Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 225/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi I. H. – W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny (dalej: GIS), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania I. H.-W. od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] zezwalającej J.M. [...] Prywatna Praktyka Stomatologiczna "[...] " s.c. w [...] na uruchomienie gabinetu stomatologicznego wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć punktowych typu: "[...] 2200" firmy [...] i gabinetu rtg, wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć pantomograficznych typu: "[...] PM 2002 EC" firmy [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Z akt postępownaia administracyjnego wynika, że w dniu [...] lutego 2008 r. wydana została decyzja zezwalająca J.M. [...] prowadzącym Prywatną Praktykę Stomatologiczną "[...]" s.c. w [...] na uruchomienie i stosowanie stomatologicznych aparatów rentgenowskich.

Po rozpoznaniu wniosku I. H.- W. postanowieniem z dnia [...] maja 2008 roku, postępowanie w sprawie wydanego zezwolenia zostało wznowione. Jednocześnie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2008 roku oraz nie zezwolił J.M. [...] na uruchomienie i stosowanie stomatologicznych aparatów rentgenowskich.

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. deyzji GIS, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchylił decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2008 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r.

Po rozpatrzeniu odwołania I. H.-W. GIS, w dniu [...] lutego 2009 r., uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. i jednocześnie umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Na ww. decyzję GIS I.J.-W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 września 2009 r. , sygn. akt VII SA/Wa 752/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 29 grudnia 2008 roku.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił, czy I.J.-W. jest stroną postępowania, podnosząc m. in. niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 2 kpa oraz art. 7, 10 i 77 § 1 kpa. Sąd podniósł, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. zezwalającej J. i M. W. Prywatnej Praktyce Stomatologicznej na uruchomienie gabinetu stomatologicznego wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć punktowych typu [...] 2200 firmy [...], gabinetu rtg wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć pantomograficznych typu [...] PM 2002 EC firmy [...]. Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy usytuowanie urządzenia rentgenowskiego pod lokalem mieszkalnym, którego właściciel z racji wykonywanego zawodu podlega oddziaływaniu promieniowania jonizującego poza miejscem zamieszkania, nie pozostaje bez wpływu na jego uprawnienia jako strony postępowania przy wydawaniu opisywanego wyżej zezwolenia.

Od ww. wyroku GIS złożył skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1998/09. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji o potrzebie przeprowadzenia oceny czy przymiot strony, o jakim mowa w art. 28 kpa przysługuje I.J.-W.. w sprawie dotyczącej uruchomienia i stosowania stomatologicznych aparatów rentgenowskich. Sąd wskazał, że kwestia oceny przymiotu strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na uruchomienie i stosowanie stomatologicznych aparatów rentgenowskich osoby zamieszkującej w lokalu sąsiadującym z lokalem, w którym ma być używany stomatologiczny aparat rentgenowski musi być przedmiotem postępowania rozpoznawczego.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2011 roku [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. i odmówił wydania zezwolenia na uruchomienie i stosowanie stomatologicznych aparatów rentgenowskich.

Od ww. decyzji odwołanie wnieśli J. M. [...], w wyniku czego GIS decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Po rozpatrzeniu skargi I.J.-W. na ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1927/11 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zadaniem organu na tym etapie było przeprowadzenie postępowania, które w pierwszej kolejności ustali, czy rzeczywiście istnieje podstawa do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że strona I.J.-W. jest stroną postępowania. Pomimo jednak wskazania przez Sądy podstawy prawnej dla takich ustaleń w treści przepisów Prawa atomowego i aktów wykonawczych do tej ustawy [...] Wojewódzki Państwowy Inspektor Sanitarny takiego postępowania nie przeprowadził. Sąd uznał, że nie ma racji skarżąca podnosząca, że tak długo toczące się postępowanie, zgromadzony obszerny materiał dowodowy, a także stanowisko sądów administracyjnych nie powinny pozostawiać wątpliwości co do jej uprawnień w postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdził, że GIS zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji nakazując mu ustalenie czy istnieje przepis prawa który kreowałby interes prawny I.J.-W.. W przypadku natomiast pozytywnych ustaleń, co do istnienia przesłanki wznowienia postępowania, organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie rozpoznawcze z udziałem strony i zakończyć je wydając jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 kpa.

