Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 839/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6o, art. 6q, art. 6j ust. 1, 3, 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Sędziowie WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant referent stażysta Katarzyna Jacyniuk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą we W. ("Spółdzielnia", "skarżąca") od decyzji Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonych we W. przy ul.: P. , [...], [...]. [...], K. , T. . [...], [...], [...], [...], [...]. C. , [...], R. [...]. T. . R. , [...], [...], [...], J. P. [...], [...], [...], [...], [...], S. [...], [...], W. , Ż. , [...] [...], [...], M. C. [...], [...], [...], [...], [...] i K. [...] i [...], za poszczególne miesiące okresu od lutego 2015 r. do września 2017 roku – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. ("organ pierwszej instancji", "MZC") określono skarżącej opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi ze wskazanych w treści decyzji nieruchomości, za poszczególne miesiące wymienionego okresu.

W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania podatkowego, polegające na określeniu opłaty na zasadzie dowolności (art. 120 Ordynacji podatkowej), na niezachowaniu zasady szybkości postępowania, co miało wpływ na jego ostateczny wynik (art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej), na niezałatwieniu sprawy w terminie wskazanym w powołanym przepisie i nieinformowaniu strony przez organ o tym fakcie, co w konsekwencji podważyło zaufanie strony do organu podatkowego i uniemożliwiło właściwą kontrolę toku postępowania i wykonywanych w nim czynności (art. 139 § 1 i art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej). Zarzucono też naruszenie art. 187 § 1, art. 188 § 1 i art. 190 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiałów dowodowych, nieuwzględnienie dowodu z zeznań świadków na okoliczność ilości odpadów wyprodukowanych na nieruchomościach niezamieszkałych oraz niezawiadamianiu strony o przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzinach węzłów gromadzenia odpadów. W zakresie zarzutów prawa materialnego, podniesiono naruszenie :

- art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości wobec porządku w gminach polegające na niewywiązywaniu się MZC we W. z obowiązku zapewnienia właścicielom nieruchomości, w tym Spółdzielni Mieszkaniowej, możliwości selektywnego gromadzenia odpadów w dostosowanych do tego pojemnikach, oraz brak opracowanych zasad prowadzenia selektywnej gospodarki odpadami;

- art. 6j ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na nieokreśleniu w decyzji opłat dla nieruchomości w części niezamieszkałych i opłat od nieruchomości zamieszkałych i sumy tych opłat, które to przesłanki stanowią wymóg ustawy;

- art. 6o ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na zastosowaniu sposobu wyliczenia ilości odpadów na podstawie wzoru nie znajdującego oparcia w przepisach prawa i dowolnym manipulowaniem składnikami tego wzoru, a pominięciu ustawowej dyspozycji przyjęcia szacunku w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych, w oparciu o średnią ilość odpadów komunalnych na nieruchomościach o podobnym charakterze; oraz

- art. 6o ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na niemożliwości zastosowania dyspozycji tego przepisu w sytuacji przewlekłości postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że Spółdzielnia będąc zarządcą nieruchomości wymienionych w decyzji złożyła deklaracje i ich korekty, deklarując opłatę łączną dla wszystkich nieruchomości za poszczególne miesiące w kwotach wynikających z ilości osób zamieszkałych i ilości odpadów z nieruchomości niezamieszkałych.

W wyniku czynności kontrolnych organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca pomimo złożenia deklaracji odrębnie dla każdej nieruchomości, zorganizowała zbiórkę odpadów w formie tzw. gniazd, to znaczy nie przyporządkowała pojemników dla poszczególnych nieruchomości lecz umieściła pojemniki zbiorcze dla kilku okolicznych nieruchomości, do których to pojemników każdy kto miał dostęp mógł swobodnie wrzucać odpady bez względu na to jak w praktyce były one oznaczone. Skarżąca zadeklarowała nadto w większości nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych jednocześnie zbiórkę selektywną i nieselektywną, podczas gdy dla jednej nieruchomości można zadeklarować zbiórkę albo selektywną albo nieselektywną.

MZC stwierdził, iż z uwagi na sposób organizacji zbiórki odpadów w formie gniazd śmieciowych, ocena w zakresie przestrzegania obowiązku segregacji odpadów możliwa była wyłącznie w odniesieniu do jednego gniazda, a nie do poszczególnych nieruchomości, zatem na tej podstawie nie da się określić, czy poszczególne nieruchomości (ich mieszkańcy oraz inne podmioty z nieruchomości niezamieszkałych) postępowały zgodnie ze złożoną przez Spółdzielnię deklaracją. Stwierdzono nadto, że segregacja odpadów nie była przestrzegana skoro w pojemnikach na odpady mokre lub suche były też odpady zmieszane i inne. W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że stan wykazany przez Spółdzielnię w deklaracjach jest niezgodny ze stanem faktycznym i określił wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Rozpatrując odwołanie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 z późn. zm. dalej również jako "ustawa"), w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo w razie uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Organ wyjaśnił, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że na podstawie art. 6q ust. 1 ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego – uprawnienia te przysługują zarządowi związku międzygminnego. Podkreślono, że w myśl art. 6c ust. 2 tej ustawy, rada gminy, może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Na tej podstawie MZC korzystając z uprawnienia ustawowego, uchwałą nr [...] Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r. poz. 1220) postanowił o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy o powstają odpady komunalne. Zatem właściciele nieruchomości niezamieszkanych również mają obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W decyzji wyjaśniono, że w oparciu o upoważnienie ustawowe z art. art. 6j ust. 1, 3 i 4 ustawy, metoda ustalania opłaty oraz stawki opłat ustalone zostały w treści § 1 i 2 uchwały Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalania stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] lutego 2013 r., poz. 1221). W oparciu o te przepisy Kolegium stwierdziło, w przypadku nieruchomości zamieszkałej opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz ustalonej stawki opłaty, zaś dla nieruchomości niezamieszkałych opłata stanowi iloczyn ilości pojemników o określonej pojemności oraz stawki opłaty za ten pojemnik. Stawki opłat za gospodarowanie odpadami wynoszą odpowiednio: 7,00 zł. miesięcznie od osoby, a w przypadku nieselektywnej zbiórki odpadów 12,00 zł. od jednego mieszkańca miesięcznie. W przypadku zaś nieruchomości niezamieszkałych kryterium zróżnicowania stawek stanowi wielkości pojemnika. W decyzji podano kwoty stawek dla poszczególnej wielkości pojemników.

Kolegium stwierdziło, że wyliczając wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, organ pierwszej instancji uwzględnił dane zawarte w złożonych przez Spółdzielnię deklaracjach (i w korektach deklaracji) zarówno co do liczby mieszkańców oraz ilości i rodzaju pojemników. Uwzględnił również fakt, że w stosunku do Spółdzielni można wydzielić 17 gniazd z pojemnikami na odpady, do których da się przypisać określone nieruchomości, biorąc pod uwagę dane faktyczne, jak umieszczone kody kreskowe oraz położenie gniazda względem nieruchomości. Opłata obliczona została odrębnie dla każdego miesiąca biorąc pod uwagę gniazda oraz fakt stwierdzania dla danego gniazda selektywnej zbiórki odpadów lub nieselektywnej zbiórki. Wyjaśniono przy tym, że w sytuacji nie stwierdzenia dla danego gniazda niesegregowania odpadów, opłatę w tej części (z tego gniazda lub gniazd) w danym miesiącu obliczono jak za odpady segregowane, natomiast w tych gniazdach, w których stwierdzono brak segregacji odpadów w danym miesiącu obliczono opłatę jak za odpady niesegregowane. Zasada ta miała zastosowanie również w odniesieniu do pojemników dla nieruchomości niezamieszkałych.

W oparciu o powołane przepisy prawa, w tym prawa miejscowego Kolegium przedstawiło wyliczenie opłaty za poszczególne miesiące okresu objętego kontrolowaną decyzją.

Kolegium nie zgodziło się z zarzutami odwołania co do nierzetelnego gromadzenia materiału dowodowego i jego nieobiektywnej oceny. W pierwszej kolejności Kolegium przypomniało, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez organ drugiej instancji (decyzją z [...] sierpnia 2017 r., decyzją z [...] grudnia 2017 oraz decyzją z [...] maja 2018 r.), w których wskazywano błędny sposób wyliczenia opłaty i stanowisko Kolegium zostało uwzględnione przez MZC w kolejnym rozpoznaniu sprawy zakończonym decyzją z [...] czerwca 2018 r. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono również, że Międzygminny Związek Celowy we W. wyposażył Spółdzielnię w kody kreskowe dla oznaczenia pojemników dla każdej z nieruchomości w tym dla nieruchomości niezamieszkałych. Spółdzielnia tymi kodami oznaczyła odpowiednie pojemniki na odpady, zaś podmiot odbierający odpady z konkretnego pojemnika odczytywał za pomocą urządzenia kod pozwalający na określenie, czy odpady są zbierane selektywnie, czy też nieselektywnie. Ustalenia dotyczące braku segregacji odpadów poczynione zostały w oparciu o raporty podmiotu wykonującego ich transport, które wykazały, że wbrew treści deklaracji złożonych przez Spółdzielnię, odpady odbierane z nieruchomości nie są zbierane selektywnie. Kolegium argumentowało, że w wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że pojemniki na odpady nie są oznaczone w sposób pozwalający na przypisanie konkretnego pojemnika do konkretnej nieruchomości, gdyż na jednym pojemniku znajdują się naklejki z dwóch, trzech a nawet czterech nieruchomości. Stwierdzono również, że pomimo, iż pojemniki były oznaczone rodzajem odpadów to segregacja nie była przestrzegana, bowiem w pojemnikach na odpady suche lub mokre znajdowały się odpady zmieszane, a nawet gruz i materiały z rozbiórki budowli.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia te pomimo stawianych zarzutów nie zostały w żaden sposób podważone. W kwestii zarzutu nie przesłuchania świadków na okoliczność jednoznacznego określenia ilości odpadów produkowanych w nieruchomościach niezamieszkałych, wyjaśniono, że nie miałby on wpływu na rozstrzygnięcie, po pierwsze w kontekście przyjętej metody liczenia opłaty, a po drugie wobec stwierdzenia w oparciu o raporty faktu, iż w gniazdach znajdowały się odpady niesegregowane.

Kolegium uznało bezzasadność zarzutu naruszenia art. 6j ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazując, że to przyjęta przez Spółdzielnię organizacja zbierania i gromadzenia odpadów komunalnych, wspólna dla nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych (bez wyodrębnienia miejsc i pojemników przeznaczonych dla nieruchomości niezamieszkałych) nie pozwalała na dokładne określenie ilości odpadów komunalnych odrębnie dla tych dwóch rodzajów nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów o przekroczeniu terminu załatwienia spraw, organ odwoławczy uznał, że postępowanie podatkowe przeprowadzone było wprawdzie z jego naruszeniem, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy.

Za niezasadne uznano również zarzuty prawa materialnego. Zdaniem Kolegium zmierzały one do zakwestionowania przepisów prawa miejscowego określających zarówno metody jak i stawki naliczania opłat za gospodarowanie odpadami. W ocenie Kolegium opłaty za poszczególne miesiące okresu objętego decyzją określone zostały w prawidłowej wysokości.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżąca formułowała zarzuty :

1. Naruszenia przepisów prawa postępowania administracyjnego i podatkowego a w szczególności:

a) przepisu art. 120 Ordynacji podatkowej polegające na określeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na zasadzie dowolności przy zastosowaniu metody której nie przewidują przepisy prawa materialnego obowiązującego w tym zakresie,

b) art. 126 § 1 Ordynacji podatkowej, polegające na niezachowaniu zasady szybkości postępowania, a w konsekwencji pozbawienie strony uprawnienia do rozliczania opłaty na zasadach przewidzianych w uchwale MZC obowiązującej w tym zakresie przez okres ponad dwóch lat,

c) przepisu art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej, polegającej na niezałatwieniu sprawy w terminie wskazującym w powołanym przepisie, co w konsekwencji podważyło zaufanie strony do organu podatkowego i uniemożliwienie właściwą kontrolę toku postępowania i wykonywanych w nim czynności,

d) przepisu art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej, polegające na nie informowaniu strony o niezałatwieniu sprawy w terminie co w konsekwencji uniemożliwiło czynny udział strony w postępowaniu,

e) przepisu art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiałów dowodowych,

f) przepisu art. 188 § 1 Ordynacji podatkowej, polegające na nieuwzględnieniu dowodu z zeznań świadków, na okoliczność weryfikacji ilość odpadów wyprodukowanych na nieruchomościach niezamieszkałych,

g) przepisu art. 190 § 1 Ordynacji podatkowej, polegające na niezawiadomieniu strony o przeprowadzonych oględzinach węzłów gromadzenia odpadów, a w konsekwencji pozbawieniu strony wpływu na przeprowadzony osąd, a w szczególności możliwość weryfikacji zarzutu braku segregacji odpadów,

h) nieuwzględnieniu decyzji o umorzeniu postępowania co w konsekwencji czyniło dalsze postępowanie bezprzedmiotowym.

2. Naruszenia prawa materialnego, a w szczególności:

a) art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na niewywiązywaniu się przez MZC we W. z obowiązku zapewnienia właścicielom nieruchomości, w tym Spółdzielni Mieszkaniowej, możliwości selektywnego gromadzenia odpadów w dostosowanych do tego pojemnikach oraz opracowania zasad umożliwiających prowadzenie selektywnej gospodarki odpadami, które to obowiązki spoczywają na gminie pobierającej opłatę za odbiór odpadów, a w tym przypadku na MZC,

b) przepisu art.6j ust.4 ustawy, polegające na niewykonaniu przez organ podatkowy dyspozycji tego przepisu, a zatem określenia w zaskarżonej decyzji opłat dla nieruchomości w części zamieszkałych i opłat od nieruchomości w części niezamieszkałych oraz sumy tych opłat, które to składniki końcowej opłaty stanowią wymóg ustawy,

c) przepisu art.6o ust.1 ustawy, polegające na zastosowaniu do wyliczenia opłaty metody niedopuszczalnej przez ustawę,

d) przepisu art.6o ust.2 ustawy, polegające na niemożliwości zastosowania przez uprawnionego dyspozycji tego przepisu w sytuacji przewlekłości, która w tej sprawie trwała ponad dwa lata.

W oparciu o podniesione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu podkreślono, że za nieprawidłowości w selektywnej zbiórce tych odpadów przez skarżącą odpowiedzialność ponosi MZC, który nie wywiązał się z obowiązku organizacji właściwego gromadzenia i odbioru odpadów. Nawiązano przy tym do postępowania o ustalenie opłaty za lata 2013 i 2014, w którym również zarzucono Spółdzielni nierzetelności deklaracji "śmieciowych" i ustalono opłaty na poziomie [...] złotych miesięcznie, a wydana wówczas decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny [...]. Skarżąca wskazała na rozbieżność w wysokości opłat ustalonych w decyzji za lata 2013 i 2014 oraz obecnej decyzji, którą poczytuje jako dowód nierzetelności działania organu podatkowego, który wykorzystuje niemożliwość ustalenia faktycznie produkowanych odpadów na nieruchomościach częściowo zamieszkałych i częściowo niezamieszkałych i w tym kontekście wskazuje na pominięcie przez organ przeprowadzenia dowodu z zeznaniami świadków.

Skarżąca stwierdziła nadto, że postępowanie za okres od lutego 2015 do marca 2017 r. nie mogło być prowadzone z uwagi na umorzenie wcześniejszą decyzją postępowania w sprawie opłat za ten okres.

W dalszej kolejności skarżąca odwołując się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] wyrażonego w wyroku z dnia 21 listopada 2014r. sygn. akt. I SA/Lu 344/14, wskazała na niedopuszczalność ustalenia opłaty za okresy przeszłe, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Podsumowując zarzuty natury procesowej skarżąca wskazuje na brak obiektywizmu ze strony organów prowadzących postępowanie oraz nie zachowanie zasady praworządności.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżąca odnosiła do sposobu określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kwestionowała przyjętą przez organy metodę ustalenia opłaty z zastosowaniem wzoru matematycznego jako niedopuszczalną i nieprzewidzianą przepisami prawa materialnego. Wskazała też na matematyczne błędy w mechanizmie jej wyliczenia, polegające na wykreśleniu z przyjętego wzoru zakwestionowanego przez organ drugiej instancji czynnika bez skorektowania końcowego wyliczenia, co w jej ocenie czyni je matematycznie niemożliwym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016. 1066, j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z § 2 tego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302, z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, w tym skarg na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem zarzutów stawianych przez skarżącą, sąd nie stwierdził naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ani przesłanek do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Uznał nadto, że organy obu instancji przywołały jako podstawę swych decyzji właściwe przepisy prawa i dokonały prawidłowej ich wykładni.

Podstawę prawną działania organów administracji w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2013, poz. 1399 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w okresie, którego dotyczy decyzja, przy czym późniejsze nowelizacje ustawy nie obejmowały normatywnej podstawy kontrolowanego rozstrzygnięcia. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości porządku (art.1pkt 1 ustawy). Obowiązek utrzymania czystości i porządku został nałożony na wszystkich właścicieli nieruchomości, zarówno tych zamieszkałych jak i niezamieszkałych. Zgodnie z art. 6 m ust.1 ustawy, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w terminie 14dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Wysokość zobowiązania określonego w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązuje za kolejne miesiące, do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem art. 6o (art. 6m ust. 1d ustawy). W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku – uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6 o ust. 1 ustawy). W przepisach ustawy brak jest definicji pojęcia "nieruchomości o podobnym charakterze" i "uzasadnionych szacunków", przez co mają one charakter pojęć niedookreślonych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że organ stosujący prawo we własnym zakresie powinien dokonać oceny, jaki szacunek jest jego zdaniem uzasadniony oraz jakie nieruchomości należy uznać za podobne do tej, której dotyczy postępowanie(wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 stycznia 2016r., I SA/Gd 588/15, LEX Nr 1984763). Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty (art.6 o ust. 2 ustawy).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznając sprawę w wyniku odwołania od decyzji MZC wskazał prawidłowo podstawę prawną jej wydania jak też podstawę prawną ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 6o ust. 1 ustawy, w razie uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, właściwy organ określa w drodze decyzji wysokość opłaty. Zgodnie natomiast z przepisem art. 6j ust. 1 i art. 6k ust. 1 ustawy, wybór metody ustalania opłaty oraz jej stawki przekazano do kompetencji rady gminy.

W tym miejscu trzeba dodać, że Międzygminny Związek Celowy we W. został wpisany do Rejestru Związków Międzygminnych w dniu [...] listopada 2004 r., jego statut został zgłoszony w Dz. Urz. Woj. L. w dniu [...] grudnia 2004 r. Do zadań związku należy m.in. gospodarka odpadami komunalnymi jej członków, wśród których znajduje się Gmina Miejska W.. Wykonuje on również obowiązek określony w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy (uchwałą Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z dnia [...] 2012 r. nr [...] w sprawie zmian statutu dodano § 6 (1), zgodnie z którym w celu realizacji zadań Związek jest uprawniony w szczególności do uchwalania aktów prawa miejscowego, wydawania decyzji ustalających wysokość opłat, pobierania opłat za gospodarowanie odpadów i prowadzenie egzekucji w tym zakresie). Należy dodać, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek z mocy art. art. 6c ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 ustawy oraz na podstawie uchwały nr [...] Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r. poz. 1220).

Obowiązek odbierania odpadów obejmował zatem zarówno właścicieli nieruchomości zamieszkałych, jak i właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Stosownie zaś do przepisu

art. 6j ust. 1 i 6 k ust. 1 ustawy, wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz określenia stawek tych opłat, z uwzględnieniem zbiórki selektywnej i nieselektywnej, dla poszczególnych rodzajów nieruchomości, dokonano w drodze stosowanych aktów prawa miejscowego. Należy wskazać, że na podstawie uchwały Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalania stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] lutego 2013 r. poz. 1221) określono, że w przypadku nieruchomości zamieszkałej opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawkę wynoszącą 7 zł od mieszkańca w przypadku zbiórki selektywnej i 12 zł w przypadku zbiórki nieselektywnej. Zgodnie z postanowieniami tej uchwały wysokość opłaty dla nieruchomości niezamieszkałych uzależniono od zadeklarowanej liczby i wielkości pojemników oraz przypisanych im w uchwale stawek, z uwzględnieniem zróżnicowania dla zbiórki selektywnej i nieselektywnej.

Kontrolując zaskarżoną decyzję, sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie normatywnej podstawy rozstrzygnięcia jeśli chodzi o metodę ustalania opłaty oraz wysokość stawek. Dla dopełnienia oceny w tym zakresie należy uwzględnić, że określając wysokość opłaty miesięcznej wzięto pod uwagę dane zawarte w deklaracjach złożonych przez skarżącą co do liczby mieszkańców oraz ilości i rodzaju pojemników dla nieruchomości niezamieszkałych. Co do zasady przyjęto też dane z deklaracji na temat zbiórki selektywnej, a jedynie nie uwzględniano ich w obrębie danego gniazda w odniesieniu do tego miesiąca, w którym stwierdzono brak segregacji odpadów. W takim przypadku do ustalenia opłaty stosowano stawkę przewidzianą dla zbiórki nieselektywnej.

W świetle tych argumentów, zarzut określenia opłaty za gospodarowanie odpadami na zasadzie dowolności, należało uznać za nieuzasadniony. Posłużenie się przy tym przez organ wyrażeniem algebraicznym również nie nosi cech nielegalności. W decyzji szczegółowo opisano metodę wyliczenia opłaty za poszczególne okresy miesięczne, odwołując się przy tym do treści aktów prawa miejscowego określających zarówno metodę jej obliczania jak i wysokość stawek. Przedstawiony natomiast w decyzji "wzór" stanowił jedynie jej odzwierciedlenie za pomocą wyrażeń algebraicznych, co nie stanowi naruszenia przepisów ustawy.

Kwestią istotną dla oceny kontrolowanej decyzji były natomiast przyjęte za postawę rozstrzygnięcia ustalenia w zakresie niezgodności pomiędzy składanymi przez Spółdzielnię deklaracjami a stanem faktycznym ustalonym przez organ. Zasadniczo dotyczyły one nieprzestarzegania zbiórki selektywnej. Zgodnie z powoływanym wyżej przepisem art. 6a ustawy, określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze decyzji może nastąpić w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w złożonych deklaracjach. Skarżąca polemizowała z przyjętymi w tym zakresie ustaleniami organu, formułując zarzuty naruszenia zasad postępowania w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. W ocenie sądu nie były one jednak uzasadnione.

Ustalenia przyjęte przez organ za podstawę rozstrzygnięcia znajdowały odzwierciedlenie w aktach postępowania podatkowego. Jak ustalił organ, czego skarżąca nie zdołała podważyć, została ona przez organ wyposażona w kody kreskowe, stosownie do składanych deklaracji - dla każdej z nieruchomości odrębnie, w tym dla nieruchomości niezamieszkałych. Ze strony organu zapewniono też transport odpadów. Tymczasem Spółdzielnia jako podmiot zarządzający należącymi do jej zasobów nieruchomościami, zorganizowała zbiórkę odpadów w formie tzw. gniazd śmieciowych. Oznacza to, że pojemniki nie były przyporządkowane poszczególnym nieruchomościom, lecz były to pojemniki zbiorcze dla kilku okolicznych nieruchomości. Gniazda nie były wyseparowane w sposób uniemożliwiający korzystanie z pojemników przez osoby postronne. Ustalono ponadto, że zbiórka selektywna nie była przestrzegana, ponieważ w pojemnikach oznaczonych kodami kreskowymi na odpady suche lub mokre, znajdowały się odpady zmieszane i inne. Ustalenia te zostały poczynione w toku postępowania na podstawie zgromadzonych dowodów. Stanowiły je raporty odbioru odpadów odczytywane przez podmiot odbierający odpady z konkretnego pojemnika za pomocą urządzenia identyfikującego kod i pozwalającego na tej podstawie stwierdzić czy odpady są zbierane selektywnie, czy też nieselektywnie. Zbieżne z wynikami tych raportów były wyniki oględzin przy udziale skarżącej. Fakt przeprowadzenia tego dowodu znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy (Protokół z oględzin k. 80- 81 akt adm.). Na tej podstawie stwierdzono, że pojemniki na odpady nie były oznaczone w sposób pozwalający na przypisanie konkretnego pojemnika do konkretnej nieruchomości, gdyż na jednym pojemniku umieszczone były naklejki kodów z dwóch, trzech a nawet czterech nieruchomości. Nadto organ ustalił, iż mimo oznaczenia pojemnika danym rodzajem odpadów, ich segregacja nie była przestrzegana, skoro w pojemnikach na odpady suche lub mokre znajdowały się odpady zmieszane, a nawet takie odpady jak gruz, czy materiały z rozbiórki budowli.

W kontekście tych dowodów zarzut braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewłaściwej oceny dowodów zebranych w postępowaniu, należy uznać za chybiony. Skarżąca poza twierdzeniami polemicznymi, nie zdołała wykazać okoliczności odmiennych od ustalonych przez organ, ani też nie przedstawiła w tym zakresie własnych wniosków dowodowych, poza wnioskiem o przesłuchanie w charakterze świadków ponad 70 osób. Stanowisko organu o odmowie przeprowadzenia tego dowodu wyrażone w postanowieniu z dnia [...] 2016 r. znajduje uzasadnienie w treści art. 188 Ordynacji podatkowej i sąd w pełni przytoczoną w tym postanowieniu argumentację podziela. Z uwagi na udział przedstawicieli skarżącej w oględzinach, co potwierdza Protokół oględzin, za gołosłowny należało też uznać zarzut nie zawiadomienia skarżącej o terminie ich przeprowadzania. Tym samym, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 187 § 1, art. 188 § 1 i 190 § 1 Ordynacji podatkowej, należało uznać za nietrafne.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut braku właściwego systemu gospodarowania odpadami. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez m. in. wyposażenie nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów oraz utrzymywanie ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, obowiązki te przejmie gmina. Z treści stosownej w tym przedmiocie uchwały z [...] stycznia 2013 r. nr [...] podjętej przez Zgromadzenie MZC na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy (dostępna na stronie internetowej MZC), nie wynika aby obowiązek organizacji sposobu zbierania odpadów został przejęty przez MZC. Zatem o ile odbiór, a co za tym idzie transport odpadów obciążał organ, sposób organizacji ich zbiórki pozostawał w gestii właściciela, stosownie do treści przepisu art. 5 ust. 1 ustawy. Należy przy tym dodać, iż w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, obowiązki właściciela obciążają spółdzielnię mieszkaniową, o czym stanowi art. 2 ust. 3 ustawy. W ocenie sądu zorganizowanie przez skarżącą zbiórki odpadów w formie tzw. gniazd, gdzie umieszczono pojemniki zbiorcze dla kilku okolicznych nieruchomości, przy jednoczesnym deklarowaniu (w złożonych deklaracjach) – opłaty dla poszczególnych nieruchomości, w tym przy założeniu zbiórki selektywnej, w stanie rzeczy wynikającym z materiału dowodowego, rodził uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, będąc ostatecznie podstawą do określenia wysokości opłaty w drodze decyzji, stosownie do przepisu art. 6o ust. 1 ustawy.

Za nietrafny należało uznać też zarzut określenia decyzją opłat za okresy przeszłe, podnoszony w kontekście tezy wyroku tut. Sądu z dnia 21 listopada 2014 r. w sprawie I SA/Lu 344/14. W odniesieniu do formułowanego przez skarżącą zarzutu objęcia decyzją tzw. zaległości w uiszczeniu opłaty, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 6 o ust. 1 ustawy, w razie (...) uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (...). Uregulowanie to dotyczy zatem przesłanek do wydania przez organ decyzji zastępującej deklarację wykazującą zobowiązanie (świadczenie pieniężne) do zapłaty. Zobowiązanie w opłacie powstaje w sposób opisany w art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, tj. z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania, a więc z dniem, o którym mowa w art. 6 i pkt 1 i 2 ustawy, zaś skoro przepisy tej ustawy w art. 6 m ust. 1 i 2 nakładają na właściciela (podatnika) obowiązek złożenia deklaracji, a zobowiązanie powstaje w sposób określony w art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, opłata (podatek) wykazana w deklaracji jest opłatą (podatkiem) do zapłaty, z zastrzeżeniem § 3 (por wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 lipca 2015r., I SA/Gl 1393/14, LEX Nr 1789246).

Kontrolując zaskarżoną decyzję sąd dostrzegł, że postępowanie w tej sprawie było prowadzone z naruszeniem przepisów o terminie załatwiania spraw. Stosownie do przepisu art. 139 ust. 1 Ordynacji podatkowej, nie wymagającej przeprowadzenia dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej (do tej kategorii należy zaliczyć niniejszą sprawę) – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od wszczęcia postępowania. Jak wyjaśnił organ, niezachowanie tego terminu było spowodowane przebiegiem postępowania i wielokrotną kontrolą decyzji w postępowaniu odwoławczym. Należy zgodzić się ze skarżącą, że zasada szybkości postępowania nie została w tym przypadku zachowana (art. 125 Ordynacji podatkowej), choć trzeba też odnotować, że na etapie postępowania odwoławczego, termin z art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej został zachowany. Z drugiej strony, jak słusznie wskazuje organ odwoławczy naruszenie tych przepisów nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Trzeba też dodać, że skarżąca w tym zakresie nie była pozbawiona ochrony. Sądowi znany z urzędu jest fakt wniesienia przez skarżącą skargi na przewlekłość postępowania (I SA/Lu 26/7 i I SA/Lu 3/18), które jednak nie zostały rozpoznane z powodu ich odrzucenia.

Za chybiony należało również uznać sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie, w której postępowanie zostało umorzone. Nie znalazł on potwierdzenia w okolicznościach wynikających z akt sprawy. Decyzją z [...] Kolegium umorzyło postępowanie wszczęte postanowieniem MZC z [...] 2017 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami za okres, którego dotyczy kontrolowana w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji było prawidłowe, albowiem postępowanie w sprawie określenia opłaty za ten okres było postępowaniem w toku (zostało zainicjowane postanowieniem z [...].) i zostało zakończone wydaniem przez MZC decyzji, która została w wyniku kontroli instancyjnej uchylona przez Kolegium wraz z przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (co nastąpiło decyzją SKO z [...] sierpnia 2017 r.). W takiej sytuacji wszczęcie przez organ pierwszej instancji nowego postępowania (postanowieniem z [...] października 2017 r.) było oczywiście błędnie i z tego też względu decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło to postanowienie i umorzyło wszczęte na jego podstawie postępowanie podatkowe.

Z powyższych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, dlatego stosownie do treści art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.