Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1734/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku T. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1972 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie w kwocie [...] zł za grunt o pow. [...] ha [...] m2 położony w W. przy ul. [...] – [...], nr hip. [...], stanowiący własność S. W., A. G., P. W. i spadkobierców S. R.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z [...] października 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1972 r. i stwierdził, że organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania prawidłowo ustalił, że zostały spełnione przesłanki przyznania odszkodowania wymienione w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", tj. fakt, iż nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, a byli właściciele zostali pozbawieni jej użytkowania po 5 kwietnia 1958 r. Ponadto organ nadzoru wskazał, że nie było konieczne przeprowadzenie rozprawy w toku postępowania, gdyż nieruchomość była z mocy prawa własnością Skarbu Państwa i nie prowadzono w stosunku do niej postępowania wywłaszczeniowego.

[...] listopada 2018 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek T. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. W wniosku strona zarzuciła, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy. W toku postępowania odszkodowawczego nie dopełniono bowiem obowiązku przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania opinii biegłych na rozprawie odszkodowawczej.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister stwierdził, że nie mógł on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1972 r. ustalająca odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i [...], stanowiącą gospodarstwo rolne, pochodzącą z tabeli likwidacyjnej tej wsi C. nr [...] i [...], będącą własnością S. W., A. G., P. W. i S. R. została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem". Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130).

Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z [...] stycznia 1972 r., na podstawie ustawy, ustaliło odszkodowanie za grunt położony w W. przy ul. [...] i ul. [...] o pow [...] ha [...] m2 oraz za rośliny w łącznej kwocie [...] zł, w tym za grunt [...]zł, za rośliny i nawożenie [...] zł. Odszkodowanie przyznano S. W., A. G., P. W. i spadkobiercom po S. R. Podmiotem wskazanym do wypłaty odszkodowania było Dyrekcja Rozbudowy Miasta W. W uzasadnieniu podano, że całkowita powierzchnia nieruchomości wynosi [...] ha [...] m2, z tym, że część gruntu o pow. [...] m2 została przejęta pod inwestycję przed datą wejścia w życie ustawy, tj. 5 kwietnia 1958 r. i za tę część nie przysługuje odszkodowanie. W ramach gruntu o pow. [...] ha [...] m2 - [...] m2 przeznaczono pod wysokie budownictwo mieszkaniowe [...]", - [...] m2 pod ul. Pod ul. [...] i ul. [...], - [...] m2 pod ul. [...] i pod żłobek.

Organ przywołał treść art. 53 ust. 1 i 2 ustawy i wyjaśnił, że w trybie tych przepisów, w celu przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek: po pierwsze – nieruchomość winna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze albo działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne albo była zabudowana domem jednorodzinnym oraz, po drugie – poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa.

W ocenie Ministra organ przyznający odszkodowanie prawidłowo zastosował art. 53 ustawy, oceniając, że spełnione zostały przesłanki przewidziane we wskazanym przepisie. Z dotychczas przeprowadzonych w sprawie ustaleń organów administracji wynika bowiem, że grunt nr hip. [...] stanowił gospodarstwo rolne. Potwierdza to wniosek z [...] lutego 1949 r. oraz protokoły inwentaryzacyjne z [...] lutego 1971 r.

Ponadto analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, że spełniona została również druga z przesłanek niezbędnych dla przyznania odszkodowania zawarta w ustawie, a mianowicie byli właściciele po 5 kwietnia 1958 r. zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością po 1970 r. Jak wynika z akt sprawy utrata władania nastąpiła wskutek objęcia nieruchomości budową osiedli mieszkaniowych wraz z infrastrukturą oraz dróg. Datę tę potwierdzają sporządzone na początku 1971 r. protokoły inwentaryzacyjne, potwierdzające istnienie na gruncie upraw rolnych.

Następnie Minister dokonał, w świetle obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji przepisów prawa, szczegółowej analizy prawidłowości wyliczenia przez organ odszkodowawczy wysokości przyznanego odszkodowania. W ocenie Ministra z poczynionych ustaleń wynika, że dokonując poszczególnych wyliczeń, organ odszkodowawczy kierował się wytycznymi zawartymi w przepisach prawa. Tym samym tak ustalone odszkodowanie należy uznać za wyliczone prawidłowo. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie przyznane zostało odszkodowanie po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania wyjaśniającego, w którym brały aktywny udział osoby uprawnione oraz zgodnie z obowiązującymi wówczas państwowymi cennikami.

