Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2248/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13a ust. 1, art. 13 ust. 1b pkt 1, art. 13b ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 86 poz 789
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym
article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 315 poz 14 art. 9 ust. 3 i ust. 4
law: Rozporządzenie (WE) NR 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące praw i obowiązków pasażerów  w ruchu kolejowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi "K." sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa i odstąpienia od wyznaczenia terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: "Prezes UTK", "organ") decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "K.p.a.") w związku z art. 13a ust. 1, art. 13 ust. 1b pkt 1 oraz art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1043, dalej: "u.t.k."), po rozpatrzeniu wniosku "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "[...]", "Spółka", "Strona", "Skarżący") z [...] marca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2019 r., stwierdzającą naruszenie przez [...] art. 9 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (Dz. Urz. UE L 315 z 3 grudnia 2007, str. 14, ze sprost., dalej: "rozporządzenie 1371/2007").

W powyższej decyzji z [...] lutego 2019 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 13a ust. 1, art. 13 ust. 1b pkt 1 oraz art. 13b ust. 1 u.t.k., Prezes UTK stwierdził naruszenie przez [...] art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1371/2007, polegające na niezapewnieniu w ramach umów o świadczenie usług publicznych, pasażerom rozpoczynającym podróż na stacjach (przystankach zastępczej komunikacji autobusowej) pozbawionych kas biletowych lub automatów biletowych:

1) [...] w dniach: 4 grudnia 2017 r., 30 grudnia 2017 r., 27 stycznia 2018 r., 6 lipca 2018 r.,

2) [...] w dniach: 27 stycznia 2018 r., 17 lutego 2018 r.,

3) [...] w dniach: 28 lutego 2018 r., 13 marca 2018 r.,

4) [...] w dniu: 6 lutego 2018 r.,

5) [...] w dniach: 9 lutego 2018 r., 12 lutego 2018 r.,

6) [...] w dniach: 3 listopada 2017 r., 7 sierpnia 2018 r.,

7) [...] w dniach: 18 listopada 2017 r., 7 sierpnia 2018 r.,

8) [...] w dniach: 30 stycznia 2018 r., 12 lutego 2018 r.,

9) [...] w dniach: 3 listopada 2017 r., 4 grudnia 2017 r., 3 stycznia 2018 r., 12 stycznia 2018 r., 17 lutego 2018 r., 26 marca 2018 r., 6 lipca 2018 r.,

10) [...] w dniach: 3 stycznia 2018 r., 28 maja 2018 r.,

możliwości nabycia biletów w autobusach realizujących przejazd za pociąg w związku z uruchomieniem zastępczej komunikacji autobusowej ze względu na modernizację linii kolejowej nr [...] W. – G., oraz odstąpił od wyznaczenia terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 13b ust. 1 u.t.k.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes UTK dokładnie opisał przebieg postepowania administracyjnego w obu instancjach oraz materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy.

Prezes UTK wskazał następnie, że w okresie od 3 września 2017 r. do 23 września 2018 r., w związku z modernizacją linii kolejowej nr [...] W. – G., [...] uruchamiały zastępczą komunikację autobusową (dalej: "ZKA"). Pociągi wyprawiane przez Spółkę na linii kolejowej nr [...], są to tzw. połączenia służby publicznej. Wskazane połączenia uruchamiane są w ramach umów o świadczenie usług publicznych na obszarze województwa [...], które zostały zawarte przez [...] z organizatorem publicznego transportu kolejowego. [...] zawarły m.in. umowę ramową nr [...] o świadczenie usług publicznych w zakresie publicznego transportu zbiorowego na obszarze województwa [...] w piętnastu kolejnych latach, tj. w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2024 r. Okres obowiązywania ww. umowy obejmuje okres kursowania ZKA na linii kolejowej nr [...] w związku z prowadzoną modernizacją.

