Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 183/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi H. Z. i K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

H. Z. i K. Z. (dalej – skarżący) wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. mieszkańcy miejscowości [...] wystąpili do Burmistrza [...] z żądaniem interwencji w sprawie prowadzenia na działce nr [...] uciążliwej działalności polegającej na malowaniu, szlifowaniu oraz nakładaniu włókien żywicznych na elementy z żywicy. Przedmiotowy wniosek został przekazany do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we [...] - Delegatura w [...], który przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości. W skierowanym do Burmistrza [...] wystąpieniu z dnia [...] października 2018 r. nr [...] poinformowano, że przedmiotem działalności firmy jest produkcja wyrobów z laminatów poliestrowych laminowanych ręcznie, ich obróbka mechaniczna (matowienie) oraz lakierowanie w kabinie lakierniczej. W trakcie produkcji do powietrza w sposób niezorganizowany i niekontrolowany emitowany jest styren, aceton, inne lotne związki organiczne wchodzące w skład stosowanych surowców oraz pył ze szlifowania elementów z laminatów. W 2017 r. do produkcji zużyto około 7 Mg żywic zawierających w swym składzie do 40 % styrenu. Przeprowadzona kontrola wykazała również, że budynek produkcyjny posadowiony jest wśród zabudowy zagrodowej, zlokalizowany w odległości około 40 m od najbliższego budynku mieszkalnego. W rzeczonym wystąpieniu zawarto także informację, że styren jest sklasyfikowany jako substancja niebezpieczna, wykazująca między innymi działanie drażniące na oczy i skórę. Nadto podkreślono, że prowadzonej działalności nie można zaliczyć do produkcji nieuciążliwej.

Wobec braku rozstrzygnięcia w sprawie, inicjatorzy postępowania interweniowali w organie nadrzędnym, wskutek czego SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] uznało ponaglenie za uzasadnione i zobowiązało Burmistrza [...] do wydania rozstrzygnięcia w wyznaczonym terminie. W następstwie tego Burmistrz [...] w dniu [...] stycznia 2019 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Rozstrzygnięcie to nie ostało się w obrocie prawnym bowiem rozpoznając złożone zażalenia SKO w [...] wydało postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], którym uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po powrocie sprawy do organu I instancji zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie, po czym w dalszym ciągu nie rozpoznano żądania w formie aktu administracyjnego. W tej sytuacji skierowane do Kolegium ponaglenie poskutkowało wydaniem postanowienia z dnia [...] września 2019 r. nr [...] stwierdzającym, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłości, które miały charakter rażącego naruszenia prawa.

W dniu [...] listopada 2019 r. Burmistrz [...] wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej – u.p.z.p.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (aktualnie - t.j. Dz. U. z 2020 poz. 256, dalej - k.p.a.), nakazał współwłaścicielom nieruchomości - działki zabudowanej nr [...] położonej w obrębie [...] stanowiącej współwłasność M. J., E. S. oraz D. C. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania powyższej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...] dla obszaru działki nr [...] oznaczonej symbolem planu 11 MW nie przewiduje się funkcjonowania uciążliwej produkcji. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] przyjęty uchwałą Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] września 1996 r. nr [...] w sprawie zagospodarowania przestrzennego określa, iż nieruchomość zabudowana usytuowana na działce nr [...] w obrębie [...] oznaczona jest jako tereny drobnej wytwórczości i usługowo składowe w obszarze oznaczonym symbolem 11 MW - tereny zainwestowania o przewadze zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usługowej, nieuciążliwej produkcji, magazynowo - składowej oraz zainwestowania służącego celom publicznym, w tym związanego z gospodarką komunalną. Uznano zatem, że prowadzona obecnie działalność na działce zabudowanej nr [...] nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ zauważył także, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał uciążliwość powstającą w związku z prowadzoną działalnością. Podał również, że działalność ta jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego miejscowość [...]. Ponadto zgłosił on Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we [...] pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. szkodę w środowisku polegającą na zanieczyszczeniu powierzchni ziemi styrenem. Przy czym zaznaczył, że szkoda związana jest z eksploatacją instalacji do produkcji laminatów poliestrowych na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] września 2019 r. orzekł o wstrzymaniu użytkowania instalacji.

Burmistrz [...] uznał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność w udziałach po 1/3 M. J., E. S. oraz D. C., zaś działalność gospodarcza na tej nieruchomości prowadzona jest przez K. S. na podstawie umowy najmu z dnia [...] lutego 2016 r. W ewidencji gruntów budynek został zakwalifikowany jako inne budynki niemieszkalne, a powstał on połowie lat 80-tych. Pierwotnie był wykorzystywany jako budynek magazynowy lub magazynowo - produkcyjny na terenie zakładu produkującego wyroby z tworzyw sztucznych oraz znicze.

Po przywołaniu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. zwrócono uwagę, że prowadzący działalność polegającą na malowaniu, szlifowaniu oraz nakładaniu włókien żywicznych na elementy z żywicy, winien przed rozpoczęciem działalności wystąpić z wnioskiem do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do czego obliguje art. 73 i art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.). Stwierdzono także, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zalicza się między innymi § 3 ust. 1 pkt 14 - instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych z wyłączeniem zmian tych instalacji polegających na wprowadzeniu do ciągu technologicznego kontenerowych urządzeń odzysku rozpuszczalników.

W dalszej kolejności przywołano regulacje ustawy Prawo budowlane dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przytaczając szeroko orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące tej problematyki. Na kanwie poczynionych rozważań Burmistrz [...] uznał, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Przede wszystkim [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] września 2019 r. wstrzymał użytkowanie instalacji opisanej w przedmiotowej decyzji. Nadto zdaniem organu w realiach niniejszej sprawy zachodzi niebezpieczeństwo zarówno negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez emisję gazów oraz pyłów, jak i konieczność zmiany warunków bezpieczeństwa pracy w zakresie dotyczącym dostosowania do prowadzonej w hali produkcji.

Obiekt budowlany, który pierwotnie był halą magazynową lub magazynowo - produkcyjną zakładu produkującego wyroby z tworzyw sztucznych oraz znicze jest użytkowany jako hala do produkcji laminatów, zatem nie ulega wątpliwości, że zmianie uległo jej przeznaczenie, a stanowiska organów kontrolnych potwierdzają jedynie tę okoliczność. Produkcja laminatów poliestrowych stanowi zarówno zagrożenie dla środowiska jak również wpływa na zmianę bezpieczeństwa pracy w obiekcie, w którym jest prowadzona. Prowadzący działalność, jak również współwłaściciele nieruchomości, nie dopełnili obowiązku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, do czego obliguje art. 59 u.p.z.p.

Końcowo uzasadniając wydanie nakazu na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. organ uzasadniał skierowanie nakazu do współwłaścicieli nieruchomości ze względu na to, że obowiązki mogą być nałożone jedynie na właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości zaś pozostałe podmioty, które wywodzą swe prawa ze stosunku zobowiązaniowego, w tym umowy użyczenia, w świetle postanowień art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mają wyłącznie interes faktyczny, gdyż nie mogą na nie być nałożone ani egzekwowane od nich obowiązki, o których mowa w tych przepisach.

W terminie przewidzianym na skuteczne oprotestowanie decyzji odwołanie złożyli H. i K. Z. Z treści odwołania, w którym podniesiono zarzut naruszenia art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 i art. 81 k.p.a. żądali oni uchylenia zaskarżonej decyzji i uzupełnienia materiału dowodowego. Kwestionując sposób prowadzenia postępowania, w tym w szczególności sposób ustalenia stron postępowania, zarzucano organowi pominięcie szeregu dowodów, w tym dotyczących przeznaczenia przedmiotowego obiektu. Znaczna część odwołania dotyczyła wykazania uciążliwości prowadzonej działalności oraz zagrożeń i niebezpieczeństw dla otoczenia. W samej decyzji, czego odwołujący się domagali się w sposób szczególny, zabrakło ich zdaniem podania terminu i sposobu przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania budynku i zabezpieczenia interesu prawnego stron postępowania.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] SKO w [...] przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. orzekło o umorzeniu postępowanie odwoławcze zainicjowanego przez H. i K. Z.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium przeprowadziło analizę pojęć odwołanie oraz strona postępowania, po czym wskazano na treść art. 59 ust. 3 u.p.z.p., z którego wyprowadzono, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Analizując w sposób literalny powyższy przepis Kolegium uznało, że adresatem normy prawnej w nim zawartej jest właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości. Z akt sprawy wynika, iż H. i K. Z. nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działki nr [...] [...][...]. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może uznać, iż mają oni przymiot strony w tym postępowaniu i tym samym legitymację do złożenia środka zaskarżenia od decyzji organu I instancji. Zdaniem SKO odwołujący się nie legitymują się interesem prawnym lub obowiązkiem, który mógłby zostać skonkretyzowany w tym postępowaniu i takiego statusu nie przydaje też odwołującym się w szczególności żaden przepis u.p.z.p..

