Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 466/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. h
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
article: art. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2009 nr 116 poz 975
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 19 ust. 2.
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
article: § 2 ust. 1 pkt 4, § 15
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) asesor WSA Katarzyna Górska Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Rząp po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 26 września 2019r. sprawy ze skargi S. S. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na rok 2016 oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. Z. (dalej również jako strona, skarżący, producent rolny) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR) z "[...]" r. w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na 2016 r. Wskazaną decyzją Dyrektor ARiMR uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: Kierownik ARiMR) z "[...]" r. we wskazanym przedmiocie, i orzekł co do istoty sprawy.

Jak wynika z przekazanych akt sprawy, do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął 15.06.2016 r. wniosek o przyznanie na 2016 r. m.in. płatności ekologicznej do powierzchni 61,6 ha. Do omawianej płatności producent rolny zgłosił w ramach podjętego 15.03.2016 r. pakietu 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji, działki o łącznej powierzchni 61,61 ha, w tym A1 o nr "[...]"6 - mieszanka wieloletnia traw, powierzchnia 6,14 ha oraz D1 o nr "[...]"2 - mieszanka wieloletnia traw, 21,08 ha, które to działki organy zakwestionowały w całości (razem 27,22 ha), a także inne działki oznaczone: AA1, B1, C1 i E1, o powierzchni 34,39 ha. Powyższe Dyrektor ARiMR przedstawił w tabeli na str. 6 decyzji z "[...]" r. (karta nr 64/3 verte akt organu, numerację naniesiono w sposób nietrwały).

Powierzchnia stwierdzona to 34,39 ha (powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru: PEG). Została ona ustalona w trakcie kontroli administracyjnej, z wykorzystaniem systemu informacji geograficznej. W oparciu o dane uzyskane w trakcie kontroli administracyjnej, obejmujące lata 2011-2016, wykluczono łącznie 27,22 ha z powierzchni deklarowanej 61,61 ha. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z "[...]" r. zaznaczył, że jeżeli trwały użytek zielony zostanie przekształcony w grunt orny i taki rodzaj użytkowania gruntu zostanie przez rolnika wskazany z deklaracją na nim uprawy innej niż uprawa traw na gruntach ornych lub ich mieszanek lub innych pastewnych roślin zielnych (np. pszenica, ziemniaki), to obszar ten nie będzie dłużej traktowany jako trwały użytek zielony (TUZ). Przekształcenie trwałego użytku zielonego na grunt orny, jednak z dalszą deklaracją na nim uprawy traw na gruntach ornych lub ich mieszanek lub innych pastewnych roślin zielnych oznacza, że obszar ten nadal jest traktowany jako TUZ.

Pierwotna decyzja Kierownika ARiMR z 1 września 2017 r. o odmowie przyznania płatności, została uchylona przez Dyrektora ARiMR decyzją z 20 listopada 2017 r.

W wyniku kontroli administracyjnej rzeczonego wniosku oraz załączonych do niego załączników graficznych (przy wykorzystaniu systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 17 grudnia 2013 r. nr 1306/2013 - Dz.U.UE.L.2013.347.549 z 20 grudnia 2013 r.) organ I instancji ustalił powierzchnię kwalifikowaną do przyznania płatności z tytułu realizacji pakietu 11: 34,39 ha, w wyniku wykluczenia z płatności powierzchni 27,22 ha spośród zadeklarowanych 61,61 ha. Natomiast w sentencji decyzji z "[...]" r. Kierownik ARiMR odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach ww. pakietu 11 i nałożył sankcję finansową w kwocie 14.499,14 zł, odmówił także przyznania refundacji kosztów transakcyjnych. Ustalił ponadto obszar gruntów: 34,29 ha (a nie 34,39 ha) objęty zobowiązaniem ekologicznym w omawianym pakiecie po okresie konwersji, podjętym 15.03.2016 r. W podstawie prawnej podał art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349, ze zm.), dalej: ustawa PROW 2014-2020", § 2, § 3, § 5, § 6, § 7, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13, § 15, § 16, § 19 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370 ze zm.), dalej: rozporządzenie ekologiczne, oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: k.p.a.

