Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 942/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D.W., A.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. W. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") nakazał inwestorom, A. i D. W., dokonanie rozbiórki rozbudowanej części północnej budynku położonego w G. W. na działce nr [...], w zakresie obejmującym roboty budowlane polegające na wykonaniu:

- podciągu i nowej ściany wzdłuż granicy działki w miejscu zlikwidowanej tylnej ściany starego budynku;

- nowej klatki schodowej w południowej skrajnej części budynku prowadzącej z parteru na piętro oraz z piętra na poddasze w części wykraczającej poza obrys budynku sprzed jego przebudowy

i rozbudowy;

- przybudówki o wysokości dwóch kondygnacji przy północnej części dawnego podwórka w miejscu nieistniejących szopek.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na działce nr [...] początkowo znajdowały się dwa przylegające do siebie budynki, które na skutek robót budowlanych wykonanych przez A. W. zostały funkcjonalnie połączone. Pierwotnie obiekty te były oznaczone odrębnymi numerami, tj. przy

ul [...] był usytuowany budynek południowy, a przy ul. [...] – budynek północny. Z pisma Urzędu Miejskiego w G. W. z dnia

[...] listopada 2010 r., nr [...] wynika, że cała nieruchomość uzyskała obecnie adres: ul. [...].

Budynek północny był pierwotnie wpisany do rejestru zabytków. W wyniku prac budowlano-remontowych, prowadzonych przez właścicieli obiektu bez zezwolenia konserwatora zabytków, całkowitemu zatarciu uległo rozplanowanie przestrzenne budynku. Wymieniono większość konstrukcji, co doprowadziło

do usunięcia 80% substancji zabytkowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r.,

nr [...]] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wykreślił omawiany obiekt budowlany z rejestru zabytków. Ponadto wyrokiem Sądu Rejonowego w G. W. z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt

[...], utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia

[...] kwietnia 2007 r., sygn. akt [...], A. W. został uznany winnym popełnienia przestępstwa z art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm., dalej: "u.o.z."). W postępowaniu tym ustalono, że od dnia [...] września 2003 r. do dnia

[...] marca 2006 r. skarżący dokonał kompleksowej przebudowy budynku.

W wyniku oględziny przeprowadzonych z udziałem konserwatora zabytków

w toku zakończonych postępowań w dniu [...] lutego 2006 r. oraz na podstawie oględzin dokonanych w dniu [...] grudnia 2009 r., [...] lipca 2011 r., [...] stycznia 2012 r., [...] sierpnia 2012 r. i [...] października 2012 r. ustalono, że w latach [...] A. W. wymienił część konstrukcji więźby dachowej i pokrycie dachowe,

a od strony frontowej i tylnej zamontował okna połaciowe. Ponadto zrealizował

on następujące prace na elewacji frontowej:

- wymienił okna na piętrze na stolarkę drewnianą o podziałach krzyżowych z wykonaniem jednego otworu okiennego dodatkowo

w czwartej osi od południa;

- na parterze powiększył otwór wejściowy w pierwszej osi od południa

i osadził stolarkę drzwiową drewnianą;

- na parterze wymienił okno wystawowe i drzwi do lokalu handlowego

w ostatniej osi od południa (wcześniej znajdowała się tam witryna

i drzwi);

- zlikwidował na parterze przejazd bramowy i osadził drzwi wejściowe drewniane do lokalu handlowego;

- wykonał na parterze dwa otwory drzwiowe i dwie witryny do lokali handlowych;

- ocieplił styropianem elewację i wykonał podłoże pod tynk wraz

z opaskami wokół otworów okiennych.

Skarżący wykonał również wewnątrz budynku trzy nowe lokale handlowe,

w wyniku czego:

- zlikwidował tylną ścianę starego budynku, wykonując podciąg i nową ścianę wzdłuż granicy działki, wobec czego zlikwidowano podwórze, nad którym wykonano żelbetowy strop, co spowodowało usunięcie drewnianej konstrukcji parterowego ganku (podcieni), istniejącego pierwotnie od tylnej strony budynku;

- zlikwidował pierwotną klatkę schodową i wykonał nową klatkę schodową, która zlokalizowana jest w części północnej budynku południowego i w części południowej budynku północnego o różnym układzie biegów i spoczników na poszczególnych kondygnacjach,

w taki sposób, że część klatki schodowej znajduje się w budynku północnym, a część w budynku południowym; klatka ta zapewnia obsługę komunikacyjną pomieszczeń w obu budynkach – klatka

ta częściowo wykonana jest w obrysie budynku przed przebudową,

a częściowo poza obrysem budynku po przebudowie i rozbudowie;

- wykonał przybudówkę o wysokości dwóch kondygnacji przy północnej części dawnego podwórka w miejscu nieistniejących szopek;

- do nowo powstałych lokali handlowych od ul. [...] wykonał schody, które w części znajdują się na chodniku.

Po wykonaniu opisanych robót budowlanych A. W. wystąpił

do Burmistrza G. W. z wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r.

o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie ogrodem zimowym budynku północnego od strony podwórza na wysokości pierwszego piętra. Następnie w dniu [...] lutego 2006 r. wystąpił on z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych i bram wjazdowych na sklep w budynku północnym, położonym przy

ul. [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Burmistrz G. W. po uzgodnieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i zarządcą drogi ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych i bramy wjazdowej na sklep w budynku północnym. Z kolei decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r.,

nr [...], Burmistrz G. W. ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na nadbudowie budynku przy ul. [...]

od strony podwórza, na wysokości pierwszego piętra, ogrodem zimowym i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń strychu w budynku przy ul. [...]

na mieszkania.

Wobec uzyskania decyzji o warunkach zabudowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. wstrzymał roboty budowlane, wykonywane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę

w budynku północnym, i orzekł o konieczności zabezpieczenia powyższego obiektu, a także nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Dokumentacja ta nie została dostarczona, wobec czego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. organ I instancji nakazał rozbiórkę. Decyzją z dnia

[...] października 2014 r. organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie, wskazując

na konieczność precyzyjnego opisu stwierdzonych uchybień i rozważenia, czy możliwe jest podjęcie próby legalizacji samowoli na podstawie art. 48 ust. 2 pr. bud. czy raczej należy wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pr. bud.

W piśmie z dnia [...] maja 2015 r. inwestorzy oświadczyli, że wszystkie roboty budowlane były wykonane na podstawie wydanych decyzji w terminach, do których zostali zobowiązani zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2005 r.,

nr [...]. D. i A. W. zaznaczyli, że wykonali wszystkie te prace

w przeświadczeniu, że są one zgodne z prawem. Nie otrzymali oni żadnego pouczenia o niemożliwości przystąpienia do realizacji robót budowlanych. Przeciwnie, wprowadzono ich w błąd.

Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., znak [...] Burmistrz G. W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbiórkę i budowę klatki schodowej w granicy działki nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zobowiązał skarżących do doprowadzenia zabytku – budynku mieszkalno-handlowego przy ul. [...] – do stanu zgodnego z załączonym projektem w terminie do końca 2006 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że inwestorzy zwrócili się z wnioskiem o akceptację przebudowy klatki schodowej w powyższym budynku. Prace te zostały jednak wykonane samowolnie, bez wymaganego pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r.,

znak [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wstrzymał prace prowadzone przy obiekcie wpisanym w dniu [...] maja 1970 r.

do rejestru zabytków pod nr [...] – dom przy ul. [...] ze względu

na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku oraz jego otoczeniu bez pozwolenia. W wyniku odwołania złożonego przez skarżących Minister Kultury

i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wstrzymania robót budowlanych w otoczeniu zabytku,

a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Jak wynika z wyjaśnień [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zakres prac objęty decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. dotyczył budynku zlokalizowanego przy ul. [...], nieposiadającego indywidualnego wpisu do rejestru zabytków, znajdującego się na terenie układu urbanistycznego miasta. Decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. odnosiła się natomiast do budynku wpisanego wówczas do rejestru zabytków i usytuowanego przy ul. [...]. Oba rozstrzygnięcia dotyczyły różnych obiektów zlokalizowanych na tej samej działce

i sąsiadujących ze sobą. Niezależnie od tych wyjaśnień, organ I instancji ustalił,

że decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. zawiera również rzut parteru, piętra, poddasza, elewacji od strony podwórza i elewacji od strony frontowej w odniesieniu

do inwestycji obejmującej oba te budynki.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane, wykonywane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej. Dokumentacja nie została jednak dostarczona. Konsekwentnie zatem wydano nakaz rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, którzy powoływali się na operat szacunkowy z dnia [...] października 2000 r., organ I instancji wyjaśnił,

