Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 294/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania spółki cywilnej M A (zwana dalej: "spółka", "beneficjent"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B (zwany dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok z wniosku spółki cywilnej R A. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że złożony w dniu 17 maja 2010 r. wniosek jest tzw. wnioskiem transferowym w związku z przejęciem zobowiązań rolnośrodowiskowych od wymienionej spółki przez O A sp. z o.o., a prokurent spółki P M złożył oświadczenie, że o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolośrodowiskowego na przejętych działkach po R A s.c.

Rozpoznając wniosek Kierownik ARiMR decyzją z dnia 4 stycznia 2011 r. odmówił O A sp. z o.o. przyznania płatności rolośrodowiskowej na 2009 rok, która została utrzymana w mocy decyzję Dyrektora ARiMR z dnia 28 kwietnia 2011 r. Na skutek skargi wniesionej przez spółkę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 142/13 uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji pismem z dnia 15 maja 2013 r. wezwał beneficjenta do złożenia wyjaśnień, w celu potwierdzenia faktycznego użytkowania gruntów zgłoszonych we wniosku w 2009 roku. W odpowiedzi na powyższe spółka złożyła pismo, w którym wyjaśniła, że w 2009 r. nie prowadziła fizycznie gospodarstwa, bowiem została zarejestrowana w styczniu 2010 r., a złożony wniosek jest wnioskiem transferowym w ramach przejęcia gospodarstwa po R A s.c.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] organ I instancji odmówił ponownie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok ze względu na niespełnienie przez O A sp. z o.o. warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE L 368 z 23 grudnia 2006 r.).

W odwołaniu od tej decyzji spółka podniosła, że w toku postępowania przed organem I instancji w sposób nieuzasadniony odmówiono przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków (prezesa zarządu spółki, dyrektora zarządzającego oraz osób uczestniczących w istotnych dla nie sprawach) na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej rzecz, rachunek i na jej ryzyko. Ustalenia, że prowadzenie działalności w formie spółki cywilnej było uzasadnione okolicznościami ekonomicznymi, a przyjęta przez wspólników forma działania była racjonalna oraz, że działalność w formie licznych spółek cywilnych, w których uczestniczył P M stanowiła uzasadnioną okolicznościami formę prowadzenia działalności rolniczej.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor ARiMR działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 27 października 2013 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 w zw. z art. 26 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 173) podmiot, który przejął posiadanie gospodarstwa na swój wniosek, może wstąpić do toczącego się postępowania w miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. W związku z tym za konieczne organ odwoławczy uznał zbadanie, czy spółki które przeniosły na siebie posiadanie gruntów oraz zobowiązanie do kontynuowania programu rolnośrodowiskowego, nie zostały utworzone w taki sposób, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celem wsparcia. Powołując się na ustalenia organu I instancji Dyrektor ARiMR wskazał, że zarówno spółka cywilna R A jak i O A sp. z o.o. były osobowo powiązane ze sobą oraz innymi spółkami, w których P M lub jego syn D M byli wspólnikami lub pełnili znaczące funkcje we władzach spółek. Łączna liczba spółek, które w 2009 roku ubiegały się o przyznanie płatności w ramach programu rolośrodowiskowego, ONW oraz płatności obszarowych wynosiła 60.

Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1832/11 organ odwoławczy stwierdził, że zawiązywanie wielu spółek cywilnych i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może być uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników. W związku z tym organ podniósł, że spółka O A została założona przez P M i jego syna D M, natomiast spółka R A została utworzona na skutek umowy zawartej między P M i A E M sp. z o.o. Z kolei wspólnikami A E M byli P M oraz K C sp. z o.o., której z kolei wspólnikiem posiadającym 33 udziały był P M. Powyższe ustalenia pozwalają przyjąc zdaniem organu odwoławczego, że R A s.c. i O A sp. z o.o. były w okresie, którego dotyczy rozpoznawana sprawa tj. 2009 r. powiązane ze sobą poprzez osoby P M i D M, którzy byli wspólnikami tych spółek lub spółek je tworzących. Również organizacyjne wymienione podmioty nie wykazywały odrębności i samodzielności, a poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymują to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P M. On też jest osobą podejmującą kluczowe dla podmiotów gospodarczych decyzje np. zatrudnianie pracowników, zlecanie prac, udzielanie wyjaśnień w imieniu spółek, zawieranie umów dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych czy podpisywanie protokołów zdawczo – odbiorczych. Za istotne organ odwoławczy uznał także podawanie w większości przypadków tych samych adresów spółek, czy kont bankowych należących do P M bądź jego syna. Powyższe okoliczności wskazują w ocenie organu odwoławczego, że O A sp. z o.o. jest organizacyjne i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P M lub grupę osób tj. byłą żonę R M i syna D M.

Organ podkreślił, że łączna powierzchnia grantów deklarowanych przez 60 spółek, związanych z P M, jego synem D lub byłą żoną w roku 2009 w pakiecie 2 PROW 2007-20913 (lub SO2 w PROW 2004-2006) wynosiła 4 944, 5 ha, w pakiecie 3 - 546,41 ha. W przypadku złożenia jednego wniosku kwota uzyskana w ramach programu rolnośrodowiskowego (pakiet 2.1 uprawy rolnicze bez certyfikatu o stawce 790 zł na 1 ha) wyniosłaby szacunkowo jedynie: (100% x 100+100 x 50%+ 4744,45 x 10%) x 790 zł = 624 x 790 = 492 960 zł. Składając wiele wniosków, dokonując podziału gospodarstwa i omijając modulację płatności wymienioną w § 14 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. kwota uzyskanych płatności wyniosłaby łącznie szacunkowo według organu 4944 x 790 = 3 905 760 zł.

Przytaczając treść art. 2 lit. a rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 zawierającą definicję rolnika, organ uznał P M oraz współdziałającą z nim grupę osób (byłą żonę i syna) jako jednego rolnika, a wszystkie jednostki produkcyjne tj. spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób jako jedno gospodarstwo rolne. Tym samym w ocenie organu odwoławczego przy uwzględnieniu dyspozycji art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji WE nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r., należało odmówić O A sp. z o.o. wnioskowanej pomocy gdyż złożenie odrębnego wniosku o przyznanie płatności zmierzało do uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. W ocenie organu odwoławczego największą korzyścią ekonomiczną wynikającą z utworzenia wielu spółek, w tym R A s.c. i O A sp. z o.o. było uzyskanie właśnie takich korzyści. Bezsporny w ocenie organu odwoławczego fakt powiązania osobowego wszystkich spółek, które łączy osoba P M i jego syna powoduje, że przeprowadzenie dowodów na okoliczności powoływane w odwołaniu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 173) stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 K.p.a. Stosownie do powyższego przepisu K.p.a., na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obowiązek ten został ograniczony do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika ARiMR, że podmiot przekazujący R A s.c. nie był posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, a podmiot O A sp. z o.o. składając tzw. wniosek transferowy nie przejął posiadania tego gospodarstwa, ponieważ pozostawało ono we władaniu P M, tym samym oba podmioty nie spełniły przesłanek do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej za 2009 rok.

Skargę na powołaną wyżej decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. do sądu administracyjnego złożyła O A sp. z o.o., której następcą prawnym w toku postępowania stała się D A sp. z o.o., co potwierdza załączona informacja z KRS, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej nie zwalnia organów z obowiązku przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę, co w przedmiotowej sprawie było niezbędne dla wykazania nieprawdziwości stawianej przez organy tezy, że to P M prowadził gospodarstw rolne, ponosił nakłady czerpał z tego tytułu zyski, a pozostałe podmioty zostały utworzone sztucznie w celu uzyskania wyższych płatności. W ten sposób w ocenie skarżącej naruszone zostały przepisy art. 7, art. 78 i art. 80 Kpa. Ponadto teza jakoby swobodne przekazywanie gospodarstwa potwierdzało sztuczny jego podział jest zdaniem skarżącej całkowicie chybiona. Prawo bowiem nie wymaga, aby posiadanie gruntów polegało na związku z rzeczą na czas nieokreślony, wręcz przeciwnie ustawodawca skraca niezbędny czas władania. Zdaniem skarżącej art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 nakłada na rolników obowiązek utrzymania w swojej dyspozycji przez co najmniej 10 miesięcy działek odpowiadających kwalifikującemu się hektarowi. Z wymogiem tym wiąże się ryzyko ograniczenia funkcjonowania rynku obrotu gruntami. Jednak, by uniknąć podwójnych roszczeń w odniesieniu do tego samego gruntu, niezbędne jest ustalenie, że działki powinny znajdować się w dyspozycji rolnika w określonym dniu. Skarżąca podkreśliła, że tak specyficzne ustalenia faktyczne nie mogą się odbyć bez możliwości wypowiedzenia się strony, co do jej woli, zamiarów i celów, którymi kierowała się w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

W dniu 23 czerwca 2014 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe skarżącej stanowiące uzupełnienie złożonej skargi w zakresie błędnego ustalenia przez orzekające organy, że to nie wnioskująca spółka, a P M był posiadaczem gruntów objętych wnioskami o płatność. Takie stanowisko w ocenie skarżącej wynika z niezrozumienia definicji rolnika, która właśnie wskazuje na odrębność podmiotową osób fizycznych, osób prawnych i grup tych osób. Odrębnymi rolnikami są bowiem R M, D M i P M, a także skarżąca spółka O A i spółka cywilna R A, co zostało potwierdzone wyrokami NSA w sprawach sygn. akt II GSK 656 - 659/11 i II GSK 1070/12. Wadliwe ustalenia organów w tym zakresie wynikają zdaniem skarżącej z błędnej metodyki prowadzenia postępowania dowodowego tj. pominięcia wnioskowanych dowodów z przesłuchania świadków. Ponadto skarżąca zarzuciła organom błąd stosowania kluczowej definicji gospodarstwa rolnego z art. 2 lit. b Rozporządzenia rady (WE) nr 73/2006 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz błędne rozumienie Zrównoważonego Rozwoju Obszarów Wiejskich tj. doktryny prowadzenia działań rozwojowych, aby zachować zasoby i walory środowiska w stanie zapewniającym trwałe, nie doznające uszczerbku możliwości korzystania z nich przez obecne i przyszłe pokolenia, przy czym doktryna ta zdaniem skarżącej nie zakłada ograniczania pomocy dla gospodarstw o dużych areałach.

Skarżąca poddała w wątpliwość konstytucyjność zastosowanego przez organy przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w jej ocenie nieprecyzyjnego i niejednoznacznego, tworzącego jedynie szkielet instytucji prawnej, której treść zostaje ukształtowana dopiero w praktyce. Z tego względu sposób stosowania tych przepisów przez organy w sprawie nie spełnia wymagań wzorca zawartego w art. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009. Zdaniem organów, nastąpiło to na skutek dokonanych ustaleń, że skarżąca została sztucznie utworzona w celu uzyskania wyższych dopłat, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 oraz, że składając wniosek o przyznanie płatności nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to posiadał P M.

Zgodnie z ww. przepisem, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Rozporządzenie nie definiuje pojęcia "sztucznych" warunków, ale kwestia wykładni tego pojęcia była przedmiotem rozważań TSUE we wskazanym w skardze wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Wyrok ten dotyczy wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, które zastąpiło rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006, jednak treści obu przepisów są tożsame. Rozporządzenia te obejmują przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, Dz.U. L 277, s.1).

Wyrok w sprawie C-434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011). Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych

w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1975/2006, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że celem przedmiotowej płatności jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne, tzn. decydują, jakie rośliny uprawiać, dokonują odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierają plony, utrzymują grunty w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Chodzi tu więc o wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa.

Nie mniej w ocenie Sądu, organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia ich decyzji. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec spółki art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, organy winny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, mając na uwadze wskazówki interpretacyjne, zawarte w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r.

w sprawie C 434/12.

Organy powołują się w swoich decyzjach na informacje zawarte

w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, które to dane są organom znane niejako z urzędu i dopuszczalne do ich wykorzystania podczas weryfikacji warunków, na jakich przyznawana jest płatność (art. 10 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006). Jednak posiadane dane z tego rejestru nie mogą zdeterminować postępowania wyjaśniającego w ten sposób, aby wszelką inicjatywę dowodową strony uznawać za "przewlekanie postępowania", tym bardziej, że zgodnie z ww. wyrokiem TSUE, w celu udowodnienia producentowi rolnemu stworzenia "sztucznych warunków" organy ARiMR muszą m.in. wykazać wyłączny zamiar strony w uzyskaniu korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. W ocenie Sądu, nie można obiektywnie tego ustalić bez przeprowadzenia wskazanych przez stronę dowodów osobowych, które zostały zgłoszone na istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności, że prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki z o.o. było uzasadnione okolicznościami ekonomicznymi. Ustalenie przez organy administracji, że utworzenie skarżącej spółki było przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwocie jest na tym etapie postępowania, zdaniem Sądu, dowolne, a przynajmniej przedwczesne, tym bardziej, że jednocześnie organy nie wykluczają, że każdy podział dużego gospodarstwa na mniejsze można uzasadnić czynnikami ekonomicznymi, czy geograficznymi.

Jak wynika z uchwały 7 sędziów NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II GPS 2/12, w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego przysługuje spółce cywilnej. Osoby, tworzące grupę osób – rolnika w rozumieniu art. 2 litera "a" rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., związane umową spółki cywilnej, muszą wspólnie (wszystkie) prowadzić działalność rolniczą w warunkach wspólnego (jednego) gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że według tej reguły współdziałania wspólników należy oceniać spełnienie przez grupę osób tworzących taką spółkę wymagań uprawniających do uzyskania płatności. Niezasadne jest więc, zdaniem Sądu, działanie organów odmawiające skarżącemu dopuszczenia dowodów osobowych na okoliczność wykazania prowadzenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego w ramach takiego współdziałania, na czym polegało w tym wypadku owo współdziałanie, czy prowadzi ono do osiągnięcia celów określonego wsparcia. W tym kontekście niezrozumiałe jest również przyjęcie przez organ odwoławczy konstrukcji, iż P M oraz współdziałająca z nim grupa osób (R M i ich syn D M) to jeden rolnik, a wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki cywilne powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób, to jedno gospodarstwo, prowadzone przez P M wraz z członkami jego rodziny.

Nie negując poczynionych przez organy ustaleń dotyczących struktury powiązań podmiotów, w których jako wspólnik, prezes zarządu albo prokurent występuje P M podkreślić należy, że twierdzenia zawarte w decyzjach organów obu instancji, jakoby to nie skarżąca spółka, a P M był posiadaczem zgłoszonych gruntów bez ustalenia woli i celów jakimi kierowała się skarżąca są, co najmniej przedwczesne.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ust. 2 tego artykułu wynika, że w postępowaniu

w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 art. 21 tej ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Niewątpliwie, w oparciu o ww. przepis, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Jednak należy zgodzić się ze skarżącym, że ciężar dowodu, który spoczywa na stronie, nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na jej żądanie dowodów osobowych (z zeznań wskazanych przez nią w pismach świadków). Strona nie może przeprowadzić tego dowodu bez udziału organu. Zdaniem Sądu, zgłoszenie wniosku o przeprowadzenie dowodu ze źródeł osobowych na okoliczności, które podważa organ, jest realizacją spoczywającego na stronie ciężaru dowodu jako na stronie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. To że na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności nie oznacza, że zwolniony jest on z obowiązku wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 241/12 LEX nr 1337138

Niezrozumiałe jest w tym zakresie stanowisko organów, które z jednej strony stoją na stanowisku, że strona powinna swoim działaniem udowodnić twierdzenia, przedstawić materiał dowodowy świadczący przeciwko twierdzeniom organu, a z drugiej strony odmawiają jej prawa do przeprowadzenia wskazanych przez nią dowodów z góry przesądzając, iż w zderzeniu z ich danymi z systemu informatycznego ewentualne zeznania świadków nie wpłynęłyby na pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie. Nie można w takim układzie, w ocenie Sądu, zgodzić się z organami, że stojąc na straży praworządności rozpatrzyły wyczerpująco cały materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu – składu orzekającego, jeśli organy ARiMR zamierzały udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków", to ustalenia takie winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie wszechstronnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że organ mógł powoływać się na dane zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, niemniej, winny one znaleźć swoje odpowiednie odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z systemu informatycznego winno wynikać z dowodów zebranych w konkretnej sprawie, zwłaszcza w przypadku zanegowania tych danych przez stronę. Dopiero wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje będzie można uznać za przekonywujące, zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). W przeciwnym razie ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a. (swobodną ocenę dowodów) oraz art. 8 k.p.a. (zasadę pogłębiania zaufania obywateli od organów Państwa).

Zasada przekonywania obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Nie zostanie ona jednak zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub odmówi bez przekonywującego uzasadnienia przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez stronę.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście w przedmiotowej sprawie stworzone zostały "sztuczne warunki", o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 (z uwzględnieniem wykładni tego pojęcia, zawartej w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12), do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu. Analiza materiału dowodowego zebranego przez organy na okoliczność ustalenia, że to P M, a nie spółka, jest posiadaczem deklarowanego gospodarstwa rolnego, w postaci przesłuchań pracowników w ramach postępowań z wniosków innych podmiotów o przyznanie płatności, z zeznań których rzekomo wynika nieograniczona decyzyjność P M w zakresie działalności rolnej tych podmiotów, jest nieweryfikowalna dla Sądu, bowiem organy przedstawiły materiał dowodowy bez wskazania, o zeznania których pracowników chodzi, w jakich sprawach i za jaki okres oraz na jakie okoliczności byli oni przesłuchiwani.

Jednocześnie tak zebrany materiał dowodowy organy poddały arbitralnej ocenie, nie dając możliwości drugiej stronie jego weryfikacji przez wykazanie, że to skarżąca spółka O A efektywnie i rzeczywiście korzystała z przedmiotowych gruntów, użytkowała rolniczo na własne ryzyko i rachunek zgłoszone działki, decydując poprzez swoje organy komu zlecać prace polowe, kiedy zbierać plony i gdzie je sprzedawać, w szczególności, czy istotnie miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji. W związku z tym Sąd podziela stanowisko skarżącej, że co do zasady organy, analizując wystąpienie ewentualnego "sztucznego" jej działania, winny dać szansę stronie do wypowiedzenia się w kwestiach, które z samej natury rzeczy determinowane są właśnie przez jej wolę.

W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy winny, oprócz przesłuchania wskazanych przez skarżącą świadków, zbadać sprawozdania finansowe spółki, sposób ewidencjonowania i wykorzystywania środków pochodzących z dopłat.

W związku powyższym, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, za co najmniej przedwczesne, należy uznać stwierdzenie organów, że skarżąca spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P M, co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, winny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Trudno uznać za wykazany element woli, że P M układał "sztuczne warunki", bez jednoczesnego jego przesłuchania. Organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności w odwołaniu, celem ustalenia posiadania przez spółkę zadeklarowanego w przedmiotowym wniosku gospodarstwa rolnego, jego samodzielnego prowadzenia, jak również na okoliczności dokładnie wskazane w odwołaniu. Następnie tak uzupełniony materiał dowodowy wszechstronnie ocenić, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów.

Za przedwczesne w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów uznać należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien dokonać ustaleń

z uwzględnieniem wytycznych Sądu, a następnie wyjaśnić istotne, sporne kwestie

w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy w taki sposób, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.

Uwzględniając zarzuty skargi odnośnie zbierania i oceny materiału dowodowego przez organy ARiMR w kontekście wytycznych ww. wyroku TSUE, Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).