Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1372/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83  ust. 1,  art. 57,  art. 58  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
article: art. 7,  art. 9,  art. 75,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Janusz Walawski, Protokolant - Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. W. (ur. [...] r.) z dnia 11 grudnia 2006 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca na przestrzeni 51 lat życie posiada udowodnione 22 lata i 4 dni okresu składkowego oraz nieskładkowego, a w dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, udokumentowała jedynie 2 lata 4 miesiące i 21 dni. Ponadto od listopada 1998 r. do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy w marcu 2006 r., tj. przez okres ponad 7 lat nie udokumentowała żadnego okresu zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz emerytalne i rentowe. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, wymieniona przerwa nie była spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy, wykluczającą możliwość podjęcia zatrudnienia lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Zatem – w ocenie organu – jest to zbyt krótki okres zatrudnienia i w konsekwencji nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia przez skarżącą. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy oceniono również warunki materialne, jednakże nie stanowią one jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 kwietnia 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, E. W. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji i stwierdziła, że – wbrew argumentacji zawartej w decyzji – spełnia ona warunki do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku. Dodała ponadto, że od listopada 1998 r. poszukiwała pracy, co przy wysokim bezrobociu jest bardzo trudne, a w roku 2001 doznała paraliżu siódmego nerwu twarzowego i do tej pory ma zdeformowaną twarz oraz niedomykające się oko, ponieważ rehabilitacja nie przyniosła oczekiwanych rezultatów. Jej stan zdrowia stale się pogarszał i w marcu 2006 r. rozpoznano u niej nowotwór złośliwy, który – jej zdaniem – nie powstał w dniu rozpoznania, lecz rozwijał się dużo wcześniej. W okresie, kiedy nie pracowała, utrzymywał ją mąż. W chwili obecnej znajduje się w krytycznej sytuacji finansowej, a jej opieką zajmuje się mąż, któremu odmówiono prawa do świadczenia z ZUS-u.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. i w uzasadnieniu – powołując się na argumentację podaną już w zaskarżonej decyzji – dodał, że bezrobocie samo w sobie nie może być uznane za okoliczność uniemożliwiającą podejmowanie zatrudnienia. Nadto orzeczenie lekarza orzecznika ZUS jest dla organu wiążące, zaś orzeczenie o niepełnosprawności nie służy do celów rentowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. W. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją wnosząc o jej uchylenie i – poza zarzutami oraz argumentacją przedstawioną już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podała, że organ nie skonsultował się z PUP w C., który mógłby stwierdzić, czy faktycznie otrzymywała oferty pracy, szkolenia i czy rzeczywiście odmówiła jakiejkolwiek ofercie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że organ nie ma możliwości dotarcia do materiału dowodowego świadczącego, że konkretni pracodawcy odmawiali jej zatrudnienia, zaś sama skarżąca nie dostarczyła ich organowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżąca. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, co miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z powołanym przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" jednoznacznie wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu administracji publicznej. W literaturze stwierdza się, że "(...) uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63). Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

W sprawie o świadczenie w drodze wyjątku ustawodawca uzależnił jego przyznanie m.in. od spełnienia przesłanki występowania szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły uzyskanie renty w trybie zwykłym. Nawiązując do wymienionej przesłanki zauważyć należy, iż Prezes ZUS całkowicie pominął fakt długiego stażu pracy skarżącej, tj. 22 lata i 4 dni, uznając go najwyraźniej za niemający znaczenia, wobec niespełnienia przez wnioskodawczynię właśnie przesłanki szczególnych okoliczności. Organ podkreślił jedynie, że skarżąca pozostawała przez ponad siedem lat bez ubezpieczenia, tj. w okresie od ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy stwierdzonej orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] października 2006 r. W tym czasie skarżąca nie była bowiem niezdolna do pracy i zdaniem Prezesa ZUS, nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia, z czego organ wywodzi brak szczególnych okoliczności. Badanie spełnienia wymienionej przesłanki organ jednoznacznie łączy zatem, co wynika z całości akt postępowania administracyjnego i zaskarżonej decyzji, z treścią art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym warunek posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego, w myśl art. 57 ust. 1 pkt 2, uważa się za spełniony, gdy ubezpieczony osiągnął okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie co najmniej 5 lat – jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat (art. 58 ust. 1 pkt 5), a okres, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, powinien przypadać w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy; do tego dziesięcioletniego okresu nie wlicza się okresów pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej lub renty rodzinnej (art. 58 ust. 2). W ocenie organu przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest zatem od posiadania przez wnioskodawcę, w ciągu ostatniego dziesięciolecia, udowodnionego pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodne z treścią art. 57 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, renta z tytułu niezdolności do pracy (przyznawana na zasadach ogólnych) przysługuje ubezpieczonemu, który spełnił łącznie następujące warunki:

1) jest niezdolny do pracy;

2) ma wymagany okres składkowy i nieskładkowy;

3) niezdolność do pracy powstała w okresach, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, pkt 3 lit. b, pkt 4, 6, 7 i 9, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 9 lit. a, pkt 10 lit. a, pkt 11-12, 13 lit. a, pkt 14 lit. a i pkt 15-17 oraz art. 7 pkt 1-4, 5 lit. a, pkt 6 i 12, albo nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów.

Stosownie zaś do treści art. 57 ust. 2 wymienionej ustawy, przepisu ust. 1 pkt 3 nie stosuje się do ubezpieczonego, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy.

W sprawie bezsporne jest, że na przestrzeni 51 lat życia skarżąca udowodniła okres składkowy i nieskładkowy wynoszący ponad 22 lata pracy. Tak długi staż pracy nie pozostaje bez wpływu na prawo do świadczenia, pomimo braku opłacania składek przez okres 5 lat w ostatnim dziesięcioleciu. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I UZP 5/05 (OSNP 2006/19-20/305), jednoznacznie stwierdził – usuwając rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie we wskazanym zakresie – że "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy".

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w powołanej uchwale i stwierdza jednocześnie, że pogląd ten, choć wyrażony w odniesieniu do świadczeń przyznawanych na zasadach ogólnych, zastosowanie znajduje również w sprawach o świadczenie (rentę z tytułu niezdolności do pracy) w drodze wyjątku.

Zdarzeniem uprawniającym do świadczenia rentowego, w tym również przyznawanego w drodze wyjątku, jest powstanie niezdolności do pracy, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej (całkowita niezdolność do pracy). Sąd Najwyższy podkreślił w wymienionej wyżej uchwale, że koncentrując się na treści art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w jego pełnym brzmieniu "należy dojść do wniosku, że w odniesieniu do osób, o których mowa w tym przepisie, ustawodawca zrezygnował nie tylko z wymagania, aby niezdolność do pracy powstała w okresach wymienionych w ustępie 1 pkt 3, ale ponadto określił w sposób szczególny wymagany dla nabycia przez nich prawa do renty okres składkowy i nieskładkowy oraz stopień niezdolności do pracy. (...)". W konsekwencji stwierdzić należy za Sądem Najwyższym, że art. 58 ust. 1 nie odnosi się do art. 57 ust. 2 wymienionej ustawy, który samodzielnie określił minimalny okres składkowy i nieskładkowy. Z tego też względu, w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 58 ust. 1, nie znajduje zastosowania ust. 2 tego przepisu, który w przypadku osób w wieku powyżej 30 lat wymaga, aby 5-letni okres zatrudnienia przypadał w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Podkreślić przy tym należy, że zmiana brzmienia przepisu art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez dodanie ust. 2, miała na celu przeniesienie sytuacji osób z długim stażem ubezpieczeniowym całkowicie niezdolnych do pracy ze statusu ubiegających się o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku, w oparciu o uznanie Prezesa ZUS, do statusu osób mających prawo podmiotowe do renty.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiając przyznania E. W. świadczenia w drodze wyjątku, z powołaniem się na brak spełnienia przesłanki w postaci szczególnych okoliczności, której konieczność zaistnienia organ odnosi do okresu ostatniego 10-lecia, naruszył przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe jest konsekwencją nieprawidłowej interpretacji i zastosowania wymienionego przepisu. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest dokonać subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83, z uwzględnieniem poczynionych wyżej rozważań.

Podkreślić ponadto należy, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 cytowanej już wyżej ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie podjął niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno bowiem w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej organ przyjął, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których można przyznać wnioskowane świadczenie. Organ nie ustosunkował się jednak w jakikolwiek sposób do informacji skarżącej o poszukiwaniu pracy, ani do faktu zamieszkiwania przez skarżącą w rejonie dotkniętym strukturalnym bezrobociem.

Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego, jak również zapewnienie możliwości zapoznania się z nim przez adresata decyzji, ciąży na organie administracji publicznej wydającym decyzję. Przerzucanie na stronę udowodnienia okoliczności warunkujących pozytywne załatwienie jej sprawy, bez aktywności w tym zakresie ze strony organu, prowadzi do uchybienie zasady wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by organ wezwał skarżącą do potwierdzenia jej oświadczenia dotyczącego ofert pracy czy też negatywnych rezultatów jej poszukiwania. Istnienie zaś dokumentów wskazujących na wyżej wymienione okoliczności mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu poprzez zmianę oceny czy wystąpiły szczególne okoliczności w sprawie.

Należy dodać, że uwzględnienie skargi nie oznacza, iż Sąd przesądza

o istnieniu podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ale wadliwość postępowania dowodowego pozwala przyjąć, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszeniem art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.,

a rozpatrując sprawę ponownie, organ winien w sposób wnikliwy i wyczerpujący odnieść się do wskazanych wyżej uchybień.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.