Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1794/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Drogi publiczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
article: art. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838
law: Obwieszczenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych.
article: art. 47a
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 24 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Teza: 1. Przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ kompetencja rady gminy obejmuje także nadawanie nazw niektórym ulicom niepublicznym - wewnętrznym, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ /wyłączone byłyby, na gruncie tej ustawy takie drogi wewnętrzne, które nie mają cechy ogólnej dostępności np. dojazdy do gruntów rolnych czy drogi dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców/.

2. Nałożenie na gminę obowiązków w zakresie oznaczenia, utrzymywania w należytym stanie tabliczek z nazwami, oznaczanie numerów porządkowych nieruchomości zabudowanych, prowadzenie i aktualizowanie ich ewidencji wiąże się z koniecznością nadawania nazw ulicom nie stanowiących dróg publicznych.

TEZY

1. Przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ kompetencja rady gminy obejmuje także nadawanie nazw niektórym ulicom niepublicznym - wewnętrznym, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ /wyłączone byłyby, na gruncie tej ustawy takie drogi wewnętrzne, które nie mają cechy ogólnej dostępności np. dojazdy do gruntów rolnych czy drogi dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców/.

2. Nałożenie na gminę obowiązków w zakresie oznaczenia, utrzymywania w należytym stanie tabliczek z nazwami, oznaczanie numerów porządkowych nieruchomości zabudowanych, prowadzenie i aktualizowanie ich ewidencji wiąże się z koniecznością nadawania nazw ulicom nie stanowiących dróg publicznych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2004 r., IV SA/Gl 71/04 w sprawie ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 3 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie nazwy ulicy - uchyla zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 3 grudnia 2003 r. (...); (...).


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 czerwca 2004 r., IV SA/Gl 71/04 oddalił skargę Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 3 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie nadania nazwy ulicom.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść uchwały Rady Miasta T. z dnia 30 października 2003 r. (...) w sprawie nadania m.in. nazw ulicom P. i Sz. oraz P.-E.

Wojewoda Ś. po wszczęciu stosownego postępowania rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 grudnia 2003 r. stwierdził nieważność tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ w części dotyczącej ulic P. i Sz. oraz P.-E. Organ nadzorczy powołał się na ustalenia, z których wynikało, że w dacie podjęcia uchwały ulice te nie posiadały statusu drogi publicznej. Art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia do nadania nazwy ulicy tylko wtedy, gdy chodzi o ulicę w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, czyli będącą drogą publiczną, zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1997 r., II SA/Ka 777/97 - ONSA 1998 Nr 4 poz. 121 - oraz wyrok z dnia 18 kwietnia 2002 r., II SA/Ka 3172/01 /nie publ./.

Zdaniem Wojewody drogi nie zaliczone do żadnej kategorii są drogami wewnętrznymi /art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych/, czyli nie posiadają statusu drogi publicznej. Wprawdzie uchwałą z dnia 30 października 2003 r. Rada Miasta T. zaliczyła ulicę P. i Sz. do kategorii dróg gminnych, lecz dopiero z dniem wejścia w życie tej uchwały Rada Miasta T. nabędzie uprawnienia do nadania nazw tym dwom ulicom.

W skardze do sądu administracyjnego Rada Miasta T. zarzuciła błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że tylko ulicy będącej drogą publiczną można nadać nazwę, oraz pominięcie uchwały nr 576/94 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał funkcję komunikacyjną dla terenu pod tymi ulicami.

Oddalając skargę Rady Miasta T. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w kontekście przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Drogą publiczną w rozumieniu art. 1 tej ustawy jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami, określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Ustawodawca dzieli drogi publiczne ze względu na ich funkcje na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Każda z tych dróg publicznych powinna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne i prawne. Zaliczenie do danej kategorii powinno nastąpić w formie przewidzianej prawem, tj. w formie uchwały.

W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu /art. 7 ust. 2 cyt. ustawy/.

Konstatując Sąd stwierdza, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych /art. 8 ust. 1 cyt. ustawy/, a zaliczenie danej drogi do drogi publicznej następuje w wyżej opisanym trybie, a nie wskutek oznaczenia danej drogi w ewidencji gruntów, czy też przeznaczenia danego terenu pod drogę w planie zagospodarowania przestrzennego.

Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg, służące miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych /art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych/.

W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż definicji ulicy należy szukać w ustawie o drogach publicznych. Dopiero łączna wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pozwala na zdefiniowanie pojęcia ulica i droga publiczna.

W wyrokach z dnia 18 stycznia 1989 r., IV SA 992/87 - ONSA 1989 Nr 2 poz. 70; z dnia 27 października 1997 r., II SA/Ka 777/97 - ONSA 1998 Nr 4 poz. 121; z dnia 20 października 2000 r., III SA 1432/99 - Lex nr 47974; z dnia 18 kwietnia 2002 r., II SA/Ka 3172/01; z dnia 6 maja 2002 r., II SA/Ka 557/01; z dnia 27 maja 2002 r., II SA/Ka 216/03; z dnia 31 marca 2004 r., III SA/Gl 117/04 Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował tezę, aprobowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, iż rada gminy jest właściwa do nadawania nazw tylko ulicy, będącej droga publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 ustawy o drogach publicznych.

Konkludując powyższe rozważania Sąd przyjął, że ulica to funkcja jaką pełni droga publiczna w sieci drogowej i układzie komunikacyjnym.

W sprawie będącej przedmiotem kontroli sądowej bezspornym jest, że drogi, którym nadawano nazwy: ulica P., ulica Sz. i P.-E. - dla pasażu na terenie osiedla "B.", wskazanych na mapach sytuacyjnych stanowiących załączniki do tej uchwały, w dacie podjęcia uchwały nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, wyliczonych enumeratywnie w ustawie o drogach publicznych /art. 2 ust. 1/.

Jedynie z chwilą wejścia w życie uchwały Rady Miasta T. (...) z dnia 30 października 2003 r. dwie ulice o nadanych w uchwale nazwach: ulica P. i ulica Sz. mogłyby otrzymać takie nazwy. Okoliczność ta wynika z ustaleń dokonanych przez organ nadzoru w toku czynności nadzorczych.

Natomiast pasaż na terenie osiedla "B." cechuje się tym, że jest ogólnodostępny i zarządzany przez miasto, ale też nie jest drogą publiczną. Zgodnie z obowiązującym trybem wynikającym z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i promulgacją /art. 9 powołanej ustawy/ ulica P. i Sz. oraz P.-E nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg gminnych przed podjęciem uchwały z dnia 30 października 2003 r. w sprawie nadania nazw ulicom na terenie Miasta T. W związku z powyższym nadanie przedmiotowym drogom, czy też Pasażowi jako traktowi pieszemu nazw z potraktowaniem ich jako ulic publicznych nie miało oparcia w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm./. Ustawa ta określa bowiem zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi wymagania ładu przestrzennego jako ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, a także potrzeby interesu publicznego /art. 1 i 2 tej ustawy/.

Ustawa ta nie ogranicza gmin w wykonywaniu swoich zadań ustawowych, ale wskazuje na rozróżnienie pojęć droga publiczna i droga wewnętrzna. Natomiast ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami tylko kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości /art. 6 ust. 1 tej ustawy/. Rada przystępując do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podejmuje uchwałę i w nim uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej /art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy/. Zapis w planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu danego terenu na drogę nie decyduje o statusie tego terenu jako drogi publicznej.

Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada wymogom prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta T., reprezentowana przez radcę prawnego Mirosława N. i zaskarżając wyrok w całości oparła skargę na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ i zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które uniemożliwia gminie wykonywanie zadań określonych w rozdziale 8a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponadto błędną wykładnię zarówno art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jak i błędną interpretację pojęcia ulica z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych /strona błędnie powołuje przepis art. 4 pkt 3/ oraz pominięcie uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia 17.11.1994 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako obowiązującego aktu prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż nadanie nazw ulicom zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym należy do wyłącznej kompetencji rady. Skarżący zakwalifikował jako ulice i nadał nazwy ulicom, które w dniu podjęcia uchwały nie były jeszcze drogami publicznymi.

Zdaniem skarżącego o przeznaczeniu nieruchomości pod ulicę decyduje funkcja tej nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, co pominął zarówno Sąd, jak i organ nadzoru eliminując z analizy prawnej uchwałę Rady Miasta T. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego będącą aktem prawa miejscowego.

Dokonano także błędnej wykładni pojęcia ulica użytego w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zamieszczona w tym przepisie definicja nie może być interpretowana zawężająco z powołaniem się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dróg publicznych, a nie nadawania nazw ulicom. Ustawa o drogach publicznych określa ścieżkę legislacyjną nadania drogom i ulicom statusu drogi publicznej. Do tego czasu o statusie ulicy decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, otwierający możliwość nadania tym nieruchomościom nazwy, którą powtarza się w uchwale o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii.

Wyrok Sądu uniemożliwia Gminie wykonanie zadań nałożonych ustawą - Prawo geodezyjne i kartograficzne, którą określa w art. 47a zadania gminy stanowiąc o obowiązku umieszczania i utrzymywania w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów, ustalenia numerów porządkowych nieruchomości zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także prowadzenia i aktualizowanie ewidencji numeracji porządkowej.

Przepis art. 47b ustawy nakłada obowiązki w tym zakresie na właścicieli nieruchomości.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku w całości i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie prezentując stanowisko, jak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ sąd odwoławczy rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 par. 2 ustawy nie zachodzi.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia ich w tym środku zaskarżenia.

Wniesiona skarga kasacyjna sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika zawiera w tym względzie pewne wady, bowiem powołuje się na przepis art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych zamiast prawidłowo ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jako naruszone przepisy prawa materialnego wskazuje cały rozdział 8a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jednakże w uzasadnieniu skargi zamieszczono prawidłowo zarzuty naruszenia prawa materialnego określając przepisy i konstruując ich uzasadnienie. Z powyższych względów mimo pewnych mankamentów skargi kasacyjnej, wobec zamieszczenia w niej elementów wymaganych przepisami art. 176 ustawy Sąd mógł ocenić jej zasadność.

Jako trafne uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ i art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał m.in. w sprawach nazw ulic i placów publicznych. Dokonując wykładni pojęcia ulica Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak również organ nadzoru, posłużył się definicją zamieszczoną w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przyjmując, iż rada gminy jest właściwa do nadania nazw ulicom będącym drogami publicznymi w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych i wiążąc to z wyjaśnieniem tej nazwy zawartym w art. 4 pkt 2 tej ustawy.

Wykładnia ta jest wadliwa, i w świetle przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w zestawieniu z innymi aktami prawnymi nie znajduje uzasadnienia prawnego. Wobec istniejącego w tej kwestii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego /działającego jako sąd jednoinstancyjny/, powołanego zresztą zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak i rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody i zachodzących wątpliwości co do trafności wyrażanych tam poglądów kwestia ta stała się przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., II OPS 2/05, podjętej w składzie siedmiu sędziów. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./.

W obszernym uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny rozważając pojęcie ulicy na gruncie art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych powołuje się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2003 r., OPK 28/02 - ONSA 2003 Nr 2 poz. 57, w której m.in. stwierdzono, że art. 4 ustawy o drogach publicznych zawiera wspólną definicję dla wszystkich wymienionych w niej kategorii dróg, w tym także wewnętrznych, zaś definicja ulicy zawarta w tym przepisie odnosi się do wszystkich ulic, czyli także niepublicznych.

Taka konstatacja prowadziłaby zatem - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - do wniosku, że określenie ulica użyte w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje swoim zakresem także ulice, które nie są drogami publicznymi. Wskazanie w powołanym przepisie placów "publicznych" mogłoby być związane z tym, że w myśl ustawy o drogach publicznych niektóre place /mające niewątpliwie w słownikowym znaczeniu cechę publiczności - place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe/ mają charakter dróg wewnętrznych. Reasumując, w myśl art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ulica, to każda, nie tylko publiczna "droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe". Z powyższej definicji, zwłaszcza z jej drugiej części wynika, że ulice, o jakich mowa powinny mieć cechę ogólnej dostępności, powszechności /w myśl definicji W. Kopalińskiego "publiczny" to tyle co powszechny, jawny, dostępny, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 2000, str. 415, "publiczny, to dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny, Słownik Języka Polskiego, T. II, Warszawa 1979, str. 1074/. Jeśli zatem ulica tę cechę ogólnej dostępności posiada, to jest ulicą w myśl ustawy o drogach publicznych.

Odesłanie do definicji i uregulowań ustawy o drogach publicznych prowadzi w konsekwencji do tezy, iż przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym kompetencja rady gminy obejmuje także nadawanie nazw niektórym ulicom niepublicznym - wewnętrznym w rozumieniu powołanej ustawy o drogach publicznych /wyłączone byłyby, na gruncie tej ustawy takie drogi wewnętrzne, które nie mają cechy ogólnej dostępności np. dojazdy do gruntów rolnych, czy drogi dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców/.

Tezę tę wzmacnia Sąd powołując się na regulację zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm./. Ustawa ta nie definiuje wprost ulicy ani drogi, ale reguluje sprawy dostępu do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt 12 i 14 ustawy przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia, a przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. nr 164 poz. 1578 ze zm./ zdefiniowane zostało pojęcie "elementów zagospodarowania przestrzennego", przez które należy rozumieć w szczególności istniejące i projektowane pierzeje ulic, place miejskie, osie i punkty widokowe. Ulice występują tu bez kwantyfikatora "publiczne" a place, ujęte odrębnie, określone zostały dodatkowo jako miejskie. W nawiązaniu do zakresu pojęcia dostępu do drogi publicznej Sąd wskazuje przepis art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, który stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, za dostęp do drogi publicznej uważa się także wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętych podziałem.

Za przyjęciem powyższej wykładni - zdaniem Sądu przemawiają także przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze wprowadzające obowiązek ewidencji dotyczących gruntów, budynków i lokali ze wskazaniami m.in. nazw ulic, placów, uroczysk, cieków itp., a także szereg innych ustaw szczególnych.

Podsumowując te rozważania Sąd podkreślił, iż:

1/ nazwa ulicy ma znaczenie z punktu widzenia zadań i kompetencji administracji publicznej, zwłaszcza w zakresie prowadzenia różnego rodzaju ewidencji i planowania przestrzennego /nazwa ulicy pełni przede wszystkim funkcje porządkujące i ewidencyjne/ regulowanych przepisami prawa publicznego,

2/ ma także znaczenie z punktu widzenia realizacji przez jednostkę praw publicznych /adres/, niekiedy warunkuje korzystanie z nich /prawo wyborcze/,

3/ ustawowe określenie ulicy odnoszone jest zarówno do ulic publicznych jak i nie publicznych,

4/ jeżyli gmina ma status miasta to jest podzielona na ulice, które muszą posiadać nazwy, w innych gminach wymóg nazwy ulicy odnosi się do miejscowości, w których istnieje podział na ulice.

Konkludując Sąd dochodzi do wniosku, iż kompetencja rady gminy do nadania nazw ulicom w drodze uchwały obejmuje zarówno ulice publiczne, jak i nie publiczne, zaś wystarczającą podstawę stanowi art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w uchwale II OPS 2/05.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej przez błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych są usprawiedliwione. Również zarzut naruszenia art. 47a i art. 47b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne przez pominięcie, iż nałożenie na gminę obowiązków w zakresie oznaczenia, utrzymywania w należytym stanie tabliczek z nazwami, oznaczanie numerów porządkowych nieruchomości zabudowanych, prowadzenie i aktualizowanie ich ewidencji wiąże się z koniecznością nadawania nazw ulicom nie stanowiących dróg publicznych - należało także uznać za trafny.

Zaskarżony wyrok, jako wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego podlegał uchyleniu na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie na podstawie powyższego przepisu w zw. z art. 148 i art. 193 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 3 grudnia 2003 r., orzekając o zwrocie kosztów w oparciu o art. 203 pkt 1 tej ustawy.