Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1004/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1, art. 139
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Teza: 1. Przeprowadzenie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nie może być uznane jako zrealizowanie celu wywłaszczenia.

2. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. nr 102, poz. 651 z we zm.) art. 139 przewiduje możliwość "zwrotu" wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, w sytuacjach szczegółowo opisanych w rozdziale 6 ustawy. Nie ma wątpliwości, iż określenie to odnosi się wyłącznie do tej nieruchomości (lub jej części), która została wywłaszczona. Przepis ten nie pozwala na orzeczenie zwrotu nieruchomości, który miałby polegać na przyznaniu wnioskodawcy udziału we własności innej - aniżeli wywłaszczona – nieruchomości.

TEZY

1. Przeprowadzenie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nie może być uznane jako zrealizowanie celu wywłaszczenia.

2. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. nr 102, poz. 651 z we zm.) art. 139 przewiduje możliwość "zwrotu" wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, w sytuacjach szczegółowo opisanych w rozdziale 6 ustawy. Nie ma wątpliwości, iż określenie to odnosi się wyłącznie do tej nieruchomości (lub jej części), która została wywłaszczona. Przepis ten nie pozwala na orzeczenie zwrotu nieruchomości, który miałby polegać na przyznaniu wnioskodawcy udziału we własności innej - aniżeli wywłaszczona – nieruchomości.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]2013 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] 2012 r. Nr [...],[...],[...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania Miasta P. od decyzji Starosty P. z dnia [...] 2012 r. nr [...], orzekł:

I. o zwrocie na rzecz: D. L. w 2770/16020 części, M. S. w 2770/16020 części, A. G. w 1000/16020 części, P. G. w 1000/16020 części, J. L. w 4770/16020 części, T. L. w 530/16020 części, R. K. w 530/16020 części, H. S. w 530/16020 części, J. J. w 530/16020 części, W. F. w 106/16020 części, R. F. w 106/16020 części, P. F. w 106/16020 części, A. H. w 106/16020 części, M. F. w 106/16020 części, I. J. w 265/16020 części, T. S. w 265/16020 części, S. L. w 53/4806 części, Z. T. w 53/4806 części, D. B. w 53/4806 części, części nieruchomości położonej w P., przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Z., arkusz mapy 10, część działki nr [...] o powierzchni 3480 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]jako własność Miasta P., w granicach projektowanej działki nr [...] o powierzchni 2993 m2,

II. o odmowie zwrotu na rzecz Z. L. i M. S. części nieruchomości położonej w P., przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Z., arkusz mapy 10, część działki nr [...] o powierzchni 3480 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]jako własność Miasta P., w granicach projektowanej działki nr [...] o powierzchni 243 m2,

III. o odmowie zwrotu na rzecz J. L., T. L., R. K., H. S., J. J., W. F., R. F., P. F., A. H., p. M. F., I. J., T. S., S. L., Z. T., D. B., A. G. i P. G. części nieruchomości położonej w P., przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Z., arkusz mapy 10, część działki nr [...] o powierzchni 3480 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr P02 P/00101970/9 jako własność Miasta P., w granicach projektowanej działki nr [...] o powierzchni 244 m2 ,

IV. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w P., przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Z., arkusz mapy 10, działka nr [...] o powierzchni 3480 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]jako własność Miasta P. na działki nr: [...] o powierzchni 243 m2, [...] o powierzchni 2993 m2 i [...] o powierzchni 244 m2,

V. o zobowiązaniu do zwrotu na rzecz Miasta P. łącznej kwoty 194.463,00 złotych przez osoby wymienione w pkt I decyzji – organ jednocześnie określił kwoty jakie przypadają na każdą z tych osób.

Powyższa decyzja Wojewody Wielkopolski została wydana w następującym stanie faktycznym:

Z dniem 5 marca 1968 r. na postawie art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., nr 32, poz. 159 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy [...] w P. za obszar urbanizacyjny (Dz. U. z 1968 r., nr 6. poz. 35). z mocy prawa, przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w P.:

- przy ulicach C. i W.j, stanowiąca działki nr: [...],[...] i [...]. zapisane w księdze wieczystej nr [...] jako własność K. Z. i E. Z.;

- przy ulicach W.j i Katowickiej, oznaczona geodezyjnie jako działki nr: [...],[...],[...],[...]. zapisane w księdze wieczystej Z. t.4, k.94;

- przy ulicy W.j, oznaczona geodezyjnie jako działki nr: [...] i [...]. zapisana w księdze wieczystej Z., t.2. k.32.

Decyzją z 29 sierpnia 1969 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. [...] w P., odmówiło oddania w użytkowanie wieczyste m.in. działki nr [...] oraz orzekło o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość w kwocie 537 161,90 złotych.

Z kolei decyzją z dnia 19 listopada 1970 r., Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. - [...] w P. odmówiło oddania w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości i ustaliło odszkodowanie w łącznej kwocie 271 989,- złotych, na rzecz spadkobierców po zmarłych: J. L. i M. L. tj.: L. L.. T. L., K. K., S. F., K. S., H. S., J. J. i J. L..

Inną decyzją z dnia 23 października 1969 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. - [...] w P. odmówiło oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz ustaliło odszkodowanie na rzecz J. G. i A. G. w łącznej kwocie 810 100,- złotych

Wnioskiem z 29 marca 2001 r. D. Z. Ł., M. S. i E. J. Z., spadkobiercy K. Z. i E. Z. zwrócili się z prośbą o zwrot m.in. nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Z., arkusz mapy 10. część działki nr [...], odpowiadającej części dawnej działki nr [...].

Z kolei wnioskiem z 8 lutego 2001 r. spadkobiercy M. L. i J. L., zwrócił się z prośbą o zwrot nieruchomości stanowiącej m.in. część działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Z., arkusz mapy 10. część działki nr [...]. odpowiadającej części przejętej działki nr 5.

Także J. G. i A. G., zwrócili się z pismem z dnia 15 października 2004 r. prośbą o zwrot przejętej nieruchomości stanowiącej aktualnie m.in. część działki nr [...]. odpowiadającej części przejętej działki nr [...].

W toku postępowania ustalono, iż wnioski ww. osób dotyczą dawnych części dawnych działek nr [...],[...] i [...] znajdujących się w granicach działki [...] ark. mapy 10 obręb Z. w P..

Starosta P. decyzją z dnia [...]2011 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] 2011 r., sygn. [...] , orzekł m.in. o zwrocie na rzecz D. Z. L., M. S., A. G., P. G., J. L., T. L., K. K., H. S., J. J., W. F., R. F., P. F., A. H., M. F., I. J., T. S., S. L., Z. T., D. B., nieruchomości położonej w P., przy ul. P., oznaczonej e ewidencji gruntów jako obręb Z., arkusz mapy 10, część działki nr [...] (projektowana działka nr [...]), oraz o odmowie zwrotu: na rzecz D. Z. L. i M. S., a także P. G. i A. G., części tejże nieruchomości - projektowane działki odpowiednio nr [...] i [...]. Ponadto zobowiązał powyższe osoby do zwrotu na rzecz Miasta P. zwaloryzowanego odszkodowania przypadającego na nich w zależności od udziału w części zwracanej nieruchomości.

Po rozpoznania dowołania Miasta P. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 7 września 2011 r. uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta P. decyzją z dnia [...] 2012 r. o nr [...] orzekł m.in. o zwrocie na rzecz D. Z. L., M. S.. A. G., P. G., J. L., T. L., K. K., H. S., J. J.. W. F., R. F., P. F., A. H., M. F., I. J., T. S., S. L.. Z. T. i D. B., nieruchomości położonej w P., przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Z., arkusz mapy 10, część działki nr [...] (projektowana działka nr [...]), oraz o odmowie zwrotu: na rzecz D. Z. L. i M. S., a także P. G. i A. G., części tejże nieruchomości - projektowane działki odpowiednio nr: [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż na części obecnej działki [...] (projektowana działka [...]) nie zrealizowano celu wywłaszczenia i tym samym nieruchomość ta okazała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona. Przez 10 lat od wywłaszczenia działki tej nie zagospodarowano pod budownictwo mieszkaniowe. W okresie tym nie mógł powstać parking ani garaże dla mieszkańców osiedla mieszkaniowego. Tym samym w ocenie organu cześć działki [...] (projektowana działka [...]) podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli. Z kolei cześć działki [...] (projektowana działka [...]) nie podlega zwrotowi z uwagi na zlokalizowanie na jej terenie urządzeń infrastruktury technicznej w postaci ciepłociągu - obsługującej budownictwo mieszkaniowe osiedli ratajskich. W tych okolicznościach odmówiono zwrotu Z. L. i M. S. części działki nr [...] - obecnie projektowanej działki nr [...].

Odmówiono również P. G. i A. G. zwrotu części działki nr [...] - obecnie projektowanej działki nr [...] z uwagi na znajdujące się na niej budynki, wprawdzie o charakterze tymczasowym jednakże trwale związane z gruntem, których części znajdują się również na sąsiednich działkach - będących poza zakresem wywłaszczenia, a podział ich ze względu na konstrukcje i położenie jest niemożliwy zgodnie z przepisami określającymi zasady podziału nieruchomości.

Ze względu na stan zagospodarowania projektowanej działki nr [...], zabudowanej na całej długości jednym obiektem kubaturowym trwale związanym z gruntem (posadowionym na fundamentach), stanowiącym w dacie wywłaszczenia części trzech odrębnych nieruchomości gruntowych będących w posiadaniu różnych osób fizycznych, organ ocenił, że należy dokonać zwrotu na rzecz uprawnionych osób do współwłasności w proporcjach zgodnych z zakresem wywłaszczenia każdego z nich.

Dalej organ omówił podstawę prawną dokonanego podziału działki [...] na działki [...], [...] i [...] oraz podstawę prawną i sposób wyliczenia kwoty odszkodowania, którą spadkobiercy dawnych właścicieli winny zwrócić Miastu P..

W odwołaniu od powyższej decyzji Miasto P. podniosło, iż organ powinien był wydać trzy odrębne decyzje w przedmiotowej sprawie. Ponadto zdaniem strony cel wywłaszczenia (budowa osiedla mieszkaniowego) został zrealizowany na projektowanej działce [...]. Znajdujące się na tym terenie pawilony handlowe stanowią infrastrukturę towarzyszącą osiedlu mieszkaniowemu. Podniesiono również zarzuty do projektu podziału działki [...] oraz niezawiadomienia o postępowaniu strony którą jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] - faktyczny użytkownik tego terenu.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Wielkopolski wydał ww. decyzję z dnia 2 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył teść art. 136 ust 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wskazała, iż w myśl art. 216 ust. 1 tej ustawy, przepisy zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 22 ustawy z dnia 21 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Zgodnie z art. 22 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, obszar miast, dzielnic miejskich lub ich części, na którym zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego ma być przeprowadzona skoncentrowana działalność inwestycyjna, może być uznany w drodze rozporządzenia Rady Ministrów na wniosek wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa) za obszar urbanizacyjny (ust. 1). Na obszarze urbanizacyjnym przechodzą na własność Państwa z mocy samego prawa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych, nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej (ust. 2). Właścicielom domów jednorodzinnych, lokali w małych domach mieszkalnych, budynków przeznaczonych na warsztaty rzemieślnicze, a w miejscowościach uzdrowiskowych i letniskowych również budynków przeznaczonych na prowadzenie małych pensjonatów, właścicielom jedynych działek pod budowę domu jednorodzinnego oraz właścicielom gospodarstw rolnych, sadowniczych i warzywniczych zostaną tereny oddane w użytkowanie wieczyste. Jeżeli oddanie w użytkowanie wieczyste byłoby niezgodne z planami zagospodarowania przestrzennego albo jeżeli niezgodność ta okaże się w okresie trwania użytkowania wieczystego, będzie właścicielom przyznane odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, po rozpoznaniu wniosku Prezydium Rady Narodowej m. P., wydano Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy [...] w P. za obszar urbanizacyjny ([...]). Rozporządzenie to obejmowało obszar na którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość. Weszło w życie z dniem 5 marca 1968 r.

W ocenie organu bezspornym jest, że przejęcie nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania nastąpiło w trybie art. 22 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Organ II instancji podzielił opinię Starosty P., co do ogólnego celu wywłaszczenia, który związany był przede wszystkim z realizacją zadania inwestycyjnego pod nazwą "Zespół osiedli mieszkaniowych C5 (osiedle [...]) i C6 (osiedle [...])'', którego realizacja została zatwierdzona decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. - [...] w P. z [...] 1971 r., znak [...].

Zdaniem Wojewody aby mówić o właściwym wykorzystaniu aktualnej działki nr [...] zgodnie bądź niezgodnie z cele wywłaszczenia, należy przede wszystkim doprecyzować jej konkretne przeznaczenie w planach realizacyjnych osiedla mieszkaniowego.

Dalej organ wyjaśnił, iż w treści decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. - [...] w P. orzekających o odmowie oddania przejętych nieruchomości w użytkowanie wieczyste i ustaleniu odszkodowania podano, iż działki, z których powstała m.in. nieruchomość będąca przedmiotem postępowania zostały przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe wysokie. W decyzji dotyczącej działek nr: [...] powierzchni 17550 m2 będących we władaniu K. i E. Z.. wskazano, iż zgodnie z wytycznymi projektu organizacji placu budowy tereny znajdujące się w obrębie ulic: Wągrowskiej i Katowickiej zostały wyznaczone pod składowisko ziemi roślinnej, która zostanie następnie wykorzystana pod urządzenie małej architektury osiedla.

Według organu z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne są także ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego, które na dzień przejęcia gruntów wskazywały, iż teren odpowiadający aktualnej działce nr [...]. w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1966 r. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem G52MW przeznaczonym pod mieszkalnictwo o intensywności 0,80 brutto, garaże na 340 stanowisk i parking na 390 stanowisk. Natomiast według ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. przedmiotowa nieruchomość objęta została symbolem MW - teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Jednakże najistotniejsze dokumenty pod względem uszczegółowienia celu wywłaszczenia dotyczącą przede wszystkim planów realizacyjnych osiedli mieszkaniowych C5 i C6. Dostępna dokumentacja projektowa powstała w okresie najbardziej zbliżonym do daty przejęcia gruntów, pochodzi z lipca 1976 r. i obejmuje aktualizację pierwotnej koncepcji urbanistycznej powstałej w 1969 r. Podkreślić przy tym należy, iż aktualizacja wskazuje w punkcie 1.2 jakiego rodzaju zmiany zostały wprowadzone do projektu wstępnego (wielopoziomowe garaże, dodatkowa przychodnia zdrowia, korekta parametrów- technicznych obiektów handlowo - usługowych, oświaty, zdrowia, budynków szesnastokondygnacyjnych). Zdaniem Wojewody jest to okoliczność na tyle istotna, iż można z niej wywnioskować, że w pozostałej części plan realizacyjny nie uległ większym zmianom jakościowym polegającym na modyfikacji wykorzystania poszczególnych gruntów. Zgodnie z dokumentacją projektową z 1976 r. na gruncie odpowiadającym aktualnej działce nr [...] zamierzano zrealizować żłobek nr 31 (WPZ-1). który w części opisowej został ujęty jako zadanie nr 9 na osiedlu C5 (osiedle [...] ). W punkcie 1.4.2 opisu technicznego na stronie 3 w wykazie przedsięwzięć niezrealizowanych podano m.in. 2 żłobki oznaczone symbolami WPZ-1.

Stąd też w ocenie Wojewody Wielkopolskiego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, za ogólny cel wywłaszczenia gruntów będących przedmiotem postępowania zwrotowego należało uznać budowę osiedla mieszkaniowego Bohaterów II Wojny Światowej. Natomiast uszczegóławiając przeznaczenie terenu odpowiadającego aktualnej działce nr [...] za najbardziej trafne będzie wskazanie na realizację żłobka nr 31.

