Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 858/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 77, 113
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie WSA Beata Sokołowska ( spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi J P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zwraca skarżącej kwotę [...] złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi, IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia [...]na podstawie art. 19 ust 1, 2, 4, art. 20, art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), § 77, i § 113 ust. 5 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) oraz art. 104 kpa., po rozpatrzeniu wniosku odmówił J P wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej ul. X stanowiącej działkę nr [...] na działkę nr [...] w P, zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania działki, stanowiącym załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że droga gminna nr [...]jest jedyną ulicą na terenie miejscowości P, na której nie ma ograniczenia masy całkowitej pojazdu. Na tej ulicy odbywa się ruch pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 10 ton, z uwagi na występujące na ul. R ograniczenie tonażu dla pojazdów. Ul. R jest ulicą o znacznym natężeniu ruchu, z tendencją do jego ciągłego wzrostu. Ulica ta stanowi dojazd do pobliskiej giełdy samochodowej, z której funkcjonowaniem wiąże się wzmożony ruch pojazdów. Z tego względu zarządca drogi planuje odtworzenie przejazdu ul. W aż do ul. R. Strona ma możliwość usytuowania zjazdu z drogi znajdującej się na działce nr [...].

Organ I instancji powołał się na uchwałę Rady Gminy z dnia 23 marca 2010 r. nr LXVII/663/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w P w rejonie ul. W i R. Zgodnie z tym planem działka nr [...] jest przeznaczona pod las, z zakazem jakiejkolwiek zabudowy. Dla obsługi tego terenu wystarczające jest zatem zlokalizowanie zjazdu z ul. W.

Wójt Gminy wskazał, że rozpatrując wniosek J P wzięto też pod uwagę decyzję SKO z dnia[...] 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej ul. R na działkę nr [...] (wniosek A P). W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że organ jest związany postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma swobody działania.

W dalszej kolejności organ I instancji powołał się na przepisy art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. – Dz. U. z 2013 r., Nr 260 ze zm. ), dalej u.d.p., w tym ust. 4 tego art., zgodnie z którym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Organ zacytował ponadto § 77 i § 113 ust. 5 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Reasumując Wójt Gminy wskazał, że odmówił zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu, opierając się na powyższych przepisach prawa, opinii uprawnionego audytora, który sporządził: opinię w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i wyniki pomiarów natężenia ruchu na ul. R. Wzięto też pod uwagę dotychczas przeprowadzone wizje w terenie jak również postanowienia planu miejscowego.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji J P, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła jej naruszenie :

- art. 29 ust. 1 i 3 u.d.p. poprzez niewydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu

- art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 77 i 113 ust. 5 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich błędne zastosowanie i dowolne uznanie, że wnioskowany zjazd z działki nr [...] stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

- art. 77 § 1, art. 79 i art. 81 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia o dowody przeprowadzone w innym postępowaniu administracyjnym przez co ograniczono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady oficjalności postepowania dowodowego

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie tego, że zgodnie z projektem przebudowy ul. R zostanie ona znacznie poszerzona i gruntownie odnowiona, co znacznie poprawi bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu stanowiącego wyciąg z projektu budowlanego dotyczącego przebudowy ul. R.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła m. in., że organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób proponowany zjazd przyczyniłby się do naruszenia zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym na ul. R. Poprzestał jedynie na bardzo ogólnikowych stwierdzeniach w tym zakresie, dotyczących głównie znacznego natężenia ruchu. Zjazd bezkolizyjny, wyłącznie z jednego pasa ruchu stanowi zaś rozwiązanie gwarantujące bezpieczeństwo ruchu nawet w sytuacji znacznego natężenia ruchu. Strona nie ma możliwości usytuowania zjazdu z drogi na działce nr [...]. Działka nr [...] nie ma dostępu do zjazdu przy ul. W, również poprzez służebność przejazdu przez sąsiadujące działki. Zjazd z ul. W nie jest wystarczającym dla obsługi analizowanego terenu. Dla decyzji lokalizacyjnej nie mogą być wiążące zapisy prawa miejscowego, w tym planów miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Pozytywnie rozpatrzenie wniosku nie spowoduje niezgodności decyzji z aktem prawa miejscowego w postaci uchwały nr LXVII/663/2010 Rady Gminy z dnia 23 marca 2010 r. Dodatkowo strona wskazała, że organ powołał się na dowody przeprowadzone w innym postępowaniu, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia[...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w sprawach wydawania zgody na lokalizację zjazdu organy są związane postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego jako przepisami prawa miejscowego. Zgodnie z planem miejscowym działka nr [...] jest przeznaczona pod las, z zakazem zabudowy. Dla obsługi tego terenu wystarcza więc zjazd z ul. W i już tylko z tej przyczyny należało odmówić zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Kolegium zgodziło się ponadto z tezami organu I instancji, że ul. R jest ulicą o znacznym natężeniu ruchu, z tendencją do jego wzrostu. SKO przytoczyło także treść § 77 i § 113 ust. 5 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. wskazując, że są to dodatkowe argumenty uzasadniające odmowę zgody na lokalizację zjazdu. Bez znaczenia, zdaniem organu, była podnoszona przez stronę okoliczność, że ul. R zostanie poszerzona i rozbudowana, gdyż dla wyniku sprawy istotny był jedynie aktualny stan tej drogi publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, podniosła zarzut naruszenia :

- § 13 uchwały Rady Gminy z dnia 23 marca 2010 r. nr LXVII/663/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w P w rejonie ul. W i R poprzez niezastosowanie tego przepisu i pominięcie aktualnego sposobu zagospodarowania działki nr [...]

- art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 77 i § 113 ust. 5 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne ustalenie, że projektowany zjazd stwarzałby zagrożenie dla ruchu drogowego

- art. 107 § 3 kpa poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu II i I instancji

- art. 138 § 1 pkt. 1 i § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy błędnej decyzji organu I instancji, zamiast jej uchylenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów administracji publicznej obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona ponownie podniosła m. in., że organy nie wskazały w uzasadnieniach decyzji w jaki sposób proponowany zjazd przyczyniłby się do naruszenia zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym na ul. R. Podkreśliła, że działka nie ma dostępu bezpośrednio do zjazdu zlokalizowanego przy ul. W. Nie ma również dostępu poprzez służebność przejazdu przez sąsiadujące działki. Zarządca drogi planuje dopiero odtworzenie zjazdu, który od wielu lat jest niedostępny i niefunkcjonujący. Dla decyzji lokalizacyjnej nie mogą być wiążące zapisy prawa miejscowego, w tym planów miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

Przeciwnie skarżąca uważa, że lokalizacja zjazdu od strony R jest zgodna z planem miejscowym, przy uwzględnieniu aktualnego sposobu zagospodarowania działki[...] (działalność gospodarcza – handlowo – usługowa, w formie giełdy części samochodowych – teren wynajmuje ok. 120 małych przedsiębiorców) oraz zapisu § 13 uchwały Rady Gminy z 23 marca 2010 r. (nie ustalono sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów).

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację i stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że A wnosił w przeszłości o lokalizację zjazdu przy zachodniej części działki od strony ul. R. Nadal funkcjonuje zjazd przy skrzyżowaniu z drogą wewnętrzną od strony wschodniej przez istniejącą tam bramę, o którego lokalizację też wnoszono. W niniejszej sprawie zaproponowano zjazd bezkolizyjny, tylko z jednego pasa ruchu.

Uchwała zmieniająca zagospodarowanie przedmiotowego terenu została podjęta w 2010 r., ale tymczasowe zagospodarowanie terenu (giełda części samochodowych) jest legalne i nie ulegało zmianie. Gmina nie nakazywała zaprzestania prowadzenia tego rodzaju działalności gospodarczej. Odprowadzany jest podatek związany z działalnością gospodarczą, a wystawcy uiszczają opłatę targową.

Uczestnik postępowania A P wskazał, że prowadzi działalność na przedmiotowej działce od czerwca 2008 r. i w całości podtrzymał argumentację przedstawianą przez pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Sąd dokonując oceny legalności skarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem stwierdził, że skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. 2013, poz. 260 z późniejszymi zmianami), dalej u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

W myśl art. 29 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Podstawą normatywną do wydania decyzji negatywnej przez organ administracji publicznej jest art. 29 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (art. 29 ust. 5 u.d.p.).

Wskazać należy dodatkowo na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 43, poz. 430 ze zm.).

W § 77 rozporządzenia wskazano, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

W myśl przepisu § 113 ust. 5 na drogach nie wymienionych w ust. 2, 3 i 4 wyjazdy i wjazdy na drogę z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu mogą być usytuowane dla jednego lub obu kierunków ruchu, jeśli nie zagraża to bezpieczeństwu ruchu.

Z kolei zgodnie z § 113 ust. 7 wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła,

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę,

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%,

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie,

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że "organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady kpa oraz dyspozycję art. 107 § 3 tego kodeksu – uzasadnić" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt. I OSK 59/13, Lex nr 1511973 ).

Wskazuje się również, że "przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt. I OSK 1786/12, lex nr 1446529). Ewentualne wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu, bądź jej odmowa następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1464/12, Lex nr 1332205). Granice uznania administracyjnego wyznaczają interes społeczny i słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt. I OSK 1068/10, lex nr 863287). Organ winien wskazać konkretne przyczyny wykluczające urządzenie zjazdu w każdym indywidualnym przypadku (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt. III SA/Wr 319/12, lex nr 1249715).

W tym miejscu poruszyć też trzeba problem relacji aktu prawa miejscowego obejmującego swoim zakresem plan zagospodarowania przestrzennego do kompetencji decyzyjnych zarządcy drogi. Ta niezwykle istotna kwestia była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które w swoich orzeczeniach wskazywały, że rada gminy nie może wprowadzać, w ramach obowiązujących ustaleń planu, zakazu lokalizacji nowych zjazdów, gdyż naruszałoby to ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych (zob. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r., II SA/Wr 14/13, Lex nr1329976).

Organ I instancji powołał się na uchwałę Rady Gminy z dnia 23 marca 2010 r. nr LXVII/663/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w P w rejonie ul. W i R. Zgodnie z tym planem działka nr [...]jest przeznaczona pod las, z zakazem jakiejkolwiek zabudowy. Dla obsługi tego terenu, według Wójta, wystarczający jest zatem zjazd z ul. W.

Podkreślono, że organ jest związany postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze także wskazało, że organy są związane zapisami planu zagospodarowania przestrzennego jako przepisami prawa miejscowego. Zgodnie z nimi działka nr [...] jest przeznaczona pod las, z zakazem zabudowy. Dla obsługi tego terenu wystarcza wobec tego, zdaniem organu, zjazd z ul. W i już tylko z tej przyczyny należało odmówić zgody na lokalizację zjazdu, o którą wniosła strona.

Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powtórzył w zasadzie ogólnie ustalenia dokonane przez Wójta Gminy, nie odnosząc się wyczerpująco do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu.

Organ I instancji stwierdził natomiast, że droga gminna nr[...] jest jedyną ulicą na terenie P, na której nie ma ograniczenia masy całkowitej pojazdu. Na tej ulicy odbywa się ruch pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 10 ton. Ul. R jest ulicą o znacznym natężeniu ruchu, z tendencją do jego ciągłego wzrostu. Ulica stanowi dojazd do pobliskiej giełdy samochodowej, z której funkcjonowaniem wiąże się wzmożony ruch pojazdów. Z twego względu zarządca drogi planuje otwarcie przejazdu ul. W do ul. R. Strona ma możliwość usytuowania zjazdu z drogi na działce nr [...].

Jak już wskazano powyżej, decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia ma charakter uznania administracyjnego, co oznacza, że organ administracji publicznej nie jest zobligowany do wydania zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Jednakże decyzję tę organ musi uzasadnić w wyczerpujący sposób, po przeprowadzeniu postepowania zgodnie z jego ogólnymi zasadami i bez naruszenia przepisów postępowania, a przede wszystkim art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Ponadto, decyzja w tym przedmiocie - z uwagi na jej uznaniowość - powinna spełniać wszystkie przesłanki unormowane w art. 107 kpa, ze szczególnym uwzględnieniem i opisaniem elementów pozytywnych (o ile takie w danej sprawie wystąpią) oraz negatywnych, skutkujących wydaniem decyzji określonej treści. W szczególności elementy uzasadnienia zarówno prawnego, jak i faktycznego decyzji administracyjnej pozwolą stronom postępowania poznać argumenty stanowiące podstawę jej wydania, a także – ewentualnie - będą stanowiły podstawę do konstruowania uzasadnienia środków zaskarżenia, a Sądowi w razie takiej konieczności umożliwią pełną kontrolę zgodności z prawem skarżonej decyzji.

W opinii Sądu organ odwoławczy i organ I instancji nie poczyniły żadnych szerszych ustaleń w zakresie okoliczności dotyczących budowy spornego zjazdu w aspekcie przyczynienia się do realnego pogorszenia bezpieczeństwa ruchu na ul. R.

Wskazać należy, że organy ograniczyły się praktycznie w uzasadnieniach swoich decyzji do obszernego przytoczenia przepisów prawa, do wskazania, że ul. R charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu oraz do powołania się na związanie zapisami miejscowego planu zagospodarowania terenu. Organ I instancji powoływał się również na opinię w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego sporządzoną w innej sprawie – dotyczącej zgody na lokalizację zjazdów w innych fragmentach ul. R i pomiary natężenia ruchu drogowego z października 2012 r. oraz na wizje dokonywane w terenie, które nie zostały jednak udokumentowane w jakikolwiek sposób w aktach administracyjnych niniejszej sprawy (np. poprzez załączenie protokołów z tych wizji).

Opinia sporządzona przez mgr inż. A S nie dotyczy bezpośrednio miejsca wnioskowanego zjazdu – od północnej granicy działki nr [...]. Opinia biegłego winna natomiast odnosić się do oceny wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego spornego zjazdu, a nie zjazdów proponowanych w innych miejscach, w ramach innego postępowania administracyjnego. Dla prawidłowego załatwienia sprawy ta opinia nie była więc wystarczająca, gdyż odnosiła się głównie do zagrożeń w związku ze zjazdem przy skrzyżowaniu z drogą wewnętrzną. Niezbędnym było zatem uzupełnienie opinii w zakresie istotnym dla rozpoznania wniosku strony z dnia 18 marca 2013 r., albo przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego na okoliczność aktualnych zagrożeń co do bezpieczeństwa ruchu drogowego na ul. R w zw. z wnioskiem o zezwolenie na legalizację zjazdu w innym miejscu niż wcześniej wskazane przez A P.

W powyższej opinii, ani w aktach administracyjnych sprawy nie ma też jakiegokolwiek szkicu zjazdu na działkę nr [...] z ul. W, na jaki powoływały się organy obu instancji.

Do akt sprawy nie dołączono również decyzji SKO z dnia [...]r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]2013 r. także w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. R na działkę nr [...], choć na treść tej decyzji powoływały się w niniejszej sprawie organy obu instancji.

Wracając w tym miejscu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać trzeba, że posiada oczywiście znaczenie w zakresie sposobu zagospodarowania przestrzennego na danym obszarze. Jednakże w aspekcie ewentualnej zgody (lub jej braku) na lokalizację zjazdu zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozstrzygające, gdyż skutkowałoby to bezprzedmiotowością zarówno (a) regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych, jak i (b) kompetencji organów administracji publicznej w zakresie stosowania przepisów prawa i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych, tym bardziej, że konstrukcja tych przepisów oparta została na uznaniu administracyjnym.

Wbrew stanowisku organów zapisy planu zagospodarowania nie mają zatem charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawach zgody na lokalizację zjazdu.

Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. - Dz. U. z 2015 r., poz. 199) tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Organy stwierdziły, że wystarczającą przyczyną odmowy lokalizacji zjazdu jest zakwalifikowanie terenów działki nr[...] jako lasu, bez możliwości zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć należy jednak, że uchwała zmieniająca zagospodarowanie przedmiotowego terenu została podjęta w 2010 r. Tymczasowe zagospodarowanie terenu (giełda części samochodowych) nie uległo jednak zmianie od kilku lat i ma ono charakter legalny w rozumieniu powyższego przepisu art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina nie zakazywała prowadzenia na tym terenie tego rodzaju działalności gospodarczej. Zgodnie z oświadczeniem strony uiszczany jest podatek uwzgledniający działalność gospodarczą i opłaty targowe. Prawidłowo skarżąca powołała się też na § 13 cytowanej uchwały.

Odmowa lokalizacji spornego zjazdu nie mogła być zatem oparta na twierdzeniu o zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] jest wprawdzie oznaczona jako teren leśny (las), ale jednocześnie legalna jest działalność prowadzona na tej nieruchomości a dotycząca funkcjonowania giełdy części samochodowych. Jest to argument za koniecznością rozważenia możliwości wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu od strony ul. R, przeznaczonego dla wystawców i licznych klientów przyjeżdzających na giełdę własnymi środkami transportu.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły wyczerpująco swojego stanowiska w zakresie tego, dlaczego proponowany zjazd doprowadzi do zwiększenia natężenia ruchu i zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na ul. R, która jest drogą publiczną – gminną.

Zacytowano treść § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła,

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę,

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%,

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie,

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu,

nie wskazując jednak, jakie konkretnie zagrożenie opisane w tym przepisie, bądź inne ("w szczególności") spowodowałby zjazd wskazany przez stronę skarżącą we wniosku. Strona twierdzi, że zaproponowano zjazd bezkolizyjny, z jednego pasa ruchu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wnikliwie zbadać możliwość udzielenia zgody (lub jej odmowy) na wnioskowany zjazd. Należy wobec tego dokonać szczegółowych i wyczerpujących ustaleń odnośnie tego, czy przedmiotowy zjazd może w istotny sposób wpłynąć na realne zagrożenie w ruchu drogowym na ul. R biorąc pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia aktualne zagospodarowanie działki nr [...]. Mając na względzie wcześniejsze rozważania i uwagi Sądu uzasadnienie decyzji powinno spełniać wszystkie niezbędne przesłanki unormowane w art. 107 kpa i nie naruszać art. 11 kpa. Konieczne jest również odniesienie się do twierdzeń strony, że zjazd bezkolizyjny, z jednego pasa ruchu gwarantuje bezpieczeństwo ruchu nawet w sytuacji znacznego jego natężenia. Należy też uzupełnić akta administracyjne o brakujące dokumenty. Jedynie bowiem kompletne akta administracyjne umożliwiają Sądowi pełną i rzetelną kontrolę legalności decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego postanowiono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit.. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).

Natomiast o wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.