Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2081/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
657
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10a ust. 1, art. 10 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 pkt 18, art. 4 ust. 1, art. 33
journal: Dz.U. 2006 nr 169 poz 1199
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie pisemnej interpretacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej "k.p.a"), w związku z art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm. - dalej: "sdg") stosowanym zgodnie z art. 196 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. poz. 650) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2017 r., poz. 285 ze zm. - dalej: "ustawa BIO"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: "Dyrektor", "organ I instancji"), nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. który odmówił wydania na wniosek G. sp. z o.o. z siedzibą w [...] pisemnej interpretacji o której mowa w art. 10 sdg.

Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 21 marca 2018 r. do Dyrektora wpłynął wniosek złożony przez przedsiębiorstwo G. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "wnioskodawca", "spółka", "skarżąca") o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy BIO.

Jako przedmiot wniosku spółka wskazała interpretację przepisów ustawy BIO dotyczących statusu wytwórcy w rozumieniu ustawy oraz możliwości zaliczania wytwarzanych przez wytwórcę biokomponentów na poczet realizacji obowiązków, o których mowa w tej ustawie. Wskazała, że podstawą prawną wydania interpretacji jest art. 10 sdg.

Wnioskodawca podał, że jest podmiotem prawa polskiego, zarejestrowanym podatnikiem podatku akcyzowego, prowadzącym skład o statusie składu podatkowego na terenie miasta [...] , w którym realizowane są obecnie procesy związane z wytwarzaniem, przetwarzaniem oraz magazynowaniem wyrobów stanowiących tzw. wyroby energetyczne w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2008r. o podatku akcyzowym. Wnioskodawca spełnia definicję przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o sdg. Dotychczas nie prowadził działalności w zakresie wytwarzania biokomponentów, nie posiadał statusu wytwórcy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 18 oraz art. 4 i nast. ustawy BIO, a tym samym nie był wpisany do rejestru wytwórców prowadzonego przez Dyrektora. Obecnie rozważa rozpoczęcie takiej działalności oraz uzyskanie statusu wytwórcy w rozumieniu ustawy BIO.

Wnioskodawca we wniosku przedstawił opis zdarzenia przyszłego, określając jednocześnie cztery alternatywne scenariusze wykonywania działalności gospodarczej, w zależności od lokalizacji infrastruktury służącej do wytwarzania biokomponentów. Do wniosku zostało dołączone potwierdzenie opłaty w kwocie 40 zł.

Spółka wskazała, ze pojęcie daniny publicznej zostało zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (Dz. U. z 2017r. poz. 2077, ze zm. - dalej "u.f.p.") według którego daniny publiczne, to podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Zatem do danin pieniężnych należą podatki, w tym akcyzy, cła (niekiedy zaliczane do kategorii podatków), składki, opłaty, dopłaty, inne świadczenia pieniężne niemające funkcji represyjnej. Jako daniny publiczne, zdaniem spółki, należy zakwalifikować również kary pieniężne. W uzasadnieniu wnioskodawca powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt ll SAB/Go 8/09.

Zdaniem wnioskodawcy, celem art. 10 sdg jest uzyskanie stanowiska organu co do tego, w jakich warunkach realizuje się obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej (tu: nałożenia kary pieniężnej), tak aby zagwarantować przedsiębiorcy, że nie zostanie obciążony sankcjami finansowymi lub karami w zakresie w jakim zastosował się do uzyskanej z właściwego organu pisemnej informacji - wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt, VI SA/Wa 793/14. Stanowisko takie prezentował także Prezes Agencji Rynku Rolnego (którego administracyjnym sukcesorem jest obecnie Dyrektor), w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] , wydanej w związku z interpretacją w odniesieniu do obowiązku realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego. Spółka zauważyła jednak, że sprawa - po wyroku WSA - nie została jeszcze zakończona, a tym samym decyzja ta nie jest prawomocna.

Zdaniem Spółki, wydanie przez Dyrektora interpretacji w opisanej sprawie jest w pełni uzasadnione treścią art. 10 sdg.

Dyrektor, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...] odmówił wydania pisemnej interpretacji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że dla rozpoznania wniosku fundamentalne znaczenie ma interpretacja pojęcia "daniny publicznej" w rozumieniu art. 10 sdg. Zdaniem organu pojęcie "daniny publicznej" nie zostało sprecyzowane w ustawie sdg. Z treści art. 10 sdg nie wynika zaś wprost, że kary pieniężne są objęte pojęciem daniny publicznej. Za ważny kontekst uznał art. 10a ust. 2 sdg, który stanowi, że "interpretacja nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, jednakże przedsiębiorca nie może być obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji". Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że prawodawca różnicuje pojęcia: "danina publiczna", "sankcja administracyjna" oraz "kara".

Zdaniem organu I instancji kara pieniężna, przewidziana przepisami ustawy BIO, pełni rolę sankcyjną na wypadek naruszania prawa przez przedsiębiorcę. Element dochodowy, który potencjalnie mógłby przemawiać za uznaniem kwoty przysporzenia za daniną publiczną nie ma charakteru pierwszoplanowego. W konsekwencji warunki zastosowania kary przewidzianej przepisami ustawy BIO nie powinny być przedmiotem interpretacji wydawanej w trybie art. 10 sdg. Organ I instancji swoje stanowisko oparł m.in. na treści orzeczenia WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt lll SA/Gl 210/17, w którym ten Sąd obszernie odniósł się do różnicy pomiędzy danina publiczną i opłatą sankcyjną.

Podzielając stanowisko WSA w Gliwicach, Dyrektor przyjął, że kary pieniężne, o których mowa w art. 33 ustawy BIO, nie stanowią daniny publicznej, gdyż ich celem jest prewencją która ma skłonić podmiot do przestrzegania przepisów prawa poprzez wyeliminowanie niepożądanych zachowań. W zaskarżonej decyzji zostało również przytoczone stanowisko Trybunału Konstytucyjnego podzielające pogląd o prewencyjnej funkcji kar administracyjnych.

Od wydanej przez Dyrektora decyzji spółka, w dniu 6 czerwca 2018 r. złożyła odwołanie do Ministra, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 110 § 2 w zw. z art. 16 k.p.a. oraz art. 10a ust. 1 usg, poprzez wydanie decyzji po upływie terminu wskazanego w art. 10a ust. 1 sdg, a tym samym poprzez wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio załatwionej milcząco, co narusza powagę rzeczy osądzonej i zasadę trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażoną w art. 16 k.p.a. - co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.;

- art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 sdg poprzez niesłuszne wydanie decyzji o odmowie wydania interpretacji w odniesieniu do zagadnienia dotyczącego kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy BIO, które stanowią daninę publiczną, a zatem przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, i które tym samym mogą być przedmiotem wniosku o interpretację złożonego w trybie art. 10 ust. 1 sdg, a organ miał obowiązek taki wniosek rozpatrzyć merytorycznie.

Uzasadniając swoje stanowisko spółka argumentowała, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, która uzasadnia zastosowanie nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. Zdaniem spółki, Dyrektor decyzją naruszył podstawową zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest trwałość decyzji administracyjnych określona w art. 16 k.p.a. Zgodnie z art. 10a ust. 1 sdg w razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji. W opinii wnioskodawcy organ I instancji nie dochował terminu na wydanie interpretacji, co powinno nastąpić "bez zbędnej zwłoki", "jednak nie później niż w terminie 30 dni", a zatem należy uznać, że w dniu 27 kwietnia 2018 r., tj. w dniu upływu terminu na wydanie interpretacji, nastąpiło milczące załatwienie sprawy.

