Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1874/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147, art. 170, art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1560/17 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 grudnia 2011 r., nr XXIX/624/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1560/17 w ten sposób, że w punkcie 1 lit. x zamiast "§ 157 pkt 2 ppkt 2 lit. c" wpisuje "§ 157 pkt 2 ppkt 2 lit. b", 2. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej punktu 1 lit. a oraz punktu 2 sentencji i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 3. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym wyrokiem z 12 grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Wa 1560/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 grudnia 2011 r. nr XXIX/624/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru Ursynowa Północnego (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 239 z 2011 r., poz. 8506 ze zm.; dalej "plan" lub "plan miejscowy"), stwierdził nieważność części zapisów tego planu (pkt 1 wyroku): a) § 2 pkt 8 w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków", b) § 10 pkt 2, c) § 10 pkt 7, d) § 13 ust. 2, e) § 18 ust. 2 pkt 1 w zakresie sformułowania: "(...) w sposób i na warunkach uzgodnionych z zarządcami sieci", f) - § 21 pkt 2, g) - § 24 pkt 2 ppkt 2 lit. e, h) - § 25 pkt 2 ppkt 1 lit. f w zakresie, w jakim dotyczy on obiektów innych niż tymczasowe obiekty budowlane, i) - § 43 pkt 2 ppkt 2 lit. e, j) - § 46 pkt 2 ppkt 2 lit. c, k) - § 48 pkt 2 ppkt 2 lit. e, l) - § 54 pkt 2 ppkt 2 lit. e, m) - § 84 pkt 2 ppkt 2 lit. g, n) - § 94 pkt 2 ppkt 2 lit. e, o) - § 109 pkt 2 ppkt 2 lit. b, p) - § 111 pkt 2 ppkt 2 lit. c, q) - § 112 pkt 2 ppkt 2 lit. c, r) - § 113 pkt 2 ppkt 2 lit. c, s) - § 152 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", t) - § 153 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", u) - § 154 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", v) - § 155 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", w) - § 156 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", x) - § 157 pkt 2 ppkt 2 lit. c w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", y) - § 158 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", z) - § 159 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", aa) - § 160 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", bb) - § 161 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", cc) - § 162 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", dd) - § 163 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", ee) - § 164 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", ff) - § 165 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", ag) - § 166 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", hh) - § 167 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi"; oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2 wyroku).

2. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Mazowiecki wniósł do Sądu Wojewódzkiego skargę na plan miejscowy, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej "upzp"), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871; dalej "nowela z 2010 r."), w związku z art. 7 Konstytucji RP;

2) art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej "rozporządzenie o planie"), w związku z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej "rozporządzenie o warunkach technicznych");

3) art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 upzp i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia o planie;

4) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia o planie;

5) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia o planie;

6) art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 8 upzp oraz § 4 pkt 6 i pkt 8 rozporządzenia o planie;

7) art. 15 upzp, § 4 pkt 9 rozporządzenia o planie oraz art. 7 Konstytucji RP.

Wobec wywiedzionych zarzutów, sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności tekstu planu oraz jego rysunku w stosownym zakresie.

3. W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie.

4. W motywach opisanego na wstępie wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż nie dopatrzył się podstaw dla odrzucenia skargi. Skarga zasługiwała zaś w części na uwzględnienie. Za zasadne uznano bowiem w części zarzuty wskazujące na zamieszczenie w planie szeregu regulacji, które wykraczają poza zakres materii, jaka może być uregulowana w tego rodzaju akcie prawa miejscowego (zarzuty sformułowane w pkt 7 skargi). Dotyczy to obowiązku dokonywania określonych uzgodnień, sporządzania dokumentacji, czy też określenia, kiedy jest możliwe przeprowadzenie urządzeń infrastrukturalnych przez działkę osoby trzeciej. Skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności planu w zakresie wskazanym w pkt 1 lit. b–f oraz s-hh wyroku.

