Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 853/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 2, art. 36a ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 235 pkt 3, par. 272 ust. 3, ust. 4, ust. 5
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda- Lenczewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 roku sprawy ze skargi T. W. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących T. W. i A. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. W. i A. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] r. znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie objęte skarżonym rozstrzygnięciem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych realizowanego na terenie działki o nr ewid. 91/4, położonej w S. przy ul. A 6 w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 26 października 1995 r. wydaną przez Burmistrza Miasta-Gminy S. zostało wszczęte wnioskiem T. i A. W. z dnia 11 lutego 2002 r.

Dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] umorzył prowadzone postępowanie. Od decyzji tej T. i A. W. złożyli odwołanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 562/05 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że skoro postępowanie w sprawie wszczęte zostało na skutek wniosku z lutego 2002 r., a więc przed istotną nowelizacją przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wprowadzoną ustawą z dnia 21 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, to stosownie do treści art. 7 ust. 1 tejże ustawy w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji. Wskazano również, że w przedmiotowej sprawie okolicznością niesporną jest, iż M. P. legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę, a postępowanie w sprawie jest prowadzone jedynie ze względu na odstępstwa od tego pozwolenia. W ocenie Sądu organ nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na ustalenia, czy i jakiego rodzaju prace budowlane prowadzone były w przedmiotowym obiekcie po wydaniu decyzji z dnia [...]r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego pozwalającej na wznowienie robót budowlanych, które zostały wstrzymane postanowieniem z dnia [...]r. Po dokonaniu tych ustaleń do oceny organu będzie należało rozpatrzenie wniosku skarżących przy zastosowaniu unormowań z art. 50 ust.1 pkt 3 i art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującymi sprzed wskazanej wyżej nowelizacji.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 maja 2009 r. organ nadzoru budowlanego ustalił, że realizowany na podstawie decyzji Burmistrza Miasta-Gminy S. z dnia [...]r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę, budynek gospodarczy wykonano z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją polegającymi na: zwiększeniu wysokości budynku w ten sposób, że wysokość wewnętrzna pomieszczeń wynosi ok. 2,50 m; niewykonaniu projektowanych ogniomurów; zmianie lokalizacji komina oraz zmianie wejścia do podpiwniczenia. Stwierdzono również, iż budowa omawianego budynku gospodarczego nie została zakończona, albowiem do wykonania pozostały roboty: montaż drzwi wejściowych, schody wewnętrzne z pomieszczenia nr 4 do pomieszczenia nr 3, oraz schody wejściowe wewnętrzne do piwnicy. Ponadto ustalono, że inwestor prowadził roboty budowlane, pomimo wstrzymania ich wpisem kierownika budowy do dziennika budowy, a jednocześnie nie dokumentując wpisami do dziennika budowy przebiegu robót naruszył warunki określone w pozwoleniu na budowę oraz obowiązujących przepisach.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych, maszyn i narzędzi rolniczych realizowanego na terenie działki o nr ewid. 91/4 w S. przy ul. A 6 w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał decyzję z dnia [...]r. nr [...] nakazującą M. P. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego i przedłożenie go w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. Po rozpatrzeniu odwołania od tejże decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 29 października 2010 r. inwestor M. P. złożyła oświadczenie, że prowadzenie budowy budynku gospodarczego toczyło się pod nadzorem kierownika budowy do 1998r., był to stan surowy otwarty, następnie wykonane były pozostałe roboty budowlane, jak tynki, wylewki, instalacja elektryczna, montaż okien i drzwi; w 2000 r. docelowe pokrycie dachu blachą, w 2001 r. wewnętrzna instalacja elektryczna, w 2002 r. wewnętrzne tynki, w 2004 r. wylewki, w 2006 r. schody wejściowe, w 2008r. montaż okien, w 2009 r. orynnowanie i rury spustowe; roboty prowadzone były bez przerw dłuższych niż dwa lata i bez kierownika budowy, a tym samym bez dziennika budowy.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał M. P. sporządzenie w 3 egzemplarzach i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniające zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych podczas realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...]r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w celu zebrania pełnego materiału dowodowego przeprowadził w dniu 27 kwietnia 2011 r. rozprawę administracyjną. W dniu 5 maja 2011 r. uzyskano oświadczenie S. D. powołanego na świadka w związku z pełnieniem przez niego funkcji kierownika budowy w latach 1998 - 1999 oraz w dniu 9 stycznia 2012 r. uzyskano oświadczenie wskazanego przez inwestora świadka T. P.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał M. P. dostarczenie w terminie do dnia 30 września 2012 r. oceny technicznej robót wykonanych przy realizacji w/w budynku gospodarczego (uwzględniającej także zakres robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami) wraz z orzeczeniem o zdatności do użytkowania tego obiektu wraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, protokołami badań i sprawdzeń instalacji wewnętrznych oraz dokumentami potwierdzającymi zaopatrzenie budynku w wodę i energię elektryczną.

W dniu 28 września 2012 r. zobowiązana dostarczyła wymagany dokument, z którego wynika, iż stan techniczny konstrukcji przedmiotowego budynku gospodarczego określa się jako dobry oraz że budynek nadaje się do użytkowania. W przedłożonej ekspertyzie technicznej określono, iż budynek należy dostosować według następujących zaleceń schody zewnętrzne zabezpieczyć poprzez naprawę ubytków betonu i wykonać ogniomur zgodnie z projektem budowlanym zawartym w złożonej ocenie technicznej.

Z uwagi na konieczność uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w dniu 30 stycznia 2013 r. przesłuchano w charakterze świadka T. P.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dokonał weryfikacji stron przedmiotowego postępowania i ustalił, iż status strony w niniejszym postępowaniu przysługuje również współwłaścicielom działki ozn. nr ewid. 92/1, tj. B. K., L. B. oraz B. B. Ponadto, z wypisu z rejestru gruntów otrzymanego przez organ wynika, iż współwładającymi nieruchomością oznaczoną nr ewid. 92/1 są następujące osoby: L. B., L. M., M. M., Z. O., S. S., L. W., którzy zdaniem organu nadzoru budowanego nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Z uwagi na konieczność potwierdzenia rzeczywistego stanu faktycznego przedmiotowego budynku gospodarczego z zapisami z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 11 maja 2009 r. organ przeprowadził ponownie oględziny przedmiotowej nieruchomości w dniu 7 lutego 2013 r. W trakcie oględzin stwierdzono zamontowanie drzwi wejściowych do budynku oraz wykonanie schodów wewnętrznych prowadzących do podpiwniczenia oraz do pomieszczenia nr 3. Jednocześnie stwierdzono zgodność stanu faktycznego z opisem zawartym w przedłożonej ocenie technicznej.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał inwestorowi M. P. wykonanie do dnia 30 czerwca 2013 r. robót budowlanych zawartych w "Ocenie technicznej budynku gospodarczego określającej stan techniczny konstrukcji budynku i możliwości użytkowania", dotyczącej budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. 91/4, położonej w S. przy ul. A 6, tj. poprzez zabezpieczenie schodów zewnętrznych przez naprawę ubytków betonu i wykonanie ogniomuru zgodnie z projektem budowlanym zawartym w złożonej ocenie technicznej. Organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wyklucza możliwość, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. Brak wpisów w dzienniku budowy od dnia 4 czerwca 1999 r. przez kierownika budowy dokumentujących przebieg robót budowlanych przy realizacji budynku gospodarczego nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż w omawianym stanie faktycznym zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Art. 37 ustawy Prawo budowlane nakłada wymóg, aby zebrany materiał dowodowy, pozwalał jednoznacznie na ustalenie, że budowa była przerwana na okres dłuższy niż wskazany w ustawie, co w niniejszej sprawie w sposób oczywisty nie zachodzi. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż budowa budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych była prowadzona bez przerw dłuższych niż 2 lata.

Dalej organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem w 2002 r., a więc przed istotną nowelizacją przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, a zatem stosownie do treści art. 7 ust. 1 tejże ustawy w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli w brzmieniu obowiązujących sprzed nowelizacji. Organ przypominał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 562/05, rozpoznając skargi T. W. i A. W., wyraźnie wskazał, że w przypadku gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r. znajdują zastosowanie przepisy art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym sprzed wskazanej wyżej nowelizacji, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Zdaniem organu nadzoru niezgodne z prawem prowadzenie robót budowlanych stanowi dla organu podstawę do podjęcia działań określonych przepisami art. 50 i 51 wskazanej wyżej ustawy Prawo budowlane celem doprowadzenia wyżej opisanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przedłożona przy piśmie z dnia 28 września 2012 r. ocena techniczna budynku gospodarczego stała się dla organu podstawą do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jednocześnie określając termin ich wykonania. Organ wskazał, że w związku z faktem, iż wykonano już roboty budowlane, które były podstawą do wstrzymania budowy przedmiotowego obiektu, wydanie w sprawie pozwolenia na wznowienie robót w oparciu o art. 51 ust. 1 przedmiotowej ustawy byłoby bezprzedmiotowe.

Po rozpatrzeniu odwołania Pani T. W. i Pana A. W. od tej decyzji, organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...]r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 728/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi M. P. na decyzję nr [...] z dnia [...]r. uchylił decyzję organu wojewódzkiego wskazując w uzasadnieniu, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia dopuścił się między innymi naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...]roku nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] r. i umorzył postępowanie objęte skarżonym rozstrzygnięciem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu po nowelizacji tego przepisu ustawą z dnia 26 czerwca 2008r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że art. 2 tej ustawy stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tejże ustawy, tj. należy przyjąć, że inwestor rozpoczął budowę przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a budowa nie została ona przerwana na okres dłuższy niż dwa lata. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2008 r., że w sprawie nalży stosować art. 50 i 51 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowalne oraz zmianie niektórych ustaw. Oceniając roboty budowlane wykonane przez inwestora M. P. organ wskazał, że część robót została już oceniona przez nadzór budowlany w toku postępowania prowadzonego w latach 90-tych. Odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie objęte tym postępowaniem należy natomiast ocenić w kontekście art. 36a Prawa budowlanego, którego ust. 5 i 6 został dodany ustawą z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że z oględzin z dnia 11 maja 2009 r. przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wynika, że rzeczony budynek gospodarczy wykonano z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta Gminy S. nr [...] z dnia 26 października 1995 r. polegającymi na: zwiększeniu wysokości spornego budynku w ten sposób, że wysokość wewnętrzna pomieszczeń wynosi około 2,50 m, niewykonaniu projektowanych ogniomurów, zmianie lokalizacji komina oraz zmianie wejścia do podpiwniczenia. Natomiast w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 21 czerwca 2013 r., a więc po wydaniu przez organ wojewódzki decyzji nr [...] z dnia [...]r. organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek zrealizowany został z następującymi odstępstwami: zmiana wysokości ściany frontowej z projektowanej wysokości 3,45m na 4,00 m licząc od poziomu terenu przed wejściem głównym do budynku, wykonaniu stropu żelbetowego nad pomieszczeniem nr 2, niewykonaniu ogniomurów, zmianie wejścia do piwnicy budynku.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wszechstronnie nie ocenił, czy inwestor dokonał istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., do istotnych odstąpień w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane należy zaliczyć zmianę wysokości ściany frontowej spornego budynku. Z otrzymanego wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] r., wynika, że działka nr ewid. 91/4 położona w S. przy ul. A 6 znajduje się na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 2.30 MN/U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami), dla których ustalono maksymalną wysokość zabudowy 12 m w najwyższym punkcie kalenicy, ograniczenie wysokości do 3 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe, oraz maksymalną odległość okapu od poziomu terenu 6 m. Zatem podniesienie wysokości ściany frontowej spornego obiektu nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Gminy-S. Organ odwoławczy dokonał analizy znajdującego się w aktach organu I instancji opracowania autorstwa inż. B. K. pt. "Ocena techniczna budynku gospodarczego określająca stan techniczny konstrukcji budynku i możliwości użytkowania", w którym zawarto zalecenia co do zabezpieczenia schodów zewnętrznych poprzez naprawę ubytków betonu (wielkości do 5 mm) oraz o konieczności wykonania ogniomuru zgodnie z projektem budowlanym. W tym zakresie organ wskazał, że nakaz zabezpieczenia schodów zewnętrznych poprzez naprawę ubytków betonu, stanowi w ocenie tutejszego organu wykonanie robót budowlanych niepodlegających unormowaniom ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W odniesieniu do obowiązku wykonania ogniomuru zgodnie z projektem budowlanym zawartym w złożonej ocenie technicznej, organ stwierdził że obowiązek ten jest w omawianym przypadku pozbawiony uzasadnienia technicznego, gdyż cała połać dachowa spornego budynku przykryta jest blachą stalową falistą powlekaną, która jest wyrobem budowlanym niepalnym, a zgodnie § 235 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z dnia 15.06.2002 r., poz. 690), w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej El 60, bezpośrednio pod pokryciem: przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. W związku z tym w ocenie organu zarówno przekrycie dachu, jak i ściana tylna (ściana oddzielenia przeciwpożarowego) przedmiotowego budynku wykonana z niepalnych pustaków ceramicznych spełniają ww. przepisy. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podkreślił, że przedmiotowa inwestycja nie jest samowolą budowlaną ze względu na to, że ostatecznie Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...]r. nr [...], znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...]r. nr [...], znak: [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowanego rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z dnia [...]r., od której w dniu 24 czerwca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że budowa nie została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Ustosunkowując się do skargi T. i A. W. z dnia 12 kwietnia 2013 r. dotyczącej opieszałości, bezczynności i niedopełnienia obowiązków przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie braku wydania od 1999 r. decyzji nakazującej M. P. powołanie nowego kierownika budowy dla przedmiotowego budynku gospodarczego, organ stwierdził, iż powołanie kierownika budowy należy do obowiązków inwestora, a nie do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego w sprawie nałożonego skarżoną decyzją nr [...] z dnia [...]r. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku gospodarczym przeznaczonym do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. 91/4, położonej w S. przy ul. A 6 i dlatego też uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...]r. i umorzył postępowanie objęte skarżonym rozstrzygnięciem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji winien kontynuować postępowanie administracyjne w sprawie omawianego budynku gospodarczego mając na uwadze wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawarte w wydanych wyrokach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku nr [...] w Ł. T. i A. W. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 110 § 2 K.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; ponowne rozpatrzenie odwołania, o które nie wnoszono, jednocześnie wybiórczo kwestionując ocenę techniczną sporządzoną przez uprawnionego inżyniera budownictwa. Zdaniem skarżących decyzja została wydana z naruszeniem § 235 i § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. T. i A. W. wskazali również na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 1 pkt 5, art. 3 pkt 2, art. 42 tejże ustawy. Skarżący zwrócili uwagę, że budynek gospodarczy został wybudowany w ostrej granicy należącej do nich działki nr 91/5 na całej jej długości a prawo budowlane nakłada obowiązek, że budynek w granicy musi mieć ogniomur. Wskazali, że w przypadku wybudowania budynku w granicy działki wzdłuż już istniejącego budynku M. P. nie uzyskaliby pozwolenia na budowę ze względu na brak ogniomuru na sąsiednim budynku, ponieważ nie zostały spełnione warunki przeciwpożarowe. Skarżący dodali, że w granicy przedmiotowych działek stoi stary budynek, co do którego będą musieli dokonać rozbiórki. Zarzucili, że w prowadzonym postępowaniu organ nie dopuścił istotnego dowodu zawartego we wniosku z dnia 11 kwietnia 2014 r. mającego znaczenie w sprawie wskazującego, że budynek gospodarczy został wybudowany o 0,55 m wyższy od zatwierdzonego projektu budowlanego, co stanowiło naruszenie warunków zagospodarowania wydanych dla budynku gospodarczego i istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Przedmiotem kontroli WSA w Łodzi jest decyzja z dnia [...] roku nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. W. i A. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...]r. znak: [...], na podst. art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie objęte skarżonym rozstrzygnięciem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., uznając postępowanie w tej sprawie za bezprzedmiotowe.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego budynku gospodarczego toczy się od ponad 13 lat, a decyzje organów nadzoru budowlanego były już trzykrotnie przedmiotem zainteresowania tutejszego Sądu w sprawach o sygn. akt : II SA/Łd 562/05, akt II SA/Łd 980/09, akt II SA/Łd 728/13 ).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn.. akt II SA/Łd 562/05 WSA w Łodzi stwierdził, że skoro postępowanie w sprawie wszczęte zostało na skutek wniosku z lutego 2002 r., a więc przed istotną nowelizacją przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.), wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), to stosownie do treści art. 7 ust. 1 tejże ustawy w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji. Zgodnie bowiem z treścią wskazanego wyżej przepisu - do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp drugi tego artykułu, pozwalający na stosowanie przepisów znowelizowanych ma zastosowanie do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną.

