Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 88/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 407 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 23 listopada 2021 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich po rozpatrzeniu wniosku M. K., decyzją z dnia 16 października 2019 r.

- udzielił pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące piętrzenie wód powierzchniowych rzeki M. (działka nr [..] obr. [..]) istniejącym jazem w km 2+300 rzeki dla celów energetycznych przy wykorzystaniu turbiny wodnej zainstalowanej w obiekcie energetyki wodnej przy ul. P. w Ż.,

- udzielił pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące pobór wód z rzeki M. przy pomocy istniejącego jazu w km 2+300 rzeki dla celów energetycznych, przy wykorzystaniu turbiny wodnej zainstalowanej w obiekcie energetyki wodnej w obiekcie przy ul. P. w Ż. (za pomocą ujęcia wody w części doprowadzającej Kanału M.),

- udzielił pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód spracowanych z obiektu energetyki wodnej przy ul. P. w Ż. do rzeki M. w km 1+250 rzeki (w tej samej ilości, co wody pobrane).

Pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone na okres 20 lat od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W decyzji określono, że zachowany zostanie przepływ nienaruszalny Qn=0,25 m3/s (poprzez ciągłe otwarcie jednej z zasuw jazu na wysokość 2,7 cm) w rzece M. oraz nałożono szereg zobowiązań związanych z wykonywanym uprawnieniem.

Rozpoznając odwołania od powyższej decyzji A. J. i J. J. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 23 listopada 2021 r. uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich z dnia 16 października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił cały tok postępowania wskazując, że 9 listopada 2020 r. wezwał pełnomocnika M. K. do uzupełnienia operatu wodnoprawnego oraz nadesłania wyjaśnień, a także zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie. J. K., działając w imieniu M. K., na wezwanie organu złożył wyjaśnienia oraz przedstawił dwa egzemplarze Instrukcji gospodarowania wodą dla Hydrowęzła "[..]" wykonanej w listopadzie 2020 r. oraz ekspertyzę hydrologiczną IMGW z listopada 2020 r. obejmującą obliczenia przepływów charakterystycznych SNQ, SSQ, SWQ na rzece M.

Pismem z dnia 27 lipca 2021 r. Dyrektor RZGW ponownie wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy danymi inwestycji wynikającym z pierwotnie złożonego w 2019 r. wniosku a danymi wynikającymi z dokumentacji przedkładanej przez wnioskodawcę w toku postępowania odwoławczego (instrukcja gospodarowania wodą).

Pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. J. K. w imieniu wnioskodawcy, zajął stanowisko w sprawie dokonując uzupełnienie i sprostowań operatu z 2019 r. i instrukcji gospodarowania wodą

Analizują ponownie sprawę, w oparciu o dokumentację oraz wyjaśnienia wnioskodawcy, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zgodnie z wnioskiem udzielił pozwolenia wodnoprawnego na:

I. na piętrzenie wód pod następującymi warunkami:

Max PP (maksymalny poziom piętrzenia) -127,63 m n.p.m.

NPP (normalny poziom piętrzenia) -127,53 m n.p.m.

MinPP (minimalny poziom piętrzenia) -127,43 m n.p.m.

Rzędna lustra wody poniżej piętrzenia przy SNQ = 0,25 m3/s -127,03 m n.p.m.

Wysokość piętrzenia - 0,50 m

Zasięg piętrzenia- 500 m

Jednocześnie w charakterystyce istniejącego jazu wskazano, że przepustowość przy zachowaniu NPP wynosi 3,88 m3/s, a przy przepiętrzeniu o 40 cm zwiększa się o 2,77 m3/s i wynosi 6,65 m3/s.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nieprawidłowo wskazał poziom piętrzenia na 0,5 m, jednocześnie przyjmując dane wyliczone na podstawie nieaktualnych danych hydrologicznych (z lat 1961-2004). Zgodnie z § 1 pkt 22 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie instrukcji gospodarowania wodą przez wysokość piętrzenia rozumie się różnicę rzędnej maksymalnego poziomu piętrzenia i rzędnej zwierciadła wody dolnej, odpowiadającej średniemu niskiemu przepływowi z wielolecia (SNQ). Rzędną wody dolnej odczytuje się w korycie rzeki poza budowlą piętrzącą. W dokumentacji załączonej do wniosku rzędną wody dolnej wskazano jako 127,03 przy SNQ = 0,25 m3/s i w takim przypadku przy wnioskowanym maksymalnym piętrzeniu do rzędnej 127,63 wysokość piętrzenia wynosiłaby 0,6 m. W załączonym do wniosku operacie wykonanym w 2018 r. rys. 15 woda dolna wynosi 126,78 (zaznaczona w sposób prawidłowy, co przy wnioskowanym maksymalnym piętrzeniu daje wysokość piętrzenia 0,85 m), operat wykonany w kwietniu 2019 r. wskazuje na rys. 15 dolną wodę na rzędnej 127,03 (odczytaną nad płytą wypadową – w nieprawidłowy sposób).

W postępowaniu odwoławczym pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśnił rozbieżności wskazując, że są to dane z operatu z kwietnia 2015 r. oraz z operatu z 2019 r. przedłożone w odrębnych postępowaniach. Jednocześnie dołączył dwa egzemplarze instrukcji gospodarowania wodą, w której przedstawił oparte o aktualne dane z listopada 2020 r., obliczenia przepływów charakterystycznych w profilu niekontrolowanym Ż. na rzece S.: SNQ = 0,68 m3/s , SSQ= 0,92 m3/s i SW = 1,19 m3/s . Do instrukcji załączono dwa nieaktualne rysunki zaznaczając, że jest to stan istniejący w 2016 r. (chociaż na kopii widnieje pieczątka Geodety, że pomiaru dokonano w 2010 r.), i w 2018 r.(bez żadnej pieczątki pozwalającej określić, w jaki sposób i kiedy dokonano takiego pomiaru). Dodatkowo organ wskazał, że w przepisach Prawa wodnego brak sformułowania "przepiętrzenie", którym posługuje się wielokrotnie wnioskodawca. Przyjęcie w punkcie II charakterystyki istniejącego jazu zaskarżonej decyzji założenia "przepiętrzenia" NPP o 40 cm oznacza w istocie przyjęcie wyższej rzędnej piętrzenia, niż w decyzji w pkt I.

Z dokumentów i wyjaśnień wnioskodawcy przestawionych w trakcie postępowania odwoławczego wynika, że na podstawie nowych danych wyliczono nowy przepływ nienaruszalny Qn =0,33 m3/s. Nie wskazano jednak obliczeń potwierdzających, że podniesienie środkowej zasuwy jazu głównego o 0,125 m zapewni przepływ nienaruszalny w rzece. Do obliczeń przepływu nienaruszalnego można przyjąć 50% przepływu SNQ tylko wtedy, gdy przepływ ten nie będzie mniejszy niż NNQ, a tych danych aktualnych w operacie wodnoprawnym nie ma, więc takie wyliczenie może być niezgodne z warunkami korzystania z wód (rozporządzenie [..] Dyrektora RZGW z dnia. 27 listopada 2014 w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego [...] ze zmianami).

Jednocześnie, nie zaktualizowano rzędnej wody dolnej przy większym przepływie SNQ. Na kolejne wezwanie organu II instancji o wyjaśnienie m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego, jaka jest rzędna wody dolnej, pełnomocnik wnioskodawcy sprostował omyłkę, wskazując, że instrukcja jest sporządzona w listopadzie 2018 r. (co jest niemożliwe, gdyż zawiera dane uzyskane z IMGW z 2020r.) i jednocześnie dokonano zmiany wniosku (nie uwzględniając błędu pisarskiego), że maksymalny poziom piętrzenia zgodnie z instrukcją gospodarowania wodą (na str. 12) wynosi Max PP= NPP= 127,53 m n.p.m. W załączonej instrukcji przedstawiona jest tabela (str. 14) obliczeń przepustowości poszczególnych urządzeń wodnych przy założeniu NPP= 127,53 m n.p.m. i "przepiętrzeniu" o 40 cm. Zdaniem organu odwoławczego, wyjaśnienia wnioskodawcy w tym zakresie są zaskakujące. Wnioskując o niższe piętrzenie (z różnych względów), nie można dopuszczać do powstawania przepiętrzeń. Instrukcja gospodarowania wodą ma opisywać m.in. działania, jak postępować w przypadku przepływu większej wody, aby nadal, jak wnioskuje wnioskodawca, nie przekraczać dopuszczalnej rzędnej na urządzeniu piętrzącym 127,53 m n.p.m. Jak wskazano, Dyrektorowi RZGW PGW WP znane jest z urzędu, że o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na działania objęte zaskarżoną decyzją występowano już wiele lat wcześniej kilkukrotnie. W niniejszym postępowaniu wnioskodawcą jest M. K., niemniej jednak o te same uprawnienia zwracała się również W. K. oraz pozostali wspólnicy spółki cywilnej A.. J., M. i P. K. jednocześnie. Postępowania kończyły się brakiem akceptacji udzielenia pozwolenia wodnoprawnego związanego z napełnieniem wodą kanału młyńskiego, doprowadzającego wodę do elektrowni, po stwierdzeniu, iż jest on w złym stanie technicznym.

Organ odwoławczy zgodził się z opinią organu I instancji, że stan techniczny kanału nie powinien być przeszkodą w udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, bowiem za jego realizację i brak szkód odpowiada uprawniony, jednak każde działania związane z przygotowaniem kanału młyńskiego do bezszkodowego funkcjonowania należy przeanalizować pod kątem konieczności uzyskania odrębnego pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z ustawą Prawo wodne. Mając na uwadze treść art. 17 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, może zatem się okazać, że działania kryjące się pod pojęciem "konserwacja" kanału młyńskiego okażą się robotami wymagającymi uzyskania pozwolenia wodnoprawnego np. na odbudowę lub przebudowę, które powinno zostać wydane przed realizacją uprawnień zawartych w decyzji obejmującej uprawnienia związane z piętrzeniem wód rzeki M., poborem wód z tej rzeki oraz odprowadzaniem wód spracowanych z obiektu energetyki wodnej do rzeki M. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie chce korzystać ze zbędnych, jego zdaniem, urządzeń przy zmniejszonym piętrzeniu. Jednak jak słusznie zaznaczył organ I instancji, jeżeli te urządzenia istnieją, to należy je utrzymywać w należytym stanie technicznym. Urządzenia te zostały zaprojektowane i wykonane, aby zapewnić bezpieczne przejście fali powodziowej na tym stopniu. Należy zauważyć, że obniżenie piętrzenia na istniejącym jazie do rzędnej 127,53 m n.p.m., co słusznie zauważyli odwołujący się, może naruszyć art. 399 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne oraz nie wyjaśniono wpływu planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości zlokalizowane w zasięgu oddziaływania, który zmienia się w zależności od wysokości piętrzenia.

Dyrektor RZGW PGW WP prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalił też, że załączona do wniosku decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 listopada 2012 r. nie obejmowała zmiany przeznaczenia obiektu na elektrownię wodną. Niezrozumiałe jest zdaniem organu odwoławczego, dlaczego wnioskodawca dopiero w postępowaniu odwoławczym, po zajęciu stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo z dnia 3.03.2021 r.), złożył odpowiedni wniosek w tym zakresie, skoro już w decyzji Prezesa Wód Polskich z dnia 15 kwietnia 2019 r. znak: [..], wskazano na konieczność zbadania tego zagadnienia. Chociaż decyzja Prezesa Wód Polskich dotyczy wniosku złożonego przed reformą przez spółkę cywilną i była rozpatrywana na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy Prawo wodne, to przepisy Prawa wodnego w zakresie piętrzenia wód co do zasady nie zmieniły się.

W odniesieniu do art. 407 ust. 3 ustawy Prawo wodne wskazano, że co prawda wnioskodawca wnioskuje o niższy poziom piętrzenia niż jest to możliwe na istniejącym jazie, ale nadal nie wiadomo, jaka jest obecnie rzeczywista rzędna wody dolnej przy aktualnym SNQ, a co za tym idzie, wysokość piętrzenia. Przedstawione dokumenty zawierają sprzeczne ze sobą dane: wnioskodawca raz pisze o przepływie nienaruszalnym 0,33 m3/s, a w następnym zdaniu o wyliczonym na podstawie nieaktualnych danych 0,25 m3/s. Wnioskuje o piętrzenie do rzędnej 127,53 m n.p.m., a w dokumentach załączonych do wniosku wskazuje możliwość występowania większego piętrzenia. Od wysokości piętrzenia zależy zasięg oddziaływania danego piętrzenia na grunty przyległe do koryta rzeki, a co się z tym wiąże, zmiana stron postępowania. To z operatu ma wynikać faktyczny zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, na podstawie odpowiednich dokumentów i nie powinien być przedmiotem ustalania go przez organ prowadzący postępowanie. Zgodnie z art. 403 ust. 3 pkt. 13 ustawy Prawo wodne w treści decyzji ustala się tryb pracy elektrowni wodnej oraz jej parametry. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak tej informacji, jak również uzasadnienia nałożonego na wnioskodawcę zobowiązania do utrzymania rzeki na dł. 30 m poniżej zrzutu wody z elektrowni.

Z uwagi na to, że przedstawiono w postępowaniu drugoinstancyjnym aktualne dane dla rzeki S. odbiegające od wielkości rozpatrywanych przez organ I instancji oraz zmianę wniosku w zakresie wysokości piętrzenia MaxPP = NPP (zmiana wniosku wykazana w instrukcji gospodarowania wodą), konieczne jest, zdaniem organu odwoławczego, uaktualnienie operatu wodnoprawnego i wyjaśnienie wszystkich rozbieżności w przedstawionych dokumentach. Konieczne jest także ustalenie na podstawie aktualnych danych wnioskowanej wysokości piętrzenia na jazie (z uwzględnieniem proponowanych "przepiętrzeń") oraz ustalenie, czy wymagane jest zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą. Należy również uwzględnić aktualne zasoby dyspozycyjne wód dla elektrowni (wynikające ze zmienionych danych hydrologicznych) przy uwzględnieniu innych ewentualnych użytkowników wód.

Zarzuty skarżących dotyczące zgodności planowanej przez wnioskodawcę inwestycji z celem, jaki postawił przed obiektem "Hydrowęzeł [..]"Wojewódzki Konserwator Zabytków, okazały się zdaniem organu odwoławczego zasadne. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję z dnia 22 czerwca 2021 r. pozwalając na wytwarzanie energii w budynku młyna wodnego w Ż. wskazując, że opieczętowana dokumentacja jest integralną częścią decyzji, która nie została dołączona do akt. W powtórnym postępowaniu należy zbadać również, czy dokumentacja przedstawiona do tej decyzji jest zgodna z uaktualnionym wnioskiem.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, iż wydana decyzja narusza prawa własności wskazano, że zgodnie z art. 393 ust. 4 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń.

W sprzeciwie od powyższej decyzji M. K. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie oraz naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób pobieżny i nieprzedsięwzięcie możliwych czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji nieodpowiadającej przepisom prawa i nie podlegającej weryfikacji instancyjnej. Skarżąca wniosła o zmianę decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich z dnia 16 października 2019 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że niezrozumiałe są argumenty organu, iż o pozwolenia wodnoprawne na działania objęte zaskarżoną decyzją występowano już kilkukrotnie. Postępowania kończyły się co do zasady brakiem akceptacji, po stwierdzeniu, że kanał młyński jest w złym stanie technicznym. W decyzji organ I instancji stwierdził natomiast, że stan techniczny kanału nie powinien być przeszkodą do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, bowiem za jego realizację i brak szkód odpowiada uprawniony, co odzwierciedlono nakładając na wnioskodawcę stosowne zobowiązanie (pkt IV ppkt 1 decyzji). Organ odwoławczy nie miał argumentu przeciwnego.

Wskazano też, że urządzenia wodne i obiekt młyna wodnego istnieje od ponad stukilkudziesięciu lat i nieprzerwanie kontynuowano korzystanie z wody do celów energetycznych. Opinia i pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków są wymagane przy wykonywaniu urządzeń. Przedmiotowa decyzja nie obejmuje wykonania nowych urządzeń. Ustawodawca nie nałożył na wnioskodawcę ani autora operatu wodnoprawnego obowiązku uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków na etapie korzystania i poboru wody powierzchniowej rzek przez istniejące budowle i urządzenia wodne.

Zdaniem skarżącej, w myśl art. 407 ust. 3 prawa wodnego instrukcja gospodarowania wodą nie jest wymagana przy wysokości piętrzenia poniżej 1m, z czym mamy do czynienia w sprawie. Żądanie przez organ złożenia wyjaśnień rozbieżności pomiędzy instrukcją a operatem w sytuacji, gdy instrukcja jest nieobowiązkowa, było nadużyciem organu. Rozbieżności co do wysokości rzędnych piętrzenia pomiędzy operatem a instrukcją są nieistotne, jeśli instrukcja nie jest wymagana prawem. Zaznaczono też, że rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą z dnia 21 sierpnia 2019 r. nie wskazuje, w jakiej odległości odczytuje się rzędną poza budowlą piętrzącą, dając tym samym dowolność autorowi operatu wodnoprawnego. Co więcej, ustawodawca w żadnym przepisie nie zabronił odczytywać lustra wody nad płytą wypadową, nad korytem rzeki, wskazał jedynie, iż przez wysokości piętrzenia rozumie się różnicę rzędnej maksymalnego poziomu piętrzenia i rzędnej zwierciadła wody dolnej, odpowiadającej średniemu niskiemu przepływowi z wielolecia. Dokonane odczyty są zatem zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Nie można też zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że dane zawarte w operacie są nieaktualne, gdyż dane hydrologiczne obejmują lata 1961-2004, zaś według art. 409 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo wodne dane do operatu winny obejmować wielkość średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ). Podkreślono, że niezależnie od operatu pełnomocnik wnioskodawcy załączył do akt postępowania kserokopię ekspertyzy hydrologicznej IMGW z dnia 30 listopada 2020r. obejmującą okres przepływów z lat 2005-2019. W dniu wydania decyzji organ II instancji posiadał opracowane przez IMGW dane dotyczące przepływów SNQ i charakterystycznych rzeki M. za okres od 1961 do 2019, co stoi w sprzeczności z twierdzeniem, iż organ I instancji przyjął dane wyliczone na podstawie nieaktualnych danych hydrologicznych.

Zaznaczono też, że decyzja wodnoprawna Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich z dnia 16 października 2019 r. nie udziela pozwolenia na pobór zwrotny. Organ II instalacji skupił się na wyliczeniach większego, niż wnioskowany i określony decyzją pierwszoinstancyjną, przepływ nienaruszalny Qn = 0,25 m3/s, co było poza zakresem decyzji. Nie zgodzono się z organem II instancji również co do tego, że w przypadku utrzymania w należytym stanie urządzenia wodnego - kanału młyńskiego zastosowanie będą miały przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne oraz tym, że wnioskodawca nie chce korzystać ze zbędnych urządzeń (organ ma prawdopodobnie na myśli przelew burzowy) przy zmniejszonym piętrzeniu. Podkreślono, że przy zmniejszonym poziomie piętrzenia wnioskodawca nie ma możliwości korzystania z danego urządzenia i nie wynika to z jego dobrej czy złej woli, bo przelew burzowy posiada próg przelewowy powyżej wnioskowanego i udzielonego pozwolenia wodnoprawnego.

W odpowiedzi na sprzeciw wniesiono o jego oddalenie wskazując, że co prawda wnioskodawca wnioskował o niższy poziom piętrzenia, niż jest możliwość na istniejącym jazie, ale nadal nie wiadomo, jaka jest obecnie rzeczywista rzędna wody dolnej przy aktualnym SNQ, a co za tym idzie wysokość piętrzenia. Dlatego nie wiadomo, czy instrukcję należy opracować zgodnie z obowiązującymi przepisami, czy też nie. To z operatu ma wynikać faktyczny zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, na podstawie odpowiednich dokumentów i nie powinien być przedmiotem ustalania go przez organ prowadzący postępowanie. Zdaniem organu z uwagi na zmiany w zlewniach wód oraz zmiany klimatyczne, za każdym razem składając wniosek o piętrzenie na istniejących urządzeniach należy wskazać aktualne zasadnicze przekroje podłużne oraz aktualne przepływy charakterystyczne i poprzeczne uwzględniając ich inne niż do tej pory zastosowanie urządzeń wodnych koryt wód płynących w zasięgu oddziaływania tych urządzeń (art. 409 ustawy - Prawo wodne). Z uwagi na to, że przedstawiono w postępowaniu drugoinstancyjnym aktualne dane dla rzeki S. odbiegają od wielkości rozpatrywanych przez organ I instancji oraz zmianę wniosku w zakresie wysokości piętrzenia MaxPP = NPP (zmiana w gospodarowaniu wodą na stopniu piętrzącym), konieczne jest uaktualnienie operatu wodnoprawnego i wyjaśnienie wszystkich przedstawionych dokumentach, czego nie można było dokonać w toku postępowania odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego – Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e p.p.s.a. Wobec powyższego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 K.p.a.

Zaznaczyć jednak należy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaakceptowano pogląd, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (tak wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, wraz z powołanym orzecznictwem, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.

Organ odwoławczy dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego trafnie zwrócił uwagę na takie jego braki i sprzeczności, które uniemożliwiały poczynienie kompleksowych ustaleń faktycznych mogących stanowić wiarygodną podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego. Podkreślić przy tym należy, że ostateczne stanowisko organu odwoławczego o wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego podjęte zostało po wyczerpaniu przez organ odwoławczy uprawnień w zakresie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zakres takiego postępowania, które może w ramach kompetencji merytorycznych przeprowadzić organ odwoławczy bez naruszania zasady dwuinstancyjności, określa art. 136 § 1 k.p.a. stanowiąc, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., albowiem wskutek uchybień procesowych organu I instancji, zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodatkowo wynikiem tego postępowania może być zmiana zarówno operatu wodnoprawnego, jak i obowiązek przedłożenia kompletnej instrukcji gospodarowania wodą, to zaś uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Tym samym zarzut sprzeciwu naruszenia wymienionego przepisu nie jest zasadny. Organ odwoławczy w sposób drobiazgowy uzasadnił, dlaczego przeprowadzenie przez ten organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego przekroczyłoby ramy wyznaczone przez art. 136 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom sprzeciwu, w okolicznościach niniejszej sprawy, kwestie związane z ustaleniem rzeczywistej rzędnej lustra wody dolnej, wielkości wnioskowanej wysokości piętrzenia, wielkości przepływów charakterystycznych dla rzeki S., w tym przepływu nienaruszalnego, mają charakter zasadniczy dla rozpoznania istoty sprawy, a w świetle sprzecznych danych wynikających z wyjaśnień skarżącej oraz z przedłożonych przez nią dokumentów, w tym z jej wniosku z 2019 r. oraz z instrukcji gospodarowania wodą i ekspertyzy hydrologicznej IMGW z 2020 r., nie było możliwości ich wyjaśnienia przez organ odwoławczy bez szkody dla całokształtu rozpoznania sprawy. Przede wszystkim sprzeczności pomiędzy danymi wynikającymi ze wskazanych dokumentów doprowadziły do dezintegralności operatu wodnoprawnego z 2019 r. dołączonego do wniosku. Przestał on być już dokumentem spójnym a przez to wartościowym dla postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.

Dla rozstrzygnięcia sprawy wydania pozwolenia wodnoprawnego istotne znaczenie ma art. 407 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 624), zwanej dalej Prawem wodnym, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, do którego dołącza się operat wodnoprawny z oznaczeniem daty jego wykonania, zwany dalej "operatem", wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych (art. 407 ust. 2 pkt 1). Tym samym, to wniosek skarżącej z dnia 19 kwietnia 2019 r. określał przedmiot żądania strony a organ orzekający tym żądaniem był związany. Tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Dokonanie zmiany zasadniczych elementów żądania na etapie postępowania drugonstancjnego było jednym z powodów uzasadniających decyzję kasacyjną.

Ponadto, zgodnie z art. 407 § 3 Prawa wodnego do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych budowlą piętrzącą o wysokości piętrzenia powyżej 1 m oraz wyposażoną w urządzenia umożliwiające regulowanie przepływu lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów dołącza się projekt instrukcji gospodarowania wodą zawierający opis sposobu gospodarowania wodą i zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników odnoszących korzyści z urządzeń wodnych, których dotyczy instrukcja gospodarowania wodą, w liczbie egzemplarzy uwzględniającej właściciela wody oraz liczbę zakładów korzystających z wód, których dotyczy instrukcja gospodarowania wodą.

Z kolei stosownie do treści 408 Prawa wodnego, operat sporządza się pisemnie w formie opisowej i graficznej, a także na informatycznych nośnikach danych jako dokument tekstowy, a część graficzną operatu w postaci plików typu rastrowego (PDF) lub plików w formacie wektorowych danych przestrzennych, odwzorowanych w jednym z obowiązujących układów współrzędnych geodezyjnych. Przepis art. 409 Prawa wodnego określa natomiast obligatoryjną zawartość operatu wodnoprawnego, uzależnioną od rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie. W operacie niezbędnym dla przedsięwzięcia w postaci piętrzenia wód powierzchniowych przy pomocy budowli piętrzącej (jazu), tak jak w niniejszej sprawie, wymagane było wskazanie: rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. d), opisu urządzenia wodnego, w tym podstawowych parametrów charakteryzujących to urządzenie i warunków jego wykonania oraz jego lokalizację za pomocą informacji o nazwie lub numerze obrębu ewidencyjnego z numerem lub numerami działek ewidencyjnych oraz współrzędnych (art. 409 ust. 1 pkt 3), wielkości przepływu nienaruszalnego, sposobu jego obliczania oraz odczytywania jego wartości w miejscu korzystania z wód (art. 409 ust. 1 pkt 8), wielkości średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ) lub zasobu wód podziemnych (art. 409 ust. 1 pkt 9). Prawne sformalizowanie operatu poprzez określenie w ustawie jego treści i warunków wynika z jego szczególnej roli, nie ograniczającej się do potrzeb indywidualnych, gospodarczych lub społecznych, lecz służącej także ochronie interesów publicznych (tak J. Szachułowicz, Praw wodne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 299-300).

Wskazana wyżej obligatoryjna treść operatu wodnoprawnego nie może budzić wątpliwości, gdyż kształtuje ona zakres żądania wnioskodawcy, którym organ rozpatrujący sprawę jest związany.

Tymczasem w niniejszej sprawie ilość zmian i sprostowań poczynionych przez wnioskodawcę w toku postępowania przed organem odwoławczym spowodowała całkowitą dewaluację operatu wodnoprawnego z 2019 r., co uzasadniało co najmniej, jak wskazał organ odwoławczy, jego uzupełnienie w zakresie przekraczającym kompetencje tego organu.

Przede wszystkim, wyjaśnienia wnioskodawcy i przedłożona przez niego, z jego własnej inicjatywy, w toku postępowania odwoławczego instrukcja gospodarowania wodą oraz ekspertyza hydrologiczna sporządzona przez IMGW w 2020 r., obnażyła wady operatu z 2019 r. dołączonego do wniosku, których nie usunął organ I instancji, a co obciąża wynik toczącego się przed nim postępowania uchybieniami procesowymi mającymi wpływ na wynik sprawy. Przy tym w tej sytuacji okolicznością wyłączającą zastosowanie konsekwencji z art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł być fakt braku przedłożenia tych dokumentów w postępowaniu pierwszoninstancyjnym, albowiem to organ administracji działając z urzędu zobowiązany jest do oceny wszystkich dowodów złożonych w sprawie, w tym operatu wodnoprawnego z punktu widzenia jego kompletności i aktualności.

Dla oceny skali wadliwości operatu wyjaśnić należy, że wysokość piętrzenia, zgodnie z normatywną definicją zwartą w § 1 pkt 22 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1725), jest różnicą rzędnej maksymalnego poziomu piętrzenia i rzędnej zwierciadła wody dolnej, odpowiadającej średniemu niskiemu przepływowi z wielolecia. Z tego wynika, że istotnymi parametrami charakteryzującymi działalność polegającą na piętrzeniu wód z użyciem budowli piętrzącej jest rzędna maksymalnego poziomu piętrzenia (musi wynika z wniosku) i rzędna zwierciadła wody dolnej, która podlega ustaleniu rzeczywistemu na budowli piętrzącej, adekwatna do średniego niskiego przepływu z wielolecia – SNQ (parametr określany na podstawie danych z wielolecia). Nadto, mający zastosowanie w niniejszej sprawie (utrata mocy obowiązującej dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji), przepis § 5 rozporządzenie Nr 9/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego [...], wymagał, by przepływ wody w cieku, w wyniku korzystania z wód, nie był zmniejszany poniżej przepływu nienaruszalnego (ust. 1). Wielkość przepływu nienaruszalnego nie może być niższa niż iloczyn współczynnika k oraz średniego niskiego przepływu z wielolecia, zwanego dalej "SNQ" (ust. 2). W przypadku, gdy iloczyn współczynnika k i SNQ jest mniejszy od najniższego niskiego przepływu z wielolecia, zwanego dalej "NNQ", wartość przepływu nienaruszalnego nie może być mniejsza niż NNQ (ust. 4).

Tymczasem, po pierwsze z operatu z 2019 r., w tym z dokumentów stanowiących podstawę jego sporządzenia, wynikało, że obligatoryjny poziom średniego niskiego przepływu z wielolecia wynoszący 0,25 m3/s (SNQ) obliczono w oparciu o dane obejmującego okres 1961-2004. Natomiast z wyjaśnień wnioskodawcy zawartych w piśmie z dnia 3 grudnia 2020 r., wynika, że poziom średniego niskiego przepływu z wielolecia wynosi 0,68 m3/s (SNQ), stanowiąc wynik ustaleń opartych o dane z ekspertyzy hydrologicznej, sporządzonej na podstawie aktualnych danych z lat 2005-2019.

Po drugie, powyższy poziom wskazany w operacie z 2019 r. odniesiono do rzędnej zwierciadła wody dolnej wynoszącej 127,03 m n.p.m., podczas, gdy z wyjaśnień wnioskodawcy udzielonych w toku postępowania odwoławczego, w tym ze sprostowań instrukcji gospodarowania wodą, wynika, że dla SNQ – 0,68 m3/s rzędna zwierciadła wody dolnej wynosi – 126,78 m. n.p.m. Co więcej, z wyjaśnień skarżącej z dnia 20 sierpnia 2021 r. wyraźnie wynika, że rzędna powyższa "winna być mierzona w przekroju koryta rzeki, a nie jak jest w przekroju progu". Takie też stanowisko zajął organ odwoławczy zwracając uwagę na powyższą różnicę w pomiarach rzędnych wody dolnej przedstawionych w operacie (127,03 m n.p.m. nad płytą wypadową, w przekroju progu) a w wyjaśnieniach skarżącej z 10 sierpnia 2021 r. i instrukcji gospodarowania wodą (126,78 m n.p.m. w przekroju koryta rzeki). W obliczu powyższych okoliczności, stanowisko skarżącej wyrażone w sprzeciwie odnośnie braku podstaw do przyjętego przez organ sposobu mierzenia rzędnych zwierciadła wody dolnej świadczy o niespójności jej argumentacji i nieskuteczności zarzutów w tym zakresie.

Skoro rzędna zwierciadła wody dolnej została wadliwie określona w operacie, a dane dostarczone przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym nie usunęły tych wadliwości, dodatkowo jeszcze pogłębiając niespójność całego operatu i wniosku, a średni niski przepływ z wielolecia przyjęty w operacie oparty był na danych nieaktualnych, to organ odwoławczy powziął zasadne wątpliwości co do ustalonej w decyzji wysokości piętrzenia, która z kolei ma wpływ na zakres oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem i podmiotową stronę postępowania administracyjnego. W decyzji dopuszczono możliwość "przepiętrzenia", czyli zwiększenia normalnego poziomu piętrzenia (NNP) o 0,4 m, co organ odwoławczy uznał za przyjęcie wyższej rzędnej piętrzenia niż w pkt 1 decyzji organu I instancji, a co potwierdza instrukcja.

Dodatkowo, w piśmie z dnia 10 sierpnia 2021 r. wnioskodawca dokonał zmiany żądania w zakresie wysokości piętrzenia - 0,75 m oraz maksymalnego poziomu piętrzenia równego normalnemu poziomowi piętrzenia, prostując dane ujawnione w instrukcji i w operacie.

Powyższe nieprawidłowości uzasadniały również zastrzeżenia organu odwoławczego odnośnie przyjętej w operacie wielkości przepływu nienaruszalnego, będącego wypadkową m.in. przepływu średniego ze średnich (SSQ, przy obliczaniu współczynnika k) i średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ). Dane przyjęte do ustalenia wielkości tego przepływu różnią się zasadniczo w operacie i w wyjaśnieniach skarżącej udzielonych w postępowaniu odwoławczym w oparciu o instrukcję oraz ekspertyzę hydrologiczną, co skutkowało innymi wartościami tego parametru – w operacie – 0,25 m3/s i w wyliczeniach wnioskodawcy – 0,33 m3/s. Poza tym nie potwierdzono obliczeniami na podstawie aktualnych informacji o przepływach charakterystycznych prawidłowości tak ustalonej wielkości przepływu nienaruszalnego.

Przepływ nienaruszalny, niedefiniowany normatywnie, oznacza graniczną wartość przepływu rzecznego, poniżej której przepływy wody w rzekach nie powinny być zmniejszane w związku z działalności człowieka. Ma ona zasadnicze znaczenie dla ochrony zasobów wodnych przed niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją, w tym nadmiernym poborem. Z tych względów prawidłowe ustalenia w powyższym zakresie są kluczowe dla treści pozwolenia wodnoprawnego.

Skala niespójności obciążająca dokumentację przedłożoną przez wnioskodawcę w toku procedowania wniosku w postępowaniu odwoławczym oraz zakres zmian dokonanych względem wniosku i operatu oraz danych charakteryzujących planowane przedsięwzięcie w pełni uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wyjaśnienia oraz dokumentacja, dodatkowo prostowana, przedkładana przez wnioskodawcę w toku postępowania odwoławczego doprowadziła do stworzenia niespójnej i niewiarygodnej charakterystyki zgłoszonego przedsięwzięcia.

Przy tym działaniu organu odwoławczego, który dokonał konfrontacji wszystkich przedłożonych w toku postępowania odwoławczego dokumentów, w tym dobrowolnie złożonej przez wnioskodawcę instrukcji gospodarowania wodą i ekspertyzy hydrologicznej, z danymi wynikającymi z wniosku i operatu, w oparciu o który procedował organ I instancji, nie można zarzucić wadliwości. Analiza ta jest bowiem wszechstronna, a instrukcji, która ze względu na deklarowane parametry inwestycji, nie była wymagana, nie można pozbawiać waloru dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., skoro wnioskodawca posłużył się nią uzupełniając dane na wezwanie organu.

W tych okolicznościach sprawy, niejasnych sprostowaniach i modyfikacjach operatu i instrukcji, których dokonywał wnioskodawca, dopuszczenie możliwość skorygowania wniosku na etapie postępowania odwoławczego, co prawdopodobnie skutkowałoby koniecznością sporządzenia nowego operatu wodnoprawnego, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, stanowiąc działanie obniżające poziom ochrony zarówno wnioskodawcy, jak i stron postępowania. W sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W konsekwencji uprawniona była konstatacja, że w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji nie zostały podjęte właściwe czynności wyjaśniające, które pozwoliłyby na rzetelne ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co słusznie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy.

Celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności.

Odnosząc się do postawionego w sprzeciwie zarzutu, że postępowanie dowodowe mogło zostać przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego należy wskazać, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., II OSK 2688/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, z 17 października 2017 r., II OSK 263/16, LEX nr 2399108).

Taka sytuacja ma zaś miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której inicjatywę uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy wyczerpał dążąc do pozyskania od wnioskodawcy wyjaśnień. Efekty tych działań potwierdziły jednak, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy istotny dla rozstrzygnięcia przekracza możliwości orzecznicze tego organu. Niemożliwym było zatem przeprowadzenie przez organ odwoławczy dalszego postępowania dowodowego, które wykraczałyby poza ramy określone w art. 136 k.p.a. Przywołane przez organ odwoławczy nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów k.p.a. Zgodnie zaś z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.