Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2768/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2768/13

UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2013r. na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpoznaniu wniosku H. R., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...]gmina [...]- odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...].

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu.

H. R. wystąpiła o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], w miejscowości [...]gmina [...]. Z wniosku wynikało, iż jest jej jedynym właścicielem, a działka nr [...]obecnie wykorzystywana jest na cele rolne.

Organ ustalił, że działka nr [...]przylega bezpośrednio do działki nr [...], która kiedyś stanowiła własność rodziców H. R.. Na mocy umowy darowizny, działka nr [...] została darowana H. R., natomiast sąsiadująca działka nr [...] została darowana siostrze wnioskodawczyni W. W.. Z wyjaśnień wnioskodawczyni wynikało, iż dotychczas obsługa komunikacyjna obu w/w działek odbywała się z drogi powiatowej nr [...], prowadzącej do miejscowości [...]. Droga ta posiada włączenie do drogi krajowej nr [...] na skrzyżowaniu zlokalizowanym w km 173+672. Powyższy stan zapewniał możliwość obsługi komunikacyjnej działki nr [...], poprzez sąsiadującą działkę nr [...]i następnie poprzez drogę powiatową do drogi krajowej nr [...].

W tym kontekście organ wskazał, że w przypadku dokonania podziału działki i zniesienia współwłasności, dojazd do nowo powstałych działek powinien odbywać się na dotychczasowych zasadach.

Zgodnie z art. 4 pkt. 8 ww. ustawy o drogach publicznych, zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie dostępu do drogi publicznej jest zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647) w świetle którego dostęp do drogi to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Dlatego, na etapie podziału działki pierwotnej należało zapewnić nowo wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej, albo poprzez ustanowienie służebności przejazdu do istniejącego zjazdu, albo poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej. Droga krajowa nr [...] zgodnie z Zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, zaliczona została do drogi klasy G, tj. droga główna.

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430 z późn. zm.), "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas". Organ wskazał, że każdy zjazd z drogi krajowej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania.

Odcinek drogi krajowej przy której położona jest działka nr [...]obciążony jest intensywnym ruchem drogowym, który ma tendencję wzrostową. Pomiar ruchu przeprowadzony w 2010 r. wykazał, że średni dobowy ruch na odcinku drogi krajowej nr [...] od km 168 + 600 do km 173+900 wyniósł 13255 pojazdów na dobę i w porównaniu z generalnym pomiarem ruchu przeprowadzonym w 2005 r. nastąpił jego wzrost o 24,5%. Dlatego na tym odcinku drogi krajowej powinny być zachowane szczególne warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zgody na lokalizacje zjazdu. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, wskazał iż "(...) naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności".

Decyzję powyższą zaskarżyła H. R., składając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2013r. na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku H. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], w [...], gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] zakwalifikowany został zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad nr [...], z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych - do dróg głównych (droga klasy G). Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy G przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu.

Nawet wystąpienie takiej wyjątkowej sytuacji, o której mowa wyżej, nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego, a jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 1219/2000, decyzja taka ma charakter uznaniowy, organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd.

W rozpatrywanej sprawie nie można było dopatrzyć się istnienia wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony.

Na skutek dokonanego podziału działka nr [...]została pozbawiona dostępu do drogi powiatowej nr [...], która to włącza się do drogi krajowej nr [...]. Dostęp taki pozostał dla nieruchomości sąsiedniej - działki nr [...].

W związku z zaistniałą sytuacją, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaproponował, aby obsługa komunikacyjna działki nr [...] odbywała się poprzez działkę nr [...], przylegającą do drogi powiatowej nr [...], która włącza się do drogi krajowej nr [...].

Zdaniem organu należałoby ustanowić na sąsiedniej działce nr [...]służebność drogową (droga konieczna) w uzgodnieniu z jej właścicielem bądź w przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.).

Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 lipca 1999 r., sygn. akt II CKN 786/98, OSNC 2000, nr 2, poz. 34, "dostęp do drogi publicznej jest nieodpowiedni w rozumieniu art. 145 § 1 k.c. także wtedy, gdy wyjazd z nieruchomości przylegającej do drogi publicznej i odwrotnie jest nie tylko uciążliwy, ale i wówczas, gdy stwarza niebezpieczeństwo dla właściciela tej nieruchomości jak i innych uczestników ruchu drogowego".

Powyższe rozwiązanie zapewniłoby przedmiotowej nieruchomości dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze krajowej, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu dla wszystkich jej użytkowników.

Za tym rozwiązaniem przemawia fakt, iż na badanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego wyniosło w 2010 r. 13255 poj./dobę, a każdy zjazd z drogi, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Z samego faktu graniczenia objętej wnioskiem nieruchomości, z drogą krajową nr 63 nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej.

Droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy G, tj. drogom głównym, w tym również w zakresie możliwości stosowania zjazdów. Gdyby wszyscy właściciele nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Pogląd ten podzielił w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98. W związku z powyższym, priorytetowym celem zarządcy drogi jest zachowanie jej dotychczasowego charakteru, co leży w szeroko pojmowanym interesie społecznym, dlatego nie jest możliwe pozytywne rozpoznanie wniosku.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania dotyczące kryteriów udzielania zgody na lokalizację zjazdu, w wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, sąd wskazał, iż "(...) naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności".

W ramach tzw. uznania administracyjnego, przyznano organowi pewien zakres samodzielności, organ ustala kryteria, którymi się kieruje, a które wypełniają normę prawną zgodnie z zasadą praworządności, a następnie kierując się tymi kryteriami, ustala treść rozstrzygnięcia.

Organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym słuszny w rozumieniu obiektywnym.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ostatecznie przyznał prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych, biorąc pod uwagę, że indywidualny interes strony może być zaspokojony poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości z wykorzystaniem służebności.

H. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].10.2013r., odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...] gmina [...].

W uzasadnieniu skargi wskazała, że działkę rolną nr [...]położoną w centrum wsi [...] gmina [...], nabyła na mocy darowizny z dnia [...] sierpnia 1991 roku. Działka ta powstała w wyniku podziału nieruchomości pierwotnej składającej się z obecnych działek nr [...]i nr [...]. Wskutek dokonanego podziału jej działka nr [...]została pozbawiona dostępu do drogi powiatowej nr [...], która włącza się do drogi krajowej nr [...]. Dostęp taki pozostał jedynie dla działki nr [...]. Jednak obie działki przylegają bezpośrednio do drogi numer [...] na łącznym odcinku ok. 200 metrów.

W momencie podziału działki na dwie mniejsze nie przewidziano służebności jednej wobec drugiej, nie ustanowiono drogi koniecznej. W 1991 roku oczywistym było, iż dojazdu wykonywany będzie bezpośrednio z przyległej drogi - obecnie drogi krajowej nr [...]. Odcinek drogi nr [...], do którego przylega działka został zakwalifikowany przez Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad do dróg głównych dopiero zarządzeniem nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 roku.

Do niedawna sposób użytkowania obu działek (rolny) nie wymagał wykonania osobnego dojazdu, obsługa komunikacyjna ww. działek odbywała się polubownie poprzez działkę nr [...]z drogi powiatowej nr [...].

W roku 2007, a więc jeszcze przed zmianą kategorii drogi nr [...] na drogę krajową klasy G, działka sąsiednia nr [...]zmieniła właściciela i została przekształcona przez niego w działkę budowlaną, zostało wydane pozwolenie na budowę. Budynek wzniesiono z zachowaniem koniecznych odległości od drogi.

Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad w decyzji odmownej wskazał, że komunikacja powinna odbywać się przez działkę nr [...], przylegającą do drogi powiatowej nr [...], która włącza się do drogi krajowej nr [...]. W celu realizacji takiego rozwiązania potrzebne byłoby ustanowienie służebności drogowej.

