Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 5/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. M., K. Ś., A. Ś., Z. Ś., A. H., K. H., B. S. i Gminy Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Marszałka Województwa z dnia 27 lipca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących L. M., K. Ś., A. Ś., Z. Ś., A. H., K. H., B. S. i Gminy Miasta kwotę 4650 (cztery tysiące sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 8 listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z 27 lipca 2017 r. w sprawie wymierzenia Wspólnocie Mieszkaniowej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 34 990 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia czterech sztuk drzew z terenu posesji przy ul. U. w G. (działka nr [..], obręb [..]).

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - zwanej dalej "ustawą", wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości ( ust.2).

Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna ( ust.3).

Jak wynika z art. 89 ust. 1 ustawy administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6 ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa wart. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona gdyby takiego zwolnienia nie było.

W przypadku usunięcia drzewa lub krzewu obumarłego albo nierokującego szansy na przeżycie, złomu lub wywrotu, wysokość administracyjnej kary pieniężnej obniża się o 50% (ust. 6).

Stosownie do treści art. 85 ust. 1 ustawy, opłatę za usunięcie drzewa ustala się mnożąc liczbę cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm i stawkę opłaty. Jak wynika z art. 85 ust. 4b ustawy minister właściwy do spraw środowiska określa, w drodze rozporządzenia, wysokość stawek opłat, o których mowa w ust. 1 i 3, różnicując je ze względu na:

1) rodzaj lub gatunek drzew lub krzewów;

2) obwód pnia drzewa lub powierzchnię krzewu albo krzewów rosnących w skupisku.

W wydanym na podstawie ww. przepisu rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów, w załączniku nr 1 ustalono stawkę w zależności od obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm przy obwodzie wyrażonym w cm - dla brzozy o obwodzie pnia powyżej 101 cm - 30 zł/1cm; dla głogu o obwodzie pnia do 100 cm – 170zł/1 cm, zaś powyżej 101 cm-210zł/1cm.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy, czynności, o których mowa wart. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. Jeżeli prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty, czynności, o których mowa w ust. 1, wykonuje marszałek województwa (ust.2).

Wskazał organ odwoławczy, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż Wspólnota Mieszkaniowa dwukrotnie ( wnioski z 4 października 2016 r. i 6 grudnia 2016 r.) zwracała się o wydanie zezwolenia na usunięcie 4 sztuk drzew ( 1 szt. brzozy i 3 szt. głogu) z działki nr [..] położonej w G., przy ul. U. Oba wnioski zostały pozostawione przez Marszałka Województwa bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonych terminach braków formalnych wniosków. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów działka nr [..] stanowi współwłasność - Gminy Miasta (udział 11/100); A. H. (udział 84/400); K. H. (udział 28/400); L. M. (udział 9/100); B.S. (udział 14/100); Z. Ś. (udział 14/100) i E. W. (udział 24/100). W związku ze złożonymi wnioskami w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, w dniu 8 Listopada 2016 r. przeprowadzone zostały na działce nr [..] oględziny, podczas których ustalono, iż wnioskowane do usunięcia drzewa - brzoza brodawkowata posiada pień o obwodzie 170 cm mierzonym na wysokości 130cm od podstawy, 1 głóg posiada pień o obwodzie 86 cm mierzonym na wysokości 130cm od podstawy, 1 głóg posiada pień o obwodzie 71 cm mierzonym na wysokości 130cm od podstawy, 3 głóg posiada pień o obwodzie 109cm mierzonym na wysokości 130cm od podstawy. Podczas oględzin ustalono także, iż brzoza jest w dobrym stanie zdrowotno - technicznym, posiada pień nieznacznie odchylony od pionu, nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, natomiast 3 głogi są całkowicie suche, obumarłe. Na usunięcie wszystkich ww. drzew niezbędne jest uzyskanie zezwolenia.

W dniu 23 maja 2017 r. pracownicy Departamentu Środowiska i Rolnictwa Urzędu Marszałkowskiego Województwa dokonując wizji w terenie, stwierdzili usunięcie drzew rosnących na posesji przy ul. U. w G. (działka nr [..]). W dniu 9 czerwca 2017 r. Marszałek Województwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia bez zezwolenia 4 sztuk drzew (1 brzoza brodawkowata i 3 głogi) z działki nr [..] przy ul. U. w G. przez Wspólnotę Mieszkaniową, o czym zawiadomił strony postępowania. Jednocześnie organ poinformował o oględzinach zaplanowanych na dzień 10 lipca 2017 r.

