Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 765/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 8, 13 ust. 1 pkt 2, art. 19 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1153
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach
Teza: Wykładnia celowościowa terminu „koszt zagospodarowania i ochrony lasu” użytego w przepisie art. 12 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.) prowadzi do wniosku o uprawnieniu właściciela lasu do otrzymania środków finansowych na zagospodarowanie i ochronę lasu związanych z jego odnowieniem i przebudową drzewostanu także przed poniesieniem wydatków na ten cel we własnym zakresie.

TEZY

Wykładnia celowościowa terminu „koszt zagospodarowania i ochrony lasu” użytego w przepisie art. 12 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.) prowadzi do wniosku o uprawnieniu właściciela lasu do otrzymania środków finansowych na zagospodarowanie i ochronę lasu związanych z jego odnowieniem i przebudową drzewostanu także przed poniesieniem wydatków na ten cel we własnym zakresie.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi I. P., E. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z budżetu Państwa na pokrycie kosztów zagospodarowania i ochrony związanej z odnowieniem i przebudową drzewostanu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2016 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących I. P., E. P. i J. P. solidarnie kwotę 2.091,00 (słownie: dwa tysiące dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] Starosta B. na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.), odmówił E. P., J. P. i I. P. przyznania środków z budżetu państwa na pokrycie kosztów zagospodarowania i ochrony związanej z odnowieniem i przebudową drzewostanu na powierzchni około 2 ha na stanowiącej ich własność działce nr [...] położonej w obrębie gruntów wsi P. gm. B. P.

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek E. P. domagającego się przyznania kwoty 50 000 zł na pokrycie ww. kosztów. Pierwotnie organ ocenił wniosek jako zawierający braki formalne. Po wezwaniu do ich usunięcia - które uznał za bezskuteczne z uwagi na nieprzedłożenie faktur i rachunków świadczących o poniesionych kosztach związanych z odnowieniem powierzchni leśnych oraz z uwagi na nieprzedłożenie opinii Nadleśniczego – wniosek pozostawił bez rozpoznania w piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. (art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnej, dalej jako K.p.a.). Po złożeniu w trybie art. 37 K.p.a. przez wnioskodawcę zażalenia na bezczynność organu pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. SKO uwzględniło zażalenie i wyznaczyło organowi dodatkowy 14 - dniowy termin do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Następnie Starosta uzyskał pozytywną opinię Nadleśniczego zawierającą wniosek o wypłatę wnioskodawcom kosztów odnowienia lasu (po 8 000 zł za 1 ha powierzchni zrębowej) i wyjaśniającą, że dokonano uprzątnięcia zniszczonego terenu bez podjęcia działań w kierunku odnowienia drzewostanu. W tym stanie rzeczy Starosta wydał wyżej wskazaną decyzję odmowną i wyjaśnił, że w przepisie art. 12 ustawy o lasach mowa jest o "kosztach", co należy rozumieć jako poniesiony wydatek. Tymczasem wnioskodawcy, mimo wezwania, nie wykazali wydatków poniesionych na odnowienie drzewostanu. Zdaniem Starosty, ustawodawca celowo wskazał na koszty a nie na odszkodowanie, bowiem koszty mogą być przeznaczone jedynie na określone cele - zagospodarowanie i ochronę związaną z odnowieniem lub przebudową drzewostanu. Jak wskazał organ pierwszej instancji, Skarb Państwa nie podejmuje działań restytucyjnych, nie wypłaca odszkodowania, a zapewnia jedynie środki na pokrycie kosztów takich działań. Skoro wnioskodawcy nie podjęli działań, które by prowadziły do odnowienia lub przebudowy drzewostanu (co wynika z opinii Nadleśniczego) i nie ponieśli kosztów związanych z tego typu działaniami (jak wskazali, ich sytuacja finansowa nie pozwala na samodzielne poniesienie przedmiotowych kosztów), środki z budżetu państwa nie mogą być przyznane. Organ pierwszej instancji wskazał, że przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 12 ustawy o lasach nie może być sytuacja finansowa wnioskodawców, jak też nie ma podstaw do przyznania żądanych przez stronę środków w trybie art. 393 Kodeksu cywilnego.

E. P., J. P. i I. P. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Zwrócili uwagę na następujące kwestie: nie ustalono sprawcy szkody (postanowieniem z dnia 14 września 2015 r. odmówiono wszczęcia dochodzenia); starosta na podstawie art. 12 ustawy o lasach wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej i powinien dysponować możliwością wygospodarowania środków na pokrycie wskazanych w tym przepisie kosztów; z przepisu art. 12 nie wynika, by koszty najpierw musiały być pokryte przez właściciela lasu oraz nie są one odszkodowaniem, jak też wnioskodawcy nigdy nie traktowali ich jako odszkodowania; wyjaśniając pojęcie "kosztu" sięgnąć należy do wykładni językowej, zgodnie z którą "koszt" oznacza "sumę pieniędzy na kupno lub opłacenie czegoś"; ustawodawca posłużył się w art. 12 ustawy o lasach pojęciem "finansowania", które należy rozumieć jako "dostarczanie pieniędzy na coś", co wskazuje na błędne rozumienie organu tego pojęcia; wolą stron nie było uzyskanie promesy, bowiem nie wnioskowały one o przyrzeczenie pokrycia kosztów przez Starostę a o ich faktyczne uiszczenie; błędne jest wywodzenie przez organ, że wniosek zawiera żądanie wypłaty odszkodowania; zgodzono się z organem, że Skarb Państwa nie podejmuje działań restytucyjnych ani też nie wypłaca odszkodowania, jednakże – jak wskazano - jest obowiązany do zapewnienia z budżetu państwa środków na pokrycie kosztów takich działań; zwrócili się o rozważenie możliwości zastosowania art. 393 Kodeksu cywilnego tj. instytucji umowy o świadczenie na rzecz osoby trzeciej.

Zdaniem odwołujących się, Starosta nie uwzględnił opinii Nadleśniczego (świadczącej o uprzątnięciu zniszczonego terenu, co wymagało znacznych nakładów sił i środków). Brak więc było podstaw do przypisania im niepodjęcia działań mających na celu odnowienie lub przebudowę drzewostanu. Wskazali, że pięcioletni termin na wykonanie odnowienia drzewostanu (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach) dowodzi tego, że właściciel lasu powinien mieć możliwość otrzymania pomocy od organów administracji publicznej. Kwota ewentualnej pomocy wskazana przez Nadleśniczego (8 000 zł za 1 ha odnowienia powierzchni zrębowej) jest nieadekwatna do rzeczywistej wysokości kosztów odnowienia drzewostanu. Zawnioskowali o przeprowadzenie dowodu w przedmiotowym zakresie, nadto – ich zdaniem – nieudzielenie im środków na odnowienie i zagospodarowanie drzewostanu uniemożliwi realizację obowiązku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, co wywołuje ryzyko powstania szkody po stronie właścicieli lasu stanowiącej przesłankę do zrealizowania roszczeń z art. 417 i następne Kodeksu cywilnego.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Powołując się na treść art. 12 ust. 1 ustawy o lasach organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie sformułowanie "z budżetu państwa" oznacza, że starosta wykonujący w tym przypadku zadanie z zakresu administracji rządowej musi wygospodarować środki na pokrycie kosztów zagospodarowania i ochrony związanych z odnowieniem i przebudową drzewostanu zniszczonego w wyniku klęski żywiołowej. Brak jest natomiast podstaw do zastosowania art. 393 Kodeksu cywilnego tj. umowy o świadczenie na rzecz osoby trzeciej, bowiem środki z art. 12 ustawy o lasach przyznawane są na podstawie przepisów prawa administracyjnego.

Kolegium wyjaśniło, że sformułowanie "pokrycie kosztów" oznacza sytuację konieczności powstania nakładów po stronie właściciela lasu, które po spełnieniu przez tegoż właściciela warunków o których mowa w art. 12 ustawy o lasach, powinien sfinansować Skarb Państwa. Fakt ich uprzedniego poniesienia ułatwia kontrolę wysokości przyznawanych kosztów i ich późniejsze rozliczenie. Sposób naprawienia szkody polega bowiem w tym wypadku nie na restytucji, ale jedynie na pokryciu kosztów uprzednio poniesionych na określony cel. Zdaniem Kolegium, jest to specyficzne rozwiązanie, które nie polega ani na zapłacie odszkodowania, ani na naprawieniu szkody poprzez przywrócenie do stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym jest i właściwe zagospodarowanie lasu, i jego ochrona związana z odnowieniem lub przebudową drzewostanu. Natomiast Skarb Państwa nie podejmuje właściwych działań restytucyjnych. Nie wypłaca też odszkodowania.

