Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1427/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1474/07 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1474/07, oddalił skargę T.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania T.P., uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2001r., udzielającej W.M.N. przy ul. [...] 1 w B. pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej po wykonanej modernizacji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego jest wadliwe i zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Wyjaśnił, że decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej po wykonanej modernizacji z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postępowanie nieważnościowe wszczęto na wniosek podmiotu nie mającego przymiotu strony. T.P. nie posiada interesu prawnego upoważniającego do kwestionowania pozwolenia na użytkowanie, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Ponadto, T.P. będąc członkiem W.M. N. przy ul. [...] 1 w B. może działać tylko za pomocą zarządu Wspólnoty chyba, że wykaże swój indywidualny, własny interes prawny.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ odwoławczy rażąco naruszył prawo do własności skarżącego, który jest jedynym właścicielem nieruchomości przy ul. [...] 1 w B.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie stąd też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę tę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zobligowany jest zatem w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a.

O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji zindywidualizowanego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się, zatem do ustalenia związku o charakterze materialno- prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że zastosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Jak podkreśli Sąd zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji ( por. wyrok NSA z 1 lutego 2001r., IV SA 2085/98, LEX nr 55752).

W sprawie za bezsporne uznano, iż skarżący nie był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2001r.

Skarżący powinien więc zdaniem Sądu wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie przez inwestora narusza jego uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego skarżącego we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez niego przepis rzeczywiście został przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przypomniano, iż skarżący zgłaszając żądanie eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2001 r., udzielającej W.M.N. przy ul. [...] 1 w B. pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej po wykonanej modernizacji wskazał, iż kwestionowana decyzja została wydana bez jego zgody jako właściciela kotłowni i hydroforni.

Z akt sprawy (odpisów z księgi wieczystej, oświadczenia Przewodniczącego Zarządu W. M. i listy właścicieli lokali Wspólnoty) wynika, że skarżący jest właścicielem czterech lokali zlokalizowanych w budynku wielorodzinnym oraz członkiem W.M.N. przy ul. [...] 1 w B..

W przedmiotowym budynku wyodrębnionych jest 31 lokali mieszkalnych i każdemu właścicielowi przysługuje prawo własności do lokalu oraz związanego z nim odrębnego udziału we współwłasności części wspólnych budynku (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali – tj. Dz. U. z 2000r., Nr 80, poz. 903 ). Właściciele lokali tworzą W. M. kierowaną przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej, który także reprezentuje ją na zewnątrz (art. 20 i art. 21 cyt. ustawy).

Zasadą jest, że we wszystkich sprawach za członków W.M. działa wyłącznie W., a w szczególności jej Zarząd. Jeśli członek W. M. wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie w której może wystąpić także W.

Skarżący wskazywał, iż jego interes prawny polega na naruszeniu prawa własności kotłowni i hydroforni. Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że w tych okolicznościach w sposób prawidłowy organ odwoławczy ocenił, że interesu takiego nie można uznać za interes dający skarżącemu status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Kotłownia i hydrofornia stanowią część wspólną nieruchomości i nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, ale do współkorzystania przez wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej.

Roszczenia skarżącego wynikające z prawa własności powinny być dochodzone według przepisów kodeksu cywilnego natomiast właściwym do rozstrzygania takiego sporu jest sąd powszechny. Organy administracji państwowej nie są upoważnione do podejmowania czynności, które miałyby na celu likwidację naruszeń prawa własności.

W sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została na wniosek osoby nie będącej stroną w sprawie, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji, które nie powinno się w ogóle toczyć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego T.P. i zaskarżając go w całości zarzucił:

rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżanego orzeczenia, to jest art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w uznaniu że skarżący nie posiada interesu prawnego pomimo, iż poprzedzająca wyrok decyzja wpływa bezpośrednio na sytuacje prawną skarżącego,

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:

- art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r., poprzez jego pominięcie, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, co wyraża się w istnieniu rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach o analogicznym stanie faktycznym jak przedmiotowa sprawa, co z kolei negatywnie wpłynęło na sytuację procesową skarżącego w toku niniejszego postępowania,

- art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r., poprzez jego pominięcie, co wyrażało się w naruszeniu prawa własności skarżącego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów zastępstwa procesowego tytułem udzielonego skarżącemu prawa pomocy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Prawa skarżącego zostały naruszone poprzez wydanie błędnych decyzji organu administracyjnego tj. ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2000r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie modernizacji kotłowni gazowej w budynku przy ul. [...] 1 w B. i decyzji z dnia [...] lutego 2001r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej w/w budynku mieszkalnym, na mocy których naruszono jego prawo własności i pozbawiono przysługujących mu uprawnień właścicielskich.

Wyjaśniono w motywach kasacji, iż skarżący w licznej korespondencji kierowanej do organów administracyjnych wykazywał swój interes prawny oraz ze względu na jakie naruszenia ma prawo legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu. Kryterium udowodnienia interesu prawnego zostało więc spełnione. Skarżący w toku postępowań przed organami obu instancji wskazywał przepisy prawa materialnego w oparciu, o które żąda ochrony. Podnosił, iż przedmiotowe decyzje naruszają jego prawo własności i prowadzą wprost do zubożenia jego majątku i uciążliwości w wykonywaniu jego prawa. W skardze kasacyjnej powołano się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005r. (sygn. akt OSK 694/04 ) w którym przyjęto tezę, iż "Niewątpliwie to właściciel lub użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości może mieć interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej budowy lub użytkowania obiektu budowlanego na działce sąsiadującej z jego nieruchomością."

Biorąc powyższe pod uwagę, w drodze analogii zdaniem skarżącego nie sposób uznać aby właściciel nieruchomości, na której znajduję się obiekt budowlany oddany do użytku bez jego zgody osobom trzecim nie miał interesu prawnego w takim postępowaniu. Jest to sprzeczne z obowiązującymi zasadami prawa w demokratycznym państwie. Poza wszelkim sporem jest, iż stroną procesową bez względu na rodzaj postępowania (cywilne, karne czy administracyjne) jest każdy kto ma interes prawny w wydaniu korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia będącego przedmiotem określonego postępowania.

Interes prawny jak wyjaśniono to uprawnienie do bycia stroną w procedurze sądowej. Jego posiadanie wynika z konkretnego stanu faktycznego, z którym związana jest określona norma prawa materialnego przyznająca to uprawnienie. Osoba, której on przysługuje, ma prawo oczekiwać od organu administracji wydania decyzji w swojej sprawie. Co w konsekwencji prowadzi do uprawnienia do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czego skarżący został pozbawiony w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Podniesiono, że T. P. jest członkiem W. M.N. przy ul. [...] 1 w B. "Zasadą jest że we wszystkich sprawach za członków W.M. działa wyłącznie Wspólnota, a w szczególności jej Zarząd. Jeśli członek W. M. wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić wyłącznie Wspólnota."

Cytowane powyżej wyżej decyzje Prezydenta Miasta B. dotyczą własności skarżącego. Czyli bezpośrednio ingerują w jego prawa. Dlatego bez jakichkolwiek wątpliwości zdaniem skarżącego należy uznać, iż posiada on interes prawny w niniejszym postępowaniu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. skarżący wskazał, że strony a w szczególności właściciele odrębnych własności lokali, właściciele ograniczonych praw rzeczowych, a także wspólnoty mieszkaniowe, pozostają w niepewnej sytuacji prawnej. Stan obecny powoduje u obywateli brak zaufania do instytucji orzekających w tego typu sprawach, bowiem doktryna i judykatura prezentują podzielone stanowiska co do określenia "interes prawny".

Co do naruszenia art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. skarżący kasacyjnie podniósł, iż rozstrzygnięcia administracyjne wydane w niniejszej sprawie zostały wydane z pominięciem wymogów określonych w ust. 3 tego przepisu, czyli z naruszeniem pryncypialnego aktu prawnego.

W skardze kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest właściwy do rozpatrzenia tego sporu, a roszczenia skarżącego powinny być dochodzone przed sądem powszechnym. Skarżący kierując sprawę na drogę administracyjną opierał się o instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych służącą eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego. Nadto wskazano, iż do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1991r., III S.A. 1246/91). Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżone decyzje naruszają w sposób bezpośredni konkretny przepis prawa, a mianowicie prawo własności, które jest zagwarantowane każdemu obywatelowi państwa polskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej w dalszej części tego uzasadnienie p.p.s.a.). Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów, które pozwalały by na jej uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia przesłanek takiego stanowiska podnieść należy, że postępowanie kasacyjne stanowi odmienny od apelacyjnego tryb odwoławczy i w jego ramach Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje jedynie oceny prawidłowości orzeczenia wydanego przez Sąd pierwszej instancji (por. art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, czego w żadnym wypadku nie można utożsamiać z ponowną kontrolą legalności decyzji administracyjnej (podobnie por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2005 r., sygn. akt I FSK 226/05, LEX Nr 173349).

Kontrola instancyjna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężona jest do badania wskazanych w środku odwoławczym kwestii spornych i Sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy wreszcie samodzielnego formułowania jej zarzutów, ponieważ oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 13/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 15; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72).

Natomiast granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu poprzez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej, albo, że ustalony stan faktyczny błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej.

W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego. Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. co jak wyżej podkreślono nie występuje w tej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazał na zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez ich rażące naruszenie co nie odpowiada dyspozycji art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. co do sposoby formułowania zarzutów kasacyjnych.

Przy czym w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano art. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. wyjaśniając, że naruszenie to polega na "pominięciu" tych norm ustawy zasadniczej. Takie sformułowanie również jest nieprecyzyjne gdyż może oznaczać, że zarzut dotyczy niezastosowania tych norm konstytucyjnych przy dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast taka interpretacja wskazanego zarzutu powoduje, że pozostaje on nieusprawiedliwiony, albowiem jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle art. 174 p.p.s.a. nie jest możliwe formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenia przepisu "poprzez jego niezastosowanie" – porównaj wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004r. sygn. akt OSK 284/04 -niepublikowany. Jednakże przede wszystkim podnieść należy, iż tak przedstawiony zarzut naruszenia prawa materialnego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do niego czyniąc go nieusprawiedliwionym.

Ponadto w skardze kasacyjnej zamieszczono również zarzut rażącego naruszenia prawa procesowego mającego wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia a to art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Natomiast przepis art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest normą prawa procesowego mimo, że zamieszczoną w ustawie procesowej, lecz jest normą prawa materialnego.

Oceniając charakter wskazanego wyżej przepisu art. 28 k.p.a. dotyczącego przecież przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym niewątpliwie należy uznać go za normę prawa materialnego.

Dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Niewątpliwie rozwiązanie prawne art. 28 k.p.a. dotyczącej legitymacji określonego podmiotu do bycia stroną w postępowaniu należy uznać za przepisy prawa materialnego - podobnie jak art. 156 , 145 k.p.a.- mimo ich zamieszczenia w ustawie regulującej postępowanie administracyjne.

Niezależnie od tego, iż w sposób właściwy nie zakwalifikowano wskazanego przepisu art. 28 k.p.a. to wadliwość ta nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od obowiązku ustosunkowania się do takiego zarzutu.

Stąd też należy rozpoznać zarzut naruszenie prawa materialnego art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Norma ta stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzony tylko z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Tym samym przepis ten nie stanowi samodzielnej normy prawnej w szczególności, że interes prawny lub obowiązek prawny może występować tylko w związku z normą prawa materialnego. Skarżący wskazując na naruszenie art. 28 k.p.a. nie określił w kasacji takiej normy prawa materialnego, która stanowiłaby podstawę ustalenia jego interesu prawnego w tej sprawie. Mimo, iż wnoszący kasację wskazuje w jej motywach, że - cytat : "skarżący w licznej korespondencji kierowanej do organów administracyjnych wykazywał interes prawny"- koniec cytatu, to nie powołał jakiejkolwiek normy prawa materialnego statuującego jego interes prawny i obowiązek w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać, zakresu zaskarżenia i we własnym zakresie dokonywać wyboru z pisma skarżącego przepisów mających ewentualne zastosowanie w sprawie. Formułując zarzuty należało to uczynić w skardze kasacyjnej wprost lecz tego nie uczyniono, co czyni taki zarzut niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a. nieusprawiedliwionym. Dlatego też należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący w tej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie kotłowni nie wskazał przepisu prawa materialnego, którego złamanie przez inwestora narusza jego uprawnienie (interes prawny).

Jednocześnie bardzo ogólnie stwierdza się w sprawie, że skarżący nie wyraża zgody na oddanie kotłowni i hydroforni do użytkowania gdyż dotyczą jego prawa własności, przy czym nie powołuje się na dowód w postaci aktu notarialnego ustanawiającego odrębną własność lokalu kotłowni (wraz z niezbędnym wpisem do księgi wieczystej ) - co pozwalałoby na ewentualne rozważanie naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Takiego dowodu w sprawie brak stąd też trafnie przyjęto w sprawie, iż kotłownia i hydrofornia przynależne do budynku przy ul. [...] 1 w B., w którym wyodrębnionych jest 31 lokali mieszkalnych (w tym 4 należące do skarżącego), i w którym z mocy prawa powstała W. M. reprezentująca również i skarżącego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej kotłowni. Kotłownia wraz z hydrofornią jak słusznie przyjął Sąd stanowią część wspólną tej nieruchomości i nie służą wyłącznie do użytku poszczególnych właścicieli mieszkań ale do współkorzystania przez wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej.

Nie budzi zatem wątpliwości, że właściciele lokali w tym również i skarżący będący właścicielem czterech lokali ( nr 1 , 9, 16 i 29 ) w spornym budynku tworzą wspólnotę mieszkaniową reprezentowaną przez zarząd, który kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz w stosunkach pomiędzy poszczególnymi właścicielami wspólnoty. Tym samym to wspólnota reprezentowana przez zarząd jest stroną postępowania. Skarżący w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie wykazał indywidualnego interesu, który uprawniał by do uznania go za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 55 i 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Dlatego też zasadnie przyjęty w tym postępowaniu, że skarżący nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Tych zaś ustaleń skarżący nie zakwestionował odpowiednim zarzutem naruszenia prawa procesowego.

Konkludując podnieć zatem należy, iż nie wydano tym samym w niniejszej sprawie błędnych decyzji albowiem w sytuacji kiedy wszczęto postępowanie na skutek wniosku osoby nieuprawnionej to postępowanie wszczęte podlega umorzeniu.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o jej oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego adwokatowi M.L. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] 5/7 w W. , wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną , należne od Skarbu Państwa ( art. 250 ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258-261 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163 , poz. 1348 ze zm. ) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenia , o jakim mowa w tym przepisie

.