Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 403/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 465
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszej instancji, którym oddalono odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu s.

W uzasadnieniu wskazano, że [...] r. Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu s. Na przedmiotowe ogłoszenie wpłynęły 4 oferty, w tym oferta skarżącego.

W wyniku przeprowadzonej weryfikacji zostały sporządzone "Wyniki weryfikacji oferenta". W części jawnej komisja odrzuciła ofertę skarżącego z uwagi na niespełnienie wymagania zawartego załączniku nr 1 lp. 1 lit b tiret drugie, kolumna trzecia, pkt 4 ppkt 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej, który stanowi, że zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa powinny być udzielane w osobnych pomieszczeniach (boksach), posiadających ściany o wysokości co najmniej 2,0 m, umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej (Dz.U. 2013, poz. 1522 ze zm., dalej także: rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych).

Złożony przez skarżącego protest komisja oddaliła, stwierdzając, że w momencie składania oferty wnioskodawca deklarował spełnienie warunków wymaganych w ww. rozporządzeniu, tymczasem w wyniku przeprowadzonej wizytacji stwierdzono, że deklaracja ta jest niezgodna ze stanem faktycznym.

Przedmiotowe postępowanie zostało rozstrzygnięte [...] r. i wnioskodawca skutecznie wniósł od niego odwołanie, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślił, że zarzuty Komisji dotyczą tylko jednego pomieszczenia, co wynika z uzasadnienia oddalenia protestu, przepisy nie przewidują ograniczeń ani w zakresie wielkości otworu drzwiowego ani nie określają rozwiązań technicznych z czego ma być wykonane zamknięcie czy przesłona otworu drzwiowego, a na żadnym ze zdjęć wykonanych przez komisję w trakcie kontroli przeprowadzonej [...] lipca 2017 r. nie ma gabinetu do elektroterapii.

Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] r. oddalił to odwołanie.

Pismem z 20 października 2017 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Utrzymując w mocy decyzję z [...] r. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ww. ustawy.

Podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z [...] r. wskazano, że oferta wnioskodawcy została odrzucona z powodu niespełnienia wymaganych warunków, określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. Niespełnienie warunków polegało na braku ścianek oddzielających poszczególne stanowiska do wykonywania zabiegów światłolecznictwa i elektrolecznictwa. Stanowiska zabiegowe były oddzielone wiszącymi zasłonami z tkaniny, co nie spełnia wymogów stawianych przez prawo. Ustalenie to było wynikiem weryfikacji przeprowadzonej u wnioskodawcy, jaka odbyła się [...] lipca 2017 r. w miejscu udzielania świadczeń. Zespól weryfikujący ustalił stan faktyczny, który został określony w protokole wstępnym z kontroli. Protokół ten zawiera w części VI, w punkcie 2 następującą uwagę: "Podczas wizytacji stwierdzono brak stałych ścianek odgradzających stanowiska. Oferent zobowiązał się do montażu stałych ścianek oddzielających obszar światłolecznictwa i elektroterapii". Protokół ten został podpisany przez członków komisji i wnioskodawcę, który załączył zobowiązanie do postawienia ścianki działowej do zabiegów elektroterapii i światłolecznictwa. Tym samym wnioskodawca potwierdził stan istniejący w dniu weryfikacji, a tym samym i w dniu składania oferty. Ponadto [...] lipca 2017 r. komisji konkursowej zostało przekazane oświadczenie wnioskodawcy, w którym poinformował, że "[...] pomieszczenia do wykonywania zabiegów światłolecznictwa i elektrolecznictwa zostały już prawidłowo dostosowane zgodnie z wymogami [...]"). Do tego oświadczenia wnioskodawca załączył zdjęcia pomieszczeń i kopię paszportu wirówki.

W wyniku weryfikacji ustalono więc, że odpowiedź "TAK" udzielona przez wnioskodawcę na pytanie z poz. 1.5.1.1 w ankiecie formularza ofertowego jest niezgodna ze stanem faktycznym. Nie miało przy tym znaczenia czy uwagi zespołu weryfikacyjnego dotyczyły jednego czy wszystkich pomieszczeń. Odpowiedź twierdząca na to pytanie ma charakter warunku wymaganego, a oferty niespełniające tego warunku są odrzucane w całości.

