Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 477/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 750/11 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 750/11, oddalił skargę J. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2011 r., nr 261/2011, w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1103/04, po rozpoznaniu skargi J. P., uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 9 listopada 2004 r., nr 517/04 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z dnia 16 sierpnia 2004 r., nr 438/04 określające obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 3 cm, dociepleniu stropu (od spodu płyty stropowej) styropianem o grubości 5 cm, wybudowaniu wentylacji w pomieszczeniu kuchni oraz wybudowaniu w przedpokoju wiatrołapu w domu mieszkalnym, położonym w K. Ł., przy ul. ..., zgodnie z opracowaniem projektowym stanowiącym załącznik graficzny do decyzji.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że w sprawie niniejszej poza sporem pozostaje okoliczność, iż realizacja spornej inwestycji została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym z 1994 r. jak również to, że była to samowola budowlana. Dalej wskazano, że postępowanie dotyczące owej inwestycji zostało wszczęte pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. wobec czego stosować należało przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 228 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym z 1974 r., i rozważyć, czy wobec tej samowoli budowlanej istniały przesłanki rozbiórki obiektu przewidziane w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., dopiero zaś po ich ewentualnym wykluczeniu rozważyć prowadzenie postępowania w kierunku ustalenia możliwości doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, z uwzględnieniem reguł określonych w art. 103 Prawa budowlanego z 1974 r.

Kolejnym wyrokiem z dnia 30 września 2005 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 604/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu kolejnej skargi J. P. uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2005 r., nr 220/05 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z dnia 8.marca 2005 r., nr 131/05, udzielającą M. M. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, ponieważ wymagało tego uchylenie wcześniejszych decyzji organów nadzoru budowlanego, nakładających obowiązki doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ustalono też, iż sporny budynek został wybudowany przez męża M. M. za zgodą teściów, a spadek po zmarłym K. M. nabyły żona M.M. i córka I. M. (obecnie K.). Zatem w chwili obecnej stronami są co najmniej M. M. i I.K.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach, decyzją z dnia 8 lutego 2011 r., nr 26/2011, wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., po rozpatrzeniu wniosku M.M. obecnie L. i I. K. udzielił pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego, samowolnie dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego, użytkowanej przez M. L. i I. K. (część zachodnia działki nr ...), usytuowanej w K. Ł. przy ul. S., zgodnie z lokalizacją określoną na załączniku graficznym do decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. P., alternatywnie wnosząc o: zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez nakazanie przymusowej rozbiórki części budynku mieszkalnego samowolnie dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego, użytkowanej przez M. L. oraz I. K. Zdaniem skarżącej, wydana przez organ I instancji decyzja jest nietrafna. Zarówno samo postępowanie prowadzone przez organ, jak i proces subsumpcji w ten sposób niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego pod normy prawa materialnego są wadliwe w stopniu niepozwalającym na ostanie się w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, decyzją z dnia 28 kwietnia 2011 r., nr 261/2011, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 42 Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z dnia 8 lutego 2011 r., nr 26/2011. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, iż z zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wybudowany samowolnie w latach 1979-1981 budynek mieszkalny, składający się, zgodnie z treścią protokołu sporządzonego w dniu 30 marca 1999 r., z dwóch pokoi, łazienki, kuchni oraz korytarza, dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego, zrealizowanego w 1959 r., a użytkowanego przez J. P., na działce nr ... położonej przy ul. ... w K. Ł.. W trakcie postępowania ustalono, że ów budynek zrealizowany został przez K. M., po śmierci którego ustawowymi spadkobiercami zostały: żona – M. M. (obecnie L.) i córka – I. M. (obecnie K.).

Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej nr ... wynika, że działka nr ... w K. Ł. jest współwłasnością J. P. w .10/12 częściach, M.M. (obecnie L.) w 1/12 części i I. M. (obecnie K.) w 1/12 części. Przedłożony został oryginał odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. M.. Dalej organ powołując się na procedurę wynikającą z art. 37 ust. 1 art. 40, 42 i art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. ustalił, w oparciu o informację udzieloną przez Urząd Miejski w Konstantynowie Łódzkim w piśmie z dnia 7.stycznia 2010 r. znak GP:7328/269/09, że teren nieruchomości położonej w K. Ł. przy ul. ...., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ... w obrębie K-15, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość znajdowała się w terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy. Wobec powyższego przedmiotowy budynek nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym. W aktach sprawy znajdują się protokół oględzin z dnia 25 lutego 2005r. potwierdzający, iż roboty budowlane nakazane wcześniejszymi decyzjami zostały wykonane, a także inwentaryzacja przedmiotowego budynku mieszkalnego, wykonana w lipcu 1999 r., a następnie uzupełniona w dniu 14 czerwca 2004 r., wykonana przez posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane inż. B. O., oraz ekspertyza techniczna na temat oddziaływania na siebie budynków na działce przy ul. ... w K. Ł., sporządzona przez mgr inż. B. R., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej oraz mgr inż. Jana Brykowskiego - rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej, ustanowionego przez Wojewodę Łódzkiego - zatwierdzona przez Zespół Rzeczoznawców Oddziału Łódzkiego Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa, z której wynika, że samowolnie dobudowana część obiektu nie ma wpływu na budynek istniejący. Powyższe dokumenty uzupełnione zostały o opinię techniczną z dnia 7 października 2010 r., sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, z której wynika, że stan techniczny budynku określa się jako dobry a on sam nadaje się do użytkowania. W zebranych dokumentach znajduje się też umowa dzierżawy z dnia 14 października 2001 r. dotycząca wydzierżawienia pasa działki nr 119, o szerokości 4,0 m, usytuowanej przy ul. ... w K. Ł., przylegającej do działki na której znajduje się samowolnie wybudowany przedmiotowy budynek. Do akt sprawy załączony został również protokół sprawozdawczo-opiniodawczy z dokonanej kontroli i oględzin przewodów kominowych i podłączeń dymowych, wentylacyjnych oraz urządzeń pomocniczo-kominowych w przedmiotowym budynku, sporządzony przez mistrza kominiarskiego, z którego wynika, że przewody kominowe na dzień 18 lutego 2010 r. posiadają drożność i nadają się do eksploatacji a wentylacje grawitacyjne są drożne. Załączona została też opinia z dnia 18 lutego 2010 r. o stanie instalacji elektrycznej w przedmiotowym budynku, sporządzona przez osobę uprawnioną, z której wynika, że instalacja ta wykonana jest zgodnie ze sztuką budowlaną, Polskimi Normami, przepisami PBUE i BHP i nadaje się do użytku. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, podzielił stanowisko organu stopnia podstawowego, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W rozpatrywanej sprawie M. L. i I. K. złożyły w dniu 7 października 2010 r. wniosek o pozwolenie na użytkowanie, załączając stosowne dokumenty. W świetle powyższego, brak jest podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, iż faktem jest, że w związku z pismem J. P., Urząd Rejonowy w Pabianicach pismem z dnia 7 lipca 1998 r. poinformował zainteresowaną, że właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnić obiekt do kontroli pracownikom organu nadzoru budowlanego, nie ma natomiast obowiązku wpuszczenia na teren swojej nieruchomości podczas kontroli stron, biorących udział w postępowaniu administracyjnym. Wskazano też, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach, przed wydaniem skarżonej decyzji zastosował art. 10 § 1 k.p.a., zawiadamiając strony postępowania, pismem z dnia 10 listopada 2010 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłoszenia uwag bądź żądań. Również wydawane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia były doręczane stronie skarżącej, która korzystała z przysługujących stronom środków zaskarżenia. Przedłożone przez osoby zobowiązane opinie i ekspertyzy, sporządzone przez osoby uprawnione, stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., stanowią dowody w sprawie, które w toku postępowania, w myśl art. 80 k.p.a., podlegają swobodnej ocenie organu.

Wskazywana przez stronę skarżącą opinia sporządzona przez R.S. nie została wzięta pod uwagę, z przyczyn wskazanych przez autora w piśmie z dnia 14 czerwca 1999 r. Natomiast za dowody uznano opracowania sporządzone przez inż. B.O., mgr inż. B. R. i mgr inż. J. B., tj. osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i podlegające odpowiedzialności zawodowej. Podważanie ww. opinii i ekspertyzy przez stronę skarżącą, nieposiadającą odpowiedniej wiedzy w tym zakresie jest nieuzasadnione. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że przy ocenie, czy dobudowana część budynku mieszkalnego znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, należy odnieść się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu, bowiem skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieudostępnienia akt sprawy mężowi J. P. wyjaśniono, że w przedmiotowym postępowaniu mąż skarżącej nie jest stroną, nie posiada też stosownego pełnomocnictwa, a zatem nie może korzystać z uprawnień stron postępowania wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Kwestie własnościowe i spory wynikłe na tym tle w odniesieniu do obiektów budowlanych nie mogą być rozstrzygane przez organy administracji publicznej, lecz przez sądy powszechne. Organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów współwłaścicieli, co do sposobu korzystania przez nich ze wspólnych nieruchomości, a wszelkie roszczenia wynikające z naruszeń własności oraz dochodzenie roszczeń współwłaścicieli w związku z ewentualnym naruszeniem wymogu zgody na wykonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, strony mogą dochodzić, na drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Organy nadzoru budowlanego badają jedynie, czy dany obiekt może być użytkowany, w świetle przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła J. P. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W skardze powtórzono zarzuty ujęte w odwołaniu od decyzji I instancji będące przedmiotem ocen tego organu w postępowaniu odwoławczym.

Zaskarżonej decyzji, podobnie jak w odwołaniu, zarzucono przede wszystkim naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 2 w zw. z 85 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie odmowy organu I instancji możliwości uczestniczenia przez skarżącą J. P. w czynnościach oględzin samowolnie dobudowanej części budynku dokonywanych przez organ I instancji jak i osoby sporządzające opinie budowlane, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżąca nie mogła zapoznać się ze stanem technicznym dobudowanej części budynku, wskazywać dostrzeżonych wad organowi I instancji oraz osobom sporządzającym ekspertyzy jej stanu technicznego, a brak takich wskazań stanowił przyjęcie, iż żadne uszkodzenia nie mają miejsca. Zarzucono też związane z powyższym naruszenie art. 7, 8 ,9, 10 zw. z art.79 § 2 w zw. z 85 § 1 k.p.a. przez udzielenie niezgodnej z prawem informacji, iż skarżąca nie jest uprawniona do uczestniczenia w czynności oględzin samowolnie dobudowanej części budynku. Ponadto zarzucono naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 56 § 3 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez zaaprobowanie zaniechania dopuszczenia przez organ I instancji dowodu z opinii biegłego w przedmiocie oceny, czy samowolnie dobudowana część budynku mieszkalnego oddziaływuje negatywnie na istniejący uprzednio budynek mieszkalny oraz spełnia wymagania niezbędne do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a oparcie ustaleń w tym zakresie na opiniach sporządzonych na zlecenie M. L. i I. K. pomimo uzasadnionych wątpliwości w zakresie kompletności i rzeczowości powyższych opinii, co prowadziło do naruszenia art. 7 w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez: - zaaprobowanie dokonanych przez organ I instancji błędnych ustaleń faktycznych

Z ostrożności procesowej zarzucono również: naruszenie art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez zaaprobowanie dokonanej przez organ I instancji błędnej interpretacji tego przepisu, polegające na przyjęciu, iż przy ocenie czy dobudowana część budynku mieszkalnego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę, należy brać pod uwagę aktualny plan zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez pominięcie braku zgody współwłaścicielki na legalizację samowolnie dokonanej rozbudowy jako ważnej przyczyny o której mowa w tym przepisie. W obszernym uzasadnieniu skargi J. P. powtórzyła argumentację, zawartą w złożonym uprzednio odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestniczki postępowania wniosły o oddalenie skargi podnosząc, że stan techniczny części budynku będącej przedmiotem postępowania jest dobry, natomiast zły stan techniczny obiektu użytkowanego przez skarżącą wynika z faktu, iż od lat pozostaje on nieużytkowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wiążące pozostają poglądy prawne wyrażone przez Sąd w wyrokach z dnia 7 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 1103/04, oraz z dnia 30 września 2005r., sygn. akt II SA/Łd 604/05. Sąd Wojewódzki za przesądzone uznał, że realizacja spornej inwestycji nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej oraz zakończona przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1995 r. oraz, że postępowanie w przedmiocie likwidacji skutków wspomnianej samowoli winno być prowadzone w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r., przy czym ustalenie możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, winno nastąpić dopiero po wykluczeniu przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. Te kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i których strona nie kwestionowała, ponownie oceniane być nie mogą.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie miała zatem ocena prawidłowości realizacji wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w przywołanych wyżej wyrokach. Dotyczy to w szczególności ustaleń, pozwalających na wyeliminowanie przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., wykluczających możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, po stwierdzeniu, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Właściwy organ, może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń również wówczas, gdy jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 (art. 37 ust. 2).

Sąd Wojewódzki wskazał, że celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego (restytucja), nie zaś ukaranie sprawcy samowoli (represja). Nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. Przywrócenie porządku w zakresie zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko do obecnie istniejącego stanu prawnego, nie zaś do skutków przestrzennych regulowanych przepisami i planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.maja 2010 r., sygn. akt II OSK 812/09 oraz z dnia 17.maja 2010r., sygn. akt II OSK 878/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu wyłącza możliwość orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.lutego 2010r., sygn. akt II OSK 1067/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niezasadne - w ocenie Sądu - są zatem zarzuty skargi, kwestionujące prawidłowość dokonanych w tym zakresie przez organy ustaleń. Z faktu, iż teren, objęty inwestycją nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można bowiem wywodzić konieczności odwołania się do przepisów prawa miejscowego obowiązujących w dacie prowadzenia budowy, byłoby to bowiem sprzeczne z logiką wspomnianego wyżej przywrócenia porządku w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Kwestia natomiast braku przyzwolenia jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, na terenie której zlokalizowano sporny obiekt, na jego wzniesienie nie może decydować o stosowanej procedurze legalizacyjnej. Niezależnie bowiem od tego, że J.P. nie była współwłaścicielką nieruchomości w dacie wznoszenia obiektu, Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Udzielenie zezwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., nie przesądza bowiem o prawie własności gruntu i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie tych praw. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1991 r., sygn. akt IV SA927/91, OSP 1994/6/103). Przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia należy natomiast rozumieć także naruszenie wymogów Prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zatem podstawy do orzeczenia rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. będą zachodziły tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia wymienionych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń w oparciu o art. 40 tej ustawy. Obiekt budowlany bądź inne prace budowlane wykonane w ramach samowoli budowlanej, które nie spełniają przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., podlegają wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., które umożliwiają legalizację niezależnie od tego, czy obiekt bądź prace budowlane zostały zrealizowane na gruncie w całości pozostającym w wyłącznej dyspozycji inwestora. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej, ocenianej na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., nie jest zatem uzyskanie zgody współwłaściciela gruntu bądź przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 443/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 752053 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3.sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Bk 141/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 260047). Inne ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. są to natomiast skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. Ważne przyczyny w takim rozumieniu muszą zatem wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8.kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 84/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEx nr 491827). Zarzuty skargi sprowadzające się zatem do kwestionowania wykluczenia powyższej przesłanki z uwagi na brak zgody skarżącej na legalizację inwestycji, konieczność utrzymania obiektu (całego) w należytym stanie technicznym, zwiększenie obciążeń podatkowych z tego tytułu czy też brak możliwości kwestionowania jego legalności w postępowaniu o zniesienie współwłasności, Sąd Wojewódzki uznał za bezzasadne, bowiem kwestie wzajemnych relacji współwłaścicieli obiektu, toczące się pomiędzy nimi postępowania sądowe nie mają znaczenia dla oceny prawnoadministracyjnej kwestii możliwości legalizacji samowolnie wzniesionej części budynku mieszkalnego.

