Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3030/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 125/15 w sprawie ze skargi W.M. [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 24 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 125/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę W.M. [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 24 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 17 maja 2005 r. W.M. [...], zwana dalej: "Wspólnotą Mieszkaniową", dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających m. in. na modernizacji ciągów kominowych.

W dniu 24 maja 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cieszynie, zwany dalej również: "organem I instancji" lub "PINB", przeprowadził oględziny i stwierdził, że budynek nie posiada książki obiektu budowlanego, prowadzone są prace remontowo-odtworzeniowe związane z modernizacją instalacji wodno-kanalizacyjnej, telefonicznej, elektrycznej oraz kominowej, wykonano zmiany połączeń pieców z przewodami.

Decyzją nr [...] z dnia 14 czerwca 2005 r. Starosta Cieszyński wniósł sprzeciw do zgłoszenia, albowiem przystąpiono już do robót budowlanych. W wyniku odwołania Wojewoda Śląski decyzją z 17 sierpnia 2005 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z 19 września 2005 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej: "Prawem budowlanym", PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...], polegające na remoncie przewodów kominowych, remoncie instalacji wodno-kanalizacyjnej, rozbiórce muru przylegającego do budynku, rozbiórce istniejących balkonów, remoncie instalacji elektrycznej i teletechnicznej, prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia, a mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, oraz nakazał W.M. [...] przedłożenie inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych.

Następie decyzją nr [...] z 17 listopada 2005 r., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. PINB nakazał Wspólnocie:

- wykonać inwentaryzację oraz ekspertyzę techniczną przeprowadzonych robót polegających na remoncie instalacji wodno-kanalizacyjnej, rozbiórce muru przylegającego do budynku, rozbiórce istniejących balkonów, remoncie instalacji elektrycznej,

- wykonać inwentaryzację oraz ekspertyzę techniczną przeprowadzonych robót polegających na remoncie przewodów kominowych (rozszerzoną o docelowe rozwiązanie projektowe przewodów kominowych w formie rysunkowo- opisowej dla całego obiektu),

- wykonać roboty remontowe przewodów kominowych celem zapewnienia bezpiecznego użytkowania urządzeń w oparciu o wnioski i zalecenia z opracowanej ekspertyzy technicznej oraz rozwiązania projektowe.

Decyzji w pkt 2 i 3 nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Postanowienie nr [...] z 19 września 2005 r. zostało przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, zwanego dalej również: "organem II instancji" lub "ŚWINB", postanowieniem z 30 listopada 2005 r. uchylone w części dotyczącej rozbiórki istniejących balkonów i nałożonego obowiązku opracowania inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej wykonanych w obiekcie robót remontowych w zakresie: instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz instalacji elektrycznej i teletechnicznej.

W pozostałej części dotyczącej wstrzymania robót remontowych polegających na przebudowie przewodów kominowych i nałożenia obowiązku wykonania inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych już robót utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji. Jednocześnie orzeczono o zmianie kwalifikacji robót dotyczących przebudowy kominów wraz z wykonaniem nowych podłączeń - z robót remontowych na roboty wymagające uzyskania pozwolenia na budowę.

ŚWINB, decyzją z 13 marca 2006 r., znak [...]uchylił decyzję PINB z 17 listopada 2005 r. w części dotyczącej nałożonego obowiązku opracowania inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej wykonanych w obiekcie robót instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz instalacji elektrycznej, rozbiórki istniejących balkonów, rozbiórki muru granicznego; w stosunku do wykonanej już rozbiórki balkonów i zamierzonej rozbiórki muru i utrzymał w mocy pozostałą część decyzji organu I instancji - t.j. w zakresie dotyczącym obowiązku wykonania inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych już robót budowlanych związanych z przebudową kominów, wraz z poszerzeniem opracowania o docelowe rozwiązania projektowe przewodów kominowych dla całego obiektu - przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje i nakazał wykonać objęte tym opracowaniem roboty remontowe przewodów kominowych w terminie do 15 maja 2006 r

Wspólnota dostarczyła w dniu 18 maja 2006 r. "Projekt przebudowy kominów" autorstwa mgr inż. R. R.. Z wniosków w nim zawartych wynika, że przewody kominowe wymagają remontu oraz przebudowy ze zmianą urządzeń podłączonych do poszczególnych pionów. Należy opracować projekt przebudowy, a po wykonaniu prac należy sprawdzić szczelność i prawidłowość podłączeń, należy przewidzieć założenie wkładów metalowych dla przewodów spalinowych (gazowych). W projekcie stwierdza się też, że przedstawiony plan kominów stanowi propozycję lokalizacji poszczególnych ciągów, a rzeczywisty bieg ciągów kominowych jest przybliżony.

Z datowanego na dzień 30 października 2006r. protokołu nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych wynika, że stan techniczny przewodów i wentylacja poszczególnych mieszkań jest wadliwa. 23 marca 2007 r. przedstawicielka Wspólnoty oświadczyła, że przewody kominowe zostały wykonane tylko częściowo, brak dostępu do lokali spowodował niemożność wykonania wszystkich zaplanowanych, a przewidzianych w projekcie prac, prace będą kontynuowane w 2007 r.

W następnej kolejności doszło do stwierdzenia nieważności obu decyzji organów nadzoru budowlanego, wydanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Decyzją [...]z dnia 6 września 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji ŚWINB z dnia 13 marca 2006 r. znak: [...]. Następnie decyzją znak: [...] z dnia 24 maja 2013 r. ŚWINB stwierdził nieważność decyzji PINB w Cieszynie nr [...]z dnia 17 listopada 2005 r. Jako przesłankę nieważności wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przyjmując rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. z tego względu, że orzeczone decyzją nakazy nie mogą być uznane za mogące doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem. Złożenie ekspertyzy nie może stanowić obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Decyzję uznano także za dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i niewykonalną, albowiem nakazano wykonanie robót określonych w ekspertyzie, która w dacie wydania nakazu jeszcze nie istniała, rodzaj i zakres robót nie został zatem przez organ określony.

Decyzją nr [...] z 5 maja 2014 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej zaniechanie dalszych robót budowlanych - dobudowy przewodów kominowych w budynku przy ul. [...].

Odwołanie od decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa argumentując, że decyzja została wydana po upływie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót, nie wskazano, jakie konkretnie prace w zakresie dobudowy nowych kominów zostały wykonane, błędnie przyjęto, że rozpoczęto prace związane z dobudową kominów, gdy tymczasem Wspólnota Mieszkaniowa wykonała jedynie nakazy decyzji ŚWINB z dnia 13 marca 2006 r.

Na zlecenie organu odwoławczego przeprowadzone zostało uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego stwierdzono m.in., że stan faktyczny przewodów kominowych wg protokołu kontroli z dnia 24 kwietnia 2012 r. nie uległ zmianie. Istnieją dwa przewody z rury ocynkowanej wyprowadzone ponad dach przynależne do mieszkań nr 7 i 9 oraz przewody spalinowe oznaczone jako detal I wykonane z kształtek ceramicznych z wyprowadzeniem ponad dach, przynależne do mieszkania nr [...], a także detal XII wykonany z kształtek ceramicznych, nieczynny i nie wyprowadzony ponad dach, przynależny do mieszkania nr [...].

Zaskarżoną decyzją z 24 listopada 2014 r. ŚWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z protokołów kontroli okresowej i przeglądu stanu technicznego budynku wynika, że instalacje kanalizacyjna, wodociągowa i elektryczna są w stanie dobrym. W sprawie muru oporowego stwierdzono, że jego stan nie zmienił się od 2005 r. i w tym zakresie brak jest konieczności orzeczenia jakichś nakazów. Odnośnie natomiast przewodów kominowych, stwierdzono, że słusznie organ I instancji nakazał zaniechanie dalszych robót, albowiem fakt, że tzw. detal XII nie został wyprowadzony ponad dach świadczy o tym, że roboty w tym zakresie nie są jeszcze zakończone. Na kontynuację tych robót Wspólnota Mieszkaniowa winna jednak uzyskać stosowne pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że decyzja nie została wydana z naruszeniem terminów, o których mowa w art. 50 ust. 4 w zw. z 51 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem uprzednio doszło do stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji.

Odnośnie zarzutu, że Wspólnota Mieszkaniowa wykonała tylko roboty nakazane decyzją ŚWINB z 13.03.2006 r., wyjaśniono, że jak wynika z zaprotokołowanych ustaleń oględzin z 24.05.2005 r., już w tej dacie wykonane były roboty modernizacyjne instalacji kominowej.

W skardze do WSA w Gliwicach Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych pomimo braku uprzedniego wstrzymania robót objętych decyzją, a także naruszenie art. 107 § 3, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że decyzja dotyczy nakazu zaniechania dobudowy kominów, natomiast postanowienie z 19 września 2005 r., nr [...] wstrzymujące prowadzenie robot dotyczyło remontu przewodów kominowych. Zakres postanowienia był zatem inny niż decyzji, zatem przed wydaniem decyzji nie miało miejsca wstrzymanie robót, co jest warunkiem jej legalności. Z podanego powodu decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Zarzucono także, że żaden z organów nie wyjaśnił, dlaczego brak jest możliwości doprowadzenia rzekomo zrealizowanych przez Wspólnotę robót do stanu zgodnego z prawem na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Uzasadnienie decyzji nie określa również, jakie prace zostały zrealizowane i legły u podstaw nakazu zaniechania robót. Wspólnota Mieszkaniowa wykonała jedynie roboty nakazane decyzją ŚWINB z 13 marca 2006 r., nie wykonano żadnych prac związanych z dobudową nowych kominów. Stanowisko swoje strona skarżąca podtrzymała w piśmie procesowym z 27 lipca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, że Wspólnota dokonała w dniu 17 maja 2005 r. zgłoszenia m. in. modernizacji ciągów kominowych. Na wezwanie uzupełniła zgłoszenie o rysunek i opis, z których wynika, że roboty obejmują dobudowanie kominów przylegających do już istniejących we wnękach ścian nośnych. Nie ma zatem rozbieżności między postanowieniem o wstrzymaniu robot, a decyzją o nakazie ich zaniechania. Wydane przez organy decyzje nie nakazywały dobudowy kominów, a jedynie ich remont. O nakazie zaniechania robót orzeczono zaś z tego względu, że Prawo budowlane nie daje podstaw do zmuszania inwestora do prowadzenia działalności inwestycyjnej. Inwestor może dokończyć inwestycję po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest usunięcie skutków samowoli budowlanej, polegającej na działaniach objętych hipotezą art. 50 ust. 1 tej ustawy, czyli prowadzeniu robót budowlanych, innych niż budowa, bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Organ odwoławczy ustalił też, że wykonane do tej pory prace, które w uzasadnieniu decyzji opisał, nie wymagają żadnych działań naprawczych, nie naruszają przepisów i dlatego zasadny jest wniosek, że nie ma podstaw do nakazywania Wspólnocie Mieszkaniowej jakichś robót, aby już wykonane prace doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami. Sąd I instancji wskazał, że domaganie się wydania nakazu doprowadzenia robót (nie budynku) do stanu zgodnego z przepisami jest w istocie domaganiem się wydania decyzji, która mogłaby doprowadzić do skutków dla Wspólnoty Mieszkaniowej niekorzystnych, albowiem niewykonanie nakazu mogłoby skutkować nie tylko nakazem zaniechania dalszych robót, ale także nakazem ich rozbiórki lub przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Orzeczony nakaz zaniechania dalszych robót nie jest ani nakazem rozbiórki, ani nie stwierdza nielegalności robót. Decyzja ta legalizuje stan istniejący, ale tylko w zakresie przeprowadzonych robót, nie zaś stanu technicznego całego budynku.

Jak stwierdził dalej Sąd, decyzja ta zatem z jednej strony nie pozbawia Wspólnoty Mieszkaniowej podjęcia z własnej inicjatywy kroków inwestycyjnych w zakresie, w jakim Wspólnota uważa je za celowe, zaś z drugiej nie wyklucza podjęcia czynności przez organ nadzoru budowlanego w stosunki do stanu technicznego budynku, ale podstawą prawną do takiego postępowania nie jest już art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W szczególności nakaz zaniechania dalszych robot nie oznacza zakazu dobudowy nowych kominów, lecz nie mogą one natomiast zostać nakazane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem wydawane na tej podstawie nakazy musza odnosić się do robót już wykonanych, a nie do ewentualnie planowanych.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że zaskarżone rozstrzygnięcie wykracza poza zakres przedmiotowy sprawy, ponieważ niewątpliwie sprawa robot wykonywanych w stosunku do kominów była objęta postępowaniem. Rodzaj tych robót na etapie wszczęcia postępowania i wstrzymania prac odpowiadał okolicznościom stwierdzonym w roku 2005 r. Nie można jednak zapomnieć, jak stwierdził ten Sąd, że po tej dacie doszło do wydania nakazów przez organy nadzoru budowlanego. 18 maja 2006 r. strona złożyła projekt przebudowy kominów, który nie został w całości zrealizowany. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że roboty wykonane w związku z nakazami administracyjnymi, następne usuniętymi z obrotu prawnego, nie są robotami samowolnymi. Przeprowadzone przez organ odwoławczy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wykazało, że aktualnie Wspólnota Mieszkaniowa wykonuje przeglądy roczne i pięcioletnie budynku. Roboty dotyczące instalacji zostały zakończone, a przeglądy wykazują ich dobry stan. Sąd I instancji zwrócił uwagę na niekwestionowaną w sprawie okoliczność, że po pierwsze przebudowa kominów nie została zakończona, po wtóre, prace wykonane nie naruszają przepisów i nie wymagają robót naprawczych. W takiej sytuacji zasadny jest wniosek organu odwoławczego, że w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, nie ma potrzeby wydawania nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Jak stwierdził Sąd I instancji, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przewiduje kilka rozstrzygnięć i ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, ale również wtedy, gdy roboty te są zgodne z prawem i nie wymagają żadnych prac dodatkowych. Sąd ten podkreślił, że przedmiotem nie jest w tym postępowaniu ogólnie stan techniczny budynku, jego wyposażenie w kominy adekwatne do potrzeb mieszkańców i używanego paliwa to kwestia odpowiedniego stanu technicznego budynku, a nie legalizacji robót już przeprowadzonych.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Wspólnota Mieszkaniowa wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie że wydanie decyzji, nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej zaniechanie dalszych robót budowlanych, a to dobudowy przewodów kominowych w budynku, zlokalizowanym przy ul. [...], pomimo braku uprzedniego wstrzymania przez organ I instancji postanowieniem prowadzenia robót budowlanych, objętych decyzją PINB nr [...] z dnia 05.05.2014, nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów;

