Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2686/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 76 § 1 i § 3; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3; art. 189f § 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 194 ust. 5 i ust. 7; art. 199.
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2020 r., [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ II instancji") z [...] października 2020 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ" lub "organ I instancji") orzekającą o wymierzeniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za gospodarowanie odpadami na nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. W okresie od dnia [...] lipca 2019 r. do dnia [...] września 2019 r. upoważnieni przez WIOŚ inspektorzy przeprowadzili kontrolę interwencyjną na przedmiotowej działce, gdzie spółka prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów. Celem kontroli obejmującej bieżący stan działalności spółki było przestrzeganie przepisów w zakresie gospodarki odpadami, przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza oraz w zakresie emisji hałasu do środowiska. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniach [...] lipca 2019 r. i [...] września 2019 r. WIOŚ stwierdził, że zebrane odpady gromadzone były luzem w pryzmach na utwardzonym terenie. Wśród zebranych odpadów były beczki metalowe, grzejniki, siatki ogrodzeniowe, dachówki metalowe, elementy ogrodzenia i elementy pochodzące z maszyn rolniczych. Ponadto z masy zbieranych odpadów złomu wydzielono zużyte opony, puszki aluminiowe, felgi z pojazdów, które gromadzone były selektywnie przy ogrodzeniu od strony południowej zakładu. W okresie kontroli spółka zebrała 3.36 Mg odpadów o kodzie 17 04 05 (żelazo i stal) i w tym czasie nie przekazywała ich odbiorcy. Powyższy sposób gromadzenia odpadów był, jak ustalił kontrolujący, niezgodny z pkt 2 ppkt 2, 3 i 4 decyzji Starosty [...] z [...] marca 2015 r., [...], zezwalającej spółce na zbieranie odpadów. Odpady złomu (kod 17 04 05 - żelazo i stal) wymienione w pkt 2 ppkt 1 wskazanej decyzji powinny być bowiem gromadzone w kontenerach na utwardzonym placu, selektywnie i w uporządkowany sposób zapewniający ochronę środowiska przed negatywnym oddziaływaniem magazynowanych odpadów, tymczasem inspektorzy nie stwierdzili podczas kontroli obecności kontenerów. Powyższe ustalenia zawarte zostały w protokole kontroli nr [...]. sygn. [...], podpisanym w dniu [...] września 2019 r. przez kontrolujących i kontrolowaną - bez zastrzeżeń. W związku ze stwierdzonym naruszeniem w zakresie sposobu magazynowania odpadów WIOŚ pismem z [...] października 2019 r., [...]. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, tj. z decyzją Starosty [...] z [...] marca 2015 r., [...].

II.2. WIOŚ decyzją z [...] października 2019 r., [...], WIOŚ wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za gospodarowanie odpadami na nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

II.3. Pismem z [...] listopada 2019 r. skarżąca odwołała się od przedmiotowej decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie: art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797; dalej: "u.o.o.") poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości kary okoliczności powstania naruszenia; art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia; art. 11 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji przedstawienia procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowanych w związku z tym przepisów prawa; art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji wszystkich elementów, jakie powinna ona zawierać, w tym uzasadnienia faktycznego (brak wskazania faktów, które organ uwzględnił przy ustalaniu wysokości kary). Precyzując zarzuty skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto wyjaśnienia spółki złożone w trakcie kontroli, której ustalenia stanowią podstawę rozstrzygnięcia. Skarżąca przytoczyła owe wyjaśnienia, tj. że brak kontenera nie został zawiniony przez nią, bowiem w zakresie korzystania z kontenerów stalowych do składowania złomu współpracuje ona z [...] sp. z o.o., która na podstawie umowy korzystania nr [...] zawartej w dniu [...] stycznia 2019 r. przekazała skarżącej w nieodpłatne posiadanie kontener stalowy do składowania złomu. Spółka podniosła, że w toku kontroli przeprowadzonej u niej w dniach [...] marca 2019 r. i [...] kwietnia 2019 r. przez WIOŚ nie zarzucono jej braku kontenera, zatem zbiórka złomu musiała być prowadzona z wykorzystaniem kontenera, a więc zgodnie z posiadanym zezwoleniem. Brak kontenera, jak wskazała dalej spółka, stwierdzono w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniach [...] lipca 2019 r. i [...] września 2019 r. Spółka podniosła, że w piśmie z [...] listopada 2019 r. [...] sp. z o.o. wyjaśniła, na jej wniosek, przyczyny braku kontenera, a mianowicie: powodem braku kontenera w dniu [...] lipca 2019 r. była awaria samochodu, dlatego też został on dostarczony spółce w dniu [...] lipca 2019 r., natomiast [...] września 2019 r. niemożliwe było dostarczenie kontenera z uwagi na wcześniejsze wyjście z pracy - z przyczyn rodzinnych, osoby odpowiedzialnej za jego dostarczenie, dlatego też został on dostarczony stronie w dniu [...] września 2019 r. W ocenie spółki, nie ponosi ona w związku z powyższym winy za naruszenie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2015 r., [...] zezwalającej na zbieranie odpadów. Do odwołania strona dołączyła kserokopię: umowy korzystania nr [...] z [...] stycznia 2019 r., swojego pisma z [...] listopada 2019 r. skierowanego do [...] sp. z o.o. oraz pisma [...] sp. z o.o. z [...] listopada 2019 r.

