Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1280/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A M na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania A M od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia, na wniosek A M, nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] października 2007 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E W i A Z pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym (gabinet stomatologiczny) wraz z instalacjami wewnętrznymi: kanalizacyjną, wodociągową, elektryczną, c.o., gazową, oraz rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu nr 3 i 4 (usytuowanych przy granicy z działką nr [...]), budynku mieszkalnego oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu nr 2 (usytuowanego przy [...]), części budynku mieszkalnego oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu nr 5 (usytuowanej przy granicy z działką nr [...]) wraz z budową ściany osłonowej przy pozostałej części, na działce nr [...] w [...], przy ulicy [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia na wniosek AM, nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] października 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E W i A Z pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym (gabinet stomatologiczny) wraz z instalacjami wewnętrznymi: kanalizacyjną, wodociągową, elektryczną, c.o., gazową, oraz rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu nr 3 i 4 (usytuowanych przy granicy z działką nr [...]), budynku mieszkalnego oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu nr 2 (usytuowanego przy [...]), części budynku mieszkalnego oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu nr 5 (usytuowanej przy granicy z działką nr [...]) wraz z budową ściany osłonowej przy pozostałej części, na działce nr [...]w [...], przy ulicy [...].

Od powyższej decyzji A M złożyła, w terminie, odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że niniejsza sprawa stanowiła już wcześniej przedmiot rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...]czerwca 2011 r. uchylił w całości decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, a także wskazując na brak umocowania pełnomocnika do występowania w przedmiotowej sprawie.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w kpa.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne, wywołane decyzją (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2009 r. I OSK 1729/07; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04).

W myśl art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), o ile zostaną spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] terenu zawartego pomiędzy ul. K, M H, P i K zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...], poz. [...]) projektu budowlanego, wynika, iż nieruchomość objęta spornym zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się na obszarze oznaczonym w mpzp symbolem MNU, przeznaczonym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego funkcją podstawową jest funkcja mieszkaniowa, natomiast funkcją dopuszczalną jest zabudowa usługowa, gospodarcza i gospodarczo-garażowa. Ponadto ww. akt prawa miejscowego określił: maksymalną wysokość budynku - do 3 kondygnacji, z czego jedną stanowić ma poddasze użytkowe; poziom kalenicy dachu - do 12 m liczony od poziomu terenu, a przy jego spadku liczony w środku elewacji frontowej; nachylenie połaci dachowej – 300-450; kolorystykę pokryć, elewacji, stolarki; wymogi stawiane budynkom bliźniaczym, szeregowym, atrialnym - w zakresie jednakowego nachylenia połaci dachowych i kolorystyki pokryć. Ponadto dopuszczono wykorzystanie pomieszczeń mieszkalnych na funkcje usługowe, przy czym uciążliwości w budynkach usługowych winny zamykać się w granicach nieruchomości.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku 2- kondygnacyjnego, z kalenicą dachu na wysokości 8,82 m o nachyleniu połaci dachowej 30° i 35°, w którym przewidziano funkcję usług (rzut parteru – technologia, rys. nr 2A) - w postaci gabinetu stomatologicznego. W ocenie organu odwoławczego usługi te nie mają charakteru uciążliwych.

NSA w wyroku z dnia 27 września 2007 r. II OSK 1265/06 zauważył, że "usługi nieuciążliwe to takie usługi o charakterze podstawowym, które nie przeszkadzają, ani nie utrudniają korzystania z nieruchomości, nie zakłócają ich funkcji mieszkaniowych, a ich zadaniem jest uzupełnienie infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Ich zadaniem jest zaspokajanie podstawowych potrzeb ludności." W ocenie NSA charakter taki przypisać można przykładowo aptekom, gabinetom lekarskim (por. wyrok z dnia 27 września 2007 r. II OSK 1265/06).

Zdaniem organu, z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności dokumentacji projektowej z ww. aktem władztwa planistycznego gminy.

Organ stwierdził, iż z analizy akt sprawy wynika, że inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. KI-2, KI-3); zapewnił kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji bioz (pkt VI); projekt budowlany został sporządzony przez osoby legitymujące się zaświadczeniami o przynależności do właściwego samorządu zawodowego, a zakres robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę jest zgodny z wnioskiem o pozwolenie na budowę (k. KI-1). W aktach organu stopnia podstawowego (k. KI-4) znajduje się również zgoda na rozbiórkę budynków wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę.

