Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 477/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 89 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1037/19 w sprawie ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1037/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Paszowice, uchylił postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] marca 2019 r., nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji szkoły (pkt 1) oraz zasądził od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy Paszowice kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Rada Gminy Paszowice (dalej: Rada) 4 grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 89 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.), dalej także "prawo oświatowe", oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994), dalej "u.s.g."), podjęła uchwałę nr II/4/2018 w sprawie zamiaru likwidacji z końcem roku szkolnego 2018/2019 Szkoły Podstawowej im. Władysława Stanisława Reymonta w Pogwizdowie z Filią w Wiadrowie, wchodzącej w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Pogwizdowie. Uchwałą zobowiązano i upoważniono Wójta Gminy Paszowice do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji, w szczególności do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów i Dolnośląskiego Kuratora Oświaty oraz do wystąpienia do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty o opinię o likwidacji szkoły.

W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła między innymi, że obecny niż demograficzny oraz zwiększenie zadań oświatowych przy zmniejszonej ilości uczniów (co jest podstawą naliczania subwencji oświatowej) powodują, że samorządy zmuszane są do weryfikacji sieci szkół na terenie swych gmin. Rada Gminy zwróciła uwagę na problem braku środków na funkcjonowanie jednocześnie kilku małych placówek edukacyjnych. Uznała, że za likwidacją Szkoły Podstawowej w Pogwizdowie przemawiają przyczyny natury demograficznej oraz ekonomicznej. Podniosła kwestię koniecznych nakładów finansowych związanych z modernizacją wspomnianej placówki, jak i organizacji dowozu dzieci do szkoły w Wiadrowie.

Pismem z 7 grudnia 2018 r. Wójt Gminy Paszowice powiadomił Dolnośląskiego Kuratora Oświaty (dalej: Kurator) o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Pogwizdowie oraz wystąpił do Kuratora o wydanie opinii do przesłanej uchwały.

W dniu 3 stycznia 2019 r. upoważniony wizytator Kuratorium Oświaty we Wrocławiu dokonał oglądu Szkoły Podstawowej im. Władysława Stanisława Reymonta w Pogwizdowie, jej filii w Wiadrowie, w której mieszczą się: oddział przedszkolny Szkoły Podstawowej w Pogwizdowie oraz Gminne Przedszkole w Wiadrowie, a także Szkoły Podstawowej w Wiadrowie z oddziałami gimnazjalnymi, do której mieliby być przeniesieni uczniowie likwidowanej placówki. Wizytator dokonał porównania przestrzeni edukacyjnych w obu placówkach i ich wyposażenia, liczby zatrudnionych nauczycieli, przedstawiając na tę okoliczność dane rzeczowe i liczbowe.

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 89 ust. 3-5 prawa oświatowego oraz art. 123 k.p.a.., Kurator negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej im. Władysława Stanisława Reymonta w Pogwizdowie z filią w Wiadrowie wchodzącej w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Pogwizdowie.

W uzasadnieniu postanowienia podniósł, że wątpliwość budzi możliwość zapewnienia pracy wszystkim pracownikom Szkoły Podstawowej im. Władysława Stanisława Reymonta w Pogwizdowie wobec likwidacji z dniem 31 sierpnia 2019 r. dwóch oddziałów gimnazjalnych prowadzonych obecnie w Szkole Podstawowej w Wiadrowie, co niezaprzeczalnie wiąże się ze zmniejszeniem liczby godzin dydaktycznych, jak i założeniem, że nawet po przeniesieniu uczniów z Pogwizdowa do Wiadrowa nie zaistnieje potrzeba utworzenia podwójnych oddziałów klasowych. Nadto Kurator uznał, że warunki lokalowe oraz kadrowe obu ww. szkół umożliwiają prawidłową realizację podstawy programowej dla klas I-VIII.

Liczba uczniów w Szkole Podstawowej im. Władysława Stanisława Reymonta w Pogwizdowie wynosi 68, pomimo niefunkcjonowania w niej klasy VIII, a zatem jest wyższa niż liczba uczniów szkoły w Wiadrowie (klasy I-VIII). Dodatkowo podał, że do Szkoły Podstawowej im. Władysława Broniewskiego w Paszowicach, a zatem najważniejszej miejscowości w Gminie, uczęszcza 107 uczniów, w tym 9 do tzw. oddziału "0". Zdaniem Kuratora, środowisko uczniów Szkoły Podstawowej im. Władysława Reymonta w Pogwizdowie jest środowiskiem wymagającym licznych starań, jako że dzieci z terenów wiejskich mają utrudniony dostęp do atrakcji kulturalnych, bądź innych form spędzania wolnego czasu. Naprzeciw tym potrzebom wychodzi szkoła, stając się lokalnym centrum kulturalno-edukacyjnym. I choć organ prowadzący w uzasadnieniu do uchwały intencyjnej wskazuje, że: "Szkoła w Wiadrowie organizuje szereg zajęć dodatkowych: m.in. kółka wyrównawcze, zajęcia sportowe – przy szkole działa Uczniowski Klub Kolarski (...). Szkoła włącza się również w projekty dofinansowywane ze środków zewnętrznych (...). Od 1 września 2018 r. szkoła uczestniczy w projekcie Potęga Komunikacji (...)", to wątpliwość organu opiniującego budzi możliwość korzystania z pełni wspomnianej wyżej oferty przez uczniów uzależnionych od dowozu zapewnionego przez gminę, która jedynie wskazuje, że: "Na potrzeby dowozu dzieci zostaną zorganizowane dowozy 2 autobusami, co pozwoli również dzieciom na uczestnictwo w kołach zainteresowań po lekcjach.".

W ocenie Kuratora, aktywność i zaangażowanie nauczycieli i uczniów Szkoły Podstawowej im. Władysława Stanisława Reymonta w Pogwizdowie sprawia, że placówka niezaprzeczalnie jest ośrodkiem życia kulturalnego i filarem lokalnej społeczności. Społeczność szkoły corocznie organizuje imprezy z udziałem całych rodzin, co sprzyja integracji społeczności lokalnej. Jest również miejscem dbającym o rozwój postaw patriotycznych i kultywowanie tradycji ludowych i lokalnych. Istotnym dla niniejszego rozstrzygnięcia jest także to, że nadal funkcjonująca w obrocie prawnym uchwała Rady Gminy Paszowice, nr XXVII/156/2017 z 30 marca 2017 r. ustaliła jeden, wspólny obwód dla Szkoły Podstawowej w Wiadrowie i Szkoły Podstawowej w Pogwizdowie (tj. Bolkowice, Wiadrów, Sokola, Kwietniki, Grobla i Pogwizdów), budząc tym samym uzasadnioną wątpliwości co do prawidłowości swych działań w kontekście przepisów ustawy – Prawo oświatowe.

Kurator poddał w wątpliwość zasady przeprowadzenia naboru do Szkoły Podstawowej w Wiadrowie oraz Szkoły Podstawowej w Pogwizdowie, zwracając między innymi uwagę na fakt, że część rodziców postanowiła zapisać dzieci do szkoły w Pogwizdowie, co świadczy o zaufaniu społeczności lokalnej do wydolności dydaktyczno-wychowawczej oraz opiekuńczej tego podmiotu. Wskazał, że nie kwestionuje ekonomicznych argumentów Wójta Gminy Paszowice stanowiących o nadmiernym obciążeniu gminy wydatkami związanymi z funkcjonowaniem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Pogwizdowie z filią w Wiadrowie, poddaje je jednakże w wątpliwość wobec powzięcia wiedzy o zamiarze wybudowania w Paszowicach przedszkola. W konkluzji stwierdził, że tak jedna, jak i druga szkoła umożliwiają w sposób prawidłowy realizację obowiązku szkolnego przez dzieci z Gminy Paszowice, natomiast likwidacja Szkoły Podstawowej im. Władysława Stanisława Reymonta w Pogwizdowie z filią w Wiadrowie przyniesie za sobą przede wszystkim negatywne skutki społeczne – a należy pamiętać, że samorząd to przede wszystkim właśnie lokalna społeczność.

W wyniku rozpoznania zażalenia Gminy Paszowice, postanowieniem z [...] marca 2019 r., Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania związanego z dostosowaniem sieci szkół na terenie Gminy Paszowice do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą – Prawo oświatowe. Jego zdaniem decyzje i działania gminy podjęte co do sieci szkolnej nie uzasadniają likwidacji szkoły w Pogwizdowie.

Minister zauważył, że dla Szkoły Podstawowej w Pogwizdowie i Szkoły Podstawowej w Wiadrowie ustalono obwody obejmujące dokładnie tę samą część terenu gminy (szkoły posiadają wspólny obwód). Umiejscowienie dwóch szkół w jednym obwodzie szkolnym przełożyło się na małą liczbę uczniów w każdej z ww. szkół. Wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2019 r. wszedł w życie nowy przepis zawarty w art. 39 ust. 5b prawa oświatowego, który zastosowanie będzie miał do uchwał rad gmin w sprawie ustalenia planu sieci szkół podstawowych na okres od 1 września 2019 r. Zgodnie z tym przepisem, obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej. Zatem na okres od 1 września 2019 r. niemożliwe będzie ustalenie identycznego obwodu dla dwóch różnych szkół podstawowych. Zdaniem Ministra pokrywający się obwód szkolny nie może stanowić podstawy do likwidacji jednej ze szkół. Należy więc ustalić obwody ww. szkół stosownie do obowiązujących przepisów, a nie likwidować jedną z nich.

W ocenie Ministra uzasadnione są również uwagi Kuratora co do niejasności zasad sprawowania nadzoru nad realizacją obowiązku szkolnego przez dyrektorów szkół w Pogwizdowie i Wiadrowie, gdyż uczniowie zamieszkali w miejscowościach: Bolkowice, Wiadrów, Sokola, Kwietnik, Grobla, Pogwizdów przynależą do obwodu każdej z tych dwóch ww. szkół i każda z nich jest dla nich szkołą obwodową. W związku z tym, że obwód ww. szkół został ustalony w sposób uniemożliwiający jednoznaczną identyfikację, w której szkole uczniowie mają spełniać obowiązek szkolny, nie wiadomo, który z dyrektorów jest odpowiedzialny za nadzór nad spełnianiem obowiązku przez uczniów, gdyż obie szkoły są dla nich szkołami obwodowymi (uczniowie zamieszkali w miejscowościach: Bolkowice, Wiadrów, Sokola, Kwietnik, Grobla, Pogwizdów zostali przyporządkowani do dwóch szkół podstawowych). Liczba uczniów szkoły w Pogwizdowie nie uzasadnia konieczności jej likwidacji, szczególnie, że liczba uczniów tej szkoły w ostatnich latach utrzymywała się na podobnym poziomie.

Minister uznał, że utworzenie trzeciej szkoły podstawowej w gminie Paszowice stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkolnej tej gminy, w szczególności dla uczniów z miejscowości Bolkowice, Sokola, Wiadrowo, Kłonica, dla których odległość do szkoły zmniejszyła się. Ewentualna likwidacja szkoły w Pogwizdowie jest niekorzystana dla uczniów zamieszkałych w: Grobli, Pogwizdowie, Lipie, Jastrowcu, Jaworze, gdyż wydłużyłaby się droga dojazdu do szkoły w niektórych przypadkach nawet o 7,8 km. Wydłużenie drogi oraz czasu pobytu poza domem stanowi niekorzystną zmianę oraz stanowi pogorszenie warunków dostępu do edukacji.

Minister dokonał oceny bazy lokalowo-dydaktycznej obu szkół, uznając, że baza materialna tych szkół jest wystarczająca do realizacji zadań statutowych, pomimo że baza materialna szkoły w Wiadrowie jest nowocześniejsza. Jednakże, jak stwierdził, fakt ten nie może być uznany za jeden z głównych powodów likwidacji szkoły w Pogwizdowie. Odnosząc się argumentu ekonomicznego Gminy stwierdził, że nie wszystkie zadania gminy związane z prowadzeniem zadań oświatowych są subwencjonowane czy dotowane. Biorąc pod uwagę obowiązki jakie spoczywają na gminie, opisane w art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g., oraz inne czynniki (dane demograficzne, warunki nauki), kwestie finansowe nie mogą być jedynym argumentem decydującym o likwidacji szkoły w Pogwizdowie. W związku z tym, że zgodnie z art. 8 ust. 15 prawa oświatowego oraz art. 104 ustawy o systemie oświaty prowadzenie szkół należy do obowiązkowych zadań własnych gmin, przywołane ogólne argumenty ekonomiczne, dotyczące przeznaczania przez Gminę środków finansowych na edukację, nie mogą w ocenie tego organu stanowić zasadniczej przyczyny likwidacji szkoły.

