Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 321/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 9 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Gmina Miasta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 9 kwietnia 2015 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 2 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Ś. w mieście S. w zakresie karty terenu 16.KP.

Rozpoznając sprawę na podstawie skargi, odpowiedzi na skargę oraz dokumentacji planistycznej przedstawionej przez skarżącą oraz złożonej w toku sprawy Sąd ustalił następujące okoliczności faktyczne i prawne związane z niniejszą sprawą sądowoadministracyjną:

W dniu 2 marca 2015 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Ś. w mieście S. w zakresie karty terenu 16.KP.

Kontrola zgodności z prawem powyższej uchwały doprowadziła do podjęcia przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym stwierdzono nieważność całej uchwały o zmianie planu.

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że organ nadzoru uznał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na naruszeniu zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest art. 15 ust. 2 pkt 1, 6, 10 art. 20 ust. 1 oraz art. 17 pkt 1, 9, 11 w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dale u.p.z.p.

W pierwszej kolejności organ wskazał na nieprawidłowe oznaczenie i ustalenie przeznaczenia terenu objętego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ nadzoru wyjaśnił, że uchwała stanowi zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednej karty terenu oznaczonej symbolem KP, to jest zmianę uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Ś. w mieście S., oznaczonego symbolem [...], obejmującego teren o powierzchni 10,35 ha.

Przedmiotową uchwałą Rada Miasta ustaliła nowe zasady zagospodarowania jednej karty terenu zapisanej pod nr 16. Nowe zasady zagospodarowania terenu oznaczały wprowadzenie zamiast dotychczasowego przeznaczenia terenu "parking KP" nowe przeznaczenie "KP- główna funkcja: parking. W granicach terenu dopuszcza się małą stację paliw z budynkiem usługowym jako funkcje towarzyszące". W planie nie zdefiniowano jednakże pojęcia "mała stacja paliw". Organ nie podzielił w tym zakresie argumentacji Prezydenta Miasta, który podkreślił, że nie definiując pojęcia "mała stacja paliw", określono parametry zabudowy, które determinują wielkość funkcji towarzyszących - wysokość zabudowy do 5 m oraz maksymalną wielkość terenu przeznaczonej pod zabudowę dla nowej zabudowy do 200 m2.

Według organu nadzoru, powyższe postanowienia planu uzasadniały wyeliminowanie uchwały w całości z obrotu prawnego. Parametry przewidywanej stacji paliw nie zawężają się bowiem wyłącznie do dwóch wskazanych parametrów, to jest wysokości zabudowy oraz wielkości terenu zajętego pod nową zabudowę, Rada Miasta nie ustaliła innych wskaźników zabudów dla takiego obiektu. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że przewidziany wskaźnik maksymalna wielkość terenu przeznaczonego pod zabudowę dla nowej zabudowy do 200 m2 odnosi się wyłącznie do nowej zabudowy.

Zarzucono również brak informacji o aktualnym zagospodarowaniu terenu.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że wymieniony wskaźnik wielkości zabudowy jest nieprawidłowy oraz wewnętrznie sprzeczny. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 punkt 3b uchwały, maksymalna wielkość terenu przeznaczanego pod zabudowę to "dopuszczalna wielkość powierzchni zabudowy określona w procentach, wyrażająca stosunek powierzchni wszystkich budynków (mierzonej po obrysie ścian zewnętrznych, w tym wykuszy nadwieszonych nad terenem, werand, ganków) zlokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni tej działki lub według ustaleń szczegółowych; do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowalnych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu oraz powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego". Z powyższej definicji wynika jednoznacznie, że wskaźnik ten winien być ustalony jako procent powierzchni zabudowy danej działki, co organ nadzoru uznaje za uzasadnione, w szczególności w przypadku dokonania podziału nieruchomości na mniejsze działki. Jednakże wskaźnik ten w ustaleniach szczegółowych dla karty terenu 16 KP został ustalony jako wskaźnik wyrażony w metrach kwadratowych dopuszczalnej nowej zabudowy. Tym samym wskaźnik ten sprzeczny jest z jego definicją, zatem Rada Miasta nie ustaliła tego wskaźnika w sposób prawidłowy. Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w dalszych zapisach szczegółowych ustaleń dla karty 16 KP, bowiem przewidziano w niej warunki podziału nieruchomości, parametry działek budowalnych, wskazując, że nie ustala się minimalnej powierzchni działek budowalnych.

