Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 690/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 162 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 119 ust. 1 pkt 3 i ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
article: § 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 433
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia  funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
article: art. 2 i art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1822/12 w sprawie ze skargi R.L. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie dodatku za znajomość języka obcego 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od R.L. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Wa 1822/12 oddalił skargę R.L. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie dodatku za znajomość języka obcego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], w § 1, wydanym na podstawie art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 pkt 1, § 6 ust.2 pkt 4 i § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1408), przyznał R.L. z dniem [...] kwietnia 2012 r. dodatek za bardzo dobrą znajomość języka [...] w wysokości 20% najniższego uposażenia – płatny bezterminowo, natomiast w § 2 tego rozkazu, wydanym na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) w zw. z § 2 ust. 2 w zw. ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r., poz. 433), stwierdził wygaśnięcie powyższego rozkazu personalnego przyznającego dodatek za znajomość języka [...].

Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2012 r. R.L. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że w jego ocenie przepis prawa będący podstawą do wygaśnięcia przedmiotowego dodatku jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP, albowiem godzi w zasadę praw nabytych.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy § 2 rozkazu personalnego z dnia 26 lipca 2012 r. nr 2908 w przedmiocie wygaśnięcia § 1 tego rozkazu. W uzasadnieniu rozkazu personalnego odwołał się do treści art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i wyjaśnił, iż był zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia rozkazu personalnego, gdyż dotychczasowy rozkaz personalny przyznający R.L. dodatek za znajomość języka [...] stał się bezprzedmiotowy, z uwagi na wygaśnięcie prawa do tego dodatku. Wskazał, że dniu 5 maja 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. (Dz. U. poz. 433), które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1408 ze zm.). Zgodnie z treścią § 2 ust.1 rozporządzenia zmieniającego, prawo do dodatku za znajomość języka obcego, przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów, wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, na Szefie ABW ciąży obowiązek wydania decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego o wygaśnięciu dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego. Z przepisów tych wynika, że Szef ABW był zatem zobligowany do wykonania woli normodawcy i stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego rozkazu personalnego.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi R.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 119 ust. 2 i art. 120 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Zarzucił także naruszenie przepisów proceduralnych, m.in.: art. 77 § 1 K.p.a, art. 10 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.,. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, czy rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. w zakresie, w jakim cofa dodatek językowy dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w sytuacji gdy art. 119 ust. 2 i art. 120 ustawy o ABW i AW przewiduje, iż dodatek językowy ma charakter stały i zobowiązuje, a nawet uprawnia organ wykonawczy do jego określenia i nie daje uprawnień do jego cofnięcia w drodze rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, jest zgodne z Konstytucją RP.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zaistniała okoliczność, na podstawie której należało uznać, że dotychczasowa decyzja przyznająca skarżącemu dodatek za znajomość języków obcych stała się bezprzedmiotowa, zmienił się bowiem stan prawny – została uchylona podstawa prawna do przyznania przedmiotowego świadczenia, a jednocześnie stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazał przepis prawa, tj. § 2 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Nie można stwierdzić, aby Prezes Rady Ministrów, wydając wyżej wymienione rozporządzenie, które zmieniło przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Przepis ten stanowi, że Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust.1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Użyty w tym przepisie zwrot "przyznawanie", winien być odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów, do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, a więc również uprawnienie do ich uchylania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 119 ust. 2 w zw. z art. 120 cyt. ustawy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu uznał, iż jest on nietrafny. Stosownie do art. 115 cyt. ustawy uposażenie funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, które mogą ulegać zmianie. Rodzaje dodatków wymienia art. 119 ust 1 ustawy: dodatek za stopień, dodatek służbowy oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Przy czym wysokość dodatków, zasady ich przyznawania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby określa cytowane już rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Z tego aktu, w brzmieniu sprzed dnia 5 maja 2012 r., nie wynika, by dodatek za znajomość języków obcych miał charakter stały, czyli – jak wskazuje skarżący – o charakterze prawa nabytego. Przepisy cytowanego rozporządzenia przyznawały to uprawnienie, jedynie w przypadku spełnienia określonych wymogów – znajomości języka obcego, a także wskazywały czas, na jaki jest ono przyznane (rok, 5 lat, bezterminowo).Sąd pierwszej instancji zauważył, że gdyby przedmiotowy dodatek miał charakter prawa nabytego stałego, to nie byłoby potrzeby określania okresu jego przyznania. Stwierdzenie "bezterminowo" nie oznacza bowiem nabycia stałego prawa do przedmiotowego dodatku, lecz wskazuje bliżej nieokreślony czas, w którym dodatek ten przysługuje. Z kolei określenie w art. 119 ust. 2 cyt. ustawy, że dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych, należy odnosić do stałości ich wysokości, a nie do stałości prawa do ich otrzymywania.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w tej sprawie zbędnym było zwracanie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności omawianych przepisów z Konstytucją, z uwagi na brak wątpliwości co do ich konstytucyjności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przyjął, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał, że skoro wygaszenie spornego uprawnienia nastąpiło z mocy samego prawa, to skarżone rozstrzygnięcie ma charakter deklaratoryjny, a zatem organ nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego, a tym samym, nie mógł dopuścić się zarzucanych naruszeń procedury.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.L., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił:

