Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 848/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, 60, 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 16 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 października 2012 roku sprawy ze skargi J. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...]z dnia [...]r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia [...] Wójt Gminy[...], na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6, 9, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r. podtrzymanego oświadczeniem z dnia 7.12.2012 r. i uzupełnionego dnia 4.01.2012 r. M. i R. R., w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo - produkcyjny oraz jego rozbudowie, na działkach nr 367/5, 367/6, położonych w miejscowości[...], po uzgodnieniu z:

1. [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Starostą Powiatu [...] - organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (postanowienie znak: [...]r., postanowienie znak:[...].);

2. Zarządcą Dróg Powiatowych - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (postanowienie nr [...]r.);

ustalił dla M. i R. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo - produkcyjny oraz jego rozbudowie, na działkach nr 367/5, 367/6 położonych w miejscowości [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ orzekający wskazał, że dnia [...] r. Wójt Gminy [...] decyzją Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo - produkcyjny wraz z jego rozbudową na działkach nr 367/5 i 367/6 obręb[...]. Strony prowadzonego w tej sprawie postępowania nie wniosły odwołania w związku z czym niniejsza decyzja stała się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr 367/5, obręb[...].

Na podstawie powyższych prawomocnych dokumentów inwestorzy dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjno - usługowy. W toku prac inwestycyjnych stwierdzili jednak potrzebę zwiększenia wyznaczonej powierzchni rozbudowy przedmiotowego budynku z uwagi na potrzeby technologiczne związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. W rezultacie do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek o dokonanie zmiany w wydanej wcześniej decyzji w celu zwiększenia powierzchni rozbudowy przedmiotowego budynku.

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...] zmienił na podstawie art. 155 K.p.a. wcześniej wydaną decyzję i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo - produkcyjny wraz z jego rozbudową na działkach nr 367/5 i 367/6 obręb [...].

Od powyższej decyzji ustalającej warunki zabudowy odwołanie złożyli J. i K. S., zarzucając rażące naruszenie prawa podczas wydawania w/w decyzji.

Decyzją znak [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia[...].

Po przeprowadzeniu wznowionego postanowieniem z dnia [...] postępowania w niniejszej sprawie, Starosta [...] nałożył na

M. i R. R. obowiązek dostarczenia ostatecznej decyzji o

warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W związku z nie wywiązaniem się przez inwestorów z nałożonego obowiązku Starosta [...] decyzją nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr 367/5, obręb [...] oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr 367/5, w obrębie ewidencyjnym[...].

Wskazano, że opisana powyżej inwestycja została zrealizowana na podstawie prawomocnych decyzji, jednakże w wyniku stwierdzenia nieważności tych decyzji Wójt Gminy [...] wydał nową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, stwierdzając, że analizowany obszar nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy określony powinien być w decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzenie decyzji powierzono osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Natomiast zgodnie z art. 36 K.p.a. Wójt zawiadomił strony postępowania o nie załatwieniu sprawy w ustawowym 60-dniowym terminie, ze względu na skomplikowany przebieg sprawy.

Pismem z dnia [...] r. J. i K. S. zwrócili się do Wójta Gminy [...] z prośbą o odpowiedź na złożone przez nich pytania. Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...]r. znak: [...] odpowiedział na przedstawione pytania.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. i K. S. zarzucili jej wydanie z rażącym naruszeniem przepisów K.p.a. tj.:

1. art. 7 - ponieważ zawiera dane niezgodne ze stanem faktycznym,

2. art. 77 § 1 - organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego nie dokonując tym samym dokładnego wyjaśnienia w zakresie kontynuacji funkcji planowanej zabudowy,

3. art. 107 § 3 - poprzez brak uzasadnienia faktycznego uwzględniającego cały przebieg postępowania i materiał dowodowy - nie odniesiono się do uwag wniesionych pismem z dnia 15.03.2012 r.,

4. oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: art. 61 ust. 1 pkt 5 - poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy inwestycja została już zrealizowana.

Odwołujący się podnieśli, iż decyzja została wydana dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, który na działkach nr 367/5 i 367/6 nie istnieje, ponieważ zmieniono jego sposób użytkowania. Wskazali również, że dla ww. inwestycji została wydana również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o pozwoleniu na użytkowanie znak [...]r., która na dzień dzisiejszy jest w obrocie prawnym, a więc aktualnie budynek zlokalizowany na działce nr 367/5 jest budynkiem produkcyjno - usługowym, nie istnieje tam budynek gospodarczy, wobec czego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na produkcyjno - usługowy jest bezprzedmiotowy i postępowanie powinno zostać w ocenie stron skarżących umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Zarzucono też, że Wójt Gminy [...] wydaje decyzję o warunkach zabudowy bez uwzględnienia stanu faktycznego, dla obiektu (budynku gospodarczego, który nie istnieje), co narusza w sposób rażący art. 7 kpa, jak również art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż opis obszaru analizowanego zawiera bardzo lapidarne zapisy, zupełnie nie odzwierciedlające stanu faktycznego w terenie. W ocenie stron odwołujących się, nie wiadomo o jakich działkach się mówi, natomiast część graficzna zawiera nieprawdziwe dane i informacje, ponieważ na terenie analizowanym (zaznaczonym na mapie) nie ma tartaku, ani hurtowni spożywczej. Teren oznaczony jako "zabudowa produkcyjno - usługowa (szkoła jazdy, chemia budowlana,)" jest terenem gdzie zawsze były prowadzone i są nadal usługi budowlane, transportowe i handlowe dla obsługi rolnictwa i nie jest prowadzona tam produkcja w związku z czym teren ten jest błędnie opisany jako produkcyjny. Następnie teren oznaczony "zabudowa produkcyjna (produkcja kartonów)" - z informacji uzyskanych przez strony w Urzędzie Gminy wynika, że na tym terenie wydano tylko decyzję o warunkach zabudowy dla budynku magazynowego.

Ponadto zwrócono uwagę, że teren działek od nr 374/1 do 374/5 zabudowany jest głównie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, przy czym na działce nr 367/2 zapisano, że jest to zabudowa usługowa - stolarnia, lecz nie uwzględniono budynku mieszkalnego, a jest to teren również zabudowy mieszkaniowej, gdzie funkcjonuje niewielki zakład stolarski prowadzony przez właściciela nieruchomości. Odwołujący się podnieśli, że teren działek od nr 374/1 do 374/5 to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wprowadzenie na tym terenie funkcji produkcyjnej jest działaniem wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem stron skarżących podstawę analizy powinny przede wszystkim stanowić działki o numerach: 367/1, 367/2, 367/3, 367/4, 367/5, 367/6, które zawsze stanowiły kompleks działek o tym samym przeznaczeniu i znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 367/5, gdyż w pojęciu działki sąsiedniej rozumieć należy wyznaczenie obszaru tworzącego urbanistyczną całość, a takim obszarem są właśnie tereny działek od 367/1 do 367/6.

Funkcjonowanie budynku mieszkalnego skarżących w tak bliskim sąsiedztwie budynku produkcyjnego powoduje ich zdaniem zadymianie nieruchomości dymem od wędzenia, powoduje hałas od urządzeń technologicznych, jak również od wzmożonego transportu dostawczego, co uniemożliwia korzystanie z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Ponadto zwrócono uwagę, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem prowadzonym na wniosek, zatem organ wydający decyzję związany był wnioskiem, natomiast z wniosku Państwa R. nie wynikało, że wnioskują o budynek produkcyjny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Kolegium uzasadniło swoje rozstrzygnięcie wskazując, że w niniejszej sprawie została przeprowadzona analiza na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą:

1. tak zwaną zasada dobrego sąsiedztwa, która jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej w analizowanym obszarze funkcji mieszkaniowej z usługami, istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych;

2. teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej - istniejący zjazd do drogi powiatowej;

3. istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwiająca podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej;

4. obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy obowiązkiem organu I instancji, w ocenie Kolegium, było pozytywne rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora.

Organ odwoławczy podniósł, iż ochrona interesów osób trzecich nie dotyczy interesów faktycznych, lecz interesów prawnych znajdujących oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego, a odpowiadając na sprzeciw skarżących wobec wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy zwrócono uwagę na wolność zagospodarowania terenu deklarowaną przez art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, którym dysponuje, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym, albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich.

Kolegium wskazało ponadto, że decyzja ustalająca warunki zabudowy stwierdzała jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, a konkretnie działki lub działek budowlanych, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji, do czego jest potrzebne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełnienie innych wymogów przewidzianych w Prawie budowlanym, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie określa konkretnej lokalizacji planowanych obiektów budowlanych, a samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych, gdyż zgodnie z art. 63 ust. 2 zd. drugie cyt. ustawy, odpowiednia informacja o tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, została zamieszczona w treści zaskarżonej decyzji.

W skardze do sądu J. i K. S. wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji zarzucając ich wydanie z następującymi uchybieniami:

1. naruszenie przepisów art. 11, 15 i 107 § 3 kpa poprzez niezastosowanie polegające na braku odniesienia się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji,

2. naruszenie przepisów art. 7 oraz 77 § 1 kpa poprzez niezastosowanie polegające na braku rozpatrzenia zarzutu niezgodności ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji ze stanem rzeczywistym analizowanych nieruchomości,

3. naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające dopuszczeniu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została już zrealizowana,

4. naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie w warunkach zabudowy wprowadzenia funkcji produkcyjnej (w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny), podczas gdy w rzeczywistości w sąsiedztwie występuje funkcja głównie mieszkaniowa jednorodzinna oraz dopuszczenie do wydania decyzji nie spełniającej warunków rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podnieśli, iż uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wyjaśnia żadnych kwestii poruszonych w odwołaniu; nie wyjaśnia na jakiej podstawie można wydać decyzję o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, którego zmiana sposobu użytkowania została już dokonana, czyli dla inwestycji już zrealizowanej; nie wyjaśnia również zarzutów co do niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleń analizy funkcji budynków znajdujących się obszarze analizowanym, dlatego skarżący stwierdzili, że decyzja SKO wydana została wbrew zasadzie dwuinstancyjności, ponieważ dwuinstancyjność postępowania należy rozumieć jako dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy, a więc w postępowaniu drugiej instancji jako ponowną analizę argumentów przedstawionych zarówno w postępowaniu przed pierwszą instancją jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu.

Podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący zarzucili, iż Wójt nie podał w swojej decyzji, a SKO również nie uwzględniło, że dla ww. inwestycji została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o pozwoleniu na użytkowanie znak [...] r., która funkcjonuje w obrocie prawnym, dlatego też aktualnie budynek zlokalizowany na działce nr 367/5 jest budynkiem produkcyjno - usługowym, nie istnieje tam budynek gospodarczy, wobec czego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na produkcyjno - usługowy jest bezprzedmiotowy i postępowanie powinno zostać umorzone. Zarzucono więc, że Kolegium narusza w sposób rażący art. 7 kpa, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 77 kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 107 § 3 poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji dla inwestycji zrealizowanej.

Analogicznie też jak w odwołaniu podniesiono i uzasadniono zarzut dotyczący analizy funkcji budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, wskazując, że analiza wykonana przez urbanistę nie spełnia warunków rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), gdyż zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznaczy się zaś na kopii mapy, w skali 1:1500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Zdaniem skarżących, w sprawie nie tylko nie określono wyraźnie szerokości frontu działki objętej wnioskiem, ale przede wszystkim nie poczyniono jakiegokolwiek wyjaśnienia dla przyjętych wielkości granic obszaru analizowanego oraz przebiegu linii stanowiącej granice tego obszaru. Z części graficznej analizy wynika, że wokół spornej działki nie został wytyczony okrąg stanowiący granice obszaru analizowanego, lecz przyjęto inny przebieg linii wyznaczających granice tego obszaru, niemniej jednak pomimo przyjęcia takich odmiennych (w stosunku do okręgu) granic obszaru analizowanego nie podano żadnych bliższych danych opisowych (technicznych) dotyczących rozmiarów l tychże granic obszaru. W szczególności zdaniem skarżących nie wskazano, dlaczego przyjęto taki właśnie, a nie inny przebieg linii wyznaczających jego granice, nie podano, czy przyjęte odległości od każdej strony działki stanowią minimalną odległość, tj. trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, czy też jest to większa odległość, a jeśli tak, to z jakiego powodu. Brak precyzyjnego uzasadnienia wyznaczonych w części graficznej analizy granic obszaru analizowanego narusza w ocenie stron omawiany przepis rozporządzenia.

Ponadto wskazano, że z analizy funkcji w sposób niewiadomy wynikają inne parametry zabudowy takie jak: maksymalna powierzchnia zabudowy, wysokość budynku, kształt dachu, maksymalna szerokość elewacji frontowej co narusza przepisy § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie ust. 1 art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Warunkiem zastosowania cytowanego przepisu jest jasno ustalony i przedstawiony przez organ stan faktyczny sprawy.

Okolicznością ustaloną przez organ jest to, że [...] r. inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo produkcyjny wraz z jego rozbudową. Decyzja ta została w części "wykorzystana", tj. zmieniono sposób użytkowania i obiekt jest eksploatowany jako budynek produkcyjny do wyrobu wędlin. Z uwagi na istniejące potrzeby technologiczne konieczna stała się rozbudowa obiektu i na podstawie decyzji z [...]r. przy zastosowaniu art.155 kpa zmieniono decyzję z [...]r.

Następnie organ stwierdził, że wniesiono odwołanie od decyzji Wójta Gminy z [...]r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowo- produkcyjnego. Nie wiadomo jednak w jakich okolicznościach doszło do wydania decyzji z [...]r. w świetle uprzedniego stwierdzenia w uzasadnieniu, że doszło do zmiany pierwotnej decyzji w trybie art. 155 kpa, obejmującej też rozbudowę obiektu. Nie wiadomo też, czy chodzi o rozbudowę w granicach wynikających z wniosku o zmianę decyzji, czy w innym zakresie. Organ nie ustalił również czy decyzja z [...]r. jest już ostateczna. Niezrozumiałe jest również stwierdzenie, że "w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...]r. i [...]r. kwestia dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji z [...]r. (decyzja zmieniająca) jest przedmiotem odrębnego postępowania a przechodząc do oceny zgodnie z prawem weryfikowanej decyzji, skarżona decyzja organu wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa." Nie wiadomo czy to oznacza, że wydano ostateczną decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Jednocześnie z treści pism z [...]r. kierowanych do skarżących wynika, że stwierdzono też nieważność decyzji Wójta z [...]r. Pomimo przywołania decyzji z [...]r. ustalającej warunki zabudowy polegające na rozbudowie, decyzji tej nie załączono do akt.

W niezrozumiałych okolicznościach rozpoznawanej, sprawy organ I instancji wydał decyzję z [...] r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo- produkcyjny wraz z jego rozbudową.

Z decyzji organu I instancji wynika, że doszło do tego w wyniku rozpatrzenia wniosku z [...]r., podtrzymanego oświadczeniem z 7 grudnia 2012 r. i uzupełnionego oświadczeniem z 4 stycznia 2012 r. Oznaczałoby to, że pomimo wniosku z [...] r. w wyniku którego załatwiono sprawę decyzją z [...] r., ten sam wniosek, (pomimo jego skonsumowania) stał się przedmiotem rozpoznania obecnie ocenianej sprawy. Kłóci się to z art. 104 kpa, który stanowi, że organ załatwia sprawę, a sprawę wyznacza zakres wniosku, gdyż stosownie do art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dodatkowo należy jednak zwrócić uwagę, że w dniu 4 stycznia 2012 r. inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Z niezrozumiałych powodów organ nie traktuje tego pisma jako odrębnego wniosku.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że nie jest organem uprawnionym do przeprowadzenia kontroli legalności zabudowy, jednak nie ustala czy obiekt został już rozbudowany, czy w obrocie pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, czy jest w obrocie ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Zasadą jest, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla inwestycji zamierzonych (wyjątkowo decyzje o warunkach wydaje się dla faktycznie zrealizowanych, gdy niezbędne to jest - dla legalizacji obiektu (tj. obiektu realizowanego w ramach samowoli). Jak słusznie zwrócić uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 145/09 ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ściśle powiązana z ustawą prawo budowlane. Oba te akty określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można więc stosowania jednej z tych ustaw oddzielić od drugiej. W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to decyzja o warunkach zabudowy stwierdza dopuszczalność tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez prawo budowlane. Należy odróżnić zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy - w przypadku braku planu miejscowego - dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. Nr 80, poz. 727 ze zm.), od trybu, dotyczącego wydania tej decyzji dla obiektu budowlanego już zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Z przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wynika, że ustanowiony tym przepisem nakaz rozbiórki, jak również warunki odstąpienia od przymusowej rozbiórki dotyczą obiektu budowlanego będącego w budowie, jak również wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P. 37/2006 (Dz.U. nr 247, poz. 1844) wskazano, że z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. z planem miejscowym, albo z generalnym porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ma ona charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Możliwość dokonania zgodności z przepisami prawa, w tym regulującymi kwestię planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna istnieć, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, gdyż nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego.

Badanie zatem podstawy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej należy do organu, do którego wpłynął wniosek. Należy jednak mieć wiedzę, czy wniosek dotyczy inwestycji wybudowanej legalnie i w jakich okolicznościach wnioskodawca domaga się ponownej decyzji o warunkach .

Organ zobowiązany jest zatem do ustalenia czy obiekt jest wybudowany, czy był wybudowany na podstawie pozwolenia, czy toczyło się ewentualnie postępowanie legalizacyjne i na jakiej podstawie. Istotne jest również ustalenie czy wnioskodawca występuje z wnioskiem dotyczącym tej samej inwestycji. Nie jest bowiem możliwe wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. dotyczących tej samej inwestycji na rzecz tego samego podmiotu (II OSK 188/10). Organ nie ustalił też w jaki sposób użytkowany jest przedmiotowy obiekt, czy wnioskodawca użytkuje obiekt w zmieniony sposób czy zaprzestał zmienionego użytkowania o ile decyzja o pozwoleniu na zmianę użytkowania została wyeliminowana z obrotu.

Obowiązkiem organu było zatem dokładne ustalenie jaki jest aktualny sposób użytkowania obiektu.

Organ ustalając powyższe winien mieć na uwadze wynikający z Kpa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z art. 8 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania zawarte w artykułach 7 i 77 §1 Kpa.

Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa - art. 8 Kpa (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 7 października 1983 r., sygn. akt SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 Kpa wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń.

W orzecznictwie wskazuje się, iż wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero, jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 Kpa.

W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie dopełniły powyższego obowiązku czym naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotne też jest rozważenie zakresu wniosku, czy w okolicznościach faktycznych może on dotyczyć tylko zmiany sposobu użytkowania obiektu czy też rozbudowy (o ile jej nie dokonano). Właściwe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na ocenę czy istnieją warunki do ponownego wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał ustalenia istotnych okoliczności pozwalających na rozważenie zasadności zgłoszonego wniosku (fakt stwierdzenia nieważności decyzji nie oznacza, że pierwotny wniosek nie został rozpoznany). Stwierdzenie nieważności decyzji pomimo skutku ex tunc nie powoduje konieczności ponownego załatwienia sprawy pierwotnego wniosku. Stwierdzenie nieważności dotyczy skutku jaki powstaje w związku wadliwie wydaną decyzją i nie niweczy przeprowadzonego postępowania w kontekście załatwienia sprawy ze złożonego pierwotnie wniosku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przedstawi stan sprawy, który pozwoli dokonać oceny czy istnieją przesłanki do wydania decyzji.

Ustalenia dokonane na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zadaniem organów jest w pierwszej kolejności ustalenie czy dopuszczalne jest wydanie decyzji, a następnie przy pozytywnym stanowisku przeprowadzenie oceny w świetle przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 712 (art. 61)).

Bez ustalenia czy istnieją podstawy do wydania decyzji, jej ocena merytoryczna jest aktualnie przedwczesna.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.