Ponadto organ nadzoru zarzucił, że nieprawidłowo ustalono wskaźnik wysokości zabudowy, bowiem odnosi się on wyłącznie do wysokości budynków, nie odnosi się do innych obiektów, które mogą powstać na terenie 16 KP, zwłaszcza że przewidziano dla tej karty terenu stację paliw z budynkiem usługowym.

Zarzucono również sprzeczność zapisów planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 25 czerwca 2010 r., w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W Studium przewidziano bowiem w ustaleniach dla jednostki R5 "[...]" w podpunkcie 14.5.5. odnoszącym się do wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenu oraz ustaleń dodatkowych, zasadę stosowania powierzchni biologicznie czynnej dla tego terenu, to jest minimalny udział terenów zielonych na terenie działki - 70%. W uchwale natomiast w § 2 punkt 1 c ustalono wskaźnik powierzchni biologicznej czynnej jako 10% powierzchni terenu.

W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano na niedopuszczalność na wskazanym terenie funkcji innej niż parking. Wyjaśniono, że w § 2 ust. 1 pkt c ppkt 3 planu miejscowego określono przeznaczenie terenu i jego oznaczenie jako KP- główna funkcja parking. W granicach terenu dopuszczono małą stację paliw z budynkiem usługowym jako funkcję towarzyszącą. Jednocześnie na umieszczonym na załączniku graficznym (załącznik nr 1 do uchwały) wyrysie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. obszar objęty zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się w rejonie lokalizacji ogólnodostępnych parkingów. Tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej zaś znajdują się poza terenem objętym zmianą planu. Tym samym organu nadzoru stwierdził brak możliwości dopuszczenia na tym terenie funkcji innej niż parking.

Organ nadzoru podnosi, że w jego ocenie został istotnie naruszony tryb prowadzenia procedury planistycznej, to jest art. 17 pkt 1, 9, 11 w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. albowiem uchwałą nr [...] Rada Miasta przystąpiła do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Ś. w mieście S. w zakresie karty terenu 16.KP. Obwieszczenie oraz ogłoszenie na podstawie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. zostało dokonane przez Prezydenta Miasta. O uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiadomiono społeczeństwo oraz właściwe organy. W ocenie organu nadzoru, tytuł uchwały o przystąpieniu jak i zawarty w projekcie planu wprowadza w błąd, bowiem karta terenu 16.KP obejmuje teren położony u zbiegu ulic A. oraz R., a także w pobliżu ul. S. Te ulice znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie zatem w tytule uchwały, że dotyczy ona rejonu ulicy Ś. jest mylące i spowodowało ograniczenie udziału mieszkańców S. w procedurze planistycznej, to znaczy, że mieszkańcy ulic wyżej wymienionych, bezpośrednio zainteresowani przeznaczeniem terenu w ich sąsiedztwie nie wzięli udziału w procedurze planistycznej, nie wnosili żadnych uwag i wniosków, albowiem nie mieli świadomości, że teren objęty planem dla rejonu ulicy Ś., położonej w oddali od ich miejsca zamieszkania, obejmuje de facto obszar przy ul. R. i A. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest także skarga mieszkańców S., Okręgu nr 2 S., pod którą podpisało się ponad 200 osób.

Organ nadzoru stwierdził uchybienia w zakresie zapewnienia udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej, albowiem zarówno przedmiotową uchwałą jak i w kolejną uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 2 marca 2015r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Ś. w mieście S. w zakresie obszaru położonego między ulicami Al. N., S. i Ś. dokonano zmiany tej samej uchwały - uchwały z 30 kwietnia 2004 r. nr [...], nie określając jednak obszaru nazwami ulic przylegających do terenu o zmienianych zasadach zagospodarowania, a jedynie oznaczeniem nr karty terenu, który jest oznaczeniem nieznanym ogółowi mieszkańców.

Ponadto organ nadzoru zauważył, że w prognozie oddziaływania na środowisko umieszczono jedynie informację, że lokalizacja małej stacji paliw nie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi, bowiem nie należy ona do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 10 października 2013 r. Analizując jednak zapisy karty terenu 16.KP, gdzie nie została zmieniona ani funkcja terenu -parkingu - na usługi, co jak wskazano wyżej jest niezgodne ze studium, ani też nie zmieniono oznaczenia KP na KS (stacja paliw) organ za uzasadnione uznał naruszenie art. 15 ust. 2 punkt 1, 6, 11 u.p.z.p.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 punkt 1, 6, 11 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.