Skarżąca podnosiła, że chciała polubownie uzyskać dostęp do swojej działki poprzez działki sąsiednie, ale okazało się to bezskuteczne. Na przeszkodzie stanęły względy techniczne oraz plany właścicieli sąsiadujących działek (budowa basenu i kortu tenisowego) oraz rozważane rozpoczęcie działalności gospodarczej.

Granicząca bowiem od strony południowej z przedmiotową działką, działka nr [...]przylega do drogi gminnej od strony południowej na odcinku ok 50 m poczynając od skrzyżowania dróg nr [...] i [...]. Wjazd i wyjazd z działki [...]do drogi [...] zlokalizowany jest na ok. 35-40 metrze od skrzyżowania bezpośrednio z drogi pod sam budynek mieszkalny posadowiony w południowo-wschodniej części działki w odległości 4,5 metra od granicy z działką numer [...].

W pasie tym (między domem a granicą działki) znajduje się przydomowa oczyszczalnia. Ze względu na usytuowanie budynku mieszkalnego nie jest możliwe przeprowadzenie drogi dojazdowej do działki nr [...], ani z prawej, ani z lewej strony budynku (z zachowaniem obowiązkowych odległości unormowanych prawem budowlanym). Przy wyżej wymienionym skrzyżowaniu, na rogu działki numer [...]usytuowany jest również przydrożny krzyż oraz słup telegraficzny (wskazano na materiał fotograficzny).

Aktualnie nie ma technicznej możliwości ustanowienia służebności drogowej dla działki [...]przez działkę [...]. Poprowadzenie drogi służebnej przez środek działki nr [...]nie tylko jest niemożliwe technicznie (zbyt bliska odległość od skrzyżowania i zabudowania), ale również ze względów bezpieczeństwa (przejazd maszyn rolniczych narażałby zdrowie i życie właścicieli działki [...] jak i bawiących się tam ich małych dzieci).

Utworzenie drogi służebnej na działce [...], byłoby niezgodne z zasadami § 77 rozporządzenia, ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 14 maja 1999r.), w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Stosownie do § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła i w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Taki zjazd zagrażałby bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Nie ma też możliwości poprowadzenia dojazdu do działki [...] od strony wschodniej i północnej, ponieważ sąsiednia działka jest działką rolną (nr [...]) bez drogi wewnętrznej oraz bez zjazdu do drogi powiatowej [...]. Od strony wschodniej działka [...]jest na tyle wąska (około 15 metrów), że usytuowanie drogi służebnej przez ten teren byłoby krzywdzące dla jego właściciela. Pozbawiony byłby bowiem około 600m2 ziemi uprawnej, a co za tym idzie źródła dochodu. Od strony północnej pasem 40m działka [...] graniczy ze stacją benzynową i nie ma możliwości ustanowienia na tym terenie drogi służebnej.

Dlatego obiektywnie nie ma możliwości alternatywnego dojazdu do drogi publicznej dla przedmiotowej działki.

Jednocześnie skarżąca podniosła, że zjazd z działki [...] (znajdującej się w centrum wsi) do drogi [...], byłby zjazdem indywidualnym o bardzo niskiej częstotliwości ruchu. Utworzenie zjazdu nie powodowałoby konieczności zmian w organizacji ruchu na drodze nr [...], bowiem na odcinku przyległym do działki nr [...] znajduje się poziomy znak drogowy P1 - linia pojedyncza przerywana, ponadto nie ma rozwidleń, pasów dodatkowych ani skrzyżowania. Działka znajduje się na terenie zabudowanym, gdzie dopuszczalna maksymalna prędkość pojazdów wynosi 50 km/h. Ruch na omawianym odcinku nie jest na tyle duży, aby nie można było bezkolizyjnie korzystać ze zjazdu.

