Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1517/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 153, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 72/18 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 72/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Spółki z o.o. w W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marcia 2014 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] lipca 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich (dalej: ZDM) zawiadomił A. Spółkę z o.o. w W. (dalej: spółka, skarżąca) o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] od [...] listopada 2007 r. i umieszczenie w nim 2 reklam w postaci dwustronnych tablic reklamowych o łącznej pow. reklamowej 4,32 m² każda.

W odpowiedzi spółka, wskazując na brak dowodów stanowiących podstawę zastosowania wobec niej jakiejkolwiek kary pieniężnej, wniosła o umorzenie postępowania w sprawie. Dodała, że od 2007 r. nie jest już właścicielem przedmiotowych nośników reklamowych, gdyż [...] czerwca 2007 r. zbyła je na rzecz spółki B. sp. z o. o. Jako dowód przedstawiła umowę sprzedaży w tym zakresie.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, wobec uchylenia przez SKO uprzednio wydanej w stosunku do spółki decyzji organu I instancji, Prezydent m.st. Warszawy: 1. wymierzył karę pieniężną dla A. Sp. z o. o. za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w W. bez zezwolenia, w okresach: od [...].11.2007 r. do [...].12.2007 r. i umieszczenie w nim jednej reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m², zainstalowanej na słupie oświetleniowym; od [...].11.2007 r. do [...]07.2008 r. i umieszczenie w nim jednej reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o powierzchni reklamowej 4,32 m², zainstalowanej na słupie oświetleniowym; 2 ustalił karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 28.944 zł (słownie: dwadzieścia osiem tysięcy dziewięćset czterdzieści cztery zł) wynikającą z sumy iloczynów powierzchni reklamy 4,32 m każda i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,50 zł/m dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (kary) i kolejno: 31 dni (dla jednej reklamy), 237 dni (dla jednej reklamy) zajęcia terenu; 3. nakazał wpłacić karę w wysokości 28.944,00 zł na rachunek Zarządu Dróg Miejskich w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna.

SKO w Warszawie decyzją z [...] marca 2014 r. (1) uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy w części dotyczącej ustalenia wysokości kar za zajęcie pasa drogowego oraz ustaliło następujące kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego: a) 1 reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 2,16 m² w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] grudnia 2007 r. w kwocie 1.674 zł; b) 1 reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m² w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] lipca 2008 r. w kwocie 25.596 zł. W pozostałej części SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (2).

SKO nie podzieliło własnego poglądu wyrażonego w decyzji kasatoryjnej z [...] września 2011 r. wydanej w niniejszej sprawie, że uprzednio wydana przez Prezydenta Warszawy decyzja "została skierowana do podmiotu nie będącego właścicielem nośnika reklamowego". Zdaniem SKO bez znaczenia w realiach niniejszej sprawy pozostaje odległość czasowa pomiędzy przeprowadzonymi czynnościami kontrolnymi a datą wszczęcia wobec spółki postępowania administracyjnego. Istotny w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary za zajęcia pasa drogowego jest bowiem jedynie termin, o którym mowa w art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068; dalej: u.d.p.), tj. termin przedawnienia wykonania decyzji ostatecznej (termin uiszczenia kary).

Dokonując ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, SKO uznało, że w przedmiotowym dla sprawy okresie do skarżącej należały dwie tablice reklamowe zlokalizowane w pasie drogowym. Kolegium zmodyfikowało przy tym rodzaj nośnika (z dwustronnego na jednostronny), w konsekwencji czego zmniejszeniu uległa powierzchnia reklamowa z 4,32 m² do 2,16 m² w stosunku do tego, który został sfotografowany podczas kontroli z [...] grudnia 2007 r. Odnośnie do nośnika stanowiącego przedmiot czynności kontrolnych z [...] lipca 2008 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości, iż obydwa zdjęcia załączone do pisma kontrolnego wskazują dwie strony tego samego nośnika reklamowego, o czym świadczą charakterystyczne elementy otoczenia nośnika. SKO przedstawiło nowe wyliczenie wysokości kar, tj. 1 reklama w postaci jednostronnej tablicy reklamowej funkcjonująca w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] grudnia 2007 r.: 2,16 m² x 31 dni x 2,50 zł x 10 = 1.674 zł; 1 reklama w postaci dwustronnej tablicy reklamowej funkcjonująca w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] lipca 2008 r.: 4,32 m² x 237 dni x 2,50 zł x 10 = 25.596 zł.

