Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1912/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Michał Podsiadło Protokolant: st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 stycznia 2011 r. nr VIII/138/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 2 pkt 40 oraz § 29 ust. 3 pkt 5 w zakresie zawartych w tym przepisie sformułowań: "X kondygnacji" i "XI, XII, XVI kondygnacji", w odniesieniu do działek o nr ewidencyjnych [...] i [...]z obrębu [...] położonych w W; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 16 sierpnia 2022 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej także: "Spółka", "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, działając w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - za pośrednictwem Rady Miasta Stołecznego Warszawy - skargę na uchwałę nr VIII/138/2011 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca G. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 18 lutego 2011 r., Nr 19, poz. 6502, dalej: "Uchwała", "Plan Miejscowy") w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do nieruchomości Skarżącej stanowiącej działki ewidencyjne o nr [...] i [...] z obrębu [...], położone w dzielnicy Ś. w W., (dalej także: "nieruchomość"), w zakresie postanowień:

1) § 2 pkt 40 Planu Miejscowego, zgodnie z którym wysokość maksymalną należy rozumieć jako "nieprzekraczalny pionowy wymiar budynku w metrach, mierzony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych) do najwyższego punktu dachu budynku (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych nad najwyższą kondygnacją użytkową budynku; pomocniczo wysokość zabudowy może być określana jednocześnie nieprzekraczalną liczbą kondygnacji nadziemnych budynku, przy założeniu, że wysokość brutto jednej kondygnacji wynosi 3,7 m; z wyłączeniem kondygnacji technicznych, kominów, anten i innych instalacji umieszczanych na dachach", a w konsekwencji również w zakresie § 29 ust. 3 pkt 5 Planu Miejscowego, zgodnie z którym dla terenu 3.2 MW(U) ustalono: "maksymalną wysokość zabudowy - X kondygnacji - 37 m oraz dominanta przestrzenna - budynek o zróżnicowanej wysokości zabudowy - XI, XII, XVI kondygnacji - do 60 m z najwyższą częścią we wschodniej części terenu tj. od drogi [...]";

2) § 29 ust. 3 pkt 5 Planu Miejscowego, w zakresie w którym lokalizacja dominanty przestrzennej określona jest w odniesieniu do wschodniej części terenu oraz drogi [...], która to droga nie dochodzi do wschodniej części przedmiotowego terenu zgodnie z rysunkiem Planu stanowiącym załącznik graficzny nr 1 do Uchwały;

3) rysunku Planu stanowiącego załącznik graficzny nr 1 do Uchwały, w części w której jest niezgodny z postanowieniami części tekstowej Planu Miejscowego, tj. z § 2 pkt 40 i § 29 ust. 3 pkt 5 w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy, nieprzekraczalnej wysokości dominanty i jej lokalizacji.

Zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 7 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust 1 i 2 pkt 2, 6 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na ich błędnym zastosowaniu, co doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności i nadużycia władztwa planistycznego przez organ uchwalający Plan Miejscowy i naruszenia interesu Skarżącej poprzez ustalenie w § 2 pkt 40 Planu Miejscowego wysokości maksymalnej jednocześnie za pomocą dwóch parametrów tj. jako "nieprzekraczalny (lub najmniejszy dopuszczalny) pionowy wymiar budynku w metrach, mierzony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych) do najwyższego punktu dachu budynku (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych nad najwyższą kondygnacją użytkową budynku; pomocniczo wysokość zabudowy może być określana jednocześnie nieprzekraczalną liczbą kondygnacji nadziemnych budynku, przy założeniu, że wysokość brutto jednej kondygnacji wynosi 3,7 m; z wyłączeniem kondygnacji technicznych, kominów, anten i innych instalacji umieszczanych na dachach, a w konsekwencji również poprzez ustalenie w § 29 ust. 3 pkt 5 Planu Miejscowego maksymalnej wysokości zabudowy jednocześnie za pomocą dwóch wskaźników, tj. jako X kondygnacji i 37 m oraz dominanty przestrzennej jako budynku o zróżnicowanej wysokości zabudowy - XI, XII, XVI kondygnacji i do 60 m z najwyższą częścią we wschodniej części terenu, tj. od drogi [...] - które to zapisy są nieprecyzyjne i niejednoznaczne, a jednocześnie stanowią naruszenie zasady proporcjonalności i nadużycie władztwa planistycznego przez organ uchwalający Plan Miejscowy, gdyż nadmiernie ingerują w prawo użytkowania wieczystego Skarżącej i nie służą kształtowaniu ładu przestrzennego;

2) art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2,7 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 pkt. 2, 6 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na ich błędnym zastosowaniu, co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ uchwalający Pian Miejscowy i naruszenia interesu Skarżącej poprzez odniesienie lokalizacji dominanty przestrzennej w § 29 ust. 3 pkt 5 Planu do drogi [...], która to droga nie dochodzi do wschodniej części przedmiotowego terenu zgodnie z rysunkiem Planu stanowiącym załącznik graficzny nr 1 do Uchwały, co skutkuje wewnętrzną sprzecznością i dysfunkcjonalnością postanowień § 29 ust. 3 pkt. 5 i rysunku Planu Miejscowego i prowadzi do naruszenia interesu prawnego Skarżącej;

3) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 7 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 pkt. 2, 6 i 9 w zw. 2 art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na ich błędnym zastosowaniu i naruszeniu interesu Skarżącej poprzez niezgodność rysunku Planu stanowiącego załącznik graficzny nr 1 do Uchwały z postanowieniami części tekstowej Planu Miejscowego, tj. z § 2 pkt 40 i § 29 ust. 3 pkt 5 w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy, nieprzekraczalnej wysokości dominanty i jej lokalizacji, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i doprowadziło do naruszenia interesu prawnego użytkownika wieczystego nieruchomości objętej ww. Planem.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze wniesiono o:

1) stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne o nr [...] i [...] z obrębu [...], położone w dzielnicy Ś. w W., w zakresie postanowień:

i. § 2 pkt 40 Planu Miejscowego, w zakresie w którym ustala: "pomocniczo wysokość zabudowy może być określana jednocześnie nieprzekraczalną liczbą kondygnacji nadziemnych budynku, przy założeniu, że wysokość brutto jednej kondygnacji wynosi 3,7 m; z wyłączeniem kondygnacji technicznych, kominów, anten i innych instalacji umieszczanych na dachach";

ii. § 29 ust. 3 pkt 5 Planu Miejscowego, w zakresie w którym ustala maksymalną wysokość zabudowy również jako X kondygnacji i dominantę przestrzenną - budynek o zróżnicowanej wysokości zabudowy jako XI, XII, XVI kondygnacji;

iii. § 29 ust. 3 pkt 5 Planu Miejscowego, w zakresie w którym lokalizacja dominanty przestrzennej ustalana jest w odniesieniu do drogi [...].

2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym, kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych;

3) ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, na okoliczność przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę m.st. Warszawy prowadzącego do nieważności Uchwały w zakresie zaskarżonym skargą oraz na okoliczność naruszenia interesu prawnego Skarżącej.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał m.in., że Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...] i nr ew. [...] z obrębu [...], położone w W., w dzielnicy Ś., dla której Sąd Rejonowy dla W. w W. X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Nieruchomość ta objęta jest postanowieniami zaskarżonej Uchwały i znajduje się w granicach jednostki funkcjonalnej 3.2 MW(U) - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem możliwości sytuowania zabudowy z zakresu usług.

W § 2 pkt 40 Planu Miejscowego zamieszczono definicję wysokości maksymalnej lub minimalnej, natomiast w § 29 ust. 3 pkt 5 dla nieruchomości Spółki ustalono maksymalną wysokość zabudowy jako - X kondygnacji - 37 m oraz dominantę przestrzenną - budynek o zróżnicowanej wysokości zabudowy – XI, XlI, XVI kondygnacji - do 60 m z najwyższą częścią we wschodniej części terenu, tj. od drogi [...].

W przekonaniu Skarżącej, w wyniku podjęcia zaskarżonej Uchwały doszło nie tylko do niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa użytkowania wieczystego Spółki, ale Plan Miejscowy jest również nieprecyzyjny, niejednoznaczny i budzi poważne wątpliwości interpretacyjne we wskazanym wyżej zakresie, czego dowodzą odmienne stanowiska przy ocenie zgodności inwestycji Skarżącej z postanowieniami Uchwały, dokonanej przez organy architektoniczno-budowlane, sądy administracyjne oraz głównego projektanta Planu Miejscowego.

Skarżąca uzyskała decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę na ww. nieruchomości zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową i garażami podziemnymi. Jednak wskutek wyroku WSA w Warszawie z 9 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2340/19, a następnie orzeczenia NSA z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1918/20, decyzja ta nie jest ostateczna. Zdaniem Spółki, Sądy obu instancji stanęły na stanowisku, że inwestycja nie jest zgodna z Planem Miejscowym w zakresie maksymalnej wysokości określonej w Uchwale liczbą kondygnacji (X), pomimo iż zachowuje przewidzianą wysokość ustaloną w Planie na 37 m.

Spółka podziela pogląd głównego projektanta Planu Miejscowego, że według ogólnej definicji maksymalnej wysokości zabudowy zawartej w § 2 pkt 40 Uchwały, liczbę kondygnacji można przyjmować jedynie pomocniczo, a postanowienie szczegółowe zawarte w § 29 ust. 3 pkt 5 Planu wskazujące zarówno liczbę kondygnacji, jak i wysokość, należy rozumieć w ten sposób, że dla zachowania ładu przestrzennego istotny jest maksymalny pionowy wymiar budynku wyrażony w metrach, czyli odpowiednio 37 m i 60 m - w przypadku dominanty.

Wykładnia ww. przepisów Planu Miejscowego, prowadzi jednak w ocenie Skarżącej do wątpliwości czy zachowanie wysokości zabudowy nie wyższej niż 37 m (lub 60 m w miejscu lokalizacji dominanty wysokościowej) jest wystarczającym parametrem, aby stwierdzić, że inwestycja jest zgodna z treścią Planu, niezależnie od ilości kondygnacji, czy też konieczne jest zachowanie wskazanego limitu ilości kondygnacji niezależnie od wysokości budynku liczonej w metrach. Nie jest jasne, czy określanie maksymalnej wysokości zabudowy za pomocą liczby kondygnacji nadziemnych ma charakter jedynie pomocniczy i może być stosowane przy założeniu, że wysokość brutto jednej kondygnacji wynosi 3,7 m, czy też jest parametrem, którego przekroczenie powoduje niezgodność z Planem Miejscowym. Zdaniem Skarżącej największe wątpliwości budzi użycie w § 2 pkt 40 Uchwały słów "pomocniczo" i "jednocześnie", które są różnie rozumiane w praktyce. Zakładając, że możliwość ustalenia w Planie Miejscowym wysokości pomocniczo poprzez liczbę kondygnacji stosowana jest jedynie jako miernik akcesoryjny, a wiążąca jest jedynie wysokość maksymalna określona w metrach, to stwierdzić należy, iż taki dodatkowy parametr jest całkowicie zbędny, tj. nie wpływa pozytywnie na ukształtowanie ładu przestrzennego, a jedynie budzi wątpliwości interpretacyjne i stwarza ryzyko niejednoznacznej interpretacji.

Skarżąca uważa, że chcąc zrealizować zabudowę w pełnym, dopuszczalnym zgodnie z Planem Miejscowym zakresie (tj. do 37 m) byłaby zobowiązana do równoczesnego zrealizowania kondygnacji o wysokości brutto wynoszącej 3,7 m, podczas gdy żadne ustalenie Planu, czy przepisów obowiązującego prawa, w tym Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2021 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 109, poz. 1156, w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania Planu, jak i obecnie) nie wyklucza realizowania budynków, których kondygnacje będą miały wysokość brutto niższą (lub wyższą) niż 3,7 m. Natomiast w sytuacji, gdyby inwestor planował realizację kondygnacji o istotnie niższej wysokości brutto (np. jedynie 3 m), to w praktyce byłby uprawniony do zrealizowania obiektu znacznie niższego niż choćby wskazana w § 29 ust. 3 pkt 5 Planu wysokość 37 m.

Skarżąca wskazuje jednocześnie na odmienną definicję kondygnacji zamieszczoną w § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia, a także inną definicję wysokości budynku zawartą w § 6 tego rozporządzenia.

W skardze zwrócono też uwagę na sprzeczność rysunku Planu Miejscowego, gdzie maksymalna wysokość zabudowy ustalona została jedynie w metrach.

Ponadto zdaniem Skarżącej, w § 29 ust. 3 pkt 5 Planu Miejscowego błędnie określono lokalizację dominanty przestrzennej jako: "budynek o zróżnicowanej wysokości zabudowy - Xl, XII, XVI kondygnacji - do 60 m z najwyższą częścią we wschodniej części terenu tj. od drogi [...]", bowiem droga [...] nie dochodzi do wschodniej części przedmiotowego terenu. Zgodnie z rysunkiem Planu droga ta styka się z terenem oznaczonym symbolem 3.2 MW(U) jedynie w jego południowo-wschodnim narożniku i nie dochodzi do wschodniej części tego terenu. Do wschodniej części przedmiotowego terenu przylega wyłącznie narożnik projektowanego przedłużenia [...], w którym zgodnie z § 29 ust. 3 pkt 12 Uchwały planowana jest realizacja terenu zieleni. Narożnik projektowanego przedłużenia drogi [...] nie stanowi drogi [...], gdyż w tym miejscu wykracza ona poza granice Planu Miejscowego i nie spełnia kryteriów określonych w § 65 pkt 16 Uchwały.

Końcowo Skarżąca wskazała na przesłanki uzasadniające posiadanie przez nią interesu prawnego do zaskarżenia ww. Uchwały, który wywodzi z naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony Plan Miejscowy uchwalony został z zachowaniem wymogów proceduralnych określonych w przepisach u.p.z.p. W toku procedury nie wpłynęły do organu żadne uwagi do projektu planu w podnoszonej w skardze kwestii.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego definicji wysokości zabudowy, organ uznaje, że została ona sformułowana w sposób, który nie powinien budzić wątpliwości. Przypomina, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym miał inne aniżeli obecnie brzmienie: "6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy."

W planach gdzie uchwała o przystąpieniu została podjęta przed 21 października 2010 r., ww. brzmienie przepisu miało zastosowanie pomimo, iż plan został uchwalony po wejściu w życie nowych przepisów w 2010 r. Poprzednie brzmienie ustawy, w ocenie organu uprawniało do wprowadzania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy takich, które urbanistycznie były uzasadnione. Wiele planów miejscowych, do których ma zastosowanie poprzednie brzmienie ustawy, zawiera jako element kształtowania zabudowy także parametr liczby kondygnacji.

W skarżonym Planie Miejscowym wysokość budynku została określona poprzez wymiar w metrach, zaś jedynie pomocniczo wskazano liczbę kondygnacji (maksymalnej lub minimalnej). W przypadku Planu zostało przyjęte założenie, że wysokość brutto kondygnacji wynosi 3,7 m (z wyłączeniem kondygnacji technicznych). Organ planistyczny wskazuje, że wysokość w metrach jest określona jako wysokość maksymalna, a nie obowiązkowa do realizacji, czyli:

- zabudowa przy 10 kondygnacjach x 3,7 m będzie liczyła 37 m wysokości i jest to bardzo precyzyjne;

- zabudowa przy 16 kondygnacjach x 3,7 m będzie liczyła 59,2 m wysokości, co przy maksymalnej wysokości stanowiącej 60 m daje niewielką elastyczność.

Przy założeniu innego parametru wysokości kondygnacji musiałaby zostać zachowana maksymalna wysokość budynku, a ilość kondygnacji mogłaby ulec zmianie. Wykonywany zgodnie z zapisami Planu Miejscowego projekt zabudowy winien uwzględniać zarówno zapisy Uchwały jak i uwarunkowanie terenu, tak by być w zgodzie z maksymalną wysokością w Planie. Nie jest konieczne projektowanie maksymalnych wysokości zapisanych w Planie, nie można ich jednak przekraczać.

