Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 1453/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spraw.) Sędziowie: NSA Stanisław Gronowski Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] marca 2002r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę w części dotyczącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na posadowienie ogrodzenia; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2002 r. w pozostałym zakresie; 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części objętej pkt 2 wyroku. # SWYROK


UZASADNIENIE

W trakcie rutynowego objazdu drogi krajowej nr [...] dnia 11.05.2001r pracownik Rejonu Dróg Krajowych w T. stwierdził zasypanie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości K. poprzez zasypanie przepustu pod drogą, nawożenie materiału rozbiórkowego i gruntu. W związku z tą informacją RDK T. wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne. Równolegle, w celu prawidłowego określenia powierzchni zajęcia pasa drogowego - zarząd drogi krajowej zlecił uprawnionemu geodecie odtworzenie granicy działki stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie GDDP OP.

Dnia 20.06.2001r odbyło się w terenie wznowienie znaków granicznych wyznaczonych przez geodetę. Na spotkanie to nie stawił się H. P., ani jego przedstawiciel. Podczas tego spotkania po ustaleniu granicy pasa drogowego pracownicy RDK T. stwierdzili wybudowanie na jego terenie płotu ogradzającego motel wybudowanego na fundamencie.

Dnia 29.06.2001r pracownicy RDK T. stwierdzili prowadzenie prac mających na celu ułożenie doziemnej instalacji elektrycznej, a prace te były prowadzone bez uzgodnień i wiedzy Zarządcy Drogi. Jako zarządzający gruntem Skarbu Państwa zwołał w dniu 07.12.2002 r. wizję w terenie, o której został powiadomiony właściciel motelu ,,[...]", Pan H. P., ale nie stawił się. Zarządca Drogi wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania mającego na celu doprowadzenie do rozbiórki płotu oraz usunięcia instalacji elektrycznej, jako obiektów ustawionych bez stosownych pozwoleń.

W decyzji z dnia [...] stycznia 2002r. o nr [...] wydanej na podstawie art. 39 i art. 40 ust. 4 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity - Dz. U. Nr 6 poz. 71 z 2000r. poz.838 z późn. zm) oraz na podstawie § 11 ust.l i 2 w związku z § 8 ust 1 i 2 oraz § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U.nr 9 poz. 33 z późn. zm.) Generalny Dyrektor Dróg Publicznych nakazał Panu H. P. przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez oczyszczenie zasypanego przepustu pod drogą krajową nr [...] i usunięcie ziemi z pasa drogowego drogi krajowej nr [...], będącego gruntem Skarbu Państwa pozostającym w zarządzie GDDP OP w G.. Nałożył także karę pieniężną w wysokości 96.864,10 zł za:

1. Zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości K. polegającej na nawiezieniu i rozplantowaniu ziemi, na terenie działki nr [...] będącej gruntem Skarbu Państwa pozostającym w zarządzie GDDP OP w G. w okresie [...] grudnia 2001r. do [...] stycznia 2002r.

2. Wybudowanie w w/w. pasie drogowym płotu ogrodzeniowego bez stosownych pozwoleń, na terenie działki nr [...] będącej gruntem Skarbu Państwa pozostającym w zarządzie GDDP OP w G. w okresie [...] grudnia 2001r. do [...] stycznia 2002r.

3. Ułożenie w w/w. pasie drogowym doziemnej linii elektrycznej bez stosownych pozwoleń, na terenie działki nr [...] będącej gruntem Skarbu Państwa pozostającym w zarządzie GDDP OP w G.w dniu [...].06.2001r.

Zobowiązał nadto stronę do uzyskania decyzji zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] przed przystąpieniem do realizacji obowiązków określonych w punkcie 1.1 decyzji pouczając o sposobie jego złożenia.

Wyliczenie kary i opłat ustalone zostało dla wybudowania płotu ogrodzeniowego, ułożenia instalacji elektrycznej doziemnej oraz nawiezienia i rozplantowania ziemi od dnia [...] grudnia 2001r.. Wysokość opłat wyliczona została na podstawie powołanego wyżej Rozporządzenia i wyniosła 9,44 zł/m2 - za umieszenie urządzenia w pasie drogowym w obszarze niezabudowanym oraz 0,47 zł/m2/dzień - za prowadzenie robót lub zajęcie pasa drogowego. Wobec uznania, że roboty prowadzone były nielegalnie – stawka została pomnożona dziesięciokrotnie. Wyliczenie opłat organ przedstawił następująco:

1. Zajęcie pasa drogowego:

- teren zajęty poprzez wygrodzenie płotem o powierzchni: 12,39 m2 przez [...] dni ([...].12.2001 – [...].01.2002) przy zastosowaniu stawki karnej: 0,47 zł/m2/dzień x 10 = 4,7 zł/m2/dzień; wyliczenie opłaty karnej: 12,39 m2 x 55 dni x 4,7 zł/m2/dzień = 3.202,81 zł

- teren zajęty pod nawiezioną ziemię o powierzchni: 361,90 m2 przez [...] dni za okres ([...].12.2001 – [...]. 01.2002) przy zastosowaniu stawki karnej 0,47 zł/m2/dzień x 10 = 4,7 zł/m2/dzień; wyliczenie opłaty 361,90 m2 x [...] dni x 4,7 zł/m2/dzień = 93,551,15 zł

- teren zajęty podczas budowy instalacji elektrycznej doziemnej o powierzchni 3,35 m2 w dniu [...].06.2001 ([...]dzień) przy zastosowaniu stawki karnej 0,47 zł/m2/dzień x 10 = 4,7 zł/m2/dzień; wyliczenie opłaty karnej: 3,35 ni2 x [...] dzień x 4,7 zł/m2/dzień = 15,74 zł

2. Umieszczenie instalacji elektrycznej doziemnej na powierzchni 1 m2 przy zastosowaniu stawki karnej 9,44 zł/m2 x 10 = 94,40 zł/m2; wyliczenie opłaty karnej: 94,40 zł/m2 x 1 m2 = 94,40 zł

Łączna opłata karna: 3.202,81 zł + 93.551,15 zł + 15,74 zł + 94,40 zł = 96.864,10 zł

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Pan H. P. zarzucił nieprawidłowe działanie Rejonu Dróg Krajowych w T., zaprzeczył zajmowaniu pasa drogowego w sytuacji posiadania 1 ha gruntu pod parkingi. Zaprzeczył układaniu kabla i prowadzeniu w tym celu robót ziemnych, zasypania przepustu, twierdził, że zrobili to robotnicy zarządcy dróg przy remoncie mostu w K. w latach 1998-2001. Ponadto zakwestionował fakt przeprowadzania wizji w terenie, ponieważ był obecny na terenie posesji i żadna komisja się do niego nie zgłosiła.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia [...] marca 2002r. Nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2002r. Powołał się na dotychczasowe swoje ustalenia oraz fakt, iż w przedmiocie rozbiórki ogrodzenia oraz rozbiórki kabla oświetleniowego ( wybudowanych w pasie drogowym również bez zgody zarządcy drogi krajowej), Kierownik Rejonu Dróg Krajowych w T. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o podjęcie działań przewidzianych art. 48 Ustawy Prawo budowlane. Wskazał nadto, że wyjaśnienia zawarte we wniosku Skarżącego nie miały charakteru merytorycznego i nie widział możliwości ustosunkowania się do nich.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pan H. P. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powoływał argumenty z odwołania, a mianowicie, że ustalony przez organ stan faktyczny nie jest zgodny z prawdą i sytuacją prawną jego posesji. Ogrodzenie zostało postawione na jego posesji, a nie w pasie drogowym, zgodnie z pozwoleniem przewidującym ogrodzenie terenu od drogi krajowej Nr [...]. Kwestionował nawiezienie materiału rozbiórkowego i zasypanie przepustu drogowego, twierdząc, że zrobiła to ekipa wykonawcza remontu mostu na Wiśle pracująca na zlecenie zarządcy dróg i Skarżący nie miał na to żadnego wpływu.

Przedłożył pismo skierowane przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego do GDDPz dnia 5.04.2002r., który wyjaśniał, że instalacja kabla nie jest przyłączem elektrycznym, które wymagałoby pozwolenia na budowę, a budowa ogrodzenia była przeprowadzana na podstawie zezwolenia wydanego w 1993r.

W odpowiedzi na skargę organ – obecnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wnosiła o oddalenie skargi. Podnosiła, że wydanie decyzji zostało poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym obejmującym m.in. odtworzenie znaków granicznych działek, stąd nie ma wątpliwości, że działania Skarżącego miały miejsce na terenie Skarbu Państwa. Odtworzenie znaków granicznych pozwoliło stwierdzić o częściowej realizacji obiektu na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa. Okoliczności te potwierdziły wizje lokalne w obrębie i na nieruchomości Skarżącego, który był informowany o wszystkich działaniach organu ze stosownym wyprzedzeniem, a mimo to nie brał udziału w żadnej czynności organu, nie przedłożył żadnych wyjaśnień co do okoliczności realizowanych przez niego robót. Natomiast zmiany w obrębie pasa drogowego pozwalały stwierdzić, że przepust był zasypany wyłącznie w wyniku działań Skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych.

W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty Skarżącego są uzasadnione mając nadto na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, która stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zatem wbrew twierdzeniom organu zarzutom Skarżącego co do ustalonego stanu faktycznego - nie można w części odmówić słuszności.

Przesłanką materialnoprawną wydanych decyzji jest art. 39 i art. 40 ust. 4 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity - Dz. U. Nr 6 poz. 71 z 2000r. poz.838 z późn. zm) oraz § 11 ust.l i 2 w związku z § 8 ust 1 i 2 oraz § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U.nr 9 poz. 33 z późn. zm.).

