Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1572/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 182 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61a par. 1, art. 105, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 905/16 w sprawie ze skargi S. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2017 r., sygnatura akt VII SA/Wa 905/16, na skutek skargi S. Z. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...] lipca 2015 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej zgodności – w zakresie liczby kondygnacji – z zatwierdzonym projektem budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, że organ administracji wszczął postępowanie w związku z pismem skarżącego z 3 czerwca 2015 r. i w wyniku przeprowadzonego postępowania uznał, że trzykondygnacyjny budynek mieszkalny, którego właścicielem jest K. P., został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym decyzją Starosty W. z [...] kwietnia 2010 r. projektem budowlanym.

Skarżący pismem z 23 września 2016 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego m.in. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2015 r. z uwagi na niezgodność w zakresie liczby kondygnacji wybudowanego na działce nr [...] budynku mieszkalnego z planem miejscowym. Wskazał, że trzykondygnacyjny budynek mieszkalny położony jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem A29MN, na którym zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w B. z [...] listopad 2001 r. nr [...], liczba kondygnacji nie może przekraczać dwóch, w tym użytkowe poddasze. Dodał, że wybudowany przez K. P. dom jednorodzinny, w związku ze zwiększoną liczbą kondygnacji, stał się dla jego rodziny uciążliwy, gdyż zasłania światło dochodzące do, znajdującego się na sąsiedniej działce, jego domu jednorodzinnego, który posiada tylko dwie kondygnacje. Stwierdził, że z uwagi na wysokość domu sąsiada "okno połaciowe znajdujące się na dachu (...)domu musi być na stałe zasłonięte", tym samym nie może swobodnie i nieskrępowanie korzystać ze swojej nieruchomości, w szczególności z pokoi i łazienki na piętrze.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] lipca 2015 r. Uznał, że skarżący, będący właścicielem działki nr [...], bezpośrednio graniczącej z działką, na której została zrealizowana inwestycja, nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., uprawniającego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2015 r. wydanej w wyniku wszczętego z urzędu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Stwierdził, że skarżący w zasadzie kwestionuje decyzję o pozwoleniu na budowę, podnosząc, że jest ona niezgodna z planem miejscowym. Tymczasem kwestia ta nie jest "przedmiotem badań w postępowaniu prowadzonym w sprawie zgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wnioskodawca nie może tym samym upatrywać istnienia swojego interesu prawnego w postępowaniu, w którym te kwestie nie są rozstrzygane". Organ zaznaczył również, że okoliczności te skarżący podnosił już przed organami administracji architektoniczno - budowlanej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r., którą stwierdzono – na wniosek skarżącego – nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2010 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji wskazując, że skarżący "nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] bowiem należąca do niego działka leży poza obszarem oddziaływania inwestycji Pana K. P.".

Rozpoznając zażalenie skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2016 r. Uznał, że organ pierwszej instancji weryfikując przymiot strony skarżącego prawidłowo oparł się o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania (również w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a nie na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i związanym z nim obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Wyjaśnił, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę i nie może stanowić kryterium oceny legitymacji procesowej w innych postępowaniach, w tym w ramach nadzoru budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego w sprawie. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma bowiem osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru budowlanego, dotyczącym kwestii zgodności z Prawem budowlanym zrealizowania danej inwestycji, stroną postępowania jest właściciel lub inwestor obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie. Możliwe jest także uznanie za stronę takiego postępowania właściciela nieruchomości sąsiadującej z obiektem, którego postępowanie dotyczy, np. w sytuacji, gdy obiekt ten został wybudowany z naruszeniem przepisów regulujących dopuszczalne odległości między obiektami oraz granicami nieruchomości sąsiednich. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi, co – jak podkreślił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – zostało wykazane w decyzji z [...] kwietnia 2014 r.

