Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1857/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) Protokolant: specjalista Joanna Piątek-Macugowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi H Sp. z o.o. z siedzibą w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2022 r. nr KO C 2982/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz H Sp. z o.o. z siedzibą w W kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr KO C 2982/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z [...] listopada 2021 r. nr [...] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Wnioskiem z 19 kwietnia 2021 r. H. Sp. z o.o. sp. k. wystąpiła

o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na etapowej budowie budynku mieszkalno usługowego z garażem podziemnym, dojazdem oraz infrastrukturą techniczną, przy ul. K., na fragmencie działek nr ew. [...],[...] z obrębu [...] pod obsługę komunikacyjną działka nr [...] z obrębu [...], na terenie Dzielnicy [...], w W.. W trakcie postępowania administracyjnego H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor, strona skarżąca), przejęła wszystkie prawa i obowiązki wnioskodawcy.

2.2. Decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...]W. (dalej: Zarząd Dzielnicy, organ I instancji) – działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) – ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na etapowej budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, dojazdem oraz infrastrukturą techniczną, przy ul. K., na fragmencie działek nr ew. [...], [...]

z obrębu [...] pod obsługę komunikacyjną działka nr [...] z obrębu [...], na terenie Dzielnicy [...] w W..

2.2.1. Po rozpatrzeniu odwołania O. Sp. z o.o. w W., O. Sp. z o.o. w W., O. Sp. z o.o. w W., O.Sp. z o.o. w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) decyzją z 23 lutego 2022 r. znak: KOC 8188/Ar/21 uchyliło ww. decyzję

w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO wyjaśniło, że w omawianej sprawie nie ma sytuacji szczególnej, wynikającej

z przepisów odrębnych (np. część działki objęta jest miejscowym planem), pozwalającej ustalić warunki zabudowy dla części działki. W takim przypadku, parametry wnioskowanej inwestycji powinny być ustalone dla inwestycji na całej działce nr [...]. Zdaniem Kolegium, organ I instancji winien w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uzyskać zmianę wniosku strony polegającą na objęciu nim całego terenu inwestycji (całych działek), a nie części i wydać decyzję stosownie do stanu sprawy,

a w przypadku odmowy zmiany wniosku, odmówić ustalenia warunków zabudowy ze względu na to, że w omawianym przypadku, nie może być wydana decyzja odnosząc się jedynie do fragmentu ww. działek.

2.2.3. Na skutek sprzeciwu strony skarżącej wywiedzionego od ww. decyzji Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r. uchylił tę decyzję (sygn. akt VII SA/Wa 626/22). Sąd ten uznał za dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego jedynie część działki ewidencyjnej, przy czym kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki, powinna być oceniana za każdym razem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy. Sąd wskazał, że badając sprawę ponownie, SKO uwzględni przede wszystkim to, że możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jednakże wymaga to niesprzeczności takiego działania z prawem. W tym celu organ miał dokonać szczegółowej analizy decyzji środowiskowej z 2019 r., dołączonej do akt przez inwestora oraz przeanalizować, czy w kontekście zapisów decyzji środowiskowej etapowa realizacja inwestycji, a więc i częściowe uzyskiwanie warunków zabudowy jest prawnie dopuszczalne.

2.2.4. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, pismem z 8 czerwca 2022 r. Kolegium wystąpiło do inwestora o wyjaśnienie, czy modyfikuje wniosek o ustalenie warunków zabudowy przez wskazanie jako terenu inwestycji całego obszaru działek ewidencyjnych.

2.3. Zaskarżoną decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr KO C 2982/Ar/22, SKO uchyliło ww. decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] listopada 2021 r. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu.

2.3.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że orzeczenie WSA

w Warszawie wydane w sprawie na skutek sprzeciwu od decyzji, wiąże organ odwoławczy jedynie w zakresie istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a zatem nie są wiążące dla Kolegium w zakresie tego, czy można ustalić warunki zabudowy dla części działki (działek).

2.3.2. Następnie SKO podało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został w złożony przed 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), obowiązującą od 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje, się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego, w ocenie Kolegium

w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące do 3 stycznia 2022 r., a więc

i wykładnię sądów administracyjnych dokonaną w ww. stanie prawnym.

2.3.3. Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja ma polegać na etapowej budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym, dojazdem oraz infrastrukturą techniczną na fragmencie działek ew. nr [...] i nr [...] z obrębu

[...] między ul. K, B., na terenie Dzielnicy [...] w W., w liniach rozgraniczających oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do ww. decyzji linią ciągłą i literami A-F. Z całości akt sprawy wynika,

że będzie to część inwestycji etapowej, polegającej na realizacji różnych budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych itd. na dz. ew. [...], [...] i innych. Pomimo wskazania w części wstępnej decyzji organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy ww. obiektu na całych działkach nr [...] i [...] w obrębie [...], z samego zapisu decyzji (w liniach rozgraniczających oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do ww. decyzji linią ciągłą i literami A-D), jak i załącznika nr 1 do decyzji wynika, że zaskarżona decyzja dotyczy inwestycji zlokalizowanej na częściach ww. działek.

2.3.4. SKO podtrzymało stanowisko wyrażone w uchylonej decyzji Kolegium co do możliwości wydania w omawianej sprawie warunków zabudowy. W omawianej sprawie nie ma bowiem sytuacji szczególnej, wynikającej z przepisów odrębnych (np. część dz. objęta miejscowym planem), pozwalającej ustalić warunki zabudowy dla części działki. W takim przypadku, parametry wnioskowanej inwestycji powinny być ustalone dla inwestycji na całej działce nr [...] (jw.). W tym stanie sprawy rzeczą wtórną jest, że dla całości inwestycji etapowanej rozważanej jako suma poszczególnych etapów inwestycji, powinny być ustalone środowiskowe uwarunkowania na podstawie art. 72 ust. i pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 741) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 lit b tiret 2 oraz pkt 58 lit. b rozporządzenia rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), gdyż – należy zgodzić się ze stanowiskiem spółek O. – przedstawiona przez inwestora decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z [...].10.2019 r. (kopia

w aktach) nie może mieć zastosowania do inwestycji objętej warunkami zabudowy, bowiem ta w wyniku sztucznego podziału stanowi "wycinek" przedsięwzięcia objętego decyzją środowiskową z 2019 r. Kolegium podało, że jest tak nawet jeżeli poszczególne fragmenty przedsięwzięcia mogą funkcjonować osobno, bowiem nie znaczy to, że skala ich oddziaływania będzie prosta suma składowych oddziaływań poszczególnych fragmentów. Kolegium powołało również wyroki sądów administracyjnych na poparcie tej tezy.

3. Pismem z 9 sierpnia 2022 r. H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 64e w zw. z art 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż SKO nie jest związane oceną prawną

i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA

w Warszawie z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt: VII SA/Wa 626/22, a w konsekwencji niewykonanie zobowiązań zawartych w Wyroku, podczas gdy ustalenie zasadności wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez sąd administracyjny wymaga przeprowadzenia oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia właśnie z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego,

a treść art. 153 p.p.s.a. nie przewiduje wyjątków od zasady tam wyrażonej, zatem nie można twierdzić, iż zalecenia wskazane w ww. wyroku nie wiązały Kolegium;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedążenie przez SKO do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając słuszny interes skarżącej, jak również nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy, skutkujące bezpodstawnym uznaniem, iż nie można wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki,

a w konsekwencji uchyleniem Decyzji Zarządu i odmówieniem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez skarżącą Inwestycji;

3) art. 6 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji

z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, a także poprzez nieprzyczynienie się przez Organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego na celu zagwarantowanie podmiotom równości wobec prawa;

4) art. 8 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej powielonych i zbyt ogólnych stwierdzeń, a także poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do wszystkich okoliczności, o których mowa w wyroku, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

5) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego zapoznania się z treścią odpowiedzi Skarżącej na zobowiązanie organu

z 8.06.2022 r., doręczone pełnomocnikowi skarżącej 27 czerwca 2022 r., tj. w dniu, w którym zaskarżona Decyzja została wydana, mimo że spółka wniosła pismo do organu zawierające stanowisko Skarżącej wobec treści zobowiązania, przez co nie zapewniono Skarżącej czynnego udziału w sprawie na tym etapie postępowania

i pozbawiono Skarżącą możliwości ustosunkowania się do pisma SKO, a także zareagowania na wykładnię treści przepisów dotyczących możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki tj. art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.;

6) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie Decyzji Zarządu Dzielnicy [...] i odmówienie udzielenia Spółce warunków zabudowy dla Inwestycji, mimo iż ww. rozstrzygnięcie odpowiadało prawu,

7) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie może zostać wydana dla części działki, a także błędne uznanie, że na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy pojęcie terenu należy utożsamiać

z pojęciem działki geodezyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy oraz odmówienia ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez Skarżącą Inwestycji, podczas gdy z treści ww. przepisów prawa nie wynika, że teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy musi obejmować wyłącznie działki ewidencyjne w całości.

4. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

4.1. W złożonym na rozprawie piśmie procesowym z 25 stycznia 2023 r. O. Sp. z o.o. w W., O. Sp. z o.o. w W., O.Sp. z o.o. w W., O.Sp. z o.o. w W. (uczestnicy postępowania) wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było ustalenie warunków

i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na etapowej budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, dojazdem oraz infrastrukturą techniczną, przy ul. K., na fragmencie działek nr ew. [...], [...] z obrębu [...] pod obsługę komunikacyjną działka nr [...]

z obrębu [...], na terenie Dzielnicy [...] w W..

6.1. Należało zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji, niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zatem decyzje o warunkach zabudowy wydaje się, co do zasady, dla realizacji nowych inwestycji na terenach nieobjętych obowiązującym planem miejscowym. Wyjątkowo decyzja ta może być wydana także dla inwestycji faktycznie już zrealizowanej, ale tylko wtedy, gdy jest niezbędna dla legalizacji obiektu, z tym, że sytuacja ta dotyczy tylko obiektu zrealizowanego

w warunkach samowoli budowlanej.

6.2. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Należy zauważyć, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w cytowanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).

7. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, orzeczona zaskarżoną decyzją, wynikała ze stanowiska Kolegium co do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki. SKO podkreśliło, że w sprawie nie ma sytuacji szczególnej, wynikającej z przepisów odrębnych (np. część dz. objęta miejscowym planem), pozwalającej ustalić warunki zabudowy dla części działki. Zdaniem organu odwoławczego, parametry wnioskowanej inwestycji powinny być ustalone dla inwestycji na całej działce nr [...].

7.1. W kontekście powyższego zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednoznacznej zgody, co do tego, czy ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Istnieją poglądy zgodne ze stanowiskiem organu odwoławczego, prezentowane m.in. w wyrokach NSA: z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18; z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20, lecz także poglądy przeciwne, dopuszczające wydanie decyzji

o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić

i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, a prezentowane m.in. w wyrokach NSA: z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20.

7.2. Dla oceny prawidłowości stanowiska Kolegium zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji niezbędne jest dokonanie wykładni pojęcia terenu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dla wykładni przyjętej przez SKO nie ma podstaw w przepisach prawa. Nie można także twierdzić, że w przypadku określenia terenu inwestycji we wniosku o wydanie warunków zabudowy poprzez wskazanie części działki nie jest możliwe wydanie takiej decyzji.

7.3. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 ustawy), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki wydania pozytywnej decyzji i są nimi m.in.: teren (objęty wnioskiem) ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3) i wreszcie teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które uprzednio utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 1999 r. poz. 139, ze zm. (pkt 4). Podkreślić należy, że w powołanych przepisach mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy). Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, wbrew twierdzeniom Kolegium, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

7.4. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów.

W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym

w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się

w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.

7.5. Ponadto należy zauważyć, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy

i zasady współżycia społecznego (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

7.6. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić

i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Pogląd taki wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 i z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18. Z tych powodów uznać należało, że zastosowana przez organ I instancji wykładnia pojęcia terenu i przyjęcie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu części działki ew. nr [...] była prawidłowa. Zatem zastosowanie błędnej wykładni nie powinno stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy ustalenia warunków zabudowy.

7.7. Sąd wskazuje, że przedstawione wyżej stanowisko wynika w szczególności

z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1322/22, mocą którego uchylono m.in. decyzję Kolegium wydaną w warunkach art. 138 § 2 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innego etapu tej samej inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa. Postępowania administracyjne – zarówno kontrolowane, jak i to, którego dotyczył przywołany wyrok NSA – cechuje tożsamość stron i organów orzekających. Dlatego w ocenie Sądu konstytucyjna zasada zaufania do organów państwa (art. 2 Konstytucji) wymaga, aby oceny prawne formułowane przez organy władzy publicznej (w tym sądy administracyjne), a dotyczące tożsamych zagadnień spornych między tymi samymi podmiotami, były jednolite.

