Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1283/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 pa5r. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1020/18 w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1020/18 oddalił skargę L. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako Spółka) na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej inwestor) złożyła wniosek o pozwolenie na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, D i E z częścią usługową i garażami podziemnymi na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] / [...] w dzielnicy [...] [...].

Spółka jako użytkownik wieczysty działek o nr ewid. [...] i [...], obr. [...], po złożeniu wniosku o dopuszczenie jej do udziału w ww. postępowaniu, wniosła o wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, ewentualnie o wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę albo zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.) do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie postępowania z powództwa Spółki przeciwko inwestorowi o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych nr [...] i [...] z rzeczywistym stanem prawnym.

Motywując wniosek Spółka podniosła, że nieruchomość na której ma być realizowana inwestycja, nie ma dostępu do drogi publicznej. Z kolei służebność wpisana w dziale III księgi wieczystej nr [...] (obejmującej działki, których jest użytkownikiem wieczystym) i odpowiednio w dziale I-Sp księgi wieczystej nr [...] (obejmującej działki, na których ma być realizowana inwestycja) nie istnieje. Zaznaczyła zarazem, że Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I C 5/18 udzielił Spółce zabezpieczenia roszczenia, poprzez dokonanie wpisu ostrzeżenia do ww. ksiąg wieczystych, w prowadzonym postępowaniu o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych. Spółka stwierdziła, że skoro dostęp do drogi jest przesłanką konieczną udzielenia pozwolenia na budowę, a organ nie ma podstaw do samodzielnego ustalenia, że służebność mająca zapewnić dostęp do drogi publicznej nie istnieje, to zachodzi podstawa do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. o nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji do czasu prawomocnego zakończenia ww. postępowania o sygn. akt I C 5/18 z uwagi na fakt, że nie ma podstaw do samodzielnego ustalenia, czy istnieje służebność mająca zapewnić dostęp do drogi publicznej dla działek o nr [...] i [...].

Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że kwestia ustanowienia prawa służebności drogowych działek nr ew. [...] i [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezależnie bowiem od rozstrzygnięcia, jakie podejmie Sąd Rejonowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej był władny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Fakt, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie w przedmiocie usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Samo prowadzenie takiego postępowania nie stanowi bezwzględnej przeszkody dla wydania decyzji w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji Wojewoda przyjął, że organ pierwszej instancji mógł zakończyć postępowanie i wydać decyzję w niniejszej sprawie, bez oczekiwania na prawomocny wyrok sądu powszechnego.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka. Podnosząc zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. wskazała, że toczące się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy - Śródmieścia postępowanie stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że kwestionowane postanowienie odpowiada prawu jako oparte na prawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wyjaśnił pojęcie zagadnienia wstępnego i przyznał rację Wojewodzie, że okoliczności podniesione przez organ pierwszej instancji, a przy tym bezsporne, nie uniemożliwiały temu organowi rozpatrzenia sprawy o pozwolenie na budowę i wydania decyzji.

Sąd zauważył również, że dojazd do nieruchomości inwestycyjnej miałby być realizowany poprzez działki Spółki o nr ew. [...] i [...], na których zgodnie z treścią księgi wieczystej tych nieruchomości, ustanowiono na czas nieograniczony, na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego lub współużytkowników wieczystych działki nr [...] i [...] z obrębu [...] w [...] służebność gruntową polegającą na prawie przechodu pieszych i przejazdu pojazdów (prawo nr 3 w dziale III kw nr [...] i odpowiednio w dziale I-Sp księgi nr [...]). Wprawdzie przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Śródmieście w Warszawie toczy się pod sygn. akt I C 5/18 sprawa z powództwa skarżącej przeciwko m.in. inwestorowi o uzgodnienie treści ww. ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, poprzez ustalenie, że nie istnieje służebność będąca przedmiotem wpisu nr 3 w dziale III kw nr [...], niemniej - zdaniem Sądu - nie stanowi to zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Nie uniemożliwia to bowiem kontynuowania i zakończenia postępowania, gdyż nie występuje w takim przypadku pomiędzy ww. postępowaniami bezpośrednia zależność, a to tego rodzaju, że do czasu zakończenia wskazanego postępowania przed Sądem Rejonowym nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę.

Sąd argumentował, że pozostawanie w toku postępowania o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie odnoszącym się do służebności gruntowej, nie uniemożliwia dokonania oceny co do zachowania przez inwestora wymogu z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) a w konsekwencji wydania aktu rozstrzygającego sprawę. Z uwzględnieniem art. 3 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1916) organ może bowiem ustalić, czy służebność gruntowa mająca stanowić o dostępie inwestycji do drogi publicznej istnieje prawnie.

Sąd uznał zatem, że nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy wynikiem ww. postępowania sądowego, a niniejszym postępowaniem. Stwierdził zarazem, że stanowisko Spółki oparte jest na błędnej interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznającej za zagadnienie wstępne kwestię pozostającą do rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, (jedynie) wpływającą na treść decyzji, a nie warunkującą jej wydanie.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniosła Spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 151 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.) polegające na uznaniu, że toczące się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy -Śródmieścia pod sygn. akt I C 5/18 postępowanie cywilne, w którym rozstrzygane jest istnienie służebności mającej zapewnić działce inwestora dostęp do drogi publicznej, nie jest przesłanką zawieszenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, ponieważ nie jest to zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do oddalenia skargi na zaskarżone postanowienie.

W oparciu o tak sformułowany zarzut pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, w przypadku zaś nieuwzględnienia powyższego wniosku uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania w tym zakresie, a także zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczył jednocześnie, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie, a także o przeprowadzenie rozprawy.

W kolejnych pismach procesowych strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska dodatkowo jej argumentując. Inwestor wniósł również o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego z uwagi na wydanie decyzji ostatecznej w sprawie głównej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była zgodność z prawem odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd. Ocena tego zagadnienia, aby mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie zagadnienia, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stosować wykładni rozszerzającej (zob. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., s. 377-378, nb 8). Innymi słowy, zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1543/09, LEX nr 746624 oraz wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1028/09, LEX nr 746031 i wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2284/19, LEX nr 3034319). Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując związek prowadzonego przez organy architektoniczno-budowlane postępowania administracyjnego z toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem o uzgodnienie treści księgi wieczystej, nie sposób uznać, aby rozstrzygnięcie ww. sprawy cywilnej miało determinować rozpatrzenie i wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu. Powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej jest powództwem o ukształtowanie prawa, a wyrok sądu cywilnego w tej mierze tworzy nowy lub zmienia istniejący stan prawny, a jeżeli tak, to nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. Jeżeli z treści księgi wieczystej wynika, że istnieje służebność gruntowa, to brak jest podstaw do zawieszenia tego postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego w postaci powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Organy administracji publicznej nie mogą i nie mają takiego obowiązku aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych. Złożenie wniosku do sądu cywilnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej, a tym samym potencjalna możliwość zniesienia służebności gruntowej w przyszłości, nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz podstawy do jego zawieszenia. Organ administracji nie ma obowiązku zawieszania postępowania administracyjnego, w którym dokonuje ustaleń na podstawie danych z ksiąg wieczystych, do czasu zakończenia postępowania, które może skutkować zmianą danych zawartych w księgach wieczystych. Organ administracji bierze pod uwagę te dane, które figurują w dacie wydania decyzji. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem stanął na stanowisku, że oczekiwane na orzeczenie o wykreśleniu służebności gruntowej nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 15 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1364/08, LEX nr 597226 oraz wyrok NSA z 5 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 688/08, LEX nr 547171).

Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że wytoczenie w toku postępowania administracyjnego sprawy cywilnej, nie zawsze będzie przeszkodą tamującą bieg postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem aktu administracyjnego wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje lub jest jedynie hipotetyczny (jak w niniejszej sprawie), nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zatem nie ma żadnych powodów, aby zwlekać z zakończeniem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia wniesionego powództwa cywilnego. Rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, że ewentualne rozstrzygnięcie sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej, może jedynie potencjalnie wpłynąć na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej. Nie można oczywiście wykluczyć, że zapadłe przed sądem powszechnym rozstrzygnięcie sprawy nie pozostanie bez wpływu na przedmiot postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie takie może stać się bowiem podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, co nie wpływa jednak na ocenę, iż podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego wyrażone w art. 97 § 1 k.p.a. należy interpretować ścieśniająco, zaś samo pojęcie zagadnienia wstępnego immanentnie związane jest z uzależnieniem w sposób realny, a nie hipotetyczny rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Do zakończenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie jest niezbędne wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej żądaniem inwestora w postępowaniu przed sądem cywilnym.

Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 626 (8) § 6 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U z 2018 r. poz. 1360 ze zm.) - jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Dodatkowo - na zasadzie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1916 z późn. zm.) - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W myśl zaś art. 5 tej ustawy, ustanawiającego rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych: "W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą ujawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe". Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Nadmienić wypada, że pogląd ten wprawdzie dotyczył prawa własności, ale nie ulega wątpliwości, że ma on również zastosowanie do innych praw ujawnionych w księdze wieczystej.

Ze wskazanych powodów, jako prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, uznające za zgodne z prawem zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, co czyni jednocześnie niezasadnym zarzut kasacyjny naruszenia art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 151 i art. 146 § 1 p.p.s.a. pomijając jego wadliwą konstrukcję ( brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami k.p.a.) uwzględniając treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1 poz. 1.

Odnosząc się do wniosku uczestnika o umorzenie postępowania sądowego wskazać należy, że zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zwrot normatywny "stało się bezprzedmiotowe" użyty w cyt. przepisie oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, kiedy zaskarżona decyzja/postanowienie zostanie pozbawiona bytu prawnego w nadzwyczajnym wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym (np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności), względnie w rezultacie skorzystania przez organ, którego decyzja została zaskarżona, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 i uchylenia jej, wygaśnięcia decyzji obarczonej terminem ustawowym lub ustalonym w decyzji. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie. Przepis ten znajduje odpowiednio zastosowanie w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 376/14, LEX nr 1541993). W niniejszej sprawie pozostaje w obrocie prawnym postanowienie Wojewody Mazowieckiego, od którego najpierw wniesiono skargę do Sądu Wojewódzkiego, a następnie wywiedziono niniejszą skargę kasacyjną, zatem nie można mówić o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania sądowego. Z bezprzedmiotowością postępowania "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieć do czynienia, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako niezasadną oddalił. Nadto oddalił również wniosek uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w związku z brakiem ustawowych regulacji pozwalających na ich zasądzenie. Ustawodawca celowo nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, nawet jeśli ten przed Sądem I instancji byłby stroną skarżącą, odsyłając w tej kwestii do wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania. Wszelka nadinterpretacja tej zasady poprzez stosowanie wykładni celowościowej jest niedopuszczalna (vide: B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Lexis Nexis, Warszawa 2009).