Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 496/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 22 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ na uchwałę Rady Gminy Świątki z dnia 28 września 2017 roku nr XXIV/221/2017 w przedmiocie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Świątki" - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Nr XXIV/221/2017 z dnia 28 września 2017 r. Rada Gminy Świątki, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz. 1289, dalej jako: "u.c.p.g."), przyjęła regulamin utrzymania czystości

i porządku w Gminie Świątki, stanowiący załącznik nr 1 do ww. uchwały, zwany w dalszej części "regulaminem".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 listopada 2017 r., nr PN.4131.313.2017, Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność tego regulaminu w części dotyczącej: § 2 ust. 6-8, § 3 ust. 1 pkt 5 lit. a, § 4 ust. 1 pkt 2, ust. 2 w zakresie sformułowania: "błota, śniegu i lodu z chodnika powinno odbywać się niezwłocznie po ich wystąpieniu, natomiast" oraz ust. 3-5, § 6 ust. 2 i ust. 3, § 8 ust. 1 pkt 2 i 3, § 9 ust. 1 pkt 2 w zakresie sformułowania: "za zgodą właściciela pojemnika oraz w porozumieniu

z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne, wyłonionego w przetargu przez gminę.", §13, § 15 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a w zakresie sformułowania: " i skutecznego", §19, § 20 ust. 2, § 21 ust. 1 pkt 1 zd. 2 i 3, § 22 ust. 1 i ust. 3.

W dniu 19 czerwca 2020 r. Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ w Olsztynie (dalej jako: "skarżący", "prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności regulaminu w całości. Zarzucił, że uchwała została wydana z rażącym naruszeniem: art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 i art. 5 u.c.p.g., a także § 29 i § 143 w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908) i art. 7, 84 oraz art. 87 Konstytucji RP, poprzez niedopełnienie i przekroczenie delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację, odesłanie i stworzenie definicji, w sytuacji gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu w szczególności poprzez:

1/ przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 1 uchwały poprzez wskazanie, iż brzmienie regulaminu określa załącznik do niniejszej uchwały, co stoi w sprzeczności

z treścią § 143, w zw. z § 29 ust. 2 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej";

2/ przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 1 regulaminu, a zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., bo do powyższego upoważnienia nie należało powielanie przepisów ustawowych zawartych w ustawie;

3/ przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez odesłanie, modyfikację oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 ust 1-3, 5 i 14-19, 22 regulaminu, a którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawy zdefiniowane, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

4/ przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust 1 pkt 1 regulaminu, a zawartego

w art.4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., bo do powyższego upoważnienia nie należało powielanie przepisów ustawowych zawartych w ustawie;

5/ przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust 1 regulaminu zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzez błędne wskazanie częstotliwości odbioru odpadów, co jest przewidziane dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6 r ust. 3 u.c.p.g.;

6/ przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust 2 pkt 4 i 5 regulaminu poprzez naruszenie zasad techniki legislacyjnej w postaci użycia niepożądanej wieloznaczności

w sformułowaniu, że właściciele punktów handlowych i usługowych zlokalizowanych poza budynkiem jak i właściciele pól biwakowych i namiotowych będą "usuwać odpady na bieżąco", a co za tym idzie niewypełnienia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g, w postaci sposobu pozbywania się wskazanych odpadów;

7/ przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 18 ust 1 pkt 1 lit. a i b regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków

w postaci : "prowadzenia każdego psa na uwięzi, a psy rasy uznawanej za agresywną i ich mieszańców lub innych psów zagrażających otoczeniu z dodatkowo nałożonym kagańcem" a także poprzez wskazanie, iż "zwolnienie psa z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach do tego przeznaczonych , w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne i ich mieszkańców lub innych psów zagrażających otoczeniu" co bezprawnie ogranicza prawa i wolności człowieka i obywatela;

8/ przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 20 ust 1 pkt 1 regulaminu polegającego na nieuprawnionym odesłaniu do ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., co stanowi nieuprawnione odesłanie i nie jest przedmiotem czynionych regulacji prawnych i tym samym, jako regulacja nie przewidziana prawem, wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wskazał, że pozostawia Sądowi ocenę zasadności skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność

z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności uchwały jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.

Umocowanie sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z treści art. 3 § 1

w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane,

z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie

z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym

w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych.

W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym unormowaniem w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały: regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania

w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki

i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble

i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane

i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a; b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; c) mycie

i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy.

W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami

(w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest bowiem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił zarzuty skargi, prócz sformułowanego

w pkt 1. Nie można się bowiem zgodzić ze skarżącym, że regulamin nie może zostać uchwalony w formie załącznika do uchwały. Praktyka taka jest utrwalona. Zauważyć można, że same "zasady techniki prawodawczej" zostały zredagowane w formie załącznika do rozporządzenia. Powoływany przez prokuratora § 29 ust. 1 cytowanego rozporządzenia w zw. z § 143 wskazuje, że akt prawny "może zawierać załączniki". Ust. 2 § 29 rozporządzenia stanowi zaś, że "w załącznikach do ustawy zamieszcza się

w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym". Wyliczenie to jest przykładowe. Tym samym ,uznaniu prawodawcy pozostawiono czy doda załącznik i jakie treści zawrze w załączniku. Załącznik do uchwały stanowi integralną część tego aktu.

