Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 84/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 271 ust. 8
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 17, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 20 ust. 1, art. 65
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 10 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 roku sprawy ze skargi B. P. i G. P. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym [...] w gminie L. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Gminy L. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – przywoływanej dalej w treści jako "ustawa" lub "ustawa o planowaniu") w związku z uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym K. w Gminie L. i uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym K. w Gminie L. – podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym K. w Gminie L..

Pismem z dnia [...] B. i G. P., będący właścicielami nieruchomości nr ewid. [...] położonej w miejscowości K. wezwali Radę Gminy L. w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem sprzecznych z prawem uchwał:

1) nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L.,

2) nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym K. w Gminie L..

Zdaniem B. i G. P. uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza ich interes prawny i jest sprzeczna z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy w zakresie § 6 pkt 12 części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wprowadzenie nakazu lokalizowania nowej zabudowy i ogrodzeń minimum 30 m od granicy lasu.

W dniu [...] B. i G. P. reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym K. w Gminie L. w zakresie § 6 pkt 12 części opisowej planu, wprowadzającego nakaz lokalizacji zabudowań i ogrodzeń min. 30 metrów od linii lasu, podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 20, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, poprzez ingerencję w prawo własności skarżących w sposób niweczący to prawo, a także z naruszeniem zasady proporcjonalności;

2. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu, poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w sposób naruszający walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności;

3. art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu, poprzez wyznaczenie w opisowej części planu zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 30 metrów od linii lasu, bez wyznaczenia tej linii w części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższych naruszeń skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 6 pkt 12 części opisowej planu; zobowiązanie Gminy L. do przedłożenia do akt niniejszej sprawy kompletu dokumentacji planistycznej związanej z uchwalaniem zaskarżonej uchwały; zobowiązanie Gminy L. do przedłożenia decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...]; na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli także o łączne rozpoznanie niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi G. i B. P. na uchwałę nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. oraz o zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę, B. i G. P. wskazali, że są właścicielami działki nr [...] znajdującej się w miejscowości K., która położona jest na terenie gminy L. w obrębie geodezyjnym K.. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym K. w Gminie L., przedmiotowa działka położna jest w obszarze oznaczonym symbolem MN, przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Działka ta sąsiaduje z terenami oznaczonymi symbolem ZL, oznaczającymi tereny lasów. Skarżący nabywając rzeczoną działkę planowali przeznaczyć ją pod budowę domu jednorodzinnego, bowiem wówczas posiadała ona status działki budowlanej na podstawie decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy. Po uchwaleniu zaskarżonej uchwały działka skarżących nadal zachowała status działki budowlanej, bowiem przeznaczono ją pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Jednakże miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził w § 6 pkt 12 uchwały nakaz lokalizowania zabudowy i ogrodzeń min. 30 metrów od linii lasu. Wprowadzone planem ograniczenie powoduje w rezultacie, że cała działka nr [...] została wyłączona z możliwości jej zabudowy. Powyższe ograniczenie było - w przekonaniu skarżących - wynikiem dążenia przez Radę Gminy do zgodności zapisów planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy L. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L..

