Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1149/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a, art. 92b;
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 136;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 106 § 3;
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1236/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 września 2017r., sygn. akt II SA/Gl 1236/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie (dalej też: "GITD", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] października 2016r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W wyniku kontroli w przedsiębiorstwie, decyzją z [...] października 2015r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej też: "organ I instancji") nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 15.000 zł z tytułu opisanych w protokole kontroli z [...] lipca 2015r. naruszeń ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013r., poz. 1414 ze zm.). W wyniku odwołania przedsiębiorcy, decyzją z [...] grudnia 2015r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, dla przypisania przedsiębiorcy naruszenia z lp. 6.2.1 zał. nr 3 do ustawy (nierejestrowanie za pomocą urządzenia cyfrowego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi). zebrano niewystarczający materiał dowodowy Niedostatecznie ustalono bowiem sposób rejestracji wjazdu/wyjazdu na teren przedsiębiorstwa [...] SA we [...], w czasie zarejestrowanego przez kierowców odpoczynku. W ocenie organu II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy przesłuchać w charakterze świadka pracownika przedsiębiorstwa, a także rozważyć przesłuchania kierowców. Nadto, organ odwoławczy wskazał na niedopuszczalność kwalifikowania tych samych naruszeń raz jako lp. 6.3.7 (nieokazanie podczas kontroli dokumentów) i drugi raz jako naruszenie lp. 6.2.1 zał. nr 3 do ustawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] maja 2016r. orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł za naruszenia zał. nr 3 do ustawy:

1) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy - lp. 5.2.1 w kwocie 600 zł, - lp. 5.2.2 w kwocie 1 800 zł,

2) brak w wykresówce wymaganych wpisów - imienia lub nazwiska kierowcy – lp. 6.3.6 w kwocie 300 zł,

3) skrócenie dziennego czasu odpoczynku - lp. 5.3.1 w kwocie 400 zł, - lp. 5.3.2.w kwocie 1.400 zł,

4) przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu: - lp. 5.1.1 w kwocie 200 zł, - lp. 5.1.2 w kwocie 1.200 zł,

5) nieudzielenia przerwy - lp. 8.4 w kwocie 300 zł,

6) naruszenie obowiązku wczytywania danych z pojazdu - lp. 6.3.12 w kwocie 2.500 zł,

7) naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - lp. 6.3.11 w kwocie 3.000 zł,

8) nieokazanie podczas kontroli wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - lp. 6.3.7 w kwocie 2.000 zł,

9) nierejestrowanie danych w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi - lp. 6.2.1 w kwocie 40.000 zł.

Suma kar wyniosła 53.700 zł, jednakże z uwagi na treść art. 92 a ust. 9 pkt 1 ustawy (zatrudnienie [...] kierowców), wymierzoną karę pieniężną ograniczono do kwoty 15.000 zł.

Rozpatrując ponownie sprawę naruszeń z lp. 6.3.7 zał. nr 3 do ustawy, organ I instancji podał, że brak danych w zakresie przebiegu 150 km pojazdu nr rej. [...], dotyczy 17/18 grudnia 2014r. Natomiast naruszenie z lp. 6.2.1 dotyczy 18 grudnia 2014r. Nie okazano w toku kontroli wykresówek z tachografu analogowego nr [...] z 9, 13 i 16 października 2014r., aczkolwiek z danych z systemu kontroli wstępu dotyczących wjazdów i wyjazdów na teren przedsiębiorstwa [...] wynika, że pojazd ten wjechał na teren tego przedsiębiorstwa. Kara za 4 przypadki wyniosła zatem 2.000 zł (4x500 zł). W zakresie natomiast naruszenia z lp. 6.2.1, organ I instancji stwierdził 8 przypadków, w których z danych systemu kontroli dostępu wjazdów na teren przedsiębiorstwa wynika, że pojazd wjechał o określonej godzinie na teren tego przedsiębiorstwa, a w karcie kierowcy oraz w urządzeniu rejestrującym zarejestrowano w tym samym czasie odpoczynek, bądź też karta kierowcy była wyjęta.

