Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 703/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 429/18 w sprawie ze skargi G.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. S. kwotę 1.137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 429/18, oddalił skargę G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. o udzieleniu [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami przy ul. [...] w Z. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Skarżący wnioskiem z 23 marca 2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. o udzieleniu [...] Sp. z o.o. w Z. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami przy ul. [...] w Z. Z wniosku wynikało, że zasadniczym zarzutem skarżącego jest to, że udzielono pozwolenia na budowę wodociągu m.in. na działce nr [...], która stanowi własność skarżącego, mimo że inwestor nie wykazał posiadania prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Wojewoda przyjął, iż rzeczywiście udzielono zezwolenia na budowę wodociągu m.in. na działce stanowiącej własność skarżącego, mimo że inwestor nie wykazał posiadania prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, jednakże uznał, że w okolicznościach sprawy nie spowodowało to rażącego naruszenia prawa. Z uzasadnienia decyzji wynika, że uwzględniono trzy czynniki powodujące, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Po pierwsze, to, że pozwolenie na budowę z [...] czerwca 2005 r. dotyczyło inwestycji celu publicznego, której realizacja przyniosła realne korzyści dla lokalnej społeczności.

Po drugie, aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego oraz okoliczności, które doprowadziły do wydania wadliwej decyzji, a także jej następstwa. W tym zakresie z uzasadnienia decyzji wynika, że organ administracji uwzględnił następujące okoliczności. W toku postępowania nie wiedziano, że inwestycja będzie w rzeczywistości realizowana także na działce nr [...]. Decyzja z [...] czerwca 2005 r. obejmowała wyłącznie działki stanowiące pas drogowy. Działka nr [...] była ogrodzona niezgodnie z przebiegiem granic. Jej część znajdowała się pomiędzy ogrodzeniem, a ul. [...]. Na tym pasie została wybudowana w 2005 r. część wodociągu zgodnie z decyzją z [...] czerwca 2005 r. Rzeczywisty zasięg działki nr [...] został ujawniony dopiero w 2006 r. po wznowieniu przez skarżącego granic tej nieruchomości. Po ujawnieniu tego faktu Miasto [...] podjęło działania w celu przejęcia od skarżącego części jego nieruchomości faktycznie zajętych pod wodociąg. Działka nr [...] została podzielona na działkę nr [...] i nr [...]. Działka nr [...], na której znajdowała się część wybudowanej sieci wodociągowej, została przez Miasto [...] nabyta od skarżącego [...] grudnia 2013 r. w drodze umowy sprzedaży. Natomiast część sieci wodociągowej, która pozostała na działce nr [...] została z tej sieci wyłączona w 2015 r. Z powodu wybudowania części wodociągu na nieruchomości skarżącego, skarżący otrzymał od inwestora na mocy wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2015 r. odszkodowanie w wysokości 9.707 zł.

Po trzecie, znaczny upływ czasu od wydania decyzji z [...] czerwca 2005 r.

Na skutek odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2017 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy w zakresie działki nr [...], a w pozostałym zakresie uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przed tym organem uzasadniono tym, że skarżący obecnie jest właścicielem jedynie działki nr [...] i z tego powodu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę liniowego obiektu budowlanego w pozostałym zakresie nie dotyczy jego interesu prawnego lub uprawnienia.

Jeżeli zaś chodzi o utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej działki nr [...], to organ odwoławczy uznał, że w tym zakresie decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał się na znaczny upływ czasu od wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. oraz na fakt, że decyzja ta dotyczyła lokalizacji inwestycji celu publicznego. Okoliczności te uwzględnił w kontekście skutków społeczno – gospodarczych decyzji, której dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Powołał się przy tym przede wszystkim na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, oraz wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1603/14, w którym wskazano, że z uwagi na powołany wyrok TK organy administracji powinny uwzględniać upływ czasu od wydania decyzji przy ocenie skutków społeczno - gospodarczych, jakie wywołała decyzja, której dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W skardze skarżący podniósł zarzuty, z których wynika, że m.in. kwestionował stanowisko organu odwoławczego, w którym organ ten uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. w zakresie nieruchomości innej niż działka nr [...] nie dotyczy interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Z podniesionych w skardze zarzutów wynikało także, że skarżący uważa, iż organ administracji mógł wydać decyzję na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego w zakresie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. W tym zakresie powołał się na art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. oraz uznał w związku z tym, że niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 28 k.p.a.

W zakresie odmowy stwierdzenia nieważności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem NSA o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczno - gospodarcze wadliwej decyzji. Wskazał, że rażące naruszenie prawa zachodzi jedynie wtedy, gdy naruszenie prawa ma znacznie większą wagę niż zasada stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej. Dalej powołał się na ustalone w postępowaniu administracyjnym okoliczności, w tym to, że w czasie wydania decyzji z [...] czerwca 2005 r. nie wiedziano, że inwestycja będzie realizowana na działce nr [...], że po ujawnieniu tego faktu podjęto działania zmierzające do nabycia zajętej części nieruchomości skarżącego, że do takiego nabycia doszło oraz że skarżący otrzymał na podstawie wyroku sądu powszechnego odszkodowanie. Następnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, według którego o tym, że naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie miało charakteru rażącego przesądziły skutki tego naruszenia. W tym zakresie wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. dotyczyła budowy inwestycji celu publicznego, co oznacza - zdaniem Sądu pierwszej instancji - że korzyści płynące z tej budowy dla lokalnej społeczności, w tym skarżącego, były "niewspółmierne wyższe od potencjalnych strat". Ponadto za istotną okoliczność uznał znaczny upływ czasu od wydania decyzji z [...] czerwca 2005 r.

W odniesieniu do upływu znacznego czasu od wydania decyzji Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 12 lat od daty jej wydania "pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań". Takie stanowisko, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wynika z wyroku TK z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Dalej, powołując się na orzecznictwo NSA, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w związku z powołanym wyrokiem TK upływ czasu od wydania decyzji, której dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno - gospodarczych takiej decyzji.

W skardze kasacyjnej skarżący przytoczył podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie:

- art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. przez niedokonanie "oceny stanu faktycznego, który organy administracji ustaliły niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym",

- art. 138 § 2, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. polegające na "nie uchyleniu decyzji organu nadzorczego i nie przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, mimo wydania decyzji bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie",

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. przez "niezgodne ze stanem faktycznym przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...]" z [...] czerwca 2005 r.,

- art. 156 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżący utracił uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r.,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezastosowanie art. 2, art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i powołanie się tylko na art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 i art. 156 § 2 k.p.a. in fine przez niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, gdy w skardze wniesiono także o rozważenie stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto złożono wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie procesowym z 30 kwietnia 2021 r. skarżący cofnął wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zaś w piśmie procesowym z 14 maja 2021 r. zrzekł się rozprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne nie zostały sformułowane precyzyjnie. Niemniej uwzględniając wskazania dotyczące oceny podstaw kasacyjnych przytaczanych w skargach kasacyjnych zawarte w uzasadnieniu uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, można uznać, że wystarczająco jasno sformułowana została podstawa kasacyjna związana z uznaniem przez Sąd pierwszej instancji za zgodne z prawem zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie o uchyleniu w części decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu w tym zakresie postępowania tego organu oraz podstawa kasacyjna, w której zarzuca się, że w postępowaniu administracyjnym nie zastosowano art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

Jeżeli chodzi o uznanie przez Sąd pierwszej instancji za zgodne z prawem zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie o uchyleniu w części decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu w tym zakresie postępowania tego organu, to w ocenie NSA tego zagadnienia dotyczy podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. przez "niezgodne ze stanem faktycznym przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...]" z [...] czerwca 2005 r. Ponadto NSA uwzględnił, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że Sąd pierwszej instancji "ustalił niezgodnie z art. 158 § 1 k.p.a., że skarżący po zbyciu w 2013 roku na rzecz Miasta [...] gruntu zajętego pod pas drogowy ulicy [...], nie ma już interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji" Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. Ze wskazanych sformułowań jednoznacznie wynika, że skarżący zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji naruszył prawo uznając, że zaskarżona decyzja, którą uchylono w części decyzję organu pierwszej instancji i umorzono w tym zakresie postępowanie tego organu, jest niezgodna z prawem. Co prawda skarżący w skardze kasacyjnej nie wskazuje, że tym samym Sąd pierwszej instancji przede wszystkim naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), jednakże w świetle uzasadnienia powołanej uchwały pełnego składu NSA nie ma to istotnego znaczenia.

