Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 103/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 4-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej E. K. kwotę 997,00 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2020 r. E. S. zwróciła się do Burmistrza C. (dalej: "Burmistrz") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] położonej w miejscowości W., dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie murowanego budynku mieszkalnego, posadowionego w części na ww. działce, a w pozostałej części na działce sąsiedniej nr [...], w którym znajdują się dwa lokale mieszkalne. Zakres planowanej inwestycji oznaczono na kopii mapy ewidencyjnej numerem 1, zaś numerem 2 oznaczono istniejący budynek mieszkalny. Linia wyznaczająca zakres inwestycji przebiega w połowie budynku, tworząc uskok na rzecz części budynku oznaczonej numerem 1 oraz pokrywa się z granicą między działkami nr [...] i [...]. We wniosku wskazano, że powierzchnia zabudowy, po rozbudowie, przebudowie i nadbudowie będzie wynosiła od 116 m2 do 130 m2, będzie to budynek parterowy z poddaszem użytkowym o dwóch kondygnacjach nadziemnych (w tym poddasze użytkowe), zaś powierzchnia opracowania wynosi 1500 m2. W dalszej części wniosku wskazano na wymiary projektowanej rozbudowy, w tym: szerokość elewacji frontowej budynku po rozbudowie, przebudowie i rozbudowie: od 12 m do 15 m; długość budynku: od 9,7 m do 12, 7 m; wysokość do okapu dachu: od 3 m do 4,5 m; kąt nachylenia głównych połaci dachowych: od 15 do 40 stopni; dach wielospadowy, kierunek głównej kalenicy dachu prostopadły względem działki nr [...]; wysokość do kalenicy dachu projektowanego: od 7 m do 9,2 m.

Po ustaleniu kręgu stron postepowania, pismem z dnia [...] września 2020 r. Burmistrz zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na terenie części działki nr [...] w obrębie W.

Z notatki służbowej sporządzonej dnia [...] października 2020 r. wskazano, że w siedzibie Urzędu Miejskiego w C. stawiła się S. S. legitymująca się upoważnieniem E. K.(strona postępowania), która zakwestionowała planowaną rozbudowę przedmiotowego budynku, jednakże do akt sprawy nie załączono rzeczonego pełnomocnictwa, a jedynie pismo S. S. z dnia [...] października 2020 r., wskazujące, że dom, którego dotyczy inwestycja, jest budynkiem dwurodzinnym, dzielonym ścianą nośną o grubości 12 cm, zaś na skutek wcześniejszych prac remontowych wnioskodawczyni, konieczne było poczynienie napraw po drugiej stronie budynku, zamieszkiwanej przez nią i jej męża na podstawie umowy o dożywocie zawartej z E. i R. K.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Burmistrza ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem E. S., jednakże decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej: "SKO") uchyliło tą decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na nieprawidłowo przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie MI") w zw. z art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2020, poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), w tym nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany. SKO zwróciło również uwagę, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, a nie jedynie jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowywana. W toku ponownego postępowania przeprowadzono nową analizę cech funkcji i zagospodarowania terenu, zaś w dniu [...] maja 2021 r. Burmistrz wydał kolejną decyzję (nr [...]) ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...] w obrębie W. Decyzja ta została uchylona w całości przez SKO (decyzja z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]) a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z powodu nazbyt ogólnikowej analizy, w której nie uwzględniono żadnych danych, na podstawie których ustalono parametry planowanej inwestycji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania przeprowadzono po raz kolejny analizę cech funkcji i zagospodarowania terenu, w której zamieszczono opis stanu istniejącego na obszarze analizowanym, wyznaczonym w odległości 63 m w każdą stronę od granic działki inwestycyjnej, której szerokość frontu ustalono na 21 m. W analizie wzięto pod uwagę zabudowę zlokalizowaną na działkach nr [...], [...] i [...], w tym część budynku objętego przedmiotową inwestycją, usytuowaną na działce nr [...], dokonując opisu jej parametrów. W końcowej części analizy stwierdzono, że zostały spełnione warunki wymienione w art. 61 u.p.z.p.