Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 206/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6309 Inne o symbolu podstawowym 630
Hasła tematyczne: Celne prawo
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 97 poz 963
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą
article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 231 poz 1702
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych - tekst jednolity.
article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 186 poz 1 art. 48 ust. 1 lit. a), art. 49 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji  wywozowych do produktów rolnych (wersja przekształcona).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Urszula Raczkiewicz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. M. C. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 909/10 w sprawie ze skargi E. M. C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. M. C. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 5 400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 909/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M. C. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za wnioskowanie o refundację wywozową wyższą niż stosowana.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] sierpnia 2004 r. E. M. C. Spółka z o.o. wywiozła do K. towar o kodzie ERN 1701 99 10 9950 (cukier). W celu wykazania nabycia uprawnienia do refundacji wywozowej, stanowiącego podstawę do zwolnienia zabezpieczenia, spółka w dniu [...] listopada 2004 r. złożyła w Agencji Rynku Rolnego k. deklarację celną nr [...] z dnia [...] września 2004 r., która w polu nr 1 zawierała kod "IM-40", a w polu nr 37 zawierała kod procedury celnej "7100 50" oznaczający objęcie towaru procedurą składu celnego. W związku z niespójnościami danych powodującymi brak możliwości rozliczenia refundacji, organ wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień. W efekcie w dniu [...] kwietnia 2005 r. spółka złożyła do Agencji Rynku Rolnego tę samą deklarację celną, ze skorygowanym kodem procedury celnej w polu 37, to jest zapisem o treści "4000 50" oznaczającym dopuszczenie towaru do obrotu, zaś korekta ta została poświadczona pieczęcią k. służby celnej. Z uwagi na to, że złożony dokument spełniał wymogi formalne Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. m.in. przyznał spółce prawo do refundacji wywozowej w kwocie [...] zł do 999800 kg towaru.

Przeprowadzona następnie przez Izbę Celną w W. kontrola dokumentów dotyczących wypłaconej refundacji wykazała, że k. deklaracja celna złożona w Agencji Rynku Rolnego nie jest autentyczna, bowiem dokonano w niej nieuprawnionej zmiany typu deklaracji w polu nr 1 z "IM-71" na "IM-40" oraz zmiany kodu procedury celnej w polu nr 37 z "7100" na "4000". Ustaleń tych dokonano na podstawie protokołu z kontroli przeprowadzonej przez Izbę Celną w W. w siedzibie spółki, odpowiedzi kirgiskiej administracji celnej z dnia [...] maja 2006 r. do Ministerstwa Finansów oraz kopii deklaracji celnej uzyskanej z administracji celnej Republiki K. za pośrednictwem Ambasady RP w K., jak również w oparciu o notę MSZ Republiki K. nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Oznaczało to, że zgodnie z faktyczną deklaracją celną towar został jedynie wprowadzony do składu celnego (typ deklaracji "IM-71"), co nie wypełnia warunków określonych w art. 15 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 z dnia 15 kwietnia 1999 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz. Urz. WE L 102 z dnia 17 kwietnia 1999 r., str. 11; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 800/1999").

W następstwie tych ustaleń organy administracji przeprowadziły postępowanie administracyjne, w efekcie którego ustalono wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej w wysokości [...] zł i zobowiązano spółkę do zwrotu tej refundacji wraz z odsetkami. Skarga spółki na decyzje administracyjne wydane w tym zakresie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2009 r. o sygn. akt V SA/Wa 548/09.

Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na E. M. C. Spółkę z o.o.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Prezes Agencji Rynku Rolnego nałożył na skarżącą spółkę karę w wysokości [...] EUR (to jest [...] PLN) z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana do wniosku WPR1 o numerze [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., a także zobowiązał spółkę do zapłaty tej kwoty w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963, ze zm.), art. 11 ust. 1 pkt 5 lit e) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702, ze zm.; dalej powoływana jako "ustawa o ARR"), art. 48 ust. 1 lit. a) i art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz. Urz. UE L 186 z dnia 17 lipca 2009, str. 1; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 612/2009").

