Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 561/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 - ust. 2e
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 106 par. 3, art. 133, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs4  ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w centrum rehabilitacyjno-opiekuńczym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej B. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.A.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 2d, ust. 2e, ust. 2f, art. 62, art. 63, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 107, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], ustalającą B. M. opłatę za pobyt ojca – R. I.w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. przy ul. A w wysokości: 3.058,41 zł miesięcznie od dnia przyjęcia do placówki, tj. od dnia [...] do dnia [...], 3.192,41 zł miesięcznie od dnia [...] do dnia [...], 2.864,30 zł miesięcznie od dnia [...] do dnia [...], 3.402,30 zł miesięcznie od dnia [...].

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosła B. M., wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po uprzednim przywołaniu m.in. treści art.60, art. 61 ust. 1, ust. 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz art. 128 i art. 129 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, stwierdziło, że podstawowym dowodem w postępowaniu o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej i szczególnym wobec dowodów wskazanych w k.p.a., jest rodzinny, wywiad środowiskowy. Rola rodzinnego wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego, dowodem, w którym ma miejsce zarówno przenikanie, jak i konfrontowanie ze sobą innych dowodów, m.in. oświadczeń stron, treści dokumentów urzędowych w miejscu pobytu osoby (rodziny) ubiegającej się o pomoc bądź korzystającej z pomocy społecznej.

Następnie Kolegium stwierdziło, że z materiału dowodowego wynika, że decyzją z dnia [...] organ I instancji ustalił opłatę B. M. za pobyt ojca R. I. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. przy ul. A, od której skarżąca wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s., mieszkaniec wnosi opłatę w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu. Jak wynika z akt sprawy, R. I. jest obowiązany do wnoszenia opłaty w wysokości 512,59 zł miesięcznie od dnia przyjęcia do placówki, czyli od [...] do dnia [...] i 840,70 zł miesięcznie od dnia [...]. Następnie organ wskazał, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. przy ul. A do dnia [...] wynosił 3.571 zł, od dnia [...] do dnia [...] wynosił 3.705 zł, natomiast od dnia [...] wynosił 4.243 zł. Wobec powyższego opłata mieszkańca nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Z zebranej dokumentacji wynika, że dochód pozostałych osób zobowiązanych do wnoszenia opłat – córki – A. L., córki – I. I. oraz matki – S. I. nie przekroczył 300% odpowiedniego kryterium dochodowego. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. obowiązek zstępnych wyprzedza obowiązek wstępnych. B. M. jest córką (zstępną) R. I., a o obowiązku wynikającym z przepisów u.p.s. opartym na związku pokrewieństwa, niezbędnej dokumentacji, procedurze związanej z ustaleniem opłaty oraz etapie umożliwiającym rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z niej, skarżąca była wielokrotnie informowana stosownymi pismami (pisma z dnia: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). Do dnia wydania rozstrzygnięcia skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o czym kilkukrotnie informował właściwy dla miejsca zamieszkania strony MOPS w G., pismami z dnia: [...], [...] i [...]. Wobec tego brak było możliwości ukształtowania zakresu zobowiązania strony w inny sposób niż przewidziany w art. 61 ust. 2e u.p.s.

Kolegium podkreśliło przy tym, że B. M. jest jedyną osobą z kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia opłat, która nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, natomiast dochód pozostałych osób nie przekroczył 300% odpowiedniego kryterium dochodowego, tym samym jest obowiązana do wnoszenia opłaty w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca, a jego opłatą. Jednocześnie Kolegium wskazało, że na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca domu pomocy społecznej. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma bowiem zastosowania art. 1441 zd. pierwsze k.r.o., który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty przewidzianej w art. 64 u.p.s. Wniosek o zwolnienie częściowe lub całkowite z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, prowadzonym po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium przywołało tezy orzeczeń sądów administracyjnych.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B. M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezprawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w szczególności brak rzetelnego ustalenia możliwości finansowych osób zobowiązanych do wnoszenia opłat, brak zweryfikowania sytuacji finansowej R. I., niezasadne stwierdzenie odmowy zawarcia przez skarżącą umowy na pobyt w ośrodku pomocy społecznej oraz przeprowadzenie wywiadu środowiskowego,

2. przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji oraz brak odniesienia się do argumentów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co uniemożliwia odniesienie się do argumentów organu oraz przesłanek wydania decyzji,

3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2e u.p.s., poprzez zastosowanie powyższego przepisu pomimo braku odmowy skarżącej na zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej obowiązku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podkreślił, że Kolegium nie odniosło się do argumentów odwołania i bezrefleksyjnie cytuje przepisy prawa i twierdzenia organu I instancji, nie dokonując ich analizy i nie konfrontując ich z treścią zarzutów skarżącej. Na zbadania bowiem tych kwestii organ poświęcił w uzasadnieniu decyzji jedno zdanie, wskazując, że z zebranej dokumentacji wynika, iż dochód pozostałych osób zobowiązanych do wnoszenia opłat, tj. córki – A. L., córki – I. I., jak również matki – S. I. nie przekroczył 300% odpowiednio kryterium dochodowego. Organ nie wyjaśnił przy tym rzetelenie, jaka jest sytuacja finansowa powyższych osób, argumentacja w tym zakresie jest niewystarczająca.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ w uzasadnieniu decyzji szeroko cytuje orzeczenia sądów dotyczące "osobistego stosunku osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca domu pomocy społecznej", gdy tymczasem skarżąca w swoim odwołaniu nie odnosiła się do jej osobistego stosunku do R. I. czy ocen moralnych, lecz zarzuciła organowi nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego i niezbadanie istotnych w sprawie okoliczności dotyczących rzeczywistej sytuacji materialnej osób spokrewnionych z R. I., współzobowiązanych do ponoszenia przedmiotowych kosztów. Zarzuty te pozostają w pełni aktualne.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, analogicznie, organ ponownie nie zweryfikował zarzutów, jakie skarżąca podniosła odnośnie sytuacji finansowej R. I.. Jak wskazano w pismach kierowanych do organu oraz w odwołaniu od decyzji, według wiedzy skarżącej jej biologiczny ojciec dorobił się znacznego majątku i posiada środki finansowe wystarczające do samodzielnego ponoszenia opłat z tytułu przebywania w domu opieki społecznej. Informacje te są niezbędne i konieczne do ustalenia ewentualnego obowiązku skarżącej partycypowania w kosztach.

Jednocześnie, w ocenie pełnomocnika, organ zdaje się być również "głuchy" na kolejny podnoszony przez skarżącą zarzut dotyczący niezwrócenia się do skarżącej przez organ z propozycją zawarcia umowy określającej wysokość należnej opłaty ani z żądaniem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jak wskazano w odwołaniu, ostatni kontakt ze strony organu był w [...], po tym czasie skarżąca nie otrzymała od organu żadnych dodatkowych informacji. W ocenie skarżącej, organ powinien był ponownie zwrócić się do niej z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz o zawarcie umowy. Nie jest więc prawdą twierdzenie organu, że do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Pełnomocnik podkreślił przy tym, że skarżąca kilkakrotnie wyjaśniała, iż zgodę na zawarcie tej umowy uwarunkowała otrzymaniem od organu niezbędnych informacji dotyczących sytuacji finansowej R. I. oraz kręgu osób bliskich, którzy winni łożyć na jego utrzymanie. O przedstawienie tych informacji skarżąca zwracała się wielokrotnie, każdorazowo jej prośby były jednak ignorowane, a organ koncentrował się na wzywaniu skarżącej do zawarcia umowy.

W ocenie pełnomocnika, mimo wcześniejszego uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania, postępowanie dowodowego prowadzone przez organy obu instancji jest dla skarżącej fikcją. Zdaniem skarżącej, organy nie przeprowadziły w sprawie niezbędnych czynności, nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, traktując ją pobieżnie i wykorzystując fakt, że dzięki swojej ciężkiej pracy i wytrwałości, sytuacja finansowa skarżącej jest stabilna i można obciążyć ją kosztami. Organ II instancji nie podjął nawet próby merytorycznego odniesienia się do zarzutów skarżącej z odwołania, stosując metodę "kopiuj wklej" i przytaczając szereg orzeczeń oraz przepisów prawa, bez nawiązania do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. Co zaskakujące, zdaniem pełnomocnika, organ odwołuje się także do instytucji częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłaty, choć te kwestie w ogóle nie były przedmiotem odwołania. Argumenty organu świadczyć mogą o niezapoznaniu się z zarzutami odwołania i całkowitym niezrozumieniu istoty sprawy.

Ponadto pełnomocnik skarżącej wskazał, że nawet gdyby okazało się, że skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia bądź partycypowania w ponoszeniu kosztów utrzymania R. I. w domu pomocy społecznej, to sprzeciwia się, aby R. I. przebywał w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. W jej ocenie, koszty pobytu w tym miejscu są wygórowane. R. I. ma w Trójmieście dwie biologiczne córki, które chciałyby się zająć ojcem, jak również wnuczęta, których nigdy nie widział. Mając na uwadze powyższe okoliczności obciążanie skarżącej kosztami pobytu R. I. w Ł. jawi się jako nieracjonalne i niemające uzasadnionych podstaw, a także krzywdzące dla skarżącej oraz wymienionych powyżej członków rodziny jej ojca.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] pełnomocnik skarżącej wniósł o odroczenie rozprawy zaplanowanej na 26 stycznia 2022 r. oraz wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: zaświadczenia o dokonanych wpłatach wraz z kartą rozliczeniową, zawiadomienia komornika o bezskuteczności egzekucji alimentów, decyzji ZUS o wznowieniu wypłaty z funduszu alimentacyjnego, decyzji ZUS o zmianie wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego – na fakt uprawdopodobnienia rażącego naruszenia obowiązku alimentacyjnego oraz innych obowiązków rodzinnych przez R. I. w stosunku do skarżącej.

Motywując powyższy wniosek pełnomocnik skarżącej wskazał na nowelizację ustawy o pomocy społecznej w drodze ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 66) wprowadzającą nową przesłankę ubiegania się o zwolnienie od opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej dotyczącą sytuacji rażącego naruszenia przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 23 listopada 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącej nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 21 grudnia 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 23 listopada 2021 r.).

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji ustalającej skarżącej opłatę za pobyt jej ojca w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł., stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego i postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.s.". Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1).

W art. 61 ust. 1 tej ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W przepisie art. 61 ust. 2 pkt 1-3 powołanej ustawy wskazano reguły, według których są ustalane opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które powinny wnosić zobowiązane podmioty.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Z powołanych regulacji wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do uiszczania opłat jest mieszkaniec domu. Jednocześnie przyjęta w powołanym przepisie zasada kolejności oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Dokonując analizy akt sprawy z perspektywy powołanych regulacji, Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy motywował wydanie decyzji ustalającej skarżącej opłatę za pobyt jej ojca w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. i w związku z tym zachodziły podstawy do utrzymania w mocy tej decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że na tle art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjęto, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada wówczas, gdy organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, stosownie do art. 15 k.p.a., uzna, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Innymi słowy – wtedy, gdy podziela stanowisko organu I instancji co do prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy (zob. np. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 233).

Zauważyć przy tym należy, że w postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady co w postępowaniu przed organem I instancji, w zakresie zebrania całego materiału dowodowego i jego pełnej oceny (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), uwzględniającej znaczenie i wartość dowodów dla toczącej się sprawy wskazując, którym dowodom organ przyznał rację, a którym odmówił (art. 80 k.p.a.). Organ zobowiązany jest przy tym odnieść się do zarzutów i argumentacji strony zawartych w odwołaniu. Nieodniesienie się do tych argumentów jest naruszeniem art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2018 r., IV SA/Gl 384/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych podstawowych zasad postępowania administracyjnego (zasad kształtujących właściwy przebieg postępowania wyjaśniającego) Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie organy nie sprostały powyższym obowiązkom. W szczególności, jak wynika z akt sprawy, decyzją kasacyjną z dnia [...] Kolegium uchyliło wcześniej wydaną w sprawie decyzję organu I instancji ustalającą skarżącej odpłatność za pobyt jej ojca we wskazanym Centrum w kwocie określonej w tej decyzji, uznając za zasadny zarzut jej wcześniejszego odwołania dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na braku ustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt R. I. w domu pomocy społecznej oraz konieczność wyjaśnienia kwestii odmowy zawarcia umowy przez skarżącą wobec jej twierdzeń, że podpisanie umowy uzależniła od uzyskania od organu stosownych informacji, które pozwoliłyby na ocenę zasadności zawarcia umowy. Kolegium podkreśliło przy tym, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji w pierwszej kolejności ustali, kto jest zobowiązany do uiszczenia spornej opłaty (krąg osób zobowiązanych), a także w jakiej wysokości (przedstawiając sposób jej wyliczenia), pamiętając o możliwości zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., zaś w przypadku wydania decyzji, dając temu wyraz w jej uzasadnieniu.

W ramach realizacji tego obowiązku organ I instancji, jak wskazuje lektura uzasadnienia decyzji (str. 2 decyzji), jedynie wskazał ponownie, że skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co spowodowało konieczność wydania decyzji w sprawie opłaty. Ponadto organ dodał, że skarżąca jest jedyną z osobą z kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia opłat, która nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, natomiast dochód pozostałych osób nie przekroczył 300% odpowiedniego kryterium dochodowego. Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że skarżąca jest obowiązana do wnoszenia opłaty w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca a jego opłatą i wskazał kwoty ją obciążające.

