Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 561/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 58 par. 1 pkt 1, art. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z.T. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie : Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania p o s t a n a w i a #FOR ODM_WYNIKI Odrzucono skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] stycznia 2007r., skierowanym do Starostwa Powiatowego, Z.T. zawarł żądanie zwrotu nadpłaconego podatku

w wysokości 425 zł, którą uiścił w dniu [...] lipca 2004r. w związku z rejestracją samochodu o numerze [...]. Zdaniem skarżącego uiszczona opłata jest nienależna, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r.

W odpowiedzi Starosta w piśmie z dnia [...] lutego 2007r. odmówił zwrotu żądanej kwoty powołując się na fakt, iż samochód skarżącego został zarejestrowany w czasie, gdy obowiązywał jeszcze przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, ustalający ją na kwotę 500 zł. Organ wskazał ponadto, że z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się skarżący należy wywnioskować, iż Trybunał nie uznał wpłat dokonywanych przez wnioskodawców na podstawie rozpatrywanych przepisów za podlegające zwrotowi, a wręcz przeciwnie – odsuwając w czasie termin obowiązywania orzeczenia, usankcjonował działania organów administracji podejmowane na ich podstawie. Starosta podniósł także, że opłata za kartę pojazdu należy do opłat publicznoprawnych, stanowiących dochody powiatu i nie ma podstaw do tego, aby stosować wobec niej przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. Nie ma także podstaw do tego, aby ustalić obowiązek uiszczenia opłaty w formie decyzji administracyjnej. Wydanie karty pojazdu jest czynnością materialno-techniczną i nie wydaje się w tym zakresie decyzji. W konsekwencji organ przyjął, że odmowa zwrotu opłaty za kartę pojazdu, która została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, również stanowi czynność materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na którą służy skarga do sądu administracyjnego.

Pismem z dnia [...] marca 2007r. Z.T. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozpatrzenie sprawy dotyczącej pobrania przez Starostę zawyżonej opłaty za kartę pojazdu i zwrot kwoty 425 zł, podając, że odmowna decyzja dotycząca zwrotu w/w kwoty nie satysfakcjonuje go.

W dniu [...] maja 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie nr [...], którym stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zarówno wydanie karty pojazdu, jak też pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, zwrot opłaty oraz odmowa jej zwrotu stanowią czynność materialno-techniczną, w związku z czym brak było podstaw do wydania przez Starostę decyzji odmawiającej zwrotu opłaty. SKO podzieliło stanowiło Starosty zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2007r., a ponadto uznało, że od pisma tego nie przysługuje odwołanie, ponieważ odwołania przysługują wyłącznie od decyzji administracyjnej. Pisma Starosty nie można natomiast uznać za decyzję administracyjną, bowiem w niniejszej sprawie brak jest przepisów prawa upoważniających organ do wydania aktu indywidualnego z zakresu administracji publicznej, jakim jest decyzja administracyjna. W ocenie Kolegium odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu jest czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym skarżący może wystąpić do sądu administracyjnego ze stosowną skargą na czynność Starosty.

Pismem z dnia [...] lipca 2007r. Z.T. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie SKO w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, w której powtórzył argumenty zawarte w uprzednio kierowanych do Starosty i SKO pismach z dnia [...] stycznia 2007r. oraz [...] marca 2007r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone

w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Na wstępie rozważań należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej ppsa.). Niezależnie więc od tego, jak skarżący oraz organ administracji publicznej określili przedmiot zaskarżenia, Sąd nie będąc związany skargą, musi zbadać, czy zaskarżony akt lub czynność mieści się w katalogu spraw wymienianych w art. 3 § 2 ppsa.

W niniejszej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia stanowi odpowiedź na pytanie, czy na odmowę zwrotu opłaty za kartę pojazdu pobraną w związku z jego rejestracją przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Innymi słowy, czy czynność w postaci odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu, można zakwalifikować jako jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 ppsa. W szczególności należy rozważyć, czy rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie winno przybrać formy decyzji administracyjnej, ewentualnie, czy mamy do czynienia z innym aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.). Dotychczas w sprawach dotyczących zwrotu części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r., Nr 137, poz. 1310 ze zm.) - dalej zwanego rozporządzeniem z 2003 r. nie wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolite stanowisko co do trybu w jakim działać powinny organy administracji.

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań musi być odwołanie do stosownej regulacji prawnej dotyczącej opłaty za wydanie karty pojazdu.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst. jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. – dalej zwanej p.r.d.) producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 4 (art. 77 ust. 3 p.r.d.)

Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.

Należy wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/004, (OTK-A 2006, nr 1, poz. 3) orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny:

a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497),

b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis cyt. rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, iż... "§ 1 ust. 1 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym, gdyż niezgodnie ze wskazanymi tam wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustala opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje".

Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że... "§ 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym".

Zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2006 r., Nr 59, poz. 421), za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.

W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, iż do opłaty za wydanie karty pojazdu stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej zwanej o.p.) dotyczące nadpłaty. W konsekwencji, rozpatrzenie żądania zwrotu pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu winno zapaść w drodze decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lutego 2006 r., III SA/Wa 2972/05 (LEX nr 194038) stwierdził, iż... "artykuł 2 § 2 Ordynacji podatkowej obejmuje opłatę za wydanie karty pojazdu. Jako, że ta opłata stanowi dochód własny powiatu, to organem właściwym w sprawie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu jest starosta". To stanowisko podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r., I SA/Ke 90/06, niepubl.

W przytoczonych powyżej wyrokach Sądy uznały, iż... "przepis art. 2 § 2 o.p. znajduje zastosowanie w sprawie opłaty za wydanie karty pojazdu, gdyż po pierwsze: opłata za wydanie karty pojazdu jest opłatą, o której w nim mowa; po drugie: określił ją organ, który nie jest organem podatkowym, wydając rozporządzenie do ustawy; po trzecie: brak jest przepisów odrębnych, stanowiących inaczej".

Stwierdzono ponadto, że... "pojęcie opłat użyte w przepisie art. 2 § 2 o.p. odnosi się także do opłat stanowiących dochód jednostki samorządu terytorialnego, w przeciwieństwie do pojęcia niepodatkowych należności, które odnieść można jedynie do budżetu państwa. Ponadto z przepisu nie wynika, iż ustalenie lub określenie opłaty ma być powiązane z dwoma typami wydawanych w prawie podatkowym decyzji – deklaratoryjnej lub konstytutywnej. Tym samym ustalenie lub określenie danej opłaty w rozumieniu tego przepisu jest również możliwe w drodze aktu normatywnego, takiego jak rozporządzenie wydanego na podstawie delegacji ustawowej, w której ustawodawca posłużył się pojęciem "opłaty" (art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.).

Powyższe stanowisko budzi jednak pewne zastrzeżenia.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę należy bowiem uwzględnić uwagi przedstawione w literaturze przedmiotu odnośnie zakresu stosowania Ordynacji podatkowej

Wskazano tam, iż przepisy te nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, gdyż dotyczą stosunków społecznych o charakterze publiczno-prawnym funkcjonujących w sferze praw i obowiązków jednostki. Należy zatem przyjąć, iż stosowanie przepisów normujących zobowiązania podatkowe może być rozszerzone, w stosunku do generalnej reguły wyrażonej w art. 2 § 1 o.p., jedynie na te podmioty, które nie będąc organami podatkowymi w rozumieniu ordynacji ustalają lub określają publicznoprawne należności budżetu państwa, z wyraźnym jednak wykluczeniem należności jednostek samorządu terytorialnego. Inaczej mówiąc, muszą to być należności, których tytuł prawny wynika z władztwa państwowego dającego uprawnienia określonym organom do ustalania lub określania należności budżetowych o charakterze publicznym (vide: R.Mastalski, w: B.Adamiak, J.Borkowski, R.Mastalski, J.Zubrzycki, Ordynacja Podatkowa. Komentarz. Unimex 2006 s. 22).