Okoliczności, na które powołuje się skarżący tak we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i w zażaleniu, dotyczące prawidłowości decyzji Starosty W. z [...] kwietnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu K. P. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pozostają bez znaczenia dla oceny interesu prawnego w sprawie mającej za przedmiot zgodność wykonania obiektu budowlanego z udzielonym pozwoleniem na budowę. Jak wyjaśnił, budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w B. został wybudowany na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 2 lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził zgodność obiektu w zakresie liczby kondygnacji z zatwierdzonym projektem budowlanym. Sam skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby dla niego uprawnienia lub obowiązki związane ze sporną inwestycją. Organ uznał, że skarżący może być zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej spornego budynku mieszkalnego, w tym stwierdzeniem nieważności pozwolenia na jego budowę, jednakże samo zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej organ ocenił w kontekście interesu faktycznego, a nie interesu prawnego.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 61 i art. 61a k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 i art. 157 § 2 oraz art. 159 §1 i art. 158 k.p.a., a także naruszenie art. 7, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Wszystkie te zarzuty sprowadził do stwierdzenia, że jest stroną postępowania administracyjnego, co wynika ze stanu faktycznego sprawy, a precyzyjnej z faktu, że sporny budynek położony przy ul. [...] w B. został wybudowany z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w mieście B. w zakresie liczby kondygnacji i dlatego negatywnie oddziałuje na jego nieruchomość. W związku z tym podniósł, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania sąsiedniego budynku w oparciu o konkretne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowanego ustawodawca stanowi wyraźnie o konieczności takiego zaprojektowania obiektu budowlanego oraz jego budowy, aby uwzględnione zostało poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w końcu że ochrona jego prawa własności wprost wynika z art. 140 k.c. i z art. 144 k.c. oraz z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził również, że nie można odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, które formalnie zostało wszczęte. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na wniosek strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co w tej sprawie nastąpiło w dniu 29 września 2015 r. Zaznaczył również, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – jak wynika z treści postanowienia – dokonał szeregu ustaleń, co może świadczyć o faktycznym wszczęciu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 i art. 61a k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd przyjął bowiem, że "odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu". Ma to miejsce w sytuacji, gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że w sytuacji odmiennej postępowanie należy wszcząć. Przeprowadzenie bowiem postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony jest możliwe dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w tej sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zaistniały przesłanki usprawiedliwiające pogląd, że skarżący w sposób oczywisty nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2015 r. Jak bowiem wynika z twierdzeń skarżącego odnośnie do hipotetycznego naruszenia jego praw w związku z wydaniem decyzji z [...] lipca 2015 r., obowiązkiem organu było zbadanie, czy skarżący rzeczywiście nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie przesądzając o wyniku tego badania przez organy nadzoru budowlanego, Sąd wskazał, że stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie mogą odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, kiedy ocena legitymacji osoby występującej z żądaniem wszczęcia jakiegoś postępowania wymaga dokonania stosownych ustaleń i rozważeń, a tak jest w tej sprawie.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że z analizy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2016 r. wynika, że organ ten rozpoczął przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony i choć go prawidłowo nie zakończył, to faktycznie – co słusznie podkreślił skarżący – wszczął postępowanie w sprawie. Dlatego też nie mógł skorzystać z dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia już wszczętego postępowania. Z uwagi na to, organ drugiej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc do utrzymania w mocy wadliwego prawnie orzeczenia.

Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności przeprowadzi w sposób należyty postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony skarżącego, rozważając wszelkie przywołane przez skarżącego okoliczności, które w jego ocenie świadczą o tym, że jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Po dokonaniu stosownych ustaleń w tym zakresie i w zależności od ich wyniku, organ albo podejmie postępowanie merytoryczne w celu załatwienia sprawy, albo poprawnie orzeknie w przedmiocie umorzenia, jeżeli prowadzenie sprawy okaże się bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej organ administracji zarzucił naruszenie:

- art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku polegającą na przyjęciu w części analitycznej uzasadnienia, że organy administracji publicznej obu instancji zaniechały przeprowadzenia rozważań w zakresie ustalenia przymiotu strony skarżącego (strona 14 uzasadnienia wyroku), w sytuacji, gdy w części sprawozdawczej, na trzech pierwszych stronach uzasadniania wyroku, przytoczono wywody organów dotyczące weryfikacji faktycznej i prawnej interesu prawnego skarżącego, które to naruszenie mogło spowodować niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż w dokonanej w uzasadnieniu wyroku analizie prawnej przyjęto błędne założenie, że organy nie przeprowadziły w sprawie rozważań w kwestiach podmiotowych,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji pomimo braku wpływu na wynik sprawy naruszenia polegającego na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. zamiast decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji przeprowadzenia przez wskazane organy postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadza się do tego, że art. 61a § 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu złożenia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przez osobę niebędącą stroną, jeżeli ocena, czy osoba wnosząca o wszczęcie postępowania nie jest stroną, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, obejmującego dokonanie stosownych ustaleń i ich rozważenie. W ocenie Sądu pierwszej instancji powołany przepis może być podstawą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu złożenia żądania wszczęcia tego postępowania przez osobę niebędącą stroną tylko wtedy, gdy to, że żądanie wszczęcia złożyła osoba niebędąca stroną jest obiektywnie oczywiste i możliwe do oceny bez potrzeby jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli na skutek podania osoby niebędącej stroną zostanie wszczęte postępowanie wyjaśniające, to w razie uznania w jego wyniku, że żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez osobę niebędącą stroną, postępowanie powinno być umorzone decyzją administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowiska tego nie podziela. W ocenie NSA, nie wynika ono z treści art. 61a § 1 k.p.a. i nie przemawiają za nim żadne inne istotne racje. Wręcz przeciwnie, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, uzależnienie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. od nieostrych kryteriów w postaci "obiektywnej oczywistości", że osoba żądająca wszczęcia postępowania nie jest stroną, prowadzi – tak jak w rozpoznawanej sprawie – do tego, że sprawa, której istota polega na ocenie, czy określony podmiot jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ogranicza się do kwestii właściwej formy rozstrzygnięcia, mianowicie tego, czy wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, czy decyzję o umorzeniu postępowania. Ponadto, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, stanowisko, że po przeprowadzeniu postępowania i ustaleniu, że żądający wszczęcia postępowania nie jest stroną nie można zastosować art. 61a § 1 k.p.a., lecz należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania nie ma żadnej wartości z punktu wiedzenia ochrony praw tej osoby, jak i innych osób, których praw mogłoby takie rozstrzygnięcie dotyczyć. Przecież, zachowanie gwarancji proceduralnych, mających na celu ochronę praw uczestników postępowania nie zależy od tego, w jakiej formie to postępowanie się zakończy. Niezależnie od tego, czy postępowanie wyjaśniające, które doprowadzi do uznania, że osoba żądająca wszczęcia postępowania administracyjnego nie była do tego uprawniona, zakończy się postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, czy decyzją o umorzeniu postępowania, będzie możliwe zapewnienie tej osobie aktywnego udziału w tym postępowaniu wyjaśniającym, np. poprzez zapewnienie udziału w przeprowadzanych dowodach, czy możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień, o ile oczywiście przeprowadzenie jakiś dowodów i złożenie dodatkowych wyjaśnień będzie konieczne w celu ustalenia, czy wnoszący o wszczęcie postępowania jest do tego uprawniony. Istotne jest też, że niezależnie od tego, czy takie postępowanie zakończy się decyzją o umorzeniu, czy postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania osobie, której te rozstrzygnięcia będą dotyczyć, służyć będzie środek odwoławczy, w pierwszym przypadku odwołanie, w drugim zażalenie. Z tych względów, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, nie są przekonujące argumenty prezentowane w orzecznictwie i doktrynie (np. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2486/15, oraz B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014 r., str. 315 – 317), według których wymóg zapewnienia gwarancji procesowych, w tym prawa do obrony i wysłuchania, przemawia za tym, aby w przypadku oceny legitymacji do wszczęcia postępowaniu po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zakończyć to postępowanie poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Nic bowiem nie stoi na przeszkodzie, aby art. 61a § 1 k.p.a. rozumieć literalnie, czyli w ten sposób, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania należy wydać zawsze, gdy organ administracji ustali - niezależnie od tego, czy będzie to oczywiste, czy też będzie to wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - że osoba wnosząca żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną. W szczególności nie sprzeciwia się temu potrzeba zapewnienia gwarancji procesowych osobie wnoszącej żądanie wszczęcia postępowania, gdyż jak to już powiedziano, nie jest to uzależnione od tego, w jakiej formie zakończy się postępowanie. Należy wskazać, że taka wykładnia też jest przyjmowana w orzecznictwie NSA, np. wyrok NSA z 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13, zaś przedstawiony wyżej pogląd doktryny prawa nie jest powszechnie akceptowany (Stankiewicz, [w:] Hauser, Wierzbowski, Komentarz KPA, art. 61a, Nb 3, Warszawa 2015).

Z powyższych względów NSA uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne. Niemniej wyrok odpowiada prawu, gdyż uchylono nim postanowienia organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji, w których wadliwie przyjęto, że skarżący nie wykazał, aby domagał się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] lipca 2015 r. z uwagi na swój interes prawny.

Przede wszystkim należy zauważyć, że organy administracji trafnie przyjęły, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Ściślej rzecz ujmując, w rozpoznawanej sprawie, w której skarżący domagał się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] lipca 2015 r., miała zastosowanie ta część powołanego przepisu, w której stanowi się, że stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wadliwie jednakże organy administracji uznały, że interes skarżącego ma charakter faktyczny, a nie prawny.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów administracji, że właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie administracyjne, może być uznany za stronę tego postępowania wtedy, gdy obiekt ten został wybudowany z naruszeniem przepisów regulujących dopuszczalne odległości między obiektami budowlanymi oraz granicami nieruchomości sąsiednich. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, w świetle art. 28 k.p.a. brak podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. W ocenie NSA, celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Można więc powiedzieć, że w postępowaniu administracyjnym, w którym ocenia się, czy zostały naruszone przepisy określające odległości obiektu budowlanego od granicy sąsiedniej nieruchomości, właściciel tej nieruchomości powinien brać udział po to, aby mógł wskazywać na fakty i przedstawiać argumentację istotne z punktu wiedzenia ochrony jego praw, rzeczą zaś organu administracji będzie ocenić, czy ta argumentacja uzasadnia przyjęcie, że przepisy prawa zostały naruszone.

Fakt, że zostały zachowane przepisy dotyczące odległości pomiędzy obiektem budowlanym, a granicą sąsiedniej nieruchomości i znajdującym się na niej budynkiem nie przesądza o tym, że skarżący nie był legitymowany do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] lipca 2015 r. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, istotne jest, że tą decyzją umorzono postępowanie, które dotyczyło oceny tego, czy obiekt budowlany znajdujący się na sąsiedniej - wobec nieruchomości, której właścicielem jest skarżący - nieruchomości został wybudowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Istotne jest też to, że ta decyzja została w istocie wydana na skutek pisma skarżącego z 3 czerwca 2015 r., w którym twierdził, że obiekt budowlany został wybudowany sprzecznie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie liczby kondygnacji.

W tej sytuacji brak podstaw do twierdzenia, że interes skarżącego nie miał charakteru prawnego. Jego żądanie było związane z przepisami prawa, które mają na celu uregulowanie stosunków pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich, w tym także w aspekcie wykonywania prawa własności nieruchomości poprzez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego. Wystarczy wskazać, że Prawo budowlane reguluje sprawy związane z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych (art. 1 Prawa budowlanego). Podstawowe zasady, którymi należy się kierować podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego, określa art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że poza kwestiami technicznymi, bezpieczeństwa powszechnego, ochrony zdrowia i mienia ludzi oraz środowiska należy uwzględniać także, występujące w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Prawo budowlane spełnia zatem także istotną rolę w zakresie regulacji stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli w zakresie tak zwanego prawa sąsiedzkiego. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Istotne znaczenie dla prawa sąsiedzkiego ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oraz każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zagospodarowanie terenów to nie tylko sprawy dotyczące uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale także sprawy z zakresu Prawa budowlanego, w których ocenia się m.in., czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, z prawa sąsiedzkiego można zatem wywieść interes prawny dla właściciela nieruchomości sąsiedniej, legitymujący go w świetle art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu, które dotyczy oceny, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ochrona interesu prawnego związanego z prawem własności w ramach prawa sąsiedzkiego byłaby niepełna lub wręcz iluzoryczna, gdyby właściciel nieruchomości mógł bronić swego interesu prawnego tylko na etapie ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, zaś na etapie, na którym ten ustalony sposób zagospodarowania nieruchomości byłby realizowany, czyli np. na etapie budowy obiektu budowlanego, nie mógłby już bronić swojego interesu prawnego. W związku z tym w sprawach, w których nie jest to wyraźnie wykluczone przez przepisy prawa, np. art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 28 k.p.a. powinno się wykładać i stosować w ten sposób, aby zapewnić właścicielowi nieruchomości udział w postępowaniu, które dotyczy oceny tego, czy sąsiednia nieruchomość została zabudowa zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W świetle przytoczonych przepisów oraz okoliczności faktycznych nie jest zatem zasadne stwierdzenie, że interes skarżącego ma jedynie charakter faktyczny, a nie prawny. Jest on wyraźnie powiązany z przepisami prawa, a więc jest to interes prawny.

Dodać jeszcze należy, że NSA uwzględnił, iż twierdzenia skarżącego, że realizowana na sąsiedniej nieruchomości inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego, nie jest całkowicie gołosłowne. Zwrócić bowiem należy uwagę na to, że - jak wynika z ustaleń organu administracji - na wniosek skarżącego Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty W. z [...] kwietnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę z powodu rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w szczególności sprzeczności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Co prawda decyzja ta została uchylona, a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności umorzone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2014 r. Jednakże podstawą takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że skarżący, w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie był legitymowany do żądania stwierdzenia nieważności, zaś w obecnym postępowaniu, które prowadzą organy nadzoru budowlanego, jak słusznie przyjęto, ocena legitymacji skarżącego jest dokonywana na podstawie art. 28 k.p.a. W tej sytuacji "unikanie" przez organy nadzoru budowlanego oceny twierdzenia skarżącego, że obiekt budowlany na sąsiedniej nieruchomości został wybudowany niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego, pod pretekstem tego, że skarżący nie jest stroną postępowania, niewątpliwie nie służy "budzeniu zaufania" skarżącego do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zdecydowanie lepiej temu celowi służyłoby uznanie, że skarżący jest stroną postępowania i przeprowadzenie postępowania, z jego udziałem, w którym oceniono by czy jego twierdzenia są zasadne, czy nie.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Uchylenie postanowień organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji nie było zasadne z powodu zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., lecz błędnej oceny tego, czy skarżący domaga się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] lipca 2015 r. z uwagi na swój interes prawny. W związku z tym organy administracji powinny żądanie skarżącego ponownie ocenić, przy czym z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), podlega oddaleniu.

W związku z tym, że skarżący kasacyjnie organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.