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy na rzecz wnioskodawczyni dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na terenie części działki nr [...] położonej w obrębie W. w Gminie C. Organ określił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej (działka nr [...]) oraz wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją na poziomie nie mniejszym niż 70% oraz ustalił następujące parametry techniczne budynku mieszkalnego objętego inwestycją: szerokość elewacji frontowej od 12 m do 15 m; długość budynku: od 9,6 m do 12, 7 m; wysokość głównej kalenicy od 7 m do 9,2 m; układ połaci dachowych: dach wielospadowy; kąt nachylenia głównych połaci dachowych: od 15 do 40 stopni; kierunek głównej kalenicy dachu prostopadły względem linii rozgraniczającej działki nr [...] i [...]. W dalszej części decyzji Burmistrz określił warunki i wymogi ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich i inne warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. Organ wskazał, że linia rozgraniczająca teren inwestycji została określona na załączonej mapie ewidencyjnej. W uzasadnieniu Burmistrz przytoczył brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a także powołał się na sporządzoną w sprawie analizę, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., stwierdzając, że planowana inwestycja nawiązuje swoją funkcją oraz parametrami do zastanego ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. Organ uznał ponadto, że planowana inwestycja nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a projekt decyzji uzgodniono z właściwymi organami.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy ww. decyzję, podzielając ustalenia Burmistrza oraz stwierdzając, że podniesione w odwołaniu E. K. argumenty dotyczące ewentualnego oddziaływania na konstrukcję budynku oraz utraty jego stabilności, są zarzutami technicznymi, nie mającymi znaczenia w niniejszym postępowaniu i będą mogły być podnoszone na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał sporządzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu za prawidłową, uznając, że jej wyniki wskazują na brak przeciwwskazań przestrzennych, kompozycyjnych, funkcjonalnych, użytkowych i technicznych planowanej inwestycji.

Skargę na ww. decyzję wniosła do sądu administracyjnego E. K., wnosząc o jej uchylenie, ze względu na obarczenie, sporządzonej w sprawie, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu istotnymi błędami. Podkreśliła, że inwestycja będzie ingerowała w cały obiekt mieszkalny, stanowiący jednolitą bryłę przedzieloną ścianą nośną, spełniającą jednocześnie funkcję linii granicznej między działkami nr [...] i [...], w ramach odrębnej własności lokali. Zarzuciła przeprowadzenie w sprawie zbyt powierzchownej analizy, która nie uwzględnia przeciwskazań do przeprowadzenia planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza ustalającą E. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na terenie części działki nr [...] położonej w obrębie W. w gminie C. Planowana rozbudowa, przebudowa i nadbudowa dotyczy budynku murowanego z poddaszem użytkowym (dwie kondygnacje nadziemne) o dachu dwuspadowym krytym ogniotrwale blachodachówką. Jak wynika z akt sprawy, budynek ten posadowiony jest po części na działce nr [...] i po części na działce nr [...]. Składa się on z dwóch lokali mieszkalnych, zaś linia je dzieląca pokrywa się z linią rozgraniczającą ww. działki gruntu w ten sposób, że jeden z lokali usytuowany jest na działce nr [...], a drugi na działce nr [...]. Na przedłożonej wraz z wnioskiem mapie ewidencyjnej, zakres planowanej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy ww. budynku oznaczono nr 1 i pokrywa się on z lokalem położonym na działce nr [...]. Pozostałą cześć budynku położoną na działce nr [...], której planowane roboty budowlane nie będą obejmowały, oznaczono nr 2. We wniosku wnioskodawczyni wskazała, że po rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku powierzchnia zabudowy będzie wynosiła od 116 m2 do 130 m2, a także określiła wymiary projektowanej rozbudowy, wskazując, że: "szerokość elewacji frontowej budynku po rozbudowie, przebudowie i rozbudowie" będzie wynosiła od 12 m do 15 m, długość budynku będzie wynosiła od 9,7 m do 12, 7 m, wysokość do okapu dachu od 3 m do 4,5 m, natomiast kąt nachylenia głównych połaci dachowych będzie wynosił od 15 do 40 stopni, a wysokość do kalenicy dachu projektowanego od 7 m do 9,2 m. Wnioskodawczyni zaproponowała również dach wielospadowy z kalenicą główną prostopadłą względem działki nr [...]. Wedle wniosku, ustalenie warunków zabudowy miało nastąpić dla działki nr [...], co pokrywa się z granicami terenu objętego wnioskiem, oznaczonymi kolorem brązowym na załączonej do niego mapie ewidencyjnej.

