Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 163/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d,
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 244 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 1 pkt 4a i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1065
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi N.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 163/20

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Zawichostu z dnia 25 lipca 2019 r. znak: [...] odmawiającą N.M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem Ł.B., legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, że zasady przyznawania świadczeń rodzinnych określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220). W myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom:

a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym,

c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 i 2399 oraz z 2019 r. poz. 577 i 622), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy,

e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

- na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub

- w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

- jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z członkami rodzin, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający 9 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

f) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

– na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach,

– na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych,

– w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

- z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Stosownie do art. 2 ust. 3 ww. ustawy, świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem Ł.B. wystąpiła jego matka - obywatelka Ukrainy, która zwróciła się do właściwego organu z powyższym wnioskiem na podstawie art. 17 ww. ustawy.

Na podstawie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 września 2017 r. wydanej na podstawie art. 187 pkt 6 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm.) udzielono N.M. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w terminie od dnia 20 września 2017 r. do dnia 19 września 2020 r. Zgodnie z tym przepisem zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności można udzielić cudzoziemcowi, jeżeli jego pobyt na terytorium RP jest niezbędny z uwagi na konieczność poszanowania prawa do życia rodzinnego w rozumieniu konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., a cudzoziemiec przebywa na terytorium RP nielegalnie. Ponadto ze znajdującej się w aktach sprawy karty pobytu, którą legitymuje się N.M., wydanej przez Wojewodę Świętokrzyskiego wynika, że nie zawiera adnotacji potwierdzającej, że ma ona "dostęp do rynku pracy". Brak tego wpisu przesądza o braku podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Z treści art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy wynika, że karta pobytu, którą legitymuje się cudzoziemiec ubiegający się o świadczenie pielęgnacyjne winna zawierać adnotację "dostęp do rynku pracy".

Nadto Kolegium wyjaśniło, że na etapie postępowania odwoławczego zwróciło się do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców o udzielenie informacji w związku z treścią karty pobytu wnioskującej o świadczenie rodzinne. W piśmie z dnia 7 listopada 2019 r. Kierownik Oddziału ds. Cudzoziemców w ww. Wydziale Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego poinformował, że w świetle ustawy o cudzoziemcach N.M. nie posiada dostępu do rynku pracy Zgodnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 tej ustawy adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w karcie pobytu w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium RP lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. N.M. zyskała zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, w związku z powyższym nie jest osobą uprawnioną do wykonywania pracy na terenie Polski, ani osobą zwolnioną z obowiązku posiadania zezwolenie na pracę, które określa art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm.). Jednocześnie wyjaśniono w ww. piśmie, że w przypadku wymiany dokumentu - karty pobytu (w związku ze zmianą danych lub utratą dokumentu), nie zostanie umieszczona adnotacja "dostęp do rynku pracy".

Zatem, w ocenie Kolegium, N.M. nie posiada dostępu do rynku pracy, zatem warunek art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został spełniony, co powoduje, że brak jest podstaw do przyznania N.M. wnioskowanego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach N.M. powyższej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego zarzuciła:

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia mający istotny wpływ na jego treść, a sprowadzający się do błędnego przyjęcia, iż należy utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I Instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad Ł.B.;

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że jej syn pozostaje w stałym leczeniu z uwagi na cukrzycę. Syn ma orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sandomierzu z dnia 6 czerwca 2019 r. Orzeczenie zostało wydane do dnia 30 czerwca 2020 r. Syn wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto syn wymaga usług terapeutycznych, rehabilitacyjnych.

W myśl art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy cudzoziemiec posiadający zgodę na pobyt ze względów humanitarnych jest uprawiony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem przysługujący skarżącej status jest tożsamy z przyznaniem prawa do pracy bez konieczności uzyskiwania w tym zakresie jakichkolwiek uprzednich pozwoleń na pracę. Zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w przypadku osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie pobytu ze względów humanitarnych, uprawnionych z mocy prawa do wykonywania pracy na terytorium kraju, w przyznawanej karcie pobytu nie umieszcza się adnotacji o dostępie do rynku pracy. Świadczy to o szerszej ochronie przyznanej cudzoziemcom przebywającym na terenie Polski na podstawie pobytu ze względów humanitarnych.

