Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 25/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2015r. sprawy ze skargi R. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania w okresie od 10 grudnia 2012r. ; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 17 lipca 2014 r. R.W. zaskarżył przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania o ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa, przez Skarb Państwa, nieruchomości położonych w K. oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] - stanowiących dotychczas jego własność. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania od dnia 27 sierpnia 2007r. do dnia 12 lipca 2014 r. oraz o orzeczenie, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wystąpił też o zobowiązanie organu do wydania decyzji o odszkodowaniu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 70/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 10 grudnia 2012 r. a w pkt II dalej idącą skargę oddalił.

Odrzucając skargę w zakresie wskazanym w pkt I wyroku, Sąd wyjaśnił, że przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiotowej sprawie była już raz przedmiotem rozpoznania tego Sądu, w związku z czym, w wyroku z dnia 10 grudnia 2012 r. (sygn.akt II SAB/Wr 9/12), Wojewoda D. zobowiązany został do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania w terminie 30 dniu od dnia doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn.akt I OSK 501/13) oddalił skargę kasacyjną R.W.. Wyrok WSA z dnia 10 grudnia 2012 r. stał się prawomocny i korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Ponieważ skarga objęła również postępowanie toczące się w okresie do dnia 10 grudnia 2012 r., który podlegał już kontroli w przywołanym prawomocnym wyroku, Sąd stwierdził, że nie jest dopuszczalna ponowna ocena tego postępowania. Z tego względu skarga w tym zakresie została odrzucona.

Kontrolą sądową objęto natomiast postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę po wydaniu wspomnianego wyroku, a więc po dniu 10 grudnia 2012 r. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przewlekłości postępowania, czego wyrazem było oddalenie skargi w tej części ( pkt II wyroku).

Od tego wyroku wywiedziona została skarga kasacyjna, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 30 kwietnia 2015 r. (sygn.akt I OSK 3261/14) uchylił opisany wyżej wyrok sądu pierwszej instancji co do pkt II i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

NSA za niesporne uznał, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużania terminu jej załatwienia. Wskazał również, że w konkretnej sprawie administracyjnej przewlekłość postępowania dotyczyć może także sytuacji, gdy organ wydaje rozstrzygnięcia ale są one przedmiotem decyzji kasacyjnych organu odwoławczego. Zdaniem NSA, stanowisko zaprezentowane przez sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 7 października 2014 r., że działanie Wojewody od dnia 10 grudnia 2012 r. nie prowadziło do przewlekłości postępowania, pozostaje w sprzeczności z zaprezentowanym sposobem rozumienia art. 149 u.p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 k.p.a. jeżeli zważyć, że sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił szczegółowo przesłanek na podstawie których oparł swoje rozumowanie.

W ocenie NSA, przyjmując takie stanowisko, sąd wojewódzki powinien wykazać, że: 1/ przekroczenie terminu załatwienia sprawy spowodowane było szczególnie skomplikowanym jej charakterem, który wymuszał podjęcie szeregu czynności procesowych uniemożliwiających zakończenie postępowania w terminie wskazanym w k.p.a.; 2/ podjęte w tym czasie czynności procesowe nie były pozorne oraz 3/ organ nie powstrzymywał się od podjęcia czynności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia taki obraz jednakże nie wynika. Sąd pierwszej instancji ograniczył się bowiem do oceny postępowania pod kątem ewentualnej przewlekłości od dnia 9 czerwca 2014 r. (tj po zwrocie akt przez Ministra wraz z decyzją kasacyjną) do chwili wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. Pominął natomiast okres od 10 grudnia 2012 r. (tj od daty wydania wyroku w sprawie o sygn.akt II SAB/Wr 9/12) do dnia 25 kwietnia 2013r. tj. do dnia wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wskazano, że sąd pierwszej instancji nie zbadał tego okresu i nie podał jakie działania podejmowane w tym czasie, miałyby być uznane za równoznaczne wykazaniu dochowania przez organ należytej staranności przy podejmowaniu czynności procesowych w celu rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki. W ocenie NSA, podejmowane w tym okresie działania miały wyłącznie charakter formalny – ograniczone były do zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, poinformowaniu stron o uprawnieniach określonych w art. 10 k.p.a. i przekazaniu informacji o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z wyznaczeniem nowego terminu. Sąd drugiej instancji zarzucił również, że w zaskarżonym wyroku pominięto fakt dwukrotnego zaakceptowania przez Wojewodę Dolnośląskiego wadliwych operatów szacunkowych stanowiących podstawę dla ustalenia odszkodowania, pomimo, że oba znajdujące się aktach operaty (tj. sporządzony w 2011 r. oraz sporządzony w 2012 r.) dotknięte były tą sama wadą prawną. Brak w nich było, wskazania konkretnego stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, przy czym treść operatu sporządzonego w 2012 r. znana była organowi już w lipcu tego roku. Wskazując na powyższe okoliczności, NSA stwierdził, że sąd pierwszej instancji powinien ocenić czy działania Wojewody podejmowane po 2012 r. nakierowane były na wyeliminowanie tej wady.

