Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3238/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 64 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Uniwersytetu Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 130/18 w sprawie ze skargi Uniwersytetu Łódzkiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 listopada 2017 r. nr DPI.XII.8310.6.16.2016.MPł.MMH.15 w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 130/18, oddalił skargę Uniwersytetu Łódzkiego (dalej: Uniwersytet lub skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister) z 9 listopada 2017 r. nr DPI.XII.8310.6.16.2016.MPł.MMH.15 w przedmiocie odmowy umorzenia należności ze środków unijnych.

W motywach wyroku WSA wyjaśnił, że Uniwersytet – na podstawie umowy z 19 grudnia 2012 r. o dofinansowanie – realizował projekt "Przebudowa i wyposażenie IV i V piętra budynku dydaktycznego Uniwersytetu". Umowa upoważniła do otrzymania przez Uniwersytet płatności pośrednich w łącznej wysokości nie większej niż 24.672.374,67 zł oraz płatności końcowej.

W związku z tym, że skarżący przedłożył wniosek o płatność i zwrócił niewykorzystaną zaliczkę 12 dni po upływie 135-dniowego terminu przypadającego na jej rozliczenie, zgodnie z § 8 ust. 3a umowy o dofinasowanie, zrodziło to obowiązek zwrotu odsetek na zasadach określonych w art. 189 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.; dalej: ufp). Skarżący, mimo wezwania organu, nie zwrócił 64.689 zł stanowiących równowartość odsetek obliczonych jak dla zaległości podatkowych od kwoty 1.639.710,93 zł. Dlatego Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR) wydało 27 marca 2015 r. decyzję w sprawie zwrotu ww. kwoty. Decyzja NCBiR została utrzymana w mocy decyzją z 29 stycznia 2016 r. przez Ministra.

Uniwersytet 29 maja 2015 r. złożył wniosek o umorzenie w całości odsetek określonych w decyzji z 27 marca 2015 r. podnosząc, że zastosowanie ulgi jest zasadne w świetle art. 64 ufp. Uniwersytet wskazał na pogorszenie jego sytuacji finansowej, która wystąpi w związku z obowiązkiem zapłaty spornych odsetek, a także na brak możliwości ich spłaty z uwagi na to, że środki w tej wysokości nie zostały zaplanowane w budżecie. Uiszczenia zaś odsetek spowoduje konieczność pozyskania niezbędnych do spłaty środków z budżetu państwa.

NCBiR decyzją z 16 marca 2016 r., umorzył powyższą należność w wysokości 24.689 zł i odmówił umorzenia jej w pozostałym zakresie. W motywach decyzji wskazano, że organ dokonał analizy materialno-prawnych przesłanek uzasadniających udzielenie ulg w spłacie należności w postaci "ważnego interesu podatnika''' i "interesu publicznego". W tym celu organ skorzystał z opinii biegłych rewidentów M. S. i G. R.. Nadto organ przeprowadził dowód z opinii prof. zw. dr hab. M. K. z 10 lipca 2015 r.

NCBiR wskazał, że sprawie nie wystąpiła przesłanka interesu publicznego. Wynika to z tego, że każda szkoła wyższa w Polsce jest w trudnej sytuacji finansowej, co jest związane ze zmniejszającą się liczbą studentów, co powoduje znaczne uszczuplenie wpływów z opłat za studia prowadzone w tym trybie. Ma ona jednak autonomię w zakresie budżetu, którym musi właściwie zarządzać. Nie ma wątpliwości, że uiszczenie odsetek zmniejszy zasoby finansowe skarżącego, jednak sam ten fakt nie stanowi podstawy dla uznania zasadności przyznania ulgi z tego tylko względu, że zmuszona będzie sięgnąć do środków budżetu państwa.

W zakresie przesłanki "ważnego interes podatnika", organ przyjął za kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia i wnioski wskazane przez biegłą G. R. Opierając się na treści tej opinii, organ dał wiarę twierdzeniu, że w momencie występowania przez Uniwersytet z wnioskiem o udzielenie ulgi jego sytuację finansową określić można jako "umiarkowanie dobrą". Ponadto Uniwersytet w Planie finansowym na 2015 r., zaplanował dodatni wynik na działalności operacyjnej, co może implikować twierdzenie o jego dobrej kondycji finansowej. Przy czym analiza wskaźników płynności finansowej wskazuje na występowanie braku środków pieniężnych na pokrycie całości zobowiązań krótkoterminowych.

NCBiR ostatecznie nie wykluczyło, że obciążenie Uniwersytetu pełną kwotą odsetek, może wpłynąć na jego sytuację i płynność finansową, pogłębiając niedobór aktywów obrotowych w porównaniu do zobowiązań i rezerw na zobowiązania do zapłaty na dzień bilansowy 2015 r. Dlatego też NCBiR przyjął, że w sprawie wystąpiła przesłanka "ważnego interesu beneficjenta", która uzasadnia zastosowanie ulgi w spłacie należności. Jednak nie są to okoliczności, które uzasadniałyby całkowite ich umorzenie, dlatego udzielił ulgi w spłacie należności jedynie w części, tj. 24.689 zł, mając na względzie zakres zaplanowanych inwestycji i prac remontowych w obiektach dydaktycznych oraz studenckich. Co do pozostałej kwoty odsetek, NCBiR wskazało, że może udzielić innych niż umorzenie ulg w spłacie należności publicznoprawnych budżetu państwa (rozłożenie na raty zaległości czy odroczenie ich spłaty), co wiąże się ze złożeniem przez stronę stosownego wniosku o ulgę w tej postaci.

W wyniku rozpoznania odwołania Uniwersytetu od ww. decyzji NCBiR w części odmawiającej udzielenia ulgi ponad 24.689 zł, Minister decyzją z 9 listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu decyzji Minister dokonał oceny sprawy pod kątem ważnego interesu skarżącego na podstawie zgromadzonych dokumentów finansowych za lata 2013-2016 i mając na uwadze sprawozdanie finansowe za 2015 r. Dokonał analizy finansowej przeprowadzając analizę porównawczą i badając wskaźniki finansowe. Dochodząc do wniosku, że skutkiem wydania decyzji odmawiającej umorzenia części należności w wysokości 40.000 zł, nie będzie istotne pogorszenie sytuacji finansowej Uniwersytetu oraz nie zagrozi to jego dalszemu funkcjonowaniu.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Ministra.

W motywach wyroku WSA stwierdził, stan faktyczny sprawy ustalony przez organy uznaje za prawidłowy i przyjmuje je za swój. Za prawidłową uznał także wskazaną na datę wydania decyzji podstawę prawną.

Ustosunkowując się do zarzutów WSA uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że NCBiR dokonało ustaleń w sprawie w sposób sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym, w szczególności opinią biegłej G. R., co miało doprowadzić do naruszenia art. 80 kpa i zaaprobowania nieprawidłowego tym samym stanowiska organu przez organ drugiej instancji.

WSA wskazał, że jest to zarzut gołosłowny, ponieważ organ w sposób szczegółowy przeanalizował opinie biegłych, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z kolei skarżący w żaden sposób nie wskazał, w odniesieniu do jakich kwestii wynikających z opinii biegłej ustalenia organu, są sprzeczne z jej opinią. WSA dodał, że opinia biegłej, nie jest jedynym i wyłącznym dowodem w sprawie, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie organ, ponieważ wskazał również, które wnioski tej opinii, mające znaczenie dla sprawy, są zbieżne z wnioskami opinii biegłego S., która została w tej części uwzględniona. Organ w sposób krytyczny dokonał oceny opinii biegłych, co dowodzi jego obiektywizmu w ocenie tych dowodów. WSA zaznaczył, że przedmiotem zaskarżenia, jest decyzja organu II instancji, w której to decyzji, nie poprzestając na ustaleniach organu I instancji, Minister dokonał własnych ustaleń i mając na uwadze obydwie przesłanki umorzenia wynikające z art. 64 ust. 1 pkt 2 ufp, których rozumienie w orzecznictwie i doktrynie poprawnie przedstawił. Minister dokonał oceny zebranego materiału dowodowego w postaci dokumentów finansowych i dodatkowo Sprawozdania finansowego za 2015 r. Z kolei skarżący w żadnej mierze nie zakwestionował prawidłowości wniosków wypływających z przeprowadzonej przez organ analizy finansowej, a z treści decyzji organów bezsprzecznie wynika, że miały one wiedzę dotyczącą tego, że skarżący jest uczelnią publiczną, która ma określone środki finansowe, że ma preliminarz wydatków, i że musi przeznaczać je na cele związane z prowadzoną działalnością dydaktyczną, z czym oczywiście wiąże się konieczność stworzenia warunków do jej prowadzenia, w tym możliwość dokonywania inwestycji czy remontów.

WSA za chybiony uznał zarzut, że Minister nie wziął pod rozwagę sytuację finansowej skarżącego. WSA podkreślił, że analiza tej sytuacji, była nie tylko przedmiotem opinii biegłych rewidentów, ale także podlegała ocenie w kontekście posiadanych dokumentów finansowych przez organy obu instancji. WSA stwierdził, że analiza ta była prowadzona w świetle rozważenia, czy w sprawie występuje ważny interes strony, w tym wypadku rozumiany jako sytuacja finansowa, która może wpłynąć wprost na prawidłowość funkcjonowania skarżącego, w tym możliwość pokrywania wydatków na inwestycje. Minister skupiając się na tej kwestii, w kontekście przyjęcia przez NCBiR, że w odniesieniu do skarżącego taki interes został wykazany, ale uzasadnia on umorzenie jedynie części należności, właśnie w tym celu badał tę sytuację. WSA zaznaczył, że organy zasadnie przyjęły, że ważny interes strony, występuje nie tylko w sytuacjach nadzwyczajnych, na które nie ma on wpływu, uniemożliwiających spłatę należności, ale też w sytuacji, która w przypadku takiego podmiotu jak skarżący, może ograniczyć możliwości jego prawidłowego działania lub je uniemożliwić. Minister rozważył przesłankę interesu publicznego w zestawieniu z przesłanką ważnego interesu strony i doszedł do słusznego wniosku, że żaden z nich nie uzasadnia dalszego umorzenia należności, czyli 40.000 zł.

WSA za chybiony uznał także zarzut błędnej wykładni art. 64 ust. 1 pkt 2 ufp i zawartego w nim "ważnego interesu podatnika". WSA uznał, że pojęcie to dotyczy zarówno zdarzeń nadzwyczajnych, które uniemożliwiają umorzenie należności jak również normalnej sytuacji podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych wydatków, dochodów, możliwości spłaty innych zobowiązań a następnie ocena tej "normalnej sytuacji podatnika". To, że skarżący uznaje, że jako uczelnia, z racji obowiązujących ją zasad gospodarowania środkami i zadaniami jakie ma do wykonania, nie jest w stanie spłacić części należności, nie oznacza, że obiektywnie tak jest. WSA wskazał, że gdyby przyjąć, że w każdym przypadku naruszenia procedur związanych z realizacją przez podmioty publiczne takie jak np. uczelnie, projektów finansowanych ze środków publicznych, instytucja przyznająca dotacje i odpowiedzialna za ich prawidłowe wydatkowanie, miałaby odstępować od ich egzekwowania z uwagi na "interes publiczny" (bo ewentualnie będzie on musiał ubiegać się o dodatkowe środki ze Skarbu Państwa), to wszelkie procedury mające na celu zdyscyplinowanie podmiotów wydatkujących środki publiczne, byłyby zbędne i nieskuteczne, niezależnie od tego, że aktualne przepisy, nie przewidują wyjątków w stosunku do uczelni publicznych czy podmiotów o publicznym charakterze.

Wobec powyższego WSA, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę.

Uniwersytet zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się prawa rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:

1. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 ppsa przez oparcie się przez WSA na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organ administracji publicznej w sposób pełny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organów obu instancji;

2. prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 ufp, przez błędną wykładnię pojęcia ważny interes zobowiązanego, przez co doszło do rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielania ulgi w spłacie dochodzonej należności jedynie w części.

Minister, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 tego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

W punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 ppsa przez oparcie się przez WSA na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organ w sposób pełny, co doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast uchylenia decyzji organów obu instancji.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Przede wszystkim wskazać należy, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, w myśl którego – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Podkreślić należy, że sporządzone według wskazanych w art. 141 § 4 ppsa wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także – zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Z tego też względu art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku pomija wymienione w tym przepisie elementy lub też, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera treść pozwalającą na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez WSA i dokonanie kontroli instancyjnej. Rozważania WSA są logiczne i konsekwentne, a ponadto znajdują oparcie w aktach administracyjnych sprawy. Co istotne WSA wskazał, jaki stan faktyczny przyjął do rozpoznania sprawy, który został opisany w części historycznej uzasadnienia wyroku, a następnie szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi. Jednocześnie wskazać należy, że sam skarżący kasacyjnie nie uściśla, z którymi to przedstawionymi okolicznościami faktycznymi sprawy się nie zgadza.

Przy czym podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie – co trafnie zauważa organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną – nie przedstawił jakichkolwiek okoliczności, które miałby dowodzić istnienia jego ważnego interesu, innych niż jego możliwości finansowe. Ponadto podkreślić należy, że wprawdzie w postępowaniu administracyjnym to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednak to na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy sprawa toczy się z wniosku strony o udzielenie ulgi.

Za chybiony uznać należy, zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa, w myśl którego – sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. W rozpoznawanej sprawie tak się właśnie stało.

Niecelny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa, w myśl którego – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przede wszystkim wynika to z tego, że WSA dokonał wszechstronnej, całościowej oceny zaskarżonej decyzji, a skarżący kasacyjnie nie wykazał jakie to inne okoliczności – poza wymienionymi w skardze – nie zostały wzięte pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy.

Z kolei do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 ppsa (mających charakter tzw. wynikowy), mogłoby dojść jedynie w sytuacji naruszenia innych norm prawnych. W sytuacji braku stwierdzenia takich naruszeń, zastosowanie przez WSA art. 151 ppsa i oddalenie skargi było właściwe.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut zawarty w punkcie 2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64 ust. 1 pkt 2 ufp, przez błędną wykładnię pojęcia ważny interes zobowiązanego.

Zaprezentowana przez WSA – oparta na orzecznictwie – wykładnia pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego" jest prawidłowa. Rozumienie tego pojęcia dotyczy zarówno zdarzeń nadzwyczajnych, które uniemożliwiają umorzenie należności jak również normalnej sytuacji podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych wydatków, dochodów, możliwości spłaty innych zobowiązań a następnie ocena tej "normalnej sytuacji strony". WSA trafnie podkreślił, że gdyby przyjąć, że w każdym przypadku naruszenia procedur związanych z realizacją przez podmioty publiczne takie jak np. uczelnie, projektów finansowanych ze środków publicznych, instytucja przyznająca dotacje i odpowiedzialna za ich prawidłowe wydatkowanie, miałaby odstępować od ich egzekwowania z uwagi na "interes publiczny" (bo ewentualnie będzie on musiał ubiegać się o dodatkowe środki ze Skarbu Państwa), to wszelkie procedury mające na celu zdyscyplinowanie podmiotów wydatkujących środki publiczne, byłyby zbędne i nieskuteczne, niezależnie od tego, że obowiązujące przepisy, nie przewidują wyjątków w stosunku do uczelni publicznych czy podmiotów o publicznym charakterze.

Trzeba również pamiętać, że decyzje podejmowane na podstawie art. 64 ufp mają charakter uznaniowy, a w związku z tym, że zastosowane kryteria udzielenia ulgi odwołują się do pojęć nieostrych i niedookreślonych, powoduje to, że swoboda uznania organu decydującego o udzieleniu lub nieudzieleniu ulgi jest istotna. W związku z tym stwierdzić należy, że kontrola sądu administracyjnego tego rodzaju rozstrzygnięć ogranicza się do zbadania, czy decyzja uznaniowa poprzedzona została prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd bada zatem, czy organ dochował wystarczającej staranności i nie przekroczył dopuszczalnych granic przy stosowaniu nadanej mu przez ustawodawcę dyskrecjonalnej władzy, która sama w sobie nie może być kwestionowana. Innymi słowy sąd nie jest uprawniony do ograniczania opartych na uznaniowości uprawnień organu w sytuacji, w której organ ten odniósł się do istotnych okoliczności sprawy oraz racjonalnie uzasadnił swoje stanowisko w kwestii odmowy wnioskowanego przez stronę umorzenia. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy oraz wynikającą z akt sprawy trudną sytuację Uniwersytetu, który miałby zostać obciążony kosztami postępowania kasacyjnego.