Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 876/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 2013 poz 1440
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi małoletniego W. K. – reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową G. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku G. O. z dnia [...] sierpnia 2014 r. – przedstawicielki ustawowej małoletniego W. K. (ur. [...] października 2013 r.), odmówił przyznania dla wymienionego dziecka skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po jego zmarłym w dniu [...] czerwca 2014 r. ojcu M. K. (ur. [...] lipca 1978 r.). W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. W związku z tym że renta rodzinna jest pochodną osoby zmarłej, to w pierwszej kolejności bada się spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Tymczasem zmarły w wieku 35 lat ojciec dziecka miał udowodniony okres ubezpieczenia wynoszący 9 lat 4 miesiące i 18 dni, a w latach 1996 – 2000 i 2004 – 2006 nie wykonywał pracy ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Ponadto w okresie od 1 lipca 2006 r. do 1 czerwca 2014 r. ojciec dziecka podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, lecz za okres od 1 listopada 2011 r. do 1 czerwca 2014 r. nie opłacił składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe wskutek czego powstała przerwa w ubezpieczeniu. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające ojcu dziecka przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w powyższych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia, zaś prowadzenie działalności gospodarczej i nieodprowadzanie z tego tytułu składek, było świadomym wyborem rodzącym określone skutki prawne. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania świadczenia.

We wniosku z dnia [...] marca 2015 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawicielka ustawowa małoletniego G. O. podała, że zmarły ojciec dziecka udowodnił 5-letni okres zatrudnienia w ostatnim dziesięcioleciu przypadającym przed śmiercią, jednak zgon nastąpił później niż 18 miesięcy od ustania ubezpieczenia i prowadził działalność gospodarczą aż do śmierci. Dodała również, że leczył się neurologicznie i zażywał leki psychotropowe oraz był alkoholikiem. Zatem nie opłacanie składek było nieświadome, bo był chory i nie chciał się poddać leczeniu. Nie potrafił sobie poradzić z alkoholizmem, stanami lękowymi, depresją i w konsekwencji odebrał sobie życie. Dalej stwierdziła, ze wraz z synem mieszka u rodziców, lecz prowadzi odrębne gospodarstwo przekazując rodzicom 300 zł na media. Pobiera zasiłek rodzinny i zasiłek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a także otrzymuje pomoc socjalną, zaś nie jest w stanie podjąć pracy, bowiem nie ma z kim pozostawić syna.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że za przyczyny szczególne rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarowi i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Natomiast przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wówczas, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Zatem okres ubezpieczenia winien być adekwatny do wieku, zaś nie można tego odnieść do zmarłego ojca dziecka. Dodano również, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentacji medycznej na okoliczność choroby ojca dziecka. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że orzeczeniem komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalono u ojca dziecka trwała częściową niezdolność do pracy od dnia [...] marca 2014 r. i brak jest dowodów na istnienie jakiejkolwiek niezdolności do pracy przed tym dniem. Ponadto ojciec dziecka ukończył 18 lat w dniu [...] lipca 1996 r., a pierwsze zatrudnienie poparte opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe podjął dopiero w dniu [...] lutego 2001 r., zaś w okresie od [...] sierpnia 2004 r. do [...] czerwca 2006 r. nie wykonywał pracy ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W dalszej części wskazano, że negatywnych skutków alkoholizmu ojciec dziecka mógł uniknąć w drodze leczenia odwykowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, G. O. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego, słusznego interesu skarżącego oraz z pominięciem prawidłowo ustalonego stanu faktycznego,

– art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z nieuwzględnieniem interesu skarżącego, a przez to z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej,

2. i w konsekwencji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego niezastosowanie mimo, że zaszły przesłanki ustawowe.

W uzasadnieniu wskazano, że ojciec dziecka trzykrotnie targał się na swoje życie, tj. [...] kwietnia 2013 r., [...] kwietnia 2014 r. i [...] czerwca 2014 r., a po każdej próbie samobójczej był hospitalizowany, zaś w już w 2009 r. podjął leczenie neurologiczne w Zakładzie Opieki Zdrowotnej "[...]" Sp. z o. o. w M. i na potwierdzenie powyższej okoliczności załączono do skargi zaświadczenie, zaś organ tego nie zbadał, a były to właśnie szczególne okoliczności. Dalej dodano, że bezpośrednią przyczyną alienacji nie była choroba neurologiczna, lecz depresja, zaś ona sama w chwili obecnej znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zadośćuczynił powyższym obowiązkom. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W tym miejscu stwierdzić należy, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Z kolei za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2001 r., II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884).

Chociaż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo ustalił, że ojciec dziecka M. K. na przestrzeni [...] lat życia udokumentował jedynie 9 lat, 4 miesiące oraz 18 dni łącznego okresu ubezpieczenia, to całkowicie pominął milczeniem fakt i w żaden sposób nie zbadał okoliczności wskazanych we wniosku matki dziecka o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku z dnia [...] sierpnia 2014 r. Mianowicie wymieniona wskazała w nim, że zmarły ojciec dziecka "Od około 4 lat leczył się neurologicznie zażywał leki psychotropowe walczył z uzależnieniem alkoholowym (...) Podczas trwania naszego związku przebywał dwa razy w szpitalu psychiatrycznym niestety wypisywał się zawsze na własne żądanie, ponieważ uważał, że nie może pozostać w szpitalu gdyż musi pracować, aby zarobić na życie i pospłacać długi (...) Walczył także z depresją". Wymieniona dodała również, że nie posiada "żadnej dokumentacji leczenia M. K. ponieważ żyliśmy w nieformalnym związku i nikt takowej mi nie wyda, a z jego rodziną i rodzeństwem nie utrzymuję kontaktu", co jest dla Sądu oczywiste, ponieważ nie byli oni małżeństwem.

Faktem jest, że powyższa argumentacja matki dziecka nie uszła uwadze organu i – jak wynika z notatki sporządzonej w dniu [...] września 2014 przez starszego inspektora organu – zadzwoniła ona do G. O. z prośbą sporządzenia oświadczenia z informacją dotyczącą danymi placówek w których się leczył zmarły M. K. "Celem przeprowadzenia postępowania orzeczniczego". W odpowiedzi na powyższe G. O. pismem z dnia [...] września 2014 r. oświadczyła, że M. K.leczył się "Przychodnia [...], lekarz [...] ul. [...], [...], Państwowy Zakład Opiekuńczo – Leczniczy w M., [...],[...], Szpital Powiatowy w [...], ul. [...], [...]".

Jednakże – jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – organ w żadnym stopniu nie wykorzystał uzyskanej wiedzy i nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania w zakresie, czy zmarły M. K. leczył się, a jeżeli tak, to na co i kiedy, we wskazanych przez G. O. placówkach leczniczych. Jest to na tyle istotne, że chociażby już sam fakt sygnalizacji o depresji wymienionego może wskazywać na szczególne okoliczności uniemożliwiające mu podjęcie aktywności zawodowej. Tym bardziej, że na rozprawie przed Sądem G. O. potwierdziła stan zdrowia M. K. dodając, że w dzieciństwie przeżył on traumę związaną ze stanem zdrowia.

Reasumując, nie zbadanie przez organ powyższych okoliczności narusza przepisy postępowania, a to art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nakazujące organowi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie w pełnym i wyczerpującym zakresie, bowiem może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można wszak – zdaniem Sądu – wykluczyć, że jeśli z należytą starannością zgłębi się powyższe okoliczności, to w konsekwencji organ może dojść do odmiennego wniosku niż ten, który został przez niego przedstawiony w rozpoznawanej sprawie. Tak więc bez wnikliwej analizy przyczyn pozostawania ojca dziecka poza ubezpieczeniem i przesądzenie o niespełnieniu ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności", jest zdecydowanie przedwczesne.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim wyjaśnić powyższe wątpliwości i uzupełnić materiał dowodowy w powyższym zakresie, a nie bezkrytycznie i gołosłownie formułować aktualną tezę, po czym przeanalizować je w zestawieniu z poczynionymi wyżej uwagami, a dopiero potem na nowo ocenić – zgodnie z powyższymi rozważaniami i wątpliwościami Sądu – czy spełniona została przesłanka braku szczególnych okoliczności. Reasumując, zobowiązanie organu winno sprowadzić się do dokonania subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 152 i w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.