Podczas oględzin działki nr [..] przeprowadzonych przez pracowników Departamentu Środowiska i Rolnictwa Urzędu Marszałkowskiego Województwa, przy udziale A.P. (zarządcy nieruchomości) i E. W. (współwłaściciela nieruchomości) ustalono, że usunięto bez zezwolenia 4 sztuki drzew o obwodach pni mierzonych na wysokości 130cm od podstawy- brzoza brodawkowata -170 cm, 1 głóg - 86cm, 2 głóg - 71 cm, 3 głóg -109cm. W sporządzonym wówczas protokole zapisano także, że Wspólnota Mieszkaniowa przyznaje się do usunięcia ww. drzew i uważa, że mogła to uczynić bez zezwolenia właściwego organu.

W dniu 14 lipca 2017 r. E. W., Z. Ś. i M. Z. złożyli do Marszałka Województwa pismo, w którym wyrazili sprzeciw co do oceny sytuacji, iż usunięcie przedmiotowych drzew z działki nr [..] nastąpiło samowolnie przez mieszkańców. W piśmie wyjaśniono m.in., iż usunięcie drzew nastąpiło w związku z prowadzonymi pracami porządkowymi, a obecnie na posesji nasadzono nowe, zdrowe drzewa i wykonała to specjalistyczna firma. Ponadto w ocenie składających pismo, w odniesieniu do przedmiotowej sytuacji powinny mieć zastosowanie przepisy znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody, umożliwiające usuwanie bez zezwolenia drzew z terenów należących do osób fizycznych na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Decyzją z 27 lipca 2017 r. Marszałek Województwa wymierzył Wspólnocie Mieszkaniowej administracyjną karę pieniężną w wysokości 34 990 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia z terenu posesji przy ul. U. (działka nr [..], obręb [..]) czterech sztuk drzew - 1 sztuki brzozy brodawkowatej o obwodzie pnia 170 cm oraz trzech sztuk głogu o obwodach pni 86 cm, 71 cm o 109 cm. Dokonując wyliczenia wysokości kary organ przyjął stawki wynikające z załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz przepisy ustawy - art. 89 ust.1 i ust. 6, stosując do głogu obniżenie kary o 50% z uwagi na stan drzewa.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, iż organ I instancji słusznie przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci dowodu z oględzin przeprowadzonych w dniach 8 listopada 2016 r. i 10 lipca 2017 r. oraz udzielonych wyjaśnień, dowodzi, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do wymierzenia Wspólnocie Mieszkaniowej administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia z terenu posesji przy ul. U. w G. (działka nr [..], obręb [..]) czterech sztuk drzew - 1 sztuki brzozy brodawkowatej o obwodzie pnia 170 cm oraz trzech sztuk głogu o obwodach pni 86 cm, 71 cm o 109 cm. Ustalone okoliczności sprawy uznał organ odwoławczy za bezsporne (a także nie kwestionowane przez stronę postępowania), zarówno co do ilości, gatunku, stanu i obwodu usuniętych drzew, jak również co do sprawcy ich usunięcia. Wysokość kary pieniężnej ustalona została w decyzji w sposób prawidłowy - zgodny z przepisami ustawy ( art. 89 ust. 1 i 6) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów, z uwzględnieniem stanu drzew - 3 głogów ocenionych jako obumarłych, za które karę obniżono się o 50%.

Po analizie odwołania za kwestie sporną uznał organ odwoławczy możliwość zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących administracyjnych kar pieniężnych uregulowanych w dziale IVa ( przepisach art. 189a - 189k) dodanych nowelizacją z 7 kwietnia 2017 r. i obowiązujących od dnia 1 czerwca 2017 r. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisu art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezbadaniu przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazał organ odwoławczy, iż z treści art. 189a § 1 k.p.a. wynika, iż w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu.

Zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, przepisów niniejszego działu w tym zakresie się nie stosuje.

