Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 222/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 677/10 w sprawie ze skargi R. N. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania przebiegu granicy portu morskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. oddalił skargę R. N. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania przebiegu granicy portu morskiego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Infrastruktury pismem z [...] grudnia 2004 r. zwrócił się do Rady Miejskiej we W. o zaopiniowanie projektu rozporządzenia w sprawie określenia granic portu morskiego we W. od strony lądu, załączając do pisma projekt rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2004 r. oraz mapę z zaznaczonym przebiegiem tych granic. W projekcie rozporządzenia granice zostały określone poprzez nawiązanie do charakterystycznych elementów terenu i danych z ewidencji gruntów (§ 1) oraz poprzez podanie współrzędnych geograficznych punktów załamania granicy (§ 2).

Pismem z [...] lipca 2005 r. Minister Infrastruktury, za pośrednictwem Urzędu Morskiego w Gdyni, przesłał Radzie Miejskiej we W. do zaopiniowania projekt rozporządzenia w sprawie granic portu morskiego we W. z dnia [...] lipca 2005 r.

Rada Miejska we W. w dniu [...] sierpnia 2005 r. podjęła uchwałę, w której, powołując się na art. 45 ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zaopiniowała pozytywnie przebieg granicy portu morskiego we W. od strony morza i lądu zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, będącym załącznikiem do uchwały, z trzema uwagami, które dotyczyły tego aby południową granicę portu wzdłuż ulicy [...] poprowadzić przez punkty 6a, 6b i 6c, aby południową granicę portu wzdłuż ulicy [...] poprowadzić przez punkty 8a i 9a oraz aby południową granicę portu przy ulicy [...] poprowadzić przez punkty 12a i 13a. Załącznikiem do uchwały była mapa dołączona do wniosku Ministra Infrastruktury o zaopiniowanie przebiegu granic portu, na której zaznaczono opiniowane granice z uwzględnieniem uwag zawartych w opinii.

W dniu 6 lipca 2007 r. Minister Gospodarki Morskiej wydał rozporządzenie w sprawie ustalenia granicy portu morskiego we W. od strony morza, redy i lądu (Dz. U. Nr 134, poz. 942),

R. N., powołując się na art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w sprawie opinii dotyczącej przebiegu granicy portu morskiego we W. od strony morza i lądu.

W skardze zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 19 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające na oparciu zaskarżonej uchwały na danych niezgodnych z ewidencją gruntów i budynków oraz na niewłaściwie sporządzonej mapie geodezyjnej i w konsekwencji tego rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na nieprawidłowym określeniu granicy portu morskiego we W. od strony lądu, a także rażące naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 140 k.c., art. 233 k.c. oraz art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na naruszeniu prawa własności i użytkowania wieczystego skarżącego w ten sposób, że zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości i czerpaniu z niej korzyści przez skarżącego, przez ustalenie, iż działka nr [...], której skarżący jest współużytkownikiem wieczystym, będąc współwłaścicielem budynków i urządzeń posadowionych na tej nieruchomości w [...] częściach, jest położona na obszarze portu morskiego we W..

W oparciu o te zarzuty wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej we W. na jego rzecz kosztów postępowania.

Wskazał, iż załącznikiem nr 1 do uchwały była kserokopia mapy własnościowej z [...] stycznia 2002 r. Miasta W., wykonana w skali 1:2000 przez Zespół Zabezpieczenia Geodezyjnego Urzędu Morskiego w Gdyni. Nie wskazano natomiast jako załącznika współrzędnych geograficznych poszczególnych punktów granicznych portu morskiego we W. od strony lądu. Z projektu rozporządzenia co do przebiegu granicy lądowej - w punktach od [...] do [...] wynikało, że granice te zostały wyznaczone jako punkt przecięcia się granic działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], a następnie granicy działki ewidencyjnej nr [...] i nr [...]. Zgodnie z projektem, który nosi datę [...] grudnia 2004 r., nie było jednak możliwe wyznaczenie przebiegu granicy w punktach [...],[...],[...] z uwagi na fakt, iż działki geodezyjne o nr [...],[...],[...] i [...] zostały połączone w jedną działkę o nr [...], co zostało uwidocznione w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w P. w dniu [...] czerwca 2004 r. Zdaniem skarżącego scalenie wskazanych działek skutkowało powstaniem nowej działki o nr [...], która wobec niezgodnego z prawem działania Rady niezasadnie znalazła się w granicach portu, co oznacza, że z chwilą ujawnienia w ewidencji gruntów tejże działki, niedopuszczalne było powoływanie się na granice istniejących do tej pory działek, które uległy scaleniu.

Odnosząc to do realiów sprawy wskazał, że Rada Miejska we W. nie uwzględniła danych zawartych w ewidencji gruntów, powołując się w zaskarżonej uchwale bez podstawy prawnej na granice uprzednio istniejących działek, które de facto już wówczas stanowiły jedną działkę nr [...], przy czym zaznaczył, że tak było zarówno w chwili sporządzania projektu rozporządzenia przez Ministra Infrastruktury (20 grudnia 2004 r.), w dacie kierowania przez Ministra Infrastruktury wniosku do Rady Miejskiej we W. o wyrażenie opinii co do przebiegu granicy lądowej portu morskiego we W. ([...] grudnia 2004 r.), jak i w dacie podejmowania uchwały przez Radę Miejską we W. ([...] sierpnia 2005 r.).

Rada Miejska we W. wydała zaskarżoną uchwałę z rażącym naruszeniem ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz przepisu art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała jest niewykonalna, gdyż nie można określić przebiegu granicy portu morskiego we W. od strony lądu w punktach [...], [...], [...] i [...].

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 140 k.c., art. 233 k.c. oraz art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący podkreślił, że rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej z dnia 6 lipca 2007 r. w sprawie ustalenia granicy portu morskiego we W. od strony morza, lądu i redy, wydane na podstawie ustawy z dnia 18 kwietnia 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej po zasięgnięciu opinii Rady Miejskiej we W., kształtuje granice, w których właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości może z wyłączeniem innych osób korzystać z nieruchomości zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem. Nie oznacza to jednak, jak dalej wskazał, że każde ustalenie granic portu może ingerować w prawo własności bądź użytkowania wieczystego w sposób stanowiący ich naruszenie. Rada Miejska we W. podejmując zaskarżoną uchwałę nie dopełniła obowiązku uwzględnienia stanu prawnego gruntów, stanowiących podstawę wyznaczenia granic portu we W., przy czym wskazał, że obowiązek ten oznacza powinność liczenia się i respektowania istniejących stosunków własnościowych.

Wskazywał też, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Reasumując skarżący stwierdził, że naruszenie jego interesu prawnego związane jest z naruszeniem przez gminę porządku prawnego, polegającym na wadliwym procedowaniu, które doprowadziło do naruszenia przysługujących jemu praw.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska we W. wniosła o odrzucenie skargi lub jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniono twierdzeniem, że zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy stosunków własnościowych gminy. Z kolei uzasadniając wniosek o oddalenie skargi podano, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż podjęta uchwała jako opinia gminy w sprawie proponowanego przebiegu granicy sama w sobie nie powoduje żadnych skutków prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 19 października 2010 r. oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu wskazano, że skarga dotyczy uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przystępując do omówienia kolejnego warunku wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia wskazano, że nie ma bezpośredniego związku pomiędzy uchwałą rady gminy w sprawie opinii o przebiegu granic portu morskiego od strony lądu, a sytuacją prawną skarżącego. Sposób postępowania Rady Miejskiej we W. przy wyrażaniu opinii w sprawie granicy portu morskiego we W. od strony lądu, w szczególności to, że posłużono się mapą z nieaktualnymi, w zakresie nieruchomości, do których skarżącemu przysługują prawa, oznaczeniami działek, w żaden sposób tych praw nie ogranicza. Pomijając to, że skarżący prawa te uzyskał już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, posłużenie się przy jej uchwalaniu numerami działek, które wcześniej zostały połączone w jedną działkę, nie powoduje, że – jak skarżący zarzuca – jego sytuacja prawna została zmieniona na niekorzyść, że jego prawo użytkowania wieczystego stało się iluzoryczne, czy też że został pozbawiony możliwości korzystania ze swoich praw lub dysponowania nimi.

