Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 735/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art.. 7, art. 77 par.1, art. 80, art.106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 par.1 pkt 1lit.c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.53 ust.4 pkt 9 i art.64 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.35 ust.3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego M.P. kwotę [...] złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów postepowania


UZASADNIENIE

IV SA/Po 735/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. postanowieniem z dnia [...].12.2012r. nr [...] wydanym na podstawie art.106 § 5ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) w związku z art.53 ust.4 pkt 9 i art.64 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U z 2012r., poz.647, zwanej dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie art.35 ust.3 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz.115, zwanej dalej u.d.p.) odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo – usługowego i magazynu składowego oraz pylonu reklamowego zlokalizowanego na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych obręb [...] w miejscowości [...] w zakresie ustaleń połączenia komunikacyjnego działek objętych decyzją z drogą wojewódzka nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 14.12.2012r. wniosek o dokonanie w/w uzgodnienia wniósł Burmistrz Miasta i Gminy B. Z pkt 2 ppkt 3 odnośnik czwarty projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że komunikację dla w/w działek należy zapewnić "istniejącymi zjazdami z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...], przez działkę nr [...] (poprzez ustanowioną służebność gruntową przejścia i przejazdu na rzecz każdorazowego właściciela działek objętych wnioskiem) oraz przez działkę drogową nr [...] (będącą własnością inwestora)". Organ zauważył, że wskazane zjazdy służą do obsługi stacji paliw oraz pojazdów korzystających z jej usług. Zjazd ten położony w obrębie skrzyżowania obwodnicy B z ul. [...], ma ograniczoną dostępność wyłącznie dla prawoskrętów i jest wyposażony w pas dla pojazdów wyłączających się z ruchu i pas dla pojazdów włączających się do ruchu. Wspomniany wjazd/wyjazd znajduje się na odcinku drogi stanowiącym dojazd do obwodnicy B. (skrzyżowanie obwodnicy z ul. [...]) i jest znacznie obciążony ruchem. Zadaniem obwodnicy jest wyprowadzenie ruchu poza obszar zwartej zabudowy przy jednoczesnym zapewnieniu szybkiego i bezkolizyjnego przejazdu. Dopuszczając obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji we wnioskowany sposób znacznie wzrośnie ruch na stacji paliw. Zwiększenie ilości relacji skrętnych i wzrost ilości samochodów skręcających na teren tej stacji spowoduje powstanie zatorów. Reasumując obciążenie istniejących zjazdów, które obecnie obsługują wyłącznie stację paliw spowoduje bardzo duże zagrożenie bezpieczeństwa ruchu.

Dalej organ podkreślił, że w myśl art.4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych zadaniem zarządcy drogi jest niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Wobec powyższego zdaniem WZDW dla działek objętych niniejszą decyzją dostępność komunikacyjna powinna być ustalona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organ powołał się na swoje stanowisko zawarte w postanowieniu uzgadniającym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w [...] przy ul. [...] i obwodnicy miasta B, które zostało podtrzymane orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].08.2012r. nr [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożył M.P. (inwestor) podnosząc, że powyższa odmowa uzgodnienia uniemożliwia mu przeniesienie działalności gospodarczej z dotychczasowego miejsca i zwiększenie zatrudnienia. Podkreślił, że planowana inwestycja nie zmieni znacząco ruchu na ul. [...]. W jego ocenie jedynie kilka samochodów dziennie będzie korzystać z prawa skrętu na obwodnicę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...].01.2013r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W nader lakonicznym uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podziela twierdzenie organu I instancji, że zadaniem obwodnicy jest wyprowadzenie ruchu tranzytowego poza obszar zwartej zabudowy przy jednoczesnym zapewnieniu szybkiego i niekolizyjnego przejazdu. Wjazd i wyjazd od strony ul. [...] zlokalizowane są na odcinku drogi stanowiącym dojazd do obwodnicy, a tym samym znacznie obciążonym ruchem. Zadaniem zarządcy drogi jest przede wszystkim podejmowanie działań prewencyjnych, by ograniczyć zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożył M.P. wnosząc o jego zmianę poprzez uzgodnienie projektu inwestycji bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie organowi I instancji celem przeprowadzenie ponownego postępowania merytorycznego.

