Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 398/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę , umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 33 par. 2 w zw. z art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r., Nr LVII/73/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" postanawia: 1. odrzucić skargę "A" Sp. z o.o. w W., 2. umorzyć postępowanie wszczęte wnioskiem Towarzystwa na [...] z siedzibą w K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 lutego 2009 r. "A" Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego J. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r., Nr LVII/73/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry".

Strona skarżąca zarzuciła przedmiotowej uchwale naruszenie:

- zasad sporządzania planu miejscowego, a w szczególności artykułu 17 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- naruszenie przepisów chroniących prawo własności, tj. art. 2, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 kc.

Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżanej uchwały w całości lub w części dotyczącej działek nr 1 i 2 obr. [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, iż strona skarżąca zakupiła działki nr 1 i 2 oraz 3 i 4, 5 obr. [...] z zamiarem budowy osiedla mieszkaniowego. W momencie kupna co do działek nr 1 i 2 istniała decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną" przy ul. [...] w K. na działkach nr 1 i 2 obręb [...] (nr [...]). Skarżąca zaznaczyła, iż nabywając część nieruchomości obejmującej działki nr 3, 4 i 5 miała świadomość, że nie będą one przeznaczone pod zabudowę, a pod zieleń parkową, ale jednocześnie sądziła, że w świetle powyższej decyzji teren działek nr 1 i 2 może być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową.

Skarżąca podała, iż wymieniona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy utraciła swoją ważność. Sprzedający wystąpił z ponownym wnioskiem z dnia 23 stycznia 2007 r. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dopiero w dniu 24 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta decyzją nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Strona skarżąca wskazała, iż w dniu 28 lutego 2008 r. podjęta została uchwała Rady Miasta Krakowa Nr Vll/101/07 o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry". Pełnomocnik skarżącego w dniu 19 czerwca 2007 roku złożył uwagi i wnioski do w/w uchwały, w których przedstawił w szczególności fakt, ze przedmiotowe działki nr 1 i 2 zgodnie z wcześniejsza decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczone były pod zabudowę wielorodzinną oraz to, ze znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej. Jednocześnie wnioskowano o wprowadzenie do zapisów planu miejscowego przeznaczenia działek 3, 4 i 5 pod urządzenia parkowe ogólnie dostępne, gdyż z takim przeznaczeniem skarżąca je nabyła. Termin do zgłaszania wniosków mijał 7 sierpnia 2007 r., czyli wniosek został złożony w terminie.

Dalej strona skarżąca podniosła, iż zarządzeniem nr [...]/2007 Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2007 r. rozpatrzono zgłoszone wnioski do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Park Aleksandry". W zarządzeniu brak jest odniesienia do w/w wniosków pełnomocnika strony skarżącej. Brak odpowiedzi i nie ustosunkowanie się do złożonych wniosków strony skarżącej jest w jej przekonaniu istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Zdaniem skarżącej negatywna odpowiedź dawała stronie skarżącej możliwość zaskarżenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego i rozpatrzenia zgłaszanych wniosków. Brak odpowiedzi pozbawił skarżącą możliwości jej zaskarżenia. Powyższe postępowanie naruszyło w przekonaniu strony skarżącej art. 17 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie naruszenie procedury winno zgodnie z art. 28 wyżej cytowanej ustawy powodować stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry".

Podniesiono również w skardze, że strona skarżąca stając się właścicielem przedmiotowych działek w maju 2007 roku znała treść decyzji o warunkach jej zabudowy, która określała możliwy ich sposób wykorzystania poprzez zabudowę mieszkaniową. Decyzja ta z dnia [...] grudnia 2005r. musiała odnosić się do opracowanego Studium. Studium powstało w 2003 roku, a Prezydent Miasta negatywnie rozpatrując uwagi strony skarżącej przy drugim etapie, tj. po wyłożeniu projektu planu, powoływał się na to Studium. Studium zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinno odbiegać od dotychczasowego przeznaczenia terenu, gdyż w świetle tego artykułu - "W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu". Poprzez uchwalenie w/w uchwały, Rada Miasta Krakowa cofnęła wcześniejsze postanowienia, a tym samym naruszyła konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do decyzji organów publicznych demokratycznego państwa prawa.

Strona skarżąca wskazała, że podczas prac nad przedmiotowym planem Rada Miasta K. uległa naciskom tej grupy okolicznych mieszkańców, którzy zapragnęli mieć park, zamiast budynków mieszkalnych i to na terenie dzielnicy, która należy do najbardziej zielonych w K. Zamiarem skarżącego była budowa osiedla mieszkaniowego typu [...], które zapewniałoby mieszkańcom światło, powietrze i zieleń w przeciwieństwie do praktykowanego w K. budownictwa [...]. Przy opracowaniu planu interes inwestora nie został wzięty pod uwagę, spełniono interes grupy okolicznych mieszkańców i radnych, nie zwrócono im jednak uwagi na to, że będzie to kosztować podatnika Miasto K., gdyż sporne grunty nabyto za kwotę [...] zł po cenach rynkowych opierając się na wydanej przez Urząd Miasta K. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem skarżącego podjęta uchwała w sposób rażący narusza przepisy prawo materialnego poprzez wyłączenie spod zabudowy zakupionych przez stronę skarżącą działek, które kupując w świetle powyższego miał prawo sądzić, że będzie je mógł zabudować przynajmniej w tej części, która była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe z pozostawieniem części pod tereny rekreacyjne i zielone. Zdaniem skarżącego naruszony został art. 140 kc.

Podniesiono, że w wyniku wyżej opisanej sytuacji doszło do rażącego naruszenia, a w zasadzie złamania podstawowych praw mających swoje źródło w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszono art. 2 Konstytucji RP, który gwarantuje, iż Polska jest państwem demokratycznym, w związku czym organy państwa powinny działać w oparciu o szereg zasad z tego wynikających. Zasady te gwarantują równość wszystkich obywateli wobec prawa, taką samą ochronę prawa własności, takie same warunki do prowadzenia działalności gospodarczej itd. Jednakże w tej sytuacji organ stojący na straży przestrzegania tych zasad, mający budować zaufanie wszystkich podmiotów do władzy państwowej, złamał te zasady i naraził stronę skarżącą na olbrzymie straty, która działając w zaufaniu do decyzji wydawanych przez organy reprezentujące władzę państwową, będąc przekonanym, iż te organy działają konsekwentnie oraz celem ich jest zapewnienie pewności i trwałości wydawanych decyzji, a co za tym idzie zaufania obywateli do stanów prawnych przez nich kreowanych, zakupiła przedmiotowe działki. Naruszony został także artykuł 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stwierdza, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Strona skarżąca w dniu 18 grudnia 2008 roku wniosła do Rady Miasta K. wniosek o unieważnienie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 roku nr LVII/733/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa).

W odpowiedzi na wniosek Przewodniczący Rady Miasta K. pismem z dnia [...] stycznia 2009 roku nr [...] przesłał stronie skarżącej odpowiedź Prezydenta Miasta z dnia 14 stycznia 2009 roku, w którym przedstawione zostało stanowisko nieuwzględniające złożonego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Oceny wymaga kwestia spełnienia przez skarżącego wymogu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą. W aktach sprawy znajduje się adresowane do Rady Miasta K. pismo z dnia 17 grudnia 2008 r. zatytułowane "wniosek o unieważnienie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r., Nr LVII/73/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" w związku z naruszeniem prawa własności". Pismo to wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 18 grudnia 2008 r. Należy wskazać, że w powyższym piśmie nie podano żadnych konkretnych wad uchwały, które naruszają interes prawny lub uprawnienia strony skarżącej i których usunięcia domagała się ona przed wniesieniem skargi do sądu. Ogólne stwierdzenie o ograniczeniu prawa własności w kontekście wcześniej wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i przytoczenie przebiegu części procedury planistycznej związanej z rozpatrywaniem wniosków do projektu planu nie czyni zadość wymogom wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Pośrednio jedynie można wnioskować, że "wniosek o unieważnienie uchwały" jest konsekwencją stanowiska wnioskodawcy, iż doszło do naruszenia jago prawa własności, z czym się nie zgadza i co powinno powodować wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego.

