Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2732/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

SENTENCJA

Dnia 18 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NS A: Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie : WSA Janina Guść WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i A. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 sierpnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zamurowania otworu okiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2002 r., nr [...], 2, określa, że decyzje wymienione w pkt 1 wyroku nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 czerwca 2000 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawdo budowlane (Dz. U. Nr 38. poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89. poz. 414 ze zm.). nakazał Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej A, zarządzającemu w imieniu wspólnoty mieszkaniowej budynkiem przy ul. [...] w G., zamurowanie dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. [...]w G.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. i A. D., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. decyzją z dnia 31 lipca 2000 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że wykonanie otworów okiennych w roku 1952 i 1960 stanowi samowolne wykonanie robót budowlanych, nie zaś samowolną budowę obiektu budowlanego. Tym samym art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie znajduje zastosowania w sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż samowolne wykonanie przedmiotowych robót może być analizowane pod kątem art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), decyzją z dnia 11 sierpnia 2000 r. nr [...] nakazał Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej A zarządzającemu w imieniu wspólnoty mieszkaniowej budynkiem przy ul. [...] w G. zamurowanie dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. [...]w G.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i A. D.

Decyzją z dnia 11 października 2000 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. - nakazał Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej A, zarządzającemu w imieniu wspólnoty mieszkaniowej budynkiem przy ul. [...] w G. zamurowanie dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul, [...] w G. W odniesieniu do zarzutu odwołujących się w przedmiocie nałożenia przedmiotowego obowiązku na niewłaściwy podmiot organ odwoławczy stwierdził, że w związku z faktem, iż otwory okienne zostały wykonane w ścianie szczytowej budynku, która stanowi część wspólną nieruchomości, to podmiotem zobowiązanym do jego wykonania jest zarząd wspólnoty mieszkaniowej -Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej A.

Powyższa decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2000 r. zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 2892/00. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nie dopełniły obowiązku określonego w przepisach art. 7, 8, 75 § i 77 § 1 k.p.a. Podjęte w toku postępowania czynności ograniczone zostały do uzyskania informacji o braku w dokumentacji architektonicznej budynku wzmianki o pozwoleniu na wybicie okien oraz przesłuchania niektórych mieszkańców domu. Natomiast strona skarżąca na rozprawie przedstawiła oświadczenie osoby, która otwór okienny wykonała i która poddała w wątpliwość twierdzenie organu o samowolnym działaniu. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy możliwe będzie dopiero po przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka – W. L. Drugim z powodów uchylenia decyzji było błędne określenie ich adresata, którym, stosownie do art. 52 Prawa budowlanego, winni być w kolejności: inwestor, właściciel i zarządca. Obowiązek właściciela wyprzedza obowiązek zarządcy, a inwestora obowiązek właściciela i zarządcy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu

sprawy, decyzją z dnia 27 czerwca 2002 r. nr [...] nakazał A. i A.D. zamurowanie otworu okiennego o wymiarach 132 x 134 cm, znajdującego się w ścianie szczytowej w mieszkaniu nr 10 w budynku przy ul. [...]w G. Uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2001 r. organ telefonicznie wezwał W. L. która w latach 1954-1960 zamieszkiwała w lokalu nr 10, do złożenia wyjaśnień. sporządzając na tę okoliczność w dniu 1 marca 2002 r. notatkę służbową. Na podstawie złożonego przez panią L. w dniu 6 marca 2002 r. oświadczenia ustalono, iż w roku 1954 wykonała ona otwór okienny za zgodą organów budowlanych, przy czym nie jest w posiadaniu wymaganego pozwolenia, które spaliło się. Pozwolenia takiego brak jest również w aktach przechowywanych przez Archiwum Państwowe w G., co potwierdzają pisma z dnia 24 kwietnia 2002 r.

i 28 maja 2002 r., jak i w aktach archiwalnych organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że otwór okienny wybity w 1954 r. został wykonany w warunkach samowoli, tj. z naruszeniem obowiązującego wówczas art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. R. P. Nr 23. poz. 202) oraz obowiązującego w dacie rozstrzygania § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15. poz., 140) i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89. poz. 414 ze zm.) nakazał właścicielom lokalu jego zamurowanie.

