Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1467/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 pkt 2, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 127 par. 2, art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 870/11 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 stycznia 2012 r., I SA/Wa 870/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia "postępowania nieważnościowego", uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu i orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] października 1963 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych (dalej jako "Prezydium WRN") w Gdańsku orzekło na podstawie art. 1, 14 i 20 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej: "ustawa wywłaszczeniowa z 1958") o wywłaszczeniu na rzecz Państwa za odszkodowaniem nieruchomości położonych w Gdańsku przy ul. D. i W. objętych KW nr [...],[...]4, [...] oznaczonych katastralnie jako parcele 1, 2 i 3 stanowiących własność A.P.

W podaniu z 21 września 2009 r. A.P., następca prawny A.P., zwrócił się do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności w/w decyzji podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 w zw. z art. 39 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a."), ponieważ wszelkie pisma kierowane do właściciela powinny być wysyłane bezpośrednio do aresztu, jako miejsca jego ówczesnego zamieszkania. Spowodować miało to niewykazanie w toku postępowania wywłaszczeniowego, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958. Wnioskodawca wskazał też na rażące naruszenie art. 21 cyt. ustawy w aspekcie braku osobistego udział biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Kwestionowana decyzja miała także zostać wydana na podstawie nieważnego zaświadczenia.

Po rozpatrzeniu w/w wniosku decyzją z [...] listopada 2010 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji b. Prezydium WRN w Gdańsku z [...] października 1963 r. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem A.P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując w całości zarzuty podniesione we wniosku inicjującym postępowanie. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] lutego 2011 r. organ uchylił własną decyzję z [...] listopada 2010 r. i umorzył toczące się przed nim postępowanie, albowiem ocenił, że nie był organem właściwym w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. do rozpatrzenia sprawy. Zdaniem Ministra Infrastruktury właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, należy ustalać z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej i poszukiwać jej w przepisach materialnoprawnych. Najpierw należy ustalić organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero następnie organ wyższego stopnia, według nowego stanu prawnego, przy uwzględnieniu art. 17 K.p.a. O właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądzać ma bowiem tok instancji obowiązujący w dacie orzekania na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., zaś przy ocenie ważności decyzji należy brać pod rozwagę stan normatywny z czasu jej wydania.

Minister wyjaśnił, że sporna decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958. Zgodnie z jej art. 14 organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w I instancji był organ spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołania od decyzji tego organu rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący już organ należało w pierwszej kolejności ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w I instancji. Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej: "Ugn") będzie to starosta, a organem wyższego stopnia, jak stanowi art. 9a Ugn, wojewoda. Mając powyższe na uwadze Minister Infrastruktury, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe, ponieważ ocenił że brak było podstaw do prowadzenia postępowania przed tym organem.

Decyzja Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r. została zaskarżona przez A.P. do WSA w Warszawie. W ocenie skarżącego następcą funkcjonalnym prezydiów wojewódzkich rad narodowych są wojewodowie. Dlatego w sprawach wywłaszczeń zrealizowanych na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 właściwym organem wyższego stopnia jest Minister Infrastruktury. Przyjęcie natomiast odmiennego twierdzenia zaprezentowanego przez skarżony organ oznaczałoby zmianę dotychczasowego stanowiska po upływie ponad 10 lat obowiązywania Ugn. Oznaczałoby też, że do tej pory wydawane przez ministra decyzje dotknięte byłyby wadą nieważności. Ponadto, po otrzymaniu wniosku skarżącego, gdyby nie był właściwy rzeczowo, to nie powinien go rozpatrywać, lecz mając na względzie dyspozycję art. 19 i 65 K.p.a. przekazać sprawę właściwemu wojewodzie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając także o kosztach i opatrując wyrok klauzulą niewykonywania wzruszonej decyzji. Sąd a quo nie podzielił stanowiska ministra co do właściwości organu do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, wydanej przez nieistniejący obecnie organ. Przywołując wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r., III RN 83/98 wskazano, że ukształtował on powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego ministra w sprawach dotyczących stwierdzania nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości wydawanych przez b. prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958. Stwierdzono dalej, że właściwość rzeczową organu administracyjnego w takich sprawach należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji z 1968 r. (błąd – prawidłowo powinno być 1963 r., uwaga Sądu) był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej, jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. Nawet gdyby uznać koncepcję przyjętą przez ministra za akceptowalną obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to nie można byłoby lekceważyć odmiennej, kilkunastoletniej praktyki ukształtowanej pod wpływem Sądu Najwyższego z uwagi na jej oddziaływanie na konstytucyjne wartości, takie jak pewność i stabilność prawa. WSA w Warszawie nie podzielił także stanowiska, że o właściwości wojewody w sprawie stanowić może art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, dalej jako "Uwarw"). Regulacja ta ma bowiem charakter ustrojowy i nie powinna stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ponieważ kompetencja taka wynikać powinna z przepisu prawa materialnego. Zasadność tego poglądu ma znajdować uzasadnienie w konstytucyjnej zasadzie praworządności.

Mając na względzie powyższe sąd wojewódzki uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia podania A.P. jest właściwy minister, a zatem skarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 157 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od wyroku z 19 stycznia 2012 r. wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 17 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli błędnie stwierdzono naruszenie przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji wydanej przez nieistniejący organ – b. Prezydium WRN w Gdańsku,

2. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 157 § 1 K.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano podstawy prawnej uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji b. Prezydium WRN w Gdańsku, a jedynie powołano się na praktykę orzeczniczą,

3. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 Ugn oraz art. 9a Ugn w zw. z art. 17 pkt 2 K.p.a. polegające na tym, że wskutek niewłaściwej kontroli nie przyjęto, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy Ugn, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 157 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 K.p.a. polegające na zarzuceniu organowi naruszenia ww. przepisów K.p.a., podczas gdy nie miało miejsce naruszenie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy,

I. prawa materialnego, tj.

1. błędne zastosowanie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zasada pewności prawa i obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa uniemożliwiają rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w I instancji przez wojewodę,

2. błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 5 Uwarw polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji.

W ocenie autora skargi kasacyjnej działanie na podstawie i w granicach prawa oznacza konieczność ustalenia zdolności organu do prowadzenia danego postępowania i zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego i procesowego. Właściwość rzeczową organu zgodnie z art. 20 K.p.a. ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia, a tym w stosunku do wojewody jest stosownie do art. 17 K.p.a. właściwy minister. Jednak zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA z 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00 art. 17 K.p.a. nie odnosi się do problematyki ustalania organu wyższego stopnia nad organem istniejącym przed wejściem Kodeksu w życie. Dlatego niezbędne było określenie, według jakich zasad można taki organ ustalić, dla tego celu nie można posługiwać się jednak przepisami nieobowiązującymi. Nie można także utożsamiać terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego istniejącego przed reformą z 1990 r. z terenowym organem administracji rządowej (wojewodą) utworzonym wskutek tej reformy. Przywołano także stanowisko A. Skoczylasa wyrażone w glosie do w/w uchwały stwierdzające, że nie można podzielić poglądu Sądu Najwyższego z wyroku z 3 września 1998 r., wedle którego właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Minister zakwestionował powołanie się przez sąd wojewódzki na praktykę orzeczniczą, która nie mogła stanowić uzasadnienia dla wskazania organu właściwego do załatwienia niniejszej sprawy. Niezbędne do tego było powołanie się na konkretną regulację prawną, czego w ocenie Kasatora zabrakło w uzasadnieniu skarżonego wyroku i co stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący kasacyjnie podał również, że według ustawy wywłaszczeniowej z 1958 organem wyższego stopnia względem organu orzekającego o wywłaszczeniu była Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, która obecnie nie istnieje. Dlatego też nie jest możliwe wskazanie organu wyższego stopnia na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Mając na względzie powyższe uwagi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyraził ocenę, że dla wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy należy w pierwszej kolejności ustalić aktualnie obowiązujące przepisy regulujące zagadnienie wywłaszczenia nieruchomości, następnie organ właściwy do załatwienia sprawy w I instancji, a w końcu uwzględniając tok instancji obowiązujący w dacie orzekania organ wyższego stopnia właściwy do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do art. 112 ust. 4 i art. 9a Ugn organami takimi są odpowiednio starosta i wojewoda. Brak było bowiem regulacji, na mocy których minister przejąłby kompetencje dawnej Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń. Zatem od czasu wydania przez Sąd Najwyższy wyroku z 3 września 1998 r., III RN 83/98 nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, ponieważ w tym okresie organem właściwym w I instancji w sprawach wywłaszczeniowych był wojewoda. Dla wskazania organu właściwego do załatwienia danej sprawy należało w pierwszej kolejności ustalić, na jaki organ przeszło załatwianie takich spraw w I instancji, a dopiero następnie na podstawie art. 17 K.p.a. ustalić organ wyższego stopnia, jako właściwy do wydania decyzji określonej w art. 157 § 1 K.p.a. Tym samym brak było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności poglądu zaprezentowanego przez sąd wojewódzki, a związanego z ustaleniem organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji b. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych (dalej "Prezydium WRN") w Gdańsku z [...] października 1963 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Problem sprowadza się do afirmacji bądź odrzucenie tezy przyjętej przez sąd I instancji, a sprowadzającej się do tego, że właściwość do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ zniesiony w chwili rozpoznawania takiej sprawy, należy ustalać nie przez pryzmat obecnych regulacji materialnoprawnych normujących tego typu sprawy, a wedle reguł proceduralnych obowiązujących w dacie podejmowania decyzji, co do której zażądano stwierdzenia jej nieważności.

