Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 23/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35, art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi B. K.-T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie odszkodowania za przejęcie nieruchomości 1) stwierdza, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 5 października 2012 r., nr [...], prowadzone było przewlekle, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierza Wojewodzie Opolskiemu grzywnę w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz B. K.-T. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. K.-T. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie odszkodowania za przejęcie nieruchomości.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 19 maja 2011 r., nr [...], Starosta Kluczborski - po rozpoznaniu wniosku B. K.-T. z dnia 12 grudnia 2005 r. - ustalił na rzecz wnioskodawczyni odszkodowanie za nieruchomość, oznaczoną jako działka nr a, położoną w obrębie [...], gmina [...], która została przejęta z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r.

Pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. (uzupełnionym w dniu 8 czerwca 2011 r.) B. K.-T. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Odwołanie to zostało przekazane do Wojewody Opolskiego przez Starostę Kluczborskiego w dniu 17 czerwca 2011 r. (data wpływu do organu).

Pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm. - obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., zawiadomił skarżącą, reprezentowaną przez dwóch pełnomocników, tj. męża - T. T. oraz radcę prawnego - M. B., że nie jest możliwe rozpoznanie odwołania w ustawowym terminie z uwagi na bardzo dużą liczbę spraw wpływających w stosunku do obsady kadrowej oraz stopień skomplikowania sprawy, i wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy - do dnia 28 lutego 2012 r.

Kolejnym pismem z dnia 3 lutego 2012 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomił skarżącą o nowym terminie rozpatrzenia odwołania - do 30 czerwca 2012 r., podając tożsamą argumentację jak poprzednio.

Pismem z dnia 14 czerwca 2012 r. Wojewoda Opolski zawiadomił skarżącą, na podstawie art. 10 K.p.a., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W dniu 17 lipca 2012 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 136 K.p.a., zwrócił się do J. P. - rzeczoznawcy majątkowego o pilne wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego, sporządzonego przez niego w dniu 11 marca 2011 r. W tym samym dniu organ poinformował skarżącą o braku możliwości zakończenia postępowania odwoławczego do dnia 30 czerwca 2012 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Jednocześnie organ wskazał przewidywany termin rozpatrzenia odwołania - do dnia 30 września 2012 r.

W dniu 27 lipca 2012 r. do organu odwoławczego wypłynął operat szacunkowy z dnia 11 marca 2011 r. z adnotacją autora - J. P. "Aktualizacja operatu szacunkowego 24.07.2012 r."

Pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. Wojewoda Opolski ponownie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez umieszczenie stosownej klauzuli, informując, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie przewidują dokonywania aktualizacji operatu szacunkowego.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. B. K.-T., na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., wniosła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenie na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Opolskiego z dnia 19 maja 2011 r. W uzasadnieniu zażalenia opisała sposób prowadzenia postępowania przez Wojewodę, podkreślając, że organ kilkakrotnie wyznaczał nowe terminy rozpoznania sprawy, których nie dotrzymywał. Zarzuciła, że organ, informując o kolejnym przedłużeniu terminu z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, nie podejmował w tym zakresie żadnych czynności procesowych oraz nie czynił nowych ustaleń w sprawie. Wskazała, że pomimo utraty ważności operatu szacunkowego w marcu 2012 r., dopiero w lipcu 2012 r. zwrócono się do rzeczoznawczy o jego aktualizację. Zdaniem wnoszącej zażalenie, takie wydłużanie przez Wojewodę prowadzonego postępowania nie mogło być również usprawiedliwione dużą ilością spraw wpływających do organu.

W dniu 5 października 2012 r. Wojewoda Opolski wydał decyzję nr [...], którą uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 19 maja 2011 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził m.in., że operat szacunkowy, który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania przez organ pierwszej instancji nie może być wykorzystany w postępowaniu odwoławczym, ponieważ w dniu 11 marca 2012 r. upłynął ustawowy termin jego ważności, a rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił w jego treści klauzuli, o jakiej mowa w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnie obowiązujących przepisów i poziomu cen nieruchomości. Natomiast sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponadto operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość przyznanego odszkodowania i dlatego należy zagwarantować stronie postępowania prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Zdaniem organu, w przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 23 października 2012 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał zażalenie B. K.-T. na bezczynność za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 5 listopada 2012 r. (uzupełnionym w piśmie z dnia 17 stycznia 2013 r.) B. K.-T. złożyła do Sądu skargę, wnosząc m.in. o uznanie za przewlekłe postępowania prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zrelacjonowała przebieg postępowania w sprawie, akcentując, że organ odwoławczy kilkakrotnie przesuwał termin rozpoznania odwołania, czyniąc to bezzasadnie, ponieważ żaden nowy dowód w sprawie nie pojawił się. Zdaniem skarżącej, do dezaktualizacji operatu szacunkowego doszło w wyniku przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, który posiadał wiedzę, że ustawowy termin ważności spowoduje brak możliwości dalszego wykorzystania go jako dowodu w sprawie, a w związku z tym jego oceny. Dalej argumentowała, że Wojewoda Opolski trzykrotnie dokonywał przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy, wyznaczając za każdym razem termin dłuższy o kilka miesięcy. Łącznie, czas rozpatrzenia sprawy trwał od czerwca 2011 r. do października 2012 r. Podkreśliła, że zwrócono się do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności operatu dopiero w lipcu 2012 r., kiedy dokument ten już dawno utracił swoją ważność. Zarzuciła również, że od daty wpływu odwołania do lipca 2012 r. organ nie zgromadził żadnych dowodów, a kolejne wyznaczane przez niego terminy rozpoznania sprawy były przekraczane. Nieuprawnione jest również stanowisko Wojewody Opolskiego, że na termin zakończenia postępowania miał wpływ czynny udział skarżącej, jako strony w postępowaniu, i udzielanie jej stosownych wyjaśnień. Reasumując, skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy prowadził postępowanie w sposób przewlekły, wykazując się brakiem kompetencji i staranności podczas wykonywania swoich czynności procesowych, co spowodowało wymierną szkodę dla niej, jako strony postępowania bezpośrednio zainteresowanej uzyskaniem odszkodowania. Natomiast takie zachowanie organu stanowi o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 35 § 3, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2013 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, skarżąca wyjaśniła, że zażalenie z dnia 17 sierpnia 2012 r. dotyczyło nie tylko bezczynności organu, ale również przewlekłości postępowania. Wskazała, że w powyższym piśmie zawarła argumentację świadczącą o kwestionowaniu prawidłowości prowadzonego postępowania, podejmowaniu czynności nieuzasadnionych i pozornych, wydłużających termin załatwienia sprawy. Tym samym dochowała wymogu wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto argumentowała, że organ zawiadamiając ją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, nie uzupełnił w żadnym zakresie materiału dowodowego, a więc wysłanie takiego zawiadomienia było bezcelowe i jedynie przedłużało postępowanie. Również pismo o potwierdzenie aktualności operatu zostało przesłane przez organ do rzeczoznawcy po wyznaczonym terminie zakończenia sprawy, tj. po dacie 30 czerwca 2012 r. Skarżąca zwróciła uwagę, że także decyzja została wydana po upływie kolejnego terminu przedłużonego przez organ. Zdaniem skarżącej, wszelkie podejmowane przez organ czynności były nieuzasadnione lub nieefektywne, a równocześnie nieistotne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Powyższe spowodowało, że postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne, a w konsekwencji doprowadziło do przewlekłości postępowania i braku zakończenia sprawy w terminie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał na brak wyczerpania przez skarżącą trybu określonego w art. 37 K.p.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei odnosząc się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania organ stwierdził, że strony zostały poinformowane o niemożności rozpatrzenia sprawy i wyznaczeniu przewidywanego terminu zakończenia postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami K.p.a. Jednocześnie wyjaśnił, że z uwagi na bardzo dużą liczbę wpływających do organu odwoławczego wniosków w zakresie gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa oraz skarg, zapytań i interwencji, nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w przewidzianym ustawowo terminie. Ponadto każda z rozpatrywanych spraw stanowi przypadek indywidualny, często o skomplikowanym stanie faktycznym i prawnym, wymagającym analizy obszernych akt sprawy. W sprawie zachodziła także konieczność podjęcia działań mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, a dotyczących aktualności operatu szacunkowego stanowiącego dowód w sprawie, o czym jednak na bieżąco Wojewoda Opolski informował strony. Zdaniem organu, wpływ na termin zakończenia postępowania miał również czynny udział skarżącej w postępowaniu i w konsekwencji obowiązek udzielania jej stosownych wyjaśnień. Jednakże organ podejmował wszelkie czynności konieczne do zebrania pełnego materiału dowodowego, jednocześnie wskazując termin ich zakończenia. Reasumując, Wojewoda Opolski stwierdził, że nie dopuścił się zwłoki w załatwieniu sprawy i nie miała miejsca przewlekłość postępowania, ponieważ podejmowane przez niego czynności nie były pozorne czy też przedłużające postępowanie.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo, nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że wszystkie czynności podejmowane przez organ były pozorne, niewnoszące nic do sprawy. W tym zakresie wskazał na konieczność podjęcia działań w celu zaktualizowania operatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie odnotować należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, czyli ich zgodność z przepisami prawa materialnego i proceduralnego. Natomiast, stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym - na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. -rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2 art. 149 P.p.s.a.).

W kwestii dopuszczalności skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można zatem mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. zażalenie, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewody Opolskiego). W tym miejscu wyjaśnić trzeba - w związku z podniesioną w tym zakresie argumentacją organu - że z treści wskazanego zażalenia wynika, iż B. K.-T. złożyła zażalenie zarówno na bezczynność organu, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. W piśmie tym skarżąca w sposób wyraźny zwracała uwagę na niewłaściwe i opieszałe działania organu polegające na nieuzasadnionym przedłużaniu postępowania i niedotrzymywaniu wyznaczanych, kolejnych terminów załatwienia sprawy. Poza tym dostrzec należy, że sam tytuł omawianego zażalenia świadczy o tym, że wolą skarżącej było odróżnienie dwóch powyższych instytucji. Zdaniem Sądu, bez znaczenia natomiast dla uznania wyczerpania przez skarżącą toku zażaleniowego jest sposób rozpoznania zażalenia przez organ wyższego stopnia. Dodatkowo wskazać można, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, że uprzednie złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie wypełnia też warunek formalny dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania (tak: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 926/13, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych przyczyn wniosek Wojewody o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie, a skargę należało uznać za dopuszczalną pod względem formalnym.

Ponadto odnotowania jeszcze wymaga trafne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone na tle przepisu art. 149 P.p.s.a., wedle którego to stanowiska wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, co jednak nie zwalnia Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie w zdaniu drugim art. 149 §1 P.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Skarga na przewlekłość ma bowiem za zadanie stwierdzenie, że postępowanie jest (było) prowadzone w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. Nadto orzeczenie sądu stwierdzające prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób przewlekły daje obywatelowi prawo do ubiegania się o odszkodowanie od Skarbu Państwa na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, jeżeli owa przewlekłość postępowania spowodowała po jego stronę szkodę (art. 417¹ § 3 K.c.). Tym samym umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na przewlekłość postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość z tego powodu, że skarga dotyczy postępowania administracyjnego, które zakończyło się przed wydaniem wyroku, spowodowałoby brak możliwości uzyskania wskazanego odszkodowania, a także wypaczyłoby sens omawianej regulacji (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poczynienie ostatnich uwag stało się konieczne z uwagi na to, że w niniejszej sprawie, przed wniesieniem skargi, zostało rozpatrzone odwołanie skarżącej z 8 czerwca 2011 r. i 5 października 2012 r. Wojewoda wydał decyzję. Jednakże, jak wyjaśniono wcześniej, wydanie rozstrzygnięcia przez organ nie daje podstaw do umorzenia postępowania sądowego i nie zwalnia Sądu z obowiązku dokonania oceny, czy zakwestionowane w skardze postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wyrokowania.