Zdaniem Wojewody jako celu wywłaszczenia nie można było przyjąć wprost przeznaczenia wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego z 1966 r. dla obszaru oznaczonego symbolem G52MW - mieszkalnictwo rodzinne o intensywności 0.80 brutto, garaże na 340 stanowisk, parking na 390 stanowisk. Z dokumentacji przedłożonej przez Miasto P., przy piśmie z 21 maja 2013 r., obejmującej m.in. pismo Biura Planowania Przestrzennego w P. z 9 lipca 1979 r. wraz z załącznikami jednoznacznie wynika bowiem, iż wyrażono zgodę na realizację tymczasowego parkingu m.in. na obszarze oznaczonym na planie symbolem "B". Analiza części graficznej prowadzi do stwierdzenia, że symbol ten obejmował projektowany tymczasowy parking na ok. 100 miejsc częściowo zlokalizowany na obszarze przeznaczonym pod żłobek nr 31 i teren oznaczony cyfrą "6". Zgodnie z legendą planu, cyfra "6" wskazywała, iż " na okres przejściowy - do czasu realizacji żłobka można zrealizować tymczasowy parking na ca 60 msc. " Według Wojewody z dokumentów tych można wywnioskować, iż teren na którym miał zostać zlokalizowany tymczasowy parking w planie realizacyjnym miał już określone przeznaczenie jakim był żłobek. Istotnym wskazaniem jest również, iż na tym obszarze można było zaprojektować parking z liczbą miejsc w przedziale 60 - 100. Organ stwierdził, iż przyjęcie wprost za cel wywłaszczenia dla działki nr [...] o powierzchni 0.3480 ha budowę parkingu na 390 stanowisk zajmującego teren o powierzchni 29,5 ha nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Zwrócić należy również uwagę, iż plan zagospodarowania terenu z 1966 r. przy określeniu przeznaczenia posługuje się liczbą pojedynczą, co oznacza, iż planowano zrealizowanie jednego parkingu na 390 stanowisk. Jest to o tyle istotne wskazanie, że na przedmiotowym gruncie maksymalna liczba miejsc na parkingu tymczasowego została określona na ok. 100. Zatem zrealizowanie parkingu przeszło czterokrotnie większego było niemożliwe.

Reasumując powyższe Wojewoda uznał za cel wywłaszczenia budowę żłobka nr 31 mieszczącego się w ramach zadania inwestycyjnego osiedla mieszkaniowego Bohaterów II Wojny Światowej, który to żłobek nigdy nie został wybudowany.

Stąd też organ uznał, iż część nieruchomości nie została wykorzystana na cel, dla którego realizacji została przejęta, a zatem zostały spełnione przesłanki jej zbędności w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda zauważył ponadto, że nawet gdyby jako cel wywłaszczenia został przyjęty parking, tak jak wskazuje Miasto P., to nieruchomość w dalszym ciągu pozostawałaby zbędną. Wynika to przede wszystkim z faktu, iż pojęcie zbędności wiąże się nie tylko z faktyczna realizacją celu wywłaszczenia, ale także z wykonaniem go w terminach ustawowych. W niniejszej sprawie nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z dniem 5 marca 1968 r., zatem maksymalny, dziesięcioletni, okres na realizację celu wywłaszczenia upływał z dniem 5 marca 1978 r. Natomiast zgoda na realizację tymczasowego parkingu została udzielona dopiero z dniem 19 lipca 1979 r. Stąd też i w tych okolicznościach orzeczenie zwrotu części działki nr [...] okazałoby się konieczne i uzasadnione.

Wojewoda podzielił ustalenia organu I instancji, iż w stosunku do dwóch fragmentów działki nr [...] orzeczenie zwrotu okazało się niemożliwe.

W części przedmiotowego gruntu (w granicach projektowanej działki nr [...]) został bowiem zlokalizowany fragment sieci cieplnej 2c x 100, zrealizowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w P. i przekazany do eksploatacji Miejskiemu Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej w P. w 1973 r. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego zrealizowanie inwestycji ciepłowniczej, której powierzono obsługę nowo powstających osiedli, w tym osiedla Bohaterów II Wojny Światowej, mieściło się w generalnym celu wywłaszczenia jakim był realizacja zespołu osiedli mieszkaniowych C5 i C6. Nie sposób bowiem negować faktu, iż infrastruktura do przesyłu ciepła, gazu. energii elektrycznej, wody i ścieków jest niezbędnym elementem każdej inwestycji mieszkaniowej.

W zakresie części działki nr [...] w granicach projektowanej działki nr [...] orzeczenie zwrotu okazało się niemożliwe z uwagi na posadowienie na granicy działki nr [...] i przylegających do niej gruntów obiektów, których podział jest niemożliwy zgodnie z zasadami zawartymi w odpowiednich przepisach określających sposób i tryb dokonania podziałów nieruchomości.

Według Wojewody z tej samej przyczyny okazało się również niemożliwe wydzielenie z tej części działki nr [...], która została przeznaczona do zwrotu, kolejnych trzech odrębnych nieruchomości, przypadających każdej z trzech grup osób wywłaszczonych na wyłączną własność. Przeszkodą do dokonania takiego podziału okazał się budynek zaplecza budowy, zaadaptowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" na pawilony handlowe w 1997 r. Zgodnie z opinią wydaną przez biegłą z zakresu budownictwa ogólnego - budynek zaplecza budowy, pełniący aktualnie funkcję pawilonów handlowych, jest budynkiem trwale z gruntem związanym. Wiążę się to przede wszystkim z niemożnością przeprowadzenia takiego podziału, który uwzględniałby w pełni każde z roszczeń osób wywłaszczonych z osobna. Stąd organ orzekający w sprawie postanowił o zwrocie części działki nr [...], w granicach projektowanej działki nr [...], na rzecz trzech grup wnioskodawców do współwłasności w częściach zgodnych z zakresem wywłaszczenia każdego z nich, przyjmując za podstawę wyliczenia udziałów proporcję powierzchni gruntu przypadającą na każdą z grup współwłaścicieli oddzielnie, w stosunku do zwracanej działki nr [...]. Na takie rozstrzygnięcie wyrazili również zgodę wszyscy wnioskodawcy, składając do akt sprawy stosowne oświadczenia.

Dalej organ omówił projekt podziału nieruchomości sporządzony przez geodetę, a następnie wyjaśnił podstawę prawną i sposób ustalenia kwoty odszkodowania do którego zwrotu na rzecz Miasta P. zobowiązano spadkobierców dawnych właścicieli.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu nieuwzględnienia w: postępowaniu zwrotowym w charakterze strony Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. oraz użytkowników pawilonów handlowych, Wojewoda wskazał, iż grunt nie jest przedmiotem jakiejkolwiek umowy zawartej pomiędzy właścicielem terenu (Miasto P.) a wskazanymi podmiotami. Spółdzielnia Mieszkaniowa jest jedynie obciążana opłatami z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości, co nie wpływa w żaden sposób na powstanie po jej stronie interesu prawnego uzasadniającego wzięcie przez nią udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zwrotu działki nr [...]. Niewątpliwie jest ona podmiotem zainteresowanym rozstrzygnięciem w sprawie, jednakże w żaden sposób wynik postępowania nie będzie oddziaływał na sferę tych praw i obowiązków, które wynikają z konkretnej normy prawnej. Stąd też nie było podstaw do uznania jej za stronę postępowania zwrotowego. Podobnie nie można było uwzględnić w sprawie podmiotów korzystających z pawilonów handlowych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, gdyż istniejący stosunek najmu obowiązywał ich wyłącznie w relacjach pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową [...]jako bezumownym użytkownikiem gruntu.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Miasto P. podnosząc, iż działka nr [...] (projektowane działki nr nr [...], [...] i [...]) została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o zagospodarowaniu terenami w miastach i osiedlach oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968r., w sprawie uznania części obszaru dzielnicy [...] w P. za obszar urbanizowany. Plan realizacyjny z 1966r., przewidywał na aktualnej działce nr [...] utworzenie miejsc parkingowych. Zgodnie ze Studium zwiększenia miejsc parkingowych oraz pismem z dnia 9 lipca 1979r., Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. w 1979 roku na znacznej części działki nr [...] został utworzony parking na 100 miejsc postojowych. Strona wyjaśniła, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany rok po terminie; wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt. 2. Niemniej jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Nie do przyjęcia jest koncepcja, według której za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa w art. 137 powołanej ustawy.

Zarzucono, iż błędne jest twierdzenie organu II instancji, iż działka nr [...] została wywłaszczona na podstawie dokumentów z 1976 r. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, uregulowanym w art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadniczo niedopuszczalna jest "rekonstrukcja" celu wywłaszczenia danej nieruchomości na podstawie dokumentów wytworzonych już po dniu jej ekspropriacji, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniej (tj. sprzed daty wywłaszczenia, nabycia, bądź przejęcia) ustalenia w tym przedmiocie. Zatem cel wywłaszczenia powinien być badany przed datą wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968r.

Zdaniem strony nie do zaakceptowania jest orzeczenie przez Wojewodę Wielkopolskiego jedną decyzją w przedmiocie trzech odrębnych od siebie pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym wniosków o zwrot. W przedmiotowej sprawie organ II Instancji wykreował stan prawny, w którym spadkobiercy różnych wywłaszczonych działek nabyli prawo własności nie tylko w części nieruchomości o zwrot, której wystąpili, lecz również w częściach, którymi ani oni ani ich poprzednicy prawni nigdy nie władali. Skarżący podtrzymał też swoje zarzuty dotyczące niepowiadomienia o toczącym się postępowaniu Spółdzielnię Mieszkaniową [...]oraz użytkowników pawilonów handlowych.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 7 października 2013 r. adw. P. Z. – pełnomocnik części uczestników postępowania, wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik podzielił ustalenia organu II instancji, iż celem wywłaszczania była budowa żłobka, a nie parkingu. Podzielono również stanowisko organu, iż trzy odrębne wnioski następców byłych właścicieli mogły zostać rozpatrzone jedną decyzją z uwagi na przedmiot postępowania, którym jest cześć działki [...]. Wskazano również, iż podnoszony przez skarżącego interes prawny Spółdzielni [...]oraz użytkowników pawilonów handlowych nie ma dla przedmiotowej sprawy żadnego znaczenia. Dokonanie zwrotu nieruchomości nie wpływa bowiem na ich sytuację prawną, gdyż obowiązek zapłaty odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z gruntów ciążył na użytkownikach już wcześniej, co wynika z akt sprawy. Stąd, uznać należy, iż zmiana właścicieli zwróconych części nieruchomości w żaden sposób nie wpłynie na wyłączenie bądź zwiększenie istniejącego już obowiązku.

Pismem procesowym z dnia 14 kwietnia 2014 r. r.pr. M. S. – pełnomocnik A. G., W. F. i I. J. podniósł, iż w odniesieniu do wszystkich z wnioskodawców utrata prawa własności nieruchomości nastąpiła w tej samej dacie: 5 marca 1968r, tj. w dniu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy [...] w P. za obszar urbanizacyjny. Z tego względu nie jest zasadne kwestionowanie przez skarżącą gminę miasta P. połączenie do jednego postępowania administracyjnego wszystkich wniosków o zwrot. W sprawie zachodzi bowiem tożsamość stanu faktycznego, podstawy prawnej oraz organu właściwego w sprawie.

Zdaniem strony Wojewoda Wielkopolski prawidłowo zrekonstruował cel wywłaszczenia słusznie posiłkując się przy tym pomocniczo dokumentami powstałymi już po wywołaniu skutku ekspropriacyjnego. Celem przejęcia przedmiotowych nieruchomości na rzecz Państwa oraz jednocześnie celem odmowy oddania tych nieruchomości poprzednikom prawnym wnioskujących w użytkowanie wieczyste była realizacja osiedla mieszkaniowego C5 (osiedla Bohaterów II Wojny Światowej), a konkretnie - budowa żłobka nr 31, do którego wybudowania nigdy nie doszło. Zatem fakt zrealizowania tymczasowego zagospodarowania na części działki nr [...] parkingu w czynie społecznym i bez pozwolenia na budowę został trafnie oceniony przez Wojewodę Wielkopolskiego jako przejaw zbędności - w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Realizacją celu wywłaszczenia nie jest bowiem w mniejszym przypadku ani wybudowanie bez pozwolenia na budowę tymczasowego parkingu, ani wybudowanie wolnostojących pawilonów handlowych, ani zaadaptowanie na pawilony handlowe obiektów zaplecza budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy jest uznanie, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co wynika z treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. nr 102, poz. 651 z we zm. - dalej: "u.g.n.") Natomiast zgodnie z art. 137 ust. 1 tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, iż z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili spadkobiercy poprzednich właścicieli trzech różnych nieruchomości wywłaszczonych na podstawie tego samego aktu prawnego. Wątpliwości nie budzi też przedmiot wniosku spadkobierców, którzy domagają się zwrotu części wywłaszczonych trzech nieruchomości, które następnie stanowiły działkę nr [...].

W toku postępowania administracyjnego organ I instancji konsekwentnie prowadził jedno postępowanie w stosunku do wszystkich trzech grup wnioskodawców i – mimo zaleceń zawartych w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2011r. (nr [...] wydał jedną decyzję w stosunku do wszystkich trzech grup wnioskodawców.

Ostatecznie Wojewoda Wielkopolski w zaskarżonej decyzji zaakceptował to rozwiązanie. Konstrukcja zwrotu części trzech wywłaszczonych nieruchomości przyjęta w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zakłada, iż grupie spadkobierców dawnej działki nr [...] przysądzono udział we własności części dawnych działek nr [...],[...] i [...], składających się na projektowaną działkę nr [...]. Analogicznie organy postąpiły pozostałymi dwiema grupami spadkobierców właścicieli działek nr [...] i [...]. W wyniku takich rozstrzygnięć każdy ze spadkobierców uzyskał udział we własności również tych nieruchomości, co do których ani jemu ani jego spadkodawcy nigdy nie przysługiwało prawo własności. W istocie więc konstrukcja przyjęta przez orzekające w sprawie organy zakłada, iż spadkobiercom wywłaszczonych właścicieli należy się nie tyle zwrot części tej nieruchomości należącej przed wywłaszczeniem do ich spadkodawców, ile pewnego rodzaju rekompensata za wywłaszczoną nieruchomość, w postaci udziału we własności również innych nieruchomości. Uzasadnieniem takiego rozwiązania były trudności w zakresie dokonania fizycznego podziału projektowanej działki nr [...] (części działki nr [...], na którą składały się części wywłaszczonych działek nr [...],[...] i [...].

Jakkolwiek opisana powyżej forma "zwrotu" wywłaszczonych nieruchomości realizuje oczekiwania spadkobierców wywłaszczonych właścicieli, jest nie do przyjęcia z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Z opisanego przepisu wynika, iż w stosunku do poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców orzeka się o zwrocie tylko tej nieruchomości, która uprzednio podlegała wywłaszczeniu. Nawet gdyby ww. przepis nie zawierał jednoznacznego stwierdzenia, iż zwraca się tę nieruchomość (lub jej część) która podlegała wywłaszczeniu, nie budzi wątpliwości, iż sformułowanie "zwrócić" oznacza "oddać komuś rzecz, która należy do tej osoby" (Wielki Słownik Języka Polskiego pod red. Piotra Żmigrodzkiego – dostępny w internecie). Zatem skoro ustawodawca przesądził, iż zwrócić można tylko tę nieruchomość, która podlegała wywłaszczeniu, to nie jest możliwe na podstawie ww. przepisu przysądzenie spadkobiercy wywłaszczonej nieruchomości innej nieruchomości.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 139 przewiduje możliwość "zwrotu" wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, w sytuacjach szczegółowo opisanych w rozdziale 6 ustawy. Nie ma wątpliwości, iż określenie to odnosi się wyłącznie do tej nieruchomości (lub jej części), która została wywłaszczona. Przepis ten nie pozwala na orzeczenie zwrotu nieruchomości, który miałby polegać na przyznaniu wnioskodawcy udziału we własności innej - aniżeli wywłaszczona – nieruchomości.

Nie ma natomiast racji skarżąca Gmina, w zakresie twierdzenia, iż organy winny wydać trzy odrębne decyzje dotyczące każdej z trzech grup wnioskodawców. Zwrócić należy uwagę na okoliczność uwypukloną w piśmie procesowym z 15 kwietnia 2014r autorstwa pełnomocnika uczestników postępowania adw. M. S.. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szczególną sytuacją podobieństwa wszystkich trzech spraw, wynikającego z sąsiedniego położenia wywłaszczonych działek, tożsamości aktualnej ich numeracji i przede wszystkim tożsamości aktu prawnego, na podstawie którego doszło do ich wywłaszczenia. Większość przeprowadzonych w toku postępowania dowodów była wspólna dla wszystkich trzech spraw, a prowadzenie ich oddzielnie mogłoby w znacznym stopniu te postępowania skomplikować i wydłużyć ich prowadzenie. W tym zakresie Sąd podzielił również stanowisko zaprezentowane w piśmie procesowym z dnia 7 października 2013r. pełnomocnika uczestników postępowania adw. P. Z..

Powyższe wnioski nie zmieniają jednak faktu, iż organ – jak to już wykazano powyżej – powinien odrębnie rozstrzygnąć o zwrocie części wywłaszczonych nieruchomości, wobec każdej z trzech odrębnych wobec siebie grup wnioskodawców. Po zastosowaniu się do przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu argumentacji organ I instancji będzie mógł bądź to załatwić sprawę trzema odrębnymi decyzjami, bądź jedną decyzją zawierającą odrębne rozstrzygnięcia odnoszące się do każdej z grup wnioskodawców. To ostatnie rozwiązanie będzie zdaniem Sądu korzystniejsze z punktu widzenia czytelności rozstrzygnięć i ich uzasadnienia.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach naruszyły przepis prawa materialnego – art. 139 u.g.n. które to uchybienie miało wpływ na treść wydanych decyzji. Już z tego powodu zarówno zaskarżona decyzja – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty P. z 3 sierpnia 2012r. podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł w pkt. I wyroku.

Zasadnym okazał się również zarzut skarżącej gminy dotyczący błędnej interpretacji art. 137 ust. 1 u.g.n. Zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd, jakoby w przedmiotowej sprawie wskazany w przepisie 10 letni termin upłynął w 1978r. jest zdaniem Sądu błędny.

Ocena przesłanki zbędności nieruchomości na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu z punktu widzenia terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 ww. ustawy nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, w sytuacji stwierdzenia, że cel wywłaszczania w przypadku spornej nieruchomości został zrealizowany przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r., albowiem w rozpatrywanej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 o zagospodarowaniu terenami w miastach i osiedlach i rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lutego 1968r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy [...] w P. za obszar zurbanizowany. Ww. przepisy nie określały jakiegokolwiek terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Podobnie, regulowała tę kwestię ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu. Przepis art. 69 ust. 1 tego aktu stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle zatem wskazanych przepisów nie miało żadnego znaczenia, ile lat po wywłaszczeniu nastąpiła realizacja tego celu. Skoro więc dopiero ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określiła w art. 137 terminy realizacji celu wywłaszczania, to nie ma podstaw do przyjęcia, że do nieruchomości, na których zrealizowano cel wywłaszczenia przed wejściem jej w życie należy stosować terminy z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 137 ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których nie doszło jeszcze do zrealizowania na wywłaszczonej nieruchomości lub jej części celu wywłaszczenia. Stwierdzając powyższe przykładowo należy wskazać na stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 11 września 2013r. (II SA/Bd 485/13), a także w wyroku WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2014r. (sygn.. akt IV SA/Po 615/13), wszystkie publikowane na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Reasumując, jeżeli nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a cel ten został zrealizowany przed datą wejścia w życia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), to prawo byłego właściciela (bądź jego spadkobierców) do żądania zwrotu takiej nieruchomości niewątpliwie wygasło.

Nie miał racji organ II instancji w zakresie stwierdzenia, iż celem wywłaszczenia części wszystkich trzech nieruchomości, składających się następnie na działkę nr [...], było w przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestycyjne w postaci wybudowania żłobka. Ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów) w oparciu o które dokonano wywłaszczenia i dokumentach dotyczących planu realizacyjnego inwestycji zaplanowanych na wywłaszczonej nieruchomości. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być również przydatne do określenia celu wywłaszczenia, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, to znaczy gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

Z uwagi na tryb wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miała analiza planu realizacyjnego z 1966r. Plan ten przewidywał utworzenie na terenie, na którym znajduje się między innymi działka nr [...] 390 miejsc parkingowych, 340 stanowisk garaży oraz mieszkalnictwa rodzinnego o intensywności 0,80 brutto. Przedmiotowy plan realizacyjny nie przewidywał natomiast realizacji na ww. nieruchomości placówek oświatowych i opiekuńczych, mimo, że wskazywał, że takie przedsięwzięcia realizowane będą w innych częściach osiedla, na innych działkach. Plan realizacyjny przewidywał bowiem konkretne lokalizacje np: budynków mieszkalnych, szkół, zakładów przemysłowych, parkingów, garaży, ciągów pieszych, infrastruktury rekreacyjnej i sportowej, stacji paliw, ośrodka usługowego, ośrodka zdrowia, hali sportowej, pływalni. Zatem plan realizacyjny z 1966r. był w znacznym stopniu uszczegółowiony, co ogranicza możliwość doprecyzowania celów inwestycyjnych, dla których poszczególne nieruchomości były wywłaszczane. Zdaniem Sądu, gdyby hipotetycznie w planie realizacyjnym z 1966r. przewidziana została jedynie realizacja osiedla mieszkaniowego, wówczas możliwym byłoby doprecyzowanie, iż celem wywłaszczenia, oprócz budowy budynków mieszkalnych mogło być również zapewnienie infrastruktury (por. wyrok NSA z 7 września 2007r. sygn.. I OSK 1324/06, Lex nr 383797). Skoro jednak w ww. planie realizacyjnym przewidziano realizację celu znacznie bardziej uszczegółowionego, bo stanowiącego fragment infrastruktury osiedla: budownictwa mieszkalnego, parkingu i garaży, to w żadnym razie nie można twierdzić, iż celem wywłaszczenia była budowa żłobka. W toku postępowania administracyjnego brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałby zamiar realizacji inwestycji w postaci żłobka na tym terenie, nadto inwestycja ta pozostawała w całkowitej sprzeczności z zapisami planu realizacyjnego z 1966r. Analiza dokumentów wskazuje, iż w istocie w zakresie części działki [...] już po dokonaniu wywłaszczenia doszło do zmiany koncepcji zagospodarowania tej nieruchomości, w taki sposób, iż zamierzano wybudować na niej żłobek. Gdyby więc nawet taki żłobek powstał, nie doszłoby w istocie do zrealizowania celu wywłaszczenia nieruchomości składających się na działkę nr [...]. Stwierdzając powyższe Sąd nie podzielił przeciwnej argumentacji przedstawionej w pismach pełnomocników uczestników postępowania z 7 października 2013r. i z 14 kwietnia 2014r.

Na marginesie należy zauważyć, iż gdyby podzielić stanowisko pełnomocników skarżących, iż ogólnym celem wywłaszczenia była realizacja osiedla mieszkaniowego (szczegółowo opisane w pkt. 7 pisma radcy pr. M. S. z 14 kwietnia 2014r.) to przy wyeliminowaniu - z przyczyn wskazanych powyżej - celu szczegółowego: budowy żłobka, wątpliwą byłaby w ogóle możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje bowiem pogląd, zgodnie z którym w przypadku tak ogólnego wskazania celu wywłaszczenia jak budowa osiedla mieszkaniowego, jego realizacja następuje także przez realizację takich inwestycji jak pawilony handlowe, garaże, parkingi, (por. cytowany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2007r. sygn. akt I OSK 1324/06, Lex 383797).

Nie budzi natomiast żadnych wątpliwości, iż na działce [...] powstał parking samochodowy na ok. 60-100 miejsc. Paradoksalnie z zebranego materiału dowodowego wynika, iż parking ten miał powstać tymczasowo, w miejsce zaplanowanego żłobka. Doszło zatem do ponownej zmiany planów realizacyjnych, co do wywłaszczonego gruntu, w wyniku której nastąpiła realizacja pierwotnego celu wywłaszczenia. Bez znaczenia natomiast dla niniejszej sprawy jest fakt, iż parking miał powstać tymczasowo. W praktyce okazało się, że również w tym zakresie plany wykorzystania wywłaszczonych nieruchomości uległy kolejnej zmianie, tym razem w postaci braku koncepcji jego wykorzystania, a parking funkcjonuje do dziś. Orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły natomiast czy parking ten powstał w warunkach samowoli budowlanej. Sąd zważył, iż przeprowadzenie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nie może być uznane jako zrealizowanie celu wywłaszczenia, chyba że owa samowola budowana podlegała następnie legalizacji. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje bowiem, iż nie podlega zwrotowi nieruchomość, na której zrealizowano cel wywłaszczenia. Zawarte w ustawie wyrażenie "realizacja" może oznaczać wyłącznie działania oparte na przepisach prawa, a nie działania dokonane bezprawnie. Przeciwna interpretacja przepisów musiałaby skutkować bowiem stwierdzeniem, iż możliwe jest, iżby celem wywłaszczenia było zamierzenie dokonania samowoli budowlanej, które w państwie prawa jest nie do przyjęcia.

Gdyby w przedmiotowej sprawie okazało się, że przedmiotowy parking - zlokalizowany na części działki [...] - powstał legalnie, to w istocie oznaczałoby, że cel wywłaszczenia został na tej części nieruchomości zrealizowany, a zwrot tej części wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy. Bez znaczenia jest natomiast fakt, iż plan realizacyjny z 1966r. przewidywał lokalizację większej liczby miejsc parkingowych, dla których utworzenia działka [...] była zbyt mała. Lokalizacja tych miejsc parkingowych i garaży była bowiem planowana na terenie większym, a działka [...] w istocie była jedynie częścią tego terenu. Plan realizacyjny nie wskazywał natomiast szczegółowej lokalizacji parkingu i garaży. W istocie więc możliwa była sytuacja, iż na działce [...] miał zostać zlokalizowany jedynie fragment tej inwestycji, a pozostała np. na przyległych działkach wchodzących w skład terenu oznaczonego w planie realizacyjnym z 1966r. symbolem G-52 MW. To, czy na innych działkach zrealizowano inwestycję budowy pozostałych miejsc parkingowych i garaży, pozostaje bez znaczenia. Gdyby zatem na części działki [...] zrealizowano część zamierzenia inwestycyjnego stanowiącego cel wywłaszczenia, to zwrot tej części nie byłby możliwy.

W toku ponownego postępowania organ I instancji winien kwestię tą wyjaśnić. Bez względu na wyniki oceny legalności realizacji przedmiotowego parkingu, już dziś należy stwierdzić, że możliwe jest zwrócenie wnioskodawcom pozostałej części projektowanej działki [...] w częściach wytyczonych granicami pierwotnie istniejących działek, podlegających następnie wywłaszczeniu. Organ I instancji będzie zobligowany do ponownego rozważenia możliwości podziału projektowanej działki nr [...] w sposób zgodny z pierwotnymi granicami wywłaszczonych nieruchomości. Przedstawione w decyzjach obu instancji powody uniemożliwiające taki podział nie są przekonujące, podział taki zdaniem sądu jest możliwy. Sąd podzielił argumentację organów co do braku możliwości zwrotu projektowanych działek nr. [...] i [...]. Okoliczności tej w toku postępowania żadna ze stron nie kwestionowała.

Bezzasadnym jest zarzut skarżącej Gminy co do braku uznania jako strony postępowania administracyjnego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Wbrew argumentom skarżącej obciążanie ww. Spółdzielni należnościami z tytułu bezumownego korzystania z przedmiotowego gruntu (część działki [...]) pozwala na stwierdzenie, że Spółdzielnia ma w niniejszym postępowaniu wyłącznie interes faktyczny.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji winien uwzględnić zapatrywania prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.