Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2618/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta [...], uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], o zwrocie nieruchomości i odmówił zwrotu nieruchomości będącej własnością [...], położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej część działki ew. nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Aktem notarialnym z [...] czerwca 1973 r., repertorium nr [...], Skarb Państwa nabył od A. W. i Z. . nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] ha. W powyższym akcie wskazano, że decyzją Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] listopada 1971 r. przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod realizację celu publicznego - budowy osiedla mieszkaniowego [...] w [...].

Pismami z [...] września 2001 r. oraz [...] lipca 2018 r. E. K., S. K., D.K., J.K., A.K., R. W. i E.W. wystąpili o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha (wydzielonej z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha) na rzecz następców prawnych poprzednich właścicieli wywłaszczonego gruntu oraz zobowiązał ich do rozliczenia odszkodowania otrzymanego przy wywłaszczeniu.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej rozliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt II osnowy) i orzekł w tym zakresie w ten sposób, że zobowiązał osoby wskazane w decyzji do zapłaty określonych w niej kwot tytułem zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość, a w pozostałym zakresie powyższą decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. z powodu skierowania tej decyzji do osoby nieżyjącej.

Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, która powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, stwierdzając, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent [...].

Decyzją z [...] września 2020 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty z [...] kwietnia 2019 r. i odmówił zwrotu nieruchomości będącej własnością [...], położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej część działki ew. nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65) oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Wojewoda podniósł, że z uwagi na treść powyższego wyroku Trybunału konieczne jest ponowne ustalenie, czy na spornej nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na dzień złożenia wniosku o zwrot (tj. [...] września 2001 r.), a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w akcie wywłaszczenia. Ocena ta, zgodnie z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinna być dokonana poprzez ustalenie czy zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w niniejszym przypadku akcie notarialnym zbycia nieruchomości z [...] czerwca 1973 r.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że przy rozpoznaniu wniosku o zwrot nieruchomości konieczne jest jednak uwzględnienie specyfiki sytuacji, w której doszło do pozbawienia dawnego właściciela dotychczasowych jego praw. Organ podkreślił, że zawarcie umowy zbycia nieruchomości na zasadzie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. wymagało jedynie złożenia właścicielowi oferty, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, w postaci wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Przy tym wezwanie to powinno zawierać jedynie: dokładne określenie przedmiotu nabycia, oferowaną cenę, termin, w jakim właściciel powinien odpowiedzieć na ofertę i proponowany termin zawarcia umowy. W ww. wezwaniu właściciel powinien zostać również uprzedzony o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia w razie niedojścia umowy do skutku. W odróżnieniu natomiast od powyższej sytuacji wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości poprzedzało wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie. Zgodnie z art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. tego rodzaju wniosek był dokumentem wysoce sformalizowanym. Z tej przyczyny, w ocenie Wojewody, skoro osiedle mieszkaniowe powstało, to wniosek o zwrot spornego terenu nie mógł być uwzględniony i to niezależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na tym terenie powstała, czy też w jaki sposób teren ten został zagospodarowany.

Wojewoda podniósł, że na gruncie rozpoznawanej sprawy decyzją z [...] listopada 1972 r. Prezydium Rady Narodowej [...], Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji zatwierdziło plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] w [...]. Zgodnie z Ogólnym Planem Realizacyjnym Zagospodarowania Terenu (w skali 1:1000), objęty był nim teren osiedla mieszkaniowego [...] (teren pomiędzy ulicami [...],[...] i [...]), w tym nieruchomość oznaczona jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...]. Zdaniem organu, przywoływany plan wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowy grunt przeznaczony był pod zieleń osiedlową, natomiast budynki znajdujące się na tym terenie miały zostać wyburzone. Zgodnie z mapą pn. "[...] i Założenia Techniczno - Ekonomiczne - Projekt Wstępny Zagospodarowania Terenów Zieleni" na projektowanej działce nr [...] o pow. [...] ha planowano dokonanie nasadzeń drzew, przy czym plan wskazywał na konkretne gatunki drzew, które miały się znajdować na tej nieruchomości.

