Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2295/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6101 Przekazanie gminie z urzędu lub na wniosek mienia państwowego związanego z realizacją zadań gminy
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 416/11 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekazania gminie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 416/11, oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie przekazania gminie nieruchomości.

Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż wyroku stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Poznański decyzją z [...] grudnia 1995 r., nr [...], orzekł o przekazaniu na rzecz Gminy T. P. nieodpłatnie nieruchomości położonej w S., Gmina T. P., oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 1,4163 ha, wpisanej do księgi wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Przekazanie nastąpiło w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) - dalej: "ustawa komunalizacyjna", na wniosek Zarządu wspomnianej Gminy. We wniosku tym podano, że środki uzyskiwane z opłat za użytkowanie wieczyste gruntów "zostaną wykorzystane na dalszą rozbudowę infrastruktury technicznej gminy, a co za tym idzie poszerzy to wkład gminy w program ekologiczny województwa i kraju". Przedmiotowy grunt znajdował się w dacie złożenia wniosku i w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej w użytkowaniu wieczystym włoskiej spółki "[...]", która prawo to nabyła aktem notarialnym nr Rep. [...] z dnia [...] listopada 1995 r. od Akademii Rolniczej w Poznaniu.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu, podnosząc, że objęta nią nieruchomość pozostawała w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa na postawie decyzji Wojewody Poznańskiego z [...] listopada 1995 r., nr [...], a tym samym Wojewoda Poznański nie mógł orzec o jej przekazaniu gminie. Ponadto zdaniem wnioskodawczyni przekazanie mienia nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, gdyż mienie to nie było związane z realizacją zadań gminy.

W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a., decyzją z [...] października 2010 r., nr [...], stwierdził, że decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] grudnia 1995 r. została wydana z naruszeniem prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Minister wywodził, iż przekazanie gminie na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej mienia ogólnonarodowego może dotyczyć tylko takiego mienia, które aktualnie jest związane z realizacją ściśle określonych zadań gminy, a nie takiego które ma dopiero być z tą realizacją związane w przyszłości. Wskazywał jednocześnie, że czerpanie dochodów z tytułu użytkowania wieczystego oraz obrót nabytymi nieruchomościami nie należą do zadań gminy, o jakich ww. przepis stanowi. Ponadto organ nadzoru podnosił, że z dniem przejścia nieruchomości rolnej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57 poz. 299), Skarb Państwa pozostał jej właścicielem, jednakże wojewoda utracił uprawnienie do rozporządzania tą nieruchomością na podstawie przepisów art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Tym samym mienie to nie mogło podlegać komunalizacji. Ponadto organ wskazał, że Gmina T. P. w dniu [...] grudnia 1995 r. zbyła aktem notarialnym Rep. A [...] skomunalizowaną działkę nr [...] na rzecz firmy "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w S. Dlatego uznał, że decyzja dotychczasowa rażąco naruszyła prawo, lecz skoro wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie można było stwierdzić jej nieważności.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: Wójt Gminy T. P. oraz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w M., zarzucając organowi naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne uznanie, że z dniem przejścia nieruchomości rolnej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, wojewoda traci uprawnienie rozporządzania tą nieruchomością, a tym samym wyrażenie błędnej konkluzji, że nie podlegała ona komunalizacji.