Odwołując się do utrwalonej linii orzeczniczej Kolegium stwierdziło, że skoro H. i K. Z. nie są stroną postępowania w sprawie nakazania współwłaścicielom nieruchomości stanowiącej działkę zabudowaną nr [...] przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości, to postępowanie odwoławcze zainicjowane ich odwołaniem należało umorzyć.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie i zasadzenie kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynymi adresatami normy prawnej jest właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości, co doprowadziło organ odwoławczy do nieprawidłowych wniosków przez co została podjęta decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Nadto zarzucono naruszenie art. 7 i art. 28 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżącym w niniejszej sprawie nie przysługuje przymiot strony.

Uzasadniając skargę jej autorzy podnieśli, że od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego byli uznawani za stronę, brali w nim czynny udział, pomimo bierności organu wobec składanych przez nich wniosków. Po zrelacjonowaniu stanu sprawy i stanowisk organów, skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Kolegium. Mimo, że u.p.z.p nie zawiera norm, na podstawie których ustala się stron postępowania, wskazali na art. 28 k.p.a., którego naruszenie zarzucili. Zdaniem skarżących istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, biorąc pod uwagę treść art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 28 k.p.a., jest kwestia prawidłowego ustalenia stron postępowania. Według skarżących organ odwoławczy nie poczynił właściwych kroków celem których miało być ustalenie kręgu stron postępowania. Prowadzi to do wniosku, że organ w ten właśnie sposób naruszył przepisy procedury, co miało bezpośrednio wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zasygnalizowali, że postępowanie odwoławcze dotyczyło w pierwszej kolejności ustalenia kręgu stron, a następnie ustalenia czy posiadają wymaganą przepisami prawa legitymację. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby ta sytuacja została jakkolwiek zbadana, albowiem skarżący dowiedzieli się jedynie, że stronami są właściciele bądź użytkownicy wieczyści gruntu zgodnie z literalnym brzmieniem art. 59 u.p.z.p.

Po wskazaniu na uciążliwości prowadzonej działalności gospodarczej autorzy skargi zwrócili uwagę na orzecznictwo wskazujące na fakt uznania za strony postępowania także podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczyło postępowanie oraz właścicieli lub użytkowników działek bezpośrednio sąsiednich. Ich zdaniem prowadzona jest działalność gospodarczą o uciążliwym charakterze i zmieniono samowolnie sposób użytkowania budynku z magazynowego na produkcyjny i w ten właśnie sposób naruszono przepisy u.p.z.p..

Wedle skarżących doszło też do skażenia gleby na działce należącej do nich, co stwierdził Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Obszar oddziaływania uciążliwej działalności gospodarczej usytułowanej na działce nr [...] z uwagi na używane substancje lotne (styren), różnego rodzaju substancje chemiczne używane w procesie produkcji wpływa na nieruchomość bezpośrednio sąsiadującą tj. nieruchomość skarżących. Końcowo zaznaczyli oni również posiadanie interesu prawnego, który wyprowadzali z art. 140 kodeksu cywilnego jako dającego uprawnienie do żądania od współwłaścicieli działki nr [...] powstrzymania się od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich poprzez zmianę sposobu zagospodarowania budynku. Zaznaczyli przy tym, że zostali ograniczeni w prawie korzystania z własnej nieruchomości, na której mieszkają i w samej istocie nabyli prawo wystąpienia, z żądaniem które określone jest w treści art. 144 kodeksu cywilnego.

W udzielonej Sadowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej - p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja SKO w [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Tytułem wstępu zaznaczyć wypada, że odwołanie jest środkiem prawnym inicjującym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną, dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie, czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 k.p.a.). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą. Proceduralną konsekwencją powyższego jest usankcjonowana normatywnie konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922).

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających. Zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942). Tak czy inaczej, kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej lub kasacyjnej.

W świetle powyższego przyjąć można, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy generalnie zasadnie przed ewentualnym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy przystąpił do weryfikacji legitymacji procesowej i tym samym odwoławczej skarżących. Nie można jednak potwierdzić prawidłowości stanowiska zajętego przez SKO w [...] odnośnie wykluczenia posiadania przez skarżących przymiotu stron postępowania, bowiem stanowisko to jest co najmniej przedwczesne. Obiektywnie rzecz ujmując Kolegium ograniczyło się wyłącznie do przytoczenia treści art. 59 ust. 3 u.p.z.p., i jak wskazano wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ,,literalnej" jego oceny. Skarżący zasadnie zdaniem Sądu w składzie orzekającym oczekują od organu oceny ich interesu prawnego przez pryzmat art. 28 k.p.a., dodatkowo podkreślając, że do tej pory byli uznawani za strony postępowania. W tym miejscu należy przypomnieć, że okoliczność uznania skarżących za strony postępowania istotnie w dotychczasowym postępowaniu w żaden sposób nie była kwestionowana. Co więcej, na wcześniejszym etapie postępowania SKO w [...] nie miało w tym względzie wątpliwości rozpoznając m.in. odwołanie skarżących i wydając postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], (karta nr 45 akt administracyjnych).

Zdaniem Sądu Kolegium dokonało nieprawidłowej, bo tylko jak samo podaje - literalnej, wykładni art. 59 ust. 3 u.p.z.p.. Faktycznie przepis ten wskazuje na uprawnienia organu do skierowania nakazu do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Nie można jednak zakładać aby wyłącznym kryterium uznania danego podmiotu za stronę postępowania dotyczącego wstrzymania użytkowania czy przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości był fakt możliwości skierowania do niego nakazu w trybie omawianego przepisu. Właściciel i użytkownik wieczysty ewidentnie są stronami postępowania, gdyż ewentualny nakaz wpływa na ich uprawnienia wynikające z tytułu prawnego do nieruchomości. Zauważyć jednak trzeba, że niejednokrotnie zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości powoduje ingerencję w uprawnienia innych podmiotów choćby właścicieli nieruchomości sąsiednich. Z całą pewnością posiadają oni uprawnienia do inicjowania postępowania, czynnego w nim udziału i wreszcie kwestionowania zapadłych w jego toku rozstrzygnięć. Podążając za tokiem rozumowania Kolegium można by przyjąć, że dokonując samowolnej zmiany zagospodarowania nieruchomości jej właściciel czy użytkownik wieczysty posiadał by swobodę w swoim postępowaniu, w tym w naruszaniu prawa, co nie mogło by być w żaden sposób ograniczone przez inne podmioty skazane na tolerowanie takiego stanu rzeczy, a nawet uciążliwości czy w skrajnych przypadkach zagrożenia. Trafnie względem analizowanego problemu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 maja 2018 r., (sygn. akt II SA/Gd 182/18), podając, że ,,W sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy bądź samowolną zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W sprawie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu o interesie prawnym osób ubiegających się o wszczęcie takiego postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej zmiany na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.", patrz - LEX nr 2493265.

Wobec powyższego zdaniem Sądu SKO w [...] w sposób nieprawidłowy zastosowało dyspozycję art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Jakkolwiek w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r. wskazano także art. 28 k.p.a., jednak przepis ten nie doczekał się właściwego zastosowania i oceny atrybutu strony postępowania przez pryzmat innych okoliczności jak tylko regulacja wynikająca z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja jako naruszająca art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku właśnie z art. 28 k.p.a. musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu także i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa, co musi skutkować jej uchyleniem. Art. 135 p.p.s.a. zawiera zasadę niezwiązania sądu granicami skargi. Stanowi on wprost, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W realiach niniejszej sprawy skorzystanie z tego uprawnienia stało się konieczne, tym bardziej, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., (sygn. akt II OSK 1265/19) ,,Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione.", patrz - LEX nr 3059028.

Sąd uznał, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasady tej dotyczy również określony w art. 19 k.p.a. obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy mogą skutecznie działać jedynie w określonym miejscowo i rzeczowo zakresie, a właściwość muszą uwzględniać z urzędu. Zasada ta dotyczy każdego rodzaju właściwości oraz obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a także na wszystkich etapach tych postępowań.

W podstawie prawnej wydanej decyzji Burmistrz [...] przyjął art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jednakże większość rozważań, a także przytoczonych poglądów judykatury dotyczyło ustawy Prawo budowlane, (aktualnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 t.j.). Co więcej to właśnie regulacje wynikające z tej ustawy doprowadziły organ I instancji do przekonania o konieczności wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym problematyczne jest określenie samego przedmiotu postępowania, co skutkuje naruszeniem przez organ przysługujących mu kompetencji.

W rzeczy samej organ I instancji orzekł o przywróceniu sposobu zagospodarowania terenu, zaś uzasadnia swój nakaz zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. możliwość wydania nakazu w drodze decyzji w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przyznaje wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta. Gdyby zatem Burmistrz [...] orzekał wyłącznie w zakresie zagospodarowania terenu to dział by zgodnie z prawem mu przypisanymi kompetencjami. Jednak w badanej sprawie organ I instancji dopatrzył się zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Analizuje on nawet zmianę warunków bezpieczeństwa użytkowania, bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego i ochrony środowiska, rzecz jasna w przedmiotowym budynku. Wywody organu sprowadzają się wprost do stwierdzenia, że ,,W okolicznościach rozpatrywanej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu", (str. 5 decyzji). Ustawa Prawo budowlane w art. 83 wskazuje właściwość rzeczową powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i pośród innych przepisów ustawodawca zastrzegł dla organu nadzoru budowlanego zadania i kompetencje, o których mowa w art. 70 ust. 2 i art. 71a. Zatem organ I instancji w istocie orzekł nie o zmianie sposobu zagospodarowania nieruchomości ale o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, do czego nie miał kompetencji.

Dla porządku zaznaczyć należy, że zdecydowanie należy odróżnić samowolę budowlaną od samowoli urbanistycznej, przy czym te dwie kategorie naruszeń, różnych zresztą regulacji prawnych, podlegają właściwości innych organów. Bardzo trafnie względem poruszanej problematyki wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 208/19) podając, że ,,Pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być utożsamiane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (art. 48-51, art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.".

Z akt administracyjnych pośrednio wynika, że w przedmiotowej sprawie interweniował Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], jednak nie wiadomo czy uczynił on przedmiotem swojego zainteresowania zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego i czy wydał w tym względzie rozstrzygnięcie. Nie można jednak uznać, aby nawet w przypadku braku ingerencji służb nadzoru budowlanego uprawniony do rozstrzygnięcia tej kwestii był Burmistrz [...]. Jak już sygnalizowano organ I instancji na wstępnym etapie postępowania nie zbadał jakie faktycznie działania miały miejsce na przedmiotowej nieruchomości i czy dotyczą one terenu czy obiektu budowlanego. Z akt administracyjnych wynika, że względem przedmiotowej nieruchomości orzekał już organ ochrony środowiska. Nie jest także wykluczone, że doszło także do naruszeń przepisów wymagających interwencji Burmistrza [...] czy nadzoru budowlanego. Wymagane jest jednak aby każdy organ przestrzegał swej właściwości rzeczowej i precyzyjnie określał przedmiot prowadzonego postępowania.

Przystępując do ponownego rozparzenia sprawy rolą organu I instancji będzie w pierwszym rzędzie ustalenie czy doszło do naruszenia przepisów prawa pozostających w zakresie jego kognicji. Innymi słowy należy zbadać, czy miała miejsce zmiana zagospodarowania terenu. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie należy podjąć rozstrzygnięcie poprzedzone postępowaniem, w którym wezmą udział prawidłowo ustalone strony postępowania.

W tych okolicznościach sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na zasadzie art. 200 p.p.s.a., orzeczono w punkcie II sentencji wyroku uwzględniając uiszczony przez skarżących wpis od skargi.