Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1179/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2
journal: Dz.U. 1968 nr 12 poz 65
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. – kuratora spadku po F. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2189/15 w sprawie ze skargi B. P. – kuratora spadku po F. B. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Prezydenta Miasta Krakowa o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2189/15, oddalił skargę B. P. – kuratora spadku po F. B. – na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Finansów, na podstawie art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], objętej księgą wieczystą nr [...] (dawniej [...]), działka ewidencyjna numer 424/3, jednostka ewidencyjna: [...]; obręb nr [...]. Decyzja ta została wydana w związku z przyznaniem E. B. oraz F. B. odszkodowania przez Komisję Odszkodowań Zagranicznych na mocy Układu między Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 11 listopada 1954 r.

Organ ustalił, że E. B. i F. B. przed II wojną światową byli właścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., objętej księgą wieczystą nr [...] (dawniej [...]). Komisja Odszkodowań Zagranicznych (Foreign Compensation Commission) przyznała im odszkodowanie za nieruchomość wskazując, że każde z nich było w momencie utraty nieruchomości właścicielem udziału w wysokości ½ w prawie własności.

W toku postępowania przed brytyjską Komisją na mocy Zarządzeń Odszkodowań Zagranicznych z lat 1956 - 1958 E. B. oraz F. B. w dniu 26 maja 1960r. zrzekli się wszelkich roszczeń wynikających z nacjonalizacji, wywłaszczenia i innych podobnych środków podjętych w Polce lub roszczeń co do długów gwarantowanych przez polski rząd, a także innych przedwojennych długów bankowych i komercyjnych w zakresie, w jakim dotyczą one udziałów w nieruchomości położonej w K. przy ul. [...].

F. B. zmarł w dniu 14 stycznia 1990 r. W związku z tym, iż spadkobiercy po nim nie są znani, a spadek po nim nie został objęty, Minister Finansów wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. zwrócił się do sądu o ustanowienie kuratora spadku. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2014 r., sygn. akt I Ns 639/13/S Sąd Rejonowy dla Krakowa – Śródmieścia w Krakowie ustanowił B. P. kuratorem spadku po F. B.

Minister wskazał, że skoro E. B. oraz F. B. za przejście własności przedmiotowej nieruchomości przyznano odszkodowanie, to zaszła podstawa do wydania decyzji stwierdzającej przejście tych udziałów na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Organ podniósł, że ma obowiązek wydawania decyzji w każdym przypadku przyznania odszkodowania za mienie pozostawione w Polsce. Podkreślono, że realizacja tego obowiązku możliwa jest tylko i wyłącznie ze względu na charakter decyzji, jaki nadała jej ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. Minister Finansów podał, że jego decyzja nie wywołuje skutków w sferze prawa materialnego, bowiem skutek taki nastąpił już z przejściem prawa do nieruchomości w oparciu o układy indemnizacyjne w związku z normami ustawy z 1968 r. oraz faktem przyznania odszkodowania.

W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie zaistniały wszystkie okoliczności niezbędne do zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., tj. zrzeczenie się roszczeń przed Komisją i przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Deklaratoryjny charakter decyzji determinuje czynności Ministra Finansów podejmowane w postępowaniu dowodowym oraz rozstrzygnięcie wydane na ich podstawie, toteż nie jest możliwe dokonywanie analizy stanu prawnego w zakresie innym niż wskazany w ustawie.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła B. P., kurator spadku nieobjętego po F. B., zarzucając nieścisłości decyzji w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz wskazując na konieczność dokonania rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Minister Finansów uchylił swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości podlegającej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa i w tym zakresie stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], objętej księgą wieczystą nr [...] (dawniej [...]), działka ewidencyjna nr 424/3, jednostka ewidencyjna: [...]; obręb nr [...]; oraz objętej księgą wieczystą nr [...] (dawniej [...]), stanowiącą działkę ewidencyjną nr 424/4, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], należącej niegdyś do E. B. oraz F. B., stanowiącej obecnie własność Gminy K.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów podniósł, że wnioskodawca nie skonkretyzował zarzutów, tj. nie wskazał o jakie konkretnie uchybienia chodzi. Tym samym odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów jest, w ocenie organu, bardzo utrudnione, a nawet niemożliwe.