Powoływany przez organ postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi klasy G może być spełniony tylko wówczas, gdy istnieje obiektywna możliwość jego zrealizowania, bez naruszania istoty prawa własności.

Jedyną możliwością dostania się na działkę nr [...] jest zlokalizowanie do niej zjazdu z drogi nr [...]. We wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu wskazano umiejscowienie go pośrodku działki (na pięćdziesiątym metrze, czyli około 150m od skrzyżowania z drogą [...]) jednakże, możliwe jest inne umiejscowienie takiego zjazdu.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i wskazał, że skarżąca nie wykazała naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego i materialnego.

Organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, zaproponował rozwiązanie polegające na zapewnieniu obsługi komunikacyjnej działki nr [...] poprzez działkę nr [...], która posiada dostęp do drogi powiatowej. Argumentacja zawarta w skardze, iż "dołożyłam wszelkich starań, aby uzyskać dostęp do swojej działki poprzez działki sąsiednie, ale niestety bezskutecznie. Na przeszkodzie stoją względy techniczne oraz plany właścicieli sąsiadujących działek (budowa basenu i kortu tenisowego) oraz rozważane rozpoczęcia działalności gospodarczej", nie jest zdaniem organu przekonująca, gdyż H. R. ma możliwość wystąpienia z roszczeniem o ustanowienie służebności drogi koniecznej w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.).

Przeprowadzenie drogi koniecznej nastąpi wówczas z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić.

Zaproponowane rozwiązanie zapewniłoby przedmiotowej nieruchomości dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze krajowej, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu dla wszystkich jej użytkowników.

Zebrane w sprawie dokumenty (tj. projekt organizacji ruchu, mapy zasadnicze, ewidencja zjazdów, dokumentacja fotograficzna) pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz podjęcie orzeczenia uwarunkowanego obowiązującymi przepisami. Organ wydający zaskarżoną decyzję, działając w ramach tzw. uznania administracyjnego, był związany przepisami a uwzględnienie interesu strony skarżącej, doprowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z prawem.

W analizowanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyczerpująco zebrał oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy, tak by w pełni wyjaśnić istniejący stan faktyczny i prawny. Zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a. korzystając ze swobodnej oceny dowodów, ocenił wszechstronnie zebrany w sprawie materiał dowodowy. Dokonał wyważenia interesów, przedstawił okoliczności faktyczne i prawne, które miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, przyznając priorytet ważnemu interesowi społecznemu, jakim jest bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skargę należało uwzględnić.

Zdaniem Sądu wydanie kwestionowanych w sprawie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) w związku z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), poprzez uznanie, iż zezwolenie na lokalizację przedmiotowego zjazdu na drogę krajową nr [...], nie jest możliwe bowiem spowoduje niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, z naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu stron, co wiązało się z naruszeniem art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Stosownie do art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W myśl zaś § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, "droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę".

Przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę.

Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ww. ustawy, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną.

Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałaby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego.

Ze względu na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.

Z powyższego wynika, że organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować, czy i w jakim stopniu proponowany zjazd będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady k.p.a. oraz dyspozycję art. 107 § 3, uzasadnić to.

Na gruncie analizowanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie realizuje dyspozycji przepisów wskazanych na wstępie jako naruszone.

Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, w przedmiotowej sprawie nie zostały w dostatecznym stopniu ustalone okoliczności faktyczne pozwalające ocenić, że lokalizacja zjazdu do działki nr [...] będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...], co – zdaniem organu – miało być szczegółowo wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Nie wyjaśniono chociażby zlokalizowania istniejących zjazdów z drogi krajowej nr [...], najbliższych w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości i wnioskowanego zjazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela przekonania, które wypływa zwłaszcza z uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji, iż skoro dotychczas obsługa komunikacyjna działek nr [...]odbywała się z drogi powiatowej nr [...], która posiada włączenie do drogi krajowej nr [...] na skrzyżowaniu zlokalizowanym w km 173+672, to nadal działka [...] powinna tę komunikację zapewnić. Niewątpliwie bowiem na przestrzeni lat stan faktyczny uległ zmianie, tak co do własności tych działek jak i nadania drodze głównej do której przylegają nowej kategorii.

W ocenie Sądu, zagadnienie wpływu lokalizacji dodatkowego zjazdu z drogi nr [...] na bezpieczeństwo odbywającego się na niej ruchu w żadnej mierze nie może być zakwalifikowane automatycznie jako "oczywiste". Przeciwnie, wymaga ono każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ, w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie analizował w odniesieniu do proponowanego miejsca lokalizacji zjazdu z działki nr [...], czy jego lokalizacja stwarzałaby na omawianym odcinku drogi krajowej wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego zwłaszcza w kontekście lokalizacji najbliższych istniejących już zajazdów na tę drogę.

Poza tym dla poparcia swojego głównego twierdzenia o możliwości przeprowadzenia drogi koniecznej przez działkę [...]do działki [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie przedstawił żadnych analiz, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż taka możliwość potencjalnie zachodzi.

Nie sposób zatem uznać, że dochował obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyjaśnienia swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W tych okolicznościach Sąd nie jest w stanie ocenić twierdzenia skarżącej, iż obiektywnie nie ma możliwości ustanowienia drogi koniecznej dla przedmiotowej działki.

Choć organ wskazywał w decyzji, że taka możliwość teoretycznie istnieje, to nie wyjaśnił, czy jest możliwe i realne uzyskanie służebności drogowej nawet w drodze orzeczenia sądu cywilnego, a skarżąca kwestionuje możliwość jej ustanowienia w praktyce.

W tej sytuacji, wskazówki organu o możliwości ustanowienia służebności drogowej, kosztem działki sąsiedniej należącej do innej osoby, nie są przekonujące, nie uwzględniają konkretnej konfiguracji działek, sposobu ich aktualnego i przyszłego zagospodarowania, położenia względem skrzyżowania itd.

Nadmienić należy, że jak wynika z twierdzeń strony, nieruchomość znajduje się w środku wsi, gdzie istnieje ograniczenie prędkości do 50 km/h. Organ nie zweryfikował zatem, jak w praktyce przedstawia się kwestia bezpieczeństwa na tym odcinku drogi wskazując tylko na dużą ilość pojazdów przemieszczających się po tej drodze, choć przedstawiona przez stronę dokumentacja fotograficzna nie potwierdza tego.

Konkludując, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zastosował art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., opierając się na nie dość wyczerpująco zebranym materiale dowodowym, co znalazło odbicie w niedostatecznie odniesionym do konkretów sprawy uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonany przez organ proces subsumpcji przepisów materialnoprawnych do stanu faktycznego sprawy, może być zatem wadliwy na skutek niepełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. braku odpowiednich analiz. Wady w zakresie uzasadnienia decyzji pozwalają na stwierdzenie, że doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Rozpatrując indywidualną sprawę organ ma ustalić prawa lub obowiązki konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej. Nie wystarczy zatem powołanie się na statystyczne dane natężenia ruchu, lecz należy odnieść się w zindywidualizowany sposób do okoliczności konkretnej sprawy oraz wniosków procesowych strony. Pełnego ustosunkowania się do zarzutów strony nie można się jednak dopatrzyć w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w odniesieniu do możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej.

Postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi klasy G może mieć pierwszeństwo wówczas, kiedy istnieje obiektywna możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności. Nie można go natomiast realizować kosztem ograniczenia prawa własności nieruchomości wnioskodawcy nieposiadającego innego dostępu do drogi publicznej, a więc gdy ingeruje wprost w istotę prawa własności.

Uwzględniając powyższe ustalenia i rozważania Sądu, organ ponownie dokona analizy wniosku skarżącej oraz rozstrzygnie sprawę.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.