Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1073/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 157
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014r. sprawy ze skargi [...] spółka z o.o. w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia czasu funkcjonowania instalacji służących do sortowania i rozdrabniania węgla 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy B. w dniu [...] stycznia 2013r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) oraz art. 157 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn.zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ograniczenia czasu funkcjonowania instalacji służących do sortowania i rozdrabniania węgla lub korzystania z tych urządzeń na terenie Gminy B.. W § 1 uchwały rada gminy ustanowiła ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji służących do sortowania i rozdrabniania węgla lub korzystania z takich urządzeń na terenie Gminy B., poprzez wyznaczenie czasu funkcjonowania tych instalacji lub korzystania z tych urządzeń od poniedziałku do piątku z wyjątkiem dni ustawowo wolnych od pracy w godzinach od 07:00 do 15:00, z wyjątkiem miejsc kultu religijnego. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego (§ 2).

Pismem z dnia [...] lipca 2013r. (data wpływu do organu [...] lipca 2013r.) Spółka A w B. wezwała Radę Gminy B. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2013r. poz. [...]), jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Spółka zarzuciła, że nie jest dopuszczalnym wprowadzenie dokonanego ograniczenia dla wszystkich nieruchomości znajdujących się na terenie gminy, a jedynie dla obszarowo wskazanych jednostek np. zabudowy mieszkaniowej czy siedliskowej, nie zaś dla wszystkich terenów produkcyjnych i usługowych. Ponadto winno ono dotyczyć tylko tych urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, więc nie powinno to dotyczyć instalacji i urządzeń, które wywołują hałas w zakresie dopuszczalnych norm. W przeciwnym razie nie jest możliwym, poza godzinami przewidzianymi w uchwale, wykorzystywanie urządzeń, które w ogóle nie emitują hałasu (k. 81 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013r.Przewodniczący Rady Gminy B. poinformował Spółkę A w B., że zgodnie z art. 35 § 3 i art. 35 K.p.a., ze względu na skomplikowany charakter sprawy, przedłużył termin jej załatwienia do dnia [...] września br.

Spółka A w B., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. w sprawie ograniczenia czasu funkcjonowania instalacji służących do sortowania i rozdrabniania węgla lub korzystania z tych urządzeń na terenie Gminy B. (pismo z [...] września 2013r. wpływ do organu [...].09.2013r. brak koperty nadania), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów procesu. Spółka zarzuciła podjęcie skarżonej uchwały z naruszeniem prawa materialnego – przepisu art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez brak wskazania w uchwale terenów, na których nie jest możliwe

Skarżąca Spółka, wywodząc własny interes prawny wskazała, że jest przedsiębiorcą prowadzącym na terenie Gminy B. działalność polegającą między innymi na sortowaniu i rozdrabnianiu węgla. Jest właścicielem nieruchomości zlokalizowanych przy ul. B. [...] w B. (działki nr ewid. [...] i [...] KW [...]), na których prowadzi działalność gospodarczą w tym zakresie. Z uwagi na to, że skarżona uchwała posiada status przepisu powszechnie obowiązującego jej ustalenia bezpośrednio ograniczają swobodę działalności gospodarczej. Spółka została także ukarana w postępowaniu mandatowym w tytułu naruszenia zakazów wynikających z uchwały.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przepis art. 157 ust. 1 P.o.ś. upoważnia radę gminy do wprowadzenia ograniczenia czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko. Przepis ten nie daje zatem uprawnień do dokonania rozróżnień na konkretne, rodzajowo oznaczone urządzenia bądź instalacje zlokalizowane na terenie gminy. Wobec tego wprowadzając w § 1 ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji służących do sortowania i rozdrabniania węgla lub korzystania z takich urządzeń na terenie Gminy B., rada działała z naruszeniem przepisów kompetencyjnych i przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego do wydania uchwały stanowiącej akt wykonawczy. Akt ten wpływa na możliwość ograniczenia działalności gospodarczej prowadzonej na terenie gminy, zatem przepis winien być interpretowany w sposób ścisły, gdyż tylko w granicach upoważnienia ustawowego rada gminy może wprowadzić przepis o charakterze restrykcyjnym, bezpośrednio wpływającym na uprawnienia przedsiębiorców. Spółka podkreśliła, że wprowadzone przez radę gminy w skarżonej uchwale dookreślenie ograniczeń wyłącznie do konkretnych instalacji służących do sortowania i rozdrabniania węgla nie jest dopuszczalne z uwagi na fakt, że ustawa Prawo ochrony środowiska definiuje pojęcie instalacji. Spółka podkreśliła, że przepisy uchwały powinny być zgodne z przepisami ustawy, a organ uchwałodawczy nie ma możliwości wprowadzania własnych definicji sprzecznych z pojęciami zdefiniowanymi w ustawie, bądź też, co miało miejsce w zaskarżonej uchwale, wprowadzenia rodzajowo ograniczeń w sytuacji, gdy zawarte w ustawie upoważnienie na takie działanie nie pozwala. Zdaniem Skarżącej przedmiotowa uchwała nie powinna zatem ograniczać się tylko do urządzeń związanych z sortowaniem i rozdrabnianiem węgla, podczas gdy upoważnienie w art. 157 ust. 1 P.o.ś. ogranicza się do wszystkich instalacji i urządzeń i nie wprowadza w tym zakresie wyjątku. Zaskarżona uchwała rodzi bowiem wrażenie, że jest skierowana przeciwko skarżącej Spółce, gdyż jest to jedyny na terenie gminy przedsiębiorca prowadzący działalność, której możliwość prowadzenia została wymieniona w uchwale.