Celem art. 189a § 2 k.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś ze wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, w to miejsce będą stosowane przepisy k.p.a.. Jednocześnie jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary. Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw kompleksowo uregulował kwestię kar administracyjnych albo uregulował dany wycinek tematyki stosowania kar administracyjnych, to w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Zdaniem Kolegium zasadniczo regulacja k.p.a. w obszarze administracyjnych kar pieniężnych jest ramowa i wyłączana przez przepisy materialnoprawne szczególne. Niemniej w razie gdyby te przepisy nie stanowiły regulacji w danym obszarze, przepisy k.p.a. należy uznać za kompleksowe i mające zastosowanie.

Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania. Takimi karami są np. kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody. W przypadku administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody, jest bowiem mowa o sankcji pieniężnej przewidzianej w ustawie, nakładanej, co do zasady, przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (wyjątkowo przez starostę lub marszałka województwa) w drodze decyzji administracyjnej, m.in.za niezgodne z prawem usunięcie drzewa lub krzewu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia usunięcia drzewa lub krzewu bez zezwolenia na właściwym organie spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie zarówno od motywów jakimi kierował się usuwający drzewo, jak i od tego, czy miał on świadomość, że powinien mieć zezwolenie na jego usuniecie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Ze względu na zakres regulacji zamieszczonej w ustawie o ochronie przyrody do tych kar w bardzo ograniczonym zakresie będą mogły mieć zastosowanie przepisy działu IVA k.p.a..

Odnosząc te rozważania do realiów niniejszej sprawy Kolegium wskazało, iż ustawa o ochronie przyrody zawiera przepisy regulujące możliwość zastosowania ulg - takich jak odstąpienie od wymierzenia kary za usuniecie bez zezwolenia drzewa, czy też jej umorzenie. Jak stanowi przepis art. 89 ust. 7 ustawy - w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej.

Z kolei z art. 89 ust. 11 ustawy wynika, iż organ może umorzyć 50% wymierzonej kary, o której mowa w ust. 1 lub 2, osobom fizycznym, które na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej usunęły lub zniszczyły drzewo lub krzew albo uszkodziły drzewo, w przypadku gdy osoby te nie są w stanie uiścić kary w pełnej wysokości bez znacznego uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny, jeżeli dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku (ust. 11).

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż skoro w ustawie o ochronie przyrody przewidziana została możliwość odstąpienia od wymierzania kary - w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, to nie będą miały zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące tą kwestię - w tym art. 189f, w myśl zasady lex specialis derogat legi generali.

Tym samym zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące braku rozważenia i zastosowania przez organ I instancji odstąpienia od nałożonej kary za usunięcie drzew uznał organ odwoławczy za niezasadne.

Kolegium zauważyło także, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, iż na usunięcie przedmiotowych drzew nie było konieczne uzyskanie zezwolenia, z uwagi iż usunięcie ich nie było związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Przepis art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy, który wskazuje iż nie jest wymagane zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, dotyczy wyłącznie tych, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie poza sporem jest fakt, iż działka nr [..] stanowi współwłasność osób fizycznych i Gminy Miasta, a więc osoby prawnej i nie ma tu znaczenia wielkość jej udziału we współwłasności, czy też fakt niedysponowania przez Gminę samodzielnym lokalem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieudostępnienie stronie akt postępowania, Kolegium stwierdziło, iż nie może on stanowić podstawy uchylenia skarżonej decyzji. Strona postępowania została zawiadomiona o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, przy czym w zawiadomieniu tym zaznaczono, iż może ono nastąpić po uprzednim ustaleniu jego terminu. Pomimo, iż w dniu 14 lipca 2017 r. akta te nie były dostępne w siedzibie organu, to jednak stronę pouczono o możliwości zapoznania się z nimi w innym ustalonym terminie. Strona z tej możliwości nie skorzystała, jednakże w tym dniu do organu złożone zostało przez część ze współwłaścicieli nieruchomości pismo zawierające zarzuty i uwagi. Organ w uzasadnieniu decyzji do tych uwag się odniósł stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.. Ponadto Kolegium podzieliło pogląd dominujący w orzecznictwie, że naruszenie przywołanego przepisu poprzez uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym oraz złożenia wniosków oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zarzucono, iż brak możliwości zapoznania się z aktami spawy doprowadził do uniemożliwienia skarżącej złożenia wniosków dowodowych oraz wykazania zasadności żądania odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Powyższe zarzuty pozostają jednak bez wpływu na rozstrzygniecie, bowiem strona nie wykazała o jakie konkretnie wnioski dowodowe chodzi, zaś żądanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i tak nie mogłoby zostać uwzględnione z opisanych powyżej przyczyn.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli L. M., Z.Ś., A. Ś., B. S., A. H., K. H. i Gmina Miasta reprezentowani przez radcę prawnego M. S.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, art. 89 ust. 1 i 6 oraz art. 90 ustawy o ochronie przyrody polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji;