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zweryfikowana k. deklaracja celna o nr [...] (druk nr [...]) nie potwierdziła pobrania należności celnych przywozowych w kraju przeznaczenia. Skoro zatem nie został udowodniony - w sposób, o którym mowa w art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 612/2009 - fakt przywiezienia towaru do państwa trzeciego, to wypłacona refundacja została uznana za nienależnie pobraną, a stwierdzona nieprawidłowość wiąże się z koniecznością poniesienia sankcji. Organ uznał za zasadne nałożenie na przedsiębiorcę kary odpowiadającej połowie różnicy pomiędzy wnioskowaną kwotą refundacji a kwotą stosowaną (art. 48 ust. 1a rozporządzenia nr 612/2009).

E. M. C. Spółka z o.o. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Prezes Agencji Rynku Rolnego właściwie wskazał mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisy prawne, a podstawa prawna decyzji, w tym art. 48 ust. 1 lit. a) i art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009, pozostaje w pełnej zgodności z jej rozstrzygnięciem. Minister uznał także - wbrew twierdzeniom strony wnoszącej odwołanie - że w sprawie dotyczącej nałożenia przedmiotowej kary miały także zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, w tym art. 3 i art. 5 ust. 2 oraz art. 4 tej ustawy.

E. M. C. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Wniosła o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o ich uchylenie. Skarżąca zarzuciła w szczególności, że organ przyjął błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, co skutkowało rażącym naruszeniem prawa. Podniosła, że postępowanie w sprawie nałożenia kary powinno być poprzedzone prawomocnym zakończeniem sprawy w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji, to jest do zakończenia postępowania przez NSA w sprawie o sygn. akt I GSK 51/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nałożenia kary z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana zastosowanie znajdowały przepisy: rozporządzenia nr 612/2009, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, a także ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a.") z ograniczeniami wynikającymi z ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą.

Przytaczając treść art. 7 ust. 1 ustawy o ARR oraz art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a. z wyłączeniem przepisów określonych w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, to znaczy z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58 - 60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2 - 4, art. 78 - 88, art. 97 – 103 k.p.a. W związku z tym, Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty dotyczące braku możliwości równoczesnego stosowania w jednym postępowaniu dwóch porządków prawnych wynikających z ustawy o ARR i ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentów skarżącej, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło przedwcześnie. Zdaniem Sądu, nie wystąpiły żadne przesłanki, które czasowo ograniczałyby prawnie możliwość zarówno wszczęcia postępowania w zakresie nałożenia kary pieniężnej, jak i merytoryczne zakończenie takiego postępowania. Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób prawidłowy uwzględniły ustalenia poczynione w odrębnym postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej, zakończonym ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z domniemania prawidłowości. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczącego zawieszenia postępowania, bowiem stosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie zostało wyłączone na mocy art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów Ordynacji podatkowej. Zarzuty te odnoszą się bowiem do innej niż zaskarżona decyzji administracyjnej, to jest wobec decyzji o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił na podstawie zgromadzonych dokumentów, że zweryfikowana k. deklaracja celna o nr [...] nie potwierdziła pobrania należności celnych wywozowych w kraju przeznaczenia. Nie został zatem udowodniony – w sposób, o którym mowa w art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 612/2009 – fakt przywiezienia towaru do państwa trzeciego. Wobec tego nie została wypełniona dyspozycja art. 15 tego rozporządzenia, który to przepis stanowi, że wypłata refundacji może nastąpić po spełnieniu warunków określonych w art. 16 i art. 17 tegoż rozporządzenia. W efekcie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wypłacona refundacja została uznana za nienależnie pobraną, a stwierdzona nieprawidłowość wiązała się z koniecznością poniesienia sankcji, która została prawidłowo wyliczona zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 619/2009.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu, które w rozpoznawanej sprawie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy; nie stwierdził tym samym naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji. W efekcie Sąd uznał, że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. M. C. Spółka z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powołując się na podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który wskazał organ administracji w swoich pismach procesowych, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, powołując się na autonomiczny charakter aktu stanowiącego prawo, to jest bez decyzji nakładającej karę na skarżącego, w sytuacji gdy Sąd powinien albo samodzielnie poczynić prawidłowe ustalenia na podstawie wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego stanowiącego podstawę do nałożenia kary administracyjnej na skarżącego odnosząc się do przeciwstawnych argumentów stron albo zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o ustalenie wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej,

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 3, art. 5 ust. 2 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą poprzez przyjęcie przez Sąd, że dopuszczalnym było zastosowanie jako podstawy prawnej decyzji nakładającej karę z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana art. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, w sytuacji gdy stanowią one jedynie podstawę prawną do wydania przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego decyzji administracyjnej o udzieleniu, zmianie lub cofnięciu pozwolenia na wywóz lub przywóz towarów rolno-spożywczych, a powołanie ich jako podstawy prawnej wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana stanowi rażące naruszenie prawa i skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji,

3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą poprzez przyjęcie przez Sąd, że dopuszczalnym było zastosowanie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą w niniejszym postępowaniu, w sytuacji gdy przepis ten ma zastosowanie do wydawanego w drodze decyzji administracyjnej pozwolenia na przywóz lub wywóz,

4. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że dopuszczalne było wydanie decyzji pozbawionej wyczerpującego uzasadnienia prawnego, w zakresie przyczyn niezastosowania jako podstawy swego działania art. 3 i art. 5 ust. 2 oraz art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, mimo utrzymania w mocy decyzji organu I instancji i wskazania w uzasadnieniu decyzji, że przepisy te mają w pełni zastosowanie, a jednocześnie oparcie decyzji organu odwoławczego na podstawie ustawy o ARR (art. 7 ust. 3 pkt 2), to jest o inny system przepisów k.p.a. wynikających z uregulowania art. 7 ust. 1 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą,

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwiającego kontrolę kasacyjną orzeczenia ani też odtworzenie operacji logicznej, którą przeprowadził Sąd stwierdzając, że z przepisów krajowych do rozpatrywanej sprawy, dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana zastosowanie ma ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek podstaw, aby do rozporządzenia nr 612/2009 stosować uzupełniająco wspomnianą ustawę o administrowaniu nie mającą zastosowania w kwestii kar nakładanych w związku z wnioskowaniem o refundację wyższą niż stosowana,

6. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 239f § 1 pkt 2 w związku z art. 41 § 1 Ordynacji podatkowej, w związku z art. 49 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia nr 612/2009, w związku z ustawowym obowiązkiem organów obu instancji działania z urzędu celem wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej – stanowiącej causa zaskarżonej decyzji, w sytuacji wniesienia przez skarżącego skargi kasacyjnej – do momentu uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego, mając na względzie istniejącą zawisłość postępowania przed NSA, sygn. akt I GSK 51/10, w sprawie dotyczącej ustalenia kwot nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji, które to dopiero prawomocne orzeczenie może stanowić podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary, co czyni zaskarżoną decyzję przedwczesną, która nie powinna występować w obrocie, w sytuacji gdy naruszenie to stanowiło podstawę do uchylenia decyzji,

II. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie poprzez naruszenie:

1. art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie prawa i obowiązki stron, poprzez konkretne przepisy k.p.a., reguluje "stanowiący inaczej" art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, mimo że przepis ten dotyczy expressis verbis wyłącznie pozwoleń wywozowych i przywozowych i nie ma zastosowania w sprawie nakładania kar z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana, a jego zastosowanie wyłączyło obowiązek organu do zawieszenia postępowania wobec występowania w sprawie zagadnienia wstępnego w postaci zawisłej przed NSA sprawy w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji,

2. art. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie podstawą prawną wydania decyzji mogą być wspomniane przepisy, w sytuacji gdy przepisy te regulują obowiązek wydania pozwolenia na przywóz lub wywóz wynikający z przepisów prawa unijnego, a także stanowią podstawę odmowy, zmiany lub cofnięcia pozwolenia,

