Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1189/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
article: art. 235 (1) i  art. 237
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. (dalej: "PPIS") decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił stwierdzenia u J. W. choroby zawodowej narządu głosu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 2013 poz. 1367, dalej w skrócie: "rozporządzenie RM z 2009 r."), wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 1666 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p."), w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe na wysiłek głosowy i orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. - Poradni Chorób Zawodowych w S. z dnia [...] r., nr [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż J.W. był zatrudniony w następujących szkołach:

- Szkoła Podstawowa nr [...] w R. (zlikwidowana), w latach 1964-1971 jako nauczyciel w pełnym wymiarze godzin;

- Szkoła Podstawowa nr [...] w R. (zlikwidowana), w latach 1971-1972 jako nauczyciel w pełnym wymiarze godzin;

- Szkoła Podstawowa - Sportowa nr [...] z Klasami Integracyjnymi w R., od 1972 r. do 1994 r. jako nauczyciel [...] w pełnym wymiarze godzin, potem od miesiąca września 1994 r. został oddelegowany do związków zawodowych, ale w latach 1994-1999 pracował w niepełnym wymiarze godzin 8/18, a w latach 1999-2000 w wymiarze 5/18. Zdaniem PPIS, latach 2000-2014, J.W. nie świadczył usług jako nauczyciel (por. karta oceny narażenia zawodowego - k. 8 akt administracyjnych i k. 19).

W trakcie postępowania wyjaśniającego uzyskano orzeczenia lekarskie uprawnionych jednostek medycznych, w tym Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S. (dalej: WOMP) z dnia [...] r. (k. 10 akt administracyjnych), w którym na podstawie wywiadu, dostarczonej dokumentacji oraz przeprowadzonej diagnostyki foniatrycznej postawiono rozpoznanie: niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Zgodnie z obowiązującymi przepisami nie przyjęto jednak zawodowej etiologii schorzenia, gdyż J.W. od 2000 r. nie był narażony na nadmierny wysiłek głosowy podczas wykonywania pracy. Brak jest również dokumentacji lekarskiej potwierdzającej obecność zmian patologicznych narządu głosu w okresie zatrudnienia, oraz do 2 lat od jego zakończenia.

W dalszej kolejności J. W. był badany w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Klinika w S. (dalej: IMPiZŚ), gdzie dnia [...] r. (k. 34 akt administracyjnych) rozpoznano niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Praca w Związku Nauczycielstwa Polskiego, w ocenie lekarzy IMPiZŚ w S., nie wiązała się z narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy, co więcej dostarczona została dokumentacja medyczna z poradni laryngologicznej z lat 1998-2007, która pozwala ocenić stan krtani w powyższym okresie. W 2002 r. wykonano fiberoskopię krtani, która wykazała przewlekły stan zapalny błony śluzowej krtani z komponentą przerostową, jednak zdaniem lekarzy, zmiany o takim charakterze nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Podsumowując lekarze IMPiZŚ stwierdzili, że ocena narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy oraz stan narządu głosu badanego na koniec pracy w zawodzie nauczyciela oraz do 2 lat od jej ustania nie upoważniają do uznania związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy stwierdzanymi zmianami chorobowymi w obrębie krtani a warunkami pracy, brak jest zatem podstaw do rozpoznania co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym.

J. W. zapoznał się z całością dokumentacji i nie zgodził się z kartą oceny narażenia sporządzoną przez PPIS, z której wynika, że jedynie w latach 1972-1994 był narażony na nadmierny wysiłek głosowy. Jego zdaniem, pełniąc funkcję [....] Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w R. (w latach 1994-2014), członka Zarządu Okręgu [...] ZNP i członka Komisji Socjalnej (w latach 1998-2014) oraz pięciokrotnie delegata na Krajowy Zjazd Delegatów ZNP, był narażony wówczas na nadmierny wysiłek głosowy (k. 15 akt administracyjnych - oświadczenie z dnia [...]r.). W piśmie z dnia [...]r. Prezes Okręgu [...] ZNP, przyznał, że prowadzone przez J. W. działania w ZNP angażowały go w wymiarze odpowiadającym pracy nauczyciela w pełnym wymiarze godzin, bowiem we wszystkich działaniach używał aparatu mowy, wykorzystując go często w większym stopniu, niż wymaga tego praca w szkole (k. 16 akt administracyjnych).

W odwołaniu J. W. nie zgodził się ze stwierdzeniem lekarzy IMPiZŚ w S., że "praca w Związku Nauczycielstwa Polskiego nie wiązała się z narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy". Akcentował, iż nie rozumie różnicowania statusu wykonywania pracy do 2000 r. (jako nauczyciel) i po 2000 r. (praca w ZNP), skoro realizował zadania o których mowa w oświadczeniu Prezesa Okręgu [...] ZNP z dnia [...] r. Jego zdaniem przez cały okres pracy w szkole pracował więcej niż 1½ etatu (czasami na 2 etaty - praca w szkole wieczorowej), a także jako instruktor harcerski oraz wychowawca na obozach i koloniach. Wyjaśnił, że przez 20 lat pracy w ZNP brał udział we wszystkich (wielogodzinnych) negocjacjach, strajkach i pikietach, jak również bez użycia mikrofonu prowadził m.in. spotkania zarządu ZNP, wystawy i promocje, dodatkowo sprawy pracowników oświaty wymagały dużego zaangażowania jego narządu głosu.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS"), po rozpatrzeniu odwołania J. W., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 235¹ k.p. oraz § 8 rozporządzenia RM z 2009 r., utrzymał w mocy decyzję PPIS z dnia [...] r. Za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej przyjął warunki jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określoną w art. 235¹ k.p., która stanowi, iż "za chorobą zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego powyżej przytoczonego postępowania oraz ustalenia poczynione w jego wyniku. Zdaniem [...]PWIS J. W. w latach 1994-2014 był zwolniony z obowiązku świadczenia pracy jako nauczyciel w związku z oddelegowaniem do Związku Nauczycielstwa Polskiego - z czego w okresie 2000-2014 nie był narażony na nadmierny wysiłek głosowy. Był badany przez lekarzy orzeczników WOMP i IMPiZŚ, którzy na podstawie przepisów rozporządzenia RM z 2009 r., wydali orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Lekarze specjaliści WOMP w S. - na podstawie wywiadu, dostarczonej dokumentacji oraz przeprowadzonej diagnostyki foniatrycznej rozpoznali niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią uznali, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nie można przyjąć zawodowej etiologii schorzenia, gdyż od 2000 r. J. W. nie był narażony na nadmierny wysiłek głosowy podczas wykonywania pracy. Brak jest również dokumentacji lekarskiej potwierdzającej obecność powyższych zmian patologicznych narządu głosu w okresie zatrudnienia i do 2 lat od jego zakończenia. W związku z powyższym, zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawnymi brak jest podstaw upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Był również badany w IMPiZŚ, gdzie lekarze specjaliści na podstawie obserwacji klinicznej w dniach [...] - [...] r. oraz w dniu [...] r., w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r., nr [...], również nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. W wywiadzie J. W. podaje występujące przez cały okres pracy zawodowej dolegliwości ze strony narządu głosu pod postacią chrypki, zaników głosu przy dłuższym mówieniu, konieczności odchrząkiwania, a także częste infekcje górnych dróg oddechowych, problemy z połykaniem. Dodatkowo w wywiadzie nadciśnienie tętnicze, cukrzyca typu 2, hipercholesterolemia, od około 10 lat wole guzkowe (była niedoczynność tarczycy, aktualnie eutyroza), obustronny niedosłuch i nikotynizm (nie pali od około 20 lat). W trakcie pierwszej hospitalizacji J. W. w IMPiZŚ, badaniem laryngologiczno-foniatrycznym zaczerwienioną i podsychającą błonę śluzową przedsionka krtani oraz zmianę naczyniową (żylak) na prawym fałdzie głosowym, zwarcie fonacyjne było niepełne w środkowej części głośni. Aktualnie w badaniu lupenfaryngoskopowym stwierdzono u J. W. zaczerwienioną i podsychającą błonę śluzową przedsionka krtani, fałdy głosowe słabo napięte, ruchome symetrycznie, na prawym fałdzie głosowym zmiana naczyniowa, na lewym w odcinku tylnym zmiana obrzękowa (?), zwarcie fonacyjne niepełne w środkowej części. Rozpoznano niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Zdaniem lekarzy orzeczników, J. W. dostarczył dokumentację medyczną z poradni laryngologicznej z lat 1998-2007, która pozwala ocenić stan krtani w powyższym okresie. W 2002 r. wykonano fiberoskopię krtani, która wykazała przewlekły stan zapalny błony śluzowej krtani z komponentą przerostową - zmiany o takim charakterze nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Podsumowując lekarze IMPiZŚ wyjaśnili, iż ocena narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy oraz stan narządu głosu na koniec pracy w zawodzie nauczyciela oraz do 2 lat od jej ustania nie upoważniają do uznania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzanymi u J. W. zmianami chorobowymi w obrębie krtani a warunkami pracy, brak jest zatem podstaw do rozpoznania co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym.

