Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 631/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka Ostrowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Miłkowice z dnia 29 czerwca 2010 r. nr LII/285/2010 w przedmiocie przyjęcia programu i zasad udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Gminy Miłkowice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest uchwała Rady Gminy Miłkowice Nr LII/285/2010 z dnia 29 czerwca 2010 r. wydana z powołaniem się na przepisy na art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) (zwana dalej ustawą o pomocy społecznej) w związku z art. 59 ust. 1 , ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) (zwana dalej ustawą o finansach publicznych) w sprawie przyjęcia Programu i zasad udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i wstrzymanie jej wykonania z tym uzasadnieniem , że narusza ona prawo . Wojewoda Dolnośląski wskazał, że Rada Gminy powołując się w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały na art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 59 ust. 1 - ust. 3 ustawy o finansach publicznych przyjęła, że celem przedmiotowej uchwały jest utrzymanie osób i rodzin w środowisku zamieszkania oraz zapobiegania eksmisjom i bezdomności (§ 1 uchwały). Rada określiła cele programu, jego adresatów i realizatorów, źródła finansowania, formy oraz zasady udzielania pomocy społecznej tj.: pracy socjalnej, zatrudnienia wspomaganego, pomocy finansowej oraz pomocy oddłużeniowej. W § 14 kwestionowanej uchwały Rada powierzyła ponadto Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Miłkowicach dokonywanie analizy i ocenę efektywności Programu. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Miłkowice i ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych, a w oparciu o art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby, o których mowa w ust. 9, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej. Natomiast powołany w podstawie prawnej uchwały art. 59 ust. 1 - ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg(ust. 2 art. 59). Z kolei w ust. 3 art. 59 tej ustawy wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1. W ocenie organu nadzoru, wskazane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie są zgodne z faktyczną treścią tej uchwały, ponadto treść uchwały wywołuje pewne wątpliwości co do intencji uchwałodawcy, jakiego rodzaju upoważnienie w rzeczywistości chciał zrealizować. Według organu nadzoru program, o którym mowa w cytowanym przepisie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, jest planem działania gminy w zakresie pomocy społecznej i ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Z kolei program osłonowy jest konkretną formą pomocy określoną w programie skierowaną do mieszkańców gminy, po wcześniejszym rozeznaniu potrzeb gminy. Natomiast art. 110 ust. 10 powołanej ustawy dotyczy wdrażania przez gminę programów pomocy społecznej. Wobec tego są to akty planistyczne i stanowią fundament prac nad gminną strategią rozwiązywania problemów społecznych. W ocenie organu nadzoru wskazane przepisy ustawy o pomocy społecznej należy traktować jako samodzielną podstawę do utworzenia przez radę gminy aktów programowych. Takie dokumenty programowe, wyznaczające kierunki działania jednostki samorządu terytorialnego w ramach realizacji zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej mają charakter wewnętrzny. Zgodnie bowiem z art.110 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej do obowiązków kierownika ośrodka pomocy społecznej należy nie tylko składanie radzie gminy sprawozdania z rocznej działalności ośrodka, ale również przedstawianie listy potrzeb z zakresu pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę potrzeby wynikające z działalności ośrodka pomocy społecznej, rada gminy opracowuje, zgodnie z kompetencją art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, lokalny program pomocy społecznej, a następnie kieruje go do wdrożenia kierownikowi ośrodka. Z kolei norma kompetencyjna wynikająca zarówno z art. 17 ust. 2 pkt 4 jak i z art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, jako podstawa do podjęcia aktu dotyczącego realizacji zadań gminy z zakresu pomocy społecznej, nie może być podstawą do wprowadzenia do porządku prawnego regulacji mających charakter norm powszechnie obowiązujących. Akty te nie posiadają bowiem cech aktów prawa miejscowego, nie mogą być źródłem praw i obowiązków podmiotów - uczestników tychże programów. Natomiast delegacja wynikająca z art. 59 ustawy o finansach publicznych , wyrażającego zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w decydowaniu o dochodach własnych tych jednostek , upoważnia organ stanowiący gminy do podjęcia uchwały, która określa postępowanie w sprawach wymienionych w tym przepisie