Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 890/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: § 36 ust. 1 - 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi ZG (skarżącego) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Decyzją [...] dnia 2 lipca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, udzielił Prezydentowi Miasta [...] zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, polegającej na "budowie drogi od ul. [...]", na wyszczególnionych w rozstrzygnięciu działkach, w tym na działkach nr 910 i 1053, położonych w obrębie 217 w [...]. Zgodnie z treścią powyższej decyzji działki nr 910 i 1053 jako objęte liniami rozgraniczającymi inwestycji drogowej stały się z dniem uzyskania przez decyzję cechy ostatecznością własnością Gminy Miasta [...]. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Z akt sprawy wynika, że powyższa decyzja była przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę [...], który decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., dokonał częściowej zmiany jej treści, utrzymując ją w mocy w pozostałym zakresie. Powyższa zmiana nie dotyczyła

W dniu 15 stycznia 2015 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość oznaczoną jako działki nr 910 o powierzchni 0,0953 ha i nr 1053 o powierzchni 0,1585 ha, położone w obrębie ewidencyjnym nr [...] (KW [...]), objęte opisaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i stanowiące poprzednio własność skarżącego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w związku z art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 3, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (u.i.d.p.), Prezydent Miasta [...] orzekł o:

1. ustaleniu odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości gruntowej na rzecz Gminy Miasta [...], na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr:

– 910 o pow. 0,0953 ha, obrębu ewidencyjnego nr 217 [...], w wysokości: 112. 591,00 zł ,

– 1053 o pow. 0,1585 ha obrębu ewidencyjnego nr 217 [...], w wysokości: 174 570,00 zł, obj. księgą wieczystą [...], na rzecz skarżącego w całości.

2. zobowiązaniu Gminy Miasto [...] do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Ponadto organ wskazał, że w razie zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu Cywilnego, odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a w imieniu Gminy Miasto [...] wypłaty dokona Miejski Zarząd Dróg w [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Prezydent Miasta [...] podał, że zgodnie z art. 12 ust. 4a, 4f i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, przejęte na własność Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie za przejęte nieruchomości, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, który stanowi, że wysokość odszkodowania, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Organ podał, że zasady ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone decyzją administracyjną zostały uregulowane w rozdziale 5 Działu III u.g.n.Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Organ wskazał, że mając na uwadze treść art. 130 ust. 2 u.g.n. w sprawie zasięgnięto opinii rzeczoznawcy majątkowego, celem ustalenia aktualnej wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości.W operacie szacunkowym z dnia 5 listopada 2015 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość przejętej nieruchomości:

– działki nr 910 o pow. 0,0953 ha na kwotę 103 866,00 zł (tj. wartość gruntu 103 086,00 zł, wartość składników roślinnych 780,00 zł),

– działki nr 1053 o pow. 0,1585 ha na kwotę 174 570,00 zł (tj. wartość gruntu 171 449,00 zł, wartość składników roślinnych 3 121,00 zł).

W piśmie z dnia 4 lutego 2015 r. skarżący wniósł uwagi do sporządzonegooperatu szacunkowego.Po uwzględnieniu w korekcie operatu szacunkowego uwag strony, rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zarzutów wniesionych przez skarżącego orazustalił wartość przejętej nieruchomości:

– działki nr 910 o pow. 0,0953 ha na kwotę 112 591,00 zł (tj. wartość gruntu 103 086,00 zł, wartość składników roślinnych 9 505,00 zł),

– działki nr 1053 o pow. 0,1585 ha na kwotę 174 570,00 zł (tj. wartość gruntu 171 449,00 zł, wartość składników roślinnych 3 121,00 zł).

W pismach z dnia 16 kwietnia 2015 r., 3 czerwca 2015 r., 21 lipca 2015 r., 18 sierpnia 2015 r. oraz 16 października 2015 r. skarżący podtrzymał swoje uwagi do sporządzonego operatu szacunkowego, wnosząc iż "dokonana wycena jest rażąco niska w stosunku do realnej wartości gruntu". Przedstawił również własną analizę transakcji gruntów sprzedawanych pod drogi, z których wynika, iż średnia cena uzyskana w sąsiednich obrębach wyniosła 136,26 zł/m2. Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy M. P. pismami z dnia 8 maja 2015r. oraz 21 września 2015r. szczegółowo ustosunkował się do zarzutów wniesionych przez stronę oraz podtrzymał swoje stanowisko.

Prezydent Miasta [...] podał, że dopuszczając jako dowód operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego M. P. dokonał jego oceny pod względem wiarygodności, spójności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami. Dokonana w takim zakresie analiza operatu wykazała, że w wycenie uwzględniono wszystkie okoliczności istotne dla oceny wartości nieruchomości. W ocenie organu zawarte w operacie wnioski logiczne wynikają z opisu stanu faktycznego, operat nie zawiera wewnętrznych sprzeczności, które mogłyby podważać zaufanie do jego rzetelności, natomiast twierdzenia uzasadnione są szczegółowymi analizami. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonał rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i dochodach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Organ podał również, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił poprzednie uwagi skarżącego, a także powołał przepisy regulujące zasady wyceny nieruchomości przejętych pod inwestycje drogową, metodę wyceny i doboru cech transakcyjnych oraz określił ich wpływ na wartość nieruchomości w załączonej korekcie operatu szacunkowego. Proponowana zaś przez skarżącego kwota odszkodowania jest zdaniem organu subiektywnym wyrażeniem odczuć strony o wartości nieruchomości oraz jej składników i nie może stanowić podstawy do zmiany kwoty odszkodowania za przejmowaną nieruchomość w sytuacji, gdy dowód złożony w aktach sprawy jest wiarygodny i nie wzbudza wątpliwości organu co do jego prawidłowości sporządzenia. Organ podniósł, że działając na podstawie art. 80 K.p.a.dokonał bowiem oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i stwierdził, iż operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w u.g.n., rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Gminy Miasta [...] prawa własności nieruchomości gruntowej.Wysokość odszkodowania ustalona została według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jej wartości w dacie wydania decyzji o odszkodowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, domagając się jej uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem skarżącego decyzja ta została wydana z:

I. Naruszeniem art. 21 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie podstawowej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia tj. przyznania słusznego odszkodowania.

II. Naruszeniem prawa procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

– art. 7 i art. 8 K.p.a.

– art. 77 oraz 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z kolejnego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego celem ustalenia wartości wywłaszczonych nieruchomości.

III. Naruszeniem prawa materialnego, a w szczególności:

– art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez naruszenie zasad ustalania wysokości odszkodowania, a w szczególności poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości nie odpowiadającej wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżący wskazał, że Konstytucja RP wart. 21 ust. 2 ustanawia zasadę, że "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Z brzmienia tego przepisu wynika, że słuszne odszkodowanie jest obok celu publicznego, drugą podstawową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia. Powołany przepis konstytucyjny ustala równocześnie dyrektywę w zakresie kształtowania wysokości odszkodowania, które powinno być słuszne, a więc ekwiwalentne do wartości wywłaszczonej nieruchomości. Analizą konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania zajął się Trybunał Konstytucyjny, który w orzeczeniu z dnia 19 marca 1990 r. K 2/90, stwierdził, że "słuszne odszkodowanie" to świadczenie ekwiwalentne w stosunku do wartości wywłaszczonej nieruchomości, pozwalające na odtworzenie przez właściciela rzeczy przejętej przez państwo.

Skarżący podniósł, że kwestionowaną odwołaniem decyzją Prezydent Miasta [...] naruszył wspomnianą wyżej konstytucyjną zasadę oraz zasady określania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podał, że w myśl art. 128 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ma odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości (gdy chodzi o pozbawienie prawa własności) lub wartości innego prawa (które odjęto w drodze wywłaszczenia). W rzeczywistości chodzi o to, aby odszkodowanie odpowiadało wartości prawa własności albo innego prawa będącego przedmiotem wywłaszczenia. Skarżący podał, że art. 134 i 135 u.g.n. określają podstawy ustalania wysokości odszkodowania oraz szczegółowe wskazówki obowiązujące przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości. Jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania przyjmuje się wartość rynkową nieruchomości. Wartość rynkowa nieruchomości to cena, jaką można uzyskać przy jej sprzedaży na rynku obrotu nieruchomościami. Zgodnie z definicją zawartą wart. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkowa jest to cena przewidywana, możliwa do uzyskania na rynku nieruchomości, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu warunków określonych w tym przepisie. Wartość rynkowa może być niższa od wartości wywłaszczanej nieruchomości. Z tych względów przy określaniu wartości rynkowej jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, należy uwzględnić jej cechy indywidualne, takie jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, a także ceny aktualnie kształtujące się w obrocie nieruchomościami.

Skarżący podniósł, że przyznane mu odszkodowanie nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości. Organ przyjął cenę za 1 m2 w kwocie 108,17 zł, tymczasem aktualna rynkowa cena za 1 m2 działki w [...], w podobnych lokalizacjach może dochodzić do 200 zł. Odwołujący się podniósł, że zebrał i przedstawił organowi I instancji informacje o konkretnych transakcjach z obrębu [...], w których ceny dochodziły do 154,23 zł za 1 m2. Skarżący w piśmie z dnia 4 sierpnia 2015 r. wskazał, że średnia cena za metr kwadratowy działki w tym obrębie wynosi 136,26 zł. Skarżący podał, że w kolejnym piśmie z dnia 15 października 2015 r. wskazał średnią cenę transakcyjną na kwotę 139,25 zł. Przyjmując zaś wyliczenia dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ I instancji, skarżący wskazał, że "jest stratny około 71 000 zł (28,09 zł na 1 m2, łącznie metrów jest 2538), a zatem ustalenie odszkodowania w kwocie przyjętej w decyzji rażąco go krzywdzi.

Skarżący podniósł, że kilkakrotnie wnosił o zlecenie innemu rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie nowego operatu szacunkowego. Sam wielokrotnie próbował zlecić wykonanie prywatnej opinii innemu rzeczoznawcy, jednak ci po uzyskaniu informacji że wycena dotyczy toczącego się postępowania, w którym operatsporządził M. P. odmawiali wydania opinii. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w tej sytuacji możliwa jest jedynie przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 15 u.g.n. Wówczas negatywna ocena organizacji zawodowej o operacie szacunkowym powoduje, że traci on walor opinii o wartości nieruchomości z mocy art. 157 ust. 1a u.g.n. Koszt sporządzenia takiej oceny jest bardzo wysoki, bowiem wynosi ok. 5. 000 zł, wobec czego skarżący zwrócił się w pismach z dnia 21 lipca 2015 r., 4 sierpnia 2015 r. oraz 16 października o powołanie innego rzeczoznawcy. Niestety, pomimo poważnych zastrzeżeń do operatu, organ I instancji nie dokonał sprawdzenia prawidłowości kwot ustalonych w operacie M. P., który jedynie w odpowiedzi podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, co jest zdaniem skarżącego "standardowym zachowaniem rzeczoznawców i biegłych, którzy z reguły nie zmieniają własnych opinii".

Odwołujący się podał, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy zawiera wiele nieprawidłowości, gdyż przede wszystkim nieprawidłowo dokonano wyboru transakcji przyjętych do porównania.Do wyceny zostały przyjęte nieruchomości zlokalizowane "na drugim końcu" [...], z 2012 r. choć nie brakowało transakcji aktualnych i z bezpośredniego sąsiedztwa wywłaszczonych działek, a takie transakcje skarżący wykazał w postępowaniu. Grunty skarżącego mogły być przeznaczone pod zabudowę i istniała możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż sąsiedztwo już zostało zabudowane. Podnoszone zarzuty nie wynikały więc z "subiektywnych odczuć skarżącego, lecz z realnych transakcji z obrębu [...] z ostatniego okresu. Wobec wykazania istotnych rozbieżności, niezbędnym dla prawidłowości postępowania dowodowego było zasięgnięcie opinii innego rzeczoznawcy.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., oraz art. 9a, art. 106 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a i 2 i art. 134u.g.n., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...].

Organ odwoławczy podał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowią przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem, o którym mowa w art. 18, ustalonym w odrębnej decyzji odpowiednio przez wojewodę lub starostę. Z treści ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania z zastrzeżeniem art. 18 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasady ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone zostały uregulowane w Rozdziale 5 Działu III u.g.n.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie z art. 131 ust. 1 u.g.n., w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W myśl art. 12 ust. 4f ww. ustawy odszkodowanie za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 u.g.n. po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie zaś do postanowień art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości. W myśl zaś art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Wojewoda podał, że wopisywanej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta [...] nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki nr 910 o pow. 0,0953 ha i nr 1053 o pow. 0,1585 ha, stanowi operat szacunkowy (korekta) sporządzony w dniu 5 listopada 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. (uprawnienia nr [.....]), który stosowną klauzulą potwierdził jego ważność na dzień 12 listopada 2015 r. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (dalej: "rozporządzenie"), zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że przystępując do wyceny nieruchomości w pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien zdefiniować przedmiot wyceny, tj. określić jej stan prawny i stan faktyczny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Szczegółowego zaś zbadania wymaga przeznaczenie nieruchomości. Sposób ustalenia przeznaczenia określa art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Stosownie do § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Autor operatu ustalił, iż podlegająca wycenie działka nr 1053 nie jest objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, natomiast zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta [...], przyjętym uchwałą nr [...], położona jest w strefie: ogrody działkowe. Działka nr 910 objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] i położona jest głównie w strefie KDG - droga publiczna główna. Mając na uwadze powyżej ustalone przeznaczenie nieruchomości biegły przeprowadził analizę lokalnego rynku transakcji nieruchomościami w okresie od 2012 r. do 2014 r. stwierdzając, że:

– przedział cenowy nieruchomości przeznaczonych pod drogi waha się pomiędzy 80 zł do 200 zł za 1 m2gruntu, przy średniej cenie: 119 zł/m2,

– przedział cenowy nieruchomości przeznaczonych pod zieleń urządzoną waha się pomiędzy 70 zł do 100 zł za 1 m2 gruntu, przy średniej cenie: 82 zł/m2.

Organ wskazał, że w wyniku analizy rynku biegły stwierdził wystarczającą ilość obrotu podobnymi działkami przeznaczonymi pod drogi publiczne, które mogły stanowić bazę do wyceny przedmiotowej nieruchomości. Zatem wyceny działki nr 910 dokonał w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównania nieruchomości nabywane pod cele drogowe. Również na podstawie powyższej analizy biegły stwierdził, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zieleń urządzoną są niższe niż ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, zatem działając w myśl tzw. zasady korzyści wyrażonej w art. 134 ust. 4 u.g.n., dokonał wyceny działki nr 1053 na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjmując do porównania nieruchomości nabywane pod cele drogowe. Rzeczoznawca określił zatem wartość działek nr 910 i 1053 podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, na podstawie cen transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne.

Wojewoda podał, że biegły ustalił cechy rynkowe wpływające na poziom cen wraz z określeniem wag tych cech. Przy ustalaniu wag cech rynkowych oraz procentowego wpływu poszczególnych cech nieruchomości na jej wartość rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny mają następujące cechy: położenie (waga 55,39 %) oraz funkcja terenów przyległych (waga 44,61%). Do ostatecznej analizy biegły wybrał 15 transakcji nieruchomościami gruntowymi podobnymi do wycenianej z obszaru obejmującego teren miasta [...]. Biegły spośród wyżej wymienionych transakcji wybrał trzy najbardziej podobne do wycenianej nieruchomości i ustalił wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości w wysokości 108,17 zł. Określona wartość 1 m2 gruntu mieści się w granicach cen zanotowanych na rynku i stanowi prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania w warunkach obrotu rynkowego. Uwzględniając powierzchnię nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określił wartość gruntu wycenianych działek łącznie na 274.535,00 zł, natomiast wartość składników roślinnych została wyceniona łącznie na 12.626,00 zł. Podsumowując wynik wyceny rzeczoznawca uzasadnił, że w świetle analizowanych transakcji, otrzymana wartość działek w pełni oddaje aktualny stan lokalnego rynku nieruchomości i uwzględnia ceny przeciętne podobnych praw do nieruchomości z tej samej okolicy z dnia dokonania szacowania przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego podniesiona przez skarżącego kwestia błędnego ustalenia przez rzeczoznawcę cena wartości 1 m2 nieruchomości w wysokości 108,17 zł, a nie w wysokości 136,26 zł, lub nawet 139,25 zł, nie znajduje uzasadnienia. Transakcje powołane przez odwołującego się nie mogą stanowić podstawy wyceny, gdyż nie są to transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, co znajduje zarówno potwierdzenie w pismach skarżącego, jak również w pismach biegłego.

W ocenie organu odwoławczego wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w oparciu o prawidłowo ustalone przeznaczenie wycenianych działek przyjmując ceny transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi, również z uwzględnieniem zasady korzyści wywłaszczanego. Z treści opinii wynika, że zastosowana przez biegłego metoda porównywania parami najbardziej oddaje wartość działek, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych dla wartości przesłanek z art. 134 ust. 2 u.g.n. Rzeczoznawca dysponował wystarczającą ilością transakcji nieruchomości zbliżonych pod względem podobieństwa, położnych na rynku lokalnym, co dawało odpowiednie spektrum dla przeprowadzenia wyceny metodą porównywania parami. Oznacza to zatem, że przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyceny gruntu nie została przyjęta bez uzasadnienia i nie jest wynikiem przypadkowości, które w ostateczności mogło doprowadzić do niewłaściwego szacunku wartości nieruchomości. Dalszą konsekwencją powyższego jest zdaniem Wojewody przyjęcie, że opinia rzeczoznawcy jest prawidłowa i mogła stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

Organ odwoławczy podał, że skoro ustalone odszkodowanie odpowiada wartości rynkowej utraconego prawa, a więc wartości, która ustalona jest w oparciu o czynniki obiektywne (rynkowe), to odszkodowaniu temu nie można skutecznie zarzucić sprzeczności z wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą słusznego odszkodowania. Nie ma zatem racji odwołujący, że przyznane mu odszkodowania nastąpiło z naruszeniem tego przepisu.

W ocenie organu także zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. były niezasadne, gdyż organ I instancji w sposób właściwy przeprowadził postępowanie podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, m.in. poprzez rzetelne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym organ dokonuje oceny operatu szacunkowego jedynie pod kątem jego wiarygodności, spójności oraz zgodności z obowiązującymiprzepisami prawa. Analiza operatu szacunkowego w powiązaniu z wyjaśnieniami złożonymi przez biegłego dokonana w takim zakresie wykazuje, iż w wycenie uwzględniono wszystkie okoliczności istotne dla oceny wartości nieruchomości, zawarte w operacie wnioski logicznie wynikają z opisu stanu faktycznego, operat nie zawiera wewnętrznych sprzeczności, które mogłyby podważać zaufanie do jego rzetelności, natomiast twierdzenia uzasadnione są odnośnymi analizami. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki, obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego i z tego względu sporządzona przez niego opinia korzysta z domniemania prawidłowości. Czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegająca na wycenie nieruchomości wymaga, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 873/07).

Zdaniem organu należy zauważyć, że odwołujący się nie przedłożył operatu szacunkowego zamówionego i sporządzonego we własnym zakresie, ani innej opinii sporządzonej przez uprawniony podmiot, która podważyłaby wiarygodność operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. W przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym wycenanieruchomości jest nieprawidłowa, nie świadczy o wadliwości dokonanej wyceny. Organ odwoławczy podał, że biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, iż organ I instancji właściwie dokonał oceny oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, iż podnoszone przez odwołującego się zarzuty i wnioski nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewoda wskazał ponadto, że w toku postępowania odwoławczego przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kwestii możliwości ustalenia odszkodowania powiększonego o 5%, stosownie do art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Pismem z dnia 1 lutego 2016 r. nr [...] organ odwoławczy zwrócił się do skarżącego o udzielenie informacji czy wydał przedmiotową nieruchomość w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wydaniu opisanej na wstępie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, celem powiększenia odszkodowania o 5%. Jednocześnie pismem z dnia 1 lutego 2016 r.nr [...] zwrócono się do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie informacji czy przedmiotowa nieruchomość została wydana inwestorowi w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w [...] dróg publicznych oraz kiedy nastąpiło faktyczne objęcie przez Gminę Miasto [...] posiadania rzeczonej nieruchomości.

Z odpowiedzi inwestora (Miejski Zarząd Dróg w [...]) z dnia 18 lutego 2016 r. wynika, że przekazanie terenu pod budowę pomiędzy inwestorem a wykonawcą nastąpiło protokołem z dnia 7 lipca 2014 r., w którym zaznaczono, że rozpoczęcie robót może nastąpić w dniu 12 lipca 2014 r. Z załączonego dziennika budowy wynika, że prace inwestycyjne rozpoczęto faktycznie dnia 12 lipca 2014 r. Natomiast w odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 8 lutego 2016 r. skarżący poinformował, że Gmina natychmiast po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] rozpoczęła prace przygotowawcze m.in. polegające na wycince drzew. Skarżący stwierdził, że ze swojej strony nie czynił przeszkód, umożliwił przystąpienie do prac, nie złożył odwołania, przez co wyraził wolę przekazania posiadania. Jednocześnie poinformował, że nie zwrócono się do niego o sporządzenie formalnego protokołu zdawczo-odbiorczego, nie został również poinformowany o takiej możliwości, niemniej jednak twierdzi, że byłoby to już działanie bezcelowe, skoro inwestycję rozpoczęto w tej samej dacie co wywłaszczenie.

Zważając na powyższe Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1. doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ustawy (tj. decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności);

2. doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności; albo

3. w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Organ wskazał, że zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczone zostało skarżącemu w dniu 4 lipca 2014 r. i właśnie od tego dnia zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1), zaczął biec 30-dniowy termin na wydanie przez właściciela nieruchomości.Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że wydanie posiadania nastąpiło konkludentnie, przez fakty dokonane, wyjaśnić należy, że uprawnionym do powiększenia odszkodowania w wysokości 5% jest, jak wyżej wskazano, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi. Wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Innymi słowy chodzi tu o takie zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzania nieruchomością. Fakt wydania nieruchomości powinien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela lub użytkownika wieczystego, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić. Przy powiększeniu odszkodowania kwestię sporną zwykle bowiem stanowi sposób udokumentowania przekazania nieruchomości inwestorowi przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji gdy zarządca odmawia podpisania protokołu. Zaznaczenia wymaga fakt, że nie ma znaczenia czy właściciel lub użytkownik wieczysty poinformowani byli uprzednio o przysługującym im uprawnieniu do powiększenia kwoty odszkodowania. Uprawnienie to wynika bowiem z samej treści przepisu, a jego przyznanie nie zależy od uprzedniego poinformowania przez organ lub inny podmiot o konieczności dokonania określonych działań w celu uzyskania powiększonej kwoty odszkodowania.

Wojewoda podniósł, że jeżeli właściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie utrudnia inwestorowi wejścia na jej teren, jednak do chwili wejścia wykonawcy na grunt nie uzewnętrznił woli jego wydania uznaje się, że nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, a zatem brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Omawiany przepis bowiem uzależnia powiększenie należnego odszkodowania wyłącznie od aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela we wskazanym terminie.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że powołany przez skarżącego w piśmie z dnia 8 lutego 2016 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk768/2011 wydany został w innym stanie faktycznym, bowiem w przedmiotowej sprawie zarządca drogi nie objął w faktyczne posiadanie nieruchomości przed powiadomieniem właściciela o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie,skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. Naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

– naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a.);

– naruszenie art. 77 oraz 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego a w szczególności ustalenie ze operat szacunkowy Marka Pruchnika jest prawidłowy i nie został skutecznie podważony;

– naruszenie art.138 §2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że wymagała zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w szczególności przeprowadzenia dowodu z kolejnego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego celem ustalenia wartości wywłaszczonych nieruchomości;

– naruszenie art. 107 § 3K.p.a. poprzez ogólnikowe odniesienia się do zarzutów stawianych przez skarżącego wycenie rzeczoznawcy majątkowego;

II. Naruszenie prawa materialnego, a w szczególności :

– art. 128 ust. 1, art.130 ust. 1 i art.134 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 18 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez naruszenie zasad ustalania wysokości odszkodowania, a w szczególności poprzez przyjęcie że odszkodowanie ustalone w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. odpowiada wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości

– art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędną wykładnię i nie zwiększenie odszkodowania o 5% z uwagi na dobrowolne wydanie przedmiotowych nieruchomości w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Skarżący podał, że w trakcie postępowania wielokrotnie zwracał się o przeprowadzenie dowodu z innego operatu szacunkowego, ponieważ nie zgadzał się w wyceną M. P., jako rażąco zaniżoną. Organ I instancji, mimo wskazywania konkretnych zarzutów, konsekwentnie odmawiał dalszego postępowania dowodowego, następnie w uzasadnieniu swojej decyzji wskazując, że podnoszone w trakcie postępowania zarzuty dotyczące kwoty odszkodowania są "subiektywnym wyrażeniem odczuć" strony, a operat rzeczoznawcy jest ważny i "nie wzbudza wątpliwości organu do jego prawidłowości sporządzenia".Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie do Wojewody [...]. Skarżący podnosił w nim, że przyznane mu odszkodowanie nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości, jednakżeorgan odwoławczynie odniósł się do wskazanych w odwołaniu od decyzji oraz pismach składanych w trakcie postępowania pierwszoinstncyjnego konkretnych zarzutów dotyczących doboru transakcji przyjętych do porównania.

Skarżący podniósł, że w toku postępowania odwoławczego organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kwestii możliwości ustalenia dodatkowego odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odmówił jednak zwiększenie odszkodowania o 5%, ponieważ w jego ocenie skarżący nie wykazał aktywności w wydawaniu nieruchomości, a jedynie przekazał ją konkludentnie, przez fakty dokonane. Brak jest przy tym protokołu zdawczo- odbiorczego.

W ocenie skarżącego całość postępowania sprowadza się zasadniczo do oceny operatu szacunkowego opracowanego przez M. P. W odczuciu skarżącego organ odwoławczy zaniechał szczegółowego zbadania operatu i odniesienia się do wielokrotnie podnoszonych konkretnych i poważnych zarzutów. Organ z góry przyjął niepodważalność wydawanych przez rzeczoznawców majątkowych opinii, z uwagi na wiedzę specjalistyczna czy etykę zawodową, wskazując, że jedynie kontroperat prywatny lub postępowanie przed organizacją zawodową rzeczoznawców może ją podważyć. Skarżący wskazał, następnie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r. (I OSK 2329/13) oraz jego tezy. W razie wątpliwości organy administracji mogą żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. Nie można natomiast podzielić poglądu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Oznaczałoby to, iż organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą swobodnej ocenydowodów. Skarżący wskazał, że sąd administracyjny jest nie tylko uprawniony lecz wręcz zobligowany, tak samo jak organ administracji, do oceny wartości operatu szacunkowego, którego ustalenia legły u podstaw rozstrzygnięcia. Operat szacunkowy stanowi bowiem opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę, jak również sąd administracyjny ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. Ocena obejmuje również trafność doboru przez rzeczoznawcę materiału porównawczego, służącego wycenie wywłaszczanej nieruchomości.

W ocenie skarżącego operat szacunkowy M. P. zawiera wiele nieprawidłowości. Przede wszystkim nieprawidłowo dokonano wyboru transakcji przyjętych do porównania, gdyż do wyceny zostały przyjęte nieruchomości zlokalizowane na drugim końcu [...], z 2012 r. choć nie brakowało transakcji aktualnych i z bezpośredniego sąsiedztwa wywłaszczonych działek (i takie transakcje wykazano w postępowaniu). Grunty skarżącego mogły być przeznaczone pod zabudowę i istniała możliwość uzyskania na nie decyzji o warunkach zabudowy , gdyż sąsiedztwo już zostało zabudowane. Skarżący podał, że podnoszone zarzuty nie wynikały więc z "subiektywnych" odczuć skarżącego, lecz z realnych transakcji z obrębu [...] z ostatniego okresu. Wobec wykazania istotnych rozbieżności, niezbędnym dla prawidłowości postępowania dowodowego było zasięgnięcie opinii innego rzeczoznawcy, albowiem "ten sam rzeczoznawca opinii nie zmieni". W tej sytuacji skarżący zwrócił się w pismach z dnia 21 lipca 2015 r., z dnia 4 sierpnia 2015 r. oraz z dnia 16 października 2015 r. o powołanie innego rzeczoznawcy. Niestety, pomimo poważnych zastrzeżeń do operatu, organ I instancji nie dokonał sprawdzenia prawidłowości kwot ustalonych w operacie M. P., który jedynie w odpowiedzi podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Skarżący podniósł, że sam próbował zlecić wykonanie prywatnej opinii innemu rzeczoznawcy. Zdaniem skarżącego w piśmie z dnia 21 września 2015 r. rzeczoznawca sam przyznaje, że część transakcji nie dotyczy nieruchomości drogowych — np. działka 347, 298/3, 2150/5, 1414/ 1 i 1435/4.

Skarżący zarzucił naruszenie przez organ odwoławczy art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną wykładnię i nie zwiększenie odszkodowania o 5% z uwagi na dobrowolne wydanie przedmiotowych nieruchomości w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, że brak jest protokołu zdawczo-odbiorczego, który stanowiłby podstawowy dowód na dobrowolne przeniesienie posiadania. Skarżący podał, że zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej otrzymał w dniu 4 lipca 2014 r., a w dniu 7 lipca 2014 r. rozpoczęto prace budowlane. Skarżący podał, że widział usuwanie drzew jednak nie czynił przeszkód i umożliwił pracownikom przystąpienie do prac. Nie złożył również odwołania od decyzji, mimo że sąsiedzi tak czynili. W ocenie skarżącego oznacza to, ze wyraził wolę przekazania posiadania. Nikt nie zwracał się o sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego. Wobec tego należy stwierdzić, że skarżący wydał działki. Przekazanie posiadania stanowi czynność realną, a ewentualnie sporządzony dokument ma jedynie znaczenie dowodowe.

Skarżący wskazał, że w jego ocenie odszkodowanie jest zaniżone o 71.000 zł, Ponadto stwierdził, że odszkodowanie powinno być powiększone o 5% z uwagi na dobrowolne wydanie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Na rozprawie strona skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek część zarzutów w niej podniesionych jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na końcową treść sformułowanego przez Sąd zwrotu stosunkowego negatywnie kwalifikującego legalności rozstrzygnięcia sprawy w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

W toku kontroli legalnościowej zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji Sąd stwierdził przede wszystkim naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie przepisu art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (u.i.d.p.). Dodatkowo stwierdzono niepełną wykładnię przepisów § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W sprawie doszło także do naruszenia zasady ogólnej z art. 9 k.p.a. w zakresie obowiązku informowania strony skarżącej o treści prawa materialnego mającego istotny wpływ na jej sytuację prawną (art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.) oraz do pośredniego naruszenia przepisów postępowania regulujących standardy prawidłowych ustaleń, rozważań i uzasadnień (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) na tle przesłanek materialnoprawnych określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n.

Jeżeli chodzi o pierwsze zagadnienie, należy wyraźnie stwierdzić, że wadliwa wykładnia oraz zastosowanie przepisów art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 1 i 3 u.i.d.p. same w sobie stanowiły wystarczającą podstawę od ingerencji w moc obowiązującą kwestionowanych decyzji.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 1 u.i.d.p. w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej nieostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu powyższej decyzji, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Z powyższej regulacji wynika szczególne uprawnienie podmiotu, któremu odjęto prawo do nieruchomości, do uzyskania dodatkowego świadczenia odszkodowawczego w związku z dobrowolnym i niezwłocznym lub przyśpieszonym wykonaniem nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jest to w istocie ustawowo zagwarantowana premia dla podmiotów, które poprzez dobrowolną akceptację treści nieostatecznej decyzji ułatwiają i przyśpieszają realizację inwestycji drogowej poprzez eliminację konieczności przymusowego wykonania powyższej decyzji. Wykładnia przepisu art. 18 ust. 1e musi przy tym uwzględniać, że już przepis art. 17 ust. 3 pkt 2-5) cyt. ustawy wyraźnie normuje konsekwencje nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zezwalającej, stanowiąc, że tego rodzaju decyzja zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń (pkt 2), uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi (pkt 3), uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych (pkt 4) oraz uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy (pkt 5).

Niezależnie zatem od wyrażenia przez dotychczasowego dysponenta nieruchomości zgody na jej wydanie zarządca drogi jest uprawniony na podstawie zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej do niezwłocznego zajęcia tej nieruchomości. Otwartą kwestią jest natomiast to, czy zajęcie tego rodzaju nieruchomości nastąpi w trybie dobrowolnego albo przymusowego wykonania powyższej decyzji. Trzeba bowiem pamiętać, że powyższa regulacja pozostaje w związku z treścią art. 17 ust. 5 u.i.d.p., który stanowi, że do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji, o której mowa w art. 17 ust. 1 (nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności), stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a egzekucję obowiązku wynikającego z tej decyzji przeprowadza się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku właściwego zarządcy drogi.

Oznacza to, że ustawodawca postawił przed podmiotem zobowiązanym do wydania nieruchomości (dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości) alternatywę: może on dobrowolnie i niezwłocznie (lub najpóźniej w wyżej wskazanym terminie 30-dniowym) wydać nieruchomość przejętą na podstawie nieostatecznej i natychmiast wykonalnej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej albo może on nie wyrazić zgody na dobrowolne wydanie tego rodzaju nieruchomości w powyższych terminach, narażając się na wniosek zarządcy drogi o wszczęcie administracyjnego postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego wykonania nieostatecznej i wykonalnej decyzji. W tej sytuacji zasady i terminy wdrożenia dobrowolnego albo przymusowego trybu wykonania powyższej decyzji nie są pozostawione uznaniu organów i rodzą określone konsekwencje prawne.

Jeśli więc dojdzie do wdrożenia dobrowolnego trybu wykonania decyzji, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.i.d.p., to organy orzekające w przedmiocie przyznania odszkodowania powinny uwzględnić fakt, że w sprawie doszło do niezwłocznego lub przyśpieszonego (w terminie 30 dni od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności) wykonania decyzji poprzez wyraźne albo tylko dorozumiane wydanie przejętej nieruchomości. W świetle powyższych uwag należy jednak przyjąć, że wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 1 u.i.d.p. obejmuje wszelkie działania lub zaniechania dotychczasowego dysponenta, z których wynika wola dobrowolnego oddania władztwa nad nieruchomością inwestorowi (właściwemu zarządcy drogi).

Ratio legis regulacji ustanowionej w przepisach art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 1, 3 i 5 u.i.d.p. opiera się na założeniu, że zakresem szczególnego uprawnienia do premii odszkodowawczej są objęte sytuacje, w których w następstwie działania (np. poprzez wyraźne złożenie oświadczenia woli, protokolarne przekazanie nieruchomości) lub zaniechania (np. poprzez zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą, rezygnację z wnoszenia środków odwoławczych, tolerowania faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych) dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości manifestuje wolę dobrowolnego wydania tej nieruchomości zarządcy drogi, przez co możliwe staje się niezwłoczne objęcie nieruchomości we władanie i rozpoczęcie realizacji inwestycji bez konieczności składania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Określenie treści znaczeniowej pojęcia wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 1 u.i.d.p. musi zatem uwzględniać szczególny charakter analizowanej regulacji administracyjnoprawnej i nie może ograniczać się jedynie do prostego odwołania się do pojęcia wydania rzeczy w sensie cywilnoprawnym. W tym wypadku bowiem wydanie nieruchomości nie jest związane tylko z rezygnacją z wykonywania władztwa nad rzeczą przez jej dotychczasowego dysponenta, lecz przede służy niezwłocznemu wykonaniu nieostatecznej decyzji bez konieczności wdrażania postępowania egzekucyjnego.

W ocenie Sądu akta sprawy pozwalają na stwierdzenie, że skarżący w sposób dorozumiany (per facta conludentia) i poprzez zaniechanie zamanifestował wolę niezwłocznego wydania nieruchomości i stanowisko to doszło do organu, który z urzędu dysponował odpowiednią wiedzą (m.in. o niewniesieniu odwołania oraz o braku czynienia przez skarżącego przeszkód w wykonywaniu prac inwestycyjnych).

Dla dowiedzenia powyższej okoliczności nie jest konieczne przedłożenie protokołu przekazania nieruchomości lub pisma zawierającego formalne oświadczenie woli o przekazaniu nieruchomości. Wystarczające w tym zakresie są dowody pośrednie, z których można wywnioskować, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w art. 18 ust. 1e u.i.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13). Również w dotychczasowym orzecznictwie na tle analizowanej regulacji przyjmowano, że "bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności oraz nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania" (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, LEX nr 1143482; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2013 r., II SA/Lu 374/13; wyrok z dnia 16 grudnia 2015 r., II SA/Rz 643/15). Taki wniosek jest uzasadniony w świetle wyników wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisów art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 1, 3 i 5 u.i.d.p.

Nawiązując do stanu faktycznego sprawy, trzeba zauważyć, że zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia 2 lipca 2014 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zostało doręczone skarżącemu w dniu 4 lipca 2014 r. W tym samym dniu nastąpiło wydanie dziennika budowy, natomiast w dniu 7 lipca 2014 r. nastąpiło protokolarne przekazanie terenu pod budowę pomiędzy inwestorem a wykonawcą. Faktyczne rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło 12 lipca 2014 r., co oznacza, że inwestor rozpoczął wykonywanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania. Skarżący nie wniósł odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Z akt sprawy nie wynika, że skarżący w jakikolwiek sposób sprzeciwiał się rozpoczęciu robót na przedmiotowej nieruchomości, albo że po dniu 2 lipca 2014 r. faktycznie wykonywał uprawnienia wynikające z prawa własności. Należy jedynie zastrzec, że zdaniem skarżącego faktyczne wykonywanie decyzji rozpoczęło się natychmiast po jej wydaniu, a więc przed dniem 12 lipca 2014 r. Skarżący nie przedstawił jednak dowodów potwierdzających powyższe twierdzenie. Należy jednak przyjąć, że okoliczność czy faktyczne rozpoczęcie prac nastąpiło przed, czy też po dniu zawiadomienia o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji nie stoi na przeszkodzie przyjęciu, że w sprawie doszło do dobrowolnego i niezwłocznego wydania nieruchomości. Z przywołanego przez organ odwoławczy poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r. (II SA/Bk 768/11) wynika jedynie, że przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania, o jakim mowa w przepisie art. 18 ust. 1e ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych są spełnione także wtedy, gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód, dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości, co oczywiście nie wyklucza, że dorozumiane dobrowolne wydanie nieruchomości nastąpiło po dniu zawiadomienia o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e u.i.d.p.

Sąd wyraża ponadto przekonanie, że treść regulacji wynikającej z art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 1 u.i.d.p. jest objęta zakresem ogólnej normy-zasady wynikającej z art. 9 k.p.a. (odmiennie np. NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13). Zgodnie z powyższą zasady organy prowadzące postępowanie mają w toku postępowania obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o wszystkich okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy mają ponadto obowiązek czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu są zobowiązane do udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ogólna zasada informowania z art. 9 k.p.a. stanowi niewątpliwie normatywny wyraz ograniczenia zakresu działania zasady ignorantia iuris nocet w sferze regulacji administracyjnoprawnej. Obowiązki informacyjne organów rozciągają się przy tym zarówno na treść regulacji procesowej, jak i materialnoprawnej. Jeśli więc z treści stosowanej regulacji wynika choćby potencjalna możliwość zastosowania określonych norm prawa materialnego oraz oddziaływania skutków z nich wynikających na sytuację strony, to obowiązkiem organu jest poinformowanie strony o treści tej regulacji i ewentualne udzielenie konicznych wyjaśnień i wskazówek co do sposobu rozumienia tych norm oraz istniejącej praktyki ich stosowania. Obowiązek ten staje szczególnie aktualny w sytuacji, gdy organ nie ma pewności, że strona dysponuje wiedzą o treści tego rodzaju regulacji, a jednocześnie istnieje zagrożenie, że z powodu nieznajomości tej regulacji podmiot ten może ponieść szeroko rozumianą szkodę (np. majątkową).

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie poinformował skarżącego o treści art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 1 u.i.d.p., jak również – znając i akceptując istniejącą praktykę stosowania powyższej regulacji – nie zwrócił uwagi skarżącego na możliwy wpływ jego zachowań (działań lub zaniechań) w zakresie dalszego dysponowania nieruchomością na wysokość należnego mu odszkodowania. Jeśli więc nawet organy przyjęły niekorzystną dla skarżącego wersję wykładni art. 18 ust. 1e u.i.d.p. i uznały, że powinien on podjąć aktywne działania w celu wyraźnego zamanifestowania woli niezwłocznego wydania nieruchomości, a jednocześnie same nie poinformowały skarżącego o możliwości podjęcia tego rodzaju działań oraz o skutkach braku ich podjęcia, to tego rodzaju zachowania organów muszą zostać ocenione w świetle zasady ogólnej informowania z art. 9 k.p.a. Należy przyjąć, że nie jest dopuszczalne wyciąganie przez organy negatywnych dla skarżącego konsekwencji prawnych wynikających ze stosowanej w sprawie regulacji materialnoprawnej (np. brak nabycia uprawnień do dodatkowego świadczenia), które są następstwem uchybienia obowiązkom wynikającym z art. 9 k.p.a.

Drugie zagadnienie istotne w przedmiotowej sprawie dotyczy wykładni i stosowania przepisów § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz prawidłowości ustaleń, rozważań i uzasadnień rozstrzygnięć na tle przesłanek materialnoprawnych wynikających z powyższego przepisu.

Z akt sprawy wynika, że objęta szacowaniem działka nr 1053 zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego znajduje się na obszarze ogrodów działkowych. Oznacza to, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość ta nie była przeznaczona pod inwestycję drogową. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że biegły rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny działki nr 1053 na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., przyjmując do porównania nieruchomości nabywane pod cele drogowe. Podejście tego rodzaju jest błędne.

Zgodnie bowiem z § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zob. § 36 ust. 5 w zw. z § 36 ust. 1) były już przeznaczone pod inwestycję drogową. Jeżeli natomiast nowe przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia (a więc w niniejszej sprawie – przeznaczenie pod inwestycję drogową), powoduje zwiększenie jej wartości w porównaniu z wartością wynikającą z dotychczasowego przeznaczenia (w niniejszej sprawie – przeznaczenia działki nr 1053 pod tereny zielone), wtedy na zasadzie odstępstwa § 36 ust. 1 (który przyjmuje jako punkt wyjścia przeznaczenie dotychczasowe) wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Dopiero gdyby okazało się, że powyższy sposób określenia wartości nieruchomości prowadzi do naruszenia zasady korzyści, organ będzie uprawniony do bezpośredniego zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. i do ustalenia wartości nieruchomości według przeznaczenia pod inwestycję drogową. Trzeba bowiem przyjąć, że norma wynikająca z § 36 powyższego rozporządzenia nie może naruszać regulacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 134 ust. 4 u.g.n. (por. rozważania zawarte w wyroku NSA z dnia 5 listopada 2014 r., I OSK 1395/13, LEX nr 1658624). Podstawą orzekania będzie w tym wypadku bezpośrednio art. 134 ust. 4 u.g.n., a nie § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Proces wykładni i stosowania powyższych przepisów powinien oczywiście znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji.

Jeżeli chodzi o działkę nr 910, to zgodnie z danymi zawartymi w operacie szacunkowym jest ona objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pozostając – według operatu – w strefach: KDG/E/C (droga główna i zbiornik wodny pod wiaduktem drogi; K/O/P/U.2 (obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej kanalizacyjnej i gospodarowania odpadami; obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz zabudowa usługowa), zgodnie z operatem "poza linią zabudowy"; P/U.4 (obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz zabudowa usługowa), zgodnie z operatem "poza linią zabudowy"; KDD.2 (droga publiczna dojazdowa). Rzeczoznawca oraz organy powinny precyzyjnie i jednoznacznie wskazać czy działka nr 910 znajduje się w liniach rozgraniczających planowanej drogi publicznej, a jeśli tak, to czy jest objęta nimi w całości, czy też w części. Ustalenia wynikające z operatu nie są precyzyjne, gdyż obok stref dróg publicznych wymieniono również inne strefy, przy czym zastrzeżono, że sporna działka nie jest objęta liniami zabudowy w tych ostatnich strefach. Jest to jednak ustalenie niewystarczające, gdyż nie wynika z niego, czy przedmiotowa działka jest położona w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi tego rodzaju stref "niedrogowych". Okoliczność ta wymaga zatem wyjaśnienia, gdyż rzutuje ona na sposób szacowania wartości nieruchomości. Jeżeli okaże się, że zgodnie z planem cała działka nr 910 znajduje się w liniach rozgraniczających tereny o przeznaczeniu pod drogi publiczne, wtedy zastosowanie przepisu § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia jest oczywiście prawidłowe. Jeśli jednak organ ustali, że sporna nieruchomość zgodnie z planem nie jest położona w całości w strefie przeznaczonej pod drogi publiczne, wtedy konieczne jest zastosowanie § 36 ust. 3 albo art. 134 ust. 4 u.g.n. (por. uwagi powyżej).

Odnosząc się natomiast do dalej idących zarzutów skarżącego, należy stwierdzić, że okazały się co do zasady bezzasadne.

Nie są w szczególności uzasadnione zarzuty naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. oraz art. 77 i 80 k.p.a poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Organy orzekające w sprawie dokonały w tym zakresie wystarczająco uzasadnionej i wyczerpującej oceny formy i treści operatu, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Poza brakami wytkniętymi wyżej nie można podzielić stanowiska skarżącego, że opinia biegłego jest wadliwa. Organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. W swoich decyzjach przedstawiły, dlaczego uznały wartość dowodową tej opinii i zweryfikowały ją w sposób wystarczająco szczegółowy. Wobec treści art. 157 ust. 1 u.g.n. o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu nie decyduje żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Natomiast gdy strona w toku postępowania wyjaśniającego, mimo wyjaśnienia biegłego odnośnie jej wątpliwości co do prawidłowości operatu, nadal kwestionuje omawiany dowód, powinna sama wykazać się inicjatywą dowodową i przedstawić na tę okoliczność dowody znajdujące się w jej posiadaniu. Tego rodzaju dowodem może być przede wszystkim operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego (tzw. kontroperat), określający wartość szacowanych nieruchomości. Przedłożony przez stronę dowód podlega swobodnej ocenie organów, które są zobowiązane w takiej sytuacji dokonać tej oceny na tle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Strona postępowania może również przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych co do kwestionowanego przez nią operatu szacunkowego. Kwestionując treść operatu szacunkowego, skarżący musi pamiętać, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, natomiast organ prowadzący postępowanie lub sąd administracyjny nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność powyższej opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Weryfikacja prawidłowości operatu ma przede wszystkim wymiar formalny (obejmuje np. kontrolę czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową; zob. np. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1705/10), natomiast wymiar treściowy operatu podlega kontroli tylko z punktu widzenia zachowania wyrażonych w przepisach prawa zasad sporządzania wyceny. W toku postępowania skarżący może jednak kwestionować zasadność ustaleń i ocen rzeczoznawcy, a obowiązkiem organu jest odniesienie się do sformułowanych zarzutów oraz wyjaśnienie wątpliwości zgłaszanych przez stronę. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie jest uzasadniony, ponieważ organ odwoławczy odniósł się ogólnie do zasadniczych zarzutów sformułowanych przez skarżącego względem wyceny biegłego. Skarżący nie mógł jednak oczekiwać od skarżonego organu szczegółowej merytorycznej oceny zasadności jego zarzutów w zakresie np. doboru nieruchomości podobnych, cen transakcyjnych lub obszaru rynku lokalnego. Tego rodzaju ocena opinii rzeczoznawcy wymaga bowiem wiadomości specjalnych, którymi organ nie dysponuje.

Nie znajdują także usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 18 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez naruszenie zasad ustalania wysokości odszkodowania.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.