Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1092/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1601/16 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Przedsiębiorstwa [...]z siedzibą w [...] z dnia [...]lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1601/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E.M. (dalej: skarżąca) na decyzję Przedsiębiorstwa [...] " Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r. nr 3[...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Przedsiębiorstwa [...] " Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., oraz w pkt 2. zasądził od Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie rzecz skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 26 kwietnia 2013 r. do Spółki Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wpłynął wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie zawartych przez wymienioną Spółkę umów dotyczących wydzierżawienia terenów, którymi włada Spółka w obrębie ewidencyjnym 2-05-02 na terenie Dzielnicy [...], ze szczególnym uwzględnieniem umów zawartych ze spółką [...] Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 611/13, zobowiązał Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 26 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że Spółka powstała w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa komunalnego pod nazwą: Przedsiębiorstwo [...] i wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa. We władaniu Spółki znajdują się nieruchomości będące własnością m.st. Warszawy, a więc stanowiące majątek publiczny, czego Spółka nie kwestionuje. Za nietrafne Sąd uznał stanowisko Spółki, że informacja o umowach cywilnoprawnych zawieranych przez nią, a dotyczących wydzierżawiania będących w jej władaniu nieruchomości stanowiących własność m.st. Warszawy, nie jest informacją publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. I OSK 1603/14, oddalił skargę kasacyjną Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wymienionego wyroku. NSA wskazał, że Spółka gospodaruje nieruchomościami należącymi do Miasta Stołecznego Warszawy, a zatem dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Stwierdził, że zagadnienie podmiotu zawierającego umowy pozostaje bez znaczenia dla uznania ich za informację publiczną, jeżeli odnoszą się do sprawy publicznej jaką jest kwestia gospodarowania majątkiem publicznym.

Przedsiębiorstwo [...] " Sp. z o.o. decyzją z dnia 5 sierpnia 2015 r., powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówiło udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że Przedsiębiorstwo jest spółką prawa handlowego - spółką z ograniczoną odpowiedzialnością. Jedynym wspólnikiem spółki jest Miasto Stołeczne Warszawa. Spółka prowadzi działalność gospodarczą, a więc pozostaje przedsiębiorcą w rozumieniu art. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Spółka wskazała, że dane dotyczące zawartych przez Spółkę umów na wydzierżawienie terenów w obrębie 2-05-02 na terenie dzielnicy [...] nie są publicznie udostępniane. Zgodnie z procedurami wewnętrznymi obowiązującymi w Przedsiębiorstwie [...] Sp. z o.o., w tym m. in. instrukcją dotyczącą postępowania z Informacjami i dokumentami stanowiącymi tajemnicę Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. stanowiącą załącznik nr 1 do Uchwały Zarządu nr 28/2011 r., spółka podjęła szereg działań mających na celu zachowanie poufności tych informacji.

Wskazano, że informacje dotyczące szczegółów zawartych umów są przez Spółkę chronione, bowiem mają one istotne znaczenie z punktu widzenia jej interesów. Wgląd do tych informacji przez osoby trzecie i ich wykorzystanie mogłoby spowodować daleko idące negatywne konsekwencje dla Spółki. Po pierwsze wskazano, że udostępnienie do publicznej wiadomości informacji o podmiotach z którymi Spółka ma zawarte umowy dzierżawy/najmu oraz o warunkach tych umów mogłoby spowodować destabilizację działalności Spółki poprzez chociażby rezygnację części kontrahentów z dalszej współpracy. Po drugie wskazano, że udostępnienie tych informacji byłoby niekorzystne dla Spółki także ze względu na fakt, że mogłoby spowodować zachwianie stanu finansowego Spółki. Warunki umów z poszczególnymi kontrahentami są bowiem negocjowane indywidualnie przy uwzględnieniu szeregu różnych czynników, a w konsekwencji warunki te mogą się różnić od siebie. Wreszcie podkreślono, że udostępnienie tych informacji mogłoby spowodować, że firmy konkurencyjne wobec Spółki podejmą działania celem przejęcia jej kontrahentów, np. poprzez zaproponowanie minimalnie niższych stawek bądź bardziej preferencyjnych warunków. Biorąc natomiast pod uwagę, że tylko w obrębie samej Warszawy funkcjonuje co najmniej kilka tego rodzaju targowisk, to ryzyko przejęcia kontrahentów jest bardzo duże.