i daje tym samym podstawę do utworzenia aktu prawa miejscowego, ustanawiającego szczegółowe zasady udzielania ulg. Z tych względów upoważnienie wynikające z art. 59 ustawy o finansach publicznych obejmuje – zdaniem organu nadzoru - wyłącznie wydanie przepisów określających zasady umarzania bądź odraczania lub rozkładania na raty należności mających charakter cywilnoprawny, przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym. Tymczasem w § 1 - § 9 i § 13 - § 14 zaskarżonej uchwały Rada Gminy w Miłkowicach uregulowała nie tylko kwestie związane z udzieleniem pomocy oddłużeniowej osobom zagrożonym eksmisją, lecz również określiła inne formy pomocy społecznej. W tym kontekście, gdyby kwestionowaną uchwałę Rady Gminy chcieć potraktować jako akt prawa miejscowego, podjęty na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych, to nie mogłyby się w niej znaleźć zapisy o zasadach udzielania uczestnikom Programu pomocy społecznej w formach: pracy socjalnej, zatrudnienia wspomaganego, pomocy finansowej, jakie zamieszczono w § 7 - § 10 uchwały, czy też kwestie związane z dokonywaniem analizy i oceny efektywności przedmiotowego Programu, o czym Rada postanowiła w § 14 uchwały. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego regulacje §l-§9i§13-§14 uchwały nie mają mocy powszechnie obowiązującej, a jedynie mają za zadanie wskazywać kierunek działania Gminy w zakresie pomocy społecznej. Analizując prawidłowość tak zrealizowanych przez Radę Gminy kompetencji prawotwórczych oraz możliwość przekazania tak skonstruowanej uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, należy odnieść się do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zdaniem organu niezbędne jest zatem ustalenie, jaki przepis w rzeczywistości mógłby stanowić podstawę podjęcia zakwestionowanej uchwały i czy w jego oparciu może zostać ona uznana za akt prawa miejscowego. Obie kompetencje unormowane są bowiem w odrębnych aktach ustawowych, a ich charakter jest różny. Według organ nadzoru kompetencja Rady Gminy do uregulowania kwestii wskazanych w art. 59 ustawy o finansach publicznych, winna zostać uregulowana w odrębnym akcie. W tym zakresie Wojewoda powołał się na przepis § 119 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 r. Nr 100, poz. 908) (zwanego dalej rozporządzeniem) , pozwalający na wydanie podstawie jednego upoważnienia ustawowego jednego rozporządzenia, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu (ust. 1). Zasady techniki prawodawczej przyjmują bowiem jako regułę: jedno upoważnienie – jedno rozporządzenie. Rozwiązanie to zapobiega przede wszystkim pominięciu pewnych spraw ujętych w upoważnieniu oraz ewentualnej niespójności regulacji między kilkoma rozporządzeniami. Ponadto organ nadzoru wskazał, że w oparciu o art. 58 ust. 2 w związku z art. 59 ustawy o finansach publicznych zastosowanie odpowiednich ulg następuje na podstawie przepisów, prawa cywilnego. Tym samym postanowienie § 12 uchwały zgodnie, z którym do wydania decyzji administracyjnych w ramach realizacji pomocy oddłużeniowej, o której mowa § 11 uchwały, upoważnia się Dyrektora Ośrodka, stanowi - według organu nadzoru- przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 59 ust. 2 tej ustawy. Zatem, w omawianym zakresie nastąpiło wymieszanie materii z zakresu prawa administracyjnego oraz prawa cywilnego. Dalej organ nadzoru wskazał ,że z art. 7 i art.94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika , że podstawą aktu prawa miejscowego musi być wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy szczególnej lub ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Wojewody w rozpatrywanej sprawie umocowanie ustawowe do podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego zawiera przepis art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przy czym powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, zatem organ stanowiący gminy wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia i nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Tymczasem w § 7 ust. 1 pkt 2 oraz w § 9 przedmiotowej uchwały Rada uregulowała kwestie, które nie mieszczą się z w ramach przyznanych jej kompetencji prawotwórczych. Rada postanowiła bowiem w § 7 ust. 1 że: Uczestnikom Programu może zostać udzielona pomoc społeczna w formie następujących świadczeń, a to : pracy socjalnej, zatrudnienia wspomaganego, pomocy finansowej, pomocy oddłużeniowej. Następnie w § 9 postanowiono ,że formy pomocy udzielanej w ramach zatrudnienia wspomaganego obejmują w szczególności : prace społecznie użyteczne, świadczenie niezbędnych prac na rzecz wynajmującego, z którego dochód będzie przekazywany na pokrycie zaległości czynszowych, roboty publiczne, prace interwencyjne i inne instrumenty rynku pracy, przy współpracy z Powiatowym Urzędem Pracy w Legnicy.

Zdaniem organu nadzoru, w powyższych kwestiach zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), oraz przepisy ustawy z dnia13 2003 r. czerwca o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2003 r. Nr 122, poz. 1143). W tym zakresie w związku z art. 73a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy skierowanie do wykonywania prac społecznie użytecznych zostało szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 210, poz. 1745) w sprawie trybu organizowania prac społecznie użytecznych.

Z kolei w zakresie w jakim Rada Gminy wypowiedziała się w § 9 ust. 1 pkt 3 uchwały zastosowanie mają przepisy rozdziału 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który wyczerpująco regulują materię instrumentów rynku pracy (art. 44 art. 61 b). Zatem Rada Gminy w Miłkowicach nie była upoważniona do stanowienia o materii uregulowanej w przepisach powszechnie obowiązujących. Zgodnie bowiem z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Rada gminy nie ma prawa powielać i modyfikować uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o umorzenie postępowania z tym uzasadnieniem , że uwzględniła skargę w całości , albowiem w dniu 5 października 2010r. Rada Gminy Miłkowice podjęła uchwałę Nr LV/304/2010 w sprawie przyjęcia programu i zasad udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją, którą uchylono zaskarżoną uchwałę, na poparcie czego przedłożyła odpis uchwały wydanej na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art.110 ust. 110 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewoda Dolnośląski w piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2010r. podtrzymał skargę złożoną na uchwałę Rady Gminy Miłkowice z dnia 29 czerwca 2010 r nr LII/285/2010 podnosząc, że uchylenie przez Radę Gminy Miłkowice zaskarżonej uchwały, mocą uchwały z dnia 5 października 2010 r. Nr LV/304/2010 nie powoduje wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W jego ocenie zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w dniu 10 września 2010 r., który wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, zaś uchwała zawierająca postanowienia o uchyleniu zaskarżonej uchwały, jako akt wydany na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art.110 ust. 110 ustawy o pomocy społecznej jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Zatem wskazana uchwała Rady Gminy Miłkowice nie może zawierać normy derogacyjnej dla aktu prawa miejscowego. Zdaniem organu nadzoru zaskarżona uchwała weszła w życie i nadal obowiązuje, wywołując skutki prawne i jedynie wyrok sądu administracyjnego stwierdzający jej nieważność spowoduje, że zakwestionowane regulacje będą nieważne od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały.