Za nieusprawiedliwione Sąd Wojewódzki ocenił natomiast zarzuty dotyczące wadliwości ustanowienia w planie definicji pojęć dla potrzeb tego aktu normatywnego tylko dlatego, że dane wyrażenia w określonym znaczeniu wykorzystano także w aktach innego rzędu – w ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym. Zasadny w tym zakresie był wyłącznie zarzut wskazujący na wadliwe zamieszczenie w planie definicji pojęcia "maksymalna wysokość zabudowy", ponieważ w brzmieniu jakie mu nadano wysokość zabudowy odnoszona musiałaby być wyłącznie do budynków, pomijając inne obiekty budowlane. Dlatego też stwierdzono nieważność tej regulacji w planie w zakresie, w jakim przez nadanie konkretnego brzmienia danej definicji ograniczono zakres pojęcia wysokości zabudowy (pkt 1 lit. a wyroku).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niespójności planu (zarzuty naruszenia przepisów wymienionych w pkt 3 skargi, w kontekście kwestii wskazanych w tiret 1,2,4 - 6) Sąd I instancji stwierdził, że w świetle ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. poz. 1777; dalej ustawa o rewitaclizacji) i zmiany brzmienia art. 28 ust. 1 upzp, sankcję nieważności powoduje wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania planu, także wtedy kiedy plan uchwalono przed wejściem w życie ustawy o rewitalizacji.

Podkreślono, że postanowienia dotyczące terenu oznaczonego C.4.2 UKr, choć nie całkowicie spójne, nie rodzą tego rodzaju wątpliwości, aby ustalenia danego aktu prawa miejscowego nie mogły być zastosowane, zgodnie z wyrażoną w planie intencją Rady m.st. Warszawy. Jak wynika z § 91 pkt 2 ppkt 1 lit. a planu, gdy chodzi o istniejącą zabudowę na tym terenie, możliwa jest ich przebudowa bądź rozbudowa, z wyłączeniem konkretnych, enumeratywnie wymienionych obiektów - kościoła Plebanii i dzwonnicy. Tak brzmiące zapisy wykluczają interpretacje postanowień planu, co do możliwości rozbudowy wymienionych obiektów; nie może tego zmienić zbędne - być może - wyznaczenie linii zabudowy od ich strony.

W ocenie Sądu nie stanowią też istotnej wadliwości niespójności planu, gdy chodzi o kwestie realizacji parkingów. Wprawdzie w § 3 ust. 1 nie wymieniono dopuszczonych miejsc lokalizacji parkingów podziemnych, jako postanowienia wiążącego, jednakże z jednoznacznego brzmienia tekstu planu w dalszych fragmentach wynika, że wolą Rady było dopuszczenie realizacji parkingów podziemnych wyłącznie w obszarach wyznaczonych na rysunku. Chybiony jest również zarzut, gdzie istotnej wadliwości upatrywano w zamieszczeniu na rysunku planu granic parkingu na terenie A.1.2. ZP, wyłącznie jako informacji (elementu niewiążącego). O ile teren parkingu nie ma stanowić obiektu budowlanego, miejsce jego lokalizacji może być oznaczone, jako niewiążąca informacja w planie. Trafne jest stanowisko Rady, iż nie ma sprzeczności, gdy chodzi o możliwość realizacji zabudowy na terenie oznaczonym C.1.2. ZP.

W kwestii zarzutów dotyczących wadliwości planu upatrywanych w regulacjach kształtujących zasady zagospodarowania terenu w obrębie strefy potencjalnych uciążliwości linii wysokiego napięcia podniesiono, że wiążąca w tym zakresie jest ocena wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1063/13. Sąd Wojewódzki związany jest oceną prawną dotyczącą jednej z działek ewidencyjnych (nr [...]), położonych na terenie objętym także zakresem skargi, oraz – analogicznie - w kontekście innych jednostek planistycznych. Dla wyeliminowania niezgodności planu z prawem, Sąd stwierdził nieważność stosownych postanowień planu co do całego terenu oznaczonego D.1.5. MN oraz analogicznych zapisów, odnoszących się do innych terenów objętych skargą, wobec tych samych naruszeń prawa (pkt 1 lit. g, i-o oraz q-r wyroku).