Po wniesieniu odwołania J. W. w dniu [...] r. stawił się w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. i oświadczył do protokołu, iż nie zgadza się z informacją zawartą w karcie oceny narażenia zawodowego dotyczącą badań okresowych, gdyż w ciągu 25 lat miał wykonane tylko 2 badania okresowe. Dodatkowo oznajmił, iż nie zgadza się z opinią IMPiZŚ, gdyż nie wzięto pod uwagę pisma z Zarządu Oddziału ZNP w R. Wobec powyższego [...]PWIS wystąpił do PPIS w R. o wyjaśnienie informacji zawartej w karcie oceny narażenia zawodowego dotyczącej badań lekarskich oraz do IMPiZŚ z prośbą o zajęcie stanowiska wobec zarzutów J. W. zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi otrzymał protokół przesłuchania dyrektora Szkoły Podstawowo-Sportowej nr [...] z Klasami Integracyjnymi w R., który przedłożył akta osobowe J. W. wraz z dwoma zaświadczeniami lekarskimi. Ponadto, w dniu [...]r. do [...]PWIS wpłynęła opinia IMPiZŚ z dnia [...] r., w której poinformowano, iż ponownie dokonano analizy przeprowadzonych badań specjalistycznych i zgromadzonej dokumentacji medycznej w postępowaniu orzeczniczym. Orzecznicy IMPiZŚ wyjaśnili, iż określenie nadmierny wysiłek głosowy jest trudne do jednoznacznego zdefiniowania, powinno być traktowane jako duże obciążenie głosu, większe niż przeciętne obciążenie głosu w innych zawodach. Dla celów medyczno-orzeczniczych przyjmuje się, że w przypadku nauczycieli, jest to praca w pełnym wymiarze godzinowym, tzn. co najmniej obowiązującego pensum dydaktycznego. J. W. od roku 1994 z powodu pełnionych funkcji miał zmniejszoną liczbę godzin dydaktycznych (5-8 godzin tygodniowo), a od 2000 r. w ogóle nie pracował jako nauczyciel. Głównym powodem nierozpoznania choroby zawodowej narządu głosu był brak jego narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy od 1994 r. Sugestia, że J. W. pracował w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy do 2014 r. jest bezzasadna, należy przyjąć jak zostało ustalone w orzeczeniu lekarskim z dnia [...]r., że istotne narażenie zawodowe ustało w 1994 r. Orzecznicy przypomnieli, iż orzekanie o chorobie zawodowej narządu głosu polega na:

1) stwierdzeniu narażenia badanej osoby na działanie czynnika szkodliwego o dużym natężeniu i dostatecznie długo;

2) wykluczeniu możliwości powstania choroby przed rozpoczęciem pracy lub niezależnie od warunków pracy;

3) stwierdzeniu związku przyczynowo-skutkowego między zmianami chorobowymi a narażeniem;

4) stwierdzeniu znamiennego dla danej choroby obrazu klinicznego.

Lekarze specjaliści uznali, że zmiany patologiczne w obrębie krtani można uznać za chorobę zawodową, jeśli można przyjąć co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem związek ich wystąpienia z narażeniem na stały wysiłek głosowy trwający co najmniej 15 lat. Przy poszukiwaniu związku pomiędzy stwierdzanymi chorobami narządu głosu a wykonywanym zawodem należy uwzględnić przyczyny pozazawodowe, w tym stosowane używki, czynniki konstytucjonalne, rozpoczynający się proces starzenia narządu głosu w wieku około emerytalnym, choroby endokrynologiczne (w wywiadzie niedoczynność tarczycy), choroby układu krążenia, choroby metaboliczne (w wywiadzie cukrzyca), choroby układu oddechowego i alergiczne. Nadto, zadaniem jednostek orzeczniczych nie jest ustalenie pozazawodowych przyczyn chorób i przeprowadzanie w tym kierunku szczegółowej diagnostyki, a jedynie wskazanie na możliwe inne niż zawodowe czynniki ryzyka tych chorób, wobec braku przyczyn zawodowych. W konkluzji nie znaleźli podstaw do zmiany własnego stanowiska, zawartego w wydanym wcześniej orzeczeniu lekarskim IMPiZŚ z dnia [...] r. (k. 50 i 34 akt administracyjnych).

J. W. został poinformowany pismem z dnia [...] r., w trybie art. 10 k.p.a. o prawie do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy przed wydaniem decyzji. Dodatkowo, w dniu [...] r. oświadczył do protokołu, iż niemożliwe jest by stwierdzone u niego zmiany na strunach głosowych powstały w tak krótkim czasie, a pozazawodowe schorzenia są u niego już od 2013 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu [...]PWIS podniósł, iż zostały one wyjaśnione w piśmie IMPiZŚ z dnia [...] r., a rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Z dokumentacji lekarskiej przedłożonej lekarzom orzecznikom nie wynika, ażeby przed upływem 2 lat od ustania pracy stwierdzono u J. W. wystąpienie choroby zawodowej, tj. przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia RM z 2009 r. Zgodnie z ustaleniami upowszechnionego orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 02.02.2010 r. o sygn. akt IV SA/Gl 582/09) wydane w sprawie orzeczenia lekarskie jednostek właściwych do rozpoznania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nimi związany i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów, co w rozpoznawanej sprawie szczegółowo określają przepisy rozporządzenia RM z 2009 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. W. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika, kwestionował w całości decyzję [...]PWIS z dnia [...] r., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieustaleniem prawdy obiektywnej to jest, iż w całym okresie zatrudnienia od 1964 r. do 2014 r. pracował w narażeniu zawodowym na wystąpienie choroby zawodowej narządu głosu z uwagi na stały ponadprzeciętny wysiłek głosowy w związku z pełnieniem funkcji w Związku Nauczycielstwa Polskiego (w okresie od 1994 r. do 2014 r.), nieprzeprowadzenie samodzielnej oceny dowodów w zakresie terminu udokumentowania objawów choroby zawodowej, a także naruszenie prawa materialnego, to jest art. 235¹ k.p. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie skutkujące wadliwym ustaleniem zakresu przesłanek, które warunkują stwierdzenie istnienia choroby zawodowej, a w szczególności błędnej interpretacji kwestii narażenia zawodowego jako należącej do zakresu orzeczenia lekarskiego podczas, gdy kwestia ta powinna zostać oceniona samodzielnie przez organ. Zdaniem skarżącego, organy administracji w toku postępowania w przedmiocie ustalenia wystąpienia u niego choroby zawodowej narządu głosu w pierwszej kolejności dokonały nieprawidłowej wykładni i zastosowania art. 235¹ k.p. poprzez błędne przyjęcie zakresu obowiązków organu w toku takiego postępowania. Skutkiem tego było nierozpoznanie istoty sprawy i nie ustalenie prawdy obiektywnej w szczególności w zakresie ustalenia prawidłowego okresu narażenia zawodowego skarżącego i dalej terminu jego udokumentowania. W szczególności rażące było scedowanie wszelkich obowiązków w zakresie ustalenia istnienia choroby zawodowej na lekarzy orzeczników i w efekcie zaprzestanie prowadzenia własnego postępowania dowodowego i samodzielnej oceny dowodów, w sytuacji, gdy orzeczenie lekarskie winno jedynie mieć walor opinii biegłego w zakresie ustalenia objawów choroby oraz ustalonych medycznie przyczyn jej powstania oraz czynników wpływających na jej rozwój.

W odpowiedzi na skargę, organ przytoczył argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność wydanych przez nich aktów i dokonanych czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przy czym, sąd administracyjny przy ocenie legalności aktu administracyjnego nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony, oraz czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi dla niej skutkami, względnie czy narusza zasady współżycia społecznego.

Sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa do określonego stanu faktycznego. Tak więc postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 237/15, CBOSA).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...]PWIS w K. z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję PPIS w R. z dnia [...] r. w sprawie odmowy stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej narządu głosu, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. nr 2013 r. poz. 1367, zwanego dalej jak dotychczas: "rozporządzenie RM z 2009 r.).

Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 235¹ k.p., która stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Według art. 235² k.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 k.p. Rada Ministrów wydała rozporządzenie RM z 2009 r., które określa m.in. wykaz chorób zawodowych oraz okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Zgodnie z tym rozporządzeniem podejrzenie choroby zawodowej zgłasza się właściwemu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu (§ 3 ust. 1 pkt 1), który po otrzymaniu zgłoszenia kieruje pracownika lub byłego pracownika na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby albo o braku podstaw do jej rozpoznania (§ 4). Do orzekania w zakresie chorób zawodowych uprawniony jest lekarz spełniający wskazane w § 5 rozporządzenia RM z 2009 r. wymagania kwalifikacyjne, zatrudniony w jednostkach orzeczniczych wymienionych w ust. 2 i 3 tego przepisu.

Przedmiotem badania organów inspekcji sanitarnej jest zatem ustalenie takich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak: stwierdzenie u danej osoby choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, określenie rodzaju pracy i warunków, w jakich osoba ta wykonywała bądź wykonuje pracę, wskazujących na występowanie w środowisku pracy obiektywnych czynników wpływających (narażających) na powstanie choroby zawodowej oraz wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy istniejącą chorobą a tymi warunkami pracy.

Stosownie do postanowień § 2 rozporządzenia RM z 2009 r. wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do tego rozporządzenia. Pod pozycją 15 tego załącznika wskazuje się jako chorobę zawodową przewlekłą chorobę narządu głosu spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, charakteryzującą się następującymi objawami chorobowymi: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku wymienionej choroby okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, wynosi 2 lata. Co warte podkreślenia, wykaz chorób zawodowych, stanowiący załącznik do rozporządzenia RM z 2009 r. ma charakter wyczerpujący i określa zamknięty katalog chorób zawodowych. Oznacza to, że za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba wymieniona w wykazie, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.

Zgodnie z § 5 w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia RM z 2009 r. właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych, a więc do wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest wyłączne lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach dotyczących służby medycyny pracy, zatrudniony w jednostce orzeczniczej I stopnia wymienionej w § 5 ust. 2, bądź w jednostce orzeczniczej II stopnia, określonej w § 5 ust. 3 rozporządzenia RM z 2009 r.

Wskazany lekarz wydaje orzeczenie lekarskie na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia RM z 2009 r.).

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności o wskazane orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu bądź o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz formularz oceny narażenia zawodowego, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia (§ 8 ust. 1 rozporządzenia RM z 2009 r.).

Wymaga podkreślenia, że w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do samodzielnej oceny zebranej w sprawie dokumentacji medycznej. Jednocześnie określony przez ustawodawcę tryb postępowania w sprawie chorób zawodowych nie przewiduje możliwości powoływania biegłych.

W orzecznictwie administracyjnym wielokrotnie podkreślano, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów oraz z faktu, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 2009 r. tylko uprawniony lekarz, zatrudniony w jednostce orzeczniczej I lub II stopnia, jest właściwy do rozpoznania choroby zawodowej.

Należy mieć na uwadze, że zakwestionowania orzeczenia lekarskiego można dokonać tylko pod względem formalnym (np. wydanie przez nieuprawnionego lekarza, czy w nieprawidłowej formie), nie zaś w zakresie dotyczącym ich merytorycznej treści.

Organy administracji są zatem związane ustaleniami tych orzeczeń i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia danej osoby kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących ich postawę (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 1078/06; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 272/10; wyroki NSA z dnia 24 marca 2000 r., I SA 2334/99; z dnia 8 listopada 2000r., I SA 664/00; z dnia 11 grudnia 2001r., I SA 746/99; z dnia 24 lutego 1998 r., I SA 1520/97 - wszystkie dostępne w CBOSA). Zatem, jak wynika z powyższego, zarówno organy wydające decyzje, jak i sąd dokonujący ich kontroli związane są treścią orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnione jednostki orzecznicze, co do kwestii stwierdzenia choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że bez orzeczenia lekarskiego (opinii) bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby, tym samym oznacza to, że ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego (zob. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. o sygn. akt OPS 3/02, aktualna również w obowiązującym stanie prawnym (CBOSA).

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania wyjaśniającego, uzyskano dwa orzeczenia, sporządzone przez lekarzy specjalistów zatrudnionych w upoważnionych do tego jednostkach oraz orzeczenie uzupełniające placówki II stopnia. Pierwsze z nich, po przeprowadzeniu badań, sporządzili lekarze specjaliści z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...]r. nr [...]). Drugie, także po przeprowadzeniu badań, lekarze specjaliści z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...] r.). Ta ostatnia jednostka w dniu [...] r. sporządziła orzeczenie uzupełniające o nr [...] (co prawda tak nie nazwane, ale spełniające taką rolę). Lekarze wymienionych placówek w swych orzeczeniach nie znaleźli podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej, przedstawiając zbieżną argumentację i ocenę przeprowadzonych badań. Przy czym zarówno orzeczenie jednostki pierwszego, jak i drugiego stopnia wydane zostało w oparciu o zgromadzoną w sprawie dokumentację medyczną.

W tym kontekście zarzuty podnoszone przez skarżącego nie mogły odnieść zmierzonego skutku.

W odpowiedzi na zarzuty skargi przyjdzie wyjaśnić, orzekanie o chorobie zawodowej narządu głosu polega na: stwierdzeniu narażenia badanej osoby na działanie czynnika szkodliwego o dużym natężeniu i dostatecznie długo, wykluczeniu możliwości powstania choroby przed rozpoczęciem pracy lub niezależnie od warunków pracy, stwierdzeniu związku przyczynowo-skutkowego między zmianami chorobowymi a narażeniem, stwierdzeniu znamiennego dla danej choroby obrazu klinicznego. Zmiany patologiczne można uznać za chorobę zawodową, jeśli można przyjąć co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem związek ich wystąpienia z narażeniem na stały wysiłek głosowy trwający co najmniej 15 lat i to w okresie 2 lat, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym.

