Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 857/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148, art. 149
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta - na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a) - po rozpatrzeniu wniosku M.R. z [...] czerwca 2015 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z [...] września 2014r. znak [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu, na działkach nr [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przymiot strony przysługuje właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości na której ma powstać inwestycja oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich, to jest graniczących z terenem planowanej inwestycji. Właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości niesąsiadujących z terenem inwestycji, aby być uznani za stronę powinni wykazać wpływ wyniku postępowania na własny interes prawy lub obowiązek. Interes taki powinien być bezpośredni, realny, oparty na konkretnej normie prawa materialnego (podobnie orzekł NSA w wyroku z 22 lutego 2012 r., II OSK 2331/10). Za strony postępowania zakończonego przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy uznano właścicieli i użytkowników wieczystych terenu objętego inwestycją oraz działek sąsiednich, graniczących bezpośrednio z tym terenem. Zgodnie z ustaleniami decyzji, oddziaływanie inwestycji nie może wykraczać poza granice terenu objętego decyzją. Zdaniem organu pierwszej instancji zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna objęta ustaleniami przedmiotowej decyzji, której oddziaływanie ograniczone musi być (zgodnie z zapisem w decyzji) do terenu inwestycji, nie wpłynie w żaden sposób na swobodę korzystania i ewentualnego nowego zagospodarowania zabudowanej działki stanowiącej własność wnioskodawcy. Nieruchomość nr [...], której wnioskodawca jest właścicielem nie graniczy, jak przyznaje sam wnioskodawca, z terenem inwestycji, a swoje uprawnienie do posiadania przymiotu strony M.R. wywodzi jedynie z prawa własności niezabudowanej nieruchomości położonej w odległości 5m od granic terenu inwestycji i domniemanych przyszłych uciążliwości, nie mających oparcia w przepisach prawa materialnego. W złożonym wniosku o wznowienie postepowania nie wskazano żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego z którego wynikałby interes prawny do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z [...] września 2014 r. znak [...]. Z samego faktu posiadania nieruchomości w niewielkiej odległości od terenu inwestycji nie można wywieść uprawnienia do posiadania przymiotu strony w sprawie zakończonej ww. decyzją. Brak przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przesądza o tym, że wnioskodawca nie jest stroną w postępowaniu wznowieniowym. Nie posiadając przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, wnioskodawczyni nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Na powyższe postanowienie M.R. złożył zażalenie, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 w zw. z art. 144, art. 80 K.p.a, jak również art. 28 K.p.a. w powiązaniu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie M.R. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swego zażalenia ww. wskazał, że teren, na którym ma być realizowana planowana inwestycja, od działki nr [...], której jest właścicielem, oddziela jedynie wąski, ok. 5 m pas gruntu dz. nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że planowane zamierzenie inwestycyjne, jakim jest budowa budynków wielorodzinnych - do sześciu kondygnacji, ze względu na swój charakter, na pewno będzie naruszać prawa skarżącego do korzystania z nieruchomości, której jest właścicielem, bowiem będzie oddziaływać na wskazaną nieruchomość, chociażby poprzez jej zacienienie. Stosownie zaś do treści art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Wnoszący zażalenie, powołując się na orzecznictwo NSA, wskazał, iż uprawnione jest domniemanie, że inwestycja sąsiada może naruszać interes prawny właściciela działki i uzasadniać jego udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Stąd też, uzasadnione jest zarazem akceptowanie szerszego katalogu osób mających prawo uczestniczyć jako strony, korzystające w pełnym zakresie z uprawnień procesowych strony.

Zdaniem M.R., uzasadnione jest wiązanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. z prawem własności art. 140 k.c. i przyjmowanie domniemania, że interes prawny właściciela (i innej osoby mającej tytuł prawny do działki) może być naruszony przez prace budowlane zamierzone na sąsiedniej działce.

W dalszej części uzasadnienia skarżący przywołał treść art. 140 kc z którego wynika, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Ponadto z art. 143 k.c. wynika, ze w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. I wreszcie, przywołany przepis art. 144 k.c. stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Wobec powyższego, zdaniem wnoszącego zażalenie, organ pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że "nie wskazano żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2014r. znak: [...]".

M.R. wywiódł swoją legitymacje z przysługującego prawa własności, co jest wystarczające, bo - jak pisze: "decyzja o warunkach zabudowy nie narusza praw oraz interesów osób trzecich, zatem nie można na tym etapie procesu inwestycyjnego (w przeciwieństwie do kolejnego etapu jakim jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę) wskazać konkretnego przepisu prawa materialnego, którego zakres w odniesieniu do możliwości albo powinności konkretnych podmiotów uległby modyfikacji wskutek ustalenia warunków zabudowy określonego terenu". Niezależnie od powyższego, zdaniem ww. o wadliwości wydanego przez organ pierwszej instancji w trybie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia i konieczności wyeliminowania go z obrotu prawnego, przesądza naruszenie przez organ procedury administracyjnej, w tym: art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący wywiódł, iż odmowę wszczęcia postępowania wznowieniowego z przyczyn podmiotowych (braku legitymacji) należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Zaś ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, jak miało to miejsce w przedmiotowym przypadku, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa. Dopiero bowiem w toku wszczętego postępowania w trybie nadzwyczajnym dojdzie do ostatecznego ustalenia legitymacji danego podmiotu do bycia stroną w postępowaniu wznowieniowym. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Wnoszący zażalenie wskazał, że w świetle powyższego, jeśli istniały wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania i gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji powinno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 K.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta, odmawiające wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (...) jest zgodne z prawem. Jeżeli bowiem, w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, w sposób oczywisty, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 K.p.a postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Kolegium wskazało, że 3 czerwca 2015 r. M.R. zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Powołał się na art. 145 § 1 pkt 4, w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowa decyzja ma istotną wadę prawną, bowiem wydana została bez udziału wnioskodawcy, jako strony tego postępowania. Swoją legitymację do uczestniczenia w charakterze strony wywiódł z faktu, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla "blokowiska" z wysokimi budynkami w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych, co z pewnością będzie ograniczało właścicieli tych domów, prawo do swobodnego korzystania ze swoich nieruchomości. Zdaniem wnioskodawcy oczywistym jest, że w tym przypadku nieprawidłowo został ustalony przez organ krąg stron postępowania, albowiem nie został on ograniczony tylko do właścicieli działek sąsiednich.

Organ pierwszej instancji rozpatrując otrzymany wniosek zbadał, czy zachodzą łącznie wszystkie przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, tj. ustalił, czy:

- decyzja, której dotyczy wniosek, jest ostateczna,

- wniosek o wznowienie pochodzi od strony,

- podanie o wznowienie został wniesiony za zachowaniem ustawowych terminów,

- żądanie wznowienia postępowania oparte jest na powołaniu przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 K.p.a., wystąpienie łącznie wszystkich powyższych przesłanek, uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, zaś ich brak, w myśl art. 149 § 3, obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia wnioskowanego postępowania.

Mając powyższe na uwadze [...] czerwca 2015 r. organ pierwszej instancji, postanowieniem znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego w przedmiotowej sprawie. Skład orzekający, badając sprawę w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz przedłożone akta sprawy, ustalił, że w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkaniowych wielorodzinnych wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], stronami tego postępowania byli właściciele, wieczyści użytkownicy, zarządcy nieruchomości sąsiednich w stosunku do oznaczonych j.w. nr geodezyjnymi działki inwestora, tworząc obszar oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Wnioskodawca nie uczestniczył w tym postępowaniu, bowiem jego nieruchomość dzieli od nieruchomości objętych przedmiotową decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, pas gruntu, który do wnioskodawcy nie należy. Skoro żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie ustalenia warunków zabudowy i jednocześnie nie wskazano przepisu prawa materialnego, z którego wynikałaby sytuacja ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawcy, należało stosownie do art. 149 § 3 K.p.a odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego w tej sprawie.

W ocenie Kolegium, w przypadku odmowy wznowienia postępowania właściwą podstawą prawną jest tylko art. 149 § 3 K.p.a. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Z przytoczonej regulacji wynika, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Art. 149 § 3 K.p.a jest regulacją szczególną, wynikającą ze specyfiki nadzwyczajnego postępowania z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. I niewątpliwie odmowa wszczęcia takiego postępowania może wynikać tak z przeszkód podmiotowych, jak i przedmiotowych. Powyższe rozróżnienie powoduje, że przepisy te nie powinny być stosowane dowolnie, wymiennie, lecz w zależności od charakteru postępowania, o którego wszczęcie występuje składający żądanie podmiot. A skoro tak, to w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis, dotyczący trybu nadzwyczajnego - wznowienia postępowania, jakim jest samodzielnie przepis art. 149 § 3 K.p.a. Omawianą kwestię reguluje WSA w Łodzi w wyroku z 4 listopada 2014 r., II SA/Łd 782/14. W doktrynie wyraża się pogląd, który należy podzielić, że wówczas, gdy podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 149 § 3 K.p.a, przesłanki ich stosowania mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych.

Zdaniem Kolegium, rozważania w niniejszej sprawie poprzedzić należy uwagą, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami, inaczej mówiąc, decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne: zarys wykładu, PWN 1983, s, 242). Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w sposób wyczerpujący uregulował ten nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego. Począwszy od stworzenia zamkniętego katalogu przyczyn wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a, co oznacza, że wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn, poprzez wyczerpujące wskazanie w art. 147 K.p.a, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a następuje tylko na żądanie strony. I dalej ustawodawca przewidział także sposoby zakończenia postępowania zainicjowanego skutecznie przez stronę lub z urzędu. Co ważne, z uwagi na przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia, w przepisie art. 149 § 3 K.p.a czytamy, iż odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W ślad za wypracowanym stanowiskiem doktryny i judykatury trzeba wyraźnie zaznaczyć, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 K.p.a następuje wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a). W ocenie Kolegium bezspornym jest, że jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, w sposób oczywisty, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 K.p.a postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w judykaturze (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2010 r., I OSK 1332/09; wyrok WSA w Łodzi z 17 maja 2011 r., II SA/Łd 318/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca powołał się na podstawę wznowienia zawartą w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Uzasadnienie tej podstawy wywodził z tego, że bezpodstawnie krąg stron postępowania został przez organ pierwszej instancji ograniczony tylko do właścicieli działek sąsiednich, podczas gdy odległość jego nieruchomości od nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy, to pas gruntu o szer. ok. 5m. Zaś planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na realizacji budynków wielorodzinnych - do sześciu kondygnacji, ze względu na swój charakter, będzie oddziaływało na nieruchomość wnioskodawcy.

Kolegium w pełni podzieliło ocenę dokonaną przez organ pierwszej instancji, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia. "Charakter" planowanej inwestycji jest taki sam, jak charakter zabudowy na nieruchomości skarżącego, czyli budownictwo mieszkaniowe. Powszechnym jest, w skali kraju, co potwierdzają także zapisy funkcjonujących w jednostkach samorządu terytorialnego miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej niskiej (domy jednorodzinne) i wysokiej (budynki wielorodzinne, wielokondygnacyjne) w bezpośrednim sąsiedztwie.

Przytoczone przepisy kodeksu cywilnego nie przesądzają jednoznacznie o interesie prawnym posiadanym przez ww. w przedmiotowym postępowaniu. Nie można bowiem przyjąć, że ustalone warunki zabudowy w jakikolwiek sposób przesądzają o naruszeniu treści art. 140 kc z którego wynika, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Jednocześnie nie naruszają przestrzeni nad i pod powierzchnią nieruchomości M.R. (art. 143 k.c.).

I wreszcie Kolegium nie znalazło uzasadnienia dla przywołania przepisu art. 144 k.c. stanowiącego, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest równoznaczna z pozwoleniem na rozpoczęcie realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a także nie narusza interesu osób trzecich i nie rodzi praw do terenu. Jak słusznie wskazano w treści wniesionego zażalenia, decyzja ta nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw własności. Nie może zatem być mowy o działaniach adresata ustalonych warunków zabudowy, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości wnoszącej zażalenie.

Powyższa okoliczność ma znaczenie dla oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Kolegium, słusznie organ pierwszej instancji stwierdził, że z przedłożonych akt sprawy jednoznacznie wynika, iż wnioskodawca nie ma przymiotu strony. Ustalenie to nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego i analizy sprawy. Przechodząc bowiem do definicji strony postępowania, należy odwołać się do przepisu art. 28 K.p.a, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola względnie subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r., I SA 511/2000).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powstałym na tle powyższego przepisu wyrażono pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Przy czym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny niedający przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę. W praktyce interes prawny strony jest ustalany każdorazowo na podstawie norm prawa materialnego, które mogą znaleźć swoje zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej.

W kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy zgodzić się z przyjętym orzecznictwem, iż stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, przy czym mogą to być działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Nie ma miejsca jednak tutaj na żaden automatyzm w tej kwestii. Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę czy dana osoba ma interes prawny aby uczestniczyć w takim postępowaniu.

W sprawie niniejszej, działka M.R., tak jak to ustalił organ pierwszej instancji, nie znajduje się w bezpośredniej styczności działek, na której jest planowana przedmiotowa inwestycja, lecz pozostaje w pewnej od niej odległości. Autor zażalenia nie wskazał, jaki jego interes prawny został naruszony przez wydaną decyzję Prezydenta Miasta. Podniósł jedynie, że projektowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna znajduje się w zbyt bliskiej odległości od jego nieruchomości i z tego względu, nie wyraża na to zgody, gdyż zrealizowanie przedmiotowej inwestycji ograniczy możliwość korzystania z przedmiotu własnej nieruchomości. Jak słusznie zważył wnoszący zażalenie, organ miał szczególny obowiązek przeprowadzenia analizy, czy M.R. ma w niniejszej sprawie interes prawny, pozwalający na uznanie go za stronę postępowania administracyjnego, czy też posiada jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji organu pierwszej instancji. Tylko bowiem przymiot strony postępowania administracyjnego daje uprawnienie osobie, której przysługuje taki status do żądania wznowienia postępowania.

Kolegium podzieliło przywołane w zażaleniu stanowisko prezentowane zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wg którego, odmowę wszczęcia postępowania wznowieniowego z przyczyn podmiotowych (brak legitymacji) należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie zaś, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku podjętego już postępowania.

Kolegium zwróciło też uwagę, że analizy, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, czy też nie, a tym samym wszcząć postępowanie wznowieniowe, organ może dokonać jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże swój interes prawny wskazując konkretny przepis prawa materialnego. Tymczasem, M.R. wskazał jednoznacznie w treści swego zażalenia, że wywodzi swoją legitymację z przysługującego prawa własności, bowiem nie można wskazać konkretnego przepisu prawa materialnego.

Bezsprzecznie jednak, w postępowaniu administracyjnym, bezwzględnie podstawę działania stanowią przepisy prawa materialnego, z zastosowaniem procedur K.p.a. Słusznie zatem organ pierwszej instancji stwierdził, że wnoszący zażalenie nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.R. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 147, art. 149 § 1 i 2, art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 jak również art. 28 K.p.a w powiązaniu z przepisami prawa materialnego tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, dalej: u.p.z.p) oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 8, art. 11, art. 80, art. 77 w zw. z art. 144 K.p.a, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Uzasadniając skargę M.R. wskazał, że w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy rozpatrując zażalenie, pomimo powołania się przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a i wskazanie na jego interes prawny, wbrew przepisom proceduralnym, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Nadto, pomimo braku wydania postanowienia o wznowieniu postepowania, organ odwoławczy (podobnie jak organ pierwszej instancji) przystąpił do merytorycznej oceny zasadności argumentacji podnoszonej przez skarżącego we wniosku dot. wykazania naruszenia jego interesu prawnego. Skarżący zaznaczył, że w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postepowania wstępnego, stąd wydane przez organ odwoławczy postanowienie w istotny sposób narusza przepisy proceduralne, w tym art. 147, art. 149 § 1 i 2, art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako przyczynę wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie wskazano fakt, iż skarżący nie został uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji prezydenta Miasta z [...] września 2014 r. znak [...], bowiem przymiot strony przysługuje właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich, tzn. graniczących z terenem planowanej inwestycji. Właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości nie sąsiadujących z terenem inwestycji, aby zostać uznanymi za stronę postępowania, powinni wykazać wpływ wyniku postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Za strony postępowania uznano właścicieli i użytkowników wieczystych terenu objętego inwestycją oraz działek sąsiednich, graniczących bezpośrednio z tym terenem. Skarżący warunku tego nie spełnił, zdaniem organów orzekających w sprawie nie wykazała również wpływu wyniku postępowania na sferę swoich praw i obowiązków.