Strona przeciwna w piśmie procesowym z dnia 24 grudnia 2010 r. zgodziła się ze stanowiskiem i wnioskiem organu nadzoru w przedmiocie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena zasadności skargi wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zgłoszonego w piśmie procesowym z dnia 6 października 2010 r. przez Gminę Miłkowice wniosku o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na podjęcie nowej uchwały z dnia 5 października 2010 r. nr LV/304/2010, której § 11 stanowi o utracie mocy uchwały Nr LII/285/2010 Rady Gminy w Miłkowicach z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie podjęcia Programu i zasad udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją. Czy zatem można przyjąć ,że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego i mamy do czynienia z brakiem przedmiotu sporu, a więc bezprzedmiotowością postępowania sądowo-administracyjnego . Przy ocenie braku podstaw do stosowania kontroli sądowo-administracyjnej należy wziąć pod uwagę w jakim trybie została wyeliminowana z obrotu prawnego zaskarżona uchwała, która wydana została między innymi na podstawie art. 59 ust. 1,2,3 ustawy o finansach publicznych i niewątpliwie ma charakter aktu prawa miejscowego. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w dniu 10 września 2010 r. i zgodnie z jej § 17 weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, a to w dniu 24 września 2010 r. Natomiast uchwała Rady Gminy Miłkowice z dnia 5 października 2010 r. Nr LV/304/2010, zawierająca zapis o utracie mocy zaskarżonej uchwały i wchodząca w życie z dniem jej podjęcia, wydana została na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, jest uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego, podejmowaną | dla wykonania ustawowo określonych kompetencji .Uchwała tego typu może wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi podejmującemu uchwałę i przedmiot uchwały nie może wykraczać poza kompetencje adresatów. A zatem mając na uwadze również hierarchię źródeł prawa administracyjnego , obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzić należy ,że uchwała Rady Gminy będąca aktem normatywnym , nie mającym cech aktu prawa miejscowego nie może zawierać norm prawnych derogujących z obrotu prawnego akt normatywny o randze prawa miejscowego , opublikowany we właściwym publikatorze. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała mająca walor aktu prawa miejscowego nadal pozostaje w obrocie prawnym , a tym samym nie można przyjąć ,że mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania sądowo-administracyjnego i istnieją podstawy do umorzenia tego postępowania .

Jedynie na marginesie tego wątku zauważyć należy, że nawet gdyby stan prawny prezentował się odmiennie i uchwała z dnia 5 października 2010 r. miała charakter aktu prawa miejscowego i weszłaby w życie po publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego , uchylając skutecznie uchwałę stanowiącą przedmiot zaskarżenia to i tak zarzuty skargi wymagałyby merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem zaskarżona uchwała, mogła wywołać wobec określonych podmiotów skutki, których nie niweluje samo tylko uchylenie naruszającej prawo uchwały, a tym samym podjęcie nowej uchwały w istocie nie stanowi uwzględnienia skargi w rozumieniu przepisów p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd administracyjny ma możliwość zastosowania sankcji nieważności , a na drodze administracyjnej doszło do uchylenia aktu , nie można przyjąć bezprzedmiotowości postępowania , gdyż skutki nieważności różnią się od skutków uchylenia .Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały działa ex tunc, co oznacza ,że akt od samego początku nie był zdolny do wywoływania skutków prawnych. Stwierdzenie powyższego obliguje sąd administracyjny jest do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Wypada w tym miejscu jedynie przypomnieć , że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a.) nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium legalności . Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W punkcie wyjścia przytoczyć należy brzmienie § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 r. Nr 100, poz. 908), wedle którego do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7[...] tego rozporządzenia (przyp. Sądu). Oznacza to , że w ramach konstruowania aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie upoważnień ustawowych przez między innymi organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, znajdują zastosowanie przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia w zakresie zakreślonym przez przepis § 143 rozporządzenia. Zaskarżona uchwała wydana została z powołaniem się na podstawę prawną wynikającą z dwóch ustawach, a to : przepisów art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy. o pomocy społecznej oraz przepisów art. 59 ust. 1 , ust. 2 i ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

Pierwsza z powołanych wyżej ustaw przewiduje w art. 17 ust. 2 oraz art. 110 ust. 10 upoważnienie dla właściwego organu gminy – rady gminy – do wydania aktu o charakterze planistycznym, programowym. W granicach wynikającego z powyższych przepisów ustawy pomocy społecznej, organ gminy władny jest podjąć uchwałę, która w treści swej nie może zawierać przepisów powszechnie obowiązujących, nakładających na szerszy krąg podmiotów obowiązki, bądź decydujących o zakresie uprawnień, stanowiących konkretyzację odpowiedniego upoważnienia ustawowego w konkretnej materii. Trafnie zatem organ nadzoru wskazał, że powołane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej należy zatem traktować jako samodzielną podstawę do utworzenia przez radę gminy aktów programowych, wyznaczające kierunki działania jednostki samorządu terytorialnego w ramach realizacji zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej i mają one charakter wewnętrzny. Zgodnie bowiem z art.110 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej do obowiązków kierownika ośrodka pomocy społecznej należy nie tylko składanie radzie gminy sprawozdania z rocznej działalności ośrodka, ale również przedstawianie listy potrzeb z zakresu pomocy społecznej. Zatem biorąc pod uwagę potrzeby wynikające z działalności ośrodka pomocy społecznej, rada gminy opracowuje, zgodnie z kompetencją art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, lokalny program pomocy społecznej, a następnie kieruje go do wdrożenia kierownikowi ośrodka. Ustawa nie charakteryzuje bliżej przedmiotowych programów, wynika z niej jedynie, że treścią programów mają być sprawy z zakresu pomocy społecznej. Akt tej rangi może być zatem adresowany do takiego podmiotu, który jest organizacyjnie podporządkowany organowi wydającemu akt i może kształtować sytuację prawne jedynie takiego podmiotu.

