Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2600/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 95/12 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od A. F. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 95/12 oddalił skargę A. F. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. F. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] odmawiającej potwierdzenia A. F. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. F. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskiem z dnia 17 listopada 2005 r. A. F. wystąpiła o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. F. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku strona dołączyła orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, Oddział we Wrocławiu z dnia 14 września 1945 r., nr [...], z którego wynika, że M. F. pozostawiła w miejscowości O. w byłym województwie tarnopolskim, nieruchomość, na którą składały się: 29 ha ziemi ornej, w tym 2 ha sadu, 1,5 ha szkółek drzew owocowych, dom mieszkalny piętrowy, murowany, kryty blachą, 12-izbowy, o wymiarach 12 x 18 m, młyn turbinowo-wodny oraz zabudowania gospodarcze. Ponadto załączono również postanowienie Sądu Rejonowego dla Wrocławia Fabryczna Wydział I Cywilny z dnia 27 marca 1991 r., sygn. akt I Ns 1360/90, z którego wynika, że spadek po M. F. nabyły dzieci A. F. i A. F. po 1/2 części każde z nich.

A. F. w dniu 6 maja 2009 r. w obecności Konsula Generalnego w M. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się swojego prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz A. F.

W dniu 21 lutego 2011 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło pismo A. F., w którym wniesiono o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. F. nieruchomości w miejscowościach O. o powierzchni 782 ha, [...] o powierzchni 547 ha, [...]o powierzchni 240 ha. Fakt posiadania przez J. F. w/w nieruchomości potwierdza przetłumaczone z języka ukraińskiego zaświadczenie Państwowego Archiwum T. obwodu 4600 m. T. z dnia 10 stycznia 2011 r.

Z postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia Wydział I Cywilny z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I Ns 266/09 wynika, że spadek po J. M. F. nabyli: żona M. F. w 1/4 części, córka A. F. w 3/8 części, syn A. F. w 3/8 części.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Wojewoda Dolnośląski odmówił potwierdzenia A. F. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. F. nieruchomości w miejscowości B., w byłym województwie t. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wniosek dotyczący potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. F. nieruchomości pozostających poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, złożony został w dniu 21 lutego 2011 r., tj. po upływie ustawowego terminu do jego złożenia. Organ wskazał przy tym, że co prawda w dniu 24 sierpnia 2011 r. wpłynęło pismo pełnomocnika A. F., z którego treści wynika, że B. była częścią miejscowości O., co tłumaczy, że nie została wymieniona we wniosku z dnia 30 grudnia 2008 r., jednakże organ prowadzący postępowanie na podstawie zebranych w sprawie dowodów stwierdził, że wieś O. i wieś B. to były dwie odrębne miejscowości. Jednocześnie organ stwierdził, że A. F. w ustawowym terminie złożyła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia dwóch nieruchomości, jednej w miejscowości O., a drugiej w miejscowości T. Natomiast po upływie terminu, wniosła o potwierdzenie prawa do rekompensaty za trzecią nieruchomość, położoną w miejscowości B. Przedłożone przez stronę dokumenty nie potwierdzają tożsamości majątków O. i B., przeczy temu, zdaniem Wojewody, treść ukraińskiego zaświadczenia Państwowego Archiwum, T. obwodu 46000m. T. z dnia 10 stycznia 2011 r.

Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania A. F., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] utrzymał decyzję Wojewody Dolnośląskiego w mocy. Minister wskazał, że w terminie ustawowym zostały przez A. F. złożone dwa wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty, tj. wniosek z dnia 17 listopada 2005 r. – dotyczący nieruchomości pozostawionych w miejscowości O. i wniosek z 18 grudnia 2008 r. – dotyczący nieruchomości pozostawionych w miejscowości O. i T. Minister wskazał przy tym, że wnioski te można było modyfikować, w tym rozszerzać co do zakresu nieruchomości, jednak tylko do dnia 31 grudnia 2008 r. Tym samym pismo z dnia 17 lutego 2011 r., które rozszerzało zakres toczącego się postępowania o nowe nieruchomości położone w miejscowości B., uznać należało za nowy wniosek, a skoro złożony został po terminie należało odmówić potwierdzenia tego prawa.