Cytowane przepisy – obowiązujące w dacie wydania decyzji - jednoznacznie stanowią, iż zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis art. 39 wylicza w szczególności jakie to czynności są zabronione wymieniając m.in.lokalizowanie budynków, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1), niszczenie rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi (pkt 7), zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego( pkt 8).

W przypadku zajęcia pasa drogowego i umieszczenia w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2. ( art.40 ust.1) Na mocy ust.7 tego przepisu Rada Ministrów posiadała upoważnienie ustawowe do określenia w drodze rozporządzenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również do określenia kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem (ust. 3) jak i organy właściwe w tych sprawach.

Nie ulega zatem wątpliwości na podstawie w/w przepisów, że postępowanie zarządcy drogi w sytuacji dokonywania bez zezwolenia czynności w pasie drogowym wymagało wnikliwego zbadania stanu faktycznego na gruncie po to, by w wydanej decyzji administracyjnej zarówno ściśle określić zajętą powierzchnię jak i czynności jakich ma dokonać podmiot zajmujący pas drogowy w celu jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a następnie wyliczenia kary stosownie do obowiązującego wówczas Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U.nr 9 poz. 33 z późn. zm.).

Wnikliwe działania organ podjął jedynie w celu prawidłowego określenia powierzchni zajętego pasa drogowego przez wybudowane przez Skarżącego ogrodzenie, zlecając uprawnionemu geodecie odtworzenie znaków granicznych działki stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będących w zarządzie zarządcy drogi.

Ubocznie należy podnieść, że działania geodezyjne organu podjęte zostały w 2001r. na potrzeby postępowania administracyjnego, zaś Skarżący posiadał zezwolenie na ogrodzenie posesji od drogi krajowej objęte planem realizacyjnym zagospodarowania terenu z 1993r. Organ posiadał taką informację od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale i Skarżący podnosił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności nabycia w 1997r. ogrodzonego już terenu, przyznając jedynie wymianę ogrodzenia na bardziej estetyczne w istniejących i niekwestionowanych wówczas granicach.

W pozostałym zakresie, tj. co do ustaleń ułożenia instalacji elektrycznej doziemnej oraz nawiezienia i rozplantowania ziemi - okoliczności także kwestionowanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Należy zwrócić uwagę, iż strona zdecydowanie przeczyła faktowi, jakoby przeprowadzała roboty ziemne w pasie drogowym z układaniem kabla. Wskazała dokładnie w jakich okolicznościach i przez kogo była wysypywana ziemia i gruz z rozbiórki drogi w obrębie przepustu.

Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzeniem, "że nie mają charakteru merytorycznego" organ bezpodstawnie przerzucił ciężar dowodowy na stronę wskazując pośrednio, że ma udowodnić, że to nie ona ułożyła instalację elektryczną i nie ona nawiozła, i rozplantowała ziemię. Ponadto organ nie wskazał dowodów na jakich został ustalony stan faktyczny w zakresie odpowiedzialności strony. W tych warunkach decyzja wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy jest w części nieprzekonująca, a jej ustalenia należy określić jako dowolne, a zatem dokonane z naruszeniem art. 7, 77 i 107 k.p.a.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Obowiązki organu w tym zakresie były przedmiotem bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i przytoczyć można niektóre z poglądów judykatury, znajdujących zastosowanie w sprawie niniejszej.

W wyroku z dnia 29 listopada 2000r. NSA w Warszawie wyraził pogląd, iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. (V SA 948/00 LEX nr 50114)

W wyroku z dnia 2001.07.04 NSA wywodził, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. (I SA 1768/99, LEX nr 54171)

Także w wyroku NSA z dnia 2001.07.04 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. (I SA 301/00, LEX nr 53964)

Ubocznie podnieść także należy, iż w części zaskarżonej decyzji organ popełnił matematyczną pomyłkę w wyliczeniu ilości dni zajętego terenu zawartym w decyzji przyjmując, że teren pod nawiezioną ziemię o powierzchni: 361,90 m2 zajęty był przez [...] dni, przy czym wskazał okres od [...].12.2001 do [...].01.2002r. (czyli [...] dni) i przy zastosowaniu stawki karnej 0,47 zł/m2/dzień x 10 = 4,7 zł/m2/dzień wyliczył opłaty 361,90 m2 x [...] dni x 4,7 zł/m2/dzień na kwotę 93,551,15 zł. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w przypadku uznania odpowiedzialności administracyjnej Skarżącego w zakresie zajęcia pasa drogowego pod nawieziona ziemię organ sprecyzuje zarówno okres tego zajęcia jak i dokona właściwego wyliczenia kary za ten okres.

W ocenie Sądu pominięcie w uzasadnieniu decyzji zarówno dowodów na jakich organ się oparł, brak oceny okoliczności faktycznych, którym zaprzeczała strona, sprzeczność przyjętego okresu zajęcia pasa drogowego na wywiezioną i rozplanowaną ziemię z dokonanym w decyzji wyliczeniem - są okolicznościami, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd orzekł jak wyroku na mocy art. 145 § 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270), zaś o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji w części orzekł po myśli art. 152 powołanych przepisów.