Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1548/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3296/14 w sprawie ze skargi A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A. T. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 stycznia 2015 r., I SA/Wa 3296/14 stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 63 § 1 kpa podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu. Natomiast zgodnie z § 3 zd. 1 ww. przepisu, podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Z akt administracyjnych nadesłanych przez organ do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę wynika bezspornie, że wniesione drogą elektroniczną odwołanie A. T. od decyzji wydanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w dniu 17 kwietnia 2014 r., nie zostało przez nią podpisane. Brak podpisu stanowi brak formalny, który powinien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 kpa. Brak podpisu pod podaniem złożonym drogą elektroniczną można uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenia go bezpiecznym podpisem elektronicznym (art. 63 § 3a kpa) bądź też poprzez wniesienie tego podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem własnoręcznym. Tymczasem organ odwoławczy nie wzywał skarżącej do uzupełnienia tego braku. Przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło zatem do rażącego naruszenia przepisów procesowych, co w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności.

Zapadłe w sprawie postanowienie jako wydane w związku z pismem (odwołaniem), które nie zostało podpisane narusza zatem art. 63 § 3 kpa i w ocenie Sądu naruszenie to należy kwalifikować jako rażące. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść orzeczenia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owe orzeczenie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następstwie rozpoznania odwołania, które obarczone było istotnym brakiem formalnym, wyłączającym skuteczność prawną tego "pisma".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm; dalej p.p.s.a.) – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznanie, że w sprawie w sposób rażący naruszony został art. 63 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odwołanie skarżącej nie zawiera jej podpisu. Nie można jednakże nie dostrzegać, iż zostało ono wniesione po terminie. W tej sytuacji nawet usunięcie ww. braku formalnego nie mogłoby wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy, albowiem również po usunięciu przedmiotowego braku formalnego, Kolegium zobligowane byłoby wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Innymi słowy, uchybienie Kolegium w postaci braku wezwania skarżącej do usunięcia braku formalnego i rozstrzyganie odnośnie odwołania dotkniętego takim brakiem (nie merytoryczne, a jedynie formalne w przedmiocie stwierdzenia innej kwestii proceduralnej), w sytuacji uchybienia terminu, w żaden sposób nie wpływa na sposób rozstrzygnięcia. W rezultacie stwierdzone uchybienie proceduralne nie dawało nawet podstawy do zastosowania art. 145 § 1 1 lit. c) p.p.s.a.

Zdaniem Sądu jest to jednak kwalifikowana wada postępowania określona art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie z rażące naruszenie art. 63 § 3 k.p.a., które zachodzi, gdy treść orzeczenia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo orzeczenie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zastosowanie przy wydawaniu aktu administracyjnego jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa – por. wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94.

Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana – wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Podkreślenia wymaga także, iż Sąd stwierdził w niniejszej sprawie rażące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a nie prawa materialnego. Wprawdzie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego z powodu rażącego naruszenia przepisów postępowania, jednakże przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, (zob. M. Jaśkowska, komentarz do art. 156 § 1 k.p.a. w: Komentarz LEX 2014).

Mając na uwadze powyższe, należy zauważyć, iż:

1. Uchybienie proceduralne w niniejszej sprawie nie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Nawet usunięcie braku formalnego nie wpłynęłoby na sposób rozstrzygnięcia sprawy, albowiem również po jego usunięciu Kolegium zobligowane byłoby wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

2. W przypadku stwierdzenia przedmiotowego braku formalnego odwołania oraz jednocześnie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania przepisy k.p.a. nie określają, czy wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia braku formalnego czy też może być wydane z pominięciem tego wezwania. Zatem kwestia ta rozstrzygana jest w drodze wykładni.

3. Z uwagi zaś na konieczność rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze wykładni bezpodstawnym jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia oczywistym naruszeniem prawa, a co za tym idzie nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego twierdzenie, że naruszenie to ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; że jest ewidentnym bezprawiem, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Kolegium – zważywszy m.in. na zasady określone w art. 8 i 12 k.p.a. – dostrzegając przedmiotowe uchybienie, uznało jednak za zasadne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy bez zmuszania strony do dokonywania dodatkowej czynności (bez wątpienia związanej z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów), która w żaden sposób nie mogła wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia, a której dokonanie (usunięcie braku) mogło dawać stronie przeświadczenie, że sprawa zostanie co najmniej merytorycznie załatwiona. Z powyższego wynika także, iż przedmiotowe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Stwierdzenie zatem nieważności postanowienia Kolegium z [...] października 2014 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego i stanowi bez wątpienia naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skoro brak jest także naruszeń prawa mogących skutkować uchyleniem postanowienia, to Sąd I instancji powinien był oddalić skargę. Brak takiego orzeczenia stanowi naruszenie także art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją.

Co do zasady, przepis prawa, którego rażące naruszenie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji (postanowienia), to przepis prawa materialnego będący podstawą prawną rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie przepisu postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to tylko i wyłącznie takie naruszenie, w następstwie którego dochodzi do zniweczenia podstawowych gwarancji procesowych strony, a jednocześnie jest to uchybienie niestanowiące podstawy wznowienia postępowania.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat 80-tych prezentowane jest również stanowisko, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337).

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do spełnienia 2 i 3 przesłanki warunkujących uznanie naruszenia art. 63 § 3 k.p.a. za rażące. Powyższe uchybienie bowiem nie pozbawiło skarżącej możliwości dochodzenia swego interesu prawnego, czego dowodem jest rozpoznanie jej sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie można również uznać, że zaskarżone postanowienie SKO w W. spowodowało, że nie jest możliwe jego zaakceptowanie jako aktu administracyjnego wydanego przez organy praworządnego państwa, ponieważ złożone przez nią odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, mimo prawidłowego pouczenia przez organ I instancji.

Wziąwszy to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie co prawda doszło naruszenia art. 63 § 3 k.p.a., jednakże w stopniu pozostającym bez wpływu na wynik sprawy. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił skargę kasacyjną uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ zasądzenie ich na rzecz organu administracji, który naruszył tryb procedowania w sprawie, choćby w sposób nieistotny, pozostawałoby w sprzeczności z istotą wymiaru sprawiedliwości.