Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1526/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 157 § 2, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku X. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] stycznia 2017 r., nr [...].

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2013 r., nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32 poz. 191, ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w W., ozn. w ewidencji grantów w obrębie ewidencyjnym [...], jako działka ewidencyjna nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] wystąpiła X.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła X. Wskazała, że w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., nieruchomość znajdowała się w zarządzie Ministra [...] i była wykorzystywana faktycznie przez X. Podniosła, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. mienie to nie podlegało komunalizacji. Wskazała, że jej interes prawny wynika z art. 54a ustawy o wyższym szkolnictwie wojskowym, gdyż odwołująca na podstawie tego przepisu stałaby się użytkownikiem wieczystym nieruchomości, gdyby 1 stycznia 1998 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa.

W piśmie z 27 kwietnia 2017 r. X. wskazała, że tereny będące w jej władaniu należy traktować jako tereny [...]. Jednocześnie wyjaśniła, że nie posiada decyzji ustanawiającej prawo zarządu lub decyzji to prawo wygaszającej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie na wstępie zobligowany jest do zbadania przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność wniosku zanim rozpozna merytorycznie podanie.

Minister podkreślił, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania, według wskazanego przepisu, jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to znaczy sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. O tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego.

Organ nadzoru wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] października 2013 r., jest art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Zgodnie z art. 5 ust 1 ustawy: jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

- rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

- przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

- zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Wobec tego stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa miejscowo gmina. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r.

Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego.

Minister wyjaśnił, że obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd przed 27 maja 1990 r. następowało w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74, ze zm.), zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Natomiast zgodnie z obowiązującym 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Również według wcześniejszych uregulowań prawnych, tj. ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach (Dz. U. 1969, Nr 22, poz. 159) do uzyskania prawa użytkowania nieruchomości konieczne było uzyskanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania.

Zatem prawa do gruntu takie jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany i faktyczny. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tych praw do nieruchomości.

Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego Minister wskazał, że z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunulizacyjnej wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości na podstawie Traktatu Ryskiego z 18 marca 1921 r. Stan prawny tej nieruchomości został uregulowany w księdze wieczystej nr [...].

W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru wystąpił o stanowisko w przedmiotowej sprawie do Ministerstwa [...]. W odpowiedzi wpłynęło pismo S. [...] z 5 czerwca 2017 r., w którym wyjaśniono, że skomunalizowana nieruchomość 27 maja 1990 r. wchodziła w skład kompleksu [...] i znajdowała się w posiadaniu resortu [...]. W piśmie tym wskazano na użytkowanie tego kompleksu przez X. w W. Wyjaśniono, że "W związku z procesem uwłaszczenia X. zostały one protokólarnie przekazane X. Zgodnie z zapisami tego protokołu formalne przejęcie gruntu w użytkowanie wieczyste i obiektów budowlanych na własność miała nastąpić z chwilą wygaszenia zarządu na wniosek Ministra [...].". Na poparcie swoich wyjaśnień przedstawiono szereg dokumentów wraz z mapami.

W aktach sprawy znajduje się pismo z 28 lutego 1995 r. J. [...] do [...] Zarządu [...] w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej przekazania nieruchomości zajmowanych przez X na rzecz X., w tym kompleksu [...].

Ponadto pismem z 2 września 1995 r. skierowanym do Wojewody [...] Minister [...] wniósł "o wygaśnięcie prawa zarządu Ministerstwa [...] nad nieruchomościami zabudowanymi, położonymi w W. z jednoczesnym oddaniem X. w W. - gruntów w użytkowanie wieczyste budynków (obiektów) na własność, z zachowaniem kryterium przeznaczenia tej nieruchomości na cele [...] (...) ".

Natomiast protokołem przejęcia - przekazania z 25 września 1995 r., komisyjnie przekazano nieruchomości będące w użytkowaniu X. w zarządzie S. [...]. W protokole wskazano, że "Przejęcie nieruchomości/ gruntów w użytkowanie wieczyste obiektów budowlanych i infrastruktury na własność/ nastąpi z chwilą wygaszenia prawa zarządu przez Wojewodę [...], na wniosek Ministra [...] przesłany przy piśmie nr [...] z dnia 2.09.1995 r.".

W aktach sprawy znajdują się fragmenty protokołu [...] W., wg stanu na 31 grudnia 1995 r., dotyczącego m.in. kompleksu [...], do którego jako załącznik nr 1 dołączono protokół z ustalenia linii rozgraniczeniowych terenu X. wraz z załączonymi mapami. We wskazanym załączniku wyjaśniono, że "W celu określenia podstaw stanu prawnego przekazanych nieruchomości do protokołu przekazania - przejęcia z dnia 25.09.1995 r., komisja ustaliła w dniu 26.03.1996r. linie rozgraniczające dla poszczególnych kompleksów przekazywanych do X."

Minister wskazał, że w odpowiedzi na pisma M[...] z 2 września 1995 r. oraz z 22 listopada 1995 r. Urząd Wojewódzki pismem z 8 stycznia 1996 r. poinformował, "(...) iż stosownie do przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (...) zgoda na odebranie prawa zarządu ma charakter bezwzględny tzn. zrzekająca się prawa zarządu p.j.o. nie jest uprawniona do skutecznego żądania od organu administracji państwowej rozstrzygnięcia co do dalszego przeznaczenia danego terenu (żądania w tym zakresie są prawnie bezskuteczne)". Jednocześnie wyjaśniono, iż "(...) wydanie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia prawa zarządu należy do wyłącznej kompetencji Kierownika Urzędu Rejonowego, a orzeczenie to wiąże się jedynie z ewentualnym obowiązkiem rozliczenia nakładów dokonanych przez zarządcę. Kierownik Urzędu Rejonowego jest również organem właściwym do rozdysponowania nieruchomościami na rzecz innych podmiotów, w tym również oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] (...)".

Minister wskazał, że pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] a X. zawarta została, w formie aktu notarialnego z [...] marca 1998 r., rep. [...] umowa ustanowienia użytkowania wieczystego oraz przeniesienia własności budynków. Bezspornym jest, że akt ten nie dotyczył działki nr [...].

Organ nadzoru podkreślił, że wszystkie wymienione powyżej dokumenty zostały wydane po dacie komunalizacji, po tj. 27 maja 1990 r. i żaden z nich nie odnosi się do stanu prawnego jak i faktycznego zaistniałego we wskazanej dacie. Nie potwierdza prawa zarządu M[...] w dacie komunalizacji.

Minister podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i ma charakter nadzorczy. Oznacza to, iż organ, który je prowadzi nie orzeka co do istoty sprawy. Rolą organu nadzoru winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Jednym zaś z zasadniczych elementów procedury administracyjnej, warunkujących w ogóle dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, jest pozytywna weryfikacja, iż wniosek pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa.

Minister podkreślił, że W[...] nie brała udziału w dotychczasowych postępowaniach, zatem winna wykazać przymiot strony, wynikający z interesu prawnego. Tymczasem nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej działki. Pomimo podjętych czynności wyjaśniających również organ nadzoru nie dopatrzył się z urzędu przesłanek pozwalających na uznanie legitymacji wnioskodawczyni do posiadania przymiotu strony.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że chybionym jest doszukiwanie się interesu prawnego w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 54a ustawy z 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym (Dz. U. z 1992 r. Nr 10 poz. 40, ze zm.). Przepis ten został dodany z dniem 1 stycznia 1998 r. przez art. 236 pkt 2 ustawy z 29 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.1997.115.741). Stanowił, że "Z dniem 1 stycznia 1998 r. 1) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, pozostające w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej i zajęte na siedziby akademii wojskowych, stają się przedmiotem użytkowania wieczystego tych akademii, 2) budynki, inne urządzenia trwałe z gruntem związane i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w pkt 1, stają się własnością akademii wojskowych" (ustęp 1). W ocenie organu norma ta w żaden sposób nie kreuje po stronie X. tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości zarówno obecnie, jak i na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, czy też na dzień komunalizacji.

Konstrukcja tej normy wskazuje na szereg warunków, które nie zostały nawet uprawdopodobnione przez X., w tym m. in., iż na przedmiotowej działce znajdowała się w dacie 1 stycznia 1998 r. siedziba [...], czy też w dacie tej ustanowiony był na rzecz Ministerstwa [...] zarząd.

Podsumowując Minister stwierdził, że wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego jej legitymację procesową do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania nadzorczego względem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. W przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 §1 kpa.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2017 r. skargę wniosła X. w W.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła.

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 7, 77 i 80 kpa, w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i to zarówno dokumentów przedstawionych przez X., jak i dostarczonych przez Ministerstwo [...] i w związku z tym błędne ustalenie, że z zebranego materiału dowodowego nie można wywnioskować, czy na dzień 27 maja 1990 r. Minister [...] sprawował zarząd nad nieruchomością, której dotyczy decyzja komunalizacyjna a także, czy skarżąca władała tą nieruchomością podczas, gdy należyta ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego winna doprowadzić organ do wniosku, że 27 maja 1990 r. zarówno Ministerstwo [...] sprawowało zarząd nad nieruchomością, jak i X. nią władała;

2) przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania podczas, gdy prawidłowym rozstrzygnięciem winna być decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję organu I instancji, co byłoby równoznaczne z wszczęciem postępowania nieważnościowego na wniosek skarżącej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 kpa w zw. z art. 54a ustawy z 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym oraz w zw. z art. 157 § 2 kpa, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, albowiem:

- nie wykazała ona tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem tej decyzji;

- "Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina." podczas, gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów winna doprowadzić organ do wniosku, że skarżąca wykazała swój tytuł prawny do nieruchomości, a fakt, iż była jedynie jej użytkownikiem nie może stanowić przeszkody do uznania jej interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym, a to dlatego, że taki tytuł prawny stanowił podstawę do uwłaszczenia skarżącej na podstawie przepisów o [...];

- przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., poprzez ich błędną wykładnię

i w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaszła negatywna przesłanka komunalizacyjna podczas, gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna doprowadzić organ do wniosku, że komunalizacja nieruchomości nie powinna była mieć miejsca. Zarzuty skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, albowiem, zdaniem skarżącej, jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, tzn. przedłużająca się sytuacja nieuznawania skarżącej za stronę postępowania uniemożliwia jej dochodzenie swoich uprawnień do nieruchomości i pozbawia ją możliwości swobodnego nią dysponowania.

Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.

X. wniosła także, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: mapy przeglądowej kompleksu [...] i [...] X., mapy ewidencyjnej kompleksu [...] X.

- na okoliczność wykazania, że w 1987 r. nieruchomość znajdowała się w posiadaniu X.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Miasto W. wniosło o oddalenie skargi (pismo procesowe z 23 stycznia 2018 r. i stanowisko pełnomocnika przedstawione na rozprawie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony i czy może ona skutecznie wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] października 2013 r. Powyższa decyzja wydana została na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1).

W kwestionowanej decyzji stwierdzono nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca rozstrzygała zatem o tym, czy nieruchomość będąca przedmiotem tego postępowania, stała się na podstawie art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. własnością gminy, na terenie której jest położona.

Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W doktrynie i judykaturze jednolicie utrwalone jest stanowisko, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie w postępowaniu zwykłym podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Wskazać należy, że komunalizacja w powyższym trybie następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wydana decyzja miała charakter deklaratoryjny. Potwierdzała ona wyłącznie przejście prawa własności określonego mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

W postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony mają tylko: Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego mienia. Tylko bowiem ten tytuł stanowi, że dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (będąca wynikiem zmiany podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: 29 września 1998 r., I SA 57/98 lex nr 45032; z 6 lutego 2002 r., I SA 3261/01 lex 82817; z 5 kwietnia 2010 r., I OSK 1117/11 lex 1136629; z 13 kwietnia 2012 r., I OSK 511/11 lex 1264834; z 16 maja 2012 r., I OSK 660/11 lex 1218892).

Dlatego Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów z map na okoliczność, że w 1987 r. skarżąca znajdowała się w posiadaniu spornej nieruchomości. Posiadanie nie ma bowiem znaczenia dla komunalizacji i nie daje posiadaczowi przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym.

Prawidłowo organ nadzoru ustalił, że skarżąca nie legitymowała się w dniu 27 maja 1990 r., ani obecnie tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej działki nr [...].

Trafnie wskazał organ nadzoru, że udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało potwierdzenia dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Stąd też, jedynie istniejący po stronie X. tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. Inaczej, zgodnie z treścią obowiązującego 27 maja 1990 r. przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego - w tym analizy dokumentów. Szczegółowo je omówił, a nawet fragmenty niektórych z nich cytował. Słusznie wywiódł, że wszystkie dokumenty zostały wydane po dacie komunalizacji, tj. po 27 maja 1990 r. i żaden z nich nie odnosi się do stanu prawnego jak i faktycznego zaistniałego we wskazanej dacie. Z żadnego z nich nie wynika tytuł prawny skarżącej do gruntu, jak również żaden dokument nie potwierdza prawa zarządu M[...] w dniu istotnym dla komunalizacji.

W piśmie z 5 czerwca 2017 r. S. [...] napisał, że z zachowanych dokumentów archiwalnych wynika, iż sporna nieruchomość wchodziła w skład kompleksu [...] i w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w użytkowaniu resortu [...]. W piśmie tym wskazał także, że działka znajdowała się w zarządzie S., jednakże brak jest dokumentów świadczących o prawie zarządu. Do pisma załączono szereg dokumentów lat 1995 -1996.

Z kolei w piśmie z 2 września 1995 r. skierowanym do Wojewody [...] Minister [...] wniósł "o wygaśnięcie prawa zarządu Ministerstwa [...] nad nieruchomościami zabudowanymi, położonymi w W. z jednoczesnym oddaniem X. w W. - gruntów w użytkowanie wieczyste budynków". Jednakże, jak wynika z treści tego pisma, chodzi o nieruchomości zabudowane. Natomiast przedmiotowa działka stanowi drogę do ogródków działkowych będących własnością X., a ponadto brak w aktach sprawy dokumentu świadczącego o zarządzie na dzień 27 maja 1990 r., co wprost wynika z pisma z 5 czerwca 2017 r. S. [...].

Skarżąca powołując się w skardze na tytuł prawny do nieruchomości w żaden sposób nie wskazuje, który dokument ten tytuł potwierdza. O tytule prawnym nie może świadczyć długotrwałe posiadanie i mapy przeglądowe i ewidencyjne kompleksu [...]. Jak już wyżej wspomniano tytułu prawnego nie można domniemywać.

Chybione jest stanowisko skargi, że tytuł prawny skarżącej wynika z art. 54a ustawy o wyższym szkolnictwie wojskowym. Takiej regulacji w dacie istotnej dla komunalizacji nie było, gdyż przepis ten dodany został do ustawy o wyższym szkolnictwie wojskowym z dniem 1 stycznia 1998 r. Dotyczy on uwłaszczenia na 1 stycznia 1998 r., a ponadto grunt w tym dniu musi być własnością Skarbu Państwa i pozostawać w zarządzie Ministerstwa [...]. Wobec tego wyżej wskazana norma prawna w żaden sposób nie kreuje po stronie X. tytułu prawnego do nieruchomości na 27 maja 1990 r. i nie może skutkować uznaniem skarżącej za stronę postępowania komunalizacyjnego. Okoliczność, że skarżąca na podstawie tego przepisu chciałaby się uwłaszczyć nie może stanowić legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Dlatego zarzut dotyczący naruszenia przepisu 54a ustawy o wyższym szkolnictwie wojskowym w zw. z art. 28 kpa i art. 157 § 2 kpa jest niezasadny.

Odnośnie zarzutu naruszenia w decyzji komunalicacynej przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, bowiem według skarżącej, działka pozostawała w zarządzie M[...], to podnieść należy, że zarzut taki może skutecznie stawiać jedynie strona postępowania i jest on wówczas badany w postępowaniu merytorycznym. Tymczasem zaskarżona decyzja ma charakter formalny i dotyczy braku przymiotu strony skarżącej do przeprowadzenia kontroli legalności decyzji komunalizacyjnej. Poza tym, jak wyżej wskazano, musiałby istnieć dokument, z którego zarząd ten miałby wynikać. Skarżąca formułując ten zarzut nawet nie wskazuje jaki dowód, w jej ocenie, zarząd ten potwierdza.

Należy zauważyć, że we wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca wskazała, że gdyby nie uznano jej za stronę, to wnosi o wszczęcie przez organ postępowania z urzędu. Może to oznaczać, że skarżąca składając wniosek miała świadomość trudności wykazania swojego tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości.

Podnieść należy, że w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot, który nie wykazał interesu prawnego i mimo to postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte - winno ono być na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe, umorzone. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 kpa, co do istoty. W zależności od tego, czy brak przymiotu strony jest oczywisty, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzją o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie organ nadzoru celem zbadania legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wszczął postępowanie i w jego trakcie dokonał ustaleń w tym zakresie, słusznie uznając, że skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z 10 maja 1990 r. W tej sytuacji koniecznym było umorzenie postępowania. Niezasadne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa.

Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 7, 28, 77 § 1 i 80 kpa. Organ na podstawie zebranych w sprawie dowodów prawidłowo ustalił, że skarżąca nie ma legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.