Oparcie opinii w sprawie granic portu na mapie zawierającej nieaktualne dane z ewidencji gruntów w żaden sposób nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego także dlatego, że dane z ewidencji gruntów nie przesądzają o stanie prawnym. Nic w zakresie tych praw nie zmienia to, czy nieruchomość, do której skarżącemu przysługują prawa, będzie opisywana jako działki o numerach [...],[...],[...] i [...] czy też jako działka nr [...].

Sąd zwrócił też uwagę, że oparcie opinii w sprawie granic portu na mapie zawierającej nieaktualne dane z ewidencji gruntów nie miało też żadnego wpływu na treść późniejszego rozporządzenia i sposobu jego wykładni w zakresie określenia granic portu morskiego we W. Mapa stanowiąca załącznik do wniosku Ministra Infrastruktury o zaopiniowanie granic portu, która później stała się załącznikiem do zaskarżonej uchwały, na której uwidocznione były nieistniejące już w ewidencji gruntów cztery działki, służyła jako środek przekazania pomiędzy Ministrem a organem opiniującym informacji dotyczących przebiegu granic portu. Mimo, że zamiast działek o numerach [...],[...],[...] i [...] w ewidencji gruntów figurowała działka o numerze [...], nie doszło do nieporozumienia pomiędzy organem opiniującym a Ministrem.

Bezzasadne jest w ocenie Sądu I instancji odwoływanie się do przepisów o scalaniu i podziale nieruchomości, zawartych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010 r. ze zm.), skoro nic nie świadczy za tym, aby połączenie czterech działek w jedną nastąpiło w trybie tych przepisów.

Sąd I instancji dodał, że szereg zarzutów skarżącego dotyczy tak naprawdę rozporządzenia w sprawie ustalenia granicy portu morskiego we W. od strony morza, redy i lądu. Zaskarżona uchwała mimo tego jest jak najbardziej wykonalna, czego dowodem jest to, że nie było żadnego problemu z odczytaniem przez Ministra wydającego rozrządzenie w sprawie granic portu morskiego we W. opinii Rady Miejskiej we W.. Prowadzi to w ocenie Sądu do wniosku, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w znaczeniu przyjętym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika R.N. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej u.s.g.) w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w sprawie opinii dotyczącej przebiegu granicy portu morskiego we W. od strony lądu, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że Rada Miejska we W. podejmując wskazaną uchwałę nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia R.N., w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., co stanowiło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a co winno skutkować stwierdzeniem nieważności ww. uchwały,

-przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że uchwała Rady Miejskiej we W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej przebiegu granicy portu morskiego we W. od strony lądu, nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia R. N., w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., podczas gdy ww. uchwała w sposób oczywisty tenże interes naruszyła.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 19 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163) polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], w wyniku błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że oparcie przez Radę Miejską we W. zaskarżonej uchwały na danych niezgodnych z treścią ewidencji gruntów i budynków oraz na podstawie niewłaściwie sporządzonej mapy geodezyjnej, nie stanowiło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a które winno skutkować stwierdzeniem nieważności ww. uchwały,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej i administracji morskiej (Dz. U. Nr 32 poz. 131) oraz przepisu art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], w wyniku błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że nieprawidłowe określenie przez Radę Miejską we W. granicy portu morskiego we W. od strony lądu, nie stanowiło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a które winno skutkować stwierdzeniem nieważności ww. uchwał,

