Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1008/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71  ust. 1,4, art. 32 ust. 4 piet 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 138 par. 2, 136 par. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a, art. 64b par. 1, art. 200, 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. połączonych spraw ze sprzeciwów B. D., K. P. i W. P. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz wnoszących sprzeciw K. P. i W. P. solidarnie [...]( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...]., nr [...], wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), nakazał przywrócić poprzedni sposób użytkowania pomieszczeń (nr [...] do [...], bez pomieszczenia [...] – parter oraz od [...] do [...] piętro) zlokalizowanych na parterze oraz na piętrze budynku położonego przy ul. [...], zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta D., wykorzystywanych na prowadzenie usług turystycznych na budynek mieszkalny jednorodzinny stosownie do wydanego pozwolenia na budowę.

Organ I instancji podał, że w dniu 24 sierpnia 2018 r. wszczął postępowanie administracyjne, dotyczące zmiany sposobu użytkowania opisanej wyżej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny z usługami turystycznymi wskazując, że zobowiązanymi są K. i W. P..

Na wniosek Starosty [...] oraz B. D. organ nadzoru powiatowego w S. przeprowadził w dniu 25 lipca 2018 r. czynności kontrolne mające na celu sprawdzenie zmiany sposobu użytkowania budynku.

Powołując się na protokół oględzin nieruchomości z dnia 25 lipca 2018 r. organ ustalił, że Starosta [...] decyzją z dn. [...] marca 2004 r., nr [...] wydał dla przedmiotowego obiektu pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Ponadto stwierdził, że dokonano zmiany sposobu użytkowania części budynku, tj. parteru i części poddasza, w której prowadzona jest działalność polegająca na organizowaniu obozów sportowych. Na wynajem przeznaczonych jest 5 pokoi z łazienkami, zlokalizowanych na parterze oraz dwa pokoje na poddaszu, na którym znajduje się również część mieszkalna użytkowana przez właścicieli budynku.

W oparciu o oświadczenie właściciela W. P. ustalono,

że wynajem pokoi stanowi sezonową działalność prowadzoną w okresie letnim pod firmą PHU W. P., zaś powierzchnia pomieszczeń wynajmowanych wynosi [...]m2 .

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji, powołując się na zaświadczenie Burmistrza Miasta D. z dnia 11 września 2018 r., stwierdził, że zamierzony sposób użytkowania obiektu, polegający na przeznaczeniu go na budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami nieuciążliwymi, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej D - D. Centrum położonej na obszarze Gminy Miasto D., zatwierdzonym uchwałą nr VIII/79/07 Rady Miasta Darłowo z dnia 19 czerwca 2007 r. (Dz. U. Woj. Zach, z 2007 r. nr 89,

poz. 1531), zgodnie z którym działka nr [...] z obrębu [...], znajduje się na terenie oznaczonym "C19MN,U", przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem funkcji usługowej wbudowanej w obiekty mieszkalne lub w zabudowie gospodarczej adaptowanej, z usługami nieuciążliwymi.

W toku postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S., pismem z dnia 27 września 2018 r., poinformował, że obiekt "[...] w D., zlokalizowany pod adresem ul. [...], znajduje się

w rejestrze obiektów nadzorowanych przez ten organ i w ubiegłych latach przeprowadzane w nim były kontrole sanitarne, związane z nadzorem nad warunkami wypoczynku dla dzieci i młodzieży w formie wyjazdowej.

Z kolei Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S., pismem z dnia 9 października 2018 r., poinformował że ww. obiekcie w ciągu ostatnich 10 lat, zostały 8-krotnie przeprowadzone czynności kontrolo-rozpoznawcze pod kątem wypoczynku dzieci i młodzieży.

W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że postanowieniem z dnia

[...] wydanym na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w D. w części użytkowanej w celu świadczenia usług turystycznych oraz nałożył na K.

i W. P. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 maja

2019 r., następujących dokumentów:

1. Opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania.

2. Zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi.

3. Oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 piet 2 Prawo budowlane).

4. Zaświadczenia Burmistrza Miasta D. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

5. Ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (art. 71 ust. 1 pkt 2 "podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń").

