Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2159/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.158 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku M. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1997 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na dobudowę sklepu branży spożywczej do istniejącego budynku wielofunkcyjnego przy stacji paliw na działce przy ul. [...] w [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. M. D. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1997 r.

We wniosku podnosiła, że w dacie wydawania decyzji inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Wnioskodawczym podkreśliła, że spółka [...] z o.o. zawierając w dniu [...] sierpnia 1995 r. umowę dzierżawy z A. D. (ówczesnym właścicielem działki [...]) oraz legitymując się udzielonym w dacie zawarcia umowy pełnomocnictwem uzyskała od A. D. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże w dniu [...] sierpnia 1996 r. na podstawie umowy majątkowej małżeńskiej działka nr [...] stała się współwłasnością małżonków M. i A. D. Z art. 199 Kodeksu cywilnego wynika, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a M. D. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie robót budowlanych.

W toku postępowania inwestor – [...] Sp. z o. o. podnosił, że A. D. w dniu [...] marca 1991 r. zawarł pierwszą umowę dzierżawy działki, będąc jej jedynym właścicielem Od tego czasu działka była sukcesywnie zabudowywana obiektami stacji paliw.

Po rozwiązaniu tej umowy dnia [...] lipca 1995 r., kolejną umowę zawarto w dniu [...] sierpnia 1995 r. W nowej umowie znalazł się zapis, o udzieleniu dzierżawcy generalnego pełnomocnictwa do reprezentowania wydzierżawiającego w sprawach dotyczących wykonania i użytkowania realizowanej na działce inwestycji. A. D. udzielił także Spółce odrębnego pełnomocnictwa.

Celem umowy było używanie przez dzierżawcę nieruchomości i czerpanie z tego tytułu pożytków w zamian za czynsz, w związku z tym istniało upoważnienie do dysponowania działką na cele budowlane w zakresie wykonania i użytkowania realizowanej na działce inwestycji. A. D. akceptował fakt sukcesywnej zabudowy działki i wyrażał zgodę na wykorzystanie działki zgodnie z przeznaczeniem na cele wskazane przez dzierżawcę.

Dzierżawca nie kontrolował, czy w czasie trwania umowy A. D. był jedynym właścicielem działki. To, iż wykonywał swoje uprawnienia wskazywało, że posiadał nadal wyłączne prawo do działki. M. D. nie poinformowała dzierżawcy, że od dnia [...] sierpnia 1996 r. stała się współwłaścicielką działki nr [...]. Posiadała wiedzę o inwestycji, ale nie kwestionowała jej realizacji.

W 2010 r. M. D. wystąpiła z roszczeniami na drogę postępowania sądowego. Wnioskowała również o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami o pozwolenie na budowę kilku obiektów na dzierżawionym terenie. Postępowania te zakończyły się decyzjami Wojewody [...] o odmowie uchylenia decyzji pierwotnych, utrzymanymi następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Rozpatrując sprawę w trybie nieważności organ stwierdził, że w dacie wydania decyzji pomiędzy stronami obowiązywała umowa dzierżawy gruntu z dnia [...] sierpnia 1995 r. zawarta z A. D., wówczas jedynym właścicielem działki nr [...].

A. D. w dniu [...] sierpnia 1995 r. udzielił Zarządowi Spółki pełnomocnictwa do występowania przed wszystkimi władzami, urzędami, instytucjami i przedsiębiorstwami w celu zmiany przeznaczenia gruntów z rolniczych na nierolnicze oraz w celu wykonania i użytkowania inwestycji. Od dnia [...] sierpnia 1996 r. nieruchomość na mocy umowy majątkowej małżeńskiej stała się współwłasnością M. D. i A. D.

Pomimo to, aneksy do umowy dzierżawy w dalszym ciągu podpisywał jedynie A. D. W związku z powyższym należało ustalić, czy w dacie wydawania decyzji, inwestor posiadał prawo do dysponowania działką na cele budowlane w świetle obowiązujących wówczas przepisów.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć m.in. dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast art. 32 ust. 4 pkt 2 stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należało rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Organ wskazał, że umowa dzierżawy mogła stanowić podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę. Umowa została zawarta w dniu [...] sierpnia 1995 r. pomiędzy [...] Sp. z o.o. jako dzierżawcą, a A. D. jako wydzierżawiającym. W tej dacie A. D. był jedynym właścicielem działki nr [...]. Z umowy dzierżawy wynikało, że Spółka ma prowadzić działalność gospodarczą w budynkach stacji paliw z pawilonami handlowo - usługowymi i barem szybkiej obsługi oraz motelem wraz z obiektami towarzyszącymi (§ 6 umowy).