W zakresie zarzutu z pkt 2 skargi, rację ma prokurator, że § 1 regulaminu stanowi

w zasadzie powtórzenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., pominięto tylko uchylony ust. 4 tego artykułu, co narusza wskazane zasady techniki prawodawczej. Omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Oznacza to, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa, bądź ich modyfikację. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2010 r. (sygn. akt II OSK 1930/09; dostępny w CBOSA) "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym

i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych

w innych aktach normatywnych, a tym bardziej ich modyfikacja. Poza tym wskazać należy, że dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach rangi ustawowej bez konkretnego odesłania do określonego aktu normatywnego skutkuje tym, że brak jest wskazania i odniesienia do określonego systemu prawa w ramach, którego dokonano powtórzenia określonej normy prawnej. Uwagi te należy odnieść również do zarzutu z punktu 3. skargi.

Zgodzić należy się z prokuratorem, że zamieszczony w § 2 regulaminu słowniczek definiuje pojęcia, które w znacznej mierze zostały już zdefiniowane w ustawach lub którymi posługuje się ustawodawca. § 2 ust 3 regulaminu definiuje pojęcie "odpadów komunalnych" zaś ust 5 "odpadów ulegających biodegradacji" co jest powtórzeniem definicji z art. 3 ust. 1 pkt 7 i pkt 10 zawartej w ustawie o odpadach. W § 2 ust. 14 zdefiniowano pojęcie "nieczystości ciekłych", co stanowi powtórzenie definicji zawartej w art. 2 ust 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W § 2 ust. 15 i 16 regulaminu zawarte zostały też definicje "zbiorników bezodpływowych" i "właścicieli nieruchomości", mimo że pojęcia te definiuje ustawodawca w art. 2 ust. 4 i 5 u.c.p.g. Następnie w § 2 ust. 17-19 regulamin bezzasadnie odsyła i powtarza definicje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie W § 2 ust. 22 regulamin definiuje pojęcie "punktu selektywnego zbierania" odsyłając do art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który wyjaśnia, jakie rodzaje odpadów komunalnych takie punkty powinny przyjmować. Ponadto w ustawie o odpadach z 14 grudnia 2012 r. (określonej w słowniczku pojęć w § 2 ust. 2 regulaminu) ustawodawca zdefiniował już w art. 3 ust. 1 pkt 7 pojęcie odpadów komunalnych ( § 2 ust. 3 regulaminu) w pkt 10 odpady ulegające biodegradacji (§ 2 ust. 5 regulaminu). Dostrzec też należy, że ustawodawca posługuje się w art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 pojęciem odpadów wielkogabarytowych czy odpadów opakowaniowych wielomateriałowych opierając się na potocznym rozumieniu tych pojęć, dlatego i lokalny prawodawca nie powinien tworzyć legalnych definicji tych pojęć. Podkreślić należy, że lokalny prawodawca nie posiadał żadnego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do definiowania wskazanych pojęć, jak również konkretyzowania pojęć takich jak: ustawa, ustawa o odpadach, odpady zbierane selektywnie, segregacja, podmiot uprawniony, zezwolenie, nieruchomość niezamieszkana, stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6k u.c.p.g., przedsiębiorca, sezon letni, sezon zimowy, pojemniki. Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne, gdyż poprzez sam fakt zdefiniowania

w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2011 r. , sygn. akt II SA/Ol 145/11, publ. w CBOSA). Podkreślić należy jeszcze raz, że

w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne,

z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08, Lex nr 475237).

Odnosząc się do treści § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu, to stwierdzić należy, że przepis ten powiela treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. nie realizując w istocie celu tego unormowania. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zaskarżony regulamin nie określa natomiast żadnych wymagań

w tym zakresie.

W sposób istotny prawo narusza także treść § 5 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym mycie i drobne naprawy pojazdów samochodowych mogą być dokonywane poza specjalistycznymi zakładami jedynie w miejscach do tego przystosowanych w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnić należy, że unormowanie takie wykracza poza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. Unormowanie to upoważnia jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Przepis ten nie upoważnia zaś rady gminny do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi. W świetle upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g., do mycia i naprawy pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy, a kwestia uzyskiwania zgody na naprawę i mycie pojazdu na nieruchomości cudzej należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego. Ponadto, rada gminy w przywołanej delegacji ustawowej nie posiada uprawnienia do określania, jakie naprawy mogą być dokonywane na terenie nieruchomości. Przepis ten nie daje tym samym podstawy do ingerowania przez lokalnego prawodawcę w prawo posiadacza pojazdu samochodowego do władania rzeczą, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, gdzie ograniczono to prawo do "drobnych napraw", które to pojęcie dodatkowo jest niedookreślone, a więc nie może mieć charakteru normatywnego. Lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, że treść nakazów, czy zakazów obciążających właścicieli, czy osoby, którym przysługuje inne prawo do rzeczy, powinna być logiczna i służyć zapewnieniu utrzymania czystości i porządku w gminie, a przez to jak najmniej ingerować w wykonywanie prawa rzeczowego, które podlega szczególnej ochronie prawnej w Kodeksie cywilnym. Zauważyć należy też, że § 6 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej formułuje generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Określone w § 5 ust. 1 regulaminu wymaganie - warunkujące dopuszczalność mycia i napraw "w miejscach do tego przystosowanych" nie spełnia powyższego wymogu precyzyjności i jasności norm prawa, co uniemożliwia interpretację i wyegzekwowanie tak określonego obowiązku. Wskazać należy, że Rada upoważniona została wyłącznie do wskazania takich wymogów, których celem jest zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami. Wymogi te muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i stanowić jego realizację. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. nie pozwala Radzie na wprowadzanie ograniczeń lub wyłączeń, które nie oparte byłyby na normie upoważniającej i nie realizowały jej celu (por. wyrok WSA

w Olsztynie z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 232/20, dostępne w CBOSA).

Zgodzić należy się ze skarżącym, że cały § 15 ust. 1 regulaminu wykracza poza zakres delegacji z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z pkt 3 tego unormowania regulamin określa częstotliwość pozbywania się odpadów, a nie ich odbierania, co reguluje właśnie

§ 15 ust. 1. Zgodnie z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług

w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości

i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zgodnie z tym unormowaniem, odbiór odpadów podlega odrębnej regulacji. Zasadnie skarżący wskazuje, że zakresy wymienionych upoważnień są rozłączne, gdyż adresowane są do różnych podmiotów.

Rację ma też skarżący, że nie może się ostać brzmienie § 15 ust. 2 pkt 4 i 5 regulaminu, w których Rada, w ramach delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., czyli obowiązku określenia częstotliwości pozbywania się odpadów, zobowiązała do bieżącego usuwania odpadów, co wyklucza ich zbieranie i jest sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości

i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych. Częstotliwość pozbywania się odpadów powinna zostać skorelowana z częstotliwością odbioru odpadów przez uprawnione podmioty.

Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut z pkt 7 skargi dotyczący treści § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) regulaminu, w których wprowadzono nakaz prowadzenia psów na uwięzi, a psów rasy uznawanej za agresywną z dodatkowo nałożonym kagańcem (lit.a). Stosownie do lit. b) zwolnienie psa z uwięzi jest dopuszczalne wyłącznie na terenach do tego przeznaczonych, pod warunkiem sprawowania kontroli, nie dotyczy to ras agresywnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że rada gminy nie jest upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16, publ. w CBOSA). Po pierwsze wskazać należy, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.). Zgodnie z art. 10 a ust. 3 tej ustawy zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ustęp 4 art. 10a stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść zaskarżonego § 18 w istocie stanowi modyfikację tych unormowań i jest bardziej rygorystyczna niż przepisy ustawy. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12 (publ. w CBOSA), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (art. 31 ust. 3 konstytucji RP). Zasadnym jest też wskazać na art. 77 kodeksu wykroczeń, który stanowi, że kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny albo karze nagany. Nakładanie na członków wspólnoty samorządowej obowiązków wynikających już z innych przepisów prawa naraża tylko posiadaczy zwierząt na dodatkową odpowiedzialność karną z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości, który przewiduje karę grzywny za niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi, dotyczącego treści § 20 ust. 1 pkt 1 regulaminu, w którym dopuszczono utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, spełniających wymagania ustawy Prawo budowlane, to stwierdzić należy, że zapis taki nie dotyczy

w ogóle zasad utrzymania czystości i porządku, nie odpowiada więc delegacji ustawowej. Bezpodstawnie też nałożono na właścicieli takich pomieszczeń obowiązek deratyzacji dwa razy do roku przez uprawniony podmiot (§ 20 ust. 3 pkt 3 regulaminu). Obowiązek wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia wynika z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przepis ten nie uprawnia do określania podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżony regulamin podlegał kontroli Sądu

z uwzględnieniem prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, którym wyeliminowane już zostały z obrotu prawnego z mocą ex tunc wymienione na wstępie niniejszego uzasadnienia przepisy tego regulaminu. Dostrzeżone dodatkowo przez prokuratora naruszenia uzasadniają stwierdzenie nieważności całego regulaminu z uwagi na znaczną ilość wadliwych przepisów, konieczność ponownego zredagowania regulaminu w czytelnej formie i uzupełnienia materii, która z mocy ustawy obligatoryjnie powinna zostać uregulowana w regulaminie przez lokalnego prawodawcę. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko wyszczególnionych przepisów w sposób istotny naruszających prawo, oznaczałoby funkcjonowanie ułomnego regulaminu, niewyczerpującego zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł

o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości