Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 876/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.2 pkt.1, art.4 ust.2 pkt.2, art. 52 ust.1 i 3, art.54 pkt.1, art.59 ust.1, art. 61 ust.1 i art. 64 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [....] z dnia 21 grudnia 2012 r. znak [....] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku M.G. z dnia 27 maja 2011 r. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "budowa budynku gospodarczego na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K."

Organ I instancji wskazał, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lutego 2012 r. uchylona została decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 31 października 2011 r. ustalająca warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Prezydent rozpatrzył sprawę ponownie i ustalił, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania organ I instancji uzyskał następujące opinie:

1) Zarządu infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 17 czerwca 2011 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości podłączenia do dróg publicznych;

2) Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 20 czerwca 2011 r. w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej i geologii.

Zdaniem organu spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, przez który rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi grunt wyłączony z klasyfikacji ozn. symb. B, a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W toku postępowania W.B. , współwłaściciel działki nr [....] i jednocześnie pełnomocnik B.B. , właściciela działki nr [....] wniósł uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Podniósł, że powierzchnia działki nr [....] pozwala na taką lokalizację obiektu o pow. 20m2, żeby nie znajdował on w granicy z działką [....] . Dlatego W.B. wniósł o odsunięcie budynku gospodarczego od granicy z działką [....] , gdyż taka lokalizacja uniemożliwia realizację planów inwestycyjnych (budowę budynku jednorodzinnego) na działce [....] .

Odnosząc się do powyższego organ I instancji wskazał, że w decyzji z dnia 31 października 2011 r., w odpowiedzi na zastrzeżenia strony została szczegółowo wyjaśniona procedura dotycząca legalizacji obiektów wybudowanych bez wymaganej przepisami prawa decyzji pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia). Niezależnie od powyższego ustalenia organ I instancji zaznaczył, że w świetle aktualnego brzmienia art. 48 ustawy - Prawo budowlane, umożliwiającego legalizację obiektów budowlanych wzniesionych bez uzyskania pozwolenia na budowę, pod warunkiem zapewnienia zgodności inwestycji m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844), należy uznać, że ustalane warunki zabudowy dotyczyć mogą nie tylko planowanych (przyszłych) zmian zagospodarowania terenu, ale także zmian już zrealizowanych. Tym samym, zdaniem Prezydenta Miasta K. , powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 września 2008r II SA/Po 597/07) , możliwe jest uzyskanie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej w toku trwającego postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Równocześnie organ wyjaśnił, że organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma kompetencji do badania, czy konkretny, wybudowany na terenie inwestycji obiekt budowlany jest zgodny z ww. przepisami, a kompetencje w tym zakresie ma wyłącznie właściwy organ nadzoru budowlanego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki prowadzi wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne (na podstawie przepisów art. 49b Prawa budowlanego) w sprawie wybudowania budynku gospodarczego na działce [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. - bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. W dniu 30 grudnia 2011 r. PINB w K. wydał postanowienie, którym zawiesił z urzędu ww. postępowanie do czasu uzyskania przez inwestorów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia [....] 2012 r. inwestorzy wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania i wniosek ten został rozpatrzony, w wyniku czego PINB w K. - Powiat Grodzki wydał postanowienie z dnia 10 grudnia 2012 r. o odmowie podjęcia na wniosek strony, zawieszonego z urzędu postępowania administracyjnego, podtrzymując tym samym stanowisko, iż w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane inwestor ma prawo wystąpić do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w trakcie trwającego postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisu art. 49b ustawy Prawo Budowlane, a rozstrzygnięcie sprawy ustalenia warunków zabudowy należy uznać za zagadnienie wstępne w tym postępowaniu, obligujące organ nadzoru budowlanego do zawieszenia postępowania zgodnie z treścią art. 97 § 1pkt 4 kpa.

Ponadto organ I instancji podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne inwestycji oraz warunki, jakim winna odpowiadać inwestycja, wynikające z analizy urbanistyczno- architektonicznej oraz z przepisów odrębnych, nie określa natomiast szczegółowo lokalizacji planowanej zabudowy na terenie objętym wnioskiem. Tym samym zdaniem organu zapis w pkt II. 1.g dopuszczający budowę ww. budynku w granicy nie przesądza o takiej jego lokalizacji, bowiem dopiero na następnych etapach (postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, legalizacja) po przedłożeniu przez inwestora szczegółowego projektu budowlanego inwestycji będzie rozpatrywana kwestia konkretnej lokalizacji budynków na działce, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z przepisami odrębnymi, zatem uwagi zgłoszone przez stronę na obecnym etapie organ ten uznał za przedwczesne.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła M.G. i B.B.

