowiązkowy. Wywodzenie z normy zadaniowej i to nie obligatoryjnej, materialnoprawnego obowiązku przeznaczania określonych terenów pod budownictwo mieszkaniowe zgodnie z żądaniem strony skarżącej, jest całkowitym nieporozumieniem. Podzielenie stanowiska strony skarżącej prowadziłoby do absurdalnej wręcz sytuacji, gdyż niosłoby konieczność przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe zawsze, gdy potencjalny inwestor wyrażałby wolę takiego przeznaczenia terenu. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby ideę planowania przestrzennego waloru racjonalności i czynił czysto iluzorycznym przysługujący gminie zespół kompetencji zwanych władztwem planistycznym, a także na tle skarżonego planu miejscowego mogłoby prowadzić do naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym zaliczającego do zadań własnych gminy również z zakresu ładu przestrzennego.

Ponadto zgodzić się należy, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy (w tym mieszkaniowych) następuje w drodze różnorodnych działań gminy, uściślonych w normach ustawowych i niemających bezpośredniego związku z planowaniem przestrzennym. Przykładem takich działań jest aktywność gminy w zakresie zapewnienia mieszkańcom lokali mieszkalnych. Natomiast w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać szerszy kontekst, wynikający z uwarunkowań prawnych i przestrzennych w celu wyboru zoptymalizowanego sposobu zagospodarowania przestrzeni.

Tworzenie planu miejscowego nie ma na celu wyłącznie, ani nawet w określonym zakresie zapewnienia intensywnego rozwój nowego budownictwa mieszkaniowego, ponieważ nie na każdym obszarze wskazane jest lokalizowanie intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Co więcej, istnieją tereny w ogóle nie predestynowane do lokalizacji tego typu zabudowy.

Nałożony na gminę obowiązek do zaspokajania potrzeb mieszkańców w zakresie budownictwa mieszkaniowego nie sprowadza się do wyznaczenia w planach miejscowych jak największych powierzchni przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, lecz - zgodnie z idą zrównoważonego rozwoju - do wyznaczania terenów mieszkaniowych w "wygodnych, komfortowych" lokalizacjach, gdzie zapewniona jest ochrona przed szkodliwymi czynnikami (jak wzmożony hałas od komunikacji, czy też zanieczyszczenia), wyposażonych w infrastrukturę techniczną, komunikacyjną oraz niezbędne usługi. Zasadnie wskazano, że ustalając w planie miejscowym usługowe przeznaczenie terenu (8U) kierowano się - oprócz zgodności z ustaleniami studium - zasadą prawidłowego kształtowania przestrzeni miejskiej, biorąc szczegółowo pod uwagę wszystkie uwarunkowania, zasoby środowiskowe i możliwości zagospodarowania, w tym zwrócono szczególną uwagę na bezpośrednie sąsiedztwo głównej arterii komunikacyjnej, jaką jest ulica Lipska, która stanowi dla sąsiednich terenów naturalne zagrożenie (w postaci zanieczyszczeń i hałasu komunikacyjnego). Te negatywne oddziaływania kolidują z przeznaczeniem bezpośrednio przylegających do niej terenów na cele mieszkalne, czy też mieszkalno -usługowe. Potwierdzeniem tego jest (wykazany na rysunku planu) zasięg strefy ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji - obejmujący tereny, na których występuje lub zakłada się wystąpienie przekroczeń dopuszczalnego, długookresowego, średniego poziomu dźwięku Ln = 50 dB dla pory nocnej, wywołanego ruchem samochodowym. Dlatego też tereny wzdłuż ulicy Lipskiej predestynowane są do funkcji takich, jak wyznaczone planem tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym, lub tereny zieleni urządzonej - niewymagających specjalnej ochrony wymaganej przepisami prawa.

Ponadto, wyznaczenie terenu zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym 8U w sąsiedztwie nowo wyznaczonych planem terenów zabudowy mieszkaniowej jest w pełni uzasadnione z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego, a także wychodzi na przeciw potrzebom interesu publicznego. Dla prawidłowego funkcjonowania obszaru, którego jedną z wiodących funkcji staje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, niezbędne jest zapewnienie terenów pod funkcje usługowe mające służyć mieszkańcom. Takim celom służyć teren zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym 8U.

Podniesiona w skardze okoliczność, iż organ planistyczny dokonał nieuzasadnionego rozróżnienia sytuacji prawnej nieruchomości objętych zaskarżonym planem również nie znajduje uzasadnienia. Wyznaczone planem tereny 6MW i 7 MW to tereny, na których wcześniej zostały wydane decyzje administracyjne dla zabudowy wielorodzinnej, i zabudowa ta powstała w okresie przed uchwaleniem planu. Przy czym teren 7MW jest częściowo chroniony od uciążliwości ul. Lipskiej terenem 9U oraz 11ZP. Wskazano, że decyzje w przedmiocie warunków zabudowy wydawane w sytuacji braku planu miejscowego podlegają odrębnemu reżimowi prawnemu niż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Organ planistyczny podkreślił, że zapisy planu miejscowego - w przeciwieństwie do warunków zabudowy określonych w decyzji administracyjnej - muszą być zgodne ze studium. Żaden z przepisów ustawy nie przewiduje uwzględniania w zapisach planu miejscowego treści tego rodzaju decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. należy stwierdzić wygaśnięcie takiej decyzji w przypadku, gdy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę lub dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przytoczona norma prawna jednoznacznie potwierdza, że uchwalenie planu miejscowego powoduje ustanie regulacji zamierzenia inwestycyjnego przez decyzję o warunkach zabudowy, jeśli postanowienia tej decyzji są odmienne od ustaleń planu.

Podkreślić również należy, iż ustawodawca nie statuuje obowiązku uwzględniania przez organ planistyczny uwag wnoszonych w toku procedury. Uwagi te muszą być jedynie rozpatrzone, a nie załatwione pozytywnie. Fakt, iż wniesione w toku postępowania wnioski lub uwagi nie zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa nie oznacza naruszenia procedury planistycznej.

Sąd w całości podzielił również argumentację strony przeciwnej do skarżącej odnośnie zapewnienia zgodności ustaleń zaskarżonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy. Obszar działki skarżącej oznaczony był w studium jako teren zabudowany i zainwestowany.

Wreszcie odnośnie pozostałych zarzutów strony skarżącej to zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do skarżącej, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności (do którego zbliżone jest prawo użytkowania wieczystego) uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r, SK 9/98, publ. OTKz 1999 r, nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, póz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności. "Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust 1 tej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy.

Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 33 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 10.03.2008r., sygn. akt II OSK 1427/07

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa nr CXIV/1540/10 z dnia 20 października 2010r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska", które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala.