Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1967/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1, art. 61 a § 1, art. 107 § 3, art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30, art. 29 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. i U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1081/15 w sprawie ze skargi K. Z. i U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od K. Z. i U. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1081/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę K. Z. i U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z [...] października 2014 r. (data wpływu do organu [...]października 2014 r.) K. Z. i U. K. (dalej skarżące) wniosły o rozgraniczenie nieruchomości położonych w [...], oznaczonych jako działki nr ewid. [...],[...] z nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr ewid. [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 26 § 2 i 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 kpa, wyznaczyło Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej Burmistrz bądź organ I instancji) do załatwienia sprawy postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w [...], oznaczonych jako działki nr ewid. [...],[...] z działkami nr ewid. [...].

Dnia [...] stycznia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] otrzymał pismo Starostwa Powiatowego w [...] z informacją, że działki nr [...] i [...] położone [...], obręb [...], rozgraniczono zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2009 r. sygn. akt [...] (dalej postanowienie [...]).

Pismem z [...] stycznia 2015 r. Burmistrz zwrócił się do pełnomocnika skarżących o dostarczenie odpisu księgi wieczystej dla przedmiotowych nieruchomości, a także o sprecyzowanie złożonego wniosku o rozgraniczenie, gdyż zgodnie z ww. orzeczeniem od strony południowej istnieje granica prawna.

W odpowiedzi z [...] lutego 2015 r. pełnomocnik wnioskodawczyń podtrzymał żądanie rozgraniczenia działek nr ewid. [...] i [...] także od strony południowej - z uwagi na zaistnienie takich okoliczności faktycznych, które umożliwiają ponowne rozgraniczenie pomimo wydania prawomocnego orzeczenia sądowego.

Dnia [...] lutego 2015 r. Urząd Miejski w [...] przesłał organowi I instancji odpis postanowienia [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2015 r.) Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonej na obrębie [...] m. [...] oznaczonych jako działki nr ewid. [...], stanowiącej własność K. Z. na podstawie księgi wieczystej nr [...] i działki nr ewid. [...], stanowiącej współwłasność K. Z. w 1/3 części i U. K. (z domu Z.) w 2/3 części zgodnie z księgą wieczystą nr [...] z nieruchomością nr ewid. [...], stanowiącą własność M. W.; nr [...], stanowiącą własność A. M.; nr [...] i [...], stanowiące własność M. i T. małż. K., a także z nieruchomością oznaczoną nr [...], będącą własnością M. K. W podstawie prawnej powołano art. 104 kpa, art. 29, art. 30 ust. 1 i art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1297 ze zm., dalej pgk; k. 114-115 akt administracyjnych).

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działkami nr [...] było prowadzone przed Sądem Rejonowym w [...] i zostało prawomocnie zakończone postanowieniem tego Sądu z [...] września 2009 r. sygn. akt [...]. Sąd precyzyjnie określił przebieg granic, odwołując się do punktów granicznych wskazanych na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę. W konsekwencji niemożliwe jest ustalenie w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym innego przebiegu granicy niż uczynił to sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Z analizy obszernej korespondencji kierowanej do organu I instancji wynika, że kwestionowane jest ustalenie granicy przy rozgraniczeniu tych nieruchomości, a nie zachodzą inne okoliczności w tej sprawie. W związku z powyższym, przy uwzględnieniu orzecznictwa sądowoadministracyjnego brak jest podstaw do prowadzenia nowego postępowania rozgraniczeniowego.