3. art. 48 ust. 1 pkt a w związku z art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009 poprzez uznanie, że można wymierzyć karę bez żadnego związku z decyzją ustalającą wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej (causa) i bezpodstawne uznanie, że stanowi to "autonomiczny akt stosowania prawa":

a) w sytuacji gdy z materialnej podstawy prawnej do nałożenia kary, to jest art. 48 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009, wynika obowiązek "stwierdzenia" przez państwo członkowskie, a więc poczynienia prawidłowych i niezaskarżalnych już (w rozumieniu prawa unijnego) ustaleń, że refundacja wnioskowana przez eksportera (skarżącego) jest wyższa od refundacji stosowanej, co zgodnie z przepisami procesowymi k.p.a. oraz p.p.s.a., których możliwość stosowania wynika z zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich, oznacza wydanie prawomocnego orzeczenia w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej,

b) w sytuacji gdy w obrocie prawnym od 2004 r. istnieje decyzja przyznająca skarżącemu refundację i jest ona ostateczna, prawomocna i nigdy nie została uchylona ani unieważniona;

4. art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r. w związku z art. 48 ust. 1 pkt a oraz art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009 poprzez:

a) naruszenie zasady skuteczności i zastosowanie zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich przepisów postępowania, które powodują, że korzystanie z uprawnień skarżącego wynikających z art. 48 ust. 1a rozporządzenia nr 612/2009 (żądanie przeprowadzenia procedury "stwierdzenia", a więc wykazania prawomocnym orzeczeniem istnienia obowiązku) jest nadmiernie utrudnione lub wręcz niemożliwe,

b) nieokreślenie zasad postępowania w sprawie mającej za przedmiot ochronę uprawnień i nałożenie obowiązków na podmiot prawa wynikających z prawa unijnego, to jest art. 48 ust. 1 pkt a oraz art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009, które to prawa i obowiązki jednostki nabywają poprzez skutek bezpośredni prawa unijnego, pod warunkiem, że zasady postępowania nie mogą powodować w praktyce, że korzystanie z uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego staje się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.

W uzasadnieniu autora skargi kasacyjnej wskazał argumenty, które - jego zdaniem - przemawiają za zasadnością zarzutów wskazanych w petitum złożonego środka odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie środka odwoławczego spółki, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej złożył do protokołu wniosek dowodowy w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z pliku pism oraz zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do dostarczenia dokumentacji związanej z korespondencją z władzami K., dotyczącą informacji, o jakich mowa w "projekcie pisma" złożonego do akt sprawy w celu wykazania, że doszło do błędu organu celnego w K. związanego ze złożonymi deklaracjami celnymi. Naczelny Sąd Administracyjny wniosku dowodowego nie uwzględnił.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie wyjaśnić należy przyczyny nieuwzględnienia wniosku dowodowego złożonego na rozprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Te akta sprawy to przede wszystkim akta administracyjne nadesłane przez organ w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz akta sądowe. Tylko wyjątkowo sąd może przeprowadzić w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniający dowód z dokumentów, jeżeli to jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Możliwość ta nie zmienia zasady ogólnej, że sąd administracyjny opiera się na aktach organu, zaś sam nie prowadzi postępowania dowodowego. Sąd administracyjny kontroluje bowiem, czy wszystko zostało należycie wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, a w razie stwierdzenia, że istotne dla sprawy okoliczności pozostają niejasne, uchyla orzeczenie organu, stwierdzając uchybienia procesowe. Sąd w żadnym razie nie wyręcza organu w prowadzeniu postępowania dowodowego, ani nie zastępuje jego działań swoimi działaniami, gdyż nie na tym polega istota kontroli sądowoadministracyjnej. Rozważania powyższe odnoszą się także do działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego możliwości dopuszczenia uzupełniającego dowodu z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. z istoty rzeczy są jeszcze węższe, gdyż ograniczone przedmiotem działania (kontrola wyroku sądu pierwszej instancji) oraz granicami skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny nie bada bowiem sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tylko bada, czy wskazane przez kasatora zarzuty kasacyjne są uzasadnione w świetle materiału wynikającego z akt sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne poszukiwanie dowodów przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. Z omawianych względów wniosek kasatorki nie został uwzględniony. Należy podkreślić, że zwrócenie się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o przedłożenie dokumentacji związanej z korespondencją z władzami K. w celu wykazania, że doszło do błędu organu celnego w K. związanego ze złożonymi deklaracjami celnymi – miałoby w istocie prowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego co do spełnienia przez kasatorkę warunków do uzyskania refundacji, która to okoliczność została już prawomocnie przesądzona w innym postępowaniu administracyjnym.

Następnie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu powziął wiadomość, że skarga kasacyjna spółki w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości i zwrotu nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej została oddalona wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt I GSK 51/10). W tym stanie rzeczy okoliczność, że spółka wnioskowała i pobrała nienależnie kwotę [...] zł została prawomocnie przesądzona.

Mając na uwadze powyższe uznać należy za nieuzasadnione wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które opierają się na podważeniu prawidłowości ustalenia, że refundacja była nienależna, a także te, które dotyczą uchybienia procesowego polegającego na odmowie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej kary pieniężnej w oczekiwaniu na prawomocne zakończenie sprawy wysokości nienależnie pobranej refundacji (zarzut I,1 i II,3). Na marginesie tylko zauważyć można, że w świetle treści art. 48 ust. 1 lit. a) i art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009 oraz art. 51 ust. 1 lit. a) i art. 52 poprzedzającego je rozporządzenia nr 800/1999 rozdzielenie do odrębnych postępowań administracyjnych sprawy ustalenia wysokości i zwrotu nienależnie pobranej refundacji oraz sprawy nałożenia kary za wnioskowanie refundacji wyższej niż stosowana może budzić wątpliwości. Stwierdzenie wysokości nienależnie pobranej refundacji musi łączyć się z obowiązkiem jej zwrotu oraz z obligatoryjną zapłatą kary w wysokości połowy kwoty refundacji. Brak zatem podstaw, aby omawiane postępowania dotyczące dwóch konsekwencji prawnych tego samego stanu faktycznego były prowadzone oddzielnie. W sytuacji procesowej sprawy niniejszej - wobec prawomocnego stwierdzenia, że wnioskowana refundacja była nienależna w całości - zagadnienie powyższe traci znaczenie.

Dalej wskazać należy, że procesowe i materialnoprawne zarzuty skargi kasacyjnej są wymieszane w taki sposób, że ich rozpoznanie według systematyki skargi kasacyjnej jest niemożliwe. Wskazać można jedynie, że właściwie wszystkie zarzuty określone jako prawnomaterialne mają istocie charakter procesowy, a zarzut nieuprawnionego zastosowania art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (II 1) powinien znaleźć się wśród zarzutów procesowych, ponieważ w istocie dotyczy wyłączenia stosowania niektórych przepisów k.p.a.

Zarzuty I 2, I 4, I 5, oraz II 2 odnoszą się do nieuprawnionego w ocenie kasatora zastosowania w sprawie niniejszej ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Zarzuty te są nieusprawiedliwione, a poglądy Sądu pierwszej instancji i organu co do zastosowania tej ustawy w sprawach dotyczących refundacji wywozowej w przypadku wywozu cukru do państw trzecich - są trafne.

Refundacje wywozowe w oparciu o rozporządzenie nr 612/2009 dotyczą wywozu produktów (m.in. cukru) poza teren Wspólnoty, zatem nie jest trafny pogląd prezentowany przez skarżącą, że całość zagadnień związanych z obrotem cukrem uregulowana jest w ustawie o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (wyżej cytowanej i dalej zwanej "ustawą o ARR"). Ustawa o ARR w rozdziale 2 reguluje zagadnienia ogóle związane z właściwością organów i procedurą (a właściwie odrębnościami procesowymi), zaś w rozdziale 6 reguluje organizację rynku cukru. Rozdział 2 dotyczy całego zakresu przedmiotowego działania Agencji, zaś rozdział 6 dotyczy tylko polskiego rynku cukru. Zagadnienia związane z obrotem cukrem z zagranicą reguluje ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Ustawa ta zawiera w stosunku do ustawy o ARR przepisy szczególne w kwestiach, które reguluje.

Jak wskazano wyżej, ustawa o ARR reguluje właściwość organów w sprawach w niej wymienionych m.in. w sprawach administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi w tym wypłacaniem refundacji wywozowych, a także nakładanie kar (art. 11 ust. 1 pkt 5 lit. d i e ustawy o ARR). Te organy to Prezes ARR i minister właściwy do spraw rynków rolnych, gdyż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ARR Prezes Agencji ustala w drodze decyzji kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, zaś zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do Prezesa Agencji jest minister właściwy do spraw rynków rolnych. Ponieważ kara jest obligatoryjną konsekwencją nadmiernie pobranych środków, zaś Agencja jest organem właściwym w przedmiocie kar, a jej organem wykonawczym jest Prezes Agencji, zatem kompetencje do wydawania decyzji w przedmiocie kar należą do prezesa Agencji.

Oprócz powyższych uregulowań ogólnych ustawa o ARR reguluje rynki wymienionych w niej towarów. Jedna z regulacji dotyczy rynku cukru, jednak z jej treści wynika w sposób niewątpliwy, że chodzi o rynek wewnętrzny cukru nie natomiast o obrót cukrem z zagranicą, a w szczególności z państwami trzecimi. Zatem rozdział 6 ustawy o ARR nie dotyczy obrotu cukrem z zagranicą.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, ustawa ta reguluje obrót towarami z zagranicą w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego. Zatem, co do zasady, przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w sprawach uregulowanych rozporządzeniem nr 612/2009 i stanowią uzupełnienie zawartego w nich prawa wspólnotowego. Prawo wspólnotowe - rozporządzenie nr 612/2009 - przewiduje wypłatę refundacji w przypadku wywozu produktów ze Wspólnoty do krajów trzecich, w szczególności w przypadku wywozu cukru. Przepisy te zawierają materialnoprawne uregulowania dotyczące zwrotu nienależnej refundacji wywozowej oraz kar pieniężnej z tytułu wnioskowania o refundację nienależną, jednak nie zawierają procedur regulujących postępowanie w przedmiocie zwrotu refundacji i kar, bowiem realizacja tych procedur należy do państw członkowskich. Zatem w zakresie uzupełniającym w stosunku do prawa wspólnotowego należy stosować przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, bowiem to one właśnie uzupełniają regulacje wspólnotowe.

Art. 4 omawianej ustawy stanowiący, że w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a. z wymienionymi w tym przepisie wyłączeniami, jest przepisem procesowym regulującym procedurę w sprawach dotyczących refundacji i kar, to jest w sprawach uregulowanych pod względem materialnym w przepisach wspólnotowych. Przepis ten ma zastosowanie w sprawie niniejszej jako przepis szczególny, regulujący procedurę m.in. zwrotu refundacji i kar w obrocie cukrem z krajami trzecimi. Trafne są poglądy Sądu pierwszej instancji oraz organu, że w sprawie znajdują zastosowanie zarówno przepisy rozporządzenia nr 612/2009, jak i ustawy o ARR oraz ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, a także k.p.a. ze stosownymi wyłączeniami przewidzianymi omawianym art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, a uzasadnienie wyroku dotyczące podstaw prawnych rozstrzygnięcia jest wystarczające i prawidłowe. Omawiane przepisy uzupełniają się wzajemnie. W tym stanie rzeczy za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące stosowania art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, a także wadliwości uzasadnienia wyroku w tej kwestii. Nietrafny jest także pogląd kasatora, że w sprawie należało stosować wyłączenia przepisów k.p.a. przewidziane w art. 7 ust. 1 ustawy o ARR, nie zaś szersze wyłączenia przewidziane w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Art. 7 ust. 1 ustawy o ARR zawiera na wstępie zastrzeżenie, że stosuje się go, gdy przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Jak wskazano wyżej, ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą zawiera przepisy odrębne tj. omawiany art. 4 i przepis ten "stanowi inaczej" zawierając szersze wyłączenia stosowania k.p.a.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej przez niedookreślenie procedur w przedmiocie nienależnie pobranej refundacji oraz kar, albowiem - jak wykazano wyżej - przepisy polskie określają właściwość organów, a także procedurę (przepisy k.p.a. z wyłączeniami z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą), zaś przepisy wspólnotowe określają prawo materialne.

Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku w sprawie I GSK 51/10, dotyczącej zwrotu nienależnej refundacji.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że wszystkie zarzuty kasacyjne są nieusprawiedliwione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) i zasądził od skarżącej na rzecz organu administracji 5400 zł, tytułem kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i jako radca prawny nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.