W następstwie ponownego rozpoznania sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2010 r. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia powtórzył uprzednio podnoszone argumenty dowodzące rażącej wadliwości decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r. W jego przekonaniu na podstawie art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. może być przekazane gminie tylko takie mienie ogólnonarodowe, które aktualnie jest, a nie dopiero ma być, związane z realizacją jej zadań. Podtrzymał również ocenę, iż z dniem przejścia nieruchomości rolnej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło na skutek decyzji Wojewody Poznańskiego z [...] listopada 1995 r., organ wojewódzki utracił uprawnienie do rozporządzania taką nieruchomością na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej. Wywodził ponadto, że oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z [...] grudnia 1995 r. wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego, bowiem po komunalizacji gmina przeniosła własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz firmy [...] sp. z o.o., a to na podstawie umowy z dnia [...] listopada 1999 r. Zatem organ administracji nie jest uprawniony do cofnięcia tych skutków. Dlatego wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uwzględnił.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2011 r. wniosła spółka "[...]" Sp. z o.o. (działająca uprzednio pod firmami "[...]" sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o.), zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez brak przyjęcia zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października, nr [...]. Nadto art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., art. 158 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nieprawomocna i nieostateczna decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] listopada 1995 r. o przekazaniu działki nr [...] do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa spełnia przesłanki by uznać ją za decyzję administracyjną, która spowodowała przekazanie działki nr [...] do tegoż zasobu już w dniu [...] listopada 1995 r., a tym samym stanowiła przeszkodę do przekazania przedmiotowej działki w dniu [...] grudnia 1995 r. na rzecz Gminy T. P. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że decyzja komunalizacyjna została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, tak więc nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności, a w konsekwencji – wobec wywołania przez nią skutków prawnych w sferze prawa cywilnego – do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Tym bardziej, gdy decyzja z dnia [...] listopada 1995 r. nie była ostateczną i prawomocną, a więc skutek w postaci przekazania Agencji Rolnej Skarbu Państwa spornej nieruchomości, nie mógł nastąpić. Zakwestionowano przy tym pogląd, że przekazanie gruntów tej Agencji wyłączało kompetencje wojewody do wydania decyzji w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Działka ta miała być przekazana na cele inwestycyjne, zatem gmina miała skorzystać z pożytków z niej, co uzasadnia pogląd, że jej przekazanie nastąpiło w celu realizacji zadań gminnych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W jego motywach wskazał, że zaskarżona decyzja nadzorcza odpowiada prawu, a w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie organ nie uchybił przepisom postępowania. Trafnie, jego zdaniem, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ocenił, że z chwilą przekazania nieruchomości rolnej Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, co nastąpiło z dniem wydania w tym przedmiocie decyzji na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991r., Wojewoda utracił kompetencję do rozporządzania nieruchomością Skarbu Państwa. Agencja ta została powołana do gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zatem ma wyłączną kompetencję do dysponowania tym mieniem. W przekonaniu Sądu meriti przywołana wyżej ustawa jest aktem o charakterze szczególnym w stosunku do przepisów ustawy komunalizacyjnej. Nie mógł zatem Wojewoda Poznański, po przekazaniu przedmiotowej nieruchomości Agencji i włączeniu jej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, wydać w stosunku do niej kolejnego rozstrzygnięcia, opartego tym razem na przepisach ustawy komunalizacyjnej. Zarzut skarżącej, że w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej ([...] grudnia 1995 r.) decyzja z [...] listopada 1995 r. o przekazaniu nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nie była jeszcze ostateczna, Sąd uznał jako niemający znaczenia dla oceny legalności decyzji wydanej już po podjęciu przez Wojewodę rozstrzygnięcia, skutkującego wyzbyciem się kompetencji do orzekania o komunalizacji działki nr [...]. Wprawdzie organ związany jest swoją decyzją z chwilą jej doręczenia (art.110 k.p.a.), jednakże, jeżeli do doręczenia dojdzie (co w niniejszej sprawie miało miejsce) związanie to odnosi skutek od dnia wydania decyzji. W tym stanie rzeczy, niezależnie od tego kiedy pierwsza z wydanych decyzji Wojewody Poznańskiego została doręczona stronie, a więc weszła do obrotu prawnego (a następnie stała się prawomocna), kolejna wydana przez ten organ decyzja, tożsama przedmiotowo, dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu I instancji trafnie również Minister ocenił, że decyzja Wojewody Poznańskiego z [...] grudnia 1995 r. rażąco naruszała art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, a to z uwagi na przyznanie gminie mienia, które nie było związane w dacie podejmowania rozstrzygnięcia z realizacją jej zadań ustawowych. Bezsporne jest bowiem, że zarząd gminy występując z wnioskiem o przekazanie nieruchomości uzasadniał to wyłącznie przyszłymi spodziewanymi wpływami z opłat za użytkowanie wieczyste, które posłużyć miały na rozbudowę na terenie gminy infrastruktury technicznej. Z treści uzasadnienia wniosku, jak również uzasadnienia samej decyzji komunalizacyjnej, wynika zatem, że nieruchomość ta nie była dotychczas w żaden sposób przez gminę wykorzystywana na cele związane z realizacją jej zadań, lecz miało to ewentualnie nastąpić w przyszłości. Ponadto Sąd wskazał również, że z uwagi na to, iż skomunalizowana działka nr [...] została przez gminę zbyta w drodze umowy cywilnoprawnej na rzecz firmy [...] Sp. z o.o. (akt notarialny z [...].12.1995 r. Rep. A nr [...]), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a., zasadnie ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia wydania decyzji z [...] grudnia 1995 r. z naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej nie jest bowiem w stanie, w ramach posiadanych uprawnień, zmienić skutków wynikających z tej umowy w drodze postępowania administracyjnego, co oznacza, że skutki te są nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Nie mogły również odnieść zamierzonego efektu w rozpoznawanej sprawie zarzuty skierowane przeciwko decyzji Wojewody Poznańskiego z [...] listopada 1995 r o przekazaniu działki nr [...] do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w tym kwestionowanie możliwości uznania powyższego rozstrzygnięcie za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Wskazać bowiem należy, że w tym przedmiocie wypowiedział się już prawomocnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 434/06, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 676/08, uznając to rozstrzygnięcie za zgodne z prawem. Ocena prawna tej decyzji dokonana przez sądy obu instancji w ww. orzeczeniach jest wiążąca zarówno dla organów administracji publicznej, jak też kolejnych składów orzekających w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

Od tegoż orzeczenia skargę kasacyjną wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w M., zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez przyjęcie, że przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy komunalizacyjnej, w konsekwencji czego przekazanie działki nr [...] Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa spowodowało utratę przez Wojewodę Poznańskiego uprawnienia do rozporządzania tą nieruchomością, a więc niemożność wydania w przedmiocie tej nieruchomości rozstrzygnięcia opartego na przepisach ustawy komunalizacyjnej,

b) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że nieruchomości będące przedmiotem decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] grudnia 1995 r. o przekazaniu nieruchomości na rzecz Gminy T. P. nie były związane z realizacją zadań ustawowych tej gminy, tym samym nie mogły być przekazane na rzecz gminy,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 110 K.p.a. i art. 107 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w dniu 1 grudnia 1995 r. istniała w obrocie prawnym decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] listopada 1995 r. o przekazaniu działki nr [...] Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, podczas gdy decyzja ta nie została doręczona, a tym samym nie weszła do obrotu i nie spowodowała związania nią Wojewody Poznańskiego przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r.; nadto decyzja z dnia [...] listopada 1995 r. nie została podpisana i należycie sporządzona, tym samym nie można uznać jej w ogóle za decyzję administracyjną,

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany w przedmiotowej sprawie oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 434/06, oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009r., sygn. akt II OSK 676/08, a więc w sprawach dotyczących oceny pod kątem nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. Przepis art. 153 P.p.s.a. nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy on związania sądu tylko w danej sprawie, w której te orzeczenia zapadły,

c) art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. oraz art. 158 § 1 i 2 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, choć materiał dowodowy i zarzuty podniesione przez skarżącą uzasadniały zastosowanie środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) — a więc uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych na skutek błędnego przyjęcia, że decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] grudnia 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co w konsekwencji - w związku z wywołaniem przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych — doprowadziło do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