Zdaniem skarżących wprowadzona zaskarżanym aktem regulacja wkracza w zagwarantowane art. 20 i 64 Konstytucji RP prawo własności, w sposób naruszający zasady konieczności i proporcjonalności wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia wolności i praw obywatelskich dopuszczalne są tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, nigdy przy tym nie mogą naruszać ich istoty. Stąd też ograniczenie prawa własności gwarantowanego w art. 64 Konstytucji (oraz - pośrednio - art. 31 ust. 1), aby pozostawało w zgodności zarówno z tym wzorcem, jak i z art. 31 ust. 3, powinno być wprowadzone w akcie prawnym rangi ustawy, a wprowadzenie ustawowego ograniczenia musiałoby być konieczne dla spełnienia którejś z przesłanek wymienionych w tym wzorcu kontroli. Tego rodzaju ograniczenie prawa własności nieruchomości wprowadza art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niewątpliwie zatem tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwe jest, oczywiście przy zachowaniu pozostałych przesłanek, ograniczenie prawa własności. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się jednak do pozostałych wymagań koniecznych do przyjęcia legalności ograniczenia jakiegokolwiek prawa podmiotowego, w tym również prawa własności. Zdaniem skarżących, nakaz lokalizacji budownictwa i ogrodzeń w odległości nie mniejszej niż 30 metrów od linii lasu nie służy żadnemu z celów wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przedmiotowy zapis nie służy bowiem zapewnieniu bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ponadto ograniczenie w korzystaniu przez właścicieli nieruchomości, wprowadzone zaskarżoną uchwałą, niweczy istotę prawa własności tej konkretnej nieruchomości. Zgodnie bowiem z uchwalonym planem, nieruchomość skarżących jest nieruchomością przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Tak więc Rada Gminy określiła cel społeczno - gospodarczy prawa własności tejże nieruchomości, jako nieruchomość przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe. Wprowadzenie przy tym jednocześnie zakazu lokalizowania zabudowań i ogrodzeń pozbawia skarżących możliwości korzystania z przysługującego im prawa własności nieruchomości w sposób, który tworzy pozór tegoż prawa. Powyższe normy konstytucyjne wraz z art. 140 k.c. stanowią również o istniejącym interesie prawnym po stronie skarżących.

Dodatkowo skarżący wskazali, że ograniczenia zabudowy w odległości 30 metrów od linii lasu nie są poparte żadnymi analizami, zwłaszcza w zakresie potrzeby określenia takiej właśnie odległości. Jedyna odległość wznoszenia zabudowań od linii lasu, przewidziana przepisami, to odległość wynikająca z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zaskarżonej uchwale brak jest przy tym analizy, dlaczego odległość wymieniona w przepisie w/w rozporządzenia jest niewystarczająca, tym bardziej, że w chwili obecnej funkcjonują na terenie Gminy L. budynki posadowione w bliższej odległości niż wspomniana granica 30 metrów. Powyższe naruszenia w konsekwencji prowadzą również do naruszenia przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu.

Według skarżących zapis § 6 pkt 12 planu narusza również treść art. 1 ust. 2 pkt. 6 ustawy planistycznej, poprzez brak uwzględnienia przy jego wprowadzeniu walorów ekonomicznych przestrzeni. Jego wprowadzenie prowadzi do niemożliwości wznoszenia jakichkolwiek budowli, a nawet ogrodzeń, na bardzo znacznym obszarze objętym planem, które to obszary jednocześnie plan zagospodarowania przestrzennego kwalifikuje jako obszary bądź to przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, oznaczone symbolem MN, bądź też jako obszary przeznaczone pod zabudowę rekreacji indywidualnej oznaczonej symbolem ML. Tym samym, studium wprowadza tereny przeznaczone pod budownictwo, które jednocześnie nie mogą być przeznaczone pod to budownictwo, z uwagi na przewidziany tam zakaz zabudowy.

Odnosząc się do załącznika graficznego, będącego załącznikiem do planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] skarżący wskazali, iż wskutek przyjęcia kwestionowanego niniejszą skargą zapisu w zasadzie wyłączona spod zabudowy została znaczna część całych działek w obszarze 1 ML, 3 ML, 5MN, 6 MN, 7ML, 8 ML, 9 MN, 20 MN, 21 MN, 22 MN, 24 MN, 40 MN, czy też całe obszary 9 ML, 10 MN, 23 MN, 25 MN. Tym samym, przyjęcie spornego zakazu zabudowy niewątpliwie nie uwzględnia walorów ekonomicznych przestrzeni.