Powyższe ustalenia pozwoliły sądowi na przejście do merytorycznej oceny zasadności skargi. Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od uwagi, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 69-70), jak również upływ kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałość w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wystąpi wówczas, gdy podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia spraw. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Warto jeszcze w tym miejscu dodać, że w piśmiennictwie zwraca się uwagę, iż celem rozszerzenia kognicji sądów administracyjnych o badanie przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej w sprawach indywidulanych było wymuszenie nadania czynnościom organu administracji sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok VII nr 5(38)/2011 r., s. 48).

Zważywszy na przedmiot skargi wskazania wymaga, że przepis art. 35 § 1 K.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W tym miejscu wskazać również należy na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 K.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 78).

Odnosząc powyższe rozważania prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego. Organ odwoławczy niewątpliwie działał w sposób opieszały i nieefektywny, przedłużając kilkakrotnie postępowanie bez dostatecznie uzasadnionych podstaw i nie podejmując skutecznych czynności zmierzających do końcowego załatwienia sprawy. Z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie odwoławcze prowadzone było przez organ blisko rok i trzy miesiące. Po wpłynięciu odwołania w dniu 17 czerwca 2011 r. Wojewoda do dnia 17 lipca 2012 r., a więc przez ponad rok, nie podjął jakichkolwiek niezbędnych czynności w sprawie prowadzących do jej zakończenia. Pomimo formalnego przedłużania terminów załatwienia sprawy nie można stwierdzić, mając na uwadze argumentację organu w tym zakresie, że tak nadmierna zwłoka w rozpoznaniu odwołania była uzasadniona. Przede wszystkim dostrzec trzeba, że wskazywane przez organ względy organizacyjne i duża ilość załatwianych spraw nie są usprawiedliwieniem wielomiesięcznego naruszenia terminu zakończenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 70/13, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej, że Wojewoda nie wykazał, chociażby przez podanie ogólnych danych statystycznych, czy ilości miesięcznych załatwień wypływających do niego spraw, że istotnie nie miał możliwości wcześniejszego załatwienia sprawy. Poza tym zauważyć przyjdzie, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających podejmowanie przez organ czynności procesowych, które miałyby na celu zakończenie postępowania. Jedyną czynnością organu w przedłużanym postępowaniu, po raz pierwszy do dnia 28 lutego 2012 r., a następnie do dnia 30 czerwca 2012 r., było poinformowanie skarżącej w dniu 14 czerwca 2012 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Tymczasem analiza materiału dokumentacyjnego sprawy dowodzi, że organ nie dysponował żadnym nowymi dowodami i nie podjął żadnych czynności, które uzasadniałyby potrzebę wypowiedzenia się przez stronę postępowania. Należy również wskazać, że organ nie dotrzymywał terminów wyznaczanych przez siebie. Po raz pierwszy, zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego w dniu 17 lipca 2012 r. przekroczył wyznaczony na dzień 30 czerwca 2012 r. termin rozpatrzenia odwołania. Po raz drugi, wydając decyzję w dniu 5 października 2012 r. nie dotrzymał terminu rozpatrzenia sprawy wyznaczonego na dzień 30 września 2012 r. Co istotne, bierność organu do dnia 11 marca 2012 r. doprowadziła do utraty ważności operatu szacunkowego z tą datą. Takie postępowanie organu jest tym bardziej naganne, gdy zważyć, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez Wojewodę uzasadnione zostało potrzebą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części właśnie z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w miejsce tego, który stracił ważność.

Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że Wojewoda naruszył obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy, który wynika z art. 35 § 1 K.p.a., a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle wymogów art. 12 K.p.a. Z chronologii zdarzeń ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi jednoznacznie wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, nie podejmując skutecznych czynności prowadzących do zakończenia postępowania. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować wielokrotnego przedłużania przez organ terminów do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że jednocześnie organ ten nie przeprowadza żadnego postępowania wyjaśniającego w ramach przysługujących mu kompetencji, służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Co więcej, swoją biernością doprowadził on do utraty ważności operatu szacunkowego, który wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania, co jest działaniem nie do zaakceptowania z punku widzenia praworządnego państwa. Zdaniem Sądu, postępowanie odwoławcze niewątpliwie mogło zakończyć się w krótszym terminie, a kolejne przedłużenia terminu załatwienia sprawy nie mogą być uznane za uzasadnione. Wyraźnie stwierdzić trzeba, że chociaż formalnie realizowano obowiązek informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie, to jednak podejmowane przez organ czynności miały charakter pozorny i w realiach niniejszej sprawy nie mogą być uznane za wystraczające dla uwolnienia się przez Wojewodę od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd nie podzielił również argumentacji organu, że wpływ na termin rozpoznania sprawy miał czynny udział strony w postępowaniu i w konsekwencji obowiązek udzielania jej stosownych wyjaśnień. Materiał dokumentacyjny sprawy potwierdza, że czynności podejmowane przez skarżącą nie mogły spowodować wydłużenia postępowania. Aktywność skarżącej związana z wizytą w siedzibie organu w dniu 21 czerwca 2012 r. w celu zapoznania się aktami sprawy była reakcją na zawiadomienie organu z dnia 14 czerwca 2012 r. Ponadto z treści notatki służbowej sporządzonej na powyższą okoliczność wynika, że skarżąca nie zgłosiła w sprawie żadnych innych uwag niż przedstawione w odwołaniu. Z kolei rozpatrzenie wniosku o przesłanie potwierdzonej za zgodność kopii aktualizacji operatu szacunkowego nie wymagało podjęcia żadnych dodatkowych czynności wyjaśniających i ograniczyło się ze strony organu do poinformowania skarżącej o przysługujących jej uprawnieniach i możliwości samodzielnego wykonania kserokopii dokumentów z akt sprawy. W tych okolicznościach Wojewoda nie może zasadnie twierdzić, że działania skarżącej mogły mieć jakikolwiek wpływ na opóźnienie w załatwieniu sprawy. Natomiast, jak się wydaje, złożenie przez B. K.-T. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenia na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie miało wpływ na przyspieszenie jej załatwienia.

Jednocześnie, na podstawie powyższych ustaleń, Sąd stwierdził - stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. - że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, Wojewoda w sposób rażący naruszył art. 12 K.p.a. oraz art. 35 K.p.a. Szczególnym przejawem nagannego postępowania Wojewody było niepodejmowanie żadnych niezbędnych czynności przez ponad rok od daty wpływu odwołania do organu, a w konsekwencji braku tych działań, doprowadzenie do utraty ważności operatu szacunkowego. Ponadto kolejne wyznaczanie nowych terminów rozpatrzenia odwołania z powoływaniem się na te same przyczyny niedochowania wcześniejszych terminów, przy jednoczesnej bierności (organ nie wykazał, by w wymaganych okresach podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy), niewątpliwie świadczy o tym, że postępowanie organu - także z tej przyczyny - wyczerpało cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd miał na uwadze i to, że wskazywane przez Wojewodę powody w żadnej mierze nie uzasadniają braku aktywności z jego strony przez tak długi czas.

Przedstawione okoliczności zadecydowały również o wymierzeniu organowi przez Sąd z urzędu grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., w kwocie trzech tysięcy złotych, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. Zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które - stosownie do znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. (M. P. z 2013 r., poz. 89) - w 2012 r. wyniosło 3521,67 zł. Orzeczona grzywna jest przede wszystkim skutkiem rażącej przewlekłości postępowania odwoławczego. Miarkując wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę stopień zawinienia organu, opisanego szczegółowo wyżej i uznał, że jej wysokość spełni swoją dyscyplinującą rolę oraz zapobiegnie popełnionym przez organ naruszeniom w przyszłości.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 3 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a., który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na tej podstawie zasądzono na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.