Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1268/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 i 8, art. 23
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 315 poz 1  art. 7 i 8
law: Rozporządzenie (WE) NR 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie  kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego 1) uchyla zaskarżoną uchwałę i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od Województwa [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa [...] działając na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 10

i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U.

z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 22 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r.

o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 ze zm.), podjął

w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie zawarcia z "B" Sp. z o.o. w K. umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym na terenie województwa [...] w okresie od [...] r. do [...]r. Wykonanie uchwały powierzono Marszałkowi Województwa [...].

Skargę na powyższą uchwałę jako czynność organizatora publicznego transportu zbiorowego wniosła w dniu [...]r. Spółka z o.o. "A" w W., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, przedmiotową czynność należy uznać za jednoznaczną z zamiarem bezpośredniego zawarcia umowy o realizację całości regionalnych przewozów pasażerskich w województwie [...] w okresie od [...] r. do [...] r. spółce "B" Sp. z o.o. Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie art. 23 ust. 1 – 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia [...] jako podjętej pomimo zaniechania przez organizatora prawidłowej publikacji bezwzględnie wymaganego prawem ogłoszenia o zamiarze dokonania bezpośredniego zawarcia umowy na co najmniej rok wcześniej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej oraz Biuletynie Informacji Publicznej (względnie ogłoszenia o zmianie innego ogłoszenia na co najmniej sześć miesięcy wcześniej). W związku z powyższym naruszeniem skarżąca podniosła, że grozi jej znaczna szkoda, albowiem w związku z brakiem przedmiotowego ogłoszenia, licząc na udział w zapowiadanym wcześniej formalnie przez organizatora przetargu na świadczenie usług na terenie województwa [...], nie mogła wszcząć w odpowiednim czasie procedury likwidacji swojego [...] zakładu pracy i będzie ponosiła koszty wynagrodzeń zatrudnionych w nim pracowników już po utracie możliwości dalszego świadczenia usług na terenie województwa.

Skarżąca podała, że od [...] r. (komercjalizacja Przedsiębiorstwa Państwowego "C") do chwili obecnej nieprzerwanie świadczy usługi kolejowych przewozów pasażerskich na terenie województwa [...] (z wyjątkiem dwóch linii przekazanych innemu przewoźnikowi za zgodą obu stron w [...] r.), w tym od roku [...] na podstawie umowy wieloletniej.

Dowód: Umowa wieloletnia nr [...] o świadczenie usług publicznych

w zakresie wykonywania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich na obszarze województwa [...] w okresie od [...] r. do [...]r. (Załącznik nr 2).

W dniu [...]r. Województwo [...]opublikowało w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej "Ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania". W ogłoszeniu tym Województwo poinformowało o trybie wyboru operatora (tryb przetargowy) oraz o planowanym terminie rozpoczęcia procedury wyboru operatora ([...] r.).

Dowód: Wydruk "Ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania" z dnia [...] r. – na okoliczność wyboru trybu i określenia daty rozpoczęcia procedury oraz daty publikacji (Załącznik nr 3).

W dniu [...] r. Województwo [...] opublikowało "Wstępne ogłoszenie informacyjne". W ogłoszeniu tym Województwo [...] uszczegółowiło datę planowanego rozpoczęcia procedury ([...] r.) oraz podało bliższe informacje o przedmiocie zamówienia.

Dowód: Wydruk "Wstępnego ogłoszenia informacyjnego" z dnia [...]r. – na okoliczność zmiany treści pierwotnego ogłoszenia oraz daty publikacji tej zmiany (Załącznik nr 4).

Następnie w dniu [...] r. Województwo [...] opublikowało "Ogłoszenie o zmianie ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania" oraz "Ogłoszenie dodatkowych informacji, informacje o niekompletnej procedurze lub sprostowanie". Pierwszym z powołanych ogłoszeń Województwo zmieniło określenie linii komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnych, a drugim sprostowało nazwę nadaną zamówieniu oraz przedstawiło krótki opis rodzaju oraz ilości lub wartości dostaw lub usług. Organizator rozpoczął następnie intensywne przygotowania do przeprowadzenia przetargu, w którym skarżąca zamierzała wziąć udział.

Dowód: Karta sprawy [...]– na okoliczność przygotowań do przetargu (Załącznik nr 7).

Jednakże w dniu [...]r. przedstawiciele Województwa [...] poinformowali członka Zarządu skarżącej, P. S., podczas spotkania w siedzibie spółki "C" S.A. z siedzibą w W., o podjęciu w dniu [...] r. decyzji o powierzeniu realizacji wojewódzkich przewozów pasażerskich na terenie Województwa [...] spółce "B" od dnia [...] r.

Dowód: Notatka ze spotkania w siedzibie "C" S. A. z dnia [...] r. wraz z listą obecności – na okoliczność daty poinformowania skarżącej o decyzji Zarządu Województwa (Załącznik nr 8).

Skarżąca na wniosek złożony w trybie informacji publicznej o przedstawienie "Decyzji Zarządu o udzieleniu Spółce "B" w latach [...] zlecenia bezpośredniego na realizację całości regionalnych przewozów pasażerskich w województwie [...]", otrzymała pismem z dnia [...]r. od Organizatora treść protokołu z posiedzenia nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] r., w którym stwierdzono, że "Zarząd zdecydował w sprawie podziału środków przeznaczonych na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w woj. przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym na terenie województwa [...] w okresie od [...] r. do [...]r. Środki ujęte w Wieloletniej Prognozie Finansowej w wysokości [...] zł zostaną przeznaczone wyłącznie na pokrycie deficytu wynikającego z wykonanej pracy przewozowej w latach [...] przez "B" Sp. z o.o., jako wykonawcy całości kolejowych regionalnych przewozów pasażerskich na terenie województwa [...]. Członek Zarządu Województwa [...] J. G. był nieobecny przy głosowaniu".

Dowód: Wyciąg z protokołu z posiedzenia nr [...] Zarządu Województwa

z dnia [...] r. wraz z pismem przewodnim z dnia [...] r.

w trybie dostępu do informacji publicznej – na okoliczność podjęcia przez Zarząd Województwa decyzji o bezpośrednim zawarciu umowy o świadczeniu usług

w zakresie publicznego transportu zbiorowego z "B" Sp. z o.o. (Załącznik nr 9).

Następnie w dniu [...] r. Zarząd Województwa podjął "Uchwałę

nr [...] Zarządu Województwa [...] w sprawie zawarcia

z "B" Sp. z o.o. z siedzibą w K. Umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym na terenie województwa [...] w okresie od [...]r. do [...]r." Szczegółowa treść projektu Umowy pozostaje dla skarżącej nieznana wobec ograniczenia przez organizatora dostępu do tego dokumentu. Tym samym, zdaniem skarżącej, organizator wyraża zamiar bezpośredniego powierzenia wykonywania usług publicznych "B" Sp. z o. o.

Dowód: Wydruk: Uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] r.

nr [...] wraz z informacją o ograniczonej dostępności wglądu do załącznika do Uchwały – na okoliczność faktu powzięcia Uchwały oraz jej treści (Załącznik nr 10).

Tymczasem warunkiem dopuszczalności dokonania wyboru przewoźnika (operatora publicznego transportu zbiorowego), w tym zwłaszcza wyboru w trybie bezpośrednim (bezprzetargowym), jest prawidłowe dokonanie uprzedniego ogłoszenia o zamiarze dokonania takiego wyboru ze wskazaniem przewidywanego trybu wyboru. Zdaniem skarżącej, w przypadku publicznego transportu zbiorowego, warunki dopuszczalności pomocy publicznej zostały uregulowane w unijnym rozporządzeniu (WE) 1370/2007, obowiązującym w Polsce bezpośrednio.

W przypadku transportu kolejowego przewoźnik może, zgodnie z art. 5 ust. 6 rozporządzenia, zostać wybrany bezpośrednio, jeśli nie zabrania tego prawo krajowe. W takim przypadku najważniejszym wymogiem przesądzającym o tym, że przekazywane wsparcie nie będzie stanowiło niedozwolonej pomocy publicznej (lecz pomoc zgodną ze wspólnym rynkiem), jest jednak prawidłowe sporządzenie ogłoszenia, o którym mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia (w tym przypadku powstaje dodatkowo konieczność publikacji drugiego ogłoszenia, o którym mowa

w art. 7 ust. 3 rozporządzenia). Zastrzeżenie "o ile nie zabrania tego prawo krajowe", umożliwia prawu krajowemu dookreślenie ram wyjątku od generalnego zakazu udzielania pomocy publicznej poprzez ustanowienie bardziej surowych wymogów dotyczących bezpośredniego udzielenia zamówienia od wymogów określonych

w rozporządzeniu (WE) 1370/2007 (oczywiście łagodzenie przez ustawę krajową wymogów określonych w tym Rozporządzeniu, czyli akcie wyższego rzędu, np. poprzez zniesienie obowiązku publikacji informacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, nie jest możliwe).

Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym przewiduje dwa dodatkowe warunki legalności bezpośredniego powierzenia w stosunku do wymogów określonych w rozporządzeniu 1370/2007:

a. po pierwsze, ogłoszenie o zamiarze bezpośredniego udzielenia zamówienia musi być ogłoszone dodatkowo w polskim Biuletynie Informacji Publicznej

(art. 23 ust. 2 ustawy),

b. po drugie, zmiana informacji, o których mowa w art. 23 ust. 4 pkt 1 – 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (nazwa i adres właściwego organizatora; określenie przewidywanego trybu udzielenia zamówienia: określenie rodzaju transportu i linii lub sieci komunikacyjnej, na których będą wykonywane przewozy), może nastąpić nie później niż w ciągu pół roku przed bezpośrednim zawarciem umowy (art. 23 ust. 6 ustawy), (co z kolei musi nastąpić przed rozpoczęciem świadczenia usług publicznych).

Zdaniem skarżącej w razie niedotrzymania wszystkich terminów, bezpośrednie zawarcie zamówienia jest niemożliwe, a wszelkie środki finansowe przekazywane operatorowi mogą zostać uznane za niedozwoloną pomoc publiczną. Co istotne, po upływie terminu wskazanego w art. 23 ust. 6 ustawy, zmiana pierwotnego ogłoszenia jest niemożliwa i w razie zmiany decyzji organizatora konieczne jest opublikowanie nowego ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej oraz Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, a bezpośrednie powierzenie może dokonać się najwcześniej po upływie jednego roku od tej daty. Tymczasem z przekazanych skarżącej informacji wynika, że proces decyzyjny dotyczący bezpośredniego powierzenia świadczenia usług w latach [...] spółce "B" Sp. z o. o. został zainicjowany

w dni [...]r. Jego ostatnim etapem, w ramach którego wyrażono zamiar zawarcia umowy, jest zaskarżona uchwała.

Czynność organizatora stanowiąca przedmiot niniejszej skargi jest kolejnym, po wyżej wspomnianej decyzji z dnia [...] r., elementem łańcucha czynności organizatora prowadzących do bezpośredniego zawarcia umowy pomiędzy nim a "B" Sp. z o.o. w trybie art. 22 ust. 1 ustawy na lata [...]. Stanowi ona formalną podstawę, upoważniającą Marszałka Województwa [...] do bezpośredniego zawarcia umowy z przewoźnikiem. Tym samym jest to czynność podjęta "w sprawie bezpośredniego zawarcia umowy" w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji zarówno do całego łańcucha czynności, jak i do poszczególnych jego składników mają zastosowanie wszelkie prawem przewidziane rygory, w tym w szczególności dotyczące terminów publikacji obligatoryjnych ogłoszeń., zaś wadliwość czynności będącej przedmiotem niniejszej skargi polega na dokonaniu jej w braku prawidłowej publikacji wymaganych prawem ogłoszeń.

Zdaniem skarżącej, w wyżej opisanej sytuacji, przy założeniu, iż proces decyzyjny dotyczący bezpośredniego powierzenia zakończył się poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w dniu [...] r., ogłoszenie o zamiarze bezpośredniego powierzenia, o których mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1370/2007 oraz w art. 23 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy, powinno zostać opublikowane najpóźniej w dniu [...] r., względnie ogłoszenie z tego dnia (lub wcześniejsze) np. o zamiarze powierzenia świadczenia usług w trybie przetargowym, powinno zostać zmienione najpóźniej pół roku później, tj. w dniu [...] r. Nawet gdyby przyjąć najbardziej korzystną dla organizatora (choć nieprawidłową) interpretację przepisów, zgodnie z którą termin na zmianę ogłoszenia powinien zostać policzony od dnia faktycznego rozpoczęcia świadczenia usług, których dotyczyć będzie umowa o świadczenie usług publicznych (tj. [...]r.), termin na dokonanie zmiany ogłoszenia upłynął najpóźniej w dniu [...] r. Jak wykazano wyżej, takich zmian w prawem przewidzianym terminach nie dokonano.

W chwili obecnej publikacja nowego ogłoszenia dotyczącego okresu od [...] r. do [...]r., ani zmiana pierwotnego ogłoszenia nie była z powodu upływu terminów prawa materialnego prawnie dopuszczalna i skuteczna. Podobnie nie jest możliwe bezpośrednie powierzenie świadczenia usług spółce "B" Sp. z o.o. przed upływem roku od dnia, w którym organizator opublikował przewidziane prawem ogłoszenia. Tym samym wydatkowanie jakichkolwiek środków na dotowanie "B", zarówno w świetle krajowych przepisów o finansach publicznych, jak i unijnych przepisów zakazujących udzielania pomocy publicznej niezgodnej ze wspólnym rynkiem, jest prawnie niedopuszczalne. Zatem czynność organizatora, jako ignorująca wymogi zachowywania terminów jest sprzeczna z prawem, a więc nie może wywoływać żadnych skutków prawnych i zasługuje na uchylenie, a jedyną prawnie dopuszczalną możliwością zapewnienia realizacji kolejowych przewozów pasażerskich na terenie Województwa [...] po dniu [...]r. jest niezwłoczne przeprowadzenie otwartego, konkurencyjnego przetargu.

W konsekwencji skarżąca zarzuciła, że czynność organizatora, o której mowa w pkt I petitum niniejszej skargi stanowi naruszenie art. 23 ust. 1 – 6 ustawy oraz

art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1370/2007, a zatem narusza prawo Unii Europejskiej

i ustawę o publicznym transporcie zbiorowym w rozumieniu art. 61 ust. 2 tej ustawy. W związku z zarzucanymi organizatorowi naruszeniami przepisów prawa skarżącej grozi zaś szkoda wynikająca z uniemożliwienia odpowiednio wczesnego przygotowania się do restrukturyzacji albo likwidacji [...] Zakładu "A" jako jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej wyłącznie za świadczenie usług na terenie Województwa [...], co jest konsekwencją bezpośredniego powierzenia wykonywania przewozów innemu podmiotowi bez dokonania ogłoszenia w wymaganym prawem terminie. W razie otrzymania odpowiednich informacji w przewidzianych prawem terminach, skarżąca mogłaby odpowiednio wcześnie rozpocząć restrukturyzację zakładu (m. in. przez przesunięcie części pracowników do świadczenia pracy w innych zakładach skarżącej przy zwiększeniu pracy przewozowej, co wymaga uzgodnienia z właściwymi miejscowo organizatorami i przekwalifikowanie pozostałych pracowników w celu ułatwienia im znalezienia nowego zatrudnienia, co wymaga znacznej ilości czasu). Tymczasem zbyt późne poinformowanie o decyzji organizatora zmusza spółkę do dokonania likwidacji całego zakładu (i nie daje szansy na jego "ewolucyjną" restrukturyzację), a zatem do niezwłocznego rozpoczęcia procesu zwolnienia grupy ponad 1800 osób (związanych z [...] od wielu lat, w znacznej części po 50-tym roku życia, dla których szanse znalezienia innego zatrudnienia w dotkniętym bezrobociem regionie są znikome) – co jest bardzo dużym wyzwaniem, w tym organizacyjnym i wymaga długich przygotowań. Podkreślono, że obowiązujący u skarżącej od lat układ zbiorowy jako źródło prawa pracy nakazuje zagwarantować pracownikom 6-miesięczny okres wypowiedzenia.

Dowód: Wyciąg z układu zbiorowego z dnia [...] r. – na okoliczność jego treści (Załącznik nr 11).

W konsekwencji, pomimo zakończenia przez skarżącą przewozów z dniem [...] r., w pierwszych miesiącach [...] r. znaczna część jej pracowników będzie nadal pobierała wynagrodzenia w sytuacji, gdy spółka utraci już źródło przychodów (nie będzie świadczyła przewozów, a więc utraci wpływy z biletów).

Dodatkowo, zbyt późne podjęcie decyzji przez organizatora i zaniechanie prawidłowej publikacji przewidzianych prawem ogłoszeń przyczyni się bezpośrednio do powstania dalszych dotkliwych szkód po stronie skarżącej (niezależnie od innych negatywnych konsekwencji dla zainteresowanych stron, w tym ryzyka zwrotu niedozwolonej pomocy publicznej po stronie nowego przewoźnika), w postaci:

a. faktycznego pozbawienia skarżącej możliwości świadczenia usług na terenie województwa [...] (nie jest to możliwe bez pokrycia nadwyżki kosztów nad przychodami przez samorząd województwa), a zatem bezpowrotnej utraty możliwości funkcjonowania na tym rynku pomimo poniesienia kosztów przygotowania się do zapowiadanego wcześniej przetargu;

b. uniemożliwienia wykonywania misji publicznej skarżącej (jest ona spółką użyteczności publicznej stanowiącą w całości własność samorządów województw) w sytuacji, gdy inne podmioty nie dysponują obecnie zasobami technicznymi i kadrowymi umożliwiającymi pełne obsłużenie tras

w województwie [...].

W odpowiedzi na skargę Województwo [...] wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie oddalenie jako nieuzasadnionej. Zdaniem Województwa, kwestionowana czynność nie stanowi bowiem zlecenia bezpośredniego realizacji całości regionalnych przewozów pasażerskich w okresie od [...] r. do [...] r. w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy. Wprawdzie Zarząd Województwa podjął uchwałę w sprawie zlecenia bezpośredniego realizacji tych przewozów, ale czynności tej nie można uznać za bezpośrednie zawarcie umowy o realizację, lecz stanowi jedynie podstawę do zawarcia takiej umowy przez uprawniony organ.

Nadto, błędne jest stanowisko skarżącej, jakoby niedotrzymanie wskazanych terminów powodowało, że bezpośrednie zawarcia zamówienia jest niemożliwe, bowiem art. 23 ustawy nie wprowadza sankcji nieważności ewentualnego zlecenia bezpośredniego, zaś art. 8 ust. 2 rozporządzenia (WE) 1370/2007, wprowadza okres przejściowy do grudnia 2019 r., przewidując że termin ogłoszenia bądź ewentualne sprostowanie ogłoszenia nie wpływa na udzielenie zlecenia bezpośredniego podmiotowi wewnętrznemu, którego celem jest zapobieżenie sytuacjom zakłócania

w funkcjonowaniu publicznego transportu zbiorowego (art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy).

Dla poparcia stanowiska organizator wniósł o przesłuchanie świadka L. C. i przeprowadzenie dowodu z regulaminu przydzielania tras przez "C" S. A.

W związku z treścią odpowiedzi na skargę w kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie wniosków dowodowych. Jej zdaniem, skutki uchylenia czynności organizatora na gruncie prawa cywilnego i ważności umowy cywilnoprawnej pozostają poza przedmiotem niniejszego postępowania. Ustawa doprowadziła zaś do wprowadzenia w prawie krajowym procedur opisanych w art. 5 rozporządzenia 1370/2007. Przepis przejściowy (art. 8 ust. 2 rozporządzenia), nie uprawnia organu polskiego do działania w sprzeczności z obowiązującymi przepisami krajowymi. Podkreślono, że zmiana trybu wyboru przewoźnika z przetargowego na bezprzetargowego, nie jest sprostowaniem lecz najdalej idącą zmianą merytoryczną, a zasady dopuszczalności zmian ogłoszenia jako elementu "bezpośredniego powierzenia", reguluje art. 23 ustawy. Zauważono też, że umowa, która ma być zawarta w wyniku kwestionowanej uchwały, z powodu przekroczenia okresu obowiązywania, nie odpowiada wymogom z art. 22 ust. 8 ustawy i nie istniało ryzyko zakłócenia w świadczeniu usług.

W kolejnym piśmie z dnia 5 grudnia 2012 r. Województwo [...] podniosło, że "B" Sp. z o.o. są podmiotem wewnętrznym w rozumieniu art. 5 ust. 2 rozporządzenia 1370/2007, zaś przepisy tego Rozporządzenia samodzielnie regulują warunki zawarcia umowy z takim podmiotem, stąd też prawo krajowe nie może określać surowszych (dalej idących) wymogów zlecenia bezpośredniego.

Wreszcie, w piśmie z dnia 14 grudnia 2012 r. Województwo [...] wskazało, że nie wszystkie czynności organizatora władny jest podejmować Marszałek Województwa, stąd niezbędne było działanie Zarządu Województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, a zawarte w niej zarzuty naruszenia ustawy

o publicznym transporcie zbiorowym wyżej powołanej oraz rozporządzenia 1370/2007 (Dz. U. UE. L./2007.315.1), należy w pełni podzielić.

W pierwszym rzędzie, w związku z treścią odpowiedzi na skargę wskazać należy, że brak podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Z mocy art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1, podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W świetle art. 60 ust. 1 ustawy, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy dochowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie.

Zdaniem sądu administracyjnego, łączne zestawienie treści tych przepisów nie pozwala na konstatację, że przedmiotem skargi w tym trybie jest wyłącznie czynność organizatora, polegająca na ogłoszeniu zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, bądź też samo zawarcie takiej umowy, jak podniesiono w odpowiedzi na skargę. Wszak przepis art. 60 ust. 1 ustawy stanowi o czynności podjętej przez organizatora, co byłoby zbędne, gdyby wolą ustawodawcy był zawężenie przedmiotu skargi, z tym że niewątpliwie winny to być wyłącznie te czynności, które mają związek z zamiarem bezpośredniego zawarcia umowy, który został uzewnętrzniony przez ogłoszenie

w trybie art. 23 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie ogłoszenie takie nastąpiło zaś

w dniu [...] r. i czynność ta jest przedmiotem odrębnej skargi. Nie sposób przy tym stwierdzić, czy podjęcie przez Zarząd Województwa [...] spornej uchwały, poprzedziło dokonanie ogłoszenia, lecz niewątpliwie czynności te zostały podjęte w tym samym dniu, zaś ich celem było stworzenie podstawy do zawarcia przez Marszałka Województwa – umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego – transportu kolejowego, stanowiącego załącznik do uchwały, z pominięciem trybu przetargowego. Co więcej, treść § 1 zaskarżonej uchwały, wprost stanowi o wyrażeniu przez Zarząd Województwa [...] woli zawarcia umowy o skonkretyzowanej już treści. Stąd też zdaniem sądu administracyjnego, podjęta uchwała stanowi czynność organizatora (Województwa [...]) w sprawie bezpośredniego zawarcia umowy w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy, zaś skarga została wniesiona w terminie 30 dni od ogłoszenia.

Skarżąca Spółka w świetle przedstawionej w skardze argumentacji

i powołanych dokumentów, których organizator nie zakwestionował, jest też podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi, jako że po ogłoszeniu zamiaru przeprowadzenia wyboru operatora w trybie przetargowym, rozpoczęto przygotowania do udziału w przetargu. Spółka uprawdopodobniła też zagrożenie szkodą, skoro układ zbiorowy pracy gwarantuje części pracowników 6-miesięczny okres wypowiedzenia, a jego zachowanie jest niemożliwe w sytuacji, gdy dopiero

w dniu [...] r. ogłoszono o bezpośrednim wyborze operatora na lata [...]. W tej sytuacji skarga jest dopuszczalna i jako wniesiona przez uprawniony podmiot podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Zdaniem sądu administracyjnego, na aprobatę zasługuje zarzut spółki, że podjęta uchwała narusza art. 23 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Przepis ten koreluje z treścią art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) 1370/2007. Na tej podstawie prawnej organizator zobligowany jest do publikacji ogłoszenia zarówno

o zamiarze wyboru operatora w trybie przetargowym, jak i bezprzetargowym,

tj. bezpośrednio, w terminie nie krótszym niż jeden rok, chyba że chodzi

o świadczenie usług w wymiarze mniejszym niż 50.000 kilometrów rocznie, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Ustawa przewiduje też tryb zmiany informacji, zawartych

w ogłoszeniu w zakresie:

1) nazwy i adresu właściwego organizatora,

2) określenia przewidywanego trybu udzielania zamówienia,

3) określenia rodzaju transportu, linii komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej.

Jednakże zmiana tych informacji, o których mowa w art. 23 ust. 4 pkt 1 – 3 ustawy, nie może nastąpić później niż do upływu połowy okresów określonych w ust. 1, czyli nie później niż 6 miesięcy ,a wyjątkowo 3 miesiące, gdy chodzi o przewozy poniżej 50.000 km rocznie.

Zdaniem składu orzekającego, z istoty zmiany informacji, o których mowa

w tym przepisie, wynika że równocześnie nie może to wiązać się z datą rozpoczęcia postępowania przetargowego lub bezpośredniego zawarcia umowy. Wszak datą taką jest "pierwotne" ogłoszenie. Oznacza to też, że organizator władny jest do zmiany trybu udzielania zamówienia (art. 23 ust. 4 pkt 2 ustawy), jednak zmiana taka nie jest dopuszczalna później niż 6 miesięcy od daty pierwotnego ogłoszenia, o czym przesądza art. 23 ust. 6 ustawy. Stąd też w niniejszej sprawie zmiana taka dopuszczalna była do 30 czerwca 2012 r. Zdaniem sądu administracyjnego, przepis art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) 1370/2007 potwierdza takie rozumowanie, przewidując, że sprostowanie danych, m. in. w zakresie trybu udzielania zamówienia, nie ma wpływu na datę rozpoczęcia procedury bezpośredniego przyznania zamówienia lub rozpoczęcia procedury przetargowej (art. 23 ust. 5 ustawy, pomija informację z pkt 4 ust. 4). Wreszcie, nawet przy odmiennym rozumowaniu, że przepis art. 23 ust. 6 ustawy, przewiduje surowsze wymogi niż art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE), zaś art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia przewiduje okres przejściowy do dnia 3 grudnia 2019 r., brak podstaw do wyłączenia stosowania prawa krajowego, skoro przepis art. 59 ust. 1 ustawy stwarza podstawę do wniesienia skargi z powodu naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub tej ustawy, zaś ustawa stanowi akt późniejszy.

