Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 881/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 lipca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 31.10.2018 r. (znak: [...]), rozpatrując ponownie przesłane przez Wojewodę dnia 6.03.2018 r. pismo M. J. w sprawie odszkodowania za działki nr [...] i [...] o powierzchni łącznej 2,9900 ha, położone w obrębie [...], gmina G. oraz wnioski złożone w toku postępowania przez I. J., P. A. i G. A., orzekł o umorzeniu - jako bezprzedmiotowego - postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...] i [...] o powierzchni łącznej 2,9900 ha, położone w obrębie [...], gmina G., przejęte na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia 11.06.1976 r. Nr [...].

Jako materialnoprawną podstawę decyzji organ wskazał art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 121 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 6.03.2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo Wojewody z dnia 6.03.2018 r. znak: [...] przekazujące wniosek M. J. w sprawie odszkodowania za działki nr [...] o powierzchni łącznej 2,9900 ha, położone w obrębie [...], gmina G.. Wraz z wymienionym na wstępie pismem przekazano także kopię decyzji Naczelnika Gminy w G. nr [...] z dnia 13.10.1976 r. w sprawie przekazania gruntu Państwowego Funduszu Ziemi, m. in. działek nr [...] w [...] PGR Stadninie Koni w T. w użytkowanie, kopię postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...].02.1977 r. [...] oraz kopię protokołu spisanego w dniu [...].05.1976 r. w [...] na okoliczność "niezagospodarowania gruntu", dotyczącego działek nr [...] o pow. łącznej 2,9900 ha w [...]. W piśmie z dnia 6.03.2018 r. znak: [...] Wojewoda, uznając za zasadne rozpoznanie wniosku pod kątem rozważenia wszczęcia postępowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęte na Skarb Państwa działki nr [...] w [...], przekazał sprawę do rozpoznania w tym zakresie Staroście [...].

W dniu 17.04.2018 roku Starosta [...] wydał decyzję znak: [...] odmawiającą podjęcia czynności mających na celi ustalenie odszkodowania za wymienione powyżej działki. Od tej decyzji w dniu 30.04.2018 r. odwołanie złożyła I. J.. Wojewoda w dniu 27.06.2018 r. decyzją znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji było uznanie za niewystarczające czynności związanych z gromadzeniem materiału dowodowego, niewłaściwe ustalenie stron postępowania oraz nieprawidłowe zredagowanie rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji dokonał ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Analiza ta pozwoliła na ustalenie zakresu czynności, jakie należy podjąć, aby zgromadzony materiał mógł być uznany za wystarczający do wydania decyzji administracyjnej przy uwzględnieniu zaleceń Wojewody.

