Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1495/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust 2 ,3 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21 ust 1, 31 ust 3, 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 141 par4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Po 1029/12 w sprawie ze skargi M.C. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011r. nr XII/127/VI/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. stwierdził nieważność § 7 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011 r., Nr XII/127/VI/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Tysiąclecia" w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2011 r., nr 200, poz. 3153 ), w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6U oraz załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wyznaczenia linii rozgraniczającej teren oznaczony na rysunku symbolem 6 KDW od terenu oznaczonego 6U i w części obejmującej oznaczenie maksymalnej nieprzekraczającej linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 6U.

Sąd ustalił, iż w dniu 29 sierpnia 2012 r. M.C. wezwała Radę Miasta Poznania do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc że zmienia ona przeznaczenie gruntu naruszając przysługujące jej prawo własności. Teren będący jej własnością został w znacznej mierze przeznaczony pod drogę, pomimo tego iż droga istniejąca na działce przyległej ( w obecnym kształcie i szerokości) jest wystarczająca dla zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych podmiotów z niej korzystających. Zdaniem skarżącej, Rada Miasta zmieniając dotychczasowe przeznaczenie należącego do niej gruntu przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego.

Odpowiadając na powyższe wezwanie organ stwierdził, iż zarzuty podniesione przez M.C. są bezzasadne. Sprowadzają się one bowiem do kwestionowania uprawnienia gminy do decydowania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ zaznaczył, iż należąca do strony działka nr 1, arkusz 6, obręb Chartowo, w planie miejscowym znajduje się częściowo na terenie 1UO - teren zabudowy usługowej - oświaty, 6KDW - teren drogi wewnętrznej i 6U - teren zabudowy usługowej. Plan sankcjonuje obecne użytkowanie fragmentu działki w terenie usług oświaty - istniejąca szkoła podstawowa, a także na terenie 6KDW - stanowiącym jedyny dojazd do szkoły podstawowej i przedszkola wraz z miejscami postojowymi na Osiedlu Tysiąclecia. Parametry drogi dojazdowej uwzględniają wymagania dotyczące dojazdu pojazdów uprzywilejowanych. Pozostały fragment działki 1 przeznaczony został pod lokalizację, nowej zabudowy usługowej. Za taką funkcją przemawia przede wszystkim lokalizacja tej nieruchomości w strefie ponadnormatywnego hałasu od ulicy C. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż wskazana nieruchomość ma bardzo nieregularny kształt i w kontekście kształtowania ładu przestrzennego nie może stanowić samodzielnej działki budowlanej. Odpowiedź ta została doręczona M.C. w dniu 2 października 2012 r.

W dniu 1 listopada 2012 r. (data stempla pocztowego) M.C. wniosła, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011 r., zarzucając naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła, iż kwestionowany plan zmienił przeznaczenie należącej do niej działki nr 1, z terenu przeznaczonego pod zabudowę usługową na teren z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną. Zmiana ta prowadzi do naruszenia przysługującego jej prawa własności oraz do przekroczenia granic władztwa planistycznego jakim dysponuje organ gminy. Organ w spornej uchwale przeznaczył znaczną cześć nieruchomości skarżącej na użytek drogi wewnętrznej pomimo, iż istniejąca droga była wystarczająco szeroka. Jeżeli w ocenie organu koniecznym było poszerzenie istniejącej drogi powinien dokonać tego w sposób możliwe najmniej ograniczający uprawnienia właścicielskie. Natomiast w obecnym kształcie teren przeznaczony pod drogę znacznie przekracza obszar wystarczający do osiągnięcia celu, tym bardziej, iż wbrew temu co twierdzi organ istnieje również inna droga dojazdowa do szkoły podstawowej i przedszkola. Zdaniem skarżącej celem planu nie było poszerzenie drogi wewnętrznej, ale ograniczenie możliwości zabudowania spornej działki. Pismem z dnia 7 listopada 2011 r. M.C. uzupełniła skargę wyjaśniając, iż jej zdaniem Rada uchwalając zaskarżony plan nie rozważyła wszystkich istniejących możliwości oraz nie wzięła pod uwagę ochrony uprawnień właścicieli działek znajdujących się na terenie objętym planem. Załączyła zdjęcia przedmiotowego terenu z zaznaczonymi alternatywnymi drogami dojazdowymi do szkoły i przedszkola leżącymi poza należącym do niej terenem. Skarżąca podniosła, że teren działki wykorzystywany był w głównej mierze na cele płatnego parkingu i zarówno przed rozpoczęciem postępowania mającego na celu zwrot przedmiotowej nieruchomości, jak i w trakcie długoletniego postępowania zwrotowego terenu, który obecnie należy do skarżącej, inny podmiot czerpał z niego pożytki. Uchwalając plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego w obecnym kształcie organ praktycznie pozbawił skarżącą możliwości jakiegokolwiek wykorzystywania terenu. Powierzchnia całkowita przedmiotowej działki wynosi 970 m.kw., a w wyniku działań organu stanie się powierzchnią nieużytkową. Tym samym organ naruszył art. 8 k.p.a., ponieważ dopiero po odzyskaniu prawa własności do przedmiotowej działki, dostrzegł konieczność zmiany jej przeznaczenia, pomimo iż wcześniej przy takich samych warunkach takie ograniczenia nie miały miejsca. W konkluzji skarżąca stwierdziła, iż rozwiązanie przyjęte przez organ nie może stanowić podstawy do ograniczenia prawa własności jakie jej przysługuje, bowiem nie jest ono uzasadnione celem publicznym, nie jest to również jedynym dostępnym rozwiązaniem jakim organ dysponował (wspomniane alternatywne drogi dojazdowe, czy możliwość poszerzenia drogi w pasie zieleni do linii drzew).

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ochrona prawa własności zagwarantowana w art. 21 Konstytucji RP nie jest ochroną absolutną. Ustawodawca przesądził o możliwości jej ograniczenia w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (wskazując, że ograniczenia takiego można dokonać w drodze ustawy) oraz w art. 140 k.c. (określając granice własności, którymi są przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa). Zdaniem organu, zarzuty skarżącej sprowadzają się do kwestionowania przyjętej w planie koncepcji urbanistycznej, do której organy gminy miały prawo w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i są wyrazem niezadowolenia skarżącej z faktu uchwalenia planu. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności organy gminy mogą w tworzonym planie miejscowym ograniczać uprawnienia właścicieli w celu późniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Organ podniósł, iż M.C. złożyła uwagi do projektu planu, postulując zmianę odnoszącą się do działki nr 1, której to granice w bardzo dużym stopniu uległy zmianie w stosunku do planu ogólnego z roku 1994 (uchwała nr X/58/II/94 Rady Miejskiej z dnia 6 grudnia 1994 r.). W złożonych uwagach skarżąca zasugerowała zmianę linii rozgraniczających obszar zabudowy oraz utrzymanie wcześniejszych warunków zabudowy zgodnie z planem z 1994 r., a także ewentualnie wymianę części gruntu działki 1 w części 6KDW (ok.451 m ) na grunt znajdujący się na działce 2 - 6U. Uwagi te zostały szczegółowo rozpatrzone lecz nie zostały uwzględnione. Rozpatrując owe uwagi wskazano, iż w planie ogólnym z 1994 r. teren ten znajdował się na obszarze II.MA1.m1 - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ podkreślił, że podstawę wszelkich działań związanych z zagospodarowaniem terenu stanowił plan realizacyjny, według którego powstało osiedle mieszkaniowe. Plan realizacyjny z 1970 r. ustalał na przedmiotowej działce tereny zarezerwowane w większości pod parkingi, przy czym brak jest wydanych decyzji o warunkach zabudowy, odnoszących się do tego terenu. Podkreślono równocześnie, że wymiana gruntów pomiędzy właścicielami nie należy do zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodano, że ustalenia planu zachowują dotychczasowy charakter przedmiotowego obszaru oraz strukturę użytkową większości terenów znajdujących się w jego granicach. Głównym założeniem planu jest ochrona istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przed wprowadzaniem nowych budynków oraz jednoznaczne określenie granic terenu zieleni urządzonej. Koresponduje to z elementami wyznaczonymi w Strategii Rozwoju Miasta Poznania do roku 2030 (uchwała nr LXII/990/V/2010 Rady Miasta Poznania z dnia 11 maja 2010 r.), w tym przede wszystkim programu "Poznańskie osiedla modernistyczne", którego celem jest zachowanie modelowych modernistycznych układów przestrzennych utrwalonych w rozwiązaniach poznańskich osiedli mieszkaniowych lat 1960-1980. Nawiązuje to do ustaleń zawartych w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania" i ustaleń planów w zakresie rehabilitacji zabudowy blokowej. Stwierdzono, iż plan praktycznie w całości sankcjonuje obecny stan zainwestowania, wprowadzając jedynie niewielkie obszary z możliwością lokalizacji nowych inwestycji. W przypadku nowych terenów inwestycyjnych są to tereny oznaczone symbolami 1U, 3U i 5U o funkcji usługowej - garaży wielostanowiskowych, w tym wielokondygnacyjnych, których realizacja pozwoli na, przynajmniej częściowe, zaspokojenie potrzeb parkingowych mieszkańców sąsiednich budynków wielorodzinnych. W planie przewidziano również lokalizację nowego terenu usługowego oznaczonego symbolem 6U, który ma dopełniać funkcję obiektów usługowych na obszarze Osiedla Tysiąclecia. Tym samym przyjęte w planie ustalenia dla nieruchomości skarżącej mieszczą się w ramach władztwa planistycznego gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku podniósł, że gmina, dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. A zatem przeznaczenie w zaskarżonym planie znacznej części działki nr 1, pod lokalizację rozbudowanej gminnej drogi wewnętrznej oznaczonej w planie symbolem 6KDW, bez jednoczesnego wykazania w uzasadnieniu uchwały, rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu lub w jakimkolwiek innym opracowaniu urbanistycznym, by ustalony przebieg i wymiary planowanej drogi oznaczonej symbolem 6 KDW miały optymalny charakter, odbyło się z naruszeniem wspomnianej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i stanowiło nadużycie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż z materiału dowodowego nie wynika, by przyjęta wielkość pasa drogowego drogi wewnętrznej 6KDW na odcinku kwestionowanym przez skarżącą była optymalnym rozwiązaniem. Istniejący pas drogowy, także przebiegający w części przez działkę nr 1 liczy bowiem około 7 metrów, zaś szerokość terenu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 6KDW w obszarze pomiędzy terenami oznaczonymi symbolem 6U i 1UO, przyjęta w zaskarżonym planie, wynosi około 22 metrów. Sąd dodał, że uchwałodawca w żaden sposób nie wyjaśnił jakie względy uzasadniały tak znaczne zwiększenie obszaru przeznaczonego pod drogę wewnętrzną, a w konsekwencji tak drastyczną ingerencję w prawo własności gruntów położonych w tym obszarze. W szczególności zarówno w toku procedury planistycznej jak i w odpowiedzi na skargę nie wykazano jaka koncepcja urbanistyczna przemawia za przyjęciem kwestionowanego przez skarżącą rozwiązania odnośnie określenia wymiarów terenu oznaczonego symbolem 6KDW. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że nawet ustalenie, iż poprzez teren oznaczony symbolem 6KDW prowadzi jedyny dojazd do szkoły i przedszkola nie wyjaśnia powodów dla jakich przyjęto w planie miejscowym określone wymiary tegoż terenu, w sposób znaczny przekraczający wielkości niezbędne dla lokalizacji dróg w świetle przepisów szczególnych. Dodano, że przyjęte w § 10 ust. 5 pkt 7 uchwały parametry zagospodarowania terenu 6KDW, na którym obligatoryjnie przewidziano lokalizację jezdni z placem do zawracania i jednostronnego chodnika oraz ścieżki rowerowej, a fakultatywnie dopuszczono możliwość lokalizacji bliżej nieustalonej liczby stanowisk postojowych dla samochodów i rowerów, także nie wskazują na przyczyny zakreślenia tegoż obszaru w przyjętym wymiarze ponad 20 metrów, tj. kilkukrotnie przekraczającym istniejącą drogę dojazdową. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż ustalenia planu zachowały dotychczasowy charakter przedmiotowego obszaru oraz strukturę użytkową większości terenów. Zdaniem sądu, ustalenia planu w sposób ewidentny ograniczają możliwość wykonywania prawa własności przez skarżącą, w tym czerpania pożytków z tej części nieruchomości, która znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem 6KDW. Na znacznej części działki skarżącej przewidziano bowiem lokalizację drogi wewnętrznej i powszechnie dostępnych miejsc parkingowych, uniemożliwiając tym samym czerpanie korzyści z nieruchomości. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału, zdaniem sądu nie wynika również w jaki sposób przyjęte rozwiązania urbanistyczne dotyczące przebiegu drogi wewnętrznej 6KDW służyć mają realizacji założeń planu, tj. ochrony istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przed wprowadzeniem nowych budynków oraz jednoznaczne określenie granic terenów zieleni urządzonej. Sąd stwierdził, iż ustalenie przebiegu drogi wewnętrznej, oznaczonej w planie jako 6KDW, narusza prawo własności skarżącej i nie wykazuje, iż jest to usprawiedliwione określonymi, istotnymi okolicznościami. Sąd wyjaśnił, iż stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wyznaczenia linii rozgraniczającej teren oznaczony na rysunku symbolem 6KDW od terenu oznaczonego 6U, zmuszony był także orzec o stwierdzeniu nieważności załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w części obejmującej oznaczenie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 6U, albowiem linia ta wyznaczona została równolegle do linii rozgraniczającej teren oznaczony na rysunku symbolem 6KDW od terenu oznaczonego 6U, a jej wyznaczenie na rysunku planu stanowiło następstwo ustalenia określonego przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 6U wynika zatem z przebiegu linii rozgraniczającej, a jednocześnie determinuje warunki wykonywania prawa własności dla działki nr 1. Bez stwierdzenia nieważności tych postanowień planu, które dotyczą maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 6U właściciel działki nr 1 w dalszym ciągu byłby zatem ograniczony w realizowaniu swojego prawa własności, przy czym ograniczenie to, analogicznie jak ograniczenie wynikające z wyznaczenia linii rozgraniczającej teren oznaczony na rysunku symbolem 6KDW od terenu oznaczonego 6U, pozbawione byłoby uzasadnienia niezbędnego w kontekście przywołanej powyżej konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Podjęcie przez sąd powyższych rozstrzygnięć rodziło konieczność stwierdzenia nieważności także § 7 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6U. Stosownie bowiem do treści art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo między innymi linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz linie zabudowy, a brak ustaleń w tym zakresie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu. Poprzez eliminację postanowień planu w części dotyczącej wyznaczenia linii rozgraniczającej teren oznaczony na rysunku symbolem 6KDW od terenu oznaczonego 6U i w części obejmującej oznaczenie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 6U, przy jednoczesnym pozostawieniu w obrocie prawnym całości części tekstowej zaskarżonej uchwały, w tym w szczególności jej § 7 doszłoby zatem do sytuacji, iż obowiązywałby plan ustalający przeznaczenie terenu 6U jako terenu zabudowy usługowej przy jednoczesnym braku precyzyjnego określenia granic tego terenu i dopuszczalnej linii zabudowy na tym terenie, a więc plan obarczony istotną wadą prawną i naruszający elementarne zasady sporządzania tego rodzaju aktów prawa miejscowego. Dla uniknięcia spowodowania takowego skutku koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały także w części obejmującej § 7 w zakresie w jakim dotyczy on terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6U. Reasumując, sąd wskazał, że skutkiem niniejszego orzeczenia jest doprowadzenie do sytuacji, w której obszary oznaczone na rysunku planu symbolami 6U i 6KDW wyłączone zostały z zakresu obowiązywania uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011 r. i powstała w stosunku do nich sytuacja prawna analogiczna jak w przypadku terenów nie objętych prawem miejscowym z zakresu planowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Poznania, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Powołując się na podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej jako p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie organ nie wziął pod uwagę wszystkich wartości chronionych przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej jako u.p.z.p., a wskazanych w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nie wzięcie pod uwagę argumentów organu przemawiających za zgodnością z prawem przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań.

W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Rada zarzuciła naruszenie:

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że organ naruszył konstytucyjną zasadę proporcjonalności,

- art. 21 ust. 1 oraz 64 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie, iż Rada Miasta Poznania nadużyła przysługujących gminie uprawnień.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, tym samy rada gminy wyposażona została w tzw. władztwo planistyczne rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

Organ podniósł, iż w uzasadnieniu uchwały nie sposób przytoczyć rozważań o takim stopniu szczegółowości o jakim mowa w uzasadnieniu skarżonego wyroku. W szczególności nie można omówić motywów wszystkich podjętych rozstrzygnięć w odniesieniu do każdego z właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach planu. Nie można bowiem abstrahować od charakteru prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego. Fakt, że plan jest adresowany do bliżej nieokreślonej liczby adresatów powoduje, że w przeciwieństwie do aktu indywidualnego, nie sposób w uzasadnieniu uchwały, czy nawet w uzasadnieniu rozstrzygnięcia rady gminy o sposobie rozpatrzenia uwag, przytoczyć szczegółowych rozważań, w tym motywów uzasadniających przyjęcie każdego z rozwiązań urbanistycznych zastosowanych w planie. Organ podkreślił, że z uwagi na funkcję jaką ma pełnić przedmiotowa droga tj. dojazdu do szkoły i przedszkola, jej szerokość, zaprojektowana w planie, ma charakter optymalny. W tym przypadku, z uwagi na bezpieczeństwo użytkowników drogi uzasadnione było zastosowanie parametrów przekraczających parametry minimalne. Nie świadczy to jednak o niezgodności z prawem przyjętych rozwiązań. Nie powinno ulegać najmniejszej wątpliwości, że droga stanowiąca dojazd do szkoły i przedszkola powinna być wyposażona w chodnik. W celu umożliwienia bezpiecznego dojazdu dzieci do szkoły rowerami droga ta wyposażona została również w ścieżkę rowerową. Zapewniając ścieżkę rowerową, organ z jednej strony miał na względzie bezpieczeństwo rowerzystów, głównie dojeżdżających do szkoły dzieci, z drugiej zaś strony fakt, iż stworzenie bezpiecznej drogi rowerowej do szkoły pozwoli ograniczyć ruch samochodowy w tym miejscu. Takie działanie organu jest racjonalne i podyktowane względami bezpieczeństwa. Racjonalnym rozwiązaniem jest również dopuszczenie miejsc postojowych, przede wszystkim z uwagi na rodziców dowożących samochodami do szkoły i przedszkola, swoje dzieci. Mając na uwadze drastyczny deficyt miejsc postojowych na tego typu osiedlach należało w planie miejscowym stworzyć warunki do powstania ogólnie dostępnych miejsc postojowych. Dodatkowym argumentem za przyjętą w planie szerokością drogi oraz koniecznością zapewnienia chodnika i ścieżki rowerowej jest okoliczność, iż droga ta jest drogą nieprzelotową, zatem niezbędne jest zapewnienie między innymi odpowiednich szerokości pozwalających na bezpieczne zawracanie pojazdów (niekolidujące z innymi użytkownikami drogi — pieszymi i rowerzystami). Ponadto należy mieć na względzie, iż droga ta stanowić będzie jednocześnie drogę pożarową, dla której przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych z dnia 24 lipca 2009 r. (Dz. U. nr 124, poz. 1030) w § 12 ust. 9 wymagają zapewnienia przejazdu bez cofania lub zakończenia placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m. Pozostały fragment działki 1 przeznaczony został pod lokalizację nowej zabudowy usługowej. Za taką funkcją przemawia przede wszystkim lokalizacja nieruchomości w strefie ponadnormatywnego hałasu od ulicy C. Nieruchomość ma bardzo nieregularny kształt i w kontekście kształtowania ładu przestrzennego nie może stanowić samodzielnej działki budowlanej. Plan został sporządzony z poszanowaniem ładu, jaki stanowi na tym obszarze osiedle modernistyczne, uwzględniając jednocześnie potrzeby dojazdu do istniejących placówek oświatowych, jak również możliwości zabudowy pozostałej części przedmiotowej nieruchomości, zabudową usługową. Przyjęte w planie rozwiązania, w szczególności lokalizacja i parametry drogi 6KDW, są efektem ważenia interesu prywatnego i publicznego, a nie wartością samą w sobie. Podjęte decyzje planistyczne są wynikiem rachunku aksjologicznego ważenia wartości jakie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy brać pod rozwagę. Jeżeli zatem w wyniku analizy stanu faktycznego panującego na danym terenie organ z konkretnych przyczyn, w tym względów bezpieczeństwa użytkowników spornej drogi oraz względów pożarowych, dokonał wyboru słusznego jego zdaniem rozwiązania, to nie można sprowadzać sprawy do stwierdzenia, że organ naruszył konstytucyjną zasadę proporcjonalności nadużywając władztwa planistycznego tylko dlatego, że w uzasadnieniu uchwały, w ocenie sądu pierwszej instancji, nie wykazano słuszności przyjętego rozwiązania. Zadaniem organu sporządzającego przedmiotowy plan było zachowanie racjonalnych i odpowiednich proporcji w stosunku do celów, dla których przewidziano ograniczenia. W konkluzji Rada Miasta Poznania wskazała, że nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości strony skarżącej, bowiem doszło do proporcjonalnego ograniczenia praw skarżącej z uwagi na dobra, które wymagały szczególnej ochrony w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.C. wniosła o jej oddalenie. W ocenie skarżącej samo posiadanie przez organ władztwa planistycznego nie jest wystarczające dla przyjęcia, iż organ może z niego korzystać w sposób dowolny. Niedopuszczalne jest także to, iż organ dopiero na etapie skargi kasacyjnej przedstawia argument, iż szerokość drogi jest uzasadniona koniecznością uwzględnienia drogi rowerowej. Na żadnym etapie wcześniejszego postępowania (ani w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji) organ nie przywołał tego argumentu. W ocenie skarżącej narusza to zasadę zaufania do organów państwa, bowiem organ nie może dopiero na tym etapie postepowania poszukiwać uzasadnienia dla swojej decyzji. Poza tym, w obrębie strefy zamieszkania kierowcy mają bardzo ograniczone prawa. Maksymalna prędkość, to 20 km/h, bezwzględne pierwszeństwo pieszego na jezdni. W takiej sytuacji nie można uznać, iż konieczność wyznaczenia drogi rowerowej jest celem nadrzędnym nad prawem własności skarżącej. Na uwzględnienie nie zasługuje również argument, iż skoro uchwała jest adresowana do bliżej nieokreślonych adresatów, to nie wymaga uzasadnienia. Natomiast ograniczając prawo własności organ powinien wziąć pod uwagę interesy wszystkich stron, a rozwiązanie pozbawiające skarżącą możliwości wykonywania przysługującego jej prawa powinno być uwzględnione w ostateczności, po rozważeniu wszystkich innych opcji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec braku stwierdzenia nieważności postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną, która powoływała się na obie podstawy z art. 174 p.p.s.a.

Wskazując na naruszenie przepisów postępowania, organ zarzucał naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz niewzięcie pod uwagę argumentów organu, przemawiających za zgodnością z prawem przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - jeżeli uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (vide: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX 552012 oraz wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., II GSK 260/12, LEX nr 1329705). Nie jest zaś usprawiedliwioną podstawą do czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych. Sąd Wojewódzki przedstawił ustalenia planu kwestionowane przez stronę, stanowisko Rady Miejskiej z argumentacją przemawiającą za zgodnością z prawem przyjętych rozwiązań i jednoznacznie ustosunkował się do nich, motywując podjęte rozstrzygnięcie. Fakt, iż nie uwzględnił argumentacji organu, nie oznacza iż nie wziął jej pod uwagę i nie może skutkować naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie może sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego, tak jak to wynika z pkt 1.2 skargi kasacyjnej, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd I instancji dokonał oceny działań organu, na podstawie zapisów planu, w części tekstowej i graficznej oraz całej dokumentacji planistycznej poprzedzającej podjęcie uchwały pod względem legalności i zajął jasne stanowisko, stwierdzając iż zakwestionowane ustalenia prawa miejscowego naruszają prawo powszechnie obowiązujące w zakresie zasad konstytucyjnych i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ingerencja gminy w sferę praw i wolności jednostki, polegająca na przeznaczeniu znacznej części działki skarżącej pod rozbudowę drogi wewnętrznej, nastąpiła bez wykazania, by ustalony jej przebieg oraz wymiary uzasadnione były potrzebami społeczności lokalnej. Taką aktywność gminy sąd pierwszej instancji słusznie zakwalifikował jako naruszającą zasadę proporcjonalności określoną przepisem art. 31 ust. 1 Konstytucji RP i przekraczającą władcze kompetencje do kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy, wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Samodzielność planistyczna gminy nie może wykraczać poza ustawowo określone granice, z których wynika jej upoważnienie do kształtowania polityki przestrzennej. Zasady kształtowania polityki przestrzennej, a więc wartości i merytoryczne wymogi, które organy muszą uwzględniać prowadząc ustawową działalność zostały zamieszczone w art. 1 u.p.z.p., określającym zakres regulacji ustawy. Wśród nich wymienia się zarówno bezpieczeństwo ludzi jak i prawo własności jako te zasady, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p.).

Ochrona prawa własności jest zagwarantowana konstytucyjnie, co wynika z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Powinna być jednak wykonywana zgodnie z dobrem ogółu (orz. TK z 4 grudnia 1990 r., K 12/90, OTK 1990, Nr 1, poz. 7, s.66). Jednostka ma zagwarantowane prawo podmiotowe do własności, to jest prawo do posiadania własności i spokojnego korzystania z niej. Została też zaopatrzona w środki służące zabezpieczeniu przed naruszeniem istniejącego stanu własnościowego (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), w tym przed ingerencją państwa w sferę jej uprawnień. Obowiązek wyważenia interesu prywatnego i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, w konsekwencji istnieje on również w planowaniu przestrzennym niezależnie, czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę (vide: Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU. Komentarz wyd. 4, art. 1, Nb 4).

Dopuszczalność ograniczenia prawa własności, wynikająca z przepisu ust. 3 art. 64 Konstytucji RP określa wymóg formalny, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i zakreśla maksymalną granicę ingerencji przez zakaz naruszenia istoty prawa własności. Stanowi też powtórzenie zasady konstytucyjnej zawartej w art. art. 31 ust. 3 in fine, że ograniczenia gwarantowanych w niej praw, nie mogą naruszać ich istoty. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego określając pojęcie "istoty prawa własności" wskazało, iż obejmuje ono w szczególności możliwość korzystania z przedmiotu własności oraz pobierania pożytków. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa to naruszona zostanie podstawowa treść (istota) prawa własności (wyrok TK z 11 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK 2000, Nr 1, poz. 2).

Prawo stanowione przez społeczność lokalną powinno więc uwzględniać nie tylko własne interesy jako dobra ogółu, ale także interesy jednostki. Ograniczenie praw jednostki w takim zakresie jak wynika to z ustaleń zaskarżonego planu miejscowego stanowi nadmierną ingerencję lokalnego prawodawcy w dobro konstytucyjnie chronione, jakim jest własność. Nie zostało bowiem usprawiedliwione koniecznością ochrony innych wartości podlegających konstytucyjnej ochronie. Bezpieczeństwo ludzi, na które powoływał się organ, jako materialnoprawną przesłankę dopuszczalności ograniczenia prawa własności nie znajduje konkretyzacji w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, wymagających dla ich zachowania na tym terenie, rozbudowy drogi wewnętrznej do szerokości ok. 22 m. Uregulowania zaskarżonej uchwały dotyczące lokalizacji drogi wewnętrznej w jednostce 6KDW i wyznaczenia linii rozgraniczającej teren oznaczony na rysunku symbolem 6KDW od terenu oznaczonego 6U oraz maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 6U, a związanej z zachowaniem odległości od drogi, w praktyce uniemożliwiają zagospodarowanie działki skarżącej. Z nieruchomości o powierzchni 970 m.kw. pozostawiono do zabudowy usługowej teren o pow. ok. 216 m.kw. W ten sposób, bez formalnego odjęcia prawa własności, pozbawiono właściciela prawa do korzystania ze swojej własności i pobierania pożytków, a więc istoty prawa własności. Przy czym owo ograniczenie prawa własności nie zostało uzasadnione koniecznością ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ustawowe granice władztwa planistycznego gminy przy kreowaniu ograniczeń w sferze własnościowej jednostki nie mogły zaś sięgać poza konstytucyjnie wyznaczone ramy, w których prawa podlegające konstytucyjnej ochronie mogły być ograniczone. A taka sytuacja została stworzona zakwestionowaną regulacją uchwałodawczą, co zostało trafnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji, jako nadużycie przez Gminę uprawnień wynikających z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Wbrew deklaracji organu, zabrakło wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności (wyrok SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSN 1994, Nr 9, poz. 181 cyt. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU. Komentarz wyd. 4, art. 1, Nb 4).

Stąd, nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty naruszenia prawa materialnego, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.