Z drugiej jednak strony należy dostrzec, że w przytoczonej pozycji 15 wykazu chorób zawodowych nie chodzi o każdą pracę obciążającą narząd głosu, lecz o pracę związaną z nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Występowanie narażenia zawodowego w omawianej postaci wymaga oceny całokształtu pracy wykonywanej przez konkretnego pracownika.

Trafnie podnosi skarżący, że pojęcie "nadmiernego wysiłku głosowego" nie zostało prawnie zdefiniowane. Wymaga ono zatem indywidualnej, osobniczej oceny mieszczącej się w pojęciu narażenia zawodowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia15 września 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 547/15, CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego incydentalne, czyli od czasu do czasu narażenie na nadmierny wysiłek głosowy nie kwalifikuje do uznania "stałego wysiłku głosowego", o którym mowa w poz. 15 załącznika do rozporządzenia RM z 2009 r.

Tymczasem skarżący sam dostarczył dokumenty, które nie potwierdzają narażenia koniecznego do uznania, że nadmiernie obciążał narząd głosu (por. sprawozdanie z działalności Zarządu Oddziału ZNP z R. w latach 1994-1998 z dnia [...] r. oraz oświadczenie skarżącego z dnia [...] r.).

Z analizy motywów zaskarżonej decyzji wynika brak poszerzonych rozważań co do oceny narażenia zawodowego, jednak organ odwoławczy ([...]PWIS w K.) nie odstąpił od dokonania ustaleń w tym zakresie, ale podzielił i uznał za własne rozważania poczynione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (PPIS w R.) oraz jednostek orzeczniczych przywołanych w uzasadnieniu jego rozstrzygnięcia.

Jest to pogląd uprawniony w sytuacji, gdy te jednostki w istocie rozpoznały schorzenie opisane w poz. 15.3 załącznika do rozporządzenia RM z 2009 r., a jedynie nie uznały związku przyczynowo-skutkowego między tym schorzeniem a warunkami pracy skarżącego.

Zauważyć należy przy tym, że organ odwoławczy wyraźnie wskazał, iż nie kwestionuje czasu trwania tego narażenia do 1994 r.

Przy obowiązującym domniemaniu istnienia takiego związku przyczynowo-skutkowego okoliczności te nie pozwalają na dokonanie odmiennych ustaleń, niż poczynione w zaskarżonej decyzji. Dla wyniku sprawy nie ma również znaczenia kwestia podnoszona w skardze, że skarżący wiele lat pracował w warunkach narażenia na działanie czynnika szkodliwego, czyli obciążenia aparatu mowy nadmiernym wysiłkiem głosowym, oraz że pozostaje pod stałą opieką lekarzy. Dokumentacja medyczna z lat wcześniejszych, w tym dokumentacja z badań, na którą powołuje się skarżący była analizowana przez lekarzy orzeczników dwóch upoważnionych jednostek. Tym samym nie ma racji skarżący, kiedy wywodzi, że opinie te zostały pominięte.

Z analizy akt sprawy wynika, że organ odwoławczy w tym zakresie wykorzystał wszystkie dostępne w momencie rozstrzygania dokumenty dotyczące stanu zdrowia skarżącego, zaś badania dokonane przez nieupoważnionych do orzekania w sprawie chorób zawodowych lekarzy nie mogą podważać opinii lekarzy, którym prawodawca powierzył obowiązki orzekania w sprawach chorób zawodowych.

W rozpatrywanej sprawie nie zasługiwał w związku z tym na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącym, że organy wadliwie ograniczyły postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie.

Jak słusznie podkreślano w skardze, na każdym wcześniejszym etapie postępowania, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania choroby zawodowej i pozostaje nim związany, jeśli nie budzi ono wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Tym samym, skoro uprawnione do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej jednostki jednoznacznie wypowiedziały się o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, to tym ustaleniem organy, jak i Sąd kontrolujący decyzje w przedmiocie choroby zawodowej pozostawały związane.

W tym stanie rzeczy, Sąd zobligowany był oddalić skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.