Podkreślono, że po upływie terminu do składania ofert oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania, może natomiast uzupełnić złożoną ofertę pod warunkiem, że oddział funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert. Wskazano, że w protokole wstępnym z kontroli utworzonym w trakcie wizytacji zespół wizytujący nie zgłosił żadnych uwag odnośnie szerokości otworu drzwiowego. Natomiast sposób wydzielenia boksu do zabiegów został jasno określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. Komisja zatem słusznie uznała, że wiszące zasłony z tkaniny nie stanowią ścian w rozumieniu tego rozporządzenia.

Zespół dokonujący weryfikacji wykonał zdjęcia pomieszczenia do fizykoterapii – rozumianego jako pomieszczenie uwidocznione – na załączonym do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumencie – "rzucie parteru wersja 2" – pomieszczenie l.p. 0.05 FIZYKOTERAPIA o pow. 16,83 m². We wskazanym dokumencie całościowo pojmowane pomieszczenie FIZYKOTERAPII o pow. 16,83 m². podzielone jest na dwa pomieszczenia: fizykoterapia i laseroterapia ( na której to nazwie umieszczono napis MGT). Załączone do protokołu zdjęcia nie są obligatoryjnym składnikiem protokołu, a jedynie jego uzupełnieniem. Podstawowe znaczenie w kontekście stanu faktycznego mają stwierdzenia zawarte w protokole, opatrzone podpisami członków komisji, a treść protokołu nie budzi wątpliwości.

W skardze na tę decyzję, domagając się jej uchylenia i uchylenia poprzedzającej ją decyzji, skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez to, że w toku postępowania Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie stał na straży praworządności, nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności faktycznego stanu obiektu;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa;

- art. 9 k.p.a. poprzez akceptację działania komisji polegającego na wprowadzeniu w błąd oferenta co do wymagań pomieszczeń, naruszając go na zbędne koszty;

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przez przyjęcie, że komisja w protokole dokonała opisu prawidłowych stanowisk, mimo że z dokumentacji zdjęciowej wprost wynika, że ocena dotyczyła pomieszczenia do zabiegów innego rodzaju oraz przyjęcie, że zdjęcia obrazujące stanowiska do magnetoterapii odzwierciedlają również stan stanowisk do światłolecznictwa i elektroterapii;

- art. 85 k.p.a. z zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie oględzin kwestionowanych pomieszczeń co w sposób jednoznaczny pozwoliłoby na stwierdzenie błędnych ustaleń komisji;

- art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) poprzez nieuwzględnienie odwołania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co skutkowało zaakceptowaniem oczywiście błędnych ustaleń komisji i odrzuceniem oferty skarżącego;

- art. 148 ust. 1 ww. ustawy poprzez pominięcie w ocenie oferty skarżącego mimo, że jego oferta spełniała wymogi postępowania;

- art.149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że oferta skarżącego podlegała odrzuceniu w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny.

Zarzucił także naruszenie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r., a w szczególności załącznika nr 1 do tego rozporządzenia poprzez arbitralną wykładnię znaczenia przepisu, iż zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa powinny być udzielane w oddzielnych pomieszczeniach/boksach posiadających ściany o wysokości co najmniej 2,0 m umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji, poprzez przyjęcie – mimo braku definicji ściany i boksu – dopuszczalnych form wydzielenia stanowisk do terapii.

W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. (sygn. akt III SA/Wr 329/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, z pominięciem obowiązku dokonania niezbędnych, a istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń, co stanowiło zdaniem tego Sądu o naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 9 k.p.a., mogących mieć wpływ na wynik postępowania.

W rozwinięciu tej argumentacji Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą faktyczną wydanego rozstrzygnięcia był protokół wstępny z kontroli sporządzony w dniu [...] lipca 2017 r. oraz załączone do niego zdjęcia wykonane przez osoby przeprowadzające tę kontrolę. W części II. Warunki dotyczące pomieszczeń w pkt 1, na pytanie czy zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa są udzielane w osobnych pomieszczeniach posiadających ścianki o wysokości co najmniej 2,0 m umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej stwierdzono, iż pomieszczenia nie spełniają tych wymogów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ani treść opisowa wyników weryfikacji oferenta, ani załączone zdjęcia nie są natomiast jednoznaczne, gdy chodzi o ustalenie, wygląd których pomieszczeń obrazują. Sąd pierwszej instancji wziął przy tym uwagę także stanowisko skarżącego, który do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załączył rzut parteru wersja 2 zarzucając, że wykonane przez członków komisji zdjęcia obrazują pomieszczenia do magnetoterapii. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, porównanie zdjęć ze str. 55 i 57 tomu II akt administracyjnych i rzutu parteru zdaje się świadczyć o prawdziwości tego twierdzenia. Sąd pierwszej instancji wskazał również na trudności w ustaleniu tego, jakiego pomieszczenia dotyczy zdjęcie ze str. 56 akt.

Zwrócił także uwagę, że z załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rzutu parteru wynika, że pomieszczenie oznaczone nr 0.05 o pow. 16,83 m² ma kształt litery "L", w zestawieniu pomieszczeń (legenda) określone jest jako "fizykoterapia" oraz że z niego wydzielone jest pomieszczenie do magnetoterapii. Według twierdzeń skarżącego, do których nie odnosi się organ, zabiegi elektrolecznictwa i światłolecznictwa miały być wykonywane w tym pomieszczeniu w części zakratkowanej. Zdaniem Sądu, w sprawie brak jest ustaleń w tym zakresie, albowiem w protokole wstępnym z kontroli zawarte jest jedynie sformułowanie, że "podczas wizytacji stwierdzono brak stałych ścianek odgradzających stanowisko. Oferent zobowiązał się do montażu stałych ścianek oddzielających obszar elektrolecznictwa i światłolecznictwa". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powziętych przez ten Sąd wątpliwości nie rozwiewa również uwaga skarżącego na tym samym dokumencie, że "zobowiązuje się do położenia ścianki działowej do zabiegów elektroterapii i światłolecznictwa ponieważ nie przyjmuję uwagi komisji, że są boksy, ale nie ma ścianki".

Sąd pierwszej instancji wyraził również pogląd, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. nie definiuje ani pojęcia pomieszczenie, ani pojęcia boks. Skarżący do protokołu rozprawy z dnia 15 listopada 2018 r. wyjaśnił natomiast, że powierzchnia zakratkowana na rzucie parteru jest ograniczona trzema ścianami, a więc w jego ocenie spełnia wymagania boksu.

Kierując się całością przedstawionej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję zobowiązując organ do poczynienia (w toku ponownego rozpoznania sprawy) ustaleń, które w sposób jednoznaczny pozwolą stwierdzić, czy w dacie składania przez skarżącego oferty, pomieszczenia przeznaczone do wykonywania zabiegów elektroterapii i światłolecznictwa spełniały wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zaskarżając ten wyrok w całości.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r. (sygn. akt II GSK 314/19) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał zarzut skargi kasacyjnej, odpierający stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie niewyjaśnienia przez organ okoliczności spełnienia przez pomieszczenia światłoterapii i elektroterapii wymogów rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zasadniczym przedmiotem sporu w sprawie jest zasadność odrzucenia oferty skarżącego (świadczeniodawcy) z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków w zakresie pomieszczeń światłoterapii i elektroterapii. Wskazał, że odrzucenie oferty następuje – w świetle art. 153 i art. 149 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej – w pierwszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o świadczenie usług zdrowotnych, tj. w fazie prowadzonej przez komisję konkursową, przy wykorzystaniu instrumentów o charakterze cywilnoprawnym. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, jako postępowanie swoiste, podlega szczególnego rodzaju regulacji, która została zawarta w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Postępowanie to, znane tej tylko ustawie, charakteryzuje się wysokim stopniem jego sformalizowania oraz szczególnego rodzaju obligatoryjnymi wymaganiami dotyczącymi trybu przeprowadzenia tego postępowania, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia celu, w którym to postępowanie jest prowadzone. Na tle tych uwag Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulacja działu VI ustawy o świadczeniach prowadzi do wniosku, że oferta ma spełniać wymogi na dzień jej złożenia, jak i przez cały czas trwania postępowania, a następnie realizacji ewentualnej przyszłej umowy, tj. musi być zgodna ze stanem faktycznym i prawnym.

Nawiązując do okoliczności spornych w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że wymagania jakie powinny spełniać, objęte ofertą konkursową, pomieszczenia światłolecznictwa i elektrolecznictwa muszą zostać spełnione na dzień przeprowadzenia wizytacji. W konsekwencji, to ustalenia komisji konkursowej na ten dzień mają kluczowe znaczenie dla oceny spełnienia przez ofertę wymogów prawem określonych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie dość wnikliwie dokonał analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza zaś formułowanych przez skarżącego twierdzeń w kontekście całokształtu tego materiału. Zarzucając organowi i komisji niewyjaśnienie okoliczności spełnienia przez pomieszczenia warunków boksu Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tego, że sporny w sprawie nie był fakt, czy pomieszczenia te, stanowiące - jak podnosił skarżący – zakratowaną przestrzeń na rzucie parteru są boksami, tj. pomieszczeniami zawierającymi trzy trwałe ścianki, lecz fakt, że poszczególne stanowiska nie zostały oddzielone od siebie trwałą ścianką. Tymczasem, kluczowym dowodem na sporną w sprawie okoliczność był protokół wstępny kontroli, w którym w pkt II "Warunki dotyczące pomieszczeń" w ppkt 1 zakreślono, że "pomieszczenia zabiegów światłolecznictwa i elektrolecznictwa nie są udzielane w oddzielnych pomieszczeniach, a w pkt VI "Uwagi" ppkt 2 odnotowano, że "podczas wizytacji stwierdzono brak stałych ścianek, odgradzających stanowiska, oferent zobowiązał się do montażu stałych ścianek, oddzielających obszar światłolecznictwa i elektroterapii (wykonano dokumentację zdjęć)". Załączone do tego protokołu kluczowe w sprawie zdjęcie zawarte na karcie nr 57 akt administracyjnych (będące zdjęciem nr 5 załączonym do odwołania) oznaczone datą [...] lipca 2017 r. 10:44 obrazuje w jednym boksie dwa stanowiska zabiegowe przedzielone kotarą. Ze złożonego do akt oświadczenia skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. wynika, że skarżący dostosował sporne pomieszczenie do wymogów, zgodnie ze swoim zobowiązaniem z dnia [...] lipca 2017 r., a do tego oświadczenia załączył zdjęcie obrazujące pomieszczenie z wykonanymi ściankami z pleksji.

Naczelny Sąd Administracji wskazał również, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł braku konsekwencji skarżącego oferenta, który pomimo złożonego oświadczenia do protokołu wizytacji, że "zobowiązuje się położenia ścianki działowej do zabiegów elektroterapii i światłolecznictwa ponieważ nie przyjmuje uwag komisji, że są boksy, ale nie ma ścianki", sporne ścianki wykonał w dniu [...] lipca 2017 r., a na dowód tego złożył zdjęcia, w tym zdjęcia kwestionowanego przez komisję pomieszczenia, lecz obrazującego już trwały parawan zamiast kotary. Okoliczność ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdza nie tylko brak ścianek w dacie kontroli, ale również, że spór dotyczył tego pomieszczenia, nie zaś zakratowanego, jak i że spór ten nie dotyczy boksu jako takiego, lecz ścianek skoro w boksie były dwa uwidocznione na zdjęciu stanowiska zabiegowe.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że uwadze Sądu pierwszej instancji uszło również to, że komisja konkursowa zakwestionowała wyłącznie jedno pomieszczenie, tj. pomieszczenie do światłoterapii i elektroterapii, co oznacza, że załączone do odwołania przez skarżącego zdjęcia innych pomieszczeń nie mają istotnego znaczenia dla oceny tej jednej spornej kwestii, a spełnienie wymagań przez inne pomieszczenia jest obojętne dla wyniku tej sprawy.

Formułując zalecenia dla Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność rozważenia całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na tym tle zweryfikowania zasadności twierdzeń skarżącego co do spełnienia przez ofertę warunków rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych na dzień dokonywania wizytacji placówki.

W piśmie procesowym z dnia 31 października 2019 r. (złożonym na rozprawie w dniu 4 listopada 2019 r.) skarżący podniósł, że spełnił w całości wymogi objęte ofertą, a zatem pozostająca w sprzeczności z tym stanowiskiem ocena jest niewłaściwa. Zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na posiedzeniu jawnym w dniu 15 listopada 2019 r., po wnikliwej analizie przedstawionych dowodów przyjął prawdziwość tych twierdzeń. Przedstawiając ponownie swoje stanowisko w sprawie skarżący wskazał, że ścianka w boksie w którym wykonywane są zabiegi elektroterapii została wykonana niepotrzebnie, ponieważ box miał zachowane 3 ściany stałe o wysokości m.in. 2 m. Zaakcentował, że postawiona ścianka zmniejszyła otwór wejściowy dla pacjentów. Powołując się na załączony (już wcześniej) plan parteru obrazujący umieszczenie pomieszczeń (na dzień [...] lipca 2017 r.) wskazał, że powierzchnia zakratowana przedstawia usytuowanie boxu do elektroterapii. MGT-magnetoterapia przedstawia miejsce wykonywania magnetoterapii (w aktach administracyjnych nr 57 również jako nr 5). Zdaniem strony, dokumentacja zdjęciowa wykonana przez komisję Narodowego Funduszu Zdrowia przedstawia: pomieszczenia do zabiegów masażu wirowego (zdjęcie nr 1 i 1a), do zabiegów krioterapii miejscowej (zdjęcie nr 4) oraz zdjęcia do zabiegów magnetoterapii (w aktach administracyjnych nr 57 również jako nr 5 (to samo zdjęcie). W ocenie strony, żadne z tych zdjęć nie przedstawia pomieszczenia, w którym miały być wykonywane zabiegi elektroterapii i światłolecznictwa. Skarżący dodał, że na zdjęciu nr 57 widać wyraźnie multidysk i urządzenie do magnetoterapii. Wyjaśnił, że za pomocą tego urządzenia można wykonywać zabieg dla dwóch pacjentów jednocześnie (stąd kotara w pomieszczeniu i dwa stoły). Wyraził pogląd, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. nie zabrania stosowania kotary oddzielającej w pomieszczeniu w którym wykonywane są zabiegi magnetoterapii.

Skarżący dodał także, że w protokole pokontrolnym nie przyjął uwag uważając, że boxy i pomieszczenia są zachowane dla zabiegów elektroterapii i światłolecznictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, przy czym, oceny jej zasadności na obecnym etapie sprawy Sąd dokonywał w warunkach związania treścią art. 190 p.p.s.a.

Przepis art. 190 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ponownie rozpoznający sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez wykładnię prawa o jakiej mowa w tym przepisie należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego.

Wskazać również trzeba, że wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte są dyspozycją art. 153 p.p.s.a., w myśl którego, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swoim zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie, stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w konkretnej sprawie. Z kolei, "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 722/17 i powołana tam literatura, CBOSA).

W nawiązaniu do tych uwag należy wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych obu instancji. Wydany w pierwszej instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrok z dnia 15 listopada 2018 r. (sygn. akt III SA/Wr 329/18) został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny na mocy wyroku z dnia 16 lipca 2019 r. (sygn. akt II GSK 314/19), a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Argumentacja jaką zawarł Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając uchylenie wyroku z dnia 15 listopada 2018 r., a także, wyrażone w wyroku kasacyjnym zalecenia dla Sądu pierwszej instancji, Sąd w składzie orzekającym uznaje za wiążące.