W przedmiotowej sprawie ostatecznie okolicznością poza sporem jest, iż M. P. legitymuje się decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę spornego budynku gospodarczego, a postępowanie w sprawie jest prowadzone jedynie ze względu na odstępstwa od tego pozwolenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na oględziny obiektu przeprowadzone w dniu 21.06.2013r. ustalił, że sporny budynek został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego polegającego na: zmianie wysokości ściany frontowej z projektowanej wysokości 3,45 m na 4,00 m licząc od poziomu terenu przed wejściem głównym do budynku, wykonaniu stropu żelbetowego nad pomieszczeniem nr 2, niewykonaniu ogniomuru, zmianie wejścia do piwnicy budynku. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do istotnych odstąpień w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane należy zaliczyć zmianę wysokości ściany frontowej spornego budynku. Z otrzymanego wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] r. wynika, że działka nr ewid. 91/4 położona w S. przy ul. A 6 znajduje się na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 2.30 MN/U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami), dla których ustalono maksymalną wysokość zabudowy 12 m w najwyższym punkcie kalenicy, ograniczenie wysokości do 3 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe, oraz maksymalną odległość okapu od poziomu terenu 6 m. W tej sytuacji podniesienie wysokości ściany frontowej spornego obiektu nie jest sprzeczne z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Gminy-S.

