Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1046/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8, art. 92 ust. 4, art. 92a usy. 1, 2, 4, art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 2, art. 3, art. 4 pkt a, art. 6, art. 7
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Gabriela Jyż Cezary Pryca (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 600/11 w sprawie ze skargi P.A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od P.A. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., wydanym w sprawie ze skargi P.A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r. (nr [...]) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł o jej niewykonalności i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] listopada 2010 r. na ulicy W. w K. funkcjonariusz Policji zatrzymał do kontroli pojazd marki M. o nr rej. [...], którym kierował P.A., prowadzący gospodarczą działalność transportową. Po przyjeździe do miejsca ważenia, funkcjonariusz Policji przekazał kierowcę do dyspozycji Inspektorów Transportu Drogowego oraz pracowników Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta. Przebieg kontroli wykonanej przez Inspektorów został utrwalony w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r., zawiadomiono P.A. o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...]), [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2 500 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego w dniu 4 listopada 2010 r. i w dniu 22 listopada 2010 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. (nr [...]), po rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2011, Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z art. 7 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 wynika, że po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca, co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba, że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości, co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości, co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego.

Organ odwoławczy zaznaczył, że po dokonaniu analizy danych zawartych na karcie kierowcy ustalono, iż w dniu 4 listopada 2010 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 4 godziny i 14 minut. Prowadził pojazd przez 8 godzin i 44 minuty w okresie od godziny 6:19 do godziny 15:58. organ podniósł ponadto, że kierowca w toku kontroli nie okazał dokumentu w postaci tarczy tachografu, wydruku czy karty dziennej uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Za powyższe naruszenie, stosownie do art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w zw. Ip. 10.3. załącznika do ustawy, kara pieniężna wynosi 1750 zł. Organ wskazał również, że po dokonaniu analizy danych zawartych na karcie kierowcy ustalono, iż w dniu 22 listopada 2010 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 36 minut, prowadząc pojazd przez 6 godzin i 6 minut w okresie od godziny 6:58 do godziny 15:19. Ponadto kierowca nie okazał dokumentu w postaci tarczy tachografu, wydruku czy karty dziennej uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Za powyższe naruszenie kara pieniężna wynosi 750 zł.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego, iż zatrzymanie pojazdu do kontroli może być dokonane tylko przez "umundurowanych Inspektorów znajdujących się w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli".

Zdaniem organu odwoławczego art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie odnosi się do warunków przeprowadzania kontroli drogowej przez funkcjonariuszy policji. Przepis ten określa jedynie, iż wskazani funkcjonariusze uprawnieni są do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 powyższej ustawy. Natomiast, zgodnie z brzmieniem art. 89a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, funkcjonariusze policji dokonują kontroli na warunkach i w sposób określony w przepisach o kontroli ruchu drogowego. W tym, § 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego. W ocenie organu odwoławczego bezpodstawny jest zarzut, że Policja w sposób nielegalny dokonała zatrzymania do kontroli drogowej oraz nakazała przejazd na stanowisko ważenia.

Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska skarżącego o naruszeniu przepisów prawa materialnego. Wskazał, iż zgodnie z art. 4 Rozporządzenia 561/2006, przewóz drogowy oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wystarczy do spełnienia tej przesłanki, że kierowca w niewielkim zakresie porusza się po drodze publicznej podczas całego przejazdu. Mając na uwadze liczbę przebytych kilometrów oraz czas odbytych jazd np. 2 godziny 10 minut, 58 minut, 39 minut - pomiędzy kolejnymi okresami postoju oraz okresami "innej pracy", zdaniem organu, we wskazanych dniach kierowca nie mógł jeździć wyłącznie po terenie budowy. Nie znajduje również poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym w ocenie organu fakt, na który powołuje się skarżący, iż okresy przerw przekraczały faktyczny czas jazdy. Ponadto podniósł, że pomimo, iż kierowca odbył "kilkanaście przerw", żadna przez niego wskazana nie spełnia wymogów art. 7 rozporządzenia 561/2006.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. P.A., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł o jej niewykonalności i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd wskazał, że przedmiotem rozpoznania w sprawie jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego w dniu 4 listopada 2010 r. i w dniu 22 listopada 2010 r. Postępowaniem sądowym nie jest więc objęta, podnoszona przez skarżącego, okoliczność przewożenia w dniu 25 listopada 2010 r. odpadów niebezpiecznych (gruzu).

