Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1035/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 par 3, art. 138 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1art. 141 par. 4, art. 145 par. 1, art. 1 lit c, art. 151 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Agnieszka Gugała – Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 91/09 w sprawie ze skargi E.O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

lI OSK 1035/09

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. (Nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych z powodu istotnych odstępstw od projektu i nałożeniu na inwestora Annę Rolnik obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót (postanowienie nr II [...] z [...] lutego 2008 r.) oraz nałożeniu na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego (decyzja nr II [...] z [...] kwietnia 2008 r.) - decyzją Nr II [...] z dnia [...] września 2008 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na dz. nr [...] przy ul. [...] w Warszawie oraz pozwolił na wznowienie robót budowlanych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. O.. Rozpatrujący odwołanie od tej decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, iż w jego ocenie projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone przepisami, a jego rozwiązania nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich w tym zainteresowanej E. O. i czynią zadość warunkom określonym w przepisach, w tym przepisach techniczno - budowlanych.

Odpowiadając na zarzuty zainteresowanej, organ podkreślił, że projekt budowlany zamienny przewiduje usunięcie elementów spornego obiektu poza działkę zainteresowanej. W szczególności uwzględniona została kwestia wykonania właściwej konstrukcji dachowej budynku od strony wschodniej - z zaprojektowanym odpływem wód opadowych na działkę inwestora, zaś planowane ocieplenie istniejącego obiektu nie dotyczy ściany w ostrej granicy z działką ul. [...]. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że okoliczność czy przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami i zatwierdzoną dokumentacją będzie podlegała ocenie na etapie dopuszczenia inwestycji do użytkowania.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła E. O. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak ustalenia, czy obszar zabudowy z projektu zamiennego nie wchodzi w jej nieruchomość, nieprawidłowe ustalenie, że projekt zamienny nie przewiduje docieplenia ściany wschodniej i brak ustaleń zgodności projektu zamiennego z art. 29 ustawy – Prawo wodne. Ponadto, zdaniem skarżącej, naruszono art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu naruszającego jej interesy oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 poprzez brak nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków i nie zakreślenie terminu do ich wykonania.

W ocenie skarżącej zatwierdzony projekt nie dawał gwarancji, że w okresie pomiędzy wznowieniem prac budowlanych a ich zakończeniem, na jej działkę nie będą spływały z wystającego dachu wody opadowe. W tym zakresie stwierdziła, że konieczny byłby nakaz likwidacji istniejącego dachu. Odnośnie braku określenia w decyzji obowiązków, które zapobiegałyby dalszemu naruszaniu interesów skarżącej oraz terminu na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, stwarzają one – zdaniem skarżącej – możliwość odwlekania przez inwestora wykonania prac, co prowadzić będzie do dalszego naruszania interesu skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Sąd I instancji, w treści swojego uzasadnienia, wskazał, że kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie przy równoczesnym pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Wyjaśnił dalej, że inwestor A. R. rozpoczęła przedmiotową inwestycję na podstawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 października 2005 r., jednakże w trakcie wykonywania robót dopuszczono do odstępstw od zatwierdzonego ww. decyzją projektu, polegających na zmianie układu połaci dachowej oraz spadków dachu, a także rezygnacji z dobudowy pietra, które to odstępstwa należy uznać za istotne.

Jak wskazał Sąd I instancji, w sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu, organ nadzoru budowlanego podejmuje stosowne działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ramach tych działań wstrzymuje prowadzenie prac budowlanych, a następnie w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów (projekt zamienny wraz z oceną techniczną wykonanych robót itp.). Po złożeniu tych dokumentów organ nadzoru budowlanego podejmuje decyzję w przedmiocie projektu zamiennego i wznowienia robót (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).

Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie decyzja organu odwoławczego nie spełnia wymogów proceduralnych. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co wynika z naczelnej zasady postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej.

Wskazał, że stosownie do wymogów art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy kontrolujący decyzję organu I instancji jest obowiązany, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą kontrolowaną decyzją a to oznacza, iż nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja w znacznym zakresie opisuje jedynie stan faktyczny sprawy zaś ocena projektu zamiennego ograniczona została do dwóch zdań i krótkiego odniesienia do argumentów skarżącej. Stanowisko organu odwoławczego jest zatem bardzo ogólnikowe i nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., co tym samym uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości decyzji zwłaszcza w kontekście zarzutów skargi. Nie wskazuje też, aby organ przeprowadził postępowanie w całokształcie materiału sprawy do czego jest zobowiązany.

W wytycznych dla organów administracji Sąd wskazał na konieczność zastosowania się do obowiązujących przepisów proceduralnych i po rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie podjęcia stosownej decyzji, przedstawienia starannie uzasadnienia swojego stanowiska z odniesieniem do zarzutów skarżącej tak, aby możliwa była kontrola takiego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. poprzez niezgodne z okolicznościami sprawy stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, uzasadniające uchylenie decyzji a także naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwych i nieuzasadnionych wskazówek co do dalszego trybu postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że – w jego ocenie – decyzja organu II instancji zawiera wszystkie ustawowo określone elementy, w szczególności jej uzasadnienie uwzględnia konieczność odniesienia się do argumentów odwołania.

Odnosząc się szerzej do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. kasator podnosi, że rolą organu II instancji jest przede wszystkim kontrola prawidłowości decyzji organu I instancji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie istnieje potrzeba ponownego rozstrzygania kwestii ustalonych przez organ I instancji, ani powtarzania postępowania dowodowego. Dlatego też nakaz sformułowany w uzasadnieniu wyroku, aby organ ponownie rozstrzygnął sprawę merytorycznie "w jej całokształcie" jest – jak stwierdził kasator – niezrozumiały.

Jako niezrozumiały podniósł także kasator zarzut naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 k.p.a. wobec nie wskazania jakie konkretne ustalenia lub wyjaśnienia i jakich okoliczności organ ma dokonać. Zdaniem kasatora, Sąd nie wskazał takich naruszeń procedury administracyjnej, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tzn. taki wpływ, że wypaczyły wynik postępowania. W tym kontekście wskazał, że Sąd meriti nie uchylił decyzji organu I instancji uznając tym samym, że jej ustalenia i rozstrzygnięcie merytoryczne jest poprawne i nie budzi istotnych zastrzeżeń. Z tego faktu, jak i z uzasadnienia wyroku – zdaniem kasatora – wynika, że rozstrzygnięcie merytorycznie jest prawidłowe, a co za tym idzie, że ewentualne uchybienia formalne nie miały wpływu na prawidłowość merytoryczną decyzji.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., zdaniem kasatora z uzasadnienia wyroku nie wynika wprost jakie czynności ma przeprowadzić organ i jakie elementy mają być zawarte w decyzji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchylenie przedmiotowej decyzji jedynie w celu uzupełnienia uzasadnienia i jego uszczegółowienia, w tym przypadku, nie pokrywa się z celem postępowania przed sadem administracyjnym, tj. skontrolowania zgodności z prawem rozstrzygnięcia organów, a służy jedynie przedłużeniu postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem w myśl art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a., sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje jednak na uwzględnienie. W praktyce skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Co prawda autor skargi kasacyjnej stawia, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a., niemniej jednak wskazane przepisy są niewątpliwie przepisami postępowania i jako takie należy je rozpatrywać. Jako kolejne, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., podnosi zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a., poprzez niezgodne z okolicznościami sprawy stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, uzasadniające uchylenie decyzji a także naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwych i nieuzasadnionych wskazówek co do dalszego trybu postępowania.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do oceny zasadności zarzutów naruszenia art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. Niewątpliwie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie zostały prawidłowo skonstruowane. Wskazane przepisy dotyczą bowiem postępowania przed organem administracyjnym i nie mogą tym samym stanowić podstawy kasacyjnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi jednakże na stanowisku, iż zarzut ten – mimo jego błędnego sformułowania należy rozpoznać. Jest to zgodne ze stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale z dnia 26 października 2009 r. o sygn. I OPS 10/09 Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie. W uchwale tej NSA stwierdził, że w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 ustawy p.p.s.a. Nie ma bowiem przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny, przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać, mimo niepełnego wskazania skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż zarzut naruszenia art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. można powiązać, w świetle przedstawionego przez kasatora uzasadnienia zarzutów, z zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania sądowo administracyjnego , tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. i rozpoznać je łącznie.

