Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 495/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 26 i  art. 27
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par. 1  ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 80 poz 563
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony  przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 865/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. W. na decyzję Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych obowiązków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Go 865/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim – po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Gorzowie Wielkopolskim (dalej zwanej Spółdzielnią) na decyzję Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2009r., nr [...], w przedmiocie wykonania określonych obowiązków – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] w części dotyczącej nakazów zawartych w punktach 1 i 2.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim, powołując art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 104 i 107 kpa nakazał Spółdzielni wykonanie w budynku nr [...] przy ul. Pomorskiej w Gorzowie Wielkopolskim, w terminach ustalonych w decyzji, następujących obowiązków:

1) zapewnić normatywne szerokości spoczników klatek schodowych służących ewakuacji stosownie do uwarunkowań określonych w przepisach techniczno-budowlanych;

2) zainstalować instalację wodociągową przeciwpożarową – zawory hydrantowe 52 umieszczone na nawodnionych pionach o średnicy nominalnej co najmniej 80 mm bez wyposażenia w węże pożarnicze; zawory hydrantowe 52 należy zainstalować na klatce schodowej, przy czym należy stosować po dwa zawory 52 na pionie na kondygnacji podziemnej i na kondygnacji położonej na wysokości powyżej 25 m oraz po jednym zaworze 52 na pionie na pozostałych kondygnacjach. Instalacja wodociągowa przeciwpożarowa zasilana z zewnętrznej sieci wodociągowej, bezpośrednio albo za pomocą pompowni przeciwpożarowej z dodatkowym zapasem wody zgromadzonym w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100m³, powinna zapewniać zasilanie w wodę przez co najmniej 2 godziny. Instalacja wodociągowa przeciwpożarowa powinna spełniać wymagania określone w rozporządzeniach Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (dalej jako rozporządzenie MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r.) oraz z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (dalej jako rozporządzenie MSWiA z dnia 16 czerwca 2003r.);

3) oznakować główny wyłącznik prądu w sposób umożliwiający jego natychmiastową lokalizację.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przeprowadzone w dniu 20 maja 2009r. czynności kontrolno-rozpoznawcze z zakresu ochrony przeciwpożarowej (protokół z tych czynności opatrzono datą 26 maja 2009r.) wykazały, że kontrolowany budynek jest obiektem mieszkalnym wielorodzinnym, zakwalifikowanym do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Jest to budynek wysoki, posiadający 11 kondygnacji nadziemnych oraz 1 kondygnację podziemną (piwnica). Analiza warunków bezpieczeństwa pożarowego w tym budynku wykazała naruszenia warunków technicznych w zakresie warunków ewakuacji, które powodują niezapewnienie możliwości ewakuacji ludzi w tym: pomniejszenie szerokości użytkowej spoczników w ewakuacyjnych klatkach schodowych o ponad jedną trzecią od wartości określonej w przepisach techniczno-budowalnych. Nadto organ wskazał na inne nieprawidłowości w zakresie warunków ewakuacji, które mają bezpośredni wpływ na możliwość bezpiecznego opuszczenia strefy zagrożonej lub objętej pożarem przez osoby się tam znajdujące. Organ podkreślił, iż zapewnienie osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji jest podstawowym obowiązkiem właściciela, zarządcy lub użytkownika budynku wynikającym wprost z ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Zapewnienie możliwości ewakuacji oznacza nie tylko istnienie w obiekcie dróg ewakuacyjnych, lecz również zapewnienie takich ich parametrów użytkowych oraz rozwiązań techniczno-budowlanych, które pozwolą na bezpieczne opuszczenie przez ludzi strefy objętej pożarem lub zagrożonej. W przedmiotowym budynku, jak podał organ, znajduje się instalacja nienawodnionych suchych pionów z wyprowadzonymi zaworami ø 52. Powołując się na treść § 15 ust 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r. organ zaznaczył, iż budynki wysokie należy wyposażyć w instalację wodociągową przeciwpożarową - zawory hydrantowe 52 umieszczone na nawodnionych pionach o średnicy nominalnej co najmniej 80 mm, bez wyposażenia w węże pożarnicze. Dalej organ wskazał na wymogi określone szczegółowo w rozdziale 5 cytowanego rozporządzenia. Jednocześnie organ podał, iż w świetle § 1 ust 2 tego rozporządzenia, przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego w użytkowanych budynkach istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia wniosła o uznanie zaskarżonej decyzji w pkt 1 za nieważną z uwagi na jej niewykonalność oraz o zmianę decyzji w jej pkt 2 poprzez zniesienie obowiązku wykonania instalacji wodociągowej już istniejącej w budynku oraz zniesienie obowiązku instalowania zbiornika o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m³, zapewniającego zasilanie w wodę przez co najmniej 2 godziny, jak również zmianę terminu wykonania powyższego obowiązku w tym zakresie na dzień 31 grudnia 2020r. Spółdzielnia wskazała przy tym, że nie ma możliwości zapewnienia normatywnych szerokości spoczników klatek schodowych ze względu na występujące ograniczenia techniczne, gdyż oznaczałoby to naruszenie konstrukcji nośnej budynku, co czyni decyzję niewykonalną. Stwierdziła, że decyzja narusza zasadę, iż prawo nie działa wstecz oraz nie uwzględnia faktu, iż wymogi bezpieczeństwa utrzymane zostają przy zachowaniu 2/3 szerokości spoczników wskazanych w przepisie stanowiącym podstawę wydania decyzji. Dodatkowo podniosła, iż ewentualne stosowanie drzwi dymoszczelnych uniemożliwi właściwą wentylację mieszkań i przyczyni się do ich degradacji poprzez wzrost poziomu wilgotności, która prowadzić może do powstawania zagrzybienia i pleśni. Odnośnie nakazu zawartego w pkt 2 decyzji Spółdzielnia stwierdziła, że budynek posiada już instalację wodociągową przeciwpożarową - zawory hydrantowe 52 umieszczone w skrzynkach na korytarzu w pobliżu klatki schodowej i wind, co czyni zadość wymogom prawa w tym zakresie.

Pismem z dnia 13 lipca 2009r. organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w zakresie istniejącej w budynku instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w aspekcie zgodności zastosowanych rozwiązań z obowiązującymi wymogami zawartymi w przepisach szczególnych i Polskich Normach oraz faktycznej szerokości użytkowej spoczników klatek schodowych. Czynności w tym zakresie zostały przeprowadzone w dniu 21 lipca 2009r.

Decyzją z dnia [...] września 2009r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym pkt 1 i 2. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż analiza materiałów sprawy, w tym przede wszystkim protokołów z czynności kontrolo-rozpoznawczych z dnia 26 maja 2009r. i z dnia 21 lipca 2009r. potwierdza, że w przedmiotowym obiekcie występuje co najmniej 1 naruszenie brzegowe norm, to jest pomniejszenie szerokości użytkowych spoczników w ewakuacyjnych klatkach schodowych o ponad jedną trzecią od wartości określonej w przepisach techniczno-budowlanych. Organ przyjął, iż powyższe ustalenia doprowadziły organ I instancji do prawidłowego przekonania, że panujące w obiekcie warunki nie gwarantują możliwości przeprowadzenia skutecznej akcji opuszczenia obiektu przez znajdujące się w nim osoby i stąd wydał nakaz dostosowania obiektu do wymagań prawnych w trybie postępowania administracyjnego. Zauważył przy tym, że ustawodawca w akcie prawnym będącym podstawą nałożenia obowiązku nie przewidział żadnych możliwości zwolnienia organu PSP od konieczności egzekwowania zadań mających na celu wyeliminowanie w obiektach istniejących warunków zagrożenia życia ludzi. Równocześnie organ zaznaczył, iż ustawodawca mając świadomość, że wykonanie zobowiązań w budynkach istniejących może być bardzo trudne lub też technicznie niemożliwe, przewidział możliwość zastosowania odstępstw, lecz przy spełnieniu ściśle określonych warunków; dopuścił mianowicie do spełnienia wymagań w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, lecz stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, o czym stanowi § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002r.). Odnosząc się do zarzutu istnienia w spornym budynku instalacji wodociągowej przeciwpożarowej organ odwoławczy przytoczył brzmienie § 14 ust. 1 pkt 3, § 15 ust. 3 oraz § 20 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r., w których określono sposób urządzania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. W świetle tych regulacji prawnych oraz czynności kontrolnych przeprowadzonych w spornym budynku organ odwoławczy stwierdził, że istniejąca w nim instalacja przeciwpożarowa nie spełnia wymogów wynikających z uwarunkowań szczególnych. Ponadto organ stwierdził, iż stan techniczny instalacji nie pozwolił na potwierdzenie czy przedmiotowa instalacja jest instalacją nawodnioną. Nie przedstawiono także dokumentacji potwierdzającej ewentualną sprawność w zakresie wydatku oraz ciśnienia.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim - Spółdzielnia zarzuciła organowi odwoławczemu:

1) naruszenie § 68 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002r. w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 kpa, poprzez nałożenie obowiązków bez stwierdzenia zagrożenia budynku dla życia ludzkiego,

2) naruszenie § 14-22 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r. oraz warunków określonych w rozporządzeniu MSWiA z dnia 16 czerwca 2003r.;

3) błędne ustalenie stanu faktycznego prowadzące do nałożenia nakazów niemożliwych do wykonania i zbędnych, wobec istnienia instalacji, jak również ustalenie nierealnego do wykonania nakazu terminu do 10 maja 2010r.;

4) niewłaściwe określenie stron postępowania poprzez pominięcie odrębnych właścicieli nieruchomości lokalowych w spornym budynku.

Z tych też powodów, Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz o uznanie zaskarżonej decyzji w jej pkt 1 za nieważną z uwagi na niewykonalność istniejącą w chwili jej wydania i zmianę decyzji w pkt 2 poprzez zniesienie określonego w nim obowiązku. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podała, iż zaskarżona decyzja nie stanowi rozstrzygnięcia co do meritum odwołania, gdyż organ nie ustosunkował się prawidłowo co do zarzutu odwołującej, iż nałożenie nakazu poszerzenia spoczników oznacza konieczność rozbiórki całego budynku i postawienia go od nowa. W pozostałym zakresie Spółdzielnia powtórzyła argumentację uprzednio zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę Spółdzielni, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Podał przy tym przepisy stanowiące podstawę materialno-prawną decyzji organów obu instancji wskazując, że przepisy te weszły w życie po wybudowaniu spornego budynku. Zauważył jednak, że zakres zastosowania tych przepisów (poza niewielkimi wyjątkami) nie został w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych, czyli powstałych w okresie przed wejściem w życie wskazanych regulacji. Oznacza to w konsekwencji stosowanie zasady bezpośredniego działania nowego prawa. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że wbrew twierdzeniu Spółdzielni, sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie, nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. Wywiódł przy tym, że określone kwestionowanymi decyzjami nakazy zostały nałożone w stosunku do budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa.

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał także zarzut skargi dotyczący niedopuszczalności stosowania do spornego budynku wymogów w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.. Podniósł przy tym, że stosownie do § 207 ust. 2 powołanego rozporządzenia, jego przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego mają zastosowanie, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Natomiast, w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r., podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest między innymi brak zapewnienia w nim przez występujące warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi w wyniku pomniejszenia szerokości użytkowych spoczników w ewakuacyjnych klatkach schodowych o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenie w budynku już istniejącym występowania warunków technicznych niezapewniających możliwości ewakuacji skutkuje koniecznością uznania go za budynek zagrażający życiu ludzi i uprawnia organy administracji do wydania nakazów zmierzających do doprowadzenia go do zgodności z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego określenia strony postępowania uznając, że w świetle art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, organy słusznie przyjęły, że stroną tego postępowania jest jedynie Spółdzielnia, która faktycznie zarządza spornym budynkiem, a nie również właściciele lokali stanowiących odrębny przedmiot własności.

Mimo niezasadności niektórych zarzutów skargi, w ocenie Sądu I instancji, decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem prawa, a następnie z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie w jakim było to konieczne dla nałożenia obowiązków z pkt 1 i 2. Nadto, zdaniem Sądu I instancji, nakazy zawarte we wskazanych punktach decyzji organu l instancji zostały sformułowane w sposób naruszający przepisy prawa.

Sąd I instancji podniósł przy tym, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, będące jej najistotniejszym elementem, musi być sformułowane w sposób umożliwiający wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Powinno z niego wynikać więc w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę, przy czym nie można wydać decyzji jedynie odsyłającej do wskazanego w niej przepisu prawa. Wykonania decyzji, czy też ściślej określonych w niej obowiązków, nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej ani prawnej. Zatem decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób czytelny, tak by adresat decyzji nie miał wątpliwości jakie czynności powinien wykonać i to bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie - w trybie art. 113 § 2 Kpa - wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji. Jednocześnie nakaz nie może budzić wątpliwości co do możliwości wykonania nałożonego w nim obowiązku z technicznego punktu widzenia. Sąd I instancji podkreślił także, iż obowiązek organów Państwowej Straży Pożarnej nakładany w trybie art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy o PSP nie ogranicza się wyłącznie do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Konieczne jest bowiem także szczegółowe określenie czynności jakie ma podjąć strona, aby stwierdzone uchybienie usunąć w wyniku czego zrealizowane zostaną wynikające z przepisów prawa wymogi. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat wykonać. Prawidłowe sformułowanie nakazu kierowanego pod adresem zobowiązanego podmiotu powinno korelować z uzasadnieniem decyzji. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie przez organ administracyjny, że podjęte przezeń rozstrzygnięcie o charakterze władczym jest słuszne i prawidłowe oraz nie opiera się na dowolności. Dodał, że przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji służy możliwości kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnienie decyzji, które nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa uniemożliwia ocenę, czy podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a tym samym czy nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że ani zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie spełnia powyższych kryteriów. Wskazał przy tym, że jeśli chodzi o nakaz określony w punkcie 1 decyzji polegający na "zapewnieniu normatywnej szerokości spoczników służących ewakuacji", to organy w żaden sposób nie wskazały w jaki sposób skarżąca ma doprowadzić sporny budynek do stanu zgodnego z prawem, nie określiły w sposób precyzyjny i jednoznaczny, a zarazem realnie możliwy do wykonania, obowiązku zastosowania określonych w przepisach techniczno-budowlanych rozwiązań. Zauważył, że z protokołów czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 26 maja i 21 lipca 2009r. wynika, iż nie wszystkie spoczniki mają szerokość mniejszą o ponad jedną trzecią od wartości określonej w § 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że organy nakładając na Spółdzielnię stosowne obowiązki powinny nie tylko oznaczyć konkretne spoczniki, które wymagają doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, ale nade wszystko zbadać, czy są one możliwe do wykonania z technicznego punktu widzenia. Skoro organy tego nie ustaliły, to już tylko ta okoliczność, zdaniem Sądu I instancji, uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji w celu przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji gdyby w toku postępowania wyjaśniającego okazało się, iż wykonanie spoczników w warunkach niniejszej sprawy nie jest możliwe z przyczyn technicznych, organ powinien zastosować inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne, rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom. Zauważył przy tym, że w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. dopuszczona została możliwość spełnienia warunków technicznych, w tym dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, w inny niż wskazany w tym rozporządzeniu sposób. W konsekwencji, w sytuacji, gdy wykonanie przez stronę obowiązków, odpowiadających wymogom obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie jest możliwe z uwagi na pewne ograniczenia architektoniczne istniejącego już budynku, organ Państwowej Straży Pożarnej powinien zastosować inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne, rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom. Podniósł, że rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa, możliwych sposobów jego przestrzegania i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat decyzji wykonać. Nie jest bowiem dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku, zgodnego z prawem, lecz niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednoczesne przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień.

Odnosząc się do kwestionowanego w skardze nakazu (nałożonego w pkt 2 decyzji organu l instancji) w postaci obowiązku zapewnienia dla budynku dodatkowego zapasu wody zgromadzonego w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności niemniejszej niż 100 m³, Sąd I instancji wskazał, iż ze względu na określone parametry spornego budynku (budynek wysoki ), przepis § 20 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r. przewiduje powinność zapewnienia dodatkowego zapasu wody w jednym lub kilku zbiornikach do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. Jednakże przepisy dopuszczają również stosowanie jednego wspólnego zbiornika dla grupy budynków wysokich wzniesionych obok siebie jeżeli łączna powierzchnia rzutu nie przekracza 2500m kw, a zbiornik nie jest oddalony od żadnego z budynków o więcej niż 100 m ( § 20 ust. 4 cyt. wyżej rozporządzenia). Zauważył przy tym, że dopuszczalne stosowanie jednego wspólnego zbiornika nie ma charakteru rozwiązania zamiennego, wymagającego procedury o jakiej mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Jest to rozwiązanie alternatywne do przewidzianego w ust. 2 § 20, zatem to na organie administracji w ramach prowadzonego postępowania ciążył obowiązek poczynienia stosownych ustaleń (art. 7 i 77 § 1 kpa) w zakresie oceny czy spełnione zastały warunki dopuszczające istnienie jednego wspólnego zbiornika, co stanowiłoby realizację obowiązku zapewnienia dodatkowego zapasu wody.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Lubuski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim, reprezentowany przez ustanowionego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez przyjęcie, że organ stosując ten przepis przy formułowaniu treści nakazów nie określił w sposób precyzyjny i jednoznaczny, a zarazem realnie możliwy, obowiązków, jakie powinien wykonać ich adresat, podczas gdy treść wydanych nakazów czyni zadość wymaganiom prawa, jest czytelna i jedynie możliwa na tym etapie postępowania;

2) § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. oraz

3) § 1 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r., poprzez przyjęcie, że przepisy te, pozwalające na spełnienie w inny sposób niż podany rozporządzeniu obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynku powinny być już stosowane na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego i uwzględnione w wydanej decyzji, gdy tymczasem ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie możliwe jest dopiero na etapie wykonywania nałożonych na podmiot obowiązków, który jako jedyny posiada legitymację czynną do zaproponowania rozwiązań zamiennych w stosunku do wskazanych w decyzji, gdy wykonanie ich nie będzie z różnych względów możliwe.

Z tych też powodów, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ opisał stan faktyczny sprawy oraz przytoczył przepisy, które miały w niej zastosowanie. Podał przy tym, że w wyniku ujawnienia w toku kontroli spornego budynku, warunków powodujących brak zapewnienia możliwości ewakuacji ludzi, poprzez pomniejszenie szerokości użytkowej spoczników w klatkach schodowych, organ w sposób jednoznaczny i czytelny zobowiązał zarządcę obiektu do zapewnienia normatywnych szerokości spoczników, stosownie do uwarunkowań określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Zdaniem organu, wbrew stanowisku Sądu, na tym etapie postępowania dalsze uszczegółowienie nakazu nie było możliwe, podobnie jak ustalenie czynności, jakie adresat decyzji powinien wykonać w odniesieniu do instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z dodatkowym zapasem wody zgromadzonym w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100m3. Dodał, że w obydwu przypadkach organy wskazały adresatowi nakazów na treść § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 21 kwietnia 2006r., które to przepisy pozwalają na spełnienie nakazów w sposób inny, aniżeli podany w rozporządzeniach, gdy jest to niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania. Zdaniem organu, wyłącznie zobowiązany ma legitymację czynną do wystąpienia w szczególnie uzasadnionych przypadkach z wnioskiem o zastosowanie rozwiązań zamiennych uzgodnionych z komendantem wojewódzkim PSP. Nakładanie zaś na organy PSP obowiązku poczynienia ustaleń w przedmiocie zastosowania rozwiązań zamiennych, jako najbardziej optymalnych, wykracza daleko poza zakres obowiązków nałożonych na organy w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu, gdyby przyjąć stanowisko Sądu za wiążące, to prowadziłoby to do fikcyjności norm nakazujących spełnienie określonych wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej i stosowanie w każdej niemalże sprawie uzgodnień co do odstępstw od zobowiązań nałożonych na podstawie obowiązujących przepisów. Organy administracji zmuszone byłyby też wówczas rozstrzygać w sprawach przynależnych do kompetencji innych organów, by wskazać chociażby na proces związany z wyborem, a następnie budową zbiorników wodnych. Organ zauważył także, że w tej konkretnej sprawie, nie ma możliwości poczynienia ustaleń co do wyboru sposobu spełnienia nałożonych na Spółdzielnię obowiązków, gdyż wymagałoby to oceny kondycji finansowej Spółdzielni, a także specjalistycznej wiedzy z zakresu budownictwa. Ponadto organ podniósł, że możliwość stosowania rozwiązań zamiennych wymaga uprzedniego nałożenia określonych obowiązków, a następnie z inicjatywy zobowiązanego uzgodnienia w drodze negocjacji odstępstw od rozwiązań przyjętych we wcześniej wydanej decyzji. Dodał, że Spółdzielnia - nie czekając na prawomocne rozstrzygnięcie sprawy, wystąpiła już z inicjatywą uzgodnienia rozwiązań zamiennych adekwatnych do istniejącego stanu faktycznego w celu zapewnienia wymogów ochrony przeciwpożarowej spornego budynku. Po wydaniu przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku, Spółdzielnia wycofała jednak złożone ekspertyzy, odstępując od poczynienia uzgodnień zamiennych kosztem bezpieczeństwa mieszkańców bloku, w którym stwierdzono istotne naruszenia przepisów przeciwpożarowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie przychylając się do stanowiska Sądu I instancji, wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że organy obu instancji wydały decyzje bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i z niewłaściwym sformułowaniem nakazów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2009r., Nr 12, poz. 68 ze zm.), § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Uwzględniając zaś sposób sformułowania tych zarzutów w petitum skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie przyjąć należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do rozstrzygnięcia, czy organy administracji publicznej w prawidłowy sposób określiły obowiązek Spółdzielni, jako właściciela budynku przy ul. Pomorskiej 32 w Gorzowie Wielkopolskim, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Zauważyć przy tym należy, że decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem o charakterze władczym skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Jedną z cech charakterystycznych decyzji administracyjnej jest zatem jej podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą akt ten rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach jej adresata (szerzej na ten temat Cz. Martysz, G. Łaszczyca, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza, Kraków 2005, tom II, s. 14). W konsekwencji, decyzja wydana przez organ administracji publicznej w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które jej adresat jest zobowiązany wykonać. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wykonania decyzji, czy też ściślej określonych w niej obowiązków, nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej, ani prawnej. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, niewykonalność decyzji stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza, iż decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny, tak aby adresat decyzji nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać, bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy za niewystarczające należy uznać określenie w punkcie 1 i 2 decyzji organu I instancji obowiązku Spółdzielni usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, to jest:

1) zapewnienia normatywnej szerokości spoczników klatek schodowych służących ewakuacji stosownie do uwarunkowań określonych w przepisach techniczno-budowlanych;

2) zainstalowania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej – zawory hydrantowe 52 umieszczone na nawodnionych pionach o średnicy nominalnej co najmniej 80 mm bez wyposażenia w węże pożarnicze; zawory hydrantowe 52 należy zainstalować na klatce schodowej, przy czym należy stosować po dwa zawory 52 na pionie na kondygnacji podziemnej i na kondygnacji położonej na wysokości powyżej 25 m oraz po jednym zaworze 52 na pionie na pozostałych kondygnacjach. Instalacja wodociągowa przeciwpożarowa zasilana z zewnętrznej sieci wodociągowej, bezpośrednio albo za pomocą pompowni przeciwpożarowej z dodatkowym zapasem wody zgromadzonym w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100m³, powinna zapewniać zasilanie w wodę przez co najmniej 2 godziny. Instalacja wodociągowa przeciwpożarowa powinna spełniać wymagania określone w rozporządzeniach Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Zauważyć bowiem należy, że organ I instancji formułując te obowiązki w rozstrzygnięciu decyzji nie wskazał konkretnego sposobu ich wykonania, wskazując jedynie w uzasadnieniu decyzji na brzmienie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Zgodnie z § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego w użytkowanych obiektach istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Stosownie zaś do § 1 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r., dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 15 i 20 oraz w § 23 ust. 1 i 2, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1 i § 34 ust. 1 w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu.

Takie sformułowanie nałożonych obowiązków w istocie sprowadzało się zatem do nieuprawnionego przytoczenie jedynie treści przepisów aktów wykonawczych dopuszczających stosowanie rozwiązań zamiennych w zapewnieniu wymagań dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego, bez konkretnego ich ustalenia z punktu widzenia stanu faktycznego sprawy. Uznanie zatem przez Sąd I instancji takiego rozstrzygnięcia za błędne, niezasadnym czyni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego.

Wskazane działanie organu, jak słusznie podniósł Sąd I instancji, jest niedopuszczalne także z punktu widzenia zasad prowadzenia postępowania określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), w tym przede wszystkim w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, w świetle których, to organy administracji publicznej zobowiązane są do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, w niniejszej sprawie organy uchybiły temu obowiązkowi, nie podejmując - mimo stwierdzenia naruszenia warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego w spornym budynku - żadnych kroków zmierzających do ustalenia, jakie rozwiązania należy wdrożyć, aby usunąć stwierdzone uchybienia. Błędy te miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, gdyż tylko wszechstronne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W świetle tych argumentów, za niezrozumiałe należy uznać twierdzenie kasatora, że nie można czynić zarzutu organom, że nie rozważyły alternatywnych rozwiązań na etapie wydawania decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków, gdyż organy uprawnienia takiego nie miały. Mając bowiem na uwadze brzmienie przytoczonych przepisów § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów - stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy wykonanie przez stronę obowiązków, odpowiadających wymogom obowiązujących rozporządzeń, nie jest możliwe z uwagi na pewne ograniczenia architektoniczne istniejącego już budynku, organ Państwowej Straży Pożarnej powinien wskazać inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne, w danym stanie faktycznym rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, uwzględniając utrwaloną już w tej kwestii linię orzeczniczą sądów administracyjnych, rzeczą organów administracji jest ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa, możliwych sposobów jego przestrzegania i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat decyzji wykonać. Nie jest bowiem dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku, zgodnego z prawem, lecz niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednoczesne przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień (pod. wyrok NSA z 21.03.2007, II OSK 483/06, dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tylko ubocznie zwrócić uwagę należy, że w kontrolowanej sprawie decyzja organu I instancji zawierała nakaz ujęty w 3 punktach, a organ administracji II instancji w swej decyzji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie pkt. 1 i 2, nie odnosząc się do pkt.3, co powoduje, że w tym zakresie brak rozstrzygnięcia.

Mając wszystkie powyższe argumenty na uwadze, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.