Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1966/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 174  pkt 2, art. 135, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 w zw z art. 107 par. 1 araz 156 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2363/11 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2363/11 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) zwanej dalej : upis, w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: kpa.:

1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie [...] określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi

hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1,

3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej [...] określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie ich z obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących" produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Organ uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący wnosząc o jak najszybsze wycofanie zakazu prowadzenia działalności z punktu występującego pod marką - [...].

W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że ww. sklepy nie są stroną decyzji z dnia [...] października 2010 r. wskazał, że w asortymencie tych sklepów nigdy nie znajdowały się produkty o nazwie [...], a sprzedawane produkty zostały błędnie zakwalifikowane do kategorii "wyrobów podobnych".

Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzja dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie [...], określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 upis, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. W dniu [...] października 2010 r., skarżący złożył oświadczenie, w którym przedstawił stanowisko dotyczące objęcia go decyzją z dnia [...] października 2010 r. podkreślając, że produkty wprowadzone do obrotu przechodzą kontrole oraz testy laboratoryjne na obecność w składzie substancji kontrolowanych ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii, wskazując jednocześnie na różnorodny charakter działalności, która prowadzona jest zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa. W tym samym dniu państwowy powiatowy inspektor sanitarny w Gliwicach przeprowadził kontrolę sanitarną interwencyjną w sklepie z "dopalaczami", prowadzonym przez skarżącego, podczas której zabezpieczono znajdujący się ww. obiekcie towar, a następnie zabezpieczony towar został przekazany do depozytu. Organ podniósł, że zgodnie z art. 27 ust. 2 upis państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej m.in. unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia). Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu. Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 upis realizują szczególną funkcję ochronną i mają na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Organ podkreślił, że Państwowa Inspekcja Sanitarna stosuje władcze metody działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w sposób swoisty i z użyciem przymusu, często w przyśpieszonych lub uproszczonych trybach. Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że jednym z elementów przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji kompetencji przez organy tworzące Inspekcję w postaci scentralizowania funkcji orzeczniczej, co ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 upis służą ochronie zdrowia ludzkiego. Zdaniem organu podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art. 12 kpa, który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami. Organ wskazywał, że w przedmiotowej sprawie interes publiczny przeważał nad interesem strony postępowania. Ponadto, Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie art. 62 kpa. Stosownie bowiem do treści tego przepisu w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że w sytuacji gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 kpa, powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 kpa gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, czyli której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Stwierdził, że w niniejszej sprawie zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego zachodzi tożsamość spraw administracyjnych, albowiem przedmiotem sprawy są tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 upis, a organem właściwym jest ten sam organ administracji. Zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. Zdaniem organu, w przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 kpa stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw administracyjnych. Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia. Organ wskazał, że w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. Organ zaznaczył, że gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 kpa dotyczyło kilkuset stron postępowania wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 upis istotne jest również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w rozdzielniku. Dodatkowo organ podał, że w przypadku decyzji, w których występuje znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a tym samym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia decyzji. Należało także wziąć pod uwagę, że w przypadku tak znacznej liczby stron połączonego postępowania, doręczenie decyzji w której rozdzielniku wylicza się wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami tych decyzji były co prawda najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez ujawnienie danych osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione w ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji administracyjnej nie może być co do zasady ograniczane ze względu na ochronę danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej liczby danych identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych. Główny Inspektor Sanitarny podał także, iż w orzecznictwie dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Powołał się także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 13.5/03/ w którym Sąd wyraził pogląd, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 kpa). W ocenie organu doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie odpisu decyzji przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi naruszenia prawa, które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że zastosowanie zwykłego trybu postępowania administracyjnego wykluczyło pismo Ministra Zdrowia zawierające informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy i zaprzeczyłoby działaniom ochronnym organu. Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że decyzja była skierowana do podmiotów, które zajmowały się wytwarzaniem oraz wprowadzaniem do obrotu środków zastępczych, zatem fakt, że strona nie jest producentem tych wyrobów nie stanowi podstawy do nie objęcia jej decyzją. Wskazał, iż przymiot strony należy oceniać z perspektywy obowiązków nałożonych w decyzji administracyjnej. Zaskarżoną decyzją nakazano wycofanie wyrobu z obrotu, a zatem decyzja musiała dotyczyć każdego podmiotu, który wprowadzał do obrotu wyrób, tj. udostępniał osobom trzecim. Organ wskazał, że zakwalifikowanie oferowanych w sprzedaży produktów jako "wyrobów podobnych" spowodowane było działaniem tych substancji, które podobnie jak wyrób o nazwie [...] wykazywały właściwości psychoaktywne i w ten sposób powodowały zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Podobieństwo to należałoby oceniać uwzględniając cechy i charakter, a przede wszystkim właściwości danego wyrobu. W przypadku wyrobów stanowiących przedmiot zaskarżonej decyzji, właściwością tą będzie psychoaktywne działanie, a zatem oddziaływanie na organizm człowieka w podobny sposób co produkt o nazwie [...]. W tym miejscu wskazać należy, iż treść decyzji w zakresie wyrobów podobnych musiała być w ten sposób skonstruowana, albowiem z praktycznych powodów niemożliwym było zidentyfikowanie wszystkich nazw tzw. dopalaczy. Natomiast decyzja dla swej skuteczności i celu, któremu miała służyć, musiała pragmatycznie i efektywnie w swej treści ująć wszystkie wyroby, które w sposób niekorzystny działały na organizm człowieka, wywołując w nim pobudzenie, aktywne i często nieświadome reakcje. Ocena podobieństwa jest dokonywana nie tylko przy porównaniu właściwości, lecz również przy porównaniu składu i zawartości substancji używanych do wyrobu produktów. Przed przeprowadzeniem badań nad zawartością, taka ocena podobieństwa może być dokonywana z perspektywy miejsca sprzedaży tych wyrobów.

