Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 639/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1, par. 3 ust. 4. par. 4;
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 22 par. 1, art. 38 par. 1;
journal: Dz.U. 2017 poz 1577
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - tekst jedn.
article: art. 551;
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 77 par. 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 31 poz 312 art. 4 ust. 3;
law: DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca  niektóre dyrektywy
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 60;
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor) decyzją z [...] r.

nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Kierownik) z [...] r. nr [...] w sprawie przyznania I. N. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2020.

Uzasadniając decyzję Dyrektor wskazał, że zakres ustaleń niezbędnych dla oceny, czy zachodzą przesłanki przyznania lub odmowy przyznania uprawnienia wyznaczają przepisy prawa materialnego. W przypadku płatności dla obszarów

z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2020 przesłanki te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.364 ze zm.) dalej "rozporządzenie ONW", zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2021.182, ze zm.) dalej "Ustawa" oraz przepisy unijne.

Według organu istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy działania skarżącej polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co miałoby uzasadniać odmowę przyznania wnioskowanej pomocy.

Organ przywołał art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013 określające konsekwencje tworzenia sztucznych warunków. Podniósł, że z ww. art. 60 oraz wykładni dokonanej w wyroku TSUE

z 12 września 2013 r. C-432/12 pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści; wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Następnie organ wskazał na § 2 ust 1 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. Jednocześnie przywołał definicję "rolnika" i "gospodarstwa rolnego" określoną w ww. art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia.

Obowiązujące przepisy prawa odrywają pojęcie "rolnika" i "gospodarstwa" od przyjętej formy organizacyjnej oraz stosunków własnościowych. Istotne są czynniki funkcjonalne tj. pozostawanie pod zarządem jednego rolnika. W przypadku spółek jawnych, których wspólnikami są te same osoby, a które nadto zgłaszają wnioski

o płatność jako osoby fizyczne, brak jest podstaw do uznania, że nie są one zarządzane przez jednego rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit a Rozporządzenia

Nr 1307/2013. Z tych względów organ stwierdził, że I. N., P. N.

i utworzone przez nich spółki jawne należy uznać za jednego rolnika w rozumieniu

§ 2 ust. 1 rozporządzenia ONW w zw. z art. 4 ust. 1 lit a Rozporządzenia Nr 1307/2013. Tak też uznał WSA w Warszawie w wyrokach z a [...] r., sygn. akt odpowiednio: V SA/Wa [...], V SA/Wa [...], w sprawach ze skarg spółek N. 1 N. , [...] 2 N. , [...] 3 [...] na decyzje Prezesa Agencji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie.

W ocenie organu II instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że rzekome gospodarstwo rolne I. N. nie stanowi jednostki samodzielnej, a deklarowane przez stronę grunty rolne stanowią część składową gospodarstwa spółek utworzonych przez skarżącą. Prawidłowość stanowiska organu, że osoby zarządzające spółką stworzyły sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści majątkowych, potwierdził WSA w Warszawie w ww. wyrokach.

Całokształt okoliczności sprawy w szczególności fakty, że małżonkowie N. utworzyli jednego dnia trzy spółki jawne w których zostali jedynymi wspólnikami, spółki te mają tą samą siedzibę, którym jest miejsce zamieszkania małżonków N., spółki nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem dotacji unijnych (na podstawie wniosków obsługiwanych przez ARiMR) i transferowaniem ich do majątku małżeństwa wskazuje, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności ponad limit na jednego rolnika, a spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi.

Dla dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie zostały stworzone we wskazanym rozumieniu sztuczne warunki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr [...], konieczne jest ocenienie działań nie tylko skarżącej, ale również utworzonych przez I. N. pozostałych 3 podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. W sprawie nie było kwestionowane formalnoprawne wyodrębnienie skarżącej jako podmiotu ubiegającego się o płatności rolne. Przedmiot sporu został umiejscowiony na innej płaszczyźnie dotyczącej tego, czy materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe mogło być uznane za wyodrębnienie sztuczne dokonane wyłącznie w celu uzyskania nienależnych płatności. W ocenie organu odwoławczego, w oparciu o zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy K. prawidłowo ustalił, że doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej.

Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników na skutek multiplikowania podmiotów celem utworzenia wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności. Stworzenie wielu podmiotów reprezentowanych przez te same osoby - małżonków N.

i wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności umożliwiało obejście

zasady degresywności wyrażonej w przepisach dotyczących przyznania płatności,

tj. § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW i w efekcie umożliwiłoby otrzymanie środków finansowych w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie występuje również przesłanka subiektywna - powiązania osobowe, majątkowe i organizacyjne pomiędzy skarżącą

i pozostałymi podmiotami. Pozwoliło to na ustalenie zamierzonej koordynacji działań mającej na celu pozyskanie wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niestworzenia sztucznych warunków. Wykazane zostały działania małżonków N. świadczące o stworzeniu sztucznych warunków, w tym między innymi zostały wykazane działania związane z otrzymywaniem płatności zalesieniowych. Wykazane działania spółek utworzonych przez małżeństwo N. tworzą de facto jedno gospodarstwo, o czym świadczy fakt sprawowania zarządu bądź kontroli przez osoby, które występują w spółkach jako wspólnicy, co umożliwia decydowanie w sprawach związanych z działalnością poszczególnych spółek. Wobec powyższego organ stwierdził, że, mamy do czynienia z jednym gospodarstwem i jednym podmiotem spełniającym definicje rolnika - w postaci zmultiplikowanych spółek jawnych oraz osoby fizycznej, tj. I. N.. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dał podstawy do przyjęcia, że gospodarstwo utworzone na I. N. działało w ramach sztucznych warunków stworzonych w sprzeczności z celami wsparcia. Osiągnięty cel, tj. pozyskanie dodatkowych korzyści sprzecznie z celami systemu wsparcia bezpośredniego - oznacza, że w dacie złożenia wniosku o pomoc na rok 2020, wsparcie nie powinno zostać przyznane.

Organy zbadały również sprawę pod kątem zmian wspólników dotyczących spółek jawnych na podstawie dokonanych wpisów w aktualnym odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego. Dokonywane zmiany zostały szczegółowo przedstawione

w uzasadnieniu decyzji. Organ wskazał, że zmiany własnościowe zostały zgłoszone

w KRS po raz pierwszy po 7 latach - wpis dokonany [...] r. (i kolejne po 11 latach), czyli wówczas kiedy K. uznał za stosowne wezwanie P. N. do złożenia wyjaśnień w sprawie. P. N. o zaistnieniu zmian własnościowych poinformował organ Agencji dopiero w swoim "stanowisku" przekazanym w ramach postępowania nieważnościowego w sprawach zalesieniowych, otrzymanym przez tutejszy organ [...] r. "pomimo tego, że ciążył na nim obowiązek zgłoszenia każdej zmiany danych zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów Kierownikowi w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany - na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przepisy regulujące kwestie Krajowego Rejestru Sądowego, przewidują że takich zmian należy dokonywać w terminie 7 dni od ich zaistnienia (art. 26 § 2 k.s.h., art. 17 ustawy o KRS).

Ponadto, istotnym jest fakt, że I. N. jeszcze w 2016 r. kierowała do Dyrektora środki zaskarżenia składane w imieniu spółek oraz została uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, za uprawnioną do składania skarg

w imieniu spółek. O. P. [...], w rzeczonych spółkach pełni role prokurenta a jako wspólnicy rzeczonych spółek zostali wpisani jego rodzice.

Na powyższą decyzję I. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej organy Agencji rozstrzygając sprawę wykroczyły poza zakres prawem przewidzianych prawnych skutków nieprawidłowości, które wskazały jako uzasadnienie faktyczne przyjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w 2010 r., kiedy to ww. spółki wnioskowały o płatności na zalesienie PROW 2007-2013, do działek na których realizowane było Działanie "Zalesienie gruntów rolnych" nie przysługiwały płatności ONW. Możliwość ubiegania się przez ww. spółki jawne o płatności ONW pojawiła się dopiero z chwilą nabycia przez niektóre z nich tytułu prawnego do gruntów rolnych leżących na obszarze ONW, co miało miejsce kilka lat po tym, jak skarżąca przestała być wspólnikiem tych podmiotów. Z powyższego wynika jednoznacznie, że współzałożenie przez skarżącą ww. spółek jawnych w 2010 r. nie było nakierowane na możliwość uzyskania przy pomocy ww. podmiotów nienależnych korzyści w zakresie płatności ONW, w szczególności w 2020 r.

W ocenie skarżącej faktem o fundamentalnym znaczeniu jest to, że skarżąca od 2011 r. nie jest udziałowcem ani członkiem władz żadnej z ww. trzech spółek. Skarżąca nie była więc również ani udziałowcem, ani członkiem władz którejkolwiek z ww. spółek w 2020 r., kiedy to spółki te złożyły swoje wnioski o płatności ONW równolegle do wniosku o płatności tego samego rodzaju złożonego przez skarżącą. Skarżąca nie miała żadnego wpływu na działalność ww. spółek jawnych po roku 2011. W związku z tym zdaniem strony nietrafne jest twierdzenie, że stworzyła ona, czy pomagała stworzyć, sztuczne warunki do uzyskania płatności "ONW" przez ww. spółki w 2020 r.

Skarżąca wskazała na wykładnię pojęcia tworzenia sztucznych warunków

do uzyskania nienależnych korzyści nawiązując do tez wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W ocenie strony nie ma żadnych przesłanek, które uzasadniałyby tezę, że w jakimkolwiek aspekcie warunki prawne i ekonomiczne,

w których o płatności "bezpośrednie" i ONW PROW 2014-2020 ubiegała się we własnym imieniu skarżąca były w czymkolwiek sztuczne. Skarżąca posiada tytuły prawne do gruntów deklarowanych do ww. płatności, zarządza nimi samodzielnie, we własnym imieniu i na własny rachunek; ponosi koszty ich uprawy i/lub utrzymywania

w dobrej kulturze rolnej, jak również związanych z ich użytkowaniem danin publicznych.

Skarżąca, jakkolwiek mogłaby się stać pośrednio (z uwagi na wspólność majątkową z mężem, co postrzegać można ewentualne jako element więzi prawnej,

o którym mowa w pkt. 48 Wyroku TS z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C 434/12) beneficjentem przyznania płatności ww. spółkom jawnym – to nie miała żadnego wpływu, ani udziału w działaniach i decyzjach podejmowanych przez ww. podmioty, w tym w decyzji o ubieganiu się przez nie w 2020 r. o płatności.

Strona nie widzi żadnych prawem przewidzianych podstaw do tego, aby także jej własny wniosek, w żaden sposób nie będący obiektem ani wynikiem sztucznych działań, czy innego rodzaju manipulacji, był "wrzucany do jednego worka" ze sprawami spółek wyłącznie na tej podstawie, że z uwagi na fakt pozostawania przez nią we wspólności małżeńskiej ze swoim małżonkiem (będącym wspólnikiem ww. spółek) skarżąca mogłaby odnieść pośrednio, nieznaczną zresztą, korzyść majątkową na skutek działań czy oświadczeń wspomnianych spółek. W sprawie brak jest wymaganego elementu subiektywnego w postaci zamierzonej koordynacji ze strony skarżącej, która od wielu lat nie sprawując żadnej kontroli nad omawianymi spółkami, ogranicza się wyłącznie do zarządzania gruntami rolnymi we własnym imieniu. Zaskarżonej decyzji nie usprawiedliwia ponadto okoliczność, że w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym, blisko dziesięć lat wcześniej, skarżąca miała wpływ na podejmowanie w ramach innego systemu wsparcia (Działanie "Zalesianie gruntów rolnych" PROW 2007-2013) działań, które mogą być obecnie postrzegane jako niedozwolona optymalizacja.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021, poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy przyjęto za podstawę rozważań sądu.

Sąd w pełni podziela ocenę Dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do odmowy przyznania skarżącej płatności ONW. Z materiału tego wynika bowiem, że działania skarżącej polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego.

W kontekście postawionej tezy istotne jest powołanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny

z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Stosownie zaś do art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią

i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE)

nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549) bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Powyższe przepisy oznaczają, że organ je stosujący zobowiązany jest wykazać okoliczności, które potwierdzałyby: po pierwsze, uzyskanie szeroko rozumianych korzyści rolnych przez rolnika, po drugie, stworzenie przez niego (wespół z innymi podmiotami) sztucznych warunków do ich uzyskania i po trzecie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z wspólną polityką rolną.

W celu interpretacji powyższych przepisów celowym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Dokonano w nim wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia

z 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), jednakże z uwagi na podobne klauzule generalne, które zawarte zostały w treści powołanych na początku akapitu przepisów, tezy wyroku można przenieść i na grunt przedmiotowej sprawy. Trybunał wyjaśnił, że art. 4 ust. 8 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2017 r. II GSK 1462/17 podniósł, że do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena wniosków złożonych przez pozostałych beneficjentów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Stanowisko, że przy ocenie sztucznego stworzenia warunków nie można ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również

w wyrokach z 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14 i II GSK 2579/14. Wskazał, że stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żądnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.

Organ prawidłowo ustalił, że w stanie faktycznym sprawy skarżąca wraz

z mężem podjęli czynności prawne i faktyczne bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym. Jednak działania te zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych. Ustalono bowiem, że małżeństwo skarżącej i P. N. (posiadających ustawową wspólność małżeńską), legitymujące się numerem w ewidencji producentów ([...] - nadanym I. N. za zgodą P. N.), w roku 2010 utworzyło 3 spółki jawne, tj.: [...] 1 [...] Spółka Jawna (KRS [...]), [...] 2 [...] Spółka Jawna (KRS [...]), [...] 3 [...], w związku z czym powstały cztery formalnie odrębne i niezależne podmioty. Małżonkowie byli jedynymi udziałowcami tych spółek. Siedziba spółek znajduje się w miejscu zamieszkania I. i P. N.. Istotne przy tym jest, że spółki nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem płatności zalesieniowych i transferowaniem ich do majątku małżeństwa I. i P. N.. W konsekwencji organ prawidłowo ocenił, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności ponad limit na jednego rolnika, a spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi. W szczególności wskazuje na to fakt, że spółki te nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej pomimo tego, że zgodnie z art. 22 § 1 k.s.h. spółki te powinny prowadzić przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c. Faktycznie nie doszło do podziału gospodarstwa małżonków N.. Spółki w rzeczywistości nie objęły w posiadanie wydzielonych im działek i nie stały się odrębnymi producentami rolnymi. Wprawdzie formalnie uzyskały numer [...] wpis do ewidencji producentów rolnych, to jednak nie potwierdza, że były samodzielnymi rolnikami prowadzącymi własne, odrębne gospodarstwa. Uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest dodatkowo na gruncie danych przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Rolnik nie dla tego jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone w szczegółowych przepisach prawa materialnego.

W konsekwencji organ prawidłowo przyjął, że skarżącą i utworzone przez małżeństwo spółki jawne należy uznać za jednego rolnika w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW w zw. z art. 4 ust. 1 lit a Rozporządzenia Nr 1307/2013. Jednocześnie oznacza to, że gospodarstwo rolne I. N. nie stanowi jednostki samodzielnej, a deklarowane przez stronę grunty rolne stanowią część składową gospodarstwa spółek utworzonych przez skarżącą. Ustalenia organu w powyższym zakresie zostały potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w W. z [...] r. sygn. akt V SA/Wa [...] oddalającego skargę spółki [...] 2 na decyzję Prezesa Agencji z [...] r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z [...] r. sygn. akt I SA/Ke [...] oddalającego skargę spółki [...] 2 na decyzję Dyrektora

z [...] r. w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie.

Wpływu na treść rozstrzygnięcia nie ma kwestia podnoszonych przez skarżącą zmian własnościowych w spółce polegających na zastąpieniu I. N. w spółce [...] 1 i [...] 3 przez W. N., w spółce [...] 2 przez B. N. jeszcze w 2010 r. tj. przez złożeniem wniosku o płatność ONW. Zmiana ta w rzeczywistości nie miała wpływu na powiązania kapitałowo-osobowe pomiędzy spółkami a małżonkami [...]. Była pozorna. Okoliczności tej nie zmienia formalny wpis do Krajowego Rejestru Sądowego. W sprawie dla oceny przesłanek przyznania pomocy istotne jednak było ustalenie faktycznych relacji pomiędzy małżonkami [...] a utworzonymi przez nich spółkami. Ustalenia te wskazują, że faktycznie sprawami spółek zajmowali się P. i I. N.. Przykładowo I. N. reprezentowała spółki jeszcze w 2016 r. przed organami Agencji oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach. Wnioski o przyznanie pomocy na zalesianie w imieniu spółek były z kolei składane przez P. N.. O. P. [...], w spółkach pełni role prokurenta a jako wspólnicy spółek zostali wpisani jego rodzice.

