Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1859/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 4; art. 75; art. 71 par 12; art. 22a par 1; art. 79 pkt 2, 4, 7 i 8; art. 74a  par 3; art. 10 par 1 i 3; art. 13;
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: par 13; par 2 pkt 3;
journal: Dz.U. 2005 nr 258 poz 2169
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.  w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.
article: par 1 pkt 4;
journal: Dz.U. 2012 poz 1449
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.
article: art. 107 par 3; art. 8;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par 11 pkt 4;
journal: Dz.U. 1991 nr 42 poz 188
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i  organów samorządu notarialnego.
article: art. 31 ust. 3; art. 32; art. 17;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6;
journal: Dz.U. 2013 poz 829
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2015 r. Minister Sprawiedliwości (dalej Minister) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] lutego 2015 r., którą powołał A. H. (dalej uczestniczka postępowania) na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...]. Jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), dalej p.n.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W październiku 2014 r. A. H. zwróciła się do Ministra o powołanie jej na stanowisko notariusza w [...] i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Izba Notarialna w [...] (dalej Izba) na podstawie art. 10 i art. 35 pkt 1 p.n. negatywnie zaopiniowała ww. wniosek, gdyż uznała, że A. H. nie spełnia przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, wymienionej w art. 11 ust. 4 p.n. bowiem nie uzyskała zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej, a mimo to została dopuszczona do egzaminu notarialnego.

Dodatkowo Izba wskazała, że w zaproponowanej lokalizacji kancelarii, w promieniu 1 km, swoje kancelarie prowadzi już 110 notariuszy.

Minister Sprawiedliwości powołując A. H. na stanowisko notariusza wskazał, że spełnia ona wszystkie przesłanki ustawowe.

Odnosząc się do podniesionej przez Izbę kwestii niewydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej organ stwierdził, że fakt odbycia tej aplikacji wynika z decyzji Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości o dopuszczeniu do egzaminu notarialnego. Minister wskazał przy tym, że art. 74a § 5 w zw. z art. 71d § 9 p.n. daje przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej uprawnienie dopuszczenia kandydata do egzaminu. Dodatkowo Minister wskazał, że decyzja o dopuszczeniu uczestniczki do egzaminu notarialnego nie została zakwestionowana, więc była i jest wiążąca. Uczestniczka do egzaminu notarialnego przystąpiła dwukrotnie, tj. we wrześniu 2012 r. i uzyskała wynik negatywny oraz w listopadzie 2013 r., z którego otrzymała wynik pozytywny.

Minister stwierdził, że skoro brak zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie stanowił przeszkody w dopuszczeniu uczestniczki do egzaminu notarialnego, to tym bardziej obecnie nie może stanowić przeszkody w powołaniu jej na stanowisko notariusza. W przeciwnym razie podważałby to decyzję Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości o dopuszczeniu do egzaminu notarialnego, do czego ani organ, ani Izba nie są upoważnieni.

Co do możliwości wyznaczenia kolejnej siedziby kancelarii notarialnej w [...] Minister wskazał, że obecnie w Warszawie jest 454 notariuszy, działających w ramach 303 kancelarii, a liczba mieszkańców [...] to 1.729.119. Zatem na 3.800 mieszkańców przypada jeden notariusz. Powyższe zestawienie zdaniem Ministra dowodzi, że wyznaczenie siedziby kancelarii zgodnie z jego wnioskiem jest możliwe i przyczyni się do zmniejszenia liczby mieszkańców na jednego notariusza, a tym samym zapewni większa dostępność do usług notarialnych, co leży w interesie społecznym.

Od powyższej decyzji Izba złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie decyzji oraz odmowę powołania uczestniczki na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 10 § 1 i 2 i art. 11 pkt 4 p.n. oraz art. 10 § 3, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu Izba wskazała, że brak jest dowodu odbycia aplikacji notarialnej przez Panią A. H. W ocenie Izby dowodem na odbycie aplikacji nie może być fakt dopuszczenia jej do egzaminu notarialnego przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr [...], który przekroczył swoje uprawnienia. Powołując się na linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego Izba stwierdziła, że niezaliczenie kolokwium uniemożliwia uznanie, że doszło do odbycia aplikacji notarialnej, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o notariacie. Fakt złożenia z wynikiem pozytywnym przez kandydata egzaminu notarialnego nie jest zatem równoznaczny i nie zastępuje odbycia aplikacji notarialnej.

