Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 44/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.26 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 7 a w zw. z art. 10, art. 7 ust. 1,3, art. 91 ust. 1, art. 144 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 907
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.
article: art. 207 ust. 1,8,9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Zarządu Województwa z dnia 27 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy na realizację projektu wraz z odsetkami oddala skargę.


UZASADNIENIE

G. W. (dalej przywoływana jako: "Gmina" lub "Skarżąca"), w dniu 29 lipca 2010 r. zawarła z Województwem [...] reprezentowanym przez Zarząd Województwa, pełniącym na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej przywoływanej jako: "u.z.p.p.r.") rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z. na lata 2007 - 2013 (zwanej dalej: "IZ RPO WZ" lub "IZ" lub "organem"), umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej w m. [...] z przesyłem ścieków do oczyszczalni w W. " Oś priorytetowa 4 "Infrastruktura ochrony środowiska", Działanie 4.3 "Zaopatrzenie w wodę i oczyszczanie ścieków". Dodatkowo pomiędzy Beneficjentem, a IZ RPO WZ zostały zawarte aneksy do umowy:

1) z dnia [...] r., nr [...];

2) z dnia [...] r., nr [...];

3) z dnia [...] r., nr [...];

4) z dnia [...] r., nr [...]

W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych IZ stwierdziła uchybienia w stosowaniu ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (DZ. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm. – dalej powoływana jako: "p.z.p.") w następujących postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego:

1) w ramach postępowania pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej w m. [...]

z przesyłem ścieków do oczyszczalni w W. " stwierdzono naruszenie:

- art. 144 ust. 1 p.z.p. poprzez dokonanie istotnych zmian umowy nr [...] z dnia [...] r. (Aneks nr 1 z dnia [...] r., Aneks nr 2 z dnia [...] r., Aneks nr 3 z dnia [...] r. oraz Aneks nr 4 z dnia [...] r.) w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, a Gmina nie określiła warunków takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub SIWZ. Za powyższe naruszenie Taryfikator przewiduje wskaźnik procentowy korekty finansowej na poziomie 10% (Tabela 4 poz. 17 "Niedozwolona zmiana postanowień zawartej umowy");

2) w ramach postępowania pn. "Pełnienie funkcji inspektora nadzoru nad zadaniem pn. wykonanie budowy kanalizacji sanitarnej w m [...] z przesyłem ścieków do oczyszczalni w W. " (umowa nr [...] z dnia [...] r.) stwierdzono naruszenie:

- art. 7 ust 1 p.z.p. w zw z art. 22 ust 1 p.z.p. poprzez dokonanie opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, w sposób który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz nie zapewnia równego traktowania wykonawców (na potwierdzenie warunku posiadania niezbędnej wiedzy i doświadczenia Gmina żądała od wykonawców wykazu 3 inwestycji, na których oferent w ciągu 3 lat pełnił lub pełni funkcję inspektora nadzoru na roboty budowlane w zakresie tożsamym lub zbliżonym z przedmiotem zamówienia (budowa kanalizacji sanitarnej lub sieci wodociągowej) realizowanych ze środków Unii Europejskiej, Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej powoływany jako: "WFOŚiGW") lub Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej powoływany jako: "NFOŚiGW"). Za powyższe naruszenie Taryfikator przewiduje wskaźnik procentowy korekty finansowej na poziomie 5% (Tabela 4 poz. 12 "Określenie lub stosowanie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert").

IZ RPO WZ pismem z dnia 18 grudnia 2013 r., nr: [...] [...] wezwała Skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych środków wraz z odsetkami, jak dla zaległości podatkowych.

Ponadto IZ RPO WZ poinformowała Beneficjenta, iż z uwagi na to, że wydatki objęte fakturami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (w ramach umowy nr [...] z dnia [...] r.) ujęte we wniosku o płatność końcową, zostały poniesione z naruszeniem p.z.p., nałożono na nie korektę finansową w kwocie [...]zł, o którą zostanie pomniejszona płatność końcowa.

Ze względu na bezskuteczny upływ terminu wskazanego w ww. wezwaniu, wobec Skarżącej wszczęte zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach RPO WZ na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] Jednocześnie Skarżąca została poinformowana o możliwości złożenia dowodów, wyjaśnień, zastrzeżeń w sprawie. Skarżąca skorzystała z prawa do przejrzenia akt sprawy i zapoznała się z materiałem dowodowym w dniu 22 stycznia 2014 r.

W dniu 11 marca 2013 r. Zarząd Województwa podjął decyzję nr [...] orzekającą zwrot od Skarżącej, środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie w łącznej kwocie [...]zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych liczonych w następujący sposób:

- od kwoty [...]zł od daty przekazania środków, tj. od dnia 2 grudnia 2010 r.

do dnia dokonania całkowitej zapłaty należności głównej;

- od kwoty [...]zł od daty przekazania środków, tj . od dnia 11 sierpnia 2011 r. do dnia dokonania całkowitej zapłaty należności głównej;

- od kwoty [...]zł od daty przekazania środków, tj. od dnia 30 grudnia 2011 r.

do dnia dokonania całkowitej zapłaty należności głównej.

Skarżąca korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 207 ust. 12 u.f.p. pismem z dnia 30 marca 2014 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 11 marca 2013 r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zarząd Województwa w S. utrzymał w mocy decyzję administracyjną Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko podjęte w sprawie, organ wskazał, iż w trakcie trwania kontroli po szczegółowej analizie dokumentacji oraz stanu faktycznego w sprawie niewypełnienia postanowień umowy czy dokumentów regulujących zasady przyznawania i wykorzystywania dofinansowania powoduje konieczność odzyskania środków. Skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów p.z.p., a w związku z tym doszło do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia (WE) nr [...]. Skarżąca naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p.

Organ uznał, że ani z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. – dalej powoływanej jako: "u.f.p."), ani p.z.p. nie wynika skierowany przez Gminę w piśmie z dnia 30 marca 2014 r. obowiązek ustalania korekty finansowej w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, a obowiązku tego nie można domniemywać. Przeciwnie z treści art. 207 ust. 9 u.f.p. wynika jednoznacznie, iż po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków, wywołanego skierowaniem wezwania do zwrotu, właściwy organ pełniący wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

W postępowaniu pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej w m. [...] z przesyłem ścieków do oczyszczalni w W. " Skarżąca naruszyła art. 144 ust. 1 p.z.p. poprzez dokonanie istotnych zmian umowy zawartej z wykonawcą w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, bez określenia warunków takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub SIWZ.

Mimo powyższego Skarżąca dokonała pięciokrotnej zmiany postanowień umowy

nr [...] z dnia [...] r., zawierając z wykonawcą aneksy do ww. umowy:

- aneks nr 1 z dnia [...] r., gdzie dokonano zmiany (wydłużenia) terminu wykonania zamówienia "Etap I" do 30 października 2010 r przy ulicy [...] oraz do 15 grudnia 2010 r przy ulicy [...] w związku z równoległym przebiegiem prac związanych z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...], które uniemożliwiły terminowe wykonanie przedmiotu umowy;

- aneks nr 2 z dnia [...] r., gdzie dokonano zmiany (wydłużenia) terminu wykonania zamówienia do 14 listopada 2011 r. w związku z przedłużającym się terminem zakończenia przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...], brakiem możliwości finansowania inwestycji przez G. W. z powodu nieotrzymania środków finansowych od Województwa Z. oraz z późniejszym niż zakładano przekazaniem gruntów leśnych pod budowę, które uniemożliwiły terminowe wykonanie przedmiotu umowy;

- aneks nr 3 z dnia [...] r., gdzie dokonano zmiany (wydłużenia) terminu wykonania zamówienia do 30 marca 2012 r., w związku z opóźnionym udostępnieniem gruntów leśnych na cele budowlane przez Nadleśnictwo C., tj. dopiero 30 września 2011 r. oraz z informacją Zakładu Energetycznego ENEA S.A. o wykonaniu przyłącza energetycznego do przepompowni PS 2 dopiero w I kwartale 2012 r.;

- aneks nr 4 z dnia [...] r., gdzie dokonano zmiany (wydłużenia) terminu wykonania zamówienia do 14 grudnia 2012 r. w związku ze zmianą warunków przyłącza energetycznego przepompowni PS 1 oraz z rozbieżnością w dokumentach geodezyjnych odcinka kanalizacji przy ul Słonecznej;

- aneks nr 5 z dnia [...] r., gdzie obniżono wynagrodzenie wykonawcy do kwoty [...]zł netto, [...] zł brutto (pierwotnie: [...] zł netto, [...] zł brutto) w związku ze zmianą zakresu wykonywania robót polegających na zamianie studni betonowych na PCV, wydłużeniu sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej oraz rezygnacji z wykonania przyłącza energetycznego do przepompowni PS 1.

W wyjaśnieniach dotyczących wprowadzenia zmian aneksem nr 1 i 2 Gmina powołała się na brak możliwości wykonania robót w pierwotnym terminie w związku z równolegle prowadzonymi pracami Z. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., związanymi z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...]. Ponadto odnoście aneksu nr [...], Skarżąca wskazała, że wpływ na wykonanie zamówienia w pierwotnym terminie miały przedłużające się procedury uzyskania dofinansowania projektu, bowiem finansowanie inwestycji ze środków własnych przerastało możliwości finansowe Gminy. Jako przyczynę zawarcia aneksu nr 2, a także aneksu nr 3 Skarżąca podała późniejsze niż zakładano przekazanie przez Nadleśnictwo C. gruntów leśnych, na których miała być wykonywana inwestycja. Zawarcie aneksu nr 3 było natomiast uzasadnione koniecznością wykonania przyłącza energetycznego do przepompowni PS 2 przez Zakład Energetyczny ENEA S.A. dopiero w pierwszym kwartale 2012 r. Skarżąca podniosła, że nie miała wpływu na zachowanie podmiotów trzecich, tj. Nadleśnictwa C. oraz ENEA S.A. Wprowadzenie aneksu nr 4 Skarżąca tłumaczyła zmianą warunków wykonania przyłącza energetycznego przez ENEA Operator Sp. z o.o., związanej z podziałem działki gruntu nr [...] (na dwie oddzielne działki nr [...] i [...]). W związku z powyższym ENEA Operator Sp. z o.o. wydała nowe warunki, w których zmieniono sposób przyłączenia przepompowni ścieków PS 1 i zobowiązała się do wykonania nowego przyłącza we własnym zakresie, a także na własny koszt. Zdaniem Skarżącej jest to okoliczność niezależna zarówno od niej jak i od wykonawcy. Nadto zmiany rzeczowe dotyczące aneksu nr 5 do umowy z wykonawcą wynikały z wykonania robót dodatkowych stwierdzonych w protokole konieczności nr 1 na wykonanie robót zamiennych z dnia 10 stycznia 2011 r. (konieczność zamiany studni betonowych na studnie z PVC ze względu na liczne kolizje z istniejącym uzbrojeniem podziemnym - brak miejsca na przepisowe odstępy od sieci w stosunku do kanalizacji sanitarnej, przedłużenie sieci kanalizacji sanitarnej do granic działek objętych pozwoleniem na budowę w celu uniknięcia demontażu nowej nawierzchni oraz chodników, z uwagi na równoległe prowadzenie robót przy budowie nowej nawierzchni oraz chodników przy ulicy [...]). Na ww. roboty sporządzono kosztorys robót zamiennych na bazie kosztorysu ofertowego, z którego wynikało, że roboty zamienne nie powodują zmiany kosztów umowy. Zmiany rzeczowe wynikały z wykonania dodatkowych robót stwierdzonych w protokole konieczności nr 2 na wykonanie robót z dnia 11 stycznia 2012 r. (konieczność zamiany studni betonowych na studnie z PVC ze względu na liczne kolizje z istniejącym uzbrojeniem podziemnym - brak miejsca na przepisowe odstępy od sieci w stosunku do kanalizacji sanitarnej, przedłużenie sieci kanalizacji sanitarnej do granic działek objętych pozwoleniem na budowę w celu uniknięcia prowadzenia głębokich wykopów po zagęszczeniu obecnie robót ziemnych, co miało ułatwić prowadzenie robót przy planowanych przebudowach ulic w miejscowości K. oraz w trakcie dokonywania podłączenia posesji do kanalizacji sanitarnej). Na ww. roboty zamienne sporządzono kosztorys robót zamiennych na bazie kosztorysu ofertowego, z którego wynikało, że roboty zamienne nie powodują zmiany kosztów umowy. Dodatkowo z oświadczenia Skarżącej z dnia 24 czerwca 2013 r., sporządzonego przez Inspektora Nadzoru wynikało, iż na roboty zamienne sporządzono kosztorys powykonawczy na kwotę [...]zł brutto na bazie kosztorysu ofertowego, z którego wynikało, że roboty zamienne różnią się od kosztorysu ofertowego o [...] zł brutto. W wyniku aneksu nr 5 do umowy nr [...] z dnia [...] r. o wskazaną powyżej kwotę pomniejszono wynagrodzenie wykonawcy.

Zdaniem IZ RPO WZ, Skarżąca zawarła aneksy nr 1-4 z naruszeniem przepisów p.z.p., co przyczyniło się przynajmniej potencjalnie do narażenia budżetu UE na szkodę.

W zakresie zmian wprowadzonych aneksem nr 5 do umowy z wykonawcą IZ RPO WZ uznała natomiast wyjaśnienia złożone przez Skarżącą. Pomimo naruszenia w drodze aneksu nr 5 przepisów p.z.p., nie doszło do wystąpienia szkody. Na tej podstawie IZ RPO WZ uznała, że naruszenie to nie pływa na wartość finalną wysokość nałożonej korekty finansowej.

IZ RPO WZ wskazała, że dokonując zmian umowy należy mieć na względzie przepis

art. 144 ust. 1 p.z.p., który reguluje dopuszczalność zmiany umowy w sprawie zamówienia publicznego, a mówiąc dokładniej, określa sytuacje, w których zamawiający może dokonywać czynności prawnej polegającej na zmianie umowy w sprawie zamówienia publicznego. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż dopuszczone są zmiany umów o charakterze nieistotnym, a także wszelkie zmiany – niezależnie od stopnia ich istotności – dopuszczone w ogłoszeniu o zamówieniu lub SIWZ, jeżeli warunki wprowadzenia takiej zmiany zostały w nich określone.

Skarżąca, poprzez zawarcie wskazanych powyżej aneksów do umowy na roboty budowlane, wprowadziła istotne zmiany zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonał wyboru wykonawcy. Zmiany te polegały na zwiększeniu zakresu rzeczowego zamówienia, odstąpieniu od pewnych elementów zakresu rzeczowego oraz zmianach terminu wykonania zamówienia, wynikających ze zmian zakresu rzeczowego oraz zmianach terminu wykonania zamówienia, wynikających ze zmian zakresu rzeczowego oraz z utrudnień w procesie inwestycyjnym (błędy projektowe). IZ RPO WZ uznało, że wprowadzone zmiany miały charakter w części robót zamiennych, w części zaś robót uzupełniających. Wydłużenie terminu wykonania zamówienia o okres 1 roku i 3 miesięcy, jak również zmiany zakresu rzeczowego w trakcie realizacji inwestycji w ocenie IZ RPO WZ, mogły mieć znaczący wpływ na przebieg procesu wyłonienia wykonawcy zamówienia publicznego poprzez rozszerzenie kręgu zainteresowanych podmiotów, jak również mogły mieć wpływ na cenę realizowanego zamówienia.

Odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, iż przed zawarciem każdego z aneksów kwestionowanych przez IZ RPO WZ, Skarżąca zwracała się z wnioskiem o akceptacje planów zmian umowy organ wskazał, że wyrażał zgodę na wydłużenie okresu realizowanego w ramach RPO WZ projektu, nie zaś trwania postępowania przetargowego. Ponadto pozytywna ocena wniosku o dofinansowanie, nie pozbawia na dalszym etapie jego realizacji, IZ RPO WZ prawa do zakwestionowania prawidłowości (częściowej lub całkowitej) spełnienia wymogów dotyczących wydatkowania środków. Kwalifikowalność poniesionych wydatków oceniana jest, także w trakcie realizacji oraz po zakończeniu realizacji projektu. IZ RPO WZ wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie nieprawidłowości w stosowaniu p.z.p. stwierdzono dopiero po złożeniu wniosku o płatność końcową, na etapie czynności kontrolnych.

Podsumowując IZ RPO WZ wskazała, iż Skarżąca naruszyła art. 144 ust. 1 p.z.p. w ramach postępowania pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej w m. [...] z przesyłem ścieków do oczyszczalni w W. ", poprzez wprowadzenie istotnych zmian (bez wcześniejszego przewidzenia możliwości ich dokonania) do umowy nr [...] zawartej z wykonawcą dnia [...] r., w drodze aneksu nr 1 z dnia 15 października 2010 r., aneksu nr 2 z dnia [...] r., aneksu nr 3 z dnia 14 listopada 2011 r., aneksu nr 4 z dnia 30 marca 2012 r. oraz aneksu nr 5 z dnia 28 września 2012 r. Natomiast w postępowaniu pn. "Pełnienie funkcji inspektora nadzoru nad zadaniem pn. wykonanie budowy kanalizacji sanitarnej w m [...] z przesyłem ścieków do oczyszczalni w W. ", Skarżąca naruszyła art. 7 ust 1 p.z.p. w zw. z art 22 ust. 4 p.z.p., poprzez dokonanie opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, w sposób który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz nie zapewniać równego traktowania wykonawców, w wyniku wprowadzenia warunku posiadania niezbędnej wiedzy i doświadczenia od wykonawców (wykazu 3 inwestycji, na których oferent w ciągu 3 lat pełnił lub pełni funkcję inspektora nadzoru na roboty budowlane w zakresie tożsamym lub zbliżonym z przedmiotem zamówienia realizowanych ze środków UE, WFOŚiGW lub NFOŚiGW. Jednocześnie w ogłoszeniu o zamówieniu umieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej, Skarżąca nie doprecyzowała warunków udziału w postępowaniu (warunki blankietowe), na potwierdzenie których żądała przedłożenia dokumentów, potwierdzających ww. warunki. Brak dookreślenia warunków udziału w postępowaniu w ogłoszeniu o zamówieniu narusza konkurencyjność w postępowaniu ze względu na brak możliwości oceny przez potencjalnych wykonawców, czy mogą przystąpić do postępowania. W ten sposób Skarżąca przynajmniej potencjalnie naraziła budżet UE na szkody.

Organ wskazał, że w analizowanej sprawie wysokość powstałej szkody jest trudna do oszacowania. Trudno jest wskazać jednoznacznie, o ile niższy byłby to wkład UE, dlatego w ocenie organu zasadne było posłużenie się metodą wskaźnikową dla zastosowania korekty finansowej. Jednocześnie zastosowanie przez organ Taryfikatora do obliczania korekt finansowych jest działaniem korzystniejszym dla Skarżącej, bowiem w przypadku, gdyby nie zastosowano metody wskaźnikowej, wszystkie wydatki związane z dokonanym naruszeniem podlegałyby zwrotowi w pełnej wysokości.

Jak wskazał organ, z uwagi na wagę i charakter naruszeń, których dopuściła się Skarżąca podczas stosowania p.z.p., IZ RPO WZ do wyliczenia wysokości korekty przyjęła maksymalne wskaźniki procentowe, bowiem Skarżąca poprzez swoje działanie doprowadziła do naruszenia przepisów prawa, które mogło spowodować znaczną szkodę finansową w budżecie UE.

Organ ustalił, iż łączna wysokość korekty finansowej za stwierdzone naruszenia wynosi [...] zł. Powyższa kwota zawiera należność główną wymaganą do zwrotu tj. [...] zł, którą należy powiększyć o odsetki jak dla zaległości podatkowych (liczone od dnia przekazania środków do dnia zwrotu) oraz kwoty korekty finansowej, o którą zostanie pomniejszona płatność końcowa, tj. [...] zł.

Kwota [...]zł dotyczy korekty finansowej nałożonej na wydatki ujęte we wniosku o płatność końcową, dla której środki nie zostały jeszcze wypłacone.

Podsumowując, decyzja o zwrocie środków obejmuje tę część korekty finansowej, dotyczącej wydatków, dla których dofinansowanie zostało już wypłacone, tj. [...] zł ([...] zł – [...] zł) wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.

Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia, pismem z dnia 29 lipca 2014 r. G. W. wniosła skargę do WSA w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) naruszenie art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. wobec błędnej wykładni i przyjęcia, iż ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, nastąpiło w treści informacji pokontrolnej, a nie w drodze odrębnej decyzji administracyjnej poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu środków;

2) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r. wobec błędnej wykładni i przyjęcia, iż Skarżąca wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem art. 184 u.f.p., skutkujących obowiązkiem ich zwrotu oraz przedwczesnego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. oraz art. 26 ust. 1 pkt. 15 u.z.p.r. w następstwie nałożenia korekty finansowej w treści informacji pokontrolnej, a nie w drodze odrębnej decyzji administracyjnej poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu środków;

3) naruszenie art. 7 ust. 1 p.z.p. w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. poprzez błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że Skarżąca dokonała opisu sposobu oceny spełnienia warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz nie zapewniać równego traktowania wykonawców;

4) naruszenie art. 144 ust. 1 p.z.p. poprzez błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że Skarżąca dokonała istotnej zmiany umowy (5 aneksów do umowy) w stosunku do treści oferty, na podstawie, której dokonano wyboru wykonawcy, jednocześnie nie określiła warunków wprowadzenia takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub specyfikacji SIWZ;

5) naruszenie art. 98 ust. 2 oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 wobec niezastosowania art. 98 ust. 2 tego rozporządzenia oraz niewykazanie, iż w projekcie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia uzasadniających nałożenie korekty finansowej na poziomie odpowiednio 5 i 10%;

6) naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. wobec zaniechania rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia czy zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie podstaw do zwrotu środków pomocy finansowej przez Skarżącą w określonej wysokości;

7) naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. wobec zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia

w uzasadnieniu Decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie charakteru i wagi zaistniałej nieprawidłowości oraz dlaczego i na podstawie jakich dowodów organ uznał, że w omawianej sprawie występuje podstawa do nałożenia korekty finansowej w określonej wysokości;

8) naruszenia art. 12 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie.

Zdaniem Skarżącej, decyzja w przedmiocie zwrotu środków został wydana przed

IZ RPO WZ przedwcześnie. Dopóki bowiem nie zostaną stwierdzone przez organ okoliczności określone w art. 207 ust. 1 u.f.p., brak jest podstaw do podejmowania jakichkolwiek działań przez organ w zakresie zwrotu środków. Nie jest uprawnione zatem twierdzenie, iż ustalenie przesłanek do zwrotu środków pomocy finansowej może nastąpić w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu środków albowiem przesłanką konieczną do wszczęcia postępowania jest ustalenie okoliczności wskazanych w art. 207 ust. 1 u.f.p. Ustalenie zaś okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. następuje poprzez ustalenie i naliczenie korekty finansowej.

Skarżąca zakwestionowała w uzasadnieniu skargi, ustalenia organu, co do stwierdzonego w toku kontroli planowej projektu, naruszenia przepisów p.z.p.

W związku z tym, Skarżąca nie dopuściła się naruszeń, które mogłyby skutkować naliczeniem korekt finansowych.

W celu wykazania braku podstaw do stawiania przez organ zarzutów naruszenia

art. 144 ust. 1 p.z.p., Skarżąca wskazuje na obiektywne i niezależne od niej oraz wykonawców, okoliczności powodujących konieczność zawarcia aneksów do umowy z wykonawcą. Uzasadniając dokonane w toku realizacji projektu zmiany objęte aneksami, Skarżąca podniosła, iż zawarcie aneksów nr 1-4 do umowy z wykonawcą, nie wydłużało terminu na wykonanie przedmiotu zamówienia, ale powodowało, jego przesunięcie z obiektywnych przyczyn. Zawarcie bowiem przedmiotowych aneksów miałoby bowiem miejsce w stosunku do każdego z wykonawców, który realizowałby przedmiotowe zamówienie. Zdaniem Skarżącej nie doszło do naruszenia

art. 144 ust. 1 p.z.p.

W zaistniałych bowiem, w sprawie okolicznościach, nie miały miejsca istotne zmiany warunków zamówienia.

Skarżąca wskazała, że nawet gdyby przyjąć, że zmiany miały charakter istotny, to i tak należy uznać je za dopuszczalne, zgodnie z zapisami umowy z wykonawcą. W § 12 ust. 1 pkt 1 Umowy wskazano, że jej zmiany będą mogły być wprowadzone

w związku z zaistnieniem okoliczności, których wystąpienia, Skarżąca oraz wykonawca nie przewidywały w chwili jej zatwierdzenia. Dalej w art. 12 ust. 1 pkt 2 Skarżąca wyraźnie wskazała, że dopuszczalne są zmiany nie wywołane przez którąkolwiek ze stron i przez nią zawinione i muszą wywołać ten skutek, iż Umowa nie może być wykonana wedle pierwotnej treści, w szczególności z uwagi na rażącą stratę grożącą jednej ze Stron lub niemożność osiągnięcia celu Umowy. Okoliczności powyższe odnosić się mogą w szczególności do konieczności uwzględnienia wpływu ewentualnych prac dodatkowych i zamiennych na realizację przedmiotu umowy.

Zdaniem Skarżącej, została ona pozbawiona możliwości obrony swoich praw,

w związku z treścią protokołu pokontrolnego. Powyższe spowodowało, iż odniosła się ona jedynie do zarzutu dotyczącego aneksu nr 5 do umowy z wykonawcą. Organ wykazał, bowiem szereg nieprawidłowości, w piśmie o zakończeniu kontroli, co pozbawiło Skarżącą możliwości odniesienia się do zmian umowy.

Ponadto, za negatywne uznać należy działanie organu, polegające na pozytywnym weryfikowaniu wniosku Skarżącej w zakresie rzeczonych aneksów do umowy

a następnie negatywnej ocenie wywołanych nimi skutków. Skarżąca każdorazowo, przed zawarciem aneksu zwracała się do organu o zgodę na ich zawarcie. Okoliczności te były przez organ szczegółowo badane. Tym samym, Skarżąca działała w pełnym zaufaniu do organu, i w pełnej świadomości poprawności swoich działań, co potwierdzał organ wydając poszczególne zgody.

Skarżąca podkreśliła, że nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia przez nią zasad uczciwej konkurencji oraz nie zapewnienia równego traktowania wykonawców.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że żądanie wykazania się doświadczeniem przy robotach współfinansowanych ze środków UE, było zasadne. Ponadto, organ błędnie przeprowadził interpretację zapisu, który określał inwestycje objęte przedmiotowym warunkiem, tj. środki UE i wymienione po przecinku WFOŚiGW oraz NFOŚiGW.

Końcowo Skarżąca wskazała, że brak podstaw do nałożenia ewentualnych korekt finansowych wynika nie tylko z faktu nienaruszenia przez niego zarzucanych przepisów p.z.p. Obowiązkiem organu, jest bowiem wykazanie przez takie zachowanie Skarżącego, uszczerbku jakiego doznał budżet Unii Europejskiej. Tymczasem, nie zostało wykazane, że przez działanie Skarżącej budżet UE mógł zostać naruszony, i korekta w takiej właśnie wysokości pokrywa tę stratę w budżecie. Organ nie wskazał bowiem w uzasadnieniu dlaczego nakłada korektę w maksymalnej wysokości. Powołując orzecznictwo sądowe Skarżąca wskazała, iż ustalenie w zakresie wysokości szkody budzi istotne trudności i nie może polegać na automatycznym nakładaniu korekty finansowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1068/14, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji wskazał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ naruszył przepisy prawa materialnego i procesowego niewątpliwie mające wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut dotyczący wydania odrębnej decyzji w kwestii ustalenia korekty finansowej, odwołując się do mocy wiążącej uchwały NSA z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14.

Odnośnie do stwierdzonych naruszeń p.z.p. Sąd I instancji w zakresie przesunięcia terminu realizacji umowy nr [...] na budowę kanalizacji sanitarnej w aneksach nr 1-4 zawartych z wykonawcą, uznał, ż fakt wyrażenia zgody przez IŻ RPO WZ na wprowadzenie zmian w umowie o dofinansowanie należy traktować równoznacznie ze zgodą na wprowadzenie w umowie realizującej inwestycję. Zdaniem Sądu doszło do naruszenia zasady zaufania organów administracji wywołujące poczucie niesprawiedliwości. W ocenie Sądu I instancji, organ mógł odmówić zgody na wprowadzenie przedmiotowych zmian. Według Sądu I instancji jeżeli organ nie wychwycił wcześniej istotności zmiany umowy, kilkukrotnie kontrolując poszczególne etapy realizacji projektu, to naruszenie to nie może być uznane za istotne, a jeśli tak, to nie doszło do naruszenia art. 144 p.z.p. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. w zamówieniu na pełnienie funkcji inspektora nadzoru. Organ nie przeprowadził rzetelnej analizy poprzez wykazanie w sposób przekonujący, że skarżąca żądała od wykonawców spełnienia warunków w stopniu większym, niż jest to niezbędne dla prawidłowego wykonania przedmiotu zamówienia. W rezultacie Sąd I instancji wskazał, że właściwym i pożądanym rozwiązaniem w kwestii kwalifikacji "istotności zmiany umowy" lub "proporcjonalności warunków" byłaby kontrola Prezesa UZP, mająca co prawda inny cel i charakter, niż dokonywana przez instytucje zarządzające, jednak mimo to dążąca do ustalenia czy doszło do wyboru ofert najkorzystniejszych i wpływu naruszenia na wynik postępowania. Sąd I instancji uznał również, iż nałożenie korekty powinno być powiązane z przesłankami nieprawidłowości, co nie wynika z zaskarżonej decyzji. Organ, zdaniem Sądu ograniczył się do podania pozycji z tabeli Taryfikatora, nie dokonując indywidualnego oszacowania rozmiaru szkody spowodowanej naruszeniem przepisów ustawy, ani też nie uzasadniając podstawy do obniżenia korekty. Według Sądu I instancji naruszyło to zasadę przekonywania z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. W ocenie Sądu, skoro IZ będzie poddawać w wątpliwość działania beneficjenta z perspektywy naruszenia p.z.p., mających wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, to tym bardziej zasadne jest zwrócenie się do Prezesa UZP o ocenę czy naruszenia wystąpiły, czy też nie. Z tych względów stanowisko Prezesa UZP wyrażone w kwestii dostrzeżonych przez IZ naruszeń p.z.p., powinno być jednym z dowodów podlegającym ocenie w postępowaniu w sprawie zwrotu środków.

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu, wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 247/16, uchylił ww. wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził naruszenie zarówno przepisów procesowych jak i prawa materialnego przez Sąd I instancji.

NSA nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ naruszył art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnośnie przedłużenia terminu realizacji umowy o dofinansowanie, Sąd II instancji wskazał na stosunek łączący Instytucję Zarządzającą z beneficjentem określony umową o dofinansowanie i ich równoważne pozycje stron umowy cywilnoprawnej, stwierdzając, że nie leżały w gestii organu rozważania kwestii przedłużania terminu realizacji zamówienia w odniesieniu do poprawności udzielania i realizacji zamówienia publicznego w szczególności art. 144 ust. 1 p.z.p. Zdaniem NSA to Gmina określała warunki przetargu nieograniczonego, na podstawie którego następnie realizowana była umowa nr [...] z wykonawcą. Zgoda Instytucji Zarządzającej na przedłużenie terminu realizacji umowy o dofinansowanie nie obligowała więc beneficjenta do określonego zachowania w ramach umowy beneficjenta z wykonawcą zamówienia (umowa nr [...]). Umowa o dofinansowanie realizacji projektu zawarta z Instytucją Zarządzającą nie wyłączała beneficjenta jako zamawiającego z oceny faktycznej i prawnej jak też nie zobowiązywała go do podjęcia określonych działań wynikających z umowy o wykonanie zamówienia. Właściwą płaszczyzną oceny zachowania strony na etapie realizacji projektu stanowiła umowa o dofinansowanie oraz dokumenty tworzące system realizacji RPO WZ 07-13. Sąd II instancji wskazał także, że właściwym trybem całościowej weryfikacji projektu, w tym działań beneficjenta w projekcie w ramach udzielonych zamówień publicznych jest kontrola planowa, której podstawa wszczęcia wynika ze szczególnych uprawnień ustawowych i umownych. NSA podkreślił różnice między projektem, stanowiącym przedmiot dofinansowania, a zamówieniem publicznym służącym realizacji tego projektu. W analizowanym przypadku dla realizacji projektu Gminy niezbędne było udzielenie dwóch, różnego rodzaju, zamówień publicznych, tj. na roboty budowlane oraz na usługi pełnienie funkcji inspektora nadzoru. Zamówienie wynikające z umowy nr [...] z dnia [...] r. na wykonanie kanalizacji sanitarnej, w obrębie którego stwierdzono naruszenie p.z.p. stanowi element projektu, nie jest jednak równoważne całemu projektowi. W tej sytuacji nie sposób uznać, ażeby wraz ze zgodą Instytucji Zarządzającej na wydłużenie realizacji projektu, Gmina została zwolniona ze wszelkich skutków prawnych podjętej decyzji. Na etapie realizacji projektu beneficjent działał jako samodzielna jednostka zamawiająca, zobowiązana do stosowania przepisów p.z.p., nie podlegająca władczej ingerencji instytucji zarządzającej w zakresie sposobu udzielania zamówień z wydatkowania środków. Wyłącznie w gestii beneficjenta leżało bowiem określenie warunków przetargu, na podstawie którego realizowana była umowa o roboty budowlane. Kompleksowa ocena realizacji operacji możliwa była jedynie w drodze kompleksowej kontroli, dla której wszczęcia musiały zaistnieć warunki opisane w dokumentach programowych RPO WZ, umowie lub ustawie (art. 35 e) u.z.p.p.r., pkt 9 Wytycznych - kontrola projektu). W ocenie NSA zmiany terminu realizacji zamówienia publicznego w ramach umowy nr [...] mogą zostać potraktowane w kategorii naruszenia zasad p.z.p., nawet w sytuacji, w której Instytucja Zarządzająca udzieliła (późniejszej) zgody na wydłużenie terminu realizacji projektu. Skoro zgoda Instytucji Zarządzającej nie wyłączała, ani nie zwalniała beneficjenta, jako jednostki zamawiającej z własnej oceny faktycznej i prawnej istotności zmian umowy o wykonanie zamówienia, ani też nie zobowiązywała go do podjęcia określonych zadań wobec wykonawcy na podstawie postanowień ostatecznych warunków umowy nr [...], zarzut uznający wadliwość zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organ dopuścił się naruszenia proceduralnego wynikającego z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skutecznie podważa trafność wydanego przez WSA w Szczecinie rozstrzygnięcia.

Za zasadny NSA uznało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 4 p.z.p. Zdaniem Sądu II instancji, ze wskazanego wyżej przepisu art. 165 ust 4 p.z.p. nie można wyprowadzić wniosku o obowiązku wystąpienia przez instytucję zarządzającą do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o przeprowadzenie kontroli doraźnej w przypadku przypuszczenia, że w związku z realizacją przez beneficjenta projektu doszło do naruszenia prawa zamówień publicznych. Również systemowa analiza przepisów nie sprzyja stanowisku Sądu I instancji o konieczności posiłkowania się przez Instytucję Zarządzającą kontrolą doraźną Prezesa UZP. Sąd I instancji nie wskazał podstaw do przypisania ewentualnej opinii Prezesa UZP mocy wiążącej względem Instytucji Zarządzającej lub beneficjenta.

NSA wskazał również w uzasadnieniu wyroku, że nie ulega wątpliwości, iż w ramach działań określonych we wskazanych przepisach (art. 26 ust. 1 pkt 14, 15, 15a u.z.p.p.r.) instytucja zarządzająca jest nie tylko uprawniona ale i zobowiązana do dokonywania ustaleń i ocen w zakresie prawidłowości realizacji przez beneficjentów projektów, w tym pod kątem ich zgodności z obowiązującymi procedurami, a więc również z ustawą Prawo zamówień publicznych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego w zakresie naruszenia art. 144 ust 1 p.z.p. w postępowaniu przetargowym poprzez wprowadzenie zmian umowy nr [...] polegających na kilkukrotnym wydłużaniu terminów realizacji zamówienia Sąd I instancji podważył "istotność" zmiany umowy biorąc pod uwagę brak dostrzeżenia naruszenia przez instytucję zarządzającą na etapie realizacji projektu, fakt akceptacji wydłużenia terminu w projekcie, a także brak wystąpienia przez organ z wnioskiem do Prezesa UZP o wszczęcie kontroli doraźnej zamówienia. Sąd wskazał, że skoro organ nie wychwycił naruszenia, kilkukrotnie kontrolując poszczególne etapy realizacji projektu, to naruszenie to nie może być uznane za istotne, a jeśli tak, to nie doszło do naruszenia art. 144 p.z.p. W ocenie NSA taka konkluzja Sądu jest błędna. Przyjęte bowiem w taki sposób rozumienie "nieistotności" zmiany umowy narusza normę art. 144 p.z.p.

Zdaniem NSA, Sąd orzekający przyjmując, że nie doszło do istotnych zmian umowy o wykonanie zamówienia nie odniósł się do przedstawionego przez organ w decyzji porównania sytuacji wykonawcy zaistniałej po wprowadzeniu korzystnych zmian terminów realizacji robót, do sytuacji każdego potencjalnego oferenta zdolnego do realizacji zamówienia. Nie dokonał właściwej oceny "istotności" zmian umowy w zakresie przedłużenia terminu jej realizacji dokonanej kolejnymi aneksami 1-4 pod kątem, czy wskazywane przez Gminę powody ich zawarcia stanowiły obiektywny brak możliwości dotrzymania przez wykonawcę umownych terminów na wykonanie umowy, a tym samym czy każdorazowo były to przyczyny, które uniemożliwiły wykonawcy dotrzymanie terminu umownego na wykonanie inwestycji nie leżące po stronie Beneficjenta ani wykonawcy. Brak oceny przez Sąd I instancji czy decyzja opiera się na właściwych kryteriach oceny "istotności" zmiany umowy, poprzez analizę okoliczności wprowadzenia aneksów nr 1-4, przy uwzględnieniu § 12 umowy z wykonawcą, czyni przedwczesnym postawienie przez Sąd I instancji zarzutu wydania decyzji z naruszeniem art. 144 ust 1 p.z.p.

NSA nie podzielił stanowiska Sądu I instancji w zakresie drugiej podstawy nałożenia korekty i nieprawidłowej oceny naruszenia zasad konkurencyjności i równego traktowania wykonawców, dotyczącej warunków określonych dla inspektora nadzoru budowlanego nad zadaniem wykonania budowy kanalizacji sanitarnej. Zdaniem NSA, Sąd orzekający zarzucając organowi, iż nie wykazał, by Gmina żądała od potencjalnych wykonawców spełnienia warunków w stopniu większym niż jest to niezbędne do prawidłowego wykonania przedmiotu zamówienia, wskazując, że zagadnienie "proporcjonalności", jako budzące wątpliwości interpretacyjne jak i wątpliwości w zakresie naruszenia ustawy p.z.p., niezasadnie zarzucił organowi brak skorzystania w tym zakresie z wystąpienia do Prezesa UZP. Jak wskazał NSA w wyroku, niedokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod kątem przeprowadzonej przez organ analizy umowy na realizację zamówienia w postępowaniu pn. "Pełnienie funkcji inspektora nadzoru nad zadaniem pn. wykonanie budowy kanalizacji sanitarnej w m. [...] z przesyłem ścieków do oczyszczalni w W. ", poprzez dokonanie opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, wobec przyjętego w decyzji stanowiska, że z umowy nie wynikają jakiekolwiek szczegółowe zobowiązania inspektora nadzoru, wykraczające poza standardowe kompetencje przewidziane w art. 25 ustawy jak i że inni wykonawcy realizujący podobne inwestycje bez względu na model ich finansowania mogli podołać zamówieniu publicznemu gdy wskazanemu i niezgodnemu z prawem warunkowi SIWZ, towarzyszyło tylko ryzyko ograniczenia stosowania wskazanych zasad w prowadzonym postępowaniu, poprzez zniechęcenie potencjalnych wykonawców do udziału w nim, w związku z tworzeniem przez zmawiającego barier natury formalnej, co jest już wystarczające do formułowania wniosku o naruszeniu zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania uzasadnia, że postawiony przez Sąd I instancji zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 7 ust 1 p.z.p. okazał się również przedwczesny.

Końcowo NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę ze skargi Gminy na decyzję Zarządu Województwa w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania, Sąd I instancji uwzględni przedstawione argumenty oraz formułowaną na ich podstawie ocenę prawną. Uwzględniając zatem zawarte w tym wyroku poglądy o charakterze prawnym udzielonej przez organ zgody na zmianę terminu realizacji projektu i braku jej wiążącego wpływu na obecny etap postępowania, braku konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o wyniki kontroli doraźnej Prezesa UZP, jak też przedwczesnego przyjęcia, iż w sprawie realizowanych przez skarżącą w ramach projektu o dofinansowanie dwóch postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, nie doszło do naruszenia art. 144 ust 1 i art. 7 ust 1 p.z.p., nie przesądzając o ostatecznym wyniku postępowania, Sąd I instancji dokona ponownej kontroli zgodności z prawem stwierdzonych przez organ naruszeń przez beneficjenta przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, stwierdzenia nieprawidłowości oraz zasadności żądania zwrotu dofinansowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej polega na badaniu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Konsekwencją sprawowanej przez sąd funkcji kontrolnej w przypadku stwierdzenia w wyniku tej kontroli, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, sąd decyzję taką eliminuje z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia (art. 145 p.p.s.a.) i to w sytuacji gdy naruszenie prawa materialnego, miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub mogło prowadzić do wznowienia postępowania. Z tak pojmowanym naruszeniem przepisów nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy również zwrócić uwagę na przepis art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

Powyższe uwagi mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem w wyroku z dnia 8 listopada 2018r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w zasadzie kwestie dotyczące charakteru prawnego udzielonej przez organ zgody na zmianę terminu realizacji projektu i braku jej wiążącego wpływu na obecny etap postępowania, braku konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o wyniki kontroli doraźnej Prezesa UZP.

W kwestii ustalania i nakładania korekt finansowych (obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji) art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju odsyła wprost do art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz.UE.L210 z 31.07.2006 r., poz. zm.; rozporządzenie nr 1083/2006).

W przypadku odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań w wymienionym przepisie art. 26 ustawy wskazano ogólnie na unormowania ustawy o finansach publicznych (art. 26 ust. 1 pkt 15 tej u.z.p.p.r.), czyli omawianej sprawy dotyczy treść art. 207 u.f.p.

Według - prawidłowo zastosowanego przez organy - art. 207 ust. 1 u.f.p., gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9.

W art. 207 ust. 8 u.f.p. postanowiono, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W art. 207 ust. 9 u.f.p. przewidziano, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem jest zapłata za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki przyznano, czyli sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki przekazano, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Termin "przeznaczenie" oznacza określenie, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy natomiast przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 ustawy o finansach publicznych, w szczególności w zakresie zamówień publicznych.

Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest, czy skarżąca poprzez zmianę umowy zawartej z wykonawcą w postępowaniu pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej w m. [...] z przesyłem ścieków do oczyszczalni w W. " Gmina. poprzez dokonanie istotnych zmian umowy zawartej z wykonawcą w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, bez określenia warunków takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub SIWZ dokonując pięciokrotnej zmiany postanowień umowy nr [...] z dnia [...] r., zawierając z wykonawcą aneksy do ww. umowy., czy naruszyła art. 144 pzp, czy też nie.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że art. 144 ustawy o zamówieniach publicznych zakazywał istotnych (co wymaga podkreślenia Sądu) zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany (ust. 1). Zmiana umowy dokonana z naruszeniem ust. 1 podlegała unieważnieniu (ust. 2).

I już w tym miejscu podnieść należy, że treść umów w sprawie zamówienia publicznego nie może być swobodnie zmieniana przez strony. Zostaje ona bowiem zawarta przez działającego w interesie publicznym zamawiającego z wykonawcą wybranym zgodnie z przepisami prawa zamówień publicznych (art. 7 ust. 3 pzp), po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania o udzielenie zamówienia (art. 2 pkt 7a w zw. z art. 10 pzp), którym rządzą zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców (art. 7 ust. 1 pzp). Zmiany umowy w sprawie zamówienia publicznego muszą być zatem poddane ograniczeniom, zapewniającym, że przedmiot umowy, tożsamy z przedmiotem zamówienia, będzie rzeczywiście realizowany przez wykonawcę, którego oferta została wybrana przez zamawiającego jako najkorzystniejsza na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w SWIZ (art. 91 ust. 1 pzp). W przeciwnym razie zawarcie umowy z wykonawcą oferującym najkorzystniejsze warunki realizacji zamówienia mogłoby okazać się jedynie pozorne, jeżeli następnie umowa ta podlegałaby nieograniczonym zmianom. To z kolei niweczyłoby podstawową zasadę zamówień publicznych, jaką jest, stosownie do art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o finansach publicznych, zagwarantowanie celowego i oszczędnego dokonywania wydatków publicznych w sposób zapewniający uzyskiwanie najlepszych efektów z danych nakładów.

W konsekwencji art. 144 ust. 1 pzp wprowadza względny zakaz istotnych zmian postanowień umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, który polega na tym, że zmiany takie są dopuszczalne, jeżeli zamawiający przewidział możliwość ich dokonania w ogłoszeniu o zamówieniu lub w SIWZ oraz określił warunki takiej zmiany. Przewidziana zmiana musi zatem zostać skonkretyzowana w odniesieniu do zmienianych postanowień umowy poprzez zidentyfikowanie materii podlegającej ewentualnej zmianie, a warunki, na jakich nastąpi, muszą być ściśle określone, zarówno w aspekcie materialnym - poprzez wskazanie okoliczności, których zaistnienie spowoduje możliwość jej dokonania, jak i w aspekcie formalnym - poprzez określenie sposobu postępowania stron, który ma finalnie doprowadzić do podpisania aneksu (poinformowanie drugiej strony o zaistnieniu okoliczności umożliwiających zmianę umowy, zainicjowanie negocjacji, zasady ich prowadzenie itp.). z kolei zmiany nieistotne mogą być wprowadzane do umowy bez ograniczeń. I względnym zakazem zmian umowy będą zawsze objęte zmiany istotne w stosunku do treści oferty, a zatem takie, które mogły mieć wpływ na krąg wykonawców ubiegających się o zamówienie. Ofertę należy przy tym rozumieć szeroko, jako całokształt zobowiązania wykonawcy w niej zawartego, który składając tę ofertę, akceptuje SIWZ wraz z załączonym do nie wzorem umowy. Uznanie, iż oferta obejmowałaby jedynie te treści, które zamawiający ocenia na podstawie określonych w SIWZ kryteriów całkowicie wypaczyłoby sens zakazu zmian umowy przewidzianego w art. 144 ust. 1 Pzp. Oznaczałoby to bowiem dopuszczenie nieograniczonych zmian w zakresie opisu przedmiotu zamówienia, warunków i zasad jego realizacji, z wyłączeniem jedynie ceny i innych ewentualnie kryteriów oceny ofert, które określił zamawiający w danym postępowaniu. Tym samym zamówienie rzeczywiście zrealizowane mogłoby mieć niewiele wspólnego, tak co do jego jakości, jak i zakresu, z zamówieniem pierwotnie udzielonym na podstawie oferty, która tylko pozornie pozostawałaby nadal najkorzystniejsza. Natomiast cena oferty lub inne elementy poddane ocenie w ramach kryteriów oceny oferty (np. długość okresu gwarancji) przestałyby być w tak zmienionych warunkach realizacji zamówienia wyznacznikiem oferty najkorzystniejszej.

Przy uznaniu więc, że ofertą jest zawsze oświadczenie woli wykonawcy zawarcia umowy z zamawiającym na warunkach określonych w SIWZ, a zatem także z wykorzystaniem załączonego do niej wzoru umowy, należy przyjąć, iż na gruncie art. 144 ust. 1 pzp wszystkie istotne zmiany postanowień umowy są co do zasady zmianami w stosunku do treści oferty.

Podkreślenia wymaga przy tym, iż cywilistyczny podział elementów treści czynności prawnych na istotne (essentialia oraz accidentalia negotii) i nieistotne (naturalia negotii) nie przystaje do istotności postanowień umowy w rozumieniu art. 144 ust. 1 Pzp. Generalnie należy uznać, iż istotne zmiany wszystkich postanowień umowy, zarówno przedmiotowo jak i podmiotowo istotnych, są względnie zakazane na gruncie art. 144 ust. 1 Pzp. Wyznacznikiem istotności zmiany pozostaje z jednej strony jej ewentualny wpływ na krąg wykonawców, którzy ubiegaliby się o dane zamówienie, a z drugiej strony na wynik postępowania i określone przez wykonawcę wynagrodzenie.

W konsekwencji zmianą nieistotną postanowień umowy będzie zawsze zmiana, tzw. postanowień neutralnych, np. zmiana siedziby wykonawcy, jego firmy, adresu do korespondencji, wprowadzenie zapisu na sąd polubowny, zmiana osób do kontaktów czy też odpowiedzialnych za realizację kontraktu.

Mając powyższe na uwadze i przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy że w postępowaniu pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej w m. [...] z przesyłem ścieków do oczyszczalni w W. " Skarżąca dokonła istotnych zmian umowy zawartej z wykonawcą w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, bez określenia warunków takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub SIWZ. Dokonała pięciokrotnej zmiany postanowień umowy nr [...] z dnia [...] r., zawierając z wykonawcą aneksy do ww. umowy:

- aneks nr 1 z dnia [...] r., gdzie dokonano zmiany (wydłużenia) terminu wykonania zamówienia "Etap I" do 30 października 2010 r przy ulicy [...] oraz do 15 grudnia 2010 r przy ulicy [...] w związku z równoległym przebiegiem prac związanych z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...], które uniemożliwiły terminowe wykonanie przedmiotu umowy;

- aneks nr [...] z dnia 25 sierpnia 2011 r., gdzie dokonano zmiany (wydłużenia) terminu wykonania zamówienia do 14 listopada 2011 r. w związku z przedłużającym się terminem zakończenia przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...], brakiem możliwości finansowania inwestycji przez G. W. z powodu nieotrzymania środków finansowych od Województwa Z. oraz z późniejszym niż zakładano przekazaniem gruntów leśnych pod budowę, które uniemożliwiły terminowe wykonanie przedmiotu umowy;

- aneks nr 3 z dnia [...] r., gdzie dokonano zmiany (wydłużenia) terminu wykonania zamówienia do 30 marca 2012 r., w związku z opóźnionym udostępnieniem gruntów leśnych na cele budowlane przez Nadleśnictwo C., tj. dopiero 30 września 2011 r. oraz z informacją Zakładu Energetycznego ENEA S.A. o wykonaniu przyłącza energetycznego do przepompowni PS 2 dopiero w I kwartale 2012 r.;

- aneks nr 4 z dnia [...] r., gdzie dokonano zmiany (wydłużenia) terminu wykonania zamówienia do 14 grudnia 2012 r. w związku ze zmianą warunków przyłącza energetycznego przepompowni PS 1 oraz z rozbieżnością w dokumentach geodezyjnych odcinka kanalizacji przy ul Słonecznej;

- aneks nr 5 z dnia [...] r., gdzie obniżono wynagrodzenie wykonawcy do kwoty [...]zł netto, [...] zł brutto (pierwotnie: [...] zł netto, [...] zł brutto) w związku ze zmianą zakresu wykonywania robót polegających na zamianie studni betonowych na PCV, wydłużeniu sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej oraz rezygnacji z wykonania przyłącza energetycznego do przepompowni PS 1.

W ocenie Sądu prawidłowo organ uznał, że cztery z tych pięciu aneksów naruszają art. 144 ust. 1 pzp.

Skarżąca, poprzez zawarcie wskazanych powyżej aneksów do umowy na roboty budowlane, wprowadziła istotne zmiany zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonał wyboru wykonawcy. Zmiany te polegały na zwiększeniu zakresu rzeczowego zamówienia, odstąpieniu od pewnych elementów zakresu rzeczowego oraz zmianach terminu wykonania zamówienia, wynikających ze zmian zakresu rzeczowego oraz zmianach terminu wykonania zamówienia, wynikających ze zmian zakresu rzeczowego oraz z utrudnień w procesie inwestycyjnym (błędy projektowe). IZ RPO WZ uznało, że wprowadzone zmiany miały charakter w części robót zamiennych, w części zaś robót uzupełniających. Wydłużenie terminu wykonania zamówienia o okres 1 roku i 3 miesięcy, jak również zmiany zakresu rzeczowego w trakcie realizacji inwestycji w ocenie IZ RPO WZ, mogły mieć znaczący wpływ na przebieg procesu wyłonienia wykonawcy zamówienia publicznego poprzez rozszerzenie kręgu zainteresowanych podmiotów, jak również mogły mieć wpływ na cenę realizowanego zamówienia.

Dokonywanie istotnych zmian w umowie (kontrakcie) jest co do zasady - jak już wyżej podkreślił Sąd - zakazane, zaś zmiana przedmiotu umowy (również w tej istotnej części), czy też zmiana wysokości wynagrodzenia wykonawcy musi być przewidziana w ogłoszeniu lub w SIWZ.

Zdaniem Sądu prawidłowa jest także ocena naruszeń w postępowaniu pn. "Pełnienie funkcji inspektora nadzoru nad zadaniem pn. wykonanie budowy kanalizacji sanitarnej w m [...] z przesyłem ścieków do oczyszczalni w W. ", Skarżąca naruszyła art. 7 ust 1 p.z.p. w zw. z art 22 ust. 4 p.z.p., poprzez dokonanie opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, w sposób który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz nie zapewniać równego traktowania wykonawców, w wyniku wprowadzenia warunku posiadania niezbędnej wiedzy i doświadczenia od wykonawców (wykazu 3 inwestycji, na których oferent w ciągu 3 lat pełnił lub pełni funkcję inspektora nadzoru na roboty budowlane w zakresie tożsamym lub zbliżonym z przedmiotem zamówienia realizowanych ze środków UE, WFOŚiGW lub NFOŚiGW. Jednocześnie w ogłoszeniu o zamówieniu umieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej, Skarżąca nie doprecyzowała warunków udziału w postępowaniu (warunki blankietowe), na potwierdzenie których żądała przedłożenia dokumentów, potwierdzających ww. warunki. Brak dookreślenia warunków udziału w postępowaniu w ogłoszeniu o zamówieniu narusza konkurencyjność w postępowaniu ze względu na brak możliwości oceny przez potencjalnych wykonawców, czy mogą przystąpić do postępowania. W ten sposób Skarżąca przynajmniej potencjalnie naraziła budżet UE na szkody.

Organ wskazał, że w analizowanej sprawie wysokość powstałej szkody jest trudna do oszacowania. Trudno jest wskazać jednoznacznie, o ile niższy byłby to wkład UE, dlatego w ocenie organu zasadne było posłużenie się metodą wskaźnikową dla zastosowania korekty finansowej. Jednocześnie zastosowanie przez organ Taryfikatora do obliczania korekt finansowych jest działaniem korzystniejszym dla Skarżącej, bowiem w przypadku, gdyby nie zastosowano metody wskaźnikowej, wszystkie wydatki związane z dokonanym naruszeniem podlegałyby zwrotowi w pełnej wysokości.

Jak wskazał organ, z uwagi na wagę i charakter naruszeń, których dopuściła się Skarżąca podczas stosowania p.z.p., IZ RPO WZ do wyliczenia wysokości korekty przyjęła maksymalne wskaźniki procentowe, bowiem Skarżąca poprzez swoje działanie doprowadziła do naruszenia przepisów prawa, które mogło spowodować znaczną szkodę finansową w budżecie UE.

Sąd te oceny podziela i przyjmuje jako własne .

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że organ powinien był w pierwszej kolejności zobowiązany wydać samoistną decyzję o ustaleniu korekty, a dopiero po jej ewentualnym uprawomocnieniu, decyzję o zwrocie środków na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. Kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa. W konkluzji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. W ocenie Sądu sprawie nie znajdują nadto zasadności zarzuty naruszenia - jako mającego istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia - przepisów prawa procesowego: art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jak już wskazano organ w sposób prawidłowy poczynił ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Analiza okoliczności faktycznych znalazła odzwierciedlenie w obszernym uzasadnieniu decyzji, które w pełni spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Tym samym w sprawie nie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Strona skarżąca zarzucając natomiast jego błędne ustalenie nie przedstawiła żadnych dowodów, które w jakikolwiek sposób potwierdzałyby jej twierdzenia, a negowały stanowisko organu.

W tym stanie rzeczy W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.