7.8. Przedstawionej wyżej oceny Sądu nie zmienia również wzięcie pod uwagę argumentacji Kolegium, co do skutków art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r.

o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986). Należy wskazać, że na mocy tej nowelizacji nie dokonano zmian, które dezaktualizowałyby stanowisko przyjęte przez Sąd

i wynikające z wyroku NSA z 4 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1322/22. Nie ma w tym zakresie również znaczenia argumentacja uczestników postępowania, którzy brak możliwości określenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej w niniejszej sprawie wiązali m.in. w ochroną gruntów rolnych i leśnych. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409), przepisów o ograniczaniu przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne nie stosuje się do gruntów rolnych położonych

w granicach administracyjnych miast. Ani Kolegium ani uczestnicy postępowania nie wykazali przy tym, do obejścia jakich innych prawnych ograniczeń mogłoby prowadzić ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej w niniejszej sprawie.

W związku z tym Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 art. 64 ust. 1 oraz u.p.z.p. w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

8. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należało natomiast wyjaśnić, co następuje.

8.1. W ocenie Sądu, Kolegium nie naruszyło art. 64e w zw. z art 153 p.p.s.a. Należy przypomnieć, że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter szczególny. Postępowanie to jest ograniczone przedmiotowo i podmiotowo. Z art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że w orzeczeniu wydanym na skutek sprzeciwu Sąd nie wypowiada się merytorycznie a jedynie sprawdza czy zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto postępowanie ze sprzeciwu jest prowadzone w zasadzie między wnoszącym sprzeciw a organem, który wydał decyzję. Jak wynika z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji nie stosuje się art. 33 p.p.s.a., przewidującego udział

w postępowaniu sądowym również innych podmiotów niż skarżący i organ. Należy przypomnieć, że prawo udziału w postępowaniu sądowym dotyczącym własnego interesu prawnego oraz prawo do bycia wysłuchanym w tym postępowaniu stanowią składowe konstytucyjnego i konwencyjnego standardu prawa do sądu. Wobec czego nie można zaakceptować tezy, że ocena prawna, która została sformułowana

w postępowaniu, w którym nie bierze udziału część podmiotów zainteresowanych ostatecznym wynikiem sprawy, mogłaby wiązać organ wydający ostateczną decyzję merytoryczną w sprawie. Przeciwko uwzględnieniu tego zarzutu przemawia również brak możliwości zaskarżenia wyroku uwzględniającego sprzeciw (art. 151a § 3 p.p.s.a.), a zatem poddania oceny prawnej Sądu kontroli instancyjnej. W związku z tym, rezultaty wykładni systemowej i prokonstytucyjnej wykluczają związanie organu odwoławczego – na zasadzie art. 153 p.p.s.a. – oceną prawną Sądu rozpoznającego sprzeciw

w zakresie wykraczającym poza stwierdzenie braku podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

8.2. Skarżąca ma natomiast rację co do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 10 § 1 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że pismem z 8 czerwca 2022 r. SKO zwróciło się do strony skarżącej z pytaniem o modyfikację wniosku o warunki zabudowy. W piśmie tym Kolegium wyznaczyło czternastodniowy termin na udzielenie odpowiedzi przez skarżącą. Pismo to doręczono adresatowi 27 czerwca 2022 r. Kolegium nie oczekiwało jednak na odpowiedź strony skarżącej i wydało zaskarżoną decyzję tego samego dnia, tj. 27 czerwca 2022 r. Takie działanie w oczywisty sposób narusza ww. prawa skarżącej jako strony kontrolowanego postępowania oraz uchybia zasadzie zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Niemniej jednak uchybienie to nie miało ostatecznie wpływu na wynik sprawy, skoro strona skarżąca nie wyraziła woli modyfikacji złożonego wniosku.

9. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., o kosztach postępowania orzekając na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium będzie związane oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku i w zakresie wynikającym z tej oceny, rozpozna kontrolowaną sprawę w postępowaniu odwoławczym. Kolegium zapewni przy tym wszystkim stronom postępowania możliwość rzeczywistego udziału w tym postępowaniu, a swoje rozstrzygnięcie uzasadni w sposób pozwalający na szczegółowe prześledzenie toku rozumowania organu.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.