Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 928/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G. P., S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących G. i S. P. solidarnie kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] września 2011 r. [...] S.A. z siedzibą w I. wniosły o czasowe zajęcie w trybie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej jako: "u.g.n". następujących nieruchomości: - działki położonej w miejscowości D., gmina I., oznaczonej nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha, oraz o nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha i nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha celem wykonania czynności związanych z modernizacją dwóch nitek odcinków rurociągów wody technologicznej, nienależących do części składowych tychże nieruchomości.

Starosta I. decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] zobowiązał skarżących - właścicieli nieruchomości położonych w D., gmina I., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zapisanych w księdze wieczystej nr [...] do udostępnienia ww. nieruchomości [...] S.A. z siedzibą w I. w pasie gruntu o szerokości [...] m wzdłuż dwóch nitek rurociągu wody przemysłowej [...] (wg załącznika nr 1) w celu wykonania remontu tego ciągu polegającego na wymianie rurociągów stalowych w technologii bezwykopowej metodą krakingu statycznego, remoncie istniejących komór technologicznych oraz wymianie armatury w komorze (pkt 1). Zobowiązanie ustalono na okres 6 miesięcy licząc od dnia wydania decyzji (pkt 2). W decyzji wskazano również, że zobowiązanie umożliwia wstęp na nieruchomość w celu wykonania czynności wymienionych w pkt 1 firmie [...] sp. z o. o. z siedzibą w K., działającej na zlecenie i z upoważnienia [...] S.A. w I. (pkt 3). W pkt 4 zobowiązano [...] S.A. do niezwłocznego przywrócenia terenu do stanu pierwotnego po dokonaniu czynności będących przedmiotem zobowiązania. Ponadto w pkt 5 nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Starosta I. na skutek wniesionego przez skarżących podania, odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Ponadto, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku strony organ ten odmówił również wyjaśnień co do treści ww. decyzji.

Od ww. decyzji G. i S. P. wnieśli odwołanie wskazując, że nie zgadzają się z dokonanymi w niej ustaleniami. Wskazali również, że odwołują się także od wydanych przez starostę postanowień z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] stycznia 2012 r., oraz pisma z dnia [...] stycznia 2012 r.

W odwołaniu zarzucono, że decyzja starosty rozstrzyga sprawę tylko w części.

Skarżący wskazali, że wnieśli do organu żądania, m.in.: żądanie uzupełnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdzając, że było to niezbędne dla załatwienia sprawy, żądanie wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji, żądanie wydania decyzji uzupełniającej, oraz wydania przez organ dokumentów. W związku z powyższym wskazali, że akty wydane przez organ na skutek złożonych żądań pozostają częścią wspólną decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. i nie mają bytu samodzielnego. Zarzucili przy tym, że organ naruszył przepisy postępowania.

Na gruncie powyższego skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r., postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r., oraz pisma z dnia [...] stycznia 2012 r.

Skarżący uzasadniając swoje stanowisko podkreślili, że planowana inwestycja jest w rzeczywistości nową inwestycją.

Wskazali ponadto, że osnowa decyzji jest niespójna z jej uzasadnieniem, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania i ma wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wskazali również, że decyzja zawierała załącznik graficzny (wyrys), który nie był podpisany przez osobę upoważnioną, co w ocenie skarżących, stanowi naruszenie.

Skarżący zarzucili, że w decyzji nie wskazano wszystkich działek, na których miałaby być prowadzona planowana inwestycja, co ich zdaniem stanowi naruszenie i świadczy o tym, że decyzja jest decyzją "częściową".

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wojewoda K.-P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w jego ocenie decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem.

Organ wskazał na brzmienie art. 124b ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Dalej organ podał, że w myśl art. 124b ust. 2 powołanej ustawy decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości wydawana jest z urzędu lub na wniosek, zaś podmiotem upoważnionym do złożenia wniosku jest podmiot, który zobowiązany jest wykonać konserwację, remont lub usunąć awarię. Wskazał również na brzmienie art. 124b ust. 3 oraz art. 124b ust. 4 ustawy, odnoszące się do czasowego ograniczenia obowiązku udostępniania nieruchomości nałożonego decyzją wydaną w trybie art. 124b ust. 1 oraz obowiązku odszkodowawczego podmiotu, któremu udostępniono nieruchomość z tytułu powstania szkód na skutek czynności, o których mowa w ust. 1 powołanego przepisu.

Organ wyjaśnił, że w przypadku wystąpienia strony o uzupełnienie decyzji termin, w którym strona może wnieść odwołanie, ulega zmianie. W niniejszej sprawie odpowiedzią było postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Wskazał też, że orzeczenie to nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domagała się strona. Zatem zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia skutecznej odpowiedzi (postanowienia o odmowie uzupełnienia). Organ powołał przy tym treść art. 111 k.p.a., dotyczący żądania uzupełnienia decyzji. W związku z powyższym, organ odwoławczy podniósł, że decyzja Starosty I. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] została odebrana w dniu [...] grudnia 2011 r. Ponadto na skutek wystąpienia strony o uzupełnienie decyzji i wydanym przez organ I instancji postanowieniem o odmowie uzupełnienia decyzji został przesunięty początek liczenia terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia odpowiedzi (postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. zostało odebrane w dniu [...] stycznia 2012 r.). W konsekwencji, termin do wniesienia odwołania upływał z dniem [...] lutego 2012 r., a odwołanie złożono w dniu [...] lutego 2012 r., tj. z zachowaniem terminu.

Organ II instancji powołał również art. 49 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej jako k.c. zgodnie z którym urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa i w związku z powyższym podniósł, że w niniejszej sprawie rurociąg nie stanowi części składowych nieruchomości i należy [...] S.A. z siedzibą w I.

Wojewoda K.-P. w zaskarżonej decyzji wskazał również, że wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie zostało poprzedzone próbami uzyskania zgody skarżących na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania określonych prac, a czynności te zostały udokumentowane (notatki służbowe, oraz pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r. i [...] września 2011 r.). Dalej podał, że brak wymaganej zgody upoważnił organ do wydania decyzji w sprawie. Jednocześnie organ wskazał, że planowana inwestycja mieści się w dyspozycji art. 124b u.g.n. określonych jako remont. Organ podał, że projekt budowlano-wykonawczy rurociągu wody przemysłowej z września 2011 r. przewiduje, że prace dotyczą istniejącego już rurociągu i nie powodują zmiany jego położenia, ani charakteru. Prace mają na celu wymianę zużytych przewodów doprowadzających wodę do kopalni.

W konsekwencji, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie, prawidłowo przyjął, że zaistniały powody uzasadniające zobowiązanie skarżących do udostępnienia nieruchomości celem wykonania remontu dwóch nitek rurociągu wody przemysłowej [...]. Organ podniósł, że podziela argumentację przedstawioną w decyzji Starosty.

Wskazał na zasadność nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie przyjął, że spełnione zostały przesłanki art. 108 k.p.a., a planowana inwestycja ma zapobiec wystąpieniu awarii rurociągu i narażeniu pozostałych właścicieli gruntów zlokalizowanych na trasie inwestycji na niebezpieczeństwo usuwania skutków awarii. Organ podał, że inwestycja spełnia definicję celu publicznego, określoną w art. 6 u.g.n.

Ponadto, organ wskazał, że nie można uchylić postanowienia Starosty I. z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie uzupełnienia decyzji dotyczącej zobowiązania skarżących do udostępnienia nieruchomości położonych w D., [...] S.A. z siedzibą w I., na które nie przysługiwało zażalenie. Postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona i przesuwa początek liczenia terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia skutecznej odpowiedzi.

Nie zgadzając się z ww. decyzją skarżący zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie. W swojej skardze wskazali ponadto, że zaskarżają również postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. wydane w toku postępowania, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący wskazali, że organ wydał ww. akty na skutek wniesionego przez nich odwołania z dnia [...] lutego 2012 r.

Skarżący wnieśli również o uchylenie decyzji Starosty I. z dnia [...] grudnia 2011 r., postanowień z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] stycznia 2012 r., i pisma z dnia [...] stycznia 2012 r. wydanych w toku postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 77 § 1, 80, 104, 107 § 1 i § 3, 138, 108, oraz art. 156 § 1 k.p.a. Wskazali również na naruszenie prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 124b w zw. z art. 124 ust. 1a u.g.n. Skarżący zarzucili też naruszenie art. 1, art. 19, art. 46, art. 81 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Skarżący podnieśli, że brak jest decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazali również, że wykonawca nie może sam sporządzać opinii o ochronie środowiska dla inwestycji, którą buduje.