Jak wyjaśniło Kolegium, odwołujący się nie przedłożyli rachunków i faktur za poniesione koszty związane z odnowieniem powierzchni leśnej (np. rachunków za sadzonki drzew, za wykonane przygotowanie gleby, prace przy sadzeniu). Zatem nawet pozytywna opinia nadleśniczego, przy braku udokumentowania poniesionych kosztów, nie stanowi podstawy przyznania środków z art. 12 ustawy o lasach.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego E. P., J. P. i I. P. Zarzucili naruszenie art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o lasach poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. błędne rozumienie pojęcia pokrycia kosztów zagospodarowania i ochrony związanych z odnowieniem i przebudową drzewostanu finansowanych z budżetu państwa. Skarżący, powtarzając wyjaśnienia sformułowane w odwołaniu, zaakcentowali następujące kwestie:

- z brzmienia przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o lasach wynika, że z budżetu państwa finansuje się nie wszystkie koszty związane z uprawami leśnymi, lecz tylko koszty zagospodarowania i ochrony związane z odnowieniem lub przebudową drzewostanu zniszczonego w wyniku klęski żywiołowej; z przepisu tego nie wynika, jakoby koszty te najpierw musiały być pokryte przez właściciela lasu;

- administracyjny tryb postępowania nie wyłącza działania administracji publicznej w drodze czynności cywilnoprawnych, jeśli odbywa się to w celu osiągnięcia zamierzonego rezultatu. Stąd też istnieje możliwość zastosowania art. 393 Kodeksu cywilnego, bowiem działania administracji publicznej charakterystyczne dla prawa cywilnego pozwalają niekiedy administracji spełniać jej rolę świadczącą (na podstawie umowy cywilnoprawnej); odwołali się do brzmienia art. 74 ust. 4 Konstytucji RP i wskazali, że w ramach obowiązku wspierania obywateli mieści się także obowiązek wspierania finansowego a w szczególności zapewniania środków finansowych w budżetach oraz stawiania tych środków do dyspozycji obywateli; przepis art. 12 ustawy o lasach nie narzuca formy, w jakiej środki mogą być przekazane, zatem nie można wykluczyć zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego, zwłaszcza gdy umożliwiłoby to pokrycie kosztów odnowienia a tym samym realizację przez Starostę celu publicznego, jakim jest ochrona środowiska;

- w sprawie należy posłużyć się wykładnią językową pojęcia "koszt" oraz rozważyć możliwość zastosowania instytucji nienależnego świadczenia z art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego w wypadku obawy, że wypłacone środki nie zostaną użyte na zagospodarowanie i odnowienie drzewostanu;

- błędnie organ kwalifikuje wniosek jako żądanie odszkodowania, podczas gdy jest to żądanie pokrycia kosztów;

- ustawodawca w art. 12 ustawy o lasach nie wyklucza pokrycia kosztów przed ich poniesieniem przez właściciela lasu. Jak wskazali, SKO w postanowieniu z dnia [...] maja 2016 r. stwierdziło, że organ nie może wymagać załączników, które nie są przewidziane w przepisach prawa, a takimi były żądane przez Starostę dokumenty potwierdzające poniesienie kosztów. Wskazali, że nie dysponują własnymi środkami pieniężnymi na sfinansowanie odnowienia i odbudowy zniszczonego drzewostanu, zaś ciąży na nich obowiązek odnowienia go w terminie pięciu lat (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach). Jeśli nie otrzymają środków z budżetu państwa, nie będą w stanie zrealizować powyższego obowiązku a tym samym istnieje ryzyko powstania szkody po stronie właścicieli lasu stanowiącej przesłankę roszczeń z art. 417 i następne Kodeksu cywilnego (odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek generalnie naruszenia art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.) sąd upatruje w innych powodach niż zarzucone w skardze.

Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do konieczności odpowiedzi na pytanie: czy w świetle brzmienia art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy pochodzące z budżetu państwa finansowanie kosztów zagospodarowania i ochrony związanych z odnowieniem lub przebudową drzewostanu jest zwrotem wydatków (czyli ma miejsce wyłącznie po ich uprzednim poniesieniu przez właściciela lasu), czy też finansowanie to może nastąpić przed poniesieniem tych wydatków.

Wskazać przede wszystkim należy, że szkoda w lesie może powstać na skutek działania konkretnego sprawcy lub na skutek działania innych okoliczności np. sił przyrody. Zgodnie z art. 11 ustawy o lasach na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym do naprawienia szkody w lasach zobowiązana jest jednostka organizacyjna, osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za jej powstanie. Jest to zatem przypadek, gdy sprawca szkody jest znany a tym samym ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą. Jeśli nie ma możliwości ustalenia sprawcy szkody w lasach – zastosowanie znajduje art. 12 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku braku możliwości ustalenia sprawcy szkody w lasach, powstałej w wyniku oddziaływania gazów i pyłów przemysłowych, oraz w przypadku pożarów lub innych klęsk żywiołowych spowodowanych czynnikami biotycznymi lub abiotycznymi, zagrażających trwałości lasów, koszty zagospodarowania i ochrony związane z odnowieniem lub przebudową drzewostanu finansowane są z budżetu państwa. Stosownie do treści art. 12 ust. 2 pkt 2 tej ustawy (mającego zastosowanie w sprawie niniejszej), decyzje w sprawie przyznania środków na pokrycie kosztów, o których mowa w ust. 1 wydaje starosta na wniosek właściciela lasu, po zaopiniowaniu przez nadleśniczego. Starosta wykonuje to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej i dotyczy ono lasów innych niż wymienione w punkcie 1 tego przepisu (tj. innych niż pozostające w zarządzie Lasów Państwowych, będące w użytkowaniu wieczystym i przekazane w użytkowanie na mocy art. 40).

W sprawie niniejszej nie ma sporu co do tego, że około 2 ha lasu skarżących zostało zniszczonych w wyniku gwałtownej burzy w dniu 19 lipca 2015 r. Zdarzenie to można rozważać w kategoriach "klęski żywiołowej" wskazanej w art. 12 ust. 1 ustawy o lasach. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem, że ustawa o lasach posługuje się autonomicznym pojęciem klęski żywiołowej tj. zdarzenia, które należy zakwalifikować ze względu na skutek (zagrożenie trwałości lasów), a nie przede wszystkim ze względu na tryb wprowadzenia wynikający z odrębnej ustawy o klęskach żywiołowych (vide W. Radecki, komentarz do ustawy o lasach, teza 4 do art. 12, System Informacji Prawnej Lex). Niewątpliwie również jest to przypadek powstania szkody przy braku możliwości ustalenia sprawcy, gdyż zniszczenie lasu wywołane siłami natury de facto nie wiąże się z działaniem sprawcy. W konsekwencji, zgodnie z przepisem art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o lasach, finansowanie kosztów zagospodarowania i ochrony związanych z odnowieniem lub przebudową drzewostanu powinno w takim przypadku nastąpić z budżetu państwa.

Ustawa o lasach nie definiuje pojęcia "koszt zagospodarowania i ochrony związany z odnowieniem lub przebudową drzewostanu" finansowany z budżetu państwa. Próbę wykładni tego terminu podjęto w skardze oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i każda ze stron zaprezentowała krańcowo odmienne rozumienie przepisu. Zdaniem sądu, wbrew stanowisku organu to skarżący trafnie wywodzą, że finansowanie z budżetu państwa powyższego "kosztu" może mieć miejsce także przed faktycznym wydatkowaniem przez właściciela lasu środków na zagospodarowanie i ochronę lasu zniszczonego siłami natury. Sąd podziela w szczególności argument skarżących, że stosowanie terminologii ekonomicznej, a więc definicji legalnej "kosztu" z ustawy o rachunkowości nie jest adekwatne do wyjaśniania znaczenia terminów użytych w przepisie art. 12 ustawy o lasach. Treść tego ostatnio wskazanego przepisu dotyczy zasad usuwania w lasach skutków szkód, nie dotyczy zaś sprawozdawczości finansowej i zasad prowadzenia ksiąg rachunkowych. Tym samym legalna definicja "kosztu" z ustawy o rachunkowości nie może stanowić punktu odniesienia dla wykładni spornego w sprawie niniejszej terminu.

Skarżący odwołują się również do wykładni językowej pojęcia "koszt", jednakże zdaniem sądu nie prowadzi ona w tym akurat przypadku do tak jednoznacznych rezultatów interpretacyjnych jak wywiedziono w skardze. Skarżący wskazują, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego (sjp.pl) "koszt" oznacza "sumę pieniędzy na kupno lub opłacenie czegoś", zaś pod pojęciem "finansowania" należy rozumieć "dostarczanie pieniędzy na coś". W ich ocenie oznacza to, że "koszt" nie stanowi "poniesionych już wydatków" jak błędnie wywodzi organ, ale środki na pokrycie wydatków przyszłych. Tymczasem, w ocenie sądu, uwzględnienie również innych znaczeń terminu "koszt" wskazanych przez słownik języka polskiego (sjp.pl) uprawnia do wniosku, że w języku potocznym "koszt, koszty" rozumiane są nie tylko, jak wskazali skarżący, jako środki na pokrycie przyszłych wydatków, ale także jako wydatek/wydatki już poniesione ("nakłady poniesione przez przedsiębiorstwo w celu wytworzenia określonego produktu", "suma pieniędzy wydatkowana na kupno lub opłacenie czegoś"). Ustalenia zatem wymaga, czy w ustawie o lasach w art. 12 termin ten użyty został w ściśle określonym znaczeniu, czy też może być rozumiany zarówno jako "dostarczanie pieniędzy na coś" oraz jako "wydatek już poniesiony". Uzasadnione jest więc sięgnięcie do wykładni celowościowej (celu ustawy o lasach) oraz do systematyki tej ustawy a w konsekwencji ustalenie definicji terminu "koszt" na użytek ustawy o lasach i uwzględniającej jej specyfikę. O tym, że taka wykładnia jest konieczna świadczą również wypowiedzi przedstawicieli piśmiennictwa, którzy wskazują, że w art. 12 ustawy o lasach mowa jest o rozwiązaniu autonomicznym, gdy "pokrycie kosztów z budżetu państwa" nie stanowią klasycznej restytucji (gdyż następuje wypłata określonej kwoty), ani też typowego odszkodowania (gdyż wypłacana kwota nie ma na celu wyrównania uszczerbku majątkowego a ma być przeznaczona na określony cel) – vide B. Rakoczy, Naprawienie szkody w lasach [w:] B. Rakoczy (red.), K. Karpus, J. Pakuła, M. Tyburek, M. Walas, Wybrane problemy prawa leśnego, System Informacji Prawnej Lex).

Kluczowe znaczenie w tym kontekście ma art. 8 ustawy o lasach, zgodnie z którym gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów, powiększania zasobów leśnych. A zatem skoro celem gospodarki leśnej jest zachowanie, powiększanie i ochrona terenów leśnych, to z perspektywy tego celu interpretować należy przepisy ustawy o lasach, w tym przepisy regulujące instrumenty i konstrukcje prawne uregulowane w tej ustawie. Innymi słowy, w sytuacjach spornych, w razie wątpliwości co do treści regulacji czy możliwości określonego zastosowania przepisu ustawy o lasach należy zawsze mieć na uwadze, że najwyższym dobrem jest ochrona lasu jako swoistego dziedzictwa i dobra naturalnego wymagającego szczególnej pieczy, dbałości o jego trwałość i ciągłość istnienia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o lasach "zagrożenie trwałości lasu" to stan wywołany czynnikami zewnętrznymi lub nieprawidłową gospodarką leśną, wymagający zabiegów zwalczających i ochronnych albo jego przebudowy. Jeśli zatem celem gospodarki leśnej jest ochrona lasów a stan zagrożenia lasu z definicji wymaga podjęcia działań naprawczych, to niewątpliwie działania te powinny być podejmowane niezwłocznie i z zachowaniem wysokich standardów ochrony środowiska. Także Trybunał Konstytucyjny podkreślał w swoim orzecznictwie, że "Jako składnik środowiska, lasy są bowiem czymś więcej aniżeli przedmiotem prawa własności i innych praw rzeczowych. Stanowią one dobro ogólnonarodowe o wielkim znaczeniu społecznym" (vide wyrok z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie P 32/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 56).

Natomiast w literaturze przedmiotu, w kontekście uregulowanych w art. 11 i art. 12 ustawy o lasach zasad naprawiania szkód w lasach zwraca się uwagę, że w przepisie art. 12 ustawy o lasach ustawodawca sformułował swoisty przymus, którego celem jest zapewnienie instrumentów prawnych (pokrycie kosztów z budżetu państwa) zmierzających do restytucji w sytuacji, gdy nie można ustalić sprawcy szkody. Przepis ten ma przede wszystkim na celu ochronę interesu publicznego i kwestia ochrony środowiska wysuwa się w nim na plan pierwszy (vide B. Rakoczy, Naprawienie szkody ...).

