Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 274/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Asesor WSA Piotr Kraczowski, Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe funkcjonariusza Policji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwolnił A. K. z dniem [...] grudnia 2006 r. ze stanowiska [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i z dniem [...] stycznia 2007 r. przeniósł wymienionego funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...].

W uzasadnieniu Komendant podał, że rozkazem organizacyjnym z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] uległo likwidacji stanowisko [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Następnie, wnioskiem personalnym z dnia [...] sierpnia 2006 r. Komendant Miejski Policji w [...] wystąpił o przeniesienie A. K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że planowane jest mianowanie wymienionego funkcjonariusza na równorzędne stanowisko służbowe [...], co uzasadnione jest potrzebami służby, doświadczeniem funkcjonariusza na stanowiskach w służbie [...], a także faktem posiadania przez niego wyższego wykształcenia o kierunku [...].

Komendant Wojewódzki Policji stwierdził dalej, że po wejściu w życie wymienionego rozkazu organizacyjnego dokonano przeglądu wakatów w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] i ze względu na brak możliwości mianowania policjanta na równorzędne stanowisko w zreorganizowanej strukturze wyrażono zgodę na wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia A. K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...].

W związku z faktem, że skarżący od dnia [...] września 2006 r. przebywał na długotrwałym leczeniu szpitalnym, pismem z dnia [...] września 2006 r. ([...]), przekazanym za pośrednictwem ordynatora oddziału szpitalnego, poinformowany on został o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz pouczony o prawie czynnego udziału w postępowaniu. Jednocześnie wyznaczono A. K. termin i miejsce do realizacji powyższego uprawnienia – 7 dni od daty zakończenia leczenia szpitalnego, w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...].

W odpowiedzi na wymienione zawiadomienie skarżący w piśmie z dnia [...] października 2006 r. poinformował, że nie zapoznał się z rozkazem organizacyjnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] i zadaje w związku z tym następujące pytania:

1. Czy koncepcja likwidacji jego stanowiska została wcześniej podjęta?

2. Czy nie było możliwości przeniesienia go na wyższe stanowisko służbowe w ramach Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], tym bardziej, że przechodząc do Komendy Wojewódzkiej był zapewniany przez Komendanta, że jest dla niego etat referenta oraz że będzie sukcesywnie szkolony, a żadna z obietnic nie została dotrzymana?

3. Dlaczego zostaje przeniesiony do innej jednostki organizacyjnej i co jest powodem tego, że akurat Komendant Miejski wystąpił z wnioskiem personalnym w jego sprawie?

4. Czy tylko jego stanowisko było uwzględnione do likwidacji, a jeżeli tak, to dlaczego w strukturze organizacyjnej nie uwzględniono dla skarżącego równorzędnego stanowiska w Komendzie Wojewódzkiej Policji?

W powołanym piśmie A. K. podniósł też, iż w dniu [...] lipca 2006 r. złożył do Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] raport z prośbą o przeniesienie do innej sekcji z uwagi na znęcanie się nad nim przez przełożoną. W rozmowie telefonicznej z Zastępcą Naczelnika Wydziału nie było mowy o przeniesieniu do innej jednostki organizacyjnej. Padła jedynie propozycja określenia sekcji do jakiej skarżący chciałby zostać przeniesiony. Skarżący zauważył też, że przenoszony jest do sekcji [...], co nie odpowiada jego wcześniejszemu przeszkoleniu oraz zarzucił, że przesyłanie korespondencji na adres szpitala negatywnie wpływa na proces jego leczenia.

W dalszej części uzasadniania rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] podał, że skarżący w terminie 7 dni od zakończenia leczenia szpitalnego nie zgłosił się do Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] celem skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z czym uznano, że funkcjonariusz w powołanym piśmie z dnia [...] października 2006 r. wypowiedział się w kwestii przeniesienia go do Komendy Miejskiej Policji w [...].

Organ stwierdził też, że przepisy ustawy o Policji ocenę zasadności i celowości przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe pozostawiają uznaniu właściwych przełożonych, chyba że przeniesienie następuje na niższe stanowisko służbowe (art. 38 ustawy o Policji). Podniósł ponadto, że skoro policjant może być przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, to tym bardziej może być przeniesiony do pełnienia służby w tej samej miejscowości (art. 36 ustawy o Policji).

Dalej Komendant wskazał, iż po dokonaniu analizy posiadanych wakatów w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], celem mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe stwierdzono, że z uwagi na konieczność posiadania określonych przepisami, niezbędnych kwalifikacji do zajęcia wolnych stanowisk, mianowanie na którekolwiek z nich A. K. nie było możliwe. Wniosek personalny Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] sierpnia 2006 r. podyktowany był zaś w ocenie organu aktualną sytuacją kadrową w kierowanej jednostce i brał pod uwagę wykształcenie, kwalifikacje i doświadczenie zawodowe A. K.

Jak stwierdził Komendant Wojewódzki Policji w [...] stanowisko służbowe, na które zostanie przeniesiony wymieniony policjant jest zrównane z dotychczas zajmowanym w zakresie uposażenia. Ponadto nie ulegnie zmianie miejsce świadczenia służby przez skarżącego.

W odwołaniu z dnia [...] listopada 2006 r. od rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] A. K. wniósł o jego uchylenie i zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1 o Policji poprzez przyjęcie, że wystarczającą przesłanką przeniesienia policjanta do innej jednostki organizacyjnej jest nieuzyskanie kwalifikacji na wakujące stanowiska w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...],

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, dopuszczającą możliwość przeniesienia policjanta do jednostki w tej samej miejscowości,

3. naruszenie prawa materialnego poprzez bezprawne wykorzystanie instytucji przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce w celu innym niż ten do jakich instytucja ta została ustanowiona,

4. naruszenie przepisów postępowania przez nieuwzględnienie treści art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że postępowanie w sprawie zakończonej rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2006 r. zaplanowano tak, aby przeprowadzić je kiedy będzie on przebywał w szpitalu i na zwolnieniu lekarskim. Zauważył, że treść przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Policji nie precyzuje dokładnie, jakie są przesłanki przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości, jednakże fakt, że decyzja w tym przedmiocie wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne nie oznacza, że podstawą przeniesienia może być nieuzyskanie kwalifikacji do zajęcia innych stanowisk w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]. A. K. stwierdził też, że treść przepisu art. 36 ust. 1 powoływanej ustawy nie pozwala na przeniesienie policjanta do pełnienia służby w tej samej miejscowości. Skarżący zarzucił, że instytucja przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości wykorzystana została przeciwko niemu, w celu pozbycia się go z jednostki wyższego szczebla, zatem bezprawnie. Zarzucając nierówne traktowanie w porównaniu z innymi funkcjonariuszami i stosowanie praktyk mobbingowych oraz wskazując na szereg nieprawidłowości występujących w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] A. K. stwierdził, że przeniesienie go do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] jest wyłącznie odwetem za wskazywanie przełożonym uchybień i wielu patologii w Policji, za niezłomność i nieustępliwość, jaką wykazywał w sporach administracyjnych. Przeniesienie do jednostki niższego szczebla spowoduje odizolowanie od bieżących problemów i nieprawidłowości oraz ograniczy zasięg kierowanych przez skarżącego pism do poziomu Komendanta Wojewódzkiego.

W dalszej części uzasadnienia odwołania R. K. zauważył, że Komendant Wojewódzki Policji roztoczył przed nim wizję sukcesywnego szkolenia i przeniesienia na stanowisko [...] w pierwszej kolejności, które, jak stwierdził w rozmowie, jest wolne. W ocenie skarżącego przewidziano go jednak do służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji czasowo, a następnie usunięto. Przedstawiane zaś obietnice miały jedynie odwrócić uwagę od planowanego pozbycia się funkcjonariusza. Zarysowana sytuacja doprowadziła R. K. do rozstroju zdrowia, co potwierdza pobyt w szpitalu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący podkreślił, że w toku uczciwie przeprowadzonego postępowania dowiódłby, że przeniesienie go do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] stanowi w istocie bezprawną sankcją karną. Podniósł, że nie zapoznano go z materiałami świadczącymi o możliwości (lub jej braku) przeniesienia go do innej jednostki na inne stanowisko służbowe, nie dano mu też możliwości złożenia wniosków albo chociażby ugodowego załatwienia sprawy, a właśnie takie naruszenia procedury uznawane są w orzecznictwie sądów administracyjnych za rażące naruszenia prawa procesowego.

W końcowej części odwołania A. K. zarzucił brak bezstronności Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wynikający z faktu, że skarżący złożył przeciwko niemu pozew do sądu pracy oraz skargi do Komendanta Głównego Policji. W ocenie funkcjonariusza powyższa okoliczność daje podstawę do ustalenia ewentualnej konieczności wyłączenia Komendanta od postępowania w sprawie.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. K. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w sprawie przeniesienia do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Wskazując na treść art. 32 i art. 36 ustawy o Policji organ odwoławczy zauważył, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem go na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z treści przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który wymienia w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Komendant Główny Policji stwierdził też, że skoro policjant może być przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, to niewątpliwie może być przeniesiony na równorzędne stanowisko służbowe w tej samej miejscowości. Decyzja w tym przedmiocie wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne, którego ramy wyznacza przepis art. 7 k.p.a.

Komendant zauważył również, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego wskazano, że skarżący przewidziany jest do mianowania na równorzędne stanowisko służbowe w jednostce, do której został przeniesiony, jednakże Komendant Wojewódzki Policji rozstrzygnął jedynie o przeniesieniu A. K. do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Z kolei organ odwoławczy nie może rozszerzać rozstrzygnięcia sprawy określonego w decyzji organu pierwszej instancji. Mając jednakże na uwadze, że Komendant Miejski Policji w [...] we wniosku personalnym z dnia [...] sierpnia 2006 r. wniósł o przeniesienie A. K. do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] i mianowanie na stanowisko policjanta bez zmiany składników uposażenia, stwierdzić należy, że przeniesienie funkcjonariusza nie wpłynie negatywnie na jego warunki finansowe i bytowe. W ocenie organu odwoławczego interes skarżącego, sprowadzający się głównie do kwestii prestiżowych, nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętą decyzją, przy czym nawet jeżeli przedmiotowe przeniesienie łączyłoby się z pewnymi komplikacjami dla skarżącego, to nie może być to równoważne z potrzebami służby.

Komendant Główny Policji zauważył też, że stosunek służbowy funkcjonariusza policji nie jest stosunkiem pracy, którego istotą jest równorzędność stron. Warunkami prawidłowego wykonywania zadań nałożonych na formację jaką jest Policja, jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie funkcjonariuszy. Komendant Wojewódzki Policji w [...], mając na uwadze brak możliwości mianowania policjanta na równorzędne stanowisko służbowe w zreorganizowanej strukturze, a także uwzględniając aktualną sytuację kadrową w podległej mu jednostce (Komendzie Miejskiej policji w [...]) podjął decyzję o przeniesieniu z urzędu A. K. do pełnienia służby w tej jednostce organizacyjnej. Organ odwoławczy zauważył, iż komendant wojewódzki policji ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz w jej ramach – uwzględniając potrzeby służby – decydować o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji poinformował skarżącego o zamiarze przeniesienia, wskazując jednocześnie, iż ze swych uprawnień może skorzystać w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w terminie 7 dni od daty zakończenia leczenia szpitalnego. W kontekście powyższego powołany zarzut nie znajduje uzasadnienia.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisu art. 24 § 3 k.p.a. organ stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dowodów uprawdopodabniających istnienie okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

W zakresie pozostałych zarzutów skarżącego Komendant Główny Policji zauważył, że stanowią one subiektywne odczucia skarżącego i jako niezwiązane z przedmiotową sprawą nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu odwoławczym.

W skardze z dnia [...] stycznia 2007 r. A. K. nie zgodził się z decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu oraz o uchylenie rozkazu personalnego organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 32 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, polegającą na przyjęciu, że stanowiska w różnych jednostkach Policji o tej samej nazwie oraz tej samej wysokości uposażenia są stanowiskami równorzędnymi,

2. prawa materialnego poprzez odstąpienie od generalnej zasady pozytywnego załatwiania spraw zgodnie z interesem strony bez szczegółowego wykazania w postępowaniu uznaniowym, że stoi temu na przeszkodzie ważny i uzasadniony interes społeczny,

3. prawa materialnego poprzez bezprawne wykorzystanie instytucji przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce w celu innym, niż ten do jakich instytucja ta została ustanowiona,

4. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 36 ust. 1 dopuszczającą możliwość przeniesienia policjanta do jednostki w tej samej miejscowości,

5. przepisów postępowania przez nieuwzględnienie treści art. 10 k.p.a., polegające na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu,

6. przepisów postępowania przez nieuwzględnienie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie właściwej podstawy prawnej oraz uzasadnienia,

7. przepisów o właściwości poprzez przyjęcie, że Komendant Wojewódzki Policji nie powinien zostać wyłączony od załatwienia sprawy,

8. przepisów postępowania poprzez niezastosowanie się do dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niezbadaniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący podczas postępowania odwoławczego wskazanych i podnoszonych przez stronę, a popełnionych przez organ pierwszej instancji naruszeń prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący częściowo powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] listopada 2006 r.

Dodatkowo wskazał między innymi, że organ pierwszej instancji wykazał się elementarną niekompetencją, lekceważeniem i podważaniem zasad postępowania administracyjnego. Uniemożliwiał czynny udział w postępowaniu, sam w sprawie nic nie robił, założył, że przeniesie skarżącego "za wszelką cenę, bo tak chciał, bo jego zdaniem było mu wolno".

W świetle obowiązujących uregulowań prawnych, struktury i hierarchiczności Policji, stanowisko służbowe policjanta [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz stanowisko służbowe policjanta [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] należą w ocenie A. K. do różnych kategorii. Powyższe czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 32 ustawy o Policji.

W dalszej części skargi A. K., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przyznanie na nowym stanowisku służbowym uposażenia i dodatków do niego w takiej samej wysokości jak na stanowisku, z którego zwolniono funkcjonariusza, nie dowodzi równorzędności stanowisk.

W ocenie skarżącego, wobec faktu przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, organ winien był zastosować art. 38 ust. 4 ustawy o Policji. Stanowisko Komendanta Głównego Policji, że warunki służby przeniesionego funkcjonariusza nie uległy pogorszeniu, nie zasługuje na uwzględnienie.

A. K. stwierdził, że organy obydwu instancji, rozpatrując sprawę w oparciu o uznanie administracyjne, wykazały jedynie interes społeczny i to w iluzoryczny sposób. Nie dokonały wnikliwej oceny, czy przeniesienie funkcjonariusza leży w tym interesie oraz w jego interesie jako strony postępowania administracyjnego.

Skarżący przytoczył także szereg okoliczności wskazujących w jego ocenie na liczne nieprawidłowości w funkcjonowaniu Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Wskazując, że odmawiano mu skierowania na szkolenie, mimo wniosków w tym zakresie, A. K. podniósł, że posiłkowanie się przez organy faktem, że nie ma on kwalifikacji na wakujące stanowiska, jest dwulicowością.

W konkluzji skarżący stwierdził, że przeniesienie go do dalszego pełnienia służby w jednostce organizacyjnej niższego szczebla jest wyłącznie odwetem za wykazywanie przełożonym nieprawidłowości i wielu patologii w Policji, za niezłomność i odporność psychiczną na stosowany od wielu lat mobbing, za nieustępliwość jaką wykazywał i wykazuje nadal w sporach administracyjnych i sądowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu.

W dniu [...] kwietnia 2007 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2007 r., w którym przedstawił okoliczności zawiadomienia go o toczącym się postępowaniu w sprawie przeniesienia do Komendy Miejskiej Policji w [...], wskazał na fakt skierowania do Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pisma z dnia [...] października 2006 r. zawierającego pytania dotyczące przedmiotowej sprawy, na które nie uzyskał odpowiedzi. Podał też, że czynności w postępowaniu dotyczącym przeniesienia dokonywano w czasie, kiedy przebywał poza służbą. Otrzymany w dniu [...] listopada 2006 r. rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] postawił go przed faktem dokonanym, bez możliwości jakiejkolwiek obrony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z twierdzeniami Komendanta Głównego Policji, w wyniku reorganizacji Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] likwidacji uległo stanowisko policjanta [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], które zajmował skarżący. Okoliczność tę potwierdzają nadesłane do Sądu rozkazy organizacyjne Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] oraz nr [...]. Jak twierdzi Komendant Główny Policji, organ pierwszej instancji mając na uwadze brak możliwości mianowania policjanta na równorzędne stanowisko w zreorganizowanej strukturze, a także uwzględniając aktualną sytuację kadrową w podległej mu jednostce (Komedzie Miejskiej Policji w [...]) podjął decyzję o przeniesieniu A. K. do pełnienia służby w tej jednostce organizacyjnej.

Zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska policjanta [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i przeniesienie do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] nastąpiło na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o Policji.

Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 powołanej ustawy, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Przepis art. 36 ust. 2 tej samej ustawy stanowi zaś, że do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Jeżeli przeniesienie między województwami następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji, właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę.

Treść powołanych przepisów wskazuje na to, że decyzja o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu go do pełnienia służby w innej miejscowości wydawana jest przez właściwego przełożonego w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uznaniem administracyjnym mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru między dwiema lub więcej możliwościami. Analizowane przepisy nie determinują rozstrzygnięcia przełożonego, nie obligują organu administracji publicznej do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu go do dalszego pełnienia służby w innej miejscowości ustawodawca pozostawił zatem właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego.

Mając na względzie administracyjno-prawny charakter stosunku służbowego, cechującego się służbowym podporządkowaniem i niezbędną w służbie dyspozycyjnością funkcjonariusza, zastrzec jednakże trzeba, że dokonanie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej policji i przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w oparciu o uznanie administracyjne, jest dopuszczalne zawsze, o ile owo przeniesienie nastąpi na równorzędne stanowisko służbowe. Taki wniosek wynika a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który obwarowuje szeregiem przesłanek przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe.

Słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu, że Komendant Wojewódzki Policji rozstrzygnął jedynie o przeniesieniu A. K. do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...], a organ odwoławczy nie może rozszerzać rozstrzygnięcia sprawy określonego w decyzji organu pierwszej instancji. Mając jednak na uwadze przedstawione powyżej rozważania odnośnie podstawy prawnej dokonanego przeniesienia oraz fakt, że decyzja o mianowaniu policjanta powoduje powstanie stosunku służbowego, i jednym z elementów tej decyzji jest określenie stanowiska służbowego policjanta, wskazać trzeba, że w następstwie takiej decyzji powstaje stosunek administracyjnoprawny o określonej treści, który na skutek wynikającej z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady trwałości decyzji może być zmieniony tylko w przypadkach ściśle określonych, i to również w formie decyzji. Co za tym idzie, zwalniając A. K. ze stanowiska służbowego w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w celu przeniesienia go do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...], organ kadrowy mógł to uczynić jedynie przy założeniu równorzędności stanowisk w Komendzie Wojewódzkiej i Komendzie Miejskiej. W innym wypadku naruszyłby bowiem przepis art. 38 ust. 2 ustawy o Policji.

Przepisy ustawy pozostawiają właściwym przełożonym służbowym ocenę celowości zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji na równorzędnym stanowisku. Jednakże przeniesienie na podstawie przepisów art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, jako dokonywane na drodze postępowania administracyjnego w formie decyzji, powinno respektować słuszny interes funkcjonariusza, musi być należycie i przekonująco uzasadnione, a przeprowadzone postępowanie odnosić się do wszystkich argumentów, jakie strona uznaje za istotne. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego obliguje zaś organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast art. 107 § 3 tej samej ustawy wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r. sygn. akt II SA 420/98. LEX 41390).

W przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegają zatem takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego.

Ponadto kontroli Sądu podlega kwestia interpretacji przepisów prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243).

W ocenie Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wystarczający dla oceny, czy nie przekroczono granic przyznanego im luzu decyzyjnego w formie uznania administracyjnego okoliczności dotyczących równorzędności stanowiska służbowego dotychczas zajmowanego przez A. K. ze stanowiskiem służbowym przewidzianym dla niego w Komedzie Miejskiej Policji w [...]. Nie jest dla tej oceny wystarczające odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do planów dotyczących mianowania A. K. na stanowisko służbowe policjanta [...] Komendy Miejskiej. Ani bowiem w rozkazie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], ani w rozkazie organu odwoławczego, nie określono parametrów stanowiska zajmowanego przez skarżącego w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], które umożliwiłyby Sądowi ocenę równorzędności stanowiska dotychczas zajmowanego ze stanowiskiem przewidzianym dla A. K. w Komedzie Miejskiej.

Mając na względzie podaną w decyzji Komendanta Wojewódzkiego podstawę prawną, jak również argumentację powoływaną przez organy obu instancji, na okoliczność możliwości przeniesienia skarżącego z Komendy Wojewódzkiej do Komendy Miejskiej stwierdzić należy, iż dopiero jednoznaczne i precyzyjne określenie istotnych dla oceny równorzędności stanowisk elementów stosunku służbowego funkcjonariusza Policji pozwoli Sądowi określić czy będące przedmiotem sporu przeniesienie A. K. nie nosi cech dowolności. Ma to szczególne znaczenie przy uwzględnieniu faktu, że przeniesienie policjanta następuje z jednostki organizacyjnej wyższego rzędu do jednostki organizacyjnej niższego rzędu. Tymczasem poza lakonicznym stwierdzeniem, że stanowisko przewidziane dla policjanta w Komendzie Miejskiej Policji będzie równorzędne pod względem uposażenia z zajmowanym przez niego dotychczas stanowiskiem w Komendzie Wojewódzkiej i nie wpłynie negatywnie na jego warunki finansowe i bytowe, zaskarżony rozkaz perspnalny nie zawiera dokładniejszej charakterystyki stanowiska służbowego skarżącego, która pozwoliłaby na weryfikację stanowiska Komendanta Głównego Policji w tym zakresie.

Nie negując zatem twierdzenia Komendanta Głównego Policji co do tego, że stosunek służbowy funkcjonariusza policji nie jest stosunkiem pracy, którego istotą jest równorzędność stron, a warunkami prawidłowego wykonywania zadań nałożonych na formację jaką jest Policja, jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie funkcjonariuszy, Sąd stoi na stanowisku, że dla oceny legalności decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1, konieczne jest szczegółowe określenie w niej parametrów stanowiska służbowego funkcjonariusza niezbędnych dla oceny równorzędności stanowisk. Nie ma bowiem wątpliwości, że jeżeli w akcie mianowania policjanta, powodującym powstanie stosunku służbowego, określone zostało stanowisko służbowe oraz jednostka organizacyjna Policji, w której policjant ma pełnić służbę, zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie go na stałe do innej jednostki organizacyjnej Policji zmienia treść stosunku służbowego, a jak wyżej podniesiono zmiana ta zawsze determinowana jest przez materiaolnoprawną podstawę jej dokonania.

Sąd nie kwestionuje zatem uprawnienia przełożonego do zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w związku z podjętymi w Komendzie Wojewódzkiej zmianami organizacyjnymi. Sąd podkreśla jednak, że zaskarżony rozkaz personalny pozostawia zbyt wiele wątpliwości. Uniemożliwia to kontrolę jego prawidłowości, przesądza, że nie można co prawda wykluczyć prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, ale nie można także wykluczyć słuszności zaprezentowanego w skardze zarzutu nierównorzędności stanowisk.

Obowiązek sprecyzowania parametrów stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] niezbędnych dla oceny równorzędności tego stanowiska w stosunku do stanowiska służbowego, na które planowano mianować A. K. był tym większy, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne" (w przeciwieństwie np. do aktualnej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), choć często się nim posługuje i wiąże z nim określone konsekwencje (np. art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1).

Przedstawione powyżej braki decyzji organów obu instancji powodują, że niemożliwe staje się ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego i stanowią przesłankę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych też względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający rozkaz personalny organu I instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art.77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.

W pozostałym zakresie Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

W szczególności należy stwierdzić, że dopuszczalne jest przeniesienie policjanta do pełnienia służby w tej samej miejscowości. Analizując treść przepisu art. 36 ust. 1 trudno sobie bowiem wyobrazić taką sytuację, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, a nie ma możliwości przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji w tej samej miejscowości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1993 r. sygn. akt II SA 1425/92. ONSA z 1994 r. nr 3 poz. 96, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2002 r. sygn. akt II SA 3411/01. LEX nr 142354).

Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 4 k.p.a. zauważyć trzeba, że w sprawie nie uprawdopodobniono okoliczności, które mogłyby wywoływać wątpliwości co do bezstronności Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Sam fakt złożenia przez skarżącego pozwu do sądu pracy oraz skarg do Komendanta Głównego Policji nie wypełnia dyspozycji powołanego przepisu. Ponadto, jeżeli w ocenie A. K. istniały okoliczności uzasadniające wyłączenie Komendanta Wojewódzkiego, był on uprawniony do złożenia stosownego żądania do Komendanta Głównego Policji.

Przy ocenie legalności zaskarżonego rozkazu personalnego nie mogą być też brane pod uwagę podnoszone przez skarżącego rzeczywiste ale pozaprawne motywy podjęcia decyzji o przeniesieniu go do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...].

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powoływanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

O wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cyt. ustawy.