Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 668/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, 51, art. 3 pkt 7 "a"
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: I. Jeśli roboty budowlane polegają na modyfikacji konstrukcji dachu i kierunku jego spadku, ale nie zmieniają charakterystycznych parametrów obiektu, w tym jego wysokości oraz jeśli brak jest możliwości zakwalifikowania robót jako rodzaju budowy (odbudowy, rozbudowy, nadbudowy), to stanowią one przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 "a" ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).

II. Do robót budowlanych niezaliczanych do budowy w rozumieniu art. 3 pkt. 6 cyt. ustawy nie ma zastosowania art. 48 ust. 1 ani art. 49 "b" ust. 1 prawa budowlanego, a przepisy art. 50-51 tej ustawy.

TEZY

I. Jeśli roboty budowlane polegają na modyfikacji konstrukcji dachu i kierunku jego spadku, ale nie zmieniają charakterystycznych parametrów obiektu, w tym jego wysokości oraz jeśli brak jest możliwości zakwalifikowania robót jako rodzaju budowy (odbudowy, rozbudowy, nadbudowy), to stanowią one przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 "a" ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).

II. Do robót budowlanych niezaliczanych do budowy w rozumieniu art. 3 pkt. 6 cyt. ustawy nie ma zastosowania art. 48 ust. 1 ani art. 49 "b" ust. 1 prawa budowlanego, a przepisy art. 50-51 tej ustawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 668/11

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotowe postępowanie legalizacyjne dotyczy robót budowlanych wykonywanych przez W. P. w budynku gospodarczym na działce nr [...] w miejscowości R., przylegającym do budynku gospodarczego na działce R. D. nr [...]. Ustalono bezspornie, że inwestor w dniu 29.07.2009 r. zgłosił zamiar budowy nowego budynku gospodarczego na działce nr [...], w odległości 10 cm od istniejącego na tej działce spornego budynku gospodarczego (murowanego) oraz zgłosił wymianę poszycia na istniejącym budynku gospodarczym. Podczas oględzin organ stwierdził wykroczenie poza zakres zgłoszonej wymiany poszycia dachowego i całkowite rozebranie dachu budynku, zdjęcie w kilku miejscach warstwy pustaków i dokonanie podmurowania ścian w taki sposób, że nowowykonany dach ma obecnie inny kierunek nachylenia (równoległy do ściany budynku gospodarczego sąsiadów).

Sprawę dwukrotnie rozstrzygały organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, w tym:

- decyzją z [...].03.2010 r. (błędnie nazwaną postanowieniem) P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...].01.2010 r. Wskazane rozstrzygnięcia wydano po dwukrotnych oględzinach oraz po analizie przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji powykonawczej, z której, zdaniem organu odwoławczego, wynikało prowadzenie robót pomimo ich wstrzymania postanowieniem z [...].11.2009 r. (utrzymanym w mocy w dniu [...].01.2010 r.). Zalecono wówczas ustalenie przeznaczenia "starego" budynku gospodarczego, ocenę dopuszczalności jego przebudowy na podstawie zgłoszenia, a nie pozwolenia oraz wyjaśnienie, czy ściana grubości 12 cm, do której wykonania zobowiązano inwestora w I instancji, spełni rolę ściany oddzielenia przeciwpożarowego;

- kolejną decyzją z [...].06.2010 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił decyzję organu I instancji z [...].04.2010 r. i orzekł merytorycznie nakazując inwestorom wykonanie - w budynku gospodarczym na działce nr [...] (tzw. starym), usytuowanym bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], od strony budynku znajdującego się na tej ostatniej - ścianki z płytek z betonu komórkowego grubości 12 cm na zaprawie cementowo–wapiennej, z wyprowadzeniem ściany ponad własną połać dachową na wysokość 0,30 m wraz z wykonaniem na niej obróbek blacharskich, zapobiegających zamakaniu przylegającej ściany podłużnej budynku gospodarczego na działce nr [...]. Zobowiązał też do złożenia oświadczenia uprawnionej osoby o wykonaniu robót zgodnie ze sztuką budowlaną. W pozostałej części dotyczącej terminu wykonania obowiązku (do 30.09.2010 r.) utrzymał kwestionowaną decyzję w mocy.

W wyniku skargi złożonej na decyzję z [...].06.2010 r. przez R. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 20.01.2011 r. w sprawie II SA/Bk 519/10 uchylił rozstrzygnięcia organów obydwu instancji jako naruszające prawo materialne i procesowe. Sąd wyjaśnił, że poza przedmiotem oceny w sprawie pozostaje kwestia sposobu użytkowania budynków gospodarczych na działce nr [...]. Postępowanie dotyczy wyłącznie robót budowlanych prowadzonych przez W. P. w "starym" budynku gospodarczym, związanych z wymianą poszycia dachowego. Jako główny powód wyeliminowania zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego sąd wskazał brak należytego wyjaśnienia zastosowania trybu legalizacji z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zdaniem składu orzekającego nie rozważono kwalifikacji spornych robót budowlanych. Tymczasem tryby określone w art. 48 oraz 50 – 51 prawa budowlanego są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania legalizacyjnego bez uprzedniego wyjaśnienia, z punktu widzenia przepisów którego trybu oceniane roboty budowlane powinny być legalizowane. Podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zatem ustalenie: jakie prace w obiekcie budowlanym zostały wykonane, ich zakwalifikowanie z uwzględnieniem definicji zawartych w art. 3 pkt 6 - 8 prawa budowlanego, wskazanie czy wymagały one zgłoszenia czy pozwolenia i ustalenie, czy inwestor te wymogi spełnił. Pozwoliłoby to na ocenę, czy dokonano samowoli budowlanej i w konsekwencji umożliwiłoby wszczęcie właściwego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2, 49 "b" ust. 2 albo art. 50 – 51 prawa budowlanego. Tymczasem organy nie dokonały kwalifikacji robót według definicji zawartych w słowniku pojęć prawa budowlanego, a jedynie z faktu zastosowania w podstawie prawnej decyzji art. 51 tej ustawy można wnioskować, iż uznano roboty za "remont" lub "przebudowę" budynku gospodarczego, bowiem uznanie robót za mieszczące się w pojęciu "budowy", "odbudowy", "rozbudowy", "nadbudowy" budynku gospodarczego wyłączałoby procedurę z art. 50 – 51 prawa budowlanego. Sąd wskazał, że prawo budowlane definiuje w sposób opisowy pojęcie "przebudowy" i "remontu", a zatem zakwalifikowanie kontrolowanych robót do którejś z tych kategorii wymaga dokonania oceny stanu faktycznego według kryteriów definiujących te pojęcia. W sprawie niniejszej nie doszło do zbadania, czy w następstwie robót budowlanych przy wymianie poszycia dachu "starego" budynku gospodarczego doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, różnicujących "przebudowę" od robót budowlanych uznawanych za "budowę". Dopiero przeprowadzenie takiej kwalifikacji dałoby odpowiedź na pytanie czy roboty wymagały uprzedniego pozwolenia czy zgłoszenia oraz jaki należałoby zastosować tryb legalizacji. Jeżeli zgłoszenia, to wykroczenie robotami poza zakres zgłoszonej organowi wymiany poszycia dachu należałoby rozpatrywać z zastosowaniem art. 51 prawa budowlanego. Jeżeli pozwolenia, to zastosowanie wskazanego przepisu byłoby zależne od uznania, czy roboty mieściły się w pojęciu "przebudowy" budynku gospodarczego. Sąd wskazał, że kontroluje wyłącznie legalność skarżonych decyzji, a zatem nie może ustaleń w tym zakresie dokonywać za organ, stąd zmuszony był uznać potrzebę powtórzenia postępowania administracyjnego. Odnośnie zarzutów strony co do naruszenia jej prawa własności nakazaniem wykonania ścianki przeciwpożarowej wskazano, że od kilkudziesięciu lat budynek gospodarczy przylega do ściany budynku gospodarczego skarżącej, nakazane roboty jego usytuowania nie zmienią, a przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie może być podstawa decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadził w dniu 05.05.2011 r. oględziny, w trakcie których stwierdził wykonanie przez inwestora ścianki oddzielenia pożarowego, jednak brak jej wyprowadzenia ponad połać dachową na wysokość minimum 30 cm.