W ocenie Ministra opinia Kuratora nie narusza przepisów prawa w zakresie procedowania w przedmiocie wydania opinii co do zamiaru likwidacji szkoły i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Nadto w ocenie Ministra, korzystniejsze dla uczniów jest aby w sieci szkolnej funkcjonowały obie szkoły – w Pogwizdowie i w Wiadrowie. W opinii Ministra, faktycznym powodem likwidacji Szkoły Podstawowej w Pogwizdowie jest czynnik ekonomiczny i chęć zastąpienia jej inną szkołą (Szkołą Podstawową w Wiadrowie, która powstała z przekształcenia Gimnazjum w Wiadrowie), podczas gdy głównym powodem tworzenia szkół powinno być korzystne uzupełnienie sieci szkolnej służące poprawie warunków nauki. W konsekwencji uznał, że negatywna opinia Kuratora jest uzasadniona.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina. Podniosła, że miała obowiązek przekształcenia gimnazjum w Wiadrowie w szkołę podstawową, zgodnie z art. 127 i art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60, ze zm.). Likwidacja szkoły w Pogwizdowie jest spowodowana koniecznością modernizacji i dostosowania bazy lokalowo-dydaktycznej oraz zaplecza sportowego w Pogwizdowie, a co za tym idzie, wyasygnowania dodatkowych środków na ten cel. Jej zdaniem, prace modernizacyjne to istotny warunek, by zapewnić dzieciom uczącym się w Szkole Podstawowej w Pogwizdowie podobny standard jak w pozostałych dwóch szkołach.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty - w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

Zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.), co potwierdza art. 8 pkt 15 prawa oświatowego.

Sąd pierwszej instancji dokonał analizy przepisów prawa oświatowego. Wskazał, że opinia przewidziana w art. 89 tej ustawy jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP. Zdaniem tego Sądu nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 prawa oświatowego. Oznacza to, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdy decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 prawa oświatowego, a z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w tym przepisie. Zapewniła bowiem uczniom likwidowanej szkoły możliwość nauki w Szkole Podstawowej w Wiadrowie, przy jednoczesnym zorganizowaniu dzieciom dowozu autokarem przewoźnika PKS Kamienna Góra. Zatem uczniowie likwidowanej szkoły mają zapewniony dostęp do edukacji w ramach szkoły prowadzonej przez tę samą Gminę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w powyższym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Za przekonujące Sąd ten uznał wyjaśnienia Gminy, że pod wieloma względami warunki nauki w szkole w Wiadrowie należy ocenić jako korzystniejsze dla uczniów od tych panujących w szkole w Pogwizdowie, która, jak wynika z wyjaśnień poczynionych przez Radę Gminy w uzasadnieniu uchwały z 4 grudnia 2018 r., wymaga znacznych nakładów finansowych.

Sąd ten zwrócił uwagę na art. 39 ust. 3 pkt 1 prawa oświatowego, który stanowi, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku. Nadto Sąd podzielił stanowisko Gminy, że objęcie dowożeniem jednej szkoły skróci czas oczekiwania dzieci w świetlicy wiejskiej. Dzieci nie będą musiały też czekać na autobus już o godz. 6.40. Poza tym na potrzeby dowozu dzieci zostaną zorganizowane dowozy dwoma autobusami, co pozwoli również dzieciom na uczestnictwo w kołach zainteresowań po lekcjach. W Szkole Podstawowej w Wiadrowie zostanie zorganizowana dla wszystkich uczniów opieka świetlicowa, zajęcia dodatkowe i wyrównawcze. Sąd zwrócił też uwagę, że Gmina nie planuje likwidacji Przedszkola w Wiadrowie, natomiast planuje założenie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wiadrowie. Podejmie też działania, aby filia Szkoły Podstawowej w Pogwizdowie została przekształcona w przedszkole zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji negatywna opinia organów obu instancji została oparta na argumentacji pozaprawnej, powoływaniu się na opinie lokalnej społeczności, wyrażone m.in. na spotkaniu z Kuratorem w dniu 3 stycznia 2019 r. Brak w nich dostatecznego uzasadnienia prawnego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora z [...] stycznia 2019 r. O zwrocie kosztów postępowania orzekł w oparciu o art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Edukacji Narodowej reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] marca 2019 r. oraz postanowienia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły, jako wydanego z naruszeniem przepisów, podczas gdy zaskarżone postanowienie nie naruszało żadnych przepisów, w tym przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływa na wynik sprawy;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

- "art. 89 ust. 3 5" ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 z późn. zm.) przez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji szkoły jest środkiem nadzoru przewidzianym w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP, a który mógłby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały;

- art. 89 ust. 3 w zw. z ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 prawa oświatowego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 prawa oświatowego;

- art. 55 w zw. z art. 51 i 89 ust. 3 prawa oświatowego przez jego niezastosowanie, wobec przyjęcia, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 prawa oświatowego.

W uzasadnieniu Minister rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności wskazał, że uprawnienie kuratora oświaty do wydawania wiążącej opinii wynika z faktu, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa. Opinia ta nie ogranicza się do oceny warunków określonych w art. 89 ust. 1 prawa oświatowego, ale do oceny skutków wywołanych likwidacją szkoły. Nawet jeżeli wszystkie te wymogi byłyby spełnione, to kurator nie ma obowiązku wydania pozytywnej opinii, gdy inne okoliczności przemawiają przeciwko likwidacji szkoły. Opinia ta nie może mieć charakteru arbitralnego, musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę obowiązki związane z nadzorem pedagogicznym. Organ podniósł, że przed wydaniem opinii w sposób wyczerpujący zebrał niezbędny dla wydania orzeczenia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla przyjętego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Ministra Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił również w sposób wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ nie wskazał, jakie argumenty Gminy przekonały Sąd o korzystniejszych warunkach w nowej szkole w Wiadrowie. Niejednoznacznie jest też stanowisko Sądu co do charakteru opinii prawnej wydawanej na podstawie art. 89 ust. 3 prawa oświatowego. Skoro opinia kuratora jest formą nadzoru pedagogicznego, to nie może być jednocześnie ograniczona do badania przesłanki z art. 89 ust. 1 prawa oświatowego. Sąd nie zbadał, czy organy prawidłowo dokonały oceny skutków likwidacji szkoły w ramach kompetencji wynikających z nadzoru pedagogicznego. Ocena warunków nauki w ramach nadzoru pedagogicznego to również ocena dostępności do nauki, spełniania obowiązku szkolnego, równomiernego rozłożenia szkół w sieci szkolnej, ustalenia obwodów szkolnych. Likwidacja szkoły w Pogwizdowie niewątpliwie będzie miała wpływ na ww. kwestie. Likwidacja tej szkoły doprowadzi do dyskryminacji uczniów ze względu na odległość do szkoły i czas dojazdu, do czego nie chce doprowadzić Kurator, stojąc na straży praw dziecka i ucznia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stosownie do art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut odnoszący się do prawa materialnego, albowiem od jego skuteczności zależy skuteczność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zatem koniecznym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie naruszeń przez Sąd pierwszej instancji przepisów procedury administracyjnej, które następnie stały się podstawą zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.

Zauważyć należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istocie dotyczą ustalenia podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w decyzję dotyczącą likwidacji szkoły podejmowaną przez organ stanowiący gminy prowadzącej szkołę. Dotyczą zatem zagadnienia, które Sąd pierwszej instancji uznał za istotę rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP: "Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe". W myśl zaś art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a."

