Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 740/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1650/09 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2009r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz B. M. kwotę 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1650/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota z dnia [...]lutego 1978 r. nr [...], orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...]w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], oznaczona hipotecznie jako "[...]" rej. hip. [...], stanowiła współwłasność: H.M. w ¼ cz., M. J. i G. małżonków L. w ¼ cz. i M. C. w ½ cz.

Na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w/w aktu grunty nieruchomości warszawskich przeszły na rzecz Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 w/w dekretu, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6-ciu miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, złożyć wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynikało, że dawni współwłaściciele opisanej na wstępie nieruchomości nie złożyli wniosku w trybie art. 7 cytowanego dekretu. W związku z powyższym z dniem, w którym bezskutecznie upłynął termin do złożenia powyższego wniosku, budynek znajdujący się na gruncie stał się własnością Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...]lutego 1978 r. nr [...]Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota orzekł o sprzedaży lokalu nr [...]w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...]. Następnie w dniu [...] czerwca 1978 r. została zawarta notarialna umowa sprzedaży przedmiotowego lokalu oraz ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na ułamkowej części gruntu, na którym usytuowany był budynek. Obecnie właścicielką tego lokalu i współużytkownikiem wieczystym gruntu jest M.A..

W dniu 23 października 2008 r. B.M., M. M. i D. M. – będący następcami prawnymi H.M. – wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa Ochota z dnia [...]lutego1978 r., podnosząc, że Skarb Państwa nie był uprawniony do rozporządzenia przedmiotowym lokalem bez umożliwienia dawnym właścicielom skorzystania z pierwszeństwa, co stanowiło naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa i skutkowało nieważnością powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wskazując, że po stronie wnioskodawców nie ma legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem, gdyż wnioskodawcy, będący następcami prawnymi poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, nie posiadali do niej żadnych praw albowiem nie został w tym przypadku złożony wniosek w trybie art. 7 ust. l dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Według organu takiego prawa wnioskodawcy nie posiadają również obecnie.

Od powyższej decyzji strony wnioskujące złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w który zarzucono organowi naruszenie art. 28 i 157 k.p.a. a także § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (w brzmieniu z Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 118 j.t), ponieważ - jako spadkobiercom byłych właścicieli - przysługiwałoby im "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające prawo najemcy, a ponadto, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, albo w przypadku stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa – przysługiwałoby im prawo do odszkodowania z art. 160 k.p.a. lub 417 [1]§ 2 k.c.

Rozpatrując sprawę na skutek wniesienia powyższego wniosku, Kolegium akcentowało niekwestionowany fakt, że dawni właściciele nieruchomości nie złożyli tzw. wniosku dekretowego, która to okoliczność ukształtowała ich dalszą sytuacje prawną w odniesieniu do nieruchomości, zarówno gruntowej jak i budynkowej.

W sytuacji natomiast, gdy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r., nie został złożony – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – powstał zupełnie inny stan prawny.

Kolegium przytoczyło w tym miejscu treść art. 1, 5, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wyjaśniając, że przepisy te, w myśl utrwalonego orzecznictwa i poglądów doktryny rozumiane są jednoznacznie: zgodnie z art. l dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy m.st. Warszawy (następnie od 1950 r. na własność Skarbu Państwa). Zgodnie z art. 5 budynki na tych gruntach stanowiły własność byłych właścicieli gruntu. Jednakże przepis art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. stawiał dotychczasowym właścicielom gruntów obligatoryjny wymóg złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej lub prawa zabudowy. Złożenie przez zainteresowaną stronę wniosku stanowi zatem warunek nie tylko przyznania prawa własności czasowej, ale w ogóle wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.

Złożenie w terminie wniosku powodowało zatem, że do chwili jego rozpatrzenia wniosku budynek pozostawał własnością byłego właściciela i o ewentualnym jego przejęciu na rzecz gminy lub Skarbu Państwa rozstrzygano w orzeczeniu (decyzji) dekretowej.

Przyznanie prawa własności czasowej miało skutek wyłącznie w stosunku do gruntu, bowiem budynek nieprzerwanie stanowił własność dotychczasowego właściciela; odmowa przyznania własności czasowej była równoznaczna z przejęciem własności budynku na rzecz gminy lub Skarbu Państwa.

Natomiast niezłożenie przez osobę uprawnioną w ustawowo określonym terminie wniosku o przyznanie jej prawa własności czasowej gruntu, powodowało z upływem tego terminu przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa własności budynku mieszczącego się na tym gruncie.

W ocenie Kolegium, w chwili obecnej wnioskodawcy nie legitymują się żadnym prawem rzeczowym ani nawet roszczeniem do przedmiotowej nieruchomości a - jako spadkobiercy - dawnych właścicieli mają jedynie interes faktyczny w odzyskaniu nieruchomości lub uzyskaniu odszkodowania.

Organ podkreślił, iż uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku dawnej nieruchomości warszawskiej wymaga istnienia uprawnienia, czy choćby roszczenia dotyczącego nie tylko gruntu, ale i budynku. W sytuacji zatem, kiedy wniosek dekretowy nie został złożony, dawni właściciele takiego uprawnienia, ani nawet roszczenia nie posiadają.

Natomiast co do kwestii pierwszeństwa określonego w przepisie § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste organ stwierdził, że o pierwszeństwie w nabyciu wywłaszczonej nieruchomości można mówić wówczas, kiedy istnieje akt, który tego wywłaszczenia dokonał – czyli decyzja administracyjna. W przypadku zaś dekretu warszawskiego - odjęcie własności nastąpiło z mocy prawa, a dawny właściciel sam tworzył poprzez złożenie wniosku roszczenie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości. Z tego powodu – zdaniem organu – powyższy przepis nie miał w omawianym stanie faktycznym zastosowania.

Na wyżej przedstawioną decyzję B.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji ora decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, bowiem rozstrzygnięcie to odpowiada prawu.

Sąd I instancji wskazał, że procedura administracyjna a zwłaszcza jej przepisy regulujące zasady wszczynania tzw. postępowań nadzwyczajnych, do których zalicza się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, jest ukształtowana w sposób odmienny od procedury cywilnej, w której w zasadzie każdy ma prawo wystąpić z powództwem cywilnym, kierując je przeciw wybranej przez siebie osobie.

W przypadku postępowania administracyjnego natomiast wnioskodawca, by móc skutecznie wystąpić z wnioskiem, musi legitymować się swoistą cechą, określaną w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym mianem interesu prawnego. Podkreśla się przy tym, że interes prawny winien być: indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny i istniejący w określonym stanie faktycznym. Istnienie jego zaś oznacza możliwość wskazania przez stronę konkretnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej prawnego zaangażowania w sprawie.

Z tego powodu odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na brak istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie może być traktowana jako naruszenie przepisu art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego jest bowiem uregulowana w przepisach procedury administracyjnej a więc jest przewidziana przez ustawodawcę a ponadto jest to jedynie instytucja o charakterze procesowym a więc decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nie rozstrzyga, pod względem materialnoprawnym, o jakiejkolwiek szkodzie i odszkodowaniu.

Sąd podzielił również stanowisko Kolegium, że w przedmiotowej sprawie nie istniał przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego.

Powyższe zatem dowodziło, że zarzut naruszenia przez organ art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. był chybiony.

Wyjaśnił, iż w szczególności źródłem interesu prawnego skarżących nie mógł być przepis art. art. 160 k.p.a. czy 417[1] k.c. Oba te przepisy, abstrahując w tym miejscu od prawidłowości powoływania obecnie w ogóle art. 160 k.p.a., regulują możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, ale powstającym dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji lub stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wykazaniu szkody spowodowanej tym faktem. Zatem po pierwsze, powyższe przepisy nie tworzą dla strony prawa podmiotowego a stanowią jedynie podstawę roszczenia, które z tego prawa może w przyszłości wynikać, po drugie, roszczenie to jeszcze w ogóle stronom – w momencie wniesienia wniosku – nie przysługiwało i nadal nie przysługuje.

Sąd I instancji za nietrafne uznał także stanowisko skarżącego, iż podstawą interesu prawnego wnioskodawców w tej sprawie był przepis § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie (Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9).

Powyższy przepis stanowił, że pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych przysługuje osobom, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia. Uzupełniająco dodać wypada, że § 13 ust. 1 w pkt 1 i 2 w/w rozporządzenia takie pierwszeństwo przewidywał także dla osób zamieszkałych w domach mieszkalnych w charakterze najemców lokali i dla repatriantów.

W przedmiotowej sprawie istotą zagadnienia była interpretacja sformułowania zawartego w § 13 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia "wywłaszczenie".

Zdaniem strony skarżącej, termin ten winien być w tym wypadku rozumiany szeroko i obejmować wszelkie formy pozbawienia kogoś jego własności. Skarżący powoływali się w tej materii zwłaszcza na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r. W 19/95 (OTK 1996 r. Nr 3, poz. 25) w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). W uchwale tej bowiem Trybunał uznał, że określone w art. 23 ust. 4 w/w ustawy pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, przysługujące jej byłym właścicielom lub spadkobiercom, stosuje się do przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, jak i tych nieruchomości, które stały się własnością gmin na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w tym również nieruchomości, o których mowa w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W ocenie Sądu, wyżej przedstawiony pogląd nie był jednak uzasadniony w przedmiotowym stanie faktycznym.

Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzony do tej ustawy nowelą z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464), wszedł w życie z dniem 10 kwietnia 1991 r. Kwestionowana natomiast decyzja została wydana w dniu 8 lutego 1978 r. W związku z tym przepis ten nie miał zastosowania w omawianym stanie faktycznym.

Powyższy przepis– co zresztą akcentował w uzasadnieniu uchwały z dnia 18 czerwca 1996 r. Trybunał Konstytucyjny – ma nie tylko charakter wyjątku od zasady sprzedaży gruntów w drodze przetargu, ale ponadto zawarte w nim pierwszeństwo byłych właścicieli lub ich spadkobierców w nabyciu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży bądź oddania w użytkowanie wieczyste, zostało ustanowione przez ustawodawcę w pierwszym roku obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w wersji zmienionej nowelizacją z dnia 29 grudnia 1989 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 444), proklamującej zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej oraz wzmożoną ochronę własności w okresie intensywnych przemian systemu społeczno-gospodarczego zmierzających do gospodarki rynkowej, związanej z przewagą prywatnej własności. Jednym z oficjalnie uznawanych postulatów tych przemian ustrojowych był przy tym postulat reprywatyzacji. Z tego też powodu Trybunał Konstytucyjny uznał, że powyższy przepis nie stanowił kontynuacji dotychczasowych regulacji prawnych, które miały charakter jedynie gwarancyjny, podczas, gdy art. 23 ust. 4 omawianej ustawy miał charakter reprywatyzacyjny i był wynikiem politycznie motywowanej decyzji ustawodawcy by udzielić pierwszeństwa chroniąc słuszne interesy osób, których dawniej pozbawiono ich praw do nieruchomości.

Z tego względu należy uznać, że uprawnienie z tytułu pierwszeństwa w nabyciu własności gruntu stanowiącego własność Państwa czy Gminy zaktualizowało się dopiero po wejściu w życie art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (...) a tym samym, wykładnia art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (...) a także sam jej kierunek nie mogą być automatycznie stosowane do przepisów poprzednio regulujących omawianą kwestię pierwszeństwa.

Sąd wojewódzki podkreślił, że przepis § 13 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia z dnia 18 maja 1970 r. posługuje się terminem "wywłaszczenie" pod którym – zdaniem Sądu– Rada Ministrów rozumiała wywłaszczenie dokonane na podstawie decyzji administracyjnej a nie aktu nacjonalizacyjnego.

Powyższy przepis został uchwalony w określonych realiach polityczno-spolecznych i z treści całego rozporządzenia w żaden sposób nie wynika, by przepis ten miał odnosić się do sytuacji, w której byłego właściciela nieruchomości pozbawiono jego własności z mocy prawa.

Rozporządzenie z dnia 18 maja 1970 r. zostało wydane na podstawie przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), który stanowił, iż Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia zasady ustalenia ceny domów, przypadki, w których cena budynków i lokali może być ustalona według ich wartości użytkowej, sposób spłaty należności, sposób zaliczenia na pokrycie ceny nakładów poczynionych przez nabywcę oraz kategorię osób korzystających z pierwszeństwa przy nabywaniu domów i otrzymania terenów państwowych w użytkowanie wieczyste, a ponadto zasady ustalania wysokości kosztów eksploatacji i remontów bieżących oraz kapitalnych obciążających właścicieli stanowiących odrębną własność w budynkach wielomieszkaniowych, sposób zarządzania takimi budynkami i warunki przeniesienia przez nabywców tych lokali ich własności na rzecz osób trzecich.

W ocenie Sądu, choć podstawą do regulacji dotyczącej pierwszeństwa sprzedaży domu mieszkalnego przyjętej w rozporządzeniu był przepis rangi ustawowej, ale budzi wątpliwości prawidłowość legislacji, w której o sytuacji wyjątkowej w stosunku do przyjętej ustawą, rozstrzyga rozporządzenie wykonawcze. Zwłaszcza, kiedy rozporządzenie to normuje, z jednej strony - kwestie np. sposobu zarządzania budynkiem, jego remontów, czy sposób spłaty należności a z drugiej strony - rozstrzyga o uprawnieniu podmiotowym stanowiącym – jak wspomniano wyżej - wyjątek od zasady ustawowej.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty skargi odnoszące się do przepisów procedury administracyjnej w postaci art. 7, 8, 12, 77 i 80 k.p.a.

Wyjaśnił Iż przedmiotowa sprawa nie dotyczyła roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (dawniej: własności czasowej) a zatem domaganie się ustalenia dokładnej daty objęcia przez Gminę w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz zbadanie prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego było zbędne, Wnioskodawcy nie wywodzili swojego interesu prawnego w tej sprawie z faktu zgłoszenia przez ich poprzedniczkę prawną tzw. wniosku dekretowego, który to wniosek – jak ustalił organ – nie został w ogóle zgłoszony a starali się go wyprowadzić z przepisów ogólnych z zakresu gospodarowania gruntami.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie Kolegium istotnie naruszyło art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Tym niemniej, zarzut ten, w ocenie Sądu, pozostawał bez wpływu na treść wyroku, gdyż na etapie postępowania sądowo-administracyjnego skarżący nie wykazał, aby z powodu tego uchybienia nie mógł - na etapie postępowania odwoławczego - przedstawić takich dowodów, z których wynikałaby odmienna teza, niż tą którą przyjął organ w zakresie uznania braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.M., zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu:

I. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) przepisu art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pod względem jej zgodności z prawem, tj. § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w ubytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. poz. 9) w kontekście zasady proporcjonalności, zasady sprawiedliwości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. art. 7 i art.8 k.p.a.) i zasady poszanowania prawa własności (art. 21 oraz 64 Konstytucji RP);

2) przepisu art. [...]1 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie ustalenie stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżących w skardze do WSA (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny);

3) przepisu art. [...]1 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

4) przepisu art. [...]1 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż "stosowanie dzisiejszych standardów, polegających na wykładni przepisów prawa w duchu zasady demokratycznego państwa prawnego i odnoszenie ich do regulacji prawnych wydawanych w zupełnie innych realiach i mających zupełnie inne cele" jest nieuzasadnione, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 roku podjętej w składzie 7 sędziów (Sygn. akt: I OPS 5/08) wyraźnie stwierdził, iż: "Trzeba mieć jednak na uwadze uniwersalne, ponadczasowe standardy tworzenia i stosowania prawa, których dotrzymywanie deklarowano ówcześnie nie tylko w Konstytucji Marcowej, ale także w Konstytucji PRL z 1952 r. i choć deklaracje te często pozostawały bez pokrycia, a praktyka nierzadko rażąco od nich odbiegała, to nie owa praktyka, a ówczesne prawo, wykładane przez pryzmat powszechnie uznawanych standardów, winny być podstawą orzekania";

5) przepisu art. [...]1 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż w sytuacji gdy sprawa nie dotyczyła roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, to domaganie ustalenia dokładnej daty objęcia przez Gminę w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz zbadanie prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego było zbędne, podczas gdy SKO wszystkie swoje błędne ustalenia oparło na całkowicie dowolnym założeniu, nie popartym żadnymi dowodami przeprowadzonymi w sprawie, iż wniosek dekretowy skarżącego nie został złożony w terminie okteślonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego;

6) przepisu art. [...]1 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż niezrozumiałe było akcentowanie przez skarżącego instytucji posiadania, podczas gdy skarżący w oparciu o aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazywał, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie było objęcie gruntu w faktyczne władanie - zgodnie z regulacją dekretu Prawo Rzeczowe i dodatkowo spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim rozporządzeniu, tj. ogłoszenia (dokonanego w odpowiedni, czytelny sposób) o objęciu gruntu w posiadanie, a tym samym twierdzenia organu (zaaprobowane przez WSA) jakoby wniosek dekretowy nie został złożony w terminie, są całkowicie bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne;

7) przepisu art. [...]1 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2002 roku (Sygn. akt: V SA 1227/01) stwierdził, iż: "Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia są co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez, organ pierwszej instancji";

8) przepisu art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 9 stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota nr [...]z dnia [...]lutego 1978 r. narusza:

a. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, całkowicie ignorującą wykładnię wypracowaną, zarówno w piśmiennictwie, jak i w jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i WSA w Warszawie, polegającą na przyjęciu, że skarżącemu wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu warszawskiego nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu znajdującego się w wywłaszczonym budynku wyłącznie z tego względu, że nie złożył on w przepisanym terminie wniosku dekretowego oraz, że nie był stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją;

b. § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste poprzez błędne nieuwzględnienie, że skarżącemu jako byłemu właścicielowi i spadkobiercy byłych właścicieli, w chwili wydawania zaskarżonej w trybie nadzorczym decyzji lokalowej przysługiwało bezwzględne "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające takie samo prawo przysługujące najemcom, a brak umożliwienia byłym właścicielom i ich spadkobiercom realizacji tego uprawnienia stanowi o rażącej wadliwości decyzji o sprzedaży lokalu;

c. inne przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa Ochota nr [...]z dnia [...]lutego 1978 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy;

d. art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącemu drogi do dochodzenia jego uzasadnionych roszczeń, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, iż "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka postała mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej";

e. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 i art.8 k.p.a. zasady proporcjonalności, zasady sprawiedliwości i art. 21 oraz 64 Konstytucji RP (zasady poszanowania prawa własności) poprzez dokonanie wadliwej wykładni przepisów dekretu o gruntach warszawskich, która w sposób nieproporcjonalny wkracza w prawo własności skarżącego a zakres nacjonalizacji jest zbyt szeroki w stosunku do celu tego dekretu, jakim była racjonalna odbudowa Stolicy

II. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 160 k.p.a., względnie z art. 417(1 ) § 2 k.c. w zw. z § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania skarżącemu przymiotu strony i uznaniu, że nie ma on interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie lokalu, który stanowił jego własność przed nacjonalizacją, podczas gdy zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych ma on interes prawny w rozumieniu tego przepisu, gdyż jako spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przysługiwało mu "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające prawo pierwszeństwa najemcy (a to zgodnie z § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste obowiązującym w dacie sprzedaży spornej nieruchomości, który przewidywał pierwszeństwo byłych właścicieli, a nadto w przypadku uchylenia w trybie nadzorczym decyzji z 1978 roku, to właśnie jemu przysługiwać będzie "prawo pierwszeństwa", a w przypadku stwierdzenia przez organ nadzorczy nieodwracalnych skutków prawnych — prawo do odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem bezprawnej decyzji (art. 160 kpa, albo art. 4171 § 2 k.c), co decyduje o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącego;

2) § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż użyty w tym przepisie termin "wywłaszczenie" odnosi się jedynie do wywłaszczenia dokonanego na podstawie decyzji administracyjnej, a nie aktu nacjonalizacyjnego, podczas gdy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 roku, sygn. W 19/95 (OTK 1996 r. Nr 3, poz. 25), stwierdził, iż termin "wywłaszczenie" obejmuje również nieruchomości nacjonalizowane w trybie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Wskazując na powyższe pełnomocnik strony wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że nie powinno budzić żadnych wątpliwości, iż skarżący jest stroną postępowania nadzorczego i ma interes w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na sprzedaż lokalu.

Pierwszeństwo byłego właściciela aktualizowało się wówczas, gdy właściciel nieruchomości podjął w przepisanym trybie decyzję o jej sprzedaży. W takim wypadku na właścicielu nieruchomości ciążył obowiązek zawiadomienia uprawnionego z tytułu pierwszeństwa o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, chyba że adres uprawnionego nie był znany. Nieruchomość mogła być zbyta na zasadach ogólnych dopiero wówczas, gdy osoba, na rzecz której pierwszeństwo zostało zastrzeżone, nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.

