Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1418/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.41 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art.3 § 2 pkt 8 i art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Janina Antosiewicz ( spr.) del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 472/09 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 472/09 oddalił skargę J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z [...] maja 2009 r., wydanej na podstawie art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1 i 4 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), którą przyznano J.L. zasiłek celowy specjalny w łącznej kwocie 92 zł z tytułu dopłaty za gaz 50 zł i na zakup leków – 42 zł. Organ przyjął, iż z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, przy dochodzie miesięcznym 1449 zł samotnie gospodarującego J.L., możliwe było przyznanie tylko zasiłku specjalnego, którego wysokość uwzględniała cel oraz możliwości organu, który z uwagi na wzrastającą liczbę osób ubiegających się o pomoc nie może zaspokoić w pełni zgłaszanych potrzeb.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję uznając, iż organ pierwszej instancji wyjaśnił stronie motywy jakimi kierował się przy podjęciu decyzji i przyznając stronie świadczenie nie naruszył granic uznania administracyjnego.

Skargę do WSA w Gliwicach wniósł J.L. wyrażając niezadowolenie z rozstrzygnięcia. Stwierdził, że znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i nie jest w stanie zaspokoić wszystkich swoich potrzeb.

SKO wniosło o oddalenie skargi i powołało argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Oddalając tę skargę WSA zwrócił uwagę, iż J.L. wnioskiem z 29 kwietnia 2009 r. wystąpił do organu I instancji o przyznanie świadczenia na opłacenie rachunków za gaz i leki oraz szeregu innych potrzeb takich jak opłacenie demontażu i montażu grzałek w piecach, opłacenia należności za oświetlenie oraz zaległości czynszowych. W następstwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego organ ten ustalił, że skarżący nie spełnia wymogów formalnych do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, albowiem jego dochód wynosi 1449 zł i jest wyższy od kryterium dochodowego przewidzianego dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego 477 zł, a następnie [...] maja 2009 r. wydał dwie decyzje. Mocą jednej z nich odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie szeregu potrzeb wymienionych we wskazanym powyżej wniosku i decyzję tę Sąd ocenił, jako nie będącą przedmiotem zainteresowania w ramach niniejszego postępowania. Drugą decyzją organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu zasiłek celowy specjalny w łącznej, wysokości 92 zł z przeznaczeniem na opłaty za gaz i leki i rozstrzygnięcie to uczynił Sąd przedmiotem rozpatrzenia.

Sąd powołał się na przepis art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) w myśl którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Z unormowania tego wynika, że świadczenie to przyznawane jest wówczas, gdy osoba lub rodzina ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczenia pieniężnego. Świadczenie to przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego, a przesłanką warunkującą jego udzielenie jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawodawca nie określił elementu warunkującego przyznanie świadczenia, zatem pozostawił to organowi administracji do oceny. Tym samym przedmiotowe świadczenie przyznawane jest w warunkach uznania administracyjnego z koniecznością wyjaśnienia pojęcia niedookreślonego przez organ administracji. Występowanie szczególnie uzasadnionego przypadku musi wynikać z rozeznania przeprowadzonego przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego. Powyższy przepis ogranicza wysokość ewentualnego świadczenia, albowiem nie może ona przekraczać wysokości kryterium dochodowego przewidzianego dla osoby samotnie gospodarującej lub rodziny ubiegającej się o świadczenie. W przypadku decyzji uznaniowych sądowa kontrola ogranicza się do tego, czy organ administracji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe i czy wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, tak aby mógł podjąć rozstrzygnięcie. W przypadku tego typu decyzji poza kontrolą pozostaje już sam proces wyboru następstwa prawnego, czyli podjęcie konkretnego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu przyznana skarżącemu pomoc w łącznej wysokości 92 zł, mieści się w granicach wyznaczonych przywołaną powyżej normą prawną. Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji poprzedzone zostało postępowaniem dowodowym, w trakcie którego przeprowadzony został wywiad środowiskowy. W ramach tego postępowania organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący rozeznał sytuację osobistą i majątkową strony i doszedł do przekonania, że w przypadku skarżącego występuje szczególny przypadek uzasadniający przyznanie mu zasiłku celowego specjalnego. Sąd dostrzega, że sytuacja dochodowa skarżącego nie przedstawia się w sposób tragiczny, albowiem otrzymuje on świadczenie emerytalne, którego wysokość w znacznym stopniu przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Jednakże z uwagi na ponoszone opłaty świadczenie to w rzeczywistości jest znacznie niższe i okoliczność ta wpłynęła na uznanie przez organ pomocy społecznej występowania szczególnego przypadku, uzasadniającego przyznanie przedmiotowego świadczenia. Sąd uwzględnił fakt, iż organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu świadczenie na zaspokojenie w całości najniezbędniejszej potrzeby w zakresie zakupu leków oraz w części na pokrycie opłat za gaz. Oznacza to, że organ przeprowadził prawidłową gradację potrzeb występujących u skarżącego.

Zdaniem Sądu w skardze skarżący akcentował okoliczności, które nie są związane z zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, lecz kwestie związane z drugą decyzją organu pierwszej instancji, nie będącą przedmiotem tego postępowania, ponieważ podnosił okoliczności związane z tym, że ma zimno w mieszkaniu i nie zostały wymienione grzałki w jego piecu. Nadto w innych pismach kierowanych do tutejszego Sądu skarżący podnosi swoje zarzuty pod adresem władz miasta i domaga się nie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, lecz zwrotu zabranego majątku. Oznacza to, że skarżący nie podnosi zarzutów wobec wydanych w sprawie decyzji, lecz wyraża swoje generalne niezadowolenie z działania władz miasta, które oskarża o grabież jego majątku.

Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.L. reprezentowany przez adw. J.F. ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.),

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 10 § 1. art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor z art. 1 § 1 ustawy ustrojowej wywodzi zadania sądów administracyjnych jako sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zatem sąd administracyjny w pierwszej kolejności zanim dokona merytorycznej oceny decyzji administracyjnej winien rozpatrzyć, czy organy administracji dochowały wymogów wynikających z przepisów prawa Znajduje to potwierdzenie w art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy P.p.s.a. Ocenie Sądu podlega więc cały przebieg postępowania.

Skarżący wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. wystąpił do organu I instancji o przyznanie mu wsparcia finansowego. Na podstawie protokołu ustnego przyjęcia wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r., pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gliwicach ustalił, że skarżący wnosi o przyznanie zasiłku z tytułu dopłaty do opłat za gaz, zasiłku na zakup leków oraz zasiłku na pokrycie kosztów demontażu grzałek elektrycznych w piecu.

Na skutek tak złożonego wniosku, Prezydent Miasta Gliwic wydał dwie decyzje administracyjne:

1. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]

2. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]

Pierwszą decyzją Prezydent Miasta przyznał skarżącemu zasiłek celowy specjalny w kwocie 92 zł, tytułem dopłaty do gazu i do zakupu leków. Drugą decyzją Prezydent Miasta odmówił skarżącemu zasiłku na zwrot kosztów demontażu grzałek w piecach i na pokrycie zaległości czynszowych. Skarżący wniósł jedno odwołanie od obu tych decyzji administracyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. rozpatrzyło odwołanie skarżącego jedynie w części dotyczącej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. SKO w Katowicach nie wyjaśniło, dlaczego rozpatrzyło odwołanie skarżącego tylko w części, a przynajmniej brak w tej materii jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji pomimo, że taki obowiązek wynika z art. 9, 10 § 1 K.p.a. Fakt powyższy został dostrzeżony przez WSA w Gliwicach, gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd zwrócił uwagę, że w dniu [...] maja Prezydent Miasta Gliwic wydał dwie decyzje, w jednej z nich odmawiając skarżącemu przyznania zasiłku celowego. Sąd nie przeprowadził jednak w tym zakresie kontroli zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i nie ustalił dlaczego Kolegium rozpatrując odwołanie skarżącego od dwóch decyzji administracyjnych, rozstrzygnęło je tylko częściowo. Przeprowadzenie takiej kontroli było niezwykle istotne z tego powodu, że jak wynika z osobistej skargi J.L. z dnia [...] czerwca 2009 r. na decyzję SKO w Katowicach dnia [...] czerwca 2009 r., skarżący w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości zarzuca, że przede wszystkim nie zgadza się z decyzją Prezydenta Miasta Gliwic, odmawiającą mu przyznania pomocy na zrefinansowanie demontażu grzałek w piecach. Przy takim stanie faktycznym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że skarżący decyzję SKO w Katowicach, traktował jako orzeczenie rozstrzygające jego oba odwołania, tzn. zarówno od decyzji nr [...] oraz nr [...].

Art. 104 § 1 K.p.a. nakłada na organ obowiązek załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Skoro strona zaskarżyła w odwołaniu obie decyzje to obowiązkiem SKO było rozpoznanie odwołania od obu decyzji. W uzasadnieniu decyzji SKO z [...] czerwca 2009 r. próżno szukać wyjaśnienia jak organ rozstrzygnął odwołanie od drugiej decyzji Prezydenta nr [...].

Skarżący w skardze do Sądu zarzuca bezpodstawne odmówienie mu zasiłku na sfinansowanie demontażu grzałek oznacza to, iż SKO nie rozpoznało jego odwołania od decyzji odmownej, nie poinformowało strony o okolicznościach faktycznych i prawnych i nie zapewniło mu udziału w postępowaniu. WSA dostrzegając uchybienie SKO nie doprowadził do wyjaśnienia sytuacji procesowej skarżącego oraz nie przeprowadził kontroli, która pozwoliłaby ustalić, czy SKO rozpatrzyło odwołanie jedynie częściowo, czy też zapomniało rozstrzygnąć odwołanie od decyzji negatywnej dla strony i dlaczego nie poinformowało w sposób należyty strony. Zatem WSA nie przeprowadził rzetelnej kontroli co powoduje, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, a z uwagi na uchybienie proceduralne winien być uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w tej sprawie nie wystąpiły.

Związane Sądu środkiem zaskarżenia powoduje, iż tylko w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego wyroku.

Zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości autor skargi kasacyjnej oparł ją o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a., przy czym zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w petitum skargi kasacyjnej błędnie podał jej nazwę jako ustawy o ustroju sądów powszechnych, chociaż w dalszej części posługuje się już nazwą prawidłową.

Powołane przepisy określają przedmiot sądowej kontroli stanowiąc, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej (§ 1), a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] i oddalając ją wobec niestwierdzenia naruszenia prawa nie naruszył powyższych przepisów ustrojowych.

Jako niezasadny ocenił również Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 1, 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 10 § 1, art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów – jak wynika z uzasadnienia – wiąże z nierozpoznanie przez WSA skargi na decyzję odmawiającą stronie przyznania zasiłku celowego specjalnego na demontaż i montaż grzałki do pieców, opłacenia należności za oświetlenie oraz zaległości czynszowych, a przez to niewłaściwe dokonanie kontroli i niedostrzeżenie, iż SKO nie rozpoznało sprawy (odwołanie strony) w całości.

Konstruując ten zarzut autor skargi kasacyjnej pominął zakres związania Sądu pierwszej instancji granicami skargi.

W myśl art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Z kolei przepis art. 52 § 1 ustawy P.p.s.a. ogranicza możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Tak więc w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie uczynił przedmiotem swej kontroli tylko decyzję ostateczną wydaną przez SKO w dniu [...] czerwca 2009 r. W sprawie tej, dotyczącej przyznania zasiłku celowego specjalnego w kwocie 92 zł na opłacenie gazu i zakup leków organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie administracyjne, ustaliły sytuację życiową i majątkową strony i uwzględniły jej potrzeby w granicach możliwości finansowych Ośrodka Pomocy. Wydane decyzje zostały prawidłowo uzasadnione i nie można postawić organom zarzutu, aby przyznając stronie świadczenie specjalne naruszyły granice uznania administracyjnego.

Jeśli natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze do czasu skierowania skargi do WSA nie wydało decyzji rozpatrującej odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. odmawiającej przyznania zasiłku na inne potrzeby strony, to skarżącemu nie przysługiwała skarga do sądu w tym zakresie gdyż jest ona niedopuszczalna na decyzję organu pierwszej instancji, lecz skarga na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a.

Sprawa ta jest jednakże odmienna od tej która podlegała ocenie legalności w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 472/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji ostatecznej SKO nie mógł wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania odwoławczego i w której mógł dokonać oceny legalności decyzji ostatecznej.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ustawy P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.