Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2592/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 86 d
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Monika Barszcz sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ" albo "Organ"), po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Inwestor"), reprezentowanego przez P.O. Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] ([...]) - [...] (gr. woj. [...] i [...]) oraz drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] ([...]) - (gr. woj. [...] i [...]).

II. Wydanie przez GDOŚ postanowienia zaskarżonego obecnie przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. RDOŚ określił na wniosek Inwestora środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie drogi ekspresowej [...]na odcinku [...] ([...]) - [...] (gr. woj. [...]i [...]) oraz drogi ekspresowej [...]na odcinku [...] ([...]) - (gr. woj. [...]i [...]), dalej "przedsięwzięcie" albo "droga".

2. Odwołania od decyzji RDOŚ wniosły: 1) Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca"), 2) osoba fizyczna.

3. Pismem z dnia 9 lipca 2020 r. Inwestor wniósł do GDOŚ o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji RDOŚ w związku z koniecznością uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

4. Uwzględniając w/w wniosek, tj. zawieszając postępowanie odwoławcze od decyzji RDOŚ, Organ wskazał, iż zgodnie z art. 86 d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 283), dalej także "u.o.o.ś.", "Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia zawiesza postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Jednocześnie zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 t. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1712), do spraw wszczętych na podstawie ustawy ooś i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustany stosuje się przypisy art. 63, art. 64 ust. 1 i 3a, art. 65, art. 74 ust. 3b-3h, art. 84 ust. 1 i 1 a oraz art- ustawy ooś w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Biorąc powyższe orzeczono jak w sentencji.".

III. Pismem z dnia 28 września 2020 r. Skarżąca, reprezentowane przez r.pr. B. F., wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie GDOŚ, podnosząc przeciwko temu aktowi zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1) art. 86d ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu, niezbadanie przesłanek jego zastosowania, a w konsekwencji zawieszenie postępowania odwoławczego w momencie gdy zagrażało to interesowi społecznemu;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy i naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji, w tym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego automatycznie, bez analizy szczególnych okoliczności sprawy i bez uzasadnienia;

3) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia skarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi Organ kierował się wydając rozstrzygnięcie, przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego i dokonanie ustaleń faktycznych w sposób zupełnie dowolny;

4) art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 86d ust. 3 u.o.o.ś. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. - poprzez błędne pouczenie strony, iż od skarżonego postanowienia nie przysługuje środek odwoławczy i że jest ono ostateczne.

W uzasadnieniu w/w zarzutów wskazano w szczególności, co następuje:

(i) W zaskarżonym postanowieniu zawarto błędne pouczenie co do jego ostateczności, a tym samym niedopuszczalności złożenia przez Skarżącą do GDOŚ, jako "ministra" w rozumieniu art.5 § 2 pkt 4 k.p.a., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art.101 § 3 w zw. z art.127 § 3 i art.144 k.p.a. (w tym miejscu powołano szeroką argumentację, mającą uzasadniać generalną zaskarżalność na drodze administracyjnej pozytywnych postanowień, wydanych na podstawie art. 86d ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.). Niezależnie od powyższego Skarżąca oświadczyła, iż świadomie zrezygnowała ze złożenia do Organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem zaskarżonym obecnie, korzystając z uprawnienia do wniesienia na nie skargi do Sądu na zasadzie art.52 § 3 p.p.s.a.

(ii) Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.124 § 2 k.p.a. zaskarżone postanowienie nie zostało przez Organ uzasadnione. W konsekwencji powyższego Organ nie rozważył, wbrew temu, co nakazuje art. 86d ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., czy zawieszenie postępowania odwoławczego nie zagraża to interesowi społecznemu.