Organ odwoławczy pominął jednak całkowicie treść art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego obowiązującego przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Przepis ten podobnie jak i w stanie prawnym obowiązującym obecnie stanowił wszak, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Takiej decyzji inwestor nie przedstawił. Tak więc ustalenie, że to istotne odstąpienie od projektu budowlanego nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Gminy-S. nie zwalniało organu od podjęcia działań wymaganych przepisami Prawa budowlanego, w tym nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego warunkującego wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Organ winien również wyjaśnić charakter odstępstwa polegającego na wykonaniu stropu żelbetowego nad pomieszczeniem nr 2. Wykonanie tego stropu może bowiem rzutować na określenie wielkości charakterystycznych parametrów obiektu, w tym jego kubatury, co z kolei może przemawiać za ustaleniem, iż i w tym zakresie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego.

Nie można też podzielić stanowiska organu odwoławczego, iż wynikający z oceny technicznej obowiązek wykonania ogniomuru jest w omawianym przypadku pozbawiony uzasadnienia technicznego, gdyż cała połać dachowa spornego budynku przykryta jest blachą stalową falistą powlekaną, która jest wyrobem budowlanym niepalnym, a zgodnie § 235 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z dnia 15.06.2002 r., poz. 690), w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej El 60, bezpośrednio pod pokryciem: przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. W związku z tym w ocenie organu zarówno przekrycie dachu, jak i ściana tylna (ściana oddzielenia przeciwpożarowego) przedmiotowego budynku wykonana z niepalnych pustaków ceramicznych spełniają ww. przepisy.

Wniosek ten jest sprzeczny ze sporządzoną w toku postępowania administracyjnego oceną techniczną inż. budownictwa lądowego B. K., z której wynika wprost, że budynek wykonany został z odstępstwem od projektu polegającym na niewymurowaniu ogniomuru na ścianach konstrukcyjnych zlokalizowanych w granicach działek. Konstatacja organu odwoławczego jest również sprzeczna z § 272 ust. 3 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który stanowi wyraźnie, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Co więcej, jak to wskazano w powołanej ocenie technicznej, niewykonanie ogniomuru stanowi odstąpienie od projektu budowlanego, który został zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, a charakteru tego odstąpienia organ również nie ocenił.

W kontekście obowiązujących przepisów prawa i poczynionych wyżej uwag, Sąd uznał za nietrafne stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego w sprawie nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...]r. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w sporym budynku gospodarczym.

Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 105 § 1 K.p.a., stanowi, iż organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części,.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przywołanej normy prawnej ugruntował się pogląd, który zresztą tutejszy Sąd w pełni podziela, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1096/12 - Lex nr 1218383). Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 467/11 – Lex nr 1219036). Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 657/13 – Lex nr 1408058, w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1194/12 – Lex nr 1326028, w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Sz 417/13 – Lex nr 1410182, w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 177/13 – Lex nr 1310570).

Taka jednak sytuacja bezprzedmiotowości umorzonego postępowania nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

A. P.