Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 78/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Paweł Migacz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu sprawy ze skargi A. sp. z o.o. we W. w likwidacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 14 listopada 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z ich zbyciem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 listopada 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania Spółki A. Sp. z o.o. w likwidacji od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 27 sierpnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchyliło kwestionowaną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powołaną decyzją Wójt Gminy K. ustalali jednorazową opłatę w wysokości 162.261,60 zł za wzrost wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działki:nr[...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] położonej w L., obręb [...], gmina K. wraz z odpowiadającymi im udziałami w działkach nr [...] i nr [...], wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy w Kostomłotach z dnia 22 lutego 2002 r. nr XL/248/02 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kostomłoty, dla terenu położonego w Lisowiacach, obręb Chmielów oraz w związku z jej zbyciem w okresie od dnia 10 września 2002 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. Wskazana powyżej decyzja Wójta Gminy K. została wydana po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie. Wcześniejsza decyzja tego organu z dnia 17 lipca 2006 r. Nr [...] została uchylona decyzją SKO z dnia 15 lutego 2007 r. Nr SKO [...].

Na skutek odwołania wniesionego przez spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 14 listopada 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującej się spółki opowiadającej się za tym, że prawidłowe rozumienie przepisu art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że wymóg 5 - letniego terminu dochodzenia przez gminę roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będzie zachowany jedynie w sytuacji wydania "konstytutywnej decyzji", liczonym od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Powołując się na wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 520/04, OSP 2005, nr 7-8, poz.91) organ odwoławczy wskazał, że termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, jak i gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Świadczenia te nie różnią się od strony materialnoprawnej. Stanowią o systemie wzajemnych rozliczeń gminy i właściciela (użytkownika wieczystego) z tytułu zmiany wartości nieruchomości. Różnica tkwi w trybie ich dochodzenia. Roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy są z woli ustawodawcy dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości - w trybie publicznoprawnym. Stąd zawarty w przepisie art. 37 ust. 4 ustawy wymóg ,,odpowiedniego" stosowania przepisu art. 37 ust. 3 stanowiącego o roszczeniach właściciela (użytkownika wieczystego), powstających w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, do opłaty należnej gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jeżeli tak, to 5-letni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od trybu, który dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do ,,wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie, jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel (użytkownik wieczysty). Wnoszenie roszczeń, wówczas gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy podzielił natomiast zarzut spółki dotyczący braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do transakcji sprzedaży działek wymienionych w jej osnowie.

Przede wszystkim powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było zauważenie przez SKO, że stosownie do dyspozycji art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony (w niniejszym przypadku ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości), przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tejże ustawy. Co prawda, w myśl art. 156 ust. 4 cytowanej ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, jednakże tylko po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie przez rzeczoznawcę, będącego autorem danego operatu, stosownej klauzuli w danym operacie szacunkowym. W przypadku kwestionowanej decyzji z dnia 27 sierpnia 2007 r. organ pierwszej instancji wydał w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone w czerwcu 2006 r., czyli już po upływie 12 - miesięcznego terminu przewidzianego w wyżej powołanym art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie żaden z tych operatów nie został opatrzony stosowną klauzulą potwierdzającą ich aktualność. W konsekwencji opisane operaty nie mogły zostać wykorzystane w celu ustalenia kwestionowanej opłaty.

Organ odwoławczy, podobnie jak to miało miejsce w przypadku poprzedniej decyzji z 17 lipca 2006 r. zgłosił zastrzeżenia dotyczące merytorycznej poprawności operatu szacunkowego na podstawie którego wydana została decyzja z dnia 27 sierpnia 2007 r. Organ II instancji stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił uwag zawartych w motywach jego decyzji z dnia 15 lutego 2007 r. ([...]). W szczególności organ wskazał na uchybienia w operacie szacunkowym dotyczące wielkość przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań nieruchomości gruntowych, nieuwzględnienie przy wycenie nieruchomość, że po zmianie planu miejscowego, została przeznaczona po tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolno stojącym z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz - miedzy innymi - na tereny ulic klasy dojazdowej, a także brak wyjaśnienia dotyczącego przyjętych przez rzeczoznawcę atrybutów opisujących cech nieruchomości oraz brak dołączenia do operatu szacunkowego dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego spółka A. Sp. z o.o. w likwidacji złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca wskazała, że jest to już druga decyzja kasacyjna, którą organ odwoławczy wydał w sprawie. Zdaniem skarżącej zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. może mieć jedynie miejsce w sytuacji przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc może mieć miejsce jeden raz w trakcie prowadzonego postępowania instancyjnego w danym postępowaniu. W ocenie Skarżącej, powołane przepisy nie przewidują możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do większej ilości rozpatrzeń niż ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Spółka wywodziła, że nie może być tak, iż w wyniku uwzględnienia kolejnych odwołań strony od decyzji wydanej w jednym postępowaniu, w jednej sprawie, wielokrotnie organ odwoławczy uchyla decyzję do ponownego rozpatrzenia, bowiem doszłoby wtedy do swoistego kuriozum, że Strona zwalczając kolejne błędne decyzje organu administracji swoimi odwołaniami, w konsekwencji naprowadza ten organ na prawidłową decyzję, od której nie ma szans wnieść już skutecznego odwołania bowiem wszelkie wadliwości postępowania zostały usunięte wskutek uwzględnienia kolejnych odwołań Strony. Dlatego też spółka konstatowała, że skoro po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji ponownie popełnił błędy, które pozwalają wyeliminować jego decyzję z obrotu prawnego, to eliminacja ta musi mieć pozytywny dla niej skutek, a więc organ odwoławczy powinien wydać decyzję przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W dalszej kolejności skarżąc podnosiła, podobnie jak to miało miejsce w odwołaniu, zarzut przedawnienia możliwości dochodzenia ustalonej opłaty, ze względu na upływ pięcioletniego terminu przewidzianego w art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W jej ocenie, wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie stanowiło bowiem zgłoszenia roszczenia w rozumieniu art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Motywując swoje stanowisko spółka stwierdziła, że żaden przepis prawa administracyjnego nie wiąże ze wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego "skutku zaistnienia materialnoprawnego prawa podmiotowego - powstania z tym dniem roszczenia publicznoprawnego". Dopiero bowiem w decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie zostanie skonkretyzowane należne świadczenie. Powołując się na doktrynę zwróciła uwagę, że przez roszczenie rozumie się uprawnienie polegające na tym, że jakaś indywidualnie oznaczona osoba ma obowiązek wykonać świadczenie na rzecz uprawnionego, a więc że uprawniony może żądać, aby zachowała się ona w ściśle uprawniony sposób. Roszczenie znamionuje zatem z jednej strony to, że pojawia się wtedy, gdy zachodzi uprawnienie skonkretyzowane pod względem treści i podmiotu, z drugiej zaś - to, że bezpośrednio przyporządkowany jest mu obowiązek innego określonego podmiotu. Z tak pojętym roszczeniem w rozumieniu materialnoprawnym z reguły sprzężona jest kompetencja do zwrócenia się do organu państwowego o zastosowanie przymusu, jeżeli podmiot zobowiązany nie spełni świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; powoływanej dalej ,,p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga rozważenia czy w rozpoznawanym przypadku zaistniały - przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. - przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, czy też jak postuluje strona skarżąca organ odwoławczy powinien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 1 pkt 2 k.p.a.

Przyjmuje się, że zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., a więc wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może nastąpić wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, co przejawia się bądź nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego (brak taki nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy), bądź - mimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). W tym pierwszym przypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż tego rodzaju działania nie mieszczą się w sferze jego kompetencji. Organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a). Ponieważ art. 138 § 2 k.p.a. formułuje wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dlatego też wykładnia rozszerzająca tego przepisu nie jest dopuszczalna, co oznacza, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być wydana w sytuacjach innych, niż te określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wadliwości postępowania, jak też wady decyzji pierwszoinstancyjnej, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego rodzaju. Taka decyzja organu odwoławczego jest bowiem dopuszczalna tylko w razie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W tym stanie, powołanie się na tę przesłankę wymaga od organu odwoławczego nie tyle wykazania, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego, ale wykazania, że zaniechanie tego obowiązku dotyczy "znacznej części" postępowania wyjaśniającego, co z kolei uniemożliwia sanowanie dostrzeżonych braków przez organ odwoławczy w postępowaniu uzupełniającym (argument z art. 136 k.p.a.).

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala zauważyć, że organ odwoławczy postawił organowi pierwszej instancji zarzut wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzez oparcia rozstrzygnięcia na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, który to dokument w postępowaniu dotyczącym ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej zbyciem ma kluczowe znaczenie. Organ odwoławczy ustalił, że przedłożony w tej sprawie operat nie spełniał wymogów statuowanych zarówno w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jak i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a także w standardach zawodowych rzeczoznawców majątkowych, które stanowią normy zawodowe w dziedzinie wyceny nieruchomości, wiążące w procesie wyceny na podstawie art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mógł zatem stanowić miarodajnego źródła ustaleń faktycznych dotyczących wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego dotyczące przyczyn uchylenia decyzji wójta gminy K.. W sprawie objętej skargą, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, decyzja z dnia 27 sierpnia 2007 r. została wydana po upływie terminu ważności operatu. Opierając swoje rozstrzygnięcia na nieaktualnej wycenie, wbrew treści art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ dopuścił się naruszenia prawa, które stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy. Nie budził wątpliwości Sądu, że uchybienie to mogło istotny wpływ na wynik sprawy. Również kolejne zarzuty dotyczące sporządzonego operatu znajdują potwierdzenie. Dotyczy to podstawowych uchybień w zastosowanej przez rzeczoznawcę metodzie porównywania parami, braku uwzględnienia przy wycenie nieruchomości jej przeznaczenia na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolno stojącym z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz ulic, braku możliwości zweryfikowania dlaczego konkretna porównywana nieruchomość ma określone, przyjęte przez rzeczoznawcę cechy, a także braku załączenia do operatu istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu. Z tych też powodów organ drugiej instancji uznał za konieczne przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, szczegółowo wskazał w jakim stopniu i w jakim zakresie zaniechanie organu pierwszej instancji uchybia obowiązkowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przywołane motywy organu odwoławczego potwierdzają zasadność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności zaś pozwalają ocenić, że zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ,,w znacznej części" w stosunku do postępowania dotychczasowego.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku zastosowania w sprawie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodzić się należy ze skarżącym, który twierdzi, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania w instancyjnym toku postępowania. Błędnym pozostaje jednak wniosek, jaki skarżący wyprowadza z tego faktu. Omawiany wyjątek, w żadnym stopniu nie ogranicza organu odwoławczego w możliwości powtórnego zastosowania sankcji wynikającej z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zamiarem ustawodawcy było zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobligowanie organu odwoławczego do merytorycznego załatwienia sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 in principio k.p.a. Natomiast przypadki wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decyzji kasacyjnej typowej będą miały miejsce tylko wówczas gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Przykładowo będzie chodziło o sytuacje, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości (A. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, s. 611).

Tego rodzaju przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawnie nie miały miejsca. Rzeczywiście budzić może zastrzeżenia sytuacja, w której organ I instancji ponownie orzeka w sposób wadliwy, pomimo wcześniejszego uchylenia jego decyzji przez organ odwoławczy, a w szczególności braku uwzględnia uwag zawartych w motywach decyzji kasacyjnej. Niemniej w takiej sytuacji organ odwoławczy nie posiada prawnej możliwości do zastępczego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przesłanek merytorycznych, jak również brak jest formalnoprawnych podstaw do zastosowania sankcji, o której pisze skarżący, w postaci uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Dopóki zatem istnieje norma materialnoprawna, której stosowanie wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej organ posiada kompetencję szczególną do wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Pozostaje w kolizji z wartością jaką jest pewność prawa, w szczególności gdy sprawa dotyczy podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, przewlekłość postępowania dotyczącego określenia zobowiązań publicznoprawnych. W sprawie postępowanie zostało wszczęte już w 2005 roku. Zaskarżona do Sądu decyzja jest już drugą decyzją przekazującą do ponownego rozpoznania sprawę organowi pierwszej instancji – Wójtowi Gminy K.. Organ ten w sprawie ustalenia skarżącej spółce jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wydawał decyzję w dniu 17 lipca 2006 r. i 27 sierpnia 2007 r. Z faktu przewlekłego i wadliwego procedowania przepisy prawa administracyjnego nie pozwalają jednak wyprowadzać tak daleko idących wniosków, jak czyni to skarżący, wskazując na pozytywny skutek w postaci umorzenia postępowania w sprawie. Podsumowując, Sąd podziela zarzuty dotyczące zawartości merytorycznej operatu szacunkowego sporządzonego przez wybranego przez gminę rzeczoznawcę, niemniej konsekwencje z tego faktu wynikające, powinna rozważyć już we własnym zakresie gmina.

Rację ma skarżący, że uchylenie decyzji przez organ odwoławczy, prowadzić może do ,,naprowadzania" organu pierwszej instancji na prawidłową decyzję. Przypomnieć należy jednak skarżącemu, że takiemu ,,naprowadzaniu" w intencjach twórców regulacji Kodeksowej służyć miała instytucja decyzji kasacyjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej spółki który wskazuje, że na skutek tego ,,naprowadzania" strona przez niego reprezentowana straci szanse do wniesienia skutecznego odwołania bowiem wszelkie wadliwości postępowania zostały usunięte wskutek uwzględnienia kolejnych odwołań strony. Pogląd ten wynika z braku zrozumienia istoty jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które to postępowanie nie jest sporem pomiędzy dwoma przeciwnymi stronami - organem administracyjnym i skarżącą spółką. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne nie jest postępowaniem kontradyktoryjnym. W dość dużym stopniu oparte jest na regułach inkwizycyjności, na co wskazują m.in. przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy orzekające w sprawie rozstrzygają sprawę administracyjną reprezentując interes publiczny. Dopiero postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter postępowania kontradyktoryjnego. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma na celu wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej konsekwencji norm prawa materialnego w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Innymi słowy, postępowanie jurysdykcyjne zmierza do skonkretyzowania i zindywidualizowania ogólnej i abstrakcyjnej normy prawnej, a jego celem jest załatwienie sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Kształt sprawy administracyjnej i tym samym decyzji administracyjnej determinują normy prawa materialnego. Obowiązuje w nim zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Postępowanie to służy zatem prawidłowemu zastosowaniu normy materialnego prawa administracyjnego, co powinno leżeć również w dobrze pojętym interesie skarżącej spółki. Sposób patrzenia na sprawę, który prezentuje pełnomocnik spółki bliższy jest sporom cywilnym, z którym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Istotny fragment skargi poświęcony został wykazaniu, że decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej była spóźniona, bowiem w dniu 27 sierpnia 2007 r. – dzień wydania decyzji przez organ I instancji - upłynął termin do jej naliczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, liczony od dnia w którym stała się obowiązująca uchwała Rady Gminy w Kostomłotach z dnia 22 lutego 2002 r. nr XL/248/02 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kostomłoty, dla terenu położonego w Lisowiacach, obręb Chmielów. Zdaniem skarżącej spółki wymóg terminowego zgłoszenia roszczenia stosuje się jednolicie do stron, jaki i organów ustalających opłatę planistyczną, a co za tym idzie organ powinien - w ustawowym terminie - ostatecznie skonkretyzować roszczenie w formie decyzji administracyjnej (nie wystarczy tylko wszczęcie postępowania).

Stanowisko skarżącej spółki nie jest trafne. Wywód zawarty w skardze oparty został na błędnym założeniu co do stosowania pojęć prawa cywilnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej. W tym postępowaniu stosuje się art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ,,odpowiednio", co oznacza, że postępowanie w sprawie opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu może być wszczęte jedynie w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Przez odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 3 ustawy ustawodawca nakazuje zastąpić cywilnoprawne wyrażenie ,,zgłosić roszczenie" - administracyjnoprawnym odpowiednikiem "wszcząć postępowanie" - które w obu przypadkach są odpowiednikami rozpoczęcia procedury dochodzenia świadczenia (odpowiednio odszkodowania, renty planistycznej). W zakresie, w jakim art. 37 ust. 3 stanowi o "roszczeniu", odnosi się wprost i tylko do odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Wątpliwości w tym zakresie nie pozostawia zresztą sposób sformułowania tego przepisu (,,roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3"). Powyższe stanowisko nie budzi wątpliwości na tle, podzielanego przez tut. Sąd, orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04 (publ. OSP 2005, z. 7-8, poz. 91, s. 394) Sąd zakreślił tezę wprost odnoszącą się do tego zagadnienia: ,,wszczęcie postępowania o ustalenie (...) opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana okazały się obowiązujące". Wyjaśnił przy tym, że termin wnoszenia roszczeń (w szerokim znaczeniu) z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości jak i gminy do właściciela w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Świadczenia te nie różnią się od strony materialnoprawnej. Stanowią o systemie wzajemnych rozliczeń gminy i właściciela z tytułu zmiany wartości nieruchomości. Różnica tkwi w trybie ich dochodzenia. Roszczenia właściciela nieruchomości w stosunku do gminy są z woli ustawodawcy dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela nieruchomości w trybie publicznoprawnym. Stąd wymóg zawarty w art. 36 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (identyczna regulacja została przeniesiona do ustawy z 2003 r. - art. 37 ust. 4), dotyczący ,,odpowiedniego" stosowania przepisu ust. 6 (obecnie art. 37 ust. 3 ustawy z 2003 r.) o roszczeniach właściciela powstających w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, do opłaty należnej gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jeżeli tak, to 5-letni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od drogi, którą dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do ,,wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel. Wnoszenie roszczeń, wówczas, gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego. Zaprezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał również w wielu późniejszych orzeczeniach (zob. wyrok z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 814/06; wyrok z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 935/06; wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1600/07; wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 944/07). Mając na względzie powyższe wyjaśnienia, nie można uznać, by odpadła podstawa do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej. Postępowanie to wszczęto w terminie określonym w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uznać należy za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego wyrażone w końcowej części uzasadnienia decyzji dotyczące terminu płatności i rygoru jego dochodzenia w postaci naliczenia odsetek, a także wskazania w uzasadnieniu decyzji wszystkich transakcji sprzedaży stanowiących podstawę określenia renty planistycznej.

Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalono skargę.