- art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.c., art. 233 k.c. oraz art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., polegające na nieodniesieniu się do wskazywanego przez skarżącego naruszenia ww. przepisów Konstytucji RP, pomimo, że zaskarżona uchwała - poprzez ustalenie, iż działka nr [...] jest położona na obszarze portu morskiego we W. - narusza prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego przysługujące skarżącemu, wprowadzając ograniczenia w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości i czerpania z niej korzyści przez skarżącego, a w konsekwencji:

- art. 151 p.p.s.a. i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi na uchwałę Rady Miejskiej we W., nr [...], mimo, iż zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi naruszenie prawa materialnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej we W. nr [...] w całości, ewentualnie o stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W przypadku nieuwzględnienia wniosków określonych jako I i II, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Rada Miasta W., działająca z pomocą profesjonalnego pełnomocnika wniosła o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. Czyni to jednak w taki sposób, że naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.") traktuje jako naruszenie prawa w obu wskazanych wyżej postaciach, łącząc z tym naruszeniem w obu przypadkach naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz wskazując, także w obu przypadkach, że istotą tego naruszenia jest nieuzasadnione przyjęcie, iż Rada Miejska podejmując uchwałę opiniującą przebieg granic portu morskiego, nie naruszyła interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., w efekcie łącząc argumenty wspierające oba zarzuty w jeden punkt uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 5-11). Autor skargi kasacyjnej uzasadnia taki sposób przedstawienia zarzutów rozbieżnością poglądów odnośnie do możliwości naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego (s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej), co mogłoby doprowadzić do nieuwzględnienia zarzutu wskazującego na to naruszenie.

W ocenie Składu Orzekającego zarzuty powyższe są na tyle czytelne od strony ich przedmiotu, że umożliwiają poddanie ich weryfikacji w ramach kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Zarzut ten należy potraktować jako zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem taki charakter ma przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., wskazujący na naruszenie interesu prawnego uchwałą, która ulega następnie zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarówno bowiem sam interes prawny winien mieć swoje ugruntowanie w prawie materialnym, jak też jego naruszenie należy traktować jako materialnoprawną przesłankę aktualizacji prawa do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu środka proceduralnego, jakim jest bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Autor skargi kasacyjnej, wskazując na materialnoprawny aspekt naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., nie określił jednak formy tego naruszenia, określonej na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nie wskazał bowiem wyraźnie, w jakiej postaci przepis ten został w jego ocenie naruszony - czy miało to miejsce poprzez jego niewłaściwe zastosowanie czy poprzez błędną wykładnię, tym bardziej nie określając, na czym polegało każde z nich oddzielnie lub ewentualnie obie postacie naruszeń oraz jak powinno wyglądać zastosowanie prawidłowe lub wykładnia właściwa. Odwołanie się do tego zarzutu wymaga zaprezentowania odpowiedniej argumentacji wskazującej na powyżej wyróżnione postacie, formy i zakresy naruszenia prawa materialnego, czego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zupełnie zabrakło. Rzutuje to na skuteczność argumentacji oraz niezawodność odczytania intencji autora skargi, chociaż nie uniemożliwia dokonania kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.

Podniesienie kwestii nieuzasadnionego przyjęcia, że Rada nie naruszyła interesu prawnego skarżącego skłania do potraktowania tego zarzutu jako wskazania błędnej wykładni, zwłaszcza że nie pojawia się żaden składnik argumentacji, wskazujący na niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Tyle, że nie jest jasne, wobec braku odpowiedniej argumentacji rozwijającej, czy autor skargi kasacyjnej wskazuje na niewłaściwy przebieg wykładni lub nieprawidłowe zastosowanie poszczególnych reguł, czy też na błędny wynik wykładni tego przepisu w kontekście zastosowanych reguł interpretacyjnych. Można przyjąć, że autor kwestionuje wynik wykładni w kontekście, w jakim wpływa on na związanie skuteczności skargi ze stwierdzeniem faktu naruszenia interesu prawnego, a nie tylko jego wystąpienia.

