Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 534/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 104 par. 1, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. K., E. K., I. K. i U. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] ; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz skarżących E. K., E. K., I. K. i U. B. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister/organ) po rozpoznaniu odwołania E. K.(1), E. K.(2), I. K. i U. B. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu wydanego przez Naczelnika Gminy [...] w dniu [...] grudnia 1980 r., nr [...], zatytułowanego mianem "decyzji", stwierdzającego przejście z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, bez odszkodowania, zabudowanej nieruchomości, położonej we wsi [...], gm. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność W. K. i E. K.(3).

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] grudnia 1980 r. Naczelnik Gminy [...] wydał akt prawny zatytułowany mianem "decyzji", w którym stwierdził przejście z mocy prawa na własność państwa nieruchomości rolnej z zabudowaniami oznaczonej nr działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze [...] ha zapisanej w ewidencji gruntów pod nr rej. [...] i [...], stanowiącej własność małżonków W. K. i E. K.(3). W uzasadnieniu wskazał, że pismem nr [...] z dnia [...] listopada 1980 r. stwierdził, że K. W. wraz z rodziną wyjechał na pobyt stały do [...] i na podstawie art. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim – utracili oni obywatelstwo polskie. Akt zawierał pouczenie, że służy od niego odwołanie do Wojewody [...] w terminie 14 dni licząc od dnia jej doręczenia. Akt zawierał również adnotację, że podlega on wywieszeniu na tablicy ogłoszeń w przeciągu 14 dni.

W dniu [...] czerwca 2020 r. E. K.(1), E. K.(2), I. K. oraz U. B. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji Naczelnika Gminy, stwierdzając, iż decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. W opinii strony, przesłanki określone w art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie zostały spełnione w stosunku do małżeństwa W. K. i E. K.(3)

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie z wniosku E. K.(1), E. K.(2), I. K. oraz U. B. o stwierdzenie nieważności aktu wydanego przez Naczelnika Gminy [...] w dniu [...] grudnia 1980 r., nr [...], zatytułowanego mianem "decyzji", stwierdzającego przejście z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, bez odszkodowania, zabudowanej nieruchomości, położonej we wsi [...], gm. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność W. K. i E. K.(3).

Organ podniósł, że akt wydany przez Naczelnika Gminy [...] w dniu [...] grudnia 1980 r., nr [...], nie był decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a., gdyż nie rozstrzygał sprawy administracyjnej. Wskazał, że akt ten stanowił w istocie zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: “k.p.a."), a tym samym nie może być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. Ponadto podkreślił, że "decyzja" nie została skierowana do stron, a organ nie zamierzał jej doręczyć właścicielom mienia podlegającego przejęciu. Wobec tego organ uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności aktu wydanego przez Naczelnika Gminy [...] w dniu [...] grudnia 1980 r., nr [...], jest bezprzedmiotowy, gdyż brak jest przedmiotu postępowania w postaci decyzji mogącej być przedmiotem postępowania nadzorczego.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. E. K.(1), E. K.(2), I. K. oraz U. B. złożyli w ustawowym terminie za pośrednictwem Wojewody [...] odwołanie od wydanej przez niego w dniu [...] października 2020 r. decyzji, nr [...].

W uzasadnieniu skarżący zarzucili organowi I instancji, że dowolnie przyjął, iż przedmiotowy akt z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...], jest zaświadczeniem. Zdaniem skarżących akt ten zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 k.p.a. i wszedł do obrotu na skutek publicznego ogłoszenia.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podniósł, że nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów określonych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie, gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki. Swoje stanowisko poparł orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Zdaniem organu, jeżeli określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające, co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że akt wydany przez Naczelnika Gminy [...] w dniu [...] grudnia 1980 r., nr [...], niewątpliwie zawiera oznaczenie organu administracji publicznej oraz podpis osoby upoważnionej. Stwierdził jednakże, że są to elementy obecne w każdym piśmie organu administracji, nie tylko w rozstrzygnięciach. Podkreślił, że należy zbadać, czy organ nadzoru powinien stwierdzić, czy oceniany dokument wydany przez organ administracji zawiera rozstrzygnięcie załatwiające sprawę administracyjną, w którym zostaje wyrażona wola organu administracji publicznej w formie decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. K.(1), E. K.(2), I. K. oraz U. B. (skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że kontrolowana decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...], nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez ówczesny art. 107 k.p.a. i przyjęcie, że jest ona jedynie zaświadczeniem,

2. prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] pomimo braku podstaw do jej wydania oraz pomimo kwalifikowanej wady jaką było zastosowanie wyżej wymienionego przepisu wobec W. K. i E. K.(3) - następców prawnych R. K. i F. K..

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż kontrolowana decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r., znak [...], zawiera wszystkie elementy wymagane przez ówczesny art. 107 k.p.a., czyli oznaczenie organu administracji państwowej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Skarżący wskazali, że uchybienie, jakim było przekazanie decyzji do zawiadomienia stron w drodze wywieszenia na tablicy ogłoszeń, nie wpływa na fakt, że kontrolowane orzeczenie stanowi decyzję, która stanowiła o stwierdzeniu przejścia na własność państwa konkretnej nieruchomości i miała indywidualny skutek wobec konkretnych adresatów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: “u.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 u.s.a.). Polega więc ona na zbadaniu, czy organ administracji publicznej dokonał naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ma trójwymiarowy charakter, bowiem składa się na nią ocena zgodności rozstrzygnięcia bądź działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Ocena ta dokonywana jest według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Postępowanie sądowoadministracyjne cechuje się zasadą oficjalności, na co wskazuje art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: “p.p.s.a."). Oznacza to, że Sąd nie jest związany zarzutami skargi, przez co zobowiązany jest do rozważenia wszelkich naruszeń prawa mogących mieć miejsce w danej sprawie, a także analizy wszystkich przepisów, które powinny mieć zastosowanie.

Zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu wydanego przez Naczelnika Gminy [...] w dniu [...] grudnia 1980 r., nr [...], stwierdzającego przejście z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, bez odszkodowania, zabudowanej nieruchomości, położonej we wsi [...], gm. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność W. K. i E. K.(3), uznając, że akt ten nie jest decyzją administracyjna lecz wyłącznie zaświadczeniem.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja administracyjna stanowi oświadczenie woli organu administracji publicznej, które ma zewnętrzną formę. Normuje ona konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej.

Podstawową funkcją decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w całości bądź w części. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, tj. rozstrzygnięcie merytoryczne, wywołuje podwójny skutek - materialnoprawny oraz procesowy. Skutek materialnoprawny polega na ukształtowaniu sytuacji prawnej strony poprzez udzielenie jej uprawnienia, odmowę udzielenia uprawnienia, cofnięcie uprawnienia czy też nałożenie na nią obowiązku. Procesowy skutek decyzji administracyjnej polega zaś na zakończeniu postępowania w danej sprawie w danej instancji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1985 r., II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, nr 11, poz. 222; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1998 r., III SA 962/98, LEX nr 43730; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2001 r., III SAB 34/01, LEX nr 79247; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2001 r., IV SA 2201/99, LEX nr 657198).

Elementy składowe decyzji określa art. 107 § 1 k.p.a. W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania omawianego orzeczenia Naczelnika Gminy [...] (tj. w wersji obowiązującej od dnia 1 września 1980 r. do dnia 31 grudnia 1980 r.) przepis ten stanowił, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać każda decyzja to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81). Każde zatem pismo organu administracji publicznej, zawierające wymienione przez Naczelny Sąd Administracyjny podstawowe elementy, stanowi decyzję administracyjną, jeśli dotyczy ono sprawy administracyjnej. Decyzją administracyjną jest zatem pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz systemu administracji publicznej oraz w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych strony w sprawie indywidualnej, nawet gdy brak jest podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że omawiana decyzja Naczelnika Gminy [...] zawiera wszystkie wymienione wyżej elementy. Wskazuje bowiem na organ wydający akt, zawiera rozstrzygnięcie o istocie sprawy gdyż stwierdza o przejściu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości wskazując podstawę prawną na jakiej skutek ten nastąpił i zawiera podpis osoby działającej w imieniu organu. Ponadto wskazuje strony postępowania, właścicieli nieruchomości – W. K. i E. K.(3). Błędne jest stanowisko organu II instancji, że wskazanie tych osób w decyzji jako właścicieli nieruchomości, która przeszła z mocy prawa na własność Państwa ma charakter wyłącznie opisowy, decyzja ta bowiem kształtuje prawa tych osób tzn. stanowił o odjęciu z mocy prawa uprawnienia konkretnym podmiotom - pozbawia właścicieli prawa własności nieruchomości bez odszkodowania. Ponadto decyzja wydana przez Naczelnika Gminy [...] zawiera pouczenie o środkach zaskarżenia, co także świadczy o charakterze tego aktu. Fakt, że strony postępowania – osoby fizyczne, nie zostały wymienione w rozdzielniku decyzji nie pozbawia ją charakteru decyzji gdyż jak wynika z zamieszczonej adnotacji decyzja została podana także do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie. Akt wydany przez Naczelnika Gminy [...] i określony w dacie wydania jako decyzja był zatem władczym aktem organu administracji publicznej rozstrzygającym sprawę indywidualnych podmiotów – osób fizycznych w konkretnej sprawie. Decyzja ta miała charakter deklaratoryjny gdyż stwierdzano nią zaistnienie okoliczności, które nastąpiły z mocy prawa. Jak wynika z treści tej decyzji podstawę prawną jej wydania stanowił art. 38 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (dalej: "“g.t.m.o."). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, nieruchomości, które przed dniem 9 maja 1945 r. stanowiły własność niemieckich lub gdańskich osób prawnych prawa publicznego, a na podstawie dotychczasowych przepisów prawnych nie przeszły na własność polskich osób prawnych, stanowią własność Państwa. Stosownie zaś do art. 38 ust. 3 tej ustawy, nieruchomości stanowiące, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, własność osób, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodzą z samego prawa na własność Państwa, jeżeli osoby te w związku z wyjazdem z kraju utraciły lub utracą obywatelstwo polskie. Osoby te utraciły prawo rozporządzania nieruchomością z dniem, w którym złożyły właściwym organom polski dowód osobisty i otrzymały dokument uprawniający do wyjazdu za granicę. Reasumując podkreślić także należy, że w polskiej procedurze administracyjnej utrwalona jest zasada, że rozstrzygnięcie o istocie sprawy zapada w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie. Aby dane pismo mogło zostać uznane za decyzję nie jest niezbędne, aby zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 1981 r. (sygn. akt SA 1163/81, OSP 1982/9-10/169), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, co znalazło się w akcie stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną Sądu i dokonana merytorycznej oceny przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy [...] zgodnie z wnioskiem skarżących poprzez zbadanie przesłanek art. 156 § 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 lit. c ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art 200 ppsa.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875).