Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 28/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Koniecpolu z dnia 28 grudnia 2018 r. nr III/32/2018 w przedmiocie nadania statutu sołectwu Teresów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Skargą z 11 listopada 2019 r. Wojewoda Śląski (dalej także organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako "ustawa" lub usg) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr III/32/2018 Rady Miejskiej w Koniecpolu z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie nadania statutu sołectwu Teresów, dalej jako "uchwała" - w całości, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.; sprost. błędu Dz.U. z 2001 r. nr 28, poz. 483; zm. Dz.U. z 2006 r. nr 200, poz. 1471).

W jej motywach podniósł, że na sesji w dniu 28 grudnia 2018 r. Rada Miejska w Koniecpolu podjęła uchwałę Nr III/32/2018 w sprawie nadania statutu sołectwu Teresów. Statut stanowi załącznik do uchwały. Jako podstawę podjęcia uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 10 Statutu Gminy Koniecpol uchwalonego uchwałą Nr LX/428/18 Rady Miejskiej w Koniecpolu z dnia 8 listopada 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Koniecpol. Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 8 stycznia 2019 roku.

Zdaniem organu nadzoru przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący na dzień jej podjęcia. Stąd organ nadzoru, jak podniósł, zarzucił sprzeczność regulacji uchwały z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej jako "ustawa"). Zaznaczył także, że statut jednostki pomocniczej jest zasadniczym aktem jednostki pomocniczej, uchwalanym przez radę gminy i stanowiącym o jej organizacji i zakresie działania (art. 35 ust. 1 ustawy). Z przepisu art. 35 ust. 3 ustawy wynika, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z kolei zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1156/15, LEX nr 2078920 z punktu widzenia jednostki pomocniczej gminy kluczową rolę pełni jej statut, bowiem akt ten normuje kwestie związane z funkcjonowaniem jej organów. Zgodnie z art. 40 ustawy, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1). Na podstawie przepisów tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju m. in. jednostek pomocniczych (ust. 2). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa RP na obszarze danej gminy, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W ramach udzielonej organowi stanowiącemu delegacji organ ten nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

W dalszych motywach podał, że akty prawa miejscowego, jako konstytucyjne źródła prawa, winny spełniać wszelkie wymogi stawiane przepisom kształtującym prawa i obowiązki adresatów tych przepisów. Normy prawne w oparciu, o które ma funkcjonować jednostka pomocnicza, powinny być sformułowane w sposób, czytelny, niebudzący żadnych wątpliwości co do treści nałożonych nimi uprawnień i realizowanych przez nie zadań. Obowiązek tworzenia jasnych i czytelnych sformułowań użytych w treści przepisów prawa miejscowego wynika z podstawowych zasad praworządności. Niezamieszczenie w statucie wymaganych regulacji i doszukiwanie się ich w drodze wykładni stanowi o braku należytego wypełnienia upoważnienia ustawowego (uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 402/17, LEX nr 2396860). Odwołując się do orzecznictwa z przedmiotu zaskarżenia wskazał także, że w wyroku z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 449/06, LEX nr 320311 WSA w Gorzowie Wielkopolskim orzekł, iż określenie w statucie jednostki pomocniczej gminy elementów wskazanych w art. 35 ust. 3 pkt 7- 5 ustawy ma charakter obligatoryjny, a ich brak stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego. Podobnie, na co także zwrócił uwagę, wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 372/16, EEX nr 2176928, z którego wynika, że ustawa wymaga, aby statut jednostki pomocniczej gminy regulował wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 3. Pominięcie przez radę gminy, któregoś z wymienionych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

Argumentując podkreślił, że na podstawie art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wskazany powyżej przepis Konstytucji, na co zwrócił uwagę, stanowi jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej, czyli zasadę praworządności. Przekroczenie kompetencji przez radę gminy przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy jest obowiązany działać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać jego kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice jego aktywności. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, nie może ich domniemywać. Organ ten powinien również wypełnić w całości delegację ustawową. Powyższe stanowisko organu nadzoru potwierdza - jak zaznaczył - uzasadnienie wyroku NSA oz. we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2000 r.(sygn. akt I SA/Wr 1798/99, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym stwierdzono, iż opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Powyżej wskazana Konstytucyjna zasada praworządności została doprecyzowana w art. 94 zd. 1 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Z art. 2 Konstytucji wynika, że RP jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wśród szczegółowych reguł wyprowadzonych z art. 2 wymienia się m. in. podział władz, niezawisłość sądów i prawo każdego do sądu, do uczciwego oraz bezstronnego wymiaru sprawiedliwości, przestrzeganie zasad poprawnego prawotwórstwa, jawność i jasność prawa, niedziałanie prawa wstecz (P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., wyd. Liber, Warszawa 2000, s. 15). Przepisy prawne muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw.

Następnie organ nadzoru dodał, że modyfikacja, czy powtórzenie przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Trzeba bowiem liczyć się z tym, iż powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, Legalis nr 95559; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, Legalis nr 215766; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 391/12, Legalis nr 767206). Z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy wynika, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Stosownie zaś do postanowień art. 11a ustawy, organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym rada gminy i wójt to ex lege organy kontroli i nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Go 519/19, LEX nr 2725520 uprawnienia kontrolne i nadzorcze przysługują obu organom gminy radzie i wójtowi.

Zaznaczył również, że w zakresie zakresu kontroli, to ona może obejmować działalność organów jednostek pomocniczych pod względem legalności, celowości, rzetelności i gospodarności ich działań. Przy redagowaniu statutu jednostki pomocniczej należy także pamiętać o ustawowych kompetencjach kontrolnych, jakie w tym zakresie przysługują komisji rewizyjnej rady gminy. W przepisach rozdziału 6 załącznika do uchwały Rada Miejska wskazała, że kontrolę nad działalnością organów sołectwa sprawuje Rada Miejska poprzez jej Komisję Rewizyjną, zaś nadzór nad działalnością organów sołectwa sprawuje Rada Miejska. Tym samym Rada Miejska zmodyfikowała treść art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy, z którego wynika, że kontrolę oraz nadzór nad działalnością organów jednostek pomocniczych sprawują Burmistrz Koniecpolu oraz Rada Miejska w Koniecpolu. Z przepisów uchwały wynika natomiast, że nadzór i kontrolę sprawuje wyłącznie Rada Miejska (§ 25 ust. 1 i § 26 ust. 1 załącznika do uchwały). Co więcej, w ocenie organu nadzoru Rada Miejska nie określiła zakresu sprawowanej kontroli. Z kolei nadzorem Rada Miejska objęła jedynie działalność uchwałodawczą zebrania wiejskiego, albowiem w uchwale mowa o dostarczaniu przez Sołtysa Radzie Miejskiej tekstów przyjętych uchwał (co świadczy o tym, że mamy do czynienia z organem kolegialnym) organu sołectwa (§ 26 ust. 2 i ust. 3 załącznika do uchwały). Skoro więc Radzie Miejskiej dostarczane są wyłącznie uchwały (a nie zarządzenia sołtysa), to ze statutu wynika, że nadzorem nie jest objęta działalność sołtysa, który nie jest organem kolegialnym i swoją wolę wyraża w formie zarządzeń. Z przepisu § 27 załącznika do uchwały wynika, że Rada Miejska może odwołać sołtysa, jeśli nie wywiązuje się ze swoich obowiązków (ust. 1) oraz, że Rada Miejska odwołuje sołtysa, jeśli dopuścił się przestępstwa (ust. 2). Tymczasem, za WSA w Łodzi (uzasadnienie wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 638/16, LEX nr 2155017) przyjął, że wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy kompetencja rady gminy do określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie obejmuje uprawnienia do odwoływania organów sołectwa. Rada gminy posiada uprawnienie do uregulowania w statucie kwestii technicznych związanych z zasadami i trybem wyborów organów jednostki pomocniczej m. in. sposobu i formy zgłaszania kandydatów czy sposobu głosowania. W powołanym przepisie art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mieści się kompetencja do uregulowania kwestii związanych z czynnym i biernym prawem wyborczym. Podobne stanowisko, co wyeksponował, zajmuje również doktryna (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. S. Gajewskiego oraz A. Jakubowskiego, Legalis 2018, uwaga nr 17 do art. 35). Zgodnie z tym stanowiskiem niedopuszczalne jest także rozszerzanie kompetencji rady gminy o uprawnienia do odwoływania organów sołectwa, np. sołtysa, który nie wywiązuje się ze swoich obowiązków lub dopuścił się czynu dyskwalifikującego go w opinii środowiska. W ocenie organu nadzoru wydaje się, że rada gminy, aby się nie narazić na zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego, powinna w statucie jednostki pomocniczej skupić się wyłącznie na kwestiach technicznych związanych z zasadami i trybem wyboru organów, takich jak np. forma zgłaszania kandydatów, powołanie mężów zaufania czy ustalenie okręgów wyborczych. Regulacja dotycząca nadzoru jest ponadto nieprecyzyjna, albowiem zgodnie z § 26 ust. 3 załącznika do uchwały Rada Miejska może w ciągu 30 dni od daty dostarczenia uchwalić niezgodną z prawem uchwałę organu Sołectwa. Prawdopodobnie Rada Miejska miała na myśli uchylenie niezgodnej z prawem uchwały a nie uchwalenie, jednakże nie jest rzeczą adresatów uchwały, jak i Wojewody Śląskiego odgadywanie intencji organu stanowiącego Gminy. Tym samym Rada Miejska nie wypełniła delegacji z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy, co przemawia za wadliwością całego statutu.

Z art. 48 ust. 1 ustawy wynika, co podniósł, że jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Pojęcia zarządzania, korzystania i rozporządzania, o których mowa w art. 48 ust. 1 zd. 1, należą do sfery prawa cywilnego. Zarządzanie w rozumieniu tego przepisu to administrowanie, które ma polegać na dokonywaniu czynności bieżących, zarówno faktycznych, jak i prawnych, dotyczących składników tego mienia. Korzystanie z mienia obejmuje czynności faktyczne (tj. używanie mienia dla zaspokojenia własnych potrzeb, w tym pobierania pożytków i innych przychodów, jakie dane mienie przynosi) i prawne (oparte na "powoływaniu do życia stosunków prawnych (zwłaszcza obligacyjnych), których przedmiotem są określone dobra wchodzące w skład tego mienia, np. umów najmu lub dzierżawy"). Pojęcie rozporządzania, określone w art. 48 ust. 1, ustawodawca ogranicza tylko do dochodów z przydzielonego mienia. Zarządzanie, korzystanie z mienia komunalnego oraz rozporządzanie dochodami z tego źródła muszą zostać określone w statucie jednostki pomocniczej. Ich brak uniemożliwia wykonywanie uprawnień z art. 48 ust. 1 zd. 1 ustawy. Tym razem także odwołując się do stanowiska judykatury za WSA w Gliwicach wskazał, że brak w (...) statucie obligatoryjnej regulacji określonej w art. 35 ust. 3 pkt 4 oraz art. 48 ust. 1 ustawy dyskwalifikuje w całości ten akt. (...) ustawowy nakaz określenia w statucie danej materii powoduje, że w razie gdy statut materii tej nie określa, to nie spełnia wymogów prawa, a więc jest z nim sprzeczny. Uchybienie to dyskwalifikuje uchwałę w całości, gdyż nie może ona obowiązywać jako statut bez przepisów dotyczących kwestii, które należą do obligatoryjnej materii statutowej - tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 373/16, LEX nr 2176929, ponadto wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie CBOSA.

Kontynuując wskazał, że w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 347/13 stwierdzono, że prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy, określone jest w statucie sołectwa, który powinien precyzować jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta. Następnie za NSA podał, że statut sołectwa, jako akt prawa miejscowego, powinien precyzować, jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta. W tym względzie rada powinna w sposób kompleksowy i precyzyjny określić materię podlegającą ex lege regulacji statutowej. Brak ten przesądza o istotnym naruszeniu prawa materialnego, gdyż uchwała nie uregulowała kwestii należącej do obligatoryjnej materii statutowej. Statut ustala zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w odniesieniu do przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1 zd. 2 ustawy), co oznacza, że można wyróżnić dwie sfery działań pierwsza dotyczy działań podejmowanych przez jednostkę samodzielnie, druga obejmuje czynności podejmowane "niesamodzielnie". Określenie zakresu czynności dokonywanych samodzielnie należy do rady gminy. Zmiana zakresu może nastąpić tylko w drodze nowelizacji statutu jednostki - zob. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 1029/17.

W ocenie organu nadzoru organ stanowiący w objętym skargą akcie nie określił zakresu zarządzenia i rozporządzania dochodami z tytułu korzystania oraz zarządzania mieniem komunalnym.

Ponadto, na co także zwrócił uwagę, Rada nie określiła zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Wskazała jedynie w rozdziale 5 załącznika do uchwały, że sołectwo korzysta z przekazanego mienia komunalnego i rozporządza dochodami z tego tytułu (§24 ust. 1 załącznika do uchwały), co de facto wynika już z art. 48 ust. 1 ustawy oraz określiła zakres korzystania z mienia (§ 24 ust. 3 i ust. 4 załącznika do uchwały). Co więcej, w rozdziale 5 załącznika do uchwały, nie uregulowała (wbrew tytułowi rozdziału) zakresu zadań przekazywanych sołectwu przez gminę oraz sposób ich realizacji, co stanowiłoby wypełnienie delegacji z art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy, lecz w rozdziale tym wypełniła (jedynie częściowo) delegację z art. 48 ust. 1 ustawy. Delegację z art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy Rada Miejska w Koniecpolu wypełniła w rozdziale 2 załącznika do uchwały. Stąd też Rada Miejska w Koniecpolu nie wypełniła również delegacji z art. 48 ust. 1 ustawy.

Z powyższych przyczyn niezbędne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Równocześnie zaznaczył, że uchwała zawiera również inne postanowienia niezgodne z prawem. Regulacja § 1 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały jest sprzeczna z art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji. Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa regulacja nie jest materią statutową. Do zakresu regulowanego statutem nie można tym zaliczyć kwestii dotyczących definicji pojęcia sołectwa, czy też wskazania podstaw działania sołectwa. Wskazana regulacja posiada wyłącznie walor informacyjny i jako taką należy ją potraktować jako sprzeczną z prawem. Statut jednostki pomocniczej powinien bowiem zawierać wyłącznie przepisy o charakterze normatywnym, a nie informować o innych sprawach. Co więcej, Rada Miejska w Koniecpolu w § 1 ust. 2 załącznika do uchwały podstawy prawne działania sołectwa określiła w formie katalogu otwartego (zwrot w szczególności), co w ocenie Wojewody Śląskiego jest również niezgodne z prawem.

Z kolei postanowienia § 3 ust. 2 i § 4 załącznika do uchwały wprowadziły otwarte katalogi zadań sołectwa oraz sposobu ich realizacji. Oznacza to, że delegacja z art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy została wypełniona w sposób wadliwy. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 111/12 zadania sołectwa i sposób ich realizacji, zadania sołtysa i rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Podobne stanowisko zajął WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 335/19, z którego wynika, że z art. 35 ust. 3 ustawy nie można wywieźć uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa w formie katalogu otwartego.

Podniósł nadto, że także regulacja § 3 ust. 3 załącznika do uchwały jest wadliwa, albowiem sołectwo, jako jednostka pomocnicza gminy nie posiada zdolności sądowej. Za WSA w Gliwicach (postanowienie z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 597/09) przyjął, że zdolności sądowej nie posiada również jednostka pomocnicza gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostkom pomocniczym osobowości prawnej, osobowość taką posiada natomiast gmina (art. 2), która niewątpliwie posiada zdolność sądową. Jednostki pomocnicze tworzone są natomiast przez radę gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 5 ust. 2). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy również ustalenie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki (art. 18 ust. 2 pkt 7). Ponadto rada gminy kontroluje ich działalność (art. 18a ust. 1). Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa odrębny statut, uchwalany przez radę gminy. Zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła określa statut, który ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1). Statut gminy określa również uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.

Zdaniem organu nadzoru w świetle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości, że jednostka pomocnicza stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a kompetencje te określa jednostce pomocniczej wyłącznie gmina w statucie. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Jednostka pomocnicza jest więc wyłącznie elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą", nie ma poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego. Nie może być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego.

Wskazał nadto, że przepis § 6 załącznika do uchwały narusza art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim, od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego, stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy. Wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może uczestniczyć w zebraniu mieszkańców sołectwa z prawem do głosowania, jednakże należy mieć na uwadze, że ograniczenie wynikające, z art. 36 ust. 2 ustawy dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa, rady sołeckiej. Dlatego też nie można ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na której terenie zamieszkują.

Regulacja § 9 ust. 2 załącznika do uchwały, z którego wynika, że statut określa sprawy, które wymagają głosowania tajnego, wykracza poza delegację z art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Co więcej, prowadzi to do naruszenia zasady jawności życia publicznego, wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji. Należy przyjąć, że zasadą jest jawność działania organów jednostek pomocniczych gminy. Zgodnie z tą zasadą uchwały organów jednostek pomocniczych gminy powinny być podejmowane jawnie (art. 14 ustawy). Nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, bowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. S. Gajewskiego, A. Jakubowskiego, Legalis 2018, uwaga nr 18 do art. 35).

W ocenie organu nadzoru to ustawodawca posiada kompetencję do wskazania, w jakich sytuacjach głosowanie jest tajne, jak to zostało przykładowo uczynione w art. 36 ust. 2 ustawy. Nie posiada takiej kompetencji Rada Miejska, w związku z czym regulacja uchwały w tym zakresie jest niezgodna z prawem.

Przepis § 9 ust. 3 załącznika do uchwały, z którego wynika, że w głosowaniu biorą udział jedynie uprawnieni mieszkańcy sołectwa, tj. co najmniej 20 % jest niejasny i nieprecyzyjny. Przede wszystkim, co zostało wyżej wskazane, uprawnionymi do udziału w zebraniu wiejskim i do głosowania są co do zasady wszyscy mieszkańcy sołectwa. Jedynie w kategoriach spraw wymienionych w art. 36 ust. 2 ustawy głosować mogą stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. W głosowaniach w pozostałych sprawach mogą uczestniczyć wszyscy mieszkańcy sołectwa. Co więcej, nie sposób ustalić, czy przepis § 9 ust. 3 załącznika do uchwały ustanawia kworum, a więc liczbę członków zebrania wiejskiego, która jest niezbędna do prowadzenia obrad lub podjęcia wiążących decyzji.

Zaznaczył, że jednostka pomocnicza nabywa tylko takie kompetencje dla swoich organów, które zostają jej przekazane przez radę gminy i to tylko takie, które należały dotychczas do rady gminy i nie stanowią jej wyłącznych kompetencji. Z tych więc względów konstrukcja katalogu otwartego uprawnień poszczególnych organów jednostki pomocniczej nie jest prawidłowa. Zadania organów sołectwa powinny być precyzyjnie określone w statucie jednostki pomocniczej. Rada Miejska nie może posługiwać się w tym zakresie podjęciami zbyt ogólnymi, np. zwrotem w szczególności, gdyż stwarza on szerokie pole do interpretacji zakresu tych zadań.

Tak samo ocenił regulacje § 13 załącznika do uchwały, w zakresie zwrotu w szczególności oraz w zakresie ust. 12 i ust. 13, jak również regulacja § 15 załącznika do uchwały w zakresie zwrotu w szczególności naruszają art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z uwagi na brak precyzji.

Ponadto podniósł, że regulacja § 12 ust. 1 - ust. 3 załącznika do uchwały, częściowo stanowi powtórzenie regulacji art. 37a ustawy, a częściowo stanowi materię właściwą dla statutu gminy. Zgodnie bowiem z art. 37a ustawy przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Z kolei regulacja § 12 ust. 4 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 36 ust. 3 ustawy.

Przepisy § 13 ust. 3 oraz § 14 ust. 3 zd. 2 załącznika do uchwały naruszają art. 36 ust. 1 zd. 2 ustawy, zgodnie z którym działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Rada sołecka nie należy do kategorii organów sołectwa, a jest jedynie organem wspomagającym i opiniodawczo - doradczym sołtysa. Wobec powyższego sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być przewodniczącym tej rady. Oznacza to, że przepisy § 13 ust. 3 oraz § 14 ust. 3 zd. 2 załącznika do uchwały są niezgodne z prawem.

Z kolei § 13 ust. 7 załącznika do uchwały, zgodnie z którym do obowiązków sołtysa należy w szczególności kierowanie realizacją uchwał organów gminy, zebrania wiejskiego i rady sołeckiej w odniesieniu do sołectwa narusza art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy. W ocenie Wojewody Śląskiego nałożenie na sołtysa obowiązku kierowania realizacją uchwał organów gminy stanowi wkroczenie w uprawnienia wójta gminy, który zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy wykonuje uchwały rady gminy, zaś zgodnie z ust. 2 pkt 2 powołanego przepisu określa sposób wykonywania uchwal.

Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Regulacja § 18 ust. 1 oraz § 20 ust. 1 załącznika do uchwały częściowo powtarza, a częściowo modyfikuje ww. przepis. Co więcej, w § 18 ust. 1 oraz w § 20 ust. 1 załącznika do uchwały Rada Miejska uregulowała dwa razy tą samą materię, na dodatek odmiennie. W § 18 ust. 1 załącznika do uchwały Rada wskazała, że sołtys oraz członkowie Rady Sołeckiej wybierani są i odwoływani przez Zebranie Wiejskie w głosowaniu tajnym i bezpośrednim zwykłą większością głosów, spośród nieograniczonej liczby kandydatów. Z kolei w § 20 ust. 1 załącznika do uchwały Rada wskazała, że wybory odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych do głosowania uczestników Zebrania. Rada Miejska dokonała modyfikacji art. 36 ust. 2 ustawy wskazując, że uprawnienie do zgłoszenia kandydatów mają wyłącznie uprawnieni do głosowania uczestnicy Zebrania. Co więcej. Rada Miejska wskazała, że wyborów dokonuje zebranie wiejskie, podczas gdy art. 36 ust. 2 ustawy stanowi o wyborze dokonywanym przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej wynikające z art. 36 ust. 2 ustawy, nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w przepisie art. 36 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym (mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania), nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie - tak też WSA w Opolu w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09, w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 163/19, z którego wynika, że zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 ustawy, w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

W ocenie organu nadzoru również regulacje § 18 ust. 1, § 22 oraz § 23 ust. 1 załącznika do uchwały w zakresie dotyczącym odwołania przez zebranie wiejskie sołtysa i członków Rady Sołeckiej naruszają art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy w związku z art. 2 i art.7 Konstytucji. Zgodnie z § 22 ust. 1 załącznika do uchwały sołtys i członkowie Rady Sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed Zebraniem Wiejskim i mogą być odwołani przez Zebranie przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał Zebrania Wiejskiego lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w opinii społecznej. Zaznaczył także, że z redakcji § 22 ust. 1 załącznika do uchwały wynika wprost, że organowi uchwałodawczemu, jakim zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy, w sołectwie jest zebranie wiejskie (a nie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania), przyznano kompetencje do odwołania sołtysa i rady sołeckiej przed upływem kadencji. Z tej przyczyny regulacja § 22 ust. 1 załącznika do uchwały narusza prawo. Na marginesie wskazać trzeba, że regulacja dotycząca przyczyn odwołania sołtysa oraz członków rady sołeckiej powinna mieć charakter wyraźnie wskazujący podstawę do podjęcia takiej decyzji. Za taką nie sposób uznać unormowania pozwalającego na odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej w sytuacji dopuszczenia się przez nich czynu dyskwalifikującego ich w opinii społecznej. Zastosowane przez Radę Miejską pojęcie jest nieostre i nieobjęte definicją ustawową czy statutową. Ani bowiem ustawa, ani statuty sołectw nie wskazują, jakie zachowania będą przez społeczność uznawane za dyskwalifikujące i tym samym stanowiące podstawę odwołania z pełnionej funkcji. Akt prawa miejscowego, jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, nie może zawierać norm niedookreślonych, czy niedefiniowalnych, z których zaistnieniem wiążą się określone w jego treści. Sytuacja taka bowiem wprowadza uznaniowość w stosowaniu normy prawnej i nie pozwala na jednoznaczne określenie standardów w zakresie postępowania zgodnego z jej dyspozycją.

Podsumowując wyjaśnił, że zgodnie z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm., dalej jako "ZTP") do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale Iw rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Uchwała w sprawie statutu jednostki pomocniczej stanowi akt prawa miejscowego. Z § 124 ust. 1 w związku z § 143 ZTP wynika, że podstawową jednostką redakcyjną aktu prawa miejscowego jest paragraf (§). Paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret (§ 143 w związku z § 124 ust. 2 Rozporządzenia). Z kolei zgodnie z § 56 ust. 1 w związku z § 143 ZTP w obrębie paragrafu (ustępu) zawierającego wyliczenie wyróżnia się dwie części wprowadzenie do wyliczenia oraz punkty. Wyliczenie może kończyć się częścią wspólną, odnoszącą się do wszystkich punktów. Po części wspólnej nie dodaje się kolejnej samodzielnej myśli; w razie potrzeby formułuje się ją w kolejnym ustępie. Tymczasem w przepisach załącznika do uchwały wprowadzoną nieznaną ZTP jednostkę redakcyjną, a mianowicie przykładowo w § 1 ust. 2, § 3 ust. 2, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1, § 10 ust. 1, § 11 ust. 1, § 19 ust. 2 czy § 25 ust. 2 załącznika do uchwały). Z kolei § 11 zawiera wyłącznie jeden ustęp, podczas gdy podział na ustępy ma rację bytu wtedy, kiedy w danej jednostce redakcyjnej znajduje ich się więcej niż jeden. Również w tym zakresie uchwała jest wadliwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, odnosząc się do nich wskazał m.in., że podejmowana uchwała nr 111/32/2018 Rady Miejskiej z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie nadania statutu sołectwu Teresów nie została zakwestionowana w postępowaniu nadzorczym przez Wojewodę Śląskiego po jej doręczeniu. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, zaś o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Przyjmuje się, że jest to termin prawa materialnego, termin zawity (prekluzyjny), którego naruszenie powoduje utratę przez organ uprawnienia do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest oświadczeniem woli wojewody nakierowanym na zastosowanie sankcji nieważności. Z tego powodu musi zostać uzewnętrznione. Ma to wpływ na ustalenie biegu 30-dniowego terminu na wydanie tego aktu. Decydująca jednak będzie w tym przypadku nie data doręczenia czy nadania u operatora pocztowego aktu nadzoru organowi gminy, a chwila jego podjęcia (podpisania) przez organ nadzorczy (por. wyr. NSA z 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK287/16). Przyjęcie odmiennego poglądu uzależniałoby dochowanie terminu przez organy nadzoru od zdarzenia niepewnego, jakim jest odbiór przesyłki przez organ gminy. Po wtóre - jak zaznaczył - podjęta uchwała obejmuje zestandaryzowany wzór statutu sołectwa, stosowany dotychczas przez Gminę Koniecpol. Niezależnie zaś od powyższego, na co także zwrócił uwagę, w Urzędzie Miasta i Gminy Koniecpol rozpoczęto prace nad przygotowaniem treści nowej uchwały w sprawie nadania statutu sołectwu Teresów i przekazania jej do konsultacji mieszkańców sołectwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c) ppsa). Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zaś zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie skarżącego, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu.

Natomiast stosownie do treści art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do kategorii takich aktów należy zaskarżona uchwała. Mocą zaś art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów.

Uprawnienie do złożenia skargi przez wojewodę wynika z art. 93 ust. 1 usg. Przepis ten daje wskazanemu organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

Równocześnie podkreślenia, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP rada gminy, jako organ władzy publicznej zobowiązana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Natomiast stosownie do regulacji art. 94 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym ustawy o samorządzie gminnym.

Jako że przedmiotem zaskarżenia jest statut jednostki pomocniczej gminy należy wskazać, że statut nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią ustawy. Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Akt uchwalony przez Gminę nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny, lub budzący wątpliwości interpretacyjne.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zasadnie organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, szeroko przy tym motywując swoje stanowisko w uzasadnieniu skargi stanowiącym rozwinięcie zarzutów wskazanych w jej petitum.

Odnosząc się kolejno do wskazanych w skardze postanowień Statutu, należy przede wszystkim stwierdzić, że zarzuty skargi jak i argumenty szeroko przytoczone na ich poparcie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, wobec argumentu trwających prac nad jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego w zaskarżonym kształcie, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W drugiej zaś kolejności, że zasadne są tak zarzuty skargi jak i motywy przytoczone na ich poparcie.

Równocześnie formułując powyższą ocenę, warto zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości".

Powtórzenia wymaga, że w skardze do Sądu zasadnie z przyczyn w niej podanych wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazano w niej orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wyrażono pogląd zgodny z prezentowanym w niej, zatem należy podnieść, iż znajdująca podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego zasada jednolitości orzecznictwa przemawia za tym, by w podobnych stanach faktycznych sądy wydawały analogiczne rozstrzygnięcia. Przy czym w zakresie materii w nich podnoszonych i poddanych ocenie skład orzekający w pełni je akceptuje.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58).

Rację ma organ nadzoru kwestionując zasadność szeroko opisanych powyżej unormowań w objętej skargą uchwały, że przekroczenie kompetencji przez radę gminy przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy jest obowiązany działać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać jego kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice jego aktywności. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, nie może ich domniemywać. Z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy wynika, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Uprawnienia kontrolne i nadzorcze przysługują organom gminy, czyli jej radzie i wójtowi. Zakres kontroli także może obejmować działalność organów jednostek pomocniczych pod względem legalności, celowości, rzetelności i gospodarności ich działań. Tym samym należy mieć na uwadze ustawowe kompetencje kontrolne, jakie w tym zakresie przysługują m.in. komisji rewizyjnej rady gminy. W przepisach rozdziału 6 załącznika do uchwały wskazano, że kontrolę nad działalnością organów sołectwa sprawuje Rada Miejska poprzez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej, zaś nadzór nad działalnością organów sołectwa sprawuje Rada Miejska. Tym samym zmodyfikowano treść art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy, z którego wynika, że kontrolę oraz nadzór nad działalnością organów jednostek pomocniczych sprawują Wójt (w niniejszej sprawie jest to Burmistrz) oraz Rada Gminy (w niniejszej sprawie jest to Rada Miejska). Tymczasem rację ma organ stanowiący, że z przepisów uchwały, wadliwie, wynika natomiast, że nadzór i kontrolę sprawuje wyłącznie Rada Miejska (§ 25 ust. 1 i § 26 ust. 1 załącznika do uchwały), bez określenia przy tym zakresu sprawowanej kontroli. Wadliwie również normując działalność uchwałodawczą zebrania wiejskiego. Nadto zasadnie zanegował również organ nadzoru § 27 załącznika do uchwały, z którego wynika, że Rada Miejska może odwołać sołtysa, jeśli nie wywiązuje się ze swoich obowiązków (ust. 1) oraz że Rada Miejska odwołuje sołtysa, jeśli dopuścił się przestępstwa (ust. 2). Wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy kompetencja rady gminy do określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie obejmuje uprawnienia do odwoływania organów sołectwa. Rada gminy posiada uprawnienie do uregulowania w statucie kwestii technicznych związanych z zasadami i trybem wyborów organów jednostki pomocniczej m. in. sposobu i formy zgłaszania kandydatów czy sposobu głosowania. W powołanym przepisie art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mieści się kompetencja do uregulowania kwestii związanych z czynnym i biernym prawem wyborczym - tak też podnosi się w piśmiennictwie fachowym i judykaturze przywołanym szeroko w skardze. Rację ma także organ nadzoru, że regulacja dotycząca nadzoru w tym zakresie jest nieprecyzyjna. Wobec szerokich motywów przytoczonych powyżej w tym zakresie brak jest uzasadnionych podstaw do ich powielania w tej części uzasadnienia. Podobnież należy wskazać i ocenić kolejne zasadne zarzuty kierowane przez organ nadzoru wobec objętej skargą uchwały, co podniesiono także wyżej. Zasadnie w niej wskazano bowiem, że z art. 48 ust. 1 ustawy wynika, iż jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Pojęcia zarządzania, korzystania i rozporządzania, o których mowa w art. 48 ust. 1 zd. 1, należą do sfery prawa cywilnego. Zarządzanie w rozumieniu tego przepisu to administrowanie, które ma polegać na dokonywaniu czynności bieżących, zarówno faktycznych, jak i prawnych, dotyczących składników tego mienia. Korzystanie z mienia obejmuje czynności faktyczne (tj. używanie mienia dla zaspokojenia własnych potrzeb, w tym pobierania pożytków i innych przychodów, jakie dane mienie przynosi) i prawne (oparte na "powoływaniu do życia stosunków prawnych (zwłaszcza obligacyjnych), których przedmiotem są określone dobra wchodzące w skład tego mienia, np. umów najmu lub dzierżawy"). Pojęcie rozporządzania, określone w art. 48 ust. 1, ustawodawca ogranicza tylko do dochodów z przydzielonego mienia. Zarządzanie, korzystanie z mienia komunalnego oraz rozporządzanie dochodami z tego źródła muszą zostać określone w statucie jednostki pomocniczej. Ich brak uniemożliwia wykonywanie uprawnień z art. 48 ust. 1 zd. 1 ustawy. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził tut. Sąd w wyroku z 29 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 373/16, stanowiąc, że brak w statucie obligatoryjnej regulacji określonej w art. 35 ust. 3 pkt 4 oraz art. 48 ust. 1 ustawy dyskwalifikuje w całości ten akt. Ustawowy nakaz określenia w statucie danej materii powoduje, że w razie gdy statut materii tej nie określa, to nie spełnia wymogów prawa, a więc jest z nim sprzeczny. Uchybienie to dyskwalifikuje uchwałę w całości, gdyż nie może ona obowiązywać jako statut bez przepisów dotyczących kwestii, które należą do obligatoryjnej materii statutowej. Prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy, określone jest w statucie sołectwa, który powinien precyzować jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta - zob. wyroki NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 1029/17, a także WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 347/13. W judykatach tych podniesiono, że rada powinna w sposób kompleksowy i precyzyjny określić materię podlegającą ex lege regulacji statutowej. Brak ten przesądza o istotnym naruszeniu prawa materialnego, gdyż uchwała nie uregulowała kwestii należącej do obligatoryjnej materii statutowej. Statut ustala zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w odniesieniu do przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1 zd. 2 ustawy), co oznacza, że można wyróżnić dwie sfery działań pierwsza dotyczy działań podejmowanych przez jednostkę samodzielnie, druga obejmuje czynności podejmowane "niesamodzielnie". Określenie zakresu czynności dokonywanych samodzielnie należy do rady gminy. Zmiana zakresu może nastąpić tylko w drodze nowelizacji statutu jednostki. W ocenie organu nadzoru Rada Miejska w Koniecpolu nie określiła zakresu zarządzenia i rozporządzania dochodami z tytułu korzystania oraz zarządzania mieniem komunalnym. Ponadto Rada nie określiła zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Rada wskazała jedynie w rozdziale 5 załącznika do uchwały, że sołectwo korzysta z przekazanego mienia komunalnego i rozporządza dochodami z tego tytułu (§24 ust. 1 załącznika do uchwały), co de facto wynika już z art. 48 ust. 1 ustawy oraz określiła zakres korzystania z mienia (§ 24 ust. 3 i ust. 4 załącznika do uchwały).

Poszczególne jednostki redakcyjne zaskarżonego aktu w zakresie regulowanych w nich materii, jak zostało to zasadnie zakwestionowane w skardze, uzasadniają całościowe wyeliminowanie go z obrotu prawnego, jak wskazano powyżej z argumentacją w niej podaną. I tak, § 1 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały jest sprzeczny z art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji. Do zakresu regulowanego statutem nie można zaliczyć kwestii dotyczących definicji pojęcia sołectwa, czy też wskazania podstaw działania sołectwa. Przytoczona regulacja posiada wyłącznie walor informacyjny i jako taką należy ją potraktować jako sprzeczną z prawem. Statut jednostki pomocniczej powinien bowiem zawierać wyłącznie przepisy o charakterze normatywnym, a nie informować o innych sprawach. Co więcej, Rada Miejska w Koniecpolu w § 1 ust. 2 załącznika do uchwały podstawy prawne działania sołectwa określiła w formie katalogu otwartego (zwrot w szczególności), co jest niezgodne z prawem. Podobnież postanowienia § 3 ust. 2 i § 4 załącznika do uchwały, które wprowadziły otwarte katalogi zadań sołectwa oraz sposobu ich realizacji. Oznacza to, że delegacja z art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy została wypełniona w sposób wadliwy. Otóż zadania sołectwa i sposób ich realizacji, zadania sołtysa i rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Analogicznie Sąd ocenił regulację § 3 ust. 3 załącznika do uchwały, albowiem sołectwo, jako jednostka pomocnicza gminy nie posiada zdolności sądowej. Ustawa o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostkom pomocniczym osobowości prawnej, osobowość taką posiada natomiast gmina (art. 2), która posiada zdolność sądową. Jednostki pomocnicze tworzone są natomiast przez radę gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 5 ust. 2). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy również ustalenie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki (art. 18 ust. 2 pkt 7). Ponadto rada gminy kontroluje ich działalność (art. 18a ust. 1). Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa odrębny statut, uchwalany przez radę gminy. Zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła określa statut, który ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1). Statut gminy określa również uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.

Zasadnie organ nadzoru eksponował, że jednostka pomocnicza stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a kompetencje te określa jednostce pomocniczej wyłącznie gmina w statucie. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Jednostka pomocnicza jest więc wyłącznie elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą", nie ma poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego. Nie może być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. (...) jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 ppsa grup, nie jest ona bowiem również jednostką organizacyjną ani organizacja społeczną. Ustawa samorządowa wyraźnie rozróżnia pojęcie jednostki pomocniczej i jednostki organizacyjnej w gminie (art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 1). Odmiennie reguluje tryb ich tworzenia (art. 5 ust. 2. art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 lit. h). Ponadto jednostki organizacyjne w przeciwieństwie do pomocniczych prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych, a więc w formie jednostek budżetowych czy zakładów budżetowych. Jednostki organizacyjne działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy (...).

Ponadto, na co także zwrócił uwagę organ nadzoru, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jednostka pomocnicza gminy nie jest organizacją społeczną. Organizacja społeczna jest bowiem dobrowolnym zrzeszeniem osób urzeczywistniającym wąskie przedmiotowo cele statutowe w interesie swoich członków, czyli podmiotem typu korporacyjnego. Tymczasem jednostka pomocnicza gminy (osiedle, dzielnica) nie jest dobrowolnym, lecz przymusowym zrzeszeniem osób zamieszkałych na określonym terytorium, które realizuje, podobnie jak gmina, cele ogólne określone ustawą i statutem (por. wyrok SN z 20 września 2002 r. sygn. akt III RN 144/01, OSNP 2003/15/349, wyroki NSA z 29 kwietnia 2003 r. sygn. IV SA 2841/01, oraz z 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92, ten ostatni publ. Wspólnota 1992/33/21).

Zgodzić także należy się z organem nadzoru, że § 6 załącznika do uchwały narusza art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Podobnież jak regulacja § 9 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały, z którego wynika, że statut określa sprawy, które wymagają głosowania tajnego, wykracza poza delegację z art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Słusznie zwrócono uwagę, że jednostka pomocnicza nabywa tylko takie kompetencje dla swoich organów, które zostają jej przekazane przez radę gminy i to tylko takie, które należały dotychczas do rady gminy i nie stanowią jej wyłącznych kompetencji. Równocześnie tożsamo należy ocenić, jako wadliwe, jego regulacje ustanowione w § 12 ust. 1 - ust. 3, § 13 ust. 3 i 7 oraz § 14 ust. 3 zd. 2 czy także § 18 ust. 1, § 22 oraz § 23 ust. 1, z przyczyn podanych przez stronę skarżącą, o czym szerzej powyżej.

Podsumowując zatem dotychczasowe rozważania należało tym samym stwierdzić, że w badanej sprawie zaskarżona uchwała w powyżej przedstawionym zakresie - jest sprzeczna z prawem. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 usg, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Oznacza to z kolei, że zgodnie z art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, obowiązany był stwierdzić nieważność tego aktu w całości lub w części. Natomiast charakter i zakres stwierdzonych naruszeń dawał podstawy do wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego w całości. Nadto, jak już wskazano na wstępie ani upływ czasu od podjęcia uchwały, ani też upływ 30-dniowego terminu do jej wyeliminowanie przez organ nadzoru nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności. ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Na zakończenie podkreślenia wymaga, na co zwrócił uwagę tut. Sąd w wyroku z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 794/15, iż w pierwszej kolejności to organ nadzoru powinien badać zgodność z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności aktów prawa miejscowego i w ramach takich postępowań stosować instrumenty prawne określone w przepisach usg. Natomiast skarga organu nadzoru do sądu administracyjnego na uchwały organu samorządu terytorialnego wnoszona tylko z powodu upływu terminu do zakończenia postępowania nadzorczego powinna być traktowana jako sytuacja szczególna, a nie jako powszechnie stosowana praktyka dopuszczona przez przepis rangi ustawowej. Szczególne zastrzeżenia budzi natomiast sytuacja podjęcia czynności nadzorczych, w szczególności odnoszących się do aktów ustrojowych, jakim jest statut jednostek samorządu terytorialnego, po upływie kilkuletniego okresu od ich uchwalenia, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Takie działania mogą bowiem prowadzić do zakłócenia funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, o czym orzekł w sentencji wyroku.