Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 360/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2009-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art, 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1pkt 1-4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2009r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Świętokrzyskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. uchyla decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 360/09

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z.K., uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]:

1. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą B. i J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (rozpoczętych na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...]o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr [...] w P. gm. M.), na podstawie projektu budowlanego zamiennego, opracowanego przez J.S. posiadającego uprawnienia budowlane i będącego członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa,

2. określającą:

1) szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych poprzez ogrodzenie terenu przed dostępem osób nieuprawnionych,

2) obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych (wzniesionych na czas budowy) przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego,

3) szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, tj. umieszczenie tablicy informacyjnej i ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia oraz prowadzenia dziennika budowy:

3. nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego;

i na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. orzekł w to miejsce:

1. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego opracowanego przez J.S. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i będącego członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa i udzielił B. i J.R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w P. gm. M.,

2. nałożył na B. i J.R. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że na skutek interwencji Z.K., Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], wydanym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał budowę budynku mieszkalnego na działce J.R. w P., z uwagi na istotne odstępstwa od ustaleń i warunków decyzji Wójta Gminy z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Następnie zaś decyzją z dnia [...] organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał B. i J.R. wykonanie inwentaryzacji i oceny technicznej tego budynku wraz z projektem zmian i przeróbek niezbędnych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami.

Następnie, decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], organ I instancji nakazał B. i J.R. wykonanie, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane, w terminie do dnia 30 września 2004 r., robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym: zdemontowanie okna w ścianie szczytowej od strony wschodniej z jednoczesnym zamurowaniem otworu okiennego oraz zabezpieczenia do stanu trudnozapalności ( środkiem ognioodpornym dającym odporność ogniową 30 min.) okapu wystającego poza lico ściany szczytowej wschodniej.

Po przeprowadzeniu w dniu 6 grudnia 2004 r. kontroli potwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego opisaną wyżej decyzją, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił B. i J.R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w P., z zachowaniem warunku prowadzenia przez kierownika budowy (robót) dziennika budowy oraz umieszczenia tablicy informacyjnej zawierającej dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia oraz nałożeniem na inwestorów obowiązku złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu.

Organ odwoławczy wskazał, że jednocześnie, w wyniku rozpoznania skargi Z.K. na decyzję organu II instancji z dnia [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 6 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 343/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Sąd m.in. wskazał, że usytuowanie przez inwestora budynku mieszkalnego "na skos" w stosunku do granicy z sąsiednią działką budowlaną pozwala na przyjęcie, że balkon jest przedłużeniem ściany wschodniej budynku, co zostało pominięte przez organy. W ocenie Sądu niewyjaśniona została również kwestia dotycząca odprowadzenia wód opadowych z działki inwestora, bowiem organy nie rozważyły, który z wariantów przewidzianych w art. 28 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest najbardziej adekwatny do sytuacji, przy uwzględnieniu zarówno interesu inwestora jak i właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że uznając, iż wyrok stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] i po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia B. i J.R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku.

Organ II instancji wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie, po rozpoznaniu odwołania J.R., zostało następnie uchylone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że uchylenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego własnej decyzji z dnia [...] i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia B. i J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, spowodowało pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz udzielającej inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, co oznacza istnienie w obrocie prawnym dwóch sprzecznych decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (skarga na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007 r. w sprawie VII SA/Wa 1544/07), uchylił swoją decyzję dotychczasową z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i - rozstrzygając o istocie sprawy - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia B. i J.R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr [...] w P., gm. M.

Organ II instancji ustalił, że Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu ponownie postępowania naprawczego, ostateczną decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na B. i J. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 października 2008r. projektu budowlanego zamiennego, opracowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wraz z niezbędną przebudową dostosowującą usytuowanie budynku mieszkalnego na działce Nr [...] w miejscowości P., do zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy przedłożyli w dniu 30 października 2008 r. projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku i wnieśli o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], podjętym na podstawie przepisu art. 123 kpa w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na B. i J. R. obowiązek usunięcia, w terminie do 31 stycznia 2009r., stwierdzonych braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Na skutek usunięcia braków organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję, od której odwołanie złożyła Z. K. wnosząc o jej uchylenie.