Na wstępie wyjaśnić należy, że co do zasady określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia w ww. decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ustawowym warunkom, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku. Jeżeli natomiast inwestycja nie spełnia choćby jednego z ustawowych warunków, na organie ciąży obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ nie ma w tym względzie dowolności, a ustalenia decyzji są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2020 r., II SA/Rz 728/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Zauważyć przy tym należy, że skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na wniosek (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w dniu 3 stycznia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. 2021, poz. 1986 – art. 4 tej ustawy), to wnioskodawca jest dysponentem wszczętego nim postępowania, a tym samym rozporządza przedmiotem swojego żądania, wyznaczając granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu. Organ prowadzący postępowanie jest zaś tym żądaniem związany, co oznacza, że nie może on modyfikować wniosku oraz zakresu sformułowanego w nim żądania, bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora o zajęcie w tym przedmiocie stanowiska (nie ulega przy tym wątpliwości, że w sytuacji, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, organ ma obowiązek zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie). Stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., do wnioskodawcy należy m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ nie może więc tych granic określać odmiennie, a w szczególności dokonywać ich modyfikacji (rozszerzenia lub zawężenia). Konsekwencją tego formalnego "związania" organu treścią wniosku, jest to, że wydawane rozstrzygnięcie musi odnosić się do całego terenu we wskazanych wnioskiem granicach (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 11 marca 2020 r., II SA/Gd 615/19, CBOSA).

Tymczasem, wbrew żądaniu inwestorki, organ I instancji ograniczył ustalenie warunków zabudowy jedynie do części działki nr [...], zaś organ odwoławczy uchybienie to powielił, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, aby inwestorka zmodyfikowała w ww. zakresie wniosek z dnia [...] września 2020 r., w którym wskazała wprost na obszar całej działki nr [...]. Co więcej uwadze organów obu instancji umknęło, że ustalenie warunków zabudowy następuje co do zasady dla całej działki, a nie jedynie dla tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub zagospodarowana w inny niż dotychczas sposób (por. m.in. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 3439/18, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że jakkolwiek w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. możliwe jest objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, to takie rozwiązanie jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo – w sytuacjach, w których przemawiają za tym szczególne uwarunkowania danej sprawy. W szczególności są to: uwarunkowania normatywne - kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego, czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA z: 3 grudnia 2019 r., II OSK 177/18; 2 marca 2021 r., II OSK 270/21, czy 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21 - CBOSA); uwarunkowania wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych - kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z: 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19, czy z 19 lutego 2021 r., II OSK 2976/20 - CBOSA); oraz uwarunkowania urbanistyczne - kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy - przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej, przy czym przyjęcie takiego rozwiązania musi być szczegółowo uzasadnione w analizie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., II OSK 1[...]/19, CBOSA). Sąd orzekający opowiada się za wyżej zaprezentowanym stanowiskiem, zauważając, że w kontrolowanej sprawie żaden z organów nie wyjaśnił z jakich względów ograniczono oba wydane rozstrzygnięcia jedynie do części działki nr [...]. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w ww. zakresie, z jednej strony uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji w omawianej kwestii, z drugiej zaś nie spełnia warunku zaistnienia szczególnych unormowań przemawiających za ustaleniem warunków zabudowy jedynie dla części ww. działki ewidencyjnej. Przede wszystkim jednak ingerencja organów w określone przez inwestorkę granice terenu objętego wnioskiem, stanowi przejaw nieuprawnionej "urzędowej" modyfikacji tego wniosku. Z powyżej opisanych względów obie wydane w sprawie decyzje należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329; dalej: "p.p.s.a"), jako naruszające art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Za uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji przemawia ponadto istotne naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4-8 rozporządzenia MI, polegające na nieprawidłowym ustaleniu warunków oraz wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchybienie to jest skutkiem niepoprawnie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w dniu 3 stycznia 2022 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz.U. 2021, poz. 2399 - § 2 tego rozporządzenia). Przede wszystkim z analizy tej nie wynika, aby przyjęte przez organy parametry nowej zabudowy, zostały ustalone wedle dyspozycji zawartych w § 4-8 rozporządzenia MI, określających sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie obejmującym: obowiązującą linię zabudowy (§ 4), wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokość elewacji frontowej (§ 6), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometrię dachu, tj. kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (§ 8). Dyspozycje te nakazują, co do zasady, uwzględnianie wartości średnich w obszarze analizowanym lub nawiązujących do istniejącej zabudowy, dopuszczając w tym względzie odstępstwa, o ile wynikają one z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI (z wyjątkiem geometrii dachu oraz kierunku jego głównej kalenicy). W ocenie sądu jednak, wartości przyjęte przez organy obu instancji zostały wyznaczone w sposób dowolny, bowiem nie wynikają one ze sporządzonej analizy, która w tym względzie nie zawiera żadnych ustaleń.

