Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 18/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie AWSA : Janusz Kasprzycki Kazimierz Bandarzewski / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2005 r. sprawy ze skarg H.D. oraz M.P. i J.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 listopada 2001 r. znak : [...] w przedmiocie przedłożenia oceny technicznej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2000r. J.P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem realizacji przez H. i M.D. następujących obiektów budowlanych i budowli: zbiornika na nieczystości płynne (szamba), wolno stojącej ubikacji, składowiska obornika (płyty pod to składowisko), garażu, nadbudowy pomieszczenia mieszkalnego i śmietnika, a także zwrócił się o określenie sposobu zabezpieczenia przestrzeni między budynkiem nr [...] (będącym własnością M. i J.P. ) a budynkiem nr [...] (będącym własnością H. i M.D. ). Składający wniosek sugerował, że miała miejsce samowola budowlana.

W toku postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził dowód w postaci oględzin nieruchomości i w protokole z tak przeprowadzonego dowodu potwierdzono okoliczność wybudowania ww. obiektów i budowli. Strony uczestniczące w przeprowadzeniu tego dowodu odmiennie określały datę ich wybudowania. Państwo D. twierdzili, iż obiekty te wybudowano około 40 lat temu, pełnomocnik państwa P. - 1,5 roku lub 2 lata temu. Strony podpisując protokół zastrzegły, że nie zgadzają się z wyjaśnieniami strony przeciwnej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2000r. znak [...], działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994r, Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 4141 ze zm.) zobowiązał H.D. do dostarczenia do dnia 10 października 2000r. do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego następujących dokumentów: uzgodnionej z rzeczoznawcą do spraw ochrony przeciwpożarowej oceny technicznej określającej sposób zlikwidowania wolnej przestrzeni między budynkiem mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym na działce nr 1 a budynkiem nr [...] znajdującym się na działce nr 2 , która to przestrzeń powstała w wyniku odstępstwa od zatwierdzonego projektu i jest sprzeczna z zasadami sztuki budowlanej; oceny technicznej prawidłowości i szczelności zbiornika na nieczystości ciekłe (szamba) ze wskazaniem usunięcia ewentualnych wad oraz inwentaryzacji geodezyjnej wszystkich zabudowań na działce nr [...] w W. wraz z operatem pomiarowym uwzględniającym usytuowanie tych zabudowań od granic nieruchomości.' W uzasadnieniu wyjaśniono, że przestrzeń między budynkami nr [...] a [...] wynosi ok. 30 cm i jest sprzeczna z zatwierdzonym projektem. Stan ten wynika z zaniechania rozbiórki budynku nr [...]. Uznano za niezbędne nałożenie obowiązku sporządzenia oceny prawidłowości zbiornika na nieczystości, ponieważ zbiornik ten nie ma odpowietrzenia a przy tym zgłaszano zarzuty co do jego szczelności. W ocenie organu l instancji inwentaryzacja geodezyjna pozwoli na ustalenie prawidłowości usytuowania wszystkich zabudowań w stosunku do granic nieruchomości. Postanowienie to nie zostało podpisane organ administracyjny, ale inną osobę z zaznaczeniem skrótu "wz".

W aktach sprawy nie ma dowodu doręczenia tego postanowienia stronom.

Na postanowienie to zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła H.D. , żądając jego uchylenia i zarzucając dokonanie błędnych ustaleń podmiotowych co do wskazania osoby, na którą należy nałożyć obowiązek usunięcia złego stanu technicznego budynku nr [...]. Zdaniem H.D. , organy administracji powinny nałożyć na J. i M.P. obowiązek rozbiórki budynku nr [...]. Składająca zażalenie podniosła nieprawidłowość w zakresie nałożenia na nią obowiązku przedstawienia oceny technicznej prawidłowości i szczelności zbiornika na nieczystości ciekłe, ponieważ zbiornik ten jest szczelny, co potwierdzają rachunki za wywóz nieczystości. W zażaleniu zarzucono organowi l instancji bezprzedmiotowość nałożenia obowiązku sporządzania inwentaryzacji geodezyjnej dlatego, że wszystkie wybudowane budynki i budowle posiadają pozwolenia na budowę, na co załączono mapę ewidencyjną.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r., znak [...] uchylił, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126), zaskarżone postanowienie w części w ten sposób, że zniósł nałożony na H.D. obowiązek dostarczenia oceny technicznej wskazującej sposób zlikwidowania wolnej przestrzeni między budynkiem mieszkalnym nr [...] na działce nr 1 a budynkiem nr [...] na działce nr 2 oraz obowiązek przeprowadzenia inwentaryzacji geodezyjnej wszystkich zabudowań na działce nr 1 wraz z operatem pomiarowym. W postanowieniu tym utrzymano obowiązek sporządzenia oceny technicznej prawidłowości i szczelności szamba, przesuwając termin do dostarczenia tego dokumentu na dzień 31 stycznia 2002r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na działce nr 1 znajdują się następujące obiekty budowlane i ich części: szambo, wolnostojąca ubikacja, składowisko obornika (płyta betonowa przeznaczona na ten cel), garaż blaszak, dobudowa do budynku mieszkalnego nr [...] oraz śmietnik. Organ odwoławczy uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał nieprawidłowej wykładni art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który to artykuł upoważnia do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia wyłącznie ocen technicznych i ekspertyz, nie zaś żądania do przedłożenia przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej oraz oceny technicznej wskazującej sposób zlikwidowania wolnej przestrzeni między budynkami nr [...] i [...].

W interpretacji organu odwoławczego art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nakłada możliwość dostarczenia przez inwestora odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz tylko w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Oceną techniczną nie jest przy tym ani ocena co do sposobu zlikwidowania wolnej przestrzeni między budynkami, ani inwentaryzacja geodezyjna. Nieprawidłowa odległość między budynkami nr [...] i [...] wynika zaś z odstępstw od pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nr [...] i w tym zakresie właściwy jest inny tryb postępowania. Nałożenie obowiązku sporządzenia oceny technicznej prawidłowości i szczelności zbiornika na nieczystości ciekłe uzasadniono brakiem dotychczas przeprowadzanych okresowych kontroli stanu technicznego tego ponad 30-letniego zbiornika, a także koniecznością jego konserwacji oraz wymaganiami ochrony środowiska. Postanowienie wysłano do stron w dniu 6 grudnia 2001 r.

Na postanowienie to w dniu 2 stycznia 2002r. skargę złożyła H.D. , wnosząc o jego uchylenie, a także zarzucając niesłuszność rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W ocenie skarżącej zbiornik na nieczystości ciekłe jest w pełni szczelny i na bieżąco kontrolowany. Wypływ nieczystości pochodzi ze zgromadzonej pryzmy obornika na działce M. i J.P. . Wskazano również na konflikt istniejący między stronami postępowania.

Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skargę wnieśli również M. i J.P. , zarzucając niesłuszność rozstrzygnięcia organu odwoławczego i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także utrzymania w mocy postanowienia organu l instancji. Skarżący domagają się również wyegzekwowania zamurowania wolnej przestrzeni między budynkiem nr [...] a nr [...]. W swojej skardze M. i J.P. nie kwestionują nałożenia na H.D., obowiązku sporządzenia oceny technicznej prawidłowości i szczelności zbiornika na nieczystości ciekłe (szamba). Zarzucają utrzymywanie stanu zagrożenia dla budynku skarżących (budynku nr [...]), nie uwzględnienie nieprawidłowego usytuowania nowopowstałych obiektów budowlanych, a także brak wzięcia pod uwagę naruszenia słupków granicznych przez H.D. i tym samym niszczenia trwałych oznaczeń granic nieruchomości. Państwo D. - w ocenie skarżących -zablokowali dostęp do przestrzeni między oboma budynkami.

W odpowiedzi na obie skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o ich oddalenie. W całości podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, w szczególności ponownie wyjaśnił, że art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego umożliwia jedynie nałożenie obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Podkreślił, że ocena techniczna jedynie odzwierciedla istniejący stan techniczny wyrobów bądź budynku i pozwala na stwierdzenie faktu istnienia zagrożenia bądź też braku zagrożenia. Ekspertyza zawiera zarówno elementy oceny technicznej, jak i propozycje rozwiązań ujawnionych problemów i usunięcia wad. Tych kryteriów nie spełniała ani ocena techniczna obejmująca sposób zlikwidowania wolnej przestrzeni, ani inwentaryzacja geodezyjna. Stan szczelności zbiornika na nieczystości ciekłe nie może zaś być inaczej ustalony jak tylko w drodze przeprowadzenia stosownych badań przez upoważnioną osobę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W tej sprawie organy administracji prowadząc postępowanie dopuściły się istotnych błędów tak w zakresie stosowania prawa proceduralnego (k.p.a.) jak i przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego).

Postępowanie administracyjne obejmuje sprawę administracyjną, której granice wyznacza bądź wniosek strony lub też określa je organ prowadzący postępowanie z urzędu. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie wnioskodawca zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. (dalej w skrócie PINB) z wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem wybudowania następujących obiektów budowlanych i budowli: zbiornika na nieczystości płynne (szamba), wolno stojącej ubikacji, składowiska obornika (płyty pod to składowisko), garażu, nadbudowy pomieszczenia mieszkalnego i śmietnika, a także zwrócił się o określenie sposobu zabezpieczenia przestrzeni między budynkiem nr [...] a budynkiem nr [...] (akta sprawy, karta nr [...]). Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego nie obejmowało więc w ogóle zagadnienia szczelności bądź prawidłowości stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe. Tak określone żądanie było następnie przedmiotem prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W aktach sprawy znajduje się bowiem kopia dowodu w postaci protokołu oględzin nieruchomości, z którego wynika, że dokonano sprawdzenia usytuowania poszczególnych ww. obiektów budowlanych i ustalenia daty ich wybudowania oraz dokumentów, na podstawie których zostały one wybudowane (akta sprawy, karta nr [...]). Po przeprowadzeniu tego dowodu PINB zaniechał dalszego wyjaśniania legalności wybudowania ww. obiektów budowlanych, za wyjątkiem nadbudowy pomieszczenia mieszkalnego, dla którego przedstawiono pozwolenie na budowę. Mimo tak prowadzonego postępowania, w ramach którego w ogóle nie badano prawidłowości stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe (brak dowodu na to w protokole z oględzin nieruchomości, akta karta nr [...]), PINB w swoim postanowieniu rozstrzygnął sprawę w zakresie nałożenia na skarżącą obowiązku sporządzenia ocen technicznych co do sposobu zlikwidowania wolnej przestrzeni między budynkami nr [...] i [...], oceny technicznej szczelności zbiornika na nieczystości ciekłe oraz sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej zabudowań na działce skarżącej (nr 3 ).

Tym samym w prowadzonym przez organy administracji postępowaniu w ogóle pominięto badanie, czy obiekty budowlane określone we wniosku J.P. zostały wybudowane zgodnie z prawem mimo, że to właśnie zbadanie legalności realizacji poszczególnych inwestycji budowlanych na działce skarżącej winno być podstawowym przedmiotem prowadzonego postępowania. Oba zaś organy administracji, wydając w tej sprawie postanowienia kończące postępowanie zarówno l-instancyjne jak i ll-instancyjne, nałożyli na skarżącą obowiązki w zakresie przedstawienia oceny stanu technicznego obiektów budowlanych mimo, że taki zakres rozstrzygnięcia ani nie był objęty żądaniem wnioskodawcy, ani też nie zostało w tym zakresie wszczęte postępowanie z urzędu. Taki sposób rozstrzygania spraw administracyjnych narusza samą istotę postępowania administracyjnego. Art. 61 k.p.a. określa sposoby wszczynania postępowania w sprawie - na wniosek bądź z urzędu. Jeżeli dane postępowanie jest wszczynane na wniosek, a w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ zamierza objąć tym postępowaniem jeszcze inną sprawę (inny przedmiot), wówczas organ ten jest zobowiązany do poinformowania o tym strony postępowania. Nie jest dopuszczalnym sytuacja, w której prowadząc postępowanie w sprawie legalności wybudowania danych obiektów, organ administracyjny w akcie administracyjnym kończącym to postępowanie zamieszcza rozstrzygnięcie obejmujące inną sprawę, jak np. ocenę stanu technicznego obiektu budowlanego. Sytuacja, w której strony nie są w trakcie postępowania informowane w jego przedmiocie, stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady dopuszczenia stron do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.).

Postanowienie PINB nie rozstrzyga o tym, czy wybudowanie obiektów budowlanych zostało dokonane zgodnie z prawem. Obowiązkiem organów administracji było przede wszystkim ustalenie, kiedy nastąpiło wybudowanie tych obiektów i stosownie do tego należało zastosować właściwe przepisy prawa budowlanego regulujące legalność wybudowanych obiektów zwłaszcza, że same strony odmiennie określały daty powstania poszczególnych obiektów.

Prawo budowlane odmiennie regulowało reżim prawny wybudowania niektórych obiektów objętych wnioskiem w zależności od tego, kiedy zostały one zbudowane (np. odmienna treść art. 29 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu do dnia 24 grudnia 1997r. i po tym dniu). Art. 29 ww. ustawy określa zaś katalog obiektów budowanych zwolnionych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed ich wykonaniem. Brak uwzględnienia całego wniosku J.P. oraz rozstrzygnięcie w zakresie nie objętym wcześniej prowadzonym postępowaniem nie są jedynymi uchybieniami w tej sprawie.

W swoim wniosku J.P. zawarł również żądanie określenia sposobu zabezpieczenia przestrzeni między budynkiem nr [...] a budynkiem nr [...]. W tym zakresie PINB nałożył obowiązek sporządzenia oceny technicznej sposobu zlikwidowania tej przestrzeni, natomiast organ odwoławczy uchylił ten obowiązek, tym samym w postanowieniu organu odwoławczego całkowicie pominięto w tej sprawie zakres żądania wnioskodawcy. Kontrolując postanowienie l-instancyjne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej w skrócie WINB) oparł swoje rozstrzygnięcie o treść art. 81 c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Organ odwoławczy dokonał oceny tylko co do prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia z uwagi na zamieszczoną w postanowieniu I-instancyjnym podstawę prawną prawa materialnego. Pominięto badanie prawidłowości bądź zasadności zastosowania podstawy prawnej przez PINB ze względu na treść żądania strony wszczynającego to postępowanie.

WINB nie zwrócił również uwagi na to, kto podpisał postanowienie PINB. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie jest podpisywane z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania danego postanowienia. Samo zaznaczenie "wz" oznacza, że podpisano to postanowienie "w zastępstwie". Prawu administracyjnemu nie jest znana instytucja podpisywania aktów administracyjnych "w zastępstwie". Jeżeli nie podpisuje danego postanowienia właściwy organ administracji, może udzielić upoważnienia do podpisywania danych aktów na rzecz pracowników urzędu (art. 268a k.p.a.), ale wówczas okoliczność działania z upoważnienia powinna być zamieszczona w podpisywanym akcie. W przypadku, gdy to nie PINB podpisywał postanowienie, inny pracownik Inspektoratu mógł je podpisać z zaznaczeniem, że czyni to z "upoważnienia PINB". To nie strona bowiem ma wykazywać bądź domyślać się, czy istotnie osoba podpisująca "w zastępstwie" posiada upoważnienie do podpisania danego aktu, ale w postanowieniu (decyzji) właściwego organu winna znaleźć się informacja, że dany akt został podpisany z upoważnienia właściwego organu.

Samo zaskarżone postanowienie WINB nie jest zgodne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. WINB uchylił bowiem postanowienie PINB w części dotyczącej rozstrzygnięcia (treści rozstrzygnięcia) i orzekł o nałożeniu jednego z obowiązków wynikających z uchylonego postanowienia, pozostawiając - czego należy jedynie domyślać się - uzasadnienie zawarte w uchylonym postanowieniu. Taki jednak sposób rozstrzygania sprawy nie znajduje potwierdzenia w treści postanowienia ll-instancyjnego. WINB powinien uchylić w całości zaskarżone postanowienie i orzec merytorycznie na nowo w sprawie. Uchylenie w części zaskarżonego postanowienia musiałoby spowodować wydanie orzeczenia merytorycznego w części uchylonej, a więc w tej sprawie uchylając dwa z trzech obowiązków nałożonych na stronę, organ odwoławczy miał obowiązek merytorycznie rozstrzygnąć w, zakresie tych uchylonych obowiązków. W tej zaś sprawie WINB co do uchylonych obowiązków wypowiedział się, iż ich nałożenie nastąpiło bez podstawy prawnej, ponieważ takiej podstawy nie zawiera art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie (tzn. uchylonych obowiązków) nastąpiło więc umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak podstawy prawnej do jego prowadzenia w tym zakresie.

Takiej zaś możliwości, to znaczy uchylenia zaskarżonego postanowienia w części i w tym zakresie umorzenia postępowania nie dopuszcza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który wprost nakazuje, aby uchylając w części postanowienie (decyzję) organ ma obowiązek orzec w tym zakresie co do istoty sprawy.

W istocie nie nastąpiło również utrzymanie w mocy uzasadnienia postanowienia l-instancyjnego przez WINB. Treść bowiem postanowienia I-instancyjnego i ll- instancyjnego wykazuje istotne różnice, w tym zasadzające się na interpretacji art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który to artykuł w postanowieniu PINB uzasadniał nałożenie trzech różnych obowiązków na stronę, a w postanowieniu WINB - tylko jednego obowiązku.

Kolejną wadą w tym postępowaniu jest niekompletność akt sprawy. W szczególności nie ma w aktach oryginału postanowienia l-instancyjnego, nie ma oryginału protokołu przeprowadzenia oględzin (lub chociażby potwierdzonego za zgodność z oryginałem), nie ma dowodów doręczenia postanowienia l-instancyjnego stronom, nie ma dowodów doręczenia postanowienia ll-instancyjnego stronom. Tym samym uniemożliwia to zbadanie np. zachowania ustawowych terminów do wniesienia zażalenia do WINB.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wątpliwości budzi również zastosowana w tej sprawie interpretacja art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym artykułem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Podstawą zastosowania powołanego art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do bądź jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. Powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego danego obiektu nie może wynikać jedynie z braku dowodów na przeprowadzoną kontrolę. Ustawodawca w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego posłużył się konstrukcją tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że przyznano organom administracji prawo do rozstrzygnięcia sposobu załatwienia danej sprawy w drodze odmiennych merytorycznie rozstrzygnięć. Zastosowanie jednej z możliwości, na jakie pozwala dany przepis, uzależnione jest od szczegółowego wykazania zasadności dokonanego przez organ wyboru. Innym słowy, skoro ustawodawca wskazał, iż organ "może" nałożyć obowiązek sporządzenia ocen i ekspertyz przez zobowiązanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego danego obiektu, to tym samym zobowiązał organ do szczegółowego wykazania, iż w danej sprawie zaistniała sytuacja wskazująca na powstanie "uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego" i organ decyduje się na nałożenie tego obowiązku. Gdyby brak przeprowadzenia okresowych kontroli obiektu był wystarczająca przesłanka do obligatoryjnego nakładania obowiązku sporządzenia opinii bądź ekspertyzy co do stanu technicznego takiego budynku - ustawodawca dałby temu wyraz w art. 81 c ust. 2 lub innym artykule tej ustawy. Takiej jednak regulacji nie zawiera ta ustawa.

W tej sprawie organy administracji uznały, że stan techniczny zbiornika na nieczystości ciekłe jest wątpliwy, ponieważ właściciel nie przedstawił dowodów okresowej kontroli stanu technicznego tego zbiornika, jego konserwacji oraz zachowania wymagań w zakresie ochrony środowiska. Wyjaśniając obowiązek przeprowadzania okresowych kontroli, powołano się na treść art. 61 i 62 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi właściciel lub zarządca danego obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, a także poddawać okresowej kontroli. Organ odwoławczy przyjął więc, iż brak dowodów na przeprowadzanie okresowej kontroli zbiornika na nieczystości ciekłe stanowi spełnienie hipotezy art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Uznano bowiem, że w każdym przypadku nie przedstawienia dowodów na przeprowadzenie okresowych kontroli danego obiektu, należy nałożyć obowiązek sporządzenia przez właściciela opinii co do stanu technicznego, o której stanowi powołany art. 81 c ust. 2 ww. ustawy.

Sąd nie podziela tej argumentacji. Określona w art. 61 i 62 dyspozycja norm prawnych istotnie obejmuje, między innymi, nie wykonywanie obowiązku przeprowadzania okresowych kontroli stanu technicznego obiektu lub jego części (art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 Prawa budowlanego). Ustawodawca uregulował jednak odmiennie sytuację, w której właściciel/zarządca nie poddaje obiektu okresowej kontroli - stosownie do art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ może - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska - nakazać przeprowadzenie, w każdym terminie, kontroli, o których mowa w art. 62 ust. 1 tej ustawy, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

W związku z odrębnym uregulowaniem w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego skutków nie przeprowadzenia kontroli, o której stanowi art. 61 i 62 Prawa budowlanego, nie można wprost przyjąć, iż konsekwencje spełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 61-62 Prawa budowlanego określone zostały nie w art. 62 ust. 3 tej ustawy, ale w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

Rekapitulując należy stwierdzić, iż w tej sprawie organy administracji naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego - art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, polegające na braku uzasadnienia wystąpienia w tej sprawie przesłanek zastosowania tego artykułu, jak również przepisy prawa proceduralnego - art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 124 § 1 k.p.a. W szczególności organy administracji nie zebrały całego materiału dowodowego i rozstrzygnęły sprawę w przedmiocie odmiennym od wniosku strony.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien przeprowadzić ponownie postępowanie wyjaśniające co do żądania zawartego we wniosku J.P. , rozstrzygnąć sprawę w tym zakresie i zawiadomić o wszczęciu postępowania z urzędu w przypadku, gdy przedmiot takiego postępowania nie był objęty żądaniem wnioskodawcy a zachodzą okoliczności do jego prowadzenia. Akta sprawy powinny zawierać wszystkie niezbędne dowody, na podstawi których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, a w szczególności oryginały rozstrzygnięć i dowody ich doręczenia stronom.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.