Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 650/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz D. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej również jako: "Wojewódzki Inspektor Sanitarny", "organ odwoławczy", albo "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej również jako: "Powiatowy Inspektor Sanitarny" albo "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], nakazującą D. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą D. K. [...] zaprzestanie działalności polegającej na organizowaniu imprez okolicznościowych oraz organizowaniu zgromadzeń w Restauracji "[...]", ul. [...] w M. .

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że Przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. , w związku ze zgłoszeniem Komendy Powiatowej Policji w T. , przeprowadzili w dniu [...] kwietnia 2021 r. kontrolę sanitarną interwencyjną przy współudziale funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Turku w Restauracji "[...]", ul. [...] w M. . W czasie kontroli stwierdzono, że na sali bankietowej o powierzchni do spożywania posiłków 250 m2 i 560 m2 do tańczenia zorganizowano imprezę okolicznościową. W uroczystości uczestniczyło około 63 gości oraz 7 osób z obsługi - obsługa miała założone maseczki na twarzy zakrywające nos i usta. Na sali bankietowej goście weselni nie zachowywali dystansu społecznego, także krzesła przy stołach stały blisko siebie. Bezpośrednio przed wejściem na salę przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. stwierdzili, że osoby przy stolikach nie miały założonych maseczek. Przy głównym wejściu do restauracji zapewniono klientom możliwość korzystania z płynu do higienicznej dezynfekcji rąk "[...]". W protokole z kontroli organ wskazał na naruszenie ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 195 ze zm., dalej również jako: "ustawa"), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U z 2021 r. poz. 512, dalej również jako: "rozporządzenie"), art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2069). Sporządzony na miejscu kontroli protokół został podpisany i odebrany przez przedstawiciela zakładu J. K., który nie wniósł żadnych uwag i zastrzeżeń do stwierdzonego stanu faktycznego.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. , działając na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wydał decyzję znak [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nakazującą D. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą D. K. [...]., zaprzestanie działalności polegającej na organizowaniu imprez okolicznościowych oraz organizowaniu zgromadzeń, która, w tym samym dniu, została doręczona J. K. jako osobie upoważnionej. J. K. odebrał decyzję w obecności pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w T. i funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w T. , jednakże odmówił potwierdzenia odbioru decyzji oraz ustnie poinformował, że nie jest upoważniony do reprezentowania firmy syna D. K.. Powyższe czynności znajdują odzwierciedlenie w adnotacji sporządzonej przez organ I instancji.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. upoważnieni pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. w obecności przedstawiciela Komendy Powiatowej Policji w T. przeprowadzili kontrolę sprawdzającą wykonania decyzji. J. K. odmówił podpisania i odbioru protokołu.

Od wydanej w dniu [...] kwietnia 2021 r. decyzji D. K., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł odwołanie podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 22 i 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją RP nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych;

2. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie skarżonej decyzji z pominięciem ww. artykułu i zastosowanie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów, zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii bowiem zgodnie z powyższym artykułem Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a treścią rozporządzenia mogą zostać zawarte tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności; w rozporządzeniu powinny być zamieszczone jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki; rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji RP. na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania;

3. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie skarżonej decyzji w oparciu o rozporządzenie, którego zapisy, ograniczenia wolności i praw związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS- CoV-2 zostały uregulowane w rozporządzeniu zamiast w ustawie, co oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa;

4. niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 - 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, gdyż rozporządzenie nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego;

5. naruszenie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, które pozwalają wyłącznie czasowo ograniczyć działalność gospodarczą, a nie jej zakazać;

6. błędne ustalenie stanu faktycznego i stwierdzenie, że w czasie prowadzonej kontroli brak było zachowanego dystansu pomiędzy osobami przebywającymi w lokalu.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpoznając wniesione odwołanie wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jak podkreślił organ odwoławczy, przepis powyższy jest przepisem szczególnym, który służy realizacji ochrony zdrowia publicznego. Działanie Państwowego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Przesłanką wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie bezpośredniego "zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". Dotyczy to takiego zagrożenia, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ustawy nie określa tego, w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. Wydanie decyzji na powyższej podstawie może stanowić rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli jak i dla oceny.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z protokołem kontroli interwencyjnej oraz adnotacją służbową z dnia [...] kwietnia 2021 r., na sali bankietowej obsługiwanej przez restaurację "[...]" w M. zorganizowano wesele w trakcie trwania epidemii spowodowanej wirusem SARS-CoV-2, co mogło mieć wpływ na zdrowie ludzi. Zastany stan faktyczny, opisany w protokole, potwierdzają załączone do niego zdjęcia. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ustawowo odpowiadają. Ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie istotnym czynnikiem wpływającym na wynik oceny było zorganizowanie imprezy w pomieszczeniu zamkniętym, w "szczycie" epidemii spowodowanej nie do końca poznanym, wysoce zakaźnym wirusem SARS-CoV-2 oraz ocena danych statystycznych dotyczących liczby nowych zakażeń i zgonów każdego dnia. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego , w okolicznościach sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Turku był uprawniony do zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a konkretnie mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego zagrożenia związanego z trwającym weselem. Podjęte szybkie działania pozwoliły wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Turku powołał się na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491, ze zm.), zgodnie z którym, w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Ustalony stan zagrożenia związany z pobytem na weselu, w obliczu złej sytuacji epidemiologicznej kraju, był wystarczający do zastosowania środków przewidzianych w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opracowania naukowe dowodzą, że znaczne przyspieszenie transmisji wirusa następuje w konsekwencji wydarzeń związanych z dużymi zgromadzeniami. W przypadku wesela połączonego z tańcami, śpiewem i alkoholem przestrzeganie wszystkich rygorów sanitarnych staje się niemożliwe. Zagrożenie zakażenia wirusem SARS-CoV-2 uczestników wesela, które z kolei mogłyby się stać źródłem zakażenia kolejnych osób, wymagało natychmiastowej i zdecydowanej reakcji organów administracji publicznej w celu ograniczenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego i rozprzestrzeniania się epidemii.

W odwołaniu od decyzji jako stronę postępowania wskazano dwa podmioty. Zarówno organ I jak i II instancji ustalił, iż stroną postępowania w niniejszej sprawie jest D. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą D. K. [...] [...], ul. [...], [...]. Zakład - Restauracja "[...]", ul. [...], [...], uzyskał zatwierdzenie do prowadzenia działalności decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] Wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. o zatwierdzenie ww. zakładu złożył do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. D. K., ul. [...], [...]. Informacja zawarta w odwołaniu wskazująca na inny podmiot będący stroną postępowania to jest Spółkę z o.o. "J. " ze względu na zawarcie umowy dzierżawy części lokalu - zdaniem organu, zarówno I jak i II instancji uznać należało za fikcję w celu ominięcia nałożonych restrykcji związanych z ogłoszeniem stanu epidemii na obszarze całego kraju i uniknięciem odpowiedzialności zarówno administracyjnej jak i karnej (umowa została wygenerowana z Internetu na stronie: otwiera-my.pl). Żaden inny zakład, znajdujący się pod tym adresem, poza restauracją "H. " prowadzoną przez D. K., nie został zatwierdzony do organizowania imprez okolicznościowych.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia art. 22, 31 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji RP organ odwoławczy wskazał, że zarzuty powyższe należało uznać za bezprzedmiotowe, bowiem nie dotyczą zakresu rozstrzygnięcia wskazanego w decyzji. Podstawą prawną decyzji jest wyłącznie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie ma uprawnień do stosowania kontroli zgodności przepisów prawnych z Konstytucją RP. Badanie konstytucyjności następuje tylko przy rozpoznawaniu skarg na decyzję przez wojewódzki sąd administracyjny.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą D. K. P.P.H.U. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego M. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 22 i 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją RP nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych;

2. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie skarżonej decyzji z pominięciem ww. artykułu i zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów, zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii bowiem zgodnie z powyższym artykułem Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a treścią rozporządzenia mogą zostać zawarte tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności; w rozporządzeniu powinny być zamieszczone jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki; rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji RP. na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania;

3. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie skarżonej decyzji w oparciu o rozporządzenie, którego zapisy, ograniczenia wolności i praw związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS- CoV-2 zostały uregulowane w rozporządzeniu zamiast w ustawie, co oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa;

4. niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 - 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, gdyż rozporządzenie nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego;

5. naruszenie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, które pozwalają wyłącznie czasowo ograniczyć działalność gospodarczą, a nie jej zakazać;

6. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez zaniechanie wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy, brak wyczerpującego, rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego;

7. naruszenie art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 i art. 189d K.p.a. oraz art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez brak rozważenia sprawy przez pryzmat art. 189a K.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, względnie o stwierdzenie ich nieważności lub też o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi poza zakwestionowaniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów, zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii podniesiono, że restauracja nie była w dniu kontroli czynna. Ani skarżący, ani właściciel restauracji – J. K. nie organizowali w tym czasie wesela, gdyż lokal został wydzierżawiony.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o co wniósł pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nakazującą D. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą D. K. P.P.H.U., zaprzestanie działalności polegającej na organizowaniu imprez okolicznościowych oraz organizowaniu zgromadzeń w Restauracji "[...]", ul. [...] w M. .

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że pomimo, iż skarżącego reprezentował zawodowy pełnomocnik – radca prawny M. B., wniesiona skarga jest niezrozumiała z punktu widzenia prowadzonego postępowania oraz wskazuje na brak zrozumienia przedmiotu postępowania oraz brak należytej staranności przy jej sporządzeniu. Po pierwsze, czego zdaje się nie zauważać pełnomocnik – prowadzone postępowanie nie dotyczy nałożenia kary pieniężnej (jak podniesiono w zarzucie naruszenia art. 22 i 233 ust. 3 Konstytucji oraz w zarzutach związanych z rzekomym naruszeniem art. 189a i n. K.p.a., a więc przepisów które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych), lecz nałożenia na D. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą D. K. P.P.H.U., nakazu zaprzestanie działalności polegającej na organizowaniu imprez okolicznościowych oraz organizowaniu zgromadzeń w Restauracji "[...]", ul. [...] w M. . Podkreślenia wymaga, że Sąd w ramach prowadzonego postępowania nie może odnosić się do przywołanej w skardze decyzji z dnia [...] maja 2021 r., nakładającej na skarżącego karę pieniężną, gdyż decyzja powyższa została wydana w odrębnym postępowaniu. Z okoliczności powyższych zawodowy pełnomocnik powinien sobie zdawać sprawę. Po drugie, w treści skargi sformułowano zarzuty dotyczące niezgodności z Konstytucją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a więc rozporządzenia, które nie obowiązywało nie tylko w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ale również w dacie kontroli, która miała miejsce w dniu [...] kwietnia 2021 r. Jedynymi zarzutami, które mogłyby zostać podniesione byłby zarzuty związane z niekonstytucyjnością rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Podkreślenia, jednakże wymaga, że z uwagi na powołane powyżej przepisy, nakazujące Sądowi rozpoznanie sprawy w całokształcie, powyższa niewątpliwa wadliwość samej skargi, związana z brakiem należytej staranności przy jej sporządzeniu, nie miała jednak wpływu na dokonaną przez Sąd oceną legalności wydanych decyzji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu wadliwego oznaczenia adresata decyzji Sąd podziela stanowisko organów administracji publicznej, że wobec faktu uzyskania przez D. K. P.P.H.U., decyzji zatwierdzającej prowadzenia działalności z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], powinien być on adresatem zaskarżonych decyzji. Podnoszone przez skarżącego okoliczności, wskazujące na inny podmiot będący stroną postępowania to jest Spółkę z o.o. "J. " nie mogły zostać uwzględnione. Okoliczności zawarcia powyższej umowy, w tym w szczególności sposób jej zawarcia (umowa została wygenerowana z Internetu na stronie: otwiera-my.pl) oraz jej poszczególne postanowienia, wskazują na jej fikcyjny charakter. Sąd podziela opinie organów, że w istocie miała ona jedynie służyć ominięciu nałożonych restrykcji związanych z ogłoszeniem stanu epidemii na obszarze całego kraju i uniknięciem odpowiedzialności zarówno administracyjnej jak i karnej.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonych decyzji był przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym w przypadku, gdy naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1 (higienicznych i zdrowotnych), spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia) albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Sąd w całości podziela dokonaną przez organy administracji publicznej wykładnię powyższego przepisu, a jego literalne brzmienie, jak również charakterystyka zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, dają możliwość wydania decyzji nakazującej ograniczenie wykonywania działalności gospodarczej.

Bezsprzecznie organy inspekcji sanitarnej są zobowiązane do ochrony zdrowia publicznego przez sprawowanie zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska (art. 1 i art. 2 ustawy). Działania powyższe organy realizują w formach przewidzianych w art. 3-5 ustawy, a także w Rozdziale 2, w którym znajduje się przepis art. 27 ust. 2. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego do nakazania przewidzianych w nim czynności lub wprowadzenia ograniczeń. Samodzielność zastosowania tej regulacji uwarunkowana jest wystąpieniem dwóch okoliczności: naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz spowodowaniem przez to działanie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Okoliczności powyższe, stanowiące przesłanki materialne zastosowania omawianego przepisu, muszą wystąpić łącznie.

Nie ulega wątpliwości, że naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania takich wymagań przez adresatów normy prawnej. W tym kontekście wskazać więc trzeba, że na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-Cov-2 (Dz. U. 2020 r. poz. 325 ze zm.), zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Nastąpiło to na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym w razie niebezpieczeństwa szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej innych niż wymienione w wykazie, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw zdrowia może ogłosić, w drodze rozporządzenia, zakażenie lub chorobę zakaźną oraz, o ile jest znany, wywołujący je biologiczny czynnik chorobotwórczy, a jeżeli to konieczne, szczególny sposób postępowania świadczeniodawców i osób narażonych na zakażenie lub zachorowanie przez czas określony w rozporządzeniu. Przy czym do zakażenia lub choroby zakaźnej oraz wywołującego je biologicznego czynnika chorobotwórczego określonych na podstawie ust. 2 stosuje się przepisy ustawy (art. 3 ust. 3 ustawy o zapobieganiu).

Jak wskazuje analiza zaskarżonych decyzji, w ustalonym stanie faktycznym organy inspekcji sanitarnej uznały, że nieuwzględnienie przez skarżących jako przedsiębiorców powszechności wiedzy o niebezpieczeństwie i sposobach rozprzestrzeniania się wirusa, ale też o sposobach zapobiegania zakażeniu i rozprzestrzenianiu się wirusa w warunkach aktywności publicznej obywateli, przesądzało o możliwości wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 27 ust. 2 ustawy.

Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, wskazujące, że wiedzą powszechną, niewymagającą dowodu, jest skala epidemii w Polsce i na świecie, śmiertelność wirusa, skutki uboczne przejścia choroby Covid-19, a zwłaszcza - tempo i sposób rozprzestrzeniania się oraz inkubacji wirusa. Stąd w ocenie organu, wiążąc te okoliczności - powszechnie znane z racji przekazów medialnych oraz długotrwałości sytuacji epidemicznej (w Polsce oficjalnie od marca 2020 r.) - z faktem uznania zakażenia koronawirusem za chorobę zakaźną, nie może być wątpliwości, że także niezależnie od wprowadzenia konkretnych przepisów zawierających nakazy i zakazy - istniały podstawy do zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy. Skoro bowiem, jak ustalono w toku postepowania, w restauracji zorganizowano wesele, a obecne tam osoby przebywały w zamkniętej przestrzeni, przy czym nie wszystkie osoby (oprócz personelu) posiadały prawidłowo założone zabezpieczenia w postaci maseczek, to niewątpliwie doszło do naruszenia powszechnie znanych każdemu przeciętnemu obywatelowi wymagań higienicznych i zdrowotnych mających zapobiegać rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2 i wywołanej nim choroby Covid-19.

W ocenie Sądu stanowisko, organów inspekcji sanitarnej, dotyczące możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 27 ust. 2 ustawy, było przedwczesne.

