Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1052/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi B. K. i Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących B. K. i Z. M. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania B. K. i Z. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] znak [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 58/8 o pow. 1,3540 ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł. prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], w której jako właściciel nieruchomości ujawniona jest Gmina Miasto Ł.

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej spraw, w dniu 22 sierpnia 2006 r. Z. M. i B. K. zwrócili się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A [...].

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] wyznaczył do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który następnie decyzją z dnia [...] znak [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], oznaczonej jako działka nr 58/8 na rzecz Z.M. i B. K. za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania oraz jednocześnie odmówił zwrotu działki nr 53/22, części działki nr 53/24, części działki nr 53/25, części działki nr 59/14, części działki nr 59/15, działki nr 65/15 i działki nr 58/7.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak [...] uchylił orzeczenie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Starosta wyłączył do odrębnego postępowania wniosek B. K. i Z. M. o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...] w części dotyczącej działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 58/8.

Decyzją z dnia [...] znak [...] organ I instancji orzekł o zwrocie na rzecz B.K. i Z. M. działki nr 58/8 o pow. 1,3540 ha za zwrotem na rzecz Gminy Ł. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 290.352,00 zł.

Powyższe orzeczenie zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzją Wojewody [...] z dnia [...] znak [...].

Decyzją z dnia [...] znak [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "u.g.n." oraz art. 104 K.p.a. - odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 58/8.

Organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że aktem notarialnym z dnia 6 grudnia 1988 r. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w Ł. przy ul. A [...] o pow. 2,4500 ha. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że tylko część wspomnianej nieruchomości oznaczona jako działka nr 58/2 była niezbędna dla realizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego oraz działka nr 58/3, która przeznaczona została pod budowę ulicy. Natomiast działka nr 58/1 znajdowała się poza granicami lokalizacji inwestycji i została nabyta na wniosek byłego właściciela. Organ wyjaśnił, iż podstawowe znaczenie w tej sprawie ma fakt, czy część nieruchomości, która znajdowała się w granicach lokalizacji została wykorzystana i zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Starosta opisał następnie stan zagospodarowania działek odpowiadający dawnym nieruchomościom oznaczonym numerami 58/2 i 58/3 i uznał, że część gruntu, która została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego została wykorzystana zgodnie z tym celem, choć jego realizacja nastąpiła po upływie terminów określonych dyspozycją art. 137 u.g.n.

W odwołaniu od tej decyzji B. K. i Z. M. wnieśli o jej uchylenie w całości i orzeczenie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. co do istoty sprawy przez wydanie decyzji o zwrocie prawa własności nieruchomości nr ewid. 58/8 bądź ewentualnie o uchylnie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Odwołujący zarzucili, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji odnosi się jedynie do opisu stanu faktycznego, jaki istnieje na działkach nr 59/14, 59/15, 13/25, 58/7, 56/15,53/24 i 53/22, co do których funkcjonuje już w obrocie prawnym ostateczna decyzja, orzekająca o odmowie ich zwrotu. Nie odnosi się natomiast do działki nr 58/8, której dotyczy kwestionowane rozstrzygnięcie i wobec której ustalono inny stan faktyczny. Mianowicie działka nr 58/8 jest niezabudowana i nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia. Zdaniem odwołujących w 2006 r. Gmina Miasto Ł. zawiadomiła spadkobierców byłej właścicielki o możliwości ubiegania się o zwrot działki nr 58/8, co potwierdza – w ocenie odwołujących - że do 2006 r. nie wykonano celu wywłaszczenia, zaś późniejsze bezprawne dokonywanie naniesień oraz ustalenie, że działka nr 58/8 jest niezbudowana winny powodować rozstrzygnięcie o jej zwrocie na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. W ocenie stron organ nie ustosunkował się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez strony, a w szczególności do faktu, że w sprawie utraciła ważność opinia biegłego w zakresie określenia zwaloryzowanego odszkodowania, wobec czego należało zwrócić się do biegłego o aktualizację opinii lub przeprowadzić ten dowód od nowa. Nadto odwołujący zarzucili, że organ nie wykonał zaleceń wynikających z decyzji Wojewodę [...] z [...] oraz nie zebrał materiału dowodowego, w oparciu o który można wydać niewadliwą decyzję.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego [...] z dnia [...] Skarb Państwa nabył na podstawie art. 8 i 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.) od I. M. nieruchomość położoną w Łodzi przy ul. A [...] o pow. 2,4500 ha. Na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych nr [...] wskazany grunt oznaczony został jako działki: nr 58/1 o pow. 13540 m2, nr 58/2 o pow. 10401 m2 i nr 58/3 o pow. 385 m2. Zgodnie z przepisami ustawy z 1985 r. wywłaszczenie następowało albo w drodze decyzji administracyjnej, albo w trybie umowy. W myśl art. 50 ust. 4 w wypadku, gdy na cele uzasadniające wywłaszczenie, była niezbędna część nieruchomości, na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmowano całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nieruchomości nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. W takiej sytuacji Skarb Państwa stawał się właścicielem nieruchomości objętych lokalizacją celu publicznego i gruntów nieobjętych tą lokalizacją, a zatem od samego początku zbędnych na cel wywłaszczenia.

Zdaniem Wojewody, ze zgromadzonych w tej sprawie dokumentów wynika, iż tylko część nieruchomości nabytej aktem notarialnym z dnia [...] oznaczona nr działki 58/2, niezbędna była dla realizacji inwestycji celu publicznego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Działka nr 58/3 została przeznaczona pod budowę ulicy, zaś działka nr 58/1 została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłej właścicielki nieruchomości, która wnioskowała o wykupienie całego gospodarstwa rolnego z uwagi na brak dojazdu do pozostałej części nieruchomości.

Niniejsze postępowanie, jak podkreślił organ odwoławczy dotyczy zwrotu działki oznaczonej numerem 58/8, która stanowi dawną działkę nr 58/1. Tożsamość obu działek potwierdza – w opinii organu odwoławczego - nie tylko porównanie mapy sytuacyjnej dla celów prawnych nr [...] z mapą sytuacyjną do celów prawnych z projektem podziału nr [...], ale także pismo Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. z dnia [...] nr [...].

Wojewoda wyjaśnił następnie, że obecnie kwestia wywłaszczenia i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana jest w przepisach art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Podstawowym zadaniem w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest natomiast ustalenie, czy stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Inaczej jednak wygląda sytuacja, gdy postępowanie o zwrot dotyczy nieruchomości, która nie była objęta lokalizacją celu publicznego, a nabyta została przez Skarb Państwa na wniosek byłego właściciela. W takim przypadku – zdaniem Wojewody - możliwość zwrotu jest zawężona do sytuacji, w której zwrotowi podlegałaby chociażby część nieruchomości przeznaczonej dla realizacji celu wywłaszczenia.

Wojewoda zauważył, że sprawa zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], oznaczonej dawniej jako działki nr 58/2 i 58/3 była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, które zakończone zostało ostateczną decyzją Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] znak [...], uzupełnioną następnie ostateczną decyzją z dnia [...] znak[...]. Wspomnianymi decyzjami orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł.przy ul. A [...], oznaczonej jako działka nr 58/7, część działki nr 59/15, część działki nr 59/14, część działki nr 65/16, część działki nr 53/25, działka nr 53/22 oraz część działki nr 53/24. Przedmiotowe działki odpowiadają wywłaszczonym działkom nr 58/2 i 58/3. Na gruncie tym powstało osiedle mieszkaniowe, jednakże realizacja tej inwestycji nastąpiła z uchybieniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ orzekający w powyższym zakresie wskazał jednak, iż zwrot tych nieruchomości nie jest możliwy ze względu na trwałe zagospodarowanie jej części oraz z uwagi na obciążenie części wywłaszczonego gruntu prawem użytkowania wieczystego ustanowionym na rzecz osoby trzeciej.

