Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 684/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust.2 pkt 7 i pkt 9
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 91
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Jaworzno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 6 maja 2016 r. nr IFIII.4131.1.52.2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XVII/254/2016 z dnia 30 marca 2016 r.., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz.199 ze zm.), w nawiązaniu do uchwały nr XXXVI/516/2013 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 26 września 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " Jan Kanty - zachód" w Jaworznie, Rada Miejska w Jaworznie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Jan Kanty - zachód" w Jaworznie. Przy piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r. uchwała ta przedstawiona została Wojewodzie Śląskiemu, który pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego przedłożonej uchwały.

Pismem z dnia 6 maja 2016 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr IFIII.4131.1.52.2016. Stwierdził w nim nieważność uchwały nr XVII/254/2016 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jan Kanty - zachód " w Jaworznie, w części określonej w:

- § 7 ust. 4 pkt 1 w zakresie słów: "Dla obszaru OF1, że względu na teren zabudowy na obszarze historycznie płytkiej eksploatacji, ustala się nakaz - w przypadku podjęcia eksploatacji - zapewnienia następujących nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni:";

- § 7 ust. 4 pkt 1 lit. a, b , c i d;

- § 7 ust. 4 pkt 2 w zakresie słów: "Dla obszaru OF2, ze względu na teren planowanej zabudowy osiedli mieszkaniowych i zabudowy usługowej, ustala się nakaz - w przypadku podjęcia eksploatacji - zapewnienia następujących nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni:";

- § 7 ust. 4 pkt 2 lit. a, b i c.

W uzasadnieniu podano, że powyższa uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w następującym zakresie: W § 7 ust. 4 badanej uchwały Rada Miejska w Jaworznie wskazała, iż w granicach planu określa się obszary, dla których na podstawie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna wyznacza się w złożach węgla kamiennego filary ochronne OF1 i OF2.

Dla filara ochronnego OF1 wyznaczonego ze względu na teren zabudowy historycznej płytkiej eksploatacji oraz filara ochronnego OF2 wyznaczonego ze względu na teren planowanej zwartej zabudowy osiedli mieszkaniowych i zabudowy usługowej, nakazano zapewnienie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni, w tym wskazano wartości dla dopuszczalnego nachylenia powierzchni, promienia krzywizny powierzchni oraz odkształceń poziomych powierzchni. Ponadto we wskazanych przepisach wyraźnie ustalono, iż dopuszczalne dla obszaru OF1 skutki odkształceń winny uwzględniać sumaryczne skutki zamierzonego wydobycia i reaktywacji starych zrobów w wyniku eksploatacji pobierającej.

Organ nadzoru podniósł, iż nie kwestionuje możliwości wyznaczenia granic terenów przeznaczonych do ochrony poprzez wskazanie dla nich granic filarów ochronnych. Jednakże, w jego ocenie, ustalenia zawarte w treści § 7 ust. 4 pkt 1 lit. a, b, c i d oraz pkt 2 lit. a, b i c planu, określające nieprzekraczalne wielkości odkształceń powierzchni, rażąco naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodał nadto, że tak formułowane normy nie precyzują, kto jest ich adresatem.

Organ nadzoru wskazał dalej na brzmienie § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz.U. z 2012 r. poz. 511), podnosząc, że to etap sporządzania projektu zagospodarowania złoża jest etapem decyzyjnym wskazującym, czy możliwa będzie eksploatacja złoża objętego filarem ochronnym, a jeśli tak, to na jakich warunkach. Nie jest zatem rolą gminy, już na etapie sporządzania planu miejscowego podejmować decyzje zarezerwowane dla innych organów, w tym organu koncesyjnego. Plan miejscowy winien wyraźnie wskazać obszary i obiekty do objęcia ochroną przez ustanowienie filara ochronnego, a nie warunki na jakich może być prowadzona eksploatacja.

Powyższe zapisy przedmiotowej uchwały przekraczają także kompetencje gminy do ograniczania wykonywania prawa własności, w tym własności górniczej. Organ nadzoru odwołał się tu m.in. do art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśnił, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w drodze ustawy i nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Odwołał się w tym miejscu do art. 10 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 196, ze zm.), z którego wynika, że prawo własności górniczej (ust. 1, ust. 2 i ust. 4) przysługuje Skarbowi Państwa. Dlatego wprowadzając ograniczenia eksploatacji poprzez ustalenie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni Rada Miejska w Jaworznie przekroczyła upoważnienie do ograniczania prawa własności w drodze aktu planistycznego.

