Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 952/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 4, 5, 8 i 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 16 grudnia 2019 roku nr XVIII/114/19 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych Miasta i Gminy Działoszyn na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zdanie 1 w zakresie sformułowania ,,kalendarzowy" oraz § 3 ust. 2 zdanie 2 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 16 grudnia 2019 r. Rada Miejska w Działoszynie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g., oraz art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej u.d.p., podjęła uchwałę Nr XVIII/114/19 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych Miasta i Gminy Działoszyn na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Zgodnie z § 1 uchwały, ustala się stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych Miasta i Gminy Działoszyn, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych dotyczące:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności i w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Stosownie do treści § 2 ust. 1 uchwały, za zajęcie 1 m2 elementów pasa drogowego w celu o którym mowa w § 1 pkt 1, ustala się stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1) jezdni przy zajęciu do 50% szerokości - 3,00 zł;

2) jezdni przy zajęciu powyżej 50% szerokości - 6,00 zł;

3) zieleńca, pobocza - 2,00 zł;

4) chodnika, placu, zatoki postojowej i autobusowej, ścieżki rowerowej, ciągu pieszego i innych nie wymienionych elementów - 3,00 zł;

5) każdego z elementów pasa drogowego w związku z budową sieci telekomunikacyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm.) - 0,20 zł;

6) każdego z elementów pasa drogowego w związku z budową, przebudową, rozbudową i remontem urządzeń komunalnych - sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnej - 0,10 zł;

7) każdego z elementów pasa drogowego w związku z budową, przebudową, rozbudową i remontem budynków mieszkalnych - 0,50 zł.

W przypadku drogi nieurządzonej (nie posiadającej wydzielonych poszczególnych elementów pasa drogowego) całość szerokości drogi mieszcząca się w liniach regulacyjnych drogi traktowana jest jako jezdnia (§ 2 ust. 2 uchwały). Zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (§ 2 ust. 3 uchwały).

W myśl § 3 ust. 1 uchwały, ustala się stawki opłat rocznych za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzeń, o których mowa w § 1 pkt 2:

1) w pasie drogowym - 10,00 zł;

2) na obiekcie inżynierskim (np. most, przepust, tunel) - 130,00 zł;

3) w pasie drogowym i na obiekcie inżynierskim (np. most, przepust, tunel) - w przypadku urządzeń, będących sieciami telekomunikacyjnymi, o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm.) - 20,00 zł;

4) w pasie drogowym - w przypadku urządzeń będących urządzeniami komunalnymi - sieciami wodociągowymi lub sieciami kanalizacji sanitarnej - 0,10 zł;

5) na obiekcie inżynierskim (np. most, przepust, tunel) - w przypadku urządzeń, będących urządzeniami komunalnymi - sieciami wodociągowymi lub sieciami kanalizacji sanitarnej - 10,00 zł.

Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inżynierskim (§ 3 ust. 2 uchwały).

Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy i Miasta Działoszyn (§ 7 uchwały). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 17 stycznia 2020 r., pod poz. 299 i weszła w życie w dniu 1 lutego 2020 r.

W dniu 23 października 2020 r. Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 16 grudnia 2019 r., Nr XVIII/114/19 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych Miasta i Gminy Działoszyn na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Podnosząc zarzut naruszenia:

1) art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień,

2) art. 40 ust. 5 u.d.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy, za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inżynierskim.

wniósł o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi przytaczając treść art. 40 ust. 2-10 u.d.p. Prokurator wskazał, że w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały rada miejska przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 4 u.d.p. Zgodnie § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jest jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 4 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Przytoczony przepis uchwały stanowi w istocie powtórzenie części art. 40 ust. 4 u.d.p. Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Powtarzanie regulacji ustawowych, ich modyfikacja, czy uzupełnienie w aktach prawa miejscowego jest niedopuszczalne i może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji.

W § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały zawarto uregulowanie, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy, a za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inżynierskim. Zdaniem Prokuratora w przepisie tym rada miejska przekraczając ustawową delegację zawartą w art. 40 ust. 5 u.d.p. dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawy. W uchwale użyto bowiem terminu "rok kalendarzowy" oraz obliczanie opłaty za niepełny rok kalendarzowy proporcjonalnie do liczby "miesięcy". Tym samym rada gminy odmiennie, niż wynika to z ustawy, określiła wysokość stawek w tym zakresie, bowiem odniosła się do terminu "rok kalendarzowy", a nie terminu "rok", który jest wskazany w ustawie oraz zamiast terminu "liczby dni", wskazała na "liczbę miesięcy". Zapis ten jest sprzeczny z literalnym brzmieniem ustawy. Modyfikacja ta stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ organ uchwałodawczy wykroczył poza przyznane kompetencje, zmienił brzmienie zapisów ustawowych, co jest niedopuszczalne. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Prokurator podkreślił również, że akt niższy rangą, niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych, bądź dookreślających znaczenie określeń ustawowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Działoszynie wniosła o oddalenie skargi w całości podnosząc, że kwestionowana uchwała została podjęta w roku 2019, a następnie przekazana kontroli nadzorczej Wojewodzie Łódzkiemu. W wyznaczonym prawem terminie, organ nadzoru nie stwierdził wad prawnych przedmiotowej uchwały i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Również w późniejszym terminie, organ nadzoru nie zakwestionował przedmiotowej uchwały w trybie art. 93 u.s.g., co oznacza, że akt ten korzysta z domniemania zgodności z prawem.

Zaskarżona uchwała podjęta została m.in. na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p., który zawiera delegację dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, a zakwestionowane przez Prokuratora zapisy uchwały mieszczą się we wskazanej delegacji ustawowej.

W dniu 8 kwietnia 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 1 kwietnia 2021 r., w którym podtrzymując w całości wnioski i argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia przez § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 4 u.d.p. pełnomocnik wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały w powyższym zakresie. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podał, że samo powtórzenie obowiązującego przepisu prawa wyższej rangi w akcie prawa miejscowego co do zasady nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tego aktu w całości ani w części jeżeli pozostaje wyłącznie w sprzeczności z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W piśmiennictwie i judykaturze prezentowany jest pogląd, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego jest dopuszczalne jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym. Zdaniem pełnomocnika powtórzenie bez żadnej modyfikacji w § 2 ust. 3 uchwały treści części art. 40 ust. 4 u.d.p. nie stanowi istotnej wady uchwały i w konsekwencji nie może prowadzić do stwierdzenia jej nieważności we wskazanym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w części.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 16 grudnia 2019 r., Nr XVIII/114/19 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych Miasta i Gminy Działoszyn na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych radzie miejskiej przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (miasta). W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, Lex nr 597353).

Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępne cbois.nsa.gov.pl). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo jednak nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 5 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (tj. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Ponadto w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p., przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Z upoważnienia ustawowego określonego w cyt. powyżej art. 40 ust. 8 u.d.p. wynika uprawnienie rady miejskiej do ustalenia wysokości rocznych stawek opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, a w okresie krótszym niż rok stawek opłat uzależnionych od liczby dni umieszczenia urządzenia. Tymczasem w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Działoszynie przyjęła, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inżynierskim.

Podkreślić należy, że delegacja ustawowa zawarta w art. 40 ust. 5 i 8 u.d.p. nie odnosi się do pojęcia "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, lecz jedynie do "roku". Wprowadzenie w § 3 ust. 2 w zdaniu pierwszym zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest zatem dodaniem określenia nieprzewidzianego w upoważnieniu wynikającym z ustawy. W konsekwencji nieuprawnione jest użycie w uchwale sformułowania "kalendarzowy", które modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Początek roku kalendarzowego zawsze bowiem przypada na dzień 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Podobnie koniec trwającego rok zajęcia pasa drogowego może nie upływać z końcem roku kalendarzowego, tj. z dniem 31 grudnia lecz w jego trakcie (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Po 274/18, Lex Nr 2513931; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, Lex Nr 612140, w Białymstoku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 735/20, Lex Nr 3089045). Poprzez dodanie wyrażenia "kalendarzowy" Rada Miejska w Działoszynie wykroczyła zatem poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 5 u.d.p., co stanowi istotne naruszenia prawa i uzasadniało stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 zdanie pierwsze zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "kalendarzowy".

Ponadto określenie przez radę miejską w § 3 ust. 2 w zdaniu drugim innego, niż przewidziany w ustawie sposobu obliczania rocznych stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego lub obiektu inżynierskiego, tj. proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inżynierskim, zamiast do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inżynierskim, jest również niezgodne z literalnym brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p., intencją ustawodawcy i oznacza niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością wadliwego przepisu zaskarżonej uchwały (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, w Olsztynie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 457/20 i z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 494/20, dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawione powyżej stanowisko zostało również zaprezentowane m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 902/20, z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 954/20, z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 958/20).

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Prokuratora postawionego w pkt 1 petitum skargi dotyczącego naruszenia art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały, zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Powyższa regulacja stanowi dosłowne powtórzenie części art. 40 ust. 4 u.d.p. Zdaniem Sądu samo powtórzenie bez żadnych modyfikacji zapisu ustawowego nie stanowi istotnej wady kontrolowanego aktu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji. Niemniej jednak dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3140/13, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09). Akcentowane jest także, że jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być dopuszczalny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 521/06, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym kwestionowany zapis § 2 ust. 3 uchwały nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność wyeliminowania o z obrotu prawnego. Powyższe unormowanie pomimo, że stanowi dosłowne powtórzenie w części przepisu rangi ustawowej mieści się w granicach delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 4 u.d.p.

Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g.). Oznacza to, że Rada Miejska w Działoszynie uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 40 ust. 4, 5 i 8 u.d.p. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada miejska nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania, czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały uwzględniając zakres przepisów wadliwych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 ust. 2 zdanie pierwsze w zakresie sformułowania "kalendarzowy" oraz § 3 ust. 2 zdanie drugie zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie z uwagi na istniejącą pandemię mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z powyższym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

e.o.