Skarżący zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a/art.35 ust.3 u.d.p. w zw. z art.53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p. i art.4 pkt 21 u.d.p. poprzez ich nienależytą interpretację i subsumpcję do aktualnego i planowanego stanu faktycznego związanego z planowaną inwestycją, a także poprzez niewskazanie na czym polegałoby pogorszenie warunków drogowych we wskazanej lokalizacji,

2/ naruszenie prawa procesowego, tj. art.7 i 77 § 1 Kpa poprzez:

a/ zaniechanie przeprowadzenie dowodów z opinii biegłych z dziedziny drogownictwa i transportu na okoliczność, czy planowany zjazd doprowadzi do pogorszenia warunków drogowych na drodze wojewódzkiej nr [...],

b/ zaniechanie przeprowadzenia dowodu z wieloletniego planu rozwoju gminy B. obejmującego wskazane nieruchomości oraz prognozy rozwoju zabudowy w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] w obszarze objętym wnioskiem,

c/ naruszenie art.80 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w niniejszej sprawie i nieprzeprowadzenie badania na okoliczność, czy planowana inwestycja wpłynęłaby i w jakim zakresie na pogorszenie warunków drogowych.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organy odniosły się jedynie do literalnego brzmienia wskazanych wyżej przepisów. Nadto odwoływały się do nieistniejącego stanu faktycznego, braku innych ciągów komunikacyjnych w okolicach umiejscowienia nieruchomości wskazując na hipotetyczną możliwość podłączenia do układu ulic. Odwoływały się nadto do pogorszenia bezpieczeństwa i warunków drogowych w przypadku posadowienia zjazdu w miejscu objętym inwestycją nie wskazując konkretnych zagrożeń ani analiz. W tym zakresie skarżący powołał się na judykaturę. Wskazał, że w jego ocenie powinien być sporządzony dowód z opinii biegłego z dziedziny drogownictwa i transportu w celu ustalenia, czy lokalizacja zjazdu na teren inwestycji doprowadziłaby do pogorszenia warunków drogowych i bezpieczeństwa komunikacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniały ich uchylenie.

Zgodnie z § 1 art. 106 Kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie zaś do treści art. 106 § 5 Kpa zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Z powyższego wywieść trzeba, iż organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w niniejszej sprawie przez Burmistrza Miasta i Gminy B. w drodze decyzji administracyjnej.

Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, w ramach współdziałania organ wyraża opinię lub uzgodnienie. Rozróżnienie to jest o tyle ważne, iż uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Stanowisko takie jest szeroko podzielane tak przez doktrynę, jak i judykaturę, i nie budzi już wątpliwości brak mocy wiążącej opinii organu w ramach współdziałania. A skoro tak to opinia taka nie musi być zbieżna z poglądem organu, który wystąpił o jej wydanie, ani wnioskiem strony postępowania.

Zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przekładanie nad indywidualny interes jednostki. (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.05.2007r., sygn. IV SA/Wa 395/07, publ. Lex nr 344919) Powyższa zasada nakłada na organ uzgadniający szczególne wymagania dotyczące postępowania dowodowego i uzasadnienia postanowienia, gdyż odmowa uzgodnienia ogranicza uprawnienia inwestora jako właściciela gruntu. Wprawdzie postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jednak jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 03.12.2010r., sygn. II SA/Rz 625/10) Z tego względu postępowanie uzgodnieniowe niejednokrotnie ma istotny wpływ na losy planowanej inwestycji.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o drogach publicznych. W myśl art.53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 ( a więc decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Na mocy art.64 § 1 u.p.z.p. przepis ten stosuje się odpowiednio także do decyzji o warunkach zabudowy. Według art.35 ust.3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

W pierwszym rzędzie Sąd rozważał przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja (postanowienie) administracyjna, które określa przepis art. 107 § 3 kpa.

Przyjmuje się, że wyrażenie opinii w sprawie lokalizacji inwestycji przy drodze krajowej ma charakter uznaniowy, co oczywiście nie oznacza dowolności. Organ opiniujący winien bowiem rozważyć wszystkie istniejące okoliczności sprawy i swoje stanowisko należycie umotywować. (tak NSA w wyroku z dnia 04.12.1998r. o sygn. II SA 1346/98, publ CBOSA)

Taki charakter decyzji (postanowienia) oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w przepisach prawa materialnego.

Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji (postanowień) administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji (postanowień) ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji (postanowienia) zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji (postanowień) opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje (postanowienia) o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08).

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. Przepis art. 7 Kpa ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 Kpa nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji (postanowienia), sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 Kodeksu. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji (postanowienia), którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji, czy też postanowienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji (postanowienia) administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 Kodeksu, tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie odpowiadać będzie takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Uzasadnienie decyzji (postanowienia) powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji (postanowienia). Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. uzasadnienie decyzji (postanowienia) składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji (postanowienia) ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji (postanowienia) ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 - niepublik.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że postanowienia organu I i II instancji nie spełniły przesłanki formalnej, jakie powinno spełniać postanowienie (decyzja) administracyjne. Nie zawierają, bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 kpa.

Obydwa uzasadnienia, a w szczególności organu odwoławczego, są bardzo lakoniczne i ogólnikowe. Żadne z nich nie wskazuje faktów, które organy uznały za udowodnione, jak również dowodów na których organy się oparły, ani przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W istocie rzeczy nie wiadomo na podstawie czego organy wysnuły tezy i wnioski wskazane w uzasadnieniach swych postanowień, a w konsekwencji odmówiły pozytywnego uzgodnienia.

Abstrahując nawet od kwestii naruszenia art.107 § 3 kpa zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające należało uchylić z racji naruszenia art.7,77 i 80 Kpa. Istnieje zresztą ścisły związek pomiędzy uchybieniami uzasadnień zaskarżonych postanowień, a brakami postępowania dowodowego. Sprowadza się on do tego, że skoro organy nie przeprowadziły prawidłowego postępowania dowodowego, to nie mogły w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień wskazać i ocenić dowodów na których się oparły. Mianowicie zarówno organ I, jak i II instancji nie wskazały na jakiej podstawie uznały, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji poprzez już istniejącą stację paliw spowoduje takie obciążenie ruchem samochodowym, że stworzy one zagrożenia dla ruchu na drodze wojewódzkiej i ul. [...]. Organy nie wskazały jakie obecnie panuje natężenie ruchu na wspomnianych drogach. Nie wiadomo, czy organy posiadają jakieś dane w tym zakresie, a jeżeli tak to z jakich źródeł pochodzące. Nie wiadomo także jakie natężenie ruchu może wygenerować planowana inwestycja. W ocenie Sądu na podstawie projektu uzgadnianej decyzji (pkt 2 ppkt 3 dotyczący ilości miejsc parkingowych na każde 100 m.kw. powierzchni handlowo – usługowej) organy mają możliwość oceny natężenia ruchu jakie może wygenerować planowana inwestycja.

Sam fakt, że obecna długość dodatkowych zjazdów na obwodnicy miasta może się okazać niewystarczająca także nie jest wystarczającą przesłanką do odmowy uzgodnienia. Sąd orzekający podziela bowiem pogląd, że okoliczność, iż na drodze krajowej występuje znaczne natężenie ruchu, nie może być uznana za jedyną i wystarczającą przesłankę do wydania negatywnej opinii w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek handlowo-usługowy, bez uprzedniego rozważenia (nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy tej drodze), czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez sam fakt, iż określona ilość pojazdów zjeżdżałaby na drogę gminną, czy też wyjeżdżała z drogi gminnej na drogę krajową. (tak: wyrok NSA z dnia 14.10.1998r., sygn. II SA 1226/98, publ.LEX nr 41377)

Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ wspomniane uchybienia procesowe wystąpiły również w postępowaniu organu I instancji na podstawie art.135 Ppsa uchylono również postanowienie organu I instancji.

Wobec powyższego na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt 1 lit.c) Ppsa uchylono w całości zarówno postanowienie organu I instancji, jak i organu odwoławczego, który nie dostrzegł uchybień występujących w postępowaniu organu I instancji, wskutek czego nie uchylił wydanego przezeń postanowienia.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z zasadami określonymi w art.7,77 i 80 Kpa, a w szczególności rozważyć konieczność przeprowadzenia dowodów wskazanych w skardze do tut. Sądu, a mianowicie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych z dziedziny drogownictwa i transportu na okoliczność, czy i w jakim zakresie planowany zjazd doprowadzi do pogorszenia warunków drogowych na drodze wojewódzkiej nr [...] oraz przeprowadzenia dowodu z wieloletniego planu rozwoju gminy B. obejmującego wskazane nieruchomości oraz prognozy rozwoju zabudowy w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] w obszarze objętym wnioskiem. Nadto organ I instancji w razie potrzeby przeprowadzi inne dowody, a następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego wyda właściwe postanowienie sporządzając jego uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa oraz uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 Ppsa.

Nie orzeczono zgodnie z art. 152 Ppsa, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane, gdyż miały one charakter negatywny (odmowny), a tym samym nie były wykonalne. W tym stanie rzeczy zastosowanie art.152 Ppsa było zbędne.