Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1278/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Samorząd terytorialny
Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 5, art. 6 ust. 1 i 2, art. 111, art. 112, art. 113 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 3 § 2 pkt 7, art. 148, art. 151, art. 190, art. 106 § 3, art 174, art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Kieleckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 46/12 w sprawie ze skargi Starosty Kieleckiego na zalecenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ponownego przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kielcach oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 46/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Starosty Kieleckiego na zalecenia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kielcach.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wspomnianymi zaleceniami Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody Świętokrzyskiego, zalecił Staroście Kieleckiemu "przeprowadzenie ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kielcach w celu wybrania kandydata spełniającego wymogi określone ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w terminie do [...] marca 2010 r." W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku kontroli przeprowadzonego konkursu na wspomniane stanowisko, w szczególności posiadanych przez powołaną nań M. S. kwalifikacji określonych w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), organ nadzoru doszedł do przekonania o naruszeniu art. 9 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Dyrektorem urzędu pracy może być bowiem osoba, która m.in. posiada co najmniej 3-letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia, które tworzą organy zatrudnienia wraz z powiatowymi i wojewódzkimi urzędami pracy, urzędem obsługującym ministra właściwego do spraw pracy oraz urzędami wojewódzkimi realizującymi zadania określone ustawą lub co najmniej 5-letni staż pracy w innych instytucjach rynku pracy. Zajmowane poprzednio przez obecną dyrektorkę Urzędu Pracy w Kielcach stanowiska nie należą do tej kategorii, toteż Wojewoda uznał wadliwość jej powołania. Nie uwzględnił zastrzeżeń złożonych przez Starostę Kieleckiego, który po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył zalecenia do sądu administracyjnego. W skardze wyraził pogląd, wedle którego zalecenie stanowi akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), dalej P.p.s.a., albo jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 tej ustawy. W jego ocenie art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy odczytać jako wymóg pracy przez co najmniej 3 lata u jednego z pracodawców wskazanych w art. 6 ust. 2 tej ustawy. Tymczasem M. S. pracowała w Urzędzie Wojewódzkim w Kielcach. Z tego powodu oraz z uwagi na dobre wywiązywanie się jej z powierzonych obecnie obowiązków na stanowisku Dyrektora Urzędu Pracy w Kielcach, zalecenia uznał za nietrafne. Poza tym wskazał, iż przeprowadzenie konkursu w sytuacji obsadzenia stanowiska jest wykluczone, a rozwiązanie stosunku pracy naruszałoby przepisy prawa pracy. Wojewoda Świętokrzyski wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, iż adresatowi zalecenia pokontrolnego nie przysługuje prawo do jego zaskarżenia do sądu administracyjnego, gdyż zalecenie nie jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Poza tym podtrzymał dotychczasowe twierdzenia w zakresie wadliwości obsadzenia spornego stanowiska dyrektora urzędu pracy i poprawności przeprowadzenia kontroli oraz jej wyników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn., akt II SA/Ke 240/10, odrzucił skargę, uznając ją za niedopuszczalną, gdyż w jego ocenie zalecenia wydane na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie mieszczą się w kategorii aktów poddanych właściwości sądu administracyjnego. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej Starosty Kieleckiego, postanowieniem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1583/10, uchylił to orzeczenie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W jego przekonaniu odrzucając skargę naruszył on przepisy art. 58 § 1 pkt 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w rozważaniach charakteru zalecenia. Dokonanie jego oceny z punktu widzenia aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. jest niewystarczające, gdyż należało zbadać go pod względem tego, czy należy on do zakresu spraw cywilnych czy administracyjnych. W tej materii istotne jest rozważenie w ramach jakiej czynności odbywa się powołanie na stanowisko dyrektora urzędu pracy. A zatem czy powołanie z art. 9 ust. 5a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nosi znamiona powołania z art. 68 § 1 kodeksu pracy, co oznaczałoby przynależność do reżimu prawa cywilnego, czy jest aktem władczym wydawanym na gruncie prawa administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 178/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżone zalecenia. W jego motywach wyraził pogląd, wedle którego powołanie, o którym mowa w art. 9 ust. 5a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie jest powołaniem w rozumieniu art. 68 k.p. Wobec tego po pierwsze zatrudnienie na stanowisku dyrektora urzędu pracy winno być poprzedzone konkursem, co wynika z art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych (p. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2008r., sygn. akt II PK 78/08 (OSNP z 2010 r. nr 7-8, poz. 89), po wtóre spór na tym tle nie jest sporem z zakresu prawa cywilnego (prawa pracy). W konsekwencji tego, gdy zwłaszcza przedmiotowego zalecenia nie można uznać za obowiązek nałożony przez pracodawcę, bo starosta nie jest pracownikiem wojewody, nadto gdy sprawa nie należy do kategorii spraw z zakresu stosunku nadrzędności i podległości organizacyjnej, zalecenie to – zdaniem Sądu – stanowi akt nadzoru, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Jednakowoż oceniając go doszedł Sąd do przekonania, że został on wydany przez nieuprawnioną osobę. Mianowicie podpisująca je Dyrektorka Wydziału Urzędu Wojewódzkiego R. M. nie miała kompetencji do zastępowania Wojewody Świętokrzyskiego w tego rodzaju sprawach. Z udzielonego jej upoważnienia wynika, że obejmuje ono uprawnienie do załatwiania w imieniu tegoż Wojewody spraw należących do kompetencji Wydziału Polityki Społecznej. W ich ramach nie mieści się wydanie zaleceń w trybie art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dlatego szczegółowych zarzutów skargi nie rozważał, a uchylił akt z tego powodu na mocy art. 148 P.p.s.a.

Na skutek skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego Naczelny Sąd Administracyjnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1266/11, powyższe orzeczenie uchylił i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W jego uzasadnieniu wskazał, iż pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach dotyczący kwestii braku upoważnienia (nieobjęcia nim spraw z zakresu nadzoru nad realizacją zadań w zakresie polityki rynku pracy) udzielonego przez Wojewodę Świętokrzyskiego R. M. do wydania spornego zalecenia jest błędny. Upoważnienie zostało udzielone na piśmie i zakreślało wyraźnie zakres spraw przekazanych do załatwienia w imieniu wojewody. Jak wynika z regulaminu Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 27 lipca 2009 r. do zakresu działania Wydziału Polityki Społecznej należą m.in. sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie, powiatowe urzędy pracy oraz inne podmioty, w tym w zakresie spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla pracowników urzędu pracy na podstawie art. 10 i art. 111-115 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dyrektor tego wydziału została upoważniona do realizacji tych zadań w imieniu wojewody nie tylko w formie decyzyjnej. Zatem zagadnienie to nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego zalecenia.

Zaskarżonym wyrokiem, wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę, uznając iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W jego uzasadnieniu przede wszystkim wskazał na związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednich orzeczeniach zapadłych w sprawie (art. 190 P.p.s.a.). W motywach postanowienia z dnia 28 stycznia 2011 r. Sąd ten polecił rozważyć charakter aktu powołania na stanowisko dyrektora urzędu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 27 kwietnia 2011 r. przyjął, że nie jest on powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 k.p., a stanowi akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. To stanowisko zostało milcząco zaaprobowane przez Sąd Kasacyjny skoro w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. nie stwierdził on nieważności postępowania, która zachodzi w przypadkach wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a. W szczególności nie podniósł niedopuszczalności drogi sądowej, będącej przyczyną nieważności z art. 183 § 2 pkt 1 tej ustawy. Dlatego za przesądzoną uznał Sąd I instancji kwestię dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego przedmiotowych zaleceń. W przywołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie i wiążąco przesądził również, że upoważnienie udzielone pracownikowi urzędu wojewódzkiego, który podpisał owe zalecenia w imieniu Wojewody Świętokrzyskiego, jest prawidłowe. Skoro nadto skarga spełniła wymogi formalne, zalecenia te należało ocenić merytorycznie pod kątem ich zgodności z prawem. W tej materii Sąd I instancji zważył, iż nadzór przekazany wojewodzie w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest nadzorem sprawowanym wedle kryterium legalności. Zatem winien skonkretyzować się przez wskazanie naruszonego przez dany podmiot przepisu prawa pozytywnego. W zaskarżonym zaleceniu przytoczono w tym zakresie art. 9 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy, dowodząc wadliwości przeprowadzenia konkursu na dyrektora urzędu pracy, konkursu który nie spełniał ustawowych wymogów zastrzeżonych dla tegoż stanowiska. Zagadnienie to mieści się w granicach nadzoru realizowanego przez wojewodę (art. 9 ust. 5 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy). Jednym z wymogów, o jakich mowa jest legitymowanie się przez kandydata co najmniej 3-letnim stażem pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5-letnim stażem pracy w innych instytucjach rynku pracy. Takim stażem powołana na to stanowisko w Urzędzie Pracy w Kielcach M. S. się nie wykazała. Była bowiem zatrudniona jako [...] i [...], a więc nie wykonywała czynności związanych z realizacją zadań publicznych służb zatrudnienia czy też innych instytucji rynku pracy. Zagadnienie to może być przedmiotem badania i wydania końcowego aktu, w tym opartych o przepis art. 113 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zaleceń. Jako niemające znaczenia dla wyniku sprawy określił Sąd kwestię prawidłowości wypełniania obecnych zadań przez M. S., stanowisko zajęte w piśmie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2010 r., wreszcie możliwość podjęcia innego środka oraz sposób realizacji zaleceń, w tym podnoszonej przez Starostę niemożności przeprowadzenia konkursu na obsadzone stanowisko. Nie wpływają one bowiem na ocenę legalności zaskarżonego aktu. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wywiódł Starosta Kielecki. Zarzucił mu:

1. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, tj. art. 9 ust. 5, art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 111, art. 112, art. 113 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 2, art. 3, art. 8 ust. 2, art. 34 ust. 1, art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 45 ust. 1 i art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wreszcie art. 11, art. 12, art. 13 ustawy o pracownikach samorządowych,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 148, art. 149, art. 151 i art. 190 P.p.s.a., nadto art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 111 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i art. 80 k.p.a., wreszcie art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 7, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 111, art. 112, art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 151 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż Sąd I instancji niewłaściwe zastosował przepisy art. 9 ust. 5 i art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż brak analizy ich treści w kontekście stanu faktycznego sprawy doprowadził do błędnego przekonania o niespełnieniu przez M. S. wymagań ustawowych do zajmowania stanowiska dyrektora urzędu pracy. W tej materii Sąd przyjął wykładnię celowościową tych przepisów zamiast wykładni językowej. Nie odniósł się przy tym do kwestii czy akt nadzoru wydano zgodnie z brzmieniem art. 111, art. 112, art. 113 cytowanej wyżej ustawy. Tymczasem zastrzeżenia co do ilości członków zespołu kontrolującego oraz przestrzegania przez nich właściwej procedury, zgłaszane już były na etapie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji te okoliczności pominął, czym naruszył wskazane wyżej przepisy ustawowe oraz uwypuklone w części wstępnej skargi kasacyjnej przepisy Konstytucji RP. Dalsze naruszenia przepisów procesowych umotywował faktem niedostrzeżenia przez Sąd uchybienia popełnionego przez organ w zakresie ustaleń faktycznych, co przejawiło się przeprowadzeniem dowodów na istotne dla wyniku sprawy fakty dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy nie wystąpiły przesłanki z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd zatem wadliwie zaakceptował zaskarżony akt nadzoru, tym bardziej, że nie rozważył czy mieści się on w granicach uprawnień nadzorczych, a więc czy wojewoda miał uprawnienia do badania sposobu zatrudnienia dyrektora urzędu pracy. Szczególnie, gdy istnieją wątpliwości co do charakteru stosunku prawnego łączącego starostę z dyrektorem. W ocenie autora skargi kasacyjnej stosunek ten jest stosunkiem cywilnoprawnym, którego treść nie podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym. Zarzucono także niezgodne z prawem pozyskanie dowodów dokumentujących poprzednie zatrudnienie M. S. Wreszcie wskazano na pominięcie przez Sąd I instancji tej okoliczności, że przeprowadzenie ponownego konkursu w aktualnym stanie faktycznym sprawy jest niemożliwe, niezależnie od tego, że rozwiązanie umowy o pracę wymaga zachowania innego trybu.

Na tych podstawach domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Wojewoda Świętokrzyski postulował oddalenie skargi kasacyjnej dowodząc w odpowiedzi na skargę wadliwości sformułowania niektórych jej zarzutów oraz bezzasadności pozostałych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, co skutkuje rozważeniem w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa procesowego, bowiem tylko przesądzenie poprawności procedowania i dokonanych ustaleń faktycznych pozwala na ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jawi się zarzut kwestionujący kognicję sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, gdyby tak rozumieć podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności mające podważyć zasadność zastosowania art. 148 P.p.s.a. i twierdzenie, że wadliwie Sad I instancji ingerował w stosunki cywilnoprawne, mimo że w konsekwencji autor skargi kasacyjnej dopatruje się w tej materii naruszenia innych przepisów, w tym przepisów prawa materialnego, co wskazywałoby na zamiar podważenia samej treści zaleceń. Pomijając zatem tę niefortunność sformułowań, a nadto ich nieprecyzyjność stwarzającą konieczność niedopuszczalnego dociekania przez Sąd II instancji intencji skarżącego kasacyjnie, jak też kierunek argumentacji prowadzący do odrzucenia własnej skargi, trzeba odeprzeć tenże zarzut. Jego nietrafność wynika z przesądzenia drogi sądowoadministracyjnej przez poprzedni skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak słusznie bowiem zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nieważność postępowania, jaka może m.in. występować w przypadku niedopuszczalności drogi sądowej, jest brana przez sądy administracyjne pod rozwagę z urzędu. Brak stwierdzenia tej przesłanki przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. uzasadnia pogląd o dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego zaleceń wydanych w trybie art. 112 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 148 P.p.s.a. rozumiany jako uchybienie przez Sąd przepisom o właściwości rzeczowej. W tym też zakresie niezasadne są zarzuty naruszenia dalszych przepisów mające motywować tę podstawę kasacyjną. Kwestią dyskusyjną może być kwalifikacja zaskarżonego aktu, a więc przynależność do kategorii aktów nadzoru z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., jak przyjął to Sąd I instancji, czy do grupy aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, lecz w tej materii skarga kasacyjna nie prezentuje zarzutu, a przynajmniej nie podnosi go w tym kontekście, toteż musi ona pozostać poza obecnymi rozważaniami. Tym bardziej, że w skardze skarżący eksponuje pogląd o przynależności zaleceń do jednej lub drugiej kategorii tych aktów. Dość w tym miejscu powiedzieć, że Sąd dokonał analizy legalności aktu, który podlegał jego kognicji, toteż trudno dopatrzyć się naruszenia przezeń art. 3 § 1 P.p.s.a., jak też art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych. Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 ostatnio wymienionej ustawy, który stanowi o właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak zarzut uchybienia art. 135 P.p.s.a., niemającego odniesienia do sprawy, w której granicach nie podjęto innego aktu podlegającego ocenie w tym trybie, oraz zarzut naruszenia art. 149 (powołanego bez wskazania jednostki redakcyjnej), dotyczącego skargi na bezczynność lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w toku postępowania przed Sądem I instancji nie doszło do przekroczenia uprawnienia z art. 106 § 3 P.p.s.a., gdyż Sąd ten dopuścił dowód z dokumentów dla wyjaśnienia swych wątpliwości, natomiast nie zastąpił w tym zakresie organu, który wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia, i nie poczynił ustaleń na tej tylko podstawie. Dowód przeprowadzony w tym trybie ma na celu potwierdzenie bądź zaprzeczenie ustaleniom poczynionym przez organ i w taki sposób został wykorzystany w niniejszym postępowaniu. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zastrzeżeń skarżącego kasacyjnie w tej materii. Co więcej poczynione przez Sąd i przez organ wypowiadający się w sprawie ustalenia ocenia jako prawidłowe i znajdujące oparcie w zebranym materiale dowodowym. W tym miejscu godzi się wskazać, że sąd administracyjny oceny dowodów nie dokonuje na podstawie art. 80 k.p.a., zatem tak odczytany zarzut naruszenia tego przepisu jest oczywiście chybiony. Natomiast trafnie Sąd I instancji uznał, że Wojewoda Świętokrzyski tego przepisu nie naruszył, gdyż ocenił dowody w przepisany tamże sposób. Prowadzi to do konkluzji o trafności ustaleń faktycznych i skutkuje oddaleniem zarzutów skargi kasacyjnej w tym przedmiocie, zwłaszcza nieomówionego wyżej, a podniesionego przez autora skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., statuującego obowiązek działania wojewódzkich sądów administracyjnych z urzędu, w tym kontekście. Wobec tego miał Sąd ten podstawy do zamknięcia rozprawy i wyrokowania na podstawie przedstawionych akt administracyjnych, przeto nie uchybił art. 133 § 1 P.p.s.a. Błędny jest wytyk uchybienia przez Sąd I instancji przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane nim elementy, zwłaszcza ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Ocena ich trafności jest już zupełnie innym zagadnieniem. Należy wreszcie stwierdzić całkowity i oczywisty brak podstaw do eksponowania w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., gdyż nie mógł on mieć zastosowania w sprawie, w której przedmiotem kontroli nie była decyzja ani postanowienie. Natomiast art. 190 P.p.s.a. został poprawnie zastosowany, bo trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął zakres związania, o jakim w nim mowa.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że pewna niestaranność w formułowaniu zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i pewien chaos w ich uzasadnieniu zwalniały Sąd Kasacyjny od szerszej argumentacji zajętego stanowiska, tym bardziej gdy, oprócz wskazania tej przesłanki, jej autor nie starał się wykazać wpływu wytkniętych uchybień procesowych na wynik sprawy.

Pozostałe zarzuty proceduralne (jak też częściowo zarzuty dotyczące wyżej omówionych przepisów) zostały ściśle powiązane z zarzutami dotyczącym prawa materialnego, toteż szczegółowo zostaną omówione poniżej. Jednakowoż przed tymi wywodami godzi się zwrócić uwagę, że podstawa kasacyjna w postaci naruszenia prawa materialnego nie może być wskazywana jako naruszenie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, gdyż są to dwie odrębne jej postacie, które w zasadzie wzajemnie się wykluczają. Zarzut błędnej wykładni można wszak postawić tylko przepisowi prawidłowo zastosowanemu, zaś niewłaściwe zastosowanie wyłącza konieczność dowodzenia błędnej wykładni przepisu. Skarżący nie dowiódł niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego w wyniku błędnej wykładni. Oceniając trafność zarzutów dotyczących prawa materialnego trzeba w pierwszej kolejności stwierdzić, że nieporozumieniem jest eksponowanie jako naruszonego przepisu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który ustanawia prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Powołanie go nawet w kontekście przepisów proceduralnych ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest niezrozumiałe. Natomiast art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określający organy i sposób sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego nie został naruszony, bo w sprecyzowanym tamże trybie, w granicach zakreślonych ustawą i przez właściwy organ, przeprowadzono kontrolę organu samorządu terytorialnego. Merytorycznie bowiem trzeba zgodzić się ze stanowiskiem zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach aprobującym zaskarżony w sprawie akt. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy upoważnia wojewodę do sprawowania nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez sprecyzowane tamże podmioty w zakresie spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów i pracowników urzędów pracy. Po myśli art. 111 tej ustawy ów nadzór jest sprawowany w szczególności m.in. poprzez badanie dokumentów i danych niezbędnych do sprawowania nadzoru lub kontroli (pkt 1), wykonywanie niezbędnych do celów nadzoru lub kontroli odpisów, wyciągów z dokumentów lub kserokopii oraz zestawień i obliczeń sporządzonych na podstawie dokumentów (pkt 2). Czynności te przeprowadza w imieniu i z upoważnienia wojewody zespół pracowników właściwego do spraw pracy wydziału urzędu wojewódzkiego w składzie co najmniej dwóch osób (art. 112 ust. 1 tej ustawy). Przepis art. 113 ust. 1 uprawnia wojewodę do przekazania w wyniku przeprowadzonych czynności jednostce kontrolowanej zaleceń, pouczeń oraz zgłoszenia uwag i wniosków. Analiza przepisu art. 111 cytowanej ustawy wiedzie do konkluzji o możliwości szerokiego prowadzenia postępowania dowodowego, z wykorzystaniem wielu środków dowodowych. Tak też się stało w niniejszej sprawie, w której zbadano również dokumenty dotyczące wyłonionego w drodze konkursu dyrektora właściwego urzędu pracy i jego dotychczasowego zatrudnienia. Po myśli art. 9 ust. 5 tej ustawy winien on spełniać szczegółowo wskazane wymogi w zakresie dotychczasowego zatrudnienia. Niepodobna dopatrzyć się w tego rodzaju czynnościach zarzucanej w skardze kasacyjnej wadliwości. Przeprowadzenie kontroli niespełniającej wymogu składu zespołu (brak co najmniej dwóch osób) w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi istotnego uchybienia, jeżeli zważyć, że konkluzja zawarta w zaskarżonych zaleceniach wynika właściwie z treści samych dokumentów. Zatem ewentualne uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, przeto nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego aktu, ani obecnie nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Przekazanie zaleceń mieściło się w granicach uprawnień wojewody i znajdowało procesową podstawę w art. 113 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Natomiast podstawę merytoryczną w przytoczonym art. 9 ust. 5 tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawny jest pogląd, że M. S. w dacie przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kielcach nie spełniała uregulowanego tamże wymogu co najmniej 3-letniego stażu pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5-letniego stażu w innych instytucjach rynku pracy. Nie trzeba odwoływać się do wykładni celowościowej tego przepisu, aby stwierdzić, że praca w charakterze [...], odpowiednio w [...], "[...]", urzędzie wojewódzkim, urzędzie rejonowym i starostwie powiatowym, nie jest pracą w publicznych służbach zatrudnienia ani innych instytucjach rynku pracy. Samo zatrudnienie w urzędzie wojewódzkim czy starostwie nie wypełnia wymogu pracy w publicznych służbach zatrudnienia, bo chodzi o pracę związaną ze stosowaniem przepisów z zakresu przedmiotowego cytowanej wyżej ustawy. Jednoznacznie wynika to z brzmienia art. 6 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który określając organy publicznych służb zatrudnienia zalicza do nich m.in. urzędy wojewódzkie, ale tylko gdy realizują one zadania określone ustawą. W art. 6 ust. 1 ustawa ta zawiera wyczerpujące wyliczenie instytucji rynku pracy realizujących zadania określone w ustawie. Są nimi: publiczne służby zatrudnienia (pkt 1), Ochotnicze Hufce Pracy (pkt 2), agencje zatrudnienia (pkt 3), instytucje szkoleniowe (pkt 4), instytucje dialogu społecznego (pkt 5), instytucje partnerstwa lokalnego (pkt 6). Przepis art. 6 ust. 2 precyzuje pojęcie "publicznych służb zatrudnienia". Wśród wymienionych tamże instytucji nie ma podmiotów, które uprzednio zatrudniały M. S. Dlatego trzeba przyznać rację Wojewodzie Świętokrzyskiemu, a co za tym idzie niepodobna dopatrzyć się naruszenia przez Sąd meriti przepisów art. 9 ust. 5, art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 111, art. 112, art. 113 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W konsekwencji czego nie sposób skutecznie dowodzić naruszenia przepisów ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o pracownikach samorządowych. Wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone przepisy tych ustaw nie mają w sprawie zastosowania. Oto bowiem spośród podniesionych przepisów ustawy o samorządzie powiatowym art. 2 ust. 3 stanowi o ochronie sądowej samodzielności powiatu, art. 8 ust. 2 precyzuje organy powiatu, art. 31 ust. 1 zadania starosty, a art. 76 ust. 1 organy uprawnione do nadzoru nad działalnością powiatu. Żaden z tych przepisów nie został w sprawie naruszony. Podobnie rzecz się ma z przepisami art. 11, art. 12, art. 13 ustawy o pracownikach samorządowych. Regulują one zagadnienie naboru na stanowiska urzędnicze i tryb postępowania w tym zakresie. Kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Obawy skarżącego kasacyjnie co do niewykonalności zaleceń z powodu niemożności przeprowadzenia konkursu na stanowisko obsadzone i braku podstaw ku temu na gruncie prawa pracy, nie mogą prowadzić do wyłączenia nadzoru wojewody i skutkować odstąpieniem od wydania zaleceń, gdyż byłoby to równoznaczne z akceptacją nielegalnych działań jednostki kontrolowanej. Zresztą przyznana samodzielność powiatom nie chroni takich działań. Słusznie poza tym stwierdzono, że sposób realizacji zaleceń pozostaje w gestii starosty, który winien to uczynić w zgodzie z prawem.

Konkludując zaskarżony wyrok trafnie oddalił skargę, przeto nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 151 i art. 148 P.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ją oddalił.