Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1548/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt. 7, art. 30 ust. 1-5, art. 16 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 22/14 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany i obowiązku jego zwrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie faktyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 22/14, po rozpoznaniu skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany i obowiązku jego zwrotu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części rozstrzygającej o uznaniu skarżącego za zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami, zaś w pozostałej części skargę oddalił.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. (sygn. akt III SA/Gd 263/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Z. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2011 r., którą ustalono, że pobrane świadczenia rodzinne, tj. zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 28 lutego 2011 r. (przyznany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. nr [...]) został przez T. Z. nienależnie pobrany oraz uznał go za zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń na podstawie ww. decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy administracji, wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi, nie wyjaśniły czy skarżący, który utracił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z umieszczeniem w areszcie śledczym, powiadomił o tej okoliczności właściwy organ.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta G. na podstawie art. 2, art. 16, art. 20 ust. 1 i 3, art. 25 ust. 1, art. 30 oraz art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa, ustalił, że pobrane świadczenia rodzinne, tj. zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 28 lutego 2011 r. przyznane na podstawie decyzji tego organu nr [...] zostało przez T. Z. nienależnie pobrane oraz uznał T. Z. za zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w kwocie 3.672 zł. wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty, które wyliczone na dzień wynoszą 12 kwietnia 2013 r. wynoszą 1.468, 37 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta G. ustalił bezterminowo prawo T. Z. do świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. W dniu 2 marca 2011 r. wpłynęło do organu pismo Centralnego Zarządu Służby Więziennej z dnia 18 lutego 2011 r. informujące o przebywaniu strony w Areszcie Śledczym od dnia 20 lutego 2009 r. Zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Z kolei w myśl art. 3 pkt 7 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie - oznacza to między innymi areszt śledczy lub zakład karny.

Organ ustalił, że strona we wniosku o przyznanie świadczenia oświadczyła, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązała się niezwłocznie powiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do tego zasiłku. W pouczeniu zawartym we wniosku znajduje się informacja, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje m.in. osobie przebywającej w areszcie śledczym. W decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny zawarto również pouczenie o konieczności informowania organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczeń, a nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi.

Wskazano, że w marcu i w kwietniu 2009 r. organ nie odnotował wpływu korespondencji pochodzącej od T. Z.. Areszt Śledczy w W. poinformował natomiast, że T. Z. w marcu 2009 r. wysłał trzy pisma urzędowe, jednak żadne z nich nie było adresowane do Urzędu Miasta G.. Z udzielonej przez Areszt Śledczy informacji wynika jednocześnie, że każdy list, zarówno zwykły jak i polecony, wysyłany przez osadzonego jest zapisywany w rejestrach. W piśmie z dnia 5 marca 2013 r. T. Z. oświadczył, że nie zna przyczyny z powodu której jego korespondencja nie dotarła do Urzędu Miasta, nie posiada kopii swego pisma i poinformował, że oświadczenie zostało wysłane listem zwykłym.

W świetle powyższego organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie, podważyło wiarygodność oświadczenia T. Z. o powiadomieniu organu o pobycie w areszcie śledczym.

Organ I instancji powołał się na dyspozycję przepisu art. 30 ust. 1 ustawy, na mocy którego osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. Z. domagając się jej zmiany. W ocenie odwołującego się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. (sygn. akt III SA/Gd 263/12) umorzył jego dług względem Urzędu Miasta G., odwołujący się nie zna zaś przyczyny która spowodowała ponowne wezwanie do zapłaty w sytuacji, gdy akta sprawy potwierdzają, że w marcu 2009 r. zawiadomił Urząd Miasta G. o zatrzymaniu. Nadto podniósł, że umorzenie należności pozwoli mu na powrót do społeczeństwa "bez zobowiązań, których nie jest w stanie spłacić bez uszczerbku dla życia".

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy, podnosząc w uzasadnieniu, że fakt pobytu strony w Areszcie Śledczym od dnia 20 lutego 2009 r. spowodował, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługiwał. T. Z. został pouczony o braku prawa do pobierania świadczenia w przypadku pobytu w areszcie śledczym i miał świadomość treści tego pouczenia, skoro twierdzi, że powiadomił organ o tym fakcie zgodnie z pouczeniem zawartym we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, że na mocy wyroku WSA nie umorzono długu, a jedynie uchylono decyzje obu instancji, w związku z czym sprawa podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez te organy. Uwzględniając zawarte w wyroku wytyczne, Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta G., że zebrane w sprawie dowody nie tylko nie potwierdziły oświadczenia strony o powiadomieniu organu o pobycie w Areszcie, lecz zaprzeczają temu oświadczeniu, o czym świadczy informacja z Aresztu Śledczego wW., że w marcu 2009 r. T. Z. nie wysłał żadnego pisma do Urzędu Miasta G..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniósł T. Z., podnosząc m.in., że jako osoba ociemniała ma problemy z czytaniem, w związku z czym nie został prawidłowo poinformowany w Urzędzie Miasta G. o obowiązku zawiadomienia o pobycie w areszcie. Jednocześnie wskazał, że pisał do Urzędu Miasta G., a powodem nie dotarcia korespondencji mogło być złe zaadresowanie przesyłki. Z tych względów skarżący wniósł o umorzenie kwoty należności wraz z odsetkami.

Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego uzupełniając skargę, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez wadliwe ustalenie okresu na który skarżący nienależnie pobrał świadczenie rodzinne, uznając, że zasiłek pielęgnacyjny był nienależnie pobrany od 1 marca 2009 r. do 28 lutego 2011r. z uwagi na fakt, iż T. Z. przebywał w tym czasie w zakładzie karnym tj. instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, w sytuacji gdy skarżący w zakładzie karnym przebywa od dnia 20 września 2009 r.

2) art. 30 ust. 1 ustawy, poprzez orzeczenie w jednej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz obowiązku jego zwrotu, w sytuacji gdy do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależnie świadczenie, a dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej dane świadczenie za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrotu.

Uwzględniając skargę w części Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, iż wydając akt stanowiący przedmiot skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, zawierającą w istocie dwa rozstrzygnięcia, a mianowicie: pierwsze - o uznaniu, że pobrane świadczenia rodzinne, tj. zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 28 lutego 2011 r. został przez T. Z. nienależnie pobrany, oraz drugie, zobowiązujące skarżącego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. pod kątem prawidłowości uznania przez organy, że pobrany przez skarżącego zasiłek pielęgnacyjny od 1 marca 2009r. do 28 lutego 2011 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, Sąd uznał, iż są one zgodne z prawem. Jak wynika z akt sprawy, organy administracji ponownie rozstrzygając przedmiotową sprawę uwzględniły wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 10 października 2012 r., a dotyczące wyjaśnienia okoliczności zawiadomienia organu o pobycie skarżącego w Areszcie Śledczym.

W dalszej kolejności Sąd zważył, iż w przepisie art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy ustawodawca posłużył się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego". W orzecznictwie podkreślono, iż sformułowania tego nie można utożsamiać z pojęciem "świadczenie nienależne", które ma znacznie szerszy zakres. "Nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje ono wypłacone bez podstawy prawnej, lub gdy taka podstawa odpadła. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest wcześniejsze pouczenie świadczeniobiorcy o braku prawa do pobierania świadczenia przy zaistnieniu określonych okoliczności. Zgodnie zaś z art. z art. 16 ust. 5 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Natomiast przepis art. 3 pkt 7 ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa: o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie - oznacza to m.in. areszt śledczy.

W przedmiotowej sprawie z pisma Centralnego Zarządu Służby Więziennej z 18 lutego 2011r. (k-12 akt adm.), jak i z korespondencji skarżącego wynika, że od dnia 20 lutego 2009 r. przebywał on w Areszcie Śledczym w W.. Za trudno zrozumiały Sąd uznał zarzut zgłoszony przez pełnomocnika z urzędu, jakoby skarżący przebywał w areszcie od września 2009r. Brak jest jakichkolwiek przesłanek, by uwzględnić w stanie faktycznym sprawy datę podaną przez pełnomocnika.

Jak wynika z akt administracyjnych, Centralny Zarząd Służby Więziennej w Warszawie pismem z dnia 18 lutego 2011 r. powiadomił Urząd Miasta G. o umieszczeniu skarżącego w Areszcie Śledczym. Poza sporem było, że po uzyskaniu tej informacji Prezydent Miasta G. wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 r. o uchyleniu od dnia pobytu skarżącego w Areszcie decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego (zasiłek ten został przyznany skarżącemu bezterminowo).

W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że strona we wniosku o przyznanie świadczenia oświadczyła, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązała się niezwłocznie powiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do tego zasiłku. W pouczeniu zawartym we wniosku znajduje się informacja, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje m.in. osobie przebywającej w areszcie śledczym. W decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny zawarto również pouczenie o konieczności informowania organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczeń. Co istotne, w toku postępowania skarżący twierdził, że w marcu 2009r. skierował do organu pismo informujące o umieszczeniu w areszcie śledczym, co potwierdza skuteczność przyjęcia przezeń do wiadomości pouczenia o okolicznościach skutkujących utratą prawa do zasiłku i świadomość, że wskutek umieszczenia w areszcie prawo do świadczenia utracił.

Podejmując działania w celu zweryfikowania oświadczenia skarżącego, że w marcu 2009 r. zgodnie z pouczeniem zawartym we wniosku powiadomił organ o pobycie w Areszcie Śledczym organ wskazał, że w miesiącach - marcu i w kwietniu 2009 r. nie odnotowano wpływu korespondencji pochodzącej od T. Z.. Areszt Śledczy w W. poinformował natomiast, że T. Z. w marcu 2009r. wysłał trzy pisma urzędowe, jednak żadne z nich nie było adresowane do Urzędu Miasta G..

W świetle powyższego organy prawidłowo ustaliły, że przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło, aby T. Z. skutecznie powiadomił organ o pobycie w Areszcie Śledczym. Spełnione zostały zatem przesłanki wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeśli uwzględni się, że zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 marca 2009 r. do 28 lutego 2011r. został wypłacony pomimo, iż z dniem 20 lutego 2009 r. ustało do niego prawo, zaś T. Z. był skutecznie pouczony o obowiązku niezwłocznego zawiadamiania organu wypłacającego świadczenia rodzinne o zmianie jego sytuacji rodzinnej, między innymi o umieszczeniu go w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie tj. w areszcie śledczym, a informacja o zmianie sytuacji skarżącego w tym zakresie wpłynęła do organu pierwszej instancji już po wypłacie świadczeń, tj. dopiero w dniu 3 marca 2011 r.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że kwoty wypłacone T. Z. tytułem zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 28 lutego 2011 r. stanowią świadczenia nienależnie pobrane, a skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dalej Sąd meriti wskazał na przepis art. 30 ust. 1 ustawy, w myśl ktorego osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Nie można jednak, tak jak to uczyniły organy w przedmiotowej sprawie, w jednej decyzji orzec zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i jednocześnie nakazać zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Obowiązek zwrotu może bowiem zostać na stronę nałożony dopiero po ostatecznym stwierdzeniu przez właściwy organ, że określone świadczenie zostało przez nią pobrane nienależnie. Dopiero zatem wtedy, gdy sprawa dotycząca nienależnie pobranych świadczeń zostanie ostatecznie rozstrzygnięta, można wszcząć postępowanie zmierzające do nakazania ich zwrotu (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10 i z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 620/10).

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w części obejmującej uchylenie decyzji Kolegium nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. w części, wnosząc o jego uchylenie w objętym skargą kasacyjną zakresie i oddalenie skargi T. Z., względnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, z uwagi na:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia przez Sąd I instancji, że obowiązek zwrotu świadczeń rodzinnych uznanych za nienależnie pobrane podlega konkretyzacji w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, której przesłanką jest ostateczne uznanie świadczeń za nienależnie pobrane, nie zaś bezpośrednio z mocy prawa w przypadku wiążącego uznania przez właściwy organ świadczeń za nienależnie pobrane,

2) naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r. nr 270 – dalej ppsa) w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszeń prawa materialnego i procesowego przedwcześnie nakładając na stronę obowiązek zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, co doprowadziło Sąd I instancji do uchylenia decyzji w części, w której nie naruszają one prawa.

Uzasadniając skargę kasacyjną Kolegium podkreśliło, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wynika z mocy prawa, a mianowicie ustalony jest w przepisie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na mocy którego osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Uwzględniając dyspozycję przywołanego przepisu organ za zbędne uznał dodatkowe ustalenie tego obowiązku w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną treść tego przepisu winna znaleźć odzwierciedlenie w decyzji administracyjnej jedynie jako pouczenie (w decyzji administracyjnej ustalającej, że określone świadczenia rodzinne są nienależnie pobrane), zaś dla dokonania potrącenia (która to czynność ma zastosowanie w stosunku do osób aktualnie pobierających świadczenia rodzinne) wystarczająca jest w zupełności ostateczna decyzja ustalająca, że określone świadczenia rodzinne są nienależnie pobrane. Z przyczyn wyżej podanych obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wynika z mocy prawa, a więc nie można ponownie ustalać, czyli władczo wyznaczać sytuacji podmiotu w tym zakresie.

Uzasadnienie prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Trzeba zauważyć, że zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego, został powiązany z zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie błędny jest pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, w myśl którego obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych winien być nałożony mocą odrębnej decyzji administracyjnej, czyli po ostatecznym rozstrzygnięciu kwestii dotyczącej charakteru danych świadczeń, a zatem że świadczenia pobrane zostały nienależnie. Tak sformułowany zarzut, w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., już na tym etapie obligował do analizy mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego.

W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Po myśli art. 16 ust. 5 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. W art. 3 pkt 7 ustawodawca określił, że instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie - oznacza dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo -leczniczy, zakład pielęgnacyjno – opiekuńczy, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie.

Ze stanu faktycznego sprawy, który nie był przez skarżącego kasacyjnie kwestionowany, wynika, że w sprawie zachodziły ustawowe przesłanki do orzeczenia o uznaniu pobranych przez skarżącego świadczeń, w okresie od 1 marca 2009 r. do 28 lutego 2011 r., za pobrane nienależnie. Decyzją z dnia [...] pażdziernika 2005 r. Prezydent Miasta G. przyznał skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 pażdziernika 2005 r., bezterminowo. Następnie, wobec podjęcia przez organ informacji o pobycie skarżącego w Areszcie Śledczym, a następnie w Zakładzie Karnym, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. powyższa decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego została uchylona z dniem 20 lutego 2009 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta G. uznał, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez skarżącego w okresie od 1 marca 2009 r. do 28 lutego 2011 r. został pobrany nienależnie oraz zobowiązał go do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Wbrew twierdzeniu kasatora nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero wtedy, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić jako nienależnym i nakazać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach jednocześnie, czyli w jednej decyzji ( przykładowo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 619/10 oraz sygn. akt I OSK 620/10). Do przedstawionego wniosku doprowadza analiza przepisów art. 30 ust. 3 i ust. 4 wskazanej ustawy, w których ustawodawca wyraźnie wymienia, różnicując - decyzję ustalającą nienależnie pobrane świadczenia (ust. 3) oraz decyzję o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń (ust. 4). Wypada zauważyć, że w orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, wedle którego oba te zagadnienia winny być przedmiotem odrębnych spraw i decyzji. Wynika to z wielu orzeczeń sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gliwicach z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 136/12, w Krakowie z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 567/11, w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1263/11, w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 644/10, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym stanowisko prezentowane przez Sąd meriti w zaskarżonym wyroku, w wyniku którego uchylone zostały decyzje organów obydwu instancji w części rozstrzygającej o uznaniu skarżącego za zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami, było prawidłowe. Rzeczą właściwego organu będzie w tej sytuacji wydanie decyzji w przedmiocie odrębnego rozstrzygnięcia o zwrocie zasiłku pielęgnacyjnego.

Wobec powyższego nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię. Wskazać w tym miejscu również należy, że powyższy przepis stanowi o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, nie rozstrzyga natomiast o formie prawnej w jakiej ów obowiązek winien być na stronę nałożony, natomiast wykładnie gramatyczna i systemowa doprowadziły do ustalenia, że obowiązek winien być nałożony w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, z przedstawionych powyżej względów, nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że orzeczenie o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń było przedwczesne.

Należy zauważyć, że ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o osobach uprawnionych do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302) zmieniono: art. 3 pkt 23 lit. c, art. 3 pkt 23 lit. i, art. 3 pkt 24 lit. c, art. 3 pkt 24 lit. f, art. 23a ust. 1, art. 23a ust. 2, art. 30 ust. 3, art. 30 ust. 5, art. 32 ust. 1; dodano: art. 16 ust. 7, art. 16 ust. 8, art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 30a. W znowelizowanych przepisach art. 30 ust. 3 i ust. 5 ustawy mowa jest o decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, co wskazuje że ustawodawca miał na uwadze jedną decyzję rozstrzygającą o ustaleniu, że świadczenie pobrane było nienależnie oraz o zwrocie świadczenia. Nowelizacja weszła w życie z dniem 18 września 2015 r. Sprawa będąca przedmiotem skargi kasacyjnej podlegała kontroli Sądu I instancji według stanu prawnego obowiązującego przez wejściem w życie nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. Obowiązujący na datę wydania decyzji administracyjnych stan prawny przewidywał wydanie dwóch odrębnych decyzji administracyjnych, stąd też przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji odpowiada standardom wyznaczonym przez ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.