Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 676/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P., H. P., M. C., J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1945/13 w sprawie ze skargi J. P., H. P., M. C., J.M. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1945/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi J. P., H. P., M. C. i J. M. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 27 sierpnia 2008 r. Burmistrz Gminy Mosina wniósł do Starosty Poznańskiego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dla budowy drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] oraz drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] w gminie [...] w powiecie poznańskim. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Starosta Poznański ustalił lokalizację powyższej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania M. P. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargi na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli M. P. i K. T. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi (sygn. akt IV SA/Po 130/09). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej: specustawa drogowa, należy rozumieć w ten sposób, iż ustawę specjalną stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status dróg publicznych. Przyjęcie stanowiska przeciwnego, to jest ograniczenie zastosowania ustawy specjalnej jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi powodowałoby, że w praktyce ustawa specjalna mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów dróg już istniejących. Nie może być bowiem zaliczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi (art. 2a ustawy o drogach publicznych). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1766/09 oddalił skargę kasacyjną.

Następnie wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2011 r. M. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] z powodu rażącego naruszenia art. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] listopada 2008 r. Następnie po rozpatrzeniu odwołania M. P. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2011 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji jako wszczęte z naruszeniem przepisów o właściwości i orzekł o rozpatrzeniu wniosku jako organ właściwy w sprawie.

Po rozpatrzeniu wniosku M. P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnych Starosty Poznańskiego z dnia [...] listopada 2008 r. i Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższego postanowienia wniosły J. P., H. P., M. C. i J. M.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 138 § 11 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] listopada 2008 r. była kontrolowana zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (oddalenie skarg), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (oddalenie skargi kasacyjnej). Okoliczność ta jest w świetle art. 61a § 1 k.p.a., przeszkodą do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji.

Organ powołał się na argumentację zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Przeszkoda ta wystąpi wtedy, gdy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd okoliczności wskazanych w późniejszym żądaniu o stwierdzenie nieważności jako przesłanek nieważności decyzji. W kontekście powyższych uwag organ stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r. wyraźnie wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. nie narusza prawa, w tym art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej, co wobec oddalenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku – w świetle art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. – jest objęte powagą rzeczy osądzonej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z dnia 13 czerwca 2013 r. wniosły J. P., H. P., M. C. i J. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1945/13, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjęto zgodnie, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprzednie oddalenie skargi na tą decyzję i danie wyrazu przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia, że oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd okoliczności wskazanych w późniejszym żądaniu o stwierdzenie nieważności jako przesłanek nieważności decyzji.

Sąd podzielił stanowisko zajęte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 wskazujące, że możliwość wszczęcia wspomnianego postępowania istnieje jedynie wtedy, gdy zaistnieje uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy powodujący, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Mimo zmiany treści k.p.a. dotyczącej formy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest ona nadal aktualna w zakresie relewantnym do rozpoznania niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu istotna i decydująca w niniejszej sprawie jest okoliczność, że zgodność z prawem decyzji lokalizacyjnych z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej była już uprzednio badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który oddalił skargi, a w uzasadnieniu wyroku podniósł, że art. 1 ust. 1 specustawy drogowej należy rozumieć w ten sposób, iż stosuje się ją do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status dróg publicznych, a nie tylko takich, które status taki już uzyskały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu mógł dokonać powyższego ustalenia biorąc pod uwagę, że nie był związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jego wyrok jest prawomocny.

Nawet więc okoliczność, iż – w związku z brakiem w aktach administracyjnych stosownych dokumentów – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie miałby wiedzy co do statusu dróg objętych decyzjami lokalizacyjnymi (drogi publiczne czy drogi wewnętrzne), nie oznacza to możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnych, ponieważ to, na co powołano się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zostało objęte powagą rzeczy osądzonej. Powyższe oznacza, że – w związku z podniesionym we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutem rażącego naruszenia przez decyzje lokalizacyjne art. 1 ust. 1 specustawy drogowej – kontrolowane w postępowaniu sądowym decyzje lokalizacyjne nie są obciążone ciężkimi wadami będącymi podstawą stwierdzenia ich nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowi to w świetle art. 61a § 1 k.p.a. przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności, co oznacza, iż zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnych jest zgodne z prawem.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. P., H. P., M. C. i J. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 § 1 i art. 106 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r., mimo że postanowienie to nie odpowiada prawu,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 61a § 1 k.p.a., przez oparcie postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1945/13 na normie prawnej zawartej w art. 61a § 1 k.p.a. podczas, gdy ona nie miała zastosowania w danym przypadku,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku art. 157 § 3 k.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] listopada 2008 r., mimo że stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. odmowa w tym przedmiocie winna nastąpić w formie decyzji,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 124 § 2, art. 126 k.p.a.,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) przez oddalenie skargi na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 czerwca 2013 r. podczas, gdy to postanowienie nie odpowiadało zasadom obowiązującym w demokratycznym państwie prawnym,

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na rozwiązaniu niezgodnym z konstytucyjną zasadą podziału władzy i wejście w kompetencję władzy ustawodawczej,

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 2 i 3 oraz art. 30 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia m.in. zasady praworządności będącą częścią zasady zaufania do państwa i jej organów władzy publicznej i stosowania przez nie prawa wywiedzionej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji) oraz przez naruszenie niezbywalnej godności człowieka (art. 30 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) w wyniku sposobu stosowania prawa przez Sąd pierwszej instancji czyniąc Skarżące jednostkami "bezsilnymi" wobec władzy publicznej,

9. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu nadanym art. 6 ust. 2 z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323).

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

W dniu 19 listopada 2015 r. wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika wnoszących skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna uzupełniona pismem procesowym z dnia 16 listopada 2015 r. całkowicie pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, mimo znacznej jej objętości (24 strony). Jednak o skuteczności skargi kasacyjnej nie decyduje jej objętość lecz treść, która w tym przypadku stanowi w większości powtórzenie skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą ten Sąd oddalił.

Ponieważ większość zarzutów skargi kasacyjnej, a w szczególności ich uzasadnienie, nie dotyczą rozpoznawanej sprawy, należy w pierwszej kolejności w skrócie określić przedmiot postępowania, czego sprawa dotyczy.

Do Sądu pierwszej instancji zostało zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 17 grudnia 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję lokalizacyjną drogi z dnia 6 listopada 2008 r., wydaną na podstawie tzw. specustawy drogowej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania ponieważ w tej sprawie zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania organ wskazał to, że ww. decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. była już kontrolowana przez WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r., IV SA/Po 130/09 oddalił skargi i NSA wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r. oddalił skargę kasacyjną na powyższy wyrok WSA. Poza tym organ powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 (ONSAiWSA, nr 2, poz. 18), w której stwierdzono, iż "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a."

Powyższa uchwała była podjęta przed zmianą przepisów k.p.a. wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), jednak zmiana ta nie miała wpływu na aktualność tej uchwały.

Jak organ stwierdził w kontekście powyższej uchwały, w wyroku WSA z 9 czerwca 2009 r. oddalającym skargę Sąd stwierdził wyraźnie, że zaskarżona decyzja Wojewody Wielopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nie narusza art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, co jest podnoszone obecnie we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Ponieważ kwestia ta stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia w prawomocnym wyroku, zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmawiającego wszczęcia postępowania, objęta jest na mocy art. 171 p.p.s.a. powagą rzeczy osądzonej.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w całej rozciągłości zaakceptował zaskarżone rozstrzygnięcie organu wraz z jego uzasadnieniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone rozstrzygnięcie WSA wraz z jego uzasadnieniem jest zgodne z prawem. Kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia została przeprowadzona prawidłowo bez naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej.

W stanie faktycznym tej sprawy sąd, biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy, uzasadnione było zastosowanie w tej sprawie art. 61a § 1 k.p.a., skoro wcześniej prawomocnym wyrokiem oddalono skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., rozstrzygając o zgodności z prawem zastosowania art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, co na mocy art. 171 p.p.s.a. objęte jest powagą rzeczy osądzonej, a orzeczenie prawomocne sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (art. 170 p.p.s.a.).

W związku z powyższym zarzut zamieszczony w pkt 3 skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony, podobnie jak zarzut zamieszczany w pkt 4. Formułując ten ostatni zarzut (pkt 4) autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po zmianie przepisów ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18).

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej oraz wskazane tam przepisy, które rzekomo zostały naruszone i ich uzasadnienie nie mają nic wspólnego z rozpoznawaną sprawą. Trudno więc z nimi polemizować skoro nie dotyczą tej sprawy.

W niniejszej sprawie organ wydający postanowienie ani sąd wydający zaskarżony wyrok nie kwestionowali konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), trójpodziału władz (art. 10 Konstytucji), systemu źródeł prawa (art. 87 Konstytucji), ani też żadnych innych przepisów wymienionych w pkt 5-9 petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu. Przepisów Konstytucji nie stosuje się też bezpośrednio w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 8 ust. 2 Konstytucji. Nie stosując więc tych przepisów Konstytucji bezpośrednio w tej sprawie nie mógł ich Sąd naruszyć, nawet przez zaniechanie, stosując ściśle i konsekwentnie przepisy postępowania wynikające z ustawy (p.p.s.a.).

Autor skargi kasacyjnej, jak można wnosić z jej uzasadnienia, nie może pogodzić się z tym, że odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego organ i Sąd pierwszej instancji akceptując to stanowisko, powołali się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09.

Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego rzecz jasna, że nie są źródłami prawa w rozumieniu konstytucyjnym, podejmowanie takich uchwał nie narusza jednak konstytucyjnego podziału władz i ma swoje umocowanie w przepisach prawa (art. 15 § 1 pkt 2 i 3, art. 187, art. 264-269 p.p.s.a.), co powinno być wiadome profesjonalnemu pełnomocnikowi. Trudno więc uznać za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, w których branie pod uwagę w orzecznictwie takich uchwał uznaje się za naruszenie szeregu przepisów Konstytucji. Jak dotychczas nie kwestionowano konstytucyjności ww. przepisów dotyczących podejmowania uchwał przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie sądów powszechnych bierze się również przy orzekaniu pod uwagę orzeczenia Sądu Najwyższego.

Prawdą jest, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisu uniemożliwiającego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy sąd administracyjny oddalił wcześniej skargę na tę decyzję, nie oznacza to jednak, że zasada taka nie wynika z całego systemu prawa, z innych przepisów np. art. 184 Konstytucji, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 1, art. 3, art. 153, art. 170, art. 171 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej najwyraźniej zapomniał o tych przepisach kwestionując kontrolną rolę sądów administracyjnych i konstytucyjność uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że to sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, a nie odwrotnie do czego by doszło gdyby organ administracji publicznej orzekał w sprawie nieważności decyzji, w sprawie której wcześniej sąd administracyjny prawomocnie oddalił skargę. Są to tak oczywiste rzeczy wynikające z Konstytucji, iż trudno uwierzyć, że nie są one znane pełnomocnikowi sporządzającemu skargę kasacyjną, spełniającemu wymagania określone w art. 175 p.p.s.a.

Nie wiadomo też jak w tej sprawie, przy zastosowaniu art. 61a § 1 k.p.a., mógł Sąd naruszyć zaskarżonym wyrokiem art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, skoro wcześniejsze prawomocne orzeczenie sądu jest wiążące zgodnie z art. 170 p.p.s.a.

Ponieważ żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.