Następnie po zawiadomieniu stron w trybie art. 10 § 1 Kpa o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z [...].05.2011 r. znak [...] nakazał inwestorowi W. P. wykonanie w "starym" budynku gospodarczym na działce nr [...] robót budowlanych polegających na wyprowadzeniu ścianki z płytek z betonu komórkowego grubości 12 cm na zaprawie cementowo – wapiennej, bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...], ponad pokrycie dachu tego budynku na wysokość 0, 30 m, wykonanie na niej obróbek blacharskich zapobiegających zamakaniu przylegającej ściany podłużnej budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] oraz złożenie oświadczenia osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane o wykonaniu robót zgodnie ze sztuką budowlaną. Organ ustalił, że inwestor w budynku gospodarczym z lat 70-tych na działce nr [...] w miejscowości R. we wrześniu 2009 r. wykonał roboty budowlane zmieniające kierunek spadku dachu tego budynku ze wschodniego (prostopadłego do budynku na działce sąsiada D. nr [...]) na południowy (równoległy w stosunku do tego budynku), co wiązało się z rozebraniem części ścian budynku gospodarczego na działce nr [...] (zdjęcie warstwy trzech pustaków) i ich podmurowaniem w innym miejscu. Organ wskazał, że ze względu na lakoniczność definicji zawartych w art. 3 pkt 6 – 9 prawa budowlanego trudno jest zakwalifikować wykonane roboty jako odbudowę – gdyż zmieniono tylko kierunek dachu, jako rozbudowę – gdyż nie zmieniła się powierzchnia zabudowy, jako nadbudowę – gdyż nie zmieniła się wysokość obiektu, jako remont – gdyż nie odtworzono stanu pierwotnego jako przebudowę - gdyż nie zmieniła się kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Uległy zmianie jedynie parametry techniczne w zakresie materiału pokrycia dachowego i kierunek nachylenia dachu. Wykonane prace są robotami budowlanymi, jednak nie zostały wymienione w art. 29 ust. 2 prawa budowlanego jako niewymagające pozwolenia na budowę, dlatego wymagały uzyskania takiego pozwolenia. Należało zastosować tryb legalizacji z art. 50 i 51 prawa budowlanego. Inwestor wykonał wewnątrz budynku ściankę oddzielenia przeciwpożarowego, jednak nie wyprowadził jej – jak tego wymaga § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – 30 cm ponad połać dachu, w związku z czym nakazano wyprowadzenie tej ścianki celem uzyskania stanu zgodnego z prawem. Poinformowano inwestora o sankcji zaniechania dalszych robót, rozbiórki obiektu lub jego części, ewentualnie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, w przypadku niewykonania robót nakazanych przedmiotową decyzją.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. D. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 6 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne i niepolegające na doświadczeniu życiowym przyjęcie, że inwestycja nie stanowi "budowy" oraz naruszenie prawa procesowego poprzez błędy w ustaleniach faktycznych. Wniosła o uzupełnienie postępowania wyjaśniającego na etapie odwoławczym.

Decyzją z [...].07.2011 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jednak dokonał jego odmiennej oceny prawnej. Wskazał, że choć inwestor wykonał roboty budowlane wykraczając poza zgłoszenie z 29.07.2009 r. obejmujące wyłącznie wymianę pokrycia dachowego, bowiem częściowo rozebrał i częściowo nadbudował ściany budynku gospodarczego zmieniając kierunek spadku dachu i odprowadzania wód opadowych ze wschodniego na południowy - to jednak nie spowodował zmian charakterystycznych parametrów budynku. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego w sytuacji, gdy dochodzi do zmiany parametrów wyłącznie użytkowych lub technicznych obiektu, z wyjątkiem innych takich jak kubatura, wysokość, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji – mamy do czynienia z przebudową budynku zgodnie z art. 3 pkt 7 "a" ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na to, że przebudowa nie zmieniła powierzchni zabudowy, ma do spornego obiektu zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy tj. wykonane roboty mieszczą się w ramach zgłoszenia. Nowa konstrukcja dachu spełnia wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego w zakresie zastosowanych materiałów niepalnych. Konieczne jest jedynie wyprowadzenie ponad połać dachową dodatkowej ścianki przeciwpożarowej wykonanej wewnątrz budynku, co wynika z § 235 ust. 3 rozporządzenia z 12.04.2002 r. Nakazanie wykonania tej czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez organ I instancji było prawidłowe.

Skargę na decyzję z [...].07.2011 r. złożyła do sądu administracyjnego R. D. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jej podstawę oraz tym samym naruszenie:

1. art. 3 pkt 6 i 7 "a" prawa budowlanego poprzez zakwalifikowanie robót jako "przebudowy" (mimo zmiany kubatury budynku), a nie "budowy",

2. art. 52 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie,

3. art. 6, 7, 8 i 11 Kpa poprzez uchybienie zasadom pogłębiania zaufania do organów, wyjaśniania przesłanek rozstrzygnięcia,

4. art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie kwestii użytkowania budynku gospodarczego, co stanowi o pominięciu istotnych w sprawie okoliczności.

Skarżąca argumentowała, że nadbudowa ścian o 6 pustaków i zmiana nachylenia połaci dachowej doprowadziła do zmiany kubatury budynku. Pominięto, że budynek sporny oraz nowowzniesiony na działce nr [...] stanowią faktycznie całość funkcjonalną, bowiem nie istnieje między nimi szczelina szerokości 10 cm, a w spornym budynku inwestor prowadzi działalność gospodarczą, o czym świadczy szyld reklamowy. Skarżąca zarzuciła nieprawidłowe przeprowadzenie oględzin poprzez ograniczenie ich tylko do bryły budynku, niesprawdzenie jego wnętrza i brak zainteresowania organów charakterem użytkowania obiektu (warsztat blacharsko – lakierniczy), który wymaga odpowiedniej oceny z punktu widzenia ochrony środowiska i przygotowania terenu do wykonywania takiej działalności (utwardzenia placu, zapewnienia odpowiednich warunków sanitarnych). Wskazano, że bez oględzin budynku od wewnątrz niemożliwe było ustalenie wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie w piśmie z 07.11.2011 r. dołączając obszerną dokumentację fotograficzną (k. 34 – 50).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Nie potwierdziły się zarzuty skargi, jak również sąd z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie stwierdził uchybień uzasadniających wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego (art. 134 §1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a.

Kontrola przeprowadzona przez skład obecnie orzekający w sprawie miała na celu przede wszystkim sprawdzenie, czy organy nadzoru budowlanego wykonały wszystkie zalecenia sądu sformułowane w sprawie II SA/Bk 519/10, której przedmiotem były poprzednie rozstrzygnięcia tych organów, uchylone przez sąd. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W sprawie niniejszej spór dotyczy wykonania robót budowlanych poza zgłoszeniem. Zgłoszenie obejmowało wyłącznie wymianę pokrycia dachowego na budynku gospodarczym na działce nr [...] w R., podczas gdy inwestor nadto zmienił konstrukcję i kąt nachylenia dachu tego budynku.

Poprzedni skład orzekający zalecił przede wszystkim prawidłowe zakwalifikowanie robót budowlanych przeprowadzonych na zlokalizowanym na działce nr [...] budynku gospodarczym tzw. starym, a w następnej kolejności wybór właściwego trybu legalizacji. Jednocześnie wyraźnie wykluczył z niniejszego postępowania legalizacyjnego kwestię użytkowania budynków gospodarczych, która może być przedmiotem oceny, ale w innej sprawie (vide s. 5 uzasadnienia w sprawie II SA/Bk 519/10). Stanowiska sądu co do użytkowania budynków nie uwzględniła skarżąca zarzucając naruszenie art. 77 Kpa (polegający wg niej na niewyjaśnieniu kwestii użytkowania budynku), który to zarzut (na jego poparcie przedstawiła obszerną dokumentację fotograficzną, k. 43-49), z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. nie mógł jednak odnieść zamierzonego skutku. W tym miejscu należy powtórzyć za składem orzekającym w sprawie II SA/Bk 519/10, że sposób korzystania z tzw. starego budynku, w szczególności ewentualna zmiana tego sposobu, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania a może stanowić przedmiot innej sprawy.

Odnośnie zasadniczego problemu, kwalifikacji robót budowlanych i wyboru trybu legalizacji, wynik obecnie przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji wypada dla organów generalnie pozytywnie, co skutkowało oddaleniem skargi.

Zgodzić się należy z Inspektorem Wojewódzkim, że sporne roboty budowlane polegające na częściowym rozebraniu i częściowym podniesieniu ścian "starego" budynku gospodarczego stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 "a" ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Jak wskazał organ odwoławczy i co wynika z protokołu oględzin z dnia 03.11.2009 r. (k. 21 akt administracyjnych), pisemnego wyjaśnienia inwestora (k. 24 akt adm.) oraz przedłożonej ekspertyzy budynku gospodarczego (k. 33 akt adm.) inwestor dokonał zmiany konstrukcji dachu i sposobu odprowadzania wód opadowych, co nie wpłynęło na zmianę charakterystycznych parametrów budynku takich jak kubatura, wysokość, szerokość, długość, liczba kondygnacji. Zmieniono jedynie inne techniczno – użytkowe parametry (wygląd i kąt nachylenia dachu). Prawidłowo zatem organ odwoławczy wywiódł, że nie miały miejsca roboty budowlane polegające na budowie od początku, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu (art. 3 pkt 6 prawa budowlanego), ale że była to przebudowa. Potwierdza to dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, przede wszystkim rysunek na k. 94 sporządzony przez pracownika organu i obrazujący istotę wykonanych robót (miejsca obniżenia ścian, miejsca ich podwyższenia) oraz zawierający wyliczenie kubatury (potwierdzające brak zmian jej wielkości). Również skarżąca nie przedstawiła kontrdowodu podważającego ustalenia organu, w szczególności wykazującego podniesienie ściany spornego obiektu, w jej ocenie, o sześć, a nie jak twierdzi inwestor i jak ustalił organ, o trzy rzędy pustaków. Nie ma zatem podstaw by zakwestionować ocenę spornych robót jako przebudowy.

Wskazać trzeba, że w orzecznictwie przebudowa jest traktowana jako odrębna kategoria robót budowlanych. Do przebudowy kwalifikują sądy taką zmianę w obiekcie budowlanym, która może prowadzić nawet do zmiany jego układu funkcjonalnego, ale pod warunkiem zachowania wielkości charakterystycznych parametrów sprzed jej dokonania (wymienionych w art. 3 pkt 7 "a" prawa budowlanego, vide wyroki WSA w Białymstoku z 15.06.2010 r., II SA/Bk 313/10 oraz WSA w Warszawie z 18.11.2010 r., VII SA/Wa 1566/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jeżeli zatem w sprawie niniejszej ustalono, że modyfikacja konstrukcji dachu i kierunku jego spadku nie zmieniła charakterystycznych parametrów obiektu, w tym nie zmieniła wysokości budynku, a brak jest możliwości zakwalifikowania robót jako rodzaju budowy – odbudowy, rozbudowy, nadbudowy (wyjaśnił to szczegółowo organ I instancji na s. 3 uzasadnienia swojej decyzji, k. 96 akt adm.), to uprawniony był wniosek o zakwalifikowaniu robot do przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7 "a" prawa budowlanego.

Sąd podziela również ocenę o konieczności dokonania legalizacji spornej przebudowy w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego, z tym że jako robót wykonanych bez pozwolenia na budowę (jak prawidłowo wskazał organ I instancji), a nie jako wykonanych bez zgłoszenia (jak wskazał w uzasadnieniu organ odwoławczy).

Legalizacja na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego ma zastosowanie w przypadkach wykonywania innych robót budowlanych niż określone w art. 48 ust. 1 (budowa bez pozwolenia) lub w art. 49 "b" ust. 1 (budowa bez zgłoszenia), o ile są wykonywane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W sprawie niniejszej przebudowę wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Konieczność jego uzyskania w przypadku przebudowy obiektu gospodarczego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, wyprowadzić można z art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Pierwszy z wymienionych przepisów wyłącza obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do budowy określonych obiektów (ust. 1) i wykonywania robót budowlanych polegających na pracach szczegółowo w tym przepisie wymienionych (ust. 2). Katalog ten nie wymienia przebudowy budynku gospodarczego. Natomiast w art. 30 ust. 1 pkt 1 - 4 prawa budowlanego wskazano, które z robót wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 tej ustawy wymagają zgłoszenia. Oznacza to, że jeśli robót innych niż budowa nie zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia (art. 29 ust. 2) i nie przewidziano dla nich obowiązku zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2), to wymagają pozwolenia na budowę w myśl podstawowej zasady zawartej w art. 28 ust. 1 prawa budowlanego: roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy (art. 31 dotyczy rozbiórki).

Jako niemającą wpływu na wynik sprawy należy jednak potraktować ocenę organu odwoławczego o konieczności dokonania dla spornej przebudowy zgłoszenia, a to z uwagi na identyczny tryb legalizacji robót budowlanych innych niż budowa wymagających pozwolenia lub zgłoszenia. Do obydwu ma zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 prawa budowlanego.

Stanowisko o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę celem wykonania przebudowy jest prezentowane w orzecznictwie sądowym (vide wyroki WSA w Lublinie z 10.12.2010 r., II SA/Lu 521/10 oraz powoływany wyżej wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1566/10, CBOSA).

Jeżeli zatem sporne roboty stanowiły przebudowę, to aby je wykonać zgodnie z prawem i ustrzec się samowoli, należało uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę, a w jego braku organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wszcząć procedurę legalizacyjną z art. 50 i 51 prawa budowlanego. Do robót budowlanych niezaliczanych do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 cyt. ustawy nie ma zastosowania art. 48 ust. 1 ani art. 49 b ust. 1 prawa budowlanego, a przepisy art. 50-51 tej ustawy.

W sprawie niniejszej prawidłowej procedury dochowano wstrzymując postanowieniem z 26.11.2009 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 prawa budowlanego roboty budowlane przy "starym" budynku gospodarczym i nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót (k. 25 akt adm.). Z tego obowiązku inwestor wywiązał się terminowo (vide inwentaryzacja z grudnia 2009 r. na k. 33 akt adm.), wykazując nadający się do użytkowania stan techniczny budynku. Następnie organy nadzoru budowlanego w dniu 05.05.2011 r. dokonały oględzin obiektu stwierdzając wykonanie w jego wnętrzu ściany oddzielenia przeciwpożarowego, jednakże bez zachowania warunku z § 235 rozporządzenia z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) – tj. bez wyprowadzenia tej ścianki 30 cm ponad połać dachu. Zastosowały zatem art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego oraz § 235 wymienionego rozporządzenia i nałożyły na inwestora obowiązek wykonania brakującej ścianki określając termin wykonania robót (do 31.08.2011 r.).

Tak przeprowadzone postępowanie legalizacyjne nie budzi zasadniczo zastrzeżeń sądu. Wskazać tyko należy, że obowiązek wyprowadzenia ścianki powyżej połaci dachu powinien znajdować podstawę w § 235 ust. 2 rozporządzenia, a nie ust. 3, skoro organ II instancji stwierdził wykonanie dachu z materiałów niepalnych (vide s. 3 decyzji zaskarżonej). Ustęp 3 § 235 dotyczy bowiem budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Błędne wskazanie ustępu przepisu nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy z uwagi to, że w obydwu ustępach mowa jest o konieczności wykonania takiej ścianki na wysokość 30 cm ponad połać dachu.

Nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonych oględzin tj. tylko bryły budynku, a nie jego wnętrza, co – jak twierdzi – uniemożliwiało bezsporne ustalenie wykonania wewnętrznej ścianki oddzielenia pożarowego do wysokości połaci dachu. Kwestionowane oględziny, podczas których stwierdzono wykonanie przedmiotowej ścianki, miały miejsce 05.05.2011 r. i uczestniczył w nich pełnomocnik skarżącej, który bez zastrzeżeń podpisał protokół. Nadto w aktach znajduje się dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas oględzin i kontroli organu. Brak jest zatem podstaw do podważania ustaleń tej wizji lokalnej, jak czyni to skarżąca.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania legalizacyjnego nie mogły być również kwestie związane z oceną wpływu inwestycji na środowisko. Z art. 32 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego wynika, że ocena środowiskowa powinna poprzedzać wydanie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. Roboty budowlane, o które toczy się spór, nie stanowiły ani budowy, ani rozbiórki.

Skarżąca nie wykazała również, jak i z akt nie wynika, że doszło do naruszenia jej praw procesowych jako strony postępowania, poprzez naruszenie zasad sformułowanych w art. 6, 7, 8 i 11 Kpa (zasady legalności, prawdy obiektywnej, zaufania do organów władzy publicznej, prawa do informacji o postępowaniu). Wszystkie strony zawiadamiano z wyprzedzeniem o poszczególnych czynnościach procesowych umożliwiając tym samym udział w tych czynnościach, jak również przed wydaniem decyzji w obydwu instancjach zawiadamiano o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, zgłaszania żądań (z czego strona skarżąca nie korzystała). Skarżąca w stadium administracyjnym była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Również uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć odpowiadają wymaganiom z art. 107 § 3 Kpa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.