W ocenie Sądu, dokonane przez organ I instancji ustalenia, które utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podzieliło Kolegium, nie wyjaśniły powyższych kwestii mających istotne znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy, na co zresztą trafnie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącej, podnosząc, że na zbadanie tych kwestii organ poświęcił w uzasadnieniu decyzji jedno zdanie, wskazując, że z zebranej dokumentacji wynika, iż dochód pozostałych osób zobowiązanych do wnoszenia opłat, tj. córki – A. L., córki – I. I.s, jak również matki – S. I. nie przekroczył 300% odpowiednio kryterium dochodowego. Organ nie wyjaśnił przy tym rzetelenie, jaka jest sytuacja finansowa powyższych osób, argumentacja w tym zakresie jest niewystarczająca. W ocenie Sądu, wszystkie te osoby powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt w Centrum. W rozważanej materii Sąd podziela bowiem pogląd, że w sytuacji gdy organ chce za dany okres obciążyć daną osobę, musi znać sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych, bo wtedy będzie wiadomo kto i w jakiej wysokości może zostać obciążony opłatą za pobyt w domu pomocy społecznej. Za różne okresy może różnie kształtować się sytuacja dochodowa poszczególnych zobowiązanych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 238/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowość i rzetelność powyższych ustaleń organu wymagała przy tym konfrontacji z argumentacją strony. Wszakże wskazywała ona w toku postępowania, że według jej wiedzy biologiczny ojciec dorobił się znacznego majątku i posiada środki finansowe wystarczające do samodzielnego ponoszenia opłat z tytułu przebywania w domu opieki społecznej. Niewątpliwie informacje te były niezbędne i konieczne do ustalenia ewentualnego obowiązku skarżącej partycypowania w kosztach.

Tymczasem organ nie dopełnił tego obowiązku, w uzasadnieniu decyzji Kolegium w żadnej mierze nie odniosło się do zarzutów i argumentacji skarżącej. Taka postawa organu, w istocie ignorująca stanowisko strony postępowania, dobitnie świadczy o niedopełnieniu obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, brak zaś konfrontacji z twierdzeniami strony, stanowi o wadliwym dokonaniu oceny materiału dowodowego w warunkach przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów w niniejszej sprawie, o której mowa w art. 80 k.p.a.

Zgodzić się przyjdzie również ze skarżącą, że organ odwoławczy oprócz przytoczenia w uzasadnieniu decyzji przebiegu postępowania nie poczynił żadnych własnych ustaleń i nie dokonał merytorycznej weryfikacji zarzutów i twierdzeń skarżącej, ograniczając się jedynie do przytoczenia argumentacji organu I instancji, co niewątpliwie nie spełnia przesłanek rozpoznania odwołania, a ponadto wskazuje na brak dopełnienia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Rację ma zatem skarżąca, że Kolegium bezrefleksyjnie zacytowało przepisy prawa i twierdzenia organu I instancji, nie dokonując ich analizy i nie konfrontując ich z treścią jej zarzutów.

Podobnie bezrefleksyjnie Kolegium przywołało twierdzenia organu I instancji w kwestii braku zawarcia umowy przez skarżącą, tymczasem nie ulega wątpliwości, że organy celem wyjaśnienia tej kwestii, zgodnie z wcześniejszą decyzją kasacyjną Kolegium, powinny były zwrócić się do skarżącej z propozycją zawarcia tejże umowy i przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Analiza prezentowanego w tej mierze stanowiska przez skarżącą nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca definitywnie odmówiła zawarcia tej umowy, lecz wskazuje, że chciała ona jedynie zweryfikować wiedzę na temat sytuacji majątkowej jej ojca, co wydaje się być zrozumiałe, skoro miała być obciążona odpłatnością za jego pobyt w Centrum. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że w piśmie z dnia [...] skarżąca wprost wskazała, że "będzie gotowa podpisać stosowną umowę", jednak zgodę uzależnia od uzyskania od organu stosowanych informacji, które pozwoliłyby jej na ocenę zasadności zawarcia umowy oraz ocenę jej zapisów.

Reasumując, rację ma skarżąca, że organ powinien był rozważyć kwestię sytuacji majątkowej jej ojca oraz sytuację pozostałych osób znajdujących w kręgu zobowiązanych, a nie jedynie orgraniczyć swoje rozważania w tym zakresie do lapidarnego stwierdzenia, że jej ojciec nie ma odpowiednich środków i zobowiązaną będzie skarżąca – jako jedyna z kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia opłat, która nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, gdyż dochód pozostałych osób nie przekroczył 300% odpowiedniego kryterium dochodowego.