Należy również zauważyć, że przedmiotowe wezwanie zostało złożone w dniu 18 grudnia 2008 r., podczas gdy uchwała, której ono dotyczyło weszła w życie z dniem 29 grudnia 2008 r., tj. po upływie 30 dni od daty opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 741 z dnia 28 listopada 2008 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jednolitości w kwestii oceny dopuszczalności spełnienia wymogu wezwania w tego rodzaju sytuacjach. W postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2002 r., IV SA 3595/01 (publ.: Lex 82642) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd - który przez szereg lat kształtował orzecznictwo sądowoadministracyjne - według którego, "jeżeli warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to wezwanie do usunięcia naruszenia może być skierowane dopiero po ogłoszeniu tego aktu". W wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt: II OSK 17/08 NSA wskazał, że momentem miarodajnym oceny naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o czym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest dzień wejścia w życie kwestionowanej uchwały, gdyż "osoba skarżąca musi wykazać "naruszenie" interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień" (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01). Również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że dopiero od wejścia w życie akty prawa miejscowego mogą naruszać czyjś interes prawny lub uprawnienia, dlatego nie sposób przyjąć, aby uchwała, która jeszcze nie weszła w życie mogła wywoływać skutki prawne i tym samym naruszać interes prawny lub uprawnienie kogokolwiek (postanowienia WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 1205/05, niepubl., postanowienie WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 106/08, niepubl.). W konsekwencji należałoby przyjąć, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jeszcze nienaruszonych, jest niedopuszczalne. Jednakże w świetle najnowszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - dostrzegalne jest diametralnie odmienne stanowisko, zgodnie z którym "przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzając określoną w tym artykule procedurę zaskarżania aktów podejmowanych przez organy samorządu gminnego, powinien być tak rozumiany, że wezwanie do usunięcia naruszeń, które musi podmiot skierować do organu gminy w celu otwarcia sobie drogi do sądu administracyjnego, powinno niewątpliwie poprzedzać wniesienie skargi do tego sądu, jednakże wezwanie to może być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej opublikowaniem" (postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 1738/06, LEX nr 341259). Pogląd powyższy oparty jest na nieweryfikowalnej, gdyż nierozwiniętej przez sąd argumentacji "zbędnego utrudnienia czy formalizmu, niemieszczącego się w aktualnych standardach ochrony praw obywatelskich". Warto wreszcie wskazać na stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt: II OSK 1132/08 - zgodnie z którym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mówiący o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą wiąże niniejsze naruszenie "w przypadku aktów prawa miejscowego z publikacją i wejściem w życie", przy czym "wejście w życie uchwały podjętej przez radę gminy stanowi istotną okoliczność podczas rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny natomiast nie stanowi przesłanki formalnej zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego".

W sytuacji, gdy w ocenie Sądu dopuszczalne są różne interpretacje przepisu i każda z nich znajduje uzasadnienie, kryterium rozstrzygającym o wyborze wykładni powinno być dążenie do jednolitości orzecznictwa, a tym samym ugruntowywanie stabilności prawnej. Obowiązek dbałości o jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego spoczywa w największym stopniu na Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ugruntowująca się linia orzecznicza NSA w zakresie interpretacji charakteru wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nadająca temu środkowi prawnemu marginalne znaczenie sprowadzające się wyłącznie do samego faktu wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia (por. treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007, sygn. akt: II OPS 2/07 wraz ze zdaniem odrębnym sędzi NSA Małgorzaty Stahl) - ma w istocie charakter prawotwórczy.

Konieczność przyjęcia wyboru dominującego jednego ze sposobów dopuszczalnej wykładni prezentowanego w orzecznictwie NSA jako sądu wyższej instancji jest uzasadniona ze względu na zasady konstytucyjne skierowane na dążenie do gwarantowania pewności prawnej obywateli. Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż wszyscy obywatele są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Znaczenie tej zasady było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie (por. np. stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90 - "obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej, treści. Organ administracji może na podstawie decyzji zróżnicować sytuację obywateli w zakresie pewnej określonej grupy stosunków tylko na podstawie konkretnie sformułowanych przesłanek, wynikających z niewątpliwie różnej sytuacji faktycznej, wyraźnego nakazu prawa lub ze względu na interes publiczny, przemawiający za odmiennym potraktowaniem poszczególnych obywateli"). Nadto należy podnieść, iż znajdująca podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego zasada jednolitości orzecznictwa przemawia za tym, by podobnych stanach faktycznych sądy wydawały analogiczne rozstrzygnięcia.

W kontekście powyższych uwag należy zatem przyjąć, że skarżący dopełnił wymogu formalnego bezskutecznego wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu.

Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności ustalić, czy właściwy organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wezwanie z dnia 18 grudnia 2008 r. (data wpływu).

W ocenie sądu odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego nie może być udzielona przez którykolwiek organ gminy, lecz przez organ właściwy do ewentualnego uwzględnienia skierowanego przez wnioskodawcę wezwania. Wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego nie ma bowiem wyłącznie charakteru wymogu formalnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz jego istotą jest skłonienie organu, który podjął zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do ponownego przeanalizowania zasadności wydanego aktu z punktu widzenia zarzutów podniesionych w wezwaniu i do ich ewentualnego uwzględnienia. W sytuacji zaskarżenia uchwały rady gminy, to ona powinna udzielić odpowiedzi na wezwanie, a w sytuacji zaskarżenia zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta), to wójt (burmistrz, prezydent) powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie. Podkreślić także należy, że nie można wykluczyć sytuacji konfliktu pomiędzy organem wykonawczym a stanowiącym i kontrolnym gminy, co dodatkowo umacnia tezę o konieczności udzielenia odpowiedzi na wezwanie przez właściwy organ. W przypadku skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego powinna zatem udzielić rada gminy, tj. na gruncie niniejszej sprawy Rada Miasta Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06 (publ. na stronie internetowej NSA) wyraził pogląd, że "jakkolwiek w przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy, ten organ powinien być wezwany do usunięcia naruszenia, to skierowanie takiego wezwania do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie powoduje, iż wezwanie to jest prawnie bezskuteczne i może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia właściwego biegu, a w przypadku gdy wezwanie dotyczy usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, przedstawienie tego wezwania do rozpatrzenia radzie. (...) O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu). W przypadku wezwania do usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, stanowisko w sprawie wezwania powinna zająć rada gminy, ponieważ tylko rada gminy może zweryfikować uchwałę, której dotyczy wezwanie. Zajęcie stanowiska w sprawie wezwania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i poinformowanie o tym wzywającego nie może być traktowane jako stanowisko rady gminy, jeżeli rada w tym przedmiocie nie zajmowała stanowiska. W takim przypadku, bez względu na przyczyny nieprzekazania radzie wezwania i nie zajęcia w tej sprawie stanowiska przez radę, należy przyjąć, że rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie". Podobne stanowisko prezentował NSA już wcześniej podkreślając w postanowieniu z dnia 25 maja 1992 r., SA/Wr 545/92, publ. Wspólnota z 1992 r., nr 34, s. 21), że "wezwanie będzie bezskuteczne, gdy organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę, odmówi usunięcia naruszenia, albo gdy nie wypowie się w tym przedmiocie w terminie, jaki obowiązuje do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym". Również w doktrynie prawa podkreśla się, że "o bezskuteczności wezwania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym można mówić dopiero wówczas, kiedy organ gminy, który podjął daną uchwałę i został wezwany przez podmiot - który twierdzi, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie - do usunięcia tego naruszenia, odmówił uchylenia lub zmiany swojej uchwały, lub też w terminie określonym w art. 35 § 3 ab initio k.p.a. nie udzielił wzywającemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia i nie wskazał nowego terminu udzielenia odpowiedzi na wezwanie, jak tego wymaga art. 36 k.p.a." (zob. T. Woś: Glosa do wyroku SN z dnia 26 czerwca 1992 r., III ARN 31/92, publ.: PiP z 1995 r., nr 2, s. 108, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 244). Również w najnowszym orzecznictwie podkreśla się, że pisma nie pochodzące od właściwego organu, do którego kierowane było wezwanie nie mogą być traktowane jako odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, w rozumieniu art. 101 ustawy samorządowej. Rada miasta jako organ stanowiący i kontrolny wyraża swoją wolę w postaci uchwał podejmowanych w trybie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem pismo zawierające stanowisko prezydenta miasta zaprezentowane przewodniczącemu rady miejskiej ma wyłącznie charakter informacji. Przesłanie go zaś do wiadomości pełnomocnikowi skarżącego nie może być uważane za odpowiedź na wezwanie do usunięcie naruszenia prawa. W takiej sytuacji należy przyjąć, iż odpowiedź Rady Miasta na wezwanie do usunięcie prawa nie została udzielona, wobec tego skarga do sądu administracyjnego winna być wniesiona, stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a, w terminie sześćdziesięciu dni od doręczenia organowi wezwania (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2009 r., II OSK 87/09, publ. na stronie internetowej NSA)

Z akt sprawy wynika, że Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie z dnia 18 grudnia 2008 r. Pismo z dnia 21 stycznia 2009 r., na które powołuje się skarżący w swojej skardze do sądu administracyjnego nie stanowi odpowiedzi udzielonej przez Radę Miasta. Pismo to informuje wyłącznie o przesłaniu wnioskodawcy stanowiska Prezydenta Miasta zawartego w piśmie z dnia 14 stycznia 2009 r. Nie ma w tym stanie rzeczy znaczenia okoliczność, że pismo to zostało doręczone również stronie skarżącej, skoro nie zawiera ono stanowiska pochodzącego od organu właściwego do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego. Odpowiedzi takiej udzielił Prezydent Miasta, przy czym podkreślenia wymaga, że Rada Miasta nie podjęła uchwały upoważniającej Prezydenta Miasta K. do udzielania odpowiedzi na wezwanie z dnia 18 grudnia 2008 r.

Wobec tego należy przyjąć, że skarga powinna być złożona w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Miasta w dniu 18 grudnia 2008 r. Zaznaczyć należy, że urząd gminy (urząd miasta) rozumiany jako zorganizowany zespół osób, przydany organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji należy traktować jako jednostkę nie służącą wyłącznie do obsługi organu wykonawczego gminy, ale i do obsługi rady gminy (zob. komentarz do art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w: W. Kisiel, S. Płażek, P. Chmielnicki, P. Dobosz, M. Mączyński, P. Kryczko, K. Bandarzewski). Z kolei skarga datowana na dzień 19 lutego 2009 r., wpłynęła do WSA w Krakowie - za pośrednictwem Rady Miasta - w dniu 20 lutego 2009 r.. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skarga została wniesiona po upływie terminu do jej złożenia, który upływał z dniem 16 lutego 2009 r. i jako taka podlega odrzuceniu zgodnie z brzmieniem art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), który stanowi, że sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.

W tym stanie rzeczy rozpatrzenie wniosku Towarzystwa na [...] z siedzibą w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wywołanym skargą, która została odrzucona jest bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopuszczalność umorzenia postępowania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym znajduje akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., II FSK 1197/08).