Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1812/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8 par. 1, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Instytutu [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1196/19 w sprawie ze skargi Instytutu [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu prawidłowego oznakowania wprowadzonej do obrotu żywności specjalnego przeznaczenia medycznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Instytutu [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1196/19, oddalił skargę Instytutu [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu prawidłowego oznakowania, wprowadzonej do obrotu, żywności specjalnego przeznaczenia medycznego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] znak: [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2019 r. poz. 1252) – dalej "u.b.ż.ż.", art. 1, art. 4, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 59) – dalej "u.p.i.s.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) – dalej "K.p.a.", art. 7 ust. 1 lit. a, ust. 4 lit. b, art. 30 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z dnia 22.11.2011 r.), art. 6 ust. 1 lit. a, Zał. l Część B tab. 2, art. 6 ust. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji Europejskiej (UE) 2016/128 z dnia 25 września 2015 r., uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 w odniesieniu do szczegółowych wymogów dotyczących składu żywności specjalnego przeznaczenia medycznego oraz informacji na jej temat (Dz. Urz. U.E. z dnia 2.2.2016 r., L 25/30), preambułą zawartą w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1334/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie środków aromatyzujących i niektórych składników żywności o właściwościach aromatyzujących do użycia w oraz na środkach spożywczych oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1601/91, rozporządzenia (WE) nr 2232/96 oraz (WE) nr 110/2008 oraz dyrektywę 2000/13/WE (Dz. Urz. UE z dnia 31.12.2008; L 354/34) oraz art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. UE, L 165 230.4.2004, str. 1-141), nakazał stronie skarżącej Instytutowi [...] S. A. w [...], w pkt 1 prawidłowe oznakowanie wprowadzanej do obrotu żywności specjalnego przeznaczenia medycznego pn. "[...]", poprzez: a) usunięcie z tabeli wartości odżywczej wyrażenia "cytryniany", b) prawidłowe wyrażenie jednostek masy składników mineralnych, tj. chlorków, sodu i potasu w tabeli wartości odżywczej tj. w miligramach (mg), c) prawidłowe wyrażenie wartości odżywczej i składników mineralnych w odniesieniu do żywości gotowej do spożycia, tj. na porcję produktu gotowego do spożycia, przygotowaną zgodnie z instrukcją producenta tj. w 200 ml roztworu produktu gotowego do spożycia; d) usunięcie z opakowania, ulotki informacyjnej oraz saszetki grafiki owoców, tj. malin, z terminem realizacji obowiązku - [...] sierpnia 2020 r.

Inspektor wyjaśnił, że ocena oznakowania produktu pn. "[...]", kwalifikowanego jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego, przeprowadzona w dniach [...] czerwca 2019 r. w siedzibie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], przy ul. [...] wykazała następujące nieprawidłowości:

- w tabeli wartości odżywczej, w której zawarto wykaz składników mineralnych podano "cytryniany", które są zawarte w cytrynianie sodu, stanowiącym składnik produktu. Organ wskazał, że w aktach prawnych mających zastosowanie brak jest w wykazie składników mineralnych cytrynianów. W związku z powyższym wyrażenie "cytryniany" (pełniące funkcję jonów) nie powinno być umieszczone w tabeli wartości odżywczej;

- zawartość składników mineralnych w tabeli, tj. chlorki, sód, potas wyrażono w nieprawidłowych jednostkach masy, tj. w gramach (g), co stanowi niezgodność z tabelą 2 części B załącznik 1 do Rozporządzenia delegowanego Komisji Europejskiej (UE) 2016/128 z dnia 25 września 2015 r., uzupełniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 w odniesieniu do szczegółowych wymogów dotyczących składu żywności specjalnego przeznaczenia medycznego oraz informacji na jej temat (Dz. Urz. U. E. z dnia 2.2.2016 r., L 25/30), gdzie jednostki masy składników mineralnych, tj. chlorki, potas i sód wyrażone są w miligramach (mg);

- brak przeliczenia wartości odżywczej i składników mineralnych na porcję produktu, zgodnie z instrukcją przygotowania podaną przez producenta, tj. w 200 ml roztworu produktu gotowego do spożycia. Producent podawał przeliczenie wartości odżywczej i składników mineralnych na 100 g produktu oraz na 100 ml produktu gotowego do spożycia. Producent określił "sposób przygotowania" jako: "zawartość jednej saszetki rozpuścić w 200 ml ciepłej, przegotowanej wody", jednakże nie podał przeliczenia wartości odżywczej i składników mineralnych na porcję produktu, tj. 200 ml roztworu produktu gotowego do spożycia co jest niezgodne z art. 6 ust. 5 Rozporządzenia delegowanego Komisji Europejskiej (UE) 2016/128 z dnia 25 września 2015 r., uzupełniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego l Rady (UE) nr 609/2013 w odniesieniu do szczegółowych wymogów dotyczących składu żywności specjalnego przeznaczenia medycznego oraz informacji na jej temat (Dz. Urz. U.E. z dnia 2.2.2016 r., L 25/30),

- na opakowaniu produktu, na ulotce informacyjnej oraz na każdej pojedynczej saszetce znajduje się grafika owoców: maliny i cytryny, co może sugerować, że w przedmiotowym produkcie znajdują się ww. owoce.

Na opakowaniu i ulotce wykaz składników zawiera: glukozę jednowodną, cytrynian sodu, chlorek sodu, chlorek potasu, aromaty. Ponadto umieszczona jest informacja, że "[...]" zawiera aromat o smaku malinowym i cytrynowym, nie zawiera owoców.

W opinii organu, informacja, że produkt nie zawiera owoców, a jednocześnie ich przedstawienie graficzne (maliny i cytryny) na opakowaniu (ulotce, saszetce) wprowadza konsumenta w błąd, co jest niezgodne z art. 7 ust. 1 lit. a oraz ust. 4 lit. b Rozporządzenia (UE) nr 1169/2011. Zgodnie z powyższymi normami, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Normy te mają również zastosowanie do prezentacji środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane. Według przedłożonej przez spółkę [...] S.A. specyfikacji dotyczącej zawartych w produkcie aromatów wynika, iż aromat cytrynowy jest pochodzenia naturalnego i zawiera olejek cytrynowy. W takim przypadku grafika owocu (cytryny), zamieszczona na opakowaniu jest uzasadniona, gdyż wskazuje na zawartość składnika pochodzącego z tego owocu, tj. olejku cytrynowego. Natomiast, zgodnie z przedłożoną przez producenta specyfikacją aromat malinowy nie jest aromatem pochodzenia naturalnego a jedynie mieszaniną substancji chemicznych o nazwie: [...]. Ponadto produkt pn. "[...]" nie zawiera w składzie naturalnego owocu maliny, co zostało podkreślone przez producenta na opakowaniu poprzez zamieszczenie informacji (cyt.): ...nie zawiera owoców.

W związku z powyższym, zdaniem Inspektora, oznakowanie żywności specjalnego przeznaczenia medycznego pn. "[...]" (nr partii: [...], najlepiej spożyć przed końcem: 03.2022), w tym wizualne (graficzne) przedstawienie owoców malin na opakowaniu, nie spełnia wymogów prawa zawartych w art. 7 ust. 1 lit. a oraz ust. 4 lit. b Rozporządzenia (UE) nr 1169/2011.

