Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 530/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005 r. sprawy ze skargi Z.S., A. S. o T.O. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargi -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 [...] stycznia 2004 r. (nr[...]) w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie salonu samochodowego wraz z serwisem, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] i [...] obręb [...] położonej w W. przy ul. [...]. Uzgodnienie dokonane przez organ I. instancji zostało uzależnione od spełnienia wskazanych w nim warunków m.in. pełnego ogrodzenia obiektu oraz zastosowania urządzeń wentylacyjnych emitujących hałas na poziomie nie wyższym niż określony w postanowieniu.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia PWIS, wskazano między innymi, iż podstawę dokonywania uzgodnień stanowi raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport ten, w toku toczącego się postępowania, był uzupełniany (m.in. w zakresie oddziaływania hałasu zewnętrznego). Po wyjaśnieniu wątpliwości organ orzekający uznał, iż zgromadzona dokumentacja pozwala stwierdzić spełnianie przez planowaną inwestycje właściwych wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przedstawione przez wnioskodawców propozycje rozwiązań w tym zakresie nie budziły zastrzeżeń Inspekcji Sanitarnej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniach wskazano też, iż kwestie związane z ewentualnym osłabieniem konstrukcji nośnej budynku na działce sąsiadującej z terenem inwestycji nie należą do zakresu kompetencji Inspekcji.

W postanowieniu odniesiono się także do zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami nieobowiązującego już w dniu orzekania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W..

W skargach na postanowienie PWIS Z. i A. S. oraz T. O. podnieśli, iż planowana inwestycja nie powinna być realizowana w pobliżu posiadanych przez nich działek. Wpłynie ona na zanieczyszczenie środowiska, zwiększy się hałas w wyniku ruchu pojazdów. Uciążliwość dla zdrowia ludzi mogą stanowić w szczególności spaliny i przepracowany olej. Skarżący zwrócili uwagę na uciążliwość, jaka może się dla nich wiązać z zakładanym otoczeniem inwestycji murem (m.in. kwestia dostępu słońca do ich działek) Podnieśli także kwestie obniżenia wartości działek sąsiadujących z inwestycją. Dalej skarżący wywodzili, iż Inspektor Sanitarny, wydając zaskarżone rozstrzygniecie, nie wziął w wystarczającym zakresie pod uwagę interesu ludzi, którzy zamieszkują od pokoleń sąsiednie działki.

Skarżący Z.S. podniósł dodatkowo, iż budowa salonu samochodowego i serwisu spowoduje osłabienie konstrukcji budynku mieszkalnego i w konsekwencji jego zawalenie a także zanieczyszczenie wody w studni przydomowej oraz ogrodu warzywnego.

W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą_w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z dnia 14. marca 2005 r. uczestnik postępowania J. C. zwróciła się do Sądu o powołanie na świadków biegłych z zakresu ochrony środowiska odnośnie okoliczności związanych z ewentualnym wpływem planowanego przedsięwzięcia na wody podziemne, w szczególności na poziom tych wód, możliwość zaopatrzenia w wodę sąsiednich posesji w przypadku obniżenia jej poziomu w ziemi, możliwość osiadania sąsiednich gruntów a także odnośnie wpływu planowanej inwestycji na istniejące w pobliżu budynki oraz na plonowanie roślin uprawianych na gruntach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest uzgodnienie, wymagane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), z organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Poprzedza ono wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ przepisy określające wymóg uzgodnienia nie wskazują bezpośrednio jego merytorycznego zakresu, należy przyjąć, iż zakres ten wynika z zadań wykonywanych przez Inspekcję Sanitarną. Zakres tych zadań wyznaczają akty normatywne, do których należy ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.). W świetle art. 3 pkt 1 do zadań Inspekcji, w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, należy w m.in. ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych,

W tym kontekście przedmiotem rozstrzygnięcia organu Inspekcji w danym przypadku są kwestie dotyczące możliwości realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Kwestie te mogą dotyczyć zagadnienia dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia w określonym miejscu albo - gdy lokalizacja taka generalnie jest możliwa - zagadnienia warunków rozstrzyganych na etapie wydawania decyzji poprzedzonej uzgodnieniem, które zapewnią spełnienie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Dodatkowo na zakres uzgodnienia wpływa treść przepisów wskazujących przedmiot spraw przesądzanych decyzją, której wydanie poprzedza uzgodnienie z organami Inspekcji Sanitarnej. Zakres ten wyznacza art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), który znajdzie w tym przypadku zastosowanie w związku z treścią art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W rozpatrywanym przypadku orzekające w sprawie organy administracji na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustaliły, iż z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych jest możliwa realizacja przedsięwzięcia ujętego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawą orzekania zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który na żądanie organu orzekającego był uzupełniany przez wnioskodawcę. Na podstawie informacji zawartych w uzupełnionym, zgodnie z wymaganiami organu I. instancji raporcie, ustalił on, iż w wyniku realizacji przedsięwzięcia w przypadku zastosowania planowanych środków ochronnych nie powstaną ponadnormatywne uciążliwości dla środowiska i zdrowia ludzi. \ W szczególności przy zastosowania planowanego ekranu w postaci pełnego ogrodzenia nie nastąpi przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Nie wystąpi też przekroczenie dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń w powietrzu. Planowany system zbierania powstających ścieków oraz wód opadowych a także gospodarowania odpadami zapewnia w świetle raportu zabezpieczenie przed zanieczyszczeniem wód podziemnych. Skarżący nie wykazali w toku postępowania aby zawarte w raporcie ustalenia były błędne lub nierzetelne. W tej sytuacji, wobec braku podstaw do stwierdzenia, iż w przypadku spełnienia określonych warunków zostaną naruszone wymagania higieniczne i zdrowotne organ Inspekcji Sanitarnej I. instancji zasadnie wydał uzgodnienie dla realizacji przedsięwzięcia uzależniając je od spełnienia określonych warunków. Odmowa uzgodnienia nie znajdowałaby w tym przypadku podstawy prawnej, co naruszałoby zasadę wynikającą z art. 6 K.p.a. w świetle którego organy administracji działają na podstawie prawa. Wskazany stan formalnoprawny uzasadniał utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji zaskarżonym postanowieniem PWIS.

W tym kontekście za nie poparte żadnymi dowodami, trzeba uznać zarzuty Skarżących dotyczące powstawania niedopuszczonych prawem uciążliwości w razie realizacji obiektu. Dotyczy to kwestii związanych z zanieczyszczeniem powietrza, uciążliwości hałasu czy możliwości zanieczyszczenia wód podziemnych. Z kolei poza kwestią orzekania przez organy Inspekcji pozostawała kwestia wpływu realizowanego przedsięwzięcia na stan techniczny sąsiednich obiektów, a także wpływ realizacji ekranu w postaci pełnego ogrodzenia na standard życia na działkach sąsiednich czy na wydajność prowadzonych tam upraw roślin. Należy zauważyć bowiem, iż kwestie te, mogące mieć faktycznie istotne znaczenie z punktu widzenia interesu władających sąsiednimi nieruchomościami, nie pozostają w zakresie właściwości organów Inspekcji Sanitarnej zakreślonej jak wskazano wyżej ustawowo. Stąd kwestie te nie mogły być analizowane na tym etapie postępowania. W świetle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powinny być one rozstrzygane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy). Rolą dokonujących uzgodnienia organów Inspekcji jest w tym kontekście przesądzenie wyłącznie, czy planowana inwestycja, łącznie z proponowanymi rozwiązaniami ochronnymi, zapewni spełnienie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Kwestia oceny możliwości realizacji tych rozwiązań np. w kontekście ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (np. budowa pełnego ogrodzenia) pozostaje w gestii organu ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Także kwestia ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości przyległych, w związku z realizacją przedsięwzięcia, czy kwestia poszanowania innych interesów dotychczasowych posiadaczy działek sąsiednich nie pozostaje w gestii organów Inspekcji Sanitarnej

Sąd ocenił, iż uchybieniem w rozstrzygnięciach organów obu instancji było odwoływanie się do postanowień nieobo wiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybienie to jednak w rozpatrywanym przypadku nie miało wpływu na wynik sprawy. Trzeba bowiem przede wszystkim uwzględnić, iż generalnie rolą organu uzgadniającego w niniejszej sprawie nie było przesądzanie o zgodności realizowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż kwestie te przesądza organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazuje na to treść art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście organ uzgadniający jest równocześnie związany rzutującymi na wymagania higieniczne i zdrowotne postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego o ile plan taki dla danego terenu obowiązuje.

Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992 roku (Dz.U. Woj.War. Nr 15 poz. 184) utracił moc wobec treści art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na całym terenie W. nie później niż z dniem 31. grudnia 2003 r. Organy orzekające w sprawie powinny uwzględnić stan formalnoprawny obowiązujący w dniu wydawania rozstrzygnięcia (art. 6 K.p.a.). Jednak, w ocenie Sądu, w rozpatrywanym przypadku odwołanie się do treści planu nie spowodowało wadliwości rozstrzygnięcia, gdyż ustalone wymagania nie odnosiły się faktycznie do postanowień, tego planu. Stąd, uchybienie to nie miało wpływu na meritum orzeczenia.

Sąd nie uwzględnił żądania uczestniczki postępowania w przedmiocie uzupełnienia postępowania dowodowego. Byłoby to przede wszystkim niedopuszczalne w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Dopuszcza on wyłącznie przeprowadzenie przed sądami administracyjnymi dowodów z dokumentów. Sąd rozważył jednak także, w kontekście sformułowanego wniosku, czy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wnioskowanym zakresie nie powinno było nastąpić na etapie postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowanym postanowieniem. W takim przypadku należałoby uznać, iż sprawa nie została wyjaśniona w sposób wystarczający, co stanowiłoby naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. i musiałoby prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednak w rozpoznawanej sprawie przeprowadzanie dowodu we wnioskowanych zakresach w ramach postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem nie było konieczne. Jak wcześniej wskazano kwestie związane z zagrożeniem konstrukcji budynków sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji nie pozostają w gestii organów orzekających w przedmiocie uzgodnienia. W ocenie Sądu, na tym etapie rozstrzygania sprawy bezzasadne byłoby także prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie oceny wpływu ewentualnie dokonanego odwodnienia na stosunki wodne na gruntach sąsiednich. Podlegające uzgodnieniu przedsięwzięcie, jak wynika to z treści przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zostało na tym etapie procedury, na którą składa się uzyskanie szeregu rozstrzygnięć administracyjnych, sprecyzowane w tym stopniu, aby była możliwa ocena, czy jego realizacja będzie wymagać dokonania odwodnień mających wpływ na grunty sąsiednie. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska dokonywana w raporcie sporządzanym dla potrzeb postępowania administracyjnego toczącego się w celu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, może odnosić się jedynie do tych warunków realizacji przedsięwzięcia, które wiążą się z jego cechami i parametrami przesądzanymi w decyzji w tym przedmiocie. Zakres ten, jak wcześniej wskazano, przesądza treść art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie, w kontekście przewidywanej możliwości prowadzenia prac odwadniających na etapie realizacji inwestycji, w raporcie wskazano ogólne warunki hydrogeologiczne i zarysowano ewentualny zakres prac odwodnieniowych wskazując na zakładany najwyżej chwilowy ich charakter (patrz pktl. 4 i 5, oraz IV.3.2. raportu). W tym kontekście trzeba uwzględnić, iż w przypadku konieczności prowadzenia prac odwodnieniowych, gdy lej depresyjny wykracza poza teren inwestycji, jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, co wynika z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz a contrańo z art. 124 pkt 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Uzyskania pozwolenia w tym przypadku będzie wymagało sporządzenia stosownego operatu zawierającego pełną analizę uwarunkowań związanych z planowanymi pracami (art. 131 ust. 2 pkt 1 i art. 132 ustawy - Prawo wodne). Pozwolenie powinno określać zakres obowiązków inwestora względem osób narażonych na szkody w związku z wykonywaniem pozwolenia (art. 128 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo wodne). Uwzględniając powyższe uwarunkowania formalnoprawne należy uznać, iż kwestie związane z ewentualnym późniejszym czasowym odwodnieniem terenu budowy zostały wyjaśnione na etapie postępowania uzgadniającego w zakresie wystarczającym.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.