Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 143/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...].12.2017 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) – dalej jako: "u.p.b.", po rozpatrzeniu odwołań: Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" we [...] (dalej jako "skarżąca" lub "Wspólnota") i M. S.-G. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].08.2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla przebudowy garażu podziemnego przy ul. [...] we [...] (dz. nr [...]), umorzył postępowanie odwoławcze.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że garaż podziemny (budowla podziemna) znajduje się na działce nr [...]. Narożnik południowy garażu znajduje się na działce nr [...] (po podziale nieruchomości, w związku z budową budynków mieszkalnych przy ul. [...]). Organ administracji architektoniczno-budowlanej odstąpił od żądania wskazania przez inwestora zgody współwłaścicieli działki nr [...] - Wspólnoty Mieszkaniowej z uwagi na fakt, że roboty budowlane polegają na przebudowie części garażu podziemnego - wydzielonego pomieszczenia technicznego i dotyczą wnętrza garażu, którego właścicielem jest [...] sp. z o.o. Organ uznał, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania wnioskowaną nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że opisana decyzja została doręczona Wspólnocie Mieszkaniowej, która w odwołaniu zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2) w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2) u.p.b., poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w wydaniu inwestorowi, pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę fragmentu garażu podziemnego przy ul. [...] we [...] (dz. nr [...]), mimo iż inwestor nie wykazał się i nie przedstawił do akt sprawy zgody członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we [...], która jest właścicielem działki nr [...], a także przez to współwłaścicielem garażu podziemnego, w którym mają zostać przeprowadzone prace, co winno skutkować odmową dla inwestora, zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto sformułowano zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych oraz wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a także brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego, w sytuacji gdy nie zawiera on wskazań, jaki wpływ będą miały zakładane prace, polegające m.in. na przecięciu stropu oraz ławy fundamentowej, na bezpieczeństwo i stan techniczny zlokalizowanej na działce nr [...] – część garażu podziemnego, w którym mają być prowadzone prace, ale też na bezpieczeństwo i stan techniczny zlokalizowanych na działce nr [...] – sąsiedniego budynku garażu podziemnego bezpośrednio przylegającego do garażu, w którym mają być przeprowadzone prace, a także budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].12.2017 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ II instancji wskazał, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 u.p.b., który ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 u.p.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W świetle przedstawionej definicji strony postępowania i obszaru oddziaływania obiektu, o naruszeniu uzasadnionych interesów skarżącego można mówić wówczas, gdy na podstawie obowiązujących przepisów, a w szczególności ustawy - Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), możliwe jest ustalenie naruszenia konkretnego przepisu prawnego. W świetle takiego stanowiska organ odwoławczy dokonał analizy usytuowania planowanego obiektu i związanego z tym obszar oddziaływania. Ustalił, że inwestycji polega na przebudowie garażu podziemnego, który jest własnością inwestora. Obejmuje ona wybudowanie dwóch ścian opartych na oddzielnych ławach fundamentowych. Powołując się na przedłożoną przez inwestora dokumentację organ odwoławczy uznał, że inwestycja dotyczy jedynie działki inwestora, tj. nr [...]. Skoro zakres planowanych do wykonania robót budowlanych, nie ma wpływu na zagospodarowanie działki będącej współwłasnością skarżących, organ odwoławczy uznał, że obszar oddziaływania planowanych prac budowlanych nie obejmuje działki nr [...]. Wobec tego Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada przymiotu strony postępowania. Wskazano przy tym na brak wykazania przez Wspólnotę przepisu, który stanowiłby o tym, że obszar oddziaływania inwestycji rozciąga się na działkę nr [...]. Ponadto zwrócono uwagę na dołączoną do projektu budowlanego ekspertyzę techniczną, z której wynika brak takiego wpływu. Z tych też powodów ani Wspólnota Mieszkaniowa ani też pojedynczy jej członkowie nie posiadają legitymacji do działania w sprawie. Wobec powyższego nie może skutecznie uruchomić postępowania przed organem wyższej instancji, ponieważ odwołanie nie pochodzące od strony, nie jest odwołaniem prawnie skutecznym, umożliwiającym podjęcie instancyjnej kontroli decyzji nieostatecznej przez organ drugiej instancji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" we [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.p.b. mające wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do przyjęcia, że skarżąca strona nie posiada legitymacji do działania w sprawie, albowiem nie wykazała, jaki przepis stanowi o tym, że obszar oddziaływania zamierzonej inwestycji rozciąga się na działkę nr [...], podczas gdy ogół mieszkańców tworzących Wspólnotę pozostaje współwłaścicielami nieruchomości sąsiedniej (od strony południowej), tj. działki oznaczonej numerem [...], pod powierzchnią której znajduje się część garażu podziemnego stanowiącego przedmiot decyzji organu I instancji nr [...]. W konsekwencji nie sposób uznać stanowiska organu odwoławczego, jak również organu I instancji za trafne, kiedy w istocie garaż podziemny objęty pozwoleniem na budowę stanowi część składową działki oznaczonej numerem [...], wobec czego członkowie skarżącej Wspólnoty pozostają również współwłaścicielami garażu podziemnego. W związku z powyższym niewątpliwym pozostaje, że Wspólnocie przysługuje przymiot strony postępowania. Toteż wydanie pozwolenia na budowę, w świetle art. 32 ust. 3 pkt 2) oraz art. 33 ust. 2 pkt 2) u.p.b. wymagało wcześniejszej zgody członków skarżącej Wspólnoty, tj. współwłaścicieli garażu podziemnego, która w okolicznościach sprawy nie została udzielona, co oznacza naruszenie przez organ odwoławczy również wymienionych przepisów u.p.b. poprzez ich niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy.

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt. 3) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie przez organ norm prawa budowlanego, przywołanych w pierwszym zarzucie, nie dawało podstaw do podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na wydaniu przez organ odwoławczy, jak również organ I instancji decyzji administracyjnych zupełnie odmiennych w treści od dotychczas wydawanych w sprawach w takim samym stanie faktycznym i prawnym, dotyczącym de facto tożsamych wniosków [...] sp. z o.o. składanych w latach poprzednich, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia fundamentalnej zasady zaufania obywateli do władzy publicznej. Na wniosek [...] sp. z o.o. jak dotąd toczyły się co najmniej cztery postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia w istocie zbieżnego z tym, którego przedmiot stanowi niniejsze postępowanie. Trzy poprzednie sprawy kończyły się: decyzją Wojewody [...] z dnia [...].05.2014 r., nr [...]; decyzją Wojewody [...] z dnia [...].11.2014 r., nr [...] oraz decyzją Wojewody [...] z dnia [...].06.2016 r., nr [...]. Naruszenie zasady, o której mowa w tym zarzucie wynika z faktu, że w toku trzech wymienionych spraw organy administracji publicznej, zarówno I, jak i II instancji wydawały decyzje negatywne dla [...] sp. z o.o., wychodząc z założenia, że współwłaścicielami garażu podziemnego pozostają również członkowie skarżącej Wspólnoty, w skutek czego koniecznym jest uzyskanie zgody Wspólnoty na realizację jakichkolwiek inwestycji związanych z garażem podziemnym. Mimo podejmowania dotychczas takich rozstrzygnięć organy orzekające w niniejszej sprawie zupełnie - bez uzasadnienia - zmienił swoją praktykę, sprowadzającą się w istocie do wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji rażąco sprzecznej z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie przygotowawczym z dnia [...].06.2018 r., stanowiącym odpowiedź [...] sp. z o. na skargę, pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi. Zgadzając się z poglądem wyrażonym przez Wojewodę, że skarżąca Wspólnota nie posiada przymiotu strony, co powinno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego, uczestnik postępowania wskazał m.in., że inwestycja nie będzie realizowana na działce Wspólnoty, a nadto inwestycja nie wprowadza ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Według uczestnika postępowania, Wspólnota nie wykazała, że decyzja naruszyła jej indywidualny interes prawny, ponieważ na podstawie akta sprawy, a w szczególności dokumentacji projektowej, nie można stwierdzić naruszeń przez inwestycję wymogów techniczno-budowlanych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady superficies solo cedit oraz zarzutu, że garaż podziemny nie stanowi wyłącznej własności inwestora ze względu na "konstrukcyjną jednolitość obiektu", uczestnik postępowania stwierdził, że taki zarzut nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa, jak również w praktyce orzeczniczej Sądu Najwyższego dotyczącej zakresu prawa rzeczowego. Wskazał, że w sprawie bezsporne jest to, że właścicielem działki nr [...] jest Wspólnota, zaś inwestor jest właścicielem działki nr [...]. W przestrzeni obu tych działek znajduje się budynek, który nie został podzielony. W konsekwencji powyższego, żadna z jego "części", znajdujących się po obu stronach granicy nieruchomości, nie spełnia wymagań niezbędnych do uznania jej za budynek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zauważono dalej, że błąd geodety popełniony kilka lat temu, w wyniku którego fragment parkingu podziemnego został wpisany w działkę nr [...], nie był połączony z podziałem budowli, zatem zmianie uległa jedynie osoba właściciela nieruchomości gruntowej. W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego (por. wyrok z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. III CZP 27/07), nie powinno budzić wątpliwości, że przed dokonaniem przez geodetę podziału, obiekt budowlany (tj. garaż podziemny) był budynkiem stanowiącym część składową gruntu (art. 48 k.c.), natomiast po feralnym podziale, żaden z fragmentów parkingu podziemnego, znajdującego się na dwóch działkach ([...] i [...]), nie spełniał wymagań niezbędnych do uznania każdej z tych części za budynek w rozumieniu prawa cywilnego (tj. części, które mogłyby stanowić część składową działek nr [...] i nr [...]). O wyodrębnieniu nieruchomości budynkowej decyduje również odrębność podmiotowa, której w przedmiotowej sprawie brak. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt IV CSK 278/11, uczestnik postępowania stwierdził, że po podziale geodezyjnym, na obu działkach, posadowione są struktury, niebędące w granicach każdej z tych nieruchomości budynkami w rozumieniu prawa cywilnego. Jak wskazano w tym orzeczeniu, takie sytuacje występują niekiedy w praktyce sądowej, jako następstwo różnorodnych okoliczności faktycznych i prawnych. Jest to z pewnością stan, który stwarza komplikacje natury prawnej, lecz z całą pewnością nie oznacza, jak twierdzi skarżąca Wspólnota, że prawo własności Wspólnoty rozciąga się na większą część parkingu znajdującego się na działce nr [...]. Dla takiej argumentacji nie można znaleźć w żadnym wypadku uzasadnienia prawnego, w szczególności na gruncie prawa rzeczowego

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z [...].12.2017r., umarzająca postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Prezydenta [...] z [...].08.2017 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla przebudowy garażu podziemnego przy ul. [...] we [...] (działka nr [...]). Wobec kontroli legalności takiego rozstrzygnięcia należy mieć na uwadze, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest możliwe w następujących sytuacjach: gdy strona skutecznie cofnie odwołanie, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz gdy niemożliwym jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a.

Rozpatrując odwołanie strony, organ administracji może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu II instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodzić się trzeba z organem, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Sąd orzekający podziela tezę wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest więc ustalenie czy Wspólnota Mieszkaniowa posiada przymiot strony postępowania o udzielenie pozwolenia na przebudowę garażu podziemnego, polegającą na wybudowaniu dwóch ścian opartych na oddzielnych ławach fundamentowych i oddylatowanych od istniejącej płyty/stopy fundamentowej i płyty stropowej, celem wydzielenia pomieszczenia technicznego. Poza zakresem kontroli na tym etapie postępowania pozostaje natomiast ocena spełnienia przez inwestora wymogu legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przesądzie dopiero posiadania przymiotu strony postępowania przez skarżącą Wspólnotę, zobowiąże organ odwoławczy - w ponownym postępowaniu - do odniesienia się do tych zarzutów odwołania, w których zakwestionowano prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wyrażenia w tym zakresie stanowiska.

Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 u.p.b., w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dokonując interpretacji tego przepisu wyrazić należy stanowisko, że wówczas, gdy inwestor nie wywodzi swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z prawa własności albo z wyłącznego prawa własności nieruchomości, to stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinni być także wszyscy właściciele takiej nieruchomości. Wyinterpretowana w powyżej wskazany sposób reguła ogólna może ulegać modyfikacjom wynikającym z konstrukcji prawnej dotyczącej struktury własnościowej obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę. Jak zauważył uczestnik postępowania, w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze stanem prawnym, który stwarza komplikacje natury prawnej. Na działce nr [...] – należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej oraz na działce nr [...] – należącej do inwestora [...] sp. z o.o. znajduje się obiekt budowlany – parking podziemny, który nie został podzielony. Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego rozstrzyganie zagadnienia, komu przysługuje prawo własności obiektu budowlanego posadowionego na dwóch nieruchomościach w sytuacji, gdy granica wyznaczona na gruncie przebiega w obrębie tego obiektu nie dzieląc go na samodzielne części. Zaistnienie takiej sytuacji faktycznej i prawnej uzasadnia zatem powołaną wykładnię art. 28 ust. 2 u.p.b. i posłużenie się argumentacją z większego na mniejsze, zgodnie z którą skoro ustawodawca w tym przepisie chroni interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, to tym bardziej zasługują na ochronę interesy właścicieli nieruchomości bezpośrednio podlegającej działaniom inwestora. Ponadto taka wykładnia jest konsekwencją realizowanej w Prawie budowlanym ochrony własności nieruchomości przed zabudową przez osobę nieuprawnioną. Ochrona ta jest realizowana przede wszystkim poprzez zasadę, według której inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 u.p.b.). Aby ochrona ta była rzeczywista i efektywna konieczne jest w postępowaniu z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, który nie jest wyłącznym (w sensie formalnoprawnego wyodrębnienia i uwidocznienia w księdze wieczystej) właścicielem obiektu budowlanego zapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim właścicielom nieruchomości, na których znajduje się sporny parking podziemny - w myśl zasady superficies solo cedit.

Uzupełniając przedstawioną w tym miejscu argumentację przyjdzie zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 20 u.p.b., obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 u.p.b. zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu. Terminem "obszar oddziaływania obiektu" posłużono się również w art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Ustalenie granic obszaru oddziaływania obiektu następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji. W tym zakresie nie można nie zauważyć, że wydzielenie pomieszczenia technicznego niewątpliwie spowoduje, że Wspólnota Mieszkaniowa nie będzie mogła korzystać z tej części działki nr [...] w dotychczasowy sposób (dla podziemnego garażu wydano pozwolenie na użytkowanie). Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy faktycznie w ten sposób Wspólnota mogła i czy korzystała z tej części podziemnego garażu. Ponadto okoliczność, że projektowane roboty budowlane w postaci wykonania dwóch podwójnych (odylowanych od siebie) ścian zachowują odległości przewidziane w przepisach technicznych, nie przesądza o tym, że skutki zrealizowania tychże robót – w następstwie których powstanie pomieszczenie techniczne o wymiarach [...] cm oraz następstwa istnienia i funkcjonowania tego pomieszczenia (o zmienionej strukturze i przeznaczeniu), ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której zostaną realizowane objęte zezwoleniem roboty budowlane, a także że nie będą one miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich. W zaskarżonej decyzji organ II instancji ograniczył się w tym zakresie do ogólnego powołania się na ekspertyzę techniczną dołączoną do projektu budowlanego. Organ nie wypowiedział się m.in. na temat dylatacji, która wykonana będzie nie tylko w obszarze płyty fundamentowej i stropowej ale także w obrębie ścian zewnętrznych garażu podziemnego. Okoliczność, że ściany spornego garażu podziemnego nie są wspólne ze ścianami garażu podziemnego znajdującego się na działce nr [...] i nr [...], nie oznacza, że wykonanie dylatacji w obrębie tychże ścian zewnętrznych – w zakresie odziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. - zamyka się w obrębie działki nr [...]. Zabrakło zatem w sprawie analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego i jego usytuowania względem innych obiektów, które bezpośrednio z nim sąsiadują. Samo zachowanie odległości wymaganych przepisami o warunkach technicznych nie zawsze przesądza o możliwym oddziaływaniu bądź braku oddziaływania inwestycji na otoczenie. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu powinno zawsze następować w szerszym kontekście, tj. w kontekście wszystkich przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu określonego terenu.

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że co prawda organ odwoławczy stanowczo stwierdził, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę nie narusza w stosunku do budynku skarżącej Wspólnoty przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednak z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a. nie odniósł się do tych zarzutów odwołania, w których powołano się na odstąpienie od dotychczasowego stanowiska wyrażonego w decyzjach Wojewody [...] z [...].05.2014 r., nr [...], z [...].11.2014 r., nr [...] oraz z [...].06.2016 r., nr [...]. Dostrzegając odmienność przedmiotów postępowań zakończonych wskazanymi decyzjami w porównamy z niniejszą sprawą, przyjdzie jednak zaważyć, że Wojewoda konsekwentnie wyrażał w tych rozstrzygnięciach jednoznaczny podgląd o tym, że ze względu na szczególne usytuowanie garażu podziemnego, nie stanowi on przedmiotu odrębnej własności. Wskazywał wówczas, że część garażu należy do inwestora, pozostała część do Wspólnoty, co jednak nie zmiana faktu, ze garaż stanowi pod względem konstrukcyjnym jednolity obiekt. Od takiego stanowiska odszedł Wojewoda w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że przedmiotem inwestycji jest przebudowa garażu podziemnego, który jest własnością inwestora. W ocenie Sądu, podejmując zaskarżoną decyzję organ odwoławczy winien w jej uzasadnieniu zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz umotywować jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności wskazać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione a innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Pominięcie zatem w uzasadnieniu decyzji szczegółowych rozważań na temat powodów odstąpienia od dotychczas wyrażanego poglądu na temat tego, że podziemny parking nie stanowi odrębnej własności lecz tworzy pod względem konstrukcyjnym jednolitą konstrukcję, a więc okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi podstawę do stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W realiach kontrolowanej sprawy nie można również zapominać o tym, że właściwe stosowanie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych", polegać powinno na wyznaczeniu każdorazowo tego obszaru dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej indywidualnych cech, co zapobiega automatyzmowi w ustalaniu kręgu stron postępowania. W takim przypadku nie można uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich. Należy zbadać samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora. To że inwestor "oddzieli" część podziemnego garażu, która znajduje się na działce [...], poprzez zlokalizowaniu na niej dwóch ścianek działowych, nie oznacza, że nie będzie takiego odziaływania na działkę nr [...]. Tak więc przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organ odwoławczy powinien był przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale zbadać, czy inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tej części garażu podziemnego, która niewątpliwie wchodzi w skład działki nr [...] i objęta jest pozwoleniem na użytkowanie garażu podziemnego.

Wbrew stanowisku uczestnika postępowania, na etapie ustalenia przymiotu strony nie jest koniecznym stwierdzenie i wykazanie, że na skutek realizacji inwestycji doszło do pogorszenia się stanu technicznego budynku skarżącej Wspólnoty.

Reasumując dotychczasowe rozważania i uwzględniając za orzecznictwem, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę - wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (vide wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., II OSK 1481/09), w ocenie Składu orzekającego, Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" we [...] posiada przymiot strony postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla przebudowy garażu podziemnego przy ul. [...] we [...] (dz. nr [...]). Takie stanowisko nie przesądza kwestii legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to odrębne zagadnienie, wymagające dopiero zbadania przez organ odwoławczy. Nie wypowiadając się więc na temat kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należało uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.p.b. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy w sposób merytoryczny - biorąc pod uwagę powyższe rozważania – rozpozna i rozstrzygnie sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze. zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 przywołanej ustawy.