Skarżący zarzucili, że organ nie wezwał ich w celu wyjaśnienia wątpliwości w sprawie, czy sprecyzowania żądań zawartych w odwołaniu, czym naruszył art. 7-9 k.p.a. W związku z tym zarzucili, że organ niezasadnie rozpoznał ich odwołanie i zawarte w nim zażalenie odrębnie, w konsekwencji wydając dwa akty. Zadaniem skarżących postąpiono wbrew ich woli.

Skarżący zarzucili też naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niejasne i nieprecyzyjne wskazanie w osnowie decyzji, jaki obowiązek na stronę nałożono. Wskazali przy tym na brak spójności sentencji decyzji z jej uzasadnieniem.

Skarżący wskazując w skardze na szereg pism (str. 7-8 skargi, pkt 1-5) podnieśli, że w ich działkach nie ma rurociągów podziemnych.

Skarżący podnieśli ponadto, że przeznaczenie gruntów wysokiej klasy bonitacyjnej, jakimi są ich grunty, na cele nierolnicze, tj. pod budowę nowej inwestycji rurociągów podziemnych stanowi naruszenie indywidualnych interesów użytkowników tych gruntów oraz interesu społecznego.

W skardze podniesiono również, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu z dnia [...] lutego 2012 r.

Ponadto, skarżący podnieśli zarzuty tożsame z zarzutami podniesionymi w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny w przedmiotowej sprawie jest decyzja Wojewody – K. P. z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty I. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...].

W skardze skarżący skierowali również zarzuty przeciwko postanowieniu Starosty I. z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...], którym na podstawie art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. odmówiono po rozpatrzeniu wniosku skarżących uzupełnienia ww. decyzji organu I instancji.

W tym miejscu należy podkreślić, że przepis art. 111 § 1 k.p.a. daje stronie uprawnienie, aby mogła ona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Z § 1b powyższego przepisu wynika natomiast, że uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Powyższe postanowienie jest orzeczeniem niezaskarżalnym według przepisów k.p.a., a więc nie służy na nie zażalenie. Wynika to z art. 141 § 1 k.p.a., który stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Cały art. 111 § 1-4 k.p.a. nie zawiera przepisu o przysługującym stronie prawie wniesienia zażalenia. Postanowienie wydane w trybie art. 111 § 1 k.p.a podlega natomiast ocenie organu II instancji z racji art. 142 k.p.a., zgodnie z którym, postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

W związku z powyższym postanowienie wydane w oparciu o art. 111§ 1 i § 1b k.p.a. w dniu [...] stycznia 2012 r. podlegało zaskarżeniu przez skarżących tylko w odwołaniu, ponieważ przepisy k.p.a. nie przewidują w tym zakresie odrębnego środka zaskarżenia.

W związku z powyższym organ słusznie nie wydał kolejnych orzeczeń na podstawie art. 111 k.p.a. w sytuacji, gdy skarżący kolejnymi pismami procesowymi składali do organu żądanie uzupełniania decyzji organu I instancji w oparciu o powyższy przepis (pisma z dnia [...] stycznia 2012 r.), i nie jest błędem skierowanie do skarżących przez organ pisma z informacją o wydanym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r. (pismo Starosty I. z dnia [...] stycznia 2012 r.).

Nie podlega natomiast w przedmiotowej sprawie ocenie Sądu postanowienie Starosty I. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], którym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. odmówiono skarżącym wyjaśnień co do treści decyzji organu I instancji. Postanowienie powyższe zostało wydane w związku z wnioskiem skarżących z dnia [...] grudnia 2011 r., w którym to piśmie procesowym skarżący zawarli żądanie wyjaśnienia wątpliwości decyzji wskazując jako podstawę prawną art. 113 § 2 k.p.a. Postanowienie wydane w oparciu o powyższą podstawę prawną jest postanowieniem, na które służy zażalenie, o czym stanowi art. 113 § 3 k.p.a.: "Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie".

Przysługujący na powyższe postanowienie środek zaskarżenia, poprzez złożenie zażalenia skutkuje tym, że jest to odrębna sprawa i postanowienie to nie podlega ocenie organu II instancji łącznie z odwołaniem od decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2011 r. przez Starostę I.

Podkreślić należy, że w odwołaniu z dnia [...] lutego 2012 r. na jego 3 stronie skarżący zażądali: "wnosimy o:

1) uchylenie w całości decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...],

2) uchylenie w całości pierwszego postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...],

3) uchylenie w całości drugiego postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...],

4) uchylenia w całości pisma z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] spełniającego warunki przepisów prawa o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a."

W związku z powyższym skoro postanowienie Starosty I. z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] było odrębnym rozstrzygnięciem, na które przysługiwało zażalenie, organ odwoławczy postąpił zgodnie z przepisami prawa rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. i indywidualnie traktując postanowienie Starosty I. z dnia [...] stycznia 2012 r. jako odrębną sprawę, która podlega ocenie w postępowaniu zażaleniowym.

W związku z powyższym należy uznać, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie w pełnym zakresie i wydał decyzję na podstawie art. 138 k.p.a.

Powyższe rozważania przekładają się również na postępowanie przed Sądem zainicjowane skargą skarżących z dnia [...] sierpnia 2012 r., ponieważ decyzja Starosty I. z dnia [...] grudnia 2011 r. wydana w przedmiocie udostępnienia nieruchomości jest odrębnym orzeczeniem od postanowienia Starosty I. z dnia [...] stycznia 2012 r. wydanego w przedmiocie wyjaśnia wątpliwości, co do treści decyzji. Są to dwie oddzielne sprawy, czemu Sąd dał wyraz w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 138/12 wydanym na posiedzeniu niejawnym, gdy na podstawie art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a odmówił połączenia spraw II SAB/Bd 138/12, II SO/Bd 70/12, II SA/Bd 927/12 oraz II SA/Bd 928/12.

Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny decyzji Wojewody K.-P. z dnia [...] czerwca 2012 r. należy stwierdzić, że organ przy jej wydawaniu naruszył w sposób istotny przepisy postępowania i to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Decyzję o zobowiązaniu wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii (ust. 2). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio (ust. 3).

Stosując powyższy przepis Starosta I. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. zobowiązał skarżących do udostępnienia na rzecz spółki pod nazwą [...] S.A. z siedzibą w I. nieruchomości stanowiącej własność skarżących położonych w D., gm. I., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...] w pasie gruntu o szerokości [...] m wzdłuż dwóch nitek rurociągu wody przemysłowej [...] (wg załącznika mapowego nr 1) w celu wykonania remontu tego ciągu polegającego na wymianie rurociągów stalowych w technologii bezwykopowej metodą krakingu statycznego i remoncie istniejących komór technologicznych oraz wymianie armatury w komorze. Terytorialny zakres zajęcia części nieruchomości zaznaczony został linią przerywaną koloru zielonego, natomiast sam ciąg zaznaczony został kolorem niebieskim na załączniku graficznym do niniejszej decyzji, który stanowi wyrys z mapy ewidencyjnej.

Organ obowiązek udostępnienia części ww. nieruchomości ustanowił na czas 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja organu I instancji stanie się ostateczna.

Zastosowany przepis art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostaje w sprzeczności z aktami administracyjnymi sprawy. Treść wniosków złożonych przez inwestora wskazuje, że zamierzenie inwestycyjne ma polegać na przebudowie bez zmiany trasy ułożenia rurociągów wody przemysłowej metodą bezwykopową na odcinku S.-D., a nie remoncie istniejących rurociągów. Powyższe potwierdza przekazany do Starostwa Powiatowego w I. projekt wstępny z września 2011 r., w którym jako rodzaj robót wskazano "Budowę rurociągów wody przemysłowej polegającej na przebudowie dwóch nitek poprzez uszczelnienie wewnętrzne umożliwiające uzyskanie wyższych parametrów. Jako rodzaj opracowania wskazano Projekt budowlano - wykonawczy rurociągu wody przemysłowej.

Inwestycję jako przebudowę bez zmiany ułożenia rurociągów wody przemysłowej, a nie remont określa również wniosek złożony przez wykonawcę w dniu [...] września 2011 r.

W ocenie Sądu zakres prac określony przez wnioskodawcę oraz sam projekt budowlany świadczą o robotach, które przekraczają czynności związane z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii, o których stanowi przepis art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wynikające z art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami udostępnienie nieruchomości jest ściśle powiązane z celem udostępnienia. Powyższy przepis określa ściśle rodzaj czynności, które mogą zostać wykonane przez wnioskodawcę. W zakresie czynności objętych powyższym przepisem nie przewidziano robót polegających na przebudowie.