W wyroku kasacyjnym znalazło się także wskazanie, aby sąd pierwszej instancji ocenił, czy podejmowane przez Wojewodę czynności realizowały zasadę szybkości postępowania. Taka ocena wymagała zaś odniesienia się do argumentacji skarżącego, który twierdził, że organ podejmował czynności opieszale a samo ich podjęcie spowodowane było wystąpieniem przez stronę ze środkiem prawnym zwalczającym bezczynność. Brak takiej oceny stanowi o wadliwości orzeczenia I instancji w zakresie nie uznania zarzutu przewlekłości.

W konkluzji, NSA zalecił uwzględnienie przez sąd pierwszej instancji powyższych wskazań, odniesienie się do zarzutów strony w sposób pozwalający określić powody które stały za nierozpoznaniem wniosku skarżącego w terminie i ocenienia ich pod kątem przyczynienia się przez organ do przekroczenie terminów niezbędnych dla załatwienia sprawy. Sąd powinien też rozważyć kwalifikację prawną stwierdzonego stanu w zakresie pozwalającym na rozstrzygnięcie, czy miał on charakter rażący.

Po zwrocie akt przez Naczelny Sąd Administracyjny, pełnomocnik organu przekazał do akt sądowych decyzję Wojewody D. z dnia 16 marca 2015r. ustalającą na rzecz skarżącego odszkodowanie za opisane na wstępie nieruchomości przejęte na Skarb Państwa pod budowę autostrady. W dniu 28 września 2015 r. złożył też pismo procesowe, w którym wniósł o oddalenie skargi. Wskazując na prawomocny wyrok z dnia 10 grudnia 2012 r. (sygn.akt II SAB/Wr 9/12) pełnomocnik zauważył, że ewentualny brak ustalenia stanu zagospodarowania działek, nie był podstawą dla stwierdzenia w tym wyroku przewlekłości postępowania. Uchybienie w tym zakresie nie świadczy zatem o przewlekłości postępowania. Wywodził również, że po dniu 10 grudnia 2012 r. organ podejmował czynności dla ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości, który uwzględniono w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę dla przyznania w decyzji z 16 marca 2015 r. odszkodowania z tytułu przejęcia własności tych nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika organu, sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłość nie jest władny dokonać oceny merytorycznej prowadzonych przez organ czynności procesowych. W takim postępowaniu, poza jego zakresem pozostaje weryfikacja zgodności z prawem ustaleń poczynionych w toku postępowania. Na potwierdzenie tego stanowiska pełnomocnik przywołał wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015r. w sprawie o sygn.akt I OSK 3258/14, w którym stwierdzono: "argumentem uznania, że mamy do czynienia z przewlekłością nie może być rozbieżność stanowisk stron co do wysokości ustalonego odszkodowania w oparciu o materiał dowodowy, którego stan jest sporny. W innym przypadku ocena przewlekłości wkraczałaby w merytoryczną ocenę legalności aktu administracyjnego" i dalej: "Fakt wydania decyzji nie jest nośnikiem skuteczności podejmowanych przez organ działań; ewentualny brak świadczy zaś jedynie o osłabieniu skuteczności podejmowanych działań przez organ i stawia co najmniej w wątpliwym świetle realizację takich zasad jak legalizm, prawdy obiektywnej i budowania zaufania obywatela do organów". Wskazując na powyższe, pełnomocnik Wojewody wyraził przekonanie, że postępowanie po dniu 10 grudnia 2012 r. nie było prowadzone przewlekle. Ewentualne uchybienia co do stanu faktycznego (stanu zagospodarowania), mogą stanowić podstawę oceny wydanych przez Wojewodę decyzji i nie świadczą o przewlekłości postępowania. Z tego też względu wniósł o oddalenie skargi.

Wyznaczona na dzień 8 października 2015 r. rozprawa sądowa nie odbyła (patrz protokół k-144). Sąd stwierdził jednak, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona – stanowiska stron są znane – zatem do jej rozpoznania wystarczający jest tryb uproszczony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma, że Sąd rozpoznaje opisaną na wstępie skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa w związku z budową autostrady płatnej, po raz kolejny. Jest to wynikiem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2015 r. (sygn.akt II OSK 3261/14), które zapadło w odniesieniu do wyroku tut. Sądu z dnia 7 października 2014 r. (sygn.akt II SAB/Wr 70/14). W orzeczeniu tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt I odrzucił skargę R.W. na przewlekłość Wojewody w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 10 grudnia 2012 r. a w pkt II – skargę w pozostałym zakresie oddalił. Wobec faktu, że skargę kasacyjną wywiedziono tylko co do pkt II – orzeczenie w zakresie odrzucenia skargi stało się prawomocne. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił natomiast wyrok WSA z dnia 7 października 2014 r. w pkt II – co do oddalenia skargi i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W zaistniałych okolicznościach granice rozpatrzenia niniejszej skargi na przewlekłość postępowania zawężone zostały do okresu rozpoczynającego się od dnia 10 grudnia 2012 r. i w tym zakresie zastosowanie znajduje przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) zgodnie z którym, sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA.

Norma zawarta w tym przepisie w sposób zasadniczy wpłynęła na zapadłe w niniejszej sprawie orzeczenie. Ma ona bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Mając na uwadze powyższe, skład orzekający w niniejszej sprawie zobowiązany był do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 3261/14) oraz wynikających z niego wskazań co do dalszego postępowania. Uwzględnić też należało stanowisko, że nawet gdy ocena prawna i wskazania odnoszą się do stanu faktycznego, a nie sposobu wykładni przepisu prawa materialnego, to mają pełną moc wiążącą dla Sądu, który orzeka ponownie na skutek wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest bowiem pogląd, że kontrola zgodności z prawem odnosi się zarówno do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego (prawidłowości wykładni i zastosowania przepisu) jak i przepisów postępowania. Oceną tą (co do zastosowania przepisów postępowania) związany jest wojewódzki sąd administracyjny w oparciu o art. 190 u.p.p.s.a. Wskazuje się, że przez ocenę prawną, należy rozumieć osąd, co do prawidłowości rozstrzygnięcia, może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, Lex 510043). Warto także zwrócić uwagę na orzeczenie NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. (II FSK1328/10) w którym stwierdzono, że związanie oceną prawną oznacza, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd wojewódzki "granice sprawy" o których mowa w art. 134 i art. 135 u.p.p.s.a podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie. Pogląd ten podzielony został w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2014r. (I FSK 1448/13), w którym Sąd wskazał: "Ratio legis unormowania art. 190 u.p.p.s.a sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy"

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając, iż postępowanie odszkodowawcze toczące się przed Wojewodą D. po dniu 10 grudnia 2012 r. nie nosiło cechy przewlekłości, nie wyjaśnił szczegółowo przesłanek na których oparł swoje rozumowanie i nie wskazał okoliczności które uzasadniałaby przekroczenie terminów załatwienia sprawy oraz potwierdzających, że wszystkie czynności podejmowane w toku postępowania były konieczne i celowe dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z zaleceniami NSA dla prawidłowej oceny, czy działania Wojewody po dniu 10 grudnia 2012 r. nie prowadziły do przewlekłości postępowania, konieczne było zbadanie także okresu od dnia 10 grudnia 2012 r. do dnia 25 kwietnia 2013 r. (tj do daty wydania przez Wojewodę decyzji ustalającej odszkodowanie). NSA stwierdził, że ten okres sąd pierwszej instancji pominął i nie ustalił jakie działania organu podejmowane w tym okresie, mogłyby być uznane za równoważne dla wykazania zachowania przez organ należytej staranności przy podejmowaniu czynności procesowych w celu rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki.

Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd zobowiązany był uwzględnić wskazany przez NSA sposób rozumienia przewlekłości postępowania jako podejmowanie czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, powstrzymywanie się od podjęcia czynności niezbędnych dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia postępowania, oraz obejmującej sytuacje, w których organ wydaje rozstrzygnięcia ale są one przedmiotem decyzji kasacyjnych organu odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze należało poddać analizie przebieg postępowania i czynności podejmowane przez organ od dnia 10 grudnia 2012 r. do dnia 25 kwietnia 2013 r.

Na podstawie akt stwierdzić można, że po dniu 10 grudnia 2012 r. tj. po dniu w którym zapadł wyrok WSA w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 9/12 zobowiązujący Wojewodę do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, organ oczekiwał na dokumenty od jednostek samorządu terytorialnego o które wystąpił w związku z wnioskami dowodowymi skarżącego złożonymi przed dniem 10 grudnia 2012 r. Ponieważ te czynności procesowe miały miejsce w okresie przed dniem 10 grudnia 2012 r. objętym prawomocną oceną przewlekłości postępowania zawartą w wyroku z dnia 10 grudnia 2012 r. (i nie zostały wówczas uznane za przyczynę przewlekłości), obecnie Sąd nie jest uprawniony do ich oceniania w kontekście przewlekłości postępowania. Istotne zatem jest, że po uzyskaniu kompletu dokumentów – co ostatecznie nastąpiło w dniu 8 stycznia 2013r., Wojewoda przesłał je skarżącemu przy piśmie z dnia 5 lutego 2013 r. celem wypowiedzenia się w terminie 14 dni, zakreślając w związku z tym termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2013 r. Pismo to doręczono stronie w dniu 25 lutego 2013r. zatem termin wypowiedzenia się upłynął w dniu 11 marca 2013 r. Następnie pismem z dnia 15 marca 2013 r. Wojewoda zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i o prawie do wypowiedzenia się w terminie 7 dni. Termin ten dla skarżącego upływał w dniu 12 kwietnia 2013. Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie, w którym podtrzymał wcześniejsze wnioski dowodowe. Powyższe pismo wpłynęło do organu w dniu 15 kwietnia 2013 r. Wobec prowadzonej ze stroną korespondencji organ nie załatwił sprawy w terminie do dnia 31 marca 2013r. W tych okolicznościach w dniu 11 kwietnia 2013 r. Wojewoda wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2013. Decyzja kończąca postępowanie wydana została przed upływem tego terminu, tj. w dniu 25 kwietnia 2013 r.

Z opisanej chronologii zdarzeń wynika, że w analizowanym okresie organ faktycznie podejmował w większości czynności mające charakter formalny, polegające na przesłaniu stronie uzyskanych na jej wniosek dokumentów, ustalaniu dwukrotnie nowych terminów załatwienia sprawy, informowaniu strony o jej uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. przed zakończeniem postępowania. Nie ulega wątpliwości, że niektóre czynności podejmowane były w tym okresie z nieuzasadnioną zwłoką (np. przesłanie skarżącemu dowodów dopiero po miesiącu od ich uzyskania). Istotne wątpliwości budzi również przekazanie stronie materiałów zgromadzonych na jej wniosek (takich jak np. wyrysy z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy też wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów), w sytuacji, gdy organ pominął te dowody jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia (por. treść decyzji z 25 kwietnia 2013 r.). Takie zachowanie organu nie realizuje zasady szybkości postępowania. Nie można jednak pomijać, zdaniem Sądu, że w związku z wyrokiem WSA z dnia 10 grudnia 2012 r. oraz wyrokiem NSA z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn.akt I OSK 501/13), termin załatwienia sprawy wyznaczony organowi (por. art. 286 § 2 u.p.p.s.a), rozpoczął swój bieg dopiero z dniem 27 marca 2014 r. (data zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem). Skoro zatem decyzję ustalającą odszkodowanie na rzecz skarżącego Wojewoda wydał w dniu 25 kwietnia 2013 r. – a więc przed upływem terminu wyznaczonego przez Sąd – to kwestia oceny szybkości podejmowanych w tym okresie wskazanych wcześniej czynności procesowych, schodzi na plan dalszy. Formalnie organ nie przekroczył bowiem wyznaczonego terminu załatwienia sprawy. Powyższe ustalenie nie chroni jednak organu od zarzutu przewlekłości postępowania z innego względu.

Decyzja Wojewody z dnia 25 kwietnia 2013 r. ustalająca odszkodowanie została zaskarżona odwołaniem. W dniu, w którym Wojewodzie doręczony został prawomocny odpis wyroku z dnia 10 grudnia 2012r. wraz z aktami sprawy ( tj. w dniu 27 marca 2014 r.) przed organem II instancji zawisło postępowanie odwoławcze. Postępowanie to zakończone zostało decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 21 maja 2014 r. (doręczoną organowi 26 maja 2014 r.) uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu na wadliwość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania wynikającą z braku ustalenia stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej.

Z powyższą kwestią wiąże się kolejne zalecenie NSA zawarte w wyroku z dnia 30 kwietnia 2014r. Sąd pierwszej instancji badając przesłanki przewlekłości postępowania powinien był bowiem ocenić, czy działania organu podejmowane pod 10 grudnia 2012 r. nakierowane były na wyeliminowanie wady prawnej operatu szacunkowego polegającej na braku wskazania konkretnego stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej. Za istotne NSA uznał, że wadą taką dotknięte były dwa kolejne operaty - z 2011 r. i z 2012 r. - przy czym drugi z nich, znany był organowi już w lipcu 2012 r.

Wskazanie sądu kasacyjnego wiąże się z dokonaną przez niego wykładnią przewlekłości postępowania, obejmującą również sytuacje (w konkretnych przypadkach), w których organ co prawda wydaje rozstrzygnięcia kończące postępowanie, ale są one przedmiotem decyzji kasacyjnych organu odwoławczego.

W związku z argumentacją pełnomocnika organu zawartą w piśmie z dnia 25 września 2015 r. zauważyć trzeba, że zarówno strony postępowania jak też Sąd aktualnie orzekający, zobowiązani są uwzględnić rozumienie przewlekłości postępowania przyjęte przez NSA. W konsekwencji ocenić należy, czy w okolicznościach niniejszej sprawy znajduje ono zastosowanie. W szczególności chodzi o sytuację, w których organ co prawda wydaje kolejne decyzje ale nie uwzględniają one wskazań zawartych w decyzjach kasacyjnych organu wyższego stopnia, co prowadzi do kolejnego uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Analizując niniejszą sprawę w kontekście poczynionych wyżej uwag, stwierdzić należy, że dniu po 10 grudnia 2012 r. a przed dniem 25 kwietnia 2013 r. organ nie podejmował żadnych czynności procesowych zmierzających do wyeliminowania wspomnianej wady operatu szacunkowego. Organ nie podejmował w tym zakresie żadnych czynności procesowych pomimo tego, że treść operatu stanowiącego podstawę dla wydania decyzji z 25 kwietnia 2013 r. znana mu była już w lipcu 2012 r. (a więc na długo przed wydaniem decyzji z 25 kwietnia 2013 r.), jak też pomimo tego, że już w decyzji z dnia 28 grudnia 2011 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylając decyzję Wojewody z dnia 9 czerwca 2011 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, za nieuzasadnione uznał odstąpienie od oszacowania części składowych nieruchomości, wskazując, że odszkodowanie należne jest za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z częściami składowymi. Jeżeli więc na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej znajdowały się jakiekolwiek części składowe rzeczoznawca powinien je oszacować.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaniechanie wyjaśnienia powyższych okoliczności wskazanych przez organ wyższego stopnia już w decyzji dnia 28 grudnia 2011 r. i oparcie rozstrzygnięcia ustalającego wysokość odszkodowania w decyzji z dnia 25 kwietnia 2013 r. na operacie szacunkowym, sporządzonym bez wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy w 2011 r. – co wynika wprost w z treści decyzji kolejnej decyzji kasacyjnej z 2014 r.- doprowadziło do sytuacji, w której decyzja ustalająca odszkodowanie została z tego względu uchylona i sprawę po raz kolejny przekazano do ponownego rozpatrzenia. W rezultacie, wobec zaniechania Wojewody doszło do nieuzasadnionego przedłużenia czasu załatwienia sprawy. W rezultacie pominięcie zaleceń organu odwoławczego co do wadliwości operatu szacunkowego w zakresie stanu nieruchomości spowodowało, że postępowanie organu w analizowanym okresie dotknięte były przewlekłością.

Skarga na przewlekłość postępowania wniesiona w dniu 12 lipca 2014 r. okazała się zatem zasadna. Niezależnie bowiem od faktu, że organ prowadził postępowanie zmierzające do wydania decyzji pomimo braku prawomocnego wyroku z dnia 10 grudnia 2012 r. stwierdzić trzeba, że podejmowane w tym czasie działania pomijały konieczność wyeliminowania wady operatu szacunkowego związanej z brakiem wyjaśnienia stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, co w efekcie przyczyniło się do wydania kolejnej decyzji kasacyjnej a i w konsekwencji do spowodowania nieuzasadnione zwłoki w załatwieniu sprawy. Takie działanie naruszało przepis art. 12 oraz art. 35 k.p.a. Bezsprzecznie, w analizowanym okresie Wojewoda nie podjął żadnych działań nakierowanych na wyeliminowanie wady operatu szacunkowego, przy czym brak jakiegokolwiek obiektywnego i racjonalnego wytłumaczenia takiego zachowania. W tej kwestii organ był bezczynny już od dnia 10 grudnia 2012 r. do dnia wydania decyzji w 2013r. pomimo tego, że treść operatu szacunkowego była mu w tym czasie znana.

Czynności procesowe dla wyeliminowania omawianej wadliwości Wojewoda podjął dopiero po kolejnej decyzji Ministra (z dnia 21 maja 2014 r. ) uchylającej jego orzeczenie z dnia 25 kwietnia 2013 r o ustaleniu odszkodowania. Z przedłożonej dokumentacji wynika bowiem, że w dniu 9 czerwca 2014 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie 14 dni dokumentów wskazujących na sposób zagospodarowania przedmiotowych części nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej lub też do złożenia oświadczenia w tej kwestii. Pismo to doręczono stronie w dniu 26 czerwca 2014 r. Następnie pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o informację, czy istnieją mapy lotnicze lub inne umożliwiające identyfikację nasadzeń na ww. nieruchomościach, według stanu na 2007 r. W dniu 9 lipca 2014 r. wpłynęło oświadczenie skarżącego dotyczące stanu zagospodarowania nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 9 lipca 2014 r. Wojewoda poinformował o przeprowadzeniu w dniu 31 lipca 2014 r. dowodu z przesłuchania świadków w kwestii nasadzeń na działkach skarżącego na dzień 27 lipca 2007 r. (zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi R.W. w dniu 28 lipca 2014 r.). Kolejnym zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2014 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2014 r. ze względu na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego. W dniu 31 lipca 2014 r. przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków. Z akt sprawy wynika również, że w dniu 20 października 2014 r. sporządzony został nowy operat szacunkowy nieruchomości, natomiast decyzję kończącą postępowanie i ustalającą odszkodowanie, organ wydał dopiero w dniu 16 marca 2015 r.

Z przedłożonych akt sprawy oraz uzupełniających je dokumentów (pomimo wezwania Sądu, Wojewoda nie złożył kompletnej dokumentacji) nie wynikają obiektywne okoliczności uzasadniające tak długą zwłokę pomiędzy datą wydania decyzji a datą sporządzenia operatu szacunkowego. Na podstawie uzasadnienia decyzji z dnia 16 marca 2015 r. ustalić można jedynie, że dopiero w dniu 17 grudnia 2014 r. organ przesłał stronom operat do zapoznania się. Następnie pismem z dnia 16 stycznia 2015 r. odmówił przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego wyznaczając kolejny termin na wypowiedzenie się. Decyzję wydał po kolejnych 2 miesiącach. W ocenie Sądu postępowanie w tym okresie toczyło się opieszale i pomimo, że organ podejmował czynności faktyczne i prawne mające na celu zakończenie postępowania, to nie można uznać, że podejmowane one były w terminie. Zwłoka pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie znajduje zdaniem Sądu obiektywnego uzasadnienia. W szczególności niezrozumiałe jest, dlaczego dopiero w grudniu 2014r. przesłano stronom operat szacunkowy który sporządzony został w październiku 2014r.

W sprawie istotnej zatem jest, że decyzja kończąca postępowanie wydana została po upływie 10 miesięcy od czasu zwrotu akt przez organ II instancji i po upływie 5 miesięcy od czasu uzyskania operatu szacunkowego. Wykazano też, że nie wszystkie czynności procesowe podejmowane w tym czasie uzasadniały zaistniałą zwłokę. Za konieczne i tym samym odpowiadające kryterium należytej staranności dla załatwienia sprawy w omawianym okresie należy uznać czynności prowadzone w okresie od 9 czerwca 2014 do 31 lipca 2014 r. Takich cech - zdaniem Sądu - nie można jednak przypisać czynnościom podejmowanym w późniejszym okresie. Dla stwierdzenia, czy organ administracyjny pozostawał w "przewlekłości" nie ma bowiem znaczenia to, czy podejmował on w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte przez niego działania doprowadziły do sprawnego załatwienia postępowania bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

W niniejszej sprawie takie zarzuty można organowi postawić. W szczególności brak racjonalnych podstaw dla przyjęcia, że dla wydania decyzji Wojewoda potrzebował aż 5 miesięcy od dnia sporządzenia operatu szacunkowego, skoro z akt, jak też z treści decyzji nie wynika, aby w tym okresie przeprowadzane były czynności postępowania wyjaśniającego, w tym gromadzono dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Działania organu w tym czasie ograniczone zostały do kilku tzw. sygnalizacji oraz zawiadomień stron o ich uprawnieniach z art. 10 k.p.a. Prawo strony do wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania mogło być zagwarantowane w krótszym okresie, tym samym nie był wymagany aż 5 miesięczny termin dla zakończenie postępowania. Z akt wynika, że omawiane czynności podejmowane były nadto z nieuzasadnionym opóźnieniem, co powodowało naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. i przyczyniało się do przewlekłości postępowania.

Zgodnie z art. 149 u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie, już po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, wydana została decyzja z dnia 16 marca 2015 r. ustalająca na rzecz skarżącego odszkodowanie. Tym samym Sąd nie orzekał w zakresie zobowiązania organu do wykonania czynności. Wydanie orzeczenia załatwiającego sprawę w toku postępowania sądowego, nie zwalniało jednak Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a w zakresie oceny, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 u.p.p.s.a. i nie jest sporny w judykaturze (por. np.: wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 roku, I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 roku, I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 roku, II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 roku, II SAB/Wa 207/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje bowiem na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14).

W okolicznościach niniejszej sprawy o rażącym naruszeniu prawa świadczy zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do usunięcia wadliwości operatu szacunkowego w związku z nie ustaleniem stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, które to zaniechanie stanowiło po raz kolejny przyczynę wydania decyzji kasacyjnej przez organ wyższego stopnia, a w konsekwencji spowodowało zwłokę w załatwieniu sprawy w okresie od 10 grudnia 2012 do 26 maja 2014r; znaczny upływ czasu od momentu otrzymania przez organ akt administracyjnych sprawy po wydaniu przez Ministra decyzji kasacyjnej z dnia 21 maja 2014 r. do chwili wydania kolejnej decyzji ustalającej odszkodowanie z dnia 16 marca 2015 r., spowodowany zbyt późnym przekazaniem operatu szacunkowego stronom do zapoznania się. Wskazane zaniechania doprowadziły do wielokrotnego przekroczenia 30 dniowego terminu załatwienia sprawy. Nie może przy tym ujść uwadze, że wprawdzie niniejsza sprawa dotyczy przewlekłości Wojewody od dnia 10 grudnia 2012 r. jednak postępowanie odszkodowawcze prowadzone jest bardzo długotrwale (toczy się od 2007 r.) i Sąd już raz stwierdził przewlekłość tego postępowania.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku. W pkt II zawarto natomiast orzeczenie o kosztach które swoje wsparcie znajduje w art. 200 u.p.p.s.a.