A. F. wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła, że decyzja Ministra Skarbu Państwa jest niezgodna ze stanem faktycznym, przepisami i zasadą sprawiedliwego rozpatrywania spraw obywateli oraz nie odnosi się do okoliczności merytorycznych przedstawionych w odwołaniu.

Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Do wniosku zgłoszonego do wymienionego dnia należało dołączyć dokumenty wymienione w art. 6 ustawy. W przypadku niespełnienia wymogów zawartych w ust. 1–3 ww. artykułu wojewoda zobowiązany był wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania (art. 6 ust. 6).

Roszczenie o dokonanie potwierdzenia prawa do rekompensaty przysługuje z mocy samego prawa podmiotom wymienionym w treści ustawy, po spełnieniu warunków w niej wymienionych, natomiast decyzja wojewody, o której mowa w art. 5 ust. 3 i art. 8 ma charakter deklaratoryjny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że stosownie do przepisu art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania przez stronę, tylko i wyłącznie strona określa przedmiot tego żądania. Brak jest podstaw do przyjęcia np. braku możliwości jego ograniczenia lub innej modyfikacji. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska prezentowanego w skardze, że bez w względu na treść wniosku strony, przedmiotem jej żądania są zawsze wszystkie nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP.

Zdaniem Sądu I instancji w terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. A. F. złożyła wnioski z dnia 17 listopada 2005 r. oraz z dnia 18 grudnia 2008 r., które miały ściśle określony zakres przedmiotowy, pierwszy dotyczył nieruchomości położonej w miejscowości O., a drugi nieruchomości położonej zarówno w miejscowości O., jak i w miejscowości T. Wymienione wnioski skarżąca mogła modyfikować, w tym rozszerzać co do zakresu nieruchomości, jednakże tylko do dnia 31 grudnia 2008 r. Przepis art. 5 ust. 1, określając termin, który jest terminem prawa materialnego, nie pozwala bowiem po tym okresie skutecznie domagać się rekompensaty za inne mienie niż zgłoszone przed wskazaną datą. Wszelkie roszczenia zgłoszone po tej dacie wygasają.

Przepisy prawa procesowego jako te, które urzeczywistniają, realizują normy prawa materialnego, ustępują pierwszeństwa w stosowaniu przepisom prawa materialnego.

Sąd I instancji uznał, że wniosek złożony w dniu 17 listopada 2009 r. odnoszący się do nieruchomości B., stanowiący zdaniem skarżącej modyfikację wymienionych wyżej wniosków, stanowi odrębny wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Wniosek ten dotyczy bowiem innej nieruchomości niż wskazane wcześniej grunty w T. i O. Wbrew twierdzeniom skargi brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że nieruchomość położona w B. stanowi element majątku położonego w O. lub T., a samo położenie w ich sąsiedztwie nie stanowi na to dowodu. Również okoliczność, że w pełnomocnictwie notarialnym udzielonym w dniu 25 kwietnia 1939 r. przez J. F. jego małżonce M. F. nie została wymieniona nieruchomość w B. nie stanowi dowodu, iż była ona elementem dóbr w O. lub T.

Sąd I instancji w pełni zaakceptował stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 604/11 i 605/11, które zostało przywołane w skardze, w zakresie w jakim sprawy rekompensat za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP, co do zasady, były przedmiotem poglądów Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału w Strasburgu. Jednocześnie jednak Sąd stwierdził, że dostrzega wolę ustawodawcy, który realizację uzasadnionych roszczeń podmiotów uprawnionych ogranicza w czasie, jednoznacznie zakreślając w ustawie termin ich zgłaszania.

