Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 14/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Teza: Wykładnia celowościowa treści art. 21 ust. 1 w powiązaniu z treścią art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 814) wskazuje na to, że diety należą się radnemu za uczestnictwo w pracach organów powiatu a nie z tytułu samego faktu bycia radnym. Jeżeli radny nie wypełnia obowiązku udziału w pracach organów powiatu (m.in. z powodu nieobecności) to diety mu nie przysługują.

TEZY

Wykładnia celowościowa treści art. 21 ust. 1 w powiązaniu z treścią art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 814) wskazuje na to, że diety należą się radnemu za uczestnictwo w pracach organów powiatu a nie z tytułu samego faktu bycia radnym. Jeżeli radny nie wypełnia obowiązku udziału w pracach organów powiatu (m.in. z powodu nieobecności) to diety mu nie przysługują.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. H. na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] września 2016 nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym Powiatu S. i zwrotu kosztów podróży służbowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej treści § 2 ustępu 1 i ustępu 2; 2. zasądza od Rady Powiatu S. na rzecz skarżącego J. H. kwotę 150,00 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu części poniesionych kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Rada Powiatu S. (zwana dalej Radą) podjęła, w dniu [...].09.2016, uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym Powiatu S. i zwrotu kosztów podróży służbowych.

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814), zwanej dalej: u.s.p. oraz § 5 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31.07.2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. nr 66 poz. 799, z 2002 r. nr 14, poz. 139 oraz z 2003 r. nr 33 poz. 278), zwanego dalej: rozporządzeniem.

W § 1 w/w uchwały ustalono kwoty miesięcznej zryczałtowanej diety w wysokościach zróżnicowanych w zależności od funkcji spełnianych przez radnych: przewodniczący Rady – 2.062,00 zł, wiceprzewodniczący Rady oraz przewodniczący komisji – 1.585,00 zł, zastępca przewodniczącego komisji – 1.270,00 zł, nieetatowy członek Zarządu Powiatu – 2.165,00 zł, radny będący członkiem komisji – 587,00 zł, pozostali radni – 392,00 zł. Ustalono, że w przypadku pełnienia przez radnego kilku funkcji, przysługuje mu jedna dieta w najwyższej wysokości dla pełnionej funkcji.

W § 2 ust. 1 uchwały zapisano: "Wysokość diety ulega zmniejszeniu o 20 % za każdą nieobecność na sesji Rady, posiedzeniu zarządu lub na posiedzeniu Komisji Rady Powiatu i podczas czynności kontrolnych wykonywanych przez komisję, do której radny został powołany, chyba, że nieobecność związana jest z wykonywaniem na polecenie Starosty, Zarządu Powiatu lub Przewodniczącego Rady innych czynności wynikających z mandatu radnego".

W § 2 ust. 2 uchwały stwierdzono: "W przypadku, gdy sesja Rady Powiatu, posiedzenie komisji bądź Zarządu Powiatu odbywają się tego samego dnia, za nieobecność na nich potrąca się dietę jak za jedną nieobecność".

W § 2 ust. 4: Dieta nie przysługuje radnemu za miesiąc, w którym nie odbywają się posiedzenia organów Powiatu lub komisji Rady Powiatu".

W § 6: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z mocą obowiązującą od 1 października 2016".

Pismem z dnia [...].09.2016 r. J. H. – radny Powiatu S., wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa.

Uchwałą nr [...] z dnia [...].11.2016 r. Rada Powiatu S. nie uwzględniła wezwania J. H. do usunięcia naruszenia prawa. Odpis tej uchwały wraz z uzasadnieniem J. H. otrzymał w dniu 22.11.2016 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, na uchwałę z dnia [...].09.2016 r. Rady Powiatu S., J. H. wywiódł w dniu 19.12.2016 za pośrednictwem organu (data przekazania do Sądu – 09.01.2017 r.)

J. H. (zwany dalej: skarżącym) wniósł o stwierdzenie nieważności części lub całej uchwały Rady Powiatu S. z dnia [...].09.2016 r., zbadanie, czy uchwała stanowi akt prawa miejscowego i czy podlega publikacji, wniósł też o zasądzenie kosztów.

Skarżący zarzucił Radzie naruszenie prawa przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały w: § 1 ust. 1 ppkt 1-6, § 2 ust. 1, § 2 ust. 2, § 6. Zarzucił brak zapisu regulującego pobieranie diety w sytuacji, gdy w miesiącu odbywają się posiedzenia komisji lub zarządu, a nie zwołuje się sesji Rady Powiatu. Stwierdził, że nie poddano pod głosowanie 9 wniosków formalnych, jakie zgłosił w trakcie posiedzenia Rady.

W uzasadnieniu skargi (a wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa) skarżący stwierdził, że zakwestionowane przez niego zapisy uchwały są sprzeczne z art. 21 ust. 2 i 4 u.s.p. Ustalenie diet w kwotach od 587,00 zł do 2.165,00 zł miesięcznie jest nieporównywalnie wysokie w stosunku do utraconych przez radnych zarobków i niejednokrotnie przewyższają utracone przez nich 1-2-dniowe dochody, jakie mogliby uzyskać w swoich zakładach pracy. Skarżący uznał tę część uchwały, jak też zapis § 2 ust. 1 i 2 za niesprawiedliwe społeczne.

Zdaniem skarżącego, dieta ma rekompensować radnemu utracone dochody, gdy wykonuje obowiązki radnego, a zatem gdy nie jest obecny na posiedzeniach, to nie powinien otrzymywać diety. Niezrozumiałym jest potrącanie diety za nieobecność i to w 20 % bez względu na to, czy radny w danym dniu nie przybył na obrady jednego organu czy też kilku organów powiatu. Wprowadzenie limitu potrąceń diety powoduje, że określony ryczałt miesięczny traci charakter rekompensaty a przyjmuje charakter stałego miesięcznego wynagrodzenia, niezależnie od udziału radnego w pracach organu powiatu, co jest sprzeczne z art. 21 ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 2 u.s.p.

Dla skarżącego jest niezrozumiały zapis § 1 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, mówiący o diecie dla "pozostałych radnych" w sytuacji, gdy radny musi być członkiem co najmniej jednej komisji.

Według skarżącego, skarżona uchwała nie podlegała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa P., ponieważ nie jest aktem prawa miejscowego (na tę okoliczność skarżący przytoczył niektóre wyroki sądów administracyjnych). W ocenie skarżącego, w zaskarżonej uchwale brakuje zapisu regulującego pobieranie diety, w sytuacji, gdy w miesiącu odbywają się posiedzenia komisji lub zarządu, a nie zwołuje się sesji Rady Powiatu.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu S. wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie.

Organ zakwestionował istnienie legitymacji skarżącego do wniesienia skargi, co ma swoje źródło w przepisie art. 87 § 1 u.s.p. Uchwała nie naruszyła interesu prawnego J. H. poprzez ustalenie w niej wyższych diet dla radnych – w tym dla skarżącego – który nie wykazał, by ten fakt oddziaływał na jego sytuację prawną, zaś słuszność ustalenia diet i sprawiedliwość społeczna pozostają poza strefą interesu prawnego skarżącego.

Ustosunkowując się do merytorycznych zarzutów skargi, organ uznał je za nieuzasadnione.

Zdaniem organu, zasady i wysokość ustalonych diet dla radnych Powiatu S. zostały przyjęte zgodnie z art. 21 ust. 4 i 5 u.s.p. Rada Powiatu nie przekroczyła swoich uprawnień, gdyż wysokość ustalonych diet mieści się w granicach obowiązujących przepisów: ustawy z dnia 23.12.1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 966) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. Nr 61, poz. 709).

Rada Powiatu nie zgodziła się z zarzutem, że zapis § 1 ust. 1 pkt. 6 uchwały jest sprzeczny z § 63 Statutu Powiatu S., ponieważ na przyszłość może zdarzyć się sytuacja, że jakiś radny nie będzie członkiem komisji.

Nadto, organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że skarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie powinna być publikowana w dzienniku urzędowym. Zostało przytoczone orzecznictwo sądowe na okoliczność, że taka uchwała ma charakter generalny i spełnia wymogi aktu prawa miejscowego. Jej ogłoszenie w dzienniku wojewódzkim i określenie początkowej daty obowiązywania jest zgodne z unormowaniem ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 296, 1579) – art. 4, art. 6 ust. 1. Opublikowanie spornej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego nastąpiło dnia 14.09.2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 3567), zaś moc obowiązującą uchwały ustalono od 01.10.2016 r.

Organ nie uznał za trafny zarzutu nie poddania pod głosowanie 9 wniosków formalnych złożonych przez J. H. na posiedzeniu Rady w dniu [...].09.2016 r., ponieważ Rada uznała za niecelowe głosowanie nad tymi wnioskami.

Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu była analizowana przez organ nadzoru – Wojewodę P., który nie znalazł uchybień prawnych.

W piśmie procesowym z dnia [...].02.2016 J. H. stwierdził, że ma prawo i obowiązek interweniować w sprawie wysokości pobieranej przez siebie diety i sposobu jej naliczania, ponieważ jego wyborcy zarzucają radnym "skok na kasę", co powoduje dyskomfort psychiczny. Skarżący zauważył, że w odpowiedzi na skargę, organ nie odniósł się do zapisów § 2 ust. 1 i 2 skarżonej uchwały, ponieważ nie posiadał argumentów przemawiających za słusznością wypłaty diet w wysokości 60 - 80 %, tym radnym, którzy nie uczestniczą w obradach organów powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 814), dalej u.s.p., zgodnie z którymi warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ powiatu uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Niespornie, zaskarżona uchwała w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet radnym powiatu stanowi uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Spełniona została także przesłanka w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem takowe wezwanie do właściwego organu (Rada Powiatu S.) skarżący złożył w dniu [...] września 2016 r. Wezwanie okazało się bezskuteczne, bowiem Rada Powiatu nie uwzględniła żądania. Uchwałą z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówiono uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Także termin do złożenia skargi w trybie przepisu art. 87 ust. 1 u.s.p. został zachowany. W kwestii terminu wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 02.04.2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 p.p.s.a. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Ze względu na fakt, że art. 87 ust. 1 u. s. p. ma identyczną treść jak przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (z tą tylko różnicą, że odnosi się do organu samorządu powiatowego), zasadnym jest odwołanie się w powyższym zakresie (w przedmiocie terminu do wniesienia skargi) do treści

tej uchwały. Skarżący wniósł skargę w dniu 19 grudnia 2016 r. zachowując termin przewidziany prawem, ponieważ uchwałę odebrał 22.11.2016 r.

W następstwie pozytywnego ustalenia formalnych wymogów wniesienia przedmiotowej skargi, sąd miał w dalszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego.

Zasadą jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego działalności lub bezczynności organów administracji publicznej jest oparte zasadniczo na kryterium interesu prawnego, którego brak uniemożliwia sądowi rozstrzygnięcie sporu o zgodność (legalność) działań lub bezczynności administracji i zastosowanie środków przewidzianych w p.p.s.a.

Inaczej, natomiast, została skonstruowana skarga na uchwałę lub zarządzenie organu powiatu uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p., na podstawie którego skargę można wnieść w sytuacji naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego kwestionowaną uchwałą organu powiatu. Przepis ten jako przepis szczególny, ma pierwszeństwo w stosowaniu zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Przepis powyższy wprowadza istotne ograniczenie legitymacji skargowej w stosunku do regulacji art. 50 p.p.s.a. W skardze wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 u. s. p. legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie i to naruszenie konkretnego interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa powinna ona wykazać. Również sąd rozpoznający taką skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest zatem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). W przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie podejmowane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Dopiero to naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Powtórzyć można za jednolitą i ugruntowaną linią orzeczniczą, że skarga wnoszona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru (vide wyroki z dnia 13.02.2014 r., II SA/Sz 1380/13, z dnia 13.09.2012 r., II SA/Go 54/12, z dnia 17.11.2011 r., II SA/Lu 410/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl. powołanej dalej w skrócie jako CBOSA). Także legitymacji skargowej w oparciu o powołany wyżej przepis nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym (vide wyroki z dnia 06.03.2014 r. w sprawach III SA/Lu 691/13 i III SA/Lu 690/13, CBOSA).

Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 87 ust. 1 u.s.p., to odwołać się należy do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazać należy na następujące wyznaczniki prawne tego pojęcia:

• legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego (vide wyrok z dnia 06.03.2014 r., III SA/Lu 690/13, postanowienie z dnia 18.08.2015 r., II SA/Bk 344/15, CBOSA);

• interes prawny skarżącego musi wynikać z naruszenia konkretnej normy prawa kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę;

• legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego

skarżącego, przy tym stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi na uchwałę

samorządową może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone już obecnie, a nie w przyszłości, co spowodowało następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Jak wyłożył NSA w wyroku z dnia 11.09.2012 r. w sprawie II OSK 1446/12: "Interes prawny może mieć podstawy zarówno w przepisach prawa materialnego, przepisach prawa procesowego, ale również w przepisach prawa ustrojowego. Dla osób wykonujących funkcje publiczne nie tylko znaczenie prawne ma interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny rzetelnego sprawowania urzędu publicznego. Nie ma zatem podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi". Uchwała rady powiatu skarżona w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. powinna mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego.

Mając powyższe na względzie skład orzekający ocenił, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, ponieważ bezpośrednio dotyczy uprawnienia skarżącego, jako radnego, do pobierania diet.

Do uwzględnienia skargi nie wystarcza posiadanie interesu prawnego skarżącego w jej zaskarżeniu ale uchwała ta musi, jednocześnie, naruszać prawo.

W ocenie Sądu, powyższe przesłanki decydujące o stwierdzeniu nieważności można było przypisać jedynie postanowieniom § 2 ustępu 1 i ustępu 2 skarżonej uchwały, co oznacza, że skarga okazała się częściowo uzasadniona.

Przepisy § 2 ust. 1 i 2 uchwały ustalają procentowe zasady potrącania wysokości diety w przypadku nieobecności radnego odpowiednio na posiedzeniach: rady, zarządu, komisji po 20 % za każdą nieobecność, chyba, że posiedzenia organów odbywają się tego samego dnia – wówczas potrąca się jedynie 20 % diety.

W ocenie Sadu, rację należy przyznać skarżącemu, iż tego rodzaju unormowanie godzi w jego uprawnienie jako radnego chcącego uczciwie i rzetelnie spełniać obowiązki radnego, gdy tymczasem w/w przepis uchwały (jakkolwiek finansowo korzystny dla radnych i skarżącego) jest niezgodny z prawem oraz z dobrem wspólnoty samorządowej powiatu, którą J. H. reprezentuje.

Zdaniem Sądu, naruszenia uprawnienia skarżącego częścią zaskarżonej uchwały, należy upatrywać w przepisie art. 21 ust. 1 i 2 u.s.p., który eksponuje podstawową zasadę w brzmieniu: "Radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej powiatu" ... "Radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu ...".

Zatem, udział radnego w pracach organów powiatu jest nie tylko powinnością ale obowiązkiem radnego. Nie ulega wątpliwości, że "radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży", ponieważ tak stanowi wprost art. 21 ust. 4 u.s.p.

Natomiast, należy odpowiedzieć na pytanie, z jakiego tytułu (za co) przysługują radnemu diety.

Wykładnia celowościowa ust. 4 art. 21 w powiązaniu z ust. 2 art. 21 u.s.p. wskazuje, zdaniem Sądu na to, że diety należą się radnemu za uczestnictwo w pracach organów powiatu a nie z tytułu samego faktu bycia radnym. Jeżeli radny nie wypełnia obowiązku udziału w pracach organów powiatu np. z powodu nieobecności, to diety mu nie przysługują. Taka interpretacja wynika, zdaniem Sądu, z istoty pojęcia "dieta". Jest to, bowiem, świadczenie pieniężne stanowiące rekompensatę utraconych zarobków bądź wyrównania wydatków lub strat spowodowanych pełnieniem funkcji radnego a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym.

Analogiczną definicję pojęcia "diety" radnego zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 07.11.2013 r. – sygn. akt II SA/Op 316/13, a także NSA w wyroku z dnia 26.06.2014 r. – sygn. akt II OSK 406/14, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Skoro przysługująca radnym dieta ma charakter kompensacyjny wobec utraconego wynagrodzenia, to wprowadzenie limitu potrąceń z diet w § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały stanowi zaprzeczenie pojęcia "należnej diety" a tym samym jest sprzeczne z przepisem art. 21 ust. 4 i ust. 2 u.s.p.

Ustalając dietę w formie miesięcznego ryczałtu (jak to uczyniono w § 1 zaskarżonej uchwały) Rada Powiatu powinna określić zasady potrącania diet w całości (a nie w części) za niestawiennictwo radnego, bądź nie branie udziału w posiedzeniach organów powiatu lub innych czynnościach wynikających ze sprawowania mandatu radnego.

Dotychczasowe uregulowanie prawne prowadzić może do paradoksalnych sytuacji, kiedy radny nie stawia się na żadne posiedzenia organów powiatu w ciągu miesiąca, dwóch czy więcej i otrzymuje co najmniej 60 % miesięcznej diety za "niewykonywanie" obowiązków radnego.

Należy podkreślić (wracając do przesłanki naruszenia uprawnienia skarżącego), że skarżący wykazał naruszenie własnego uprawnienia a jednocześnie naruszenie prawa w części zaskarżonej uchwały, tj. jej § 2 ust. 1 i 2. Art. 21 ust. 1 u.s.p. nakłada na radnego "obowiązek kierowania się dobrem wspólnoty samorządowej powiatu". Wypłata chociażby części diet radnemu nieobecnemu na posiedzeniach organów powiatu godzi, niewątpliwie, w dobro wspólnoty samorządowej, a tym samym ogranicza skarżącemu godne wypełnianie obowiązków radnego jako przedstawiciela wspólnoty a nadto jest sprzeczna z jego osobistym poczuciem sprawiedliwości (jak twierdzi: źle się czuje będąc posądzanym o "skok" na kasę").

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności świadczą o tym, że uchwała (jej część) skarżona w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego, chociaż finansowo jest dla niego korzystna. Raz jeszcze należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.09.2012 r. w sprawie o sygn. II OSK 1446/12, gdzie Sąd stwierdził m.in., że interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego ale również z przepisów prawa procesowego i ustrojowego. Natomiast dla osób wykonujących funkcje publiczne, nie tylko znaczenie prawne ma interes majątkowy ale również wynika z regulacji prawnej "interes prawny rzetelnego sprawowania urzędu publicznego" (cyt.).

W ocenie Sądu, nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, że sporna uchwała, nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Sąd rozstrzyga niezależnie, w ramach własnych kompetencji.

Sąd zauważa (na co zwrócił uwagę także skarżący), że Rada Powiatu S. nie zajęła stanowiska w odniesieniu do zarzutu niezgodności z prawem zapisów § 2 ust. 1 i 2 skarżonej uchwały. Brak odniesienia się do tej kwestii nastąpił zarówno w odpowiedzi na skargę organu jak i w uzasadnieniu do uchwały nr [...] z dnia [...].11.2016 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Reasumując, Sąd stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały, tj. w zakresie treści § 2 ust. 1 i 2 na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. .718 ze zm.) zwana dalej p.p.s.a.

Jednakże, w pozostałej części Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Jakkolwiek Sąd uznał, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu pozostałej uchwały, to to nie prowadzi automatycznie do uwzględnienia skargi, bowiem skarżący winien wykazać naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia a jednocześnie kwestionowane przepisy uchwały muszą naruszać prawo.

Te przesłanki nie zostały spełnione, jeśli chodzi o zarzuty niezgodności z prawem § 1 ust. 1 ppkt 1-6, § 1 ust. 1 pkt 6 i § 6 zaskarżonej uchwały.

Zupełnie chybionym są zarzuty braku zapisów regulujących diety w sytuacji, gdy w miesiącu nie zwołuje się Rady Powiatu a tylko komisje oraz nie poddanie pod głosowanie 9 wniosków skarżącego. Te zarzuty trafiają w próżnię, ponieważ nie znalazły się w treści uchwały, zaś stwierdzeniem nieważności sąd może objąć treść istniejącą, a nie nie-istniejącą.

Jeśli chodzi o ustalenie zryczałtowanej miesięcznej diety w § 1 uchwały, to Sąd nie podziela zarzutu niezgodności z prawem. Tu należało przychylić się do stanowiska organu twierdzącego, że do kompetencji rady należy ustalenie wysokości diet i sposobu ich wypłacania pod warunkiem, że zostanie zachowany limit wysokości diet przysługujących radnemu. Nie może on przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23.12.1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1996 r., poz. 966). Wysokość diety jest również ograniczona przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu, odpowiednio do liczny ludności danej jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 61, poz. 709).

Kierując się powyższymi przepisami (przy ustaleniu, że powiat sokólski mieści się w grupie mającej w powiecie od 60.000,00 do 120.000,00 mieszkańców), maksymalna miesięczna dieta radnego mogłaby być ustalona do kwoty 2.252,24 zł. W uchwale zaś najwyższą dietę ustalono na kwotę 2.062,00 zł. Oznacza to, że § 1 uchwały jest zgodny z art. 21 pkt 5 i 5 "a" u.s.p. Nie ma podstaw prawnych do zakwestionowania wysokości ustalonych diet pomimo twierdzenia skarżącego, że są zbyt wysokie. O ich wysokości zadecydował, bowiem w pierwszej kolejności, ustawodawca.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącego, co do nieprawidłowości zapisu § 1 pkt 1 ppkt 6, gdzie dla "pozostałych radnych" przewidziano dietę w wysokości 392,00 zł Nie jest to zapis zbędny, bo słusznie organ przewidział na przyszłość zdarzenia, kiedy radny nie będzie członkiem komisji. Aktualnie zapis ten nie musi być stosowany. Sąd nie dopatrzył się w kwestionowanym zapisie naruszenia prawa, mogącego skutkować nieważnością.

Podobna sytuacja dotyczy błędnego przekonania skarżącego, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie powinna być publikowana w dzienniku urzędowym.

Skład orzekający w niniejszej sprawie (pomimo istniejącej rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym) uważa, że uchwała, której przedmiotem jest ustalenie zasad przyznawania wysokości diet radnym, stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w dzienniku urzędowym.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Oczywistym jest, że nie każda uchwała organu samorządu terytorialnego będzie aktem prawa materialnego, bowiem zależeć to będzie od zawartej, tam treści.

Uchwała taka winna posiadać cechy aktu prawa miejscowego, do których zalicza się:

• terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

• normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia;

• generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach.

Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą

konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

W kontekście poczynionych rozważań nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że przedmiotowa uchwała nie należy do kategorii aktów normatywnych, lecz jest aktem skierowanym do zindywidualizowanej grupy osób, będących radnymi. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały jest ograniczony, gdyż uchwała dotyczy radnych, jednak ograniczenie to nie jest trwałe wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje radnych. Uchwała ma zatem charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Uchwała ta, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona, będzie wywierać skutki prawne także w stosunku do radnych przyszłych kadencji.

Analogicznie stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29.01.2015 r. o sygn. II OSK 3270/14, które skład orzekający podziela.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącego co do nieprawidłowości zapisu § 6 uchwały określającego, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z mocą obowiązującą od dnia 01.10.2016 r.

Skoro, jak wyżej wskazano, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 20.07.2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 296).

Sporna uchwała została opublikowana w dniu 14.09.2016 w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego (Dz. U. z 2016 r., poz. 3567) i zaczęła obowiązywać od 01.10.2016, tj. po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Taki zapis nie stanowi uchybienia przepisom w/w ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zwłaszcza, że dwie daty (po upływie 14 dni od ogłoszenia i od 01.10.2016 r.) pokrywają się. Nie zachodzi tu sytuacja wstecznego działania zaskarżonej uchwały.

Konstatując powyższe, Sąd uznał częściową zasadność skargi, co oznacza, że Rada Powiatu S. winna dokonać ponownej analizy zasad potrącania wysokości diet radnym i dokonać prawidłowych ustaleń § 2 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały.

W pozostałym zakresie, skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu.