Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2603/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 2, pkt 6, ust. 3 pkt 9, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: §4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy A. P. po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 164/18 w sprawie ze skargi Miasta ... W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 17 listopada 2017 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1; 2. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej następujące przepisy uchwały Rady Miasta S. W. z dnia 19 października 2017 roku, nr. ...: §2 ust. 1 pkt 15, §5 ust. 6 pkt 1, §5 ust. 8 pkt 2, §5 ust. 10 w zakresie obejmującym słupy ogłoszeniowe oraz nośniki reklam, §6, §9 ust. 1 pkt 6 lit. j w zakresie słów "wskazane jest", §16 ust. 1 pkt 3 lit. a w zakresie obejmującym słupy ogłoszeniowe, §16 ust. 2 pkt 3 lit. a w zakresie obejmującym słupy ogłoszeniowe, §16 ust. 3 pkt 3 lit. a w zakresie obejmującym słupy ogłoszeniowe, §16 ust. 4 pkt 3 lit. a w zakresie obejmującym słupy ogłoszeniowe, §16 ust. 1 pkt 2 lit. g, §16 ust. 2 pkt 2 lit. g, §16 ust. 3 pkt 2 lit. g, §16 ust. 4 pkt 2 lit. g; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 164/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta W. z (...) października 2017 r., nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. północnej – część druga, w części dotyczącej: § 2 ust. 1 pkt 15, § 5 ust.6, § 5 ust.7, § 5 ust.8, § 5 ust.9, § 5 ust.10, § 5 ust.11, § 5 ust.12, § 5 ust.13, § 5 ust.14, § 5 ust.15, § 5 ust.16, § 5 ust.17, § 6, § 9 ust.1 pkt 6 lit. j w zakresie sformułowania "wskazane jest", § 11 ust. 2 pkt 1 w zakresie zdania wprowadzającego w odniesieniu do sformułowania "uzyskiwanych w wyniku wtórnego podziału", § 11 ust.2 pkt 1 lit.c w zakresie sformułowania "powstałej w wyniku wtórnego podziału", § 11 ust.4, § 16 ust.1 pkt 2 lit. g, § 16 ust.1 pkt 3 lit. a, § 16 ust.2 pkt 2 lit. g, § 16 ust.2 pkt 3 lit. a, § 16 ust.3 pkt 2 lit. g, § 16 ust.3 pkt 3 lit. a, § 16 ust.4 pkt 2 lit. g oraz § 16 ust.4 pkt 3 lit. a; w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Na sesji w dniu (...) października 2017 r. Rada Miasta W. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. Północnej – część druga, zwanej dalej planem miejscowym.

Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako u.p.z.p. w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871).

Wojewody M. z dnia (...) listopada 2017 r. stwierdził w części nieważność ww. uchwały Rady Miasta W. z (...) października 2017 r.

Miasto W. wniosło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z (...) listopada 2017 r. zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzorczego, że z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego zachodziła konieczność stwierdzenia w części nieważności planu miejscowego. Sąd wskazał, że istota wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutów wiąże się z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego wobec przekroczenia kompetencji prawodawczej przez gminę, niezgodności ustaleń z przepisami odrębnymi, jak też z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, co uzasadnia stanowisko o istotnym charakterze tych naruszeń.

Zdaniem Sądu organ nadzoru prawidłowo badał zgodność przedmiotowej uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jej podjęcia i z zakresem władztwa planistycznego gminy zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ocenie Sądu zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie za wyjątkiem zarzutu dotyczącego nieprawidłowego uznania postanowień § 2 ust. 1 pkt 15, § 5 ust.6, § 5 ust.7, § 5 ust.8, § 5 ust.9, § 5 ust.10, § 5 ust.11, § 5 ust.12, § 5 ust.13, § 5 ust.14, § 5 ust.15, § 5 ust.16, § 5 ust.17, § 6, § 9 ust.1 pkt 6 lit. j w zakresie sformułowania "wskazane jest", § 11 ust. 2 pkt 1 w zakresie zdania wprowadzającego w odniesieniu do sformułowania "uzyskiwanych w wyniku wtórnego podziału", § 11 ust.2 pkt 1 lit. c w zakresie sformułowania "powstałej w wyniku wtórnego podziału", § 11 ust.4, § 16 ust.1 pkt 2 lit. g, § 16 ust.1 pkt 3 lit. a, § 16 ust.2 pkt 2 lit. g, § 16 ust.2 pkt 3 lit. a, § 16 ust.3 pkt 2 lit. g, § 16 ust.3 pkt 3 lit. a, § 16 ust.4 pkt 2 lit. g oraz § 16 ust.4 pkt 3 lit. a uchwały za naruszające zasady sporządzania planu miejscowego.

Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru co do przekroczenia przez gminę kompetencji wynikającej z art. 15 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP ze względu na wprowadzenie w uchwale ustaleń dotyczących zasad lokalizowania na terenie objętym planem słupów ogłoszeniowych, reklam, urządzeń i nośników reklamowych, szyldów oraz ogrodzeń, a także określenie obowiązujących w tym zakresie zakazów. Możliwość wprowadzenia tego rodzaju ustaleń mieści się w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej oraz w § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem".

Dodany do art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. dotyczy elementów fakultatywnych planu miejscowego co oznacza, że gmina uprawniona jest do zdiagnozowania potrzeb w tym zakresie i oceny zasadności wprowadzenia ustaleń. Nie oznacza to, że wcześniej nie miała kompetencji do ustalania zasad lokalizowania zarówno obiektów małej architektury, reklam, urządzeń reklamowych, jak też ogrodzeń, gdyż niewątpliwie są to obiekty, które są widoczne w przestrzeni urbanistycznej i tym samym mają wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego. Ustawodawca przyznał gminie swobodę oceny potrzeb dokonywania ustaleń, a nie dopiero kompetencję do kształtowania ładu przestrzennego przy uwzględnieniu istnienia tego typu elementów, obiektów jako oczywistych w przestrzeni urbanistycznej. Ta kompetencja wynikała zatem od początku z treści art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a więc obowiązku określenia zasad kształtowania ładu przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. wskazano na fakultatywną potrzebę określenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W przepisie wymieniono obiekty małej architektury, które są obiektami budowlanymi. Według art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) obiektami budowlanymi są budynki, budowle i obiekty małej architektury. Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Nie można twierdzić, że w ramach kompetencji do kształtowania ładu przestrzennego nie mieściło się ustalanie zasad lokalizowania takich obiektów, skoro inny przepis tej samej ustawy nakazywał kształtowanie zasad także takiego rodzaju zabudowy.