[...] podzielić argumentację organu, że w przypadku spółek jawnych, których wspólnikami są te same osoby, a które nadto zgłaszają wnioski o płatność jako osoby fizyczne, brak jest podstaw do uznania, że nie są one zarządzane przez jednego rolnika w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia nr [...]. [...] przy tym powołać treść art. 38 § 1 k.s.h., zgodnie z którym nie można powierzyć prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Niedopuszczalne jest więc zawarcie umowy między wspólnikami powierzające prowadzenie spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Nie jest ważne jednostronne oświadczenie wspólnika zrzekające się prawa kontroli. Prowadzenie spraw spółki należy generalnie do wspólników. Nie jest możliwe całkowite przekazanie prawa prowadzenia spraw spółki "zarządowi",

w którego skład wchodzą tylko osoby trzecie. Przyjąć więc należy, że co najmniej jeden wspólnik musi brać udział w procesie podejmowania decyzji (por. A. Kidyba Komentarz aktualizowany do art.38 Kodeksu spółek handlowych w Wydawnictwie LEX). Z tych też względów prawidłowo przyjęto, że w istniejącym stanie faktycznym spółki jawne były zarządzane przez tego samego rolnika tj. I. i P. małżonków N..

Istotne przy tym też jest, że omówione zmiany własnościowe w spółkach zostały zgłoszone do KRS dopiero po 7 latach – [...] r., w okresie prowadzenia przez organ czynności wyjaśniających w związku z wnioskami P. i I. N. o przyznanie płatności na zalesianie.

Powyższe okoliczności w całokształcie świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania wyższych płatności. Działania małżonków miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych. Skarżąca wraz z mężem wykreowali sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Stworzenie kilku gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna generowała uzyskanie wyższych dopłat niż za jedno całe gospodarstwo skarżącej i jej męża, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości. Innymi słowy z uwagi na stosowanie zasad modulacji określonych w § 3 ust. 4 i § 4 rozporządzenia ONW, w przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności przez skarżącą jako osobę fizyczną obejmującego grunty jej gospodarstwa oraz spółki jawnej [...] 2 otrzymane płatności ONW zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji, gdy wnioski takie zostały złożone odrębnie przez każdy z ww. podmiotów. Oznacza to, że celem podziału gospodarstwa małżonków i utworzenia spółek było wyłącznie uzyskanie korzyści ekonomicznych przez skarżącą i jej męża. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że spółki zostały utworzone w czasie, kiedy nie mogły jeszcze wnosić o przyznanie tych płatności. Jak wyżej bowiem wskazano spółki, od momentu powstania nie prowadzą żadnej działalności, jedynie wnioskują o rożnego rodzaju środki pomocowe. Stworzenie odrębnych gospodarstw rolnych [...] więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we wspólną politykę rolną. Tym bardziej, że skarżąca nie wykazała przyczyn, dla których prowadzona była działalność rolnicza w formie czterech odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie stanowiska organu, że spółki pozbawione były samodzielności ekonomicznej i organizacyjnej, przez co nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, ani że jej działania były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych.

Tego rodzaju system składania wniosków o płatność przez skarżącą i jej męża jest sprzeczny z celami wsparcia unijnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2013.347.487), wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania

w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2017 r.,

II GSK 1518/15, z 29 kwietnia 2021 r., I GSK 1772/18). Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest oczywiste, że wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w pkt 13 preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608), gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Tym samym, uzyskanie korzyści przez skarżącą było sprzeczne z wspólną polityką rolną. Gospodarstwo małżonków zostało podzielone pomiędzy skarżącą i spółki wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach płatności zalesieniowej (co podnosi w skardze strona), lecz również pomocy z innych tytułów (płatność ONW). Mechanizmy przyznawania płatności wykluczone są dla podmiotów, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy. Nie budzi przy tym wątpliwości okoliczność, że skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania maksymalizacji płatności, to skutkiem tego nie może być jedynie umniejszenie płatności lecz odmowa ich przyznania.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ wykazał, że w sprawie występują zarówno elementy obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia.

W konsekwencji odmowa przyznania skarżącej płatności ONW jest uzasadniona

z uwagi na stworzenie sztucznych warunków gospodarowania.

Zdaniem Sądu organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej

i prawidłowej oceny. Stan faktyczny i prawny sprawy zostały ustalone zgodnie

z wymogami zawartymi w k.p.a., a w szczególności w art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązek zebrania całego materiału dowodowego). Skarżąca nie podważyła skutecznie dokonanej przez organy oceny wyżej omówionych dowodów, a nade wszystko nie przedstawiła wniosków dowodowych wskazujących na to, że nie doszło do stworzenia sztucznych warunków. W szczególności cel ten nie mógł być osiągnięty przez forsowanie własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego

w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów i okoliczności, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.