6. Wszelkich pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami.

W odpowiedzi na powyższe, reprezentujący K. i W. P., profesjonalny pełnomocnik w piśmie z dnia 13 grudnia 2018 r. oświadczył, że zobowiązani odmawiają wykonania nałożonych obowiązków i wnoszą

o wydanie decyzji kończącej postępowanie, bowiem w ich ocenie, przedmiotowy budynek mieszkalny nie jest użytkowany na usługi turystyczne.

Następnie Starosta [...], pismem z dnia 30 maja 2019 r., przekazał do PINB w S. zgłoszenie W. P. (złożone w dniu

21 maja 2019 r.), dotyczące zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu od dnia 23 czerwca 2019 r., wraz z dołączonymi do niego dokumentami.

Organ powiatowy pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. poinformował zobowiązanych, że przekazane przez Starostę Powiatu Sławieńskiego dokumenty, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia wykonania obowiązku, nałożonego na nich postanowieniem z dnia [...] Z kolei pełnomocnik stron w odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 2 lipca 2019 r., oświadczył, że zobowiązani nadal odmawiają wykonania nałożonych obowiązków i wnoszą o wydanie decyzji umarzającej postępowanie.

Kwestionując opisaną na wstępie decyzję, K. i W. P. - właściciele działki nr [...], złożyli od niej odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. 71 a ust. 4 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na błędnej wykładni oraz naruszenie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez jego niezastosowanie, a w rezultacie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Odwołujący zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na jego wynik, wskutek uznania za strony postępowania Gminy D. oraz B. D.. W związku z brakiem przeprowadzenia dodatkowych oględzin, wnioskowanych przez stronę w toku postępowania, zgodnie z żądaniem

z 13 grudnia 2018 r. wnieśli o przeprowadzenie przez organ drugiej instancji dowodu

z przesłuchania stron oraz z przesłuchania świadka Ł. D. na okoliczność zaprzestania użytkowania części budynku mieszkalnego na cele niemieszkalne po 11 września 2018 r., a także o przeprowadzenie dowodu

z dokumentu wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, potwierdzającego, że W. P. prowadził działalność gospodarczą w lokalu od 15 czerwca 2018 r. do 11 września 2018 r.

Ponadto odwołujący wyjaśnili, że powodem odmowy wykonania obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z [...]., był fakt, że w dacie jego wydania prowadzona przez nich działalność w części budynku mieszkalnego była już zakończona. Powyższe oznacza, iż wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji, należący do nich budynek mieszkalny nie był użytkowany na usługi turystyczne, zatem nie doszło do trwałej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu lub jego części bez wymaganego prawem zgłoszenia. Skoro od 31 sierpnia 2018 r. użytkowali oni nieruchomość wyłącznie na cele własne mieszkalne, to postępowanie prowadzone w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że niewątpliwie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w D., która użytkowana jest jako obiekt zakwaterowania turystycznego dla dzieci i młodzieży - uczestników obozów i kolonii sportowych. Przeznaczonych na wynajem jest pięć pokoi z łazienkami wraz z aneksem kuchennym zlokalizowanych na parterze oraz dwa pokoje z łazienkami, usytuowane na piętrze.

Oznacza to, że przedmiotowy obiekt budowlany, z uwagi na sposób użytkowania jego części, przestał odpowiadać definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, a stał się budynkiem zamieszkania zbiorowego, o którym mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), przeznaczonym do okresowego pobytu ludzi.

Zdaniem organu dokonanie wskazanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nastąpiło z pewnością przed dniem 25 lipca 2018 r., kiedy to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził potwierdzającą ten fakt kontrolę na działce nr [...] z obrębu [...] w D., z której sporządził dokumentację zdjęciową. Powyższe zostało również potwierdzone w oświadczeniu złożonym przez W. P. oraz w odwołaniu, w którym wskazano, że użytkowanie budynku na cele zakwaterowania turystycznego trwało od dnia 15 czerwca 2018 r. do 11 września 2018 r.