Ogrodzenie stanowi zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego urządzenie budowlane, a więc urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a zatem także ściśle związane jest z kwestią zabudowy. Nie zmienia tej oceny to, że ustawodawca w odrębnym przepisie rozporządzenia nakazuje wymóg określenia zasad umieszczania obiektów małej architektury i nośników reklamowych w odniesieniu do terenów przestrzeni publicznej. Przepis ten dotyczy kształtowania przestrzeni publicznej, a zatem ustalenia dotyczące lokalizowania w takim terenie obiektów małej architektury i nośników reklamowych stanowią jedynie przykład tego co między innymi zawiera w sobie obowiązek określenia wymagań wynikających z potrzeby kształtowania przestrzeni publicznej.

Zakwestionowane przez organ nadzoru ustalenia w zakresie zasad i warunków sytuowania reklam, słupów ogłoszeniowych, urządzeń reklamowych, szyldów dotyczą także ulic, skwerów, które niewątpliwe stanowią przestrzeń publiczną według definicji zawartej w ustawie, mimo że w planie miejscowym nie określono terenów stanowiących przestrzeń publiczną. Według art. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez obszar przestrzeni publicznej należy rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Od daty wejścia w życie ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, z późn. zm.) w art. 37a u.p.z.p. wprowadzono inną zasadę dotyczącą zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych. Rada gminy uzyskała od tego momentu możliwość ustalania tych zasad i warunków w formie uchwały dotyczącej całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu.

Przepis przejściowy zawarty w tej ustawie tj. art. 12 ust. 3 przewiduje, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu pierwszej instancji oznacza to, że ustalenia dotyczące zasad lokalizowania słupów, reklam, urządzeń reklamowych, szyldów, tablic i ogrodzeń zawarte w uchwale wprowadzone na podstawie dotychczasowego art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i § 4 pkt 2 i 5 rozporządzenia są zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że przystąpienie przez Radę Miasta W. do opracowania przewidzianej w art. 37a u.p.z.p. uchwały oznacza, że organ zamierza skorzystać z przyznanej kompetencji do opracowania zasad i wymogów dla obszaru całej gminy. Podjęcie uchwały "reklamowej" spowoduje utratę mocy ustaleń obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie ze względu na treść art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. (w odniesieniu do regulacji przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu nie stanowiło istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego zamieszczenie w części uchwały dotyczącej szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu ustaleń określonych w § 16 ust. 1 pkt 3 lit. a, ust. 2 pkt 3 lit. a, ust. 3 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 3 lit. a, które polegają na odesłaniu do zasad lokalizowania reklam, szyldów, słupów wynikających z części ogólnej uchwały, a mają znaczenie dla zagospodarowania terenu.

Nie miał racji organ nadzoru twierdząc, że ustalenia zawarte w § 11 ust. 2 pkt 1 w zakresie zdania wprowadzającego w odniesieniu do sformułowania "uzyskiwanych w wyniku wtórnego podziału", § 11 ust.2 pkt 1 lit. c w zakresie sformułowania "powstałej w wyniku wtórnego podziału" oraz w § 11 ust. 4 uchwały wprowadzone zostały z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia, gdyż są odmienne od wymogów wynikających ze wskazanych przepisów.

Użyto we wskazanych przepisach dotyczących określenia wymienionych w rozporządzeniu parametrów sformułowań działka uzyskiwana lub powstała w wyniku wtórnego podziału, to jednak pojęcie "wtórnego podziału" jest synonimem pojęcia "ponownego podziału" zastosowanego przez ustawodawcę w art. 101 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Użycie tego pojęcia nie może uchodzić za stwierdzenie dezinformujące i niezwiązane wyłącznie z ustaleniem parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Nie budziło wątpliwości Sądu, że zakwestionowane w tej części ustalenia zawarte są w § 11 planu miejscowego dotyczącym właśnie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości i nie mogą być traktowane jako ustalenia autonomiczne.

Z punktu widzenia realizacji przez gminę obowiązku określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym ustalenie zawarte w § 11 ust. 4 uchwały o treści "dopuszcza się wykorzystanie pod zabudowę działek nie spełniających warunków określonych w ust. 2, jeżeli zostały wydzielone przed wejściem planu w życie, a realizowana zabudowa spełnia warunki określone w planie" jest ustaleniem neutralnym i nie ma znaczenia dla ustaleń dotyczących zasad scalania i podziału nieruchomości.

Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru co do konieczności wyeliminowania ustalenia zawartego w § 9 ust. 1 pkt 6 lit. j w zakresie sformułowania "wskazane jest", gdyż zdaniem sądu intencją uchwałodawcy nie było wprowadzenie obowiązku stosowania na obszarze objętym miejscowym planem dachów pokrytych roślinnością, a jedynie dopuszczenie takiej możliwości.

Zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do tego, że ustalenie w miejscowym planie może mieć za cel dopuszczenie określonych rozwiązań. Działanie nadzorcze organu nadzoru kwestionujące prawidłowość i jednoznaczność ustalenia zawartego w tym punkcie Sąd uznał za nieprawidłowe i prowadzące do narzucenia obowiązku w zakresie stosowania dachów pokrytych roślinnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewody w zakresie konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej § 9 ust. 1 pkt 6 w zakresie zdania wprowadzającego w odniesieniu do sformułowania "zaleca się, aby (...)", bowiem sformułowanie to powodowało brak jednoznaczności w zakresie obowiązków dotyczących stosowania kolorystyki i materiałów wykończeniowych elewacji budynków, skoro w dalszej części tego przepisu określono niewątpliwie obowiązki w tym zakresie. Sąd uznał, że brak jednoznaczności ustaleń stanowił o istotnym naruszeniu obowiązków gminy wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 2 i § 4 pkt 2 rozporządzenia.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru dotyczące istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia przez ustalenia zawarte w § 2 ust. 1 pkt 10, § 2 ust. 1 pkt 21, § 2 ust. 1 pkt 23, § 2 ust. 1 pkt 24, § 16 ust. 1 pkt 2 lit. f, § 16 ust. 2 pkt 2 lit. f oraz § 16 ust. 3 pkt 2 lit. f uchwały w związku z określeniem udziału powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, nie zaś w odniesieniu do powierzchni działki lub terenu.

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uszczegółowienie obowiązku wskazanego w tym przepisie znajduje wyraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia według którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. została zmieniona z dniem 21 października 2010 r. przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W wyniku tej zmiany dla procedur planistycznych rozpoczętych po dniu 21 października 2010 r. powstał obowiązek określenia wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Zmiana ta nie dotyczy procedur rozpoczętych wcześniej, bo zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do którego podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to obowiązek stosowania zasad określonych w § 4 pkt 6 rozporządzenia, a więc określania wszelkich wymaganych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu do powierzchni działki lub terenu.

Wprowadzona przez ustawodawcę zmiana nie upoważnia do twierdzenia, że w swym pierwotnym brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i stanowiący jego konkretyzację § 4 pkt 6 rozporządzenia w istocie odnosiły wymóg określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy do działki budowlanej. Pojęcie działki i działki budowlanej nie są tożsame. Działkę budowlaną według art. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Według definicji zawartej w art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.) przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Przez nieruchomość gruntową na podstawie art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, zaś z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego wynika, że nieruchomość gruntowa obejmuje jedną lud więcej działek gruntu należących do tego samego właściciela. Z kolei § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazuje, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

Nie może być wątpliwości, że nakaz określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do działki, nie zaś działki budowlanej nie może być więc traktowany jako zabieg przypadkowy, gdyż prowadzi do uzyskania przez potencjalnego inwestora innych wymagań w zakresie możliwości kształtowania zabudowy w zależności od tego czy przysługuje mu tytuł prawny do działki budowlanej składającej się jedynie z jednej działki gruntu, czy też z nieruchomości gruntowej (a więc kilku działek gruntu). Ustawodawca dokonując zmiany ustawy nie dokonał jedynie doprecyzowania dotychczasowej koncepcji, ale dokonał jej jakościowej, znaczącej zmiany. Aktualnie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy muszą być jednakowe dla działki budowlanej niezależnie od tego czy składa się z jednej działki gruntu czy też z kilku działek gruntu. Odnosząc się do argumentu, że działka gruntu (przez którą należy rozumieć działkę ewidencyjną) nie zawsze spełnia wymogi techniczne do realizacji budynków Sąd wskazał, że będzie ona stanowiła działkę budowlaną, już wówczas, gdy spełni wymogi techniczne do realizacji obiektów budowlanych (a więc nie tylko budynków).

W ocenie Sądu słusznie Wojewoda uznał, że ustalenia zawarte w § 2 ust. 1 pkt 24 oraz w § 7 ust. 4 pkt 1 wprowadzone zostały z naruszeniem przepisów odrębnych, a zatem z naruszeniem art. 15 ust. 1 u.p.z.p., co skutkuje istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386), a więc od 1 stycznia 2003 r. stosowanie ustaleń normy PN-ISO 9836:1997 nie było obligatoryjne. Dopiero rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. wprowadziło zasadę określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych według tej normy. Definicja wskaźnika powierzchni zabudowy przyjęta w planie posługuje się pojęciem terenu zajętego przez wszystkie budynki zlokalizowane na działce budowlanej lub terenie. Posługuje się więc w tym zakresie pojęciem tożsamym do użytego w pkt 5.1.2.1. polskiej normy. Modyfikacja dotyczy elementów, których do powierzchni zabudowy nie wlicza się (określonych w pkt 5.1.2.2) i w związku z tym, że inaczej niż norma określa zamknięty katalog elementów drugorzędnych, które nie powinny być brane pod uwagę przy określaniu powierzchni zabudowy, zdaniem Sądu, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Prowadzi bowiem do innego niż wynikający z przepisów odrębnych określenia tej powierzchni i nieuprawnionego pogorszenia sytuacji potencjalnego inwestora. Zdefiniowanie przez organ gminy pojęcia powierzchni zabudowy stanowi także przekroczenie kompetencji określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że ustalenie zawarte w § 7 ust. 4 pkt 1 w zakresie zakwestionowanego przez organ nadzoru sformułowania wykracza poza kompetencje gminy wynikające z art. 15 u.p.z.p., a także narusza przepisy odrębne tj. art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Kwestie uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, jak też obowiązku zastąpienia drzew usuwanych innymi regulują przepisy wskazanej ustawy. Ustalenia w tym zakresie nie mieszczą się w kompetencji wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Nakaz zachowania drzew (który w istocie stanowi o zakazie ich usuwania), jak też nakaz obowiązku ich zastąpienia w przypadku usunięcia nie wiążą się nawet z wynikającym z art. 72 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska zapewnieniem urządzania i kształtowania terenów zieleni. Na marginesie Sąd zauważył, że ustalenie wynikające z § 7 ust. 4 pkt 1 uchwały nie dotyczy wyłącznie terenów zieleni.

Ustawa o ochronie przyrody jest wyłączną regulacją określającą zarówno obowiązki, jak też uprawnienia w zakresie ograniczenia prawa własności dotyczącego możliwości usuwania drzew i krzewów, a tym samym określającą aktualne uprawnienia właściciela nieruchomości w tym zakresie. W sytuacjach, gdy ustawodawca przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają znaczenie dla przyznania jakiegoś rodzaju uprawnień wyraźnie o tym stanowi. Przykładem takiej regulacji jest art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z którego wynika, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 148 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.