Decyzją z dnia 7 września 2015 r. nr 243/2015 Spółka utrzymała w mocy własną decyzję z dnia 5 sierpnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1830/15, uchylił decyzję z dnia 7 września 2015 r. nr 243/2015 oraz poprzedzającą ją decyzję Spółki. Sąd wskazał, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Sąd podał, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań, (por wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, pub LEX nr 1368966).

Sąd stwierdził, że organ nie wykazał, aby podjął wszelkie niezbędne kroki do zbadania sprawy, nie wystąpił z pytaniem, do stron umów czy żądane umowy stanowią tajemnice przedsiębiorcy, a również nie przeprowadził własnego postępowania, na podstawie którego przedstawiłby wystarczające argumenty i dowody uzasadniające odmowę udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniach decyzji brak jest wyjaśnienia dlaczego żądane informacje (i czy każda z nich, i czy w pełnym zakresie) posiadają dla Spółki, bądź innego podmiotu (z dokładnym wskazaniem tego podmiotu) wartość gospodarczą. Z zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w żaden sposób nie wynika, co w istocie przemawiało za uznaniem informacji żądanych za tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd wskazał też, że pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", o której jest mowa w u.d.i.p. i "tajemnica przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., nie są tożsame. Spółka, w ocenie Sądu, nie wykazała zaistnienia przesłanek określonych w art. 11 ust 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Stąd też powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w tym stanie faktycznym nie uzasadnia odmowy udostępnienia skarżącej żądanych informacji i wydania, w oparciu o art. 16 w zw. z art. 17 i w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzji.

W ocenie Sądu, organ nie przeprowadził, nie zbadał i nie ocenił w sposób prawidłowy sprawy i dlatego wydane rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu.

Przedsiębiorstwo [...] " Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie decyzją z dnia 6 czerwca 2016 r., na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówiło udzielenia żądanych informacji wskazując, że umowy, których udostępnienia żądała wnioskodawczyni stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu wskazano, że mając na względzie wytyczne Sądu Spółka przeprowadziła wewnętrzne postępowanie mające na celu ustalenie czy żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Wskazano, że w Spółce obowiązuje "Instrukcja dotycząca postępowania z informacjami i dokumentami stanowiącymi tajemnicę Przedsiębiorstwa [...] "Warszawa" Sp. z o.o. wprowadzona na mocy uchwały Zarządu Spółki nr 28/2011 z dnia 15 kwietnia 2011 r. Przedmiotowa Instrukcja określa dokumenty i informacje, które w Spółce stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W wykazie tym zawarty jest między innymi punkt wskazujący, że tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są umowy zawarte w ramach prowadzonej działalności gospodarczej oraz szczegółowe informacje o klientach, w tym informacje dotyczące kontrahentów uzyskane w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, niedostępne do wiadomości publicznej.

Przedmiotowa instrukcja określa również zasady dostępu pracowników do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa oraz środki, które Spółka podejmuje w celu ochrony tych informacji. Jedynie część pracowników posiada dostęp do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Pracownicy ci zobowiązani są między innymi do złożenia oświadczeń zobowiązaniu się do przestrzegania tajemnicy oraz do nie przekazywania przedmiotowych informacji osobom trzecim.

W dniu 17 maja 2016 r. Zarząd Spółki powołał na podstawie uchwały nr 30 trzyosobową Komisję, która miała zbadać, jakie środki podjęła Spółka w celu zabezpieczenia poufności umów. których udostępnienia zażądała skarżąca. Komisja trzykrotnie dokonała sprawdzenia podjętych środków ochrony.