Organ zgadza się w tym zakresie z interpretacją przedstawioną w opinii przedłożonej do skargi, w której wyraźnie wskazano, że intencją autora Planu Miejscowego nie była konstrukcja jednoczesności spełnienia obu warunków, tj., wymiaru w metrach i w liczbach kondygnacji.

Ponadto w odpowiedzi na skargę wskazano, że Skarżąca ma problem z projektem budowlanym oraz ukształtowaniem terenu, tj. jego spadkiem i zaprojektowaniem zabudowy w sposób sprzeczny z Planem, nie zaś z tym, że zapisy Uchwały są niejednoznaczne, o czym świadczą dołączone do skargi wyroki.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów, pełnomocnik organu wyjaśnił, że odniesienie lokalizacji dominanty przestrzennej w § 29 ust. 3 pkt 5 Planu Miejscowego do drogi [...], jest jak najbardziej prawidłowe, gdyż wnioskowany teren sąsiaduje z ww. drogą, która znajduje się po wschodniej linii rozgraniczającej terenu, w granicach Planu. W związku z powyższym rysunek Planu stanowiący załącznik graficzny do Uchwały jest zgodny z postanowieniami części tekstowej Planu Miejscowego, zamieszczonymi w § 2 pkt 40 i § 29 ust. 3 pkt 5 w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy, nieprzekraczalnej wysokości dominanty i jej lokalizacji.

Organ planistyczny nadmienił również, że przywołane przez Skarżącą wyroki sądów administracyjnych uchylające decyzję o pozwoleniu na budowę, nie formułują żadnych wniosków o nieprecyzyjności zapisów skarżonego Planu. Sądy stwierdziły jedynie, że brak było wystarczająco szczegółowych ustaleń i uzasadnienia dlaczego Wojewoda Mazowiecki uznał, iż projekt budowlany jest zgodny z Planem, w zakresie postanowień dotyczących kondygnacji podziemnej i maksymalnej wysokości zabudowy.

Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 10 stycznia 2023 r. pełnomocnik Spółki złożył pismo procesowe datowane na dzień 9 stycznia 2023 r., którego odpis doręczono także pełnomocnikowi organu, a w którym przedstawiono argumentację na poparcie skargi. Jednocześnie pełnomocnik Skarżącej ograniczył wnioski dowodowe zawarte w skardze wyłącznie do załączonego do skargi dowodu z opinii dotyczącej prawidłowości interpretacji zapisów Planu Miejscowego, sporządzonej przez mgr inż. arch. A. M., głównego projektanta Planu. Z kolei pełnomocnik organu przedłożył dwa rysunki stanowiące część załącznika graficznego do Planu Miejscowego przedstawiające w powiększeniu teren oznaczony symbolem 3.2 MW(U).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie – który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona Uchwała została podjęta przez Radę m.st. Warszawy przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej Uchwały - przed jej zaskarżeniem do sądu administracyjnego - obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.

Sąd zobligowany był zatem ustalić, czy powyższa procedura została w niniejszej sprawie prawidłowo zrealizowana. Nie jest sporne, że Skarżąca w dniu 9 września 2021 r. (data wpływu do organu) wystąpiła do Rady m.st. Warszawy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – interesu prawnego Skarżącej – poprzez przyjęcie ustaleń Planu miejscowego, wskazanych również w skardze, względem nieruchomości będących w wieczystym użytkowaniu Spółki. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Badając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi trzeba jednak również ocenić, czy Skarżącej przysługuje indywidualny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego Planu. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wr 424/16, IV SA/Wr 425/16, IV SA/Wr 426/16, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").

W ocenie Sądu, Skarżąca w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał ją do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Skarżąca jest bowiem użytkownikiem wieczystym działek gruntu nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...], położonych w dzielnicy Ś. w W., objętych postanowieniami uchwalonego Planu Miejscowego, znajdujących się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem 3.2 MW(U), dla której Plan ustala przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, dopuszczalne - usługi. Jednocześnie ustalenia szczegółowe Planu dla tego obszaru zawierają określenie konkretnych warunków (wskaźników) i zasad zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Tym samym, Plan Miejscowy ustanawia pewne ograniczenia w swobodzie przeznaczenia i zagospodarowania terenów nim objętych.

Bez wątpienia Plan ingeruje więc bezpośrednio w interes prawny Skarżącej, a jak wskazuje się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ingerencja ta nie musi jednak uzasadniać unieważnienia Uchwały w postulowanym zakresie. Rozpoznając skargę merytorycznie sąd ocenia bowiem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. II OSK 2298/15, CBOSA).

Warto w tym miejscu zauważyć, że w przypadku kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nie jest konieczne ustalenie rażącego naruszenia, warunkującego np. stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Sąd dostrzegł, że Spółka już wcześniej wniosła do tutejszego Sądu skargę na przedmiotową Uchwałę, również uzasadniając swój interes prawny użytkowaniem wieczystym ww. nieruchomości, tj. działek nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...]. Jednakże trzeba podkreślić, że w uprzednio złożonej skardze zarzuty i wnioski Spółki dotyczyły stwierdzenia nieważności innej regulacji Planu, niż ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Także zakres rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zakreślony nieprawomocnym wyrokiem z dnia 4 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2290/21 obejmował (poza trybem uchwalenia Planu) wyłącznie problem zgodności z prawem przepisu zamieszczonego w § 29 ust. 3 pkt 15 Uchwały, który to przepis statuuje zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecając usytuowanie wjazdów do garażu podziemnego w obrysie budynków. Porównując zatem rzeczywisty przedmiot twierdzeń sformułowanych w pierwszej ze skarg Spółki oraz przedmiot kontroli Sądu wynikający z uzasadnienia wydanego w tej sprawie wyroku, stwierdzić przyjdzie, że nie jest on tożsamy z zakresem zarzutów wskazanych w niniejszej skardze, gdyż dotyczy całkowicie odmiennych unormowań Planu, których legalność nie była dotychczas poddana kontroli sądowej.

Odniesienia Sądu wymaga zarazem wniosek Skarżącej dotyczący dopuszczenia dowodu z dokumentu załączonego do skargi.

W tym zakresie należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając w tak wyznaczonych ramach uznał, że dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii sporządzonej przez głównego projektanta skarżonego Planu może przyczynić się do lepszego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a przy tym nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd uznał zatem za uprawnione dopuszczenie ww. dowodu.

Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zaskarżonej Uchwały należy przypomnieć, że analiza ta musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień przyjęcia Planu Miejscowego, tj. 27 stycznia 2011 r.

Oceny, czy Plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16, CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego przedmiot art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587).

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania Planu Miejscowego ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p. Jak już zresztą wskazano, zachowanie prawidłowości procedury planistycznej przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały było już przedmiotem kontroli Sądów, dokonanej w wyrokach z dnia 4 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2290/21 oraz z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1282/20. Dochowanie przez organ planistyczny reguł trybu sporządzania Planu miejscowego w zasadzie nie jest również kwestionowane przez Skarżącego. Można jedynie dodać, że organ planistyczny dokonał koniecznych uzgodnień, zasięgnął opinii właściwych w sprawie organów oraz przeprowadził procedurę planistyczną z zachowaniem możliwości wypowiedzi przez osoby zainteresowane, w tym zgłaszania uwag do projektu planu.

Przechodząc zatem do oceny zasad sporządzania Planu Miejscowego należy zauważyć, że zawiera on wymaganą część tekstową jak i graficzną - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p.

Zaskarżony Plan zawiera także obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki.

Skarżąca zarzuca natomiast niezgodność z prawem regulacji Planu Miejscowego zamieszczonych w § 2 pkt 40 i § 29 ust. 3 pkt 5.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zarzuty te zasługują na uwzględnienie choć nie w całości.

Przede wszystkim - w ocenie Sądu - wadliwe w stopniu wymagającym stwierdzenia nieważności okazało się - i to z kilku przyczyn - unormowanie zawarte w § 2 pkt 40 Uchwały.

W przepisie tym dokonano zdefiniowania "wysokości maksymalnej lub minimalnej" poprzez wskazanie, że należy przez to rozumieć "nieprzekraczalny (lub najmniejszy dopuszczalny) pionowy wymiar budynku w metrach, mierzony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych) do najwyższego punktu dachu budynku (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych nad najwyższą kondygnacją użytkową budynku; pomocniczo wysokość zabudowy może być określana jednocześnie nieprzekraczalną liczbą kondygnacji nadziemnych budynku, przy założeniu, że wysokość brutto jednej kondygnacji wynosi 3,7 m; z wyłączeniem kondygnacji technicznych, kominów, anten i innych instalacji umieszczanych na dachach;"

Analiza przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że po pierwsze dokonano w nim w sposób niedopuszczalny swoistego ograniczenia definicji "wysokości zabudowy", który to element – zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – należy określić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, do jednej kategorii obiektów budowlanych, czyli budynków, pomijając w konsekwencji takie obiekty budowlane, jak budowle i obiekty małej architektury.

Stosownie do treści art. 15 ust. ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym na dzień zainicjowania procedury planistycznej, w wyniku której przyjęty został zaskarżony Plan Miejscowy (uchwała nr LXII/1778/2005 z dnia 24 listopada 2005 r. o przystąpieniu do sporządzania planu) - obowiązkiem organu było określenie w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy.

Podobnie zatem jak w obecnie obowiązującej regulacji z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., organ planistyczny zobowiązany był ustalić w Planie m.in. "wysokość zabudowy".

Tymczasem, jak już wyjaśniono, w sformułowanej przez Radę m.st. Warszawy definicji "maksymalnej i minimalnej wysokości" ujętej w § 2 pkt 40 Planu Miejscowego, pojęcie to zostało ograniczone do jednej tylko kategorii obiektów budowlanych, tj. budynków. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i uznaje za własną ocenę wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II OSK 3094/20, CBOSA), który w zbliżonym stanie faktycznym stwierdził, że taka definicja "wysokości zabudowy" może powodować problemy natury prawnej, bo związane z niejednoznaczną interpretacją tego pojęcia na gruncie treści planu miejscowego w odniesieniu do innych elementów zagospodarowania terenu niż budynki. Należy bowiem pamiętać, że akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, to jedno z konstytucyjnych źródeł powszechnie obowiązującego prawa, co wymaga jego sformułowania w sposób na tyle czytelny, że będzie zrozumiały dla każdego adresata normy prawnej, a nie tylko przez pryzmat interpretacji lokalnego prawodawcy. NSA stwierdził, że jeśli więc chodzi o "wysokość zabudowy", o jakiej mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to w ogólnym wymiarze to pojęcie z perspektywy zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć tylko budynków.

W myśl art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do obiektów budowlanych zalicza się budynki wraz z instalacjami i urządzeniami, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury (odnośnie definicji budowli zob. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). W skład zabudowy mogą wobec tego wchodzić również inne obiekty budowlane. Użyte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. pojęcie "zabudowy" jest zatem pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". W skład zabudowy mogą bowiem wchodzić także inne obiekty budowlane, w tym budowle takie jak: wolno stojące maszty antenowe, budowle sportowe, pomniki, itp. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki mogłoby być niewykonalne (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1549/08, CBOSA). Co więcej, z treści art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a do prac tych należy między innymi wykonanie niwelacji terenu. Ustawa - Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1). Oznacza to, że przepisy tej ustawy, a więc także i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie znajdują zastosowanie już na etapie projektowania obiektów budowlanych. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o określonej treści nie może więc pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1563/13, CBOSA).

W konsekwencji trafnie przyjął WSA w Szczecinie w wyroku z 24 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 43/10, CBOSA) stwierdzając, że zdefiniowanie wysokości zabudowy poprzez wykorzystanie do tego celu definicji wysokości budynku narusza także wymieniony w przepisie § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy.

Nawet gdyby przyjąć, że na obszarze oznaczonym w Planie Miejscowym symbolem 3.2 MW(U) nie przewidziano realizacji innych obiektów budowlanych niż budynki, co zdaje się być twierdzeniem zgoła nieuprawnionym wobec dopuszczenia na tym terenie również zabudowy usługowej, to niewątpliwie regulacja z § 2 pkt 40 Planu jest wadliwa także z innych przyczyn.

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się bowiem, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna w odpowiednim zakresie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; zob. też wyroki NSA: z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; z 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95; wyrok SN z 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Zakres pojęciowy "wysokości budynku" został tymczasem zdefiniowany w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia procedury planistycznej dotyczącej zaskarżonej Uchwały). Zgodnie z tym przepisem, wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia.

Analiza definicji zawartej w § 2 pkt 40 Planu Miejscowego, która powinna na użytek Planu określać "wysokość zabudowy", a nie budynku, już na pierwszy rzut oka pozwala na stwierdzenie, że w istocie kształtuje ona własną definicję "wysokości budynku", poprzez istotną modyfikację rozumienia tego pojęcia ustaloną w przywołanym wyżej § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Podkreślić trzeba, że żaden przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 379/08 oraz wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1549/08, CBOSA).

Nie ma przy tym znaczenia, że chodzi tu o próbę powtórzenia czy modyfikacji pojęcia zdefiniowanego na gruncie aktu wykonawczego (rozporządzenia), a nie ustawy. W tym względzie wypowiedział się NSA w wyroku z 28 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 531/10, CBOSA), zasadnie wyjaśniając, że relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw. Dotyczy to także zgodności definicji legalnych formułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu. Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby zatem odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu, nawet jeśli literalnie definiowany jest inny termin, ale treść definicji wiąże się z pojęciami wchodzącymi w zakres definiendum.

Z powyższego należy wnioskować, że definicja "wysokości maksymalnej i minimalnej wysokości" przyjmowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do tego, że wysokość budynków będzie określana w inny sposób w oparciu o przepisy Planu, a w inny w oparciu o przepisy techniczno-budowlane (tak też NSA w wyroku z 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13, CBOSA).

Tym samym, za naruszające prawo uznać należało przyjęte przez organ planistyczny w § 2 pkt 40 zaskarżonej Uchwały określenie maksymalnej wysokości, zarówno z powodu zawężenia tej definicji wyłącznie do wysokości samego budynku, jak i poprzez dokonaną w gruncie rzeczy modyfikację ustalonego sposobu pomiaru tego parametru dokonanego w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy - Prawo budowlane.

Wreszcie Sąd podzielił zarzuty skargi, w których podnoszona jest nieprecyzyjność i niejednoznaczność § 2 pkt 40 Planu Miejscowego, w sytuacji gdy w normie tej wskazano, że "pomocniczo wysokość zabudowy może być określana jednocześnie nieprzekraczalną liczbą kondygnacji nadziemnych budynku, przy założeniu, że wysokość brutto jednej kondygnacji wynosi 3,7 m; z wyłączeniem kondygnacji technicznych, kominów, anten i innych instalacji umieszczanych na dachach".

Rację ma Rada m.st. Warszawy wskazując, że na gruncie treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały, w odniesieniu do budynków - w pełni dopuszczalne było w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określanie maksymalnej wysokości zabudowy także poprzez wskazanie ilość kondygnacji. Sąd nie kwestionuje stanowiska prezentowanego w judykaturze, że zasadniczo dla właściwego oznaczenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy niezbędne jest metryczne określenie tego parametru, natomiast dla budynków wartość ta może być podana również poprzez określenie liczby kondygnacji (zob. np. nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/22, CBOSA).

