Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1870/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1946/07 w sprawie ze skargi R. B. na czynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie niepowołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2008 r. (II SA/Wa 1946/07) odrzucił wniesioną przez R. B. skargę na czynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie niepowołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [....] września 2007 r. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na działanie - które doprecyzował później jako czynność - Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zarzucając mu naruszenie art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), przez błędną wykładnię przepisów i nieskorzystanie z konstytucyjnej prerogatywy do powołania skarżącego na pierwsze stanowisko sędziowskie, mimo istnienia takiego obowiązku.

W uzasadnieniu skargi R. B. wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2007 r. Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwałę nr [...], mocą której przedstawiła jego kandydaturę Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, celem wręczenia mu aktu powołania na pierwsze stanowisko sędziowskie w Sądzie Rejonowym w S. Pismem Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. skarżący został poinformowany, że Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie skorzystał z konstytucyjnej prerogatywy do powołania skarżącego na urząd sędziego.

Skarżący zwrócił uwagę, że pozbawienie w/w pisma charakteru decyzji czy postanowienia, pozbawiałoby go konstytucyjnego prawa do sądu. W tym zakresie przedstawił obszerne motywy, przywołując przepisy Konstytucji RP, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) i wywodząc z nich, że właściwym do rozpoznania sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a skarga winna zostać uwzględniona z uwagi na istnienie prawnego obowiązku, jaki spoczywa na Prezydencie RP, powołania na stanowiska sędziowskie osób, które zostały przedstawione w uchwale Krajowej Rady Sądownictwa.

R. B. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o jej odrzucenie, a w razie przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania – o jej oddalenie.

Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niedopuszczalną.

W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki - powołując się na art. art. 184 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1 P.p.s.a. - podnosił, że przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie ma ona charakteru sprawy sądowoadministracyjnej.

W ocenie Sądu zarzutu skarżącego nie można wyprowadzać z treści art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej – w postępowaniu wszczętym na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa – nie działa bowiem jako organ administracji publicznej, zaś załatwiana przez niego sprawa powołania bądź niepowołania na stanowisko sędziowskie osoby objętej wnioskiem nie przybiera postaci jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegającej kontroli Sądu.

Sąd stwierdził, że w świetle art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Usytuowany w strukturze władz, Prezydent RP jest organem władzy wykonawczej, realizowanej nie tylko na podstawie przepisów konstytucyjnych, ale także innych ustaw określających jego zadania, uprawnienia, funkcje i obowiązki. Obok Rady Ministrów, Prezydent tworzy aparat władzy wykonawczej. Nie oznacza to jednak, że pełni on rolę "klasycznego" organu administracji publicznej, zwłaszcza że Konstytucja takiego przymiotu Prezydentowi nie nadaje. Z faktu zaliczenia Prezydenta przez ustawę zasadniczą do grona "organów władzy publicznej" nie można wywodzić, że realizując wniosek Krajowej Rady Sądownictwa o powołanie sędziego, występuje on jako organ administracji publicznej. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że zakres semantyczny pojęcia "organ władzy publicznej" jest szerszy od pojęcia "organ administracji publicznej". Nie każdy bowiem organ władzy publicznej wykazuje atrybuty organu administracji publicznej.

Sąd stwierdził, że ustrojodawca, określając konstytucyjną pozycję Prezydenta RP, wskazał, że jest on najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej, czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa Państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Konstytucyjna pozycja Prezydenta oraz przysługujące mu kompetencje – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - świadczą, że umieszczenie urzędu prezydenckiego w strukturze władzy wykonawczej odgrywa podwójną rolę.

Sąd Wojewódzki, określając rolę w jakiej występuje Prezydent, realizując wniosek Krajowej Rady Sądownictwa o powołanie konkretnej osoby do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego – opisując w tym zakresie stosowną procedurę - wskazał, że do momentu złożenia wniosku przez KRS, postępowanie o powołanie sędziego ma charakter wewnętrzny i toczy się przed organami sądu, w którym znajduje się wolne stanowisko sędziowskie, a osoba zainteresowana bierze w nim udział. W postępowaniu tym powinny być zatem realizowane wszelkie zasady i gwarancje, mogące sprzyjać prawu dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Prawo to nie oznacza jednak istnienia po stronie jednostki roszczenia o wykonywanie określonego zawodu, związanego ze służbą publiczną. Oznacza jedynie konieczność istnienia odpowiednich gwarancji proceduralnych zapewniających równość w kandydowaniu w ramach postępowania rekrutacyjnego dotyczącego konkretnego zawodu.

Złożenie przez KRS wniosku o dokonanie powołań sędziowskich sprawia, że pomiędzy Radą a Prezydentem nawiązuje się relacja dwóch konstytucyjnych organów – reprezentantów władzy sądowniczej i wykonawczej, przy czym Prezydent w tym przypadku pełni funkcje wykonawcze względem władzy sądowniczej. Stosunek, jaki powstaje w relacji tych dwóch podmiotów, nie ma wymiaru administracyjnego, bowiem chodzi w nim o kwestię ustrojową, jaką jest powierzenie sprawowania wymiaru sprawiedliwości osobie objętej wnioskiem KRS. Choć wniosek ten dotyczy konkretnych obywateli nie inicjuje on postępowania w ich indywidualnych sprawach, załatwianych przez organ administracji publicznej.

Sąd Wojewódzki uznał w związku z powyższym, że postępowanie o powołanie sędziego nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Nie jest w nim bowiem rozstrzygana indywidualna sprawa obywatela, zważywszy fakt, że postępowanie przed Prezydentem toczy się z wniosku Krajowej Rady Sądownictwa. Realizacja przepisów ustrojowych nie może ze swej istoty następować w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza gdy relacja dwóch konstytucyjnych podmiotów wydobywa i podkreśla walor ustrojowy sprawy. Sąd uznał zatem, że powołanie to nie jest decyzją administracyjną organu administracji publicznej, od której przysługują środki zaskarżenia, zwłaszcza przy uwzględnieniu okoliczności, że Prezydent organem tym nie jest. Powołanie nie jest także postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym, ani też postanowieniem wydanym w postępowaniu zabezpieczającym lub egzekucyjnym (art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.).

Sąd Wojewódzki uznał również, że powołanie to nie było aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W odróżnieniu od decyzji administracyjnej, inne akty lub czynności są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Zważywszy doniosłość powołania sędziego, nie można uznać, by postanowienie o powołaniu konkretnej osoby do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego było oświadczeniem wiedzy Prezydenta.

Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę, że w świetle reguł wykładni systemowej, "pełnić urząd na stanowisku sędziowskim" to – w znaczeniu funkcjonalnym – wymierzać sprawiedliwość (sprawować władzę sądowniczą). Uwzględniając zaś przy tym fakt, że wymiar ten należy do orzekającego w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej sądu, nie sposób uznać, by Prezydent, powołując osobę do pełnienia roli sądu, czynił to w drodze innego aktu administracyjnego (czynności administracyjnej), jako organ administracji publicznej. Przyjęcie zaś odmiennego punktu widzenia, prowadziłoby do zdeprecjonowania pozycji Prezydenta względem władzy sądowniczej i odwrotnie, co ma z kolei znaczenie dla konstytucyjnej pozycji obu tych władz i ich wzajemnego równoważenia.

Wskazano również, że z konstytucyjnego prawa do sądu nie da się wyprowadzić wniosku, że powołanie sędziego przez Prezydenta winno odbywać się w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej. Podobnie jak w przypadku Rady Ministrów, desygnowany przez Prezydenta kandydat na to stanowisko jest przez Głowę Państwa powoływany do pełnienia swej funkcji i powołanie to nie odbywa się w trybie administracyjnym. Ponadto Prezydent sprawuje swój urząd z woli Narodu, do którego należy władza zwierzchnia, pochodzi z wyborów bezpośrednich (powszechnych) i cieszy się legitymacją demokratyczną, zaś ustrojodawca wyposażył Głowę Państwa w kompetencje kreacyjne w zakresie powoływania sędziów.

