Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 703/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 5, art. 147 par 1, art. 151, art. 200 w zw. z art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 41
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 15 czerwca 2021 roku nr XXXIV/289/21 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu targowiska miejskiego "MÓJ RYNEK" 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 4, § 2 ust. 2 zdanie 2, § 3 ust. 5, § 4 litera a, e, f, g, i, l, m, § 6 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 8, ust. 12 i § 7 ust. 2, ust. 3, ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Gminy Konstantynów Łódzki na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480,- (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim 15 czerwca 2021 r. podjęła uchwałę nr XXXIV/289/21 w sprawie wprowadzenia regulaminu targowiska miejskiego "MÓJ RYNEK". Podstawę prawną uchwały stanowił art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g.").

Wojewoda Łódzki wniósł skargę na powyższą uchwałę w części, w zakresie: § 1 ust. 4, § 2 ust. 2, § 3 ust. 5, § 4 lit. a, e w zakresie wyrazów: "zagranicznych banknotów i monet będących w obiegu oraz", § 4 lit. g, i, 1 oraz m, § 6 ust. 2, 3, 4, 5, 8 i 12, § 7 ust. 2, 3 i 5 Regulaminu.

Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa - art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez wyjście poza normę kompetencyjną określoną w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że w § 1 ust. 4 Regulaminu zapisano, że Administratorem Targowiska jest podmiot działający na podstawie umowy o administrowanie zawartej z Gminą Konstantynów Łódzki. Powyższy przepis wykracza poza normę kompetencyjną zawartą w art. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a nadto jest niezgodny z art. 30 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Określenie typu umowy jaka ma być zawarta pomiędzy administratorem targowiska a Gminą Konstantynów Łódzki nie dotyczy bowiem zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Wybór zatem podmiotu jak i rodzaju umowy zawartej z Administratorem Targowiska należy do Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego jako organu gminy gospodarującego mieniem komunalnym. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Zatem Rada może jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej, a nie wskazywać rodzaj umowy zawieranej z administratorem targowiska.

Wojewoda podniósł także, że w § 6 ust. 5 Regulaminu zapisano, że Administrator Targowiska jest uprawniony do ustalania i pobierania opłat rezerwacyjnych (miesięcznych oraz dziennych) niezależnych od opłaty targowej. W § 6 ust. 8 Regulaminu zapisano natomiast, że zasady rezerwacji stanowisk handlowych oraz cennik usług rezerwacyjnych ustala Administrator Targowiska. Zdaniem skarżącego norma kompetencyjna zawarta art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia rady miejskiej do przyznania bliżej nieokreślonemu podmiotowi jakim jest administrator targowiska uprawnienia do ustalenia i pobierania opłat rezerwacyjnych oraz do ustalania zasad rezerwacji stanowisk handlowych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego postanawiają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienie powyższe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć zaś jedynie organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej).

Organ nadzoru wskazał również, że w § 6 ust. 12 Regulaminu postanowiono, że niedokonanie dziennych opłat targowych oraz rezerwacyjnych (dziennych) będzie skutkować natychmiastową koniecznością opuszczenia stanowiska handlowego, pod rygorem interwencji odpowiednich służb. W § 7 ust. 5 Regulaminu postanowiono natomiast, że w przypadku powtarzającego się nieprzestrzegania obowiązków niniejszego regulaminu, Administrator może usunąć Sprzedającego z Targowiska oraz odmówić rezerwacji stanowiska handlowego. Zdaniem organu nadzoru art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia do wprowadzania do aktu prawa miejscowego przepisów o charakterze wyłącznie informacyjnym, nie zwierających norm prawnych oraz wprowadzających w błąd, a także nie może zawierać sankcji za jego nieprzestrzeganie.

W § 7 ust 3 Regulaminu określono uprawnienie Administratora Targowiska do prowadzenia monitoringu wizyjnego obiektu oraz obowiązki i uprawnienia związane z przetwarzaniem danych osobowych. Zdaniem skarżącego regulowanie powyższej materii nie znajduje podstawy w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Powyższe kwestie nie mieszczą się bowiem ani w zakresie pojęcia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów.

W ocenie organu nadzoru przy podejmowaniu § 3 ust. 5, § 4 lit. a, e, g, i, 1 oraz m, § 6 ust. 1, 2, 3 i 4 i § 7 ust. 2 Regulaminu doszło do przekroczenia delegacji ustawowej określonej w treści art. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Wydanie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają w określonym zakresie, w ramach ustawowych upoważnień. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy (rady miejskiej) nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie.

W § 3 ust. 5 Regulaminu postanowiono, że za jakość sprzedawanych towarów odpowiadają osoby prowadzące handel na stoisku/miejscu handlowym. W § 7 ust. 2 Regulaminu postanowiono natomiast, że Administrator nie odpowiada za rzeczy pozostawione lub zaginione na terenie Targowiska. W ocenie organu nadzoru 3 ust. 5 i § 7 ust. 2 Regulaminu wkraczają w materie uregulowaną przepisami Kodeksu cywilnego. Delegacja zawarta w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie obejmuje upoważnienia do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną.

W § 4 lit. a, e, f i g Regulaminu zabroniono sprzedaży spirytusu i napojów alkoholowych poza pawilonami handlowymi, w których sprzedaż regulowana jest na podstawie odrębnych umów (§ 4 lit. a), zagranicznych banknotów i monet będących w obiegu (§ 4 lit. e) oraz zwierząt domowych, których sprzedaż może odbywać się tylko w miejscu ich chowu i hodowli, na podstawie przepisów odrębnych (§ 4 lit. g).

Zdaniem Wojewody zakaz sprzedaży alkoholu zamieszczony w § 4 lit. a Regulaminu narusza art. 5 ustawy d ułatwieniach w prowadzeniu handlu przez rolników w zw. z art. 96 i art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm.). Art. 96 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi jakie mogą być punkty sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Z kolei art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewiduje, że ustalenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży na terenie gminy następuje na podstawie uchwały podjętej w trybie ww. ustawy. Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określają już zatem zasady wyznaczenia miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.

Przepis dotyczący sprzedawania zagranicznych banknotów i monet będących w obiegu (§ 4 lit. e Regulaminu) organ nadzoru uznał za sprzeczny z art. 11 i 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 309) w zw. z art. 106d Kodeks karny skarbowy. Wskazane przepisy wyraźnie wskazują kto, kiedy i na jakich zasadach może zajmować się sprzedażą waluty obcej.

Wojewoda podniósł, że przewidziany w § 4 lit. g Regulaminu zakaz sprzedaży zwierząt domowych jest już ustanowiony w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r. poz. 572).

Ponadto w Regulaminie zabroniono niszczenia zieleni i dewastacji elementów zagospodarowania (§ 4 lit. i Regulaminu), palenia papierosów, spożywania napojów alkoholowych i używania innych środków odurzających (§ 4 lit. 1 Regulaminu) oraz zanieczyszczania terenu Targowiska oraz zakłócania porządku publicznego (§ 4 lit. m Regulaminu). Tymczasem zakaz niszczenia zieleni wynika z art. 144 Kodeksu wykroczeń. Zakaz dewastacji elementów zagospodarowania wynika z np z art. 124 Kodeksu wykroczeń i 288 Kodeksu karnego. Zakaz spożywania alkoholu w miejscu publicznym jest już wprowadzony w art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1119 z późn. zm.). Zakaz palenia tytoniu na targowisku powinien być wprowadzony uchwałą wydaną na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 276). Zakaz zażywania środków odurzających wynika z zakazu posiadania tych środków, co stanowi przestępstwo z art. 62 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2050 z późn. zm.). Zakaz zaśmiecania miejsca publicznego wynika z art. 145 Kodeksu wykroczeń. Zakaz zakłócania porządku publicznego wynika natomiast z art. 51 Kodeksu wykroczeń.

W § 6 ust. 2 Regulaminu zapisano, że poboru opłaty targowej dokonuje Administrator Targowiska, przez uprawnionego inkasenta, posiadającego stosowny identyfikator, niezwłocznie po rozpoczęciu działalności przez handlujących, wydając pokwitowanie dokonania opłaty. W § 6 ust. 3 Regulaminu postanowiono, że dowody uiszczenia opłaty targowej należy zachować do chili opuszczenia placu targowego, przez cały dzień prowadzenia działalności handlowej i okazywać na żądanie Administratora i innych służ kontrolnych. W § 6 ust. 4 Regulaminu postanowiono natomiast, że brak posiadania podczas kontroli dowodu opłaty targowej pociąga za sobą obowiązek jej uiszczenia.

W ocenie organu nadzoru powyższe zapisy dotyczą materii związanej z opłatą targową, a ściślej kwestii poboru stosownej opłaty. Natomiast wszelkie regulacje dotyczące opłaty targowej winny znaleźć się w uchwale podejmowanej na podstawie art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 z późn. zm.), nie zaś w regulaminie targowiska. Zgodnie z art. 19 ww. ustawy, rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłaty targowej (ust. 1), może także zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso (ust. 2) a ponadto może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych (ust. 3).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części tj. w zakresie § 1 ust. 4, § 2 ust. 2, § 3 ust. 5, § 4 lit. e w zakresie wyrazów "zagranicznych banknotów i monet będących w obiegu oraz", § 4 lit. g, i, 1 oraz m, § 6 ust. 2, 3, 4, 5, 8, i 12, § 7 ust. 2, 3 i 5 Załącznika do uchwały oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Rada Miejska za chybiony uznała zarzut dotyczący zapisu § 4 lit. a Regulaminu, który narusza art. 5 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w zw. z art. 9 i art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z § 2 uchwały Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim Nr XLI/350/22 z dnia 26 stycznia 2022 r. w sprawie regulaminu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w stosunku do rolników, w piątki i soboty nie stosuje się postanowień regulaminu targowiska "Mój Rynek" stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Tym samym kwestionowany zapis nie narusza art. 5 powołanej ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu z 17 stycznia 2022 r. o sprecyzowanie zarzutów skargi oraz ich uzasadnienia, organ nadzoru pismem z 17 stycznia 2022 r. wskazał, że: w zakresie § 2 ust. 2 Regulaminu, zarzuca zaskarżonej uchwale naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez wyjście poza normę kompetencyjną określoną w art. 40 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy. Odnosząc się do zdania 1 ww. przepisu Regulaminu, zgodnie z którym spośród istniejących stanowisk min. 33% zarezerwowane jest dla rolników pod sprzedaż produktów rolno-spożywczych, zdaniem skarżącego organu nie zawiera on normy powszechnie obowiązującej. W ocenie organu z taką normą mielibyśmy do czynienia, gdyby przepis wyraźnie określał miejsca, na których ma się odbywać handel prowadzony przez rolników, bowiem wtedy norma taka byłaby dostatecznie konkretna dla osób korzystających z obiektu.

Z kolei w przypadku zdania 2 zawartego w § 2 ust. 2 Regulaminu, w myśl którego koszt najmu powierzchni handlowej Targowiska przez rolników będzie niższy o co najmniej 25% od kosztu wynajmu przez inne podmioty, w okresie 5 lat od dnia wypłaty przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa płatności końcowej, organ nadzoru podniósł, iż taka regulacja nie mieści się w przewidzianym w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęciu ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, bowiem stanowienie o zasadach ustalania wysokości czynszu najmu stanowisk handlowych może być ewentualnie ustalane w oparciu o przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

Organ nadzoru wyjaśnił także, że skargą objęte zostały również § 4 lit. f i § 6 ust. 1 Regulaminu, których wydanie miało nastąpić z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez wprowadzenie do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają, stanowiąc powtórzenie, bądź modyfikację i uzupełnienie regulacji ustawowej.

W powyższym kontekście Wojewoda wskazał, że przepis § 4 lit. f Regulaminu zabraniający sprzedaży na Targowisku grzybów świeżych i suszonych nieposiadających atestów określonych przez odrębne przepisy narusza przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie grzybów dopuszczonych do obrotu lub produkcji przetworów grzybnych, środków spożywczych zawierających grzyby oraz uprawnień klasyfikatora grzybów i grzyboznawcy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1048 ze zm.), w którym uregulowano już przedmiotową materię.

Z kolei kwestia uregulowana w § 6 ust. 1 Regulaminu, przewidującym, iż uprawni do prowadzenia handlu na terenie targowiska, zobowiązani są do uiszczenia opłaty targowej za każdy dzień sprzedaży (opłata dzienna), w wysokości określonej odrębną uchwałą Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim, zdaniem organu nadzoru, została uregulowana w art. 15 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożyła Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim w odpowiedzi na skargę, a Wojewoda Łódzki nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od doręczenia pisma.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (przez prawo miejscowe należy rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły).

Ogólna kompetencja do stanowienia przepisów prawa miejscowego dla rady gminy wynika z art. 40 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W myśl ust. 2 pkt 4 tego artykułu, bezpośrednio na podstawie tej ustawy, organy gminy mogą zaś wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W myśl art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g., jednym z zadań własnych gminy związanym z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty są sprawy dotyczące targowisk i hal targowych. Spójna z tym pozostaje regulacja art. 1 ust. 2 u.g.k., zgodnie z którym gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Targowisko gminne niewątpliwie jest obiektem użyteczności publicznej, z wykorzystaniem którego gmina Konstantynów Łódzki realizuje swe zadania o charakterze użyteczności publicznej związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie obejmującym organizację i prowadzenie targowisk. Nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwala ustalająca regulamin targowiska stanowi akt prawa miejscowego, jako akt zawierający normy prawne o charakterze abstrakcyjnym i skierowanym do nieokreślonej bliżej liczby adresatów.

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej organ nadzoru poddał niektóre przepisy załącznika do uchwały Nr XXXIV/289/21 z 15 czerwca 2022 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu targowiska miejskiego "MÓJ RYNEK".

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (zgodnie z ust. 4 art. 91, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa).

Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Taka też sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak wskazano w skardze, zaskarżona uchwała wpłynęła do organu nadzoru 18 czerwca 2021 r. Organ nadzoru nie wydał w terminie przewidzianym ww. ustawą rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast skierował skargę do tut. Sądu 7 czerwca 2022 r.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem jest art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego; ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jej nieważność może być stwierdzona niezależnie od upływu czasu od daty jej podjęcia, aczkolwiek w dacie orzekania przez Sąd także wspomniany termin nie upłynął.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy.

W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnych naruszeń prawa zalicza się podjęcie uchwały lub zarządzenia z naruszeniem przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej lub wadliwe zastosowanie normy prawej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały . Chodzi zatem p takie naruszenie prawa , które prowadzi do skutków , które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (patrz M. Stahl Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 , z 1-2, str. 101 -102).

Podkreślić należy, że wszystkie organy władzy publicznej, w tym także jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przyznanych im uprawnień działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, ściśle wiąże się to z wymogiem przestrzegania zasad określonych w art. 94 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem stanowienie prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym lub wykracza poza jego granice, nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając przepisy gminne, musi to czynić w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wszelka bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przyjmująca postać rozwiązań nieprzewidzianych przez ustawodawcę, nakładania nieprzewidzianych prawem obowiązków, czy powtórzeń przepisów wyrażonych w aktach wyższego rzędu, świadczyć będzie o oczywistym naruszeniu reguł ustanowionych w art. 94 Konstytucji, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały. Zasada demokratycznego państwa prawnego nie pozwala bowiem na funkcjonowanie w obrocie prawnym aktów normatywnych sprzecznych z normami wyższego rzędu.

W związku z powyższym, w wyniku oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że część zapisów jej załącznika stanowiącego regulamin targowiska (odpowiadająca większości podniesionych przez Wojewodę zarzutów) uchybia prawu w stopniu istotnym, uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze, Sąd uznał za zasadny zarzut wyjścia poza normę kompetencyjną określoną w art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. w przepisach § 1 ust. 4, § 2 ust. 2 zdanie 2, § 3 ust. 5, § 4 lit. a, e, f, g, i, l, m, § 6 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 8, ust. 12 oraz § 7 ust. 2, 3 i 5 Regulaminu.

Stosownie do § 1 ust. 4 Regulaminu Administratorem Targowiska jest podmiot działający na podstawie umowy o administrowanie zawartej z Gminą Konstantynów Łódzki.

Sąd uznał, że takie unormowanie wkracza w materię już uregulowaną aktami wyższego rzędu, do tego modyfikując przepisy ustaw, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) jako organu wykonawczego gminy należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. W konsekwencji należy uznać, że to do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też powierzy zadania administratorowi, a także jaki będzie zakres tych zadań i sposób ich realizacji. Tych kompetencji organ wykonawczy gminy nie może przekazać na rzecz organu stanowiącego gminy. Co więcej, uprawnienia administratora wkraczają w materię związaną z opłatą targową i jej poborem, podczas gdy wszelkie regulacje dotyczące tej opłaty powinny się znajdować w uchwale podejmowanej na podstawie art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

W związku z tym w sposób istotny naruszają prawo wskazane w skardze przepisy Regulaminu, w których mowa jest o administratorze i dokonywanych przez niego czynnościach oraz uprawnieniach. Konsekwencją wyjścia poza upoważnienie ustawowe musi być więc konieczność uznania za istotnie naruszające przepisy postanowień Regulaminu:

- § 6 ust. 2. Poboru opłaty targowej dokonuje Administrator Targowiska, przez uprawnionego inkasenta, posiadającego stosowny identyfikator, niezwłocznie po rozpoczęciu działalności przez handlujących, wydając pokwitowanie dokonania opłaty;

- § 6 ust. 3. Dowody uiszczenia opłaty targowej należy zachować do chwili opuszczenia placu targowego, przez cały dzień prowadzenia działalności handlowej i okazywać na żądanie Administratora i innych służb kontrolnych;

- § 6 ust. 4. Brak posiadania podczas kontroli dowodu opłaty targowej pociąga za sobą obowiązek jej uiszczenia;

- § 6 ust. 5. Administrator Targowiska jest uprawniony do ustalania i pobierania opłat rezerwacyjnych (miesięcznych oraz dziennych), niezależnych od opłaty targowej;

- § 6 ust. 8. Zasady rezerwacji stanowisk handlowych oraz cennik usług rezerwacyjnych ustala Administrator Targowiska;

- § 6 ust. 12. Niedokonanie dziennych opłat targowych oraz rezerwacyjnych (dziennych) będzie skutkować natychmiastową koniecznością opuszczenia stanowiska handlowego, pod rygorem interwencji odpowiednich służb;

- § 7 ust. 2. Administrator nie odpowiada za rzeczy pozostawione lub zaginione na terenie Targowiska;

- § 7 ust. 3. Administrator Targowiska jest uprawniony tylko do monitorowania wizyjnego obiektu na podstawie - Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46 WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), zwanego także RODO, w szczególności z art. 6 ust 1 lit e tego aktu prawnego. Dane z monitoringu będą utrwalane i przetwarzane przez Administratora Danych, którym jest Gmina Konstantynów Łódzki oraz podmioty uprawnione do ich otrzymania na podstawie odrębnych przepisów obowiązującego prawa. Administrator Danych będzie przetwarzał dane wizyjne z monitoringu przez okres nie dłuższy niż 3 miesiące. Każdemu, kogo dane dotyczą przysługuje prawo dostępu do treści tych danych. Każdemu, kto uzna, że przetwarzanie danych z monitoringu narusza przepisy RODO przysługuje prawo do: a) dostępu do danych osobowych oraz ograniczenie ich przetwarzania, b) wniesienia skargi do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Kontakt z Administratorem Danych: Urząd Miejski w Konstantynowie Łódzkim ul. Zgierska2, 95-050 Konstantynów Łódzki tel: 42 211 1173, e – mail: sekretariat@konstantynow.pl;

- § 7 ust. 5. W przypadku powtarzającego się nieprzestrzegania obowiązków niniejszego regulaminu, Administrator może usunąć Sprzedającego z Targowiska oraz odmówić rezerwacji stanowiska handlowego;

Za uzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. przez nieuprawnione powtórzenie norm zawartych w akcie rangi ustawowej w przepisach § 3 ust. 5, § 4 lit. a, e, f, g, i, l, m Regulaminu.

W myśl § 3 ust. 5 Regulaminu stanowi się, że za jakość sprzedawanych towarów odpowiadają osoby prowadzące handel na stoisku/miejscu handlowym.

Tymczasem delegacja zawarta w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie obejmuje upoważnienia do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną. Takie stanowisko jest powszechne w orzecznictwie (por. wyroki WSA: w Łodzi z 5 listopada 2015 r., II SA/Łd 751/15, w Krakowie z 3 grudnia 2013 r., III SA/Kr 731/13 i z 21 listopada 2013 r., III SA/Kr 450/13; w Poznaniu z 16 listopada 2011 r., IV SA/Po 672/11; w Olsztynie z 2 września 2010 r., II SA/Ol 659/10; w Gorzowie Wielkopolskim z 6 maja 2010 r., II SA/Go 225/10; we Wrocławiu z 20 maja 2008 r., III SA/Wr 147/08).

Stosownie do § 4 Regulaminu na terenie Targowiska zabrania się:

a) sprzedaży spirytusu i napojów alkoholowych poza pawilonami handlowymi, w których sprzedaż regulowana jest na podstawie odrębnych umów;

e) sprzedaży zagranicznych banknotów i monet będących w obiegu oraz papierów wartościowych;

f) sprzedaży grzybów świeżych i suszonych, nieposiadających atestów określonych przez odrębne przepisy;

g) sprzedaży zwierząt domowych, których sprzedaż może odbywać się tylko w miejscu ich chowu i hodowli, na podstawie przepisów odrębnych;

Należy zgodzić się z Wojewodą, że uchwała rady gminy (rady miejskiej) nie może regulować jeszcze raz tego, co już zostało zawarte w ustawie. Zasadnie podnosi organ nadzoru, iż takie powtórzenie jest normatywnie zbędne i potencjalnie dezinformujące, zwłaszcza gdy w przypadku jego interpretacji w kontekście uchwały będzie to prowadziło do częściowej lub całkowitej zmiany intencji prawodawcy. Nadmienić przy tym należy, że nie można zgodzić z argumentacją organu gminy odnośnie nietrafności zarzutu podniesionego w skardze przeciwko § 4 lit. a Regulaminu. Jakkolwiek bowiem rzeczywiście przepis ten nie narusza art. 5 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, bowiem zagadnienia z tym związane reguluje odrębna uchwała Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim Nr XLI/350/22 z dnia 26 stycznia 2022 r., to wciąż zakwestionowany przez Wojewodę przepis pozostaje w sprzeczności z art. 96 i art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które to określają już zasady wyznaczania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.

Ponadto w myśl § 4 Regulaminu na terenie Targowiska zabrania się:

i) niszczenia zieleni i dewastacji elementów zagospodarowania,

l) palenia papierosów, spożywania napojów alkoholowych i używania innych środków odurzających, jak również prowadzenia działalności przez osoby będące pod wpływem alkoholu lub środków odurzających,

m) zanieczyszczania terenu Targowiska oraz zakłócania porządku publicznego.

Odnośnie do tych przepisów Sąd również wskazuje, w ślad za organem nadzoru, że podobne normy wynikają już z przepisów ustawowych i w drodze aktów prawa miejscowego nie należy ich dublować. Zakaz niszczenia zieleni wynika z art. 144 Kodeksu wykroczeń. Zakaz dewastacji elementów zagospodarowania wynika np. z art. 124 Kodeksu wykroczeń i 288 Kodeksu karnego. Zakaz spożywania alkoholu w miejscu publicznym jest już wprowadzony w art. 14 ust. 2a ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm.). Zakaz palenia tytoniu na targowisku powinien być wprowadzony uchwałą wydaną na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 276). Zakaz zażywania środków odurzających wynika z zakazu posiadania tych środków, co stanowi przestępstwo z art. 62 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2050 ze zm.). Zakaz zaśmiecania miejsca publicznego wynika z art. 145 Kodeksu wykroczeń. Zakaz zakłócania porządku publicznego wynika natomiast z art. 51 Kodeksu wykroczeń.

W ocenie Sądu zasadny jest również zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. treścią § 2 ust. 2 zdanie 2 Regulaminu, bowiem trafnie wskazuje organ nadzoru, że objęte tym przepisem kwestie zasad ustalania wysokości czynszu najmu stanowisk handlowych powinny stanowić przedmiot regulacji lokalnej mającej podstawę w art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którymi: Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. (art. 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy). Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 powołanej ustawy).

W ocenie Sądu niezasadne są natomiast zarzuty wskazujące na naruszenie przepisem § 2 ust. 2 zdanie 1 art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Kwestionowany przepis Regulaminu stanowi, że "Spośród istniejących stanowisk min. 33% zarezerwowane jest dla rolników pod sprzedaż produktów rolno-spożywczych". W ocenie organu nadzoru taka redakcja ww. unormowania, która w sposób wyraźny nie określa miejsc, na których ma się odbywać handel prowadzony przez rolników powoduje, że zawarta w nim norma nie jest dostatecznie konkretna, a przez to nie można jej przypisać powszechnie obowiązującego charakteru, lecz co najwyżej wyłącznie wytycznej dla administratora targowiska. Sąd z takim wnioskiem się nie zgadza. Po pierwsze, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przewiduje, że organ gminy może wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co w niniejszej sprawie odnosi się do targowiska. Zdaniem Sądu, przyjęty przez prawodawcę lokalnego, a kontestowany przez Wojewodę, sposób regulacji mieści się w pojęciu określenia zasad korzystania z targowiska. Nie ma przy tym żadnych podstaw do wymagania, aby w ramach regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z targowiska miejskiego określone zostały konkretne stanowiska przeznaczone dla rolników pod sprzedaż produktów rolno-spożywczych. Po drugie, niezależnie od sposobu ułożenia między gminą i administratorem obiektu wzajemnych relacji dotyczących praw i obowiązków administratora związanych z zarządzaniem danym obiektem, administrator taki, jest również związany miejscowymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a więc także uchwałą ustanawiającą regulamin targowiska miejskiego. Z tego względu należy przyjąć, że administratora targowiska wiąże obowiązek wyznaczenia określonej regulaminem liczby miejsc pod handel dla rolników, zaś prawem rolnika wynikającym z takiego przepisu jest domaganie się od administratora obiektu udostępnienia miejsca pod handel produktami rolno-spożywczymi w miarę dostępności stanowisk określonych takim minimalnym limitem. Po trzecie, przyjęta w Regulaminie regulacja z założenia powinna zakładać pewien margines elastyczności i związania zarazem. Należy wszak zwrócić uwagę, że kwestionowany przepis zakłada obligatoryjny minimalny limit stoisk dla handlu prowadzonego przez rolników (choć administrator może wyjść ponad ten limit), co stanowi swoistą gwarancję istnienia takich miejsc. Jednocześnie pozwala to płynnie operować tymi miejscami, np. w sytuacji, gdy część terenu targowiska jest wyłączona z użytkowania, choćby na skutek prowadzonych prac remontowych lub innych zdarzeń. W przypadku "sztywnego" wyznaczenia miejsc pod handel rolników, jak chciałby tego organ nadzoru, można sobie natomiast wyobrazić, że konieczność prac remontowych obejmujących właśnie teren wyznaczonych w ten sposób stanowisk de facto prowadziłaby do pozbawienia lub ograniczenia liczby miejsc, w których rolnicy mogliby prowadzić handel oferowanymi przez siebie produktami.

Nadmienić ponadto należy, że kwestionowana regulacja nie przenosi kompetencji do określenia zasad i trybu korzystania z targowiska miejskiego na podmiot trzeci. Odróżnić bowiem trzeba powyższe kwestie od zarządzania terenem targowiska. Zasadą jest bowiem zapewnienie przez administratora obiektu określonego terenu i konkretnej liczby miejsc pod handel dla rolników, natomiast sposób zarządzania tymi miejscami słusznie pozostawia się administratorowi, który musi wskazaną wyżej zasadę realizować z uwzględnieniem aktualnych warunków funkcjonowania terenu targowiska, a niekiedy także jego otoczenia.

Tym samym Sąd zobligowany był do uznania uchwały, w zaskarżonej części (z wyjątkiem zaskarżonego § 2 ust. 2 zdanie 1 Regulaminu), za istotnie naruszającą prawo, co z kolei powoduje konieczność, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części w skazanej w pkt 1 wyroku.

O oddaleniu skargi w części dotyczącej § 2 ust. 2 zdanie 1 Regulaminu Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 złotych.

d.cz.