W odniesieniu do pierwszego z ww. parametrów nowej zabudowy (linia zabudowy), zauważyć należy, że został on ustalony jako linia nieprzekraczalna, a nie obowiązująca. Oznacza to, że organy uznały za wystarczające określenie linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej, odstępując tym samym od konieczności zlokalizowania nowej zabudowy wzdłuż określonej linii (tj. linii obowiązującej). Jakkolwiek sąd dostrzega, że wyznaczenie omawianego parametru jako wartość dopuszczalna, a nie ścisła, jest korzystniejsze dla inwestora, bowiem w mniejszym wymiarze ogranicza go w prawie swobodnego zagospodarowania nieruchomości, to jednak określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy oraz jej wartości, powinno zawsze znajdować oparcie w wynikach analizy (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., II OSK 681/18, CBOSA), Tych z kolei próżno poszukiwać w niniejszej sprawie. Nie wiadomo bowiem ani tego z jakich względów organy zrezygnowały z ustalania obowiązującej linii zabudowy na rzecz linii nieprzekraczalnej, ani też na jakiej podstawie została przyjęta wartość tego parametru (8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej). Zarówno część tekstowa analizy, jak i jej załącznik graficzny, nie zawierają w tym względzie żadnych danych, które mogłyby stanowić punkt wyjścia do jego określenia, co oznacza, że wartość naniesiona odręcznie na mapę stanowiącą załącznik graficzny do decyzji Wójta, została ustalona w sposób dowolny, nie poddający się jakiejkolwiek weryfikacji – zarówno instancyjnej, jak i sądowej. W podobny sposób została wyrysowana tam linia zabudowy, biegnąca od krawędzi domu mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [...] i urywająca się w połowie szerokości drugiej działki sąsiedniej (nr [...]), na której (poza częścią objętego wnioskiem budynku) posadowiony jest inny budynek mieszkalny - znacznie oddalony od drogi. Wyrysowana linia zabudowy urywa się "na wysokości"’ tego właśnie budynku. Oznacza to, że linię tą naniesiono na mapę dowolnie - bez uwzględnienia przebiegu linii zabudowy wyznaczonej zabudowaniami znajdującymi się na obszarze analizowanym, a także mimo powołania, w części tekstowej analizy, odległości, w jakich usytuowano budynki na działkach nr: [...], [...] i [...], od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej.