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 134 ust. 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez oparcie rozstrzygnięcia na sprzecznych ze sobą motywach przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, brak szczegółowego uzasadnienia podstaw prawnych zaskarżonego orzeczenia, w szczególności brak zawarcia w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska Sądu w odniesieniu do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów w zakresie braku tożsamości zakresu przedmiotu postępowania wynikającego z treści decyzji ŚWINB z dnia 24 listopada 2014r. nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji PINB w Cieszynie nr [...] i postanowienia PINB nr [...] z dnia 19.09.2005 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że PINB w Cieszynie postanowieniem nr [...] z dnia 19.09.2005 r. wstrzymał prowadzenie robót w budynku mieszkalnym przy ul. [...], polegających na: - remoncie przewodów kominowych; - remoncie instalacji wodno-kanalizacyjnej; - rozbiórce muru przylegającego do budynku; -rozbiórce istniejących balkonów; -remoncie instalacji elektrycznej; - remoncie instalacji teletechnicznej, co oznacza, że zakresem rozstrzygnięcia powyższego postanowienia nie były objęte prace, polegające na dobudowie przewodów kominowych. PINB w ramach prowadzonego postępowania nie wydał więc wymaganego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, polegających na budowie przewodów kominowych w budynku, którego uprzednie wydanie warunkuje dopuszczalność rozstrzygania w warunkach art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych. Wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 ww. ustawy, stanowi wszczęcie postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wywodzono, że konfrontując treść decyzji PINB z dnia 05.05.2014 nr [...] i utrzymującej ją w mocy, zaskarżonej decyzji ŚWINB z dnia 24 listopada 2014r. nr [...] oraz postanowienia PINB nr [...] z dnia 19.09.2005 r. stwierdzić należy, że brak jest tożsamości w zakresie przedmiotu postępowania, a w konsekwencji w zakresie rozstrzygnięcia. Ustawodawca wprowadził definicję pojęcia remont w art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego i w zakresie tego pojęcia nie mieszczą się roboty budowlane polegające dobudowie do istniejącego obiektu nowych elementów.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podniesiono, że Sąd I instancji zobligowany był do oceny i wypowiedzenia się w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, co do zakresów postanowienia o wstrzymaniu robót i zaskarżonej decyzji ŚWINB oraz poprzedzającej jej decyzji PINB w Cieszynie nr [...], a także zgodności z prawem wydania zaskarżonych decyzji wobec faktu, iż postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych polegających na remoncie przewodów kominowych zostało wydane dziewięć lat wcześniej przed decyzją nakazującą zaniechania prac związanych z dobudową kominów. Zarzucono, że Sąd ten takiej analizy nie dokonał, a zatem nie można przyjąć, iż w sposób należyty rozpoznał sprawę i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie wyroku Sądu Administracyjnego pierwszej instancji nie zawiera analizy merytorycznej wskazanych wyżej kwestii, którym uchybienie stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., a które to uchybienie miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.

Wytknięto, że rozważania Sądu I instancji sprowadzają się wyłącznie do arbitralnego i niczym nie uzasadnionego stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ŚWINB nie wykracza poza zakres przedmiotowy sprawy, bowiem sprawa robót wykonywanych w odniesieniu do kominów była objęta postępowaniem. Takiego stwierdzenia bez jakiejkolwiek analizy i wyjaśnienia nie można uznać za należyte rozpoznanie sprawy w kontekście podniesionych zarzutów.

Stwierdzono również, że wdanie decyzji w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych wydaje się zbędne w kontekście tego, że nie stwierdzono nielegalności prac, a Wspólnota Mieszkaniowa może wykonać zamiar inwestycyjny związany z dobudową kominów. W tej sytuacji jedyną słuszną decyzją wydaje się być decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy pierwszoinstancyjna decyzja z dnia 5 maja 2014 r., została poprzedzona wydaniem postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a jeżeli tak, to czy został zachowany do tego 2 miesięczny termin, a więc czy zostały zachowane niezbędne przesłanki, określone w powyższym przepisie do wydania decyzji z dnia 5 maja 2014 r.

Nie mogły okazać się skuteczne zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty Wspólnoty Mieszkaniowej w zakresie zakwestionowania faktu wydania, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, ani z uwagi na zarzucany brak tożsamości w zakresie przedmiotu postępowania obu orzeczeń, ani z uwagi na odstęp czasu, który pomiędzy ich wydaniem nastąpił.