Przedmiotem postępowania jest stwierdzenie, czy ustalenie i wypłata odszkodowania za działki nr [...] o pow. łącznej 2,9900 ha w [...], które zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia 11.06.1976 r. Nr [...] jest zgodne z przepisami art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z posiadanych dokumentów wynika, że nieruchomość ta stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1961 r. nr 32, poz. 161) oraz § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1961 r. nr 39, poz. 198). Powołane wyżej przepisy mówią, że opuszczone gospodarstwa rolne przejmowane są na własność Państwa bez odszkodowań i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Właścicielem działek nr [...] w chwili przejęcia był nieżyjący P. A. s. P. . Ponieważ uprawnionymi do odszkodowania z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami są byli właściciele lub ich następcy prawni (spadkobiercy), po złożeniu odpowiednich wniosków w rozpatrywanej sprawie niezbędne jest ustalenie pełnego kręgu spadkobierców po P. A. s. P. . Zgodnie z posiadanym postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...].09.1999 r. [...] spadkobiercami P. A. oraz jego żony S. A. są dzieci: I. J., W. A. oraz P. A. - po 1/3 części. Z wyjaśnień złożonych przez I. J. w dniu 19.03.2018 r. wynika, że W. A. nie żyje i pozostawił jednego syna G. A.. Brak jednakże informacji, czy po zmarłym W. A. przeprowadzone zostało postępowanie spadkowe. W związku z tym w dniu 06.08.2018 r. zawiadomieniem znak: [...] powiadomiono strony o podjęciu postępowania przez organ I instancji oraz wezwano uczestników postępowania do złożenia dokumentów niezbędnych do prawidłowej oceny sprawy, to jest: dokumentu (postanowienia sądu, aktu poświadczenia dziedziczenia) określającego osoby, które nabyły prawa spadkowe po zmarłym W. A. oraz wniosków o ustalenie odszkodowania przez wszystkich, którzy są spadkobiercami poprzedniego właściciela nieruchomości P. A. s. P. . Ustalono termin do złożenia w/w dokumentów na dzień 30 września 2018 r. Po otrzymaniu z Urzędu Gminy w G. informacji, iż akta sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Gminy w G. z dnia 11.06.1976 r. Nr [...] zostały przekazane do Archiwum Państwowego w K., w celu odszukania wymienionej decyzji opatrzonej klauzulą prawomocności, wystąpiono do Archiwum Państwowego w K. o przesłanie kopii tego dokumentu. Na podstawie posiadanych przez Starostwo Powiatowe w M. materiałów archiwalnych, związanych przede wszystkim z prowadzeniem ewidencji gruntów ustalono, że działki nr [...] w [...] po wymianie gruntów, zatwierdzonej decyzją [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia 10.10.1977 r. Nr [...] jako grunty Skarbu Państwa weszły w skład nowo utworzonych działek nr [...] i [...], przeznaczonych dla PGR Stadniny Koni w T. . Na podstawie tych ustaleń podjęto także czynności w celu odszukania decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia 11.06.1976 r. Nr [...] w aktach ksiąg wieczystych, prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M., jednakże poszukiwania te nie przyniosły efektów. W toku postępowania pozyskano również odpis skrócony aktu zgonu W. A..

W odpowiedzi na zawiadomienie z dnia 06.08.2018 r. znak: [...] w wyznaczonym terminie do 30.09.2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo P. A., w którym potwierdził, że jako spadkobierca ojca P. A. oczekuje ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...] w [...]. W dniu 17.09.2018 r. w siedzibie Urzędu zgłosił się osobiście G. A., zgłaszając wątpliwości co do sposobu w jaki ma przedstawić swoje roszczenia w kwestii odszkodowania za działki nr [...] w [...] jako następca prawny zmarłego ojca W. A.. Poinformowany został, że przede wszystkim winien przedstawić dokument potwierdzający nabycie praw spadkowych po ojcu, a także złożyć stosowny wniosek. W dniu 26.09.2018 r. w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek taki został złożony, jednak nie złożono dokumentu potwierdzającego nabycie przez osobę składającą wniosek G. A. praw spadkowych po ojcu. W tym stanie rzeczy należy wnioskować, że postępowanie spadkowe po W. A. dotychczas nie zostało przeprowadzone.

W dniu 10.09.2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo Archiwum Narodowego w K. z dnia 05.09.2018 r. znak: [...] Do tego pisma dołączono reprodukcje m.in. decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia 11.06.1976 r. Nr [...], decyzji Urzędu Miasta K. z dnia 26.08.1976 r. znak: [...], utrzymującej w mocy w/w decyzję oraz pisma Ministerstwa Rolnictwa Departamentu Gospodarki Ziemią z dnia 26.02.1981 r. znak: [...] o pozostawieniu bez uwzględnienia skargi na wymienione decyzje Naczelnika Gminy w G. oraz Urzędu Miasta K. ze względu na ich trafność.

Po dokonaniu opisanych powyżej czynności organ I instancji uznał, że zebrany materiał jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji administracyjnej. W związku z tym w dniu 4.10.2018 r. zawiadomieniem znak: [...] poinformowano strony o tym fakcie, przedstawiono także sposób interpretacji przez organ materiału dowodowego oraz przepisy, na podstawie których dokonano tej interpretacji. Wyznaczono również termin do zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia ewentualnych wniosków na 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

Jak ustalono w trakcie analizy posiadanych dokumentów decyzja Naczelnika Gminy w G. z dnia 11.06.1976 r. Nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] o łącznej pow. 2,9900 ha położnych w [...], stanowiących dotychczas własność P. A., została wydana na podstawie art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161) oraz §1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198). Powołane wyżej przepisy mówią, że opuszczone gospodarstwa rolne przejmowane są na własność Państwa bez odszkodowań i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Nie odszukano co prawda egzemplarza tej decyzji opatrzonej klauzulą prawomocności, co było jednym z zaleceń Wojewody, jednakże zebrane materiały, a zwłaszcza dokumenty przesłane przez Archiwum Narodowe w K. oraz dokumenty dotyczące wymiany gruntów zatwierdzonej decyzją [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych decyzją z dnia 10.10.1977 r. Nr [...] jednoznacznie potwierdzają, że decyzja Naczelnika Gminy w G. z dnia 11.06.1976 r. Nr [...] nie została uchylona ani zmieniona, stanowiąc tytuł własności Skarbu Państwa w stosunku do działek nr [...] w [...].

Celem prowadzonego postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy w przedstawionej sprawie istnieją przesłanki do ustalenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty na Skarb Państwa w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Grono uprawnionych do otrzymania tego odszkodowania ustala się na podstawie art. 128 w/w ustawy. W myśl tego przepisu odszkodowanie przysługuje osobie wywłaszczonej, a prawo to ma charakter dziedziczny, w związku z czym przysługuje także jej spadkobiercom. Jak wykazano powyżej w rozpatrywanej sprawie niemożliwe jest ustalenie pełnego kręgu osób uprawnionych do odszkodowania, ponieważ nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po jednym ze spadkobierców osoby, od której przejęto grunt na rzecz Skarbu Państwa, a mianowicie po W. A..

Zgodnie z tezą wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 187/18 bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). W tych okolicznościach organ I instancji nie znalazł podstaw prawnych do ustalenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa z zastosowaniem art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który mówi, że Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W rozpatrywanej sprawie nie są spełnione przesłanki wydania takiej decyzji, określone art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od decyzji Starosty [...] z 31 października 2018 r. znak: [...] odwołanie do Wojewody złożyła I. J. oraz P. A., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem. W odwołaniach podniesiono, że odwołujący nie mogą ponosić odpowiedzialności za G. A., syna nieżyjącego W. A., który nie przedstawił dokumentu potwierdzającego nabycie praw do spadku po ojcu.

Wojewoda decyzją z dnia 10 lipca 2019 r., znak [...], na podstawie art. 9a w związku z art 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2096 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołań I. J. i P. A., od decyzji Starosty [...] z 31 października 2018 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest kwestia ustalenia odszkodowania za działki nr [...] o pow. łącznej 2,9900 ha, położone w obrębie [...], gm. G., przejęte nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Gminy w G. z 11 czerwca 1976 r. Nr [...]. Zawiadomieniem z 6 marca 2018 r. znak: [...] przekazano do Starosty [...] pismo M. J., które wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., dotyczące m.in. przyznania odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...], położone we wsi [...] Wielkie, gmina G.. Zgodnie bowiem z dołączonym do ww. pisma protokołem z [...] maja 1976 r., ww. działki zostały przeznaczone do przejęcia przez Skarb Państwa jako gospodarstwo opuszczone, włączone do Państwowego Funduszu Ziemi, a następnie decyzją nr [...] Naczelnika Gminy w G. z 15 października 1976 r. (której kserokopię przedłożył wnoszący podanie), przekazane [...] Przedsiębiorstwu Hodowli Zwierząt Zarodowych - Stadninie Koni w T. z przeznaczeniem na powiększenie istniejącego gospodarstwa rolnego, celem rozważenia wszczęcia postępowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.").

Powyższe wynikało z faktu, iż ww. przepis stwarza generalną możliwość zrealizowania obowiązku przyznania odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Powody pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mogą być natomiast wynikiem różnych działań.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przyjął, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości przeszło na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Gminy w G. z 11 czerwca 1976 r. Nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Prezydenta Miasta K. z 26 sierpnia 1976 r. znak: [...] Przedmiotowa nieruchomości stanowiła w dacie przejęcia własność P. A., którego spadkobiercami na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w M. z 27 września 1999 r. sygn. akt [...] są żona S. A. oraz dzieci: I. J., W. A. i P. A. - każdy po 1/4 części. Z kolei spadkobiercami S. A. są: I. J., W. A. i P. A. (zgodnie z ww. postanowieniem z 27 września 1999 r. sygn. akt [...]) - po 1/3 części każde z nich. Ponadto, jakkolwiek całkowicie błędnym było uznanie przez organ I instancji, że brak możliwości ustalenia pełnego kręgu stron postępowania - z uwagi na nieustalenie spadkobierców zmarłego W. A. - świadczy o bezprzedmiotowości postępowania, to jednak okoliczność ta stała się nieaktualna w związku z przedłożeniem na etapie postępowania odwoławczego kopii postanowienia Sądu Rejonowego w M. z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po zmarłym W. A. nabył w całości G. A.. Jak wynika z treści decyzji Naczelnika Gminy w G. z 11 czerwca 1976 r. Nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z 26 sierpnia 1976 r. znak: [...], powyższe decyzje zostały wydane na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W związku z powyższym sprawa zgłoszonego żądania przyznania odszkodowania za działki nr [...] i nr [...], położone we wsi [...], gmina G., powinna zostać zbadana przez organy administracyjne pod kątem możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tj. czy mamy do czynienia z przypadkiem, gdy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości właściciele zostali pozbawieni praw do nich bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z art. 128 w zw. z 129 ust. 1 u.g.n. wynika, iż o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości orzeka w drodze decyzji właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

W ocenie Wojewody na uwagę w tym względzie zasługuje pogląd prawny zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 210/19, zgodnie z którym: "Teza, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu dotąd nieustalonym, ale należnym wedle ówczesnego prawa - koreluje z założeniem, w myśl którego przepis ten ma charakter kompetencyjny i konotację procesową. Nie ma charakteru samoistnej normy materialnej; sam przez się nie ma też zdolności kreowania sprawy administracyjnej (sprawy odszkodowawczej) - tworzy jedynie ramy kompetencyjne i poniekąd procesowe do rozstrzygnięcia sprawy już istniejącej. W tym ujęciu warunkiem działania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zatem uprzednie powstanie sprawy i pozostawanie jej w przestrzeni prawnej jako sprawy niezałatwionej. Z kolei teza, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu także wtedy, gdy ówczesne prawo tego odszkodowania nie przewidywało, nadaje temu przepisowi zupełnie inny wymiar - czyni zeń przede wszystkim normę materialną w pełnym tego słowa znaczeniu; normę zdolną do samodzielnego kreowania spraw administracyjnych (odszkodowawczych). Byłaby to norma o bardzo rozległym zakresie działania, norma retroaktywna, ingerująca ze skutkiem wstecznym w dawne uregulowania wywłaszczeniowe. W ocenie Sądu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu, jeżeli ówczesne prawo, obowiązujące w czasie wywłaszczenia, tego odszkodowania nie przewidywało. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną normą materialną i sam przez się nie tworzy sprawy administracyjnej (odszkodowawczej). Powyższy pogląd był wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. (I OSK 13/17, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to jednak spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały".

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do niezaspokojonych roszczeń odszkodowawczych, które - w świetle ówczesnych przepisów - uległy przedawnieniu (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2018 r., II SA/Po 947/17, CBOSA). Skoro na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie można ustalać roszczeń przedawnionych w świetle ówczesnych przepisów, to tym bardziej nie można ustalać roszczeń, które w świetle ówczesnych przepisów w ogóle nie powstały."

Przyjmując powyższy pogląd za własny organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż przejęcie na rzecz Państwa własności nieruchomości w trybie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, które to przepisy nie przewidywały ustalenia odszkodowania z tego tytułu, czyniło bezprzedmiotowym wszczęte postępowanie z uwagi na brak normy prawa materialnego pozwalającej na realizację zgłoszonego żądania. Mając na uwadze stwierdzony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny i prawny organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniami decyzję.

I. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Wojewody z dnia 10 lipca 2019 r., znak [...] Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1.Błędną wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek z ww. przepisu prawa, w związku z koniecznością ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości;

2.Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 2, art. 8, art. 21 ust. 1 i ust. 2

oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2

kwietnia 1997 r. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o

gospodarce nieruchomościami w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu

postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie powołanych przepisów

Ustawy Zasadniczej i naruszenie interesu prawnego strony, polegającego na

pozbawieniu własności nieruchomości strony i na uniemożliwianiu uzyskania

w terminie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - bez jakiegokolwiek odszkodowania;

3.Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w

sytuacji, gdy obywatel Polski został pozbawiony własności nieruchomości i pozostaje do chwili obecnej (on, bądź jego następcy prawni) bez odszkodowania oraz w wyniku rażącej i długotrwałej (wieloletniej) przewlekłości przedmiotowego postępowania;

4. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7

i art, 9 oraz art. 10, art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także

art. 77 § 1 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, brak należytego i wyczerpującego

informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także niezapewnienie możności wypowiedzenia się strony co do przeprowadzonych dowodów, a ponadto poprzez naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając przedmiotową decyzję, tj. braku rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, poprzez pominięcie istotnych kwestii.

Przy tak postawionych zarzutach skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie stwierdzenie nieważności obu decyzji, o rozpatrzenie sprawy na rozprawie, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy, czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19.10.2016 r., IV SA/Po 598/16, LEX nr 2161624, wyrok NSA z 9.11.2017 r., l OSK 23/16, LEX nr 2422990 oraz wyrok NSA z 27.02.201.8 r., l OSK 908/16, LEX nr 2469196). Stosuje się go bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed czy po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. też wyrok WSA w Łodzi z 11.01.2018 r,, II SA/Łd 669/17, LEX nr 2450605).

Pozbawienie praw do nieruchomości, które nastąpiło w drodze jej legalnego odebrania, czy to na podstawie decyzji administracyjnej, czy z mocy prawa, może być objęte dyspozycją przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie od tego, do realizacji roszczenia, o którym mowa w przywołanej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, może dojść tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nie doszło do wypłaty ustalonego odszkodowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4.07.2018 r, II SA/Gd 277/18, LEX nr 2516748). Sytuacja taka ma miejsce w sprawie niniejszej.

Decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia 11 czerwca 1976 r. nr [...], przejęto nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne składające się z działek o numerach [...] poł. na terenie gminy G.. W czasie wydawania decyzji nr [...] wskazane działki stanowiły własność P. A.. W toku postępowania administracyjnego wykazane zostało następstwo prawne po zmarłym P. A..

Zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że w sprawie niniejszej brak podstaw do wypłaty odszkodowania, bowiem w czasie wydawania decyzji w 1976 r. brak było przepisów nakazujących orzeczenie o odszkodowaniu. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji sprzeczne jest także z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., w którym to orzeczeniu skład orzekający zaprzeczył, iżby przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami miał zastosowanie tylko do stanów zaistniałych po wejściu w życie komentowanej ustawy. Nie można zgodzić się z decyzją odmawiającą odszkodowania za przejęcie na rzecz skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, które należało do konkretnie wskazanych osób. Nie jest prawdą, jak twierdzą organy, że w dacie wydawania przez Naczelnika Gminy G. decyzji nr [...] działki numer [...] i [...] położone w miejscowości [...], gmina G. były opuszczone i tym samym istniały podstawy do ich bezpłatnego przejęcia.

Z ustawy z 1957 r. wynika, że gospodarstwa rolne, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli, mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. I OSK 282/10, Lex nr 745198, zostało podkreślone, że zastosowanie powołanej ustawy wymagało spełnienia wyraźnie określonych przesłanek, a więc koniecznie ustalenia, iż przejmowane gospodarstwo ma cechy gospodarstwa rolnego oraz że jest rzeczywiście opuszczone, a nie jest nieruchomością wskazującą tylko cechy opuszczenia.

W niniejszej sprawie z pomocą przychodzi określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.), będącego aktem wykonawczym do ustawy z 1957 r., że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, przez właściciela, bądź użytkownika albo dzierżawcę. Stanowisko orzecznictwa wskazuje na dość surowe wymagania, które musiały zostać spełnione dla skuteczności zastosowania powołanych przepisów.

