Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1840/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wydanej dla [...] Sp. z o.o. [...] Sp. K.A., z siedzibą w [...] - pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowo-usługowej, budynku [...], wraz z garażem podziemnym, zjazdami i infrastrukturą, na części nieruchomości nr ew. [...] w rejonie ul. [...] w [...] – uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. w części dotyczącej wniosku M. S. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części, w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.

2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. [...] Sp. K.A. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowo-usługowej - budynek [...] z garażem podziemnym, zjazdami i infrastrukturą, na części nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (proj. wg podziału [...] i [...]), położonej w [...] w rejonie [...] w Dzielnicy [...], w granicach opracowania oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu literami "[...]".

W dniu [...] listopada 2014 r. do Urzędu [...] wpłynęły wnioski o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, "zakończonego ostateczną decyzją Prezydent [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o nr [...]o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...]" złożone przez radcę prawnego P. S. w imieniu M. S. oraz w imieniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]"; do wniosku złożonego w imieniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" załączono potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa rozłącznego dla radcy prawnego J. K.-P., radcy prawnego B. C. i radcy prawnego P. S. do reprezentowania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" przed sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi, Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym, instytucjami, organami, osobami prawnymi oraz fizycznymi; do wniosku złożonego w imieniu M. S. załączono potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa rozłącznego udzielonego przez M. S. dla ww. radców prawnych do uzyskania w jego imieniu "wglądu w akta postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku złożonego przez [...] sp. z o.o. [...] sp. komandytowo akcyjna w [...] na budowę budynku (...)."

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ pierwszej instancji wezwał na podstawie art. 64 § 2 kpa r.pr. P. S. do złożenia właściwego pełnomocnictwa M. S. do występowania w jego imieniu w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym ostatecznej decyzji nr [...]z dnia [...] kwietnia 2014 r. wraz z opłatą skarbową. Wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. r. pr. P. S. przedłożył potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2014 r. udzielonego przez M. S. ww. radcom prawnym do reprezentowania go "przed sądami powszechnymi wszystkich instancji oraz przed Sądem Najwyższym, w zakresie dotyczącym sprawy prowadzonej przed Prezydentem [...], w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...].04.2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą dla [...] sp. z o.o. sp. k. - budynku [...], wraz z garażem podziemnym, zjazdami i infrastrukturą na części nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] w [...] oraz w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...]z dnia [...].04.2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą dla [...] sp. z o.o. sp. k. - budynku [...], wraz z garażem podziemnym, zjazdami i infrastrukturą, na części nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...]w rejonie ul. [...] w [...]."

Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę, a decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie złożył r. pr. P. S. jako pełnomocnik M. S. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".

W związku z brakiem właściwego umocowania pełnomocnika do reprezentacji M. S. pismem z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda [...] wezwał w trybie art. 64 § 2 kpa r. pr. P. S. do usunięcia braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa udzielonego mu przez M. S. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że wezwanie zostało doręczone w dniu [...] maja 2015 r., jednakże pomimo upływu wyznaczonego terminu pełnomocnictwo nie zostało przedłożone.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego w imieniu M. S. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r.

3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] przywołał art. 148 § 1 kpa, art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 32 i 33 § 2 kpa. Stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, który został złożony przez r. pr. P. S. w imieniu M. S. został złożony bez należytego umocowania. Pomimo przedłożenia dwóch potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictw, żadne z nich nie stanowiło upoważnienia do reprezentacji M. S. przed organami administracji techniczno-budowlanej w tym także do złożenia wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania. Zdaniem organu, przedmiotowy wniosek został złożony przez osobę nieposiadającą stosownego upoważnienia a wiec został wniesiony bezskutecznie.

W ocenie organu odwoławczego z treści załączonych pełnomocnictw wynika ich zakres, którym nie jest jednak objęte złożenie wniosku o wznowienie postępowania ani reprezentacja M. S. przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Przedmiotowy wniosek w imieniu M. S. złożył radca prawny, który z racji wykonywanego zawodu jako profesjonalny pełnomocnik obowiązany jest do zachowania należytej staranności w podejmowanych czynnościach, w tym do należytego wykazania swego umocowania do dokonywania poszczególnych czynności. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo wezwał w trybie art. 64 § 2 kpa r. pr. P. S. do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa udzielonego przez M. S., ale wadliwe było dalsze postępowanie organu pierwszej instancji, bowiem, pomimo, iż w odpowiedzi na wezwanie r. pr. P. S. przedłożył do akt kopię pełnomocnictwa udzielonego mu przez M. S., nie było to pełnomocnictwo uprawniające radcę prawnego do reprezentacji wyżej wymienionego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, co powinno skutkować pozostawieniem podania złożonego w imieniu M. S. bez rozpoznania. Wobec tego koniecznym było, zdaniem organu, uchylenie przedmiotowej decyzji w zakresie dotyczącym wniosku złożonego w imieniu M. S. i umorzenie postępowania w tym zakresie, na podstawie art. 138 § 1 ust. [pkt] 2 kpa.

Wojewoda [...] wskazał, że radca prawny złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o nr [...] także w imieniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...]. Jak wynika z przedmiotowego wniosku wnioskodawczyni o decyzji tej dowiedziała się w dniu [...] października 2015 r. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do Urzędu [...] w dniu [...] listopada 2014 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej (data stempla pocztowego - [...] listopada 2014 r.), a zatem, zdaniem organu, w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę, a następnie dokonał oceny merytorycznej przesłanki wznowieniowej, i uznając, iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Zdaniem organu, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wnioskodawczyni, tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" posiada przymiot strony postępowania z wniosku [...] Sp. z o.o. [...] Spółka K.A. z siedzibą w [...] o pozwolenie na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowo-usługowej - budynek [...] z garażem podziemnym, zjazdami infrastrukturą na części nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (proj. wg podziału [...] i [...]), położonej w [...] w rejonie ulicy [...] w Dzielnicy [...]. Z wniosku o wznowienie postępowania wynika, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" swój interes prawny w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę wywodzi z faktu, iż "zamierzenie budowlane Inwestora ma być zrealizowane na działce ew. nr [...], która to działka sąsiaduje z działką ew. nr [...] o powierzchni 3270 m2, których użytkownikiem wieczystym została Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" na mocy aktu notarialnego nr [...] sporządzonego przez notariusza Z. M. oraz co najmniej 10 właścicieli lokali wybudowanych na działce ew. nr [...], tj. budynkach przy ul. [...].". We wniosku wskazano, iż działki, których współużytkownikiem wieczystym jest wnioskodawczyni znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś zamierzenie budowlane bezpośrednio wpływa na sferę interesów prawnych wnioskodawczyni zgodnie z art. 28 kpa; wskazano również, iż "Inwestor budując obiekt na działce ew. nr [...], nie będzie w stanie tego przeprowadzić bez korzystania z terenu będącego w zasobach Spółdzielni, co zaś wiąże się z dodatkowymi trudnościami dla mieszkańców budynków przylegających bezpośrednio do przedmiotowej nieruchomości." We wniosku wskazano także, iż "w związku z przedmiotowym zamierzeniem budowlanym zmieni się dość istotnie organizacja ruchu i jego natężenie. W budynkach mieszkalnych będących w zasobach Spółdzielni, a sąsiadujących bezpośrednio z przedmiotową działką, mieszkają przede wszystkim osoby w podeszłym wieku, które cenią sobie spokój i bezpieczeństwo."

Organ stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że projektowany budynek jest oddalony od usytuowanego na działce wnioskodawców budynków [budynku], o więcej niż 120 m przy maksymalnej wysokości budynku będącego przedmiotem inwestycji wynoszącej 27,87 m dla części o IX kondygnacjach. Zgodnie z projektem budowlanym - "budynek [...] zlokalizowany w płd./wsch. Części trenu inwestycyjnego ok. 8 m. od granicy południowej i wschodniej działki, wzdłuż ul. [...] w odległości ok. 10 m. od jej krawędzi i 25 m. od budynku [...]; 10 m. od projektowanej ulicy przy północnym boku budynku; w kierunku wschodnim i południowym tereny inwestycyjne, niezabudowane." Inwestycja jest oddzielona od nieruchomości wnioskodawczyni inwestycją realizowaną w etapie [...] i Etapie [...]. Organ wskazał, iż działka ew. [...] uległa podziałowi i aktualnie inwestycja znajduje się na działkach o nr ew. [...] i [...] i jest oddzielona od działki wnioskodawczyni działkami o nr ew. [...] i o nr ew. [...].

Wojewoda [...] mając na uwadze usytuowanie projektowanego budynku: odległość - minimum 120 m i umiejscowienie w stosunku do zabudowy istniejącej, jego wysokość dla części IX kondygnacyjnej 27,87 m oraz przeznaczenie - budynek mieszkalno-usługowy z garażem podziemnym, stwierdził, że nieruchomość, której wnioskodawczyni jest współużytkownikiem wieczystym z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Odległość między budynkiem projektowanym oraz budynkiem znajdującym się na nieruchomości skarżącej jest większa niż wysokość budynku projektowanego, co oznacza, iż nie będzie on powodował zacienienia budynku wnioskodawców.

Zdaniem organu, z akt sprawy wynika, iż lokalizacja obiektu nie narusza normatywnych odległości wskazanych w § 12 ust. 4 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zatwierdzona kwestionowaną decyzją inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z oświetleniem i nasłonecznieniem obiektów istniejących. Spełnione zostały wymagania określone § 13, § 57 i § 60 powołanego rozporządzenia dotyczące przesłaniania pomieszczeń. Planowane przedsięwzięcie nie wpływa także na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i następne rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) obiektu znajdującego się na nieruchomości wnioskodawczyni, jak również nie pozbawi jej dostępu do szeroko rozumianych mediów czy dostępu do drogi publicznej. Zdaniem organu, charakter i przeznaczenie inwestycji nie spowoduje niekorzystnych immisji na działkę wnioskodawczyni.

Organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza praw wnioskodawczyni a oddziaływanie inwestycji nie ogranicza zabudowy jej działki; dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do wnioskodawcy (przepis § 29 rozporządzenia), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 rozporządzenia) usytuowanego na nich obiektu, jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja); nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 rozporządzenia oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Z akt sprawy nie wynika również konieczność korzystania przez inwestora podczas realizacji przedmiotowego obiektu na działce ew. nr [...], z terenu będącego w zasobach Spółdzielni, wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku o wznowienie postępowania.

Zdaniem organu, przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wymaganiami technicznymi oraz nie wykazuje cech, które mogłyby świadczyć o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na nieruchomość, której współużytkownikiem wieczystym jest wnioskodawczyni. Działka o nr ew. [...], której współużytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji a tym samym, Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewoda [...] odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, iż fakt, że działka, na której ma powstać inwestycja i działka wnioskodawczyni znajdują się wobec siebie w bezpośrednim sąsiedztwie, nie przesądza o przymiocie strony. Określenie stron postępowania uzależnione jest od ustalenia obszaru oddziaływania danej inwestycji. Nie zawsze planowana inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie. To, czy działka znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ma powstać inwestycja znajduje się w obszarze oddziaływania zależy od wielu czynników takich jak np. wielkość planowanej inwestycji, jej cel i charakter, a także wielkość działki, na której inwestycja ma powstać oraz odległość tej inwestycji od granic działki. W przedmiotowej sprawie inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania została zaplanowana na działce nr ew. [...], której powierzchnia całkowita wynosi 75 232 m². Aktualnie działka ta uległa podziałowi, w efekcie czego inwestycja znajduje się na działkach o nr ew. [...] i [...] i jest oddzielona od działki, której współużytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] działkami nr ew. [...] i nr ew. [...] powstałymi również w efekcie podziału działki nr ew. [...].

Organ stwierdził również, iż niezrozumiałym dla organu odwoławczego jest zarzut nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 140 i 222 kc, bowiem z akt sprawy w żaden sposób nie wynika by realizacja niniejszej inwestycji naruszała w jakikolwiek sposób prawo własności do nieruchomości sąsiednich lub wpływała w jakikolwiek sposób na możliwości korzystania z prawa własności tych nieruchomości. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa wskazując, iż organ nie zbadał dokładnie całego materiału dowodowego, ani nie wziął pod uwagę interesu społecznego, przez co został naruszony przepis materialny jak i zasada prawdy obiektywnej. Twierdzenie to jest dla organu odwoławczego całkowicie niezrozumiałe. Skarżący nie wskazał, jakiego materiału dowodowego organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę ani co świadczy o fakcie, iż organ nie wziął pod uwagę interesu społecznego. Organ pierwszej instancji ustalił obszar oddziaływania inwestycji, a tym samym krąg stron postępowania na podstawie analizy akt przedmiotowej sprawy. Wojewoda [...] dokonując analizy przedmiotowej sprawy nie dostrzegł w przedmiotowym postępowaniu naruszenia art. 7 ani art. 77 kpa. Niesłusznym jest również zarzut naruszenia art. 10 kpa. W przedmiotowym postępowaniu – organ podkreślił, iż jest to postępowanie wznowieniowe a nie postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, pełnomocnik wnioskodawczyni miał zapewniony czynny udział w postępowaniu. Organ rozpatrywał przedmiotową sprawę na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika wnioskodawczyni. Organ nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego zagadnienia merytoryczne, o którym wnioskodawczyni nie byłaby poinformowana. Wskazał, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, z. 3, poz. 26), na przykład, że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby" (postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., II GSK 431/12, LEX nr 1145527)." W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała takich okoliczności ani nawet ich nie uprawdopodobniła. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego koniecznym stało się wydanie rozstrzygnięcia jak w sentencji w zakresie wniosku złożonego w imieniu M. S. W pozostałym zakresie w ocenie Wojewody [...] brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w zaskarżonej decyzji Prezydenta [...][...]z dnia [...] marca 2015 r. w zakresie dotyczącym wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...].

4. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]".

Zarzucając naruszenie:

1) art. 28 kpa w zw. 28 ust. 2 prawa budowlanego, polegające na uznaniu, że skarżąca Spółdzielnia nie była i nie może być stroną niniejszego postępowania ze względu na brak interesu prawnego, mimo, iż interes prawny skarżącego wynika z bezpośredniego sąsiadowania z działką, co do której wydano pozwolenie na budowę,

2) art. 10 § 1 kpa poprzez jego błędną interpretacje i uznanie, iż nie doszło do naruszenia normy tego przepisu, choć z jego brzemienia jednoznacznie wynika, iż organ ma obowiązek umożliwić stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranego materiału,

3) art. 5 ust. 2 pkt 9 prawa budowlanego poprzez nieposzanowania interesów osób trzecich przy wydawaniu pozwolenia na budowę –

- wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta[...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej.

5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] od decyzji Prezydenta [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydanej dla [...] Sp. z o.o. [...] Sp. K.A., z siedzibą w [...] , o pozwoleniu na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowo-usługowej - budynku [...] wraz z garażem podziemnym, zjazdami i infrastrukturą, na części nieruchomości nr ew. [...] w rejonie ul. [...] w [...] – uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. w części dotyczącej wniosku M. S., i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części, w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.

8. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskami Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] oraz M. S. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na budowę uczynił to nie ze względów merytorycznych, lecz z uwagi na to, iż wnioskodawczyni - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] nie przysługiwał status strony postępowania, a tym samym nie mogła ona skutecznie wnioskować o wznowienie postępowania. O wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, w trybie określonym w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, może bowiem wystąpić tylko strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

9. Słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie o wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe - w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji publicznej bada, czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom kpa dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym, czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 kpa, oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie. Na tym etapie badania wniosku organ nie ocenia przesłanek wznowieniowych merytorycznie; pierwsza faza tego postępowania kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania bądź o odmowie jego wznowienia, natomiast w drugiej fazie postępowania wznowieniowego następuje merytoryczne badanie przez organ przyczyn wznowienia.

W niniejszej sprawie Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. a następnie dokonał oceny merytorycznej przesłanki wznowieniowej, i uznając, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. We wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawczyni powołała się na przesłankę, którą jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Przesłanka ta dotyczy, jak słusznie wskazał organ, przede wszystkim nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, co prowadzi do przeprowadzenia postępowania bez udziału strony postępowania. Następnym elementem tej przesłanki jest brak winy strony, co oznacza, że strona nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji.

10. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budową są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Wskazać także należy, iż o przymiocie strony nie decyduje sam fakt, iż nieruchomość osoby twierdzącej iż jest stroną postępowania, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości na której ma powstać inwestycja gdyż o przymiocie strony decyduje zakres obszaru oddziaływania a nie samo sąsiedztwo.

11. Z wniosku o wznowienie postępowania wynika, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" swój interes prawny w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę wywodzi z faktu sąsiedztwa działki ewid. nr [...] o powierzchni 3270 m², której jest użytkownikiem wieczystym - z działką inwestycyjną nr ew. [...], oraz, jak wskazano, co najmniej 10 właścicieli lokali wybudowanych na działce ew. nr [...], tj. budynkach przy ul. [...] i [...]; działki, których współużytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś zamierzenie budowlane bezpośrednio wpływa na sferę interesów prawnych Spółdzielni zgodnie z art. 28 kpa, a ponadto inwestor budując obiekt na działce ew. nr [...], nie będzie w stanie tego przeprowadzić bez korzystania z terenu będącego w zasobach Spółdzielni, co wiąże się z dodatkowymi trudnościami dla mieszkańców budynków przylegających bezpośrednio do przedmiotowej nieruchomości; zarzucono również, iż w związku z przedmiotowym zamierzeniem budowlanym zmieni się dość istotnie organizacja ruchu i jego natężenie, a w budynkach mieszkalnych będących w zasobach Spółdzielni, a sąsiadujących bezpośrednio z przedmiotową działką, mieszkają przede wszystkim osoby w podeszłym wieku, które cenią sobie spokój i bezpieczeństwo – co podniesiono we wniosku.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa inwestycja została zaplanowana na terenie części działki o numerze ewidencyjnym [...], po podziale są to działki o numerach [...] . Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę określając obszar oddziaływania inwestycji wskazał, iż nie obejmuje on nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest wnioskodawca – Spółdzielnia. Projektowany budynek jest oddalony od zabudowy istniejącej na działce Spółdzielni o więcej niż 120 m, przy maksymalnej wysokości budynku będącego przedmiotem inwestycji wynoszącej 27,87 m dla części o IX kondygnacjach. Słusznie Wojewoda [...] uznał, że nieruchomość, której współużytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Odległość między budynkiem projektowanym oraz budynkiem znajdującym się na nieruchomości skarżącej jest większa niż wysokość budynku projektowanego, co oznacza, iż nie będzie on powodował zacienienia budynku Spółdzielni. Inwestycja jest oddzielona od nieruchomości Spółdzielni inwestycją realizowaną w etapie [...] i Etapie [...], a działka nr ew. [...] uległa podziałowi i aktualnie przedmiotowa inwestycja znajduje się na działkach o nr ew. [...] i jest oddzielona od działki Spółdzielni działkami o nr ew. [...] i o nr ew. [...] .

12. Jak słusznie wskazał organ, lokalizacja obiektu nie narusza normatywnych odległości wskazanych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.) - § 12 ust. 4 w zakresie odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, § 19 w zakresie odległości wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, § 23 w zakresie odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, nie powoduje ograniczeń związanych z oświetleniem i nasłonecznieniem obiektów istniejących. Spełnione zostały również wymagania określone § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące przesłaniania pomieszczeń, i nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej - § 271 i następne rozporządzenia - obiektu znajdującego się na nieruchomości Spółdzielni, nie pozbawi jej dostępu do mediów ani do drogi publicznej. Charakter i przeznaczenie inwestycji nie spowoduje niekorzystnych immisji na działkę Spółdzielni. Tak więc, jak słusznie stwierdził organ, przedmiotowa inwestycja nie narusza praw Spółdzielni, a oddziaływanie inwestycji nie ogranicza zabudowy jej działki. Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do Spółdzielni - § 29 ww. rozporządzenia, nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanego na nich obiektu - § 271 ww. rozporządzenia, jak również nie pozbawia nieruchomości Spółdzielni dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do mediów takich jak woda, ciepło, prąd, telekomunikacja. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych, o czym mowa w § 314 ww. rozporządzenia, oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika również konieczność korzystania przez inwestora podczas realizacji przedmiotowego obiektu na działce ew. nr [...], z terenu będącego w zasobach Spółdzielni, wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku o wznowienie postępowania. Okoliczności takie jak np. zwiększenie ruchu komunikacyjnego, nasilenie hałasu oraz pogorszenia widoku z okien budynku nie wpływają na ustalenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. W postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie chodzi tu bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Ochrona interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r. II OSK 672/05).

Słusznie zatem organ uznał, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wymaganiami technicznymi oraz nie wykazuje cech, które mogłyby świadczyć o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na nieruchomość, której współużytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia. Działka o nr ew. [...], której współużytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji a tym samym, Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

13. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, ustala się według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie, którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić natomiast interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest zatem bardziej restrykcyjny - ograniczający prawa właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości innych niż ta, na której usytuowana ma zostać inwestycja, niż art. 28 kpa i w związku z tym nie można stosować wykładni rozszerzającej. W konsekwencji status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje właścicielom, użytkownikom wieczystym bądź zarządcom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jedynie wówczas gdy nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Tylko wówczas mają oni interes prawny oparty na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny, czy danemu podmiotowi służy status strony, ma ustalenie, czy i w jakim zakresie oddziaływanie projektowanego obiektu wykracza poza teren nieruchomości, na której ma on być zlokalizowany. Jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Podkreślenia równocześnie wymaga, iż to na podmiocie żądającym wznowienia postępowania spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

14. Stwierdzić również należy, że zgodnie z przepisami kpa, nie załączenie do podania wnoszonego w imieniu innej osoby pełnomocnictwa stanowi brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 kpa. A zatem, w sytuacji stwierdzenia przez organ, iż do podania złożonego w imieniu innej osoby nie załączono prawidłowego pełnomocnictwa, organ jest obowiązany dokonać wezwania w trybie art. 64 § 2 kpa, wzywając wnoszącego podanie do uzupełnienia braku w terminie 7 dni. W niniejszej sprawie r. pr. P. S. został wezwany do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa zarówno przez organ pierwszej instancji jak i przez organ odwoławczy, jednakże, pomimo dwukrotnego wezwania nie przedłożył pełnomocnictwa, z którego wynikałoby jego umocowanie do działania w przedmiotowej sprawie jako pełnomocnik M. S. Słusznie zatem organ uznał, że wniosek złożony w imieniu M. S. został złożony przez osobę nieposiadającą stosownego upoważnienia, a wiec został wniesiony bezskutecznie. Nie budzi wątpliwości, że z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. Słusznie więc organ odwoławczy uznał, że z treści załączonych pełnomocnictw w sposób nie budzący wątpliwości wynika ich zakres, który jednakże nie obejmuje złożenia wniosku o wznowienie postępowania ani reprezentacja M. S. przez organami administracji architektoniczno-budowlanej. Słusznie również organ podkreślił, że przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania w imieniu M. S. złożył radca prawny, który z racji wykonywanego zawodu jako profesjonalny pełnomocnik obowiązany jest do zachowania należytej staranności w podejmowanych czynności w tym do należytego wykazania swego umocowania do dokonywania poszczególnych czynności. Organ pierwszej instancji prawidłowo wezwał w trybie art. 64 § 2 kpa radcę prawnego do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa udzielonego przez M. S., jednakże, jak słusznie stwierdził Wojewoda [...], wadliwe było dalsze postępowanie organu pierwszej instancji, bowiem przedłożone do akt sprawy pełnomocnictwo udzielonego mu przez M. S., nie było pełnomocnictwem uprawniającym r. pr. P. S. do reprezentacji M. S. przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, co powinno skutkować pozostawieniem podania złożonego w imieniu M. S. bez rozpoznania. Wobec tego słusznie stwierdził Wojewoda [...]i, iż koniecznym stało się uchylenie przedmiotowej decyzji w zakresie dotyczącym wniosku złożonego w imieniu M. S., i umorzenie postępowania w tym zakresie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

15. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez Spółdzielnię, i stanowisko organu w tym zakresie również jest prawidłowe.

16. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.