Nadto Izba zarzuciła, że Minister przeprowadził niniejsze postępowanie jedynie w zakresie ustalenia pozytywnych przesłanek powołania uczestnika na stanowisko notariusza, pomijając przy tym okoliczności przemawiające za odmową powołania jej na to stanowisko.

Za chybioną i dokonaną wbrew uznaniu administracyjnemu Izba uznała także argumentację Ministra odnoszącą się do celowości wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości podtrzymał stanowisko, że uczestniczka spełnia wszystkie przesłanki do powołania jej na stanowisko notariusza i, że uzasadnionym względami społecznymi było wyznaczenie siedziby jej kancelarii notarialnej zgodnie z wnioskiem. Zdaniem Ministra Izba, mając zapewniony czynny udział w niniejszym postępowaniu nie złożyła żadnych wniosków dowodowych. Organ wskazał także, że powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej, na potwierdzenie czego odwołał się do wyroku NSA z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 491/12.

Minister wskazał, że w toku postępowania zgromadził dokumenty, w tym m.in. dyplom ukończenia przez uczestniczkę wyższych studiów prawniczych, uchwałę Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego oraz opinie, z których wynika, że legitymuje się ona stosownym wykształceniem oraz praktyką zawodową, pozwalającą na stwierdzenie, że spełnia warunki formalne do powołania na stanowisko notariusza. Nadto Minister uznał, że z owych dokumentów wynika również, że spełnia ona przesłankę przewidzianą w art. 11 pkt 2 p.n., tj. daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W kwestii niezaliczenia kolokwium oraz odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji Minister ponownie wskazał, że uczestniczka przystąpiła do egzaminu notarialnego w listopadzie 2013 r. i złożyła go z wynikiem pozytywnym, bowiem, mimo braku zaświadczenia o odbyciu przez aplikacji notarialnej, Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości dopuścił ją do egzaminu notarialnego i decyzja ta nie została zakwestionowana, a zatem była wiążąca. Organ podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie powołania na stanowisko notariusza od przedłożenia takiego zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uczyniłby to wprost. Wobec braku takiej regulacji nie ma podstaw by istnienia takiego warunku domniemywać. Stąd też, skoro brak zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie stanowił przeszkody w dopuszczeniu uczestniczki do egzaminu notarialnego, to w chwili obecnej tym bardziej nie może stanowić przeszkody w powołaniu jej na stanowisko notariusza.

Minister stanął na stanowisku, że wbrew twierdzeniom Izby, uchwała o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie stanowi wiążącego dla Ministra Sprawiedliwości urzędowego poświadczenia faktu.

Odnosząc się do celowości wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...] Minister wskazał, że w tej kwestii był związany po pierwsze treścią przedmiotowego wniosku, a po drugie interesem społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Musiał mieć zatem na uwadze zarówno interes uczestniczki, która mieszka w Warszawie i tu chce prowadzić swoją kancelarię oraz interes społeczny, przejawiający się w zabezpieczeniu obywatelom swobodnego dostęp do czynności notarialnych i umożliwieniu im wyboru kancelarii notarialnej.

Dokonując analizy zapotrzebowania na usługi notarialne w [...] organ przywołał dane statystyczne dotyczące ilości sporządzanych aktów notarialnych w Warszawie i innych dużych miastach. W tym aspekcie sprawy wskazał, że uruchomienie kancelarii jest zgodnie z interesem społecznym i przyczyni się do zwiększenia konkurencyjności tych usług.