Organ wskazał następnie, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że w okresie funkcjonowania ZKA, w związku z modernizacją linii kolejowej nr [...] W. – G., część pasażerów miała znacznie utrudniony dostęp do zakupu biletów w kasach biletowych lub automatach biletowych. Podyktowane to było faktem, że część przystanków ZKA byłą znacznie oddalona od stacji kolejowej i/lub biletomatu. Organ wyjaśnił, że na podstawie powszechnie dostępnych internetowych map Google, zestawił ze sobą odległości pomiędzy przystankami ZKA (wskazanymi przez Stronę w pismach z [...] marca 2018 r. (znak: [...]) oraz [...] lipca 2018 r. (znak: [...]), na których wystawiane były wezwania do zapłaty), z najbliższym punktem, w którym [...] prowadziły sprzedaż biletów, tj. stacjami kolejowymi z kasami i/lub automatami biletowymi. Przykładowo odległość z przystanku ZKA [...] do najbliższej stacji kolejowej - [...] to około 1 km, a czas przejścia tego dystansu pieszo według mapy Google to około 12 minut. Odległość z przystanku ZKA [...] do najbliższej stacji kolejowej - [...] to około 2,5 kilometra, a czas przejścia tego dystansu pieszo według mapy Google to około 29 minut. Odległość z przystanku ZKA [...] do najbliższej stacji kolejowej - [...] to około 2 kilometry, a czas przejścia tego dystansu pieszo według mapy Google to około 28 minut. Odległość z przystanku ZKA [...] do najbliższej stacji kolejowej - [...] to około 2 kilometry, a czas przejścia tego dystansu pieszo według mapy Google to około 14 minut.

Prezes UTK wyjaśnił, że w tym samym okresie [...] nie prowadziły sprzedaży biletów w pojazdach zastępczej komunikacji autobusowej kursujących za odwołane pociągi Spółki z linii kolejowej nr [...]. Tymczasem w pojazdach ZKA, uruchamianych w związku z modernizacją linii kolejowej nr [...] W. – G., podróżnym wsiadającym na przystankach pozbawionych kasy biletowej oraz automatów biletowych, wystawiane by wezwania do zapłaty wraz z opłatą dodatkową za brak ważnego biletu. Organ wskazał, że z danych przedstawionych przez [...] w piśmie z [...] marca 2018 r. (znak: [...]) wynika, że w okresie od 3 września 2017 do 15 lutego 2018 r. organy kontrolne Spółki [...] wystawiły ponad 1600 sztuk wezwań do zapłaty za brak ważnego biletu; wpłynęło 39 odwołań od podróżnych.

Organ dodał, że z informacji przekazanych przez [...] w piśmie z [...] czerwca 2018 r. (znak: [...]) wynika, że Spółka wystawiła pasażerom przynajmniej 27 wezwań do zapłaty, w sytuacji gdy miejscem rozpoczęcia podróży był przystanek ZKA, bez kasy biletowej i/lub biletomatu. Ponadto, jak wynika z pisma [...] z [...] października 2018 r. (znak: [...]), Spółka nie prowadziła także sprzedaży biletów na pokładzie autobusów ZKA.

Prezes UTK wyjaśnił, że daty wystawionych wezwań do zapłaty i miejsce rozpoczęcia przejazdu, odpowiadają terminom naruszenia i lokalizacjom, które zostały wskazane w pkt I sentencji decyzji z [...] lutego 2019 r. (znak: [...]).

Organ wskazał, że art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1371/2007, którego naruszenie zarzucono Spółce, nakłada na przewoźników wykonujących pasażerskie przewozy osób na podstawie umów o świadczenie usług publicznych, konkretny obowiązek. Polega on na zapewnieniu pasażerom możliwości zakupu biletów, w co najmniej jednym z trzech kanałów dystrybucji, w postaci kasy biletowej, automatu biletowego lub możliwości zakupu w pociągu. Przepis ten, w przeciwieństwie do art. 18 ust. 3 rozporządzenia 1371/2007, nie odwołuje się wprost do "zastępczego transportu pasażerów". Nie znaczy to jednak zdaniem organu, że art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1371/2007 ma zastosowanie wyłącznie do pojazdów szynowych. Uzasadnienie dla takiego twierdzenia można wywieść z wykładni systemowej przepisów prawa, tj. rozporządzenia 1371/2007. Art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1371/2007 ma na celu ochronę słabszej strony umowy przewozu, jaką zgodnie z motywem 3 preambuły do rozporządzenia 1371/2007, jest pasażer. Niedopuszczalne jest więc uznanie, że przewoźnik może zwolnić się z możliwości respektowania ww. przepisu, poprzez wskazanie innych kanałów sprzedaży biletów niż te, które zostały wprost określone przez ustawodawcę jako obligatoryjne. Zdaniem organu, brak bezpośrednie wskazania w art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1371/2007 możliwości jego stosowania do pojazdów wyprawianych za pociąg nie oznacza, że przepis ten nie znajduje zastosowania także do ZKA. Odmienna interpretacja oznaczałaby w praktyce pozbawienie praw przysługujących pasażerom korzystającym z tzw. pociągów służby publicznej, do bezproblemowego zakupu biletów w co najmniej jednym z trzech podstawowych kanałów sprzedaży.

Prezes UTK wskazał, że w sytuacji uruchomienia ZKA za pociąg - bez względu na przyczynę - nie dochodzi do zmiany podmiotu, z którym pasażer zawarł umowę przewozu. Skoro więc stronami umowy przewozu są te same podmioty, tj. przedsiębiorstwo kolejowe i pasażer, do łączącego ich stosunku obligacyjnego, znajdą zastosowanie te same prawa i obowiązki, które zostały określone w rozporządzeniu 1371/2007, łącznie z przepisem art. 9 ust. 3 tego rozporządzenia.

Dlatego Prezes UTK stoi na stanowisku, że korzystanie przez przewoźników z zastępczej formy transportu za pociąg, nie zwalnia tych podmiotów z respektowania praw pasażerów w ruchu kolejowym, określonych w przepisach rozporządzenia 1371/2007.

Prezes UTK wyjaśnił następnie, że z uwagi na okoliczności sprawy odstąpił od wskazywania terminu na usunięcie nieprawidłowości, o którym mowa w art. 13b ust. 1 u.t.k. Z uwagi bowiem na okres funkcjonowania ZKA (tj. 3 września 2017 r. - 23 września 2018 r.), który upłynął przed wydaniem przez Prezesa UTK zaskarżonej decyzji, obiektywnie nie było możliwe usunięcie przez [...] ww. nieprawidłowości.

Odnosząc się do argumentacji Strony, organ wskazał, że ograniczenie lub wyłączenie sprzedaży biletów w pociągu lub zastępczych środkach transportu, uzasadniać muszą względy bezpieczeństwa lub zwalczania nadużyć, obowiązek wcześniejszej rezerwacji lub uzasadnione względy handlowe. Tymczasem [...] nie udowodniły, że powoływane przez Spółkę okoliczności faktycznie zachodzą. Organ wskazał, że w piśmie z [...] września 2018 r. (znak: [...])[...] same przyznały, że upoważnieni pracownicy, którzy prowadzą kontrole w pojazdach zastępczej komunikacji autobusowej nie są zobligowani do wystawiania wyłącznie wezwań do zapłaty oraz że pracownicy ci wyposażeni są w terminale mobilne i bilety blankietowe, za pomocą których mogą sprzedawać bilety. Oznacza to, że [...] dysponowały techniczną możliwością sprzedaży biletów w pojazdach ZKA, z której Spółka nie zdecydowała się skorzystać. Nie może więc, zdaniem organu, zyskać aprobaty argumentacja Spółki o konieczności przeszkolenia konduktorów i wyposażenia ich w odpowiedni sprzęt w celu zapewnienia sprzedaży biletów w pojazdach ZKA. Skoro bowiem pracownicy [...] mieli możliwość sprzedaży biletów w pojazdach ZKA - nie znajduje uzasadnienia argument o konieczności zatrudnienia nowych osób, przeszkolenia nowozatrudnionych i wyposażenia w dodatkowy sprzęt.

Prezes UTK dodał, że bez znaczenia w aspekcie odpowiedzialności przewoźnika kolejowego za naruszenie regulacji art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1371/2007 jest podnoszona przez [...] kwestia intencji podróżnych co do formy, w jakiej zamierzali zapłacić za bilet. Skoro w niniejszej sprawie ustalono, że pomimo technicznych możliwości [...] do prowadzenia sprzedaży biletów przez pracowników [...] w pociągu, ani pracownicy Spółki, ani kierowcy nie robili tego w pojazdach ZKA kursujących w związku z modernizacją linii kolejowej nr [...] W. – G., to bez znaczenia jest sposób, w jaki za bilet zamierzał zapłacić pasażer.

Odnosząc się do argumentacji Spółki, zgodnie z którą podróżni mieli możliwość zakupu biletów w takich kanałach sprzedaży jak aplikacja [...] lub w systemie internetowej sprzedaży biletów (IKM), organ uznał, że stanowią one nieuzasadnioną próbę zwolnienia się z obowiązku zapewnienia wskazanych w art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1371/2007 kanałów sprzedaży biletów. Realizacja przez przewoźnika, uruchamiającego pociągi w ramach umów o świadczenie usług publicznych, obowiązku zapewnienia dostępności biletów w kasach biletowych lub w automatach biletowych oraz w pociągach nie jest możliwa poprzez sprzedaż biletów w innych niż ww. kanały dystrybucji. Ustawodawca wprowadził bowiem w przepisie art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1371/2007 zamknięty katalog, który nie dopuszcza możliwości zastąpienia wskazanych w lit. a i b kanałów sprzedaży innymi możliwościami.

Jako niezasadny ocenił Prezes UTK zarzut Spółki, zgodnie z którym Prezes UTK miał obowiązek wskazać sposób usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w decyzji z [...] lutego 2019 r.

Pismem z 16 września 2020 r. Skarżący, reprezentowana przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa UTK z [...] sierpnia 2020 r., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji i umorzenie postepowania administracyjnego, a także o zasądzenie od organy na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek braku przeprowadzania dowodu z dokumentów i zeznań świadków oraz uwzględnienia faktów powszechnie znanych oraz znanych organowi z urzędu na okoliczność istnienia/nieistnienia uzasadnionych względów handlowych, przemawiających za wyłączeniem możliwości nabycia biletów w pojazdach zastępczej komunikacji autobusowej i brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, nieopartych na stanie faktycznym sprawy,

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie za udowodnione, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały uzasadnione względy handlowe przemawiające za wyłączeniem możliwości nabycia biletów w pojazdach zastępczej komunikacji autobusowej na podstawie dowodu z dokumentu, który nie odnosił się do stanu faktycznego sprawy, co m.in. doprowadziło organ do nieuprawnionego utrzymania w mocy decyzji,

3) naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez zaniechanie uzasadnienia przyczyn, z powodu których organ uznał za udowodnione, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały uzasadnione względy handlowe, przemawiające za wyłączeniem możliwości nabycia biletów w pojazdach zastępczej komunikacji autobusowej,

4) naruszenie art. 9 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postanowienia tego przepisu odnoszące się do pociągów należy zastosować wprost do pojazdów zastępczej komunikacji autobusowej bez możliwości uwzględnienia uzasadnionych względów handlowych, przemawiających za wyłączeniem możliwości nabycia biletów w pojazdach zastępczej komunikacji autobusowej,

5) naruszenie art. 13b ust. 1 u.t.k., przez odstąpienie od wyznaczenia terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, skutkujące brakiem ustalenia wzorca postępowania dla przewoźnika kolejowego w zakresie standardu ochrony praw pasażera podczas organizacji zastępczej komunikacji autobusowej,

6) wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez Skarżącego praw pasażera wynikających z art. 9 ust. 3 w związku z ust. 4 rozporządzenia 1371/2007 przedwcześnie, bez wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w szczególności przez przyjęcie nieistnienia uzasadnionych względów handlowych, przemawiających za wyłączeniem możliwości nabycia biletów w pojazdach zastępczej komunikacji autobusowej bez przeprowadzenia dowodów na powyższą okoliczność.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że zastępcza komunikacja autobusowa została zorganizowana przez Spółkę na remontowanej linii [...], Skarżący udostępniał podróżnym możliwość kupienia biletu w kasach biletowych i biletomatach m.in. na stacji: P., B., M. oraz G.. Oprócz tradycyjnych ww. kanałów sprzedaży podróżni mogli nabyć bilety przez telefon komórkowy w aplikacji [...] oraz przez Internet w systemie internetowej sprzedaży biletów (IKM). Podróżni, którzy nie mieli możliwości skorzystania z elektronicznych systemów sprzedaży biletów mogli, zgodnie z § 9 ust. 7 Regulaminu odprawy oraz przewozu osób, rzeczy i zwierząt przez "[...] nabyć bilet w przedsprzedaży w dowolnym punkcie odpraw. Z uzasadnionych względów handlowych (art. 9 ust. 4 rozporządzenia 1371/2007) sprzedaż biletów nie była prowadzona w autobusach ZKA.

Skarżący dodał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy zastępczej komunikacji autobusowej (dalej także jako ZKA), która z istoty rzeczy rządzi się odmiennymi zasadami prowadzenia ruchu pasażerskiego i w związku z powyższym należy regulację art. 9 ust. 3 Rozporządzenia stosować tu jedynie odpowiednio. Z treści uzasadnień decyzji natomiast, jakie zostały wydane w przedmiotowym postępowaniu można przyjąć, że wykładnia przepisu art. 9 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia 1371/2007 dokonana przez Prezesa UTK zmierza w stronę przyjęcia, że rodzaj pojazdu, jakim podróżny odbywa przejazd (pociąg, pojazd ZKA) nie ma znaczenia i przewoźnik w każdym przypadku ma taki sam obowiązek dystrybucji biletów, bez względu na ograniczenie obowiązku, o których mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia 1371/2007.

Skarżący dodał, że w przedmiotowej sprawie organ wskazał w uzasadnieniu, że to "Spółka musi udowodnić, że w sprawie zachodzi jedna z przesłanek z art. 9 ust. 4 rozporządzenia 1371/2007.". Takie sformułowanie w ocenie Skarżącego stoi w wyraźnej sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego i nawiązuje do reguły znanej z prawa cywilnego, zgodnie z którą ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne (art. 6 Kodeksu cywilnego).

Skarżący wskazał również, że w swoim stanowisku wyraźnie zaznaczał, że kontrolerzy mają możliwości techniczne wystawienia biletów co nie oznacza, że kontrolerzy wchodzą w skład drużyn konduktorskich, które prowadzą obsługę pociągu/pojazdu ZKA. Organ zatem błędnie przyjął, że kontrolerzy wyposażeni w urządzenia pozwalające na wystawianie biletów prowadzą obsługę pociągów/ pojazdów ZKA wchodząc w skład drużyn konduktorskich, a tym samym Spółka nie miała potrzeby zatrudnienia i przeszkolenia dodatkowego personelu.

Skarżący podkreślił, że w stanowisku, w tym w szczególności we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazywał szczegółowo na względy handlowe, które wpływają na uzasadnienie wyłączenia sprzedaży biletów w pojazdach zastępczej komunikacji autobusowej, przede wszystkim na okoliczności związane z warunkami organizacji i prowadzenia ZKA, w tym ustalaniem tras takiej komunikacji drogowej i miejsca zatrzymań pojazdów drogowych, które ze względu na komfort podróżnych były ustalane także z dala od miejsca sprzedaży biletów przewoźnika kolejowego, a także nieporównywalną pojemnością taboru kolejowego i drogowego i związaną z tym różnicą liczebności obsługi drużyn konduktorskich, prowadzących sprzedaż biletów w pociągach (a nie obsady zespołu kontrolerów, do której odnosi się de facto Prezes UTK w uzasadnieniu decyzji z [...].08.2020 r., s. 14-15), a w konsekwencji koniecznością zatrudnienia, przeprowadzenia długotrwałego przeszkolenia i wyposażenia w specjalistyczny sprzęt pokaźnej liczby osób. Powyższe okoliczności, przywoływane przez przewoźnika są w części powszechnie znane lub znane organowi z urzędu, bowiem zgodnie z art. 10 ust. 1 iust. 1a u.t.k., Prezes UTK jest centralnym organem administracji rządowej będącym krajową władzą bezpieczeństwa i krajowym regulatorem transportu kolejowego w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej z zakresu bezpieczeństwa, interoperacyjności i regulacji transportu kolejowego, a także organem właściwym w sprawach nadzoru nad przestrzeganiem praw pasażerów w transporcie kolejowym, i jako takie nie wymagają dowodu. Jeżeli jednak Prezes UTK zobowiązany na mocy art. 13a § 1 u.t.k. do stosowania w postępowaniu przed organem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powziął wątpliwość w zakresie powyższych okoliczności, powinien, zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 7 K.p.a., z urzędu podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, np. zwrócić się o dodatkowe informacje od przewoźnika lub przeprowadzić inne dowody, celem wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy.

Zdaniem Skarżącego, Prezes UTK nie przedstawił jasnej wykładni przepisów art. 9 ust 3 i ust. 4 rozporządzenia 1371/2007 w kontekście obowiązków przewoźnika dotyczących sprzedaży biletów. Nie wyjaśnił, jakie w warunkach konkretnego stanu faktycznego okoliczności uzasadniałyby spełnienie po stronie przewoźnika takiej przesłanki uzasadnionych względów handlowych, o których mowa w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę Prezes UTK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskrzonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja I instancji nie naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Prezesa UTK stwierdzające, że Skarżący naruszył art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1371/2007, poprzez niezapewnienie w ramach umów o świadczenie usług publicznych, pasażerom rozpoczynającym podróż na przystankach zastępczej komunikacji autobusowej wskazanych w sentencji decyzji I instancji, pozbawionych kas biletowych lub automatów biletowych, możliwości nabycia biletów w autobusach realizujących przejazd za pociąg.