Odnosząc się do wskazanej podstawy kasacyjnej NSA stwierdza, że wadliwe było przyjęcie przez organ odwoławczy, że fakt, iż po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. skarżący zbył działkę nr [...] powoduje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej tej działki nie dotyczy interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W przypadku skarżącego, który domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r., zastosowanie ma art. 28 zdanie drugie k.p.a. Przepisy ten stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący domagał się czynności organu w postaci stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r., dlatego że tą decyzją, niezgodnie z prawem, udzielono pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej w chwili wydania decyzji własność skarżącego. Skarżący składając podanie o stwierdzenie nieważności powołał się zatem na interes prawny wynikający z przysługującego mu prawa własności nieruchomości. Interes ten był niewątpliwie interesem prawnym, gdyż wynikał chociażby z przepisów obowiązującej 24 czerwca 2005 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), w której poprzez instytucję prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane chroniono m.in. prawo własności nieruchomości przed użyciem na cele budowlane przez podmioty do tego nieuprawnione (art. 3 pkt 11, art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2). To prawo własności zostało naruszone poprzez wydanie decyzji z [...] czerwca 2005 r. Zatem dla oceny interesu prawnego uzasadniającego domaganie się stwierdzenia nieważności tej decyzji istotne było to, że skarżący był wówczas właścicielem nieruchomości, na której powołaną decyzją zezwolono na budowę obiektu budowlanego, a nie to, że w chwili składania podania o stwierdzenie nieważności już nie był jej właścicielem.

Dodać też należy, że skarżący swój interes prawny uzasadnia tym, że - jak twierdzi - wciąż przysługują mu roszczenia odszkodowawcze w związku z wykonaniem decyzji z [...] czerwca 2005 r., polegającym na czasowym zajęciu działki nr [...], gdy był jej właścicielem. Ta okoliczność w powiązaniu z niekwestionowanym ustaleniem, według którego skarżący zbył działkę nr [...] dopiero [...] grudnia 2013 r., też uzasadnia stanowisko, że mimo zbycia wskazanej działki skarżący musi być uznany za stronę postępowania skoro domaga się stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej w odniesieniu do tej działki w czasie, kiedy skarżący był jej właścicielem. Skarżący może bowiem na podstawie art. 4171 § 2 k.c. domagać się naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie ostatecznej decyzji, przy czym warunkiem dochodzenia takiego roszczenia jest uprzednie stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem tej decyzji. Nie jest przy tym istotne, że skarżący - jak ustalono - już uzyskał odszkodowanie w procesie przez sądem powszechnym. Po pierwsze, nie jest rzeczą organu administracji oraz sądu administracyjnego ocena, czy ewentualne roszczenie, na które powołuje się osoba domagająca się stwierdzenia nieważności decyzji, jest zasadne. Po drugie, jak ustalono skarżący otrzymał odszkodowanie od inwestora, czyli [...] Sp. z o.o. w Z., zaś odszkodowania na podstawie art. 4171 § 2 k.c. można domagać się - jak wynika z art. 417 k.c. - od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby prawnej wykonującej władzę publiczną z mocy prawa.

Uwzględniając powyższe wadliwe było przyjęcie przez organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji, że zbycie przez skarżącego działki nr [...] powoduje, że nie był on legitymowany do złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. w zakresie tej nieruchomości oraz że w związku z tym decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej tej działki powinna być uchylona a postępowanie organu pierwszej instancji umorzone.

Jeżeli chodzi o zagadnienie dotyczące zastosowania art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. zauważyć należy, że powołane przepisy w skardze kasacyjnej oraz późniejszych dwóch pismach skarżącego pojawiają się w kontekście wywołania przez decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. nieodwracalnych skutków prawnych oraz w kontekście znacznego upływu czasu od jej wydania. W ocenie NSA wskazana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych natomiast znaczny upływ czasu od jej wydania został przez organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji wadliwie oceniony.

Organ administracji powołując się na wyrok TK z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, oraz orzecznictwo NSA uznał, że znaczny upływ czasu od wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. powinien być uwzględniony przy ocenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji ten pogląd prawny zaakceptował. Wskazane stanowisko jest jednak jedną z dwóch prób rozwiązania sytuacji prawnej, jaka powstała po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyroku, w związku z niewykonywaniem tego wyroku przez ustawodawcę. Drugie rozwiązanie powstałej sytuacji prawnej polega na przyjęciu, że uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. Takie stanowisko zajęto w wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17. Istotne jest, że wyrok ten wydano w związku z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2015 r., którą orzeczono, że decyzja wydana w 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówiono stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu. NSA w powołanym wyroku uznał, że wskazana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego to decyzja wydana na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., czyli decyzja, która uwzględnia zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, gdyż stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a jednocześnie nie powoduje, że przestaje ona obowiązywać. NSA podkreśla, że powołany wyrok NSA dotyczył decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2015 r., gdyż oznacza to, że ten sam organ administracji, który wydał decyzję zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie, w innych sprawach zastosował wykładnię prawa, która w większym stopniu godzi wartości, które mogą doznać uszczerbku w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, mianowicie praworządność oraz trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze za niezgodne z prawem należało uznać uwzględnienie znacznego upływu czasu od wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. jako czynnik wpływający na uznanie, że nie została ta decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność ta powinna być uwzględniona przy ocenie, czy w razie stwierdzenia, że decyzja z [...] czerwca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie należy zastosować przewidzianego w art. 156 § 2 k.p.a. przedawnienia stwierdzenia nieważności i w związku z tym wydać decyzję na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych podstaw kasacyjnych NSA stwierdza, że są one niezasadne, przy czym przede wszystkim z tego powodu, iż zostały sformułowane w sposób, który uniemożliwia zorientowanie się jakiego naruszenia prawa dotyczą.

Uwzględniając zasadność wskazanych podstaw kasacyjnych NSA uznał, że zaskarżony wyrok powinien być uchylony. Jednocześnie NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżona decyzja była wadliwa w stopniu uzasadniającym ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Po pierwsze, brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej działki nr [...] i umorzenia postępowania tego organu w tym zakresie. Po drugie, konieczna jest ponowna ocena, czy niekwestionowane naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego ma charakter rażący w znaczeniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym ocena ta powinna być dokonana z pominięciem tego, że od wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. upłynął znaczny czas.

W związku z powyższym NSA na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

Wobec tego, że w wyniku uwzględnienia skargi organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać sprawę NSA wskazuje, że przy tym ponownym rozpoznaniu sprawy konieczna będzie ocena czy naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. było rażące, przy czym ocena ta powinna być dokonana z pominięciem tego, że od wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. upłynął znaczny czas. W razie ustalenia, że wskazane naruszenie było rażące zastosowanie będzie miał art. 156 § 2 k.p.a. w aktualnym brzmieniu, czyli przewidujący przedawnienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w przypadku każdej z podstaw nieważności, jeżeli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat. Powołany przepis w takim brzmieniu obowiązuje od 16 września 2021 r., jednakże z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491), który takie brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. ustala, wynika, że stosuje się go do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją. Uchylenie niniejszym wyrokiem zaskarżonej decyzji powoduje zaś, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania za obie instancje.

NSA uznał, że art. 182 § 2 p.p.s.a., przewidujący możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w przypadku zrzeczenia się rozprawy w skardze kasacyjnej i niezażądania przez pozostałe strony przeprowadzenia rozprawy, może być, szczególnie w świetle art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), wykładany rozszerzająco. W ocenie NSA dopuszczalna jest zmiana złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej i późniejsze zrzeczenie się rozprawy. W takim przypadku skarga kasacyjna może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pozostałe strony, zawiadomione o zmianie wniosku, w terminie 14 dni nie zażądają przeprowadzenia rozprawy.

Mając to na uwadze zauważyć należy, że skarżący w piśmie procesowym z 14 maja 2021 r. zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania mimo doręczenia im tego pisma nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.