Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 204/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: par. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
article: art. 15zze5 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na akt Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy przyznawanej na podstawie rozporządzenia w sprawie wsparcia podmiotów gospodarczych poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 1. uchyla zaskarżony akt, 2. zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. na rzecz skarżącej M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 czerwca 2021 r. M. B. (dalej: "skarżąca") złożyła do Powiatowego Urzędu Pracy wniosek o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy przyznawanej na podstawie rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, w wysokości 5.000 zł. We wniosku skarżąca oświadczyła m.in., że posiada status mikroprzedsiębiorcy, na dzień 31 marca 2021 r. prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną według PKD 2007 kodem 4759Z jako rodzaj przeważającej działalności, a ponadto że uzyskany przychód z działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów podatkowych w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku tj. maj 2021 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego we wrześniu 2020 r.

Pismem z [...] lipca 2021 r., nr [...] r. skarżąca została poinformowana, że złożony przez nią wniosek nie został przyjęty do realizacji. Wyjaśniono, że o dotację może ubiegać się wyłącznie mikroprzedsiębiorca lub mały przedsiębiorca, który na dzień 31 marca 2021 r. prowadził działalność gospodarczą oznaczoną wg PKD kodami zgodnymi z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 ze zm., dalej: "Rozporządzenie").

W piśmie skierowanym do Powiatowego Urzędu Pracy z [...] lipca 2021 r., nazwanym "odwołanie" skarżąca wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą od 5 października 2010 r. pn. P.W. T. w C. w B., oznaczoną od początku działalności ogólnym kodem PKD 47.19.Z – "Pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach". Kod jest dozwolony dla osób fizycznych. Podklasa ta obejmuje sprzedaż detaliczną różnego rodzaju towarów, wśród których żywność, napoje i wyroby tytoniowe nie zajmują dominującej pozycji, - działalność domów towarowych prowadzących sprzedaż towarów takich jak: odzież, meble, urządzenia gospodarstwa domowego, artykuły metalowe, kosmetyki, biżuteria, zabawki, artykuły sportowe itp. Podała, że w ramach prowadzonej działalności współpracuje głównie z firmami: Fabryka Materaców R. sp. z o.o w C. i S P. M. w O., które zgodnie z głównym PKD zajmują się produkcją mebli. Wskazał, że od początku działalności podstawę sprzedaży stanowią meble (komody, łóżka i materace) a marginalnie firma sprzedaje pościel, poduszki i kołdry.

Skarżąca wskazała, że nie rozważała wcześniej zmiany kodu PKD na kod 47.59Z, ponieważ kod PKD 47.19.Z jest kodem szerszym i także pozwala na sprzedaż mebli. Ze względu na to, że w programach pomocowych dla firm poszkodowanych na skutek pandemii pomoc w kolejnych tarczach została uzależniona od przypisanego kodu PKD, skarżąca w kwietniu 2021 r. zmieniła główny rodzaj prowadzonej działalności z terminem od 1 marca 2021 r. Skarżąca dodała, że z powodu trzeciej fali pandemii i zamknięcia C. poniosła bardzo duże straty. Jej zdaniem, przewidziany w ustawie warunek formalny powoduje nierówne traktowanie podmiotów w analogicznej sytuacji tylko z uwagi na treść wpisów.

Do pisma skarżąca załączyła KRS Fabryki Materaców R. sp. z o.o. z siedzibą w C., wydruk informacji o ww. firmie, CEIDG . P. M. S., wydruk informacji dot. S., podatkową księgę przychodów i rozchodów za 2020 i 2021 r. dotyczącą jej działalności.

W odpowiedzi Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy (Dyrektor PUP) pismem z [...] sierpnia 2021 r. podtrzymał swoje stanowisko o braku możliwości przyznania skarżącej dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie złożonego przez nią wniosku. Wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami Ministerstwa Rozwoju Pracy i Technologii, zmiany przeważającego kodu PKD dokonane przez wnioskującego o dotację nie mogą być brane pod uwagę przez Powiatowy Urząd Pracy, który weryfikuje złożony wniosek, nawet jeśli obejmują one ten dzień. Możliwość wstecznej zmiany przeważającego kodu PKD skutkowałaby tym, że każdy przedsiębiorca nawet z branż, które prosperowały podczas pandemii, mógłby żądać pomocy z Tarczy

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożonej 31 maja 2022 r. za pośrednictwem organu, skarżąca zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia skargi oraz o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji. Wskazała, że nieprzyznanie dotacji wyłącznie z powodu braku odpowiedniego kodu PKD ustalonego na jakiś dzień, chociaż faktycznie prowadzona przez nią działalność gospodarcza z głównym kodem PKD 47.10.Z, który obejmuje ten sam rodzaj prowadzonej działalności co kod PKD 47.59Z, a więc sprzedaż mebli, całkowicie wypełnia wymagania ustalone do uzyskania pomocy covidowej, jest dla niej bardzo krzywdzące.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z 6 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przywrócił skarżącej termin do złożenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest spełnienie przez skarżącą przesłanki do uzyskania dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej dla mikro i małych przedsiębiorców - prowadzenia na dzień 31 marca 2021 r. działalności objętej kodem PKD, uprawniającym do uzyskania tej dotacji.

Zgodnie z art. 15zze5 ust. 1 ustawy z 2 marca 2004 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.), dalej: "ustawa o COVID-19", Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, nadać starostom uprawnienie do udzielania, na podstawie umowy, dotacji ze środków Funduszu Pracy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej wszystkim bądź niektórym mikroprzedsiębiorcom oraz małym przedsiębiorcom, którzy otrzymali dotację zgodnie z art. 15zze4 albo art. 15zze4a, lub do udzielania tej dotacji innym mikroprzedsiębiorcom lub małym przedsiębiorcom, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

Korzystając z tej delegacji Rada Ministrów wydała Rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (tj. Dz. U z 2021 r., poz. 371). W § 7 ust. 1 pkt 3 tego Rozporządzenia zawarto następujący zapis: "Nadaje się staroście uprawnienie do udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 31 marca 2021 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z

- których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r. Przepisy art. 15zze4 ustawy o COVID-19 stosuje się, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału.

W § 7 ust. 2 Rozporządzenia zawarto zapis, zgodnie z którym "Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.

Dyrektor PUP poinformował skarżącą w pismach z dnia [...] lipca 2021 r. i [...] sierpnia 2021 r., że jej wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, ponieważ skarżąca nie spełnia wymogu dotyczącego prowadzenia przez przedsiębiorcę ubiegającego się o przyznanie świadczeń określonego w przepisach przeważającego rodzaju działalności gospodarczej. W konsekwencji poinformowano skarżącą o braku możliwości przekazania jej wniosku do realizacji.

W pierwszej kolejności sąd stwierdza, że zaskarżona odmowa pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy podlega sądowej kontroli jako inny niż decyzja lub postanowienie akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). W tym zakresie sąd podziela poglądy kształtującego się w tym aspekcie orzecznictwa, wyrażone m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt I GSK 549/21, z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 776/21, z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I GSK 917/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 1414/21, z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 1415/21). Argumentacja zawarta w tych judykatach znajduje zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, czego zresztą organ nie kwestionuje. Podsumowując argumenty prezentowane w tym zakresie w przywołanych orzeczeniach wskazać trzeba, że stwierdzenie przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy, stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. Mamy tu do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenia. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne (podejmowanie aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu – organ rozstrzyga, czy spełnione są przesłanki do "przyznania" świadczenia i czy zawrze umowę), natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny (zawarcie umowy).

Przechodząc do meritum sporu sąd uznał, że organ dokonał błędnej wykładni § 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia.

W istocie Dyrektor PUP literalnie odczytał te regulacje, posiłkując się informacją udostępnioną z GUS z rejestru REGON i przyjął, że skoro na dzień 31 marca 2021 r. skarżąca nie miała w rejestrze REGON jako przeważającej działalności ujawnionej działalności o kodzie PKD 49.59.Z, to wnioskowane dofinansowanie jej nie przysługuje. Organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej co do faktycznie prowadzonej jako przeważającej działalności i nie zbadał przedstawionych przez nią dowodów na tę okoliczność.

