Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 414/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Asesor WSA Mirosław Kupiec Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Olender po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006r. przy udziale - sprawy ze skargi E. M. (M.) na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opinii pracownika ochrony 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w C. z [...]r. [...], 2. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego, 3. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z [...]r. Kierownik Sekcji Ochrony Osób i Mienia Wydziału Postępowań Administracyjnych zwrócił się do Komendanta Komisariatu Policji w C. o wystawienie na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia oraz na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji ... ( Dz. U. nr 78, poz. 511 ) oraz w trybie art. 106 Kpa opinii o E. M., wobec którego przed [...] Komendantem Wojewódzkim Policji w K. prowadzone były czynności administracyjne dotyczące posiadania licencji pracownika ochrony fizycznej.

W odpowiedzi na to pismo Komendant Powiatowy Policji w C. w piśmie [...]r. zawarł opinię o E. M. Pismem z [...]r. opieczętowanym pieczątką Zastępcy Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych KWP w K. lecz podpisanym w zastępstwie przez podinspektora - nazwisko nieczytelne opinię zwrócono Komendantowi Policji w C. celem zajęcia "jednoznacznego stanowiska".

Kolejną opinię Komendant Powiatowy Policji w C. zawarł w piśmie z [...] r. W jej konkluzji zawarto stwierdzenie, iż nie można o p. M. wystawić nienagannej opinii, bowiem przyznał on, iż w [...] roku został ukarany przez Wydział Grodzki Sądu Rejonowego w C. karą grzywny za popełnienie wykroczenia przeciwko mieniu.

Kolejnym pismem z [...]r. Zastępca Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych KWP w K. poinformował Komendanta Powiatowego Policji w C., iż w oparciu o jego negatywna opinię z [...]r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia p. E. M. licencji pracownika ochrony i wobec tego zwrócił się o wydanie opinii o pracowniku ochrony w formie postanowienia niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy.

Postanowieniem z [...]r. wydanym na podstawie art. 106 § 5 Kopa oraz art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z 22 sierpnia 1997r o ochronie osób i mienia (Dz. U. nr 114, poz. 740 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 czerwca 1998r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji ... (Dz.U. nr 78, poz. 511) Komendant Powiatowy Policji w C. stwierdził, iż p. E. M. nie posiada nienagannej opinii. W uzasadnieniu wskazał, ze w [...]r. popełnił on wykroczenie przeciwko mieniu za co wyrokiem Sądu Rejonowego - Wydziału Grodzkiego w C. z dnia [...]r. został ukarany karą grzywny. Z uwagi na charakter popełnionego czynu i fakt, iż nie "wykroczenie nie zostało przedawnione" nie wydano panu M. nienagannej opinii.

W zażaleniu p. E. M. domagał się zmiany postanowienia. Przyznał, iż został ukarany przez Sąd grzywną. Przedstawił okoliczności popełnienia wykroczenia. Wskazał, iż po pierwszym zważeniu partii towaru - mandarynek i ustaleniu ich wartości dołożył jeszcze trzy owoce. I tylko z roztargnienia spowodowanego rozmową ze znajomym nie ustalił nowej wartości paczki mandarynek. Różnica w cenie wynosiła [...] gr. Czynu dopuścił się nieumyślnie i nie powinien on ważyć na jego opinii, a w konsekwencji nie powinien spowodować cofnięcia mu licencji. Kara, jaka w ten sposób by go dosięgła byłaby niewspółmiernie surowa do popełnionego czyny. Straciłby w ten sposób pracę.

Zaskarżonym postanowieniem z [...]r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu streścił wnioski opinii Komendanta Powiatowego Policji w C. oraz powtórzył zarzuty p. M. przytoczone w jego zażaleniu i stwierdził, iż osoba powołana z racji przyznanego jej zezwolenia do ochrony m.in. dobra jakim jest mienie i naruszająca je w sposób umyślny nie może korzystać z "przymiotu nienaganności, a tym samym z uprawnień wynikających z licencji".

Dalej wskazał, iż organ opiniodawczy nie dokonuje weryfikacji ustaleń i rozstrzygnięć wydanych w sprawach o wykroczenia, nie rozstrzyga o winie. To uprawnienie Sadu, który w przypadku p. M. uznał do winnym popełnienia umyślnego czynu godzącego w mienie, a tej okoliczności nie można było pominąć w sprawie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach E. M. zarzucił organowi odwoławczemu, iż rozpoznając jego zażalenie ograniczył się jedynie do oceny wyroku sądu i opinii środowiskowej, całkowicie pomijając jego wyjaśnienia zawarte w piśmie z [...]r., którego odpis dołączono do zażalenia. Powtórzył argumenty przytoczone już w tym piśmie o nadmiernej surowości kary, jak by go spotkała, gdyby cofnięto mu licencję. Stwierdził, żnie powinien ponosić, oprócz grzywny, dalszych konsekwencji "za jedną nieostrożność". Domagał się uchylenia postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumenty przytoczone na jego poparcie w uzasadnieniu tego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Bądź też. w myśl art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zajdą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż przytoczone przez skarżącego w skardze. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art.134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy Sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Licencję pracownika ochrony cofa w formie decyzji administracyjnej komendant wojewódzki Policji - art. 30 ust. 1 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.). Postępowanie w tym zakresie jest postępowaniem administracyjnym. W związku z tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają w tym postępowaniu zastosowanie, z wyłączeniem kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeniach wykonawczych.

Szczegółowy tryb wydawania licencji określają przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78, poz. 411), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 5 ustawy.

Licencję pracownika ochrony cofa się osobie, która przestała spełniać warunki o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 1,4,5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 , a więc między innymi przestała posiadać nienaganną opinię (art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy). Opinię tę wydaje właściwy, ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, komendant komisariatu Policji na polecenie komendanta wojewódzkiego Policji. Negatywna opinia powyższej jednostki jest podstawą do odmowy udzielenia wnioskowanej licencji lub do jej cofnięcia, jeżeli został już udzielona. (§ 10 ust. 1 i ust. 3 cyt. rozporządzenia z 4 czerwca 1998 r.).

Z treści powyższych przepisów wynika, że cofnięcie licencji objęte jest współdziałaniem dwóch organów, tj. wojewódzkiego komendanta Policji rozstrzygającego sprawę w drodze decyzji administracyjnej oraz komendanta komisariatu Policji uprawnionego do zajęcia stanowiska niezbędnego do załatwienia tej sprawy. Przejawem tej współkompetencji jest opinia przewidziana w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy. Przepisy dotyczące ochrony osób i mienia nie wskazują, w jakiej formie opinia ta ma być wydana. Z punktu widzenia procesowego nie może jednak budzić wątpliwości, że chodzi tu o sytuację, o której mowa w art. 106 kpa. Według § 1 tego przepisu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zasięgnięciu stanowiska przez ten organ. Przepis art. 106 § 1 odsyła do norm prawa materialnego. Z konkretnego przepisu prawa materialnego musi więc wynikać obowiązek uzyskania przez organ załatwiający sprawę stanowiska innego organu, które w takim przypadku stanowi niezbędną przesłankę rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji (por. art. 145 § 1 pkt 6 kpa). Takimi przepisami są powołany art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz § 10 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1998 r., które uzależniają wydanie przez komendanta wojewódzkiego Policji decyzji w przedmiocie licencji od zajęcia stanowiska przez komendanta komisariatu Policji.

W myśl art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postępowanie poprzedzające wydanie takiego postanowienia musi przebiegać według wszelkich reguł procedury administracyjnej. W szczególności obowiązuje w nim zasada dwuinstancyjności, a ponadto występuje możliwość zaskarżenia wydanego postanowienia do sądu administracyjnego. Taka forma i tryb zajmowania stanowiska stwarzają gwarancje należytej ochrony prawnej osoby opiniowanej. Wydanie opinii przewidzianej w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia musi zatem nastąpić w formie i trybie przewidzianym w art. 106 kpa.

Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 k.p.a. podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Zgodnie z ww. przepisem art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, wydanie decyzji o cofnięciu koncesji należy, jak to już wskazano, do komendanta wojewódzkiego Policji. Organ współdziałający - komendant komisariatu Policji uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Jednak stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie koncesyjnej, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności istotnych z punktu widzenia organu cofającego licencję.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia komendant wojewódzki policji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony przesłał spełniać warunki, o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 1, 4, 5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2, a więc m. in. utracił nienaganną opinię w miejscu zamieszkania. Opinię taką wydaje, zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 1 cytowanej ustawy i § 10 cytowanego już rozporządzenia w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji (...) komendant komisariatu Policji na polecenie komendanta wojewódzkiego Policji. Zatem organem, prowadzącym postępowanie w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony jest komendant wojewódzki policji, zaś organem współdziałającym, zobowiązanym do wydania na polecenie komendanta wojewódzkiego Policji opinii o pracowniku ochrony jest komendant komisariatu Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania pracownika.

W rozpoznawanej sprawie brak jest pisma - polecenia - wniosku [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. skierowanego do właściwego komendanta komisariatu Policji w C. o wydanie opinii. Pismo - wniosek z [...]r. kierowane do Komendanta Powiatowego Policji w C. zostało podpisane przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych KWP w K., który nawet nie wskazał, iż działał z upoważnienia komendanta wojewódzkiego i w jego imieniu. Samodzielnych uprawnień do wystąpienia z takim wnioskiem, w świetle przytoczonej regulacji, nie posiadał. Zatem brak było wniosku pochodzącego od uprawnionego organu, a w konsekwencji brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania o wydanie przez organ współdziałający opinii. Stanowiło to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż przepis art. 31 ustawy o ochronie osób i mienia określający kompetencje komendanta wojewódzkiego Policji jest przepisem szczególnym wobec art. 6a ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. nr 7, poz. 58 z 2002r. ze zm.) określającym kompetencje organów Policji w sprawach administracyjnych.

Dalej wskazać należy, iż opinię, jako organ I instancji wydał Komendant Powiatowy Policji w C. Z treści jego postanowienia nie wynika, w szczególności z przytoczonej w nim podstawy prawnej, dlaczego ten organ rozpoznał sprawę, skoro zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia § 10 cytowanego już rozporządzenia w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji (...), przepisami powołanymi w postanowieniu, uprawnienie do wydania opinii przysługuje komendantowi komisariatu Policji. Naruszenie przepisów kompetencyjnych także stanowi naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa skutkujące nieważnością postanowienia.

Na końcu wskazać także należy, iż uzasadnienie postanowienia jest niedostateczne. Na opinię o pracowniku ochrony składa się nie tylko fakt jego karalności za wykroczenie, ale także inne okoliczności, takie jak np., opinia bliższych i dalszych sąsiadów w miejscu zamieszkania, nadużywanie bądź nie alkoholu, kontakty lub ich brak z przestępcami. Tymczasem organ opiniujący skupił się jedynie na fakcie skazania skarżącego za wykroczenie, pomijając pozostałe, istotne dla sprawy o cofnięcie licencji pracownika ochrony okoliczności decydujące o opinii środowiskowej skarżącego.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 2 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w C. z [...]r. Jednocześnie na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sad wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku sądowego.