Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1493/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Z. K. na decyzję nr [...] Wojewody z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej ustalenia, że nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z. K. kwotę [...]zł (słownie: sześćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

U Z A S A D N I E N I E

Starosta [...] decyzją z 21 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 1 ust 1 i 2 i art. 8a ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r, poz. 703) orzekł o:

- odmowie ustalenia, że nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] położone w obrębie M., gm. P.-Z., działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] położone w obrębie S. S., gm. R. oraz działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], położone w obrębie O. R., gm. R., o łącznej powierzchni 49,7840 ha stanowią Wspólnotę Gruntową wsi M.,

- o odmowie ustalenia wykazu osób uprawnionych, wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosków złożonych do Starosty [...] przez osoby fizyczne w ustawowym terminie do 31 grudnia 2016 r. o ustalenie: nieruchomości tworzących wspólnotę gruntową położoną w Młodowie, wykazu osób uprawnionych, wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów.

Organ ustalił, że w operacie nowej ewidencji gruntów dla obrębu [...], gm. P.-Z. figurują działki ewidencyjne nr [...], 7, [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] we władaniu na zasadach samoistnego posiadania Wspólnoty Gruntowej wsi M., w rejestrze ewidencji gruntów założonym w 1984 r. dla obrębu [...], gm [...] figurują w/wym. działki ewidencyjne (przed podziałami), dla których jako właściciel wpisane było "mienie gminne" a następnie "Wspólnota gruntowa wsi M.". W operacie nowej ewidencji gruntów dla obrębu [...], gm. R. figurują działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], dla których jako właściciela wpisano "Grunty wsi M.", w rejestrze ewidencji gruntów założonym w 1983 r. dla obrębu [...], gm [...] figuruje działka ewidencyjna nr [...] o pow. 3,36 ha, dla której jako właściciela wpisano "Grunty wsi M.". W operacie nowej ewidencji gruntów dla obrębu [...] gm. R. figurują działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] we władaniu na zasadach samoistnego posiadania Wspólnoty Gruntowej wsi M., w rejestrze ewidencji gruntów założonym w 1984 r. dla obrębu [...], gm [...] figurują w/wym. działki ewidencyjne (przed podziałami), dla których jako właściciel wpisana była "Gmina M." a następnie "Wspólnota wsi M.".

Dalej organ ustalił, że przedmiotowe działki ewidencyjne powstały z parcel gruntowych objętych decyzjami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z 10 marca 1964 r. znak: [...] oraz z dnia 30 grudnia 1964 r. znak: [...], którymi uznano nieruchomość gruntową położoną na terenie gminy katastralnej [...], gromady [...], powiat N. S., woj. [...], objętą Lwh 59 księgi gruntowej dla gminy katastralnej [...] stanowiącą mienie gromadzkie wsi M. gm. P. za podlegającą zagospodarowaniu w trybie art. 1 ust. 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r., Nr 28, poz. 169 ze zm) oraz zatwierdzono wykaz osób wspólnie użytkujących mienie gromadzkie wsi M..

Pozyskana kopia wykazu hipotecznego Lwh 59 gm. kat. [...] potwierdza wpis na karcie A parcel objętych decyzjami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z 10 marca 1964 r. znak: [...] oraz z 30 grudnia 1964 r. znak: [...], zaś na karcie B widnieje wpis "Na wniosek z dnia 9 października 1987 r. Lzkw. [...] i na podstawie dwóch decyzji z 10 marca 1964 r. i z dnia 30 grudnia 1964 r. wykaz ten zamknięto zgodnie z art. 11 ust. Z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28 poz. 169 - wpisano 9 października 1987 r.)". Przed zamknięciem wykazu hipotecznego Lwh 59 gm. kat. [...] na kartach B nie ujawniono wpisów o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości co dałoby podstawę do traktowania przedmiotowych nieruchomości jako wspólnoty gruntowej na podstawie art. 1 ust. 1, pkt. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Organ pozyskał również archiwalne dokumenty zawierające m.in. "statut spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej we wsi M.", kopie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z 10 marca 1964 r. znak: [...] oraz z 30 grudnia 1964 r. znak: [...], protokoły z zebrań spółki rolnej w [...] listy obecności z zebrań wiejskich. Z akt tych wynika, że dotyczą one gospodarowania mieniem gromadzkim wsi M..

Działając na podstawie art. 64 § 2 kpa, organ wezwał wnioskodawców do uzupełnienia podania o przedłożenie mapy ewidencyjnej z wykazem zmian gruntowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Wnioskodawcy nie wykonali wezwania, a jedynie przedstawili wyjaśnienia. Tym samym wobec braku materiałów źródłowych, w ocenie organu, wniosek należy uznać za niekompletny.

Organ stwierdził jednocześnie, że w sprawie zapadły już ostateczne decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z 10 marca 1964 r. znak: [...] oraz z 30 grudnia 1964 r. znak: [...] Decyzje te są ostateczne i pozostają nadal w obrocie prawnym. Kopie ksiąg gruntowych Lwh 59 gm. kat. [...] i decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z 10 marca 1964 r. znak: [...] oraz z 30 grudnia 1964 r. znak: [...] potwierdzają, że na dzień 5 lipca 1963 r. przedmiotowe nieruchomości wskazane w w/wym. decyzjach PPRN stanowiły mienie gromadzkie wsi M., przeznaczone do wspólnego użytkowania przez mieszkańców wsi. Nie są to natomiast wspólnoty gruntowe. Ponadto organ zacytował treść art. 80 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] złożyli J. S., M. T., M. K., Z. J., Z. K., B. T., M. W., M. K., R. K., A. J., [...], M. J., A. D., K. Ż., K. J., K. P., A. K., J. G., M. T., J. J., A. K., F. D., J. P., A. Z., T. P., K. P., wskazując, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z 10 marca 1964 r. o nr [...], wbrew twierdzeniom Starosty [...], nie ustalała stanu prawnego nieruchomości, nie ustalała czy nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową. Nie czyniła tego pomimo, że w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nieruchomość będąca przedmiotem wniosku, spełniała przestanki do uznania jej za wspólnotę gruntową.

Ponadto, odwołanie od ww. decyzji złożył Z. K. zarzucając jej naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 kpa (poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a także zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony skarżącej), art. 107 § 3 kpa (poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji), art.7, art. 8 oraz art. 12 § 1 kpa (poprzez przerzucenie na wnioskodawców obowiązku spoczywającego na organie tj. dążenia do prawdy obiektywnej), art. 8a ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową), art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 7 ww. regulacji (poprzez przyjęcie wbrew literalnej wykładni, że wydanie decyzji o zagospodarowaniu nieruchomości jest równoznaczne z uznaniem stanu prawnego nieruchomości jako "mienia gromadzkiego"), oraz art. 8a w związku z art. 1 i 2 oraz art. 8d w związku z art. 9 ww. regulacji poprzez niewłaściwe zastosowanie.

W szczególności odwołujący zwrócił uwagę, iż nieruchomość nie ma ustalonego stanu prawnego. Wydana została jedynie decyzja dot. zagospodarowania (na mocy decyzji pierwotnej). Jest to decyzja systemowo odrębna od decyzji ustalającej status prawny nieruchomości. Do dnia dzisiejszego nie została zaś wydana decyzja o ustaleniu nieruchomości jako wspólnoty gruntowej, pomimo dowodów przemawiających za takim uznaniem. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 7 wspólnotą gruntową jest dobro gromadzkie użytkowane przez mieszkańców (w tym między innymi województwa [...]). W chwili wydawania decyzji pierwotnej tj. 1964 r. pojęcie "dobra gromadzkiego" zostało usunięte z obrotu prawnego, bowiem zostało ono inkorporowane do szerszego pojęcia "mienia gromadzkiego" użytego w decyzji. Nieruchomość była faktycznie użytkowana przez mieszkańców jako dobro gromadzkie, czyli jako wspólnota gruntowa w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy -- zarówno w okresie poprzedzającym, jak i następczym po dniu wydania decyzji pierwotnej.

Wojewoda decyzją nr [...] z 4 października 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 8m ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 16 i art. 17 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) po rozpatrzeniu odwołań w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w obrębie O. R., gmina R., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w obrębie O. R., gmina R. i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołania od decyzji Starosty [...] w zakresie w jakim orzekała ona co do nieruchomości położonych w obrębie M., gmina P.-Z. oraz w obrębie S. S. gmina R., z uwagi na odmienny stan faktyczny i prawny nieruchomości i związaną z tym konieczność wydania innego rozstrzygnięcia podlegającego z kolei odmiennemu trybowi zaskarżenia do sądu administracyjnego, rozpatrzył w odrębnej decyzji Nr [...] z 4 października 2017 r., znak: [...].

Wojewoda przedstawił uregulowania prawne mające zastosowanie w sprawie, w szczególności odwołując się do brzmienia: art. 8a ust. 1 -4 7, art. 8c ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Nadmienił przy tym, że Starosta [...] zawarł błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia decyzji, jednak odwołania wniesiono w przewidzianym prawem terminie.

Organ II instancji podzielił zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa, wskazując, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest pod wieloma względami mało precyzyjne i niespójne, nie wynika z niego jednoznacznie, jakim ostatecznie argumentem kierował się organ I instancji wydając decyzję. Za uzasadniony uznał również zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 kpa, oraz przynajmniej częściowo art.7, art. 8 oraz art. 12 § 1 kpa. Wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem Wojewody znajdujące się w aktach sprawy, wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa decyzje z 10 marca 1964 r., znak [...] oraz z 30 grudnia 1964 r. znak [...] stanowią istotny materiał dowodowy, jednak problematyczne jest stwierdzenie organu I instancji, iż mają one bezpośredni związek z przedmiotem postępowania tj. działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...], położonymi w obrębie O. R., gm. R., a tym samym, że wobec wydania już w przeszłości ww. rozstrzygnięć, obecnie złożone wnioski nie mogą rozpatrzone pozytywnie (poza tym przy takim założeniu należałoby raczej wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego).

Wojewoda zauważył, że ww. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa dotyczyły wielu parcel położonych jednak na terenie gminy katastralnej Młodów, gromady Piwniczna, powiat N. S., woj. [...], objętych Lwh 59 księgi gruntowej dla gminy katastralnej Młodów. Art. 11 omawianej regulacji, obowiązujący w momencie wydawania ww. decyzji stanowił, iż dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych. Dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu. Wobec powyższego istotnym jest fakt, że Lwh 59 gm. kat. [...], którym objęte były dotąd parcele wskazane w decyzjach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa został zamknięty na wniosek z 9 października 1987 r. i na podstawie ww. orzeczeń, oraz jak wskazano we wpisie na karcie B: zgodnie z art. 11 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Tymczasem stanowiące przedmiot postępowania działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], położone w obrębie O. R., gm. R., zgodnie z informacją zawartą w znajdujących się w aktach sprawy informacjach z rejestru gruntów, objęte są Lwh 28 (w rubryce "własność" wskazane jest: "grunty wsi M."), co w istotnym stopniu podważa tezę, iż działki te odpowiadają którymkolwiek z parcel wymienionych w decyzjach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, a tym samym, że orzeczenia te mają wpływ na niniejszą sprawę (zwłaszcza, że w rejestrach gruntów obejmujących działki położone w obrębie M., gmina P.-Z., oraz w obrębie S. S. gmina R. rubryka "Nr KW lub inne dokumenty" jest pusta). Chociaż w aktach sprawy znajdują się: obecna mapa ewidencyjna obrębu [...], a także mapa katastralna, na której organ I instancji wrysował granice ww. działek, to sposób w jaki powyższe zostało wykonane nie może zostać uznany za przekonujący, nawet gdyby tak było, to wówczas należałoby przyjąć, iż ww. działki odpowiadają dawnej parceli o nr [...], a ta również nie jest wymieniona w omawianych decyzjach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. (w tym kontekście istotnym może być fakt, że ww. mapa katastralna pochodzi z roku 1956).

Powyższe oznacza – w ocenie organu II instancji - iż Starosta [...] nie poczynił fundamentalnych ustaleń co do stanu prawnego nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszej decyzji, w efekcie czego i tak już nie do końca jasna argumentacja prezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie koresponduje z treścią samego rozstrzygnięcia. W efekcie, zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...] w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w obrębie O. R., gmina R. i w tej części przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie Starosta [...] winien podjąć przede wszystkim wszelkie niezbędne kroki w celu jednoznacznego ustalenia, jakie działki (parcele) odpowiadały uprzednio obecnym działkom nr [...], [...], [...], położonym w obrębie O. R., gm. R. i czy rzeczywiście dotyczyły ich decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z 10 marca 1964 r. znak [...] oraz z 30 grudnia 1964 r. znak [...] Zalecił pozyskanie stosownego dokumentu geodezyjnego, sporządzonego przez geodetę uprawnionego, a także zgromadzenie pełnej dokumentacji geodezyjnej dokumentującej przekształcenia jakim podlegała nieruchomość, z której powstały objęte wnioskiem działki, a także odpis z Lwh 28, o którym mowa w informacji z rejestru gruntów.

Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od decyzji Wojewody, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postepowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, 77 kpa, art. 80 kpa oraz art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa oraz 11 kpa poprzez:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] jedynie w części i przekazanie do ponownego rozpoznania w tej części, a w pozostałym zakresie umorzenie postępowania, co jest niedopuszczalne na gruncie art. 138 § 2 kpa,

2. zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w postaci wykazu zmian gruntowych lub też wykazu synchronizacyjnego parcel wskazanych w decyzjach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z 10 marca 1964 r. znak [...] oraz z 30 grudnia 1964 r. znak [...] z obecnymi oznaczeniami ewidencyjnymi;

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy i zaniechania rozpoznania istoty sprawy.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 8a ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy polegające na:

1. wadliwym przyjęciu, że decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z 10 marca 1964 r. oraz z 30 grudnia 1964 r. o "zagospodarowaniu mienia gromadzkiego" stanowią deklaratoryjną decyzję o "ustaleniu wspólny gruntowej", podczas gdy decyzja o zagospodarowaniu mienia (dobra) gromadzkiego będącego we wspólnym użytkowaniu na terenie województwa krakowskiego jest jedynie przesłanką do wydania decyzji o ustaleniu, że zagospodarowane nieruchomości są wspólnotą gruntową;

2. niewłaściwej wykładni art. 8a ustawy poprzez uznanie, iż wydanie decyzji administracyjnych dotyczących wspólnoty gruntowej przed wejściem w życie art. 8a ustawy uniemożliwia wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 8a ust. 1 ustawy;

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do zaniechania rozpoznania istoty sprawy.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął opisane wyżej zarzuty.

Postanowieniem z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Na wstępie należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym. Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 a p.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów rozdziału 3 a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi.

Podkreślić należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw na podstawie przepisu art. 151a § 2 p.p.s.a..

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też zastosował ją bezpodstawnie, a przede wszystkim czy uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Przy czym dokonując oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy sprzeciwu Sąd jest zobowiązany uwzględnić także inne naruszenia prawa wynikające z błędnego zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poza – co jest oczywiste – odnoszeniem się do meritum sprawy.

Nadto należy wskazać, że przepis art. 138 k.p.a., który znajduje zastosowanie w postępowaniu przed organem odwoławczym określa w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a. organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowania I instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK [...]). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w odniesieniu do całej decyzji organu I instancji, co wynika wprost z ww. przepisu. Podkreślić, że jak wynika również z treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do rozstrzygania sprawy w postępowaniu odwoławczym także co do istoty według własnej oceny lecz może podjąć tylko te rozstrzygnięcia, do których uprawnia go dyspozycja z z ww. przepisu, dodatkowo przy uwzględnieniu treści art. 139 k.p.a. A zatem, w sytuacji gdy organ wydaje decyzję kasatoryjną biorąc za podstawę ary 138 § 2 k.p.a. tj. uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje ją do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, to musi to zrobić w odniesieniu do całej decyzji. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek wniesionych odwołań nie jest umocowany do wydania dwóch decyzji odwoławczych: jednej uchylającej w części decyzję organu instancji i przekazującej w tym zakresie sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji i drugiej decyzji, w której uchyla w części decyzję organu I instancji i orzeka merytorycznie lub umarza w tym zakresie postępowanie przez organem I instancji.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji zakończył sprawę w sposób przewidziany w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. , a jeśli tak, to czy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie zatem ustalenie, czy zachodziły wszystkie przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób, a nadto czy biorąc za podstawę procesową rozstrzygnięcia odwoławczego art. 138 § 2 k.p.a organ zastosował ją do całej decyzji pierwszoinstacyjnej.

Przenosząc powyższe na okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie decyzja Nr [...] Wojewody znak: [...], została wydana z w dniu 4 października 2017 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i zawierała pouczenie o prawie wniesienia sprzeciwu.

Zarządzeniem przewodniczącego Wydziału II WSA Sądu w K. z 23 listopada 2017 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, a postanowieniem z 6 grudnia 2017 r. sad skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Decyzja nr [...] Wojewody z 4 października 2017 r., od której skarżący wniósł sprzeciw została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołań od decyzji Starosty [...] z 21 kwietnia 2017 r., którą orzeczono o: - odmowie ustalenia, że nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w obrębie M., gm. P.-Z., działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] położone w obrębie S. S., gm. R. oraz działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], położone w obrębie O. R., gm. R., o łącznej powierzchni 49,7840 ha stanowią Wspólnotę Gruntową wsi M.; oraz o odmowie ustalenia wykazu osób uprawnionych, wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów. Jedno z odwołań od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez skarżącego Z. K., natomiast drugie przez: J. S., M. T., M. K., Z. J., Z. K., B. T., M. W., M. K., R. K., A. J., B. J., M. J., A. D., K. Ż., K. J., K. P., A. K., J. G., M. T., J. J., A. K., F. D., J. P., A. Z., T. P. i K. P..

Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy, w powyższych okolicznościach organ odwoławczy - po ponownym rozpoznaniu sprawy wydał w dniu 4 października 2017 r. dwie decyzje: jedną o numerze 1, którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzje organu I instancji z 21 kwietnia 2017 r. w zakresie dotyczącym nieruchomości położonych w obrębie M., gm. [...] oraz w obrębie [...], gmina R. i w tej części umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji oraz drugą decyzję o numerze 2 - która stanowi przedmiot niniejszego sprzeciwu. Decyzją Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z 21 kwietnia 2017 w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w obr. O. gmina R. i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kwestionowane w niniejszym postępowaniu kasatoryjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie jest zatem prawidłowe gdyż dotyczy tylko części zaskarżonej decyzji natomiast w myśl przepisu art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasatoryjna musi objąć całe rozstrzygnięcie organu instancji. A zatem, jeśli organ odwoławczy uznał, że w sprawie zainicjowanej wnioskami złożonymi do Starosty [...] o ustalenie nieruchomości tworzących wspólnotę gruntową położoną w Młodowie, a także wykazu osób uprawnionych, wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne kwestie dotyczące ww. nieruchomości położonych w obrębie O. R. gm. R., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie, to organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości, a nie w części i przekazać ją do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Tym samym za zasadny należy uznać zarzut podniesiony w sprzeciwie o naruszeniu przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie tylko części decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jedynie w części sprawy, zważywszy nadto, iż całość sprawy dotyczy jednej wspólnoty gruntowej.

Stąd też należało przyjąć, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, co do którego został wniesiony sprzeciw narusza przepisy normę z art. 138§ 2 k.p.a. a to uzasadnia uchylenie kwestionowanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu, kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.).