W odwołaniu Instytut [...] S.A. w [...] zaskarżył ww. decyzję w części, w zakresie w której nakazano prawidłowe oznakowanie wprowadzanej do obrotu żywności specjalnego przeznaczenia medycznego pn. "[...]", poprzez usunięcie z opakowania grafiki owoców, tj. malin i w zakresie terminu wykonania wyznaczonego nakazu.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Instytut [...] S.A. w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, tj. decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w części w zakresie pkt 1 lit. d), w której organ nakazał prawidłowe oznakowanie wprowadzanej do obrotu żywności specjalnego przeznaczenia medycznego pn.: "[...]", poprzez usunięcie z opakowania, ulotki informacyjnej oraz saszetki grafiki owoców, tj. malin (uzupełnionej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r.) i w zakresie terminu wykonania, tj. w części w której termin został wyznaczony dla nakazu z pkt 1 lit. d) oraz umorzenie w tej części postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. W ocenie tego Sądu istota sporu sprawdza się do oceny, czy organy obu instancji zasadnie nałożyły na skarżącą obowiązek usunięcia z produktu "[...]" grafiki malin z terminem realizacji [...] sierpnia 2020 r., z uwagi na wprowadzenie konsumenta w błąd. Zdaniem Sądu meriti organy prawidłowo oceniły, że oznakowanie przedmiotowego produktu, bez względu na to czy dotyczy opakowania, ulotki informacyjnej czy pojedynczej saszetki, wprowadza konsumenta w błąd. Użycie bowiem grafiki malin na opakowaniu, ulotce informacyjnej oraz pojedynczej saszetce sugeruje oraz rodzi jednoznaczne skojarzenia, że produkt ten ma jakikolwiek związek ze wskazanymi owocami malin, np. zawiera składniki naturalne z nich pochodzące. Sąd ten wskazał, że trafne było stanowisko organów, że zamieszczenie wizerunku owocu maliny nie zostało skutecznie zniwelowane przez zamieszczenie komunikatu: "nie zawiera owoców". Taki sposób oznakowania zresztą wzajemnie się wyklucza. Przedstawienie na opakowaniu grafiki, w tym przypadku maliny, zwraca w większym stopniu uwagę, aniżeli napis (a dokładniej – jeden z napisów), sugerując konsumentowi przy tym, że produkt zawiera składniki pochodzące z owocu, którego wizerunek widnieje na opakowaniu lub nie zawiera składników pochodzących z owoców, ale zawiera aromat naturalny (w tym przypadku malinowy). Powyższe jednak nie ma miejsca w sprawie, bowiem po pierwsze sama spółka zamieściła na opakowaniu informację "nie zawiera owoców", a po drugie z przedłożonej przez nią specyfikacji produktu wynika, że aromat malinowy nie jest aromatem pochodzenia naturalnego, a jedynie mieszaniną substancji chemicznych.

Wobec powyższego Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że oznakowaniem wprowadzającym w błąd jest niewątpliwie oznakowanie mylące, a więc takie, które może skłonić konsumenta do podjęcia decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął - a ocena czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd dokonywana być powinna przy uwzględnieniu kryterium odwołującego się do modelu przeciętnego konsumenta. Zresztą, co podkreślił Sąd pierwszej instancji, oznakowanie wprowadzające w błąd to nie tylko oznakowanie nieprawdziwe lub mylące, ale również niepełne, niewystarczające, nieprecyzyjne czy wieloznaczne, a zatem takie jak w rozpoznanej sprawie. Zastosowanie zatem grafiki malin na opakowaniu, ulotce informacyjnej oraz pojedynczej saszetce przedmiotowego produktu należy uznać za mylące bo sugerujące chociażby, że zawiera on składniki naturalne pochodzące z tych owoców. Innymi słowy może wprowadzić potencjalnego konsumenta w błąd co do jego składu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że treść informacji na opakowaniu produktu jest rozpatrywana całościowo, dlatego tak ważnym jest, aby opisać dany produkt w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, który umożliwi konsumentowi dokonanie wyboru zgodnie z jego oczekiwaniami i preferencjami. Oznakowanie opakowania powinno w sposób rzetelny bowiem odzwierciedlać rzeczywisty skład artykułu spożywczego i nie pozostawać żadnych wątpliwości po stronie konsumenta chociażby co do jego właściwości, czy też składu.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że stosując model przeciętnego konsumenta, nie zachodzi ryzyko wprowadzenia go w błąd odnośnie właściwości produkowanego produktu. Model przeciętnego konsumenta został wypracowany w orzecznictwie TSUE w kontekście zgodności regulacji krajowych państw członkowskich z traktatową swobodą przepływu towarów. Zakłada on bowiem, że przeciętny konsument jest osobą należycie (dobrze, właściwie) poinformowaną, uważną (ostrożną) i racjonalną (rozsądnie spostrzegawczą), wykazującą odpowiedni stopień krytycyzmu wobec działań, których jest adresatem. Ustalenie zatem ryzyka wprowadzenia w błąd danego przekazu należy przeprowadzać, uwzględniając zobiektywizowane i abstrakcyjne "domniemane oczekiwanie" takiego przeciętnego konsumenta.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego na gruncie badanej sprawy decydujące znaczenie ma fakt, że producent, w oznakowaniu produktu, wyeksponował określone owoce - maliny, które w żaden sposób nie miały związku z tym produktem (jego smak nie był bowiem naturalny, jak w przypadku cytryny - drugiego zobrazowanego na opakowaniu owocu). Nie ma więc większego znaczenia okoliczność, jak często przeciętny konsument nabywa opisane wyżej produkty. Uwzględniając jednak jego przeznaczenie (zapobieżenie odwodnieniu organizmu np. w przypadku biegunki) trudno od osoby chorej, czy też innej kupującej dla niej ww. produkt, wymagać dogłębnej analizy składu produktu poprzez sprawdzenie, czy ilustracja owoców maliny na opakowaniu w rzeczywistości oznacza, że podany malinowy smak produktu jest naturalny (co sugeruje obraz maliny), czy jednak sztuczny (co wynika ze składu).

Sąd Wojewódzki zgodził się również z oceną orzekających w sprawie organów, że sposób oznakowania produktu jest mylący zarówno na zewnętrznym opakowaniu, jak i ulotce informacyjnej oraz opakowaniu saszetki. Nie zawsze bowiem ewentualny nabywca podejmuje decyzję o zakupie jedynie w aptece widząc zewnętrzne opakowanie, może przecież otrzymać ulotkę, czy saszetkę od innej osoby i w taki sposób "zapoznać się" z produktem, podejmując decyzję o jego kupnie. Ponadto strona skarżąca nie wykazała, czy nawet nie podniosła, że produktu nie można sprzedawać również "na saszetki". Prezentacja tego środka spożywczego nie jest zatem ograniczona jedynie do zapoznania się z zewnętrznym jego opakowaniem.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Instytut [...] S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji w toku prowadzonego postępowania dokonały błędnej wykładni i w efekcie niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 2 ust. 2 lit. e) i j) i art. 7 ust. 1 lit. a) i ust. 4 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25.10.2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie prawidłowości decyzji organu I i II instancji pomimo dokonania przez Organ I i II instancji interpretacji użycia wizerunku owoców w oderwaniu od pozostałych informacji o produkcie, zawartych na opakowaniu oraz w efekcie przyjęcie, że może dojść do wprowadzenia konsumenta w błąd wizerunkiem malin, jak również uznanie, że w błąd może wprowadzać wizerunek malin w ulotce informacyjnej oraz na saszetkach i uznanie saszetek i ulotki za element opakowania w rozumieniu art. 7 ust. 4 lit. powyższego rozporządzenia.

2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, dopuściły się naruszenia poniższych przepisów postępowania i w efekcie naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt. 2) P.p.s.a., tj. art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę i nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo, iż w postępowaniu prowadzonym przez organem I i II instancji popełniono znaczące błędy w ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne uznano, że użycie wizerunku malin na opakowaniu, ulotce i saszetce mogło wprowadzić konsumentów w błąd.

Konsekwencją naruszenia w/w przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie było oddalenie skargi, zatem naruszenie powyższych przepisów miało oczywisty i bezpośredni wpływ na wynik postępowania. Powyższe naruszenia miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy, albowiem na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organy uznały, że wskazane elementy opakowania mogą wprowadzać w błąd. W konsekwencji wydana została zaskarżona decyzja.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie Instytut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzekł się również przeprowadzenia rozprawy.

Jak podkreślił autor skargi kasacyjnej w przypadku żywności specjalnego przeznaczenia medycznego pod nazwą "[...]" nie zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a zwłaszcza jego składu - tym bardziej poprzez użycie wizerunku owoców tj. malin na saszetkach wewnątrz opakowania i w ulotce. Nie można bowiem przyjąć, że określony środek spożywczy lub składnik, w tym przypadku malina, występują naturalnie lub są zwykle stosowane w produktach [...] i zostały zastąpione innymi komponentami lub innymi składnikami - w tym przypadku aromatami. Ponadto saszetka ani ulotka nie jest widoczna dla konsumentów przed nabyciem produktu, a więc tym bardziej nie może wprowadzić w błąd na etapie podejmowania decyzji o nabyciu produktu i zawierania umowy. Konsument kierując się informacjami zawartymi w oznakowaniu, mając na względzie preferencje smakowe, może dokonać wyboru odpowiedniego smaku ułatwiającego spożycie produktu w czasie choroby, ponieważ opakowanie precyzyjnie go określa. Konsument nie otrzymuje mylących lub wzajemnie się wykluczających informacji, które mogłyby uniemożliwić dokonanie świadomego wyboru i zakupu odpowiedniego dla niego preparatu.

Dalej w skardze kasacyjnej podniesiono, że organ I i II instancji oraz Sąd I instancji dokonał oceny prawidłowości oznakowania w sposób wybiórczy, ograniczając się jedynie do analizy elementu graficznego, bez uwzględnienia całokształtu oznakowania i wzajemnie uzupełniających się informacji, (a w przypadkach gdy brał pod uwagę dwa z kilku elementów, uznał że się wykluczają, nie uwzględniając pozostałych informacji jak np. informacji "o smaku malinowym"). Nie jest prawdą, że informacja "nie zawiera owoców" wprowadza w błąd w powiązaniu z wizerunkiem owocu, albowiem informacja "nie zawiera owoców" jest wyjaśnieniem do samego wizerunku owocu i widocznej, jasnej i jednoznacznej informacji słownej "o smaku malinowym" tj. "o smaku owocowym", znajdującej się na tej samej stronie opakowania co wizerunek owocu. Przeciętny konsument odbiera przekaz: ..o smaku malinowym", wizerunek maliny, "nie zawiera owoców", a wiec wie, że nabywa produkt o smaku malinowym/owocowym, ale w składzie nie ma samego owocu - maliny. Nieprawidłowe jest wnioskowanie, że konsument w tej sytuacji - jasnej i przejrzystej - uzna lub chociażby może uznać, że wizerunek owocu oznacza, że w saszetce znajduje się owoc, lub że produkt zawiera owoce. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie użycie na opakowaniach i saszetkach oraz w ulotce wizerunku owoców ma na celu wyłącznie podkreślenie owocowego smaku produktów, który ma niebagatelne znaczenie w tego typu produktach, których specyfiki organ I i II instancji oraz Sad I instancji nie uwzględnił.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Organ w całości podzielił stanowisko oraz ustalenia podjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Jednak w przedmiotowej sprawie z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem w tej sprawie zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy zgodności z prawem dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki oceny, polegającej na nakazaniu stronie skarżącej prawidłowego oznakowania wprowadzonej do obrotu żywności specjalnego przeznaczenia medycznego pn. "[...]", poprzez usunięcie z opakowania, ulotki informacyjnej oraz saszetki grafiki malin z terminem realizacji [...] sierpnia 2020 r., bowiem oznaczenie to może wprowadzać potencjalnych klientów w błąd co do składu i (lub) metod wytworzenia produktu.

Na wstępie trzeba zaznaczyć, że szczegółowe wymagania odnoszące się do oznakowania środków spożywczych zawiera rozporządzenie (UE) nr 1169/2011, które w art. 6 wskazuje, że każdemu środkowi spożywczemu przeznaczonemu do dostarczenia konsumentowi finalnemu lub do zakładów żywienia zbiorowego muszą towarzyszyć informacje na temat żywności zgodne z tym rozporządzeniem. Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. a) cyt. rozporządzenia informacje na temat żywności oznaczają informacje dotyczące danego środka spożywczego udostępniane konsumentowi finalnemu za pośrednictwem etykiety, innych materiałów towarzyszących lub innych środków, w tym nowoczesnych narzędzi technologicznych lub przekazu ustnego. Chodzi o zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w zakresie informacji na temat żywności, przy uwzględnieniu różnic percepcji ze strony konsumentów i ich potrzeb informacyjnych, z równoczesnym zapewnieniem płynnego funkcjonowania rynku wewnętrznego (art. 1 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011). Rozporządzenie to określa ogólne zasady, wymogi i zakresy odpowiedzialności dotyczące informacji na temat żywności, a w szczególności etykietowania żywności (art. 1 ust. 2).

Przez etykietowanie – stosownie do art. 2 ust. 2 lit. j) rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 – rozumie się wszelkie napisy, dane szczegółowe, znaki handlowe, nazwy marek, ilustracje lub symbole odnoszące się do danego środka spożywczego i umieszczone na wszelkiego rodzaju opakowaniu, dokumencie, ulotce, etykiecie, opasce lub pierścieniu towarzyszącym takiej żywności lub odnoszącym się do niej (por. wyroki TSUE: z 4 czerwca 2015 r. w sprawie C-195/14 Bundesverband der Verbraucherzentralen und Verbraucherverbände - Verbraucherzentrale Bundesverband e.V. v. Teekanne GmbH & Co. KG, opubl. ZOTSiS 2015/6/I-361, LEX nr 1712738; z 10 września 2009 r. w sprawie C-446/07, Alberto Severi v. Regione Emilia-Romagna; opubl. ZOTSiS 2009/8-9B/I-8041). W odniesieniu do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji wskazać w tym miejscu trzeba, że pod pojęciem opakowania należy rozumieć zarówno opakowanie "zewnętrze" produktu jak i same saszetki, w których znajduje się proszek stanowiący żywność specjalnego przeznaczenia. Stanowią one bowiem opakowanie samej substancji stanowiącej żywność specjalnego przeznaczenia. Tym samym, dokonanie wyłącznie wykładni celowościowej ww. przepisu nie będzie wystarczające, albowiem nie będzie ona odnosić się do całości stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przyjęcie wykładni językowej prowadzi również do wniosku, że zasadnym było przyjęcie przez organy, że za opakowanie produktu uznano również saszetki zawierające substancję produkowaną przez skarżącą Spółkę.

Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a) cyt. rozporządzenia informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w tym co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Przepis art. 7 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, że informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta.

Jak wynika z powyższego, oznakowanie artykułów rolno-spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej. Obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny, jasny i łatwo zrozumiały dla konsumenta. Jak wskazuje się w orzecznictwie, etykieta jest wizytówką producenta (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 478/10). Poprzez treść etykiety producent wypełnia obowiązek przekazania konsumentowi wymaganych prawem informacji. Odczytując tekst etykiety, konsument podejmuje decyzję o wydaniu swoich pieniędzy. Wszelkie zaniedbania zakresie prawidłowego etykietowania trzeba uznać za oczywiste naruszenie interesów konsumenta. Jeśli etykieta produktu nie zawiera tego, co powinna, lub jest elementem manipulacji, oznacza to, że producent narusza ciążące na nim obowiązki w zakresie znakowania, a więc nie może zapewnić wystarczająco dobrej jakości produkcji i/lub jej bezpieczeństwa.

A zatem, skoro oznakowanie środka spożywczego, w tym jego nazwa, jako zasadniczy element tego oznakowania, nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w tym w szczególności co do składu oraz metod wytwarzania tego produktu, to nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji oraz Sądu pierwszej instancji kontrolującego tę decyzję.

Słusznie wobec tego Sąd pierwszej instancji wskazał, że na opakowaniu produktu, na ulotce informacyjnej oraz na każdej pojedynczej saszetce znajduje się grafika owoców: maliny i cytryny, co może sugerować, że w przedmiotowym produkcie znajdują się ww. owoce. Tymczasem na opakowaniu i ulotce wykaz składników zawiera: glukozę jednowodną, cytrynian sodu, chlorek sodu, chlorek potasu, aromaty. Ponadto umieszczona jest informacja, że "[...]" zawiera aromat o smaku malinowym i cytrynowym, nie zawiera owoców. Zatem informacja, że produkt nie zawiera owoców, a jednocześnie ich przedstawienie graficzne (maliny i cytryny) na opakowaniu (ulotce, saszetce), wprowadza konsumenta w błąd, co jest niezgodne z art. 7 ust. 1 lit. a oraz ust. 4 lit. b Rozporządzenia (UE) nr 1169/2011. Nazwa ta tworzy mylne wyobrażenie o produkcie, a w sytuacji, gdy stanowi ona pierwszy i wiodący element informacji o samym produkcie, za oczywiste uznać należy również i to, że tym samym nie pozostaje bez wpływu na możliwość podjęcia w pełni racjonalnej decyzji o jego zakupie, a przez to, że wprowadza w błąd.

W cytowanym już wyroku TSUE z 4 czerwca 2015 r. w sprawie C-195/14, Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że sąd krajowy powinien dokonać analizy ogółu poszczególnych elementów składających się na etykietowanie środka spożywczego celem ustalenia, czy przeciętny, odpowiednio poinformowany oraz dostatecznie uważny i rozsądny konsument może zostać wprowadzony w błąd. W ramach wspomnianej analizy sąd krajowy powinien w szczególności wziąć pod uwagę użyte wyrażenia i obrazy oraz rozmieszczenie, wielkość, kolor, czcionkę, język, składnię i interpunkcję poszczególnych elementów umieszczonych na opakowaniu owego środka spożywczego (por. sentencję tego wyroku oraz pkt 40, 42-44 uzasadnienia). Wskazać również należy, że kwalifikacja danego oznaczenia na etykiecie za wprowadzające w błąd nie zależy od zamiaru i woli producenta, lecz od obiektywnej – choćby tylko potencjalnej możliwości wprowadzenia w błąd potencjalnego konsumenta (por. A. Szymecka-Wesołowska, Komentarz do art. 7, pkt 3 i nast [w:] A. Szymecka-Wesołowska (red.), Znakowanie, prezentacja, reklama żywności. Komentarz do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011, WKP 2018, zob. też A. Szymecka-Wesołowska, [w:] A. Szymecka-Wesołowska (red.), Komentarz do art. 46, pkt 7 i pkt 22, [w:] Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz, , LEX 2013); również A. Szymecka-Wesołowska, Odpowiedzialność za nieprawidłowe oznakowanie środków spożywczych. Glosa do wyroku TS z dnia 23 listopada 2006 r., C-315/05).

W konsekwencji należało zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który trafnie zaakceptował stanowisko organów, że sposób oznakowania produktu jest mylący zarówno na zewnętrznym opakowaniu, jak i ulotce informacyjnej oraz opakowaniu saszetki.

Nie są też zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Analiza akt sprawy nie wskazuje, by nietrafna była ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji, że prowadząc postępowanie organy administracji publicznej nie naruszyły wymogu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, organy działały na podstawie obowiązujących przepisów (art. 6 K.p.a.), stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 K.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie naruszył również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.). Przyjęte przez organy stanowisko, oparte zostało na wyczerpującym materiale dowodowym, właściwie zgromadzonym i ocenionym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie, Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie naruszając przy tym żadnych przepisów procesowych mających wpływ na wynik sprawy. Pozbawiony jest zatem doniosłości prawnej zarzut skargi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.