Stan faktyczny w tej sprawie pozwala na ustalenie odszkodowania za działki [...] Nie jest prawdą, aby P. A. nie wykonywał żadnych czynności agrotechnicznych na tych nieruchomościach. Okoliczność wykonywania czynności rolniczych potwierdza protokół sporządzony w dniu [...] maja 1976 r. w [...] W dokumencie tym czytamy m.in. że na działkach [...] wykonywane były i są czynności agrotechniczne w postaci orki. Nie jest prawdą, że P. A. nie wykonywał innych czynności agrotechnicznych na przedmiotowych działkach. Działki [...] położone w [...] cały czas były użytkowane rolniczo przez P. A., który uprawniał na nich jęczmień, pszenicę i ziemniaki. Działki te stanowiły jego gospodarstwo rolne, z którego utrzymywał siebie oraz swoją rodzinę. Nigdzie oprócz pola nie pracował.

Dokonując subsumcji powyżej wskazanych przepisów prawa, zdaniem skarżącej stwierdzić należy, że decyzja z dnia 11 czerwca 1976 r. wydana przez Naczelnika Gminy G. nr [...] była sprzeczna z obowiązującym wówczas prawem i tym samym bezpodstawnie odebrała P. A. część jego gospodarstwa. Co więcej zabranie jego własności nastąpiło bez żadnego odszkodowania. Przecież w dacie wydawania decyzji w 1976 r. P. A. wykonywał czynności agrotechniczne na części swojego gospodarstwa obejmującego działki [...] położone w [...].

Wszystkie powyżej przytoczone okoliczności skutkują, zdaniem skarżącej, naruszeniem przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art 8, art, 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie powołanych przepisów Ustawy Zasadniczej i naruszenie interesu prawnego strony, polegającego na pozbawieniu własności nieruchomości strony i na uniemożliwianiu uzyskania w terminie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - bez jakiegokolwiek odszkodowania. Sytuacja takie nie powinna mieć w ogóle miejsca i niezrozumiałym jest, dlaczego organy władzy nie respektują praw obywatela.

Ograny administracji nie stosują także przepisów międzynarodowych, do stosowania których Państwo Polskie zobowiązało się. Wobec tego skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w sytuacji, gdy obywatel został pozbawiony własności nieruchomości i pozostaje on (lub jego następcy prawni) do chwili obecnej bez odszkodowania oraz w wyniku rażącej i długotrwałej (wieloletniej) przewlekłości przedmiotowego postępowania.

Skarżąca dopatrzyła się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 9 oraz art. 10, art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 77 § 1 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie dostatecznie sprawy, braku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także nie zapewnienie możności wypowiedzenia się strony co do przeprowadzonych dowodów, a ponadto poprzez naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie dostatecznie sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wdając przedmiotową decyzję, tj. braku rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, poprzez pominięcie istotnych kwestii.

Na koniec zauważono, że dotychczas organy nie podjęły żadnych działań mających na celu rzetelne wyjaśnienie sprawy, w szczególności nie zweryfikowały zapisów zawartych w protokole z dnia [...] maja 1978 r., w którym stwierdzone zostało, iż działki [...] w [...] wykorzystywane były i są agrotechnicznie w postaci orki. W zaskarżonych decyzjach nikt nie poruszył tego tematu, nie zweryfikował zapisów zawartych w w/w protokole. W razie konieczności skarżąca wniosła także o powołanie biegłego z zakresu rolnictwa w celu ustalenia, czy wykonywanie orki na działkach numer [...] i [...] świadczą o uprawianiu nieruchomości czy w takiej sytuacji można mówić o opuszczeniu działki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. uczestnicy P. A. i G. A. wnieśli o uwzględnienie skargi podnosząc, że przedmiotowe gospodarstwo nie było opuszczone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] orzekającą o umorzeniu - jako bezprzedmiotowego - postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...] położone w obrębie [...], gmina G..

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że działki nr [...], położone w obrębie C. W., gm. G., zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Gminy w G. Nr [...] z 11 czerwca 1976 r., wydanej na podstawie przepisów art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, które stanowiły o przejęciu nieruchomości bez odszkodowania.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że na mocy ww. decyzji doszło do wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej "u.g.n.") starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Nie budzi również wątpliwości Sądu trafnie podnoszona w skardze kwestia zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Stanowisko takie zostało przyjęte m.in. w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13, z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 397/11, z dnia 12 maja 2009 r., z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2035/13.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uzależnia jednak możliwość ustalenia odszkodowania od łącznego spełnienia dwóch wymienionych w nim przesłanek.

Po pierwsze ustalenia wymaga, iż nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, co w niniejszej sprawie jest niewątpliwe.

Po drugie, obowiązujące przepisy muszą przewidywać ustalenie odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania. Zauważyć więc trzeba, że pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Analizowany przepis zawiera jeszcze jeden warunek, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Oznacza to, że aby mogło dojść do ustalenia odszkodowania niezbędnym jest wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który za tego typu pozbawienie prawa własności przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania. Celem bowiem przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest umożliwienie otrzymania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują bądź przewidywały jego ustalenie.

Istota sporu sprowadza się więc do tego, czy przepisy prawa dają podstawę do ustalenia odszkodowania. W ocenie Sądu, jak to słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, przepisy prawa obowiązującego, jak i żadne inne przepisy w przeszłości, nie dają i nie dawały podstaw do ustalenia odszkodowania w okolicznościach zaistniałych w kontrolowanej sprawie.

Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym norma art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu, jeżeli ówczesne prawo, obowiązujące w czasie wywłaszczenia, nie przewidywało takiego odszkodowania. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną normą materialną i sam przez się nie tworzy sprawy administracyjnej (odszkodowawczej). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do niezaspokojonych roszczeń odszkodowawczych, które - w świetle ówczesnych przepisów - uległy przedawnieniu.

Argumentacja skargi złożonej w niniejszej sprawie opiera się na literalnej wykładni przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Skarżąca akcentuje, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy sytuacji, gdy przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania decyzji przewidują odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości.

Jakkolwiek z powyżej przywołanym wnioskiem skargi trzeba się zgodzić, to nie może budzi wątpliwości również fakt, że podstawy do ustalenia takiego odszkodowania nie stanowi wyłącznie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Podkreślić bowiem trzeba, na co wskazywał również Wojewoda, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Zasadność tego stanowiska znajduje poparcie w piśmiennictwie (por. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A.Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1019).

Nie może budzić wątpliwości fakt, że w obowiązujących przepisach, poza przepisem blankietowym, jakim jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., brak jest i brak było materialnoprawnego przepisu, który przewidywałby odszkodowanie za przejęcie na rzecz Państwa własności nieruchomości w trybie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami opuszczone gospodarstwa rolne przejmowane są na własność Państwa bez odszkodowań i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Należy też zauważyć, że ww. przepisy, na podstawie których doszło do wywłaszczenia, zostały przyjęte wiele lat przed przyjęciem Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175). Przepisy uchwalone w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych ubiegłego wieku z natury rzeczy nie mogły odpowiadać standardom zawartym w tych aktach. Jednak ustawodawca zdecydował o wprowadzenia do obrotu prawnego przepisu blankietowego, jakim jest art. 129 ust. 5 u.g.n. i uzależnieniu prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed dniem 1 stycznia 1998 r. od istnienia materialnoprawnej podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że również Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że jakkolwiek art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. to jednak dotyczy to spraw, w których do tej pory nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2111/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach kontrolowanej sprawy bezsporne pozostaje, że odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną od poprzednika prawnego skarżącej nie przewidywały ówcześnie obowiązujące przepisy.

W ocenie Sądu przytoczona wyżej argumentacja prowadzi do jednoznacznego wniosku o braku podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Skoro na podstawie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie można skutecznie dochodzić przedawnionych roszczeń w świetle ówczesnych przepisów, to tym bardziej nie można skutecznie dochodzić roszczeń, które w świetle ówczesnych przepisów w ogóle nie powstały. Trafne jest zatem stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Ld. 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 K.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy".

W sytuacji braku podstawy prawnej do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania w stosunku do przedmiotowych działek zasadnym było zatem wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Nie ma przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy argumentacja skargi, w której skarżąca podnosi kwestię, czy przedmiotowe gospodarstwo było opuszczone, czy też nie. Ta argumentacja mogłaby być skierowana przeciwko decyzji Naczelnika Gminy w G. Nr [...] z dnia 11.06.1976 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] o powierzchni łącznej 2,9900 ha położonych w obrębie [...], gmina G., która jednak nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, organ II instancji nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania, a ponadto wystarczająco, w stopniu nienaruszającym normy art. 107 § 3 K.p.a., odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd nie stwierdził też istnienia żadnej przesłanki nieważności zaskarżonych decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.