Producent rolny wniósł odwołanie od tej decyzji. Do odwołania załączył m.in. kopię protokołu z kontroli gospodarstwa rolnego nr "[...]" z 1 lipca 2016 r., w którym wyszczególniono jako ekologiczną produkcję roślinną: siano z wieloletnich traw w ilości 250 ton oraz ziarno mieszanki zbożowej 1 tona (str. 8, k. 52/23 akt organu).

Dyrektor ARiMR decyzją z "[...]" r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm.). W sentencji organ odwoławczy: odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach pakietu 11 i nałożył sankcję finansową w kwocie 14.499,14 zł potrącaną z przyznanych płatności w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych, odmówił przyznania refundacji kosztów transakcyjnych, oraz ustalił obszar gruntów 34,39 ha objęty zobowiązaniem ekologicznym w omawianym pakiecie po okresie konwersji.

Organ odwoławczy uzasadnił takie rozstrzygnięcie koniecznością ponownego ustalenia powierzchni zobowiązania ekologicznego podjętego przez stronę 15 marca 2016 r. Wskazał, że w przypadku działek rolnych A1 i D1 o powierzchni zadeklarowanej odpowiednio: 6,14 ha i 21,08 ha, położonych na działkach ewidencyjnych nr "[...]"6 i "[...]"2, "[...]" gmina "[...]", obręb "[...]", stwierdzono powierzchnię PEG_ORNY: 0,00 ha. Natomiast powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza na tych działkach oznaczona PEG_TUZ wynosi 6,04 ha i 21,08 ha. W związku z powyższym działki te zostały wykluczone z płatności, gdyż na ich powierzchni nie doszło do przekształcenia trwałego użytku zielonego z tego powodu, że obszar ten nie został objęty płodozmianem. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 6,14 ha (działka A1) i 21,08 ha (D1).

Organ wyjaśnił, że po dokonaniu analizy i weryfikacji historii 5-letniego użytkowania zadeklarowanych do płatności gruntów, wspierając się jednocześnie systemem ZSZiK i IACSplus (system informatyczny zarządzany przez ARiMR do obsługi unijnych dopłat w Polsce w ramach Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej) z uwzględnieniem ortofotomapy, ustalono:

- dla działki ewidencyjnej "[...]"6 - PEG_ORNY - 0,37 ha (dz. rolna AA1), PEG_TUZ - 6,04 ha (dz. rolna A1): uprawę na powierzchni 6,10 ha trwałego użytku zielonego - TUZ (pastwisko trwałe) w latach 2011 – 2015, a w 2016 na powierzchni 6,14 ha uprawę mieszanki wieloletniej traw (tabela na str. 7 decyzji z "[...]" r., k. 64/4);

- dla działki ewidencyjnej "[...]"2 - PEG_ORNY - 0,00 ha, PEG_ TUZ - 21,08 ha: uprawę TUZ (pastwisko trwałe) w latach 2011 – 2013 na powierzchni 21,14 ha, 2014 – 2015: 21,08 ha, a w 2016 uprawę mieszanki wieloletniej traw na powierzchni 21,08 ha (tabela na str. 8 decyzji z "[...]" r., k. 64/4 verte).

Organ uznał, że nie doszło do przekształcenia występującego w gospodarstwie rolnym strony trwałego użytku zielonego, ponieważ obszar ten nie został objęty płodozmianem. Dlatego okoliczność polegająca na stwierdzeniu w roku 2016 na działce rolnej A1 i D1 mieszanki wieloletniej traw potraktowanej jako trwały użytek zielony, skutkowała przypisaniem tym działkom rolnym powierzchni 0,00 ha. Zatem stwierdzona powierzchnia gruntów ornych po uwzględnieniu powierzchni PEG i 5-letniej historii wyniosła 34,39 ha, względem deklaracji 61,61 ha.

Wyliczono procentową różnicę między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną: 61,61 ha - 34,39 ha = 27,22 ha (powierzchnia deklarowana, kwalifikująca się do uzyskania płatności) - (powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej) = (stwierdzona różnica powierzchni) oraz 27,22 ha / 34,39 ha x 100% = 79,15% (stwierdzona różnica powierzchni) / (powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej) x 100% = (procentowa różnica między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej).

Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48), dalej rozporządzenie 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Kwota ta, zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia 640/2014, będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR. Dlatego odmówiono skarżącemu przyznania płatności w ramach pakietu 11, i nałożono sankcję finansową w kwocie 14.499,14 zł, która będzie potrącana z przyznanych płatności w kolejnych trzech latach. Konsekwencją odmowy przyznania omawianych płatności jest również odmowa przyznania refundacji kosztów transakcyjnych.

Kwotę sankcji finansowej wyliczono na podstawie § 15 ust. 1 oraz załącznika nr 8 do rozporządzenia ekologicznego. W związku z zadeklarowaniem do płatności ekologicznej powierzchni przekraczającej 50 ha, do wyliczenia sankcji zastosowano na podstawie § 15 rozporządzenia ekologicznego uśrednioną stawkę płatności w ramach pakietu 11, która wyniosła 532,665030027 zł zgodnie ze wzorem: (powierzchnia gruntów deklarowanych od 0,10 ha do 50 ha - 100% stawki płatności) + (powierzchnia gruntów deklarowanych powyżej 50 ha do 100 ha - 75% stawki płatności) / maksymalna powierzchnia gruntów deklarowanych = uśredniona stawka. Wyliczono kwotę sankcji: 27,22 ha x 532,665030027 zł = 14.499,142173 zł (powierzchnia wykluczona z płatności ekologicznej x uśredniona stawka) = kwota sankcji.

Ponadto organ odwoławczy ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym powołując się na § 6 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego.

W świetle powyższego ocenił, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołania. W tym zakresie organ II instancji powołał się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej TSUE) z 2 października 2014 r. (nie podano sygnatury, być może chodziło o wyrok w sprawie C-47/13: M. G. przeciwko Landesamt für Landwirtschraft, Umwelt Und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein), wydanym w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni definicji pojęcia trwałe użytki zielone zawartej w art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 2009 r., str. 1), dalej rozporządzenie 1120/2009, art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U UE. L. z 2013 r., nr 314, str. 608), dalej rozporządzenie 1307/2013, § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego.

W zakresie braku przekształcenia TUZ w gospodarstwie skarżącego organ wyjaśnił, że "przekształcenie" trwałego użytku zielonego na grunt orny, jednak z dalszą deklaracją na nim uprawy traw na gruntach ornych lub ich mieszanek lub innych pastewnych roślin zielnych oznacza, że obszar ten nadal jest traktowany jako trwały użytek zielony (TUZ). W związku z powyższym deklarowana powierzchnia działki rolnej A1 i D1 z uprawą: mieszanka wieloletnia traw na gruntach ornych jest nadal trwałym użytkiem zielonym. W przypadku, gdy rolnik deklaruje przez 5 lat z rzędu na tej samej działce ewidencyjnej trawę lub inne pastewne rośliny zielne albo trawy na gruntach ornych (rolnik ma obowiązek wykazywania traw na gruntach ornych nawet, jeżeli jest zwolniony z obowiązku dywersyfikacji upraw), wówczas w szóstym roku uprawa taka zostanie uznana za trwały użytek zielony. Zauważył, że zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej (nie podano o jakie chodzi) grunt ugorowany obsiewany pastewnymi roślinami zielnymi przez 5 lat, w szóstym roku staje się trwałym użytkiem zielonym. Zadeklarowana przez skarżącego na działce rolnej A1 i D1 wieloletnia uprawa traw uznana jako TUZ (trwałe użytki zielone), nie jest rośliną dotowaną w ramach pakietu 11. W związku z powyższym grunty te zostały wykluczone, a jednocześnie mając na uwadze, iż TUZ należy do innej grupy upraw (innego wariantu / pakietu) niż uprawa zadeklarowana, należało zastosować sankcje z tytułu przedeklarowania powierzchni.

Przedłożone wraz z odwołaniem dokumenty: protokół z kontroli gospodarstwa rolnego nr "[...]" z 1 lipca 2016 r., kopia planu działalności ekologicznej, pismo dot. zasad ustalania i aktualizacji powierzchni PEG - odpowiedź na wniosek KRIR - wydruk, odpowiedź podsekretarza stanu w MRiRW na interpelację nr 25187 - nie mogą w ocenie organu stanowić przeciwdowodów na okoliczność, że uprawa mieszanki wieloletnich traw na działkach rolnych: A1 i D1 nadal jest traktowana jako trwały użytek zielony (TUZ), co wyklucza ww. działki rolne z możliwości objęcia płatnościami na rok 2016.

Odnośnie zarzutu, że to rolnik określa kształt zobowiązania ekologicznego, rodzaj pakietu lub wariantu, w ramach którego to zobowiązanie będzie realizowane, oraz powierzchnię na jakiej zobowiązanie będzie realizowane, deklaruje roślinę jaką zamierza uprawiać w celu realizacji zobowiązania ekologicznego, organ podał, że uczestnictwo w programie ekologicznym nie jest obligatoryjne, a chcąc skorzystać z przywilejów z niego wynikających należy dostosować się w pełni do bardzo precyzyjnych i sformalizowanych wymogów programu. Podkreślił, że wydał decyzję na podstawie deklaracji producenta rolnego zawartej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 i dokonanej kontroli administracyjnej, mającej na celu weryfikację wskazanych przez producenta danych ze stanem faktycznym.

Strona skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wniosła o:

1. uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2. przyznanie na rzecz skarżącego płatności na rok 2016,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych prawem.

Strona zarzuciła naruszenie prawa poprzez:

1. niewłaściwe uznanie, że na terenie deklarowanym przez skarżącego zostały utrzymane TUZ w sytuacji, gdy stan faktyczny w sprawie odpowiada powoływanej przez organ definicji TUZ z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013, a to powoduje, iż organ nie mógł uznać, że skarżący utrzymał TUZ, skoro z definicji trwałego użytku zielonego wynika, że nawet jeżeli na danym gruncie jest trawa (lub inna pasza z roślin zielonych) i jest on wyłączony z płodozmianu - to nie jest on trwałym użytkiem zielonym. Innymi słowy nie wystarczy, że jakiś grunt jest przez rolnika użytkowany tak jak trwały użytek zielony. Taki grunt może być oznaczony jako mieszanka wieloletnia traw, a tym samym niewłaściwe organ uznał, iż deklarowana powierzchnia działek skarżącego A1 i D1 z uprawą: mieszanka wieloletnia traw na gruntach ornych, jest nadal trwałym użytkiem zielonym;

2. niewłaściwe zastosowanie § 11 oraz załącznika nr 4 rozporządzenia ekologicznego poprzez nietrafne uznanie, że rośliną dotowaną jako TUZ w ramach pakietu 11 nie jest mieszanka wieloletnich traw wraz z wsiewką zbożową;

3. art. 74 ust. 1 rozporządzenia 809/2014 w zw. z art. 39 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zawyżenie powierzchni rolnej przez wnioskodawcę nastąpiło wskutek zaniedbania, a więc z winy nieumyślnej, podczas gdy wnioskodawca swoim zachowaniem dołożył należytej staranności w celu określenia powierzchni zgłoszonych działek, a zachowanie nie mieści się w zakresie "zaniedbania lub nienależytego działania" skoro działał w oparciu o złożone i zaakceptowane decyzją wnioski;

4. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy, w tym w szczególności brak wyjaśnienia dlaczego nie zostały przyjęte dowody przedłożone przez skarżącego na okoliczność wykazania, że działał on zgodnie z przyjętym przez organ i niekwestionowanym wnioskiem o przyznanie płatności ekologicznej, które to elementy określają zakres zobowiązania ekologicznego danego rolnika;

5. art. 75 w zw. z art. 77 w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w tym pominięcie faktu, iż to Agencja z mocy ustawy obowiązana jest do utrzymywania w stanie aktualności baz danych referencyjnych LPIS;

6. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów materiałów oraz zgłoszonych żądań, co stanowi naruszenie przepisów postępowania;

7. art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, które przesłanki zostały spełnione przez wnioskodawcę i przyczyn takiego uznania, na podstawie jakich dowodów, oraz przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącego.

W treści skargi strona wyjaśniła, że 15 marca 2016 r. działki A1 i D1 zostały zaorane i wsiana została mieszanka zbożowa z wsiewką traw, w celu przygotowania dobrej jakości paszy dla zwierząt. Zastosowanie tej łącznej metody siewu mieszanki wieloletniej traw wraz z mieszanką zbożową wynikało z potrzeby panujących warunków glebowych i środowiskowych na terenie powiatu "[...]", gdzie położone są sporne działki gruntu. Wsiane bowiem w sposób samodzielny wieloletnie mieszanki traw bez rośliny osłonowej wypadają (nie ukorzeniają się), i w efekcie nie pozwalają na uzyskanie zadowalającego plonu.

W związku z faktem, że mieszanka zbożowa, która jednocześnie stanowi roślinę osłonową dla wysianej trawy, była plonem do skoszenia na zielonkę, we wniosku o przyznanie pomocy została zadeklarowana jako mieszanka wieloletnia traw, a nie mieszanka zbożowa, jednakże podczas weryfikacji w terenie jednoznacznie można było stwierdzić wprowadzenie rośliny zbożowej do płodozmianu, co wykluczało uznanie przez organ deklaracji TUZ. Jednak organ wbrew przepisom prawa i posiadanym dokumentom w toku postępowania w zakresie rozbieżności ww. działek oparł się na 5-letniej historii TUZ w systemie ZSZiK i IACSplus, co było niezgodne ze złożoną deklaracją upraw ekologicznych za okres realizacji zobowiązania w ramach 2014-2020, w tym deklaracji powierzchni PEG_ORNY i PEG_TUZ.

Skarżący kierował się wytycznymi Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który zgodnie z odpowiedzią na wniosek z VII Posiedzenia Krajowej Rady Izb Rolniczych, przekazany Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem nr KRIR/MR/W/939/2017 z 11 kwietnia 2017 r. (k. 52/31 i 52/32 akt organu), wypowiedział się w sprawie ujednolicenia przez ARiMR powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG). Skarżący powołał się na art. 72 ust. 3 rozporządzenia 1306/2013 i podał, że rolnik ma możliwość zanegowania wyznaczonego przez ARiMR maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) w ramach poszczególnych działek referencyjnych, jeżeli uzna, że nie znajduje on potwierdzenia w aktualnym stanie faktycznym. W takim przypadku Agencja ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać ewentualnej korekty ustalonych w systemie LPIS powierzchni referencyjnych (PEG). Z kolei obowiązkiem organu ARiMR jest utrzymywanie aktualności baz danych referencyjnych LPIS oraz na bieżąco wykorzystywanie wszystkich dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę modyfikacji danych referencyjnych LPIS.

Skarżący podał, że powołany w petitum skargi załącznik nr 4 rozporządzenia ekologicznego zawiera szereg traw oraz zbóż, które objęte są dotacją co powoduje, że organ niewłaściwe uznał, iż wysiewy skarżącego nie podlegają dopłatom, a tym samym organ wywiódł nieuzasadnione wnioski co do prawidłowości deklarowanej powierzchni o przyznanie płatności ekologicznej za 2016 r. przy zadeklarowanym pakiecie 11 na powierzchni 61,61 ha.

Ponadto zgodnie z orzecznictwem TSUE definicje trwałych użytków zielonych należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ona grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, również wtedy, gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane odmianą pastewnej rośliny zielnej inna niż uprawiana na nich poprzednio. Zasadnicze znaczenie dla określenia rodzaju użytkowania jako TUZ jest stwierdzenie ciągłości użytkowania przez przynajmniej 5 lat, we wskazany wyżej sposób.

Powołując się na art. 2 lit. c) rozporządzenia 1120/2009 przedstawiono w skardze definicję TUZ i podano, że w istocie grunty na działkach nr "[...]"6 i "[...]"2 nie stanowią trwałych użytków zielonych. Z definicji TUZ wynika, że nawet jeżeli na danym gruncie jest trawa (lub inna pasza z roślin zielonych) i jest on wyłączony z płodozmianu, to nie jest on trwałym użytkiem zielonym. Innymi słowy nie wystarczy, że grunt jest przez rolnika użytkowany tak jak trwały użytek zielony. Taki grunt może być oznaczony jako mieszanka wieloletnia traw. Natomiast w obrębie działek nr "[...]"6 i "[...]"2 przestały istnieć w 2016 r. jakiekolwiek trwałe użytki zielone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podał, że wszystkie pakiety ekologiczne wymienione w § 4 rozporządzenia połączone są z obowiązkiem konwersji. W przypadku skarżącego nie było żadnej konwersji. W latach 2011 – 2015 na działkach rolnych A1 i D1 skarżący deklarował trwały użytek zielony. W 2016 r. zadeklarował mieszankę wieloletnią traw w pakiecie 11. Powyższa mieszanka jest tożsama z TUZ. Nie ma więc żadnej konwersji. Mieszanka nie stanowi też uprawy paszowej na gruntach ornych po okresie konwersji, ponieważ TUZ nie ma statusu gruntu ornego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wniosek o przyznanie na 2016 r. m.in. płatności ekologicznej dotyczył powierzchni 61,6 ha. Do omawianej płatności producent rolny zgłosił w ramach podjętego 15.03.2016 r. pakietu 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji, działki o łącznej powierzchni 61,61 ha, w tym A1 o nr "[...]"6 - mieszanka wieloletnia traw, powierzchnia 6,14 ha oraz D1 o nr "[...]"2 - mieszanka wieloletnia traw, 21,08 ha, które to działki organy zakwestionowały w całości (razem 27,22 ha), a także inne działki oznaczone: AA1, B1, C1 i E1, o powierzchni 34,39 ha. Powyższe Dyrektor ARiMR przedstawił w tabeli na str. 6 decyzji z "[...]" r. (karta nr 64/3 verte akt organu, numerację naniesiono w sposób nietrwały). Powierzchnia stwierdzona to 34,39 ha (powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru: PEG). Została ona ustalona w trakcie kontroli administracyjnej, z wykorzystaniem systemu informacji geograficznej. W oparciu o dane uzyskane w trakcie kontroli administracyjnej, obejmujące lata 2011-2016, wykluczono łącznie 27,22 ha z powierzchni stwierdzonej, to jest z powierzchni 34,39 ha. Bezsporny w sprawie jest stan faktyczny. Strona skarżąca ustaleń faktycznych nie kwestionowała i go nie podważyła. Natomiast wywodziła, że organy dokonały błędnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego. Z tym poglądem nie można się zgodzić. W rozpoznawanej sprawie trwały użytek zielony został przekształcony w grunt orny. Przekształcenie trwałego użytku zielonego na grunt orny, jednak z dalszą deklaracją na nim uprawy traw na gruntach ornych lub ich mieszanek lub innych pastewnych roślin zielnych oznacza, że obszar ten nadal jest traktowany jako TUZ.

W art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013 zawarta jest definicja trwałego użytku zielonego. Stanowi on, że "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych.

W wyroku z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt C-47/13 Trybunał Sprawiedliwości wypowiedział się na temat pojęcia trwałych użytków zielonych, które było zawarte w art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009 z dnia 2 października 2014 r. "Definicję trwałych użytków zielonych zawartą w art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ona grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, również wtedy, gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane odmianą pastewnej rośliny zielnej inną niż uprawiana na nich poprzednio".

Z treści wyroku TSUE i aktualnej definicji "trwałe użytki zielone" wynika, że chodzi o grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat.

Podstawy przyznawania płatności w ramach rolnictwa ekologicznego określa ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, PROW jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje następujące działania i poddziałania: rolnictwo ekologiczne: a) płatności na rzecz konwersji na ekologiczne praktyki i metody w rolnictwie, b) płatności na rzecz utrzymania ekologicznych praktyk i metod w rolnictwie. Na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 ustawy o PROW, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2015 r. określił szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. I tak zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, jeżeli m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu. Pakiety i ich warianty zostały natomiast wyszczególnione w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Płatność ekologiczna w ramach pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 7,8, 9 i 10 jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik wytworzył produkty rolnictwa ekologicznego w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 497), a w przypadku uprawy roślin dwuletnich wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli rolnik wytworzył te produkty w drugim roku uprawy rośliny dwuletniej (ust. 2). Jak zarazem stanowi § 11 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczna jest przyznawana do gruntów ornych, na których występują uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-3, 5, 7-9 i 11 oraz wariantów wymienionych w § 1.1 pkt 4 lit. b i pkt 10 lit.b. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżącemu odmówiono przyznania za 2016 r. płatności w ramach pakietu 11 ze względu na niespełnienie wynikających z nich warunków.

Stosownie do treści cyt. § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia ekologicznego, dla przyznania płatności ekologicznej konieczne jest m.in. spełnienie warunków przyznania tej płatności w ramach określonych pakietów lub ich wariantów, określonych w rozporządzeniu. W odniesieniu do deklarowanego przez skarżącego pakietu 11. Pakiet 11 to uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji. W przypadku działek rolnych A1 i D1 o powierzchni zadeklarowanej odpowiednio: 6,14 ha i 21,08 ha, położonych na działkach ewidencyjnych nr "[...]"6 i "[...]"2, "[...]" gmina "[...]", obręb "[...]", stwierdzono powierzchnię PEG_ORNY: 0,00 ha. Natomiast powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza na tych działkach oznaczona PEG_TUZ wynosi 6,04 ha i 21,08 ha. W związku z powyższym działki te zostały wykluczone z płatności, gdyż na ich powierzchni nie doszło do przekształcenia trwałego użytku zielonego z tego powodu, że obszar ten nie został objęty płodozmianem. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 6,14 ha (działka A1) i 21,08 ha (D1). W rozpoznawanej sprawie trwały użytek zielony został przekształcony w grunt orny. Bezspornym w sprawie było również to, że rolnik na tych gruntach uprawiał mieszanki traw. Oznacza, że obszar ten nadal jest traktowany jako TUZ. W konsekwencji nie doszło do konwersji. A zatem organy prawidłowo odmówiły przyznania wnioskowanej płatności i nałożyły sankcję administracyjną. Miały bowiem zastosowanie przepisy art. 19 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Kwota ta, zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia 640/2014, będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR. Dlatego odmówiono skarżącemu przyznania płatności w ramach pakietu 11, i nałożono sankcję finansową w kwocie 14.499,14 zł, która będzie potrącana z przyznanych płatności w kolejnych trzech latach. Konsekwencją odmowy przyznania omawianych płatności jest również odmowa przyznania refundacji kosztów transakcyjnych. Kwotę sankcji finansowej wyliczono na podstawie § 15 ust. 1 oraz załącznika nr 8 do rozporządzenia ekologicznego. W związku z zadeklarowaniem do płatności ekologicznej powierzchni przekraczającej 50 ha, do wyliczenia sankcji zastosowano na podstawie § 15 rozporządzenia ekologicznego uśrednioną stawkę płatności w ramach pakietu 11, która wyniosła 532,665030027 zł zgodnie ze wzorem: (powierzchnia gruntów deklarowanych od 0,10 ha do 50 ha - 100% stawki płatności) + (powierzchnia gruntów deklarowanych powyżej 50 ha do 100 ha - 75% stawki płatności) / maksymalna powierzchnia gruntów deklarowanych = uśredniona stawka. Wyliczono kwotę sankcji: 27,22 ha x 532,665030027 zł = 14.499,142173 zł (powierzchnia wykluczona z płatności ekologicznej x uśredniona stawka) = kwota sankcji.

Art. 74 ust. 1 rozporządzenia 809/2014 w zw. z art. 39 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 nie miał w sprawie zastosowania. Składając wniosek o płatność skarżący oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem (sekcja IX wniosku "Oświadczenia i Zobowiązania"). Podkreślić należy, że skutki błędów popełnionych we wniosku o płatność obciążają wnioskodawcę, także w przypadku, gdy przy jego sporządzaniu korzystał z pomocy profesjonalnego doradcy, czy tak jak w tym wypadku geodety. Skorzystanie z pomocy profesjonalisty przy wypełnianiu wniosku, jakkolwiek wskazuje na dobre intencje w zakresie poprawności ubiegania się o płatności, to nie zwalnia wnioskodawcy od odpowiedzialności za błędy popełnione przez profesjonalny podmiot przy sporządzaniu wniosku o przyznanie płatności. Ryzyko związane z błędnym wypełnieniem wniosku obciąża samego wnioskodawcę (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2015 r. II GSK 1481/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Natomiast w art. 64 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z dnia 2013.12.20) przewidziane zostały ogólne zasady dotyczące stosowania kar administracyjnych. Przepis art. 64 ust. 2 tego aktu stanowi, że nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy: a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej; b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6; c) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna; d) dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby; e) niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. b); f) zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b).

Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że zawyżenie powierzchni rolnej przez wnioskodawcę nie nastąpiło wskutek zaniedbania. Według skarżącego działając jako wnioskodawca swoim zachowaniem dołożył należytej staranności w celu określenia powierzchni zgłoszonych działek, a jego zachowanie nie mieści się w zakresie "zaniedbania lub nienależytego działania" skoro działał w oparciu o złożone i zaakceptowane decyzją wnioski. Należy zwrócić uwagę, że organy są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do kontroli wniosku o przyznanie płatności. Takiej kontroli dokonuje się w przede wszystkim w trakcie kontroli administracyjnej. Celem takiej kontroli jest zbadanie, czy skarżący jako producent rolny realizuje swoje zobowiązanie, w tym przypadku wynikające z płatności ekologicznej. Przyznanie płatności jest związane nie tylko ze złożeniem wniosku, ale przede wszystkim z realizacją przyjętego zobowiązania. Natomiast wymierzenie sankcji jest konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości, które zostały ujawnione w trakcie kontroli administracyjnej. Nieuzasadniony jest wobec powyższego zarzut naruszenia powołanych w sprawie przepisów prawa procesowego. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo. W konsekwencji sąd nie uznał też zarzutu naruszenia norm prawa materialnego. W ustalonym stanie faktycznym istniały przesłanki do odmowy przyznania płatności ekologicznej i nałożenia sankcji administracyjnej. Skarga okazała się bezzasadna i po myśli art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.