Skuteczny okazał się również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, gdy chodzi o reguły ochrony przed polami elektromagnetycznymi (zarzut określony w pkt 2 skargi). Dla usunięcia stosownych wadliwości wystarczającym było wyeliminowanie z obrotu wyłącznie wskazanych w orzeczeniu postanowień planu. Wyeliminowano także wadliwy zapis, co do jednostki planistycznej, gdzie - jak trafnie wskazano w skardze (zarzut naruszenia przepisów wymienionych w pkt 3 skargi, w kontekście kwestii wskazanej w tiret 3) - jego zamieszczenie było generalnie zbędne. Teren o stosownym oznaczeniu nie znajduje się w strefie potencjalnego oddziaływania pól elektromagnetycznych z linii wysokiego napięcia (pkt 1 lit. p. wyroku).

Za chybione uznano z kolei w większości zarzuty skargi, gdzie wadliwości planu upatrywano w braku określenia w nim wszelkich wymaganych wskaźników zabudowy (zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w pkt 4, 5 oraz 6 - w odniesieniu do kwestii wskazanej w tiret 3 skargi). Nieustalenie określonych parametrów nie może być istotnym uchybieniem w sytuacji, gdy nie odgrywają one żadnego znaczenia z punktu widzenia ochrony ładu przestrzennego, czemu służyć ma w istocie wyznaczenie poszczególnych parametrów zabudowy. Podzielając stanowisko Rady m. st. Warszawy, Sąd przyjął je za własne, z uwzględnieniem jednej, sformułowanej poniższej uwagi, dotyczącej terenu oznaczonego jako A.1.2 ZP. W kontekście zarzutów niewyznaczenia linii zabudowy, PBC, czy też gęstości zabudowy, problematyka ta była przedmiotem rozważań w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13. Wyrażone tam stanowisko jest wiążące w niniejszej sprawie, gdzie przedmiotem oceny są postanowienia także dla tych samych jednostek planistycznych, ale też dla innych jednostek terenowych, gdzie sytuacja jest analogiczna.

Sąd zauważył, że w swoim stanowisku Rada m. st. Warszawy nie odniosła się jedynie do kwestii braku wyznaczenia linii zabudowy na terenie oznaczonym D.3.17 KS. Według tekstu planu ma być on przeznaczony pod realizację parkingu (§ 150 pkt 1). Z kolei konfiguracja terenu, gdy stanowi on wąski pas gruntu położony pomiędzy terenami, stanowiącymi ciągi komunikacyjne, pozwala przyjąć, że wolą Rady była realizacja parkingu w obrębie całego terenu, wyznaczonego liniami podziału jednostek planistycznych. W takiej sytuacji oznaczenie linii zabudowy nie znajdowało także uzasadnienia. Pokrywałyby się one z granicami terenu o danym oznaczeniu. Brak wrysowania linii nie skutkuje przy tym powstaniem tego rodzaju istotnych wątpliwości, aby uzasadniało to eliminację postanowień planu dla całej jednostki planistycznej. Ocena kwestionowanych skargą zapisów planu wykazała tylko w jednym przypadku ich wadliwość. Konieczna była więc ingerencja Sądu w takim zakresie, aby wyeliminować zasygnalizowaną w skardze nieprawidłowość (pkt 1 lit. h wyroku). Wobec faktu, że ujawnione nieprawidłowości w postanowieniach planu odnoszą się do terenów publicznych (tereny zieleni), orzekając o nieważności w stosownym zakresie Sąd faktycznie nadał zapisom planu brzmienie, zgodnie z zadeklarowaną obecnie intencją Rady, która uprzednio przyjęła dany akt prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu trafnie wywiedziono w skardze, iż dla terenu oznaczonego A.1.2 ZP w § 25 ust. 2 pkt 1 lit. f planu ustalono, że dopuszcza się realizację obiektu kubaturowego, związanego z funkcją podstawową terenu (o maksymalnej powierzchni zabudowy do 200 m2 i maksymalnej wysokości zabudowy 6 m), natomiast na jego rysunku nie wskazano, za pomocą linii zabudowy, dopuszczonej lokalizacji obiektu kubaturowego, o którym mowa w tych ustaleniach. Skutkuje to zatem wadliwością planu w kontekście obowiązku ustalenia koniecznych parametrów zabudowy. Miejsce posadowienia dopuszczonego obiektu nie jest bowiem także determinowane innymi zapisami planu. Nie stanowi istotnej wadliwości planu nieokreślenie linii kształtujących zabudowę, gdy chodzi wyłącznie o realizację obiektów tymczasowych. Skoro intencją Rady było dopuszczenie realizacji wyłącznie tego rodzaju obiektów, za nieważne uznano zapisy, którymi przewidziano realizację obiektów innych niż tymczasowe. Po uprawomocnieniu orzeczenia będzie miało ono ten skutek, że - w świetle postanowień planu - nie będzie dopuszczalna realizacja na danym terenie funkcjonalnym innych obiektów niż tymczasowe. W tej sytuacji chybione są w większości zarzuty skargi, co do naruszenia nią prawa materialnego, zakreślających wymagany zakres planu miejscowego.

Za pozbawione doniosłości prawnej uznano zarzuty dotyczące wadliwości planu, gdy chodzi o zdefiniowanie i użycie w jego tekście pojęcia "działka budowlana", określenia zasad, jakie tereny mogą stanowić tego rodzaju działkę oraz co do braku wyznaczenia reguł scalania i podziału nieruchomości na działki ewidencyjne, jak również ustanowienia w planie zasady zabudowy w całości określonych jednostek planistycznych w ramach jednego przedsięwzięcia (brak możliwości wydzielania osobnych działek budowlanych). Kwestia zastosowanego w planie rozwiązania, opartego na zdefiniowaniu pojęcia "działki budowlanej", a następnie określenia warunków wydzielania tak rozumianych działek oraz zakreślenia minimalnej powierzchni zdefiniowanej planem działki budowlanej, była już przedmiotem rozważań Sądu w sprawie o sygn. akt II OSK 66/13. Wyrażono tam pogląd, że był to zabieg dopuszczalny dla osiągnięcia celów zakładanych planem. Kwestia ta nie może być więc przedmiotem ponownych ocen, w kontekście legalności stosowania samego pojęcia "działki budowlanej", zdefiniowanego planem, oraz wskazania w planie minimalnych parametrów w danym zakresie. W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia sformułowano również ocenę, że nie jest istotnym uchybieniem brak ustalenia zasad scalenia i podziału nieruchomości, gdy w planie nie przewiduje się objęcia określonych terenów tą procedurą, ani z uwarunkowań faktycznych nie wynika konieczność jej wdrożenia. Ocena ta pozostaje wiążąca w kontekście rozpoznawania niniejszej skargi.

Odnosząc się zaś do zarzutu wprowadzenia w pewnych przypadkach wymogu całej jednostki planistycznej i odnoszenia do takiego terenu parametrów zabudowy, Sąd podniósł, że jest to dopuszczalne, skoro możliwym jest określenie minimalnej powierzchni działki budowlanej. Ustanowienie obowiązku zabudowy całej jednostki planistycznej oznacza odniesienie normatywu działki budowlanej właśnie do całego terenu. Skoro możliwe jest ustalenie takich normatywów konkretnymi wartościami przez określenie powierzchni gruntu wartością liczbową, można to uczynić także poprzez opis, odwołując się do oznaczeń terenów, zamieszczonych na rysunku planu miejscowego. W tej sytuacji za chybione uznano zarzuty, co do naruszenia wymagań określonych w art. 15 upzp.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go w zakresie pkt 2 sentencji wyroku, tj. w części dotyczącej oddalenia skargi, oraz w zakresie pkt 1 lit. a sentencji wyroku, tj. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 2 pkt 8 w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków".

5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 28 ust. 1 upzp w brzmieniu przed wejściem w życie ww. ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że uchwałę podjętą 15 grudnia 2011 r. Sąd rozpoznał stosując przepisy w brzmieniu z dnia orzekania, zamiast zastosować przepisy obowiązujące w dniu podjęcia uchwały;

2) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp i § 4 pkt 6 rozporządzenia o planie, w związku z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że ustalenia § 2 pkt 8 oraz § 9 pkt 2 uchwały w zakresie sformułowania "przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind (...)", wraz z pozostałymi ustaleniami planistycznymi nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego, pomimo tego, iż zamiast określić maksymalną wysokość wszystkich obiektów budowlanych dopuszczonych ustaleniami planu miejscowego określają jedynie wysokość budynków;

3) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp i § 4 pkt 6 rozporządzenia o planie, w związku z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w planie miejscowym możliwe jest określenie sposobu pomiaru wysokości budynku;

4) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp i § 4 pkt 6 rozporządzenia o planie, § 6 rozporządzenia w sprawne warunków technicznych, w związku z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w planie miejscowym możliwe jest określenie sposobu pomiaru wysokości budynku z naruszeniem przepisów odrębnych z zakresu przepisów technicznych;

5) art. 2 pkt 12, art. 2 pkt 19 i art. 15 upzp, art. 7 Konstytucji RP, w związku z art. 28 ust. 1 upzp poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 2 pkt 6, § 2 pkt 8, § 2 pkt 11 i § 2 pkt 15 planu;

6) art. 4 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 1, w związku z art. 28 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię;

7) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, § 4 pkt 6, § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 rozporządzenia o planie, w związku z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że ustalenia planu miejscowego przewidujące możliwość realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy zabudowy już istniejącej mogą nie zawierać obligatoryjnych ustaleń w zakresie: powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy (bądź innych wskaźników np. intensywności zabudowy), czy też linii zabudowy, bądź też zawierać ustalenia o charakterze niepełnym ("urwane" linie zabudowy, które w sposób precyzyjny nie określają obszaru tzw. "ruchu budowlanego");

8) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, § 4 pkt 6 rozporządzenia o planie, w związku z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że ustalenia planu miejscowego przewidujące możliwość realizacji różnych form zagospodarowania mogą nie zawierać obligatoryjnego ustalenia w zakresie powierzchni biologicznie czynnej;

9) art. 15 ust. 1 upzp, art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, w związku z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie prowadzące do uznania, iż część ustaleń o charakterze warunkowym nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu wskazującym na konieczność stwierdzenia ich nieważności;

10) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 upzp i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia o planie, w związku z art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 i art. 28 ust. 1 upzp oraz § 4 pkt 1, 4 i 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia o planie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że sankcją nieważności nie są objęte sprzeczne ustalenia planistyczne zawarte w poszczególnych częściach uchwały (w tym także w jej części graficznej), a które jednocześnie dopuszczają możliwość zabudowy i jej zakazują; niewłaściwe zastosowanie polega również na przyjęciu braku konieczności wydzielania terenów o różnych zasadach zagospodarowania - z zakazem zabudowy oraz z możliwością zabudowy oraz braku możliwości realizacji przeznaczenia podstawowego terenu.

5.3. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:

1) art. 147 § 1 w związku z art. art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) oraz art. 28 ust. 1 upzp poprzez stwierdzenie nieważności § 2 pkt 8 w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków", co w konsekwencji prowadzi do redagowania przez Sąd I instancji ustaleń planu w związku z faktyczną modyfikacją znaczenia pojęcia "maksymalnej wysokości zabudowy" użytej na potrzeby przedmiotowego planu miejscowego, podczas gdy z ww. przepisów wynika, że Sąd jest uprawniony jedynie do stwierdzenia nieważności wadliwych ustaleń uchwały, nie zaś do nadawania im nowego brzmienia poprzez "dopisanie’' nowych sformułowań; powyższe miało istotny wpływ na wynik orzeczenia;

2) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 28 ust. 1 upzp w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 7 ust. 3 pkt 2, § 16 pkt 1 lit. b, § 21 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g i § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i planu, co miało istotny wplyw na wynik sprawy;

3) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 28 ust. 1 upzp poprzez dokonanie wadliwej kontroli planu w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 2 pkt 8, § 7 ust. 3 pkt 2, § 16 pkt 1 lit. b, § 21 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g i § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i planu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności ww. jednostek redakcyjnych uchwały, zaś w odniesieniu do § 2 pkt 8 planu skutkowało wprowadzeniem przez Sąd I instancji nowych sformułowań do treści uchwały co jest działaniem nieuprawnionym;

4) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 28 ust. 1 upzp w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, polegającym na sprzeczności uzasadnienia wyroku z sentencją, w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 21 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g i § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i planu; z uzasadnienia wyroku wynika, iż ww. jednostki winny zostać objęte stwierdzeniem nieważności co nie znajduje potwierdzenia w tenorze wyroku;

5) art. 170, art. 58 § 1 pkt 4 i art. 190 Ppsa poprzez całkowite wyłączenie z badania zgodności z prawem ustaleń planu miejscowego objętych rozstrzygnięciem w sprawach II OSK 66/13 i II OSK 842/13, pomimo braku tożsamości skargi i zakresu badania oraz ze względu na braki formalne skutkujące determinacją orzeczenia Sądu II instancji;

6) art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 28 ust. 1 upzp w związku z całkowitym brakiem wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji oddalając wniosek o stwierdzenie nieważności zawarty w pkt. IV tiret pierwsze skargi zwykłej, oraz w pkt V z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami A. 1.2 ZP i D.3.17 KS skargi zwykłej poza ogólnym stwierdzeniem zawartym na str. 25 uzasadnieniem wyroku w brzmieniu: "...Trafne jest generalnie w tym zakresie stanowisko Rady. Wobec szczegółowego zreferowania, jego powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne (...) " nie zawarł żadnego uzasadnienia, co uniemożliwia poznanie stanowiska Sądu w tym przedmiocie, w tym też stanowiska o charakterze generalnym, a tym samym uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

5.4. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o:

1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

2) sprostowanie pkt 1 lit. x wyroku poprzez przywołanie prawidłowej jednostki redakcyjnej § 157 pkt 2 pkt 2 ppkt 2 lit. b planu w miejsce przywołanego przez Sąd I instancji § 157 pkt 2 pkt 2 ppkt 2 lit. c planu;

3) uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 lit. a sentencji wyroku, w zakresie sformułowania "(...) w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków";

4) uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 2 wyroku, rozpoznanie skargi oraz o stwierdzenie nieważności uchwały, na zasadzie określonej w art. 188 Ppsa, we wnioskowanym zakresie;

4) opcjonalnie, w przypadku oddalenia wniosku, o którym mowa w pkt 3 i 4, uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 lit. a oraz pkt 2 sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

6. Pismem z dnia 27 sierpnia 2020 r. Rada m. st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7.1. Skarga kasacyjna zawiera częściowo uzasadnione podstawy.

7.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

7.3. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu nr 1 skargi kasacyjnej dotyczącego wykładni i zastosowania art. 28 ust. 1 upzp, gdyż jego ocena w sposób fundamentalny dotyczy zdefiniowania wzorca kontroli legalności planu miejscowego. Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, iż Sąd I instancji ocenił plan stosując art. 28 ust. 1 upzp w brzmieniu z dnia orzekania zamiast przepisy obowiązujące w dniu podjęcia uchwały wskazać należy, że w wyroku z 7 marca 2012 r., sygn. akt K/10 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jego zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Wyjaśnić trzeba, że według ogólnej zasady prawa intertemporalnego, w razie wątpliwości czy należy stosować ustawę dawną czy nową pierwszeństwo ma nowa ustawa. Dokonując wykładni nowego brzmienia art. 28 ust. 1 upzp wprowadzonego przez ustawodawcę w ustawie z 9 października 2015 r. o rewitalizacji wskazać należy, że celem tej zmiany było zapewnienie większej pewności (stabilności) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

7.4. Zastosowanie nowego brzmienia art. 28 ust. 1 upzp do planów miejscowych uchwalonych przed zmianą tego przepisu potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2079/16 stwierdzono, że w sytuacji, gdy zmiana art. 28 ust. 1 upzp nastąpiła już po podjęciu uchwały w przedmiocie planu miejscowego, do jej oceny przez sąd administracyjny zastosowanie będzie miał art. 28 ust. 1 w nowym brzmieniu, wprowadzonym ustawą o rewitalizacji (analogicznie wyrok NSA z 18 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1796/18). Zdaniem NSA, skoro ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu nowego wzorca oceny uchwał planistycznych podejmowanych przez gminę, łagodząc obowiązujące wcześniej kryteria, to - z racjonalnego punktu widzenia - trudno mu przypisać zamiar objęcia aktów podjętych przed wejściem w życie ustawy o rewitalizacji (czyli przed 18 listopada 2015 r.) kontrolą sprawowaną wedle wzorca uznanego za zbyt rygorystyczny, który nie obowiązywał już w dacie przeprowadzania tej kontroli. Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela.

7.5. W świetle art. 28 ust. 1 upzp nie każde zatem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (wyrok NSA z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 363/19). Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego.

7.6. W tym kontekście domaganie się przez organ stwierdzenia nieważności kwestionowanych ustaleń planu miejscowego z tego tylko powodu, że naruszają zasady sporządzenia planu miejscowego jest niezasadne. Dlatego też wszystkie pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, w których wskazuje się na naruszenie poszczególnych norm prawa materialnego w związku z art. 28 ust. 1 upzp nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Samo naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nie może bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

7.7. Na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

7.8. Jak zasadnie wywodzi się w skardze kasacyjnej, naruszony został art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa oraz art. 28 ust. 1 upzp poprzez stwierdzenie nieważności § 2 pkt 8 w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków", co w konsekwencji doprowadziło do niedopuszczalnego redagowania przez Sąd I instancji ustaleń planu w związku z faktyczną modyfikacją znaczenia pojęcia "maksymalnej wysokości zabudowy". W żadnym razie Sąd I instancji nie był uprawniony do nadawania nowego brzmienia. tym ustaleniom planu. W tym zakresie konieczne stało się zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 lit. a sentencji wyroku, w zakresie sformułowania "(...) w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków";

7.9. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w związku z całkowitym brakiem wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd Wojewódzki oddalając wniosek o stwierdzenie nieważności zawarty w pkt IV tiret pierwszy skargi zwykłej i w pkt V z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami A.1.2 ZP i D.3.17 KS oraz zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa i art. 28 ust. 1 upzp w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 7 ust. 3 pkt 2, § 16 pkt 1 lit. b, § 21 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g i § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i planu.

7.10. Zasadnie ponadto zarzuca się naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 28 ust. 1 upzp w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, polegającym na sprzeczności uzasadnienia wyroku z sentencją w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 21 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g i § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i planu. W istocie z uzasadnienia wyroku wynika, iż ww. jednostki jako objęte zarzutem nr 7 skargi winny zostać objęte stwierdzeniem nieważności, co nie znajduje potwierdzenia w tenorze wyroku.

7.11. W sposób nieuprawniony Sąd I instancji wyłączył również z zakresu swojej kontroli zbadanie zgodności z prawem ustaleń planu miejscowego objętych rozstrzygnięciem w sprawach II OSK 66/13 i II OSK 842/13, pomimo braku tożsamości skargi i zakresu badania oraz ze względu na braki formalne skutkujące determinacją orzeczenia Sądu II instancji. Powyższe dwa wyroki wydane zostały w sprawach, w których skargi zostały wniesione w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i ustalenia planu podlegały ocenie przez pryzmat naruszenia interesu prawnego skarżących. Naruszony został zatem art. 170 oraz art. 190 Ppsa.

7.12. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można natomiast skutecznie podnosić merytorycznie wadliwej kontroli planu miejscowego, w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

7.13. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji dokona pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, eliminując dotychczasowe uchybienia w tym zakresie i da temu wyraz w uzasadnieniu wyroku spełniając wymogi art. 141 § 4 Ppsa. Dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem ocenę legalności planu w tej części. Przy tym oceniając ww. plan należy mieć na uwadze, że nie on dotyczy terenu dotychczas niezurbanizowanego, wymagającego masowej parcelacji i urządzenia od podstaw przestrzeni publicznej i prywatnej, lecz obszaru stanowiącego zaplanowaną i urządzoną przestrzeń urbanistyczną tj. Ursynów Północny.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 185 § 1 Ppsa., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa. Sprostowania zaś dokonano na podstawie o art. 156 § 1 i § 3 Ppsa.