Zarząd Spółki otrzymał od A. D. pełnomocnictwo do występowania przed władzami, urzędami, instytucjami i przedsiębiorstwami celem zmiany przeznaczenia gruntów z rolniczych na nierolnicze oraz w celu wykonywania i użytkowania inwestycji na działce nr [...] oraz [...].

Ponadto zgodnie z § 7 umowy postanowienia umowy w przedmiocie praw i obowiązków w niej zawartych miały obowiązywać bezwzględnie następców prawnych wydzierżawiającego i dzierżawcy.

Z tego względu organ przyjął, że nie można niewątpliwie uznać, że w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie posiadał prawa do dysponowana działką na cele budowlane. Dodatkowo wskazał na treść art. 678 § 1 ustawy Kodeks cywilny, który stanowi, że w razie zbycia rzeczy najętej w czasie trwania najmu nabywca wstępuje w stosunek najmu na miejsce zbywcy; może jednak wypowiedzieć najem z zachowaniem ustawowych terminów wypowiedzenia. Natomiast zgodnie z art. 694 Kc do dzierżawy stosuje się odpowiednio przepisy o najmie z zachowaniem przepisów o dzierżawie.

W dacie wydawania kwestionowanej decyzji obowiązywała umowa dzierżawy z dnia [...] sierpnia 1995 r. i to ona stanowiła tytuł prawny do działki objętej zainwestowaniem, z którego wynikało prawo do dysponowania działką na cele budowlane. Fakt, że po stronie wydzierżawiającego nastąpiła zmiana podmiotowa, tj. działka stała się współwłasnością, nie spowodował rozwiązania umowy dzierżawy. Także obecnie umowa dzierżawy obowiązuje pomiędzy Spółką, a M. D.

Z umowy dzierżawy można wywodzić, że jej celem było umożliwienie Spółce wykonania obiektów budowlanych na działce i prowadzenia w nich działalności gospodarczej. Fakt, iż inwestor nie dołączył tego dokumentu do wniosku o pozwolenie na budowę, jak również brak określenia szczegółowego zakresu inwestycji, a także wyraźnej zgody M. D. (która wdacie wydawania decyzji była współwłaścicielką działki) stanowił uchybienie. Jednak nie daje to podstaw do stwierdzenia, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką na cele budowlane.

M. D. wystąpiła przeciwko Spółce [...] z pozwem o zapłatę określonych kwot pieniężnych tytułem części czynszu związanego z wynikiem finansowym Spółki. Dochodzone należności dotyczą czynszu za okres od 1 kwietnia 2008 r. i późniejszy, a więc w dacie kiedy M. D. była współwłaścicielką i właścicielką działki [...]. Zarówno w czasie gdy była współwłaścicielką działki, jak również od kiedy stała się jedyną właścicielką akceptowała inwestycje na działce.

Z tych względów nie można było przyjąć, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Nawet gdyby naruszenie prawa zaszło, nie można mówić o ekonomiczno - gospodarczych skutkach, które miałoby spowodować wydanie wadliwej decyzji. Sam fakt, iż decyzja posiada wady nie pozwala na stwierdzenie nieważności. Ewentualne wątpliwości co do zakresu umowy dzierżawy, a także stosunków własnościowych działki stanowią przedmiot prawa cywilnego, natomiast w niniejszym, nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym wątpliwości na tym tle winny być rozstrzygane z poszanowaniem zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu organ orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej.

Organ nie stwierdził także innych naruszeń, które nakazywałyby stwierdzenie nieważności decyzji.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego M. D., odwołała się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania M. D. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego nie jest obarczona kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a., jednak z innych powodów niż te wskazane przez organ wojewódzki.

Sporna inwestycja została zaprojektowana na działce nr ewid. [...] w [...], którą obecnie stanowi działka o nr ewid. [...], będąca własnością M. D..

Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Inwestor - Przedsiębiorstwo Produkcyjne Handlowe i Usługowe [...] Sp. z o.o. - do wniosku z [...] lipca 1997 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączyło kopię umowy dzierżawy z [...] sierpnia 1995 r. m. in. działki o nr ewid. [...], zawartą z A. D.. Ponadto inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie sklepu spożywczego do istniejącego budynku wielofunkcyjnego przy stacji paliw.

Na dzień zawarcia ww. umowy dzierżawy, A. D. był jedynym właścicielem ww. nieruchomości inwestycyjnej. Z treści Księgi Wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki inwestycyjnej, wynika że na mocy majątkowej umowy małżeńskiej z dnia [...] sierpnia 1996 r. M. D. stała się jej współwłaścicielką.

Stosownie do § 6 ust. 1 umowy dzierżawy z dnia 1 sierpnia 1995r. "Dzierżawca ma prawo na wydzierżawionym terenie prowadzić działalność gospodarczą Spółki [...] w budynkach stacji paliw z pawilonami handlowo-usługowymi i barem szybkiej obsługi oraz motelem wraz z obiektami towarzyszącymi". Zgodnie z § 5 ust. 1 umowy "Dzierżawca otrzymuje pełnomocnictwo od Wydzierżawiającego na występowanie w jego imieniu przed urzędami celem wykonania i użytkowania inwestycji oraz zmianę przeznaczenia gruntów z rolniczych na cele nierolnicze". Ponadto, zgodnie z § 9 ust. 2 zd. 2 umowy dzierżawy "Wydzierżawiającemu przysługuje prawo pierwokupu budynków i obiektów wzniesionych przez Dzierżawce po cenie umownej".

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z umowny tej nie wynika, żeby inwestor miał prawo do dysponowania na cele budowlane ww. działką o nr ewid. [...]. W istocie w § 6 ust. 1 ww. umowy wskazano jedynie rodzaj działalności gospodarczej jaką może prowadzić inwestor na wydzierżawionym terenie. Natomiast § 5 ust. 1 ww. umowy stanowi umocowanie dla Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowego i Usługowego [...] Sp. z o.o. do reprezentowania A. D. w opisanym zakresie, który jednak w przedmiotowej sprawie nie był inwestorem.

Także z § 9 ust. 2 zd. 2 umowy nie wynika zgoda A. D. na prowadzenie przez inwestora w przyszłości robót budowlanych na wydzierżawionym terenie. Prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością inwestycyjną nie wynika także z pozostałych zapisów umownych.

Inwestora oraz A. D. łączyła wcześniej umowa dzierżawy z [...] marca 1991 r., rozwiązana na mocy porozumienia z [...] lipca 1995 r. W § 6 umowy z 1991 r. był zapis "Wydzierżawiający wyraża zgodę na zagospodarowanie działki zgodnie z zawartą umową jak w § 7." Natomiast § 7 ww. umowy z 1991 r. zobowiązywał Dzierżawcę do wykonania stacji paliw w 1991 r. i dawał mu prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w budynkach stacji paliw z pawilonami handlowo-usługowymi i barem szybkiej obsługi oraz motelem wraz z obiektami towarzyszącymi."

Strony w nowej umowie dzierżawy z 1995 r. zrezygnowały z odpowiednika § 6 ww. umowy z 1991 r. (wyraźnej zgody właściciela na zagospodarowanie działki dającej Inwestorowi prawo do dysponowania nią na cele budowlane).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym organy nie mogą domniemywać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem GINB z umowy dzierżawy z [...] sierpnia 1995 r. nie wynika, żeby inwestor wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością inwestycyjną, co stanowiło naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak nie w stopniu rażącym.

Organ podkreślił, że od wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę upłynęło prawie dwadzieścia lat.

Okoliczność ta ma istotne znaczenie z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Co prawda Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu" jednakże zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 § 2 k.p.a., który nie przewiduje dłuższego, aniżeli 10-letni, terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadnionym wydaje się twierdzenie, że niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat.

Organ wskazał także, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, uznał, iż znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzone naruszenia nie wywołują niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych.

Zarówno A. D. jak i M. D. przez wiele lat akceptowali fakt, że sporna inwestycja została zrealizowana na będącej ich własnością nieruchomości, która została wcześniej wydzierżawiona inwestorowi. Z tego tytułu pobierane było przez wiele lat wynagrodzenie. Mając na uwadze wydawanie na przestrzeni lat kolejnych pozwoleń na budowę i realizację na tej podstawie kolejnych obiektów budowlanych, można uznać, że inwestor posiadał zgodę A. D. oraz M. D. na realizację obiektów budowlanych służących Przedsiębiorstwu Produkcyjnemu Handlowemu i Usługowemu [...] Sp. z o.o. do prowadzenia działalności gospodarczej, chociaż powyższe nie wynika wprost z zapisów umowy dzierżawy z 1995 r. (która została załączona jako dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości inwestycyjnej).

Organ dodał, że analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją organu stopnia podstawowego nie wykazała, by doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1997r., zaś przyjęte rozwiązania projektowe nie uchybiają rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, a zwłaszcza unormowaniom rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.).

Dlatego organ stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, ani art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego.