że opracowanie to odzwierciedla stan faktyczny z daty wytworzenia tego dokumentu. Opis nieruchomości przedstawiony w operacie szacunkowym nie sprzeciwia się ustalonemu w niniejszej sprawie stanowi faktycznemu. Dane tam zawarte dotyczą jednak obu budynków jednocześnie. Z informacji przedstawionych w tym dokumencie nie wynika również, w jakim stanie znajdowała się północna nieruchomość. Ustalonego stanu faktycznego nie podważa także zezwolenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydział Finansowy w N. z dnia [...] stycznia 1958 r. Dokument ten stwierdza bowiem, że obiekt przy ul. [...] był budynkiem mieszkalnym o 15 izbach. Aktualnie niewątpliwie w obiekcie tym znajdują

się pomieszczenia handlowe, a pierwotnie stały za nim także inne zabudowania, jak chociażby budynek gospodarczy. Z kolei pozwolenie na budowę z dnia

[...] października 2003 r., nr [...], dotyczyło innych prac niż wykonane przez inwestorów. Ponadto decyzje wydawane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawierały stosowne pouczenia. Nietrafne jest również stanowisko skarżących, w świetle którego wykonane przez nich prace związane są

z nakazem przywrócenia stanu poprzedniego wydanym w decyzji z dnia

[...] grudnia 2005 r. Rozstrzygnięcie to dotyczyło bowiem tylko budynku południowego.

Od powyższej decyzji odwołali się D. i A. W., wnosząc

o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy albo przekazanie sprawy

do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżący wskazali w uzasadnieniu, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy zostały potraktowane wybiórczo przez organ I instancji. Bezzasadne okazało się w szczególności twierdzenie, że niniejsze postępowanie toczy się na podstawie postanowienia z dnia [...] września 2009 r., gdy w rzeczywistości jest ono prowadzone nieprzerwanie od 2005 r. Podlegało ono zarazem łączeniu i dzieleniu z innymi sprawami. Organ I instancji błędnie uznał również, że nie złożono dokumentacji technicznej i nieprawidłowo posługiwał się adresem nieruchomości skarżących. D. i A. W. zaznaczyli również, że przed wydaniem postanowienia

z dnia [...] września 2009 r. dokonali zgłoszenia do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i uzyskali pozwolenie z dnia [...] grudnia 2005 r.

oraz pozwolenie oznaczone jako "nr [...]". Sprawa projektów technicznych została natomiast poddana kontroli prokuratora, a także sądu administracyjnego.

O wszystkich tych okolicznościach informowano organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2

w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

(Dz. U. z 2017 r., poz. 935) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie podstawy prawnej i zamiast na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 pr. bud. orzekł w to miejsce na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 pr. bud.

oraz art. 104 § 1 k.p.a. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu

I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił,

że na działce nr [...] pierwotnie znajdowały się dwa budynki, które w wyniku działań skarżących zostały połączone w jeden obiekt budowlany. Niniejsze postępowanie dotyczy tylko robót budowlanych przy budynku północnym. Zakres tych prac został ustalony na podstawie szkiców, zarysów i rysunków zgromadzonych w aktach sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły przewidziane

w art. 29 i art. 30 pr. bud. nie znajdowały zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Jednocześnie roboty budowlane zrealizowane przez inwestorów znacznie wykraczały poza zakres uzyskanych przez nich pozwoleń, w tym zwłaszcza decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. Decyzje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wydawane w odniesieniu do rozważanego budynku, nie zwalniały natomiast skarżących z obowiązku uzyskania pozwolenia

na budowę stosownie do przepisów prawa budowlanego. Zastosowanie

w rozpatrywanej sprawie znajdował zatem tryb naprawczy uregulowany

w art. 48 pr. bud. Trafnie organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] lutego

2016 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające na skarżących obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji. Powyższy obowiązek nie został jednak wykonany. Legalizacja samowoli budowlanej stanowi uprawnienie, a nie obowiązek inwestora. Podmioty, które nie skorzystały z danej

im możliwości zachowania wykonanych robót budowlanych, godzą się

na konieczność wydania przeciwko nim nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że dokumentacja przedłożona 9 lat temu (projekt zamienny) nie czyni zadość obowiązkowi nałożonemu w postanowieniu z dnia [...] lutego 2016 r. Ponadto dokumentacja przygotowana w 2007 r. nigdy nie została zatwierdzona, a zatem nie stanowiła podstawy do wykonania rozważanych robót budowlanych. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], dotyczyła natomiast budynku południowego, a nie północnego. Decyzja tego organu administracji publicznej z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], [...]

i umarzająca postępowanie organu I instancji wydana została z uwagi

na niewłaściwość organu nadzoru budowlanego do prowadzenia tego postępowania w tamtym czasie, gdyż obiekt budowlany był wówczas wpisany na listę zabytków. Wykreślenie tego obiektu ze wspomnianej listy nastąpiło dopiero na mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2009 r. Pozwolenie

na budowę z dnia [...] października 2003 r. obejmowała wyłącznie wskazane w nim prace, tj. wymianę pokrycia dachowego, stolarki okiennej, witryny do lokalu handlowego, drzwi wejściowych i bramy wjazdowej do budynku oraz malowanie elewacji. Z poczynionych ustaleń wynika natomiast, że zakres prac wykonanych przez inwestora był zdecydowanie szerszy. Skarżący zlikwidowali bowiem tylną ścianę starego budynku, wykonując podciąg i nową ścianę wzdłuż działki, w wyniku czego zlikwidowano także podwórze nad którym wykonano żelbetowy strop, co doprowadziło do usunięcia drewnianej konstrukcji parterowego ganku (podcienia), istniejącego pierwotnie od tylnej strony budynku. Zlikwidowano także pierwotną klatkę schodową i wykonano nowe w południowej skrajnej części budynku. Zrealizowano także przybudówkę o wysokości dwóch kondygnacji przy północnej części dawnego podwórka, w miejscu nieistniejących szopek. Decyzje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie zwalniały poza tym skarżących od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r., na którą powołują się inwestorzy dotyczyła budynku południowego, a nie budynku północnego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Pozostałe zarzuty skarżących pozostają bez wpływu na treść niniejszej decyzji.

Wbrew twierdzeniom skarżących omawiane roboty budowlane nie zostały wykonane na podstawie zezwolenia organu administracji publicznej. Decyzją z dnia

[...] lipca 2016 r., nr [...] Starosta [...] umorzył bowiem postepowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę-adaptację budynku usługowo-mieszkalnego

wraz z rozbudową w G. W. na działce nr [...]. Rozstrzygnięcie

to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...]

z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]

Wydzielenie części wykonanych robót budowlanych do odrębnego postępowania wynikało z konieczności dokonania ich odpowiedniej kwalifikacji według właściwego trybu naprawczego. Tym samym wobec bezzasadnego nieprzedłożenia wymaganych dokumentów należało wydać nakaz rozbiórki. Podstawą takiej decyzji administracyjnej powinien być art. 48 ust. 1

w zw. z art. 48 ust. 4 pr. bud., co nie zostało dostrzeżone przez organ I instancji. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Dlatego organ odwoławczy orzekł reformatoryjnie na mocy art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższa decyzję złożyli D. i A. W., wnosząc

o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Skarżący nie zgodzili się w całości z decyzją organu II instancji, uznając,

że jest ona niesłuszna, a prowadzone postępowanie – przewlekłe. Wątpliwości,

jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie stanowią konsekwencję błędnego kwalifikowania zabudowy na działce nr [...], na którą składają się dwa budynki połączone bokami. Cała nieruchomość położona jest przy ul. [...]. Na ten adres przesłano również uzgodnienie projektu decyzji wydane przez W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Skarżący zaznaczyli, że posiadali odpowiednie zgody na realizację inwestycji. Dodali oni również, że obecnie tylko połowa schodów jest zalegalizowana, gdyż organy administracji publicznej traktują jedną nieruchomość jako dwie odrębne części. Nieprawdziwe w ocenie skarżących jest także twierdzenie, że zbudowali oni ogród zimowy. Ponadto inwestorzy podkreślili przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, którym dysponował

m.in. organ I instancji. Rozpatrywana sprawa została przy tym wyolbrzymiona. Przedmiotowa kamienica nie różniła się i nie różni się zasadniczo od innych tego rodzaju obiektów budowlanych, znajdujących się w miastach powiatowych. W chwili nabycia obiektu budowlanego był on zdewastowany przez osoby, które zajmowały

go bez tytułu prawnego. Budynek został doprowadzony do używalności, a elewację

i okna wykonano tak jak żądał konserwator zabytków. Nie dokonano żadnej istotnej zmiany. Budynek uległ już istotnemu zniszczeniu i nikt by go nie przywrócił do stanu używalności. Dlatego skarżący uznają, że ich zachowanie było tylko w znikomym stopniu naganne.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlegała oddaleniu.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę,

z zastrzeżeniem art. 28-31 pr. bud. Ustawodawca definiuje zarazem

w art. 3 pkt 7 pr. bud. roboty budowlane jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jak wynika

z art. 3 pkt 6 pr. bud. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę

oraz nadbudowę obiektu budowlanego.

Materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie obejmuje prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w G. W. z dnia [...] listopada 2006 r., na mocy którego A. W. został prawomocnie skazany za przestępstwo

z art. 108 ust. 1 u.o.z. (k. 80-81 akt adm. organu I instancji). Jak wynika z sentencji powyższego orzeczenia, przestępstwo popełnione przez skarżącego polegało

na wykonaniu bez wymaganego pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków prac w budynku mieszkalno-handlowym

przy ul. [...] w G. W. polegających w szczególności na:

1. zlikwidowaniu tylnej ściany starego budynku i wykonaniu podciągu oraz nowej ściany wzdłuż granicy działki, w wyniku czego zlikwidowane zostało podwórze, nad którym wykonano żelbetowy strop, co z kolei doprowadziło do usunięcia drewnianej konstrukcji parterowego ganku (podcieni), istniejącego pierwotnie od tylnej strony budynku;

2. zlikwidowaniu pierwotnej klatki schodowej i wykonaniu nowej

w południowej skrajnej części budynku;

3. wykonaniu przybudówki o wysokości dwóch kondygnacji przy północnej części dawnego podwórka.

Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Tym samym skład orzekający w rozpatrywanej sprawie nie mógł podważyć faktu wykonania opisanych wyżej prac przez skarżącego. Należy jednak zauważyć, że kontrolowane decyzje zostały skierowane nie tylko do A. W., lecz także do D. W., której nie dotyczy wyrok z dnia [...] listopada 2006 r. Fakt wykonania przez nią robót budowlanych na działce nr [...] nie był jednak kwestionowany.

W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] marca 2014 r. skarżący zgodnie przyznali, że wspólnie realizowali prace w rozważanym obiekcie budowlanym

od strony ul. [...] (k. 345-346 akt adm. organu I instancji). Wniosek ten nie był również podważany przez inne strony postępowania.

Ustalenia te znajdują odzwierciedlenie w protokołach kontroli z dnia [...] lutego 2006 r. i [...] grudnia 2009 r., które stwierdzają wykonanie opisanych wyżej prac

(k. 1a, 130-131 akt adm. organu I instancji). Odmowa podpisania protokołu z dnia

[...] grudnia 2009 r. przez skarżącego nie pozbawia go mocy prawnej. Wnioski dotyczące wykonanych robót potwierdzają ponadto wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2012 r. Z protokołu sporządzonego na tę okoliczność wynika bowiem, że działka nr [...] została w całości zabudowana na poziomie parteru przyziemia (k. 170 akt adm. organu I instancji). T. C., uczestnicząca w tych czynnościach oświadczyła, że poprzednio omawiany teren nie był zabudowany.

Na podwórku znajdowały się jedynie ubikacje.

Dotychczasowe wnioski potwierdzają również zeznania J. N.

z dnia [...] października 2003 r. (k. 242 akt adm. organu I instancji), Ż. M. oraz T. i A. C., złożone w toku rozprawy administracyjnej

w dniu [...] października 2012 r. (k. 182-186 akt adm. organu I instancji). Świadkowie ci wskazali bowiem, że pierwotnie na tyłach budynku północnego znajdowało

się podwórko, na którym zlokalizowane były szopy i toalety. Podobnie wypowiedział się także C. Ł., zeznający w dniu [...] lutego 2006 r. i [...] października 2012 r. (k. 182-186, 245 akt adm. organu I instancji). Należy jednak zaznaczyć,

