Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 615/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par 2 pkt 1, art. 219
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w B. odmówił wydania A. P. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. P. (zwany dalej także: "skarżącym") w dniu [...] grudnia 2017 r. złożył wniosek o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2015 r., poz. 1148, ze zm., zwanym dalej: "rozporządzeniem MSWiA"), umożliwiającego podwyższenie podstawy wymiaru emerytury policyjnej określonej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r. nr 86, poz. 734, zwanym dalej: "rozporządzeniem RM"). Zaświadczenie to jest w ocenie organu środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach (tj. szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu), uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby, w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, zwanej dalej: "u.z.e."). Organ wskazał, że zaświadczenie to jest sporządzane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach oraz wystawione przez właściwe organy Policji na żądanie funkcjonariusza, o czym stanowi § 14 ust. 2 rozporządzenia MSWIA.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że działając na podstawie art. 218 k.p.a., organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające (tzw. postępowanie gabinetowe), zmierzające do ustalenia w oparciu o akta osobowe skarżącego, czy w odniesieniu do niego zaistniały przesłanki z § 4 i § 5 rozporządzenia RM. Organ przeanalizował zakres czynności wykonywanych przez skarżącego w okresie pełnienia służby, tj. od [...] maja 1998 r. do [...] lutego 2017 r., w tym osiągane przez niego wyniki w służbie, opinie służbowe oraz rozkazy nagrodowe, nie stwierdzając w tych aktach jakichkolwiek zapisów, z których wynikałoby, że wykonywał on obowiązki, w których występowało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. W tym zakresie dokonano również analizy, czy skarżący występował jako pokrzywdzony w sprawach o czyny z art. 222 – 224 k.k. i 226 k.k., ustalając, że w Komendzie Policji II w B. toczyło się postepowanie przygotowawcze o czyn z art. 226 § 1 k.k., zaś analiza akt wykazała, że skarżący został znieważony słowami powszechnie uważanymi za obelżywe, zaś w trakcie pełnienia służby nie doszło do sytuacji szczególnie zagrażającej jego życiu i zdrowiu.

Organ wskazał, że w trakcie postepowania wyjaśniającego zwrócił się do przełożonych jednostek, w których skarżący pełnił służbę, o przegląd oraz przeslanie dokumentacji, która może dotyczyć pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzyskując tym samym od Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w B. (dalej jako: "Dowódca OPP") obszerny materiał dowodowy, wyszczególniony w uzasadnieniu postanowienia, w tym: książki rozkazów, książki służby, zabezpieczenia ładu i porządku publicznego, notatniki policjantów, informacje o udziale i zabezpieczaniu akcji i operacji policyjnych. W ocenie organu, z uwagi na wybrakowanie przedmiotowej dokumentacji, brak jest jednak podstaw do podania czynności wykonywanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1998-2010. Wedle ustaleń organu, Dowódca OPP dokonał analizy akt skarżącego dostępnych w OPP oraz w Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w B., na podstawie której doszedł do wniosku, że skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu poprzez udział w latach 2011-2012, w łącznie 19-stu zabezpieczeniach akcji i operacji policyjnych (zabezpieczenia meczy piłki nożnej, turnieju EURO 2012 oraz zgromadzenia publicznego – rocznicy katastrofy w S.). W odpowiedzi na pismo organu dotyczące nadesłania kserokopii dokumentów, które jednoznacznie wskazywałyby na pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, Dowódca OPP wskazał, że brak jest takich dokumentów, z treści których wynikałoby, że w trakcie realizacji czynności doszło do zdarzeń, które kwalifikowane byłyby jako wykonywane w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oraz, że podczas udziału w zabezpieczeniach, akcjach i operacjach policyjnych, może wystąpić takie zagrożenie, jednakże nie odnaleziono zapisów mogących wprost wskazywać na pełnienie przez skarżącego służby w takich warunkach. Z kolei od Zastępcy Naczelnika Wydziału Sztab Policji Komendy Miejskiej Policji w B. (dalej jako: "ZNSzP") organ uzyskał opracowanie tabelaryczne zawierające informacje potwierdzające udział skarżącego w przedsięwzięciach realizowanych w latach 2012-2016, ze wskazaniem dokumentacji stanowiącej podstawę każdego z zapisów. Jednocześnie ZNSzP polecił dokonanie analizy aktów prawnych regulujących problematykę realizacji przez Policję zadań w tzw. sytuacjach kryzysowych.

