Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 369/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a, art. 40 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 23, art. 25, art. 34 ust. 1 pkt. 1 - 3, art. 34 ust. 6, art. 35, art. 37 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 i 2, art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 60a ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi Gminy Oborniki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 marca 2009r. nr WN.I-3.0911-102/09 w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ E.Brychcy


UZASADNIENIE

W dniu 20 lutego 2009 r. Rada Miejska w Obornikach podjęła uchwałę Nr XXXVIII/327/09 w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w drodze bezprzetargowej na wniosek najemców lub dzierżawców tych lokali. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r. ze zm. – dalej u.s.g.).

W §1 przedmiotowej uchwały podano, iż wyraża się zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Oborniki ich najemcom i dzierżawcom z jednoczesną sprzedażą gruntu albo udziału w jego własności lub jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste lub współużytkowanie wieczyste gruntu. §2 uchwały stanowi, iż dotyczy ona lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71 poz. 733 ze zm.), w tym wolnostojących lub w zabudowie szeregowej domów jednorodzinnych, w których znajduje się jeden lokal mieszkalny i dany budynek jest w całości przedmiotem najmu lub dzierżawy. §3 uchwały określa tryb postępowania i stanowi, iż zbycie lokali mieszkalnych na podstawie uchwały następuje wyłącznie na wniosek złożony przez "najemców lub dzierżawców w drodze bezprzetargowej - na rzecz tych osób" (pkt 1), pkt 2 stanowi, iż "w przypadku złożenia wniosku zarówno przez najemcę lub dzierżawcę, jak też później przez osoby wymienione w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.), osoby te z zachowaniem kolejności pierwszeństwa mogą nabyć lokal w miejsce najemcy lub dzierżawcy według zasad ustalonych w uchwale. Gdy uprzednio wskazane osoby określone w cytowanych przepisach zrezygnują z wykupu lokalu mieszkalnego, zostaje on sprzedany wnioskującemu najemcy lub dzierżawcy". Zgodnie z pkt 3 sprzedaż lokali mieszkalnych na wyłączny wniosek osób określonych w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o g.n. wymaga zgody Rady Miejskiej. §4 uchwały stanowi, iż sprzedaży lokali mieszkalnych na zasadach ustalonych w uchwale dokonuje się na rzecz najemców, którzy nawiązali najem lokalu mieszkalnego przed dniem 12 listopada 1994 r. na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale (pkt 1), na rzecz innych najemców i dzierżawców lokalu mieszkalnego, pod warunkiem, że do chwili złożenia wniosku najem lub dzierżawa trwają co najmniej 3 lata (pkt 2). Zgodnie z §5 uchwały warunkiem zbycia lokalu jest niezaleganie z płatnością czynszu oraz złożenie oświadczenia o nie posiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego. §6 uchwały stanowi o wyłączeniu spod sprzedaży lokali w określonych budynkach (pkt 1) oraz daje uprawnienie Burmistrzowi Obornik do odmowy sprzedaży lokalu w szczególnych sytuacjach, innych niż wymienione w ust. 1 (ust 2). §7 uchwały stanowi o zasadach określenia ceny sprzedaży i kosztów transakcji. §8 uchwały stanowi o możliwości sprzedaży lokalu wraz z przynależnym do niego gruntem. §9 uchwały stanowi o utracie mocy uchwały z dnia 17 czerwca 2004 r., która regulowała ten sam przedmiot. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Obornik (§10), natomiast w §11 określono tryb jej wejścia w życie.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż celem podjęcia uchwały było zlikwidowanie bonifikat na zakup lokali mieszkalnych, zgodnie z ogólną tendencją w samorządach.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 marca 2009 r. nr WN.-I-3.0911-102/09, podjętym w ustawowym terminie na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda Wielkopolski orzekł nieważność przedmiotowej uchwały z uwagi na istotne naruszenie prawa. Zdaniem organu nadzoru przedmiot uchwały przytoczony w podstawie prawnej uchwały - art. 18 ust. 2 pkt 9a) u.s.g., nie upoważnia rady gminy do jej podjęcia. Upoważnienia takiego nie zawierają również przepisy ustawy o g.n., zgodnie z którą zasadą jest zbywanie nieruchomości publicznych w trybie przetargowym, a możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego została wyczerpująco uregulowana w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm. – dalej ustawa o g.n.), które to wyliczenie ma charakter enumeratywny. Oznacza to, że rada gminy nie może w sposób dowolny modyfikować tego przepisu, w drodze postanowień zawartych w uchwale. W odniesieniu do najemców lokali mieszkalnych, których dotyczy przedmiotowa uchwała, ustawodawca w art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o g.n. przewidział możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego przy ich sprzedaży najemcom lokali mieszkalnych, którzy zawarli umowę najmu na czas nieoznaczony. Oczywistym jest, że w razie sprzedaży lokalu mieszkalnego w trybie bezprzetragowym w przypadkach określonych w art. 34 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o g.n, do kompetencji rady gminy należy jedynie uprawnienie do przyznania pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom (art. 34 ust. 6). W świetle powyższego rada gminy nie ma upoważnienia ustawowego do podjęcia takiej uchwały, jak zaskarżona. Zdaniem organu art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu i ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którą wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w formie uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy.

Organ nadzoru wyjaśnił ponadto, że wśród postanowień uchwały znalazły się powtórzenia ustawowe (§7) oraz zapisy, które powinny zostać zamieszczone w umowie między stronami (§5). Niejednoznaczne i budzące wątpliwości interpretacyjne są zasady sformułowane w §6 ust. 2 pkt 3 i 4 uchwały.

Na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze w prawem przepisanym terminie Rada Gminy Oborniki wywiodła skargę do tut. Sądu, wnosząc o jego uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Zdaniem Rady Wojewoda błędnie uznał, że przedmiotowa uchwała jest niedopuszczalna skoro ustawodawca w art. 34 i 37 ustawy o g.n. uregulował zasady pierwszeństwa w nabywaniu lokali poprzez odesłanie do uchwały rady. Zakwestionowana uchwała nie dotyczy ustalania zasad pierwszeństwa nabycia lokali, tylko zasad sprzedaży – procedury jaką ma się kierować organ wykonawczy, oraz zawiera zgodę rady na podejmowanie decyzji dotyczących sprzedaży samodzielnie przez organ wykonawczy. Uchwała nie wyłącza stosowania przepisów ustawy o g.n. i organ wykonawczy musi te przepisy stosować. Wskazano, że ustawa o g.n. ma charakter ustrojowy, lecz niektóre jej przepisy mają także charakter materialno-prawny, pozwalające radzie gminy określić zasady, jakimi ma kierować się organ wykonawczy podczas wykonywania swoich uprawnień w sferze gospodarowania mieniem gminy. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 9a tej ustawy do czasu określenia tych zasad burmistrz może dokonywać czynności przekraczających zwykły zarząd, w tym m.in. sprzedaży lokali mieszkalnych, wyłącznie za zgodą rady gminy. Zdaniem Rady uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest niejasne i nie wyjaśnia przyczyny, dla których uznano, że uchwała narusza prawo. Uzasadnienie to nie zawiera wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wskazano, że wcześniejszej uchwały organ nadzoru nie kwestionował, a nadto, że inne rady także wydają uchwały o podobnej treści oraz z powołaniem takiej samej podstawy prawnej, a organ nadzoru ich nie zakwestionował.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wskazując na niemożność podjęcia polemiki ze stroną skarżąca z uwagi na brak zarzutów merytorycznych i brak argumentacji w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu nadzoru podejmując uchwałę jedynie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. rada przekroczyła kompetencje przekazane jej w tym artykule, nie wzięła bowiem pod uwagę, że chce zastosować tryb bezprzetargowy. Zdaniem organu w tym przypadku nie może być mowy o zasadach, co rada podnosi wskazując na przedmiot uchwały. Skoro ustawodawca w art. 37 w sposób wyczerpujący uregulował możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego, nie można tego przepisu modyfikować w sposób dowolny i w drodze postanowień zawartych w uchwale – i to w formie zasad, w sposób dowolny ustalać przypadki, dla których tryb bezprzetargowy będzie stosowany. Należy domniemywać, że radzie chodziło o uregulowanie zbywania lokali w drodze bezprzetragowej na rzecz osób, którym przysługuje pierwszeństwo w świetle art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy o g.n. Stąd dziwi zaprzeczanie przez skarżącą, że uchwała nie dotyczy ustalenia zasad pierwszeństwa nabycia lokali tylko zasad sprzedaży. Wskazano, iż treść uchwały budzi wątpliwości, szczególne §3. Uchwała zawiera niejednoznaczne przepisy, brak logicznej struktury, nienależycie sformułowano jej treść. Skoro ustawodawca w art. 37 przewidział wyłączność rady do uregulowania spraw dotyczących sprzedaży nieruchomości, w trybie przetargowym oraz bezprzetargowym, to niezgodne z przepisami ustawy jest upoważnienie burmistrza do odmowy sprzedaży lokal (par. 6 ust. 2 pkt 3 i 4). Odnosząc się do zarzutu braku reakcji organu nadzoru w odniesieniu do wcześniejszej uchwały oraz uchwał podejmowanych przez inne rady organ nadzoru wyjaśnił, iż okoliczności te nie zwalniają rady z obowiązku prawidłowego stosowania prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem. W ocenie Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nadzoru prawidłowo uznał, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Sporną uchwałą Rada ustaliła "zasady sprzedaży lokali mieszkalnych w drodze bezprzetargowej na wniosek najemców lub dzierżawców tych lokali".

W pierwszej kolejności ocenie Sądu podlegało, czy i w jakim zakresie zaskarżona uchwała stanowi przepis prawa miejscowego, ustanawiający przepisy obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił, w rozpoznawanym przypadku – Gminy Oborniki. Akty prawa miejscowego muszą zawierać normy generalne i abstrakcyjne, co w praktyce oznacza, że akt taki jest adresowany do wszystkich mieszkańców gminy, rozstrzyga o prawach i obowiązkach wiążąc każdego, kogo dotyczy i kto znajdzie się na obszarze gminy. W doktrynie gminne akty prawotwórcze m.in. dzieli się na akty zawierające przepisy prawne powszechnie obowiązujące i akty zawierające przepisy prawne kierownictwa wewnętrznego (por. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Samorząd gminny. Komentarz, wyd. II, Dom Wydawniczy ABC 2005, komentarz do art. 40 u.s.g.). A. Agopszowicz w komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1999, s. 266), zwracając uwagę na niejednolity charakter "przepisów gminnych", wyróżnia grupę stanowiącą lokalne przepisy wykonawcze do ustaw, wydawane na mocy i w granicach szczególnej delegacji dla organów gminy; grupę przepisów porządkowych wydawanych wyłącznie na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. oraz niejednolitą co do regulowanej materii grupę przepisów stanowionych na podstawie art. 40 ust. 2. Przepisy te należą do przepisów ustrojowo-organizacyjnych, wśród których wyodrębniono przepisy określające zasady zarządu mieniem gminnym, stanowione – tak jak w przypadku spornej uchwały, na mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 1991 r., sygn. akt II SA/Gd 23/91 (OSP 1991, nr 11, poz. 267), rada gminy może podejmować uchwały zawierające wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych i gminnych jednostek organizacyjnych, w tym także uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy. Samo gospodarowanie tym mieniem należy natomiast do zarządu. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego należy przy tym odróżnić akt normatywny stanowiący akt prawa miejscowego, od aktu normatywnego kierownictwa wewnętrznego, które to akty mają moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z utrwalonym już poglądem orzecznictwa art. 18 u.s.g., stanowiąc przepis kompetencyjny, nie może funkcjonować samodzielnie, należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy stanowi podstawę prawną jej działań.

Przedmiot kontrolowanej uchwały odnosi się do bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości, jaką stanowi lokal mieszkalny w budynku stanowiącym własność gminy, wraz z udziałem w działce gruntu. Badając zaskarżoną uchwałę w aspekcie ustalenia, czy zawarta w niej regulacja stanowi "zasady gospodarowania nieruchomościami", a szerzej: zasady gospodarowania mieniem komunalnym, wskazać należy, iż słownikowa definicja "zasady" (Słownik Języka Polskiego PWN) określona została jako "prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami, formuła wyjaśniająca to prawo, norma postępowania, ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach". W tym kontekście można przyjąć, iż Rada Miejska w Obornikach co prawda w części postanowień zakwestionowanego przez organ nadzoru aktu uchwaliła tak rozumiane zasady sprzedaży lokali mieszkalnych w drodze bezprzetargowej (§1 - 3, 5 - 8), lecz w §4 określiła kategorie najemców i dzierżawców, którzy uzyskują prawo do nabycia w drodze bezprzetargowej zajmowanych lokali mieszkalnych, w sposób odmienny od regulacji ustawowej, do której odsyła art. 18 ust. 2 pkt 9 a), natomiast w §6 ust. 2 upoważniła Burmistrza do odmowy sprzedaży lokali w przypadku wystąpienia określonych przesłanek negatywnych.

W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała ma charakter mieszany. Niewątpliwie stanowi akt zawierający określone zalecenia dla organu zarządzającego gminy (Burmistrza), na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi, a przez to jest aktem normatywnym kierownictwa wewnętrznego. Natomiast zapisy § 4 i §6 ust. 2 uchwały nakazują uznać, iż w tej części uchwała ma charakter przepisu prawa miejscowego, ustanawia bowiem normy generalne i abstrakcyjne, określając krąg najemców uprawnionych do skorzystania z trybu bezprzetargowego w sposób odmienny od regulacji ustawy o g.n. – jej art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz upoważnia organ wykonawczy do odmowy sprzedaży lokalu.

W ocenie Sądu zawarta w § 4 uchwały regulacja przekracza dopuszczalny zakres wynikający z upoważnienia ustawowego, nie mieści się bowiem w katalogu określonym w art. 37 ust. 2 ustawy o g.n w zw. z jej art. 34. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o g.n. zasadą jest, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady przewidziano w ust. 2 i 3 tego przepisu. Zgodnie z ust. 2 art. 37 nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34 pkt 1-3. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Tymczasem w § 4 przedmiotowej uchwały Rada stanowi, iż sprzedaży lokali mieszkalnych na zasadach ustalonych w uchwale dokonuje się na rzecz najemców, którzy nawiązali najem lokalu mieszkalnego przed dniem 12 listopada 1994 r. na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale (pkt 1), na rzecz innych najemców i dzierżawców lokalu mieszkalnego, pod warunkiem, że do chwili złożenia wniosku najem lub dzierżawa trwają co najmniej 3 lata (pkt 2). Tym samym w §4 uchwały Rada Miejska w Obornikach wykracza poza regulację, którą na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym Rada mogła uchwalić, a mianowicie określić zasady, sprzedaży lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym - rozumiane jako wytyczne dla organu wykonawczego. Uchwała wykracza więc poza zakres regulacji możliwych do podjęcia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 a) ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem organu nadzoru, skoro ustawodawca w art. 37 w sposób wyczerpujący uregulował możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego, nie można tego przepisu modyfikować w sposób dowolny i w drodze postanowień zawartych w uchwale w sposób dowolny ustalać przypadki, dla których tryb bezprzetargowy będzie stosowany. W ocenie Sądu uwaga ta jest zasadna wyłącznie w odniesieniu do regulacji zawartej w §4 i §6 ust. 2 uchwały, bowiem jak wyżej wskazano, powołany w jej podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 9a) dopuszcza uchwalenie zasad sprzedaży nieruchomości - rozumianych jako wytyczne dla organu wykonawczego co do przesłanek i sposobu podejmowania czynności w sprawach majątkowych, o ile nie są sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami – także przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym, a takie zasady przedmiotowa uchwała co do zasady stanowi w §2, §3, §5, §6 ust. 1, §7, §8. Odrębną kwestią pozostaje natomiast ocena, czy koniecznym było w niektórych z tych postanowień uchwały zawarcie regulacji, które w sposób jednoznaczny wynikają z przepisów ustawy (§2, §3).

W przypadku regulacji zawartych w §4 uchwały nie można przy tym odwołać się do przepisu art. 34 ust. 6 ustawy o g.n., zgodnie z którym rada może przyznać, w drodze uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 60a ust. 1. Powyższy przepis upoważnia bowiem radę gminy do przyznania tzw. pierwszeństwa uznaniowego, a akt wydany na tej podstawie jest aktem o charakterze generalnym. Komentatorzy ustawy wskazują, że aktem tym można objąć najemców lokali mieszkalnych, których stosunek najmu zawarto na czas określony, przy czym rada w tym przypadku ma pełną swobodę w określaniu przesłanek (warunków) pierwszeństwa (por. "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. G. Bieńka Wyd. LexisNexis W-wa 2005, str. 205). W ocenie Sądu domniemywać można, iż regulacja zawarta w §4 ust. 2 uchwały miała na celu przyznanie takiego pierwszeństwa uznaniowego, lecz uczyniono to z naruszeniem regulacji ustawowej – art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o g.n. W zestawieniu z tym przepisem niejasna jest redakcja powyższego przepisu uchwały, nie pozwala bowiem stwierdzić, o jaką grupę najemców w istocie Radzie chodziło, zważywszy na wskazaną regulację ustawową. Nadto wskazać należy, iż zakwestionowana uchwała w podstawie prawnej nie odsyła do przepisu art. 34 ust. 6 ustawy o g.n., a zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. prawo stanowienia aktów prawa miejscowego musi mieć unormowanie w upoważnieniach ustawowych. Podstawy do ich ustalenia nie zawiera art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, powołany w podstawie prawnej uchwały.

Sąd podziela ocenę organu nadzoru, iż skoro ustawodawca w art. 37 ustawy o g.n. przewidział wyłączność rady do uregulowania spraw dotyczących sprzedaży nieruchomości, to niezgodne z przepisami ustawy jest upoważnienie burmistrza do odmowy sprzedaży lokali w określonych przypadkach (§ 6 ust. 2). W tym zakresie Rada Miejska w Obornikach naruszyła art. 25 w zw. z art. 23 u.s.g.

W przepisach § 3 ust. 1 i 2 uchwały Rada Miejska w Obornikach unormowała materię, która podlega regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami – jej art. 34 ust. 2 (zbieg uprawnień do pierwszeństwa nabycia lokalu). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17).

Wskazać także należy, iż w świetle regulacji art. 35 ustawy o g.n. do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie. To organ wykonawczy gminy gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 ustawy o g.n.) i w ramach tych czynności, zgodnie z art. 23 ustawy o g.n., dokonuje wyboru nieruchomości, które zostaną przeznaczone do sprzedaży (oddania w użytkowanie wieczyste, najem, dzierżawę), stosując się do obowiązujących przepisów ustaw już na etapie wyboru takich nieruchomości. W świetle powyższego regulacja zawarta w par. 6 ust. 1 uchwały jest nie tylko zbędna, ale także narusza kompetencje organu wykonawczego gminy, przynależne mu z mocy art. 23 ustawy o g.n.

W ocenie Sądu także podnoszony w skardze zarzut braku reakcji organu nadzoru w odniesieniu do wcześniejszej uchwały oraz uchwał podejmowanych przez inne rady nie jest zasadny, bowiem okoliczności te nie zwalniają rady z obowiązku prawidłowego stosowania prawa, co słusznie organ nadzoru podniósł w odpowiedzi na skargę.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się poprzez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały o określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały bądź naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wskazane powyżej uchybienia, niejednoznaczne przepisy uchwały, podnoszony przez Wojewodę brak logicznej struktury uchwały skutkują koniecznością uznania, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było prawidłowe. Przewidziane w § 4 i § 6 uchwały regulacje naruszają wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę praworządności i legalności, zgodnie z którymi organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa. Naruszeniem powyższej zasady jest każde działanie organu władzy publicznej, które jest podejmowane bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem delegacji ustawowej do podejmowania określonego działania.

Z tych przyczyn na mocy art. 151 ppsa skarga podlega oddaleniu.

/-/D. Rzyminiak-Owczarczak J. Szaniecka E. Brychcy

Za nieobecnego sędziego

korzystającego z urlopu

uzasadnienie podpisał

sędzia /-/D. Rzyminiak-Owczarczak