że oświadczenia tej osoby są częściowo niespójne. C. Ł. wskazał bowiem w dniu [...] lutego 2006 r., że wyprowadził się z mieszkania przy

ul. [...] w 2002 r., po nabyciu nieruchomości przez skarżących. Następnie jednak, podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] października 2012 r. wskazał, że zmiana miejsca pobytu nastąpiła ok. 14 lat wcześniej lub ok. 1994 r. Rozbieżność ta nie wpłynęła jednak istotnie w ocenie Sądu na zrekonstruowany w sprawie stan faktyczny. Celem pozyskania zeznań od C. Ł. było bowiem ustalenie pierwotnej zabudowy na działce nr [...]. Z tej perspektywy uwagi świadka są zgodne z pozostałymi dowodami. Z kolei J. N., będąca administratorem omawianej posesji, wyjaśniła w zeznaniach, że w latach [...] nie były prowadzone żadne roboty budowlane poza remontem dachu. W. C. Ławniczaka zasługiwały zatem na uwzględnienie.

Powyższych wniosków nie podważają oświadczenia skarżących,

które pozbawione są szerszego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W toku postępowania D. i A. W. podnosili, że działka nr [...]

była już wcześniej całkowicie zabudowana, co w konsekwencji miało oznaczać także zabudowanie podwórka. Konkluzji tej nie wspiera jednak wskazywane przez

nich zezwolenie Prezydium Rady Narodowej w N. z dnia [...] stycznia 1958 r. (k. 179 akt adm. organu I instancji). W powyższym dokumencie zawarto wprawdzie wzmiankę o całkowitej zabudowie wymienionej nieruchomości. Trzeba jednak zaznaczyć, że stwierdzenie to jest zwięzłe i w istocie nie objaśnia charakteru ówczesnej zabudowy na działce nr [...]. Ponadto zezwolenie z dnia [...] stycznia 1958 r. dotyczyło rozliczeń podatkowych, a nie spraw związanych z ładem urbanistycznym lub prawem budowlanym. Na podstawie tego fragmentu nie można zatem wyprowadzać wniosku, który starają się wykazać skarżący. Podobnie należy też ocenić operat szacunkowy z dnia [...] października 2000 r., który lapidarnie wspomina o dwóch budynkach na działce nr [...] (k. 307-324 akt adm. organu

I instancji).

Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący wykonali roboty budowlane,

których realizacja wymagała w świetle art. 28 ust. 1 pr. bud. uzyskania pozwolenia

na budowę. Trafnie organy administracji publicznej uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodził żaden z wyjątków przewidzianych w art. 29-31 pr. bud.,

który uzasadniałby odstąpienie od powyższego wymogu. Kluczowe wątpliwości,

jakie wyłoniły się na tym tle dotyczą pytania, czy skarżący legitymowali się decyzją administracyjną pozwalającą na wykonanie opisanych robót budowlanych.

D. i A. W. twierdzili, że posiadali niezbędne pozwolenia. Organy administracji publicznej wywodziły natomiast, że przesłanka ta nie została spełniona.

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, że skarżący legitymowali się decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. udzielającą pozwolenia na budowę w zakresie: wymiany pokrycia dachowego

na dachówkę ceramiczną – karpiówkę w kolorze naturalnej ceramiki, wymianę okien na stolarkę drewnianą krzyżową, czteroskrzydłową oraz witryny

do lokalu handlowego w istniejącej formie, drzwi wejściowych i bramy wjazdowej

do budynku na drewniane oraz malowanie elewacji (k. 279 akt adm. organu

I instancji). Trzeba jednak zgodzić się w tej mierze z organami administracji publicznej, że roboty budowlane zrealizowane przez skarżących zdecydowanie wykraczały poza powyższe zezwolenie. Uwaga ta pozostaje aktualna

w szczególności w kontekście niniejszej sprawy. Nakaz rozbiórki wydany przez organ I instancji dotyczy bowiem robót budowlanych, które nie zostały objęte decyzją

z dnia [...] października 2003 r. W pozostałym zakresie skarżący nie dysponowali żadnym innym pozwoleniem na budowę.

Wśród dokumentów zebranych przez organy administracji publicznej znajdują się decyzje administracyjne, wskazujące na prowadzenie postępowania w sprawie uzyskania przez skarżących pozwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pr. bud. Zabiegi te nie wpływały jednak istotnie na wynik kontrolowanego postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał bowiem w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. umarzającą postępowanie

z wniosku skarżących w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę-adaptację budynku usługowo-mieszkalnego

wraz z rozbudową usytuowanego przy ul. [...] (k. 441 akt adm. organu

I instancji). Rozstrzygnięcie to dotyczy mianowicie budynku południowego,

a nie północnego, a nadto nie ma charakteru merytorycznego.

W toku postępowania skarżący wskazywali, że wykonane przez nich roboty budowlane były zgodne z prawem, a podstawą do ich wykonania była

w szczególności decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

z dnia [...] grudnia 2005 r. (k. 426 akt adm. organu I instancji). W wymienionym rozstrzygnięciu zobowiązano skarżących do doprowadzenia zabytku – budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanego przy ul. [...] – do stanu zgodnego z prawem w zakresie przebudowy klatki schodowej. Abstrahując w tym miejscu od wskazania adresu nieruchomości, należy zaznaczyć, że decyzja z dnia

[...] grudnia 2005 r. nie wyłączała obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,

ani nie stanowiła substytutu tego aktu administracyjnego. Wykonanie zobowiązania nałożonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków mogło zatem wiązać się z koniecznością uzyskania decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 pr. bud.

Ponadto skarżący uzyskali pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r., wydane w odniesieniu do budynku usytuowanego przy ul. [...] (k. 14-15 akt sądowych). Trzeba jednak zauważyć, że powyższy akt administracyjny dotyczy zupełnie innych prac

niż kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje. Ponadto decyzja z dnia

[...] maja 2009 r. została wydana już po samowolnym zrealizowaniu robót budowlanych przez skarżących. Co więcej, taka decyzja administracyjna nie uchyla obowiązku legitymowania się pozwoleniem na budowę w celu rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 8 u.o.z. uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym

do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych w przepisach prawa budowlanego. Konkluzję tę potwierdza art. 39 ust. 1 pr. bud., w świetle którego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu

na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego

przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Co więcej, informacja

o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została wyraźnie zamieszczona

w decyzji z dnia [...] maja 2009 r.

Słusznie zatem organy administracji publicznej uznały, że skarżący nie legitymowali się wymaganym pozwoleniem na budowę, a przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane samowolnie. W konsekwencji należało wdrożyć odpowiednie postępowanie legalizacyjne. Organy nadzoru budowlanego trafnie uznały, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 48 ust. 1 pr. bud. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ nadzoru budowlanego nakazuje,

z zastrzeżeniem art. 48 ust. 2 pr. bud., w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa

w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a pr. bud., albo mimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W art. 48 ust. 2 pr. bud. ustawodawca wskazuje jednak, że jeżeli budowa,

o której mowa w przytoczonym wyżej przepisie, jest zgodna z przepisami

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Ponadto w myśl

art. 48 ust. 3 pr. bud. w powyższym postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia,

w wyznaczonym terminie, dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej.

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. W. w trybie art. 48 ust. 2 i 3 pr. bud. wstrzymał roboty budowlane prowadzone na działce nr [...] oraz nakazał inwestorom przedłożenie stosownych dokumentów (k. 431 akt adm. organu I instancji).

Tym samym skarżący uzyskali możliwość zalegalizowania wykonanej samowoli budowlanej. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. D. i A. W. oświadczyli jednak, że nie przedłożą powyższej dokumentacji, gdyż ta znajduje się już

w dyspozycji organu I instancji (k. 436 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie skarżący uznali postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. za bezzasadne.

W aktach administracyjnych nie znajduje się ponadto żaden projekt budowlany, w tym także projekt budowlany zamienny z 2007 r., do którego zdają

się nawiązywać organy administracji publicznej oraz skarżący. Brak ten nie zmienia jednak faktu, że wymóg z art. 48 ust. 3 pr. bud. nie został wykonany,

co w konsekwencji wykluczało wydanie decyzji pozytywnej dla inwestorów. Trzeba zaznaczyć, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek badania aktualnych,

a nie historycznych dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego wskazanie na bliżej nieokreśloną dokumentację, która miała być sporządzona kilka lat temu, nie stanowi realizacji art. 48 ust. 3 pr. bud. W takim przypadku zastosowanie znajduje bowiem art. 48 ust. 1 i 4 pr. bud., przewidujący usunięcie stanu niezgodnego z prawem przez wydanie nakazu rozbiórki. W konsekwencji kontrolowane rozstrzygnięcia należy uznać za prawidłowe.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.