Po uprawomocnieniu się wyroku [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] października 2012 roku odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ocena czy I.J.-W. ma przymiot strony możliwa byłaby jedynie po przeprowadzeniu odpowiednich pomiarów w lokalu mieszkalnym skarżącej. Tymczasem, wskutek odmowy skarżącej wpuszczenia do lokalu ekipy dokonującej pomiarów, ustalenie wpływu promieniowania na skarżącą nie było możliwe.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej deczyji I.J.-W. GIS wydał powołaną na wstępie decyzję.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie wskazał przepisów prawnych (w szczególności przepisów ustawy - Prawo atomowe i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych) na podstawie, których mógłby ustalić, kto może być stroną takiego postępowania, a także nie odniósł się do zawodowego narażenia skarżącej, a w szczególności czy i dlaczego ma ono znaczenie dla ewentualnego przyznania jej statusu strony, podczas gdy na potrzebę przeprowadzenia takiej analizy zwracał uwagę sąd administracyjny. W ocenie GIS dopiero na podstawie powyższego należy rozstrzygnąć, czy I.J.-W. jest stroną prowadzonego postępowania i - w zależności od ustaleń - umorzyć już wznowione postępowanie, lub ocenić, czy brak jej udziału w pierwotnym postępowaniu miał wpływ na rozstrzygnięcie. Wówczas też należy uwzględnić odmowę wpuszczenia do lokalu ekipy pomiarowej przez skarżącą.

Powyższa decyzja GIS z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I.J.-W..

Skarżąca zarzuciła GIS nieodniesienie się do przedstawionego zarzutu, że decyzja z dnia [...] lutego 2008r wydana została z naruszeniem art. 145 kpa, podczas gdy organ II instancji rozpatrując odwołanie winien odnieść się do całej jego treści.

Zdaniem skarżącej GIS naruszył art. 75 § 1 kpa, art. 76 ,77, 6, 7 i 12 kpa. Wskazała, że organ II instancji w zaskarżonym uzasadnieniu decyzji pominął dowody z tabeli pomiarów dozymetrycznych z dnia 12 grudnia 2007 r.,informacji napisanej przez właściciela "[...]" kierowanej do skarżącej o konieczności udostępnienia należącego do niej mieszkania w celach pomiarowych w dniu 12 grudnia 2007 r o godz.9.30 oraz opinii konsultanta wojewódzkiego z dnia 28 lutego 2008r. i krajowego z dnia 19 grudnia 2008 r. w dziedzinie radiologii i diagnostyki obrazowej.

Skarżąca zarzuciła organowi zbyt długotrwałe prowadzenie postępowania administracyjnego wskazując na ignorowanie wyroków Sądów, które wystarczająco wiele razy dawały wskazówki dla organu co do dalszego postępowania.

Skarżąca zwróciła się do Sądu z wnioskiem o ostateczne rozstrzygnięcie spornych kwestii wskazując, że pomocne dla Sądu będą zgromadzone i wymienione wcześniej dowody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. GIS zgodził się ze skarżącą, że organ II instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, jednakże wskazał, że będzie to możliwe dopiero po ustaleniu przez organ I instancji kwestii fundamentalnej w niniejszej sprawie tj ustalenie, czy istnieje podstawa prawna, w oparciu o którą można przyznać I.J.-W. status strony tego postępowania administracyjnego. Ponadto GIS zwrócił uwagę, że organ I instancji zignorował wytyczne Sądu, co spowodowało konieczność przekazania sprawy ponownie do organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie zaś do art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miała ocena legalności zastosowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego instytucji procesowej określonej w art. 138 § 2 kpa i wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. W ocenie Sądu przepis ten został zastosowany w sposób prawidłowy.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję

kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów

postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na

jej rozstrzygnięcie. Nowe brzmienie art. 138 § 2 kpa zostało wprowadzone nowelizacją, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Przede wszystkim jej celem było ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze i zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy). Należy podkreślić, że dotychczasowa redakcja przepisu okazała się zbyt szeroka co prowadziło do nazbyt częstego jego wykorzystywania w praktyce, a nowelizacja dodatkowo zawęziła możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, ograniczając ją przede wszystkim do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto w obecnym brzmieniu tego przepisu nastąpiło większe skrępowanie organu pierwszej instancji decyzją organu odwoławczego, a w szczególności wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu tej decyzji, w celu wyeliminowania sytuacji, w których organ pierwszej instancji, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, wydaje taką samą decyzję, pomimo że wcześniejsza decyzja została uchylona jako wadliwa.

W obecnym stanie prawnym art. 138 § 2 kpa wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tj. a) jednoznaczne stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności np. ze względu na konieczność zastosowania innego trybu postępowania, innej podstawy prawnej, wyznaczenia innego kręgu stron postępowania. Istotna w tym kontekście jest także ocena, czy możliwe jest ewentualne zastosowanie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślenia bowiem wymaga, że również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania wspomnianego rozstrzygnięcia z art. 138 § 2, gdyż teoretycznie organ odwoławczy może wykorzystać możliwości przewidziane w art. 136 kpa. Jeżeli jednak prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa okaże się niewystarczające jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem pozostaje decyzja uchylająca zaskarżone decyzję oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że – jak słusznie zauważyła skarżąca – sprawa ustalenia istnienia interesu prawnego I.J.-W. w postępowaniu wznowieniowym była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wytyczne zawarte w uzasadnieniach ww. prawomocnych wyroków są dla organów orzekających w sprawie wiążące. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 752/09 Sąd zwrócił uwagę na szereg przepisów ustawy -Prawo atomowe oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, które organ zobowiązany jest przeanalizować pod kątem istnienia przepisu prawa materialnego i z którego skarżąca mogłaby wywieźć swój interes prawny. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1998/09. Z kolei w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1927/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie zasadne jest ustalenie, czy istnieje przepis prawa który kreowałby interes prawny I.J.-W..

Tymczasem, z analizy treści decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2012 r. wynika, że organ ten całkowicie uchylił się od obowiązku dokonania analizy prawnej, do której był zobowiązany na podstawie art 153 ppsa. Rozstrzygnięcie organu właściwie sprowadza się wyłącznie do wskazania, że I.J.-W. nie poddała swojego lokalu pomiarom odpowiedniej ekipy, co uniemożliwiło przyznanie jej statusu strony w rozumieniu art 28 kpa. Abstrahując od faktu, że dokonanie tego rodzaju pomiarów jest przede wszystkim okolicznoscią faktyczną, a nie prawną mogącą ewentualnie pomóc w ustaleniu negatywnego wpływu na lokal mieszkalny należący do skarzacej, należy podkreślić, że organ w ogóle pominął wytyczne Sądów i nie dokonał jakichkolwiek rozważań dotyczących norm prawa materialnego, z których można wywieźć interes prawny skarżącej.

Wobec powyższego zgodzić się nalezy ze stanowiskiem GIS, który uznał, ze organ I instancji nie wydał prawidłowego rozstrzygnięcia uchylajac się od oceny prawnej nakazanej przez Sądy. Tymczasem od ustalenia, czy skarżąca jest stroną prowadzonego postępowania uzlaeżnione jest wydanie właściwego rzostrzygniecia kończącego postępowanie – w postaci jego umorzenia lub w jeden ze sposobów wskazanych w art 151 § 1 i § 2 kpa. W tej sytuacji nalezy także podzielić stanowisko GIS, że może on odnieść się do zarzutów skarżącej wyłacznie po uprzednim rozstrzygnięciu przez organ I instancji kwestii interesu prawnego skarżącej w oparciu o odpowiednią analizę prawną. Przeprowadzenie całego postępowania dowodowego i rozstrzygniecie sprawy co do jej meritum przez GIS, czego domaga się skarżąca spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art 15 kpa. Braków tych nie można również uzupełnić w oparciu o art 136 kpa.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia art. 75 § 1 kpa, art. 76 ,77, 6, 7 i 12 kpa należy podnieść, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była decyzja o charakterze kasacyjnym, którą organ wydał w sposób prawidłowy. Nie można – jak już wyżej wskazano – czynić GIS zarzutu nie rozpatrzenia wszystkich argumentów powoływanych przez skarżącą, gdyż spowodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zarówno w stosunku do skarzacej, jak i uczestników postepowania.

Z oczywistych przyczyn ustrojowych Sąd także nie może rozstrzygnąć sprawy w znaczeniu merytorycznym, gdyż nie może zastępować organów administracji publicznej i orzekać merytorycznie w sprawach administracyjnych. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do oceny czy organy administracji publicznej w sposób prawidłowy zastosowały przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania administracyjnego, jednakże wyrok Sądu nie może w żadnym wypadku zastępować decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia zapadłego w toku postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu zbyt długotrwałego prowadzenia postępowania, Sąd całkowicie podzielił ten zarzut uznajac, że w niniejszej sprawie [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, nie wykonując podstawowych zaleceń Sądów. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca może zatem wystapić ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Niemniej jednak powyższa ocena nie wpływa na legalność zaskarżonej decyzji wydanej w oparciu o art 138 § 2 kpa, w sytuacji, gdy zaistniały przeslanki do ponownego zastosowania tego przepisu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 i art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.