Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 747/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 203 poz 1966
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
article: art. 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 71b ust. 3, art. 71b ust. 6, art. 71b ust. 3-3b,
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3031/15 w sprawie ze skargi Powiatu C. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Powiatu C. na rzecz Ministra Finansów 6400 (sześć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r. o sygn. akt V SA/Wa 3031/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA, bądź Sąd I instancji) uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz Powiatu C. kwotę 1870 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Kontrola Urzędu Kontroli Skarbowej w S. wykazała nieprawidłowości w danych o liczbie uczniów w Gimnazjum [...] w N., [...] i [...] Liceum Ogólnokształcącym w C. i Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w C. dotyczące zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 30,2419, co w konsekwencji spowodowało zawyżenie części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 r.

W odpowiedzi na pismo Ministra Finansów o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej Powiat C. wyjaśnił, że kontrola ujawniła nie tylko zawyżenie, ale także zaniżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 10,0145 uczniów na kwotę 43.707,36 zł.

Mając na uwadze wyniki ww. kontroli Minister Finansów wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. zobowiązując Powiat do zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 w wysokości 131.987,60 zł – na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej u.d.j.s.t.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Powiat złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Finansów, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, wskazał, że Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010r. na podstawie algorytmu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222, poz. 1756, dalej), w ramach którego Powiat C. uzyskał część oświatową subwencji ogólnej w kwocie 26.829.659,00 zł. Algorytm na podstawie którego dokonano podziału części oświatowej na rok 2010 przewidywał m. in. odrębne wagi:

- P3 = 2,90 dla uczniów niewidomych i słabosłyszących, z niepełnosprawnością ruchowa, z zaburzeniami psychicznymi – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy,

- P5 = 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach, dla uczniów z niepełno sprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem,

- P33 = 6,500 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

Minister podkreślił, że w wyniku błędnych danych, wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r. w:

- Gimnazjum [...] w N.– zawyżono o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczanych wagą P5,

- Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w N.– zawyżono o 1 wychowanka liczbę wychowanków przeliczanych wagą P33,

- [...] Liceum Ogólnokształcącym w C.– zawyżono o 4 uczniów liczbę uczniów przeliczanych wagą P3,

- [...] Liceum Ogólnokształcącym w C.– zawyżono o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczanych wagą P3,

Powyższe spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 30,2419 uczniów, przy czym kwota podlegająca zwrotowi do budżetu państwa wyniosła 131.987,60 zł.

Odnosząc się do zarzutu Powiatu o zaniżeniu danych w systemie Minister przytoczył art. 37 ust. 1 i ust. 4 u.d.j.s.t., argumentując że stronie nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok. Przepisy nakazują bowiem wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za lata ubiegłe, jeśli została ona zawyżona i nie przewidują zwiększenia subwencji ogólnej, jeśli na skutek przekazania do systemu informacji oświatowej jednostka samorządu terytorialnego otrzymała zaniżoną kwotę subwencji ogólnej.

Skargę do WSA wniósł Powiat C., zarzucając ww. decyzji, że została oparta na błędnych ustaleniach i argumentując, że osoby wykazane w systemie posiadały ważne orzeczenia o niepełnosprawności oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane na wcześniejszych etapach ich edukacji. Z powodu braku zmiany ich stanu zdrowia realizowano w stosunku do tych osób kształcenie specjalne. Natomiast zaniedbania związane z brakiem przedłożenia dokumentacji na kolejne etapy kształcenia obciążają rodziców lub opiekunów dzieci, nie zaś Powiat. Niezależnie od tego skarżący otrzymał część oświatowej subwencji ogólnej w zaniżonej kwocie. Zdaniem Powiatu, treść art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. nie uniemożliwia uwzględnienia zaniżonej kwoty przy ustalaniu ostatecznej kwoty należnej do zwrotu.

Sąd I instancji, uwzględniając skargę, przytoczył art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 3 pkt 1 lit. h oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz.463 ze zm.) oraz § 6 pkt 1 lit. k rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746, ze zm.), podkreślając że liczba uczniów (wychowanków) szkół i placówek uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu C. została ustalona na podstawie danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej. W ramach systemu informacji oświatowej zbierane były dane o liczbie uczniów i wychowanków według specjalnych potrzeb edukacyjnych, wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa wart. 71b ust. 3-3b u.s.o. W niniejszej sprawie dane wynikające z systemu informacji oświatowej nie odpowiadały rzeczywistości (okoliczności niesporne). W toku kontroli ujawniono, że doszło do zawyżenia (o 30, 2419 uczniów przeliczeniowych) lub do zaniżenia (o 10,0145 uczniów przeliczeniowych) liczby dzieci, które należało uwzględnić w ramach poszczególnych wag, w oparciu o które obliczana była pomoc znajdująca odzwierciedlenie w postaci części oświatowej subwencji ogólnej. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z treścią załącznika do ww. rozporządzenia MEN z dnia 22 listopada 2009 r. część oświatowa (SO) składa się z kwoty bazowej (SOA), kwoty uzupełniającej (SOB) i kwoty na zadania pozaszkolne (SOC). Biorąc pod uwagę art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. i nie negując obowiązku Ministra Finansów do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych kwot Sąd I instancji podkreślił jednak, że istotnie kwota taka musi być nienależna – czyli taka, którą wypłacono, mimo że nie miało to oparcia w istniejącym, prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Wielkość części oświatowej subwencji ogólnej wyliczanej w oparciu o dane zawarte w SIO według stanu na dzień 30 września (w tym wypadku 30 września 2009 r.), dokonywana jest przez Ministra Edukacji Narodowej według określonego algorytmu z uwzględnieniem różnych danych, w tym dotyczących liczby uczniów przeliczeniowych, określonej na podstawie liczby uczniów posiadających orzeczenia o kwalifikowaniu się do nauczania specjalnego i wagi odnoszącej się głównie do rodzaju (choroby) upośledzenia umysłowego czy też fizycznego ucznia i ich stopnia. Tak więc, zdaniem WSA, wyliczenie dokonywane przez Ministra Edukacji Narodowej według określonego algorytmu w zakresie części oświatowej subwencji ogólnej należnej jednostce samorządu terytorialnego dotyczy liczby uczniów przeliczeniowych, traktowanych jako określona wielkość i jest przeznaczana dla Powiatu do dalszego rozdysponowania zgodnie ze zgłaszanymi potrzebami szkół w zakresie kształcenia specjalnego. W konsekwencji część oświatowa subwencji ogólnej wyliczonej przez MEN nie stanowi kwoty przeznaczonej imiennie dla konkretnych uczniów. Oczywiste jest przy tym, zdaniem Sądu I instancji, że zapisy w SIO dokonywane na podstawie danych statystycznych szkół powinny mieć oparcie w posiadanej przez szkoły dokumentacji i na tym etapie zapisy te dotyczą konkretnych uczniów, którzy dysponują zgodnymi z prawem orzeczeniami. Tym niemniej, mając na uwadze że istnieli uczniowie nieujęci w systemie (choć do tego uprawnieni) WSA stwierdził, że w istocie część oświatowa uznana w całości w zaskarżonej decyzji za nienależną – dla tych uczniów byłaby jednak należna. Zamiast tych uczniów zostali tymczasem częściowo wykazani uczniowie niedysponujący aktualnymi orzeczeniami – w odniesieniu do których subwencja nie powinna zostać naliczona. Niemniej jednak placówki, do których uczęszczali, świadczyły usługi oświatowe wspomnianym, potrzebującym uprawnionym – choć nie wykazanym – uczniom, tak jak i pozostałym. Tym samym, skoro doszło do nieprawidłowości w określeniu uczniów wykazanych do SIO, to jakkolwiek nie ma sporu, że dane zawarte w SIO służą m.in. za podstawę prawidłowych wyliczeń części oświatowej subwencji ogólnej dokonywanej przez MEN, to jednak z przyczyn wskazanych wyżej, tj. z powodu tego, że część oświatowa wspomnianej subwencji nie posiadała charakteru subwencji przypisywanej do konkretnie oznaczonych osób, mając w pewnym sensie "anonimowy" charakter, Sąd I instancji wyraził pogląd, że nie można uważać, iż w sytuacji istnienia uprawnionych do niej uczniów, była ona nienależna w odpowiadającym liczbie zaniżenia zakresie. W odniesieniu do tej kwestii zwrócono uwagę, że celem udzielania części oświatowej subwencji ogólnej jest pomoc w zakresie realizacji zadań związanych z zapewnieniem prawidłowego wywiązywania się przez szkoły z obowiązku oświatowego w postaci kształcenia dzieci. Końcowo WSA powołał się także na preambułę do u.so., art. 1 ust. 1 u.s.o., art. 70 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, zwracając uwagę, że skoro Minister Finansów dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na właściwą ocenę okoliczności związanych z przyznaną częścią oświatową subwencji ogólnej, to jego zadaniem było ustalenie, czy i w jakim zakresie Powiat uzyskał wspomnianą subwencję przy uwzględnieniu rzeczywistego zawyżenia i zaniżenia liczby przeliczeniowej uczniów. Zdaniem WSA w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t., a rozważania winny dotyczyć art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., w oparciu o który to przepis Powiat został zobowiązany do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. Końcowo podkreślono, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia treści art. 80 K.p.a., ponieważ organ, dysponując pełnią danych pozwalającą na wydanie prawidłowej decyzji, ustalił kwotę zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wykazanej w decyzji, bez uwzględnienia należnej kwoty odnoszącej się do liczby uczniów przeliczeniowych rzeczywiście spełniających warunki do wykazania ich w systemie informacji oświatowej – co przesądziło o naruszeniu art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Natomiast zakaz dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego wyrównania części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej w kwocie niższej niż należna w następstwie przekazania do systemu nieprawdziwych danych nie pozostaje – zdaniem WSA - w sprzeczności z obowiązkiem organu na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. ustalenia rzeczywiście nienależnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej i zobowiązania jej w drodze decyzji do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji.

Sąd I instancji, uznając pozostałe zarzuty skargi na niezasadne, przytoczył art. 71b ust. 1 oraz art. 71b ust. 3 u.s.o., podkreślając że przepisy tej ustawy uzależniają objęcie ucznia, wymagającego stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, kształceniem specjalnym, od posiadania przez niego orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego. W konsekwencji wywody skarżącego prowadzące do tego, iż możliwe jest wykazanie ucznia w systemie informacji oświatowej, pomimo braku posiadania przez niego aktualnego orzeczenia - nie zostały przez Sąd podzielone.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł Minister Finansów, formułując zarzuty naruszenia:

1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. poprzez uznanie, że przypadająca do zwrotu kwota części oświatowej subwencji ogólnej powinna stanowić dodatnią różnicę między kwotą subwencji uzyskanej przez Powiat C. nienależnie z powodu wykazani w systemie informacji oświatowej uczniów niespełniających wymaganych kryteriów i kwotą subwencji nieuzyskanej z powodu zaniżenia w systemie informacji oświatowej liczby uczniów uprawnionych;

- niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. do części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r., gdy przepis art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. w brzmieniu obecnie obowiązującym (powołanym przez WSA) dotyczy skutków błędnych zapisów bazy danych systemu t informacji oświatowej, o którym mowa w u.s.o., a więc systemu, który nie istniał w 2010 r., za który Powiat C. uzyskał część oświatową subwencji ogólnej będącą przedmiotem sporu;

- błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 130 ust. 2 ustawy o systemie informacji oświatowej (w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w sytuacji, gdy art. 130 ust. 2 I ustawy o systemie informacji oświatowej reguluje skutki błędów w systemie informacji oświatowej prowadzonym na podstawie tej ustawy w przypadku naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej za lata 2007-2016;

2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.d.j.s.t. oraz art. 130 ust. 2 ustawy o systemie informacji oświatowej poprzez uznanie, że decyzja Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego – w sytuacji, w której organ prawidłowo zinterpretował prawo materialne uznając, że przypadająca do zwrotu kwota części oświatowej subwencji ogólnej nie może by pomniejszona o kwoty wynikające z niewykazania w systemie informacji oświatowej uczniów uprawnionych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a., poprzez uznanie, że decyzja Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sytuacji, w której organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w pełnym zakresie wynikającym z prawidłowo zinterpretowanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.d.j.s.t. oraz art. 130 ust. 2 ustawy o systemie informacji oświatowej.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz po przejęciu do rozpoznania skargi jej oddaleniem.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Biorąc pod uwagę zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie stwierdzić należy, że jest ona zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 roku wydaną w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 rok.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Finansów w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 rok, stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że biorąc pod uwagę zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i dokonując wykładni przepisów art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 71b ustawy o systemie oświaty Sąd I instancji uznał, że w sytuacji, gdy doszło do nieprawidłowości w wykazaniu uczniów w systemie informacji oświatowej (SIO) oraz w sytuacji, gdy nie ma sporu co do tego, że dane zawarte w SIO służą za podstawę do prawidłowego wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dokonywanej przez MEN, to jednak, gdy byli uczniowie, którzy w okresie statystycznym, to jest do 30 września 2009 roku posiadali aktualne orzeczenia o niepełnosprawności sprzężonej, których dotyczyła waga P5 oraz uczniowie którzy na tę datę posiadali aktualne orzeczenia o zaburzeniach psychicznych oraz uczniów niewidomych i słabosłyszących z niepełnosprawnością ruchową, których dotyczyła waga P3, i którzy nie zostali wykazani w SIO, a część oświatowa subwencji nie posiada charakteru subwencji przypisywanej do konkretnie oznaczonych osób, to wskazanie w SIO uczniów, którzy na wskazaną wyżej datę nie posiadali orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o., nie może skutkować tym aby w opisanej wyżej sytuacji jednoznacznie wskazującej na istnienie uczniów uprawnionych, przyjmować, iż zaistniała okoliczność wskazująca na to, że subwencja w tej części w jakiej wskazano w SIO uczniów nieuprawnionych była nienależna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie podważają prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, które wskazuje na to, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

W związku z powyższym należy zauważyć, że Minister Finansów działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114, dalej uodjst) zobowiązał Powiat C. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 rok w wysokości 131.987,60 złotych. Wydając wskazaną wyżej decyzję organ administracji publicznej oparł się na ustaleniach zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej we S., z którego wynikało, że stwierdzono nieprawidłowości w danych zawartych w systemie informacji oświatowej. Liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona łącznie o 30,2419 uczniów. Z akt sprawy wynika, że na dzień 30 września 2009 roku zawyżono : w Gimnazjum [...] w N. o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczonych wagą P5, w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w N. o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczanych wagą P33, w [...] Liceum Ogólnokształcącym w C. zawyżono o 4 uczniów liczbę uczniów przeliczanych wagą P3 i w [...] Liceum Ogólnokształcącym w C. zawyżono o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczanych wagą P3. Podkreślić należy, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości to, że dane wynikające z systemu informacji oświatowej nie odpowiadały rzeczywistości.

Wobec powyższego podkreślić należy, że stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 19 lutego 2004 roku o systemie informacji oświatowej Minister właściwy do spraw oświaty został zobligowany do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zapewniając organom administracji publicznej koordynującym i realizującym politykę edukacyjną państwa aktualnych informacji niezbędnych do realizowania zadań w tym zakresie, a także planowania środków budżetowych niezbędnych do finansowania zadań oświatowych. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o systemie informacji oświatowej szkoły i placówki oświatowe zobowiązane są do prowadzenia baz danych oświatowych obejmujących zbiory danych, o których mowa w art. 3 ust. 2-4 ustawy, w tym zbiory obejmujące dane o specjalnych potrzebach edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty. Potwierdzeniem i uszczegółowieniem tego obowiązku jest treść § 6 pkt 1 lit. k/ rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych.

Przedstawione regulacje prawne wskazują na trzy okoliczności, istotne z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, to szkoły i placówki oświatowe są zobowiązane do prowadzenia baz danych oświatowych obejmujących określone zbiory danych i są odpowiedzialne za to, aby bazy danych (a tym samym zbiory danych) zawierały aktualne informacje niezbędne do realizowania zadań oświatowych, a także planowania środków budżetowych niezbędnych do finansowania tych zadań. Po drugie, zbiory danych oświatowych zawierają dane dotyczące specjalnych potrzeb edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty. Po trzecie, to wskazane bazy danych i znajdujące się w nich zbiory danych oświatowych stanowią dla organów jedyne źródło informacji wykorzystywanych przy ustalaniu części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok.

Stosownie do treści art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami były wydawane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określało zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Jak już wyżej wspomniano, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 ustawy o systemie oświaty Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Ponadto orzeczenie o potrzebie kształcenia, zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia posiada datę jego wydania oraz czas, na jaki jest ono wydawane z uwagi na rodzaj zaburzeń i upośledzeń rozwojowych dziecka. Istotne jest również to, że zalecane w orzeczeniu formy i warunki kształcenia oraz stymulacji dziecka mają być przez placówkę realizowane w stosunku do danego dziecka a zalecany sposób nauki dziecka jest relatywizowany do konkretnych zaburzeń lub nieprawidłowości rozwojowych dziecka. Wobec tego, iż w danym konkretnym przypadku sytuacja rozwojowa dziecka może ulec zmianie, konieczne jest dostosowanie tych zaleceń do aktualnych potrzeb dziecka, organizacji nauki czy zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Z tego względu w określonych przypadkach orzeczenia o potrzebie kształcenia wydawane są na określony czas, czy to etapu edukacji, czy to okres nauki w danej szkole. A zatem istotne znaczenie ma to, jakie formy edukacji i warunki nauki zostały zalecone dziecku w związku z danym jego etapem rozwojowym uwzględniającym upośledzenie i na jaki okres, gdyż z tym wiąże się zróżnicowana wysokość subwencji. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wskazane wyżej elementy i stwierdzenia znajdują się w orzeczeniu, o którym mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty.