Spółka wskazał, że błędem zaskarżonej uchwały jest również to, że wymienia ograniczenia co do możliwości funkcjonowania instalacji i urządzeń w zakresie hałasu bez wskazania konkretnych jego norm – nie zawiera wskaźników norm hałasu, które nie mogą zostać przekroczone. Uchwała dotyczy bowiem wszystkich rodzajowo określonych urządzeń znajdujących się na terenie gminy, co w praktyce oznacza, że odnosi się do instalacji i urządzeń, które potencjalnie nie wytwarzają hałasu. Spółka nie może zatem wykorzystywać urządzeń i instalacji, których parametry nie przekraczają norm hałasu, a są niezbędne do prowadzenia działalności. Uchwała nie wymienia także literalnie norm, do których skarżąca mogłaby się dostosować, bowiem całkowicie nie może stosować takich instalacji bada urządzeń. Organ uchwałodawczy całkowicie pominął przepisy art. 113-120a P.o.ś. oraz aktów wykonawczych wprowadzające określone normy ochrony przed hałasem. Zdaniem Spółki w uchwale winno być zaznaczone, że nie jest dopuszczalne korzystanie z instalacji bądź urządzeń, które przekraczają określoną normę hałasu, a także odniesienie do konkretnego terenu. W innym przypadku doprowadza się do sytuacji, że zakazuje się określonej rodzajowo działalności bez względu na hałas jaki ona wytwarza.

Skarżąca podkreśliła również fakultatywny i uznaniowy charakter regulacji art. 157 ust. 1, którego zastosowanie wymagało przeprowadzenia odpowiednich konsultacji z mieszkańcami, a także przedsiębiorcami prowadzącymi określonego rodzaju działalność. Rada wydała uchwałę obowiązującą na terenie całej gminy, co oznacza, że obejmuje ona również tereny, na których jest prowadzona działalność przemysłowa i gospodarcza zgodna z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowani przestrzennego. Spółka nabyła natomiast określone nieruchomości na obszarach przemysłowych przy bocznicy kolejowej z myślą prowadzenia konkretnej i legalnej działalności gospodarczej. Wprowadzenie zaskarżonej uchwały, bez trybu podjęcia stosownych konsultacji, doprowadziło do znacznego ograniczenia przez Spółkę działalności. Nadto w ramach uznania wprowadzono także godziny, w których działalność może być prowadzona (7:00-15.00), co jest także ustaleniem dowolnym. Skarżąca zauważyła, że nie pokrywają się one z pojęciem pory nocnej, zaś w rzeczywistości działalność mogłaby być prowadzona np. pomiędzy 15.00 a 21.00, co związane jest z różnymi godzinami dostaw węgla.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. podkreślił, że przepis art. 157 ust. 1 P.o.ś. mówi o możliwości negatywnego oddziaływania hałasu na środowisko, przez co również należy rozumieć oddziaływanie na zdrowie ludzi (art. 3 pkt 11 P.o.ś.). Przepis ten upoważnił radę gminy do fakultatywnego ustanowienia ograniczeń dotyczących czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko. Ustalono, że w tej sprawie nastąpiło wykorzystanie instalacji (do sortowania i rozdrabniania), co dało przesłanki w tej indywidualnej sprawie do zastosowania ww. przepisu. Urządzenia wykorzystywane do rozdrabniania i sortowania węgla stanowią w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy instalacje – zespół stacjonarnych urządzeń technicznych (2 urządzenia sortujące oraz 1 urządzenie kruszało sortujące), ponieważ pozostają one w miejscu ich działania w sposób stały.

Organ wskazał, że definicja hałasu zawarta w P.o.ś. określa hałas jako dźwięk o częstotliwości od 16 Hz do 16000 Hz, definicja ta pozbawiona jest znaczenia normatywnego. Nazwanie jakiegoś dźwięku hałasem oznacza w domyśle, ze chodzi o dźwięk uciążliwy czy przeszkadzający. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we września 2012r. badał poziom natężenia dźwięku na terenie przyległym do składów węgla w B.. Natężenie dźwięku ustalone na podstawie przeprowadzonych pomiarów odnotowano na granicy normy w porze dziennej – 54,9 dB – norma wynosi 55 dB.

Organ dodał, że od sierpnia 2012r. podczas zebrań wiejskich, spotkań z mieszkańcami oraz podczas sesji Rady Gminy B. zgłaszano problem uciążliwości hałasu, którego źródłem są urządzenia sortująco-kruszące, działające na terenie składu węgla w B. przy ul. B. [...]. Do urzędu Gminy wpłynęło również szereg wniosków mieszkańców w sprawie uciążliwego hałasu, który emitowany jest z tych urządzeń pracujących w dni wolne od pracy oraz w godzinach popołudniowych i nocnych. Mieszkańcy budynków znajdujących się w sąsiedztwie składu węgla skarżą się na to, że nie maja zapewnionych odpowiednich warunków do życia i wypoczynku. Długotrwały i stały dźwięk pracujących maszyn w dniach wolnych od pracy, w godzinach popołudniowych i nocnych powoduje zmęczenie i rozdrażnienie. Wójt mając na uwadze prośby mieszkańców o rozwiązanie tego problemu podjął decyzję o ograniczeniu czasu funkcjonowania instalacji służących sortowania i rozdrabniania węgla na terenie gminy B..