Minister wskazał, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, dotyczy również notariusza , co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Izba Notarialna w [...] wniosła uchylenie decyzji i zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 i 2 i art. 11 pkt 4 p.n. oraz art. 10 § 3, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi Izba podniosła, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, że Pani A. H. odbyła aplikację notarialną. Dowodem takim nie może być fakt dopuszczenia jej do egzaminu notarialnego przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej. Zdaniem skarżącej Minister myli się co do oceny kompetencji Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 71d § 4 w zw. z art. 74a § 6 p.n. ma on jedynie kompetencje do weryfikacji wniosku o dopuszczenie do egzaminu pod kątem formalnym, która oznacza, że sprawdza czy wszystkie wymagane ustawą dokumenty zostały załączone do tego wniosku. Przewodniczący nie ma zaś prawa oceny, czy kandydat odbył aplikację notarialną, w sytuacji odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W niniejszej sprawie Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej przekroczył swoje uprawnienia. Jednocześnie przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych Izba wskazała, że brak zdania kolokwium uniemożliwia uznanie, że doszło do odbycia aplikacji notarialnej w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o notariacie.

Zdaniem Izby, z faktu dopuszczenia do egzaminu notarialnego nie można wyciągać wniosku, że kandydat odbył aplikację notarialną. Taki wniosek nadto stał w sprzeczności z treścią uchwał odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a w uzasadnieniu skarżonej decyzji Minister nie odniósł się do tej odmowy.

Skarżąca wywodzi, że skoro ustawodawca wymaga od Ministra oceny spełnienia przez kandydata na notariusza przesłanek, o których mowa w art. 11 p.n., to każda z nich musi być oceniana niezależnie i w ramach wszczętego postępowania. Bezpodstawne dopuszczenie przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do egzaminu zawodowego powinno zostać przez organ zweryfikowane w trakcie trwania postępowania administracyjnego, wszczętego na podstawie wniosku kandydata. Minister myli przedłożenie zaświadczenia o odbyciu aplikacji z samym jej odbyciem. W postępowaniu w sprawie powołania kandydata na notariusza Minister ma obowiązek zbadać czy osoba ubiegająca się o nominację odbyła aplikację notarialną w rozumieniu ustawy, czy też nie. Z punktu widzenia normy art. 11 p.n. obojętnym jest posiadanie przez kandydata zaświadczenia. Zadaniem organu jest ocena czy na podstawie zebranego materiału dowodowego można uznać, że kandydat spełnił przesłankę określoną w art. 11 pkt 4 p.n. W tym kontekście znaczenia nabiera zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Izba wskazała, że decyzji Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr 3, dopuszczającej uczestniczkę do egzaminu notarialnego nie mogła zaskarżyć, bowiem takiego środka nie przewiduje ustawa - Prawo o notariacie.

Izba wskazała, że Minister w podobnym stanie faktycznym, w innej sprawie, uznał, że brak kolokwiów powoduje, że kandydat na notariusza nie odbył aplikacji notarialnej.

W konsekwencji Izba zarzuciła, że na stanowisko notariusza została powołana osoba niespełniająca ustawowych przesłanek określonych w art. 11 p.n., która nie odbyła aplikacji notarialnej w rozumieniu przepisów ustawy, a więc nie zdobyła wymaganej ustawą wystarczającej wiedzy praktycznej i merytorycznej. Taka osoba nie daje rękojmi profesjonalnego wykonywania zawodu zaufania publicznego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postępowania – A. H. nie zajęła stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zarzut skarżącej Izby wywodzony jest na podstawie art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie i wskazuje, że uczestniczka postępowania Pani A. H. nie ukończyła aplikacji, bowiem nie zdała jednego kolokwium. Zgodnie z powołanym przepisem notariuszem może być powołany ten, kto odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustosunkowując się do tego zarzutu po pierwsze należy zauważyć, że uczestniczka postępowania odbywała aplikację notarialną w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2012 r., kiedy to obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2168 ze zm.). Zgodnie z § 13 tego rozporządzenia - rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Powołany przepis uprawniał jedynie radę izby notarialnej do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów pozostawiając jej uznaniu, czy z tego uprawnienia skorzysta. Inaczej zatem kształtowałaby się sytuacja prawna aplikantów notarialnych, gdyby przepis ten nakładał obowiązek weryfikacji stopnia opanowania wiedzy z dziedzin prawa, z których prowadzone były szkolenia i powiązał ten obowiązek z obowiązkami aplikanta określonymi w § 2 pkt 3 rozporządzenia. Jednakże prawodawca tak tego przepisu nie sformułował. Przepis § 13 rozporządzenia został uchylony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2012 r. (Dz. U. poz. 1449) zmieniającego rozporządzenie z dniem 29 grudnia 2012 r. Powodem derogacji przez Ministra Sprawiedliwości § 13 rozporządzenia z 22 grudnia 2005 r. była niezgodna z jego wolą (jako prawodawcy) praktyka rad izb notarialnych, która nadto nie była jednolita. W niektórych izbach notarialnych wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji nie uzależniano od zdania kolokwiów, co nie było bez znaczenia dla oceny standardu równego traktowania.

