Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 582/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Ulgi podatkowe
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Określono, że zaskarżony akt nie może być wykonany
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2002 nr 241 poz 2074
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 3b
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 240,00 zł (słownie złotych: dwieście czterdzieści 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. P. (dalej: skarżący, zobowiązany) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) z dnia 29 marca 2011 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Skarżący pismem z dnia 27 lutego 2006 r. wniósł o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241 poz. 2074; dalej ustawa zmieniająca).

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2006 r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia 5 lipca 2006 r.

Po jej uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 148/07 ZUS decyzją z dnia 13 czerwca 2008 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 kwietnia 2006 r.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2013/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na wskazaną decyzję.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 271/09 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 215/10, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia 29 marca 2011 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z 20 kwietnia 2006 r. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA z dnia 13 kwietnia 2010 r. organ podjął próby zdefiniowania ważnego interesu osoby zobowiązanej i wskazał, iż jego zdaniem należy przez to rozumieć wystąpienie takich okoliczności, które uniemożliwiają zobowiązanemu spłatę zadłużenia, a w szczególności: ubóstwo zagrażające jego dalszej egzystencji poprzez niezapewnienie minimum socjalnego w zakresie, który uniemożliwia spłatę powstałego zadłużenia w dłuższym okresie, przy czym trudności płatnicze muszą mieć charakter trwały, pogłębiający się, zdarzenia losowe i klęski żywiołowe oraz chorobę zobowiązanego lub członków jego rodziny, nad którymi osoba zobowiązania sprawuje bezpośrednią opiekę uniemożliwiającą pozyskanie dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. W ocenie organu przesłanki ważnego interesu osoby zobowiązanej nie można ograniczyć jedynie do nieprzewidywalnych przypadków losowych mających bezpośredni wpływ na sytuację zobowiązanego. Przy tym stwierdził, że interes ten należy widzieć szerzej, mając na uwadze przede wszystkim normalną sytuację ekonomiczną, wysokość uzyskiwanych przez zobowiązanego dochodów, jak również konieczność ponoszenia wydatków. Jednocześnie wskazał, iż przy ocenie, czy ubóstwo jest stanem trwałym organ winien ustalić w szczególności, czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy też może stały i pogłębiający się oraz czy istnieje realna szansa na poprawę sytuacji finansowej. Ponadto organ zaznaczył, że zaistniały stan musi powstać w sposób niezależny od tej osoby, np. utrata źródła dochodu, losowa utrata majątku, choroba, a nie wskutek celowego i zamierzonego działania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ uznał, że w sprawie nie występuje ważny interes zobowiązanego wymieniony w art.17 ustawy zmieniającej. Zobowiązany uzyskuje stały dochód ze świadczenia przedemerytalnego w kwocie 1266,01 zł brutto, po potrąceniu z tytułu zajęcia egzekucyjnego wypłacana pozostaje kwota 752,57 zł. Stałe obciążenia finansowe to kwota ogółem 563 zł w tym czynsz 165 zł, energia elektryczna 65 zł., gaz 37, wydatki na leki 50 zł, telefon 65 zł, PZU – 35 zł, RTV – 17 zł, działka 7 zł, kredyt 122 zł. Zobowiązany prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, mieszka w lokalu byłej żony, w którym zajmuje jeden pokój, więc ponosi połowę opłat. Organ zauważył, że zobowiązany posiada stałe źródła dochodu znacznie przewyższające kwotę minimum socjalnego, schorzenia zobowiązanego wymagają tylko leczenia ambulatoryjnego. Zobowiązany nigdy nie złożył wniosku o układ ratalny, jak też nie występował z wnioskiem o zwolnienie spod egzekucji części świadczenia przedemerytalnego. Zdaniem organu istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszu ubezpieczeń, którymi zarządza. Umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie.

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na wskazaną decyzję wskazując w nim, że organ zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r. Zaznaczono, że w sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy w aktualnym stanie faktycznym i poddano go gruntownej ocenie. Nie dopatrzono się również nieprawidłowości w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że dokonano, zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku z 13 kwietnia 2010 r., interpretacji pojęcia "ważny interes osoby zobowiązanej" w zakresie niezbędnym dla oceny przesłanek art. 17 ustawy zmieniającej, na dowód czego organy przywołały szereg wyroków sądów administracyjnych zawierających definicję pojęcia "ważny interes". Stwierdził, iż wbrew zarzutom skargi nie było błędem organu powołanie się na przepis art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa), który to przepis posługuje się pojęciem ważnego interesu podatnika. Dla określenia pojęcia niezdefiniowanego wprost w przepisie, którym chce posłużyć się organ wydając decyzję, powinien korzystać ze wszystkich możliwych i dostępnych źródeł, które przybliżą poszukiwany zakres tego pojęcia.

Sąd wskazał, że słusznie organy zwróciły uwagę na okoliczność, że skarżący nie wykazywał woli spłaty zadłużenia w najmniejszym choćby zakresie, nie składał też wniosku o ewentualny układ ratalny. Przypomniał jednocześnie, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 17 ustawy zmieniającej oparte są na uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił m.in. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ustawy zmieniającej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie prawa procesowego (art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) przez wydanie zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia treści akt sprawy, z których wynikało, że istnieją przesłanki z art. 17 ustawy zmieniającej dla dokonania umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ze względu na ważny interes zobowiązanego, tj. wobec istnienia stanu majątkowego zobowiązanego, który powoduje, że skarżący nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niego zbyt ciężkie skutki.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2177/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 sierpnia 2011 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku sąd II instancji wskazał, iż uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia".

Stwierdzenie to Naczelny Sąd Administracyjny odniósł do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który z kolei był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 271/09. Uchylając zaskarżoną decyzję WSA w Warszawie wskazał bowiem organowi, aby w pierwszej kolejności określił zakres pojęcia "ważnego interesu" osoby zobowiązanej do uiszczenia należności z tytułu składek w rozumieniu art. 17 ustawy zmieniającej, biorąc pod uwagę, że nie może być ono rozumiane w oderwaniu od sytuacji osobistej i materialnej tej osoby. Jednocześnie zauważył, że określenie "ważny interes osoby zobowiązanej" występuje zarówno w art. 17 ustawy zmieniającej, jak i w art. 28 ust. 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585) – dalej jako: [u.s.u.s.], który zawiera upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę "ważny interes osoby zobowiązanej (...) oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych", oraz że wydawana na podstawie art. 17 ustawy zmieniającej decyzja ma uznaniowy charakter, co nie oznacza dowolności, lecz obliguje organ do szczegółowego i przekonującego uzasadnienia powodów rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny godząc się z konkluzją zaskarżonego wyroku, że "dla określenia pojęcia nie zdefiniowanego wprost w przepisie, którym chce posłużyć się organ wydając decyzję powinien korzystać ze wszystkich możliwych i dostępnych źródeł, które przybliżą poszukiwany zakres tego pojęcia", zauważył jednak, że wyjście w tej sprawie poza system prawa ubezpieczeń społecznych i dokonanie interpretacji użytego w art. 17 ustawy zmieniającej określenia "ważny interes osoby zobowiązanej" wyłącznie przez pryzmat pojęcia "ważnego interesu podatnika", o którym mowa w art. 67a Ordynacji podatkowej było nieuprawnione, albo co najmniej przedwczesne. Wskazał w tym względzie, iż w pierwszym rzędzie należało rozważyć, czy "ważny interes osoby zobowiązanej", którym kierować się miał właściwy minister, wydając przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzenie, regulujące "szczegółowe zasady umarzania" należności z tytułu składek, to ten sam (tak samo rozumiany) "ważny interes", upoważniający (bezpośrednio) sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych do umarzania należności z tytułu składek – pomimo braku ich całkowitej nieściągalności – stosownie do art. 17 ustawy zmieniającej. Nadmienił zarazem, że w art. 17 ustawy zmieniającej ustawodawca nie zdefiniował nie tylko pojęcia "ważnego interesu osoby zobowiązanej", ale również drugiej (zasadniczej) wskazanej w nim przesłanki, tj. pojęcia "całkowitej nieściągalności". Sąd stwierdził przy tym, iż nie ulega wątpliwości, że pojęcie to powinno być interpretowane zgodnie z definicją "całkowitej nieściągalności" zawartą w art. 28 ust. 3 (pkt 1- 6) u.s.u.s., oraz że do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 17 ustawy zmieniającej powinna mieć zastosowanie wynikająca z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. zasada, iż "umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przy dokonywaniu interpretacji przesłanek zawartych w art. 17 ustawy zmieniającej należy stosować, poza wykładnią językową, również wykładnie systemową i dopiero wówczas, gdyby okazało się niemożliwe dokonanie wykładni pojęcia "ważnego interesu osoby zobowiązanej" przy wykorzystaniu metod wykładni językowej i systemowej, uzasadnione byłoby odwołanie się do pojęć (definicji) spoza systemu ubezpieczeń społecznych, w tym na przykład, do art. 67a Ordynacji podatkowej. Wskazał przy tym, że uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ rozumienia użytego w art. 17 ustawy zmieniającej określenia "ważny interes osoby zobowiązanej" w sposób tożsamy z użytym w art. 67a Ordynacji podatkowej określeniem "ważny interes podatnika", nie jest ani "szczegółowe", ani "pełne" i zarzucił organowi, iż nie wyjaśnił, dlaczego zaniechał (nawet nie podjął próby) zbadania, czy dokonanie wykładni użytego w art. 17 ustawy zmieniającej określenia "ważny interes osoby zobowiązanej" możliwe jest w ramach systemu ubezpieczeń społecznych i dlaczego, z pominięciem faktu, że w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. ustawodawca również używa określenia "ważny interes osoby zobowiązanej", w tej sprawie, przy interpretacji tego pojęcia, należało odwołać się do art. 67a Ordynacji podatkowej, mówiącego o "ważnym interesie podatnika", z pominięciem przepisów z zakresu systemu ubezpieczeń społecznych.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy w aktualnym stanie faktycznym, to jednak nie dokonano jego oceny pod kątem przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego" w rozumieniu art. 17 ustawy zmieniającej. Wskazał w tym względzie, że nie wiadomo, jak należy rozumieć konstatację organu, że choroby skarżącego "wymagają tylko leczenia ambulatoryjnego". Czy ma to oznaczać, że takie choroby (nadciśnienie, łuszczyca, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, choroba prostaty) przez to, że wymagają " tylko" leczenia ambulatoryjnego są, zdaniem organu i Sądu I instancji, mniej istotne (mniej ważne, mniej dolegliwe, mniej niebezpieczne) niż wówczas, gdyby np. wymagały leczenia szpitalnego, i czy ma to oznaczać, że w przypadku takich chorób (wymagających "tylko" ambulatoryjnego leczenia) nieistotne (mniej istotne) jest to, czy chorego (tu: skarżącego) stać na zakup leków, czy też nie?

Podsumowując swoje rozważania Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy na nowo wnikliwie przeanalizować i uwzględnić zarówno wskazania wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r., jak i przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2013 r., a w szczególności odnoszące się do potrzeby dokonania wykładni użytego w art. 17 ustawy zmieniającej określenia "ważny interes osoby zobowiązanej" w pierwszym rzędzie w ramach przepisów z zakresu systemu ubezpieczeń społecznych, a także odnoszące się do potrzeby dokonania rzetelnej oceny zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego, obrazującego stan majątkowy skarżącego oraz stan jego zdrowia (i związane z tym wydatki na kontynuowanie lub podjęcie leczenia) w kontekście przesłanki zawartej w art. 17 ustawy zmieniającej, odwołującej się do "ważnego interesu osoby zobowiązanej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) –c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania w stopniu – odpowiednio- mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przypadkach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia. W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd nie jest przy związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Nadto w kontrolowanej sprawie, z uwagi na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wydanego poprzednio wyroku sądu I instancji oraz przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, kontrola legalności tej interpretacji musi być przeprowadzona z uwzględnieniem unormowań zawartych w art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, odnoszący się do wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, ciążący na sądzie I instancji, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Z tych też względów w ramach obecnego, ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może dokonywać nowych, własnych ocen prawnych dotyczących kwestii będących już uprzednio przedmiotem rozważań czynionych przez NSA w wydanych w sprawie wyrokach kasacyjnych (z dnia 6 stycznia 2010 r. II GSK 271/09 i z dnia 8 marca 2013 r. II GSK 2177/11), a wyrażone w nich poglądy prawne muszą zostać w pełni zaakceptowane, jako że w ocenie tut. Sądu nie wystąpiły przesłanki zezwalające na odstępstwo od oceny prawnej wyrażonej przez NSA. W szczególności w kontrolowanej sprawie nie doszło do istotnej zmiany stanu prawnego ani faktycznego.

Należy mieć też na względzie wskazany przez NSA w wyroku z dnia 8 marca 2013 r. obowiązek kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia przez pryzmat zastosowania się organu do ocen prawnych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r. V SA/Wa 215/10) sygn. uchylającym poprzednią decyzję Prezesa ZUS, a to stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Przypomnieć więc należy, że we wskazanym wyroku WSA w Warszawie zwrócił organowi uwagę na konieczność określenia w pierwszej kolejności zakresu pojęcia "ważnego interesu" osoby zobowiązanej do uiszczenia należności z tytułu składek w rozumieniu art. 17 ustawy zmieniającej, biorąc pod uwagę, że nie może być ono rozumiane w oderwaniu od sytuacji osobistej i materialnej tej osoby. Jednocześnie zauważył, że określenie to występuje zarówno w art. 17 ustawy zmieniającej, jak i w art. 28 ust. 3b u.s.u.s., który zawiera upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę "ważny interes osoby zobowiązanej (...) oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych".

Mając na względzie opisane powyżej wiążące wskazania zarówno WSA w Warszawie zawarte w w/w wyroku jak i ocenę prawną NSA zawartą w wyroku z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2177/11, stwierdzić należy w ślad za wypowiedzianymi w tych orzeczeniach ocenami, że podjęta przez organ próba wykładni zawartego w art. 17 ustawy zmieniającej pojęcia "ważny interes zobowiązanego" obarczona była błędem polegającym na nieuprawnionym (a co najmniej przedwczesnym) odwołaniu się do interpretacji pojęcia "ważnego interesu podatnika", o którym mowa w art. 67a Ordynacji podatkowej, co spowodowało wadliwe, oraz w ogóle nie uzasadnione przez organ, wyjście poza system prawa ubezpieczeń społecznych.

Jak to bowiem wynika ze stanowiska NSA, w przypadku dokonywania wykładni zawartych w art. 17 ustawy zmieniającej przesłanek (w tym i przesłanki "ważnego interesu osoby zobowiązanej"), należy w pierwszym rzędzie stosować, poza wykładnią językową, wykładnię systemową. Dopiero wówczas, gdyby okazało się niemożliwe dokonanie wykładni pojęcia "ważnego interesu osoby zobowiązanej" przy wykorzystaniu metod wykładni językowej i systemowej, uzasadnione byłoby odwołanie się do pojęć (definicji) spoza systemu ubezpieczeń społecznych, w tym, na przykład, do art. 67a Ordynacji podatkowej, na który powołał się organ a co błędnie zaakceptował Sąd I instancji w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. I SA/Op 251/11. Trzeba wobec tego wskazać, że poprzestanie na wykładni językowej nie może jednak w rozważanym przypadku doprowadzić do zadowalających rezultatów. Zgodnie bowiem ze Słownikiem Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN S.A. (wydanie internetowe) "ważny" to "mający duże znaczenie", zaś "interes" to "sprawa do załatwienia", "pożytek, korzyść", "przedsięwzięcie przynoszące korzyść materialną". Posłużenie się więc językowym znaczeniem spornego w tej sprawie pojęcia nie prowadzi do właściwego odczytania jego znaczenia. Tym samym w ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie oraz uwzględniając przywołane wyżej poglądy WSA w Warszawie i NSA zachodziła konieczność sięgnięcia przede wszystkim do wykładni systemowej w obszarze tej gałęzi prawa, jaką jest system ubezpieczeń społecznych.

Odwołując się zatem do wyrażonych w tych orzeczeniach poglądów, którymi Sąd rozpoznający tę sprawę (podobnie jak organ) jest związany, stwierdzić należy, że na gruncie regulacji systemu ubezpieczeń społecznych określenie "ważny interes osoby zobowiązanej" występuje zarówno w art. 17 ustawy zmieniającej, jak i w art. 28 ust. 3b u.s.u.s., jednakże w żadnym z tych przepisów nie zostało ono wprost zdefiniowane. W powołanych wyrokach podkreślono, że w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia "szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a", ustawodawca przy określaniu przesłanek uzasadniających umorzenie nakazał uwzględnić – co istotne dla tej sprawy - między innymi właśnie "ważny interes osoby zobowiązanej" (obok "stanu finansów ubezpieczeń społecznych"). Jak zauważył WSA w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 215/10, stosując się do wykładni dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 271/09, w wydanym na podstawie powołanego art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w § 3 ust. 1 zdefiniowano w istocie pojęcie "uzasadnionych przypadków", o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., choć bezspornie rozporządzenie to definicji "ważnego interesu osoby zobowiązanej" nie zawiera.

Poruszając się zatem w obszarze unormowań zawartych w systemie ubezpieczeń społecznych, jako mających znaczenie pierwszoplanowe, nie sposób jednak pominąć poczynionego przez NSA w wyroku z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2177/11 spostrzeżenia, że pomimo braku sprecyzowania (zdefiniowania) w art. 17 ustawy zmieniającej nie tylko pojęcia "ważnego interesu osoby zobowiązanej" ale również drugiej (zasadniczej) wskazanej w nim przesłanki, tj. pojęcia "całkowitej nieściągalności", nie może budzić wątpliwości, co nigdy nie było kwestionowane, że pojęcie to powinno być rozumiane (interpretowane) zgodnie z definicją "całkowitej nieściągalności" zawartą w art. 28 ust. 3 (pkt 1- 6) u.s.u.s. Również nie może budzić wątpliwości zdaniem sądu odwoławczego, że do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 17 ustawy zmieniającej powinna mieć zastosowanie wynikająca z art. 28 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zasada, iż "umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty". Płynąca z przedstawionych spostrzeżeń wskazówka interpretacyjna pozwala na przyjęcie tezy, że właśnie ze względu na nakaz ustawodawcy zawarty w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. o konieczności uwzględnienia w akcie wykonawczym określającym szczegółowe zasady umarzania należności między innymi kryterium "ważnego interesu osoby zobowiązanej", wymienione w tym rozporządzeniu okoliczności (§ 3 ust. 1) mieszczą się w zakresie znaczeniowym pojęcia "ważny interes osoby zobowiązanej". Skoro bowiem wolą ustawodawcy wyartykułowaną w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. było uwzględnienie tego kryterium przy szczegółowym określaniu zasad umarzania należności z tytułu składek, to wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia przypadki stanowią, zdaniem Sądu – zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - oczywisty przejaw uwzględnienia tego "ważnego interesu osoby zobowiązanej" jako przesłanki umorzenia należności z tytułu składek. Wskazany przepis Konstytucji obliguje bowiem prawodawcę do uwzględnienia wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego zawartych w szczegółowym upoważnieniu ustawowym. Innymi słowy, skonkretyzowane w § 3 ust. 1 rozporządzenia okoliczności stanowią zdaniem Sądu niewątpliwie wyraz realizacji nakazu ustawodawcy konieczności uwzględnienia, przy ich formułowaniu, przesłanki "ważnego interesu osoby zobowiązanej". Poprzestanie na tej konkluzji nie wydaje się być jednak wystarczające, gdyż nie sposób jednak pominąć tego, że treść § 3 ust. 1 rozporządzenia uwzględnia równocześnie kryterium "stanu finansów ubezpieczeń społecznych". Tym samym konstrukcja przesłanek umorzenia wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego realizuje postulat ustawodawcy uwzględnienia nie tylko "ważnego interesu zobowiązanego", lecz także "stanu finansów ubezpieczeń społecznych". W ocenie Sądu obecność właśnie tego ostatniego kryterium (którego brakuje w art. 17 ustawy zmieniającej jako posługującym się – w istotnym dla tej sprawy zakresie - wyłącznie pojęciem "ważnego interesu zobowiązanego" ) nakazuje przyjąć, że zakres znaczeniowy tego wyrażenia użytego w art. 17 ustawy zmieniającej jest szerszy niż okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Uprawnia to do wniosku, że spełnienie przesłanek wymienionych w tymże § 3 ust. 1 stanowi niewątpliwie przejaw wystąpienia tego "ważnego interesu", jednakże ze względu na szerszy zakres znaczeniowy wyrażenia "ważny interes osoby zobowiązanej" użytego w art. 17 ustawy zmieniającej, przy stosowaniu tego ostatniego przepisu rozważeniu winny podlegać także inne okoliczności, wprost w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie wymienione. Wskazać należy, że konkluzja powyższa zbieżna jest ze stwierdzeniem WSA w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r., że wykładnia art. 17 ustawy zmieniającej nie może być dokonywana w oderwaniu od sytuacji osobistej i materialnej zobowiązanego.

Z przedstawionych powodów uznać należy, że wydając zaskarżoną decyzję Prezes ZUS posłużył się wadliwą wykładnią art. 17 ustawy zmieniającej poprzez nieuprawnione odwołanie się do definicji (pojęć) spoza systemu ubezpieczeń społecznych, w tym przypadku z dziedziny prawa podatkowego (art. 67a Ordynacji podatkowej). Takie stanowisko organu, notabene w bliższy sposób nie uzasadnione, dowodzi naruszenia omawianego przepisu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię w sposób mający wpływ na wynik sprawy, dając podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Czyni to skutecznym zarzut skargi o naruszeniu art. 17 ustawy zmieniającej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r. (sygn. akt II GSK 271/09), ustawodawca posługując się w art. 17 ustawy zmieniającej kryterium ocennym, niedookreślonym, pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych margines swobody w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikających z tej oceny. Pozostawienie takiej swobody uprawnionemu organowi nie oznacza w żadnej mierze dowolności w ocenie stanu faktycznego. Im bardziej bowiem niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, przekonujące i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia. Organ stosujący prawo, jest więc zobligowany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania.

Jak wynika z przedstawionego powyżej przebiegu postępowania, organ w zaskarżonej decyzji wymogom powyższym nie sprostał, podobnie jak obowiązkowi prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie, obszernego materiału dowodowego pod kątem właściwie zinterpretowanej przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego") zawartej w art. 17 ustawy zmieniającej. Nieprawidłowość tej oceny dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2013 r. II GSK 2177/11 przedstawiając w jego uzasadnieniu szereg argumentów potwierdzających taką konkluzję. W zaskarżonej decyzji Prezes ZUS wbrew obowiązkowi nie wypowiedział się więc, po pierwsze, co do wiarygodności i znaczenia dla sprawy dowodów przedstawionych przez skarżącego i Ośrodek Pomocy Społecznej w Nysie, po wtóre zaś zaniechał oceny okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącego w kontekście przesłanki z art. 17 ustawy zmieniającej.

Pomimo tego, że organ opisał dokładnie zarówno dochody skarżącego wynoszące z tytułu świadczenia przedemerytalnego kwotę 752,57 zł (po dokonaniu potrąceń) jak i poziom jego stałych wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem w łącznej wysokości 563 zł, przez co po ich potrąceniu pozostaje skarżącemu kwota ok. 100,00 zł na wyżywienie oraz niezbędną odzież oraz pomimo wskazania na fakt pogorszenia się w ostatnich latach sytuacji zdrowotnej skarżącego z uwagi na to, że oprócz nadciśnienia jest leczony na łuszczycę i w związku ze zwyrodnieniem kręgów, a przy tym z uwagi na brak środków nie leczy się stomatologicznie i na dolegliwości prostaty), to jednak - jak to wynika z motywów skarżonego rozstrzygnięcia - organ w ogóle zaniechał jakiejkolwiek oceny tych okoliczności z punktu widzenia "ważnego interesu osoby zobowiązanej", kwitując wszystkie przytoczone wyżej informacje jedynie stwierdzeniem, że "...zobowiązany posiada stałe źródła dochodu znacznie przewyższające kwotę minimum socjalnego, schorzenia zobowiązanego wymagają tylko leczenia ambulatoryjnego".

W ślad za stanowiskiem NSA stwierdzić też należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione, jak należy rozumieć konstatację organu, że choroby skarżącego "wymagają tylko leczenia ambulatoryjnego", a szczególności, czy opisane wyżej choroby skarżącego (nadciśnienie, łuszczyca, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, choroba prostaty) przez to, że wymagają " tylko" leczenia ambulatoryjnego są, zdaniem organu, mniej istotne (mniej ważne, mniej dolegliwe, mniej niebezpieczne) niż wówczas, gdyby np. wymagały leczenia szpitalnego, i czy ma to oznaczać, że w przypadku takich chorób (wymagających "tylko" ambulatoryjnego leczenia) nieistotne (mniej istotne) jest to, czy chorego (tu: skarżącego) stać na zakup leków, czy też nie?

Choć zatem w kontrolowanej sprawie zgromadzony został obszerny materiał dowodowy, to w ocenie Sądu organ nie przeprowadził jego wszechstronnej oceny tego materiału, stosownie do wymogów wynikających z art. 77 k.p.a., zwłaszcza pod kątem istnienia przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego" z art. 17 ustawy zmieniającej. Natomiast końcowa konkluzja organu, nie poparta wystarczającą argumentacją, wskazuje na wadliwą ocenę zebranych w sprawie dowodów. Wadliwość ta wyraża się w tym, że przyjęto brak spełnienia przesłanki "ważnego interesu osoby zobowiązanej" w sytuacji, gdy z dowodów zebranych w sprawie wynikało, że skarżącemu po potrąceniu składek i stałych opłat pozostaje kwota ok. 100 zł miesięcznie na wyżywienie i odzież. Takie stwierdzenie sprzeciwia się, w oczywisty sposób, zasadom logiki i doświadczenia życiowego, a zatem kryteriów, które winny być brane pod uwagę przy ocenie zebranych dowodów. Tym samym wnioski wysnute przez organ pozostają w sprzeczności z materiałem dowodowymi i właściwie zinterpretowaną materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia. Sąd zwraca uwagę, że wbrew stanowisku organu to właśnie leczenie ambulatoryjne rodzi konieczność ponoszenia przez pacjenta opłat za leki, w przeciwieństwie (i to nie zawsze) do leczenia szpitalnego.

Tym samym za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przeprowadzona prawidłowo ocena zebranego materiału dowodowego mogłaby doprowadzić organ do prawidłowych konkluzji, godnych z postulatami uwzględnienia w tej ocenie reguł logiki i zasad doświadczenia życiowego jak też faktów powszechnie znanych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni wskazania Sądu dotyczące właściwej wykładni art. 17 ustawy zmieniającej oraz dokona oceny zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem wszystkich naprowadzonych powyżej okoliczności i wskazówek sądów orzekających w tej sprawie celem ustalenia, czy w sprawie wystąpiła przesłanka "ważnego interesu osoby zobowiązanej". W przypadku pozytywnego przesądzenia tej kwestii organ winien mieć na uwadze to, że uznaniowy charakter decyzji tylko wówczas może prowadzić do uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego jako przesłanki przemawiającej za odmową umorzenia. (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II GSK 1625/11).

Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekając o jej niewykonywaniu zgodnie z art. 152 tej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 202 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).