Mając na uwadze powyższe zalecenie, organ dokonał analizy zapisów zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr 213 z dnia 28 lutego 2007 r. w sprawie metod i form przygotowania i realizacji zadań Policji w przypadku zagrożenia życia i zdrowia ludzi lub ich mienia albo bezpieczeństwa i porządku publicznego (Dz.Urz. KGP nr 5 poz. 49, zwanego dalej: "zarządzeniem 213"), obowiązującego do dnia 25 września 2014 r. oraz zastępującego je, obecnie obowiązującego zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr 23 z dnia 24 września 2014 r. w sprawie metod i form przygotowania i realizacji działań Policji w związku ze zdarzeniami kryzysowymi (Dz.Urz. KGP poz. 65 ze zm., zwanego dalej: "zarządzeniem 23"), w szczególności zaś zawartych w nich definicji sytuacji kryzysowej i zdarzenia kryzysowego, ustalając na ich podstawie, że sam fakt podjęcia decyzji o konieczności realizacji policyjnego zabezpieczenia w formie akcji lub operacji świadczy o tym, że w związku z danym przedsięwzięciem wystąpiło lub przewidywane było wystąpienie, szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub mienia, a co za tym idzie również dla życia i zdrowia biorących udział w tym zabezpieczeniu funkcjonariuszy Policji. W związku tym zagrożenie wynikające z udziału w tego typu działaniach nie może być uznane za tożsame z zagrożeniem wpisanym w charakter codziennej służby funkcjonariuszy Policji, bowiem gdyby tak było, Policja realizowałaby związane z danym przedsięwzięciem zadania w formie interwencji policyjnej i nie angażowała dodatkowych sił i środków do jego zabezpieczenia. Organ wskazał przy tym, że ZNSzP w piśmie skierowanym do organu zaznaczył, że udział skarżącego w policyjnych zabezpieczeniach, z których znaczą część stanowiły zabezpieczenia meczów piłki nożnej, niosące zagrożenie dla bezpieczeństwa osobistego funkcjonariuszy, należy uznać za służbę pełnioną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W konsekwencji organ zwrócił się do ZNSzP o nadesłanie dokumentacji, z której wynikałoby, że w wyniku udziału skarżącego w wyszczególnionych przez ZNSzP operacjach i akcjach, istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia, w odpowiedzi na co ZNSzP wskazał, że brał on udział w wymienionych czynnościach, ale tylko w czterech z nich doszło do działań policyjnych, w trakcie których mogło dojść do sytuacji wykonywania przez skarżącego czynności w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu, jednakże brak jest dokumentacji jednoznacznie potwierdzającej ten fakt, w szczególności zaś takiej, z której wynikałyby data, miejsce i przebieg takich zdarzeń.

Następnie organ dokonał opisu czynności wykonanych w zakresie analizy akt skarżącego i zgromadzonej na potrzeby postępowania dokumentacji, która to analiza wykazała, że w materiałach nią objętych, nie stwierdzono zapisów, z których można byłoby wysnuć wniosek o pełnieniu przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Organ wskazał przy tym, że nie może domniemywać niebezpieczeństw mogących wystąpić przy realizacji czynności służbowych, zaś zagrożenie nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, czy potencjalnego, z jakim co do zasady wiąże się służba w Policji, ze względu na jej specyfikę. Wskazując na charakter zaświadczenia, które jest dokumentem potwierdzającym stan rzeczy, organ końcowo wskazał, że nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W związku z tym, organ wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, działając na podstawie art. 219 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. (dalej jako: "KWP") utrzymał w mocy ww. postanowienie, na które zażalenie złożył A. P. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na przepisy regulujące kwestię zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, a także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (publ. OTK-A 2014/5/56), na mocy którego Trybunał orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.z.e. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w związku z czym zaświadczenia należy wydawać z pominięciem ww. części powołanego przepisu), dokonał ponownej analizy dokumentacji związanej z pełnieniem przez skarżącego służby w Policji, pod kątem obecności w niej materiałów dokumentujących pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ odwoławczy przytoczył przy tym wnioski wynikające z korespondencji prowadzonej pomiędzy organem I instancji a Dowódcą OPP oraz ZNSzP, wskazując, że dokonana przez nich analiza wykazała, że brak jest w aktach dokumentacji potwierdzającej sytuacje zagrożenia życia i zdrowia z podaniem daty i miejsca przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba stwarzałaby swoim zachowaniem konkretne niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia skarżącego. Jednocześnie uznano, że w czterech operacjach lub akcjach policyjnych, w których brał udział skarżący, doszło do zdarzeń policyjnych, podczas których mogło dojść do sytuacji wykonywania przez niego czynności w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu, jednakże brak jest dokumentacji potwierdzającej ten fakt.

