Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1026/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2015 poz 821  art. 1 ust 2 pkt 7, 3 ust 1, 4 ust. 1, 6 ust. 1, 9 ust 4, 15 ust 1, 17 ust 14, 20 ust 1, 28 ust 1, 87 ust 3
law: Uchawała Nr 221 Rady Ministrów  z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w  zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 756/16 w sprawie ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 756/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze nie stwierdził, by zaskarżona uchwała w tym § 53 ust. 1 i 2 tej uchwały naruszył interes prawny skarżącej. Z poprzednio obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. uchwalonego uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w S. z dnia (...) czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. S. z 1992 r. Nr 32, poz. 207) oraz jego zmianą dokonaną uchwała nr (...) Rady Miejskiej w S. z dnia (...) grudnia 1994 r. działka skarżącej położona była w obszarze dla którego ustalono adaptacje istniejących siedlisk rolniczych i zakaz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości 200 m od rzeki C. oraz projektowanej drogi krajowej (obwodnica S.). Działkę skarżącej w całości obejmował dwustumetrowy pas ochronny od projektowanej drogi krajowej co oznacza, że nie była ona możliwa do zabudowy siedliskiem rolniczym. W chwili wejścia w życie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca nie doznała ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Sąd uznał, że organ słusznie podniósł w odpowiedzi na skargę, że przepisy o gruntach rolnych, w szczególności ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909) nie gwarantuje zabudowy siedliskowej każdej działki rolnej.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał zarzut strony skarżącej o naruszeniu przez Radę Miejską w S. art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 K.c., tj. nadużycia władztwa planistycznego przez wprowadzenie zakazu zabudowy na gruntach rolnych oznaczonych w miejscowym planie symbolem (...).

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spornego obszaru terenów mieszkaniowych wbrew twierdzeniom skarżącej zostały zachowane zasady sporządzania planów miejscowych. Zasady te stanowią merytoryczną treść planu, które kształtują: 1) treść Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. uchwalonego uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w S. z dnia (...) maja 2012 r., 2) stanowiska zawarte przez organy opiniujące i uzgadniające, 3) wyważenie interesu publicznego z interesem prywatnym. Zdaniem Sądu Rada Miejska w S. miała obowiązek wprowadzić na tym terenie zakaz zabudowy ze względu na zapisy studium dotyczące jednostki przestrzennej (...), w której położony jest obszar objęty zaskarżonym planem. Miała prawo wprowadzić ograniczenie w zabudowie ze względów ekonomicznych, czyli wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym. Sąd pierwszej instancji nadmienił, że za takim prowadzeniem polityki przestrzennej, której wyrazem jest studium przemawiały względy ekonomiczne, w tym przypadku duża ilość niewykorzystanych terenów budowlanych położonych w granicach administracyjnych S. Organ wskazał, że przeznaczenie pod zabudowę terenów rolniczych (...) wiązałoby się z koniecznością ponoszenia przez budżet miejski kosztów budowy ulic i uzbrojenia technicznego tego terenu. Dnia (...) maja 2016 r. uchwałą nr Rady Miejskiej w S. uchwalone zostało nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., w którym sporny teren utrzymany jest jako rolniczy bez prawa zabudowy.

Ponadto za nietrafny Sąd uznał zarzut bezpodstawnego wprowadzenia w § 11 ust. 2 pkt 13 tej uchwały zakazu lokalizacji ferm hodowlanych i prowadzenia hodowli powyżej 15 DJP dla jednego gospodarstwa rolnego. Powyższy zapis wynika z uwarunkowań przyrodniczych tego obszaru oraz bliskiego sąsiedztwa kolidującej funkcji zabudowy mieszkalnej nierolniczej. Organ wskazał, że ideą planu było zapobieganie powstawaniu nowych siedlisk rolniczych w granicach miasta w bliskim sąsiedztwie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze S." i strefy ochronnej komunalnego ujęcia wody pitnej dla miasta.

Uchwalenie skarżonego planu nie spowodowało ograniczeń nieproporcjonalnych w stosunku do zamierzonych celów. Tereny te nie były wskazywane pod zabudowę ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., ani we wcześniejszych opracowaniach planistycznych sporządzanych dla obszaru miasta.

Sąd nie stwierdził błędnej wykładni art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." i przyjęcie, że całkowity zakaz zabudowy oraz bezpodstawne nakazy w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem ..., pozostają w proporcji do celów ustanowienia tych ograniczeń.

Za bezpodstawny Sąd uznał zarzut dotyczący braku w ustaleniach planu zapisu ustalającego wysokość słupów pod linią 110 kV. Na terenie objętym planem nie powstały bowiem okoliczności uzasadniające ustalenie wysokości słupów dla linii 110 kV.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sposób rozpatrzenia uwag przez podjęcie odrębnej uchwały lub nie, nie ma wpływu na ograniczenie prawa własności. Niepodjęcie uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do miejscowego planu, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie skutkowało naruszeniem zasad ochrony środowiska przyrodniczego w obszarze chronionego krajobrazu poprzez dopuszczenie w dalszym przebiegu do realizacji inwestycji (linia WN 110kV) mogących potencjalnie zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w obszarze cennym przyrodniczo (obszar doliny wraz z obszarem unikalnej pradoliny rzeki C.). Organ wyjaśnił, że WSA w Białymstoku w powołanym wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt. II SA/Bk 398/15 stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z rozporządzeniem Wojewody Podlaskiego nr ... z dnia ... lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej S.".

Mając powyższe na względzie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w skarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględniono walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p.). Nie naruszono trybu i zasad sporządzania planu, czyli art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jak również art. 15 ust.2 i 3 u.p.z.p. i art. 94 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Uchwała została podjęta z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła w całości powyższy wyrok, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Białymstoku zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 11a pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że organ wykonawczy gminy (Prezydent Miasta S.) posiadający kompetencję do reprezentacji gminy, w tym udzielania pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mógł udzielić pełnomocnictwa procesowego adwokatowi i pracownikom merytorycznym gminy do działania w imieniu organu uchwałodawczego Gminy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ powyższe naruszenie może skutkować nieważnością postępowania z uwagi na fakt, że pełnomocnik organu uchwałodawczego Gminy nie został umocowany według obecnego brzmienia art. 25 § 1 P.p.s.a;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie stwierdził wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, wskutek błędnego uznania, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w jej zaskarżeniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało to bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

c) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia przez Radę Miejską w S. uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta S. (w tym uwagi skarżącej), co stanowi istotne naruszenie trybu postępowania w postaci braku protokołu z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a zatem istotnie wpłynęło na ostateczną treść aktu, co powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.;

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. poprzez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, w szczegółności w całości pominięto i nie odniesiono się do twierdzeń strony zawartych w skardze wykazujących niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie spełnił obowiązku w wyjaśnieniu motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwiłby przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;

2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastooswanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

a) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c. w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nadużyciu władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej polegające na wykluczeniu możliwości zabudowy nieruchomości, w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny (powszechny), który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie;

b) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego, a wskutek tego ograniczenie prawa własności skarżącej na działce ... poprzez wykluczenie możliwości zabudowy nieruchomości na obszarze 4000 m² w wyniku dowolnego ustalenia przebiegu linii 110 kV w ten sposób, że w dalszym przebiegu poza obszarem ... wkracza na działkę ..., tj. niezgodnie z ustaleniami studium i wyklucza możliwość zabudowy nieruchomości na obszarze około 4000 m² w sytuacji, gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie;

c) naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie przez Radę Miejską w S. do zaskarżonego planu definicji pojęć odmiennych niż definicje legalne zawarte w ustawach oraz pojęć potocznych nie podlegających ścisłej interpretacji (utrzymanie dróg gospodarczych; ferma hodowlana i prowadzenie hodowli powyżej 15 DJP; utrzymanie zieleni śródpolnej w sposób niezakłócający przebiegu linii elektroenergetycznych; utrzymanie istniejącychna terenie ... urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej), czym zmieniono regulacje zawarte w akcie wyższego rzędu tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub wprowadzono pojęcia niejednoznaczne, niepodlegające interpretacji, wykraczając poza przyznane gminie kompetencje, a zatem naruszyła konstytucyjna zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto S. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 11a pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta S. jako organ wykonawczy Miasta S. miał prawo do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania Rady Miejskiej w S., co może skutkować nieważnością postępowania, ponieważ pełnomocnik Rady Miejskiej w S. nie został umocowany zgodnie z art. 25 § 1 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie szeregu ww. przepisów nie wyjaśniając, na czym miałoby polegać uchybienie Sądu pierwszej instancji co do art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 P.p.s.a., art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 169 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności organów samorządu terytorialnego wykonujących administrację publiczną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu nie będące aktami prawa miejscowego. W tej sprawie przedmiotem skargi była uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będąca na podstawie art. 14 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji jest niezasadny.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. Zgodnie z tym przepisem organem gminy jest rada gminy. Sąd pierwszej instancji nie zajmował stanowiska przeciwnego, negującego fakt, że rada gminy (Rada Miejska w S.) nie byłaby organem gminy (Miasta S.).

Także zarzut naruszenia art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jest niezasadny, ponieważ przepis ten stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych i w tej sprawie zadania wykonywały tak organ stanowiący (Rada Miejska w S.) jak i organ wykonawczy (Prezydent Miasta S.). Strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła, aby w procesie uchwalania planu miejscowego organ wykonawczy Miasta S. wykonywał kompetencje organu stanowiącego tej gminy lub kompetencje organu wykonawczego wykonywał organ stanowiący.

Istota zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 37 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. sprowadza się do tego, że skoro skarga do Sądu pierwszej instancji została wniesiona na uchwałę Rady Miejskiej w S., to stroną przeciwną do strony skarżącej powinna być Rada Miejska (a nie Gmina) i to ten organ powinien ustanowić swojego pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, co obejmuje także wskazaną przez stronę skarżącą kasacyjnie przesłankę wynikającą z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nieważność postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Autor skargi kasacyjnej upatruje nieważności postępowania sądowego w tym, że skarga została wniesiona na uchwałę Rady miejskiej w S., a Gminę (Miasto S.) reprezentował Prezydent Miasta S.

Uzasadniając niezasadność tego zarzutu należy wskazać na art. 31 u.s.g. zgodnie z którym prezydent miasta (wójt, burmistrz) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z mocy art. 31 u.s.g. prezydent miasta uzyskał status reprezentanta gminy i w jego gestii leży przejawianie woli gminy na zewnątrz. Reprezentacja ta obejmuje upoważnienie do działania w imieniu gminy i jej organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g. do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udzielenia pełnomocnictw w tym zakresie, co do zasady właściwy jest organ wykonawczy gminy jako podmiot reprezentujący gminę (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1154/12, opub. w Lex nr nr 1251758; postanowienie NSA z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2253/18, opub. w Lex nr 2548093).

Nie są zasadnym zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 37 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 37 § 1 P.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. W tej sprawie odpowiedź na skargę przed Sądem pierwszej instancji udzieliła Gmina Miasto S. reprezentowana przez Prezydenta Miasta S. Także odpowiedź na skargę kasacyjną udzieliła Gmina Miasto S. reprezentowana przez jej Prezydenta. Jak zostało to już wykazane, prezydent miasta (tak samo jak wójt lub burmistrz) z mocy prawa reprezentuje gminę i nie wykazuje odrębnego upoważnienia udzielonego w tym zakresie przez organ stanowiący. Zgodnie zaś z art. 28 § 1 P.p.s.a. osoby prawne dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Skoro gmina jest osobą prawną i art. 31 u.s.g. wprost reguluje sposób reprezentacji gminy przez jej organ wykonawczy, to w tej sprawie reprezentowanie Miasta S. przez Prezydenta tego Miasta nie stanowiło naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przesłanka nieważności postępowania wymieniona w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli i niestwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa wskutek błędnego przyjęcia, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

Wbrew zarzutom strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu planu miejscowego. Wynika to wprost z uzasadnienia wyroku Sądu, a ponadto gdyby Sąd uznał brak naruszenia tego interesu, to wówczas stosując art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skargę odrzuciłby. Sąd pierwszej instancji rozpoznał merytorycznie skargę i uznał, że nie nastąpiła niedopuszczalna ingerencja w prawo własności przysługujące skarżącej i na tej podstawie trafnie skargę, stosując art. 151 P.p.s.a., oddalił. Niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 87 ust. 3 u.p.z.p. zgodnie z którym obowiązujące w dniu 11 lipca 2003 r. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W tej sprawie zaskarżeniu podlegał plan miejscowy uchwalony uchwała z 27 listopada 2013 r., a tym samym prawidłowo Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 87 ust. 3 u.p.z.p.

Także kolejny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez należytego wyjaśnienia podstawy prawnej i całkowitego pominięcia twierdzenia strony skarżącej oraz braku wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny motywów podjętego rozstrzygnięcia uniemożliwiającego w ten sposób przeprowadzenie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku - jest niezasadny. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wtedy mógłby odnieść zamierzony przez stronę skutek, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. W szczególności Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do zarzutów skargi i wyjaśnił, dlaczego nie uznał za zasadnym zarzut bezpodstawnego wprowadzenia w § 53 zaskarżonego planu miejscowego całkowitego zakazu zabudowy oraz zarzut ograniczenia lokalizacji ferm hodowlanych i prowadzenia hodowli do 15 dużych jednostek produkcyjnych (DJP). Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni przepisów konstytucyjnych chroniących prawo własności. Wyjaśnił także, że w procedurze uchwalania zaskarżonego planu miejscowego nie naruszono ani zasad ani trybu sporządzania tego planu. Sąd pierwszej instancji ustosunkował się także do zarzutu wrysowania w części graficznej planu przebiegu linii 110 kV.

Kontrolując zaskarżony wyrok należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w skardze. Oznacza to, że bezzasadnym jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął twierdzenia strony skarżącej i nie wyjaśnił motywów podjętego rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok w pełni poddaje się kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie jest skutecznym zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez odmienne stanowisko strony skarżącej co do wykładni przepisów zastosowanych w sprawie przez Sąd. Podstawą zarzutów błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a istotnego naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie stwierdził obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 10 czerwca 1992 r., a tym samym zarzut naruszenia art. 87 ust. 3 u.p.z.p. jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji na stronach 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał, że w zaskarżonym planie miejscowym strona skarżąca nie została pozbawiona praw, które przysługiwały jej na podstawie poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Tylko w takim zakresie posłużył się treścią planu miejscowego z 10 czerwca 1992 r. i nie stanowiło to naruszenia prawa.

Nie może odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i w związku z art. 9 ust. 4, art. 15 ust.1, art. 17 pkt 14 u.p.z.p. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozpoznania przez Radę Miejską w S. uwag wniesionych do treści zaskarżonego planu i nieuwzględnionych wcześniej przez Prezydenta Miasta S. Jak wynika z treści zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały, zawiera ona w załączniku nr 2 listę nieuwzględnionych przez Radę Miejską w S. uwag. Zgodnie z § 1 uchwały nr ... z dnia ... listopada 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych K. w S., Rada Miejska uchwaliła ten plan po rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do planu.

Jak wynika z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Z tego przepisu wprost wynika, że to rada gminy ma rozstrzygać o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Takie rozstrzygniecie w tej sprawie miało miejsce, skoro z treści załącznika nr 2 do planu miejscowego wynika, że Rada Miejska w S. nie podzieliła zasadności uwag zgłoszonych na wcześniejszych etapach procedury planistycznej. Radni uchwalając plan miejscowy samodzielnie decydują, czy zgłoszone i nieuwzględnione przez organ wykonawczy uwagi do treści planu miejscowego powinny być uwzględnione przez radę gminy czy też nie. Skoro w tej sprawie radni nie podzielili zasadności zgłoszonych uwag, to nie można uznać, aby zaistniało istotne naruszenie procedury planistycznej. Nie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji przepisy postępowania w zakresie obejmującym art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W zakresie objętym tym zarzutem, tj. naruszenia trybu postępowania przez Radę Miejską w S. poprzez brak rozpoznania uwag, zarzut ten jest niezasadny.

Także podniesiony zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. jest niezasadny już chociażby dlatego, że art. 15 ust. 1 zawiera kilka odrębnych punktów i strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, który z tych punktów został naruszony. Żadna jednostka redakcyjna art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nie dotyczy rozpoznawania uwag przez organ stanowiący gminy.

Nie został także naruszony art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wójt przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Taką listę Prezydent Miasta S. przedstawił Radzie Miejskiej w S.

Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niedostrzeżenie nadużycia władztwa planistycznego przez organy Miasta S. i ograniczenie prawa własności skarżącej poprzez wykluczenie możliwości zabudowy nieruchomości w sytuacji, gdy żaden interes publiczny nie uzasadnia takiego ograniczenia.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis ten wprost uprawnia organy planistyczne do określania w planie miejscowym sposobu wykonywania prawa własności, a tym samym także i ograniczenia tego prawa. Stosownie zaś do art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności.

Niezasadnie skarżąca podnosi, że prawo własności zostało jej ograniczone poprzez pozbawienie prawa zabudowy nieruchomości bez wyraźnego interesu publicznego uzasadniającego to ograniczenie. Trafnie w tym zakresie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że prawo zabudowy jej nieruchomości objętej zaskarżonym planem miejscowym (działka nr ...) nie wynikało ani z uprzednio obowiązującego planu miejscowego (uchwały z dnia ... czerwca 1992 r. nr ...) przewidującego dla obszaru działki nr ... przeznaczenie rolne (...), ani z treści pozwolenia na budowę lub innego prawa pozwalającego na zabudowę tej działki. Nawet obowiązujące w dacie uchwalenia planu miejscowego studium przewidywało dla terenu działki nr ... przeznaczenie rolnicze. Tym samym skarżąca nie nabyła prawa do zabudowy działki nr ... przed datą uchwalenia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji planu miejscowego. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty o dużym potencjale działki nr ..., możliwości jej zabudowy, zlokalizowaniu przy drodze powiatowej i podniesieniu jej wartości poprzez zakwalifikowanie planistyczne do terenów mieszkaniowych niewątpliwie mają dla samej skarżącej znaczenie. Tym niemniej Sąd pierwszej instancji w tej sprawie mógł stosować jedynie kryterium zgodności z prawem w zakresie kontroli zaskarżonej uchwały, a nie celowości lub zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych bądź zmiany wartości danych terenów.

Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W tej sprawie granice zasady proporcjonalności nie zostały naruszone, skoro cały obszar ... został wyłączony spod zabudowy, a działka skarżącej stanowi tylko część tego obszaru i obszar ten nie podlegał zabudowie ani na podstawie wcześniej obowiązujących planów miejscowych, ani też studium nie przewidywało zabudowy jako kierunku zagospodarowania.

Nie został także naruszony art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Zaskarżony plan miejscowy nie różnicuje ochrony prawnej prawa własności skarżącej.

Nie została także naruszona zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zasada równości wówczas byłaby naruszona, gdyby osoby znajdujące się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej były odmienne traktowane przez organy administracji. Skoro działka skarżącej znajduje się w jednostce ... i takie zasady zagospodarowania tej działki obowiązują także dla innych działek w jednostce ..., to nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu zasady równości. Okoliczność zaś, że na terenach zakwalifikowanych odmiennie niż tereny rolne plan miejscowy dopuszcza inne przeznaczenie, nie oznacza naruszenia zasady równości.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Zaskarżony do Sądu pierwszej instancji plan miejscowy nie pozbawia skarżącej ochrony jej prawa własności.

Nie jest uzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i ograniczenie prawa własności skarżącej na działce nr ... w zakresie wykluczającym możliwość zabudowy tej nieruchomości na obszarze 4 000 m2 na skutek ustalenia przebiegu linii 110 kV na tej działce. Zarzut ten jest niezasadny z tego powodu, że dotyczy ograniczenia możliwości zagospodarowania działki nr ..., a działka ta znajduje się poza planem miejscowym zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji. Tym samym sposób zagospodarowania tej działki nie jest objęty przedmiotem tej sprawy.

Także i ostatni zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie do treści zaskarżonego planu miejscowego pojęć nie zdefiniowanych prawnie jak utrzymanie dróg gospodarczych, ferma hodowlana, prowadzenie hodowli powyżej 15 DJP, utrzymanie zieleni śródpolnej w sposób niezakłócający przebiegu linii elektroenergetycznych, utrzymanie istniejących na terenie ... urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku. Przytoczone powyżej pojęcia mają swoje znaczenia języku powszechnie używanym i skoro nie zdefiniowała odrębnie tych pojęć Rada Miejska w S. to uznała, że mają one takie samo znaczenie jakie występuje w ich powszechnym użyciu. Żaden akt prawny nie jest redagowany w ten sposób, że każde użyte w nim słowo zostaje zdefiniowane na potrzeby tego aktu. Część słów zwłaszcza powszechnie używanych, nie jest odrębnie definiowana i wówczas przyjmuje takie znaczenie, jak w języku powszechnie używanym.

Ustalenia liczny dużych jednostek produkcyjnych (DJP) w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dotyczy odrębnych spraw obejmujących nakładanie obowiązku ustalania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stosowanie tego rozporządzenia nie jest objęte procedurą planistyczną.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.