Należy również zwrócić uwagę, że treść art. 2 o.p., zarówno w § 1, jak też w § 2 stanowiąc o uprawnieniach organów do ustalenia lub określenia wymienionych tam należności publicznych, wyraźnie nawiązuje do art. 21 o.p., na podstawie którego właściwe organy wydają decyzje deklaratoryjne oraz konstytutywne (por. B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, M. Masternak, J. Orłowski Komentarz Ordynacja podatkowa Toruń 2007, str. 16). W przypadku opłaty za wydanie karty pojazdu, obowiązek jej zapłaty, jak i wysokość wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Starosta nie wydaje w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu konstytutywnego bądź deklaratywnego, lecz jego rola sprowadza się jedynie do pobrania opłaty, której wszystkie elementy są ściśle określone przez przepisy prawa. Warto również dodać, iż przepisy p.r.d. nie zawierają żadnej wskazówki interpretacyjnej co do stosowania przepisów o.p. w przedmiocie ustalania opłaty za wydanie karty pojazdu.

Podsumowując ten fragment rozważań należy stwierdzić, iż nie jest przekonywujący pogląd, że pojęcie opłat użyte w przepisie art. 2 § 2 o.p. odnosi się także do opłat stanowiących dochód jednostki samorządu terytorialnego, w przeciwieństwie do pojęcia niepodatkowych należności, które odnieść można jedynie do budżetu państwa. Zaznaczyć również trzeba, że utrwalone w praktyce i orzecznictwie rozumienie pojęć "ustalania lub określania" podatku, opłaty lub niepodatkowej należności budżetowej nie pozwala w rozważanym stanie faktycznym przyjąć, że w sprawie o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu, której wysokość określono aktem normatywnym, mamy do czynienia ze świadczeniem należącym do jednej z kategorii danin publicznych wymienionych w art. 2 o.p.

W kontekście przedstawionych rozważań warto ponadto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2004 r., GSK 93/04 (LEX nr 147106), zgodnie z którym... "opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest ustalana lub określana przez organy podatkowe, a jednocześnie jest źródłem dochodów publicznych gminy. Do opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Stanowi ona niepodatkowy dochód budżetu gminy, a więc jest niepodatkową należnością budżetową".

W orzecznictwie w omawianej kwestii zostało również zaprezentowane inne stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 28 listopada 2005 r., II SA/Op 380/05 (ZNSA 2006, nr 2, poz. 116) orzekł, iż... "odmowa zwrotu za kartę pojazdu opłaty, która została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310), stanowi czynność materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (analogicznie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2004 r., 3/II SA/Gd 3218/02 niepubl. oraz z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. III SA/Gd 440/06, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2006 r. – sygn. II SA/Sz 67/06 i inne).

W uzasadnieniach powołanych orzeczeń wskazano, iż odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu podjęta została przez organ administracji publicznej i odnosi się do obowiązku publicznoprawnego. Pismo zawierające stanowisko organu należy więc do zakresu administracji publicznej. Dotyczy ono obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki uznania zaskarżonego aktu za czynność materialno-techniczną unormowaną w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Jednocześnie Sądy w tych sprawach uznały, że do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu nie mają zastosowania przepisy o.p.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił tegoż poglądu.

W literaturze zwrócono uwagę, iż... "czynności materialno-techniczne stanowią formę działania używaną wtedy, gdy należy stosować prawo materialne bez wchodzenia w spór co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać jego ustalenia. Z tego też względu do zastosowania tej prawnej formy działania administracji wystarcza w pewnych przypadkach całkiem uproszczona procedura administracyjna, a częściej – wystarczy przy ich stosowaniu zachowanie tylko nielicznych formalności ułatwiających zastosowanie prawa materialnego w dalszym stanie prawnym i faktycznym. Czynność materialno-techniczna stanowi prosty przypadek stosowania prawa bez odwoływania się do względów celowości, a wobec tego zarówno sąd administracyjny, jak i organ administracji publicznej - przynajmniej teoretycznie – powinny określić uprawnienie lub obowiązek na podstawie obowiązującego prawa" (vide: J.Borkowski, Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Samorząd Terytorialny 1997, nr 5. s. 8-9).

Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA (odpowiednio art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.)należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu prawa bądź przez to, że same tę sytuację wyznaczają, bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością, Takimi czynnościami są zameldowanie, czynności rejestracyjne z zakresu aktów stanu cywilnego, zaświadczenia (vide: M.Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Samorząd Terytorialny 2000, nr 1-2).

Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy zauważyć, iż zaistniały spór pomiędzy skarżącym a organem administracji powstał na tle prostego stanu faktycznego, przy jednoczesnym istnieniu dość skomplikowanego stanu prawnego. Zważyć trzeba, iż skarżący domaga się zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, tj. 425 zł, twierdząc, iż w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu ustanawiającego obowiązek jej uiszczenia w wysokości 500 zł, została ona pobrana w zawyżonej wysokości. Dla oceny zasadności żądania skarżącego nie wystarczy zatem stwierdzić, iż obowiązek jej zapłaty wynikał bezpośrednio z przepisu prawa obowiązującego w chwili rejestracji pojazdu i tym samym odmówić zwrotu opłaty. Niezbędna jest bowiem analiza skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w aspekcie czasowym (ex nunc, ex tunc) w świetle stosownych przepisów prawa (art. 190 ust. 3 Konstytucji), jak i dokonanie wykładni treści uzasadnienia tegoż wyroku a także poddanie analizie orzecznictwa Sądu Najwyższego i wypowiedzi nauki prawa w przedmiocie skutków prawnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które wywołują wiele istotnych kontrowersji i należą do skomplikowanych zagadnień prawnych, zarówno pod względem teoretycznym jaki i praktycznym.

Potwierdza to odpowiedź organu na skargę, gdzie tenże organ na uzasadnienie swojego stanowiska powołał się na jedno z orzeczeń Sądu Najwyższego.

Należy również zwrócić uwagę, iż ustawodawca wprowadzając art. 16 ust. 1 pkt 4 do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (którego obecnie odpowiednikiem jest art. 3 § 1 pkt 4 ppsa.) kierował się potrzebą zagwarantowania realnej ochrony zainteresowanym nią podmiotom. Jednocześnie w orzecznictwie podkreślano niedostateczną precyzję, a nawet niejasność przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Z tych względów przyjmowano, że w wypadkach budzących wątpliwości interpretacyjne trzeba przyjąć takie jego znaczenie, które jest najpełniej zharmonizowane z postanowieniami konstytucyjnymi i standardami ukształtowanymi przez akty prawa międzynarodowego. To założenie podporządkowane jest z kolei ogólniejszym dyrektywom ochrony praw jednostki, wypływającym z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa (vide: uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 1998 r., FPS 18/98, ONSA 1999, nr 2, poz. 43).

Z tych względów należało uznać, że skarga przewidziana w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. nie jest właściwym środkiem proceduralnym umożliwiającym dochodzenie praw (roszczeń) w sprawie o zwrot części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu.

Kończąc prezentowanie poglądów co do rodzaju ochrony przysługującej w tego typu sprawach należy odnotować, że w części orzeczeń sądów administracyjnych przesądzono o niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postanowieniu z 25 kwietnia 2006 r. sygn. II SA/Bk 193/06 i postanowieniu z 15 lutego 2007 r. II SA/Bk 90/07 stwierdził, że "spory na tle rozpatrywania wniosków o zwrot pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, mogą być rozstrzygane wyłącznie w drodze postępowań cywilnych przed sądami powszechnymi, a nie w drodze administracyjnej".

Również skład orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że zachodzi brak kognicji sądu administracyjnego.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego występuje tendencja do szerokiego rozumienia pojęcia sprawy cywilnej, wyznaczającego granice dopuszczalności drogi sądowej.

Utrwaloną w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest teza, że ze stosunków mających swoje źródło w prawie administracyjnym, mogą w pewnych sytuacjach wynikać roszczenia cywilne (por. uchwała SN z 12 marca 2003 r. III CZP 85/02 OSNC 2003 nr 10, p. 129, uchwała SN z 23 lutego 2005 r. III CZP 85/04 OSNC 2006 nr 1, p. 4, uchwała SN z 5 kwietnia 2006 r. III CZP 121/05 OSNC 2006 nr 11, p. 178).

W orzeczeniach tych, wydanych w sprawach, w których chodziło o skutki działań władczych administracji publicznej, trafnie podkreślano, że sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 kpc są nie tylko sprawy ze stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 kc. Działaniem lub zaniechaniem, którego skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej, jest oprócz zdarzeń cywilnoprawnych regulowanych w kodeksie cywilnym, takich jak czynność prawna, czy też czyn niedozwolony – także akt administracyjny wywołujący skutki w zakresie prawa cywilnego.

W szczególności w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97 (OSNC 1999, nr 1, poz. 6) Sąd Najwyższy uznał, że droga sądowa jest dopuszczalna, jeżeli powód opiera swoje roszczenia na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. Następnie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 marca 1999 r., II CKN 984/98 (OSNC 1999, nr 10, poz. 180) Sąd Najwyższy przyjął, że ocena danej sprawy na tle art. 1 k.p.c. zależy przede wszystkim od przedmiotu procesu oraz wskazanego przez stronę powodową stanu faktycznego. Te elementy bowiem konkretyzują stosunek prawny zachodzący między stronami, kształtują charakter sprawy i nadają jej lub odejmują przymiot sprawy cywilnej.

Z kolei w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02 (OTKA-A 2003, z. 9, poz. 100) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że... "z art. 177 konstytucji wynika, że to na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej, a ich właściwość jest niejako domniemana, co oznacza, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego to właśnie sądy powszechne właściwe są do rozpatrzenia sprawy. Tym samym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50 - konstytucyjna gwarancja prawa do sądu oznacza, że "ustawodawcy zwykłemu pozostaje jedynie swoboda wyboru właściwej drogi sądowej - przed sądem powszechnym lub administracyjnym [a] w braku wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd - sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Tak należy rozumieć konsekwencje konstytucyjnego domniemania ustanowionego w art. 177 ustawy zasadniczej". Ten tok rozumowania - na gruncie postępowania cywilnego - podzielił Sąd Najwyższy, stwierdzając w postanowieniu z 21 maja 2002 r., III CKN53/02, OSNC Nr 3/2003, poz. 31, że "sąd - odrzucając pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej - nie może poprzestać na stwierdzeniu, że sprawa przedstawiona do rozstrzygnięcia nie jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., lecz zobowiązany jest w uzasadnieniu postanowienia wskazać sąd, dla którego właściwości rozpoznanie tej sprawy zostało ustawowo zastrzeżone. Oczywistym jest, że każdy sąd przystępując do rozpoznania przedstawionej mu sprawy rozważa swą właściwość. Niemniej jednak sąd administracyjny albo wojskowy poszukuje wyraźnej podstawy orzekania i dopiero w jej braku uznaje się za niewłaściwy, natomiast sąd powszechny – w sposób domniemany właściwy we wszystkich sprawach – może uznać swą niewłaściwość tylko wskazując przepis, determinujący właściwość innego sądu".

Należy wskazać, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.

Warto też zaakcentować, że przepisy ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz wydane z jej upoważnienia rozporządzenie z 2003 r., ani też inne przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej (lub innych form działania administracji) w sprawie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w części bezprawnie zawyżonej.