II.4. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., [...] GIOŚ utrzymał w mocy decyzję WIOŚ z [...] października 2019 r., [...]. Organ II instancji, w wyniku analizy akt sprawy, stwierdził, że odwołanie od decyzji organu I instancji nie ma uzasadnionych podstaw, a co za tym idzie nie może stanowić przyczyny odstąpienia od nałożonej kary. W ocenie organu II instancji wysokość wymierzonej stronie przez organ I instancji kary, jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia. Organ I instancji wziąwszy pod uwagę m.in., że zbierane odpady nie były odpadami niebezpiecznymi, jak też fakt, że nie stwierdził on bezpośredniego zagrożenia dla środowiska z ich strony, zasadnie - zdaniem organu II instancji, ustalił wysokość kary na wskazanym, niskim poziomie. Niezależnie od powyższego, GIOŚ stwierdził, że organ I instancji nie rozważył odstąpienia od wymierzonej kary i poprzestania na pouczeniu strony, a jeśli nawet takie rozważania podjął, to nie dał temu wyrazu w zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu II instancji, waga naruszenia prawa nie jest znikoma, bowiem obiektywnie należy uznać, że prowadzenie jakiejkolwiek działalności niezgodnie z decyzją tę działalność regulującą nie ma znikomego charakteru. W analizowanej sprawie niezgodność ta polegała na gromadzeniu odpadów luzem w pryzmach na utwardzonym terenie, podczas gdy decyzja Starosty [...] z [...] marca 2015 r. nakazywała zbieranie ich na utwardzonym terenie w kontenerach, selektywnie i w uporządkowany sposób, a nie luzem. Skarżąca zbierając odpady luzem stworzyła potencjalne zagrożenie dla środowiska, czego nie można uznać za znikome naruszenie. Odnosząc się z kolei do przesłanki usunięcia naruszenia – spółka poinformowała w odwołaniu, że kontenery, których nie było w dniach oględzin działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], tj. w dniach [...] lipca 2019 r. i [...] września 2019 r. podstawione zostały odpowiednio w dniach [...] lipca 2019 r. i [...] września 2019 r. W odwołaniu skarżąca wskazała także, że spółka wyjaśniła w trakcie kontroli, że brak kontenera nie został zawiniony przez spółkę, która w zakresie korzystania z kontenerów stalowych do składowania złomu współpracuje z [...] sp. z o.o. Jak zrelacjonowała strona, kontrolujących okoliczność ta nie interesowała. Organ II instancji stwierdził, że w protokole kontroli nr [...] nie ma żadnej wzmianki dotyczącej powyższego wyjaśnienia, a sam protokół został podpisany przez B. K. - Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. bez zastrzeżeń. Niezależnie od powyższego, GIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 194 ust. 5 u.o.o. administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, zatem samo ustalenie, że podmiot gospodarował odpadami w sposób niezgodny z warunkami określonymi w posiadanej decyzji, dało podstawę do wymierzenia kary, a okoliczności tego naruszenia pozostają w zasadzie bez wpływu na wymierzenie kary, mają natomiast wpływ na jej wysokość. Ponadto stwierdził, że skutki niewywiązywania się [...] sp. z o.o. z umowy dostarczania kontenera stronie (umowa korzystania nr [...] z [...] stycznia 2019 r.) obciążają stronę, która we własnym interesie powinna dołożyć wszelkich starań, aby umowa była należycie przez [...] sp. z o.o. realizowana. Tymczasem, jak zwrócił uwagę GIOŚ, skarżąca dopiero po upływie półtora miesiąca od drugiego incydentu braku kontenera ([...] września 2019 r.) wystąpiła do [...] sp. z o.o., pismem z [...] listopada 2019 r., o podanie przyczyn braku możliwości podstawienia kontenera na złom w dniach [...] lipca 2019 r. i [...] września 2019 r. GIOŚ podniósł, że przekazana przez skarżąca dokumentacja, m.in. wskazane już pismo z [...] listopada 2019 r. i odpowiedź na nie [...] sp. z o.o. z [...] listopada 2019 r. daje podstawę do ustalenia, że strona usunęła stwierdzone w toku kontroli naruszenie i kontynuowała - prawidłowe już, gospodarowanie odpadami, czego dowodem są m.in. ustalenia w protokole kontroli nr [...],[...], przeprowadzonej na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w dniach [...]-[...] lutego 2020 r. przez WIOŚ, z udziałem przedstawicieli Starosty [...] i przedstawicielki Urzędu Gminy [...]. W świetle powyższego, GIOŚ uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zatem organ II instancji nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzonej przez organ I instancji kary. Dodatkowo, GIOŚ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 i 3 w niniejszej sprawie. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia decyzją organu I instancji art. 194 ust. 7 u.o.o. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości kary okoliczności powstania naruszenia GIOŚ stwierdził, że organ I instancji, ustalając wysokość kary miał wzgląd na okoliczności powstania naruszenia, choć, jak zostało już wcześniej ustalone, w protokole kontroli nr [...] nie ma żadnej wzmianki dotyczącej wyjaśnienia w sprawie braku kontenerów. Podobnie, organ I instancji wskazał w zaskarżonej decyzji, że przy ustalaniu wysokości kary uwzględnił dyrektywy z art. 199 u.o.o., tj. m.in. rodzaj naruszenia - gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 u.o.o. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia, w ocenie organu II instancji zebrany materiał dowodowy jasno przedstawia zastany w trakcie kontroli stan prowadzonej przez stronę w zakresie zbierania odpadów działalności. Stanowi on dostateczną podstawę do sformułowania ustalenia, że strona gospodarowała odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. W kontekście zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawienia procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowanych w związku z tym przepisów prawa, organ II instancji uznał go za bezpodstawny. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał bowiem na przeprowadzoną kontrolę i poczynione w jej toku ustalenia prowadzące do konkluzji, że strona gospodarowała odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. GIOŚ wskazał, że organ I instancji przedstawił w uzasadnieniu decyzji stan stwierdzony podczas dwukrotnych oględzin i porównał go z zapisami posiadanego przez stronę zezwolenia na zbieranie odpadów, wskazując, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca i [...] września 2019 r. stwierdzono brak kontenerów na odpady - zebrane odpady gromadzone były luzem w pryzmach na utwardzonym terenie. Organ II instancji podniósł, że WIOŚ w swojej decyzji wskazał, że spółka gospodarowała odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, co zgodnie z art. 194 ust. 5 u.o.o. stanowi podstawę do wymierzenia kary pieniężnej nie mniejszej niż 1.000 zł i nie mogącej przekroczyć 1.000.000 zł. W ocenie GIOŚ, powyższe jasno dowodzi, że organ I instancji przedstawił proces ustalania stanu faktycznego w sprawie i stwierdzony stan odniósł do właściwych przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. GIOŚ wskazał, że decyzja organu I instancji czyni zadość wskazanym przez stronę przepisom prawa, bowiem zawiera wszystkie wskazane w nich elementy, w tym uzasadnienie faktyczne, co zostało szczegółowo omówione przez organ odwoławczy przy odniesieniu się do zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. Idąc dalej, GIOŚ wskazał, że organ I instancji przekazując odwołanie strony organowi II instancji uznał tym samym, że nie zasługuje ono w całości na uwzględnienie i co za tym idzie - nic ma podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 § 1 k.p.a. Reasumując, GIOŚ uznał, że w przedstawionym stanie faktycznym odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsprzecznym jest bowiem, że spółka naruszyła warunki decyzji Starosty [...] z [...] marca 2015 r, [...] zezwalającej jej na zbieranie odpadów na działce numer [...] w miejscowości [...], gmina [...], co obligowało organ I instancji do wydania zaskarżonej decyzji.

III.1. Pismem z [...] listopada 2020 r., spółka wywiodła skargę na decyzję GIOŚ z [...] października 2020 r., [...] zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. i art. 77 ust. 1 k.p.a. zobowiązujących przy wydaniu decyzji uznaniowej do wszechstronnego i dokładnego zbadania i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych oraz do wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez pominięcie w protokole kontroli składanych przez prezesa zarządu kontrolowanej spółki ustnych wyjaśnień o przyczynach braku kontenera na złom, wyjątkowego charakteru braku kontenerów na odpady w dniach kontroli, braku wyjaśnienia przyczyn późnego wystąpienia spółki do spółki [...] o wyjaśnienie przyczyn braku kontenerów w obu dniach kontroli ([...] lipca 2019 r. oraz [...] września 2019 r.);

2. art. 107 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszystkich elementów jakie powinna zawierać decyzja, w tym brak uzasadnienia faktycznego z uwagi na brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uwzględnił przy ustaleniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej i brak ustosunkowania się do wyjaśnień spółki [...] o powodach braku kontenerów w czasie kontroli ([...] lipca 2019 r. oraz [...] września 2019 r.);

3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z treścią a contrario art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. gdyż w przepisach u.o.o., tj. w artykułach od art. 194 do art. 198, nie uregulowano instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu;

4. art. 194 ust. 7 u.o.o., poprzez nie uwzględnienie przy obliczaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wymienionych w tym przepisie przesłanek wymierzenia kary, w tym: naruszenia ustawy, ilości odpadów składowanych bez kontenerów;

5. art. 199 u.o.o. poprzez błędne zastosowanie przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wymienionych w tym przepisie przesłanek wymierzenia kary, w tym: rodzaju naruszenia, okresu trwania naruszenia oraz rozmiaru prowadzonego skupu w okresie kontroli.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o wydanie decyzji odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie spółki, GIOŚ wydając zaskarżoną decyzję naruszył postanowienia art. 7 k.p.a. i art. 77 ust. 1 k.p.a. zobowiązujących przy wydaniu decyzji uznaniowej do wszechstronnego i dokładnego zbadania i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych oraz do wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem spółki, organ II instancji nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych podnoszonych przez spółkę w odwołaniu, zwłaszcza zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż kontrolujących nie interesowały wyjaśnienia składane ustnie w czasie kontroli w dniu [...] lipca 2019 r. i w dniu [...] września 2019 r. przez prezes zarządu spółki o przyczynach incydentalnego, wyjątkowego braku kontenerów na złom w dniach kontroli. Skarżąca dodała, że kontrolujących nie byli zainteresowani poznaniem zawartej [...] stycznia 2019 r. przez spółkę z [...] sp. z o.o. "Umowy korzystania nr [...]". Umowę tą skarżąca mogła okazać dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a więc była ona znana przez organ II instancji, tj. przez GIOŚ. Zgodnie z § 1 tej umowy [...] sp. z o.o. przekazała spółce w nieodpłatne posiadanie kontener stalowy do składowania złomu. Skarżąca podniosła, iż prezes zarządu informowała ustnie kontrolujących nie tylko o wskazanej umowie ze spółką [...], lecz także o powodach wyjątkowego braku kontenerów na złom w obu dniach kontroli spółki, tj. w dniu [...] lipca 2019 r. i w dniu [...] września 2019 r. Pani Prezes podpisała protokół kontroli bez uwag, gdyż nie znała swoich uprawnień, iż może wnieść zastrzeżenia i uwagi do tego protokołu. Późniejsze wystąpienia na piśmie do spółki [...] (dopiero w dniu [...] listopada 2019 r., po zakończeniu kontroli) z wnioskiem o wyjaśnienie powodu braku kontenerów w dniach kontroli, było uzasadnione koniecznością pozyskania, tylko na potrzeby składanego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, pisemnego potwierdzenia przyczyn braku kontenerów. Zarząd spółki [...] znał powód braku kontenerów przekazany przez spółkę [...] w trakcie rozmów telefonicznych po pierwszym dniu kontroli. Tymczasem, skarżąca wskazała, że pomimo zgłaszanych do spółki [...] ponagleń spółki, iż może nastąpić rekontrola w zakresie skupu złomu, nastąpiła druga "wpadka" spółki [...], w wyniku czego kontrolujący stwierdzili ponowny brak kontenera na złom [...] września 2019 r. Spółka wskazała, że incydentalność braku kontenera na złom w spółce potwierdzają:

- wyniki wcześniejszych kontroli spółki wykonanych w dniach [...] marca 2019 r. i [...] kwietnia 2019 r. przez WIOŚ w zakresie zbierania odpadów na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2015 r., [...],

- wyniki późniejszej kontroli wykonanej także przez WIOŚ w dniach od [...] lutego 2020 r. do [...] lutego 2020 r. oraz

- treść załączonych do skargi zarządzeń pokontrolnych wydanych przez WIOŚ dla spółki z [...] kwietnia 2019 r. wydane po kontroli w dniach [...] marca 2019 r. i [...] kwietnia 2019 r. oraz z dnia [...] września 2019 r. wydane po kontroli w dniach [...] lipca 2019 r. i [...] września 2019 r.

Skarżąca wskazała, że zarządzenia pokontrolne wydane po tych kontrolach przez WIOŚ nie podnosiły braku kontenera na złom. Uzasadniony jest więc wniosek, iż odpady złomu gromadzone były wówczas w kontenerze, zgodnie ze wskazaną decyzją Starosty [...]. Zdaniem spółki, wskazane powyżej okoliczności potwierdzają ocenę, iż celem kontroli spółki przez pracowników WIOŚ w lipcu i we wrześniu 2019 r. było znalezienie jakiejkolwiek przyczyny uzasadniającej jej ukaranie. Ujawnienie w protokole kontroli tych wyjaśnień, zdaniem skarżącej, utrudniłoby uzasadnienie wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej. W rezultacie, spółka uznała ujawnienie w protokole kontroli tych wyjaśnień, utrudniłoby uzasadnienie wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej. Kontrola w dniach [...] lipca 2019 r. oraz [...] września 2019 r. była więc tendencyjna, gdyż miała na celu z góry założony wynik, tj. ukaranie skarżącej, co dotychczas nie miało miejsca od daty powstania spółki. W kontekście przytoczonego przez GIOŚ art. 199 u.o.o., spółka wskazała, że przepis ten nie dotyczy kary pieniężnej wymierzonej, na podstawie art. 194 ust. 5 u.o.o., w niniejszej sprawie za zbiórkę odpadów niezgodnie z posiadanym pozwoleniem (decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r.), Obliczenie tej kary winno uwzględniać przesłanki zawarte w art. 194 ust. 7 u.o.o., który - zdaniem [...] - jest szczególnym przepisem w stosunku do art. 199 u.o.o., późniejszej kontroli wykonanej także przez WIOŚ w dniach od [...].02.2020 r. do [...].02.2020 r.. o której stanowi art. 194 ust. 5 Ustawy, wykreślić Organ drugiej instancji podobnie jak organ pierwszej instancji, zdaniem skarżącej [...], pominął ocenę przesłanek wynikających z treści art. 194 ust. 7 u.o.o. Zdaniem spółki, przepis ten nakazuje uwzględniać przy obliczaniu kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (o której mowa w art. 194 ust. 5 ) następujących przesłanek: ilość i właściwość odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. W ocenie spółki, w niniejszej sprawie organ II instancji nie dokonał oceny ilości zebranych odpadów niezgodnie ze wskazana decyzja Starosty [...] z [...] marca 2015 r. oraz oceny okoliczności naruszenia przepisów ustawy (nie analizował umowy ze spółką [...] oraz przyczyn braku kontenera na złom w obu dniach kontroli). Tym samym GIOŚ naruszył wskazane na wstępie postanowienia art 7 k.p.a. i art 77 ust. 1 k.p.a. mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Spółka dodała przy tym, że GIOŚ naruszył również postanowienia art. 107 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w uzasadnieniu decyzji ustosunkowania się do wszystkich elementów jakie powinna zawierać decyzja, w tym do faktów które organ uwzględnił przy ustaleniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej i brak ustosunkowania się do wyjaśnień spółki [...] o przyczynach braku kontenerów w czasie kontroli ([...] lipca 2019 r. oraz [...] września 2019 r.). Organ I instancji dążąc do ukarania spółki, a organ II instancji dążąc do usankcjonowania zaskarżonej decyzji organu I instancji nie dokonały analizy opisanego stanu faktycznego w decyzji z [...] października 2019 r. Z dokonanych przeliczeń wynika, iż w okresie pierwszych siedmiu miesięcy 2019 r. spółka zebrała średnio w każdym miesiącu 17,36 Mg odpadów o kodzie 170405 (żelazo i stal), co wynika z działania: 121,55 Mg : 7 miesięcy. Spółka podkreśliła, że przeprowadzona w tym okresie kontrola w dniach [...] marca 2019 r. i [...] kwietnia 2019 r. nie zarzucały brak kontenera na złom, co podnoszono w odwołaniu spółki od decyzji WIOŚ z [...] października 2019 r. W kolejnych dwóch miesiącach (sierpień i wrzesień 2019 r.) zebrano łącznie 3,36 Mg odpadów o kodzie 170405 (żelazo i stal), co daje średnio w każdym z tych dwu miesięcy skup w ilości 1,68 Mg (3,36 Mg : 2 miesiące). Jak z wynika z tych danych średni miesięczny skup w czasie kontroli stanowił poniżej 10% (dokładnie 9,68%) średniego skupu miesięcznego w 2019 r. przed kontrolą. Skup w okresie kontroli ze stwierdzeniem w dwóch dniach braku kontenera na złom był bardzo śladowy. Wielkość tego skupu, zdaniem skarżącej, nie uzasadniała wymierzenie przedmiotowej kary pieniężnej. Dodatkowo, skarżąca podniosła, że wbrew opinii GIOŚ, waga naruszenia prawa jest w niniejszej sprawie znikoma. Za naruszenie prawa należy uznać naruszenie ustalonego w decyzji Starosty [...] z [...] marca 2015 r. warunku zbierania odpadów złomu w kontenerze. Naruszenie tego warunku było incydentalne gdyż zostało potwierdzone tylko w dwóch dniach kontroli, tj. w dniach [...] marca 2019 r. i [...] kwietnia 2019 r. Natomiast w poprzedniej kontroli w dniach [...] marca 2019 r. i [...] kwietnia 2019 r., a także oraz w późniejszej kontroli wykonanej również przez WIOŚ w dniach od [...] lutego 2020 r. do [...] lutego 2020 r. (protokół kontroli nr [...],[...]) nie zarzucano braku kontenera na złom. W ocenie skarżącej, pogląd GIOŚ dotyczący oceny wagi naruszenia prawa jest nadinterpretacją postanowień art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Uznanie, iż nie jest znikomym naruszeniem prawa gospodarowanie odpadami, w tym dokonywanie zbiorki odpadów, niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zmuszałoby właściwe organy do wymierzania kar pieniężnych za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. W konsekwencji przekreślona zostałaby, zdaniem skarżącej, możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, w przypadku wskazanym w art. 194 ust. 5 u.o.o. Spółka uznaje, że należyta ocena wagi naruszenia prawa winna być dokonana po analizie wszystkich trzech przesłanek wymienionych w art. 194 ust. 7 u.o.o., w tym szczególnie ilości odpadów w okresie kontroli oraz okoliczności naruszenia ustawy. Spółka podkreśliła również, że obok oceny, iż znikoma jest waga naruszenia prawa przez spółkę, spełniony został drugi łączny warunek wymieniony w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., iż spółka zaprzestała naruszenia prawa. Ocenę realizacji drugiego warunku potwierdzają wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu od [...] lutego 2020 r. przez przedstawicieli Starosty [...] z udziałem przedstawicielki Urzędu Gminy [...] i wyniki kontroli w dniu [...] lutego 2020 r. przeprowadzonej przez przedstawicieli WIOŚ (protokoły tych kontroli załączono do pisma skarżącej z [...] lutego 2020 r., skierowanego w postępowaniu odwoławczym do GIOŚ). W wyniku tych kontroli Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2020 r., [...] umorzył postępowanie dotyczące zaniechania naruszeń decyzji wydanej z up. Starosty [...] z [...] maca 2015 r., [...] dla spółki na zbieranie odpadów na przedmiotowej działce. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, spełnione zostały oba łączne warunki zawarte w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniające wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu.

III.2. W odpowiedzi na skargę, GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez GIOŚ przepisów postępowania związanych z zebraniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Przede wszystkim, istotne z punktu widzenia relewantnych przepisów prawa materialnego elementu stanu faktycznego były w istocie bezsporne. Dotyczy to zwłaszcza faktu głównego, a mianowicie dopuszczenie się przez skarżącą deliktu administracyjnego w postaci składowania odpadów o kodzie 17 04 05 (żelazo i stal) niezgodnie z punktem 2 ppkt 2, 3 i 4 decyzji Starosty [...] z [...] marca 2015 r., [...], zezwalającej spółce na zbieranie odpadów. Zgodnie z tą decyzją, wspominane odpady powinny być gromadzone w kontenerach na utwardzonym placu, selektywnie i w uporządkowany sposób zapewniający ochronę środowiska przed negatywnym oddziaływaniem magazynowanych odpadów. Tymczasem, opady o kodzie 17 04 05, zarówno w dniu wszczęcia kontroli ([...] lipca 2019 r.), jak i w dniu jej zakończenia (27 września 2019 r.), nie były gromadzone w kontenerach, ale luzem na pryzmach (zob. s. 3 protokołu kontroli podpisanego [...] września 2019 r.). Należy dodać, że protokół z kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy wyspecjalizowanej służby lub inspekcji korzysta, jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 k.p.a.). Dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA – CBOSA). Samo zgłoszenie przez zainteresowanego zastrzeżeń do protokołu lub odmowa jego podpisania nie podważa per se protokołu kontroli szczególnej mocy dowodowej wynikającej z jego urzędowego charakteru (art. 76 § 1 k.p.a.), co jest uzasadnione w szczególności tym, że podpisujący go funkcjonariusze publiczni ponoszą surową odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w tym dokumencie (art. 271 k.k.). Natomiast protokół kontroli podpisany bez uwag, zwłaszcza przez przedsiębiorcę, zwiększa jeszcze moc dowodową tego dokumentu urzędowego. Do konkluzji takiej prowadzi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), w tym stanowiące jej istotny komponent zasady doświadczenia życiowego, a także powszechnie uznana zasada prawa venire contra factum proprium nemini licet. Zgodnie z tą zasadą, nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami (co do obowiązywania tej zasady w postępowaniu administracyjnym zob. np. postanowienie NSA z 11 maja 2017 r., I OZ 603/17; wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2016 r., IV SA/Wa 551/16 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 22 września 2017 r., II SA/Rz 626/17 - CBOSA). Wbrew zarzutom skargi, GIOŚ nie pominął dowodów w postaci pisma spółki [...] Sp. z o.o. oraz umowy zawartej z tą spółką, co jasno wynika z treści zaskarżonej decyzji. Skarżąca zdaje się mylić pominięcie dowodów ze stwierdzeniem nieistotności tych dowodów z punktu widzenia relewantnych przepisów prawa materialnego, w tym przesłanek warunkujących nałożenie kary na podstawie art. 194 ust. 5 u.o.o.

IV.3. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie ze wspomnianym wyżej art. 194 ust. 5 u.o.o., administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. W przepisie tym wyraźnie wskazano, że karę "wymierza się", a nie, że przedmiotową karę "można wymierzyć". Decyzja organów ochrony środowiska ma tu charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony środowiska stwierdzi popełnienie deliktu administracyjnego w postaci gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, zobowiązany jest tę karę wymierzyć (por. np. wyrok NSA z 13 października 2017 r., II OSK 2509/16, CBOSA). Jak wskazał NSA w powołanym wyroku, podmiot naruszający posiadane zezwolenie winien się liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającego naruszeniom w zakresie gospodarowania odpadami w celu ochrony środowiska naturalnego. Uchodzi uwadze skarżącej, że odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 194 ust. 5 u.o.o. ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, niezależnej od winy podmiotu posiadające pozwolenie na gospodarowanie odpadami. Innymi słowy, dla powstania przedmiotowej odpowiedzialności administracyjnej bez znaczenia jest to, czy brak kontenerów był wynikiem niewywiązania się przez spółkę [...] Sp. z o.o. z obowiązku dostarczenia kontenerów. Prewencyjny charakter kary przewidzianej w art. 194 ust. 5 u.o.o. winien natomiast skłonić skarżącą w przyszłości do większej staranności w doborze kontrahentów oraz zapewnienia sobie gwarancji ciągłości w dostępności kontenerów do przechowywania odpadów zgodnie z posiadanym zezwoleniem. Orzekające w sprawie organy nie naruszyły również zasad wymiaru kary, określonych w art. 194 ust. 7 u.o.o. Zgodnie z tym przepisem, wysokość kary, o której mowa w ust. 5, oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Podobnie, Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 199 u.o.o., zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że wymierzona jej kara (tj. 5 000 zł) stanowi zaledwie pół procent maksymalnego wymiaru kary (tj. 1 000 000 zł). Orzekające organy uwzględniły zatem względnie niewielką ilość odpadów, których dotyczyło naruszenie, a także brak ustalenia, że na skutek stwierdzonych naruszeń doszło do zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Równocześnie należy mieć na uwadze, że wymierzona skarżącej kara winna być skuteczna, proporcjonalna i odstraszającą (art. 36 ust. 2 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów, OJ L 312, 22.11.2008). Kryteriów tych nie spełniłoby ewentualne wymierzę spółce kary niższej, a tym bardzkiej odstąpienie od tej kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Otóż Sąd podziela w całości rozważania GIOŚ co do braku podstaw do zastosowania tej wyjątkowej instytucji prawnej w odniesieniu do deliktu popełnionego przez skarżącą (s. 6-7 zaskarżonej decyzji). Zwrócić należy uwagę zwłaszcza na to, że uchybienie popełnione przez skarżącą dotyczyło istotnego z punktu widzenia ochrony środowiska wymogu przechowywania odpadów na kontenerach, a nie luzem na gruncie. Wymóg taki ma przede wszystkim na celu ograniczenie ryzyka, że określone substancje niebezpieczne dla środowiska przenikną do ziemi i wód. Ponadto, skarżąca nie usunęła natychmiast tego uchybienia, ale zostało ono stwierdzone zarówno w chwili wszczęcia kontroli, jak i jej zakończenia. Ewentualne odstąpienie od wymierzenia skarżącej kary administracyjnej mogłoby doprowadzić niezrealizowania powołanej wyżej normy prawa unijnego, zgodnie z którą kara winna być skuteczna i odstraszającą.

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.