Przedstawione argumenty, znajdują swoje potwierdzenie w treści uzasadnienia do projektu rozporządzenia z 2012 r., w którym stwierdzono, że "Potrzeba uchylenia § 13 uzasadniona została podyktowana wykorzystywaniem tego przepisu do blokowania dostępu do zawodu, poprzez to, że niezależnie od wprowadzonej nim możliwości przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów, organy samorządu notarialnego, uzależniały fakt odbycia aplikacji i uzyskania stosownego zaświadczenia od uprzedniego zaliczenia kolokwiów przeprowadzanych w toku aplikacji".

W tym aspekcie sprawy podkreślenia wymaga okoliczność, że Minister Sprawiedliwości zainicjował postępowanie przed Sądem Najwyższym zaskarżając uchwałę, która zastąpiła uchwałę nr 48 (uchwała nr 196/12) niezmieniającej w istocie regulacji dotyczącej obowiązku złożenia przez aplikanta dwóch kolokwiów. Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III ZS 5/13 utrzymał zaskarżoną uchwałę w mocy, jednakże w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że "uchwała Krajowej Rady Notarialnej nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej po negatywnym sprawdzianie lub kolokwium. Nieprawidłowa praktyka w tej kwestii, wskazana w skardze Ministra Sprawiedliwości, nie wynika jednak z brzmienia omawianego przepisu uchwały. Kwestie te należą bowiem do domeny organizacji aplikacji notarialnej i zgodnie z art. 75 Prawa o notariacie reguluje je rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. Przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że może stanowić on przyczynę odmowy wydawania zaświadczeń o odbyciu aplikacji".

Zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały nr 48, będącej przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, w czasie odbycia odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Zdanie drugie tego przepisu jest powtórzeniem dalszej części § 13 rozporządzenia. Zgodnie z § 6 ust. 2 i 3 uchwały nr 48 pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji, a drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i po zaliczeniu, z pozytywnym wynikiem, pierwszego kolokwium. W myśl natomiast § 6 pkt 16 uchwały, w razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej. Podkreślenia jednak wymaga, że omawiana uchwała nie określała konsekwencji niezłożenia kolokwiów z wynikiem pozytywnym. Na tą kwestię zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w powołanym wyroku, w odniesieniu do uchwały, która ją zastąpiła, niezmieniającej w istocie obowiązku złożenia przez aplikanta dwóch kolokwiów.

Z tych względów, w ocenie składu Sądu orzekającego w sprawie, z uprawnienia do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, o którym była mowa w § 13 rozporządzenia z 22 grudnia 2005 r., nie sposób wywieść uprawnienia do odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, a w konsekwencji stwierdzenia, że aplikant aplikacji nie odbył.