Zdaniem organu, analiza projektu budowlanego nie potwierdza naruszenia § 13, 57, 60, 271 oraz 273 warunków technicznych, jako że budynek mieszkalny odwołującej się, który znajduje się na działce nr ew. [...], oddalony jest od granicy z działką nr ew. [...] o ok. 5,00 m oraz ok. 8,50 m od spornej inwestycji.

Sporne zamierzenie inwestycyjne, będące budynkiem użyteczności publicznej (§ 3 pkt 6 warunków technicznych) spełnia także wymogi dotyczące dostępności dla osób niepełnosprawnych określone w § 55 ust. 2 warunków technicznych.

Powyższe okoliczności, zdaniem organu, są bezsporne.

Sporną pozostaje zgodność zatwierdzonego decyzją Starosty [...]z dnia [...] października 2007 r. projektu budowlanego, w szczególności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Organ podał, że z projektu zagospodarowania terenu szerokość działki objętej spornym zamierzeniem inwestycyjnym, nr ew. [...], wynosi ok 11,30 m. Działka ta graniczy od strony zachodniej z działką nr ew. [...] (oddzielającą działkę inwestycyjną od działki nr ew. [...] stanowiącej współwłasność A M, objętej księgą wieczystą, a od strony wschodniej z działką nr ew. [...]. Projekt budowlany przewidywał budynek o szerokości 11,00 m, usytuowany ścianą pozbawioną otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działką nr ew. [...] oraz ścianą z otworami okiennymi – 4 szt., 0,30 m od granicy z działką nr ew. [...]. Z wypisu oraz z rejestru gruntów i aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2008 r. wynika, że działka nr ew. [...] stanowiąca w dniu wydania pozwolenia na budowę własność A S stanowiła drogę.

Z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wynika, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Moc wiążącą zarówno dla obywateli, jak i dla organów państwowych mają zatem tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konkretnych granic, rodzajów użytków i ich jakości - klasy bonitacyjnej) (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r. II OSK 232/09).

Stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., jeżeli z § 13, 60, 271 i 273 rozporządzenia lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, przy czym ust. 3 pkt 2 dopuszcza sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m ze względu na rozmiary działki. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem szerokość działki objętej sporną inwestycją wynosi ok. 11,30 m zaś szerokość analizowanego zamierzenia inwestycyjnego 11,00 m.

Oceniając zachowanie wymagań dotyczących ściany zachodniej, posiadającej otwory okienne, usytuowanej 0,30 m od działki nr ew. [...], stanowiącej drogę, organ odwoławczy podziela stanowisko organu wojewódzkiego, zgodnie z którym takie zaprojektowanie budynku nie narusza w sposób rażący § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych. Prawo budowlane nie zawiera ustawowej definicji działki budowlanej, pojęcie "działka budowlana" zostało zdefiniowane m.in. w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Artykuł 2 pkt 12 tej ustawy definiuje działkę budowlaną jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Definicję legalną działki budowlanej zawiera także art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603).

Analogiczna definicja wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, które wskazują, iż "działka budowlana w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 42/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 777/06).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, iż w dniu wydania pozwolenia na budowę działka nr ew. [...] nie była, z uwagi na jej przeznaczenie oraz kształt, działką budowlaną, ponieważ nie można było na niej zrealizować jakiegokolwiek obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów.

Organ stwierdził, że miarodajne dla oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie stanowisko zajął w zbliżonym stanie faktycznym NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r. II OSK 1934/06, stwierdzając iż "działka stanowiąca pas gruntu o szerokości 3 m przebiegający na całej długości pomiędzy innymi działkami, wykorzystywana jako droga dojazdowa z racji swej funkcji i szerokości nie nadaje się do zabudowy. W tych okolicznościach nie można przyjąć, iż zbliżenie zabudowy z działki sąsiedniej do granicy tej działki stanowi rażące naruszenie prawa. Kwalifikację taką należy wyłączyć właśnie dlatego, że działka ta nie nadaje się do wykorzystania na cele budowlane. Wbrew regulacji § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), należy zatem mówić o ewidentnym naruszeniu prawa, które jednak nie ma cech naruszenia rażącego." Z powyższego orzeczenia wynikają dwa wnioski: takie usytuowanie nie może zostać uznane za rażące, oraz, sąd wskazał iż "działka sąsiednia" oznacza nieruchomość graniczącą bezpośrednio z działką objętą inwestycją, nie zaś jak wskazuje pełnomocnik odwołującej się również inne działki nie graniczące bezpośrednio z działką inwestycyjną, przywołując w tej mierze orzecznictwo sądowe dotyczące określania kręgu stron, a także odwołując się do zasad wykładni.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne, wywołane decyzją.

O oczywistości naruszenia prawa można mówić wówczas, gdy naruszenie prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może więc zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. I OSK 996/06; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. III SA 1935/99), a na konieczność dokonania wykładni wskazał pełnomocnik odwołującej się, odwołując się do wykładni językowej, systemowej i celowościowej.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r. II OSK 1934/06 oraz orzecznictwo przywołane we wniosku o stwierdzenie nieważności) oraz odmienne rezultaty próby zdefiniowania pojęcia ,,działka sąsiednia", a także potrzeba zastosowania wykładni § 12 ust. 1 warunków technicznych, wyłączają dopuszczalność stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż przywołane we wniosku o stwierdzenie nieważności orzecznictwo dotyczące "działki sąsiedniej" odnosi się do kwestii oceny przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

Z powyższych względów za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 w zw. z art. 107 § 3 kpa oraz § 12 ust. 1 i 3 lit. a warunków technicznych, tym bardziej, że § 12 rozporządzenia (wg stanu prawnego z dnia wydania pozwolenia na budowę, jak również obecnie) nie zawiera w ust. 3 podpunktu oznaczonego lit. a).

Organ stwierdził, że analiza decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. nie potwierdziła również, aby rozstrzygnięcie to obarczone było wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa (co wynika z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego), wydane zostało bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), rozstrzygnięciu temu nie można zarzucić, że dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa), było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kpa), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 kpa), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa).

Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r. I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a co wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jest również w aktach sprawy dowodów, nie przedstawił ich również profesjonalny pełnomocnik, potwierdzających naruszenie zasady res iudicatae. Decyzja o pozwoleniu na budowę została przy tym skierowana niewątpliwie do stron postępowania, tj. inwestorów. "Skierowanie decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa oznacza rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby, czyli ukształtowanie poprzez rozstrzygnięcie w sposób wiążący jej sytuacji prawnej, która nie może być stroną w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r. II OSK 1324/09). Analiza akt sprawy nie wykazała także niewykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 6 i 7 kpa organ wskazał, iż żaden przepis szczególny nie przewiduje sankcji karnej w związku z wykonaniem analizowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie żaden przepis szczególny prawa materialnego nie przewiduje sankcji nieważności.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A M; zarzucając naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez:

• błędną interpretację powołanego przepisu rozporządzenia i uznanie, że działką sąsiednią jest wyłącznie działka bezpośrednio granicząca z inną działką,

• wadliwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i uznanie, że istnieje jakakolwiek rozbieżność co do pojęcia "działka sąsiednia", która stałaby na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności,

2) art. 107 § 3 kpa przez:

a) przez podawanie wewnętrznie sprzecznych i nielogicznych argumentów, z jednej strony wskazujących na to, że działka skarżącej nie była działką sąsiednią w rozumieniu powołanego § 12 rozporządzenia, co miałoby sugerować, że nie doszło w ogóle do naruszenia prawa, z drugiej strony natomiast odwołujących się do kwalifikowanego standardu naruszenia prawa - rażącego charakteru, co miałoby sugerować, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów, ale nie miało ono charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa,

b) powoływanie dla uzasadnienia własnego - błędnego - poglądu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i przepisywania za nim argumentów tam wskazanych, które nie dotyczy sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie,

c) gołosłowne, niepoparte jakimikolwiek argumentami czy też przywołaniem odpowiednich fragmentów decyzji Wojewody [...], stwierdzenie, że zarzut zawarty w odwołaniu strony naruszenia art. 8 kpa i art. 107 § 3 kpa jest nieuzasadniony, podczas gdy wojewoda:

• nie wskazał, jak organ rozumie pojęcie "działka sąsiednia", o którym mowa w § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz jakie argumenty prawne przemawiają za takim stanowiskiem,

• nie odniósł się do stanowiska i argumentów strony podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, a dotyczących wykładni językowej, systemowej i celowościowej, które przemawiają za przyjęciem wykładni pojęcia "działka sąsiednia", jaką przedstawiła wnioskodawczyni,

• nie rozważył w ogóle stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego i cywilnego, które zostało powołane we wniosku o stwierdzenie nieważności, co do sposobu rozumienia pojęcia "działka sąsiednia",

• nie wykazał, na jakich dowodach organ oparł się stwierdzając brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 kpa, brak oceny tychże dowodów, a także brak jakichkolwiek rozważań prawnych, które uzasadniałyby takie stanowisko organu –

- wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia organowi odwoławczemu.

2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia, na wniosek A M, nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] października 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E W i A Z pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym (gabinet stomatologiczny) wraz z instalacjami wewnętrznymi: kanalizacyjną, wodociągową, elektryczną, c.o., gazową, oraz rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu nr 3 i 4 (usytuowanych przy granicy z działką nr [...]), budynku mieszkalnego oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu nr 2 (usytuowanego przy [...]), części budynku mieszkalnego oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu nr 5 (usytuowanej przy granicy z działką nr [...]) wraz z budową ściany osłonowej przy pozostałej części, na działce nr [...] w [...], przy ulicy [...].

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2792/11 oddalił skargę A M, a Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A M uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 ppsa, chociaż Sąd trafnie wyjaśnił istotę problemu, wskazując, iż zadaniem organów była ocena, czy w sprawie doszło do naruszenia § 12 rozporządzenia ws. warunków technicznych w sytuacji, kiedy ściana budynku na działce nr [...] ulokowana została w odległości ok. 0,30 m od granicy z działką – drogą, czy dla spełnienia wymogu § 12 tego rozporządzenia istotne było też badanie odległości ściany budynku od granicy z działką skarżącej ulokowaną "za drogą", tj. działką nr [...], wreszcie, czy ewentualne uchybienia w powyższym zakresie miały kwalifikowany charakter rażącego naruszenia prawa.

Sąd I instancji obszernie wyjaśnił instytucję "rażącego naruszenia prawa", bez analizy i konkluzji co do tego, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych. Sąd wskazał tylko, powołując się na pogląd organu, że usytuowanie budynku 0,30 m od granicy z działką – drogą "było dopuszczalne", gdy tymczasem w niniejszej sprawie chodziło o usytuowanie spornego budynku od granicy z działką skarżącej i ocenę, czy takie usytuowanie naruszało prawo, jeżeli tak, to czy w sposób rażący. Niejasne jest też stanowisko Sądu, który stwierdza, że "zaprojektowanie budynku w warunkach niniejszej sprawy nie narusza w sposób rażący § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzania", z powołaniem się na praktykę, w której przyjmuje się, iż działką sąsiednią jest działka bezpośrednio granicząca. Sąd nie wypowiedział się jednoznacznie, czy tak właśnie rozumie pojęcie działki sąsiedniej, a jeżeli tak, to dlaczego uznaje, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia § 12 rozporządzenia ws. warunków technicznych, ale nie mającego charakteru rażącego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny całości okoliczności niniejszej sprawy, uwzględniając argumenty strony skarżącej przedstawione w skardze. Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze fakt, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych w odniesieniu do decyzji Starosty [...]z dnia [...] października 2007 r.

3.2. Dokonując zatem ponownie oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.3. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem A M z dnia [...] listopada 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] października 2007 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

3.4. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nie orzeka co do istoty sprawy jak w postępowaniu zwykłym, lecz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy weryfikuje samo orzeczenie. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie może rozstrzygnąć sprawy co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, i powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego, chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 § 1 kpa - zasada stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zgodnie z aktualnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne czy ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, z dnia 30 września 2010 r. I OSK 1617/09, CBOS). Jak już wyżej wskazano, nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 2 września 2011 r. 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. II OSK 28/06, LEX nr 319171).