Jednocześnie wedle organu, o ile użytkowanie budynku na ww. działalność pozostaje bezsporne w okresie wakacyjnym w 2018 r., o tyle zebrany materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska PINB w S., zgodnie z którym przedmiotowy obiekt jest użytkowany jako budynek zakwaterowania turystycznego, wprawdzie okresowo – w czasie wakacji letnich i ferii zimowych – ale stale, tzn. w sposób powtarzający się na przestrzeni lat.

W ocenie organu, informacje dotyczące tej kwestii, pochodzące od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. oraz Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S., są bardzo lakoniczne i ograniczają się do potwierdzenia, że w budynku przy ul. [...] w D. były przeprowadzane kontrole pod kątem wypoczynku dla dzieci i młodzieży w formie wyjazdowej. Nie wiadomo natomiast w jakich terminach były przeprowadzane te kontrole i jakie ustalenia zostały dokonane w ich trakcie.

Z kolei informacje pochodzące z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej stanowią jedynie potwierdzenie zarejestrowania i prowadzenia działalności przez firmę "[...] W. P., które nie może stanowić dowodu dokonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygającym dowodem w tej kwestii byłoby np. przeprowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. kolejnych kontroli w spornym obiekcie budowlanym, np. w czasie ferii zimowych i wakacji letnich w 2019 r., czego organ powiatowy zaniechał.

Za niewystarczający organ uznał protokół z jednej tylko kontroli przeprowadzonej w dniu 25 lipca 2018 r. oraz stanowisko skonfliktowanej z właścicielami budynku – B. D., właścicielki sąsiedniej działki nr [...], wedle której działalność prowadzona była również w poprzednich latach.

Dodatkowo organ II instancji zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja z dnia

[...] dotknięta jest istotną wadą polegającą na niewskazaniu jej adresata, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.

W podsumowaniu ZWINB w S. wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla stwierdzenia, że w okresie od dnia 15 czerwca 2018 r. do dnia 11 września 2018 r. doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń w budynku natomiast nie jest wystarczający dla udowodnienia, że dokonana zmiana sposobu użytkowania na cele zakwaterowania turystycznego jest trwała i występuje stale na przestrzeni wielu lat, aczkolwiek sezonowo, tylko w czasie wakacji letnich i ferii zimowych, kiedy w budynku jest organizowany wypoczynek dla grup dzieci i młodzieży.

Przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym celu odnoszącym się do udokumentowania, że dokonana zmiana ma charakter trwały i budynek był od lat i nadal jest w sezonie użytkowany zgodnie z nowym przeznaczeniem, wykracza poza ramy dodatkowego postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

K. i W. P. wywiedli od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w którym zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem nakazane ustalenie stanu faktycznego nieruchomości wskutek uchybień procesowych organu I instancji w okresie od września 2018 r. do czerwca 2019 r. nie jest obiektywnie możliwe, a postępowanie w sprawie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe po przeprowadzeniu wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu.

Mając powyższe na względzie, wnoszący sprzeciw wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i nakazanie uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ II instancji w zakresie wskazanym w odwołaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wnoszący sprzeciw wyjaśnili, że odmówili wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 28 listopada 2018 r., bowiem w dacie wydania tego postanowienia prowadzona przez nich sezonowa działalność w części budynku mieszkalnego była zakończona. Wbrew ustaleniom organu I instancji przedmiotowy budynek mieszkalny nie był użytkowany na usługi turystyczne i nie doszło do trwałej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu lub jego części bez wymaganego prawem zgłoszenia. Skoro od 11 września 2018 r. właściciele użytkowali nieruchomość wyłącznie na własne cele mieszkalne to postępowanie prowadzone w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego, winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Niezależnie od powyższego, w ocenie wnoszących sprzeciw sezonowa zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która nie była związana z koniecznością przeprowadzenia robót budowlanych, a dokonana w czerwcu 2018 r. i trwająca do 11 września 2018 r. - nie wymagała zgłoszenia na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, bowiem zgodna była z przeznaczeniem domu jednorodzinnego i nie powodowała zmian określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, a w konsekwencji organ II instancji winien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie.

Podsumowując K. i W. P. podnieśli, że organy obu instancji nie ustaliły w toku postępowania żadnych przesłanek uzasadniających stwierdzenie zmiany sposobu użytkowania w granicach określonych art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w dacie wydania decyzji nakazującej, a ustalenia takie post factum są niemożliwe do ustalenia. Natomiast wynajmowanie letnikom 8 pokoi w domu jednorodzinnym i to w okresie lipiec - sierpień jest ogólnie przyjętą i stosowaną praktyką. Nie prowadzi ona jednak do przekształcenia domu jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego. Pobieżna analiza rzutów dołączonych do zaskarżonej decyzji wskazuje, iż kupiony przez wnoszących sprzeciw budynek zaprojektowany został i wybudowany zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania z przeznaczeniem na nieuciążliwą usługę letniego wynajmu pokoi letnikom.

W świetle powyższego, w ocenie wnoszących sprzeciw, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a., tym bardziej że właściciele nieruchomości składali w tym zakresie wnioski.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła ponadto właścicielka sąsiedniej nieruchomości (nr [...]) – B. D., która jednocześnie zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione w okolicznościach sprawy przyjęcie,

że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji utrzymującej w mocy;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, błędne ustalenie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego oraz brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, tj. brak wzięcia pod uwagę przesłanki, na podstawie której organ powiatowy wydał decyzję o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu;

- art. 6 k.p.a. poprzez błędną interpretację przepisów prawa budowlanego;

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich dowodów, które wskazują na przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

Wnosząca sprzeciw podniosła, że kontrola spornego obiektu została przeprowadzona w dniu 11 lipca 2018 r. oraz na jej wniosek z dnia 14 września 2018 r. podczas kontroli inspektorzy PINB w S. stwierdzili, że dokonano samowolnej zmiany użytkowania, a w protokole poświadczył to sam zobowiązany – W. P..

Zdaniem B. D. inwestorzy od chwili zamieszkania przy ul. [...], czyli od 2008 roku prowadzą coraz bardziej uciążliwą działalność, bowiem w każdym kolejnym roku zwiększa się ilość dzieci przebywających na obozach szczególnie

w okresie letnim oraz w okresie ferii zimowych, na potwierdzenie powyższego przedłożyła wpis i historię działalności gospodarczej z CEIDG oraz ofertę firmy na bieżący rok wraz ze zdjęciami grup sportowych.

W odpowiedzi na sprzeciwy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 23 stycznia 2020 r. sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zarządził o połączeniu spraw o sygn. akt II SA/Sz 1015/19 ze sprzeciwu K. i W. P. ze sprawą II SA/Sz 1008/19 ze sprzeciwu B. D. – do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt II SA/Sz 1008/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy należy wyjaśnić, że zgodnie

z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.", od decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b §1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Jak bowiem wskazano, kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie. Przedmiotem badania sądu jest decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którą organ ten orzekł o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Podstawę wydania zaskarżonej sprzeciwami decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Omawiana regulacja wymaga zatem przekonującego wykazania przez organ odwoławczy, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy uwzględnieniu art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., II OSK 860/07, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W innych przypadkach k.p.a., wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy, albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Wydanie decyzji kasacyjnej wiąże się z koniecznością jednoznacznego wykazania, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.

W badanej sprawie organ wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, który w jego ocenie był niewystarczający dla uznania, że skarżący K. i W. P. zmienili, bez dokonania wymaganego zgłoszenia, sposób użytkowania obiektu przewidzianego pierwotnie jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Zdaniem organu odwoławczego PINB w S. miał podstawy do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, jednak nie została ona dostatecznie wyjaśniona, bowiem organ nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że dokonana zmiana sposobu użytkowania budynku miała charakter trwały i że budynek ten był od lat i nadal jest w sezonie użytkowany zgodnie z nowym przeznaczeniem. Jednocześnie – zdaniem organu brak było podstaw do umorzenia postępowania, jak chcieliby tego skarżący K. i W. P..

Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymagał rozszerzenia, "w celu niezbitego wykazania, że w części budynku mieszkalnego jednorodzinnego doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, poprzez trwałe powtarzające się cyklicznie co sezon podjęcie w nim działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarne oraz wielkość i układ obciążeń, bądź inne warunki wymienione w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane". Uzupełnienie materiału dowodowego miałoby nastąpić między innymi poprzez przeprowadzenie oględzin w okresach tzw. sezonu, czyli w czasie ferii i wakacji, a także ustalenie czego dotyczyły kontrole przeprowadzane w obiekcie przez służby sanitarne i straż pożarną i jakie były ich wyniki.

W ocenie sądu, wydanie decyzji kasacyjnej w realiach niniejszej sprawy było nieuzasadnione. Organ, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym wyżej zakresie pominął całkowicie okoliczność, iż fakt prowadzenia działalności turystycznej w obiekcie przed wszczęciem postępowania nie był przez strony kwestionowany. Dowodzi tego pismo skarżących K. P. i W. P. z dnia 6 września 2018 r., w którym okoliczność tę potwierdzili. Dopełnieniem tej informacji, pochodzącej od samych skarżących są wydruki z CEIDG, z których wyczytać można, że prowadzona działalność od wielu lat miała charakter cykliczny – była podejmowana i prowadzona w okresie wakacyjnym i w czasie ferii zimowych, a zawieszano ją w pozostałych okresach. Dowodami uzupełniającymi powyższe ustalenia są informacje pochodzące od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] września 2018 r. oraz od Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] października 2018 r., z których wynika, że na przestrzeni ostatnich 10 lat w obiekcie były przeprowadzane kontrole związane z nadzorem nad warunkami wypoczynku dzieci i bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Dowodem takim są również przeprowadzone przez organ oględziny i załączona do akt dokumentacja fotograficzna. Zdaniem sądu są to dowody wystarczające do dokonania oceny, czy w obiekcie doszło do zmiany sposobu użytkowania.

Postulowana przez organ konieczność przeprowadzenia kolejnych oględzin

w obiekcie w okresie ferii zimowych i wakacji jawi się jako działanie bezcelowe

w świetle wywodów skarżących, z których wynika, że z dniem 11 września 2018 r. zaprzestali prowadzenia działalności gospodarczej, a podjęli ją po dokonaniu zgłoszenia o zamiarze zmiany sposobu użytkowania w dniu 21 maja 2019 r. Skoro,

w ocenie skarżących, brak sprzeciwu właściwego organu (Starosty Sławieńskiego), upoważnia ich do prowadzenia działalności zgodnie z dokonanym zgłoszeniem,

to oczywistym jest, że kolejne oględziny wykażą, iż działalność ta jest prowadzona. Potwierdzeniem tego są znajdujące się w aktach ogłoszenia zawierające ofertę wypoczynku w roku 2019 r. Przeprowadzenie tego dowodu będzie więc, zdaniem sądu, prowadziło do niepotrzebnego przedłużenia postępowania.

Podobnie bez znaczenia, dla prawidłowej oceny istotnych dla sprawy okoliczności, pozostaje kwestia przedmiotu i wyników przeprowadzanych przez inspekcję sanitarną i straż pożarną kontroli, skoro z uzyskanych od tych instytucji informacji wynika, że były one przeprowadzane wielokrotnie (8 – krotnie przez straż pożarną) i były związane z organizacją w obiekcie wypoczynku dzieci i młodzieży

w okresie ostatnich 10 lat.

Rzeczą organu odwoławczego w tych okolicznościach winno zatem być dokonanie oceny zgromadzonego przez organ I instancji i na etapie postępowania odwoławczego materiału dowodowego, który w ocenie sądu był wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, bez konieczności przeprowadzania kolejnych dowodów w sprawie.

Doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w przestawionych wyżej okolicznościach nie było podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z takimi zaleceniami, jakie zawarto w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji organu odwoławczego.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o jej uchyleniu. Organ ponownie rozpatrując sprawę, dokona oceny materiału dowodowego również w kontekście skuteczności dokonanego przez skarżących K. i W. P. zgłoszenia zamiaru sposobu użytkowania obiektu.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.