Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 372/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Danuta Kania, , Protokolant Referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Polskiej Federacji Związkowej [...] w W. na decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] października 2018 r. w zakresie punktów 1 i 3 oraz decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] października 2018 r. w zakresie punktów 1 i 3; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. w [...] (dalej: "strona", "skarżąca", "wnioskodawca") na decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnica [...] w [...] (dalej także: "organ, "Dyrektor") z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] października 2018 r. nr [...]w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę prawną organ wskazał na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1-2 i art. 16 ust. 1-2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.").

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z [...] września 2018 r., strona zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] o udostępnienie informacji publicznej m.in. w zakresie:

- jaka była minimalna i maksymalna wysokość wynagrodzenia zasadniczego brutto (bez dodatkowych składników wynagrodzenia) rzeczywiście wypłaconego pracownikom w miesiącu lipcu 2018 r. z uwagi (w podziale) na zajmowane stanowiska? Wraz z podaniem minimalnej i maksymalnej wysokości wynagrodzenia w podziale na wszystkie poszczególne stanowiska w jednostce;

- jaka była minimalna i maksymalna wysokość dodatku motywacyjnego: kwotowa oraz osobno procentowa, rzeczywiście wypłaconego pracownikom w miesiącu lipcu 2018 r. z uwagi (w podziale) na zajmowane stanowisko? Wraz z podaniem minimalnej i maksymalnej wysokości dodatku motywacyjnego w podziale na wszystkie poszczególne stanowiska w jednostce.

Organ ustalił, że przedmiot żądania stanowi informację publiczną zgodnie

z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pismem z [...] września 2018 r. poinformował wnioskodawcę, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że odpowiedź na żądaną informację zostanie udzielona najpóźniej do dnia [...] października 2018 r. W uzasadnieniu pisma wskazał, że Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] musi podzielić pracowników na grupy, a następnie wyliczyć wnioskowane wynagrodzenie

w podziale na ww. grupy, a także uzyskać stanowisko pracowników, w przypadkach wymaganych przepisami prawa, w przedmiocie wyrażenia zgody na udostępnienie informacji o wypłaconej wysokości wynagrodzenia danego pracownika (stanowiska jednoosobowe oraz dwuosobowe z tym samym wynagrodzeniem). Organ wskazał, że obszerność informacji wymaga dłuższego czasu na rzetelne przygotowanie danych. Ponadto wezwał wnioskodawcę o doprecyzowanie w terminie 7 dni rozumienia pojęcia rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia.

Pismem z [...] października 2018 r. wnioskodawca wskazał, że żądana informacja publiczna nie stanowi informacji przetworzonej. Nadto poinformował, że nie ma możliwości identyfikacji osób zatrudnionych w OPS Dzielnicy [...] na stanowiskach obsadzonych jednoosobowo lub dwuosobowo, a więc żądając danych dotyczących poziomu wynagrodzeń pracowników na tychże stanowiskach, nie są naruszone żadne prawa osób prywatnych, co potwierdza bogate orzecznictwo w tym przedmiocie. Wnioskodawca wskazał, że oczywistym jest, że sformułowanie "rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia" odnosi się do płac wypłaconych, a nie wynikających jedynie z tabel zaszeregowania. Wnioskodawca wezwał Dyrektora do udostępnienia danych nie później niż do dnia [...] października 2018 r.

W toku prowadzonego postępowania, organ wystąpił do pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] zatrudnionych na stanowiskach pracy jednoosobowych i dwuosobowych o zajęcie stanowiska

w przedmiocie wyrażenia zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na udostępnienie wnioskodawcy wysokości wynagrodzenia zasadniczego brutto oraz dodatku motywacyjnego brutto kwotowo i procentowo, rzeczywiście wypłaconych w lipcu 2018 r. Wyrażenia zgody na powyższe odmówili pracownicy zatrudnieni na następujących jednoosobowych stanowiskach pracy: główny księgowy, kierowca oraz starszy specjalista pracy socjalnej - koordynator.

W dniu [...] października 2018 r. organ przekazał wnioskodawcy żądane informacje z wyłączeniem stanowisk pracy głównego księgowego, kierowcy oraz starszego specjalisty pracy socjalnej - koordynatora.

Decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. organ, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej, w następującym zakresie tj.: 1) wysokości wynagrodzenia zasadniczego brutto oraz dodatku motywacyjnego brutto kwotowo i procentowo, rzeczywiście wypłaconych w lipcu 2018 r. na stanowisku głównego księgowego; 2) wysokości wynagrodzenia zasadniczego brutto oraz dodatku motywacyjnego brutto kwotowo

i procentowo, rzeczywiście wypłaconych w lipcu 2018 r. na stanowisku kierowcy oraz 3) wysokości wynagrodzenia zasadniczego brutto oraz dodatku motywacyjnego brutto kwotowo i procentowo, rzeczywiście wypłaconych w lipcu 2018 r. na stanowisku starszy specjalista pracy socjalnej - koordynator.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył brzmienie art. 5 ust. 1-2 u.d.i.p. podnosząc, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego pracownika

w rozumieniu art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego, co znajduje potwierdzenie

w uchwale Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r. sygn. akt I PZP 28/93, OSNC 1994/1/2. Nadto zauważył, że informacja o wysokości wynagrodzenia pracownika ma charakter danych osobowych i podlega ochronie na podstawie przepisów o ochronie danych osobowych. Organ wywiódł zatem, że nie może podać danych dotyczących wynagrodzeń osób, w odniesieniu do których istnieje możliwość bezpośrednia lub pośrednia ich zidentyfikowania. Udostępnienie wynagrodzeń pracowników umożliwiających ich zidentyfikowanie (bezpośrednie lub pośrednie) jest niedopuszczalne, ponieważ może prowadzić do naruszenia dóbr osobistych tych pracowników. Ponadto dane części pracowników są dostępne na stronie www.

i pośrednio z łatwością będzie można przypisać wynagrodzenie do konkretnej osoby. W konsekwencji może dojść do potencjalnej odpowiedzialności pracodawcy

z Kodeksu cywilnego za naruszenie dóbr osobistych pracownika. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył fragmenty uzasadnienia wyroku WSA

w Rzeszowie z 9 maja 2014 r. sygn. akt. II SA/Rz 248/14.

Konkludując organ wskazał, że udostępniając stronie żądane informacje

z wyłączeniem pracowników zatrudnionych na jednoosobowych stanowiskach pracy, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie wnioskodawcy wysokości ich wynagrodzenia, udzielił stronie informacji o warunkach płacowych (zasadach wynagradzania) i zatrudnienia w OPS Dzielnicy [...].

Pismem z [...] listopada 2018 r. strona wniosła odwołanie podnosząc m.in., że jej intencją było uzyskanie zbiorczych, generalnych statystycznych informacji dotyczących poziomu wynagrodzeń określonej grupy zawodowej w [...], a nie poszczególnych jej przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawcy. Nie może być zatem mowy zarówno o konieczności ochrony dóbr osobistych tychże osób, jak również w ogóle o wymogu ochrony ich danych osobowych, bowiem sama treść wniosku wskazuje, że wnioskodawca żąda jedynie informacji dotyczących zasad wynagradzania w odniesieniu do określonych grup stanowisk, a nie identyfikowanych osób o konkretnych danych osobowych (identyfikowanych).

Wnioskodawca zarzucił, że w jego ocenie przynajmniej na 2 z 3 stanowisk jednoosobowych, co do których nastąpiła odmowa udostępnienia informacji publicznej, prawdopodobnie zachodzą wymienione w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przesłanki wyłączenia ochrony prywatności. Ograniczenie udostępnienia informacji nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek

z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zdaniem wnioskodawcy organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej powinien był najpierw zbadać czy osoby wskazane w decyzji, zatrudnione na określonych stanowiskach pełnią funkcje publiczne lub mają związek z pełnieniem tych funkcji.

Rozpoznając sprawę ponownie, Dyrektor w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z [...] stycznia 2019 r. uznał decyzję własną z [...] października 2018 r. za prawidłową. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję, w oparciu o regulacje prawne z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1-2 u.d.i.p., przeanalizował czy osoby zatrudnione na stanowiskach objętych przedmiotową decyzją pełnią funkcje publiczne. W ocenie Dyrektora, osoby zatrudnione na stanowiskach głównego księgowego, starszego specjalisty pracy socjalnej - koordynatora, a także kierowcy nie pełnią funkcji publicznych. Organ zauważył, że główny księgowy nie posiada upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, nie składa oświadczeń majątkowych. Nadto zauważył, że Ośrodek nie posiada osobowości prawnej, nie zawiera samodzielnie umów

w zakresie prawa cywilnego, a całość gospodarki finansowej Ośrodka jest odpowiedzialny jego Dyrektor na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Dyrektor nie powierzył zatem głównemu księgowemu obowiązków

w zakresie gospodarki finansowej Ośrodka.

Odnosząc się do stanowiska starszego specjalisty pracy socjalnej –koordynatora, organ podniósł, że również nie posiada on upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, nie pełni funkcji kierowniczej, ani nie składa oświadczeń majątkowych. Jest to stanowisko pomocnicze i obsługi w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1786). Z kolei stanowisko kierowcy nie jest stanowiskiem urzędniczym w rozumieniu powołanego wyżej rozporządzenia i należy ono do grupy stanowisk pomocniczych i obsługi.

Jednocześnie Dyrektor wskazał, że powoływana przez stronę okoliczność, iż jest on związkiem zawodowym broniącym co do zasady i w myśl przepisów ustawy

o związkach zawodowych zbiorowych praw oraz interesów pracowników, a jego działalność ogranicza się kompetencyjnie do określonych działań czynionych

w interesie zbiorowym nie stanowi podstawy do przekazania stronie informacji

w zakresie objętym zaskarżoną decyzją. Zdaniem organu, w oparciu o przepisy ustawy o związkach zawodowych Ośrodek jest obowiązany udzielić jedynie informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania.

Organ w dalszej części uzasadnienia powtórzył, że osoby zatrudnione na jednoosobowych stanowiskach pracy: głównego księgowego, starszego specjalisty pracy socjalnej – koordynatora, a także kierowcy nie wyraziły zgody na udostępnienie stronie informacji o wysokości ich wynagrodzenia. Podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że informacja w zakresie objętym zaskarżoną decyzją nie może zostać udostępniona ze względu na konieczność ochrony prywatności ww. pracowników,

a więc ze względu na zaistnienie wyłączenia wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W prawie do ochrony prywatności mieści się bowiem prawo do nie ujawniania wysokości wynagrodzenia osób niebędących osobami pełniącymi funkcje publiczne. Jednocześnie organ zauważył, że nie może podać danych dotyczących wynagrodzeń osób, w odniesieniu, do których istnieje możliwość bezpośrednia lub pośrednia ich zidentyfikowania. W jego ocenie, w niniejszej sprawie bardzo łatwo byłoby przypisać wskazane kwoty wynagrodzenia do konkretnych osób. Udostępnienie wynagrodzeń pracowników umożliwiających ich zidentyfikowanie (bezpośrednie lub pośrednie) jest niedopuszczalne, ponieważ może prowadzić do naruszenia dóbr osobistych tych pracowników.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z 31 stycznia 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, zaskarżając decyzję z [...] stycznia 2019 r. Autor skargi zarzucił naruszenie art. 4 u.d.i.p., a także przepisów k.p.a. w związku z odmową udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że na żadnym z etapów żądania informacji publicznej nie zgłaszała potrzeby ujawnienia wysokości wynagrodzeń konkretnych, identyfikowanych osobowo pracowników OPS. Jej intencją jest uzyskanie zbiorczych, generalnych, statystycznych informacji dotyczących poziomu wynagrodzeń określonej grupy zawodowej w [...], a nie poszczególnych jej przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawcy.

W ocenie skarżącej, nie może być zatem mowy zarówno o konieczności ochrony dóbr osobistych tychże osób, jak również w ogóle o wymogu ochrony ich danych osobowych, bowiem sama treść wniosku wskazuje, że wnioskodawca żąda jedynie informacji dotyczących zasad wynagradzania w odniesieniu do określonych grup stanowisk, a nie identyfikowanych osób o konkretnych danych osobowych (identyfikatorach).

Zdaniem skarżącej, samo stanowisko pracy (choćby jednoosobowe) - nie jest daną osobową w rozumieniu przepisów, a wskazany przez wnioskodawcę cel udostępnienia informacji publicznej bezsprzecznie i obiektywnie wskazuje dodatkowo na całkowity brak intencji wnioskodawcy w zakresie próby pozyskania danych konkretnych osób zatrudnionych na określonych stanowiskach pracy w ww. zakładzie pracy. W powyższej sprawie, w ocenie skarżącej, zachodzą całkowicie odmienne, niż w przytoczonym przez organ w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2018 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 248/14.

Strona wskazała, że przynajmniej na dwóch z trzech stanowisk jednoosobowych, co do których nastąpiła odmowa udostępnienia informacji publicznej, zachodzą wymienione w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przesłanki wyłączenia ochrony prywatności. Ograniczenie udostępnienia informacji - w myśl powyższego - nie dotyczy bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują

z przysługującego im prawa. Zdaniem skarżącej osoba zatrudniona na stanowisku urzędniczym głównego księgowego, w sposób nie budzący wątpliwości decyduje lub współdecyduje o kształcie następujących spraw publicznych w podmiocie publicznym, jakim jest ośrodek pomocy społecznej, a ujętych w art. 6 u.d.i.p. stanowiącym uszczegółowienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj.: majątku jednostki, pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, dochodach i stratach, trybie działania, prowadzonych rejestrach i ewidencjach księgowych (rachunkowych). Z kolei starszy specjalista pracy socjalnej - koordynator, jako ujęty w grupie zawodowej pracowników socjalnych, zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych, co już tylko z tej przyczyny stawia go niewątpliwie wśród osób wykonujących zadania związane z kształtowaniem spraw publicznych. Nadto, zgodnie ze swoimi kompetencjami, uczestniczy on w kształtowaniu tychże spraw m.in. w zakresie sposobu ich przyjmowania i załatwiania, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania w zakresie pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazał m.in., że wbrew zarzutom skargi, wszelkie działania organu są zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga P.w [...], analizowana według podanych kryteriów, częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U.

z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Powyższe kwestie są bezsporne, ponieważ Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnica [...] w [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane informacje odnoszące się do wynagrodzeń pracowników mają charakter informacji publicznych, gdyż dotyczą kwestii dysponowania przez organ majątkiem publicznym.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Uszczegółowienie zakresu pojęcia informacji publicznej nastąpiło w art. 6 u.d.i.p., przy czym zawarty w tym przepisie katalog ma charakter otwarty i stanowi zasadniczo wskazówkę interpretacyjną uwzględnianą przy analizowaniu ad casum charakteru informacji. Co do zasady więc informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej

i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. przewiduje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych.

W świetle tego w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że informacja

o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych, jest informacją publiczną. Ze środków tych pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. W związku z tym informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko

w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez względu bowiem na charakter pełnionych funkcji pracownicy samorządowi są beneficjentami środków publicznych, pobieranych w postaci wynagrodzenia za pracę, zasadniczego oraz składników dodatkowych (np. premii, dodatków funkcyjnych, stażowych).

Przechodząc do oceny zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia zasadniczego brutto oraz dodatku motywacyjnego wypłaconych w lipcu 2018 r. na stanowiskach: głównego księgowego, starszego specjalisty pracy socjalnej – koordynatora oraz kierowcy, należy wskazać, że w myśl art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Poglądy doktryny wskazują przy tym, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano również, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5), gdyż osoby te pozostają

w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją zadań publicznych.

Sąd za wadliwe uznał rozstrzygnięcie podjęte w zakresie dotyczącym odmowy udostępnienia informacji publicznej polegającej na odmowie wskazania wysokości wynagrodzenia zasadniczego brutto oraz dodatku motywacyjnego wypłaconych w lipcu 2018 r. na stanowiskach głównego księgowego oraz starszego specjalisty pracy socjalnej – koordynatora. W ocenie Sądu, organ nieprawidłowo w tym zakresie zastosował art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., bowiem w sposób błędny ustalił krąg pracowników samorządowych nie pełniących funkcji publicznych.

Osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny

w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego, jednak pojęcie to na gruncie art. 5 u.d.i.p. należy rozumieć szerzej, mając również na względzie dodatkowe wyszczególnienie

w tym przepisie kategorii "osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznej". Na podstawie u.d.i.p. osobą pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem tej funkcji będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też

w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi

z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.

Wbrew stanowisku organu, osobom wykonującym pracę na stanowiskach głównego księgowego oraz starszego specjalisty pracy socjalnej – koordynatora należy przypisać status osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p. Informacja o wysokości ich wynagrodzeń ma bowiem związek z warunkami powierzenia im wykonywania funkcji kierowniczych i pracowniczych i należy do spraw publicznych, o stanie których obywatel ma prawo być poinformowany. Nie budzi wątpliwości, że wskazane osoby działają w strukturze organizacyjnej organu na stanowiskach, na których realizują zadania publiczne nałożone na organ. A zatem żądane w tym zakresie przez skarżącą informacje stanowią informacje publiczne, podlegające udostępnieniu, bez konieczności uprzedniego pytania o zgodę osoby, której ta informacja dotyczy. Sąd uznał zatem za wadliwe, z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., rozstrzygnięcie podjęte w tym zakresie.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

Za zasadne Sąd uznać natomiast stanowisko organu, który odmówił dostępu do informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia zasadniczego brutto oraz dodatku motywacyjnego wypłaconych w lipcu 2018 r. na stanowisku kierowcy. Zdaniem Sądu czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji" – patrz wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15 (publik. j.w.). A zatem należy wskazać, że wysokość wynagrodzeń pracowników niepełniących funkcji publicznych może być udostępniona wyłącznie za ich zgodą. Udostępnienie wbrew woli pracownika naruszałoby jego prawo do ochrony dóbr osobistych, a więc chronionej sfery prywatności. W przypadku braku tej zgody, organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną, odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. W kontrolowanej sprawie taka sytuacja zaistniała, gdyż osoba zatrudniona na stanowisku kierowcy nie wyraziła zgody na udostępnienie żadnych przez skarżącą informacji. Rozstrzygnięcie organu w tym zakresie jest zgodne z obowiązującym prawem i skarga w tej części podlega oddaleniu. Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku oparte zostało na przepisie art. 151 p.p.s.a.