Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 766/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Tomasz Porczyński na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 roku sprawy ze skargi I. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 766/21

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał I.F. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (usytuowanego w granicy z nieruchomością w Ł. przy ul. [...]).

Decyzją nr [...] z dnia [...]. r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nr [...] z dnia [...]. r. oraz nakazał I.F., zam. w Ł. przy ul. [...] rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 5,50 m x 19,19 m, usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], działka nr ewid. [...], obręb [...], zlokalizowanego w granicy z nieruchomością położoną w Ł. przy ul. [...].

Wobec ww. decyzji żadna ze stron postępowania administracyjnego nie skorzystała z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Powyższa decyzja organu szczebla wojewódzkiego stała się ostateczna i prawomocna.

W dniu 1.10.2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek I.F. z dnia [...].09.2019 r. w sprawie zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]. r. uchylającej w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. r., Nr [...], nakazującej I.F. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 5,50 m x 19,19 m, usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka nr ewid. [...], obręb [...], zlokalizowanego w granicy z nieruchomością położoną w Ł. przy ul. [...].

Pismem z dnia 7.10.2019 r. tutejszy organ, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia w terminie 7 dni stwierdzonych braków formalnych ww. pisma, poprzez sprecyzowanie rodzaju żądania, bowiem z treści ww. wniosku w sposób jednoznaczny nie wynikało, czy intencją była zmiana decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. r. w trybie art. 155 k.p.a. czy też podanie zawierało żądanie uchylenia ww. decyzji, a jeśli tak to w jakim trybie administracyjnym. W odpowiedzi na ww. wezwanie, pismem z dnia 23.11.2019 r. I. F. wyjaśniła, że "wnosi o zmianę decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...],[...] w trybie art. 155 kpa w sposób następujący: uchylenie obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji i wskazanie na przeprowadzenie procedury dostosowującej budynek do zgodności z prawem".

Pismem z dnia 4.11.2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony, iż na wniosek I.F. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]. r. uchylającej w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. r., Nr [...] nakazującej I.F. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 5,50 m x 19,19 m, usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], działka nr ewid. [...], obręb [...], zlokalizowanego w granicy z nieruchomością położoną w Ł. przy ul. [...].

W dniu 27.11.2019 r. I.F. złożyła na podstawie art. 89 § 1 k.p.a., wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Jako załącznik do ww. wniosku I.F. załączyła: oświadczenie projektanta mgr inż. arch. J.W. z dnia 19 listopada 2019 r.; porozumienie z dnia 13.05.2008 r. pomiędzy M. B. a I. F. dotyczące rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego w Ł., przy ul. [...], zlokalizowanego w granicy działki; pismo z dnia 28.10.2008 r.; pismo z dnia 10.04.2008 r. oraz pismo z dnia 30.11.2007 r. I.F..

Postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 78 § 2 w związku z 89 § 1 k.p.a. odmówił uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu tj. rozprawy administracyjnej. W uzasadnieniu ww. postanowienia tutejszy organ wskazał, że brak jest podstaw do przeprowadzenia ww. dowodu ponieważ w przedmiotowej sprawie stan faktyczny został już ustalony na podstawie dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy i w konsekwencji została wydana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r, nr [...].

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia wniosku I.F., wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...]. r.

Decyzją z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu szczebla wojewódzkiego z dnia [...] r. Nr [...].

Pismem z dnia 11.08.2020 r. Prezydent Miasta Ł. poinformował F., że informacja inwestora o zmianie sposobu użytkowania i związanych z tym robót budowlano-remontowych istniejącego budynku mieszkalnego na izolatorium na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] w obrębie [...] pozostaje bezskuteczna, ponieważ obiekt którego dotyczy informacja stanowi samowolę budowlaną i objęty jest nakazem rozbiórki na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. r. Nr [...]. W/w pismo zostało przekazane do wiadomości organu I instancji.

Pismem z dnia 07.10.2020 r., organ szczebla podstawowego wystąpił do Urzędu Miasta Ł., Wydziału Urbanistyki i Architektury o przekazanie kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem, informacji I.F. z dnia 02.07.2020 r. o zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w Ł. na izolatorium, w trybie art. 12 ustawy z dnia 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanym z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) wraz z załącznikami (dokumentacją projektową).