Ubocznie można zauważyć, że kwestię kolokwium reguluje następne rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie organizacji i przebiegu aplikacji notarialnej (Dz. U. poz. 1668). Rozporządzenie to zastąpiło rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. określając w § 1 pkt 6 organizację i przebieg aplikacji notarialnej, w tym tryb, formę i sposób przeprowadzenia kolokwium, o którym mowa w art. 71 § 12 ustawy - Prawo o notariacie, oraz skład i tryb powołania komisji przeprowadzającej kolokwium. Zgodnie z powołanym art. 71 § 12 ustawy - przed upływem 2 lat i 6 miesięcy aplikacji rada izby notarialnej przeprowadza kolokwium dla aplikantów ubiegających się o otrzymanie upoważnienia, o którym mowa w art. 22a § 1, w celu sprawdzenia umiejętności wykonywania czynności notarialnych, o których mowa w art. 79 pkt 2, 4, 7 i 8. Przepis zaś art. 22a § 1 p.n. stanowi, że notariusz może upoważnić aplikanta notarialnego objętego jego patronatem do wykonywania czynności notarialnych określonych w art. 79 pkt 2, 4, 7 i 8, jeżeli aplikant odbył co najmniej 2 lata i 6 miesięcy aplikacji oraz uzyskał pozytywny wynik z kolokwium, o którym mowa w art. 71 § 12. Wyłącznie zatem z tych względów, a nie jak określono w § 13 uprzedniego rozporządzenia (ze względu na możliwość sprawdzenia wiedzy aplikanta), aplikant zamierzający ubiegać się o otrzymanie upoważnienia, o którym mowa w art. 22a ustawy, jest obowiązany przystąpić do kolokwium sprawdzającego umiejętność dokonywania czynności notarialnych wymienionych w art. 79 pkt 2, 4, 7 i 8 ustawy przeprowadzanego przez radę właściwej izby notarialnej (§ 9 ust. 1 rozporządzenia z 17 grudnia 2013 r.). Jednakże również w rozporządzeniu zmieniającym nie uzależniono odbycia aplikacji od zdania takiego kolokwium, gdyż od jego zaliczenia uzależniono jedynie możliwość zastępowania notariusza przez aplikanta.

Po drugie, należy jednak zwrócić uwagę, co podkreślał Minister Sprawiedliwości, na jakim etapie i do czego służy zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Zgodnie z art. 74a § 3 p.n. zaświadczenie to jest wymagane, jako załącznik do wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego, a nie do wniosku o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Z ustaleń organu administracji wynika, że Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości dopuścił A. H. do egzaminu notarialnego, pomimo braku zaświadczenia o ukończeniu aplikacji.

Jak już wspomniano wcześniej, powodem derogacji przez Ministra Sprawiedliwości § 13 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2005 r. była m.in. niejednolitość praktyki rad izb notarialnych w dopuszczaniu aplikantów do egzaminu notarialnego. W niektórych izbach notarialnych wymagano zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, w niektórych nie. Decyzja przewodniczącego komisji egzaminacyjnej o dopuszczeniu do egzaminu nie została zakwestionowana i nie będąc odstępstwem od tego rodzaju decyzji w innych izbach notarialnych dopuszczała uczestniczkę postępowania do egzaminu, który kandydatka złożyła z oceną pozytywną.

Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest jednak egzamin notarialny, lecz powołanie na stanowisko notariusza. Egzamin notarialny w stosunku do A. H. nie został zakwestionowany, jak i nie zakwestionowano jego wyniku. Zgodnie z art. 13 ustawy wniosek o powołanie na stanowisko notariusza (art. 10 § 1 p.n.) powinien zawierać dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej, wymienionej w art. 11 lub art. 12 § 1, oraz wskazywać lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia z załącznikami wskazanymi w tym przepisie. W załącznikach tych nie wymieniono zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej. Jednocześnie należałoby ponownie podkreślić za wcześniej powołanym uzasadnieniem do wyroku Sądu Najwyższego, że niewydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie uzasadniały zarówno postanowienia uchwały Krajowej Rady Notarialnej, jak i wskazany przepis ustawy - Prawo o notariacie oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. Zasadnie zatem wskazano w decyzji, że dla oceny przez Ministra Sprawiedliwości spełniania przez uczestniczkę postępowania warunku z art. 11 pkt 4 ustawy, nie miało istotnego znaczenia to, czy wydano jej zaświadczenie o ukończeniu aplikacji notarialnej. To bowiem do organu administracji publicznej, na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, należała ocena, czy uczestniczka spełniała przesłankę z tego przepisu. Zgodnie natomiast z art. 10 § 3 p.n. Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów z art. 11-13 ustawy. Tymczasem, jak już wskazano, okoliczności takie w sprawie niniejszej nie występowały.

