Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 104/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II SA/Po 410/07 w sprawie ze skargi "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowa z siedzibą w J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II SA/Po 410/07, po rozpoznaniu skargi "[...]", Spółka komandytowa z siedzibą w J., na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrześni z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], znak [...].

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrześni w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2006 r. w obiekcie handlowym "[...]" w W. przy ul. [...] stwierdził, że w wejściu na salę sprzedaży została zamontowana bariera obrotowa czteroskrzydłowa uniemożliwiająca wjazd do obiektu osobom niepełnosprawnym poruszającym się na wózkach inwalidzkich.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrześni nakazał "[...] Polska" sp. z o.o. zdemontować barierę obrotową czteroskrzydłową zamontowaną w wejściu do sali sprzedaży pawilonu handlowego położonego w W. przy ul. [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

W skutek wniesionego przez spółkę "[...] Polska" odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z [...] kwietnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest poszanowanie przepisów szeroko rozumianego Prawa budowlanego (ustawy wraz z przepisami wykonawczymi), w związku z poszanowaniem godności osób niepełnosprawnych. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) doprecyzowuje zalecenia zawarte w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Do treści przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, który wskazuje na sposób w jaki obiekt winien być użytkowany, odsyła art. 61 usytuowany w rozdziale 6 ustawy - Utrzymanie obiektów budowlanych. Organ pierwszej instancji nie zauważył, że art. 61 i art. 5 Prawa budowlanego są przepisami ogólnymi i nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej. Podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej stanowią kolejne przepisy rozdziału 6 ustawy.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób wadliwy przeprowadził postępowanie zmierzające do wydania zaskarżonej decyzji. W protokole kontroli, który stanowi podstawę wydania zaskarżonej decyzji, stwierdzono jedynie, że "sklep nie spełnia warunków swobodnego dostępu osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich, ponieważ wejście do sali sprzedaży jest przegrodzone kołowrotkiem i barierką; nie ma możliwości udostępnienia osobnego wejścia dla osób niepełnosprawnych". Organ I instancji nie dokonał oceny zgodności barierki obrotowej czteroskrzydłowej z przepisami techniczno-budowlanymi. Przepisy nie zabraniają montowania takiej barierki, czy drzwi obrotowych, wymagają jedynie usytuowania przy nich drzwi rozwieranych lub rozsuwanych, przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych oraz spełnienia pozostałych warunków przystosowania obiektu do swobodnego korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne. Zasadnym jest zatem uzupełnienie o powyższe materiału dowodowego.

W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrześni ustalił, że w wejściu na salę sprzedaży przedmiotowego obiektu handlowego zamontowany jest mechanizm obrotowy dla wchodzących klientów uniemożliwiający ich wyjście tą drogą na zewnątrz. Urządzenie to usytuowane jest pomiędzy bramką służącą do przeprowadzania wózków na zakupy o wysokości 114 cm a ścianką działową wygradzającą powierzchnię korytarza wejściowego. Urządzenie obrotowe ogranicza szerokość wejścia do 53 cm, a czteroskrzydłowa bariera obrotowa sprawia, że przejście przez nią staje się niewykonalne dla osób niepełnosprawnych ruchowo poruszających się przy pomocy kul lub wózka inwalidzkiego. Demontaż tego urządzenia lub zastosowanie innego rozwiązania polegającego na zamontowaniu dodatkowych drzwi w ściance działowej korytarza wejściowego do sali sprzedaży, otwieranych przez urządzenie rozsuwające lub rozwierające umożliwi dostęp do sklepu osobom niepełnosprawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrześni na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118.) nakazał "[...] Polska" zdemontowanie w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji barierę obrotową czteroskrzydłową zamontowaną w wejściu do sali sprzedaży przedmiotowego pawilonu handlowego lub zastosowanie innego urządzenia otwierającego się samoczynnie albo zamontowanie dodatkowych drzwi w ściance korytarza wejściowego do sali sprzedaży, posiadających system mechanicznego ich rozwierania lub rozsuwania, przystosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych, zwłaszcza osób poruszających się na wózkach inwalidzkich.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przytoczył ustalenia, których dokonano w trakcie kontroli przeprowadzonej [...] maja 2007 r. Stwierdził, że stan techniczny obiektu jest nieodpowiedni, ponieważ nie spełnia wymogów zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się "warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniając wymagania, o których mowa w art. 5". Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) w § 62 ust. 2 stanowi, że "w wejściach do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych mogą być zastosowane drzwi obrotowe lub wahadłowe, pod warunkiem usytuowania przy nich drzwi rozwieranych lub rozsuwanych, przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych oraz spełnienia wymogu § 240. Dlatego organ pierwszej instancji uznał, że obecnie zastosowane rozwiązanie wejścia do sali sprzedaży pawilonu handlowego "[...]" w W. narusza wymagania stawiane przez obowiązujące przepisy prawa i w związku z tym w tym zakresie obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym.

Spółka "[...] Polska" odwołała się od tej decyzji domagając się jej uchylania i umorzenia postępowania zarzucając decyzji naruszenie art. 61 oraz art. 5 ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie. Zdaniem strony art. 61 określa jedynie podmioty zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego, natomiast art. 5 formułuje ogólną zasadę prawa budowlanego, określającą, jakie wymagania powinien spełnić obiekt budowlany, oraz jego budowa i użytkowanie. Spółka wskazuje, iż przepisy mające charakter zasady ogólnej wymagają uwzględnienia przy interpretacji innych postanowień ustawy oraz przepisów wykonawczych, nie powinny natomiast stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. Powołanie w sentencji decyzji administracyjnej wyłącznie art. 5 ustawy Prawo budowlane bez wskazania konkretnej normy szczegółowej, stanowi według skarżącej poważną wadę decyzji i powinno być przesłanką do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepis art. 5 powołanej ustawy nie zawiera żadnych konkretnych norm prawnych, które określałyby zasady, jakim powinny odpowiadać obiekty handlowe w kontekście przedmiotowego problemu. Brak takich norm przesądza o niemożności zarzucenia, że zostały one przez skarżącą naruszone. W konsekwencji nie można również stwierdzić, aby wystąpiła którakolwiek z przesłanek określonych w przepisie art. 66 ustawy Prawo budowlane, co zdaniem skarżącej świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania i skutkuje koniecznością jego umorzenia.

Odnosząc się do przedmiotowego stanu faktycznego odwołująca się wskazała, że to co w ocenie organu nadzoru budowlanego stanowi brak możliwości wjazdu na halę sprzedaży dla osób niepełnosprawnych, w rzeczywistości jest jedynie niewiele znaczącą niedogodnością, eliminowaną zresztą natychmiast przez obsługę pawilonu, jeżeli zachodzi taka potrzeba. Rozwiązanie zaproponowane przez Spółkę tj. instalacja dzwonka przywoławczego w przypadku sytuacji problemowej mieści się w pojęciu niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej którego ustawodawca użył w art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Analiza treści powołanego przez organ pierwszej instancji § 62 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie wskazuje na fakt, iż nie powinien on znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten wskazuje w jakich sytuacjach i pod jakimi warunkami mogą być zastosowane drzwi obrotowe lub wahadłowe, natomiast w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z urządzeniem obrotowym zamontowanym przy kasie, które w żaden sposób nie przypomina "drzwi obrotowych lub wahadłowych". Podobnie art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie zawiera żadnych konkretnych norm, które określałyby szczegółowe i jednoznaczne zasady, jakim powinny odpowiadać obiekty handlowe w kontekście przedmiotowego problemu. Tym samym skoro brak norm prawnych, które regulowałyby tę kwestię, to nie można zarzucać stronie ich naruszenie, bowiem w myśl zasady legalizmu (art. 6 kpa) organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie przepisów prawa.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie przywołał art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podkreślono, iż nie można zgodzić się z twierdzeniami strony iż w obowiązującym systemie prawnym brak jest konkretnych norm prawnych, które określałyby szczegółowe i jednoznaczne zasady, jakim powinny odpowiadać obiekty handlowe w kontekście ich dostępności dla osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ), które doprecyzowują zalecenia zawarte w art. 5 ustawy Prawo budowlane, w szczególności zaś przepis § 16 ust. 1 i § 62 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z przepisem § 16 ust. 1 do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. W przedmiotowej sprawie, osoby niepełnosprawne nie mają dostępu na hale sprzedaży bez pomocy osób trzecich, które muszą przesunąć czteroskrzydłową barierkę obrotową. Naruszone zostały także postanowienie przepisy § 62 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym w wejściach do budynku i ogólnodostępnej pomieszczeń użytkowych mogą być zastosowane drzwi obrotowe lub wahadłowe pod warunkiem usytuowania przy nich drzwi rozwieranych lub rozsuwanych, przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych. Zdaniem organu odwoławczego, przepis ten pomimo tego, iż bezpośrednio odnosi się do drzwi, znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, iż użycie barierek obrotowych oznacza zastosowanie mechanizmu w identyczny sposób uniemożliwiającego przejście osobom niepełnosprawnym. Ponieważ w obiekcie handlowym będącym przedmiotem postępowania nie dochowane są wymogi określone wskazanymi przepisami rozporządzenia, a stan techniczny obiektu budowlanego oceniany jest przez jego zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, organ pierwszej instancji właściwie zastosował przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

Spółka "[...] Polska" złożyła skargę na opisaną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się jej uchylenia w całości i zarzuciła decyzji naruszenie przepisów art. 138 § 1, art. 15 oraz 107 § 3 kpa przez ich niezastosowanie oraz przepisów art. 5 Prawa budowlanego i § 16 ust. 1 oraz § 62 ust 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względu na zarzuty w niej podniesione i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą .

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy § 62 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.).

Istotą przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane ( w brzmieniu na dzień decyzji organu drugiej instancji) jest wprowadzenia gwarancji prawnych, które zapewnią osobom niepełnosprawnym, a zwłaszcza poruszającym się na wózkach inwalidzkich, swobodny dostęp do budynków zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej oraz ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych. Tak postawiony przez ustawodawcę cel ma być osiągnięty przez takie projektowanie i budowanie tego typu obiektów, aby wolne były one od barier architektonicznych utrudniających lub uniemożliwiających osobom niepełnosprawnym korzystanie z tego rodzaju obiektów. Ta zasada prawa budowlanego uszczegółowiana jest przez przepisy § 16 i § 62 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te regulują kwestie dojść, dojazdów oraz wejść do budynków zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej oraz ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych. Prawdą jest, iż przepis § 62 ust 2 rozporządzenia nie wymienia literalnie czteroskrzydłowej obrotowej barierki, a jedynie drzwi wahadłowe lub obrotowe, jednak celem przepisu jest zapewnienie swobodnego przejścia osobom niepełnosprawnym, które pozwalałoby im na samodzielne korzystanie z budynków zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej oraz ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych. W ocenie Sądu urządzenie obrotowe, zainstalowane w ciągu komunikacyjnym prowadzącym do hali sklepowej, stanowi barierę fizyczną, która odgradza i reguluje dostęp do hali sprzedaży, spełniając analogiczną funkcję jak drzwi. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że urządzenie to jest tylko urządzeniem zamontowanym przy kasach wewnątrz pawilonu handlowego. Usytuowane bowiem na końcu ciągu komunikacyjnego prowadzącego od wejścia do pawilonu handlowego odgradza ciąg komunikacyjny od hali sprzedaży. Nie jest to więc jakiekolwiek urządzenie sklepowe, jeżeli bowiem uniemożliwia ono korzystanie z hali sprzedaży osobom niepełnosprawnym, to uniemożliwia ono w istocie jakiekolwiek korzystanie przez osoby niepełnosprawne z pawilonu handlowego. Uznano więc , iż w takim przypadku dochodzi do naruszenie celu, jaki wypełnić miały normy prawne tworzone przez przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu jak wyżej oraz § 62 ust. 2 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na innej podstawie prawnej niż organ pierwszej instancji. Przepisy § 16 i § 62 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są, jak wyżej wskazano, uszczegółowieniem ogólnej normy zawartej w przepisie cyt. art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Powołanie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przepisów rozporządzenie nie jest więc wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o inną podstawę prawną, a jedynie wskazaniem przepisów szczegółowych, które konkretyzują normę wyrażoną w przepisie art. 5 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Nadto zaś przepis § 62 ust. 2 rozporządzenia został powołany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, choć bez szczegółowych rozważań, co do dopuszczalności zastosowania w wypadku przedmiotowego urządzenia obrotowego.

Sąd zwrócił uwagę , że wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji w sprawie nie miał zastosowania § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten określa wymagane rozmiary dojść i dojazdów do budynków , a zatem warunki dostępu do takich obiektów z zewnątrz. Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy jest stan techniczny zamontowanej wewnątrz obiektu, przy wejściu do sali sprzedaży bariery obrotowej czteroskrzydłowej.

W ocenie Sądu w toku przedmiotowego postępowania dopuszczono się jednak naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ wynik sprawy.

Wskazano na istotne braki w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ pierwszej instancji, które jednak nie zostały uzupełnione w toku postępowania przed organem odwoławczym. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie dokonały analizy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę, jak również decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Zbadanie tych rozstrzygnięć pozwoliłoby organom na ustalenie, czy przedmiotowa czteroskrzydłowa barierka obrotowa została zamontowana zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, czy istniała w chwili udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Ma to w sprawie jak zaznaczono istotne znaczenie, albowiem powołany przez organy obu instancji przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w innej decyzji o podobnym charakterze. Kwestionowanie w takiej sytuacji zgodności obiektu budowlanego z wymogami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych oznaczałoby bowiem naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Przepis ów, jako że umieszczony został w rozdziale ustawy Prawo budowlane "Utrzymanie obiektów budowlanych", służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 (obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ I instancji), będzie zatem z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania .

W tym kontekście brak wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, zaniechanie ustalenia, czy sporne urządzenie było zamontowane w chwili udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest istotnym naruszeniem zasady wyrażonej w art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. nakazującej organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Dopiero te ustalenia pozwoliłyby organom nadzoru ocenić zasadność ingerencji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ II instancji, który w swej treści odpowiada przepisowi art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, stanowiącego podstawę wydania decyzji przez organ I instancji.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż w ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały przesłanki, wymagane przepisem art. 106 § 3 ustawy procesowej.

Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd wyznaczony jest przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonej decyzji. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2006r., s. 249). Sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, Lex Nr 50129).

Uznano więc , że w tej sprawie przeprowadzenie dowodów uzupełniających, celem wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności wykraczałoby poza dopuszczony wspomnianym przepisem zakres. Nadto podkreślenia wymaga, że dopuszczenie uzupełniającego dowodu jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 7, 77 § 1, 75 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę jak wskazał Sąd organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania tak co do wykładni przepisów prawa jak i konieczności poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 62 pkt 1, art. 106 § 3, art. 135, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez:

a) nie przeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentów dotyczących budynku sklepu spożywczego "[...]" przy ul. [...] w W.: decyzji pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie,

b) nie wyjście poza granice skargi i nierozpoznanie aktów administracyjnych dotyczących decyzji pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, co do budynku sklepu spożywczego "[...]" przy ul. [...] w W.,

c) uchylenie się przez sąd od potwierdzenia lub zanegowania dokonanej przez organy subsumcji,

d) nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wskazanie organom nadzoru budowlanego dalszego postępowania,

2)naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na zarzucie jego zastosowania,

3) naruszenie przepisów ustrojowych art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 kwietnia 1997 r. ( Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez jego niestosowanie.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd zarzucił organom nadzoru budowlanego, że wydając decyzję w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uczyniły to przedwcześnie. Sąd miał prawo na podstawie art. 62 pkt 1, art. 106 § 3 ustawy procesowej przeprowadzić z urzędu dowód uzupełniający z dokumentów dotyczących decyzji pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie budynku sklepu spożywczego "[...]" przy ul. [...] w W.. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do zastosowania art. 106 § 3 ustawy procesowej .