W tym miejscu Wojewoda przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15. W ocenie organu, powyższe orzeczenie ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Odnosi się bowiem ono do projektowanej działki nr [...], która sąsiaduje z projektowaną działką nr [...] będącą przedmiotem wniosku o zwrot. Obie działki są z obrębu [...] i są położone na zrealizowanym osiedlu mieszkaniowym "[...]" na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] listopada 1971 r., przeznaczonej pod realizację celu publicznego - budowy osiedla mieszkaniowego [...] w [...].

Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z 20 stycznia 2016 r. NSA stwierdził, że "jest rzeczą bezsporną, że cel wywłaszczenia wskazany w umowie z [...] czerwca 1973 r. został zrealizowany, osiedle mieszkaniowe [...] zostało wybudowane, nawet ustalenia planu realizacyjnego zostały spełnione, albowiem przedmiotowa działka została przeznaczona pod zieleń osiedlową, a okoliczność, że na działce znajduje się trawa i zieleń niska, a nie zostały nasadzone drzewa jak planowano we wstępnym projekcie zagospodarowania terenów zielonych, nie ma prawnego znaczenia dla oceny, że cel wywłaszczenia został zrealizowany".

Zdaniem Wojewody, pomimo tego że powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy działki sąsiedniej, to jednak Starosta był zobowiązany uwzględnić jego tezę. Wyrok ten odnosi się bowiem do działki będącej częścią działki nr [...]. Z tej ostatniej działki wydzielono zaś również projektowaną działkę objętą wnioskiem o zwrot. Starosta błędnie zatem orzekł o zwrocie spornej nieruchomości przyjmując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organ pierwszej instancji nieprawidłowo przy tym oznaczył w rozstrzygnięciu działkę stanowiącą przedmiot zwrotu. W obecnym stanie prawnym projektowana działka nr [...] stanowi bowiem część działki nr ew. [...] z obrębu [...].

W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, nie mogły mieć żadnej mocy dowodowej w sprawie dołączone do akt przez pełnomocnika wnioskodawców i powołane w uzasadnieniu decyzji Starosty pismo Wydziału Architektury Urzędu [...] z 29 marca 1993 r. oraz kopie decyzji dotyczących zwrotu nieruchomości z lat poprzednich. Dokumenty te odnoszą się bowiem do działek, które nie są objęte przedmiotowym postępowaniem.

Wojewoda dodał, że przeprowadzone w dniu [...] września 2018 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których spadkobiercy byłych właścicieli wraz z pełnomocnikiem, po usunięciu na spornej działce trawy i wierzchniej warstwy ziemi, dokonali odkrycia fundamentów stanowiących część budynków, które znajdowały się na wywłaszczonej nieruchomości, nie wnoszą do sprawy nowych faktów. Potwierdzono bowiem jednocześnie, że na działce znajduje się trawa i zieleń niska, co jest zgodnie z celem wywłaszczenia nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, a także wytyczne dla Starosty wynikające z decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r. dotyczące uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nowej po 2015 r. linii orzeczniczej sądów administracyjnych, odnoszącej się do oceny realizacji celu wywłaszczenia dokonywanej przez organy administracyjne, a zwłaszcza już wówczas cytowanego we fragmentach wyroku NSA z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt l OSK 1186/15, Wojewoda uznał, że treść decyzji Starosty jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawa. Podważa bowiem ona zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji. Organ odwoławczy podniósł, że po wyroku NSA z 20 stycznia 2016 r. nie uległ zmianie stan prawny, będący podstawą orzeczenia. Skoro zatem przedmiot niniejszej sprawy dotyczy tej samej nieruchomości, o której mowa w powołanym wyroku (działki ewidencyjnej nr [...] czyli będącej częścią działki stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia), to obowiązkiem organu pierwszej instancji było uwzględnienie tezy wyrażonej w tym wyroku i uznanie, że cel wywłaszczenia na całej spornej nieruchomości został zrealizowany.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. wniosła E. K. zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, i przyjęcie, że odkryte w trakcie oględzin z [...] września 2018 r. fundamenty budynków znajdujących się na nieruchomości przed wywłaszczeniem poprzedników prawnych uczestników postępowania, są irrelewantne dla oceny realizacji celu wywłaszczenia w postaci zieleni osiedlowej, zwłaszcza w kontekście pisma Wydziału Architektury i Budownictwa [...] z [...] września 2011 r. wskazującego na brak wydanych przez właściwy organ pozwoleń na rozbiórkę. Prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego powinna doprowadzić Wojewodę [...] do wniosku, że istniejące na przedmiotowej nieruchomości fundamenty oraz samoistny charakter zieleni (chwasty, niskie trawy) świadczą o niewykonaniu przez Miasto jakichkolwiek prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w postaci zieleni osiedlowej, której charakter jest zorganizowany, uporządkowany, pozwalający na zaspokajanie potrzeb mieszkańców pobliskich osiedli, a tym samym do zasadności wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W tym zakresie rozstrzygnięcie Wojewody stoi również w rażącej sprzeczności ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie, przykładowo w wyroku NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2072/19;

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na stanowisku wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15, stwierdzającym że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy:

a) stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. moc wiążąca orzeczenia związuje organy i sądy prowadzące postępowanie w granicach danej sprawy i nie rozciąga się ona na inne sprawy, choćby były oparte na podobnym stanie faktycznym i były wydane na tej samej podstawie prawnej;

b) niezależnie od powyższego organ odwoławczy nie dostrzegł, że w przedmiotowej sprawie wypowiadał się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w prawomocnym orzeczeniu z 14 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1873/11, przyjął, że "ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe, uzupełni materiał dowodowy o dokumenty archiwalne jednoznacznie precyzujące cel wywłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowej działki, które uda się uzyskać, a po uzupełnieniu materiału dowodowego na podstawie całości zgromadzonych akt sprawy jednoznacznie sprecyzuje cel na jaki w ramach inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego miał być przeznaczony sporny grunt, a następnie rozpozna wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Na podstawie art. 153 p.p.s.a. stanowiskiem przedstawionym w tym orzeczeniu związany był także NSA wydając wyrok z 20 stycznia 2016 r. Nie sposób jednak przyjąć, że NSA uczynił zadość temu obowiązkowi skoro w uzasadnieniu wydanego przez siebie wyroku przyjął stanowisko odmienne od WSA w Warszawie, a mianowicie wskazał, że "jest rzeczą bezsporną, że cel wywłaszczenia wskazany w umowie z dnia [...] czerwca 1973 r. został zrealizowany, osiedle mieszkaniowe [...] zostało wybudowane". WSA w Warszawie nałożył na organy obowiązek ustalenia precyzyjnego celu wywłaszczenia, co też organy obu instancji wykonały. Przyjęcie z kolei przez NSA, że dla realizacji celu wywłaszczenia wystarczająca jest realizacja ogólnego celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, jest rażąco sprzeczne z wydanym uprzednio w sprawie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Powoduje to, że organ pierwszej instancji mógł odstąpić od stanowiska przedstawionego przez NSA, które było sprzeczne z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie. Zasadnie zatem Starosta przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do realizacji konkretnie oznaczonego celu wywłaszczenia, którym była realizacja terenów zielonych z nasadzeniem drzew. Opierając się zaś wyłącznie na orzeczeniu NSA wydanym w innej sprawie, z jednoczesnym pominięciem wydanego w sprawie wyroku WSA w Warszawie, Wojewoda [...], dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pisma Wydziału Architektury [...] z [...] września 2011 r. - na okoliczność niedokonania zarówno przez [...], jak i inne podmioty rozbiórki budynków należących do poprzednich właścicieli przedmiotowej działki oraz ekspertyzy urbanistycznej z [...] lipca 2017 r. - na okoliczność niezrealizowania zieleni osiedlowej na terenie działki [...], a tym samym na planowanej działce [...], braku przynależności terenu przedmiotowej działki do terenu [...].

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z [...] kwietnia 2021 r. uczestnik postępowania Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi przedstawiając argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...], którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. o zwrocie nieruchomości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości będącej własnością [...], położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej część działki ew. nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...].

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego czy zasadnie uznał organ odwoławczy, że na spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, a tym samym w sprawie nie zaistniały przesłanki materialnoprawne pozwalające na orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z [...] czerwca 1973 r. zawartej w formie aktu aktem notarialnego pomiędzy Skarbem Państwa a A. W. i Z. K.. Z treści powołanej umowy wynika, że została ona sporządzona trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1961 r., Nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawą z 12 marca 1958 r.". Ponadto, w powołanej umowie wskazano, że na mocy decyzji Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] (nr [...]) o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] listopada 1971 r. sprzedawana nieruchomość przeznaczona została pod realizację celu publicznego - budowę osiedla mieszkaniowego [...] w [...].

W rozpoznawanej sprawie doszło zatem, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy, do pozbawienia osób uprzednio uprawnionych do nieruchomości ich dotychczasowych praw nie na mocy decyzji wywłaszczeniowej, lecz na mocy umowy zbycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zawartej przez te osoby ze Skarbem Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. W ocenie Sądu, z uwagi na regulacje prawne obowiązujące w dacie zawarcia powołanej umowy okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla oceny słuszności stanowiska organu odwoławczego o realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości. Rozważając bowiem czy spełniono przesłankę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie można abstrahować od celu i charakteru przedsięwzięcia, z powodu którego dokonano wywłaszczenia. Nie można również pomijać uregulowań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, które obowiązywały w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

Do sytuacji, w której nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości na mocy decyzji wywłaszczeniowej, lecz do jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. odnosi się art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997", która stanowiła jedną z podstaw materialnoprawnych zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą regulacją, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy ("Zwrot wywłaszczonych nieruchomości") stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowanym na gruncie powołanych przepisów, trafnie przyjmuje się, że choć oczywiście skutek w postaci wywłaszczenia nieruchomości jest zawsze ten sam, niezależnie od tego, czy do tego wywłaszczenia doszło w drodze decyzji administracyjnej, czy na skutek czynności prawnej określonej w art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., to jednak przy rozpoznaniu wniosku o zwrot konieczne jest uwzględnienie specyfiki sytuacji, w której doszło do pozbawienia osoby uprzednio uprawnionej do nieruchomości jej dotychczasowych praw. W orzecznictwie tym słusznie akcentuje się, że zawarcie umowy na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. wymagało jedynie złożenia właścicielowi oferty w rozumieniu przepisów prawa cywilnego w postaci wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Wezwanie to powinno było zawierać przy tym jedynie: dokładne określenie przedmiotu nabycia, oferowaną cenę, termin, w jakim właściciel powinien odpowiedzieć na ofertę i proponowany termin zawarcia umowy, jak również uprzedzać właściciela o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia w razie niedojścia umowy do skutku. W odróżnieniu zaś od powyższej sytuacji, wydanie decyzji wywłaszczeniowej zawsze poprzedzać musiało wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie. Wniosek ten, zgodnie z art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r., był jednocześnie dokumentem wysoce sformalizowanym. Wymóg złożenia szczegółowej dokumentacji towarzyszącej wnioskowi wywłaszczeniowemu (w tym planu realizacyjnego) wiązał się z koniecznością wykazania, że wystąpiły elementy uzasadniające taki wniosek (por: Walenty Ramus "Prawo wywłaszczeniowe – ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Komentarz, Wyd. Prawnicze – Warszawa 1975 r.). Zatem okoliczność, że w sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości poprzez zawarcie umowy w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. w oczywisty sposób przekłada się na ograniczone możliwości w szczegółowym ustaleniu przeznaczenia objętych wnioskiem zwrotowym działek w planie budowy osiedla mieszkaniowego. Z tych przyczyn, skoro osiedle to powstało, to wniosek o zwrot działek nie mógł zostać uwzględniony i to niezależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też, w jaki sposób teren ten został zagospodarowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 850/13 oraz powołujący się na to orzeczenie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15).

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że według powołanej w umowie sprzedaży z [...] czerwca 1973 r. decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] listopada 1971 r. sporna nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Zgodnie z Ogólnym Planem Realizacyjnym Zagospodarowania Terenu (sporządzonym w skali 1:1000) przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zieleń osiedlową, natomiast budynki znajdujące się na tym terenie miały zostać wyburzone. Treść mapy "[...], i Założenia Techniczno - Ekonomiczne – Projekt Wstępny Zagospodarowania Terenów Zieleni", potwierdza również, że na projektowanej działce nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha planowano nasadzenie drzew, przy czym plan wskazywał na konkretne gatunki drzew, które miały się znajdować na tej nieruchomości.

Z powyższego wynika, że jedynym celem wywłaszczenia jaki wskazano w umowie sprzedaży z [...] czerwca 1973 r. - który wynikał z decyzji lokalizacyjnej z [...] listopada 1971 r. - była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. W sprawie nie budzi sporu, że cel ten został zrealizowany, bowiem osiedle mieszkaniowe [...] zostało wybudowane. Podzielić trzeba ocenę organu odwoławczego, że w sprawie zostały spełnione również ustalenia planu realizacyjnego. Sporny grunt został bowiem przeznaczony pod zieleń i dokonano wyburzeń znajdujących się na nim budynków. Trafnie dostrzegł również Wojewoda [...] (powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15), że oględziny spornej nieruchomości z [...] września 2018 r., podczas których spadkobiercy byłych właścicieli waz z pełnomocnikiem, po usunięciu trawy i wierzchniej warstwy ziemi, dokonali odkrycia fundamentów stanowiących część budynków, które znajdowały się na wywłaszczonej nieruchomości, nie mają prawnego znaczenia dla oceny czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Potwierdzono bowiem jednocześnie, że na spornym terenie znajduje się trawa i zieleń niska (por. protokół oględzin z [...] września 2018 r.). Wobec powyższego, na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły mieć również wpływu załączone do skargi dokumenty (pismo z [...] września 2011 r. oraz ekspertyza urbanistyczna z [...] lipca 2017 r.) dowodzące niedokonania rozbiórki budynków i niezrealizowania zieleni osiedlowej na przedmiotowym gruncie.

Podkreślenia przy tym wymaga, że budowy osiedla mieszkaniowego nie można utożsamiać jedynie z budową budynków mieszkalnych. Prawidłowo zorganizowane osiedle obejmuje układ komunikacyjny (np. ulice, drogi, chodniki, parkingi), infrastrukturę techniczną (np. ciepłociągi, kanalizację, wodociąg, linie energetyczne) oraz tereny zielone, na które składają się trawniki, place zabaw. Budowa osiedla mieszkaniowego w zakresie infrastruktury niezbędnej do jego funkcjonowania obejmuje także przykładowo budowę pawilonu handlowego, przychodni lekarskiej, apteki, przedszkola, szkoły itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13; z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14; 20 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 3237/14).

Wobec powyższego, za prawidłową uznał Sąd ocenę Wojewody, że cel wywłaszczenia na spornej nieruchomości został zrealizowany, co wyklucza jej zwrot na rzecz następców prawnych osób wcześniej uprawnionych do nieruchomości.

W sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postepowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zdaniem Sądu, przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podjął wszelkie niezbędne działania dla wyjaśnienia tego czy na spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Przeprowadzona przez Wojewodę [...] ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których organ nie podzielił argumentacji podniesionej przez organ pierwszej instancji i skarżącą. Organ odwoławczy wyjaśnił również w należyty sposób podstawę prawną wydanej decyzji.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ocenie prawnej zawartej w wyroku NSA z 20 stycznia 2016 r., choć wyrok ten nie wiąże organu w niniejszej sprawie, a ponadto jest sprzeczny z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 14 lutego 2012 r. Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wyrażona w tym przepisie zasada związania organu i sądu wydanym w sprawie wyrokiem nie oznacza jednak, że organy nie mogą powoływać się również w innych sprawach na oceny prawne czy tezy wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie organ, zobligowany do oceny stanu prawnego obowiązującego w dacie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., mógł zatem powołać się na tezę wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2016 r. Wyrok ten dotyczył tego samego obszaru osiedla mieszkaniowego [...]. Odnosił się bowiem do działki będącej części działki nr [...], z której wydzielono również działkę będącą przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. uznać trzeba za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).