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 28 p.p.s.a w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 10 K.p.a., polegające na niedopuszczeniu do udziału w postępowaniu skarżącego na prawach strony, pomimo iż miał interes prawny do występowania w tym postępowaniu;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd pierwszej instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, w tym braku rozpoznania okoliczności niedokonania przez organ drugiej instancji prawidłowej kontroli decyzji organu pierwszej instancji, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie z jej stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że Prezes Rady Ministrów wydając rozporządzenie z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi;

3) art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów, przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, a w konsekwencji w wyniku całkowicie dowolnego ustalenia, że Prezes Rady Ministrów wydając rozporządzenie z dnia 16 kwietnia 2012 r. nie wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust.3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z tym, że Prezes Rady Ministrów wydając rozporządzenie z dnia 16 kwietnia 2012 r. wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu;

2) art. 119 ust. 2 i art. 120 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dodatek za znajomość języków obcych przyznany skarżącemu rozkazem personalnym z dnia 26 lipca 2012 r. nr 2908 nie ma charakteru prawa nabytego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zarzut niekonstytucyjności powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. jest zgodny ze stanowiskiem prezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt U 8/05 wyraził pogląd, że jest niedopuszczalne, aby od decyzji organów władzy wykonawczej uzależniać kształtowanie zasadniczych elementów sytuacji prawnej obywatela. Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organów administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności. Ponadto, niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek (wyroki TK z dnia 2 września 1997 r. sygn. akt K 25/97, z dnia 13 listopada 1999 r. sygn. akt K 12/99, z dnia 20 maja 2003 r. sygn. akt K 56/02).

Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji powyższych ustaleń nie dokonał. Z lakonicznego i krótkiego uzasadnienia, którego fragmenty są jedynie bezrefleksyjnym powtórzeniem argumentów zawartych w odpowiedzi organu na skargę, nie można wywnioskować, co legło u podstaw rozstrzygnięcia oddalającego skargę. Stwierdził, że Sąd nie odnosząc się do powyższych kwestii, nie biorąc ich pod rozwagę oraz w ogóle nie poddając ocenie, nie mógł wydać wyroku zgodnego z prawem, gdyż zapoznanie się i przeanalizowanie podnoszonych argumentów jest niezbędne do ustalenia, czy Prezes Rady Ministrów wydając rozporządzenie z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nie wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 119 ust. 2 i art. 120 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z art. 2 Konstytucji RP, stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał szczegółowej analizy dotyczącej charakteru rozkazu personalnego o przyznaniu prawa do dodatku za znajomość języka obcego, tj. czy jest on źródłem praw nabytych. Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej nie zostało w przepisach prawa administracyjnego legalnie zdefiniowane. Określenie praw nabytych ma istotne znaczenie, ponieważ uznanie, że dana decyzja administracyjna tworzy dla strony prawa nabyte, gwarantuje temu rozstrzygnięciu wzmocnioną trwałość, a stronie daje pewność, że przysporzenie, które na jego mocy uzyskała, nie będzie jej arbitralnie odbierane. Doktryna zgodnie przyjmuje, że do praw nabytych z decyzji zaliczyć należy te przysporzenia, które powstają w sferze materialnoprawnej, a ponadto tylko te, które wynikają wprost z jej treści.

Wskazał, że jedną z najważniejszych kwestii dotyczących przypisaniu prawu do dodatku za znajomość języka obcego charakteru prawa nabytego jest rozstrzygnięcie, czy decyzja deklaratoryjna może być źródłem praw nabytych. Podał, iż J. Borkowski (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. BECK 2008, s. 698) J. Zimmermann (Prawo administracyjne, Kraków 2005, s.352) i W. Jakimowicz (Publiczne prawo podmiotowe, Kraków 2002, s. 229) stoją na stanowisku, że ze względu na zaufanie do swej sytuacji prawnej wynikającej z decyzji deklaratoryjnej, należy opowiedzieć się za możnością wyprowadzenia z niej praw nabytych. Kolejnym elementem decydującym o możliwości wyprowadzenia z decyzji administracyjnej praw nabytych jest kwestia ostateczności decyzji. Stanowisko doktryny, jak również Trybunału Konstytucyjnego (wyroki TK z dnia 11 lutego 1992 r. sygn. akt K 14/91, OTK 1992 cz. L, s. 128 i z dnia 15 września 1998 r. sygn. akt K 10/98, OTK 1998/5/64), jest w tej kwestii jednolite i zgodnie z nim, nabycie praw z decyzji następuje w chwili, gdy stała się ona ostateczna. Ponadto, jeżeli decyzja, z której wywodzone jest prawo nabyte, opatrzona jest warunkiem czy terminem, wówczas nie dyskwalifikuje to decyzji jako źródła praw nabytych, a dodatkowe elementy w postaci warunku i terminu stają się częścią nabytego prawa (T. Woś, Termin, warunek i zlecenie wprawie administracyjnym, PiP 1994 z. 6, s. 25, 26). Zdaniem autora skargi kasacyjnej ,w związku z tym, nie można zgodzić się z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, w którym stwierdzono, że dodatek za znajomość języków obcych można uznać za prawo nabyte wyłącznie, jeżeli ma charakter stały. Nawet, gdyby przyjąć, że jest to element prawa nabytego, to skarżącemu przyznano dodatek bezterminowo, co nadaje mu pewien charakter stałości. Podkreślił, że cecha stałości prawa nabytego nie oznacza jego nienaruszalności i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych, to jednak odstąpienie od ochrony praw nabytych jest uzasadnione w przypadku , jeżeli przemawiają za tym ważniejsze zasady, normy lub wartości konstytucyjne (wyroki TK z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt SK 45/04 OTK ZU 2006/2A poz. 15 i z dnia 3 marca 2011r. sygn. akt K 23/09). Prawa nabyte wywiedzione z art. 2 Konstytucji RP stanowić powinny swoistą ochronę przysporzeń, jakie płyną z decyzji ostatecznych, które mają zabezpieczać jednostkę przed arbitralną ingerencją w te prawa, którą mogą poczytywać jako pogorszenie swego położenia prawnego. Prawa nabyte gwarantują bowiem przewidywalność i pewność prawa, co daje możliwość zapewnienia jednostce warunków, w których będzie mogła, w zaufaniu do swojego położenia prawnego, spokojnie planować swoją przyszłość, realizować swoje zamierzenia i cele życiowe.

