Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 419/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016r. sprawy ze skargi E. Ś. na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do szkoły niepełnosprawnego ucznia I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje obowiązek Gminy do zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego ucznia M. Ś. do Niepublicznej Szkoły Podstawowej "..." w K., ul. K., od dnia 1 września 2015r.; III. zasądza od Gminy na rzecz E. Ś. kwotę 1005 (tysiąc pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 września 2015 r. E.Ś. zwróciła się do Prezydenta Miasta o zwrot kosztów dowozu jej niepełnosprawnego dziecka z jej domu położonego przy [...] w [...] do Szkoły Podstawowej położonej również w [...] przy ulicy [...].

Do wniosku dołączyła: orzeczenie z dnia [...] wydane przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczające jej syna M.Ś. do osób niepełnosprawnych, orzeczenie Miejskiego Zespołu Poradni Psychologiczno-Pedadogicznych w [...] z dnia [...] orzekające o potrzebie kształcenia specjalnego M.Ś. w pierwszym etapie edukacyjnym z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną: autyzm, upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim ze szczegółowymi zaleceniami i uzasadnieniem, zaświadczenie z dnia [...], że dziecko M.Ś. uczęszcza do Niepublicznej Szkoły Podstawowej w [...], ksero dowodu osobistego wnioskodawczyni i dowodu rejestracyjnego pojazdu, którym dziecko będzie dowożone.

Pismem z dnia 11 września 2015 r. Prezydent Miasta poinformował E. Ś. , że zgodnie z treścią art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty zwrot kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego przysługuje w przypadku, gdy uczeń uczęszcza do najbliższej szkoły. Ponieważ M.Ś. chodzi do Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]" w [...] przy ulicy [...], która jest oddalona od jej miejsca zamieszkania o 9,4 km, a najbliższą szkołą specjalną, która w pełni może zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego M.Ś. jest Szkoła Podstawowa Nr [...] Specjalna wchodząca w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] Specjalnych w [...] położonego przy ulicy [...] w odległości ok. 3,5 km od miejsca zamieszkania dziecka – nie ma możliwości zwrotu kosztów dowozu tego dziecka do szkoły przy ulicy [...]w [...].

W dnia 2 października 2015 r. E. Ś. na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa dokonanego pismem z dnia [...] doręczonym w dniu 21 września 2015r., poprzez uchylenie czynności w postaci odmowy zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego dziecka oraz jego opiekuna do szkoły i przyznanie wnioskowanych kosztów dojazdu. Dla wykazania swoich racji E.Ś. dołączyła do wezwania do usunięcia naruszenia prawa oryginał zaświadczenia lekarskiego, z którego jednoznacznie wynika, że zmiana szkoły przez dziecko wpłynie negatywnie na jego zdrowie. Załączyła ponadto oryginał opinii psychologicznej wystawionej przez placówkę szkolną, do której dziecko aktualnie uczęszcza, a w której to opinii stwierdza się m.in., iż dziecko potrzebuje stałości miejsca otoczenia z uwagi na silną niestabilność emocjonalną.

Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z 27 listopada 2015 r. E.Ś. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do szkoły niepełnosprawnego ucznia, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności z zakresu administracji publicznej oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta do zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego ucznia M. Ś. a do szkoły z datą wsteczną tj. od 1 września 2015 r., czyli od dnia, od którego skarżąca domagała się od organu zwrotu powyższych kosztów.

W skardze zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 8, 9 i 77 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyrażające się:

- nieuwzględnieniem przy dokonywaniu czynności indywidualnego przypadku

w odniesieniu do niepełnosprawności M. Ś. a, u którego

zdiagnozowano autyzm sprzężony z upośledzeniem umysłowym, w tym w szczególności nieuwzględnieniem konieczności zapewnienia dziecku - ze

względu na jego rodzaj upośledzenia - odpowiedniego środowiska, stałej

opieki świadczonej prze tych samych opiekunów, oraz stabilizacji otoczenia;

- zignorowaniem i w konsekwencji nieuwzględnieniem dwóch opinii dołączonych do wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 września 2015r.: opinii psychologicznej wystawionej przez placówkę, do której dziecko uczęszcza, oraz zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez lekarza, który

sprawuje opiekę nad małoletnim, z których to dokumentów jednoznacznie

wynika, iż szkoła, do której uczęszcza małoletni M.Ś. jest jedyną

placówką oświatową mogącą zapewnić dziecku odpowiednie warunki do

prawidłowego rozwoju, bez pogorszenia jego stanu zdrowia;

- powierzchownym i nie dokładnym rozczytaniem zaleceń wyrażonych w

orzeczeniu nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego M. Ś. a,

a w szczególności nieuwzględnieniem zaleceń Zespołu Orzekającego co do

tego, że M.Ś. wymaga "zapewnienia stabilnego i przewidywalnego otoczenia", "stałych osób prowadzących zajęcia edukacyjno-terapeutyczne" oraz "unikania nadmiernych bodźców w otoczeniu";

- niewykazaniem, że wybrana przez rodzica M.Ś. szkoła nie jest

najbliższą w stosunku do ich miejsca zamieszkania;

- niepouczeniem Skarżącej o możliwości i formie odwołania od treści

czynności w postaci odmowy zwrotu kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka do szkoły

- co rażąco godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy państwowej oraz ich kultury prawnej, oraz w zasadę polegającą na obowiązku udzielania przez organy administracji niezbędnych wyjaśnień i czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

- art. 17 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września

1991r. - o systemie oświaty (dalej: ustawa o systemie oświaty), poprzez ich niezastosowanie i nie przyznanie rodzicowi zwrotu kosztów przejazdu

niepełnosprawnego ucznia M.Ś. dotkniętego upośledzeniem

umysłowym z niepełnosprawnością sprzężoną do szkoły umożliwiającej temu

dziecku realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, podczas gdy z

uwagi na charakter niepełnosprawności ucznia M.Ś. (upośledzenie

umysłowe z niepełnosprawnością sprzężoną), oraz na to, że dowóz i opiekę

zapewniają rodzice dziecka, a także z uwagi na to, że jedyną szkołą

"umożliwiającej temu dziecku realizację obowiązku szkolnego i obowiązku

nauki" jest szkoła, do której aktualnie uczeń M.Ś. uczęszcza, tj.

Niepubliczna Szkoła Podstawowa Specjalna "[...]" w [...]

przy ul. [...], przedmiotowe przepisy powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie;

- art. 17 ust. 3a pkt 1 i 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędną

wykładnię polegające na przyjęciu, iż "najbliższą szkołą" specjalną w rozumieniu zaskarżonego przepisu jest Szkoła Podstawowa nr [...] Specjalna

wchodząca w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w [...] przy ul.

[...], tj. szkoła najbliższa geograficznie w stosunku do miejsca

zamieszkania dziecka i poprzez to odmówienie rodzicowi dziecka zwrotu

kosztów przejazdu ucznia do szkoły, w sytuacji gdy ustawowe pojęcie "najbliższej szkoły" należy odnosić każdorazowo do indywidualnego przypadku przy uwzględnieniu warunków danej szkoły jakie są niezbędne do

umożliwienia niepełnosprawnemu dziecku prawidłowego kształcenia i

realizacji obowiązku edukacyjnego z uwzględnieniem konkretnego rodzaju

niepełnosprawności tego dziecka, co przy prawidłowej wykładni powinno

doprowadzić do uznania, iż szkołą najbliższą w rozumieniu ustawy jest szkoła,

do której aktualnie uczeń M.Ś. uczęszcza.

W uzasadnieniu skargi jej autor zauważył, że M.Ś. legitymuje się zarówno orzeczeniem o niepełnosprawności, jak i orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na zdiagnozowany autyzm sprzężony z upośledzeniem umysłowym. Następnie stwierdził, że jeżeli dziecko kwalifikuje się pod dyspozycję przepisu art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty, to w tym przepisie w pierwszej kolejności wnioskujący o zwrot kosztów przejazdu powinien poszukiwać swojego prawa do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem (art. 17 ust. 3a pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty), a dopiero ewentualnie w następnej kolejności ma możliwość skorzystania z prawa przewidzianego w przepisie art. 17 ust. 3a pkt 1 tej ustawy (art. 17 ust. 3a pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty).

Zdaniem skarżącej jedyną szkołą umożliwiającej jej dziecku realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki jest szkoła, do której aktualnie uczeń M.Ś. uczęszcza, tj. Niepubliczna Szkoła Podstawowa Specjalna "[...]" w [...] przy ul. [...]. Powołując się na argumentację zaprezentowaną w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2015 r., III SA/Kr 1882/14, w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 133/10, a także w komentarzu Mateusza Pilcha do art. 17 ustawy o systemie oświaty (Mateusz Pilch (w:) Ustawa o systemie oświaty. Komentarz., 2013), skarżąca podniosła, że mający w sprawie zastosowanie przepis art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty otrzymał obowiązującą treść w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji społecznej i zawodowej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 115, poz. 791). Zmiany te oraz wcześniejsze wskazują na stopniowe wprowadzenie regulacji polepszających położenie uczniów z najpoważniejszymi uszczerbkami zdrowotnymi. Jeżeli dowożenie i opiekę nad dzieckiem organizują rodzice, obowiązek organu obejmuje zwrot kosztów przejazdu ucznia oraz opiekuna do wybranego ośrodka, niekoniecznie najbliższego. Przez ośrodek należy przy tym rozumieć również szkołę, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami dziecka niepełnosprawnego. Wyboru ośrodka dokonują rodzice (opiekunowie prawni) ucznia niepełnosprawnego.

Niezależnie od powyższych rozważań skarżąca podniosła, że również przy rozpatrywaniu sprawy na gruncie art. 17 ust. 3a pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty, doszło do naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Polegało ono na błędnym przyjęciu, że "najbliższą szkołą" specjalną w rozumieniu zaskarżonego przepisu jest Szkoła Podstawowa nr [...] Specjalna wchodząca w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w [...] przy ul. [...], tj. szkoła najbliższa geograficznie w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka i poprzez to odmówieniu rodzicowi dziecka zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły, w sytuacji gdy ustawowe pojęcie "najbliższej szkoły" należy odnosić każdorazowo do indywidualnego przypadku przy uwzględnieniu warunków danej szkoły jakie są niezbędne do umożliwienia niepełnosprawnemu dziecku prawidłowego kształcenia i realizacji obowiązku edukacyjnego z uwzględnieniem konkretnego rodzaju niepełnosprawności tego dziecka, co przy prawidłowej wykładni powinno doprowadzić do uznania, iż szkołą najbliższą w rozumieniu ustawy jest szkoła, do której aktualnie uczeń M.Ś. uczęszcza, tj. Niepubliczna Szkoła Podstawowa Specjalna "[...]" w [...] przy ul. [...]. Pojęcia "najbliższej" użytego w art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie powinno się utożsamiać w prosty sposób z geograficzną bliskością wymienionych szkół w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka. Należy natomiast mieć na uwadze szczególne okoliczności danego przypadku, a ściślej, jeżeli najbliższa szkoła podstawowa nie może zapewnić dziecku odpowiednich metod pracy i nauki, dostosowanych do stopnia jego niepełnosprawności, to uczeń oraz jego rodzice (opiekunowie prawni) mogą mieć interes nie tylko faktyczny, ale i prawny w tym, aby dziecko uczęszczało do innej szkoły (Mateusz Pilich, Komentarz do art. 17 ustawy o systemie oświaty [w:] Mateusz Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, 2013).

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że obowiązkiem organu, przed ewentualną odmową zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły, jest bezsporne wykazanie, że wybrana przez rodziców niepełnosprawnego dziecka szkoła nie jest najbliższą w stosunku do jego miejsca zamieszkania. W niniejszej sprawie organ nie wykazał jednak w najmniejszym stopniu powyższego, a jedynie lakonicznie stwierdził jednym zdaniem, że z uwagi na treść orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka wymaga ono kształcenia specjalnego, które to kształcenie może zapewnić szkoła specjalna najbliższa miejsca zamieszkania dziecka, a którą to szkołą nie jest ta, do której aktualnie M.Ś. uczęszcza. Godzi to, zdaniem autora skargi, rażąco w zasadę, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa), co nie znalazło odbicia w niniejszej sprawie. Organ administracji publicznej rażąco naruszył zasadę nakładającą na niego obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ administracji nie stał w przedmiotowej sprawie na straży nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i nie udzielał stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Wszystkie powyżej wymienione zasady ogólne zostały przez organ naruszone i to w sposób rażący. Godzi to tym bardziej w podstawowe zasady prawa, gdyż sprawa dotyczy małoletniego dziecka, ponadto niepełnosprawnego i zmagającego się od urodzenia z poważnymi problemami zdrowotnymi.

Na koniec skarżąca powołała się na obowiązującą w polskim systemie prawnym Konwencję Praw Dziecka, która stanowi, że: "we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka" (art. 3 ust. 1 Konwencji), oraz państwa - Strony działają na rzecz zapewnienia dziecku ochrony i opieki w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla jego dobra, biorąc pod uwagę prawa i obowiązki jego rodziców, opiekunów prawnych lub innych osób prawnie za nie odpowiedzialnych, i w tym celu będą podejmowały wszelkie właściwe kroki ustawodawcze oraz administracyjne (art. 3 ust. 2 Konwencji). Nie sposób w działaniu organu administracji w niniejszej sprawie doszukać się spełnienia powyższych podstawowych zasad państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie podniósł, że winno to nastąpić w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. gdyż brak jest podstaw do zakwalifikowania zaskarżonego działania jako innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Na wypadek nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wniósł o jej oddalenie.

Odnośnie niezastosowania przepisu art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ podniósł, że wymieniony w tym przepisie ośrodek umożliwiający dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami w nim wymienionymi realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie odnosi się do okoliczności sprawy, ponieważ ośrodki te są wymienione w katalogu w art. 2 pkt 5 w/w ustawy, a bardziej szczegółowo w § 36 i następnych rozporządzenia MEN z 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 109, poz. 631) oraz w § 2 rozporządzenia MEN z 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. Dz.U.2015.1113). Chodzi tu o ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy, będący odmiennym typem jednostki funkcjonującym w systemie oświaty. Zrównywanie szkół specjalnych z takimi ośrodkami nie znajduje uzasadnienia w prawie oświatowym.

Odnośnie natomiast zarzutów dotyczących nieuwzględnienia wniosku na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty, Prezydent Miasta stwierdził, że nie neguje poglądu wypowiadanego przez orzecznictwo, że najbliższa placówka w rozumieniu w/w przepisu winna być nie tylko placówką najbliższą geograficznie, ale też zapewniać pełną realizacją orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego niepełnosprawnego ucznia. Ponieważ jednak organ w toku postępowania ustalił, że najbliższą szkołą specjalną, która w pełni może zrealizować zalecenia zawarte w w/w orzeczeniu jest Szkoła Podstawowa Nr [...] Specjalna wchodząca w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] Specjalnych w [...] położona przy ulicy [...] w odległości ok. 3,5 km od miejsca zamieszkania dziecka, a ponadto placówka ta istnieje od kilkudziesięciu lat, podczas gdy Niepubliczna Szkoła Podstawowa Specjalna, do której syn skarżącej uczęszcza została utworzona dopiero z dniem 1 września 2014 r. – to zdaniem organu refundacja kosztów dojazdu niepełnosprawnego ucznia M.Ś. nie może dotyczyć dojazdu do szkoły objętej wnioskiem strony. Organ zakwestionował też możliwość uwzględnienia przy ocenie wniosku strony przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wywodząc, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego jest dla organu podstawowym dokumentem, a inne dowody mogą być uwzględnione dodatkowo, gdy nie są sprzeczne z tym orzeczeniem.

Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2015 r. WSA w [...] odrzucił skargę. Na skutek jednak skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2016 r. uchylił w/w postanowienie. NSA podzielił bowiem dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym kwestia zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, na podstawie art. 17 ustawy o systemie oświaty, należy do drogi sądowej ze skargi do sądu administracyjnego (art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czyli do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skarga do WSA w [...] na czynność polegającą na odmowie zwrotu kosztów dojazdu do szkoły niepełnosprawnego ucznia M.Ś. zostały wniesione z zachowaniem ustawowych terminów stosownie do wymogów wynikających z art. 53 § 2 p.p.s.a. W związku z tym wniesiona skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonych działań organów administracji. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i z przepisami postępowania administracyjnego. Nadto, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi.

Analizując przedmiotową sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z tym nie może być w sprawie wątpliwości, że będąca przedmiotem skargi kwestia zwrotu na podstawie art. 17 ustawy o systemie oświaty kosztów dojazdu niepełnosprawnego M.Ś. do szkoły, należy do drogi sądowej ze skargi do sądu administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czyli do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponieważ równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skarga do WSA w [...] zostały wniesione z zachowaniem ustawowych terminów stosownie do wymogów wynikających z art. 53 § 2 p.p.s.a., wniesiona skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 17 ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Spór pomiędzy stronami postępowania dotyczył użytego w punkcie 1 tego przepisu określenia "najbliższa szkoła" oraz zastosowanego w punkcie 2 sformułowania: ośrodek umożliwiający dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku szkolnego. Zdaniem organu bowiem, obowiązek gminy określony w art. 17 ust. 3a pkt 1 dotyczy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu do najbliższej szkoły, która w pełni może zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego wydanym w dniu 23 czerwca 2015 r. przez Zespół Orzekający w Miejskim Zespole Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych w [...], tj. w okolicznościach sprawy do Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] Specjalnych. Obowiązek natomiast określony w art. 17 ust. 3a pkt 2 ogranicza się do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do "ośrodka", a do "szkoły" już nie. Tymczasem w ocenie skarżącej, najbliższą dla niepełnosprawnego ucznia M.Ś. szkołą, która umożliwia temu dziecku realizację obowiązku szkolnego z uwagi na dostosowanie metod pracy i nauki do indywidualnie ocenianej sytuacji tego niepełnosprawnego dziecka, jest Niepubliczna Szkoła Podstawowa "[...]" w [...], przy czym bez znaczenia jest tu odległość geograficzna tej szkoły od miejsca zamieszkania ucznia, gdyż na wskazaną w art. 17 ust. 3a pkt 1) "bliskość" składa się zarówno element położenia geograficznego, jak też element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Odnośnie natomiast spornej przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w ocenie autora skargi przez ośrodek należy rozumieć również szkołę, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami dziecka niepełnosprawnego. Ponadto, jeżeli dziecko kwalifikuje się pod dyspozycję art. 17 ust. 3a pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty, jak ma to miejsce w wypadku niepełnosprawnego ucznia M. Ś. a, to w tym przepisie w pierwszej kolejności należy poszukiwać uprawnienia do zwrotu kosztów przejazdu do takiej szkoły, a dopiero ewentualnie w następnej kolejności można skorzystać z prawa przewidzianego w art. 17 ust. 3a pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 3a pkt 1 w/w ustawy.

Podzielając w powyższym zakresie poglądy wyrażone w skardze Sąd kierował się następującymi przesłankami.

W okolicznościach sprawy nie było wątpliwości, że M.Ś. spełnia określone zarówno w art. 17 ust. 3a pkt 1, jak i w art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty przesłanki podmiotowe i zdrowotne, które umożliwiają uzyskanie zwrotu kosztów przejazdu, o jakim mowa w art. 17 ust. 3a pkt 3 tej ustawy. Jest on bowiem niepełnosprawnym uczniem, którego kształcenie odbywa się na podstawie art. 71b ustawy o systemie oświaty w jednej z form tam przewidzianych, a równocześnie jest on dzieckiem z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi. Stan zdrowia M.Ś. wynika z aktualnych i niepodważonych we właściwym trybie: orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 6 listopada 2014 r. oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 23 czerwca 2015 r. Odnośnie wskazanej wyżej rozbieżności w stanowiskach stron dotyczącej użytego w art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty określenia "ośrodek umożliwiający realizację obowiązku szkolnego", Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w tezie prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2015 r., III SA/Kr 1882/14. Zgodnie z nią, odmienne potraktowanie dzieci niepełnosprawnych, które kształcą się w szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych (art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o.) oraz w innych ośrodkach wychowawczych nie było zamierzeniem ustawodawcy, dlatego skupienie się wyłącznie na odmienności użytych określeń "szkoła" lub "ośrodek" w oderwaniu od jakiejkolwiek analizy potrzeb i możliwości związanych z kształceniem niepełnosprawnych jest pozbawione prawnych i racjonalnych podstaw. Stan i potrzeby uczniów, o jakich mowa w ust. 3a pkt 1 oraz pkt 2 są inne, a kryterium odnoszące się do stopnia ich upośledzenia i niepełnosprawności usprawiedliwia udzielenie większej pomocy dzieciom dotkniętym najcięższymi postaciami niepełnosprawności. Dlatego zaprezentowany w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta pogląd, dyskwalifikujący możliwość udzielenia wnioskowanej pomocy uczniowi ze stwierdzonym upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, a więc uczniowi spełniającemu surowsze kryteria zdrowotne niż określone w art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty tylko z powodu uznania, że art. 17 ust. 3a pkt 2 tej ustawy zawęża możliwość zwrotu kosztów przejazdu tylko do ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych wymienionych w art. 2 pkt 5 tej ustawy oraz w § 36 i n. rozporządzenia MEN z 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach - nie zasługuje na akceptację. Pogląd taki eliminowałby bowiem możliwość udzielenia pomocy niepełnosprawnym uczniom w gorszym stanie zdrowia niż ci, o których mowa w art. 17 ust.3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty w oparciu jedynie o literalną wykładnię, bez zważania na cele, do jakich ustawodawca regulacje te powołał, oraz wyjątkowość adresatów, do których skierowany został przepis art. 17 ust. 3a pkt 2 ww. ustawy. Osobami tymi są bowiem niepełnosprawni uczniowie dotkliwie dotknięci przez los, którym władza publiczna ma obowiązek udzielania pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.

Jeśliby nawet nie podzielić przedstawionego poglądu, to i tak wniosek E. Ś. zasługiwał na uwzględnienie - na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 1 w/w ustawy.

Na gruncie tego przepisu Sąd podziela poglądy wyrażone w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące sposobu rozumienia użytego w tym przepisie, a spornego w sprawie pojęcia bliskości szkoły względem miejsca zamieszkania ucznia. Zgodnie z nimi na "bliskość", o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty - składają się zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka. Szkołą najbliższą, o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty - jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1961/14).

Pojęcia najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum nie powinno się utożsamiać w prosty sposób z geograficzną bliskością wymienionych szkół w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka. Należy natomiast mieć na uwadze szczególne okoliczności danego przypadku, a ściślej - jeżeli "najbliższa" szkoła podstawowa nie może zapewnić dziecku odpowiednich metod pracy i nauki, dostosowanych do stopnia jego niepełnosprawności, to uczeń oraz jego rodzice (opiekunowie prawni) mogą mieć interes nie tylko faktyczny, ale i prawny w tym, aby dziecko uczęszczało do innej szkoły (Pilich Mateusz, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. VI. LEX 2015 komentarz do art. 17 pkt 3)

Sytuacja wskazana w przytoczonych poglądach ma miejsce w niniejszej sprawie.

We wspomnianym wyżej, ostatecznym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 23 czerwca 2015 r. zalecono zastosowanie wobec dziecka M.Ś. kształcenie w szkole specjalnej, oddziale specjalnym lub specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym dla dzieci z autyzmem oraz dostosowanie form i metod pracy do potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia z niepełnosprawnością sprzężoną (autyzm, upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim) poprzez między innymi: unikanie nadmiaru bodźców w otoczeniu, zapewnienie stabilnego, przewidywalnego otoczenia i stałych osób prowadzących zajęcia edukacyjno-terapeutyczne, ostrożne wprowadzanie zmian. Organ rozstrzygający sprawę nie kwestionował, aby zalecenia wynikające z tej opinii mogły być realizowane w Niepubliczna Szkoła Podstawowa "[...]" w [...] położonej przy ulicy [...], tj. w szkole, do której M.Ś. uczęszcza od – według deklaracji skarżącej – stycznia 2014 r. Odmowa zwrotu kosztów przejazdu syna skarżącej do tej szkoły wynikła bowiem z tego, że szkoła ta położona jest o 5,9 km dalej od domu M.Ś. niż Zespół Szkół Ogólnokształcących Nr [...] Specjalnych położony w [...] przy ulicy [...]. Ponadto ta ostatnia właśnie szkoła jest w stanie zrealizować wszystkie zalecenia poradni psychologiczno-pedagogicznej wskazane w zanonimizowanym orzeczeniu dotyczącym syna skarżącej, przesłanym z Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu Urzędu Miasta Kielce, co zostało potwierdzone w piśmie Dyrektora tej szkoły z dnia 30 września 2015 r. W ten sposób, przy ocenie przesłanki bliskości szkoły, do której uczęszcza M.Ś. względem jego miejsca zamieszkania, organ uwzględnił jedynie jej położenie geograficzne, pomijając całkowicie jakąkolwiek, a zwłaszcza indywidualną i wynikającą z posiadanych przez tego ucznia orzeczeń ocenę, czy szkoła do której M.Ś. uczęszcza od prawie 2 lat pozwala jednak lepiej realizować zalecenia wynikające ze wspomnianych orzeczeń, niż szkoła, do której powinien on, zdaniem organu, uczęszczać. Organ nie poddał przy tym jakiejkolwiek ocenie dwóch przedłożonych przez stronę dokumentów, z których wynika, że to właśnie Niepubliczna Szkoła Podstawowa "[...]" w [...] w większym stopniu niż Zespół Szkół Ogólnokształcących Nr [...] Specjalnych w [...] pozwala urzeczywistnić zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 23 czerwca 2015 r. Dokumenty te to zaświadczenie lekarskie z [...] wystawione przez lekarza specjalistę psychiatrę - specjalistę psychiatrii dziecięcej i młodzieżowej I. B. oraz opinia psychologiczna z [...] podpisana przez psychologa B.K. i będącą również psychologiem dyrektor Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]" w [...] mgr I. N.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że z orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego będącego podstawowym dokumentem branym pod uwagę przy rozstrzyganiu wniosku o refundację kosztów dowozu dziecka wynika jednoznacznie, że w stosunku do syna skarżącej należy stosować kształcenie specjalne w szkole specjalnej, oddziale specjalnym lub specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym dla dzieci z autyzmem. Skoro więc Zespół Szkół Ogólnokształcących Nr [...] Specjalnych w [...] zapewnia pełną realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i jest położony bliżej miejsca zamieszkania syna skarżącej niż Niepubliczna Szkoła Podstawowa "[...]" w [...], która została utworzona dopiero z dniem 1 września 2014 r., to szkoły, do której M.Ś. uczęszcza nie można określić mianem najbliższej w rozumieniu art. 17ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W świetle powyższych wywodów taki pogląd oznacza, że albo organ sugeruje, że Niepubliczna Szkoła Podstawowa "[...]" w [...] nie jest szkołą specjalną, co nie jest prawdą, albo sam, bez oparcia się na wiedzy fachowej i z pominięciem dowodów złożonych do akt sprawy ocenił, że Zespół Szkół Ogólnokształcących Nr [...] Specjalnych w [...] w większym stopniu pozwoli realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu poradni psychologiczno-pedagogicznej z 23 czerwca 2015 r. Oznacza to również w istocie, że to sam organ – zamiast rodziców niepełnosprawnego dziecka – próbuje wybrać odpowiednią dla M.Ś. szkołę, co nie mieści się w jego uprawnieniach (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 133/10). Organ sugeruje też w ten sposób, że rodzice M.Ś. w sposób nieracjonalny dokonali wyboru dla swojego syna gorszej i dalej położonej szkoły, zamiast lepszej i bliższej. Z takim podejściem nie można się jednak zgodzić, gdyż należy przyjąć, że rodzice dziecka, zwłaszcza niepełnosprawnego w taki sposób jak syn skarżącej, dokonują wyborów bezpośrednio ich też dotyczących (z racji konieczności osobistego dowozu dziecka do szkoły) kierując się wyłącznie dobrem dziecka.

W ocenie Sądu, kwestii wyboru szkoły czy innej placówki oświatowo-wychowawczej nie można pozostawiać uznaniu administracyjnemu organu, na którym spoczywa obowiązek, o jakim mowa w art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty, czy też uznaniu kierownictwa placówki szkolnej. Należy mieć na względzie to, że unormowania objęte ww. przepisami dotyczą odbiorcy szczególnego. Odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są bowiem dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie upośledzenia umysłowego. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Taka wiedza wynika w okolicznościach sprawy z dołączonych orzeczeń o niepełnosprawności i o potrzebie kształcenia specjalnego oraz z zaświadczenia lekarskiego i opinii psychologicznej.

Konsekwencją powyższych rozważań oraz faktu, że rodzice M.Ś. zdecydowali się sami zorganizować mu odpowiedni dowóz do szkoły specjalnej, jest powstanie obowiązku gminy określonego w art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy o systemie oświaty, polegającego na pokryciu kosztów jego dowozu na zasadach ustalonych w umowie, która winna być zawarta z rodzicami ucznia.

Ponieważ organ bezzasadnie odmówił wywiązania się z tego obowiązku, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności polegającej na odmowie zwrotu kosztów dojazdu niepełnosprawnego M.Ś. do szkoły na podstawie art. 17 ustawy o systemie oświaty, a w uwzględnieniu wniosku zawartego w skardze, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. uznał obowiązek Gminy Kielce do zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego ucznia M.Ś. do Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]" w [...] położonej przy ulicy [...], od dnia 1 września 2015 r. Wskazany obowiązek wynika bowiem bezpośrednio z przepisów prawa, tj. z art. 17 ust. 3a pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 3a pkt 1 i pkt 2 ustawy o systemie oświaty, wyłożonych w poprawny, wskazany wyżej sposób.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804). Na zasądzone koszty złożyły się: 200 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, 240 zł tytułem wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez reprezentującego skarżącą radcę prawnego innego niż prowadzący sprawę w pierwszej instancji, 480 zł za reprezentowanie skarżącej przed WSA w [...] po zakończeniu postępowania w NSA, 17 zł i 68 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych przez reprezentującego skarżącą radcę prawnego na opłatę skarbową od pełnomocnictwa i na koszty przejazdu na rozprawę przed WSA w [...]. Za koszty niezbędne do celowego dochodzenia swych praw przed sądem, WSA w [...] nie uznał wydatku w kwocie 40 zł poniesionego na wydanie opinii psychologicznej sporządzonej w dniu [...], a więc 2 miesiące przed wniesieniem skargi do sądu.