Następnie Wojewoda odwołując się do orzecznictwa sądowego stwierdził, że żądanie zwrotu tej części nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłego właściciela nie może być uwzględnione, jeżeli niemożliwy jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej na określony cel. Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były "zbędne" dla Skarbu Państwa. Nieruchomość wywłaszczoną na określony cel i nieruchomość wywłaszczoną na żądanie właściciela należy traktować bowiem jako całość ściśle ze sobą powiązaną. Dlatego też racjonalny jest pogląd, że wyłączona została możliwość jej samodzielnego zwrotu. Z uwagi na to, iż grunt taki nie był niezbędny na żaden cel w dacie nabycia, nie jest możliwe ustalenie w postępowaniu o jego zwrot, czy stał się on zbędny w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Zbędność można bowiem oceniać tylko w stosunku do tego, czego potrzebował do realizacji celu organ wywłaszczający, a nie w stosunku do tego, co zostało nabyte na wniosek samego właściciela. Nie ma zatem żadnego znaczenia podniesiona w odwołaniu okoliczność, iż przedmiotowa działka nr 58/8 nie została wykorzystana pod budowę osiedla mieszkaniowego, gdyż nie została ona nigdy nabyta z przeznaczeniem pod ten cel. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż opinia biegłego w zakresie określenia zwaloryzowanego odszkodowania utraciła ważność i należało zwrócić się do biegłego o aktualizację opinii lub przeprowadzić ten dowód od nowa organ odwoławczy wskazał, że konieczność przeprowadzenia dowodu, dotyczącego ustalenia wartości gruntu objętego postępowaniem o zwrot istnieje tylko wówczas, gdy w sprawie zapada decyzja orzekająca o zwrocie. Natomiast w tej sprawie, jak zostało to już wcześniej wyjaśnione, niemożliwe jest zadośćuczynienie żądaniu zwrotu działki oznaczonej nr 58/8.

Zdaniem Wojewody słuszny jest jednak zarzut odwołania, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji odnosi się jedynie do opisu stanu faktycznego, jaki istnieje na działkach nr 59/14, 59/15, 13/25, 58/7, 56/15,53/24 i 53/22, co do których funkcjonuje już ostateczna decyzja, orzekająca o odmowie ich zwrotu. Powyższe uchybienie świadczy niewątpliwie o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. jednakże brak ten został uzupełniony w toku postępowania odwoławczego. Reasumując Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że nie narusza ona przepisów prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. K. i Z.M. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt I ACa 439/12 oraz wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II C 764 wraz z uzasadnieniami, na okoliczność braku realizacji celu wywłaszczenia na wywłaszczonej nieruchomości nr 58, oraz odpowiedzialności odszkodowawczej Gminy Miasta Ł. za bezprawne i zawinione działanie funkcjonariuszy samorządu terytorialnego w przedmiotowej sprawie.

Skarżący zarzucili decyzji Wojewody:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 137 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że:

- na nieruchomościach położonych w Ł., oznaczonych jako działki nr 59/14, 59/15, 53/25, 58/7, 56/15, 53/24 i 53/22, stanowiących w dacie wywłaszczenia działkę nr 58, zrealizowano cel wywłaszczenia, w sytuacji gdy wzniesione budowle prywatnego osiedla mieszkaniowego nie stanowią realizacji celu ustalonego decyzją z dnia [...] nr [...] Wiceprezydenta Miasta Ł., a brak zwrotu działek podyktowany był jedynie przeniesieniem ich prawa własności na inne niż Gmina Miasto Ł. podmioty, co nie stanowi w swojej istocie wykonania celu wywłaszczenia oraz co powoduje odpowiedzialność odszkodowawczą Gminy Miasta Ł., potwierdzoną prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r. I ACa 439/12 oraz wyrokiem Sądu Okręgowego w Łodzi, z których wynikać winno prawidłowe uznanie, że skoro nie zrealizowano celu wywłaszczenia na którejkolwiek z części wywłaszczonej nieruchomości, to nieruchomość niezabudowana, nawet wywłaszczana na wniosek właściciela, winna być zwrócona jego następcom prawnym;

- nieruchomość stanowiąca działkę nr 58/8 - kw [...] nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji Wiceprezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez:

- brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i twierdzeń podniesionych przez stronę w toku postępowania odwoławczego, w tym w szczególności do wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt I ACa 439/12 oraz wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. II C 764/11, oraz ich uzasadnień, z których wynika wprost, że Gmina Miasto Ł. nie wykorzystała wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 58, zgodnie z celem wywłaszczenia i z tego tytułu ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą, a nadto, że jedynym powodem braku zwrotu części nieruchomości następcom prawym właściciela jest zabudowanie tej nieruchomości, co spowodowało nieprawidłowe przeniesienie prawa własności na inny niż Gmina Miasto Ł. podmiot;

- brak wskazania w sentencji decyzji podstawy prawnej wynikającej z prawa materialnego,

- brak prawidłowego i logicznego uzasadnienia i wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji,

b) art. 6, 7, 8 i 10 § 1 K.p.a. przez:

- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wadliwe ustalanie stanu faktycznego, w tym w szczególności poprzez nieprawdziwe ustalenie, że obecna działka nr 58/8 odpowiada działce nr 58 z daty wywłaszczenia, skoro w dacie wywłaszczenia cała nieruchomość miała jeden numer ewidencyjny 58, a nadto wobec wadliwego wniosku, że z map do celów prawnych z projektem podziału nr [...] i [...] i pisma Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. z 22 marca 2011 r. wynika, że działki te pokrywają się z częścią nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela, w sytuacji gdy z dowodów tych wynika jedynie, że brak jest danych do przeprowadzenia takich ustaleń, a nadto brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących obszaru planowanej inwestycji z 1987 r. i powiązania jej z obszarem i sposobem obecnej prywatnej zabudowy;

- brak pogłębiania zaufania obywateli do organu, który od 2006 r. prowadzi postępowanie administracyjne i nie jest w stanie wydać prawidłowej decyzji, brak zapewnienia czynnego udziału stronom przejawiający się w bezzasadnym pomijaniu ich stanowiska i wniosków dowodowych;

c) przepisu art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. przez brak przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez strony (opinii biegłego, ustalenia treści decyzji wywłaszczeniowej) i rozpatrzenie sprawy z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, tj. nieuwzględnienie, że dla całej wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz przez rozpoznawanie sprawy tylko w kierunku wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, bez uwzględnienia prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt I ACa 439/12 oraz wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II C 764/11;

d) art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. przez pominięcie rozpatrzenia zarzutu o przeprowadzeniu przez organ I instancji dowodu z oględzin nieruchomości bez zawiadomienia stron oraz pełnomocnika;

e) art. 15 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez orzeczenie przez Wojewodę [...] co do istoty sprawy jako organ I instancji, tj. co do odmowy zwrotu działki nr 58/8 kw [...], z pominięciem zasady dwuinstancyjności postępowania, a polegające na wydaniu przez Wojewodę [...] de facto pierwszej, choć wadliwie uzasadnianej decyzji co do działki 58/8, w sytuacji gdy organ I instancji - Starosta [...], co wynika z uzasadnienia jego decyzji z dnia [...] orzekał o innych niż działka nr 58/8 nieruchomościach, co do których istnieje prawomocna decyzja oraz prawomocny wyrok zasądzający odszkodowanie od Gminy Miasta Ł., zamiast prawidłowo orzec o uchyleniu decyzji Starosty [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania właśnie dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, tj. działki nr 58/8;

f) art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. przez wadliwą kontrolę postępowania Starosty [...], skutkującą błędnym utrzymaniem w mocy jego decyzji z dnia [...] podczas gdy w związku z zarzucanymi uchybieniami decyzja organu I instancji winna być uchylona, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji podkreślając, że żądanie zwrotu tej części nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłego właściciela nie może być uwzględnione, jeżeli niemożliwy jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej na określony cel. Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były "zbędne" dla Skarbu Państwa. Nieruchomość wywłaszczoną na określony cel i nieruchomość wywłaszczoną na żądanie właściciela należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. Dlatego też racjonalny jest pogląd, że wyłączona została możliwość jej samodzielnego zwrotu. Z powyższego wynika zasada, że skoro nie jest możliwy zwrot części nieruchomości niezbędnej dla celu wywłaszczeniu, to nie jest także możliwy zwrot tej części nieruchomości, która została wywłaszczona na wniosek właściciela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd oceniając w tym kontekście legalność decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 58/8 o pow. 1,3540 ha, stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta Ł., stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co obligowało Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego.

Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji zasadnie stanęły na stanowisku, iż brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości o nr ewid. 58/8 (stanowiącej dawną działkę nr 58/1), która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłej właścicielki, z uwagi na brak dojazdu do pozostałej części nieruchomości.

Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.g.n.". W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.).

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną między stronami podstępowania jest fakt, iż następcy prawni I. M. – Z. M. i B. K. wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2006 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta Łodzi o zwrot nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A [...].

Jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji nieruchomość przy ul. A [...] o powierzchni 24326 m2 składała się z trzech działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: 58/1 o powierzchni 13540 m2, 58/2 o powierzchni 10401 m2 i 58/3 o powierzchni 385 m2.

W dniu 21 lipca 1988 r. na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich II Ł. zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowo - odszkodowawcze wobec części nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A [...] o powierzchni 10786 m2 obejmującej działki nr 58/2 i nr 58/3, które przeznaczone zostały pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. W trakcie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 13 września 1988 r. dotychczasowa właścicielka nieruchomości – I. M. zwróciła się do organu z wnioskiem o wykupienie całego gospodarstwa rolnego (a więc także działki nr 58/1), z uwagi na brak dojazdu do pozostałej części nieruchomości, co nastąpiło na mocy aktu notarialnego z dnia [...] [...]. Z treści wskazanego dokumentu wynika mianowicie, że Skarb Państwa nabył od I. M. w trybie art. 8 i 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.) całą nieruchomość położoną w Łodzi przy ul. A [...] o pow. 2,4500 ha, obejmującą według mapy sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] grunt oznaczony jako działki: nr 58/1 o powierzchni 13540 m2, nr 58/2 o powierzchni 10401 m2 i nr 58/3 o pow. 385 m2.

Wspomniana wyżej ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dopuszczała wywłaszczenie w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych, zaś tryb administracyjny wchodził w rachubę wówczas, gdy nieruchomość nie mogła zostać nabyta w drodze umowy (art. 53 ust. 1). Natomiast w myśl art. 50 ust. 4 tej ustawy, w wypadku gdy na cele, o których mowa w ust. 1, jest niezbędna część nieruchomości, na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmuje się całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Powyższe unormowanie, jak trafnie zauważył Wojewoda prowadzi do wniosku, że Skarb Państwa stawał się w istocie właścicielem tych gruntów, które zostały objęte celem wywłaszczenia, w tym wypadku lokalizacją celu publicznego w postaci budowy osiedla mieszkaniowego [...] oraz tych gruntów, co których z góry było wiadomo, że od samego początku są one zbędne na cel wywłaszczenia.

Z załączonej do sprawy dokumentacji wynika również, że organy administracyjne ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, iż dawnej działce nr 58/1 odpowiada obecnie działka nr 58/8, natomiast dawnym działkom nr 58/2 i 58/3 odpowiadają obecnie działki oznaczone numerami ewid. 59/14, 59/15, 13/25, 58/7, 56/15, 53/24, 53/22.

