Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1107/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29,30
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia 11 lipca 2016r nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. Spółka z o.o. w W. kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 lipca 2016 r., znak: [....] , wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. 2016, poz. 290 – dalej P.b.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [....] Sp. z o.o. w W. , Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. nr [....] z 23 marca 2016 r., znak: [....], którą wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń teletechnicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej [....] Sp. z o.o. o oznaczeniu KRA0044_C oraz deinstalacji wszystkich urządzeń instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [....] , na budynku zlokalizowanym na działce nr [....] , obr. [....] jedn. ewid. [....], przy ul. [....] w K.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał , że wskutek zgłoszenia wniesionego z 9 marca 2016 r., dotyczącego wykonania opisanych robót budowlanych, organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw. Uznał bowiem, że inwestycja nie spełnia art. 3 pkt 9 P.b., tj. nie stanowi urządzenia budowlanego, z uwagi na brak jej funkcjonalnego związku z obiektem budowlanym, na którym jest posadowiona. Ponadto organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na okoliczność przedłożona do dokumentacji zgłoszenia kwalifikacji przedsięwzięcia odnoszącej się jedynie do istniejącego stanu zagospodarowania terenu, której konkluzją jest brak zaliczenia instalacji radiokomunikacyjnej do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazując, że na obszarze objętym zasięgiem oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej (promień 150m od środka elektrycznego anten) brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub występuje on w odległości większej niż 110m oraz 130m w osi głównej wiązki promieniowania anten skierowanych odpowiednio na azymutach 110° oraz 10°, Prezydent Miasta K. wyjaśnił, iż tylko czysto hipotetyczne jest założenie, że ponadnormatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia będzie obejmowało miejsca niedostępne dla ludności. Organ podniósł, że w przypadku braku planu miejscowego sposób zagospodarowania nie jest przesądzony i miejsca takie nie mogą zostać określone, należy zatem przyjąć, że cały obszar w obecnym stanie prawnym winien być traktowany jako dostępny dla ludności. W przeciwnym wypadku zaistniałaby sytuacja, w której w określonych odległościach od projektowanych urządzeń nie można byłoby budować nowych lub nadbudowywać istniejących domów mieszkalnych ponad określone w dołączonej dokumentacji wysokości. W podsumowaniu uzasadnienia decyzji Prezydent Miasta K. wskazał, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż 150m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, co oznacza, że planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i tym samym uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego.

Inwestor nie zgodził się z orzeczeniem organu pierwszej instancji, zarzucając Prezydentowi Miasta K. naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz k.p.a. W obszernym odwołaniu wskazał m. in., że podniesiony zarzut występowania ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji w miejscach dostępnych dla ludności nie znajduje pokrycia w dokumentacji dowodowej, gdyż załączona kwalifikacja przedsięwzięcia nie zawiera w ogóle treści pozwalających na określenie jaka będzie wielkość poziomów pól elektromagnetycznych na terenach sąsiednich, zatem nie można stwierdzić, że wystąpią na nich pola elektromagnetyczne przekraczające poziomy dopuszczalne. Nadto organ błędnie zinterpretował występowanie miejsc dostępnych dla ludności albowiem ich prawidłowa wykładnia sprowadza się do analizy względem istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości uwzględniającego ponadto zapisy planu miejscowego oraz wydane decyzje lokalizacyjne, a nie hipotetycznych założeń zabudowy w przyszłości określonego terenu. Odwołujący podniósł, że Prezydent Miasta K. nie uczynił jednak żadnych ustaleń i nie wyjaśnił, czy dla obszaru objętego analizą wydano jakiekolwiek decyzje o warunkach zabudowy, decyzje ustalające lokalizację celu publicznego oraz nie dokonał interpretacji planu miejscowego, tylko z góry przyjął, że cały obszar może być zabudowany całkowicie dowolnie, co jest nieprawidłowe. Zdaniem inwestora powyższe prowadzi do wniosku, że organ nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zebrane dowody poddał ocenie z przekroczeniem granic zasady swobodnej oceny dowodów.

Wojewoda [....] wskazał dalej, że z uwagi na niekompletną dokumentację organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Na podstawie art. 50 i 77 k.p.a. wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego. Z uwagi na powyższe wnioskodawca przedstawił opracowanie pt. Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej. Ponadto skarżący ograniczył zakres zgłaszanego zamiaru wykonania robót budowlanych o prace wskazane w pkt 7 wniosku z 7 marca 2016 r., tj. deinstalację istniejących urządzeń zgodnie z treścią załączonej dokumentacji technicznej, wyjaśniając jednocześnie, że ograniczenie to wynika z faktu, iż deinstalacja istniejących urządzeń radiokomunikacyjnych odbędzie się w związku z ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W momencie dokonywania zgłoszenia decyzja ta nie była prawomocna, a inwestor oczekiwał na rozstrzygnięcie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, co nastąpiło dnia 26 kwietnia 2016 r. Strona wyjaśniła również, że zakres zgłoszonych prac nie jest tożsamy z zakresem prac związanych z deinstalowaną infrastrukturą, co wynika z porównania obu inwestycji.

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania Wojewoda [....] uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa w stopniu nakazujący jej uchylenie. Podzielił natomiast stanowisko skarżącej spółki, że zgłoszony przedmiot robót budowlanych nie jest tożsamy z istniejącą stacją bazową na budynku przy ul. [....] w K. , podlegającą rozbiórce zgodnie z decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego, o czym świadczą m. in. rozbieżne rodzaje anten zamontowanych i projektowanych, określone wartości azymutów oraz rozmieszczenie konstrukcji na dachu budynku. Wskazana przez wnioskodawcę różnica wysokości konstrukcji wsporczych, wynosząca przy obu inwestycjach 4,05m, nie rzutuje na ogólnie stwierdzony brak tożsamości stacji bazowych telefonii komórkowych.

W myśl ogólnej zasady roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jednym z wyjątków jest wykonanie prac wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Natomiast według art. 30 ust.1 pkt 3 lit. b P.b., zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Montowanie urządzeń, w tym konstrukcji wsporczych na obiektach budowlanych, których wysokość przekracza 3m winno być zatem poprzedzone zgłoszeniem właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej.

Jednym z charakterystycznych elementów trybu zgłoszenia jest to, że w załatwieniu sprawy krąg stron ograniczony jest wyłącznie do inwestora. Wniosek taki można wyprowadzić z całokształtu regulacji tego trybu postępowania. Zastosowanie możliwości realizacji inwestycji na podstawie zgłoszenia ograniczone zostało wyłącznie do przypadków mniejszej wagi. Przyjąć zatem należy, że inwestycje, które mogą być realizowane w tym trybie mają taki charakter, że nie wpływają na prawa i obowiązki podmiotów innych niż inwestor. Powyższe wprowadza zatem wymóg zamknięcia obszaru oddziaływania zamierzenia budowlanego na obszarze, do którego wnioskodawca legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem wykroczenie oddziaływania nowoprojektowanych obiektów poza obszar inwestycyjny skutkowałoby włączeniem w krąg stron postępowania właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości terenów objętych tym oddziaływaniem z uwagi na zaistniały ich interes prawny. Przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy, tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma w konsekwencji decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.). W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz już o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa.

