Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 24/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 252 ust. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 11, art. 78, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.S. kwotę 5194 (pięć tysięcy sto dziewięćdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez A.S. prowadzącej niepubliczne Przedszkole [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 roku, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm. – dalej jako k.p.a.) z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 4) w związku z art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2017 roku w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji w wysokości 12.550,15 zł pobranej w nadmiernej wysokości w 2013 roku przez skarżącą, przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta,

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] Prezydent Miasta ustalił kwotę dotacji w wysokości 12.550,15zł pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2013, przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta przez A.S. prowadzącą Niepubliczne Przedszkole [...] (zwaną w dalszej części decyzji również stroną, odwołującą się, skarżącą) wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że A.S. złożyła 22 sierpnia 2012r. wniosek o udzielenie dotacji na rok 2013 dla Niepublicznego Przedszkola [...] wskazując, że w roku 2013 do przedszkola będzie uczęszczało 170 dzieci miesięcznie na zasadach określonych w art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz z zastosowaniem uchwały Rady Miasta Nr XXXVII/510/08 z dnia 30 grudnia 2008 r, w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przedszkolom, szkołom i placówkom prowadzonym przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Miasto zmienionej uchwałą Nr XLIX/632/09 Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2009 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. przekazano skarżącej informację o planowanej wysokości dotacji przypadającej na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola, zgodnie z którą w roku 2013 roczna dotacja przypadająca na jedno dziecko w niepublicznych przedszkolach ma wynosić 5.317,00zł, co miesięcznie stanowiło 443,08 zł. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wyjaśnienie wysokości planowanej w budżecie Miasta dotacji dla prowadzonego przez nią niepublicznego przedszkola. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2013 r. została przez organ poinformowana, że w trakcie realizacji budżetu kwota dotacji dla przedszkola może ulec zmianie.

Dnia 25 lutego 2013 r. skarżąca kolejny raz zwróciła się o wyjaśnienie wysokości zaplanowanej w budżecie Miasta dotacji należnej dla przedszkola.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. A.S. została poinformowana o ostatecznej rocznej kwocie dotacji przypadającej na jedno dziecko, która została przeliczona na podstawie wydatków bieżących ujętych w budżecie miasta na rok 2013, która wyniosła 6.140,00zł na jedno dziecko w stosunku rocznym, co miesięcznie stanowiło 511,67 zł.

W okresie od stycznia do grudnia 2013r. A.S. składała informacje, z których wynikało, że do prowadzonego przez nią przedszkola uczęszczało łącznie w 2013 roku 1555 dzieci: styczeń -145, luty-140, marzec 135, kwiecień-141, maj-140, czerwiec 140, lipiec-137, sierpień-130, wrzesień-107, październik-113,listopad 114, grudzie-113. Na ww. liczbę dzieci Przedszkole otrzymało w okresie od stycznia do grudnia 2013r. łącznie dotację w kwocie 808.197,zł

W dniu 15 stycznia 2014 r. A.S. złożyła w siedzibie Urzędu Miasta rozliczenie za m-c grudzień 2013r., tj. roczne rozliczanie wykorzystanej dotacji. W oparciu o powyższe rozliczenie organ uznał, że otrzymana przez skarżącą dotacja jest wyższa od dotacji należnej o kwotę 12.550,15 zł.

Dnia 21 stycznia 2014 r. A.S. złożyła pismo, w którym wykazała różnicę liczby dzieci wykazanych w comiesięcznych rozliczeniach w roku 2012 wraz z wyliczoną kwotą niedopłaconej dotacji za ten rok, a kolejnym pismem z tego dnia zawnioskowała o dokonanie kompensaty dotacji otrzymanej w nadmiernej wysokości w roku 2013 z wyliczoną w piśmie dotacją za rok 2012.

Pismem noszącym datę [...] lutego 2014 r. organ przekazał A.S. ponowne rozliczenie dotacji należnej i przekazanej w roku 2013. Z rozliczenia tego wynikało, że przekazana dotacja za 2013 rok jest wyższa od dotacji należnej o kwotę 12.550,15zł. Nadto w piśmie tym poinformowano stronę, że nie ma możliwości kompensaty dotacji.

Dnia 27 lutego 2014 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o umożliwienie zwrotu nadwyżki przekazanej dotacji w dwóch ratach, deklarując zwrot pierwszej do [...] marca 2014 r., a drugiej do [...] kwietnia 2014 r.; zwrotu dotacji nie dokonała.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Prezydent Miasta ponownie wezwał A.S. do zwrotu nienależnie pobranej w roku 2013 dotacji w wysokości 12.550,15zł.

Dnia 24 lutego 2017 r. skierowano do A.S. zawiadomienie o wszczęciu, postępowania administracyjnego w sprawie określenia należności przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. A.S. zawnioskowała o uzupełnienie postępowania o materiały dowodowe, o znajdujące się akta sprawy cywilnej toczącej się m.in. z jej powództwa przeciwko Miastu o zapłatę, której przedmiotem było wyrównanie zaniżonych przez stronę pozwaną dotacji przyznawanej dla niepublicznych przedszkoli za lata 2010-2014. Powyższy wniosek nie został przez organ uwzględniony.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta określił wysokość dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu miasta przez A.S. za 2013 roku pobranej w nadmiernej wysokości na kwotę 12.550,15 zł.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych oraz prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a także naruszenie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych.

W uzasadnieniu odwołania strona odwołująca podała, że w sprawie wysokości należnej stronie dotacji toczyło się pomiędzy nią a Miastem postępowanie cywilne w zakresie niedopłaty należnej stronie dotacji pod sygn. [...], w toku którego Sąd Okręgowy uznał, że za rok 2013 dotacja została jej wypłacona w zaniżonej wysokości. Wobec powyższego strona nie zgodziła się, że pobrała dotację w nadmiernej wysokości. Okoliczność ta mająca istotne znaczenie do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej nie została przez organ I instancji uwzględniona. Tym samym organ doprowadził do wydania decyzji, która nie uwzględniła stanu faktycznego sprawy.

Strona odwołująca się zarzuciła również dokonanie przez organ I instancji błędnej wykładni art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że pobrano dotację w nadmiernej wysokości, podczas gdy została ona wypłacona zgodnie z przepisami, w wysokości ustalonej uprzednio przez ten sam organ administracji, który następnie w sposób całkowicie nieuprawniony dokonał zmiany wysokości przyznanych, wypłaconych i wykorzystanych uprzednio kwot, co doprowadziło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz i ochrony praw nabytych.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy żądanie zwrotu dotacji uległo przedawnieniu, a następnie ustalenia, czy dotacja udzielona na prowadzone przez skarżąca niepublicznego przedszkole została pobrana w nadmiernej wysokości.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, iż podniesiony przez stronę zarzut przedawnienia nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawią stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zarówno przepisy o finansach publicznych, jak i kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają regulacji dotyczących sposobu powstawania zobowiązań oraz ich przedawnienia. Z kolei zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Natomiast art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem,

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Z przytoczonych regulacji wynika zatem że podlegające zwrotowi kwoty dotacji stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, a ich zwrot następuje w sposób ustawowo określony, zarówno co do formy i terminu zwrotu, jak i sposobu naliczania odsetek za zwłokę.

Organ wskazał, że w judykaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja dotycząca zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, bowiem zobowiązanie do zwrotu decyzji powstaje z mocy prawa (por. Ludmiła Lipiec - Warzecha. Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych w' : Komentarz wyd. ABC 201 Ir., wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2008 r., V SA/Wa 1748/07. LEX nr 506979).

Wobec tego – zdaniem organu odwoławczego do ww. należności, których kwotę określa wydana w tym przedmiocie decyzja, ma odpowiednie zastosowanie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, stanowiący, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Ponieważ otrzymanie dotacji i wykorzystanie jej w części niezgodnie z przeznaczeniem dotyczy roku 2013, pięcioletni termin liczony od końca tego roku, upłynie z końcem 2018 r. Oznacza to, że wydanie i doręczenie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającą do zwrotu, nastąpiło przed upływem terminu przedawnienia.

Przechodząc zaś do oceny podniesionych zarzutów, Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2016 r., II OSK 110/15 motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Przenosząc powyższe rozważania NSA na grunt rozpoznawanej sprawy, Kolegium uznało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu I instancji czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanej regulacji.

Następnie za bezsporne Kolegium uznało ustalenia, że A.S. złożyła w dniu 15 stycznia 2014 r. w Urzędzie Miasta rozliczenie dotacji za miesiąc grudzień 2013 r., które to rozliczenie znajduje się w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Z powyższego rozliczenia wynikało, że wysokość przekazanej dotacji (narastająco od stycznia) wyniosła 808.197,00 zł, zaś wysokość należnej dotacji (narastająco od stycznia) strona podała w kwocie 795.646,85 zł. Jako kwotę niewykorzystanej dotacji (nadpłatę) strona wpisała: 12.550,15 zł. Powyższe rozliczenie jest zbieżne z ostatecznym rozliczeniem dotacji przez organ I instancji ujętym w tabeli - załącznik do pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2014r. skierowanego do strony.

W świetle powyższego organ II instancji uznał, że nie jest zrozumiałe kwestionowanie przez stronę zaskarżonej decyzji, albowiem tym samym strona kwestionuje wcześniejsze, dokonane przez siebie rozliczenie. Nadto prawidłowość powyższego rozliczenia potwierdzają pisma skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r., w którym zwróciła się do organu o umożliwienie zwrotu nadwyżki w dwóch ratach.

Tym samym, zdaniem Kolegium należało uznać, że w niniejszej sprawie stan faktyczny został ustalony przez organ I instancji w sposób jasny, czytelny i nie budzący wątpliwości. Potwierdzają to zgromadzone w sprawie dokumenty, w tym rozliczenia comiesięczne oraz rozliczenie końcowe z grudnia 2013 r., przedłożone przez stronę organowi I instancji. Nie budzi żadnych wątpliwości kwota dotacji, jaka została przekazana stronie, ani kwota dotacji należnej. Nie budzi też wątpliwości liczba uczniów (w skali roku 1555), która to liczba została ustalona również na podstawie informacji - comiesięcznych rozliczeń przedkładanych przez samą stronę. Kolegium nie podzieliło zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 80 k.p.a., tj. przekroczenia przez organ I instancji swobodnej oceny dowodów, albowiem materiał dowodowy stanowią dokumenty rozliczeniowe - zarówno organu I instancji, jak i samej strony (comiesięczne rozliczenia), trudno więc interpretować je w sposób dowolny. Powyższe okoliczności zdaniem organu II instancji uzasadniały utrzymanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji organu I instancji w mocy, jako zgodnej z prawem.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A.S. wnosząc o jej uchylenie w całości i o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do przedłożonego przez stronę wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2016 roku wydanego w sprawie z powództwa A.S. przeciwko Miastu o zapłatę, którym zasądzono na jej rzecz dopłaty do dotacji przyznanej przez organ z tytułu prowadzenia niepublicznego przedszkola za lata 2010-2013. Brak odniesienia się do powyższej okoliczności podnoszonej przez stronę, zarówno w pismach adresowanych do organu I instancji i w odwołaniu stanowi – zdaniem skarżącej -naruszenie zasady zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a., w szczególności, że w innej sprawie dotyczącej dotacji za 2012 rok powyższe stanowiło podstawę uchylenia wydanej decyzji organu I instancji.

Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu II instancji, zdaniem skarżącej nie spełniło warunków określonych w powołanym przepisie. Kolegium nie podało z jakich przyczyn odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez stronę, a w szczególności organ nie odniósł się do ustaleń wynikających ze wskazanego wyżej wyroku Sądu Okręgowego.

Trzeci z podniesionych przez skarżącą zarzutów dotyczył naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Uzasadniając powyższy zarzut strona podniosła, że z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania wynika do organu odwoławczego obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie Kolegium ograniczyło się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ II instancji może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uczynił tego, a do czego obligowało go powołanie się przez skarżąca m.in. na wyrok Sądu Okręgowego dotyczącego spornej dotacji.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. ustanawiającego ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, albowiem skarżąca nie została zawiadomiona o zakończeniu postepowania i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczył art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie doszło do pobrania przez nią dotacji w nadmiernej wysokości. Dotacja za 2013 rok została jej wypłacona zgodnie z przepisami, w wysokości uprzednio ustalonej przez sam organ administracji publicznej, który następnie w sposób całkowicie nieuprawniony dokonał zmiany wysokości przyznanej, wypłaconej i wykorzystanej uprzednio dotacji, co stanowi m.in. naruszenie zasady nie działania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych. Nadto ustalając wysokość należnej dotacji za 2013 rok, organ pominął ustalenia wynikające z powołanego wyroku Sądu Okręgowego, którym zasądzono na rzecz strony od Miasta wskazane w nim kwoty tytułem wyrównania zaniżonych dotacji, w tym za 2013 rok. Z orzeczenia tego wynika również, że dotacje były wypłacane w zaniżonej wysokości.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 9 maja 2018 roku Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2016 roku w sprawie z powództwa m.in. A.S. przeciwko Miastu o zapłatę, sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia [...] listopada 2017 roku wydanego na skutek apelacji powódki A.S. od wyroku Sądu Okręgowego. Z wyroku Sądu Okręgowego wynika, że zasądzono od Miasta na rzecz A.S. tytułem wyrównania dotacji udzielonych na prowadzenie niepublicznego przedszkola :

- za rok 2010 kwotę 93.574,39 zł z odsetkami ustawowymi od dnia [...] lutego 2011 roku do dnia zapłaty,

- za rok 2011 kwotę 117.448,62 zł z odsetkami ustawowymi od dnia [...] lutego 2012 roku do dnia zapłaty,

- za rok 2012 kwotę 299.045,82 zł z odsetkami ustawowymi od dnia [...] lutego 2013 roku do dnia zapłaty,

- za rok 2013 kwotę 250.911,75 zł z odsetkami ustawowymi od dnia [...] lutego 2014 roku do dnia zapłaty.

Natomiast wyrokiem Sądu Apelacyjnego dodatkowo na rzecz powódki A.S. zasądzono z tego samego tytułu kwoty:

- za rok 2010 kwotę 247.425,84 zł z odsetkami ustawowymi od dnia [...] stycznia 2011 roku,

- za rok 2011 kwotę 243. 846,96 zł z odsetkami ustawowymi od dnia [...] stycznia 2012 roku,

- za rok 2012 kwotę 280.294,67 zł z odsetkami ustawowymi od dnia [...] stycznia 2013 roku,

- za rok 2013 kwotę 228.045,57 zł z odsetkami ustawowymi od dnia [...] stycznia 2014 roku.

Z uzasadnień powyższych wyroków wynika, że powyższe kwoty zasądzono na rzecz skarżącej z tytułu zaniżonych dotacji na prowadzenie niepublicznego przedszkola za lata 2010-2013 przyznawane w oparciu o art. 90 ustawy o systemie oświaty. Dotacje te winny być ustalane w oparciu o budżet wykonany, a nie planowany. Nadto stwierdzono, że wysokość dotacji winna być obliczana przy uwzględnieniu wszystkich bieżących wydatków przeznaczonych na utrzymanie przedszkoli publicznych. Brak jest podstaw do odliczania opłat jakie otrzymują niepubliczne przedszkola za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Mając na względzie powyższe kryterium oraz dokonując w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wskazanych ustaw kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż akt ten dotknięty jest wadami uzasadniającymi wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania miały bowiem istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2013 roku niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymywały dotację z budżetu gminy. Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 2b powołanej ustawy dotacje te dla niepublicznych przedszkoli przysługiwały w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego – pod warunkiem , że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie danej gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące podnoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Zgodnie natomiast z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu publicznego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 od dnia od stwierdzenia okoliczności uzasadniających ich zwrot. Natomiast zgodnie z art. 252 ust. 6 powołanej ustawy odsetki od dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu jednostki samorządy terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu określonego w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Uprawniony organ obowiązany jest na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o finansach publicznych żądać zwrotu dotacji w trybie decyzji administracyjnej.

W dalszej kolejności należy przypomnieć, że decyzja administracyjna musi spełniać wymogi określone w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej jako k.p.a.). W art. 107 § 1 k.p.a. przewidziano, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z tego przepisu wynika, że ustalenia organu dotyczące okoliczności faktycznych powinny mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które jest integralną częścią decyzji. Poprzez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właściwe uzasadnienie decyzji pozwala także na zweryfikowanie, czy organ zachował podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Konsekwencją przyjęcia w k.p.a. zasady prawdy obiektywnej jest art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz art. 78 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie do spraw.

W orzecznictwie i dorobku doktryny prawniczej wielokrotnie i jednolicie podkreśla się znaczenie faktycznej realizacji przez organy administracji publicznej zasady prawdy obiektywnej i roli uzasadnienia decyzji. W dziedzinie faktów uzasadnienie musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni. Uzasadnienie ma zatem przedstawiać trzy odrębne fazy, tzn. wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wydanie 13, Warszawa 2014 r., s. 465). Należy również przyjąć, że podstawowym elementem tworzącym tzw. standard sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązek ujawniania w czytelny sposób motywów podjętego rozstrzygnięcia, a z tym jest związane ustosunkowanie się m.in. do podnoszonych przez stronę okoliczności mających istotne znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie nie budziły wątpliwości, nie były kwestionowane przez samą skarżącą ustalenia dotyczące wysokości dotacji otrzymanej przez nią na prowadzenie niepublicznego przedszkola i ilości dzieci uczestniczących do tego przedszkola w 2013 roku, jak i określona w piśmie Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2013 roku wysokość dotacji w 2013 roku przyznanej na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola w wysokości 6140 zł rocznie, co miesięcznie stanowiło 511, 67 zł miesięcznie. W oparciu o te dane organ rozliczył wykorzystanie dotacji przez stronę za 2013 roku i ustalił, iż została pobrana w nadmiernej wysokości – tj. 12.550,15 zł.

Należy jednak zauważyć, iż w toku postępowania przed organem I instancji, jak i w odwołaniu, skarżąca obok podnoszonych innych zarzutów wskazywała na toczące się przed Sądem Okręgowym, a następnie przed Sądem Apelacyjnym między innymi z jej powództwa sprawy cywilnej przeciwko Miastu o zapłatę, a przedmiotem tego procesu było zaniżenie udzielonych dotacji na prowadzenie niepublicznego przedszkola za okres 2010-2013. Organ odwoławczy nie tylko nie przeprowadził z tych dokumentów dowodu (podobnie jak organ I instancji), ale także nie ustosunkował się odnośnie znaczenia tego dowodu, wynikających z niego ustaleń, do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zwrotu nadmiernie pobranej dotacji przez skarżącą za 2013 rok. Jak przedstawiono w niniejszym uzasadnieniu, a co wynika jednoznacznie z wyroków w/w sądów oraz sporządzonych do tych orzeczeń uzasadnień, skarżąca otrzymała między innymi za 2013 rok dotację w zaniżonej wysokości i to o kwotę ponad 478.000 zł. Fakt wydania wyroku przez Sąd Okręgowy był podnoszony m.in. w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Decyzja organu I instancji nosi datę [...] czerwca 2017 roku, a wyrok przez wskazany sąd został wydany w dniu [...] czerwca 2016 roku. Środek odwoławczy od powyższego orzeczenia – apelację złożyła tylko strona powodowa. Dokonując z oceny znaczenia rozstrzygnięcia, jakie zapadło przed sądami powszechnymi w sprawie dotacji należnej skarżącej za 2013 rok, organ odwoławczy pominął całkowicie w swoich rozważaniach art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy oraz organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz art. 78 k.p.a. Powyższe uchybienia w zakresie ustalenia istotnych okoliczności mających znaczenie do rozstrzygnięcia przez organy sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien mieć na uwadze powyższe uwagi i wynikające z nich wskazania co do dalszego postępowania. Dotyczy to konieczności ponownego rozważenia znaczenia na wynik niniejszej sprawy wyroków jakie zapadły przed Sądem Okręgowym i Sądem Apelacyjnym z powództwa A.S. przeciwko Miastu o zapłatę, których przedmiotem sporu była wysokość należnej dotacji na prowadzenie niepublicznego przedszkola miedzy innymi za 2013 rok. Dokonując tej oceny organ winień odnieść się również do regulacji wynikającej z powołanego wyżej art. 365 k.p.c.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej tytułem zwrotu poniesionych kwotę 5194 zł. Na kwotę tą składa się uiszczony wpis w wysokości 377 zł, uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem ustalonego na podstawie § 2 pkt 5, § 14 ust. 1 pkt 1b) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800).