Sąd I instancji miał także na uwadze wnioskowy tryb postępowania w sprawie, gdzie strona własną wolą i dyspozycją kształtuje jej zakres przedmiotowy, dlatego uznał zarzut naruszenia art. 1 ust. 2, art. 2, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. za nieuzasadniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. F. reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 5 ust. 1–4, art. 6 ust. 1–5, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że "sprawa o potwierdzenie prawa do rekompensaty" dotyczy każdorazowo tylko nieruchomości wyszczególnionych w treści wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, gdy tymczasem wniosek tego rodzaju uruchamia postępowanie, którego zakresem przedmiotowym są objęte wszystkie nieruchomości stanowiące własność osoby, której opuszczenie byłych terenów Polski w związku z wojną miało spowodować, zgodnie z treścią wniosku, powstanie prawa do rekompensaty;

b) art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że termin ustanawiający datę graniczną złożenia skutecznego wniosku o potwierdzeniu prawa do rekompensaty (31 grudnia 2008 r.) jest terminem uniemożliwiającym doprecyzowanie po tej dacie wniosku w zakresie opisu nieruchomości pozostawionych na byłych terenach Polski przez właściciela, wskazanego we wniosku złożonym w terminie, gdy w rzeczywistości przywołane normy określają termin złożenia wniosku inicjującego postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za wszelkie nieruchomości pozostawione na byłych terenach Polski, których pozostawienie zostanie dowiedzione przez stronę w toku postępowania, będące własnością osoby wyszczególnionej w treści wniosku jako właściciel, który pozostawił nieruchomości w związku z wojną;

c) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1–2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nie stanowią jednej "nieruchomości, pozostawionej na byłych terenach Polski" grunty należące do tego samego właściciela i składające się z przylegających do siebie części powierzchni ziemskiej, jeżeli są uregulowane w odrębnych księgach hipotecznych (ciałach hipotecznych), podczas gdy przywołane normy pozwalają na uznanie za nieruchomość pozostawioną na byłych terenach Polski także terenu stanowiącego własność jednego podmiotu (ewentualnie współwłasność kilku osób), otoczonego od zewnątrz gruntami innych podmiotów bez jakiegokolwiek nawiązywania do ksiąg wieczystych;

d) art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1933 r. Nr 35, poz. 294), poprzez brak ich zastosowania w procesie kontroli decyzji organów administracji wydanych w sprawie i bezpodstawne uznanie, że miejscowości obszarów wiejskich w dniu 1 września 1939 r. miały normatywnie określone granice, wydzielające ich obszary, co pozwalało na opisanie niezabudowanej nieruchomości gruntowej jako położonej "w miejscowości", podczas gdy w rzeczywistości najmniejszą jednostką terytorialną mającą wydzielony obszar były gromady (o ile gmina obejmowała więcej miejscowości niż jedna), zaś każda z nieruchomości ziemskich musiała leżeć na terenie (obszarze) danej gromady (lub gminy), a nie na terenie miejscowości, gdyż z przynależnością do danej miejscowości wiązał się wyłącznie numer administracyjny budynku, zaś opis lokalizacji gruntów niezabudowanych był realizowany jedynie poprzez odwołanie się do ich umiejscowienia w ramach gromady, gminy, powiatu i województwa (tj. jednostek mających ustalone granice), a nie miejscowości wiejskiej,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

e) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1–4, art. 6 ust. 1–5, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 9 listopada 2011 r. i nieuchylenie tej decyzji w całości na skutek błędnej wykładni ww. przepisów prawa materialnego, polegającej na uznaniu, że "sprawa o potwierdzenie prawa do rekompensaty" dotyczy każdorazowo tylko nieruchomości wyszczególnionych w treści wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, gdy tymczasem wniosek tego rodzaju uruchamia postępowanie, którego zakresem przedmiotowym są objęte wszystkie nieruchomości stanowiące własność osoby, której opuszczenie byłych terenów Polski w związku z wojną miało spowodować, zgodnie z treścią wniosku, powstanie prawa do rekompensaty;

f) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 9 listopada 2011 r. i nieuchylenie tej decyzji w całości, mimo że decyzje wydana przez organy administracji w sprawie zasługiwały na uchylenie, co było następstwem braku właściwej kontroli ustaleń faktycznych organów administracji, poczynionych z naruszeniem zasad regulujących proces gromadzenia i oceny materiału dowodowego, dotyczących treści wniosków skarżącej kasacyjnie (i A. F.) o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na byłych terenach Polski, który to brak kontroli wyrażał się uznaniem, że przedmiotowe wnioski nie obejmowały żądania potwierdzenia prawa do rekompensaty za grunty położone przy wsi B. ("w miejscowości B.", jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym wyroku), gdy tymczasem organy administracji wydając decyzje w sprawie nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy grunty B. były elementem nieruchomości opisanych wnioskami skarżącej kasacyjnie (i A. F., który dokonał wskazania na skarżącą kasacyjnie) oraz nieprawidłowo oceniły treść przedmiotowych wniosków oraz materiał dowodowy sprawy, z którego wynikało, że grunty przy wsi B. były elementem majątków wyszczególnionych we wnioskach, graniczyły z nimi i stanowiły jedną nieruchomość, a zatem były objęte treścią wniosków złożonych przez skarżącą kasacyjnie i A. F. przed dniem 1 stycznia 2009 r.;

g) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, który nie ma oparcia w materiale dowodowym sprawy i został ustalony przez organ administracji bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego właściwej oceny, co Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował, a co skutkowało przyjęciem za podstawę wyrokowania, że wniosek skarżącej kasacyjnie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z dnia 30 listopada 2008 r. dotyczył nieruchomości w miejscowości O. i T., gdy tymczasem wniosek ten dotyczył wszelkich gruntów, majątków stanowiących w dniu 1 września 1939 r. własność J. F. (a po jego śmierci jego spadkobierców), położonych w powiecie s., których to majątków ośrodki dóbr znajdowały się w ww. miejscowościach, niezależnie od ich przynależności hipotecznej, zaś tak sformułowany wniosek ze swej istoty obejmował wszelkie nieruchomości ww. majątków położone w powiecie s., bez precyzowania miejscowości, przy których grunty te miały się znajdować, w tym także obejmował grunty przy wsi B.;

h) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2011 r. i nieuchylenie tej decyzji w całości, mimo że decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Dolnośląskiego, zapadły z naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. albowiem nie było usprawiedliwionych podstaw do odmowy potwierdzenia skarżącej kasacyjnie prawa do rekompensaty, gdyż złożony przez nią wniosek o potwierdzenie tego prawa wszczął postępowanie dotyczące także gruntów przy wsi B., s. powiatu;

i) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od obowiązku rozpoznania skargi poza granice zaskarżenia i niestwierdzenie istnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszeń:

– art. 5 ust. 1–4, art. 6 ust. 1–5, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów w zakresie wskazanym w lit. a/ powyżej;

– art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów w zakresie wskazanym w lit. b/;

– art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1–2, art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów w zakresie wskazanym w lit. c/ powyżej;

– art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1933 r. Nr 35, poz. 294), poprzez brak ich zastosowania w procesie kontroli decyzji organów administracji wydanych w sprawie, w zakresie wskazanym w lit. d/ powyżej;

– art. 138 § 1 k.p.a. i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., mimo że decyzje wydane przez organy administracji w sprawie zasługiwały na uchylenie, co było następstwem braku właściwej kontroli ustaleń faktycznych organów administracji, poczynionych z naruszeniem zasad regulujących proces gromadzenia i oceny materiału dowodowego, dotyczących treści wniosków skarżącej kasacyjnie (i A. F.) o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na byłych terenach Polski.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, że postawione w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra Skarbu z dnia [...] listopada 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2011 r.

Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów adwokackiego zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto poszczególne zarzuty podkreślając, że jedyna dopuszczalna prawnie wykładnia art. 5 ust. 1–4, art. 6 ust. 1–5, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prowadzi do stanowiska, że wniosek złożony w sprawie zabużańskiej przed dniem 1 stycznia 2009 r., niezależnie od zakresu ujawnionych w nim nieruchomości, powoduje wszczęcie postępowania, którego przedmiotem mogą być wszystkie nieruchomości, których pozostawienie na byłych terenach Polski przez osobę właściciela wymienionego we wniosku, zostanie dowiedzione przez stronę w toku sprawy. Upływ terminu z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie może stanowić przeszkody w zakresie modyfikacji opisu nieruchomości pozostawionych poza granicami Polski przez osobę wskazaną we wniosku jako właściciel nieruchomości.

Ponadto, od strony skarżącej nie można wymagać by przy formułowaniu treści wniosku inicjującego postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty winna była wyszczególnić wszystkie nieruchomości, posługując się ich nazwami i systematyką wynikającymi z przynależności hipotecznej. Strona skarżąca z całą pewnością była uprawniona do posługiwania się definicją nieruchomości, która zakłada, że nieruchomość tworzą grunty stanowiące przedmiot własności jednej osoby, otoczone od zewnątrz gruntami innych podmiotów. Z powyższych powodów należy uznać, że wniosek skarżącej kasacyjnie nie musiał wyszczególniać gruntów przy wsi B., gdyż przylegały one do pozostałych gruntów nieruchomości J. F., tj. przy wsi O. oraz przy wsi T. i wraz z nimi tworzyły jedną nieruchomość.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Skarbu Państwa reprezentowany przez radcę prawnego wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podano, że wniosek złożony w dniu 17 lutego 2011 r. odnoszący się do nieruchomości położonych w miejscu B., stanowiący zdaniem skarżącej modyfikację wcześniej złożonych wniosków, stanowi odrębny wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Wniosek ten dotyczy bowiem innej nieruchomości niż wskazane wcześniej grunty w miejscowości O. i T. Brak jest zdaniem Ministra uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość stanowi element pozostałego majątku. Samo położenie w ich sąsiedztwie oraz przyleganie do ich gruntów nie stanowi na to dowodu.

Wniosek A. F. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami kraju został złożony dnia 17 lutego 2011 r., tj. po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Terminu tego nie można przywrócić, gdyż jest to termin prawa materialnego.

W piśmie procesowym z dnia 8 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej rozwinął argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Skoro w sprawie niniejszej nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania wskazanych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to w postępowaniu kasacyjnym rozważone być mogły wyłącznie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów materialnoprawnych, jak i zarzuty procesowe nie mogły być uznane za uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i następnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2012 r. Punkt wyjścia dokonanych w sprawie rozważań, których konsekwencję stanowiła odmowa potwierdzenia A. F. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. F. nieruchomości w miejscowości B. w byłym województwie tarnopolskim, co do której wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożony został w dniu 21 lutego 2011 r., stanowiła wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W art. 1 ust. 1 powołanej ustawy wskazano, że: "ustawa określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ...". Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy: "Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r." Stosownie do regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości.

W orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że termin określony w art. 5 ust. 1 ustawy jest terminem prawa materialnego, niezłożenie wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. powoduje wygaśnięcie prawa do rekompensaty i w konsekwencji odmowę potwierdzenia tego prawa (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2072/11 i z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 296/12). Za niekontrowersyjny uznać także należy pogląd, że dopuszczalna jest modyfikacja złożonego wniosku, także poprzez rozszerzenie zakresu nieruchomości objętych żądaniem rekompensaty, o ile taka zmiana żądania nastąpi w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy. Natomiast w przypadku, gdy rozszerzenie zakresu żądania ma miejsce, tak jak w sprawie niniejszej, po dniu 31 grudnia 2008 r., to żądanie potwierdzenia prawa do rekompensaty za kolejną nieruchomość słusznie potraktowane zostało jako nowy wniosek złożony po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1, co skutkowało odmową przyznania prawa do rekompensaty.

