Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 402/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52, art. 51 ust. 3, art. 54, art. 56
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Teza: Przepis art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) rozstrzyga konflikt dwóch miejscowo i rzeczowo właściwych w sprawie organów poprzez wskazanie tego, który powinien sprawę rozpoznać i na którego nałożony został obowiązek uwzględnienia merytorycznego stanowiska drugiego z organów.

TEZY

Przepis art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) rozstrzyga konflikt dwóch miejscowo i rzeczowo właściwych w sprawie organów poprzez wskazanie tego, który powinien sprawę rozpoznać i na którego nałożony został obowiązek uwzględnienia merytorycznego stanowiska drugiego z organów.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi B. K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 402/14

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 lutego 2013 r., następnie kilkukrotnie precyzowanym, P. D. S.A. w L. wystąpiło do Urzędu Gminy w S. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji stacja 110/20 kV H. – stacja 110 kV S. w S., przebiegającej przez kilkadziesiąt działek szczegółowo wymienionych we wniosku.

Pierwsza wydana w tej sprawie decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2013 r., uwzględniająca wniosek, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w dniu [...] lipca 2013 r. Organ II instancji stwierdził następujące uchybienia niemogące być uzupełnione na etapie odwoławczym: brak precyzyjnego ustalenia występowania na działce nr [...] użytków leśnych, brak ustaleń czy zachodzi konieczność przeprowadzenia uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p., brak ustaleń czy część terenu objętego inwestycją została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - mimo informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu; brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania (z akt wynika, że niektóre strony zmarły, a w stosunku do innych nie wynika źródło ich legitymacji procesowej); brak porozumienia (a nie tylko uzgodnienia) organu wydającego decyzję z Prezydentem Miasta S. odnośnie warunków lokalizacji inwestycji (porozumienie z dnia 13 marca 2013 r. znajdujące się w aktach nie dotyczy przedmiotowej inwestycji, ale zlokalizowanej częściowo na innych działkach); brak w aktach dokumentów, na które powołano się w decyzji.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] ustalił na rzecz P. D. S.A. w L. lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji: stacja 110/20 kV H. – stacja 110 kV S. w S. na terenie obejmującym Miasto S. (obręb 2, 3 i 8) i Gminę S. (obręb K., Z. K., D. D.). Organ umorzył postępowanie w części dotyczącej działek nr [...] położonych w S. obręb 2 – z uwagi na wejście w życie z dniem 21 grudnia 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych Krzywólka w Suwałkach (uchwała Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 27 listopada 2013 r. Nr XLII/464/2013). Ustalono, że planowana inwestycja polega na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV o łącznej długości około 11 451 m, w tym na terenie Gminy S. około 7 600 m i na terenie Miasta S. około 3 851 m. Szerokość terenu objętego wnioskiem wynosi około 14 m (po 7 m z każdej strony od osi linii), szerokość pasa zajętego przez linię ma wynosić 7 m. Przewidziano wyznaczenie pasa ochronnego o szerokości 20 m (po 10 m z każdej strony od osi linii), na którym obowiązywać będą ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych tj. unikanie lokalizacji budynków mieszkalnych i innych obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz sadzenie drzew. Jak wskazano, projekt decyzji uzgodniono z właściwymi organami, w tym w drodze milczącego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Zarządem Dróg i Zieleni w S. Z uwagi na to, że teren inwestycji znajduje się w większej części na terenie Gminy S. a nie Miasta S., Wójt Gminy S. wydał decyzję w porozumieniu z Prezydentem Miasta S. zawartym w trybie art. 51 ust. 3 u.p.z.p. (postanowienie z dnia [...] października 2013 r., § 2 pkt 3 porozumienia z dnia 18 września 2013 r.). Prezydent w piśmie z dnia 13 grudnia 2013 r. zaakceptował także warunki wydania decyzji lokalizacyjnej.

Wójt uznał za bezzasadne zarzuty zgłoszone w toku postępowania przez właścicieli działek nr [...] – J. B., nr [...] – A. T., nr [...] – B. S. oraz nr [...] – K. S. Wskazał, że: ograniczenie przez inwestora szerokości pasa technologicznego do 14 m w stosunku do 20 m przewidzianych w decyzji środowiskowej wydanej dla inwestycji było dopuszczalne; nie można było odmówić wydania decyzji lokalizacyjnej wyłącznie z uwagi na sprzeciw właścicieli działek położonych w obrębie terenu inwestycji, wskazujących na spadek wartości działek i obniżenie walorów krajobrazowych terenu; przedmiotowa decyzja dotyczy wniosku o innym zakresie niż ten, na podstawie którego wydano decyzję lokalizacyjną z dnia [...] listopada 2012 r. m.in. w zakresie szerokości pasa ochronnego, przebiegu inwestycji, numerów działek; zawiadomieni o wszczęciu postępowania zostali wszyscy właściciele działek, na których inwestycja będzie realizowana (zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p.); inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego, a zaktualizowanego m.in. w 2013 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. przewidującego budowę linii RPZ "S." – RPZ "H." oraz ustalonych w nim priorytetów, zaś podjęcie uchwały przez Radę Miejską w S. o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza procedury lokalizacji inwestycji celu publicznego; trasa linii uwzględnia wariant projektowanej obwodnicy S. w ciągu drogi ekspresowej S61 i zachowane zostaną odległości pionowe i poziome przewodów linii od powierzchni jezdni; decyzja lokalizacyjna bazuje na odpowiadających rzeczywistości opisach istniejącej infrastruktury energetycznej Miasta S. oraz uwzględnia ustalenia decyzji środowiskowej z dnia [...] maja 2012 r. wydanej dla tejże inwestycji. Odnośnie stanowisk innych stron postępowania (właściciela działki nr [...] A. W. i działek nr [...] D. H., nr [...] S. H.) organ wskazał, że jest związany wnioskiem inwestora co do przebiegu linii, zaś teren działek nr [...] i [...] nie stanowi obecnie terenu prawnie zaliczonego jako górniczy.

Odwołania od powyższych decyzji złożyli K. S. i B. S.

K. S. zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pas technologiczny o szerokości 14 m jest wystarczający do funkcjonowania linii, podczas gdy jego szerokość powinna wynosić 42 m (21 m po każdej stronie od osi linii). Wskazał, że w obszarze lokalizacji linii występuje znaczne ograniczenie władania gruntem (100 % w obszarze posadowienia słupów, 50 % pod liniami, 20% w pozostałym obszarze). Uzupełniając odwołanie oświadczeniem do protokołu z dnia 24 stycznia 2014 r. wskazał, że strefa ochronna obejmująca jego działkę powinna być tej samej szerokości co wyznaczona w § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych Krzywólka w Suwałkach. Nadto, w jego ocenie, nie wykazano na jakiej podstawie w zaskarżonej decyzji wyznaczono pas technologiczny o szerokości 14 m i czy osoba to czyniąca posiada stosowne uprawnienia do takich działań.

B. S. zarzuciła zaskarżonej decyzji:

- obrazę przepisów prawa materialnego i procesowego mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 51 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 6, 7, 77 § 1, 106 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zaliczenie inwestycji do inwestycji celu publicznego oraz błędne przyjęcie, że Wójt jest organem uprawnionym do samodzielnego prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji i prowadzenia prac planistycznych dla obszaru całej inwestycji bez zapewnienia aktywnego udziału organu współdziałającego tj. Prezydenta Miasta S. Zdaniem odwołującej się, na mocy porozumienia z dnia 18 września 2013 r. Wójt zapewnił sobie możliwość nieograniczonego decydowania o procedurze planistycznej także na terenie Miasta S., ograniczając rolę Prezydenta Miasta do minimum, a de facto tylko do uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a.;

- obrazę przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 53 § 4 u.p.z.p. w związku z art. 6, 106, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowo przeprowadzonego uzgodnienia projektu decyzji z GDDKiA Oddział w B. jako zarządcą drogi ekspresowej S61, pominięcie negatywnego uzgodnienia uzyskanego od Dyrekcji Lasów Państwowych oraz nieuwzględnienie faktu, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. nie ustosunkował się do wniosku o dokonanie uzgodnienia;

- obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 80 k.p.a. w związku z przepisami u.p.z.p. Wskazała, że na etapie końcowym znajdują się uzgodnienia treści planu zagospodarowania przestrzennego dla "terenów mieszkaniowych Krzywólka w Suwałkach", w którym jedynie postuluje się wyznaczenie w przyszłości trasy linii energetycznej napowietrznej łączącej stacje H. i S. Zakwestionowana decyzja jest zatem przedwczesna, bowiem ustala lokalizację linii tylko do granic obszaru objętego planem, co czyni tę inwestycję bezcelową. Nadto ustalenia decyzji nie są zgodne z ustaleniami projektu planu w zakresie wyznaczenia szerokości pasa technologicznego;

- obrazę przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 60 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody oraz licznych przepisów dyrektyw o ochronie przyrody w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów z dokumentów urzędowych stwierdzających występowanie chronionych gatunków zwierząt i roślin w obszarze jednostki podstawowej B3 Miasta S. tj. Studium, decyzji środowiskowej, inwentaryzacji przyrodniczej wykonanej przez projektanta obwodnicy. Tymczasem z tych dokumentów wynika, że wydana decyzja może pogorszyć walory krajobrazowe i walory środowiska przyrodniczego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wstępnie wskazało, że z uwagi na treść odwołań nie poddało weryfikacji instancyjnej decyzji Wójta w części umarzającej postępowanie. Natomiast w pozostałej części uznało decyzję za zgodną z prawem. Kolegium wskazało, że złożony przez inwestora wniosek spełniał wymagania formalne określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Inwestor uzyskał decyzję środowiskową z dnia [...] maja 2013 r., zaś wyspecjalizowane organy pozytywnie uzgodniły warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie należącym do ich właściwości (ochrona gruntów rolnych i leśnych, zarząd drogi powiatowej, zarząd drogi wojewódzkiej, w zakresie zadań samorządu województwa, w zakresie zadań rządowych służących realizacji celów publicznych o znaczeniu krajowym), w tym pozytywne uzgodnienie uzyskano od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (część inwestycji położona jest w pobliżu lotniska S.). Zarząd Dróg i Zieleni w S. nie ustosunkował się do wniosku o uzgodnienie, co należy uznać za uzgodnienie pozytywne. Z uwagi na to, że większa część linii przebiega przez teren gminy wiejskiej S., jej Wójt oraz Prezydent Miasta S. w dniu 18 września 2013 r. zawarli w trybie art. 51 ust. 3 u.p.z.p. porozumienie, na podstawie którego Prezydent oświadczył, że nie wnosi uwag i zastrzeżeń do inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Prezydent uzgodnił pozytywnie projekt decyzji, a w piśmie z dnia 13 grudnia 2013 r. zaakceptował warunki jej wydania. Zdaniem Kolegium, realizacji inwestycji nie sprzeciwiają się uregulowania rozporządzenia Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny".

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów zawartych w odwołaniach.

Odnośnie zarzutu wyznaczenia zbyt wąskiego pasa technologicznego wskazano, że w tym zakresie organ był związany wnioskiem inwestora. Poza tym w decyzji środowiskowej z dnia [...] maja 2013 r. ustalono szerokość pasa technologicznego na 20 m (po 10 m od osi linii z każdej strony) i taki też pas ochronny ustalono w decyzji lokalizacyjnej. Zwrócono uwagę, że organ środowiskowy nie polecił utworzenia wokół linii obszaru ograniczonego użytkowania.

Odnośnie niezgodności treści decyzji lokalizacyjnej z ustaleniami planu uchwalonego dla terenów mieszkaniowych Krzywólka w Suwałkach - Kolegium wskazało, że dopuszczalna prawnie jest sytuacja, w której część inwestycji może być lokalizowana na podstawie planu a część decyzyjnie.

Zdaniem Kolegium przepisy prawa nie przewidują formy porozumienia, o którym mowa w art. 51 ust. 3 u.p.z.p., zatem należy uznać, że porozumienie zawarte pomiędzy Wójtem Gminy wiejskiej S. a Prezydentem Miasta S. z dnia 18 września 2013 r. spełnia warunki jego zawarcia. Porozumienie to nie daje jednak Wójtowi władztwa planistycznego na terenie Miasta S. Nadto Prezydent w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. i w piśmie z dnia 13 grudnia 2013 r. zaakceptował warunki inwestycji.

Wbrew zarzutom odwołującej się nie było, zdaniem organu, konieczne uzyskanie uzgodnień Dyrekcji Lasów Państwowych czy GDDKiA, bowiem teren objęty wnioskiem inwestora, po modyfikacji wniosku, nie obejmuje terenów leśnych i nie znajduje się w zarządzie GDDKiA.

Kolegium wskazało, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, zatem nie wiąże organu wydającego decyzję lokalizacyjną, zaś wszystkie elementy dotyczące ochrony przyrody zostały ocenione w decyzji środowiskowej, której ustalenia wiążą w postępowaniu lokalizacyjnym.

W ocenie Kolegium nadanie decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności nie stanowi o jej wadzie uzasadniającej eliminację z obrotu prawnego.

Skargę na decyzję organu drugiej instancji złożyła do sądu administracyjnego B. S. Zarzuciła naruszenie:

- art. 54 pkt 2d w związku z art. 56 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem zasady uwzględniania interesów osób trzecich;

- art. 51 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące wkraczaniem przez Wójta w zakres podmiotowości i wyłączności decyzyjnej organu właściwego (Prezydenta Miasta);

- art. 51 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie uniemożliwiające stronom czynny udział w postępowaniu;

- art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 106 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem i utrzymaniem w mocy decyzji lokalizacyjnej z pominięciem wymaganych prawem uzgodnień;

- art. 56 u.p.z.p. w związku z art. 6, 77 § 1, 107 k.p.a. poprzez pominięcie faktów stwierdzonych w dokumentach urzędowych;

- art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Uzasadniając poszczególne zarzuty skarżąca wskazała, że jest właścicielką działek nr [...] oraz nr [...] tworzących zwarty obszar o powierzchni 2,4 ha, posiadający wybitne walory ekonomiczne i krajobrazowe oraz stanowiący zabezpieczenie ekonomiczne jej rodziny. Zlokalizowanie linii energetycznej, w kształcie jak ustalono w zaskarżonej decyzji, stanowi nadmierną ingerencję w jej prawo własności oraz niekorzystnie wpłynie na sytuację lokalnej społeczności. W ocenie skarżącej, porozumienie między Prezydentem Miasta S. a Wójtem Gminy wiejskiej S. pozbawiło ten pierwszy organ wpływu na treść decyzji lokalizacyjnej. Również nie doręczano wszystkim stronom postępowania postanowień uzgodnieniowych, jak też nie zawiadomiono ich o wydaniu decyzji środowiskowej. Zakwestionowała brak uzgodnienia z GDDKiA Oddział w B., mimo że linia energetyczna w dwóch miejscach przecina pas projektowanej drogi S61. Wskazała, iż pominięto negatywne uzgodnienie Dyrekcji Lasów Państwowych oraz pozbawione podstawy prawnej było uzyskanie uzgodnienia Prezydenta Miasta S. w trybie art. 106 k.p.a. Nie zgodziła się z odmową przeprowadzenia dowodu z dokumentów urzędowych w postaci decyzji środowiskowej dla obwodnicy S., Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. wraz z inwentaryzacjami przyrodniczymi. Końcowo wskazała, że niedopuszczalne jest funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch decyzji o tym samym przedmiocie, która to sytuacja ma miejsce w sprawie, bowiem funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja lokalizacyjna z dnia [...] listopada 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, jak również ocenił zarzuty skargi jako bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W sprawie niniejszej kwestionowana jest legalność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy kilkunastokilometrowej napowietrznej linii elektroenergetycznej.

Zdaniem sądu nie może być wątpliwości (a takie w postępowaniu podnosiła skarżąca), iż budowa spornej linii stanowi realizację celu publicznego. Stanowi o tym wprost art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), w którym zaliczono budowę i utrzymywanie urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej do celów publicznych.

Warunki i procedurę wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określają przepisy Rozdziału 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p. Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja ta określa: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (w szczególności warunki ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych), jak też linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 2. Istotne jest zastrzeżenie wprowadzone przez ustawodawcę w art. 56 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie mogą również, według zdania drugiego tego przepisu, stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ogólne wymagania dotyczące ładu przestrzennego zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

To wszystko oznacza, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej. Zatem gdy wniosek o jej wydanie czyni zadość wymaganiom formalnym sformułowanym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i jest zgodny z normami u.p.z.p. oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ obowiązany jest wydać decyzję pozytywną bez uprzedniej analizy np. zasadności takiej czy innej lokalizacji inwestycji (jej proponowanego przebiegu). Inaczej rzecz ujmując można powiedzieć, że o odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej nie mogą zadecydować ogólne względy celowości czy słuszności, a jedynie wyraźna sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami nakładającymi konkretne (sprecyzowane) ograniczenia. Takiej sprzeczności nie dopatrzyły się organy orzekające w sprawie niniejszej, którą to ocenę sąd w całości podziela.

Przede wszystkim zgodzić się należy z Kolegium, że złożony przez inwestora wniosek, po jego kilkukrotnym uzupełnieniu w pismach z lutego, marca i września 2013 r., spełniał wymagania formalne przewidziane w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w tym w zakresie charakterystyki inwestycji oraz przedstawienia jej zlokalizowania na odpowiednich mapach. Zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) do wniosku dołączono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (z dnia [...] maja 2012 r.).

Zdaniem składu orzekającego nie może być również wątpliwości, że decyzję lokalizacyjną w I instancji wydał organ uprawniony tj. Wójt Gminy S., a nie Prezydent Miasta S. Bezspornie inwestycja położona jest w większej części na terenie Gminy (7 600 m) a nie Miasta S. (3 851 m). Dlatego zastosowanie znajdował przepis art. 51 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana ta inwestycja, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast. Znaczenie tego przepisu, w ocenie sądu, jest takie, że rozstrzyga on konflikt dwóch miejscowo i rzeczowo właściwych w sprawie organów poprzez wskazanie tego, który powinien sprawę rozpoznać i na którego nałożony został obowiązek uwzględnienia merytorycznego stanowiska drugiego z organów. Jak trafnie wskazał WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 726/10, wymóg porozumienia przewidziany w art. 51 ust. 3 u.p.z.p. jest co prawda nieznany w ogólnym postępowaniu administracyjnym, jednakże należy go rozumieć jako nakaz wspólnego merytorycznego rozstrzygnięcia, osiągnięcia consensusu odnośnie treści decyzji, czy inaczej jako nakaz wspólnego kształtowania treści decyzji, obejmujący całe postępowanie i wszystkie elementy decyzji. Nie jest to zatem tylko uzgodnienie, bowiem nadal dwa organy samorządowe pozostają w takim samym zaangażowaniu jakościowym (merytorycznym) w treść decyzji, a jedynie ich zaangażowanie ilościowe (formalne) ulega zróżnicowaniu. Jak wskazał dalej WSA we Wrocławiu - i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić - konstrukcja porozumienia z art. 51 ust. 3 u.p.z.p. chroni niezależność i wyłączność kompetencyjną organów na ich własnym terytorium, bowiem choć rozstrzygnięcie wydaje jeden z nich, to nie może tego uczynić bez wiedzy i świadomości drugiego organu co do finalnego kształtu rozstrzygnięcia (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W sprawie niniejszej, z uwagi na położenie większej części inwestycji na obszarze Gminy S. (gminy wiejskiej), to Wójt został ex lege wskazany przez art. 51 ust. 3 u.p.z.p. jako organ wydający decyzję lokalizacyjną. Z akt z kolei wynika, że jego zachowanie jako organu rozstrzygającego odpowiadało wymaganiu wydania decyzji w porozumieniu z Prezydentem Miasta S. Prezydent kilkukrotnie i na różnych etapach postępowania wypowiadał się merytorycznie odnośnie inwestycji: przede wszystkim poprzez zawarcie porozumienia z dnia 18 września 2013 r., ale także poprzez wydanie postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...] października 2013 r. oraz w piśmie z dnia 13 grudnia 2013 r. zawierającym finalną akceptację treści decyzji. Prezydent wiedział o kształcie całości przedsięwzięcia, znał jego warunki, treść projektu decyzji i w żadnym momencie postępowania nie zgłosił zastrzeżeń. Całkowicie bezpodstawne są zatem twierdzenia skargi o bezczynności Prezydenta czy o uzurpowaniu sobie przez Wójta prawa do nieograniczonego decydowania o procedurze wydawania decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Wójt nie pozbawił Prezydenta jego kompetencji w sposób bezprawny, skoro ten ostatni był w pełni świadomy warunków realizacji inwestycji i w każdej chwili mógł – motywowany interesem reprezentowanej jednostki samorządu terytorialnego – zgłosić zastrzeżenia, a tego nie uczynił.

Za bezzasadny ocenić również należy zarzut pominięcia zasady uwzględniania interesu osób trzecich przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej, do czego zobowiązuje organ przepis art. 54 pkt 2d u.p.z.p.

Ochronę interesów osób trzecich, o jakiej mowa w tym przepisie, należy oceniać kategoriami obiektywnymi tzn. organ ma obowiązek zapewnić tę ochronę o tyle tylko, gdy wynika ona z konkretnych przepisów ustawowych. Pomocna w odnalezieniu przepisów precyzujących taki interes może być regulacja § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), zgodnie z którą ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie wskazuje na przepisy prawa gwarantujące ochronę jej interesu prawnego w obszarach wymienionych w § 2 pkt 7 cytowanego rozporządzenia. Naruszenia swojego prawa własności upatruje natomiast w tym, że realizacja inwestycji spowoduje obniżenie wartości ekonomicznej jej działek oraz będzie negatywnie wpływała na walory krajobrazowe terenu. Wymienione okoliczności nie mogą jednak zostać uwzględnione w postępowaniu lokalizacyjnym, bowiem nie rozstrzyga się w nim o skutkach ekonomicznych realizacji inwestycji, a jedynie o kwestiach wymienionych w art. 54 u.p.z.p. Jak wskazano na wstępie niniejszych rozważań, a co wynika z art. 56 zdanie drugie u.p.z.p., również ogólne wymagania dotyczące ładu przestrzennego (a więc i walorów krajobrazowych), nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Na marginesie można także wskazać, że skarżąca nie wykazała, iż podjęła w stosunku do swojego terenu konkretne działania inwestycyjne, których realizację uniemożliwia projektowana linia energetyczna np. że występowała o ustalenie warunków zabudowy (jej działki znajdują się w granicach administracyjnych Miasta S., zatem w myśl z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.) nie wymagają zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze). Także z tego względu brak jest podstaw do przypisywania sytuacji prawnej skarżącej jakich szczególnych cech, które umożliwiałyby przyjęcie, że jej interes prawny został naruszony w sposób nieznajdujący uzasadnienia w przepisach prawa.

Nie można się również zgodzić ze skarżącą, że organ nie uzyskał wszystkich wymaganych uzgodnień. Na s. 15 i 16 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wymieniło wszystkie pozytywne uzgodnienia oraz uzgodnienia uzyskane w trybie milczącym (tj. przy braku odpowiedzi organu uzgadniającego w terminie 14 dni od złożenia wniosku w trybie art. 106 k.p.a.).

Jak wynika ze skargi, najwięcej zastrzeżeń skarżącej budzi brak uzgodnienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., które – w jej ocenie – było niezbędne z uwagi na fakt przecinania się trasy planowanej linii i trasy projektowanej drogi ekspresowej S61. W tej kwestii wskazać trzeba, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W przepisie tym mowa jest o pasie drogowym, a nie o projektowanym pasie drogowym, dlatego wymaganie uzyskania uzgodnienia właściwego zarządcy drogi może dotyczyć wyłącznie drogi już istniejącej, posiadającej zarządcę. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. W dacie przeprowadzania uzgodnień droga ekspresowa S61 była projektowana a nie istniejąca. Niezależnie jednak od powyższego w aktach administracyjnych znajduje się informacja, iż zapewnione zostało zgodne współistnienie obydwu projektowanych inwestycji (linii energetycznej i drogi S61). W uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego Wojewody P. z dnia [...] listopada 2013 r. wskazano bowiem, iż GDDKiA Oddział w B. pozytywnie wypowiedziała się o przebiegu planowanej linii energetycznej stwierdzając jej dostosowanie sytuacyjne i wysokościowe do projektowanej drogi ekspresowej. Trafnie również wskazało SKO, że zapewnieniu zgodnego współistnienia ewentualnych inwestycji o znaczeniu krajowym, wojewódzkim lub powiatowym służyły także uzgodnienia zrealizowane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. z Wojewodą P., Marszałkiem Województwa oraz Starostą S.

Na uwzględnienie nie zasługuje także kolejny zarzut - pominięcia przez organ negatywnego uzgodnienia inwestycji wydanego przez Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych. Formułując powyższy zarzut skarżąca nie uwzględniła, że w piśmie z dnia 8 kwietnia 2013 r. inwestor wyjaśnił, iż obszar leśny LsIV na działce nr [...] położony jest w odległości około 50 m od linii rozgraniczających teren inwestycji, zaś w tych liniach znajduje się inny, nie mający charakteru leśnego, obszar tej działki oznaczony symbolem PsVI. W związku z tym w piśmie z dnia 8 kwietnia 2013 r. organ I instancji wyjaśnił, iż uzgodnienie negatywne Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia 3 kwietnia 2013 r. straciło znaczenie w sprawie. Jak ustaliło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na s. 18, wyjaśnienie powyższe (odnośnie nieleśnego terenu działki nr [...] objętego obszarem inwestycji) pozostało aktualne.

Nie ma również w sprawie miejsca sytuacja funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch decyzji wydanych na tę samą inwestycję. Decyzja lokalizacyjna z dnia [...] listopada 2012 r. dotycząca linii energetycznej H. – Strefa S., utrzymana w mocy przez SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., od której sąd oddalił skargę w sprawie II SA/Bk 177/13, została wydana na inne działki niż decyzja obecnie kontrolowana. Istotnie, zasadniczy przebieg linii energetycznej ustalony w obydwu decyzjach jest podobny i może powodować wrażenie, że obydwie one dotyczą tej samej inwestycji, jednakże nie jest to zgodne z prawdą. Zaskarżona decyzja obejmuje kilka działek nieujętych w decyzji z listopada 2012 r. (np. [...] obręb nr 2 S., nr [...] obręb nr 3 S.) oraz uwzględnia działki powstałe po podziale niektórych działek wymienionych w poprzedniej decyzji. Już ten fakt wystarcza aby uznać, że kontrolowana decyzja dotyczy innej inwestycji niż poprzednia (innego obszaru inwestycyjnego) i to nawet jeśli różnice sprowadzają się wyłącznie do niewielkiej modyfikacji przebiegu inwestycji (w zakresie kilku działek).

Trafnie również organ ocenił jako zbędne przeprowadzanie dowodów zgłoszonych przez stronę. Sporna w sprawie niniejszej inwestycja posiada bowiem własną, wydaną dla niej, decyzję środowiskową określającą zasady ochrony środowiska przyrodniczego, zaś Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, zatem jego ustalenia nie są wiążące przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej.

Bezpodstawne są zarzuty dotyczące niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w sprawie. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. postanowienia uzgodnieniowe są zaskarżalne zażaleniem wyłącznie przez inwestora, zatem nie stanowi uchybienia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy fakt ich niedoręczenia pozostałym stronom postępowania. Z kolei brak udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową z dnia [...] maja 2012 r., jak również inne zarzuty dotyczące legalności wydania tej decyzji, a także inne zarzuty odnoszące się do kwestii ochrony środowiska (np. co do zezwolenia na realizację inwestycji mimo jej sprzeczności z zapisami rozporządzenia Wojewody Podlaskiego nr 20/05 w sprawie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu) nie mogą być podnoszone w postępowaniu lokalizacyjnym. Zgodzić się należy ze stanowiskiem zawartym w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawie II SA/Bk 460/11, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego do oceny legalności decyzji środowiskowej, bowiem ocena taka nie mieści się w granicach sprawy o wydanie decyzji lokalizacyjnej (CBOSA).

Odnośnie natomiast wzajemnej relacji między ustaleniami zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej a uchwalonego w dniu 21 grudnia 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Krzywólka to wskazać należy, że nie ma przeszkód prawnych aby część inwestycji celu publicznego realizowana była na podstawie planu a inna część decyzyjnie. W sytuacji jednakże, gdy teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji zostaje objęty ustaleniami uchwalonego planu – postępowanie administracyjne o wydanie decyzji nie może się dalej toczyć w zakresie obszaru objętego planem. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie, stąd Wójt umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym obszaru objętego ustaleniami planu. Z uwagi jednakże na to, że odwołanie nie dotyczyło decyzji pierwszoinstancyjnej w jej części umarzającej, Kolegium nie orzekało w tym zakresie, jak i sąd nie ma podstaw do wypowiadania się w kwestii legalności dokonanego umorzenia.

Sąd również z urzędu, poza zarzutami skargi, nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Niezbędne dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku okoliczności zostały w sposób dostateczny wyjaśnione. W szczególności organy obydwu instancji poczyniły ustalenia co do charakteru inwestycji i jej znaczenia lokalnego oraz sprawdziły wymogi wniosku, w tym wymagane uzgodnienia. Strony postępowania były powiadamiane o podejmowanych czynnościach procesowych w zakresie i w sposób wymagany przez art. 53 ust. 1 u.p.z.p., zaś rozstrzygnięcia zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej jak i decyzji zaskarżonej należy ocenić jako spełniające wymagania wynikające z art. 54 u.p.z.p., a ich uzasadnienia jako wyczerpujące w sposób określony przez art. 107 § 3 k.p.a.

Jeszcze raz wyjaśnić należy, że specyfiką inwestycji celu publicznego jest to, iż prowadzą one ze swej istoty do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Publiczny charakter tych inwestycji powoduje, że skuteczność ich realizacji nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania terenu, gdyż zazwyczaj będzie od tego stanu odbiegać. Z uwagi tę specyfikę ustawodawca w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. postawił wnioskowi o wydanie takiej decyzji określone wymagania. W sytuacji ich spełnienia i zgodności wniosku z u.p.z.p. oraz przepisami ustaw szczególnych – organ winien wydać pozytywną decyzję, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.