Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1272/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 9, 10, 58 par 1-3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska NSA Marek Stojanowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 17/07 w sprawie ze skargi J. L. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] i [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącej J. L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 17/07 uchylił zaskarżone przez J. L. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2006 r. J. L. zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego za okresy: 01.09.2005r. - 28.02.2006r. (dec. Nr [...] z dnia [...].) i 01.03.2006r. - 31.08.2006r. (dec. Nr [...] z dnia [...]). Powołała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. w sprawie o sygn. P 4/05 oraz art. 190 § 4 Konstytucji i art. 145a, 146, 147 i 148 k.p.a.

W dniu [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 145a k.p.a. i art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591) w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. sygn. P/4/05 ogłoszonym 18 maja 2006r. (Dz. U. Nr 84 poz. 587), wydał decyzje o numerach: [...] i [...], w których odmówił wznowienia postępowania, w sprawach zakończonych prawomocnymi decyzjami Prezydenta Miasta Ł.: z dnia [...] i z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 145a § 2 k.p.a., który stanowi, że skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W odwołaniu od powyższych decyzji J. L. wskazała, iż nie mogła w ciągu miesiąca złożyć odwołania w celu ponownego przeliczenia dodatku mieszkaniowego, bowiem nie miała dostępu do informacji na temat orzeczenia Trybunału z dnia 9 maja 2006r. O możliwości złożenia wniosku o przeliczenie dodatku mieszkaniowego dowiedziała się z telewizji - z programu wyemitowanego w dniu 22 sierpnia 2006r. o godz. 18 w programie [...] Wiadomości Dnia i dlatego złożyła swój wniosek w dniu 25 sierpnia 2006 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzjami z dnia [...] utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał, iż wniosek J. L. został złożony po terminie określonym w art. 145a § 2 k.p.a. Orzeczenie Trybunału w sprawie o sygnaturze akt P 4/05 opublikowane zostało w Dzienniku Ustaw z dnia 18 maja 2006r. i zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, z tym dniem weszło w życie. Z uwagi na powyższe, organ podniósł, iż w niniejszej sprawie termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowań upłynął z miesięcznym terminem liczonym od dnia 18 maja 2006r. Ponadto, Kolegium wskazało, iż terminy w postępowaniu administracyjnym są terminami zawitymi, co oznacza, że ich niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe, a w tym przypadku uniemożliwia wznowienie postępowania. Dodatkowo, jak wynika z akt sprawy strona nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu.

J. L. wniosła w dniu 11 grudnia 2006r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Podniosła, iż organ naruszył art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób nie uwzględniający interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, tj. poprzez pominięcie w treści skargi o wznowienie postępowania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tejże skargi. Wskazała, iż we wniosku uprawdopodobnione zostało, iż skarżąca uchybiła terminowi nie z własnej winy, a zatem organ winien był rozpatrzyć najpierw jej wniosek o przywrócenie terminu.

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt III SA/Łd 17/07, sprawy ze skarg J. L. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - sprawy o sygn. akt od III SA/Łd 17/07 i III SA/Łd 18/07.

Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przyjmując, że pismo skarżącej z dnia 9 października 2006 r. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji w sprawie odmowy wznowienia postępowań w sprawie dodatku mieszkaniowego, naruszyło mi.in. art. 7 i 8 k.p.a. Treść pisma skarżącej nie była bowiem tak jednoznaczna jak uznało Kolegium. W piśmie tym strona wskazywała przyczyny, dla których nie złożyła w terminie wniosku o wznowienie postępowań w sprawach dodatku mieszkaniowego - brak dostępu do informacji o orzeczeniu Trybunału, opieka nad chorym synem, ciężka sytuacja materialna nie pozwalająca na zakup gazet i Dzienników Ustaw. Tak więc zachodzą wątpliwości, czy pismo skarżącej z dnia 9 października 2006 r., choć zatytułowane "odwołanie", nie stanowiło w swej istocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145a k.p.a. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż organ I instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowań z uwagi na przekroczenie miesięcznego terminu. Jednakże odmowa wznowienia postępowania, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa.

Jeżeli treść pisma wnoszonego przez stronę przywołuje okoliczności mające uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu ustawowego terminu, obowiązkiem organu – wskazał Sąd – jest wyjaśnić jakie są rzeczywiste intencje autora podania. Skoro na podstawie pisma skarżącej nie można było jednoznacznie określić treści żądania, a zachodziły przesłanki by sądzić, iż domaga się ona przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to rzeczą organu administracji publicznej było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, treść pisma skarżącej z dnia 9 października 2006r., rodziła po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. obowiązek rozważenia, czy pismo stanowiło odwołanie od decyzji organu I instancji, czy też może wniosek o przywrócenie terminu. Powyższa powinność wynika z ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku wzięcia pod uwagę całokształtu przepisów regulujących dane zagadnienie, a także z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzje niekorzystne dla strony, w sytuacji, gdy żądanie strony nie było wyraźnie określone i sprecyzowane, a okoliczności sprawy wskazywały, iż mimo nominalnego odwołania, intencją strony było złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowań. Tym samym organ naruszył przepisy art. 7, 8, 9 i 10 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., stosując się do niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, wyjaśni, jaki był rzeczywisty cel złożenia przez J. L. pisma z dnia 9 października 2006 r. i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, wyda stosowne rozstrzygnięcia mając na uwadze, że w sytuacji gdy intencją strony jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu, to istnieje konieczność rozpoznania tego wniosku w pierwszej kolejności

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego oraz poprzez brak wykazania, że uchybienia natury procesowej miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a także pominięcie w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7,8,9,10 i 58 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, gdyż ewentualne uchybienia nie miały wpływu na ten wynik.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji wprawdzie powołał normę prawną zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jak również powołał normy zawarte w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie wykazał, że owe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, wbrew stanowisku Sądu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek pozwalających na rozpoznawanie wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem Kolegium nie zostały spełnione co najmniej trzy z nich, w tym wniosek ten został złożony po upływie określonego w art. 58 § 2 k.p.a. siedmiodniowego terminu zawitego, który jest terminem nieprzywracalnym.

J. L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., na podstawie którego wydano zaskarżony wyrok, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt, jeżeli stwierdzi inne (poza wymienionymi w lit. a i b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem nie każde uchybienie proceduralne może stanowić przesłankę do uchylenia decyzji lub postanowienia, gdyż uchybienie to musi być na tyle istotne, aby można było przyjąć, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czyli na rozstrzygnięcie.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji uchylając decyzję, w oparciu o powyższą normę, przyjął że takim naruszeniem było niejwyjaśnienie przez Organ, mimo niejednoznacznej treści pisma z dnia 9 października 2006 r., rzeczywistej intencji strony. W piśmie tym bowiem – zatytułowanym "Odwołanie" – zawarty został wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ natomiast, nie zmierzając do ustalenia, do czego faktycznie zmierza strona, rozpoznał zażalenie. To zaś, stanowiło naruszenie art. 7, 8, 9, 10 k.p.a. w ocenie Sądu I instancji.

Wprawdzie należy się zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi, że powinnością organu było w pierwszej kolejności – biorąc pod uwagę treść art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. – rozpoznać zawarty w piśmie z dnia 9 października 2006 r. wniosek o przywrócenie terminu w trybie art. 58 k.p.a., jednak Sąd winien rozważyć, czy uchybienie to, w świetle całego art. 58 k.p.a. (§§ 1-3),mogło być uznane, w rozpoznawanej sprawie, za przesłankę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zgodnie bowiem z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Za moment ustania przyczyny uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowań, należy przyjąć w niniejszej sprawie dzień doręczenia stronie decyzji organu I instancji, tj. dzień 29 września 2006 r., z której strona dowiedziała się o uchybieniu terminu. Od tej zatem daty należało liczyć bieg siedmiodniowego terminu określonego w powołanym art. 58 § 2 k.p.a. Zważywszy zatem, że decyzję doręczono 29 września 2006 r., a pismo zawierające wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania złożono 9 października 2006 r., w pierwszej kolejności należało zbadać, czy nie został uchybiony wskazany wyżej siedmiodniowy termin i ustalić, czy wniosek ten w ogóle mógł zostać rozpoznany. Trafnie bowiem organ podniósł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że termin ten jest nieprzywracalny. Wynika to wprost z art. 58 § 3 k.p.a.

Stąd przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest co najmniej przedwczesne. Zbadania bowiem wymaga, czy naruszenie to – tj. niewyjaśnienie intencji strony i nierozpoznanie w pierwszej kolejności wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania – miało charakter istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w związku z datą złożenia wniosku w trybie art. 58 § 2 k.p.a. i treścią art. 58 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, co do kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. z uwagi na trudną sytuację życiową skarżącej.