Abstrahując od kwestii, że ww. linii nie wyrysowano na załączniku graficznym do analizy, której część tekstowa nie zawiera żadnych rozważań nawiązujących do istniejącej na tym obszarze linii zabudowy, (co oznacza, że parametr ten ustalono bez wymaganej analizy usytuowania linii istniejącej zabudowy), podkreślić należy, że w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi jedynie o działki graniczące bezpośrednio lub pośrednio z działką inwestora, lecz o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu warunków ustawowych, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. m.in. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06 oraz z 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05 – oba dostępne w CBOSA). Organ nie może przy tym wyłączyć poszczególnych działek ewidencyjnych, z wyznaczonego obszaru analizowanego, tylko z tego względu, że część ich powierzchni znajduje się poza obszarem analizowanym. Co do zasady analiza musi bowiem odnosić się do całej powierzchni działki, która może spełniać określone funkcje jako całość i jako taka podlega charakterystyce pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2019 r., II SA/Bd 601/18, CBOSA). Oznacza to, że w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany przecina wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, a zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (por. m.in. wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r., II OSK 2726/15, CBOSA). Tymczasem autor analizy wyraźnie wskazał, że do analizy przyjęto jedynie cale działki będące w granicach obszaru analizowanego, tj. działki nr [...], [...] i [...] (k. 140 akt adm.), podczas gdy w jego obrębie położone są trzy inne zabudowane działki, które w świetle powyższych uwag, powinny były zostać uwzględnione w analizie (tj. działki nr: [...]). Pominięcie tych działek stanowi zatem naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, mające istotne znaczenie w kontekście prawidłowego wyznaczenia cech nowej zabudowy.

Kolejnym z parametrów nowej zabudowy, który został ustalony przez organy w sposób nie znajdujący oparcia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wedle § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, co do zasady wyznaczany jest na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego; wyznaczenie innego wskaźnika jest dopuszczalne wyłącznie, gdy wynika to z analizy - o czym stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia MI. Rzeczony parametr został ustalony przez organy jako "wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją na poziomie nie mniejszym niż 70%". Jakkolwiek sąd nie kwestionuje możliwości wskazania w decyzji o warunkach zabudowy ww. wskaźnika w postaci udziału powierzchni biologicznie czynnej terenu objętego planowaną inwestycją, to zauważyć należy, że: po pierwsze z analizy nie wynika w jaki sposób go obliczono - nie stanowi on bowiem wartości średniej dla zabudowy na działkach wymienionych w analizie, która wynosi nie mniej niż 73%, a ze względu na brak zawarcia w części tekstowej analizy jakichkolwiek wyjaśnień w tym względzie, wartość tą nie sposób uznać za ustaloną na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI; po drugie nie wiadomo na jakiej podstawie autor analizy przyjął wartości rzeczonego wskaźnika na działkach wymienionych w analizie (tym bardziej, że nie są one wyrażone konkretnie, lecz jako wartości minimalne); po trzecie zaś, ze względu na pominięcie w analizie pozostałych trzech zabudowanych działek położonych na obszarze analizowanym, ustalenie zarówno średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze, jaki i wskaźnika dla nowej zabudowy, nie było możliwe. W konsekwencji nie jest możliwe również zweryfikowanie prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Wyznaczony w zaskarżonej decyzji parametr szerokości elewacji frontowej (od 12 m do 15 m), również nie znajduje oparcia w przeprowadzonej analizie. Wedle § 6 ust. 1 rozporządzenia MI, wyznacza się go na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%; wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jest dopuszczalne, o ile wynika to z analizy, o czym stanowi § 6 ust. 2 rozporządzenia MI. Abstrahując od faktu, że w części tekstowej analizy nie uwzględniono zabudowań na wszystkich działkach położonych na obszarze analizowanym (o czym była mowa wyżej), sąd zauważa, że: po pierwsze ze względu na zbiorcze i "widełkowe" określenie szerokości elewacji frontowych budynków gospodarczych położonych na działkach wyszczególnionych przez autora analizy, tj. brak określenia rzeczonego parametru dla każdego poszczególnego budynku, nie było możliwe ustalenie średniej wartości tego parametru na analizowanym terenie, (a tym samym i zakresu jego tolerancji); po drugie ze względu na brak zawarcia w części tekstowej analizy jakichkolwiek wyjaśnień w tym przedmiocie, przyjętą wartość nie sposób uznać za ustaloną na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia MI; po trzecie wyznaczony parametr nie odpowiada średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy mieszkaniowej na działkach wyszczególnionych przez autora analizy, z tolerancją do 20% - zawierającej się w przedziale od 8,2 m do 12,3 m lub od 9,04 m do 13,56 m, w zależności od uwzględnienia w obliczeniach lub pominięcie "budynku I" na działce nr [...].

Zauważyć w tym miejscu wypada, że budynek ów stanowi w istocie część budynku mającego podlegać robotom budowlanym. Nie powinien on zatem być uwzględniony w analizie, bowiem nie tworzy zabudowy sąsiedzkiej, będąc w istocie obiektem budowlanym, względem którego ustalane są warunki zabudowy (a ściśle warunki jego rozbudowy). Nie sposób przy tym uznać, aby możliwe było ustalenie parametrów nowej zabudowy jednie dla części obiektu budowlanego stanowiącego jednolitą bryłę, niezależnie od liczby lokali w nim wyodrębnionych, na co zdaje się wskazywać zarówno wniosek inwestorki, jak i wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Z jednej bowiem strony decyzja wydana została jedynie dla części działki nr [...], na której położona jest planowana do rozbudowania część budynku, podczas gdy jego pozostała cześć położona jest na działce nr [...], nieobjętej wnioskiem ani decyzją. Wobec tego więc, nie jest w sprawie jasne, czy wskazane przez organ cechy zabudowy tyczą się przedmiotowego budynku jako całości, czy być może – jak sugeruje to wniosek inwestorki – odnoszą się jedynie do części budynku położonej na działce nr [...]. Kwestię tą organy rozważą ponownie rozpatrując sprawę, zaś w przypadku ponownego ustalenia warunków zabudowy, sformułują wydawane rozstrzygnięcie w sposób jednoznaczny i prawidłowy.

Niedopuszczalna jest również sytuacja, w której poszczególne cechy zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o wniosek inwestora. Takie działanie nie tylko nie znajduje oparcia w przepisach prawa, ale wręcz przeczy regulacjom wyznaczającym zasady zmiany zagospodarowania terenu. Tymczasem każdy z wyznaczonych parametrów nowej zabudowy, niemalże ściśle pokrywa się z tymi zaproponowanymi przez inwestorkę, podczas gdy analiza nie zawiera, w odniesieniu do nich, żadnych rozważań ani ustaleń. Mowa tu nie tylko o wyżej wspomnianej szerokości elewacji frontowej, ale także o nienormatywnej długości budynku oraz o parametrach wyznaczających geometrię dachu, takich jak: kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych. Co więcej, sąd powziął wątpliwości, czy parametry te zostały wyznaczone odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, jak wymaga tego § 8 rozporządzenia MI, bowiem: po pierwsze zakres dopuszczonego kąta nachylenia połaci dachowych (15-40 stopni) odbiega od kątów dachów pokrywających budynki mieszkalne wymienione w analizie (20-45 stopni); po drugie zakres dopuszczalnej wysokości głównej kalenicy (7 m - 9,2 m), z jednej strony został ograniczony wartością minimalną przewyższającą najniższą wartość cechującą jeden z budynków mieszkalnych wyszczególnionych w analizie (tj. budynek na działce nr [...], o wysokość głównej kalenicy wynoszącej 6 m), z drugiej zaś, jego maksymalna wartość przewyższa parametr cechujący najwyższy z budynków mieszkalnych wyszczególnionych w analizie (tj. budynek na działce nr [...], o wysokość głównej kalenicy wynoszącej 8,5 m); po trzecie dopuszczenie wyłącznie wielospadowego układu połaci dachowych, pozostaje w ewidentnej sprzeczności z dwuspadowymi dachami wszystkich budynków mieszkalnych wyszczególnionych w analizie. Ponadto kierunek głównej kalenicy dachu został ustalony w stosunku do linii rozgraniczającej działki nr [...] z działką nr [...], a nie względem frontu działki, jak wymaga tego § 8 rozporządzenia MI. W decyzji nie określono ponadto innych nienormatywnych cech nowej zabudowy, mogących wpływać na zachowanie ładu przestrzennego, takich jak: rodzaj i kolor elewacji, pokrycia dachowego, czy elewacji (itp.), a także nie wyjaśniono z jakich względów ustalono długość budynku w przedziale od 9,6 m do 12,7 m (inwestorka we wniosku określiła ten parametr w przedziale od 9,7 m do 12,7) oraz dlaczego zaniechano wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, o której mowa w § 7 rozporządzenia MI.

