Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 719/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.61 ust.1 pkt 2, art. 60 pkt 6, art. 207 ust.1 pkt 2 i 3 i ust.9 pkt 1;
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art.25 pkt 1, art. 5 pkt 2, art. 26 ust.1 pkt 1 i pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 383
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art.89 ust1 i 5;
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski, asesor WSA Katarzyna Górska, Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018r. w Olsztynie sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Zarządu Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zwrotu środków w ramach dofinansowania przyznanego na realizację projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

E.Spółka z o.o. z siedzibą w W.(dalej powoływany również jako "strona", "skarżący", "beneficjent") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zarządu Województwa, działającego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007 – 2013 (dalej powoływana również jako "IZ") z dnia "[...]"r., w przedmiocie zwrotu środków w ramach dofinansowania przyznanego na realizacje projektu.

Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że decyzją z dnia "[...]" . Zarząd Województwa, działając m.in. na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 6 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) oraz art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2, art. 26 ust. 1 pkt 1 i pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 383 ze zm.), zobowiązał stronę do zwrotu środków na dofinansowanie projektu w kwocie 980.000 zł, wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu, przeznaczonych na realizację projektu ""[...]"" (dalej jako projekt MŚP).

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy z którego wynika, że w dniu "[...]". Zarząd Województwa zawarł ze Spółką umowę nr "[...]"o dofinansowanie projektu pn.: ""[...]"" (dalej: "umowa o dofinansowanie"), aneksowaną pięciokrotnie.

W wyniku przeprowadzonej w dniach 2 i 18 lutego oraz 3 i 19 czerwca 2015 r. kontroli na miejscu w zakresie realizacji projektu, stwierdzono liczne nieprawidłowości. Między innymi za niekwalifikowalne uznano wydatki w łącznej kwocie 980.000 zł poniesione na zakup sprzętu komputerowego, tj. serwera, macierzy, load balancer, z uwagi na brak okazania podczas czynności kontrolnych oraz na zakup oprogramowania e – platforma ze względu na jego zrefundowanie w ramach innego projektu.

Ponadto stwierdzono, że beneficjent nie osiągnął celu projektu wobec braku realizacji wskaźników rezultatu projektu w zakresie liczby:

- nowych usług elektronicznych dla MŚP świadczonych przez wsparte przedsiębiorstwa,

-korzystających z usług oferowanych w sieci,

-przedsiębiorstw objętych wdrożonymi i/lub zintegrowanymi systemami informatycznymi typu B2B.

Powyższe wyniki kontroli zostały przedstawione w informacji pokontrolnej, do której beneficjent wniósł zastrzeżenia, odmawiając jednocześnie podpisania tej informacji. Pismem z "[...]"r. IZ rozwiązała umowę o dofinansowanie, stosownie do jej § 19 ust. 1 pkt 6 i pkt 7, a następnie pismem z "[...]"r. wezwała beneficjenta do zwrotu dofinansowania. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zwrotu, IZ zawiadomiła beneficjenta w dniu "[...]"o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Beneficjent pismem z "[...]"wniósł o umorzenie postępowania w całości ze względu na jego bezprzedmiotowość oraz z ostrożności procesowej wniósł o przeprowadzenie dowodów w postaci audytu, zeznań świadków oraz opinii biegłego. Strona nie przedłożyła dokumentu z audytu przeprowadzonego w zakresie realizacji projektu.

W wyniku postępowania decyzją z dnia "[...]"r. zobowiązano stronę do zwrotu środków w kwocie 980.000 zł wraz z odsetkami za zwłokę. W ocenie IZ, beneficjent naruszył § 1 pkt 43, § 2 ust. 2, § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie oraz pkt. 5.2, 5.5 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 do konkursu "[...]" (dalej Wytyczne), a także art. 44 ust. 3 u.f.p., art. 54 ust. 5 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 rozporządzenia 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2006.2010.25, ze zm., dalej rozporządzenie 1083), co doprowadziło do rozwiązania umowy i w konsekwencji powstania obowiązku zwrotu całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1- 3 u.f.p..

Utrzymując tę decyzję w mocy w związku z wniesionym przez Spółkę wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, IZ w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" r. nie podzieliła zarzutu naruszenia art. 77 i art. 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej jako: "K.p.a.". Oceniła, że prawidłowo odniesiono się do wnioskowanych przez stronę dowodów w postaci audytu, zeznań świadków oraz opinii biegłego. Organ wyjaśnił, że wzywał stronę do przedłożenia audytu, wskazując termin na dopełnienie tej czynności. Beneficjent wnosił o wydłużenie wyznaczonego terminu, a audyt przedłożył dopiero w uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wraz z pismem z dnia "[...]"

Za zbędne organ uznał wnioskowane przez stronę przesłuchanie w charakterze świadków M. M., K. K. oraz Z. T., na okoliczność zaistnienia się przesłanek wskazanych w § 19 ust. 1 pkt 6 i 7 umowy o dofinansowanie, w szczególności w celu potwierdzenia funkcjonalności systemu informatycznego (oprogramowania) oraz zrealizowania wymaganych wskaźników, działania wszystkich funkcji zakupionego w ramach projektu oprogramowania w dacie jego wdrożenia, korzystnego wpływu wdrożonego oprogramowania na efektywność pracy przedsiębiorstwa beneficjenta, braku możliwości bardziej precyzyjnego niż to zostało uczynione we wniosku o dofinansowanie określenia parametrów oprogramowania z uwagi na specyfikę oprogramowania, realizacji wskaźnika Liczba nowych usług elektronicznych dla MŚP świadczonych przez wsparte przedsiębiorstwa - 3 szt. realizacji wskaźnika Liczba korzystających z usług oferowanych w sieci - 25 000 osób/rok; realizacji wskaźnika Liczba przedsiębiorstw objętych wdrożonymi i/lub zintegrowanymi systemami informatycznymi typu B2B - 1 000 szt.

W ocenie IZ, dopuszczenie dowodu nie wniosłoby nic nowego do sprawy, a jedynie spowodowałoby przedłużenie postępowania. Ponadto okoliczności te zostały już stwierdzone innymi dowodami w postaci umowy z "[...]"r. zawartej z S., aneksu nr 1 i 2 do ww. umowy, protokołów odbioru fazy i protokołu końcowego, oświadczeń złożonych przez beneficjenta i S.S.A., dokumentów finansowo – księgowych potwierdzających poniesienie wydatków związanych z projektem, protokołu z oględzin w dniach 3 i 19 czerwca 2015 r. w miejscu realizacji projektu, i w miejscu lokalizacji sprzętu, opinii sporządzonej przez eksperta zewnętrznego powołanego przez IZ na etapie kontroli projektu, ostatecznej informacji pokontrolnej z 1 kwietnia 2016, dokumentacji przedłożonej przez beneficjenta.

Zdaniem organu, bezprzedmiotowe było również przeprowadzenie dowodu w postaci opinii biegłego. IZ zwróciła uwagę, że w toku postępowania kontrolnego powołano biegłego z zakresu informatyki w celu wydania opinii w zakresie technicznych i ekonomicznych uwarunkowań wykonania projektu. Organ uznał, że zachodzi potrzeba uzyskania wiadomości specjalnych na skutek przedłożenia przez stronę audytu i w tym celu wezwał stronę do wskazania miejsca rzeczowej realizacji projektu. Pismem z dnia "[...]"r. beneficjent odmówił organowi udzielenia informacji o swoim obecnym adresie, wskazując na upływ okresu trwałości projektu oraz brak konieczności jego utrzymywania. Odwołując się do informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym, IZ podniosła, że od 26 czerwca 2017 r. Spółka zmieniła adres siedziby na W., jednak fakt zmiany adresu siedziby nie przesądza o miejscu, w którym faktycznie obecnie realizowany jest projekt. Z uwagi zatem na brak możliwości ustalenia aktualnego adresu faktycznego prowadzenia działalności przez stronę oraz sprzeczność pozyskanych informacji w tym zakresie, IZ odstąpiła od procedury zasięgnięcia opinii biegłego.

W ocenie IZ, beneficjent nie osiągnął żadnego ze wskaźników rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie, nie zrealizował projektu, a tym samym nie może być mowy o zachowaniu jego trwałości. Dodatkowo ustalono, że beneficjent już w 2012 r. przekazał B.. sprzęt komputerowy wraz z oprogramowaniem (umowy z dnia 25 maja 2012 r.). Udostępnienie sprzętu i oprogramowania nabytego w ramach projektu przed upływem okresu jego trwałości, który przypadałby na 31 grudnia 2015 r., stanowi o naruszeniu § 17 ust. 3 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym Beneficjent zobowiązał się do niedokonywania zasadniczej modyfikacji projektu.

Odnosząc się do przedstawionej przez stronę opinii dotyczącej sposobu realizacji oraz osiągniętych wskaźników do umowy o dofinansowanie projektu, IZ wskazała, że dokument ten został sporządzony na podstawie dokumentów przekazanych przez beneficjenta tj.: audytu infrastruktury IT sporządzonego przez M. D. w okresie od 24 listopada 2016 r. do 18 stycznia 2017 r. oraz statystyk logowań i listy nowych klientów sporządzonych przez M.M.. Autor opinii, P., zastrzegło iż nie odpowiada za treść merytoryczną i aspekty techniczne dostarczonych danych. Organ wskazał, że w audycie zawarto spis z natury z dnia 12 stycznia 2017 r. pod adresem w L. pomimo że strona co najmniej od 14 listopada 2016 r. nie prowadziła tam działalności. Dokumenty zawarte w załączniku do opinii, tj. statystyki logowań oraz listy nowych klientów, zostały zaś sporządzone przez M. M., który jest powiązany kapitałowo i rodzinnie ze stroną i Z.T.. IZ dodała, że tę samą opinię przedłożono w toku postępowania kontrolnego wobec B.S.A. prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Organ ten ustalił zaś, że żadna z losowo wybranych osób nie potwierdziła faktu logowania się na platformie strony i zawierania transakcji. Część osób potwierdziła transakcje z beneficjentem w zakresie zakupu paliwa i części do maszyn w sklepach stacjonarnych, ale nie poprzez platformę internetową. Na przedłożonych listach widniały numery rejestracyjne samochodów, co wskazuje, że klienci zawarli umowy sprzedaży paliwa, a nie produktów i usług z branży budowlanej.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie doszło do spełnienia przesłanek zwrotu środków, określonych w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p., tj. wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur, niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrania środków w sposób nienależny. Organ przypomniał, że celem podstawowym projektu było stworzenie e-platformy współpracy dla małych i średnich sklepów i hurtowni budowlanych oraz firm remontowo-budowlanych funkcjonujących pod autorskim logotypem. Funkcjonalność platformy opierać się miała na trzech elementach: zestandaryzowanej stronie internetowej dla wszystkich uczestników platformy, centralizacji zakupów, uruchomieniu giełdy towarów i usług. Pomocne w zrealizowaniu celu miało być stworzenie warunków technologicznych do szybkiej wymiany informacji oraz wprowadzenie nowoczesnych technik informatycznych do obsługi procesu wspólnych zamówień (ich składania, gromadzenia oraz odpowiedniego przetwarzania informacji, optymalizowania zamówień u dostawców i producentów, proces logistyczny). Efektem powyższych działań miało być pozyskanie i wdrożenie nowego sposobu obsługi klienta, zastąpienie sprzedaży w formie tradycyjnej na formę elektroniczną skutkującą zwiększeniem przychodów ze sprzedaży oraz zoptymalizowanie kosztów działalności.

Strona w ramach projektu nie zrealizowała usługi polegającej na możliwości tworzenia ujednoliconego adresu mailowego z jednakową końcówką. Wynika to z faktu, że serwer z którego istniała ewentualna możliwość tworzenia ujednoliconego adresu mailowego został przekazany przez stronę innemu podmiotowi (jak również z faktu, że umowa zawarta z firmą "[...]" S.A., nie przewidywała wykonania usługi polegającej na tworzeniu ujednoliconego adresu mailowego. W związku z powyższym beneficjent nie wykonał powyższej usługi polegającej na zestandaryzowaniu strony internetowej dla użytkowników platformy zgodnie z założeniami przewidzianymi we wniosku o dofinansowanie, to stwierdzić należy, że wskaźnik rezultatu nie został osiągnięty w zakładanej wysokości.

Beneficjent nie osiągnął wskaźnika "Liczba korzystających z usług oferowanych w sieci" na poziomie 2.500 osób/rok, z uwagi na zbyt małą liczbę logowań o unikatowym numerze IP na e-platformie, przy czym osoby znajdujące się na liście nowych klientów nie logowały się na platformie ani nie zawierały przez powyższą stronę transakcji. Podkreślono, że sama liczba logowań nie mogła być uznana za częściowe osiągnięcie wskaźnika, ponieważ spełnieniem oprócz samego logowania było zawarcie transakcji dokonywanych na e-platformie, których nie było.

Nie osiągnięto też wskaźnika ""[...]", którego miarą było wykazanie efektów w postaci transakcji sprzedażowych za pośrednictwem e-platformy w łącznej ilości 1000 sztuk. Strona przedkładając faktury nie wykazała, że są one rezultatem działania użytkowników e-platformy, którzy wykorzystując jej funkcjonalność dokonali zamówień czy transakcji kupna.

Ponadto stwierdzono, że oprogramowanie nabyte w ramach przedmiotowego projektu było wykorzystywane w trzech projektach realizowanych przez beneficjenta oraz F.S.A., choć w ramach każdego z projektów uzyskał on dofinansowanie na zakup nowego, zindywidualizowanego oprogramowania, a nie na jego modyfikację.

Organ uznał za niekwalifikowalne również wydatki poniesione na zakup środków trwałych, wskazując, że beneficjent na żadnym etapie kontroli nie okazał sprzętu nabytego w ramach przedmiotowego projektu. Z wizyty kontrolnej z dnia 19 czerwca 2015 r. wynika, że strona zamiast serwera zakupiła 3 laptopy przekazane w 2012 r. firmie B.. Natomiast na potrzeby przedmiotowego projektu zadania realizował serwer nabyty w ramach innego projektu realizowanego przez stronę.

IZ nie uwzględniła ponadto zarzutu naruszenia art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jej ocenie, zgodnie z art. 207 ust. 1 i ust. 9 u.f.p., w przypadku zaistnienia okoliczności skutkujących zwrotem środków, ma ona ustawowy obowiązek, a nie wyłącznie możliwość żądania zwrotu środków w oparciu o procedurę określoną w u.f.p. Dla wypełnienia dyspozycji normy art. 207 u.f.p. pozostaje bez znaczenia rodzaj naruszenia, który będzie decydował jedynie o kwalifikacji z art. 207 ust. 1 pkt 1- 3 u.f.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 207 u.f.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na fakt, że nie zaistniały przesłanki zwrotu dofinansowania;

2) art. 207 ust. 1 u.f.p. i art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie przez IZ, że zobowiązanie wygasło w części wskutek przedawnienia;

3) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, w tym zeznań świadków, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia w sprawie jedynie o stanowisko zawarte w wystąpieniu pokontrolnym, nie uwzględniając przy tym dowodu w postaci opinii P dowodzącej braku postaw do rozwiązania umowy o dofinansowanie;

4) art. 6 i art. 8 K.p.a., poprzez przyjęcie, że oświadczenie o rozwiązaniu umowy złożone przez IZ na płaszczyźnie prawa cywilnego nie determinuje dalszych działań IZ na płaszczyźnie administracyjnej, tj. nie uniemożliwia wszczęcia postępowania administracyjnego o zwrot środków dofinansowania, podczas gdy przyjąć należy, że wybór przez IZ zwykłego, a nie kwalifikowanego, trybu rozwiązania umowy powinien mieć wpływ na uprawnienie do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 207 u.f.p.;

5) art. 7 i art. 80 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że:

a) nie został zrealizowany główny cel projektu, w tym nie zostały osiągnięte zakładane wskaźniki realizacji projektu;

b) do refundacji przedstawiony został wydatek na zakup oprogramowania zrefundowanego uprzednio ze środków publicznych;

c) nieprawidłowe poniesienie wydatków w zakresie urządzeń oraz oprogramowania, przez co organ bezpodstawnie rozwiązał umowę o dofinansowanie, wszczął postępowanie administracyjne i zażądał zwrotu dofinansowania.

Strona skarżąca wniosła również na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z opinii biegłego sądowego z dziedziny informatyki inż. S. S. na okoliczność zrealizowania głównego celu projektu, osiągnięcia wskaźników realizacji projektu, przedstawienia do refundacji wydatku na zakup oprogramowania oraz poniesienia wydatków w zakresie urządzeń oraz oprogramowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że umowa o dofinansowanie przewidywała w § 19 dwa tryby rozwiązania, tj. zwykły (§ 19 ust. 1 umowy) oraz kwalifikowany (§ 19 ust. 2 umowy). Powodem rozwiązania umowy w niniejszej sprawie było niezrealizowanie celu założonego w projekcie, w tym nieosiągnięcie wskaźników realizacji projektu zakładanych we wniosku o dofinansowanie (§ 19 ust. 1 pkt 7 umowy) oraz niewywiązanie się z obowiązków nałożonych w umowie (§ 19 ust. 1 pkt 6 umowy). IZ dokonała tym samym rozwiązania umowy w trybie zwykłym, z jednomiesięcznym okresem wypowiedzenia. Dokonując jednak rozwiązania umowy w trybie zwykłym, IZ nie była uprawniona do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 207 u.f.p., gdyż jedynie kwalifikowane rozwiązanie na podstawie okoliczności z § 19 ust. 2 umowy, mogło stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 207 u.f.p. w zw. z art. 70 Ordynacji podatkowej, strona wskazała, że z treści art. 207 ust. 1 u.f.p. wynika jednoznacznie, iż środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, bądź pobrane nienależnie lub w nienależnej wysokości, są środkami nienależnymi już z chwilą ich przekazania beneficjentowi, nie zaś z upływem 14 dni od wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Decyzja taka ma więc charakter deklaratoryjny, gdyż obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. W niniejszej sprawie, część środków została przekazana beneficjentowi w 2011 r., tj.: w dniu 23 marca 2011 r. kwota 201.200 zł, w dniu 2 czerwca 2011 r. kwota 200.000 zł, w dniu 26 lipca 2011 r. kwota 203.800 zł oraz w dniu 9 września 2011 r. – kwota 200.000 zł. Oznacza to, że decyzja o zwrocie dofinansowania mogła zostać wydana najpóźniej do dnia 31 grudnia 2016 r., podczas gdy decyzja ostateczna została wydana w dniu "[...]"r.. Nie ma przy tym znaczenia, że przed upływem terminu przedawnienia została wydana decyzja organu I instancji, gdyż postępowanie organu odwoławczego, którego celem jest również wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania spowodowaną przedawnieniem zobowiązania, powinno w takiej sytuacji zostać umorzone na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej. Stanowisko to, w ocenie strony, potwierdza wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 4503/16.

W uzasadnieniu zaś zarzutów naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., skarżąca podniosła, że w piśmie z dnia 25 listopada 2016 r. przedstawiła szereg wniosków dowodowych, które nie zostały przeprowadzone, obejmujących m.in. zeznania świadków: "[...]". Dowody te miały być przeprowadzone na okoliczność nieziszczenia się przesłanek z § 19 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 umowy o dofinansowanie, w szczególności odnośnie funkcjonalności systemu informatycznego (oprogramowania) oraz zrealizowania wskaźników, działania wszystkich funkcji oprogramowania w dacie jego wdrożenia, korzystnego wpływu wdrożonego oprogramowania na efektywność pracy przedsiębiorstwa, braku możliwości bardziej precyzyjnego niż to zostało uczynione we wniosku o dofinansowanie określenia parametrów oprogramowania z uwagi na specyfikę oprogramowania.

Zdaniem skarżącej, organ naruszył także art. 6 i art. 8 K.p.a., poprzez przyjęcie, że oświadczenie woli IZ na płaszczyźnie prawa cywilnego nie determinuje dalszych działań na gruncie prawa administracyjnego, czym naruszono zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W związku z treścią skargi należało w pierwszej kolejności poddać ocenie Sądu jej najdalej idący zarzut, dotyczący doręczenia zaskarżonej decyzji już po upływie terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dofinansowania. Zdaniem strony skarżącej, decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki ma charakter deklaratoryjny, skoro obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. W sytuacji zatem przekazania beneficjentowi środków na realizację projektu w roku 2011, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie mogło być wydane, w myśl art. 70 § 1 O.p., w związku z art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2016.1870 ze zm. – dalej w skrócie jako "u.f.p."), przed upływem pięciu lat od końca tego roku, a więc najpóźniej do dnia 31 grudnia 2016 r.

Nie podzielając tego stanowiska, organ podniósł w odpowiedzi na skargę, że kwestia przedawnienia środków wynikających z decyzji zwrotowej została unormowana w obowiązującym od dnia 2 września 2017 r. przepisie art. 66a u.f.p., zgodnie z którym 5 – letni bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania rozpoczyna się albo od dnia, w którym decyzja zwrotowa stała się ostateczna, albo od dnia wypłaty przez Komisję Europejską salda końcowego, w zależności od tego, których z tych terminów nastąpi później. W ocenie IZ, przepis art. 66a u.f.p. jest przepisem prawa materialnego, który zgodnie z wolą ustawodawcy dotyczy także umów o dofinansowanie, zawartych w poprzedniej perspektywie 2007 – 2013. Z tego względu art. 70 Ordynacji podatkowej nie znajduje zastosowania, skoro art. 66a u.f.p. reguluje kwestię przedawnienia zobowiązania w sposób zupełny.

Na tle tej kwestii spornej zauważenia na wstępie wymaga, że materialnoprawną podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowią przepisy art. 207 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta nie zawiera regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Zgodnie z jej art. 67, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zwraca się uwagę (p. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 września 2017r. o sygn. akt I SA/Ke 433/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017r. o sygn. I SA/Sz 749/17, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że pomimo odesłania, przepisów Ordynacji w zakresie regulującym terminy przedawnienia nie stosuje się, z uwagi na przepis szczególny, tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1). Przepis art. 3 ust.1 tego Rozporządzenia przewiduje zaś jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, z tym, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia w którym nieprawidłowość ustała. Jednocześnie przepis art. 3 ust.1 ww. Rozporządzenia wyznacza ostateczny okres przedawnienia, stanowiąc, że "w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu".

Odnosząc się do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C-436/15 zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ [...] moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenie programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).

Na tle tego uregulowania, słusznie zauważa się również w orzecznictwie sądów administracyjnych (p. cyt. wyżej wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017r.), że przyjęcie jako początkowej daty biegu przedawnienia - daty poszczególnych płatności w projekcie oraz stosowanie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 O.p., wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi dysponuje IZ w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości), odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładania korekt finansowych (art. 25 ust. 1 pkt 14-15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2006 Nr 227 poz. 1658). Trudno zatem przyjąć, aby po upływie 5 lat od daty płatności w projekcie kontrole takie miały wyłącznie charakter stwierdzający bez możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania określonych środków prawnych.

Dla wieloletniego, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007 - 2013, uznać więc należy, że na mocy wskazanego przepisu rozporządzenia Rady, okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Sprawę zakończenia programu reguluje zaś m. in. decyzja Komisji zmieniającej decyzję C(2013)1573 w sprawie zatwierdzenia wytycznych dotyczących zamknięcia programów operacyjnych przyjętych do celów pomocy z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności (2007-2013). Zgodnie z jej zaleceniami, wszystkie dokumenty zamknięcia należy złożyć do dnia 31 marca 2017 r., jak określono w art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Należy mieć na uwadze, że złożone dokumenty będą przez Komisję przed zamknięciem programu weryfikowane.

Należy również wskazać, że zgodnie z treścią art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy.

Jak wynika z treści dołączonego przez organ do odpowiedzi na skargę, pisma Komisji Europejskiej z datą 14 sierpnia 2017r. w przedmiocie zamknięcia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa ("[...]") – opinia w sprawie końcowego sprawozdania z realizacji oraz opinia dotycząca deklaracji zamknięcia (k. 25 akt sąd.), końcowe sprawozdanie z realizacji oraz deklaracja zamknięcia nie mogą na razie zostać przyjęte, zaś służby Komisji nie uznają sprawozdania końcowego z realizacji programu operacyjnego za zadowalające. Organ zwrócił zaś uwagę, że nie doszło dotychczas do wypłaty salda końcowego. Powyższe oznacza, że w dacie wydania, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzji przez Instytucję Zarządzającą ("[...]".), nie upłynął termin wyznaczony dla ostatecznego zakończenia programu. Zarzut przedawnienia okazał się zatem bezskuteczny.

Nadmienić również należy, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja IZ odnośnie zastosowania dla oceny kwestii przedawnienia przepisu art. 66a u.f.p. Przepis ten został bowiem dodany przez art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1475) zmieniającej u.f.p. z dniem 2 września 2017 r., a więc już po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Dlatego też nie może być brany pod uwagę w związku z kontrolą zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jego wydania.

W pełni należy natomiast podzielić prezentowane przez organ w odpowiedzi na skargę stanowisko w przedmiocie pozostałych zarzutów skargi.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie doszło do naruszenia przez organ art. 207 u.f.p. Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżąca wywodząc, że jedynie kwalifikowane rozwiązanie umowy o dofinansowanie na podstawie § 19 ust. 2 umowy, mogło stanowić podstawę do wszczęcia przez IZ postępowania administracyjnego na podstawie art. 207 u.f.p.

Bezsporne w sprawie jest, że umowa o dofinansowanie projektu została skutecznie rozwiązana z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia przez IZ.

W związku z ujawnieniem nieprawidłowości IZ wezwała Spółkę do zwrotu środków, przy czym skarżąca nie kwestionowała wypowiedzenia i nie podjęła żadnych środków prawnych związanych z rozwiązaniem umowy. Nie budzi zatem wątpliwości, że doszło do skutecznego rozwiązania umowy. Zgodnie zaś z jej § 19 ust. 3, "W przypadku rozwiązania Umowy z powodów, o których mowa w ust. 1 i 2 Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi od dnia przekazania dofinansowania, w terminie wyznaczonym przez Instytucję Zarządzającą RPO na rachunki bankowe przez nią wskazane." Oświadczenie o wypowiedzeniu umowy przez IZ ma niewątpliwie charakter materialnoprawny. Jeśli zatem skarżąca chciała uchylić się od skutków prawnych tego oświadczenia, mogła wnieść stosowny pozew do sądu cywilnego. Do kompetencji sądów administracyjnych nie należy bowiem ocena oświadczeń woli składanych przez podmioty w związku z łączącym je stosunkiem cywilnoprawnym.

Podkreślić w tym miejscu należy, że na gruncie prawa administracyjnego zwrotowi podlegają środki przeznaczone na realizację programów finansowanych ze środków unijnych, jeżeli środki takie są wykorzystywane z naruszeniem procedur określonych w art.184 u.f.p..

W ocenie Sądu, rozwiązanie umowy przez IZ ze względu na niezrealizowanie jej postanowień, prowadzi do stanu, w którym środki podlegają zwrotowi w postępowaniu administracyjnym, jako wykorzystane z naruszeniem procedur. W umowie beneficjent zobowiązuje się do określonego działania, czyli przyjmuje zobowiązanie do realizacji przewidzianej w umowie procedury. Naruszenie tych zasad jest naruszeniem procedury, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogącym skutkować wypowiedzeniem umowy. Skoro zatem w chwili wydania decyzji o zwrocie środków, umowa na podstawie której przyznano skarżącej środki już nie wiązała stron, to zgodnie z powołanym § 19 ust. 3 umowy, strona zobowiązana była do zwrotu tych środków. Ziszczenie się przesłanki rozwiązania umowy stanowiło więc wystarczającą podstawę do zobowiązania skarżącej decyzją administracyjną, do zwrotu przekazanych jej na realizację projektu środków.

W rezultacie niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 i art. 8 K.p.a., poprzez przyjęcie, że oświadczenie woli IZ na płaszczyźnie prawa cywilnego nie determinuje dalszych działań na gruncie prawa administracyjnego. Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionego powyżej stanowiska, nie można też mówić o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej.

W ocenie Sądu, IZ dostatecznie wykazała, że beneficjent nie osiągnął wskaźników rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie, a tym samym nie zrealizował projektu zgodnie z zawartą umową na jego dofinansowanie. Uprawnione, bo oparte na prawidłowo dokonanych ustaleniach faktycznych są tym samym wnioski IZ, że usługi, które miały być wdrożone w ramach projektu nie były wykorzystywane, nie funkcjonowały poprawnie, nie można potwierdzić ich prawidłowego działania lub w ogóle nie zostały zaimplementowane. Dotyczy to również wykazania, że nabyte w celu utworzenia platformy zakupowej oprogramowanie nie było wykorzystywane przez potencjalnych klientów, a za pośrednictwem strony internetowej nie prowadzono sprzedaży. Z akt wynika, że zarówno ustalenia organu kontroli skarbowej, jak i Instytucji Zarządzającej, nie zostały przez stronę, której zapewniono czynny udział w postępowaniu, skutecznie podważone.

Zdaniem Sądu, w sposób przekonywująco wykazano w związku z postępowaniem w sprawie, że sfinansowane w ramach projektu oprogramowanie, nie zostało stworzone na potrzeby tego konkretnego projektu, skoro wykorzystywano je jednocześnie w innych projektach, z których każdy zakładał zakup nowego, zindywidualizowanego oprogramowania, a nie jego modyfikację. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, za podstawę uznania jako niekwalifikowalne wydatków na zakup środków trwałych uznano fakt nieokazania sprzętu komputerowego podczas czynności kontrolnych oraz wykorzystanie serwera zakupionego w ramach innego projektu. Przy czym słusznie zwrócono uwagę, że strona już w 2012r. przekazała sprzęt komputerowy wraz z oprogramowaniem innemu podmiotowi. Udostępnienie sprzętu i oprogramowania nabytego w ramach projektu przed upływem okresu jego trwałości, pozostawało zaś w sprzeczności z § 17 ust. 3 umowy o dofinansowanie, zobowiązującego do niedokonywania zasadniczej modyfikacji projektu.

Powyższych ustaleń strona skarżąca, pomimo zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skutecznie nie podważyła. Nie wykazała też, że dowody, o których przeprowadzenie wniosła m.in. z zeznań świadków: "[...]", miały dotyczyć nowych, istotnych dla sprawy okoliczności. Podkreślić zaś należy, ze stosownie do treści art. 78 § 1 K.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Wnosząc o przeprowadzenie tych dowodów Spółka jedynie ogólnie wskazywała na niezaistnienie przesłanek rozwiązania umowy o dofinansowanie. To zaś wobec nie budzących wątpliwości ustaleń poczynionych przez organy na podstawie innych dowodów, uzasadniało ocenę tych wniosków dowodowych, jako złożonych w ramach strategii procesowej mającej na celu przedłużenie postępowania.

Na uwzględnienie nie zasługiwał sformułowany w skardze wniosek o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z opinii biegłego z dziedziny informatyki (inż. "[...]"), na okoliczność zrealizowania głównego celu projektu, osiągnięcia wskaźników realizacji projektu, przedstawienia do refundacji wydatku na zakup oprogramowania oraz poniesienia wydatków w zakresie urządzeń oraz oprogramowania. Podnieść należy, że kontrola przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu z punktu widzenia zgodności z prawem opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może jedynie przeprowadzić dowód z dokumentu i tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie prowadzi natomiast samodzielnego postępowania dowodowego w zastępstwie organu. Nie może tym samym dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. W przypadku zaś stwierdzenia, że zachodzi taka potrzeba - co w niniejszej sprawie, z podanych wyżej przyczyn nie wystąpiło - powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które należy uzupełnić. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest więc dopuszczalne.

Uznając za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi organ rozważył wszystkie dowody, dokonał ich oceny, a wynik przedstawił w prawidłowo sporządzonym, spełniającym wymogi art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnieniu decyzji administracyjnej. To, że wnioski wyprowadzone przez skarżącą są odmienne nie oznacza naruszenia wskazanych przepisów procedury.

Nie można również podzielić zarzutu strony skarżącej, że decyzja narusza art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p.. Jak wyżej wykazano, z poczynionych ustaleń faktycznych, które Sąd przyjmuje jako własne, jednoznacznie wynika, że objęte obowiązkiem zwrotu środki były następstwem nienależnie pobranego dofinansowania. Na tle tych ustaleń, dokonana przez organ wykładnia i zastosowanie wymienionych przepisów były prawidłowe.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie są zasadne Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.