Przy piśmie z dnia 09.10.2019 r. Urząd Miasta Ł. przekazał potwierdzoną za zgodność z oryginałem dokumentację dotyczącą informacji I.F. z dnia 02.07.2020 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania i związanych z tym robót budowlano-remontowych w trybie art. 12 ust. l i ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanym z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych dotyczących przedmiotowego budynku.

W dniu 15.10.2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził czynności kontrolne na działce usytuowanej przy ul. [...], których dokonano z ulicy z powodu nieobecności właścicielki I.F.. Podczas oględzin ustalono jednakże, że nałożony obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie został wykonany.

Przy piśmie z dnia 28.10.2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał wniosek I.F. o wygaśnięcie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...]. r. organowi szczebla podstawowego jako właściwemu w sprawie.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...]. r., którą organ szczebla wojewódzkiego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...]. r. oraz nakazał I.F. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 5,50 mx 19,19 m, usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], działka nr ewid. [...], obręb [...], zlokalizowanego w granicy z nieruchomością położoną w Ł. przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji Nr [...] wniosła, z zachowaniem ustawowego terminu, I. F.. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że rozbiórka została orzeczona po stwierdzeniu nieważności wydanego pozwolenia na budowę oraz pomimo zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania przez właściwy organ administracji publicznej. Po wejściu w życie ustawy z dnia 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanym z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych inwestor złożył informację w trybie art. 12 ust. 112 ww. ustawy, którą poinformowała że zmienia sposób użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na prywatne izolatorium. Ustawa nie przewidziała żadnych ograniczeń dla takich działań, a pandemia COVID-19 trwa nadal. Uznać zatem trzeba, że korzystanie z budynku jako prywatnego izolatorium nie stanowi naruszenia prawa. Skarżąca podnosi również, że wystąpiła o wygaśnięcie decyzji ponieważ w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka interesu strony, występuje też interes społeczny. Za uwzględnieniem interesu strony i interesu społecznego przemawia również fakt, że skarżąca znajduje się w trudnym położeniu finansowym w związku ze spłacaniem kredytu na budowę domu, który ma ulec rozbiórce.

Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w istocie ustanawia dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że w przypadku pierwszym uregulowanie prawne ma charakter odsyłający (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 września 1985 r., SA/Wr 556/85, OSPiKA 1986, z. 9-10, póz. 179), zaś w przypadku drugim powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne, wyd. I, Warszawa 2003 ).

Z przedstawionej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli łącznie są spełnione następujące przesłanki: 1) stała się bezprzedmiotowa, 2) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W powołanym przepisie zatem mowa jest o konieczności kumulatywnego spełnienia obu przesłanek umożliwiających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Należy wobec tego dokonać wpierw identyfikacji stanu bezprzedmiotowości, a w drugiej kolejności rozpoznać okoliczności, w których przepis prawa, interes społeczny bądź interes strony nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Bezprzedmiotowość jako taka oznacza stan, w którym dochodzi do zmiany w sferze podmiotowej lub przedmiotowej w sposób, który przesądza o niemożności bytu stosunku administracyjnoprawnego. Zmiana w sferze podmiotowej może istotnie dotyczyć śmierci strony, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną, jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. "Z brakiem przedmiotu będziemy mieli zaś do czynienia np. gdy w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku zniszczenia lub istotnego przekształcenia prawa lub obowiązku nie mogą być dalej realizowane albo wtedy gdy strona zrezygnowała z uprawnień" (por. Komentarz do art. 162 k.p.a., (w:) Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, A Wróbel, Z. Niewiadomski, Warszawa 2017; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28.08.2019 r., sygn. akt IV SA/Po 448/19).

W niniejszej sprawie, organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do wygaszenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...]. roku. Swoje rozstrzygnięcie organ stopnia powiatowego uzasadnił treścią pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia 11.08.2020 r. skierowanego do I.F.. Powyższym pismem Prezydent Miasta Ł. wskazał, że informacja inwestora Pani I.F. o zmianie sposobu użytkowania i związanych z tym robót budowlano-remontowych istniejącego budynku mieszkalnego na izolatorium na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] w obrębie [...] pozostaje bezskuteczna, ponieważ obiekt którego dotyczy informacja stanowi samowolę budowlaną i objęty jest nakazem rozbiórki na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. r. Nr [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnia, iż art. 12 "ustawy COVID-19", przewidywał w odniesieniu do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, oraz zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, wyłączenie w zakresie stosowania przepisów ustaw w tym przepisie wymienionych, w tym m.in. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz.1333, z późn. zm.). Przy czym art. 12 nie wyłączał przepisów środowiskowych. Powyższy art. 12 oraz art. 12b, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy COVID-19, utraciły moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, co nastąpiło z dniem 5 września 2020r.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż powyższa regulacja nie uchyla obowiązku rozbiórki nałożonego decyzją tutejszego organu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. oraz nakazano I.F. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 5,50 mx 19,19 m, usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], działka nr ewid. [...], obręb [...], zlokalizowanego w granicy z nieruchomością położoną w Ł. przy ul. [...]. Pozostaje to też w zgodzie z treścią pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia 11.08.2020 r. którym Prezydent Miasta Ł. poinformował inwestora, że jego informacja o zmianie sposobu użytkowania i związanych z tym robót budowlano-remontowych istniejącego budynku mieszkalnego na prywatne izolatorium na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] pozostaje bezskuteczna.

Przechodząc do samej kwestii zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na izolatorium, tutejszy organ wyjaśnia, iż budynek izolatorium podlega ścisłym regulacjom prawnym pod względem standardu organizacyjnego opieki w izolatorium sprawowanej w związku z przeciwdziałaniem zakażeniu wirusem SARS-CoV-2, zawartym w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia [...].03.2020r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach. Zgodnie z pkt I 1.2. załącznika do w/w rozporządzenia "Opiekę zdrowotną w izolatorium zapewnia podmiot leczniczy wykonujący działalność leczniczą w rodzaju leczenie szpitalne". Zgodnie zaś z pkt III 1. "Izolatorium sytuuje się w obiekcie zapewniającym następujący standard warunków lokalowo-pobytowych:

1) osobny pokój i węzeł sanitarny dla każdego izolowanego pacjenta;

1a) segment składający się z 2 pokoi i wspólnego węzła sanitarnego - dopuszcza się w przypadku osób izolowanych, u których zakażenie wirusem lub zachorowanie na COVID-19 zostało potwierdzone dodatnim wynikiem testu na obecność wirusa SARS-CoV-2;

2) trzy posiłki dziennie dostarczane do pokoju;

3) zapewnienie możliwości kontaktu bezpośredniego wyłącznie z personelem medycznym izolatorium i innymi osobami z obsługi izolatorium, wyposażonymi w odpowiednie środki ochrony osobistej;

4) umożliwienie połączenia osób izolowanych z personelem medycznym izolatorium lub innymi osobami z obsługi izolatorium na odległość za pomocą systemów łączności (np. telefon, interkom);

5) dezynfekcja pomieszczeń po pobycie osoby izolowanej".

Tym samym izolatorium stanowi zakład leczniczy przeznaczony dla pacjentów cierpiących na jedną z chorób zakaźnych spełniający określone warunki lokalowe oraz standardy opieki medycznej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwraca uwagę, iż wnioskodawczyni nie powołała się na jakąkolwiek okoliczność zawarcia umowy z podmiotem wykonującym działalność leczniczą, celem udostępnienia przedmiotowego budynku jako izolatorium, zaś sama informacja z dnia 02.07.2020 r. o zamiarze zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu na izolatorium złożona do organu administracji architektoniczno-budowlanej została uznana za bezskuteczną.

W związku z powyższym organ II instancji w pełni podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., iż zamierzenie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego na izolatorium, nie ma wpływu na istnienie obowiązku wynikającego z decyzji organu szczebla wojewódzkiego Nr [...]. Okoliczność zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, nawet w oparciu o art. 12 ustawy COVID - 19, nie powoduje, iż decyzja nakazująca jego rozbiórkę staje się bezprzedmiotowa. Takie działanie w realiach niniejszej sprawy jest tym bardziej niedopuszczalne, gdyż dotyczy tego rodzaju decyzji administracyjnej, w drodze których wyciągane są konsekwencje za czyny będące deliktami administracyjnymi. Takiego typu sankcją jest nakaz rozbiórki, który stanowi najdalej idącą sankcję za naruszenia przepisów Prawa budowlanego.

Konkludując, rozstrzygnięcie organu I instancji, uznano za prawidłowe pod względem proceduralnym oraz materialnoprawnym, a tym samym brak było podstaw do jego uchylenia bądź zmiany.

Odnosząc się zaś do treści odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że podniesione przez skarżącą okoliczności nie mogły zostać uwzględnione, co zostało precyzyjnie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

I. F. zarzuciła "błędną i dowolną interpretację przepisów w zakresie co do rozstrzygnięcia w trybie art 162 § 1 pkt 1 kpa z pominięciem zasad ogólnych kpa wskazanych w przepisach art. 6,7,8,9 kpa oraz ustaw szczegółowych prawa materialnego tj. prawa bankowego, oraz ustawy COVID-19 w brzmieniu do 05.09.2020 r. W konsekwencji taka interpretacja prowadzi do uznania, iż decyzja rozbiórkowa przywołana we wniosku nie została wygaszona". W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że "złożyła wniosek o wygaśnięcie decyzji do organu, który ją wydał. Wskazałam przesłanki czyniące ów wniosek zasadnym (...). Otrzymała decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...]. W terminie prawem przewidzianym złożyła odwołanie od niekorzystnej dla siebie decyzji (...). Niestety, mimo wskazania okoliczności faktycznych i prawnych nie zostało odwołanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpoznane w sposób należyty i kompletny. Uzasadnienie decyzji skarżonej nie spełnia wskazań art 107 § 3 kpa dotyczących uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wykazywała, iż budynek, który obecnie użytkuję po wykonaniu prac budowlanych zgodnie z informacją przekazaną Prezydentowi Miasta Ł. w dacie obowiązywania zapisów art 12 ustawy "Covid-19" tj. do 5 września 2020 r., przekształcam na prywatne izolatorium. Nie zawierały uregulowania wyżej wskazanego aktu prawnego umocowania dla działań organu nadzoru budowlanego. Nie istniały w niej także zapisy dotyczące zgodności z przepisami rozporządzeń Ministra Zdrowia. Przepisy te ustawa w przywołanym kształcie wyłączała ze stosowania. Wniosek o wygaśnięcie decyzji rozbiórkowej jako bezprzedmiotowej był zasadny. Wystąpiła także kumulacja przesłanek, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym bądź interesie strony. Od kilkunastu lat spłaca kredyt za zrealizowany budynek, który przeznaczyła po wykonaniu prac budowlanych na izolatorium. W sytuacji "lockdownu", wzrastającej inflacji oraz obowiązujących przepisów prawa bankowego winna być wydana decyzja zgodna z moim wnioskiem. Przedstawiając powyższe, wyraża stanowisko, że wydana przez organ decyzja jest błędna. Powinna zostać wygaszona decyzja objęta wnioskiem. Następnie zaś, organy powinny dostosować w innym postępowaniu obiekt do zgodności z obecnymi przepisami. Wniosek o uchylenie przywołanej decyzji jest uzasadniony, o co wnosi".

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 8 kwietnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 8 marca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżąca oraz uczestniczka postępowania nie złożyły oświadczeń o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 8 kwietnia 2022 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 8 marca 2022 r.), z czego nie skorzystały.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej skarżącej jako właścicielce nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżąca.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

W przepisie art. 162 § 1 k.p.a. wymieniono zatem trzy grupy przesłanek wygaśnięcia decyzji. Pierwsza obejmuje stan bezprzedmiotowości decyzji i wynikający z przepisów prawa obowiązek organu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Druga dotyczy przypadku, gdy zachodzi bezprzedmiotowość decyzji, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Trzecią grupę przesłanek ustawodawca powiązał z niedopełnieniem przez stronę ustanowionego w decyzji warunku.

Wskazane postępowanie nadzwyczajne ma charakter samodzielny i u jego podstaw leży ograniczanie trwałości decyzji ostatecznych w czasie. W doktrynie podkreśla się, że celem tej instytucji prawnej jest stworzenie prawnego (procesowego) mechanizmu potwierdzania (ustalania, weryfikacji) materialnego wygaszania decyzji. Chodzi w istocie o ścisłe powiązanie prawa materialnego, w tej części, w której określa ono przypadki wygaszania decyzji administracyjnej bądź też czyni decyzję bezprzedmiotową, z prawem procesowym, którego rola powinna polegać na usuwaniu z obrotu prawnego decyzji materialnie wygaszonych, ale pozostających w obiegu w swoim formalnym wymiarze (por. A. Matan, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, Warszawa 2020, s. 22). Decyzja w przedmiocie wygaśnięcia innej decyzji ma charakter deklaratoryjny. Jej przedmiotem jest stwierdzenie konsekwencji wystąpienia określonych okoliczności ze skutkiem ex tunc, tj. od chwili ich zaistnienia.

Zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. [...]2 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała już po jej wydaniu. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Z sytuacją braku podmiotu stosunku administracyjnoprawnego będziemy mieli do czynienia np. w razie śmierci strony lub rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną, jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego będziemy zaś mieli do czynienia np. wtedy, gdy w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których - w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia - prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy gdy strona zrezygnowała z uprawnień (por. np. komentarz do art. 162 k.p.a. (w:) Prawo procesowe administracyjne pod red. Romana Hausera, Andrzeja Wróbla, Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2017).

Analiza rozpoznawanej sprawy daje podstawy do przyjęcia, że z treści kwestionowanej decyzji [...]WINB w Ł. z dnia [...] r. nakazującej rozbiórkę jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz podstawy faktycznej i prawnej jej wydania nie wynika, aby stwierdzenia jej wygaśnięcia nakazywał jakikolwiek przepis prawa, a równocześnie nie został zamieszczony w niej warunek, przez co wyłączną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia na wniosek skarżącej jest ustalenie, że wnioskiem została objęta decyzja bezprzedmiotowa i przesądzenie o tym leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego trafnie uznał, że nie sposób stwierdzić, że decyzja stała się bezprzedmiotowa. Powyższe przesądzało zaś o braku konieczności ustalenia kwestii zaistnienia interesu społecznego lub interesu strony w stwierdzeniu wygaśnięcia tejże decyzji.

W przedmiotowej sprawie, nie ulega wątpliwości, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego, to podlega ona wykonaniu. Zmiana stanu faktycznego, mająca miejsce po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę (ostatecznej i prawomocnej), a polegająca na samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na izolatorium wbrew przekonaniu skarżącej, nie skutkuje nieistnieniem obowiązku rozbiórki spornego budynku, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Zaaprobowanie poglądu skarżącej, jakoby realizacja izolatorium w obiekcie objętym nakazem rozbiórki niweczyła ów nakaz, bez wątpienia korzystnego z punktu widzenia jej interesów, jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, z uwagi na regulacje art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 nie uchyla obowiązku orzeczonego decyzją o nakazie rozbiórki. Przepisy ustawy o COVID nie znajdują zastosowania do robót budowlanych, wykonanych w warunkach samowoli budowlanej przed jej wejściem w życie. Zmiana sposobu użytkowania w trybie art. 71 Prawa budowlanego może dotyczyć wyłącznie obiektów budowlanych legalnie wybudowanych i użytkowanych, przyjęcie poglądu reprezentowanego przez skarżącego skutkowałoby obejściem prawa.

Reasumując, w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki, niewykonana przez skarżącą, a skarżąca nie posiada prawnej możliwości uchylenia się od orzeczonego nią obowiązku, powołując się na ideę urządzenia prywatnego izolatorium. Dopóki zaś decyzja ta nie zostanie wykonana właściwe organy posiadają kompetencje do prowadzenia we właściwym trybie postępowania egzekucyjnego a decyzja rozbiórkowa nie jest wbrew twierdzeniom skarżącej bezprzedmiotowa.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie Sąd zobligowany był na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę, o czym orzeczono jak w wyroku.

dc