Konkludując powyższe rozważania, Sąd Wojewódzki za prawidłowe uznał postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie wykluczenia przesłanek obligujących do orzeczenia rozbiórki, co stanowi o należytym wykonaniu wskazań określających dalsze postępowanie, zawartych w wyrokach z dnia 7 lipca 2005 r. i 30 września 2005 r., wydanych w niniejszej sprawie.

Sąd Wojewódzki podzielił ocenę organów nadzoru budowanego w zakresie możliwości skutecznego ubiegania się przez I. K. i M. L. o pozwolenie na użytkowanie części dobudowanego budynku mieszkalnego. Obie działają bowiem jako następczynie prawne inwestora (K. M.), wywodząc legitymację z brzmienia art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Kwestia sprzeciwu jednej ze współwłaścicielek nieruchomości (w konsekwencji zaś również wybudowanego obiektu) nie może stać na przeszkodzie legalizacji wzniesionego obiektu (części budynku mieszkalnego), tym samym też niewystąpienie przezeń z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, nie niweczy starań inwestora (względnie jego następców prawnych) w tym zakresie. Sąd Wojewódzki zgodził się też ze stanowiskiem organów, że wykonanie robót budowlanych, nakazanych decyzją, wydaną w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowi podstawę do procedowania w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., nawet mimo późniejszego wyeliminowania jej z obrotu prawnego, o ile stwierdzone zostanie, że roboty te doprowadziły obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami. W rozpoznawanej sprawie, obowiązki nałożone decyzją zostały przez uczestniczki postępowania wykonane w okresie, gdy decyzja ta (ostateczna) pozostawała w obrocie prawnym.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż wzniesiona samowolnie część obiektu jest zdatna do użytku w rozumieniu art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., co dotyczy zarówno konstrukcji obiektu jak i jego wpływu na budynek mieszkalny, do którego obiekt wspomniany został dobudowany. Przedłożone przez uczestniczki postępowania opinie i ekspertyzy okoliczności te potwierdziły w stopniu dostatecznym, pozwalającym na konkluzję o możliwości jego użytkowania. Odnosząc się do zarzutów, mających za przedmiot ustalenia i wnioski inwentaryzacji technicznej wraz z projektem niezbędnych zmian, Sąd Wojewódzki wskazał w pierwszej kolejności, iż jak wynika z niekwestionowanych zapisów tejże inwentaryzacji, skarżąca odmówiła udostępnienia swojej części obiektu do oględzin. Podważanie zatem dokonanych ustaleń ze wskazaniem na brak możliwości uczestniczenia w jej sporządzaniu oraz opieraniem się wyłącznie na informacjach uzyskanych od uczestniczek postępowania, Sąd Wojewódzki uznał za nadużycie. Kwestia zaś niezgodności informacji o konstrukcji obiektu zawartych w inwentaryzacji z ustaleniami opinii R. S. pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Opinia ta została bowiem w całości zakwestionowania przez organy z uwagi na nierzetelność i nieobiektywność opiniującego. Brak jest zatem podstaw by wybiórczo konfrontować obie opinie w sytuacji, gdy jednej z nich, z przyczyn wskazanych wyżej, zasadnie odmówiono waloru dowodowego. Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, związanych z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego Sąd Wojewódzki wskazał, że

1. wadliwe pouczenie skarżącej, zawarte w piśmie z dnia 18 maja 1998 r. o braku możliwości uczestniczenia w czynności oględzin (nazwanych wówczas "kontrolą") na terenie samowolnie dobudowanej części obiektu nie może skutkować konkluzją o pozbawieniu jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki podkreślił, że postępowanie w sprawie toczyło się jeszcze kilkanaście lat, przy czym na przestrzeni tego okresu sprawa dwukrotnie była rozpatrywana przez sąd administracyjny (który zresztą wytknął zaniedbania procesowe organów w tym zakresie), zaś skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnych pełnomocników. Trudno przyjąć zatem by wadliwe pouczenie z 1998 r. miało jakikolwiek wpływ na poczynania skarżącej w toku dalszego postępowania. Ponadto, organy obu instancji dołożyły starań, aby skarżąca zapoznała się z protokołami i mogła odnieść się do poczynionych toku oględzin ustaleń. Zatem zarzut odnoszący się do naruszenia art. 7 i 10 k.p.a., wobec niewykazania przez skarżącą, iż jej bezpośrednia nieobecność przy oględzinach miałaby wpływ na ich wynik, należy uznać za niemający znaczenia dla rozstrzygnięcia;

2. skarżąca na żadnym etapie postępowania nie przedłożyła własnej ekspertyzy, z której wynikałaby wadliwość opinii sporządzonych na zlecenie następczyń prawnych inwestora. Kwestionowanie zaś wykonanych ekspertyz i inwentaryzacji opierano na zarzucie sporządzenia ich na zlecenie zainteresowanych stron postępowania oraz niekompletności i nierzetelności dokonanych ustaleń. Tymczasem żadna z podnoszonych przezeń okoliczności nie podważa wniosków, wynikających ze wspomnianych opinii. Kwestionując ustalenia konstrukcyjne opinii (strop żelbetowy lub z dwuteowników, zakotwionych lub nie w budynku skarżącej), skarżąca nie przedstawiła własnego stanowiska w tym zakresie, nie wskazując dodatkowo by okoliczność ta wpływała w istotny sposób na konkluzję opinii (o należytym stanie technicznym obiektu i jego zdatności do użytkowania). Sugerowane zaś negatywne oddziaływanie dobudowanej części budynku na pomieszczenia znajdujące się w dyspozycji skarżącej, również nie zostały poparte żadnymi dowodowymi. Trudno bowiem za takowe uznać przedłożone przezeń fotografie, obrazujące spękania ścian, skoro nie jest ustalona ani przyczyna ich powstania ani ich związek z inwestycją prowadzoną przez K. M. na przełomie lat 70 i 80 –tych XX wieku. Nałożenie zaś, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia, dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Polemiki z tezami opinii, sporządzonej przez osoby posiadające stosowane uprawnienia Sąd Wojewódzki nie uznał za wystarczające dla ich zakwestionowania;

3. mąż skarżącej nie jest stroną niniejszego postępowania. Nie został również ustanowiony jej pełnomocnikiem w toczącym się postępowaniu. Sąd Wojewódzki wskazał, że organ I instancji zasadnie odmówił udostępnienia mu akt sprawy. Kwestia posiadanej przezeń "wiedzy budowlanej" pozostaje dla oceny tej bez znaczenia. Okoliczność zaś, że skarżąca nie zapoznała się osobiście materiałami zgromadzonymi w aktach sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Cytowany przepis dotyczy bowiem "umożliwienia" stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. To czy strona z tej możliwości skorzysta pozostaje jej autonomiczną decyzją;

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła J. P., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

a) naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 2 w zw. z 85 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie stanowiska organu II instancji odnośnie odmowy organu I instancji możliwości uczestniczenia przez skarżącą w czynnościach oględzin samowolnie dobudowanej części budynku dokonywanych przez organ I instancji i osoby sporządzające opinie budowlane, zarówno w dniu 18 maja 1998 r. jak i w następnych terminach, mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżąca nie mogła zapoznać się ze stanem technicznym dobudowanej części budynku, wskazywać dostrzeżonych wad organowi I instancji oraz osobom sporządzającym ekspertyzy jej stanu technicznego;

b) naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 , art. 9, art. 10 w zw. z art. 79 § 2 w zw. z 85 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie stanowiska organu II instancji odnośnie udzielenia w piśmie z dnia 7 lipca 1998 r. niezgodnej z prawem informacji, iż skarżąca nie jest uprawniona do uczestniczenia w czynności oględzin (tak dokonywanych przez organ jak i osoby wykonujące opinie techniczne) samowolnie dobudowanej części budynku;

c) naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 56 § 3 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez zaaprobowanie stanowiska organu II instancji odnośnie zaniechania dopuszczenia przez organ I instancji dowodu z opinii biegłego w przedmiocie oceny, czy samowolnie dobudowana część budynku mieszkalnego oddziaływuje negatywnie na istniejący uprzednio budynek mieszkalny, co winno skutkować uchyleniem przez Sąd decyzji organu administracyjnego II instancji;

d) naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez: zaaprobowanie stanowiska organu II instancji odnośnie dokonanych przez organ I instancji błędnych ustaleń faktycznych wynikłych z ww. naruszeń przepisów postępowania, a polegających na ustaleniu, iż samowolnie dobudowana część budynku nie powoduje niebezpieczeństwa dla mienia domu mieszkalnego oraz budynku gospodarczego do których została dobudowana;

e) naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z 73 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie stanowiska organu II instancji odnośnie dokonanego przez organ I instancji naruszenia art. 10 § 1 w zw. z 73 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przed wydaniem decyzji nr 26/2011 z dnia 8 lutego 2011 r. udostępnienia akt mężowi skarżącej, pomimo, iż żądała ona udostępnienia mu akt z uwagi na posiadaną przez niego wiedzę budowlaną i uznanie, iż samo powiadomienie pismem z dnia 10 listopada 2010 r. o możliwości zapoznania się z materiałem postępowania wyczerpuje czynny udział strony w postępowaniu;

f) naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez przerzucenie na skarżącą inicjatywy w zakresie przeprowadzanych przed organem I instancji dowodów z opinii biegłego;

g) naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wyrażające się w uznaniu przez Sąd, iż organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a. wobec nie rozważenia stanu faktycznego sprawy w kontekście art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.;

h) naruszenie prawa procesowego - art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażające się w braku przedstawienia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie uznania opinii biegłych sporządzających opinie w sprawie za rzetelne.

Z ostrożności procesowej zarzucono:

i) naruszenie prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędną interpretację tego przepisu, a w konsekwencji jego nie zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przy ocenie czy dobudowana część budynku mieszkalnego znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, należy brać pod uwagę aktualny plan zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu wymaga odniesienia się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu;

j) naruszenie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną interpretację, a w konsekwencji niezastosowanie, polegające na uznaniu, iż wystąpienie w sprawie innych ważnych przyczyn poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., tj.: brak zgody współwłaścicielki (skarżącej), dysponującej 10/12 częściami własności nieruchomości na której zlokalizowany jest budynek pozwalał na legalizację samowolnie dokonanej rozbudowy, a także bezpośredni wpływ decyzji o legalizacji części budynku samowolnie dobudowanego na prawa skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom ponieważ nie zawiera uzasadnienia zarzutów odnoszących się do wskazanych naruszeń, stanowi jedynie polemikę z uzasadnieniem wyroku Sądu Wojewódzkiego i nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią bowiem w istocie powielenie zarzutów stawianych decyzji organu I instancji w odwołaniu od tej decyzji, powtórzonych z odpowiednimi zmianami w skardze zwykłej od decyzji organu II instancji, a obecnie w skardze kasacyjnej w odniesieniu do stanu faktycznego, na który powołał się Sąd Wojewódzki oraz ocen prawnych, które na tle tego stanu faktycznego wyprowadziły organy, Sąd Wojewódzki zaś podzielił te oceny. Sąd Wojewódzki oddalając skargę w obszernym uzasadnieniu odniósł się do wszystkich istotnych elementów sprawy i zarzutów zgłoszonych w skardze zwykłej. Oceniając z tego punktu widzenia zarzuty skargi kasacyjnej trzeba dojść do wniosku, że stanowią one polemikę z uzasadnieniem wyroku, ze względu na to, jak podnosi skarżący kasacyjnie, iż wynik tej sprawy będzie miał znaczenie dla toczącego się i zawieszonego postępowania przed sądem cywilnym, w sprawie o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości.

Wyjaśnić w związku z tym należy, że prowadzone przed organami administracji postępowanie, będące przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, odnosi się wyłącznie do udzielenia pozwolenia na użytkowanie dobudowanej samowolnie części budynku, nie przesądza zatem kwestii własnościowych, a prawa i związane z tym obowiązki wynikające z decyzji są adresowane do następców prawnych K. M., jako podmiotu, który dopuścił się samowoli.

Na wstępie zarzutów skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania wysunięto niezasadne, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaaprobowanie przez Sąd Wojewódzki stanowiska organu II instancji odnośnie odmowy organu I instancji możliwości uczestniczenia przez skarżącą w czynnościach oględzin samowolnie dobudowanej części budynku dokonywanych przez organ I instancji i osoby sporządzające opinie budowlane, zarówno w dniu 18 maja 1998 r. jak i w następnych terminach, mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżąca nie mogła zapoznać się ze stanem technicznym dobudowanej części budynku, wskazywać dostrzeżonych wad organowi I instancji oraz osobom sporządzającym ekspertyzy jej stanu technicznego, a zatem strona została pozbawiona udziału w czynnościach oględzin.

Sąd Wojewódzki rozpatrując ten zarzut wskazał, że wadliwe pouczenie skarżącej, zawarte w piśmie z dnia 18 maja 1998 r. o braku możliwości uczestniczenia w czynności oględzin (nazwanych wówczas "kontrolą") na terenie samowolnie dobudowanej części obiektu nie może skutkować konkluzją o pozbawieniu jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki podkreślił, że postępowanie w sprawie toczyło się jeszcze kilkanaście lat, przy czym na przestrzeni tego okresu sprawa dwukrotnie była rozpatrywana przez sąd administracyjny (który zresztą wytknął zaniedbania procesowe organów w tym zakresie), zaś skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnych pełnomocników. Trudno przyjąć zatem by wadliwe pouczenie z 1998 r. miało jakikolwiek wpływ na poczynania skarżącej w toku dalszego postępowania. Ponadto, organy obu instancji dołożyły starań, aby skarżąca zapoznała się z protokołami i mogła odnieść się do poczynionych w toku oględzin ustaleń. Zatem zarzut odnoszący się do naruszenia art. 7 i 10 k.p.a., wobec niewykazania przez skarżącą, iż jej bezpośrednia nieobecność przy oględzinach miałaby wpływ na ich wynik, należy uznać za niemający znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Przytaczając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego, poza podtrzymaniem dotychczasowego stanowiska w sprawie, strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie próbowała nawet tego stanowiska podważyć. Polemika zaś polegająca na podkreślaniu, że uwadze Sądu Wojewódzkiego umknęło to, że strona nie brała udziału w najważniejszych czynnościach dowodowych nie może przynieść oczekiwanego skutku, gdyż w wyroku Sąd Wojewódzki jednoznacznie już ocenił tę okoliczność jako niemającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Taka polemika z uzasadnieniem wyroku, pomijająca niewygodne dla strony skarżącej oceny Sądu Wojewódzkiego, nie spełnia wymagań w zakresie właściwego uzasadnienia zarzutów kasacyjnych nie daje zatem podstaw do uznania zarzutów za uzasadnione.