Zdaniem organu odwoławczego sporna inwestycja , tj. wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń teletechnicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej, została sklasyfikowana do art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. i jako urządzenie montowane na obiekcie, stanowiące sumaryczną wysokość równą 4,05m, wymaga zgłoszona Prezydentowi Miasta K. w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b. W przyjętej procedurze poprzedzającej rozpoczęcie robót budowlanych jedyną stroną postępowania mógł zostać tylko inwestor. W kwalifikacji przedsięwzięcia wnioskodawca zawarł analizę położenia w przestrzeni wektora osi głównej wiązki, z uwzględnieniem otoczenia stacji bazowej, takiego jak wysokość i położenie sąsiednich zabudowań i ukształtowanie terenu. Długość osi uzależniona od równoważnej mocy promieniowanej izotropowo EIRP wynosi 150m, rozchodząc się w trzech różnych azymutach: 10°, 130°, 255°. W opracowaniu uwzględniono również możliwość pochylenia osi wiązki. Celem niniejszego opracowania było wykazanie, że oś wiązki nie będzie znajdowała się w miejscach dostępnych dla ludności, przez które należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Z kolei w Analizie rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowe,j inwestor wskazał, że pola gęstość mocy promieniowania elektromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m2, stanowiącego ponadnormatywne oddziaływanie, nie występują w miejscach dostępnych dla ludności. Weryfikacja wskazanych dokumentów pozwala jednoznacznie stwierdzić, że osie głównych wiązek promieniowania oraz obszary ponadnormatywnej gęstości mocy pola promieniowania elektromagnetycznego wychodzą poza działkę nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....], do której skarżący posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmując swoim zasięgiem nieruchomości położone w pobliżu projektowanej stacji bazowej. Oznacza to, że inwestycja oddziałuje na tereny sąsiednie, natomiast w kontekście omawianej problematyki nie ma znaczenia, czy generowane przez nią promieniowania występują w miejscach dostępnych dla ludności (w okolicznościach istniejącej lub przyszłej zabudowy), ponieważ spełnienie standardów środowiskowych nie oznacza braku generowania oddziaływań na działki sąsiednie. Zatem realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej powoduje konieczność utworzenia obszaru oddziaływania, z którym powiązane są ograniczenia na nieruchomościach położonych w otoczeniu nieruchomości, gdzie ma zostać zrealizowane zamierzenie budowlane, tzn. projektowany obiekt posiada wpływ na sposób zagospodarowania tych nieruchomości, w tym ich zabudowę, nawet przy dochowaniu wymagań wynikających z przepisów. W myśl przedstawionych rozważań właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania rozpatrywanej inwestycji winni być stronami postępowania, co w konsekwencji generuje konieczność procedowania stacji bazowej telefonii komórkowej w trybie postępowania o pozwolenie na budowę.

W związku z powyższym Wojewoda [....] odstąpił od dogłębnej analizy dokumentacji pod kątem wymogów środowiskowych i orzekania w sprawie spełnienia ich standardów z uwagi na okoliczność, w której wymienione kwestie winny być poddane analizie w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w przepisie art. 3 pkt 9 P.b. nie zawężono pojęcia urządzeń instalowanych na obiektach budowlanych do urządzeń budowlanych, zatem w przedmiotowym przypadku organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do podważania przeznaczenia projektowanego urządzenia na obiekcie budowlanym i oceny czy jego funkcja wypełnia definicję urządzenia budowlanego. Ponadto, definicja urządzenia budowlanego zawarta w art. 3 pkt 9 P.b. zawiera katalog otwarty i wymienia przykłady urządzeń, które są urządzeniami budowlanymi.

[....] sp. z o.o. w W. wniosła w terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z 23 marca 2016 r., znak: [....] , a nadto zasądzenia kosztów postępowania.

Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych został bezzasadnie wniesiony przez organ pierwszej instancji, co winno skutkować jego uchyleniem;

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie przez organ pierwszej instancji, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny oraz z uwagi na dowolne ustalenie przez organ odwoławczy, iż realizacja stacji balowej telefonii komórkowej powoduje konieczność utworzenia obszaru oddziaływania, z którym powiązane są ograniczenia na nieruchomościach położonych w otoczeniu nieruchomości, na której ma być realizowane zamierzenie budowlane;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na nie wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji z jakich przyczyn uznaje się za niewiarygodny dowód w postaci dokumentu prywatnego zatytułowanego - "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko " i wnioski z niego płynące, nie odniesienie się przez organ odwoławczy do większości zarzutów powołanych w odwołaniu od sprzeciwu, nie przytoczenie treści przepisów uznanych za podstawę prawną wydanej decyzji przez organy obydwu instancji i nie wyjaśnienie zasadności zastosowania ich w sprawie, jak również brak jednoznacznego wskazania, w oparciu o który przepis w ocenie organu drugiej instancji został skutecznie złożony sprzeciw w niniejszej sprawie, gdyż organ ten odmiennie uzasadnia przyczyny wniesienia tego sprzeciwu niż organ pierwszej instancji, a tym samym działanie w niniejszym postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy P.b. poprzez jego zastosowanie skutkujące nieprawidłowym wniesieniem sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych, które nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy P.b. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy w procedurze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie ma miejsca ustalanie obszaru oddziaływania obiektu na potrzeby określenia kręgu stron postępowania, gdyż stroną tego postępowania jest jedynie inwestor;