W skardze kasacyjnej Wojewoda M. zaskarżył powyższy wyrok w zakresie pkt 1 sentencji wyroku. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 sentencji wyroku, tj. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. i oddalenie skargi, opcjonalnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 4 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w tym polegające na przyjęciu zasady bezpośredniego działania prawa wbrew woli jednoznacznie wyrażonej przez ustawodawcę w przepisie intertemporalnym;

b) art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni prawotwórczej przedmiotowych przepisów w miejsce przepisu intertemporalnego;

c) art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i § 4 pkt 2 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni prawotwórczej przedmiotowych przepisów, prowadzącą do uznania, że w oparciu o ww. przepisy możliwe jest formułowanie ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy tego rodzaju ustalenia możliwe były jedynie w oparciu o przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. po jego wejściu w życie, a więc dla procedur rozpoczętych w okresie od 21 października 2010 r. do 10 września 2015 r.;

d) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni prawotwórczej przedmiotowych przepisów, prowadzącą do uznania, że w oparciu o ww. przepisy możliwe jest formułowanie ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy z przepisów tych wynika jedynie obowiązek określenia maksymalnej wysokości zabudowy oraz gabarytów obiektów budowlanych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego;

e) art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że przepis ten znajdzie zastosowanie dla procedury planistycznej rozpoczętej w 2006 r. oraz uznanie, że przepis ten nie ma charakteru kształtującego nową normę prawną a jedynie służy doprecyzowaniu możliwości regulacji w tym zakresie;

f) art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774), zwanej w dalszej części "ustawą krajobrazową", w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. ma zastosowanie niezależnie od brzmienia przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a tym samym istnieje podstawa prawna do zawarcia w przedmiotowym planie regulacji z zakresu zasad i warunków sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy taka podstawa istnieje jedynie dla procedur rozpoczętych z dniem 21 października 2010 r. nie później jednak niż wejście w życie przepisów ustawy krajobrazowej;

g) art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i § 4 pkt 2 rozporządzenia stanowi samodzielną podstawę do zawarcia w przedmiotowym planie regulacji z zakresu zasad i warunków sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane i oznacza, że ustalenia w tym zakresie poczynione w oparciu o ww. przepisów uznaje się za zgodne z prawem;

h) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że użyte w § 11 ust. 2 pkt 1 w zakresie zdania wprowadzającego w odniesieniu do sformułowania "uzyskiwanych w wyniku wtórnego podziału" oraz § 11 ust. 2 pkt 1 lit. c w zakresie sformułowania "powstałej w wyniku wtórnego podziału" odnoszą się do jednolitej ustawowej procedury scalania i podziału nieruchomości, nie zaś odrębnej ustawowej procedury podziału;

i) art. i 5 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu synonimizacji, iż użyte w § 11 ust. 2 pkt 1 (zdanie wprowadzające) oraz § 11 ust. 2 pkt 1 lit. c uchwały sformułowanie wtórnego podziału stanowi synonim ponownego podziału, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.);

j) art. 14 ust. 8, art. 15, w tym art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., § 4 pkt 8 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w odniesieniu do ustaleń, o których mowa w § 11 ust. 4 uchwały, wykraczających poza zakres ustaleń dotyczący zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, a także w związku z nieuprawnionym przyjęciem, iż plan miejscowy jako akt prawa miejscowego może zawierać ustalenia neutralne;

k) art. 14 ust. 8, art. 15 u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, iż plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego może zawierać normy otwarte, wyrażenia o niewiążącym charakterze, będącym jedynie zaleceniem, sugestią, w związku z użyciem w ramach § 9 ust. 1 pkt 6 lit. j uchwały zwrotu " wskazane jest";

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku, którym bezpodstawnie uchylono w części aktu nadzoru, bez podania jednoznacznych przesłanek, którymi kierował się Sąd przy uchylaniu rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie ustaleń: § 6 ust. 2 pkt 4, § 9 ust. 1 pkt 6 lit. j w odniesieniu do sformułowania "wskazane jest", § 11 ust. 2 pkt 1 w zakresie zdania wprowadzającego w odniesieniu do sformułowania " uzyskiwanych w wyniku wtórnego podziału" i § 11 ust. 2 pkt 1 lit.c w zakresie sformułowania "powstałej w wyniku wtórnego podziału" oraz § 11 ust. 4 uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia aktu nadzoru w części, zamiast do oddalenia skargi, jak również uniemożliwiło odtworzenie toku rozumowania Sądu oraz złożenie zarzutów skargi kasacyjnej, wobec braku przywołania konkretnych norm prawnych przyjętych za podstawę do uchylenia aktu nadzoru i uznania za dopuszczalne, zawierania norm otwartych (sugestii - zaleceń) pomimo jednoczesnego oddalenia skargi w zakresie zastosowanych w tej samej uchwale (§ 9 ust. 1 pkt 6) innych zaleceń, jak również wobec jednoczesnego uznania, że ustalenia § 11 ust. 2 pkt 1 w zakresie zdania wprowadzającego i § 11 ust. 2 pkt 1 lit. c uchwały nie mogą być autonomiczne, przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż bezpodstawne zapisy przywróconego § 11 ust. 4 nie będą wywoływać skutków wobec procedury scalenia i podziału;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na błędnym przyjęciu ustaleń stanu faktycznego, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem aktu nadzoru;

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym uzasadniania prawnego w nim zawartego, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem aktu nadzoru;

d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 15 ust. 2 pkt 2, 6 i 8 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 2, 6 i 8 rozporządzenia, art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a także art. 12 ust. 2 i 3 ustawy krajobrazowej poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na błędnym przyjęciu ustaleń, że Sąd pierwszej instancji posiada uprawnienie do dokonywania wykładni prawotwórczej, a tym samym do dokonywania wybiórczej modyfikacji zarówno przepisów określających wymagany zakres ustaleń planu miejscowego a także przepisów intertemporalnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, wbrew woli wyrażonej przez ustawodawcę, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem aktu nadzoru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

Zasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej, w których zarzuca się Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie obejmującym dopuszczalność regulacji w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania tablic, szyldów i urządzeń reklamowych w zakresie określania ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tym samym uchylając zakres rozstrzygnięcia nadzorczego obejmujący następujące przepisy planu Sąd pierwszej instancji naruszył prawo.