Odnośnie nieścisłości w rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., organ stwierdził, że rozstrzygnięcie to było niepełne i nie zawierało wszystkich danych geodezyjnych i wieczystoksięgowych nieruchomości, która była przedmiotem rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że pismem z dnia 17 lipca 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa złożył wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. wskazując, że pełne oznaczenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], objętej poprzednio [...], przedstawia się następująco:

- działka ewidencyjna numer 424/3, jednostka ewidencyjna: [...]; obręb nr [...], księga wieczysta nr [...]

- działka 424/4, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], księga wieczysta nr [...].

Minister podkreślił, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. pozostaje aktualna. Wyjaśnił, że niepełne oznaczenie geodezyjne i wieczystoksięgowe nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nie miało negatywnego wpływu na istnienie przesłanek wynikających z ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Zaznaczył, że w toku postępowania administracyjnego Ministrowi Finansów było znane wyłącznie oznaczenie nieruchomości podane w sentencji decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Dopiero w/w pismem z dnia 17 lipca 2015 r. wskazano na brakujące dane geodezyjne i wieczystoksięgowe.

Na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2015 r. skargę złożyła B. P. kurator spadku nieobjętego po F. B.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka E. B. zmarła w dniu 26 stycznia 2016 r., a spadek po niej nabyła I. B. Została ona zawiadomiona o niniejszym postępowaniu i brała w nim udział.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. oddalił skargę.

Sąd wskazał, że sformułowania "nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy", o których mowa w art. 1 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, nie należy rozumieć dosłownie (przy zastosowaniu wykładni językowej). Gdyby bowiem samo przejście praw do nieruchomości nastąpiło na podstawie ratyfikowanej i opublikowanej umowy międzynarodowej, to zbędnym byłoby wydawanie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. i decyzji administracyjnej, ponieważ to ta umowa międzynarodowa byłaby wystarczającą podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W ocenie Sądu zasadne jest zatem, w świetle celu ustawy, ustalenie takiej treści powyższego zwrotu, która wskazuje na to, że sam fakt przejścia nieruchomości, niezależnie od tego, czy miało ono charakter faktyczny czy prawny, wiąże się z umową międzynarodową, do której powyższy przepis się odwołuje w ten sposób, że reguluje ona sposób usankcjonowania tego stanu rzeczy z punktu widzenia zaspokojenia roszczeń obywateli państw obcych, którzy byli właścicielami takich nieruchomości

W ocenie Sądu I instancji celem ustawy było nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, ile uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia – na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych – właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania.

Sąd wskazał, że z mocy art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, stosuje się ją również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy, tj. przed dniem 17 kwietnia 1968 r. (art. 5 ust. 1). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż układ z 1954 r. poprzedził powyższą regulację ustawową.

Sąd I instancji podał, że zawarty w dniu 11 listopada 1954 r. układ między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii dotyczący załatwienia spraw finansowych nie zawierał warunku ratyfikacji tej umowy. W art. 12 przewidywał, że wchodzi w życie z dniem jego podpisania. Sąd podkreślił, że układ ten został wykonany przez stronę polską – przekazano bowiem określone kwoty w celu wypłaty odszkodowań, o których mowa w układzie. Układ stworzył podstawę do dochodzenia i zaspokojenia także i takich żądań, których w ogóle nie uregulowały obowiązujące wówczas w Polsce przepisy prawne. Wskazano, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel brytyjski wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie. Sąd podkreślił, że układ nie był ani ratyfikowany, ani też ogłoszony w Dzienniku Ustaw. Jako że umowy międzynarodowe o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych nie stanowiły wystarczającej podstawy prawnej do udokumentowania w księgach wieczystych przejścia na rzecz Skarbu Państwa konkretnych praw obywateli państw obcych, konieczne było ustawowe uregulowanie kwestii dotyczących nieruchomości, za których przejęcie Państwo Polskie na mocy układów międzynarodowych wypłaciło odszkodowanie. Taką regulację stanowi właśnie ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r.