Sąd przypisał ewentualnie istniejącym w obrocie prawnym decyzjom: o pozwoleniu na budowę i na użytkowanie znaczenie prejudycjalne dla wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nadzór budowlany nie brał jednak tych decyzji administracyjnych pod rozwagę. Sąd bez dowodu przyjął, że wzmiankowane decyzje istnieją i na tej bazie oparł swój wyrok oraz uzasadnienie. Natomiast gdyby okazało się, że tych decyzji w obrocie prawnym jednak nie ma, to przy koncepcji sądu o charakterze prejudycjalnym wzmiankowanych decyzji, można założyć, że wyrok i uzasadnienie byłyby innej treści. Skoro tak, to w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, należało uznać, że są to istotne wątpliwości wymagające wyjaśnienia, o jakich mowa w art. 106 § 3 ustawy procesowej. Wydanie wyroku choćby bez uzyskania wiedzy czy w ogóle istnieją decyzje, na które sąd się powołuje i z których istnienia wywodzi skutki prawne nie powinno mieć miejsca.

Gdyby Sąd skorzystał z przysługującego mu prawa do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, to strona zobowiązana z pewnością wywiązałaby się w terminie zakreślonym z nałożonego na nią obowiązku. Ponadto gdyby ta czynność procesowa została wykonana, to nie spowodowałaby nadmiernego przedłużenie postępowania w sprawie, jako że sąd w ogóle nie przeprowadzał w sprawie żadnego dowodu tylko orzekał na podstawie akt administracyjnych zgromadzonych przez nadzór budowlany.

Podkreślono powołując się na treść art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , iż Sąd ma obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy i nie zrobił tego. Sąd nie dociekał czy w obrocie prawnym istnieją wzmiankowane decyzje administracyjne, a jeśli istnieją, to czy uniemożliwiają i dlaczego wydanie decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Projekt budowlany obiektu użyteczności publicznej (jakim jest sklep spożywczy) zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę powinien zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przewidywać rozwiązania umożliwiające korzystanie z niego przez osoby niepełnosprawne. Zarówno, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej zatwierdził tego rodzaju projekt z rozwiązaniami uwzględniającymi osoby niepełnosprawne, jak i gdy zatwierdził go bez ich poszanowania, to nadzór budowlany jest w obu przypadkach zobowiązany wydać inwestorowi decyzję pozwolenia na użytkowanie. Wynika to wprost z art. 59 i art. 59a Prawa budowlanego. Przepisy te obligują nadzór budowlany jedynie do badania "budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę", a nie z szeroko pojętymi przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi czy też z zasadami wiedzy technicznej. Wykonanie obiektu użyteczności publicznej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, który nie przewidział, choć powinien, rozwiązań dotyczących osób niepełnosprawnych nie kwalifikuje się także do wniesienia sprzeciwu, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego.

Sugerowanie by przed wydaniem decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego organy wpierw zbadały treść decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenia na użytkowanie, a następnie w zależności od wyniku określiły treść wzmiankowanej decyzji nie ma jak wskazano uzasadnienia. Nawet Sąd nie znajduje rozwiązania, gdyż nie udziela jakichkolwiek; wyjaśnień, jakie rozstrzygnięcia powinny zapaść w zależności od poczynionych ustaleń. Nie sposób tym samym jednoznacznie przesądzić, co Sąd właściwie zalecił nadzorowi budowlanemu.

Nie może być akceptowana sytuacja, gdy zatwierdzony i zrealizowany projekt budowlany nie przewidział (choć powinien) rozwiązań dla niepełnosprawnych, a dlatego, że korzysta z waloru ostateczności, to pozbawia pewną kategorię obywateli tego kraju możliwości skorzystania z obiektów użyteczności publicznej. Stanowi to na ruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Tak, więc w opisanej sytuacji jedynym sposobem na doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z jasno brzmiącymi przepisami rozporządzenia było zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zastosowanie tego przepisu nie pozostaje w jakimkolwiek zbiegu konkurencyjnym ze stwierdzeniem nieważności decyzji (uruchomienie tego trybu nie gwarantuje wyniku w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a jeśli nawet, to tryb ten służy jedynie eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną; nigdy nie służy jej naprawieniu), z decyzją pozwolenia na budowę czy też z pozwoleniem na użytkowanie.

Sąd ograniczył się do oceny prawnej, że "przepis art. 66 ustawy Prawa budowlanego nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno -budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę lub innej decyzji o podobnym charakterze" (str. 10). W uzasadnieniu w ogóle nie ma zalecenia prawnego, co do dalszego sposobu postępowania organów nadzoru budowlanego. Tego rodzaju lakoniczne wywody, to zbyt mało biorąc pod uwagę treść art. 153 oraz art. 141 § 4 ustawy procesowej . Ocena prawna i wskazanie, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego oczekują od orzeczeń sądu administracyjnego precyzji w formułowaniu ocen prawnych i zaleceń, co do dalszego toku postępowania oraz jednoznacznych interpretacji prawnych. Zrzut nie poparty jakimikolwiek wywodami uniemożliwia organom zastosowanie się do tej części wyroku w ponownym postępowaniu. Nie wiadomo jak go wykorzystać, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę nie narażając się potem na zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kpa. oraz art. 153 ustawy procesowej.

Tak naprawdę z uzasadnienia wyroku nie wiadomo, w jakim trybie prowadzić ponowne postępowanie administracyjne i na czym polegał błąd prowadzenia postępowania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz jakie są zależności prawne pomiędzy ustaleniem treści pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie a art. 66 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy procesowej sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Sąd nie kwestionował prawidłowości ustalenia przez organy nadzoru budowlanego przedmiotu postępowania - zamontowanie barierki obrotowej przy wejściu na halę sprzedaży w sposób uniemożliwiający samodzielny wjazd osobom niepełnosprawnym poruszającym się na wózkach inwalidzkich.

Organy nadzoru budowlanego dokonały subsumcji w efekcie, której do ustalonego stanu faktycznego zastosowały przepis art. 66 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z tego należy wnioskować, iż uznały, że nałożenie obowiązku wykonania określonych robót w hali sprzedaży ma na celu utrzymanie całego obiektu budowlanego, jakim jest sklep spożywczy.

W sytuacji prawidłowego ustalenia przez nadzór budowlany przedmiotu postępowania i orzekania przez sąd na podstawie akt sprawy obowiązkiem sądu było przesądzić czy dokonana przez organy subsumcja jest prawidłowa czy też nie. Sąd posiadał wszelkie dane ku temu, a mimo to uchylił się od tego obowiązku i w sposób nieuprawniony zalecił organom dalsze rozważania, o jakich mowa w przywołanym cytacie. W istocie należy to rozumieć w ten sposób, że sąd nakłania organy do podciągnięcia ustalonego stanu faktycznego pod inną normę prawną, choć ani wprost nie wskazuje, jaka norma byłaby w jego ocenie prawidłowa, ani wprost nie kwestionuje normy prawnej wybranej przez organy nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...]" Spółka komandytowa z siedzibą w J. wniosła alternatywnie o jej odrzucenie bądź o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 204 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej powołano się na treść art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyjaśniono ,że przedmiotowa kasacja nie zawiera w istocie uzasadnienia sformułowanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.- zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw , co sprawia , że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania zgłoszonych zarzutów kasacji wyjaśnić należy , iż przede wszystkim nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99 , poz. 665) poprzez błędną wykładnię polegającą na zarzucie jego zastosowania. Wyjaśnić w tym miejscu należy , że naruszenie prawa materialnego polegać może albo na błędnej wykładni lub niewłaściwym jego zastosowaniu .

Błędna wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś, .... op. cit., str. 541)., a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierzał zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jakkolwiek przepis wyraźnie tego nie stanowi , to naruszenie prawa materialnego może polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa , który winien być zastosowany. Innymi słowy jeżeli w sprawie zachodziły przesłanki dokonania subsumcji , to niezastosowany w sprawie przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej ( porównaj - końcowa część uzasadnienia wyroku NSA z 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 ONSA WSA 2004 , Nr 1 poz. 11)

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mylne rozumienie treści określonej normy prawnej a więc jej błędna wykładnia nie może polegać "na zarzucie jego zastosowania" tak jak to podniesiono w skardze kasacyjnej. Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Poza tym niewątpliwie trafnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał , iż dopiero zbadania rozstrzygnięć decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie , pozwoli na ewentualne zastosowanie przepisu art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane , co wiąże się z potrzebą uzupełnienia postępowania dowodowego . Stanowisko takie jest w pełni uzasadnione jeżeli uwzględni się , że norma art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby w takim przypadku naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej .

Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy będzie, zatem z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Wprawdzie do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości niezbędne jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu , lecz oznacza to także konieczność wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym tego w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego a więc czy wynika on z samowoli budowlanej , czy też został zaaprobowany w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę czy też nastąpiło to w wyniku odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę bądź powstał w innych okolicznościach. Dopiero od takich niewadliwych ustaleń zależy prawidłowość zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego w tym i wskazanego wyżej przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Takich ustaleń jednakże brak w tym postępowaniu a to świadczy o wadliwości postępowania dowodowego , na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku .

Także nie można uznać za usprawiedliwiony podniesiony w kasacji zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi , iż wszyscy są równi wobec prawa . Wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne . Przede wszystkim jednak przepis powyższy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie .

Podstawową formą aktywności Sądu związaną ze stosowaniem ustawy zasadniczej jest jej współstosowanie o charakterze interpretacyjnym w postaci wykładni przepisów prawa w zgodzie z Konstytucją. Forma ta sprowadza się do sytuacji , gdy poszukując podstawy rozstrzygnięcia sprawy sąd odwołuje się do przepisu konstytucyjnego przy ustalaniu wykładni przepisu stosowanego w sprawie aktu normatywnego , zgodnej z aktem o najwyższej mocy prawnej. W postaci tej element tej normy prawnej , mający zasadnicze znaczenie z reguły umiejscowiony jest w ustawie , zaś norma konstytucyjna służy do ustalenia znaczenia normy ustawowej. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzut niezastosowania art. 32 ust. 1 Konstytucji wiąże z nieakceptowaniem sytuacji ,w której zatwierdzony i zrealizowany projekt budowlany nie przewidywał choć powinien rozwiązań dla niepełnosprawnych. Tak czyniony Sądowi pierwszej instancji zarzut dotyczy w istocie decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu handlowego a nie zaskarżonego wyroku a także dotyczy ustaleń , które muszą być dopiero dokonane i posłużą prawidłowemu zastosowaniu normy prawa materialnego gdyż zobowiązano stronę skarżącą do tego zaskarżonym wyrokiem , bowiem w postępowaniu administracyjnym tego nie uczyniono. Niewątpliwie od tych ustaleń zależy właśnie prawidłowe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też nie można Sądowi zarzucić , dokonywania wykładni art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego w sprzeczności z normą konstytucyjną art. 32 ust. 1 poprzez jego niezastosowanie. Zatem również i ten zarzut w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest nieusprawiedliwiony .

Ponadto nie zasługują na uwzględnienie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego .

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 62 pkt. 1 ustawy procesowej , który odnosi się do obowiązków przewodniczącego wydziału. Zgodnie z tą normą przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Takie akta sprawy zostały w tej sprawie niewątpliwie skompletowane przez organ administracji w toku postępowania a następnie wraz ze skargą przesłane Sądowi. To , iż nie zażądano kolejnych dokumentów a to decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym tym rozstrzygnięciem projektem budowlanym oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu handlowego nie może stanowić naruszenia art. 62 pkt 1 ustawy procesowej.

Poza tym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że w tej sprawie Sąd orzekał w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji , skoro potwierdza to również odpowiedź na skargę gdzie wskazano , że cały materiał dowodowy zebrany w sprawie przekazuje się Sądowi wraz z tym pismem procesowym . Zatem nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 ustawy procesowej, który statuuje zasadę , iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o kompletne akta administracyjne i na ich podstawie poczynił ustalenia , które doprowadziły do wydania zaskarżonego wyroku. Niewątpliwie z obrazą tej normy procesowej musiało by się wiązać orzekanie na podstawie niekompletnych akt , jak też dokonywanie przez Sąd samodzielnych ustaleń stanu faktycznego na podstawie dowodów i faktów , które nastąpiły po wydaniu decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy a z takim przypadkiem przecież nie mamy do czynienie w rozpoznawanej sprawie.

Kolejny zarzut kasacji odniesiono do normy art. 106 § 3 ustawy procesowej który stanowi , iż Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. Sąd może dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Sąd może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentu zarówno z urzędu, jak i na żądanie stron.

Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych zatem jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji – ( wyr. NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 publikowany Lex Nr 50129).

Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ustawy procesowej, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej.

Jednakże , jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, ponieważ artykuł 106 § 3 nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza – porównaj wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., I FSK 508/05, LEX Nr 187511. W rozpoznawanej sprawie dopuszczenie dowodu z decyzji o pozwoleniu na budowę ewentualnie pozwoleniu na użytkowanie służyłoby niewątpliwie merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy zatem brak było podstaw do zastosowania trybu z art. 106 § 3 ustawy procesowej a więc także czynienie zarzutu naruszenia tej normy procesowej jest niewątpliwie nieusprawiedliwione.

Jednocześnie zauważyć należy , iż brak również było podstaw do przyjęcia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 135 ustawy procesowej odnoszącego się do głębokość orzekania . Według tego przepisu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem przepis ten nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy a obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Sąd administracyjny powinien z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie tejże normy lecz wyłączną przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Mając na uwadze treść zaskarżonego wyroku wskazać należy , iż przepis powyższy zastosowany został przez Sąd do uchylenia w tej sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej natomiast z uwag na wskazywaną przez Sąd potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego brak było podstaw do wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy , a więc i odnoszącymi się do decyzji o pozwoleniu na budowę jak i pozwoleniu na użytkowanie skoro postępowanie wyjaśniające przed organami administracji ma dotyczyć tych decyzji.

Nietrafny pozostaje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy procesowej , który określa że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania .

Uzasadnienie zatem powinno być przekonujące i nie budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie wniesienia skargi kasacyjnej , że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po wszechstronnej analizie akt sprawy oraz , że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.

Mając na uwadze wskazane rozważania stwierdzić należy , iż powyższa norma prawa procesowego nie została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Przede wszystkim w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawił przesłanki uwzględnienia skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie warunki określone w powołanym wyżej przepisie. Wbrew stanowisku skarżącego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają jednoznaczne wskazania co do zakresu uzupełnienia postępowania dla organów architektoniczno –budowlanych, w celu prawidłowego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Zatem od dokonania tych czynności uzależnione będzie podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia , którego na tym etapie nie można przecież przesądzać a tym samym wskazywać ewentualnych wariantów kolejnych rozstrzygnięć w zależności od tych ustaleń . Przede wszystkim jednak skoro organy nadzoru budowlanego nie poczyniły w tej sprawie prawidłowych ustaleń niezbędnych do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane , co stanowiło naruszenie art. 7 i 77 kpa , to tym samym Sąd pierwszej nie mógł przedstawić rozważań , których w istocie domaga się skarga kasacyjna czyniąc Sądowi niezasadny zarzut uchylania się od potwierdzenia lub zanegowania dokonanej przez organy subsumcji.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał , iż skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie .

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .