Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 592/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Spółdzielni [...] w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy S. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] , odmawiającą nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] m2.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy

Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1959 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. z 1945r. nr 50, poz. 279) orzekło o przyznaniu Spółdzielni [...] przy ul. [...] " w W. prawa własności czasowej w/w gruntu na 80 lat.

Następnie Prezydium Rady Narodowej W. zmieniło powyższe orzeczenie decyzją z dnia [...] października 1962 r., nr [...], w ten sposób, że zamiast przyznania prawa własności czasowej na 80 lat, orzekło o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego powyższego gruntu na rzecz w/w spółdzielni na 99 lat.

Spółdzielnia [...] w W. uchwałą Walnego Zgromadzenia członków Spółdzielni z dnia [...] czerwca 1962 r. dokonała zmiany dotychczasowej nazwy na Spółdzielnia [...] " w W..

W dniu [...] czerwca 2009 r. wskazana Spółdzielnia umową ustanowienia odrębnej własności lokalu użytkowego i jego sprzedaży, zawartą aktem notarialnym Rep. [...], sprzedała lokal użytkowy nr [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu wynoszącym [...] części B. O. oraz M. S. Zaś w dniu [...] sierpnia 2009 r. umową ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i jego przeniesienia na członka spółdzielni, zawartą aktem notarialnym Rep. [...] nr [...], wyodrębniła lokal mieszkalny nr [...] i przeniosła jego własność wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu wynoszącym [...] części, na rzecz M. M.. Z kolei w dniu [...] sierpnia 2009 r. umową ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i jego przeniesienia na członka spółdzielni, zawartą aktem notarialnym Rep. A nr [...], wyodrębniła lokal mieszkalny nr [...] i przeniosła jego własność wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu wynoszącym [...] części, na rzecz B. O..

Zarząd Dzielnicy [...] wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] października 2014 r. działając, m.in. na podstawie art. 1 ust. 1, ust. 1a pkt 2, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust.1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) , po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Spółdzielnię [...] w W, B. O., M. S. oraz M. M., o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ulicy [...], odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego:

- Spółdzielni [...] w W. w udziale wynoszącym [...] części,

- B> O. w udziale wynoszącym [...] części związanym z prawem odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...],

- B. O. oraz M. S., na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w udziale wynoszącym [...] części, związanym z prawem odrębnej własności lokalu użytkowego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]

- M. M. w udziale wynoszącym [...] części, związanym z prawem odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...] w prawo własności w takich samych częściach nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielolokalowym oraz budynkiem niemieszkalnym, położonej w W. przy ulicy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną o numerze [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

Organ uzasadnił, że wnioskodawcy spełniają warunki określone w art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 w/w ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5.

Natomiast zgodnie z art. 5 w/w ustawy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz:

1) osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następców prawnych;

2) spółdzielni mieszkaniowych lub ich następców prawnych, będących użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, które uzyskały użytkowanie wieczyste w sposób określony w art. 1 ust. 1 a pkt 1 lub pkt 2.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że Spółdzielni [...] przysługuje nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Właściciele lokali o numerach [...], [...] oraz [...], tj. B. O., M. S. oraz M. M. nabyli prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości od Spółdzielni [...] przy ul. [...] w W. - osoby prawnej, na rzecz której ustanowiono użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w drodze sukcesji syngularnej, która nie wywołuje takich skutków jak przy sukcesji uniwersalnej.

Artykuł 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wyodrębnia te kategorie użytkowników wieczystych, które wymagają potraktowania w sposób szczególny i daje im prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność bez ponoszenia opłaty za przekształcenie. Jest to swoista rekompensata dla tych użytkowników wieczystych za utratę prawa własności i uzyskanie w ramach odszkodowania słabszego prawa użytkowania wieczystego.

Pojęcie "następcy prawnego" użyte w art. 5 w/w ustawy ogranicza się wyłącznie do następstwa pod tytułem ogólnym. Należy przy tym wyjaśnić, że następstwo prawne może być pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna), albo pod tytułem szczególnym (sukcesja syngularna).

Uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia jest ściśle związane ze sposobem w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste - w zamian za wywłaszczoną nieruchomość lub na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i nie przysługuje osobom, które nabyły użytkowanie wieczyste na podstawie umowy sprzedaży, zamiany czy darowizny.

Nabywca nie może odkupić uprawnienia do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność wraz z nabyciem użytkowania wieczystego. Na podobnym stanowisku stoi orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2001 r. sygn. akt I SA 741/00, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 651/07 uznał, że pojęcie "następcy prawnego" użyte w art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności musi być interpretowane jako następstwo prawne pod tytułem ogólnym. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że pojęcie "następcy prawnego" w art. 5 dotyczy tylko spadkobiercy, ponieważ związane jest z osobą, a nie z prawem użytkowania wieczystego.

W orzecznictwie wskazano, że nabywca pod tytułem indywidualnym nabywa jedynie prawo użytkowania wieczystego przysługujące poprzednikowi prawnemu, nie zaś podmiotowy przywilej rekompensujący poprzednikowi prawnemu utratę prawa własności do gruntu. Takie rozumienie pojęcia następcy prawnego zaakceptował też Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że interpretacja art. 5 ustawy ma cechy trwałej i ustalonej w orzecznictwie, zaś orzecznictwo sądów jest jednolite (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt Ts 104/09).

Należy przy tym zauważyć, że następcą prawnym spółdzielni mieszkaniowej w ramach tzw. sukcesji uniwersalnej może być tylko inna spółdzielnia [...], gdyż to ona przejmuje ogół praw i obowiązków dotychczasowej spółdzielni zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1443).

W związku z powyższym nie można stwierdzić, aby właścicielom wyodrębnionych lokali o numerach [...] przysługiwało nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż nabyli użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości w drodze sukcesji syngularnej, a tym samym nie są następcami prawnymi Spółdzielni [...] w W., w rozumieniu przepisu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Organ dodał, że w sytuacji, gdy do nieruchomości ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego gruntu w formie niepodzielnych udziałów, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich istniejących udziałów w użytkowaniu wieczystym.

Przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności dla jednego ze współużytkowników wieczystych, skutkowałoby tym, że pozostali współużytkownicy wieczyści posiadaliby swoje prawo użytkowania wieczystego na prywatnej własności, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 232 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 121), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym.

Właściciele wyodrębnionych lokali o numerach [...], tj. B. O., M. S. i M. M. nie spełniają warunków ustawy określonych w art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do nieodpłatnego przekształcenia, tym samym nie można orzec o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości w udziale przysługującym Spółdzielni [...] w W., gdyż zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na gruncie obowiązującego porządku prawnego nie można doprowadzić do takiego rozporządzania prawami do gruntu, które prowadziłoby do powstania współwłasności współużytkowania wieczystego na tym samym gruncie (wyrok NSA z dnia 8 marca 2000r., sygn. akt I SA 631/99).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji . Wskazała , że ma ustawowy obowiązek realizowania roszczeń swoich członków o ustanowienie odrębnej własności lokalu i jego przeniesienie (nieodpłatnie) na członka spółdzielni (wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości). Podkreśliła przede wszystkim , że przez tę czynność nie można uznać, że członkowie Spółdzielni, którzy stali się współużytkownikami wieczystymi gruntu pod budynkiem, są następcami prawnymi w drodze sukcesji syngularnej, co wyklucza możliwość skorzystania przez nich z dobrodziejstwa nieodpłatnego przekształcenia tego prawa w prawo własności. Zarzuciła , że stanowisko organu I instancji przesądza bezprawnie , że Skarżąca nie ma możliwości faktycznego zrealizowania przysługującego jej prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...]

Ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji Kolegium uznało za prawidłowe.

Zdaniem organu przywilej uprawniający do skorzystania z instytucji nieodpłatnego przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności należy rozumieć w sposób ścisły, stanowiący wyjątek od zasady ustanowionej w przepisie art. 4 przywoływanej ustawy.

Zasadą wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2005 r. jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za opłatą, którą osoba na rzecz, której prawo to zostało przekształcone obowiązana jest wnieść na rzecz dotychczasowego właściciela. Podmioty wskazane w art. 5 ustawy są przez ustawodawcę traktowane w sposób szczególny. Zostały one bowiem pozbawione prawa własności. Celem przyznania prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było wyrównanie szkody wynikłej z przymusowego pozbawienia prawa własności w zamian za użytkowanie wieczyste. Celu tego nie sposób realizować wobec osoby, która w drodze czynności cywilnoprawnej nabyła prawo użytkowania wieczystego.

Kolegium podkreśliło , że wykładnia celowościowa art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wskazuje w sposób niezbity, że nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, aby traktować na zasadach preferencyjnych następcę prawnego w drodze sukcesji syngularnej dotychczasowego użytkownika wieczystego, któremu oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie. Taka bowiem interpretacja pojęcia "następca prawny", przy której obejmowano by w odniesieniu do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tym pojęciem także nabywcę tego prawa w drodze czynności cywilnoprawnej stanowiłaby niczym nieuzasadnione i nie znajdujące żadnej podstawy w zasadach sprawiedliwości przywileje dla tej kategorii osób. (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r. 1 OSK 1687/07).

Jako oczywiste organ uznał, że poprzez sprzedaż użytkowania wieczystego, dotychczasowy użytkownik nie przenosi przecież na następcę tytułu osoby wywłaszczonej. Umowa notarialna sprzedaży, zamiany, darowizny przenosi wyłącznie na nabywcę określone w niej prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na nabywcę tytułu "osoby wywłaszczonej". Skoro zasadę taką uznać należy za niekwestionowaną w stosunku do pojęcia "następcy prawnego" użytego w art. 5, dotyczącą wyłącznie spadkobierców (sukcesorów uniwersalnych) użytkowników wieczystych czyli podmiotów związanych z osobą a nie z prawem użytkowania wieczystego, tym bardziej dotyczyć powinna samych użytkowników wieczystych-osób wywłaszczonych.

Kolegium wskazało , że w przedmiotowej sprawie niespornym pozostaje fakt, że właściciele lokali o nr [...], [...] oraz [...] nabyli prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości od Spółdzielni [...] na rzecz której ustanowiono użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w drodze sukcesji syngularnej.

Pojęcie "następcy prawnego" użyte w art. 5 ustawy musi być interpretowane jako następstwo pod tytułem ogólnym, ponieważ przepis ten mówi o pewnej kategorii osób, którym w szczególnych okolicznościach oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Jest to zatem następstwo związane z osobą uprawnioną, (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r. I OSK 1687/07). Czymś innym jest natomiast prawo do odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które zgodnie z art. 1 tej ustawy nie zawiera ograniczeń.

Nieodpłatne przekształcenie w zamyśle ustawodawcy stanowi rodzaj swoistej rekompensaty za utratę prawa własności i w rezultacie jego przywrócenie bez dodatkowych nakładów. Tak więc nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z nieodpłatnego przekształcenia prawa, a tylko ten, który otrzymał użytkowanie wieczyste nieruchomości w zamian za odjęcie w trybie administracyjnym własności nieruchomości. Ograniczenie to należy odnieść także do następców prawnych, nie każdy bowiem przypadek następstwa prawnego będzie uprawniał do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości, a jedynie następstwo pod tytułem ogólnym. Podkreślenia zdecydowanie wymaga, że następca pod tytułem ogólnym jest z mocy prawa kontynuatorem praw spadkobiercy. Korzystanie przez spadkobiercę z instytucji uregulowanej w art. 5 ustawy uzasadnione jest tym, że wstępuje on w prawa swego "poprzednika" prawnego, z których ten nie mógł korzystać. Inna sytuacja zachodzi w przypadku sukcesji pod tytułem szczególnym, która nie wywołuje takich skutków jak w przypadku sukcesji uniwersalnej, (wyrok NSA z 27 listopada 2008 r. I OSK 1752/07)

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

Orzeczeniu temu zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 3 Prawa spółdzielczego oraz art. 1714 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1222), poprzez przyjęcie, że przeniesienie przez spółdzielnię mieszkaniową na członka spółdzielni posiadającego spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu prawa własności lokalu na podstawie art. 1714 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stanowi rodzaj sukcesji syngularnej i wyłącza możliwość uznania osoby, na rzecz której przeniesiono prawo własności za następcę prawnego spółdzielni mieszkaniowej,

- przepisów postępowania, a to art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu i powielenie jedynie argumentacji przytoczonej w zaskarżonej decyzji organu I instancji

- art. 2 Konstytucji RP - a to zasady sprawiedliwości społecznej

Uzasadniła, że zaprezentowane przez SKO w W. stanowisko nie uwzględnia w ogóle faktu, że wszystkie powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia sądów administracyjnych zapadły na gruncie art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Natomiast nie ma ogólnie dostępnych orzeczeń, które zapadłyby na podstawie art. 5 pkt 2 tej ustawy. Nie ma więc wypowiedzi judykatury, w których przytoczone wyżej twierdzenia w 4 zakresie wykładni pojęcia "nabywca prawny" skonfrontowane zostałyby ze specyfiką uzyskania prawa własności lokalu spółdzielczego w wyniku przeniesienia tego prawa przez spółdzielnię w oparciu o art. 1714 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

W świetle tego przepisu nie mamy do czynienia z klasycznym "zbyciem" przez Spółdzielnię udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości. Przede wszystkim, przeniesienie tego prawa jest dla Spółdzielni obligatoryjne, o ile członek Spółdzielni zgłosi taki wniosek. Powołany przepis ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych ustanawia bowiem dla członka Spółdzielni, któremu służy spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, roszczenie o przeniesienie prawa własności (w tym wypadku wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości), które Spółdzielnia ma obowiązek zrealizować. Spółdzielnia nie może uchylić się od realizacji tego roszczenia, gdyż w takim wypadku wyrok sądowy zastąpi jej oświadczenie woli (art. 491 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych).

Po drugie, do przeniesienia prawa na członka Spółdzielni dochodzi w istocie nieodpłatnie, a to z tego powodu, że członek taki już wcześniej, wnosząc wkład budowlany, pokrył koszty budowy zajmowanego lokalu (w tym także koszty związane z nabyciem prawa do gruntu).

Ponadto, należy wskazać, że zgodnie z art. 3 Prawa spółdzielczego majątek spółdzielni stanowi własność zrzeszonych w niej członków. To członkowie Spółdzielni [...] " byli więc właścicielami nieruchomości przy ul. [...] i to oni właśnie utracili tę własność na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z 1945 r. To również członkowie Spółdzielni, którzy zgodnie z przywołanym przepisem art. 3 Prawa spółdzielczego są właścicielami majątku spółdzielni nabyli łącznie, jako Spółdzielnia, prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

Nie można zatem, w tej szczególnej sytuacji uznać, iż członkowie Spółdzielni, którzy na skutek przyznanego im przez ustawę o spółdzielniach mieszkaniowych roszczenia o przeniesienie prawa własności lokalu, stali się - nieodpłatnie - współużytkownikami wieczystymi gruntu pod budynkiem, nie są następcami prawnymi Spółdzielni w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. O tym, iż nie ma w takiej sytuacji miejsca klasyczne "zbycie" udziału świadczy także fakt, iż ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie posługuje się pojęciem "zbycie", lecz pojęciem "przeniesienie" prawa, co oznacza, że w tej szczególnej sytuacji członek spółdzielni wstępuje w ogół przeniesionych na niego praw i obowiązków, w tym również w określone w art. 5 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości prawo do nieodpłatnego przekształcenia i staje się w tym zakresie "następcą prawnym" spółdzielni mieszkaniowej.

Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącej SKO w W. błędnie zinterpretowało pojęcie "następstwa prawnego" w odniesieniu do treści art. 5 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Ponadto, nie przeprowadzając w ogóle analizy podniesionych w odwołaniu zarzutów, a jedynie powielając twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, bez ich skonfrontowania z tymi zarzutami, SKO w Warszawie dopuściło się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie w pełni z przyczyn w niej podniesionych.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 z późn. zm.)".

Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ.LEX nr 1325761)

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167)

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw.

Reasumując powyższe, zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. (tak NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. o sygn. II OSK 2720/11, publ. LEX nr 1145626).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy nie zastosował się do zasad przedstawionych powyżej.

W pierwszym rzędzie podkreślić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ograniczyło się do przedstawienia jedynie konkluzji przebiegu postępowania przed organem I instancji i poinformowania o fakcie wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy . Kolegium ani nie ustaliło stanu faktycznego sprawy ani też nie wskazało dowodów, na postawie których ustalono kluczowe zagadnienia rozstrzygnięcia ze wskazaniem przepisów prawa , które miały w niej zastosowanie .

Organ II instancji , w miejsce ponownego rozpoznania całości sprawy , ograniczył swoje stanowisko do stwierdzenia , że " W przedmiotowej sprawie niespornym pozostaje, że właściciele lokali nr [...] nabyli prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości od Spółdzielni [...] w W. , na rzecz której ustanowiono użytkowanie wieczyste w trybie art.7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta Warszawy , w drodze sukcesji syngularnej . " i na tym zakończył zarówno swoje ustalenia faktyczne jak i rozważania prawne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie zawarł żadnych uwag do kwestii odmownego rozstrzygnięcia wniosku Spółdzielni , jak również pominął wszystkie zgłoszone przez stronę zarzuty sprecyzowane w jej wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy .

Na marginesie wskazać jednie należy , że Kolegium zaniechało nawet wskazania, czy podziela ustalenia faktyczne organu I instancji i zaprezentowaną przez ten organ ocenę. Z literalnej treści uzasadnienia organu II instancji wynika, że nie dokonywał on ponownego rozpoznania sprawy a jedynie , w wąskim zresztą zakresie, ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji.

Powyższe uchybienia determinują wniosek , że ocena pozostałych zarzutów skargi jest na tym etapie postępowania przedwczesna.

Stwierdzone naruszenie prawa procesowego dało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), gdyż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.