Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2931/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 13b ust. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 251/15 w sprawie ze skargi A. Ch. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 25 czerwca 2012 r. nr XX/564/12 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 251/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. Ch. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 25 czerwca 2012 r. nr XX/564/12 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania.

Sąd wskazał, że po bezskutecznym wezwaniu o usunięcia naruszenia prawa A. Ch., wniosła skargę "na uchwalenie i wykonywanie" powyższej uchwały zarzucając jej:

I. Naruszenie art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazanych w uchwale jako podstawa prawna jej uchwalenia i wykonania, poprzez:

– odstępstwo od granic upoważnienia ustawowego, bowiem przepis wykonawczy nie może regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, czy też ją modyfikować;

– ustalenie i wykonywanie strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin w sytuacji, gdy nie został wskazany cel jej ustalenia oraz została podjęta bez wniosku organu wykonawczego, czyli prezydenta miasta Szczecin, stając się tym samym samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienia ustawowe;

– sformułowanie zapisów uchwały w sposób niejednoznaczny, niezrozumiały i nieczytelny dla adresata i osób odpowiedzialnych za funkcjonowanie strefy płatnego parkowania, wywołującym u nich "domniemanie", że opłatę należy wnieść i pobrać za parkowanie w każdym miejscu strefy. Uchwała winna być czytelna i jasna w swojej treści, jak również powinna w sformułowaniu treści być dostosowana do poziomu średniego jej adresata. Niedopuszczalne jest "domniemanie", według którego parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania jest równoznaczne z postojem w miejscach niewyznaczonych do tego celu w strefie.

II. Naruszenie art. 13f ust.2 ustawy o drogach publicznych, poprzez brak w uchwale określenia sposobu pobierania opłaty dodatkowej.

Odpowiadając na skargę Rada Miasta Szczecin wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty odnoszące się do naruszenia warunków formalnoprawnych podjęcia skarżonej uchwały, w tym m.in. co do naruszenia art. 13b ust. 3 u.d.p. przez to, że Prezydent Miasta Szczecin, przekazując Przewodniczącemu Rady Miejskiej opracowany projekt uchwały, nie zawarł w piśmie przewodnim stwierdzenia, iż wnosi o uchwalenie danego aktu, a także powołanie w podstawie prawnej uchwały przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., zamiast właściwego przepisu, upoważniającego radę gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały, tj. art. 13b ust. 6 ustawy, jak również zarzut naruszenia przez organ innych norm kompetencyjnych wynikających z ustawy o drogach publicznych, uznać należy za bezzasadne. Są to zarzuty merytorycznie nietrafne, a nadto w tej kwestii obowiązuje domniemanie, iż WSA w Gorzowie Wlkp. rozpatrując skargę na tę samą uchwałę, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.) kwestie te miał na uwadze (nawet jeżeli treść wyroku nie zawiera jego stanowiska w tym zakresie) i nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa przez organ stanowiący skarżoną uchwałę – wyrok z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie II SA/Go 290/14. Sąd całkowicie podzielił w tej kwestii stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Sąd podzielił również stanowisko organu w kwestii opłaty dodatkowej (zarzut skargi odnoszący się do § 7 uchwały). Zarzut ten można odnieść do indywidualnego interesu skarżącej, jednakże – w ocenie Sądu – rozwiązań mieszczących się w ramach ustawowych, ale względniejszych dla adresatów tych norm, nie można uznawać za przekroczenie uprawnienia ustawowego. Zaskarżona uchwała, stanowiąc akt prawa miejscowego, stanowi jednocześnie akt stosowania prawa jakim jest ustawa o drogach publicznych, przez uprawniony organ, jakim jest w tym przypadku Rada Miasta Szczecin. W procesie stosowania prawa obowiązuje zaś zasada argumentum a maiori ad minus. Oznacza to, iż organ stanowiący gminy mógł określić niższe od maksymalnych stawki opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 2 u.d.p., wskazując przy tym warunek zastosowania tej niższej stawki. Nie można tego zabiegu uznać za naruszenie obowiązującego prawa ani dopatrzyć się w tym naruszenia interesu prawnego skarżącej. Sąd wskazał, że jest to zasada ogólnie obowiązująca przy akcie stosowania prawa wobec czego nie wymaga dodatkowego upoważnienia do jej zastosowania.

W ocenie Sądu niezasadny jest też zarzut nie określenia w zaskarżonej uchwale sposobu pobierania opłaty dodatkowej. Wynikają one bowiem z ogólnie obowiązujących przepisów (art. 60 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). Skarżąca nie wskazała innych przepisów skarżonej uchwały naruszających jej indywidualny interes prawny, bądź uprawnienie. Wszystkie pozostałe zarzuty skargi mają bowiem charakter ogólny a nie indywidualny, wobec czego, mając na uwadze treść art. 101 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia skargi.

Sąd podzielił wprawdzie wyrażone w skardze stanowisko skarżącej, iż zgodnie z przepisami art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych pobieranie opłat za parkowanie winno dotyczyć tylko parkowania w wyznaczonych do tego miejscach strefy płatnego parkowania, a nie każdego parkowania w strefie, (co – jak wynika z treści skargi i dołączonych do niej przez skarżącą materiałów – jest również przedmiotem sporu między skarżącą, a jednostką wykonującą przedmiotową uchwałę), jednakże zauważyć należy, iż kwestia ta nie wynika z treści skarżonej uchwały. Okoliczność, że jednostka egzekwująca uchwałę uważa i stosuje ją inaczej, wskazuje na niewłaściwe wykonanie uchwały, a nie na wadę prawną samej uchwały. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem oceny Sądu, rozpatrującego w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. skargę na akt prawa miejscowego, jest treść normatywna tego aktu, a nie jego stosowanie. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Stosowanie aktu prawa miejscowego przez uprawniony podmiot nie mieści się w granicach sprawy obejmującej legalność tego aktu.

Kontrola stosowania tych aktów przez sąd administracyjny może być realizowana w innym trybie niż skarga oparta na art. 101 ust.1 u.s.g. Nie ma też podstaw, by uznać za zasadny zarzut skarżącej, iż uchwała w tym zakresie jest niejednoznaczna.

Treść normatywna uchwały w tym zakresie wynika bowiem nie tylko z § 3 skarżonej uchwały ale również z art. 13b ustawy o drogach publicznych. Przepisy ustawy wraz z samą uchwałą określają jej treść normatywną, zaś sama skarżąca w skardze wielokrotnie podkreśliła, że uchwała nie może powtarzać przepisów ustawy. Wadliwe wykonywanie uchwały nie daje jednak podstawy do zakwestionowania jej legalności. Normatywna treść uchwały musi pozostawać w ścisłym związku z treścią przepisów ustawy, na podstawie których skarżona uchwała została podjęta, przy czym to, czy w treści uchwały przepis kompetencyjny został właściwie powołany, nie jest warunkiem legalności skarżonego aktu.

Istotne, że taki przepis kompetencyjny istnieje.

Także jednak w tym wypadku należy mieć na uwadze, iż powyższa kwestia, podobnie jak i inne podnoszone w skardze kwestie proceduralne, a więc odnoszące się do kwestii ogólnych, a nie indywidualnych, została już przez sąd administracyjny oceniona pod kątem legalności w sprawie II SA/Go 290/14 i nie została zakwestionowana.

Naruszenia innych swych indywidualnych praw lub uprawnień zaskarżoną uchwałą skarżąca nie wykazała, jak również nie stwierdził ich Sąd, badając legalność tej uchwały z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z wyroku w sprawie II SA/Go 290/14.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Ch.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

– art. 13 b ust. 3 w związku z art. 13b ust.2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pismo Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 8 czerwca 2012 r. o treści " W załączeniu przekazuję na sesję Rady Miasta Szczecin w dniu 25 czerwca br. projekt uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobrania", wypełnia znamiona wniosku, o którym mowa w art. 13b ust. 3;

– art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis " sposób pobierania opłaty dodatkowej" nie wymaga określenia w uchwale, bowiem wynika on z ogólnie obowiązujących przepisów (art. 60 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 60 pkt. 7 ustawy o finansach publicznych), podczas gdy prawidłowa interpretacja tego zapisu, zgodna z linią orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że konkretyzacja sposobu pobierania opłaty dodatkowej winna nastąpić w skarżonej uchwale;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przyczyn, dla których Sąd uznał za chybione zarzuty skarżącej dotyczące warunków formalnych podjęcia uchwały Rady Miasta Szczecin, w tym naruszenia art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, przy jednoczesnym ograniczeniu uzasadnienia wyroku w przedmiotowym zakresie do odwołania się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Go 290/14, w sytuacji, gdy przedmiotem rozpoznania przed WSA w Gorzowie Wielkopolskim nie był aspekt proceduralny ww. uchwały (sposób procedowania w przedmiocie jej podjęcia);

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienie przyczyn, dla których Sąd uznał za chybione zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia art. 13b ust. 1, 2, 3, 4 i art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych;

– art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13b ust. 1 o drogach publicznych, poprzez wadliwe przyjęcie, że kwestia parkowania w określonych miejscach strefy płatnego parkowania nie wynika z treści zaskarżonej uchwały Rady Miasta Szczecin;

– art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że w stosunku do niektórych zarzutów podnoszonych w skardze – przy czym Sąd ich nie wskazał, stwierdzając, że mają one charakter ogólny a nie indywidualny – Skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu przepisów uchwały Rady Miasta Szczecin nr XX/564/2012r., gdy natomiast zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3, poz. 125) "naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym – to takie naruszenie subiektywnie pojmowane przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nie przestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców".

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Szczecina wniosła o jej oddaleniu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem ustalenie ich zasadności bądź bezzasadności determinować będzie prawidłowość zastosowania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

Stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się zarzucanych naruszeń.

Przede wszystkim nie naruszył przepisu art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uzasadnienie zawiera wszystkie ustawowe elementy. Wprawdzie niektóre rozważania są dość lakoniczne, jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, ale motywy rozstrzygnięcia zostały sporządzone w taki sposób, iż umożliwiają kontrolę instancyjną.

Stwierdzić należy, iż ustawodawca wprowadził zasadę jednokrotnej możliwości przeprowadzenia kontroli legalności danej uchwały organu gminy podjętej z zakresu administracji publicznej, o czym stanowi art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Niedpouszczalne jest bowiem ponowne wniesienie skargi na tę samą uchwałę, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i po dokonaniu oceny legalności uchwały, oddalił skargę. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że oddalając wcześniejszą skargę, sąd zbadał uchwałę pod kątem zgodności z prawem i w związku z tym nie ma potrzeby i możliwości dokonywania ponownej jej kontroli. Jednak zróżnicowany charakter prawny niektórych aktów normatywnych powoduje, że nie zawsze w takim wypadku zachodzi powaga rzeczy osądzonej, bowiem nawet jak sąd orzekał i oddalił skargę to z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych poszczególnych podmiotów. Oznacza to, że jeżeli sąd oddalił już skargę, to orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejna skarga może zostać rozpoznana w takich granicach w jakich nie była wcześniej rozpoznawana, tj. w granicach naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W związku z tym ponieważ zaskarżona uchwała była już przedmiotem oceny legalności, to obecnie Sąd I instancji mógł ją oceniać w części dotyczącej zindywidualizowanego interesu prawnego skarżącej. Dlatego też nie rozważał szerzej kwestii formalnych podjęcia uchwały oraz rozważań ogólnych co do szczególnych sformułowań w niej zawartych, jasności czy precyzyjności tych określeń. Kwestie te wiążą się z podstawowym zagadnieniem, tj. prawidłowością tworzenia danego aktu prawnego przy użyciu stosownej techniki prawodawczej. Oceny legalności podjęcia przedmiotowej uchwały, zgodności z upoważnieniem ustawowym dokonał stosownie do swoich kompetencji sąd, rozpatrując już wcześniej skargę na ten akt normatywny. Na marginesie można tylko stwierdzić, że prezydent przedstawiając radzie miasta projekt uchwały wraz z opinią właściwego organu zarządzającego drogami, dokonał czynności, o której mowa w ust. 3 art. 13b cyt. ustawy o drogach publicznych, nawet jeżeli nie użył sformułowania "wniosek".

Rozpoznając więc skargę Sąd I instancji, aby nie naruszyć zasady zawartej w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, prawidłowo dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały tylko w takim zakresie w jakim dotyczy to interesu prawnego jedynie skarżącej.

Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ww. ustawy do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały musi zostać już naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a naruszenie to musi mieć charakter obiektywny. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skarżąca uprawniona była do wniesienia skargi tylko w swoim imieniu, bowiem zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na reprezentowanie grupy mieszkańców skarżąca musiałaby posiadać ich pisemną zgodę.

Należy również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż obowiązek ponoszenia opłat w strefie płatnego parkowania dotyczy jedynie parkowania w wyznaczonych miejscach, co wynika wprost i jednoznacznie z zapisu ustawowego. trudno sobie wyobrazić aby była pobierana opłata np. za parkowanie, wprawdzie w strefie płatnego parkowania, ale w miejscu objętym zakazem parkowania.

Odnośnie naruszenia art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, to należy zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że przedmiotowa uchwała powinna określać nie tylko wysokość opłaty dodatkowej pobieranej za nieuiszczenie opłaty za postój samochodu w strefie płatnego parkowania, ale również sposób jej pobierania. Rada Miasta Szczecin nie określając tego sposobu naruszyła ustawowe upoważnienie. Jednak jak słusznie wskazał Sąd I instancji sposób pobierania tych opłat wynika z obowiązujących przepisów ustawowych i dlatego można uznać, że naruszenie to nie miało charakteru istotnego. Tym niemniej Rada Miasta winna wykonać delegację ustawową i określić sposób pobierania opłaty dodatkowej.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.