Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 867/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania [...] w [...] (zwanej też dalej "Spółdzielnią" lub "Skarżącą"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 1995 r. nr [...] (zwaną też dalej "Decyzją podziałową") Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...], ark. [...], działka nr [...] zapisanej w księdze wieczystej [...] KW[...] [pkt I]; stwierdził, że z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna grunty wydzielone pod drogę publiczną (działka nr [...] i działka nr [...]) przejdą na własność Gminy [...] (zwanej też dalej "Gminą"), a zasady przejęcia działek zostaną ustalone w drodze porozumienia Spółdzielni z Gminą [pkt II].

W dniu [...] maja 1997 r. Zarząd Miasta i Gminy [...] oraz Spółdzielnia zawarli porozumienie (zwane dalej "Porozumieniem"), na mocy którego Spółdzielnia zobowiązała się do bezpłatnego przekazania na rzecz Gminy działek nr [...] Jednocześnie wskazano, że przejęcie nastąpi w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.g.w.n."). Uchwałą z dnia [...] maja 1997 r. Walne Zgromadzenie Członków Spółdzielni nie wyraziło zgody na bezpłatne przekazanie działek nr [...] na rzecz Gminy.

Pismem z [...] listopada 2016 r. Spółdzielnia, reprezentowana przez r.pr. K. K., złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania związanego z ostateczną Decyzją podziałową.

Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. Starosta [...] (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") zawiesił z urzędu toczące się postępowanie w przedmiocie ustalenia wnioskowanego odszkodowania i wezwał Spółdzielnię do wystąpienia w terminie 1 miesiąca od dnia uzyskania przez postanowienie waloru ostateczności do sądu powszechnego z żądaniem ustalenia nieistnienia stosunku prawnego wynikającego z Porozumienia. Starosta wskazał, że skuteczność i ważność Porozumienia nie podlegają ocenie organu, wyłączną kompetencję w tym zakresie mają sądy powszechne. Kwestia ważności Porozumienia stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa pod drogę publiczną działek nr [...]

Pismem z [...] października 2018 r. Spółdzielnia przedłożyła kopię wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2017 r. w sprawie I C [...] (zwanego dalej "Wyrokiem SR") wraz z uzasadnieniem, kopię wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] marca 2018 r. w sprawie II Ca [...] (zwanego dalej "Wyrokiem SO") wraz z uzasadnieniem oraz pismo procesowe z [...] września 2017 r., w którym Spółdzielnia doprecyzowała żądanie pozwu i wniosła o ustalenie nieistnienia stosunku prawnego wynikającego z Porozumienia poprzez stwierdzenie nieważności tego porozumienia.

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Starosta podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2019 r. Starosta orzekł o umorzeniu postępowania z wniosku Spółdzielni w sprawie wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania od Gminy z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy pod drogi publiczne części nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] (obr. [...], ark. mapy [...]), na podstawie ostatecznej Decyzji podziałowej.

W odwołaniu od ww. decyzji Starosty, Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, i przyjęcie, że rozstrzygnięcie sądu ma charakter wiążący. W odwołaniu wskazano również na błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że doszło do ustalenia braku odszkodowania za nieruchomość objętą postępowaniem. Zdaniem Skarżącej Porozumienie, na które powołuje się organ, miało za przedmiot zobowiązanie do bezpłatnego przekazania działek. Z racji tego, że prawo własności działek przeszło na Gminę z mocy samego prawa, Porozumienie było zobowiązaniem do świadczenia niemożliwego i jako takie jest nieważne. Spółdzielnia wskazała również, że Porozumienie miało za przedmiot zbycie nieruchomości, a nie zrzeczenie się odszkodowania, o czym ma świadczyć przekazanie kwestii objętej Porozumieniem przez Zarząd Spółdzielni, Walnemu Zgromadzeniu Członków Spółdzielni jako organowi wyłącznie właściwemu w czynnościach mających za przedmiot zbycie nieruchomości. W odwołaniu wskazano też na naruszenia: art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 u.g.g.w.n. w zw. z art. 241 ust. 1 w zw. z art. 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm., dalej w skrócie "u.g.n.") przez brak orzeczenia o odszkodowaniu, które to rozstrzygnięcie organ powinien wydać z urzędu; art. 130 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 5 u.g.n. przez brak dokonania przez organ I instancji ustaleń w zakresie należnego odszkodowania; art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania, pomimo braku wystąpienia niezbędnych przesłanek; art. 21 Konstytucji RP. Zdaniem Skarżącej w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego obowiązkiem organu I instancji było ustalenie należnego odszkodowania. Z powołaniem się na ww. zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji Starosty i orzeczenie o przyznaniu odszkodowania na rzecz Skarżącej.

Utrzymując w mocy decyzję Starosty z [...] marca 2019 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2019 r. – Wojewoda w uzasadnieniu, przywoławszy treść art. 10 ust. 5 i art. 55 ust. 1 u.g.g.w.n., wskazał, że z dniem 1 stycznia 1998 r. straciła moc u.g.g.w.n., a weszła w życie u.g.n. Zaznaczył, że w świetle intertemporalnego przepisu art. 233 u.g.n. w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – do przejścia prawa własności działek wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi doszło przed wejściem w życie u.g.n., a ustalenia należnego odszkodowania nie dokonano decyzją ostateczną przed [...] stycznia 1998 r., to ustalenie odszkodowania następuje na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów, czyli u.g.n. Następnie stwierdziwszy, że w obecnym stanie prawnym odpowiednikiem regulacji z art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. jest art. 98 ust. 1 u.g.n., oraz przytoczywszy treść dalszych odnośnych przepisów u.g.n., Wojewoda wskazał, że obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanie się ostateczna oraz że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Uzgodnienia w zakresie należnego odszkodowania mają charakter cywilnoprawny, stąd ocena ich skuteczności, warunków, jakie mają spełniać, ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa tworzy między stronami, należy do wyłącznej kompetencji sądów cywilnych.

W ocenie Wojewody wydanie Decyzji podziałowej i jej ostateczność spowodowały powstanie obowiązku odszkodowawczego po stronie organu administracji. Odszkodowanie z tego tytułu nie zostało ustalone i wypłacone Spółdzielni aż do dnia dzisiejszego, zatem – zgodnie z ww. przepisem intertemporalnym – ustalenie odszkodowania następuje na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów, czyli u.g.n.

Zdaniem organu II instancji przedmiotem Porozumienia zawartego między Zarządem Miasta i Gminy [...] a Spółdzielnią reprezentowaną przez Zarząd nie było przeniesienie własności działek nr [...] wydzielonych przy podziale nieruchomości – gdyż ten skutek nastąpił z dniem [...] czerwca 1995 r. – lecz ustalenie, że własność ww. działek przejdzie na rzecz Gminy bezpłatnie. Zawarcie Porozumienia nastąpiło na podstawie Decyzji podziałowej, w której stwierdzono, że zasady przejęcia ww. działek zostaną ustalone w drodze porozumienia. Zrzeczenie się prawa do odszkodowania za utratę prawa własności gruntów wydzielonych pod drogi publiczne jest prawnie dopuszczalne. W niniejszej sprawie do zrzeczenia się prawa do odszkodowania doszło w dniu [...] maja 1997 r. Ze względu na to, że uzgodnienia co do należnego odszkodowania mają charakter cywilnoprawny, wyłączną kompetencję do oceny skuteczności i treści zawartego porozumienia ma sąd cywilny. Organ administracji nie jest władny oceniać faktycznej treści oświadczeń woli stron, może się opierać jedynie na literalnym brzmieniu postanowień porozumienia. W okolicznościach niniejszej sprawy doszło do skutecznego zrzeczenia się prawa do odszkodowania, miało ono charakter konkretny i w sposób jednoznaczny określało, co jest przedmiotem zrzeczenia. Zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy polegającego na przyjęciu, że doszło do skutecznego zrzeczenia się odszkodowania nie zasługuje na uwzględnienie, kwestia ważności i treści Porozumienia została wiążąco rozstrzygnięta przez sąd cywilny – Wyrokiem SO.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody z [...] lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzuciwszy tej decyzji:

1) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, a następnie błędne przyjęcie rozstrzygnięcia sądu powszechnego za wiążące w sprawie – pomimo tego, iż sąd powszechny wprost wskazał na brak takowego wiążącego skutku;

2) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że w sprawie doszło do wiążących ustaleń w zakresie wysokości odszkodowania (czy jego braku) za wywłaszczoną nieruchomość, podczas gdy z treści "porozumienia", na które powołują się organy, wprost wynika, iż obejmowało ono zobowiązanie Spółdzielni do "bezpłatnego przekazania działek" – a zatem zobowiązanie do świadczenia niemożliwego, jako że prawo własności tych działek na podstawie samej Decyzji podziałowej przeszło z mocy prawa na Gminę – co z kolei powoduje, iż zobowiązanie to było nieważne z mocy prawa, tj. art. 387 Kodeksu cywilnego;

