Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 278/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c, art. 39, art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 2b, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 33 ust. 3, art. 24a,
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: § 36, § 37 ust. 1, § 39 ust. 1, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1,
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez A. J. (dalej: skarżący lub strona) decyzją z [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ odwoławczy, [...]WINGiK), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu odwołania strony z 30 listopada 2020 r. od decyzji Starosty B. (dalej również: organ pierwszej instancji, Starosta) z [...], nr [...], o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki nr a, położonej w Ł., stanowiącej własność strony na odcinku wspólnym z działką nr b, stanowiącą własność Gminy L., prowadzone z urzędu w celu usunięcia błędnych informacji – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że Starosta, działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a punkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) dalej: ustawa lub p.g.k. oraz § 36, § 37, § 44 pkt 2 i § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.), dalej: rozporządzenie, decyzją z [...] umorzył postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki nr a, położonej w Ł., stanowiącej własność A. J. na odcinku wspólnym z działką nr b, należącą do Gminy L., prowadzonego z urzędu w celu usunięcia błędnych informacji.

Z rozstrzygnięciem tym nie godził się skarżący. W odwołaniu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zarzucił, że Starosta bezpodstawnie przyjął do ewidencji gruntów i budynków protokół z dnia 18 września 2020 r., bowiem – jak zaznaczył – ustalenie przebiegu granicy geodeta przyjął na podstawie oświadczenia właściciela działki nr c z 4 lutego 2019 r., oraz pisma Burmistrza L. z 11 lutego 2019 r. Dalej podkreślił, że dla organu pierwszej instancji wystarczającym była "akceptacja" właściciela działek nr c i b, a pominięto jego stanowisko. Zdaniem strony protokół ten został bezprawnie przyjęty do zasobu ewidencji gruntów i budynków, bowiem nie zachowano procedury przewidzianej przepisami dotyczącymi ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych i położenia punktów granicznych, a on sam nie wyraził zgody na ustalenie granic, o których mowa w protokole z 18 września 2020 r. Podkreślił dalej skarżący, że stan ostatniego spokojnego posiadania jest "oczywisty i nie budzący żądnych wątpliwości i znany również właścicielom sąsiednich działek", gdyż stan zagospodarowania działki a jest niezmienny od roku 1947. W jego ocenie Starosta niezasadnie pominął tę okoliczność i bezpodstawnie ustalił granice w oparciu o sporządzony przez geodetę protokół, nie uzasadniając przy tym podjętych działań. Zauważył przy tym, że geodeta błędnie i bezpodstawnie zakwalifikował, że stan posiadania jego działki jest sprzeczny z decyzją z [...], nr [...], wydaną przez Burmistrza L. o rozgraniczeniu, bowiem dokument ten nie dotyczy w ogóle działki a (należącej do skarżącego) i nie określa jej stanu prawnego, a wyłącznie działki nr g. Zdaniem strony działka a nie posiadała granicy z działką nr g, która to okoliczność dowodzi dowolności w ustalaniu granic przez geodetę działek a i nr b. Nadto skarżący zarzucił, że Starosta bezpodstawnie, bez weryfikacji, przyjął do zasobów ewidencji gruntów i budynków wadliwie sporządzony operat z dnia 18 września 2020 r. W dalszych motywach odniósł się odwołujący do zmian w przepisach i wskazał, że organ powinien wydać decyzję administracyjną ze względu na brak zgodnych oświadczeń stron, a dokonana przez Starostę aktualizacja w drodze czynności materialno prawnej jest możliwa, jeżeli strony są zgodne i żadna ze stron nie neguje ustaleń przebiegu granic. W ocenie strony w przypadku braku zgodnych oświadczeń decyzja jest obligatoryjna. Jednocześnie podniósł odwołujący, że rozstrzygnięcie Burmistrza L. z [...], nr [...], ustala przebieg granicy nieruchomości "dz. j i nr g (wspólnota mieszkaniowa) tylko i wyłącznie z nieruchomościami przyległymi nr k, i nr l i b (droga gminna)". Zaznaczył, że postępowanie nie odnosiło się do działki nr a.

Przytoczoną na wstępie decyzją z [...] [...]WINGiK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. Przechodząc do zważań organ odwoławczy przypomniał, że organ pierwszej instancji, działając na podstawie m. in. art. 105 § 1 Kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków prowadzone z urzędu w celu usunięcia błędnych informacji. Dalej wskazał organ odwoławczy na orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do bezprzedmiotowości postępowania, a następnie przypomniał, że uprzednio, kontrolując w ramach instancji przedmiotowe postępowanie, decyzją własną z [...], nr [...], uchylił poprzednie rozstrzygnięcie Starosty z [...] w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy zaznaczył, że w rozstrzygnięciu tym zwrócił organowi pierwszej instancji uwagę na sprzeczność dokumentów posiadanych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, zauważając, że ponownie rozpoznając sprawę winien zlecić wykonanie pracy geodezyjnej obejmującej ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie przepisów § 38 -39 rozporządzenia. Następnie zaznaczył organ odwoławczy, że po wykonaniu prac przez geodetę Starosta 7 października 2020 r. przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat techniczny wykonany przez mgr inż. L. Z., posiadającego stosowne uprawnienia. Celem operatu, jak zaznaczył, było ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych na odcinku pomiędzy działkami nr a i nr b. W dokumentacji wskazano, że ustalenie ich przebiegu nastąpiło na podstawie przepisów § 37 - 39 powołanego rozporządzenia. W toku prac geodezyjnych geodeta ustalił, że brak jest dokumentów dotyczących przebiegu granic pomiędzy działką nr a oraz działką nr b, o której mowa w § 36 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 rozporządzenia. Z uwagi na słabą jakość dokumentacji, o której mowa w § 36 pkt 6 rozporządzenia dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami nr a i b pozyskano w wyniku pomiarów terenowych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. O czynnościach poinformowano wszystkich właścicieli działek przedmiotowych oraz sąsiednich, sprawdzono księgi wieczyste i stwierdzono zgodność zapisów w I i II dziale z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków. W sprawozdaniu z czynności geodeta wskazał, że mimo propozycji właściciel działki a, pełnomocnik właściciela działki nr b oraz właścicielka sąsiedniej działki nr i nie byli w stanie zgodnie wskazać przebiegu granicy, w konsekwencji geodeta przeanalizował stan posiadania na gruncie (przebieg ogrodzeń, lokalizacja bramy) i stwierdził, że jest on sprzeczny z informacjami zgromadzonymi w dokumentacji PZGiK, dokumentacją geodezyjną określającą stan prawny sąsiedniej działki nr g, wynikający z decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości z [...], nr [...], wydanej przez Burmistrza L. W związku z tym przebieg granicy pomiędzy działkami a i b ustalono po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczenia zainteresowanych podmiotów i świadków. Kontynuując organ odwoławczy wskazał, że z czynności ustalenia granic sporządzony został protokół, w którego treści został zapisany sposób ustalenia przebiegu granicy dla poszczególnych odcinków granicy, w tym oświadczenia strony o braku przyjęcia odcinków granicy pomiędzy punktami granicznymi oznaczonymi jako: [...], [...], [...]. Wskazane odcinki określają przebieg granicy działki nr a z działką nr b, którą geodeta oznaczył na szkicu granicznym stanowiącym integralną część protokołu ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej, jako sporną.

Dalej organ odwoławczy przytoczył treść art. 12a ust. 1 p.g.k. i wskazał, że prace geodezyjne zostały wykonane przez Starostę z realizacją zamówienia publicznego, zatem stosownie do art. 12b ust. 2 p.g.k. jej wyniki nie podlegały weryfikacji. Następnie podkreślił, że 7 października 2020 r. przeprowadzona została jej kontrola, co odnotowało m.in. w "Protokole z odbioru wykonania umowy". Zgodnie z zapisami tam zawartymi sprawdzono operat techniczny przekazany przez wykonawcę pracy w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi, wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów, kompletności przekazywanych wyników; spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych, tj. zgodnie z kryteriami przyjętymi dla weryfikacji przekazywanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, o której mowa w art. 12b ust. 1 p.g.k. W konsekwencji – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy – operat techniczny został 7 października 2020 r. wpisany do prowadzonej przez Starostę ewidencji materiałów zasobu oraz nadany mu został identyfikator [...]. Dalej organ drugoinstancyjny wskazał, że w związku z nowelizacją przepisów art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z dniem 31 lipca 2020 r. następuje w drodze czynności materialno -technicznej na podstawie m.in. dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b p.g.k. Oznacza to, że na podstawie danych wynikowych zawartych w przedmiotowym operacie technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowanym pod nr [...], działając na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit c p.g.k. Starosta z urzędu zaktualizował na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k. bazę danych ewidencji gruntów i budynków, m. in. dane określające przebieg granicy działki nr a z działką nr b w Ł. W konsekwencji zmiany regulacji prowadzona przez organ pierwszej instancji z urzędu sprawa aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki a z działką nr b w Ł., utraciła charakter postępowania administracyjnego i należało je umorzyć. Następnie podkreślił [...]WINGiK, że postępowanie prowadzone było w celu usunięcia ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków błędnych danych dotyczących przebiegu granicy działki, z chwilą aktualizacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno - technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci operatu technicznego nr [...], w ewidencji gruntów i budynków błędne dane zastąpione zostały danymi aktualnymi, spełniającymi wymogi obowiązujących standardów technicznych, co potwierdziła przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza sporządzonego operatu technicznego. Dalej organ odwoławczy przytoczył treść § 45 ust. 1 rozporządzenia i podkreślił, że organ pierwszej instancji w decyzji z [...] jako podstawę prawną wskazał m. in. art. 22 ust. 1 p.g.k., który na dzień wydania rozstrzygnięcia nie obowiązywał. Przepis ten stanowił, iż ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostwie, a przywołanie niewłaściwego przepisu prawa w przedmiotowej sprawie –zdaniem organu odwoławczego – nie miało wpływu na rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu w zakresie braku podstaw prawnych do sporządzenia protokołu [...]WINGiK przypomniał, że podstawą był § 39 rozporządzenia, a dokument przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w oparciu o art. 12b ust. 4 p.g.k. Dalej przywołał [...]WINGiK § 36, § 37 ust. 1 i 2 rozporządzenia i wskazał, że organ pierwszoinstancyjny wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia i przyjętego przebiegu granic, podkreślając, że Księga wieczysta obejmująca działkę nr a została założona w roku 1965 na podstawie wniosku z roku 1960, a założenie ewidencji poprzedził pomiar placów wsi Ł. (siedlisk), wykonany w roku 1947, z którego zachował się szkic sporządzony ołówkiem, złej jakości, słabo czytelny, nie opatrzony żadnym podpisem. Na szkicu brak jest miar dotyczących długości działek nr a i c, które dodatkowo zostały błędnie oznaczone, ale możliwa była ich identyfikacja z uwagi na konfigurację działek oraz zapisane nazwiska władających.

W dalszych motywach organ drugiej instancji wskazał, że na szkicu wrysowano działkę o kształcie odpowiadającym kształtowi obecnej działki nr b i wpisano na niej oznaczenie "droga projekt", niemniej nie podano jej szerokości na odcinku przylegającym do działek nr a i c ani innych danych geodezyjnych, które umożliwiłyby wykorzystanie tego szkicu przez organ rejestrowy do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Kontynuując organ odwoławczy podniósł, że w rejestrze gruntów z roku 1959 w jednostce rejestrowej nr [...] wpisano działkę nr a o pow. 033 ha jako własność W. J., a w jednostce rejestrowej nr [...] wpisano działkę nr b o pow. 0,14 ha - droga wiejska, jako własność Skarbu Państwa. Zaznaczył nadto organ odwoławczy, że z tamtego okresu zachowała się w powiatowym zasobie geodezyjnym kartograficznym mapa w skali 1: 5000 o tytule Mapa poglądowa, sporządzona w roku 1953 przez mierniczego M. M. W opisie ramkowym napisano, że mapa dotyczy wymiany gruntów i przedstawia stan przed wymianą gruntów, ponieważ działka nr a widnieje na mapie jako działka nr m, a obecna droga stanowiąca działkę nr b na mapie jest oznaczona jako działka nr f. Dalej wskazał, że mapa poglądowa z roku 1953 zawiera wyłącznie granice działek oraz kontury klasyfikacyjne. Brak jest konturów budynków ani konturów użytków gruntowych, a jej jakość kartometryczna jest bardzo słaba. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że nie można być pewnym, że do jej wykonania wykorzystano dane z opisanego wyżej szkicu z roku 1947, możliwe jest jedynie porównanie miary ze szkicu z tego roku z odległościami na mapie. Zauważył również, że różnica dla szerokości działki nr a wynosi 1.20 m (miara ze szkicu to 28 m a z mapy 26,80 m). Następnie wskazał, że mapa została zastąpiona mapą o nazwie "Mapa poglądowa w skali 1:5000", sporządzoną w roku 1958 przez mierniczego L. B. Widnieje na niej działka nr a, która od północy graniczy z drogą, stanowiącą działkę nr b, niemniej również ona zawiera wyłącznie granice działek oraz kontury klasyfikacyjne, brak jest budynków. Dalej, jak zauważył organ odwoławczy, mapa z roku 1958 została zastąpiona przez mapę o nazwie "Mapa ewidencyjna w skali 1:3000", sporządzoną w roku 1963 (dawny nr ew. mapy [...]). Na tym dokumencie widnieje działka nr a, granicząca od północy z drogą, stanowiącą działkę o numerze nieczytelnym, ale o kształcie odpowiadającym działce nr b. [...]WINGIK podkreślił, że wrysowano w nią wyniki kolejno wykonywanych pomiarów w tym m.in. wyniki wykonanego w roku 1965 pomiaru geodezyjnego działek nr n i o oraz wykonanego w roku 1971 podziału działki nr o. Zauważył także organ drugoinstancyjny, że porównanie danych ze szkicu pomiarowego działki nr n z roku 1965 z treścią tej mapy wskazuje na brak kartometryczności mapy. Podał następnie, że granica działek nr n i o od strony szosy tj. działki nr k powinna stanowić linię prostą a jest linią łamaną, pomierzone czołówki działek czyli odległości pomiędzy sąsiadującymi punktami granicznymi nie odpowiadają czołówkom odczytanym z mapy - np. długość granicy wyznaczającej działkę nr o od zachodu wynosi wg szkicu pomiarowego 49,7 m, natomiast odczyt z mapy wskazuje na 45 m co daje różnicę 4,7 m. W ocenie organu odwoławczego podobne wyniki daje porównanie szkicu z podziału działki nr o z treścią mapy z roku 1963.

Jednocześnie zaznaczył organ drugoinstancyjny, że droga stanowiąca działkę nr b na każdej z opisywanych map biegła wzdłuż północnej granicy działek nr d, e, c, a linią prostą, bez żadnych załamań i miała bezpośrednie połączenie z działką drogową nr f. Do drogi tej przylegała bezpośrednio m.in. zarówno działka nr a jak i nr c. Zauważył, że w roku 1968 r. zostały sporządzone kolejne 2 mapy, obejmujące obszar wsi Ł. i żadna z nich nie zawierała budynków. Na obu kształt działki nr a oraz dróg ją otaczających jest w przybliżeniu bez zmian. Organ ten podkreślił, że dostęp do drogi oznaczonej jako działka nr b na tych mapach miała m.in. zarówno działka nr a jak i sąsiadująca z nią działka nr c. Dalej [...]WINGIK opisał, że w roku 1972 wykonano pomiar części osiedlowej wsi Ł. – w tym budynków, w wyniku którego zostały sporządzone mapy zasadnicze w skali 1:1000. Wynika z niego, że pomiar pod mapę zasadniczą został wykonany bez ustalenia stanu władania, a sam pomiar wykonano z wykorzystaniem istniejących map ewidencyjnych. Podkreślił organ odwoławczy, że mapy zasadnicze sporządzono w obowiązującym państwowym układzie współrzędnych, przy czym na mapach tych zaznaczono, że pomiar szczegółów został wykonany metodą bezpośrednią z rozgraniczeniem obrębów wg stanu istniejącego w terenie.

W dalszych motywach wyjaśnił organ drugiej instancji, że w roku 1990 zostały wykreślone nowe mapy ewidencyjne w skali 1: 5000, na których droga stanowiąca działkę nr b została wykreślona inaczej niż na mapach wcześniejszych – działka nr b przebiegająca do tej pory wzdłuż działek nr d, e, c i a linią prostą przebiega na mapie z roku 1990 jedynie wzdłuż działek nr d, e i c. Zaznaczył przy tym, że po dotarciu do wschodniej granicy działki nr a działka nr b załamuje się prostopadle zamiast biec dalej linią prostą, przecinając wykreśloną granicę działki nr a. [...]WINGIK zauważył, że z porównania map z roku 1968 oraz z roku 1990 wynika, że działka nr a na mapie z roku 1990 wydłużyła się nieznacznie z zastrzeżeniem, że bardzo drobna skala obu map oraz brak kartometryczności mapy z roku 1968 nie pozwalają precyzyjne porównać wymiarów działki nr a na obu mapach. Dalej wskazał, że w opisie ramkowym mapy ewidencyjnej z roku 1990 zawarto informację, że materiałem źródłowym do powstania map była mapa zasadnicza z roku 1972 oraz mapa ewidencji gruntów w skali 1:5000, sporządzona w roku 1968 na podstawie byłych map katastralnych. Porównując je dalej metodą wpasowania rastrów organ drugiej instancji zauważył, że na mapie z roku 1990 uwzględniono pomiar wykonany przy zakładaniu mapy zasadniczej a w szczególności uwzględniono, że w terenie droga stanowiąca działkę nr b pozostaje w części w posiadaniu właściciela działki nr a (obszar ogrodzony), czego dowodzi treść szkicu polowego nr [...] z [...]. Wyjaśnił, że w roku 2001 miało miejsce rozgraniczenie działki g m. in. z działką nr b, a decyzją z [...], nr [...], Burmistrz L. ustalił granicę działki nr b na wspólnym odcinku z działką nr g. Ze szkicu granicznego oraz protokołu granicznego, sporządzonych na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego wynika, że działka nr b – droga – załamuje się w narożniku działki nr g pod kątem prostym. [...]WINGIK wskazał, że decyzja rozgraniczeniowa ustaliła granicę prawną północnej krawędzi działki b.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w roku 2004 obowiązująca w tej dacie analogowa mapa ewidencyjna została przetworzona do postaci cyfrowej w trybie wówczas obowiązującego § 58 rozporządzenia i przytoczył jego treść. Zaznaczył, że realizując ten przepis Starosta uzgodnił z nim warunki techniczne opracowania mapy numerycznej ewidencji gruntów i budynków m.in. dla obrębu Ł., na podstawie których firma B sp. z o.o. z siedzibą w C. wykonała operat techniczny przyjęty do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nr ewidencyjny operatu [...]). Ze sprawozdania technicznego wynika, że numeryczna mapa ewidencyjna powstała na podstawie przeliczenia danych analitycznych dot. przebiegu granic, znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym a w przypadku ich braku na podstawie wektoryzacji skalibrowanych rastrów mapy zasadniczej oraz wektoryzacji skalibrowanych rastrów obowiązującej wówczas mapy ewidencyjnej. Dalej [...]WINGIK wskazał, że w przypadku działki nr a w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym z uwagi na brak jakichkolwiek danych z wcześniejszych pomiarów przebiegu granic, współrzędne punktów granicznych zostały pozyskane przez wykonawcę mapy numerycznej ze skalibrowanego rastra obowiązującej wówczas mapy ewidencyjnej. W szczególności w drodze wektoryzacji wykonawca pozyskał współrzędne geodezyjne punktów granicznych nr [...], [...] i [...], wyznaczających odcinek granicy pomiędzy działką nr a i działką nr b. [...]WINGIK wyjaśnił nadto, że z tej samej przyczyny współrzędne punktu granicznego nr [...] zostały pozyskane przez wykonawcę mapy numerycznej również ze skalibrowanego rastra mapy ewidencyjnej, a punkt ten jest położony na granicy pomiędzy działkami nr b, nr h i nr g. Natomiast dane dotyczące przebiegu granicy północnej krawędzi drogi stanowiącej działkę nr b na odcinku wzdłuż działek nr c i nr a wykonawca mapy numerycznej przyjął wg rozgraniczenia działki g m.in. z działką nr b, które miało miejsce w roku 2001. Organ odwoławczy wskazał również, że w wyniku przeprowadzonej w roku 2004 zmiany formy prowadzenia mapy ewidencyjnej z analogowej na cyfrową nie uległ zmianie rysunek mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, ani nie zmieniły się powierzchnie ewidencyjne działek, ujawnione w rejestrze gruntów.

Kontynuując uzasadnienie organ odwoławczy przypomniał, że w roku 2008 zarządzeniem z [...], nr [...], Starosta przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków gminy L. – obszar wiejski, z zachowaniem procedur opisanych w art. 24a p.g.k. w zakresie dotyczącym założenia brakujących rejestrów – rejestru budynków i rejestru lokali. Wyjaśnił [...]WINGIK, że czynność ta nie obejmowała ustalenia nowego przebiegu granic ewidencyjnych, a projekt operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali jednostki ewidencyjnej GMINA L. – obszar wiejski (w tym mapa ewidencyjna) był wyłożony do wglądu osób zainteresowanych w terminie od 27 kwietnia do 18 maja 2009 r. Organ odwoławczy przypomniał, że żaden z właścicieli działek nr a i nr b nie stawił się na wyłożenie projektu, ani nie kwestionował w inny sposób treści wyłożonych dokumentów – w tym mapy ewidencyjnej. W wyniku czego Starosta ogłosił informację o zastąpieniu dotychczasowego operatu ewidencji gruntów i budynków operatem zmodernizowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa O. nr [...] z [...] poz. [...] oraz w prasie lokalnej. Organ odwoławczy powołał art. 24 a ust. 9 i ust. 10 p.g.k., podkreślając, że żaden z ówczesnych właścicieli działek nr b i a nie zakwestionował zastąpienia operatu. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w roku 2015 miało miejsce rozgraniczenie pomiędzy działkami nr c i a, a uprawniony ustawowo organ w decyzji z [...], nr [...], Burmistrz L. ustalił przebieg granic pomiędzy działkami nr c i a m.in. w punkcie granicznym oznaczonym numerem [...]. [...]WINGIK zaznaczył, że na podstawie danych zawartych w tym operacie Starosta 13 sierpnia 2015 r. zaktualizował dane ewidencyjne w tym dotyczącego punktu granicznego nr [...], wyznaczającego granicę pomiędzy działkami nr c, nr a i nr b. Przypomniał, że na wszystkich opisanych wyżej mapach działki nr a i c mają wspólną granicę, która w ostatnim północnym punkcie stycznym stanowi jednocześnie granicę z działką nr b. Zgodnie z tymi mapami granice północne działek nr c i a od ostatniego punktu stycznego stanowią jednocześnie granicę działki nr b. Jednocześnie argumentując organ odwoławczy przypomniał, że w roku 2017 wykonano pracę geodezyjną, polegającą na wznowieniu znaków granicznych i wyznaczeniu punktów granicznych działki nr b, stanowiącej drogę – własność Gminy L. Wykonany operat został przyjęty do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 27 lutego 2018 r. i zaewidencjonowany pod numerem [...]. Na podstawie danych w nim zawartych – co wyeksponował organ odwoławczy – Starosta zaktualizował dane ewidencyjne, w tym dotyczące punktów granicznych nr [...], [...] i [...] oraz ujawnił w ewidencji gruntów i budynków punkt graniczny nr [...], będący narożnikiem budynku mieszkalnego położonego na działce nr a.