Jednocześnie zastrzeżenia Sądu budzi poprawność uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nie odpowiada ono bowiem wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wyjaśnić przy tym należy, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych zostały sformułowane cechy prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji, do których zaliczono: logiczny związek oraz zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2005 r., II SA/Gd 3959/01, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2010r., III SA/Po 499/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając powyższy pogląd Sąd w składzie niniejszym zwraca uwagę, że organ prowadzący postępowanie nie może zapominać, że w motywach decyzji zgodnie z wymogami powołanego art. 107 § 3 k.p.a. powinien przedstawić ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, przeanalizować i ocenić dowody, którymi dysponuje, wskazać, które z nich posiadają wartość dowodową, a którym odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Funkcją uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony, że wyrażone przez nią stanowisko w sprawie, w tym stanowisko zawarte w odwołaniu, zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to że przyczyną tego są istotne powody. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ. Jednocześnie treść uzasadnienia powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Tymczasem przedstawione w decyzji Kolegium stanowisko nie odzwierciedla toku rozumowania organu, a wręcz przeciwnie, wskazuje na brak spójności i swoistego rodzaju chaos w toku owego rozumowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się wszelkie możliwie treści dotyczące regulacji z zakresu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, niekiedy niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, np. dotyczące relacji między mieszkańcem domu pomocy społecznej a osobą zobowiązaną do ponoszenia opłaty. Na krytykę zasługuje również przytaczanie licznych tez z orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących różnych kwestii, mniej lub bardziej związanych ze sprawą, np. w kwestii statusu strony postępowania czy zwolnienia od opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zwłaszcza, że ustaleniom merytorycznym w sprawie organ poświęcił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znacznie mniej miejsca.

Na kanwie powyższych rozważań należy stwierdzić, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niewystarczające ustalenie okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i związaną z nim błędną ocenę materiału dowodowego, co z kolei spowodowało, że stanowisko organu I instancji nie zostało uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a stanowisko Kolegium w sposób odpowiadający standardom art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Błędne zaś ustalenie stanu faktycznego sprawy w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2e u.p.s., które niewątpliwie miało wpływ na jej wynik.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zobowiązany będzie w należyty sposób wyjaśnić okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności dotyczące sytuacji majątkowej i dochodowej ojca skarżącej oraz pozostałych osób z kręgu ewentualnych zobowiązanych, a ponadto dotyczących kwestii zgody skarżącej na zawarcie przedmiotowej umowy, następnie wyda rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało przepisom prawa znajdującym w niej zastosownie, ustosunkowując się przy tym w sposób szczegółowy do argumentacji skarżącej prezentowanej w toku rozpoznawania sprawy i uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

W dalszej kolejności, w kwestii zgłoszonych wniosków dowodowych przez pełnomocnika skarżącej, Sąd uznał za zasadne wyjaśnić, że w świetle art. 133 p.p.s.a. zasadą jest, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający wyjątkowy, charakter (ograniczony do dowodu z dokumentu), podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W kontrolowanej sprawie Sąd nie miał wątpliwości, o których mowa w powołanym przepisie, a ponadto wskazane dokumenty opatrzone są w wiekszości datą póżniejszą niż data wydania zaskarżonej decyzji, Sąd zaś kontroluję sprawę na dzień wydania tej decyzji. Z tych przyczyn Sąd odstąpił od przeprowadzenia tych dowodów.

Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do odroczenia rozprawy, gdyż, jak wskazano już na wstępie, sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym i nie zachodziły również podstawy do "odroczenia", czy też odwołania tego posiedzenia. Wskazany powód nie może być zakwalifikowany jako uzasadniona podstawa odroczenia rozpoznania sprawy przez Sąd, już choćby z tego powodu, że dotyczy zmiany stanu prawnego po dacie wydania zaskarżonej decyzji, tymczasem Sąd, stosownie do art. 133 p.p.s.a., orzekając na podstawie akt sprawy, kontroluje zaskarżoną decyzję według przepisów obowiązujących w dniu jej wydania. Stąd też jedynie na marginesie wskazać można, że aktualny stan prawny może mieć znaczenie, ale dopiero w warunkach ponownego rozpoznania sprawy przez organy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) – pkt 2 sentencji wyroku. Zasądzona kwota obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 480 zł.

/a.tp.