Organem odwoławczym względem b. Prezydium WRN w Gdańsku w sprawach dotyczących wywłaszczeń była Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia, która działała przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (por. art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958). Sama nazwa tego organu, a przede wszystkim przepisy rozporządzeń Rady Ministrów z 22 kwietnia 1958 r. oraz z 27 kwietnia 1964 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (odpowiednio Dz. U. z 1958 r. Nr 24, poz. 100 oraz Dz. U. z 1964 r. Nr 17, poz. 95) przekonują, że komisja ta nie posiadała uprawnień nadzorczych. W dacie podejmowania źródłowej decyzji z [...] października 1963 r. do postępowania przed b. Prezydium WRN w Gdańsku oraz przed Komisją Odwoławczą do Spraw Wywłaszczeń miały zastosowanie przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, dalej jako d.K.p.a.). Wedle ówcześnie obowiązującego art. 137 § 1 d.K.p.a. podlegała uchyleniu jako nieważna decyzja, która: 1) została wydana przez organ administracji państwowej niewłaściwy ze względu na przedmiot decyzji, 2) została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) jest niewątpliwie niewykonalna, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą nieważność tej decyzji z mocy wyraźnego przepisu prawa. Z kolei art. 138 § 1 d.K.p.a. stanowił, że "Właściwy do uchylenia nieważnej decyzji w przypadkach wymienionych w art. 137 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji państwowej - ten organ". Problematykę ustalenia właściwości organu do stwierdzenia nieważności w dacie orzekania przez Ministra Infrastruktury normował art. 157 § 1 K.p.a., wedle którego właściwy do stwierdzenia nieważności w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub przez samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zarówno zatem w dacie podejmowania źródłowej decyzji z [...] października 1963 r. jak i w dacie wydawania decyzji w obu instancjach przez Ministra Infrastruktury organem który w ramach kompetencji nadzorczych mógł wzruszyć decyzje podjęte wadliwie, był "organ wyższego stopnia".

W orzecznictwie nie ulega wątpliwości, że kompetencji do bycia organem odwoławczym i organem wyższego stopnia nie można utożsamiać, dostrzega się, że z przepisu w brzmieniu: "Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia (...)" (art. 127 § 2 K.p.a.) nie wynika, że każdy organ nazwany organem odwoławczym jest jednocześnie organem wyższego stopnia. Sam art. 127 § 2 k.p.a. przewiduje przecież wyjątki od zacytowanej wyżej reguły, w których organami odwoławczymi nie muszą być organy wyższego stopnia. Najważniejsze jednak jest to, że kompetencje odwoławcze i kompetencje nadzorcze skierowane do decyzji administracyjnych mają całkowicie inny cel i inny charakter i choć pozostają najczęściej w ręku jednego organu (właśnie w ręku "organu wyższego stopnia"), organ ten nie może dowolnie ich wybierać (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2001 r., OSA 1/01, opubl. ONSA 2001, Nr 3, poz. 95), Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, która miała wyłącznie kompetencje odwoławcze.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podkreśla, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter sprawy procesowej, a skoro celem postępowania prowadzonego w trybie art. 156 i n. K.p.a. jest ustalenie, czy źródłowa decyzja dotknięta była w dacie jej wydawania wadą kwalifikowaną, przeto właściwość organu do prowadzenia takiego postępowania determinować muszą przepisy obowiązujące w dacie wydawania źródłowej decyzji. W doktrynie zwracano uwagę na liczne wątpliwości w tym względzie (por. W. Chróścielewski, Właściwość organów administracji publicznej (Zagadnienia wybrane), "Państwo i Prawo" 2002, z. 2, s. 36 i n., tegoż Autora - Z problematyki właściwości organów w postępowaniu administracyjnym, "Administracja, T.D.P.", 2011, nr 4(25), s. 15 i n.). W judykaturze prezentowane jest stanowisko, które Sąd w pełni akceptuje, wedle którego zasada wynikająca z art. 157 § 1 K.p.a., że określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, powinna generalnie mieć także zastosowanie w przypadku zniesienia tego organu. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby w takiej sytuacji od niej odstąpić, chyba że prawodawca wyraźnie właściwość tę określi w ustawie. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia byłoby uzasadnione w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r., I OSK 984/11, LEX nr 1217381). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2012 r., I OSK 711/12 (LEX nr 1233194) podkreślono, że analiza art. 157 § 1 K.p.a. wskazuje na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Ustalenia właściwości organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał decyzję.

Trafnie przyjął zatem sąd wojewódzki, że właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ b. Prezydium WRN w Gdańsku należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydawania źródłowej decyzji. Stanowisko to istotnie znajduje wsparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r., III RN 83/98 (OSNP 1999, z. 9, poz. 293), nadto wynika z motywów uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12 (ONSAiwsa 2012, z. 4, poz. 60). W cyt. uchwale wskazano, iż wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego, z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy tym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi postępuje likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Stanowisko to podziela Sąd orzekający w przedmiotowej w sprawie, mając także na względzie moc wiążącą takiej uchwały (por. art. 269 § 1 Ppsa). Przyjęcie odmiennego poglądu, jaki jest prezentowany w skardze kasacyjnej, a sprowadzającego się do tego, aby właściwość do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej podjętej w 1963 r. ustalać biorąc pod uwagę obecne regulacje Ugn w zakresie właściwości rzeczowej do prowadzenia spraw wywłaszczeniowych jest o tyle wątpliwe, że prowadziłoby do akceptacji stanu, w którym właściwość ta mogłaby czasowo "meandrować". Przepisy Ugn w brzmieniu pierwotnym właściwość do prowadzenia spraw wywłaszczeniowych przypisywały wojewodom, zmianę w tym zakresie wprowadził art. 137 pkt 37 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojowa państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Gdyby podzielić argumentację Kasatora to przed 1 stycznia 1999 r. właściwym organem w sprawie byłby minister, a po tej dacie, z racji powierzenia spraw wywłaszczeniowych starostom – wojewoda. Jednocześnie powstałaby wątpliwość – który z organów po 1 stycznia 1999 r. byłby organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanej przez wojewodę w sprawach wywłaszczenia? Gdyby akceptować pogląd Kastora, że właściwość do prowadzenia postepowania "nieważnościowego" determinowałaby właściwość starosty, jako organu I instancji w sprawach wywłaszczeń, to wojewoda jako aktualnie organ wyższego stopnia w tego typu sprawach musiałby być uznany za organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności jego decyzji wydanych od wejścia w życie Ugn a 1 stycznia 1999 r. Tego poglądu podzielić nie sposób z uwagi na wyraźne brzmienie art. 157 § 1 K.p.a.

Biorąc pod uwagę dyspozycję art. 13 pkt 2 d.K.p.a., stanowiącego, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracyjnych prezydiów rad narodowych – były odpowiednie organy prezydiów rad narodowych wyższego stopnia i właściwi ministrowie, dojść należy do wniosku, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów b. prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Organ ten istnieje w systemie organów administracji publicznej i istniał w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. "Ministrem właściwym", jako organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 13 pkt 2 d.K.p.a. w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji był Minister Infrastruktury. Jak wynikało z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. Nr 216, poz. 1564) minister ten kierował działem administracji rządowej obejmującym sprawy budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Zgodnie z art. 9a pkt ustawy 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 65, poz. 437 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, dział budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa obejmował sprawy gospodarki nieruchomościami, o ile odrębne ustawy nie stanowiły inaczej.

W konsekwencji stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie naruszył art. 157 § 1 K.p.a., nie uchybił także art. 6 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasadnie sąd I instancji stwierdził, że Minister Infrastruktury wadliwie uchylił własną decyzję wydaną w I instancji i umorzył postępowanie z powołaniem się na dyspozycję art. 138 § i art. 105 § 1 K.p.a. wywodząc, że nie był on organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji b. Prezydium WRN w Gdańsku. Sąd wojewódzki nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa uchylając zaskarżoną decyzję, albowiem naruszenie przez organ wskazanych przez ten sąd przepisów o postępowaniu nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wymogom tym odpowiada wyrok sądu I instancji.

Co się tyczy eksponowania przez skarżącego ministra uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00 (opubl. ONSA 2000, z. 4, poz. 137) to o tyle jest chybione, że orzekający wówczas Sąd w powiększonym składzie odnosił się do zagadnienia nieważności decyzji wydanej na podstawie innej ustawy, niż ustawa wywłaszczeniowa z 1958. Ponadto, co umknęło skarżącemu kasacyjnie, z mocy art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny rozpoznający sprawę na podstawie przepisów Ppsa, nie był związany oceną prawną wyrażoną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej przed dniem 1 stycznia 2004 r.

W konsekwencji powyższych wywodów nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 5 Uwarw. W myśl tego ostatniego przepisu wojewoda jest m in. organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Celem wprowadzenia takiego rozwiązania jest to, że pozwala ono na rozwiązywanie wątpliwości co do właściwości organu gdy chodzi o kompetencje z zakresu administracji rządowej, a ustawy szczególne nie precyzowałyby tej właściwości np. w razie zniesienia organów (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2011 r., I OW 20/11, LEX nr 1081111). Nie można jednak z treści cyt. przepisu wywodzić właściwości wojewody do prowadzenia jako organ wyższego stopnia, postępowania w trybie nieważnościowym wobec decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez organ zniesiony, ignorując że kwestię tę normuje przepis art. 157 § 1 K.p.a. Trzeba także zauważyć, że art. 3 ust. 1 pkt 7 Uarw stanowi, że wojewoda jest m. in. organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. To dodatkowo wskazuje, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 Uarw ma znaczenie jako norma kolizyjna, ale tylko wówczas, gdy przepisy innych ustaw nie określą właściwości do załatwienia sprawy mieszczącej się w zakresie zadań administracji rządowej. Podzielić przeto należy co do reguły konkluzję zawartą w wyroku sądu I instancji, wedle której wejście w życie Uarw nie uzasadniało odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, gdy idzie o ustalanie właściwości organu wyższego stopnia, a wywodzącej się z przywołanego wyroku Sądu Najwyższego.

Konkludując można stwierdzić, że dla ustalenia właściwości do stosowania trybu stwierdzenia nieważności unormowanego przepisami K.p.a. wobec decyzji organów, które zostały zniesione, zasadnicze znaczenie ma brzmienie art. 157 § 1 K.p.a. z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie podejmowania źródłowej decyzji. Jeżeli w strukturze organów administracji publicznej w momencie rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji istnieje organ, który z kolei w dacie jej podejmowania był "organem wyższego stopnia" w stosunku do organu, który wydał decyzję i przez to właściwym do stosowania trybu stwierdzenia nieważności, to ten organ co do zasady jest właściwy do ustalenia, czy źródłowa decyzja dotknięta była wadami kwalifikowanymi.

Te okoliczności nakazywały uznać skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, przeto oddalono ją na zasadzie art. 184 Ppsa.