Analiza zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że organy przy wydawaniu powyższych orzeczeń naruszyły przepisy postępowania w stopniu, który może mieć istotny w ocenie Sądu wpływ na wynik sprawy. Mianowicie organy nie zbadały przy rozpoznawaniu wniosku inwestora przesłanek przepisu art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi również istotne naruszenie przepisów postępowania, ale również naruszenie przepisów prawa materialnego.

Brak zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych czynności związanych z remontem oraz bezskuteczne rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem nie są wystarczającą przesłanką do zobowiązania właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu dokonania czynności wynikających z art. 124b ust. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ w pierwszej kolejności powinien ocenić zakres żądania wniosku, a następnie rodzaj czynności, które zamierza wykonać na gruncie inwestor. Z decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób jednoznaczny musi wynikać przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji.

W ocenie Sądu organ II instancji nie dostrzegł, że decyzja Starosty I. narusza przepisy prawa materialnego - tj. art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne lub przedwczesne zastosowanie tego przepisu. Organ pierwszej instancji nie poczynił mianowicie żadnych ustaleń, czy roboty budowlane opisane we wniosku inwestora oraz dokumentach załączonych do wniosku stanowią faktycznie remont istniejących ciągów wodnych, czy też będą stanowiły przebudowę istniejącej sieci, na co wskazywałaby treść wniosku inwestora oraz wstępny projekt budowlany. Organy zatem nie oceniły, czy w przedmiotowej sprawie inwestor zamierza dokonać remontu, czy też przebudowy sieci. Elementy objęte hipotezą art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkujące wraz z innymi przesłankami wydanie nakazu udostępnienia terenu wymagają przeprowadzenia procesu wykładni także co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 24, poz. 1623 ze zm.).

W przedmiotowej sprawie organy przy stosowania przepisu art. 124 b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie były zwolnione z obowiązku dokonania odpowiedniej kwalifikacji robót budowlanych, które faktycznie zamierza podjąć inwestor.

Brak oceny przez organ rodzaju robót budowlanych świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Stosownie do art. 7 k.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji – jest nadto ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i wniosków podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, zaś brak takich wypowiedzi stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546).

Organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji Starosty I. nie dostrzegł uchybienia popełnionego przez organ I instancji w zakresie stosowania art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ nie ustalił, czy zakres koniecznych do wykonania na gruncie prac nie stanowi przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Jakie konkretnie parametry użytkowe lub techniczne podlegać będą zmianie - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie nie podano. Stan taki stanowi naruszenie wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, oraz zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. W myśl tej ostatniej regulacji, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Organ nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, jakie przesłanki zadecydowały, że zakres prac koniecznych do wykonania został oceniony jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, gdzie przez remont - należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Z przepisu art. 124 b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika prawo dla organu do zobowiązania właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii. Natomiast z art. 124b ust. 3 wynikają czasowe granice udostępnienia nieruchomości, gdyż obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy.

W związku z powyższym organ wydając decyzję opartą na przepisie art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien w pierwszej kolejności ocenić zasadność wniosku przez pryzmat przesłanek wynikających z powyższego przepisu, a po drugie ustalić realny niezbędny termin na wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii. Ustawodawca wprowadzając termin na udostępnienie nieruchomości posłużył się instytucją uznania administracyjnego: "może być ustanowiony". Oznacza to, że organ nie może przy określaniu terminu na podstawie art. 124 b ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami kierować się dowolnością. Sześciomiesięczny termin przyjęty przez organ na udostępnienie nieruchomości nie został w żaden sposób uzasadniony. Oznacza to, że decyzja w tym zakresie obarczona jest dowolnością. Brak zatem przeprowadzania ustaleń w zakresie określenia terminu narusza przepisy postępowania art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a., a uzasadnienie organu narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Formułując wskazania, co do dalszego postępowania, Sąd stwierdza, że w toku ponownego postępowania organy winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej i podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Obowiązane są zebrać i rozpatrzyć cały materiał sprawy i ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, by rozważyć tak ustalony stan faktyczny i prawny w świetle różnych interesów wszystkich stron postępowania. W szczególności organy obowiązane są dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981/1/45).

W powyższych ustaleniach stanu faktycznego sąd administracyjny nie może zastępować organów. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis, W-wa 2005, str. 145 t. 14).

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. Orzeczenie w pkt 2 ma umocowanie w przepisach art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono, jak w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.