Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1257/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I SA/Łd 323/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I SA/Łd 323/16 oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 28 września 2015 r. w pkt 1 określił [...] – dalej: skarżąca, spółka lub strona - wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na [...] h w roku 2012 i 2013. W pkt 2 nakazał dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy budżetu Miasta Łodzi.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (SKO) decyzją z 19 stycznia 2016 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 23; dalej: kpa), uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części określonej, jako punkt II jej rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekło w ten sposób, że: nakazało zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 i 2013 r. przez spółkę w kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych; a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca jest wpisana do ewidencji szkół niepublicznych i posiada uprawnienia szkoły publicznej. Otrzymała z budżetu Miasta Łodzi dotację podmiotową na działalność szkoły w 2012 r. – [...] zł, zaś w 2013 r. – [...] zł - zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. , poz. 2156 ze zm.; dalej: uso), która miała być przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, przy czym mogła być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły. Zaznaczono przy tym, że dotacja ta była przekazywana szkole w 12 częściach.

Organ II instancji podniósł, że pod pojęciem wydatków bieżących należy rozumieć - podobnie jak to wynika z art. 236 ust. 2 ufp - wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Przy czym za wydatki majątkowe uznać należy wszelkie wypływy środków pieniężnych z budżetu, w wyniku, których podmiot nabywa własność i inne prawa majątkowe, a co za tym idzie pozostałe wydatki to wydatki bieżące. Organ prowadzący szkołę dokonuje rozliczenia otrzymanej dotacji w oparciu o posiadane dokumenty księgowe, tj. faktury, rachunki, listy płac, wyciągi bankowe, dowody kasowe - które obrazują wydatki na bieżącą działalność szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

W ocenie organu odwoławczego art. 90 ust. 3d uso wprost wskazuje na konieczność wykazania - przez podmiot wydatkujący środki pochodzące z dotacji - ponoszenia ich na konkretny cel. Środki te - pochodzące z dotacji - mają, bowiem szczególny charakter - są środkami publicznymi i zostały przeznaczone na konkretny cel, a co za tym idzie należy też w sposób nie budzący wątpliwości udokumentować ich wydatkowanie. W tym zakresie zastosowanie powinna znaleźć zasada jawności i przejrzystości finansów publicznych określona w art. 33 - 34 ufp.

SKO stwierdziło, że strona wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem (określonym w treści art. 90 ust. 3d uso) dotacje przekazaną jej w 2012 i 2013 r. w łącznej kwocie [...] zł. To na skarżącej ciążył obowiązek wykazania, iż wydatkowanie udzielonych jej środków z dotacji nastąpiło zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w przywoływanym już art. 90 ust. 3d uso. To strona miała obowiązek nie tylko wykorzystać dotację zgodnie z tym celem, ale i udokumentować w sposób prawidłowy poczynione z niej wydatki. Strona nie uczyniła zadość temu obowiązkowi. Złożyła wprawdzie do akt sprawy pismo z dnia 12 stycznia 2015 r., w którym przedstawiła "zestawienie niektórych kosztów [...] za rok 2012 oraz za rok 2013, jednak w ocenie kolegium te dane były niewystarczające. W zestawieniu tym strona wskazała jedynie rodzaje wydatków (tj. 1. Wynagrodzenie nauczycieli netto; 2. Wynagrodzenie obsługi i administracji netto; 3. Pochodne od wynagrodzeń; 4. Wydatki na wynajem sal) oraz przypisane im łączne kwoty za 2012 i 2013 r. Następnie wskazała, jaką łącznie kwotę przeznaczyła na te wydatki oraz wysokość dotacji, jaką otrzymała w danym roku. Zestawienia tego, dotyczącego wszystkich dotowanych szkół nie można uznać za udokumentowanie wydatków służących rozliczeniu dotacji. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających wydatki oraz cel, na które zostały one przeznaczone, tj. brak potwierdzeń przelewów, dowodów kasowych, itp. Fakt ten powoduje, że nie można zweryfikować czy wydatki te zostały faktycznie poniesione, ani tego, na jakie cele zostały rozdysponowane. Nie można przy tym zapominać, że przekazane szkole środki są środkami pochodzącymi ze źródeł publicznych, a tym samym podlegają szczególnej dbałości w przypadku ich wydatkowania.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w sprawach dotacji na realizację zadania publicznego wynika obowiązek współpracy beneficjentów z organami udzielającymi dotacji, a tym samym skoro organ żąda wyjaśnień i dokumentów, to strona jest zobligowana współpracować z organem administracji publicznej i udostępnić dowody, które tylko ona może przedstawić. To na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację określonych celów.