Podzielając powyższe wypowiedzi doktryny oraz uwzględniając cel ustawy o lasach, nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym właściciel lasu zniszczonego w wyniku zdarzenia stanowiącego klęskę żywiołową jest zobowiązany do uprzedniego poniesienia kosztów odnowienia i ochrony lasu a dopiero udokumentowanie już poniesionych wydatków na ten cel uprawnia go do uzyskania finansowania (pokrycia kosztów z budżetu państwa), o którym mowa w art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o lasach. Skoro celem nadrzędnym ustawy o lasach jest zagwarantowanie ochrony lasów oraz trwałości ich istnienia a przepis art. 12 ustawy o lasach ma być instrumentem prawnym gwarantującym finansowanie działań naprawczych, to przepis ten powinien służyć niezwłocznemu wdrożeniu działań skutkujących odnowieniem i zagospodarowaniem zniszczonej powierzchni leśnej. Zwłaszcza że ustawodawca nie sformułował w nim uprawnienia organu do sfinansowania z budżetu państwa kosztów zagospodarowania i ochrony związanych z odnowieniem lub przebudową lasów, ale sformułował po stronie organu obowiązek. Wskazane koszty bowiem "są finansowane" z budżetu państwa, a nie: "mogą być finansowane". Co więcej, ustawodawca nie uzależnia realizacji obowiązku "finansowania kosztów z budżetu państwa" od okoliczności leżących po stronie właściciela lasu innych niż wykazanie zniszczenia w wyniku klęski żywiołowej. Dlatego wymaganie uprzedniego pokrycia przez właściciela lasu wydatków na jego zagospodarowanie i ochronę jest wprowadzaniem dodatkowego, nieprzewidzianego przez ustawodawcę warunku, de facto wiążącego odnowienie lub przebudowę drzewostanu z sytuacją finansową właściciela lasu. Jeśli bowiem właściciel lasu nie będzie dysponował wystarczającymi na podjęcie działań naprawczych środkami finansowymi, to realizacja zasady ochrony lasu i zapewnienia jego trwałości oraz ciągłości może się oddalać w czasie, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad prowadzenia gospodarki leśnej sformułowanych w art. 8 ustawy o lasach. Powyższy aspekt występuje w sprawie niniejszej, w której skarżący wskazują na brak wystarczających środków finansowych na zagospodarowanie i odnowienie zniszczonego terenu leśnego. Tymczasem, jak wyżej wykazano, to nie na nich ale na budżecie państwa spoczywa ciężar finansowania działań naprawczych, zaś starosta wykonujący omawiany obowiązek jako zadanie z zakresu administracji rządowej (co wynika wprost z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o lasach) ma zapewnić uzyskanie środków na ten cel. Sytuacja materialna właściciela lasu, który uległ zniszczeniu w wyniku zdarzeń o charakterze klęski żywiołowej, nie powinna być w żadnej mierze warunkiem wykonania niezwłocznego zagospodarowania i ochrony lasu a tym samym prowadzenia racjonalnej i zrównoważonej gospodarki leśnej. Nie ma o tym mowy w przepisie art. 12 ustawy o lasach.

Zdaniem sądu, bezpodstawne pozostają sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obawy o ewentualne nieprawidłowe wykorzystanie przez właściciela lasu środków finansowych przyznanych na zagospodarowanie i odnowienie lasu przed wykonaniem tych czynności. Są to okoliczności hipotetyczne, których nie sposób uznać za rozstrzygające przy wykładni art. 12 ustawy o lasach – mając na uwadze cel ustawy. Dodać w tym miejscu należy, że niewykonanie obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (art. 13 ust. 1 pkt 2) skutkuje wydaniem przez starostę decyzji zobowiązującej do wykonania tych obowiązków (art. 24 ustawy o lasach). A zatem realizacja zagospodarowania lasu i jego odnowienia lub przebudowy następująca z wykorzystaniem środków finansowych przyznanych na podstawie art. 12 ustawy o lasach także przed wydatkowaniem tych środków przez właściciela lasu we własnym zakresie - podlega kontroli starosty. Okoliczności te czynią bezskutecznym argument o możliwym niebezpieczeństwie nieprawidłowego spożytkowania przez właściciela lasu środków z budżetu państwa przyznanych na podstawie art. 12 ustawy o lasach.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że wykładnia celowościowa terminu "koszt zagospodarowania i ochrony lasu" użytego w przepisie art. 12 ustawy o lasach prowadzi do wniosku o uprawnieniu właściciela lasu do otrzymania środków finansowych na zagospodarowanie i ochronę lasu związanych z jego odnowieniem i przebudową także przed poniesieniem wydatków na ten cel we własnym zakresie.

Wynik wykładni celowościowej znajduje potwierdzenie w wynikach wykładni systemowej wewnętrznej ustawy o lasach. Analiza poszczególnych norm tej ustawy uprawnia bowiem do wniosku, że właściciele lasów nie mogą podejmować w nich działań dowolnych, wyłącznie według własnego, swobodnego uznania. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w powoływanej sprawie P 32/05: "ustawa o lasach wprowadza ograniczenie praw właścicieli lasów podyktowane potrzebami ochrony środowiska stanowiącego szczególną wartość konstytucyjną".

Przepisy ustawy o lasach regulują trzy tryby prowadzenia gospodarki leśnej:

- na podstawie planu urządzenia lasu – który jest podstawowym dokumentem gospodarki leśnej opracowywanym dla określonego obiektu, zawierającym opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6). Stosownie do art. 18 ust. 1 i 2, plan urządzenia lasu sporządza się co do zasady na 10 lat, jednakże w przypadkach uzasadnionych stanem lasów a w szczególności wystąpieniem szkód lub klęsk żywiołowych, plan urządzenia lasu może być opracowany na okresy krótsze niż 10 lat;

- na podstawie uproszczonego planu urządzenia lasu - który stanowi plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiący zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 7). Stosownie do treści art. 19 ust. 2 uproszczone plany sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;

- na podstawie decyzji starosty określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej wydawanej na podstawie inwentaryzacji stanu lasów dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha niestanowiących własności Skarbu Państwa (art. 19 ust. 3), przy czym w takim wypadku inwentaryzacja jest obowiązkowa i przeprowadza się ją na zlecenie starosty (art. 21 ust. 2). Jak wskazuje się w literaturze, w przypadku lasów rozdrobnionych do 10 ha czynność inwentaryzacji lasów i określenia zadań z zakresu gospodarki leśnej decyzją starosty stanowi swoisty rodzaj planu urządzenia lasu ujętego w dwóch odrębnych dokumentach bezpośrednio powiązanych (vide K. Karpus, Uproszczony plan urządzenia lasu oraz inwentaryzacja stanu lasu [w:] Wybrane problemy ...).

Zwrócić nadto należy uwagę na następujące rozwiązania prawne:

- zarówno plan urządzenia lasu jak i uproszczony plan urządzenia lasu może ulec zmianie, ale wyłącznie aneksem (art. 23 ust. 1);

- zwiększenie rozmiaru pozyskania drewna (także w przypadkach losowych) nie może nastąpić dowolnie, bowiem: jeśli następuje ponad wielkość określoną w planie urządzenia lasu - może nastąpić tylko w związku ze szkodą lub klęską żywiołową (art. 23 ust. 3); jeśli następuje w lesie niestanowiącym własności Skarbu Państwa, niezgodnie z uproszczonym planem urządzania lasu lub decyzją, o której mowa w art. 19 ust. 3 – jest możliwe wyłącznie w przypadkach losowych (decyzje w tej sprawie wydaje starosta – art. 23 ust. 4).

Zauważyć również trzeba następującą regulację prawną: niewykonanie zadań określonych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub w decyzji wydanej na podstawie art. 19 ust. 3, jak też – co wyżej wskazano - niewykonanie obowiązków związanych z ponownym wprowadzeniem roślinności leśnej w terminie 5 lat od usunięcia drzewostanu (art. 13 ust. 1 pkt 2) – skutkuje wydaniem przez starostę decyzji zobowiązującej do wykonania tych obowiązków (art. 24 ustawy o lasach).

Powyższe oznacza, że właściciel lasu (także inny niż Skarb Państwa) jest ograniczony konkretnymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej i w przypadku uzyskania środków finansowych na zagospodarowanie i ochronę lasu zniszczonego wskutek okoliczności stanowiących klęskę żywiołową nie może tych środków wydatkować dowolnie, bez porozumienia z właściwymi służbami i organami czuwającymi nad prowadzeniem prawidłowej gospodarki leśnej. Właściciel nie może zatem dowolnie naprawczo ingerować w las po jego zniszczeniu, co uzasadnia taką interpretację art. 12 ustawy o lasach, która umożliwia przyznanie "kosztów zagospodarowania i ochrony lasów związanych z odnowieniem i przebudową drzewostanu" również przed poniesieniem wydatków na ten cel przez właściciela lasu we własnym zakresie.

Na marginesie jedynie wskazać należy jako dodatkowy argument, że zakładając racjonalność ustawodawcy należy wykluczyć rozumienie użytych terminów w sposób, który nie wynika z przepisu i z kontekstu, w jakim zostały użyte. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, gdyby ustawodawca zamierzał traktować "finansowanie" z art. 12 ust. 1 ustawy o lasach wyłącznie jako "zwrot kosztów" uprzednio poniesionych (jak uważają organy) - w ten właśnie sposób sformułowałby przepis. Przykładowo uczynił tak w art. 42a pkt 1 i art. 42b ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w których wskazuje się, że Fundusz finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju na zasadzie zwrotu kosztów oraz że świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów". Zgodnie zaś z art. 42d ust. 5 tej ustawy do wniosku o zwrot kosztów dołącza się oryginał rachunków, co dodatkowo potwierdza konieczność uprzedniego poniesienia wydatków.

W przepisie art. 12 ustawy o lasach nie użyto sformułowania "zwrot kosztów" a "pokrycie kosztów" zatem wyprowadzanie konstrukcji o "zwrocie kosztów" uprzednio poniesionych z treści art. 12 ustawy o lasach nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu, co wyżej wykazano.

Podsumowując dotychczasowe rozważania i odnosząc powyższe wnioski do okoliczności sprawy niniejszej wskazać należy, że organ (starosta) w pierwszej kolejności powinien ustalić na jakiej podstawie prowadzona jest (powinna być) gospodarka leśna na terenie zniszczonego lasu: w oparciu o uproszczony plan lasu czy w oparciu o decyzję wydawaną na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach (czy sporny las ma powierzchnię do 10 ha i jest lasem rozdrobnionym, co wydaje się w dużym stopniu prawdopodobne - w aktach sprawy brak jest informacji w tym zakresie). W zależności od wyniku powyższego ustalenia konieczne będzie określenie, czy zachodzi potrzeba sporządzenia aneksu do istniejącego planu uwzględniającego aktualny stan lasu i sposób jego zagospodarowania czy też ewentualnie zachodzi potrzeba wydania przez starostę decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej, jeśli takowa nie funkcjonuje w obrocie prawnym. W tym drugim przypadku, z uwagi na czasokres takiego postępowania może być uzasadnione rozważenie zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 12 ustawy o lasach (art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego) jeśli okaże się, że istnieje konieczność wydania decyzji na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Te czynności pozwolą na ustalenie zakresu działań dla doprowadzenia do odnowienia drzewostanu zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki leśnej.

W dalszej kolejności w każdym z tych przypadków niezbędne będzie oszacowanie kosztów zagospodarowania i ochrony związanych z odnowieniem i przebudową drzewostanu uwzględniających rozwiązania wskazane w uproszczonym planie urządzenia lasu ewentualnie w decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej. Dalszym efektem powyższych działań (ustalenia na jakiej podstawie prowadzona jest gospodarka leśna na tym terenie, ustalenia zakresu wymaganych robót oraz ustalenia kosztów koszty odnowienia i przebudowy drzewostanu) będzie wydanie decyzji na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o lasach.

W tym miejscu jeszcze raz przypomnieć należy, że wykonanie obowiązków wynikających z art. 13 ust. 1 pkt 2 (ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu) i wydanie decyzji na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach zabezpieczone jest możliwością decyzyjnego nakazania właścicielowi lasu wykonania tych obowiązków, co wynika wprost z art. 24 ustawy o lasach.

Reasumując, zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej przyjęcie przez organy, że termin "koszt zagospodarowania i ochrony lasu związany z odnowieniem i przebudową drzewostanu" należy rozumieć jako wydatek już poniesiony nastąpiło z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o lasach, które miało wpływ na wynik sprawy, co zobowiązuje sąd do uchylenia decyzji zaskarżonej.

W konsekwencji błędnej wykładni powyższego przepisu przedwcześnie orzeczono odmownie, w tym zakresie uchylając się od ustaleń niezbędnych w sprawie, które powinny poprzedzać wydanie decyzji rozpoznającej wniosek strony. Z uwagi zatem na zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu - należało uchylić także decyzję pierwszoinstancyjną mając na względzie prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 K.p.a.).

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uwzględnią wytyczne sformułowane w niniejszym uzasadnieniu oraz podjęte rozstrzygnięcia uzasadnią zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzą: wpis – 3x 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictw – 3x17 zł, koszty zastępstwa procesowego – 3 x 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).