Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1043/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem otrzymanym przez UM w M. w dniu 16 kwietnia 2012 r. "A" Spółka z o.o. w P. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych na działkach nr 1 i 2 w M., polegających na wykonaniu kratownicy planszy reklamowej, nie związanej stale z gruntem, nie podświetlanej, na terenie nie zabudowanym. Wysokość tablicy wynosi 9 m, a szerokość 19,2 m. Podała, że konstrukcja stalowa ma być wykonana w formie szkieletowo-rurowej, przykręconej do ułożonych na gruncie prefabrykowanych płyt betonowych. Do płyt przykręcone zostaną słupy stalowe, na których instalowana jest kratownica. Na skręcanej konstrukcji zostanie zainstalowane płótno informacyjne. Odległość od krawędzi jezdni wynosi 51 m, co spełnia wymagania art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o prawie o dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej oraz rysunek projektowanego urządzenia reklamowego. Na rysunku podano, że grubość betonowych płyt wyniesie 40 cm, zaś ich szerokość i długość 120 cm x 210 cm. Mimo naniesionych na rysunku oznaczeń literowych i liczbowych, pozbawiony jest on legendy opisującej użyte symbole. Nie oznaczono poziomu gruntu i nie opisano naniesionej linii przerywanej biegnącej na styku słupów i płyt betonowych.

Decyzją z [...] r., odebraną przez Spółkę 8 maja 2012 r. Prezydent Miasta M. wniósł sprzeciw do dokonanego zgłoszenia. W podstawie prawnej podał przepis art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej prawem budowlanym. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ze względu na podane parametry urządzenia, prowadzenie robót może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, istnieje ryzyko upadku z wysokości, roboty muszą być wykonywane z użyciem dźwigu. Takie roboty zgodnie z rozporządzeniem MI z 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zaliczane są do robót stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa i zdrowia ludzi. W związku z powyższym ich prowadzenie wymaga opracowania projektu budowlanego wraz z informacją BIOZ oraz zapewnienia nadzoru przez odpowiednio kwalifikowana osobę, co oznacza konieczność ustanowienia kierownika robót, a w konsekwencji jest równoznaczne z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła, że wydanie decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 prawa budowlanego oznacza równocześnie zastosowanie w sprawie art. 30 ust. 5 tej ustawy i konieczność nałożenia w decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązek taki nie powstaje bowiem z mocy prawa, ale w oparciu o rozstrzygnięcie organu administracji. W wydanej decyzji, mimo wniesienia sprzeciwu, nie nałożono obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, decyzja jest zatem wadliwa. Zarzucono także wadliwe powołanie się na przepisy dotyczące informacji BIOZ, które nie mają zastosowania w stosunku do obiektów podlegających zgłoszeniu. Zaprzeczono także, aby zarzut niebezpieczeństwa związanego z wykonywaniem robót był zasadny.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że jakkolwiek organ I instancji jedynie wniósł sprzeciw powołując się na art. 30 ust. 7 pkt 1 prawa budowlanego, to w uzasadnieniu decyzji wskazał na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, co oznacza domniemanie, że inwestor ma uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Mimo, że decyzja narusza ustawę, to jednak w ujęciu celowościowym i w stwierdzonych okolicznościach faktycznych nie przyjęto zgłoszenia reklamy. Wojewoda przyznał, że wadliwie nie nałożono obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednak to naruszenie nie może być podstawą uchylenia sprzeciwu, byłoby bowiem równoznaczne w skutkach z przyjęciem zgłoszenia, którego realizacja może wywołać negatywne skutki. Wojewoda uznał, że dopuszczalne było uzasadnienie stanu zagrożenia poprzez odniesienie się do regulacji rozporządzenia MI z 23 czerwca 2003 r., standardy w tym rozporządzeniu określone mogą być podstawą do uznania, że określone roboty mogą powodować zagrożenie dla ludzi lub mienia.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podtrzymano zarzuty zgłoszone uprzednio w odwołaniu. Wskazano, że skoro podstawą decyzji organu I instancji był art. 30 ust. 7 pkt 1 prawa budowlanego, to rozstrzygnięcie powinno zawierać nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, obowiązku takiego jednak nie nałożono, wobec czego naruszono art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 7 prawa budowlanego. Brak nałożenia obowiązku powoduje, że inwestor może ponowić zgłoszenie tego samego obiektu budowlanego, a organ nie będzie miał możliwości takiego zgłoszenia oprotestować. Zastrzeżenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie stanowi nałożenia obowiązku. W skardze podkreślono, że Wojewoda dostrzegł zgłoszone uchybienia, jednak nie uchylił wadliwej decyzji mając na względzie upływ czasu do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu, ten argument nie może jednak zostać uznany.

Skarżąca podniosła również, że niezależnie od wadliwości samego rozstrzygnięcia, pozbawione podstaw było także uznanie, że realizacja obiektu może skutkować zagrożeniem bezpieczeństwa. Teza taka nie została poparta żadnymi prawnymi i faktycznymi argumentami, wobec czego również z tego powodu decyzje winny zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podano dodatkowo, że w sprawie o sygn. II SA/Gl 678/09 WSA w Gliwicach wyrokiem z 30 listopada 2009 r. oddalił skargę inwestora na decyzję Wojewody, która utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania podobnej tablicy reklamowej i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla Spółki "B" w O. Jak wynika z bazy orzeczeń NSA , do wyroku tego nie zostało sporządzone uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Należy zgodzić się ze skarżącą Spółką, że decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 prawa budowlanego winna, obok rozstrzygnięcia o zgłoszeniu sprzeciwu, zawierać nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 30 prawa budowlanego dotyczy dwóch grup przypadków, w których organ wydaje decyzję o sprzeciwie. Jedna z nich uregulowana jest w art. 30 ust. 6 ustawy. W przypadkach w nim wymienionych wniesienie sprzeciwu jest obligatoryjne. Organ wnosi sprzeciw, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy oraz gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Drugą podstawę wniesienia sprzeciwu stanowi przepis art. 30 ust. 7 prawa budowlanego. Na jego podstawie organ może wnieść sprzeciw w stosunku do zamiaru wykonania obiektu co do zasady objętego obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli jego realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ponieważ regulacja ta dotyczy obiektów i robót ustawowo zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w decyzji wnoszącej sprzeciw organ jest obowiązany nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W istocie przepis art. 30 ust. 7 ustawy, mając na uwadze jego brzmienie, stanowi bezpośrednią podstawę właśnie do rozstrzygnięcia o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co skutkuje równocześnie sprzeciwem wobec dokonanego zgłoszenia. Wydanie na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 prawa budowlanego decyzji, którą wyłącznie wnoszony jest sprzeciw do dokonanego zgłoszenia, z pominięciem nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jest wadliwe i narusza przepisy prawa materialnego –art. 30 ust. 7 w związku z ust. 5 ustawy. Nie może nałożenia takiego obowiązku zastąpić zastrzeżenie zawarte w uzasadnieniu, w którym stwierdza się konieczność uzyskania warunków zabudowy przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę. W konsekwencji nie zasługuje na akceptację także argumentacja przedstawiona przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji, odwołująca się do względów pragmatycznych, wskazująca na skutki wynikające z upływu 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Na marginesie w tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, że zarówno stanowisko organu odwoławczego, jak i strony skarżącej co do skutków nie wniesienia sprzeciwu nie jest zasadne. Dokonanie zgłoszenia i brak skutecznie wniesionego sprzeciwu nie oznaczają, że roboty wykonane korzystają z bezwzględnej ochrony i nie ma możliwości wszczęcia kroków przez organ nadzoru budowlanego. Milczenie organu nie legalizuje robót naruszających przepisy prawa i jeżeli zachodzą przesłanki z art. 50 i 51 prawa budowlanego, to na tej podstawie powinno dojść do czynności naprawczych. Kwestie te nie mają jednak bezpośredniego znaczenia dla niniejszej sprawy i nie wymagają wobec tego gruntownego przedstawienia.

