Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3094/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 494 § 1, § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.
article: art. 340
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 3 pkt 5, pkt 10 lit. c, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 3, art. 40a ust. 1 pkt 3,4, ust. 8
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 2, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 4 poz 25
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej.
article: art. 77 ust. 2 i ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art. 3 ust. 1-3, art. 5 ust. 2 lit. d, art. 11 ust. 1, ust. 2, art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 3
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 3 pkt 7, pkt 2, pkt 18
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3371/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz [A.] Sp. z o.o. w K. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3371/14, oddalił skargę [A.] Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu produktu zafałszowanego oraz produktu nieodpowiadającego wymaganiom w zakresie jakości handlowej.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w K. w dniach 27-28 września 2012 r., w hurtowni zlokalizowanej w S., należącej do [A.] Sp. z o.o., pobrali m.in. próbkę z partii 100 kg filetów dorsza bałtyckiego z/sk,, pojedynczo mrożonych IQF, głęboko mrożonych o zawartości glazury 10%, w opakowaniach 5 kg, oznaczonych datą minimalnej trwałości 17 listopada 2012 r. i datą produkcji 17 listopada 2011 r., wyprodukowanych w Polsce dla [A.] S.A. ul. [...], oraz próbkę z partii 485 kg filetów z mintaja b/s indywidualnie mrożonych, glazurowanych, głęboko mrożonych, o zawartość glazury 35%, w opakowaniach 5 kg, kraj pochodzenia Chiny, oznaczonych datą minimalnej trwałości październik 2013 r., importowanych przez [B.] S.A.

Badania pobranych próbek, przeprowadzone w Laboratorium Kontrolno-Analitycznym Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w K. wykazały, że próbka filetów z dorsza bałtyckiego ma niewłaściwe cechy organoleptyczne, tj. smak pusty z posmakiem chemicznym, zawyżoną zawartość glazury (stwierdzono 15% przy deklaracji 10%) oraz obecność fosforu dodanego nie wykazanego w oznakowaniu produktu, natomiast próbka filetów z mintaja wykazała niewłaściwe cechy organoleptyczne tj. niewłaściwą teksturę filetów oraz niewłaściwy smak i zapach. Kontrolowany przedsiębiorca, po uzyskaniu informacji o wynikach badań nie złożył wniosku o przebadanie próbek kontrolnych zakwestionowanych produktów.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej w K. (dalej:ŚWIIH) decyzją z [...] grudnia 2012 r. wymierzył przedsiębiorcy [A.]:

- na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolnospożywczych (Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1577 ze zm., dalej: ustawa o jakości handlowej), karę pieniężną w wysokości 4.566 zł (słownie: cztery tysiące pięćset sześćdziesiąt sześć złotych) z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanego produktu, tj. dorsza bałtyckiego,

- na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej, karę pieniężną w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych) z tytułu wprowadzenia do obrotu produktu nieodpowładającego wymaganiom w zakresie jakości handlowej, tj. filetów z mintaja.

[A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K., będący spółką przejmującą [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W., złożył do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...] z [...] grudnia 2012 r. wskazując, że w momencie wydania decyzji, przedsiębiorca [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zakończył byt prawny na skutek połączenia i przejęcia przez [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K., na dowód czego załączył postanowienie Sądu Rejonowego [...] oraz zaświadczenie o dokonaniu wpisu z 30 listopada 2012 r.

Prezes UOKiK decyzją z [...] maja 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Świętokrzyskiego WIIH z [...] grudnia 2012 r., z uwagi na to, że decyzja ta została wydana po wcześniejszym (30 listopada 2012 r.) przejęciu spółki na podstawie art. 494 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1030, dalej: k.s.h.), przez [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K.

Świętokrzyski WIIH, po zawiadomieniu przedsiębiorcy [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K. następcy prawnego [A.] Sp. z o.o., o wstąpieniu do postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej, wymierzył przedsiębiorcy [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K., następujące kary pieniężne:

- 4.566 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu produktu zafałszowanego,

- 500 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu produktu nieodpowiadającego wymaganiom w zakresie jakości handlowej.

Prezes UOKIK decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez [A.] Sp. z o.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r.

[A.] Sp. z o.o., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...] z [...] grudnia 2013 r., z uwagi na to, że decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, która nie wprowadzała do obrotu zakwestionowanych produktów.

Prezes UOKiK decyzją z [...] maja 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego WIIH z [...] grudnia 2013 r.

[A.] Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes UOKiK decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w myśl art. 494 § 1 k.s.h., spółka przejmująca, albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Z kolei § 2 powołanego przepisu stanowi, że na spółkę przejmującą albo na spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Ustawa o jakości handlowej stanowi w art. 40a ust. 1 pkt 3, że każdy, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadajace jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie niższej jednak niż 500 zł.

Ustawa o jakości handlowej stanowi w art. 40a ust. 1 pkt 4, że każdy, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1.000 zł.

Prezes UOKiK stanął na stanowisku, że obowiązek zapłaty wymierzonych kar pieniężnych z tytułu wprowadzenia do obrotu artykułu rolno- spożywczego niewłaściwej jakości handlowej i zafałszowanego jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, gdyż wynika ze zbywalnego prawa własności rzeczy, w związku z czym następstwo prawne jest tu dopuszczalne. Oznacza to przejście wszystkich składników majątkowych spółki przejmowanej na spółkę przejmującą. Wobec powyższego, strona w wyniku przejęcia spółki [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W., stała się właścicielem wprowadzanych do obrotu i zakwestionowanych w toku kontroli filetów z dorsza bałtyckiego i filetów z mintaja.

Organ zauważył, że gdyby przyjąć tok rozumowania strony, w myśl którego w przypadku przejęcia spółki, spółka przejmująca nie ponosi obowiązków egzekwowanych w innym trybie niż na gruncie prawa cywilnego, oznaczałoby w istocie znaczne ograniczenie odpowiedzialności podmiotów przejmujących oraz postawienie ich w uprzywilejowanej sytuacji. Pozostawałoby to jednak w jawnej sprzeczności z ideą racjonalności ustawodawcy. Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (DZ. U. L.31 z 1 lutego 2002 r. s. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 178/2002), podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności i pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności oraz kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się spółki przejmującej od obowiązku zapłaty kar pieniężnych z powołaniem się na sprawstwo jej poprzednika, jeżeli wprowadzenie do obrotu produktów niewłaściwej jakości miało miejsce przed połączeniem spółek. W związku z powołanym przepisem, spółka sukcesorka nie może skutecznie powoływać się na sprawstwo swego poprzednika prawnego. W świetle powyższego, zdaniem organu, zarzut skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) należało uznać za chybiony.

W opinii Prezesa UOKiK, nie znajduje również uzasadnienia zarzut rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę wniesioną przez [A.] Sp. z o.o.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu podał, że skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu na nią kary pieniężnej podnosząc, że jako spółka przyjmująca nie odpowiada prawnie za delikty administracyjne poprzednika – [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

W ocenie Sądu ten zarzut jest niezasadny. Organ słusznie uznał, że z art. 494 § 1 k.s.h. wynika, że na spółkę przejmującą przeszły nie tylko uprawnienia i obowiązki wynikające z koncesji, zezwoleń i ulg (art. 494 § 2 k.s.h.), ale także wynikające z innych niż wymienione decyzji administracyjnych, czy z mocy samego prawa. Ograniczenie przejścia uprawnień wynikających z aktów administracyjnych jest możliwe jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy wyraźnie tak stanowi lub gdy wynika to wprost z tego właśnie aktu administracyjnego. Mając to na uwadze, decyzja administracyjna dotycząca innego przedmiotu nie może wyłączyć sukcesji. Oznacza to, że sukcesja uniwersalna dotycząca praw i obowiązków administracyjnoprawnych niewynikających z zezwolenia, koncesji albo ulgi, może być wyłączona tylko przepisem ustawowym, zaś takiego przepisu strona nie wskazała. Jeżeli więc przepis rangi ustawowej mówi o wstąpieniu przez spółkę przejmującą we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, to nie ma powodów do ograniczenia jej zasięgu tylko do zakresu stosunków cywilnoprawnych i wyłączania z tego zakresu kwestii odpowiedzialności deliktowej.

Sąd zauważył, że strona skarżąca stara się uniknąć odpowiedzialności podnosząc, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, iż prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione. Zasadniczo są one nieprzenoszalne (por. A. Szumański, Kodeks, 2003, t. IV, s. 244 i n.b; A. Witosz, Łączenie, podział..., op. cit, 2013, s. 236 i n.). Dla zmiany tej reguły konieczna jest wyraźna norma prawna. Zdaniem WSA, ta generalna zasada doznaje pewnych wyjątków. Sąd podniósł, że: "W szczególności razem z sukcesją cywilnoprawną miała miejsce sukcesja administracyjnoprawna wprowadzona już do ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Również art. 494 § 2 k.s.h. wprowadza wyjątek od generalnej reguły. Przyjęta zasada sukcesji administracyjnoprawnej ma dwie istotne cechy: wskazuje przykładowo prawa i obowiązki administracyjnoprawne oraz ma ograniczony charakter (w kilku aspektach). Przykładowe wyliczenie aktów administracyjnych potwierdza, że możemy je zaliczyć do tzw. rzeczowych aktów administracyjnych, co należy rozumieć jako akty skierowane co prawda do indywidualnie określonego adresata, ale odnoszące się do rzeczy i wiążące także określonych prawem następców adresata aktu, bądź nawet każdorazowego posiadacza danej rzeczy (S. Dudzik, Zbycie przedsiębiorstwa a sukcesja praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, PiP 1994, z. 7-8, s. 40)."

Zdaniem Sądu organ słusznie przyjął, że sukcesja uniwersalna, jaka miała miejsce w przypadku przejęcia [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przez skarżącą Spółkę dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, niewynikających z zezwolenia, koncesji, albo ulgi i może być wyłączona tylko przepisem ustawowym. Sukcesja uniwersalna dotyczy wszelkich majątkowych składników materialnych i niematerialnych, w tym praw rzeczowych. Wobec tego organ trafnie przyjął, że skarżąca jako podmiot przejmujący, przejęła także w posiadanie zakwestionowany towar, a mianowicie filety z dorsza i mintaja, które w dniu przejęcia znajdowały się w magazynie przejętej spółki (por. art. 336 i nast. k.c.). Zdaniem Sądu, w tym zakresie można przyjąć domniemanie ciągłości posiadania jako stanu faktycznego. Odmienna okoliczność faktyczna nie została w żaden sposób wykazana przez skarżącą. WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, że kwestia ta wymagała przeprowadzenia z urzędu przez organ szczegółowego postępowania dowodowego na okoliczność przejścia na skarżącą majątku po przejętej spółce. Zdaniem Sądu inicjatywa dowodowa należała w tym względzie do skarżącej, zwłaszcza w kontekście treści art. 55¹ pkt 2 k.c., zgodnie z którym przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych, przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej. Obejmuje ono w szczególności: (...) własność nieruchomości lub ruchomości, w tym urządzeń, materiałów, towarów i wyrobów, oraz inne prawa rzeczowe do nieruchomości lub ruchomości (pkt 2). W aktach sprawy brak jest dowodu w postaci np. aktu notarialnego świadczącego o wyłączeniu z masy majątkowej przejmowanej spółki towarów w postaci tychże ryb, znajdujących się w chwili kontroli w hurtowni [A.] położonej w S.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzuty dotyczące nieważności decyzji w przedmiocie wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej uznać należało za bezzasadne, gdyż oceniana decyzja Świętokrzyskiego WIIH została skierowana do właściwego podmiotu.

[A.] Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto strona wniosła o zasądzenie koszów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1. naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a) brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, tj. brak wskazania przez Sąd pierwszej instancji, jaki konkretnie stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania;

b) przyjęcie za ustalony przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego, który nie był przedmiotem ustaleń Prezesa UOKiK w toku postępowania w przedmiocie nieważności decyzji ŚWIIH w K. nr [...], jednocześnie stojącego w ewidentnej sprzeczności z treścią materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych - w zakresie kontynuacji posiadania spornych produktów przez skarżącą oraz w zakresie znajdowania się przez sporne produkty w posiadaniu spółki przejętej w dniu przejęcia;

c) brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oceny kompletności materiału dowodowego odnośnie stanu faktycznego przyjętego za ustalony przez Sąd pierwszej instancji;

d) ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji przy sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku do apriorycznego powielenia (odwzorowania) stanowiska Prezesa UOKiK zaprezentowanego w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. i decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. oraz do prostej, bezkrytycznej akceptacji tego stanowiska, bez jednoczesnego wyjaśnienia powodów tej akceptacji;

e) ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji przy sporządzeniu części uzasadnienia zaskarżonego wyroku do apriorycznego powielenia (odwzorowania) stanowiska zajętego w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1901/14, oddalającym skargę Spółki na decyzję Prezesa UOKiK nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w K. nr [...] w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych;

f) brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji (pominięcie argumentacji) przytoczonej przez skarżącą na poparcie (uzasadnienie) stawianych przez nią w skardze zarzutów, w tym poprzez niewyjaśnienie, dlaczego stanowisko (argumentacja) skarżącej jest błędne, nieprawidłowe, niezasługujące na uwzględnienie, w sposób i w stopniu prowadzącym do całkowitego uchylenia się przez Sąd pierwszej instancji od dokonania merytorycznej, całościowej i wnikliwej oceny zarzutów Skarżącej i przytaczanej na ich poparcie argumentacji;

g) wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wyrażającą się w jednoczesnym przyjęciu dwóch różnych, wzajemnie wykluczających się podstaw (przesłanek) nałożenia na skarżącą kar pieniężnych, o których mowa w art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej tj. na przyjęciu, z jednej strony, że nałożenie na skarżącą kar pieniężnych uzasadnione jest kontynuacją posiadania spornych produktów po przejęciu spółki [A.] Sp. z o.o. przez skarżącą, a z drugiej strony że nałożenie na skarżącą kar pieniężnych uzasadnione jest sukcesją odpowiedzialności za delikty popełnione przez poprzednika prawnego, w oparciu o art. 494 § 1 i § 3 k.s.h.;

h) nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów wyrażające się w pominięciu (nierozpoznaniu) zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania przez Prezesa UOKiK pomimo wydania decyzji Świętokrzyskiego WIIH z rażącym naruszeniem prawa:

- co skutkuje niemożnością poddania zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji nr [...] w całości i poprzez oddalenie skargi pomimo, że do wydania decyzji doszło z naruszeniem prawa materialnego polegającego na:

a) odmowie zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mimo wydania decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...] z rażącym naruszeniem art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej,

b) odmowie zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mimo skierowania decyzji Świętokrzyskiego WIIH w K. nr [...] do osoby niebędącej stroną w sprawie;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji nr [...] w całości i poprzez oddalenie skargi pomimo, że do wydania decyzji doszło z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na odmowie zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mimo wydania decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...] z rażącym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80., art. 81, art. 107 § 3 k.p.a.;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji nr [...] w całości i poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez dorozumiane przerzucenie na skarżącą ciężaru wykazania, że w dacie przejęcia spółki [A.] Sp. z o.o. przez skarżącą (30 listopada 2012) sporne produkty dorsz bałtycki i mintaj nie znajdowały się w posiadaniu [A.] Sp. z o.o., względnie ciężaru wykazania, że nie weszły one w skład masy majątkowej przejmowanej po tej spółce przez skarżącą;

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji nr [...] w całości i poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż w postępowaniu administracyjnym nieważnościowym, prowadzonym do Prezesa UOKiK doszło do naruszenia przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez:

- nieznajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenie, że skarżąca w drodze sukcesji uniwersalnej przejęła własność spornych produktów po spółce przejętej ([A.] Sp. z o.o.) (a w konsekwencji także dorozumiane ustalenie, że Skarżąca również wprowadzała sporne produkty do obrotu);

- poczynienie ustalenia opisanego w tiret pierwsze bez jednoczesnego wskazania dowodów, w oparciu o które dokonano takiego ustalenia;

- poczynienie ustaleń opisanych w tiret pierwsze dopiero w uzasadnieniu decyzji nr [...], co spowodowała, że skarżąca na etapie postępowania prowadzonego przez Prezesa UOKiK nie mogła się do tych okoliczności ustosunkować i została pozbawiona realnej sposobności obrony swych racji na etapie postępowania przed Prezesem UOKiK,

- co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania prowadzonego przez Prezesa UOKiK w przedmiocie nieważności decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...];

b) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez Prezesa UOKiK do zarzutu wydania decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...] z rażącym naruszeniem prawa.

2. Naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

1. naruszenie art. 494 § 1 i § 2 k.s.h. poprzez ich błędną wykładnię (akceptację błędnej wykładni dokonanej przez organ) polegającą na przyjęciu (prowadzącą do przyjęcia), że:

a) przepisy te stanowią podstawę wstąpienia przez spółkę przejmującą we wszelkie prawa i obowiązki administracyjnoprawne spółki przejmowanej, zarówno te wynikające z decyzji (aktów indywidualnie-konkretnych), jak i te niewynikające z decyzji (aktów indywidualnie-konkretnych);

b) przepisy te stanowią podstawę pełnej, nieograniczonej sukcesji publicznoprawnej spółki przejmującej po spółce przejmowanej;

c) przepisy te stanowią podstawę do sukcesji przez spółkę przejmującą odpowiedzialności za wprowadzenie do obrotu przez poprzednika prawnego (spółkę przejętą) artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych i niespełniających wymagań jakości handlowej, która to odpowiedzialność nie została skonkretyzowana i zindywidualizowana w drodze decyzji administracyjnej wydanej wobec spółki przejętej przed dniem jej przejęcia przez spółkę przejmującą (tu: przed dniem połączenia przez przejęcie tj. przed 30 listopada 2012 r.); d) przepisy te stanowią w sytuacji, o której mowa w lit. c), podstawę do nałożenia na spółkę przejmującą kar pieniężnych na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy o jakości handlowej, w sytuacji, gdy spółce przejmującej nie udowodniono przejęcia posiadania/własności spornych produktów po spółce przejętej, ani nawet nie udowodniono, że spółka przejęta była nadal w posiadaniu spornych produktów w dacie przejęcia;

2. naruszenie art. 494 § 1 i § 2 k.s.h. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (wadliwą ocenę i akceptację zastosowania przez organ) polegające na przyjęciu, że na skarżącą przeszła w drodze sukcesji po spółce [A.] Sp. z o.o. odpowiedzialność za wprowadzenie do obrotu przez poprzednika prawnego (spółkę przejętą) artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych i niespełniających wymagań jakości handlowej (tudzież obowiązek zapłaty kar pieniężnych za te delikty), w sytuacji gdy przed dniem połączenia obu spółek przez przejęcie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy o jakości handlowej wobec spółki przejętej;

3. naruszenie art. 340 k.c. poprzez jego błędną wykładnię (akceptację błędnej wykładni dokonanej przez organy) polegającą na przyjęciu (prowadzącą do przyjęcia), że domniemanie ciągłości posiadania oznacza, że wystarczy wykazanie posiadania określonej rzeczy w konkretnym momencie (tu: w dacie kontroli i pobrania próbek spornych produktów w hurtowni spółki przejętej) by przyjąć (na zasadzie domniemania), że posiadanie tej rzeczy przez dany podmiot lub jego następcę prawnego pod tytułem ogólnym nadal trwa, jest kontynuowane w dowolnym późniejszym momencie (tu: w dacie połączenia spółki Skarżącej ze spółką [A.] sp. z o.o. przez przejęcie tej ostatniej przez skarżącą);

4. naruszenie art. 340 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (wadliwą ocenę i akceptację bezpodstawnego zastosowania przez organy) polegające na przyjęciu (w oparciu o domniemanie ciągłości posiadania), że sporne produkty dorsz bałtycki i mintaj znajdowały się w magazynie przejętej spółki w dniu przecięcia (30 listopada 2012 r.) przez skarżącą, oraz w związku z tym, że skarżąca jako spółka przejmująca, przejęła także posiadanie (i własność) zakwestionowanych produktów;

5. naruszenie art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej poprzez ich błędną wykładnię (akceptację błędnej wykładni dokonanej przez organy) polegającą na przyjęciu (prowadzącą do przyjęcia), że przepisy te znajdują zastosowanie nie tylko do podmiotu, który dopuścił się wprowadzenia do obrotu produktów zafałszowanych i niespełniających wymagań jakości handlowej, ale również (automatycznie) do następcy prawnego podmiotu kontrolowanego pod tytułem ogólnym;

6. naruszenie art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (wadliwą ocenę i akceptację bezpodstawnego zastosowania przez organy) polegające na przyjęciu, że na skarżącą przeszła w drodze sukcesji po spółce przejętej odpowiedzialność za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych i nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej, w sytuacji gdy brak materiału dowodowego potwierdzającego, że skarżąca także wprowadzała do obrotu sporne produkty, ja również brak materiału dowodowego potwierdzającego, że w dacie przejęcia sporne produkty były w posiadaniu spółki przejętej, tudzież, że po tym dniu były w posiadaniu skarżącej;

7. naruszenie art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (wadliwą ocenę i akceptację bezpodstawnego zastosowania przez organy) polegające organy polegające na przyjęciu że Skarżąca wprowadziła do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane oraz niespełniające wymagań w zakresie jakości handlowej;

8. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie mimo wydania decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...] z rażącym naruszeniem art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej, jak również z rażącym naruszeniem art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80., art. 81, art. 107 § 3 k.p.a.;

9. naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie mimo skierowania decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...] do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Prezes UOKiK w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na to, że jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną ze wspomnianych wad. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane orzeczenie. W związku z tym organ nadzoru nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, a jego zadaniem jest jedynie zbadanie stanu sprawy z daty wydania weryfikowanej decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ który je prowadzi nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a jedynie zbadać ją pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Z kolei stwierdzenie nieważności decyzji z powodu skierowania jej do osoby niebędącej stroną wymaga rozważania, czy adresat decyzji słusznie został uznany za stronę postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji kontrolując decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, miał więc obowiązek ocenić, czy Prezes UOKiK orzekając w trybie nadzoru właściwie wywiązał się z obowiązku zbadania kwestionowanej decyzji z punktu widzenia podnoszonych przez stronę podstaw stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził pełnej kontroli zaskarżonej decyzji.

W związku z tym stwierdzić należy, że trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z 30 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 745/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie do prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził/stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie spełnia przedstawionych wymagań. Sposób w jaki zostało ono sporządzone prowadzi do wniosku, że WSA w zasadzie uchylił się od zbadania zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd nie ocenił zarzutów skargi, w szczególności nie odniósł się do kwestii wystąpienia w sprawie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie nawiązuje do istoty podnoszonych przez skarżącą przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. [A.] Sp. z o.o. domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego WIIH z [...] grudnia 2013 r. nr [...], wywodziła, że decyzja ta została skierowana do osoby nie będącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) i została wydana z rażącym naruszeniem art. 40a ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy o jakości handlowej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji nie rozważył w sposób należyty tych kwestii. Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów strony skarżącej i wspierającej je argumentacji oraz ograniczenie się do stwierdzenia, że skarżąca niezasadnie domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu na nią kary pieniężnej, gdyż w ramach sukcesji przejęła prawa i obowiązki [A.] Sp. z o.o., także te o charakterze publicznoprawnym nie świadczy o właściwym wypełnieniu przez ten Sąd funkcji kontrolnej.

Skarżąca kwestionując stanowisko WSA podniosła szereg zarzutów odnoszących się do jej odpowiedzialności za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego i nieodpowiadającego wymaganiom w zakresie jakości handlowej opartych na twierdzeniu, że nie była "wprowadzającym do obrotu" w rozumieniu art. 40 a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej, gdyż podmiot, który wprowadził do obrotu zakwestionowane produkty i który został poddany kontroli urzędowej przejęła już po wystąpieniu zarzucanych deliktów administracyjnych i po przeprowadzeniu kontroli przez inspektorów Inspekcji Handlowej. Przed dniem przejęcia [A.] z o.o. przez skarżącą (30 listopada 2012 r.) nie doszło do wydania wobec spółki przejmowanej ([A.]) decyzji w oparciu o art. 40 a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej. Skarżąca podniosła, że nie przejęła posiadania kwestionowanych produktów od [A.] Sp. z o.o. zaznaczając, że okoliczność przejęcia towaru nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, a skarżąca do tej okoliczności nie mogła się nawet ustosunkować na etapie postępowania administracyjnego, gdyż powołanie się na tę okoliczność nastąpiło dopiero w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że podstawę nałożenia na [A.] kary pieniężnej za delikty opisane w art. 40 a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy jakości handlowej, przyjętą przez Prezesa UOKiK i zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji, stanowił art. 494 § 1 i 2 k.s.h.

Zdaniem Prezesa UOKiK, przedmiotem sukcesji uniwersalnej, o której mowa w art. 494 § 1 k.s.h. są nie tylko uprawnienia administracyjnoprawne wymienione w art. 494 § 2 k.s.h., ale także obowiązki. Wyłączenie sukcesji uniwersalnej spółki przejmującej bądź nowo zawiązanej, po spółce przejmowanej (łączących się spółkach) w sferze praw i obowiązków administracyjnoprawnych musi wynikać albo z wyraźnego przepisu ustawy, albo z treści decyzji administracyjnej. Charakterystyczne jest przy tym, że decyzją wyłączającą sukcesję administracyjnoprawną może być wyłącznie decyzja, której przedmiotem jest udzielenie zezwolenia, koncesji albo ulga.