Zarzut ten jest zarzutem niezasadnym i w żadnym zakresie nie podważa trafnej argumentacji Sądu I instancji w tej kwestii. Sąd ten bowiem trafnie określił zarówno istotę interesu prawnego oraz relację pomiędzy treścią art. 101 ust. 1 u.s.g a art. 28 k.p.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a., prawidłowo wiążąc możliwość wykorzystania art. 101 ust. 1 u.s.g. z uprzednim naruszeniem tego interesu. W konsekwencji należało przyjąć, iż nie wystarczy wykazanie związku pomiędzy taką uchwałą a interesem prawnym lub uprawnieniem, lecz winno się wskazać na skutki, wynikające z tej uchwały dla interesu prawnego lub uprawnienia, dające się zakwalifikować jako naruszenie, co oznacza, że uchwała ta powinna wpływać na sferę prawną strony poprzez zmianę, polegającą na odjęciu uprawnień lub dodaniu obowiązków.

W ocenie Składu Orzekającego NSA, nie da się inaczej wskazać na racjonalny zamiar prawodawcy, wiążący uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. ze sformułowaniem "interes prawny został naruszony", dodatkowo podkreślającym fakt zaistnienia naruszenia przez sekwencję czasu uwidocznionego w tym sformułowaniu. Jeśli nawet uzna się, że sformułowanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 15), iż legitymacja do zaskarżenia uchwały na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. "jest ograniczona w większym stopniu niż definiują to przepisy art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a.", nie określa w sposób jednoznaczny skali porównania ograniczeń, to wystarczy przyjąć, że jest to ograniczenie innego typu, nie tylko poprzez rodzaj interesu, lecz także poprzez skutek naruszenia wskazanego interesu, aby w pełni przyjąć, iż zakres przedmiotowy skorzystania z tego uprawnienia musi być węższy i samo skorzystanie – bardziej ograniczone.

Nie zmieniają tej konstatacji wskazania autora skargi kasacyjnej na subiektywne aspekty wystąpienia tego interesu (np. poprzez odniesienie interesu do "każdego, kto twierdzi, że jego interes prawny lub interes zostały naruszone" – s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej), bowiem nie zmieniają one kontekstu związania interesu prawnego z faktem jego naruszenia, oddalając natomiast wyraźnie to pojęcie od kryteriów zobiektywizowanych.

Także wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej problem skutków uchwały nie może być uznany za zasadny. Tak rozumiane bowiem naruszenie interesu prawnego może wynikać z aktu stanowczego, przesądzającego o określonych rozwiązaniach. Ma to miejsce z uwagi na ograniczenia wykonywania prawa użytkowania wieczystego i prawa własności (gospodarowania nieruchomościami), wynikające z ustawy o portach i przystaniach morskich (rozdział 2 tej ustawy) oraz z ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (np. art. 42 ust. 2 pkt 10 tej ustawy), na gruncie którego takim aktem stanowczym jest rozporządzenie ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, określające granice portu. Sama uchwała opiniująca nie wpływa na aktualizację tego ograniczenia, podstawy którego mają źródło ustawowe. Należy zatem zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, iż brak jest bezpośredniego związku pomiędzy uchwałą rady gminy w sprawie opinii o przebiegu granic portu morskiego od strony lądu a sytuacją prawną skarżącego.

Wywody dotyczące współstanowienia czy współuczestniczenia w procesie prawodawczym poprzez opiniowanie projektów aktów normatywnych, oparte na "Zasadach techniki prawodawczej" nie zmieniają zasadności ustalenia Sądu I instancji, iż do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez uchwalenie tej uchwały nie mogło dojść. Zasady techniki wskazują bowiem na formy współuczestnictwa, które dla określenia skutków uchwały opiniującej nie mogą mieć takiego znaczenia, które prowadziłoby do możliwości uchylenia tej uchwały.

Ocena powyższa jest aktualna niezależnie od tego, czy naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy potraktuje się jako naruszenie prawa materialnego czy jako przepisu postępowania. Kwestie interpretacyjne są identyczne, a wobec braku dodatkowej argumentacji, związanej z proceduralnym charakterem zarzutu, powyższe ustalenia należałoby jedynie powtórzyć.

Nie są także zasadne pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po części wynika to z tego, że wpadkowo argumenty z nimi związane były wskazywane już w ramach argumentacji dotyczącej powyższych dwóch zarzutów dotyczących naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, zostały one wyodrębnione "z ostrożności procesowej". Mają jednak w pewnej mierze charakter samodzielny, stąd zasadne jest poddanie ich odrębnej kontroli kasacyjnej.

Także jednak w tym przypadku skuteczność argumentacyjna zarzutów została ograniczona poprzez sposób uzasadniania ich trafności, przyjęty w skardze kasacyjnej. Na gruncie bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zamierzony skutek skargi kasacyjnej może odnieść jedynie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej ograniczył się do powtarzania twierdzenia o tym, że naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, nie wykazując, że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi. Zarzuty podniesione w ramach tej grupy także z tego powodu nie mogą być więc uwzględnione.

Podstawową przyczyną nieuwzględnienia tych zarzutów jest ich niezasadność merytoryczna. Dotyczy to zarzutu związanego z naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. zarówno w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 19 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163) oraz w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. Nr 32, poz. 131), jak też zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 140 i art. 233 k.c. oraz art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Na marginesie należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie określił też ani w jej podstawach ani w jej uzasadnieniu, na czym polega w jego ocenie proceduralny charakter tych zarzutów. Związał je bowiem z przepisami p.p.s.a. od strony skutku zaskarżonego wyroku, przedstawiając jednak argumentację, która dotyczy aspektów materialnoprawnych, związanych z tymi ustawami, kodeksem cywilnym oraz regulacją konstytucyjną.

Wskazana argumentacja dotycząca numeracji działek, w ramach której w uchwale wykorzystano oznaczenia stare, wskazujące na cztery działki (nr [...],[...],[...] i [...]), które przed podjęciem uchwały zostały połączone w jedną działkę (nr [...]), nie wykazuje takiej skali nieprawidłowości, aby wiązać z nią konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Wskazywał na to Sąd I instancji, podkreślając iż oparcie opinii w sprawie granic portu na mapie zawierającej nieaktualne dane z ewidencji gruntów w żaden sposób nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego. Dzieje się tak także dlatego, że dane z ewidencji gruntów nie przesądzają o stanie prawnym. Odwołanie się w dokumencie służącym do zaopiniowania granic portu do działek już nieistniejących w ewidencji nic nie zmieniło w stanie prawnym tych działek, bowiem opisanie działki numerami [...],[...],[...] i [...], a nie numerem [...], nie wpłynęło na zakres praw skarżącego, szczególnie, że skarżący uzyskał prawa do działki nr [...] po jej powstaniu (powstanie tej działki miało miejsce przed [...] czerwca 2004 r., zaś skarżący swe prawa nabył na podstawie umowy z [...] grudnia 2008 r.).

Stanowisko to należy podzielić, zwłaszcza, że w efekcie posłużono się oznaczeniami bardziej precyzyjnymi w sensie wyróżnienia działek, a więc oddzielającymi te cztery działki istniejące poprzednio, co w kontekście opiniowania przebiegu granic nie może nie mieć znaczenia praktycznego.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Sąd I instancji określił prawidłowo, że ustawodawca w tym przepisie nałożył na podmiot wydający rozporządzenie obowiązek określenia granic portu z uwzględnieniem współrzędnych geograficznych lub granicznych punków geodezyjnych. Zatem wątpliwości co do sposobu określenia granicy portu morskiego we W. odnoszą się w istocie do rozporządzenia, a nie do uchwały opiniującej.

Autor odnosi w kontekście tego zarzutu dane z ewidencji do wymogów planowania gospodarczego lub planowania zagospodarowania przestrzennego, powołując się na punkty wyznaczające linie granicy portu, nie wskazując jednak na czym polegało uchybienie Sądu I instancji w tym zakresie, w kontekście niemożliwości ustalenia zasięgu obszaru portu zgodnie z obowiązującymi standardami. Nawiązuje w ten sposób do danych z ewidencji, nie określając w jakim zakresie wpływają one na brak wskazywanej możliwości. Zarzut zatem w tym zakresie staje się niezasadnym.

Nie okazał się także zasadnym zarzut. naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 140 i art. 233 k.c. oraz art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Powołanie się na naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP nie jest rozwinięte w takim zakresie, aby mogło mieć samodzielne znaczenie argumentacyjne. Ogranicza się w istocie do treści samego przepisu (s. 16 i 17 skargi kasacyjnej) i dotyczy to nawet tak fundamentalnej regulacji, jak przepis art. 2 Konstytucji.

Z punktu widzenia podniesionych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów Konstytucji i kodeksu cywilnego istotne znaczenie mają, wynikające z ustawy z 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. Nr 33 z 2010 r., poz. 179) liczne ograniczenia dotyczące gospodarowania nieruchomościami w portach morskich, ustanowione w interesie publicznym. Ustawa ta, jako szczególna w stosunku do regulacji kodeksu cywilnego oraz jako ustalająca zakres ochrony na gruncie art. 64 Konstytucji RP, znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, co wyklucza przyznanie skarżącemu ochrony w zakresie niczym nieograniczonym. Sąd I instancji trafnie przy tym zauważył i określił w uzasadnieniu rolę instytucji użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków, które w ramach kontrolowanego postępowania, miało miejsce już po zmianach w ewidencji, związanych z wyodrębnieniem numeracji [...] jako jednej działki.

Podniesienie aspektu proceduralnego w ramach tego zarzutu odnosiło się do braku ustosunkowania się przez Sąd I instancji do analogicznego zarzutu ze skargi. Niezależnie od stwierdzenia, iż istotnie Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji dotyczącej naruszenia Konstytucji RP, należy jednak zauważyć, ze w kontekście art. 134 § 1 p.p.s.a. zarzut ten mógłby odnieść skutek, gdyby autor skargi kasacyjnej wykazał, że brak tego ustosunkowania się mógł mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Należy także podkreślić, że art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. zobowiązuje sąd I instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego sens aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu I instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji na gruncie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 p.p.s.a..

Oparcie na tym przepisie zarzutu skargi kasacyjnej wiąże się zatem z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. Także w tym zakresie autor nie rozwinął argumentacyjnie wskazanego zarzutu, łącząc z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. jedynie wymóg ustosunkowania się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze, nie wykazując, w jakim kontekście przeprowadzenie odpowiedniej argumentacji przez Sąd mogłoby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Analiza materialnoprawnych przesłanek wskazanych przepisów Konstytucji i k.c. prowadzi do wniosku, że nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego skarżącego, będącego współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] oraz współwłaścicielem znajdujących się na niej budynków przez uchwałę Rady Miasta poprzez zmianę jego sfery prawnej, polegającą na odjęciu uprawnień lub dodaniu obowiązków. Uchwała, która opiniowała przebieg granic, opierając się na starej numeracji działek, określającej poszczególne części składowe działki [...] w sposób bardziej precyzyjny, nie zmieniała granic tych działek (i w konsekwencji działki [...]) i nie zmieniała też w żadnym zakresie sytuacji prawnej skarżącego. Konstatacja ta czyni niezasadnymi zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, w stosunku do wyroku Sądu I instancji, opierającego się na takim właśnie stanowisku.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.