Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 3729/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
Teza: 1. W zabudowie szeregowej, niezależnie od różnych jej odmian, w ścianach bocznych budynków, nie powinno być otworów okiennych, otworów drzwiowych, balkonów ani loggii, aby nie naruszać prywatności i intymności zamieszkania sąsiada, nie mówiąc już o względach ochrony pożarowej.

2. Z faktu, że na pewnym odcinku dwa budynki sąsiednie stykają się w granicy ścianami, czyli tworzą zabudowę w układzie szeregowym, nie można wywodzić, że w dalszej części zabudowa ta położona w granicy, należąca do jednego inwestora, nie podlega żadnym ograniczeniom a w szczególności tym, które mają chronić uzasadnione interesy osób trzecich /sąsiada/.

TEZY

1. W zabudowie szeregowej, niezależnie od różnych jej odmian, w ścianach bocznych budynków, nie powinno być otworów okiennych, otworów drzwiowych, balkonów ani loggii, aby nie naruszać prywatności i intymności zamieszkania sąsiada, nie mówiąc już o względach ochrony pożarowej.

2. Z faktu, że na pewnym odcinku dwa budynki sąsiednie stykają się w granicy ścianami, czyli tworzą zabudowę w układzie szeregowym, nie można wywodzić, że w dalszej części zabudowa ta położona w granicy, należąca do jednego inwestora, nie podlega żadnym ograniczeniom a w szczególności tym, które mają chronić uzasadnione interesy osób trzecich /sąsiada/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marii i Czesława M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2001 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - uchyla zaskarżoną decyzję, (...).


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Rz., na wniosek Ireny i Ryszarda G., decyzją z dnia 4 kwietnia 1997 r. (...) zatwierdził projekt budowlany i pozwolił na budowę:

"budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr 328 obr. 219, przyłącza wodociągowego na działkach nr 328, 353 i 333 obr. 219, przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr 328 i 353 obr. 219, przyłącza gazowego na działkach nr 328 i 329 obr. 219 oraz wewnętrznej instalacji gazowej (...) w Rz., przy ul. B.-Ś.". Decyzja stała się ostateczna w dniu 2.05.1997 r.

Powyższa decyzja na podstawie art. 40 Prawa budowlanego została decyzją Prezydenta miasta Rz. z dnia 21 października 1998 r. (...) przeniesiona na Ewę i Ryszarda C., którzy nabyli prawo własności do działki nr 328 obr. 219 położonej w Rz. przy ul. B.-Ś.

W listopadzie 1997 r. Krystyna i Leszek Dz. oraz Maria i Czesław M. wnieśli do Wojewody Rz. pisma kwestionujące ww. decyzję dnia 4 kwietnia 1997 r. a w szczególności usytuowanie budynku, wysokość tarasu i niezgodność z planem szczegółowym zagospodarowania osiedla W.-P. W dniu 15.10.1997 r. Wojewoda Rz. na wniosek ww. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rz. z dnia 4 kwietnia 1997 r.

Decyzją z dnia 6 lutego 1998 r. (...) Wojewoda Rz. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożyli Maria i Czesław M.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 17 marca 1998 r. (...) utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższą decyzję Czesław M. zaskarżył do Naczelnego sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 czerwca 2000 r. /IV SA 807/98/ uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż nie można zgodzić się z poglądem prezentowanym przez organy, że ewentualne naruszenie normy art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, nie może być traktowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością decyzji /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Przyjęcie takiego poglądu spowodowało, że organy nie rozpatrzyły kwestii ochrony uzasadnionych interesów skarżącego jako osoby trzeciej w rozumieniu art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wojewoda P. decyzją z dnia 30 lipca 2001 r. (...) /wydaną po ww. wyroku NSA/ stwierdził nieważność decyzji Prezydenta miasta Rz. z dnia 4 kwietnia 1997 r. w części dot. tarasu zaprojektowanego na garażu w granicy działki od strony wschodniej budynku. Odnosząc się do zarzutów zwartych we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji organu stwierdził, iż projekt zagospodarowania działki jest zgodny z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. W.-P. zatwierdzonym uchwałą MRN XV/76/87 z dnia 30 stycznia 1987 r. Ponadto projekt ten jest również zgodny z decyzją Prezydenta Miasta Rz. z dnia 16 września 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Opinia rzeczoznawcy w przedmiocie zgodności z warunkami technicznymi rzucania cienia przez nowoprojektowany budynek na budynek Państwa M., nie potwierdza zarzutu tych ostatnich w zakresie niedopuszczalnego ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w ich segmencie.

Stwierdzono, że na dachu garażu mieszczącego się w budynku mieszkalnym zaprojektowano taras o wymiarach 3,40 m x 3,80 m, którego południowa krawędź leży w granicy nieruchomości z działką Państwa M. Takie usytuowanie narusza par. 12 ust. 4 i 5 oraz par. 270 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki. Zgodnie z ww. przepisem najmniejsza odległość tarasu - balkonu od granicy może wynosić 2,0 m. Ze względu, że taras nad garażem nie jest integralnie związany z pozostałą częścią budynku, która odpowiada przepisom prawa, ograniczono się do stwierdzenia nieważności decyzji w części, która jest wadliwa.

Maria i Czesław M. złożyli odwołanie od powyższej decyzji podnosząc te same argumenty co wcześniej we wniosku a ponadto, że dopuszczono do ukończenia budowy, pomimo że prace były wstrzymane. Zaskarżona decyzja dotyczy tylko wschodniej strony obiektu a strona zachodnia jest dalej nierozstrzygnięta. Tymczasem ta strona znacznie odbiega gabarytami od pozostałej zabudowy szeregowej. Powoduje to ograniczenie światła i widoku /panoramy/ i narusza prywatność /intymność/ skarżących.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 28 września 2001 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzania nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rz. z dnia 4 kwietnia 1997 r. w części dotyczącej tarasu zaprojektowanego na garażu w granicy działki od strony wschodniej budynku. W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę na następujące okoliczności sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może tylko być ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa, a nie rozpatrywanie sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność /wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1998 r. III SA 481/88/. Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji ostatecznej decyzji /wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r. III ARN 22/95/. Jak wykazał organ I instancji decyzja z dnia 4 kwietnia 1997 r. jest zgodna z miejscowym planem, który przewiduje na tym terenie zabudowę szeregową. Zgodnie z par. 12 ust. 8 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r., zgoda właściciela działki sąsiedniej na lokalizację obiektu budowlanego w granicy jego działki nie jest wymagana, jeżeli usytuowanie budynku wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak w tym przypadku. Wojewoda P. odwołał się do par. 12 ust. 5 rozporządzenia, który odnosi się do balkonów. Natomiast taras należy traktować jako budowlę o innym charakterze niż balkon. W rozpoznawanej sprawie taras zlokalizowany jest na dachu budynku garażowego. Ściana południowa garażu znajduje się w granicy działki Państwa M. - co wynika z charakteru zabudowy przewidzianej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tak więc odnosząc się do odległości w jakiej powinien być zlokalizowany taras od granicy działki skarżącego, należy przyjąć iż ma być to odległość taka jak dla budynku garażowego. W tym przypadku par. 12 ust. 5 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania. Lokalizacja tarasu w granicy działki skarżących, nie narusza obowiązujących przepisów, bowiem przy zabudowie szeregowej dopuszczalne jest usytuowanie obiektu budowlanego w granicy i to bez zgody właściciela działki sąsiedniej. Decyzja II instancji nie narusza zakazu określonego w art. 139 Kpa, bowiem zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo poprzez błędne przywołanie przepisu prawa, w oparciu o który stwierdzono niezgodność lokalizacji tarasu z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Maria i Czesław M. powyższą decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc te same zarzuty co wcześniej we wszystkich pismach. Skarżący nie zgadzają się też ze stanowiskiem, że w tym przypadku zgoda sąsiadów na usytuowanie w granicy nie była potrzebna, ponieważ bryła budynku w sposób znaczny odbiega od pozostałych. W innych budynkach /segmentach/ garaże są wbudowane wewnątrz, pod budynkami. Natomiast sporny segment ma garaż dobudowany od strony wschodniej, na dachu którego jest taras, z którego jest bezpośredni wgląd do mieszkania skarżących co w sposób rażący narusza prywatność i intymność.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona przynajmniej w części kwestii w dalszym ciągu nie wyjaśnionych i podnoszonych przez stronę skarżącą.

Przedmiotem postępowania jest kontrola decyzji Prezydenta Miasta Rz. z dnia 4 kwietnia 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr 328. Jak wynika z projektu, sporny taras usytuowany na dachu garażu ma mieć balustradę i zadaszenie opadające w kierunku wschodnim oparte na słupach. Z opinii rzeczoznawcy - mgr inż. Zbigniewa T., dotyczącej nasłonecznienia budynku skarżących, nie wynika aby te elementy architektoniczne były brane pod uwagę. Poza tym niezrozumiały jest fragment tej opinii zawarty na str. 1 brzmiący: "Po przeprowadzonej wizji lokalnej stwierdzono, że zabudowa tego budynku w części zachodniej i w granicy z sąsiadem została skorygowana jak przedstawiono na wykresie przez co warunki nasłonecznienia elewacji zachodniej budynku nr 2 znacznie się poprawiły". Czy powyższe oznacza zmianę zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też odstępstwa od tego projektu w trakcie budowy?

Należy zgodzić się z zarzutem skarżących, że organ pisząc: "ściana południowa garażu znajduje się w granicy działki Państwa M. ...", pomylił chyba kierunek południowy z północnym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ również nie odniósł się do zarzutów dotyczących części zachodniej budynku, którego obecnie inwestorami są Ewa i Ryszard C. Brak także danych, który z budynków usytuowanych na działkach nr 328 i 329 będzie wyższy, na jakim poziomie w stosunku do okien skarżących ma być umiejscowiony sporny taras i jaka będzie odległość jego od tych okien. Wyjaśnienie wszystkich wątpliwości jest niezbędne do ostatecznego załatwienia sprawy.

Nie można zgodzić się z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji, bez wyjaśnienia powyższych wątpliwości i z uzasadnieniem decyzji w tej części, z której wynika, że właściwie "zabudowa szeregowa" zwalnia inwestora z wszelkich rygorów a w szczególności tych, które służą ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich. Natomiast należy się zgodzić z tą częścią uzasadnienia, gdzie wskazuje się na charakter i zakres postępowania nieważnościowego, które w zasadzie ogranicza się do przesłanek określonych w art. 156 par. 1 Kpa. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich określony w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, nie stanowi zamkniętego katalogu chronionych dóbr, lecz stanowi przykładowe wyliczenie, o czym świadczy użyty tam zwrot "w szczególności". W związku z tym, podnoszona przez skarżących ochrona prywatności i intymności może również należeć do zakresu tego pojęcia o ile to znajduje swoje odzwierciedlenie w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinna odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wydaje się, iż do przepisów chroniących prywatność i intymność zabudowy, należy zaliczyć między innymi te, które mówią o zachowaniu odległości od granicy ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi, ścian bez otworów, czy też balkonów lub loggii /par. 12 ust. 4 i 5 rozporządzenia/. I nie może tu być wytłumaczeniem odwołanie się do zabudowy Szeregowej, bez indywidualnej analizy każdego przypadku. Cechą charakterystyczną budynków w układzie szeregowym jest to, że budynki te stykają się w granicy działek swymi przeciwległymi ścianami, za wyjątkiem budynków skrajnych, które stykają się z innym budynkiem jedną tylko ścianą, tworząc w ten sposób szereg budynków połączonych ścianami. Podstawową formą zabudowy szeregowej jest układ, w którym długość ścian poszczególnych budynków /płaszczyzna/ jest równa długości /płaszczyźnie/ na jakiej ściany te stykają się /są zespolone/. Inną odmianą tej formy może być tzw. zabudowa szeregowa z uskokami, gdzie ściany stykające się w granicy sąsiednich budynków są względem siebie równolegle przesunięte i kiedy długość /powierzchnia/ tych ścian, jest większa niż długość /powierzchnia/ na której się stykają, tworzy to wizualnie efekt schodów /uskoków/.

W rozpoznawanej sprawie, forma zabudowy szeregowej została zmieniona o tyle, że część budynku usytuowanego na działce nr 328 wystaje poza długość budynku skarżących od strony wschodniej i od strony zachodniej, chociaż nie na całej długości w granicy działki, co niewątpliwie zakłóca tradycyjną formę zabudowy szeregowej i stanowi odstępstwo od formy zabudowy szeregowej z uskokami, zgodnie z którą zostały zaprojektowane i zrealizowane budynek skarżących i trzy inne budynki. Należy zaznaczyć, że realizacja takiego projektu mogła być dopuszczona jedynie z tego względu, że jest to budynek ostatni w szeregu /skrajny/. Pozostawiając na boku rozważania, jakie się nasuwają na tle brzmienia art. 4 Prawa budowlanego, należy jednak zwrócić uwagę, że tak zaprojektowany budynek musi odpowiadać wymogom określonym w art. 5 Prawa budowlanego w tym również, a może szczególnie, wymogom pod względem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, czego konsekwentnie domagają się skarżący.

Budynek objęty kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta Rz. z dnia 4 kwietnia 1997 r., chociaż określony jako budynek w zabudowie szeregowej, z uwagi na swe rozmiary większe od budynku skarżących po stronie wschodniej i zachodniej, od samego początku mógł rodzić obawy, co do możliwości zacienienia /ograniczenia nasłonecznienia/ pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku skarżących. To jednak, jak wynika z przedłożonej opinii rzeczoznawcy, zostało wykluczone. Pozostaje jednak kwestia naruszenia prywatności i intymności skarżących przez zaprojektowanie spornego tarasu na garażu usytuowanym w granicy. Chyba nie powinno budzić wątpliwości, że w zabudowie szeregowej, niezależnie od różnych jej odmian, w ścianach bocznych budynków, którymi się stykają dwa sąsiednie budynki w granicy działki, nie powinno być otworów okiennych, otworów drzwiowych, balkonów ani loggii, aby nie naruszać prywatności i intymności zamieszkania sąsiada, nie mówiąc już o względach ochrony pożarowej. W zaskarżonej decyzji, organ krytycznie odnosząc się do stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii tarasu stwierdził, że "taras należy traktować jako budowlę o innym charakterze niż balkon". Z tego stwierdzenia jednak, nie wynika nic twórczego dla sprawy, nie ważna jest bowiem nazwa lecz funkcja i przeznaczenie budowli, czy też urządzenia i konsekwencje dla użytkowników budynku sąsiedniego wynikające z miejsca usytuowania tego tarasu. Sporny taras, umiejscowiony od strony południowej budynku usytuowanego na działce nr 328, nie rodził by prawdopodobnie sprzeciwu skarżących, gdyż byłby w znacznym oddaleniu od ich budynku i nie dawałby możliwości zaglądania w ich okna, tymczasem zaprojektowane rozwiązanie taką możliwość daje.

Zabudowa szeregowa realizowana według jednego projektu, przewidująca budynki o podobnych gabarytach, usytuowane względem siebie w oparciu o te same zasady, nie rodzi tego typu komplikacji, gdyż wszyscy inwestorzy są traktowani równo bez wyjątków, z wyjątkiem może budynków skrajnych. Wszelkie jednak odstępstwa od podstawowej formy zabudowy szeregowej, z czym mamy niewątpliwie do czynienia w rozpatrywanej sprawie, mogą rodzić zarzuty naruszenia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i co należy wyjaśnić indywidualnie w każdym przypadku, nie szukając tylko usprawiedliwienia fakcie, że dotyczy to zabudowy szeregowej. Zabudowa szeregowa tylko w pewnej części, w tej w której się stykają dwa sąsiednie budynki ścianami, może dla inwestorów stanowić zwolnienie z niektórych przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W pozostałej jednak części, gdzie ściana jednego budynku, postawiona w granicy, jest dłuższa od ściany sąsiedniego budynku też postawionej w granicy, należy mieć na uwadze przepisy par. 12 ust. 4 i 5 wcześniej powołanego rozporządzenia, gdyż tak naprawdę w tej części zabudowa zaczyna bardziej przypominać zabudowę w układzie wolno stojącym, niż w układzie szeregowym. Z faktu, że na pewnym odcinku dwa budynki sąsiednie stykają się w granicy ścianami, czyli tworzą zabudowę w układzie szeregowym, nie można wywodzić, że w dalszej części zabudowa ta położona w granicy, należąca do jednego inwestora, nie podlega żadnym ograniczeniom a w szczególności tym, które mają chronić uzasadnione interesy osób trzecich /sąsiada/.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa, przed wyjaśnieniem istotnych dla sprawy okoliczności /art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa/.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.