W ocenie Ministra, wobec tych okoliczności sprawy, a w szczególności wobec niezaskarżenia decyzji ustalającej odszkodowanie w oparciu o sporządzone elaboraty szacunkowe, jak i tryb odwoławczy, stawiane zarzuty nie mogły być oceniane w kategoriach przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Równocześnie Minister uznał, że nie można przyjąć, że sam fakt braku rozprawy, a w konsekwencji nieobecność biegłego na rozprawie, bez wykazania, że fakt ten miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca dodatkowo zarzuciła, że organ odszkodowawczy w swej decyzji pominął kwestię przyznania nieruchomości zamiennej. Odnosząc się do jej kwestii Minister wskazał, że ustawa jako zasadę przyjmowała przyznawanie odszkodowania (w formie pieniężnej) za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej (art. 10). Nieruchomość zamienna przyznawana była "w miarę możności", co oznacza, że organ dysponował uznaniem administracyjnym i nie miał obowiązku przyznania nieruchomości zamiennej.

W związku z powyższym, organ nie znalazł podstawy, by uznać, że decyzja Prezydium Rady Narodowej W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Minister zaznaczył, że żadnych zastrzeżeń, co do prawidłowości ustalonego odszkodowania, nie zgłaszali adresaci decyzji odszkodowawczej.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. C. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 20 i art. 21 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie obrazę przepisów ww. ustawy, objawiającą się wydaniem decyzji odszkodowawczej przy braku przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych. Zarzuciła, że rażąco naruszony został art. 20 i art. 21 ustawy, ponieważ organ ustalający odszkodowanie złamał nakaz wynikający z jasnego w swej treści i jednoznacznego przepisu prawa, przewidującego obligatoryjną rozprawę, co z pewnością mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej Minister naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 i art. 53 ust. 1 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie obrazę przepisów ww. ustawy, objawiającą się ustaleniem odszkodowania za grunt, który w dacie wydania decyzji odszkodowawczej znajdował się w użytkowaniu poprzednich właścicieli, nie był objęty żadną decyzją lokalizacyjną, a także wydaniem decyzji odszkodowawczej w sytuacji, gdy nie został prawomocnie rozpatrzony wniosek poprzednich właścicieli o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, złożony w trybie art. 7 dekretu.

Poza tym skarżąca uważa, że w postępowaniu odszkodowawczym organ naruszył rażąco art. 7, art. 8 § 1, art. 57 § 3, art. 82 § 2 pkt 3, art. 88 § 1 kpa w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL za 22 lipca 1952 r. Organ orzekający bo odszkodowaniu winien zawiadomić strony o wszczęciu postępowania odszkodowawczego, poinformować strony o przysługujących im uprawnieniach, w szczególności z art. 10 ust. 1 ustawy i o możliwości ich realizacji, również w toku rozprawy, a także winien poinformować strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i zgłoszeniu wyjaśnień. Dodatkowo zarzuciła, że błędne jest twierdzenie Ministra, że organ orzekający o odszkodowaniu dysponował uznaniem administracyjnym i nie miał obowiązku przyznania nieruchomości zamiennej organu w trybie art. 10 ust. 1 ustawy. Zwrot "w miarę możliwości" oznaczał, że dostarczenie nieruchomości zamiennej było uzależnione od istnienia takiej nieruchomości, a nie od uznania organu. Uważa wydaną decyzję odszkodowawczą za rażąco naruszającą prawo, także z uwagi na brak możliwości pogodzenia jej z zasadą praworządnego państwa. Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podkreślił, że wszelkie okoliczności mające znaczenie w sprawie zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 kpa. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji i w ramach nadzorczego postępowania dowodowego potwierdzić, czy organ kontrolowany orzekając w określony sposób działał z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wadę rażącego naruszenia przepisów prawa należy wykazać. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1972 r. orzekająca o odszkodowaniu za przejętą przez Państwo część nieruchomości warszawskiej, nr hip. [...] o pow. [...] ha [...] m2, zawierała wady nieważności z art. 156 § 1 kpa, w szczególności była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji odszkodowawczej stanowił art. 53 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ obowiązany był do ustalenia odszkodowania za nieruchomości warszawskie przejęte w trybie dekretu, jeżeli: 1) nieruchomości stanowiły gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze przed dniem wejścia w życie dekretu (przed 21 listopada 1945 r.), 2) ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie ustawy (po 5 kwietnia 1958 r.).

Istotne jest też to, że art. 53 ustawy nakazywał ustalenie odszkodowania za przejęcie przez Państwo w trybie dekretu określonych kategorii nieruchomości, ale nie określał w jakim ma to nastąpić trybie. Wobec tego ustalenie odszkodowania było możliwe nie tylko na wniosek strony. Ustalenie odszkodowania mogło też nastąpić z urzędu, ponieważ przejęcie nieruchomości warszawskich w trybie dekretu na rzecz Państwa nastąpiło z mocy samego prawa przed wejściem w życie ustawy i nie zachodziła potrzeba prowadzenia w tym zakresie postępowania wywłaszczeniowego (ustawa wymagała jedynie złożenia wniosku o wywłaszczenie – art. 2 ust. 2 i art. 15 ustawy). Wobec tego kwestia wystąpienia P. W., A. G., S. W., S.R. z wnioskiem z [...] listopada 1960 r. o odszkodowanie nie miała istotnego znaczenia dla sprawy.

Trzeba też wskazać, że skoro art. 53 ust. 1 ustawy wiązał możliwość przyznania odszkodowania z okolicznością faktyczną, tj. pozbawieniem uprawnionych przed 5 kwietnia 1958 r. użytkowania nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne, to ustalenie charakteru nieruchomości, na gruncie art. 8 ustawy, także należało wiązać z okolicznością faktyczną, tj. faktycznym sposobem użytkowania gruntu, a nie z jego planistycznym przeznaczeniem przed datą wejścia w życie dekretu.

Nie jest sporne między stronami to, że przedmiotowy teren (grunt o pow. [...] ha [...] m2), położony obecnie w rejonie ul. [...], ul. [...] i ul. [...] przed datą wejścia w życie dekretu stanowił gospodarstwo rolne. Potwierdza to T. C. we wniosku o stwierdzenie nieważności z [...] grudnia 2014 r.

Nie budzi wątpliwości to, że przedmiotowy grunt o pow. [...] ha [...] m2 został dopiero po 5 kwietnia 1958 r. przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe i infrastrukturę osiedlową osiedla [...] (decyzja lokalizacyjna nr [...]) oraz ulice obsługujące to osiedle, tj. pod ul.: [...],[...] (decyzja lokalizacyjna z [...] kwietnia 1959 r.), [...],[...],[...],[...] (rozliczenie nieruchomości hipotecznej nr [...] z 28 grudnia 1971 r., treść decyzji odszkodowawczej z [...] stycznia 1972 r., opinia geodezyjna z [...] grudnia 2016 r. wraz z załącznikami mapowymi).

Z treści decyzji odszkodowawczej wynika, że organ ustalający odszkodowanie niewątpliwie badał przesłankę pozbawienia po 5 kwietnia 1958 r. uprawnionych możliwości użytkowania nieruchomości, skoro wyłączył z odszkodowania grunt o pow. [...] m2, jako przejęty przed 5 kwietnia 1958 r. na cele drogowe i pod budownictwo mieszkaniowe.

Przesłanki z art. 53 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do terenu o pow. [...] ha [...] m2 zostały zatem spełnione. Postępowanie nieważnościowe nie wykazało, aby opisane wyżej istotne dla sprawy okoliczności przedstawiały się inaczej.

Jeżeli chodzi przepisy regulujące zasady ustalania odszkodowania trzeba wskazać, że tę kwestię regulował Rozdział 2 ustawy (Odszkodowanie).

Zgodnie z art. 8 ust. 1 odszkodowanie za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) powinno odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi.

