Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 22/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2013r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 października 2013 r. Stowarzyszenie [...] (dalej jako Stowarzyszenie, Skarżący) zwróciło się do Wójta [...] (dalej jako Wójt) z wnioskiem o udostępnienie informacji odnośnie wydatków Gminy oraz o wyjaśnienie poszczególnych pozycji wydatków z budżetu Gminy:

- wynagrodzenia bezosobowe (pozycje o numerze 4170), ze wskazaniem do jakich instytucji konkretnie trafiają te środki, oraz w jakich kwotach,

- zakup usług remontowych (pozycje o numerze 4270), ze wskazaniem do jakich instytucji trafiają te środki, oraz w jakich kwotach,

- zakup usług pozostałych (pozycje o numerze 4300) ze wskazaniem jakie konkretnie usługi zostały kupione, od jakich instytucji i w jakich kwotach,

- wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych (pozycje 6060), ze wskazaniem co konkretnie Gmina kupiła i za jakie kwoty,

- wydatki osobowe niezaliczone do wynagrodzeń (pozycje 3020), ze wskazaniem kto konkretnie otrzymuje to wynagrodzenie oraz z jakiego tytułu,

- dodatkowe wynagrodzenie roczne (pozycje 4040), ze wskazaniem kto je otrzymuje oraz z jakiego tytułu,

- różne wydatki na rzecz osób fizycznych (pozycje 3030) z prośbą o wyróżnienie co to są za wydatki, komu przysługują oraz z jakiego tytułu,

- podróże służbowe krajowe oraz podróże służbowe zagraniczne (pozycje 4410 oraz 4420) ze wskazaniem kto podróżował, gdzie oraz w jakim celu,

- wynagrodzenia agencyjno-prowizyjne (pozycja 4100) z prośbą o wyjaśnienie tej pozycji,

- wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych (pozycje 6057 oraz 6059) ze wskazaniem, na co zostały spożytkowane te środki.

Stowarzyszenie umotywowało wniosek chęcią oraz potrzebą potwierdzenia tego, że finanse Gminy prowadzone są w sposób roztropny, gospodarny, uczciwy i taki, który ma gwarantować spokojną przyszłość finansową Gminy.

W odpowiedzi Wójt poinformował, że w związku z zaangażowaniem pracowników [...] przy sporządzaniu sprawozdań za 2013 rok oraz przygotowywaniu projektu budżetu na 2014 rok, wniosek zostanie załatwiony do dnia 24 grudnia 2013 roku. Następnie, pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. Wójt poinformował, że wniosek został rozpatrzony w trybie art. 244 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa). W związku z tym, dla umożliwienia oceny prawidłowego wykonywania wydatków Wójt odesłał Stowarzyszenie do opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej o wykonaniu budżetu za 2012 r. (uchwała nr [...] składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie wyrażenia opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy [...] za 2012 r.), której kopię załączył do pisma.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wójta w udostępnieniu informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm., dalej u.d.i.p.). Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie strony przeciwnej do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając Stowarzyszenie oceniło, że odpowiedź Wójta nie stanowi, w żadnym wypadku, realizacji (choćby częściowej) wniosku. Odpowiedź została udzielona w trybie przepisu z działu VIII kpa, chociaż wniosek został złożony na podstawie przepisów u.d.i.p. Stowarzyszenie podkreśliło, że do dnia wniesienia skargi nie został zrealizowany ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wójt napisał, że podtrzymuje stanowisko zawarte w odpowiedzi na wcześniejszą skargę Stowarzyszenia (zarejestrowaną pod sygn. akt IV SAB/Po 13/14; prawomocnym postanowieniem z dnia 11 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Stowarzyszenia na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazując na uzupełnienie braków formalnych skargi oraz uiszczenie wpisu - po terminie). W przywołanej odpowiedzi na skargę Wójt napisał, że przedmiotowy wniosek został pierwotnie zakwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, stąd w trybie przepisów u.d.i.p. wskazano na nowy termin załatwienia sprawy. Powtórna analiza wniosku wskazała jednak, że Stowarzyszenie nie wnosi o udostępnienie informacji publicznej, nie wskazuje trybu i formy w jakiej ma być udzielona informacja, wbrew twierdzeniom skarżącego nie wskazuje również adres e-mail na który informacja ma być przekazana. Wójt ocenił, że uzasadnienie żądania informacji prowadzi jednoznacznie do zakwalifikowania pisma jako wniosku z art. 241 kpa. Wójt podkreślił, że Stowarzyszenie nie skorzystało z dyspozycji art. 246 § 1 kpa i zaznaczył, że niezależnie od powyższego dane budżetu, o których mowa we wniosku Stowarzyszenia znajdują się na stronach BIP Urzędu Gminy we wskazanej zakładce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była skarga na bezczynność Wójta, która to bezczynność polega na braku udostępnienia Stowarzyszeniu informacji publicznej, w zakresie wskazanym we wniosku. Stowarzyszenie domagało się szczegółowych informacji dotyczących konkretnie wskazanych pozycji z dokumentu wydatków budżetu Gminy.

Sąd stwierdza, że skarga została złożona skutecznie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi poprzedzać ani wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, ani zażalenie złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013 r., I OSK 722/13, oba dostępne w bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, CBOSA).

Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 109, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 38-39). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, stosownie do art. 149 ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków (postanowienie NSA z: 24 stycznia 2006 r., I OSK 928/05; 22 sierpnia 2012 r., I OSK 1818/12, CBOSA).

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie. O prawie do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne stanowi art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r., s. 28-29). Prawo to ma charakter szeroki, odnosząc się do pojęcia sprawy publicznej. Przykładowy katalog informacji publicznych udzielanych na podstawie u.d.i.p. zawarty został w art. 6 tej ustawy. Z kolei zgodnie w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wskazał konkretne uprawnienia składające się na prawo do informacji publicznej, którymi są, po pierwsze, uzyskanie informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, po drugie, wgląd do dokumentów urzędowych, po trzecie, dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na okoliczność która jest kluczowa w niniejszej sprawie. Otóż oprócz udzielenia tzw. prostej informacji publicznej ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi o informacji przetworzonej, której udzielenie uzależnione zostało od jej znaczenia dla interesu publicznego. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Za przykład informacji przetworzonej uznano m.in. wniosek o udzielenie informacji publicznej wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 50-51). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że domaganie się dostępu do informacji publicznej mającej charakter przetworzony jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeśli zaś żądanie to związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy, który zamierza uzyskane informacje wykorzystać w postępowaniu sądowym, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 09 listopada 2011 r., I OSK 1365/11, lex nr 1083943; wyrok NSA z dnia 07 grudnia 2011 r., I OSK 1505/11, lex nr 1134288; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2013 r., IV SAB/Po 77/12). W przypadku uznania, że określona informacja ma charakter przetworzony, podmiot zobowiązany do jej udzielenia powinien poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną. Wnioskodawca powinien wówczas wykazać w zakreślonym terminie, że uzyskanie informacji przetworzonej pozostaje istotne dla interesu społecznego.

Informacja publiczna każdorazowo odnosi się do obiektywnie istniejących danych, do sfery faktów, a nie do poddawania ich wartościowaniu. Z punktu widzenia kryterium podmiotowego, do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są przede wszystkim władze publiczne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązek ten spoczywa również na podmiotach reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Udostępnienie informacji publicznej zasadniczo powinno nastąpić w terminie 14 dni począwszy od dnia złożenia wniosku, jak stanowi o tym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, odpowiednie zastosowanie znajduje art. 16 u.d.i.p. Postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej powinno każdorazowo zakończyć się w jednej ze wskazanych w u.d.i.p. form:

1) dokonania czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej lub;

2) wystosowania pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać lub;

3) wystosowania pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji,

4) wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy sąd ocenia, że żądania Stowarzyszenia są jednoznacznie sprecyzowane, zaś informacje, udzielenia których domagało się Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] października 2013 r. , posiadają status informacji publicznych, przetworzonych. Wójt (lub podlegli Wójtowi pracownicy Urzędu Gminy) musi bowiem opracować odpowiedź na każde z pytań zawartych we wniosku, na podstawie kryteriów wskazanych przez Stowarzyszenie. Informacja zostanie więc przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy. Sąd podkreśla różnicę pomiędzy obowiązkiem posiadania przez Wójta informacji (elementów) składających się na poszczególne pozycje z wydatków budżetu Gminy (np. faktur obrazujących "wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych") a dokonaniem stosownych obliczeń i zestawień, aby móc udzielić żądanej informacji publicznej. Wójt nie dysponuje (nie ma obowiązku dysponowania) taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, zatem jej udostępnienie będzie wymagało podjęcia dodatkowych czynności. Czym innym jest przygotowanie zestawienia, według kryteriów określonych przez żądającego udzielenia informacji publicznej, od sporządzenia kopii określonych, konkretnych dokumentów, które nie powinno być zaliczane do kategorii informacji przetworzonej, a to z tego względu, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2014 r., II SAB/Po 123/13, lex nr 1422299).

Reasumując sąd stwierdza, że Wójt pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia. Owa bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego przepisami u.d.i.p. Mając powyższe na względzie Sąd wydał rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. zdanie drugie i stwierdził w punkcie II sentencji wyroku, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu bezczynność organu wynikała, z błędnej interpretacji przepisów

Ponownie rozstrzygając wniosek Wójt rozstrzygnie, czy w sprawie zachodzi przesłanka o której jest mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc czy uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego . Sąd podkreśla, że Wójt winien rozstrzygać osobno odnośnie każdego z pytań zawartych we wniosku Stowarzyszenia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że stwierdzając bezczynność organu sąd nie jest władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy i nie może nakazać organowi podjęcia czynności lub wydania decyzji określonej treści. Ustawodawca nie zawarł w u.d.i.p. definicji kwestii "szczególnie istotnej dla interesu publicznego", jednak nie budzi wątpliwości, że przeciwieństwem interesu publicznego jest interes indywidualny (prywatny), a więc nie mający związku z poprawą funkcjonowania państwa, samorządów, wspólnot lokalnych, itp.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.