Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 643/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: par. 1, par. 3 pkt 1,2,3,5,9,11,12, par. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 182 poz 1086
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych
article: art. 29 ust. 1, art. 119
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 858/17 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2017 r. znak: MD-S.051.171.2015 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 858/17 oddalił skargę J. W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2017 r. znak: MD-S.051.171.2015 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Zachodniopomorski (dalej: Wojewoda) postanowieniem z 29 października 2014 r. znak: ZP-2.3151.44.2014.JL nałożył na J. W. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 300 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki A. W. (urodzonej [...] 2005 r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z 13 października 2014 r. nr PPIS-N-EP/60-T-5/14 wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Myśliborzu (dalej: PPIS) i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia. Jednocześnie Wojewoda w swoim postanowieniu wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Minister Zdrowia (dalej: Minister), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o Postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.; dalej: u.p.e.a), utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Minister podkreślił, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku polegającego na zaszczepieniu małoletniej A. W. było prowadzone w sposób prawidłowy.

Organ zaznaczył, że na skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym, spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych potwierdzających bądź wykluczających przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżąca nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych. J. W. nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia córki , w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego.

J. W. zaskarżyła to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd wskazał, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnią córką A., a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych). Skarżąca nie poddała małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela – PPIS z 13 października 2014 r. (poprzedzonym upomnieniem z 24 września 2014 r.). Wobec niewykonania ww. obowiązku, organ egzekucyjny mógł w efekcie w toku postępowania egzekucyjnego zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy, jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny. Realizację tego obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Zgodnie z przepisami art. 17 ust. 2-5 cyt. ustawy wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne i nie można ww. przepisów wykładać tak, że jest ono przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2011 r. poz. 1086 ze zm.). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.

Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m.in. ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie – statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym.

Sąd dodał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta.

Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo ukończenia przez dziecko skarżącego wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącej szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy.

Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

W niniejszej sprawie nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się skarżącej wraz z małoletnim dzieckiem na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym. Skarżący w toku całego postępowania nie dostarczył lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji powyższych szczepień u dziecka. Dziecko nie otrzymało w efekcie zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (PSO) szczepionki, zaś po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącej, stał się wymagalny. Tym samym zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (przez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie – do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Zdaniem Sądu orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia nie naruszają prawa – ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego, tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącej, w tym art. 10 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 80 i 81 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

2. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło dziewiąty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji, gdy zgodnie z tymi przepisami termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19. roku życia (błonica, tężec, krztusiec, poliomyelitis);

3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego, mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

4. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia systemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

II. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę mimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ponadto skarżąca wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją: art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie, w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny, skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 16 grudnia 2022 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: zaświadczeń odraczających obowiązek szczepień u córki A. W., a także pisma PPIS w Myśliborzu skierowanego do Wojewody Zachodniopomorskiego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w związku z ww. odroczeniem obowiązku szczepień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo równoległego zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia. Alternatywne ujęcie ww. środków prawnych prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a. (M. Mincer-Jaśkowska, Glosa do postanowienia NSA OZ we Wrocławiu z 28.12.1990 r., SA/Wr 1180/90, OSP 1992/4, poz. 92; wyrok NSA z 27.06.2019 r., II OSK 2140/17; orzeczenie odstępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest zatem dopuszczalne powołanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem.

Z taką sytuacją mamy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie w pkt 1 zarzuca brak podstawy prawnej obowiązku, który podlega egzekucji, zatem kwestionuje istnienie samego obowiązku oraz jego nałożenie. Z kolei w pkt 2 zarzuca brak wymagalności nałożonego obowiązku z uwagi na nieupłynięcie terminu przewidzianego na dokonanie szczepienia. Natomiast w pkt 3 zarzuca niewykonalność obowiązku z uwagi na brak badania kwalifikacyjnego, które powinno poprzedzać szczepienie, a w konsekwencji zarzuca niedopuszczalność egzekucji nałożonego obowiązku. Oznacza to więc, że kwestionowanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny za pomocą środków właściwych dla postępowania w przedmiocie zarzutów jest nieprawidłowe i nie mogło odnieść jakichkolwiek pozytywnych dla skarżącej kasacyjnie skutków procesowych.

Niezależnie od powyższej wady, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo z zakresu administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z kolei art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. wskazuje, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego.

Obowiązek szczepienia – wbrew twierdzeniom skarżącej – jest obowiązkiem znajdującym swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Kwestię te wyczerpująco wyjaśnił Minister w zaskarżonym postanowieniu, a stanowisko to zasadnie podzielił Sąd pierwszej instancji, wskazując na art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W art. 17 ust. 10 tej ustawy została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu w zakresie różnych chorób, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia, nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Wymaga bowiem uwzględnienia regulacja § 5 ww. rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 cyt. ustawy konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19.12.2018 r., II OSK 2547/18; publ. CBOSA).

Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanej prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej – jak to błędnie postrzega skarżący – jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie poglądu skarżącego całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle wieku syna skarżącego obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia obowiązkowych szczepień ochronnych, o których w nim mowa .

Dodatkowo, jak wynika z § 4 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, od poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym są zwolnione osoby, które wcześniej poddały się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w zakresie wymaganym rozporządzeniem i posiadają potwierdzającą to dokumentację (...). Lecz z takim przypadkiem, o jakim mowa w § 4 ww. rozporządzenia, nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela (tak jak i Sąd pierwszej instancji), że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Przedstawione wyżej rozważania jednoznacznie wskazują, że zarówno zarzut naruszenia art. 119 § 1 w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a. (oznaczony w petitum skargi kasacyjnej jako II), jak też zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień oraz błędnej wykładni art. 17 § 1 (prawidłowo winno być art. 17 ust. 1) ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (oznaczone w petitum skargi kasacyjnej w pkt I ppkt 1, 2 i 3), nie są usprawiedliwione.

Dodatkowo w tym miejscu należy wskazać na liczne błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej.

Pełnomocnik skarżącej powołuje w pkt I skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni wskazanych tam w ppkt 1, 2, 3 i 4 przepisów prawa materialnego, wadliwie łącząc je z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który wszak odnosi się do naruszenia przepisów prawa procesowego (zamiast wskazania w tym zakresie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z kolei norma art. 134 p.p.s.a. jest przepisem, który ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, składa się z dwóch paragrafów, a każdy z nich reguluje inną kwestię. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej wskazuje, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy § 1 art. 134 p.p.s.a., tj. że Sąd wojewódzki nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego. Poza tym zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy powiązano z § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień. To ostatnie rozporządzenie niewątpliwie nie obowiązywało w chwili rozstrzygania w tej sprawie. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. Nr 237, poz. 2018 ze zm.), na które wadliwie powołano się w skardze kasacyjnej, utraciło moc z dniem wejścia (z dniem 1 października 2011 r. – przyp. NSA) w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych na podstawie art. 68 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Poza tym przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych dotyczy zaniechania wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażeń lub choroby zakaźnej. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, który nie był przecież stosowany. I w końcu pominąć nie można, że wskazane zarzucie w pkt I ppkt 2 zapisy § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, powiązane z art. 17 ust. 1 ustawy, dotyczą obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko konkretnym, wymienionym w tych punktach (1, 2, 3, 5, 9, 11, 12) chorobom. Co istotne, postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko skarżącej, w toku którego wydano zaskarżone postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, dotyczy uchylania się zobowiązanej od poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko chorobom wymienionym w punktach: 1 (błonicy), 5 (krztuścowi), 9 (ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis) i 11 (tężcowi) § 3 cyt. rozporządzenia. A zatem w sprawie nie mógł zostać naruszony art. 17 ust. 1 pkt 2, 3 i 12 ww. rozporządzenia albowiem przepis ten nie był stosowany ani przez organy administracji, ani przez Sąd pierwszej instancji.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi regulacjami, a wprost przeciwnie. Z art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyroki NSA z 10.02.2021 r., II OSK 1622/18 i z 26.08.2021 r., II OSK 739/19; publ. CBOSA). Ponadto brak regulacji prawnej systemu odszkodowań nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia, ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone.

Odnośnie zaś wniosku skarżącej o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 643/18 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postawianie przed tym Sądem, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie zgodności:

a) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych u z art. 2 oraz z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

b) § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z art. 2 oraz z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

c) art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji RP.

Postanowieniem z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt II OSK 189/18, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie, gdyż od dnia zawieszenia (które zresztą miało charakter fakultatywny) do dnia wydania ww. postanowienia tj. przez okres prawie 2 lat i 9 miesięcy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który mógłby mieć ewentualny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie nie tylko nie zapadł, ale i nie został wyznaczony termin posiedzenia w celu jego rozpoznania. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynik niniejszej sprawy nie zależy od wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dlatego też dalsze wstrzymywanie biegu sprawy było niecelowe i prowadziło do przedłużenia postępowania sądowego.

Sąd nie dopuścił także wnioskowanych pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. dowodów uznając, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ich treść wskazuje wszak, że zwolnienie ze szczepień małoletniej H. W. nastąpiło w lipcu 2022 r., tymczasem obowiązek, którego dotyczy grzywna w celu przymuszenia został ostatecznie określony w tytule wykonawczym wydanym w 2014 r.

Ewentualne zawieszenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny pozostaje również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestia egzekwowania nałożonej grzywny nie ma wpływu na ocenę jej legalności, a ta ostatnia jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 31 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne albowiem pełnomocnik strony skarżącej pomimo żądania rozprawy online od grudnia 2021 r. nie zgłasza udziału w wyznaczonych rozprawach. Strony pouczono jednocześnie o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej w czego pełnomocnik skarżącej finalnie skorzystał składając opisane wyżej wnioski dowodowe.