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać przede wszystkim należy, że dokonując wykładni art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Sąd ten dodał, że gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Sąd pierwszej instancji przyjął, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe). Sąd pierwszej instancji przyjął zatem takie rozumienie kompetencji nadzorczych kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 ustawy Prawo oświatowe), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe), które podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym. Sąd ten stwierdził przy tym, że skoro pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły, to należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalności gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że nie zgadza się z oceną Sądu pierwszej instancji, który nie podzielił stanowiska Ministra Edukacji Narodowej co do tego, że opinia przewidziana w art. 89 ustawy Prawo oświatowe nie jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Wskazuje, że Konstytucja RP w art. 171 ust. 2 enumeratywnie wymienia organy nadzoru nad gminą i organem tym nie jest kurator oświaty. Wskazuje też, że w ustawie Prawo oświatowe wyraźnie zostały podkreślone kompetencje wojewody do wykonywania czynności nadzorczych nad działalnością gminy i tych uprawnień nadzorczych nad działalności gminy nie przyznano kuratorowi oświaty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można ze sformułowania użytego przez Sąd pierwszej instancji (niezależnie od jego nieprecyzyjności) wywodzić, że Sąd ten uznaje, że kurator oświaty jest organem nadzoru zrównanym z organami nadzoru wymienionymi w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Jest oczywiste, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji i – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30) - gdyby przyjąć, że wydanie pozytywnej opinii lub poinformowanie o jej braku jest jednym z instrumentów nadzoru administracji rządowej nad samorządem terytorialnym, to już tylko z tego powodu należałoby uznać, że po wejściu w życie Konstytucji kwestionowany przepis (art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) musiałby być uznany za przepis pozostający w sprzeczności z nią. W aktualnym porządku konstytucyjnym niedopuszczalna jest bowiem jakakolwiek forma nadzoru kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego jako taką. Pozostając zaś w sferze użytych sformułowań należy przypomnieć wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego w cytowanym wyżej wyroku odnoszącą się do formy wykonywanego przez kuratora oświaty nadzoru pedagogicznego w kontekście art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje instytucję współdziałania. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niektórzy autorzy uważają "współdziałanie" za instrument nadzoru (Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, wyd. 3, s. 169), inni za środek "nadzoru w trybie współdziałania" (Z. Kmieciak, Rozstrzygnięcia nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, "Państwo i Prawo", z. 2/1995, s. 2). W świetle jednak jednoznacznie sformułowanego w art. 171 ust. 2 Konstytucji katalogu organów nadzoru, należy - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - de lege lata mówić w tym przypadku nie tyle o "nadzorze w trybie współdziałania", co raczej wprost o swoistym współdziałaniu z organami samorządu terytorialnego innych organów państwa, w granicach fachowej kompetencji tych ostatnich i w zakresie zadań powierzonych im ustawami.

Na problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym zwraca uwagę także doktryna, i tak przykładowo A. Matan [w] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wskazuje, że przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", w związku z czym rodzi się pytanie o charakter czynności tam wymienionych. Z całą pewnością nie można zaliczyć ich do rozstrzygnięć organów nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych) traktowanych jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej z zakresu nadzoru, podejmowane przez wskazany organ administracyjny, na podstawie przepisów ustawowych, w układzie pewnej zależności organizacyjnej, mającej postać określonych uprawnień nadzorczych. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie rozdziela rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Część autorów zalicza je do środków nadzoru o charakterze korygującym, natomiast zdaniem innych nie będą one środkami nadzoru ze względu na ochronne funkcje art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Traktując te akty jako nową prawną formę działania organów administracji publicznej, K.M. Ziemski proponuje dla nich określenie "akty zajęcia stanowiska".

Skarżący kasacyjnie organ, cytując powyższe sformułowanie Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu naruszenia art. 171 ust. 2 Konstytucji, pomija kontekst w jakim zostało ono wyrażone, a w szczególności pomija stanowisko tego Sądu, które zostało wyrażone wprost po cytowanym w skardze kasacyjnej zdaniu. Sąd Wojewódzki wskazał tam bowiem, że nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, zdaniem Sądu Wojewódzkiego do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w dodatku definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem w sposób raczej wybiórczy celów tej polityki.

Powyższa wypowiedź Sądu pierwszej instancji wskazuje wyraźnie, że Sąd kładzie akcent na takie rozumienie przepisów art. 171 Konstytucji i art. 89 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe, które wymaga, aby przesłanki tak pozytywnej, jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły były określone przez konkretne przepisy ustawy, a nie były oparte na arbitralnym uznaniu organu administracji rządowej. Taka zaś wykładnia wskazanych przepisów, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii nie działa w sposób dowolny, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów, znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny z aprobatą odnosił się do stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego tej materii, zgodnie z którym kurator oświaty jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe), ale nie tylko. Inną normą prawa materialnego, która pełni istotną rolę w ramach opiniowania, jest art. 39 ustawy Prawo oświatowe (poprzednio art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty) gwarantujący uczniom dostępność szkół, przede wszystkim na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie da się wyczerpująco wskazać przesłanek opinii negatywnej, jednak zawsze niezbędne jest wyznaczenie w niej konkretnego obowiązku, którego realizacja przez organ prowadzący – w razie likwidacji – będzie zagrożona lub uniemożliwiona (Pilich Mateusz (red.), Komentarz do art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz (System Informacji Prawnej LEX). Wyliczenie powyższe nie jest wyczerpujące, ale każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać - co należy mocno podkreślić - podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie Prawo oświatowe lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Powyższe wywody prawne nie pozostają w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z 30 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 681/18 oraz z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1214/18.

Tym samym nie można uznać za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 171 ust. 2 Konstytucji i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe wywody wskazują też na niezasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy Prawo oświatowe polegającego na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. W myśl art. 89 ust. 1 tej ustawy szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty (ust. 4 pkt 1). Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w ciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii (ust. 3).

Po pierwsze, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, nie można wywieść z uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowiska, że opinia kuratora oświaty jest ograniczona do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Sąd wskazał wyłącznie – co było już podniesione powyżej – że: "organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w dodatku definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem w sposób raczej wybiórczy celów tej polityki". Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustawowych podstaw odmowy wydania pozytywnej opinii kuratora oświaty co do likwidacji prowadzanej przez gminę szkoły publicznej poszukiwał nie tylko w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, ale także w art. 39 tej ustawy. Po drugie według skarżącego kasacyjnie organu prawidłowa wykładnia art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe zakłada, że kurator oświaty przy wydawaniu opinii zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w tym przepisie, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również tych wszystkich aspektów związanych z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Dokonując wykładni art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2648/17 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), który wskazał, że przepis art. 89 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy bardzo ważnej kwestii ustrojowej, a mianowicie sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym. Przepis ten reguluje bowiem zakres uprawnień organu sprawującego nadzór i termin, w którym przysługuje mu uprawnienie nadzorcze w postaci wyrażenia stanowiska odmownego odnośnie zamierzonego rozstrzygnięcia organu gminy, w przypadku, gdy "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w przepisie tym użyto sformułowania "inny organ", co oznacza, że przepis ten dotyczy każdego organu posiadającego kompetencję do "zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania" rozstrzygnięcia organu gminy, a nie tylko organów nadzoru w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Jak dalej wskazał NSA: "Z tego względu stanowisko Sądu I instancji, że "opinia kuratora oświaty wydawana w trybie art. 59 ust. 2 u.s.o., nie jest opinią wydawaną w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności, podjętej uchwały o przekształceniu szkoły. Opinię tą wydaje kurator jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą" nie znajduje uzasadnienia w treści analizowanych przepisów". Prezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego należy odnieść również do wykładni art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, który zwiera tożsamą treść. Dodać trzeba, że tylko takie rozumienie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, które przewiduje nałożenie w drodze ustawy obowiązku uzyskania przez gminę pozytywnej opinii kuratora oświaty co do zamiaru likwidacji prowadzonej przez nią szkoły publicznej, który w przypadku odmowy wydania takiej opinii powinien wskazać ustawowe podstawy swego stanowiska, podlegającego kontroli w postępowaniu przed sadem administracyjnym nie godzi w konstytucyjną zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, określoną w art. 16 ust. 2 i 166 ust. 1 Konstytucji. Kierując się tymi wskazaniami, w orzecznictwie pod rządem ustawy o systemie oświaty dopuszczano opinię negatywną w wypadku, gdy np. brak jest realnych możliwości dowozu uczniów do szkół, a także gdy dana jednostka samorządu terytorialnego w ten sposób pozbywa się obowiązkowego zadania oświatowego, usiłując ciężar prowadzenia szkół publicznych na danym terenie przenieść na osobę trzecią. Niemniej jednak nie można pominąć i tego, że skoro przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, to wykładnia tego przepisu może obejmować ocenę skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, tak jak wskazuje to skarżący kasacyjnie organ W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że są one w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] marca 2019r. oraz poprzedzającego je postanowienia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły, jako wydanego z naruszeniem przepisów, podczas gdy zaskarżone postanowienie nie naruszało żadnych przepisów, w tym przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływa na wynik sprawy.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia tego przepisu w ograniczeniu się Sądu pierwszej instancji jedynie do oceny spełnienia przez organ prowadzący wymogów określonych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe i braku odniesienia się do materiału dowodowego zebranego przez organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie opinii o zamiarze likwidacji szkoły, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1353/12, z 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić z urzędu.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09).

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 pp.s.a. polegającego na braku wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy zauważyć, że zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, które w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 p.p.s.a. To nie Sąd drugiej instancji ma domniemywać, o jakie naruszenia chodzi. Niemniej jednak należy przypomnieć, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11, z 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 285/12, z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/13). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.