Z uchwalonymi na skutek przyjęcia przedmiotowych zapisów, zakazami zabudowy związany jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu, ponieważ w przypadku wprowadzenia różnych zasad zagospodarowania, pomiędzy tymi terenami winna przebiegać linia rozgraniczająca. W części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego brak jest natomiast takiego rozgraniczenia. Co prawda, teren 24 MN, na którym położona jest działka skarżących w całości przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe, jednak niewątpliwie tylko na części tegoż terenu, z uwagi na uchwalenie zaskarżonego zapisu, możliwa jest realizacja przyjętego sposobu zagospodarowania. W przekonaniu skarżących tenże obszar winien być zaznaczony linią rozgraniczającą zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy. Konkludując skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej zapisu w § 6 pkt 12.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Rada Gminy wskazała, że skarżący pismem z dnia [...], które wpłynęło do Rady w dniu [...] wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa rzeczoną uchwałą. Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, wobec czego skarżący wnieśli skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym K. w Gminie L. określa podstawowe warunki zagospodarowania terenu, wynikające z potrzeb ochrony środowiska i gospodarowania zasobami przyrody. Uwzględnia obowiązek ochrony powierzchni ziemi, gleb, powietrza, wód podziemnych i powierzchniowych oraz potrzeby ochrony środowiska wynikające z polityki ekologicznej kraju, obowiązków określonych w ustawach szczegółowych regulujących problematykę ekologiczną oraz programów ochrony środowiska na poziomie wojewódzkim, powiatowym i gminnym. Ustalenia projektu planu w podstawowym zakresie, zgodne są z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy Prawo wodne, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy Prawo geologiczne i górnicze, ustawy o ochronie przyrody i innych ustaw oraz przepisów wykonawczych do tych ustaw, zawierających przepisy dotyczące ochrony środowiska.

W trakcie opracowania projektu planu przeprowadzono, określoną w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurę formalno-prawną. Zgodnie z procedurą planistyczną opracowany przez uprawnionych urbanistów projekt zaskarżonego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko po uzyskaniu w dniu [...] pozytywnej opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej był dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu - w dniach od [...] do [...] oraz od [...] do [...]. W trakcie wyłożeń projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach [...] oraz [...] zostały zorganizowane publiczne dyskusje nad rozwiązaniami przyjętymi w planie. Do wyłożonego projektu planu zostały zgłoszone dwie uwagi, które Wójt Gminy L. rozpatrzył zgodnie z art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu, a następnie przedstawione Radzie Gminy L., która zdecydowała o ich uznaniu bądź odrzuceniu. W trakcie procedury planistycznej skarżący nie skorzystali z możliwości wniesienia uwag na etapie procedury planistycznej. Cała procedura poprzedzająca podjęcie kwestionowanej uchwały wynikająca z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzona została w sposób prawidłowy, a także poddana analizie przez organ nadzoru – Wojewodę [...]. Projekt planu został wyłożony w sposób prawem przepisany do publicznego wglądu. Co istotne, skarżący nie kwestionowali ustaleń planu i aż do dnia złożenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa Rada Gminy nie miała podstaw do przyjęcia, że ustalenia te będą kwestionowali. Wnioskodawcy nie wykazali bowiem, ażeby przyjęty plan pozostawał w sprzeczności z ustaleniami Studium.

Odnosząc się do nieruchomości skarżących, objętej zaskarżonym planem Rada Gminy wyjaśniła, że działka nr ewid. [...] położona w miejscowości K., zgodnie z planem zlokalizowana jest na terenach oznaczonych symbolem 26MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka nr [...] sąsiaduje z działką o nr ewid. [...] będącą własnością prywatną, która to w obowiązującym planie zlokalizowana jest na terenach określonych w planie symbolem ZL - tereny lasów. Zgodnie z postanowieniami studium wprowadzono zakaz lokalizacji budownictwa i ogrodzeń bliżej niż 30-50 m od granicy lasu. W związku z faktem, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów w § 6 planu miejscowego, ustalono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, poprzez wprowadzenie nakazu lokalizowania nowej zabudowy i ogrodzeń 30 m od granicy lasu. Z tego też powodu skarga jest bezzasadna ze względu na zgodność z ustaleniami studium. Rada Gminy L. podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. nie dopuściła się w tym zakresie, ani naruszenia zasad sporządzania planu, ani istotnego trybu postępowania planistycznego.

Ustalenia przyjęte w planie są zgodne z polityką przestrzenną gminy wyrażoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L.. W granicy obszaru objętego planem utrzymuje się istniejące zagospodarowanie. Nowe tereny inwestycyjne lokalizowane na obszarze objętym planem są kontynuacją istniejącej zabudowy oraz uporządkowaniem stanu istniejącego. Przeznaczenie terenu uwzględnia dotychczasowy sposób użytkowania terenów z uwzględnieniem walorów przyrodniczych i krajobrazowych całego obszaru objętego planem.

Zdaniem Rady Gminy okolicznością niesporną jest, że w kwestionowanym przez skarżących zakresie zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. przyjętym uchwałą nr [...] z dnia [...]. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym, określającym założenia polityki przestrzennej w gminie, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy). Obowiązek zbadania w procesie planistycznym zgodności projektu planu z ustaleniami studium ciąży przy tym tak na organie wykonawczym gminy, jak i na radzie gminy (art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy). Jednocześnie Rada Gminy podkreśliła, że ustalenia planu miejscowego, będące realizacją zapisów studium, nie mogą być skutecznie podważane dopóki nie zostanie stwierdzona niezgodność z prawem ustaleń studium (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II P/Po 229/08-Lex nr 566215).

Rada Gminy L. przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego K. związana była z ustaleniami Studium, które w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. W planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględniać to, czy skarżący zgłaszali wnioski i uwagi do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyli w dyskusji publicznej. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego, które nie mogą domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od 2005 r. Przepis art. 15 ust. 2 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż zapisy planu mogą przewidywać zakazy zabudowy. Umieszczone w planie zakazy zabudowy wynikają wprost z zapisów obowiązującego studium, którego ustalenia muszą zostać uwzględnione w zapisach planu. W studium tereny R, ZL, RZ, R/ZL postały wskazane jako tereny do zachowania z zakazem zabudowy. Działka nr ewid. [...], która sąsiaduje z działką skarżących ma przeznaczenie ZL- tereny lasów. Zmiana przeznaczenia tej nieruchomości wymagałaby zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uprzedniej zgody właściwego organu administracji rządowej, wskazanego w regulacji art. 7 ust. 2 ustawy. Brak tej zgody uniemożliwia dokonanie odlesienia gruntu leśnego i przeznaczenia go na inne cele. W związku z faktem, że działka o nr ewid. [...] jest działką leśną, a w studium wprowadzono zakaz lokalizacji budownictwa i ogrodzeń bliżej niż 30-50 metrów od granicy lasu, będąca własnością skarżących działka nr ewid. [...] zgodnie z obowiązującym planem została objęta nakazem lokalizacji zabudowy i ogrodzeń 30 m od granicy lasu. Taki sposób ustaleń planu w odniesieniu do działki nr [...] położonej w K. realizuje również ustalenia określone w art. 9 ust. 4 w powiązaniu z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu. Niniejszy zapis, jak wyjaśniła Rada Gminy L. został wprowadzony w celu ograniczenia niszczenia granicy lasu oraz ochrony przed szkodami wyrządzanymi przez silne wiatry powodujące wywracanie drzew, łamanie gałęzi, co może stanowić zagrożenie dla ludzi, budynków, ogrodzeń, Rada Gminy podkreśliła przy tym, że nakaz lokalizacji zabudowy i ogrodzeń 30 m od granicy lasu dotyczy wszystkich działek położonych w obrębie geodezyjnym K., nie zaś tylko działki nr [...].

Dodatkowo Rada Gminy L. wskazała, że Wójt Gminy L. przekazał Wojewodzie jako organowi nadzoru dokumentację planistyczną dotyczącą zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym K. w Gminie L.. Organ nadzoru wszczynając postępowanie w celu kontroli legalności rzeczonej uchwały zwrócił uwagę, że w przedmiotowym planie występują rozbieżności między częścią graficzną a tekstową planu. Treść uchwały określa obowiązek lokalizowania nowej zabudowy i ogrodzeń 30 m od granicy lasu, natomiast zgodnie z rysunkiem planu, linie zabudowy dla niektórych terenów położonych w sąsiedztwie lasów wskazują, iż nowa zabudowa może powstać w odległości mniejszej niż to wynika z zapisów uchwały. Organ wyjaśnił, iż część graficzna planu miejscowego według art. 20 pkt 1 ustawy o planowaniu stanowi załącznik do uchwały rady gminy. W związku z tym zapisana w części tekstowej planu, linia zabudowy w odległości 30 m od granicy lasu nie jest sprzeczna z zapisami części graficznej, która przedstawia linie zabudowy od dróg publicznych. Zapisy te należy traktować łącznie, gdyż tak stanowią owe ustalenia dotyczące lokalizowania nowej zabudowy na obszarze objętym planem. Biorąc pod uwagę art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu jedynie część tekstowa stanowi część normatywną planu miejscowego. Tym samym Wojewoda badając zgodność planu z przepisami ustawy o planowaniu oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ustawy o planowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do sformułowanych w niej zarzutów, należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż zadaniem sądów administracyjnych jest między innymi badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej, w tym aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269 oraz art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – powoływanej dalej jako p.p.s.a. - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Przy czym, w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzygał w granicach danej sprawy, niebędąc jednak związany, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, kontrolował zaskarżoną uchwałę w jej całokształcie.

Podstawę prawną wniesionej w rozpatrywanej sprawie skargi stanowią art. 101 ust. 1 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.

Przesłanką dopuszczalności takiej skargi jest więc uprzednie, bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie naruszenia interesu prawnego. Wezwanie będzie bezskuteczne wówczas, gdy organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę, odmówi usunięcia naruszenia prawa albo nie wypowie się w tej kwestii w terminie, jaki obowiązuje przy załatwianiu spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 i 36 .p.a.).

Wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale również naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera zatem drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 364/1993 – ONSA 1996/3/125, Lex nr 25015; z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04 – ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05 – Lex nr 194894 i z dnia 18 stycznia 2007r., II OSK 1627/06 – Lex nr 315977).

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna albo ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), albo jednostkowa i konkretna (decyzja). Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest więc na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym nie budzi wątpliwości, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości położnej na obszarze objętym projektowanym planem. Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999r., IV SA 1501/1999 – Lex nr 48196). Brzmienie tych przepisów wyznacza zatem zakres skargi oraz tryb jej rozpoznania przez sąd administracyjny.

Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga spełnia w/w warunki formalne. Skarżący bowiem bezskutecznie wezwali Radę Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, a Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, wobec czego skarżący wnieśli skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wykazali też, iż są właścicielami nieruchomości, znajdującej się na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, a uchwała ta wprowadziła ograniczenia co do sposobu korzystania z ich własności, bowiem uniemożliwiła zrealizowanie planów inwestycyjnych, związanych z ich działką, a więc bezpośrednio ugodziła w ich sferę prawną. Jednak to naruszenie interesu prawnego skarżących nie wiąże się z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, a tylko wówczas można skutecznie domagać się usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego aktu czy to w całości, czy w części.

Zagwarantowana konstytucyjnie ochrona prawna własności, w myśl art. 64 ust 3 Konstytucji RP dopuszcza jednak ograniczenia w tym względzie na drodze ustawowej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 6 wskazuje, iż to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oraz, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak również ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Tym samym, ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w sposób istotny w wykonywanie prawa własności nieruchomości.

Kompetencje zaś do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu posiada w zasadzie wyłącznie gmina, gdyż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...), należy do zadań własnych gminy (art. 3 ustawy o planowaniu). Tak więc władztwo planistyczne gminy znajduje swoje źródło w przepisach ustaw i Konstytucji RP, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób ograniczać zakres korzystania z prawa własności.