2. art. 189a § 1 i 2 pkt 1, 2 i 6 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w przepisach odrębnych, tj. w ustawie o ochronie przyrody, uregulowana została identyczna do kodeksowej instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania pouczeń, a w konsekwencji naruszenie:

a) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i zupełnym pominięciu, a tym samym zaniechaniu przez organy I i II instancji zbadania przesłanek i rozważenia konieczności odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji, w której waga naruszenia prawa jest znikoma, zaś skarżący zaprzestali naruszania prawa, nadto podjęli czynności zmierzające do usunięcia skutków swych naruszeń poprzez rewitalizację terenu zieleni oraz nasadzenia nowych drzew;

b) art. 189f § 2 pkt 1 oraz § 3 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i zupełnym pominięciu, a tym samym zaniechaniu przez organy zbadania przesłanek i rozważenia możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w tym niewyznaczeniu skarżącym terminu na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa oraz pominięciu przez organy, że skarżący dokonali usunięcia naruszenia prawa, co winno skutkować odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;

3. art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez organ II instancji, że przepis ten jest przepisem szczególnym, regulującym instytucję odstąpienia od nałożenia kary identyczną z instytucją odstąpienia od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu, o jakiej mowa w art. 189f k.p.a., a tym samym wyłącza możliwość odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu, w sytuacji w której art. 89 ust. 7 w/w ustawy reguluje przesłanki wymiaru kary, a nie odstąpienia od jej nałożenia;

4. pominięcie przez organ II instancji odmiennego trybu postępowania, albowiem postępowanie toczące się w trybie art. 189f k.p.a. winno zakończyć się wydaniem merytorycznej decyzji administracyjnej o odstąpieniu od nałożenia kary wraz z pouczeniem, zaś postępowanie toczące się w oparciu o art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, winno zakończyć się wydaniem przez organ decyzji z art. 105 k.p.a., tj. decyzji o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość;

5. zupełnie dowolne i nie poparte jakimkolwiek dowodem ustalenie organu II instancji, że w sprawie bezspornym był stan usuniętych drzew i pominięcie przez organ II instancji, że w odwołaniu skarżący jednoznacznie wskazywał na zły stan usuniętych drzew, tj. na stan zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, co - przy założeniu, że w sprawie zastosowania nie znajdzie regulacja wynikająca z art. 189f k.p.a. - naruszeniem art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody oraz brak przeprowadzenia postępowania dowodowego - zarówno przez organ I jak i II instancji - w kierunku oceny czy usunięcie drzew nie stanowiło działania w stanie wyższej konieczności, skutkujące nierozpoznaniem istoty sprawy polegającym na zupełnym pominięciu konieczności rozważenia przez organ II instancji zasadności umorzenia postępowania ze względu na działanie skarżących w stanie wyższej konieczności oraz zupełnym pominięciu i braku odniesienia się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń zawartych w odwołaniu, w szczególności do tych, z których wynika, że "wycięte przez skarżących drzewa - ze względu na ich zły stan - zagrażały bezpieczeństwu ludzi i mienia, a tym samym, że mimo braku formalnego zezwolenia na ich usunięcie, działania skarżącego zapobiegły realnej możliwości powstania szkód na osobie bądź mieniu".

Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji Marszałka Województwa w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego. W skardze zostały szczegółowo omówione sformułowane zarzuty z przytoczeniem obszernej argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r.,; poz. 2188), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2017 r., na mocy której utrzymana w mocy została decyzja Marszałka Województwa z 27 lipca 2017 r. w sprawie wymierzenia Wspólnocie Mieszkaniowej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 34 990 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia czterech sztuk drzew z terenu posesji przy ul. U. w G. (działka nr [..], obręb [..]).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 672).

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Sąd dopatrzył się wad decyzji skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności, które to wady nie były przedmiotem zarzutów skarżących.

W kontrolowanej sprawie w pierwszej kolejności należało ocenić, czy zaskarżoną decyzją obowiązek uiszczenia kary za usunięcie bez wymaganego zezwolenia czterech sztuk drzew został nałożony na właściwy podmiot, tj. stronę (strony) przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wydanie bowiem decyzji na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 147) jest możliwe wobec posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 48 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (ust. 2). Dlatego od razu podnieść trzeba, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólna wywodzona z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nakazująca organowi, niezależnie od inicjatywy uczestników postępowania, podejmować z urzędu wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia. Tak formułowany obowiązek organu nie podważa oczywiście przyznanego organowi uprawnienia do zobowiązania osoby lub podmiotu uczestniczącego we wszczętym postępowaniu administracyjnym do przedstawienia niezbędnych wyjaśnień.

Z akt sprawy wynika, że współwłaścielami działki nr [..] położonej przy ul. U. w G. są: Gmina Miasta, A. H., K. H., L. M., B. S., Z.Ś. i E. W. (wypis z rejestru gruntów znajdujący się w aktach sprawy).

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 9 czerwca 2017 r. zostało skierowane do A. P. jako osoby reprezentującej Wspólnotę Mieszkaniową. Wszystkie pisma i rozstrzygnięcia w sprawie kierowane były do A. P., gdyż orzekające organy uznały, że skoro to ona w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej dwukrotnie złożyła wniosek o udzielenie zgody na usunięcie drzew to jest osobą umocowaną do działania w imieniu Wspólnoty. Należy mieć na uwadze, że oba wnioski zostały pozostawione bez rozpoznania z uwagi na brak m.in. właściwego umocowania A. P. do działania w imieniu współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. U. w G.

W niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie w przedmiocie usunięcia bez zezwolenia drzew z nieruchomości będącej współwłasnością siedmiu podmiotów (sześciu osób fizycznych i Gminy Miasta). W tym postępowaniu, co wynika jednoznacznie z akt sprawy, z inicjatywy organu udział w postępowaniu wzięła A. P. uznana za pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej. Obowiązek wynikający z zaskarżonej decyzji, tj. uiszczenia nałożonej kary został nałożony na Wspólnotę Mieszkaniową zarządzana przez A. P. W tej sprawie, co należy podkreślić, organ orzekał co do usunięcia drzew z nieruchomości będącej współwłasnością siedmiu podmiotów. Błędne określanie współwłaścicieli budynku mianem wspólnoty mieszkaniowej przez A. P. w składanych wnioskach o zezwolenie na usunięcie drzew nie zwolniło orzekających w sprawie organów od dokładnego ustalenia stron prowadzonego postępowania i adresatów wydawanych w sprawie rozstrzygnięć.

W niniejszej sprawie zastosowanie znaleźć powinien przepis art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892, z późn. zm.), stanowiący, że jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W świetle powyższego przepisu, właściciele nieruchomości przy ul. U. w G. tworzą tzw. małą wspólnotę mieszkaniową. Uwzględniając powyższe uwagi, należało rozważyć, kto powinien być adresatem obowiązku zapłaty kary pieniężnej nałożonego zaskarżoną decyzją. Według organów orzekających w niniejszej sprawie, obowiązki te powinna wykonać wspólnota, zarządzana przez osobę fizyczną.