Mając zatem na uwadze cel i treść ustawy Sąd uznał, że układ z dnia 11 listopada 1954 r. jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.

Sąd zaznaczył, że art. 2 ustawy wyraźnie przewiduje wydawanie przez Ministra Finansów decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy. Sformułowanie użyte w tym przepisie potwierdza, iż decyzja Ministra Finansów ma jedynie charakter deklaratoryjny.

Dalej Sąd I instancji podał, że Brytyjska Komisja Odszkodowań Zagranicznych po przeprowadzonej procedurze sprawdzającej przyznała F. B. i E. B. stosowne odszkodowania uznając, że są oni osobami uprawnionymi do otrzymania rekompensaty finansowej w ramach polsko-brytyjskiego układu indeminizacyjnego. Wskazano, że z załączonych tłumaczeń (z 2012 r.) dokumentów brytyjskich z dnia 26 maja 1960 r. wynika wprost, iż odszkodowanie zostało przyznane. F. B. oświadczył: "w zamian za otrzymanie zapłaty zrealizowanej przez Komisję Odszkodowań Zagranicznych (...) zrzekam się wszelkich swoich roszczeń powstałych w wyniku przeprowadzenia różnych działań nacjonalizacyjnych, wywłaszczeniowych i innych im podobnych(...)". Takiej samej treści oświadczenie złożyła E. B. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że odszkodowanie zostało przyznane, jak również że nastąpiło zrzeczenie roszczeń.

Sąd wskazał, że F. B. i E. B. byli spadkobiercami po byłych właścicielach nieruchomości. Właścicielami byli D. B., M. B., H. B., F. K., Z. B. i L. B. Osoby te zostały uznane za zmarłe w dniu 9 maja 1946 r. (vide uzasadnienie decyzji Starosty Krakowskiego z czerwca 2011 r., nr [...] o odmowie zwrotu działek nr 424/3 i nr 424/4).

Sąd I instancji podkreślił, że Minister Finansów nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami Komisji. Wobec tego, Minister Finansów po ustaleniu, że zostały spełnione przesłanki z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. obowiązany był do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa udziałów w prawie własności nieruchomości, która jest podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości.

Sąd wskazał ponadto, że uporządkowanie wpisów w księgach wieczystych odnośnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości pozostaje wyłącznie w kompetencji sądów powszechnych. Dotyczy to także wskazania podstaw wpisu w księdze wieczystej w związku z wydaną decyzją wywłaszczeniową.

Sąd podkreślił, że skoro decyzje Ministra Finansów stanowiące podstawę wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości mają jedynie charakter deklaratoryjny, potwierdzający skutki prawne powstałe z mocy samego prawa, to nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nabycia prawa z mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. może nastąpić w dowolnym czasie i zawsze ma charakter deklaratoryjny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła B. P. – kurator spadku po F. B., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zrzeczono się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego — tj. art. 1 ust 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. z 1968 r. Nr 12, poz. 65), poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, iż przepisy te dają podstawę do wydawania przez Ministra Finansów decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa przy zaniechaniu badania, czy dane prawo względem nieruchomości w ogóle przysługiwało osobie, której przyznane zostało odszkodowanie,

b) przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo zaniechania dokonania przez Ministra Finansów w toku weryfikowanego postępowania administracyjnego stosowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w zakresie wielkości udziałów w przedmiotowej nieruchomości przysługujących uprzednio E. B. i F. B., co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pomimo, iż E. B. i F. B. byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości jako spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli, to jednak nigdy ich udziały nie przekraczały łącznie 25%. Podkreślono, że organ administracyjny w zakresie wielkości przysługujących im praw względem nieruchomości nigdy nie prowadził żadnego postępowania dowodowego, przyjmując wyłącznie na podstawie dokumentów brytyjskich wielkość jakoby przysługujących im względem nieruchomości praw.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że wyłączne dowody spadkobrania na rzecz E. B. i F. B., zostały wydane dopiero w 2008 r. Oznacza to, iż w roku 1960, gdy sporządzane były dokumenty brytyjskie, nie istniało żadne orzeczenie stwierdzające dziedziczenie jakiegokolwiek udziału w nieruchomości na rzecz E. B. i F. B., a jedynym dowodem własności nieruchomości były wpisy w księdze wieczystej na rzecz całkowicie innych współwłaścicieli. W ocenie skarżącej kasacyjnie należy zatem przyjąć, iż wyłącznymi dowodami przyjętymi przez stronę brytyjską odnośnie zakresu praw były oświadczenia tych obojga osób, zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższych odszkodowań, co jest niedopuszczalne w kontekście podstawowych konstytucyjnych zasad ochrony własności, zasad praworządności działania organów administracyjnych oraz zasad kompetencji jurysdykcyjnej polskich organów i sądów w kwestiach dotyczących własności nieruchomości położonych w Polsce.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania – Prezydent Miasta Krakowa, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że z brzmienia art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nie wynika obowiązek badania przez Ministra Finansów przed wydaniem decyzji na podstawie powołanej wyżej ustawy, czy osobie, której komisja zagraniczna przyznała odszkodowanie na podstawie układu indemnizacyjnego przysługiwało prawo własności nieruchomości. Decyzja taka bowiem stwierdza zaistnienie pewnego stanu, istniejącego już niezależnie od tej decyzji. Nie wywołuje zatem skutków w sferze prawa materialnego, ponieważ skutek taki nastąpił już z przejściem prawa do nieruchomości w oparciu o układy indemnizacyjne.

Ponadto podkreślono, że ustalenie wielkości udziałów w przedmiotowej nieruchomości przysługujących uprzednio E. B. i F. B., nie miałoby żadnego znaczenia, gdyż z szeregu postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielach nieruchomości figurujących w dawnej księdze wieczystej [...], tj. D. B., M. B., H. B., F. z B. K., Z. B. oraz L. Ł. B. wynika, że po tych osobach ostatecznie dziedziczą E. B. i F. B., a w zakresie nieruchomości położonych w Polsce – Skarb Państwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów pismem z dnia 19 lutego 2018 r. wniósł o jej oddalenie. Jednak – wobec nieprzesłania przez pełnomocnika organu tejże odpowiedzi pełnomocnikowi Prezydenta Miasta Krakowa – na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. – Sąd I instancji zarządzeniem z dnia 22 lutego 2018 r. zwrócił pełnomocnikowi organu w/w odpowiedź na skargę kasacyjną.

