Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1311/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 736
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1  pkt 2,  art. 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G. z siedzibą w L. na postanowienie Komendanta Głównej Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 156, art. 157 i art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1313 ze zm.- zw. u.o.p.), po rozpatrzeniu wniosku G. z siedzibą w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie z [...] lutego 2019 r. [...], którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] czerwca 2018 r. nr [...] uzgadniającego wymagania bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż w wymienionych przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), stosownie ekspertyzy technicznej zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku usługowego w Z. ul. K. zw. "[...]".

Organ wskazał, że organ wojewódzki uzgodnił ww. ekspertyzę, wymieniając sześć niezgodności z przepisami i osiem punktów precyzujących wymagania rekompensujące. [...] złożyła kolejną Ekspertyzę II, którą organ uzgodnił postanowieniem z [...] września 2018 r.

W dniu [...] października 2019 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę z uwagi na wniosek o podłączenie ww. budynku do monitoringu pożarowego. W protokole stwierdzono m.in. nieuregulowany stan prawny rozbudowy, realizację rozwiązań zamiennych i zastępczych określonych w postanowieniu z [...] września 2018 r. (Ekspertyza II) oraz istotną poprawę warunków ewakuacji.

W zakresie wydania postanowienia uzgadniającego z rażącym naruszeniem prawa wskazał, że we wniosku spółka [...] oprócz ogólnego zarzutu, zawarła szereg uwag do organów PSP tylko raz zaznaczając, że nie można być inwestorem i uzyskać decyzji budowlanych bez wykonania nakazu rozbiórki, co wynika z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego i orzecznictwa

Komendant Główny podkreślił, że organy PSP nie są właściwe w sprawach budowlanych. Art. 35 ust. 1 cyt. ustawy wyraźnie stanowi, że właściwe są organy architektoniczno- budowlane, które na mocy art. 35 ust. 5 również odmawiają udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie inwestycyjnym znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki. Zwrócił uwagę, że ww. przepis nie zabrania podejmowania czynności związanych z zamiarem budowy. To inwestor ponosi ryzyko, że z powodu opisanego w art. 35 ust. 5 k.p.a. działania zakończą się negatywnie. Sporządzenie dokumentacji projektowej nie oznacza też zgodności inwestycji z prawem, dopiero jej zatwierdzenie czyni ją prawnie skuteczną.

Badane postanowienie nie narusza zatem art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Kieruje się je do strony odpowiadającej za ochronę ppoż obiektu. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystąpiła zatem w tej sprawie.

Dalej organ zgodził się ze stanowiskiem, że z uwagi na art. 132 § 2 k.p.a., zatwierdzenie ekspertyzy technicznej nie rozstrzyga istoty sprawy. Inwestor może różnie, w kilku ekspertyzach, zrekompensować nieprawidłowości ochrony przeciwpożarowej w trybie art. 6a u.o.p. Postanowienie to nie ma charakteru nakazowego, lecz dopuszczający i staje się "ostatecznym" z chwilą zastosowania. Adresatem postanowienia jest tylko inwestor. Nie zachodzi więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Organ stwierdził, że [...] dysponował nieruchomością na cele budowlane (umowa najmu z [...] marca 2006 r. między [...] i [...]). Uprzedni właściciel, "Spółdzielnia [...]" w Z., pozwoliła ówczesnemu [...], tj. spółce G. S.A. w K. na kapitalny remont i adaptację do działalności gospodarczej (§ 5 ust. 1), w tym remont instalacji elektrycznej i centralnego ogrzewania (§ 5 ust. 2). Umową z [...] marca 2006 r. przeniesiono prawa i obowiązki z G. S.A. na "[...] Sp. z o.o. Na mocy aneksu do umowy najmu z [...] marca 2006 r. [...] Z. stała się stroną tej umowy, która umową z [...] maja 2016 r. z "[...] Sp. z o.o.", przejęła prawa i obowiązki wynikające z umowy najmu z [...] marca 2006 r.

Spółka [...] Z. stała się zatem władającym budynkiem, o którym mowa w art. 4 ust. 1a u.o.p. - odpowiedzialnym za stan ochrony przeciwpożarowej obiektu, a więc adresatem m.in. postanowień z art. 6a u.o.p. Nie zachodzi więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Warunki uzgodnienia w postanowieniu (8 pkt) odnośnie Ekspertyzy I, odpowiadał warunkom postanowienia uzgadniającego Ekspertyzę II. Jak wynika z protokołu kontroli z [...] października 2018 r., zrealizowano uzgodnienia z postanowienia z [...] września 2018 r., zatem identyczne wskazania, jak w skarżonym postanowieniu były również możliwe do realizacji. Nie zachodzi więc niewykonalność postanowienia o charakterze trwałym (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Negatywnie organ ocenił też przesłankę z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

W zakresie nie odniesienia się do wiążącej decyzji nakazującej rozbiórkę, organ wyjaśnił, że nie wydał jej organ PSP, lecz organ nadzoru budowlanego. Zauważył, że dotyczy ona tylko części obiektu dostawionej samowolnie.

Następnie podkreślił, że badane postanowienie nie jest wydawane w trybie art. 106 k.p.a. - jego władczość odnosi się wyłącznie do technicznych rozwiązań ochrony przeciwpożarowej i może być dobrowolnie zastosowane przez inwestora.

Postanowienia uzgadniającego nie można utożsamiać z decyzją legalizacyjną. Postanowienie to wypełnia art. 123 ust. 2 k.p.a. - dotyczy kwestii wynikłych w toku postępowania, a nie istoty sprawy.

Dalej powołał się na art. 26 ust. 1 ustawy o PSP i podkreślił, że art. 6a ust. 1 u.o.p. w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej umożliwia spełnienie rozwiązań zamiennych.

Mimo nie wykonania decyzji o rozbiórce części obiektu "[...]", obiekt funkcjonuje i przyjmuje klientów. Tym samym KP PSP w Z. nie pozostaje bezczynny z powodu braku egzekucji ww. obowiązku. Jeśli inwestor zgłosił wykonanie robót w celu poprawy bezpieczeństwa pożarowego, to KP PSP przeprowadził czynności zgodne z jego właściwością

Jednocześnie organ poinformował, że rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych nie jest organem administracyjnym. Jego działalność reguluje art. 6a-6d u.o.p. i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. poz. 2117).

Monitoring pożarowy jest elementem ochrony przeciwpożarowej budynku, organ PSP nie może odmówić możliwości automatycznego przekazywania sygnałów do jednostki interwencyjnej straży tylko dlatego, że część budynku jest samowolą budowlaną. Zarzut spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. organ ocenił więc jako bezzasadny.

Zarzut, że nie wskazano, na podstawie których przesłanek z art. 156 k.p.a. wszczęto postępowanie, organ wyjaśnił, że organ będzie zobowiązany do sprawdzenia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła spółka G., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w związku z nieuwzględnieniem mocy wiążącej decyzji PINB z [...] października 2010 r. nakazującej rozbiórkę obiektu, co do którego wydano pozytywne uzgodnienia ppoż.

Wniosła o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach.

Skarżąca wskazała, że jest właścicielem [...], co do której organ wojewódzki PSP pozytywnie uzgodnił ochronę ppoż., pomimo, że w obiekt objęty jest nakazem rozbiórki nałożonym decyzją PINB z [...] października 2010 r.,

Dalej powołała się na orzecznictwo definiujące pojęcie rażącego naruszenia prawa i podniosła, że Komendant Główny PSP wydając zaskarżone rozstrzygnięcia zaprzecza lub co najmniej podważa stan prawny, zgodnie z którym obiekt winien być rozebrany. Żadna z ekspertyz nie odnosi się do samowoli budowlanej i prowadzenia działalności w obiekcie, który nigdy nie uzyskał zmiany sposobu użytkowania, co stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia użytkowników.

Strona podała, że [...].11.2018r., doszło do transgranicznego połączenia S. sp. z .o.o. w R. z G. w L.. Nastąpiło przeniesienie całego majątku, w tym prawa własności nieruchomości [...] sp. z o.o. na G.w trybie art. 492 § 1 pkt 1 K.s.h. i art. 1020-3 (1) luksemburskiej ustawy z 10.08.1915r. o spółkach handlowych. Skarżąca wstąpiła w jej prawa i obowiązki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm. dalej p.p.s.a.).

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z [...] czerwca 2018 r. (uzgadniającego wymagania bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określony w § 216, § 68, § 236, § 245, § 242, § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w budynku "[...] przy ul. K. w Z.) wad kwalifikowanych upatrując w wydaniu uzgodnień, pomimo iż co do części ww. obiektu nie wykonano prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r. o nakazie rozbiórki.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że postępowanie w tej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności, które ograniczone jest wyłącznie do zbadania, czy kontrolowana decyzja/postanowienie jest obarczona wadami kwalifikowanymi wymienionymi wart. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją/postanowieniem.

Zdaniem Sądu, taka kontrola została przeprowadzona przez Komendanta Głównego PSP i jest ona prawidłowa.

Kluczową kwestią w tej sprawie było bowiem to - czego nie dostrzega skarżąca - że kwestionowane postanowienia wydane zostały w postępowaniu toczącym się w trybie art. 6 a ustawy o ochronie pożarowej, a nie w procesie budowlanym, czy postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru budowlanego. Jest to odrębne postępowanie o charakterze wyłącznie uzgodnieniowym i prowadzone jest tylko w zakresie zaproponowanych w ekspertyzie technicznej - wykonanej na zlecenie inwestora - rozwiązań zamiennych ochrony przeciwpożarowej. W konsekwencji, właściwe organy PSP w takim postępowaniu uprawnione są wyłącznie do badania zagadnień związanych z ochroną przeciwpożarową. Podstawę prawną kompetencji komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej do wydania takiego postanowienia stanowi bowiem - wspomniany już wyżej - art. 6a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 736). Przepis ten w ust. 2 wskazuje, że komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej właściwy dla miejsca lokalizacji inwestycji na uzasadniony ekspertyzą techniczną wniosek inwestora lub właściciela obiektu budowlanego lub terenu, którego dotyczą rozwiązania zamienne w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej, może (...) wyrazić zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych.

[...] Komendant Wojewódzki PSP postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. uzgodnił - na wniosek [...] Z. - zaproponowane w ekspertyzie technicznej I zabezpieczenia przeciwpożarowe spornego budynku w inny sposób niż określony w przepisach cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ prawidłowo również skierował postanowienie uzgadniające do spółki [...] Z., jako najemcy obiektu, skoro właściciel obiektu upoważnił [...] w Z. do wykonania kapitalnego remontu obiektu. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że w umowie najmu z dnia [...] marca 2006 r. zawartej pomiędzy Sp. Inwalidów "[...]" a G. S.A., z której prawa zostały w konsekwencji przeniesione na [...] Z. Sp. z o.o. (umowa z [...] marca 2006r.; aneks do umowy z [...] marca 2006r. zawarty 2 kwietnia 2015r.; umowa z [...] maja 2016r.) wynajmujący zobowiązał najemcę do przeprowadzenia kapitalnego remontu i adaptacji do potrzeb prowadzenia działalności gospodarczej, budynku - w zakresie opisanym w załączniku nr 3 oraz do przeprowadzenia kapitalnego remontu instalacji elektrycznej oraz centralnego ogrzewania zgodnie ze sporządzonym przez najemcę załącznikiem nr 4 (§ 5 ust. 1 i 2). W ust. 5 § 5, 6 ww. umowy wynajmujący na ww. prace wyraził zgodę , a w ust. 7 § 5 wprost upoważnił najemcę, do składania oświadczenia, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawo budowlane). Tym samym [...] Z. Sp. z o.o. stała się podmiotem odpowiedzialnym za stan ochrony przeciwpożarowej obiektu, a więc adresatem rozstrzygnięć organów Państwowej Straży Pożarnej.

W postępowaniu zwyczajnym, odstąpienie od warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego dokonane zostało zatem zgodnie z prawem, tym bardziej nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, jak tego domagała się skarżąca.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że zarzuty skargi mogłyby ewentualnie odnieść zamierzony skutek w odniesieniu do decyzji wydanych w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji architektoniczno budowlanej bądź organy nadzoru budowlanego. Nie miały jednak znaczenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 6 a u.o.p., które ogranicza się wyłącznie do uzgodnienia rozwiązań zastępczych, innych niż wymienione w warunkach technicznych. Wbrew zarzutom skargi organy Państwowej Straży Pożarnej nie były upoważnione do sankcjonowania prawomocnych decyzji organów nadzoru budowlanego. W konsekwencji całkowicie chybione było stanowisko skarżącej co do braku możliwości wykonania decyzji o nakazie rozbiórki części spornego obiektu z uwagi na to, że argumentem przeciwko wydaniu obiektu przez najemcę były m.in. uzgodnienia Straży Pożarnej i sporządzane ekspertyzy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji.