Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 254/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 61a par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia A.S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego.

Jak ustalono w toku postepowania administracyjnego organ I instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. odmówił A.S. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr ewid. 207/7 w miejscowości W., gmina T., argumentując, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania został wniesiony przez podmiot niebędący stroną postępowania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie A.S. wniósł o stwierdzenie jego nieważności, podnosząc zarzuty naruszenia art. 6-10, art. 61, art. 77, art. 124, art. 28, 73, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 81 i 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 243 z 2010r., poz. 1623 ze zm.) Zdaniem odwołującego, przeprowadzenie przez organ nadzoru kontroli na jego wniosek skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego, o którym żalący - jako właściciel działki sąsiedniej - nie został powiadomiony, pomimo tego, iż poprzez samowolną zmianę sposobu użytkowania został naruszony jego interes prawny. Podkreślił, że powołując w piśmie z dnia 20 lutego 2012 r. przepis art. 71a Prawa budowlanego wnosił o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat naprawczy samochodów ciężarowych na działce nr 207/7.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1

w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonej w dniu w dniu 6 marca 2012r. kontroli ustalono, iż inwestor P. S. wybudował przedmiotowy obiekt na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z zatwierdzonym w/w decyzją projektem budowlanym obiekt ten miał być przeznaczony do przechowywania narzędzi ogrodniczych oraz jachtu i łódki żeglarskiej. Inwestor przedłożył decyzję z dnia [...], wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego. W dniu kontroli w budynku gospodarczym znajdowały się dwie łódki żeglarskie, kosiarka do trawy, rekultywator, rusztowanie warszawskie oraz wiele innych narzędzi gospodarczych. Inwestor oświadczył, że nie prowadzi w przedmiotowym budynku żadnych usług typu naprawa samochodów ciężarowych ani innego sprzętu mechanicznego.

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego organ wojewódzki, przywołując brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., wywiódł, że w niniejszej sprawie zaistniały inne uzasadnione przyczyny, o których traktuje przepis, sprowadzające się do uznania, że nie miała miejsca samowolna zmiana sposobu użytkowania, a zatem nie było podstaw do wszczęcia postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. S. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając naruszenie przepisów art. 6-10, 11, 73, 77, 78, 80, 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 81 i 81a Prawa budowlanego. Skarżący powtórzył argumenty z zażalenia od postanowienia organu I instancji, dodając, że jeszcze przed dniem 29 marca 2012 r. P.S. wystąpił do Wójta Gminy T. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż na dwa stanowiska na samochody osobowe i ciężarowe wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budową parkingu na sześć stanowisk. Do skargi załączył zdjęcie, na którym widać, że w przedmiotowym budynku gospodarczym znajduje się przyczepa ciężarowa i samochód ciężarowy.

Odpowiadając na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Ł. wniósł o jej oddalenie, dodając, iż kopię skargi wraz z dokumentacją fotograficzną przekazano organowi I instancji celem podjęcia stosownych działań.

W dniu 5 marca 2013r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo procesowe, zatytułowane "uzupełnienie skargi", w którym podniesiono następujące zarzuty wobec zaskarżonego postanowienia:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w niesłusznym uznaniu, iż skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej oraz odstępstw od warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy zakończonych pozwoleniem na użytkowanie powyższego obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego,

b) art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na nietrafnym i całkowicie niesłusznym uznaniu, że obiekt budowlany na działce o nr 207/7 w W., będący własnością inwestora, nie stanowi istotnego odstąpienia przez tegoż inwestora od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, podczas gdy wielkość, kubatura, wysokie wrota garażowe budynku naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), a zlokalizowane miejsca postojowe zajęte pod pas zieleni wykluczają kontynuację dotychczas istniejących warunków zabudowy na tym terenie,

c) § 19 ust. 1 i § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie i w istocie przeznaczenie terenu zajętego pod pas zielni w projekcie budowlanym na powyższej nieruchomości na miejsca parkingowe dla pojazdów ciężarowych,

d) § 3 pkt 8 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach tej sprawy i nieuzasadnione uznanie, że obiekt budowlany wraz z konieczną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. 207/7, spełnia w istocie cechy budynku gospodarczego i stanowi kontynuację dotychczasowej zastanej funkcji terenu, podczas gdy zlokalizowany na powyższej nieruchomości obiekt budowlany, biorąc pod uwagę jego kształt, gabaryty, powierzchnię - w tym wrota garażowe przez które możliwy jest wjazd i wyjazd pojazdów ciężarowych oraz zlokalizowane miejsca postojowe dla pojazdów ciężarowych w miejscu przeznaczonym na pas zieleni odbiegają w istocie od cech i właściwości budynku gospodarczego i uniemożliwiają na tejże działce lokalizację budynku mieszkalnego,

e) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), polegającej na pominięciu analizy funkcji i cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) i całkowitym nieuwzględnieniu przez organ I instancji rzeczywistych cech i funkcji, jakie ma spełniać budynek gospodarczy na działce o nr ewid. 207/7,

f) § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), poprzez nieprawidłowe określenie granic obszaru objętego analizą urbanistyczną przy całkowitym pominięciu wskazanych w tymże przepisie parametrów i w konsekwencji wytyczenie granic obszaru analizowanego w odległości niestanowiącej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy,

g) § 2 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), poprzez nieprawidłowe określenie linii nowej zabudowy budynku gospodarczego na działce o nr ewid. 207/7 przy całkowitym pominięciu linii dotychczas istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, bez jednoczesnego określenia przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy na tejże działce, podstaw do wyznaczenia linii nowej zabudowy z pominięciem linii dotychczas istniejącej na działkach sąsiednich,

h) § 2 pkt. 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez niesłuszne i całkowite pominięcie w analizie urbanistycznej danych dotyczących wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu i uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego będącego podstawą do ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki,

i) § 5 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez bezpodstawne przyjęcie w analizie urbanistycznej innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, niż wynika to analizy urbanistycznej, a będącego podstawą do ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki,

j) przepisu § 2 pkt. 3 w zw. § 6 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) przez bezpodstawne zaniechanie przez organ I instancji ustalenia i wskazania w analizie urbanistycznej średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, a która stanowi podstawę do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy i w konsekwencji wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowych nie wynikającej z powyższej analizy urbanistycznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-6 p.z.p.

2. obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie:

a) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. poprzez wadliwą

i nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia skarżonego postanowienia wyrażającą się

w braku prawno - relewantnej argumentacji organu II instancji bez przedstawienia pełnego i wyczerpującego pisemnego uzasadnienia, z którego jednoznacznie oraz wyraźnie wynikałoby, w oparciu o jakie kryteria organ II instancji niesłusznie przyjmuje, że zrealizowana inwestycja na działce nr 207/07 obręb spełnia cechy i właściwości budynku gospodarczego wraz z kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, podczas gdy kształt, gabaryty, powierzchnia powyższego obiektu budowlanego, w tym wrota garażowe przez które możliwy jest wjazd i wyjazd pojazdów ciężarowych oraz zlokalizowane miejsca postojowe dla pojazdów ciężarowych w miejscu przeznaczonym na pas zieleni, odbiegają w istocie od cech, właściwości i przeznaczenia budynku gospodarczego stanowiąc bazę transportową dla pojazdów ciężarowych,

b) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zachowania tożsamości przedmiotowej sprawy w zakresie powołania innej podstawy prawnej w osnowie postanowienia organu I instancji z dnia 12 marca 2012 r. oraz w osnowie postanowienia organu II instancji z dnia 24 maja 2012 r., podczas gdy granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie pierwszej instancji,

c) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w tej sprawie i w konsekwencji uznanie przez organ II instancji, że planowana inwestycja spełnia w istocie cechy budynku gospodarczego z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), podczas gdy wielkość, kształt, gabaryty oraz wysokie i szerokie wrota garażowe świadczą w sposób jednoznaczny o tym, iż powyższy budynek nie spełnia cech budynku gospodarczego, a w istocie stanowi bazę transportową dla pojazdów ciężarowych i warsztat samochodowy, co w konsekwencji powoduje oddziaływanie na nieruchomość skarżącego i stanowi podstawę do poszerzenia obszaru oddziaływania obiektu poza granice działki inwestora,

d) art. 7 i 8 k.p.a. statuujących zasady uwzględniania słusznego interesu społecznego oraz interesu obywateli, a także zasadę budzenia zaufania do organów administracji publicznej poprzez nieuwzględnienie w okolicznościach tej sprawy rzeczywistego i faktycznego przeznaczenia obiektu budowlanego na działce o nr 207/7 w W., w sytuacji gdy decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie powyższego budynku była skutkiem legalizacji samowoli budowlanej i odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego.

Wobec podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2013r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 678/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. S., uznając ją za niezasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. S., wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1534/13 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

W motywach orzeczenia podniesiono, iż zgodnie z zasadą skargowości i oficjalności wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. A zatem ustawodawca wprowadził regułę, że postępowanie prowadzone przez organy administracji może być zainicjowane bądź przez te organy bądź działanie to jest związane z wnioskiem podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie może dotyczyć (art. 28 k.p.a.). Od zasady tej ustawodawca wprowadził pewne wyjątki. Przepisy prawa materialnego zawierają bowiem uregulowania, które wskazują, że wszczęcie niektórych postępowań musi być poprzedzone złożeniem wniosku przez uprawniony podmiot (np. art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, art. 59 ust. 7 tej ustawy, art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca przewidział także sytuacje, w których postępowanie może się toczyć jedynie z urzędu (np. art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz.518). Przepisy dotyczące prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlane (za wyjątkiem art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane) nie zawierają tego rodzaju ograniczeń. Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez te organy może być wszczęte zarówno z urzędu (jeśli wymaga tego ochrona interesu publicznego), jak i na wniosek uprawnionego podmiotu. Powyższe prowadzi do wniosku, że nieuprawniona jest konkluzja, jakoby postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania mogło być wszczęte przez organ nadzoru budowlanego jedynie z urzędu. Takiego ograniczenia nie zawierają wszak przepisy ustawy - Prawo budowlane. Nie może mieć bowiem zastosowania w niniejszej sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który po pierwsze: ma zastosowanie – jako lex specialis do art. 28 k.p.a. – jedynie do spraw o pozwolenia na budowę, po drugie: jedynie zawęża krąg stron w tym ostatnim postępowaniu do podmiotów w nim wymienionych. Nie można również określać kręgu podmiotów będących stronami postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Po pierwsze: przepis ten, ma zastosowanie jedynie w sprawie o pozwolenie na użytkowanie (a nie samowolnej zmiany sposobu użytkowania), po drugie: ograniczenie podmiotów posiadających przymiot strony w takim postępowaniu jedynie do inwestora ma miejsce wówczas, gdy inwestycja jest realizowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, a wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika z ustawy. Ograniczenie to nie ma natomiast zastosowania do spraw, w których pozwolenie na użytkowanie jest wynikiem naruszenia przez inwestora przepisów prawa budowlanego. A zatem nie można odmówić słuszności skarżącemu kasacyjnie, iż w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obiektu stronami będą podmioty określone w art. 28 k.p.a. i na wniosek podmiotu, który interes prawny określony w tym przepisie posiada postępowanie takie powinno być wszczęte.

Sąd kasacyjny zwrócił również uwagę, iż w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że żądanie strony nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. w sytuacji, gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący je działa w obronie interesu publicznego. Przyjmuje się także, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czynności te mogą być podjęte jedynie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu kasacyjnego, w niniejszej sprawie ani organy administracji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie poczyniły żadnych ustaleń, czy skarżący (wnioskujący o wszczęcie postępowania) jest podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy niniejsze postępowanie.