3) naruszenie art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 u.g.g.w.n. (według stanu na dzień 06.06.1995 r.) w zw. z art. 241 ust. 1 w zw. z art. 242 u.g.n. przez brak orzeczenia o odszkodowaniu, które organ winien wydać z urzędu w przedmiotowej sprawie, a tym samym naruszenie zasady dokonywania wywłaszczenia za odszkodowaniem (którego dopiero na późniejszym etapie dawny właściciel mógłby się ewentualnie zrzec);

4) naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz [art.] 130 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 5 u.g.n. przez brak dokonania przez Starostę oraz Wojewodę jakichkolwiek ustaleń w zakresie wysokości należnego Skarżącej odszkodowania;

5) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, pomimo braku wystąpienia przesłanek ku temu;

6) naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane "za słusznym odszkodowaniem"

– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej, tj. orzeczenia o przyznaniu Skarżącej odszkodowania zgodnie z powoływanymi przepisami dotyczącymi wywłaszczania nieruchomości, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania przez sądem, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w wysokości według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, w szerokim zakresie powtarzając argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Prezes Zarządu Spółdzielni poparł skargę, podkreślając, że do 2015 r. w księdze wieczystej jako właściciel spornych działek figurowała Spółdzielnia, dlatego wcześniej nie monitowała o wypłatę odszkodowania. Jego zdaniem Spółdzielnia nie miała woli zrzeczenia się odszkodowania. Z kolei pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organów obu instancji. Podkreślił, że sąd cywilny przesądził skuteczność Porozumienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] lipca 2019 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2019 r ([...]) w przedmiocie umorzenia postepowania w sprawie odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

W szczególności – w ocenie Sądu – wbrew zarzutowi nr [...] skargi, organy obu instancji w koniecznym zakresie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, w tym co do treści i ważności porozumienia zawartego [...] maja 1997 r. pomiędzy Zarządem Miasta i Gminy [...] a [...] w [...] ("Porozumienie").

Podstawę prawną orzeczonego na podstawie tych ustaleń faktycznych umorzenia postępowania stanowiły – jak wynika z rubrum decyzji Starosty – przepisy art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 98 ust. 3 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n."), które stanowią, co następuje:

- art. 105 § 1 k.p.a. – "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części."

- art. 98 u.g.n. – "Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych [ust. 1]. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział [ust. 2]. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości [ust. 3]."

- art. 233 u.g.n. – "Sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów."

Zastosowanie ostatniego z wymienionych przepisów było uzasadnione tym, że, jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzji z [...] czerwca 1995 r. ([...]) zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w [...], ark. [...], działka nr [...] ("Decyzja podziałowa") – z uostatecznieniem się której (w dniu [...] czerwca 1995 .) wydzielone pod drogę publiczną działki nr [...] przeszły na własność Gminy [...] – doszło pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.; w skrócie "u.g.g.w.n."), ale nie doszło w tym czasie (tj. przed 01 stycznia 1998 r., gdy weszła w życie ustawa o gospodarce nieruchomościami) do ustalenia odszkodowania z ww. tytułu decyzją ostateczną.

Z uwagi jednak na to, że, formalnie rzecz biorąc, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęte od Spółdzielni działki drogowe nie toczyło się w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (zainicjowało je dopiero pismo Spółdzielni z [...] listopada 2016 r.), bardziej prawidłowe wydaje się upatrywanie podstawy prawnej do stosowania w kontrolowanej sprawie przepisów ww. ustawy w regulacji art. 129 ust. 5 u.g.n. Przepis ten statuuje zasadę decyzyjnego ustalenia odszkodowania we wszystkich przypadkach, w których w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten daje podstawę do regulowania roszczeń sprzed [...] stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do przejęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania, jeżeli odszkodowanie takie jest należne (por. wyrok NSA z 01.12.2017 r., I OSK 492/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

I to właśnie kwestia, czy w sprawie odszkodowania powinna zostać wydana decyzja (jak twierdzi Skarżąca), czy jednak nie, z uwagi na zawarcie Porozumienia, w którym Spółdzielnia skutecznie zrzekła się należnego odszkodowania (jak uznały organy obu instancji), stanowi główną oś sporu pomiędzy stronami w kontrolowanej sprawie.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów administracji.

Na wstępie należy podkreślić, że z przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. jasno wynika, iż odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność wymienionych podmiotów publicznoprawnych jako wydzielone pod drogi publiczne w ramach podziału nieruchomości, w pierwszej kolejności podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a podmiotem publicznoprawnym, któremu te działki gruntu przypadły. Dopiero jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie jest ustalane przez starostę w drodze decyzji, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Dlatego w takim przypadku uprzednie przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi zostać udokumentowane. Ustalenie wysokości odszkodowania w wyniku rokowań skutkuje zawarciem umowy ("uzgodnienia") pomiędzy dotychczasowym właścicielem (właścicielami) a organem administracji (nabywcą nieruchomości), która to umowa w całości podlega regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające – właściwości sądów powszechnych. Reasumując, oba wskazane tryby ustalania odszkodowania są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że skuteczne uruchomienie drugiego z nich (administracyjnego) jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia tej kwestii na drodze cywilnoprawnej.

Jak z powyższego wynika, obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania; i na odwrót, tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania, i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok NSA z 12.04.2013 r., I OSK 596/13, CBOSA).

Należy jeszcze podkreślić, że nie ulega wątpliwości, iż pod rządem art. 98 ust. 3 u.g.n. wzmiankowane w tym przepisie "uzgodnienie" może przybrać postać zrzeczenia się przez byłego właściciela roszczenia z tytułu odszkodowania należnego za działki przejęte pod drogę. Wątpliwości może budzić jedynie kwestia – pozbawiona istotnego znaczenia w kontrolowanej sprawie, z uwagi na datę zawarcia Porozumienia – czy do takiego zrzeczenia się może skutecznie dojść dopiero po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy (ew. innej j.s.t. lub SP), tj. od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna – jak przyjmowano jeszcze do niedawna powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 04.10.2006 r., I OSK 417/06; z 26.02.2008 r., I OSK 238/07; z 01.12. 2015 r., I OSK 607/14; z 13.10.2016 r., I OSK 3246/14; z 06.04.2017 r., I OSK 2006/15; dostępne w CBOSA) – czy także przed tym dniem (co np. zasygnalizował Sąd Najwyższy w wyroku z 18.01.2018 r., V CSK 261/17, Biul. SN 2018, nr 6, poz. 10; por. też wyroki NSA: z 08.05.2018 r., I OSK 1479/16; z 30.10.2018 r., I OSK 31/17; dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że na mocy Porozumienia zawartego w dniu [...] maja 1997 r. Spółdzielnia zobowiązała się w pkt 1 do "bezpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] działek nr [...] o łącznej powierzchni 846 m2 przeznaczonych na drogi dojazdowe /publiczne/ związane z obsługą nowopowstałych działek budowlanych".

Na tle sformułowań cytowanego Porozumienia wywiązał się spór pomiędzy jego stronami (tj. Spółdzielnią i Gminą), co do ważności (skuteczności) Porozumienia oraz jego rzeczywistej treści, a konkretnie co do tego, czy wbrew jego literalnemu brzmieniu obejmowało ono oświadczenie Spółdzielni o zrzeczeniu się roszczenia z tytułu odszkodowania za przejęte przez Gminę ww. działki drogowe.

Nie ulega wątpliwości, że spór w tym przedmiocie ma ewidentnie cywilnoprawny charakter. Do rozstrzygania takich sporów powołane są sądy powszechne (cywilne). Zgodnie zaś z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych (por. m.in. wyroki NSA: z 10.05.2006 r., I OSK 755/05; z 16.03.2011 r., II FSK 1981/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1995/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1996/09; z 01.08.2013 r., I FSK864/13; z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 25.04.2017 r., I OSK 1909/15; z 13.12.2017 r., I OSK 389/16 – dostępne w CBOSA).

W konsekwencji, wbrew stanowisku Skarżącej, organy obu instancji zasadnie uznały, że kwestia ważności (skuteczności) Porozumienia oraz wykładni zawartych w nim oświadczeń stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o ustalenie odszkodowania za działki przejętą pod drogę. Jak bowiem wyjaśniono wyżej, droga cywilnoprawna ma pierwszeństwo przez trybem administracyjnym. Zatem od rozstrzygnięcia kwestii skuteczności i treści zawartego Porozumienia zależało rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy. Dlatego też zarzut nr [...] skargi należało uznać za nietrafny.

Ubocznie godzi się zauważyć, że w razie doprowadzenia przez Spółdzielnię do podważenia ("unieważnienia") zawartego Porozumienia, organ administracji zobligowany byłby do rozpoznania sprawy co do istoty.

W kontrolowanej sprawie Skarżąca podejmowała działania celem podważenia skuteczności Porozumienia. Jednakże wyrokiem z [...] listopada 2017 r., sygn. akt I C [...], Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny oddalił powództwo Spółdzielni przeciwko Gminie o ustalenie nieistnienia stosunku prawnego wynikającego z Porozumienia poprzez stwierdzenie jego nieważności ("Wyrok SR"). Następnie Sąd Okręgowy w [...] Wydział II Cywilny Odwoławczy wyrokiem z [...] marca 2018 r. sygn. akt II Ca [...] oddalił apelację Spółdzielni od ww. wyroku SR ("Wyrok SO"). Zarazem w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd Okręgowy jednoznacznie stwierdził, że oświadczenie Spółdzielni zawarte w Porozumieniu stanowiło de facto oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania oraz że zostało ono złożone po dniu, w którym Decyzja podziałowa stała się ostateczna, a więc po dniu, w którym wydzielona nieruchomość przeszła na własność Gminy. Dlatego, zdaniem SO w [...], należy uznać, że zrzeczenie się odszkodowania było prawnie skuteczne i nie stanowiło naruszenia prawa, ani zasad współżycia społecznego. Analizowane Porozumienie nie dotyczyło przeniesienia własności nieruchomości – która to czynność, zgodnie z art. 38 § 1 pkt 5 Prawa spółdzielczego, należała do wyłącznej właściwości walnego zgromadzenia Spółdzielni – a wyłącznie kwestii odszkodowania za przejęte już na własność, na mocy Decyzji podziałowej, grunty. Tym samym oświadczenie w tym przedmiocie mogło być skuteczne złożone przez zarząd Spółdzielni.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, wbrew stanowisku Skarżącej, ww. prawomocne Wyroki SR i SO wiązały organy administracji w kontrolowanej sprawie w zakresie ustaleń co do skuteczności oraz rzeczywistej treści Porozumienia, gdyż – jak to już wyżej wskazano – są to kwestie, do rozstrzygania których powołane są sądy cywilne, a nie organy administracji.

W konsekwencji nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty i wywody skargi zmierzające do podważenia skuteczności Porozumienia jako rzekomego zobowiązania do świadczenia niemożliwego. W ww. Wyrokach SR i SO została przesądzona zarówno prawna skuteczność ("ważność") Porozumienia, jak i rzeczywista treść składającego się na nie oświadczenia Spółdzielni – jako oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za przejęte przez Gminę działki nr [...]

Rzeczą organów administracji orzekających w kontrolowanej sprawie było zaś zbadanie, jak ww. ustalenia sadów powszechnych "przekładają się" na toczące się postępowanie administracyjne w przedmiocie odszkodowania – na co też trafnie zwrócono uwagę w przywołanym w skardze fragmencie Wyroku SR, w którym podkreślono, że poza zakresem tamtego postępowania sądowego było ustalenie, czy, a jeżeli tak, to jaki wpływ na postępowanie administracyjne [...] prowadzone przez Starostę ma przedmiotowa umowa. I dalej: "To zadaniem organu administracji jest rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o przyznanie odszkodowania za grunty przejęte pod drogę publiczną; organ administracji winien więc rozważyć wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na decyzję w zakresie wniosku".

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, organy administracji należycie wywiązały się ze swych obowiązków i trafnie uznały, że dokonane na mocy Porozumienia zrzeczenie się przez Spółdzielnię prawa do odszkodowania skutkuje bezprzedmiotowością wszczętego postępowania administracyjnego. Pomiędzy stronami Porozumienia doszło bowiem do uregulowania kwestii odszkodowania na drodze cywilnoprawnej, co wyklucza kontynuowanie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie.

Z powyższych względów organy zasadnie orzekły o umorzeniu postępowania administracyjnego, a zarzuty Skarżącej kwestionujące to rozstrzygnięcie (zarzut nr [...]), jak i wytykające organom niepodjęcie działań zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy (zarzuty nr [...]), nie zasługiwały na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie doszło także do naruszenia przywołanego w skardze przepisu Konstytucji dopuszczającego wywłaszczenie jedynie "za słusznym odszkodowaniem" (art. 21 ust. 2, błędnie określony w tezie i uzasadnieniu zarzutu nr [...] jako "ust. [...]") – gdyż unormowanie to nie wyklucza dopuszczalności zrzeczenia się przez wywłaszczonego prawa do odszkodowania ani konieczności uwzględniania tego faktu przez organy administracji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.