Wyrażona wprost w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa i prawa i wywiedziona z tegoż przepisu zasada ochrony praw nabytych powinna gwarantować stabilność określonego prawa – w przypadku skarżącego – prawa do dodatku do uposażenia za znajomość języków obcych, który stanowi istotną część jego uposażenia. Pozbawienie skarżącego, będącego ekspertem w Agencji, dodatku za znajomość języków obcych ewidentnie wskazuje na fiskalizm Państwa, które chce mieć ekspertów we własnych szeregach, od których oczekuje fachowej wiedzy, ale kierując się oszczędnościami budżetowymi z premedytacją i bezprawnie pozbawia ich należnych praw wynikających z ich szczególnych umiejętności.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jednak istota wskazanych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., nie stwierdził, aby Prezes Rady Ministrów, wydając rozporządzenie z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i przyjął, że przyznany skarżącemu dodatek za znajomość języka obcego nie ma charakteru prawa nabytego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez nieuznanie, że Prezes Rady Ministrów wydając powołane wyżej rozporządzenie zmieniające nie wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 cyt. ustawy jest niezasadny. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi – ust. 2 art. 92.

Stosownie do art. 119 ust. 3 ustawy o ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby.

Na wstępie zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że w tej sprawie postawienie zarzutu naruszenia art. 92 ust. 2 Konstytucji RP jest chybione, albowiem przepis ten nie miał w sprawie zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP upatruje w tym, że skoro w cyt. art. 119 ust. 3 powołanej ustawy brak jest dla Prezesa Rady Ministrów uprawnienia do wygaszenia przyznanych dodatków, to wydanie przez niego rozporządzenia zmieniającego z § 2 mówiącym o wygaszeniu prawa do dodatków za znajomość języków obcych narusza powołany przepis Konstytucji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że zmiana rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, polegająca na uchyleniu dodatku za znajomość każdego z języków obcych oraz wygaszeniu uprawnień do jego otrzymywania, mieściła w zakresie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z zawartym w art. 119 ust. 3 omawianej ustawy upoważnieniem Prezes Rady Ministrów posiadając kompetencję do "określenia rodzaju dodatków" uzasadnionych m.in. szczególnymi kwalifikacjami, był uprawniony zarówno do wprowadzenia danego rodzaju dodatku do uposażenia ale również do jego zniesienia w drodze nowelizacji rozporządzenia i nowego ukształtowania kwestii związanych z dodatkami. Rezygnacja z dotychczasowego dodatku dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za znajomość języków obcych z uwagi na racjonalizowanie wydatków publicznych była zatem uprawniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie także zasadnie uznał, iż użyty w art. 119 ust. 3 cyt. ustawy zwrot "przyznawania" oznacza kompleksowe uprawnienie Prezesa Rady Ministrów w zakresie kształtowania ogółu okoliczności, związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, w tym również prawo do jego znoszenia. Ponadto zauważyć należy, iż nawet gdyby przyjąć, że użyte w tym przepisie sformułowanie "zasady przyznawania" nie uprawnia do uznania, iż w zakresie spraw przekazanych do uregulowania Prezesowi Rady Ministrów mieści się również kompetencja dotycząca pozbawiania prawa do dodatków, to tego rodzaju interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z zawartym w dalszej części tego przepisu zwrotem "oraz rodzaje dodatków uzasadnionych(...)", wskazującym na przyznanie Prezesowi Rady Ministrów możliwości określania rodzajów dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby, które powinno być odczytane jako uprawnienie do ukształtowania także zasad znoszenia przedmiotowych dodatków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 ust. 2 i art. 120 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przyznany skarżącemu dodatek za znajomość języka obcego nie ma charakteru prawa nabytego, stwierdzić należy, iż jest on nietrafny.