W ocenie organu II instancji, analiza dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu wyjaśniającym doprowadziła do wniosku, że nie można potwierdzić wykonywania przez skarżącego czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu, bowiem nie znaleziono dokumentów, które pozwoliłyby wskazać charakter i liczbę dokonywanych przez niego czynności służbowych, w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Czynności takiej, w ocenie organu, nie stanowi również znieważenie A. P. słowami powszechnie uważanymi za obelżywe. Końcowo organ wskazał, że z perspektywy regulacji ustawowej, istotne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wyjaśnił przy tym, że odmowa wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie nie oznacza, że skarżący faktycznie nie uczestniczył w czynnościach lub interwencjach o jakich mowa w § 34 pkt 1 rozporządzenia RM, a jedynie o tym, że organ nie posiada dokumentacji potwierdzającej takie okoliczności, na podstawie której mógłby wydać żądane zaświadczenie, nie posiadającego charakteru prawotwórczego, a będącego pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego.

Skargę na ww. postanowienie wywiódł do tut. Sądu A. P., zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

– §14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia MSWiA umożliwiającego podwyższenie podstawy wymiaru emerytury policyjnej określonej w § 4 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów, poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że istnienie stanu potencjalnego niebezpieczeństwa w trakcie pełnienia służby w warunkach przeprowadzanej akcji/operacji z udziałem funkcjonariusza, nie może stanowić o uznaniu że służba funkcjonariusza odbywa się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu;

– błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. polegającą na przyjęciu przy ustalaniu podstaw do wydania zaświadczenia niewskazanej w tym przepisie przesłanki "bezpośredniości" jako cechy zagrożenia zdrowia i życia podczas pełnionej przez skarżącego służby, jako niezbędnego warunku do wydania zaświadczenia o żądanej treści;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy, a w szczególności, poprzez brak zebrania oraz wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego;

– art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, tj. przez brak ustaleń w zakresie pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu;

– art. 218 § 2 kpa przez uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przeprowadza się szczegółowego postępowania dowodowego, pomimo, że z treści wspomnianego przepisu wynika, iż przed wydaniem zaświadczenia konieczne jest przeprowadzenie takiego postępowania w zakresie niezbędnym do poczynienia ustaleń faktycznych determinowanych przedmiotem zaświadczenia;

– art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 160 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w I instancji z naruszeniem art. 218 § 1 i 2 k.p.a.;

– art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności, nie wskazanie przez organ administracji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

– art. 9 i 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego organu II instancji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zawarte w niniejszej sprawie stanowisko oraz popierającą je argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji B. o odmowie wydania skarżącemu, będącemu emerytowanym funkcjonariuszem Policji, zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W ocenie Sądu, w sprawie zostało przeprowadzone właściwie postępowanie wyjaśniające, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że kwestie związane z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, reguluje u.z.e. oraz wydane, na podstawie zawartych w niej delegacji, akty wykonawcze: rozporządzenie MSWiA oraz rozporządzenie RM.

I tak, w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. przewidziano podwyższenie emerytury funkcjonariusza (w tym funkcjonariusza Policji) o 0,5 % podstawy jej wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jak stanowi § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWIA, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy m.in. Policji. W związku z powyższym, dla skorzystania z uprawnienia do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. konieczne jest udokumentowanie okresów służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi. O wydanie takiego właśnie zaświadczenia, zwrócił się do organu I instancji skarżący w dniu [...] grudnia 2017 r.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII k.p.a. (tj. art. 217 i następne). Nie ulega wątpliwości, że regulacja ta znajduje zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., I OSK 16/16, Lex nr 2427659). Słusznie zatem organy orzekające w sprawie, rozpatrując ww. wniosek skarżącego, procedowały w oparciu o ww. przepisy k.p.a.

Jak stanowi art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się: jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (punkt 1), osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (punkt 2). Zaświadczenie jest zatem urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów i w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga ono żadnej sprawy. Zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń nie odnoszą się jednak identyczne reguły, które mają zastosowanie do jurysdykcyjnego postępowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności zaś przepisy regulujące postępowanie dowodowe.

Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, sprowadza się bowiem jedynie do oceny okoliczności istotnych z punktu widzenia urzędowego stwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Słusznie zatem wskazuje się w orzecznictwie oraz doktrynie, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem swoistego postępowania administracyjnego, o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, (pogląd ten podzieliły również organy obu instancji), które nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 16 lipca 2012 r., III SA/Kr 1485/11, Lex nr 1214528).

Skoro zatem zaświadczenie jest potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie nie powinno mieć miejsca w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego lub istnienia sporu w tym zakresie. Mając przy tym na uwadze "naturę" zaświadczenia, (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwrócono uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 listopada 1998 r., III SA 1282/97, Lex nr 37646). Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, albo ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. Z racji charakteru zaświadczenia, nie może ono bowiem rozstrzygać żadnych kwestii spornych, zaś ta, którą ma potwierdzać, musi być oczywista i wynikająca wprost ze zbiorów danych znajdujących się w posiadaniu organu. Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia, w koniecznym zakresie, postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia, jednakże pamiętać należy, że postępowanie to spełnia jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia. Główną rolę przypisuje się bowiem danym wynikającym z ewidencji, rejestrów, wykazów lub innych zbiorów dokumentów i danych, będących w posiadaniu organu. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, z nich niewynikających. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być przy tym nie tylko okoliczności wynikające z tych zbiorów, ale również wyjaśnienie, czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por.: wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., I OSK 104/09, Lex nr 594852), do czego w niniejszym postępowaniu doszło. Podkreślić przy tym, należy, że zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Z tego też względu wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt. II SA/Go 384/08, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Skoro postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, to nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z modyfikacją zasad "klasycznego" postępowania dowodowego, polegającą na ograniczeniu ram tego postępowania wyznaczonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego, z wykorzystaniem określonych tam środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie w celu usunięcia wątpliwości co do znanych, bowiem istniejących faktów lub stanu prawnego. Tym samym tut. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2016 r. (II SA/Wa 1127/15, CBOSA), że jakkolwiek do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak, ze względu na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a., organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W związku z powyższym, podniesione w tym względzie przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa procesowego, w tym zarzut niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie mogły zostać uwzględnione.

Zakres prowadzonego w omawianym przedmiocie postępowania wyjaśniającego, precyzuje cytowany uprzednio § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA, wskazujący, że zaświadczenie jest sporządzane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnych uzasadniających podwyższenie emerytury. Istotne zaś doprecyzowanie realizacji warunków podwyższania emerytury, o których mowa m.in. w art. 15 ust. 2 u.z.e. (a więc i konieczności pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, od którego spełnienia uzależnione jest nabycie uprawnienia do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby), zostało zawarte w rozporządzeniu RM, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 u.z.e. Wedle § 4 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia (w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., U 12/13, OTK-A 2014/5/56, na mocy którego § 4 pkt 1 został uznany częściowo za niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.z.e. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i z dniem 3 czerwca 2014 r. utracił moc w zakresie, w jakim nakładał na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu), emeryturę podwyższa się 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia (punkt 1) albo uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia (punkt 2). Charakter służby pełnionej przez skarżącego wyklucza przy tym wystąpienie którejkolwiek z pozostałych dwóch, a wskazanych w § 4 pkt 3 i 4 rozporządzenia RM przesłanek, a zatem organy słusznie, w prowadzonym postępowaniu, miały na względzie, jedynie pierwsze dwie, cytowane powyżej okoliczności.

Z brzmienia powyższej regulacji, w ocenie Sądu wynika, że zagrożenie dla życia lub zdrowia, powinno mieć charakter szczególny, tj. nie być jedynie normalnym następstwem służby. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, a miało charakter wyjątkowy (OTK-A 2014/5/56). Pogląd ten podzielany jest przez sądy administracyjne, w tym i przez tut. Sąd. W tym zakresie zwrócić uwagę należy na wyżej powołany już wyrok WSA w Warszawie (II SA/Wa 211/17), w którym wskazano że: nie można uznać za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu, czynności realizowane w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, nawet w ramach działań ochronnych czy zabezpieczających, realizowane z bronią. Podobnie nie sposób zakwalifikować do takich działań wypadków w trakcie służby związanych z doznaniem urazu - uszczerbku na zdrowiu, jeśli nie były one spowodowane szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu. Ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia odbiegającego od normalnych warunków pełnienia służby.

Ponadto tut. Sąd podziela wyrażony tam pogląd, że zagrożenie, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. musi być realne, rzeczywiste, a nie dające się jedynie przewidzieć i abstrakcyjne. Musi być obiektywne i konkretne. Stanowią o nim zatem takie sytuacje, odnośnie których można sprecyzować datę, miejsce i przebieg zdarzenia, podczas którego wystąpiło skonkretyzowane niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, spowodowane np. zachowaniem określonej osoby. Należy odróżnić przy tym potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiąże się służba w Policji na określonym stanowisku, od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, w tym w trakcie udziału w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji, i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM. Podkreślić przy tym należy wyraźnie, że służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tą formację, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zagrożenia te dotyczą wszystkich funkcjonariuszy Policji, którzy przed podjęciem służby, ślubują m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (vide: art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz.U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm). Zwrot "pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" wskazuje zatem, że wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, zważywszy na zagrożenie życia i zdrowia. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut wywiedziony w punkcie II ppkt 1) tiret pierwszym skargi, zaś tut. Sąd w pełni podziela wyrażoną, w opozycji do niego, argumentację organów obu instancji, uznając, że wywiedzione w tym przedmiocie twierdzenia skarżącego, pozbawione są podstaw prawnych.

W ocenie Sądu, organy odmawiające, w rozpoznawanej sprawie, wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w wyżej opisanych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, dopełniły ciążących na nich obowiązków procesowych, przeprowadzając szczegółowe i rzetelne postępowanie wyjaśniające, zaś w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć w sposób wyczerpujący wykazały, że przeprowadzona przez nie analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych komórek organizacyjnych, nie wykazała istnienia dokumentów potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych, albo podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, albo uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało takie zagrożenie. Organy dokonały przy tym prawidłowej wykładni § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM, pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych tam obowiązków służbowych, która, jak wskazał w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny, dotyczący relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza, a samym zagrożeniem, odwołującej się do koncepcji związku przyczynowo-skutkowego. Organy miały zaś na uwadze przymiot szczególności zagrożenia, odnoszący się z kolei do kwalifikacji merytorycznej zagrożenia jako takiego, o czym była już mowa wyżej, w części odnoszącej się do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Uznanie zatem, przez organy, że konkretny, obiektywny czy rzeczywisty charakter przedmiotowego zagrożenia, w ocenie Sądu nie stanowi o tym, że musi ono być bezpośrednie. Organy owej bezpośredniości nie analizowały. Przedstawiona zaś w tym zakresie argumentacja, powołana przez skarżącego na potwierdzenie zasadności zarzutu z punku II ppkt 1) tiret drugiego skargi, nie mogła doprowadzić do jego uwzględnienie, bowiem okazała się nietrafna i nie znajdująca oparcia w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Podkreślić należy, że organ I instancji, nie poprzestając na dokumentacji, do której posiadał bezpośredni dostęp, zwrócił się do jednostek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę, mogących być w posiadaniu istotnej dla rozpoznania wniosku skarżącego dokumentacji, zarówno o dokonanie jej analizy, jak i udostępnienie oraz dokonał ustaleń w przedmiocie uczestnictwa skarżącego w charakterze pokrzywdzonego, w procesach karnych, o czyny popełnione przeciwko działalności instytucji państwowych. W związku z powyższym, brak jest podstaw aby uznać przeprowadzone postępowanie za naruszające zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. (mającej zastosowanie także do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. na mocy art. 1 pkt 4 k.p.a.), nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy dochowały bowiem należytej staranności w zgromadzeniu materiału dowodowego, istotnego z punktu widzenia rzetelnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Obszerność materiału dowodowego oraz jego szczegółowa analiza, tym bardziej przemawiają przy tym za bezskutecznością pozostałych, podniesionych przez skarżącego zarzutów prawa procesowego, a dotyczących nienależytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Analiza uzyskanej w toku postepowania wyjaśniającego dokumentacji, doprowadziła organy do słusznego wniosku, że brak jest podstaw wydania wnioskowanego zaświadczenia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenia je poprzedzającego, wynikają natomiast, zarówno poddany analizie, okres pełnienia przez skarżącego służby, jak i powody dla których analiza pozostałych okresów nie była możliwa. Wszelkie zaś okoliczności, które teoretycznie mogłyby przemawiać, za pełnieniem przez skarżącego służby w kwestionowanych warunkach, poddane zostały należytej, wnikliwej i wyczerpującej ocenie, przeprowadzonej w oparciu o zgromadzone akta, zaś jej szczegółowe wyniki oraz tryb procedowania, zostały zawarte w pisemnych motywach zapadłych orzeczeń. Tym samym stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. (stosowanego do postanowień odpowiednio na mocy art. 126 k.p.a.), bowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, wbrew twierdzeniom skargi, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a więc m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia.

Skoro zatem w niniejszej sprawie brak było udokumentowanych zdarzeń, potwierdzających wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 15 ust. 2 u.z.e., to jedyną możliwą formą załatwienia wniosku skarżącego było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, na podstawie art. 219 k.p.a., do czego w przedmiotowej sprawie doszło w sposób prawidłowy.

Reasumując, sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie potwierdziła trafności zarzutów skarżącego. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) orzeczono o oddaleniu skargi.