Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3372/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 289/18 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. R. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 289/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. R. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego wznowionego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na terenie działek nr ewid. [...],[...] obręb [...] (etap I-IV) przy ul. [...] w P., oddalił skargę.

W uzasadnieniu sąd wojewódzki wskazał, że decyzją z [...] listopada 2009 r., nr [...] Starosta Powiatowy w P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] p. z o.o. sp. k. pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na terenie działek nr ewid. [...],[...] obręb [...] (etap I-IV) przy ul. [...] w P.

Pismem z [...] stycznia 2012 r. Wojewoda [...] przekazał do organu pierwszej instancji, według właściwości, pismo T. R. z [...] maja 2011 r., które po sprecyzowaniu zostało uznane za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji ostatecznej. Jako podstawę wniosku skarżąca wskazała fakt, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, zaś jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Postanowieniem z [...] marca 2012 r., nr [...], Starosta, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Starosty P. z [...] listopada 2009 r.

Postanowieniem z [...] lipca 2012 r., nr [...], Starosta nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji dotyczącej budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. przez złożenie analizy zacienienia projektowanej zabudowy wykonanej w stosunku do istniejących budynków znajdujących się na działce skarżącej, oznaczonej nr ew. [...] przy ul. [...] w W., celem sprawdzenia, czy odległość budynku z pomieszczeniami na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwia naturalne ich oświetlenie. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że skarżąca jest współwłaścicielką ww. nieruchomości, graniczącej z terenem inwestycji poprzez działki nr ew. [...] w jednostce ewidencyjnej [...], Dzielnica U. w W. oraz działkę nr ew. [...], obr. [...] w P. Powyższe zobowiązanie inwestor wykonał [...] września 2012 r.

Decyzją z [...] września 2012 r., nr [...], organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. Na skutek złożonego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na skutek skargi złożonej przez inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 349/13, oddalił skargę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 maja 2015 r., sygn. akt OSK 2641/13, oddalił skargę kasacyjną.

W międzyczasie postanowieniem z [...] września 2012 r., nr [...], Starosta, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 149 § 1 k.p.a., z urzędu wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu wykonano na oryginalnej kopii aktualnej mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która nie obejmuje jednak swoim zakresem zabudowanej działki nr ewid. [...], obr. [...] w jednostce ewidencyjnej Dzielnica U. w W., znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji. Ponadto projekt budowlany nie zawiera analizy zacienienia projektowanej zabudowy, wykonanej w stosunku do istniejących budynków znajdujących się na działce skarżącej. Nie jest zatem możliwe jednoznaczne określenie, czy projektowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącej.

W dniu [...] listopada 2012 r. Starosta, postanowieniem Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek jednoznacznego określenia, czy projekt budowlany został sporządzony zgodnie z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministerstwa Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) w odniesieniu do istniejących budynków znajdujących się na działce nr [...].

W dniu [...] grudnia 2012 r. inwestor złożył uzupełnienie i wyjaśnienie analizy zacienienia.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Starosta ponownie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej, wskazując na upływ pięcioletniego terminu od jej doręczenia. Na skutek złożonego przez skarżącą odwołania, organ odwoławczy decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nakazując analizę, czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Na skutek skargi złożonej przez inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 565/16, oddalił skargę.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...], Starosta orzekł o przeniesieniu pozwolenia na budowę, wydanego decyzją z [...] listopada 2009 r., na nowego inwestora – [...] sp. z o.o.

Następnie decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] Starosta, działając m.in. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 104 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej.

Na skutek odwołania skarżącej, Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, która jest przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 197/18.

Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], Starosta, działając m.in. na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 104 k.p.a. stwierdził wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, wskazując, że z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym analizy zacienienia i przesłaniania oraz wyjaśnień złożonych przez inwestora i projektanta, wynika, że projekt odpowiada wymaganiom § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia.

Analizy wskazują, że zarówno planowane budynki zaprojektowano zgodnie z odległościami określonymi w ww. przepisach rozporządzenia, jak i budynki usytuowane na działce nr ewid. [...], obr. [...] w jednostce ewidencyjnej Dzielnica U., należącej do wnioskodawczyni, również mają zapewnione nasłonecznienie pokoi mieszkalnych określone ww. przepisami prawa.

Organ pierwszej instancji dodał, że pierwszeństwo rozpatrzenia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, a także idące za tym tryby postępowania odwoławczego i sądowoadministracyjnego spowodowały, że akta sprawy przez kilka lat znajdowały się poza organem pierwszej instancji i wcześniejsze zakończenie postępowania wznowionego z urzędu nie było możliwe. Jednak niniejsze rozstrzygnięcie bez względu na upływ czasu byłoby takie samo. Złożone analizy zacienienia wskazują, że pozwolenie na budowę również zostałoby wydane, ponieważ budynki zostały prawidłowo zaprojektowane, natomiast dokumentacja nie zawierała jedynie wyczerpujących dokumentów potwierdzających ten fakt.

W ocenie organu pierwszej instancji, stanowiący przedmiot oceny w postępowaniu zwykłym projekt budowlany, nie zawierał wyczerpującej analizy zacienienia obiektów znajdujących się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji, niemniej jednak gdyby projekt zawierał taką wyczerpującą analizę zacienienia i przesłaniania, to pozwolenie na budowę również byłoby wydane w takim samym kształcie – decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby taka sama.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a., stwierdzając, że wzajemna relacja między regulacjami zawartymi w Prawie budowlanym i k.p.a. polega na tym, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zawężone, przez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Interes prawny oparty jest na przepisach prawa materialnego, z których wynikać musi norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego (decyzji). Cechą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie w określonej sprawie oraz musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu zgłaszającego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek skarżącej, inicjujący postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., został złożony w piśmie z [...] maja 2011 r. (sprecyzowanym pismem z [...] stycznia 2012 r.). W wyniku rozpoznania ww. wniosku Starosta decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej, stwierdzając, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, ponieważ należąca do niej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

W związku z odwołaniem skarżącej, powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...].

Jednak Starosta prowadził drugie postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji ostatecznej, które zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji stwierdzającej, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa. Skoro jednak w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustalono, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym oraz wznowieniowym, to tym samym nie posiada ona statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca, wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego przez błędne umorzenie postępowania odwoławczego, wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewodę braku interesu prawnego skarżącej we wniesieniu odwołania, bez należytego zbadania i zweryfikowania przesłanki interesu prawnego w postępowaniu rozpoznawczym, co byłoby możliwe jedynie w przypadku uzupełnienia postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji;

2. art. 151 § 2 w zw. z art. 146 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania, jak również wskutek wznowienia z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w wyniku błędnego odmówienia skarżącej przymiotu strony, pomimo niewątpliwego wykazania jej interesu prawnego;

3. art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. przez błędną odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, pomimo zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz zaniechanie przez organy administracji przeprowadzenia postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. co do przyczyn wznowienia;

4. art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie przez organ, że wnioskodawczyni w realiach przedmiotowej sprawy nie wykazała swojego interesu prawnego, który upoważniałby do otrzymania statusu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę osiedla budynków mieszkalnych z lokalami usługowymi;

5. art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie wnioskodawczyni o znajdującej się w aktach postępowania analizie zacienia, a także możliwości zapoznania się z tą analizą i zgłoszenia do niej ewentualnych zastrzeżeń, co uniemożliwiło wnioskodawczyni wypowiedzenie się co do zgromadzonych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji;

6. art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w W. - wnioskowanym w poprzednim odwołaniu z 2015 r., co pozwoliłoby na ustalenie, że nieruchomość stanowiąca własność wnioskodawczyni znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego i ukończonego przez [...] sp. z o.o. zespołu budynków mieszkalnych;

7. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zgodnie z wnioskami stron z uwzględnieniem całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia czy dostarczona przez inwestora analiza zacienienia odpowiada wymaganiom przewidzianym w § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że w dacie wydania decyzji Starosty, tj. [...] października 2017 r., nie była jeszcze ostateczna decyzja tego organu z [...] września 2017 r., wydana na skutek wniosku skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z [...] listopada 2009 r. Natomiast w dacie wydania zaskarżonej w tej sprawie decyzji z [...] stycznia 2018 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, Wojewoda dysponował już ostateczną decyzją z [...] grudnia 2017 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z [...] września 2017 r. Tym samym ostatecznie w administracyjnym toku instancji ustalono, że nieruchomość skarżącej nie leży w obszarze odziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Jak podkreślił Sąd, z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia – inwestycja nie powoduje żadnego ograniczenia w zabudowie jej nieruchomości. Natomiast sam fakt, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że przysługuje jej status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. R., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od wymogu rozpoznania w granicach sprawy i wszechstronnego zbadania legalności obu zaskarżonych decyzji Wojewody [...] oraz wnikliwego rozważenia podniesionych w skardze zarzutów, co w konsekwencji skutkowało błędnym oddaleniem skargi;

II. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi przez sąd pierwszej instancji wskutek wadliwego wykonania funkcji kontroli sądowo-administracyjnej legalności zaskarżonych decyzji Wojewody [...], w tym braku wnikliwego zbadania zarzutów naruszeń: art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. oraz błędów w zastosowaniu prawa materialnego, tj. § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

III. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez bezkrytyczne podzielenie ustaleń Wojewody [...], że dz. nr ewid. [...] przy ul. [...] w W., będąca własnością skarżącej, nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co stwierdzić można by było jedynie po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości oraz po umożliwieniu stronie skarżącej zapoznania się z dostarczoną przez inwestora analizą zacienienia i zgłoszenia do niej ewentualnych zastrzeżeń.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości obu zaskarżonych wyroków i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem uwzględnienia skargi oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów, podkreślając wadliwość zaskarżonej decyzji oraz przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się skuteczna, choć nie wszystkie zarzuty należy uznać za zasadne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).

Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Podobnie, niezasadny i niezrozumiały był zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ocena spełnienia warunków, wskazanych w ww. przepisach, następuje na etapie kontroli projektu budowlanego planowanej inwestycji i odnosi się do udzielenia pozwolenia na budowę. Niniejsze postępowanie, natomiast, dotyczyło kwestii posiadania przez skarżącą kasacyjnie przymiotu strony, podniesionej w postępowaniu nadzwyczajnym.

Za zasadny należało za to uznać zarzut wskazany w punkcie II skargi kasacyjnej (choć sformułowany bardzo zawile), zmierzający do zakwestionowania przedstawionego w zaskarżonym wyroku i zaskarżonej decyzji organu odwoławczego stanowiska, zgodnie z którym skarżąca kasacyjnie nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji z [...] listopada 2017 r., zapadłej we wznowionym postępowaniu.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, na podstawie którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zawężając krąg stron tego postępowania do ww. podmiotów (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, komentarz do art. 28 Prawa budowlanego). Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę to na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustala się interes prawny podmiotu, który, w razie poczynienia pozytywnych ustaleń w tym zakresie, zostaje uznany za stronę postępowania.

Z kolei wskazany w nim obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2097/20, LEX nr 3181260 czy z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3317/18, LEX nr 3243713).

W niniejszej sprawie, prowadzonej z urzędu, na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organy administracji architektoniczno-budowlanej ustaliły, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji nie zawierał wyczerpującej analizy zacienienia – brakowało opracowania obejmującego projektowaną inwestycję w stosunku do istniejących budynków znajdujących się na działce skarżącej kasacyjnie.

Złożona przez inwestora, w postępowaniu wznowieniowym, analiza zacienienia i przesłaniania okazała się wystarczająca i na jej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że budynki na działce skarżącej kasacyjnie mają zapewnione nasłonecznienie pokoi mieszkalnych, określone w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym uzupełniony projekt spełnia wymagania określone w ww. przepisach, a w sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji z 19 listopada 2009 r., a jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Skoro więc ww. analiza zacienienia okazała się przesłanką uzasadniającą wznowienie postępowania z urzędu, nie można, jak chce tego sąd i organ odwoławczy, uznać, że skarżąca kasacyjnie nie posiada przymiotu strony postępowania. Przeprowadzona w sprawie analiza dotyczyła działki skarżącej i wpływu inwestycji na posadowione na niej budynki, a jak wskazano wcześniej – dla przyjęcia, że dany podmiot ma interes prawny na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego istotne jest, że przepisy przewidują obowiązek zbadania wpływu inwestycji na jego nieruchomość, a nie to, czy wpływ ten jest negatywny.

W związku z powyższym, zadaniem organu odwoławczego będzie rozpoznanie odwołania skarżącej kasacyjnie i dokonanie merytorycznej kontroli decyzji z [...] października 2017 r., a nie jedynie jego formalna ocena, zakończona umorzeniem postępowania.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...].

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).