I tak, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że wydany nakaz zaprzestanie działalności polegającej na organizowaniu imprez okolicznościowych oraz organizowaniu zgromadzeń w Restauracji "[...]", ul. [...] w M. – został wydany bezterminowo. Oznacza to, że obowiązuje on nadal, chociaż obecnie – w dacie orzekania przez sąd administracyjny – możliwa jest podejmowanie działań, których zabroniono skarżącemu. Nałożona na skarżącego sankcja jest tym samym niezwykle dotkliwa i wykracza obecnie poza ograniczenia wprowadzane w związku z epidemią Covid-19.

Po drugie, tak samo, jak faktem nie wymagającym uzasadnienia pozostaje fakt epidemii, tak samo okolicznością powszechnie znaną jest brak przestrzegania reżimu sanitarnego, co przyczynia się bezpośrednio do rozprzestrzeniania wirusa. Tym samym powstaje pytanie, czy "zorganizowanie imprezy w pomieszczeniu zamkniętym, w <> epidemii spowodowanej nie do końca poznanym, wysoce zakaźnym wirusem SARS-CoV-2 oraz ocena danych statystycznych dotyczących liczby nowych zakażeń i zgonów każdego dnia" umożliwia wydanie bezterminowego nakazu zaprzestania wykonywania określonego rodzaju działalności. Dopuszczenie powyższej możliwości mogłoby prowadzić do sytuacji, w której w każdym przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca lub jego pracownicy nie spełniają wymogów sanitarnych, możliwe byłoby nałożenie sankcji w postaci bezterminowego nakazu zaprzestania określonego rodzaju działalności. O ile w sytuacji nałożenia takiego obowiązku na określony czas, wydana decyzja mogłaby być uznawana za racjonalną, służącą realizacji celu ustanowienia art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o tyle w przedmiotowej sprawie dochodzi do nieproporcjonalnego ograniczenia konstytucyjnego prawa, jakim jest wolność działalności gospodarczej.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania stanowisko przyjęte chociażby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...] grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/GL [...], Baza NSA, gdzie dopuszczono, w analogicznym stanie faktycznym wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z zastrzeżeniem jednak, że decyzja powyższa została wydana do czasu niezbędnego do usunięcia zagrożenia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie spełnia testu proporcjonalności, o jakim mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji nakładając na niego zbyt daleko idący obowiązek. Pamiętać bowiem należy, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również - a nawet w szczególności - do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. M. Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, (w:) Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Z. Duniewskiej, A. Rabiega-Przyłęckiej i M. Stahl, WKP 2019, s. 112-127). Zastosowanie zasady proporcjonalności wymaga rozważenia, czy określone ograniczenie będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji, a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne (twierdzące), należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności.

W przedmiotowej sprawie, o ile spełniony jest pierwszy z powyższych wymogów (decyzja zakazująca wykonywania określonego rodzaju działalności służyła ochronie życie i zdrowia), o tyle sama dolegliwość, jaką jest bezterminowy zakaz prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej, jako najdalej idąca sankcja, nie pozostaje w proporcji do osiągniętego celu, w szczególności w przypadku odniesienia nałożonego na skarżącego obowiązku do innych przedsiębiorców, którzy obecnie mogą prowadzić tego typu działalność.

Sąd zauważa dodatkowo, że jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie powołano przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, to w istocie działania organów stanowił konsekwencję stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzenia, na co wskazuje sam protokół kontroli. Brak jednoznacznego odwołania się do powyższej okoliczności uniemożliwił Sądowi odniesienie się, co do prawidłowości ustanowienia określonych zakazów, co miałoby istotne znaczenie w sprawie w świetle orzeczeń Naczelnego Sadu Administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21, sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, Baza NSA).

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nałożenie na skarżącego bezterminowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej stanowiło w ocenie Sądu naruszenie zasady proporcjonalności, jak również wskazuje na błędną wykładnię omawianego przepisu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę [...]- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej uwzględnią przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozważą, czy w sprawie zachodzą obecnie przesłanki do zastosowania wobec skarżącego ograniczeń związanych z wykonywaniem określonej działalności.