Z kolei, jak podniosła skarżąca, wprowadzona mocą ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegająca na dodaniu w art. 1 w ust. 2 w pkt 2 lit. "d", miała na celu rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych o cudzoziemców posiadających kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Zgodnie z ww. przepisami skarżąca ma zaś dostęp do rynku pracy. Ponadto, w ocenie skarżącej, z wykładni systemowej wynika zaś, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu. Jednocześnie należy zauważyć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych reguluje zasady przyznawania świadczeń o charakterze socjalnym na rzecz rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej. Co do zasady żaden przepis ustawy nie wyłącza spod omawianej regulacji prawnej dzieci cudzoziemców posiadających zgodę na pobyt w Polsce ze względów humanitarnych i na podstawie art. 87 ust. 1 pkt4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z powyższym, zdaniem strony, art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, posiadającemu zgodę na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu, czy też nie

Na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. N.M., popierając skargę, wyjaśniła, że włada językiem polskim, mieszka w Polsce prawie 17 lat, dlatego rozumie w języku polskim, czyta i pisze w tym języku. Podała, że jest zarejestrowana w urzędzie pracy w Sandomierzu od dnia 4 lipca 2019 r. bez prawa do zasiłku. Okazała zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu za okres pracy na umowę zlecenie z dnia 18 czerwca 2019 r. wystawione przez Ostrowiecki Kombinat Budowlany S. A. w Ostrowcu Świętokrzyskim oraz zaświadczenie PUP w Sandomierzu z dnia 5 marca 2020 r. stwierdzające, że zarejestrowana jest jako osoba bezrobotna od dnia 4 lipca 2019 r. bez prawa do zasiłku. Wskazała, że po otrzymaniu karty pobytu zarejestrowała się w urzędzie pracy i urząd zgłaszał propozycje pracy. W związku z tym podjęła zatrudnienie na umowę zlecenie w Ostrowieckim Kombinacie Budowlanym S. A. w Ostrowcu Świętokrzyskim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyżej zakreślonych granicach, a na podstawie art. 135 p.p.s.a., także decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że wydane zostały one z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.). Stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy świadczenia rodzinne przysługują:

1) obywatelom polskim;

2) cudzoziemcom:

a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym,

c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 i 2399 oraz z 2019 r. poz. 577 i 622), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy,

e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

– na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub

– w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

- jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z członkami rodzin, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający 9 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej,

f) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

– na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach,

– na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych,

– w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

- z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Z okoliczności sprawy wynika, że N.M. jest cudzoziemcem – obywatelką Ukrainy, której wydano kartę pobytu w związku z udzielonym zezwoleniem na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na karcie tej nie widnieje jednak adnotacja "dostęp do rynku pracy". To powoduje, zdaniem organów obu instancji orzekających w sprawie, że - w świetle art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych - skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, nie spełnia bowiem warunku, o którym mowa w tym przepisie prawa.

Z dosłownego (literalnego) brzmienia powołanego art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych w istocie wynika, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczeń rodzinnych. Jednocześnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), dalej jako: "ustawa o cudzoziemcach", wynika, że na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Uprawnienie takie może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.

Wykładnia jest procesem (zespołem czynności) zmierzającym do ustalenia znaczenia przepisu prawa i ustalenia treści zawartych w nim norm prawnych. Zatem w celu ustalenia rzeczywistej woli ustawodawcy, żadna z metod wykładni (językowa, systemowa, funkcjonalna) nie może być stosowana z pominięciem pozostałych, a zwłaszcza, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów w kontekście pozostałych. Obecnie wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna, nie są wobec siebie konkurujące, lecz współdziałające. Wszystkie te rodzaje wykładni powinny być użyte, jeśli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 731/15, lex 2248054).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do wykładni językowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r, co doprowadziło do nieprawidłowego odkodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie. Z literalnego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. wynika wprost, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia rodzinnego. Zgodnie bowiem z tym unormowaniem oraz art. 1 ust. 3 u.ś.r. prawo do świadczenia rodzinnego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne. Jednakże przy wykładni powyższego przepisu nie sposób pominąć art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pierwsza ze wskazanych regulacji nakłada na organy obowiązek umieszczenia w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Natomiast druga regulacja określa sytuacje, w jakich cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (ust. 2). Z analizy powołanych przepisów wynika zatem, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny. Wykładnia systemowa prowadzi zatem do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia rodzinnego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu.

Podsumowując, zdaniem Sądu, art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, posiadającemu zgodę na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu, czy też nie. Prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Pogląd powyższy jest prezentowany także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle przepisu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dziecka - tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d, ale o podobnej treści do art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/16, z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 663/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 995/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1783/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Taki sposób rozumienia przepisu znajduje uzasadnienie również w wykładni celowościowej i co najważniejsze odpowiada wartościom przyjętym w Konstytucji, jak i Konwencji o prawach dziecka (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r., I OSK 2426/17, lex nr 2491582). Zatem umieszczenie na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" uzależnione jest od posiadania przez cudzoziemca zezwolenia na pracę lub ustawowego zwolnienia z obowiązku posiadania takiego zezwolenia. To powoduje, że na organach administracji właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych, w sytuacji braku stosownej adnotacji na karcie pobytu, ciążyć więc muszą obowiązki dokonania ustaleń w zakresie uprawnienia cudzoziemca do wykonywania pracy na terytorium Polski.

Skarżąca uzyskała zezwolenie na pobyt czasowy na podstawie art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. W myśl tego przepisu, zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności można udzielić cudzoziemcowi, jeżeli: jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niezbędny z uwagi na konieczność poszanowania prawa do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950r., a cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie.

Kwestie związane z zatrudnianiem cudzoziemców zostały uregulowane w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosownie do art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm., dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia"), ustawa ta ma zastosowanie m.in. do cudzoziemców zamierzających wykonywać lub wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: posiadających w Rzeczypospolitej Polskiej zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 144, art. 151 ust. 1, art. 151b ust. 1, art. 159 ust. 1, art. 160, art. 161, art. 161b ust. 1, art. 176, art. 186 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5 i 7 lub art. 187 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub posiadających wizę krajową w celu odbycia studiów pierwszego stopnia, studiów drugiego stopnia lub jednolitych studiów magisterskich albo kształcenia się w szkole doktorskiej, z adnotacją "student", lub wizę krajową w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych. Stosownie zaś do art. 1 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, na zasadach określonych w ustawie osoby, o których mowa w ust. 3 pkt 2 lit. h oraz ha, mogą korzystać z usług rynku pracy z wyłączeniem prawa do świadczeń określonych w art. 41-42a. W art. 87 ust. 1 pkt 12 ustawy o promocji zatrudnienia, ustawodawca jako warunek wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznał fakt posiadania zezwolenia na pracę oraz legalność pobytu na terytorium RP. Ta ostatnia przesłanka jest spełniona, gdy cudzoziemiec legalnie przebywa na terytorium Polski m.in. na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia). Ustawa o promocji zatrudnienia w art. 87 ust. 2 wskazuje kategorie cudzoziemców, którzy zwolnieni są z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.

Cudzoziemiec jest więc uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli jest to praca legalna. Definicji legalności zatrudnienia należy poszukiwać również w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Artykuł 2 pkt 14 tej ustawy definiuje nielegalne wykonywanie pracy przez cudzoziemca jako wykonywanie pracy przez cudzoziemca, który nie jest uprawniony do wykonywania pracy w rozumieniu art. 87 ust. 1 lub nie posiada zezwolenia na pracę, nie będąc zwolnionym na podstawie przepisów szczególnych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę lub którego podstawa pobytu nie uprawnia do wykonywania pracy, lub który wykonuje pracę na innych warunkach lub na innym stanowisku niż określone w zezwoleniu na pracę, z zastrzeżeniem art. 88f ust. 1a-1c, lub który wykonuje pracę na innych warunkach lub na innym stanowisku niż określone w zezwoleniu na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 114, art. 126, art. 127 lub art. 142 ust. 3, z zastrzeżeniem art. 119 i art. 135 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Podmiotem powierzającym wykonywanie pracy przez cudzoziemca jest natomiast jednostka organizacyjna chociażby nie posiadała osobowości prawnej lub osoba fizyczna, która na podstawie umowy lub innego stosunku prawnego powierza wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 2 pkt 21b ustawy o promocji zatrudnienia). Ustawa ta definiuje również wykonywanie pracy przez cudzoziemca jako zatrudnienie, wykonywanie innej pracy zarobkowej lub pełnienie funkcji w zarządach osób prawnych, które uzyskały wpis do rejestru przedsiębiorców lub są spółkami kapitałowymi w organizacji (art. 2 pkt 40).

Powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestr tych osób (art. 33 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia).

Z kolei na mocy art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, i, j, l oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli:

a) ukończyła 18 lat,

b) nie ukończyła 60 lat - kobieta lub 65 lat - mężczyzna,

c) nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego,

ca) nie nabyła prawa do emerytury albo renty z tytułu niezdolności do pracy, przyznanej przez zagraniczny organ emerytalny lub rentowy, w wysokości co najmniej najniższej emerytury albo renty z tytułu niezdolności do pracy, o których mowa w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

d) nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe,

e) nie uzyskuje przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym z działów specjalnych produkcji rolnej, chyba że dochód z działów specjalnych produkcji rolnej, obliczony dla ustalenia podatku dochodowego od osób fizycznych, nie przekracza wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 2 ha przeliczeniowych ustalonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów o podatku rolnym, lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w takim gospodarstwie,

f) nie złożyła wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis:

– zgłosiła do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo

– nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej,

g) nie jest osobą tymczasowo aresztowaną lub nie odbywa kary pozbawienia wolności, z wyjątkiem kary pozbawienia wolności odbywanej poza zakładem karnym w systemie dozoru elektronicznego,

h) nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych,

i) nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego,

j) nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania,

k) nie pobiera po ustaniu zatrudnienia świadczenia szkoleniowego, o którym mowa w art. 70 ust. 6,

l) nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników,

m)nie pobiera na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zasiłku dla opiekuna.

Jak wyjaśniła na rozprawie skarżąca, na dowód czego przedstawiła zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w Sandomierzu z dnia 5 marca 2020 r. (k. 32 akt sądowych), jest ona zarejestrowana jako osoba bezrobotna w tym Urzędzie od dnia 4 lipca 2019 r. Od tej daty nie posiada prawa do zasiłku. To twierdzenie strony, poparte przedłożonym w Sądzie dokumentem, koresponduje z treścią wydruku wygenerowanego w Programie Amazis dnia 7 listopada 2018 r. znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy (k. 6 akt adm.). Wynika z tego dokumentu, że N.M. jest bezrobotna bez prawa do zasiłku, a źródłem danych jest Powiatowy Urząd Pracy w Sandomierzu. Nadto od dnia 27 maja 2019 r. do dnia 7 czerwca 2019 r. skarżąca wykonywała pracę na podstawie umowy zlecenia w Ostrowieckim Kombinacie Budowlanym S.A. w Ostrowcu Świętokrzyskim.

W okresie tego zatrudnienia uzyskiwała wynagrodzenie, od którego odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy (zaświadczenie z dnia 18 czerwca 2019 r. o zatrudnieniu i wynagrodzeniu za okres pracy na umowę zlecenie – k. 33 akt sądowych).

W kontekście powołanych przepisów prawa i ich prawidłowej wykładni, a także rejestracji skarżącej w powiatowym urzędzie pracy przed wydaniem decyzji w sprawie oraz podnoszonym przez stronę faktem wykonywania przez nią legalnie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, konieczne jest ustalenie w sprawie, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej N.M. zarejestrowana została jako bezrobotna, a w związku z tym, czy posiada uprawnienie do wykonywania pracy jako cudzoziemiec na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z tych powodów odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przez organy orzekające w sprawie należało uznać za przedwczesną, bo opartą o niepełne ustalenia faktyczne dokonane na podstawie materiału dowodowego, który nie był w sposób wystarczająco wszechstronnie zgromadzony celem merytorycznego rozpoznania wniosku strony. Niewątpliwie wadliwy, bo z naruszeniem prawa procesowego, sposób procedowania organów administracji w tej sprawie determinowany był niewłaściwą wykładnią przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Dlatego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w tej sprawie zakresie wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie organy ponownie rozważą wszystkie elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych, po uprzednim wyjaśnieniu okoliczności związanych z uprawnieniem skarżącej do wykonywania pracy na terytorium RP, a swoje stanowisko uzasadnią zgodnie z treścią art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: "k.p.a.").

Sąd uznał za zasadne zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle bowiem art. 6, art. 7, art. 8, i art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. organy stoją na straży praworządności, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a ponadto prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, czuwając nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielając im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to ocenę jego zasadności w kontekście powyższych rozważań należy uznać za przedwczesną. Nie jest także możliwe jako przedwczesne - w świetle przywołanych przepisów prawa i niepełnych ustaleń faktycznych w sprawie – jednoznaczne stwierdzenie, czy skarżąca jest uprawniona do wykonywania pracy na terytorium RP na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.