Teren użytkowany przez Spółkę S (działki nr ewid. [...] i [...] w B.) oraz sąsiedni teren zabudowany budynkami mieszalnymi oraz budynkami przeznaczonymi na działalność gospodarczą nie jest objęty aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe instalacje oddziałują zarówno na tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi jak i przeznaczonymi na działalność gospodarczą. Na terenie na którym zgłaszano uciążliwość hałasu znajdują się zarówno budynki mieszkalne, zakłady oraz budynki usługowe. Zdaniem organu wobec powyższego ograniczenie czasu funkcjonowania przedmiotowych instalacji w drodze uchwały jest zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej w skrócie P.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się

w kategorii naruszeń istotnych, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

W myśl art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, przy czym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, wyposażonych w osobowość prawną, podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Podkreślenia wymaga fakt, iż wprawdzie działalność samorządu terytorialnego została poddana nadzorowi organów państwa, jednakże jedynie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Szczegółowy tryb i formy nadzoru określone zostały nie w Konstytucji, lecz w ustawach tzw. "samorządowych", przede wszystkim w rozdziale 10 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia

8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej: "u.s.g.", każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wskazać należy, iż powyższy środek prawny, mimo że został zamieszczony w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", nie ma charakteru aktu nadzoru. W doktrynie podkreśla się, iż w istocie rzeczy służy on do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. W przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa została oparta na odmiennym niż ogólna zasada kryterium – naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a.", która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji podzielić należy prezentowany w doktrynie pogląd, iż nie jest to rodzaj actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (vide komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Podkreślenia wymaga, iż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07 Wspólnota 2009, nr 11).

Powyższe oznacza, iż legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, Lex nr 594835, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10 Lex nr 706654).

Zapewnienie realizacji prawa do sądu wymaga przyjęcia domniemania istnienia legitymacji skargowej wnoszącego skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, w trybie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Warunkami skutecznego wniesienia w powyższym trybie skargi do sądu administracyjnego są zatem: 1) zaskarżenie uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero po ustaleniu tak rozumianej dopuszczalności skargi Sąd, po przeprowadzeniu rozprawy, bada także legitymację procesową skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (lub zarządzenie wójta) narusza jego prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie. W przypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu, bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] stycznia 2013r. w sprawie ograniczenia czasu funkcjonowania instalacji służących do sortowania i rozdrabniania węgla lub korzystania z tych urządzeń na terenie Gminy B. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że uchwała stanowi podjęty, w sprawie z zakresu administracji publicznej – ochrony środowiska, akt prawa miejscowego.

Skarżąca Spółka A w B. dopełniła również wymogu uprzedniego wezwania Rady Gminy B. do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą z dnia [...] stycznia 2013r., przy czym wezwanie to pozostało bezskuteczne. Uwzględniając datę wystąpienia z wezwaniem ([...] lipca 2013r.), brak odpowiedzi Gminy na to wezwanie, treść art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07, opubl. CBOSA), należy stwierdzić, że skarga datowana na [...] września 2013 r. została złożona w terminie.

Wobec powyższego konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej Spółki do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jak już wskazano, kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Związek pomiędzy własną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień, bądź nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi (wyrok NSA z 3 listopada 2009 r., II OSK 1192/09, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych związek pomiędzy naruszeniem interesu prawnego określonego podmiotu a przepisem prawnym, z którego on wynika, ujmuje się szeroko w tym sensie, iż źródło tego interesu prawnego czy uprawnienia może stanowić jeden z przepisów Konstytucji RP czy też art. 140 Kodeksu cywilnego, regulujący istotę i treść prawa własności. W ten sposób przesłankę naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego ujmował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 14 stycznia 2011 r., I SA/Łd 914/10, LEX nr 751789, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 20 października 2011 r., I SA/Gl 603/11, LEX nr 1015919 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1093/11, LEX nr 1068952).

W ocenie Sądu, skarżąca spółka wykazała, że skarżona uchwała narusza bezpośrednio jej konkretny, indywidualny interes prawny jako podmiotu, któremu służy prawo rzeczowe – użytkowanie wieczyste nieruchomości na terenie gminy B., na której bezspornie prowadzi działalność gospodarczą związana między innymi z wykorzystywaniem instalacji i urządzeń służących do sortowania i rozdrabniania węgla. Skarżąca jest zatem podmiotem legitymowanym do zaskarżenia spornej uchwały do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 101 u.s.g.

Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] stycznia 2013r. w sprawie ograniczenia czasu funkcjonowania instalacji służących do sortowania i rozdrabniania węgla lub korzystania z tych urządzeń na terenie Gminy B, Sąd zważył, iż skarga jest zasadna, albowiem uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania.

Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego musi być upoważnienie zawarte w ustawie, a konstytucyjna ta zasada znajduje odzwierciedlenie również w treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzić zatem przyjdzie, że w dacie podejmowania uchwały na gruncie prawa administracyjnego musi istnieć przepis, który upoważniałby radę gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego regulującego konkretne zagadnienia. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania.

Rada Gminy B. jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały z dnia [...] stycznia 2013r., wprowadzającej na terenie gminy ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji służących do sortowania i rozdrabniania węgla lub korzystania z tych urządzeń, wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 157 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi wyłącznie ogólną normę kompetencyjną statuującą upoważnienie dla rady gminy do stanowienia w sprawach zastrzeżonych odrębnymi ustawami do jej kompetencji.

Adresatem tej uchwały zdają się być/są wszystkie podmioty korzystające z instalacji lub urządzeń służących do sortowania i rozdrabniania węgla na terenie gminy lub mające taki zamiar. Skoro adresaci uchwały określeni zostali generalnie, uchwała wskazuje powinne zachowanie i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to kwestionowanej uchwale nie możnaby odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy odnoszą się do aktu prawa miejscowego. Uchwałę w takim przedmiocie zasadniczo należy uznać za akt prawa miejscowego. Skarżona uchwała z [...] stycznia 2013r. wyznacza czas funkcjonowania służących temu celowi instalacji i urządzeń – od poniedziałku do piątku z wyjątkiem dni ustawowo wolnych od pracy w godzinach od 07:00 do 15:00, z wyjątkiem miejsc kultu religijnego.

Przyjęcie powyższej tezy wymaga następnie odpowiedzi na pytanie, czy kontrolowana uchwała, nosząca znamiona aktu prawa miejscowego, wydana została z poszanowaniem wymogów, o których mowa w art. 94 Konstytucji, tj. na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W tym celu należy dokonać wykładni normy prawnej wskazanej jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały z dnia [...] stycznia 2013r. – art. 157 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (w dacie uchwalania tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn.zm.), dalej w skrócie "P.o.ś.". Zgodnie z tym przepisem rada gminy może, w drodze uchwały, ustanawiać ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem, że ograniczenia te nie dotyczą instalacji lub urządzeń znajdujących się w miejscach kultu religijnego (ust. 1 i 2).

Prawidłowa wykładnia powyższej normy prawnej, a w konsekwencji zakresu i granic upoważnienia rady gminy do stanowienia na tej podstawie norm powszechnie obowiązujących, wymaga w ocenie Sądu, uwzględnienia celu, istoty i unormowań całej ustawy Prawo ochrony środowiska, w szczególności regulacji dotyczących ochrony przed negatywnym oddziaływaniem hałasu na środowisko. Ustawa ta bowiem określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju, a w szczególności: zasady ustalania warunków ochrony zasobów środowiska, warunków wprowadzania substancji lub energii do środowiska, obowiązki organów administracji, odpowiedzialność i sankcje (pkt 1 lit. a i b, pkt 4 i 5). W art. 3 P.o.ś. ustawodawca zawarł legalne definicje istotnych w okolicznościach sprawy pojęć tj.:

- eksploatacja instalacji lub urządzenia - rozumie się przez to użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności (pkt 3);

- emisja - wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: a) substancje, b) energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne (pkt 4);

- hałas - dźwięki o częstotliwościach od 16 Hz do 16.000 Hz (pkt 5);

- instalacja: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (pkt 6);

- oddziaływanie na środowisko - również oddziaływanie na zdrowie ludzi (pkt 11);

- prowadzący instalację - podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie (pkt 31);

- poziom dźwięku A wyrażony w decybelach (dB) - wartość poziomu ciśnienia akustycznego, skorygowaną według charakterystyki częstotliwościowej A, wyznaczoną zgodnie z Polską Normą (pkt 26a);

- równoważny poziom hałasu - wartość poziomu ciśnienia akustycznego ciągłego ustalonego dźwięku, skorygowaną według charakterystyki częstotliwościowej A, która w określonym przedziale czasu odniesienia jest równa średniemu kwadratowi ciśnienia akustycznego analizowanego dźwięku o zmiennym poziomie w czasie; równoważny poziom hałasu wyraża się wzorem zgodnie z Polską Normą (pkt 32b);

- standardy emisyjne - dopuszczalne wielkości emisji (pkt 33);

- standard jakości środowiska - poziomy dopuszczalne substancji lub energii oraz pułap stężenia ekspozycji, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze (pkt 34),

- wielkość emisji - rozumie się przez to rodzaj i ilość wprowadzanych substancji lub energii w określonym czasie oraz stężenia lub poziomy substancji lub energii, w szczególności w gazach odlotowych, wprowadzanych ściekach oraz wytwarzanych odpadach.

W tytule I dziale II P.o.ś. ustawodawca uregulował zasady ogólne. W myśl art. 4 ust. 1 powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, w zakresie: 1) wprowadzania do środowiska substancji lub energii;

2) innych niż wymienione w pkt 1 rodzajów powszechnego korzystania z wód w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Korzystanie ze środowiska wykraczające poza ramy korzystania powszechnego może być, w drodze ustawy, obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia, ustalającego w szczególności zakres i warunki tego korzystania, wydanego przez właściwy organ ochrony środowiska (ust. 2). Z kolei zwykłym korzystaniem ze środowiska jest takie korzystanie wykraczające poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z wody w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne (ust. 3).

Kolejna zasada ogólna stanowi, że kto to podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (art. 6 ust. 1). Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 2).

Zgodnie z art. 82 P.o.ś., ochrona zasobów środowiska jest realizowana poprzez: 1) określenie standardów jakości środowiska oraz kontrolę ich osiągania, a także podejmowanie działań służących ich nieprzekraczaniu lub przywracaniu. Ustawodawca wskazał, że określając standardy jakości środowiska, należy kierować się skalą występowania i rodzajem oddziaływania substancji i energii na środowisko, przy czym standardy jakości mogą być zróżnicowane w zależności od obszarów i są wyrażane jako poziomy substancji lub energii (art. 83 ust. 1 i 2).

W celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych, zawierające określone ustalenia i obowiązki, dokonywane w określonym ustawowo trybie (art. 84 P.o.ś.).

Szczegółowe unormowania w zakresie ochrony przed hałasem regulują przepisy tytułu II działu V art. 112 i nast. P.o.ś. W myśl przepisu art. 112 ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie oraz 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Przy czym ilekroć w przepisach tego działu jest mowa o wskaźnikach hałasu, rozumie się przez to parametry hałasu określone poziomem dźwięku A wyrażonym w decybelach (dB) (art. 112a P.o.ś.). Jednocześnie ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wartości poszczególnych wskaźników hałasu oraz dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku(art. 112b i 113 P.o.ś.). W rozporządzeniu określającym dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, zgodnie z art. 113 ust. 2 P.o.ś. zostać muszą ustalone: zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N dla następujących rodzajów terenów przeznaczonych:

a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe, poziomy hałasu z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu oraz okresy, do których odnoszą się poziomy hałasu, jako czas odniesienia.

W myśl art. 114 P.o.ś. przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (ust. 1). Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu (ust.2). Jeżeli natomiast na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania znajduje się zabudowa mieszkaniowa, szpitale, domy opieki społecznej lub budynki związane ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach (ust. 3).

Z kolei w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio (art. 115 P.o.ś.).

W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq P.o (art. 115a ust. 1). W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład, a także mogą w niej zostać określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu (ust. 3 i 4). Postępowanie w przedmiocie wydania tej decyzji wszczyna się z urzędu.

Zgodnie z dyspozycja art. 118c P.o.ś., wielkość emisji hałasu wyznacza się i ocenia na podstawie pomiarów poziomu hałasu w środowisku, z zastrzeżeniem art. 145 ust. 2 pkt 3. Dalsze przepisy tego działu zawierają podstawę do innych działań organów związanych z ochroną przed hałasem, jednakże odnoszonych do poziomu hałasu przekraczającego dopuszczalne normy

W dalszej kolejności, mając na uwadze przedmiot i treść zaskarżonej uchwały oraz zarzuty skargi, podkreślić przyjdzie, że emisja związana z eksploatacją instalacji lub urządzenia (ze względu na kryteria, które powinny być prawnie dookreślone), w tym emisja hałasu, jest prawnie dopuszczalna. Celem prawa emisyjnego jest zaś przeciwdziałanie emisji szkodliwej (zanieczyszczeniom) poprzez zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania do środowiska substancji lub energii (art. 137 P.o.ś.).

Przywołać należy zatem w tym kontekście przepisy tytułu III Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom, działu II, rozdziału I (art. 141-157) ustawy Prawo ochrony środowiska regulujące zagadnienia dotyczące instalacji i urządzeń.

Zgodnie z przepisem art. 141, eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych, a oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. W art. 143 określono wymogi technologiczne w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach.

W myśl art. 144 ust. 1 P.o.ś. eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny (ust. 2). Jeżeli w związku z funkcjonowaniem instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza tym obszarem (ust.3). Jeżeli utworzono strefę przemysłową, eksploatacja instalacji na jej obszarze nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska oraz wartości odniesienia poza granicami strefy przemysłowej (ust. 3a). W przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 6, przepis ust. 3 stosuje się jedynie w odniesieniu do przekroczenia standardów ochrony środowiska powodowanego przez emisję hałasu (ust. 3b).

Zgodnie z ust. 4 art. 144, zastosowanie technologii spełniającej wymagania, o których mowa w art. 143, a także dotrzymanie standardów emisyjnych, o których mowa w art. 145 oraz w przepisach odrębnych, nie zwalnia z obowiązku zachowania standardów jakości środowiska.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż kardynalne znaczenie mają tu określone przez upoważnione podmioty w powszechnie obowiązujących przepisach standardy emisyjne oraz standardy jakości środowiska. Przy czym w przypadku emisji hałasu z instalacji standardy te winny być ustalane jako poziom mocy akustycznej instalacji (art. 145 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 P.o.ś). ustawodawca określił w dalszych przepisach tego rozdziału zarówno obowiązki prowadzących uprawnienia podmiotów prowadzących instalacje, organów ochrony środowiska, w tym zakresie pomiarów wielkości emisji, kontroli, obowiązku zgłoszenia organowi ochrony środowiska poszczególnych rodzajów instalacji niewymagających pozwolenia, wydawania stosownych decyzji administracyjnych, w przypadku stwierdzenia naruszeń i przekroczeń standardów. Przykładowo organ ochrony środowiska może ustalić, w drodze decyzji, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, o ile jest to uzasadnione koniecznością ochrony środowiska. Postępowanie w przedmiocie wydania takiej decyzji wszczyna się z urzędu (art. 154 P.o.ś.).