Zdaniem Sądu, powołanie na urząd sędziego ma charakter nominacyjny i jest swoistym aktem inwestytury, co oznacza nadanie władzy sądowniczej przez Głowę Państwa osobie, którą Krajowa Rada Sądownictwa uznała za godną powierzenia i objęcia urzędu sędziowskiego. Głowa Państwa w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej przekazuje, w drodze aktu urzędowego, tytuł do sprawowania władzy sądowniczej osobie wskazanej przez KRS. Akt ten nie jest jednak indywidualnym aktem stosowania prawa. Wskazuje na to – zdaniem Sądu - nie tylko fakt umieszczenia instytucji powoływania sędziów w samej Konstytucji, przez co ranga regulacji nadaje odpowiednią wagę tego rodzaju zdarzeniom, przydając im wymiar czysto ustrojowy, a nie administracyjny, lecz również świadczy o tym wspomniana relacja Prezydenta i KRS, w związku ze złożonym przez nią wnioskiem o dokonanie powołań sędziowskich. Brak jest również przepisów szczególnych, które przewidywałyby w tego rodzaju sprawach sądową kontrolę. Artykuł 3 § 3 P.p.s.a. wskazuje i potwierdza, że Prezydent, powołując sędziów lub ich nie powołując, nie działa jako organ administracji publicznej. Tym samym przepis art. 5 pkt 3 P.p.s.a. nie może mieć – zdaniem Sądu - w rozpoznawanej sprawie zastosowania, bowiem powołanie, o którym mowa w tym przepisie musi mieścić się w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej.

W świetle powyższego Sąd Wojewódzki uznał, że nie można przyjąć, że powołanie, o którym stanowią art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, przyjmuje postać jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegającej kontroli Sądu. W takiej sytuacji skarga w przedmiocie niepowołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.

R. B. w złożonej przez siebie skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucił mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 Ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku Prawo o ustroju sądów powszechnych ("u.s.p."), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydane na podstawie tych przepisów postanowienie Prezydenta nie jest decyzją administracyjną;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 P.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, iż sprawa ze skargi na decyzję Prezydenta nie jest sprawą sądowoadministracyjną i jako taka, nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie, zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnej następującego zagadnienia prawnego: "Czy sprawa ze skargi na postanowienie Prezydenta kończące postępowanie z wniosku Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie powołania do pełnienia na stanowisko sędziego ma charakter sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 P.p.s.a. ? "

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej R. B. podnosił, że wprawdzie w doktrynie pojawiają się pewne zastrzeżenia co do tego, czy można uznać Prezydenta RP za centralny organ administracji państwowej, jednakże nawet autorzy takich poglądów wskazują, że w zakresie działań Prezydenta RP wyróżnić można czynności, które pod względem treści mają charakter typowo administracyjny. Zdaniem skarżącego, Prezydent RP, w zakresie w jakim wydał kwestionowaną decyzję, działał jako organ administracji publicznej, część bowiem funkcji powierzonych przez ustrojodawcę Prezydentowi RP, w tym właśnie powoływanie sędziów, uznać należy za mieszczące się w zakresie wykonywania administracji publicznej. Nawet zatem, jeżeli Prezydent RP nie jest typowym organem administracji publicznej, lecz organem państwa o szczególnej pozycji ustrojowej to jest on organem państwa uprawnionym, na mocy szczególnego przepisu Konstytucji RP i Prawa o ustroju sądów powszechnych do załatwiania pewnych indywidualnych spraw administracyjnych. Wykonuje on zatem zadania właściwe dla organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. Wskazano przy tym, że choć postępowanie w sprawie powołania na stanowisko sędziego toczy się przed Prezydentem RP z wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, nie oznacza to, że nie może być w nim rozstrzygana indywidualna sprawa obywatela, a w konsekwencji, że w takim wypadku Prezydent RP nie wykonuje zadań z zakresu administracji publicznej.

Skarżący kasacyjnie podkreślał też, że z treść zaskarżonej decyzji wynika, iż Prezydent odmówił powołania skarżącego na urząd sędziego (a nie odmówił uwzględnienia wniosku złożonego przez Krajową Radę Sądownictwa). Prezydent RP działał zatem jako organ administracji publicznej. Wydając akt administracyjny, w sposób władczy ukształtował sytuację prawną konkretnie oznaczonego adresata. Akt ten pozostaje także w ścisłym związku z prawami i obowiązkami tegoż adresata wynikającymi z jego stosunku służbowego.

Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że kwestionowane postanowienie podlega kontroli na równi z innymi decyzjami administracyjnymi. Nawet gdyby uznać, iż nie jest ono decyzją, to stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym - na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - także mogłoby być poddane kontroli przez sądy administracyjne.

Skarżący kasacyjnie kwestionując stanowisko, że postanowienie Prezydenta RP nie jest decyzją administracyjną, stwierdził również, że akt prawny to rezultat tworzenia lub stosowania prawa przez właściwy organ państwowy. Prezydenckie postanowienia są aktami prawnymi, bowiem są one indywidualnymi aktami władczymi należącymi do kategorii aktów urzędowych, o jakich mowa w art. 144 Konstytucji RP, a zatem aktami stosowania czy też konkretyzacji prawa. Muszą mieć też oparcie w normie ustanawiającej daną kompetencję Prezydenta.

Skarżący kasacyjnie wywodził, że powołanie jest aktem administracyjnym (jednostronnym, władczym przejawem woli organu stanowiącym decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. ) i nie ma rozstrzygającego znaczenia jak zostanie nazwany.

R. B. uznał również za błędne twierdzenie, że powołując osobę do pełnienia roli sądu Prezydent RP nie może czynić tego w drodze aktu bądź czynności administracyjnej. Sam fakt, że powołanie na stanowisko sędziego przekłada się na powierzenie pewnych funkcji z zakresu imperium nie oznacza jeszcze, że podmiot, który funkcje te wypełnia, jest wyłączony spod trybu procedury administracyjnej, w szczególności co do zasad jego wyboru czy też powołania. W jego ocenie, twierdzenie, że realizacja przepisów ustrojowych nie może następować w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza gdy relacje dwóch konstytucyjnych podmiotów podkreśla walor ustrojowy państwa jest zasadne jedynie wówczas, gdy każdy z tych organów działa w zakresie swoich kompetencji oraz gdy żaden z nich nie narusza konstytucyjnych praw jednostki. W postępowaniu w przedmiocie powołania sędziego Krajowa Rada Sądownictwa oraz Prezydent RP - jako organy konstytucyjne - powinny ze sobą współpracować. Stąd za sprzeczną z zasadami demokratycznego państwa prawnego należy uznać sytuację, w której doszłoby do naruszenia konstytucyjnych praw jednostki wskutek braku woli współpracy ze strony organów konstytucyjnych.

Skarżący kasacyjnie zwracał uwagę, że także usytuowanie instytucji powoływania sędziów w samej Konstytucji RP nie decyduje o czysto ustrojowym charakterze kwestii mianowania na stanowisko sędziowskie. Na poziomie tego aktu regulowane są bowiem nie tylko zagadnienia o charakterze czysto ustrojowym, ale także prawa i wolności obywatelskie, czy też problematyka proceduralna dotycząca sposobów i form postępowania podmiotów w nim wymienionych poprzez wskazanie elementów koniecznych, by uznać dane postępowanie za wywołujące określone skutki prawne. Konstytucyjne normy o charakterze proceduralnym nie mają wprawdzie zazwyczaj charakteru całościowego, lecz ograniczają się do sformułowania zasad podstawowych, pozostawiając ich rozwinięcie normom niższego rzędu, przy czym odesłanie do tych norm może mieć charakter wyraźny lub dorozumiany. Tak jest m. in. w przypadku postępowania w przedmiocie powoływania na stanowiska sędziowskie, a instytucja ta jest regulowana nie tylko na poziomie norm Konstytucyjnych, ale i również, w sposób bardziej szczegółowy, w przepisach P.u.s.p.

Skarżący kasacyjnie, uzasadniając naruszenie przez decyzję Prezydenta RP przysługującego mu prawa podmiotowego, podnosił, że okoliczność toczenia się postępowania w sprawie powołania na stanowisko sędziego przed Prezydentem RP z wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, nie oznacza że nie może być w nim rozstrzygana indywidualna sprawa obywatela. W niniejszym bowiem przypadku Prezydent odmówił powołania na urząd sędziego konkretnej osobie. Istota zaś skargi do WSA nie zmierzała do wykazania, że skarżącemu przysługuje prawo podmiotowe do uzyskania stanowiska sędziego, lecz prawo do równego dostępu do funkcji publicznych, prawo do niedyskryminacji oraz prawo do rozpoznania sprawy w bez zbędnej zwłoki, których został pozbawiony. Decyzja Prezydenta RP, poprzez nieuzasadnioną zwłokę w jej wydaniu, a także poprzez brak uzasadnienia i niejasne kryteria jej podjęcia, wywołała skutki w sferze praw skarżącego kasacyjnie, a tym samym sprawa ze skargi na tę decyzję jest sprawą o charakterze sądowoadministracyjnym i winna podlec rozpatrzeniu przez sąd administracyjny.

W świetle powyższego skarżący stwierdził, że choć z żadnego przepisu Konstytucji RP oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych nie wynika bezpośrednio prawo podmiotowe kandydata do powołania na stanowisko sędziego, nie można przyjąć, iż w tym zakresie Prezydent RP może podejmować arbitralne oraz nie podlegające jakiejkolwiek kontroli decyzje. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska byłoby bowiem stwierdzenie, że ocena Prezydenta RP stanowi ostateczne kryterium powołania na stanowisko sędziego, on sam zaś - jako organ władzy wykonawczej - decydowałby o powołaniu sędziego pomimo odmiennego wniosku organu władzy sądowniczej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej – wnosząc o jej odrzucenie lub oddalenie akcentował, że w doktrynie prawa administracyjnego definiując pojęcie organu administracji publicznej, z jednej strony wskazuje się, że organ administracji to taki organ "który działa w zakresie administracji wyłącznie lub w przeważającej mierze w swoistych dla administracji formach działania" z drugiej zaś - "stanowi on wyodrębnioną jednostkę organizacji państwowej podejmującą działanie (...) w swoistych dla niej formach prawnych". Wskazane definicje ukazują zatem odmienny charakter urzędu Prezydenta RP. Trudno bowiem w odniesieniu do tego organu władzy publicznej stwierdzić, że stanowi on wyodrębnioną jednostkę organizacyjną. Ponadto działalność Prezydenta RP nie opiera się o typowe dla administracji formy działania. Zgodnie z art. 144 Konstytucji wykonywanie przez niego uprawnień następuje w drodze aktów urzędowych. Jest to konstytucyjne pojęcie obejmujące całokształt czynności podejmowanych przez Prezydenta RP, w zakresie realizacji konstytucyjnych i ustawowych kompetencji.

Ponadto zwracano uwagę, że w odniesieniu do Prezydenta RP można mówić o wykonywaniu czynności urzędowych, które obejmują szeroki katalog jego działań wykonywanych osobiście, na podstawie przepisów konstytucyjnych, które mają swą specyfikę i których nie można zakwalifikować jako funkcjonowanie organu administracji w oparciu o typowe dla administracji formy działania. Nie zawierają one władczych rozstrzygnięć w sferze praw i obowiązków podmiotów prywatnych, wyjątkowo mogą być skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata i nie są wydawane w procedurze administracyjnej.

Prezydent twierdził również, że nominacje sędziów nie wywierają skutków w sferze prawa administracyjnego materialnego. Funkcjonowanie Prezydenta RP opiera się w zasadniczym zakresie na normach konstytucyjnych, co powoduje, że działania te mają charakter niejako autonomiczny, niemieszczący się wśród typowych, wyróżnianych w nauce prawa administracyjnego, formach prawnych.

W piśmie procesowym z dnia 12 października 2012 r. skarżący kasacyjnie przytoczył w całości zarzuty kasacyjne oraz przedstawił całościowo dotychczas prezentowane przez siebie stanowisko w sprawie wraz z najważniejszymi argumentami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty w niej zawarte oparte zostały na zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych ("u.s.p.") polegającej na przyjęciu, iż wydane na podstawie tych przepisów postanowienie Prezydenta nie jest decyzją administracyjną. Ponadto, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania to jest art. 1 oraz 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, iż sprawa ze skargi na decyzję Prezydenta nie jest sprawą sądowoadministracyjną i – jako taka – nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Z zarzutami tymi nie można się jednak zgodzić.

Przede wszystkim zauważyć wypada, że analizowania sprawa dotyczyła skargi R. B. na – jak to określił skarżący - czynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie niepowołania skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, tymczasem zarówno w zarzutach kasacyjnych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący twierdził, że wspomniane wyżej postanowienie Prezydenta było decyzją administracyjną. Wyjaśnić zatem trzeba, że decyzja administracyjna jest konkretnym aktem wydawany przez organ administracji publicznej, poddanym ściśle określonemu reżimowi proceduralnemu i tym samym nie może być utożsamiana z czynnością organu administracji publicznej.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, które w tym przypadku ściśle łączyły się z zagadnieniami proceduralnymi, podnieść należy, że sformułowane przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej standardy prawa, w tym prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) sądu wymagały w celu ich realizacji ustanowienia stosownych gwarancji. Jedną z nich jest uregulowanie przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej trybu powoływania na urząd sędziego. Stanowisko sędziego stanowi bowiem podstawę funkcjonowania organów władzy sądowniczej, na której razem z władzą ustawodawczą i wykonawczą opiera się – stosownie do art. 10 Konstytucji RP – ustrój Państwa Polskiego. Uwidacznia się to zwłaszcza poprzez ferowanie przez sądy i trybunały wyroków "w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej" a także w powoływaniu na stanowisko sędziów przez osobę stanowiącą Głowę Państwa (por. P. Sarnecki, Zagadnienia samorządu sędziowskiego, w: Ratio est anima legis, Warszawa 2007, s. 469).

Zwrócić też trzeba uwagę, że kompetencja Prezydenta dotycząca powoływania sędziów należy do tych aktów urzędowych, które dla swej ważności nie wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów (kontrasygnata), co oznacza nie tyle wzmocnienie samodzielnej pozycji ustrojowej Głowy Państwa, a świadczy o niezależności sądownictwa od rządu i podległych mu organów.

Procedura nominacyjna sędziów obejmuje postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa i przed Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej. Krajowa Rada Sądownictwa opiniuje kandydatów na stanowisko sędziego i przedstawia Prezydentowi stosowny w tej materii wniosek. Prezydent natomiast, mając wprawdzie – z uwagi na powyższy wniosek - zawężoną swobodę działania (nie ma możliwości powołania na urząd sędziego dowolnej osoby, która spełnia wymagania stawiane kandydatowi), powołuje na stanowisko sędziego, albo odmawia takiego powołania osobie przedstawionej mu przez Radę. Skorzystanie przy tym przez Prezydenta z przysługującego mu uprawnienia, określonego w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP, stanowi – jak z reguły przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie - uprawnienie osobiste (prerogatywę) Prezydenta (vide: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt Kpt 1/08 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09). Uprawnienie to należy zatem do wyłącznej gestii i odpowiedzialności Prezydenta a ma swoje źródło w jego pozycji ustrojowej, jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej (art. 126 ust. 1 Konstytucji). Powyższe nie oznacza jednak – jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. – że Prezydent może działać całkowicie dowolnie, gdyż wiążą go zasady i wartości wyrażone w ustawie zasadniczej, nad której przestrzeganiem – w myśl art. 126 ust. 2 Konstytucji RP – ma obowiązek czuwać.

W tej sytuacji nie można twierdzić, że Prezydent ma prawny obowiązek uwzględnienia każdego wniosku przedstawionego mu przez Krajową Radę Sądownictwa. Uregulowanie bowiem zawarte w art. 179 Konstytucji RP, a sprowadzające się do zasady, iż sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony, ma charakter normy kreacyjnej, pozwalającej Prezydentowi na bezpośrednie powoływanie i odwoływanie innych organów konstytucyjnych Państwa oraz osób wchodzących w ich skład.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, na co zresztą zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., że Konstytucja nie przewiduje wprost możliwości uregulowania kompetencji Prezydenta w zakresie powoływania na stanowisko sędziego w ustawie zwykłej, co np. czyni w przypadku powoływania na urząd Rzecznika Praw Dziecka (art. 72 ust. 4). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że w procedurze nominacyjnej dotyczącej sędziów, która toczy się przed Prezydentem, art. 179 Konstytucji RP stanowi kompletną normę kreacyjną a w związku z tym ma ona oparcie wyłącznie w przepisach rangi ustrojowej. Jak zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 19 czerwca 2012 r. (sygn. akt SK 37/08) - "(...) problematykę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta postrzega się jako zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji, a nie jako problem hierarchicznej niezgodności norm konstytucyjnych i ustawowych".