Sąd zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że zatrzymania skarżącego na drodze publicznej w dniu [...] listopada 2010 r. dokonał funkcjonariusz Policji, a następnie przekazano kierowcę do dyspozycji Inspektorów Transportu Drogowego oraz pracowników Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta dokonujących w wyznaczonym miejscu kontroli, prowadzonej w ramach wspólnej akcji drogowej "[...]", a przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 71 u.t.d, wskazującego, że zatrzymanie pojazdu do kontroli może być dokonane tylko przez umundurowanego inspektora.

Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia zasady działania organów administracji na podstawie prawa i w granicach prawa i wskazał, że skoro w rozpoznawanej sprawie, kontrola drogowa skarżącego ujawniła fakty, które organ uznał za naruszenia przepisów wspomnianej ustawy, logiczną tego konsekwencją było wszczęcie przez organy Inspekcji postępowania administracyjnego, a skutkiem wymierzenie kary pieniężnej, stosownie do art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d.

Jednak Sąd dopatrzył się w postępowaniu przed organami administracji uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy, decydującego o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał, że Rozporządzenie nr 561/2006 ma zastosowanie wyłącznie do "przewozu drogowego". Według art. 4 lit. a) omawianego rozporządzenia przewóz drogowy to "każda podróż odbywana w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używany do przewozu osób lub rzeczy". Wykonywanie zatem przewozów drogowych po drodze niepublicznej nie będzie wliczać się do czasu prowadzenia pojazdu. Oznacza to, że organy kontroli, nakładające karę mają obowiązek dokładnego sprawdzenia, czy, w jakim okresie przewóz miał miejsce na drodze publicznej. Kara pieniężna w razie przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu, czy skrócenia czasu odpoczynku będzie mogła być nałożona tylko za wykonywanie przewozu po tej drodze i tylko wtedy, gdy przewóz odbywa się chociażby w części po drodze publicznej.

Sąd podkreślił, że według art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), tylko droga, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, zaliczana do jednej z kategorii dróg (krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna) jest drogą publiczną. W związku z tym, w ocenie Sądu, zamknięty teren kopalni, fabryki czy zakładu, budowy ani też droga będąca w budowie, nie stanowią drogi publicznej.

Sąd zaznaczył, że mimo iż skarżący powołał się na okoliczność, że objęte kontrolą przewozy w zakresie czasu pracy i odpoczynku odbywały się na terenie budowy, a więc poza drogą publiczną, nie zostało to przez organ odwoławczy wyjaśnione w sposób jednoznaczny. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł jedynie, że kierując się zdrowym rozsądkiem oraz wynikającymi z dokumentów danymi, iż w dniu 4 listopada 2010 r. kierowca wykonał 305 km, a w dniu 22 listopada 2010 r. wykonał 140 km, a także czasem odbytych jazd np. 2 godziny 10 minut, 58 minut, 39 minut - pomiędzy kolejnymi okresami postoju oraz okresami "innej pracy", nie można dać wiary, iż w wskazanych dniach kierowca jeździł wyłącznie po terenie budowy.

W związku z powyższym, mając na uwadze, że kwestia wystąpienia lub nie przewozu drogowego ma w sprawie decydujące znaczenie dla wymierzenia kary pieniężnej i jej wysokości, Sąd wskazał, że nie można uznać stanowiska organu za właściwe. W przypadku wskazania w odwołaniu okoliczności wykonywania przewozu na terenie budowy, organ winien- zdaniem Sądu- zwrócić się o uzasadnienie i udokumentowanie stanowiska przez skarżącego, a dopiero następnie dokonać analizy zebranego materiału, jego oceny z punktu wiarygodności i podjąć stosowne rozstrzygniecie w przedmiocie kary pieniężnej. Niezbadanie powyższych kwestii należy, zdaniem Sądu, zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania nakazujących organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.).

Ponadto Sąd wskazał, że w rozpatrywanym przypadku organy nie dokonały oceny sprawy z punktu widzenia okoliczności przewidujących niewszczynanie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej lub jej nienakładanie, zgdonie z treścią art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 u.t.d. (w brzmieniu wówczas obowiązującym).

Sąd nie podzielił jednak zarzutu skierowania zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie i zaznaczył, że jako adresat decyzji organu drugiej instancji jest wskazany skarżący (oznaczony imieniem i nazwiskiem).

Sąd wskazał, jednak, że dostrzeżone w sprawie naruszenie przepisów art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 lit. a Rozporządzenia 561/2006 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 92 a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. miało wpływ na wynik sprawy, uniemożliwiając skontrolowanie decyzji w powyższym zakresie pod względem merytorycznym, wobec braku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zalecił by Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpatrując ponownie sprawę uzupełnił brak w zakresie ustalonego stanu faktycznego, co do dokonywania przewozu drogowego w badanych okresach oraz dokonał oceny sprawy z perspektywy art. 92b i 92c u.t.d.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Organ zarzucił Sądowi I instancji:

a) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik tj.

-art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art.77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne uznanie, iż doszło do niepełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w ten sposób, że organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku "dokładnego sprawdzenia czy, w jakim okresie przewóz miał miejsce na drodze publicznej", a zatem Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości zastosowania przez organy art. 4 a rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820, pomimo że dane cyfrowe okazane do kontroli wskazują, iż w dniach: 4 listopada i 22 listopada kierowca przebył odpowiednio: 305 kilometrów oraz 140 kilometrów, a nadto czas odbytych jazd wynosił nawet 2 godziny i 10 minut, co wskazuje, że kierowca nie mógł jeździć tylko po terenie budowy;

-art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art.77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ odwoławczy nie dokonał oceny czy w niniejszej sprawie zaszły przesłanki określone art. 92 a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, pomimo że organ odwoławczy w swojej decyzji na stronie siódmej w paragrafie czwartym wskazał, iż "po wnikliwej analizie materiału dowodowego nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92 a ust. 4 oraz 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Okoliczności podnoszone przez stronę w odwołaniu nie można zakwalifikować w kategoriach "braku wpływu" lub okoliczności, "których nie można przewidzieć", w rezultacie organ dokonał oceny powyższych przesłanek,

b) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

-art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 4 lit. a rozporządzenia 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820 poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Sąd, iż "wykonywanie (...) przewozów drogowych po drodze niepublicznej nie będzie się wliczać do czasu prowadzenia pojazdu", mimo że przewozem drogowym jest również podróż odbywana w części po drogach publicznych, a zatem do jej czasu wlicza się również okres jazdy po drodze niepublicznej pod warunkiem, że pojazd chociaż w części poruszał się po drodze publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powtórzył argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. Ponadto kasator podkreślił, że zgodnie z treścią art. 4 a Rozporządzenia 561/2006 przewozem drogowym jest również podróż odbywana w części po drogach publicznych, a zatem do jej czasu wlicza się również okres jazdy po drodze niepublicznej pod warunkiem, że pojazd chociaż w części poruszał się po drodze publicznej. Organ zaznaczył, że celem powyższego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa na drodze poprzez niedopuszczenie do kierowania pojazdami przez zmęczonych kierowców, natomiast stanowisko Sądu I instancji dopuszczałoby sytuację, w której kierujący nawet po długiej pracy wykonywanej poza drogami publicznymi mógłby wyjechać na progi publiczne. Takie stanowisko jest, w ocenie kasatora, niezgodne z celem niniejszej regulacji prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy na wstępie podkreślić, że za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.77 k.p.a., których naruszenia kasator upatrywał w przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organy administracji publicznej nie podjęły niezbędnych działań w celu wyjaśnienia w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, oraz że nie zgromadziły i nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przepis art.92 ust.1 pkt 2 i 8 u.t.d stanowi, iż karze pieniężnej podlega podmiot, który wykonuje przewóz drogowy, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów o czasie pracy kierowców i przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Zasadą jest, że podmiotem wykonującym przewóz drogowy na własny rachunek i podlegającym karze administracyjnej na podstawie art.92 ust.1 u.t.d. jest przedsiębiorca. Oczywiście ustawa dopuszcza możliwość prowadzenia pojazdów przez zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowców, a także osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę ale wykonujące osobiście przewozy na rzecz tegoż przedsiębiorcy, z tym, że w orzecznictwie podkreśla się odrębność odpowiedzialności przedsiębiorców na podstawie art.92 ust.1 i ust.4 u.t.d. oraz załącznika do tej ustawy od odpowiedzialności karnoadministracyjnej kierowców na podstawie art.92a ust.1 i ust.2 u.t.d. (vide wyrok NSA z 20.06.2006 r I OSK 1000/05 niepublikowany). W związku z powyższym podkreślić należy, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze odpowiedzialność ponosi to przedsiębiorstwo (przedsiębiorca) i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za własne działania jak i za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje przy wykonywaniu tej działalności gospodarczej.