W kolejnej odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 20 marca 2018 r. (data stempla pocztowego) Minister Finansów, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Nie można bowiem pominąć kontekstu historycznego dotyczącego układów indemnizacyjnych. Wskazać należy, że układy indemnizacyjne przynajmniej częściowo zapewniały zadośćuczynienie cudzoziemcom pozbawionym mienia w wyniku nacjonalizacji przeprowadzonej w Polsce w okresie powojennym. Polska zawarła dwanaście układów indemnizacyjnych, czyli umów dwustronnych, na podstawie których wypłacano tym osobom odszkodowania ryczałtowe (tzw. odszkodowania globalne). Strony tych układów były świadome, iż wypłata pełnych odszkodowań przez państwo wyniszczone w wyniku wojny jest z ekonomicznego widzenia niemożliwa, toteż dążyły do zachowania parytetu pomiędzy jego możliwościami płatniczymi a wartością utraconego mienia. Polska Rzeczpospolita Ludowa, jako "państwo konfiskujące", osiągnęło tyle, iż dawni właściciele nie próbowali podnosić swoich roszczeń, zaś państwa zachodnie uznały wtedy tę formułę za najlepsze rozwiązanie.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z Układem między Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 11 listopada 1954 r. Został on podpisany przez przedstawicieli obu stron i nie zawierał ratyfikacji tej umowy, nie został zatem ogłoszony w Dzienniku Ustaw.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w doktrynie przyjmowano, iż umowy międzynarodowe mogą mieć skuteczność wewnętrzną w dziedzinach stanowiących materię zastrzeżoną ustawodawcy albo ustawodawczo uregulowaną jedynie wtedy, gdy są należycie ogłoszone w Dzienniku Ustaw, albowiem takie ogłoszenie jest niezbędnym warunkiem skuteczności ustaw i rozporządzeń wykonawczych, a więc aktów regulujących te dziedziny. Nie budzi wątpliwości pogląd, iż porozumienia rządowe, to jest akty umowne prawa międzynarodowego, nie podlegające ratyfikacji nie mogą być źródłem prawa w dziedzinach zastrzeżonych ustawie albo uregulowanych ustawowo. Jednakże w doktrynie uznaje się również, że inne organy państwowe, a w szczególności organy administracji i gospodarki państwowej stosują w sprawach "nieustawowych" również wszystkie umowy nie ogłoszone, nie uważając ogłoszenia umowy za warunek jej skuteczności w stosunkach wewnętrznych. Nie budzi wątpliwości, iż układy indemnizacyjne, a więc i omawiany układ, stanowią taką umowę międzynarodową (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98, publ. ONSA 1999, z.4, poz.110).

Wobec powyższego uznać należy, że zastrzeżenie zawarte w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., że ustawa ta dotyczy nieruchomości i praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, jest nieścisłe i nie może być rozumiane dosłownie, z zastosowaniem reguł wykładni językowej. Nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, że ustawa posługuje się pojęciem "międzynarodowej umowy" w znaczeniu umowy międzynarodowej, która została ratyfikowana i ogłoszona w dzienniku ustaw. Należy wręcz dojść do wniosku, że ustawa została uchwalona właśnie dlatego, iż umowy międzynarodowe o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, z uwagi na ich rangę, nie stanowiły wystarczającej podstawy prawnej do udokumentowania w księgach wieczystych przejścia na rzecz Skarbu Państwa określonych praw po obywatelach państw obcych. Zatem celem ustawy z 9 kwietnia 1968 r. było nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć tytuł ustawy, lecz uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania. Gdyby bowiem podstawę wpisu w księdze wieczystej miała stanowić umowa międzynarodowa, to zbędna byłoby zarówno sama ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r., jak i decyzja Ministra Finansów przewidziana w jej art. 2, pozwalająca takiego wpisu dokonać. Układy indemnizacyjne, jako umowy międzynarodowe, które nie zostały ratyfikowane, ani nawet ogłoszone w jakikolwiek sposób, nie stanowiły źródła prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym nie mogły wywołać takiego skutku prawnego wobec podmiotów podlegających prawu polskiemu. Ustawę z dnia 9 kwietnia 1968 r. uchwalono zatem po to, aby uregulować sprawy związane ze stanem prawnym nieruchomości przejętych przez państwo. Natomiast dokonywanie wpisów do ksiąg wieczystych należy do kompetencji sądów powszechnych, które każdorazowo badają okoliczności konkretnej sprawy. Organ administracji, tak samo zresztą jak sąd administracyjny przeprowadzający kontrolę jego działalności, nie może wypowiadać się co do przyszłych zdarzeń podlegających ocenie sądu powszechnego, wobec czego nie może również samodzielnie analizować skutków dokonanych wcześniej wpisów. Może to stanowić przedmiot postępowania przed sądem powszechnym, który władny jest rozważyć tak kwestie formalne związane z wpisem do księgi wieczystej, jak i okoliczności faktyczne i prawne mające go uzasadniać. Rola decyzji, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., ogranicza się jedynie do deklaratoryjnego stwierdzenia przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa, i dalszą kwestią pozostaje to, że decyzja ta może być podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej, a więc także i to, czy będzie do tego celu wykorzystana ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2004 r., sygn. III CK 401/03, publ. ONSC 2005, z.7-8, poz.148). Skoro zatem decyzja ta ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, potwierdzający przejście własności z mocy samego prawa, to może być wydana w dowolnym czasie i niezależnie od tego, jakie okoliczności, w tym zmiany własnościowe, wystąpiły po tym zdarzeniu.

Wskazać należy, że analogiczny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 31/99, publ.OTK 2000, nr 7, poz.262. Stwierdził, że układy indemnizacyjne były umowami międzynarodowymi zawieranymi w trybie prostym i jako takie musiały być wykonane przez organy państw stron układu zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego. Zaakcentował jednocześnie, że wykonanie umowy międzynarodowej powoduje jej wygaśnięcie oraz nieodwracalność wywołanych przez nią skutków. Zasada przestrzegania zawartych zobowiązań międzynarodowych sprzeciwia się bowiem wzruszaniu tych spośród nich, które zostały zrealizowane przez obie strony.

Stwierdzić zatem należy, że układ indemnizacyjny wiązał w stosunkach wzajemnych Wielką Brytanię i Polskę Rzeczpospolitą Ludową, nakładając na oba te państwa określone obowiązki, których wykonanie sprawiło, iż nie może on być już kwestionowany. Nie ulega też wątpliwości, że Polska Rzeczpospolita Ludowa wywiązała się ze swojego zobowiązania.

Wypłata odszkodowań nie należała do strony polskiej, która nie miała wpływu na rozstrzygnięcia podjęte w tej materii przez władze brytyjskie, czyli Komisję do Spraw Odszkodowań Zagranicznych, w tym na wysokość przyznanych przez nie odszkodowań. Dostrzegł to zresztą Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt V CSK 3/10, publ. Legalis 406143, wyrażając słuszny pogląd, że organ władz polskich nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń takiej komisji i do dokonywania samodzielnych, własnych ustaleń, które byłyby z nimi sprzeczne. Mają one więc dla Ministra Finansów charakter wiążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1132/08, pub.www.nsa.gov.pl). Wobec tego należy stwierdzić, że Rząd Polski nie mógł wpłynąć na to, komu i w jakiej wysokości odszkodowanie zostało przyznane przez drugą stronę układu, do której należało rozdzielenie globalnych kwot przekazanych przez Polskę. Konstrukcja odszkodowania globalnego sprawia jednak, że dla państwa zobowiązanego do jego wypłaty bez znaczenia pozostaje podmiotowy zakres układu indemnizacyjnego, gdyż rozdział tego odszkodowania pomiędzy poszkodowanych jest wewnętrzną sprawą drugiej strony układu. Okoliczność ta ma doniosłe znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Organy państwa polskiego muszą się bowiem ograniczyć do odnotowania faktu, że Rząd Zjednoczonego Królestwa wykonał w całości zobowiązanie przyjęte na siebie w Układzie Indemnizacyjnym.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w dniu 26 maja 1960 r. F. B. i E. B. złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się roszczeń wynikających z nacjonalizacji, wywłaszczenia i innych podobnych środków podjętych w Polsce lub roszczeń co do długów gwarantowanych przez rząd polski, a także innych przedwojennych długów bankowych i komercyjnych, w zakresie, w jakim dotyczą one udziałów w nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. W aktach sprawy znajdują się zarówno kopie w/w dokumentów poświadczone za zgodność z oryginałem, jak i uwierzytelnione tłumaczenie tych dokumentów. Z akt wynika także, iż brytyjska Komisja Odszkodowań Zagranicznych uznała roszczenie za udowodnione i przyznała odszkodowanie.

Wbrew odmiennym zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych, by to oświadczenie weryfikować, niejako kontrolując sposób, w jaki organ obcego państwa wywiązał się ze zobowiązania przyjętego przez to państwo w układzie indemnizacyjnym. Żaden organ państwa polskiego nie może w tę ocenę ingerować, a tym bardziej jej podważać i na tej podstawie wyciągać wniosków co do skutków oświadczenia na gruncie prawa polskiego. Zauważył to także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 826/07 pub.www.nsa.gov.pl, w którym stwierdził, że sąd administracyjny nie jest właściwy do wyprowadzenia konsekwencji prawnych w razie, gdyby osoby zrzekające się roszczenia wprowadziły w błąd strony układu. Identycznie kwestię tę postrzega się w doktrynie, w której podkreśla się, iż jeżeli w danym państwie specjalnie w celu wypłaty odszkodowań ustanowiono organ państwowy, taki jak Komisja do Spraw Odszkodowań Zagranicznych powołana przez Wielką Brytanię w 1950 r., to rozstrzygnięcia tych organów są ostateczne i nie mogą być ponownie rozpatrywane przez jakikolwiek organ państwowy lub rząd, chyba że w państwie tym przewidziano specjalny organ rewizyjny. Sprzeciwia się temu także przywołana wyżej zasada wykluczająca kwestionowanie umów międzynarodowych, które zostały wykonane przez obie strony. Państwo polskie nie może zatem ponosić jakiejkolwiek odpowiedzialności w tym zakresie, gdyż wykonanie tej części układu indemnizacyjnego należało do Wielkiej Brytanii. Zatem strona skarżąca tylko na gruncie prawa brytyjskiego może występować z roszczeniami związanymi z ewentualnymi nieprawidłowościami podczas wykonywania układu indemnizacyjnego przez organy władz brytyjskich, tj. Komisję do Spraw Odszkodowań Zagranicznych, która odebrała od F. B. i E. B. oświadczenia z dnia 26 maja 1960r. i przekazała je władzom polskim.

Wobec tego okolicznością, którą winien był ustalić Minister Finansów przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie jest zbadanie dokumentów przyznających prawo do odszkodowania przez organ państwa brytyjskiego. W rozpoznawanej sprawie Minister uwzględnił te dokumenty. Nie można więc uznać, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co podniesiono w skardze kasacyjnej. Podkreślić bowiem należy, że decyzja Ministra Finansów wydana na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, nie może być uznawana za decyzję uznaniową. Ma ona charakter związany, co oznacza, że organ musi wydać akt, jeżeli zachodzą warunki sprecyzowane przez przepis ustawy, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, o czym była już mowa powyżej.

Zakres deklaratoryjnego stwierdzenia w decyzji Ministra Finansów o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się więc wyłącznie do kwestii uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej. Minister Finansów po ustaleniu, że zostały spełnione określone przesłanki na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, jest obowiązany do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności spornej nieruchomości, która była podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości. Minister Finansów nie jest natomiast uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji Odszkodowań Zagranicznych i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami Komisji. Jeżeli w wyniku wydania tej decyzji powstał spór co do prawa własności tej nieruchomości, to uprawniony do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny.

Wobec tego uznać należy, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Przepisy tej ustawy nie dopuszczają bowiem badania okoliczności, które były podstawą przyznania prawa do odszkodowania, gdyż w tym zakresie właściwa była brytyjska Komisja Odszkodowań Zagranicznych.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek uczestnika postępowania Prezydenta Miasta Krakowa o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony z uwagi na brak normy prawnej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidującej możliwość zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika tego postępowania.