Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2799/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1913
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] (dalej: "Skarżąca", "Stowarzyszenie") pismem z 9 lipca 2018 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Fundacji "Polska Fundacja Narodowa" (dalej: "PFN") z [....] czerwca 2021 r. ([...]) wydane na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 wrześnie 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej "u.d.i.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej "k.p.a.") o odmowie udostępnienia informacji w zakresie wniosku z [...] kwietnia 2018 r. (uzupełnionego w dniu [...] maja 2021 r.) z uwagi na tajemnicę podmiotu P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny.

W piśmie z 27 kwietnia 2018 r. Skarżąca zwróciła się do Polskiej Fundacji Narodowej z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie umowy z firmą P., o której mowa pod ogólnym linkiem wskazanym we wniosku jak i faktur oraz rachunków firmy P.

Sprawa niniejsza została zawieszona postanowieniem PFN. Skarżąca złożyła na ww. postanowienie skargę, która została rozpoznana wyrokiem z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1657/18. Wyrokiem z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1447/19 NSA oddalił skargę kasacyjną. Fundacja wskazała, że Sądy obu instancji nie odniosły się do jej merytorycznego statusu na gruncie u.d.i.p. jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji.

Organ następnie, pismem z 15 marca 2021 r. (brak danych o doręczeniu niniejszego pisma w aktach postępowania) zwrócił się do Stowarzyszenia z wnioskiem, czy wobec treści zapadłych wyroków podtrzymuje wniosek z [...] kwietnia 2018 r. W piśmie z 20 maja 2021 r. Skarżąca zajęła stanowisko w sprawie podtrzymując żądanie udostępnienia wnioskowanych informacji.

W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja. W obszernym uzasadnieniu Fundacja podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, iż nie jest podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępniania wnioskowanej informacji publicznej i w konsekwencji nie jest zobligowana do jej stosowania. Wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w wyroku z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2069/17 - uznał, że majątek PFN zachował charakter "majątku publicznego" niemniej powyższa kwestia nie została w żaden, a tym bardziej relewantny i normatywy sposób rozwinięta i uzasadniona.

Wskazała dalej, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W ocenie Fundacji, nie podpada ona pod przesłanki obejmujące którykolwiek z tych podmiotów, nie jest podmiotem wpisanym do organizacji pożytku publicznego i nie prowadzi działalności gospodarczej. Fundacja zanegowała powołany dorobek orzecznictwa dotyczący podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, definicji "majątku publicznego" wskazując, że orzeczenia te, nie są skuteczne erga omnes, a nadto sprzeczne z przepisami ustawy oraz Konstytucji RP. Wskazała, że posiada cele statutowe, które nie mogą być utożsamiane z zadaniami publicznymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust 1 u.d.i.p.

PFN podniosła, że posiada jedynie status podmiotu finansującego konkretne działania objęte statutem oraz jego celami, zatem realizacja celów statutowych urzeczywistnia się w konkretnych działaniach nakierowanych na odbiorcę indywidualnego, a nie powszechnego. Dopiero działanie podmiotu finansowanego może być badane czy oceniane (in concreto) jako działanie mające cechy zadań publicznych w rozumieniu orzecznictwa administracyjnego, na potwierdzenie czego przywołała szereg orzeczeń. Podniosła też, że nie dysponuje funduszami publicznymi, nie posiada majątku publicznego, jak i nie dysponuje mieniem państwowym. Następnie podniosła szereg argumentów w zakresie znaczenia darowizn, jak i okoliczności utworzenia Fundacji oraz jej majątku w rozumieniu ustawy Kodeks Spółek Handlowych na jej status w niniejszym postępowaniu.

Organ podniósł również, że kwestia nadzoru konkretnego ministra nie stanowi i stanowić nie może o przyznaniu statusu podmiotowości na gruncie u.d.i.p. bowiem nadzór nad fundacjami ma charakter ustawowy i dotyczy każdej fundacji, niezależnie od prowadzonej działalności. Również fakt powołania do życia fundacji przez Spółki, w których Skarb Państwa ma prawa udziałowe, nie determinuje spełnienia przesłanek z art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Dalej organ podkreślił, powołując się na treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., że objęta wnioskiem umowa oraz koszy z niej wynikające posiadają dla Fundacji a także kontrahenta tj. P. Sp. z o.o. wartość gospodarczą o jakiej stanowi ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a ich udostępnienie zagraża interesom PFN i przede wszystkim w/w podmiotu.

Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 278/14, Fundacja zaznaczyła, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji." Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503) tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informację techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarcza, co do których przedsiębiorcę podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Jak wskazuje natomiast Krajowa Izba Odwoławcza w swoich orzeczeniach pojęcie wartości gospodarczej, o której mowa wart. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji należy interpretować liberalnie. W zakresie przedmiotowego pojęcia mieści się każde naruszenie cudzej poufnej informacji, która wpływa na wartość przedsiębiorstwa w obrocie gospodarczym, lub której naruszenie stanowi wymierną szkodę dla danego przedsiębiorcy. Co więcej, zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc, zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie, informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest nawet wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa, choć w ocenie Fundacji "Polska Fundacja Narodowa" żądane informacje taką wartość posiadają w sposób oczywisty). W związku z powyższym udostępnienie wnioskowanych umów, jak i dokumentów finansowych i księgowych wiązałoby się z naruszeniem tajemnicy przedsiębiorstwa kontrahentów Fundacji.

Fundacja jako podmiot funkcjonujący na rynku zobligowana jest do ochrony wszelkich informacji, których ujawnienie mogłoby wpłynąć niekorzystnie na jej interesy a przede wszystkim na interesy prawnie chronione i tajemnicę przedsiębiorstwa kontrahentów. Wskazano, że objęte przedmiotowym wnioskiem dotyczą dostępu do treści umów które zostały obwarowane klauzulami dotyczącymi ochrony tajemnicy ich przedsiębiorstwa i zdefiniowane jako informacje poufne. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzona przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności.

Następnie pismem z 9 lipca 2021 r. skarżąca złożyła opisaną na wstępie skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji, naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy Fundacja nie wykazała spełnienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy,

3) art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu spełnienia przesłanki merytorycznej tajemnicy przedsiębiorcy, co utrudnia poddaje wydanej decyzji merytorycznej kontroli.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że rozważania Fundacji na temat tego, czy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej są pozamerytoryczne, a kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Ponadto Fundacja w sposób nieprawidłowy ograniczyła prawo do informacji publicznej. Samo wskazanie tzw. przesłanki formalnej nie jest wystarczające do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Konieczne jest bowiem również wykazanie, że określone informacje przejawiają wartość gospodarczą. Zdaniem Skarżącej, Fundacja w sposób nieodpowiedni, uproszczony dokonała oceny stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do nadmiernego, zbyt ekstensywnego, ograniczenia prawa do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Polska Fundacja Narodowa wniosła o oddalenie skargi oraz podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową skargę według powyższych kryteriów, uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Stwierdzenie natomiast przez podmiot, że nie jest on w rozumieniu przepisów u.d.i.p. zobowiązany do udostępnienia wnioskowanych informacji również odbywa się w formie pisemnej, a nie w drodze decyzji, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Fundacja powinna o tym wiedzieć, zostało jej to bowiem w sposób jasny i klarowny wyjaśnione w treści wyroku o sygn. II SA/Wa 1657/18, gdzie wprost wskazano, że jeżeli Fundacja stoi na stanowisku, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej to powinna pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę. Przy takim stanowisku Fundacji ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje bowiem w ogóle zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie Fundacja wydała decyzję odmowną, co wskazywałoby na to, że uznała, iż jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., żądana informacja ma charakter informacji publicznej oraz jest w posiadaniu żądanej informacji. Tymczasem w treści uzasadnienia decyzji, jak i późniejszych stanowiskach Fundacja, prezentuje stanowisko zgoła odmienne, uznając, że nie jest podmiotem zobowiązanym na podstawie przepisów u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu z uzasadnienia treści zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wynika, że organ nie respektuje wydanych dotychczas orzeczeń sądów administracyjnych, zaś jej treść stanowi polemikę z tymi orzeczeniami. Sąd pragnie zatem wyjaśnić, że stanowisko Fundacji, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest jedyne jej przeświadczeniem, a nie faktem. Skoro w szeregu nieprawomocnych i prawomocnych orzeczeń kwestia ta została przesądzona, dalsze prowadzenie wywodu na ten temat należy uznać za zbędne. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że na realizację celów Fundacji przeznaczone zostały pokaźne środki finansowe wniesione przez [...] Fundatorów – spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa. Co więcej w § 4 ust. 2 Statutu zobowiązanie do dokonywania przez 10 lat począwszy od 2017 r. corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji w określonych dla danego fundatora wysokościach. Wykonanie tego zobowiązania świadczy więc o angażowaniu środków publicznych w kapitał Fundacji, a co za tym idzie – sposób jego wykorzystania nie może być wyłączony spod społecznej kontroli. W sytuacji, gdy Państwo realizuje swoje zadania publiczne poprzez tworzenie takich podmiotów z wykorzystaniem środków finansowych pochodzących od spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, to nie można uznać, że majątek który został Fundacji przekazany, nie zachował charakteru "majątku publicznego". Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznający niniejszą sprawię w całości podziela dotychczas prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż Polska Fundacja Narodowa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (np. wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 793/19, wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 2069/17, wyrok NSA o sygn. akt III OSK 2493/21, wyrok NSA o sygn. akt III OSK 306/21, wyrok NSA o sygn. akt III OSK 1161/21), a zatem informacje będące w dyspozycji Fundacji odnoszące się do publicznej sfery działalności będą informacją publiczną podlegającą udostępnieniu.

Co istotne nie ta kwestia ma podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie. Zastosowana konstrukcja uzasadnienia decyzji jest całkowicie nieprawidłowa. Powołanie się przez organ na powyższe przesłanki w drodze decyzji jest błędne, co wykazano wcześniej. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest również ta część decyzji - dotycząca odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 ze zm.).

Należy zauważyć, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa).

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 193/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Mariusz Jabłoński w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013, str. 131 wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji".

Dodać należy, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości takie jak: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. I OSK 2022/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierowała się Fundacja. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się bowiem do przytoczenia przepisów prawa oraz powołania się na orzecznictwo KIO oraz dwa orzeczenia WSA w Lublinie. Ponadto w uzasadnieniu decyzji znalazło się, nie mające oparcia w stanie faktycznym sprawy stwierdzenie, że wnioskodawca zwrócił się do Fundacji o uzyskanie dostępu do treści umów z kontrahentami, które zostały obwarowane klauzulami dotyczącymi ochrony tajemnicy ich przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Fundacja nie wyjaśniła też dlaczego nadano będącej przedmiotem wniosku umowie walor tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla podmiotu, który zawarł umowę z Fundacją, iż usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotu wykonującego zadania publiczne z wykorzystaniem środków finansowych pochodzących od spółek Skarbu Państwa. Powyższe dotyczy również wystawionych faktur i rachunków w tym zakresie, będących przedmiotem wniosku. Nadto w uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym Fundacja opiera stwierdzenie, że żądane informacje posiadają dla podmiotu, który zawarł z nią umowę wartość gospodarczą.

W zaskarżonej decyzji nie została natomiast w ogóle rozważona tajemnica przedsiębiorcy w sensie materialnym. Ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji. Orzecznictwo, jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży z kolei obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13 publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma bowiem charakter obiektywny. Nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować jedynie w oparciu o oświadczenia zawarte w umowie. A zatem dla wykazania, że wnioskowane przez Skarżącą informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie mogą zostać ujawnione, nie wystarczy odwołanie się do klauzuli poufności zawartej w umowie. Nie jest bowiem możliwe uznanie za tajemnicę przedsiębiorcy, bez dokonania analizy treści umowy i zbadania, czy zawiera informacje posiadające wartość gospodarczą, a w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, które wymagają ochrony. Chęć generalnego utajnienia wszystkich danych zawartych, jest w ocenie Sądu niczym nieuzasadnione i sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie pozwala natomiast uznać prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, czyni nieweryfikowalnym.

Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez Fundację w zaskarżonej decyzji argumentacja może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Wobec tego uznać należy, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia natomiast wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Rozpoznając ponownie sprawę Fundacja, mając na względzie powyższe uwagi, powinna przede wszystkim zająć jednoznaczne stanowisko, czy jest w posiadaniu wnioskowanej umowy, faktur, rachunków. W sytuacji, gdy jej nie posiada, powinna pisemnie powiadomić o tym Skarżącą. Jeżeli natomiast posiada, to powinna rozważyć ich udostępnienie Skarżącej we wnioskowanym zakresie oraz wersji. Jeżeli natomiast Fundacja nadal stoi na stanowisku, iż udostępnienie rejestru nie może nastąpić ze względu na wyłączenia przewidziane art. 5 ust. 2 u.d.i.p. to powinna dokonać ponownej oceny wnioskowanej informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do tajemnicy przedsiębiorcy. Uznając istnienie takiej tajemnicy wobec żądanych informacji Fundacja obowiązana jest wskazać, których danych zawartych w umowie utajnienie dotyczy i przede wszystkim z czego konkretnie utajnienie to wynika. Powyższe odnosi się również do kwestii paragonów oraz wystawionych faktur. Podkreślić bowiem trzeba, że kontrola sądowa w zakresie objęcia danej informacji ochroną ze względów na tajemnicę przedsiębiorcy, aby mogła być uznana za pełną, musi być w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi więc szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Możliwa być musi bowiem weryfikacja prawidłowości stanowiska odnośnie do charakteru (statusu) żądanych informacji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.