Organ drugoinstancyjny podkreślił, że dokonując oceny zgromadzonych dowodów, a w szczególności operatu o numerze ewidencyjnym [...], Starosta uwzględnił jego wskazówki co do konieczności oceny wartości dowodowej tej dokumentacji w kontekście art. 39 ust. 5 p.g.k., a w odniesieniu do wyżej opisanych punktów granicznych analiza dokumentacji zgromadzonej w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym wykazała, że w powiatowym zasobie brak jest jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby dowodzić, że znaki graniczne były w tych punktach wcześniej ustalone. Również wykonawca pracy geodezyjnej nr ewidencyjny [...] dokumentów takich nie wskazał w swoim operacie. Tym samym zabrakło podstawy prawnej do przeprowadzenia czynności wznowienia znaków granicznych w tych punktach. W ocenie organu drugiej instancji okoliczność ta wskazuje jednoznacznie, że dane dotyczące atrybutów punktów granicznych nr [...], [...], [...] oraz [...], pozyskane przez wykonawcę pracy geodezyjnej i przedstawione w operacie numer ewidencyjny [...], nie mogły stanowić podstawy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. [...]WINGIK przypomniał, że to stanowisko wyraził w swojej decyzji z [...], nr [...], uchylającej rozstrzygnięcie Starosty i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, o czym także szerzej powyżej. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że ponownie rozpatrując sprawę Starosta podjął działania zlecając wykonanie pracy geodezyjnej, a w sprawozdaniu technicznym geodeta szczegółowo opisał przebieg prac wskazując, że przeprowadził analizę dokumentacji zgromadzonej w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i wskazał, że brak w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dokumentacji dotyczących przebiegu granic pomiędzy działką nr a i b, o której mowa w § 36 punkty 1, 2, 3, 4, 5, 7 i 8 rozporządzenia. W dokumencie tych geodeta podkreślił również, że analizując dokumentację dotyczącą założenia ewidencji gruntów i budynków wsi Ł. wykonawca pracy stwierdził, że ewidencja została założona w 1959 r., natomiast pierwsza mapa o nazwie "Mapa ewidencyjna" powstała w roku 1963 w skali 1:3000. Przed tą datą, jak wskazał wykonawca, dokonano pomiaru placów wsi Ł. czyli siedlisk (na operacie napisano na okładce tytuł "Regulacja"), znajduje się tam szkic, ale bez daty, obejmujący obszar objęty zleconą pracą o słabej jakości i braku szczegółowych danych pomiarowych uniemożliwiają wykorzystanie tego szkicu do wykazania w ewidencji gruntu przebiegu granic zgodnie z § 36 pkt 6 rozporządzenia. Zdaniem geodety granica pomiędzy działkami nr a i b wymagała ustalenia w trybie § 37 i 38 rozporządzenia, a zatem dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic pomiędzy działkami nr a i b pozyskał w wyniku pomiarów terenowych. Dalej organ odwoławczy przytoczył treść § 38 ust. 1, § 39 rozporządzenia i podkreślił, że w sprawozdaniu technicznym wskazano, że mimo propozycji wykonawcy, właściciel działki nr a, pełnomocnik właściciela działki nr b oraz właścicielka sąsiedniej działki nr i nie byli w stanie wskazać zgodnie przebiegu granicy, geodeta przeanalizował stan posiadania widoczny na gruncie (przebieg ogrodzeń, lokalizacja bramy) i oświadczył, że jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w opisanych wyżej dokumentach, w tym z dokumentacją geodezyjną określającą stan prawny sąsiedniej działki nr g, wynikający z decyzji rozgraniczeniowej z [...]. W związku z tym przebieg granicy pomiędzy działkami nr a i b wykonawca ustalił po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. W szczególności geodeta ustalił przebieg granic działki nr b z działką nr a dla odcinków pomiędzy punktami [...], [...], [...], [...], [...] głównie na podstawie danych liczbowych na szkicu polowym z roku 1947 z pomiaru regulacyjnego i mapy ewidencyjnej z roku 1963, a także dokonując analizy map z innych lat. Pozostałe odcinki granic działek sąsiadujących ustalone zostały na podstawie danych ewidencyjnych. Pomiar ustalonych punktów granicznych przeprowadzono metodą GNSS (pomiary satelitarne). Dalej organ odwoławczy powtórzył, że geodeta w sprawozdaniu technicznym podał, że właściciel działki nr a nie zgodził się na ustalony przebieg granic, wobec czego granica działki nr b z działką nr a została oznaczona w operacie jako sporna. Z treści szkicu granicznego wynika, że wykonane przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic granicę pomiędzy działkami nr a i b wyznaczają punkty graniczne nr [...], [...] i [...], które w bazie danych EGiB zostały oznaczone jako punkty numer: [...], [...] i [...]. W oparcie tym wykonawca ustalił również północną krawędź drogi czyli granicę pomiędzy działką nr b oraz działką nr h, która stanowi własność Gminy L., a jej granicę wyznaczają punkty nr [...] i [...], które w bazie danych ewidencyjnych zostały oznaczone numerami: [...] i [...]. [...]WINGIK zaznaczył również, że pomiar został wykonany zgodnie z obowiązującymi regulacjami, a informacja o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych, zgodnie z §39 ust. 8 rozporządzenia ujawniono w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących niezastosowania § 39 ust. 2 rozporządzenia, [...]WINGIK podkreślił, że materiały zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, wskazują, iż nie został zachowany warunek wynikający z przepisu prawa, że spokojny stan posiadania nie może być sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek, co potwierdził również wykonawca pomiaru. Kontynuując [...]WINGIK zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie celem było ustalenie przebiegu granicy działek nr a i nr b na ich odcinku wspólnym podkreślając, że postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym i w jego toku nie dokonuje się żadnych ustaleń dotyczących zasięgu prawa własności, w przypadku sporu co do przebiegu granicy, powinien być on rozwiązany tylko i wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym. Procedura przewidziana w § 39 rozporządzenia nie jest ustaleniem zasięgu prawa własności i nie może zastępować ani administracyjnego, ani sądowego postępowania rozgraniczenia nieruchomości, a Starosta B. aktualizując bazę danych ewidencji gruntów i budynków granicę pomiędzy działką nr a i działką nr b oznaczył jako sporną.

Organ drugiej instancji odniósł się także do wniosku odwołującego się o wydanie kopii protokołu z 18 września 2020 r. wyjaśniając regulacje zawarte w art. 73 § 1 Kpa i podkreślając, że strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia z art. 10 § 1 Kpa w toku postępowania. Ponownie podkreślił, że wykonana praca geodezyjna została zrealizowana z w ramach zamówienia publicznego przez Starostę, zatem wobec postanowień zawartych w art. 12b ust. 2 p.g.k. jej wyniki nie podlegały weryfikacji, a przeprowadzona w 7 października 2020 r. kontrola potwierdziła prawidłowość dokonanych pomiarów.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła decyzję odwoławczą z [...] w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa oraz art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. i § 36, § 37, § 39, § 44 pkt 2 i § 45 rozporządzenia "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy takie postępowanie było nieprawidłowe (a co najmniej przedwczesne), a organy obu instancji wadliwie nie dopatrzyły się błędnych informacji w ewidencji gruntów i budynków, które wymagałyby usunięcia, a w konsekwencji w sposób nieuprawniony uznały, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego",

art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji, wskutek czego doszło do wydania rozstrzygnięcia bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz bez oceny całokształtu materiału dowodowego, a to m. in. z uwagi na:

a) brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

b) dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i niewszechstronny, sprzeczny z zasadami wnioskowania i logiki;

c) niewypowiedzenie się organu odwoławczego odnośnie do poszczególnych dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym bez wskazania przez organ stopnia wiarygodności i mocy dowodowej poszczególnych dowodów, a także

d) brak należytego wypowiedzenia się w zakresie – po pierwsze: stanowiska, zarzutów i argumentacji, skarżącego zawartego w jego odwołaniu, w tym w zakresie prawidłowości aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dokonanej w oparciu o przyjęty do zasobu operat (związany z protokołem z 18 września 2020 r.), po drugie: wątpliwości skarżącego odnoszących się do rzeczywistego usunięcia przez tę aktualizację błędów w ewidencji gruntów i budynków (co zdaniem skarżącego nie nastąpiło), różnorodności "koncepcji" i do braku należytego wyjaśnienia podstaw dla przyjęcia granic działki skarżącego z działką nr b ("wrysowania" odcinka drogi b na teren działki nr a), wskutek czego organ ten – zdaniem skarżącego – nieprawidłowo i w sposób dowolny uznał za organem pierwszej instancji, że w sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego,