Na tle analogicznych regulacji ustawy o COVID-19 (art. 31zo ust. 10 i 11) i rozporządzenia (§ 10), odnoszących się do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek ZUS orzecznictwo sądowe, w tym również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku niejednokrotnie podkreślało, że wyłącznie językowy rezultat wykładni tej ustawy prowadzi do wypaczenia jej celów, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19 związanymi przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii (zob. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 140/21, z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 50/22 wraz z przywołanym tam orzecznictwem, w tym np. wyrokiem NSA dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I GSK 1083/21; jak też wyrok z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 587/21, w którym tut. sąd uchylił decyzję odmawiającą p. M. B. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek ZUS). Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek, ale też, tak jak w niniejszym przypadku, w zakresie możliwości uzyskania przez przedsiębiorców świadczeń na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel ustawy, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie, spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie sądu nie ma więc przeszkód aby analogiczne regulacje ustawy o COVID-19 i Rozporządzenia, odnoszące się do różnych form pomocy, rozumiane były w podobny sposób, prowadząc do wniosku, że pozbawienie wsparcia, o które wnioskuje skarżąca jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień 31 marca 2021 r. w odpowiedniej rubryce w CEiDG/REGON kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może bowiem doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany kod PKD – jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w § 1a ust. 1 rozporządzenia – choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem. Zdaniem sądu, brzmienie cytowanych przepisów nie oznacza, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w rejestrze REGON, co do rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej wnioskodawcę na dzień 31 marca 2021 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze REGON i w ewidencji CEiDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrach, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności.

Sąd podziela przy tym pogląd, że wpis odnoszący się do prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej tworzy domniemanie, które jest wzruszalne. Można zatem przeprowadzić dowód przeciwko treści danych z rejestru podmiotów REGON (jak też wpisów znajdujących się w CEiDG) i podważać aktualność danego wpisu co do przeważającej działalności gospodarczej, która jest w danym momencie faktycznie prowadzona przez przedsiębiorcę.

Sąd pragnie jednocześnie podkreślić, że nie neguje istnienia po stronie skarżącej jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, obowiązku bieżącego, w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszania wszelkich zmian danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na podmioty, w tym danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby mogły one rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki. Jednak istnienie tego obowiązku nie oznacza, że podmioty, które go nie dopełniły, mają ponosić "konsekwencje związane z prowadzeniem działalności" w postaci nieuzyskania wsparcia w obliczu pandemii. Zdaniem sądu, konsekwencje takie nie były objęte zamiarem ustawodawcy.

Wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej jest reakcją na skutki pandemii i jest ukierunkowane na realne wsparcie dla podmiotów, które poniosły realne straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią. Zastosowany przez organ, jako jedyny sposób spełnienia wymogu do otrzymania świadczenia - wpis w rejestrze REGON - nie znajduje uzasadnienia ani jako uproszczenie procedur, ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych. Wpis w rejestrze REGON korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu. Istnieje również inna możliwość wykazania spełnienia wymaganego warunku. Nadto, wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie, jak oświadczenie we wniosku (zob. podobnie wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 955/20, WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 489/21,WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 388/21).

Cel ustawy i przepisów wykonawczych jest zatem istotny przy odkodowaniu art. 15zze5 ust. 1 ustawy o COVID-19, czy też § 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, o czym przekonują argumenty i poglądy prezentowane w wyrokach sądowych odnoszących się do odmowy udzielenia dotacji dla mikro i małych przedsiębiorców (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2022 r., II SA/Ol 222/22). W wyroku tym wskazano, że nie jest prawidłowe takie rozumienie art. 15zze4 pkt 1 ustawy, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, to jest rejestru REGON (zob. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., I GSK 1383/21; wyrok WSA w Gdańsku z 30.06.2021 r, I SA/Gd 350/21 - dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, zasadne jest ustalenie prowadzenia rzeczywistej, przeważającej działalności danego podmiotu. Przyjęty na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia, jako przeważającej działalności gospodarczej, według podanego PKD, tj. wpis w CEIDG/KRS, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) (tak NSA w wyroku z 5 kwietnia 2022 r., I GSK 1383/21).

Jak wspomniano wyżej i o czym nadmieniono w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydał już pozytywny dla skarżącej wyrok w sprawie odmowy zwolnienia z opłacania składek ZUS za kwiecień 2021 r., także z tego samego powodu niespełnienia warunku prowadzenia przeważające działalności gospodarczej na dzień 31 marca 2021 r. (sygn. akt I SA/Bk 587/21).

Zarówno w przepisach dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jak też w art. 15zze5 ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19 oraz § 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, użyto analogicznych warunków uzyskania wsparcia w zakresie prowadzenia działalność gospodarczą, oznaczonej określonym kodem według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności oraz ich oceny. Sąd zaś nie znajduje powodów, aby odmiennie odczytywać treść zbieżnych rozwiązań prawnych funkcjonujących w jednym akcie prawa. Argumentem uzasadniającym przeciwne stanowisko nie może zaś być okoliczność, że przepisy ustawy o COVID-19 przewidują udzielanie przedmiotowych świadczeń na podstawie umowy. Fakt, że w tego typu sprawach, odmiennie niż w przypadku odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek ZUS, nie wydaje się decyzji i ustawa nie stanowi nic o stosowaniu k.p.a. nie oznacza, że działanie organu odmawiające de facto zawarcia umowy, nie jest działaniem z zakresu administracji publicznej. Jak już zauważono, pierwszy etap postępowania związanego z przyznaniem świadczenia na rzecz pokrycia bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne i podlega sądowej kontroli jako akt z zakresu administracji publicznej. Niezależnie zatem od tego, jak dalece ustawodawca upraszcza procedurę przyznawania pomocy, nie może to pozbawiać wnioskodawcy możliwości składania uwag, wyjaśnień i oczekiwania od organu przekonujących odpowiedzi w tym względzie.

Wedle art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Organy władzy publicznej działają zaś na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Funkcjonalnie zasada zasadę państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego odnosi się nie tylko do tworzenia wszelkiego prawa, lecz ponadto do jego stosowania. Obywatel ma być bowiem chroniony tą zasadą przed arbitralnością organów władzy publicznej, niezależnie od zaklasyfikowania tak samych organów, jak i form ich działania (M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, art. 2).

Zasada demokratycznego państwa prawnego traktowana jest jako źródło kolejnych zasad o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Zasada ta stanowi fundament zasady demokratycznego państwa prawnego, ale również źródło innych zasad o bardziej szczegółowym charakterze, które odwołują się do idei zaufania w relacjach między państwem a jednostką. Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2).

Z art. 2 Konstytucji RP wywodzi się też zasadę sprawiedliwości proceduralnej, przywoływaną również w związku ze stosowaniem prawa przez organy władzy publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyraża się przekonanie, że zasada sprawiedliwości (rzetelności) proceduralnej ma uniwersalny charakter, dotyczy wszystkich etapów i rodzajów postępowania. Ukształtowanie konstytucyjnego standardu postępowania organów władzy publicznej względem obywatela odbywa się więc przede wszystkim w oparciu o art. 2. Standardy te mają zastosowanie do wszelkich postępowań o charakterze publicznoprawnym. Na zasadę tę składają się co najmniej wymagania: możności bycia wysłuchanym, ujawniania w sposób czytelny motywów rozstrzygnięcia, co ma zapobiegać jego dowolności i arbitralności, oraz zapewnienia uczestnikowi postępowania przewidywalności przebiegu postępowania (zob. bliżej: red. prof. dr hab. M. Safjan, dr hab. L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016).

Sprawiedliwość (rzetelność) proceduralna funkcjonuje również w prawnych ramach europejskich. W art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C nr 303 z dnia 14 grudnia 2007 r., s. 1) zapisano prawo do dobrej administracji, zgodnie z którym, każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii (art. 41 ust. 1). Prawo to obejmuje: a) prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację, b) prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej, c) obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji (art. 41 ust. 2).

W artykule 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej postanowiono, że Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty.

Dnia 6 września 2001 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję zatwierdzającą Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej, którego powinny przestrzegać instytucje i organy Unii Europejskiej, ich służby administracyjne i urzędnicy w kontaktach z indywidualnymi osobami. Kodeks ma na celu bardziej szczegółowe wyjaśnienie, co powinno oznaczać w praktyce zawarte w Karcie prawo do dobrej administracji (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej 2011/C 285/03 ( Dz. U. UE C 285 z dnia 29 września 2011 r., s. 3). W świetle tego dokumentu dobrą praktykę administracyjną należy identyfikować przez pryzmat m.in. zasad niedyskryminacji (art. 5: "1. Przy rozpatrywaniu wniosków jednostek i przy podejmowaniu decyzji urzędnik zapewnia przestrzeganie zasady równego traktowania. Pojedyncze osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji są traktowane w podobny sposób. 2. W przypadku różnic w traktowaniu urzędnik dopilnuje, aby to nierówne traktowanie było usprawiedliwione obiektywnymi, istotnymi właściwościami danej sprawy".), proporcjonalności (art. 6: "1. W toku podejmowania decyzji urzędnik dopilnuje, aby podjęte działania były proporcjonalne do wyznaczonego celu. Urzędnik w szczególności unika ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeśli ograniczenia te bądź obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań. 2. W toku podejmowania decyzji urzędnik zapewnia sprawiedliwe wyważenie interesów osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego."), zasady obiektywności (art. 9: "W toku podejmowania decyzji urzędnik bierze pod uwagę wszystkie istotne czynniki i przypisuje każdemu z nich należyte znaczenie. Urzędnik nie uwzględnia żadnych okoliczności niezwiązanych ze sprawą."), prawa do wysłuchania i złożenia oświadczeń (art. 16: "1. W przypadkach dotyczących praw lub interesów jednostek, urzędnik zapewnia przestrzeganie prawa do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do podjęcia decyzji. 2.

W przypadkach, w których ma zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia."), obowiązku uzasadniania decyzji (art. 18: "1. W odniesieniu do każdej wydanej przez Centrum decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, podaje się powody, na których została ona oparta; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. 2. Urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających, niejasnych podstawach, lub które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji. 3. W przypadku, gdy ze względu na dużą liczbę osób, których dotyczą podobne decyzje, nie ma możliwości przedstawienia szczegółowych powodów podjęcia decyzji i w związku z powyższym przekazywane są odpowiedzi standardowe, urzędnik dba o to, aby w terminie późniejszym dostarczyć indywidualną argumentację obywatelowi, który zwróci się z wyraźną odnośną prośbą.").

Skarżąca przedstawiła dokumenty na okoliczność rodzaju kodu PKD przeważającej działalności, którą prowadzi. Wynika z nich, że w ramach prowadzonej działalności współpracuje głównie z Fabryką Materaców R. Sp. z o.o. oraz S. M. P. M, które zgodnie z głównym PKD zajmują się produkcją mebli. Skarżąca przedstawiła do akt administracyjnych i sądowych wydruki i informacje potwierdzające współpracę i zakup mebli (wydruk z KRS i CEIDG dotyczący ww. firm, świadczący o profilu prowadzonej przez nie działalności gospodarczej, informacje ze stron internetowych i ulotek z profilem ich działalności gospodarczej, wydruk zakupu towarów od tych podmiotów z Księgi Przychodów i Rozchodów za okres 2020-2021). Wszystkie powyższe dokumenty wskazują, że to sprzedaż mebli jest przeważającym zakresem przedmiotowym jej działalności. Skarżąca w dniu 20 kwietnia 2021 r. zmieniła główny rodzaj prowadzonej działalności (kod PKD) z terminem od 1 marca 2021 r. - z kodu PKD 47.19.Z na kod 47.59.Z, t.j. "Sprzedaż detaliczna mebli, sprzętu oświetleniowego i pozostałych artykułów użytku domowego prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach". Powyższą zmianę uzasadniła tym, że w programach pomocowych dla firm poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 pomoc w kolejnych tarczach została uzależniona od przypisanego kodu PKD. W złożonym w czerwcu 2021 r. do Dyrektora PUP wniosku wskazała więc jako przeważający rodzaj działalności już zmieniony kod PKD 47.59.Z oraz oświadczyła, że przychód uzyskany w miesiącu kalendarzowym, za który złożony został wniosek, jest niższy o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego z tej działalności we wrześniu 2020 r.

Z kierowanych do skarżącej pism organu nie wynika przy tym aby kwestionowane było wypełnienie pozostałych warunków przyznania dofinansowania.

W ocenie sądu, przepisy odnoszące się do świadczeń na rzecz pokrycia bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy nie wyłączają konieczności ustalenia przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy rzeczywiście wykonywanej przeważającej działalności przez podmiot wnioskujący o taką pomoc. Organ powinien zatem pochylić się nad argumentami i dokumentacją prezentowaną przez skarżącą i rozważyć jeszcze raz spełnienie podstawowego warunku udzielenia tej formy pomocy. Administracja publiczna ma obowiązek wysłuchania i zweryfikowania twierdzeń wnioskodawcy. Konstytucja RP, unijna Karta Praw Podstawowych oraz Zasady Dobrej Praktyki Administracyjnej dają każdemu prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Świadczą o tym konstytucyjne wartości płynące z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz takie reguły jak zasada niedyskryminowania, proporcjonalności, obiektywności, proceduralnej sprawiedliwości.

Wobec powyższego sąd uznał, że doszło do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy skarżącej bez rozważenia rzeczywiście prowadzonej przez nią przeważającej działalności gospodarczej – co uzasadnia uchylenie zaskarżonego aktu.

W tym stanie rzeczy sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.