Prezes UOKiK uznał, że w świetle powyższego [A.] Sp. z o.o. w K. przejmując [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w drodze sukcesji uniwersalnej stała się też posiadaczem zakwestionowanych filetów z dorsza i mintaja, które w dniu przejęcia znajdowały się w magazynie przejętej spółki. Możliwość uchylenia się od związanych z tym obowiązków istniałaby tylko wówczas, gdyby tak stanowiła ustawa o jakości handlowej lub Kodeks spółek handlowych, bądź też w związku z art. 40a ust. 8 ustawy o jakości handlowej – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Z kolei Sąd pierwszej instancji uznając, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione oraz, że zasadniczo są nieprzenoszalne, wskazał, że od tej reguły są wprowadzane wyjątki, i jednym z nich jest art. 494 § 2 k.s.h. Przykładowe wyliczenie aktów administracyjnych potwierdza, że możemy je zaliczyć do tzw. rzeczowych aktów administracyjnych, co należy rozumieć jako akty skierowane co prawda do indywidualnie określonego adresata, ale odnoszące się do rzeczy i wiążące także określonych prawem następców adresata aktu, bądź nawet każdorazowego posiadacza danej rzeczy. Sukcesja uniwersalna dotyczy wszystkich majątkowych składników materialnych i niematerialnych, w tym praw rzeczowych, zatem trafnie organ przyjął, że skarżąca jako podmiot przejmujący, przejęła także w posiadanie zakwestionowany towar, a mianowicie filety z dorsza i mintaja, które w dniu przejęcia znajdowały się w magazynie przejętej spółki (art. 336 i nast. k.c.). W tym zakresie można przyjąć domniemanie ciągłości posiadania jako stanu faktycznego. Odmienna okoliczność nie została w żaden sposób wykazana przez skarżącą.

Z tych stanowisk wynika, że po pierwsze Sąd i organ podzielając przekonanie, że sukcesja (następstwo prawne ) w zakresie praw i obowiązków administracyjnoprawnych jest co do zasady niedopuszczalne, uznają jednocześnie, że art. 494 § 2 k.s.h. zawiera wyjątek od tej zasady. Wskazując następnie na akty administracyjne wymienione w tej normie wywodzą z tego generalną zasadę, iż są to tzw. rzeczowe akty administracyjne, a więc związane również z rzeczą i w rezultacie – wiążą odpowiedzialność skarżącej spółki [A.] z przejęciem posiadania zakwestionowanych produktów.

Przyjmując koncepcję tzw. rzeczowych aktów administracyjnych Sąd uznał, że skarżąca przejęła posiadanie (własność) zakwestionowanych filetów i kontynuowała ich posiadanie w celu sprzedaży już we własnym zakresie, czemu skarżąca spółka konsekwentnie zaprzecza. Formułując powyższe stanowisko Sąd pierwszej instancji pominął, że miał obowiązek zbadać czy Prezes UOKiK słusznie uznał, że decyzja Świętokrzyskiego WIIH, a więc organu pierwszej instancji nie jest dotknięta wadą nieważności. Tymczasem okoliczność dotycząca przejęcia przez skarżącą posiadania produktów została podniesiona dopiero w decyzji organu odwoławczego, a więc co do zasady nie mogła mieć wpływu na kwestię stwierdzenie nieważności decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym. W chwili jej wydania, zagadnienie odpowiedzialności skarżącej, jako następstwo przejęcia posiadania (własności) zakwestionowanych produktów w ogóle nie było brane pod uwagę przez organ pierwszej instancji, a jak już wspomniano w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru nie jest uprawniony do dokonywania nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. W związku z tym stanowisko Sądu, że posiadanie pewnej rzeczy w określonym momencie (w tym wypadku – w dacie kontroli i pobierania próbek) oraz zasada pełnej sukcesji cywilnoprawnej po spółce przejmowanej pozwala automatycznie przyjąć, że posiadanie to było kontynuowane przez skarżącą po przejęciu [A.] Sp. z o.o. jest nieadekwatne do stanu rozpoznawanej sprawy.

Jedynie ubocznie należy zauważyć, że pogląd przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji jest błędny. Zgodnie z art. 340 k.c. – domniemywa się ciągłość posiadania, niemożność posiadania wywołana przez przeszkodę przemijającą nie przerywa posiadania. Oznacza to, że posiadacz, który władał rzeczą w różnych okresach, chociażby odległych nie musi wykazywać, że był posiadaczem także między tymi okresami. W rozpoznawanej sprawie Prezes UOKiK nie powołał się na jakiekolwiek ustalenia, że zakwestionowane filety były w magazynie przejmowanej spółki w dniu przejęcia. W konsekwencji wywód Sądu, uzasadniający możliwość wymierzenia skarżącej jako spółce przejmującej kary, na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej, w związku z przejęciem posiadania (własności) oraz domniemaniem ciągłości posiadania jest pozbawiony podstaw.

Sąd pierwszej instancji, w istocie nie wypowiedział się jednoznacznie w kwestii podstawy odpowiedzialności [A.], a tym samym nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje odpowiedzi na pytanie, czy według Sądu, [A.] Sp. z o.o. odpowiada na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej za czyn własny, czy też za czyn swojego poprzednika prawnego [A.] Sp. z o.o., u której przeprowadzono kontrolę, zakwestionowano partie filetów z dorsza i mintaja, zbadano je i stwierdzono, że nie spełniają one warunków określonych w przepisach o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych. Odpowiedź na to pytanie ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy decyzja Świętokrzyskiego WIIH z [...] grudnia 2013 r. została skierowana do osoby będącej stroną i czy nałożenie na skarżącą kary pieniężnej rażąco narusza art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej.

Mając na uwadze, że w decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym została zawarta określona argumentacja kwestia odpowiedzialności skarżącej powinna być rozważona w kontekście podnoszonych przez skarżącą podstaw stwierdzenia nieważności decyzji i nawiązaniu do tej właśnie argumentacji przyjętej przez Świętokrzyskiego WIIH. Korekta, czy też uzupełnienie dokonane przez organ odwoławczy nie może mieć wpływu na ocenę decyzji z [...] grudnia 2013 r. z punktu widzenia istnienia wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd pierwszej instancji odwołując się do koncepcji tzw. rzeczowych aktów administracyjnych i opierając się na chybionej argumentacji związanej z przejęciem posiadania, wspartej dodatkowo domniemaniem ciągłości posiadania nie zajął się w istocie kwestią możliwości przejęcia odpowiedzialności za poprzednika prawnego na gruncie art. 494 § 2 k.s.h. w związku z art. 40 a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej, która w tym zakresie odwołuje się do "wprowadzającego do obrotu".

Przyjęta w zaskarżonym wyroku koncepcja sukcesji generalnej, obejmująca swym zakresem także prawa i obowiązki administracyjnoprawne nie została przez Sąd należycie uzasadniona, w szczególności nie nawiązuje ona do powszechnie akceptowanego poglądu, że prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym są nieprzenaszalne.

W literaturze raczej zgodnie przyjmuje się, że art. 494 § 1 k.s.h. ustanawia zasadę pełnej sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych, pracowniczych i organizacyjnych. Podkreśla się także, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i zasadniczo nie są one przenoszalne Zmiana tej reguły wymaga ustanowienia wyraźnej normy prawnej, tak jak ma to miejsce w przypadku ograniczonej sukcesji administracyjnej przewidzianej w art. 494 § 2 k.s.h.

Zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że, co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Sukcesja administracyjnoprawna w odróżnieniu od cywilnoprawnej, która zawsze musi być pełna, ma ograniczony charakter. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi. Wskazuje się także na możliwość ograniczenia wspomnianej sukcesji poprzez wniesienie sprzeciwu przez organ, który udzielił koncesji (zezwolenia) oraz termin, o którym mowa w art. 618 k.s.h. (por. A. Kidyba Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LEX/El., 2016).

W związku z tym w sprawie niezbędne jest rozważenie, czy istotnie art. 494 § 2 k.s.h. pozwala na obciążenie spółki przejmującej odpowiedzialnością za delikt prawa administracyjnego, którego dopuściła się spółka przejmowana, w sytuacji gdy konsekwencje prawne popełnionego deliktu nie zostały sprecyzowany w żadnym akcie (decyzji).

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).