Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2213/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 par. 1 art. 121 par 1-5 , art 122
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] (zwanej dalej także "Spółdzielnią" bądź "Skarżącą") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...], nakładające na Spółdzielnię grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] nakazującą rozbiórkę ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] – utrzymał ww. postanowienie organu powiatowego w mocy.

Do wydania zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "[...] WINB" lub "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

W związku z niewykonaniem przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w [...] obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej "PINB" lub "organ I instancji") z [...]września 2018 r., nr [...], organ I instancji, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427, dalej także "u.p.e.a.") przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...] lutego 2020 r. PINB wystawił upomnienie wzywające skarżącą do wykonania ww. obowiązku, które zostało doręczone [...] lutego 2019 r.

W dniu [...] marca 2019 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony ww. decyzją, polegający na rozbiórce ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], nie został wykonany.

Mając to na uwadze, PINB w dniu [...] października 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono zobowiązanej Spółdzielni w dniu [...]października 2019 r., co skutkowało wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.

W dniu [...] czerwca 2020 r. PINB ponownie przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony ww. decyzją z [...] września 2018 r. nie został wykonany.

Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...], PINB nałożył na Spółdzielnię jednorazową grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w [...].

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...].

Rozpatrując zażalenie, [...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Organ II instancji podkreślił, że jak wynika z akt postepowania, zobowiązana Spółdzielnia uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] września 2018 r. nr [...]. Wobec powyższego organ powiatowy miał obowiązek nałożenia na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją. Przepis art. 119 u.p.e.a. przewiduje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

[...]WINB stwierdził, że postanowienie organu I instancji zawiera elementy wymagane w art. 122 § 2 ww. ustawy, który przewiduje, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W ocenie [...]WINB organ I instancji uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 cyt. ustawy. Według [...]WINB, grzywna w wymiarze 50.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę zobowiązanej Spółdzielni, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Ma ona charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanego odpowiedniej dolegliwości, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ musi uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Organ II instancji stanął na stanowisku, że wysokość ww. kwoty wypełnia powyższe zadanie.

Dalej [...]WINB wskazał, że pomimo, iż decyzja organu powiatowego z [...] września 2018 r. jest ostateczna i wykonalna, Spółdzielnia nie wykonała nałożonego obowiązku. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. [...]WINB zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że adresat decyzji, który odmawia jej wykonywania czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków.

Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że skuteczność doręczenia skarżącej Spółdzielni decyzji nakazowej PINB w trybie art. 44 § 1-4 k.p.a. nie budzi wątpliwości, gdyż wystąpiły łącznie wszystkie konieczne przesłanki przyjęcia fikcji prawnej, że doręczenie takie nastąpiło. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się koperta ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki kierowanej do Spółdzielni z decyzją organu I instancji. Przesyłka wysłana została na adres Spółdzielni, tj. [...],[...][...]. Zgodnie z art. 45 k.p.a., jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. Wobec powyższego zarzut nieotrzymania przez skarżącą Spółdzielnię decyzji nakazowej jest niezasadny i nie ma oparcia w aktach sprawy.

[...]WINB zwrócił również uwagę, że innym - poza grzywną - środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Grzywna jest środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku, ale nie jest karą. Jest przy tym środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ grzywna w celu przymuszenia obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu (art. 125 i 126 u.p.e.a.). W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazu rozbiórki. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzone przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania kwestii kosztów wykonania obowiązku, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania nakazanego obowiązku we własnym zakresie. Wykonanie zastępcze generuje również koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjnych wykonawcy robót.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania decyzji nakładającej obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W konsekwencji [...]WINB stwierdził, że organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygniecie sprawy, co musiało skutkować utrzymaniem postanowienia PINB o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia w całości w mocy.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się zobowiązana Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]", wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca postanowieniu [...]WINB naruszenie:

- art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy:

a) skarżąca wykonała ciążący na niej obowiązek i zastosowała się do decyzji organu powiatowego z [...] września 2018 r., nr [...], gdyż przywróciła ścianę budynku przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego, tj. uzupełniła dotychczasowe ocieplenie i pomalowała ją, odstępując od wykonania jakichkolwiek nowych prac, a co za tym idzie, nie zostały spełnione przesłanki podjęcia wobec niej czynności egzekucyjnych;

- art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 ww. ustawy - poprzez nałożenie na skarżącą grzywny w maksymalnie dopuszczalnej wysokości 50.000 zł, która to wysokość w realiach niniejszego postępowania nie jest uzasadniona okolicznościami sprawy i skutkuje jednocześnie uznaniem, że organ nie zastosował najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego, co doprowadziło jednocześnie do naruszenia art. 7 § 2 ww. ustawy,

- art. 7, 8, 11, 77 § 1, 85 i 107 § 3 k.p.a.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...]WINB oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca już w piśmie z [...] stycznia 2019 r. wskazała na wywiązanie się z obowiązku nałożonego przez PINB. Mimo tego, PINB w dniu [...] czerwca 2020 r. nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia. Nie sposób zatem zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez [...]WINB, który stwierdził, że zobowiązana Spółdzielnia uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] września 2018 r. Organ II instancji w sposób niezrozumiały i niezgodny z zasadami logiki zinterpretował treść zażalenia wniesionego przez skarżącą. Zarówno w zarzutach stawianych postanowieniu organu powiatowego, jak i w treści uzasadnienia wyraźnie zostało podkreślone, że "Skarżąca Spółdzielnia przywróciła ścianę budynku przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego, to jest uzupełniła dotychczasowe ocieplenie i pomalowała ją, odstępując od wykonania jakichkolwiek nowych prac".

Skarżąca podkreśla, że rzeczą organu wykonującego zarówno funkcję wierzyciela, jak i egzekutora, jest poczynienie ustaleń i dokonanie oceny, czy w sprawie doszło do ziszczenia się przesłanki uchylania się przez dłużnika od wykonania obowiązku. Obowiązek w tym zakresie, wynikający z zasady niezbędności postępowania egzekucyjnego, ciąży na organie egzekucyjnym niezależnie od zgłoszenia zarzutu wykonania obowiązku.

W zaskarżonym postanowieniu [...]WINB wskazuje, że organ egzekucyjny uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny i w ocenie organu kwota ta ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania i skutecznie zwróci uwagę zobowiązanej, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązku we własnym zakresie. Z przytoczoną argumentacją skarżąca się nie zgadza. Zwraca uwagę, że nie tylko podjęła działania zmierzające do wykonania obowiązku we własnym zakresie ale obowiązek ten wykonała, o czym organ został przez skarżącą poinformowany.

Zdaniem skarżącej uzasadnienie organu II instancji nie uwzględnia także faktu, że ustawodawca wyznaczając dopuszczalne limity nałożonej kary wskazuje kwotę 50.000 zł jako kwotę maksymalną, a nie kwotę, którą organ ma obowiązek zastosować. Od konkretnego stanu faktycznego i argumentacji organu zależy jaka kwota w realiach sprawy będzie odpowiednia. W niniejszej sprawie skarżącej wydaje się, że organ uznając, iż art. 121 § 4 u.p.e.a. stanowiący o egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego przewiduje karę jednorazową, to kara taka musi zostać wymierzona w maksymalnej możliwej wysokości. Stwierdzenie, że grzywna ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanego odpowiedniej dolegliwości w żaden sposób nie uzasadnia czemu kara w wysokości 10, 20, 30 tysięcy zł, czy jeszcze innej nie spełniłaby tej samej roli. Oznacza to, że wymierzenie kary w tak arbitralny sposób czyni niemożliwym poddanie jakiejkolwiek kontroli zasadności i prawidłowości jej zastosowania w realiach niniejszej sprawy.

Spółdzielnia zwraca ponadto uwagę, że stosownie do art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosując środki egzekucyjne spośród kilku takich środków powinien wybrać ten najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W orzecznictwie wskazuje się, iż co do zasady grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze, jednakże organ powinien wyliczyć, jaki byłby koszt wykonania zastępczego celem weryfikacji, czy w danej sprawie twierdzenie to znajduje zastosowanie, a także w ten sposób odnieść się do wysokości nałożonej przez siebie grzywny. Zaniechanie w tej kwestii może prowadzić do sytuacji, w której okaże się, że nałożenie kary w maksymalnej wysokości bez uprzedniej weryfikacji kosztów potencjalnych prac przenosi koszt wykonania zastępczego.

Zdaniem skarżącej, postanowienie [...]WINB narusza również art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście uzasadnienia przesłanek, którymi organ kierował się utrzymując w mocy nałożenie grzywny w maksymalnej możliwej wysokości. Grzywna w celu przymuszenia jak zostało wskazane wyżej jest ustalana w ramach uznania administracyjnego, a co za tym idzie ograniczony jest zakres kontroli instancyjnej lub sądowej w tym przypadku. Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia, czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie grzywny w określonej wysokości i jakie kryteria zdecydowały o przyjęciu konkretnego wymiaru grzywny, stanowi zarówno naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a., jak i art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem wskazuje na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Przytoczona w uzasadnieniu postanowienia [...]WINB argumentacja organu, dotycząca wymiaru nałożonej grzywny, nie może zostać uznana za spełniającą wymogi nałożone na organ przez przepisy prawa.

Spółdzielnia stwierdza również, że organ II instancji poddając pod wątpliwość okoliczność wykonania przez skarżącą nałożonego decyzją PINB obowiązku, mógł, a nawet powinien był skorzystać z uprawnienia jaki daje mu art. 85 k.p.a. i przeprowadzić oględziny. Nie czyniąc tego, w przekonaniu skarżącej dopuścił się naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 oraz 85 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie [...]WINB z [...] września 2020 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] czerwca 2020 r., nr [...], nakładające na Spółdzielnię Mieszkaniową [...]w [...]grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] nakazującą rozbiórkę ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...].

Kontrolując ww. postanowienia organów nadzoru budowlanego podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Według art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że grzywna, jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3124/17, LEX nr 2543517). Podkreślić trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ma ona charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych. Stosując zatem ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności. Jest to środek, który w istocie przedstawia najmniejsze obciążenie dla strony, dając jej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku, a nie tak jak w przypadku wykonania zastępczego, nakłada na stronę obowiązek poniesienia dalszych kosztów wykonania tego obowiązku przez inny podmiot.

Treść normatywna art. 119 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych, w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze powinna mieć miejsce wyjątkowo, kiedy to np. grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 403; por. też wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10; z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11; z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10, dostępne na CBOSA). Nadto wskazać należy, że spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11, CBOSA).

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości, że nałożony decyzją ostateczną PINB z [...] września 2018 r., nr [...]obowiązek rozbiórki ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w[...]podlega wykonaniu od dnia kiedy ww. decyzja stała się ostateczna (tzn. wraz z bezskutecznym upływem czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania liczonego od daty uznana ww. decyzji za doręczoną, tj. od [...] września 2018 r. – zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych sprawy - k. 97). Wobec powyższego, organy zobligowane były do wyegzekwowania ww. ostatecznej decyzji organu stopnia powiatowego. Należy w tym miejscu w pełni podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, że ww. decyzja PINB jest ostateczna i prawomocna, a skarżąca w żaden sposób okoliczności tej nie podważyła.

Wymaga przy tym odnotowania, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie ma prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna tj. czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest natomiast dopuszczalne weryfikowanie prawidłowości wydania decyzji stanowiącej postawę wystawienia tytułu wykonawczego. Dopóki bowiem w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zatem regulacja art. 29 § 1 u.p.e.a. nie obliguje, ani też nie uprawnia organu egzekucyjnego do zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż wiązałoby się to z niedopuszczalnym w postępowaniu egzekucyjnym wkraczaniem w ustalenia postępowania podatkowego, zakończonego decyzją ostateczną. Organ egzekucyjny w oparciu o powołany przepis ustawy egzekucyjnej nie może badać zasadności obowiązku podlegającego egzekucji, to znaczy nie może badać, czy decyzja na mocy której nałożono obowiązek, była zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1508/10, CBOSA). Jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego pozostaje to, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Podkreślić również należy, że nawet zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego nie prowadzi do podważenia skuteczności tych decyzji, póki nie zostaną one przez sąd wyeliminowane z obrotu prawnego, lub nie wstrzyma się ich wykonalności, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Obowiązek nałożony na skarżącą wynika z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wynika zaś, iż postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca Spółdzielnia – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – nie wykonała obowiązku rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją PINB. Dowodzą tego dwukrotnie przeprowadzone przez pracowników organu powiatowego czynności kontrolne w dniach [...] stycznia 2019 r. i [...] czerwca 2020 r. (zob. protokoły z przedmiotowych czynności sprawdzających wraz z załączonym materiałem zdjęciowym – k. 37-39 i 49-51 akt postępowania administracyjnego). Oznacza to, że skarżąca uchyla się od wykonania powyższego obowiązku, a żaden z ujawnionych dowodów nie świadczy o jej woli wypełnienia powyższego obowiązku. Podkreślić należy, że skarżąca zdaje się nie rozumieć, iż nałożony na nią decyzją PINB z [...] września 2018 r., nr [...]obowiązek został jasno sprecyzowany, jako "nakaz rozbiórki ocieplenia ścian zewnętrznych budynku (...) przy ul. [...] w [...]". Tymczasem w swojej argumentacji skarżąca wskazuje, że "przywróciła ścianę budynku przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego, to jest uzupełniła dotychczasowe ocieplenie i pomalowała ją, odstępując od wykonania jakichkolwiek nowych prac". Powyższe świadczy o niewykonaniu nałożonego obowiązku, gdyż za takowe nie może być uznane "uzupełnienie dotychczasowego ocieplenia i pomalowania ścian budynku", w sytuacji, gdy obowiązek wynikający z decyzji PINB powinien skutkować całkowitą rozbiórką spornego docieplenia ścian ww. obiektu.

W tym stanie rzeczy, nie sposób przyjąć, że egzekwowany obowiązek został przez skarżącą w całości wykonany. Skoro nie został też umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym, to powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ww. decyzją tego organu. Organ I instancji prawidłowo wystawił upomnienie z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wzywające do wykonania przedmiotowego nakazu w terminie 7 dni, które zostało skutecznie doręczone Spółdzielni w dniu [...] lutego 2019 r. (zob. k. 44 akt sprawy administracyjnej). Po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w upomnieniu, PINB w dniu [...] października 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący obowiązek wynikający z decyzji tego organu z [...] września 2018 r., który prawidłowo doręczono skarżącej Spółdzielni w dniu [...] października 2019 r. Pomimo tego, skarżąca nie podjęła jakichkolwiek czynności zmierzających do realizacji egzekwowanego obowiązku, co zdaniem Sądu czyni w pełni uzasadnionym orzeczenie przez PINB o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia.

Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Oznacza to, że górną granicą dopuszczalnej wysokości grzywny w celu przymuszenia, która mogła zostać nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącą Spółdzielnię, jest kwota 50.000 zł. W ocenie Sądu nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości w niniejszej sprawie uzasadnione jest nie tylko uporczywym uchylaniem się przez skarżącą od wykonania całkowitej rozbiórki spornego ocieplenia obiektu budowlanego, ale również brakiem wykazania woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Na ocenę prawidłowości ustalonej wysokości grzywny nie bez wpływu pozostaje okoliczność, ze organ w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., dysponował tylko jednokrotną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co wymusza określenie jej na poziomie gwarantującym skuteczność tego środka egzekucyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 3345/17, CBOSA), wymierzając grzywnę organ musi uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Pogląd ten tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci wykonania obowiązku, powinna być więc nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku. Wymierzając grzywnę organ musi kierować się zasadą celowości i skuteczności podejmowanych działań. Grzywna powinna być na tyle wysoka, aby nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. W przeciwnym wypadku straciłaby swój przymuszający charakter (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 339/20, LEX nr 3078380).

Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności celowym uczyniły zastosowanie wskazanego środka egzekucyjnego w maksymalnej wysokości, jako uzasadnionej formy nacisku, mającego na celu skłonienie zobowiązanej poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 907/08, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowym zakresie nie zasługują na akceptację zarzuty skargi, wskazujące na wymierzenie kary przez organy w sposób arbitralny i nieuzasadniony okolicznościami sprawy. Zarówno bowiem organ I instancji, jak i [...]WINB wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych postanowień przesłanki, którymi kierowano się przy ustalaniu wysokości nałożonej grzywny. PINB podkreślił, że celem jest tu przede wszystkim dolegliwość mająca zapewnić skuteczność orzeczonego środka przymusu, co jest tym bardziej zrozumiałe w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, gdzie skarżąca Spółdzielnia długotrwale i uporczywie uchyla się od realizacji nałożonego obowiązku. Organ I instancji prawidłowo wyjaśnił też stronie, że ustalając wysokość orzeczonej grzywny nie może kierować się takimi względami, jak możliwości finansowe zobowiązanego. Powtórzyć natomiast wypada, że skoro organom administracji ustawodawca przyznał swobodę w ustalaniu wysokości grzywny, nie wiążąc organów żadnymi ścisłymi kryteriami co do jej rozmiarów, to Sąd nie może zarzucić organom nieodpowiedniego działania, w sytuacji gdy wymiar rzeczonej grzywny mieści się w granicach ustalonych w u.p.e.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2527/19, CBOSA).

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej dotyczącego nie zastosowania przez organ powiatowy najmniej uciążliwego dla zobowiązanej środka egzekucyjnego, co doprowadziło jej zdaniem do naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., wskazać trzeba, że zgodnie z przywołanym już art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Treść przywołanej normy prawnej wskazuje zatem, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a dopiero następnie powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Należy zgodzić się z poglądem, że w sprawach tego rodzaju nie można więc kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym oraz że w pierwszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi (zob. P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Opublikowano: WKP 2021).

Jak już wyjaśniono na wstępie niniejszego uzasadnienia, funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Przepis art. 125 § 1 u.p.e.a. stanowi natomiast, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (a więc osiągnięcia zamierzonego celu) nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Jednakże umorzenie grzywny, zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż tylko częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia (por. m.in. wyrok NSA z 16 maja 2018 o sygn. akt II OSK 1516/16, CBOSA).

Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Z kolei w przypadku zastosowania wykonania zastępczego skutki dla zobowiązanego (obowiązki wskazane w art. 129 u.p.e.a., konieczność pokrycia kosztów poniesionych przez wykonawcę zastępczego) powstają natychmiast i ulegają one stopniowemu zwiększeniu wraz z zaawansowaniem prac wykonawcy zastępczego. Ewentualne przystąpienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku nie niweczy tych skutków (tak P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji...).

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie spraw z zakresu Prawa budowlanego, gdzie podkreśla się, że organ egzekucyjny dysponując dwiema możliwościami zastosowania środka egzekucyjnego tj. grzywną oraz wykonaniem zastępczym, jako pierwszą powinien zastosować grzywnę w celu przymuszenia (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1565/17, LEX nr 2702169).

Jedynie na marginesie przedstawionych rozważań, tutejszy Sąd pragnie zauważyć, że jak wynika z akt sprawy, wobec dalszego uchylania się przez skarżącą od realizacji nakazu określonego w decyzji PINB, organ ten w dniu [...] listopada 2020r. wydał postanowienie nr [...]o skierowaniu przedmiotowego obowiązku do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej Spółdzielni. Z uzasadnienia ww. postanowienia wynika, że przybliżona wysokość kosztów wykonania zastępczego została oszacowana na kwotę 300 000 zł. Tym samym, nie można zgodzić się ze skarżącą, że w rozpoznawanej sprawie wykonanie zastępcze mogłoby stanowić środek egzekucyjny mniej dolegliwy niż orzeczona w drodze zaskarżonych postanowień grzywna w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.