Rozstrzygnięcie to należy uznać za naruszające prawo z następujących względów.

Przede wszystkim, jako podstawę prawną wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądowym wskazuje się tymczasem, iż niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego wnioskodawcy) zajdzie jedynie w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi podmiot, który nie będzie w ogóle powoływał się na interes prawny. W sytuacji natomiast, kiedy będzie zachodziła potrzeba ustalania, czy sprawa dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, tego rodzaju ustalenia mogą być przez organ czynione, ale dopiero po wznowieniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str.575). Stwierdzenie czy tego rodzaju przesłanka w danym przypadku istotnie wystąpiła, czy też nie zachodziła, polegać musi m.in. na zbadaniu czy osoba, która nie brała udziału w objętym wnioskiem postępowaniu, powinna mieć w nim status strony. Kwestia czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony, stanowi już etap merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania. Ocena taka nie może być więc prowadzona poza postępowaniem (wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., I OSK 246/11, LEX nr 1103996), a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Pierwsza faza postępowania w przedmiocie wznowienia polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 K.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeżeli jednak wniosek o wznowienie postępowania został oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, wynika z niego, że zdaniem podmiotu składającego podanie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu.

W przypadku wskazania przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z 9 lipca 2013 r., II SA/Łd 414/13, LEX nr 1346161).

Za nietrafny należy zatem uznać pogląd, iż ocena czy dany podmiot ma interes prawny do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, może zostać dokonana w fazie wstępnej, zastrzeżonej wyłącznie dla zbadania prawidłowości wniosku o wznowienie postępowania tylko pod względem formalnym. Zaistniała w niniejszej sprawie sytuacja skutkowała w rezultacie tym, że ocena roszczenia wnioskodawcy została dokonana poza ramami postępowania administracyjnego. Jest to zasadnicza przyczyna, ze względu na którą wydane w sprawie postanowienie zostało uznane za naruszające prawo.

Niezależnie jednak od powyższego, odnosząc się do zaprezentowanego w wydanych w sprawie postanowieniach rozumienia pojęcia "działka sąsiednia", zastosowanego w toku wykładni przepisów u.p.z.p w związku z art. 28 K.p.a, należy zwrócić uwagę, iż na gruncie tej ustawy, w postępowaniach dotyczących ustalania warunków zabudowy stronami postępowania są – co do zasady – właściciele działek sąsiednich, rozumianych jako bezpośrednio sąsiadujące, ale nie ma tu miejsca na żaden automatyzm. W pewnych bowiem sytuacjach za działki sąsiednie należy uznać działki położone dalej, aniżeli działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji (przykładowo wyrok NSA z 8 września 2004 r., OSK 394/04, LEX nr 160631). Będzie to uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy niniejszej, a konkretnie fakt, że nieruchomość skarżącego oddziela od terenu objętego planowaną inwestycją inna nieruchomość stanowiąca wąski pas gruntu szerokości 5m (z akt sprawy nie wynika, aby była ona w jakikolwiek sposób zagospodarowana), należy uznać, że kwestia statusu skarżącego jako strony postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy wymaga szczegółowego wyjaśnienia w toku wznowionego postępowania, zwłaszcza, że w poprzedzającej decyzję o warunkach zabudowy analizie urbanistycznej nie ma ani słowa na temat możliwego wpływu inwestycji na tereny sąsiednie.

Powyższe oznacza, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta zostały wydane z naruszeniem art. 149 § 3 K.p.a, polegającym na nieuprawnionej odmowie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy skarżący występując z tym wnioskiem powoływał się na zaistnienie podstawy wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, podczas gdy jego ewentualny status jako strony postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać oceniony w toku postępowania wznowieniowego, tzn. po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 K.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien najpierw w oparciu o przywołany wyżej art. 149 § 1 K.p.a wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a dopiero w dalszej kolejności poddać ocenie, czy skarżącemu, z uwagi na położenie nieruchomości stanowiącej jego własność względem terenu inwestycji oraz możliwy wpływ planowanego przedsięwzięcia na tereny sąsiednie (lub jego brak), przysługuje status strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.