Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 844/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5, art. 9 ust. 5 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1, par. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] lutego 2011r. – zaskarżoną skargą przez R. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z [...] stycznia 2011r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie obejmującym działki ewidencyjne o nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w S.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

R. N. wnioskiem z 27 sierpnia 2010r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. Burmistrz Miasta S. decyzją z [...] stycznia 2011r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ stwierdził, iż z przeprowadzonej analizy urbanistycznej w oparciu o art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) – dalej w skrócie: u.p.z.p.], która stanowi szczegółowe uzasadnienie stanowiska zajętego w decyzji, wynika że nie jest możliwe ustalenie warunków dla przedmiotowej inwestycji, gdyż nie zostają spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt. 1, 3 i 5 u.p.z.p. Planowana inwestycja nie jest możliwa z uwagi na brak spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (możliwości kontynuacji cech zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie), brak kompletu mediów niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia oraz kolizję z planowaną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. drogą ponadlokalną, niezbędną dla funkcjonowania rejonu działek objętych wnioskiem. Wskazano też na niezgodny z zasadami ładu przestrzennego i zasadami zrównoważonego rozwoju zamiar realizacji inwestycji w terenie, całkowicie nie przygotowanym do urbanizacji z uwagi na brak infrastruktury inżynieryjnej oraz komunikacyjnej. Szczegółowo co do niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, organ podał iż jakkolwiek formalnie warunek ten jest spełniony, to przy wymiarach działek inwestycyjnych oraz uwzględnieniu innych uwarunkowań terenowych - w tym barier przestrzennych (rowy melioracyjne) - zabudowa terenu inwestycyjnego w części planowanej przez stronę naruszałaby istniejący ład przestrzenny. Zatem możliwa byłaby wyłącznie w części pomiędzy ul. [...] a rowem "A" (melioracji szczegółowej), ale to część nie posiada cech budowlanych (szerokość 8 m) i przeznaczona będzie pod drogę dojazdową do części działki położonej na południe od rowu "A", który stanowi naturalną barierę dla zabudowy. Wniosek o dopuszczenie zabudowy poza rowem, tj. po jego południowej stronie - w terenie wyłącznie pól rolnych i nieużytków, w strefie uciążliwości linii wysokiego napięcia i poza zasięgiem infrastruktury inżynieryjnej i komunikacyjnej - w ocenie organu jest właśnie naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p Wskazano, że kontynuacja cech zabudowy jest możliwa tylko na północ rowu "A", natomiast na południe rowu "A" sąsiedztwo jest niebudowlane, zasadniczo rolnicze lub tereny nieużytków - w związku z czym dopuszczenie regularnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w takim sąsiedztwie nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p Odnośnie niespełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. organ wskazał ponownie, iż rów "A" melioracji szczegółowej stanowi naturalną barierę dla rozwoju sieci inżynieryjnych w rejonie. Inwestor w postępowaniu przedstawił jedynie warunki techniczne przyłączenia się do sieci elektroenergetycznej, co wypełnia część wymagań dotyczących siły elektrycznej i ogrzewania (elektrycznego). O ile możliwe byłoby dopuszczenie zabudowy w oparciu o szczelne szambo - na zasadzie analogii do obsługi zabudowań przy ul. [...], w sytuacji barku kanalizacji miejskiej - to należy wskazać iż ta sama zabudowa jest zaopatrywana w wodę z wodociągu miejskiego w ul. [...], a granicą obsługi sieci wodociągowej jest ww rów "A". Wskazanie wnioskodawcy, iż zamierza zaopatrzyć inwestycję w wodę z własnych ujęć (studni) nie jest poparte żadnymi badaniami hydrologicznymi. Nie jest wiadome czy istnieją w działce zasoby wodne o odpowiedniej wydajności zapewniającej obsługę bytową i przeciwpożarową inwestycji. W związku z powyższym nie jest też wiadome, czy naruszenie ewentualnych zasobów wodnych nie wpłynie na poziom wód gruntowych na działkach sąsiednich. Nie jest też wiadome na jakiej głębokości położone są ewentualne zasoby wód podziemnych, w związku z czym nie można stwierdzić czy konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia wodno prawnego na czerpanie wód z głębokości poniżej 30 m od poziomu terenu. Wreszcie nie jest wiadome czy jakość wód podziemnych jest adekwatna do celów użytkowych, oraz czy jej skład chemiczny umożliwia jej uzdatnienie. Sama deklaracja inwestora, że takowe zasoby wody podziemnej istnieją jest niewystarczające w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i nie wypełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej nie należy analizować obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S., organ oparł się na treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji – decyzją z [...] lutego 2011r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, opierając się na treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazał iż ratio legis art. 61 ww ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ww ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 powołanej ustawy.

Mając na względzie powyższe, w warunkach przedmiotowej sprawy, Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji. Słuszne jest stanowisko, iż dopuszczenie zabudowy na działce budowlanej składającej z działek ewidencyjnych [...],[...] i [...] przy ul. [...] skutkowałoby otworzeniem sąsiadujących obszernych terenów rolnych i nieużytków dla nieskoordynowanej zabudowy. Dodatkowo odbyłoby się to w sytuacji, gdy tereny te nie są przygotowane infrastrukturalnie do przyjęcia urbanizacji, tj. ani komunikacyjnie, ani inżynieryjnie, głównie z powodu całkowitego braku sieci ulicznej i mediów miejskich. Tereny wschodniego R. nie są wyposażone w miejską sieć wodociągową, a lokalizowanie zabudowy w oparciu o własne ujęcia wody – w sytuacji braku kompleksowego przebadania zasobów wodnych zarówno pod kątem ich wydajności jak i przydatności użytkowej - jest nieodpowiedzialna i będzie naruszać zasady ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Na powyższe uwarunkowania wskazuje również Studium Miasta S. wyłączając czasowo przedmiotowy rejon z urbanizacji - do czasu zapewnienia obszarowi R. zaopatrzenia w media, a w szczególności wskazania lokalizacji nowego zbiorczego ujęcia wodny pitnej w rejonie. Zatem zabudowa przedmiotowych terenów powinna się odbywać wyłącznie w rygorze sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniego rejonu R., w ślad za którym szłyby zobowiązania Miasta S. co do uzbrojenia terenu. Ustalenia te winno się brać pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy, co zostało stwierdzone także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 6 sierpnia 2009r. (sygn. akt II OSK 1250/08), na którym oparł się organ. R. N. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2011r. wniósł o uchylenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta S. z [...] stycznia 2011r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 6 K.p.a. i wynikającej z tego przepisu zasady praworządności, - art. 7. K.p.a. i wynikającej z tego przepisu zasady prawdy obiektywnej, - art. 8 K.p.a. i wynikającej z tego przepisu zasady pogłębiania zaufania, - art. 11 K.p.a. i wynikającej z tego przepisu zasady wyjaśniania zasadności przesłanek oraz - art. 9 ust. 5, art. 59 ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 1 pkt. 1, 3, 4 i 5 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym że Kolegium odmówiło ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, podczas gdy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, a nadto potraktowaniu studium jako akt prawa miejscowego - normę prawną, podczas gdy brak jest jakichkolwiek przesłanek do tego. Zdaniem skarżącego projektowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa. Interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" dokonana przez Kolegium ma charakter restryktywny i niezwykle wybiórczy, ograniczający je jedynie do działek sąsiednich bezpośrednio sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji. Tymczasem wymóg "dobrego sąsiedztwa" należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego z istnieniem, bądź brakiem wspólnej granicy, czy też obszaru w określonych granicach wokół działki objętej wnioskiem. Nie ulega żadnej wątpliwości, że w najbliższej okolicy znajdują się nieruchomości zabudowane, znajdujące się w odległości około 40-50 metrów od działek będących przedmiotem niniejszego postępowania. Wynika to wprost z dołączonych do sprawy niniejszej map i wypisów. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wystarczy, aby nowy obiekt budowlany mieścił się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Nie ulega żadnej wątpliwości, że w promieniu 50 metrów od granicy przedmiotowych działek znajdują się nieruchomości zabudowane domami jednorodzinnymi. W ocenie skarżącego spełniony został warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa". Nadto planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę numer ewidencyjny [...] stanowiącą własność skarżącego. Działka ta biegnie od ul. [...] do przedmiotowych nieruchomości i ma szerokość około 8,26 metrów, a więc zapewnia swobodny dostęp do planowanej inwestycji; zapewniony komplet mediów niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia. Artykuł 6 K.p.a. stwierdza, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Obowiązujące przepisy nie wymagają aby do wydania warunków zabudowy musiała istnieć sieć wodociągowa. Organy nie wskazały takich bezwzględnie obowiązujących przepisów, a one mogą działać tylko w oparciu o przepisy prawa. Nie wiadomo na jakiej podstawie prawnej, przyjmuje się, iż lokalizowanie zabudowy w oparciu o własne ujęcie wody jest sprzeczne z obowiązującym prawem. Nie została wskazana żadna podstawa prawna wskazująca na obowiązek "przebadania" zasobów wodnych. Bez wątpienia zgodne z obowiązującymi przepisami jest zapewnienie gromadzenia ścieków w oparciu o szczelne szambo, posiadające odpowiednie certyfikaty. Również za niezgodną z obowiązującymi przepisami prawa należy uznać argumentację, zgodnie z którą nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy z uwagi na to, że inwestycja ta koliduje z planowaną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. drogą ponadlokalną niezbędną dla funkcjonowania rejonu przedmiotowych działek. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Działania organów administracji czy SKO w żaden sposób nie mogą więc zmierzać do bezpośredniego lub pośredniego nadania studium charakteru normy prawnej. Postanowienia studium są kierowane jedynie do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Nie może tym samym stanowić materiałnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych. Podsumowując, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 u.p.z.p. to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty uznał za bezzasadne. W konsekwencji stwierdził, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2011r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta S. z [...] stycznia 2011r., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Kolegium zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu jednorodzinnych budynków mieszkalnych na terenie inwestycyjnym obejmującym działki o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...] przy ul. [...] w S. Podstawą utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było podzielenie stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie braku spełniania przez wnioskowaną inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p. Choć Sąd nie podzielił w całości argumentacji organów, przyznając w części rację zarzutom skargi, to jednak uznał, iż w kontrolowanych decyzjach prawidłowo wykazano brak spełnienia w przypadku planowanej inwestycji warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ustanawiającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p., w tym warunków z:

- pkt 1 stanowiącego, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, - pkt 3 stanowiącego, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystraczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym warunek ten – zgodnie z ust. 5 art. 61 u.p.z.p. - uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem , - pkt 5 stanowiącego, iż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z brzmienia pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. wynika, iż zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem powołanej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy i jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Charakterystyce tej powinny odpowiadać podobne cechy planowanej zabudowy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 500). Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymywanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) – zwane dalej: rozporządzeniem. I jak słusznie skarżący zauważył, iż aby wykazać spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ ustalający warunki zabudowy ma obowiązek - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia – wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustalić w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei wyniki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1 (zwierające część tekstową i graficzną), winny stanowić załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W sprawie Burmistrz Miasta S. zadośćuczynił temu obowiązkowi i wyznaczył wokół terenu przeznaczonego pod wnioskowaną przez skarżącego inwestycję obszar analizowany, przeprowadzając na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, przyjmując przy tym szerokie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, iż obszar poddany analizie nie tworzy jednorodnej zurbanizowanej całości i zgodnie ze specyfiką analizowanego terenu wyróżniono dwa jego obszary funkcjonalno – przestrzenne, przedzielone rowem "A" melioracji szczegółowej, tj. obszar znajdujący się po północnej stronie rowu, określony mianem strefy zabudowanej (zurbanizowanej) i obszar znajdujący się po południowej stronie rowu, określony mianem strefy niezabudowanej (niezurbanizowanej). Strefa zabudowana to strefa urbanistyczna, w której występuje jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa wraz z zabudową garażowo – gospodarczą, rozciągająca się od ul. [...] do rowu na długości ok. 190 m. Strefa niezabudowana, na którym skarżący zamierzoną inwestycję chce realizować, to strefa terenów rolniczych ze sporadycznie występującą zabudową siedliskową (zagrodową) – powstałą w zupełnie innym reżimie prawnym (prawa rolnego), do obsługi produkcji rolniczej. Takim sam podział przełożono na niezabudowany teren inwestycji obejmujący działki nr [...],[...] - usytuowane po południowej stronie rowu, czyli w strefie niezurbanizowanej i działkę nr [...] - usytuowaną po północnej stronie rowu, czyli w strefie zurbanizowanej. Mając za podstawę przedstawiony stan rzeczy stwierdzono, iż porównanie cech planowanej zabudowy z istniejącą – w zakresie możliwości kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowana terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych – możliwe jest jedynie w pasie od ul. [...] do rowu. Jednak znajdująca się na tym odcinku działka nr [...], stanowiąca część terenu inwestycyjnego, która zapewnia dostęp do ul. [...], ze względu na kształt i rozmiary, tj. szerokość ok. 7-8 m i długość 190 m, nie posiada cech geometrycznych pozwalających na potraktowanie jej jako działki budowlanej, co najwyżej może pełnić funkcję dojazdu do planowanej po południowej stronie rowu na działkach nr [...] i [...] zabudowy o funkcji mieszkaniowej w postaci sześciu wolnostojących budynków jednorodzinnych. Jakkolwiek bowiem możliwe jest wskazanie sąsiadujących działek zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej, tj. ul. [...], względem terenu objętego warunkami zabudowy, to jednak mając na względzie jego kształt i długość (690 m), w tym rozmiary działki [...] i planowane usytuowanie zabudowy po południowej stronie rowu, czyli w strefie terenów rolnych oraz sporadycznej zabudowy siedliskowej, niemieszkaniowej jednorodzinnej (choć w ocenie Sądu z analizy graficznej wynika, iż w granicach obszaru analizowanego po południowej stronie rowu nawet zabudowy siedliskowej brak), należało uznać w przypadku planowanej przez skarżącego inwestycji warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. za niespełniony. Sąd w pełni akceptuje zaprezentowane stanowisko organu. W kontekście bowiem ochrony ładu przestrzennego każdy przypadek wymaga odrębnej analizy. W związku z tym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją zagospodarowania terenu, z zastaną specyfiką okolicy sąsiedniej. Zatem rozpatrując wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla budowy sześciu budynków jednorodzinnych nie można było, jak to prawidłowo uczynił organ, pominąć zarówno specyficznego sposobu zagospodarowania zakreślonego do analizy obszaru, jak i specyfiki terenu inwestycyjnego - w aspekcie jego położenia, rozmiarów i kształtu, które to czynniki w zasadzie dają jedyną możliwości jego zabudowy we wnioskowanym zakresie po południowej stronie rowu "A". Z kolei zaś strefa ta, w granicach wyznaczonym obszarem analizowanym, jest strefą niezabudowaną o charakterze rolnym, który nie daje możliwości na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dopuszczenie więc w opisanej strefie zabudowy żądanej przez skarżącego godziłaby w zastany stan zagospodarowania i w dotychczasową funkcję tej części obszaru analizowanego, zakłócając istniejący ład przestrzenny, tym samy naruszałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mając na względzie powyższe należało stwierdzić, iż w sprawie nie doszło – wbrew twierdzeniu skarżącego - do naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa. Rozważając powyższy aspekt sprawy stosownym jest jeszcze zauważyć, iż rację ma skarżący, iż pojęcia "działka sąsiednia" nie należy zawężać wyłącznie do działki przylegającej bezpośrednio do terenu objętego wnioskiem, dostępnej z tej samej drogi publicznej i organy takiego zawężenia powołanego pojęcia nie dokonały w sprawie. Celem uregulowania wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa określa zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy na konkretnej działce do wyznaczonych przez istniejący w danym obszarze stan dotychczasowej zabudowy. Przy czym każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W ocenie Sądu, mając na względzie przedstawione uwarunkowania zastanego zagospodarowania wokół terenu inwestycyjnego, słusznie organy nie utożsamiły obszaru analizowanego z obszarem tworzącym pewną urbanistyczną całość. Mianem obszaru tworzącego pewną urbanistyczną całość w niniejszej sprawie nie można określić obszaru objętego analizą, bowiem obszar ten takiej urbanistycznej całości nie tworzy. Składa się on z obszaru zabudowanego (zurbanizowanego) i obszaru niezabudowanego (rolnego). W sytuacji zaś, gdy obszar objęty granicami analizy nie tworzy urbanistycznej całości, to pojęcie działki sąsiedniej należało ograniczyć do części tego obszaru, w której położone są działki, na których skarżący chce usytuować budynki mieszkalne, czyli obszaru niezabudowanego. W okolicznościach tej sprawy nie można było działki sąsiedniej pojmować w tak szerokim znaczeniu, że wystarczyłoby wybrać do analizy zabudowane działki z obszaru zabudowanego, w sytuacji gdy teren możliwy do zainwestowania w kształcie zakreślonym przez skarżącego z trzech stron jest terenem niezabudowanym, a jedyną istniejącą zabudową jest zabudowa po drugiej stronie rowu. Niewątpliwie zabudowa o planowanej funkcji na obszarze niezabudowanym o przeznaczeniu rolnym, przyjętym jako jej sąsiedztwo, godziłaby w zastany stan rzeczy, nie dając się pogodzić z istniejącą funkcją, co też podkreślił organ. Zamierzona zabudowa na pewno nie tworzyłaby wśród kompleksu rolnego harmonijnej całości, zatem nie wkomponowywałaby się z charakterystycznymi tylko jej cechami i gabarytami w otaczającą ją przestrzeń. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy rozumienie sąsiedztwa ograniczającego się do obszaru niezabudowanego zostało uzasadnione potrzebą zachowania ładu przestrzennego, będącego gwarancją zasady dobrego sąsiedztwa i zagospodarowania danego terenu. Wyznacznikiem niespełnienia ustawowego wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. były zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na obszarze, na którym zlokalizowane są działki inwestycyjne. W aspekcie całokształtu sprawy zauważenia wymaga, iż celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie było wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałoby dopuścić bądź nie do wielu inwestycji tylko dlatego, że na "terenie analizowanym" są działki o zbliżonej zabudowie, ale ochrona ładu przestrzennego. Takiego automatyzmu słusznie nie zastosowały w sprawie organy, które sąsiedztwo działki objętej projektowaną inwestycją określiły w zgodzie ze specyfiką okolicy. Właściwie zatem oceniły i uzasadniły, że istniejący stan zagospodarowania terenu wokół inwestycji uniemożliwia realizację planowanego przez skarżącego zamierzenia inwestycyjnego. Skoro w prawidłowo zakreślonym obszarze analizowanym, jak to zostało wykazane przez organy, sąsiedztwie brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu, to odmowę ustalenia warunków zabudowy należało uznać za trafną. Organ uznał ponadto, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zdaniem organu istniejące media nie są wystarczające do obsługi zamierzenia inwestycyjnego. Spór w tej kwestii głównie sprowadza się do zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę. Skarżący jako inwestor wskazał, iż zaopatrzenie zabudowy w wodę przewiduje z indywidualnego ujęcia, tj. studni. Z kolei organ stwierdził, iż zamierzone zaopatrzenie inwestycji w wodę nie zostało poparte żadnymi badaniami hydrologicznymi. Nie wskazał przy tym na jakiej podstawie materialnej opiera żądanie przedstawienia przez skarżącego na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy takowej dokumentacji i twierdzenie, że propozycja strony korzystania z własnej studni, do czasu wybudowania dalszej sieci wodociągu miejskiej nie jest dopuszczalna przy takiej inwestycji. W ocenie Sądu organ wobec planowanego przez inwestora sposobu zaopatrzenia terenu inwestycji w wodę, oceniając możliwość planowanej inwestycji pod kątem spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., winien uwzględnić wolę zaopatrzenia w wodę z własnego ujęcia, chyba że z uwagi na uwarunkowania lokalne istnieją przeszkody o charakterze formalnym bądź merytorycznym (np. organ dysponuje informacjami o braku stosownych zasobów wód na danym terenie, itp.). Jednakże i w takim przypadku organ powinien zwrócić się do skarżącego o uzupełnienie wniosku w zakresie uzyskania stanowiska przedsiębiorstwa zaopatrującego okoliczny teren w wodę co do możliwości wykonania uzbrojenia terenu inwestycji w urządzenia i przewody wodociągowe zgodnie z wymaganiem wynikającym z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Tymczasem z góry w sprawie założono, iż po południowej stronie rowu "A" zachodzi brak możliwości dostarczenia wody z wodociągu miejskiego istniejącego po zabudowanej stronie rowu. Należało zatem przyjąć, iż organ dostatecznie nie wykazał, iż w przypadku planowanej inwestycji doszło do braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Organ ustalający warunki zabudowy także stwierdził, iż zamierzona przez skarżącego inwestycja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., bowiem koliduje z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. Przedmiotowe Studium przewiduje po terenie inwestycyjnym przebieg drogi ponadlokalnej niezbędnej dla funkcjonowania rejonu sąsiadującego z terenem inwestycji. W tym miejscu należy przyznać rację skarżącemu, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest związany ustaleniami studium. Zgodnie z art. 9 ust. 5 i ust. 4 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Skoro przedmiotem sprawy było ustalenie warunków zabudowy, a nie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to powołany przepis nie mógł znaleźć zastosowania. Studium jako akt, który nie ma mocy powszechnie obowiązującej nie może stanowić podstawy podejmowanych przez organ decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Przedstawiony pogląd jest zgodny z linią orzeczniczą, zaprezentowaną już m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 czerwca 2011., sygn. akt II OSK 952/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; 23 czerwca 2010r., sygn. II OSK 1025/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; 31 marca 2008r., sygn. II OSK 317/07 oraz poglądem zawartym w Komentarzu red. Z. Niewiadomskiego, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. W tym stanie rzeczy odmowa ustalenia warunków zabudowy nie może być oparta na zapisach studium. Wykazane uchybienia organu nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, z racji tego, iż Sąd podzielił stanowisko organu co do braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle powyższego Sąd, mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy, uznał iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. art. 151 P.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji.