Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1432/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skarg S. W. oraz G. G. i M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...],[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. ze skargi G. G. i M. G. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], w tej części; II. oddala skargę S. W.; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz G. G. i M. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znaki: [...] oraz [...], po rozpatrzeniu odwołań następujących osób: (1) S.W., zwanego dalej również "skarżącym nr 1" lub "inwestorem", oraz (2) M. i G. G., zwanych dalej "skarżącymi nr 2", utrzymał częściowo w mocy zaskarżoną decyzję nr [...], znak: [...], Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., a w pozostałej części uchylił tę decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]", pozwolenia na budową trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze, na działkach nr ewid. [...],[...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w G.. Wskazana decyzja nr [...] została następnie sprostowana postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...]. Dodatkowo oryginalna decyzja o pozwoleniu na budowę została zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], znak: [...]. Zmiana ta polegała na zastąpieniu zaprojektowanych pierwotnie lokali usługowych lokalami mieszkalnymi w ten sposób, że pozwolenie na budowę dotyczyło łącznie 36 lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednolokalowych (24 lokale) i dwulokalowych (12 lokali).

M. i G. G., zamieszkali w G., pismem z dnia [...] maja 2011 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu skarżący nr 2 wskazali, że Starosta [...] w swojej decyzji uznał, że obszar oddziaływania obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę obejmuje część działek nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] i z tego względu nie doręczył kwestionowanej decyzji skarżącym nr 2, którzy są właścicielami działek o nr ew. [...] i [...], graniczących z terenem objętym pozwoleniem na budowę od strony południowej. Ponadto skarżący nr 2 zarzucili inwestycji zatwierdzonej kwestionowaną decyzją: (1) umiejscowienie części miejsc parkingowych na działce o nr ewid. [...] oraz działce nr ewid. [...], w sytuacji gdy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie obejmował tych działek; (2) umiejscowienie sześciu miejsc parkingowych w ostrej granicy z działkami będącymi własnością skarżących (o nr ew. [...] i [...]); (3) umiejscowienie parkingów w miejscu przeznaczonym pod zieleń wysoką; (4) naruszenie § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych", w zakresie odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym; (5) naruszenie § 12 pkt l0a obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuwzględnienie obowiązkowej powierzchni biologicznie czynnej.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją o znaku: [...], uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] w swoim postępowaniu naruszył art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a., nie zapewniając wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu.

W związku z powyższym organ wojewódzki ponownie rozpoznał sprawę i decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję z dnia [...] marca 2009 r. Z kolei od powyższej decyzji organu wojewódzkiego odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył S. W.. W następstwie odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...] października 2014 r. wydał decyzję, znak: [...], w której uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynikało, że przed wydaniem decyzji przez Wojewodę [...] udziały we współwłasności działek inwestycyjnych nabyli A. G., G.G. i M. P., jednakże nie brali oni udziału w postępowaniu przed organem wojewódzkim.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.".

Z uwagi na posiadanie przez skarżących nr 2 tytułu prawnego (prawa własności) do nieruchomości obejmującej działki nr ewid. [...] i [...] znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego wydano zaskarżone pozwolenie, organ uznał, iż skarżący nr 2 wykazali indywidualny interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania prowadzonego w trybie nieważności. Dodatkowo, stosownie do wskazań Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ o toczącym się postępowaniu powiadomił także osoby, które nabyły udziały we współwłasności działek inwestycyjnych w okresie od października 2012 r. do marca 2015 r.

Wojewoda [...] stwierdził, że podważane rozstrzygnięcie naruszało postanowienia zawarte w art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud., ponieważ organ zatwierdził projekt budowlany, który był niezgodny z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, albowiem z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część projektu budowlanego wynikało, że sześć miejsc parkingowych (przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, usytuowanych pojedynczo) zaprojektowanych zostało w ostrej granicy z działkami o nr ewid. [...] i [...]. Ponadto organ wojewódzki wskazał, że miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, co wynika bezpośrednio z treści § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, podczas gdy dwanaście miejsc postojowych usytuowanych zostało poza terenem należącym do inwestora, tj. wzdłuż ulicy [...] w zatoczce.

Zdaniem Wojewody [...] decyzja z dnia [...] marca 2009 r. narusza także § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość miejsc parkingowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynosi ok. 1 m. Sposób umiejscowienia parkingu jest więc wprost sprzeczny z ww. przepisem.

Jednocześnie, ustosunkowując się do pozostałych zarzutów, sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ pierwszej instancji stwierdził, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu nie znalazł innych uchybień, które należałoby uznać za rażące naruszenie prawa.

Nie akceptując powyższej decyzji Wojewody [...] skarżący nr 1 (inwestor) pismem z dnia [...] maja 2015 r. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z jednoczesnym wskazaniem, jakie okoliczności organ ten jest zobowiązany wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skarżący nr 1 zarzucił decyzji Wojewody [...] naruszenie przepisów:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 18 ust. 1, § 19 ust. 1 pkt 2, § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że uchylona decyzja Starosty [...] rażąco narusza przepisy prawa;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez Wojewodę [...] przepisów prawa, które zostały rażąco naruszone przy wydaniu uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji zrealizowanej i legalnie użytkowanej inwestycji;

3) art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez Wojewodę [...] oraz niewyjaśnienie przez organ, które z przepisów rażąco naruszyła decyzja wyeliminowana z obrotu prawnego;

4) art. 6, 8, 9 k.p.a. poprzez rozstrzyganie w sprawie bez podania należytych podstaw prawnych, prowadzenie postępowania w sposób, który nie można uznać za budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz nienależyte i nie wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

5) art. 28 ust. 2 pr.bud. poprzez uznanie, że skarżącym nr 2 przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.

Skarżący nr 1 wskazał, że organ wojewódzki nieprawidłowo wszczął postępowanie na wniosek podmiotów, którym nie przysługuje prawo do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]marca 2009 r., gdyż nieruchomości będące ich własnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Ponadto w ocenie skarżącego nr 1 organ pierwszej instancji w żaden sposób nie uzasadnił, że uchybienia w uchylonej decyzji miały charakter rażącego naruszenia prawa.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. w zakresie miejsc postojowych zaprojektowanych bezpośrednio w granicy z działkami nr ewid. [...] i [...] oraz na działce drogowej nr ewid. [...], a także miejsc postojowych zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...], wchodzących na działki drogowe nr ewid. [...],[...], miejsc postojowych zaprojektowanych na działce drogowej nr ewid. [...] oraz miejsca postojowego zlokalizowanego w południowo-zachodnim narożniku działki nr ewid. [...], od strony ulicy [...] (obok miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych). W pozostałej części uchylił decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r.

Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 296 z późn zm.).

Na wstępie organ drugiej instancji wyjaśnił, że skarżący nr 2 legitymację prawną do kwestionowania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę posiadają z tytułu przysługującego im prawa własności działek nr ewid. [...] i [...], o czym przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2739/14.

Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje m. in. budowę miejsc postojowych na działkach drogowych nr ewid. [...],[...],[...] i [...], co do których inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe stanowi zatem naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazane wyżej naruszenie stanowi rażące naruszenie prawa.

Analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja, w zakresie w jakim dotyczy budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie narusza w sposób rażący ustaleń uchwały Rady Miejskiej w G.z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...], w szczególności co do dopuszczalnego przeznaczenia terenu (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), nieprzekraczalnej linii zabudowy, wysokości budynku – dwie kondygnacje plus poddasze użytkowe i 10 m od poziomu terenu do najwyższego punktu budynku, ponieważ zaprojektowany budynek posiada wysokość 9,95 m.

Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej zespołu budynków mieszkalnych, nie narusza także w sposób rażący rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zgodnie z ustaleniami organu w ramach spornej inwestycji zaprojektowano łącznie 78 miejsc postojowych, z czego dla lokali usługowych przewidziano 12 miejsc postojowych, zaś dla lokali mieszkalnych 60 miejsc postojowych (3 zespoły budynków po 10 domów, w których łącznie przewidziano 36 lokali mieszkalnych). Dodatkowo przewidziano również sześć miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Zgodnie z § 26 pkt 2 lit. b) miejscowego planu, dla nowych inwestycji ustala się wskaźniki parkingowe w ilości dwa stanowiska na lokal mieszkalny dla mieszkalnictwa jednorodzinnego. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że sporna inwestycja w zakresie liczby miejsc postojowych dla budynków mieszkalnych narusza wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając ustalony w miejscowym planie wskaźnik dotyczący liczby miejsc postojowych, dla 36 lokali mieszkalnych powinny być przewidziane 72 miejsca postojowe, nie zaś tak, jak zaprojektowano, 60 miejsc postojowych.

Powyższe naruszenie, w ocenie organu drugiej instancji, jakkolwiek oczywiste, nie posiada charakteru rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z zatwierdzonym projektem na jeden lokal przypada 1,66 miejsca postojowego, a dodatkowo – uwzględniając zapisy miejscowego planu, tj. § 26 ust. 3 (dopuszczający możliwość parkowania wzdłuż ulic lokalnych, jeżeli w liniach rozgraniczających mają co najmniej 12 m) – możliwe jest parkowanie wzdłuż ulic lokalnych, takich jak ul. [...] i ul. [...].

Po dokonaniu analizy zgodności zaprojektowanych miejsc postojowych z warunkami technicznymi organ ustalił, że przewidziane na działce nr ewid. [...] cztery miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zaprojektowano bezpośrednio w granicy z działkami nr ewid. [...] i [...]. Ponadto miejsce postojowe zlokalizowane w południowo-zachodnim narożniku działki nr ewid. [...], od strony ulicy [...] (obok miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych) zostało zaprojektowane w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. W konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w tym zakresie kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w związku z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Odnosząc się do lokalizacji pozostałych miejsc postojowych (w tym na działkach nr ewid. [...],[...] i [...]) względem działek nr [...] i [...], organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu nie wynika w sposób oczywisty i bezsporny, czy zaprojektowane miejsca postojowe stanowią wydzielone poszczególne podgrupy miejsc postojowych, czy też zostały zaprojektowane jako zwarte grupy miejsc postojowych. Skoro zaś z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie układ zaprojektowanych miejsc postojowych, a także ich liczba, to nie można było przyjąć, że w powyższym zakresie kontrolowana decyzja narusza w sposób rażący § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia. W sytuacji, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić oczywistości naruszenia prawa, nie można mówić, iż doszło do rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do podnoszonej w toku postępowania odwoławczego kwestii nieprawidłowego wyliczenia przez projektanta powierzchni biologicznie czynnej, organ wskazał, że zgodnie § 12 pkt 10 lit. a) miejscowego planu zagospodarowania dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej ustala się wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 60%. Powierzchnia biologicznie czynna w analizowanym przypadku została określona jako 60,40%. Jednocześnie organ wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani tym bardziej obowiązku, dokonywania weryfikacji wyliczeń przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. Merytoryczna kontrola projektu budowlanego przez organ, zwłaszcza w zakresie zgodności jego rozwiązań z zasadami wiedzy technicznej, nie jest uprawniona. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny.

Zarzuty odwołania dotyczące wykonania inwestycji oraz jej użytkowania, w ocenie organu odwoławczego, pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może bowiem wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia, co znalazło swój wyraz w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1399/96; wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 563/99).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z dnia [...] maja 2016 r. S. W. oraz pismem z dnia [...] maja 2016 r. M. i G. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarżący nr 1 wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej części decyzji skarżący nr 1 zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] w części stwierdzającej nieważności decyzji Starosty [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy owe naruszenie prawa nie ma cech rażącego i stwierdzenie nieważności decyzji jest niemożliwe;

naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie i niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy;

naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy w sposób naruszający przepisy prawa, a także z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – inwestora a także właścicieli poszczególnych lokali, którzy w dobrej wierze i zaufaniu do organów państwowych budowali a później nabyli lokale w budynku, na który została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która uzyskała status ostateczności i po wybudowaniu inwestycja została zawiadomieniem o zakończeniu budowy przekazana do użytkowania.

naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez obarczenie skarżących oraz osób które nabyły lokale mieszkalne w ww. budynku skutkami niezgodnych z prawem działań organów administracji, co narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa;

naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne nie zawiera wskazania przyczyn, dla których organ innym dowodom odmówił mocy dowodowej, a w uzasadnieniu prawnym oparł się m. in. na nieistniejących przepisach w dacie wydania decyzji;

naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji nie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 roku w części dotyczącej miejsc postojowych;

naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy stwierdzenia nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Skarżący stwierdził, że weryfikowana decyzja organu podstawowego nie była dotknięta rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja.

Ponadto skarżący nr 1 wskazał, że na żadnym etapie postępowania Urząd Miasta i Gminy G. nie zgłaszali jakiegokolwiek sprzeciwu co do realizacji miejsc postojowych na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...]. Takie zachowanie organu administracji działek pozwala wnioskować, iż wyrażają oni zgodę na realizację miejsc postojowych, które stanowią inwestycję ułatwiającą mieszkańcom miasta G. komunikację i łatwiejsze korzystanie z usług i infrastruktury miejskiej. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, w § 26 ust. 3 dopuszczają możliwość parkowania wzdłuż ulic lokalnych, jeżeli w liniach rozgraniczających mają co najmniej 12 m szerokości, możliwym jest zatem parkowanie wzdłuż ulic lokalnych (gminnych) takich jak ul. [...] i ul. [...]. Te ustalenia planu miejscowego zostały uwzględnione przy bilansowaniu miejsc postojowych i zaakceptowane przez zarządcę drogi - gminę. Tytuł do dysponowania miejscami postojowymi w tych ulicach został potwierdzony na projekcie zagospodarowania działki stanowiącym integralną część projektu budowlanego i pozwolenia na budowę poprzez uzyskane przez inwestora uzgodnienie. Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej wyraził bowiem zgodę i zaakceptował lokalizację przedmiotowych miejsc postojowych. Jednocześnie, inwestor przedstawił pisma Urzędu Miasta i Gminy G. z których wynika, iż właściwe organy wyrażają zgodę na wykonywanie na przedmiotowych działkach robót prowadzących do wykonania miejsc postojowych.

Zdaniem skarżącego nr 1należy również podkreślić, iż żadnych negatywnych skutków takiej realizacji miejsc postojowych nie stwierdzają mieszkańcy zrealizowanych budynków, korzystający na co dzień z przedmiotowych miejsc postojowych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 19 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych skarżący wyjaśnił, że regulacja ta weszła w życie dnia 8 lipca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 461), tj. kilka miesięcy po wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. Powyższa decyzja Starosty [...] była bowiem wydana zgodnie z brzmieniem brzmienie § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2004 nr 109, poz. 1156). Dodatkowo zdaniem skarżącego nr 1 interpretacja przepisów przez organ centralny, odmiennie niż organ pierwszej instancji oraz projektant, nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa i powodować unieważnienia decyzji.

Utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] w części lokalizacji miejsc postojowych powoduje nieodwracalne negatywne skutki społeczno - gospodarcze przede wszystkim dla zagospodarowania i infrastruktury miejskiej, dla mieszkańców miasta G., dla właścicieli poszczególnych lokali w budynku zrealizowanym na podstawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, jak i dla samego inwestora.

Dodatkowo, skarżący nr 1 wskazał, że pomimo iż o legitymacji procesowej skarżących nr 2 przesądził sąd, to fakt stwierdzenia nieważność decyzji w części realizacji miejsc postojowych usytuowanych zupełnie po drugiej stronie inwestycji, gdzie w żaden sposób miejsca te bezpośrednio nie oddziałują na ich działki, jest krzywdzące.

Niezależnie od skargi wniesionej przez skarżącego nr 1, również skarżący nr 2 złożyli skargę na decyzję organu drugiej instancji. Skarżący nr 2 wnieśli o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący nr 2 wskazali, że kwestionowana decyzja jest niezrozumiała, a jej skutki prawne nie naprawiają rażącego naruszenia prawa. Ponadto ich zdaniem zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, a jej rozstrzygnięcie jest niezgodne z ustalonym stanem faktycznym oraz prawem, przez co narusza art. 35 ust. 1 i 2 pr.bud.:

a) z uwagi na stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Starosty [...] nie narusza § 7 pkt 8, § 10 pkt 1 lit c), § 12 pkt 10 lit. a, § 17 ust. 5, § 26 pkt 2 lit b, § 28 pkt 2 c), d), j) uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...])

b) oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że naruszenie § 18 i 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie wypełnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja narusza ponadto art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma obowiązku, a nawet prawa sprawdzenia czy planowana inwestycja narusza dopuszczalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określonej przez plan miejscowy, skoro projektant stwierdza, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 60,40%.

W uzupełnieniu skargi skarżący nr 2 podnieśli również, że organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił liczbę miejsc parkingowych na terenie projektowanej inwestycji. Decyzja Starosty [...] zatwierdziła projekt budowlany uwzględniający 72 miejsca postojowe, a nie jak wskazuje zaskarżona decyzja 78 miejsc postojowych. Decyzja Starosty [...] z 2010 r. zmieniająca oryginalne pozwolenie na budowę zlikwidowała planowane lokale usługowe, przez co ostatecznie przewidziano 72 miejsca postojowe (60 na terenie objętym pozwoleniem na budowę i 12 na ulicy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji uznał, że na jedno mieszkanie przypada 1,66 miejsca postojowego, podczas gdy zdaniem skarżących nr 2 na jedno mieszkanie przypada 1,52 miejsca postojowego, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymaga minimum 2 miejsc parkingowych na jeden lokal mieszkalny, co powoduje że decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Następnie skarżący nr 2 podnieśli, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić minimum 60 % powierzchni działki objętej pozwoleniem na budowę. W rzeczywistości powierzchnia biologicznie czynna wynosi 36%, co również jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

W odpowiedziach z dnia [...] czerwca 2016 r. na skargę S. W. i z dnia [...] czerwca 2016 r. na skargę M. i G. G. organ drugiej instancji wniósł o ich oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego nr 1 zastosowania § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu nieobowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ wskazał, że jakkolwiek przytoczył błędnie treść ww. przepisu, to jak wynika z uzasadnienia wykładnia § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia oraz przywołane wyroki sądowe dotyczą brzmienia przepisu na dzień wydania ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r.

Ustosunkowując się do zarzutu nieuwzględnienia w ramach oceny skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołują wskazane naruszenia prawa, faktu, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. została zmieniona w 2010 r., organ stwierdził, że zakres ww. zmiany obejmuje jedynie zmianę przeznaczenia lokali z usługowych na mieszkalne, a nie zmianę liczby miejsc parkingowych.

Natomiast w odpowiedzi na zarzuty skarżących nr 2 dotyczące niezweryfikowania wyliczeń projektanta odnoszących się do wskazanej w projekcie zagospodarowania terenu powierzchni biologicznie czynnej, organ drugiej instancji podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonując badania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym opierają się na danych wynikających ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowej. Merytoryczna kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ nie jest uzasadniona. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07).

Odnosząc się zaś do przedłożonej przez skarżących opinii urbanistycznej dotyczącej bilansu terenu należy wskazać, że ww. opinia nie istniała w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., a w postępowaniu nieważnościowym badaniu organu podlega wyłącznie materiał dowodowy zgromadzony na etapie postępowania zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę.

Na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. Sąd zarządził połączenie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawy ze skargi skarżących nr 2 o sygn. akt VII SA/Wa 1475/16 ze skargą skarżącego nr 1 o sygn. akt VII SA/Wa 1432/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd zarządził, że sprawa z obu skarg będzie prowadzona pod sygn. akt VII SA/Wa 1432/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Skarga G. G. i M. G. jest zasadna w części, to jest w zakresie w jakim organ drugiej instancji uchylił decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] marca 2009 r. W pozostałym zakresie Sąd uznał argumenty skarżących nr 2 za nie zasługujące na uwzględnienie.