W tym miejscu podkreślić należy, że w wyroku z dnia 4 lipca 2002 roku wydanym w sprawie sygnatura akt P 12/01 Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, iż obiektywna koncepcja odpowiedzialności administracyjnej nie jest odpowiedzialnością absolutną, to znaczy, że naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. W orzecznictwie wskazuje się na aktualność poglądu wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego na gruncie ustawy o transporcie drogowym. Wskazuje się bowiem, że ustawa o transporcie drogowym zawiera regulacje umożliwiające obalenie domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy. Sytuację taką przewidują regulacje zawarte w treści art.92a ust.4 i art.93 ust.7 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli i w dacie podejmowania decyzji), wskazujące na możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za działanie własne i działanie innych osób, jeżeli zostaną wykazane okoliczności opisane w treści powołanych wyżej przepisów prawa.

Stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, okoliczności objęte hipotezą art.92a ust.4 i art.93 ust.7 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli i w dacie podejmowania decyzji) powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów prawa, w postaci uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa (vide wyrok NSA z 2.06.2002 roku II GSK 989/09, wyrok NSA z 6.07.2011 roku II GSK 716/10 niepublikowane).

W tym miejscu należy przypomnieć, że przepis art.92a ust.4 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli i w dacie podejmowania decyzji) posługiwał się sformułowaniem braku wpływu podmiotu wykonującego przewóz na naruszenie prawa. Natomiast przepis art.93 ust.7 u.t.d.(w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli i w dacie podejmowania decyzji) odwołuje się do braku możliwości przewidzenia przez przedsiębiorcę zdarzeń i okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie przepisów prawa. Podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do Sądu I instancji skarżący nie wskazywał na okoliczności wymienione w powołanych wyżej przepisach prawa, jak również nie udowodnił tych okoliczności w toku postępowania administracyjnego. Brak więc było podstaw do formułowania pod adresem organów zarzutu nieprzeprowadzenia oceny wskazanych wyżej okoliczności.

Ponadto podkreślić należy, że zaskarżona decyzja dotyczyła nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Z akt sprawy wynika, że kontroli został poddany pojazd prowadzony przez właściciela przedsiębiorstwa transportowego P.A. Kontrolowany pojazd został zatrzymany do kontroli na drodze publicznej. Z akt sprawy wynika także, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie składał wniosków. Również z akt sprawy wynika, że kierowca nie przedstawił do kontroli tarczy tachografu, wydruku czy karty dziennej uzasadniającej odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. W tej sytuacji Sąd I instancji zarzucił organowi, że ten nie uwzględnił tego, iż skarżący wskazywał, że objęte kontrolą przewozy w zakresie czasu pracy i odpoczynku kierowcy odbywały się na terenie budowy, a więc poza drogami publicznymi i stwierdził, iż okoliczność ta wymaga jednoznacznego wyjaśnienia. Uwzględniając treść art.6 i art.7 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 roku uznać należy, że kierowca ma obowiązek odbycia przerwy, o której mowa w tych przepisach prawa, co podyktowane jest poprawą warunków socjalnych pracowników, a także ogólną poprawą bezpieczeństwa drogowego. Natomiast z treści art.2 i art.3 tegoż rozporządzenia wynika, że znajduje ono zastosowanie do przewozu drogowego, za który stosownie do zapisu art.4 pkt a rozporządzenia uważa się każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. W tej sytuacji, okoliczność związana z wykonywaniem przewozu drogowego ma znaczenie dla oceny zastosowania przepisów powołanego wyżej rozporządzenia nr 561/2006. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy to na przedsiębiorcy spoczywał obowiązek udokumentowania okoliczności związanych z wykonywaniem przewozu drogowego w okresie objętym kontrolą, a w szczególności wykazania, iż w całości był on wykonywany poza drogami publicznymi. Pamiętać bowiem należy, że przedsiębiorca powinien wykonywać działalność gospodarczą z zachowaniem należytej staranności i przestrzeganiem obowiązującego prawa, tak aby nie stwarzać sytuacji, która zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Należy także mieć na uwadze bezsporną okoliczność, wskazującą na ilość przejechanych kilometrów w okresie objętym kontrolą, oraz czas wykonanych przejazdów bez przerw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. oraz art.203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.