Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1242/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia WSA Mirosław Gdesz (del.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. i H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 468/15 w sprawie ze skargi E. K. i H. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 468/15 (dalej wyrok z 12 stycznia 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę E. K. i H. K. (dalej inwestorzy, skarżący albo skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Opolskiego (dalej Wojewoda) z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok z 12 stycznia 2016 r. został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Podaniem z dnia 23 marca 2015 r. E. i H. K. wnieśli o wydanie pozwolenia na budowę drogi dojazdowej KDD.6 - odcinek I (km lokalny 0+000,00 do 0+136,87) w J. przy ul. [...], na działkach nr [...]. Do wniosku dołączyli cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Równocześnie do projektu inwestorzy dołączyli pismo Gminy Jemielnica z dnia 8 listopada 2013 r. informujące, że budowa drogi o długości mniejszej niż 1 km nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) i w związku z tym nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wobec niekompletności wniosku, pismem z dnia 30 marca 2015 r., Starosta Strzelecki (dalej zwany Starostą) wezwał inwestorów o jego uzupełnienie oraz o wniesienie stosownej opłaty skarbowej za pozwolenie na budowę. Podanie uzupełniono 20 kwietnia 2015 r., dostarczając kompletne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dowód wniesienia opłaty skarbowej.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2015 r.) Starosta odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę drogi dojazdowej KDD.6 - odcinek I (km lokalny 0+000,0 do 0+136,87) w J. przy ul. [...] na działkach nr [...].

Organ I instancji ustalił, że obszar oddziaływania projektowanej drogi (obiekt liniowy) obejmuje działki nr: [...], obręb ewid. [...], na których zlokalizowana jest inwestycja. W związku z tym, podał, że stronami postępowania są inwestorzy i właściciel działki nr [...] oraz stwierdził, po zapoznaniu się z zamierzeniem inwestycyjnym i po analizie ustaleń zawartych w uchwale dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Jemielnica (uchwałą Rady Gminy Jemielnica Nr XVII/126/08 z dnia 22 lipca 2008 r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 68, poz. 1840), że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania, z powodu zaprojektowania odcinka drogi dojazdowej, prywatnej, na terenie przeznaczonym w ww. planie pod budowę drogi publicznej, oznaczonej symbolem KDD.6, o szerokości w liniach rozgraniczających 10 metrów.

Organ stwierdził, że zgodnie z przepisami ww. uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działki nr [...] i [...], położone są na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zagrodową i/lub mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną symbolami RM35 i RM1, na których przewidziano drogę oznaczoną symbolem KDD.6 - teren drogi, dla której ustala się przeznaczenie podstawowe - droga publiczna, a ponadto na tym terenie występuje droga oznaczona jako KDW.32 - teren drogi wewnętrznej, dla której ustala się przeznaczenie podstawowe: droga wewnętrzna, KDp.4 - teren ciągu pieszo-jezdnego, dla którego ustala się przeznaczenie podstawowe: ciąg pieszo-jezdny.

Starosta zaznaczył, że dla obsługi komunikacyjnej działek położonych na terenach RM1, RM35, jak również na sąsiednich terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: MN8, MN12, MN13, MN14, MU8, MN15, przewidziano w planie miejscowym drogę publiczną KDD.6 klasy "D" dojazdową, o szerokości 10 metrów w liniach rozgraniczających, mającą połączenie z istniejącą drogą powiatową - ul. Szkolną: od strony północnej przez bezpośrednie włączenie do tej drogi, a od strony południowej - poprzez istniejący ciąg pieszo-jezdny KDp.4.

W niniejszej sprawie inwestorzy złożyli wniosek o budowę drogi dojazdowej, nie określając jej jako publicznej, lecz oznaczając ją jako KDD.6, tj. symbolem występującym w planie miejscowym odnoszącym się do przewidzianej drogi publicznej, podczas gdy w § 17 pkt i) ww. planu przewidziano następujące ustalenia "w zakresie komunikacji: 1) szerokość w liniach rozgraniczających dla ulic oznaczonych na rysunku planu symbolem KDD.6 - drogi klasy "D dojazdowe – 10 m".

Równocześnie, dokonując analizy projektu zagospodarowania, na którym naniesiono liniami przerywanymi rozgraniczenie terenu przeznaczonego w planie miejscowym pod drogę: "KDD.6 o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m, zaprojektowana droga w ramach dyspozycji terenem, o długości odcinka 136,87 m, z jezdnią o szerokości 4,5 m, obustronnymi poboczami ziemnymi, ulepszonymi, o szerokości 1 m, (lokalnie min. 0,75 m), wraz z obustronnym wyrównaniem terenu, o zmiennej szerokości" organ stwierdził, że nie spełnia on parametru drogi określonej planem miejscowym.

Starosta argumentował, że zgodnie z nowelą do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm., dalej ustawa z 2003 r.), od dnia 10 września 2008 r., podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o budowę drogi publicznej, realizowanej w oparciu o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) - jest właściwy zarządca drogi. Ponieważ projektowana droga ma charakter inwestycji celu publicznego organem właściwym do wystąpienia z wnioskiem o budowę publicznej drogi gminnej jest - zgodnie z art. 11b ww. ustawy - Wójt Gminy Jemielnica.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia 15 lipca 2015 r., odwołali się inwestorzy, wnosząc o uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2015 r.

Opisaną na wstępie decyzją, Wojewoda nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Organ odwoławczy uznał, że inwestycja polegająca na budowie drogi dojazdowej KDD.6 – odcinek I (km lokalny 0+000,00 do 0+136,87) w [...] przy ul. [...], na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami: [...], nie mogącej mieć statusu drogi publicznej, w miejscu przeznaczonym planem pod budowę drogi publicznej, zakwalifikowanej ze względów funkcjonalno-technicznych do klasy drogi dojazdowej, będzie sprzeczna z przepisami uchwały nr XVII/126/08 Rady Gminy Jemielnica z dnia 22 lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Jemielnica (Dz. Urz. Wojewody Opolskiego z 2008 r. Nr 68, poz. 1840). Wojewoda stwierdził ponadto, że ustawa z 2003 r. określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Dowodził, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 r. należy rozumieć w ten sposób, że ustawę tę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych.

Z uwagi na przepis art. 1 szczególnej ustawy drogowej, który określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda uznał, że dla realizacji planowanej inwestycji koniecznym będzie uzyskanie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych, wedle przepisów przywołanej ustawy.

W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy stwierdził, że Starosta właściwie przyjął, że inwestycja polegająca na budowie drogi publicznej powinna być realizowana w trybie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to, że inwestorem w tym zakresie może być tylko przyszły zarządca drogi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i H. K., wnieśli o uchylenia decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] czerwca 2015 r. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), polegającego na niesprawdzeniu przez Wojewodę zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Skarżący uznali, że nie dokonano sprawdzenia zgodności projektu budowy drogi dojazdowej klasy KDD.6 w miejscowości Jemielnica z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.

Uzasadniając przytoczony na wstępie wyrok, sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązek weryfikacji zgodności projektu budowlanego z obowiązującym w obrębie inwestowanego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego został nałożony na organy architektoniczno-budowlane w art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

Z treści wyżej wymienionego przepisu jednoznacznie wynika, że jeżeli na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy, to na organie rozpatrującym taki wniosek spoczywa powinność sprawdzenia rozwiązań i założeń przedstawionego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 35 ust. 4 pr.bud. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym więc, z przepisu art. 35 ust. 4 pr. bud. a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub też gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazuje lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że oznaczone w złożonym przez skarżących projekcie budowlanym, jako teren inwestycji działki o nr ewid. [...] i nr [...]w miejscowości J, objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Jemielnica, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Jemielnica z dnia 22 lipca 2008 r., nr XVII/126/08. Na mocy tej uchwały działki zostały zaliczone do terenów oznaczonych w miejscowym planie symbolem RM1 i RM35. Są to tereny zabudowy zagrodowej i/lub mieszkaniowej jednorodzinnej. Równocześnie plan na wskazanych terenach przewiduje drogę oznaczoną symbolem KDD.6 - teren dróg, dla których ustala się przeznaczenie podstawowe drogi publiczne (§ 5 pkt 21). Plan wskazuje również, że zgodnie z przepisem § 17 ust. 1 pkt 1, droga publiczna oznaczona symbolem KDD.6, ma mieć status klasy dróg – "D" dojazdowej - mieszczącej się w liniach rozgraniczających teren o szerokości 10 m.

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych projektu budowlanego wynika, że droga dojazdowa KDD.6 – odcinek I (km lokalny 0+000,00 do 0+136,87), którą zamierzają zrealizować skarżący, zlokalizowana została na terenie przewidzianym pod drogę publiczną, oznaczonym w miejscowym planie tym samym symbolem KDD.6.

Trafnie wywodziły organy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1990 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., dalej u.d.p.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ww. ustawie lub innych przepisach szczególnych. Wedle przywołanej regulacji poza kategorią dróg publicznych pozostają drogi wewnętrzne, tj. w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (art. 8 u.d.p.).

Zarówno ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej u.p.z.p.), jak i u.d.p. posługuje się pojęciem drogi publicznej. W obu więc ustawach użyto tej samej nazwy "droga publiczna", choć jest oczywiste, że w pierwszej określenie to dotyczy nie tylko dróg istniejących, ale także dopiero planowanych.

W analizowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Jemielnica, teren objęty planowaną inwestycją wyraźnie został określony jako teren dróg, dla których ustala się przeznaczenie podstawowe – drogi publiczne (§ 5 pkt 21). Stąd wynika, że plan posługuje się nazewnictwem obowiązującej równolegle u.d.p. Skoro więc wymienione w planie symbole (KDG.1; KDG.2; KDZ.1 - KDZ.5; KDL.1 -KDL.11 i KDD.1 – KDD.88) określają przeznaczenie podstawowe – drogi publiczne klasy dróg gminnych, to faktu przypisania przez organ planistyczny przedmiotowej drodze symbolu "KDD.6", jako dojazdowej, nie można odczytywać jako intencji nadania tej drodze innego niż publiczny charakter. Powyższe przepisy planu nie pozwalają na przyjęcie prezentowanej przez skarżących tezy o niepublicznym charakterze planowanej drogi.

Pismem z 14 marca 2016 r. E. K. i H. K. reprezentowani przez radcę prawnego zaskarżyli wyrok z 12 stycznia 2016 r. w całości, zrzekając się rozprawy w niniejszej sprawie oraz zarzucając na podstawie art. 174 w zw. z art. 176 §1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., przez oddalenie skargi, podczas gdy sąd I instancji niewłaściwie zastosował wskazany przepis prawa materialnego i przyjął, że przedłożony przez skarżących projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy brak jest podstaw do takiego stwierdzenia. Zarówno organy obu instancji, jak i WSA w sposób rażąco nieprawidłowy przeprowadziły czynność polegającą na sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, poprzez porównanie tego projektu z przesłankami prawnymi warunkującymi zaliczenie istniejącej w rzeczywistości drogi do jednej z kategorii dróg publicznych, a nie z ustaleniami właściwego planu miejscowego. Sąd w sposób oczywiście bezzasadny podzielił jednocześnie zapatrywanie organów obu instancji, że projekt budowlany nie dotyczy zamierzania inwestycyjnego polegającego na budowie przyszłej drogi publicznej o klasie "D", chociaż co innego wynika z treści tego projektu oraz oświadczeń projektanta i Skarżących.

Konsekwencją powyższego zarzutu było naruszenie:

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 4 pr.bud., przez oddalenie skargi, chociaż organy nie mogły odmówić skarżącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 pr.bud. i art. 32 ust. 4 pr.bud.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 pr.bud., przez oddalenie skargi, chociaż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ był zobowiązany nałożyć na skarżących obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud., przez oddalenie skargi, chociaż organy obu instancji zaniechały prawidłowego sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu skarżących z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a jednocześnie zgodność taka wprost wynika z oświadczeń projektanta;

Z ostrożności skarżący zaskarżonemu orzeczeniu zarzucają naruszenie:

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2a u.d.p. przez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego polegającej na przyjęciu, że teren na którym będzie w przyszłości istnieć droga publiczna musi być własnością Skarbu Państwa lub właściwiej jednostki samorządu terytorialnego już na etapie budowy przyszłej drogi publicznej;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 u.d.p. przez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, polegającej na przyjęciu, że drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest też planowana dopiero droga publiczna, tj. droga przed jej wybudowaniem i zaliczeniem we właściwym trybie do jednej z kategorii dróg publicznych;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.), przez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd I instancji pominął, że zgodnie ze wskazanym przepisem prawa materialnego cel polegający na budowie przyszłej drogi publicznej jest celem publicznym, bez względu na to czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny oraz bez względu na to czy w realizację tego celu są zaangażowane środki publiczne; a w konsekwencji przez błędne założenie, że skarżący nie mogą zrealizować inwestycji polegającej na budowie drogi;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 98 u.g.n. oraz art. 112 i nast. u.g.n., przez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd I instancji pominął, że zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa materialnego, przyszły zarządca drogi publicznej (przyszły właściciel drogi publicznej) może nabyć własność działek skarżących wydzielonych pod drogę publiczną, także po zrealizowaniu przez nich przedmiotowej inwestycji;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 u.p.z.p., przez oddalenie skargi, podczas gdy brak udzielenia pozwolenia na budowę prowadzi do ograniczenia prawa własności Skarżących, w tym pozbawienia ich możliwości zagospodarowania należących do nich nieruchomości zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

10) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w treści skargi, a w szczególności przez brak wyjaśnienia dlaczego Sąd nie uznał argumentów skarżących za prawidłowe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

11) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że oparta została na uzasadnionych podstawach naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości wyroku z 12 stycznia 2016 r. i o przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ,a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie okazała się uzasadniona.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., które wszakże w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

W art. 174 p.p.s.a. ustawodawca wskazał na dwojakiego rodzaju podstawy kasacyjne, tj. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz regulacji prawa procesowego. W skardze kasacyjnej z 14 marca 2016 r. podstawy zaskarżenia skonstruowane zostały w oparciu o oba rodzaje podstaw, które nie okazały się jednak uzasadnione.

W niniejszej sprawie pozostawało bezspornym, że droga dojazdowa, którą zamierzają zrealizować skarżący, zlokalizowana została na terenie przewidzianym pod drogę publiczną, oznaczonym w miejscowym planie symbolem KDD.6. Zgodnie z art. 2a ust. 1 u.d.p., drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa. Zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym organy właściwe w tego rodzaju sprawach określone zostały w przepisach ustawy z 2003 r. Z tych powodów skarżący nie mogą sami zainicjować postępowania polegającego na wybudowaniu "przyszłej drogi publicznej" ani też wywodzić, że wybudowana przez nich droga dopiero po zrealizowaniu inwestycji uzyska status drogi publicznej i będzie mogła wówczas zostać przeniesiona na własność Skarbu Państwa.

Zarówno sąd I instancji, jak i organy administracji publicznej trafnie przyjęły, że działki nr [...] i [...] zostały przewidziane w uchwale Rady Gminy Jemielnica z dnia 22 lipca 2008 r., nr XVII/126/08, pod budowę drogi publicznej zakwalifikowanej ze względów funkcjonalno-technicznych do klasy drogi dojazdowej. Jak zauważył przy tym sąd I instancji, faktu przypisania tej drodze symbolu KDD.6 (jako drogi dojazdowej) nie można odczytywać jako nadania drodze innego aniżeli publiczny charakteru. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest dokonanie weryfikacji projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie weryfikacja ta okazała się negatywna, ponieważ skarżący nie mogą występować jako inwestorzy budujący drogę publiczną, niezależnie od tego czy jej parametry i sposób wykonania zbieżny jest z przepisami miejscowego planu. Argumentem przemawiającym na rzecz odmiennej tezy, nie są przywołane w skardze kasacyjnej; przepisy u.g.n., które w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie znajdowały uzasadnienia, i które nie pozostają w sprzeczności z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., z którego wynika, że projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Oddalenie skargi w niniejszej sprawie nie stanowiło również naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten dozwala na ustanawianie ograniczeń "w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw". Ograniczeniu temu może podlegać także prawo własności. Skarżący nie wykazali w jakim zakresie ograniczenie zabudowy wprowadzone miejscowym planem stanowiłoby nieproporcjonalną ingerencję w ich prawa i wolności.

W sprawie nie zostały także naruszone art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżących, uzasadnienie wyroku z 12 stycznia 2016 r. pozwala na prześledzenie toku rozumowania sądu I instancji oraz poznanie motywów, jakimi kierował się WSA przy podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji w wystarczający sposób odniósł się do zarzutów skarżących i wyjaśnił dlaczego skarga na decyzję z [...] sierpnia 2015 r. podlegała oddaleniu. Braku podzielenia argumentacji skarżących kasacyjnie, nie należy w tym miejscu mylić z niewystarczającym odniesieniem się do sformułowanych w skardze zarzutów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wskazano już, że art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ zawiera on tylko formalną podstawę rozstrzygnięcia sądu I instancji o oddaleniu skargi (wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2671/14, wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.