Zdaniem spółki Dyrektor zwlekał 29 dni z wezwaniem wnioskodawcy do wskazania, który stan faktyczny we wniosku został opłacony, a następnie przez kolejne 27 dni zwlekał z wydaniem decyzji o odmowie wydania pisemnej interpretacji.

W związku z faktem, że organ nie prowadził merytorycznego badania wniosku, tak długi czas zwlekania z podejmowaniem czynności nie jest uzasadniony i należy uznać, że organ I instancji nie wydał decyzji w terminie wskazanym w art. 10a ust. 1 sdg, co z kolei powoduje, że nastąpiło milczące załatwienie sprawy.

Spółka wskazała również, że pomimo naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej zaskarżona decyzja jest błędna w kontekście przytoczonego wyroku NSA z dnia 29 września 2017 r. sygn. II GSK 3556/15, w którym Sąd potwierdził, iż jako daninę publiczną należy rozumieć każdy obowiązek, który ciąży na jednostce, o ile ma podstawy w przepisach prawa publicznego, bez względu na to, czy ma charakter pieniężny czy niepieniężny.

Według spółki kara pieniężna nakładana w postępowaniu administracyjnym stanowi daninę publiczną w rozumieniu art. 10 sdg, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sadów administracyjnych.

Zdaniem spółki, wniosek w sprawie interpretacji spełniał wszystkie przesłanki wyznaczone przez art. 10 sdg, tj.:

- został złożony przez wnioskodawcę w jego indywidualnej sprawie,

- dotyczył określonego zdarzenia przyszłego,

- jego przedmiotem były przepisy nakładające na spółkę obowiązek świadczenia daniny publicznej.

Organ nie miał zatem prawa wydać decyzji o odmowie wydania pisemnej interpretacji.

Wskazując na te okoliczności odwołujący wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, iż stosownie do treści art. 196 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej, do wniosków o wydanie interpretacji, w stosunku do których nie wydano interpretacji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jednocześnie Minister wskazał na mające znaczenie w przedmiotowej sprawie przepisy, w szczególności art. 10 ust. 1 sdg oraz art. 33 ustawy o BIO.

Odnosząc się do zarzutu wydania przez organ decyzji po terminie, Minister zauważył, że art. 10a sdg wskazuje na obowiązek przedsiębiorcy do uiszczenia opłaty za wniosek o udzielenie interpretacji. Nieuiszczenie opłaty w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż organ nie jest upoważniony do decydowania, który "scenariusz" został opłacony, zatem w celu prawidłowego rozstrzygnięcia wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku. Dopiero kompletny wniosek mógł zostać rozpatrzony.

Następnie Minister podzielił zdanie spółki, że termin "bez zbędnej zwłoki" nie został zdefiniowany przez ustawodawcę, jednak przepis szczególny w ustawie sdg doprecyzowuje, że interpretację wydaje się nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem spółki dotyczącym wydania decyzji w sprawie już poprzednio załatwionej milcząco, co naruszałoby powagę rzeczy osądzonej i zasadę trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażoną w art. 16 k.p.a. wskazując, iż załatwienie sprawy w sposób milczący ma miejsce, w przypadku niewydania w terminie interpretacji do kompletnego i opłaconego wniosku. Kompletny i opłacony wniosek organ otrzymał w dniu 26 kwietnia 2018 r. i od tego dnia należy liczyć termin na wydanie interpretacji.

Odnosząc się natomiast do drugiego z zarzutów Minister wskazał, że w rozstrzygnięciu sprawy istotne jest prawidłowe określenie czy kary pieniężne, o których mowa w art. 33 ustawy BIO są daninami publicznymi. Od prawidłowego zdefiniowania pojęcia daniny publicznej zależeć będzie bowiem ewentualny obowiązek organu wydania pisemnej interpretacji na podstawie art. 10 ust. 1 sdg.

Minister wskazał, że ustawodawca posługuje się pojęciem daniny publicznej w przepisach różnych aktów prawnych w kontekście zbiorczej kategorii obejmującej różnego rodzaju świadczenia. Brak jest w przepisach wyczerpującego wyliczenia wszystkich danin publicznych, a co ważniejsze - także legalnej definicji tego pojęcia.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest treść art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Na podstawie tego przepisu można wskazać pewne cechy danin publicznych. Przede wszystkim są to środki publiczne, należące do kategorii dochodów publicznych i służące realizacji zadań o charakterze publicznym. Dodatkowo mają charakter obowiązkowy i przymusowy. Istotą danin publicznych jest zatem to, że stanowią instrument partycypowania przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego w niektórych po spostrzeżeniach innych podmiotów.

Celem normy prawnej zawartej w art. 33 ustawy BIO przewidującej kary pieniężne jest bez wątpienia "odstraszenie" od podejmowania zachowań skutkujących sankcją, a zatem na pierwszy plan wysuwa się funkcja prewencyjna kar pieniężnych.

Jeżeli podmiot zrealizuje zachowanie mające swoją sankcyjną konsekwencję, podmiot publiczny nakłada karę. Czyni on to jednak nie dlatego, aby uzyskać dochód, ale aby w przyszłości zniechęcić adresata normy prawnej od podejmowania niepożądanych zachowań. Uzyskanie dochodu publicznego w następstwie nałożenia kary następuje natomiast niejako "przy okazji" i nie jest zasadniczą przyczyną stosowania tej instytucji, a niejako konsekwencją działań. Tym samym kara taka nie może zostać zakwalifikowana jako danina publiczna.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy BIO organ odwoławczy uznał, że są one niesłuszne. Organ I instancji po przeprowadzeniu analizy stosowania art. 10 sdg w związku z przepisami ustawy BIO o nakładaniu kary pieniężnej, wskazał, że pojęcie kary pieniężnej nie jest tożsame z pojęciem daniny publicznej, a tym samym w konsekwencji warunki zastosowania kary, przewidzianej przepisami ustawy BIO, nie powinny być przedmiotem interpretacji wydawanej w trybie art. 10 sdg. Na tle przedstawionych rozważań stanowisko to jest zgodne ze stanowiskiem organu odwoławczego.

Dodatkowo Minister wskazał, że przytoczone przez spółkę rozstrzygnięcia WSA z dnia 16 lipca 2009 r. oraz NSA z dnia 29 września 2017 r. nie dotyczą spraw, w których podstawą wydania pisemnej interpretacji były kary administracyjne. Zatem nie mogą mieć zastosowania do rozpatrywanej sprawy. Również przywołane postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2013 r. o sygn. akt II OW 134/12 (w odwołaniu błędnie wskazane przez wnioskodawcę jako sygn. akt II OW 134/13) nie rozstrzyga kwestii zasadności wniosku o wydanie pisemnej interpretacji, a jedynie rozstrzyga spór kompetencyjny pomiędzy [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska we [...] a Starostą Powiatu [...] w zakresie interpretacji przepisów ustawy o odpadach.

Błędne jest również uzasadnienie przez spółkę wniosku o wydanie pisemnej interpretacji, przez wskazanie na możliwość zaliczenia wytworzonych przez wytwórcę biokomponentów na poczet realizacji obowiązków, o których mowa w ustawie BIO. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy ustawy BIO, co potwierdza również spółka w swoim wniosku, w art. 23 i 23b nakładają określone obowiązki dotyczące realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego. Jednakże obowiązki te spoczywają na podmiocie realizującym Narodowy Cel Wskaźnikowy, tj. podmiocie dokonującym wytwarzania, importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych, a nie na samym wytwórcy biokomponentów. Wytwórca nie jest zobowiązany do świadczenia danin publicznych wynikających z przepisów ustawy BIO, które związane byłyby z obowiązkami w zakresie realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego. Dodatkowo brak realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego przez podmioty do tego zobowiązane również nie skutkuje obowiązkiem świadczenia przez wytwórcę biokomponentów danin publicznych wynikających z ustawy BIO. Z tych względów należy uznać, że wniosek spółki nie spełnia wymogu art. 10 sdg w zakresie wydania pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jej indywidualnej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, G. sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 110 § 2 oraz art. 16 k.p.a. a także w zw. z art. 10a ust. 1 sdg, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej po upływie terminu wskazanego w art. 10a ust. 1 sdg, a tym samym decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio załatwionej milcząco, co narusza powagę rzeczy osądzonej i zasadę trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażoną w art. 16 k.p.a. - co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie i nieumorzenie postępowania I instancji w sytuacji, gdy wobec wskazanej powyżej wady, postępowanie to było bezprzedmiotowe;

ewentualnie:

2. Naruszenie przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a w zw. z art. 10 ust. 1 sdg, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji o odmowie wydania interpretacji w odniesieniu do zagadnienia dotyczącego kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o BIO, które stanowią daninę publiczną, a zatem przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej i które tym samym mogą być przedmiotem wniosku o interpretację złożonego w trybie art. 10 ust. 1 sdg, a Dyrektor miał obowiązek taki wniosek rozpatrzyć merytorycznie;

3. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art 10 ust. 1 ustawy o sdg, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy BIO nie stanowią daniny publicznej w rozumieniu tego przepisu, a zatem spółka nie była uprawniona do zadania pytania dotyczącego tych kar.

W uzasadnieniu wniesionej skargi strona skarżąca rozwinęła oraz uszczegółowiła podniesione zarzuty.

Na wstępie skarżąca podniosła, iż - zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu i instancji - obarczona jest wadą uzasadniającą zastosowanie nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych i skutkującą stwierdzeniem ich nieważności.

Decyzje te naruszają bowiem podstawową zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest trwałość decyzji administracyjnych określona w art. 16 k.p.a. Decyzje te powinny zatem zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Spółka podniosła, że termin wskazany w art. 10a ust. 1 sdg nie jest terminem, który mógłby zostać przywrócony, przedłużony lub zawieszony, jak chciałby tego organ zakładając, że termin rozpoczął swój bieg nie 21 marca (w dniu wpływu kompletnego i opłaconego wniosku), a dopiero w dniu 26 kwietnia 2018 r., tj. po wskazaniu przez spółkę, że wniesiona opłata w wysokości 40 zł dotyczyła scenariusza nr 4. Dyrektor nie mógł zatem najpierw zawiesić biegu terminu do czasu uzupełnienia braków formalnych przez skarżącą, a następnie przywrócić biegu terminu poprzez stwierdzenie, iż termin rozpoczął bieg w dniu 26 kwietnia 2018 r.

Spółka powołała orzeczenie NSA, które dotyczy interpretacji prawa podatkowego, jednak przepisy odnoszące się do terminu na wydanie interpretacji są tożsame, jak w przypadku interpretacji wydawanych na podstawie art. 10 sdg. W wyroku z 28 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 434/09 wskazano, iż "do 3-miesięcznego terminu na wydanie interpretacji indywidualnej dolicza się okres, w jakim strona odpowiedziała na wezwanie organu do uzupełnienia braków wniosku oraz okres pocztowego obiegu przesyłek". Powyższe potwierdza - w ocenie spółki - że termin na wydanie interpretacji nie podlega wznowieniu po wezwaniu do uzupełnienia braków, a jedynie termin na udzielenie odpowiedzi na wezwanie jest doliczany do terminu na wydanie interpretacji.

Następnie spółka podniosłą, iż w niniejszej sprawie organ I instancji najpierw zwlekał aż 29 dni z wezwaniem spółki do wskazania, który stan faktyczny wniosku został opłacony, a następnie przez kolejne 27 dni zwlekał z wydaniem decyzji o odmowie wydania pisemnej interpretacji. Biorąc pod uwagę fakt, że organ I instancji nawet nie rozpoczął merytorycznego badania wniosku, tak długi czas zwlekania z podejmowaniem poszczególnych czynności nie jest niczym uzasadniony.

