Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 514/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Anna Lech (spr.) NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1391/06 w sprawie ze skarg Miasta P. i Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania starosty na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od B. N. na rzecz Miasta Poznania i Prezydenta Miasta Poznania - wykonującego zadania starosty kwoty po 120 (sto dwadzieścia) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1391/06 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta P. oraz [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1968 r. nr [...] dotyczącego nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Rady Narodowej Miasta P. Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] września 1968 r. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa, za odszkodowaniem, przedmiotową nieruchomość o powierzchni 18482 m2, stanowiącą własność M. R., a faktyczną jego spadkobierców.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 310/99, I SA 327/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] listopada 1998 r. dotyczącą stwierdzenia nieważności wyżej wymienionego orzeczenia wywłaszczeniowego z 1968 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie B. N., jako nabywca udziałów spadkowych po M. M. R., nie jest osobą uprawnioną do skutecznego złożenia wniosku w trybie art. 156 kpa dotyczącego orzeczenia wywłaszczeniowego. W tej sytuacji dnia [...] kwietnia 2000 r. B. N. już jako pełnomocnik następców prawnych byłego właściciela B. P.-K., G. M., J. P., M. N., J. S., M. A., H. K., C. P., M. P., L. S. i M. T., wystąpiła w ich imieniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego. Po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] października 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego z 1968 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 617/01, I SA 631/01 uchylił obie te decyzje.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego z 1968 r. Następnie decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2003 r. Jednakże wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA 1736/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę organ naruszył art. 7 oraz art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ pominął w nim stronę postępowania, czyli W. K.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1968 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Prezydent Miasta P. oraz [...], złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ich uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, że wadliwość postępowania wywłaszczeniowego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ przedmiotem postępowania w trybie art. 156 § 1 kpa jest samo orzeczenie administracyjne. Za nieprawidłowy uznali również zawarty w uzasadnieniu decyzji pogląd, że przedmiotowa nieruchomość nie była niezbędna ubiegającemu się o jej wywłaszczenie i odpowiednia, cel wywłaszczenia nie został wskazany a nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowiła rażące naruszenie prawa. Ponadto wnioskodawcy uznali, że rozpatrując sprawę organ naczelny nie odniósł się do zebranego materiału dowodowego i nie ocenił jego znaczenia, a wydana decyzja zawiera całkowicie odmienne rozstrzygnięcie, niż wcześniejsze decyzje wydane w sprawie.

Po rozpatrzeniu złożonych wniosków Minister Budownictwa stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ stanął na stanowisku, że w zaskarżonej decyzji Minister Transportu i Budownictwa stwierdził rażące naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.) w oparciu o akta archiwalne oraz wydane wyroki w sprawie, co znalazło odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądowe Minister wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w trybie art. 156 § 1 kpa jest nie tylko samo orzeczenie administracyjne, ale także zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydaniu. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie wskazał celu wywłaszczenia, czyli nie spełnił jednej z przesłanek z art. 3 ustawy z 1958 r. stanowiących o dopuszczalności wywłaszczenia, nie uzasadnił też konieczności nabycia nieruchomości na którykolwiek z celów wymienionych w art. 3 tej ustawy, a samo powołanie się na bliżej nieokreślony plan zagospodarowania przestrzennego oraz zapisy decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] marca 1967 r. nr [...], którymi wnioskodawca uzasadniał cel wywłaszczenia nie mogło stanowić dowodu na zaistnienie przesłanek z art. 3 tej ustawy. Ponadto faktyczne i prawne przesłanki oceny dokonanej w sprawie przez organ wywłaszczeniowy powinny znaleźć następnie wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, a fakt, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe nie zrealizował obowiązku dokonania oceny prawnej zasadności wywłaszczenia wymaganej przepisami prawa materialnego, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa.

Minister Budownictwa uznał również, że w sprawie rażąco naruszono art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych, która powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] sierpnia 1968 r. nie wynika, aby organ powołał biegłych. Nie wynika również, aby na rozprawie wysłuchał ich opinii. Odszkodowanie przyznano natomiast na podstawie opinii z dnia [...] sierpnia 1966 r. (poprawionej w dniu [...] czerwca 1968 r.) sporządzonej przez rzeczoznawcę inż. G. K. na wniosek Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w P. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, a więc wnioskodawcę wywłaszczenia, co należy uznać za niezgodne z wyżej wskazanym przepisem. Organ wywłaszczeniowy miał bowiem ustawowy obowiązek powołać we własnym zakresie biegłych do spraw wyceny po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a nie posługiwać się opiniami opracowanymi przed wszczęciem postępowania. Minister podkreślił także, że podana w operacie szacunkowym wartość odszkodowania została następnie istotnie zmieniona, a strony nie miały możliwości zapoznania się z tą zmianą i ewentualnego ustosunkowania się do niej. Niedopełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. powoduje, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. P. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1968 r. dotknięte jest, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wadą rażącego naruszenia prawa również w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Mając na uwadze, że orzeczenie z dnia [...] września 1968 r. jest, zdaniem Ministra, obarczone wadami w rozumieniu art. 156 § 1 kpa, obligującymi organ nadzoru do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję Ministra Budownictwa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Prezydent Miasta P., Prezydent Miasta P. wykonujący zadania starosty powiatu oraz [...] którego jednak skarga postanowieniem z dnia 19 października 2006 r. została przez Sąd odrzucona (sygn. akt I SA/Wa 1393/06). W obszernych uzasadnieniach złożonych skarg skarżący podtrzymali zarzuty przedstawione we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucili decyzji Ministra Budownictwa oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2006 r. m.in.:

- nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału dowodowego,

- prowadzenia postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do organów Państwa, tj. naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia wywłaszczeniowego mimo braku ku temu podstaw,

- naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 20 marca 2006 r.

W odpowiedzi na skargi Minister Budownictwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje i jednocześnie stwierdził, iż niniejsza sprawa po raz czwarty jest rozpoznawana przez sąd administracyjny, który orzeczeniami z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 310/99, I SA 327/99, z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 617/01, I SA 631/01 oraz z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA 1736/03 uchylił zapadłe wcześniej decyzje organów nadzoru. Podkreślono, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych orzeczeniach są wiążące w niniejszej sprawie zarówno dla sądu, jak i organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Obecnie podlegające kontroli postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek złożenia w dniu [...] kwietnia 2000 r. przez B. P.-K., G. M., J. P., M. N., J. S., M. A., H. K., C. P., M. P., L. S. i M. T. wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1968 r. dotyczącego nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W postępowaniu tym w imieniu wnioskodawców w obu instancjach, jako ich pełnomocnik, występowała B. N.

Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie w aspekcie prawidłowego ustalenia przez organ nadzoru kręgu stron postępowania nadzorczego już trzykrotnie wypowiadał się sąd administracyjny w przywołanych wyżej orzeczeniach jednakże rozpatrując po raz kolejny przedmiotową sprawę organ nadzoru i tym razem nie zbadał należycie przedstawionej kwestii, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego. W aktach administracyjnych znajdują się kserokopie pełnomocnictw udzielonych B. N. przez następców prawnych M. R. Jednakże zgodnie z treścią art. 101 § 2 Kodeksu cywilnego, śmierć mocodawcy lub pełnomocnika jest samoistnym powodem wygaśnięcia udzielonego pełnomocnictwa, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa (w niniejszej sprawie taka sytuacji nie zaistniała). Ponadto zgodnie z treścią art. 106 Kodeksu cywilnego pełnomocnik może ustanowić dla mocodawcy innych pełnomocników tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Oznacza to, że zasadą jest niedopuszczalność przenoszenia umocowania (pełnomocnictwa) przez pełnomocnika na inną osobę (substytucja), ale dopuszczalne jest ustanowienie przez pełnomocnika innych pełnomocników. Wynikać może to z treści pełnomocnictwa, ustawy lub ze stosunku będącego podstawą pełnomocnictwa. W złożonych skargach zarówno Prezydent Miasta P jak i [...] podnieśli zarzut skierowania zaskarżonych decyzji do osób już nieżyjących, czyli M. A. i H. K.

W odpowiedzi na skargi organ nadzoru stwierdził, że "do momentu otrzymania ww. skarg nie uzyskał dokumentów na potwierdzenie tego twierdzenia, ani żadnych informacji o śmierci ww. osób." W tej sytuacji na rozprawie z dnia [...] października 2007 r. skarżący Prezydent Miasta P. został zobowiązany do przedstawienia dowodów potwierdzających fakt zgonu M. A. i H. K. (k-[...] akt sądowych). Przy piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. pełnomocnik skarżącego nadesłał trzy odpisy aktów zgonu: L. E. A. zmarłej w dniu [...] grudnia 2005 r., H. J. R. zmarłej w dniu [...] czerwca 2001 r. oraz M. S. A. zmarłego w dniu [...] grudnia 2000 r. Dokumenty te potwierdzają, że wszystkie te osoby zmarły jeszcze przed wydaniem decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2006 r. W tej sytuacji zarzuty zawarte w złożonych skargach dotyczące pominięcia przez organ nadzoru stron postępowania i naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd uznał za zasadne.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji uznał również, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 kpa, który to przepis ustanawia zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Realizacja tej zasady należy do obowiązków organów administracji, a odstąpienie od jej realizacji nastąpić może tylko w przypadkach wskazanych w art. 10 § 2 kpa, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wznowienia na wniosek strony postępowania. Jeśli bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, naruszona została przez organ zasada ogólna gwarantująca czynny udział strony w postępowaniu i możliwość obrony swych interesów prawnych. Sąd administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji obwiązany jest ją uchylić, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z powyższych względów koniecznym stało się uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji w celu ponownego rozpatrzenia wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego z udziałem wszystkich stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Stwierdzenie takich wad proceduralnych zwolniło Sąd od oceny pozostałych zarzutów zawartych w skargach.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła B. N. reprezentowana przez radcę prawnego M. S., zarzucając naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), przez bezpodstawne odstąpienie od poddania wszechstronnej kontroli zaskarżonych decyzji. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w w/w części oraz przekazanie skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zobowiązanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do orzeczenia o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, bowiem zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną co oznacza, iż miał on obowiązek dokonania wszechstronnej kontroli zaskarżonych decyzji i wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny mieć zastosowanie w danej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Tymczasem Sąd poczuł się zwolniony od zajęcia się zarzutami, a taki sposób orzekania narusza powyższy przepis.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, iż zarzut w niej wskazany jest całkowicie chybiony, gdyż rozpoznanie merytoryczne sprawy prowadziłoby do nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa). Również Prezydent Miasta P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej z dnia 16 marca 2009 r. pełnomocnik B. N. podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 153 wskazanej wyżej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Według utrwalonego stanowiska doktryny i orzecznictwa, pod pojęciem "ocena prawna" rozumie się zawartą w uzasadnieniu wyroku wykładnię przepisów prawnych, zarówno prawa procesowego jak i materialnego, polegającą na wyjaśnieniu ich istotnej części oraz sposobu zastosowania ich w konkretnym wypadku związanym z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się nie tylko krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, ale i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie prawa zostało w danym wypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne oraz jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Stwierdzić zatem należy, że "wskazania co do dalszego postępowania" zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego, podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu, stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Stwierdzić zatem należy, że zasada zawarta w omawianym przepisie art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza w istocie, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające zarówno poza zakres tego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, jak i poza zakres poprzedzającego je postępowania administracyjnego, gdyż zasięgiem oddziaływania tego wyroku zostaje objęte również przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, jakie nastąpi po uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Zasada ta oznacza również, że w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd (np. w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w powtórnym postępowaniu prowadzonym po uchyleniu przez sąd poprzednio wydanej decyzji), sąd administracyjny będzie nadal związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, jeżeli nie zmieniły się okoliczności sprawy powodujące nieaktualność tej oceny. Wyłączenie związania przewidzianego w tym przepisie jest dopuszczalne jedynie w przypadku zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny w danej sprawie lub w razie zmiany stanu faktycznego sprawy albo uchylenia orzeczenia w prawem określonym trybie.

Oznacza to, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, nie mogą być ponownie oceniane.

W związku z tym, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Podkreślić należy, że w świetle treści art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że sąd administracyjny już kilkakrotnie wypowiadał się w sprawie ustalenia stron niniejszego postępowania.

Za Sądem pierwszej instancji uznać należy, że po raz kolejny organ nadzoru nie zbadał wyczerpująco tej kwestii, w związku z czym za zasadne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją, zostało wydane z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., który to przepis ustanawia zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tej zasady należy do obowiązków organów administracji, a odstąpienie od niej może nastąpić tylko w przypadkach określonych w art. 10 § 2 k.p.a., co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Jak bowiem wynika z dokumentacji niniejszej spawy, L. E. A., H. J. R. oraz M. S. A., zmarli jeszcze przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji. Nie została natomiast wyjaśniona kwestia pełnomocnictw udzielonych B. N. w aspekcie zasady, że śmierć mocodawcy lub pełnomocnika jest samoistnym powodem wygaśnięcia udzielonego pełnomocnictwa. Sprawa ma charakter majątkowy, a zatem należy ustalić krąg spadkobierców po osobach zmarłych.

W związku z tym, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wznowienia postępowania, oraz wobec okoliczności, że organy administracyjne ponownie rozpoznając sprawę nie zastosowały się do wskazówek sądu, uznać należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien ocenić pozostałe zarzuty podniesione w skardze (zwykłej), bowiem, jeżeli nie ma ustalonych stron postępowania, które mogą zgłaszać dowody, to przedwczesna byłaby ocena wydana przez Sąd pierwszej instancji na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji bowiem, chcąc odwołać się do zgłoszonych wniosków i dowodów, winien przede wszystkim rozważyć, czy w świetle okoliczności sprawy jest uprawniony do podważenia ustalonego w niej stanu faktycznego. Nie będzie to natomiast możliwe bez uprzedniego ustalenia stron postępowania. Obowiązkiem zaś organu administracji jest prawidłowe ustalenie stron postępowania, których definicję zawiera art. 28 K.p.a., a zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy, a o tych uprawnieniach przesądzają przepisy prawa materialnego. Organy administracji państwowej obowiązane są zatem zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślić bowiem należy, że bez zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu, strona byłaby rzeczywiście nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania. Podkreślić przy tym należy, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy (treść decyzji).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2wskazanej ustawy.