Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1000/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 5 b ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2903/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Rzeszów na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 2 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie pomnika 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz Gminy Miasta Rzeszów kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2903/21, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta Rzeszów na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 2 października 2018 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia opinii o niespełnianiu przez pomników warunków – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 20 sierpnia 2018 r., nr [...].

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając z upoważnienia Wojewody Podkarpackiego (kompetencja do prowadzenia postępowania została przekazana przez Wojewodę Podkarpackiego w drodze porozumienia administracyjnego zawartego w dniu 26 marca 2018 r.), zwrócił się do Prezesa IPN - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu, na podstawie art. 5b ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1103, ze zm.) – dalej jako: "ustawa o zakazie propagowania komunizmu" o wydanie opinii, czy pomnik "wdzięczności Armii Radzieckiej", posadowiony na Placu Ofiar Getta w Rzeszowie (dz. ew. 745 obręb 207), nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 tej ustawy (tj. upamiętnia lub propaguje komunizm).

Prezes Instytutu Pamięci Narodowej, w postanowieniu z dnia 20 sierpnia 2018 r. wyraził opinię, że wymieniony pomnik nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Prezydent Miasta Rzeszowa zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes IPN-Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu postanowieniem z 2 października 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie z 20 sierpnia 2018 r. Organ stwierdził, że wbrew przekonaniu strony, wydźwięk pomnika, jako miejsca upamiętnienia Armii Czerwonej (mimo braku napisu wskazującego w sposób oczywisty, że upamiętnia on Armię Czerwoną), nie uległ zmianie, czego dowodem są powołane w zaskarżonym postanowieniu publikacje oraz przede wszystkim uchwała Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 lutego 2018 r. Uchwała ta (w sprawie usunięcia pomnika "Wdzięczności Armii Radzieckiej" w Rzeszowie) expressis verbis informuje, że monument na Placu Ofiar Getta stanowi upamiętnienie Armii Czerwonej (oficjalna nazwa uwidoczniona w przywołanym akcie prawa miejscowego).

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziło się Miasto Rzeszów i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie zarzuciło, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Prezes IPN w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2290/18, uchylił postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu z dnia 2 października 2018 r. w przedmiocie wyrażenia opinii o niespełnianiu przez pomniki warunków oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 20 sierpnia 2018 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1610/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni i błędnie zastosował przepisy prawa materialnego tj. art. 5b ust. 2 w zw. z art. 5a ust. 1 oraz art. 5 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Pominął bowiem w swoich rozważaniach, czy spełnia ono przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy. Nie rozpoznał więc istoty sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Wskazał, że na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 153 P.p.s.a., dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu musiały być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone w powołanym wyroku NSA z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1610/21.

Sąd meriti, dokonując ponownej oceny, tj. czy zaskarżone postanowienie w kontekście brzmienia art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu oraz wyrażona w nim opinia, jest poprawna metodologicznie i czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego i przedstawionego materiału faktograficznego uznał, że wyprowadzony przez organ wniosek, że "sporny" pomnik upamiętnia (symbolizuje, propaguje) komunizm i w związku z tym powinien zostać usunięty z przestrzeni publicznej, nie ma dostatecznego oparcia faktograficznego, a wyrażona na tę okoliczność ocena nosi cechy dowolności.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w sprawie bezspornym jest, że – jak to ujął organ - przedmiotowy "obiekt został wzniesiony w 1950 r." dla upamiętnienia Armii Czerwonej. Jednocześnie, zdaniem organu: "jego charakter nie uległ zmianie", co wynika zarówno z przytoczonych w postanowieniu publikacji naukowych IPN oraz "(...) co ważniejsze, z aktu prawa miejscowego, czyli uchwały nr LV/1282/2018 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie usunięcia pomnika Wdzięczności Armii Radzieckiej w Rzeszowie, która expressis verbis informuje, że monument na Placu Ofiar Getta stanowi upamiętnienie Armii Czerwonej". W tym miejscu Sąd meriti zauważył, że dokonując takiej konstatacji organ przyznaje jednocześnie, że: "na pomniku brak jest napisu wskazującego w sposób oczywisty, że upamiętnia on Armię Czerwoną (...)". Mimo tego organ przyjął, że: "z formalnego punktu widzenia (oficjalna nazwa uwidoczniona w przywołanym akcie prawa miejscowego) oraz po uwzględnieniu publikacji wymienionych w postanowieniu z 20 sierpnia b.r. i po przeprowadzeniu analizy ikonografii pomnika, należy potwierdzić, iż monument jest przejawem działań propagandowych władz Polski Ludowej".

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, powyższe stanowisko pozostaje w opozycji do zgromadzonego materiału dowodowego. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca ani na Pomniku, ani w jego najbliższym otoczeniu, nie ma żadnych napisów świadczących o tym, że nosi on nazwę "Wdzięczności Armii Radzieckiej". Wręcz przeciwnie, w świadomości społecznej pomnik funkcjonuje jako "pomnik na Placu Ofiar Getta", co znajduje potwierdzenie w diagnozie społecznej z 2015 r., w której 61 % respondentów wyraziło opinię, że pomnik powinien pozostać w dotychczasowym miejscu. Tak więc, postrzeganie pomnika przez społeczność lokalną jest zupełnie inne, jak przyjął organ oraz niż wtedy, kiedy go budowano.

Odnosząc się do wskazanej uchwały nr LV/1282/2018 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie usunięcia pomnika Wdzięczności Armii Radzieckiej, która według Organu sama w sobie przesądza o "komunistycznym" charakterze Pomnika, Sąd wskazuje, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa uchwała została podjęta w związku z pismem Rzeszowskiego Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 26 czerwca 2017 r., z którego wynika, że pomnik "Wdzięczności Armii Radzieckiej" znajdujący się w Rzeszowie na Placu Ofiar Getta, nie powinien się znajdować w przestrzeni publicznej. Z powyższego wynika zdaniem Sądu meriti, że to organ zainicjował przygotowanie takiej uchwały przez radnych Gminy Miasta Rzeszowa, którzy zastosowali się po prostu do nazewnictwa, jakie IPN przywołał w ww. piśmie. Dlatego też, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, sam fakt użycia w uchwale nazwy pomnika: "Wdzięczności Armii Radzieckiej w Rzeszowie", nie świadczy o tym, że pomnik ten obecnie upamiętnia Armię Czerwoną (Radziecką). Wręcz przeciwnie w kwietniu 1966 r., wpisując się w obchody uczczenia Tysiąclecia Państwa Polskiego, u podstaw pomnika w symboliczny sposób złożono w urnach ziemię z miejsc walk narodowo-wyzwoleńczych Rzeszowszczyzny oraz zamontowano tablicę pamiątkową o treści: "Tu złożono zroszoną krwią ziemię z pobojowisk, miejsc straceń i męczeństwa Rzeszowszczyzny jako symbol naszej 1000-letniej walki o wolność i niezawisłość narodową, o lepszy byt społeczeństwa. Kwiecień 1966 rok".

Sąd meriti nie podzielił argumentacji organu co do założenia, że sam fakt budowy Pomnika w latach 50-tych w stylu "socrealizmu" poświadcza a priori o jego "komunistycznym" charakterze. Niewątpliwie architektura socrealizmu, według założeń programowych, miała wyrażać siłę i potęgę państwa (ludu), a nie piękno czy format artystyczny i była przewidziana jako styl państwowy. Tym niemniej, mimo czytelnego wyrazu ideowego oraz cech stylistycznych odwołujących się do socrealizmu, nie można uznać styl ten ex definitione za "propagujący komunizm". Przyjęcie argumentacji Organu prowadziłoby do zanegowania "socrealizmu" jako określonego nurtu/kierunku artystycznego, a w konsekwencji, do bezpowrotnego zubożenie Narodu w świetle dorobku poprzednich pokoleń i dziedzictwa kulturalnego.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie z dnia 20 sierpnia 2018 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez zastosowanie pozanormatywnych wzorców wykładni powyższego przepisu, dowolność ich zastosowania, brak odniesienia się do istotnych elementów wydanych przez IPN opinii, co doprowadziło w rezultacie do uchylenia postanowienia Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 2 października 2018 r. oraz poprzedzającego postanowienie organu z dnia 20 sierpnia 2018 r. w przedmiocie wyrażenia opinii o niespełnianiu przez pomnik warunków określonych w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu,

2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich argumentów (stanowisko strony) podnoszonych w postanowieniu Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 2 października 2018 r. oraz poprzedzającym postanowieniu organu z dnia 20 sierpnia 2018 r. w przedmiocie wyrażenia opinii o niespełnianiu przez pomnik warunków określonych w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu co uniemożliwia organowi sformułowanie zarzutów kasacyjnych, a NSA właściwą kontrolę instancyjną orzeczenia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Rzeszów wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. Gmina zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy. Taki sam wniosek złożyła strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej.

Ustawa o zakazie propagowania komunizmu w art. 5a ust. 1 postanawia, że pomniki nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Z kolei zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez pomniki rozumie się również kopce, obeliski, kolumny, rzeźby, posągi, popiersia, kamienie pamiątkowe, płyty i tablice pamiątkowe, napisy, znaki. Przepis art. 5b ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przewiduje, że wojewoda, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której znajduje się pomnik, który nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1, usunięcie tego pomnika. Wydanie decyzji o usunięciu pomnika wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej, że pomnik nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1. Opinia, o której mowa w ust. 1, jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody (art. 2 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu).

Odnosząc się do zarzutów skargi, z uwagi na charakter i okoliczności sprawy, należy w pierwszej kolejności odnieść się do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż zarzuty naruszenia przepisów postępowania są jedynie pochodną zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego.

Jak wynika z treści postanowień art. 5a i 5b ustawy o zakazie propagowania komunizmu:

- usunięcie pomnika nakazuje w drodze decyzji administracyjnej Wojewoda, (jeżeli spełnione są wszystkie przesłanki do usunięcia pomnika decyzja organu w tym zakresie jest obligatoryjna. Świadczy o tym zwrot imperatywny: "nakazuje").

- wydanie decyzji o usunięciu pomnika wymaga opinii IPN wskazującej, czy dany pomnik upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani czy w inny sposób takich ustrojów nie propaguje (opinia IPN jest zatem warunkiem koniecznym do wydania decyzji o usunięciu pomnika, o czy świadczy zwrot: "wymaga");

- nakaz nie dotyczy pomników, które:

a) nie są wystawione na widok publiczny;

b) znajdują się na terenie cmentarzy albo innych miejsc spoczynku;

c) są wystawione na widok publiczny w ramach działalności artystycznej, edukacyjnej, kolekcjonerskiej, naukowej lub o podobnym charakterze, w celu innym niż propagowanie ustroju totalitarnego;

d) są wpisane – samodzielnie, albo jako część większej całości - do rejestru zabytków (regulacja ta zawiera wyjątki, po spełnieniu których pomniki symbolizujące/propagującej komunizm nie będą usuwane).

Z mocy prawa wydanie decyzji o usunięciu pomnika wymaga uprzedniego uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej, że pomnik nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zaznaczyć trzeba, że wydając opinię, o której mowa w art. 5b ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, Prezes IPN realizuje obowiązek organu współdziałającego na gruncie art. 106 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zasięgnięciu stanowiska przez ten organ.

Opinia Instytutu Pamięci Narodowej, stanowiąc prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej, powinna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Przede wszystkim powinna być należycie uzasadniona poprzez przedstawienie faktów historycznych dotyczących analizowanego obiektu. To, że przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie precyzują formy, w jakiej opinia dotycząca usunięcia pomnika powinna zostać podjęta, a w każdym razie nie przewidują dla niej formy postanowienia, o którym mowa w art. 106 K.p.a. i tym samym stosowania wprost przepisów K.p.a., nie oznacza, że Instytut Pamięci Narodowej jest zwolniony od zawarcia w jej uzasadnieniu argumentacji, która doprowadziła go do zajęcia określonego stanowiska w sprawie (por. M. Makowski, M. Makowska, Komentarz do ustawy Komentarz do ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, wyd. II, LEX/el 2019 r.). Brak należytego wskazania motywów wydania opinii czyniłoby iluzorycznym także poddanie takiej opinii kontroli sądowej, przez co byłoby sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sprawowania przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem.

Zgodnie z przepisem art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, pomniki nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób propagować taki ustrój. Tym samym spełnienie hipotezy normy prawnej zawartej w tym przepisie miałoby miejsce wówczas, gdyby pomnik był symbolem ustroju totalitarnego (np. komunizmu) lub propagatorem takiego ustroju. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na użyte w ww. przepisie zwroty niedookreślone:

- "propaguje komunizm" - skoro jasnym celem ustawy jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu", to aby dany pomnik uznać za symbolizujące określony system polityczny, musi zostać ponad wszelką wątpliwość wykazane, że jego symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem;

- "symbolizuje komunizm" - mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy większego marginesu uznania, co jednak powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3079/18, LEX nr 2673707). Istotne jest również w świetle powyższych wywodów, jak jest oceniany dany pomnik w konkretnej społeczności lokalnej (ocena, czy dana data stanowi symbol komunizmu, nie może abstrahować od kojarzenia tej daty przez daną społeczność; dopiero sytuacja, w której dane wydarzenie jest powszechnie rozpoznawalne przez mieszkańców gminy jako symbol komunizmu, uzasadnia ingerencję organów (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3228/18, LEX nr 2646679). Zatem, aby pomnik był uznany za symbol ustroju totalitarnego musi zostać bezspornie wykazane, że upamiętnia on osobę, organizację, wydarzenie lub datę stanowiące właśnie taki symbol. Pomnik symbolizuje ustrój totalitarny, jeżeli jest on jednoznacznie kojarzony z danym ustrojem, a przez to identyfikowany z daną ideologią. Tylko wówczas można stwierdzić, że pomnik symbolizuje ustrój totalitarny (komunizm).

Nie jest trafny zarzut, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie dokonał normatywnej analizy wyglądu zewnętrznego pomnika (ikonografia), który przy ocenie przesłanek zawartych w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, jest kluczowy. Jak wskazał, Sąd wadliwie swoje rozstrzygnięcie oparł głównie na argumencie zmiany postrzegania pomnika, poprzez zamontowanie w 1966 r. nowej tablicy. Zdaniem Prezesa IPN głównym argumentem organu przesadzającym o kwalifikacji pomnika, jako propagującego komunizm, było użycie w uchwale Rady Miasta Rzeszowa nr LV/1282/2018 z dnia 27 lutego 2018 r. nazwy pomnika "Wdzięczności Armii Radzieckiej w Rzeszowie".

Sąd Wojewódzki, związany oceną prawną wynikającą z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1610/21, zwrócił uwagę, że jego zadaniem było poddanie zaskarżonego postanowienia ocenie czy jest ono kompletne z punktu widzenia art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, czy wyrażona w nim opinia jest poprawna metodologicznie, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego i przedstawionego materiału faktograficznego. Wydając swoje rozstrzygnięcie opierał się o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd Wojewódzki odniósł się do istotnych elementów opinii wydanej przez Prezesa IPN.

Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do znaczenia podjętej przez Radę Miasta Rzeszowa ww. uchwały, co do użycia w niej nazwy pomnika "Wdzięczności Armii Radzieckiej w Rzeszowie" i ocenił, że sam fakt użycia w uchwale nazwy pomnika nie świadczy o tym, że pomnik ten obecnie upamiętnia Armię Czerwoną (Radziecką). Natomiast użycie wskazanej nazwy wynika z zastosowania nazewnictwa przez IPN w piśmie skierowanym do Miasta Rzeszów. Sąd odniósł się również do opisu ikonograficznego, gdzie stwierdził, że: "Opis ten odnosi się bowiem do czasów pomnika i nadanych mu cech w latach, kiedy pomnik budowano. Tymczasem jak wskazano wcześniej postrzeganie pomnika w obecnych czasach poprzez nadanie mu "nowej treści" jest zupełnie inne niż w czasach, kiedy pomnik budowano.". Trafne jest przy tym stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że sama nazwa pomnika, nie świadczy o tym, że pomnik ten obecnie upamiętnia Armię Czerwoną (Radziecką). W kwietniu 1966 r, u podstaw pomnika zamontowano bowiem tablicę pamiątkową o treści: "Tu złożono zroszoną krwią ziemię z pobojowisk, miejsc straceń i męczeństwa Rzeszowszczyzny jako symbol naszej 1000-letniej walki o wolność i niezawisłość narodową, o lepszy byt społeczeństwa. Kwiecień 1966 rok".

Zgodzić się też trzeba z oceną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że sam fakt budowy Pomnika w latach 50-tych w stylu "socrealizmu" nie świadczy a priori o jego "komunistycznej" proweniencji. Mimo czytelnego wyrazu ideowego oraz cech stylistycznych odwołujących się do socrealizmu, nie można uznać tego stylu ex definitione za "propagujący komunizm". Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom i argumentom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że: "wyprowadzona ocena końcowa zaskarżonego postanowienia pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem faktograficznym sprawy i uchybia obowiązkowi obiektywnej oceny materiału dowodowego". Tym samym nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a..

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. Wymieniony przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd Wojewódzki jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Wobec wskazanych wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Prezesa IPN zasądzić na rzecz Miasta Rzeszów kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).