Decyzją z [...] października 2016r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na skarżącego karę pieniężnej w wysokości 15.000 zł z tytułu naruszeń, wymienionych w zał. nr 3 do ustawy:

1) lp. 6.3.7 w kwocie 500 zł (1 przypadek z dnia 17/18 grudnia 2014 r., dotyczący kierowcy [...]), 2) lp. 6.2.1 w kwocie 40.000 zł (8 kierowców x 5.000 zł), 3) lp. 6.3.6 w kwocie 300 zł, 4) lp. 5.2 w kwocie 2.400 zł (4 przypadki), 5) lp. 5.3 w kwocie 1.800 zł (4 przypadki), 6) lp. 5.1 w kwocie 1.400 zł (2 przypadki), 7) lp. 8.4 w kwocie 300 zł (1 przypadek), 8) lp. 6.3.11 w kwocie 3.000 zł (6 przypadków x 500 zł). Łączna kwota kar wyniosła zatem 49.700 zł, ograniczona do kwoty 15.000 zł. W pozostałych przypadkach opisanych przez organ I instancji, organ odwoławczy nie stwierdził naruszeń.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi. Nie podzieliła zarzutu dot. naruszenia przez organ art. 139 k.p.a. albowiem korekta przeprowadzona przez organ II instancji nie spowodowała zmiany kwoty kary. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 92 b u.t.d., podała, że to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania okoliczności w przepisie tym ujętych, czego skarżący w toku postępowania nie uczynił. Nie wskazał bowiem żadnych dowodów na swoje twierdzenia dot. niewłaściwego czasu wjazdu na teren firmy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 8 września 2017r. wskazał, że wbrew zarzutom skarżącego, organ odwoławczy nie naruszył zasady z art. 139 k.p.a., gdy idzie o przypisanie naruszeń z lp. 6.2.1 zał. nr 3 do ustawy (nierejestrowanie wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi). Stwierdził bowiem 71 przypadków dotyczących [...] kierowców, w których z zapisów kart kierowców oraz danych cyfrowych z urządzenia rejestrującego wynikało, że kierowcy zarejestrowali odpoczynek, bądź wyjęli wykresówkę z urządzenia rejestrującego, zaś z danych wjazdów i wyjazdów na teren przedsiębiorstwa [...] SA we [...], wynikało, że pojazd był w ruchu (wjeżdżał bądź wyjeżdżał z terenu tego przedsiębiorstwa). Z tego samego tytułu organ I instancji nałożył bowiem karę w kwocie 40.000 zł z tytułu naruszeń dotyczących [...] kierowców, a więc w tej samej wysokości, co organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy orzekł na korzyść skarżącego, bowiem prawidłowo uznał, że brak podstaw do jednoczesnego kwalifikowania naruszeń z lp. 6.2.1 jako odpowiadających także naruszeniom z lp. 6.3.7 (nieokazanie wykresówki, danych z karty kierowcy, tachografu cyfrowego lub innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu).Tak więc, organ odwoławczy nie nałożył kary w kwocie 2.000 zł za każdy przypadek z lp. 6.3.7, który organ I instancji zakwalifikował równocześnie jako naruszenie z lp. 6.2.1, nakładając za ten stan faktyczny dwie kary. Organ odwoławczy stwierdził bowiem jedno naruszenie z lp. 6.3.7, dotyczące kierowcy [...] z dnia 17/18 kwietnia 2014r. Według WSA stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony w oparciu o zeznania świadka - pracownika przedsiębiorstwa [...], odnośnie naruszenia z lp. 6.2.1.uznając, że brak jednak podstaw do ich kwestionowania. WSA wskazał, że organy obydwu instancji stwierdziły 71 przypadków naruszeń, które odniosły jedynie do [...] kierowców. Tego rodzaju sposób obliczenia kary jest korzystny dla strony, bowiem w istocie kara w kwocie 5.000 zł winna być nałożona za 71 naruszeń. Nadto WSA postawił pytanie w jaki sposób skarżący chciał wykazać godzinę rzeczywistego wjazdu i wyjazdu z tego zakładu [...]. Podniósł, że twierdzenia skarżącego wskazują, że kierowcy oczekujący na wyładunek/załadunek pojazdu czas ten rozliczali jako odpoczynek. Oczywiste jest jednak, że pojazd musi przemieszczać się po terenie przedsiębiorstwa celem jego zważenia i rozładunku w innymi miejscu. Okres ten nie stanowi zatem odpoczynku kierowcy. Świadek [...] precyzyjnie opisał system kontroli pojazdów wjeżdżających na teren przedsiębiorstwa [...], prowadzony w formie karty elektronicznej. O ile kierowcy zgłaszali wcześniej skarżącemu awaryjność tego systemu, rodzi się pytanie, dlaczego wcześniej nie zgłosił problemu w przedsiębiorstwie, skoro jako przedsiębiorca winien mieć świadomość skutków prawnych. Co więcej, naruszenia w tym zakresie dotyczyły także skarżącego jako kierowcy. Sąd I instancji stwierdził, że jednocześnie brak przesłanek do ekskulpacji przedsiębiorcy za naruszenia z lp. 6.2.1 z mocy art. 92 c ust. 1 u.t.d. Przepis ten odnosi się bowiem do okoliczności nadzwyczajnych, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć i nie miał wpływu na ich powstanie. Liczba naruszeń z tego tytułu oraz fakt, że dotyczącą samego skarżącego jako przedsiębiorcy i kierowcy, dowodzą, że wiedział on o praktyce i sam ją stosował, aby czas wjazdu/wyjazdu z przedsiębiorstwa [...] rejestrować jako odpoczynek. W ocenie WSA trafnie też organ odwoławczy wskazał na niedopuszczalność przesłuchania kierowców w charakterze świadków dla wykazania przyczyn naruszeń w zakresie norm czasu pracy, wymaganych przerw i odpoczynków. Z mocy art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, przywołanego w motywach zaskarżonej decyzji, wyłącznym środkiem dowodowym jest bowiem pisemna adnotacja kierowcy co do przyczyn odstępstwa od norm w tym zakresie. Według Sądu I instancji przepis prawa unijnego wyklucza zatem dopuszczalność przesłuchania kierowców w trybie art. 75 § 1 k.p.a. Jedynie w razie wystąpienia zdarzeń nadzwyczajnych, uniemożliwiających kierowcy sporządzanie adnotacji, należałoby rozważać przesłuchanie świadków. Do tego rodzaju okoliczności skarżący jednak nie nawiązał. Jego obowiązkiem było zaś zaplanowanie zadania przewozowego i pouczenie kierowców w zakresie przestrzegania norm czasu pracy oraz trybie uzasadniania przyczyn odstępstw z powodu nadzwyczajnych zdarzeń drogowych.

W skardze kasacyjnej [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z 17 stycznia 2018r. pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. obrazy przepisów prawa materialnego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 92b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie zaniechania przez organy obu instancji zbadania przesłanek zwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności za zawinione zachowanie zatrudnionych u niego kierowców;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niedokonanie kompletnej (oraz logicznej) analizy materiału zgromadzonego w aktach sprawy;

3. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie na skutek niedostrzeżenia przez Sąd a quo z urzędu uchybień organu odwoławczego, polegającego na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i błędnym uznaniu, że (koniec zdania)

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1842) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest więc sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega zatem na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Sądu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić naruszenie tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Sąd I instancji czy działające w sprawie organy.

W pierwszej kolejności zauważyć zatem należy, ze w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazał obrazę przepisów prawa materialnego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 92b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie zaniechania przez organy obu instancji zbadania przesłanek zwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności za zawinione zachowanie zatrudnionych u niego kierowców (pkt 1.), jak również art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niedokonanie kompletnej (oraz logicznej) analizy materiału zgromadzonego w aktach sprawy (pkt 2.) oraz art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie na skutek niedostrzeżenia przez Sąd a quo z urzędu uchybień organu odwoławczego, polegającego na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i błędnym uznaniu, że ( niedokończona treść pkt 3.)

W tym miejscu należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się Wojewódzki Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011r., sygn. akt II FSK 861/10-publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art.176 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). Tych warunków autor skargi kasacyjnej do końca nie dopełnił.

Niewątpliwie zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak i obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Jednakże zarzut naruszenia tych przepisów w zw. z art. 136 k.p.a. autor skargi kasacyjnej upatruje "poprzez ich niezastosowanie na skutek niedostrzeżenia przez Sąd a quo z urzędu uchybień organu odwoławczego, polegającego na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i błędnym uznaniu, że (niedokończona treść). Okoliczność ta powoduje, że zarzut ten nie poddaje się kontroli, nie wskazano w nich bowiem czemu Sąd I instancji uchybił.

Operując w granicach sprawy, tj. w granicach wyznaczonych zasadą wyrażoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd administracyjny orzeka również, jak wynika z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie jej akt (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a.). Uzasadnia to twierdzenie, iż Sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak wynika z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego I instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010r., sygn. akt II FSK 22/09), oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Nie stanowi przy tym naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., oparcie się tylko na części akt sprawy (por. np. wyrok NSA z 26 czerwca 2009r., sygn. akt I FSK 470/08; wyrok NSA z 2 grudnia 2010r., sygn. akt I GSK 806/10; wyrok NSA z 19 października 2010r., sygn. akt II OSK 1645/09). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić więc podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w szczególności w sytuacji, gdy Sąd I instancji: 1) oddalił skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominął istotną część tych akt, 3) przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z 26 maja 2010r., sygn. akt I FSK 497/09).

W związku z powyższym, w sytuacji gdy Sąd I instancji orzekał w rozpoznawanej sprawie na podstawie akt sprawy administracyjnej, i bez wykroczenia - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - poza znajdujący się w nich materiał dowodowy, a także w granicach sprawy zdeterminowanych prawnymi podstawami wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej, to według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia przepisów art. 133 § i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a. Niepodzielenie argumentacji skarżącej nie świadczy o jej pominięciu i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego dokonanej w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo omówił dowody, na których oparł się ustalając naruszenia, za które nałożona została kara.

Odnosząc się zaś do wskazanych zarzutów naruszenia art. 92b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie zaniechania przez organy obu instancji zbadania przesłanek zwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności za zawinione zachowanie zatrudnionych u niego kierowców wskazać należy, iż ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jak podkreśla się zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, zasadą jest, że odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi przedsiębiorca i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (por. T. Porczyński, Wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym przez osoby wykonujące ten przewóz na rzecz i w imieniu przedsiębiorcy [w:] A. Kisielewicz (red.), J. P. Tarno (red.), Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, LEX 2013r.).

Odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy za naruszenia ma charakter obiektywny, nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2018r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019r., sygn. akt II GSK 2096/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019r., sygn. akt II GSK 3116/17).Z powyższego jasno wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika.

Odnośnie do zarzutu niezastosowania art. 92b ust. 1 (bez wskazania jednostki redakcyjnej) podnieść należy, że zgodnie z art. 92b ust 1 pkt 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzeń unijnych, w artykule tym wymienionych. Dla zastosowania art. 92a ust. 1 u.t.d. i nałożenia na przedsiębiorcę kary bez znaczenia pozostawałoby ewentualne stwierdzenie popełnienia wykroczenia przez osobę zarządzająca lub przez jej pracownika w zakresie zarzucanych mu czynów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełniająco dodać należy - odnośnie do przesłanki "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" - że przesłanka ta nie została zdefiniowana przez ustawodawcę. Jest zatem również pojęciem "nieostrym", a jego ukonkretnienie następuje przez uwzględnienie stanu faktycznego. To, czy czynności podjęte przez podmiot wykonujący przewóz wskazują na zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy - w rozumieniu art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. - jest więc również kwestią stosowania, nie zaś wykładni, powyższego przepisu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny, jakiego rodzaju działania świadczą o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy, celowe jest natomiast wzięcie pod uwagę regulacji zawartych w rozporządzeniach unijnych. I tak, art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006 wskazuje, że: przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Według art. 10 ust. 4 rozporządzenia (WE) 561/2006, przedsiębiorstwa, spedytorzy, nadawcy ładunku, organizatorzy wycieczek, główni wykonawcy, podwykonawcy oraz agencje zatrudniania kierowców zapewnią, aby uzgodnione umownie harmonogramy transportu były zgodne z przepisami niniejszego rozporządzenia. Za usprawiedliwione uznać trzeba więc stanowisko, że gdy okoliczności faktyczne wskazują na taką organizację przewozów, która uwzględnia zasady organizacji pracy kierowców przewidziane w art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 - to zasadne jest przyjęcie, że miała miejsce właściwa organizacja i dyscyplina pracy w rozumieniu art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d.

W skardze kasacyjnej tymczasem podniesiono, że organy obu instancji zaniechały zbadania przesłanek zwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności za zawinione zachowanie zatrudnionych u niego kierowców. Konfrontacja natomiast akt sprawy z ustaleniami faktycznymi organu w tym zakresie, zdaniem NSA potwierdza, że skala naruszeń świadczy o systemowych uchybieniach w organizacji, a przede wszystkim w dyscyplinie pracy przedsiębiorstwa. Skoro bowiem szerokie grono kierowców dopuszczało się opisanych licznych naruszeń przepisów, problem musiał mieć charakter nie tylko jednostkowego przypadku, ale pewnych ogólnych zaniedbań w organizacji. Organy obydwu instancji stwierdziły bowiem aż 71 przypadków naruszeń, które odniosły jedynie do [...] kierowców. W tej sytuacji niezastosowanie art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. w ustalonym i niekwestionowanym stanie sprawy było prawidłowe.

Trafnie też wskazał WSA, że wykazanie przesłanek z art. 92 b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie jest możliwe w drodze zeznań świadków na okoliczność przyczyn naruszenia norm czasu pracy kierowców. Fakt, że z mocy art. 92 b ust. 2 ustawy, kierowca podlega odpowiedzialności karnej, nie oznacza, że przedsiębiorca nie ponosi odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 92a, skoro nie wyegzekwował od kierowców pisemnych adnotacji o przyczynach odstępstw, poczynionych we właściwym czasie, a więc nie zapewnił należytej organizacji i dyscypliny pracy. Spełnione zostały zatem ustawowe przesłanki do nałożenia kary na przedsiębiorcę zgodnie z art. 92a ustawy.

Skarżąca nie przedstawiła dowodów mogących potwierdzać, że w jej przedsiębiorstwie wprowadzone zostały odpowiednie środki mające na celu zapobieganie powstawaniu takich naruszeń, jakie stwierdzono w tej sprawie, a poprzez sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego, próbuje ciężarem dowodu w tym zakresie obciążyć organy, co jest niedopuszczalne.

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał zatem, że wystąpiły okoliczności uzasadniające zwolnienie od odpowiedzialności z art. 92a ust. 1 u.t.d. Skoro skarżąca nie wykazała, że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy w swoim przedsiębiorstwie, słusznie organy administracji odmówiły zastosowania art. 92b u.t.d. i wymierzyły skarżącej karę pieniężną.

Naczelny Sąd Administracyjny, stojąc na stanowisku, że wbrew twierdzeniom skarżącego brak jest podstaw aby twierdzić, że okolicznością wyłączającą odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy jest zasadniczo (i zawsze) brak kontroli nad kierowcą w czasie, gdy wykonuje on transport drogowy (por. też wyrok NSA z 28 stycznia 2011r., sygn. akt II GSK 118/10, z 30 stycznia 2013r., sygn. akt II GSK 2009/11), przyznał rację ocenie Sądu I instancji, że w rozpatrywanym przypadku w świetle poczynionych ustaleń zachodziły podstawy do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz wskazanych liczb porządkowych załącznika nr 3 do tej ustawy.

Zarzut naruszenia omawianego przepisu nie mógł więc zostać uwzględniony.

Z przedstawionych wyżej przyczyn zaskarżony wyrok nie narusza podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.