A. i A. D. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, w którym zakwestionowali jej zasadność, wskazując na naruszenie przez organ przepisów art. 7. 8. 75 § 1. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 sierpnia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pełni podzielił argumentację zawartą w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tak jak i organ pierwszej instancji uznał, iż otwór okienny w lokalu mieszkalnym odwołujących się wykonany został w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta, w świetle zebranego materiału dowodowego, a w szczególności pism Archiwum Państwowego w G., jest bezsporna. W tym stanie sprawy organ odwoławczy stwierdził, że orzeczony przez organ I instancji nakaz zamurowania otworu okiennego jest zasadny. Podkreślił przy tym, że postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia ó grudnia 2001 r., a rozstrzygnięcie podjęto po wnikliwym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami odwołujących się, że decyzja Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W jego ocenie zostały przywołane przepisy prawa administracyjnego i budowlanego, będące podstawą prawną decyzji, a w uzasadnieniu przedstawiono faktyczną i prawną argumentację.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik A. i A. D., podnosząc, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika skarżących znajdujący się w aktach sprawy dowód z przesłuchania W. L., do którego przeprowadzenia organy zobowiązane zostały wyrokiem NSA. organy nie tyle negatywnie oceniły, co pominęły. Zasadność podniesionego zarzutu potwierdzają uzasadnienia zaskarżonych decyzji obydwu instancji, które nie nadto nie zawierają elementów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Z ich treści nie wynika bowiem, które fakty uznano za udowodnione, nie wskazano dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Nadto dowód z przesłuchania pani L. przeprowadzony został z naruszeniem art. 79 k.p.a. Strona skarżąca nie została zawiadomiona o miejscu i terminie jego przeprowadzenia, jak również nie zapewniono jej udziału w przeprowadzeniu dowodu. Powołane uchybienia nie pozwalają przyjąć, że organy w sposób wyczerpująca, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny czy objęty nakazem zamurowania otwór okienny wykonany został samowolnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W skardze wskazano także, że stosownie do art. 63 Prawa budowlanego na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu, poza dokumentami wymienionymi w art. 60, także opracowań projektowych oraz dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Pozostałe zarzuty skargi odnoszą się do nieprawidłowego - zdaniem pełnomocnika skarżących - zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które przed wydaniem decyzji na podstawie wskazanego przepisu nie wydały postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które jest warunkiem koniecznym do jego zastosowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odsyłając do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podtrzymał swoje stanowisko, iż zaskarżone decyzje organów obydwu instancji odpowiadają dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnił także, że brak pozwolenia na wykonanie otworu okiennego przez W. L. w aktach archiwalnych organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz w zasobach Archiwum Państwowego w G. stanowił wystarczającą podstawę do uznania oświadczenia świadka za niewiarygodne. W odniesieniu zaś do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego podkreślił, iż przepis ten stosuje się odpowiednio, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

O oddalenie skargi wniósł także pełnomocnik uczestnika postępowania - Biblioteki A z siedziba w G. w piśmie procesowym z dnia 28 marca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd za zasadne uznał podniesione przez pełnomocnika skarżących zarzuty w przedmiocie przeprowadzenia przez organy obydwu instancji postępowania z naruszeniem art. 7,8, 75 § 1, 77 § 1, 79 § 1 i § 2, 80 i 107§3 k.p.a.

Przypomnieć należy, że w wyroku z dnia 6 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 2892/00 Sąd wskazał, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy możliwe będzie dopiero po przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka — W. L. która otwór okienny wykonała i która poddała w wątpliwość twierdzenie organu o samowolnym działaniu.

Organ I instancji wezwał telefonicznie W. L. do osobistego stawiennictwa celem złożenia wyjaśnień w przedmiocie wykonania przedmiotowego otworu okiennego. Z treści oświadczenia złożonego przez świadka w dniu 6 marca 2003 r.,. z którego pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporządził notatkę służbową, wynika, że przedmiotowy otwór okienny wykonała za zgodą organów budowlanych i po uprzednim uzyskaniu stosownego pozwolenia. Jednocześnie wyjaśniła, że nie jest w posiadaniu wymaganego dokumentu, który — jej zdaniem - mógł zostać przekazany następnym lokatorom - państwu S. (obecnie nieżyjącym), bądź też zaginął wraz z innymi dokumentami podczas przeprowadzki.