Podzielając w pełni analogiczne stanowisko i obszerne wywody prawne zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 594/12 i z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt. I OSK 2216/12 podkreślić należy, że z regulacji zawartej w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. (powołany wcześniej art. 1 ust. 1 ustawy) wynika wprost, że rekompensata przysługuje wyłącznie za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś za całe utracone przez osoby uprawnione do tego świadczenia mienie. Jak podniesiono w wyroku z dnia 24 maja 2013 r., wprowadzony ustawą system zaspokojenia przyznanych uprawnień ustawodawca jednoznacznie powiązał z wymogiem stosownej aktywności i dyscypliny osób zainteresowanych. Potwierdzenie prawa do rekompensaty nie następuje bowiem z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy osób uprawnionych, które złożą przewidziany ustawą wniosek w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Jak słusznie stwierdzono w tym orzeczeniu: "jeżeli przepis wskazuje datę, do której osoby uprawnione mogły złożyć wniosek o przyznanie im rekompensaty, a świadczenie to przysługuje za konkretne nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, to oczywistym jest, że zainteresowani w zakreślonym terminie muszą uzewnętrznić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty".

Wszczynane na wniosek osoby uprawnionej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty prowadzone jest zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, przy uwzględnieniu szczególnych rozwiązań przewidzianych w ustawie. To wnioskodawca decyduje we wskazanym w ustawie terminie czy chce skorzystać z prawa do rekompensaty, a jeśli tak, to określa zakres przedmiotowy wniosku. Stanowi o tym powołany wcześniej art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, z którego wynika zobowiązanie dołączenia do wniosku m.in. dowodów świadczących o rodzaju i powierzchni pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości.

Żaden z przepisów ustawy nie pozwala przyjąć sugerowanej w skardze kasacyjnej dopuszczalności skutecznego rozszerzenia wniosku o kolejne nieruchomości po określonym w art. 5 ust. 1 terminie. Rekompensata przysługuje tylko za te konkretne nieruchomości, co do których wnioski zostały zgłoszone do dnia 31 grudnia 2008 r.

Z powyższych względów zarzuty dotyczące naruszenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych nie mogły być uznane za uzasadnione.

Nie są również zasadne zarzuty wskazujące na uchybienia proceduralne. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organy administracji publicznej nie naruszyły wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczności sprawy wyjaśnione zostały właściwie. A. F. w obu wnioskach, jakie złożyła przed dniem 31 grudnia 2008 r. (z dnia 17 listopada 2005 r. i z dnia 18 grudnia 2008 r.) wskazała nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej objęte żądaniem rekompensaty. Wnioski w zakresie określenia nieruchomości nie zawierały braków, do uzupełnienia których winien wezwać organ, po uprzednim udzieleniu stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Złożony w sprawie wniosek sporządzony przez A. F. w dniu 18 grudnia 2008 r., który wpłynął do organu w dniu 31 grudnia 2008 r., wyraźnie wymieniał jako nieruchomości, których dotyczy niniejsze postępowanie nieruchomość położoną w m. O. o powierzchni 700 ha, oraz nieruchomość położoną w m. T. o powierzchni 350 ha, obie nieruchomości położone w powiecie S., województwo t. Dopiero zaś w dniu 21 lutego 2011 r. A. F. wskazała, że żąda także rekompensaty za nieruchomość o powierzchni 240 ha pozostawioną w miejscowości B..

W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia 9 listopada 2011 r. nie pominięto żadnych istotnych w sprawie okoliczności, właściwie zinterpretowano i zastosowano przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., przedstawiono też wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak już wcześniej stwierdzono Sąd I instancji nie uchybił wskazanym normom materialnoprawnym, nie mogło więc też w sprawie mieć miejsca naruszenie tychże przepisów w kontekście obowiązków Sądu wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd słusznie nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., w konsekwencji zasadnie zastosował art. 151 tej ustawy. Nie doszło też w sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w przedstawiony w skardze kasacyjnej sposób, zarzuty dotyczące stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę wyrokowania nie okazały się usprawiedliwione.

Dodać trzeba, że nie mogła także być skuteczna obszerna argumentacja odwołująca się do regulacji cywilnoprawnych, w tym określenia pojęcia nieruchomość w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego oraz do norm regulujących postępowanie odszkodowawcze w procesie cywilnym. Także podniesione w skardze kasacyjnej okoliczność dotyczące ustroju samorządu terytorialnego w okresie poprzedzającym II Wojnę Światową nie mogły podważyć prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na mocy art. 207 § 2 powołanej ustawy.