naruszenie "podstawowych zasad postępowania administracyjnego" oraz niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji (art. 7 Kpa oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 Kpa oraz art. 15 Kpa), przejawiające się m. in. brakiem należytej (pełnej) kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a także brakiem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprawy oraz brakiem wnikliwego oraz wszechstronnego zbadania i odniesienia się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem zasadności przesłanek, którymi kierował się organ drugiej instancji wydając rozstrzygnięcie w sprawie, uznając m.in., że: zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie narusza przepisów postępowania w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu, a także przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 36, § 37, § 39, § 44 pkt 2 i § 45 rozporządzenia, zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do wydania, na podstawie art. 105 § 1 Kpa, decyzji o umorzeniu postępowania (prowadzonego w celu usunięcia błędnych informacji), jako bezprzedmiotowego, tj. do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W jej uzasadnianiu strona opisała przebieg postępowania i wskazała, że postępowanie choć prowadzone z urzędu "w celu usunięcia błędnych informacji" zostało – w jej ocenie – podjęte wskutek jej wniosku z 9 lipca 2018 r. "o sprostowanie zapisu na mapie geodezyjnej dot. działki nr a" w zakresie odcinka granicy z drogą gminną, stanowiącą działkę nr b. We wniosku wyjaśniono, że zachodzi konieczność przedstawienia na mapie przebiegu granicy odmiennie niż na mapie sporządzonej 25 listopada 2014 r. i doprowadzenia do zgodności ze stanem faktycznym, bowiem zdaniem strony "od ponad 70 lat linia wyznaczająca granice działki wzdłuż drogi gminnej nr b jest linią prostą, tworząc prostokątny kształt". Zdaniem skarżącego w toku postępowania przedstawił obszerną argumentację i dowody na poparcie tego stanu, podkreślając, że "działka nr a kończy się od strony ulicy (działka nr b) w miejscu bramy wjazdowej na teren posesji, która to brama stanowi część składową ogrodzenia ogródka przydomowego, który przynależy do gospodarstwa rolnego skarżącego (a wcześniej jego poprzedników prawnych)". Dalej zauważył, że zarówno działka skarżącego, jak i usytuowanie bramy potwierdzają to stanowisko. Zauważył przy tym autor skargi, że w wyniku przeprowadzonych prac 25 listopada 2014 r. granica działki nr a z działka nr b została złamana i przesunięta.

Kontynuując podkreślił autor skargi, że uzasadnienie organu pierwszej instancji było dowolne, zanegował przyjętą argumentacją, zaznaczając, że Starosta nie zakwestionował w żadnym zakresie czynności ustalenia granic z 18 września 2020 r. oraz dokonanej z urzędu aktualizacji na podstawie operatu technicznego o przytoczonym w skardze oznaczeniu. Dalej stwierdził skarżący, że organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy, nie odniósł się należycie do jego zarzutów podniesionych w odwołaniu. Równocześnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania, a organy miały obowiązek wyjaśnienia podnoszonych przez niego wątpliwości co do przebiegu spornej granicy działek. W jego ocenie wpis aktualizacyjny powinien odpowiadać kształtowi (przebiegowi granic) wskazywanemu przez niego. Organy – w jego opinii – nie mogły tego dokonać z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej, a ustalenie przebiegu granic winno nastąpić w oparciu o § 39 ust. 2 rozporządzenia. Dalej podkreślił, że geodeta nie uwzględnił w swych czynnościach ostatniego spokojnego posiadania oraz że brak było podstaw do uznania za prawidłową aktualizację dokonanej w oparciu o decyzję Burmistrza L. z [...].

Ponadto zdaniem skarżącego organy nie ustaliły w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do niezasadnego umorzenia postępowania. Jednocześnie wskazał skarżący, że błędnie ustalono strony postępowania. W jego ocenie status strony posiadali wyłącznie właściciele działek nr a i nr b, ale nie działek sąsiednich, tj. nr g. Nadto wskazał, że czynności geodety zostały wykonane nieprawidłowo "różnorodność i brak transparentności ustaleń i wyników tych prac dają podstawę do postawienia zarzutu, że czynności te i powstała w związku z nimi dokumentacja (protokoły, szkice graniczne, operaty techniczne) nie zostały poddane ponownej wnikliwej, krytycznej i wzajemnej analizie (także w zestawieniu z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie), co poddaje w wątpliwość czy organ na pewno poddał należytej weryfikacji ostatnią dokonaną aktualizację". Zdaniem autora skargi brak szerszej analizy i wyjaśnień w tym zakresie nie pozwala mu na merytoryczną ocenę stanowiska organu w tym zakresie, skoro "nie wyjaśnił należycie dlaczego przyjął, że tym razem prace geodezyjne wykonane zostały prawidłowo i są wiarygodne".

W odpowiedzi na skargę [...]WINGIK wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw umorzenia postępowania prowadzonego przez Starostę. W dalszych motywach organ odwoławczy szczegółowo opisał podstawy przyjętego przebiegu granic między działką należącą do skarżącego a Gminą L.

W toku postępowania swoje stanowisko w sprawie wyraziła m.in. A. K. wnosząc o oddalenie skargi. Zauważyła, że granica została prawidłowo ustalona, a ewentualne wątpliwości zostały usunięte w przeprowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym w roku 2015. Polemikę do stanowiska uczestniczki postępowania przedstawił skarżący w odrębnym piśmie. Stanowisko zbieżne wyrazili pozostali uczestnicy postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone powyżej, a także wskazywane przez uczestników postępowania. Jednocześnie należy przypomnieć, że Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

Przypomnienia wymaga, że kontrolą sądową objęte było wyłącznie postępowanie, prowadzone przez Starostę B. z urzędu, w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granicy działki nr a, położonej w Ł., stanowiącej własność A. J. na odcinku wspólnym z działką nr b, stanowiącą własność Gminy L., które miało na celu wyeliminowanie błędnych danych dotyczących przebiegu granicy (§ 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Równocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że:

po pierwsze – decyzją z [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty B. z [...], nr [...], w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków; przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Starosta z uwagi na sprzeczność posiadanych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dokumentów winien zlecić wykonanie pracy geodezyjnej obejmującej ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie przepisów § 38-39 rozporządzenia; Starosta zlecił jej wykonanie geodecie uprawnionemu L. Z., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A" z siedzibą w O.;

po drugie – dokumentacja sprawy wskazuje, iż 7 października 2020 r. przyjęty został przez Starostę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat techniczny, któremu nadany został identyfikator materiału zasobu [...], stanowiący wynik pracy geodezyjnej, zgłoszonej i zaewidencjonowanej pod nr [...], celem której było ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych na odcinku pomiędzy działkami nr a i b w Ł.

Ponadto wskazania wymaga, że w związku z nowelizacją przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepis art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h tej ustawy uzyskał nowe brzmienie: aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z dniem 31 lipca 2020 r. następuje w drodze czynności materialno - technicznej na podstawie m.in. dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b. Wobec tego, na podstawie danych wynikowych zawartych w przedmiotowym operacie technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowanym pod nr [...], działając na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit c p.g.k. Starosta z urzędu zaktualizował na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k. bazę danych ewidencji gruntów i budynków, m. in. dane określające przebieg granicy działki a z działką b w Ł. Równocześnie prowadzona przez Starostę z urzędu sprawa aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki a z działką nr b w Ł., pierwotnie mająca charakter administracyjny, charakter ten utraciła. Postępowanie prowadzone było w celu usunięcia ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków błędnych danych dotyczących przebiegu granicy działki, z chwilą aktualizacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze materialno - technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci operatu technicznego [...], w ewidencji gruntów i budynków błędne dane zastąpione zostały danymi aktualnymi, spełniającymi wymogi obowiązujących standardów technicznych, co potwierdziła przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza przedmiotowego operatu technicznego.

Przechodząc zatem do istoty sporu podkreślenia wymaga, że punktem wyjścia dla dalszych rozważań, wobec poświęcenia większości zarzutów skargi czynnościom uprawnionego geodety, uczynić należy rozważania na temat charakteru postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków (dalej w skrócie: EGiB). W tym zakresie należy wskazać na odrębność tego postępowania od czynności technicznych wykonywanych przez uprawnionego geodetę w trybie art. 39 p.g.k. Z przedłożonej dokumentacji, ale także nie kwestionowanych faktów wynika, że geodeta uprawniony dokonał pomiaru i sporządził dokumentację geodezyjną (operat pomiarowy), w tym wykaz zmian w celu zastąpienia istniejących danych ewidencyjnych zgodnie z obowiązującymi standardami. W zaistniałej sytuacji, niezależnie od oceny zasadności i poprawności zastosowania przez uprawnionego geodetę procedury do wykonanej pracy geodezyjnej ale jednocześnie zwracając uwagę, że według § 36 pkt 8 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w EGiB na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do PZGiK, sporządzonej w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych, Starosta, w związku z przyjęciem do PODGIK sporządzonej dokumentacji, co zostało potwierdzone wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, zobowiązany był wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w EGiB, w części dotyczącej numerycznego opisu granic aktualizowanych działkek. Przedmiotem aktualizacji było więc ujawnienie współrzędnych punktów granicznych i ich atrybutów, obliczonych na podstawie geodezyjnego pomiaru terenowego odszukanych na gruncie znaków granicznych oraz wykazem zmian zawierających dane ewidencyjne (współrzędne punktów granicznych wraz z nich atrybutami, które uległy zmianie). W takiej sytuacji poza zakresem sądowej kontroli pozostają kwestie dotyczące oceny prawidłowości prac geodezyjnych, które zostały przyjęte do PODGiK. Ewidencja gruntów i budynków według art. 20 ust. 1 u.p.g.k. obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ewidencja gruntów jest przy tym tylko zbiorem informacji będących odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Potwierdza ona jedynie stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne.

Równocześnie zaznaczenia wymaga, że postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym i w jego toku – wbrew oczekiwaniom skarżącego – nie dokonuje się żadnych ustaleń dotyczących zasięgu prawa własności, w przypadku sporu co do przebiegu granicy, powinien być on rozwiązany tylko i wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym. I o ile postępowanie rozgraniczeniowe może zostać wszczęte na wniosek zainteresowanej strony (wszczęcia postępowania może właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości oraz każda inna osoba, która wykaże swój interes prawny) lub też z urzędu – ma miejsce przy scaleniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia, to o tyle przedmiotowe postępowanie, jak wskazały organy toczyło się w nie w przedmiocie rozgraniczenia a w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych. Uwaga ta jest istotna, i wymaga podkreślenia, z uwagi na stanowisko strony skarżącej.

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest więc zasada aktualności (por. § 44 pkt 2 rozporządzenia), która oznacza utrzymywanie operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami źródłowymi. Wprowadzone w bazie danych ewidencyjnych zmiany mają charakter wtórny do zaistniałych zdarzeń prawnych. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy ewidencji w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych.

Zgodnie z kolei z art. 24 ust. 2b p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. 2c. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Równocześnie wskazania wymaga, że postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego ma szczególny charakter, polega bowiem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana.

Ewidencja gruntów i budynków, co należy podkreślić, nie ma bowiem charakteru prawotwórczego, a jej zadaniem jest odzwierciedlenie w sposób prawidłowy aktualnego, a nie tworzenie nowego, stanu prawnego. Naczelną zasadę wiarygodności danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków należy rozumieć w kategoriach dążenia do zgodności danych zawartych w rejestrze ze stanem znajdującym potwierdzenie w materiale źródłowym stanowiącym zgodnie z przepisami prawa podstawę do wprowadzenia zmian. Podkreślenia wymaga przy tym, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach, w tym także rozstrzygać sporów dotyczących własności. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny. Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Zasadnie zatem przyjęto, że zmiany wpisów w operacie ewidencyjnym, dotyczące zmian przedmiotowych, takich jak zmiana przebiegu granicy działki, muszą mieć swoje oparcie w dokumentach zasobu. Organ ewidencyjny nie posiada bowiem kompetencji do samodzielnego dokonywania ustaleń dotyczących przebiegu granicy działki. Zaznaczenia przy tym wymaga, że organy prowadzące ewidencję mogą ujawniać w niej jedynie dane, które w sposób niebudzący wątpliwości wynikają z przedłożonych i przyjętych do zasobu dokumentów. Równocześnie, jak wskazano powyżej, organ prowadzący ewidencję, jest zobowiązany ocenić, czy dokument mający stanowić podstawę aktualizacji ze względu na jej przedmiot. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy w sprawie istotne znaczenia ma istniejący de facto spór graniczny, stanowisko strony skarżącej, jej argumnety i wnioski z nich wypływające, zmierzają w istocie do rozstrzygnięcia przez organ ewidencyjny sporu granicznego, który w sytuacji zaistnienia rozstrzyga sąd powszechny a nie organ admisniatrcji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie podkreśla się, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności, organ prowadzący ewidencję obowiązany jest wyłącznie ocenić, co w sprawie zrealizowano, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny – przyjęty do zasobu – jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/17, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl//). Organy te nie są uprawnione do rozstrzygania w tym trybie sporów granicznych. Na wniosek strony można bowiem wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków jedynie zmiany danych, objętych tą ewidencją, wynikające z nowych zdarzeń, a nie korygować wpisy na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów (por.: wyrok WSA w Białymstoku z 23 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Bk 812/13 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 12 lipca 2016 r., sygn. II SA/Rz 1541/15, CBOSA).

Ponadto nie można tracić z pola widzenia, czego zdaje się także nie dostrzega strona skarżąca, że zgodnie z § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Natomiast § 37 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. 2. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic. Zmiany przebiegu granic mogą być korygowane w operacie ewidencyjnym jedynie na podstawie dokumentacji sporządzonej w ramach odpowiednich postępowań rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany gruntów, sądowych, o których mowa w § 36 rozporządzenia. Zmiana granic nieruchomości wymaga bowiem przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego orzeczeniem, które może stanowić dopiero podstawę aktualizacji danych w ewidencji gruntów. W przypadkach, kiedy brak jest danych, o których mowa w § 36 lub dane te nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom, a zainteresowani nie złożyli wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, granice działek ewidencyjnych mogą być ustalone przez uprawnionego geodetę w wyniku terenowych pomiarów na gruncie. Powtórnie należy wskazać na brak kompetencji organów ewidencyjnych do dokonywania własnych ustaleń w kwestiach spornych, w szczególności w zakresie zasięgu prawa własności. Zauważyć także należy, że aktualizacja danych w ewidencji gruntów i budynków ma na celu zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, prawnym lub obowiązującym stanem technicznym.

Zatem jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej powyżej, lub jeżeli zawarte w niej dane są niewiarygodne, to zgodnie z zapisami § 37 ust. 1 e.g.b., dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. I taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prowadzenia przedmiotowego postępowania. W przypadku rozgraniczenia, do którego dochodzi w postępowaniu administracyjnym czynności geodety w terenie nie tworzą skutku per se, gdyż taki wynika dopiero z decyzji administracyjnej. Wydanie takiej decyzji poprzedza dokonanie przez organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. W wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia (art. 33 ust. 2 pkt 1 p.g.k.). Dopiero pozytywna ocena czynności terenowej jest podstawą rozstrzygnięcia merytorycznego. W odróżnieniu od aktu ugody, który tworzy stan prawny, zgodne oświadczenie jest dopiero przesłanką do władczego rozstrzygnięcia organu administracyjnego w tym zakresie. Toteż zakwestionowanie oświadczenia podczas prowadzonego postępowania może za sobą pociągać konieczność weryfikacji ustaleń poczynionych przez geodetę i ewentualne powtórzenie czynności w terenie. Brak zgody organu na uznanie żądania byłoby nieskuteczne w świetle uprawnienia wynikającego z art. 33 ust. 3 ww. p.g.k. Rozgraniczenie w trybie administracyjnym możliwe jest bowiem wyłącznie w przypadkach bezspornych, kiedy żadna ze stron nie kwestionuje w taki sposób ustalonej granicy. Jeżeli jednak do podważenia zgodnego oświadczenia miałoby dojść po uprawomocnieniu się decyzji rozgraniczeniowej, wówczas – ze względu na wywołany skutek materialny – żądanie takie, bez wykazania kwalifikowanej wadliwości złożonego uprzednio oświadczenia, byłoby bezskuteczne. Z odmienną sytuacją będziemy mieć jednak do czynienia przy ustalaniu granic na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia, tj. na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo samoistnych posiadaczy, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Czynności te odbywają się bowiem poza trybem administracyjnym, a co za tym idzie, przy ograniczonych uprawnieniach organu administracji geodezyjnej. Całe postępowanie prowadzone jest przez geodetę uprawnionego, oświadczenie jest jednym z elementów składających się na całą procedurę. Aby jednak tak ustalona granica ewidencyjna stanowiła treść ewidencji gruntów i budynków, a tym samym wywołała skutek prawny, musi zostać w odpowiednim trybie do tej ewidencji wprowadzona. Pierwszym etapem jest weryfikacja na podstawie art. 12b c p.g.k., wyników prac geodezyjnych w oparciu o kryterium legalności, tj. zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Natomiast przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego opracowanie stanowi podstawę do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c p.g.k.).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazania wymaga, że zasadnie organ odwoławczy przypomniał, że w roku 2008 zarządzeniem z [...] nr [...] Starosta przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków gminy L. – obszar wiejski, z zachowaniem procedur opisanych w art. 24a p.g.k. w zakresie dotyczącym założenia brakujących rejestrów – rejestru budynków i rejestru lokali. Wyjaśnił również [...]WINGIK, że czynność ta nie obejmowała ustalenia nowego przebiegu granic ewidencyjnych, a projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali jednostki ewidencyjnej Gmina L. – obszar wiejski (w tym mapa ewidencyjna) był wyłożony do wglądu osób zainteresowanych w terminie od 27 kwietnia do 18 maja 2009 r. Organ odwoławczy przypomniał nadto, że żaden z właścicieli działek nr a i nr b nie stawił się na wyłożenie projektu, ani nie kwestionował w inny sposób treści wyłożonych dokumentów – w tym mapy ewidencyjnej. W wyniku czego, co wymaga podkreślenia, Starosta ogłosił informację o zastąpieniu dotychczasowego operatu ewidencji gruntów i budynków operatem zmodernizowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa O. nr [...] z [...] poz. [...] oraz w prasie lokalnej. Organ odwoławczy powołał art. 24 a ust. 9 i ust. 10 p.g.k., podkreślając, że żaden z ówczesnych właścicieli działek nr b i a nie zakwestionował zastąpienia operatu. Nadto w roku 2015 miało miejsce rozgraniczenie pomiędzy działkami nr c i a, a uprawniony ustawowo organ, tj. Burmistrz L. decyzją z [...], nr [...], ustalił przebieg granic pomiędzy działkami nr c i a m.in. w punkcie granicznym oznaczonym numerem [...]. Na podstawie danych zawartych w tym operacie Starosta 13 sierpnia 2015 r. zaktualizował dane ewidencyjne w tym dotyczącego punktu granicznego nr [...], wyznaczającego granicę pomiędzy działkami nr c, nr a i nr b. w roku 2017 wykonano pracę geodezyjną, polegającą na wznowieniu znaków granicznych i wyznaczeniu punktów granicznych działki nr b, stanowiącej drogę – własność Gminy L. Wykonany operat został przyjęty do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 27 lutego 2018 r. i zaewidencjonowany pod numerem [...]. Na podstawie danych w nim zawartych – co wyeksponował organ odwoławczy – Starosta zaktualizował dane ewidencyjne, w tym dotyczące punktów granicznych nr [...], [...] i [...] oraz ujawnił w ewidencji gruntów i budynków punkt graniczny nr [...], będący narożnikiem budynku mieszkalnego położonego na działce nr a. Organ drugoinstancyjny podkreślił, że dokonując oceny zgromadzonych dowodów, a w szczególności operatu o numerze ewidencyjnym [...], Starosta uwzględnił jego wskazówki co do konieczności oceny wartości dowodowej tej dokumentacji w kontekście art. 39 ust. 5 p.g.k., a w odniesieniu do wyżej opisanych punktów granicznych analiza dokumentacji zgromadzonej w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym wykazała, że w powiatowym zasobie brak jest jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby dowodzić, że znaki graniczne były w tych punktach wcześniej ustalone. Również wykonawca pracy geodezyjnej nr ewidencyjny [...] dokumentów takich nie wskazał w swoim operacie. Tym samym zabrakło podstawy prawnej do przeprowadzenia czynności wznowienia znaków granicznych w tych punktach. Okoliczność ta wskazuje jednoznacznie, że dane dotyczące atrybutów punktów granicznych nr [...], [...], [...] oraz [...], pozyskane przez wykonawcę pracy geodezyjnej i przedstawione w operacie numer ewidencyjny [...], nie mogły stanowić podstawy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. [...]WINGIK przypomniał, że to stanowisko wyraził w swojej decyzji z [...], nr [...], uchylającej rozstrzygnięcie Starosty i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy równocześnie podkreślił, że ponownie rozpatrując sprawę Starosta podjął działania zlecając wykonanie pracy geodezyjnej, a w sprawozdaniu technicznym geodeta szczegółowo opisał przebieg prac wskazując, że przeprowadził analizę dokumentacji zgromadzonej w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i wskazał, że brak w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dokumentacji dotyczących przebiegu granic pomiędzy działką nr a i b, o której mowa w § 36 punkty 1, 2, 3, 4, 5, 7 i 8 rozporządzenia. W dokumencie tych geodeta podkreślił również, że analizując dokumentację dotyczącą założenia ewidencji gruntów i budynków wsi Ł. wykonawca pracy stwierdził, że ewidencja została założona w roku 1959, natomiast pierwsza mapa o nazwie "Mapa ewidencyjna" powstała w roku 1963 w skali 1:3000. Przed tą datą, jak skazał wykonawca, dokonano pomiaru placów wsi Ł. czyli siedlisk (na operacie napisano na okładce tytuł "Regulacja"), znajduje się tam szkic, ale bez daty, obejmujący obszar objęty zleconą pracą o słabej jakości i braku szczegółowych danych pomiarowych uniemożliwiają wykorzystanie tego szkicu do wykazania w ewidencji gruntu przebiegu granic zgodnie z § 36 pkt 6 rozporządzenia. Materiały zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, wskazują, iż nie został zachowany warunek wynikający z przepisu prawa, że spokojny stan posiadania nie może być sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek, co potwierdził również wykonawca pomiaru. Kontynuując [...]WINGIK zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie celem było ustalenie przebiegu granicy działek nr a i nr b na ich odcinku wspólnym podkreślając, że postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym i w jego toku nie dokonuje się żadnych ustaleń dotyczących zasięgu prawa własności, w przypadku sporu co do przebiegu granicy, powinien być on rozwiązany tylko i wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym. Procedura przewidziana w § 39 rozporządzenia nie jest ustaleniem zasięgu prawa własności i nie może zastępować ani administracyjnego, ani sądowego postępowania rozgraniczenia nieruchomości, a Starosta aktualizując bazę danych ewidencji gruntów i budynków granicę pomiędzy działką nr a i działką nr b oznaczył jako sporną.

Tym samym, z uwagi na zaistniały w sprawie spór, podkreślenia wymaga, że aktualizacja może nastąpić w trybie materialno-technicznym (w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) lub w drodze decyzji administracyjnej. Złożenie wniosku o dokonanie aktualizacji wpisów w ewidencji na podstawie wskazanej dokumentacji będzie oznaczało, że wnioskodawca nie kwestionuje ustaleń geodety, a zatem problem zmiany treści oświadczenia z reguły nie będzie występował. Jednakże w sytuacji spornej, kiedy właściciel nie chce ujawnienia ustalonej na podstawie zgodnych oświadczeń stron granicy w ewidencji gruntów, wniosku takiego nie złoży. W myśl § 47 ust. 1 rozporządzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Zatem w przypadku przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej, przy jednoczesnym braku wniosku właściciela, w którego wyłącznym władaniu znajdują się nieruchomości objęte tym opracowaniem starosta winien w terminie 30 dni dokonać aktualizacji, która w takim przypadku odbędzie się w postępowaniu administracyjnym. Podstawą rozstrzygnięcia jest przyjęte do zasobu opracowanie geodezyjne. Jeżeli strona niezadowolona z ustalonego przebiegu granicy złoży oświadczenie o "cofnięciu wskazania", a co za tym idzie zakwestionuje ustaloną na tej podstawie granicę ewidencyjną, organ musi ocenić takie oświadczenie w kontekście prawidłowości ustaleń geodety. Jak wykazano powyżej kompetencje organu uniemożliwiają samodzielne określenie przebiegu granic ewidencyjnych.

Postępowanie administracyjne ma wyłącznie na celu ustalenie, czy przyjęte opracowanie może stanowić podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Przepisy p.g.k. wskazujące na procedurę administracyjną właściwą do aktualizacji zapisów w ewidencji w szczególności nie wskazują na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, nie nadają też oświadczeniom stron tego postępowania szczególnej wagi. Przy czym, co także wymaga podkreślenia, organ dokonał aktualizacji w ramach postępowania wszczętego z urzędu a nie na wniosek, stąd nie dostrzegając podstaw do zmian wpisów w prowadzonym z urzędu postępowaniu zasadnie przedmiotowe postępowanie umorzył jako bezprzedmiotowe. Do zadań starosty, zgodnie z art. 4 ust. 1a, pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków polega między innymi na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dokumentami i materiałami źródłowymi. Oznacza to, że Starosta, jako organ pierwszej instancji w sprawach ewidencji gruntów i budynków rejestruje zmieniające się w czasie stany przedmiotowe i podmiotowe, w oparciu o stosowne, kolejno powstające dokumenty prawne i geodezyjne. Szczegółowe zasady aktualizacji danych ewidencyjnych określa § 45-49 rozporządzenia. Dnia 11 stycznia 2016 r. weszły w życie nowe zapisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Celem nowelizacji było m.in. dostosowanie przepisów rozporządzenia do aktualnego otoczenia prawnego, a w szczególności do przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zmienionych ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zakresie prowadzenia aktualizacji ewidencji gruntów i budynków nowe przepisy uchyliły zapisy § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia, określające sposób i tryb aktualizacji ewidencji, ponieważ kwestie te reguluje art. 24 ust. 2a oraz 2b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, mówiący o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z urzędu lub na wniosek właściwych podmiotów oraz prowadzeniu aktualizacji w trybie czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Równocześnie w doktrynie wskazuje się, że do przepisów, które wywierają wpływ na funkcjonowanie ewidencji gruntów i budynków należy rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 650/2012 z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie jurysdykcji, prawa własności, uznawania i wykonywania orzeczeń, przyjmowania i wykonywania dokumentów urzędowych dotyczących dziedziczenia oraz w sprawie ustanowienia europejskiego poświadczenia spadkowego. W rozporządzeniu przejęto zasadę, że prawem właściwym dla ogółu spraw dotyczących spadku jest prawo państwa, w którym zmarły miał miejsce zwykłego pobytu w chwili śmierci. Inną zasadą ogólną wynikającą z rozporządzenia jest możliwość dokonywania wyboru prawodawstwa przez spadkobiercę. Rozporządzenie wprowadza europejskie poświadczenie spadkowe, które ma wywoływać jednolite skutki prawne we wszystkich państwach członkowskich (oprócz UK, Irlandii i Danii) bez potrzeby przeprowadzania jakiegokolwiek szczegółowego postępowania (Radzio, 2016). Prawo unijne zawarte w powyższym rozporządzeniu skutkowało nowelizacją polskich przepisów prawnych w tym zakresie. Odnosi się do m.in. do ustawy z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, ustawy – Prawo o notariacie oraz niektórych innych ustaw oraz ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie zapisów art. 23, ust 1, pkt 1), art. 23, ust. 2, pkt 2), art. 24, ust. 2b, pkt 1c) i 1ea), mówiących o przekazywaniu przez sądy i notariuszy właściwemu staroście odpisów europejskich poświadczeń spadkowych. Podstawową cechą katastru nieruchomości jest bieżąca aktualizacja danych zawartych w tym systemie – tak też: E. Szafran, Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków oraz prowadzenie postępowań administracyjnych w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Materiały szkoleniowe. Wrocław 2011, przywołane w opracowaniu: Jadwiga Konieczna, Dariusz Konieczny, Procedury aktualizacji danych katastralnych w obecnych uwarunkowaniach prawnych, PAN, Nr I/1/2017, Kraków 2017, s. 140 – 150.

W ocenie Sądu postępowanie w kontrolowanej sprawie było prowadzone w sposób skrupulatny i kompleksowy w pełnym poszanowaniu przepisów prawa materialnego oraz zasad postepowania administracyjnego. Podczas całego postępowania widoczna jest realizacja zasady przekonywania, art. 11 Kpa, co przejawiało się w adekwatnym reagowaniu organu na wszelkie zastrzeżenia i wątpliwości stron. Organ odwoławczy działając w poszanowaniu zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 Kpa) przeanalizował całą sprawę w kontekście wnoszonych przez stronę zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organu obu instancji prawidłowo umotywowały wydane rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organy obu instancji opisały przebieg postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w związku z przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji sporządzonej przez geodetę uprawnionego do jej wykonania. Organy obu instancji rozpatrzyły bowiem materiał dowodowy sprawy, przede wszystkim znajdującą się w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym dokumentację i zasadnie wskazały na dokonaną, nie na wniosek strony jak mylnie odczytuje to skarżący, a z urzędu aktualizację danych w ewidencji. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 Kpa ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 445/19, CBOSA). O dowolności oceny można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 837/20, CBOSA). Tymczasem podjęte przez organy obydwu instancji rozstrzygnięcie znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Podjęte rozstrzygnięcie zostało ponadto uzasadnione zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 Kpa, organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił zarówno okoliczności prawne, jak i faktyczne sprawy, zasadnie uznając przy tym, że w decyzji organu pierwszej instancji wskazano prawidłowo na dokonanie czynności i ustaleń zawartych w uprzedniej jego decyzji.

Tym samym oceniając legalność zaskarżonych skargą decyzji nie sposób nie wskazać, co pominęła strona, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno-deklaratoryjny. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych w zakresie kreowania zasięgu prawa własności. W judykaturze, utrwalony jest pogląd, że przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji, czy ustalania w przypadku spornego stanu prawnego nieruchomości, ale dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie (np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym) powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków – zob.wyroki: WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/WA 698/07, WSA w Białymstoku z 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/BK 636/07, NSA z 4 marca 1999 r., sygn. akt II SA 17/99.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi przyjdzie stwierdzić, że wobec deklaratoryjnego charakter wpisów do EGiB organy prowadzące ewidencję nie mogą samodzielnie w oparciu o przepisy Kpa ustalać i rozstrzygać, komu przysługuje i w jakim zakresie prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, a w konsekwencji nie mogą wprowadzić w ewidencji gruntów zmian w oparciu o własne ustalenia z pominięciem dokumentów przyjętych do PZGiK. Organy ewidencyjne nie mogą więc samodzielnie w oparciu o przepisy ewidencyjne i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ustalać i rozstrzygać kwestii spornych dotyczących prawa własności. Decyzja w sprawie wprowadzenia zmian w EGiB, kończąca wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, nie rozstrzyga żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem zasięgu prawa własności. Pamiętać także należy, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. Należy zauważyć zasadniczą różnicę pomiędzy ustalaniem przebiegu granicy w trybie aktualizacji operatu gruntów i budynków od ustalania jej w postępowaniu rozgraniczeniowym. Ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne. Ewidencja nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje on nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający, co istotne, z dokumentów (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2403/14).

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.