Odwołująca się zakwestionowała rozwiązania zaproponowane w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym, podnosząc, że: "nie są zgodne z przepisami technicznymi" lub "wykonanie ich nie da spodziewanego efektu". Niezgodność ta zdaniem skarżącej dotyczy: lokalizacji budynku w odległości 1,20 - 1,80 m od istniejącego ogrodzenia (przyjętego jako granica), zrealizowanej "przygranicznej" ściany oddzielenia przeciwpożarowego, niedoświetlenia pomieszczeń mieszkalnych, które spowoduje zmniejszenie otworów okiennych, brak nadproża dla przesunięcia wrót garażowych. Wykonanie zaś dwóch studzienek chłonnych dla odprowadzenia wód opadowych jest zdaniem skarżącej bezsensowne i nadal będzie powodowało zalewanie jej budynków i działki ze względu na ich usytuowanie.

Skarżąca podniosła, że Inspektor Nadzoru Budowlanego unikając sprawdzenia aktualnego stanu budowy tendencyjnie usiłuje zalegalizować bezprawną budowę sąsiadów, którzy kontynuując roboty budowlane mimo ich wstrzymania postanowieniem organu I instancji z dnia [...], wykonali prace wykończeniowe i przystąpili do użytkowania. Dlatego też zaskarżona decyzja w części "udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych" jest zdaniem skarżącej bezprzedmiotowa.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ I instancji tendencyjnie uznaje granice ewidencyjne pomiędzy działką Nr [...] należącą B. i J. R., a jej działką (Nr [...]), tj. na podstawie mapy geodezyjnej "sporządzonej prywatnie w 2008r.", a nie uwzględnia przedłożonej przez nią wcześniej w dniu 22 grudnia 2006r., mapy sytuacyjno-wysokościowej ( zakupionej w dniu 11 grudnia 2006r. w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej).

Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując treść art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane podkreślił, że przepis ten nie daje podstawy do określania w rozstrzygnięciu decyzji szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, terminu rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych wzniesionych na czas budowy, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, wynikających z art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Prowadzenie wznowionych robót powinno się odbywać z zachowaniem bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia na budowie i nie wyklucza potrzeby umieszczenia tablicy informacyjnej oraz potrzeby prowadzenia dziennika budowy, jednakże o zaleceniach w tym zakresie wystarczające jest stosowne pouczenie, które zostało zawarte w zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ nadzoru budowlanego dokonuje sprawdzenia zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki oraz z projektem architektoniczno- budowlanym podczas obowiązkowej kontroli, o jakiej mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane, po złożeniu przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Niespełnienie wymagań określonych w art. 57 ust. 1-4 ustawy skutkuje natomiast odmową wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, o czym stanowi art. 59 ust. 5 ustawy.

Niezależnie od powyższego organ II instancji wskazał, że z dotychczasowych ustaleń nie wynika, aby jakiekolwiek obiekty tymczasowe zostały przez inwestora wniesione na czas budowy.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził konieczność zreformowania zaskarżonej decyzji, bez konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgromadzone bowiem w aktach sprawy dokumenty, a przede wszystkim przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny pozwalają na przyjęcie, że rozwiązania w nim przedstawione doprowadzą przedmiotowy budynek mieszkalny do zgodności z obowiązującymi przepisami.

Uwzględniając dyspozycję Sądu zawartą w wyroku z dnia 6 lutego 2006r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 343/05, a także stanowisko Ministerstwa Budownictwa zawarte w piśmie z dnia 16 lipca 2006r., organ odwoławczy uznał, że balkon nad garażem w ścianie północnej przedmiotowego budynku (usytuowanej ukośnie w stosunku do granicy od strony wschodniej), jest przedłużeniem ściany wschodniej budynku, a zatem jego odległość od granicy wschodniej nie może być większa niż 1,3 m, o czym stanowi przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedstawione zatem w projekcie budowlanym zmiennym skrócenie płyty balkonowej nad garażem w ścianie północnej budynku, z zachowaniem odległości 2,70 m od strony granicy wschodniej, doprowadzi ten budynek do zgodności z przepisem § 12 ust. 5 rozporządzenia.

Organ II instancji uznał również, że przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązanie dotyczące odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowego budynku do zaprojektowanych studzienek chłonnych jest rozwiązaniem prawidłowym i zgodnym z przepisem § 28 ust. 2 rozporządzenia.

Ponadto organ II instancji uznał, że przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymagania art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także wymagania przepisów techniczno-budowlanych z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku. Jest przy tym kompletny i został opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i będącą członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.

Przewidziane zaś w projekcie architektoniczno - budowlanym docieplenie ścian zewnętrznych styropianem jest jak najbardziej uzasadnione, zważywszy na obowiązujące od 1 stycznia 2009r. zmiany w przepisach ustawy Prawo budowlane, w tym obowiązek dotyczący dołączenia do wniosku o pozwolenie na użytkowane obiektu budowlanego kopii świadectwa charakterystyki energetycznej budynku (art. 57 ust. 1 pkt 7).

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że kwestie sporne dotyczące przebiegu granic pomiędzy działkami Nr [...] i Nr [...] nie podlegają właściwości organów nadzoru budowlanego. Sprawy te mogą być rozstrzygane na drodze powództwa cywilnego przez sądami powszechnymi. Organ podkreślił, że powołana przez Z.K. mapa (z datą wydania w dniu 11 grudnia 2006r.) zawiera nieprawidłowe dane odnośnie przebiegu granic pomiędzy działkami Nr [...] i Nr [...], co wynika ze stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zawartego w piśmie z dnia 26 marca 2008r. W piśmie tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że "wszystkie kopie mapy sytuacyjno-wysokościowej sekcja 153.423.013 w zakresie działek Nr [...], [...], [...], wydane w okresie od dnia 21 sierpnia 2006r. do chwili korekty granic wykonanej w dniu 30 stycznia 2007r., zawierają dane nieprawidłowe."

Organ odwoławczy wskazał, że nie można przy tym podzielić argumentu dotyczącego braku nadproża dla przesunięcia wrót garażowych. Jakkolwiek bowiem projektant przedstawił alternatywne rozwiązanie dotyczące usytuowania (zamontowania) bramy garażowej oraz okna na piętrze w elewacji północnej, tj. jako prostopadłe do granicy działki, to jednak rozwiązanie to nie jest obowiązujące dla inwestora, z uwagi na brak unormowań w tym zakresie w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych.

Niezrozumiały jest natomiast argument odwołania dotyczący niedoświetlenia pomieszczeń mieszkalnych, które spowoduje zmniejszenie otworów okiennych, bowiem projekt zamienny nie przewiduje ich zmniejszenia.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z.K. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że organ II instancji udzielił B. i J. R. pozwolenia na budowę na działce znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej, podczas gdy stan prawny granicy jest sporny. W załączeniu Z.K. złożyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] uchylające postanowienie Starosty, z którego w sposób jednoznaczny wynika, że spór dotyczący przebiegu granicy nie został rozstrzygnięty i toczy się postępowanie w przedmiocie modernizacji map ewidencyjnych, które może być powiązane z ewentualnym postępowaniem rozgraniczeniowym, o ile nie dojdzie do ustalenia przebiegu granic na mapie ewidencyjnej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W tym stanie rzeczy uzasadnionym jest wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji "z zastrzeżeniem" zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. stanu prawnego granic nieruchomości.

Ponadto Z.K. wskazała, że nie zostały spełnione warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dotyczy to w szczególności usytuowania balkonu (§ 12 rozporządzenia) oraz odprowadzenia wód opadowych. Wbrew twierdzeniom organu II instancji zbiornik chłonny nie jest wystarczający, gdyż w czasie deszczu takie rozwiązanie doprowadzi do zalewania działki skarżącej.

Autorka skargi zarzuca również, że nie miała możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi przez organ odwoławczy dowodami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z przyczyn innych aniżeli podniesione w jej uzasadnieniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a., przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa sąd stosuje w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego nie jest więc wyłącznie decyzja administracyjna, stanowiąca przedmiot zaskarżenia, lecz także zespół działań i czynności podjętych przez organ administracji w sprawie zakończonej tą decyzją. Tak zakreślone kompetencje nakładają na sąd administracyjny obowiązek dokonania w konkretnej sprawie oceny całego przebiegu postępowania administracyjnego, wszystkich aktów i czynności wydanych w tym postępowaniu, włącznie z oceną zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia stwarzającego taki stan, aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt ani czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Tylko taki zakres działania sądu administracyjnego spełnia określony w art. 3 § 1 p.p.s.a. wymóg dokonywania kontroli działań organów administracji pod względem zgodności z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006r. w sprawie II OSK 1353/05, LEX nr 321519).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny objął kontrolą nie tylko zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], ale także poprzedzającą ją decyzję organu I-szej instancji z dnia [...] oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakładającą na B. i J.R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wszystkie te akty podjęte zostały bowiem w ramach tej samej sprawy, prowadzonej w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U.06.156.1118 ze zm.), w ramach której organ przeprowadza postępowania mające ostatecznie na celu doprowadzenie do zgodności z prawem robót budowlanych, prowadzonych lub już wykonanych w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Decyzje wydawane w ramach tych postępowań mają ze sobą bezpośredni związek i dlatego kontrola ich zgodności z prawem w oparciu o art. 135 p.p.s.a. jest konieczna. Jeżeli bowiem organ nie zastosuje środków, które są w jego dyspozycji, w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 p.p.s.a., stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004r., w sprawie OSK 807/04, LEX nr 155875).

Jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie przez organy obu instancji, w trakcie realizacji budowy budynku mieszkalnego na działce o nr ewidencyjnym [...] w P., inwestorzy B. i J. małż. R. odstąpili od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę (decyzja Wójta Gminy z dnia [...]., znak [...]) w sposób następujący:

1. zmienili usytuowanie obiektu na działce oraz jego wymiary i architekturę,

2. w ścianie szczytowej budynku wykonali okno z pomieszczenia kotłowni, w odległości ok. 1,5 m od granicy działki.

Przedstawione Sądowi akta administracyjne wskazują także, że w celu doprowadzenia stwierdzonych wyżej nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem, postanowieniem z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzoną budowę budynku mieszkalnego na podstawie art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, prawidłowo kwalifikując zaistniałą sytuację jako przypadek realizacji robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W dalszej kolejności organy nadzoru budowlanego podejmowały następujące decyzje:

1. w dniu [...] INB na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom wykonanie inwentaryzacji wraz z oceną stanu technicznego realizowanego budynku,

2. dnia [...[ nakazano inwestorom wykonanie określonych robót budowlanych w oparciu o przepis wskazany wyżej. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].

3. dnia [...] INB na podstawie art. 51 ust.4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił B. i J. małż. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organ II-giej instancji rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z [...].

Ponieważ wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Ke 343/05, decyzje wymienione w pkt 1 i 2 zostały uchylone, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa wznowiono postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], o jakiej mowa w pkt 3. Ostatecznie, po wznowieniu postępowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił swoją decyzję z [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, co utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]. Skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 1544/07. Jak wynika przy tym z uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], wydanej po wznowieniu postępowania, stosownie do wskazań zawartych w wyroku WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 343/05, "Inspektor Nadzoru Budowlanego jest zobowiązany do prowadzenia ponownego postępowania naprawczego w stosunku do przedmiotowego budynku od początku".

W związku z powyższym, organ I-szej instancji pismem z dnia 20 lutego 2008r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, a następnie decyzją z dnia [...], na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, opracowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wraz z niezbędną przebudową dostosowującą usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...]w P., do zgodności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym do zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w terminie do 30 października 2008r.

Następnie po złożeniu żądanych przez organ dokumentów, Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust.4 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz udzieleniu B. i J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego przez Z.K. odwołania, organ II-giej instancji zreformował zaskarżone rozstrzygnięcie decyzją [...], która jest objęta skargą rozpatrywaną aktualnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Jak widać z powyższego, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...], stanowią bezpośrednie następstwo decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], zobowiązującej inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Rozstrzygnięcie to jest jednak wadliwe, narusza bowiem prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje przyjęciem, że obie pozostające z nim w bezpośrednim związku decyzje: Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], także są sprzeczne z prawem.

Stosownie do treści art. 51 ust.1 Prawa budowlanego, jedną z decyzji wymienionych w pkt 1 – 3 tego przepisu, organ nadzoru budowlanego wydaje przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust.1, czyli postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób określony w art. 50 ust.1 pkt 1-4. Bezspornym w sprawie jest – jak to już zaznaczono na wstępie – że w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z przypadkiem, o jakim mowa w pkt 4 tego przepisu, tj. z robotami wykonywanymi w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Tylko do tego przypadku– po wstrzymaniu robót budowlanych – organ stosuje sposób postępowania naprawczego określony w art. 51 ust.1 pkt 3, a następnie – w art. 51 ust. 4 lub 5 Prawa budowlanego. Należy jednocześnie podkreślić, że z treści art. 51 ust.7 Prawa budowlanego wynika, że obowiązek wymieniony w art. 50 ust.1 pkt 3 (wraz z dalszymi tego konsekwencjami, o jakich mowa w art. 51 ust. 4 i 5), można nałożyć jedynie w stosunku do tych robót budowlanych, które są w trakcie realizacji. W sytuacji jednak, gdy nie wydano postanowienia wstrzymującego roboty budowlane w trybie art. 50 ust.1, albo gdy organ nie zachował terminu 2 miesięcy, o jakim mowa w art. 51 ust.1, odpada uprawnienie do wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zmiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót (art. 51 ust.1 pkt 3), a co za tym idzie – do prowadzenia dalszego postępowania opisanego w art. 51 ust.4 czy 5 Prawa budowlanego.

Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w sprawie; nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego nie poprzedził decyzji z [...], opartej o art. 51 ust.1 pkt 3, postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowienie takie wydane zostało [...], przy czym z uwagi na upływ terminu o jakim mowa w art. 51 ust.1, jest to okoliczność pozostająca bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji nie było podstaw do zastosowania trybu postępowania naprawczego określonego w art. 51 ust.1 pkt 3 oraz w art. 51 ust.4 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego, a wydane w takich warunkach decyzje podlegać musiały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane wyżej powody, dla których skarga odniosła zamierzony skutek podkreślić należy, że na obecnym etapie odniesienie się do zawartych w niej zarzutów jest przedwczesne; dotyczą one bowiem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które może być przedmiotem kontroli sądowej dopiero wówczas, gdy organy przeprowadzą postępowanie naprawcze pozostające w zgodzie z art. 51 Prawa budowlanego.

Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku oparto o art. 152 p.p.s.a., zaś w pkt II – o art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego składa się wpis uiszczony w kwocie 500 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I-szej instancji - mając na uwadze przedstawione wyżej wywody - ustali w pierwszej kolejności, na jakim etapie znajdują się roboty budowlane przy obiekcie objętym postępowaniem, a w szczególności, czy zostały one zakończone czy też nie. W pierwszym przypadku, podstawą do podjęcia decyzji mających na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem będą przepisy art. 51 ust.7 w zw. z art. 51 ust.1 pkt 1 lub 2, a następnie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Jeżeli zaś stan faktyczny będzie wskazywał na to, że roboty budowlane jeszcze nie zostały zakończone, organ wstrzyma je stosownie do art. 50 ust.1, a następnie zastosuje tryb z art. 51 ust.1 pkt 3, oraz z art. 51 ust.4 lub 5 Prawa budowlanego.