Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2409/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Stan faktyczny

1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], stwierdzającej nieważność pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] orzekającego o odmowie zwrotu części działki nr [...], płożonej w K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że pismem z dnia 15 października 1996 r. H. J., reprezentowana przez adwokata J. J., złożyła wniosek o zwrot nieruchomości położonych w K. , w tym działki nr [...], wskazując, iż na spornej nieruchomości cel jej nabycia jakim była droga wewnątrzosiedlowa nie został zrealizowany, właściciele sąsiadujących nieruchomości dokonali dla własnych potrzeb utwardzenia terenu.

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Wojewoda K. decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r. uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1996 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] maja 1997 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 1997 r., odmówił zwrotu części działki nr [...] (odpowiadającej części działki nr [...]) i umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1997 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1997 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lipca 2000 r. II SA/Kr 2050/97 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1997 r.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2002 r. orzekł o zwrocie działki nr [...] na rzecz H. J. oraz o odmowie zwrotu części działki nr [...], położonej w K., wskazując w uzasadnieniu, że odmowa zwrotu części działki nr [...] uzasadniona jest koniecznością utrzymania dojazdu do działki nr [...].

Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z dnia 18 października 2007 r. J. J. - spadkobierca H. J. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt [...], wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2002 r. w części orzekającej o odmowie zwrotu części działki nr [...], położonej w K.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził nieważność pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2002 r. orzekającego o odmowie zwrotu części działki nr [...], położonej w K.

3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury przywołał zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 kpa, i podał, że kwestia zwrotu działki nr [...] była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Krakowie, który stwierdził, że działka nr [...] stała się zbędna na cel, na który została przejęta przez Skarb Państwa, bowiem mimo upływu 20 lat droga dojazdowa nie została wykonana przez Skarb Państwa ani przez Miasto K.

Minister Infrasatruktury wskazał również, że zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny lub organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez związanie oceną prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności) jak i wyjaśnienie dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Przy tym przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania (wyrok NSA z dnia 8 września 2006 r. II FSK 1160/2005 publ. LexPolonica 1819449).

Minister Infrastruktury uznał więc, że w niniejszej sprawie organy są związane oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Krakowie z dnia 7 lipca 2000 r. II SA/Kr 2050/97.

Jak wskazał Minister Infrastruktury, przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2002 r. był zwrot poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości stosownie do art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), w brzmieniu wówczas obowiązującym.

Jak wynika z akt sprawy, nabycie spornej nieruchomości nastąpiło z mocy prawa przez Skarb Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1973 r. Nr 27, poz. 192), bowiem nieruchomość ta była objęta zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] maja 1976 r. w sprawie ustalenia terenu dla budownictwa jednorodzinnego osiedla S. - położonego w dzielnicy K., ograniczonego ulicami [...] (Dz. Urz. Rady Narodowej w Krakowie Nr 17, poz. 57).

Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. Naczelnik Dzielnicy K. wprowadził zmiany w załączniku do zarządzenia Nr [...], m. in., o przesunięciu granicy sięgacza [,...] (Dz. Urz. Rady Narodowej w K.).

Jak stwierdził Minister Infrastruktury, na mocy tych zarządzeń, część działki nr [...] została włączona do terenu osiedla z przeznaczeniem pod drogę wewnątrzosiedlową, a zatem, przejęcie spornej nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem pod drogę wewnątrzosiedlową.

Jednakże, zdaniem organu, działka nr [...] stała się zbędna na cel, na który została przejęta przez Skarb Państwa.

Minister Infrastruktury stwierdził, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza obowiązek jej zwrotu. O zbędności nieruchomości przesądza zatem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ nie oparta na przesłankach określonych w tym przepisie, tj. ocena kwestii możliwości dojazdu do działki nr [...].

Wobec powyższego, Minister Infrastruktury uznał, że Prezydent Miasta K. wydając decyzję z dnia [...] marca 2002 r. rażąco naruszył art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem, zdaniem organu, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. jest prawidłowa.

II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu

1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska K.; zarzucając rażące naruszenie: (1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że ż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2002 r. podlega stwierdzeniu nieważności, oraz (2) art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż część działki nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - i domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...].

2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzającą nieważność pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2002 r. orzekającego o odmowie zwrotu części działki nr [...], płożonej w K.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie podziela zarzutów skargi.

3. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem J. J. z dnia [...] października 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2002 r. w części orzekającej o odmowie zwrotu części działki nr [...], położonej w K., a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził nieważność pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2002 r. orzekającego o odmowie zwrotu części działki nr [...], położonej w K., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

4. W pierwszej kolejności stwierdzić więc należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa.

5. Prawidłowo więc Minister Infrastruktury, powołując się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 kpa, podniósł, że kwestia zwrotu działki nr [...] była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Krakowie, który stwierdził, że działka nr [...] stała się zbędna na cel, na który została przejęta przez Skarb Państwa, bowiem mimo upływu 20 lat droga dojazdowa nie została wykonana przez Skarb Państwa ani przez Miasto K.

Rację ma również Minister Infrastruktury twierdząc, że zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny lub organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez związanie oceną prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności) jak i wyjaśnienie dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Przy tym przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania (wyrok NSA z dnia 8 września 2006 r. II FSK 1160/2005 publ. LexPolonica 1819449).

Minister Infrastruktury uznał więc, że w niniejszej sprawie organy są związane oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Krakowie z dnia 7 lipca 2000 r. II SA/Kr 2050/97.

W tym miejscu dodać należy, że ocena prawna dokonywana jest dopiero po ustaleniu stanu faktycznego, który to stan faktyczny w niniejszej sprawie nie uległ zmianie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, strona skarżąca nie tylko nie zrealizowała na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia, jakim była budowa drogi wewnątrzosiedlowej, ale również nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji, warunkach zabudowy czy zagospodarowania terenu.

Podkreślić również należy, iż słusznie Minister Infrastruktury uznał, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza obowiązek jej zwrotu. O zbędności nieruchomości przesądza zatem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie ocena dokonana przez organ nie oparta na przesłankach określonych w tym przepisie, tj. ocena kwestii możliwości dojazdu do działki nr 343.

6. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.