3.5. Jak wynika z akt sprawy, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2792/11 uchylonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, który równocześnie potwierdził, że Sąd trafnie wyjaśnił istotę problemu, wskazując, iż zadaniem organów była ocena, czy w sprawie doszło do naruszenia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w sytuacji, kiedy ściana budynku na działce nr [...] ulokowana została w odległości ok. 0,30 m od granicy z działką – drogą, czy dla spełnienia wymogu § 12 tego rozporządzenia istotne było też badanie odległości ściany budynku od granicy z działką skarżącej ulokowaną "za drogą", tj. działką nr [...], wreszcie, czy ewentualne uchybienia w powyższym zakresie miały kwalifikowany charakter rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał również, że działka nr [...] w [...], przy ul. [...], której dotyczyła decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r., w dniu wydania decyzji sąsiadowała z jednej strony z działką nr [...] , która była drogą i w następnej kolejności po tej samej stronie z działką nr [...]– własność skarżącej, zaś z drugiej strony sąsiadowała z działką nr [...].

3.6. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 tego rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: (1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, (2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zgodnie natomiast z § 12 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, ani w dniu wydania zaskarżonej decyzji w 2007 r. ani obecnie nie zawiera definicji pojęcia "działka budowlana", ani "sąsiednia działka budowlana".

Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pojęcie "działka budowlana" zostało zdefiniowane w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.647), i zgodnie z art. 2 pkt 12, przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego".

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.), przez "działkę budowlaną" należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na działce".

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że w systemie prawnym istnieją dwie rożne definicje pojęcia "działka budowlana", i definicje te są wzajemnie sprzeczne, bowiem pierwsza definicja oznacza działkę gruntu, która musi spełniać określone parametry, aby można było na niej zrealizować obiekt budowlany, natomiast z drugiej definicji wynika, że jest to działka zabudowana. Wprawdzie obie ustawy w tzw. słowniczku zawierają sformułowanie "Ilekroć w ustawie jest mowa o: ...", co oznacza, że każdą definicję zawartą w słowniczku stosuje się dla potrzeb tej właśnie ustawy, nie budzi jednakże wątpliwości, że sytuacja taka może prowadzić do trudności interpretacyjnych, bowiem w sprawie, w której mogłyby znaleźć zastosowanie obie ustawy – byłyby dwie definicje jednej działki budowlanej, co zdaniem Sądu byłoby sytuacją niedopuszczalną, a z pewnością powodującą wątpliwości interpretacyjne (v. D. Okolski – Prawo budowlane i nieruchomości, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2014, s. 173-175).

Zdaniem Sądu, działka sąsiednia w stosunku do danej działki, to działka mająca z nią wspólną granicę, to jedna z działek znajdujących się w sąsiedztwie danej działki. Każda działka sąsiednia znajduje się w sąsiedztwie danej działki, ale nie każda działka znajdująca się w sąsiedztwie jest działką sąsiednią.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając zachowanie wymagań dotyczących ściany zachodniej, posiadającej otwory okienne, usytuowanej 0,30 m od działki nr ew. [...], stanowiącej drogę (o szerokości 3 m), podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, zgodnie z którym takie zaprojektowanie budynku nie narusza w sposób rażący § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych. W dniu wydania pozwolenia na budowę działka nr ew. [...] nie była, z uwagi na jej przeznaczenie oraz kształt, działką budowlaną – stanowiła drogę, ponieważ nie można było na niej zrealizować jakiegokolwiek obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów.

Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r. II OSK 1934/06, w którym Sąd stwierdził, iż "działka stanowiąca pas gruntu o szerokości 3 m przebiegający na całej długości pomiędzy innymi działkami, wykorzystywana jako droga dojazdowa z racji swej funkcji i szerokości nie nadaje się do zabudowy. W tych okolicznościach nie można przyjąć, iż zbliżenie zabudowy z działki sąsiedniej do granicy tej działki stanowi rażące naruszenie prawa. Kwalifikację taką należy wyłączyć właśnie dlatego, że działka ta nie nadaje się do wykorzystania na cele budowlane. Wbrew regulacji § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), należy zatem mówić o ewidentnym naruszeniu prawa, które jednak nie ma cech naruszenia rażącego." Słusznie więc zauważył organ, że z orzeczenia tego wynika, iż takie usytuowanie nie może zostać uznane za rażące, oraz, że sąd wskazał iż "działka sąsiednia" oznacza nieruchomość graniczącą bezpośrednio z działką objętą inwestycją.

Zdaniem Sądu, z uwagi na fakt, że działka nr [...] w Końskich, przy ul. [...], której dotyczyła decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. będąca działką inwestycyjną w dniu wydania decyzji sąsiadowała z jednej strony z działką nr [...], która była drogą i w następnej kolejności po tej samej stronie z działką nr [...] – stanowiącą własność skarżącej, to uznać należy, że § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie w jakim odnosi się do odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie został naruszony.

Podkreślić należy, że działka sąsiednia nie była działką budowlaną - sąsiednią działką budowlaną, lecz drogą.

3.7. Jak wyżej wskazano, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne, wywołane decyzją. O oczywistości naruszenia prawa można mówić wówczas, gdy naruszenie prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może więc zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest jasny, oczywisty, konkretny, może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, i nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, różne definicje pojęcia "działka budowlana" czy ,,działka sąsiednia", a także potrzeba zastosowania wykładni przepisu, wyłączają, zdaniem Sądu, możliwość stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa.

3.8. Stwierdzić należy, jak słusznie zauważył organ, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, o ile zostaną spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]wynika, iż nieruchomość objęta spornym zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się na obszarze przeznaczonym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego funkcją podstawową jest funkcja mieszkaniowa, natomiast funkcją dopuszczalną jest zabudowa usługowa, gospodarcza i gospodarczo-garażowa. Usługi w postaci gabinetu stomatologicznego nie mają charakteru usług uciążliwych. Słusznie zatem stwierdził organ, że z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności dokumentacji projektowej z aktem władztwa planistycznego gminy.

Prawidłowo również organ stwierdził, iż z analizy akt sprawy wynika, że inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zapewnił kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji bioz, projekt budowlany został sporządzony przez osoby legitymujące się zaświadczeniami o przynależności do właściwego samorządu zawodowego, a zakres robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę jest zgodny z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W aktach organu stopnia podstawowego znajduje się również zgoda na rozbiórkę budynków wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę. Sporne zamierzenie inwestycyjne, będące budynkiem użyteczności publicznej (§ 3 pkt 6 warunków technicznych) spełnia także wymogi dotyczące dostępności dla osób niepełnosprawnych określone w § 55 ust. 2 warunków technicznych.

Słusznie organ wskazał, że analiza decyzji Starosty [...]z dnia [...] października 2007 r. nie potwierdziła również, aby rozstrzygnięcie to obarczone było wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa (co wynika z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego), wydane zostało bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), rozstrzygnięciu temu nie można zarzucić, że dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa), było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kpa), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 kpa), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa).

Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r. I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5), co niewątpliwie w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a co wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jest również w aktach sprawy dowodów potwierdzających naruszenie zasady res iudicatae. Decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowana do stron postępowania, tj. inwestorów. "Skierowanie decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa oznacza rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby, czyli ukształtowanie poprzez rozstrzygnięcie w sposób wiążący jej sytuacji prawnej, która nie może być stroną w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r. II OSK 1324/09). Analiza akt sprawy nie wykazała także niewykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 6 i 7 kpa organ słusznie wskazał, iż żaden przepis szczególny nie przewiduje sankcji karnej w związku z wykonaniem analizowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie żaden przepis szczególny prawa materialnego nie przewiduje sankcji nieważności.

IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one całkowicie niezasadne.

Skoro nie ma wskazanego w skardze przez pełnomocnika strony skarżącej § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – to nie można się odnosić do jakiegokolwiek zarzutu dotyczącego tak oznaczonego w skardze przepisu.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 kpa, jest spójne, logiczne, zrozumiale, nie jest wewnętrznie sprzeczne, prawidłowo ustala stan faktyczny sprawy, wskazuje stosowne dowody, posiada właściwą podstawę prawną, oraz analizuje wszystkie przesłanki wskazane w art. 156 § 1 kpa.

V. Reasumując, stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.