Porządkująco należy wskazać, że przedmiotem sporu w sprawie jest zasadność odrzucenia oferty skarżącego (świadczeniodawcy) z uwagi na niespełnienie przez pomieszczenia – światłoterapii i elektroterapii - wymogów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym orzekającym w sprawie należy powtórzyć, że odrzucenie oferty następuje w pierwszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o świadczenie usług zdrowotnych, tj. w fazie prowadzonej przez komisję konkursową, przy wykorzystaniu instrumentów o charakterze cywilnoprawnym. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, jako postępowanie swoiste, podlega szczególnego rodzaju regulacji, która została zawarta w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Postępowanie to charakteryzuje się wysokim stopniem jego sformalizowania oraz szczególnego rodzaju obligatoryjnymi wymaganiami dotyczącymi trybu przeprowadzenia tego postępowania, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia celu, w którym to postępowanie jest prowadzone. Oferta związana z określonymi świadczeniami ma spełniać wymogi na dzień jej złożenia, jak i przez cały czas trwania postępowania, a następnie realizacji ewentualnej przyszłej umowy, tj. musi być zgodna ze stanem faktycznym i prawnym. Komisji konkursowej przysługują z kolei uprawnienia do kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 816/14, CBOSA).

Należy wyraźnie podkreślić, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy nie ma cech postępowania administracyjnego, a dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, zainicjowane odwołaniem, pozostaje w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2041/12). Oznacza to również, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie traci cywilnoprawnego charakteru, nawet w przypadku wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia tego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2041/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 597/16, CBOSA).

Kwestionując zasadność odrzucenia oferty skarżący przekonywał, że spełnił w całości warunki objęte ofertą, oraz, że ustalenia kontrolujących nie dotyczą pomieszczenia do światłolecznictwa i elektrolecznictwa tylko do magnetoterapii.

Analiza stanowiska przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku z dnia 16 lipca 2019 r. prowadzi do dwóch zasadniczych i korespondujących ze sobą wniosków, które to wnioski zostały wprost wyrażone w tym orzeczeniu.

Po pierwsze, ustalenia komisji na dzień przeprowadzenia wizytacji mają kluczowe znaczenie dla oceny spełnienia przez ofertę wymogów prawem określonych. Wizytacja pomieszczeń oferenta służy sprawdzeniu, czy odpowiedzi udzielone w ofercie są zgodne ze stanem rzeczywistym, a co za tym idzie, czy oferent spełnia warunki prawidłowego świadczenia usług. W rezultacie należy – na potrzeby rozpatrywanej sprawy – przyjąć (i tak też przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny), że wymagania, jakie winny spełniać, objęte ofertą konkursową, pomieszczenia światłolecznictwa i elektrolecznictwa, muszą zostać spełnione na dzień przeprowadzenia wizytacji.

Po drugie, za kluczowy dowód na sporną w sprawie okoliczność uznać należy protokół wstępny kontroli, w którym w pkt II "Warunki dotyczące pomieszczeń" w ppkt 1 zakreślono, że "pomieszczenia zabiegów światłolecznictwa i elektrolecznictwa nie są udzielane w oddzielnych pomieszczeniach, a w pkt VI "Uwagi" ppkt 2 odnotowano, że "podczas wizytacji stwierdzono brak stałych ścianek, odgradzających stanowiska", oraz, że "oferent zobowiązał się do montażu stałych ścianek, oddzielających obszar światłolecznictwa i elektroterapii [...]." Załączone do tego protokołu - i uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za potwierdzające brak stałych ścianek, odgradzających stanowiska – zdjęcie znajdujące się na karcie nr 57 akt administracyjnych, oznaczone datą [...] lipca 2017 r. 10:44, obrazuje w jednym boksie dwa stanowiska zabiegowe przedzielone kotarą.

Wymienione dowody w powiązaniu z oświadczeniem skarżącego zawartym w piśmie z [...] lipca 2017 r. w którym skarżący informuje, że "pomieszczenia do wykonywania zabiegów światłolecznictwa i elektroterapii zostały już prawidłowo dostosowane zgodnie z wymogami", do czego strona zobowiązała się w dniu [...] lipca 2017 r. "podczas stwierdzonych nieprawidłowości przez komisję rehabilitacyjną" w sumie nie tylko potwierdzają brak ścianek w dacie kontroli, ale także i to, że ten fakt został przyznany przez skarżącego.

Z tego punktu widzenia niezrozumiałe są zarzuty skarżącego, zmierzające w istocie do podważenia stanu faktycznego ujętego w protokole kontroli z [...] lipca 2017 r. W nawiązaniu do podnoszonej przez skarżącego w skardze oraz w piśmie z dnia 31 października 2019 r. argumentacji co do błędnej dokumentacji fotograficznej jaka została załączona do protokołu (zdaniem strony, zdjęcie nr 57 przedstawia pomieszczenie do magnetoterapii) należy wskazać, że nawet istniejąca potencjalnie możliwość omyłki w tym zakresie nie podważa kluczowych dla sprawy wniosków, jakie wynikają z przeprowadzenia dowodu bezpośredniego, a mianowicie, z wizytacji pomieszczeń przez zespół weryfikacyjny. Złożonego przez skarżącego do protokołu zobowiązania do postawienia ścianki działowej do zabiegów elektroterapii i światłolecznictwa do dnia [...] lipca 2017 r. nie sposób traktować inaczej niż tylko, jako potwierdzenie stanu faktycznego stwierdzonego przez zespół wizytacyjny i ujętego w protokole. Ten stan rzeczy potwierdza również wspomniane już pismo strony z [...] lipca 2017 r.

Odnosząc się do powoływanego przez stronę (także w piśmie z dnia 31 października 2019 r.) planu parteru przedstawiającego umieszczenie pomieszczeń według stanu na [...] lipca 2017 r. należy zaakcentować, że moc dowodowa tego dokumentu, a także okoliczności z niego wynikające były już poddane ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 lipca 2019 r. W nawiązaniu do tej oceny należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że rzut parteru nie zawiera pieczęci, podpisu, ani daty sporządzenia, co rodzi wątpliwość co do jego mocy dowodowej w sprawie. Dodatkowo należy zauważyć, że adnotacja "MGT" (pomieszczenie magnetoterapii) została naniesiona na tym rzucie odręcznie, bez odpowiedniego opieczętowania projektanta. Nie wiadomo zatem, kto i kiedy dokonał tej adnotacji. Warto również przywołać w tym miejscu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 lipca 2019 r., w którym dokonując pogłębionej analizy tego dokumentu w tym zakresie, Sąd doszedł do wniosku, przeciwnego niż poprzednio orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji, że kształt tego pomieszczenia i jego wygląd wskazuje – wbrew twierdzeniom skarżącego – na pomieszczenie zobrazowane zdjęciem na karcie 57 akt administracyjnych.

Wszystkie wskazane okoliczności uzasadniają przyjęcie, że w dacie wizytacji, objęte ofertą konkursową pomieszczenia światłoterapii i elektroterapii nie spełniały wymagania zawartego w załączniku nr 1 lp. 1 lit b tiret drugie, kolumna trzecia, pkt 4 ppkt 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej, który stanowi, że zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa powinny być udzielane w osobnych pomieszczeniach (boksach), posiadających ściany o wysokości co najmniej 2,0 m, umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej. Na marginesie dotychczasowych rozważań, odnosząc się do zarzutu braku definicji legalnej pojęcia "boksu" i "ściany", należy wskazać, że wydzielenie pomieszczenia kotarą (jak w rozpoznawanym przypadku) nie może być uznane za równoważne wydzieleniu osobnych pomieszczeń (boksów), posiadających ściany o wysokości co najmniej 2,0 m, umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej, na co jednoznacznie wskazuje rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych. To, że komisja nie kwestionowała innych pomieszczeń placówki, czy innych pomieszczeń fizykoterapii nie oznacza, że oferta nie podlegała odrzuceniu w całości, skoro sporny w sprawie warunek dotyczy warunku wymaganego, a więc koniecznego, aby oferta podlegała rozpoznaniu w dalszym postępowaniu konkursowym.

Z tych względów, spełnienie wymagań przez inne pomieszczenia należało uznać za obojętne dla wyniku tej sprawy.

Odnosząc się do złożonego na rozprawie w dniu 4 listopada 2019 r. pisma skarżącego z dnia 31 października 2019 r. należy wskazać, że zawarta tam argumentacja była już podnoszona przez stronę w postępowaniu na dzień orzekania w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze zaprezentowaną argumentację Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, a podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa uznał za nieuzasadnione w świetle faktycznych i prawnych okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu charakteru postępowania związanego z zawarciem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z tych powodów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd w całości skargę oddalił.