W odniesieniu do ocen Sądu Wojewódzkiego dodać tylko można, że pełniące funkcję policji budowlanej organy nadzoru budowlanego, obowiązane są do podejmowania z urzędu działań kontrolnych, a w ramach tych działań organy mają prawo wstępu do obiektu budowlanego. Czynności kontrolne przeprowadza się w obecności inwestora lub innych osób (art. 81b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego). W sposób podobny regulował tę kwestię przepis art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a wiec w dacie wykonywania kontroli. Wyniki działań organów nadzoru budowlanego są uwidaczniane w protokołach, do których wgląd mają wszystkie strony postępowania. Nie było więc naruszeniem prawa niezawiadomienie o czynnościach kontrolnych w 1998 r., a umożliwienie dostępu do akt nie pozbawiało skarżącej możliwości udziału również w późniejszych czynnościach organu. Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika miała bowiem zapewnioną możliwość wglądu w akta na każdym etapie postępowania, a przez to udziału w postępowaniu i odnoszenia się do ustaleń poczynionych przez organy w toku czynności wykonywanych w dobudowanej części.

Podobne polemicznie niezasadne poglądy wywodzono w kolejnych zarzutach naruszeń prawa procesowego, związanymi z ustaleniami faktycznymi na podstawie opinii sporządzonych na zlecenie uczestniczek oraz niepowołania kolejnego biegłego, z powodu możliwej stronniczości osób wykonujących ekspertyzy, a w skutku braku oceny przez Sąd Wojewódzki rzetelności przedłożonych opinii.

W tym względzie Sąd Wojewódzki zauważył, że skarżąca na żadnym etapie postępowania nie przedłożyła własnej ekspertyzy, z której wynikałaby wadliwość opinii sporządzonych na zlecenie następczyń prawnych inwestora. Kwestionowanie zaś dokonanych ekspertyz i inwentaryzacji opierała na zarzucie sporządzenia ich na zlecenie zainteresowanych stron postępowania oraz niekompletności i nierzetelności dokonanych ustaleń. Tymczasem żadna z podnoszonych okoliczności nie podważała wniosków, wynikających ze wspomnianych opinii. Kwestionując ustalenia konstrukcyjne opinii w odniesieniu do posadowienia stropu, skarżąca nie przedstawiła własnego stanowiska w tym zakresie, nie wskazując dodatkowo by okoliczność ta wpływała w istotny sposób na konkluzję opinii o należytym stanie technicznym obiektu i jego zdatności do użytkowania. Uwzględniając okoliczność, iż skarżąca nie umożliwiła dokonania oględzin własnego budynku, podzielić należało pogląd Sądu Wojewódzkiego w tej kwestii, gdyż w takiej sytuacji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia, dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania, zwłaszcza, że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Przypomnieć skarżącemu kasacyjnie trzeba, że Sąd Wojewódzki ocenił niezgodność informacji o konstrukcji obiektu zawartych w inwentaryzacji z ustaleniami opinii R. S. uznając, że pozostaje ona bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Opinia ta została bowiem w całości zakwestionowania przez organy z uwagi na nierzetelność i nieobiektywność opiniującego, co autor tej opinii potwierdził w piśmie z dnia 14 czerwca 1999 r. Z tych też względów nie było podstaw do uznania za trafne zarzutu naruszenia prawa procesowego - art. 141 § 4 p.p.s.a., ani w zakresie nieodniesienia się do rzetelności opinii, ani też w zakresie niewyjaśnienia braku podstaw do powołania kolejnego biegłego.

W tej kwestii zauważyć dodatkowo należy, że zarówno obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, jak i Prawa budowlanego z 1974 r. nakładały na inwestora obowiązek przedłożenia odpowiednich opinii lub ekspertyz, których koszty ponosił inwestor. Jedynym zaś wymaganiem było to, aby osoba wykonująca taką ekspertyzę legitymowała się odpowiednimi uprawnieniami. Nie można zatem wyprowadzać skutecznego zarzutu, tylko z faktu, że opinię czy ekspertyzę opracowano na zlecenie inwestora.

Kolejny polemiczny zarzut do którego prawidłowo odniósł się Sąd Wojewódzki, dotyczył naruszenia przepisów postępowania związanych z udziałem męża skarżącej. Sąd Wojewódzki wskazał, że organ I instancji zasadnie odmówił udostępnienia mu akt sprawy. Okoliczność, że skarżąca nie zapoznała się osobiście materiałami zgromadzonymi w aktach sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, pomimo posiadania takiej możliwości, nie uzasadniała zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Nie okazały się też usprawiedliwione podstawy zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, zgłoszone, jak to ujęto, tylko z ostrożności procesowej.