Należy w tym miejscu podkreślić, że weryfikacja wiedzy i przydatności kandydata do zawodu notariusza odbywa się od strony praktycznej w toku aplikacji notarialnej. Notariusze (patroni) obserwując aplikanta, w wydawanych opiniach określają przydatność aplikanta notarialnego do zawodu notariusza. Z ustaleń organu administracji wynika, że opinie notariusza patrona i opinia z Sądu Okręgowego w Warszawie o pracy uczestniczki jako sekretarza sądowego, a następnie asystenta sędziego jednoznacznie wskazują na nabycie przez nią wystarczających umiejętności teoretycznych i praktycznych do prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W tym stanie rzeczy prawomocne rozstrzygnięcie kwestii odmowy wydania zaświadczenia w sprawie o sygn. akt II GSK 985/13 ( co jest wiadome Sądowi z urzędu) pozostaje bez wpływu na wynik sprawy niniejszej.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji odniósł się do twierdzeń Izby Notarialnej o nieukończeniu przez uczestniczkę aplikacji notarialnej, przedstawiając swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji z dochowaniem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Stosownie do § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188) w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, jak i z przepisów wymienionego rozporządzenia nie wynikają obowiązki Ministra Sprawiedliwości do przeprowadzania badań w zakresie zaspokojenia potrzeb na usługi notarialne w danej miejscowości.

Plan siedzib kancelarii notarialnych, ustalany na podstawie § 11 pkt 4 rozporządzenia, jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem i nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. wydany w sprawie II GSK 491/12). W tym zakresie Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu decyzji przeprowadził jednak analizę ilości kancelarii notarialnych w Warszawie stwierdzając, że celowe jest umiejscowienie kancelarii w tym mieście, gdyż będzie zaspakajać dostęp do usług notarialnych w zakresie odpowiednim do usług w innych dużych miastach.

Omawiając tę kwestię Minister Sprawiedliwości miał także na względzie zasadę konstytucyjną wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W szczególności Minister Sprawiedliwości zasadnie podniósł, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych.

Sąd pragnie również wskazać, że w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Organ może odmówić uwzględnienia wniosku, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Z ustaleń organu administracji wynika, że przesłanki te nie wystąpiły.

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie - Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą. W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) podkreślano, że zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim ustrojodawca w art. 65 zadeklarował zapewnienie wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy każdemu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że w wymienionym przepisie wskazano na trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. Pełna wolność pracy to nie tylko, bowiem brak przymusu jej wykonywania, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego (por. wyrok TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów (por. wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju.

Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji wykazał zasadność rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem poglądów wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjny w powołanych wyrokach oraz mając na względzie cele ww. ustawy - Prawo o notariacie.

Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący innych decyzji organu w podobnych sprawach Sąd zauważa, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z tym jednak, że ten obowiązek nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach. Okoliczności, które zadecydowały o odbyciu bądź nieodbyciu aplikacji przez innego kandydata w innych postępowaniach, nie są okolicznościami, które powinien, a nawet może badać organ w konkretnej sprawie. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 183/06, LEX nr 290139).

Ponadto, wbrew interpretacji dokonanej przez Izbę w skardze, braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie można w żaden sposób utożsamiać z pojęciem rękojmi. Na pojęcie "dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu" składają się dwa elementy, tj. cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej wykonywać zawód prawniczy. O nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem, natomiast mówiąc o umiejętnościach zawodowych należy mieć na uwadze jedynie te, które kandydat prezentował wykonując dotychczasowy zawód prawniczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 610/10, LEX nr 1083315).

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Minister Sprawiedliwości nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w skardze ani przepisów ustawy - Prawo o notariacie.

Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.