Istota sporu w tym zakresie dotyczy interpretacji art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który to przepis wszedł w życie z dniem 21 października 2010 r. i stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871) zwanej dalej ustawą zmieniającą, miał zastosowanie do procedur planistycznych wszczynanych po tej dacie. Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Należy stwierdzić, że przepis ten (art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.) nie zawiera tylko jednej normy prawnej. Norma prawna oznacza uregulowany prawnie sposób postępowania jej adresata i może być skierowana do każdego, w tym także do organów samorządu terytorialnego. Jedną z norm, jaką należy odkodować z tego przepisu jest możliwość ("w zależności od potrzeb") określania przez adresata (radę gminy jako organ planistyczny) w planie miejscowym zasad lokalizowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń a także ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ta norma prawna składa się z hipotezy określającej jej adresata (rada gminy) i okoliczności zastosowania ("w razie potrzeby") oraz dyspozycji normy (wskazującej na powinność określenia zasad lokalizowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń a także ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane). Nie stanowi ona novum ustawowego, ponieważ obowiązujący w dacie podjęcia uchwały o wszczęciu procedury planistycznej w tej sprawie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. pozwalał na określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). W tym zakresie ustawodawca doprecyzował już istniejącą treść normy prawnej zawartej w powołanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. dodając do obowiązujących przepisów w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu także te, które wskazywały na lokalizowanie obiektów małej architektury oraz ogrodzeń w zakresie możliwości ustalenia w planie standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Jedynie ustawodawca powtórzył słowo "gabaryty" użyte już w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w dodanym z dniem 21 października 2010 r. art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Rację ma Miasto W. podnosząc, że obiekty małej architektury zostały zaliczone do obiektów budowlanych (zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), a tym samym także i te obiekty kształtują zabudowę terenu. Wprawdzie planowanie przestrzenne uregulowane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktach wykonawczych, ale nie ma przeszkód, aby pojęcia już zdefiniowane w obowiązującym prawie (w tym w Prawie budowlanym) i odnoszące się do procesów inwestycyjnych (których częścią są plany miejscowe stanowiące podstawę do oceny zgodności projektu budowlanego z takimi planami) nie stosować przy wykładni pojęć także w przepisach procedury planistycznej.

Ogrodzenia można zakwalifikować w podwójny sposób. Zgodnie z art. 3 pkt 1 i pkt 9 Prawa budowlanego są one zaliczane do pojęcia obiektu budowlanego, którym to pojęciem ustawodawca objął nie tylko sam budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, ale także instalacje zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Ogrodzenie zaś stosownie do art. 3 pkt 9 ww. ustawy może być urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanymi i zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. ogrodzenie może być wykonane także na działce bez istnienia na niej obiektu budowlanego i wówczas takie ogrodzenie należy zaliczyć do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Takie rozróżnienie kwalifikacji ogrodzenia jako urządzenia budowlanego związanego z funkcjonowaniem obiektu budowlanego lub samodzielnej budowli znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Przykładowo NSA w wyroku z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, opub. w LEX nr 2462748 wyraźnie stwierdził, że urządzeniem budowlanym jest ogrodzenie zapewniające użytkowanie danego obiektu budowlanego, które bez tego obiektu nie spełniałoby swojej funkcji technicznej. Nie jest nim ogrodzenie działki niezabudowanej, będące samodzielną inwestycją niepowiązaną z innym obiektem budowlanym i stanowi wówczas odrębny obiekt budowlany. Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1463/16, opub. w LEX nr 2205402).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że samo uregulowanie ogrodzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przepisy u.p.z.p. obowiązujące przed datą 21 października 2010 r. było dopuszczalne, ponieważ ogrodzenia kształtowały zabudowę terenu jako urządzenia budowlane lub samodzielne budowle. Natomiast wprowadzony z dniem 21 października 2010 r. art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. upoważnił organy planistyczne dodatkowo do uregulowania standardów jakościowych i materiałów budowlanych z jakich mogą być ogrodzenia wykonywane. Także i w tym zakresie jedynym powtórzeniem w art. 15 ust. 3 pkt 9 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. było użycie wyrażenia "gabaryty". To jednak powtórzenie nie może prowadzić do zakwestionowania możliwości zaliczenia ogrodzenia do kategorii budowli lub urządzeń budowlanych. Wzniesienie zaś budowli lub nawet urządzenia budowlanego prowadzi do kształtowania zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, że wprowadzony art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. poszerzył zakres władztwa planistycznego wyposażając organy planistyczne do nałożenia na inwestorów obowiązku stosowania się do rodzajów materiałów z jakich mają być wykonywane ogrodzenia i jakości tych materiałów.

Kontrolując zaskarżony wyrok należy dojść do przekonania, że zapisana w § 6 planu miejscowego regulacja dotycząca ogrodzeń nie obejmuje kwestii wymagań jakościowych ani materiałów, z jakim mają być wykonane ogrodzenia, za takie bowiem nie można uznać wykaz detali architektonicznych, które nie są ogrodzeniami (§ 6 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego) oraz obowiązek stosowania ujednoliconych form i materiałów, z jakich mają być wykonane ogrodzenia (§ 6 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego) bez sprecyzowania tych materiałów, jak i form wykonywania ogrodzeń.

Mając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylając pkt 1 zaskarżonego wyroku orzekł w ten sposób, że uchylił rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody M. stwierdzające nieważność § 6 planu miejscowego oraz § 16 ust. 1 pkt 2 lit. g, § 16 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 16 ust. 3 pkt 2 lit. g i § 16 ust. 4 pkt 2 lit. g planu miejscowego, ponieważ przepisy te regulowały w planie miejscowym sytuowanie ogrodzeń w zakresie, w jakim było to dopuszczalne w oparciu o przepisy obowiązujące przed dniem 21 października 2010 r.

Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące błędnej wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji, jakoby w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia nie było dopuszczalnym ustalanie w planie miejscowym zasad i warunków lokalizowania obiektów małej architektury i ogrodzeń. Sama dopuszczalność zaliczenia ogrodzenia do urządzeń budowlanych nie stanowiła, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, przesłanki uniemożliwiającej objęcia ogrodzeń regulacją planu miejscowego.

Kolejny zakres zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy zakwestionowania przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. w zakresie obejmującym regulację słupów ogłoszeniowych, nośników reklamowych, reklam oraz szyldów.

W tym zakresie skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. Plan miejscowy zawiera definicję słupa ogłoszeniowego (§ 2 pkt 15 planu miejscowego), zgodnie z którym jest nim słup w formie walca o podanej średnicy, wysokości i powierzchni ekspozycyjnej służący do zamieszczania materiałów promocyjno-informacyjnych. Z takiej definicji wprost wynika, że jest to wolno stojąca trwale związana z gruntem budowla służąca jako nośnik dla celów przekazywania informacji i promocji. Parametry i wskaźniki dotyczące budowli bezpośrednio kształtują zabudowę, a kształtowanie zabudowy w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. to obligatoryjna treść planu miejscowego.

Nie ma racji strona skarżąc kasacyjne, że w przypadku, gdy art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawiera obligatoryjną treść planu miejscowego, to wówczas wszystkie możliwe sposoby kształtowania zabudowy muszą się w każdym planie znaleźć. O tym, jakie sposoby zabudowy terenu będzie dany plan określał, decydują różnorodne współczynniki, w tym zasady ładu przestrzennego oraz przeznaczenie terenów objętych planem. Jeżeli na danym obszarze organ planistyczny zamierzał określić zabudowę także poprzez dopuszczenie lokalizowania wolno stojących trwale związanych z gruntem nośników informacji, to wówczas plan miejscowy obligatoryjnie ten zakres zabudowy musiał obejmować. Przyjęcie za zasadne stanowiska strony skarżącej kasacyjnie prowadziłoby do uznania, że w każdym planie miejscowym należy określić wszelkie możliwe formy zabudowy i zagospodarowania terenu niezależnie od tego, czy w ogóle są one planowane w danym obszarze. Takiego stanowiska nie można uznać za prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylając pkt 1 zaskarżonego wyroku orzekł w ten sposób, że uchylił rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody M. stwierdzające nieważność § 2 pkt 15 planu miejscowego (zawierającego definicję słupa ogłoszeniowego), § 5 ust. 6 pkt 1 planu miejscowego (dopuszczającego lokalizowanie słupów ogłoszeniowych na określonych warunkach), § 5 ust. 8 pkt 2 (określającego warunki lokalizowania słupów ogłoszeniowych), § 5 ust. 10 w zakresie słów "słupów ogłoszeniowych") oraz § 16 ust. 1 pkt 3 lit. a w zakresie obejmującym słupy ogłoszeniowe, § 16 ust. 2 pkt 3 lit. a w zakresie obejmującym słupy ogłoszeniowe, § 16 ust. 3 pkt 3 lit. a w zakresie obejmującym słupy ogłoszeniowe oraz § 16 ust. 4 pkt 3 lit. a w zakresie obejmującym słupy ogłoszeniowe. Art. 15 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w wersji obowiązujące przed dniem 21 października 2010 r. dopuszczały uregulowanie w planie miejscowym budowli wolno stojących trwale związanych z gruntem takich jak słupy ogłoszeniowe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej co do niezgodności z prawem § 5 ust. 10 w zakresie słów "nośników reklamy". Pojęcie nośnika reklamy nie zostało zdefiniowane w planie miejscowym, to zaś oznacza, że należy posłużyć się definicją zawartą w języku niespecjalistycznym (potocznym), zgodnie z którą nośnik to środek transportowy lub urządzenie transportowe, a nośnik informacji to środek użyty do przeniesienia informacji (Słownik Języka Polskiego pod red. nauk. Mieczysława Szymczaka, tom III, Warszawa 1996, s. 374-375). Tym samym nośnik reklamy to urządzenie w jakimkolwiek materialnym wykonaniu ze stałą lub zmienną powierzchnią ekspozycyjną służącą do eksponowania reklamy.

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicja urządzenia reklamowego pojawiła się od dnia 11 września 2015 r. (wprowadzona art. 7 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774), zgodnie z którą pod tym pojęciem należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Analiza treści planu miejscowego prowadzi do wniosku, że organy planistyczne w zakresie zaskarżonego planu nie posługiwały się jednolitym pojęciem nośników reklamy. W § 5 ust. 10 planu miejscowego pojęcie nośnika reklamy nie dotyczy samej reklamy jako przekazu w formie wizualnej informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, itp., ale pod pojęciem nośnika należy rozumieć urządzenie, na którym reklama jest eksponowana.

Natomiast w § 5 ust. 7, ust. 9, ust. 11, ust. 14 planu miejscowego nośnik reklamy dotyczy samej reklamy, a nie nośnika owej reklamy.

Tym samym tam, gdzie pojęcie nośnika reklamy nie jest w istocie synonimem samej reklamy, ale obejmuje urządzenia i budowle, w tym wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, to należy stwierdzić, że tak rozumiane nośniki reklam mogły być przedmiotem regulacji planu miejscowego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe są budowlami, a zabudowa terenu obejmuje także zabudowę poprzez sytuowanie budowli.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że te przepisy planu miejscowego - w zakresie objętym pkt 1 zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej - w których uregulowane zostały nośniki reklamy jako urządzenia służące do eksponowania reklamy i regulacja ta obejmuje parametry ich posadowienia (umiejscowienia) w taki sposób, że stanowią one element zabudowy terenu, nie są niezgodne z obowiązującym prawem, a w tym nie są niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia. W związku z tym § 5 ust. 10 planu miejscowego w zakresie obejmującym nośniki reklam nie narusza prawa.

Natomiast należy przyznać rację zarzutom skargi kasacyjnej, w których strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość dokonania wykładni tych przepisów planu miejscowego, które regulują samą reklamę i szyldy oraz urządzenia reklamowe stanowiące reklamę.

Uzasadniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie tych zarzutów należy ponownie odnieść się do normy prawnej zawartej w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. zgodnie z którą w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Same tablice (reklamy, szyldy) lub urządzenia reklamowe nie stanowiące budowli i nie są one formą zabudowy terenu. Występują one w przestrzeni publicznej jako informacja lub przekaz eksponowany w różnorodny sposób, w tym poprzez chociażby podświetloną informację lub wielkogabarytowe banery. Nie stanowią one także urządzeń niezbędnych do użytkowania lub korzystania z obiektów budowlanych jak np. sieć wodociągowa lub kanalizacyjna, aczkolwiek reklama i szyld stanowi niewątpliwie element zachęcający do np. dokonania zakupu lub skorzystania z usług danego przedsiębiorcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Wojewoda M. twierdząc, że przed dniem 21 października 2010 r. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie regulowała zasad rozmieszczania, gabarytów i jakości materiałów, z jakich mają być wykonane reklamy lub szyldy. W tym zakresie nie można ich zakwalifikować jako część zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ład przestrzenny, wbrew stanowisku Miasta W., nie jest pojęciem zawierającym wystarczający zakres kompetencji do regulowania wszystkiego, co w ocenie organu planistycznego mogłoby chociażby pośrednio wpływać na odbiór przestrzenny danego terenu. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie wskazał, że plan miejscowy określa ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Władztwo planistyczne gminy skupia się w możliwości ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Tym samym wszystko to, co wprost nie wiąże się ustalaniem przeznaczenia terenu, rozmieszczaniem inwestycji celu publicznego oraz określaniem sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu tylko wówczas może znaleźć się w planie miejscowym, jeżeli wynika to wprost z przepisu.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, a także i Miasta W., także przepisy rozporządzenia w wersji obowiązującej przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego nie zawierały przepisów określających lokalizowanie reklam i szyldów. Zgodnie bowiem z § 4 pkt 5 rozporządzenia, w zakresie kształtowania przestrzeni publicznej plan miejscowy winien określać zasady umieszczania nośników reklamowych, a nie samych reklam lub szyldów.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nową normą prawną wprowadzoną do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od dnia 21 października 2010 r. była ta, która pozwalała radzie gminy na fakultatywne uregulowanie w planie miejscowym tablic wraz z określeniem ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tablice te obejmują tak reklamy, jak i szyldy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w tym zakresie stanowiska Sądu pierwszej instancji jakoby art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. stanowił jedynie uszczegółowienie art. 15 ust. 2 pkt 2 lub art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. także i z tej przyczyny, że art. 15 ust. 2 ww. ustawy reguluje obligatoryjną treść planu miejscowego, a reklamy i zwłaszcza szyldy stanowią od wielu lat trwały element funkcjonowania każdego miasta (w tym oczywiście także W.). Tym samym gdyby to art. 15 ust. 2 pkt 2 lub 6 u.p.z.p. mógł obejmować także reklamy i szyldy to całkowicie nielogicznym byłaby ustawowa regulacja dopuszczająca tylko fakultatywnie możliwość ich regulacji dopiero od października 2010 r. Nie można przyjmując w całości za nieracjonalne działanie ustawodawcy, które sprowadzałoby się do tezy, że cały art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. był niepotrzebny. Tym samym ma rację Wojewoda M., że dopiero od dnia 21 października 2010 r. pojawiła się możliwość regulacji tablic obejmując tak reklamy jak i szyldy, a skoro w tej sprawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. nie mógł być stosowany, to także i uregulowanie reklam i szyldów nie miało podstawy prawnej.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylając pkt 1 wyroku Sądu pierwszej instancji stwierdza, że trafnie Wojewoda M. unieważnił następujące przepisy planu miejscowego: § 5 ust. 6 pkt 2-5, § 5 ust. 7, § 5 ust. 8 pkt 1, § 5 ust. 9, § 5 ust. 10 w zakresie obejmującym reklamy, § 5 ust. 11, § 5 ust. 12, § 5 ust. 13, § 5 ust. 14, § 5 ust. 15, § 5 ust. 16, § 5 ust. 17 oraz § 16 ust. 1 pkt 3 lit. a w zakresie słów: "reklam, szyldów i"; § 16 ust. 2 pkt 3 lit. a w zakresie słów: "reklam, szyldów i"; § 16 ust. 3 pkt 3 lit. a w zakresie słów: "reklam, szyldów i" i § 16 ust. 4 pkt 3 lit. a w zakresie słów: "reklam, szyldów i".

Dodatkowo należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafną argumentację Wojewody M. w zakresie, w jakim organ nadzoru unieważnił cały § 5 ust. 7 planu miejscowego, a to dlatego, że przepis ten w zdecydowanej większości reguluje lokalizowanie reklam i szyldów. Także trafnym było unieważnienie przez organ nadzoru § 5 ust. 9 planu miejscowego, ponieważ regulacja ta obejmuje nośnik reklamowy stanowiący reklamę, a nie trwale związane z gruntem budowle będące nośnikami reklam.

Usprawiedliwione są także te zarzuty skargi kasacyjnej, w których zarzuca się Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 2 oraz art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. wskazując, że art. 15 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy nie był podstawą do ustalania w planie miejscowym reklam i szyldów, a art. 15 ust. 3 pkt 9 ww. ustawy zaczął obowiązywać dopiero od dnia 21 października 2010 r. i to tylko wówczas, gdy procedura planistyczna została wszczęta po tej dacie.

Za usprawiedliwione należy uznać i te zarzuty strony skarżącej kasacyjnie, w których zarzuca się Sądowi pierwszej instancji dokonania nieprawidłowej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia i art. 101 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmując, że "wtórny" podział to synonim pojęcia "ponowny". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, a § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia doprecyzowuje, że plan miejscowy ma określać parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, że procedura podziału nieruchomości jest odmienna od procedury scalania i podziału nieruchomości i w stanie prawnym obowiązującym przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego. Organy planistyczne miały obowiązek ustalić zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości a podział dokonywany w procedurze scalenia jest immamentnie związany z samym scaleniem. Nie jest dopuszczalnym traktowanie procedury scalenia i podziału nieruchomości jako dwóch odrębnych etapów: tj. jeden etap to scalenie i odrębny etap to podział nieruchomości powstałych w wyniku scalenia. Jak wynika z art. 101-107 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.), a w szczególności z art. 104 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 oraz ust. 3 pkt 3 ww. ustawy, jedynie w ramach jednej procedury scalania i podziału nieruchomości dokonuje się jednoczesnego scalenia i podziału nieruchomości. Innymi słowy warunkiem scalenia jest jednoczesne wyznaczenie granic działek będących ich podziałem. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że zwrot "wtórny podział" jest na tyle wieloznaczny, że może określać nie tyle podział w wyniku scalenia, ale kolejny podział będący następstwem scalenia. Byłoby to więc wydzielanie (podział) działek już po procedurze pierwotnego podziału objętego scaleniem. W ramach scalenia nie dokonuje się podziału nieruchomości przed wszczęciem procedury scalenia i następnie w ramach procedury scalenia. Trafnie również podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że przepis dopuszczający wyznaczanie w planie miejscowym minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych zaczął obowiązywać dopiero od dnia 21 października 2010 r. (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.) i nie miał on zastosowania do procedury planistycznej wszczętej przed tą datą.

W związku z powyższym wadliwie sformułowane pojęcie "uzyskiwanych w wyniku wtórnego podziału" zawarte w § 11 ust. 2 pkt 1 oraz sformułowanie "powstałej w wyniku wtórnego podziału" objęte § 11 ust. 2 pkt 1 lit. c planu miejscowego zasadnie zostało unieważnione przez Wojewodę M., a tym samym wydany w tym zakresie wyrok Sądu pierwszej instancji narusza prawo.

Zasadnym jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwej wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji § 11 ust. 4 planu miejscowego. Skoro Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdza, że § 11 ust. 4 ww. planu nie ma znaczenia w procedurze scalania i podziału nieruchomości, a przepis ten nie reguluje żadnej procedury związanej ze scalaniem i podziałem nieruchomości, to brak było podstaw prawnych, do zamieszczania go w planie miejscowym. Sąd pierwszej instancji trafnie przy tym przyjął, że przepis ten jest neutralny i nie ma żadnego znaczenia, a takie ustalenie powinno doprowadzić do oddalenia skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. stwierdzające nieważność § 11 ust. 4 planu miejscowego. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, nie może zawierać przepisów nie mających charakteru normatywnego ani też nie zawierających obowiązującej regulacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za naruszający w istotnym zakresie § 9 ust. 1 pkt 6 lit. j planu miejscowego w zakresie wyrażenia "wskazane jest". Jest to niewątpliwie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, ponieważ plan miejscowy winien przesądzać sposób zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie określać w sposób niewiążący pewne zasady zabudowy. Tym niemniej należy mieć na uwadze zmianę, jaka od dnia 1 stycznia 2016 r. objęła art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (dokonana w oparciu o art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), zgodnie z którą tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wcześniejsza treść tego przepisu przewidywała nieważność planu miejscowego w przypadku każdej sprzeczności jego treści z zasadami sporządzania planu.

Stwierdzenie nieważności jedynie sformułowania "wskazane jest" zawartego w § 9 ust. 1 pkt 6 lit. j planu miejscowego nadałoby zupełnie odmienna treść tego przepisu, zgodnie z którą każdy dach budynku w obszarze objętym tym planem miałby być pokryty roślinnością. Takiej kompetencji do w istocie merytorycznej zmiany planu miejscowego nie posiadają sądy administracyjne.

Dlatego też uznając, że zwrot "wskazane jest" zawarty w § 9 ust. 1 pkt 6 lit. j planu miejscowego nie narusza w istotnym zakresie zasad sporządzania planu, Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie oddalił skargę kasacyjną Wojewody M.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na braku możliwości poddania kontroli uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, a tym samym braku możliwości ustalenia, czym Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wzajemnie sprzeczne.

Nie jest zasadny zarzut, jakoby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. ponieważ uzasadnienie wyroku nie poddaje się kontroli i nie wiadomo, czym sąd się kierował wydając zaskarżony wyrok, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wzajemnie sprzeczne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie stanu faktycznego i prawnego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji w sprawie. Okoliczność, zaś, że wykładnia niektórych przepisów dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest nieprawidłowa nie oznacza automatycznego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 148 P.p.s.a. jest jedynie częściowo zasadny. Sąd pierwszej instancji częściowo trafnie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze, a tylko w tym zakresie, w jakim błędnie uchylił to rozstrzygniecie miało miejsce naruszenie art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Natomiast nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.). Powołane przepisy określają kognicję sądów administracyjnych sprowadzając ją do kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Regulują również kryterium tej kontroli, jakim jest legalność. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli poza zakresem objętym ww. art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych lub przyjął inne kryterium niż legalność.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody M. i uchylenia pkt 1 zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w granicach skargi kasacyjnej dotyczącej pkt 1 zaskarżonego wyroku skargę Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. i uchylił to rozstrzygniecie w części obejmującej następujące przepisy uchwały Rady Miasta W. z dnia (...) października 2017 r. nr (...): § 2 ust. 1 pkt 15; § 5 ust. 6 pkt 1; § 5 ust. 8 pkt 2; § 5 ust. 10 w zakresie obejmującym słupy ogłoszeniowe i nośniki reklam; § 6; § 9 ust. 1 pkt 6 lit. j w zakresie słów "wskazane jest", § 16 ust. 1 pkt 3 lit. a w zakresie obejmującym słupy ogłoszeniowe; § 16 ust. 2 pkt 3 lit. a w zakresie obejmującym słupy ogłoszeniowe; § 16 ust. 3 pkt 3 lit. a w zakresie obejmującym słupy ogłoszeniowe; § 16 ust. 4 pkt 3 lit. a w zakresie obejmującym słupy ogłoszeniowe; § 16 ust. 1 pkt 2 lit. g, § 16 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 16 ust. 3 pkt 2 lit. g i § 16 ust. 4 pkt 2 lit. g. Oznacza to, że ww. przepisy planu miejscowego obowiązują.

W pozostałym zakresie zaskarżenia objętego skargą kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wojewody M.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

-----------------------

27