Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 52/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 49b, art. 50 i art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 41, par 13 i par 57
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, art. 75 par 1, art. 77 par 1, art. 81, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K., J. K. i S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wybudowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. K., J. K. i S. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. K., J. K. i S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2015r., nr [...].

Jak wynika z akt sprawy skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 marca 2013 r. nr [...] orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej: Prawo budowlane) w sprawie wybudowania muru na posesji przy ul. N. w G., przy granicy z posesją przy ul. N. .

Organ pierwszej instancji ustalił, że inwestor i współwłaściciel posesji przy ul. N. prowadzi prace związane z budową muru - ściany na terenie działki nr [...], od strony działki nr [...], równolegle do ogrodzenia posesji przy ul. N., pełniącej rolę ogrodzenia międzysąsiedzkiego; ogrodzenie posesji przy ul. N. jest posadowione na murze oporowym.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że ww. roboty budowlane w dniu wizji były na ukończeniu. Organ ustalił przy tym, że ściana ma wysokość 2 m od strony posesji przy ul. N., zaś od strony posesji przy ul. N. - 2,4 m (ze względu na częściowo tymczasowo odsłoniętą podmurówkę na wysokość około 40 cm). Organ stwierdził nadto, że powyższa ściana ma konstrukcję murowaną z bloczków betonowych. Jest usztywniona pionowymi dwuteownikami oraz zbrojona prętami w co drugim rzędzie. Ściana została otynkowana od strony posesji przy ul. N. i częściowo pomalowana od strony ogrodzenia posesji przy ul. N.. Ściana ta nie posiada rys ani pęknięć i nie stwarza zagrożenia.

Powołując się na art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że budowa ogrodzenia międzysąsiedzkiego o wysokości do 2,2 m nie wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi. Organ przytoczył treść § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) i wyjaśnił, że po przeprowadzeniu w dniu 9 listopada 2012 r. wizji w terenie nie znalazł podstaw do prowadzenia działań w trybie nadzoru budowlanego. Wskazał, że przedmiotowa ściana pełniąca funkcję ogrodzenia nie narusza przepisów Prawa budowlanego i nie powoduje zagrożenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K., J. K. i S. K. podnieśli, że organ nieprawidłowo ustalił wysokość wybudowanego muru, albowiem wynosi ona 3 m. Wyjaśnili też, że nie zostali powiadomieni o wizji lokalnej. Dodali, że mur jest wyniesiony na 3,5 m, co powoduje zacienienie pomieszczeń przyziemia oraz parteru ich budynku. Stwierdzili, że nieprawdą jest twierdzenie, iż mur posadowiono na istniejącym murze oporowym, oraz wskazali, że taka ciężka konstrukcja wymagała solidnych fundamentów, a nie było tam wcześniej żadnego muru oporowego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 września 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.) oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy oparł się na ustaleniach organu pierwszej instancji, w tym również na wynikach postępowania wyjaśniającego zleconego temu organowi w trybie art. 136 k.p.a. Wskazał, że między posesjami przy ul. N. i N. istnieje mur oporowy o wysokości od 0,45 m do 1,45 m (granica działek przechodzi przez środek muru) - niebędący przedmiotem tego postępowania. Na murze oporowym istnieje ogrodzenie międzysąsiedzkie wykonane z drewna o wysokości 1,14 m. M. i M. R. wybudowali całkowicie na swojej działce przy granicy z działką przy ul. N. mur pełniący rolę ogrodzenia o wysokości max. 2,45 m (od strony działki przy ul. N.) i wysokości 2,20 m ponad mur oporowy istniejący na granicy działek przy ul. N. i N.. Wysokość omawianego muru została zmierzona łącznie z wystającymi ponad mur ogrodzenia kształtownikami stalowymi. W ocenie organu drugiej instancji wysokość omawianego muru łącznie z istniejącym murem oporowym, waha się (ze względu na zmienną wysokość muru oporowego) od 2,45 m do 3,45 m, zatem jego budowa wymagała zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że roboty związane z budową przedmiotowego muru ogrodzeniowego zostały zakończone, teren posesji przy ul. N. uporządkowano i zagospodarowano a inwestor prowadził przedmiotowe roboty budowlane w sposób niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenia środowiska. Ponadto w stosunku do omawianego muru ogrodzeniowego nie stwierdzono naruszenia warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych.

Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy mur pełniący funkcję ogrodzenia został wykonany z naruszeniem art. 30 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed 9 marca 2015 r.), jednak z uwagi na brak naruszenia warunków technicznych nie ma podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlane. Takie aspekty jak estetyka nie podlegają natomiast regulacjom Prawa budowlanego, problem ten może być rozwiązany jedynie na drodze cywilnoprawnej.

W skardze na powyższą decyzję M. K., J. K. i S. K. zarzucili organowi naruszenie:

- art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie wskutek błędnej oceny, że nie zachodzą przesłanki do wstrzymania robót budowlanych, a także brak jest podstaw do nakazania czynności w tych przepisach określonych, podczas gdy mur betonowy wybudowany na działce przy ul. N. na granicy z działką przy ul. N. został wykonany bez wymaganego zgłoszenia, a nadto wskutek błędnego przyjęcia, że budowa nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, nie narusza obowiązujących warunków technicznych oraz została wykonana zgodnie z projektem budowlanym oraz warunkami zabudowy (planem miejscowym), na podstawie którego została zrealizowana inwestycja polegająca na wybudowaniu przez M. S. Z. B. D. J. "O." domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. N. w G.;

- § 41 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, pomimo że przedmiotowy mur stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, a nadto jest zakończony ostrymi elementami w postaci nieosłoniętych metalowych kształtowników;

- §13 i § 57 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowy mur przesłania w całości okna pomieszczeń zlokalizowanych w przyziemiu budynku przy ul. N., pozbawiając je oświetlenia dziennego dostosowanego do ich przeznaczenia, wielkości i kształtu, a nadto wskutek błędnej kwalifikacji, iż pomieszczenia te mają charakter piwniczny, podczas gdy są one przeznaczone na pobyt ludzi, stanowiąc w pełni funkcjonalne, wydzielone, samodzielne mieszkanie w obrębie budynku mieszkalnego skarżących;

-art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sposób przekraczający dozwolone granice takiej oceny i prowadzący do błędnych ustaleń i wniosków, w szczególności niedokonanie weryfikacji budowy ogrodzenia pod względem zgodności z warunkami zabudowy, obowiązującymi w okresie realizacji budowy domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia i zwierząt wskutek budowy;

-art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i niezgodny z ww. przepisami, co umożliwiło wybudowanie spornego muru przed zakończeniem postępowania administracyjnego, legalizację samowoli budowlanej w braku podstaw ku temu oraz niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkuje błędami w ustaleniach faktycznych polegającymi na bezpodstawnym przyjęciu, że budowa muru została zakończona, oraz że pomieszczenia zlokalizowane w przyziemiu budynku położonego przy ul. N. w G. stanowią piwnicę, podczas gdy są one przeznaczone na pobyt ludzi.,

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania M. N.-R. i M. R. w piśmie z dnia 18 lutego 2016 r. podnieśli, że w ich ocenie postępowanie administracyjne nie zostało zakończone wydaniem decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd wskazał, że jak ustalił organ odwoławczy inwestorzy wybudowali przedmiotowy mur pełniący funkcję ogrodzenia o wysokości przekraczającej 2,20 m z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlane. Zamiar realizacji takiej inwestycji wymagał bowiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali.

Organy nadzoru budowanego obu instancji uznały, że w sprawie ma zastosowanie tryb postępowania naprawczego określony w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego i orzekły o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że w uzasadnieniach wydanych decyzji nie wyjaśniono jednak, dlaczego organy przyjęły, że tryb ten znajduje zastosowanie do wybudowania muru pełniącego funkcję ogrodzenia (o wysokości ponad 2,20 m). Organy nie dokonały także ustaleń, z których wynikałoby, że wybudowanie przedmiotowego muru stanowi wykonywanie robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlane, co spełniałoby przesłankę wszczęcia postępowania naprawczego określonego w art. 50 i art. 51 tej ustawy.

Sąd podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że obiekt budowlany w postaci muru pełniącego funkcję ogrodzenia o wysokości ponad 2,20 m należy do kategorii obiektów budowlanych wymagających zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skoro zaś wzniesiony przez inwestorów obiekt budowlany został zakwalifikowany przez organ jako podlegający obowiązkowi zgłoszenia, któremu inwestorzy nie uczynili zadość, to zdaniem Sądu organ nadzoru budowlanego powinien był przeprowadzić procedurę zmierzającą do legalizacji tego obiektu budowlanego w trybie przepisów art. 49b Prawa budowlanego.

Sąd zwrócił uwagę, że ogrodzenie - poza tym, że stanowi obiekt budowlany - zostało także uznane przez ustawodawcę za urządzenie budowlane zdefiniowane w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym w sposób funkcjonalny, umożliwiające użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Takie rozumienie urządzenia budowlanego powoduje, że urządzenia budowlane wznoszone wraz z innym obiektem budowlanym, z którym są związane w sposób funkcjonalny (np. ogrodzenie wznoszone wraz z budynkiem), powinny zostać objęte tym samym pozwoleniem na budowę co "główny" obiekt budowlany, nawet w przypadku, gdyby dla ich oddzielnego wzniesienia wymagane byłoby jedynie dokonanie zgłoszenia. Natomiast w przypadku ich oddzielnej budowy - tak jak w tej sprawie - przed albo po wzniesieniu obiektu budowlanego, któremu mają służyć, muszą być traktowane jako odrębne obiekty budowlane wymagające osobnego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że ocena legalności budowy ogrodzenia o wysokości ponad 2,20 m (wzniesionego jako jedyny obiekt budowlany) - dokonanej bez stosownego zgłoszenia, powinna podlegać procedurze zmierzającej do legalizacji tego obiektu budowlanego przeprowadzonej w trybie art. 49b Prawa budowlanego.

Przeprowadzając natomiast postępowanie naprawcze w tej sprawie w trybie art. 50 i art. 51 cyt. ustawy organy obu instancji naruszyły prawo materialne, co miało oczywisty wpływ na jej wynik.

W ocenie Sądu stwierdzenie powyższego spowodowało, że bezprzedmiotowe stało się szczegółowe odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących niewłaściwego przeprowadzenia postępowania w tej sprawie w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, ponieważ, zdaniem Sądu, ten tryb postępowania nie miał zastosowania w kontrolowanej sprawie.

Niezależne od powyższego Sąd podzielił jednak zarzuty skargi, że kwestia przesłaniania przez przedmiotowy mur okien pomieszczeń zlokalizowanych w budynku przy ul. N. nie została prawidłowo wyjaśniona w toku postępowania. Organ pierwszej instancji nie odniósł się do tego zagadnienia, zaś organ odwoławczy nie uzasadnił swego stanowiska o charakterze pomieszczeń na parterze ww. budynku jako nieprzeznaczonych na pobyt ludzi. Tym samym naruszyły one art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Sąd przyznał też rację skarżącym, że obowiązkiem organów było wyjaśnienie oddziaływania przedmiotowego muru na istniejący mur oporowy na granicy posesji przy ul. N. i N. Brak ustaleń w tym zakresie również stanowił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wyjaśnił, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania nie mógł wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że dla przeprowadzenia postępowania w trybie art. 49b ust. 1 Prawo budowlane nie ma znaczenia, czy obiekt budowlany jest w budowie, czy też został wybudowany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że postępowanie dotyczące ogrodzenia wykonanego na zabudowanej działce i stanowiącego urządzenie budowlane winno być prowadzone w trybie określonym w art. 49b Prawa budowlanego;

2. przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego jako podstawę prawną swoich orzeczeń w sprawie ogrodzenia wykonanego na zabudowanej działce i stanowiącego urządzenie budowlane.

Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1463/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrolując ponownie zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie miał fakt, że sprawa niniejsza rozpoznawana była ponownie po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1463/16.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko sądu pierwszej instancji dotyczące kwalifikacji prawnej muru będącego przedmiotem kontrolowanego postępowania, a co za tym idzie wskazania właściwego trybu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Tym samym podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 poprzez jego niezastosowanie, w takim zakresie, w jakim odnosi się on do właściwego trybu postępowania.

W pierwszej kolejności zauważył Naczelny Sad Administracyjny, że zrealizowany w niniejszej sprawie mur stanowi swego rodzaju ogrodzenie, skoro pełni funkcję odgradzającą nieruchomość od zabudowy sąsiedniej. Wątpliwości sądu pierwszej instancji odnośnie do tego, czy mur ten stanowi w istocie mur oporowy, nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, wskazującym bezsprzecznie na jedyną funkcję tego muru jako ogrodzenia.

Przechodząc do oceny charakteru zrealizowanej inwestycji, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1792/10, z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1781/07 i z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1709/08; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przywołane także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że konieczne jest rozróżnienie skutków realizacji ogrodzenia działki zabudowanej z wykonaniem ogrodzenia na działce niezabudowanej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, mur będący przedmiotem postępowania, należało zakwalifikować jako urządzenie techniczne, związane z istniejącymi na działce zabudowaniami, co pozwalało na zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zrealizowany w sprawie mur stanowi bowiem swego rodzaju ogrodzenie, skoro pełni funkcję odgradzającą nieruchomość przy ul. N. od zabudowy sąsiedniej przy ul. N. Przedmiotowy mur został przy tym wybudowany na działce już zabudowanej i z uwagi na to, że jego wysokość przekraczała 2,20 m, zamiar realizacji takiej inwestycji wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Z uwagi na to, że inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali, konieczne było przeprowadzenie postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że Sąd Wojewódzki uznał wprawdzie, że właściwym trybem jest wskazany w art. 49b Prawa budowlanego, to nie przedstawił wyczerpującej argumentacji co do zakwalifikowania tego konkretnego muru jako samodzielnego obiektu budowlanego, którego realizacja podlegałaby ocenie organów nadzoru budowlanego w trybie art. 49b Prawa budowlanego.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, powinien dokonać analizy całości okoliczności niniejszej sprawy, z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wskazań. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną co do trybu, w jakim organ nadzoru budowlanego winien prowadzić niniejsze postępowanie. Rzeczą Sądu będzie natomiast szczegółowe odniesienie się do wskazanych w skardze zarzutów.

I tak, sąd wojewódzki powinien ocenić, czy prawidłowo organy administracji odmówiły podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, to jest czy mur pełniący funkcję ogrodzenia spełnia wymogi określone w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: warunki techniczne) - w szczególności § 41 ust. 1-2 tego rozporządzenia. Z materiału zdjęciowego dołączonego do akt administracyjnych oraz zapisów protokołów wynika, że przedmiotowy mur jest zakończony ostrymi elementami w postaci metalowych kształtowników. Skoro jednak mur przekracza wysokość 2,2 m, ww. zakończenia ogrodzenia będą umieszczone na wysokości powyżej 1,8 m. Natomiast zgodnie z treścią § 41 ust. 2 warunków technicznych umieszczanie ostro zakończonych elementów jest zabronione na wysokości poniżej 1,8 m. Powyższa okoliczność nie zwalnia jednakże sądu pierwszej instancji od oceny, czy ogrodzenie to nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w § 41 ust. 1 rozporządzenia. Należy przy tym podkreślić, że skoro ustawodawca odrębnie uregulował zakaz realizacji ogrodzeń, które stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, i odrębnie ustanowił zakaz umieszczania na nich ostro zakończonych elementów, to ocena, czy ogrodzenie stwarza zagrożenie, musi odbywać się z pominięciem faktu umieszczenia na nim ostro zakończonych elementów.

Nadto Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że obowiązkiem sądu pierwszej instancji będzie także odniesienie się do zarzutu naruszenia § 13 i 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Naruszenia tego przepisu skarżący upatrują w przesłanianiu w całości okna pomieszczeń zlokalizowanych w przyziemiu budynku, pozbawiając go oświetlenia dziennego. Rzeczą sądu wojewódzkiego będzie zatem ocena, czy rację mają organy nadzoru budowlanego twierdząc, że pomieszczenia w przyziemiu zlokalizowane są w piwnicy. W aktach sprawy znajdują się fragmenty projektu architektoniczno-budowlanego, których ocena - w niezbędnym zakresie - pozwoli sądowi na odniesienie się do ww. zarzutu. Bez znaczenia przy tym pozostaje w jaki sposób pomieszczenia te są faktycznie wykorzystywane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację miał natomiast sąd pierwszej instancji twierdząc, że zarzuty zmierzające do wykazania, że postępowanie prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego w sposób przewlekły, nie mogły w niniejszej sprawie przynieść spodziewanego skutku. Stwierdzenie takiego naruszenia prawa winno być dokonane w odrębnym postępowaniu, które mogło być zainicjowane przez skarżących w każdym czasie, po wyczerpaniu środków zaskarżenia.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w niniejszej powinno być przeprowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego wobec obiektu budowlanego stanowiącego mur pełniący funkcję ogrodzenia. Stąd też nie jest możliwe zastosowanie trybu określonego w art. 49b, jak domagali się tego skarżący.

Zgodnie z treścią wydanego w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku, w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymagają dwie kwestie. W pierwszej kolejności należy ocenić czy ogrodzenie wykonane przez uczestników postępowania nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w § 41 ust. 1 rozporządzenia. Przedmiotowy mur pełniący funkcje ogrodzenia zakończony jest ostrymi elementami w postaci metalowych kształtowników, jednakże nie narusza to przepisów. Zgodnie bowiem z treścią § 41 ust. 2 warunków technicznych umieszczanie ostro zakończonych elementów jest zabronione na wysokości poniżej 1,8 m, natomiast wykonane przez skarżących ogrodzenie przekracza wysokość 2,2 m. Ocena, czy ogrodzenie stwarza zagrożenie, musi odbywać się z pominięciem faktu umieszczenia na nim ostro zakończonych elementów, jako że jest to zupełnie odrębna kwestia.

Ustaleń w powyższym zakresie zabrakło jednakże w wydanych w sprawie decyzjach organów nadzoru budowlanego obu instancji.

To samo dotyczy drugiej istotnej kwestii wymagającej wyjaśnienia w sprawie, a mianowicie przesłaniania przez przedmiotowe ogrodzenie okien znajdujących się w przyziemiu budynku skarżących, skutkiem czego pozbawione są one oświetlenia dziennego. Organ I instancji w ogóle tej kwestii nie zbadał. Z kolei organ odwoławczy poprzestał na niczym nie popartym stwierdzeniu, że pomieszczenia w piwnicy w budynku przy ul. N. nie są przeznaczone na pobyt ludzi, a nadto stwierdził, że nie jest w ogóle przesłaniane okno w przeznaczonym na pobyt ludzi pomieszczeniu na parterze tego budynku. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny niezbędna jest natomiast ocena, czy rację mają organy nadzoru budowlanego twierdząc, że pomieszczenia w przyziemiu zlokalizowane są w piwnicy, której to oceny należy dokonać na podstawie projektu architektoniczno-budowlanego, a przy tym bez znaczenia pozostaje sposób faktycznego wykorzystywania tych pomieszczeń.

Między stronami istnieje spór co do charakteru pomieszczeń zlokalizowanych w przyziemiu budynku skarżących. Na podstawie znajdujących się w aktach administracyjnych fragmentów projektu architektoniczno-budowlanego nie można jednakże dokonać ustaleń w tym zakresie.

Wskazane wyżej uchybienia uzasadniają uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego, jak i decyzji organu I instancji, z uwagi na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania.

Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa).

Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa).

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi, w tym ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wydanym w sprawie wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1463/16. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.