Postanowienie z 19.09.2005 r. nakazało wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i choć użyte w jego sentencji określenie dotyczyło remontu przewodów kominowych, to jednak, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji w istocie postępowanie dotyczyło sprawy robot wykonywanych w stosunku do kominów i dlatego też, nie można uznać, że pierwszoinstancyjna decyzja z 5 maja 2014 r., nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych, polegających na przebudowie robót kominowych, wykraczała poza przedmiot sprawy. Trzeba wziąć pod uwagę okoliczność, że inny był rodzaj robót budowlanych na etapie wszczęcia postępowania, a inny w trakcie jego trwania, tym bardziej, że w jego ramach doszło do wydania nakazów przez organy nadzoru budowlanego, w tym nakazu wynikającego z decyzji PINB z 17.11.2005 r., co do prowadzenia dalszych prac, objętych projektem przebudowy kominów, który strona opracowała i przedłożyła 18 maja 2006 r. Należy też pamiętać, że postanowienie z 19.09.2005 r. nakazujące wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, zostało zaskarżone, skutkiem czego, organ odwoławczy - ŚWINB postanowieniem z 30.11.2005 r., utrzymującym w mocy zaskarżone postanowienie, orzekł o zmianie kwalifikacji robót objętych nakazem wstrzymania z robót remontowych na roboty wymagające pozwolenia na budowę. Orzeczenie to nie zostało zaskarżone.

W tych warunkach nie był zasadny zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy przy tym zauważyć, że zarzut naruszenia art. art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, został wadliwie skonstruowany, albowiem nie wskazano wymaganej, dalszej jego jednostki redakcyjnej. Art. 50 ust. 1 składa się z czterech punktów, więc niewskazanie jakiegokolwiek z nich powoduje, ze nie jest wiadomym, jaki przepis podlega zaskarżeniu, co uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutu w tym zakresie.

Przechodząc do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia norm procesowych w postaci art. 134 ust. 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez oparcie rozstrzygnięcia na sprzecznych ze sobą motywach przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, braku szczegółowego uzasadnienia podstaw prawnych zaskarżonego orzeczenia, w szczególności braku zawarcia w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska Sądu w odniesieniu do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów w zakresie braku tożsamości zakresu przedmiotu postępowania, to należy stwierdzić, że wszystkie te zarzuty są bezzasadne.

Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku, tak w zakresie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego., jak i art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i szczegółowo wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów w kontekście prawidłowości wydanego nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. Sąd ten wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji, dlaczego skarga nie została uwzględniona. Jego wywody są wzajemnie spójne i nie występują w nich sprzeczności, które zarzuca skarga kasacyjna bez ich przytoczenia, ani wskazania wpływu na wynik sprawy.

Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji ustosunkował się do zagadnienia tożsamości sprawy, stwierdzając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie wykracza poza jej zakres przedmiotowy i przytaczając argumentację w tym zakresie, uwzględniającą wydane w toku postępowania nakazy przez organy nadzoru budowlanego, w tym dotyczące konieczności przebudowy kominów według projektu strony, który przedłożyła strona 18 maja 2006 r.

Należy też stwierdzić, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie został zawarty w złożonej do Sądu I instancji skardze, zarzut tyczący się kwestii wydania postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych w okresie dziesięciu lat przed decyzją z 5.05.2014 r., nakazującą zaniechania prac związanych z dobudową kominów i dlatego też, zarzut ten, jako wysunięty dopiero w skardze kasacyjnej nie podlegał koniecznemu omówieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Bezspornym w sprawie jest, że po wydaniu postanowienia z 19.09.2005 r., nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, została następnie wydana w dniu 17.11.2005 r., decyzja PINB na podst art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w terminie określonym w art. 51 ust. 1 tej ustawy. Późniejsze zaś wyeliminowanie jej z obrotu prawnego nie może oznaczać braku możliwości prawnych wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem w przeciwnym razie zaskarżenie decyzji wydanej w terminie 2 miesięcy od wydania postanowienia w oparciu o art. 50 ust. 1 ww. ustawy, powodowałoby, w przypadku jej uchylenia, niemożność ponownego jej wydania z uwagi na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Biorąc więc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.