Odwołanie od decyzji z [...] marca 2015 r. wniosły K. Z. i U. K., wskazując naruszenie art. 29, art. 30 ust. 1, art. 39 pgk; art. 7, 10 § 1, art. 77, 78 § 1, art. 107 § 1, art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 157 w zw. z art. 156 § 1 kpa.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] września 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 [w zw. z art. 127 § 2] kpa –decyzję z [...] marca 2015 r. w mocy, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną organu I instancji. Kolegium wskazało, że administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe nie mogło być w niniejszej sprawie prowadzone, bowiem kwestia ustalenia spornych granic została już prawomocnie rozstrzygnięta orzeczeniem sądu powszechnego, co wyłącza możliwość innego ustalenia tej granicy przez organ administracji. Żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega już rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracji. W konsekwencji decyzja I instancji nie narusza art. 61a § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że powołane przez strony przepisy kpa nie miały i nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż Kolegium nie jest organem właściwym do kontroli orzeczeń sądów powszechnym w nadzwyczajnych trybach administracyjnych (zarówno trybu stwierdzania nieważności jak i wznowienia postępowania). Kolegium zauważyło, że Burmistrz błędnie przyjął formę rozstrzygnięcia sprawy (decyzja), podczas gdy odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa następuje w formie postanowienia. Kolegium podkreśliło, że uchybienie to nie miało wpływu na prawa procesowe stron postępowania ani na wynik sprawy (k. 333-334 akt administracyjnych).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosły K. Z. i U. K., reprezentowane przez adw. A. P., zarzucając wydanym w niniejszej sprawie decyzjom naruszenie: prawa materialnego: przez błędną wykładnię - art. 29 ust. 1 pgk; przez jego niezastosowanie - 30 ust. 2 pgk; przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 8, 11 kpa w zw. z art. 37 pgk, art. 10 § [1], art. 7 i 77, art. 78 § 1, art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa (k. 3-13 akt sądowych).

Skarżące wniosły o: dopuszczenie dowodów z dokumentów urzędowych: pisma Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2009 r.; przedłożonych wyciągów z ksiąg wieczystych na okoliczność ujawnienia zmiany powierzchni działek objętych rozgraniczeniem; uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji; zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując skargę w ramach swojej kognicji nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych rozstrzygnięć. Mimo dostrzeżonych przez Sąd uchybień procesowych w zakresie formy rozstrzygnięcia (wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania zamiast postanowienia jak wskazuje art. 61 a § 1 kpa) i jego uzasadnienia (art. 107 § 3 kpa), tego rodzaju uchybienia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). Przepis ten nie określa, który z tych sposobów wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie indywidualnej. Ustalenie sposobu wszczęcia postępowania w określonej sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną wymaga odwołania się do przepisów prawa materialnego.

W sprawie niniejszej takim przepisem jest art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 520), zgodnie z którym wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony (ust. 1). Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia (ust. 2). Na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie (ust. 4).

Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Odmiennie niż wynika to z przepisów kpa, wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego następuje w formie postanowienia (art. 61 § 3 kpa).

Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa).

Zaskarżoną "decyzją" [winno być "postanowieniem"] odmówiono wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, co prowadzi do wniosku, że Sąd był władny ocenić jedynie prawidłowość czynności procesowej jaką jest odmowa wszczęcia postępowania.

Z art. 61a § 1 kpa wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

W sprawie niniejszej Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że zaistniała przeszkoda do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w 61a § 1 kpa, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego.

Art. 61a § 1 kpa wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że za takie przyczyny winny być uznane wyłącznie okoliczności wskazujące na niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej już zapadło rozstrzygnięcie.

W sprawie niniejszej bezsporne jest, że prawomocnym postanowieniem z [...] września 2009 r. [...] Sąd Rejonowy w [...] rozgraniczył nieruchomości oznaczone jako działki nr ewid. [...] i [...] położone w [...], obręb [...] z nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...].

Wnioskiem z [...] października 2014 r. (data wpływu do organu [...] października 2014 r.) skarżące wniosły o rozgraniczenie nieruchomości położonych w [...], oznaczonych jako działki nr ewid. [...],[...]z nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr ewid. [...].

Pismem z [...] lutego 2015 r. (data wpływu do organu [...] lutego 2015 r.) skarżące sprecyzowały wniosek podając, że podtrzymują wniosek o rozgraniczenie działek nr [...] i [...] także od strony południowej, z uwagi na zaistnienie okoliczności faktycznych, które umożliwiają ponowne rozgraniczenie, mimo prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] w sprawie [...] . Podniosły, że mimo prawomocnego rozgraniczenia, pomiędzy właścicielami działek nadal dochodzi do sporów na tle przebiegu granicy prawnej. M. K., właściciel działki nr [...], za wiedzą właścicieli działek sąsiednich, dokonał samowolnego zajęcia części działki nr [...]. Mimo dwukrotnego przesądowego wezwania do usunięcia rzeczy (wybudował bramkę na nieruchomości wnioskodawczyń kwestionując tym samym granicę prawną) właściciel działki nr [...] nie wykonał wezwania manifestując swoje właścicielskie uprawnienia.

W przedstawionych okolicznościach istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym organ może wszcząć i prowadzić ponowne postępowanie rozgraniczeniowe, czy też art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 1 i 2 pgk, a także art. 365 § 1 kpc stoją temu na przeszkodzie.

Rozstrzygając tak opisany spór, skład orzekający stwierdził, że w sprawie niniejszej organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.

W wyroku z 3.9.2010 r. I OSK 1457/09 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował stanowisko, że skoro administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe nie może być prowadzone, bowiem kwestia ustalenia spornych granic została już prawomocnie rozstrzygnięta orzeczeniem sądu powszechnego, co wyłącza możliwość innego ustalenia tej granicy przez organ administracji, to wszczęte już postępowanie winno zostać umorzone.

W postanowieniu z 14.3.2002 r. IV CKN 809/00 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że ustalenie stanu prawnego granicy nieruchomości i jej utrwalenie w terenie nie eliminuje na przyszłość sporów między właścicielami sąsiednich gruntów co do przebiegu granicy. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd Najwyższy wskazał, że wcześniej wydane postanowienie o rozgraniczeniu, ze swego charakteru będące postanowieniem ustalającym, przesądza tylko o stanie prawnym granicy dzielącej sąsiednie nieruchomości w dacie wydania go. W kolejnym postępowaniu o rozgraniczenie przedmiotem rozgraniczenia nie jest więc stan rzeczy leżący u podstaw tego postanowienia, ale stan istniejący w dacie kolejnego orzekania o przebiegu granicy.

W wyroku z 10.7.2013 r. I OSK 707/12, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "Możliwość prowadzenia ponownego postępowania rozgraniczeniowego może mieć miejsce wówczas gdy po zakończonym postępowaniu rozgraniczeniowym, czyli po ustaleniu stanu prawnego granicy i jej utrwaleniu w terenie nastąpiły nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które mogą sprawiać, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania. Innymi słowy, ponowne postępowanie rozgraniczeniowe może mieć miejsce tylko wówczas gdy nowe zdarzenia o charakterze faktycznym dotyczące stanu władania gruntami mają miejsce już po zakończeniu wcześniejszego postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast możliwość prowadzenia ponownego postępowania rozgraniczeniowego co do tych samych nieruchomości, nie jest i nie może być traktowana jako środek do kwestionowania prawomocnego postanowienia sądowego o rozgraniczeniu".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że okoliczności wskazywane przez skarżące w piśmie z [...] lutego 2015 r. (k. 60 akt administracyjnych) nie uzasadniają wszczęcia i prowadzenia przez organ administracji publicznej ponownego postępowania rozgraniczeniowego. Okolicznością taką, co do zasady, byłoby np. długotrwałe faktyczne władanie przygranicznym pasem gruntu, mające cechy posiadania samoistnego, które prowadzi do zasiedzenia, a tym samym do zmiany stanu prawnego granicy (postanowienie SN z 26.4.1967 r. III CR 424/66, OSNC "14/67" [winno być "1967/11/206"]). Wskazywane we wniosku samowolne zajęcie części nieruchomości czy budowa na niej bramki nie stanowią nowych okoliczności faktycznych uzasadniających wszczęcie przez organ administracji publicznej ponownego postępowania rozgraniczeniowego.

Takie działania mogą bowiem znaleźć ochronę przed sądem powszechnym.

Celem postępowania rozgraniczeniowego nie jest wytyczenie wszystkich granic określonej nieruchomości w taki sposób, by jej powierzchnia odpowiadała treści księgi wieczystej (orz. SN z 21.7.1966 r. II CR 146/66, [OSP 1967/7/185]).

Skargę [winno być skargę kasacyjną] wywiodły K. Z. i U. K., reprezentowane przez adw. A. P., zaskarżając wyrok II SA/Ke 1081/15 w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzucając:

I.naruszenie prawa materialnego przez:

1.błędną wykładnię art. 151 ppsa w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez nieuzasadnione przyjęcie, że nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości mimo wcześniej wydanego prawomocnego postanowienia sądowego o rozgraniczeniu nieruchomości w sytuacji, gdy nadal istnieje spór o przebieg granicy pomiędzy sąsiadami działek, a postanowienie sądu w postępowaniu rozgraniczeniowym jest postanowieniem ustalającym i w przypadku dalszego kwestionowania granicy przez obydwie strony ponowne rozgraniczenie nieruchomości jest dopuszczalne;

2. jego niezastosowanie art. 151 ppsa w zw. z 30 ust. 2 pgk, który nakazuje wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, nawet z urzędu w sytuacji, gdy przemawia za tym interes społeczny, podczas gdy aktualne różnice w powierzchni działek mających być przedmiotem rozgraniczenia, w porównaniu z powierzchniami wskazanymi w aktach własności ziemi, a następnie w mapach i opracowaniach geodezyjnych i w konsekwencji w księgach wieczystych są tak duże, że zachodzi potrzeba zbadania i ponownego ustalenia prawnej granicy pomiędzy działkami, tym bardziej że poprzednie rozgraniczenie nie zakończyło się ustaleniem na gruncie znaków granicznych co skutkuje dalszym sporem o granice pomimo prawomocnego postanowienia sądu;

II. przepisów postępowania które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj:

3. art. 134 §1 ppsa w zw. z art. 7, 8, 11 kpa w zw. z art. 37 pgk przez przyjęcie, że stanowiska organów administracyjnych są prawidłowe, mimo że żaden z tych organów nie wyjaśnił okoliczności faktycznej, tj. dlaczego po ustaleniu granic prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] w sprawie [...] i realizacji dyspozycji art. 37 pgk zaszła diametralna zmiana powierzchni działek objętych rozgraniczeniem ze sprawy [...], która to analiza była niezbędna do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie;

4. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa przez przyjęcie, że stanowiska organów administracyjnych są prawidłowe mimo, że przed wydaniem rozstrzygnięcia organy adm. nie poddały jakiejkolwiek analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, do czego były zobowiązane przez co nie wyjaśniły:

a. czy po wydaniu prawomocnego postanowienia rozgraniczeniowego nadal istnieje spór o granicę pomiędzy stronami, na tle faktycznej zmiany posiadania;

b. dlaczego brak jest obligatoryjnego wkopania przez geodetę prowadzącego rozgraniczenie znaków granicznych, czym zostało naruszone Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie został dokończony operat szacunkowy, który nie może być podstawą ustaleń poczynionych przez organy administracyjne w niniejszej sprawie; c. dlaczego po rozgraniczeniu powstały bardzo duże rozbieżności w powierzchni rozgraniczanych działek w porównaniu stanu sprzed i po wydaniu postanowienia [...], czym w wyniku rozgraniczenia doszło do bezprawnego przeniesienia własności części nieruchomości i brak jest takiej analizy i odpowiedzi na podniesione zarzuty w uzasadnieniach decyzji administracyjnych poprzedzających wyrok WSA w Kielcach;

3. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 107 § 1 kpa przez przyjęcie, że stanowiska organów administracyjnych są prawidłowe w sytuacji gdy organy adm. zaniechały wskazania w uzasadnieniu podstaw faktycznych oraz faktów i dowodów, na których się oparł[y], co wskazuje na brak analizy materiału dowodowego przedłożonego przez stronę (zmiana stanu faktycznego) i na brak odpowiedzi na podniesione zarzuty w uzasadnieniach decyzji administracyjnych poprzedzających wyrok WSA w Kielcach.

Skarżące kasacyjnie wniosły o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (k. 173-181 akt sądowych).

Pismem z [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez r. pr. P.U., złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną, w której podtrzymało dotychczas wyrażane stanowisko w sprawie; wniosło o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 260-261 akt sądowych).

Pismem z [...] września 2016 r. skarżące, reprezentowane przez adw. S.P., wniosły o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi; uchylenie w całości decyzji II instancji i poprzedzającej ją decyzji I instancji; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wegług norm prawem przepisanych (k. 213 akt sądowych).

Pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżące ksacyjnie zwróciły się z o powtórzenie rozgraniczenia, dołączając załączniki (k. 253-258 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. K. Z. dołączyła załączniki do niniejszej sprawy (k. 273-275 akt sądowych).

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2018 r. K. Z. podnosła, że w jej ocenie geodeci, którzy mierzyli jej działkę, nie mieli dostępu do map archiwalnych, z których wynikało, że działka miała pierwotnie szerokość 17 metrów. Obecnie działka ma szerokość od 14 metrów z jednego końca, do 13,6 m z drugiego końca. Powierzchnia działki nie odpowiada tej powierzchni, która była uwidoczniona w akcie notarialnym z 1956 r. Mapy, o których mówi skarżąca, pochodzą z 1967 i 1970 r. Skarżąca kasacyjnie wnosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 80 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej zasadza się na dwu założeniach: A. za wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego przemawiają postrzegane przez skarżące kasacyjnie wady postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego prawomocnym postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. sygn. akt [...]Sądu Rejonowego w [...], skutkiem których doszło do bardzo dużych rozbieżności w powierzchni rozgraniczonych działek, w wyniku czego doszło do bezprawnego przeniesienia własności części nieruchomości; B. za wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego przemawiają zdarzenia, które miały miejsce po uprawomocnieniu się postanowienia [...], co skutkuje dalszym sporem o granice.

A. Uwagi autora skargi kasacyjnej uszło, że przedmiotem kontroli zaskarżonym wyrokiem II SA/Ke 1081/15 było postanowienie (omyłkowo nazwane "decyzją") Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie (omyłkowo nazwane "decyzją") Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2015 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa. Tymczasem skarżące kasacyjnie nie stawiają zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a § 1 kpa, a jedynie tak postawiony zarzut mógłby prowadzić do ewentualnego uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia I instancji.

W doktrynie do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania, zaliczyć można: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją; żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie; przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 385 nb 8; Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (wyrok NSA z 10.10.2012 r. II OSK 1087/11, Lex 1234059, aprobowany przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Milbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, uw. 3 do art. 61a; P.M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 61a kpa, uw. 2.2).

Poprzednie postępowanie rozgraniczeniowe zakończyło w części toczącej się przed organem administracji publicznej ostateczną decyzją zapadłą na podstawie art. 34 ust. 2 pgk, umarzającą postępowanie, otwierającą drogę sądową, będąca wiążącą dla sądu w postępowaniu cywilnym (postanowienie Sądu Najwyższego z 19.10.2016 r. V CSK 34/16, Lex 2186066). W wyniku podjęcia decyzji ostatecznej na podstawie art. 34 ust. 2 pgk, sprawa o rozgraniczenie zakończyła się prawomocnym postanowieniem Sądu powszechnego, co – uwzględniając specyfikę postępowania rozgraniczeniowego – odpowiada rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej w postępowaniu ogólnoadministracyjnym decyzją ostateczną, o jakiej mowa w powołanych wypowiedziach Komentatorów.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie było zakończenie postępowania rozgraniczeniowego prawomocnym postanowieniem z [...] września 2009 r. [...] Sądu Rejonowego w [...] o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości czyli po ustaleniu stanu prawnego granicy, wobec nie zaistnienia nowych zdarzeń, które mogą sprawiać, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania.

Zarówno w skardze z [...] października 2015 r., jak i w skardze kasacyjnej, a także na rozprawie dnia [...] czerwca 2018 r. skarżące główny naciska kładły na to, że w ich ocenie interes społeczny przemawiał za przeprowadzeniem postępowania o rozgraniczenie nieruchomości z urzędu, "gdy aktualne różnice w powierzchni działek mających być przedmiotem rozgraniczenia w porównaniu z powierzchniami wskazanymi w aktach własności ziemie, a następnie w mapach i opracowaniach geodezyjnych i w konsekwencji w księgach wieczystych są tak duże, że zachodzi potrzeba zbadania i ponownego ustalenia prawnej granicy pomiędzy działkami, tym bardziej że poprzednie rozgraniczenie nie zakończyło się ustaleniem na gruncie znaków granicznych, co skutkuje dalszym sporem o granice pomimo prawomocnego postanowienia Sądu" (k. 4, 174-175, 295 akt sądowych). Tym samym celem postępowania rozgraniczeniowego w ocenie skarżących winno być wzruszenie skutków prawomocnego postanowienia [...].

Zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 30 ust. 2 pgk nie zasługiwał na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie, w którym skarżące wnosiły o wszczęcie nowego postępowania rozgraniczeniowego wnioskiem z [...] października 2014 r. (w aktach administracyjnych – w białym skoroszycie), Burmistrz nie miał podstaw do stosowania art. 30 ust. 2 pgk, bowiem nie zachodziła przesłanka braku wniosku, warunkująca skorzystanie z przesłanek art. 30 ust. 2 in fine pgk.

Tylko w postępowaniu apelacyjnym od postanowienia [...] możliwa była kontrola prawidłowości zebrania dowodów, ich oceny i aktu subsumcji, dokonanych przez Sąd Rejonowy w [...]. Ustawodawca w art. 153 kc wprowadził trzy kryteria rozgraniczenia nieruchomości, z których każde ma priorytet przed następnym. W szczególności ostatnie z kryteriów – wszelkie okoliczności – nie są dostępne w postępowaniu przed organem administracji publicznej.

Ponieważ postanowienie z [...] września 2009 r. [...] uprawomocniło się dnia [...] października 2009 r., to jest oczywistym, że ani wnioskodawczynie (skarżące w niniejszej sprawie), ani uczestnicy, nie wywiedli od postanowienia [...] apelacji. Ani organy administracji publicznej w nowym postępowaniu rozgraniczeniowym, ani kontrolujący je sąd administracyjny, nie są władne badać dowodów, przeprowadzonych w sprawie [...], dokonywać ich ponownej oceny, dokonywać odmiennych ustaleń ani aktu subsumcji.

W orzecznictwie sądowym niekwestionowane jest stanowisko, że niemożliwe jest ustalenie w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym innego przebiegu granicy, niż uczynił to sąd powszechny w postępowaniu cywilnym (wyrok NSA z: 3.9.2010 r. I OSK 1457/09, Lex 745030; 10.7.2013 r. I OSK 707/12, Lex 1557397; 12.12.2014 r. I OSK 971/13, Lex 2076423).

Zgodnie z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1360) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się w orzecznictwie Sądu Najwyższego "związanie treścią prawomocnego orzeczenia oznacza nakaz przyjmowania przez podmioty wymienione w art. 365 § 1 kpc, że w objętej orzeczeniem sytuacji faktycznej stan prawny przedstawia się tak, jak to wynika z sentencji wiążącego orzeczenia" (wyrok SN z 20.5.2011 r. IV CSK 563/10, Lex 864020).

Orzeczenie o rozgraniczeniu, w którym oznaczono granice nieruchomości z utrwaleniem na gruncie, podlega zaopatrzeniu w klauzulę wykonalności i wykonaniu w drodze egzekucji prowadzonej przez komornika (uchwała SN z 18.9.1989 r. III CZP 79/89, OSNC 1990/7-8/95, aprobowane przez G. Rudnickiego, J. Rudnicką, S. Rudnickiego, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. T. II, Wolters Kluwer 2016, s. 183, uw. 14). Zatem tylko od woli wnioskodawczyń zależy, by na podstawie postanowienia [...], opatrzonego w klauzulę wykonalności, wykonać owo postanowienie.

Z tej przyczyny zarzuty naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 30 ust. 2 pgk, art. 134 §1 ppsa w zw. z art. 7, 8, 11 kpa w zw. z art. 37 pgk, art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 kpa (zarzuty I.2, II.3, 4 petitum skargi kasacyjnej) okazały się niezasadne.

B. Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak i naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa (zarzuty I.1, II.5 petitum skargi kasacyjnej) .

Stosownie do art. 29 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Przepis ten przyznaje ogólną kompetencję do rozgraniczania nieruchomości przez sądy, choć tylko w ustawowo określonych przypadkach. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że postanowieniem z [...] września 2009 r. [...] Sąd Rejonowy w [...]rozgraniczył nieruchomości relewantne w niniejszej sprawie. Wobec tego organ właściwy do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego był związany przytoczonym postanowieniem, a organy musiały jedynie zbadać, czy np. nie doszło do zmiany stanu prawnego rozgraniczonych uprzednio nieruchomości (np. z

wyniku zasiedzenia przygranicznych pasów gruntu). Przepisy prawa, a w szczególności Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie przewidują możliwości weryfikacji przez organy administracji judykatów sądów powszechnych. Nie znaczy to, że raz ustalony stan nie może ulec zmianie. Okoliczności faktyczne i prawne mogą ulec zmianie po uprawomocnieniu się postępowania o rozgraniczeniu nieruchomości, a tym samym wpłynąć na dopuszczenie zmiany w zakresie rozgraniczenia nieruchomości (np. zmiana stanu prawnego, zmiana stosunków właścicielskich, itd.). W niniejszej sprawie wskazywane przez strony dowody do takich ustaleń nie prowadziły, a oba kontrolowane przez Sąd I instancji akty spełniały wymogi art. 107 § 3 kpa.

Zważywszy na powyższe, organy administracji wydały słuszne rozstrzygnięcia - Burmistrz odmawiając wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, a organ II instancji utrzymując zaskarżone postanowienie (błędnie określone jako decyzja) w mocy. Art. 61a kpa, dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18, dalej ustawa z 3 grudnia 2010 r.), w § 1 przewiduje, że w przypadku "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Tym samym odmowa wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nie mogła nastąpić, po dniu wejścia w życie art. 61a kpa, decyzją lecz wyłącznie postanowieniem. Sąd I instancji trafnie uznał, że to uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Domaganie się przed sądami administracyjnymi ochrony prawnej, do zapewnienia której powołane są sądy powszechne, nie mogło przynieść spodziewanego efektu. Prawo cywilne zapewnia szereg instrumentów chroniących własność i posiadanie. Ich realizacja możliwa jest jednak wyłącznie na przewidzianej prawem drodze, w tym przypadku jest to droga przed sądami powszechnymi. Skarżące miały możliwość wytoczenia w ciągu roku od chwili naruszenia posiadania przez sąsiada skargi posesoryjnej (art. 344 § 1 i 2 kc; art. 478, 479 kpc). Skarżące skorzystały z powództwa z art. 222 § 1 kc (sprawa [...] Sądu Rejonowego w [...]). Samowolne naruszenie posiadania ze strony jednego z sąsiadów; samowolne zajęcie części nieruchomości skarżących przez sąsiada, nie świadczy o powstaniu sporu co do przebiegu linii granicznych w rozumieniu art. 34 ust. 1 pgk. Zagadnienie utrwalenia znaków granicznych należy do sfery wykonania prawomocnego postanowienia [...], nie stanowi zaś przesłanki wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.