Kwestionowane zapisy Wojewoda uznał zatem za wykraczające poza kompetencję Rady Miejskiej wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia 2 czerwca 2016 r., reprezentowana przez pełnomocnika, Rada Miejska w Jaworznie wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1/ art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na:

- błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niezastosowaniu przez organ nadzoru do oceny kwestionowanej uchwały art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy;

-naruszeniu art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 73 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska;

- niezastosowaniu przez organ nadzoru do oceny kwestionowanej uchwały przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

oraz

2/ art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, iż stoi na stanowisku, że przy stanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przyznał w art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienie do określenia nie tylko granic ale i sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych. Przytoczyła stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z wyroku dnia 31 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Gl 465/15), którym odmówiono radzie miasta szczegółowego określania m.in. warunków eksploatacji w studium uwarunkowań, wskazując ich miejsce w planie zagospodarowania przestrzennego.

Ustalone niniejszym planem parametry tyczą się sposobów zagospodarowania terenu. Są ustalonym planem parametrem zarówno dla przedsiębiorcy górniczego, którego działalność przenosi się na powierzchnię ziemi, jak i użytkownika nieruchomości, który musi uwzględnić w inwestowaniu możliwe wpływy górnictwa. W planie przyjęto kompromis, który z punktu widzenia miasta i jego polityki przestrzennej, pozwala pogodzić eksploatację podziemną z zagospodarowaniem terenu realizowanym zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. Ustalenie takie jest niezbędne dla dalszego rozwoju gminy. Bez ustalenia progu dopuszczalnego oddziaływania, gmina skazałby tereny przeznaczone pod zabudowę na niepewność inwestycyjną.

Skarżąca podniosła zasadność kwestionowania przez organ nadzoru wskazanych w planie parametrów odkształceń, jeżeli są one akceptowane przez gminę, przedsiębiorcę górniczego i Okręgowy Urząd Górniczy czyli podmioty zainteresowane tym ustaleniem. Gmina podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jan Kanty - zachód" nie naruszyła przepisów prawa, a organ nadzoru bezzasadnie wskazał na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy, nie uzasadniając jednak na czym miałoby polegać to naruszenie.

Nie jest nim w ocenie gminy wskazanie, że w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż ustalono co zawiera projekt zagospodarowania złoża. Skarżąca akceptując, że projekt zagospodarowania złoża jest dokumentem technicznym dla rozstrzygnięcia o eksploatacji, uważa, że ustawodawca wskazał, iż wytyczne dla jego sporządzenia znajdować się powinny w dokumentach planistycznych gminy.

Zdaniem pełnomocnika błędnie twierdzi Wojewoda, iż określenie stopnia ochrony jest wyłączną domeną projektu zagospodarowania złoża. O ile przedsiębiorca górniczy i Okręgowy Urząd Górniczy jako organ nadzoru, a także służby geologiczne patronujące złożom kopalin, mają prawo i obowiązek czynnego udziału w sporządzaniu planu miejscowego, tak projekt zagospodarowania złoża powstaje w interesie przedsiębiorcy górniczego, bez udziału i możliwości wpływu gminy. Bez określenia w planie miejscowym wielkości gwarantujących realizację tego przeznaczenia wiarygodne i odpowiedzialne uzgodnienie nie jest możliwe. Tyko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem badającym uwarunkowania i ustalającym warunki zagospodarowania terenu w uspołecznionej procedurze dostępnej dla wszystkich użytkowników przestrzeni.

W ocenie skarżącej Rady poprawność rozstrzygnięć miejscowego planu może podlegać zakwestionowaniu przez organy uzgadniające plan i podlegać zaskarżeniu przez podmioty posiadające interes prawny w obszarze planu. Działania nadzorcze wojewody nie mają takiego charakteru, stąd też zdaniem skarżącej nie dają podstaw do kwestionowania w rozstrzygnięciu nadzorczym ustaleń miejscowego planu w zakresie ochrony powierzchni ziemi.

Gmina w żadnym razie nie narzuca zasad i sposobów eksploatacji. Zwraca jedynie uwagę na problem ochrony powierzchni, a takie uprawnienia wypływają z zapisów art. 71 i art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdzie jest mowa o racjonalnym wykorzystaniu powierzchni ziemi i zasadzie proporcjonalności pozwalającej na zachowanie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia.

Wymóg ustalenia w planach miejscowych racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin i racjonalnego gospodarowania gruntami, jest ustanowiony w przywołanej powyżej ustawie Prawo ochrony środowiska jak również wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy planu nie naruszają zasada ochrony zasobów kopalin wynikających z regulacji Prawa geologicznego i górniczego, stwarzają natomiast podstawy dla ochrony elementów środowiska naturalnego i krajobrazu, jak też innych dóbr o znaczeniu dla gminy i jej mieszkańców.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzono, że treść obydwu norm konstytucyjnych została użyta jako ostateczny argument mający wykazać bezprawność działań gminy. Jednak już samo zacytowanie tych norm wskazuje dobitnie, że nie odnoszą się one do problematyki będącej przedmiotem rozstrzygnięcia oraz że ich odczytanie nie zostało dokonane w sposób rzetelny i uczciwy. Gmina, tworząc plan miejscowy, odnosi się jedynie do powierzchni terenu, mając zawsze świadomość całokształtu uwarunkowań miejsca. Argument, że gmina naruszyła prawo własności Skarbu Państwa nie znajduje żadnego poparcia w faktach, organ nadzoru nie próbował wskazać, w jaki sposób to nastąpiło. Podkreślono, że własność kopaliny nie jest bezwarunkowa i na pewno nie daje prawa jej właścicielowi do dewastacji powierzchni terenu. Nie ma eksploatacji górniczej bez wpływu na powierzchnię terenu. Jeżeli jednak ma nastąpić moment dopuszczalnego zakresu tego wpływu i jego charakteru, to właśnie miejscowy plan musi mieć zapisy pozwalające na taką ocenę. Gmina może ustalić zasady, przy których dopuszcza się kompromis między wydobyciem kopaliny, a oddziaływaniem na powierzchnię przy jej wydobyciu. Podmiot górniczy nie znając tych granic będzie kształtować swoje działania nieuchronnie wchodząc w konflikt przestrzenny, zawsze skutkujący kosztami odszkodowań lub innymi negatywnymi zjawiskami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podał, że nie zgadza się z wnioskiem strony skarżącej, że uprawnienie do wprowadzenia kwestionowanych zapisów daje gminie przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. w myśl którego w planie określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Wojewoda przyznał, że przepisy prawa ochrony środowiska mają na celu dążenie do uzyskania zrównoważonego rozwoju, czyli pogodzenia wszystkich komponentów środowiska, a stąd wydobywanie złóż kopalin musi być spójne z wieloma celami i zadaniami, mającymi na celu ochronę celów publicznych. Nie oznacza to jednak, że bazując na regulacjach zawartych w art. 71, 72 czy 73 Prawa ochrony środowiska czy art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina nabyła prawa do wprowadzania do planu miejscowego zapisów określających nachylenia i krzywizny powierzchni, czy też jej odkształcenie poziome.

Dalej organ nadzoru stwierdził, że wielokrotnie podkreślano zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że regulacje prawa miejscowego tworzonego przez organy gminy mają wspomagać, wzmacniać i uzupełniać system normatywny, przy czym zobligowane są czynić to w granicach przyznanych przyznanego im władztwa planistycznego.