Z kolei w drugiej z powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały ustaw tj. ustawie o finansach publicznych przewidziano w przepisie art. 59 ust. 2 upoważnienie dla organu stanowiącego samorządu terytorialnego – rady gminy – do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w postaci umorzenia, odroczenia spłaty bądź rozłożenia na raty należności pieniężnych mających charakter należności cywilnoprawnych, przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jednostkom jej podległym. Nie ulega wątpliwości, że zawarta w art. 59 ustawy o finansach publicznych delegacja wyrażająca zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w decydowaniu o dochodach własnych tych jednostek upoważnia organ stanowiący gminy do podjęcia uchwały, która określa postępowanie w sprawach wymienionych w tym przepisie i daje tym samym podstawę do utworzenia aktu prawa miejscowego, ustanawiającego szczegółowe zasady udzielania ulg. Niewątpliwie akt prawa miejscowego, z uwagi na konstrukcję normy upoważniającej musi zawierać normy o charakterze powszechnie obowiązującym, zawierające postanowienia nakładające na szerszy krąg odbiorców- zdefiniowanych przepisem – konkretne obowiązki, bądź modyfikujące ich uprawnienia.

Analiza treści zaskarżonej uchwały, w tym norm prawnych stanowiących podstawę ich wydania, prowadzi do wniosku, że przy jej wydaniu doszło do swoistego wymieszania delacji ustawowych do wydania aktów, co w pewnych sytuacjach możne być uzasadnione ekonomią legislacyjna, jednakże w analizowanym przypadku, z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Powołane podstawy prawne, jak i postanowienia zaskarżonej uchwały wskazują na to, że w uchwale zawarto normy o różnej randze , zamieszczając w niej z jednej strony regulacje o charakterze aktu wewnętrznego , a więc kwestie dotyczące kierunku działania Gminy w zakresie pomocy społecznej, a z drugiej strony uzupełniono je normami powszechnie obowiązującymi na terenie gminy , opartymi o delegację zawartą w ustawie o finansach publicznych, a dotyczącymi udzielania ulg w zakresie należności cywilnoprawnych jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie przytoczyć należy brzmienie przepisu § 119 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki legislacyjnej, w myśl którego na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. W tym zakresie mając na uwadze zastosowanie wprost powyższego przepisu § 119 rozporządzenia do stanowienia aktów prawa miejscowego stwierdzić należy, że jest wadliwe - z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji - wydanie jednego aktu normatywnego na podstawie kilku przepisów upoważniających zawartych w tej samej ustawie, jak również na podstawie kilku upoważnień zamieszczonych w różnych ustawach. Stanowisko to ma uzasadnienie zwłaszcza w sytuacji, kiedy zmianie ulega, bądź traci moc obowiązującą jedna z ustaw zawierających upoważnienie do wydania aktu normatywnego, a także w przypadku – z jakim mamy do czynienia w analizowanej sprawy – w jaki sposób wydawany na podstawie wielu upoważnień akt normatywny będzie zmieniany, bądź uchylany. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że podstawy prawne podjętej uchwały nie są ze sobą kompatybilne, w tym sensie, że żadna z nich nie pozwala na wspólne uregulowanie spraw objętych normami kompetencyjnymi. Poza tym, kwestie przekazane organowi stanowiącemu w ramach upoważnienia wynikającego z przepisu art. 59 ustawy o finansach publicznych po pierwsze wymagają kompleksowej regulacji, w zakresie należności cywilnoprawnych, które z istoty rzeczy nie ograniczają się li tylko do zaległości z tytułu opłat czynszowych (§ 11 zaskarżonej uchwały) – , po drugie w ramach tej delegacji nie przekazano organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do upoważnienia Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie ulg dotyczących należności, o których mowa w zaskarżonej uchwale ( § 12 zaskarżonej uchwały). Odrębne uregulowanie ulg odnoszących się do należności z tytułu opłat czynszowych – o charakterze cywilnoprawnym - od pozostałych, innych należności o takim charakterze, powoduje niebezpieczeństwo wprowadzenia do obrotu prawnego aktów prawnych, w których znajdą się odmienne, bądź zmodyfikowane przepisy prawa miejscowego , mające oparcie w tej samej normie kompetencyjnej, co pozostaje w sprzeczności, nie tylko z powołanym wyżej przepisem § 119 rozporządzenia, ale godzi w podstawowe zasady państwa prawa zawarte w Konstytucji RP, bowiem może różnicować sytuację prawną adresatów norm prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie różnych materii, wynikających z różnych norm upoważniających w jednym akcie prawnym prowadzić może do niejasności stanowionego prawa dla adresatów norm prawnych w nim zawartych.

Ma również rację organ nadzoru , kiedy wywodzi , że w § 7 ust. 1 pkt 2 oraz w § 9 zaskarżonej uchwały Rada uregulowała z kolei kwestie, które nie mieszczą się w ramach przyznanych jej kompetencji prawotwórczych. W zakwestionowanych postanowieniach przewidziano katalog świadczeń, w jakich może zostać udzielona pomoc społeczna, w tym między innymi zatrudnienie wspomagane ( § 7 ust. 1 pkt 2) oraz określono, co w szczególności obejmują formy pomocy udzielanej w ramach zatrudnienia wspomaganego ( § 9) W tym zakresie trafnie zauważa organ nadzoru, że w powyższych kwestiach zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), oraz przepisy ustawy z dnia13 2003 r. czerwca o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2003 r. Nr 122, poz. 1143). Zgodnie bowiem z art. 73a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - skierowanie do wykonywania prac społecznie użytecznych - szczegółowo zostało uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 210, poz. 1745) w sprawie trybu organizowania prac społecznie użytecznych. Natomiast kwestie co do których Rada Gminy postanowiła w § 9 ust. 1 pkt 3 uchwały, że formą pomocy udzielanej w ramach zatrudnienia wspomaganego są między innymi roboty publiczne, prace interwencyjne i inne instrumenty rynku pracy, przy współpracy z Powiatowym Urzędem Pracy w Legnicy, unormowane zostały w przepisach rozdziału 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który wyczerpująco regulują materię instrumentów rynku pracy (art. 44 art. 61 b tej ustawy).

Nie ulega zatem wątpliwości, że przepisy uchwały nakładają się na materię uregulowaną już w .przepisach o randze ustawowej. Jest to niedopuszczalne, ponieważ możliwość regulowania aktem prawa miejscowego poszczególnych spraw uregulowanych już w ustawach, uzależniona jest od jednoznacznego upoważnienia ustawowego. W myśl przepisów Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mają charakter podustawowy (art. 94), a więc uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (ustaw). Oznacza to, że w uchwałach organów stanowiących samorządu terytorialnego nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zgodnie z przepisem § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych wyższego rzędu . Rada gminy nie ma zatem prawa powielać uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Jeżeli jakiś przepis jest zawarty w ustawie to powtarzanie go w akcie wykonawczym jest zbyteczne, ponieważ w ten sposób niczego się nie normuje. W następstwie stosowania powtórzeń mogą natomiast powstać liczne nieporozumienia. Przy powtórzeniach okazuje się, że niektóre wypowiedzi ustawodawcy są normatywnie zbędne. Musi to prowadzić do wątpliwości, z których fragmentów tekstu prawnego należy odtwarzać normy i jaka jest ranga tych norm (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r., s. 238).

Konkludując stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne ,co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do zastosowania w odniesieniu do zaskarżonej uchwały sankcji nieważności i do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 147 § 1, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji