Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 326/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla punkt drugi zaskarżonej decyzji; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności punktu pierwszego decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy [...] (Gmina) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o: 1/ uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w części - i w tym zakresie o stwierdzeniu nieważności pkt 2 decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych, 2/ utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2014 r. J. K. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o uregulowanie stosunków wodnych przy działce nr 2787 położonej w miejscowości H., gm. [...], znajdującej się przy drodze gminnej nr 2798. Żądanie swoje uzasadnił tym, iż wody opadowe z działek nr 2827 i 2829 spływają na drogę gminną nr 2798 i ze względu na niższe usytuowanie jego działki nr 2787 zalewają ją powodując szkody. Ponadto dodatkową przyczyną podtapiania działki nr 2787 miał być fakt przebudowy drogi gminnej nr 2798 w ramach procesu scalania gruntów rolnych, w trakcie której zlikwidowano stare przepusty znajdujące się pod drogą gminą, odprowadzające wodę opadową na grunty położne niżej. Natomiast wnioskiem z dnia 30 stycznia 2015 r. S. P. zwróciła się do Wójta Gminy [...] z prośbą o interwencję w sprawie przekopu wykonanego przez jej sąsiadów w nawierzchni drogi gminnej przebiegającej bezpośrednio w sąsiedztwie działki nr 2791 stanowiącej jej własność, który powoduje spływ wód opadowych na jej działkę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wyznaczyło Burmistrza Miasta [...] jako organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na działkach nr 2787, 2798, 2791 i 2829 położonych w miejscowości H. z wniosku J. K. oraz S. P.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] (Burmistrz) nałożył na Gminę obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom spowodowanym przez spływające wody opadowe na grunty sąsiednie, poprzez wybudowanie rowu odwodniającego i odprowadzającego wody powierzchniowe z korpusu drogi gminnej nr 2798 położonej w miejscowości H., w sposób zapewniający ochronę działek nr 2787, 2829 oraz 2791 przed zalewaniem i podtopieniami wodami opadowymi, oraz ustalił termin wykonania obowiązku budowy urządzeń zapobiegającym szkodom, o których mowa powyżej, na 12 miesięcy kalendarzowych liczonych od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że w dniu 10 kwietnia 2015 roku przedstawiciele organu prowadzącego sprawę dokonali oględzin działek nr 2787, 2798, 2791, 2829 położonych w miejscowości H. Ustalono wówczas, że działki te położone są w terenie górzystym na obszarze Pogórza [...]. Teren ten charakteryzuje się znacznymi spadkami wzdłużnymi na osi wschód - zachód. W związku z naturalnym ukształtowaniem terenu, poddane oględzinom działki mają kształt prostokątów, których dłuższy bok jest równoległy do spadku terenu. Z uwagi na położenie działek, ich ukształtowanie powoduje, że spływ wód opadowych odbywa się zawsze po ich powierzchni. Oględziny zostały przeprowadzone po upływie 48 godzin od ustania opadów deszczu i śniegu, które występowały nieprzerwanie w okresie od 30 marca 2015 r. do 7 kwietnia 2015 r. Ustalono także, że przy zachodniej granicy działki nr 2829 stanowiącej własność A. T. i D. T. wykonano ręcznie rów, którego zadaniem jest wyłapywanie wód spływających z działek położonych powyżej. Woda odprowadzana jest tym rowem na skraj działki nr 2829, w miejsce sąsiadujące z drogą gminą, skąd w sposób naturalny spływa na niżej położone części działki nr 2829, a następnie przedostaje się przez drogę gminą i zalewa działkę nr 2787 stanowiącą własność L. K. i J. K. W trakcie trwania oględzin, droga gminna była przebudowywana w ramach postępowania scaleniowego gruntów rolnych, prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w [...] i w związku z powyższym posiadała nawierzchnię tymczasową wykonaną z tłucznia kamiennego. Natomiast w trakcie oględzin nie stwierdzono na działce nr 2791 stanowiącej własność S. P. penetracji wód opadowych spływających z działek położonych powyżej, a tym samym jakichkolwiek szkód spowodowanych działaniem wód opadowych pochodzących ze spływu z drogi gminnej. Działka nr 2791 położona jest znacznie poniżej drogi gminnej, która obecnie znajduje się w przebudowie. Stwierdzono na niej ślady starej wodnicy, która zdaniem Burmistrza najprawdopodobniej odprowadzała wody opadowe z drogi gminnej oraz działek położonych powyżej tej drogi, do płynącego u podnóża działki nr 2791 potoku. Burmistrz stwierdził jednak, że położenie działki poniżej drogi gminnej, która pozbawiana jest urządzeń odwodniających może spowodować, przy intensywnych opadach, zalewanie nieruchomości.

Burmistrz wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż droga gminna w chwili oględzin znajdowała się w przebudowie, należało przeprowadzić kolejne oględziny terenowe po całkowitym zakończeniu jej przebudowy. Zostały one przeprowadzone w dniu 22 września 2015 roku w okresie 48 godzin od ustania intensywnych opadów deszczu. W ich trakcie stwierdzono, że droga gminna nr 2798 posada nawierzchnię asfaltową do wysokości zachodniej granicy działki nr 2829, natomiast w części pozostałej tj. od granicy działki nr 2829 w kierunku zachodnim droga posiada nawierzchnię wykonaną z kamienia tłuczonego. Droga ta do posesji nr 251 nie posiada żadnych urządzeń odwodniających. Dopiero od posesji nr 251, pobocze drogi wyposażone jest w betonowy ciek, który umożliwia odwodnienie drogi i odprowadzenie wód do płynącego poniżej potoku. Jak wynikało z oświadczeń A. T. oraz J. K., inwestor w trakcie przebudowy drogi dokonał likwidacji trzech przepustów, znajdujących się pod tą drogą na wysokości działek nr 2791 i 2792, które odprowadzały wody opadowe z działek położonych powyżej drogi gminnej do wodnic znajdujących się na działkach nr 2791 i 2792, a następnie do płynącego u podnóża wzniesienia potoku. Brak urządzeń odwadniających drogę i odprowadzających wody opadowe od strony działki nr 2787 powoduje, że droga po przebudowie przejmuje część wód z gruntów położnych powyżej i sprowadza je na działkę nr 2787 powodując jej zalewanie oraz podtapianie znajdujących się na niej budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych.

W ocenie Burmistrza, przeprowadzone oględziny terenowe oraz złożone w ich trakcie wyjaśnienia i oświadczenia stron wskazywały jednoznacznie, że brak wykonania przez inwestora przebudowy drogi gminnej prowadzonej w ramach postępowania scaleniowego urządzeń odwadniających drogę, spowodował zmianę stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek jej odpływu, co sprawiło, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Zastosowanie w sprawie znajdował zatem art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (u.p.w.), który stanowi, że: "jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwe wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom".

Gmina złożyła w dniu 20 lipca 2017 r. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej:

1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 u.p.w. w zw. z art. 29 ust. 1 u.p.w. poprzez ich niezasadne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stosunku do działki nr 2789, na której znajduje się droga gminna, która została przebudowana przez Starostwo Powiatowe w wyniku zagospodarowania poscaleniowego możliwe jest przyjęcie, iż wykonanie ww. drogi doprowadziło do zmiany stanu wód na gruncie, który uzasadniałby orzeczenie wobec Gminy obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 3 u.p.w., podczas gdy organ ani nie ustalił naturalnego stanu wody na gruncie, ani też sposobu zmiany tego stanu wód, co powoduje, że nie można stwierdzić, iż wystąpiła również szkoda wynikająca ze zmiany naturalnego stanu wód na gruncie,

2) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, t.j.:

a) art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie bądź niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które nie wyjaśniło wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności (w części zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego) oraz nieprzeprowadzeniu wszelkich dowodów niezbędnych do wydania decyzji odpowiadającej przepisom prawa;

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł wydając przedmiotową decyzję, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co przede wszystkim dotyczy braku wskazania na ustalenie naturalnego stanu wód i sposobu jego zmiany oraz okoliczności związanych z uzasadnieniem nałożenia obowiązku określonego w treści decyzji w sposób nieprecyzyjny, którego to wyjaśnienia w uzasadnieniu tejże decyzji de facto brak.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] października 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z przyjętą w prawie polskim zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyartykułowaną w art. 16 k.p.a., decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w przypadkach prawem przewidzianym.

Zgodnie z regulacją art. 156 §1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Ustalenie zatem przez organ nadzoru - w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania zainicjowanego na wniosek strony lub z urzędu - iż badana decyzja administracyjna dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w cytowanym przepisie, skutkuje - z zastrzeżeniem wyjątków prawem przewidzianym - stwierdzeniem jej nieważności.

W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ nadzoru orzekając w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest związany stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. Organ stwierdza nieważność decyzji i eliminuje ją z obrotu prawnego, jeżeli stwierdzi, że decyzja zawiera choćby jedną z wyżej wymienionych tzw. wad kwalifikowanych. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Organ ten ma obowiązek rozpatrywać sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem wyjaśnić czy dana decyzja cechuje się kwalifikowaną niezgodnością z prawem obowiązującą w czasie jej wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakcentowało przy tym, iż w orzecznictwie i doktrynie wielokrotnie podkreślono, iż art. 156 § 1 k.p.a. wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie, a nawet ścieśniająco (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005 r., s. 333 i powołane tam orzecznictwo).

Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w kontekście istnienia wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa - którą, według wnioskodawcy postępowania przedmiotowa decyzja jest obarczona, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakreśliło jej charakter wskazując, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie każde zatem, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Każdorazowo stwierdzone przez organ nadzoru naruszenie prawa powinno mieć jednak znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Kierując się powyżej przedstawionymi zasadami, po wnikliwej analizie akt badanej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż zestawienie treści decyzji Burmistrza z regulacjami, które stanowiły podstawę prawną jej wydania - zawartymi w k.p.a. oraz u.p.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji) - prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa decyzja uregulowań tych nie narusza.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że istotą postępowania toczącego się w oparciu o dyspozycję art. 29 u.p.w. jest ustalenie, czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, oraz czy zmiana ta wywołuje szkody na gruntach sąsiednich, a w związku z tym, czy konieczne jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. Efektem ustalenia, iż wystąpiły przesłanki określone powyżej może być wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji "zmiany stanu wody na gruncie". Jednakże analiza przepisu art. 29 u.p.w. prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany, stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 u.p.w, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 556/12).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż na gruncie powołanego przepisu organy nie są bynajmniej zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej strony spływu wód, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo - skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach, co w ocenie składu orzekającego Burmistrz w kwestionowanej decyzji wykonał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1395/13 wskazał, że: "przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 u.p.w., należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie, jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu - np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych" (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 799/11). Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze za nietrafny uznało zarzut w tym zakresie. Zauważyło przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 299/17 zaznaczył, iż "Prawo wodne nie definiuje pojęcia "urządzenia zapobiegające szkodom". W art. 9 tejże ustawy, który zawiera definicję pojęć w niej używanych, brak jest odniesienia co należy przez to rozumieć. Zdaniem Sądu pod tym pojęciem mieszczą się więc wszelkie urządzenia, których wykonanie ma na celu zapobieżenia powstawaniu szkód.".

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony pod kątem wymogów wydania przedmiotowej decyzji został prawidłowo oceniony przez Burmistrza. Ponadto nie zostały też naruszone przepisy regulujące postępowanie dowodowe, w szczególności zawarte w art. 7 i art. 77 k.p.a. Zachowano też regułę swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a ocena ta nie przybrała charakteru dowolnego, czego dowodzi treść uzasadnienia kontrolowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania wyznaczone przez art. 107 § 3 k.p.a. Burmistrz umożliwił także, stronom czynny udział na każdym etapie postępowania, a strona niezadowolona z przedmiotowej decyzji miała możliwość jej zakwestionowania poprzez odwołanie się do organu wyższej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów Gminy, że decyzja Burmistrza z dnia [...] października 2015 r. rażąco narusza prawo. Jednocześnie, skład orzekający, po wnikliwej analizie sprawy, nie dopatrzył się w toku postępowania również innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających przekonanie, iż decyzja ta jest dotknięta inną kwalifikowaną wadą prawną stanowiącą podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Gmina złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła w nim naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Ponadto zwróciła uwagę na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w. poprzez ich niezastosowanie, bądź w przypadku art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w. błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Gmina podniosła, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie wskazywała naturalnego stanu wód, co pociągało za sobą brak możliwości ustalenia czy doszło do jego zmiany. Niezależnie od powyższego, decyzja Burmistrza została sformułowana w sposób niepoprawny, co uniemożliwia jej wykonanie. Ponadto ustalono w niej termin wykonania obowiązku z art. 29 ust. 3 u.p.w. w sytuacji, gdy jest to sprzeczne z treścią wskazanego przepisu. Gmina podniosła także, że Burmistrz nie rozróżnił sytuacji, w której wybudowanie legalnie urządzeń i obiektów budowlanych nie ma żadnego związku z ustaleniem stanu wód na gruncie z sytuacją, w której zmiana stanu wód na gruncie powstaje w związku z ich wybudowaniem i na skutek wykonywania robót budowlanych. Wskazując na powyższe uchybienia Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], ewentualnie o jej zmianę i orzeczenie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2015 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]: 1/uchyliło zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w części, i w tym zakresie stwierdziło nieważność pkt 2) decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydanej w sprawie uregulowania stosunków wodnych na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr 2787, 2798, 2791, 2829 położonych w miejscowości H., 2/ w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja z dnia [...] października 2017 r. nr [...], objęta wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań dotyczących wzruszenia decyzji administracyjnych - postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jest ono traktowane jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 i n. k.p.a. Ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

W przedmiotowej sprawie, z uwagi na treść wniosku o stwierdzenie nieważności, zadaniem organu prowadzącego postępowanie była ocena decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2015 r. nr [...] pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz zaistnienia pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, oraz z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, że nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 1988 r., sygn. akt III SA 481/88). Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1705/97). Ponadto rażące naruszenie prawa to takie, które jest niewątpliwe, widoczne "na pierwszy rzut oka". Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa musi być wyraźna, "rzucająca się w oczy". Z kolei naruszone unormowanie musi być jednoznaczne, niepowodujące jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Sytuacja, w której dany przepis może być interpretowany na różne sposoby, wyklucza uznanie, że został on naruszony w stopniu rażącym.

Przechodząc do oceny decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zebrany materiał dowodowy pozwalał na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem decyzji wydanej przez Burmistrza.

Podstawę prawną decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowił art. 29 ust. 3 u.p.w. Zgodnie z jego treścią, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dla prawidłowej oceny tego przepisu istotne znaczenia ma również treść art. 29 ust. 1 u.p.w., zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w., powinno zatem poprzedzać ustalenie czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a nadto czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie wskazanego przepisu uzależnione jest bowiem od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 u.p.w. są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo- skutkowy.

Uwzględniając powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wyniki przeprowadzonego przez Burmistrza postępowania wyjaśniającego dawały podstawy do orzeczenia nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom tj. wybudowania rowu odwodniającego i odprowadzającego wody powierzchniowe z korpusu drogi gminnej nr 2788 położonej w miejscowości H. Za takim stanowiskiem przemawiało w szczególności ustalenie przez organ, że na skutek przebudowy drogi gminnej, a w szczególności podwyższenia jej niwelaty i likwidacji istniejących do tej pory przepustów doszło do zmiany stanu wody na gruncie, o której mowa w art. 29 u.p.w. Ponadto z ustaleń organu jednoznacznie wynika, że spiętrzone przez podwyższony korpus drogi wody opadowe zalewają i podtapiają nieruchomości sąsiednie. Na skutek bowiem zlikwidowania istniejących przepustów wody opadowe ulegają spiętrzaniu, a następnie przelewają się przez drogę gminną i powodują zalewanie położonych w sąsiedztwie nieruchomości. Ustaleń tych organ dokonał na podstawie przeprowadzonych w dniach 22 września 2015 r. i 10 kwietnia 2015 r. oględzin nieruchomości objętych postępowaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że wykonana podczas czynności procesowych dokumentacja fotograficzna koresponduje z wyjaśnieniami złożonymi przez strony podczas oględzin, a utrwalonych w protokołach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Gmina wykazywała, iż Burmistrz nie ustalał naturalnego stanu wód. Okoliczność ta, w jej ocenie, doprowadziła do rażącego naruszenia przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.p.w. i powinna skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Tymczasem w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie nie potwierdza tej tezy. W szczególności protokoły oględzin, jak również uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2015 r. jednoznacznie wskazują, że przesłanka ta była badana przez organ prowadzący postępowanie. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na wyjaśnienia stron postępowania, które zgodnie potwierdzają istnienie urządzeń odwadniających (przepustów), a których likwidacja doprowadziła do zmiany stosunków wodnych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w tej sytuacji nie może być mowy o rażącym naruszeniu przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., o którym wspomina Gmina zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło przy tym braki prowadzonego postępowania polegające chociażby na braku sporządzenia właściwego planu sytuacyjnego czy też mało szczegółowym uzasadnieniu decyzji, jednakże braki te nie świadczą o rażącym naruszeniu przepisów prawa, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji. W tym miejscu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w prowadzonym postępowaniu Gmina zajmowała całkowicie bierną postawę. Nie zgłaszała jakichkolwiek wniosków, w tym wniosków dowodowych. Nie zajęła także stanowiska wobec zgromadzonych dowodów. Nie może zatem oczekiwać, że spóźniona aktywność procesowa doprowadzi do wzruszenia przedmiotowej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie może bowiem być traktowane jako kolejna "instancja" i środek, z którego może skorzystać strona niezadowolona z faktu funkcjonowania w obrocie prawnym określonej decyzji.

Odnośnie do podniesionej przez Gminę okoliczności, że z powodu niezasięgnięcia przez Burmistrza opinii biegłego doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, które powinny skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej w sprawie decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze również stwierdziło, że wnioski te są zbyt daleko idące. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu dotyczącym uregulowania stosunków wodnych należy skorzystać z opinii biegłego. Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga bowiem, co do zasady wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z drugiej jednak strony brak jest w obowiązujących przepisach normy, która zobowiązywałaby organ prowadzący postępowanie dotyczące uregulowania stosunków wodnych do sięgnięcia po ten środek dowodowy. Z tych też względów brak opinii biegłego w przedmiotowej sprawie nie może przesądzić o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało również, że stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 u.p.w. należy rozumieć zarówno jako naturalny stan wody na gruncie jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu, np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych, a zatem nie tylko naturalne ukształtowanie terenu, ale i takie, które jest wynikiem działań inwestycyjnych znajdujących umocowanie w stosownych decyzjach. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, realizacja przebudowy przedmiotowej drogi nie może jednak wykluczać oceny, czy doszło do wypełnienia dyspozycji art. 29 ust. 3 u.p.w. Po pierwsze nie można wykluczyć, że nawet prawidłowo wydane pozwolenie na budowę skutków, o których mowa w powołanym przepisie nie powoduje, po drugie nie można wykluczyć, że na skutek nieprawidłowego wykonania robót budowlanych do skutków takich dojść może. Również z faktu, że organy nadzoru budowlanego nie podejmowały w tej sprawie jakichkolwiek działań nie wynika, że zrealizowana inwestycja nie naruszała stosunków wodnych powodujących szkodę na gruntach sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło także zastrzeżeń Gminy co do poprawności sformułowania przez Burmistrza pkt 1 sentencji decyzji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, postawiona przez Gminę teza, że przedmiotowa decyzja jest niewykonalna, jest co najmniej przedwczesna. Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Ponadto niewykonalność ta musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna, to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków.

Uwzględniając powyższe uwagi Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Gmina nie wykazała, iż podejmowała jakiekolwiek próby wykonania nałożonych na nią obowiązków. Choć Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się, że obowiązki nałożone w decyzji sformułowane zostały w sposób ogólny, to jednak okoliczność ta nie świadczy o jej niewykonalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że jeżeli Gmina ma wątpliwości odnośnie zrealizowania nałożonego na nią obowiązku może skorzystać z dyspozycji art. 113 § 2 k.p.a. zgodnie, z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.

Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w świetle przedstawionych okoliczności i dokonanych ustaleń nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w całości. Jednocześnie Skład Orzekający podzielił stanowisko Gminy, że przepis art. 29 ust. 3 u.p.w. nie przewiduje możliwości określenia terminu wykonania obowiązków nałożonych na jego podstawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych niesporny jest pogląd, zgodnie z którym decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w. rozstrzyga wyłącznie o obowiązku likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Przepis ten nie przewiduje terminu likwidacji tych zmian. Oznacza to brak podstawy materialnoprawnej do zakreślenia w decyzji organu administracji publicznej terminu wykonania nałożonego obowiązku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/GI 147/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyrokach o sygn. akt II SA/Lu 298/11, II SA/Lu 416/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku o sygn. akr II SA/Bd 995/09). Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja Burmistrza z dnia [...] października 2015 r., w powołanym wyżej zakresie, została wydana bez podstawy prawnej. Z tych też względów stwierdzono nieważność przedmiotowej decyzji w powołanym zakresie korzystając z dyspozycji art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, Gmina wniosła o:

1) uchylenie w części (w zakresie pkt II) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymującej w mocy (w części) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności (w zakresie pkt 1) decyzji Burmistrza Miasta [....] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w sprawie uregulowania stosunków wodnych na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr 2787, 2798, 2791, 2829 położonych w miejscowości H., oraz uchylenie poprzedzającej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., w zakresie odmawiającym stwierdzenia nieważności (pkt 1) decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w sprawie uregulowania stosunków wodnych na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr 2787,2798,2791,2829 położonych w miejscowości H.;

2) ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w sprawie uregulowania stosunków wodnych na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr 2787,2798,2791,2829 położonych w miejscowości H. - w zakresie pkt 1).

Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, t. j.:

1) art. 7, 77 i 80 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie przyjęcie, że okoliczności i dowody przedstawione w przedmiotowym postępowaniu przez Gminę (w tym te wskazane we wniosku z dnia 18 lipca 2017 r. i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), nie stanowią o rażącym naruszenia przepisów prawa przez Burmistrza Miasta [...], podczas gdy w treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. i z dnia [...] grudnia 2017 r. w ogóle nie wzięto pod uwagę braku ustaleń dotyczących warunków hydrologicznych i przyrodniczych, a tym samym naturalnego stanu wód, ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wskazało w ogóle w sposób pozytywny, elementów niezbędnych dla określenia obowiązku o którym mowa w art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w. (w brzmieniu wówczas obowiązującym), w tym jak wyglądał w terenie naturalny stan wód na gruntach. Zdaniem Gminy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po raz kolejny właściwie przepisało część twierdzeń Burmistrza, podczas gdy twierdzenia tegoż organu opierały się wyłącznie na "przyjęciu twierdzeń" wnioskodawców, nie były zaś wynikiem przeprowadzenia własnych dowodów (m.in. nie dopuszczono opinii biegłego hydrologa), a Burmistrz nie dokonał jakichkolwiek czynności weryfikujących przedmiotowe twierdzenia wnioskodawców i pozostałych stron postępowania. Stąd argumenty Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., że "wykonana podczas czynności procesowych dokumentacja fotograficzna koresponduje z wyjaśnieniami złożonymi przez strony podczas oględzin a utrwalonych w protokołach" nie mogą być potraktowane w sposób wiarygodny i stanowić podstawy do uznania, że Burmistrz w sposób rzetelny i wyczerpujący (wnikliwy) przeprowadził postępowanie administracyjne, a tym samym, że wydał decyzję niewadliwą, w której w pełni i zgodnie z przepisami ustalił naturalny stan wód i jego zmianę, co jest warunkiem ustalenia powstania szkód i nałożenia obowiązków na właściciela nieruchomości.

W nawiązaniu do powyższego, w ocenie Gminy, twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że Burmistrz zbadał należycie spełnienie przesłanki z art. 29 ust. 1 u.p.w., stoją w oczywistej sprzeczności z tym, jakie organ przeprowadził dowody i jakie wyjaśnienia uznał za wystarczające, dla wydania przedmiotowej decyzji. W przedmiotowym postępowaniu i wydanej decyzji, nie ma ani jednego stwierdzenia, jakie urządzenia (gdzie posadowione i w jaki sposób) uległy likwidacji, jakie to były przepusty (np. o jakiej średnicy), z czego były wykonane i jaka była ich funkcja biorąc pod uwagę naturalny stan wód. Bezpodstawne było więc przyjęcie przez Burmistrza a za nim, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, niemal automatycznie, bez żadnej weryfikacji, za twierdzeniami stron, że wcześniej istniejące stare przepusty (pojawiała się też w stanie faktycznym - stara wodnica) istniały i funkcjonowały tak, jak wskazywały to strony, zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy zgodnie ze swym wnioskiem. Zdaniem Gminy, znamienne jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało, jakie dowody (z wyjątkiem oględzin, które i tak były niezbędne z uwagi na przedmiot sprawy) organ przeprowadził samodzielnie, jakie z urzędu, podobnie jak nie wskazało, jakie czynności procesowe podjął organ w celu weryfikacji twierdzeń wnioskodawców i innych stron postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. i wcześniejszej decyzji - z dnia [...] października w ogóle nie wskazało, dlaczego w przedmiotowej sprawie zasięgnięcie opinii biegłego hydrologa jak i posiadanie odpowiedniej wiedzy z zakresu melioracji wodnych czy gospodarki nie było konieczne, wymijająco stwierdzając, że w obowiązujących przepisach nie ma normy nakazującej przeprowadzenie przez organ przedmiotowych dowodów. Zdaniem Gminy, jest to stanowisko o tyle niezrozumiałe, co obniżające jakość argumentacji uzasadniającej utrzymanie mocy w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. - odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, szczególnie biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, gdzie doszło do wybudowania drogi, zmiany ukształtowania terenu, a stwierdzenie wpływu tej okoliczności na naturalny stan wód na gruncie, bez oparcia się na jakichkolwiek dokumentach dotyczących tego procesu inwestycyjnego, nie jest możliwe do stwierdzenia bez wiadomości specjalnych.

Mając na uwadze powyższe, niezrozumiałym jest dla Gminy ustalanie okoliczności sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze a przed nim przez organ - Burmistrza w taki sposób, że nie zgromadziły one jakichkolwiek dowodów, w tym dowodów z dokumentów, dotyczących wykonania przedmiotowej drogi w miejscowości H., opinii biegłego z zakresu hydrologii czy melioracji i urządzeń wodnych - w sytuacji, w której według twierdzeń Burmistrza Miasta [...], zmiana naturalnego stanu wód miałaby powstać wskutek usunięcia (likwidacji) przepustów. W ocenie Gminy, powyższe obrazuje, jak niewyczerpująco i nierzetelnie przeprowadzono przedmiotowe postępowanie, co czyni jego ustalenia wadliwymi i to w stopniu powodującym, że przedmiotowa decyzja w żaden sposób, w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest zgodna z przepisami prawa, w szczególności z art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w. Twierdzenie więc Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przeprowadzone przez Burmistrza postępowanie cechuje się tylko (niewielkimi) brakami, takimi jak brak "sporządzenia właściwego planu sytuacyjnego czy też mało szczegółowego uzasadnienia decyzji", należy zdaniem Gminy uznać co najmniej za niewytłumaczalną próbę ograniczenia swej kognicji i de facto wyłączenie oceny stanu faktycznego i prawnego co do obowiązku określonego przedmiotową decyzją Burmistrza.

2) art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (bądź w przypadku art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w. błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) w sytuacji, w której przepis nakazywał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przeprowadzenie kompletnego, merytorycznego i samodzielnego postępowania dowodowego sprowadzającego się do wyraźnej oceny istnienia wskazanych przez Gminę naruszeń, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do zasugerowania w treści decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., że co prawda przedmiotowa decyzja zawiera pewne "braki", jednak nie są to rażące naruszenia prawa.

Dalej Gmina podniosła, że Burmistrz nałożył na nią obowiązek "wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom" poprzez "wybudowanie rowu odwadniającego i odprowadzającego wody powierzchniowe z korpusu drogi gminnej" - bez wskazania ich rodzaju, bez określenia ich parametrów, czy wytycznych lub danych dotyczących korpusu drogi gminnej i stanu wód powierzchniowych korpusu drogi gminnej, tak aby przedmiotowe rowy "odwadniały i odprowadzały" wodę z tego korpusu. Gmina zaznaczyła, że Burmistrz w treści decyzji nie wyjaśnił i nie wskazał, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] również nie wyjaśniło tej kwestii, a mianowicie czy na przedmiotowe rowy odwadniające konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego, zgodnie z art. 122 u.p.w., a tym samym czy przedmiotowa decyzja, nakłada na Gminę obowiązki, które wiążą się ze stwierdzonym stanem faktycznym, a w żaden sposób nie zostały skonkretyzowane. Tak więc nie wiadomo, wykonanie jakich rowów, o jakich parametrach, przy jakich danych (rzędnych) terenu korpusu drogi gminnej i jakiej ilości wód powierzchniowych, będzie spełniać funkcje określone w decyzji Burmistrza, a wobec braku istnienia na przedmiotowym terenie rowów przydrożnych nie wiadomo jaka ich długość i wielkość zapewni zrealizowanie nałożonego przez Burmistrza obowiązku. Powyższe powoduje, że przedmiotowa decyzja jest niewykonalna, gdyż w przedmiotowej sprawie nie nałożono obowiązku wykonania jakichkolwiek rowów, lecz rowów odwadniających "odprowadzających wody powierzchniowe z korpusu drogi gminnej", mających spełniać swoje określone funkcje i cele, t. j. ochronę "przed zalewaniem i podtopieniami wodami opadowymi" które to pojęcia "wody powierzchniowe z korpusu drogi gminnej" i "wody opadowe" mające zalewać przedmiotowe działki nie są tożsame, tak jak tożsame nie są rowy odwadniające drogę z rowami odprowadzającymi wody opadowe z pasa drogowego, a więc rowami o których mowa w § 108 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (t. j. Dz. U. 2016 r., poz. 124). Wobec powyższego, zdaniem Gminy nie wiadomo wykonanie jakich "rowów odwadniających i odprowadzających" wodę z korpusu drogi gminnej miałoby swoje funkcje spełniać, jeśli z treści decyzji nie wynikają podstawowe dane umożliwiające przyjęcie, że wybudowanie określonych rowów "odwadniających i odprowadzających" wodę stanowić będzie zrealizowanie przedmiotowego obowiązku, a więc nie sposób przyjąć, że przedmiotowa decyzja nie narusza w stopniu rażącym przepisów prawa.

Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, t. j.:

1) art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w. (w brzmieniu obowiązującym wg. stanu sprawy) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że Burmistrz poprawnie zastosował wskazane przepisy, tj. ustalił stan wód na gruncie, jego zmiany i wynikłe z tego stanu szkody, podczas gdy zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nie odnoszą się do wskazanych przez Gminę naruszeń, tj.:

- braku wskazania w treści decyzji Burmistrza naturalnego stanu wód, stąd też dla Gminy niezrozumiałe jest jak organ ten mógł stwierdzić zmianę stanu wód nie wskazując jakiegokolwiek opisu naturalnego stanu wód - w zakresie warunków przyrodniczych i hydrologicznych,

- braku prawidłowego ustalenia zmiany stanu wód, gdyż zdaniem Gminy niemożliwe jest stwierdzenie, że doszło do ingerencji w naturalny stan wód na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi bez wcześniejszego ustalenia tego stanu, co jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w. i prowadzić musi do stwierdzenia, że decyzja narusza przepis prawa, tj. art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w. w sposób rażący;

- braku ustalenia i rozróżnienia sytuacji prawnej, w których wybudowanie legalnie urządzeń i obiektów budowlanych, nie ma żadnego związku z ustaleniem stanu wód na gruncie i organami nadzoru budowlanego, i sytuacji, w której zmiana stanu wód na gruncie powstaje w związku z ich wybudowaniem i na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tak jak w przedmiotowej sprawie, i jest wynikiem wykonania zagospodarowania poscaleniowego, a przejęcie tego majątku przez Gminę [...] nastąpiło dopiero w dniu 31 grudnia 2015 r., co potwierdza fakt braku wcześniejszego wykonania przebudowy drogi czy wykonania jakichkolwiek czynności na nieruchomościach objętych przedmiotowym obowiązkiem przez Starostwo [...], co uzasadnia przyjęcie stwierdzenia, że nie jest uzasadnione jest nałożenie na Gminę przedmiotowego obowiązku;

2) art. 71 ust. 1 lit. c) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1303/2013 z dnia 20 grudnia 2013 r. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu charakteru przedmiotowej inwestycji - wybudowania drogi w miejscowości H. współfinansowanej z funduszy UE, a to z kolei powoduje, że nie można było nałożyć na skarżącego, obowiązków które powodowałyby istotną zmianę wpływającą na cel przedmiotowej inwestycji drogowej, bądź które groziłyby naruszeniem celów tego projektu (trwałość projektu UE), a wykonanie przedmiotowego obowiązku, mogłoby doprowadzić do naruszenia celu tego projektu, które to okoliczności winny być znane Burmistrzowi i stanowić przedmiot ustaleń w przeprowadzonym postępowaniu, a pomimo tego, nie spowodowały uwzględnienia braku możliwości wykonania przedmiotowego obowiązku w treści przedmiotowej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Gmina zauważyła, że złożona przez nią skarga nie ma na celu zastąpić wydanej przez Burmistrza decyzji z dnia [...] października 2015 r. Stanowi za to konsekwencję analizy prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego przedmiotowej decyzji, w którym, na podstawie tej decyzji, organ - Burmistrz Miasta [...], domaga się m.in. uzyskania przez Gminę pozwolenia wodno – prawnego w celu realizacji przedmiotowego obowiązku, oraz nakłada grzywny, nie potrafiąc de facto określić na czym precyzyjnie miałoby polegać wykonanie przedmiotowego obowiązku, stwierdzając jedynie jego "niewykonanie" i odnosząc go do treści przedmiotowego obowiązku. W przedmiotowej sprawie dochodzi więc do sytuacji absurdalnej, w której organ egzekucyjny, który wydał przedmiotową decyzję, egzekwuje decyzję "nakładając grzywny" nie zmierzające do wykonania przedmiotowej decyzji, zamiast przystąpić do wykonania zastępczego.

W nawiązaniu do powyższego, Gmina nie zgadzając się z treścią przedmiotowej decyzji i zarzucając naruszenie jej art. 7 i 77 k.p.a. wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło wnikliwie uwagi na twierdzenia organu zawarte w przedmiotowej decyzji. Gmina wskazała, że Burmistrz wskazując na stan wody gruncie opisuje, iż: "w związku z naturalnym ukształtowaniem terenu, poddane oględzinom nieruchomości mają kształt prostokątów, ich ukształtowanie powoduje, że spływ wód opadowych odbywał się będzie zawsze bardziej lub mniej po ich powierzchni" i dalej: "na powyższej nieruchomości stwierdzono ślady starej wodnicy, która najprawdopodobniej odprowadzała wody opadowe z drogi gminnej, oraz nieruchomości położonych powyżej drogi, do płynącego u podnóża działki nr 2791 potoku", i dalej: "niemniej położenie działki poniżej drogi gminnej, która pozbawiana jest urządzeń odwadniających może spowodować, przy intensywnych opadach, zalewanie nieruchomości." Gmina wskazała, że decyzja Burmistrza zawiera szereg tego rodzaju kategorycznych ustaleń i twierdzeń, które nie tylko nie zostały w żaden sposób przez ten organ wyjaśnione, ale bardziej rażący jest brak w treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego odniesienia się do nich, tak jak braku w treści decyzji Burmistrza Miasta [...] uzasadnienia jakichkolwiek odniesień do hydrologii terenu. Zawiera ona co najwyżej opis ukształtowania terenu z zaznaczeniem opisanego przez strony spływu wód opadowych i zmian dokonanych w terenie, nie zaś stwierdzenie naturalnego stanu wód i jego zmiany. Gmina przywołała ponownie orzecznictwo, wskazujące co na gruncie art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w. oznacza naturalny stan wód i jego zmiana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się w wydanej decyzji do tego, że naturalny stan wody na gruncie to naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Nie odniosło się w niej również do naturalnych warunków przyrodniczych i hydrologicznych panujących na przedmiotowych działkach (np. nie wspomniano nic o rzędnych terenu z zakreśleniem wysokości opadów w średnim, 10 letnim okresie czasu panujących na tym terenie, wskazując jedynie, że oględziny dokonano po "upływie 48 godzin od ustania opadów które występowały nieprzerwanie w okresie od 30 marca 2015 r. do 7 kwietnia 2015 r."). Gmina podniosła, że obserwacje organu i opis ukształtowania terenu, a nawet oględziny, nie są tożsame z ustaleniem naturalnego stanu wód na gruncie. Stąd wszelkie twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że Burmistrz zbadał i ustalił naturalny stan wód w treści przedmiotowej decyzji, nijak się mają do faktów, a dokonane ustalenia, jako niespecjalistyczne i ogólne nie mogły być podstawą decyzji spełniającej wymagania wynikające z przepisów prawa. Gmina podkreślała we wniosku, iż jest podnoszone wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodno - prawnych oraz pomiarów lub obliczeń, ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań. Natomiast oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Regułą jest, iż w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, miedzy innymi na okoliczność czy na działce sąsiedniej powstała szkoda, oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt. II SA/Ke 373/14).

Zdaniem Gminy, powyższych twierdzeń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie wzięło pod uwagę, przywołując jedynie fakt, że organ przeprowadził dowody z oględzin, na których wykonał dokumentację zdjęciową i przesłuchał strony, co miało wystarczyć do wydania decyzji, nie zawierającej istotnych, rażącej wadliwości, przy czym, co wynika z treści decyzji i twierdzeń stron, organ w żaden sposób dowodów tych nie weryfikował, tak jak i faktów które zostały wskazane przez strony. Stąd też Gmina uważa, podtrzymując wszystkie dotychczasowe twierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do treści wskazanych naruszeń przepisów prawa, m.in. w opisanym powyżej zakresie, a poczynione ustalenia są kopią twierdzeń organu, które z uwagi na przeprowadzone postępowanie i jego braki, nie mogły prowadzić do wydania decyzji zgodnej z przepisami prawa, szczególnie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło żadnych dowodów, zawnioskowanych przez Gminę, uniemożliwiając weryfikację podstawowych okoliczności wskazanych w treści decyzji, zasłaniając się związaniem stanem faktycznym i prawnym zawartym w decyzji Burmistrza. W związku z tym, w ocenie Gminy, w pełni uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 7,77 i 80 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia kolejnych przepisów Gmina zauważyła, że rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust 3 u.p.w. powinna dokładnie określać nałożone obowiązki, tak by mogły one być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. W przedmiotowej sprawie, co Gmina podkreślała wielokrotnie, określenie obowiązku nie zostało określone w sposób umożliwiający jego egzekucję.

Zdaniem Gminy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło w sposób obiektywy normy prawnej i obowiązków z niej wynikających, t.j. wskazanych naruszeń przepisów prawa, tj. art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w., które powodują, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jej zdaniem oczywistym jest bowiem, że obowiązek nałożony przez Burmistrza został określony w sposób ogólnikowy, bez odniesienia się do jakiejkolwiek wiedzy specjalistycznej w zakresie gospodarki wodnej jak i melioracji wodnych oraz budowy urządzeń wodnych. W tym stanie rzeczy Gmina zwróciła uwagę na liczne argumenty, które podnosiła, a dotyczące charakteru przedmiotowej sprawy - wybudowania drogi w ramach zagospodarowania poscaleniowego na zlecenie Starosty [...], gdzie Gmina nie mogła ingerować w tak wykonaną inwestycję, nie narażając się na istotne konsekwencje prawne i finansowe - ingerencję w trwałość projektu dofinansowanego z funduszy unijnych. W tym zakresie Gmina podkreśliła, że w jej ocenie w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia (z powodu powyżej opisanych okoliczności oraz z uwagi na powyższe, nieprecyzyjne określenie obowiązku) z rażącym naruszeniem przepisów prawa, gdyż ma ono miejsce wtedy kiedy "następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przy ocenie, czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące, znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne I gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja" (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA 1026/16). Zdaniem Gminy, taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie i z tych przyczyn uzasadnione są zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego jak i materialnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie stwierdzono, że zaskarżona decyzja w zakresie pkt. drugiego oraz poprzedzająca ją decyzja w części odmawiającej stwierdzenia nieważności punktu pierwszego decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego w zakresie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) i 5) k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (u.p.w.).

Skarżony organ nie wyjaśnił i rozważył stanu prawnego i faktycznego sprawy w zakresie weryfikowanego rozstrzygnięcia w świetle wad nieważności polegających na rażącym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 u.p.w. oraz na trwałej niewykonalności treści decyzji w związku z wadliwą konkretyzacją dyspozycji art. 29 ust. 3 u.p.w.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarżony musi ponownie i wnikliwie ocenić, czy w świetle spornego i skomplikowanego stanu faktycznego sprawy, istotnych wątpliwości co do realizacji przesłanek materialnoprawnych z art. 29 ust. 3 u.p.w. oraz braku fachowej wiedzy organu, który wydał weryfikowaną decyzję, w zakresie ustalenia sposobów i form realnego przywrócenia stosunków wodnych i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom można zasadnie przyjąć, że decyzja z dnia [...] października 2015 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując ponownej oceny skarżony organ musi mieć na względzie, że konkretyzacja dyspozycji art. 29 ust. 3 u.p.w. w weryfikowanej decyzji jest oczywiście wadliwa. Została ona bowiem dokonana nie tylko bez zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu hydrologii lub hydrogeologii, lecz dodatkowo jej treść jest na tyle niedookreślona, nieprecyzyjna i ogólna, że trudno przyjąć, aby podmiot będący adresatem określonego w niej obowiązku mógł w sposób pewny i bezpośredni stwierdzić, jakie konkretnie czynności muszą zostać podjęte w celu pełnego wykonania jej treści. Sentencja decyzji z dnia [...] października 2015 r. w zakresie pkt. 1 stanowi z jednej strony powtórzenie treści art. 29 ust. 3 u.p.w. ("nałożyć (...) obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom..."), z drugiej zaś zawiera ogólne, niejasne i nieskonkretyzowane treści, które nie stanowią prawidłowej konkretyzacji normy ustawowej ("w sposób zapewniający ochronę nieruchomości (...) przed zalewaniem i podtopieniami wodami opadowymi").

W przedmiotowej sprawie zagadnienia związane z określeniem źródła naruszenia stosunków wodnych, istnieniem i zakresem powstałych szkód oraz ewentualnym związkiem przyczynowo-skutkowym pomiędzy naruszeniem stosunków a szkodami materialnymi były na tyle sporne, że dokonanie wiążących ustaleń faktycznych i ocen prawnych na podstawie dowodów z oględzin oraz zeznań świadków było oczywiście niewystarczające.

Z uwagi na jednoznaczną treść art. 29 ust. 3 u.p.w., charakter sprawy administracyjnej unormowanej w tym przepisie, jednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz ugruntowaną praktykę organów administracji publicznej orzekających w sprawach o uregulowanie stosunków wodnych, brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w sprawach, w których nie stwierdzono oczywistego braku naruszenia stosunków wodnych, powinien być kwalifikowany jako rażące naruszenie art. 84 § 1 w zw. z art. 29 ust. 3 u.p.w.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. II OSK 2839/16 Sąd kasacyjny oceniając analogiczny stan faktyczny, stwierdził, że "obowiązek nałożony na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego powinien być na tyle precyzyjny aby mogło wynikać z niego jakie konkretnie działania powinien podjąć podmiot, do którego taki obowiązek skierowano. W innym wypadku brak sprecyzowania obowiązku powoduje niepożądany stan polegający na niemożliwości wyegzekwowania obowiązku. W związku z tym należy postawić pytanie, czy o rażącym naruszeniu prawa stanowi takie sformułowanie obowiązku, które de facto uniemożliwia jego wykonanie. Artykuł 29 ust. 3 Prawa wodnego wyraźnie określa jaki skutek powinno się osiągnąć w postępowaniu dotyczącym zalewania nieruchomości wodami z sąsiedniej nieruchomości, tj. "wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom". Z decyzji Wójta to nie wynika, ponieważ organ ten nie dokonał sprecyzowania środka zapobiegawczego, co uniemożliwia stwierdzenie, czy decyzja rzeczywiście taki skutek komukolwiek gwarantuje. A w tej sprawie wybór rozwiązania technicznego (nakazu) pozostawiono adresatowi nakazu, co w sposób jednoznaczny nie gwarantuje realizacji stanu, który ma spowodować, co prawda wykonanie urządzenia, ale takiego, które zapobiega zaistniałej szkodzie w postaci zalewania spływającymi z działki sąsiedniej wodami opadowymi, co jest związane z wykonaniem utwardzenia znacznej powierzchni działki, które nie posiadało zaprojektowanego systemu odwadniającego. Podnoszona kwestia wykonania obowiązku w postaci wykonania rowu odwadniającego wzdłuż granicy działki może wydawać się racjonalna – jednak w sprawach zalewania nieruchomości wodami w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności ilości spływającej niewłaściwie wody, np. rów powinien zachowywać odpowiednie parametry i posiadać odpowiednie rozwiązania techniczne. Nie mogą być to kwestie dowolne, pozostawione do uznania podmiotu, do którego skierowano nakaz. W takiej sytuacji bowiem na podstawie niedostatecznie określonego obowiązku to i taki podmiot nie wie jakie urządzenie i o jakich parametrach ma wykonać, co w zasadzie zaprzecza treści art. 29 ust. 3 Prawa wodnego". W dalszych uwagach NSA stwierdził, że decyzja konkretyzująca art. 29 ust. 3 u.p.w. bez dokonania koniecznych ustaleń w zakresie przesłanek określonych w tym przepisie oraz bez zasięgnięcia opinii biegłego w celu wyznaczenia skonkretyzowanych i realnie egzekwowalnych obowiązków przesądza o rażącym naruszeniu prawa w zakresie art. 29 ust. 3 u.p.w. (brak sprecyzowania obowiązku) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (brak wymaganych w sprawie ustaleń uwzględniających specyfikę problematyki związanej z zastosowaniem art. 29 ust. 3 u.p.w.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte przez NSA w cytowanym wyżej wyroku i przyjmuje je za własne.

Organ nadzoru ponownie rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności weryfikowanej decyzji dokona oceny jej wadliwości w świetle poglądów wyrażonych w powyższym wyroku.

Mając na względzie przywołane argumenty, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. – uchylił w pkt. I i II wyroku punkt drugi zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję skarżonego organu z dnia [...] października 2017 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r., natomiast w pkt. III wyroku – działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – zasądził od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.