W niniejszej sprawie uchwałodawca wprowadził do planu miejscowego regulacje nie odpowiadające kompetencjom wynikającym z regulacji ustawowych, jak również nie mieszczących się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Żaden obowiązujący przepis nie upoważnił organu gminy do ustalenia, w drodze aktu prawa miejscowego, odkształceń terenu, które mogą występować w związku z prowadzoną eksploatacją złóż kopalin. Nie wynika takie uprawnienia ani z art. 15 ust. 2 pkt. 7, ani pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy art. 15 ust. 2 pkt 7 cytowanej ustawy rolą uchwałodawcy jest określenie w miejscowym planie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów. ketów podlegających ochronie . Stosownie do art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Tym samym gmina była zobowiązana do wskazania granic występującego złoża kopaliny, co uczyniła wskazując § 7 uchwały udokumentowane złoża węgla kamiennego "Jan Kanty - Szczkowa" i "Jan Kanty". Ustawodawca dał gminie możliwość określenia zasad zagospodarowania terenów podlegających ochronie, a na mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 - szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, z którego gmina była uprawniona skorzystać, będąc świadomą negatywnych skutków działalności górniczej. W tym też celu gmina ustaliła obszary wskazane do objęcia ochroną poprzez wyznaczenie filarów ochronnych. Jednak ich wyznaczenie nie uprawniło gminy do określania granicznych wartości odkształceń. Kwestionowane zapisy nie stanowią bowiem o sposobie zagospodarowania i zasadach zabudowy. Stopień ochrony, zdaniem Wojewody, należy określić poprzez zasady ochrony w formie zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Wprowadzając zapisy w zakwestionowanych przepisach § 7 ust. 4 pkt 1 lit. a, b, c i d oraz § 7 ust. 4 pkt 2 lit. a, b i c Rada Miejska w Jaworznie de facto określiła dopuszczalne zasady eksploatacji.

Na rozprawie w dniu 2 września 2016 r. pełnomocnik Gminy podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację, akcentując, iż brak jest takich unormowań prawnych, które ograniczałyby gminę w przyjęciu takich rozwiązań planistycznych, które kwestionuje Wojewoda.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyżej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.

Podstawę prawną zakwestionowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Wobec przedłożenia Wojewodzie przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 30 marca 2016 r. w dniu 6 kwietnia 2016 r., kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego wydane zostało w ustawowym terminie.

Zasadnie organ nadzoru dopatrzył się podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności w części (wymienionych zapisów § 7) uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jan Kanty - zachód" w Jaworznie z powodu naruszenia zasad sporządzenia planu.

Rozpatrując skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody powinnością Sądu było ustalenie, czy organ nadzoru w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 przywołanej powyżej ustawy, należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, Lex nr 2036630, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

W skardze podnosi się, że kwestionowane przez organ nadzoru w zaskarżanym rozstrzygnięciu nadzorczym ustalenia dotyczące maksymalnych odkształceń powierzchni zawarte były również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna, które unieważniono rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego. W wyniku skargi na to rozstrzygnięcie sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 465/15 oddalił złożoną skargę podzielając argumentację organu nadzoru. Jakkolwiek poprzednie postępowanie nie dotyczyło planu miejscowego, tylko studium, to jednak Gmina już wtedy była świadoma stanowiska Wojewody, co do możliwości ustalania w przepisach planistycznych tego rodzaju ograniczeń dotyczących eksploatacji górniczej. Już tam kwestionowana była przez Wojewodę działalność uchwałodawcza organów samorządowych odnosząca się do narzucania zasad przyszłej eksploatacji. Wprawdzie w uzasadnieniu tego wyroku zawarto stwierdzenie, że kompetencje nadane radzie przy stanowieniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego różnią się od tych przyznanych jej przy uchwaleniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wskazując że dopiero na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 cytowanej ustawy rada gminy zobowiązana jest do obligatoryjnego określenia granic i sposobów zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, ale nie upoważnia to w ocenie składu sądzącego do określiła dopuszczalnych zasad eksploatacji, gdyż określanie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni w rezultacie wiąże się właśnie z normami i zasadami eksploatacji złóż kopalin.

Z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei z punkt 9 tego przepisu stwierdza, że określa się tam również szczególne go warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Regulacja zawarta w § 7 uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jan Kanty - zachód" zatytułowana jest "Granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych." W ust. 4 tego przepisu stwierdza się. że "W obszarze objętym planem w celu ochrony powierzchni ziemi i obiektów budowlanych, na podstawie ustaleń Studium określa się:

1) obszar OF1 oraz jego granicę, wskazaną na rysunku planu, dla którego wyznacza się w złożu kopaliny węgla kamiennego filar ochronny; dla obszaru OF1 ze względu na teren zabudowy na obszarze historycznej płytkiej eksploatacji, ustala się nakaz- w przypadku podjęcia eksploatacji - zapewnienia następujących nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni:

a) nachylenie powierzchni mniejsze lub równe niż 5,0 mm/m,

b) promień krzywizny powierzchni większy lub równy niż 12 km,

c) odkształcenie poziome powierzchni mniejsze lub równe 3 mm/m.

d) dopuszczalne skutki odkształceń, o których mowa w pkt 1 lit..a do lit..c winny uwzględniać sumaryczne skutki zamierzonego wydobycia i reaktywacji starych zrobów w wyniku eksploatacji podbierającej,

2) obszar OF2 oraz jego granicę wskazaną na rysunku planu, dla którego wyznacza się w złożu kopaliny węgla kamiennego filar ochronny. Dla obszaru OF2, ze względu na teren planowanej zwartej zabudowy osiedli mieszkaniowej i usługowej, ustala się nakaz - w przypadku podjęcia eksploatacji - zapewnienia następujących nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni:

a) nachylenie powierzchni mniejsze lub równe 5,0 mm/m,

b) promień krzywizny powierzchni większy lub równy 12 km,

c) odkształcenie poziome powierzchni mniejsze lub równe 3 mm/m.

Tym samym gmina zobowiązana do wskazania granic występującego złoża kopaliny, uczyniła to wskazując § 7 uchwały udokumentowane złoża węgla kamiennego "Jan Kanty - Szczkowa" i "Jan Kanty". Ustawodawca dał gminie możliwość określenia zasad zagospodarowania terenów podlegających ochronie, a na mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 - szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, z którego gmina była uprawniona skorzystać, będąc świadomą negatywnych skutków działalności górniczej. W tym też celu gmina ustaliła obszary wskazane do objęcia ochroną poprzez wyznaczenie filarów ochronnych. Jednak ich wyznaczenie nie uprawniło gminy do określania granicznych wartości odkształceń. Zacytowane powyżej zapisy nie stanowią bowiem o sposobie zagospodarowania i zasadach zabudowy, w istocie odnosząc się do sposobu eksploatacji złóż.

Mając na uwadze powyższe w sprawie sporny zatem pozostaje zakres kompetencji poszczególnych organów (samorządowych i koncesyjnych), który powstaje na gruncie konfliktu różnych wartości i interesów, a mianowicie tych o charakterze lokalnym (związanych z funkcjonowaniem wspólnoty gminnej na obszarze objętym planem) oraz tych o charakterze ogólnokrajowym.

W piśmiennictwie wskazuje się bowiem słusznie: "Państwo, które dysponuje znaczącymi zasobami węgla, a jednocześnie nie jest w stanie uzyskać stabilnego dostępu do innych nośników energii (np. ropy naftowej, gazu ziemnego), kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, musi takie złoża objąć ochroną pozwalającą na podjęcie ich wykorzystania w przyszłości. Stanowi to bowiem element bezpieczeństwa energetycznego. Podobnie można ten problem widzieć w odniesieniu do pozostałych złóż kopalin (bezpieczeństwo surowcowe). Oczywiste jest bowiem, że podjęcie wydobycia złoża możliwe jest wyłącznie w miejscu jego występowania; zmiana tej lokalizacji nie jest możliwa. (...) Można co prawda wyobrazić sobie gospodarkę, która w całości oparta jest na wykorzystywaniu surowców mineralnych pochodzących z zagranicy, tyle że rozwiązanie to może okazać się niezmiernie kosztowne, a w dodatku bardzo niebezpieczne." (A. Lipiński, Planowanie przestrzenne jako instrument ochrony złóż kopalin, w: Praca zbiorowa, Zrównoważony rozwój jako czynnik determinujący prawne podstawy zarządzania geologicznymi zasobami środowiska, Katowice 2016, s. 125). A. Lipiński, odnosząc się do przepisów planistycznych, w tym kontekście pisze dalej: "Znane są przypadki wprowadzania zakazu wydobywania kopalin (»blokowanie tworzenia nowych obszarów górniczych«), ograniczenia wielkości oraz technologii wydobycia w sposób nawet rzutujący na właściwość rzeczową organów administracji, czy też zakazu wydobywania kopalin w sposób »mogący powodować deformacje terenu« (co w istocie oznacza całkowity zakaz wydobywania kopalin [w przypisie 23 Autor wskazuje: Nigdy nie można bowiem wykluczyć powstania takich deformacji, w tym również nieszkodliwych)." (tamże, s. 129 – 130).

W wyroku z 20 maja 2015 r., sygn. II OSK 394/15 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na przepis § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz.U. z 2012 r. poz. 511), który mówi, iż część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio m. in. uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. Sąd ten stwierdził, że przywołanie wymienionego przepisu rozporządzenia potwierdza tylko pogląd, że relacje do nieruchomości znajdujących się na powierzchni ziemi, a co za tym idzie również do sposobów ich zagospodarowania przestrzennego, są skutkiem dalszych etapów prac związanych z eksploatacją złoża. Może mieć to miejsce dopiero na etapie wystąpienia o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, o czym mowa w art. 22 do art. 26 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (por. też art. 30, 32 cytowanej ustawy - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. II SA/Gl 363/12 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2443/12).

Faktem jest, że "nie ma eksploatacji podziemnej bez wpływu na powierzchnię terenu". Wojewoda ma jednak rację, że nie jest rolą organu gminy już na etapie sporządzania planu miejscowego podejmowanie decyzji zarezerwowanych dla organu koncesyjnego. W tym kontekście należy dostosować się do treści art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Z powyższych względów nie ma tu znaczenia przesądzającego treść wyroku tut. Sądu z 31 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Gl 465/15, powoływanego w toku postępowania, gdzie stwierdzono, że stosownie do treści art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na etapie stanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina posiada jedynie prawo do określania obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny – dopiero przy stanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przyznał gminie w art. 15 ust. 2 pkt 7 cytowanej ustawy uprawnienie do określania granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych. Sąd w przywołanym orzeczeniu, rozpoznając kwestie dotyczące studium, użył jedynie wypowiedzi ogólnej, odnoszącej się do brzmienia poszczególnych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast w niniejszym postepowaniu ocenie podlegają już konkretne zapisy planu miejscowego. Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wymienionego wyroku (wyrok z dnia 1 kwietnia 2016 r, sygn. akt II OSK 94/16) .

W powyższym kontekście nie może mieć znaczenia przesądzającego także fakt, że ustawodawca dał organowi wykonawczemu gminy możliwość uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie kopalin (art. 23 ust. 2a ustawy Prawo górnicze i geologiczne) w zakresie stwierdzenia nienaruszalności przez eksploatację przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 tej ustawy.) Argumentacja skargi, że organ, dokonując takiego uzgodnienia, powinien posiadać jasne kryteria, na podstawie których dokona oceny dokumentacji koncesyjnej i dlatego kryteria takie powinny być wprowadzone do aktu jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przekonuje. Podkreślenia bowiem wymaga fakt, iż gmina nie ma nieograniczonych możliwości i może działać tylko i wyłącznie w zakresie udzielonego jej upoważnienia i posiadanych kompetencji. Uprawnienia takie nie wynikają z zacytowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 pkt 7 czy pkt 9) nie mają także umocowania w przywołanych przez gminę art. 71, i art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zatem Rada Gminy nie jest w tym zakresie upoważniona, skoro inne przepisy zastrzegają rozstrzygnięcia w tym zakresie dla organu koncesyjnego.

Podnoszona w skardze argumentacja, iż działania gminy winny doprowadzić do przyjęcia swego rodzaju kompromisu, który z punktu widzenia miasta i jego polityki przestrzennej, pozwoli pogodzić eksploatację podziemną z zagospodarowaniem terenu realizowanym zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, nie może prowadzić do przekroczenia posiadanych kompetencji. W przypadku wystąpienia niebezpieczeństwa związanego z prowadzoną eksploatacja górniczą gmina winna rozważyć, czy ewentualnie określony teren nie należy wyłączyć z zabudowy (zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9). Bezpodstawne jest jednak działanie prowadzące do określenia progu dopuszczalnego oddziaływania, gdyż w tym zakresie gmina wkracza na teren określenia zasad eksploatacji złóż kopalin.

Z tych wszystkich powodów podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjęta został z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zatem skarga Gminy nie mogła odnieść skutku

Z tych wszystkich powodów, Sąd uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisów prawa, a skarga Gminy nie mogła odnieść skutku, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.