Przepis art. 55 § 1 u.s.p., stanowiący (w brzmieniu obowiązującym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09), że sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, w odniesieniu do Prezydenta zawiera zatem jedynie powtórzenie regulacji konstytucyjnej. W przepisach ustawowych doprecyzowane natomiast zostały kwestie proceduralne, które nie dotyczą - w zakresie powoływania sędziów - bezpośrednio kompetencji Prezydenta (vide: wyrok TK z dnia 5 czerwca 2012 r.).

W rezultacie należy więc stwierdzić, że brak jest regulacji materialnoprawnej, która mogłaby być przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta kompetencji. Regulacja taka jest bowiem wynikiem przypisania tego zakresu uprawnień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do kompetencji ustrojowej, wynikającej z miejsca tego organu w systemie organów państwowych. Powyższe daje więc podstawę do wyprowadzenia wniosku, że ponieważ Prezydent, w kwestii powoływania na urząd sędziego, realizuje kompetencje konstytucyjne, to nie można twierdzić, iż wykonuje on czynności z zakresu administracji publicznej a co za tym idzie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Podkreślić w tym miejscu należy, że granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który odnosi sądową kontrolę do działalności administracji publicznej.

Podobnie kwestię tę ujmuje art. 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W myśl natomiast art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. stanowi zaś dalszą konkretyzację granic dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez określenie sytuacji prawnych, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Zasadnie zatem w zaskarżonym postanowieniu Sąd Wojewódzki rozważył dopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o regulację zawartą w art. 3 § 2 pkt 1 powołanej ustawy procesowej. Właściwość sądu administracyjnego wyznacza bowiem kryterium przedmiotowe: - po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej; - po drugie, wykonywana w formie decyzji administracyjnej.

Podnieść w tym miejscu wypada, że wprawdzie zarówno art. 1, jak i art. 3 §1 P.p.s.a. nie definiują pojęcia działalności administracji publicznej. Nie definiuje go również Kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 1 pkt 1 i 2 nie wprowadza do określenia zakresu dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, kryterium przedmiotowego rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego. Procedura administracyjna opiera bowiem dopuszczalność drogi administracyjnej jedynie na przesłankach: - charakteru organu, – właściwości organu, - rodzaju sprawy, - formy rozstrzygnięcia.

Tym niemniej, mając na uwadze podejście przedmiotowe, przyjęte w art. 1 i 3 §1 P.p.s.a, należy wywieść, że spośród reprezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego poglądów, zasadne jest przyjęcie wyników badań wskazujących na aspekt przedmiotowy działalności administracji publicznej. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy zaś przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego.

Mając zaś na uwadze, że - jak wyżej wspomniano – w przypadku kompetencji Prezydenta dotyczącej powoływania na stanowisko sędziowskie - brak jest wspomnianej regulacji materialnoprawnej, gdyż w tej mierze istnieje jedynie zawarta w Konstytucji RP regulacja ustrojowa, należało przyjąć, że skarga na czynność Prezydenta w przedmiocie niepowołania na stanowisko sędziego, nie była dopuszczalna.

Dodatkowo wskazać w tym miejscu wypada, że wykładnia wyłączająca, w omawianym przypadku, dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej znajduje również umocowanie w regulacji procedury obowiązującej przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.), w postępowaniu przed Radą nie stosuje się bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawach indywidualnych, w których od uchwały Rady przysługuje odwołanie, właściwy jest zaś Sąd Najwyższy (art. 13 ust. 2 cyt. ustawy). Do postępowania natomiast przed Sądem Najwyższym stosuje się, w zakresie nieuregulowanym ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa, przepisy kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (art. 13 ust. 6 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).

W rezultacie zatem Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że w sprawie nie występowało określone w art. 187 § 1 P.p.s.a., budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne, podzielił stanowisko przyjęte w uchwale z 9 listopada 1998 r. (OPS 4/98), wedle którego w zakresie, w jakim Prezydent RP działa jako Głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa i jego suwerenność, w pełni uznaniowa władza Państwa wykracza poza sfery działalności administracyjnej, nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego.

Biorąc więc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.