W doktrynie podkreśla się, że orzeczenie zespołu działającego w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, o których stanowi art. 71b ust. 3-3b u.s.o., podejmowane jest w sprawie indywidualnej w konkretnym stanie faktycznym, na podstawie generalno-abstrakcyjnych norm administracyjnego prawa materialnego i w sposób władczy kształtuje uprawnienia jego adresata (podmiotu usytuowanego na zewnątrz zespołu orzekającego). Ustawodawca określa prawną formę działania zespołu mianem orzeczenia. W efekcie oznacza to, że orzeczenia zespołów są innymi niż decyzje – aktami administracyjnymi. Natomiast zespoły orzekające pełnią funkcję organów administracji publicznej w oparciu o przyznaną im przez ustawodawcę kompetencję szczególną do wykonywania administracji publicznej w drodze wydawania aktów administracyjnych. Ze względu na brak wyłączenia w przepisach ustawy o systemie oświaty stosowania norm procedury administracyjnej oraz charakter i rodzaj prawny istoty tych orzeczeń, zastosowanie przy ich wydaniu znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (por. J. Chmielewski "Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 223/14, opubl. OSP 2016/4/36).

W związku z powyższym podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie zwrotu nienależnie pobranej kwoty części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej jest związany treścią ostatecznego orzeczenia zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej także w zakresie daty wydania wspomnianego wyżej orzeczenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego przy uwzględnieniu algorytmu bazującego wyłącznie na danych zawartych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 roku (załącznik do rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2009 roku w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010). Ponadto z treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 roku o systemie informacji oświatowej wynika, że dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane na dzień 30 września każdego roku. Również w § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych, został wskazany termin 30 września każdego roku jako data, do której możliwe jest wprowadzanie danych do baz danych oświatowych. Oznacza to, że podmioty zobligowane do uzupełniania baz danych oświatowych mogą to czynić wyłącznie do dnia 30 września każdego roku poprzedzającego przyznanie subwencji oświatowej w określonej wysokości. Tak więc termin 30 września jest terminem ustawowym, a co najważniejsze jest to termin materialnoprawny. Powyższe skutkuje tym, że podmiot zobowiązany do uzupełniania i aktualizowania danych w bazie danych oświatowych nie ma podstaw do wprowadzenia do bazy danych oświatowych uczniów, wychowanków, którzy na tę datę nie spełniają ustawowych warunków, w tym nie posiadają orzeczenia o którym mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty wskazującego w sposób jednoznaczny, iż zostało ono wydane najpóźniej w dniu 30 września.

W związku z powyższym, skoro w rozpatrywanej sprawie w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 roku Gimnazjum [...] w N. oraz [...] i [...] Liceum Ogólnokształcącym w C. i Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w N. umieszczono uczniów, którzy na tę datę nie posiadali orzeczeń zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej, to tym samym zasadne jest stanowisko organu, iż Zespół Szkół zawyżył o 7 uczniów liczbę uczniów przeliczonych wagą P3 , P5 i P33. W tej sytuacji trafnie wykazano, że ustalona dla tej jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej była wyższa od należnej, a tym samym zasadnie organ w oparciu o regulację prawną zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty. W ocenie NSA nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji wskazujące na konieczność uwzględnienia przy ustalaniu obowiązku określonego w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego liczby uczniów spełniających wymogi w zakresie posiadania orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, którzy do dnia 30 września 2009 roku nie zostali umieszczeni w systemie informacji oświatowej przez dyrektora placówki oświatowej zobowiązanego do prowadzenia baz danych oświatowych obejmujących zbiory danych, o których mowa w art. 3 ust. 2-4 ustawy, w tym zbiory obejmujące dane o specjalnych potrzebach edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty. Wbrew stanowisku Sądu I instancji przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie zawierają regulacji prawnej, która mogłaby stanowić podstawę do podjęcia przez organy takiego działania.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, podniesione w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa przez Sąd I instancji okazały się zasadne. W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd I instancji niezasadnie uznał stanowisko organów za wadliwe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ. U. z 2015 r., poz. 1804).

s. Zofia Borowicz s. Cezary Pryca s. Sylwester Miziołek