Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2146/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp .z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1533/16 w sprawie ze skargi G. sp .z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...]na rzecz G. sp .z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1533/16 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

K. i A. W. pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. złożyli wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu przyjęciowo-magazynującego ziarno (pow. zabudowy 914,29 m², kubatura 629,55 m³) wraz z instalacją elektryczną, instalacją zbiornikową na gaz płynny z dwoma zbiornikami naziemnymi o V=4850 oraz elementów urządzenia terenów zlokalizowanych na działce o nr geod. [...] w m. D., gm. O. Wyjaśnili, że wnoszą o wznowienie postępowania, ponieważ teren, na którym jest realizowana inwestycja, graniczy z nieruchomością położoną w D. [...], której są właścicielami (dz. nr [...], [...] i [...]). Nie zostali oni poinformowani przez organ o postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, nie mieli też możliwości dowiedzenia się o sprawie z innych źródeł. Wskazali, że projektowana inwestycja w sposób drastyczny wpływa na warunki zamieszkania i korzystania z ich nieruchomości, która jest wykorzystywana pod funkcje mieszkalne, a nie pod funkcje usługowo-przemysłowe, które są realizowane na sąsiedniej działce.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu organ podał, że w postępowaniu prowadzącym do wydania tej decyzji obszar oddziaływania obiektu ograniczony został do działki nr [...], a zatem mieści się w granicach nieruchomości inwestora. Zdaniem Starosty nie ma podstaw do uznania, że pomimo faktu, iż działki wnioskodawców sąsiadują z działką, na której realizowana jest inwestycja, znajdują się one automatycznie w obszarze jej oddziaływania. Tym samym nie można ich też uznać za strony postępowania, które nie brały udziału w postępowaniu. Nie ma więc podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodu braku podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku rozpatrzeniu odwołania K. i A. W., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że prawidłowo po wznowieniu postępowania organ przystąpił do badania, czy podana przez stronę podstawa wznowienia w rzeczywistości wystąpiła. Jednak wynik tego badania okazał się nieprawidłowy - prowadzący do naruszenia prawa materialnego - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. i w konsekwencji także do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezasadne jego zastosowanie. Wojewoda wyjaśnił, że kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma właściwe rozumienie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych". Zaznaczył, że nie ogranicza on kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do niego również właścicieli działek położonych dalej, pod warunkiem ustalenia oddziaływania inwestycji na te działki.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożyła [...] Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie: a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo iż decyzja winna zostać utrzymana w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób wadliwy; c) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1332/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego stronami tymi są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd stwierdził, że stanowisko wyrażone przez Wojewodę, że wnioskodawcy powinni zostać uznani za strony postępowania, aby następnie w jego toku mogli wykazywać, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w świetle obowiązujących przepisów jest zbyt daleko idące, zwłaszcza jeżeli się weźmie pod uwagę, że odległości pomiędzy budynkami skarżącej i K. i A. W. są znaczne (ok. 100 m). Sąd zgodził się ze skarżącą Spółką, że Wojewoda, jeżeli już wyraził takie stanowisko, to powinien wskazać konkretny przepis prawa, z którego wynikałoby ograniczenie w zagospodarowaniu działek wnioskodawców przez inwestycję skarżącej, czego jednak nie zrobił.

Ponadto Sąd zauważył, że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji zawarł obszerne rozważania na temat przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które ukierunkowane były na udowodnienie tezy o konieczności uznania wnioskodawców za strony postępowania. Stwierdził też wprost, że wynik badania przez organ I instancji przymiotu strony wnioskodawców jest nieprawidłowy. Przesądził tym samym we własnym zakresie o konieczności uznania ich za strony postępowania. Niezrozumiałym jest więc, w ocenie Sądu, dlaczego w tej sytuacji zdecydował o skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda, wbrew wymogom procesowym, nie stwierdził w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ podał, że skoro ustawodawca wyraźnie nie wskazał przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, to należy uznać, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu. Za takie należy uznać w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków czy też przepisy prawa miejscowego. Należy jednak brać pod uwagę również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w Kodeksie cywilnym i innych ustawach, na przykład art. 144 k.c. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W języku prawniczym zakłócenia te, nazywane immisjami, dzielą się na immisje bezpośrednie i pośrednie (materialne, niematerialne, pozytywne i negatywne). W konkluzji Wojewoda stwierdził, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien ustalić, czy wnioskodawcy mogą być uznani za strony z uwzględnieniem mierników z art. 144 k.c., tj. miernika przeciętnej miary, wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wskazał następnie, że określając, czy immisje, jakie powodować może inwestycja o tym charakterze, przekraczają przeciętną miarę należy wziąć pod uwagę: częstotliwość występowania zakłóceń; porę, w której zakłócenia są wywoływane; intensywność oddziaływań oraz zakres niedogodności i ograniczeń, jakich w związku z nimi doznają właściciele nieruchomości sąsiednich; skutki immisji dotykające zdrowia i życia ludzi; pozytywną społeczną wartość działalności wytwarzającej immisje.

Ponadto Wojewoda uznał, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Starosta pominął fakt, że wnioskodawcy podnieśli również wadliwość innych decyzji, tj. decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w zażaleniu nadmienili, że złożyli wnioski o wznowienie postępowania w ich przedmiocie. Organ I instancji nie zbadał, jaki jest wynik tych postępowań, który może rzutować na ocenę przysługiwania bądź nie wnioskodawcom statusu strony. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma zatem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie jest wystarczające w tym zakresie przeprowadzenie postępowania dowodowego dodatkowego przez organ odwoławczy. W świetle brzmienia art. 136 k.p.a. organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, a z uwagi na niezbadanie przez organ I instancji wyniku postępowań mogących mieć znaczenie w sprawie i ewentualnego wpływu immisji na działki sąsiednie, a w konsekwencji tego, czy wnioskodawcom przysługiwał statusu strony, byłoby to konieczne.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. w D. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 153 p.p.s.a. przez brak respektowania wskazań WSA w Bydgoszczy wyrażonych w wyroku z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1332/15; art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie; art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że za strony postępowania mogą być uznane osoby z uwzględnieniem mierników wynikających z przepisu art. 144 k.c., tj. miernika "przeciętnej miary" wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Jak zauważył Sąd I instancji, w niniejszej sprawie Sąd był obowiązany skontrolować, czy organ uwzględnił ocenę prawną i wskazówki zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2016 r. w sprawie II SA/Bd 1332/15. W ocenie Sądu organ odwoławczy podołał temu obowiązkowi. W szczególności organ wskazał na konkretne przepisy, które mogą mieć zastosowanie przy ocenie tego, czy wnioskodawcom winien przysługiwać przymiot strony postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Organ w tym zakresie wskazał na art. 144 k.c. Sąd przyznał, że jest świadomy istniejących w tym zakresie rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, to jednak przychyla się do stanowiska, że także art. 144 k.c. winien mieć zastosowanie w analizowanej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że zadaniem organów w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie, przy uwzględnieniu rodzaju i charakterystyki planowanego obiektu budowlanego, wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania znajdującego się w jego otoczeniu terenu, oraz wyznaczenie na ich podstawie obszaru oddziaływania, którego granice powinny być wyraźnie zakreślone w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę tych przepisów przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu. Nie można wykluczyć, że przepisami powodującymi ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania danego terenu będą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w Kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. W ocenie Sądu, należy mieć również na względzie, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wojewoda wskazał na konkretny przepis (tj. art. 144 k.c.), który winien mieć zastosowanie przy ocenie posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Sąd wskazał przy tym, że organ I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych konkretnych ustaleń mających na celu ustalenie występowania immisji oraz ich zakresu. Niewątpliwie dokonywanie ustaleń w tym względzie przez organ II instancji spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Sąd podzielając pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2016 r., II SA/Bd1332/15, co do zakresu czynności dowodowych, które winien podjąć organ II instancji, doszedł do wniosku, że zakres tego postępowania dowodowego jest na tyle szeroki i dotyczy kwestii, które w ogóle nie podlegały do tej pory ustaleniu, że konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu słusznie wskazał też Wojewoda, że organ I instancji winien dodatkowo ustalić wynik spraw dotyczących wznowienia postępowań w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji w celu ustalenia tego, jak ten wynik może rzutować na ocenę przysługiwania bądź nie wnioskodawcom statusu strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w D. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła wydanie z naruszeniem przepisów:

a) postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. przez brak respektowania wskazań WSA w Bydgoszczy wyrażonych w wyroku z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1332/15, czym naruszono powagę rzeczy osądzonej,

b) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że za strony postępowania mogą być uznane osoby z uwzględnieniem mierników wynikających z przepisu art. 144 k.c., tj. miernika "przeciętnej miary" wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.

U uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd błędnie uznał, że przepis art. 144 k.c. jest przepisem odrębnym pozwalającym na uznanie za stronę postępowania w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie można zgodzić się z poglądem, że przepis art. 144 k.c., który zawiera zakaz dokonywania tzw. immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, stanowi normę prawną, na podstawie której dokonuje się oceny statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Powyższy przepis nie wprowadza bowiem żadnym ograniczeń w zagospodarowaniu działek, na które w ten sposób inwestycja oddziałuje (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., IV SA/Po 256/16, LEX nr 2087589).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) - "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Definicja legalna obszaru oddziaływania została natomiast zawarta w art. 3 pkt 20 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem: "Należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu" (aktualne brzmienie po nowelizacji z 2015 r.). Przypomnieć trzeba, że wprowadzenie nowelizacją z 2003 r. do Prawa budowlanego powołanych wyżej przepisów miało na uwadze uproszczenie i przyśpieszenie procesu inwestycyjnego. W tym celu ograniczono w nowym art. 28 ust. 2 ustawy krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę. Z kolei określenie w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane obszaru oddziaływania obiektu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest zatem przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że nie może być wykładany rozszerzająco. Podobnie uzasadniona, ze względu na wspomniane wyżej główne założenia nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej w 2003 r., jest ścisła wykładnia interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. W wyroku z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1241/06 Naczelny Sąd Administracyjny wychodząc z przywołanych wyżej celów nowelizacji z 2003 r., zauważył więc trafnie, że: "Zamiarem ustawodawcy, który wprowadził definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu, było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności" (publ. w CBOSA).

W świetle powołanych wyżej przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przy ustalaniu kręgu stron postępowania, tak zwykłego jak i nadzwyczajnego, w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę zagadnieniem kluczowym jest określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Nawiązując do przywołanego wyżej wyroku NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1241/06 należy przyjąć, że wyznaczenie tego obszaru powinno następować zasadniczo na podstawie regulacji o charakterze administracyjnoprawnym (np. w zakresie ochrony środowiska, ochrony zabytków itp.), w tym przepisów techniczno-budowlanych, z których wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1011/09; z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 891/06; z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 276/08, publ. w CBOSA). Unormowania o tym charakterze stanowić będą co do zasady źródło interesu prawnego właściciela działki sąsiadującej z projektowanym obiektem w sprawie prowadzonej w przedmiocie wydania pozwolenia na jego budowę. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1665/12 - "Interes prawny to [...] interes chroniony w przepisach materialnego prawa administracyjnego, które dają podstawy do władczego konkretyzowania uprawnienia (obowiązku) jednostki". W ocenie NSA takich podstaw nie zawierają przepisy Kodeksu cywilnego, które nie dają podstaw do władczej konkretyzacji uprawnień (obowiązków) jednostki w formie decyzji administracyjnej (publ. w CBOSA).

W konsekwencji powyższego trzeba uznać, że w szczególności przepis art. 144 k.c. stanowiący element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości nie może być wyłączną i samoistną podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem: "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Przepis ten odnosi się do oddziaływania nieruchomości na otoczenie w postaci tzw. immisji pośrednich (np. pyły, zapachy, hałasy, gazy itp.), które są co do zasady dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary w nim wskazanej. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jednak jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z przepisu art. 144 k.c. tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. Ograniczenia takiego nie można bowiem upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2011/11; z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08; z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1365/14; z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 905/14 - publ. w CBOSA). Przewidziana w art. 144 k.c. miara dopuszczalnych zakłóceń jako oparta na kryteriach społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunkach miejscowych ma bowiem charakter autonomiczny wobec regulacji administracyjnoprawnych, w tym również tych, z których mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, za niedopuszczalne należało uznać wskazanie przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] września 2016 r. uchylającej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r., aby organ I instancji zbadał, czy wnioskodawcy mogą być uznani za strony z uwzględnieniem art. 144 k.c., tj. miernika przeciętnej miary wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, w szczególności zaś poprzez określenie immisji jakie powodować może inwestycja o tym charakterze. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę nie jest bowiem kompetentny do rozpatrywania, w oparciu o cywilnoprawne unormowanie z art. 144 k.c., kwestii dotyczących potencjalnych immisji (pośrednich) związanych z realizacją inwestycji. Odnosi się to również do postępowania administracyjnego nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie już wydanego pozwolenia na budowę. Organ ten powinien natomiast kierować się sformułowaną w art. 4 Prawa budowlanego zasadą wolności budowlanej, której treść oraz konieczne ograniczenia, w tym zakres i forma ingerencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, znajdują swoją konkretyzację i rozwinięcie w dalszych przepisach Prawa budowlanego (np. w art. 35 ustawy) oraz innych regulacjach publicznoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2342/10, publ. w CBOSA). Przepis art. 144 k.c. normujący kwestię oddziaływań na nieruchomości sąsiednie w postaci tzw. immisji pośrednich nie należy do przepisów mogących kształtować zasadę wolności budowlanej. Niejako na marginesie wypada jednakże zauważyć, że wybudowanie obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę nie wyklucza zgłoszenia roszczenia na podstawie art. 144 k.c. i art. 222 § 2 k.c. (actio negatoria). Jak już wcześniej zauważono, wskazana w art. 144 k.c. miara dopuszczalnych zakłóceń ma bowiem charakter autonomiczny wobec regulacji administracyjnoprawnych.

W takiej sytuacji za usprawiedliwiony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] września 2016 r. oraz akceptującego to rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że przepis art. 144 k.c. powinien mieć zastosowanie przy ocenie, czy wnioskującym o wznowienie postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji przysługuje przymiot stron postępowania administracyjnego. Nie można bowiem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że przepis ten jako jeden z elementów cywilnoprawnej ochrony własności nieruchomości (w zakresie tzw. immisji pośrednich) może stanowić podstawę wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a tym samym ustalenia stron postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na jego budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W szczególności organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest powołany do badania występowania wyżej wspomnianych immisji (art. 144 k.c.) i zastępowania w tej roli sądu cywilnego. Na akceptację zasługuje zatem ten pogląd wyrażony w powołanych wcześniej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego fakt immisji pośrednich (art. 144 k.c.) może stanowić podstawę roszczeń na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie tworzy praw strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W konsekwencji należało także uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a, zgodnie z którym: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". W rozpoznawanej sprawie naruszenie powyższego przepisu związane jest z oceną wyrażoną w zapadłym wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1332/15, uchylającym poprzednią decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez to, że organ ten wbrew wymogom procesowym nie wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., który przewiduje możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego. Z tego względu Sąd wskazał, że organ odwoławczy winien dokonać oceny zaistnienia przesłanek do orzeczenia w trybie kasacyjnym. Tymczasem skoro, jak już to wyżej wyjaśniono, organ administracji architektoniczno-budowlanej jakim jest Starosta [...] nie miał kompetencji do badania w oparciu o art. 144 k.c. potencjalnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie w postaci tzw. immisji pośrednich, to tym samym nieuzasadnione było również uchylenie wydanej przez ten organ decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu szczegółowego wyjaśnienia okoliczności ewentualnego występowania tego rodzaju oddziaływań. W rezultacie tego czyni to zasadnym zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] przepisu art. 153 p.p.s.a.

Podobnie za chybiony należało uznać pogląd Wojewody [...] oraz Sądu I instancji, że uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia uzasadniała dodatkowo konieczność wyjaśnienia w jaki sposób wynik spraw dotyczących wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornej inwestycji może rzutować na ocenę przymiotu strony w sprawie niniejszej, dotyczącej wydanego pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności wypada bowiem zauważyć, że nie są to okoliczności tego rodzaju, które nie mogłyby zostać wyjaśnione w ramach postępowania odwoławczego, stosownie do art. 136 k.p.a. Ponadto co bardziej istotne, w wymienionych wyżej kategoriach spraw krąg stron postępowania ustala się na podstawie przepisu art. 28 k.p.a. (lex generalis), co oznacza, że nie ma to prostego przełożenia na określenie stron postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dokonywanego na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (lex specialis) - (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1362/17, publ. w CBOSA). Z tych względów uzasadniona jest ocena, że wskazana wyżej kwestia nie mogła stanowić przesłanki dla uchylenia decyzji Starosty [...] i przekazania, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego okazały się usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę i uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 28 września 2016 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.