Przyjęcie tak ustalonej perspektywy może pozwalać na akceptację – jak się wydaje – zgodnie przyjmowanej zarówno przez Skarżącą, jak i organ planistyczny tezy, że w przypadku badanej Uchwały, pierwszeństwo przy ustaleniu maksymalnej wysokości budynków przyznano kryterium metrycznemu, a nie liczbie kondygnacji. Wbrew argumentacji zawartej w skardze, odmiennego poglądu w żadnym razie nie wyraziły też WSA w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawie, w której kontroli poddane zostało pozwolenie na budowę udzielone skarżącej Spółce (zob. orzeczenia z 9 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2340/19 oraz z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1918/20). Słusznie zauważono w tym zakresie w odpowiedzi na skargę, że w uzasadnieniach obydwu wspomnianych wyroków Sądy uznały jedynie za konieczne ponowne przenalizowanie przez organy projektu budowlanego przedłożonego przez Skarżącą pod kątem zgodności z postanowieniami Planu Miejscowego.

Niemniej rozstrzygając o prawidłowości ustaleń planu miejscowego w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu należy pamiętać, że determinują one bezpośrednio właśnie treść decyzji wydawanych w sprawie realizacji konkretnych obiektów budowlanych na danym terenie. W sytuacji gdy na określonym obszarze uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestorzy nie uzyskują decyzji o warunkach zabudowy, dlatego tak ważne jest, aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. były wyznaczane w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę (zob. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 695/19, CBOSA).

W kontrolowanym przypadku sposób sformułowania w § 2 pkt 40 Planu definicji "maksymalnej i minimalnej wysokości" budzi natomiast poważne wątpliwości interpretacyjne.

Już samo posłużenie się zwrotami "pomocniczo" i "jednocześnie" w odniesieniu do nieprzekraczalnej liczby kondygnacji nadziemnych budynku, jako parametru mającego kształtować "maksymalną wysokość" zabudowy zdaje się powodować wewnętrzną sprzeczność przyjętego unormowania. Z jednej bowiem strony wskazuje ono, że parametr ten może być zastosowany li tylko dodatkowo ("pomocniczo") przy kształtowaniu wysokości budynków, z drugiej zaś niejako sugeruje się, że wartość ta powinna być określana "jednocześnie" z parametrem określonym w metrach. Taka też sytuacja ma miejsce w objętym skargą przepisie szczególnym Planu Miejscowego, a to § 29 ust. 3 pkt 5, który dotyczy jednostki planistycznej 3.2. MW(U), w obszarze której położona jest nieruchomość Spółki.

Wątpliwości tych nie usuwa nawet uznanie za prawidłową wykładni ww. przepisu przyjmowanej przez Skarżącą i organ, że pierwszeństwo w takim przypadku ma parametr wyrażony we wskazanym przepisie za pomocą wymiaru metrycznego (37 m i 60 m w stosunku do dominanty przestrzennej), zaś wartość określona liczbą kondygnacji ma tu jedynie dodatkowy charakter. Po pierwsze, jako oczywiste nasuwa się w tej sytuacji pytanie, na które notabene organ planistyczny nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi, a mianowicie - w jakim przypadku owe "pomocnicze" ustalenie spornego parametru ("maksymalnej liczby kondygnacji") będzie miało rzeczywiste zastosowanie? Po drugie, czy w razie wzniesienia przez inwestora budynku o wysokości nie wyższej niż 37 m, na co zezwala § 29 ust. 3 pkt 5 Planu, równocześnie dopuszczalna będzie realizacja większej liczby kondygnacji niż określona w tej normie (X kondygnacji)?

Omawianą niejednoznaczność potęguje dodatkowo posłużenie się w definicji z § 2 pkt 40 Planu Miejscowego sformułowaniem "przy założeniu, że wysokość brutto jednej kondygnacji wynosi 3,7 m". Pomijając nawet całkowicie niezrozumiałe pojęcie "brutto jednej kondygnacji", niczym nieuzasadnione wydaje się "założenie", że średnia wysokość każdej kondygnacji powinna wynosić "3,7 m", na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Trudno zrozumieć, czym kierował się lokalny prawodawca przyjmując akurat taki, a nie inny wymiar "brutto jednej kondygnacji". Przedmiotowe założenie może bez wątpienia powodować szereg implikacji przy stosowaniu ww. normy w procedurze udzielania pozwoleń na budowę. Nie jest bowiem sporne, że kondygnacje budynków mogą mieć różną wysokość. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określają przecież wyłącznie minimalną wysokość kondygnacji, stanowiąc, że powinna być ona większa niż 2 m (średnia wysokość w świetle - § 3 pkt 16). Z uwagi na treść cytowanego przepisu rozporządzenia, przyjęcie w ustaleniach skarżonego Planu Miejscowego wartości "brutto" w wymiarze 3,7 m, można więc postrzegać nie tylko jako niezgodne z tym aktem wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane, ale też jako nie znajdujące racjonalnego uzasadnienia i oparcia w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też, skoro zdaniem organu planistycznego kluczowe znaczenie ma tu zachowanie wymogu nieprzekraczalnej wysokości zabudowy ustalonej w metrach, to określanie tej wartości poprzez jednoczesne wskazywanie liczby kondygnacji, wobec niejasnej treści § 2 pkt 40 Planu Miejscowego, musi być uznane za wadliwe, gdyż nie jest na tyle precyzyjne, aby wykluczyć możliwość różnego rozumienia i wykładni ww. przepisów Planu, np. przez organy nadzoru budowlanego w ramach ewentualnego postępowania prowadzonego wobec inwestycji Skarżącej na użytkowanej przez nią nieruchomości.

Dodatkowo wskazać trzeba, że nie bez racji Spółka zwraca również uwagę na pewną rozbieżność pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną Uchwały. Na rysunku Planu Miejscowego, dla danej jednostki planistycznej podano bowiem tylko maksymalną wysokość zabudowy określoną w metrach. Inaczej postąpiono natomiast w części tekstowej Uchwały (§ 29 ust. 3 pkt 5), gdzie ustalono ten wskaźnik poprzez jednoczesne określenie dopuszczalnej liczby kondygnacji.

Z przedstawionych powodów, Sąd orzekający w sprawie doszedł do przekonania, że objęty skargą przepis § 2 pkt 40 (statuujący definicję maksymalnej i minimalnej wysokości) oraz § 29 ust. 3 pkt 5 Planu Miejscowego, w zakresie w jakim określa on parametr maksymalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do nieruchomości Skarżącej poprzez wskazanie liczby kondygnacji, naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich wyeliminowania z obrotu.

Powyższa konkluzja nie dotyczy natomiast załącznika graficznego do zaskarżonej Uchwały, albowiem podane tam w zestawieniu tabelarycznym "Wskaźniki dla terenów i parametrów zabudowy", w stosunku do terenu oznaczonego symbolem 3.2.MW(U) prawidłowo określają maksymalną wysokość zabudowy (a nie tylko budynków) w metrach.

Sąd nie podzielił także tych zarzutów skargi, w których podnoszona jest niezgodność regulacji zawartej w § 29 ust. 3 pkt 5 Planu, dotyczącej przewidzianego usytuowania dominanty przestrzennej we wschodniej części terenu 3.2 MW(U), tj. od drogi[...]. Analiza części graficznej Planu Miejscowego pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że przebieg tej właśnie drogi został zaprojektowany wzdłuż wschodniej granicy terenu, na których znajdują działki Skarżącej. Wyraźnie widać to na rysunkach przedłożonych przez pełnomocnika organu podczas rozprawy przed tutejszym Sądem w dniu 10 stycznia 2023 r. Nie jest istotne, że w dniu uchwalania Planu taki charakter (drogowy) zagospodarowania tego terenu obejmował faktycznie niewielką jego cześć, który nie wskazywał na realną możliwość realizacji tam drogi dojazdowej. Ważne jest to, że przebieg drogi [...] został przewidziany w Planie Miejscowym, a całościowa realizacja tego zamierzenia będzie możliwa po uwolnieniu dotychczas zamkniętego obszaru kolejowego. Ponadto nie uszło uwadze Sądu, że lokalizacja przedmiotowej dominanty została precyzyjnie zaznaczona na rysunku Planu (zob. część graficzna - Załącznik nr 1 do Uchwały – według Legendy - oznaczenie symbolem "Rejon lokalizacji dominant przestrzennych").

W tym stanie rzeczy, Sąd nie podzielił wątpliwości Skarżącej, co do prawidłowości postanowień § 29 ust. 3 pkt 5 Planu Miejscowego w zakresie określenia usytuowania na terenie oznaczonym symbolem 3.2 MW(U) dominanty przestrzennej.

Ze względu na zakres przedmiotowy skargi oraz stwierdzoną przez tutejszy Sąd częściową wadliwość postanowień Planu Miejscowego, należy odwołać się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 242/18, CBOSA), w którym Sąd Naczelny wskazał, że "Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Stąd też – jak wskazują komentatorzy, których stanowisko podzielone zostało przez orzecznictwo - jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 312; , M. Jagielska, J. Jagielski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H.Beck 2013, s. 554; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2025/11). Dalej NSA wyjaśnił, że "Rozważając kwestię zakresu stwierdzenia nieważności planu w przypadku ujawnienia wad, należy uwzględnić rozmiar i rangę naruszeń (procedury i zasad), jak również to, czy pozostawienie w mocy pozostałych unormowań planu nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. II OSK 1287/11, dostępny, [w:] CBOSA). Rozpoznając skargę Sąd Wojewódzki musiał uwzględnić, że (...) zaskarżył uchwałę w przedmiocie planu miejscowego jedynie w zakresie skonkretyzowanych przepisów planu. Tym samym przyjąć należało (mając na uwadze powyższe rozważania), że w ten sposób wyznaczony został zakres kognicji Sądu w (...) sprawie".

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest związany zakresem zaskarżenia Uchwały określonym precyzyjnie w skardze, gdzie zarzutami i wnioskami objęto niezgodność z prawem postanowień § 2 pkt 40 oraz § 29 ust. 3 pkt 5 Planu Miejscowego, w odniesieniu do działek Skarżącej o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w W. – położonych na terenie jednostki planistycznej ozn. symbolem 3.2 MW(U).

Poza powyższym tutejszy Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. (sygn. akt II OSK 1287/11, CBOSA), zgodnie z którym, "wadliwość dotycząca tylko niektórych ustaleń planu nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu". Eliminacja z obrotu wskazanych wyżej przepisów Planu Miejscowego w określonej w wyroku części w stosunku do nieruchomości Skarżącej – zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie – w żaden sposób nie wpływa na możliwość funkcjonowania pozostałych zapisów badanej Uchwały.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej Uchwały w części, tj. § 2 pkt 40 w całości oraz § 29 ust 3 pkt 5 w zakresie zawartych w tym przepisie sformułowań: "X kondygnacji" i "XI, XII, XVI kondygnacji", w odniesieniu do działek Spółki o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] położonych w W.

O kosztach postępowania należnych Skarżącej, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się uiszczony wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).