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 28 marca 2007 r. stwierdzono również, że przeważająca część wywłaszczonej nieruchomości (dawnych działek nr 58/2 i 578/3) została zagospodarowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego, jednakże nie powstało ono w ramach zadania inwestycyjnego Skarbu Państwa określonego w decyzji Wiceprezydenta Miasta Ł. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] nr [...]. Przedmiotowe osiedle zostało zrealizowane po upływie terminów określonych przepisem art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem obecny właściciel nieruchomości – Gmina Ł. dopiero od października 1999 r. zaczęła przygotowywać teren dla potrzeb inwestycji, która ostatecznie została zakończona w 2005 r., poprzez wybudowanie bloków mieszkalnych wraz z infrastrukturą osiedlową. Natomiast w przypadku dawnej działki nr 58/1 ustalono, że jest ona niezagospodarowana i porośnięta samosiejkami.

W świetle poczynionych wyżej ustaleń Starosta [...] w dniu 16 listopada 2009 r. postanowił wyłączyć do odrębnego postępowania wniosek B. K. i Z.M. o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...] w części dotyczącej działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 58/8 (dawnej działki nr 58/1).

W stosunku do dawnych działek nr 58/2 i 58/3 ostateczną decyzją z dnia[...] znak [...], uzupełnioną następnie ostateczną decyzją z dnia [...] znak [...] Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A [...], oznaczonej jako działka nr 58/7, część działki nr 59/15, część działki nr 59/14, część działki nr 65/16, część działki nr 53/25, działka nr 53/22 oraz część działki nr 53/24, które odpowiadają wywłaszczonym działkom nr 58/2 i 58/3. W uzasadnieniu wspomnianej decyzji organ stwierdził, że inwestycja została przeprowadzona na wywłaszczonej nieruchomości już po upływie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., wobec czego zgodnie z tym przepisem stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Z uwagi jednak na fakt, iż zagospodarowanie części wywłaszczonej nieruchomości ma charakter trwały i w chwili orzekania nie jest możliwe usunięcie istniejących na wywłaszczonych gruntach naniesień, orzeczenie o zwrocie nieruchomości nie jest możliwe. Jednocześnie w przypadku działek nr 59/14 i 59/15 organ zauważył, iż zostały one oddane przez Gminę Ł. w użytkowanie wieczyste B Sp. z o.o. na mocy aktu notarialnego z dnia 28 grudnia 2001 r., a prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest w dniu 1 stycznia 1998 r., wobec czego w tej sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n. Tym samym organ ocenił, iż co do zasady roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje, jednakże w chwili orzekania organ nie ma możliwości zwrócenia nieruchomości, ponieważ ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego nią nie władają, bowiem nastąpił wtórny obrót nieruchomością.

Przywołanie motywów wskazanej wyżej ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] ma – w przekonaniu Sądu – niebagatelne znaczenie dla oceny legalności decyzji Wojewody [...], będącej obecnie przedmiotem skargi.

Wojewoda [...] odmawiając zwrotu działki nr 58/8 (dawnej działki nr 58/1), odwołał się do jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, iż żądanie zwrotu nieruchomości nabytych na wniosek byłego właściciela wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegałaby również część nieruchomości, która została wywłaszczona. Innymi słowy, żądanie zwrotu tej części nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłego właściciela nie może być uwzględnione, jeżeli niemożliwy jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej na określony cel. Tym samym Wojewoda uznał, że skoro wobec dawnych działek nr 58/2 i 58/3, które zostały wywłaszczone pod budowę osiedla mieszkaniowego Starosta ostatecznie odmówił ich zwrotu, to brak jest również podstaw do zwrotu dawnej działki nr 58/1 (obecnie nr 58/8), która została nabyta na wniosek byłej właścicielki, skoro nieruchomość wywłaszczoną na określny cel i nieruchomość wywłaszczoną na żądanie właściciela należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną.