Zakres pojęcia "interes społeczny" w niniejszej sprawie powinien uwzględniać przede wszystkim interes związany z ochroną przyrody, w założeniu, że to właśnie interes ogólnospołeczny polegający na ochronie prewencyjnej środowiska naturalnego (dziedzictwa przyrodniczego o szczególnym znaczeniu i ochronie) - jest interesem realnym, wykazanym w przedmiotowej sprawie w stopniu wystarczającym. Postępowanie odwoławcze toczy się bowiem w związku z zaskarżeniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzucane jest jej przez Skarżącego m.in. niewłaściwe i niewystarczające przeanalizowanie wpływu realizacji inwestycji na korytarze ekologiczne oraz przewidzenie w decyzji działań minimalizujących nieuzasadnionych względami przyrodniczymi, a tym samym niemającymi wpływu na zachowanie ciągłości naruszonych przez przedsięwzięcie korytarzy ekologicznych; wadliwe uznanie, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...] ([...]), czy brak opisu, zaplanowania i oceny skuteczności działań kompensacyjnych, w szczególności w zakresie siedlisk przyrodniczych. W związku z tym, że środowisko naturalne jest dobrem wspólnym, a jego zagrożenie traktować należy jako stwarzanie niebezpieczeństwa dla całego społeczeństwa, zawieszenie niniejszego postępowania odwoławczego stwarza zagrożenie dla interesu społecznego w postaci zagrożenia środowiska naturalnego.

Zaznaczyć należy, że za spełnienie wymogu przeanalizowania kwestii braku zagrożenia interesu społecznego z pewnością nie można uznać stwierdzenia przez Organ, że zawieszenie postępowania odwoławczego miało miejsce ze względu na konieczność uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Takie stwierdzenie sugeruje natomiast, że Organ wydając skarżone postanowienie prawdopodobnie pomylił jego podstawę prawną. Przesłanką bowiem zawieszenia postępowania wymienioną w art. 86d u.o.o.ś., w odróżnieniu od sytuacji określonych m.in. w art. 63 ust. 5 u.o.o.ś. i art. 69 ust. 4 u.o.o.ś., nie jest konieczność uzupełnienia raportu, tak więc wskazywanie na tę okoliczność faktyczną jest zupełnie irrelewantne w sprawie.

(iii) Do zawieszenia postępowania odwoławczego doszło w okolicznościach równoczesnego obowiązywania w obrocie prawnym postanowienia z dnia [..] sierpnia 2019 r. o nadaniu decyzji RDOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności. W rezultacie wydanie skarżonego postanowienia przez GDOŚ doprowadziło do sytuacji, w której z jednej strony zahamowane zostało postępowanie w sprawie wydania decyzji przez Organ II instancji, w trakcie którego powinny zostać zweryfikowane te jej fragmenty, które wpływają na wadliwość całego rozstrzygnięcia, a równocześnie dopuszczono wykonanie przez Inwestora tej decyzji w zaskarżonym kształcie, co realnie zagraża interesowi społecznemu polegającemu na ochronie środowiska naturalnego. Takie działanie Organu uznać można ponadto za intencjonalną próbę ograniczenia prawa Skarżącego do weryfikacji postanowień w toku instancji. Podkreślić należy przy tym, że Skarżący nie działa w sprawie w swoim prywatnym interesie, ale jako organizacja ekologiczna występuje w interesie społecznym.

(iv) Sam fakt powołania się przez GDOŚ we wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania na konieczność uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko świadczy ponadto o uchybieniach decyzji RDOŚ i zasadności odwołań (w tym odwołania Skarżącej) i winno dodatkowo przemawiać za jej uchyleniem bądź ewentualnie koniecznością wydania decyzji reformatoryjnej. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jako najważniejszy dowód w sprawie pełni kluczową rolę przy ocenie oddziaływania na środowisko, jako że jego założeniem jest między innymi określenie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska, a także wskazanie przewidywanych rodzajów i ilości zanieczyszczeń, wynikających z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia. Przyznanie więc przez Inwestora, iż raport jest niekompletny i wymaga uzupełnienia powinno doprowadzić do odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego z uwagi na sprzeczność z interesem społecznym. W obecnej sytuacji Inwestor jest bowiem uprawniony do rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia na podstawie decyzji wydanej w oparciu o niepełny, a więc wadliwy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Taki stan rzeczy nie może zostać zaakceptowany ze względu na daleko idące naruszenie obowiązującego prawa. Na marginesie zaznaczyć należy, że rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji środowiskowej RDOŚ postanowieniem RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2019 r. i utrzymany w mocy postanowieniem GDOŚ z dnia [...] października 2019 r. został zaskarżony do sądu administracyjnego przez Skarżącego a skarga został oddalona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2020 r.