Z kolei w art. 156 ust. 1 P.o.ś. wprowadzono zakaz używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przepisu tego nie stosuje się do okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu (ust. 2).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż właśnie na końcu tego rozdziału ustawodawca w ustawie Prawo ochrony środowiska zamieścił dla rady gminy fakultatywne upoważnienie, określone w art. 157 ust. 1 - czyli możliwość ustanowienia ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że ograniczenia te nie dotyczą instalacji lub urządzeń znajdujących się w miejscach kultu religijnego.

Mając na uwadze teść cytowanych regulacji, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała została przez Radę Gminy B. podjęta z istotnym naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię normy art. 157 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a w konsekwencji tego, niewłaściwe jej zastosowanie mimo braku dostatecznych ustawowych przesłanek.

Podkreślenia wymaga, iż rada gminy nie jest organem ochrony środowiska, nie została również przez ustawodawcę upoważniona do dowolnego i arbitralnego uznawania, bez uwzględnienia powszechnie obowiązujących przepisów prawa (w tym ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przepisów wykonawczych określających standardy emisyjne), iż hałas emitowany z danej instalacji lub urządzenia może negatywnie oddziaływać na środowisko. I to niezależnie od przeznaczenia, faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania danego terenu oraz terenów sąsiednich.

Nie może budzić przy tym wątpliwości, iż dla prawidłowej wykładni systemowej i celowościowej powyższej normy prawnej konieczne jest uwzględnienie celów, regulacji aktu prawnego, w którym to upoważnienia jest zawarte, i co nader istotne odczytanie jej treści bezwzględnie zgodnie z istotą i znaczeniem użytych przez ustawodawcę pojęć, przez niego zdefiniowanych bądź użytych w kontekście innych przepisów ustawy. Zgodzić należy się z organem, że pojęcie "negatywnego oddziaływania na środowisko" nie zostało przez ustawodawcę wprost zdefiniowane. Omawiana norma upoważniająca skonstruowana jednakże została z użyciem innych pojęć – zdefiniowanych w art. 3 ustawy, takich jak: instalacja, urządzenie, emisja, hałas i odpowiadający mu równoważny poziom hałasu. Zważyć przyjdzie, iż w rozumieniu ustawy P.o.ś. instalacja jest definiowana także przez pryzmat tego czy może spowodować emisję, a jak już wskazywano nie każda emisja jest niedozwolona. Emisję rozumieć bowiem należy jako każde wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: a) substancje, b) energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne (art. 3 pkt 4). Upoważnione organy ustalają standardy emisyjne czyli dopuszczalne wielkości emisji (art. 3 pkt 33), przez co rozumie się odpowiednio rodzaj i ilość wprowadzanych substancji lub energii w określonym czasie oraz stężenia lub poziomy substancji lub energii (w tym hałasu).

Nawet zatem w sytuacji gdy funkcjonowanie określonego rodzaju instalacji czy też urządzeń może powodować emisję, w tym emisję hałasu, nie upoważnia to do ingerencji organów publicznych poza sytuacjami określonymi przepisami prawa.

Zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku dla terenów o różnym przeznaczeniu określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. (Dz.U. Nr 120, poz. 826 z późn.zm.). Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z dyspozycją art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 6 ust. 1 ww. ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tak więc rada gminy może zadecydować o przeznaczeniu terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w którym możliwe jest wyodrębnienie zarówno terenów o przeznaczeniu mieszkalnym, jak i przemysłowym, usługowym, czy też mieszanym. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 art. 6 ww. ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Fakt obowiązywania bądź nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w istotny sposób wpływa także na tryb postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu i to zarówno na terenie przedsięwzięcia dopiero planowanego, jak również już zrealizowanego (por. art. 114 i 115 P.o.ś.). Przy czym przeznaczenie wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może być podstawą kwalifikacji terenu na potrzeby określone w art. 115 P.o.ś. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn.zm.) studium nie jest aktem prawa miejscowego i określa politykę przestrzenną gminy (lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego).

W orzecznictwie przyjmuje się, że punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Kryterium jakim powinien się posługiwać właściwy organ jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie tego terenu i sąsiednich terenów. Dokonanie trafnej i obiektywnej kwalifikacji terenu jest zatem uzależnione od uprzedniego dokonania prawidłowej oceny faktycznego zagospodarowania danego terenu i terenów sąsiednich. Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu (art. 114 ust. 2 P.o.ś.). Zastosowanie powyższej reguły kolizyjnej wymaga również ustalenia rodzaju terenów znajdujących się w zasięgu obiektu emitującego hałas, ich powierzchni i faktycznego zagospodarowania i wykorzystania). Ustalenia faktycznego zagospodarowania tego terenu należy dokonać na podstawie oględzin tych terenów, które umożliwiłyby usunięcie wszelkich wątpliwości w sprawie i wydanie zgodnej z prawem decyzji. W przypadku natomiast stwierdzenia występowania na danym terenie zróżnicowanych funkcji zagospodarowania, organ powinien dodatkowo ustalić w jakiej kolejności poszczególne sposoby zagospodarowania terenu zostały zrealizowane. Pozwoli to w konsekwencji na ustalenie, jaki jest przeważający rodzaj terenu na obszarze analizowanym i jakie powinny być na nim dopuszczalne normy natężenia hałasu (wyroki NSA z dnia 2 października 2012r. sygn. akt II OSK 1028/11, Lex nr 1234109, z dnia 19 marca 2010r. sygn. akt II OSK 524/09 Lex nr 597665).

Podobnymi wytycznymi winna kierować się rada gminy stwierdzając, czy hałas emitowany w związku z funkcjonowaniem instalacji lub korzystaniem z urządzenia w danym terenie może negatywnie oddziaływać na środowisko. Zważyć należy, iż tym samym pojęciem posługuje się ustawodawca także w przepisach art. 152 i 153 P.o.ś. Negatywne oddziaływanie na środowisko należy zatem, w ocenie składu orzekającego, interpretować jako oddziaływanie szkodliwe dla środowiska (w tym zdrowia ludzi) czyli przekraczające określone, w powszechnie obowiązujących przepisach, standardy emisyjne.

Niezależnie od powyższego zważyć przyjdzie, że akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być wydawane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy celowościowej wykładni rozszerzającej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Rada gminy nie może zatem objąć uchwałą, wydaną na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 157 ust. 1 P.o.ś. zakresu materii w nim niewymienionych.

Sytuacja taka, w ocenie Sądu zaistniała w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że norma prawna określona w art. 157 ust. 1 P.o.ś. umożliwia radzie gminy ustanowienie ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko. Nie oznacza to zatem możliwości wprowadzania tych ograniczeń co do funkcjonowania wszelkich instalacji mogących, czy też emitujących hałas, nawet uciążliwy, ani też nie oznacza możliwości wyznaczenia godzin, w których dozwolone jest funkcjonowanie konkretnego rodzaju instalacji i urządzeń, rozumianej jako ograniczenie czasu użytkowania instalacji przez przedsiębiorcę do której posiada tytuł prawny, na terenie do którego taki tytuł posiada i to przyjętych dowolnie bez szczegółowego uzasadnienia.

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] stycznia 2013r. w § 1 Rada Gminy B.: "ustanowiła ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji, służących do sortowania i rozdrabniania węgla lub korzystania z takich urządzeń na terenie Gminy B., poprzez wyznaczenie czasu funkcjonowania tych instalacji lub korzystania z tych urządzeń od poniedziałku do piątku z wyjątkiem dni ustawowo wolnych od pracy w godzinach od 07:00 do 15:00, z wyjątkiem miejsc kultu religijnego. W lakonicznym uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że z uwagi na fakt, że do Wójta Gminy B. wpływają skargi mieszkańców na hałas, którego źródłem są instalacje do rozdrabniania i sortowania kopaliny, zasadne jest podjęcie uchwały w sprawie ograniczenia godzin pracy tych urządzeń. Uciążliwość pracy urządzeń do sortowania i rozdrabniania węgla najbardziej odczuwalna jest w porze nocnej oraz w dniach wolnych od pracy. Wójt Gminy B. podczas prowadzonego postępowania oraz na podstawie skarg mieszkańców uznał, że emisja hałasu zwłaszcza w godzinach nocnych może stwarzać uciążliwość i negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi.

Wobec treści omawianej normy prawnej stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała nie została podjęta w ramach tego upoważnienia ustawowego, lecz jedynie na podstawie domniemania Wójta Gminy B. i mieszkańców, składających skargi na uciążliwości związane z funkcjonowaniem konkretnej instalacji, użytkowanej przez skarżącą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na terenie, do którego posiada tytuł prawny. Brak w przedłożonych przez organy gminy dokumentach dowodów potwierdzających, że ta konkretna instalacja lub tego typu instalacje lub urządzenia, co do zasady mogą negatywnie w zakresie hałasu oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 157 ust. 1 P.o.ś. Tym bardziej brak jakichkolwiek analiz, czy też wykazania, aby na terenie całej gminy hałas emitowany w związku z funkcjonowaniem instalacji służących do sortowania i rozdrabniania węgla lub służących do tego urządzeń mógł negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym zdrowie ludzi, niezależnie od przeznaczenia poszczególnych terenów.

Podkreślenia wymaga, że analiza akt sprawy, treści uchwały, jej uzasadnienia oraz stanowisk zarówno Gminy jak i strony skarżącej nie pozostawia wątpliwości, iż Rada Gminy B., powołując się na art. 157 P.o.ś. chciała w istocie osiągnąć zamierzony i oczekiwany przez mieszkańców cel w postaci co najmniej ograniczenia uciążliwości wywoływanych w związku z użytkowaniem przez skarżącą spornej instalacji i urządzeń służących do sortowania i rozdrabniania węgla. Co miało zapewne związek z nieskutecznością innych działań, podejmowanych w trybie administracyjnym, i licznych protestów mieszkańców zamieszkujących w pobliżu terenu, na którym skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w spornym zakresie.

Podkreślenia wymaga, iż bezpodstawne są zatem twierdzenia organu gminy jakoby definicje ustawowe nie miały charakteru normatywnego, a organy gminy mogły dokonywać własnej dowolnej wykładni językowej normy upoważniającej, opartej na subiektywnym rozumienia pojęcia hałasu i jego negatywnego oddziaływania przez niektórych mieszkańców gminy i jej organy. Nie jest istotą przedmiotowej regulacji doprowadzenie przez organ gminy do likwidacji, czy też znacznego ograniczenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej i to przez 1 zindywidualizowany podmiot tylko dlatego, że inne podjęte dotychczas działania prawne nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Rzeczą organów gminy oraz innych organów administracji publicznej jest doprowadzenie do prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym, o ile wymaga tego rodzaj prowadzonej działalności uzyskania stosownych pozwoleń, decyzji, i.t.p. a w razie ich braku stosowanie dopuszczalnych przepisami prawa środków zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko lub uniemożliwienie prowadzenie na danym terenie określonego rodzaju działalności. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy podkreślenia, w ocenie Sądu wymaga, że wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza przepisów ochrony środowiska, nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Przepisy ochrony środowiska stanowią zatem przesłankę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, o której stanowi art. 22 Konstytucji RP, na co zasadnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 17 maja 2011 r. II OSK 379/11.

Nie oznacza to jednakże, że w sytuacji gdy organy gminy stwierdzą, że przedsiębiorca prowadzi na danym terenie działalność gospodarczą ignorując lub naruszając obowiązujące przepisy, w tym z zakresu ochrony środowiska, bądź powodując nadmierną uciążliwość dla innych mieszkańców gminy i naruszając ich prawo do powszechnego korzystania ze środowiska, mogą dążyć do ograniczenia lub zaniechania prowadzenia tej działalności gospodarczej na danym terenie na podstawie art. 157 P.o.ś. Ustawodawca wyposażył właściwe organy w szereg instrumentów umożliwiających doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i zapobieganie dalszego negatywnego w jego ocenie oddziaływania na środowisko, w tym wynikających z cytowanych przepisów lub np. 361 i 362 P.o.ś. Cel i istota spornego upoważnienia dla rady gminy do stanowienia aktem generalnym, abstrakcyjnym i powszechnie obowiązującym ograniczeń w funkcjonowaniu instalacji lub urządzeń z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, jest jednakże odmienny.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, a stosownie do art. 22 Ustawy zasadniczej, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 672), podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

Wypełniając zatem delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie ustanowienia ograniczeń co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, rada gminy winna uwzględnić powołane zasady konstytucyjne i stanowić prawo miejscowe w takim brzmieniu, aby nie dopuszczać się ich naruszenia. Wykładni omawianego przepisu należy zatem także dokonywać uwzględniając zróżnicowane przeznaczanie poszczególnych terenów i uzależnione od tego dopuszczalne normy emisyjne hałasu, wpływające na określenie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzań emitujących hałas odbierany jako uciążliwy przez osoby trzecie posiadające np. tytuł prawny do sąsiednich terenów.

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy B., mając na uwadze subiektywne i osobiste odczucie uciążliwości w zakresie hałasu Wójta Gminy i niektórych mieszkańców (bez szczegółowej analizy sposobu zagospodarowania nawet terenu na którym obecnie funkcjonuje sporna instalacja) i poziomu emitowanego w związku z tym hałasu w istocie dowolnie wyznaczyła, dla terenu całej gminy, czas funkcjonowania jednego rodzaju instalacji - instalacji oraz urządzeń służących do sortowania i rozdrabniania węgla, od poniedziałku do piątku z wyjątkiem dni ustawowo wolnych od pracy w godzinach 07:00 – 15:00, z wyjątkiem miejsc kultu religijnego. Takie uregulowanie może zatem również naruszać konstytucyjna zasadę równości, skoro prawodawca gminny wyznaczył arbitralnie czas funkcjonowania przedsiębiorców prowadzących tylko jeden rodzaj działalności, użytkujących instalację do sortowania i kruszenia węgla, w zasadzie abstrahując od rzeczywistej wielkości emisji hałasu związanego z funkcjonowaniem instalacji związanych z prowadzeniem tego typu działalności. Wszelkie odstępstwa od zakazu różnicowania podmiotów podobnych muszą mieścić się w granicach wyznaczonych przez kryteria dopuszczalnego i pozostającego w proporcji do założeń konkretnej regulacji różnicowania tych podmiotów.

Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, iż wyznaczone godziny funkcjonowania spornych instalacji nie wiążą się z żadnym jednoznacznie określonym terenem, brak zatem możliwości odnoszenia szkodliwego oddziaływania np. na strefę mieszkalną, nie wiążą się również z oznaczeniem pory nocnej. Nadto uniemożliwią skarżącej użytkowanie na terenie nieruchomości do której dysponuje tytułem prawnym (użytkowanie wieczyste) instalacji i poszczególnych urządzeń związanych z sortowaniem i kruszeniem węgla, nie tylko w dni ustawowo wolne od pracy, lecz również w soboty. Podkreślić należy, że wszelka ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Każde wyznaczenie czy to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy to w aktach prawa miejscowego podejmowanych na podstawie innych upoważnień ustawowych, dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Warunku tego z pewnością nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ani też wyjaśnienia organów gminy w toku postępowania sądowego.

Marginalnie można wskazać, że analiza treści § 1 uchwały prowadzi do stwierdzenia, aczkolwiek trudno zakładać iżby taka była wola rady gminy, że przedmiotowe instalacje i urządzenia na terenie Gminy B., potencjalnie mogą bez żadnych ograniczeń czasowych funkcjonować wyłącznie na terenach kultu religijnego.

Z powyższych względów Sąd zważył, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym, w tym art. 157 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz konstytucyjne zasady ochrony własności i wolności gospodarczej art. 22 Konstytucji RP. Wobec tego, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, należało stwierdzić jej nieważność w całości.

Po myśli art.152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. zasądzając od Gminy B. na rzecz skarżącej Spółki kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis od skargi (300 zł), koszty zastępstwa procesowego zawodowego pełnomocnika (240 zł - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 490) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17zł).