Możliwość przyznania wyższego odszkodowania regulował art. 8 ust. 1a ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku wywłaszczenia gruntów rolnych lub leśnych od osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania, prezydia powiatowych rad narodowych mogą w przypadkach gospodarczo uzasadnionych ustalać ceny wyższe od cen ustalonych za grunty określone w ust. 1, z tym jednak, że cena tych gruntów nie powinna przekraczać cen, jakie kształtują się w obrocie między rolnikami. Z możliwości tej nie skorzystał organ ustalający odszkodowanie. Skoro było to jedynie uprawnienie organu, braku zastosowania tego przepisu nie można kwalifikować w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Według art. 8 ust. 2 ustawy odszkodowanie za zasiewy, uprawy i plony, jeżeli właściciel nie mógł ich wskutek wywłaszczenia zebrać i sprzątnąć, powinno odpowiadać wartości przewidywanych zbiorów według przeciętnych cen przyjętych w obrocie po odliczeniu wartości nakładów, które właściciel poniósłby w związku z dokonaniem zbioru.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy odszkodowanie za plantacje kultur wieloletnich powinno odpowiadać kosztom ich założenia i pielęgnacji do czasu pierwszych pełnych zbiorów. Odszkodowanie zmniejsza się z każdym następnym rokiem o sumę amortyzacji plonowań, która wynika z podzielenia kosztów założenia i pielęgnacji plantacji przez liczbę lat jej produkcyjności.

Jak wynika z treści decyzji odszkodowawczej z [...] stycznia 1972 r. odszkodowanie za grunt i naniesienia roślinne zostało przyznane na podstawie opinii rzeczoznawcy Prezydium Rady Narodowej W. z [...] grudnia 1971 r. i [...] grudnia 1971 r.

Odszkodowanie za grunt zostało przyznane w wysokości maksymalnej, zgodnej z § 1 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 53, poz. 424) do którego odsyłał art. 8 ust. 1 ustawy, tj. poprzez działanie matematyczne: [...] zł (cena sprzedażna 1 m2 państwowej nieruchomości rolnej) x [...] m2 (powierzchnia gruntu) = [...] zł (wysokość odszkodowania).

Odszkodowanie za rośliny zostało ustalone zgodnie z § 5 ust. 2 i 3 powyższego zarządzenia, tj. na podstawie opinii rzeczoznawcy w wysokości łącznej [...] zł.

Decyzja o odszkodowaniu zawiera elementy, o których mowa w art. 99 § 1 kpa (w wersji obowiązującej w dacie jej wydania). Co prawda w pkt 2 lit. d osnowy decyzji jako stronę postępowania wskazano spadkobierców S. R., jednakże takie określenie strony postępowania nie świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Art. 26 ust. 2 ustawy przewidywał, że sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty (po wydaniu decyzji odszkodowawczej) należy złożyć do depozytu sądowego, jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne.

Jeżeli spadkobiercy S. R. uważali, że zostali pozbawieni udziału w postępowaniu odszkodowawczym mogli wystąpić o wznowienie postępowania odszkodowawczego. W doktrynie z lat 70 – tych XX w. wskazywano, że możliwe było ustalenie odszkodowania w sytuacji, gdy nie byli określeni przez sąd powszechny spadkobiercy nieżyjącego już właściciela. Wówczas dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny – jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (por. Walenty Ramus. "Prawo wywłaszczeniowe, Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Komentarz", Wyd. Prawnicze - Warszawa 1975, str. 190). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, a zatem tego rodzaju uchybienia nie można było zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1776/15).

Sąd zwraca uwagę, że w ówczesnym stanie prawnym także w ewidencji gruntów sam prawodawca dopuszczał możliwość wskazania osoby właściciela nieruchomości przy użyciu formuły "spadkobiercy po X-Y"(§ 24 ust. 2 pkt 3 lit. a zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. Nr [...], poz. [...]).

W zakresie ustalenia odszkodowania Sąd nie dopatrzył się także innych wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.

Jeżeli chodzi o podnoszone w skardze zarzuty Sąd zwraca uwagę, że z art. 53 ustawy nie wynika w sposób jasny i oczywisty, że w sprawie o odszkodowanie za grunty warszawskie przejęte na własność Państwa znajdował zastosowanie art. 20 i art. 21 ustawy, przewidujący ustalenie odszkodowania na postawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych.

Użyty w art. 53 ust. 1 ustawy zwrot: przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się "odpowiednio" można interpretować w różny sposób.

Można przyjąć, jak to czyni skarżąca, że w sprawie odszkodowawczej winny mieć zastosowanie, odnoszące się do odszkodowania, przepisy materialne z Rozdziału 2 oraz przepisy proceduralne zawarte w Rozdziale 3 ustawy. Za tym stanowiskiem mogło przemawiać to, że przejęcie z mocy prawa na własność Państwa gruntów warszawskich miało charakter wywłaszczeniowy sensu largo, a więc przy orzekaniu o odszkodowaniu winny być stosowane wszystkie przepisy ogólnego prawa wywłaszczeniowego, zawarte w ustawie.

Możliwa jest jednak i taka interpretacja art. 53 ust. 1 ustawy, która zakłada, że do spraw o odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa na własność Państwa gruntów warszawskich znajdowały zastosowanie tylko i wyłącznie przepisy materialne z Rozdziału 2 ustawy. Za przyjęciem tej wykładni wspomnianego wyżej przepisu może przemawiać to, że przejęcie gruntu w trybie dekretu nie miało charakteru klasycznego wywłaszczenia. Ten tryb nabycia mienia charakteryzował się istotnymi odmiennościami w stosunku do wywłaszczenia na zasadach ogólnych. Przejęcie terenu następowało w sposób uproszczony - z mocy samego prawa, z dniem wejścia w życie dekretu (art. 1 dekretu). W tym przypadku nie była wydawana decyzja wywłaszczeniowa o charakterze konstytutywnym, po przeprowadzeniu znacznie sformalizowanego postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego w ustawie, w szczególności po przeprowadzeniu obligatoryjnej rozprawy (art. 20 i art. 21 ustawy). Nie miało więc miejsca nabycie nieruchomości z dniem uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej (art. 30 ust. 1 ustawy). Po drugie – w niniejszej sprawie odszkodowawczej była wydawana odrębna decyzja ustalająca odszkodowanie, inaczej niż przy wywłaszczeniu na zasadach ogólnych, gdzie – co do zasady – wydawana była decyzja o wywłaszczeniu, po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, zawierająca m.in. rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, terminie jego zapłaty i osobach uprawnionych do odszkodowania (art. 22 ust. 1 ustawy). Po trzecie – art. 53 ust. 1 ustawy nawiązywał jedynie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, tj. zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, a nie do przepisów regulujących tryb postępowania wywłaszczeniowego (Rozdział 3 ustawy).

Tę argumentację może dodatkowo wzmacniać to, że na mocy art. 195 § 1 kpa (w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji odszkodowawczej) straciły moc dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w kodeksie, co mogło odnosić się do przepisów proceduralnych zawartych we wcześniejszych, niż kpa ustawach, w tym przepisów normujących takie kwestie procesowe jak przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłych, skoro wprowadzony z dniem 1 stycznia 1961 r. kpa tego typu kwestie regulował.

Skoro zatem możliwa jest dwuwariantowa wykładnia art. 53 ust. 1 ustawy, to nie można Prezydium Rady Narodowej W. postawić zarzutu wydania decyzji odszkodowawczej z 1972 r. z oczywistym, a więc rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszeniem prawa, w tym art. 20 i art. 21 ustawy (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/16).

Sąd zauważa, że decyzja odszkodowawcza z 1972 r. jest uważana za ważną zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) i skoro jest w obrocie prawnym, to korzysta z domniemania prawidłowości. Poza tym jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, który korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą zawartych w tym dokumencie treści. Aby zatem wykazać, że decyzja z 1972 r. jest rażąco wadliwa trzeba ten fakt wykazać, czego skarżąca nie uczyniła.