Spółka wskazała dwa miejsca, w których znajdują się umowy najmu i dzierżawy dotyczące terenów, którymi włada Spółka w obrębie ewidencyjnym 2-05-02 na terenie dzielnicy [...]. Podała, że z protokołu z przebiegu prac Komisji wynika, że umowy są zabezpieczone przed dostępem nieupoważnionych osób. Spółka dokonała weryfikacji, czy pracownicy, którzy mają dostęp do żądanych przez skarżącą umów, zobowiązani są do zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa. Podano, że w aktach osobowych tych pracowników, tj. pracowników biura Zarządu Spółki oraz pracowników działu obsługi i kierownictwa Targowiska Kwiatowego znajdują się oświadczenia przez nich podpisane o zobowiązaniu do zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa oraz o nieudostępnianiu i niewykorzystywaniu do własnych celów informacji uzyskanych w związku z wykonywanymi obowiązkami, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Spółka podniosła, że podjęła czynności mające na celu ochronę treści umów, których udostępnienia zażądała skarżąca.

Spółka wskazała, że wystąpiła do swoich kontrahentów, z którymi ma zawarte umowy najmu lub dzierżawy terenów, którymi włada Spółka w obrębie ewidencyjnym 2-05-02 na terenie dzielnicy [...] (ponad 120 przedsiębiorców) z zapytaniem, czy treść przedmiotowych umów objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy oraz czy informacje dotyczące tych umów mogą zostać przekazane osobom trzecim. Każdy z kontrahentów, w tym spółka [...] sp. z o.o. wskazał, że umowa łącząca go ze Spółką stanowi jego tajemnicę przedsiębiorstwa i zażądał, aby nie była ona ujawniana do wiadomości osób trzecich.

Z tego względu, w ocenie Spółki treść żądanych umów nie tylko stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w Spółce, ale także stanowi tajemnicę przedsiębiorców - najemców i dzierżawców terenów, którymi włada Spółka w obrębie ewidencyjnym 2-05-02 na terenie dzielnicy [...].

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Przedsiębiorstwo [...] " Sp. z o.o., utrzymała w mocy własną decyzję z dnia 6 czerwca 2016 r. Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, iż nie jest możliwe udostępnienie żądanych informacji z uwagi na fakt, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Przedsiębiorstwo Gospodarki Maszynami Budownictwa "Warszawa" Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, w sprawie tej naruszony został przepis prawa materialnego, tj. przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., co miało wpływ na wynik sprawy. Błędnie bowiem Przedsiębiorstwo [...] " Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie przyjęło, że żądane przez skarżącą informacje w przedmiocie zawartych przez wymienioną Spółkę umów dotyczących wydzierżawienia terenów, którymi "włada" Spółka w obrębie ewidencyjnym 2-05-02 na terenie Dzielnicy [...], stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z powołanym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Dalej Sąd wskazał, że Przedsiębiorstwo [...] " Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie jest jednoosobową spółką prawa handlowego, samorządową osobą prawną, która powstała z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego. Przedsiębiorstwo to jest spółką kapitałową, w której m.st. Warszawa ma wszystkie udziały. Spółka działa m.in. na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.).

W dotychczasowych postępowaniach, w tym w postępowaniu ze skargi na bezczynność Spółki, ustalono, że nieruchomość, której dotyczy wniosek skarżącej, stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy. Powyższe potwierdził pełnomocnik Przedsiębiorstwa [...] " Sp. z o.o. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 2 lutego 2017 r. Na nieruchomości tej znajduje się targowisko przy ul. [...] w Warszawie. Spółka, jak wynika z Biuletynu Informacji Publicznej Przedsiębiorstwa [...] " Sp. z o.o., zarządza jedynie tą nieruchomością. Powyższe potwierdził pełnomocnik Przedsiębiorstwa na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że przedmiotem działalności Przedsiębiorstwa są m.in. roboty budowlane, obróbka mechaniczna elementów metalowych, naprawa i konserwacja metalowych wyrobów gotowych, wynajem i dzierżawa maszyn i urządzeń budowlanych, a także działalność związaną z obsługą rynku nieruchomości.

Nieruchomości stanowiące własność Gminy składają się na mienie jednostki samorządu terytorialnego. Umowy dzierżawy nieruchomości wchodzących w skład tego zasobu z istoty rzeczy dotyczą mienia publicznego (gminnego) i nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, tj. w tym przypadku samorządowej osoby prawnej, która w imieniu podmiotu gospodarującego gminnym zasobem nieruchomości umowy takie zawarła, jak też nie stanowią tajemnicy podmiotów, które umowy dzierżawy zawarły ze Spółką zarządzającą nieruchomością Miasta Stołecznego Warszawy.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw, aby informacje o umowach dzierżawy nieruchomości stanowiących własność Miasta Stołecznego Warszawy kwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorcy, tak Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. (podmiotu zarządzającego nieruchomością), jak i podmiotów, które umowy dzierżawy zawarły, tylko z tego powodu, że podmiot zarządzający nieruchomością podjął czynności mające na celu ochronę treści umów. Także zapis punktu 1 załącznika nr 1 do Instrukcji dotyczącej postępowania z informacjami i dokumentami stanowiącymi tajemnicę Przedsiębiorstwa [...] "Warszawa" Sp. z o.o., zgodnie z którym "umowy zawarte w ramach prowadzonej działalności gospodarczej" ujęte zostały jako dokumenty stanowiące tajemnicę [...] "Warszawa" Sp. z o.o., nie stanowi samoistnej podstawy, aby informacje dotyczące gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości klasyfikować jako tajemnicę przedsiębiorcy.

Zdaniem Sądu, już z samego faktu przeznaczenia nieruchomości gminnej do oddania w dzierżawę wynika, że nie możemy mieć do czynienia z nieujawnioną do wiadomości publicznej informacją. Nie jest to przy tym ani informacja techniczna, ani technologiczna, ani organizacyjna przedsiębiorstwa, ani informacja posiadająca wartość gospodarczą w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Informacje dotyczące zawartych umów dzierżawy nieruchomości należących do gminnego zasobu nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy ani przedsiębiorstwa, a tym samym nie zachodziła przesłanka z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd I instancji podkreślił, że oddanie nieruchomości z gminnego zasobu w dzierżawę jest czynnością ściśle regulowaną przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n., co wskazuje na brak podstaw do zakwalifikowania informacji o umowach dzierżawy jako tajemnicy przedsiębiorcy, czy przedsiębiorstwa. Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. określa, w jakich przypadkach zawarcie umowy dzierżawy następuje w drodze przetargu, kiedy rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów, kiedy zawarcie umowy dzierżawy następuje w drodze bezprzetargowej.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.g.n. właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informacje o wywieszeniu tego wykazu podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Obowiązkową treść wykazu reguluje art. 35 ust. 2 u.g.n.

Powołany przepis statuuje zasadę jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostki samorządu terytorialnego. Zasada ta przejawia się w nałożeniu na właściwy organ obowiązku sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości z przeznaczeniem m.in. do oddania w dzierżawę. Takimi zapisami ustawodawca jednoznacznie przesądził obligatoryjność publikowania wykazu oraz obowiązkowy zakres wykazu. Obowiązek sporządzenia wykazu nie dotyczy jedynie oddania nieruchomości w dzierżawę na okres 3 miesięcy.

Sąd I instancji stwierdził, że wobec uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami, powołanie się przez podmiot zarządzający nieruchomością Miasta Stołecznego Warszawy na tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę wyłączającą dostęp do informacji o umowach dzierżawy nieruchomości z gminnego zasobu, nie było zatem trafne. Ustalenia tego nie zmienia podjęcie przez [...] "Warszawa" Sp. z o.o. środków zabezpieczających dostęp do żądanych przez skarżącą informacji. [...] "Warszawa" Sp. z o.o. w zaskarżonej decyzji wskazuje jednocześnie, że "kontrahenci Spółki" nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do zachowania tajemnicy przedsiębiorcy. Podkreślenia jednakże wymaga, że w sprawie chodzi o informacje dotyczące gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, a nie nieruchomością Spółki. Okoliczność zawarcia umów dzierżawy nieruchomości należących do gminnego zasobu przez podmiot zarządzający nie powoduje, że nie znajdują zastosowania przepisy Działu II u.g.n. W tym zakresie nie mamy do czynienia z działalnością wolnorynkową.