W przekonaniu Sądu przedstawione wyżej stanowisko Wojewody w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów obowiązującego prawa, poglądów judykatury w odniesieniu do zaistniałego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego nie zasługuje na aprobatę.

Faktem jest, iż w orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, zgodnie z którym wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek byłego właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Nieruchomość wywłaszczoną w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. Dlatego też żądnie zwrotu jedynie części tej nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłego właściciela, nie może być uwzględnione, jeżeli w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej na określony cel zachodzą negatywne przesłanki zwrotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 430/10 – Lex nr 952036). Jakkolwiek powyższe stanowisko zostało wypracowane na gruncie unormowania art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niemniej jednak ma ono w opinii Sądu zastosowanie do analogicznej sytuacji unormowanej w art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie organom obu instancji umknął bez wątpienia fakt, że Z. M. i B. K. wnioskiem o zwrot objęli całą nieruchomość przy ul. A [...]. Żądanie zwrotu nie ograniczało się zatem wyłącznie do tej części nieruchomości, która została nabyta na wniosek byłej właścicielki w trybie art. 50 ust. 4 ustawy z 1958 r., co mogło błędnie sugerować wydzielenie przez Starostę do odrębnego postępowania kwestii zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...] w części dotyczącej działki nr ewid. 58/8 (dawnej działki nr 58/1).

Organ nie dostrzegł również, że w przypadku dawnych działek nr 58/2 i 58/3, o czym była już wyżej mowa cel wywłaszczenia, co nie budzi żadnych wątpliwości, nie został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1, a zasadniczą przyczyną odmowy ich zwrotu było nie dające się usunąć trwałe zagospodarowanie.

Zaistniała zatem podstawa prawna do zwrotu nieruchomości i tylko z uwagi na inną, nie związaną z celem wywłaszczenia okoliczność zwrot ten nie nastąpił. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do twierdzenia, że przepis art. 136 ust. 3 nie ma w tej sprawie zastosowania, skoro działka nr 58/8 nie została w żaden sposób zagospodarowana ( i taki stan trwa do chwili obecnej ), bowiem już w momencie jej nabycia przez Skarb Państwa wiadome było, że jest ona "zbędna". Na marginesie podnieść wypada, iż budowa infrastruktury technicznej na przedmiotowej działce (w szczególności sieci wodociągowej i gazowej ) z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz następców prawnych dawnego właściciela, może mieć jednak wpływ przy ustaleniu wysokości odszkodowania, które będą musieli oni zwrócić (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r., I SA 1088/99 - niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., I SA/Wa 777/06 - LEX nr 258375; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 lipca 2008 r., II SA/Kr 556/08 – LEX nr 562966; wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Po 158/11 – LEX nr 993579 ).

Reasumując Sąd uznał, że odmowa zwrotu działki nr 58/8 ( poprzednio działki nr 58/1) narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy dyspozycję art. 136 ust. 3 u.g.n., ale także podważa konstytucyjnie chronione prawo własności i zasady demokratycznego państwa prawnego. Nie do przyjęcia w "państwie prawa" jest wszak sytuacja, w której w przypadku zaistnienia ustawowej przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na niezrealizowanie w ustawowym terminie celu wywłaszczenia, odmawia się zwrotu jej części tylko z tego powodu, że była ona "zbędna" dla realizacji celu wywłaszczenia już w dacie jej nabycia przez Skarb Państwa.

Ponadto decyzja o odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości z uwagi na jej trwałe zagospodarowanie ( w rozpoznawanej sprawie z dnia [...] znak [...] nie może stanowić przeszkody do zwrotu tej części, stanowiącej odrębną działkę, która w żaden sposób nie została zagospodarowana.

W tych okolicznościach decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym jako naruszające wskazane powyżej przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.).

Prowadząc ponownie postępowanie organ winien uwzględnić zaprezentowaną wyżej ocenę prawną i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa.

O powyższym Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku w trybie art 205 § 2 p.p.s.a.

B.A.