W ocenie Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy takie stanowisko organu jest błędne, bowiem - jak sygnalizowano wyżej - do zarządu nieruchomością wspólną w przypadku małych wspólnot mieszkaniowych, odpowiednie zastosowanie znajduje m.in. art. 199 Kodeksu cywilnego (k.c.). Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, aby do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu był upoważniony przez współwłaścicieli tego budynku inny podmiot bądź inna osoba fizyczna. Z załączonego do akt administracyjnych pełnomocnictwa dla A. P. wynika, że obejmuje ono czynności związane z wycinką drzew na terenie nieruchomości przy U. w G., brak jest umocowania A. P. do reprezentowania współwłaścicieli w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. W takim przypadku, gdy mała wspólnota mieszkaniowa, jest zarządzana na podstawie przepisów art. 19 ustawy o własności lokali w związku z art. 199 k.c. i nie ma zarządu (działającego jako zarządca nieruchomości wspólnej, ani też rozumianego jako organ wspólnoty), oznacza to, że tylko wszyscy jej członkowie mogą działać w postępowaniu administracyjnym i oni mają przymiot strony, a nie osoby trzecie, które nie posiadają wyraźnego i stosownego upoważnienia udzielonego w drodze pełnomocnictwa lub uchwały. Stosownie do regulacji zawartych w przepisach art. 199 - 209 k.c. zarządcami są wszyscy współwłaściciele.

Skoro stroną postępowania administracyjnego są wszyscy członkowie małej wspólnoty, to oni winni mieć zapewniony udział w postępowaniu administracyjnym, na każdym jego etapie (art. 10 § 1 k.p.a.), jak również pisma powinny być doręczane wszystkim członkom, jako stronie postępowania (art. 39 k.p.a.) lub właściwie (prawidłowo) upoważnionemu pełnomocnikowi. W świetle art. 19 ustawy o własności lokali i art. 199 k.c. mała wspólnota zarządzana przez osobę fizyczną, na podstawie uchwały tej wspólnoty, nie może być stroną decyzji, gdyż status małej wspólnoty i osoby nią zarządzającej nie daje uprawnień osobie zarządzającej do występowania w charakterze strony w sprawie, w której przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego prawem zezwolenia.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tej kwestii, czym naruszył wymogi wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., natomiast organ odwoławczy zupełnie pominął kwestię pełnomocnictwa dla składającego odwołanie radcy prawnego M. S. Pełnomocnictwo podpisane zostało przez 5 osób, z czego dwóch podpisów nie sposób zidentyfikować. Stąd też, zaskarżona decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji została wydana wobec wadliwie ustalonego adresata i bez weryfikacji kto właściwie wniósł odwołanie. Oba organy nie wykazały, że przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu posiada Wspólnota Mieszkaniowa, zarządzana przez A. P., na którą został nałożony obowiązek uiszczenia wymierzonej kary za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby właściciele lokali w tej małej wspólnocie mieszkaniowej oddali zarządzanie swoją nieruchomością profesjonalnemu zarządcy, zawierając z takim zarządcą umowę o zarządzanie nieruchomością. Podobnie z okoliczności sprawy nie wynika też, aby właściciele nieruchomości, we wskazanej w art. 18 ustawie o własności lokali, m.in. w formie aktu notarialnego ustanowili zarząd wspólnoty, rozumiany jako organ zarządzający wspólnoty mieszkaniowej, taki, o jakim w przypadku dużych wspólnot mieszkaniowych jest mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy obu instancji wadliwie i sprzecznie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 19 ustawy o własności lokali i art. 199 k.c., określiły adresata decyzji. Wydana decyzja w przedmiocie nałożenia obowiązku została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (przesłanka z art. 156 § 1 pkt pkt 4 k.p.a.), bowiem w opisanym stanie faktycznym, obciążenie obowiązkiem winno dokonywać się poprzez nałożenie obowiązku na każdego ze współwłaścicieli nieruchomości przy ul. U. w G., gdyż wszyscy oni powinni zostać zobowiązani do uiszczenia kary pieniężnej za usunięcie drzew w myśl art. 88 ust. 1 i 2 ustawy ochronie przyrody.

Z uwagi zatem na stwierdzone naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 3600 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) w zw. § 2 pkt. 5 rozporządzenia ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.) oraz wpis od skargi ustalony w kwocie 1050 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozważenia statusu strony postępowania w kontekście nałożenia obowiązku uiszczenia kary za usunięcie drzew bez wymaganego prawem pozwolenia, a tym samym do właściwego skierowania zawartego w decyzji administracyjnej nakazu, który powinien mieć również odzwierciedlenie w materiale dowodowym.