Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 88/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Towarzystwo [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Towarzystwo [...]" lub "skarżący"), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2020 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") po przeprowadzeniu postepowania z urzędu, decyzją z [...] grudnia 2018r., znak: [...], nakazał Towarzystwu [...] rozbiórkę budynku o konstrukcji drewnianej – domu letniskowego o powierzchni zabudowy 4,7 m x 3,0 m wraz z tarasem o wymiarach 4,7 m x 2,0 m oraz wysokości 2,8 m od posadzki, z dachem dwuspadowym niesymetrycznym, o kącie nachylenia 11,50° i 19,60°, pokrytym papą. Dom letniskowy jest ustawiony na stopach betonowych wykonanych z bloczków betonowych na zaprawie. Obiekt jest też położony na terenie działki nr ewid. [...] w [...], Leśnictwo [...] i został oznaczony numerem [...] na mapie usytuowania obiektów budowlanych. Przedmiotowy budynek został wybudowany w 2010 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. PINB ustalił również, że na wskazanej działce leśnej inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane łącznie przy 16 obiektach budowlanych.

Wydanie ww. decyzji PINB nastąpiło na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "pr.bud."). Uzasadniając nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego organ powiatowy wskazał przede wszystkim na okoliczność, że działka nr ewid. [...] w [...] położona jest na terenie, który według ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]; dalej "miejscowy plan zagospodarowania"), znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 1.ZLu. Na całym obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania dopuszcza się wznoszenie wyłącznie tymczasowych obiektów budowlanych oraz tymczasowych znaków reklamowych. Z wyjątkiem zakazów zawartych w ustaleniach szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania, na powyższym terenie mogą powstawać więc tylko tymczasowe obiekty budowlane przeznaczone do użytkowania przez okres nie dłuższy niż 120 dni. Mogą to być tylko obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i związane z organizowaniem obozów letnich i biwaków z zapleczem sanitarnym.

W przedstawionym wyżej kontekście, PINB na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud. był zobowiązany wydać nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż w okolicznościach sprawy nie były spełnione przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 pr.bud.

3. W dniu 21 grudnia 2018 r. Towarzystwo [...] złożyło odwołanie od decyzji PINB nakazującej rozbiórkę ww. budynku o konstrukcji drewnianej, tj. domu letniskowego. Towarzystwo [...] podkreśliło, że obiekt powstał w wyniku zawarcia ze Skarbem Państwa, statio fisci Nadleśnictwo [...], umowy upoważniającej do organizowania obozów skautowych dla dzieci i młodzieży. W chwili zawarcia umowy z Nadleśnictwem [...] na działce nr ewid. [...] istniały już obiekty budowlane (inne niż przedmiotowy dom letniskowy), o statusie prawnym których Towarzystwo [...] nie zostało poinformowane.

Towarzystwo podkreśliło też, że na terenie ww. nieruchomości już od 10 lat prowadzi doniosłą społecznie działalność polegającą na organizowaniu wypoczynku dzieci i młodzieży. Rozbiórka ww. obiektu zdecydowanie ją utrudni lub uniemożliwi.

4. Po rozpatrzeniu odwołania Towarzystwa [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] grudnia 2018 r. nakazującą rozbiórkę ww. domu letniskowego.

Organ drugiej instancji podkreślił, że zasadą prawa budowlanego wyrażoną w art. 28 ust. 1 pr.bud. jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Tymczasem na działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest budynek o konstrukcji drewnianej – dom letniskowy, nietrwale połączony z gruntem. Powstanie ww. obiektu było niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż akt ten dopuszcza jedynie wznoszenie tymczasowych obiektów budowlanych. Przedmiotowy budynek został wykonany w 2010 r.

W związku z powyższym organ powiatowy miał obowiązek nakazać rozbiórkę ww. obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud. Decyzja administracyjna w tym zakresie ma charakter decyzji związanej, to jest niepozostawiającej organowi swobody decydowania. Jednocześnie sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania czyni niedopuszczalnym podjęcie czynności mających na celu legalizację ww. obiektu. Zgodność z odpowiednim planem zagospodarowania jest bowiem warunkiem koniecznym podjęcia przez organ nadzoru budowlanego czynności mających na celu legalizację obiektu budowlanego. Dlatego też organ powiatowy nie miał podstaw do wydania postanowienia zgodnego z art. 48 ust. 2 pr.bud.

Dodatkowo, oczekiwanie na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części miasta [...] nie może być podstawą zawieszenia postępowania nadzorczego, o co wnosiło Towarzystwo [...].

5. Pismem z 27 maja 2020 r. skarżące Towarzystwo [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2019 r.

Zakwestionowanej decyzji [...] WINB skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB z [...] grudnia 2018 r., mimo że organ powiatowy uznał, że zastosowanie art. 48 ust 2 pr.bud. jest niedopuszczalne, chociaż art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tego typu obiektów;

2) naruszenie ar. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu powiatowego, mimo że PINB wydając decyzję w sprawie naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez samodzielne, dowolne uznanie, że dom letniskowy (obiekt budowlany nr [...]) nie jest obiektem tymczasowym, mimo że takie ustalenie wymaga wiadomości specjalnych i opinii biegłego.

W opinii skarżącego wskazane naruszenia prawa mają charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

6. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2019 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2020 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności.

GINB, działając jako organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

GINB wyjaśnił, że sporny domek letniskowy nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, lecz budynkiem trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającym fundamenty i dach. Przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na terenie nieprzeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę takimi obiektami. Budowa spornego domku letniskowego naruszyła ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, więc postępowanie legalizacyjne nie byłoby możliwe.

Nakaz rozbiórki spornego obiektu na działce nr [...] w miejscowości [...], Leśnictwo [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], wynajmowanej przez Towarzystwo [...] (umowa z dnia [...] lipca 2009 r.) został nałożony na inwestora - Towarzystwo [...], który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość nałożenia obowiązku na podstawie art. 48 ust. 1 także na inwestora niebędącego jednocześnie właścicielem nieruchomości.

W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego GINB stwierdził, że decyzja [...] WINB z [...] stycznia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję budynku letniskowego, nie jest zatem obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji.

7. Towarzystwo [...] pismem z 13 października 2020 r. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] września 2020 r.

Organowi pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2019 r., mimo że zakwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wniesionego środka skarżący powtórzył zarzuty i argumentację przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności z 27 maja 2020 r.

8. Po rozpoznaniu ww. wniosku skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2020 r.

GINB działając jako organ drugiej instancji wydał ww. decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

GINB podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z [...] września 2020 r., że będąca przedmiotem postępowania decyzja [...] WINB z [...] stycznia 2019 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym zarzucaną przez stronę skarżącą wadą rażącego naruszenia prawa.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że sporny budynek domu letniskowego nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, lecz budynkiem trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającym fundamenty i dach. Także okres istnienia obiektu na nieruchomości świadczy o tym, że nie mamy do czynienia z obiektem tymczasowym. Został on wybudowany w 2010 r. i pozostaje w tym samym miejscu od kilku lat. Powyższe wyklucza zatem uznanie, że jego budowa jest zgodna z przywołanymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec stwierdzonej niezgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w rozpatrywanej sprawie, brak było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego i konieczne było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że art. 29 ust. 1 pkt 2a pr.bud., w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej przeznaczonych do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy założeniu, że liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki, został dodany ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. Przepis ten nie obowiązywał zatem w dacie powstania spornego obiektu budowlanego. Ocena legalności budowy obiektu dokonywana jest natomiast na podstawie przepisów istniejących w dacie realizacji zamierzenia budowlanego. Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie skarżący wykonując w 2010 r. roboty budowlane polegające na budowie domu letniskowego powinien legitymować się pozwoleniem na budowę wymaganym w świetle obowiązującego w tamtym czasie art. 28 ust. 1 pr.bud., który przewidywał konieczność uzyskania takiej decyzji dla każdych robót budowlanych nieobjętych zwolnieniem z art. 29-31 Prawa budowlanego.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez terenowe organy nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacyjnych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym, gdyby nawet podzielić stanowisko skarżącego, że do spornego obiektu ma zastosowanie ww. zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas zastosowanie powinien znaleźć art. 49b Prawa budowlanego, który reguluje postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia. Jednakże, należy zwrócić uwagę, że ustawodawca zarówno w przypadku zgłoszenia, jak i pozwolenia na budowę wymaga dla legalizacji obiektu budowlanego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to warunek nie został spełniony w rozpatrywanej sprawie. Obowiązujący plan nie przewiduje dla terenu dz. nr [...] w [...], możliwości zabudowy budynkami mającymi okres trwałości dłuższy niż obiekty tymczasowe. Tak więc przyjęta przez skarżącego kwalifikacja obiektu nie miałaby wpływu na wydane rozstrzygnięcie, które także musiałoby dotyczyć nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego.

Okoliczności podnoszone przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miały więc wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji.

9. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 14 grudnia 2020 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2019 r., mimo że organ wojewódzki wydając decyzję rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie zachodzi wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 zdanie 2 k.p.a. podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

10. Odpowiadając w dniu 12 stycznia 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

11. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

12. Sąd oddalił skargę Towarzystwa [...], gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżącego decyzja GINB z [...] listopada 2020 r. jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez centralny organ nadzoru budowlanego. Tym samym Sąd potwierdza prawidłowość podstawowych twierdzeń organów nadzoru budowlanego właściwych w sprawie. Najważniejsze twierdzenia prowadzą do następujących ustaleń:

1) Budynek domu rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.bud.

Rozstrzygnięcie sporu o prawidłowość powyższej tezy wymaga wszakże rozwiązania problemu intertemporalnego, to znaczy odnoszącego się do kolizji norm prawnych wynikających z przepisów prawnych, nierzadko zmieniających swoją treść, ale obowiązujących w różnych okresach.

Otóż zdaniem Sądu, nietrafne jest twierdzenie skarżącego, że przedmiotowy dom letniskowy nie wymagał pozwolenia na budowę, co kończyłoby spór o legalność obiektu. Według skarżącego z obowiązku uzyskania takiej decyzji skarżącego zwalniał art. 29 ust. 2a pr.bud., wyrażający wyjątek od ogólnej zasady sformułowanej w art. 28 pr.bud. Stanowisko skarżącego opiera się na założeniu, że w rozpatrywanej sprawie należy stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane obowiązujące w okresie prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, tj. w latach 2018-2020. Od 2015 r. w omawianej ustawie przewiduje się, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa (...) wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.

Takiego przepisu formułującego wyjątek od ogólnej reguły wyrażonej w art. 28 ust. 1 przewidującej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie było jednak w tekście ustawy Prawo budowlane obowiązującym w roku 2010. Budynek rekreacyjny (typu camping lub bungalow) wykonany z drewna i służący do wakacyjnego wypoczynku ludzi, w tym młodzieży, nie mieścił się w żadnej z kategorii wymienionej w art. 29 ust. 1 pkt 1 – 27 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. z dnia 17 sierpnia 2006 r., Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W związku z tym nie można interpretować rozszerzająco art. 29 ust. 1 ustawy i twierdzić, że przewiduje ona odpowiadający okolicznościom sprawy wyjątek od zasady uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Sąd w pełni podziela również stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, według którego domek letniskowy jest obiektem tymczasowym gdyż nie jest trwale połączony z gruntem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażane jest i ugruntowane stanowisko, że cecha "trwałego związania z gruntem" powinna być interpretowana (identyfikowana) inaczej niż ma to miejsce w dziedzinie prawa cywilnego. Niezwiązanie z gruntem w zakresie zastosowania prawa administracyjnego sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie lub przemieszczenie w inne miejsce (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 735/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 773/10, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Mając na uwadze materiał zgromadzony w aktach sprawy, należy uznać że sporny domek letniskowy jest posadowiony trwale na gruncie, w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie. Posadowienie przedmiotowego domku letniskowego na fundamentach wykonanych z bloczków betonowych nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku. Sama bowiem technologia uformowania fundamentu nie zmienia charakteru obiektu budowlanego jako budynku.

Skoro więc mieliśmy do czynienia z samowolnie powstałym obiektem budowlanym będącym budynkiem należało zastosować art. 48 ust. 1 pr.bud. (już w brzmieniu mającym zastosowanie w 2018 i 2019 r.).

2) Dom letniskowy o konstrukcji drewnianej jest także obiektem budowlanym, który nie może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 pr.bud. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Przepisy te przewidują bowiem brak obowiązku wystąpienia o pozwolenie na budowę w przypadku obiektów nie połączonych trwale z gruntem, ale przede wszystkim przewidzianych do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej oraz do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Ze wskazanych przepisów wynikają zatem dwa istotne warunki formalne, które nie zostały spełnione przez skarżącego. Po pierwsze, przedmiotowy budynek: dom rekreacyjny - letniskowy mógłby być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, gdyby skarżący wystąpił do organu architektoniczno-budowlanego (właściwego miejscowo starosty) ze zgłoszeniem przewidzianym w art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Warunek ten wprost wynika z powołanych przepisów. Tak się jednak nie stało. Jednocześnie, po drugie, w zgłoszeniu należało wskazać datę rozbiórki lub przeniesienia obiektu, przy czym okres lokalizacji budynku na działce nr ewid. [...] nie mógł być dłuższy niż 120 dni (w 2009 r., dziś: 180 dni). W przedstawionym kontekście jest oczywiste, że skarżący jako inwestor nie wypełnił powyższych warunków przewidzianych przez przepisy obowiązującej ustawy. Przedmiotowy budynek – domek letniskowy - rekreacyjny istnieje bowiem nieprzerwanie od 2010 r., a zatem okres użytkowania obiektu jest ewidentnie przekroczony.

3) Trzeci istotny argument organów nadzoru budowlanego właściwych w sprawie, w tym GINB, który Sąd w pełni podziela to teza, że na obszarze działki nr ewid. [...] dopuszcza się jedynie tymczasowe obiekty budowlane. Ograniczenie to przewiduje wprost § 8 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...] dla części północnej miasta (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r., Nr [...] poz. [...]) [nota bene w aktach organów nadzoru budowlanego ww. uchwałę określa się błędnie jako nr [...]]. Z części tekstowej oraz z części graficznej wskazanej uchwały wynika, że działka nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1.ZLu: tereny leśne z dopuszczeniem sezonowego użytkowania usługowego. Na wskazanym terenie dopuszcza się zgodnie z § 8 ust. 3 organizowanie obozów letnich i biwaków z zapleczem sanitarnym. Jednocześnie jednak § 8 ust. 4 pkt 1 lit. b i lit. d stanowi wyraźnie, że na ww. terenie obowiązuje "zakaz zabudowy z wyjątkiem zabudowy tymczasowej". Natomiast zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 1 lit. f, drugi tiret dopuszcza się zagospodarowanie tymczasowe i obiekty tymczasowe "związane funkcjonalnie z zagospodarowaniem terenu zrealizowane na podstawie ustaleń niniejszej ustawy (...) związane z organizowaniem obozów letnich i biwaków". Dodatkowo § 8 ust. 4 pkt 2 lit. d tiret drugi przewiduje wprost, że pojęcie tymczasowych obiektów budowlanych odnosi się do "przekryć namiotowych i powłok pneumatycznych lub [obiektów] o trwałej rozbieralnej konstrukcji dostosowanej do formy zabudowy (...)".

Tekst wskazanej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera również pośrednie wyjaśnienie przedstawionych wcześniej ograniczeń w zakresie zabudowy terenu. W § 8 ust. 5 pkt a) określa się zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, wskazując m.in., że "na terenie znajdują się siedliska lasów mieszanych i borów na wydmach nadmorskich w obrębie Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk [...]".

Należy też dodać, że obowiązek zaniechania jakiejkolwiek zabudowy innej niż tymczasowa, czyli przewidziana do użytku w okresie letnim, obowiązywał już gdy Towarzystwo [...] zawierało umowę najmu ze Skarbem Państwa statio fisci Nadleśnictwo [...]. Umowa najmu została bowiem podpisana w dniu [...] lipca 2009 r. i przewidywała w § 2 niedopuszczalność "usuwania drzew, budowy nowych obiektów oraz rozbudowy istniejących" (załącznik do odwołania z 21 grudnia 2018 r., k. 9 akt admin.).

W przedstawionym stanie prawnym nie może budzić najmniejszych wątpliwości warunek, że na działce nr ewid. [...] dopuszczalna jest jedynie lokalizacja tymczasowych obiektów budowlanych. Będący przedmiotem rozpatrywanej sprawy budynek rekreacyjny - letniskowy o konstrukcji drewnianej znajdujący się na wskazanej działce od 2010 r. jest zatem niezgodny z prawem. Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako akty prawa miejscowego odnoszące się do obszaru działania organów, które je ustanowiły, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej.

Podsumowując, Sąd potwierdził stanowisko organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowy dom rekreacyjny - letniskowy wymagał pozwolenia na budowę, którego jednak nie uzyskano. Sąd podziela również opinię GINB wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nawet gdyby uznać, tak jak twierdzi skarżący, brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie obowiązek zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu (tj. staroście) zamiaru budowy przedmiotowego domku rekreacyjnego – letniskowego, to i tak starosta miałby obowiązek złożenia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. Konsekwencją samowoli budowlanej skarżącego byłby również nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Sąd uznaje za prawidłowy pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że niedopuszczalne było w 2018 r. postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. Warunkiem zapewnienia zgodności obiektu budowlanego z prawem jest bowiem równoczesna zgodność tego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

13. W związku z powyższym w postępowaniu zwykłym wszczętym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i zakończonym ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego ani przepisów planistycznych. Wskazane wyżej wątpliwości co do uznania przedmiotowego domku rekreacyjnego - letniskowego za budynek nie mogą być interpretowane jako naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. Z pewnością też nie można w ustalaniach [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa, a tylko taka wada prawna uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2019 r.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji. Jeśli zawęzimy listę przesłanek nieważności do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) to należy brać pod uwagą zasadę, że tylko wyjątkowe naruszenie prawa będzie mogło być uznane za rażące. W związku z tym niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, to znaczy stwierdzenie, że przepis który został naruszony jest jasny i nie wymaga bardziej wyrafinowanej wykładni, (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony, tj. taki który wyznacza jednoznaczny obowiązek określonego zachowania się, a nie np. kompetencję fakultatywną bądź uprawnienie (upoważnienie) oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16).

Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził, że wbrew opinii skarżącego Towarzystwa [...] organ wojewódzki nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa ani nie doprowadził do wystąpienia w prowadzonym przezeń postępowaniu jakiejkolwiek innej wady wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a.

14. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.