Do powyższych wyjaśnień organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 czerwca 2002 r. Stwierdził jedynie, że pani L. nie posiada dokumentu, który potwierdzałby jej twierdzenia, ponieważ pozwolenie spaliło się. Na potwierdzenie swojego stanowiska w przedmiocie samowolnego wykonania otworu okiennego przywołał pisma Archiwum Państwowego w G. Z ich treści wynika, iż w zasobach materiałów archiwalnych brak jest pozwolenia na wykonanie objętych nakazem zamurowania otworów' okiennych. Stosownego pozwolenia brak również w aktach archiwalnych organu administracji architektoniczno - budowlanej. W piśmie z dnia 15 sierpnia 2002 r., skierowanym do organu odwoławczego, W.

L. zakwestionowała dokonane w oparciu o złożone przez nią oświadczenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenia. Podkreśliła, że składając wyjaśnienia na okoliczność wykonania otworu okiennego w warunkach samowoli oświadczyła wyłącznie, że pozwolenie na jego wybicie mogło zostać przekazane następnym lokatorom, bądź też zaginąć podczas przeprowadzki. Natomiast nigdy nic wskazała, że pozwolenie "spaliło się". Dodatkowo oświadczyła, że na początku lat 80-tych dokumentacja dotycząca obiektów budowlanych zarządzanych przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej A przechowywana w jego archiwach przy ul. [...] spaliła się. Zaznaczyła przy tym, że okoliczność ta winna być znana organom. Ponadto podniosła, że jako architekt w środowisku zawodowym uznawana była za osobę wiarygodną, przepisy budowlane były jej znane i już chociażby z tych względów nie dopuściłaby się samowoli budowlanej.

Powyższych okoliczności nie wziął pod uwagę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie A. i A. D. Podobnie jak i organ pierwszej instancji stwierdził jedynie, że W. L. nie jest w posiadaniu udzielonego jej, jak twierdzi, pozwolenia na wybicie przedmiotowego otworu okiennego. W tych okolicznościach za bezsporne uznał wybicie otworu okiennego za działanie samowolne.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji po pierwsze wskazać należy, że organy zobowiązane zostały do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Z tej czynności dowodowej sporządza się protokół (art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a.). a nadto uczestnictwo w jej przeprowadzeniu - jak słusznie podnosi pełnomocnik skarżących - organ winien zagwarantować stronie (art. 79 § 1 i § 2 k.p.a.). Gdyby organ przeprowadził dowód z przesłuchania W. L. w sposób prawidłowy to miałby możliwość nie tylko przyjęcia wyjaśnień świadka, jego oświadczeń, ale także zadania pytań, które pozwoliłby na wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i wątpliwości. W tym celu organ mógł w razie potrzeby także przeprowadzić rozprawę administracyjną.

Po drugie dokonane, a następnie przyjęte przez organ ustalenia tak faktyczne, jak i prawne oraz ich ocena winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Stosownie do przepisu art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. O ile zaskarżone decyzje spełniają wymogi przewidziane dla uzasadnienia prawnego, o tyle przepisanych prawem wymogów nie spełnia ich uzasadnienie faktyczne. Organ - w myśl zasady swobodnej oceny dowodów-odmawiając dowodowi wiarygodności, w tym przypadku oświadczeniom świadka W. L., obowiązany był uzasadnić w sposób wyczerpujący, z jakiej robi to przyczyny. Sam fakt nieposiadania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, jak również brak dokumentacji w tym zakresie w aktach archiwalnych nie czyni świadka niewiarygodnym. Taka argumentacja organów musi zostać uznana za dowolną.

Rozpoznając sprawę ponownie organy' winny wyeliminować wskazane powyżej nieprawidłowości. I tak, wszelkie dowody winny czynić zadość określonej przepisami formie, zostać zebrane w sposób odpowiadający wymogom przepisów rozdziału 4 k.p.a.. a ich ocena, która organ administracji zobowiązany będzie poczynić w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę winna odpowiadać wymogom wynikającym z art. 80 k.p.a. Nie może być dowolna i musi opierać się na logicznych przesłankach. Dopiero wyczerpująca i nie wykraczająca poza granice swobodnej oceny dowodów ocena całego zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli przyjąć, czy istotne dla sprawy okoliczności zostały udowodnione, a w konsekwencji czy rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia na skarżących obowiązku zamurowania otworu okiennego było prawidłowe.

Zważyć należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 135 i art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu decyzji obydwu instancji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wydano na podstawie przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.