(v) Inwestor uzyskał możliwość realizowania kolejnych etapów inwestycji, niezależnie od tego, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wadliwa ze względu na wydanie jej w oparciu o niekompletny raport, jak również niezależnie od faktu, iż nie jest ona ostateczna ani prawomocna. Zawieszenie postępowania odwoławczego tylko potęguje powyższe naruszenia.

(vi) Uznać należy, iż dopuszczalność zawieszenia na wniosek inwestora postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na podstawie art. 86d ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. może dotyczyć wyłącznie postępowania przed organem I instancji, nie zaś postępowania odwoławczego, wszczętego z odwołania innej strony niż inwestor. Dopuszczenie stosowania art. 86d ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. w tego rodzaju postępowaniach odwoławczych prowadzi bowiem do skutecznego zablokowania przez inwestora kontroli instancyjnej nieostatecznej decyzji środowiskowej organu I instancji, co w razie nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności umożliwia inwestorowi jej wykonywanie przed ostatecznym przesądzeniem kwestii jej prawidłowości (w oparciu o ten rygor inwestor może m.in. uzyskać zezwolenie na realizację inwestycji drogowej). Jeśli decyzja organu I instancji, zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, okazałaby się następnie wadliwa, w następstwie czego zostałaby uchylona przez organ odwoławczy, to stałoby się to już w sytuacji, w której w związku z jej wykonaniem przez inwestora w oparciu o w/w rygor zaszłyby już skutki dla środowiska, niemożliwe do odwrócenia. Sytuacja tego rodzaju jest równoznaczna z naruszeniem interesu społecznego.

IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [..] listopada 2020 r., GDOŚ wniósł: a) o odrzucenie skargi, wskazując, iż dopuszczalność kwestionowania postanowienia wydanego na podstawie art.86d u.o.o.ś. przez inne strony niż inwestor sprzeciwiałaby się założeniom przyświecającym, a na wypadek przyjęcia, iż postanowienie jest zaskarżalne – b) o oddalenie skargi, wskazując, iż przesłanki do zastosowania art.86d u.o.o.ś. zostały w sprawie spełnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.86d ust.1 pkt 1 u.o.o.ś., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji postanowienie to należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Organu prowadzi do następujących wniosków:

1. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art.86d ust.1 pkt 1 u.o.o.ś., Organ zawiesił na wniosek Inwestora postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniami innych podmiotów od decyzji organu I instancji, ustalającymi środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. Trafnie zarzuca skarga, iż postanowienie to jest wadliwe. Z tej racji zaskarżony akt należało wyeliminować z obrotu prawnego.

2. Nie można podzielić stanowiska Organu co do niedopuszczalności wniesienia przez Skarżącą skargi w niniejszej sprawie, mającej skutkować koniecznością jej odrzucenia przez Sąd.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż – jak to już wcześniej zaznaczono – sądowa kontrola postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym ma szeroki zakres, obejmując skargi na postanowienia: 1) na które służy zażalenie, 2) postanowienia kończące postępowanie, 3) postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

Wskazać należy na trafność wywodów skargi co do tego, iż od zaskarżonego postanowienia Organu wszystkim stronom postępowania przysługiwał (w miejsce zażalenia, a to z racji posiadania przez Organ statusu ministra w rozumieniu art.5 § 2 pkt 4 k.p.a.) środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadzie art.101 § 3 w zw. z art.127 § 3 i art.144 k.p.a. Zamieszczone w postanowieniu pouczenie, sugerujące inaczej, jest w tej sytuacji w oczywisty sposób wadliwe. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż postanowienia, od których przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako środek równoważny zażaleniu, są objęte zakresem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Jednocześnie nieskorzystanie przez Skarżącą ze w/w środka zaskarżenia nie stanowiło przeszkody do wniesienia przez Skarżącą skargi do Sądu na przedmiotowe postanowienie Organu, a to z racji art.52 § 3 p.p.s.a., który w świetle orzecznictwa sądowego znajduje zastosowanie również do postanowień (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3975/18).

Odnotować należy, iż literalnie rzecz ujmując w odpowiedzi na skargę Organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, z których wywodzi niedopuszczalność skargi wniesionej przez Skarżącą. Z całego kontekstu argumentacji skargi należy wywodzić, iż w ocenie Organu dopuszczenie wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie art.86d ust.1 pkt 1 u.o.o.ś. przez podmiot inny niż inwestor stałoby w sprzeczności z ratio legis przywołanego przepisu, uniezależniającego zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej od woli stron tego postępowania innych niż inwestor, wnioskujący o takie zawieszenie. Stanowiska takiego podzielić nie można, bo o ile bezsprzecznie sam sprzeciw innych stron (tj. niewyrażenie przez nie zgody na zawieszenie) nie może stanąć na przeszkodzie zawieszeniu postępowania na w/w podstawie prawnej, o tyle każda ze stron postępowania może żądać skontrolowania, czy to w toku kontroli instancyjnej, czy też przed sądem administracyjnym, czy w/w zawieszenie nastąpiło w zgodzie z art.86d ust.1 pkt 1 u.o.o.ś. i innymi właściwymi przepisami.

3. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

3.1. Z dniem 24 września 2019 r. do u.o.o.ś. wprowadzono m.in. art.86d, stanowiący szczególną w odniesieniu do ogólnych regulacji procesowych, przewidzianych w k.p.a. (art.98), instytucję zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wniosek strony. Stosownie do powyższego:

Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia zawiesza postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...) - jeżeli nie zagraża to interesowi społecznemu (art.86d ust.1 pkt 1 u.o.o.ś.).

Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art.86d ust.2 u.o.o.ś.).

Przepisów art. 98 i art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art.86d ust.3 u.o.o.ś.).

3.2. Stosownie do normy temporalnej zawartej w art.4 pkt 2 ustawy nowelizującej, wprowadzającej m.in. art.86d u.o.o.ś. do obrotu prawnego (ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2019, poz.1712) przepis ten znajduje zastosowanie także do spraw wszczętych na podstawie u.o.o.ś., które nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie noweli życie (tj. przed 24 września 2019 r.).

4. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

4.1. Specyfika kontrolowanej sprawy polega na tym, iż Inwestor skorzystał z uprawnienia do żądania zawieszenia - na podstawie art.86d ust.1 pkt 1 u.o.o.ś. - postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej nie na etapie postępowania przed organem I instancji (które to postępowanie zostało zakończone nieostateczną decyzją RDOŚ z dnia [...] maja 2019 r.) a na etapie postępowania odwoławczego, wszczętego z odwołań innych stron niż sam Inwestor. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy się odnieść do najdalej idącego zarzutu skargi, iż art. art.86d ust.1 pkt 1 u.o.o.ś. może znaleźć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Stosownie do powyższego:

(i) Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej jest postępowaniem, o którym mowa w art.1 pkt 1 k.p.a., tj. postępowaniem przed organem administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Do postępowania tego k.p.a. znajduje zatem zastosowanie wprost za wyjątkiem kwestii uregulowanych w przepisach u.o.o.ś. w sposób odrębny;

(ii) Jak już wskazano art.86d ust.1 pkt 1 u.o.o.ś. ma charakter normy procesowej, stanowiącej uregulowanie szczególne w stosunku do art.98 k.p.a. Przedmiotowy przepis u.o.o.ś, w zestawieniu z art.98 k.p.a., wzmacnia bowiem pozycję inwestora, wnioskującego do organu o zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, uniezależniając dopuszczalność tego zawieszenia (tak jak miałoby to miejsce pod rządem art.98 k.p.a.) od braku sprzeciwu innych stron;

(iii) Nawet przyjęcie, iż wykładnia językowo – logiczna przemawia za tym, że adresatem zarówno art.86d ust.1 pkt 1 u.o.o.ś. (na gruncie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej), jak i art.98 k.p.a. (na gruncie reszty postępowań administracyjnych, w których stosowanie tego przepisu nie zostało wyłączone regulacjami szczególnymi) - jest bezpośrednio organ pierwszej instancji, nie daje podstaw do wywodzenia niedopuszczalności stosowania przywołanych przepisów w postępowaniu odwoławczym. Powyższe wiąże się z funkcjonowaniem w obrocie prawnym art.140 k.p.a., znajdującego zastosowanie zarówno w postępowaniach, regulowanych (w ujęciu procesowym) wyłącznie normami k.p.a., jak i w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej (stosowania art.140 k.p.a. przepisy u.o.o.ś. bowiem nie wyłączają). Przepis ten stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Jak podkreśla się w piśmiennictwie:

(-) "Kodeks, na co trafnie zwraca uwagę Z. Janowicz (Komentarz, 1995, s. 332), nie wyodrębnia przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy rozdziałów 1–9 działu II "Postępowanie". W sensie ścisłym przepisy te regulują bowiem postępowanie przed organami pierwszej instancji" – por. Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt - Gotowicz, Andrzej Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego" LEX/el. 2021 - komentarz, stan prawny: 1 marca 2021 r.;

(-) "W postępowaniu odwoławczym znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy o współuczestnictwie (art. 62), o pozostawieniu podania bez rozpoznania i uzupełnieniu braków formalnych (art. 64), o przekazaniu podania organowi właściwemu i zwrocie podania (art. 65-66), o metrykach, protokołach i adnotacjach (art. 66a-72), o udostępnianiu akt (art. 73-74a), o rozprawie (art. 89-96), mediacji (art. 96a-96n), o zawieszeniu postępowania (art. 97-103), o decyzjach (art. 104, art. 107), o umorzeniu postępowania (art. 105), o doręczeniu decyzji (art. 109-110), o rektyfikacji decyzji (art. 111-113), o ugodzie (art. 114-122), o postanowieniach (art. 123-126)." – por. Mirosław Karpiuk (red.), Przemysław Krzykowski (red.), Agnieszka Skóra (red.) "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III" Wyd.UW-M 2021 - komentarz, stan prawny: 15 lutego 2021 r.;

(-) "Wynik odpowiedniego zastosowania "przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji" będzie trojaki. Część przepisów znajdzie zastosowanie wprost (np. przepisy o udostępnianiu akt sprawy), część po niezbędnej adaptacji (przepis o skutkach fakultatywnego zawieszenia postępowania - art. 98 § 2), a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia (przepisy o rygorze natychmiastowej wykonalności)." – por. Grzegorz Łaszczyca, Czesław Martysz, Andrzej Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III LEX 2010 - komentarz, stan prawny: 1 sierpnia 2010 r.).

(iv) W świetle powyższego nie może ulegać wątpliwości, iż na podstawie art.140 k.p.a. dopuszczalne jest odpowiednie stosowanie w postępowaniu odwoławczym m.in.:

(-) art.98 k.p.a. – o ile w/w postępowanie odwoławcze toczy się w sprawie, w której przepisy szczególne nie wyłączają stosowania tego przepisu,

(-) art.86d ust.1 pkt 1 u.o.o.ś. - w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej;

(v) Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CZP 41/00: "Powszechnie przyjmuje się - mówiąc najkrócej - że "odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami - usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciąganego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu.".

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż odpowiednie (jak to nakazuje art.140 k.p.a.) zastosowanie w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, tj. m.in. art.86d ust.1 pkt 1 u.o.o.ś. stwarza wprawdzie możliwość zawieszenia tego postępowania na wniosek inwestora (o ile nie dochodzi do zagrożenia interesu społecznego), niemniej tylko i wyłącznie w takiej sytuacji, w której inwestor ten jest równocześnie jedyną stroną odwołującą się od decyzji organu I instancji (w praktyce chodziłoby zatem o odwołanie inwestora od odmownej decyzji środowiskowej). Tylko tego rodzaju sytuacja daje się bowiem logicznie pogodzić ze skutkami z art.86d ust.2 u.o.o.ś., który to przepis stanowi, iż jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania (tu odpowiednio – odwołanie) uważa się za wycofane. Skorzystanie z dobrodziejstw art.86d ust.1 pkt 1 u.o.o.ś. na etapie postępowania odwoławczego, zarezerwowane wyłącznie dla inwestora, następuje zatem w następujących warunkach: a) postępowanie odwoławcze zostało wszczęte w interesie inwestora (tj. wniósł on odwołanie od decyzji środowiskowej I instancji), b) zawieszenie postępowania służy w szczególności zgromadzeniu przez inwestora materiału dowodowego, który mógłby stanowić podstawę dla rozstrzygnięcia odwoławczego, pozytywnego dla inwestora, c) wraz z zawieszeniem postępowania uaktywniony zostaje środek dyscyplinujący inwestora, wymuszający na nim pożądaną sprawność działania i jednocześnie zapobiegający stanowi bezterminowej zawisłości sprawy w postępowaniu odwoławczym, w postaci obowiązku uznania odwołania inwestora za wycofane w razie bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w art. art.86d ust.2 u.o.o.ś. Chodzi tu zatem o czytelną i logiczną zasadę procesową, iż podmiot, na żądanie którego żądanie zostało wszczęte ma prawo żądać zawieszenia postępowania, a jego zwłoka, powodująca nadmierne wydłużenie postępowania, wywoła skutek w postaci zniesienia całego postępowania. Tym samym to beneficjent zawieszenia postępowania ma ponosić niekorzystne skutki własnych zaniechań.