Wreszcie, wskazać przyjdzie, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołano ogólnie przepis art. 22 ustawy, nie precyzując przypadku, który stanowi podstawę do bezpośredniego zawarcia umowy. Jest przy tym poza sporem, że chodzi o usługi w transporcie kolejowym (ust. 1 pkt 3), a ponadto świadczenie usług ma być wykonywane przez podmiot wewnętrzny w rozumieniu rozporządzenia (WE) 1370/2007 (pkt 2 tego przepisu). Co do zasady, dopuszczalne było zatem bezpośrednie zawarcie umowy, jednak przy zachowaniu wymogów co do dochowania terminów z art. 23 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organizator przywołał nadto przypadek z art. 22 ust.1 pkt 4 ustawy w postaci ryzyka zakłócenia w świadczeniu usług. Co prawda, wystąpienie tej przesłanki jest sporne między stronami, lecz zważyć przyjdzie, że przepis art. 23 ust. 1 ustawy nie przewiduje wówczas wymogu publikacji, z tym że ustawodawca ograniczył okres zawarcia umowy do 12 miesięcy – z możliwością przedłużenia na łączny okres 2 lat (art. 22 ust. 8 ustawy). Tymczasem w niniejszej sprawie przewidziano zawarcie umowy na lata [...], czyli na okres 3 lat, czym naruszono art. 22 ust. 8 ustawy. W tym miejscu jedynie na marginesie wskazać przyjdzie, że w niniejszej sprawie rodzi się wątpliwość, czy zaskarżona czynność organizatora została podjęta przez właściwy organ, a to z uwagi na treść art. 7 ust. 4 pkt 6 ustawy, to jednak zgodnie z art. 61 ust.1, sąd administracyjny nie jest władny brać pod rozwagę tej kwestii z urzędu, a nie była ona zawarta w skardze.

Odnosząc się zaś do wniosków dowodowych stron wyjaśnić przyjdzie, że przedstawiony przez skarżącą spółkę stan faktyczny sprawy nie jest sporny, podobnie jak i podniesiona przez organizatora w piśmie z dnia 5 grudnia 2012 r. okoliczność, że "B" sp. z o.o. stanowią podmiot wewnętrzny. Z mocy art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest zaś dopuszczalny dowód z przesłuchana świadka, stąd też wniosek ten oddalono, przy czym wykazanie przez organizatora, że zawarcie umowy nastąpiło w trybie art. 22 ust.1 pkt 4 ustawy, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając naruszenie art. 22 ust. 8 i art. 23 ust. 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i po myśli art. 61 ust. 2 tej ustawy, uchylił zaskarżoną uchwałę jako czynność organizatora (Województwa [...]). Wobec uwzględnienia skargi działając w trybie art. 59 ust. 2 ustawy w zw. z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec o niewykonalności zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zdaniem sądu administracyjnego, regulacja art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r., nie jest bowiem całościowa, a jedynie wyłącza zastosowanie art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie też uchwała ta podlega wykonaniu, o czym przesądza treść § 3, powierzająca jej wykonanie Marszałkowi Województwa. Poza ramami niniejszego postępowania musi zaś pozostać ocena skutków prawnych naruszenia prawa, gdy idzie o skuteczność zawartej w jej następstwie umowy, o ile do tego doszło.

Nadto, na wniosek skarżącej należało rozstrzygnąć o kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata (240 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), czyli łącznie 457 zł. Orzeczenie w tym zakresie oparto na przepisie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.