Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 894/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 35 ust 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 151 a par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia Pracownia na rzecz Wszystkich Istot z siedzibą w B. od decyzji Wojewody z dnia 19 sierpnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 13 sierpnia 2019 r., znak [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) organ ten uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 11 kwietnia 2019 r., znak [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona sprzeciwem decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 11 kwietnia 2019 r., znak [...], Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn. budowa Zakładu [...] w O., na działkach nr [...], [...], jedn. ew. [...] O. - miasto, obręb nr [...] M. oraz na działce nr [...] jedn. ew. [...] - miasto, obręb nr [...]

Organ pierwszej instancji przywołał jako podstawę prawną decyzji przepisy art. 35 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r. poz. 1202 ze zmian.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2095). W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg dotychczas prowadzonego postępowania oraz wskazano, że inwestor nie wypełnił nałożonego na wnioskodawcę postanowieniem z dnia 18 grudnia 2018 r., wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązku dokonania uzupełnień i korekt w dokumentacji odnośnie opisanych w decyzji punktów. W związku z tym Starosta stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego na usunięcie braków organ ma obowiązek wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sam przepis uzależnia wydanie decyzji odmownej od stwierdzenia niespełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem, a nie od wagi niespełnionych obowiązków. Przepis ten przewiduję sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę za nieusunięcie wskazanych w postanowieniu braków (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.01.2018 r., sygn. akt VII Sa/Wa 1674/17).

W uzasadnieniu podkreślono ponadto związanie wytycznymi wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2017 r., II SA/Kr 729/17. Wskazano, że podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej ocenie prawnej jest głównym kryterium nowo wydanej decyzji. Wskazano również, że zważając na powyższe treść decyzji nie zawiera analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z wymogami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miasta O. z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu płożonego w O. obejmującego obszar pomiędzy ul. [...], ul. [...], ul. [...], z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Prezydenta Miasta O. z dnia 12.12.2011 r., znak [...], z uwzględnieniem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30.10.2018 r., znak [...] z dnia 5.03.2018 r. i po uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. znak [...] z dnia 07.03.2018 r., jak również decyzja ta nie zawiera odniesienia się do wnoszonych uwag i zastrzeżeń przez strony postępowania, gdyż jako takie nie miałyby wpływu na jej merytoryczne rozstrzygnięcie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. j. z siedzibą w O.. Wskutek tego odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 19 sierpnia 2019 r., którą uchylił ww. decyzję Starosty [...] i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na związanie w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 729/17, uchylającym uprzednio wydane decyzje Wojewody i Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do podjętych w sprawie czynności Wojewoda ocenił jako nieprawidłowe wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie z 18.12.2018 r., którym organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązki dotyczące usunięcia braków dokumentacji projektowej, na co wyznaczył termin do 11.03.2019 r. W ocenie Wojewody, wadliwość tego postanowienia miała istotny wpływ na końcowe załatwienie sprawy.

Wojewoda zwrócił uwagę, że postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może dotyczyć tylko i wyłącznie stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, tymczasem organ I instancji, w postanowieniu z 18.12.2018 r., nałożył na inwestora obowiązki, które nie są związane z projektem budowlanym, tj. uzupełnienia o klauzulę ostateczności dwóch decyzji Marszałka Województwa M.: z 30.11.2016 r. znak: [...] i z 13.12.2016 r. znak: [...], uzupełnienia decyzji Starosty [...] z dnia 22.04.2015 r. znak: [...] orzekającej o zatwierdzeniu dokumentacji geologiczno-inżynierskiej o zatwierdzony egzemplarz ww. dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, która jest integralną częścią wyżej opisanej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, opłaty skarbowej za budowę pylonu informacyjnego w wysokości [...] zł oraz za obiekty i urządzenia, których realizacja zostanie skonkretyzowana po uzupełnieniu i zakresu inwestycji. Jako zbyt ogólnikowy, mało precyzyjny i niekonieczny Wojewoda ocenił obowiązek uzupełnienia w odpowiednich częściach projektu budowlanego zgodności rozwiązań projektowych z wymienionymi warunkami z wykazaniem spójności z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie architektoniczno-budowlanym w zakresie powiązania wewnętrznych instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi wraz z ich punktami pomiarowymi. Wojewoda zakwestionował również nałożony obowiązek wykazania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwała nr [...] Rady Miasta O. z dnia 31 sierpnia 2016 r. "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. obejmującego obszar pomiędzy ul. [...], ul. [...], ul. [...]" (Dz.Urz.Woj.M. z dnia 28 września 2016 r., poz. 5455) w zakresie postanowień zawartych w § 10, § 11, § 13 pkt 1-3, § 16 pkt 5- 6 i pkt 11, § 20 pkt 1-13. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, to do organu administracji architektoniczno-budowlanej, należy obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Jeżeli w wyniku takiego sprawdzenia okaże się, że projekt budowlany narusza ustalenia planu miejscowego, a naruszenia te są możliwe do naprawy w projekcie budowlanym, to organ I instancji powinien je szczegółowo wskazać w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Pb, jako nieprawidłowości w projekcie budowlanym, przy czym nie mogą one być ogólnikowe, tylko bardzo konkretne i szczegółowe. Inwestor musi bowiem wiedzieć dokładnie, na czym polegają te nieprawidłowości i co należy zrobić, aby projekt był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda wskazał dalej, że postanowieniu (pkt 6) nałożono obowiązek wykazania zgodności rozwiązań projektowych w tym z częścią technologiczną z warunkami określonymi w pkt 1-7 postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 30.10.2018 r. znak: [...] uzgadniającym realizację przedmiotowego przedsięwzięcia z uwzględnieniem warunków zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Nr [...] znak: [...] wydanej przez Prezydenta Miasta O. dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy podniósł, że obowiązek taki nie znajduje oparcia w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, to do organu administracji architektoniczno-budowlanej, należy obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zauważono, że w tym punkcie postanowienia organ I instancji także nie wskazał nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, o których mowa w art. 35 ust. 3 Pb. Dalej Wojewoda stwierdził, że w punkcie 7 postanowienia dotyczącym żądania załączenia oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, o których mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz z powołaniem podstawy prawnej; projektanci dokonujący poprawek winni również przedłożyć wpisy do izby aktualne na dzień dokonywania poprawek, organ nie wskazał których konkretnie dokumentów brak jest w projekcie budowlanym i jakie inne braki i nieprawidłowości w tym zakresie występują w projekcie. Bez wskazania w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Pb, konkretnych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, nie może być wydana, w następstwie braku wykonania tego postanowienia, decyzja o odmowie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał też, że w punkcie 8 postanowienia organ I instancji zażądał uzupełnienia poprawionego projektu budowlanego w szczególności projektu zagospodarowania terenu i rzutu podstawowego o aktualne uzgodnienie z rzeczoznawcą do spraw sanitarno-higienicznych i rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jednak nie dokonał sprawdzenia, czy obowiązek ten został przez inwestora prawidłowo wykonany, ponieważ w zaskarżonej decyzji o odmowie pozwolenia na budowę ten punkt postanowienia został pominięty. Wojewoda podniósł też, że w punkcie 9 postanowienia organ I instancji zażądał przedłożenia projektu budowlanego dostosowanego do przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wskazując wynikające z przepisów liczne nieprawidłowości w projekcie, wymagające korekty i uzupełnienia. W tym punkcie postanowienia organ I instancji bardzo szczegółowo wskazał liczne nieprawidłowości w projekcie budowlanym odnoszące się do konkretnych przepisów powołanego rozporządzenia, a jednocześnie organ I instancji w postanowieniu tym wskazał, że naprawa wskazanych usterek powinna uwzględniać treść zawartą w następujących aktach: 1) postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 30.10.2018 r. znak: [...], 2) decyzji Prezydenta Miasta O. Nr [...] z 12.12.2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, 3) raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, 4) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8.08.2017 r. sygn. akt II SA/Kr 729/17. Z zaskarżonej decyzji wynika, że projekt nie został jednak naprawiony w całości w wymaganym zakresie.

W ocenie Wojewody postanowienie z 18.12.2018 r. nie było prawidłowe i budziło wątpliwości co do zakresu nałożonych obowiązków, dlatego decyzja Starosty [...] z 11.04.2019 r. wydana w oparciu o tak wadliwe postanowienie nie mogła się ostać w obiegu prawnym.

Wojewoda wskazał dalej, że decyzja jest nieprawidłowa także z innych powodów. Po pierwsze, z zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta [...] przeprowadził ponowną ocenę oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w ramach której zapewnił możliwość udziału społeczeństwa, w tym zapoznanie się z dokumentacją projektową w siedzibie organu, a ocena ta została zakończona postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 30.10.2018 r. znak: [...], o uzgodnieniu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia; które wiąże organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie, w zaskarżonej decyzji, w końcowej części jej uzasadnienia, zawarte zostały zapisy świadczące o tym, że Starosta [...] nie przeprowadził analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwzględnieniem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie merytorycznie sprzeczna, skoro zawiera w swym uzasadnieniu tak odmienne stwierdzenia. Po drugie, w zaskarżonej decyzji, w końcowej części jej uzasadnienia, wskazano, że Starosta [...] nie przeprowadził analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z wymogami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miasta O. z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. obejmującego obszar pomiędzy ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Wbrew stanowisku Starosty [...], taka ocena jest bardzo ważna i ma kluczowe, pierwszorzędne znaczenie, co do sposobu załatwienia sprawy. Jeśli bowiem zachodzi wprost niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ od razu wydaje decyzję o odmowie pozwolenia na budowę, i nie wydaje wcześniej postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Pb, ponieważ i tak byłoby ono niewykonalne. Jeśli natomiast występują wątpliwości co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ wydaje postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Pb, nakładające obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a po usunięciu w określonym terminie tych nieprawidłowości, powinien wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Zaskarżona decyzja jest wadliwa ponieważ całkowicie wykluczyła ocenę, co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po trzecie, poważne wątpliwości Wojewody budziło to, czy prawidłowo została przeprowadzona przez Starostę O. ponowna ocena oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, z udziałem społeczeństwa oraz możliwością zapoznania się z projektem budowlanym, zakończona postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 30.10.2018 r. znak: [...], o uzgodnieniu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia; skoro ocena ta dokonana została w oparciu o projekt budowlany, który w ocenie Starosty [...] został wadliwie opracowany i zawiera bardzo dużo istotnych nieprawidłowości i niejasności, wykluczających jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Skoro zatem projekt budowlany w ocenie Starosty [...] był wadliwy i budził wątpliwości, to nie mógł być on podstawą do przeprowadzenia przez Starostę O. ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, z udziałem społeczeństwa, któremu nota bene przedstawiony został wadliwy projekt. W ocenie organu odwoławczego, ocena ta powinna zostać przeprowadzona ponownie, ale dopiero po wykonaniu przez inwestora prawidłowego uzupełnienia projektu budowlanego.

Wobec wskazanych uchybień, organ odwoławczy stwierdził, że odstępuje od dalszego merytorycznego badania sprawy, ponieważ będzie to przedmiotem ponownego postępowania z udziałem stron, przed organem I instancji. W postępowaniu tym muszą być szczegółowo wyjaśnione i naprawione wszystkie błędy i uchybienia, wskazane w niniejszej decyzji. Wskazał przy tym, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego zgodnie z art. 138 § 2 kpa, należało decyzję uchylić i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazane w decyzji błędy i uchybienia, w tym zwłaszcza dotyczące postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji, wymagają naprawy i uzupełnienia materiału dowodowego. Powyższe będzie miało decydujący wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy, które powinno nastąpić przed organem I instancji.

W sprzeciwie od decyzji Wojewody Stowarzyszenie [...] zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy dostrzeżone uchybienia nie miały wpływu na treść decyzji, ani nie naruszały interesu inwestora. W uzasadnieniu sprzeciwu wyjaśniono, że wniosek Pracowni opiera się na art. 44 ust. 3 u.i.ś., jako że Pracownia jest organizacją ekologiczną, społeczną (stowarzyszeniem), którego celami statutowymi są m. in.: zachowanie, ochrona i odtwarzanie środowiska naturalnego, zachowanie, ochrona i odtwarzanie ładu przestrzennego oraz krajobrazu naturalnego i kulturowego, samorealizacja człowieka w zgodzie ze środowiskiem przyrodniczym oraz przeciwdziałanie skutkom światopoglądu mechanicystycznego (działania na rzecz wszystkich istot)" (Dział 3 Rubryka 3 KRS). W ocenie skarżącej, nie ulega wątpliwości, że wobec planowanej inwestycji budowy zakładu termicznego przekształcania odpadów w O., niekorzystnej z punktu widzenia ładu przyrodniczego, zmianom ulegnie krajobraz. Co więcej, zakład ten nawet w zakresie dopuszczalnych norm emisji negatywnie oddziałuje na środowisko naturalne, nie wspominając już o możliwych skutkach awarii oraz emisji nie objętych normami zanieczyszczeń. W tych miedzy innymi aspektach planowany zakład będzie oddziaływał negatywnie na okoliczne środowisko naturalne w tym możliwie nawet na obszary objęte ochroną Natura 2000. W związku z powyższym skarżąca podniosła, że cele statutowe Pracowni uzasadniają sprzeciw w niniejszej sprawie.

Dalej wskazano, że zaskarżona decyzja Wojewody jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż wszelkie zauważone nieprawidłowości w postępowaniu Starosty były w istocie korzystne dla odwołującego się inwestora oraz w żaden sposób nie zwalniały go z obowiązku usunięcia wskazanych w trybie art. 35 ust. 2 prawa budowlanego nieprawidłowości. Nawet gdyby organ I instancji zbadał zgodność inwestycji z wymogami decyzji Prezydenta O. nr [...] z 12.12.2011 r., jak również z wymogami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, to co najwyżej mógłby rozszerzyć zakres postanowienia z 18.12.2018 r. o dalsze obowiązki usunięcia naruszeń. Skoro jednak inwestor nie sprostał temu obowiązkowi w mniejszym zakresie, to nie podołałby także usunięciu naruszeń w większym rozmiarze. Uchylanie zatem na tej podstawie decyzji Starosty [...] jest wbrew logice i ekonomice procesowej. Podobnie przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko we wcześniejszej fazie postępowania, przed niedoczekanym uzupełnieniem wniosku i projektu przez inwestora nie zwalniało tego ostatniego z wykonania postanowienia z 18.12.2018 r. W istocie bowiem gdyby inwestor usunął naruszenia zgodnie z art. 35 ust. 2 prawa budowlanego to można by było dywagować o zasadności ponowienia procedury uzgodnienia przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska i ponowienia konsultacji społecznych. Lecz w sytuacji gdy inwestor zaniechał wykonania nałożonego obowiązku, nieprawidłowość oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest bez znaczenia. Podstawą rozstrzygnięcia Starosty [...] była czysto formalna kwestia, jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na nieusunięcie przez inwestora wad materialnych przedłożonej dokumentacji nie rozstrzyga sprawy co do możliwości skorzystania przez inwestora z przysługującego mu prawa podmiotowego, jakim jest możliwość realizacji inwestycji w oparciu o prawidłową formalnie i materialnie dokumentację projektową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt: II OSK 2901/18). Zarzucono, że Wojewoda sam postępuje w taki sposób, z którego czyni zarzut Staroście O.. Jak podaje w uzasadnieniu wobec wskazanych uchybień, organ odwoławczy odstępuje od dalszego merytorycznego badania. Nieuzupełnienie przez inwestora wniosku skutkowało wadliwością projektu budowlanego, co obligowało organ I instancji do wydania decyzji odmownej. Bez znaczenia są okoliczności i możliwe do przeprowadzenia czynności, które pozwoliły by jedynie na rozszerzenie katalogu wad projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznając, że Stowarzyszenie [...] – jako organizacja ekologiczna – jest legitymowana do wniesienia sprzeciwu na podstawie 64a, art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 247, dalej: u.i.o.ś.), Sąd rozpoznał sprawę, w wyniku czego stwierdził, że sprzeciw jest nieuzasadniony. Wojewoda w zaskarżonej sprzeciwem decyzji wykazał bowiem podstawy uzasadniające w okolicznościach sprawy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę było wadliwe postanowienie nakładające na inwestora obowiązek usunięcia naruszeń w przedłożonym projekcie budowlanym, wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333, dalej: p.b.). Stanowił on w brzmieniu wiążącym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zauważyć należy, że wskazane powyżej postanowienie odgrywa kluczową rolę w wyjaśnianiu przesłanek wydania pozwolenia na budowę określonych w art. 35 ust. 1 p.b. Jednocześnie podkreślić wypada, że postanowienie to może służyć wyłącznie wyjaśnianiu przesłanek wydania pozwolenia na budowę określonych w art. 35 ust. 1 p.b. Nie można zatem w tym trybie formułować w stosunku do inwestora np. żądania usunięcia braków formalnych czy fiskalnych wniosku, czy też nakładać obowiązku wyjaśnienia kwestii, które nie mieszczą się w zakresie art. 35 ust. 1 p.b. Nałożenie tego rodzaju obowiązków nie mogłoby skutkować, w razie ich niewypełnienia, wydaniem decyzji odmownej, po myśli art. 35 ust. 3 in fine p.b. Naruszałoby również podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.).

W literaturze podkreśla się przy tym, że "wezwanie, o którym mowa w art. 35 ust. 3, musi być na tyle precyzyjne, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić. Kwestia ta ma istotne znaczenie, jeżeli zważy się na konsekwencję niezastosowania się do wezwania organu, którą jest odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nakładając na inwestora obowiązek usunięcia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, organy powinny mieć bowiem na uwadze, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany. Takie rozumienie roli postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oznacza, że organ obowiązany jest dołożyć wszelkich starań, aby wesprzeć inwestora, po spełnieniu przewidzianych prawem warunków, w jak najszybszym zrealizowaniu przysługującego prawa do zabudowy" (A. Ostrowska, komentarz do art. 35, w: A. Gliniecki, red., Prawo budowlane. Komentarz, WK 2016).

Mając powyższe na względzie Sąd podzielił stanowisko Wojewody, który przyjął, że wadliwości postanowienia nakładającego obowiązki usunięcia naruszeń projektowych spowodowały niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, wymaganych ze względu na treść art. 35 ust. 1 p.b. Niewątpliwie zatem doszło na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji do istotnego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., którego to naruszenia nie mógł naprawić organ drugiej instancji za pomocą przysługujących mu kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. oraz w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, o której stanowi art. 15 k.p.a.

Podkreślić należy, że słusznie Wojewoda nie poprzestał na stwierdzeniu, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem Starosty [...] z 18 grudnia 2018 r., lecz poddał to postanowienie krytycznej analizie, której wyniki zostały szczegółowo opisane w decyzji organu drugiej instancji. Prawidłowo również Wojewoda przyjął, że skoro postanowienie było wadliwe, jako że nałożono w nim obowiązki niezwiązane z wymaganiami art. 35 ust. 1 p.b., a nadto obowiązki sformułowano w sposób nieprecyzyjny, to brak wypełnienia tak sformułowanych obowiązków przez inwestora nie mógł stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że organ architektoniczno-budowlany nie może postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. przerzucać na inwestora ciężaru wyjaśnienia okoliczności wymaganych ze względu na treść art. 35 ust. 1 p.b. To rolą organu jest sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego w ramach określonych w art. 35 ust. 1 p.b. i wskazanie inwestorowi uchybień w tej dokumentacji, jeśli takowe istnieją. Tymczasem sposób sformułowania wymogów dotyczących projektu w analizowanym postanowieniu z 18 grudnia 2018 r., zwłaszcza punktów 5 i 6 dotyczących zgodności projektu z miejscowym planem oraz wymogami ochrony środowiska, wskazuje, że organ pierwszej instancji do wyjaśnienia relewantnych okoliczności sprawy zobowiązał inwestora, a naruszenia projektowe doprecyzował dopiero w decyzji odmownej.

Wszystko powyższe wskazuje, że zarzuty skarżącego Stowarzyszenia okazały się nieuzasadnione. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie obejmującym podstawowe wymogi wydania pozwolenia na budowę określone w art. 35 ust. 1 p.b., czego dowodzi wadliwe postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., jak i treść decyzji organu pierwszej instancji wskazująca na brak kompleksowej weryfikacji projektu w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Niewątpliwie więc organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma zasadniczy wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji wynika ponadto, jakie okoliczności sprawy organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wobec przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zgodna jest z art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.