Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 18/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. R. i J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A. R. i J. R. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., dalej SKO, na podstawie art. 127 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. 2001, Nr 79. Poz. 856), oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1591), po rozpatrzeniu odwołania A. R. i J. R., dalej skarżący, na postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r, znak [...], na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a., uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych organu.

Skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Marszałka Województwa decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r, znak [...] o wyrażeniu zgody na przeznaczenie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi T. Gmina G. gruntów leśnych na cele nieleśne.

Stroną tamtego postępowania był wyłącznie Burmistrz Miasta i Gminy G.

Skarżący wnioskiem z 30 marca 2010 r. wnieśli o wznowienie postępowania z uwagi na to, że nie byli stroną wskazanego wyżej postępowania jako współwłaściciele działki [...], której dotyczyła decyzja Marszałka Województwa – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją nr [...] z [...] maja 2010 r. Marszałek Województwa odmówił wznowienia postępowania z uwagi na brak po stronie skarżących interesu prawnego do żądania jego wznowienia.

Decyzją SKO z [...] lipca 2010r., na skutek skargi skarżących, uchylono zaskarżone postanowienie. SKO wskazało, że organ I instancji powinien ustalić czy wniosek został złożony w ustawowym terminie o jakim mowa w art. 148 k.p.a. następnie gdy termin został zachowany dokonać ustaleń co do legitymacji czynnej skarżących.

Ponownie rozpoznając sprawę Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] września 2010 r. odmówił wznowienia postępowania.

Wskazał, że skarżący nie uprawdopodobnili aby byli stroną tamtego postępowania i aby mieli interes prawny w żądaniu jego wznowienia, co skutkuje brakiem podstaw do jego wznowienia. Stroną takiego rodzaju postępowania jest wyłącznie, wnioskujący o zmianę przeznaczenia, organ.

Na skutek kolejnego odwołania skarżących, SKO decyzją z [...] stycznia 2011r. ponownie uchyliło zaskarżone postanowienie uznając za błędny pogląd, iż wyłącznie organy, które biorą udział w postępowaniu a więc wójt, burmistrz czy prezydent i które składają wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze są jedynymi stronami tego postępowania i wskazując, że właściciele gruntów rolnych objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze mają interes prawny w postępowaniu o zmianę przeznaczenia tych gruntów. Zdaniem organu, interes ten wynika z przepisów prawa cywilnego w szczególności prawa rzeczowego.

Postanowieniem Marszałka Województwa [...] z[...] marca 2011 r. nr [...] ponownie odmówiono skarżącym wznowienia postępowania powołując argumenty jak w poprzednich postanowieniach.

Decyzją SKO z [...] maja 2011 r. SKO ponownie uchyliło postanowienie Marszałka Województwa [...] ponieważ organ I instancji nie ustalił czy skarżącym przysługuje przymiot strony, do czego organ był zobowiązany poprzednimi orzeczeniami SKO. Zdaniem SKO ponieważ postępowanie o zmianę przeznaczenia gruntów z leśnych na nierolne toczyło się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to wszyscy właściciele, których dotyczy postępowanie są jego stronami.

Decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2011 r. ponownie odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia z podobną argumentacją jak poprzednio.

Na skutek odwołania skarżących SKO w W. ponownie uchyliło zaskarżone postanowienie (postanowienie organu II instancji). Wskazało, że brak przymiotu strony nie jest w tej sprawie oczywisty i w związku z tym organ powinien wszcząć postępowanie a następnie przeprowadzić analizę merytoryczną wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania jest możliwa tylko wtedy gdy brak przymiotu strony jest bezsporny i oczywisty a w tej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia.

Skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając, że organ wadliwie uchylił zaskarżone postanowienie, w sytuacji w której stan faktyczny był jasny, co obligowało organ do orzeczenie co do istoty sprawy tj. wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna lecz nie z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia SKO, WSA uznał, że narusza ono art. 28 k.p.a. i 138 § 2 K.p.a, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Organ II instancji uchylił postanowienie organu I instancji uznając, że organ powinien wszcząć postępowanie wznowieniowe, gdyż skarżącym przysługuje przymiot strony.

Sąd nie kwestionuje, że powoływane przez organy obu instancji orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i w konsekwencji tego orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w przedmiocie tego czy właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest stroną tego postępowania nie było jednolite.

Ostatecznie jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OSP 1/13 przesądził, że w tego rodzaju postępowaniu właściciele gruntów, których dotyczy zmiana nie są stronami tego postępowania także wtedy gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2013, poz. 503). NSA wskazuje, że z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie da się wywieść normy pozwalającej na przyjęcie, że podmiot administracyjnoprawny, (właściciel nieruchomości której zmiana dotyczy), znajduje się w takiej sytuacji faktycznej w której skierowany do niego indywidualny akt administracyjny wpłynie bezpośrednio na jego sytuację prawną, bo tylko w takim przypadku może być mowa o tym, iż strona posiada interes prawny w żądaniu. Zmiana przeznaczenia gruntów jest jednym z etapów uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero wejście w życie tego planu wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do objętych tym planem nieruchomości. Tym samym, wywodzi NSA, nie można w toku procedury planistycznej, która jest niezakończona, przyjąć że uprawnienia i obowiązki określonych podmiotów (właścicieli) zostały określone w sposób definitywny. Adresatem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów jest wyłącznie gmina a podmioty, które są faktycznie zainteresowane zmianą przeznaczenia gruntów mogą swe racje wykładać w procedurze planistycznej poprzez składanie konkretnych wniosków czy zarzutów do planu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uprawniony wniosek, iż decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści) tych nieruchomości nie mają interesu prawnego i nie są stronami tego postępowania (art. 28 k.p.a.) Czyni to błędnymi ustalenia organu II instancji co do przyznania skarżącym przymiotu strony.

Z tych powodów zaskarżone postanowienie należało, jako wadliwą wyeliminować z obrotu prawnego jako naruszającą art. 28 i 138 § 2 K.p.a.

Przepis art. 61 a k.p.a., na który powołał się organ I instancji został dodany do kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r (D.U. z 2011 r. Nr. 6, poz. 18), zmieniając ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r.. Stanowi on obecnie podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania gdy postępowanie nie może być wszczęte m. in. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub m.in. "z innych uzasadnionych przyczyn". W tym wypadku, w ocenie Sądu, Marszałek Województwa prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania ponieważ skarżącym nie przysługuje przymiot strony, co ostatecznie potwierdzone zostało wyżej powołaną uchwałą NSA.

Odnosząc się do zarzutu skargi sprowadzającego się do domagania przez skarżących merytorycznego rozpoznania sprawy i jego wznowienia (bez względu na przyczynę) WSA uznał, że nie jest on zasadny ponieważ uprawnienie do wszczęcia postępowania przysługuje wyłącznie organowi I instancji, co wynika z zasady dwuistancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Co istotne przy tym, oceniając istnienie przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a organ nie bada merytorycznie wniosku a tam samym nie gromadzi dowodów na podstawie których ustala się stan faktyczny ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (por wyrok WSA w Krakowie z 21 marca 2012 r II SA/Kr.1814/11, Lex nr 1138565, wyrok WSA w Gdańsku z 19.01.2012 r III SA/Gd 464/11, Lex. Nr 1109900). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaprezentowane w tych wyrokach tezy w pełni podziela.

W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że wnioskującym nie przysługuje przymiot strony

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270) je uchylił.