Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 320/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 184 ust. 1; 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...); w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2015 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję Centrum Projektów Polska Cyfrowa (zwanego dalej: "CPPC") z dnia [...] sierpnia 2015 r., którą określono [...] (zwanej dalej: "Skarżącą", "Gminą") przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania otrzymanego na realizację projektu.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] września 2010 r. Gmina zawarła z CPPC umowę nr [...] o dofinansowanie realizacji projektu "Dostęp do Internetu – szansa na dynamiczny rozwój [...]" w ramach działania 8.3 "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu – elncluision" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, dalej: "umowa o dofinansowanie".

W wyniku przeprowadzonej następnie kontroli stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości w realizacji projektu w zakresie zachowania zasady konkurencyjności, naruszające § 11 ust. 2 i 3 umowy o dofinansowanie.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. CPPC poinformowała Gminę o stwierdzonych nieprawidłowościach, a następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wezwała do dobrowolnego zwrotu wypłaconych kwot refundacji oraz nierozliczonych zaliczek.

Z uwagi na niedokonanie zwrotu dofinasowania, CPPC wystosowało do Gminy pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r., w którym wezwano ją – na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.; zwaną dalej: "u.f.p.") – do zwrotu kwoty 137.060 zł wraz z odsetkami w terminie 14 dni.

Po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu, pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. CPPC zawiadomiło Gminę o wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie art. 207 ust. 9 u.f.p.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. o numerze [...] CPPC zobowiązało Gminę do zwrotu kwoty 137.060 zł dofinansowania otrzymanego na realizację projektu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 207 ust. 9 i ust. 11 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na podstawie § 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie, Gmina zobowiązała się przy realizacji projektu do zachowania zasad uczciwej konkurencji. Tymczasem w wyniku czynności kontrolnych ustalono, iż przy wyborze osób biorących udział w realizacji projektu na stanowiskach: Specjalisty do spraw rozliczeń i sprawozdawczości oraz Menadżera do spraw marketingu i promocji, doszło do konfliktu interesów poprzez występujące powiązania osobowe pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. W ocenie organu świadczy to o naruszeniu zasad uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości. W konsekwencji CPPC, zgodnie z zapisem § 13 ust. 3 umowy o dofinansowanie, zobowiązane było do stwierdzenia, iż w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy, Minister Rozwoju wydał w dniu [...] grudnia 2015 r. zaskarżoną decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję CPPC z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w całości zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym w sprawie doszło do naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie z dnia [...] września 2010 r. poprzez niezachowanie zasady konkurencyjności.

W tym zakresie Minister w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż w dniu [...] października 2009 r. Gmina zawarła umowę partnerską z [...], zgodnie z którą miała współpracować z Fundacją przy realizacji projektu, pełniąc rolę "Lidera projektu", zaś Fundacja – rolę "Partnera projektu". Przedmiotowa umowa został podpisana w imieniu Fundacji przez Prezesa Zarządu [...].

Następnie organ wskazał, iż w oparciu o umowę partnerską Fundacja uczestniczyła w realizacji projektu poprzez organizowanie postępowań ofertowych na dwa stanowiska Specjalisty do spraw rozliczeń i sprawozdawczości oraz na stanowisko Menadżera do spraw marketingu i promocji. Po przeprowadzonych postępowaniach Fundacja wyłoniła zwycięskie oferty i podpisała umowy zlecenia:

- w dniu [...] września 2010 r. z [...] (nr [...]),

- w dniu [...] września 2010 r. z [...] (nr [...]),

- w dniu [...] maja 2013 r. z [...] (nr [...]).

Zdaniem Ministra takie postępowanie naruszało zasady uczciwej konkurencji, bowiem [...] pełniła funkcję Wiceprezesa Zarządu Fundacji, z którą podpisała umowę zlecenia, a nadto była żoną [...], który podpisał umowę działając jako Prezes Zarządu Fundacji. To samo dotyczyło umowy zlecenia zawartej z [...] – występującym jako [...] – którą w imieniu Fundacji podpisała jego żona [...] działając jako Wiceprezes Zarządu Fundacji. Z kolei [...] była zatrudniona na stanowisku Skarbnika [...], występowała również w imieniu Gminy przy podpisaniu umowy partnerskiej z Fundacją.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż Gmina dokonywała wydatków związanych z realizacją projektu w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie, a tym samym naruszyła art. 184 u.f.p., co z kolei obligowało do określenia kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi.

Jednocześnie wobec tego, iż Gmina nie dokonała zwrotu kwoty dofinansowania w sposób dobrowolny, organ pierwszej instancji prawidłowo – zdaniem Ministra – wszczął postępowanie administracyjne i wydał decyzję w oparciu o przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p.

W ocenie Ministra, w sprawie doszło również do "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności oraz Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.; zwane dalej: "rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006"), bowiem Gmina nie dokonała zwrotu środków, mimo tego, że obligowała ją do tego podpisana umowa o dofinansowanie. W tej sytuacji, bezwzględnym obowiązkiem CPPC było dążenie do odzyskania niewłaściwie wydatkowanych środków.

Organ odwoławczy za niezasadne uznał podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. W tym zakresie wskazał, iż organ pierwszej instancji rozpatrzył cały materiał dowodowy i podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, właściwie przywołał podstawę prawną decyzji oraz wyjaśnił dlaczego zastosował te przepisy, dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, opierając się na całym zebranym materiale dowodowym, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2015 r. Gmina wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a.

Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż organ powołał w zaskarżonej decyzji wyłącznie podstawę formalną (prawo procesowe), natomiast nie przytoczył przepisu prawa materialnego, którego naruszenia miałaby się dopuścić Gmina. Zdaniem Skarżącej, naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., musi dotyczyć przepisów prawa materialnego a nie umowy cywilnej. Ponadto Minister Rozwoju nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącej i wydał nieprzekonywującą decyzję, czym naruszył zasadę zaufania do organów publicznych.

Skarżąca podtrzymała również stanowisko prezentowane w postępowaniu odwoławczym, iż nie mogła naruszyć zasady konkurencyjności, bowiem to nie ona lecz [...] zawierała umowy cywilne z osobami, które miały realizować zadania w ramach projektu. Wskazała przy tym, iż nie miała możliwości prawnych by kontrolować dobór pracowników do realizacji projektu przez Fundację, która była wykonawcą części zadań z projektu. W ocenie Gminy niezrozumiałe jest to, w jaki sposób praca niezależnego wykonawcy, z którym Gmina była związana tylko umową cywilną, może przekładać się na naruszenie przez nią procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Dodatkowo wskazano, iż Skarżąca nie kwestionuje nieuczciwości ze strony Skarbnika Gminy, jednakże w jej ocenie, takie postępowanie należy traktować jako "prywatne", a w konsekwencji nie może ono obciążać samej Gminy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.

Stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przewidzianej w art. 207 ust. 9 u.f.p. – wydanej po bezskutecznym upływie terminu (zakreślonego w wezwaniu, w trybie określonym w ust. 8 tego przepisu) zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.

Zgodnie z przepisem art 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – pkt 2 oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 – pkt 3), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W ocenie Sądu, pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z z dnia 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13, zgodnie z którym, procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. NSA stwierdził, że sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. także wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, w którym wskazano, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Rozwijając tę tezę NSA wskazał dodatkowo, że wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r."). Projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd i przyjmuje w rozpoznawanej sprawie za własny.

Reasumując powyższe Sąd stwierdza, iż naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. może wynikać z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach, co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu, że w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p. stanowiły zapisy umowy o dofinansowanie projektu, zawartej w dniu 14 września 2010 r. pomiędzy Skarżącą a CPPC. Zgodnie z § 2 ust. 4 tej umowy Gmina zobowiązała się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, z należytą starannością, zgodnie z postanowieniami umowy i jej załącznikami (pkt 1), przepisami prawa krajowego i wspólnotowego (pkt 2), wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego wydanymi w trybie art. 35 ust. 3-7 u.z.p.p.r. (pkt 3) oraz zgodnie z wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG (pkt 4). Z kolei, w myśl § 5 ust. 1 umowy, warunkiem uznania wydatków za kwalifikowane było poniesienie ich przez beneficjenta lub podmiot wskazany we wniosku o dofinansowanie w związku z realizacją projektu, zgodnie z postanowieniami umowy oraz wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG 2007-2013, a także zasadami racjonalnej gospodarki finansowej. Jednocześnie, stosownie do postanowień § 11 ust. 2 umowy, Skarżąca zobowiązała się do udokumentowania wyboru najkorzystniejszej spośród złożonych ofert po dokonaniu rozeznania rynku w celu zachowania zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości, jak również zobowiązała się dołożyć wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego umową w związku z jej realizacją.

W tym miejscu Sąd stwierdza, iż analiza zarzutów wskazanych w skardze, jak również wywodów podniesionych w ich uzasadnieniu, prowadzi do przyjęcia, że poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność zawarcia umów zlecenia w trakcie realizacji projektu z naruszeniem zasady konkurencyjności. Skarżąca nie kwestionuje bowiem ustaleń organów w tym zakresie, a jedynie podnosi, że skutki takich działań winny obciążać nie ją samą lecz podmiot, który faktycznie je realizował, to jest Fundację, z którą zawarła umowę partnerską w dniu [...] października 2009 r.

Nie powielając zatem wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w obu zapadłych w sprawie decyzjach, Sąd stwierdza, iż stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i na podstawie wyczerpująco zebranego materiału. Podzielić przy tym należy stanowisko organów, że przy zawieraniu ujawnionych umów zlecenia doszło do konfliktu interesów, skoro umowy te zawierane były pomiędzy podmiotami powiązanymi ze sobą osobowo i rodzinnie.

W konsekwencji za prawidłowe uznać należy stanowisko organów, zgodnie z którym, przy realizacji projektu doszło do naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie z dnia [...] września 2010 r. w zakresie obowiązku przestrzegania zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości. To z kolei prowadzi do przyjęcia naruszenia procedur, o którym mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p.

Sąd nie podziela przy tym wywiedzionej przez Skarżącą tezy, iż nie ponosi ona odpowiedzialności za działania podejmowane przez wykonawcę części projektu (Fundację). Jak to słusznie wskazał Minister Rozwoju, pomiędzy Gminą [...] zawarta została w dniu 14 października 2009 r. umowa partnerska, której celem była wspólna realizacja projektu "Dostęp do Internetu – szansa na dynamiczny rozwój [...]" w ramach działania 8.3 PO IG (§ 1 ust. 2 umowy partnerskiej). Zgodnie z § 2 ust. 4 tej umowy, Gmina ponosiła odpowiedzialność za całość projektu i jego rozliczenie na podstawie danych od partnerów. Ponadto, Gmina miała sprawować kontrolę finansową nad projektem (§ 7 ust. 2 umowy partnerskiej) oraz odpowiadała za złożenie rozliczenia finansowego projektu (§ 6 ust. 2 umowy partnerskiej). Niezależnie od tego wskazać należy, iż zgodnie z treścią przywołanego już wcześniej § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie, warunkiem uznania wydatków za kwalifikowane było poniesienie ich przez beneficjenta lub podmiot wskazany we wniosku o dofinansowanie – zgodnie z postanowieniami umowy. Jak wynika z wniosku o dofinansowanie Fundacja została wskazana jako podmiot biorący udział w realizacji projektu, wobec tego miała również obowiązek działania zgodnie z postanowieniami umowy. Jednakże to na Skarżącej jako stronie umowy o dofinansowanie (beneficjencie) spoczywała odpowiedzialność za realizację projektu, w tym za prawidłowe wydatkowanie otrzymanych środków. W konsekwencji uznać należało, iż to Skarżąca ponosi skutki stwierdzonego naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Przechodząc natomiast do kontroli samego procesu odzyskiwania wypłaconego Gminie dofinansowania, przypomnieć na wstępie należy, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, Państwa Członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Ponadto, Państwo Członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez Państwo Członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo Członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

