Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 460/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art/ 189b, art 189d
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji") na podstawie art.138 § 1 i pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ I instancji")z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], nakładającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 35000 złotych z powodu wykonania robót budowlanych przy zabytku niezgodnie z pozwoleniem - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że budynek mieszkalny położony przy [...] w O. na działce nr ew. [...], obręb [...] O., został wpisany do rejestru zabytków decyzją Prezydium Rady Narodowej w z dnia [...] marca 1970 r., znak: [...], pod nr [...], jako budynek, który powstał w pierwszej połowie XIX wieku i wchodzi w skład zabytkowej zabudowy miasta. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., udzielił J. B. (dalej: "inwestor") pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku mieszkalnym, polegających na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie remontu dachu, stropu i budowie kominów systemowych. Zakres i sposób prowadzenie robót budowlanych został określony w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do pozwolenia. Zgodnie z projektem wymianie podlegały tylko najbardziej zużyte drewniane belki stropowe. Ponadto w treści udzielonego pozwolenia organ I instancji określił warunek polegający na przekazaniu informacji o imionach, nazwiskach i adresach osoby, która będzie kierowała robotami budowlanymi i wykonywała funkcję nadzoru inwestorskiego - nie później niż w terminie 7 dni przed dniem rozpoczęcia robót budowlanych. Ponadto organ wyznaczył termin ważności pozwolenia do dnia 31 grudnia 2020 r.

W dniu 26 października 2018 r. organ I instancji stwierdził rozpoczęcie robót budowlanych w budynku przy ul. [...], polegających na demontażu pokrycia dachowego, więźby dachowej i większych fragmentów stropu. Jednocześnie organ I instancji nie stwierdził wpływu dokumentacji dotyczącej imion, nazwisk i adresów osoby, która będzie kierowała robotami budowlanymi i wykonywała funkcję nadzoru inwestorskiego. Stąd też pismem z 26 października 2018 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z powodu wykonania robót budowlanych niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu konserwatorskim. Następnie w dniu 13 listopada 2018 r. organ nadzoru konserwatorskiego dokonał kontroli przedmiotowego budynku, która wykazała, że przeprowadzone zostały prace budowlane związane z remontem dachu. Inwestor podczas kontroli przedstawił dziennik budowy, z którego wynikało, że w dniu 26 października 2018 r. nastąpiło częściowe zawalenie konstrukcji więźby dachowej wraz ze stropem. Z tego powodu kierownik budowy podjął decyzję o ich odtworzeniu. W dniu przeprowadzania kontroli stwierdzono także przeciekanie dachu, który był zabezpieczony deskowaniem i papą. Następnie w związku z przeprowadzoną kontrolą, w dniu 4 stycznia 2019 r. organ I instancji wydal zalecenia pokontrolne mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie dowodów [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] lutego 2019 r. nałożył na inwestora administracyjną karę pieniężną w wysokości 35000 złotych z powodu wykonania robót budowlanych w zabytkowym domu mieszkalnym przy ul. [...] w O., gmina O., niezgodnie z pozwoleniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł inwestor, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Inwestor podniósł, że zmiany odnotowane w trakcie kontroli w dniu 26 października 2018 r. nie stanowiły całkowitego usunięcia stropu dachowego i zastąpienia go nowym drewnem konstrukcyjnym, lecz były w istocie zabezpieczeniem budynku przed jego zawaleniem. Okazało się bowiem, że wymienienie spróchniałych wybrakowanych elementów stropu i więźby dachowej nie mogło czekać z powodu częściowego zawalenia stropu. W tym celu zainstalowano zatem tymczasowo nowe belki drewniane (4 sztuki), będące wsparciem budynku. Inwestor nie dokonał w szczególności żadnych prac rozbiórkowych w stosunku do konstrukcji, a prace miały charakter zabezpieczających oraz porządkowych i polegały na usunięciu elementów zawalonego dachu oraz belek stropowych. Inwestor wskazał, że konstrukcja dachu nadal opiera się na krokwiowo - jętkowej więźbie oraz takim samym co pierwotnie rozwiązaniu technicznym stropu przy uwzględnieniu możliwości montażu współczesnych materiałów. Podkreślił, że demontaż dachu był wynikiem degradacji biologicznej drewna oraz warunków atmosferycznych, które doprowadziły do zawalenia. Równocześnie inwestor zarzucił organowi I instancji brak wyjaśnienia kwestii zawinienia strony i braku przesłuchania wszystkich pracowników obecnych przy zawaleniu części zabytku. Organ nie zwrócił się także o wydanie opinii przez biegłego lub biegłych, samowolnie rozstrzygając o wystąpieniu naruszenia.