W oparciu o wyżej wymienione zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego oraz o zawieszenie postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie skargi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Poznańskiego z dnia [...] listopada 1995 r. o przekazaniu nieruchomości wspomnianej Agencji.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca Spółka nie zgadza się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż w przypadku gruntów rolnych, co do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wojewoda nie może rozporządzać nimi na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. W tym zakresie wskazała na stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 22 maja 1998 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (I SA 982/97). Zdaniem skarżącej Wojewoda miał uprawnienie do przekazania gminie spornej nieruchomości na mocy ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca Spółka nie zgodziła się również z twierdzeniem Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia data doręczenia stronom decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1995 r. i decyzji z dnia [...] grudnia 1995r., a znaczenie ma jedynie data wydania tych decyzji. W jej ocenie Sąd bezpodstawnie przyjął, że decyzja z dnia [...] listopada 1995r. została doręczona stronom i to przed doręczeniem decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r. Skarżąca, która w świetle przepisów art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, była stroną postępowania, nie została w ogóle zawiadomiona o decyzji z dnia [...] listopada 1995r., a wiedzę o niej uzyskała dopiero w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] grudnia 1995r. W związku z tym naruszeniem prowadzone jest postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Skarżąca Spółka wskazała również, że nie zgadza się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wedle którego Gmina T. P. wiązała realizację swoich zadań na przekazywanych nieruchomościach dopiero w przyszłości. Jej zdaniem decyzja komunalizacyjna nie została wydana z naruszeniem prawa, lecz ściśle w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Nie było więc podstaw ani do stwierdzenia nieważności decyzji, a w konsekwencji - wobec wywołania przez decyzję z dnia [...] grudnia 1995 r. skutków prawnych w sferze prawa cywilnego – do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Podstawa kasacyjna uchybienia przepisom prawa procesowego jest nieusprawiedliwiona. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na brak wskazania, jak również i wykazania, czy i dlaczego zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem kwestia ta jest jedną z przesłanek przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zatem jej omówienie jest wymogiem prawidłowości podstawy kasacyjnej, stąd brak ten stanowi ważną konstrukcyjną wadę rozpoznawanego środka. Jednakowoż przynajmniej skrótowo godzi się do tej podstawy odnieść. Zagadnienie decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] listopada 1995 r. o przekazaniu spornej działki Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, której przedmiotem jest ważność decyzji tegoż organu z dnia [...] grudnia 1995 r. Na ocenę tej materii nie ma wpływu sposób wydania i wprowadzenia do obrotu poprzednio przywołanego rozstrzygnięcia. Nie jest tu bowiem istotne to, czy i kiedy nieruchomość objęta decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. została przekazana wspomnianej Agencji, co zostanie wyjaśnione poniżej. Zarzuty w tym zakresie są przeto obojętne dla sprawy. Podobnie jak zarzuty dotyczące związania sądów w niniejszej sprawie wyrokami zapadłymi w sprawie dotyczącej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Jest to wszak inna materia, przeto to, czy Sąd I instancji uznał swe związanie i rozważał kwestię związania z jej podpisaniem i doręczeniem, nie ma jakiegokolwiek wpływu na ostateczną ocenę tego zagadnienia. Dlatego też nie mogło dojść do zawieszenia postępowania kasacyjnego do czasu zakończenia postępowania o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Nawet jednak trafne zarzuty w tej materii nie pozwoliłyby na wzruszenie zaskarżonego wyroku. Mimo bowiem częściowo błędnego uzasadnienia, w ostatecznym wyniku odpowiada on prawu. Nietrafne są wszak wywody w zakresie ostatniego z zarzutów procesowych sprowadzające się do podważenia poprawności dokonanej zaskarżonym wyrokiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Owo częściowo błędne uzasadnienie polega na wadliwym przyjęciu przez Sąd meriti, co zresztą zostało słusznie podniesione w skardze kasacyjnej aczkolwiek w ramach innego zarzutu, jakoby przekazanie mienia Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa skutkowało przeniesieniem na tę Agencję uprawnień wojewody wynikających z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające... To uprawnienie dotyczy przecież wszystkich gruntów objętych dyspozycją właściwych przepisów tej ustawy, w tym art. 5, bez względu na to, we władaniu jakiego podmiotu państwowego pozostają, o ile należą do mienia ogólnonarodowego. Zatem przekazanie mienia Agencji nie skutkowało przekazaniem jej kompetencji wynikających z tego przepisu. Wywód Sądu I instancji w tej materii jest więc chybiony. Powierzenie wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych na podstawie art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa względem mienia przekazanego Agencji w trybie art. 17 ust. 1 tej ustawy, nie oznacza przekazania uprawnień służących wojewodzie na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Obie instytucje prawne są instytucjami odmiennymi, ze sobą niezwiązanymi. Niepodobna bronić poglądu, wedle którego wspomniana Agencja miałaby mieć uprawnienia do stwierdzania nabycia czy przekazywania mienia będącego w jej dyspozycji na podstawie art. 5 ustawy komunalizacyjnej. Kompetencje te są ściśle określone i nie można ich wywodzić z wykładni prawa. W tym przedmiocie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 1998 r., sygn. akt I SA 982/97 (Zbiór Informacji Prawnej LEX nr 45058), a stanowisko to obecny skład podziela. Dlatego kwestia przekazania mienia nie ma znaczenia, bo bez względu na to, jaka jednostka Skarbu Państwa wykonywała względem nieruchomości funkcje właścicielskie w odniesieniu do mienia Skarbu Państwa, zawsze wojewoda był powołany do wydawania decyzji w trybie art. 5 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie zmieniły w żaden sposób regulacji art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W tym kontekście zarzut uchybienia temu przepisowi jawi się jako zasadny, natomiast zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. okazały się chybione.

Niemniej jednak decyzja z dnia [...] grudnia 1995 r. z innego powodu rażąco była niezgodna z prawem, co słusznie skutkowało decyzją uznającą ją za wydaną z naruszeniem prawa, od której skargę prawidłowo Sąd I instancji oddalił. Nie do odparcia są bowiem wywody dotyczące wydania jej z uchybieniem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające... W tej materii zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne i nie mogły odnieść skutku. Przepis ten przewidywał możliwość przekazania gminie na jej wniosek mienia ogólnonarodowego (państwowego), innego niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli było ono związane z realizacją jej zadań. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę zamiar, czy nawet wcześniejsze oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, jakie było powodem przekazania przedmiotowej nieruchomości gminie, nie mieści się wśród przesłanek tego przepisu. Związek takiego działania z zakresem i realizacją zadań gmin jest bowiem zbyt luźny. Po myśli art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w wersji obowiązującej z dacie wydania przedmiotowej decyzji (Dz. U. Nr 16, poz., 95 ze zm.), zadaniem podstawowym gmin jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, przykładowo wymienionych w tym przepisie. Oddania w użytkowanie wieczyste nie można uznać za zaspokojenie tych potrzeb, nawet przy przyjęciu, że gmina będzie czerpać z tego zyski przeznaczane na ustawowe cele. Nie o takie działania bowiem w tym przepisie chodzi, bo grunt nie jest wówczas przeznaczony do realizacji zadań gminy, a na inne cele. Uzyskiwanie korzyści majątkowych z nieruchomości nie mieści się w ramach ustawowych zadań gmin. Natomiast takimi zadaniami są przykładowo budowa oczyszczalni ścieków, domu kultury, szpitala, szkoły. Poza tym akcentuje się w orzecznictwie aktualność celu, a nie zamiar osiągnięcia go w przyszłości (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1923/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wreszcie w judykaturze wskazano także na wyłączenie możliwości przekazania w omawianym trybie zabudowanej nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym, gdyż w takiej sytuacji tylko grunt stanowi mienie państwowe, zaś zabudowania są własnością użytkownika wieczystego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA 178/98 (LEX nr 45037). Tymczasem w sprawie ustalono, że przedmiotowa nieruchomość aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1995 r. stała się przedmiotem użytkowania wieczystego spółki [...], która nabyła je od poprzedniego użytkownika wieczystego – Akademii Rolniczej w Poznaniu.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna została oddalona na zasadzie art. 184 P.p.s.a.

-----------------------

1