M.G. wniosła o uchylenie decyzji i rozpatrzenie sprawy przez SKO w K. , zarzucając naruszenie szeregu przepisów proceduralnych dotyczących w szczególności postępowania dowodowego, zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, brak informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, wadliwe ustalenie stron postępowania w szczególności nieuzasadnione powołanie do postępowania W.B. Zdaniem odwołującej się nie posiada on żadnego tytułu prawnego dla uczestniczenia w postępowaniu, a stroną postępowania ustalającego warunki zabudowy powinien być tylko inwestor, co wynika z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W dalszej części odwołania strona podała, że jej zdaniem postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy powinno było zostać zawieszone (o co wystąpiła), a prowadzone postępowanie legalizacyjne wyłącznie winien prowadzić PINB w postępowaniu głównym.

W.B. podniósł z kolei w odwołaniu błędne określenie obrębu, w którym miałyby znajdować się działki sąsiednie w stosunku do terenu inwestycji wskazane w pkt. II. 1.g załącznika nr l i pkt 3g załącznika nr 3 decyzji poprzez zamieszczenie zapisu obr. [....] zamiast prawidłowo obr. [....] . Zdaniem strony zostały naruszone przepisy prawa materialnego poprzez dopuszczenie wnioskowanej zabudowy w granicy z działką sąsiednią nr ewid. [....] obr. [....] bez przeprowadzenia wyczerpującej analizy urbanistyczno -architektonicznej takiej zabudowy w podanym obrębie. Jego zdaniem uzasadnienie decyzji było lakoniczne i nie odnosiło się do przedstawionych przez stronę zarzutów i uwag.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 16 kwietnia 2013 r. znak: [....] , działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Zdaniem Kolegium odwołania stron nie były zasadne, poza nieistotnymi dla zaskarzonej decyzji uchybieniami. Zwróciło ono uwagę na konieczność rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wniosku o ustalenie warunków zabudowy, gdyż zakończenie postępowania w tym przedmiocie warunkuje prowadzenie kolejnego postępowania, jakim jest postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organ II instancji podkreślił, że w sprawie legalizacji inwestycji zrealizowanej bez odpowiednich decyzji wielokrotnie wypowiadało się zarówno orzecznictwo jak i doktryna. Organ wskazał art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednak tylko wówczas, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 959/12 z 26 marca 2013 r.). Kolegium wyjaśniło, że zalegalizowanie budowy prowadzonej bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia jest więc możliwe po ustaleniu, że zrealizowana zabudowa jest zgodna z ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy.

Kolegium stwierdziło zasadność zarzutu odwołania, co do błędnego podania numeru obrębu działek sąsiednich, przy czym ustaliło, że numery ewidencyjne tych działek podano prawidłowo. Pomyłka ta nie została uznana za istotną dla rozstrzygnięcia, zdaniem organu nie zmieniła ona żadnego z ustaleń, zaś tożsamość wskazanych w decyzji działek nr ewid. nr nr [....] obr. [....] , jako tych na których terenie posadowiono budynki w granicy jest oczywista i wynika z innych dokumentów, przede wszystkim załącznika nr 4 - stanowiącego część graficzną decyzji.

Kolegium stwierdziło , że w postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji pozyskał niezbędnie uzgodnienia i opinie Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w K. w kwestii ochrony zieleni , wód i gospodarki wodnej , geologii , oraz opinię właściwej jednostki organizacyjnej w zakresie komunikacji.

Zdaniem organu w badanej decyzji zostały ustalone wszystkie niezbędne jej elementy. Stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne stanowić będzie kontynuację funkcji, parametrów i wskaźników istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w której znajdują się także wolnostojące budynki gospodarcze i garażowe. W związku z lokalizacją budynku gospodarczego w głębi terenu, w znacznej odległości od ul. [....] , zdecydowano o odstąpieniu od wyznaczania linii zabudowy. W ocenie Kolegium zostały spełnione wszystkie przesłanki materialne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji zostało przeprowadzone przy udziale stron postępowania z zapewnieniem im czynnego udziału.

Kolegium uznało, że M.G. nie ma racji, zarzucając brak legitymacji W.B. do udziału w postępowaniu, bowiem w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo notarialne B.B. - właściciela działki sąsiedniej nr [....] do występowania w jego imieniu w postępowaniach dotyczących opisanej nieruchomości, co bezdyskusyjnie dało W.B. prawo udziału w postępowaniu, poza własnym uprawnieniem jako współwłaściciela sąsiedniej do terenu inwestycji działki nr [....] .

Skargę na decyzję SKO w K. wniósł B.B. , domagając się o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że w sprawie nie przeprowadzono w sposób właściwy analizy terenu, którego dotyczył wniosek, gdyż dla uzasadnienia dopuszczenia usytuowania wnioskowanej zabudowy w granicy z działką sąsiednią błędnie odwołano się do istniejących budynków usytuowanych w granicy na działkach nr ewid nr nr [....] — obręb [....] , podczas gdy obszar analizowany położony jest w całości w obrębie [....] – co zdaniem skarżącego stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu. Ponadto jego zdaniem, dopuszczenie wnioskowanej zabudowy w granicy z działką sąsiednią nr ewid. [....] obręb [....] , jako nawiązanie do istniejących budynków usytuowanych w granicy bez przeprowadzenia wyczerpującej analizy cech i funkcji sąsiadującej zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną jego interpretację, gdyż dopiero wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej mogłyby przemawiać za ewentualną dopuszczalnością odstępstwa od warunków określających kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych. Skarżący podniósł, że lokalizacja istniejącego budynku, poprzez nadmierne zbliżenie do działki sąsiedniej, ma na celu złośliwe uniemożliwienie realizacji przez skarżącego planowanej inwestycji na działce nr [....] , w postaci budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego, ponieważ budynek ten znajduje się dokładnie naprzeciw wejścia do projektowanego domu mieszkalnego. Ponadto wskazał, że obecnie budynek ten służy m. in. do zamaskowania nielegalnego procederu odprowadzania wód opadowych pochodzących z dachu ww. budynku gospodarczego oraz z posadowionego obok domu, które zmieszane z zanieczyszczeniami, poprzez system nielegalnych drenaży wykonanych przez właścicieli działki nr [....] wpompowywane są następnie wężem gumowym wzdłuż podmurówki ww. budynku na działkę [....] , w wyniku czego wyrządzają ogromne szkody na tym gruncie. Zdaniem skarżącego zagospodarowanie działki nr [....] w sposób określony w zaskarżonej decyzji pozwalający na zalegalizowanie samowoli budowlanej narusza chronione prawem interesy skarżącego, w związku z powyższym nie znajduje tu zastosowania przepis art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł też, że żaden z organów rozpoznających przedmiotową sprawę nie zajął się kwestią lokalizacji wnioskowanej zabudowy w granicy z działką sąsiednią nr ewid. [....] obr. [....] , a organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie pominął ten problem, nie odnosząc się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Zdaniem skarżącego pominięcie ww. kwestii lokalizacji wnioskowanej zabudowy w granicy z działką sąsiednią nr ewid. [....] i "przerzucenie" obowiązku rozpoznania tego problemu na organy administracji architektoniczno - budowlanej, tj. na etap postępowania legalizacyjnego jest chybione, ponieważ organy prowadzące postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowej inwestycji będą związane postanowieniami zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06 i z 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 1512/08.). Skarżący podniósł również naruszenie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak dokładnego wyjaśnienia treści żądania wnioskodawczyni, w szczególności wobec złożonego przez wnioskodawczynię wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz wniosku o podjęcie zawieszonego uprzednio postępowania legalizacyjnego.

Ponadto skarżący podniósł naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji, a zwłaszcza nieodniesienie się do podnoszonych przez odwołującego się zastrzeżeń i uwag zgłaszanych w toku postępowania wyjaśniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę.

Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w kontrolowanym postępowaniu, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04, Lex Omega nr 171198). Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślić trzeba, że treść przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Dlatego nie można żądać od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o czym wyraźnie mówi art. 52 ust. 3 ustawy. Gdyby organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy były zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, prowadziłoby to do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania spełniające dwie odmienne funkcje. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla ewentualnego przyszłego inwestora określenie rodzaju inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo przedstawiono podstawowe cechy tego rodzaju decyzji.

Oczywistym jest, że w celu wydania rozstrzygnięcia co do złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy organy prowadzące postępowanie zobowiązane są wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 kpa), a także prawidłowo sformułować uzasadnienie decyzji z uwzględnieniem wymogów z art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu zasady te nie zostały naruszone, wszystkie kluczowe dla wydania decyzji o warunkach zabudowy przesłanki zostały przez organy zbadane, a uzasadnienia decyzji obu instancji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej umożliwiały stronom zapoznanie się z motywami podjętych przez organy rozstrzygnięć. Strony, w tym też strona skarżąca, miały także możliwość zapoznawania się z aktami sprawy, składania pism procesowych oraz wnoszenia środków odwoławczych, a więc nie można mówić, że w kontrolowanym postępowaniu zostało naruszone prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu.

Brak naruszenia przepisów postępowania pozwala na przejście do badania zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia.

Aby ustalić spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, organy prawidłowo wyznaczyły granice analizy "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków" z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą, najprościej ujmując, należy dostosować nową zabudowę do dotychczasowej zabudowy, zarówno jeżeli chodzi o zagospodarowanie terenu, jak i cechy architektoniczne.

Jeżeli chodzi o wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, to Sąd uznał, że organy zasadnie stwierdziły, iż istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Sądu wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej sporządzonej przez organ I instancji nie budzą wątpliwości. Przeanalizowano bowiem zabudowę istniejącą na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu, analiza uzasadniała wniosek, że budynek gospodarczy na działce nr [....] nie stanowi istotnego wyjątku od zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym. Z analizy wynika bowiem, że tego rodzaju zabudowa istnieje już w tym obszarze, np. na działkach nr nr [....] . Trafnie zatem uznały organy, że w obszarze analizowanym planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację występującej już funkcji mieszkaniowej z uzupełniającą zabudową gospodarczo – garażową. Podkreślić trzeba też, że parametry dla nowej zabudowy, takie jak forma architektoniczna, linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu, zostały określone po przeanalizowaniu cech zabudowy występujących obszarze analizowanym, zaś wnioski zawarte w analizie urbanistyczno - architektonicznej są prawidłowo uzasadnione oraz powiązane z konkretnymi wielkościami poszczególnych wskaźników obliczonych dla obszaru analizowanego.

Jeżeli chodzi o spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, to nie ulega wątpliwości, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej [....] za pośrednictwem drogi dojazdowej przebiegającej po terenie działki nr [....] . Nie budzą też wątpliwości Sądu ustalenia organów dotyczące istniejącego uzbrojenia terenu, a wniosek, że w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zostały spełnione wymogi do ustalenia warunków zabudowy, jest uzasadniony. Przedmiotowy teren nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ przepisów zgodnie z treścią art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Sąd nie dopatrzył się także, aby zaskarżona decyzja była sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Niezasadny jest zarzut skargi, że w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy bezpodstawnie dopuszczono usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego w granicy z działką nr [....] . Trafnie wskazały organy, że taka możliwość została dopuszczona nie w sposób dowolny, lecz jako nawiązanie do już istniejących budynków gospodarczych usytuowanych w granicach działek nr [....] , [....] i [....] . Podkreślić trzeba też, że są to działki nie tylko znajdujące się w granicach obszaru analizowanego, lecz także w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [....] . Ponadto zaznaczyć trzeba, że zaskarżona decyzja nie przesądza o lokalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego w granicy działki, lecz jedynie dopuszcza taką możliwość. Wyjaśnić trzeba, że z przepisu art. 54 ustawy, mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że decyzja taka winna określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, a nie określać w sposób szczegółowy usytuowanie planowanego obiektu w terenie. Tak właśnie czynią zaskarżone decyzje. Wbrew temu, co podnosi skarżący, kwestionowane decyzje nie określają jakichkolwiek elementów, które pozwalałby ustalić precyzyjną lokalizację projektowanej inwestycji. Decyzje ustalają jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, a więc wskazują w jakich przestrzennych granicach może zawierać się inwestycja. To w żadnym razie nie przesądza, w jakim miejscu owego obszaru inwestycja zostanie ostatecznie ulokowana (czy jak w nin. sprawie – nie przesądza o zalegalizowaniu obiektu). Oczywiście zaskarżona decyzja dopuszcza i taki wariant sytuowania obiektu, co, jak wskazano wyżej, zostało przez organy odpowiednio uzasadnione. Zatem rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu podejmuje zawsze dopiero organ architektoniczno – budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę (czy jak w nin. sprawie – organ nadzoru budowlanego orzekający w przedmiocie legalizacji obiektu) . Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania i naruszałoby zarówno przepis art. 54 cyt. ustawy, jak i przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (tak też NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10). Z kolei w wyroku z dnia 3 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 827/11 NSA stwierdził, że "kwestia usytuowania obiektu budowlanego na działce budowlanej, a więc odległości od granic działki i odległości od innych obiektów, należą do organów wydających pozwolenie na budowę". Zatem "w decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych" (tak NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2065/10 - wszystkie powołane wyżej orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że organ I instancji ustalił wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który, w ocenie Sądu, dawał podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Natomiast organ odwoławczy dokonał ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu i trafnie przyjął, że decyzja organu I instancji była zgodna z prawem.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.