Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2242/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie przepisu art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania K. M. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmawiającą przyznania wyżej wymienionej pomocy w formie zasiłku celowego, zasiłku okresowego i specjalnego zasiłku celowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. K. M. wystąpiła o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego, pomocy w ramach programu rządowego w zakresie dożywiania oraz zasiłku celowego.

Decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmówiono K. M. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, zasiłku okresowego i specjalnego zasiłku celowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że powodem odmowy było przekroczenie przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego, warunkującego możliwość uzyskania wsparcia. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w lipcu 2010 r. na dochód rodziny składała się kwota [...] zł z tytułu otrzymywanych świadczeń rodzinnych oraz kwota [...] zł z tytułu dochodu z gospodarstwa rolnego (przy czym nie odliczono składek KRUS, gdyż nie były zapłacone), co łącznie dało kwotę [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniosło [...] zł, a tym samym przekroczyło ustawowe kryterium dochodowe wynoszące po zmianach 456,00 zł. Z uwagi na to, że uzyskany dochód przekroczył kryterium dochodowe, organ uznał, że zasiłek celowy nie mógł być przyznany. Burmistrz Gminy [...] wskazał również, że zasiłek okresowy, zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728, ze zm., powoływanej dalej jako: "u.p.s.") przysługuje rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W przypadku K. M., gdy dochód rodziny wynosi kwotę [...] zł i jest wyższy od kryterium dochodowego rodziny [...] zł, zasiłek okresowy nie może być także przyznany. Odnosząc się natomiast do wniosku o zasiłek celowy specjalny (na podstawie przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s.) Burmistrz Gminy [...] wyjaśniał, że wziął pod uwagę ugruntowane orzecznictwo w tym zakresie stwierdzające, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego uzależnione jest od wystąpienia szczególnych okoliczności, mających charakter nadzwyczajny. Takimi okolicznościami są zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. W ocenie organu strona wyprowadzając się z [...] do [...] do Domu [...] prowadzonym przez Wspólnotę [...] strona miała świadomość, że jej i dziecku zostaną zapewnione podstawowe potrzeby bytowe tj. schronienie, wyżywienie, odzież i środki higieniczno - sanitarne. Odpłatność za pobyt w Domu w [...] była obowiązkowa, ponieważ jedynym kryterium przyjęcia jest potrzeba, w jakiej znajduje się matka z dzieckiem i oczywiście wolne miejsce, a nie dysponowanie dochodem, z którego osoba mogłaby ponieść koszt pobytu. Ponadto K. M. nie została obciążona kosztami pobytu w Domu. Z wiedzy, jaką posiada Ośrodek wynika, że K. M. jest osobą dobrze zorientowaną w przepisach pomocy społecznej, a swoją sytuację rodziną i zdrowotną wykorzystuje do otrzymywania pomocy bez wykorzystywania własnych zasobów i możliwości. Uważa, że pomoc społeczna winna zapewnić jej wszystkie potrzeby. Ponadto, gdyby nawet uwzględnić obecną sytuację strony, to również nie spełnione byłoby kryterium dochodowe. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2013 r. przez pracownika socjalnego MOPS w B. wynika, że dochód K. M. wyniósł kwotę [...] zł, i składa się na niego dochód z gospodarstwa rolnego ([...] zł) i z otrzymywanego dodatku mieszkaniowego ([...] zł). Organ wskazał również, że odrębną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] zostało przyznane K. M. świadczenie pieniężne z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości [...] zł.

Mając na uwadze powyższe Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmówił przyznania wyżej wymienionej pomocy w formie zasiłku celowego, zasiłku okresowego i specjalnego zasiłku celowego.

K. M. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, gdyż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W ocenie Kolegium Burmistrz Gminy [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób rzetelny i wyczerpujący, czym uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu m.in. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Kolegium zauważyło, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy u.p.s., w której wyraźnie wskazuje się, iż pomoc społeczna ma charakter jedynie przejściowy, bowiem nie ma na celu sprostanie wszystkim potrzebom wysuwanym przez ubiegającego się o taki rodzaj wsparcia. Jest ona uzasadniona dopiero wówczas, gdy dana osoba nie jest w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Za bezsporne Kolegium uznało to, iż w dniu złożenia wniosku rodzinę skarżącej stanowiły dwie osoby skarżąca oraz jej córka A. M. Organ zauważył również, że kryterium dochodowe w rodzinie na osobę ustalone zostało na kwotę [...] zł - art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 1 pkt 1 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że na dochód rodziny skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku składa się kwota [...] zł z tytułu otrzymywanych świadczeń rodzinnych oraz kwota [...] zł z tytułu dochodu z gospodarstwa rolnego, co łącznie daje [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Kolegium uznało również, że zasadnie od dochodu nie odliczono składek KRUS, gdyż nie były zapłacone, co wynika z dowodu w postaci pisma KRUS Placówka Terenowa w M. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Kolegium stwierdziło więc, że skoro uzyskany dochód był większy od ustawowego kryterium dochodowego, to omawiane świadczenie skarżącej przyznane zostać nie mogło. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ drugiej instancji podniósł, że K. M. nie jest zobowiązana do opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne, bowiem składki na ten cel refundowane są w całości z budżetu państwa. Załączony do odwołania dokument o składce społecznej za III kwartał 2010 r. nie zawiera adnotacji, że składka ta została zapłacona. Dodatkowo z informacji uzyskanej z KRUS Placówka Terenowa w M. (pismo z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]) wynika, że skarżąca częściowo opłaciła składkę dopiero w dniu [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że późniejsze opłacenie składki za III kwartał 2010 r. nie może być podstawą do pomniejszenia dochodu ustalanego z miesiąca lipca 2010 r. Pomoc społeczna posługuje się faktycznie uzyskanym dochodem netto, jak i faktycznie poniesionymi kosztami z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie pomocy, tj. w lipca 2010 r. Natomiast w myśl art. 39 ust. 1 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, co oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego (analogicznie w formie zasiłku celowego specjalnego).

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że skarżąca nie wykazała ani we wniosku, ani w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, które potrzeby bytowe jej rodziny nie są zaspokajane, a tym samym uzasadniają przyznanie pomocy w tej formie zwłaszcza, że w dniu składania wniosku o pomoc skarżąca przebywała w Domu [...]. Kolegium zaznaczyło, że środki pozyskiwane w ramach instytucji pomocy społecznej nie mogą stanowić dodatkowego, w miarę regularnego źródła dochodu. Z przepisu art. 39 ust. 1 u.p.s. nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Ponadto z uwagi na fakt, że decyzja dotycząca nie jest decyzją "związaną", spełnienie przez stronę przesłanek ustawowych nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Kolegium uznało również, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego na wskazany cel. Specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, może być przyznany wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 41 pkt 1 u.p.s.). A więc rozstrzygnięcie w tym zakresie ma również charakter uznaniowy. W przypadku skarżącej organ nie dostrzegł żadnego szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. przemawiającego za przyznaniem pomocy w tym trybie. W kwestii dotyczącej złożenia przez skarżącą do odwołania kopii umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego, z której miałby wynikać fakt, że skarżąca nie uprawia roli, Kolegium podniosło, że "przepis art. 8 ust. 9 u.p.s., zakładający swego rodzaju fikcję prawną, nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego, czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć. Z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy też się je wydzierżawia osobie trzeciej. Również niezasadnym jest zarzut skarżącej w kwestii niewłaściwego zastosowania (przytoczenia w decyzji organu I instancji) dyspozycji art. 106 ust. 1 u.p.s.. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odmowa przyznania świadczenia jest także rozstrzygnięciem o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w rozumieniu art. 106 ust. 1 ustawy.

Po dokonaniu tych ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

Na powyższą decyzję K. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Skarżąca zakwestionowała czynności podjęte przez organ. Jej zdaniem odmawiając jej świadczenia nie zadbano o jej słuszny interes jako obywatela. Ponadto wskazała, że do dochodu stanowiącego podstawę dla obliczenia świadczeń z pomocy społecznej nie powinien być wliczany dochód z gospodarstwa rolnego, gdyż jest ona osobą niepełnosprawną całkowicie niezdolną do pracy. Pokreśliła, że praca w gospodarstwie rolnym, a co za tym idzie osiąganie z niego dochodu nie wyczerpuje znamion pracy chronionej zawartej we wskazaniach dotyczących w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ stwierdził, że podniesione w niej zarzuty stanowią jedynie polemikę z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśnił, że okoliczność czy skarżąca faktycznie uzyskuje dochód z gospodarstwa rolnego nie ma znaczenia dla ustalenia jej dochodu zdefiniowanego w u.p.s., wobec przyjęcia przez ustawodawcę w art. 8 ust. 9 tej u.p.s., rozwiązania zakładającego swego rodzaju fikcję prawną nakazującą obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Dokonując w ww. zakresie kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i decyzji organu pierwszej instancji Sąd uznał, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skarżącej, iż Burmistrz Gminy [...] i Kolegium niesłusznie doliczyli do dochodu stanowiącego podstawę dla ustalenia świadczeń dochód z gospodarstwa rolnego, skoro K. M. go nie uprawia.

Zarzut skarżącej należy uznać za błędny.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przy ustalaniu dochodu z gospodarstwa rolnego ustawodawca w art. 8 ust. 9 u.p.s. przewidział tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu. Przepis ten dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej apriorycznie przewiduje, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 194 złotych. Jak podkreśla się w orzecznictwie, z punktu widzenia ustanowionej w tej regulacji fikcji prawnej dochodu, obojętne jest czy gospodarstwo rolne przynosi realny dochód czy też nie (por. wyroki NSA z 21.10.2010 r. I OSK 928/10 Lex nr 745379, z 7.12.2009 r. I OSK 724/09 Lex nr 582495). Z cytowanych przepisów wynika domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy faktycznie pracuje się w tym gospodarstwie, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie (w dzierżawę – co ma miejsce w niniejszej sprawie lub w użytkowanie), jak też czy skarżąca osiąga z niego jakiekolwiek przychody. Takie stanowisko Sądu i organów orzekających w sprawie jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego sposobu ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przy świadczeniach z pomocy społecznej – vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1406/00 LEX nr 79344: "Przepisy ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej dokładnie określają sposób, w jaki organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o świadczenia".

Tym samym skoro K. M., czego sama nie kwestionuje, jest właścicielką gospodarstwa rolnego, jej dochód należało uwzględnić przy ustalaniu dochodu rodziny.

Kwestią natomiast która została przez Sąd dostrzeżona jako błędnie rozstrzygnięta i która stała się powodem uchylenia zaskarżonych decyzji był sposób obliczenia dochodu przez organy.

Stosownie do treści przepisu art. 8 ust. 3 za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przepis ten ma charakter ogólny i odnosi się do wszystkich przychodów - czyli ogółu wpływów z jakiegokolwiek tytułu, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, Odrębnymi przepisami, o jakich mowa w tym przepisie są przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.), Z powyższego wynika więc, obowiązek odliczenia składek na ubezpieczenie od dochodu K. M. i nie ma tu znaczenia czy skarżąca w okresie uwzględnianym dla obliczenia dochodu składki te faktycznie odprowadzała czy też nie. Zaznaczyć należy, że nie odprowadzone składki traktowane powinny być jako zaległości i będą podlegały ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego.

W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, co miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.