Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 594/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 138 par. 2;  art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c);  art. 200;  art. 205 par. 2;  art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji stwierdzającej spełnienie warunków wstępnego uznania spółki w grupie producentów owoców i warzyw 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...]

Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako "Spółka", "Grupa", "strona" lub "skarżąca") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Minister") z [...] listopada 2016 r. uchylającą

w całości decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej jako "Prezes ARR" lub "organ I instancji") z [...] czerwca 2016 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] sierpnia 2011 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynął wniosek Spółki o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw. We wniosku wskazano wszystkie niezbędne dane oraz dołączono plik wymaganych dokumentów. W dniu [...] października 2011 r. w siedzibie Spółki przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że Grupa spełniła warunki wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania.

Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] października 2011 r. stwierdził spełnienie przez stronę warunków określonych w art. 4 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz.U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868, zwana dalej: "ustawą rynkową") oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27, zwane dalej: "rozporządzeniem z 2008 r.")

i dokonał wstępnego uznania spółki w grupie produktów "owoce" oraz zatwierdził plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2011-2015.

W dniu [...] lutego 2016 r. Prezes ARR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka z [...] października 2011 r. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Prezes ARR stwierdził, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: "k.p.a.") ostateczna decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym jej nieważność, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007

z 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych

oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.Urz.UE.L.2007.299.1, zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1234/2007"), poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia, czy spółka, ubiegając się o wydanie przedmiotowej decyzji, nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Prezes ARR wskazał ponadto,

że w wyniku wydania decyzji ostatecznej zaistniały nieodwracalne skutki prawne,

w związku z czym, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Minister, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] listopada 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy

o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1419, zwana dalej: "ustawą zmieniającą"), uchylił w całości decyzję Prezesa ARR z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał obowiązujące regulacje prawa krajowego oraz unijnego mające zastosowanie

w sprawie. Podkreślił, że Marszałek, wydając decyzję o wstępnym uznaniu grupy, powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, aby potwierdzić,

czy wszyscy członkowie ubiegającej się o wstępne uznanie spółki są rolnikami,

tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków spółki uprawy przynajmniej jednego produktu z grupy produktów "owoce" na terenie RP w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie znalazły się wymagane przepisami prawa dokumenty (poza dwoma odnoszącymi się do jednego członka R. B.), potwierdzające weryfikację któregokolwiek z kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie

z informacjami podanymi przez stronę w formie oświadczeń. Z analizy dokumentów dołączonych do wniosku z [...] sierpnia 2011 r. nie wynika, aby Marszałek, prowadząc postępowanie w sprawie wstępnego uznania spółki za grupę producentów owoców

i warzyw, przeprowadził kontrolę w niezbędnym zakresie, umożliwiającą potwierdzenie istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku.

Organ odwoławczy zauważył, że w protokole z kontroli przeprowadzonej u strony w dniu [...] października 2011 r. brak jest informacji na temat kontroli przeprowadzonej na miejscu u jej poszczególnych członków (zdjęć, notatek) celem weryfikacji,

czy Spółka spełnia warunki określone w § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2008 r. Z akt sprawy wynika, że Marszałek poczynił ustalenia jedynie w oparciu o przedłożone przez stronę dokumenty, wśród których brakowało najważniejszych, tj. dokumentów, wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej, potwierdzających informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3 tego artykułu, zawarte we wniosku, w tym w oświadczeniach

w odniesieniu do wszystkich członków strony.

W ocenie organu odwoławczego, nie można przyjąć, że takimi dokumentami potwierdzającymi informacje są oświadczenia przedłożone przez poszczególnych członków spółki, bowiem z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zawarte we wniosku i oświadczeniach informacje muszą zostać potwierdzone, czyli zweryfikowane.

W decyzji organu I instancji, Prezes ARR uznał, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak z uwagi na okoliczność, że po jej wydaniu zaistniały nieodwracalne skutki prawne w wyniku zmiany przepisów, to zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. należało ograniczyć się w rozstrzygnięciu do stwierdzenia,

iż została ona wydana z naruszeniem prawa, a nie stwierdzać jej nieważność. Prezes ARR stwierdził, że wśród aktualnie obowiązujących przepisów brakuje takiego, który posiadałby kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. Dlatego decyzja ostateczna wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ ich usunięcie jest niemożliwe zarówno dla Prezesa ARR, jak i dla Marszałka.

Organ odwoławczy w odniesieniu do powyższego uzasadnienia zauważył,

że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy rynkowej, w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, zadania i kompetencje właściwego organu państwa członkowskiego

w zakresie rynku owoców i warzyw wykonuje dyrektor oddziału terenowego ARR,

w tym dokonuje powiadomień, przekazuje informacje oraz wydaje decyzje w sprawach wymienionych w tym przepisie. Z kolei na podstawie art. 11 ustawy zmieniającej,

do postępowań w sprawach wymienionych w tym przepisie, w tym do wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w świetle art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w przypadku gdy decyzja w sprawach wskazanych w art. 11 została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, do stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest Prezes ARR, przy czym jeżeli decyzja została wydana przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych, właściwy jest ten minister. Z art. 14 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika zaś, że w przypadku stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej organem właściwym do rozstrzygania w takich sprawach jest dyrektor oddziału terenowego ARR.

Minister podkreślił, że katalog spraw, wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy rynkowej, w zakresie których dyrektor oddziału terenowego ARR jest uprawniony do wydawania decyzji, ma charakter otwarty. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, organ ten w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej wydaje decyzje w sprawach innych niż wymienione wprost w pkt 1 - 4, dotyczących rynków owoców

i warzyw. Przepis ten może zatem stanowić podstawę wydania decyzji w sprawach wprost niewymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 ww. ustawy, a określonych

w przepisach UE. Jednak w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARR kwestia możliwości zastosowania tego rozwiązania prawnego została pominięta. Tymczasem

w omawianym zakresie krajowe przepisy bezsprzecznie zawierają normę uprawniającą obecnie dyrektora oddziału terenowego ARR do orzekania w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po uprzednim stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji w tym zakresie. Nie można zatem zgodzić się z argumentem organu I instancji o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego.

W ocenie organu odwoławczego, nie jest właściwe przyjęcie, że decyzja Marszałka wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowiło bezpośrednią przesłankę do zastosowania jako podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Kwestia istnienia podstaw materialnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka przez Prezesa ARR) powinna być badana i ostatecznie rozstrzygnięta przez dyrektora oddziału terenowego ARR w prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu

w sprawie wniosku o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw,

a nie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Prezesa ARR, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja. W ocenie Ministra, Prezes ARR niejako "wyręczył" dyrektora oddziału terenowego ARR z badania tej kwestii, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy stwierdził, że Prezes ARR naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznawania grup, ostateczna decyzja Marszałka wywołała nieodwracalny skutek prawny. Jednocześnie Minister podzielił powzięte przez Prezesa ARR w trakcie postępowania ustalenia, że decyzja Marszałka została wydana

z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Jednak naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zostały więc spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Minister, odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że pozostają one bez wpływu na powyższe ustalenia, bowiem Prezes ARR prawidłowo stwierdził,

że Marszałek: 1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 litera a) w związku z art. 146 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...) (Dz.Urz.L.2009.30.16, zwane dalej: rozporządzeniem nr 73/2009) w związku z art. 2 ust. 2 litera a) rozporządzenia nr 1234/2007; 2) zaniechał sprawdzenia spełnienia przez stronę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007; 3) nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie; 4) nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków grupy przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków strony środkami technicznymi

do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie; 5) nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków strony w przedłożonym oświadczeniu, jest zgodna

z rzeczywistością, wbrew ciążącemu na organie wydającym decyzję obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej; 6) nie zweryfikował, czy każdy

z członków spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym tak, aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie, a tym samym stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych.

Minister zauważył, że Marszałek nie wykazał się aktywną postawą przy poszukiwaniu dowodów na potwierdzenie określonych faktów niezbędnych

do wyjaśnienia istoty sprawy, np. nie zwracał się do strony o uzupełnienie dokumentacji złożonej przez nią wraz z wnioskiem o wstępne uznanie o obligatoryjne dokumenty,

o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej lub sam nie wymagał okazania

i załączenia takich dokumentów podczas kontroli na miejscu. W związku z tym Marszałek w sposób oczywisty nie mógł ich ocenić i poczynić ustaleń, pozwalających mu na wydanie decyzji ostatecznej.

Minister, mając na względzie materiał dowodowy zebrany w sprawie oraz stan prawny i faktyczny, w szczególności naruszenie przez Prezesa ARR przepisu art. 156 § 2 k.p.a., zasadnym było wydanie orzeczenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał,

że ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji powinien po raz kolejny wnikliwie przeanalizować kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka, w szczególności w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2008 r., jak również w zakresie przepisów krajowych (art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) ww. ustawy) i unijnych (art. 111 rozporządzenia

nr 543/2011), regulujących obowiązek kontroli danego podmiotu w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania,

a także zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007, dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych. Jednocześnie ponownej analizie organ odwoławczy nakazał poddać kwestię nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka w związku z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy rynkowej

w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, do wydania przez dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego rozstrzygnięcia w potencjalnie prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw. Z art. 14 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika bowiem wprost,

że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, organem właściwym do rozstrzygania w sprawach wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw jest dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego. Zdaniem Ministra, organ I instancji powinien dokonać ustaleń w zakresie uznania strony za organizację producentów owoców

i warzyw. W ocenie organu odwoławczego, stwierdzone nieprawidłowości nie mogły być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu

i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji Ministra zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uchylenia

w całości kontrolowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu naruszenia przez ten organ art. 156 § 2 k.p.a., pomimo że:

a) art. 156 § 2 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego i jego naruszenie nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.;l

b) podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. może być jedynie naruszenie przepisów postępowania, powodujące niewyjaśnienie podstawowych okoliczności faktycznych, a nie błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Marszałka została wydana

z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż decyzja ostateczna nie narusza w sposób rażący przepisów procesowych czy też materialnych.

W uzasadnieniu skargi Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podniosła, że art. 156 § 2 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego niezależnie od tego, iż został uregulowany w ustawie procesowej. Poza tym art. 138 § 2 k.p.a. powinien mieć zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach, kiedy organ I instancji w sposób poważny narusza przepisy postępowania i w ten sposób istnieją podstawowe braki w stanie faktycznym sprawy. Natomiast nie jest możliwe wydanie decyzji kasacyjnej z powodu naruszenia przepisu prawa materialnego, a jednocześnie nie zachodzą przesłanki uchylenia decyzji z powodu braków postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Skarżąca podniosła, że przesłanka nieważnościowa przyjęta przez organy obu instancji nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto organ odwoławczy, pomimo orzekania decyzją kasacyjną, w sposób jednoznaczny rozstrzyga przedmiotową sprawę w jej uzasadnieniu stwierdzając, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa

i że nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, ustosunkował się do zarzutów skargi oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 127/17 uwzględnił skargę Spółki na decyzję Ministra

z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając w następstwie wniesionej skargi decyzję Ministra zauważył, została ona podjęta w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc – w ocenie Sądu – ustawowym warunkiem zastosowania tego przepisu jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz – stanowiące konsekwencję tego naruszenia – 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego

w całości lub znacznej części", co – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Sąd podkreślił, że zakwestionowana przez Spółkę decyzja ma charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw

w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego wyżej przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco

i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek zawartych w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając na podstawie tego artykułu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia, ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu odwoławczego

to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym.

Sąd podkreślił, że zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji tylko odnośnie obowiązku ustalenia okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego co do ustalenia tych okoliczności, jak i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy nie może również ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji co oznacza, że organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Wyłącznym bowiem powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie może w szczególności przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy. O treści rozstrzygnięcia w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decyduje wyłącznie organ I instancji, który po przekazaniu sprawy

do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć.

W rozstrzygnięciu kasacyjnym organ odwoławczy nie może narzucać organowi I instancji sposobu załatwienia sprawy. Wskazówki zawarte w decyzji kasacyjnej nie mogą przesądzać o treści decyzji, gdyż uczyniłoby to iluzorycznymi gwarancje procesowe stron.

Sąd podkreślił, że analizując treść zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę trudno zrozumieć motywy podjęcia przez Ministra decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił stanowiska Ministra, że obie przesłanki z tego przepisu wystąpiły w przedmiotowej sprawie. W wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej Minister wskazał konkretne przepisy prawa materialnego, które Prezes ARR ma ponownie wnikliwie rozważyć, natomiast w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w decyzji Marszałka właśnie te same przepisy (których analizę zlecił Prezesowi ARR) zostały rażąco naruszone.

Sąd wskazał również na niespójność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie, że z jednej strony Minister wyraźnie wskazał, że Prezes ARR naruszył art. 156 § 2 k.p.a., a następnie w wytycznych dla organu I instancji nakazał ponowną analizę kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka. Minister nakazał również Prezesowi ARR ponowną analizę zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych, gdy tymczasem we wcześniejszych rozważaniach jednoznacznie stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest wyraźnych przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia w decyzji Marszałka przepisu art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007. Zdaniem Sądu, określenie wytycznych w ten sposób wykracza poza treść, dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a więc stanowi jego naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza tym, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister poprzez wypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do prawidłowości stanowiska organu I instancji dotyczącego istoty sprawy, tj. faktu, że decyzja Marszałka została wydana

z rażącym naruszeniem prawa, również naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącego za bezzasadne, de facto przesądził

o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie kasatoryjnej.

Zdaniem Sądu, brak jest racjonalnych podstaw do dawania przez Ministra wytycznych organowi I instancji do ponownego przeanalizowania przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem obydwa orzekające

w sprawie organy administracji stoją na stanowisku, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem trudno uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie tego przepisu. Odmienna ocena prawna dokonana przez Ministra, wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez Marszałka lub stosowania przez niego prawa, czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska nie są przesłankami do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z uwagi na fakt, że organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 138 § 2 k.p.a., który jest przepisem formalnym, Sąd I instancji odstąpił od rozpoznania zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W wyniku złożenia przez Ministra skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 450/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej było naruszenie przez sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej jako: "p.p.s.a.", tj. braki w uzasadnieniu wyroku. Do ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeden z członków składu orzekającego złożył zdanie odrębne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd I instancji kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis był podstawą prawną jej wydania, powinien mieć na uwadze, że została ona wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Ma to znaczenie, gdyż z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania organu administracji z uwagi na wyznaczenie ram materialnoprawnych

i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę

do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2

w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Konstrukcja prawna art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny

do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymaga

to wykazania na podstawie regulacji materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy ma istotny wpływ na wynik jej rozstrzygnięcia. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Wskazuje się przy tym, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a. m.in. w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem w przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" z art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest oczywiście wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że żadne inne wady postępowania czy wady decyzji (w tym uzasadnienia) podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona i nie może kształtować, przy prawidłowym stosowaniu tego przepisu, stosunku materialnoprawnego. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazuje jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, dyscyplinuje organ pierwszej instancji do zbadania uznanych za istotne dla wyniku postępowania kwestii, zagadnień (wykazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej), odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy. Skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasacyjnej zobowiązuje organ odwoławczy z mocy art. 107 § 3 k.p.a. do jednoznacznego wykazania w uzasadnieniu tej decyzji przyczyn, dla których uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie tylko przytoczył

ww. przepis prawa ale też przy jego wykładni powołał się na liczne poglądy judykatury

w tej kwestii, zgodne zasadniczo z zaprezentowanym wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiskiem. Jednakże dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z wzorcem zakreślonym w art. 138 § 2 k.p.a. nie w pełni odniósł te poglądy

na grunt rozpoznawanej sprawy. Innymi słowy, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku

w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia brak prawidłowego, pełnego opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, w szczególności gdy się zważy, że decyzja kasacyjna została wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym. Tego rodzaju przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku koniecznego opisu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy jest niezbędne, jako warunek umożliwiający podjęcie przez stronę polemiki z przeprowadzoną przez sąd oceną stanu faktycznego

i prawnego sprawy. Uwagi powyższe przede wszystkim odnieść należy do tego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji wywiódł,

że: "... zauważa również niespójność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie, że z jednej strony Minister wyraźnie wskazał, że Prezes ARR naruszył art. 156 § 2 k.p.a. (strona 10 decyzji), a następnie w wytycznych dla organu I instancji nakazał ponowną analizę kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka (str. 15 decyzji)", (str. 15 uzasadnienia wyroku). Uszło jednakże uwadze Sądu I instancji, że kwestii zastosowania bądź też niezastosowania art. 156 § 2 k.p.a. organ odwoławczy poświęcił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o wiele więcej uwagi. Oczywiście rację ma Sąd I instancji, że wyżej wskazane stwierdzenia znalazły się w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jednakże stwierdzenie organu odwoławczego o treści: "Prezes ARR naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznania grup, decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny (akapit 4 str. 10 decyzji)" zostało poprzedzone obszernym wywodem dotyczącym tego co wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji w kwestii nieodwracalnego skutku prawnego (akapit 4 str. 8 decyzji), analizą regulacji zawartych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. oraz w art. 14 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, a także w art. 11 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. w kontekście rozpoznawanej sprawy (akapit 5 str. 8 i akapit 1-3 str. 9 decyzji) i ich wpływu na możliwość podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie (akapit 4 i 5 str. 9 decyzji). Co przy tym istotne, w dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy stwierdził: "W ocenie organu odwoławczego nie jest właściwe przyjęcie, z powodów wskazanych przez Prezesa ARR, okoliczności, że decyzja Marszałka Województwa [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowiło bezpośrednią przesłankę do zastosowania jako podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu art. 156 § 2 k.p.a." (akapit 6 str. 9 decyzji). Sąd I instancji w tzw. części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przywołując ww. fragment z decyzji organu odwoławczego, pominął jego istotną treść, tj. "z powodu wskazanych przez Prezesa ARR okoliczności...", która w sposób oczywisty zmienia sens tej wypowiedzi organu odwoławczego (str. 6 uzasadnienia wyroku). Wyjaśniając podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji nie poddał jakiejkolwiek analizie ten zakres wypowiedzi organu odwoławczego i nie skonfrontował jej ze stanowiskiem tego organu wyrażonym w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnośnie poddania ponownej analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych jakie mogła wywołać decyzja Marszałka Województwa [...] w związku z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 grudnia 1993 r. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. i dalszymi wskazaniami zawartymi w tej decyzji dotyczącymi ww. kwestii, a także nie odniósł się do dalszego stwierdzenia o treści: "Organ I instancji powinien dokonać ustaleń w zakresie uznania strony za organizację producentów owoców i warzyw" (akapit 1 str. 15 decyzji). Podkreślić przy tym należy, że rozważania organu odwoławczego odnośnie kwestii uregulowanej w art. 156 § 2 k.p.a. zostały zawarte na stronach 8, 9, 10 oraz 15 zaskarżonej decyzji. Zatem jednozdaniowa wypowiedź Sądu I instancji dotycząca tego zagadnienia zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku narusza w istotny sposób art. 141 § 4 p.p.s.a. co do braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia odnośnie zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Trafny jest więc zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji w istocie pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powyższe kwestie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Sąd I instancji zobowiązany więc był szczegółowo zanalizować wszystkie aspekty rozpoznawanej sprawy w kontekście tego, czy organ odwoławczy odnosząc się do konkretnej normy prawa materialnego wykazał, iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, co spowodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz czy wskazał okoliczności jakie organ I instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Taka analiza pozwoliłaby Sądowi I instancji na pełną ocenę zaskarżonej decyzji co do tego, czy spełnia ona czy też nie, a jeżeli nie to z jakich powodów, przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że czym innym jest stwierdzenie, iż kontrolowana decyzja narusza w sposób mający istotny wpływ

na wynik sprawy art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast zupełnie inną kwestią jest ocena,

iż kontrolowana decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., gdyż z konkretnie wskazanych powodów nie spełnia przesłanek (przesłanki) określonych w tym przepisie.

W tym kontekście przypomnienia wymaga, że z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia

w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego, w sytuacji gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", nie realizuje ani funkcji dokumentacyjnej, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Powyższe uchybienie należy odnieść do uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kwestii braku rozważań Sądu I instancji co do tego, czy organ odwoławczy przedstawił jednoznaczne stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na temat niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczących przesłanki negatywnej (nieodwracalnych skutków) określonej w art. 156 § 2 k.p.a. W szczególności czy zaprezentowane w tej kwestii przez organ odwoławczy stanowisko pozwala na jednoznaczną ocenę, iż wykazane zostało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, czy organ odwoławczy wskazał, czy i jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia na tle zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego, a jeżeli tak, to czy organ wykazał, że wyjaśnienie tak wskazanych okoliczności nie jest możliwe w ramach

art. 136 k.p.a. i z jakich przyczyn. Uchybienie powyższe co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ma istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyż kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie jest niemożliwa i pozbawia też stronę możliwości konstruowania zarzutów kasacyjnych dotyczących tych kwestii. Brak pełnej analizy sprawy w zakresie dotyczącym kwestii nieodwracalności skutków prawnych jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja wydana w trybie zwykłym, uniemożliwia też pełną merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutu sformułowanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Otóż, istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Ponieważ powyższy zarzut dotyczy w ocenie skarżącego kasacyjnie organu stwierdzonych braków w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do ustalenia skutków nieodwracalnych jakie mogła wywołać decyzja Marszałka Województwa [...], nierozważnie tych zagadnień przez Sąd I instancji uniemożliwia jednoznaczną ocenę co do tego, czy zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 k.p.a. W tym kontekście należy jedynie zauważyć, że Sąd I instancji w kwestii braku naruszenia art. 15 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł jedynie stwierdzenie: "Zdaniem sądu orzekającego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A skoro tak, to przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie będzie naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r., V SA/Wa 3052/16, publ. CBOIS)" (str. 16 uzasadnienia wyroku). Jest to jedynie cytat z uzasadniania wyroku wydanego w innej sprawie bez jakiegokolwiek odniesienia tak wyrażonego stanowiska na konkretne okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśniając w ogóle kwestii objętych regulacją z art. 156 § 2 k.p.a. nie zajął żadnego stanowiska co do tego, czy treść tej normy prawa materialnego na gruncie okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wymagała dokonania ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy pominiętych przez organ I instancji, a jedynie wyjaśnienie tych kwestii umożliwiłoby ocenę czy w sprawie wchodziło w grę naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych w art. 136 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym zasada z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08). Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.) a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (por. "Kodeks postępowania ... op. cit. str. 716). Prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ma ustawowo zakreślone granice, których nie można przekraczać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Jak podkreśla się

w orzecznictwie dla realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania konieczne jest, by rozstrzygnięcia w pierwszej i drugiej instancji zostały poprzedzone przeprowadzeniem, przez każdy z organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia

12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, opubl. ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Powyższe wskazania Sąd I instancji powinien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zważywszy, że zaskarżona decyzja została wydana w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Rację ma oczywiście Sąd I instancji,

że w przypadku wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. brak jest podstaw do jakiegokolwiek merytorycznego przesądzenia kwestii spornych w sprawie. Decyzja wydana na podstawie z art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Wyrażenie oceny prawnej w stosunku do nie w pełni ustalonego stanu faktycznego, nawet takiego, którego niektóre elementy wydają się należycie wyjaśnione, jest nieprawidłowe, gdyż mimo wszystko nie jest wiadome, czy ustalenie

w przyszłości pełnego stanu faktycznego nie zmieni sposobu oceny tych jego elementów, które w pierwszej chwili wydają się już określone (por. K. Radzikowski "Glosa do wyroku WSA z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 640/08 opubl. ZNSA 2010/1/165-173). Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. wprost stwierdzał, że organ odwoławczy nie może ingerować

w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA

z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 930/11 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Rzecz jednak w tym, że Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję co do prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. uznał, iż istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się wyłącznie do rozstrzygnięcia kwestii czy wydana w trybie zwykłym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zaś, jak już wyżej wskazano, nie rozważył wnikliwie tego, czy organ odwoławczy dostatecznie jasno i precyzyjnie wykazał,

że w sprawie wystąpić mogła możliwość zastosowania negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. (nieodwracalność skutków), co do zaistnienie której okoliczności nie zostały dotychczas wyjaśnione. Dopiero kompleksowa ocena zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanym zakresie umożliwi pełną ocenę zasadności zastosowania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie prawidłowości stanowiska organu odwoławczego

w kwestii rozważenia zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa winien mieć na uwadze, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę lecz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji powinien też uwzględnić, że decyzja kasacyjna została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Zatem ocena tego, czy i jakie przepisy prawa materialnego i procesowego powinny być poddane analizie w kwestii tego czy zostały w sposób rażący naruszone przez organ, który wydał decyzję kontrolowaną, to nic innego jak badanie, czy i w jakim zakresie zostały wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy. To zaś oznacza, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obowiązkiem Sądu I instancji jest szczegółowe wskazanie tych regulacji prawa materialnego i procesowego, które były przedmiotem ustaleń i ocen przez organ odwoławczy w celu skonfrontowania, czy istotny dla rozstrzygnięcia zakres sprawy co do okoliczności faktycznych został wyjaśniony, czy też wyjaśnienie tych okoliczności wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Powyższe jest niezbędne dla oceny czy zaskarżona decyzja spełnia przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji w tym zakresie zawarł bardzo ogólnikową ocenę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bliżej odnosząc się tylko

do stanowiska organu odwoławczego dotyczącego analizy zasadności powoływania

art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007. Reasumując, zasadność zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniała uwzględnienie skargi kasacyjnej. Pełna ocena zasadności pozostałych zarzutów i motywów im towarzyszących bez uprzedniego wyrażenia właściwego stanowiska przez Sąd I instancji w ramach wykonania dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. była niemożliwa, gdyż Sąd nie zajął konkretnego stanowiska w kwestii objętej zarzutem z pkt 2 skargi kasacyjnej. Innymi słowy nawet jeżeli Sąd I instancji przeprowadził kompleksową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, to nie dał temu takiego wyrazu, aby tego rodzaju założenie uznać za spełnione. Brak tej płaszczyzny porównawczej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uniemożliwił kontrolę kasacyjną przez Naczelny Sąd Administracyjny. To Sąd I instancji powinien najpierw skontrolować zaskarżoną decyzję w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że kontrola ta objęła wszystkie elementy składające się na legalność owej decyzji, czemu powinno towarzyszyć danie właściwego wyrazu w uzasadnieniu wyroku. Tylko wtedy można mówić o zachowaniu prawidłowej realizacji funkcji przypisanych każdemu ze wspomnianych sądów (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I FSK 476/16, lex nr 245062). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bezpośrednio wyrok Sądu pierwszej instancji, a nie decyzję organu odwoławczego. Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych kwestii zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podjęcie rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 184 in fine p.p.s.a. Oddalenie skargi kasacyjnej pomimo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jest możliwe jedynie, gdy Sąd ten w danej kwestii spornej wyrazi określone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę tutejszy Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 p.p.s.a. związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że Sąd I instancji nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania

w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z 30 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; z 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; z 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a.,

w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone

w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego związany jest oceną prawną i wskazaniami

co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, na wstępie zauważyć należy,

że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja kasacyjna Ministra – wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylająca w całości decyzję Prezesa ARR z [...] czerwca 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym dodać należy – co także istotne – że Prezes ARR swą decyzją, w trybie stwierdzenia nieważności, orzekł o wydaniu decyzji Marszałka z [...] października 2011 r. z naruszeniem prawa. Prezes ARR nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka

z uwagi na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., czyli nieodwracalne skutki prawne.

Tak więc przedmiotem kontroli Sądu nie była decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd badał zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformatoryjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia

w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Stwierdzić należy, że Minister – jako organ odwoławczy – podzielając

w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącej spółki za bezzasadne, faktycznie przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej

z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny

do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W piśmiennictwie zwracano uwagę, że przepis ten wyodrębnia dwie przesłanki

wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznaczało, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Zwraca się przy tym uwagę na przepis art. 136 k.p.a., przewidujący możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 czyni to organ pierwszej instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i art. 138 § 2 w omawianym aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy,

co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (zob. A. Wróbel "Komentarz do art. 138 K.p.a." – System Informacji Prawnej LEX).

Z powyższego wynikają dwa wnioski:

- po pierwsze decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy stosować zatem ostrożnie, wyjątkowo,

z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi bowiem odstępstwo od wynikającej

z pozostałych przepisów art. 138 § 1 k.p.a. konstrukcji postępowania odwoławczego

w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie

i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości

i sprawności działania organów administracji;

- po drugie przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega

na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji

na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego

na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych

w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyroki NSA: z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219; z 8 lutego 2018 r., sygn. akt sygn. akt I OSK 2023/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści zaskarżonej decyzji wynika zaś, że organ odwoławczy przesądza merytoryczną treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i nie można tego uznać za ocenę prawną. Jednoznacznie świadczy o tym wypowiedź Ministra podzielająca ustalenia Prezesa ARR, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Marszałek: 1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 lit. a)

w zw. z art. 146 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 1234/2007; 2) zaniechał sprawdzenia spełnienia przez stronę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia 1234/2007; 3) nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku

o wstępne uznanie; 4) nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego

z członków grupy przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków strony środkami technicznymi

do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie; 5) nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków strony w przedłożonym oświadczeniu, jest zgodna

z rzeczywistością, wbrew ciążącemu na organie wydającym decyzję obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków; 6) nie zweryfikował, czy każdy z członków spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym tak, aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie i stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych.

Z powyższego bez wątpienia wynika zatem, że w ocenie Ministra decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podobnie Minister rozstrzyga kwestię art. 156 § 2 k.p.a. i nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanej decyzji Marszałka, która w jego ocenie została błędnie zastosowana przez Prezesa ARR. W istocie to właśnie ten punkt sprawy spowodował uchylenie przez Ministra decyzji Prezesa ARR i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, cyt. "Nie można zatem zgodzić się z argumentem Prezesa ARR o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego". Zacytowany fragment w sposób jednoznaczny przesądza jaką decyzję w tej sprawie chciał wydać Minister, jednak nie dokonał tego, a wyłącznie orzekł kasatoryjnie.

Taki sposób działania organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że pod pozorem konieczności dodatkowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie,

co do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji już przecież ustalonych oraz konieczności dokonania ustaleń i oceny w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, którą to kwestię o charakterze materialnoprawnym organ odwoławczy

w istocie przesądził, Minister chciał doprowadzić do wydania przez Prezesa ARR decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka, a nie jedynie stwierdzenia,

że została wydana z naruszeniem prawa ze względu na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Takie zachowanie organu ze względu na treść art. 138 § 2 k.p.a. należy uznać za nieuprawnione. Podkreślenia wymaga, że w przypadku orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń

i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej rozstrzyganej

w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w tym akcie prawnym (wyrok NSA

z 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, Nr 3 , s. 15). W takim przypadku organ odwoławczy nie może narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji (K. Gibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 1030).

W ocenie Sądu, sformułowane decyzją kasatoryjną podstawy orzekania wychodzą poza zakres dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ niedopuszczalne jest uchylenie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania, tylko i wyłącznie na tej podstawie, że organ I instancji orzekł merytorycznie odmiennie, niż według organu odwoławczego powinna być dana sprawa rozstrzygnięta.

Uregulowana w art. 156 § 2 k.p.a. instytucja nieodwracalnych skutków prawnych jest instytucją prawa materialnego, a Minister w zaskarżonej decyzji nie podaje jakichkolwiek okoliczności faktycznych, które powinny być ustalone celem prawidłowego zastosowania tegoż przepisu, a jedynie nakazuje ponowną analizę kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Marszałka, zatem ponowną ocenę materialnoprawną. Wskazania polegające na ponownym przeanalizowaniu przepisów prawa materialnego w zakresie naruszeń poczynionych przez Marszałka

w kontrolowanej przez organy decyzji, jak również wskazówka polegająca na ponownej analizie nieodwracalnych skutków prawnych, stanowią nic innego jak nakaz ponownej analizy przepisów prawa materialnego, co w świetle art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne.

Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W takim wypadku, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy, nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem, Minister istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazał. Co więcej, uchylając decyzję organu I instancji na podstawie tego przepisu, Minister w istocie, w sposób nieuprawniony rozstrzygnął kwestię prawną wynikającą z przepisu art. 156 § 2 k.p.a., dotyczącą nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto, akcentując konieczność wydania decyzji kasatoryjnej i formułując wskazania, Minister nakazał organowi I instancji dokonanie analizy i oceny nieodwracalnych skutków prawnych, a więc, w konsekwencji kwestii materialnoprawnej, wynikającej z przepisu prawa materialnego, co jest niedopuszczalne z perspektywy art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję ww. przepisu.

Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest oczywiście wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że żadne inne wady postępowania czy wady decyzji (w tym uzasadnienia) podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona i nie może kształtować, przy prawidłowym stosowaniu tego przepisu, stosunku materialnoprawnego. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazuje jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, dyscyplinuje organ pierwszej instancji do zbadania uznanych za istotne dla wyniku postępowania kwestii, zagadnień (wykazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej), odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy. Skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasacyjnej zobowiązuje organ odwoławczy z mocy art. 107 § 3 k.p.a. do jednoznacznego wykazania w uzasadnieniu tej decyzji przyczyn, dla których uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1270/14 CBOISA).

W decyzji odwoławczej organ wskazał, że decyzja Prezesa ARR została wydana z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym też miejscu wskazano, że zostały spełnione przesłanki

z art. 138 § 2 k.p.a. (str. 10 uzasadnienia). Oznacza to, że organ odwoławczy przesłanki wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. powiązał w pewien sposób z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga to, że art. 156 § 2 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, gdyż stanowi element podstawy zastosowania sankcji nieważności nawiązanego stosunku materialnoprawnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2015, s. 23).

Nie jest to zatem przepis postępowania, a tylko naruszenie przepisu postępowania stanowi element przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W dalszej kolejności należy jednoznacznie ustalić, z czym konkretnie wiązała się kwestia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie, która stanowiła konsekwencję naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu postępowania. Przede wszystkim należy wskazać, jaki to przepis postępowania naruszył - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji, gdyż jak wskazano wyżej, nie jest takim przepisem art.156 § 2 k.p.a. Zauważyć również należy, że z przesłanką wydania decyzji, o której mowa

w art. 138 § 2 k.p.a. (decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie) wiąże się bezpośrednio obowiązek organu odwoławczego do poinstruowania organu pierwszej instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego pozwala na dokonanie dwóch istotnych spostrzeżeń. Po pierwsze, nie wiadomo jakie to przepisy postępowania naruszono w pierwszej instancji, gdyż organ odwoławczy ograniczył się tu wyłącznie do wskazania naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Co więcej, nie wskazano na naruszenie przez organ pierwszej instancji jakichkolwiek przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Zaznaczyć natomiast należy, że zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego ocena dotycząca naruszenia przepisów postępowania dowodowego tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. nie dotyczy działania organu I instancji, ale działania organu prowadzącego postępowanie w trybie zwykłym (Marszałka Województwa [...]). Co więcej, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w odniesieniu do zarzutu dotyczącego błędnego zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie rażącego naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a. - nie podziela stanowiska strony. Po drugie, analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że organ ten nie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, jakie to okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W szczególności nie wskazano jakichkolwiek okoliczności faktycznych, które mogą mieć znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. W to miejsce organ odwoławczy odniósł się natomiast szeroko do okoliczności prawnych, które legły u podstaw zakwestionowania stanowiska organu pierwszej instancji o rzekomej nieodwracalności skutków decyzji Marszałka Województwa [...]. Jednakże - co należy szczególnie podkreślić - okoliczności te miały wyłącznie charakter prawny, a dokładnie dotyczyły wykładni przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz ustrojowego, a konkretnie dotyczyły problematyki kompetencji organu do wydania decyzji administracyjnej. Rzekoma nieodwracalność skutków decyzji Marszałka Województwa [...], zdaniem organu I instancji, wiązała się bowiem z brakiem regulacji przyznającej jakiemukolwiek organowi kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów (str. 8 uzasadnienia). Ze stanowiskiem tym nie zgodził się natomiast organ odwoławczy, który wskazał taki organ, po dokonaniu uprzedniej wykładni przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego (str. 8 - 9 uzasadnienia). Organ odwoławczy podsumowując wskazał wprost, że organ I instancji naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak obecnie podstaw prawnych do orzekania w kwestii wstępnego uznawania grup, decyzja Marszałka Województwa [...] wywołała nieodwracalny skutek.

Podsumowując należy zatem dojść do wniosku, że organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ze względu na naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. związane z wadliwą wykładnią przepisów regulujących kompetencje organów administracyjnych, a zatem przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy,

że problem dotyczący przepisów kompetencyjnych rozstrzygnął organ odwoławczy jednoznacznie wskazując, że właściwym do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw jest dyrektor oddziału terenowego ARR, po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji w tej sprawie (str. 9 uzasadnienia). Oznacza to, że w tej sprawie przed organem odwoławczym nie zaistniała w ogóle sytuacja polegająca na tym, że decyzja organu I instancji została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika to, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym art. 156 § 2 k.p.a. oraz przepisów kompetencyjnych.

Organ odwoławczy przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, a samo uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, nie wiązało się z jakimkolwiek naruszeniem przepisów procedury. Ewentualne wyjaśnienia mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy dotyczyły wykładni przepisów kompetencyjnych i zostały poczynione w sposób kompleksowy już przez organ odwoławczy. Ponad wszelką wątpliwość wytyczne organu odwoławczego dotyczyły poddania ponownej analizie przepisów prawa regulujących kompetencje organów administracyjnych, a zatem przepisów prawa materialnego.

Nie dotyczyły natomiast koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co należy podkreślić, będącego konsekwencją naruszenia przepisów postępowania.

Również problematyka nieodwracalności skutków decyzji wydanej

w postępowaniu zwykłym, która miała być przedmiotem badania przez organ pierwszej instancji, w żadnej mierze nie wiązała się z jakimikolwiek brakami w postępowaniu dowodowym i koniecznością prowadzenia przez ten organ jakiegoś postępowania dowodowego przy okazji ponownego rozpatrzenia sprawy. Dotyczyła natomiast wykładni przepisów prawa materialnego i ustalenia organu kompetentnego do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów.

Podobne stanowisko zostało zawarte w sprawach o identycznym stanie faktycznym i prawnym zakończonych wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego:

z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 292/18, z 8 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 506/18, z 10 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 578/18, jak również w zdaniu odrębnym zgłoszonym przez przewodniczącego składu orzekającego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r. sygn. akt. I GSK 450/18, uchylającym poprzedni wyrok tutejszego Sądu w rozpoznawanej sprawie.

Reasumując, z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni przy orzekaniu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności adwokackie, bowiem skarżąca w postępowaniu przed Sądem była reprezentowana przez adwokata (Dz. U. poz. 1800 ze zm. ). Na koszty składają się wpis od skargi w kwocie [...] zł, opłata od dokumentu pełnomocnictwa [...] zł oraz wynagrodzenie z tytułu zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł.