Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1174/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron,, Asesor WSA Anna Szymańska(spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2006 r. sprawy ze skargi P. F, I. L., A. L., P. R., Towarzystwa F. we W., C. Spółka z.o.o we W., W. L., M. K. i M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2004r II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz : a) P. F., I. L. kwotę 450,00zł ( czterysta pięćdziesiąt złotych), b) A. L. kwotę 450,00zł ( czterysta pięćdziesiąt złotych) c) P. R., Towarzystwa F. we W., C. Spółka z.o.o we W. kwotę 450,00zł ( czterysta pięćdziesiąt złotych) d) W. L., M. K. i M. S. kwotę 200,00zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku W. L., A. L., Towarzystwa F. oraz C. Spółka z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2004 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. nr [...] utrzymującego w mocy orzeczenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskiej [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz, 13).

Skarżący zarzucili decyzji Ministra z dnia [...] marca 2005 r.: błędną interpretację przepisów prawa i ich wybiórcze stosowanie, nie uwzględnienie przesłanek wynikających z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. w sprawie wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i żądanie spełnienia przesłanek wynikających z innych przepisów prawnych.

Zarzut skarżących dotyczący nie uwzględnienia wykładni Trybunału Konstytucyjnego, organ uznał za nietrafny. Organ zauważył, iż z dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z art. 239 ust. 3 Konstytucji, uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą - co jednak nie oznacza, że nie można posiłkowo się do nich odwoływać. Ponadto organ podkreślił, iż uchwała Trybunału Konstytucyjnego miała miejsce prawie pół wieku po wydaniu kwestionowanych decyzji Wojewody [...] czy też Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych i tym organom nie była znana. Z zaskarżonych orzeczeń wynika, iż organy te nie miały podstaw by wyłączyć rozparcelowaną nieruchomość ziemską spod przejęcia na własność Państwa w trybie reformy rolnej, gdyż sam właściciel nie wykazał, iż parcelacja części jego nieruchomości "prawnie została dokonana i zakończona".

W związku z powyższym organ stwierdził, iż Wojewoda [...] a następnie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych oparli się na przepisach obowiązującego wówczas prawa, a przepisy zastosowane zostały należycie.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżących ( naruszenia przepisów prawa przez błędną ich interpretację oraz niewystarczającą analizę zebranej w sprawie dokumentacji) organ wskazał, iż w decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu nadzorczym pod kątem zgodności z prawem orzeczeń wydanych przez organy administracji w 1948 r.

Mając na celu ustalenie faktu, czy nieruchomość ziemska, będąca własnością M. F. została przed dniem 1 września 1939 r. rozparcelowana z przeznaczeniem na działki budowlane i czy utraciła charakter nieruchomości ziemskiej, organ nadzorczy dokonał oceny przebiegu procesu parcelacji przedmiotowej nieruchomości w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa.

W zezwoleniu na parcelację będącym warunkiem skuteczności parcelacji wykonywanej przez właścicieli, stwierdzono, iż "parcelowane grunty [wł. 182,7671 ha] winne być zużyte wyłącznie na tworzenie podmiejskich działek budowlanych". Parcelację majątku "L." nazwano parcelacją podmiejską - z uwagi na fakt, iż grunty przeznaczone do parcelacji leżały w sferze interesów mieszkaniowych miasta P.

Jak stanowi rozporządzenie Ministra Reform Rolnych z dnia 7 czerwca 1930 r. w sprawie przeznaczenia i parcelacji gruntów położonych w sferze interesów mieszkaniowych miast i ośrodków przemysłowo-fabrycznych (Dz. U. nr 51, poz. 430) wydanie przez władze ziemską zezwolenia na użycie parcelowanych gruntów na tworzenie podmiejskich działek budowlanych, było uwarunkowane uprzednim uzyskaniem opinii właściwej władzy samorządowej co do przeznaczenia tych gruntów (§ 9 ust. 1 w/w rozporządzenia).

W aktach przedmiotowej sprawy brak jest opinii właściwej władzy samorządowej o przeznaczeniu przedmiotowych gruntów.

Ponadto wynika, iż do dnia wydania zezwolenia na parcelację tj. do dnia 7 października 1932 r. grunty należące do M. F. nie były uznane za teren budowlany w myśl art. 53 prawa budowlanego z 1928 r., nie były objęte prawomocnym planem zabudowania, ani też nie zostały uznane za teren budowlany przez organ uchwalający gminy.

Na tle obowiązujących przepisów prawa, organ nie uznał za trafny pogląd W. L., iż kwestia konieczności sporządzenia planu zabudowy była sprawą wtórną, mającą znaczenie dla parcelowanego terenu dopiero po dacie zatwierdzenia projektu parcelacji nieruchomości ziemskiej.

Za chybiony uznał również pogląd adw. A. R., iż przepisy prawa budowlanego mogły znaleźć zastosowanie jedynie w zakresie zabudowy działek wydzielonych w wyniku zatwierdzenia projektu parcelacji, a nie w zakresie ich parcelacji - podziału.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. L. zakwestionował stanowisko Ministra zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. - jakoby dla skuteczności parcelacji na działki budowlane konieczne było wcześniejsze przekwalifikowanie tych gruntów z rolnych na budowlane na podstawie prawa budowlanego. Skarżący podniósł, iż w sytuacji gdyby przedmiotowe grunty zostały uznane za budowlane przed datą zatwierdzenia parcelacji, to tereny te - jako budowlane - z mocy prawa nie podlegałyby dekretowi PKWN i to bez względu na zatwierdzenie podziału. W tej sytuacji - zdaniem Pana W. L. - zbędna byłaby również uchwała Trybunału Konstytucyjnego.

Wyżej opisany pogląd W. L. organ uznał za błędny. Przeznaczenie w planie zabudowy terenu nieruchomości ziemskiej jako terenu przewidzianego pod zabudowę nie powoduje automatycznie utraty przez te nieruchomości charakteru nieruchomości ziemskiej. Żadne przepisy prawa obowiązujące w czasie parcelacji nieruchomości ziemskiej M. F. nie przewidywały takiego skutku.

Ponadto, nie można zgodzić się, zdaniem organu, z twierdzeniem, że w takiej sytuacji teren ten, jako teren budowlany z mocy prawa nie podlegałby dekretowi PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W w/w dekrecie brak jest przepisu, który stanowiłby o wyłączeniu z mocy prawa nieruchomości ziemskich, w odniesieniu do których plan zabudowania przewidywał przeznaczenie ich pod zabudowę. Fakt objęcia nieruchomości ziemskiej planem zabudowania, w którym przewidziano, że nieruchomość będzie przeznaczona pod budownictwo, nie powodował wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, tym samym nie oznaczał, iż nieruchomość taka nie podlegała przepisom dekretu PKWN. Dopiero przeprowadzony w sposób prawnie skuteczny podział nieruchomości przeznaczonej w planie zabudowania pod budownictwo, powodujący powstanie działek budowlanych, wyłączał tę nieruchomość spod działania dekretu o reformie rolnej.

W złożonych wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podnieśli również, iż Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 1990 r. "w ogóle nie odnosi się do zgodności parcelacji z przepisami prawa budowlanego".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył jednak, że skoro Trybunał Konstytucyjny oparł swoje rozważania na ustawie z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej, to odnoszenie się do przepisów prawa budowlanego było zbędne, gdyż do zagadnień uregulowanych przez prawo budowlane odsyła sama ustawa z 1925 r.

Rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy nakładało obowiązek uzyskania od władzy samorządowej opinii o przeznaczeniu terenów przewidzianych do parcelacji. Opinii tej M. F. nie przedłożył w 1948 r. ani Wojewodzie [...], ani Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych, opinii tej nie przedłożyli również następcy prawni M. F. - domagając się stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1948 r.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005 r. wnieśli P. R., Towarzystwo F., C. Spółka z.o.o., P. F., I. L., A. L., W. L., M. K. oraz M. S.

Skarżący P. R., Towarzystwo F. oraz C. Spółka z.o.o. zarzucili zaskarżonej decyzji :

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

1. przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej oraz pominięcie przy wykładni wyżej wymienionych przepisów wykładni Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. o sygn. W. 3/89;

2. przez niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli;

3. przez niezastosowanie art. 2 i 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 1 ust. 2 lit. a i b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r., utrzymującego w mocy orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r., stwierdzającego, iż nieruchomości M. F., zapisane w księgach wieczystych KW [...] oraz KW [...] podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, pomimo niezrealizowania celów na które przejęta nieruchomość miała być przeznaczona;

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

4. naruszenie art. 8, 9, 77§1, 80, 107§3 kpa z uwagi na podjęcie decyzji bez wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw stron, nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, nie zebranie i nie rozważnie całokształtu materiału dowodowego oraz nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja ostateczna tj. orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r., utrzymujące w mocy orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r., nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazali, iż kluczowym zagadnieniem decydującym o prawidłowym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy jest dokonanie właściwej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w szczególności jego zakresu przedmiotowego. Wiążącej wykładni dokonał w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W. 3/90. Zdaniem skarżących z treści tego orzeczenia jednoznacznie wynika, że odnosi się on do nieruchomości ziemskich, które nie podlegają reformie rolnej, a nie budowlanych. Trybunał nie uzależnia wyłączenia tych nieruchomości ze stosowania dekretu od przekwalifikowania ich przed dniem 1 września 1939 r. na działki budowlane, ale od dokonania parcelacji z przeznaczeniem na działki budowlane. Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2004 r. ( OSK 46/04) wskazali, iż utrata mocy powszechnie obowiązującej uchwał Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wykładni ustaw nie pozbawia tych uchwał waloru wykładni dokonanej według reguł przyjętych w teorii prawa, a polegającej na ustaleniu rzeczywistego sensu normatywnego przepisów prawnych. A więc Minister winien brać pod uwagę nie tylko tezy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, ale całe jego uzasadnienie.

Ponadto skarżący zauważają, że podnoszony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzut, iż przepisy ustawy o wykonywaniu reformy rolnej z dnia 28 grudnia 1925 r. nie wspominają o możliwości parcelacji terenów rolnych na działki budowlane, jest całkowicie chybiony i dyskwalifikuje tę decyzję pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami. W tym względzie również Trybunał Konstytucyjny wyprowadza wiążącą wykładnię, że celem parcelacji było nie tylko tworzenie nowych i powiększanie istniejących gospodarstw rolnych, lecz także tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych działek budowlanych.

Skarżący wskazują także, iż w okresie dokonywania parcelacji majątku L., ustawodawca przewidywał dwa odrębne tryby dla postępowania w zakresie podziału nieruchomości. Pierwszy uregulowany był w ustawie z 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej i dotyczył parcelacji nieruchomości ziemskich, w tym nieruchomości [...]. Drugi tryb, przewidziany dla parcelacji terenów budowlanych, wynikał z rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. o prawie budowlanym i zagospodarowaniu osiedli.

Jako kolejny argument skarżący wskazali, iż Minister nie zwrócił uwagi na szerszy kontekst sprawy- jej tło historyczne. Zaskarżone orzeczenia miały, zdaniem skarżących, na celu zalegalizować bezprawne zawłaszczenie majątku L. przez okupacyjne wojska niemieckie.

Ponadto w zaskarżonej decyzji Minister nie uwzględnił argumentacji wynikającej z poprzednich orzeczeń związanych ze sprawą, a opisanych we wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym skarżący podnieśli zarzut naruszenia przepisów kpa, nakładających na organ obowiązek obiektywnego, wszechstronnego, wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, w taki sposób aby strona mogła działać w zaufaniu do organów administracji i na podstawie uzasadnienia mogła ocenić wszystkie argumenty przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji.

Skarżące: P. F. i I. L. wniosły o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].03.2005r. jak również poprzedzającej ją decyzji tego organu jak również decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenia prawa i postępowania przez:

a) błędną interpretację przepisów,

b) wybiórcze stosowanie przepisów,

c) nie uwzględnienie wszystkich okoliczności i dowodów sprawy,

d) pominięcie wykładni Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19.09.1990 r.

e) nieprawidłową i niewystarczającą analizę zebranej w sprawie dokumentacji oraz zebranych dowodów,

f) zbyt daleko idącą swobodną ocenę dowodów,

g) nie wzięcia pod uwagę braku legitymacji prawnej Automobilklubu [...] w P.,

h) nie uwzględnienia, iż toczy się postępowanie o ustalenie ważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia parcelacji z 1932 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wszystkie decyzje i orzeczenia z 1948 r. i z 2004 r. oraz 2005 r. podają wadliwie obszary gruntów [...], które są przedmiotem sporu. W decyzji Wojewody [...] z 1948 r. i decyzji M.R i RR z 1948 r. oraz w decyzjach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2004 i 2005 r. podano, iż [...] (obecnie KW nr [...]) posiada obszar [...] ha, a KW [...] powierzchnię [...] ha. Zdaniem skarżących są to dane nieprawdziwe i niezgodne z księgami wieczystymi. Parcelacja i prowadzony spór dotyczą bowiem obszaru obręb L. KW nr [...] o pow. [...] ha (dawny KW [...]) oraz KW nr [...] o pow. [...] ha( dawny [...]) o łącznym obszarze [...] ha, a nadto KW nr [...]o obszarze [...] ha. Sprawa nie dotyczy w ogóle KW [...]- obecnie KW nr [...] o pow. [...] ha położonych w obrębie ul. [...]. Skarżące podnoszą, że przestawione nieścisłości są tak poważne, że kwalifikują wszystkie wspomniane decyzję, jako naruszające przepisy prawa. W ocenie skarżących twierdzenie organu jakoby skarżący nie udowodnili, by parcelacja przedmiotowych obszarów prawnie została dokonana i zakończona do dnia 1 września 1939 r. jest to twierdzenie wbrew prawu. Fakt dokonania parcelacji potwierdzają według skarżących decyzje władz samorządowych z 1932 i 1934 r., a także sprzedaż działek powstałych w wyniku parcelacji indywidualnym nabywcom.

Również twierdzenie organu, iż dokonanie podziału terenu na działki było tylko parcelacją na działki rolne, jest całkowicie błędne i nieuprawnione. Powyższe stanowisko organu jest wynikiem nie uwzględnienia, że obszar w części rozparcelowany uchwałą zatwierdzającą Wydziału Powiatowego [...] z dnia [...].06.1932 r. a potem także decyzją Rady Gminy L. z dnia [...].09.1934 r., został uznany za teren budowlany podmiejski.

W ocenie skarżących także odwoływanie się przez organ do prawa budowlanego z 1928 r. w sytuacji, gdy dochodziło jedynie do parcelacji gruntów rolnych nie ma żadnego odniesienia i stanowi wadliwe zastosowanie przepisów, stąd wszelkie inne dalsze wywody są również wadliwe. Wszystkie te argumenty zdaniem skarżących potwierdzają, że sporne grunty nie podlegały przepisom dekretu PKWN z 1944r.

W skargach W, L., M. K., M. S. i A. L. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo.

Zdaniem skarżących organ w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej błędnie stawia zarzut wadliwości postępowania parcelacyjnego polegającej na niespełnieniu wymogów stawianych przez przepisy parcelacyjne prawa budowlanego. W ocenie skarżących majątek L. jako nieruchomość ziemska położona na obszarze wiejskim nie podpadał pod działanie rozporządzenia o prawie budowlanym. Podlegał zatem w zakresie parcelacji wyłącznie regułom prawnym określonym w ustawie z 1925 roku o wykonaniu reformy rolnej i jej przepisom wykonawczym. Potwierdzeniem powyższego miała być jednoznaczna dyspozycja zawarta w decyzji administracyjnej - zezwoleniu na parcelację z dnia 7 października 1932 roku, w której Okręgowy Urząd Ziemski zapisał: "Parcelacja winna być przeprowadzona zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 28 grudnia 1925 roku o wykonaniu reformy rolnej i rozporządzeniami Ministra do tejże ustawy". Kolejnym przejawem rażącego naruszenia prawa jest w ocenie skarżących całkowite zignorowanie przez organ treści prawomocnej decyzji administracyjnej jaką niewątpliwie było zezwolenie na parcelację.

Skarżący podnoszą również, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w pierwszej decyzji z dnia [...] lipca 2004 roku odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z 1948 roku oparł się zasadniczo na trzech przesłankach: 1. przepisy o wykonaniu reformy rolnej z dnia 28 grudnia 1925 r. nie wspominają o możliwości parcelacji terenów rolnych na działki budowlane, 2.nie uznano parcelowanego terenu za tereny budowlane, 3. co do parcelowanego terenu nie został sporządzony plan zabudowania. Zdaniem skarżących powyższe przesłanki zostały błędnie zastosowane. W drugiej decyzji z dnia [...] marca 2005 roku Minister zasadniczo nie ustosunkował się do zarzutów wniesionych wobec pierwszej decyzji, wskazał tylko na nowe przesłanki uzasadniające odmowę stwierdzenia nieważności a także wskazał na uchybienie polegające na braku planu zabudowania terenu, podczas gdy obowiązek sporządzenia planu zabudowy wynikał jedynie z przepisów parcelacyjnych prawa budowlanego, natomiast w przepisach parcelacyjnych ustawy o wykonaniu reformy rolnej takich uwarunkowań nie ma i brak jest jakichkolwiek delegacji do stosowania przepisów innych ustaw i rozporządzeń w tym zakresie.

Również niedopuszczalnym, według skarżących jest świadome omijanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasad interpretacji prawa określonych w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 1990 roku stanowiącej powszechnie obowiązującą wykładnię art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, oraz kreowanie nowych poglądów w tym zakresie, poprzez wskazanie w sposób władczy nowych przesłanek, które należało spełnić, aby wyłączyć parcelowane nieruchomości spod działania dekretu PKWN z 1944 roku.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż nie znajduje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi wniesione na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek zarzuty w nich zawarte nie miały zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny orzekając w pierwszej instancji nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Wobec powyższego niezależnie od argumentacji przedstawionej przez skarżących, Sąd miał obowiązek zbadać zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem. Mając na uwadze to kryterium Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszają przepisy postępowania administracyjnego regulujące postępowanie nieważnościowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie dotyczące orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. w sprawie podpadania nieruchomości ziemskiej [...] pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów tj. trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa).

Trafnie organ podniósł, iż sprawa toczy się nie w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy to tylko wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych przyczyn można uznać taką decyzję za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. W dalszej jednak części obszernego uzasadnienia decyzji organ wywodzi, iż zasadniczym problemem w sprawie jest zakres przedmiotowy przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powołując się na wykładnię Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt w 3/89, OTK z 1990 r., poz. 26) Minister stwierdził, cytując: " zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13;zm:Dz. U. z 1957 r., Nr 39, poz. 172 i z 1968 r. nr 3, poz. 6) nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczpospolitej Polskiej, bowiem z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców". Organ dodał, iż chodzi jedynie o skuteczne rozparcelowanie na działki budowlane, zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Tymczasem w niniejszej sprawie nie nastąpiła skuteczna parcelacja przedmiotowego terenu na działki budowlane. Minister powołując się na wydane w dniu 7 października 1932 r. przez Delegata Okręgowego Urzędu Ziemskiego zezwolenie na parcelację oraz na orzeczenie Starosty Powiatowego z dnia [...] lutego 1937 r. zatwierdzające projekt parcelacji [...]ha gruntów z majątku L. wywodzi, iż akty te zostały wydane w oparciu o ustawę z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej, a ustawa ta nie przewidywała możliwości parcelacji terenów rolnych na działki budowlane. Parcele powstałe w wyniku podziału powyższa ustawa o wykonaniu reformy rolnej określa mianem gospodarstw. Minister dalej wywodzi, iż na podstawie powyższej ustawy nie mogły być tworzone działki budowlane. Aby nastąpiła skuteczna prawnie parcelacja przedmiotowych gruntów M. F. z przeznaczeniem na działki budowlane, konieczne było wcześniejsze przekwalifikowanie tych gruntów z rolnych na budowlane na podstawie przepisów prawa budowlanego. Do dnia zaś wydania zezwolenia na parcelację grunty należące do M. F. nie były uznane za teren budowlany w myśl art. 53 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.), nie były bowiem objęte prawomocnym planem zabudowania, ani też nie zostały uznane za teren budowlany przez organ uchwalający gminy. Ponieważ planowane przez właściciela osiedle miało mieć charakter podmiejski – sporządzenie planów zabudowania było obligatoryjne. Co prawda plan parcelacji terenu zapisanego w KW [...]o powierzchni ogólnej [...]ha został zatwierdzony uchwałą Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 1932 r. podjętą na podstawie art. 52 i następne rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli, jednakże uchwała została uchylona w trybie nadzoru decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r.

Wszystkie powyższe wywody organu sprowadzają się zatem do ustalenia, czy część majątku L. o pow. ok. [...] ha została skutecznie rozparcelowana na działki budowlane, zgodnie z obowiązującym prawem, bo tylko taka parcelacja w świetle wykładni Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanej w uchwale z 19 września 1990 r. wyłączała podpadanie nieruchomości ziemskiej lub jej części pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ tym samym przeprowadził postępowanie, które w ocenie Sądu mogłoby mieć umocowanie jedynie na gruncie § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), a zatem o charakterze zwykłym. Wedle zaś obecnej linii orzeczniczej prezentowanej przez sąd administracyjny, właściwym do wyłączenia części nieruchomości spod działania dekretu ze względu na fakt, iż nie spełnia ona kryterium "nieruchomości ziemskiej" – byłby sąd powszechny w trybie procesu cywilnego (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2004 r. – sygn. akt IV SA/Wa 568/04, z 10 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 17/04, z 15 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 353/04 oraz z 16 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 410/04).

Nie mniej jednak istota ustaleń oraz rozważań podjętych przez organ opiera się na wykładni przepisów dekretu o prowadzeniu reformy rolnej wyłożonej w przywoływanej wielokroć uchwale Trybunału Konstytucyjnego. Tymczasem jak zresztą wskazuje w uzasadnieniu organ – przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło niewątpliwe naruszenie prawa, ale zarazem wykazania, iż było to naruszenie "rażące". Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu. Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Należy w pełni podzielić pogląd NSA zawarty w wyroku z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94 (ONSA 1995, Nr 2, poz.91), iż "wstępnym warunkiem uznania, iż wystąpiło rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny". W ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. Otóż w sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, a taki charakter ma powoływana uchwała Trybunału Konstytucyjnego, nie można w ocenie Sądu uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa (vide wyrok NSA z 18 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 732/00). Tymczasem organ dochodząc do przekonania, iż kontrolowane orzeczenia nie są dotknięte wadą nieważności oparł swe ustalenia i wywody wyłączenie li na interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) przedmiotowego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przedstawionej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego. Niewątpliwie autorytet oraz waga rozstrzygnięć podejmowanych przez ten organ władzy sądowniczej jest ogromna, jednakże uchwała Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wykładni dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej utraciła swoją moc powszechnie obowiązującą. Nade wszystko jednak jest li tylko interpretacją przepisu, która jak już wskazano, nie może stanowić podstawy do rozważań w przedmiocie wystąpienia bądź nie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Kontrolowane w trybie nieważnościowym orzeczenia zostały wydane na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Rolą zatem Ministra było zbadanie, czy w sposób oczywisty naruszają one powyższy przepis. Ust. 2 art. 2 stanowi, iż nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt e) dokonane po dniu 1 września 1939 r. Dekret nie używa pojęcia "działki budowlanej", wyznacza jedynie przedmiotowo podział nieruchomości ziemskiej pod kątem działu prawnego bądź fizycznego. Kwestię natomiast parcelacji nieruchomości na działki budowlane podnosi Trybunał Konstytucyjny w swojej uchwale. Dekret natomiast nie rozróżnia czy wskutek działu prawnego lub fizycznego mają powstać nieruchomości o charakterze rolnym, czy budowlanym. Stanowi jedynie o "działach", traktując na równi zarówno działy prawne, jak i fizyczne wydzielenie. Przeznaczenie wydzielonej części nieruchomości ziemskiej nie zostało w samym dekrecie określone. Oznacza to, iż pogląd Trybunału, że wydzielenie na działki budowlane wyłączało teren spod działania dekretu o reformie rolnej jest tylko zaproponowaną wykładnią tego aktu.

Organ zatem dokonując oceny orzeczeń Wojewody [...] oraz Ministra i Reform Rolnych winien mieć przede wszystkim na uwadze brzmienie przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę ich wydania i przepisów prawa procesowego, nie zaś poglądu prawnego zaprezentowanego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego. Dopiero analiza poddanych kontroli orzeczeń w aspekcie wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią tychże przepisów może prowadzić do wydania odpowiadającej prawu decyzji w postępowaniu nieważnościowym.

Uznając zatem, iż zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) i 135 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 i 2 tej ustawy.