Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2610/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 61a § 1, art. 31 § 1 i § 2, art. 61 § 1, art. 157 § 2, art. 156, art. 145, art. 145a, art. 155, art. 161, art. 162, art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a, art. 145b, art.  149 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94a, art. 129b
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 551
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi N. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej N. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF) z dnia [...] czerwca 2014 r, wydanym na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.; dalej: upf) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 61 a § 1 w związku z art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: kpa), po rozpatrzeniu wniosku Naczelnej Izby Aptekarskiej (NIA), reprezentowanej przez Prezesa Rady Naczelnej Izby Aptekarskiej p. G.K., o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] wydanej na rzecz spółki I. Spółka Jawna z siedzibą w K., zmieniającej zezwolenie Nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "A.", zlokalizowanej w T. przy ul. [...], poprzez wpisanie nazwy "C." i stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2013 r. Nr [...], zakończonej postanowieniem GIF z dnia [...] kwietnia 2014 r. – utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu przypomniano, że dnia [...] grudnia 2013 r. do kancelarii GIF wpłynął wniosek NIA o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2013 r. wydanej na rzecz spółki I. Spółka Jawna z siedzibą w K., zmieniającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "A." zlokalizowanej w T., poprzez wpisanie nazwy "C." oraz stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Izba wskazała, iż zmiana nazwy apteki na "C." jest sprzeczna z art. 94a ust. 1 upf. Ponadto Izba wskazała, iż nadanie takiej nazwy naraża przedsiębiorcę na odpowiedzialność karną określoną w art. 129 b u.p.f. w przypadku posługiwania się nadaną nazwą apteki. Ponadto wywodząc swój wniosek Izba przedstawiła szeroką argumentację wskazującą na spełnianie przez Izbę przesłanek wymaganych przez art. 31 § 1 k.p.a.

Dnia [...] kwietnia 2014 r. GIF wydal postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] października 2013 r.

Dnia [...] kwietnia 2014 r. NIA złożyła do GIF wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2013 r.

NIA zarzuciła GIF naruszenie następujących przepisów:

-art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

-art. 31 § 2 zd 1 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku Izby gdyż za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny oraz jest to uzasadnione celami statutowymi Naczelnej Izby Aptekarskiej,

-art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie gdyż zdaniem Izby podstawą rozparzenia wniosku powinien być art. 31 §1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a.

NIA wniosła o uchylenie postanowienia GIF z dnia [...] kwietnia 2014 r. i wydanie postanowienia o wszczęciu wnioskowanego postępowania.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. GIF utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

NIA podnosi zarzut, iż GIF dokonał błędnego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. gdyż wniosek o wszczęcie postępowania powinien być rozpatrzony na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. W ocenie NIA GIF powinien był zastosować art. 31 § 2 k.p.a. i wszcząć postępowanie z urzędu. Przepis ten wskazuje bowiem, iż organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Zdaniem GIF, kluczową kwestią w niniejszej sprawie, która przesądza jakie przepisy należy zastosować jest ustalenie, czy art. 31 § 1 k.p.a. daje legitymację procesową organizacji społecznej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 31 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1905/12, stwierdził, iż "(...) organizacja społeczna, która brała lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem nie jest ona stroną o której mowa w art. 147 k.p.a. a jedynie podmiotem na prawach strony. (...) Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki statut przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności."

Z chwilą dopuszczenia organizacji do postępowania uzyskuje ona przymiot podmiotu występującego na prawach strony co nie jest tożsame z przymiotem strony. Organizacja społeczna dopuszczona do postępowania dysponuje zatem tylko częścią uprawnień przysługujących stronie. Nie może zatem dokonywać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. W szczególności, organizacja społeczna nie ma uprawnień do zawierania ugody administracyjnej, nie może żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., czy wyrażać zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Organizacja społeczna nie będzie mogła składać oświadczeń woli.

Definicja strony postępowania została określona w art. 28 k.p.a., która wskazuje, iż stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Aktualnie orzecznictwo przyjmuje obiektywną teorię interesu prawnego, który należy każdorazowo wywodzić z konkretnego przepisu prawa materialnego. Stroną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem każda strona postępowania, w którym wydano wadliwą decyzję (postanowienie), a także osoba, która nie jest stroną, ale decyzja została do niej skierowana.3

Przesłanką podmiotową negatywną dla wszczęcia postępowania nieważnościowego będzie zatem brak legitymacji procesowej (formalnej) po stronie podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to miejsce wówczas, gdy podmiot składający podanie (żądanie, wniosek) nie powołuje się na własny interes prawny, lecz występuje w interesie osób trzecich (a nawet społeczeństwa).

W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyła Naczelna Izba Aptekarska opierając swoje żądanie na treści art. 31 § 1 k.p.a., który stanowi, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Jak wynika natomiast z orzecznictwa, organizacja społeczna, która mogła brać udział w postępowaniu zwyczajnym nie jest legitymowana do składania wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż NIA jako organizacja społeczna, która działa na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., nie jest uprawniona do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zmieniającej zezwolenie na prowadzenie apteki.

Z uwagi na powyższe GIF stwierdził, iż bezprzedmiotowe jest badanie przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. czyli badanie istnienia interesu społecznego oraz celów statutowych organizacji społecznej, uzasadniających jej udział w postępowaniu. W niniejszej sprawie NIA nie jest bowiem legitymowana do złożenia przedmiotowego wniosku. Tym samym zachodzą przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia w I instancji art. 31 § 1 k.p.a. z powodu braku rozważenia przesłanek przemawiających za uwzględnieniem wniosku NIA i wszczęciem postępowania na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.

GIF w pierwszej kolejności badał czy NIA ma legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będącej zezwoleniem na prowadzanie apteki ogólnodostępnej. Stwierdziwszy negatywne przesłanki uznał za bezprzedmiotowe rozważanie wymogów określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną.

W niniejszej sprawie GIF nie badał przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Badał natomiast czy NIA ma legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej będącej zezwoleniem na prowadzenie apteki. Po przeanalizowaniu przepisów kpa, w szczególności art. 157 § 2 i art. 61 § 1 i 2 oraz orzecznictwa w tym zakresie stwierdził brak czynnej legitymacji procesowej po stronie NIA.

Z uwagi, iż w przedmiotowej sprawie NIA nie przysługuje przymiot strony, zachodzą przesłanki określone w art. 61 a § 1 k.p.a. do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2013 r.

Z uwagi na powyższe GIF uznał za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia własnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. i orzekł jak w sentencji.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie NIA, reprezentowana przez Prezesa Naczelnej Rady Aptekarskiej G.K.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zmianę zakresu żądania NIA i przyjęcie, że żądanie zostało złożone na podstawie art. 61 k.p.a. pomimo, że zostało ono złożone na podstawie art. 31 k.p.a.;

2) art. 6la § 1 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na tej normie, pomimo, że żądaniem Naczelnej Izby Aptekarskiej było wszczęcie postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkuje, że ewentualna odmowa wszczęcia postępowania powinna być dokonana na podstawie art. 31 k.p.a, a nie art. 61 k.p.a.;

3) art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Naczelna Izba Aptekarska jako organizacja społeczna nie ma prawa występować z wnioskiem o wszczęcie postępowania przez GIF o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na rzecz innej osoby, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1;

4) art. 31 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. poprzez nie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2013 r., pomimo, że żądanie NIA było uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny;

5) art. 31 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. poprzez nie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2013 r. pomimo, że żądanie NIA było uzasadnione merytorycznie (nadanie aptece nazwy pozostającej w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, tj. art. 94a. ustawy Prawo farmaceutyczne, wprowadzającego generalny zakaz reklamy i doprowadzenie tym samym do sytuacji akceptującej przez organ, zobowiązany do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów w tym zakresie, jawne naruszenie przez przedsiębiorcę prowadzącego aptekę zakazu reklamy aptek i narażającego przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie apteki pod tą nazwą na odpowiedzialność na podstawie art. 129b ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne;

6) art. 31 § 2 zdanie drugie k.p.a. poprzez pominięcie tego artykułu, jako podstawy prawnej, na której oparte powinno być rozstrzygnięcie i zastąpienie go w sposób nieuprawniony wbrew intencjom Naczelnej Izby Aptekarskiej art. 6la, który dotyczy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 k.p.a., a nie art. 31 k.p.a.;

7) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że NIA nie ma przymiotu strony w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zmieniającej pozwolenie na prowadzenie apteki w sposób uprawniający podmiot prowadzący aptekę do używania nazwy apteki stanowiącej jej reklamę i tym samym naruszającej art. 94a ust. 1 upf; jak wywodzi GIF - NIA nie ma przymiotu strony w sprawie o wszczęcie postępowania w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji w związku z naruszeniem przez organ art. 156 k.p.a. tylko z tego powodu, że jako organizacja społeczna mogła brać udział w postępowaniu prowadzonym w sprawie zmiany zakwestionowanej decyzji, po ewentualnym dopuszczeniu jej przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do udziału w postępowaniu na prawach strony, na podstawie art. 31 k.p.a. (co nie miało miejsca) i wydanie w związku z tym postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1;

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o:

1) uchylenie postanowienia GIF z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiające NIA wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego;

2) zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi odrębnie potraktowano wszystkie zarzuty wskazując m.in., że jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania, GIF uczynił brak legitymacji procesowej (formalnej) po stronie podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności decyzji. Uznając, że NIA nie jest legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a., GIF, wydał postanowienie na podstawie art. 6la uznając, że wniosek został złożony przez podmiot nie posiadający legitymacji do jego złożenia. Postanowienie to zostało wydane pomimo, że przedmiotem żądania było wszczęcie postępowania z urzędu, a nie wszczęcia postępowania na żądanie strony.

Nie podzielając poglądu organu, że NIA w danej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności tej konkretnej decyzji, nie ma przymiotu strony (definicja strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem dużo szersza i nie ogranicza się jedynie do stron występujących na etapie postępowania przed organem) - NIA, we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r., nie występowała o wszczęcie postępowania na żądanie strony, tj. na podstawie art. 61 k.p.a., ale o wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie art. 31 k.p.a.

Zmieniając zakres żądania wbrew woli NIA i sprowadzając go do żądania dokonanego na podstawie art. 61 k.p.a., organ w sposób nieuprawniony zmienił zakres żądania Naczelnej Izby Aptekarskiej i doprowadził do rozstrzygnięcia sprawy na zupełnie innej podstawie i w zupełnie innym zakresie niż to wynikało z intencji NIA. Organ uznał bowiem, że NIA nie ma przymiotu strony i w związku z tym wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 6la k.p.a. co ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot uważający się za stronę postępowania.

NIA we wniosku złożonym w dniu [...] listopada 2013 r. jednoznacznie określiła, że opiera swoje żądanie na podstawie art. 31 k.p.a., a nie na podstawie art. 61 k.p.a.

Dokonane przez organ rozstrzygnięcie nijak się ma więc do złożonego przez NIA wniosku i jego przedmiotem stało się zagadnienie, które w niniejszej sprawie nie decyduje o wszczęciu czy też odmowie wszczęcia postępowania.

Nie podzielając poglądu organu, że NIA w danej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności tej konkretnej decyzji, nie ma przymiotu strony, Naczelna Izba Aptekarska we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. nie występowała o wszczęcie postępowania na żądanie strony, tj. na podstawie art. 61 k.p.a., ale o wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie art. 31 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, w tym brzmienie przepisów art. 7 i 8 k.p.a., a także uwzględniając ugruntowane już w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest, aby organ, do którego wniosek jest kierowany, bez ustalenia zakresu żądania i intencji z podmiotem składającym żądanie, dokonywał własnego określenia zakresu tego żądania i samodzielnie określał intencje tego podmiotu, co w niniejszym przypadku skutkuje rozpoznaniem sprawy na innej podstawie i w innym zakresie niż żądanie NIA.

Uznając, że o charakterze i zakresie żądania zawsze decyduje podmiot składający wniosek, a nie organ wydający postanowienie - nie do przyjęcia jest utrzymanie w mocy postanowienia GIF, który wbrew intencjom NIA opiera swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 61 k.p.a, a nie jak wnosi NIA na podstawie art. 31 k.p.a. Wydanie postanowienia na podstawie art. 61 k.p.a. skutkuje uwzględnieniem przez organ zupełnie innego stanu faktycznego niż wskazany przez NIA oraz powoduje, że rozstrzygnięcie to nie jest rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie dokonane przez GIF staje się rozstrzygnięciem wniosku sformułowanego przez GIF z pominięciem wniosku uwzględniającego zakres i intencji NIA.

Takie działanie GIF niewątpliwie narusza art. 61 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie. Intencją wniosku z dnia [...] listopada 2013r. było wszczęcie na podstawie art. 31 k.p.a. postępowania z urzędu, przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, na żądanie NIA jako organizacji społecznej, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego.

Rozstrzygnięcie dokonane przez GIF narusza, zdaniem Izby, również art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego nie zastosowanie i uznanie tym samym, że NIA jako organizacja społeczna nie ma prawa występować z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na rzecz innej osoby, na podstawie art. 31 § 1 6

Zdaniem NIA, przepis art. 31 k.p.a. jest jednoznaczny i nie ogranicza wystąpienia organizacji społecznej z wnioskiem o wszczęcie postępowania jedynie w odniesieniu do postępowania toczącego się w trybie zwykłym.

Zakwestionowane przez NIA postanowienie, wydane przez GIF, narusza również przepis art. 31 § 2 w ten sposób, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. GIF odmówił NIA wszczęcia postępowania z urzędu pomimo, że spełnione zostały wszystkie przesłanki niezbędne do jego wszczęcia na tej podstawie.

Jak wynika bowiem z brzmienia art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem albo wszczęcia postępowania albo z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem. NIA wystąpiła do GIF z wnioskiem o wszczęcie postępowania z urzędu. Jak wynika z drugiej części tego przepisu, warunkiem przesądzającym o podjęciu takiego postępowania jest fakt, że wszczęcie postępowania uzasadnione jest celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Składając wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu NIA w sposób bardzo szczegółowy uzasadniła cele statutowe i ważny interes społeczny warunkujące wszczęcie postępowania z urzędu, co zostało potwierdzone przez organ w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz z dnia [...] czerwca 2014 r.

NIA, również w sposób szczegółowy uzasadniła przesłanki merytoryczne uzasadniające konieczność wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa przy wydawaniu decyzji zmieniającej, tj. art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne oraz z uwagi na fakt, że - jak podkreśliła NIA - we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. wykonanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego i nadanie aptece nazwy "C." skutkuje odpowiedzialnością na podstawie art. 129b ustawy Prawo farmaceutyczny - co bezsprzecznie narusza art. 156 § 1 pkt 6 i stanowi podstawę do uchylenia decyzji.

Jak podniosła NIA we wniosku z [...] listopada 2013 r. brzmienie art. 94a ust. 1 upf jednoznacznie zabrania, a więc czyni niedozwolonym, reklamę aptek i jej działalności.

Przepis art. 94a upf oraz brak jakiegokolwiek innego przepisu wyłączającego stosowanie zakazu w stosunku do sloganów reklamowych zawartych w nazwie własnej apteki czyni niedozwoloną - w świetle art. 94a ust. 1 upf - praktykę polegającą na tworzeniu i posługiwaniu się nazwą zawierającą elementy reklamy apteki. Nazwa taka, stanowiąc reklamę apteki, jest bowiem w świetle przepisu art. 94a ust. 1 zabroniona. Przepis art. 94a upf oraz brak jakiegokolwiek innego przepisu wyłączającego stosowanie zakazu w stosunku do elementów reklamowych zawartych w nazwie własnej apteki czyni niedozwoloną w świetle art. 94a ust. 1 upf praktykę polegającą na tworzeniu i posługiwaniu się nazwą zawierającą cechy reklamy apteki. Nazwa taka, stanowiąc reklamę apteki, jest bowiem w świetle przepisu art. 94a ust. 1 upf zabroniona.

Jak wyjaśniała powyżej NIA, wniosek NIA dotyczył wszczęcia postępowania z urzędu na wniosek organizacji społecznej, w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zmieniającej decyzję dotyczącą zezwolenia na prowadzenie apteki w ten sposób, że nazwa dotychczasowa "A." zmieniona została na nazwę naruszającą art. 94a ust. 1 upf i narażającą przedsiębiorcę, po jej zastosowaniu na odpowiedzialność na podstawie art. 129 b upf. Złożenie wniosku na podstawie art. 31 k.p.a. powodowało, że postępowanie powinno być prowadzone właśnie w związku z wnioskiem złożonym przez organizację społeczną na podstawie art. 31 k.p.a., co skutkowało tym, że ewentualna odmowa wszczęcia postępowania, chociaż zdaniem NIA nieuzasadniona, powinna być dokonana na podstawie art. 31 k.p.a., a nie na podstawie art. 61 k.p.a. które dotyczy wszczęcia postępowania na żądanie strony. Ad pkt 7.

Występując z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., NIA nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem sprawy przez GIF na podstawie art. 61k.p.a. kwestionuje nie tylko zastosowanie tego artykułu z uwagi na zmianę zakresu rozstrzygnięcia w stosunku do żądania złożonego przez NIA, ale z daleko idącej ostrożności podnosi również, że rozstrzygnięcie przyjmujące, że NIA nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję zezwalającą na prowadzenie apteki, wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jest nieuzasadniona merytorycznie. Uwzględniając, że pojęcie strony w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest dużo szersze niż pojęcie strony w postępowaniu przed organem, uznanie, że NIA nie ma przymiotu strony jest błędne, szczególnie z uwagi na fakt, że - jak wykazała NIA w zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2014r. -utrzymanie w mocy decyzji naruszającej art. 94a ust. 1 upf. uniemożliwia NIA wykonywanie jej ustawowych obowiązków takich jak:

- sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich);

- troska o zachowanie godności i niezależności zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich) oraz;

- stanie na straży zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich w związku z art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza RP – zabraniającej aptekarzowi uczestniczenie w reklamie usługi farmaceutycznej, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrym obyczajem.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, jak również każdy, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Wyjaśniając kwestię uprawnień do występowania w imieniu NIA przez Prezesa NRA wskazano, że NIA została utworzona na podstawie ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j. z 2008 r. Dz. U. Nr 136, poz. 856, z późno zm.).

NIA wraz z okręgowymi izbami aptekarskimi stanowi samorząd zawodu aptekarskiego oraz ma osobowość prawną na podstawie przepisu ustawowego (vide: art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856)).

Jako osoba prawna NIA działa wyłącznie przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 k.c).

Zgodnie z ww. ustawą o izbach aptekarskich, organami pozwanej NIA są: Krajowy Zjazd Aptekarzy, Naczelna Rada Aptekarska, Naczelna Komisja Rewizyjna, Naczelny Sąd Aptekarski oraz Naczelny Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej (vide: art. 34 ww. ustawy). Zgodnie z art. 34 pkt 2, art. 38 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 38 k.c. ustawy o izbach aptekarskich, NIA w okresie między Krajowymi Zjazdami Aptekarzy jest kierowana przez Naczelną Radę Aptekarską (NRA) jako swój organ.

Sposób działania organów NIA poza ustawą o izbach aptekarskich określają regulaminy uchwalone przez Krajowy Zjazd Aptekarzy (vide art. 37 pkt 6 ww. ustawy). Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Naczelnej Rady Aptekarskiej, przyjętego uchwałą Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 19 stycznia 2008 r. w sprawie regulaminu Naczelnej Rady Aptekarskiej, będącego statutem w rozumieniu art. 38 Kc w zw. z art. 37 pkt 6 i art. 12 ustawy, Prezes Naczelnej Rady Aptekarskiej reprezentuje na zewnątrz Naczelną Radę Aptekarska i jej Prezydium.

Z powyższego wynika, że Prezes NRA ma kompetencję do samodzielnego działania w imieniu organu Naczelnej Izby Aptekarskiej, tj. Naczelnej Rady Aptekarskiej w postępowaniu administracyjnym, którego stroną jest Naczelna Izba Aptekarska.

Obecnie Prezesem Naczelnej Rady Aptekarskiej jest G.K.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem GIF, kluczową kwestią w niniejszej sprawie, która przesądza jakie przepisy należało zastosować było ustalenie czy art. 31 § 1 k.p.a. daje legitymację procesową organizacji społecznej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 31 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osób} występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1905/12 stwierdził, iż "(...) organizacja społeczna, która brała łub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 1 kp.a., albowiem nie jest ona stroną o której mowa w art. 147 k.p.a. a jedynie podmiotem na prawach strony. (...) Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki statut przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kp.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności. "

Z chwilą dopuszczenia organizacji do postępowania uzyskuje ona przymiot podmiotu występującego na prawach strony co nie jest tożsame z przymiotem strony. Organizacja społeczna dopuszczona do postępowania dysponuje zatem tylko częścią uprawnień przysługujących stronie. Nie może zatem dokonywać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności1. W szczególności, organizacja społeczna nie ma uprawnień do zawierania ugody administracyjnej, nie może żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., czy wyrażać zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Organizacja społeczna nie będzie mogła składać oświadczeń woli wymaganych prawem materialnym, dotyczących nabywania czy zrzekania się uprawnień.

Definicja strony postępowania została określona w art. 28 k.p.a., która wskazuje, iż stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Aktualnie orzecznictwo przyjmuje obiektywną teorię interesu prawnego, który należy każdorazowo wywodzić z konkretnego przepisu prawa materialnego. Stroną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem każda strona postępowania, w którym wydano wadliwą decyzję (postanowienie), a także osoba, która nie jest stroną, ale decyzja została do niej skierowana.3

Przesłanką podmiotową negatywną dla wszczęcia postępowania nieważnościowego będzie zatem brak legitymacji procesowej (formalnej) po stronie podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to miejsce wówczas, gdy podmiot składający podanie (żądanie, wniosek) nie powołuje się na własny interes prawny, lecz występuje w interesie osób trzecich (a nawet społeczeństwa).4

W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyła NIA opierając swoje żądanie na treści art. 31 § 1 k.p.a., który stanowi, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Jak wynika natomiast z orzecznictwa, organizacja społeczna, która mogła brać udział w postępowaniu zwyczajnym, nie jest legitymowana do składania wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż NIA jako organizacja społeczna, która działa na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie jest uprawniona dc żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zmieniającej zezwolenie aa prowadzenie apteki.

Z uwagi na powyższe GIF stwierdził, iż bezprzedmiotowe jest badanie przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., czyli badanie istnienia interesu społecznego oraz celów statutowych organizacji społecznej uzasadniających jej udział w postępowaniu. W niniejszej sprawie NIA nie jest bowiem legitymowana do złożenia przedmiotowego wniosku. Tym samym zachodzą przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. z powodu braku rozważenia przesłanek przemawiając . za uwzględnieniem wniosku NIA i wszczęciem postępowania.

GIF w pierwszej kolejności badał czy NIA ma legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępów w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będącej zezwoleniem na prowadzanie apteki ogólnodostępnej. Stwierdziwszy negatywne przesłanki uznał za bezprzedmiotowe rozważanie wymogów określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego posiada legitymację procesową.

W ramach postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem GIF nie badał przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Badał natomiast czy NIA ma legitymację do zadania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej będącej zezwoleniem na prowadzenie apteki. Po przeanalizowaniu przepisów kpa, w szczególności art. 157 § 2 i art. 61 § 1 i 2 oraz orzecznictwa w tym zakresie stwierdził brak czynnej legitymacji procesowej po stronie NIA

Należy jednocześnie wskazać, iż działając z urzędu GIF wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...].10.2013 r., o czym zezwoleniobiorcę (pismo z dnia [...] czerwca 2014 r.) oraz [...] Okręgową Izbę Aptekarską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm..; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2014 r., którym po rozpatrzeniu wniosku Naczelnej Izby Aptekarskiej (NIA) o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2013 r., wydanej na rzecz spółki I. Spółka Jawna z siedzibą w K., zmieniającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "A.", zlokalizowanej w T., poprzez wpisanie nazwy "C." i stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2013 r., zakończonej postanowieniem GIF z dnia [...] kwietnia 2014 r. – utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono w skardze naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zmianę zakresu żądania NIA i w związku z tym naruszenie art. 6la § 1 kpa oraz art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 31 § 2 zdanie pierwsze i drugie k.p.a., a także art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że NIA nie ma przymiotu strony w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zmieniającej pozwolenie na prowadzenie apteki w sposób uprawniający podmiot prowadzący aptekę do używania nazwy apteki stanowiącej jej reklamę i tym samym naruszającej art. 94a ust. 1 upf; jak wywodzi GIF - NIA nie ma przymiotu strony w sprawie o wszczęcie postępowania w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji w związku z naruszeniem przez organ art. 156 k.p.a.

Zdaniem organu (GIF), kluczową kwestią w niniejszej sprawie, która przesądza jakie przepisy należało zastosować było ustalenie czy art. 31 § 1 k.p.a. daje legitymację procesową organizacji społecznej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Odwołując się do poglądów orzecznictwa organ uznał, że organizacja społeczna, która mogła brać udział w postępowaniu zwyczajnym nie jest legitymowana do składania wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym.

Mając na uwadze powyższe wskazał, iż NIA jako organizacja społeczna, która działa na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., nie jest uprawniona do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zmieniającej zezwolenie na prowadzenie apteki.

Z uwagi na powyższe GIF stwierdził, iż bezprzedmiotowe jest badanie przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. czyli badanie istnienia interesu społecznego oraz celów statutowych organizacji społecznej, uzasadniających jej udział w postępowaniu. W niniejszej sprawie NIA nie jest bowiem legitymowana do złożenia przedmiotowego wniosku. Tym samym zachodzą przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie GIF nie badał przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Badał natomiast czy NIA ma legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej będącej zezwoleniem na prowadzenie apteki. Po przeanalizowaniu przepisów kpa, w szczególności art. 157 § 2 i art. 61 § 1 i 2 oraz orzecznictwa w tym zakresie stwierdził brak czynnej legitymacji procesowej po stronie NIA.

Z uwagi, iż w przedmiotowej sprawie NIA nie przysługuje przymiot strony, zachodzą przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2013 r.

GIF w pierwszej kolejności badał czy NIA ma legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępów w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będącej zezwoleniem na prowadzanie apteki ogólnodostępnej. Stwierdziwszy negatywne przesłanki uznał za bezprzedmiotowe rozważanie wymogów określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

Jak już wyżej stwierdzono, ocena organu w rozpatrywanej sprawie została oparta na poglądach orzecznictwa sądów administracyjnych, a właściwie na jednym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1905/12, dotyczącym żądania wznowienia postępowania, oraz bliżej nieokreślonego piśmiennictwa.

Tymczasem właśnie w aktualnym piśmiennictwie (por. A. Gronkiewicz, Udział organizacji społecznej w postępowaniach nadzwyczajnych [w] Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2012) wyrażane są poglądy odmienne. I tak, w powołanej wyżej pracy stwierdzono, że "Przedmiotem postępowań nadzwyczajnych jest weryfikacja decyzji i postanowień administracyjnych wydanych w postępowaniu głównym. Ich wszczęcie i przeprowadzenie ma służyć wyeliminowaniu nieprawidłowych orzeczeń administracyjnych (art. 145, 145a, 145b, 156 k.p.a.) z obrotu prawnego, jak i usunięciu decyzji dotkniętych wadami nieistotnymi lub nawet decyzji prawidłowych (art. 154, 155, 161, 162 k.p.a.), których pozostawienie w obrocie prawnym, ze względu na zmianę okoliczności, może zagrażać określonemu dobru (słuszny interes strony, interes społeczny, życie i zdrowie ludzkie, ważny interes państwa). Wobec tego przyjmuje się, że postępowania nadzwyczajne mają charakter służebny w stosunku do postępowania głównego, bowiem bez przeprowadzenia postępowania zasadniczego niemożliwe jest wszczęcie któregokolwiek z tych trybów. Podkreślić należy, że postępowania te oparte są na zasadzie oficjalności oraz w ograniczonym stopniu na zasadzie skargowości. Zatem we wszystkich przypadkach, gdy organ administracji publicznej będzie władny do wszczęcia postępowania z trybie nadzwyczajnym z urzędu, organizacja społeczna będzie mogła skutecznie zrealizować wszystkie trzy inicjatywy procesowe. Natomiast w sytuacji gdy wszczęcie postępowania uzależnione będzie od woli strony, a nie będzie występować "szczególnie ważny interes strony", organizacja będzie mogła żądać wyłącznie dopuszczenia do postępowania (odpowiednio art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a, 145b, 155 k.p.a.). Oczywiście organizacja społeczna może także żądać uruchomienia postępowania nadzwyczajnego we własnej sprawie, ale wtedy należy ją uznać za stronę postępowania administracyjnego, co powoduje, że postępowanie będzie wszczęte na wniosek, a nie z urzędu przez organ administracji publicznej.

Organizacja społeczna w ramach konstrukcji uczestnika na prawach strony może wnosić o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, wszczęcie postępowania nadzwyczajnego wraz z dopuszczeniem do niego oraz o dopuszczenie do już wszczętego postępowania nadzwyczajnego, niezależnie od tego czy brała udział w postępowaniu zasadniczym.

Zwrócenie się przez organizację społeczną z wnioskiem o wszczęcie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów będzie obligować organ administracji publicznej do jego rzetelnego rozpatrzenia. Zasadność żądania organizacji społecznej w przedmiocie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) czy uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie dotyczącej innej osoby, musi być rozpatrywana w kontekście celu statutowego i interesu społecznego, co oznacza, że zaistnienie tych przesłanek oraz uprawdopodobnienie przyczyny wznowienia lub stwierdzenia nieważności, uchylenia lub (zmiany) decyzji będzie obligować organ do wszczęcia postępowania z urzędu. Niemniej organ administracji publicznej nie może uzależniać wystąpienia interesu społecznego od udowodnienia istnienia przesłanki pozytywnej, przewidzianej dla wznowienia czy też stwierdzenia nieważności, gdyż jej ocena następuje dopiero na etapie rozpoznawczym postępowania .

W podsumowaniu trzeba zauważyć, że przepisy kodeksu - poza przypadkiem wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) - nie przewidują sposobu wszczęcia postępowania w trybach nadzwyczajnych. Należy jednak podkreślić, że art. 31 § 2 k.p.a., stanowiąc regulację szczególną, będzie nakładał na organ właściwy do przeprowadzenia konkretnego postępowania nadzwyczajnego obowiązek wydania postanowienia odpowiednio: o wszczęciu postępowania lub wszczęciu postępowania wraz z dopuszczeniem do niego organizacji bądź o odmowie wszczęcia postępowania lub odmowie wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do niego organizacji. Wydanie pozytywnego postanowienia w zakresie inicjatywy organizacji będzie formalnie wszczynać postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym. Również w zakresie inicjatywy dotyczącej wyłącznie dopuszczenia, organ zobligowany będzie do wydania postanowienia zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a., aczkolwiek nie będzie ono przesądzać o rozpoczęciu postępowania."

Zgadzając się z przedstawioną wyżej oceną, że organizacja społeczna, jaką jest niewątpliwie Naczelna Izba Aptekarska, w ramach konstrukcji uczestnika na prawach strony może wnosić o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, a więc również o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] wydanej na rzecz spółki I. Spółka Jawna z siedzibą w K., należy uznać, że GIF w sposób nieprawidłowy ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w wyżej określonej sprawie na wniosek skarżącej. W ocenie Sądu, organ w sposób w istocie bezzasadny uznał, że bezprzedmiotowe jest badanie przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. czyli badanie istnienia interesu społecznego oraz celów statutowych organizacji społecznej, uzasadniających jej udział w postępowaniu. Ocena ta jest bowiem wadliwa, jeśli tylko przyjmiemy, że w rozpatrywanej sprawie NIA jest legitymowana do złożenia przedmiotowego wniosku. Tym samym nie zachodzą przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a., a postępowanie powinno być prowadzone na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.

Przypomnieć tu raz jeszcze trzeba, że powołany przepis stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować m.in. z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W złożonych wnioskach, odwołaniu i skardze Naczelna Rada Aptekarska wykazała, że: 1) stanowi organizację społeczną, której cele statutowe są zbieżne – w odniesieniu do reklamy aptek – z celami inspekcji farmaceutycznej, 2) działa zgodnie ze swoimi celami statutowymi, oraz 3) jej działanie jest zgodne z interesem społecznym.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie Naczelna Izba Aptekarska wykazała w sposób nie budzący wątpliwości, że mogłaby przyczynić się do właściwego prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie reklamy aptek, gdyż z powołanych wyżej mocy ustaw predestynowana jest do zabierania głosu w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury – linii granicznej służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem informacji oraz wskazywania zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa organowi. Posiadanie tzw. zdolności inicjacyjnej w postępowaniu administracyjnym jest przejawem realizacji roli ustrojowej Izby jako organizacji samorządu aptekarskiego (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 245/14).

Należy zatem uznać za trafną konkluzję NIA, iż uznając za możliwe oznaczanie apteki określoną nazwą, wskazaną przez przedsiębiorcę, wobec jednoznacznego brzmienia art. 94a ust. 1 Pr. farm., za niedozwolone uznać należy umieszczanie w nazwie apteki sloganu reklamowego. Wykorzystywanie nazwy własnej apteki do jej reklamowania stanowi bowiem naruszenie upf generalnie zakazującej reklamy niezależnie od formy, w jakiej jest ona prowadzona oraz niezależnie od instrumentów, jakie są wykorzystywane przy jej prowadzeniu. Skoro apteka nie może być reklamowana, jej reklama nie jest również dozwolona poprzez tworzenie nazwy własnej zawierającej niedozwolony slogan reklamowy. Zakazujący reklamy art. 94a ust. 1 upf. obejmuje swoim zasięgiem każdą reklamę, w tym również reklamę prowadzoną w postaci sloganów reklamowych umieszczonych w nazwie własnej apteki. Zabraniając reklamy aptek i ich działalności, ustawodawca w art. 94a jako dozwoloną, nie stanowiącą reklamy uznał jedynie informację o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Ustawodawca, dozwalając więc na zamieszczenie pewnych danych, przesądził również, że stanowić one mają informację, a więc "suchy "przekaz", pozbawiony celu, z jakim wiąże się reklama (zwiększenie obrotu produktem leczniczym), oraz pozbawiony jakiegokolwiek charakteru emocjonalnego.

Nazwa, jako element składowy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego, ma na celu indywidualizację co do tożsamości konkretnego przedsiębiorstwa lub jego wyodrębnionej części, odróżniając je od innych przedsiębiorstw (St. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, Warszawa 2011 r.). Z tego wynika, że poprzez indywidualizację przedsiębiorstwo jednocześnie pozycjonuje się na rynku usług. Co za tym idzie, dobór odpowiednich słów czy znaków graficznych w nazwie wpływa na jego postrzeganie przez potencjalnych klientów a nawet na decyzję o skorzystaniu z usług czy oferowanych produktów Treści zawarte w nazwie apteki powodują powstanie wrażenia, że we wskazanej aptece możliwe jest skorzystanie z usług farmaceutycznych po cenach niższych niż w innych placówkach, spełnia więc cechy właściwe dla reklamy, której istotą jest zachęta w szczególności do nabycia produktów leczniczych lub wyrobów medycznych w tej placówce. Wobec powyższego, zawarcie w nazwie apteki, określeń typu "C." lub "L." decyduje tym samym o postrzeganiu jej przez klientów w konkretny sposób. Oczywistym jest, że dobór odpowiedniej nazwy może zastąpić działania promocyjne placówki. Sformułowania "C.", lub "L." odwołują się bowiem bezpośrednio do asortymentu apteki, do cen usług w niej świadczonych a więc są to działania marketingowe ukierunkowane na zwiększenie sprzedaży produktów czy usług danej apteki.

Praktyka, polegająca na wykorzystywaniu nazwy apteki jako sloganu reklamowego jako niedozwolona, nie tylko, że nie pozwala przedsiębiorcy na stosowanie takiej działalności marketingowej, ale również zabrania organom administracji państwowej stojącym na straży przestrzegania tych przepisów na zmianę obowiązującej decyzji zezwalającej na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w taki sposób, że zezwalają na stosowanie przez przedsiębiorcę nazwy apteki pozostającej w sprzeczności z generalnym zakazem reklamy aptek i tym samym narażają przedsiębiorcę na odpowiedzialność karną w razie korzystania z nazwy akceptowanej przez organ administracji państwowej. Zgodnie z art. 129b ust. 1 upf "Karze pieniężnej w wysokości do 50 000 zł podlega ten kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu aptecznego oraz ich działalności".

W związku z powyższym, z uwagi na fakt, że decyzja z dnia [...] października 2013 r., wydana na rzecz spółki I. Spółka Jawna z siedzibą w K., wpisanej do Krajowego Rejestru Sądowego- Rejestru Przedsiębiorców pod numerem KRS: [...], zmieniająca decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zezwala na używanie przez przedsiębiorcę nazwy zabronionej w świetle art. 94a upf (C.) i naraża przedsiębiorcę w razie jej stosowania na odpowiedzialność karną wynikającą z art. 129b upf, NIA, uznając, że decyzja zmieniająca z dnia [...] października 2013 r., wydana na rzecz spółki I. Spółka Jawna z siedzibą w K., wpisanej do Krajowego Rejestru Sądowego - Rejestru Przedsiębiorców pod numerem KRS: [...], zmieniająca decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., jako naruszająca art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zmiana nazwy apteki z nazwy dotychczasowej "A." na nazwę obecną "C.", która to nazwa narusza art. 94a ust. 1 upf oraz w razie jej stosowania przez przedsiębiorcę naraża go na odpowiedzialność karną (art. 129 b upf) powinna być wyeliminowana przez organ, który z uwagi na niedopuszczalność utrzymywania w obrocie takiej decyzji powinien z urzędu na podstawie wniosku złożonego przez NIA na podstawie art. 31 ustawy k.p.a. wszcząć postępowanie i zbadać czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji zmieniającej jako naruszającej art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.