Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 659/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi C. H. i S. H. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. polegającej na włączeniu karty ewidencyjnej zabytku będącego budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości K., gm. L. do wojewódzkiej ewidencji zabytków; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na rzecz skarżących C. H. i S. H. [...] kwotę 700 zł (słownie: siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

C. H. i S. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w postaci założenia oraz włączenia karty ewidencyjnej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości K., gm. [...] do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków.

Zaskarżanej czynności skarżący zarzucili:

- naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 , 9 i 11 k.p.a. przez ich niezastosowanie i brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego, czy wskazany budynek jest zabytkiem;

- naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 , 9 i 11 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że budynek stanowi zabytek jedynie w oparciu o przeprowadzoną kwerendę terenową zleconą przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. przez bliżej nieustaloną osobę, która posiada wiedzę specjalistyczną w tym zakresie, w bliżej nieustalonym czasie;

- naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 21 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710) przez uznanie, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest zabytkiem, przy jednoczesnym całkowitym braku sporządzenia uzasadnienia dla takiego stanowiska organu;

- naruszenie przepisów § 13 oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej, gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r., nr 113 poz. 661) przez założenie oraz włączenie karty ewidencyjnej ww. opisanego budynku mieszkalnego, podczas gdy nie jest on zabytkiem.

Skarżący domagali się stwierdzenia bezskuteczności czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. dotyczących założenia oraz włączenia karty ewidencyjnej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości K., gm. [...] do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 4 marca 2021 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków poprzez Kierownika Delegatury w T. poinformował skarżących o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości K., gm. [...] do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Organ wyjaśnił jedynie, że ww. budynek stanowi przykład tradycyjnej drewnianej architektury ludowej charakterystycznej dla tego regionu [...]

Skarżący, pismem z dnia 23 marca 2021 r. wyrazili sprzeciw wobec włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej przedmiotowego budynku mieszkalnego, wskazując, że w ostatnich latach były prowadzone prace remontowe, które zmieniły ogólny zarys budynku, w szczególności polegające na wymianie dachu, okien na plastikowe oraz rozpoczęła się wymiana fasady oraz naprawa ganku.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. doręczonym skarżącym w dniu 19 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował o założeniu i włączeniu karty ewidencyjnej budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Do pisma została dołączona karta ewidencyjna obiektu nieruchomego. Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił przy tym, że zakwalifikowanie budynku do ujęcia go w zbiorze kart wojewódzkiej ewidencji zabytków nastąpiło w oparciu o kwerendę terenową zleconą w 2020 r. przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków osobie, która posiada specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. Informacje zawarte w karcie zostały zebrane na podstawie ogólnych oględzin zewnętrznej formy i substancji budynku, a przedmiotowy budynek jest przykładem tradycyjnej ludowej historycznej zabudowy drewnianej o utrzymanym w znacznym zakresie pierwotnym wyglądzie architektonicznym, którego zachowanie w krajobrazie gminy [...] leży w interesie społecznym jako elementu dziedzictwa kulturowego. W konsekwencji remont przedmiotowego budynku jest dopuszczalny przy zastosowaniu tradycyjnych materiałów i technik z zachowaniem pierwotnego wyglądu budynku, po wcześniejszym uzgodnieniu zakresu prac z urzędem.

Skarżący wskazali, że zgodnie z orzecznictwem (przytoczono fragment wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1570/17), choć dokonywanie czynności sporządzenia i włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie odbywa się wprost w trybie jurysdykcji administracyjnej, to znajdują do niej zastosowanie ogólne zasady i standardy wyrażone w k.p.a. Mając na uwadze konstytucyjną zasadę jawności i przejrzystości działania administracji publicznej, organy powinny w rzetelny sposób informować właścicieli o tym, że ich nieruchomości zostały objęte wojewódzką ewidencją zabytków. Tymczasem organ nie podjął nawet starań, by ustalić jakie cechy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości K., gm. L. uzasadniają objęcie go szczególną ochroną ze względu na posiadaną przez niego unikalną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Bo za takie ustalenia nie może zostać uznane lapidarne stwierdzenie, że budynek stanowi przykład tradycyjnej drewnianej architektury ludowej charakterystycznej dla tego regionu [...] Co więcej, organ w zasadzie nie ustosunkował do aktualnego stanu faktycznego w jakim znajduje się obiekt wskazując jedynie, że zmiany wprowadzone przez skarżących przed sporządzeniem i wyłączeniem karty ewidencyjnej budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, są odwracalne. W konsekwencji, w ocenie skarżących organ procedował z naruszeniem zasad wynikających z art. 6, 7, 8 , 9 i 11 k.p.a. Przyjmując ogólnikową argumentację organu w niniejszej sprawie, w zasadzie większość obiektów w tamtym rejonie można byłoby uznać za zabytek. Dla przeciętnego odbiorcy nie ma w ww. budynku cech, które świadczyłyby o konieczności wpisu do ewidencji zabytków. W konsekwencji, organ nie wyjaśnił powodów, dla których dokonał tego wpisu. Tak krótkie i ogólnikowe uzasadnienie, jakie sporządził organ, mogłoby mieć zastosowanie jedynie w przypadku budynków, które już na pierwszy rzut oka stanowią zabytki ze względu na swe walory architektoniczne, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Uzasadniając z kolei zarzuty naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, odwołując się do definicji zabytku, wskazano, że w przypadku nieruchomości skarżących organ posłużył się jedynie ogólnikowymi stwierdzeniami, że budynek stanowi przykład tradycyjnej drewnianej architektury ludowej charakterystycznej dla tego regionu Małopolski. W żaden sposób nie można więc zdekodować przyczyn, z powodu których akurat ta nieruchomość została wpisana do ewidencji zabytków. Również mając na uwadze treść art. 21 oraz art. 22 ust. 2 ww. ustawy przy wpisie danego obiektu do ewidencji zabytków należy dobrze uzasadnić powód, dla którego uznaje się, że dany obiekt jest zabytkiem.

W ocenie skarżących czynności Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostały także podjęte z naruszeniem § 13 oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej, gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Karta ewidencyjna zabytku stanowi integralną część wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. O ile sama treść karty zawiera informacje wymagane przez rozporządzenie, o tyle analiza wyżej wskazanych uchybień prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie ma nawet możliwości zweryfikowania, czy dane podane przez organ są zgodne z założeniem, że omawiany obiekt to zabytek.

Skarżący nadmienili jeszcze, że zawiadomienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 kwietnia 2021 r. w żadnym wypadku nie daje skarżącym możliwości zweryfikowania posiadanych uprawnień (poświadczających wiedzę z zakresu ochrony zabytków) przez osobę, która dokonała terenowej kwerendy, jak daty jej wykonania. Takie lakoniczne stwierdzenie organu w zasadzie daje mu możliwość uznania każdego istniejącego budynku jako zabytku, co rodzi wątpliwość zupełnej dowolności w kwalifikowaniu jakiegokolwiek obiektu w kategoriach zabytku. Takie działanie w żadnym wypadku nie zasługuje na ochronę prawną, bowiem godzi w sposób nieuprawniony w prawo własności skarżących.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wniósł o oddalenie w całości skargi, odmowę stwierdzenia, że działania organu jako czynności materialno-techniczne polegające na sporządzeniu i włączeniu karty ewidencyjnej budynku położonego w K. na działce ewidencyjnej nr [...], gm. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków naruszyły prawo materialne czy procesowe oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem - wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Włączenie przedmiotowej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków nastąpiło w dniu 8 kwietnia 2021 r. zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r., będącym odpowiedzią na odwołanie z dnia 23 marca 2021 r. przesłane przez skarżących od cyt. "decyzji o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencyjnej zabytku", organ poinformował, że włączenie zabytku do ewidencji zabytków jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Taki pogląd potwierdza orzeczenie WSA w Warszawie z 4 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1786/07 oraz pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 maja 2012 r., sygn. DOZ-OAiK-072/17/12[KS] i nie wymaga zgody właściciela. W treści pisma z dnia 8 kwietnia 2021 r. wskazano zachowane wartości przedmiotowej nieruchomości cyt. "Przedmiotowy budynek jest przykładem tradycyjnej, ludowej, historycznej zabudowy drewnianej o utrzymanym w znacznym zakresie pierwotnym wyglądzie architektonicznym, którego zachowanie w krajobrazie gminy [...] leży w interesie społecznym jako elementu dziedzictwa kulturowego". Ponadto w treści ww. pisma odniesiono się do informacji o przeprowadzonych pracach przy budynku, który wpłynęły na jego wygląd że są to zmiany odwracalne i nie spowodowały całkowitego zatracenia cech zabytkowych. W związku z tym, organ informował na bieżąco skarżących o stanie prawnym i zasadach włączania do ewidencji budynku. Zawiadomienie o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytku zawierało informacje o podstawie prawnej przedmiotowej czynności, tj. § 15 ust. 1 i 5 powołanego rozporządzenia, a także o obowiązkach i prawach wynikających z włączenia nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wydanych do niej aktów wykonawczych, a także utrwaloną interpretacją przepisów przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z 25 lutego 2020 r. o sygnaturze II OSK 395/20 włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków jako czynność materialno-techniczna, choć odbywająca się z poszanowaniem materialnego prawa administracyjnego, ma charakter uproszczony. Ewidencja zabytków stanowi podstawowe źródło wiedzy na temat zasobu zabytkowego jako filar systemu ochrony zabytków, na który składają się: identyfikacja, dokumentacja, badanie, zachowanie, zabezpieczenie, promowanie i upowszechnianie wiedzy o zabytkach. Identyfikacja oraz dokumentacja stanowi podstawę do tworzenia polityki konserwatorskiej m.in. przez obejmowanie wybranych obiektów ochroną prawną, poprzez którą możliwe jest zachowanie i właściwe zabezpieczenie danego zabytku. W opinii organu dokonano wystarczającej analizy przyczyn uzasadniających włączenie ww. obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków - przede wszystkim stwierdzono, że posiada on cechy uzasadniające takie włączenie, gdyż wypełnia to definicję zabytku o której mowa w art. 3 u.o.z. W przypadku ww. obiektu mowa jest o nieruchomości - budynku, będącym dziełem człowieka, który stanowi świadectwo minionej epoki i posiada wartość historyczną, a ponadto istnieje interes społeczny w jego zachowaniu. Zwłaszcza to ostatnie stwierdzenie jako tzw. generalna klauzula odsyłająca jest przykładem administracyjnego luzu decyzyjnego. Odwołano się przy tym do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2225/18 w którym wskazano, że "Wojewódzki Konserwator Zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia". Wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zaliczany do form ochrony zabytków, które wylicza art. 7 ustawy. Dlatego działanie zmierzające do potwierdzenia wartości zabytkowej ww. obiektu przy jednoczesnej rezygnacji z włączenia go do rejestru zabytków, co wiązałoby się z dużo dalej idącymi ograniczeniem swobody dysponowania nimi, świadczy o zachowaniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Organ podkreślił, że samodzielnie decyduje, bez konieczności zlecania opinii przez zewnętrznych biegłych, w oparciu o wiedzę i doświadczenie zatrudnionych przez organ pracowników o włączeniu danego zabytku do wojewódzkiej ewidencji. Zdaniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. stwierdzenie wartości przedmiotowego obiektu zostało należycie uzasadnione przez organ. W treści karty ewidencyjnej został m.in. określony: czas powstania, stan, forma zagrożenia i najpilniejsze postulaty konserwatorskie. W tej sytuacji nie można postanowić organowi skutecznego zarzutu, że jego działanie nosiło znamiona dowolności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j..- dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z art. 146 § 1 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4, stwierdza bezskuteczność czynności.

Skarga okazała się zasadna.

Sąd ocenił, że legitymacja skarżących do wniesienia skargi wynika z prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K. w gminie [...].

Rozważania rozpocząć należy od uwag ogólniejszej natury.

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2020.282 t.j.) określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków (art.1). Ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska (art.4).

Zgodnie z definicją zawartą w przepisie art.3 pkt 1) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "zabytek" oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jak wynika z pkt 2) tego przepisu "zabytkiem nieruchomym" jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1". Zgodnie zaś z definicją z pkt 14) przepisu "krajobraz kulturowy" to postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka (pkt 14).

Stosownie do art.6 ust.1 ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności: a) krajobrazami kulturowymi, b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, c) dziełami architektury i budownictwa, d) dziełami budownictwa obronnego, e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi, f) cmentarzami, g) parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni, h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji.

W myśl przepisu art.7 ustawy formami ochrony zabytków są m.in. wpis do rejestru zabytków oraz ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisem tym koresponduje art.20 ustawy, stanowiący, że projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Ewidencja to spis (kartoteka) istniejących faktycznie przedmiotów, obiektów, prowadzona dla celów praktycznych lub naukowych. Ewidencja to również systematycznie aktualizowany zbiór danych w określonej dziedzinie. Ewidencja zabytków powinna się zatem opierać na poprawnie wykonanej ich inwentaryzacji. Dokumentacja winna zawierać lokalizację zabytku na planie dowiązanym do państwowej osnowy geodezyjnej I kategorii, dokładny opis stanu zachowania zabytku, materiał, konstrukcję, użyte techniki, styl wykonania, dokumentację zdjęciową zawierająca ujęcia szerokie oraz zbliżenia wszystkich istotnych elementów (Ginter Artur, Michalak Anna, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. Opublikowano: WK 2016).

Z przedstawionych przepisów wynika, że opracowanie dla zabytku nieruchomego karty ewidencyjnej i dołączenie jej do prowadzonego zbioru, czyli włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma charakter czynności materialnotechnicznej, nie stanowi zatem aktu administracyjnego w formie decyzji, postanowienia bądź zarządzenia. Pogląd odnośnie braku podstaw do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego zabytku nieruchomego do ewidencji jest już utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela (por. wyrok NSA z 26.10.2016, sygn. akt II OSK 96/15).

Nie oznacza to oczywiście dowolności organu w zakresie włączenia zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Oceniając legalność tej czynności Sąd bada czy istniały przyczyny uzasadniające jej dokonanie oraz czy zostały w należyty sposób udokumentowane. Przy czym, wspomniane okoliczności nie muszą wprost wynikać z samego pisma informującego o dokonanej czynności. Istotne jest bowiem to, czy właściwy organ zgromadził materiał dowodowy wskazujący z jakich powodów merytorycznych obejmuje obiekt kartą, jako zabytek spełniający wymogi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jest to o tyle istotne, że włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i następnie do gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.).

Przepis art.24 ust.1 ustawy zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia w drodze rozporządzenia, sposobu prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. W myśl ust.4 tego przepisu rozporządzenie powinno wskazywać przesłanki, od których spełnienia jest uzależnione włączenie kart ewidencyjnych i adresowych do ewidencji, a także ich wyłączenie z tych ewidencji.

Z wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 powołanej ustawy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. 2021.56 t.j.) wynika, że karty ewidencyjne są sporządzane odrębnie dla zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (§ 9 rozporządzenia), zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków (§ 10 rozporządzenia), zabytków ruchomych (§ 11 rozporządzenia) oraz zabytków archeologicznych (§ 12 rozporządzenia).

W myśl § 10 rozporządzenia karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie; 11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach;12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Każdą kartę ewidencyjną sporządza się co najmniej w dwóch egzemplarzach, z których jeden włącza się do wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 13 rozporządzenia).

Jak wynika z § 14 rozporządzenia, przed włączeniem karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków winien sprawdzić, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację.

W myśl § 15 ust.1, 4 i 7 rozporządzenia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i o włączeniu tej karty wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Do zawiadomienia o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków winien dołączyć odpowiednio potwierdzoną kopię karty ewidencyjnej zabytku. Jedynie przed włączeniem karty ewidencyjnej zabytku ruchomego niewpisanego do rejestru do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków występuje do właściciela zabytku o wyrażenie pisemnej zgody na włączenie karty ewidencyjnej tego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (§15 ust.6 rozporządzenia ).

W ocenie Sądu, z przedstawionej regulacji wynika, że stanowi ona środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określona rzecz powinnna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. II OSK 1926/17, publikowane w cbois).

Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji. Ewidencja zabytków, jako zbiór przeznaczony dla zabytków, powinna zatem obejmować obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie. Posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami. Ponieważ wpisy określonych obiektów do ewidencji zabytków prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich, nie może być dowolności w ich dokonywaniu.

Wszak czynność materialno-techniczna polegająca na wpisie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może w sposób dowolny wpływać na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości wchodzących w skład tego układu, prowadząc do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności wyrażoną art. 21 ust. 1 i zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, skonstatować należy, że przed sądem administracyjnym Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. powinien wykazać istnienie podstaw do sformułowania oceny, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości K., gm. [...] jest zabytkiem nieruchomym.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie powyższym wymogom organ nie sprostał.

W karcie ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków (kopia potwierdzona za zgodność z oryginałem – k.12 akt sądowych) podano następujące informacje:

- rubryka 1. Nazwa: dom drewniany

- rubryka 2. Czas powstania: 2 ćw. XX w.

- rubryka 3. Miejscowość: K.

- rubryka 4. Adres: brak numeru, dz. ew. [...]

- rubryka 5. Przynależność administracyjna: województwo [...], powiat [...], gmina L.

- rubryka 6. Współrzędne geograficzne: [...]

- rubryka 7. Użytkowanie obecne: mieszkalne

- rubryka 8. Stan zachowania: budynek użytkowany, stan dobry, forma kompletna, wtórne pokrycie dachu blachą trapezową

- rubryka 9. Materiały graficzne: 1 zdjęcie przedstawiające widok domu z zewnątrz

- rubryka 10. Istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie: Zagrożenia: utrata funkcji użytkowej, tendencje modernizacyjne, zużycie materiałowe. Zalecane: kontynuacja użytkowania, zachowanie form architektonicznych, detalu i stylowej stolarki. Prace remontowe i naprawcze przy użyciu tradycyjnych materiałów i technik.

- rubryka 11. Adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach: brak wpisu

- rubryka 12. Opracowanie karty ewidencyjnej (autor, data, podpis): dr A. S., 1 grudnia 2020 r., odręczny podpis.

Z powyższych informacji nie wynika dlaczego dom skarżących uznany został za zabytek. Wiadomo tylko, że jest to dom drewniany z 2 ćwierci XX w, pokryty blachą trapezową. Niewiele więcej wynika z wyjaśnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. przedstawionych w odpowiedzi na skargę, w której podano, że przedmiotowy budynek jest przykładem tradycyjnej, ludowej, historycznej zabudowy drewnianej o utrzymanym w znacznym zakresie pierwotnym wyglądzie architektonicznym, którego zachowanie w krajobrazie gminy L. leży w interesie społecznym jako elementu dziedzictwa kulturowego.

Nawiązując do przedstawionej wyżej definicji "zabytku" nie można uznać, aby przytoczone sformułowanie wyjaśniało, że przedmiotowy obiekt ma wartość historyczną oraz że jego zachowanie leży w interesie społecznym. Wszak żeby dom skarżących spełniał definicję zabytku musiałyby być łącznie spełnione 4 przesłanki: 1) być dziełem człowieka, 2) stanowić świadectwo minionej epoki, 3) posiadać wartość historyczną, artystyczną lub naukową, 4) zachowanie domu leży w interesie społecznym. Zdaniem Sądu wykazane zostało spełnienie tylko dwóch pierwszych warunków. Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach nie wynika, aby dom posiadał wartość historyczną. Z definicji "zabytku" wynika, że czym innym jest powstanie domu w "minionej epoce", a czym innym posiadanie przez niego wartości historycznej. Również stwierdzenie, że zachowanie domu w krajobrazie gminy L. leży w interesie społecznym jako elementu dziedzictwa kulturowego nie wykazuje ziszczenia się przesłanki "interesu społecznego" z art.3 pkt 1 ustawy.

Z reguły interes społeczny nie jest tożsamy z interesem właściciela zabytku. Ze względu na konstytucyjną zasadę ochrony własności, okoliczność, że ograniczenie własności nastąpiło na skutek wpisu do ewidencji zabytków, co odpowiada ustanowionej w ustawie formie prawnej, nie jest wystarczające. Rzecz w tym, by precyzyjnie wykazać, że projektowany do ochrony obiekt spełnia kryteria zabytku. Nadto, organ w niniejszej sprawie nie podał, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i nie udowodnił, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych skarżących.

W ocenie sądu Wojewódzki Konserwatora Zabytków nie wykazał (z naruszeniem § 14 rozporządzenia), że przed włączeniem karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków sprawdził, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy jej część graficzna jest prawidłowa. Jak już wyżej przytoczono, osoba sporządzająca kartę ewidencyjną zaleciła zachowanie stylowej stolarki. Tymczasem, skoro z oświadczeń właścicieli domu wynikało, że stolarka została wymieniona na plastikową, fakty te należało sprawdzić. Skąpość materiału graficznego nie pozwalała na dokonanie oceny w tym zakresie.

Jak już wcześniej wskazano, na skutek włączenia nieruchomości do ewidencji zabytków dochodzi do ograniczenia uprawnień właściciela nieruchomości. To, że ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisu do rejestru zabytków, który wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, nie oznacza, że wpisem do ewidencji zabytków organ administracji może w sposób dowolny wpływać na prawa i obowiązki właścicieli tych nieruchomości. Wpisanie obiektu do ewidencji zabytków powoduje ograniczenie prawa własności, zatem taka ingerencja może nastąpić wyłącznie na podstawie ocen jednoznacznych i niebudzących wątpliwości. Takich ocen w niniejszej sprawie zabrakło.

Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżona czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8.04.2021 r. została dokonana z naruszeniem art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 14 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, co skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym dokonywaniu czynności włączenia nieruchomości do ewidencji zabytków organ winien w należyty sposób przedstawić motywy swojego działania, wyjaśniając jakie cechy nieruchomości powodują, że powinna być objęta ochroną konserwatorską.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, kwota 483 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego wraz z kwotą 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265.- t.j.).