Zgodnie z art. 115 w/w ustawy uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Stosownie do art. 119 ust. 1 pkt 1-2 tej ustawy funkcjonariusze otrzymują dodatek za stopień, dodatek służbowy. Jednocześnie pkt 3 tego przepisu przewiduje dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Przy czym, jak wyżej wskazano upoważnienie do określenia rodzaju tych dodatków, zasad przyznawania i obniżania oraz ewentualnego znoszenia w świetle art. 119 ust. 3 cyt. ustawy zostało przekazane Prezesowi Rady Ministrów. Zauważyć należy, iż z samej istoty dodatku, który jest dodatkowym składnikiem uposażenia wynika, że może on ulec zmianie. Prezes Rady Ministrów w § 4 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przewidział możliwość przyznania funkcjonariuszowi następujących dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby dodatek kontrolerski i dodatek za znajomość języków obcych. W § 6 i § 7 tego rozporządzenia określił wysokość dodatku za znajomość każdego języka obcego oraz okres na który zostaje on przyznany.

Następnie Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem zmieniającym z dnia 16 kwietnia 2012 r. nadał nowe brzmienie § 4 rozporządzenia stanowiąc, że dodatkiem uzasadnionym szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby jest dodatek kontrolerski. Jednocześnie w § 2 ust. 1 wskazał, że prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, zaś w ust. 2 określił, że stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego następuje w drodze decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego.

Zauważyć należy, iż dodatek za znajomość każdego języka obcego nie został wprost wymieniony w ustawie, a kwestię jego ustanowienia, jak i zniesienia, pozostawiono Prezesowi Rady Ministrów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt przyznania skarżącemu m.in. na podstawie § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002r. przedmiotowego dodatku bezterminowo potwierdza bardzo dobrą znajomość przez niego języka obcego, ocenianą w oparciu o § 6 tego rozporządzenia. Analiza powołanych przepisów ustawy i rozporządzenia dotyczących przedmiotowego dodatku, nie daje podstaw do uznania, że powyższe uprawnienie funkcjonariusza tej służby ma postać prawa stałego i w takim znaczeniu prawa nabytego, chronionego konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych. Z samej istoty tego dodatku, który jest dodatkowym składnikiem uposażenia wynika, że może on ulec zmianie. Zawarte w art. 119 ust. 2 omawianej ustawy stwierdzenie, że dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych dotyczy jedynie stałej wysokości tego dodatku, a nie jego stałości w rozumieniu samego prawa do jego otrzymywania.

Ubocznie wskazać należy, iż zasada ochrony zaufania do państwa i prawa nie może być rozumiana w sposób uproszczony jako ogólne założenie polegające na "niezmienialności" określonych rozwiązań prawnych. Społeczne przekonanie (nawet utrwalone) o treści określonych rozwiązań prawnych w świetle Konstytucji RP nie stanowi samodzielnej przesłanki pozwalającej odmówić ustawodawcy kompetencji do zmiany (lub modyfikacji) tej regulacji prawnej. O powstaniu prawa chronionego decyduje konstrukcja prawna sposobu powstania uprawnień, a nie subiektywne przekonanie o tym adresatów rozwiązań prawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2004 r. sygn. akt K 54/02, LEX nr 83984).Wbrew stanowisku skarżącego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego w warunkach prowadzących do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, skoro jego uprawnienie do dodatku za znajomość języka obcego nie ma postaci prawa chronionego przez tę zasadę. Argumentacja skarżącego dotycząca powodów, dla których podjął służbę w ABW oraz jego kwalifikacje dotyczące znajomości języków obcych ma charakter pozaprawny i nie ma znaczenia przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonego rozkazu personalnego.

Jako chybiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 10 K.p.a., polegające na niedopuszczeniu skarżącego do udziału w postępowaniu na prawach strony. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym cofnął zarzut dotyczący naruszenia art. 28 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 162 § 1 K.p.a. organ nie przeprowadza postępowania dowodowego, jak czyni to w postępowaniu orzekającym o przyznaniu prawa lub nałożeniu obowiązku na stronę, lecz bada sprawę pod kątem przesłanek określonych w tym przepisie. Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a., przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść zamierzony skutek wówczas, gdy skarżący wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie skarżący jednak tego nie wykazał.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło także naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art.145 §1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego rozkazu personalnego i zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. To, że nie zastosował środka wymienionego w art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie oznacza , że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego rozstrzygnięcia.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 233 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., a tylko w takim przypadku odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).