Z pism skarżącego wynika, iż powołuje się on na nienależne świadczenie, co uzasadnia wniosek, iż jego żądanie oparte zostało na przepisach kodeksu cywilnego regulujących instytucję bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405, art. 410 k.c.). Zatem żądanie skarżącego ma charakter cywilnoprawny. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, iż stroną sporu jest organ administracji publicznej. Również okoliczność, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter publicznoprawny, nie może w ocenie Sądu a priori przesądzać o niedopuszczalności drogi sądowej.

W ocenie Sądu z uwagi na charakter sprawy – żądanie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdy uzasadniane wystąpieniem nienależnego świadczenia – bardziej odpowiednia dla ochrony praw podmiotowych skarżącego jest droga procesu cywilnego. Zdaniem Sądu dla dochodzenia roszczenia z tego tytułu droga sądowoadministracyjna nie byłaby wystarczająca, sąd administracyjny bowiem sprawuje kontrolę o charakterze zasadniczo kasacyjnym i nie dysponuje w zasadzie środkami pozwalającymi na realizację roszczeń o charakterze cywilnoprawnym.

Na zakończenie trzeba zaznaczyć, że wzmocnieniem dla argumentacji przedstawionej powyżej jest uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. III CZP 35/07 (Lex nr 258519), w której stwierdzono, że "dopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. 2003, Nr 137, poz. 1310)"

W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy uznał, że samo twierdzenie przez powodów, iż opłata pobrana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu stanowiła świadczenie nienależne, jest zarazem wskazaniem tego rodzaju zdarzenia, które może być źródłem roszczenia cywilnoprawnego. Ponadto Sąd Najwyższy stwierdził, że... "za dopuszczalnością drogi sądowej przemawia dodatkowo także i ta okoliczność, że dla chodzonego przez powodów roszczenia brak jest podstaw do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Opłaty za wydanie karty pojazdu nie zostały wymienione w art. 2 § 1 tej ustawy. Nie może mieć do nich zastosowania także art. 2 § 2, gdyż dotyczy on opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa.

Nienależnie pobrane opłaty za kartę pojazdu nie mogą być zatem traktowane jako nadpłaty podatku podlegające szczególnemu unormowaniu w zakresie zasad i trybu ustalania nadpłaty podatkowej i jej zwrotu, co wyłączałoby dla ich dochodzenia drogę sądową (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2003 r., III CZP 84/03, OSNC 2005, nr 1, poz. 5). Wysokość opłaty za kartę pojazdu nie jest określana w drodze decyzji administracyjnej, co wyłącza możliwość zastosowania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego dla prawidłowego określenia jej wysokości. Uwzględniając dodatkowo, że w ustawie Prawo o ruchu drogowym także nie uregulowano na zasadach szczególnych kwestii związanych ze zwrotem opłaty za kartę pojazdu należy przyjąć, że roszczenie o zwrot części opłaty jako nienależnego świadczenia można dochodzić na drodze sądowej."

Wobec powyższego należało uznać, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Oznacza to, że nie został spełniony jeden z warunków dopuszczalności skargi, ustanowiony przepisem art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. W konsekwencji – z uwagi na przedmiot skargi – nie mogło dojść do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny.

Przyjmuje się, że odrzucenie skargi następuje wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A Kabat, M. Niezgódka – Medek Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wolters Kluwer Wyd. II 2006 r., str. 150).

Podkreślić należy, że skuteczne wniesienie skargi jest tylko możliwe co do aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 ppsa.

Uznanie, że spór dotyczący wniosku o zwrot części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu powinien być rozstrzygnięty w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym musi prowadzić do odrzucenia skargi skierowanej do sądu administracyjnego, a nie jej oddalenia.

W sytuacji gdy skarga, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, nie jest możliwe dokonanie merytorycznej oceny zasadności skargi, a więc badanie zaskarżonego aktu lub czynności oraz postępowania przeprowadzonego przez organ administracji pod względem zgodności z prawem.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 58

§ 1 pkt 1 ppsa.