Organu nadzoru stwierdził, że w uchwale nie ustalono obligatoryjnych elementów planu zagospodarowania przestrzennego w sposób prawidłowy, a tym samym naruszono zasady sporządzania miejscowych planów. Ponadto nastąpiło istotne naruszenie trybu w zakresie zapewniającym udział społeczeństwa w procedurze planistycznej. Naruszenie zasad oraz istotne naruszenie trybu stanowiło podstawę do stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] z dnia 2 marca 2015 r. w całości.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Prezydent Miasta zarzucił naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 u.s.g. przez bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowa uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 2 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Ś. w mieście S. w zakresie karty terenu 16.KP jest sprzeczna z prawem,

2. art. 15 ust. 2 pkt. 1, pkt. 6, pkt. 10 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez błędne uznanie, że w przedmiotowej uchwale:

a) nieprawidłowo oznaczono i ustalono przeznaczenie terenu,

b) brak jest w niej informacji o aktualnym zagospodarowaniu terenu,

c) nieprawidłowo oraz w sposób wewnętrznie sprzeczny określono w niej wskaźnik wielkości zabudowy,

d) nieprawidłowo ustalono w niej wskaźnik zabudowy, bowiem odnosi się on wyłącznie do wysokości budynków,

e) jest ona sprzeczna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, dla jednostki R5 "[...]", przyjętego uchwałą nr [...] z dnia 25 czerwca 2010 r., w zakresie przyjętego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz dopuszczenia na terenie innej funkcji niż parking,

3. art. 17 pkt. 1, pkt. 9, pkt. 11, w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. przez sprzeczne z tymi przepisami prawa przyjęcie, że w sposób istotny naruszono tryb prowadzenia procedury planistycznej wprowadzającym w błąd tytułem uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 25 października 2013 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Ś. w mieście S. w zakresie karty terenu 16.KP, oraz przedmiotowej uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 2 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Ś. w mieście S. w zakresie karty terenu 16.KP i to w sytuacji, w której Wojewoda pierwszą z tych uchwał o tożsamym tytule uznał za zgodną z prawem, a w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały sam ustalił, że Rada Miasta dopełniła wszelkich wymogów procedury planistycznej, o jakich mowa w art. 17 u.p.z.p., a tytuł uchwały nie jest przepisem prawa,

4. art. 85 u.s.g. przez zastosowanie kryterium nazwy aktu prawa miejscowego, która nie jest przepisem prawa do oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta wniósł o uchylenie, w oparciu o przepis art. 148 p.p.s.a, zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto Wojewoda wskazał, że uchwała jest niezgodna z obowiązującym na terenie miasta aktem prawa miejscowego, to jest uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 18

listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu uzdrowiska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 30 grudnia 2011 r. Nr 178 poz. 4253) w zakresie wymogów powierzchni biologicznie czynnej, która winna wynosić 45 %.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 ustawy). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej zwana p.p.s.a., sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy, sąd zobowiązany jest zbadać, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Zakres kognicji sądu ogranicza się zatem do zbadania zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały. Na tym etapie kontroli nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu jego obowiązku zbadania zgodności z prawem uchwały organu gminy i ocena całości unormowań uchwały planistycznej. Ocena taka może być przez Sąd dokonana jedynie w przypadku wniesienia skargi dotyczącej stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.

Kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda podjął realizując przysługujące mu ustawowe kompetencje do kontroli zgodności z prawem uchwał organów samorządu gminy wynikające z art. 85 i art. 86 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446), powoływanej dalej jako u.s.g.

Analizując treść uchwały Rady Miasta o zmianie planie Wojewoda uznał, że jest ona sprzeczna z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 25 czerwca 2010 r., albowiem teren jednostki R.16 w Studium przeznaczony jest wyłącznie pod parkingi i w związku z tym niedopuszczalne są usługi towarzyszące, jak np. stacja paliw.

Sąd nie podzielił stanowiska zajętego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Punktem wyjścia do analizy tej kwestii jest przywołanie przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiotowej prawie.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W toku procedury planistycznej projektowane rozwiązania poddawane są analizie w świetle zapisów studium. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Natomiast na końcowym etapie procedowania, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Pojęcie to wskazuje, że ustalenia planistyczne nie powinny pozostawać w sprzeczności z treścią studium, a stopień związania planu ustaleniami studium, jak podkreślano wielokrotnie w literaturze i orzecznictwie, zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium.

Tak więc studium to określenie polityki przestrzennej gminy, a plan miejscowy to akt uszczegóławiający przeznaczenie terenu i sposób zabudowy. Zgodność planu ze studium polega więc na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej zawartej w studium (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 października 2012 r., IV SA/Po 4/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 19 marca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy (sygn. akt II OSK 751/07, Lex nr 470918).

W ocenie Sądu, przeprowadzonej według wyżej opisanych zasad, w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca niezgodność postanowień uchwalonego planu z zapisami obowiązującego Studium.

W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2010 r. w ustaleniach dla jednostki R-5 "[...]" w pkt 14.5.4. przewidziano ważniejsze działania inwestycyjne, wśród których wymieniono zabudowę usługową na części obecnego parkingu "[...]". Powyższe oznacza, że zmiana planu polegająca na uzupełnieniu dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego kartą terenu nr 16 pod parking z usługami towarzyszącymi jest zgodna z ustaleniami Studium. Studium przewidywało bowiem uzupełnienie dotychczasowego parkingu zabudową usługową. Pojęcie usług materialnych dla konsumentów obejmuje m.in. handel. Takie też znacznie nadano pojęciu usług w treści Studium. W dziale III ust. 3 pkt 3.2 wskazano, że pod pojęciem usług rozumie się również handel (str. 189). W studium nie określono charakteru przewidywanej zabudowy usługowej. Zatem na tym terenie, w świetle unormowań Studium, dopuszczalna jest każda zabudowa usługowa, w tym w zakresie usług oferowanych przez stację paliw. Wskazać należy, że tego rodzaju działalność nie pozostaje w sprzeczności z charakterem terenu przeznaczonego pod parking, przeciwnie wpisuje się w przeznaczenie terenu pod infrastrukturę komunikacyjną.

Jak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym w pkt 14.5.5. Studium przewidziano "zasadę" stosowania powierzchni biologicznie czynnej dla tego terenu – minimalny udział terenów zielonych na terenie działki - 70%. W postanowieniach ogólnych Rozdziału III Studium w pkt. 3.2. (s. 190) ustalono jednak, że "używane sformułowanie "zasada" dopuszcza lokalne odstępstwa wynikające z analiz i studiów przeprowadzonych w ramach sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Postanowienia Studium należy interpretować łącznie, kierując się również postanowienia ogólnymi odnoszonymi do wszystkich terenów.

W badanej przez organ nadzoru uchwale ustalono wskaźnik powierzchni biologicznej czynnej dla terenu objętego kartą 16 na poziomie 10% powierzchni terenu. Organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym uznał to za sprzeczne ze Studium, nie uwzględniając faktu, że Studium przewiduje możliwości odstępstw od ustalonego wskaźnika. Organ ten nie dokonał żadnej oceny w tym zakresie, nie zbadał, czy w analizowanym przypadku istniały podstawy do odstępstwa do przewidziana w Studium zasady co do powierzchni biologicznie czynnej. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie znalazły się żadne rozważania w tym zakresie. Stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na sprzeczność ze Studium, w sytuacji, gdy przewidywało ono możliwość innego nie 70 %- owe unormowanie powierzchni biologicznie czynnej było zatem błędne.

Ze sporządzonej w toku procedury planistycznej prognozy oddziaływania na środowisko projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Ś. w mieście S. w zakresie karty terenu 16.KP, autorstwa B. G., wynika, że w związku z tym, że teren objęty planem stanowi teren szczelnie utwardzonego parkingu terenowego, na którym pokrywa glebowa została nieodwracalnie zlikwidowana, realizacja jego ustaleń, w tym budowa małej stacji paliw, w żaden sposób nie będzie stanowiła zagrożenia dla pokrywy glebowej. Podobnie rzecz ma się z pokrywą roślinną, której degradacja w związku z funkcjonowaniem parkingu już nastąpiła, i w prognozie przewidziano wyłącznie miejscowe postępowanie nieodwracalnych zmian w charakterze i w powierzchni roślinnej w związku z realizacją małej stacji paliw. Stwierdzono również, że realizacja tej zabudowy usługowej w żaden sposób nie wpłynie na obniżenie bioróżnorodności.

W ocenie sądu, w przywołanej prognozie w sposób wystarczający i czyniący zadość wymogom Studium wyjaśniano odstępstwo od zasady 70% powierzchni biologicznie czynnej na rzecz 10% ustalonych w planie. Prawidłowo bowiem uwzględniono charakter terenu zajętego już pod szczelnie utwardzony parking i projekt jego dalszego wykorzystania poprzez realizację funkcji zabudowy usługowej w postaci małej stacji paliw z zabudowaniami. Nadto uwzględnić należało, że teren ten uprzednio nie posiadał powierzchni biologicznie czynnej w większym zakresie niż planowana. W przypadku przeznaczenia terenu nieruchomości na parking niewątpliwie za celowe i uzasadnione uznać należało wprowadzenie innego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, bowiem przewidziany w Studium wskaźnik 70 % zmniejszyłby istotnie powierzchnię terenu parkingu, uniemożliwiając racjonalne zaspokojenie potrzeb w zakresie infrastruktury komunikacyjnej na terenie miasta S. Wskazać należy, że analizowana jednostka planistyczna obejmuje teren 0,57 ha, czyli 5 700 m2. W poprzednio obowiązującym planie uchwalonym uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Ś. w mieście S. (Dz. Urz. Woj. Pom. r 76 z dnia 23 czerwca 2004 r., poz. 1439) wskazano, że obszar jednostki planistycznej 16 KP przeznaczony jest na parking na max. 200 stanowisk przewidziany głównie dla obsługi sąsiadującej zabudowy usługowej i terenów rekreacyjnych, w uchwale tej nie określono w ogóle minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla tego terenu. Przeznaczenie nieruchomości, zastany na nieruchomości stan oraz uprzednie rozwiązania planistyczne dawały podstawy do odstąpienia od przewidzianej w Studium ogólnej reguły w zakresie wielkości powierzchni biologicznie czynnej.

Sąd uznał zatem za niezasadne zarzuty Wojewody w zakresie sprzeczności postanowień kontrolowanego planu ze Studium w tym zakresie.

Sąd nie podzielił również zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowiska Wojewody odnośnie pozostałych stwierdzonych uchybień.

I tak, w pierwszej kolejności Sąd nie podzielił zastrzeżeń organu nadzoru co do nieprawidłowości w zakresie braku zdefiniowania pojęcia małej stacji paliw. Ustalając przeznaczenie terenu organ nie miał obowiązku definiowania użytego w uchwale pojęcia małej stacji paliw, albowiem do zidentyfikowania tej funkcji wystarczająca była przyjęta przez uchwałodawcę gminnego metoda posłużenia się charakterystycznymi dla niej parametrami. Organ sporządzający plan mógł określić podstawowe parametry, które charakteryzują wielkość funkcji towarzyszących poprzez wskazanie wysokości zabudowy do 5 m oraz maksymalnej wielkości terenu przeznaczonego pod zabudowę, dla nowej zabudowy do 200 m2. W ocenie Sądu, tego rodzaju charakterystyka jest wystarczająca ze względu na specyfikę dopuszczalnego zagospodarowania terenu i nie sprzeciwia się wymogom art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Nadto, podkreślić należy, że żaden przepis u.p.z.p. nie wymaga określenia dodatkowych parametrów w przypadku lokalizacji stacji paliw.

Ze względu na dopuszczoną na wskazanym terenie funkcję towarzyszącą funkcji głównej – parkingowi, a mianowicie funkcję uzupełniającą w postaci małej stacji paliw z budynkiem usługowym, wbrew twierdzeniom Wojewody, nie było potrzeby rozgraniczania w planie terenów o odmiennych funkcjach. Na terenie objętym kartą 16.KP. współistnieją ze sobą dwie funkcje: jedna główna – parking, a druga funkcja usługowa w postaci małej stacji paliw z budynkiem usługowym. Mała stacja paliw z zabudową usługową jest funkcją komplementarną względem parkingu i na tym terenie wspólnie te obie funkcje charakteryzują jego przeznaczenie. Wskazać należy, że obie funkcje, zarówno prowadzenie parkingu jak i stacji paliw dotyczą prowadzenia działalności usługowej związanej z komunikacją. Nadto brak jest w przepisach prawa obowiązku oznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego stacji paliw osobnym symbolem, wskazującym na takie przeznaczenie terenu. Zastosowany w uchwale zabieg planistyczny nie sprzeciwia się wymogom art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i nie mógł skutkować stwierdzeniem nieważności badanej uchwały.

Podobnie rzecz ma się z podawaniem w tekście planu informacji o aktualnym zagospodarowaniu terenu, którego nie wymagają przepisy u.p.z.p. ani przepisy wykonawcze. Nadto wskazać należy, że istniejący stan zagospodarowania terenu wynika z załącznika graficznego sporządzanego na kopii mapy zasadniczej załączonej do projektu planu, który to załącznik określa dotychczasowe zagospodarowanie terenu.

W odniesieniu do zakwestionowanej dopuszczalności określania w planie maksymalnej wielkości terenu przeznaczonego pod zabudowę poprzez określenie wskaźnika wyrażonego w metrach kwadratowych wyjaśnić należy, że zgodnie z definicją maksymalnej wielkości terenu przeznaczonego pod zabudowę określoną w ust. 2a pkt 3 planu w zmienionym brzemieniu określać ją można było w procentach jako stosunek powierzchni wszystkich budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni tej działki lub według ustaleń szczegółowych. Oznacza to, że postanowienia planu na zasadzie alternatywy dopuszczały określenie wskaźnika maksymalnej wielkości zabudowy na działce poprzez wyrażenie go w innej niż stosunek procentowy formie, co miało miejsce w niniejszej sprawie, gdzie wskaźnik ten wyrażono w metrach kwadratowych. Powyższe przesądza o prawidłowości zapisu planu w tym zakresie. Oceny tej nie zmienia fakt dopuszczenia podziału nieruchomości. Podany w planie odnosi się wyłącznie do nowej planowanej zabudowy stacji paliw i szczegółowo określa jej zakres. Plan nie przewiduje natomiast możliwości innej zabudowy, w tym rozbudowy zabudowy istniejącej, a w sytuacji braku takiej możliwości brak było podstaw do określania w planie wskaźników w tym zakresie.

Co do parametru wysokości zabudowy, wbrew twierdzeniom Wojewody, w ustaleniach szczegółowych dla karty terenu nr 16.KP w ust. 5 pkt 2 wymóg ten określono prawidłowo odnosząc go do wysokości zabudowy, a nie tylko do wysokości budynków, co ma miejsce w definicji określonych w § 3 ust. 2a pkt 2 planu. Wadliwe zdefiniowanie pojęcia "wysokość zabudowy" w § 3 ust. 2a planu nie uzasadniało stwierdzenia nieważności całej uchwały planistycznej, a stwierdzenie nieważności mogło dotyczyć wyłącznie zwartej w planie definicji.

Odnosząc się do przypisanego gminie naruszenia procedury planistycznej przy uchwalaniu kwestionowanej uchwały w zakresie jej tytułu wyjaśnić należy, że jej mocą zmieniono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 30 kwietnia 2004 r., której nazwa (tytuł) brzmi: "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Ś. w mieście S.". Konsekwentnie zatem organ sporządzający plan kontynuował dotychczasową nazwę zmienianej uchwały o planie. Organ uchwałodawczy gminy przystępując do zmiany planu miejscowego z 2004 r. podjął uchwałą nr [...] z dnia 25 października 2013 r. określając w niej zakres przygotowanej zmiany i przywołując w uchwale nie tylko oznaczenie karty terenu (16.KP), którego zmiana ta miała dotyczyć (§ 1 uchwały), lecz także obrazując jej zakres załącznikiem graficznym przedstawiającym granice obszaru (terenu) objętego projektowaną zmianą (§ 2 uchwały), co w sposób jednoznaczny określało ten teren. Tym bardziej, że niezależnie od ogłoszeń, do których obliguje ustawa, a których wykonania organ nadzoru nie kwestionuje, informacje o wyłożeniu projektu tej zmiany planu i dyskusji publicznej zostały umieszczone w informatorze "[...]" Nr [...]. Powyższe okoliczności nie potwierdzają uchybień dostrzeżonych przez Wojewodę w zakresie trybu prowadzenia procedury planistycznej.

W odniesieniu do zarzutu niezgodności kwestionowanej uchwały o zmianie planu z obowiązującym na terenie miasta S. aktem prawa miejscowego, to jest uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu uzdrowiska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 30 grudnia 2011 r. nr 178 poz. 4253), z którego wynika wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 45% wyjaśnić należy, że kwestia ta wskazana przez Wojewodę dopiero na etapie odpowiedzi na skargę nie była przedmiotem rozważań ani zastrzeżeń ujętych w rozstrzygnięciu nadzorczym podlegającym kontroli Sądu. Wobec wyraźnie określonych granic rozpoznania skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody problematyka ta pozostawać winna poza kognicją Sądu. Na marginesie jedynie wskazać należy, że wprowadzony wymóg w przeciwieństwie do wymogu określonego w Studium nie dotyczy powierzchni działki tylko strefy C uzdrowiska.

Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazano, że kontrolowana uchwała o zmianie planu podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a tylko tego rodzaju naruszenie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.