Owszem, ograniczenia w tym zakresie muszą uwzględniać, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadę proporcjonalności. W tym zakresie Rada Gminy wskazała, iż realizując cele w zakresie ochrony środowiska i gospodarowania zasobami przyrody, w szczególności ochrony lasów, ograniczenia niszczenia ich granic, a także ochrony przed szkodami wyrządzanymi przez silne wiatry powodujące wywracanie drzew, łamanie gałęzi, stanowiących zagrożenie dla ludzi, budynków i ogrodzeń, niezbędne było zastosowanie przewidzianych środków w postaci zachowania odległości w lokowaniu zabudowań i ogrodzeń. Jednocześnie Rada podnosiła, iż nie miała wiedzy o planach inwestycyjnych skarżących, bowiem na żadnym etapie procedury uchwalania planu, w przewidzianej prawem formie, nie zgłaszali wniosków, uwag, ani zastrzeżeń. Należy więc uznać, iż swymi działaniami Gmina L. nie naruszyła równowagi między interesem jednostki, a interesem publicznym.

Nie sposób też dopatrzeć się naruszenia interesu prawnego skarżących w konstytucyjnej zasadzie ustroju gospodarczego, przewidzianej art. 20 Konstytucji RP, wobec braku wykazania, iż zaskarżona uchwała ograniczyła lub pozbawiła ich konkretnych praw, z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Zarzucane więc skargą, naruszenia przepisów Konstytucji RP nie mogły odnieść zamierzonego skutku, zarówno z tego względu, iż nie doznały pogwałcenia kontrolowanym aktem, jak i z tego powodu, iż nie mogły one stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy przed sądem administracyjnym. Mimo, iż art. 8 ust. 2 Konstytucji wskazuje, iż normy konstytucyjne stosuje się bezpośrednio, to dotyczy on w istocie, przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową.

Zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., będąca aktem prawa miejscowego, o czym stanowi art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została podjęta na podstawie norm kompetencyjnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1) oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego ostatniego przepisu plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...).

Istotne więc jest badanie w procesie planistycznym zgodności projektu planu z ustaleniami studium.

Kwestionowany przez skarżących, nakaz lokalizowania nowej zabudowy i ogrodzeń minimum 30 m od granicy lasu, wprowadzony § 6 pkt 12 części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. przyjętym uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rady Gminy L., gdzie w rozdziale [...] pod nazwą Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej w pkt 1. Lasy i zadrzewienia – w oznaczeniu "ZL" na rysunku "Studium – kierunki..." zaznaczono, iż: obowiązuje traktowanie lasów jako istotnego elementu systemu ekologicznego obszarów chronionych, zagospodarowanie obszaru leśnego powinno być zgodne z opracowanym planem urządzenia lasów lub uproszczonymi planami urządzenia lasów osób fizycznych, główne kompleksy lasów wskazane są do ochrony przed urbanizacją z wyjątkiem wskazanych na rysunku studium terenów zabudowy, wszelkie budownictwo mieszkaniowe, usługowe, turystyczne itp. należy harmonizować z otaczającym krajobrazem, lokalizacja obiektów rekreacyjnych i turystycznych podporządkowana musi być wymogom ochrony środowiska przyrodniczego, tworzenie ekotonów w postaci pasa ochronnego na obrzeżach lasu o szerokości 10 m – 30 m, a także wzdłuż dróg i cieków w celu ograniczenia niszczenia granicy las – pole, las – woda i pole – woda, a także zakaz lokalizacji budownictwa i ogrodzeń bliżej niż 30 – 50 m od granicy lasu.

Wskazać przy tym należy, iż wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym, określającym założenia polityki przestrzennej w gminie, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Obowiązek zbadania w procesie planistycznym zgodności projektu planu z ustaleniami studium ciąży przy tym tak na organie wykonawczym gminy, jak i na radzie gminy (art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenia planu miejscowego, będące realizacją zapisów studium, nie mogą być skutecznie podważane dopóki nie zostanie stwierdzona niezgodność z prawem ustaleń studium (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2008r., sygn. akt II SA/Po 229/08, LEX nr 566215).

W rozpatrywanej sprawie ustalenia Studium w kwestionowanym przez skarżących zakresie nie zostały skutecznie podważone, bowiem skarga B. i G. P. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. została oddalona, prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie sygn. akt SA/Łd 762/11.

A w sytuacji, gdy Radę Gminy wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżących rozwiązań planistycznych (zobacz też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 123/10, LEX nr 577665).

Zwrócić uwagę należy, co czynił już Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Łd 762/11, że uchwała w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L., jak wynika z treści § 5 weszła w życie z dniem jej podjęcia t.j. [...], a skarżący nabyli swoją działkę [...], gdy uchwała w sprawie Studium pozostawała w obrocie prawnym, zatem nie było przeszkód by nabywając wydzieloną działkę skarżący zapoznali się z ustaleniami Studium. W tym czasie Rada Gminy L. podjęła też już uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym K. w Gminie L., zmienioną uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...].

Okoliczność, iż w dniu [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy, obejmująca swym zakresem nieruchomość skarżących, nie ma wpływu na ocenę naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Bowiem w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wchodzi w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązują ustalenia tego planu, a nie decyzji. W myśl art. 65 ustawy o planowaniu organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy jest uprawniony do jej wygaszenia.

Wprowadzając w projekcie planu zapis § 6 pkt 12, Wójt był związany postanowieniami Studium, ale też zobligowany regulacją art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu, by określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W istocie, w części graficznej planu nie wykreślono linii rozgraniczających teren, na którym w części tekstowej zakazano lokowania nowej zabudowy i ogrodzeń. Zgodnie z art. 20 ustawy, część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu winny być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej jak i tekstowej. Brak na rysunku planu wykreślenia linii stanowiącej odległość 30 m od granicy lasu, którą należy zachować przy projektowaniu zabudowy i ogrodzeń, nie czyni jednak w tym przypadku, niemożliwym jej ustalenie (np. w projekcie budowlanym), bowiem plan w części tekstowej jednoznacznie i konkretnie wskazuje w jakiej odległości mogą być sytuowane obiekty budowlane od granicy lasu, która to granica jest wyznaczona w części graficznej planu. Plan ten, jako stanowiący podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie traci przez tę wadliwość przydatności. Tym samym nie można też uznać, iż tego rodzaju niezgodność w planie stanowi naruszenie o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu, które zobowiązywałoby Sąd do stwierdzenia nieważności planu, chociażby w tej części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, iż rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, gdyż nie spełnia wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja (zobacz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2010 r., II SA/Po 486/10, LEX nr 754440).

W planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu), ale przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżący składali wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy wnosili uwagi, ewentualnie czy uczestniczyli w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 123/10, LEX nr 577665).

Ocenie Sądu, z mocy art. 134 p.p.s.a., podlegała również cała dokumentacja zgromadzona podczas procedury uchwalania planu, która pozwoliła stwierdzić, że wszystkie czynności przewidziane przepisem art. 17 ustawy o planowaniu oraz ich kolejność zostały podjęte przez Wójta prawidłowo. Zwraca się też uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że podjęcie wymaganych do uchwalenia planu czynności, gwarantuje możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania, jak i pośrednią kontrole legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań w granicach wniosków, uwag, uzgodnień i opinii (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2006r., II SA/Wr 204/06, LEX nr 285067).

Podsumowując, stwierdzić należy, iż procedura uchwalania planu została zachowana, nie doszło też do naruszenia władztwa planistycznego Gminy w zakresie dopuszczalności przyjętych rozwiązań planu w zakresie objętym skargą, w tym szczegółowych rozwiązań dotyczących odległości sytuowania zabudowań i ogrodzeń od granic lasu, w odniesieniu do obowiązującego prawa materialnego. Przewidziana przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690) regulacja § 271 ust. 8, dotycząca odległości wznoszenia zabudowań od linii lasu dotyczy szczególnych uwarunkowań związanych z bezpieczeństwem pożarowym. Nie może więc stanowić odniesienia do zasad zagospodarowania terenów objętych planem, właśnie chociażby ze względu na uwzględnienie innych wartości objętych ochroną prawną.

W świetle tych uwag, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

n.k.