W związku z powyższym skarżąca uznała, iż Dyrektor nie wydał decyzji w terminie wskazanym w art. 10a ust. 1 sdg, a tym samym nastąpiło milczące załatwienie sprawy tj. została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji. Wydanie zatem decyzji przez organ I instancji było niesłuszne - dotyczyło bowiem sprawy uprzednio załatwionej milcząco, obarczona jest ona zatem wadą nieważności.

Spółka ponownie podniosła, że zaskarżona decyzja jest także błędna w kontekście niedawnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3556/15, w którym Sąd potwierdził, iż jako daninę publiczną należy rozumieć każdy obowiązek który ciąży na jednostce o ile ma podstawy w przepisach prawa publicznego bez względu na to czy ma charakter pieniężny czy niepieniężny.

Strona skarżąca zaznaczyła jednocześnie, że jej stanowisko powinno być uznane za prawidłowe niezależnie od wspomnianego wyroku. Nawet jeśli przyjmiemy, że daninę publiczną należy rozumieć zgodnie z jej definicją zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p., to i tak pytanie zadane przez spółkę we wniosku o interpretację powinno uzyskać odpowiedź.

Złożony bowiem przez spółkę wniosek do Dyrektora dotyczył interpretacji przepisów ustawy BIO w zakresie statusu wytwórcy w rozumieniu tej ustawy oraz możliwości zaliczania wytwarzanych przez wytwórcę biokomponentów na poczet realizacji obowiązków, o których mowa w tej ustawie, natomiast kara pieniężna nakładana w postępowaniu administracyjnym stanowi daninę publiczną w rozumieniu art. 10 sdg.

Spółka wskazała, że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2013 r. o sygn. akt II OW 134/13, w którym NSA stwierdził, że organ właściwy do nałożenia kary pieniężnej, jest również organem właściwym do wydania pisemnej interpretacji co do zakresu zastosowania przepisu stanowiącego podstawę do jej nałożenia, na podstawie art. 10 sdg).

Jak wskazała strona skarżąca kwestia ta została została również zauważona przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 listopada 2002 r., K 41/02, OTK-A 2002, nr 6, poz. 83 przyjął, że pojęcie ciężarów publicznych nie ogranicza się tylko do podatków, co jest konsekwencją art. 84 Konstytucji RP. Na gruncie tego przepisu każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Z kolei z art. 217 Konstytucji RP wynika, że podatki to daniny publiczne obok innych danin o jakich stanowi ten przepis. Analiza treści obu regulacji pozwala stwierdzić, że pojęcie danin publicznych jest kategorią szeroką, obejmuje obowiązki zarówno o charakterze pieniężnym, jak i niepieniężnym. Obowiązkami niepieniężnymi może być obowiązek świadczenia określonych usług lub czynności albo konieczność podjęcia nakazanych prawem działań na rzecz interesu społecznego. Dla uznania określonych obowiązków spoczywających na podmiocie za daninę publiczną istotne jest to, by realizacja tego obowiązku wiązała się z aktywnością, czyli jakąś formą działania lub zaniechania, zawsze powiązaną z ograniczeniem swobody decydowania o prawach przynależnych podmiotowi.

Mając na uwadze powyższe argumenty, skarżąca stwierdziła, że jej wniosek spełniał wszystkie przesłanki wyznaczone przez art. 10 sdg, tj.:

- został złożony przez spółkę w jej indywidualnej sprawie,

- dotyczył określonego zdarzenia przyszłego,

- jego przedmiotem były przepisy nakładające na spółkę obowiązek świadczenia daniny publicznej.

Dyrektor nie miał zatem prawa - w ocenie strony skarżącej - wydać decyzji o odmowie wydania pisemnej interpretacji, zaś Minister działając jako organ II instancji powinien był taką decyzję uchylić.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich sformułowanych w niej zarzutów. Za nieusprawiedliwione Sąd uznał te zastrzeżenia spółki, które związane były z podnoszonym naruszeniem art. 10a ust. 1 sdg.

Przepis ten stanowi, że interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku (podkreślenie Sądu). W razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji.

Fakt, że wniosek spółki z dnia 26 lutego 2018 r. (wpływ do organu - 21 marca 2018 r.), w którym opisano okoliczności czterech zdarzeń przyszłych, nie został prawidłowo opłacony nie budzi wątpliwości. Składając bowiem wniosek spółka wniosła opłatę wysokości 40 zł. Podczas, gdy - zgodnie z art. 10 ust. 7 sdg - w przypadku wystąpienia w jednym wniosku o wydanie interpretacji odrębnych stanów faktycznych lub zdarzeń przyszłych pobiera się opłatę od każdego przedstawionego we wniosku odrębnego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego.

Słusznie zatem organ wezwał spółkę - w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r., odebranym w dniu 19 kwietnia 2018 r. - do uzupełnienia braków fiskalnych wniosku. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 6 sdg wniosek o wydanie interpretacji podlega opłacie w wysokości 40 zł, którą należy wpłacić w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. W razie nieuiszczenia opłaty w terminie wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. W tym miejscu wskazać należy, że termin do wezwania przez organ do uzupełnienia braków formalnych pisma nie został w przepisach określony, ale przyjmuje się, że termin ten powinien zawierać się w terminie określonym do załatwienia sprawy.

Dopiero zatem w związku z pismem spółki z dnia 24 kwietnia 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu 26 kwietnia 2018 r., stało się jasne, że opłata uiszczona w dniu 20 marca 2018 r., dotyczy zdarzenia przyszłego określonego we wniosku spółki według nr 4. Tak więc dopiero dzień 26 kwietnia 2018 r. wyznacza początek biegu terminu, o którym mowa w art. 10a ust. 1 sdg. Zatem w sprawie nie miało miejsca zarzucane zawieszenie, czy przerwanie biegu tego terminu.

Powoływanie się na orzeczenia zapadłe na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej regulujących postępowanie w sprawie interpretacji podatkowych wydawanych przez Ministra Finansów jest bezcelowe z uwagi na różnice w przepisach, które stosował w niniejszej sprawie organ. i tak, NSA w przywołanym przez skarżąca wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II FSK 434/09 dokonał wykładni art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej w brzmieniu: "Minister właściwy do spraw finansów publicznych, na pisemny wniosek zainteresowanego, wydaje, w jego indywidualnej sprawie, pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego (interpretację indywidualną)". Interpretacja taka miała być wydana bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Przy czym do terminu tego nie wliczało się terminów i okresów, o których mowa w art. 139 § 4 (art. 14d Ordynacji). Przywołany art. 139 § 4 stanowił zaś, że: "Do terminów określonych w § 1-3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu"

Niezasadność zatem zarzutów skarżącej w ww. zakresie powoduje, że nie można przyjąć, że w sprawie doszło do wydania tzw. milczącej interpretacji, stwierdzającej prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji.

Tym samym brak jest usprawiedliwienia dla stawianych w skardze zarzutów związanych z nieważnością decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., jako utrzymującej w mocy decyzję wydaną po upływie terminu wskazanego w art. 10a ust. 1 sdg.

Przechodząc zaś do powodów uchylania zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że spółka w złożonym wniosku domagała się interpretacji przepisów ustawy BIO w zakresie dotyczącym statusu wytwórcy w rozumieniu tej ustawy oraz możliwości zaliczania wytwarzanych przez wytwórcę biokomponentów na poczet realizacji obowiązków, o których mowa w ustawie.

Na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 18 ustawy BIO wytwórca oznacza przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), wykonującego działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania biokomponentów, a następnie rozporządzenia nimi przez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej, lub przeznaczenia ich do wytworzenia przez siebie paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych;

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy BIO działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania biokomponentów, a następnie rozporządzenia nimi przez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej, lub przeznaczenia ich do wytworzenia przez wytwórcę paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych, jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców i wymaga wpisu do rejestru wytwórców i podlega kontroli przez organ rejestrowy.

Niewykonanie lub nieprawidłowe wykonanie przez przedsiębiorcę obowiązków (warunków) działalności, o której mowa w ww. ustawie, sankcjonowane jest karami pieniężnymi określonymi w art. 33 ustawy BIO.

Istota sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania dotyczyła możliwości uzyskania przez skarżącą spółkę na podstawie art. 10 sdg pisemnej interpretacji Ministra co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy BIO, w tym dotyczących kar pieniężnych z jej art. 33.

Stosownie do art. 10 ust. 1 sdg - przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie.

Sąd nie podziela stanowiska organu, że pojęcie "daniny publicznej" użyte w art. 10 sdg powinno być rozumiane wyłącznie tak, jak zostało to przyjęte na gruncie ustawy o finansach publicznych, tj. w art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Stosownie do tego przepisu do danin publicznych zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.

Po pierwsze, w przepisie art. 10 sdg brak bezpośredniego odwołania do ustawy o finansach publicznych w zakresie definicji pojęcia "danina publiczna".

Po drugie, Sąd - tak jak skarżąca - stoi na stanowisku, że użyte w art. 10 ust. 1 sdg pojęcie daniny publicznej należy odnosić do wszelkich obowiązków ciążących na przedsiębiorcy, w szczególności do wszelkich opłat, które stanowią dochód budżetu państwa, a których istotą jest powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter. Dlatego, zdaniem Sądu, daninami publicznymi - oprócz np. podatków, opłat i ceł - będą także wszelkiego rodzaju sankcje i kary pieniężne. Mają bowiem one cechy wymienione powyżej.

Stanowisko co do zaliczania kar pieniężnych do katalogu danin publicznych w rozumieniu art. 10 sdg znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie (por. K. Trzciński, komentarz do art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, LEX Omega), jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych (tj. w przywołanym przez stronę postanowieniu NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., II OW 134/13, oraz w wyroku NSA z dnia 29 września 2017 r., II GSK 3556/15, jak również w wyrokach WSA w Warszawie, tj.: z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 793/14, z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2419/17 i VI SA/Wa 2449/18, oraz w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt 18/18).

Celem regulacji zawartej w art. 10 sdg jest uzyskanie przez przedsiębiorcę pewności co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów prawa, z których wynika obowiązek świadczenia określonych danin publicznych. Wykładnia celowościowa rozważanego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że przedsiębiorca w każdej sytuacji, kiedy przepisy prawne nakładające na niego obowiązek świadczenia daniny publicznej budzą wątpliwości, ma prawo wystąpić o taką interpretację (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. akt [...] ).

Zastosowanie wykładni celowościowej art. 10 sdg w okolicznościach faktycznych sprawy nakazuje zatem uwzględnienie, że celem wprowadzenia omawianej regulacji jest uzyskanie stanowiska organu co do tego, w jakich warunkach realizuje się obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w rozumieniu przedstawionym przez Sąd.

W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy spółka miała prawo w opisanym we wniosku stanie faktycznym (zdarzeniu przyszłym) domagać się wydania pisemnej interpretacji. Rozstrzygnięcie o odmowie wydania pisemnej interpretacji zaakceptowane przez organ odwoławczy, w sposób istotny narusza art. 10 sdg. Przyjmując powyższe poglądy i wskazania wniosek strony o wydanie pisemnej interpretacji należy rozpatrzyć merytorycznie.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.