Jako okoliczności wskazujące na okres zajęcia pasa drogowego nośników reklamowych SKO zwróciło uwagę na stosowne zapisy umowy o współpracy gospodarczej zawartej miedzy Wojewodą W. a C. sp. z o. o. (poprzednikiem prawnym skarżącej) wraz z kolejnymi aneksami, z których wynika, że spółka jako następca prawny uprawniona była do eksploatacji nośników reklamowych do [...] listopada 2007 r. Zdaniem Kolegium fakt ten potwierdzają informacje o dniu wygaśnięcia umów z [...] kwietnia 2007 r. oraz [...] maja 2007 r. W ocenie SKO, skoro właściciel nośników reklamowych utracił [...] listopada 2007 r. uprawnienie (wynikające z umowy cywilnoprawnej) do umieszczenia tablic reklamowych w pasie drogowym, to pozostawiając tablice reklamowe w pasie drogowym, z dniem [...] listopada 2007 r. zajmował już pas drogowy bez zezwolenia. O funkcjonowaniu tablic reklamowych w pasie drogowym świadczą zaś ustalenia przeprowadzonych w stosunku do nośników reklamowych kontroli (widoczne wyraźne logo spółki w prawym dolnym rogu tablicy, kształt i forma graficzno-przestrzenna). Za sprzeczne z zasadami logiki Kolegium uznało przy tym, że spółka eksploatowała tablice reklamowe, ponosząc z tego tytułu opłaty do dnia wygaśnięcia umowy ([...] listopada 2007 r.), prowadziła korespondencję z ZDM co do możliwości dalszego eksploatowania nośników oraz potrzeby uzyskania zasilania elektrycznego tablic, zawierała umowy z nabywcami usług reklamowych, by następnie je zdemontować z dniem wygaśnięcia umowy tylko po to, aby zamontować je ponownie na jeden dzień, w którym dodatkowo zarządca drogi przeprowadził niezapowiedziane kontrole pasa drogowego.

Jako dowody określające powierzchnię tablic reklamowych Kolegium przyjęło umowę sprzedaży z [...] czerwca 2007 r. oraz umowę dzierżawy z [...] grudnia 2007 r. zawartą pomiędzy spółką a D.. Odnośnie do podmiotu faktycznie eksploatującego tablice reklamowe, czyli zobowiązanego do poniesienia kary, Kolegium wskazało na dowody z prowadzonej korespondencji między Spółką a ZDM dotyczące uzgadniania oraz wyjaśniania kwestii związanych z zasilaniem elektrycznym i płatnościami z tego tytułu. Zdaniem SKO wynika z nich, że to skarżąca wykonywała faktyczne władztwo nad nośnikami, zabiegała o dalsze ich prawidłowe funkcjonowanie (podświetlonych w celu lepszej widoczności), czyli zachowywała się jak faktyczny właściciel nośników. Dodatkowo [...] grudnia 2007 r. zawarła z D. umowę dzierżawy przez klienta 120 powierzchni reklamowych w okresie od [...] grudnia 2007 r. do [...] stycznia 2008 r. Z zapisów tej umowy nie wynika, zdaniem Kolegium, że Spółka działała w imieniu lub na rzecz innego podmiotu (w szczególności podmiotu, który byłby właścicielem nośników reklamowych). Zdaniem SKO, obydwie podnoszone okoliczności, tj. wykonywanie władztwa nad rzeczą wobec podmiotu zewnętrznego oraz prowadzenie starań u zarządcy drogi w kierunku możliwości dalszego funkcjonowania nośników reklamowych, wskazują, że spółka postępowała w okresach za które nałożono obydwie kary jak właściciel rzeczy i eksploatowała nośniki we własnym imieniu na i swoją rzecz. Stąd w ocenie Kolegium kara została nałożona na podmiot właściwy.

Na skutek skargi A. Sp. z o.o. w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1937/14, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od SKO w Warszawie na rzecz skarżącej 3236,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1326/18, NSA uchylił powyższy wyrok.

NSA w swoich wytycznych polecił, aby ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji skontrolował zaskarżoną decyzję SKO w pełnym zakresie i jednoznacznie ustosunkował się do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącej, a następnie wypowiedział się w kwestii mającego zastosowanie prawa (nie pomijając jednostek redakcyjnych właściwych przepisów), oceniając w tym zakresie, czy wskazane przez organ przepisy są adekwatne do tego stanu faktycznego, wreszcie sformułuje zrozumiałe i niesprzeczne wskazania, co do dalszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 2 czerwca 2017 r. (sygn. akt VISA/Wa 707/17) uchylił zarówno skarżoną decyzję SKO, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta z [...] sierpnia 2013 r.

Wyrokiem z 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3109/17, NSA uchylił wyrok WSA i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że nie można przyjąć, że WSA wykonał wskazania zawarte w wyroku NSA z 15 grudnia 2016 r. i co za tym idzie, że dokonał właściwej kontroli decyzji.

Wyrokiem z 13 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 72/18, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

Zdaniem Sądu dokumenty zgromadzone w sprawie wystarczająco nie potwierdzają, że to skarżąca zajmowała pas drogi ul. [...] bez zezwolenia, w okresach od [...] listopada 2007 r. do [...] grudnia 2007 r. oraz od [...] listopada 2007 r. do [...] lipca 2008 r., przez umieszczenie dwóch tablic-nośników reklamowych o powierzchniach reklamowych 2,16 m2 i 4,32 m2, zainstalowanych na słupach oświetleniowych. Z dokumentów zgromadzonych w czasie kontroli drogowych pasa drogowego ul. [...], przeprowadzonych w grudniu 2007 r. oraz w lipcu 2008 r. wynika, że dotyczą one reklam umieszczonych na latarniach, przy czym jedynie w notatce z [...] grudnia 2007 r. dokładnie wskazano numer latarni, na której reklama się znajdowała. W notatce lipcowej już taka informacja nie widnieje. Zatem dokumentacja z lipca 2008 r. jest nie pełna i wymaga ze strony organów dodatkowego ustalenia, która to dokładnie latarnia została sfotografowana. Numery latarni pozwolą zaś ustalić, czyje nośniki reklamowe na nich się znajdowały i ustalenia te muszą wprost wynikać z uzasadnienia rozstrzygnięcia zapadłego w tej sprawie.

WSA uznał, że organ błędnie przyjął że zbycie nośników reklamowych przez skarżącą nie dowodzi, że nabywca jest odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przy ul. [...]. Także założenie SKO, że z umowy dzierżawy wynika, że skarżąca nadal władała spornymi nośnikami reklamowymi, bez ustalenia, jakie to nośniki – w jakich lokalizacjach, wydzierżawiono, było przedwczesne, nieuprawnione – było za daleko idące.

Wobec tego WSA wskazał, że skoro stroną postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego może być wyłącznie właściciel reklamy, to tym samym tylko ów właściciel może być adresatem decyzji wydanej w takim postępowaniu. Wobec tego dla prawidłowego wszczęcia, przeprowadzenia, a w konsekwencji zakończenia takiego postępowania kluczowym jest prawidłowe i bezsprzeczne ustalenie kto, na dzień stwierdzenia naruszenia zakazu wynikającego z art. 40 ust. 1 u.d.p., był właścicielem reklamy. Brak zaś takiego ustalenia powoduje, że organ nie ma podmiotu, wobec którego skutecznie mógłby wszcząć i prowadzić postępowanie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego.

W ocenie WSA, o tym, że skarżąca dopuściła się naruszenia zakazu zajęcia pasa drogowego nie świadczą również zapisy umowy sprzedaży tablic reklamowych. Z umowy tej WSA wywiódł, że skarżąca z jednej strony miała świadomość konieczności "wyczyszczenia" pasa drogowego z reklam przed upływem okresu, na który zawarto umowę, a z drugiej o ciążącym obowiązku zwrócenia się do ZDM z wnioskiem o wydanie zezwolenie na jego dalsze zajmowanie. Sąd uznał, że wszelkie domysły w tym zakresie, a co za tym idzie przypisywanie skarżącej intencji określonego działania wywiedzione z treści ww. umowy sprzedaży, w żadnym razie nie potwierdzają, że to skarżąca dopuściła się w tej sprawie naruszenia zakazu z art. 40 ust. 1 u.d.p., za co należałoby jej wymierzyć karę pieniężną przewidzianą w art. 40 ust. 12 u.d.p.

Sąd odstąpił od badania decyzji pod względem prawidłowości wymierzonej w niej kary pieniężnej, ponieważ nie zostało wyjaśnione, kto, w jakim zakresie i na jakiej podstawie jest odpowiedzialny za ewentualne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – zwłaszcza, że z kontrolowanych decyzji nie wynika, która reklama, na której latarni była umieszczona i czy rzeczywiście miały one taką powierzchnię reklamową, jak ustalił to SKO.

WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy wezmą pod uwagę, że w na podstawie ważnej umowy sprzedaży z czerwca 2007 r. skarżącą zbyła tylko jedną tablicę reklamową, tj. nośnik reklamowy wskazany w l.p. 274 załącznika nr 1 do tej umowy. Natomiast drugi nośnik reklamowy nie został na podstawie tej umowy zbyty. Po drugie, ustali, który to faktycznie nośnik reklamowy został sfotografowany, w czasie której kontroli oraz kto ponosił odpowiedzialność za umieszczenie (pozostawienie), którego nośnika, tj. dokonają oceny statusu skarżącej oraz nabywcy ww. nośnika reklamowego wskazanego w l.p. 274 załącznika nr 1 do umowy sprzedaży z czerwca 2007 r., w efekcie czego jednoznacznie ustalą kto jest odpowiedzialny za pozostawanie po [...] listopada 2007 r. spornych tablic-nośników reklamowych w ww. pasie drogowym. W konsekwencji tych ustaleń organy wydadzą stosowane rozstrzygnięcia, uwzględniając, że przy konieczności poniesienia odpowiedzialności z ww. tytułu nie może pozostawać niewyjaśnionym kwestia podmiotowa niniejszego postępowania.

WSA za uzasadnione Sąd uznał zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 79 oraz art. 80 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) i z art. 40 ust. 12 u.d.p. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w efekcie uznanie skarżącej za stronę tego postępowania.

Sąd zauważył, że Prezydent podjął decyzję, składającą się z 3 punktów. W pkt. 1 określił okresy zajęcia pasa, w pkt. 2 ustalił karę za to zajęcie, zaś w pkt. 3 wskazał termin oraz nr rachunku bankowego. SKO zaskarżoną decyzją, wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., w pkt. 1 uchyliło ww. decyzję Prezydenta w części dotyczącej ustalenia wysokości kar i w tym zakresie ustaliło te kary na nowo (w rzeczywistości na nowo orzekło jednak tylko co do jednej kary, druga pozostała bez zmian), zaś w pkt 2 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta w pozostałej części. Z uwagi na treść art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. WSA uznał, że wydana przez SKO decyzja jest nieznaną formą rozstrzygnięcia dla postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, i jako taka nie może ostać się w obrocie prawnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła:

na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 190 p.p.s.a. przez niezastosowanie się przez Sąd pierwszej instancji – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – do wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej samej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 1326/15) oraz naruszenie art. 170 p.p.s.a., według którego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako orzeczenie prawomocne, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, oraz naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wiążącej wykładni prawa oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego:

* art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania, nieuwzględnienie wiążącej wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przez brak wypowiedzi Sądu w kwestii mającego zastosowanie prawa (nie pomijając jednostek redakcyjnych właściwych przepisów), oceniając w tym zakresie, czy wskazane przez organ przepisy są adekwatne do tego stanu faktycznego – zaskarżony wyrok powołuje: (i) ogólnie art. 40 ust. 12 u.d.p., bez wskazania jednostek redakcyjnych, (ii) powołuje art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., (iii) zawiera sformułowania: "umieszczającym/pozostawiającym" oraz "umieszczenie/pozostawienie", które wskazują na przesłanki z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. / art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., (iv) zawiera sformułowania: "pozostawienia" oraz "pozostawanie", które wskazują na przesłanki zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., co nie pozwala ustalić, czy podstawą zaskarżonego wyroku jest art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., dotyczący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, czy art. 40 ust. 12 pkt 2 tej ustawy, dotyczący przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi;

* art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wiążących wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania oraz wiążącej wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przez brak kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, niepełne wskazanie przyjętej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, brak jasnego i jednoznacznego ustosunkowania się do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącej;