W ocenie SKO, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ administracji wzywał skarżącą do przedłożenia dokumentów księgowych, które posłużyły do rozliczenia przekazanej stronie dotacji w latach 2012 - 2013. Strona nie uczyniła zadość temu wezwaniu. Nie wykazała (mimo ciążącego na niej obowiązku), że kwota przyznanej jej dotacji została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d uso. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów - ani z własnej inicjatywy, ani na wezwanie organu. Nie zapoznała się również - mimo prawidłowego wezwania - z aktami sprawy, nie wypowiedziała się, co do materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Tym samym jej bierność jest równoznaczna z koniecznością przyjęcia, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Zatem brak potwierdzenia przez spółkę - za pomocą dokumentów księgowych - wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d uso, oznacza, że wykorzystała ona przyznaną i wypłaconą jej dotację za 2012 i 2013 r. - w łącznej kwocie [...] zł - niezgodnie z przeznaczeniem i należało orzec o konieczności jej zwrotu. Skarżąca ograniczyła się jedynie do udostępnienia zestawienia niektórych kosztów dotowanej szkoły, nie realizując tym samym w pełnym zakresie swoich obowiązków.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Łodzi podniósł, że spór w sprawie sprowadza się do tego, czy organ samorządowy mógł uznać dotację oświatową za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy skarżąca nie przedstawiła dokumentów księgowych potwierdzających jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem.

Sąd I instancji podkreślił, że beneficjent może dotację przeznaczyć tylko na cele wskazane w art. 90 ust. 3d uso. Następnie z wykorzystania dotacji ma się rozliczyć, o czym mówi art. 90 ust. 4 tej ustawy, upoważniający organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczenia dotacji, z uwzględnieniem danych, które winny być ujęte we wniosku o rozliczenie. Ponadto organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek.

Sąd podał, że jeżeli księgi rachunkowe i dokumenty księgowe są składnikiem dokumentacji księgowej, to na mocy art. 90 ust. 3f uso podlegają kontroli samorządu w zakresie odnoszącym się do kontrolowanej placówki. Organ kontrolujący ma, zatem pełne prawo, aby żądać dostarczenia (przedstawienia) takiej dokumentacji i na tej podstawie ocenić, czy uzyskana przez beneficjenta dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem WSA w sprawie organ I instancji dwukrotnie wzywał skarżącą do przedstawienia dokumentów księgowych wraz z dowodami zapłaty, które były podstawą do rozliczenia dotacji otrzymanej w 2012 i 2013 r. (wezwania doręczono stronie odpowiednio 5 stycznia i 9 lutego 2015 r.). Spółka nie wywiązała się z tego obowiązku. W związku z tym organ samorządowy miał podstawy do tego, aby uznać, iż przekazane dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i orzec o konieczności ich zwrotu na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp. Spółka przedstawiła jedynie sporządzone przez siebie zestawienie kosztów szkoły, bez wskazania stosowanych dokumentów księgowych potwierdzających ich wydatkowanie.

Sąd I instancji podkreślił, że jeżeli skarżąca dysponuje dowodami (dokumentacją finansową z lat 2012 i 2013), które istniały w dniu wydania zaskarżonej decyzji (nieznane organowi podatkowemu) i mają one wpływ na zakres wykorzystanej dotacji oświatowej, to strona może zwrócić się z wnioskiem o wznowienie tego postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 252 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji powyższego naruszenia nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Łodzi z dnia 19 stycznia 2016 r., podczas, gdy spełnione były ustawowe przesłanki do uwzględnienia skargi,

2. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przyjęcie, że to na podmiocie kontrolowanym ciąży obowiązek wykazania, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi,

3. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Spółka była w sposób prawidłowy zawiadamiany o terminach przeprowadzenia czynności kontrolnych w placówkach prowadzonych przez Skarżącego,

4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a w zw. art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy zaskarżona nią decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 stycznia 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albowiem rozpoznanie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji, powinno odbywać się z uwzględnieniem dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy, które istniały w dniu wydania tej decyzji, a nie były znane organowi odwoławczemu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym zarzutami kasacyjnymi, przedstawiając stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. motywy tego rozstrzygnięcia.

Jako podstawę zaskarżenia wnosząca skargę kasacyjną wskazała art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.), art. 1 § 2 p.u.s.a. (w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i w zw. z art. 10 k.p.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. (w zw. z art. 135 p.p.s.a.) zarzuciła Sądowi pierwszej instancji bezpodstawne oddalenie skargi, mimo tego, że były spełnione przesłanki do jej uwzględnienia (zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), a także zaniechanie przez ten Sąd przeprowadzenia wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji oraz sposobu dokonywania zawiadomień o terminie planowanych przez organ kontroli.

W związku z powyższym wypada wskazać, że podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania określa art. 1 p.u.s.a., którego treść odpowiada przyjętemu w Konstytucji RP modelowi sądownictwa krajowego (zob. art. 184 Konstytucji RP). Stosownie do art. 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej jest więc zgodność z prawem. Kontrola ta jest dokonywana w granicach wyznaczonych przepisami prawa (zob. art. 1, art. 3 – art. 5, a także art. 13 – art. 15 p.p.s.a.) i polega na zbadaniu przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia legalności, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów.

W stanie sprawy wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w dwóch aspektach. Strona nie wykazała jednak, aby Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli według innego kryterium niż obowiązujące, czy też, aby rozpoznał sprawę, która nie należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych. Okoliczności podniesione w ramach tego zarzutu (brak przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji, co do istnienia przesłanek do zwrotu dotacji oraz na okoliczność zawiadamiania strony o terminach kontroli), co najwyżej mogą wskazywać, że Sąd dokonał wadliwie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym, a nie jak podnosi autor skargi kasacyjnej – z naruszeniem kryterium legalności. Analiza treści skargi kasacyjnej również prowadzi do wniosku, że zamiarem strony było wykazanie, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a więc zmierzała w istocie do podważenia ustaleń faktycznych oraz ich oceny, dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Wymagało to jednak sformułowania zarzutu kasacyjnego opartego na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. oraz przepisami procesowymi regulującymi tą materię (k.p.a., o.p., u.f.p., czy u.s.o.), czego w skardze kasacyjnej brak.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut oparty na art. 1 § 2 p.u.s.a.

Na marginesie można jedynie zauważyć, że organ wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ podjął działania zmierzające do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego oceny. Zauważyć jednak należy, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wymagało współdziałania strony, tym bardziej, że dotyczyło w głównej mierze dokumentów księgowych będących w posiadaniu strony. Nadto, w świetle obowiązujących przepisów beneficjent pomocy finansowej jest zobowiązany do przedłożenia (na żądanie organu) dokumentacji księgowej, na podstawie której organ ma prawo a zarazem obowiązek zbadania czy udzielone środki dotacji oświatowej zostały wydatkowane na wskazany w ustawie cel (art. 90 ust. 3d, 3e, 3f i 3g u.s.o.). Wnosząca skargę kasacyjną mimo dwukrotnego wezwania przez organ nie tylko nie przedłożyła żądanych dokumentów, ale też nie wyjaśniła powodu, dla którego nie wywiązała się z tego obowiązku. Mimo wyznaczenia przez organ terminu, wnosząca skargę kasacyjną nie skorzystała również z możliwości zapoznania się (przed wydaniem decyzji) z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a więc można przyjąć, że dobrowolnie zrezygnowała z dodatkowej możliwości przedstawienia swojego stanowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona błędnie uważa, że obowiązkiem organu jest poszukiwanie przyczyn braku przedłożenia przez nią dokumentów księgowych. Zakładając nawet, że w czasie prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego dokumenty te pozostawały w dyspozycji organów ścigania, to jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek wzmianki na ten temat, a skoro tak, to brak jest podstaw do stawiania organowi z tego tytułu zarzutu przeprowadzenia wadliwie postępowania. Natomiast, odnosząc się do tego, w jaki sposób organ zawiadamiał stronę o terminach kolejnych kontroli, należy zauważyć, że czynności te miały miejsce przed wszczęciem postępowania w sprawie, a więc nie mogły wpłynąć na wynik tego postępowania. Poza tym organ w żadnym z wyznaczonych terminów nie skontaktował się ze stroną i w związku z tym nie pozyskał tą drogą żadnego materiału dowodowego.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a. wypada zauważyć, że wskazany przez wnoszącą skargę kasacyjną przepis stanowi podstawę orzeczniczą dla sądu pierwszej instancji w sytuacji, gdy sąd ten stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do podstawy zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Według pierwszego stanowiska uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub w części jest możliwe jedynie wówczas, gdy zaistnieje jedna z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, równoznaczna z naruszeniem prawa przez organ administracji publicznej. W związku z tym przyjmuje się, że wyjście na jaw istotnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), na co powołuje się wnosząca skargę kasacyjną, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 6 listopada 2009 r., sygn. akt I GSK 284/09).

Według drugiego stanowiska, zbliżonego w istocie do stanowiska pierwszego – nie każda przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., będąca wynikiem naruszenia prawa, uzasadnia zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11).

Natomiast według trzeciego stanowiska – wystarczającym warunkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. jest wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 591/11).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie przychyla się do stanowiska, w myśl którego nie wszystkie przesłanki mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., a jedynie te które są wynikiem naruszenia przez organ prawa. Podzielenie tego stanowiska oznacza również zaakceptowanie odmówienia przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia wnioskowanego dowodu uzupełniającego z dokumentów księgowych strony. Określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, pomijając kwestię rzeczywistego jej zaistnienia, co do zasady podlega ocenie przez organ. Zatem, skoro nie była przedmiotem takiej oceny, to nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Innymi słowy przedłożenie dokumentów dopiero na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji, zwłaszcza w sytuacji jaka miała miejsce w tej sprawie, powoduje, że żądanie strony należało uznać za niezasadne.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma więc charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Jak wcześniej zostało wskazane sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Stosownie bowiem do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. Sąd nie może więc wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W istocie należy więc przyjąć, że celem wprowadzenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem.

Zatem, gdyby nawet podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego naruszenie prawa należy rozumieć w sposób zobiektywizowany, a tym samym wystąpienie każdej z przesłanek wznowienia postępowania jest równoznaczne z naruszeniem prawa i uzasadnia uchylenie decyzji lub postanowienia, to wypada zauważyć, że sposób sformułowania zarzutu i tak nie pozwalał na jego merytoryczne rozpoznanie. Wnosząca skargę kasacyjną powiązała zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. z art. 135 p.p.s.a., a nie np. z konkretną jednostką redakcyjną art. 145 § 1 k.p.a., co ewentualnie pozwoliłoby jej na wykazanie istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 135 p.p.s.a. może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej zachodzi potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko aktu zaskarżonego, będącego przedmiotem oceny, ale też innego aktu administracyjnego wydanego w granicach tej sprawie. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W stanie sprawy Sąd pierwszej instancji oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a), natomiast wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, aby Sąd naruszył w sposób istotny prawo procesowe, co pozwoliłoby na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Odnosząc się do kolejnego i zarazem ostatniego zarzutu kasacyjnego, tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. należy wskazać, że zmierza on do podważenia ustaleń faktycznych w zakresie istnienia przesłanki do zwrotu dotacji.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zatem warunkiem wystąpienia z żądaniem zwrotu dotacji jest stwierdzenie przez organ, że dotacja została "wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Ustalenia w tym zakresie stanowią element stanu faktycznego, a więc muszą być dokonane w postępowaniu wyjaśniającym, według reguł określonych w k.p.a. (zob. art. 67 ust. 1 u.f.p.). W związku z czym wnosząca skargę kasacyjną była zobowiązana do wykazana, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został nieprawidłowo oceniony, albo też, że nie został on zgromadzony w sposób kompletny i wszechstronny. Jak wcześniej zostało stwierdzone wykazanie chociażby jednej z tych okoliczności było niemożliwe, ponieważ w postępowaniu przed organami strona nie przedłożyła żądanych przez organ dokumentów, natomiast wniosek dowodowy złożony w postępowaniu sądowoadministracyjnym był spóźniony i bezpodstawny, skoro Sąd nie dokonuje ustaleń faktycznych, a jedynie bada ich zgodność z prawem.

Za niezasadny należało więc uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Przepis powołany jako pierwszy stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy do tzw. przepisów wynikowych, których zastosowanie jest uwarunkowane od wyniku przeprowadzonej przez sąd kontroli zaskarżonego aktu. W stanie sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, natomiast wnoszącej skargę kasacyjną nie udało się podważyć dokonanej przez ten Sąd oceny zaskarżonej decyzji.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.