Sąd zauważył przy tym, że poprzednio rozpoznając niniejszą sprawę nie przesądził, czy zachodzą podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, czy przedsiębiorstwa, lecz nakazał Spółce dokonanie ponownej oceny w zakresie zaistnienia podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ocena taka została przez [...] "Warszawa" Sp. z o.o. dokonana, jednakże nie była ona prawidłowa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.

1) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że żądane przez skarżącą informacje w przedmiocie zawartych przez spółkę Przedsiębiorstwo [...]" sp. z o.o. umów dotyczących wydzierżawienia terenów, którymi "włada" spółka w obrębie ewidencyjnym 2-05-02 na terenie dzielnicy [...] nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, co w konsekwencji spowodowało, że Sąd doszedł do przekonania, że brak jest podstaw, aby informacje o umowach dzierżawy nieruchomości, którymi "włada" spółka kwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorcy spółki jak i podmiotów, które umowy dzierżawy ze spółką zawarły;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżone decyzje nie pozostawały wadliwe i brak było podstaw do ich uchylenia, spółka bowiem wydając przedmiotowe decyzje dokonała rozważenia interesu skarżącej i jej prawa dostępu do informacji publicznych oraz konieczności zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia ( por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2018r. I OSK 1801/2018 LEX nr 2602059 ).

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie błędnej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U.2018.1330 j.t. ze zm. ), polegającej na uznaniu iż zawarte przez Spółkę umowy dzierżawy nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy oraz na zarzucie błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdaniem Sądu I instancji " już z samego faktu oddania nieruchomości gminnej w dzierżawę wynika, że nie możemy mieć do czynienia z nieujawnioną do wiadomości publicznej informacją ". Sąd I instancji wyrażając taki pogląd odwołał się do art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przesądził, że powołanie się przez podmiot zarządzający nieruchomością Miasta Stoł. Warszawy na tajemnicę przedsiębiorcy jako przesłankę wyłączającą dostęp do informacji o umowach dzierżawy z gminnego zasobu nie było trafne.

Z powyższego wynika zatem, że według Sądu I instancji informacja o oddaniu nieruchomości gminnych w dzierżawę jest jawna, a zatem brak jest koniecznego w rozumieniu art. art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji elementu pozwalającego uznać ją za tajemnicę przedsiębiorcy.

Przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi, że "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności."

Z powołanego przepisu wynika więc, że aby można było powołać się na tajemnicę przedsiębiorcy i na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówić udostępnienia informacji, konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek:

- informacje nie mogą być ujawnione do wiadomości publicznej,

- muszą mieć charakter określony w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i posiadać wartość gospodarczą,

- przedsiębiorca musi podjąć niezbędne działania w celu zachowania informacji w poufności.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie odnosi się w ogóle do stanowiska Sądu I instancji co do tego, że informacje których udostępnienia odmówiono z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy są ujawnione do wiadomości publicznej.

Samo odwołanie się do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, nie jest wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane ( chociaż pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy i tajemnicy przedsiębiorstwa nie są tożsame ) że przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 u.zn.k. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt. I OSK 1522/15, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Z przepisów tych wynika zatem, że dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej, w postaci podjęcia działań przez przedsiębiorcę mających zachować informację w poufności. Nie jest też wystarczające spełnienie przesłanki materialnej w postaci wartości gospodarczej informacji. Konieczne jest również, aby informacje były nieujawnione do wiadomości publicznej.

Skarga kasacyjna w ogóle nie nawiązuje do tej ostatniej przesłanki, koncentrując się na pozostałych. Czyni to jednak bez powiązania z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami mającymi uzasadniać stanowisko Sądu I instancji, co do tego że informacje o oddaniu nieruchomości gminnych w dzierżawę są jawne. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku.

Oceny tej nie zmienia oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a., który określa sposób rozstrzygnięcie sądu administracyjnego.

Art. 145 - 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie ( por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2018r. I OSK 1412/2018 LEX nr 2559184 ).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.