Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 106/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. K., J. K. i H. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia 26 lipca 2021 r. nr [...] w części dotyczącej skarżących: H. K., J. K. i H. N., 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących: H. K., J. K. i H. N. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga H. K., J. K. oraz H. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2021 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 9 grudnia 2020 r. Wójt Gminy wydał na wniosek P. K. decyzję nr [..] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz 3 budynków rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [..] i [..] obręb [..], gmina S. Decyzja ta nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania i stała się ostateczna.

W piśmie z dnia 13 lipca 2021 r. W. N., H. N. oraz H. K. i J.K. złożyli wniosek o wznowieniem postępowania, zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia 9 grudnia 2020 r., wskazując, że nie brali udział w tym postępowaniu, chociaż posiadają interes prawny i faktyczny w tej sprawie.

Postanowieniem z dnia 26 lipca 2021 r., [..], wydanym na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) – zwanej dalej k.p.a., Wójt Gminy odmówił wznowienia postępowania w sprawie.

Uzasadniając wydane postanowienie, Wójt wskazał, że wniosek P. K. o ustalenie warunków zabudowy został złożony na dwie działki, tj. nr [..] i [..] położone w obrębie ewidencyjnym O., w gminie S. W przypadku, gdy inwestycja nie jest inwestycją zaliczoną do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. z dnia 26 września 2019 r., poz. 1839 z późn. zm.), stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są właściciele nieruchomości sąsiednich (właściciele nieruchomości gruntowych, które graniczą z nieruchomością objętą wnioskiem). Z działkami objętymi we wniosku graniczą działki nr: [..]-[..], położone w obrębie ewidencyjnym O., w gminie S. Na podstawie uproszczonej informacji z rejestru gruntów organ nie stwierdził jednak, aby wnioskodawcy żądający wznowienia postępowania byli właścicielami tych nieruchomości. Tym samym, w ocenie organu, nie mogli być uznani za strony przedmiotowego postępowania, albowiem nie mają oni interesu prawnego i faktycznego.

Nadto, organ stwierdził, że wnioskodawcy nie wykazali, aby posiadali interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. W złożonym wniosku wnioskodawcy wskazali, że są właścicielami działek nr: [..]-[..], położonych w obrębie ewidencyjnym O., w gminie S. Z wypisu z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostwo Powiatowe wynika, że: J. i H. K. są właścicielami działek nr [..] i [..], H. N. jest właścicielem działki nr [..] i [..]. Wnioskodawcy nie są właścicielami działki nr [..] a W. N. żadnej ze wskazanych nieruchomości. Właściciele działki nr [..] zostali uznani za strony postępowania i zostali skutecznie poinformowani o każdej czynności podejmowanej w toku tego postępowania. Poruszone we wniosku kwestie możliwego osuwania się mas ziemi nie dają się powiązać z konkretnym przepisem prawa administracyjnego, pozwalającym uznać wnioskodawców za strony postępowania. Możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny wnioskodawców w toczącym się postępowaniu. Kwestia zacieniania jest możliwa do oceny dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy świadczy co najwyżej o posiadaniu przez uczestnika postępowania interesu faktycznego, nie prawnego. Organ wyjaśnił przy tym, że nie wszyscy właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym są objęci prawem uznania ich za strony postępowania.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli W. N., H. N. oraz H. K. i J. K., zarzucając naruszenie: art. 28 k.p.a., art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów § 1, 2 i 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając podniesione zarzuty wskazali, że ich działki znajdują się w obszarze objętym obowiązkiem analizy i dlatego przysługuje im prawo uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto, wskazali, że do działki [.]. przysługuje im ograniczone prawo rzeczowe - służebność przejazdu i przechodu.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 14 września 2021 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 26 lipca 2021 r.

Uzasadniając wydane postanowienie, Kolegium wskazało, że organ I instancji słusznie uznał, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie nie przysługuje im status strony tego postępowania i nie byli oni uprawnieni do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Działki nr [..] i [..], których właścicielką jest H. N. i działki nr [..] i [..], których właścicielami są H. K. i J. K. nie graniczą bezpośrednio z działkami inwestora nr [..] i [..]. Natomiast, W. N. nie jest właścicielem żadnej ze wskazanych działek. Działki będące własnością wnioskujących oddziela od nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, działka drogowa nr [..]. To, że wnioskującym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe w postaci bezpłatnej służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [..] nie może stanowić o uznaniu ich za strony postępowania, albowiem w żaden sposób decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ogranicza ich prawa i nie wpływa na korzystanie z przysługującej im służebności. Planowana inwestycja jest zgodna z funkcją przedmiotowego terenu, w tym również funkcją istniejącą na działkach wnioskujących. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz trzech budynków rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą techniczną będzie oddziaływać na nieruchomości wnioskujących (np. poprzez powodowanie emisji zanieczyszczeń, zapachów, uciążliwości z korzystania z własnej nieruchomości) w sposób ograniczający możliwość sprawowania władztwa nad nieruchomościami stanowiącymi ich własność. W ocenie Kolegium, charakter, rozmiar i gabaryty planowanej inwestycji uzasadniają przekonanie o braku możliwości zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na nieruchomości wnioskujących. Obszar oddziaływania planowanej inwestycji ograniczy się w rzeczywistości do działek inwestora lub co najwyżej do terenów bezpośrednio z nią sąsiadujących. Ustawodawca nie zagwarantował przy tym niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności. W rezultacie, argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy. Błędne jest zaś założenie, że sam fakt położenia nieruchomości w obszarze analizowanym, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesądza o uznaniu ich właścicieli za strony postępowania w przypadku ustalania warunków zabudowy. Krąg osób mających status strony w konkretnym postępowaniu ustalany jest indywidualnie na podstawie okoliczności konkretnej sprawy, co związane jest z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwości oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Poza tym, podnoszona kwestia ewentualnego zacieniania budynku wnioskujących, czy też osuwanie się skarpy, stanowi dopiero przedmiot postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i nie należy do zakresu postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a co za tym idzie nie ma wpływu na ustalenie interesu prawnego wnioskujących w tym ostatnim postępowaniu.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, zarzucając im naruszenie:

- art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędną interpretację i zastosowanie;

- art. 6, art. 7, art. 8 § 2, art. 9, art. 10 § 1 i 3, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez błędną interpretację i zastosowanie;

- art. 1 ust. 2 pkt 5, 7 i 12 a także art. 1 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich nieuwzględnienie w postępowaniu;

- art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niczym niepoparte stwierdzenie, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy, że właścicielom nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością inwestora nie przysługują prawa strony;

- art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i § 3 pkt 3, 5 i 6 uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, poprzez niedopełnienie warunków w nich ustanowionych.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola legalności, przeprowadzona na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., wykazała, że zarówno postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2021 r., jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia 26 lipca 2021 r., w zakresie interesu prawnego skarżących H. i J. K. oraz H.N., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.

Kontrolowane postanowienia wydane zostały po rozpoznaniu wniosku skarżących i W. N. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia 9 grudnia 2020 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz 3 budynków rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [..] i [..] obręb [..], gmina S. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd dokonał kontroli tych postanowień wyłącznie w zakresie dotyczącym skarżących – H. i J. K. oraz H. N., co wynika wprost z treści art. 50 p.p.s.a., jako że skargę może wnieść każdy kto ma interes prawny. Interes prawny skarżących we wniesieniu skargi dotyczy zaś wyłącznie części zaskarżonego rozstrzygnięcia ich osobiście dotyczącej. Skutkiem tego przedmiotu oceny Sądu nie mogły stanowić kwestie dotyczące zasadności orzeczonej kontrolowanymi postanowieniami odmowy wznowienia postępowania w stosunku do również wnioskującego o wznowienie postępowania – H. N. Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił skargę w zakresie, w jakim kontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2021 r., jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia 26 lipca 2021 r., dotyczy interesu prawnego W.N.

Podstawę prawną wydanych postanowień stanowił przepis art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Przy czym, z pozostałych przepisów rozdziału 12 k.p.a. wynika, że wydanie takiego postanowienia może nastąpić z trzech następujących przyczyn: 1) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną; 2) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu; 3) w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a.

Wyjaśnić bowiem należy, że wznowienie postępowania administracyjnego stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Przy czym, instytucja wznowienia postępowania może być wykorzystywana tylko w razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności i to dopiero po zakończeniu postępowania instancyjnego. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w art. 145 § 1 k.p.a.

Jednocześnie, zauważyć należy, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a. a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Przy czym, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienia postępowanie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148. W przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. organ administracji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowaniu, które jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a., stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Do tego momentu organ nie rozstrzyga, czy wskazane w podaniu okoliczności są prawdziwe i czy rzeczywiście wystąpiły. Tylko zatem, gdy z zawartych we wniosku twierdzeń wynika w sposób niewymagający jakikolwiek wyjaśnień oraz badań, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia z uwagi na to, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje zaś - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest czysto formalną oceną. Skutkiem jego wydania jest zakończenie postępowania już na tym etapie, konsekwencją zaś jest brak możliwości zbadania czy wystąpiła podana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 k.p.a.

Powodem wydania postanowienia o odmowie wznowienia nie może być zatem brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji, gdy zaistnienie, bądź brak spełnienia tego wymogu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1475/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak, więc jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji powinno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1196/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, przepis art. 149 § 3 k.p.a. może być stosowany wyłącznie w sytuacji, gdy jest rzeczą oczywistą, nie budzącą żadnej wątpliwości i nie wymagającą żadnego postępowania ani dodatkowych dowodów, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2660/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji zatem, gdy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. Innymi słowy, jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 821/11, LEX nr 1219264, oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 708/16, LEX nr 21184620).

Z kolei, orzekające w niniejszej sprawie organy jako podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie postanowień o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia 9 grudnia 2020 r. wskazały, że skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana, albowiem nieruchomości, które są ich własnością nie graniczą bezpośrednio z terenem działek inwestycyjnych. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że charakter, rozmiar i gabaryty planowanej inwestycji uzasadniają przekonanie o braku możliwości zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na nieruchomości skarżących, gdyż obszar oddziaływania planowanej inwestycji ograniczy się w rzeczywistości do działek inwestora lub co najwyżej do terenów bezpośrednio z nią sąsiadujących.

W ocenie Sądu, powyższy wniosek orzekających w sprawie organów oparty został na błędnym rozumieniu pojęcia strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nadto - jako niewynikający wprost z okoliczności sprawy, powinien zostać poprzedzony przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, co mogłoby nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania w sprawie.

Wyjaśnić bowiem należy, że w przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Dany podmiot posiada zaś interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w powołanym art. 28 k.p.a. pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy zatem samo wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym a nie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 178/18, LEX nr 2734785). To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17, LEX nr 2624581). Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17, LEX nr 2737202). Przy tym podkreślić należy, że interes prawny uzasadniający status strony postępowania ma być osobisty, konkretny, bezpośredni i aktualny, a nie hipotetyczny czy potencjalny.

W konsekwencji, nieprawidłowy jest pogląd orzekających organów, zgodnie z którym interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają tylko i wyłącznie wszystkie osoby, których działki bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Stroną tego postępowania są bowiem jedynie te spośród nich, które wykażą swój indywidulany i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy oprócz wnioskodawcy, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się na niego powołuje (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2665/14, LEX nr 2083563). Z tych też przyczyn, stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, ale również stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza, bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166). Nie można zatem z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, gdy ze względu na charakter inwestycji, jej usytuowanie na działce wynikające z ustalonych linii zabudowy, wielkość terenu objętego decyzją, czy też specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji, planowana zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie w żaden sposób oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko będzie sięgać oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (por. wyrok NSA z 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2413/13 oraz wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 765/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie zatem, jak słusznie wskazało Kolegium, sama okoliczność, że nieruchomość znajduje się w obszarze analizowanym, nie przesądza o posiadaniu przez jej właściciela statusu stron postępowania w sprawie, w której ten obszar został wyznaczony. Określenie tego obszaru w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie służy ustaleniu zakresu podmiotowego tego postępowania, ale w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Zatem okoliczność, że dana nieruchomość znajduje się w obrębie obszaru analizowanego, nie przesądza samo przez się, że jej właściciel czy inny podmiot dysponujący prawem do niej będzie stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w której taki obszar został wyznaczony.

Niewątpliwie również, jak słusznie zauważyły orzekające w sprawie organy, kwestie dotyczące zacieniania okolicznych działek, jako że nie są przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy a podlegają weryfikacji dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, nie mogą mieć wpływu na ustalenie interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić, tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. Dotyczy to również usytuowania i konkretnej liczby miejsc parkingowych.

Z uwagi na powyższe, sam fakt, że nieruchomości stanowiące własność skarżących, tj. działki nr [..] i [..], których właścicielką jest H. N. i działki nr [..] i [..], których właścicielami są H. K. i J.K. nie graniczą bezpośrednio z działkami inwestora nr [..] i [..], nie mogła przesądzać o tym, że skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy dla tych działek. Tym bardziej, że, jak podkreśliły to orzekające w sprawie organy, skarżącym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe w postaci bezpłatnej służebności przejazdu i przechodu do działki nr drogowej nr [..], która to jedynie działka oddziela działki będące własnością skarżących od nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Z kolei, wniosek Kolegium, że charakter, rozmiar i gabaryty planowanej inwestycji uzasadniają przekonanie o braku możliwości zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na nieruchomości skarżących, albowiem obszar oddziaływania planowanej inwestycji ograniczy się w rzeczywistości do działek inwestora lub co najwyżej do terenów bezpośrednio z nią sąsiadujących nie poddaje się kontroli, jako że nie został przez Kolegium uzasadniony w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Stwierdzając zatem, że orzekające w sprawie organy przyjęły błędną wykładnię pojęcia strony w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy a nadto dokonana przez nich ocena oddziaływania planowanej na terenie działek nr [..] i [..] inwestycji na działki skarżących nie odnosi się do konkretnych okoliczności wynikających z akt sprawy przez co jawi się jako dowolna, Sąd uznał, że brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. z wniosku skarżących.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zarówno postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2021 r., jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia 26 lipca 2021 r., w zakresie interesu prawnego skarżących H.K., J.K. oraz H. N.

Ponownie rozpoznając sprawę, orzekające w sprawie organy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Przy tym, ponownie rozpoznając wniosek skarżących, orzekające w sprawie organy powinny zapewnić udział w tym postępowaniu wszystkim stronom postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stronami postępowania wznowieniowego są również strony postępowania zwykłego, zakończonego decyzją objętą wnioskiem o wznowienie postępowania, a przede wszystkim adresat takiej decyzji. Niewątpliwie bowiem, wynik postępowania wznowieniowego w takiej sytuacji dotyczyć będzie również jego interesu prawnego i będzie on zainteresowany wynikiem takiego postępowania. Tymczasem niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone wyłącznie z udziałem osób wnioskujących o wznowienie.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.