Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 419/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6553
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 par. 1, art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mleczarskiej [...] z siedzibą we W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o odpowiedzialności płatnika z tytułu uchybienia obowiązkowi uiszczenia opłaty naliczonej w związku z przekroczeniem kwoty mlecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Spółdzielni Mleczarskiej [...] z siedzibą we W. kwotę 913 zł (słownie: dziewięćset trzynaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez Spółdzielnię [...] z siedzibą we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: MRiRW) z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: Dyrektor KOWR) z [...] października 2017 r. nr [...] o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o odpowiedzialności płatnika w związku z uchybieniem obowiązkowi określonemu w ustawie.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Strona jako podmiot skupujący, a zarazem płatnik uczestniczący w realizacji mechanizmu kwotowania produkcji mleka, w oparciu o przepis § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 lipca 2015 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadania polegającego na rozkładania na raty opłaty należnej od producentów mleka za przekroczenie kwot indywidualnych w roku kwotowym 2014/2015 (Dz.U. z 2015 r. poz. 1105 ze zm.) była zobowiązana do wniesienia Il raty opłaty na rachunek bankowy OT ARR właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę dostawcy hurtowego w terminie określonym w art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 595/2004, tj. do dnia 30 września 2016 r. Płatnik uchybił temu obowiązkowi ponieważ nie przekazał opłaty w tym terminie.

W związku z powyższym, decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. zobowiązał Stronę do wniesienia opłaty w wysokości 73 247,80 zł jako należności głównej wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi od dnia 1 października 2016 r., do dnia zapłaty należności.

Strona wniosła odwołanie od powyżej decyzji organu I instancji, wnosząc w nim o jej uchylenie. Wskazała, że wysokość należności w kwocie 73 247,80 zł wskazuje na zobowiązanie dotyczące byłego dostawcy mleka P.E., który zerwał współpracę ze Stroną w marcu 2015 r. Po zakończeniu współpracy P.E. był wielokrotnie wzywany i monitowany w sprawie konieczności uiszczenia nałożonej na niego kwoty kary z tytułu przekroczenia kwot.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora OT ARR w P. z [...] grudnia 2016 r. Jak wskazał, Płatnik jako podmiot skupujący, uczestniczący w realizacji mechanizmu kwotowania produkcji mleka uchybił obowiązkowi przekazania II raty opłaty do dnia 30 września 2016 r.

Strona nie zaskarżyła przedmiotowej decyzji Prezesa ARR z [...] stycznia 2017 r. w drodze postępowania sądowoadministracyjnego.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Prezes ARR, na podstawie art. 149 § 1, art. 186 w zw. z art, 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie odpowiedzialności Strony, zakończone decyzją ostateczną Prezesa ARR z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o odpowiedzialności płatnika w związku z uchybieniem obowiązkowi określonemu w ustawie.

W decyzji z [...] października 2017 r. nr [...] Dyrektor KOWR stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Prezesa ARR z [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora OT AR w P. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o odpowiedzialności płatnika w związku z uchybieniem obowiązkowi określonemu w ustawie. Jak wskazał, w wyniku wznowionego postępowania ustalono, że organ I instancji nie zawiadomił Strony o wszczęciu postępowania w sprawie odpowiedzialności płatnika, co stanowiło naruszenie art. 61 § 4 kpa. Zaznaczył jednak, że zgodnie z art. 151 § 2 kpa, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 146 § 2 kpa, nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postepowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Po rozpoznaniu odwołania, MRiRW decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora KOWR z [...] października 2017 r. Jak wyjaśnił, w aktach sprawy brak jest pisma o wszczęciu postępowania administracyjnego, co wskazuje, że nie powiadomiono Strony i stanowi to rażące naruszenie art. 61 § 4 kpa.

Organ odwoławczy podkreślił, że wystąpienie podstawy wznowieniowej nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia i w jego ocenie podmiot skupujący jest obowiązany do pobrania oraz do wniesienia na właściwy rachunek bankowy opłaty wyrównawczej ustalonej w stosunku do dostawcy hurtowego, obowiązanego do wniesienia tej opłaty podmiotowi skupującemu.

Nadto Minister wskazał, odnosząc się do zagadnienia niewypłacalności P.E., oraz braku oceny sprawy pod kątem przepisu art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 1234/2007, zgodnie z którym opłata wyrównawcza wpłacana przez państwo członkowskie z tytułu przekroczenia kwoty krajowej jest obniżana o zryczałtowaną sumę w wysokości 1% w celu uwzględnienia przypadków upadłości lub definitywnej niezdolności niektórych producentów do zapłacenia należnej opłaty, że okoliczność ta nie odnosi się do analizowanego postępowania i może być ewentualnie podnoszona na gruncie odrębnego postępowania administracyjnego.

Pismem z 9 lutego 2018 r. Spółdzielnia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję MRiRW, wnosząc o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji Dyrektora KOWR, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art.10 § 1 kpa przez zaniechanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu II instancji, a uprzednio przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa jako organu I instancji pouczenia Skarżącego o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia;

2. art. 151 § 2 w zw. art. 146 § 2 kpa przez jego zastosowanie w sytuacji gdy Spółdzielnia bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym w zakresie wskazanym w art 10 § 1 kpa skutkiem czego organ rozpoznający sprawę widział sprawę jednostronnie, a zatem brak podstawy do odmowy uchylenia przedmiotowej decyzji i stwierdzenia, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;

3. art. 7, art 8, art 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy jako, że nie wyjaśniono m.in zaistnienia przesłanki z art. 30 § 5 Ordynacji podatkowej;

4 art. 30 § 4 w związku z art. 8 i art. 30 § 1 Ordynacji podatkowej przez jego błędną wykładnię.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 2 k.p.a.). Zgodnie z regulacją art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem w takiej sytuacji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). W razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę po wznowieniu postępowania było nie tylko zbadanie, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także ustalenie, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 k.p.a., zgodnie z którym: § 1. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat;

§ 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Artykuł ten zawiera zatem dwie negatywne przesłanki ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Podkreślić należy, że ich wystąpienie nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty.

Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a. - tylko ta ma znaczenie w sprawie - zakłada więc, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ujawnienie się zatem określonych wad, a następnie ich usunięcie we wznowionym postępowaniu nie zawsze musi prowadzić do uchylenia decyzji, którą wydano wcześniej w wadliwie prowadzonym postępowaniu.

W sytuacji zatem, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a. organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. W ww. zakresie organ powinien wykazać, że nawet gdyby uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym.

Innymi słowy organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 k.p.a., wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej.

Rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W sytuacji gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego przesłanka ustanowiona w art. 146 § 2 k.p.a. może być uzasadniona tym, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 k.p.a. ( tak M.Jaśkowska "Komentarz do art. 146 kodeksu postępowania administracyjnego. Aktualizowany" w Wydawnictwie LEX i piśmiennictwo oraz orzecznictwo tam powołane). Wbrew temu, co twierdzi organ, przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2). Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 ( por. wyrok WSA w Warszawie z 25.02.2013 r., I SA/Wa 2329/12, LEX nr 1323577, wyrok WSA w Gdańsku z 18.11.2015 r., II SA/Gd 310/15, LEX nr 1948804). Zastosowanie przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej.

Rozważając czy sytuacja taka zachodzi w sprawie niniejszej należy przede wszystkim wskazać, że Sąd podziela stanowisko organu co do zasad odpowiedzialności podmiotu skupującego jak płatnika ( art. 8 O.p.) a nie inkasenta (art. 9 O.p. ).

Na wstępie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 1419) do postepowań w sprawach indywidualnych związanych z kwotowaniem produkcji mleka, rozstrzyganych w drodze decyzji oraz rozliczenia przez Agencję Rynku Rolnego roku kwotowego 2014/2015 stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z zasadą określoną w art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE 595/2004 przed dniem 1 października każdego roku podmioty nabywające i, w przypadku sprzedaży bezpośredniej, producenci odpowiedzialni za opłaty wyrównawcze wpłacają do właściwego organu należną kwotę zgodnie z zasadami ustanowionymi przez państwo członkowskie; podmioty nabywające są odpowiedzialne za pobieranie opłat z tytułu nadwyżek w dostawach uiszczanych przez producentów na podstawie art. 79 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, zgodnie z art. 81 ust. 1 tego rozporządzenia.

Z tego przepisu wynika, że podmioty skupujące są odpowiedzialne za pobieranie opłat z tytułu nadwyżek w dostawach uiszczanych przez producentów.

Przepis ten znalazł swoje odbicie także w ustawodawstwie krajowym - z art. 36 ust. 3 ustawy o organizacji rynku mleka wynika, że iż podmiot skupujący, jest obowiązany przekazać opłatę na rachunek bankowy oddziału terenowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę dostawcy hurtowego w terminie określonym w art. 15 ust. 1 rozporządzenia 596/2004 tj. przed 1 października każdego roku; podmioty odpowiedzialne za opłaty wyrównawcze wpłacają do właściwego organu kwotę zgodnie z zasadami ustanowionymi przez Państwo Członkowskie.

Zgodnie z art. 15 ust 2 wskazanego rozporządzenia, w przypadku niewywiązania się z terminu płatności określonego w ust. 1 należne sumy zostają obciążone odsetkami rocznymi, w wysokości równej trzymiesięcznym stopom referencyjnym obowiązującym na dzień 1 października każdego roku, zgodnie z załącznikiem 2, zwiększonym o jeden punkt procentowy.

Według przepisu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o organizacji rynku mleka , w sprawach nieuregulowanych w ustawie do opłat stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 19997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r., poz. 613, ze zm., dalej: Op), z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania na raty, z zastrzeżeniem art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE 595/2004. Uprawnienia organu podatkowego przysługują dyrektorowi oddziału terenowego Agencji (I instancja) i Prezesowi (II instancja).

Zgodnie zaś z przepisem art. 30 § 4 Op organ ma obowiązek wydania decyzji o odpowiedzialności płatnika określającej wysokość niepobranego lub pobranego i niewpłaconego podatku, gdy stwierdzi, ze płatnik nie wykonał obowiązków, o odpowiedzialności podatkowej podatnika.

Ponadto, w myśl art. 53 § 1 i 4 Op naliczane są odsetki za zwłokę, przy czym podmiot skupujący ma obowiązek samodzielnego obliczenia odsetek (art. 53 § 3 Op) i wpłacenia ich bez wezwania.

Zasadnie organ przyjął, że do podmiotu skupującego muszą znaleźć zastosowanie przepisy dot. płatnika ( art. 8 O.p.) a nie inkasenta ( art. 9 Op ). Zgodnie z art. 8 O.p. płatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana na podstawie przepisów prawa podatkowego do obliczenia i pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Zgodnie zaś z art. 9 O.p. inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana do pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu.

Ponieważ podmiot skupujący nie oblicza należnej opłaty – czyni to w drodze decyzji dyrektor oddziału terenowego Agencji ( art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji rynku mleka ), strona skarżąca m.in. z powołaniem się na tę okoliczność wskazuje, że nie może być uznana za płatnika, ponieważ ten właśnie element odróżnia płatnika od inkasenta.

Jednak należy zwrócić uwagę na fakt, iż zgodnie z cytowanym art. 40 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka przepisy ordynacji podatkowej stosuje się odpowiednio a nie wprost, co w realiach sprawy niniejszej oznacza, że należy zbadać jakie zadania i uprawnienia ma podmiot skupujący i porównać je do praw i obowiązków płatnika i inkasenta.

W ocenie Sądu decydujące ma znaczenie fakt, iż zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy o organizacji rynku mleka wyłącznie uprawnionym do żądania wykonania, w drodze egzekucji administracyjnej, obowiązku wynikającego z decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2, jest podmiot skupujący wskazany w tej decyzji.

Zgodnie z art. 30 § 1 i 2 O.p. płatnik, który nie wykonał obowiązków określonych w art. 8, odpowiada za podatek niepobrany lub podatek pobrany a niewpłacony, zaś inkasent, który nie wykonał obowiązków określonych w art. 9, odpowiada za podatek pobrany a niewpłacony. Skoro tak to, analizując treść art. 36 ust. 6 ustawy o organizacji rynku mleka należy stwierdzić, że właśnie fakt, iż tylko podmiot skupujący ma uprawnienie do egzekwowania opłaty ustalonej w decyzji dyrektora oddziału regionalnego agencji, to winny mieć do niego zastosowanie przepisy dot. płatnika, gdyż tylko płatnik odpowiada za podatek niepobrany.

Zgodnie zaś z przepisem art. 30 § 4 Op organ ma obowiązek wydania decyzji o odpowiedzialności płatnika określającej wysokość niepobranego lub pobranego i niewpłaconego podatku, gdy stwierdzi, ze płatnik nie wykonał obowiązków wynikających z art. 8 Op.

Akceptacja stanowiska organów w wyżej wskazanym zakresie nie oznacza jednak akceptacji zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Jak już była o tym mowa, celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz, w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej należy uznać za co najmniej przedwczesne i nie mające pokrycia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co narusza art. 107 § 3 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ w uzasadnieniu decyzji wydawanej na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a zatem, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie.

Zdaniem Sądu próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek wskazujących na takie przeprowadzenie w całości postępowania w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie.

Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Tymczasem organ nie odniósł się w żaden sposób do treści art. 30 § 5 O.p. zgodnie z którym przepisów § 1-4 nie stosuje się, jeżeli odrębne przepisy stanowią inaczej albo jeżeli podatek nie został pobrany z winy podatnika; w tych przypadkach organ podatkowy wydaje decyzję o odpowiedzialności podatnika. "Winę" podatnika (art. 30 § 5 O.p.) należy rozumieć jako wszelkie przyczyny leżące po stronie podatnika (jego działania lub zaniechania, np. podanie płatnikowi nieprawdziwych informacji lub niedostarczenie wymaganych danych) i wpływające na zachowanie się płatnika, niekoniecznie zawinione w rozumieniu przepisów prawa cywilnego lub karnego. Warunkiem przyjęcia, że niepobranie podatku obciąża płatnika jest uprzednie wykluczenie winy podatnika (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 1995 r., SA/Wr 2229/94, a także wyrok WSA Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 września 2015 r. syg. I SA/Gd 650/15).

Należy zauważyć, że kwestia wyłączająca odpowiedzialność płatnika została całkowicie przez organy pominięta.

Dalej, należy też przyjąć, iż stwierdzone naruszenia postępowania –art. 61 § 4 k.p.a. – miało wpływ na możliwość wykazania przez stronę okoliczności o których mowa w art. 30 § 5 O.p. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2001 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1006 w brzmieniu sprzed 1.09.2017 r..) jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 7 § 1 oraz art. 81 kpa. W sprawie rozpatrywanej te wyłączenia spowodowały, że strona o prowadzonym postępowaniu dowiedziała się dopiero w chwili doręczenia decyzji organu I instancji. Należy też zauważyć, że strona nie otrzymała także decyzji z [...].08.2015 r. o ustaleniu dla P.E. wysokości należnej opłaty dla dostawcy hurtowego oraz decyzji z dnia [...].09.2015 r. o rozłożeniu tej opłaty na raty. Nie można więc mówić o prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i wyjaśnieniu wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, gdyż możliwości udziału strony w postępowaniu i składania wniosków, oświadczeń i dowodów były faktycznie ograniczone.

Należy też pamiętać, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wyłączenia w stosowaniu w/w przepisów k.p.a. nie dotyczy postępowań nadzwyczajnych. W postępowaniu nadzwyczajnym nie ma po pierwsze powodów, aby przedkładać szybkość postępowania nad pełne wyjaśnienie stanu faktycznego. Po drugie zaś, wymaga tego wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej.

Na koniec należy zwrócić uwagę na fakt, iż z nadesłanych przez organ akt administracyjnych nie wynika, aby jakiekolwiek postępowanie zmierzające do ustalenia podstaw faktycznych wydania decyzji z dnia [...].12.2016 r., a następnie decyzji utrzymującej ją w mocy z dnia [...].01.2017 r. było prowadzone. Akta bowiem składają się z odpisów tych dwóch decyzji, odwołania strony oraz dokumentu wewnętrznego ARR pn. "Informacja o rozłożeniu opłaty na raty". Brak jest w szczególności decyzji o ustaleniu dla dostawcy hurtowego opłaty za przekroczenie kwot indywidualnych. Sama więc treść akt administracyjnych nie daje podstaw do stwierdzenia, że organy wydawały decyzje w sprawie po wszechstronnym zbadaniu i ustaleniu stanu faktycznego, a przecież art. 77 § 1 k.p.a. miał zastosowanie. Powyższe obliguje Sąd do uchylenia także decyzji organu I instancji, gdyż zachodzą okoliczności o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ umożliwi stronie faktyczny udział w postępowaniu, przeprowadzi niezbędne czynności dowodowe, a nadto uzupełni akta administracyjne, w szczególności o dokumenty świadczące o istnieniu zobowiązania P.E.

Ze wskazanych wyżej powodów, stwierdzone uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.