* art. 190 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. przez niezastosowanie się Sądu do wiążącej wykładni prawa – art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. – dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie wykazanie kontroli zarzutów i argumentów skargi, dotyczących zarówno stanu faktycznego, jak również przepisów prawa – Sąd m.in. nie ocenił i nie uwzględnił zarzutów naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. i art. 79 k.p.a. podniesionych przez skarżącego ze względu na brak dowodu z oględzin, nie można ustalić, czy podstawą zaskarżonego wyroku jest art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., czy art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., niepełna, niewyjaśniona jest podstawa prawna uwzględnienia skargi w zaskarżonym wyroku, ponieważ wskazany został jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pomimo, że Sąd stwierdził: za uzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 79 oraz art. 80 w zw. z art. 28 k.p.a. i z art. 40 ust. 12 u.d.p., więc pomimo stwierdzenia naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 u.d.p. zaskarżony wyrok nie wskazuje, jako podstawy uwzględnienia skargi naruszenia prawa materialnego to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej uwzględnienia skargi w zaskarżonym wyroku oraz prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie, brak kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie ustaleń stanu faktycznego, naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego i naruszenia prawa materialnego, brak wyjaśnienia, jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w niniejszej sprawie, brak wyjaśnienia ich wykładni, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku, przy czym zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany w odniesieniu do: (i) art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponieważ pomimo stwierdzenia naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 u.d.p. zaskarżony wyrok nie wskazuje, jako podstawy uwzględnienia skargi naruszenia prawa materialnego to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., oraz (ii) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ zaskarżony wyrok nie wyjaśnia przyczyn wskazania jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jako podstawy prawnej uchylenia decyzji w niniejszej sprawie;

3) art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm; dalej: p.u.s.a.), w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 67 § 1, 79, 80 k.p.a. oraz art. 8 i 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez wadliwą analizę stanu faktycznego sprawy, brak należytego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do ustaleń faktycznych oraz błędne wskazania co do dalszego postępowania, ponieważ są niespójne z ustaleniami faktycznymi i prowadzą do naruszenia przepisów k.p.a. oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w związku z art. 67 § 1 k.p.a., art. 72 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.d.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez niedokonanie właściwej oceny przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego oraz niespójne i niepełne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w szczególności:

- niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podniesionych przez skarżącą zarzutów dotyczących materiałów z kontroli pasa drogowego wykazujących naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 67 § 2 pkt 3, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a.), niedostrzeżenie przez Sąd, że organ błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności oparł ustalenia w sprawie na wadliwych materiałach z kontroli pasa drogowego,

- błędną kontrolę i ocenę stanu faktycznego sprawy, w oparciu o wadliwe materiały z kontroli pasa drogowego, pominięcie konieczności ustalenia w sposób prawidłowy i niewątpliwy następujących okoliczności: 1/ zajęcie pasa drogowego, 2/ powierzchnia zajęcia, 3/ okres zajęcia (przesłanek wymaganych na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.d.p.) stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

ustalenie przez Sąd okoliczności, które nie mają potwierdzenia w materiale dowodowym, w szczególności: (i) przyjęcie założenia, że obiekt znajdował się w pasie drogowym, pomimo że nie ustalono w postępowaniu granic przestrzennych tego pasa; (ii) wskazanie powierzchni zajęcia pasa drogowego, pomimo że pisma z kontroli pasa drogowego nie zawierają ani danych o tej powierzchni, ani zapisów o wykonaniu pomiarów; (iii) wskazanie okresu zajęcia pasa drogowego, pomimo że materiały z kontroli pasa drogowego nie wykazują tego okresu, przyjętego w zaskarżonym wyroku,

dopuszczenie notatek służbowych (wadliwych materiałów z kontroli) jako dowodów w postępowaniu administracyjnym, pomimo że wykonane zostały bez udziału przedstawiciela skarżącej, a zatem z naruszeniem zasad i przepisów postępowania administracyjnego.

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

* art. 40 ust. 12 (pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ) u.d.p. przez jego niespójną, częściowo błędną wykładnię, która może doprowadzić do wadliwego ustalenia strony postępowania, wbrew wykładni tego przepisu ustalonej w orzecznictwie, z której wynika że zajmującym pas drogowy jest właściciel reklamy, przy czym zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany w odniesieniu do wszystkich jednostek redakcyjnych art. 40 ust. 12 u.d.p., ponieważ zaskarżony wyrok: (i) powołuje ogólnie art. 40 ust. 12 u.d.p., bez wskazania jednostek redakcyjnych, (ii) powołuje art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., (iii) zawiera sformułowania: "umieszczającym /pozostawiającym" oraz "umieszczenie /pozostawienie", które wskazują na przesłanki z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. / art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., (iv) zawiera sformułowania: "pozostawienia" oraz "pozostawanie", które wskazują na przesłanki zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., co nie pozwala ustalić, czy podstawą zaskarżonego wyroku jest art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. dotyczący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, czy art. 40 ust. 12 pkt 2 tej ustawy, dotyczący przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi;

* naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 (pkt 1, pkt 2 i pkt 3) u.d.p. przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do stwierdzenia Sądu w zaskarżonym wyroku: "(...) to na faktycznie zajmującego pas drogowy bez zezwolenia nakładana jest kara pieniężna, co oznacza, że nie zawsze musi to być właściciel obiektu umieszczonego w pasie drogowym bez zezwolenia. (...) Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą (..)."

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie, przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uznać należy za nieskuteczne, a tym samym i za nieusprawiedliwione. Przede wszystkim z tego powodu, że nieuzasadnione są zarzuty zawarte w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 190 p.p.s.a. w powiązaniu z szczegółowo wskazanymi tam przepisami p.p.s.a.

Podkreślić należy, że ponownie orzekając w sprawie ze skargi A. z o.o., Sąd I instancji nie dość, że związany był wykładnią prawa dokonaną w rozpatrywanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku z 18 października 2017 r., to również – w kontekście wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. – oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wymienionego wyroku sądu kasacyjnego.

Związanie sądu I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy więc ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że ocena prawna, o której mowa w przepisie art. 190 p.p.s.a., to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). Podnieść należy również, gdy uwzględnić konsekwencje wynikające z art. 141 § 4 w związku z art. 190 p.p.s.a., że NSA w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu I instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd I instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Zaktualizuje się to w sytuacji sformułowania w uzasadnieniu sądu kasacyjnego oceny prawnej o charakterze wiążącym dotyczącej właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz wskazań co do dalszego postępowania – stanowiących z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczących sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy w celu uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia już stwierdzonych wadliwości.

Konsekwencją powyższego jest to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd I instancji nie może więc stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. bez uwzględnienia konsekwencji wynikających z unormowań zawartych w art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a.

Uwzględniając przedstawione uwagi – o zasadniczym znaczeniu z punktu widzenia oceny zasadności zarzutów sformułowanych pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej – należy stwierdzić, że nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 170, art. 153, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawiono to we wniesionym środku zaskarżenia.

W przywołanym powyżej wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 3109/17, którym uchylono wydane w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny – podkreślając w punkcie wyjścia, że skoro sprawa była już przedmiotem rozpoznawania przez sąd odwoławczy, który w wyniku kontroli instancyjnej uchylił poprzedni wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2014 r., stwierdził, że związany jest na mocy art. 190 p.p.s.a. wytycznymi tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2015 r. uznał za uzasadnione zarzuty obu skarg kasacyjnych, które zostały złożone, a dotyczące naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. pierwsze w zw. z art. 54 § 2, art. 134 § 1, art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, jednoznacznie, że ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji skontroluje zaskarżoną decyzję w pełnym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę po raz drugi, stwierdził, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art.141 § 4 p.p.s.a., a tym samym również nie wykonał wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., naruszając tym samym art. 190 p.p.s.a. WSA w Warszawie zaniechał bowiem wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wyjaśnienia, jaki stan faktyczny był podstawą do oceny stosowania prawa materialnego, wyjaśnienia, jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w niniejszej sprawie oraz wyjaśnienia ich wykładni, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nie odniósł się do przyjętej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, nie przedstawił bowiem jednoznacznego stanowiska co do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącej, nie wypowiedział się też jednoznacznie w kwestii mającego zastosowanie prawa i nie ocenił, czy wskazane przez organ przepisy zostały prawidłowo zastosowane w danym stanie faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał też, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku obarczone jest błędami wynikającymi z naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W konsekwencji uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zalecając mu skontrolowanie zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, wskazując na konieczność wykonania wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., tj. wskazanie na przyjętą podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, w tym zawarcie jasnego i jednoznacznego ustosunkowania się do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącej, a następnie wypowiedzenie się w kwestii mającego zastosowanie prawa (nie pomijając jednostek redakcyjnych właściwych przepisów), oceniając w tym zakresie, czy wskazane przez organ przepisy są adekwatne do tego stanu faktycznego, wreszcie sformułowanie jasnego wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze to, że stan faktyczny przyjęty za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie nie uległ zmianie w relacji do przywołanego powyżej stanu faktycznego, na gruncie którego pierwotnie operował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz NSA w sprawie sygn. akt II GSK 3109/17, stwierdzić należy, że Sąd I instancji w pełni wykonał wskazane wyżej wytyczne, zasadnie uznając, że w sprawie istnieją zasadnicze i nieusunięte dotychczas poważne wątpliwości co do tego, kto powinien być stroną niniejszego postępowania, tj. kto był właścicielem reklam umieszczonych w pasie drogi ul. [...] w W. w okresach od [...] listopada do [...] grudnia 2007 r. i od [...] listopada 2007 r. do [...] lipca 2008 r. Sąd I instancji, oceniając zebrany dotychczas materiał dowodowy, uznał, że z zapisów umowy sprzedaży z [...] czerwca 2007 r. wynika, że przedmiotem sprzedaży był wyłącznie jeden nośnik reklamowy usytuowany przy ul. [...]. Dalej stwierdził, że materiał dowodowy nie pozwala w jednoznaczny sposób stwierdzić, że skarżąca spółka zajmowała pas drogi przy ul. [...] w W., dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy nie jest pełna, wymaga uzupełnienia i ustalenia, czyje nośniki reklamowe znajdowały się w spornym okresie czasu na latarniach znajdujących się w pasie drogowym ul [...] w W.. Sąd I instancji jednoznacznie wykluczył, aby jedynie w oparciu o dokumenty w postaci umów z [...] czerwca 2007 r. i z [...] grudnia 2007 r. można przyjąć, że skarżąca spółka była odpowiedzialna za zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w W. bez zezwolenia.

Mając na uwadze stwierdzone poważne braki w materiale dowodowych, Sąd I instancji uchylił się od zbadania zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości wymierzenia skarżącej spółki kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W świetle wszystkich dotychczas przedstawionych uwag i argumentów – w tym zwłaszcza tych odnoszących się do konsekwencji wynikających z przepisu art. 190 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie ma podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 153 oraz art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 133 § 1 w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w odniesieniu do zarzutu naruszenia ostatniego spośród przywołanych przepisów podkreślić, że naruszenie określonej nim zasady, a mianowicie orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy, może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy więc podważaniu faktycznych podstaw rozstrzygnięcia.

Ocenie trafności i tym samym skuteczności omawianych zarzutów kasacyjnych oraz prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji nie służy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie spółka w ramach naruszenia przepisów postępowania zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w konfiguracji z innymi przepisami wskazanymi szczegółowo w pkt 1, 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, podnosząc, że brak jest podstawy prawnej uchylenia zaskarżonego wyroku, brak jest kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie ustaleń faktycznych, nie odniesiono się do zarzutów i argumentów skargi, zarzuciła, że uzasadnienie jest niespójne i niepełne.

Należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15.02. 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20.08. 2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tak więc sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem nie może oznaczać, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie prawa.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku wypełni wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., stąd też zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia tego przepisu uznać należy za chybiony.

Sąd I instancji nie naruszył również przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Zauważyć trzeba, że podstawą prawną wydania zaskarżonego wyroku był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem, że wobec występujących w sprawie zasadniczych wątpliwości co do tego, kto był właścicielem dwóch nośników reklamowych w spornym okresie znajdujących się pasie drogowym ul. [...] w W. konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie, celem dokonania jednoznacznych ustaleń w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie/pozostawienie nośników reklamowych ww. czasie i miejscu.

Wobec tak istotnych wątpliwości słusznie Sąd I instancji nie zajął się kwestią badania prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego dotyczącego wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej. Powyższe możliwe będzie dopiero po dokonaniu jednoznacznych ustaleń faktycznych.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjna, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a