Po rozpatrzeniu omawianego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga, m.in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Natomiast na gruncie art. 107d ust. 2 omawianej ustawy, kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 złotych. Przedmiotową karę pieniężną nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że do kar pieniężnych stosuje się przepisy Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 189d k.p.a. organ administracji publicznej wymierzając karę bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia,

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara,

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe,

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara finansowa do powstania naruszenia prawa,

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa,

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła lub straty, której uniknęła,

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., udzielił inwestorowi pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy domu mieszkalnym przy ul. [...] w O. na działce nr ew. [...], obręb [...] O., polegających na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie remontu dachu, stropu i budowie kominów systemowych. W pozwoleniu tym organ określił następujące warunki, polegające na obowiązku:

- kierowania robotami budowlanymi i wykonywania nadzoru inwestorskiego przez osoby posiadające kwalifikacje, o których mowa w art. 37c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

- przekazania przez inwestora imion, nazwisk i adresów osób, która będzie kierowała robotami budowlanymi i wykonywała funkcję nadzoru inwestorskiego - nie później niż w terminie 7 dni przed rozpoczęciem robót budowlanych, przy czym osoby te muszą posiadać kwalifikacje, o których mowa w art. 37c ustawy,

- niezwłocznego zawiadomienia konserwatora o wystąpieniu nowych faktów i okoliczności mogących doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku,

- zawiadomienia konserwatora o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót w terminie 7 dni przed i po zakończeniu tych robót.

Ponadto zakres i sposób prowadzenia robót budowlanych określony został w projekcie budowlanym sporządzonym przez inż. M. Ł., stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Zgodnie z tym projektem budowlanym zalecany był demontaż konstrukcji drewnianej wtórnej wzmacniającej więźbę dachową - belki podwalinowej (Pd-1), belek ukośnych podpierających krokwie (Bl-1) i belki zamocowanej wzdłuż połaci (Bl-2). Zgodnie z projektem zalecane było także wzmocnienie krokwi poprzez wykonanie nadbitek z desek o grubości 32 mm i szerokości 100 mm do spodu krokwi istniejących.

Organ odwoławczy podkreślił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że inwestor nie poinformował wojewódzkiego konserwatora zabytków o imieniu, nazwisku i adresie osoby, która będzie kierowała robotami budowlanymi i wykonywała funkcję nadzoru inwestorskiego. Inwestor nie zawiadomił także konserwatora o terminie rozpoczęcia robót budowlanych na 7 dni przed ich rozpoczęciem. Rozpoczęcie robót budowlanych stwierdził pracownik organu ochrony zabytków dniu 26 października 2018 r. podczas przejazdu przez miejscowość O., a inwestor zgłosił rozpoczęcie tych robót do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. dopiero w dniu 29 października 2018 r. Wskazał również nazwisko kierownika budowy – B. W. i osoby pełniącej nadzór inwestorski – M. Ł. Równocześnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że inwestor nie zawiadomił organu ochrony zabytków o fakcie zawalenia się konstrukcji dachu i stropu oraz niezgodnie z projektem budowlanym dokonał wymiany konstrukcji więźby dachowej i belek stropowych, spośród których miały być wymienione tylko najbardziej zużyte. Odnosząc się do wyjaśnień inwestora w tym zakresie organ odwoławczy podniósł, że stwierdzenie podczas robót budowlanych, na które wojewódzki konserwator zabytków wydał pozwolenie, że istnieje konieczność wymiany części i elementów zabytkowego obiektu nie zwalnia z obowiązku poinformowania o tym fakcie organu. Obowiązek ten wynika z postanowień decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., tj. obowiązku niezwłocznego zawiadomienia konserwatora o wystąpieniu nowych faktów i okoliczności mogących doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku. Co więcej, omawiana okoliczność nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie tego typu robót, które nie były objęte uprzednio uzyskanym pozwoleniem, co określa art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W swoich rozważaniach organ II instancji wskazał, że organ I instancji w piśmie z17 kwietnia 2018 r. skierowanym do inwestora- stanowiące odpowiedź na jego wniosek z dnia 28 marca 2018 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie części domu mieszkalnego oraz wymianie krokwi i belek - zwrócił uwagę, że projekt powinien przewidywać pozostawienie w jak największym stopniu oryginalnej substancji o wartości historycznej, w tym belek stropowych i elementów więźby dachowej. W ocenie organu II instancji niewątpliwie wymaga to analizy poszczególnych elementów części budynku podlegającej remontowi, zaś w przedmiotowym projekcie budowlanym zamieszczono zaledwie kilka niezbyt wyraźnych fotokopii więźby, z których można wnioskować, że stan wielu elementów więźby nie jest zły. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył także, że inwentaryzacja przekroju dachu nie odpowiada temu co jest widoczne na fotokopiach. Oznacza to, że inwestor posiadał wiedzę, że wymiana wszystkich elementów więźby dachowej i stropu nie jest konieczna i wskazana.

Przechodząc do analizy przesłanek określonych w art. 189d k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że w związku z działaniem inwestora, bezpowrotnemu zniszczeniu uległy elementy zabytkowego budynku z pierwszej połowy XIX wieku, wchodzącego w skład zabytkowej zabudowy O. W omawianym przypadku, w ocenie organu odwoławczego, bez wpływu na stwierdzone naruszenie pozostaje zaś fakt braku uprzedniego ukarania za takie samo zachowanie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że brak powiadomienia organu ochrony konserwatorskiej o okolicznościach wymienionych w warunkach określonych w pozwoleniu z dnia [...] czerwca 2018 r., stanowi naruszenie tych warunków, a nie uchybienie natury formalnej związanej z brakiem danych osób kierujących budową i wykonujących funkcję nadzoru budowlanego. Ponadto zdaniem organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy jest na tyle wyczerpujący i jednoznaczny, że nie zachodziła konieczność przesłuchania wszystkich osób obecnych przy zawaleniu. Równocześnie inwestor nie był ani uprawniony, ani zobowiązany do samodzielnego dokonania zabezpieczeń, które w jego ocenie były niezbędne dla ratowania obiektu w sytuacji zagrożenia. Bez wpływu pozostaje przy tym kwestia czy zawalenie konstrukcji więźby dachowej i stropu nastąpiło na skutek zużycia pierwotnych materiałów budowlanych, czy też na skutek celowego lub niecelowego działania wykonawcy robót.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. B., wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie jej wykonania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 107dust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego nieprawidłową wykładnię,

- art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w efekcie niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

- art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie występujących w sprawie wątpliwości na korzyść skarżącego w warunkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego było nałożenie na stronę obowiązku, a w sprawie wątpliwości wystąpiły,

- art. 8 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w efekcie prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 11 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewyjaśnienie skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy,

- art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 w zw. z art. 36 k.p.a., poprzez prowadzenie sprawy z naruszeniem terminu do jej załatwienia oraz nieinformowanie strony o przyczynach zwłoki, a także brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy,

- art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ani nie zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Podkreślił, że zarówno organ I instancji, jak i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w swoich rozstrzygnięciach nie wskazali, który z czynów przewidzianych w katalogu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uznano za wykonany niezgodnie z pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków. Dodał, że jego działania nie były bezpodstawne, lecz miały na celu zapobieżenie katastrofie budowlanej. Wyjaśnił ponadto, że dokonał zawiadomienia w najwcześniejszym możliwym terminie - wczesnym rankiem 26 października 2018 r., co potwierdza zawarty w aktach sprawy rachunek szczegółowy telefonicznych połączeń krajowych wykonanych przez skarżącego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w żaden sposób nie wypowiedział się w przedmiocie przedłożonego dowodu, ani nie naprowadził na inne okoliczności, które dyskredytowałyby fakt wypełnienia obowiązku informacyjnego przez skarżącego. Jednocześnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wprost wskazuje, że zastany przez skarżącego stan budynku byłna takim etapie zniszczenia, że ktokolwiek przystąpiłby do prac remontowych nawet z zachowaniem najwyższej staranności i zgodnie ze sztuką budowlaną, mógł być narażony na zniszczenie lub zawalenie części budynku i to w przyczynach tkwiących w już istniejącym stanie zniszczenia. Równocześnie dopełnienie najwyższych standardów ostrożności nie dawało gwarancji braku niezaplanowanego czy samoczynnego zniszczenia, zaś organ I instancji nie udzielając skarżącemu żadnej pomocy, czy wskazówek za jego zachowanie postanowił nałożyć na niego administracyjną karę pieniężną, której wysokości nie uzasadnił w sposób pozwalający na ocenę przesłanek określonych w k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2019r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], nakładającą na skarżącego, administracyjną karę pieniężną w wysokości 35 000 złotych z powodu wykonania robót budowlanych przy zabytku niezgodnie z pozwoleniem konserwatorskim.

Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje fakt udzielenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzja z dnia [...] czerwca 2018r., skarżącemu, pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy domu mieszkalnym przy ul. [...] w O. na działce nr ew. [...], obręb [...] O., polegających na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie remontu dachu, stropu i budowie kominów systemowych. W pozwoleniu tym organ konserwatorski określił następujące warunki, polegające na obowiązku:

- kierowania robotami budowlanymi i wykonywania nadzoru inwestorskiego przez osoby posiadające kwalifikacje, o których mowa w art. 37c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

- przekazania przez inwestora imion, nazwisk i adresów osób, która będzie kierowała robotami budowlanymi i wykonywała funkcję nadzoru inwestorskiego - nie później niż w terminie 7 dni przed rozpoczęciem robót budowlanych, przy czym osoby te muszą posiadać kwalifikacje, o których mowa w art. 37c ustawy,

- niezwłocznego zawiadomienia konserwatora o wystąpieniu nowych faktów i okoliczności mogących doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku,

- zawiadomienia konserwatora o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót w terminie 7 dni przed i po zakończeniu tych robót.

Ponadto zakres i sposób prowadzenia robót budowlanych określony został w projekcie budowlanym sporządzonym przez inż. M Ł., stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Zgodnie z tym projektem budowlanym zalecany był demontaż konstrukcji drewnianej wtórnej wzmacniającej więźbę dachową - belki podwalinowej (Pd-1), belek ukośnych podpierających krokwie (Bl-1) i belki zamocowanej wzdłuż połaci (Bl-2). Zgodnie z projektem zalecane było także wzmocnienie krokwi poprzez wykonanie nadbitek z desek o grubości 32 mm i szerokości 100 mm do spodu krokwi istniejących.

Poza sporem pozostaje fakt, że inwestor wbrew warunkom pozwolenia z dnia 7 czerwca 2018r., nie przekazał organowi konserwatorskiemu imion, nazwisk i adresów osób, która będzie kierowała robotami budowlanymi i wykonywała funkcję nadzoru inwestorskiego - nie później niż w terminie 7 dni przed rozpoczęciem robót budowlanych, nie zawiadomił także konserwatora o terminie rozpoczęcia robót w terminie 7 dni przed ich podjęciem ( zawiadomienie takie zostało złożone dopiero w dniu 30 października 2018r.).

Nadto jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w dniu 26 października 2018r., pracownik organu I instancji w drodze do P., celem dokonania oględzin, stwierdził rozpoczęcia robót budowlanych przy przedmiotowym zabytku, polegających na całkowitej wymianie więźby dachowej, a także wymianie belek stropowych nad parterem ( notatka służbowa z dnia 26 października 2018r.). Przeprowadzona przez organ w dniu 13 listopada 2018r. kontrola potwierdziła całkowitą wymianę pokrycia dachu, historycznej więźby dachowej, stropu belkowego nad podłogą, oszalowaniu szczytu elewacji od podwórza oraz zabezpieczenie dachu deskowaniem i papą.

Jednocześnie inwestor w oparciu o dziennik budowy wskazał, że w dniu 26 października 2018r. nastąpiło częściowe zawalenie konstrukcji więźby dachowej wraz ze stropem. Z zapisu z dnia 2 listopada 2018r. wynika, że kierownik budowy postanowił " zabezpieczyć obiekt wykonując odtworzeniowo konstrukcję więźby dachowej wraz ze stropem oraz zabezpieczyć dach poprzez deskowanie i pokrycie 1 x papą termozgrzewalną.

Działanie inwestora nie tylko stanowiło odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] czerwca 2018r., ale także nastąpiło bez powiadomienia organu konserwatorskiego o wystąpieniu nowych faktów i okoliczności mogących doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytków, choć pozwolenie konserwatorskie zawierało taki wymóg.

Chronologia zdarzeń wskazuje , że inwestor nie powiadomił organu o fakcie zawalenia się konstrukcji dachu i stropu, a przedstawione zestawienie połączeń telefonicznych z dnia 26 października 2018r. o godzinie 7:33 oraz 7:59 nie świadczy o dokonaniu takiego powiadomienia. Należy podkreślić , że w dniu tym stwierdzono już wykonane roboty polegające na całkowitej wymianie więźby dachowej, a także wymianie belek stropowych nad parterem, mimo że inwestor ( w oparciu o zapis w dzienniku budowy) twierdził, że w tym dniu doszło do zawalenia dachu. Na uwagę zasługuje także fakt, że inwestor nie tylko nie powiadomił organu o zaistniałej katastrofie budowlanej w sposób weryfikowalny ( np. e-mail), ale nie wykonał ( ani on ani kierownik budowy czy tez kierownik nadzoru inwestorskiego) żadnej dokumentacji fotograficznej która dokumentowałaby rzeczywisty stan techniczny budynku po zdarzeniu.

Sąd podziela przy tym stanowisko organu, że w przypadku zawalenia się dachu, inwestor miał obowiązek dokonania zabezpieczenia budynku w sposób najmniej ingerujący w substancje zabytku (podstemplowania, przykrycia tego co spadło). Bez kolejnej zgody organu konserwatorskiego nie miał jednak prawa dokonywania innych robót np. rozbiórki w całości więźby dachowej. Skarżący nie był ani uprawniony ani zobowiązany do wykonania samodzielnie i bez zgody konserwatora zabytków , robót zabezpieczających w takim zakresie w jakim zostały wykonane.

W ocenie Sądu całość materiału dowodowego potwierdza działania skarżącego niezgodne z warunkami udzielonego w dniu [...] czerwca 2018r. pozwolenia konserwatorskiego, co uzasadnia zastosowanie art. 107d ust 2 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wskazać należy, że w postępowaniach o nałożenie ww. kary pieniężnej stosuje się także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 189 b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Przepis art. 189d k.p.a. określa zasady nakładania administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z normami w nim zawartymi, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia, 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Administracyjne kary pieniężne stanowią rodzaj sankcji administracyjnych, będących konsekwencją naruszenia określonego przepisu prawa administracyjnego. Naruszenie to polega na niedopełnieniu ustawowego obowiązku albo niepowstrzymaniu się od zakazu ciążącego na podmiocie zewnętrznym wobec właściwego organu administracji publicznej. Zakaz ten lub nakaz określony jest w przepisach administracyjnego prawa materialnego, a jego naruszenie stanowi tzw. delikt administracyjny. Podmiotami sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych mogą być osoby fizyczne, osoby prawne albo jednostce nieposiadającej osobowości prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne są to zatem środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, mają bowiem, przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków.

Nałożenie kary administracyjnej, o której mowa w art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wymaga ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie dokonanie oceny stanu faktycznego w świetle przepisów art. 189d-189f k.p.a.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak podstaw do jej uchylenia. Została ona wydana przez właściwy organ. Treść ustępu 5 art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy interpretować w świetle pełnej treści art. 107d. Przepis ten stanowi: 1) Kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. 2) Kto podejmuje działania, o których mowa wart. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. 3) Kto bez pozwolenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1a, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. 4) Kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1a, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. 5) Karę pieniężną, o której mowa

w ust. 1-4, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia.

Sąd akceptuje także uzasadnienie organu w zakresie wysokości nałożonej kary administracyjnej. Organy bowiem wzięły pod uwagę fakt, że w wyniku świadomych działań skarżącego doszło do bezpowrotnego zniszczenia elementów zabytkowego budynku z pierwszej połowy XIX wieku , wchodzącego w skład zabytkowej zabudowy O. Jak wynika z akt postępowania, kamienica przy [...] w O. należy do najstarszej zabudowy w mieście i dotrwała w historycznej formie do czasu podjęcia przez skarżącego robót budowlanych przy dachu. W konsekwencji na skutek działań skarżącego doszło do znacznego uszczuplenia autentycznej substancji zabytku wpisanego do rejestru zabytków decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] marca 1970r. pod nr [...], a zachowanie autentyzmu obiektu jest jedną z podstawowych zasad doktryny konserwatorskiej.

Zdaniem sądu , wbrew zarzutom skargi, organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U z 2019r., poz. 2325), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.