Jak to słusznie zauważył Minister Rozwoju, definicja pojęcia "nieprawidłowości" została zawarta w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Przez "nieprawidłowość" należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Uzupełnieniem regulacji w zakresie postępowań kontrolnych prowadzonych przez organy w ramach udzielonych dofinansowań z budżetu Unii Europejskiej jest rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1). Stosownie do art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, stwierdzenie w wyniku kontroli nieprawidłowości z reguły prowadzi do cofnięcia bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych nienależnych lub bezprawnie uzyskanych. Rozporządzenie to w art. 2 ust. 4 określa, że – z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego – procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu państw członkowskich. Zawarta także w art. 1 ust. 2 rozporządzenia konstrukcja nieprawidłowości oraz jej normatywne skutki zostały przeniesione na grunt przepisów prawa polityki rozwoju. Przepisami tymi uregulowano kompetencje do ustalania i nakładania na beneficjentów sankcji w związku z powstałymi w toku realizacji projektów nieprawidłowościami. Również w prawie krajowym znajdują się normy precyzujące przesłanki zwrotu środków oraz tryb ich dochodzenia. Kwestie te regulują wskazane już przepisy u.f.p.

Powyższe regulacje wskazują, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

Zgodnie z powyższym stwierdzić należy, że dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione łącznie dwie następujące przesłanki:

– po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych określonych m.in. w umowie o dofinansowanie,

– po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r. o sygn. akt II GSK 917/13).

Odnosząc powyższe rozważania do ustalonego, bezspornego w sprawie stanu faktycznego, w ocenie Sądu zgodzić się należało z organem, że Skarżącej można skutecznie zarzucić naruszenie zasady konkurencyjności przy zawieraniu trzech umów zlecenia w związku z realizacją projektu, a tym samym naruszenie procedur wynikających z umowy o dofinansowanie, które to naruszenie spowodowało szkodę w budżecie UE poprzez poniesienie kosztów wynagrodzenia zatrudnionych w ten sposób osób.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 107 K.p.a. jest oczywiście bezzasadny. Jak to już wyżej wyjaśniono stwierdzenie naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. obliguje organ do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Przepis ten, wbrew stanowisku Skarżącej, stanowi materialnoprawną podstawę decyzji.

Za chybione uznać należy również zarzuty naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone zarówno przez CPPC, jak również przez Ministra Rozwoju było w tym zakresie zgodne z prawem. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Sąd wyjaśnia, iż organ prowadzący postępowanie nie jest zobowiązany do przeprowadzenia wszystkich możliwych dowodów, w sytuacji, gdy nie naruszając zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a., może na podstawie zebranych dowodów potwierdzić zaistniałe okoliczności. Organ nie ma bowiem obowiązku przeprowadzenia kolejnych dowodów na okoliczności wynikające już z innych dowodów, które są wystarczające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Podsumowując uznać należy, iż organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego uznając, iż w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegające na wykorzystaniu środków z naruszeniem procedur oraz niezgodnie z przeznaczeniem, co obligowało organ do podjęcia działań mających na celu zwrot środków. Obowiązek taki stanowi konsekwencję art. 2 ust. 7 rozporządzenia (WE) 1083/2006 definiującego nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Dla stwierdzenia nieprawidłowości wystarczające jest przy tym stwierdzenie, że naruszenie prawa wspólnotowego mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Z akt rozpoznawanej sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika ponadto, że organ odwoławczy zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.