- art. 29 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 c ustawy P.b. poprzez jego niezastosowanie i wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagają jedynie zgłoszenia z uwagi na wysokość antenowej konstrukcji wsporczej przekraczającej 3 metry;

- art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię zwrotu "miejsca dostępne dla ludności", a także niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu w sytuacji braku planu miejscowego dla danego obszaru, że skoro dla nieruchomości sąsiednich względem działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym nie postały określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tym samym nie można określić miejsc niedostępnych dla ludności, cały ich obszar musi być, w obecnym stanie prawa miejscowego, traktowany jako dostępny dla ludności;

- art. 29 ust. 3 ustawy P.b. poprzez jego zastosowanie przez organ pierwszej instancji wynikające z błędnego przyjęcia, iż planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a tym samym nieprawidłowe uznanie, że wymaga ona uzyskania pozwolenia na budowę.

Powyższe zarzuty zostały przez stronę skarżącą rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części, w jakiej strona skarżąca żądała w niej uchylenia zaskarżonej decyzji. Orzeczenie Wojewody [....] naruszało bowiem przepisy prawa materialnego.

W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy organami administracji architektoniczno-budowlanej, a skarżącą sprowadza się do oceny, czy objęta zgłoszeniem inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, czy też prawidłowy jest tryb zgłoszenia.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. P.b. (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290), przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, natomiast budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Artykuł 3 pkt 6 P.b. definiuje pojęcie budowy, jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 7 P.b., robotami budowlanymi są budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Jednakże w myśl art. 29 ust. 3 P.b., pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Artykuł 30 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b P.b. przewiduje, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, 6, 9 oraz 11-12a, a nadto m. in. wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.

Z przytoczonych przepisów wynika, że budowlą są wolnostojące maszty antenowe. W niniejszej sprawie maszty i anteny stacji bazowej zainstalowane miały być na istniejącym budynku mieszkalnym, a zatem w żaden sposób nie można zakwalifikować ich jako "wolnostojących masztów antenowych".

O ile powołany wyżej przepis art. 29 P.b. określa przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, to art. 30 P.b. wskazuje, jakie roboty budowlane podlegają obowiązkowi zgłoszenia.

Instalowanie urządzeń – w tym urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej - co do zasady nie może być uznane za objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, co w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości wynika z treści art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. Wyjątkiem są przypadki wymienione w art. 29 ust. 3 P.b., a zatem instalowanie takich urządzeń wymagałoby uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, o ile byłoby to przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Zgłoszenia wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że sporne zamierzenie inwestycyjne dotyczyło instalowania urządzeń przekraczających ten parametr, a zatem objęte było co najmniej obowiązkiem dokonania zgłoszenia.

Treść powołanych przepisów wskazuje wyraźnie, że wolą ustawodawcy było wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku instalowania określonych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, nie należących do kategorii wskazanych w art. 29 ust. 3 P.b. Ten zabieg ustawodawcy należy uznać za świadomy, podobnie jak odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 P.b., czy w art. 28 k.p.a. Tworzenie pozaustawowych przesłanek, skutkujących obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku robót budowlanych, które decyzją ustawodawcy wymagają tylko i wyłącznie zgłoszenia, ocenić trzeba jako działanie contra legem. Wojewoda [....] bezpodstawnie i dowolnie stwierdził, że inwestycja tylko wtedy może być objęta zgłoszeniem, jeżeli obszar oddziaływania zamierzenia budowlanego zamyka się na terenie, w odniesieniu do którego inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Jak dostrzegły organy administracji architektoniczno-budowlanej, tryb zgłoszeniowy charakteryzuje się znacznym uproszczeniem, a stroną postępowania jest wyłącznie inwestor. Nie można jednak – bez żadnych podstaw, wynikających z ustawy twierdzić, że stronami powinny być jeszcze dalsze podmioty i z tego powodu uznać, że tryb zgłoszeniowy został wyłączony. Ustawodawca, mając świadomość, że zgodnie z ogólną zasadą w postępowaniu administracyjnym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.) w odniesieniu do niektórych postępowań i trybów szczególnych wprowadził odrębne uregulowania co do kręgu stron. Na przykład w art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z tego przepisu wynika jednoznacznie, że odnosi się on tylko i wyłącznie do kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Ponieważ jest jednocześnie przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., nie można go interpretować rozszerzająco, a wobec tego nie jest możliwe jego stosowanie do postępowań czy trybów innych, niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

Tryb zgłoszeniowy jest o tyle szczególny, że aż do momentu wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, względnie wydania postanowienia o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przez właściwy organ postępowanie administracyjne się nie toczy. W orzecznictwie nie budzi przy tym wątpliwości, że stroną postępowania w taki sposób zainicjowanego (a więc poprzez wydanie postanowienia, nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia albo decyzji o sprzeciwie) jest tylko i wyłącznie inwestor (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1034/14, Lex Omega nr 2000006). Jeżeli zatem ustawodawca, którego racjonalność należy zakładać, decyduje się wprowadzić dla danej kategorii robót budowlanych możliwość realizacji na podstawie zgłoszenia, to trzeba też uznać, że jego wolą było również ograniczenie kręgu stron w tym trybie wyłącznie do inwestora. W świetle treści art. 28 ust. 2 P.b. podjęta przez Wojewodę [....] próba odwołania się do pojęcia obszaru oddziaływania planowanego obiektu, następnie prowadzone na tej podstawie wywody o konieczności rozszerzenia kręgu stron postępowania, a w konsekwencji – o konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w miejsce trybu zgłoszeniowego są całkowicie nieuzasadnione.

Działania ustawodawcy – w tym takie, które dopuszczają w pewnych wypadkach uproszczone tryby, takie jak tryb zgłoszeniowy – oceniać należy jako tworzenie spójnego systemu norm prawnych, w którym ochrona interesów osób innych niż inwestor może mieć miejsce na różnych etapach procesu inwestycyjnego albo nawet po jego zakończeniu. W analizowanej sytuacji jedynie w przypadku przedsięwzięć o znacznym stopniu oddziaływania na środowisko (wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko albo przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000) ustawodawca przewidział wymóg uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 3 P.b.), a ponadto ciężar ochrony praw osób, posiadających interes prawny w sprawie przeniesiony został na etap postępowania środowiskowego. W wypadku inwestycji mniejszych rozmiarów o specyficznym usytuowaniu, takich jak sporne zamierzenie instalacji urządzeń teletechnicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej na budynkach, ustawodawca uznał za wystarczający tryb zgłoszeniowy. Trzeba nadto mieć na uwadze, że w wypadku instalacji urządzeń nie wyższych niż 3 metry inwestor byłby zwolniony nawet z obowiązku dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b.). Z kolei zarówno w tym przypadku, jak i w sytuacji zgłoszenia zawsze pozostaje ochrona w ramach trybu z art. 50 ust. 1 pkt 2-4 P.b.

Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja narusza art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że sporna inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na swój obszar oddziaływania, w sytuacji gdy takie pojęcie (obszar oddziaływania) w ogóle nie ma znaczenia dla kwalifikacji robót budowlanych, jako wymagających albo pozwolenia na budowę albo jedynie zgłoszenia. Konieczne było zatem wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd uznał jednocześnie, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji byłoby przedwczesne choćby z tego powodu, że organ odwoławczy zaniechał oceny wielu istotnych kwestii.

Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewoda [....] przyjmie, że planowana inwestycja co do zasady należy do kategorii inwestycji, wymagających dopełnienia obowiązku zgłoszenia, niezależnie od jej obszaru oddziaływania. Oceni jednak, czy w sprawie nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 29 ust. 3 P.b., tj. czy nie jest przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przede wszystkim rzeczą organu odwoławczego będzie weryfikacja stanowiska Prezydenta Miasta K. , który uznał, że zamierzenie inwestycyjne wymaga przeprowadzenia takiej oceny.

Niezbędnym jest w tym miejscu wyjaśnienie, że w celu określenia, jakie przedsięwzięcia wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednol Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje takich przedsięwzięć winna określić zgodnie z delegacją ustawową (art. 60 wskazanej ustawy) Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Aktualnie kwestię tę reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

W myśl § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych objętych zgłoszeniem. Wojewoda [....] odstąpił od analizy dokumentacji sprawy pod kątem środowiskowym z uwagi na przyjęcie, że planowane zamierzenie ze względu na obszar oddziaływania przekraczający teren inwestycji wymaga pozwolenia na budowę, co nie jest prawidłowe. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy będzie obowiązany zweryfikować prawidłowość powyższego ustalenia zawartego decyzji Prezydenta Miasta K. , nie mniej jednak winien tez mieć na uwadze prawidłowa wykładnie pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności".

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 419/13, Lex Omega nr 1582119 oraz z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 719/09, Lex Omega nr 597806).

W celu określenia, czy dane miejsce jest dostępne dla ludności, należy zatem badać stan faktyczny, tzn. w jaki sposób dany teren jest wykorzystywany aktualnie. Należy również uwzględnić prawne możliwości wykorzystania terenu. Oczywistym jest, że możliwy sposób korzystania z nieruchomości kształtować będzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli dany teren nie jest aktualnie wykorzystywany, ale plan miejscowy pozwala na jego wykorzystanie jako miejsca dostępnego dla ludności, uznać trzeba, że – w świetle obowiązujących przepisów – jest to miejsce dostępne dla ludności, zgodnie z ustalona funkcją i parametrami zabudowy. Brak planu miejscowego nie może prowadzić do uznania, że na danym terenie potencjalnie powstać mogłoby wszystko. Jeżeli bowiem właściciel nieruchomości chce zmienić jej aktualne społeczno-gospodarcze przeznaczenie, występuje do właściwego organu administracji o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, względnie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy zaakceptować pogląd, stosownie do którego decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny i nie tworzą nowego porządku przestrzennego. Niemniej tworzą one porządek prawny, co oznacza, że potencjalna zabudowa może być rozpoznawana tylko w kontekście stanu prawnego, który wynika bądź z planu miejscowego bądź istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 832/14, Lex Omega nr 2000031; podobnie w powołanym wyżej wyroku o sygn. akt II OSK 419/13).

Jeżeli natomiast stan prawny nieruchomości nie został uregulowany ani przepisami prawa miejscowego, ani decyzji o warunkach zabudowy, względnie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, za miejsce dostępne dla ludności może być uznany tylko taki teren, który jest aktualnie zagospodarowany w sposób, umożliwiający taki dostęp (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2907/12, Lex Omega nr 1579462).

W sytuacji, gdy ani przepisy prawa miejscowego, ani ostateczne decyzje organów administracji publicznej, ani też aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości nie dają podstaw do stwierdzenia, że nieruchomość jest dostępna dla ludności, nie można twierdzenia o takiej dostępności opierać na przypuszczeniach, że aktualny sposób zagospodarowania tej nieruchomości ulegnie zmianie. Organ pierwszej instancji ustalił, że teren planowanej inwestycji oraz tereny sąsiednie nie są objęte przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby zatem przyjąć, że w otoczeniu zamierzenia inwestycyjnego istnieją miejsca dostępne dla ludności, trzeba ustalić aktualny sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości (w odległości, uzasadnionej brzmieniem § 2 ust. 1 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia), względnie ustalić, że w obrocie prawnym znajdują się ostateczne decyzje organów administracji publicznej, pozwalające na zmianę zagospodarowania terenu w taki sposób, że stanie się on miejscem dostępnym dla ludności. Jeżeli taka dostępność nie wynika ani z przepisów planu, ani z decyzji, ani z aktualnego sposobu wykorzystywania nieruchomości, to przyjmowanie, że jest to miejsce dostępne dla ludności nie znajduje podstaw. Oceniając prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji Wojewoda [....] weźmie pod uwagę wskazania Sądu w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.