Zgodnie z art. 13 ust. 1b pkt 1 u.t.k., do zadań Prezesa UTK w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem praw pasażerów w transporcie kolejowym należy nadzór nad przestrzeganiem przepisów rozporządzenia nr 1371/2007/WE. Jak wynika natomiast z art. 13b ust. 1 u.t.k., w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa Prezes UTK wydaje decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się, z zastrzeżeniem art. 13b ust. 2 i 3, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 13a ust. 1 u.t.k.).

Na podstawie treści uzasadnień decyzji obu instancji, akt administracyjnych sprawy oraz stanowiska Skarżącego prezentowanego w licznych pismach w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, Sąd uznał, że nie budzą wątpliwości następujące okoliczności faktyczne niniejszej sprawy.

Skarżący będący przewoźnikiem kolejowym w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.t.k., zawarł z województwem [...] umowę ramową nr [...] o świadczenie usług publicznych w zakresie publicznego transportu zbiorowego na obszarze województwa [...] w piętnastu kolejnych latach, tj. w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2024 r. oraz dwie umowy roczne: nr [...] obejmującą okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. i nr [...] obejmującą okres od1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. W ramach tych umów Skarżący uruchamiał połączenia na linii kolejowej nr [...] W. – G.. W związku z modernizację tej linii kolejowej, Skarżący w okresie od 3 września 2017 r. do 23 września 2018 r., uruchomił zastępczą komunikację autobusową – ZKA. Na przystankach zastępczej komunikacji autobusowej wskazanych w sentencji decyzji I instancji ([...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), brak było kas biletowych lub automatów biletowych, jak również w dniach wskazanych w sentencji decyzji I instancji nie było możliwości nabycia biletów w autobusach realizujących przejazd za pociąg. Powyższe dni wskazane w sentencji decyzji I instancji odpowiadają wystawionym przez Skarżącego pasażerom ZKA wezwań do zapłaty.

Na podstawie powyższych okoliczności faktycznych Prezes UTK uznał, że Skarżący naruszył art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1371/2007, zgodnie z którym bez uszczerbku dla ust. 4 i 5 przedsiębiorstwa kolejowe w ramach umów o świadczenie usług publicznych rozprowadzają bilety w przynajmniej jeden z następujących sposobów: a) w kasach biletowych lub w automatach biletowych; b) w pociągach.

Wyjaśnienia wymaga, że powyższy przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z treścią art. 3a u.t.k., zgodnie z którym przepisów rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (Dz. Urz. UE L 315 z 03.12.2007, str. 14), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1371/2007/WE", z wyjątkiem przepisów art. 4, art. 5, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 11, art. 12, art. 16, art. 19, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 22, art. 23, art. 24, art. 26, art. 27, art. 28 i art. 29 tego rozporządzenia, nie stosuje się do miejskich, podmiejskich i regionalnych kolejowych przewozów osób. Powyższy przepis wyłącza zastosowanie przepisów rozporządzenia nr 1371/2007 do miejskich, podmiejskich i regionalnych kolejowych przewozów osób, z wyjątkiem wymienionych artykułów, w tym art. 9, co odpowiada normom wynikającym z art. 2 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia nr 1371/2007.

Sąd całkowicie zgadza się ze stanowiskiem organu, że pomimo braku bezpośrednie wskazania w art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1371/2007 możliwości jego stosowania do zastępczej komunikacji autobusowej zorganizowanej przez przewoźnika kolejowego, znajduje on zastosowanie również do ZKA w przeciwnym bowiem razie pasażerowie korzystający z zastępczej komunikacji autobusowej byliby pozbawieni praw przysługujących pasażerom korzystającym z tzw. pociągów służby publicznej, do bezproblemowego zakupu biletów w co najmniej jednym z trzech podstawowych kanałów sprzedaży.

Skarżący nie kwestionuje, powyższego stanowiska organu co do zastosowania w niniejszej sprawie art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1371/2007, jak również wskazanych powyżej ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, podnosi natomiast, że w sprawie zaistniała okoliczność, o której mowa w 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007, wyłączająca możliwość nabycia w ZKA biletów na dane połączenie.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007, przedsiębiorstwa kolejowe zapewniają możliwość nabycia w pociągu biletów na dane połączenie, chyba że możliwość taka jest ograniczona albo wyłączona ze względów bezpieczeństwa lub zwalczania nadużyć, z powodu obowiązku wcześniejszej rezerwacji lub z uzasadnionych względów handlowych.

Zdaniem Skarżącego, w niniejszej sprawie, uzasadnione względy handlowe wyłączały możliwość nabycia w ZKA biletów na dane połączenie, ze względu na koszty zatrudnienia, długotrwałego przeszkolenia dodatkowego personelu i wyposażenia w specjalistyczny sprzęt pokaźnej liczby osób.

W przedmiotowej sprawie zatem, istota sporu sprowadza się do kwestii, czy zaistniały w niniejszej sprawie uzasadnione względy handlowe wyłączające możliwość nabycia w ZKA biletów na danych, wskazanych w sentencji decyzji I instancji, połączeniach i czy Skarżący wykazał ich zaistnienie.

Należy całkowicie zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że zastępcza komunikacja autobusowa z istoty rzeczy rządzi się odmiennymi zasadami prowadzenia ruchu pasażerskiego, w związku z czym Sąd zauważa, że oczywistym jest, że wykazanie zaistnienie okoliczności ograniczających albo wyłączających możliwość nabycia w ZKA biletów na dane połączenie, o których mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007, musi odpowiadać specyfice tego rodzaju transportu zastępującego transport kolejowy pociągami. W ocenie Sądu, nie wpływa to na odmienny sposób wykładni art. 9 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007, w stosunku do ZKA, co podnosi Skarżący, lecz na charakter okoliczności faktycznych, które należy uwzględnić przy ocenie zaistnienia przesłanek z art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007, w tym przypadku okoliczności uzasadniających zaistnienie względów handlowych wyłączających możliwość nabycia w ZKA biletów na dane połączenie.

Dlatego za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Prezesa UTK art. 9 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postanowienia tego przepisu odnoszące się do pociągów należy zastosować wprost do pojazdów zastępczej komunikacji autobusowej bez możliwości uwzględnienia uzasadnionych względów handlowych, przemawiających za wyłączeniem możliwości nabycia biletów w pojazdach zastępczej komunikacji autobusowej.

Wyjaśnienia wymaga, że zapewnienie podróżnym możliwości nabycia biletów przez telefon komórkowy w aplikacji [...] oraz przez Internet w systemie internetowej sprzedaży biletów (IKM), jak również możliwości nabycia biletu w przedsprzedaży w dowolnym punkcie odpraw, nie wyczerpuje obowiązku wynikającego z art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1371/2007, nakładającego na przewoźników wykonujących pasażerskie przewozy osób na podstawie umów o świadczenie usług publicznych, obowiązek zapewnienia pasażerom możliwości zakupu biletów, w co najmniej jeden ze wskazanych w tym przepisie trzech sposobów sprzedaży biletów (w kasie biletowej, w automacie biletowym, w pociągu). Podnosząc natomiast, że z uzasadnionych względów handlowych sprzedaż biletów nie była prowadzona w autobusach ZKA, Skarżący powinien wykazać istnienie tych względów handlowych. Sąd zatem zgadza się ze stanowiskiem organu, że to Skarżący miał wykazać, że w sprawie zachodzi jedna z przesłanek z art. 9 ust. 4 rozporządzenia 1371/2007, takie natomiast stanowisko nie stoi w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego. Przepis ten reguluje sytuacje, w których przedsiębiorca kolejowy nie jest zobligowany do zapewnienia możliwość nabycia w pociągu biletów na dane połączenie. Normuje on więc wyjątki od ciążącego na przedsiębiorcy kolejowym obowiązku zapewnienia możliwość nabycia w pociągu biletów na dane połączenie. Wykazanie zatem zaistnienia okoliczności, które uzasadniają odstąpienie od realizacji powyższego obowiązku przez przedsiębiorcę kolejowego, ciąży na tym przedsiębiorcy kolejowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza jednak, że w jego toku strona może zachowywać się biernie, ponieważ to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń z których wywodzi ona określone, korzystne dla siebie skutki prawne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 661/08, za kom. Kodeks postępowania administracyjnego, Piotr Przybysz, Lexis Nexis, str. 183). W niniejszej sprawie organ powołując się na wyjaśnienia Spółki zawarte w piśmie z [...] września 2018 r., z którego wynika, że upoważnieni pracownicy, którzy prowadzą kontrole w pojazdach zastępczej komunikacji autobusowej wyposażeni są w terminale mobilne i bilety blankietowe, za pomocą których mogą sprzedawać bilety, uznał, że Skarżący dysponowały techniczną możliwością sprzedaży biletów w pojazdach ZKA, z której nie skorzystał. Organ wskazał ponadto na sytuację związaną ze wstrzymaniem na czas prac modernizacyjnych ruchu pociągów na innej linii kolejowej nr [...] na odcinku R. – S., gdzie Skarżący w piśmie z [...] marca 2019 r., znak: [...] w odpowiedzi na pismo Prezesa UTK z [...] marca 2019 r. (znak: [...]) wyjaśnił, że pasażerowie podróżujący zastępczą komunikacją autobusową na odcinku R.-S. będą mogli nabyć bilety na przejazd między innymi w pierwszym autobusie ZKA linii [...] u kierownika pociągu.

Skarżący natomiast podnosząc w skardze, jak i w postępowaniu administracyjnym, że kontrolerzy nie wchodzą w skład drużyn konduktorskich, które prowadzą obsługę pociągu/pojazdu ZKA oraz, że nieporównywalna pojemność taboru kolejowego i drogowego i związana z tym różnica liczebności obsługi drużyn konduktorskich, prowadzących sprzedaż biletów w pociągach wiąże się z koniecznością zatrudnienia, przeprowadzenia długotrwałego przeszkolenia i wyposażenia w specjalistyczny sprzęt pokaźnej liczby osób, poza powyższymi ogólnymi stwierdzeniami, nie przedstawił żadnych konkretnych danych liczbowych dotyczących liczby osób wymagających zatrudnienia oraz związanych z tym kosztów, w tym kosztów przeszkolenia tych osób oraz wyposażenia w specjalistyczny sprzęt. Podkreślania wymaga, że szczegółowe dane w tym zakresie nie mogły być znane z urzędu Prezesowi UTK pomimo roli jaką pełni ten organ. Dlatego też nie można uznać, jak twierdzi Skarżący, że nie wymagały one dowodu. Wskazania też wymaga, że Skarżący, jako podmiot prowadzący profesjonalnie działalność w zakresie transportu kolejowego, a w związku z tym zobligowany do znajomości przepisów prawa regulujących tę działalność, nie mogąc z powodu uzasadnionych względów handlowych zapewnić możliwości nabycia w ZKA biletów na dane połączenie, powinien z należytą starannością wymaganą od profesjonalisty wykazać wystąpienie tych uzasadnionych względów handlowych. Tymczasem Skarżący ograniczał się do ogólnych stwierdzeń nie popartych konkretnymi danymi oraz wyliczeniami, błędnie przyjmując, że to organ powinien w tym zakresie przeprowadzić dowody, celem wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdza, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Sądu, organ działając na podstawie przepisów prawa zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz wyjaśniły dokładnie stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącego. Skarżący nie przedłożył, żadnych dowodów potwierdzających twierdzenie o wystąpieniu w niniejszej sprawie uzasadnionych względów handlowych wyłączających możliwość nabycia w ZKA biletów na dane połączenie. Dowody zgromadzone w sprawie przez organ nie budzą wątpliwości Sądu, a argumentacja oraz ocena materiału dowodowego dokonana przez organ mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Za niezasadny należy również uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 13b ust. 1 u.t.k., przez odstąpienie od wyznaczenia terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, skutkujące brakiem ustalenia wzorca postępowania dla przewoźnika kolejowego w zakresie standardu ochrony praw pasażera podczas organizacji zastępczej komunikacji autobusowej. Wyznaczenia bowiem terminu na usunięcie stwierdzonych w niniejszej sprawie nieprawidłowości wykluczyła okoliczność zakończenia funkcjonowania zastępczej komunikacji autobusowej na linii kolejowej nr [...] W. – G. (funkcjonującej w okresie od 3 września 2017 r. do 23 września 2018 r.), przed wydaniem przez Prezesa UTK decyzji I instancji z [...] lutego 2019 r.

Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przez Prezesa UTK przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.)., orzekł jak w sentencji wyroku.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 tej ustawy.