Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 599/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi F. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2007 roku sygn. akt II SA/GL 370/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Uchylone pozwolenie na budowę było wydane na rzecz R. K. i dotyczyło inwestycji polegającej na "rozbudowie domu weselnego na salę taneczną" na działce oznaczonej nr ewid. [...], k.m. [...], położonej w B. przy ul. [...]. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał m. in. na brak ustaleń organów obu instancji co do zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. – Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] w zakresie dotyczącym zachowania współczynnika powierzchni zabudowy, który nie może przekraczać 50 %. W tym zakresie Sąd stwierdził "w aktach sprawy brak jest ustaleń co do okoliczności jaki będzie po wykonaniu inwestycji współczynnik powierzchni zabudowy. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika jedynie, jaka będzie powierzchnia zabudowy obiektami kubaturowymi. W części opisowej projektu nie uwzględniono natomiast powierzchni zabudowy utwardzonych nawierzchni działki". Sąd podkreślił nadto, że organy orzekające nie dokonały żadnych ustaleń czy projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności z przepisem § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Równocześnie Sąd wyjaśnił, że omawiany wyrok nie przesądza o możliwości lub braku możliwości usytuowania spornego obiektu (sali tanecznej) w granicy z działką sąsiednią, ani też o braku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jedynie o niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności umożliwiających dokonanie tych ustaleń.

W dalszym postępowaniu doszło do umorzenia postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego domu weselnego, a skargę na ostateczną decyzję w tym przedmiocie Wojewody [...] z dnia [...] roku, oddalił WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II SA/GL 71/08.

Odnośnie spornej inwestycji po uchyleniu pozwolenia na budowę postępowanie było prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Organ I instancji przeprowadził w dniu [...] roku oględziny, a następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej rozbudowywanego domu weselnego. Kolejnym postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia inwentaryzacji spornego budynku o plan zagospodarowania terenu uwzględniający odległości obiektów zlokalizowanych na działkach sąsiednich, bilans terenu działki nr [...] oraz opis zaawansowania robót do czasu ich wstrzymania. Następnym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym także na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej w zakresie możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującymi przepisami zawartymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Także obowiązek oznaczony postanowieniem nr [...] został uzupełniony postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. (uzupełnienie złożonej oceny technicznej). Nadto organ I instancji postanowieniem z dnia [...] roku zobowiązywał inwestora do uzupełnienia opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Inwestor wszystkie nałożone na niego obowiązki wykonał czego dowodem są znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty (ocena stanu technicznego, inwentaryzacja, opinie).

Kierując się wyżej przedstawionym materiałem dowodowym organ I instancji decyzją z dnia [...] roku nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] k.m. obręb B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., nr [...], poprzez zmniejszenie powierzchni zabudowy na przedmiotowej działce do 50 % ogólnej powierzchni działki. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że powierzchnia działki wynosi [...] m2, natomiast powierzchnia zabudowy oraz utwardzone dojścia i dojazdy [...] m2, co stanowi 64 % ogólnej powierzchni działki, co oznacza że powierzchnia zabudowy działki została przekroczona o 14 % w stosunku do zapisu planu miejscowego. Powyższa decyzja nie została przez żadną ze stron postępowania zaskarżona, a w związku z tym uzyskała przymiot prawomocności.

[...] roku organ I instancji przeprowadził oględziny w celu ustalenia czy obowiązek określony decyzją nr [...] został wykonany. Nadto M. J. – autorka projektu budowlanego oraz inwentaryzacji pismem z [...] roku poinformowała organ I instancji o aktualnej powierzchni dojść, dojazdów, domu weselnego oraz rozbudowanej części tego domu (sali tanecznej).

Organ I instancji decyzją z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] roku nr [...] bowiem inwestor rozebrał część utwardzonego terenu.

Od decyzji organu I instancji złożył odwołanie F. Z. – właściciel sąsiedniej nieruchomości. Zarzucił brak zobowiązania inwestora do przedłożenia powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej, która wykazywałaby również zmiany w sposobie odprowadzania wód deszczowych z powierzchni zabudowy. Odwołujący się wskazał także na konieczność zaprojektowania i wykonania kanalizacji deszczowej dla rozbudowy części budynku. W piśmie z dnia [...] roku, które "uzupełniało" odwołanie zarzucono dodatkowo organowi I instancji naruszenie art. 10, 71, 79 kpa.

Przed rozpatrzeniem powyższego odwołania organ II instancji zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie oględzin obiektu celem zbadania czy obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] roku nr [...] został przez inwestora wykonany. Oględziny te zostały przeprowadzone w dniu [...] roku (protokół z tej daty), a w ich ramach dokonano pomiarów powierzchni zabudowy na działce nr [...]. Pomiary te wykazały: powierzchnię zabudowy budynków – [...] m2, wjazdu – [...] m2 i placu za budynkami – [...] m2.

Decyzją z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy ocenił wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] roku. Wykonanie tego obowiązku potwierdzają oględziny z dnia [...] roku, z których wynika, że powierzchnia terenu działki zajęta pod budynek wynosi [...] m2, co stanowi mniej niż 50 % ogólnej powierzchni działki wynoszącej [...] m2.

Organ orzekający w dalszej części uzasadnienia decyzji ostatecznej wyjaśnił, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego dla działki nr [...] przewiduje, że zabudowa powierzchni działki nie może przekraczać 50 % ogólnej jej powierzchni. Zdaniem organu przez wyrażenie "powierzchnia zabudowy" należy rozumieć powierzchnię zajętą przez obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, do których nie zalicza się gruntu utwardzonego kostką brukową bądź też innym materiałem. Podkreślono, że plan (pkt 8) w ogóle nie wspomina o konieczności zachowania czynnika biologicznego, co w jego ocenie oznacza, że

50 % działki nie może być zabudowane obiektami budowlanymi, natomiast nie zawiera on zakazu utwardzenia tej części działki.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy wyznaczony jest granicami rozstrzygnięcia organu I instancji, a wiec organ odwoławczy wyłącznie orzekał w zakresie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] roku. Tym samym zarzuty odwołującego się dotyczące kwestii usytuowania obiektu na działce oraz odprowadzaniu wód deszczowych "z powierzchni zabudowy" do kanalizacji deszczowej nie odnoszą się do decyzji organu I instancji.

Organ II instancji stwierdził także wadliwości w decyzji organu I instancji z dnia [...] roku przez ustalenie w uzasadnieniu tej decyzji, że powierzchnia zabudowy wynosi 64 % ogólnej powierzchni działki co stanowiło konsekwencję zaliczenia do powierzchni zabudowy utwardzonych dojść i dojazdów. Zdaniem organu odwoławczego wada ta nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), bowiem pkt 8 planu (powierzchnia zabudowy) wymagał interpretacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach F. Z. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji

I instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił przede wszystkim, że decyzja narusza art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 138 § 1 kpa przez przyjęcie, że inwestor spełnił nałożone na niego obowiązki, oparte na założeniu, że powierzchnia utwardzona nie stanowi powierzchni zabudowy, o której mowa w planie miejscowym. Wskazał na konieczność wykładni terminu "powierzchnia zabudowy" zgodnie z celami przepisów regulujących zagospodarowanie przestrzenne. Odwołał się także do art. 3 pkt 1, 1a i pkt 9 Prawa budowlanego, które w jego ocenie uzasadniają przyjęcie, że place postojowe stanowią urządzenia techniczne, a więc można mówić o powierzchni zabudowy tymi urządzeniami (art. 3 pkt 1a Prawa budowlanego). Zdaniem skarżącego nie uzasadnione jest także dokonywanie wykładni "powierzchni zabudowy" przy zastosowaniu normy PN ISO 9836:1997 (opinia Urzędu Miejskiego w B.). Norma ta określa bowiem sposób obliczania powierzchni zabudowy budynku, ale nie może służyć interpretacji zapisów planu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że powierzchnia utwardzona kostką brukową stanowiącą wjazd oraz plac na nieruchomości nr [...] nie może być wliczona do powierzchni zabudowy z uwagi na definicję powierzchni zabudowy zawartą w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem w ocenie Sądu została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i które to naruszenia uniemożliwiają stwierdzenie, że odpowiada ona prawu materialnemu.

Na wstępie należy stwierdzić, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2007 roku sygn. akt II SA/GL 370/06 uchylającym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę domu weselnego o salę taneczną na działce nr ewid. [...] w B. przy ul. [...], organy nadzoru budowlanego prawidłowo podjęły postępowanie przewidziane art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W tym postępowaniu wydał organ I instancji decyzję nr [...] z dnia [...] roku, którą zobowiązał inwestora do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] (plan przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r.) przez zmniejszenie powierzchni zabudowy na tej działce do 50 % ogólnej powierzchni działki, w terminie do [...] roku.

W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że powierzchnia działki nr [...] wynosi

[...] m2 a zabudowana część działki stanowi 64 % ogólnej powierzchni działki, a więc przesądza o przekroczeniu dopuszczalnej przez miejscowy plan powierzchni zabudowy przedmiotowej działki o 14 %.

Decyzja ta jest niezmiernie istotna dla kontroli zaskarżonej decyzji, którą stwierdzono wykonanie nałożonego decyzją nr [...] obowiązku.

W tym miejscu należy stwierdzić, że od decyzji z dnia [...] roku nr [...] żadna ze stron nie złożyła odwołania, decyzja stała się prawomocna, a więc warunkiem doprowadzenia inwestycji w stosunku do której uchylono pozwolenie na budowę do stanu zgodnego z przepisami było jedynie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dlatego też zarzuty odwołania zmierzające do wykazania, że decyzje stwierdzające wykonanie obowiązku, niezależnie od ich oceny zgodności z prawem, o czym dalej, nie uwzględniają okoliczności związanych z usytuowaniem rozbudowy, a także brakiem właściwego odprowadzania wód deszczowych z dobudowanej części obiektu (sala taneczna) należy uznać za bezprzedmiotowe.

Już w tym miejscu należy wyraźnie wskazać na to, że decyzja administracyjna, a taką jest decyzja z dnia [...] roku, zgodnie z art. 107 § 1 kpa może m. in. zawierać rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. W treści art. 107 § 1 kpa brak podstaw do odrębnego traktowania rozstrzygnięcia decyzji od jego uzasadnienia. Orzecznictwo daje wprawdzie pierwszeństwo rozstrzygnięciu ale jedynie w wypadkach sprzeczności rozstrzygnięcia z decyzją.

Decyzji z dnia [...] roku nr [...] zdaniem składu orzekającego nie można zarzucić, że rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji jest sprzeczne z uzasadnieniem. Wręcz odwrotnie uzasadnienie omawianej decyzji przybliża i wyjaśnia obowiązek nałożony samym rozstrzygnięciem. Już z tego powodu zaskarżona decyzja narusza prawo albowiem zawiera rozstrzygnięcie i oceny sprzeczne z decyzją z dnia [...] roku (prawomocną), jak i z oceną Sądu zawartą w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r. Należy przypomnieć, że w wyroku tym (str. 5 uzasadnienia) sąd stwierdził, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika jedynie powierzchnia zabudowy obiektami kubaturowymi, a w części opisowej projektu nie uwzględniono natomiast powierzchni zabudowy utwardzonych nawierzchni działki. Zdaniem obecnie orzekającego składu Sądu w wyroku II SA/GL 370/06 Sąd uznał, że w powierzchnię zabudowaną wchodzi zarówno powierzchnia zabudowana obiektami kubaturowymi, jak utwardzonych nawierzchni działki.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji (wydaną zresztą z naruszeniem przepisów proceduralnych) i stwierdzono, że obowiązek nałożony decyzją nr [...] został wykonany. Stwierdzenie to pozostaje w sprzeczności z decyzją z dnia [...] r. jak i wyrokiem wydanym w sprawie II SA/GL 370/06. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdzają oględziny z dnia [...] roku. Z oględzin tych jednakże wynika, że powierzchnia zabudowy budynkami wynosi [...] m2, a wjazdu i placu [...] m2 + [...] m2.

Zdaniem organu odwoławczego do powierzchni zabudowy, o której stanowi plan, można wliczać tylko powierzchnię zajętą przez budynki, a więc [...] m2 co stanowi mniej niż 50 % ogólnej powierzchni działki ([...] m2). Wynika to w ocenie organu z wykładni pkt 8 planu miejscowego dla spornej działki zgodnie z którą należy uznać, że wyrażenie "powierzchnia zabudowy" może dotyczyć wyłącznie powierzchni zabudowy zajętej przez obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, do których nie zalicza gruntu utwardzonego kostką brukową bądź też innym materiałem.

Nadto w odpowiedzi na skargę wyraźnie wskazano, że powierzchnia utwardzona kostką brukową stanowiąca wjazd oraz plac, na przedmiotowej działce nie może być wliczona do powierzchni zabudowy z uwagi na definicję powierzchni zabudowy zawartą w Polskiej Normie PN-ISO-9836:1997. Otóż poglądów organu odwoławczego Sąd nie podziela. Jeszcze raz należy wskazać, że orzekając o wykonaniu decyzji nr [...] organ orzekający był nią związany, podobnie jak wyrokiem w sprawie II SA/GL 370/06.

Wykładnia pojęcia "powierzchnia zabudowy" dokonana zaskarżoną decyzją, oprócz tego że pozostaje w sprzeczności z decyzją nr [...], a także wyrokiem w sprawie II SA/GL 370/06, jest w istocie nieprzekonywująca. Natomiast odwoływanie się w odpowiedzi na skargę do Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 jest nieuzasadnione bowiem norma ta służy określaniu i obliczaniu wskaźników powierzchniowych i kubaturowych i ma zastosowanie do liczbowego wyrażania parametrów związanych z funkcjonowaniem budynków lub jako wartości pomocnicze przy projektowaniu. Norma ta nie znajduje natomiast zastosowania przy wykładni planu miejscowego. Wykładnia ta – o ile organ uzna ją za niezbędną – mimo pozostającej w obiegu decyzji nr [...] i wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GL 370/06 – może tylko opierać się na zasadach zagospodarowania przestrzeni przewidzianych w ustawie z 1994 roku. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, która w sposób nie budzący wątpliwości została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 kpa, art. 79 kpa i art. 81 kpa.

Co prawda organ odwoławczy nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, ale zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, a przy tym na podstawie art. 136 kpa może z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie

w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. To dodatkowe postępowanie nie usuwa jednak wadliwości decyzji wynikłych z naruszenia art. 10 § 1 kpa, art. 79 kpa i art. 81 kpa. W związku z powyższym utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji wydanej z wyżej wymienionymi naruszeniami prawa nastąpiło wbrew wymogom art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (wpis 500 zł + wynagrodzenie pełnomocnika 240 zł).

Odnosząc się do postępowania ponownego, które będzie prowadzone przez organy należy wskazać, że są one związane wykładnią "powierzchnia zabudowy" dokonaną w wyroku II SA/GL 370/06, a także pozostającą aktualnie w obiegu decyzją z [...] roku nr [...].