Natomiast skarga S. W. jest niezasadna w całości i zasługuje na oddalenie.

Sąd stwierdził, że w odniesieniu do decyzji Starosty [...] będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności należy wyodrębnić, a następnie ocenić dwie grupy zarzutów i argumentów podnoszonych przez strony. Pierwsza grupa zarzutów i argumentów dotyczy liczby miejsc postojowych oraz sposobu ich lokalizacji na nieruchomości inwestycyjnej, tj. do której inwestorowi (skarżącemu nr 1) przysługuje tytuł prawny pozwalający dysponować nieruchomością na cele budowlane, a także na sąsiadujących z nią działkach, w tym działkach przeznaczonych pod drogi publiczne, a także działkach należących do skarżących nr 2. Natomiast druga grupa zarzutów i argumentów odnosi się do sposobu zaprojektowania trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, położonych przy ul. [...] w G..

W zakresie zarzutów i argumentów odnoszących się do miejsc postojowych Sąd uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne oraz wykładnię przepisów prawa, przyjęte ostatecznie przez organ drugiej instancji.

Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. i zmieniony decyzją tego samego organu z 2010 r. przewidywał łącznie 78 miejsc postojowych, w tym 72 miejsca postojowe dla lokali mieszkalnych, tj. po dwa miejsca na każdy z 36 lokali mieszkalnych, a także 6 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Miejsca postojowe miały być usytuowane na nieruchomości inwestycyjnej (60 miejsc) oraz przy ul. [...] i ulicach sąsiednich (12 miejsc). Lokalizacja miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych nie została szczegółowo (graficznie) określona w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym część projektu budowlanego zatwierdzonego w 2009 r. i zmienionym w 2010 r. Załącznikiem do projektu zamiennego z października 2010 r. (załącznika do decyzji nr [...]) jest kopia projektu zagospodarowania terenu z 2008 r., na której wykazuje "Miejsca postojowe: - na działce - 60 sztuk, - przy ulicy 12 sztuk = 72 szt." (akta adm. – Dokumentacja do decyzji [...], k. 12).

Analogiczny bilans miejsc (72 tj. 60 + 12) przewiduje rysunek pt. "Uszczegółowienie do rysunku nr 1 – Projekt zagospodarowania terenu (Zał. Nr 2)" stanowiący załącznik do projektu zamiennego z 2010 r.

Dodatkowo, sam inwestor w dokumencie pt. "Pismo procesowe skarżącego stanowiące uzupełnienie dotyczące skargi ..." z dnia [...] maja 2017 r. skierowanym bezpośrednio do Sądu wyjaśnia, że: "Projekt budowlany nie przewidywał budowy miejsc postojowych w drodze publicznej, gminnej o symbolu KDD (dz. Nr ew. [...]) [ul. [...]], co należy do zadań samorządowych. Inwestor na mocy ustaleń § 26 pkt 3 planu [zagospodarowania przestrzennego] wykorzystał prawo bilansowania części niezbędnych dla zaprojektowanej zabudowy miejsc postojowych w pasie drogowym, uzyskał zgodę do bilansowania miejsc postojowych w tej drodze (...)" (s. 3 pisma skarżącego).

W odniesieniu do liczny miejsc i postojowych oraz ich lokalizacji wątpliwości budziła zgodność takiego projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2004 r. Uchwała ta ustanawiała w § 26 zasady parkowania pojazdów dla obszaru objętego planem zagospodarowania. Przede wszystkim w § 26 pkt 1 plan stwierdza, że potrzeby parkingowe inwestorzy pokrywają na terenach własnych. Natomiast w punkcie trzecim ustanawia się zakaz parkowania wzdłuż ulicy głównej (co nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie), a jednocześnie dopuszcza się parkowanie wzdłuż ulic lokalnych, jeżeli w liniach rozgraniczających mają [one] co najmniej 12 m.

W aktach sprawy znajduje się również pismo Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], stanowiące odpowiedź na pismo inwestora (skarżącego nr 1) z dnia [...] marca 2016 r. Inwestor traktuje to pismo, choć nie powołuje go szczegółowo jako potwierdzenie zgody organu administracji na wykorzystanie pasa drogowego ulicy głównej (ul. [...]) oraz ulic sąsiednich do – jak to nazywa – bilansowania miejsc postojowych. We wskazanym piśmie Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy G. wskazuje się tylko ogólne informacje, bez odwoływania się wprost do projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji:

- potwierdza się brzmienie § 26 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania - dopuszczenie parkowania wzdłuż ulic lokalnych, jeżeli w liniach rozgraniczających mają co najmniej 12 m (bez wskazania nazw ulic);

- potwierdza się, że działka nr ewid. [...] [ul. [...], prostopadła do ul. [...], po zachodniej stronie działki inwestycyjnej] posiada w liniach rozgraniczających 12 m;

- wskazuje, że działki nr ewid. [...] i [...] [ulica prostopadła do ul. [...], po wschodniej stronie działki inwestycyjnej] ma "szerokość w liniach rozgraniczających min. 10 m";

- a także to, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 30 stycznia 2013 r. "w definicji pasa drogowego mogą znajdować się parkingi".

Wbrew twierdzeniom skarżącego nr 1 powołane pismo nie udziela jednak zgody (konkretnej i indywidualnej) na lokalizację miejsc parkingowych według zamierzeń inwestora. Pismo sugeruje raczej, że ocena dopuszczalności wykorzystania dróg lokalnych dla potrzeb lokalizacji miejsc postojowych musi być podjęta przez samego inwestora i na jego odpowiedzialność.

Biorąc pod uwagę przedstawione dokumenty, zarówno inwestor (skarżący nr 1), jak i organy administracji przyjęły, że reguła dopuszczająca parkowanie wzdłuż ulic lokalnych stanowi wyjątek (lex specialis) w stosunku do zasady ogólnej, że potrzeby parkingowe inwestorzy pokrywają na terenach własnych. Dlatego też miejsca parkingowe przeznaczone dla właścicieli lokali mieszkalnych w budynkach będących przedmiotem inwestycji zostały usytuowane, jak wskazano wyżej, zarówno na działkach inwestycyjnych, jak i na ulicach przylegających do terenu inwestycji. Z tego względu organ drugiej instancji uznał, że decyzja Starosty [...] zatwierdzająca projekt budowlany nie była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wymagał zapewnienia dwóch miejsc postojowych na każdy lokal mieszkalny oraz dodatkowych sześciu miejsc dla osób niepełnosprawnych.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę przyjęta przez inwestora i organy administracji architektoniczno-budowlanej interpretacja § 26 miejscowego planu jest nietrafna. Dopuszczenie w punkcie trzecim § 26 możliwości parkowania wzdłuż ulic lokalnych nie stanowi wyjątku od reguły, że potrzeby parkingowe inwestorzy pokrywają na terenach własnych. Punkt 3 § 26 przewiduje bowiem, według Sądu, ogólną zasadę parkowania na obszarze miasta G. objętym planem, a nie odnosi się wyłącznie do zasad projektowania miejsc parkingowych w nowych inwestycjach mieszkaniowych. Zdaniem Sądu "przyjazna" dla inwestora wykładnia postanowień planu nie jest przekonująca, lecz nie musi być uważana za rażące naruszenie prawa, gdyż w tym zakresie postanowienia planu nie są w pełni oczywiste i wymagają wykładni. W sumie zatem można zaakceptować stanowisko organu drugiej instancji, który uznał, że ustalenie w projekcie budowlanym 72 miejsc postojowych nie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w takim stopniu, aby stanowić przesłankę nieważności wskazanej decyzji. Rozstrzygająca w tym zakresie (!) jest bowiem końcowa konkluzja organu drugiej instancji: utrzymał on w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zaprojektowania lokalizacji miejsc parkingowych.

Ponadto Sąd uważa, że przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczający parkowanie wzdłuż ulic lokalnych, jeżeli w liniach rozgraniczających mają co najmniej 12 m nie ma zastosowania do miejsc postojowych zaprojektowanych w taki sposób, że ich istotna część przypada już na pas drogowy drogi lokalnej. Stanowi to oczywiste naruszenie art. 36 w zw. z art. 4 pkt 1 i art. 20 pkt 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o ruchu drogowym (tekst jedn. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.). Czym innym jest bowiem ogólna zasada dopuszczająca parkowanie w pasie drogowym o dostatecznej szerokości, a czym innym – rozszerzającą wykładnią postanowień planu oraz przepisów ustawowych – zaprojektowanie miejsc postojowych, choćby w części, bezpośrednio na pasie drogowym.

Natomiast niezależnie od powyższych wątpliwości nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. wynika w odniesieniu do lokalizacji miejsc postojowych z naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud.). Organ stwierdził bowiem, że: (1) cztery miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zostały zaprojektowane na działce nr ewid. [...] w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działek nr ewid. [...] i [...], należących do skarżących nr 2 (dodajmy: położonych po południowej stronie działki inwestyczyjnej); (2) jedno miejsce postojowe zlokalizowane w południowo-zachodnim narożniku działki nr ewid. [...] od strony ul. [...] obok miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych również zostało zaprojektowane w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi; (3) miejsca postojowe zaprojektowane na działkach o nr ewid. [...] i [...] przekraczają granice działek drogowych o nr ewid. [...],[...] i [...], a także (4) dodatkowe miejsca postojowe zostały zaprojektowane na działce nr ewid. [...], czyli działce drogowej.

Z powyższych powodów decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania terenu stanowi naruszenie § 19 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Naruszenie to ma charakter rażący, gdyż zaprojektowane odległości od granic działek sąsiednich są w sposób oczywisty mniejsze niż odległości wymagane we wskazanych przepisach. Należy przy tym dodać, że w punktach (3) i (4) nie można stwierdzić, jaka liczba miejsc parkingowych została zaprojektowana, gdyż w projekcie zagospodarowania terenu miejsca postojowe nie są całkowicie wyraźnie rozgraniczone.

Bezpodstawna jest również argumentacja skarżącego nr 1 twierdzącego, że taki sposób zaprojektowania miejsc parkingowych został zaakceptowany przez Urząd Miasta i Gminy G.. Wcześniejsze zgody udzielane przez ww. urząd dotyczyły innych robót budowlanych, podczas gdy wskazane wyżej pismo z dnia [...] marca 2016 r. nie może być uznawane za zgodę na realizację zamierzeń inwestora w zakresie lokalizacji miejsc postojowych w pasie drogowym.

W świetle powyższych ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które znajdują też potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym w złożonych przez inwestora projektach zagospodarowania terenu, powołane wyżej decyzje Starosty [...] z 2009 i 2010 r. obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie zatem organ drugiej instancji zasadnie utrzymał w odpowiedniej części decyzję Wojewody [...] stwierdzającego nieważność pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...].

Druga grupa zarzutów i argumentów podniesionych przez strony postępowania administracyjnego oraz wyraźnie sformułowanych w skardze złożonej do Sądu przez skarżących nr 2 dotyczy braku zachowania odpowiedniego współczynnika powierzchni biologicznie czynnej. W projekcie zagospodarowania terenu przygotowanym przez inwestora podano, że powierzchnia biologicznie czynna 2.755 m2, czyli 60,40% łącznej powierzchni terenu przeznaczonej pod inwestycję. Organ drugiej instancji stwierdził wszakże, że nie ma on prawa ani obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń przeprowadzonych przez projektanta, który ponosi odpowiedzialność prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. Dlatego też organ drugiej instancji uchylił decyzję Wojewody [...], stwierdzającą nieważność decyzji starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, ale uczynił to wyłącznie w części, w jakiej decyzja Wojewody [...] dotyczy innych fragmentów projektu niż omawiane wyżej miejsca parkingowe.

W tym zakresie Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska organu drugiej instancji. Należy zauważyć, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do akt sprawy wpłynęła opinia urbanistyczna dotycząca projektu zagospodarowania terenu zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w G. przy ul. [...] na dz. ew. [...],[...],[...], zwana dalej "opinią". Opinia została przygotowana przez mgr inż. arch. J.Ł.J. posiadającego pełne uprawnienia zawodowe do projektowania w planowaniu przestrzennym, projektowania architektonicznego i prowadzenia robót budowlanych. Opinia urbanistyczna dotyczy projektu zagospodarowania terenu ww. inwestycji. Opinię przygotowano na zlecenie Kancelarii Radcy Prawnego P. G., który w postępowaniu w niniejszej sprawie reprezentuje skarżących nr 2.

Opinia urbanistyczna stwierdza, że powierzchnie rzeczywiste według wymiarowania odległości na rysunku projektu zagospodarowania terenu, obliczone komputerowo wynoszą w stosunku do powierzchni biologicznie czynnej 1.775, 28 m2, co stanowi 36% powierzchni terenu inwestycji, tj. powierzchni działek [...],[...] oraz [...], czyli terenu inwestycji ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę [...]. Należy przy tym podkreślić, że opinia urbanistyczna nie dokonuje pomiarów odpowiednich powierzchni w rzeczywistości, czyli po zakończeniu faktycznej realizacji inwestycji, a stanowi formę sprawdzenia precyzji i wiarygodności oryginalnego projektu zagospodarowania terenu, będącego podstawą pozwolenia na budowę.

Organ drugiej instancji nie mógł zapoznać się z ww. opinią urbanistyczną, gdyż jego decyzja została wydana przed złożeniem opinii do akt. Dlatego też w odpowiedzi na skargę skarżących nr 2 podtrzymał swoje stanowisko, iż merytoryczna kontrola projektu budowlanego, która miałaby być dokonana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie jest uzasadniona. Kontrola ta bowiem ma charakter wyłącznie formalny. Organ drugiej instancji powołuje się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę dysponuje zatem zarówno projektem budowlanym przedmiotowej inwestycji zatwierdzonym przez Starostę [...], ale również ww. opinią urbanistyczną dotyczącą projektu zagospodarowania terenu inwestycji. W sytuacji, gdy opinia urbanistyczna wskazuje na istotną nieprawidłowość sporządzonego i zatwierdzonego przez organ administracji projektu budowlanego, Sąd zobowiązany jest ocenić stanowisko organu drugiej instancji o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W tym kontekście Sąd zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w tej części, w jakiej uchyliła ona decyzję Wojewody [...] i odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Należy przy tym zastrzec, że Sąd nie podziela stanowiska organu drugiej instancji o niedopuszczalności (niezasadności) badania przez organ administracji budowlanej treści projektów budowlanych. Zdaniem organu drugiej instancji kontrola projektu budowlanego przez organ administracji ma wyłącznie charakter formalny, co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07). Rzeczywiście, również w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych można znaleźć opinie, że "organ [administracji] nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 p.b. oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 p.b.) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.)" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 767/16).

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę przyjęcie powyższego stanowiska bez zastrzeżeń jest z kliku powodów nieuzasadnione.

Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje wyraźnie, że "projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Ustawodawca zróżnicował zakres badania przez organ każdej z tych części projektu. Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego został zawężony do kwestii zgodności z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.)" (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1003/15, LEX nr 2248117). W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego istotną okolicznością jest uchylenie oryginalnego art. 35 ust. 2 pr.bud., upoważniającego właściwy organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 pr.bud. (art. 35 ust. 2 pr.bud. został uchylony przez art. 1 pkt 28 lit. b) ustawy z dnia 27 marca 2003 r., Dz.U.2003.80.718, zmieniającej ustawę prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 r.). Oznacza to że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może obecnie w postępowaniu zwykłym o udzielenie pozwolenia na budowę badać strony funkcjonalnej, ekonomicznej i estetycznej projekty projektu architektoniczno-budowlanego, czyli projektu budowy i wykończenia samego budynku (obiektu budowlanego). Organ może jednak badać zgodność z prawem projektu zagospodarowania terenu, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wynika to wprost z art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud.

Po drugie, w orzecznictwie sądów wskazuje się, że niezasadność badania projektu architektoniczno-budowlanego jest zasadą, jeśli cały projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli organ stwierdza jednak brak takiej zgodności, a to znów ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, wówczas badanie całego projektu budowlanego staje się uzasadnione. Dotyczy to zwłaszcza przypadku złożenia przez inwestora projektu zamiennego (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2778/15 oraz z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 649/15). Analogia z zasadami stosowania art. 59 ust. 7 pr.bud. (strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie), polegająca na rozróżnieniu fortunnych i niefortunnych przypadków, jest wyraźna.

Po trzecie, nawet w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściwy organ sprawdza: "kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (...)" (art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud.). Pojęcie "kompletności" jest oczywiście nieostre i wymaga wykładni każdorazowo w kontekście okoliczności konkretnej sprawy. Zdaniem Sądy właściwą metodą wykładni wskazanej klauzuli generalnej powinna być wykładnia funkcjonalna. Wykładnia językowa nie zapewnia nam bowiem jasnego wyniku wykładni, dla wykładni systemowej nie mamy mocnych podstaw, a w przypadku wykładni porównawczej (np. zgodnej z prawem Unii Europejskiej) trudno będzie znaleźć precedensowe orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie ocena złożonego przez inwestora projektu zamiennego z 2010 r. i oświadczenie inwestora, że powierzchnia biologicznie czynna obejmuje ponad 60% działki inwestycyjnej są ewidentnie sprzeczne z opinią urbanistyczną wspomnianą wyżej (tylko 36% powierzchni). Można zatem uznać, że sprawdzenie tak zasadniczej pomyłki w obliczeniach, albo świadomej interpretacji przepisów, które pozwalałaby na otrzymanie takiego wyniku (ponad 60%) jest uzasadnione ze względu na funkcjonalne rozumienie pojęcia "kompletność projektu". Wymóg zachowania powierzchni biologicznie czynnej został bowiem wprowadzony do prawa w wyraźnie określonym celu: zapewnienia mieszkańcom inwestycji mieszkaniowych dobrych warunków ekologicznych. Skutki dla mieszkańców są zatem istotne. Świadomy bądź nieświadomy błąd projektanta w tym zakresie sprawia, że projekt może być uznany za kompletny bądź za nie spełniający takiego warunku.

Ze względu na przedstawione racje kontrola przedmiotowego projektu budowlanego, w tym zwłaszcza projektu zagospodarowania terenu w kategoriach funkcjonalnie rozumianej kompletności projektu, w rozpatrywanej sprawie była niezbędna. Zaniechanie takich czynności przez organ drugiej instancji stanowi zatem naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 pr.bud. Naruszenia prawa materialnego niewątpliwie miało w rozpatrywanym przypadku wpływ na wynik sprawy, gdyż stawką w toczącym się postępowaniu jest nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższe ustalenia i oceny dokonane przez Sąd doprowadziły do uchylenia w części zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w całości. W związku z tym w ponownym postępowaniu organy administracji będą zobowiązane do dokładnego zbadania zgodności z prawem budowlanym oraz prawem miejscowym (właściwym miejscowym planem zagospodarowania) projektu budowlanego zamiennego złożonego przez inwestora, włącznie z projektem zagospodarowania terenu. Niezbędne będzie sprawdzenie zarówno prawidłowości zaprojektowania lokalizacji miejsc postojowych, w tym wykorzystania w tym celu dróg publicznych przylegających do nieruchomości inwestycyjnej. Organy będą miały tez obowiązek zbadać prawidłowość obliczenia powierzchni biologicznie czynnej, biorąc pod uwagę zarówno obliczenia dokonane przez inwestora, jak i przedstawione we wskazanej wyżej opinii urbanistycznej mgr inż. arch. J.Ł. J.. W tym zakresie niezbędne będzie uznanie za powierzchnię biologicznie czynną nawierzchni "Fibreturf" przyjętej (zaprojektowanej?) przez inwestora na terenie miejsc postojowych zaprojektowanych na działkach inwestycyjnych.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.