W tym świetle za całkowicie niedopuszczalną, jako naruszającą podstawowe gwarancje procesowe (uprawnienia dyspozytywne) innych stron postępowania należałoby uznać sytuację, w której w postępowaniu odwoławczym w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej, wszczętym z odwołań innych podmiotów niż inwestor, inwestor ten miałby zyskać możliwość: (-) żądania zawieszenia tego postępowania bez konieczności uzyskania zgody podmiotów wnoszących odwołanie, a następnie (-) doprowadzenia do uznania wniesionych odwołań za wycofane (również bez zgody zainteresowanych) poprzez zaniechanie przez okres trzech lat od zawieszenia postępowania żądania jego podjęcia (do zgłoszenia którego to żądania jest w świetle art.86d ust.2 u.o.o.ś. wyłącznie właściwy). Chodziłoby zatem o sytuację, w której beneficjent zawieszenia postępowania nie ponosiłby żadnych konsekwencji własnych zaniechań a wręcz przeciwnie jego zaniechania miałyby prowadzić do dezaktywacji środków prawnych, które zostały podjęte przez inne strony postępowania, mające interesy sprzeczne z interesem inwestora. Sytuacji takiej zaakceptować nie można. Uznać należy, iż wykazana powyżej niedopuszczalność żądania zawieszenia postępowania przez inwestora odnosiłaby się również do hipotetycznej sytuacji, w której inwestor byłby jednym z kilku odwołujących się. O ile bowiem mógłby on doprowadzić do cofnięcia własnego odwołania, o tyle analogicznie, nie mógłby doprowadzić do spowodowania cofnięcia odwołania innych osób, a jednocześnie niedopuszczalnym byłoby, przy niepodzielności przedmiotu sprawy administracyjnej o wydanie decyzji środowiskowej, zawieszanie postępowania odwoławczego wyłącznie w odniesieniu do odwołania inwestora i prowadzenie go z odwołań pozostałych podmiotów.

Z powyższych przyczyn Organ był zobligowany do odmowy uwzględnienia wniosku Inwestora, tj. do odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego.

4.2. Niezależnie od powyższego, tj. nawet w razie hipotetycznego podzielenia stanowiska Organu co do dopuszczalności zastosowania art.86 ust.1 pkt 1 u.o.o.ś. w sprawie, stwierdzić należałoby, iż zaskarżone postanowienia jest wadliwe z racji jego wydania w warunkach zagrożenia interesu społecznego. Stosownie do powyższego:

Nie może ulegać wątpliwości, iż na Organie rozpoznającym wniosek Inwestora o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art.86 ust.1 pkt 1 u.o.o.ś., ciążył obowiązek wyjaśnienia, czy uwzględnienie tego wniosku nie prowadziłoby do powstania zagrożenia dla interesu społecznego. Tego rodzaju okoliczność stanowi bowiem przeszkodę do zawieszenia postępowania, co jednoznacznie wynika z treści przepisu. Nie ulega również wątpliwości, iż z naruszeniem art.7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art.86 ust.1 pkt 1 u.o.o.ś. Organ nie poczynił wyjaśnień we w/w zakresie, dodatkowo pomijając w uzasadnieniu postanowienia, przy cytowaniu treści art. 86 ust.1 pkt 1 u.o.o.ś., fragment przepisu, odnoszący się do wspomnianego zagrożenia interesu społecznego.

Co do zasady sytuacja, w której łącznie:

(-) w obrocie prawnym pozostaje nieostateczna decyzja środowiskowa organu I instancji, uwzględniająca wniosek inwestora i zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, z czym łączy się umocowanie inwestora do wykonywania przyznanych mu decyzją uprawnień jeszcze przed nabyciem przez ten akt waloru ostateczności, a jednocześnie

(-) zawieszeniu ulega postępowanie odwoławcze od tej decyzji, wszczęte z odwołań innych pomiotów niż inwestor, którego przedmiotem jest dokonanie przez organ odwoławczy ponownej oceny dopuszczalności ustalenia środowiskowych uwarunkowań (co może prowadzić do uznania przez organ odwoławczy, że ustalenie środowiskowych uwarunkowań jest niemożliwe w całości bądź też w zakresie żądanym przez inwestora, a wadliwie zaaprobowanym przez organ I instancji)

- może stanowić hipotetyczne zagrożenie interesu społecznego, polegające na długotrwałym zablokowaniu możliwości skontrolowania przez organ odwoławczy potencjalnie wadliwej decyzji środowiskowej organu I instancji (która to kontrola następuje łącznie z ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy), umożliwiającym skonsumowanie tej decyzji przez inwestora w oparciu o rygor natychmiastowej wykonalności.

Odnotować należy, iż pismem z dnia 22 maja 2020 r. GDOŚ wezwał Inwestora do przedłożenia szeregu wyjaśnień i uzupełnienia dokumentacji (raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). W odpowiedzi na to wezwanie (pismo z dnia 30 czerwca 2020 r.) Inwestor wskazał m.in., iż "zakres wezwania wskazujący na konieczność przeprowadzenia kolejnej całorocznej pełnej inwentaryzacji przyrodniczej (pkt 1 wezwania) oraz ponowne przeprowadzenie analizy wielokryterialnej (pkt 8 wezwania) jako najbardziej czasochłonnych elementów niezbędnych do uzupełniania dokumentacji, pozwala wskazać, iż uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wpłynąć może do GDOŚ najwcześniej w lipcu 2022 r.". Następnie, pismem z dnia [..] lipca 2020 r., Inwestor wniósł o "zawieszenie postępowania do czasu uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia".

W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, iż: (-) w toku postępowania odwoławczego GDOŚ stwierdził potrzebę istotnego uzupełnienia przez Inwestora raportu, tj. dowodu, który w świetle art.3 ust.1 pkt 8 u.o.o.ś. ma zasadnicze znaczenie w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, (-) dokonanie żądanego uzupełnienia jest dodatkowo czasochłonne i będzie możliwe najwcześniej po upływie dwunastu miesięcy.

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż zawieszenie w takich warunkach postępowania odwoławczego w oczywisty sposób zagraża interesowi społecznemu, albowiem prowadzi do wielomiesięcznego wstrzymania kontroli prawidłowości decyzji środowiskowej I instancji (tj. decyzji RDOŚ), wydanej w oparciu o raport nie opisujący w kompletny i aktualny sposób oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (a zatem potencjalnie wadliwej) w sytuacji, w której w/w decyzja RDOŚ jest już wykonalna w oparciu o rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższe upoważnia do wniosku, iż zawieszenie postępowania odwoławczego, istotnie odraczające w czasie rozpatrzenie przez GDOŚ sprawy co do jej istoty (co może prowadzić do uchylenia lub zreformowania decyzji RDOŚ), umożliwia realizowanie przez Inwestora decyzji RDOŚ, która może być obciążona istotnym uchybieniem.

Poczyniwszy w/w alternatywne rozważania co do niedostrzeżenia przez Organ występującego w sprawie zagrożenie interesu społecznego, Sąd podkreśla jednakże, iż podstawą przesłanką do zakwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia była niedopuszczalność zawieszenia postępowania odwoławczego na art.86 ust.1 pkt 1 u.o.o.ś. na żądanie Inwestora, nie będącego stroną odwołującą się od decyzji RDOŚ (jako jedyny odwołujący się).

5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Organ wyda postanowienie o odmowie zawieszenia na zasadzie art.101 k.p.a. w zw. z art.86 ust.1 pkt 1 u.o.o.ś. Postanowienie to będzie niezaskarżalne (por. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12; z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2975/12; z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14; z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2855/13; z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16, wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/16).

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 i 205 § 2 p.p.s.a.