Skarżący wniósł skargę do sądu na tę decyzję. Zarzucił jej m.in.:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa poprzez:

- brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej,

- doręczenie decyzji w nieuwierzytelnionej kserokopii, bez oryginalnego podpisu oraz niewykazanie umocowania zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego do podpisania decyzji,

- niewykonalność decyzji wynikającą z braku sprecyzowania czym jest wyrób o nazwie [...] oraz na czym ma polegać podobieństwo towarów oferowanych do sprzedaży przez skarżącego do produktu [...],

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 107§ 1 i 3 kpa poprzez:

- brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej,

* sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób niespełniający wymogów

art. 107 § 3 kpa,

* brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego decyzji,

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił wszystkich zarzutów skargi, stwierdził jednak, że zaskarżona decyzja nie odpowiadała przepisom prawa i tym samym podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił zarzutu kwalifikowanego naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak oznaczenia w decyzji zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Zdaniem sądu, indywidualizacja adresata decyzji nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które - ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego - zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji sąd przyjął, że decyzja nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie [...] określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania reguł z art. 10 § 1 k.p.a. powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym) elementem takiej decyzji. Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym prowadzonym w oparciu o art. 156 § 1 kpa. Nie można zaś połączyć elementów trybu nadzwyczajnego z trybem zwykłym. Odnośnie do naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 kpa sąd stwierdził, że z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części

decyzji można bez trudu określić treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do

wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie [...] jak i

wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami

kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego

problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali

zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Ponadto, egzemplarz decyzji został skarżącemu doręczony wyłącznie w formie kopii, nie zaś z poświadczeniem "za zgodność z oryginałem", lecz nie ma to wpływu na wynik sprawy. Sąd uchylił jednak decyzje z tego względu, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, a Główny Inspektor Sanitarny w sposób błędny powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.), a więc naruszono art. 7 k.p.a. , 77 § 1 k.p.a. , 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.

Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w zakresie pkt 1 i 2 sentencji i zarzucając mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, ze wady w postaci: braku oznaczenia strony w decyzji administracyjnej oraz niewykonalności decyzji wynikającej z braku sprecyzowania czym jest wyrób o nazwie [...] oraz na czym ma polegać podobieństwo towarów oferowanych do sprzedaży przez skarżącego do produktu [...] nie zachodzą w tej sprawie, względnie nie mają charakteru rażącego, a przez to nie powodują nieważności decyzji. Wniósł ponadto o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że teoretyczne rozważania sądu nie znajdują przełożenia w stanie faktycznym sprawy, gdyż żaden rozdzielnik określający strony decyzji nie istniał w momencie jej doręczenia skarżącemu, a gdyby został sporządzony później – i tak nigdy nie doręczono go skarżącemu. Odnośnie do wykonalności decyzji stwierdził, że jej treść jest nieprecyzyjna, a więc uniemożliwia to ocenę wykroczenia organu poza jej zakres, a ponadto skarżący od początku kwestionował wykonalność decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Należy również zwrócić uwagę, że braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013r., II GSK 2321/11 wyraźnie wskazał, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.

Mając powyższe na uwadze, a także nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zostały sformułowane zgodnie z wskazanymi wyżej wymogami i zasadami, co spowodowało, że zarzuty te są bezprzedmiotowe.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w następujący sposób. Mianowicie skarżący podaje, że w oparciu o art.174 pkt 2 p.p.s.a zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Są to wszystkie zarzuty jakie zostały sformułowane w skardze kasacyjnej i wszystkie przepisy jakie zostały w niej powołane. Należy przypomnieć, że w skardze kasacyjnej adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko sąd I instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organ administracyjny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna ani inny akt administracyjny. Jeżeli sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przepisy te należy wskazać jako podstawę kasacyjną, w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, których naruszenia nie dostrzegł sąd. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty ograniczone zostały wyłącznie do wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też przepisami ustrojowymi. Nadto tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej powodują wątpliwości dotyczące zakresu zaskarżenia wyroku. Wątpliwości te mają różnoraki charakter. Mianowicie wnoszący kasację w pierwszym akapicie skargi kasacyjnej podaje, że zaskarża wyrok w zakresie pkt 1 i 2 sentencji, natomiast w dalszej części formując wniosek podaje, że wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości ( czyli pkt 1, 2 i 3 sentencji ).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r., uważa , że decyzja ta jest nieważna, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnosi właśnie do tej decyzji. W tym miejscu trzeba zatem przypomnieć, że Sąd I instancji kontrolował legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Decyzja z dnia [...] października 2010 r. mogła być objęta orzeczeniem Sądu na podstawie art. 135 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu w podstawach kasacji nie zarzucono. Skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, tym samym żądanie zmierza w kierunku uchylenia tej części orzeczenia, które polega na uchyleniu zaskarżonej decyzji, czyli decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011r., podczas gdy skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów dotyczących wyroku Sądu I instancji w tym zakresie. Należy tym samym stwierdzić, że nieprawidłowa redakcja zarzutów, brak profesjonalnego uzasadnienia skargi kasacyjnej, oparcie się na odwołaniu do zarzutów skargi, bez wykazania na czym polegał błąd sądu pierwszej instancji w ich nieuwzględnieniu, czy też nierozpoznaniu tych zarzutów, a przede wszystkim niewykazanie jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć wskazane uchybienia, czyni skargę kasacyjną bezpodstawną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.