Zarzuty te dotyczą dwóch kwestii, do których również odnosił się Sąd Wojewódzki, a którego poglądów nie podziela skarżący kasacyjnie. Pierwsza z tych kwestii dotyczyła naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż przy ocenie czy dobudowana część budynku mieszkalnego znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, należy brać pod uwagę aktualny plan zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu wymaga odniesienia się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu. Wprawdzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było w tej sprawie jednolite, ale obecnie przeważa zdecydowanie pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, sprowadzający się do tego, iż legalizacji obiektu należy dokonywać przez odniesienie do obecnie obowiązującego (w dacie wydawania decyzji) porządku planistycznego.

W powołanym przez Sąd Wojewódzki wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 812/09, wyjaśniono, a pogląd ten skład orzekający podziela, że odpowiedzi na pytanie co do przebiegu i treści postępowania na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poszukiwać trzeba w celach i konstrukcji przepisów dotyczących stwierdzenia i usuwania skutków samowoli. Zarówno przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r. jak i przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dzielą na dwa etapy, chociaż zasadniczo różnią się redakcją i treścią normatywną. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1995 r. nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, natomiast art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. mówi o nakazie rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Proceduralnie rzecz ujmując, w pierwszym etapie postępowania, w stanie rzeczy obecnie obowiązującym, organ musi wykazać jedynie, że obiekt wzniesiono bez pozwolenia, natomiast w stanie rzeczy sprzed 1995 r., że obiekt wzniesiono niezgodnie z przepisami. Naruszenie tych przepisów mogło dotyczyć braku wymaganego pozwolenia, sprzeczności z przepisami o planowaniu, naruszenia norm technicznych, bądź też innych przepisów, chociaż już samo ustalenie, że obiekt powstał bez pozwolenia, dawało podstawę do stwierdzenia samowoli. Drugi etap postępowania jest związany z ustaleniem skutków samowolnego wybudowania obiektu, a jego celem jest przywrócenie prawnego porządku budowlanego nazywane legalizacją samowoli budowlanej. W obecnych warunkach prawnych, jak też wg przepisów z 1974 r., w zależności od warunków określonych w tych przepisach, postępowanie legalizacyjne wymaga przeprowadzenia ustaleń dotyczących możliwości przywrócenia porządku prawnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że organy administracji w fazie pierwszej, tj. ustalania, czy i kiedy nastąpiła samowola, dokonują badania w oparciu o stan faktyczny z daty samowoli, a także badają naruszenia prawa pozwalające na stwierdzenia naruszeń tego prawa obowiązujących w dacie samowoli. Stwierdzenie, że obiekt budowlany wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, według art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., kończyło pierwszą fazę postępowania, po której organ winien orzec rozbiórkę. Jednakże warunkiem takiego orzeczenia jest stwierdzenie, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę (lub też nie odpowiada warunkom określonym w ust. 1 pkt 2 tego przepisu). Ta część ustaleń związana jest zaś już z tym etapem postępowania, w którym organ podejmuje rozważania co do możliwej legalizacji obiektu, badając również warunki zastosowania art. 40. Dopiero zatem w fazie drugiej dochodzi do badania, czy zachodzą warunki umożliwiające inny sposób przywrócenia porządku prawnego niż rozbiórka. W tej właśnie fazie postępowania (a nie w fazie postępowania mającej na celu ustalenie naruszenia obowiązujących przepisów) powstaje pytanie, które przepisy planistyczne należy stosować do legalizacji obiektu. Podzielić w tym miejscu trzeba poglądy, które akcentują sformułowanie tej części przepisu w czasie teraźniejszym, organ bada bowiem teraz, tj. w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego, czy obiekt daje się pogodzić z przepisami o planowaniu w dacie rozstrzygania sprawy. Wobec powyższych rozważań, a także mając na uwadze, że Sąd Wojewódzki przyjął w sposób uprawniony jedną z dwóch możliwych interpretacji powyżej przedstawionej kwestii, nie można było zaakceptować zarzutu skargi kasacyjnej w odniesieniu do błędu interpretującego dotyczącego art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. tylko dlatego, iż skarżący kasacyjnie opowiada się za odmiennym poglądem interpretacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również, w okolicznościach tej sprawy, poglądy Sądu Wojewódzkiego objęte zarzutem naruszenia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną interpretację, polegające na uznaniu, iż wystąpienie w sprawie innych ważnych przyczyn poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., tj.: brak zgody współwłaścicielki (skarżącej), dysponującej 10/12 częściami własności nieruchomości, a także bezpośredni wpływ decyzji o legalizacji części budynku samowolnie dobudowanego na prawa skarżącej - pozwalały na legalizację samowolnie dokonanej rozbudowy.

Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ma charakter wyjątkowy i uznaniowy zarazem. Ustawodawca posługuje się w hipotezie tej normy pojęciem nieostrym, tj. innymi ważnymi przyczynami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za inne ważne przyczyny uznać należy takie skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 1989 r. sygn. akt IV SA 31/89). Ważne przyczyny w takim rozumieniu muszą zatem wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Nie ma zatem podstaw do tego, aby pod wskazane przyczyny podciągać okoliczności podlegające rozpatrzeniu przy dokonywaniu subsumpcji do stanu prawnego określonego przez art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Mając to wszystko na uwadze podzielić należało pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż wzniesiona samowolnie część obiektu jest zdatna do użytku w rozumieniu art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., a jak wykazano wyżej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieusprawiedliwione, wobec czego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.