Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 874/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust.5
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Wdowiak Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. C. M. w P.-Z. S. P. Z. O. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1820/10 w sprawie ze skargi S. C. M. w P.-Z. S. P. Z. O. Z. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r., 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz S. C. M. w P.-Z. S. P. Z. O. Z. kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. VI SA/Wa 1820/10 oddalił skargę S.C.M.S.P.Z.O.Z. w P. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 31 maja 2010 r. do Centrali NFZ w Warszawie, wpłynęło wniesione 20 maja 2010 r. przez Dyrektora S.C.M.S.P.Z.O.Z. w P. za pośrednictwem Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ [...] odwołanie od decyzji tego organu z dnia 13 maja 2010 r. nr [...], oddalającej w całości odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie neurochirurgia - hospitalizacja Q31, Q32, Q33, dla województwa [...].

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. (powoływany jako: k.p.a.) w związku z art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm. (powoływana jako: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej), stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu.

Powołując się na potwierdzenie obioru dołączone do akt sprawy organ stwierdził, iż decyzja organu I instancji, została doręczona świadczeniodawcy w dniu 21 maja 2010 r. Od tej daty, zdaniem organu, liczyć należało siedmiodniowy termin do wniesienia odwołania przewidziany w art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Ponieważ odwołanie złożone zostało w dniu 20 maja 2010 r., termin nie został zachowany.

Organ odwoławczy wskazał, iż Dyrektor Oddziału Funduszu w decyzji z dnia 13 maja 2010 r. prawidłowo pouczył świadczeniodawcę o przysługującym środku odwoławczym oraz terminie na jego wniesienie. Argumentowano ponadto, że możliwość zapoznania się z treścią decyzji, zamieszczoną stosownie do art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach na tablicy ogłoszeń w siedzibie lub na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu, nie zastępuje prawa do indywidualnego odbioru tej decyzji przez świadczeniodawcę i nie jest z tym prawem równoznaczna.

Dalej, powołując się na art. 134 k.p.a. i dotyczący tego przepisu pogląd prezentowany w orzecznictwie wskazano, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu (wyrok z 21 marca 1997 r., sygn. art. SA/Łd 2990/95, wyrok z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Gd 1482/96, wyrok z 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2111/94).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.C.M.S.P.Z.O.Z. w P. wniosło o uchylenie powyższego postanowienia Prezesa NFZ w całości zarzucając mu naruszenie art. 134 k.p.a., art. 154 § 5 i art. 151 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Według przedstawionego stanowiska strona otrzymała decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu 13 maja 2010 r. tj. w dniu jej ogłoszenia na stronie internetowej organu. Odwołanie zostało zatem wniesione z zachowaniem liczonego od tej daty siedmiodniowego terminu.

Strona skarżąca powołała się na orzecznictwo, zgodnie z którym, jeżeli decyzja została doręczona, nawet nieprawidłowo - z naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., nie można twierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Decyzja taka weszła do obrotu prawnego i może zostać zaskarżona. Ponadto, określony w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany przez organy administracji na niekorzyść uczestników postępowania (wyrok z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2046/08).

W odpowiedzi Prezes NFZ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, iż do postępowania administracyjnego określonego w art. 154 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej mają zastosowanie przepisy k.p.a., ze zmianami przewidzianymi w tym przepisie, dotyczącymi obowiązku zamieszczania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 2 dni od dnia jej wydania na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu, a także terminu odwołania od tej decyzji do Prezesa NFZ.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przewidziane w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zamieszczenie decyzji administracyjnej dyrektora oddziału wojewódzkiego na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu, nie stanowi doręczenia decyzji w rozumieniu k.p.a., nie może zatem służyć wyznaczeniu biegu terminu do złożenia odwołania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, do obliczania terminu do wniesienia odwołania określonego w art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, znajduje zastosowanie art. 57 § 1 k.p.a., który określa datę początkową oraz datę końcową do złożenia odwołania. Wniesienie odwołania po upływie ostatniego wyznaczonego dnia jest złożeniem odwołania po upływie terminu, zaś wniesienie odwołania przed otrzymaniem decyzji w sposób przewidziany w przepisach k.p.a. jest obarczone wadą przedwczesności. W obu przypadkach ma miejsce uchybienie terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, iż to w dniu 22 maja 2010 r. rozpoczął się bieg terminu do złożenia przez świadczeniodawcę odwołania, a odwołanie złożone w siedzibie Oddziału Funduszu w dniu 20 maja 2010 r., było przedwczesne. Zaistniałe w ten sposób uchybienie terminu, obligowało organ o wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.

