Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1778/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 4, 5, 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem złożonym w Urzędzie Miasta K. w dniu [...] r. "B" S.A. w K., działając przez pełnomocnika W. O., wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: "Budowa pawilonu handlowo – usługowego branży spożywczo- przemysłowej wraz z parkingami, drogami wewnętrznymi i masztem reklamowym, budową i przebudową infrastruktury technicznej oraz zjazdem publicznym" w K. na działkach oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...] i [...].

Prezydent Miasta K. zawiadomił o wszczęciu postępowania, przeprowadził wymagane postępowanie, uzyskał niezbędne uzgodnienia i dokumenty, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy usługowej tj. "pawilonu handlowo- usługowego branży spożywczo- przemysłowej wraz z parkingami, drogami wewnętrznymi, zjazdem z drogi publicznej oraz masztem reklamowym na działkach nr [...],[...],[...] (km.25 [...]- [...]), nr [...],[...] (km.24 [...]- [...]) przy ulicy [...] w K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał przepisy art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 do 5, art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). W decyzji ustalono podstawowe dane charakteryzujące inwestycję wynikające z wniosku i istniejącego zainwestowania w obszarze analizowanym w tym: powierzchnię terenu objętego wnioskiem – [...] m², powierzchnię sprzedaży - [...]-[...] m², wskaźnik zabudowy terenu [...] – [...], linię zabudowy – obowiązująca linia nowej zabudowy w odległości 6 m o krawędzi jezdni drogi gminnej – tj. ul. [...] na przedłużeniu linii zabudowy "A", nieprzekraczalna linia nowej zabudowy w odległości [...] m od krawędzi jezdni drogi powiatowej tj. ul. [...], nieprzekraczalna linia nowej zabudowy w odległości [...] m od krawędzi jezdni drogi gminnej – tj. ul. [...]; szerokość elewacji frontowej – od ulicy [...] – [...] – [...] m, od ul. [...] [...] – [...] m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – od ulicy [...],[...] i [...][...] m – [...] m, geometria dachu – dach płaski o spadku połaci dachowej umożliwiającym prawidłowy spływ wód deszczowych. Określono w niej także warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej, oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zostało wykazane w analizie urbanistyczno- architektonicznej, której wyniki załączone zostały do niniejszej decyzji. Spełnienie warunków, o których mowa w wymienionej powyżej ustawie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ uznał, że w trakcie prowadzonego postępowania dokonano wszystkich koniecznych uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ustawy – tj. Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. oraz Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w K., a warunku tych uzgodnień ujęto w przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do przedstawionych w trakcie postępowania zastrzeżeń uczestniczących w nim stron – w tym "A", organ wyjaśnił, iż rolą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie warunków planistycznych dla projektowanej zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganych przez art. 54 w świetle art. 61 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy. Decyzja ta podejmowana jest na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego i może być wydana każdemu, bez konieczności legitymowania się prawem do terenu. Decyzja ta jest tylko aktem wstępnym i nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, a w efekcie podejmowania czynności mogących doprowadzić do naruszenia interesu osób trzecich, właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczy określenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście zachowania ładu przestrzennego otoczenia stanowiącego urbanistyczną całość. Dopiero w postępowaniu o udzielnie pozwolenia następuje ocena, czy zastosowane rozwiązania techniczne spełniają wymogi zawarte w pkt VII decyzji dot. ochrony interesów osób trzecich, czyli interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich. Dotyczy to ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich otoczenie, a organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

Organ wyjaśnił, że decyzja ustala warunki obsługi komunikacyjnej – skomunikowanie planowanej inwestycji z ulicy [...] poprzez wykonanie zjazdu oraz miejsc postojowych – nie mniej niż [...]. Organ podkreślił, iż brak jest przepisów wskazujących, w jaki sposób organy mają ustalać ilość miejsc parkingowych, stąd też jednostką kompetentną od określenia ilości tych miejsc jest Miejski Zarząd Ulic i Mostów, który zaakceptował ilość wskazaną przez inwestora.

Odnosząc się do zarzutu braku analizy rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie, mający wpływ na oddziaływanie inwestycji na nieruchomość sąsiednią nie w kontekście ładu przestrzennego ale w odniesieniu do ochrony osób trzecich – np. zapewnienia ochrony przed hałasem, zacienianiem, organ wyjaśnił, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają norm dotyczących wymienionych uciążliwości i nie przewidują wydania decyzji od rozstrzygnięć w tym zakresie. Następuje to bowiem w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Organ nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę.

Odpowiadając na zarzut braku we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dokumentacji inżyniersko- geologicznej organ wskazał, że nie ma przepisu prawa, który nakłada na inwestora sporządzenie takiej dokumentacji. Wyniki badań geologiczno- inżynierskie należy przedstawić w projekcie budowlanych (art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Na tym etapie postępowania organ ustalił, iż teren planowanej inwestycji leży poza obszarami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych, a w związku z tym nie ma podstaw prawnych do uzgodnienia inwestycji z właściwym organem administracji geologicznej (w świetle art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przedmiotowa inwestycja nie stanowi też przedsięwzięcia wymagającego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w trybie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397).

W odniesieniu do braku rozważenia zgodności inwestycji z zapisami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. i pominięcia tej kwestii w decyzji, organ wyjaśnił, że Studium jako, że nie jest aktem prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Organ poinformował mimo to, iż według obecnego Studium przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. – teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym symbolem CU4 – obszary centralnego ośrodka usługowego z dopuszczeniem usług konsumpcyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem usług gastronomii i rozrywki oraz usług handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 2000 m², zatem jest to zgodne z wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym.

W zakresie analizy funkcji oraz cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy przygotowano i przeprowadzono analizę architektoniczno- urbanistyczną w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., na podstawie której wyznaczono wymagane wskaźniki.

Ustosunkowując się do dodatkowo zgłoszonych zastrzeżeń w zakresie niekompletności analizy w zakresie rozwiązań komunikacyjnych, niewłaściwie przeprowadzonej analizy wskaźnika zabudowy, wpływu inwestycji na działki sąsiednie, organ wyjaśnił, że strony miały możliwość zapoznania się z całością akt sprawy. Także organ dokonał ponownej analizy akt sprawy uwzględniając w szczególności uwagi zgłoszone przez "A". Organ wyjaśnił, że do analizy przyjęto obszar o wielkości wyznaczonej zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia (obszar w odległości nie mniejszej niż 255m od granic działki objętej wnioskiem – ok. 36 ha). Ustalono, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w ścisłym centrum miasta K. na obszarze, gdzie zabudowa o charakterze historyzującym (zwarta zabudowa w pierzei ulic o wysokich walorach estetycznych) konfrontuje się z architekturą współczesną – znacznie zróżnicowaną pod względem funkcji, formy i gabarytów, a także zastosowanych materiałów. Wskaźnik zabudowy – bardzo wysoki w południowej części obszaru i znacznie niższy w części północnej tego obszaru powoduje, iż średni wskaźnik zabudowy dla obszaru objętego analizą wyniósł 0,44, a średni wskaźnik zabudowy na terenach z zabudową o charakterze tożsamym dla tego terenu wynosi 0, 35. Dlatego też uznano, iż obecny wskaźnik zabudowy dla tego terenu wynoszący 0,13, po realizacji planowanej inwestycji osiągający wartość 0,31- do 0,35, mieści się w przedziale wartości dla analizowanego parametru występującego w obszarze analizowanym i nawiązuje do średniej wartości tego wskaźnika dla terenów wolno stojącej zabudowy usługowej.

Pokreślono jednocześnie, że w niniejszym postępowaniu nie jest zadaniem organu analiza natężenia ruchu, ocena projektu obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, a na lokalizację zjazdu od ulicy [...] a także proponowaną ilość miejsc parkingowych zgodę wyraził zarządca drogi – Miejski Zarząd Ulic i Mostów. Uznając, iż w trakcie postępowania zebrano i rozpatrzono cały niezbędny w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się wszystkich zgłaszanych zarzutów, orzeczono jak w sentencji decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, "A" Sp. z o. o. z W, zarzucając jej w szczególności naruszenie norm prawa procesowego art. 7, art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego - mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niewyczerpujące uzasadnienie decyzji, oraz naruszenie normy prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że nie ulega wątpliwości fakt, iż w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 61 wymienionej powyżej ustawy organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak wydając taką decyzję organ nie powinien opierać się jedynie na literalnej treści tego przepisu. Najważniejszym dowodem jest analiza architektoniczno- urbanistyczna. W myśl zasady dobrego sąsiedztwa planowana inwestycja nie może obiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji sąsiedniej zabudowy. Zdaniem odwołującego nastąpiło błędne przyjęcie zasady, że pawilon handlowy harmonizuje z obecną i planowaną przebudową centrum K. Organ administracji z urzędu winien wziąć pod uwagę fakt, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdującej się w centrum miasta planowana jest budowa centrum handlowego, a zatem planowana inwestycja spowoduje sparaliżowanie obsługi komunikacyjnej sąsiednich działek. W ocenie odwołującego przedmiotowa decyzja narusza ład przestrzenny. Dodatkowo, pomimo pism odwołującego, organ nie przeprowadził pełnej analizy urbanistyczno- architektonicznej. W ocenie odwołującego nie można zgodzić się argumentacją organu, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje bowiem degradację przestrzeni miejskiej w centrum K. poprzez budowę pawilonu handlowego z pylonem reklamowym, w pobliżu najnowocześniejszego planowanego obiektu handlowego w K., obniżając rangę obiektu, hałas oraz naruszenie ładu przestrzennego poprzez zakłócenie ruchu komunikacyjnego.

Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż stosownie do treści art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (który na mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy stosuje się także w sprawach o ustalenie warunków zabudowy) nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, przy czym art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy takiej odmowy, czyli nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy po ustaleniu, że planowana inwestycja będzie naruszała ład przestrzenny. Zachowanie ładu przestrzennego jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, jednakże realizacja tego obowiązku następuje poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w kontekście funkcji oraz parametrów wnioskowanego obiektu. Jeśli zostaną spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy organ pierwszej instancji ma obowiązek wydać wnioskowaną decyzję. W przypadku braku spełnienia wymienionych w przywołanym przepisie warunków organ wydaje decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Po analizie akt organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawy spełniona jest zasada kontynuacji funkcji. W granicach obszaru analizowanego występuje m.in. zabudowa o funkcji mieszkaniowej, handlowej i usługowej. Planowany obiekt będzie więc kontynuował funkcję handlową i usługową. Jego wymiary nie odbiegają od parametrów zabudowy znajdującej się na sąsiednich działkach W tych warunkach w ocenie organu odwoławczego stwierdzenie odwołującego, iż planowana inwestycja godzi w zasadę ładu przestrzennego jest gołosłowne i nacechowane duża dawką subiektywności. Nadto Kolegium podniosło, iż na etapie ustalania warunków zabudowy organ administracji publicznej nie mają uprawnienia do badania wpływu inwestycji na zmianę natężenia ruchu pojazdów w okolicy. Dodało jednak, że planowana inwestycja ma powstać w miejscu dworca autobusowego, generującego znaczny ruch pojazdów.

Wskazało też na możliwość wynikającą z art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach działający przez pełnomocnika skarżący "A" Sp. z o. o. w W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, art. 53 ust. 4 pkt 4 tej ustawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uzgodnienia z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego, §4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie parametrów zabudowy na podstawie reguł wyjątkowych, bez uzasadnienia odstąpienia od podstawowych metod wyznaczania tych parametrów oraz art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 107 § 3 Kodeksu – poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu – poprzez utrzymanie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka powtórzyła co do zasady argumenty podniesione w odwołaniu, wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy w zakresie uznania, iż następuje kontynuacja funkcji wobec planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Nadto skarżąca wskazała, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych ustawą, zobowiązujących do wydania jej przy współdziałaniu organów wyszczególnionych w art. 53 ust. 4 ustawy. W myśl art. 54 ust. 4 pkt 4 ustawy decyzje o ustaleniu warunków zabudowy na terenach górniczych wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem nadzoru górniczego. Przedmiotem takiego uzgodnienia powinien być ostateczny projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie samo zamierzenie inwestycyjne, jak nastąpiło to w niniejszej sprawie. Tak więc w ocenie skarżącej Spółki organ uzgadniający dokonywał uzgodnienia bez zapoznania się nie tylko z projektem decyzji o warunkach, ale także bez pełnej wiedzy na temat planów inwestora względem analizowanego terenu. W ocenie Spółki nie może podlegać wątpliwości, że przedmiotowa decyzja wydana została bez wymaganego prawem uzgodnienia. W dalszej części skargi podtrzymane zostały zarzuty względem ustalenia wymaganych wskaźników z naruszeniem podstawowych reguł ich ustalania, oraz brakiem uzasadnienia tych odstępstw na rzecz przyjętych reguł. Podkreślono także, że decyzja organu odwoławczego nie posiada wymaganego, na podstawie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienia odnoszącego się do stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniło, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została po uzgodnieniu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K., co potwierdza postanowienie tego organu z dnia [...] r. Kolegium przyznało, wprawdzie, że postanowienie to wydane zostało po przedłożeniu organowi uzgadniającemu kopii wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, a nie jej projektu, dodało jednak, że brak jest jednoznacznych przepisów regulujących tryb tego uzgadniania, stąd budzi on szereg wątpliwości tak w doktrynie jak i w orzecznictwie. Tryb przyjęty w niniejszej sprawie nie jest sprzeczny z przepisami prawa, a nadto praktyka ta sprzyja przyspieszeniu postępowania, jest racjonalna i logiczna.

Odnosząc się zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury organ wskazał, iż jest on bezzasadny. Na podstawie przygotowanej i przeprowadzonej w sprawie analizy Prezydent Miasta K. zasadnie ustalił, iż wnioskowane przez inwestora parametry nowej planowanej zabudowy mieszczą się w wartościach średnich wskaźników zabudowy istniejącej na tym terenie. Przyjęte wskaźniki zostały nadto wyjaśnione i uzasadnione tak w analizie słownej jak i w graficznej oraz w uzasadnieniu decyzji. Nie dopatrzyło się także Kolegium naruszenia w niniejszej sprawie przepisów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestnik postępowania – inwestor "B" S.A w K. wniósł o oddalenie złożonej skargi. Podniósł, iż decyzja o warunkach zabudowy odpowiada obowiązującym przepisom , a w szczególności spełniona została przesłanka z art. 53 ust. 5 pkt 4 ustawy – tj. nastąpiło uzgodnienie z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego. Wskazując na dokonywanie uzgodnienia w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, podkreślił, iż ukształtowanie treści decyzji zależy wyłącznie do organu administracji. Żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji przez organ administracji publicznej po uprzednim skonsultowaniu projektu takiej decyzji z organem, o którym mowa w art. 54 ust 4 ustawy. Za bezpodstawne należy twierdzenia, iż niektóre wymagania dotyczącego nowej zabudowy ustalono nie na podstawie przeprowadzonej analizy, tylko na podstawie wniosku inwestora. Wynika bowiem z akt sprawy, iż przygotowano analizę zgodnie z § 3 rozporządzenia, a następnie zgodnie z kolejnymi paragrafami ustalono wymagane wskaźniki.

Nie znajdują także potwierdzenia w aktach sprawy zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego- tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 czy art. 138 § 1

Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej w pełni podtrzymał złożoną skargę oraz zawarte w niej argumenty.

Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi,. wywodząc jak w złożonym piśmie procesowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się wymienionymi powyżej przesłankami Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. nie naruszają obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Wskazać należy, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i urbanistyczne. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, tzn. wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku potwierdzenia warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decydującym zatem czynnikiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących na działkach sąsiednich wobec działek objętych wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei kolejne paragrafy mówią o wyznaczaniu wymaganych wskaźników nowej zabudowy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż - jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego - przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem, która wykazała spełnienie w niniejszej sprawie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy. W takich warunkach zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Do przedmiotowej decyzji wydanej w niniejszej sprawie dołączone zostały załączniki w postaci graficznej i tekstowej. Wyniki przeprowadzonej analizy przedstawione w części tekstowej wskazują, że wnioskowana zabudowa na wskazanych we wniosku działkach zgodna jest z zasadą kontynuacji funkcji, tj. nowa planowana zabudowa mieści się w granicach zastanego na danym terenie sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Trzeba podkreślić, że w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. – teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym symbolem CU4 tj. obszary centralnego ośrodka usługowego z dopuszczeniem usług konsumpcyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem usług gastronomii i rozrywki oraz usług handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 2000 m². Zatem wbrew zastrzeżeniom skarżącego planowana zabudowa nie jest sprzeczna z tymi ustaleniami. Wprawdzie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie bada zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego ze Studium, które nie stanowi aktu prawa miejscowego, tym niemniej wobec wyraźnego zarzutu w trakcie postępowania organ dokonał powyższego sprawdzenia, co dodatkowo potwierdziło prawidłowość przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno- architektonicznej. Wskazać wyraźnie trzeba, że planowany do zabudowy teren, obecnie mieszczący dworzec autobusowy, znajduje się w centrum miasta o zwartej zabudowie mieszkaniowej handlowej i usługowej. Nie może zatem budzić wątpliwości fakt, iż planowany obiekt będzie kontynuował funkcję handlową i usługową (m.in. "C", "A"), jednocześnie będąc uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej.

W tych warunkach nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, iż planowana inwestycja godzi w zasadę ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej budowy – tj. §§ 4, 5 i 6 – nie można w tym zakresie podzielić stanowiska skarżącej Spółki. Wprawdzie w decyzji określono wskaźniki dotyczące wielkości powierzchni nowej zabudowy czy szerokości elewacji frontowej jako wyższe niż wynikająca z analizy średnia ich wielkość, to jednak, tak w analizie jak i w decyzji uzasadniono przyjęte odstępstwo, wskazując na istnienie w obszarze analizowanym zabudowy o znacznie większych parametrach, w tym także obiektu Skarżącej Spółki. Nie może zatem to decydować o wadliwości ustalonych parametrów, tym bardziej, że obowiązujące przepisy rozporządzenia przewidują możliwość takiego odstępstwa. Nie można także mówić o naruszeniu § 4 rozporządzenia, gdyż linia zabudowy ustalona została zgodnie z jego treścią, a mianowicie – zgodnie z ust. 1 – wyznaczono linię zabudowy od ul. [...] - na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy "A" (tj. 6 m. od drogi gminnej), oraz według ust. 4 tego przepisu dla linii zabudowy od ulicy [...] - nieprzekraczalna linia nowej zabudowy w odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej i nieprzekraczalna linia nowej zabudowy w odległości 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej – tj. ul. [...].

Nie mogły także znaleźć akceptacji Sądu zarzuty dotyczące naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, wobec faktu iż planowana inwestycja odbiega od zabudowy istniejącej, w momencie wydawania decyzji. Nie można bowiem podzielić stanowiska Spółki, iż planowany pawilon handlowy nie harmonizuje z obecną i planowaną przebudową centrum K.

Nie może natomiast organ administracji na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uwzględniać podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących utrudnienia obsługi komunikacyjnej sąsiednich działek, spowodowania nadmiernego ruchu komunikacyjnego czy też innych uciążliwości. .

Wreszcie odnosząc się do zarzutu podniesionego przez skarżącego na etapie skargi do Sądu, a mianowicie naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wadliwe uzgodnienie z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. Nie wszystkie jednak uchybienia i naruszenia prawa prowadzić mogą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi podstawę uchylenia zaskarżonego aktu stanowi tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja - zdaniem składu orzekającego - nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Sąd przyznaje, iż art. 53 ust. 4 pkt 4 przewiduje uzgadnianie projektu decyzji, a nie zamierzenia inwestycyjnego. W niniejszej sprawie Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. powiadomiony został tylko o zamiarze inwestycyjnym. Tym niemniej, w ocenie Sądu, nastąpiło uzgodnienie sprawy w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W aktach sprawy znajduje się bowiem postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K., z którego wynika, że obszar przewidziany do zainwestowania wyłączony jest z eksploatacji i nie ma przeszkód dla realizacji planowanej inwestycji. Nadto trzeba dodać, że zgodnie z art. 53 ust. 5 uzgodnienie powyższe dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zaskarżone może być w drodze zażalenia tylko przez inwestora. Powstaje zatem zasadniczy problem czy skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu tego uzgodnienia. Trzeba także podkreślić, iż strona skarżąca nie podnosiła tego zarzutu na etapie postępowania administracyjnego.

Nie doszło również w ocenie Sądu do naruszenia zasady prawdy obiektywnej – tj. naruszenia art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa bowiem została dokładnie wyjaśniona i przygotowana do rozstrzygnięcia w oparciu o wymagane opinie, analizy i uzgodnienia.

W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. nie naruszają przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło także do naruszenia prawa materialnego, które by miało wpływ na wynik sprawy.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na orzekł jak w sentencji.