Odnosząc się do kwestii wydania decyzji odszkodowawczej w warunkach braku ostatecznego rozstrzygnięcia decyzją administracyjną wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do spornego gruntu Sąd zwraca uwagę, że art. 53 ustawy nie uzależniał wydania decyzji o odszkodowaniu od uprzedniego załatwienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Kwestia ustalenia wzajemnych relacji zachodzących pomiędzy różnymi sprawami z zakresu realizacji roszczeń dekretowych wynika z wykładni przepisów normujących to zagadnienie oraz wykładni pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym była mowa w ówczesnym art. 90 § 1 pkt 4 kpa. Powoływana przez skarżącą zasada pierwszeństwa realizacji roszczeń dekretowych w formie rzeczowej wykształciła się w orzecznictwie sądowym dopiero w latach 90-tych XX w., a zatem nie można w tym zakresie powoływać się na rażące naruszenie prawa.

Jeżeli chodzi o kwestię braku pozbawienia adresatów decyzji odszkodowawczej użytkowania gruntu w dacie wydania decyzji odszkodowawczej Sąd zwraca uwagę, że art. 53 ust. 1 ustawy uzależniał ustalenie odszkodowania od tego, czy właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie ustawy (5 kwietnia 1958 r.). Użycie słowa "zostaną", a nie "zostali" świadczy o tym, że w zakresie tej przesłanki istotna była cenzura czasowa wynikająca z daty 5 kwietnia 1958 r. Pozbawienie użytkowania gospodarstwa rolnego po 5 kwietnia 1958 r. umożliwiało ustalenie odszkodowania, niezależnie od tego w jakim czasie fakt ten miał miejsce w przyszłości. Art. 53 ustawy nie przewidywał końcowej daty pozbawienia użytkowania nieruchomości, w szczególności według stanu na datę wydania decyzji odszkodowawczej. Tylko przyznanie odszkodowania za nieruchomość rolną w warunkach pozbawienia użytkowania przed 5 kwietnia 1958 r. mogłoby zostać zakwalifikowane jako naruszenie art. 53 ust. 1 ustawy.

To, że decyzja odszkodowawcza została wydana wcześniej, niż chciałaby skarżąca (z uwagi na wprowadzenie po jej wydaniu uchwały ustalającej podwyższone ceny nieruchomości rolnych) nie może kwalifikować jej jako wydanej w warunkach nieważności z art. 156 § 1 kpa.

Jeżeli chodzi o brak przyznania nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania pieniężnego, w trybie art. 10 ust. 1 ustawy, Sąd zwraca uwagę, że z art. 7 ustawy wynikało, że zasadą było ustalenie odszkodowania w formie pieniężnej. Art. 10 ust. 1 ustawy zobowiązywał ubiegającego się o wywłaszczenie do dostarczenia nieruchomości zamiennej. Trzeba jednak wskazać, że w sprawie odszkodowawczej z art. 53 ust. 1 ustawy nie występował "ubiegający się o wywłaszczenie" (nieruchomość przejęło Państwo z mocy samego prawa). Poza tym dostarczenie nieruchomości zamiennej następowało na żądanie właściciela (takiego żądania brak w aktach sprawy) i "w miarę możności", co sugeruje swobodną (ale nie dowolną) decyzję organu w zakresie realizacji tej formy odszkodowania (por. wyrok NSA z 1 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1681/07). Nie można zatem sytuacji nieprzyznania nieruchomości zamiennej traktować w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Podniesiony w skardze zarzut nieobjęcia spornego gruntu żadną decyzją lokalizacyjną nie zasługiwał na uwzględnienie. Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że objęcie decyzją lokalizacyjną danego terenu ma istotne znaczenie dla spraw wywłaszczeniowych. Lokalizacja inwestycji na danym terenie (którą dokumentowała stosowna decyzja administracyjna) poświadczała przesłankę "niezbędności" nieruchomości lub jej części na cele użyteczności publicznej, obronności, planowe – gospodarcze (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). Tego rodzaju przesłanka nie miała znaczenia dla sprawy o ustalenie odszkodowania z art. 53 ust. 1 ustawy. Ustalenie odszkodowania w tym trybie było pochodne względem przejęcia nieruchomości przez Państwo z mocy samego prawa, a nie na skutek jej wywłaszczenia (które dokumentowała ostateczna decyzja administracyjna). Dla niniejszej sprawy znaczenie miało to, czy uprawnieni do odszkodowania zostali pozbawieni użytkowania gospodarstwa rolnego na terenie o pow. [...] ha [...] m2 po dniu 5 kwietnia 1958 r., czy przed tą datą. Z opinii geodezyjnej z [...] grudnia 2016 r. wynika, że na nieruchomości hip. nr [...] o pow. [...] ha [...] m2 działania przygotowujące realizację inwestycji z zakresu budownictwa mieszkaniowego i drogowego podjęto najwcześniej w 1959 r. (przeznaczenie części terenu o pow. [...] m2 pod ul. [...] – decyzja lokalizacyjna z [...] kwietnia 1959 r.) i kontynuowano w dalszych latach (np. przeznaczenie terenu o pow. [...] m2 dla [...] pod budownictwo mieszkaniowe – decyzja lokalizacyjna nr [...]). Zatem niewątpliwie przedmiotowy grunt nie został odebrany adresatom decyzji odszkodowawczej i przekazany na cele publiczne przed 5 kwietnia 1958 r.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia: art. 7, art. 8 § 1, art. 57 § 3, art. 82 § 2 pkt 3, art. 88 § 1 kpa w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r., tj. braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania odszkodowawczego, poinformowania stron o przysługujących im uprawnieniach, w szczególności z art. 10 ust. 1 ustawy i o możliwości ich realizacji, również w toku rozprawy, a także o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i zgłoszeniu wyjaśnień dotyczą szeroko rozumianej problematyki pozbawienia stron udziału w postępowaniu. Zatem tego rodzaju zarzuty mogłyby być skuteczne, ale w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją odszkodowawczą w ramach podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Skoro niniejsze postępowanie nieważnościowe nie wykazało, że wysokość odszkodowania za przejęcie przez Państwo nieruchomości [...] została ustalona w sposób oczywiście dowolny, z ewidentnym naruszeniem prawa i słusznego interesu strony, w oderwaniu od istniejących wówczas zasad ustalania odszkodowania, to nie można było uznać, że decyzja ta była niemożliwa do zaakceptowania w odniesieniu do ówcześnie obowiązującej zasady praworządności ludowej (art. 39 i art. 48 Konstytucji PRL), zwłaszcza, gdy sami adresaci tej decyzji nie wnieśli od niej odwołania, czy też nadzwyczajnych środków zaskarżenia.

Skarżąca pomija to, że w ówczesnych realiach inaczej były pojmowane standardy praworządności. Brak było kontroli sądowej nad działalnością administracji państwowej, własność społeczna (ogólnonarodowa) podlegała szczególnej ochronie konstytucyjnej (art. 8 Konstytucji PRL), a własność indywidualna tylko w granicach ustaw (art. 12 Konstytucji PRL). Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 r. nie gwarantowała obywatelowi prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za szeroko rozumiane wywłaszczenie nieruchomości. Przesłanka uznania decyzji za nieważną, z uwagi na naruszenie prawa, odnosiła się do sytuacji wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Nie było podstawy do uchylenia decyzji, jako nieważnej, z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 137 § 1 pkt 2 kpa).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Odszkodowanie za przedmiotowy grunt ustalone zostało w nawiązaniu do ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, przewidujących tzw. sztywne stawki cen za nieruchomości. Nie było to odszkodowanie ustalane w oparciu o wartość rynkową nieruchomości, ustaloną w oparciu o materiał porównawczy z wolnego rynku nieruchomości, jak to ma miejsce obecnie. Nie można jednak przyjąć, że było to odszkodowanie o charakterze symbolicznym. Przeciętne wynagrodzenie w 1972 r. wynosiło bowiem 2509 zł (dane ze strony internetowej: www.zus.pl/baza- wiedzy/składki-wskaźniki-odsetki/wskaźniki/minimalne i przeciętne wynagrodzenie od 1950 r.), a ustalone odszkodowanie opiewało na kwotę [...] zł. Tytułem przykładu można wskazać, że poprzednik prawny skarżącej P. W. otrzymał odszkodowanie w wysokości łącznej [...] zł. Ustalona wysokość odszkodowania nie była kwestionowana przez żadnego z adresatów decyzji odszkodowawczej.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.