Za nieuprawnione uznane zostało również stanowisko Sądu I instancji, aprobujące twierdzenia organów administracji, iż stwierdzenie podczas czynności kontrolnych, iż nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat naprawy samochodów ciężarowych uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w takiej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. A zatem na tym etapie postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym. Przyjęcie zaś, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania może być stwierdzenie, że nie miała miejsca samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu, stanowi merytoryczną ocenę żądania skarżącego, a taka ocena może być przeprowadzona dopiero po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

W motywach orzeczenia podniesiono również, iż postępowanie wyjaśniające w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania zostało przez organy administracji przeprowadzone z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organy administracji wbrew obowiązkowi nałożonemu przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., nie wskazały dowodów (za wyjątkiem protokołu kontroli z dnia 6 marca 2012 r.) w oparciu, o które poczyniły ustalenia faktyczne. W szczególności nie wskazały przyczyn, dla których pozostałym dowodom znajdującym się w aktach sprawy odmówiono wiarygodności. Uszło uwadze organów, że zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się zarówno materiał zdjęciowy złożony do akt sprawy przez A. S. przy piśmie dnia 30 kwietnia 2012 r., jak i wnioski M.Ł. i R.T. z dnia 9 maja 2012 r. o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania działki nr 207/7 przez P.S. Organy nadzoru budowlanego nie oceniły ww. dowodów, a ta wada postępowania uszła uwadze Sądu Wojewódzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie podobnie jej poprzedzające je postanowienie organu I instancji, naruszają przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle wywodów, zawartych w motywach wyroku kasacyjnego oznacza to, że za przesądzone uznać należało, iż organy nadzoru budowalnego, prowadząc postępowanie w kontrolowanej sprawie naruszyły przepisy postępowania wadliwie, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.pa., prowadząc postępowanie wyjaśniające oraz nieprawidłowo stosując art. 61a k.p.a. Nieuprawniona jest bowiem konkluzja, jakoby postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania mogło być wszczęte przez organ nadzoru budowlanego jedynie z urzędu. Ocena zaś czy danej osobie przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu powinna być przy tym dokonana w toku postępowania nie zaś w postanowieniu o odmowie jego wszczęcia. Dotyczy to również okoliczności przedmiotowych, uznanych przez organ za przeszkodę do wszczęcia postępowania w związku z ustaleniami poczynionymi podczas kontroli. Wedle wiążącego stanowiska Naczelnego Sądu przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy bowiem rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Na tym etapie postępowania organ administracji nie może natomiast formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym, bowiem ocena taka może być przeprowadzona dopiero po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Ocena materiału dowodowego winna być przy tym dokonana z uwzględnieniem reguł, określonych w art. 80 k.p.a. tj. obejmować wszystkie zgromadzone dowody. W rozpoznawanej sprawie natomiast organy konstatację o aktualnym sposobie korzystana z budynku gospodarczego oparły wyłącznie na protokole kontroli, pomijając przedstawioną przez skarżącego dokumentację fotograficzną oraz oświadczenia (wnioski) M.Ł. i R. T., co stanowi naruszenie art. 7, 77§ 1, 80 i 107§ 3 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów strony skarżącej, sformułowanych w piśmie procesowym z dnia 1 marca 2013r. wskazać należy, iż nie są one zasadne. Okoliczności związane z zakończonym ostatecznie postępowaniem legalizacyjnym czy też zasady sporządzania analizy urbanistycznej, wymaganej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pozostają bowiem poza kognicją Sądu w rozpoznawanej sprawie. Ani bowiem decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie ani bliżej nieokreślone postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczą kontrolowanego postępowania. Ewentualne zarzuty z nimi związane winny być formułowane w postępowaniach, których przedmiotem pozostawały odpowiednio - pozwolenie na użytkowanie i warunki zabudowy.

Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (100-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 461) na kwotę 240,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17,-zł.)

Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonego postanowienia (niewymagającego wykonania i niepodlegającego wykonaniu) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w trybie art. 152 p.p.s.a. w sprawie jego wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Prowadząc ponownie postępowanie organy administracji winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne oraz należycie, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie.

IB