Znamienne jest przy tym, że zakres planowanych robót obejmować ma nadbudowę obiektu budowlanego, przez którą w orzecznictwie rozumie się zwiększenie kubatury budynku przez zrealizowanie dodatkowej kondygnacji (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 672/07 oraz wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., CBOSA), a więc podwyższenie bryły budynku jako całości, o dodatkową kondygnację (por. wyrok NSA z 25 października 2013 r., OSK 1207/12, CBOSA). Definicję kondygnacji zawiera zaś § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r. poz. 1422 ze zm.; dalej: "warunki techniczne"), rozumiejący przez nią: poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie, a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa. W konsekwencji sąd uznał, że wniosek inwestorki jest wewnętrznie sprzeczny, skoro z jednej strony zakłada zachowanie dotychczasowych dwóch kondygnacji nadziemnych (tj. parter + poddasze użytkowe), cechujących również wszystkie pozostałe budynki mieszkalne poddane analizie; z drugiej zaś zakłada jego nadbudowę, czyli "dobudowanie" dodatkowej kondygnacji. Organy wyjaśnią tą nieścisłość ponownie rozpatrując sprawę.

Sąd zauważa również, że z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że zasada dobrego sąsiedztwa (o której będzie mowa w dalszej części uzasadnienia) dotyczy tylko nowej zabudowy. Jej celem jest dostosowanie nowej zabudowy do starej, a zatem można o niej mówić tam, gdzie zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli (wedle art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu – czyli roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie sądu, nie obejmuje ona jednak innych robót budowlanych, które nie prowadzą do zmiany ww. parametrów, tj. polegających na przebudowie, montażu lub remoncie. Roboty te stanowią bowiem ingerencję w istniejący obiekt budowlany, tj. taki który został już zrealizowany. Nie tworzą więc nowej zabudowy, która z założenia stanowi silną ingerencję w ład przestrzenny, który ww. przepis ma chronić (por. Z. Niewiadomski [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski 2021, wyd. 12). Również w orzecznictwie wskazuje się, że co do zasady, warunki zabudowy można ustalić dla przedsięwzięcia dopiero planowanego, a nie już realizowanego bądź zrealizowanego (por. wyrok WSA w Kielcach z 26 maja 2021 r., II SA/Ke 304/21, CBOSA). W oparciu o powyższe zauważyć należy, że planowane przez inwestorkę roboty budowlane, mają obejmować m.in. przebudowę istniejącego obiektu budowlanego, którą to okoliczność organy rozważą w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w kontekście zasadności oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Na uwzględnienie zasługują zatem te wszystkie zarzuty skargi, które odnoszą się do przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Słusznie przy tym wskazuje pełnomocnik skarżącej, że analiza ta została przeprowadzona w sposób nazbyt powierzchowny oraz dotknięta jest istotnymi błędami, w szczególności dotyczącymi szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Jakkolwiek sąd dopatrzył się wspomnianych wadliwości w innych kwestiach, aniżeli te podniesione w uzasadnieniu skargi, to sformułowane w tym względzie zarzuty, co do zasady okazały się słuszne.

Jednocześnie sąd zwraca uwagę na istotność prawidłowego sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z punktu widzenia należytego załatwienia kontrolowanej sprawy. Prawidłowe sporządzenie wspomnianej analizy ma bowiem kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w dniu 27 maja 2021 r. na mocy ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategii infrastruktury energetycznej; Dz.U. 2021, poz. 922 – art. 9 ust. 1 tej ustawy). Do przesłanek tych należy m.in. spełnienie uregulowanej w pkt 1 ww. przepisu, zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, która wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Zasada ta wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Innymi słowy, zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Ratio legis ww. regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jej istotą jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Gd 132/16, Lex nr 2104699). Rzeczona analiza jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Skoro więc analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Parametry wyznaczone w wyniku analizy oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na zastanym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości) oraz z mapy zasadniczej, na którą powinny zostać naniesione funkcje poszczególnych działek sąsiednich oraz istotne wskaźniki ich zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Ustalenie zaś wskaźników, parametrów i cech zabudowy zastanej na obszarze analizowanym, bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 149/19, CBOSA). Tylko pełna analiza umożliwia zatem należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 września 2017 r., II SA/Gl 625/17, CBOSA).

Jak wykazała kontrola sądowa, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, nie odpowiada ww. warunkom. W konsekwencji oparcie na niej zaskarżonej decyzji, stanowiło naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które – ze względu na finalny brak rozpatrzenia przez organy istoty sprawy, miało istotny wpływ na jej wynik. Sąd ocenia tym samym jako nieuprawnione działanie organów obu instancji, polegające na dowolnym określeniu parametrów inwestycji, tj. bez jakiegokolwiek wykazania w analizie, że są one usprawiedliwione konkretnymi okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy sporządzić zatem nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w oparciu o dyspozycje zawarte w rozporządzeniu MI, przy szczególnym uwzględnieniu, że wedle § 9 ust. 1 i 3 tego aktu prawnego, wedle którego warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji zawierającej część tekstową i graficzną, zaś część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, sporządza się na kopiach mapy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Kwestie te wyczerpująco wyjaśnił WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r. (II SA/Po 594/13, CBOSA), wskazując, że: w celu wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy na części graficznej analizy zaznaczyć należy linie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. Na mapie zaznaczyć należy na każdej z działek znajdującej się na terenie analizowanym procent wielkości zabudowy w stosunku do wielkości tej działki, co następnie posłuży do wyznaczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem. Dalej, na mapie zaznaczyć należy, przy każdej z działek objętej analizą, szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, co pozwoli wyznaczyć średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy z tolerancją do 20%, co w konsekwencji wyznaczy szerokość elewacji dla nowej zabudowy. W ten sam sposób zaznaczyć należy na mapie, istniejące wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, gzymsów lub attyk oraz geometrie dachów znajdujących się w obszarze analizowanym. Tak opisana część graficzna analizy cech i funkcji istniejącej zabudowy może dopiero stanowić podstawę do wskazanych danych w części tabelarycznej, stanowi bowiem potwierdzenie parametrów rzeczywiście istniejącej zabudowy, pozwoli na uśrednienie tych danych i wyznaczenie parametrów nowej zabudowy. Następnie, dopiero gdy to wynika z analizy, zwłaszcza z jej części graficznej, można przejść do ewentualnego wyznaczania parametrów dla nowej zabudowy w sposób odbiegający od średnich wskaźników ustalonych dla istniejącej zabudowy, pod warunkiem jednak rzetelnego i szczegółowego wyjaśnienia powodów i przesłanek takiego odstąpienia, w kontekście zachowania ładu przestrzennego. Jak wskazał przy tym NSA w wyroku z dnia 9 lutego 20218 r. (II OSK 1265/17, CBOSA): przepisy rozporządzenia MI dają organom kompetencje do tego, aby parametry dotyczące nowej zabudowy ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika dla poszczególnych parametrów w obszarze analizowanym, lecz także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wartości średnich, precyzyjnego wyjaśnienia, czym takie odstępstwo jest podyktowane. Wyjątki od ustalonych w rozporządzeniu MI zasad ustalania parametrów, można stosować tylko w sytuacjach kiedy nie można zastosować ust. 1 danego § (4-7) rozporządzenia MI i tylko wtedy, kiedy rozwiązanie takie wynikałoby z potrzeb zachowania ładu przestrzennego (wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 1890/16, CBOSA).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wydadzą rozstrzygnięcie merytoryczne, kierując się poczynionymi w niniejszym uzasadnieniu uwagami, mając przy tym na względzie, aby analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzony poprawnie, w szczególności zaś zgodnie z wytycznymi i treścią rozporządzenia MI. Uzasadnienia wydawanych rozstrzygnięć powinny zaś odpowiadać brzmieniu art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności wskazywać materiał dowodowy, na którym organ się oparł wydając określone rozstrzygnięcie oraz jakie fakty za owym rozstrzygnięciem przemawiają i z jakich względów zostały one przez organ uznane za istotne w kontekście, stanowiących podstawę orzekania, przepisów prawa, które organ, powinien należycie wyjaśnić. Bez przeprowadzenia opisanych powyżej czynności, nie jest możliwe wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nieobarczonego wadami.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od SKO na rzecz skarżącej w łącznej wysokości 997 zł, orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się: kwota 500 zł stanowiąca uiszczony przez skarżącą wpis sądowy (k. 16), kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 7).