Zaznaczyć przy tym należy, iż nie można jednocześnie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. Pierwszy z nich stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, a zgodnie z drugim sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za błędnie sformułowany uznać należy więc zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a., gdyż nie można jednocześnie naruszyć przepisu nakazującego w określonych warunkach oddalić skargę w powiązaniu z przepisem nakazującym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane powyżej wadliwości skargi kasacyjnej nie uniemożliwiają jednak jej rozpoznania, albowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutami naruszenia art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. może podlegać rozpoznaniu, choć nie jest uzasadniony.

W tym kontekście wskazać należy, że obowiązkiem Sądu I instancji było ustalenie, czy zgromadzono w postępowaniu administracyjnym niezbędny materiał dowodowy oraz czy został on przez organ administracji publicznej oceniony zgodnie z regułami procedury przewidzianymi w k.p.a. a następnie czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił przyczyny swojego rozstrzygnięcia. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. przesłanką pozwalającą sądowi administracyjnemu uchylić zaskarżoną decyzję jest stwierdzenie, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepisy normujące przebieg tego postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie kontrolą Sądu I instancji objęta została decyzja organów administracji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. Światowej 11 w Warszawie przy równoczesnym pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd meriti prawidłowo uznał, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art., 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny decyzji zaskarżonej. Granice postępowania rozpoznawczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Zasada ogólna prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu I instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już była wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji (patrz m.in. B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne" Wyd. 8 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis str. 244-245). Oznacza to, że organ II instancji nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, wbrew temu co podniesione zostało w skardze kasacyjnej, a winien sprawę ponownie rozpoznać w jej całokształcie i w zależności od wyniku oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed I instancją wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 §1 pkt 1-3, lub zastosować art. 138 § 2 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie organu odwoławczego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. winno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd I instancji trafnie uznał, że uzasadnienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej sprawie tych wymogów nie spełniało pod żadnym względem. Przede wszystkim uzasadnienie to nie zawiera praktycznie żadnych ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotu postępowania jakim jest projekt budowlany zamienny i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Uzasadnienie relacjonuje jedynie przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, a ocena złożonego projektu budowlanego zamiennego ogranicza się do stwierdzenia, że spełnia on wymogi określone w przepisach. Ogólnikowe i dalece niewystarczające jest także odniesienie się do zarzutów odwołania. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala jej na merytoryczną ocenę.

Prawidłowe są także wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania, zawarte w zaskarżonym wyroku. Ponieważ z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakie aspekty przedłożonego projektu zamiennego organ rozważał wydając swoją decyzję, sąd I instancji nie miał nawet możliwości wskazania okoliczności, które wymagają ewentualnego wyjaśnienia i oceny w sprawie. Nie doszło więc także do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że w sposób szczegółowy organ odwoławczy winien odnieść się do zarzutów uczestniczki zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w odniesieniu do każdego z nich wskazać, czy jest on zasadny czy nie oraz podać konkretne uzasadnienie swojego stanowiska, ze wskazaniem podstawy prawnej.

Reasumując stwierdzić należy, że trafnie Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy nie zbadał dokładnie stanu faktycznego sprawy, a dokonana przez niego ocena dowodów nosiła cechy dowolności. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94, OSNP 1995, nr 7, poz. 83 wyrażono pogląd, iż "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)". Sąd w składzie orzekającym pogląd ten w pełni podziela.

W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się pozbawione racji, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie, art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.