Sąd administracyjny powołany jest do kontroli legalności rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji, a podstawę jego procedowania stanowią przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Rozstrzygając sprawę sąd zobowiązany jest uwzględniać z urzędu szereg okoliczności. Z jednej strony, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygając sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Regulacja ta ma pozytywne skutki dla strony skarżącej, zobowiązuje bowiem sąd do uwzględniania z urzędu również takich naruszeń prawa, które nie zostały przez stronę skarżącą dostrzeżone i zgłoszone w skardze. Z drugiej strony przepis art. 145 § 1 p.p.s.a zobowiązuje sąd do miarkowania skutków stwierdzonych naruszeń prawa. Warunkiem uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie jest stwierdzenie naruszenia prawa, nie każde jednak stwierdzone przez sąd naruszenie prawa uzasadnia uchylenie decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uchyla decyzję, jeżeli naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie, które takiego wpływu nie wywarło, uchylenia decyzji nie uzasadnia. W konsekwencji nawet zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w skardze przez stronę, nie uprawnia sądu do uchylenia decyzji, jeżeli rozstrzygając sprawę w jej całokształcie, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów, sąd dojdzie do przekonania, że wydane rozstrzygnięcie, mimo wadliwej podstawy prawnej powołanej przez organy, ma oparcie w przepisach i stwierdzony stan faktyczny uzasadnia wydane rozstrzygnięcie, choć inna jest jego podstawa prawna. W przekonaniu orzekającego Sądu taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszym przypadku.

Stan faktyczny dotyczący parametrów planowanego obiektu i robót związanych z jego realizacją nie był kwestionowany. Nie chodzi przy tym o negowany przez stronę zarzut zagrożeń mających wedle organów wynikać z planowanych prac, co było powodem wniesienia sprzeciwu, ale o to, jaki obiekt miał powstać. Zgłoszenie dotyczyło szkieletowej konstrukcji stojącej, przymocowanej do płyt betonowych ułożonych na gruncie, o wymiarach podanych przez inwestora, mającej służyć celom reklamowym. Takie roboty nie podlegają zgłoszeniu i nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ znajduje uzasadnienie w art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego – zgłoszenie dotyczyło budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W art. 3 pkt 3 prawa budowlanego ustawodawca zaliczył do budowli, stanowiących jeden z rodzajów obiektów budowlanych, wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Planowana tablica reklamowa, zaprojektowana została jako obiekt wolnostojący, co wprost wynika z opisu dołączonego do zgłoszenia. Nie znajduje natomiast uzasadnienia teza, że planowane urządzenie reklamowe nie będzie trwale związane z gruntem. Przesłanka trwałego połączenia z gruntem nie jest kategorią ocenną czy stopniowalną i nie odnosi się do kwalifikowania połączeń obiektu z gruntem na mniej czy bardziej trwałe. W konsekwencji kryterium trwałości połączenia nie może być to, czy obiekt może być rozebrany, przeniesiony, oddzielony od podłoża bez zniszczenia. Istniejące możliwości techniczne powodują, że nawet takie obiekty jak budynki, tradycyjnie uznawane za trwale związane z gruntem, mogą być bez ich zniszczenia przeniesione w inne miejsce. Ta okoliczność nie powoduje jednak, że kategoria obiektów trwale złączonych z gruntem staje się pusta. W przekonaniu Sądu, cecha trwałego związanie z gruntem winna być ustalana z uwzględnieniem tak zastosowanych przy realizacji obiektu rozwiązań technicznych, jak i przeznaczenia obiektu i istotnych z punktu widzenia tego przeznaczenia parametrów. W niniejszej sprawie dla ustabilizowania urządzenia reklamowego przewidziano osadzenie go w betonowych płytach znacznych rozmiarów, położonych na gruncie. Jest niewątpliwe, że rozwiązanie to służy trwałości wykonanego obiektu. Nie jest on przeznaczony do przenoszenia z miejsca na miejsce (choć istnieje przecież możliwość permanentnego montowania i demontowania obiektu), lecz do postawienia na jakiś czas w określonym miejscu z zapewnieniem konstrukcji bezpiecznej stabilności. Planowany sposób wykonania obiektu poświadcza, że ma on być w okresie jego funkcjonowania posadowiony w sposób stabilny, co w przekonaniu Sądu spełnia przesłankę trwałego połączenia z gruntem. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie potwierdzenie uzyskał pogląd, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary oraz sposób stabilizacji, polegający na obciążeniowym działaniu stopy fundamentowej, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, a więc jest trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie w inne miejsce. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale połączone z gruntem nie decyduje metoda i sposób posadowienia, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego posadowienia (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05, z 25 maja 2007., II OSK 1509/06, z 3 lutego 2010 r., II OSK 249/09, z 29 lipca 2010 , II OSK 1233/09, z 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10, z 4 kwietnia 2011 r., II OSK 427/10, z 13 kwietnia 2011 r., I OSK 647/10).

Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o jakim stanowi przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego dotyczy robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń i tablic reklamowych i tylko w stosunku do nich art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego przewiduje obowiązek dokonania zgłoszenia. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie przedmiotem inwestycji jest urządzenie reklamowe. Kolejnym warunkiem zwolnienia z art. 20 ust. 2 pkt 6 jest charakter wykonywanych robót budowlanych. Ustawa zawiera w tym przepisie termin, który nie został zdefiniowany przez ustawodawcę w art. 3 ustawy, instalowanie jako rodzaj robót budowlanych nie zostało także wymienione w art. 3 pkt 7 ustawy. Ustalenie zatem istotnych cech instalowania jako przypadku roboty budowlanej (a kwalifikacja taka ma swe uzasadnienie w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy), wymaga wzięcia pod uwagę w pierwszej kolejności tych przepisów prawa budowlanego, w których termin ten został użyty. Uwzględniając przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 3lit. a-c ustawy można zauważyć, że w każdym z nich termin ten jest użyty w odniesieniu do obiektów wykonywanych, umieszczanych na innych obiektach. Okoliczność ta winna zostać uznana za istotną cechę takiej roboty budowlanej jak instalowanie. W przekonaniu Sądu, o przypadkach instalowania można zatem mówić wyłącznie wtedy, gdy tablica lub urządzenie reklamowe są umieszczane na innym, już istniejącym obiekcie budowlanym. Jeżeli natomiast urządzenie takie, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, zaplanowano wykonać na gruncie, wówczas nie można zakwalifikować roboty budowlanej jako instalowania korzystającego ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Takie roboty wymagają pozwolenia na budowę, nie korzystają ze zwolnienia z art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego, co w konsekwencji uzasadnia wniesienie sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 20 maja 2011 r., II OSK 883/10, z 23 marca 2011 r., II OSK 514/10, z 15 czerwca 2011 r., II OSK 1078/10). W tych okolicznościach podnoszona przez Skarżącą kwestia zasadności uznania, że roboty grożą powstaniem niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i zasadność stanowiska organów nie wymaga weryfikacji.

Zgodnie z przedstawioną powyżej argumentacją, w przekonaniu Sądu zamiar wykonania takiej tablicy reklamowej jak opisana w zgłoszeniu wymagał pozwolenia na budowę. Wobec dokonanego zgłoszenia organ zobowiązany był wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego. Mimo wadliwie podanej podstawy prawnej i wadliwego uzasadnienia, podjęte rozstrzygnięcie, orzekające właśnie o wniesieniu sprzeciwu, jest zatem prawidłowe, a niewątpliwe uchybienia organów obu instancji nie miały wpływu na wynik sprawy, nie uprawniają zatem Sądu do uchylenia decyzji.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.