Kwestionowanej decyzji nie wydano z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Z uwagi na powyższe organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017r. złożyła M. D.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego tj. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane według stanu prawnego na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].09.1997 r zatwierdzającej projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo nie wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dowodu stwierdzającego to prawo, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego sprawy wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w szczególności nieuwzględnienie okoliczności, że w dacie wydania decyzji o pozwolenie na budowę nieruchomość będąca przedmiotem dzierżawy stanowiła wspólność majątkową małżeńską A. i M. D.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pełnomocnictwo z umowy dzierżawy, udzielone przez wydzierżawiającego zarządowi spółki [...] spółka z o.o. w [...], nie stanowi dowodu stwierdzającego prawo dysponowania przez spółkę (inwestora) nieruchomością na cele budowlane. Stosowne pełnomocnictwo powinno być udzielone spółce, a nie jej zarządowi.

Wobec braku takiej zgody, wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Naruszone zostały powołane przepisy ustawy Prawo budowlane, jak również art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Twierdzenie organu, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak nie w stopniu rażącym nie jest uzasadnione. Nie można domniemywać, że inwestor posiadał zgodę właściciela (właścicieli) na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane powołując się na całokształt okoliczności, w tym otrzymywane od inwestora wynagrodzenie i oświadczenie A. D. z [...].05.1999 r. o zapoznaniu się z treścią pozwolenia na budowę. Używanie powyższych argumentów jest nieuprawnione. Podmiot powołujący się na posiadaną zgodę winien fakt ten udokumentować w sposób nie budzący wątpliwości, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem postępowania sądowego była ocena w trybie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. mocą której organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1997 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. pozwolenia na dobudowę sklepu branży spożywczej do istniejącego budynku wielofunkcyjnego przy stacji paliw na działce przy ul. [...] w [...].

Na wstępie należy wskazać, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, organ rozpatruje sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie może jej rozpatrywać co do istoty, tak jak w postępowaniu zwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia.

Skarżąca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1997 r., oparła na przesłance rażącego naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest pojęciem, którego nie definiują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże instytucja ta ma w judykaturze i doktrynie bogatą interpretację, która wskazuje, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste, a ponadto powoduje, że decyzja nim dotknięta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być zatem utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Utożsamianie pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe bowiem nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym, organy zasadnie uznały, że nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wnioskodawczyni wywodziła, że kwestionowana decyzja obarczona jest wadą nieważności, gdyż inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem M. D. w dacie wydania pozwolenia budowlanego była już współwłaścicielką nieruchomości inwestycyjnej, wydzierżawionej przez A. D. w 1991 r. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor nie załączył dowodu wskazującego na wyrażenie zgody na inwestycję przez M. D.

Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm., według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Dowodem tym mógł być stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.

Inwestor nie spełnił wymogów wynikających ze wskazanych przepisów. W dacie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę legitymował się umową dzierżawy, która jako stosunek zobowiązaniowy, mogłaby stanowić podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, jednakże pod warunkiem, że istniałaby zgodność pomiędzy podmiotem wydzierżawiającym grunt, a stanem właścicielskim tego gruntu w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę.

Umowa dzierżawy została zawarta w dniu [...] sierpnia 1995 r. pomiędzy Spółką [...] Sp. z o.o. jako dzierżawcą, a A. D. jako wydzierżawiającym. W tej dacie A. D. był jedynym właścicielem działki nr [...].

Z umowy dzierżawy wynikało, że na przedmiotowym terenie Spółka będzie prowadzić działalność gospodarczą w budynkach stacji paliw z pawilonami handlowo - usługowymi i barem szybkiej obsługi oraz motelem wraz z obiektami towarzyszącymi (§ 6 umowy). W dacie zawarcia umowy dzierżawy, Zarząd Spółki otrzymał od A. D. pełnomocnictwo do występowania przed władzami, urzędami, instytucjami i przedsiębiorstwami w celu zmiany przeznaczenia gruntów z rolniczych na nierolnicze oraz w celu wykonywania i użytkowania inwestycji na działce nr [...] oraz [...] w oparciu o umowę dzierżawy. Ponadto zgodnie z § 7 umowy postanowienia umowy w przedmiocie praw i obowiązków w niej zawartych miały obowiązywać bezwzględnie następców prawnych wydzierżawiającego i dzierżawcy.

W dniu wydania kwestionowanej decyzji nadal obowiązywała umowa dzierżawy z dnia [...] sierpnia 1995 r. Po stronie wydzierżawiającego nastąpiła zmiana podmiotowa, działka stała się współwłasnością, co jednak nie spowodowało rozwiązania umowy dzierżawy. Także w późniejszym czasie umowa dzierżawy pomiędzy Spółką, a M. D. obowiązywała. M. D. już jako jedyna właścicielka działki zawierała aneksy do przedmiotowej umowy.

Inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane udzielone jedynie przez A. D., przy czym jego zakres przedmiotowy nie był określony. M. D., będąca współwłaścicielką nieruchomości od dnia [...] sierpnia 1996 r. nie udzieliła zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w związku z kwestionowaną inwestycją.

Z tego powodu badana w trybie nieważności decyzja była obarczona wadą prawną. Kwestią sporną pozostaje jednak, czy wadę tę można zakwalifikować jako "rażące naruszenie prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, należy podzielić ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że omawiana wada nie stanowiła rażącego naruszenia prawa.

Stwierdzenie, że wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wymaga ustalenia trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, a więc naruszenia jednoznacznego (niewymagającego wykładni) przepisu, które równocześnie godzi w zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Po trzecie o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga.

Oceniając sprawę z uwzględnieniem ww. kryteriów nie można uznać, że wydanie badanej decyzji spowodowało jakiekolwiek negatywne społeczno-gospodarcze skutki. Pozwolenie na dobudowę sklepu branży spożywczej zostało wydane w 1997 r. Wprawdzie skarżąca nie wskazała, kiedy dowiedziała się o pozwoleniu na budowę, ale nie ulega wątpliwości, że przez wiele lat akceptowała fakt, że sporna inwestycja została zrealizowana na będącej jej własnością nieruchomości, która została wcześniej wydzierżawiona inwestorowi. Z tego tytułu pobierane było przez wiele lat wynagrodzenie od inwestora (bez znaczenia w tym postępowaniu jest jego wysokość).

Ponadto, mając na uwadze całokształt okoliczności, w tym wydawanie na przestrzeni kolejnych lat pozwoleń na budowę i realizacja na tej podstawie kolejnych obiektów budowlanych, można stwierdzić, że inwestor posiadał zgodę A. D. oraz M. D. wybudowanie obiektów służących Przedsiębiorstwu Produkcyjnemu Handlowemu i Usługowemu [...] Sp. z o.o. do prowadzenia działalności gospodarczej, chociaż powyższe nie wynika wprost z zapisów umowy dzierżawy z 1995 r.

Skoro właściciele przez wiele lat akceptowali istnienie i rozwój dużego obiektu stacji paliw wraz z infrastrukturą, to trudno mówić, że inwestycje prowadzone były bez wiedzy skarżącej.

Inaczej należałoby oceniać fakt podstępnego wykorzystania cudzej nieruchomości do celów inwestycyjnych, a inaczej wykorzystanie jej w sposób, który strona akceptowała (umowa dzierżawy nie została zerwana, pobieranie czynszu dzierżawnego). W tej sytuacji brak zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane należałoby ocenić jako brak formalny (przynajmniej w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę), a nie materialny.

Jednocześnie zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że milcząca zgoda na realizację kolejnych inwestycji, nie jest jednoznaczna z wykazaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale w okolicznościach sprawy wadliwość ta, jakkolwiek bardzo istotna, nie może zostać uznana za wypełniającą przesłankę rażącego naruszenia prawa.

Zawarta w 1995 r. umowa dzierżawy zakładała, że Spółka wykona na działce obiekty budowlane, w których następnie prowadzona będzie działalność gospodarcza. Zgodnie z zapisami umowy dzierżawca ma prawo na jej podstawie prowadzić na wydzierżawionym terenie działalność gospodarczą w budynkach stacji paliw z pawilonami handlowo-usługowymi i barem szybkiej obsługi wraz z obiektami towarzyszącymi (§ 6 umowy). Na podstawie § 5 ust. 1 umowy dzierżawca otrzymał od wydzierżawiającego pełnomocnictwo do występowania w jego imieniu przed urzędami celem wykonania i użytkowania inwestycji oraz zmiany przeznaczenia gruntów.

Zapisy umowy nie były kwestionowane przez M. D., zaraz po tym gdy stała się współwłaścicielką nieruchomości inwestycyjnej. Znaczenie ma fakt wniesienia o stwierdzenie nieważności decyzji, po 17 latach od wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę.

Powyższą ocenę wzmacnia powołane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Reasumując wskazać należy, że choć badana w trybie nieważności decyzja, zawiera wady prawne, to nie można powiedzieć, że są to kwalifikowane wady prawne gdyż nie została spełniona przesłanka braku możliwości zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych jakie zrodziła kwestionowana decyzja.

Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane według stanu prawnego na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Podobnie zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, polegającego na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego sprawy, wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z

2017 r., poz. 1369 ze zm.).