Organ obowiązany był zawiadomić na piśmie byłych właścicieli nieruchomości - lokalu lub ich następców prawnych o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży oraz o przysługującym im pierwszeństwie nabycia zajmowanego lokalu. Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa Ochota z łatwością mógł doręczyć takie zawiadomienia, gdyż adres w/w osób był organowi znany. B.M. mieszkał w tym samym budynku przy ul. [...]. Byli właściciele nie zostali jednak zawiadomieni o przysługujących im prawach i o sprzedaży przedmiotowego lokalu na rzecz osób trzecich.

Uznanie, iż dawni właściciele nie są stroną postępowania nadzorczego i nie mogą domagać się stwierdzenia nieważności wadliwych decyzji zezwalających na sprzedaż ich lokali prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia odpowiedzialności Skarbu Państwa za naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa. Przy takim założeniu zakaz naruszenia prawa pierwszeństwa byłby pozbawiony jakiejkolwiek sankcji i byłbym jedynie nic nie znaczącym postulatem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą naruszenia prawa enumeratywnie wymienione w § 2 art.183 P.p.s.a., które mogłyby wskazywać na nieważność postępowania. Skarga podlegała zatem rozpoznaniu zgodnie z zarzutami strony.

B.M. skargę kasacyjną oparł na obu podstawach przewidzianych w art.174 P.p.s.a., wytykając Sądowi I instancji złamanie zarówno przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Wobec takich zarzutów, które w znacznej mierze koncentrowały się na kwestionowaniu przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego, niezrozumiały jest alternatywny wniosek skarżącego o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji SKO w Warszawie. Zgodnie z art.188 P.p.s.a., jeżeli nie ma uchybień procesowych, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Dlatego zastosowanie powyższej instytucji procesowej nie było możliwe.

Przechodząc do zarzutów sformułowanych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis § 3 art.157 k.p.a., obowiązujący w dacie wydania kontrolowanych przez WSA w Warszawie decyzji, stanowił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w takiej samej formie procesowej, to jest w drodze decyzji. Działając na podstawie powyższych przepisów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego Warszawa Ochota z dnia [...]lutego 1978r. w sprawie sprzedaży lokalu nr [...]w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Organ uznał przy tym, że B.M., nie przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie, co uniemożliwia mu skuteczne żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

O tym kto w postępowaniu administracyjnym jest stroną rozstrzyga norma ogólna zawarta w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie powstałym na tle powyższego przepisu dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi przy tym wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego. W judykaturze dominuje zatem przekonanie, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83).

W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest – co do zasady-osoba, która była uznana za taką stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże może zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym (m. innymi wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r. II OSK 347/06). Kwestię tę niewątpliwie należy badać zawsze indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. Wykazanie szczególnej staranności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Organ nadzoru w każdym postępowaniu powinien zatem dokonać niezbędnych ustaleń oraz- uwzględniając okoliczności oraz stan prawny konkretnej sprawy- rozważyć komu w tej sprawie przyznać status strony, niezależnie od tego, jakie były ustalenia w tym zakresie innego organu, w tym organu orzekającego w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.

W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie zaaprobował pogląd SKO w Warszawie, że B.M. nie jest legitymowany do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie sprzedaży lokalu nr [...]w budynku przy ul. [...] w Warszawie, przyjmując, że skarżący nie posiada tytułu prawnego ani roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji rozważania na temat strony w rozumieniu art.28 w zw. z art.157 § 2 k.p.a., które organ przeprowadził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, są trafne. Ponadto nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego we wnioskowanym przez stronę zakresie. Wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały bowiem wyjaśnione i rozważone, a w sprawie decydujące znaczenie ma fakt, że odnośnie do przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie zostało zgłoszone żądanie, o którym mowa w art.7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z takim stanowiskiem. Wymieniony nie negował, że osoby uprawnione nie złożyły dotychczas wniosku dekretowego. Stwierdził natomiast, że sama ta okoliczności nie może dowodzić jeszcze utraty przez skarżącego oraz uczestników postępowania prawa do omawianej nieruchomości. Dlatego w sprawie należało zbadać czy i kiedy termin do zgłoszenia takiego żądania rozpoczął bieg oraz kiedy ewentualnie on upłynął. Tymczasem organ nadzoru w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń. Zatem wbrew przekonaniu Sądu I instancji nie zachodziły przesłanki do oddalenia skargi, gdyż decyzja SKO w Warszawie została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty skarżącego kasacyjnie są zasadne. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 1 i art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) gmina m.st. Warszawa uzyskiwała z mocy prawa z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945r) jedynie własność gruntów. Natomiast budynki znajdujące się na tych gruntach stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Stosownie do art. 7 ust.1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu i jego następcy prawni, a także użytkownicy, byli uprawnieni do żądania, aby gmina przyznała im prawo wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną ( po zmianach własności czasowej za opłatą symboliczną, a później użytkowania wieczystego). Dopiero w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku o prawo do gruntu, budynki znajdujące się na gruncie przechodziły na własność gminy, a dotychczasowy właściciel uzyskiwał prawo do odszkodowania na zasadach określonych w art. 8 i art.9 dekretu. Podobny skutek wywoływało także nie zgłoszenie wniosku w terminie art. 7 ust.1 dekretu. Termin ten- jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia [...] października 1996r OPK 19/96 (ONSA 1997/2 poz.56) jest bowiem terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania.

Przyznanie określonych praw do gruntu, zgodnie z art. 7 ust.1 dekretu, następowało na wniosek uprawnionego podmiotu. Prawodawca w przepisie tym wyznaczył nie tylko 6 –miesięczny okres na zgłaszanie omawianych żądań, ale jednocześnie określił jak należy liczyć początek ustalonego przez siebie terminu. Przyjął mianowicie, że bieg terminu otwiera czynność "objęcia w posiadanie gruntów" przez gminę, przy czym w kwestii ustalenia daty i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów objętych dekretem odesłał do rozporządzenia (art.4 dekretu). Według tego przepisu właściwi ministrowie zostali bowiem upoważnieni do określenia w drodze rozporządzenia terminu i trybu objęcia gruntów określonych w art. 1 dekretu. Materia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43).

Zgodnie z § 8 ust.1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Podobnie stanowił § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., w myśl którego obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy podanych do publicznej wiadomości przez ich zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu. Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze Warszawy zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), następował zatem z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym stosowne ogłoszenie zostało zamieszczono. Ogłoszenia te powinny zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. i § 4 pkt.1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że dla oceny czy byli właściciele nieruchomości warszawskiej zachowali uprawnienia dekretowe istotne znaczenie ma to czy określone podmioty złożyły wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego). Przepisy dekretu nie przyznawały bowiem dotychczasowym właścicielom uprawnień do gruntu z mocy prawa, ani nie przewidywały możliwości realizacji takich uprawnień z urzędu. Nie oznacza to jednak, że sam brak takiego wniosku jest równoznaczny z wygaśnięciem omawianych roszczeń. Skoro dekret określał termin do składania wniosków dekretowych, to nie może ulegać wątpliwości, że w każdym przypadku niezbędne jest także wykazanie, że termin do zgłoszenia żądania odnoszącego się do konkretnej nieruchomości upłynął. To z kolei wymaga zbadania, czy gmina m.st. Warszawy w sposób formalny i wymagany prawem przejęła konkretną nieruchomość w swe posiadania, a tym samym czy nieruchomość tą objęto stosownym ogłoszeniem i kiedy został wydany dziennik urzędowy Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym takie obwieszczenie zostało umieszczone.

W niniejszej sprawie powyższe okoliczności w ogóle nie zostały zbadane w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji rozważania Sądu I instancji w kwestii interesu prawnego i przymiotu strony uznać należy za zbyt ogólnikowe i oczywiście przedwczesne, gdyż zostały dokonane niejako w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy. Najpierw należy bowiem wyjaśnić, czy w przypadku przedmiotowej nieruchomości upłynął termin do złożenia wniosku dekretowego, a dopiero później można oceniać ewentualne skutki nie zgłoszenia roszczeń w terminie dla zachowania uprawnień do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie i zachowania prawa własności budynku znajdującego się na tym gruncie. Jedynie po przeanalizowaniu tych kwestii możliwe będzie rozważenie czy skarżący posiada interes prawny, który pozwoliłby mu skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku usytuowanym na omawianej nieruchomości.

Z powyższych względów uznać należy, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję SKO w Warszawie został bowiem wydany z naruszeniem art.[...]5 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 § 1 i art.80 kpa, a uchybienie to w okolicznościach niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za konieczne odnoszenie się do pozostałych merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej, przyjmując, że wobec przesłanek uchylenia zaskarżonego wyroku byłoby to przedwczesne.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie art. 203 pkt.1 P.p.s.a. oraz z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).