S.C.M.S.P.Z.O.Z. w P. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie:

- art. 151 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a także przepisów o postępowaniu w sprawie wyboru oferty na świadczenie usług medycznych określonych szczegółowo w zaproszeniu do wzięcia udziału w rokowaniach z dnia 7 kwietnia 2010 r., a w szczególności przez naruszenie zapisu wskazanego w tym zaproszeniu, iż rozstrzygnięcie postępowania zostanie zamieszczone na stronie internetowej;

- art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego niezastosowanie i błędne stwierdzenie, iż odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Województwa Narodowego Funduszu Zdrowia [...] z dnia 13 maja 2010 r. nr [...] wniesiono z uchybieniem terminu, podczas gdy siedmiodniowy termin do wniesienia odwołania został zachowany.

Uzasadniając podniesione zarzuty autor skargi kasacyjnej wskazał, iż decyzja z dnia 13 maja 2010 r. oddalająca odwołanie została - zgodnie z art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej - zamieszczona na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Adresat zapoznał się z treścią decyzji umieszczonej na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu 13 maja 2010 r. Termin do wniesienia odwołania określony w ust. 5 powołanego przepisu rozpoczął zatem bieg 14 maja 2010 r., a upłynął z dniem 20 maja 2010 r. Odwołanie zostało złożone w tym ostatnim dniu, a zatem z zachowaniem siedmiodniowego terminu. Według stanowiska strony, doręczenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 13 maja 2010 r. w dniu 21 maja 2010 r., nie może pozbawić jej prawa do wniesienia odwołania.

Autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrok z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 370/05, wskazując, iż doręczenie decyzji stanowi czynność materialno - techniczną, która nie decyduje o wejściu decyzji do obrotu prawnego, a także na wyrok z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 714/05, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Przytoczone zostało ponadto postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 2000 roku sygn. III RN 195/99, zgodnie z którym przepisy określające zasady liczenia terminów ustawowych, których zachowanie warunkuje skuteczne dokonanie przez stronę czynności procesowych, powinny być interpretowane i stosowane przy uwzględnieniu konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Za taką interpretacją przepisów przemawiają również powołane przez stronę orzeczenia sądów administracyjnych (postanowienie z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 614/08 i z dnia 28 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1370/07).

Wskazując na powyższe strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż nie można pozbawić ustawowo zagwarantowanego prawa do wniesienia odwołania i spowodowania rozpoznania sprawy w postępowaniu toczącym się przed instancją odwoławczą, poprzez uznanie, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg później, niż z chwilą zapoznania się strony z treścią decyzji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. NSA jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., która stanowiłyby o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie. Sprawa ta została zatem rozpatrzona w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza przedstawionych zarzutów wykazała, iż pierwszy z nich – obejmujący naruszenie art. 151 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, jest nieuzasadniony.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, iż sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, uzasadniając natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać trzeba, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, a mianowicie, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak - w jego ocenie - powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09).

Skarga kasacyjna w zakresie odnoszącym się do naruszenia art. 151 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wymagań tych nie spełnia.

Powołany przepis, podobnie, jak towarzyszące mu w konstrukcji zarzutu przepisy regulujące postępowanie w sprawie wyboru oferty na świadczenie usług medycznych w zakresie rokowań w żaden sposób nie odnoszą się do postępowania odwoławczego uregulowanego w art. 154 ust. 4 i 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W tym postępowaniu nie mogły znaleźć zastosowania, a tym samym nie mogły zostać naruszone. Art. 151 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nakłada obowiązek zamieszczenia na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu, ogłoszenia o rozstrzygnięciu rokowań. Przepis ten nie stanowi wzorca kontroli sądowej wedle którego oceniać należałoby postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Obowiązek zamieszczenia na stronie internetowej decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania od wyniku postępowania normuje art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Okolicznością niekwestionowaną w rozpatrywanej sprawie jest, iż obowiązek wynikający z tego przepisu, został zrealizowany. Potwierdza to stanowisko strony, która wskazuje, iż z decyzją z dnia 13 maja 2010 r. oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zapoznała się w dniu 13 maja 2010 r. właśnie za pośrednictwem strony internetowej oddziału Funduszu.

Zasadny natomiast - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Nadmienić jednak trzeba, iż również ten zarzut nie został skonstruowany w sposób prawidłowy. Z petitum skargi kasacyjnej wynika bowiem, iż Sądowi pierwszej instancji zarzucono niezastosowanie art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Takie przedstawienie istoty zarzucanej WSA w Warszawie wadliwości wyroku musiałoby pociągać za sobą uznanie jej za nieuzasadnioną. Sygnalizując jedynie, iż stosowanie prawa materialnego przez WSA sprowadza się do oceny, czy przepis prawa materialnego został prawidłowo wyłożony lub zastosowany przez organ administracji, zauważyć należy, iż w rozpatrywanej sprawie organ zastosował art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, na co wyraźnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a wykładnię tego przepisu przyjętą przez organ i jego zastosowanie, tj. dokonanie subsumcji do ustalonego stanu faktycznego, zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W tym też kierunku strona skarżąca doprecyzowała zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia środka odwoławczego wynika bowiem, że według strony Sąd, podzielając stanowisko organu niewłaściwie uznał, iż w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania określonego w art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, podczas, gdy powinien był uznać, że odwołanie wniesione zostało z zachowaniem tego terminu. Uwzględniając zatem motywy i znaczenie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 wskazać należy, iż na podstawie analizy całokształtu uwag sformułowanych w skardze kasacyjnej (jej petitum i uzasadnieniu) możliwe jest ustalenie istoty wadliwości, której skarżący dopatrzył się w orzeczeniu WSA w Warszawie.

Powołany przez kasatora art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej określa termin do wniesienia odwołania od decyzji dyrektora oddziału Funduszu uwzględniającej lub oddalającej odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przepis ten stanowi, iż świadczeniodawca wnosi odwołanie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Według stanowiska Prezesa NFZ przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu, które zaaprobował Sąd pierwszej instancji, termin ten, ze względu na przedwczesność odwołania, nie został przez stronę zachowany. Strona skarżąca konsekwentnie utrzymuje natomiast, że odwołanie wniesione było z zachowaniem ustawowego terminu.

Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślenia przede wszystkim wymaga, iż zarówno proces wykładni, jak i stosowania art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przebiegać powinien z poszanowaniem norm konstytucyjnych statuujących prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji oraz prawo do sądu. Zaznaczyć również trzeba, że zadaniem Sądu dokonującego kontroli zaskarżonego postanowienia nie jest in abstracto ustalenie powszechnie obowiązującego wzorca postępowania, ale rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy można pozbawić stronę prawa do skorzystania z odwołania, a w dalszej konsekwencji także prawa do sądowej kontroli decyzji ostatecznej.

Mając na względzie wspomniane kwestie zwrócić należało uwagę, iż art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej jest przepisem szczególnym wobec Kodeksu postępowania administracyjnego. Ogólne zasady postępowania administracyjnego, na które szeroko powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, znajdować mogą zatem zastosowanie w postępowaniu regulowanym tym przepisem wyłącznie w zakresie, który nie został w nim unormowany.

W art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ustawodawca określając początek biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu użył pojęcia "otrzymanie decyzji" podczas, gdy Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się konsekwentnie - w odniesieniu do decyzji - pojęciem "doręczenia". Doręczenie jest instytucją procesową uregulowaną w Dziale I Rozdział 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast "otrzymanie" nie ma nawet definicji prawnej. Odnosząc wprost do rozpatrywanej sprawy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i abstrahując od brzmienia regulacji szczególnej zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji przyjęły, iż początek biegu terminu do wniesienia odwołania związany jest wyłącznie z doręczeniem decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta, w świetle omawianej regulacji, nie jest jednak tak oczywista, by nie wywoływać uzasadnionych wątpliwości strony. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nie przewiduje bowiem wprost obowiązku doręczenia decyzji stronie, a wyłącznie obowiązek jej zamieszczenia na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej (art. 154 ut. 3). Nawet przyjmując, że także w tym przypadku na organie spoczywa obowiązek doręczenia wynikający z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, iż tak skonstruowana regulacja jasno określa tryb postępowania gwarantując stronie możliwość skutecznej ochrony praw.

Wątpliwości co do intencji ustawodawcy potęguje fakt, iż na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego nie występuje taka konstrukcja prawna, która zakładałaby powiązanie obowiązku publicznego ogłoszenia decyzji z obowiązkiem jej doręczenia stronom i uczestnikom postępowania. W art. 49 k.p.a. wskazano na możliwość zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach przez organy administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, pod warunkiem, iż przepis szczególny tak stanowi. W tych jednak przypadkach, zgodnie z treścią powołanego przepisu, zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji o niezachowaniu terminu określonego w art. 154 ust.5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, które obciąża stronę daleko idącymi konsekwencjami w sytuacji, gdy zasady postępowania w omawianym zakresie nie zostały przez ustawodawcę w sposób precyzyjny określone. Znaczenia niedostatków legislacyjnych nie umniejsza w rozpatrywanej sprawie fakt, iż w decyzja z dnia 13 maja 2010 r. zawierała pouczenie o sposobie wnoszenia odwołania, skoro w pouczeniu tym przytoczono tylko niejednoznaczną - jak wykazano - treść art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach zdrowotnych.

Do niekwestionowanych okoliczności rozpatrywanej sprawy należało, iż w okresie 7 dni od zapoznania się z treścią decyzji zamieszczonej na stronie internetowej nie nastąpiło tradycyjne doręczenie stronie decyzji. W ostatnim z siedmiu dni, od dnia, w którym strona zapoznała się w z decyzją zamieszczoną na stronie internetowej organu w ramach realizacji obowiązku ustawowego wynikającego z art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wniesione zostało odwołanie. Odwołanie to wpłynęło do organu w dniu 20 maja 2010 r. Organ za pośrednictwem którego wniesiono odwołanie przyjął je jako wniesione w terminie i przekazał organowi właściwemu do rozpatrzenia odwołania, w piśmie przewodnim ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów odwołania. Prezes NFZ stwierdził natomiast wniesienie odwołania z uchybieniem terminu w dniu 23 czerwca 2010 r., zamykając w ten sposób drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania.

W poddanym sądowej kontroli postanowieniu Prezesa NFZ, jak i w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającym skargę na to postanowienie, nie uwzględniało zarówno sytuacji w jakiej się strona znalazła w wyniku braku precyzyjnej regulacji, jak i specyfiki postępowania odwoławczego, którego immanentnym elementem jest zamieszczenie decyzji dyrektora oddziału Funduszu uwzględniającej lub oddalającej odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego funduszu.

Specyfiką postępowania uregulowanego w art. 154 ust. 3 i 4, która nie może nie mieć znaczenia w tego rodzaju sprawach jest okoliczność, że ma ono określoną strukturę. W ujęciu schematycznym zakłada ona występowanie kolejno trzech faz postępowania tj. wydania decyzji (ust. 3 zd. pierwsze), ogłoszenia decyzji (ust. 3 zd. drugie) i odwołania (ust.5). Stadia tego postępowania są uczestnikom postępowania znane i wiedzą oni kiedy i w jaki sposób mogą zapoznać się z decyzją wydaną w wyniku odwołania. To z kolei wskazuje, iż do omawianego postępowania nie można niejako automatycznie odnosić rozwiązań uniwersalnych wynikających z k.p.a., szczególnie gdy - jak wskazano - niektóre z tych rozwiązań mogą oddziaływać przeciw interesom strony, pozbawiając ją możliwości realizacji konstytucyjnie gwarantowanych praw.

Przyjmując, iż wykładnia językowa i systemowa art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie dają bezspornych wyników i nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy w rozpatrywanej sprawie przepis ten został naruszony, odnieść należy się jeszcze do jego wykładni funkcjonalnej. W tym znaczeniu ustanowiony w art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej termin do wniesienia odwołania, ze wskazaniem daty początkowej jego biegu wyznacza zakaz wnoszenia odwołania zanim decyzja nie wejdzie do obrotu prawnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 154 ust. 3 powoływanej ustawy, decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 13 maja 2010 r. została zamieszczona na stronie internetowej organu, tym samym weszła ona do obrotu prawnego na zasadach określonych - jak wspomniano - w przepisach szczególnych. Oznacza to - w realiach tej sprawy, że odwołanie od decyzji wniesione w dniu 20 maja 2010 r. uznać należało za wniesione w przewidzianym do tego terminie.

Z uwagi na powyższe, biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono, by doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 188 i art. 193 p.p.s.a., a także art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na zwrot kosztów składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) i wpis od skargi kasacyjnej (100 zł). Resztę przyznanej kwoty stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył wynagrodzenie należne pełnomocnikowi reprezentującemu skarżącego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. przy uwzględnieniu stanu merytorycznego sporządzonej przez niego skargi i skargi kasacyjnej.