Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 748/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 2, pkt 12 lit. b), pkt 13 i pkt 20, art. 6 par. 1, par. 1a i par. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15 zzs ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 61 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi K. M. i A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych dotyczących naruszenia stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku, nr[...] ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących K. M. i A. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B.A.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 123, art. 124, art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. oraz art. 6 § 1a i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.) – w skrócie: "u.p.e.a.", utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] znak [...], oddalające skargę K. i A. M. na bezczynność wierzyciela, tj. Wójta Gminy R. w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy R. z [...], nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...], nr [...], w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych.

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że pismem z [...] K. i A. M. wnieśli skargę na bezczynność wierzyciela, tj. Wójta Gminy R., w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy R. z [...], nr [...]. W motywach uzasadnienia wskazali, że powyższa decyzja skierowana została do właścicieli nieruchomości sąsiadujących z zajmowaną przez nich nieruchomością, a ustalona przez organ zmiana stanu wody na powyższych gruntach spowodowała również zmianę (podwyższenie) stanu wody na gruntach, których są właścicielami. W postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji przysługiwał im przymiot strony, przez co dysponują również interesem prawnym we wniesieniu skargi. W piśmie z [...], skierowanym do zobowiązanych z powyższej decyzji, Wójt Gminy R., będący w rozumieniu art. 1a u.p.e.a. zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym, poprosił zobowiązanych o udzielenie w 14-dniowym terminie informacji, czy zostały przez nich wykonane obowiązki nałożone powołaną decyzją. W ocenie skarżących skierowane do zobowiązanych pismo z wyznaczeniem relatywnie długiego terminu do udzielenia informacji może być potraktowane jako zwłoka w podjęciu przez wierzyciela przewidzianych przez ustawę czynności egzekucyjnych. W szczególności pismo takie nie może zostać uznane za niezbędne do wszczęcia egzekucji upomnienie, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., bowiem nie spełnia wymagań co do jego treści określonych w tym przepisie. Powyższe oznacza, że wierzyciel uchyla się od podjęcia w sprawie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, przez co skarga jest zasadna.

Odnosząc się do zarzutów skargi w piśmie z [...], znak: [...], Wójt Gminy R. wyjaśnił, że [...] do Urzędu Gminy wpłynęły akta sprawy dotyczącej decyzji z [...]. Pismem z [...], znak: [...], organ gminy wezwał M. Ł. i Z. i K. małż. Ć. do wykonania obowiązków nałożonych decyzją Wójta Gminy R. z [...], zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Pismem z [...], znak: [...], organ ponownie wystąpił do ww. zobowiązanych osób o udzielenie informacji o poczynionych działaniach dotyczących wykonania powyższych obowiązków.

W odpowiedzi na pisma organu Z. i K. Ć. udzielili informacji pismem z [...], że wykonanie decyzji Wójta Gminy R. z [...], nr [...], jest utrudnione ze względu na panującą epidemię. Jednocześnie w piśmie tym poinformowali o złożeniu wniosku do Urzędu Gminy w celu uzyskania warunków zabudowy. Następnie organ pismem z [...], znak: [...], poinformował właścicieli działek nr 22 i 23 i nr 21/2 [...], że po uzyskaniu stosownych pozwoleń należy niezwłocznie wykonać decyzję Wójta Gminy R. z [...], nr [...].

Dalej wskazano, że organ gminy [...] wydał decyzję nr [...] znak: [...] o warunkach zabudowy Z. i K. Ć. dotyczącą inwestycji – przebudowy rowu i stawu, tj. urządzeń nałożonych decyzją (decyzja uprawomocniła się w [...]).

Pismem z [...], znak: [...], organ wystąpił do zobowiązanych, po raz kolejny o udzielenie informacji, czy zostały wykonane obowiązki nałożone decyzją znak: [...] z [...], zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na powyższe pismo M. Ł. pismem z [...] udzieliła informacji, że pandemia wirusa SARS-2 bardzo utrudnia otrzymanie niezbędnej dokumentacji z Urzędów oraz że jest problem z wyłonieniem profesjonalnego wykonawcy i wnioskowała o wydłużenie terminu wykonania czynności.

W piśmie z [...] K. i A. M. zarzucili, że ww. pismo organu z [...] nie zawiera argumentacji, która wskazywałaby na podejmowanie przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że skarga nadal znajduje usprawiedliwione podstawy. Zwrócili uwagę, że stanowisko organu gminy zawarte w ostatnim akapicie odpowiedzi na skargę zaprzecza ogólnej zasadzie wykonalności decyzji. Brak wskazania przez ustawodawcę terminu w art. 29 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne nie oznacza, wbrew stanowisku organu gminy, że brak jest podstaw do zażądania przez organ wykonania obowiązków nałożonych tym przepisem oraz podjęcia czynności egzekucyjnych. Przeciwnie, fakt, że przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne nie zawierają uregulowań pozwalających na ustalenie terminu wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 29 ust. 3 ww. ustawy oznacza, że nałożone decyzją obowiązki stają się wymagalne z chwilą uzyskania przez decyzję wydaną w tym trybie przymiotu ostateczności i doręczenia jej stronom. Mając na uwadze zaś, że akta sprawy wpłynęły do organu gminy [...], decyzja stała się ostateczna i powinna być egzekwowana przez organ w tym właśnie terminie.

Kolegium rozpatrując sprawę po raz pierwszy podzieliło stanowisko wierzyciela, że ten po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych podejmował czynności związane z wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją znak: [...] z [...] przez M. Ł. i Z. i K. Ć. Wyjaśniono, że realizacja obowiązków wynikających z powyższej decyzji należy do spraw skomplikowanych, gdzie zobowiązani winni dysponować stosownymi pozwoleniami i zgodami organów, aby wykonać te obowiązki zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie, nie można było zarzucić zobowiązanym, aby uchylali się od wykonania obowiązku, zaś wierzycielowi bezczynności w podejmowaniu działań wobec zobowiązanych. Podkreślono, że od 20 marca 2020 r. na terytorium Polski obowiązuje stan epidemii, co wpływa ta wydłużenie się terminów załatwienia spraw administracyjnych, a także na przeprowadzenie określonych inwestycji. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie wierzyciel nie uchylał się od działań zmierzających do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, o czym świadczy przywołana korespondencja, a zatem nie można zarzucić mu bezczynności, o której mowa w art. 6 § 1 i § 1a u.p.e.a.

Dalej Kolegium wskazało, że pismem z [...] K. i A. M. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], znak: [...], podnosząc, że Kolegium pominęło okoliczność, że od [...] organ dysponując aktami sprawy oraz własną ostateczną decyzją do [...] nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do podjęcia środków egzekucji tej decyzji, tj. trwał w tym okresie w bezczynności. Pismem z [...] organ gminy po raz pierwszy wezwał zobowiązanych do wykonania nałożonych obowiązków, na co zobowiązani nie udzielili odpowiedzi. Kolejne wezwanie organ gminy skierował dopiero w [...], tj. po ponad 2 miesiącach bezczynności. Ich zdaniem wpływ obowiązywania na terenie RP stanu epidemii na wydłużenie się postępowań administracyjnych nie został wykazany w postanowieniu SKO. Tymczasem związane z ogłoszeniem stanu epidemii i wynikające z art. 15 zzs ustawy dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zawieszenie biegu terminów egzekucyjnych i administracyjnych istniało tylko w okresie obowiązywania tego przepisu, tj. od 31 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r. Organ gminy jednocześnie nie ponaglił zobowiązanych do udzielenia odpowiedzi na wystosowane wezwanie i udzielili oni jej dopiero w [...], tj. po ponad 3 miesiącach od pierwszej daty wezwania przez organ. Dopiero pismem z [...] organ gminy poinformował zobowiązanych, iż należy niezwłocznie wykonać decyzję, jednakże po uzyskaniu stosownych pozwoleń. Tym samym organ po dalszym, miesięcznym okresie zwłoki wprowadził warunki wykonania decyzji bez określenia terminu ich spełnienia.

Skarżący zwrócili uwagę na fakt, że już w piśmie z [...] sami zobowiązani poinformowali organ, że złożyli (do tego samego organu) wniosek o wydanie warunków zabudowy. Organ tym bardziej przyczynił się do wydłużenia realizacji obowiązków wynikających z jego własnej decyzji. Wydana przez organ gminy decyzja z [...], w świetle art. 29 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne nie wymagała w tym przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy na urządzenia zapobiegające szkodom, o których mowa w tym przepisie. Powyższa decyzja Wójta zawierała bowiem już wszystkie ustalenia, co do wykonania tych urządzeń, a decyzja ta przecież nie została zakwestionowana przez Kolegium, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku jej zaskarżania. Jednocześnie postępowanie w sprawie o wydanie warunków zabudowy na inwestycję w postaci ww. urządzeń trwało łącznie 6 miesięcy. Decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna [...]. Tymczasem organ gminy dopiero w dniu [...], a zatem po ponadmiesięcznym oczekiwaniu, wystosował kolejne pismo do zobowiązanych z zapytaniem o wykonanie obowiązków nałożonych w decyzji. Pomimo, że w odpowiedzi zobowiązani złożyli wniosek o wydłużenie terminu wykonania czynności bez rzeczowego uzasadnienia tego żądania, powołując się jedynie na stan pandemii, organ do dnia dzisiejszego na pismo to nie zareagował. Podsumowując, organ gminy w okresie od [...] nie podjął jakichkolwiek czynności mogących w rzeczywisty sposób przyczynić się do sprawnego wykonania obowiązków nałożonych we własnej decyzji. Podejmowaną aktywność można tymczasem ocenić jako szereg czynności o charakterze pozornym. Czynności te podejmowane były też w nieracjonalnie długich odstępach czasu: od wpływu akt sprawy do organu do podjęcia przezeń kolejnej czynności upłynęło 5 miesięcy, do kolejnej - 2 miesiące, do dalszej - kolejne 2 miesiące, zaś okres ten wydłużył się w dalszej kolejności o 6 miesięcy, w okresie których ten sam organ rozstrzygał sprawę o wydanie warunków zabudowy. Łącznie do chwili obecnej, tj. do [...] organ gminy nie przedsięwziął żadnych czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązków z decyzji, pomimo upływu 19 miesięcy od daty, w której organ władny był wszcząć czynności prowadzące do egzekucji. Za takie działania wbrew ocenie Kolegium nie można uznać wymiany korespondencji z organem, bowiem organ nie potrafi wyegzekwować obowiązków, od których wykonania zobowiązani się uchylają prowadząc właśnie korespondencję. Zdaniem skarżących Kolegium w żaden sposób nie wyjaśniło, z jakich przyczyn uznało, iż realizacja obowiązków z przedmiotowej decyzji należy do spraw skomplikowanych, a także nie wskazało podstaw, na których oparło twierdzenie, że trwający w RP stan epidemii wpływa na przeprowadzenie określonych inwestycji, a zatem i wykonanie zobowiązań z decyzji administracyjnych. Nie są znane żadne akty prawne wydane w okresie obowiązywania stanu epidemii, które zawieszałyby działalność przedsiębiorstw geodezyjnych, budowlanych czy kierowników budowy. Nie sposób również znaleźć uzasadnienia dla dania przez Kolegium wiary stwierdzeniu zobowiązanych, że stan epidemii utrudnia otrzymanie niezbędnej dokumentacji z urzędów oraz powoduje trudności z wyłonieniem profesjonalnego wykonawcy, co już zostało uzasadnione przez nich powyżej, a nadto nie znajduje usprawiedliwienia w świetle upływu 19 miesięcznego okresu. Samo nawoływanie zobowiązanego przez wierzyciela do wykonania decyzji jest działaniem pozornym, a dawanie wiary jedynie oświadczeniom zobowiązanych bez potwierdzenia faktów za pomocą dokumentów jest niedopełnieniem obowiązków spoczywających na organie z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7 oraz 77 k.p.a., a w szczególności naruszeniem zasady wyważenia słusznego interesu stron z interesem społecznym. Bowiem to strona jest poszkodowana działaniami zobowiązanych z decyzji, nie zaś odwrotnie. Z tych względów skarżący uznali, że zachodzą podstawy do zmiany postanowienia Kolegium.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium uznało, że nie można Wójtowi Gminy R. zarzucić bezczynności w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji tego organu z [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych.

Kolegium wskazało, że wierzyciel po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych i po zwrocie akt administracyjnych z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w [...], podejmował bowiem, stosownie do ww. art. 6 § 1b u.p.e.a., czynności zmierzające do dobrowolnego wykonania obowiązków nałożonych powyższą decyzją z [...].

Kolegium podkreśliło, że realizacja obowiązków wynikających z decyzji Wójta Gminy R. z [...] należy do spraw skomplikowanych, gdzie zobowiązani winni dysponować stosownymi pozwoleniami i zgodami organów, aby wykonać te obowiązki zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącymi, że okoliczność, iż decyzja z [...] została wydana na podstawie art. 29 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne i nie wymagała wydania decyzji o warunkach zabudowy na urządzenia zapobiegające szkodom, gdyż zawierała wszystkie ustalenia, co do wykonania tych urządzeń, oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana. Niewątpliwie obowiązek wynikający z decyzji Wójta Gminy R. z [...] polegający na powiększeniu istniejącego zbiornika (stawu) na działce nr 21/2 do powierzchni 200 m2 (wymiary tafli 20 m x 10 m), prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu, która wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Taka decyzja została wydana przez Wójta Gminy R. [...], nr [...], znak: [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej przebudowy rowu i stawu, tj. urządzeń nałożonych decyzją (decyzja uprawomocniła się [...]).

Wobec zarzutu dotyczącego okresu wydania decyzji o warunkach zabudowy Kolegium wyjaśniło, że sprawy z tego zakresu niewątpliwie należą do szczególnie skomplikowanych ze względu na ich charakter, wielość stron i ich sporne interesy. Przepisy regulujące kwestie wydawania decyzji w tych sprawach wskazują jednoznacznie jakie obowiązkowe czynności musi podjąć organ w toku tego postępowania. Organ ma przeprowadzić szereg czynności zmierzających do zakończenia sprawy, m.in. analizę wniosku o ustalenie warunków zabudowy pod kątem braków formalnych, ustalenie kręgu stron postępowania, przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, sporządzenie przez uprawnioną osobę projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedstawienie projektu decyzji organom współdziałającym do uzgodnień, zapewnienie czynnego udziału stron w postępowaniu, w tym po zakończeniu postępowania dowodowego zapoznanie stron ze zgromadzonym materiałem w sprawie, stosownie do art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.

Ponadto, zdaniem Kolegium, rozbudowa istniejącego stawu, będącego urządzeniem wodnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.), może wymagać pozwolenia wodnoprawnego, bądź zgłoszenia wodnoprawnego.

W ocenie Kolegium należało też mieć na uwadze to, że w związku z epidemią wiele urzędów pracowało w tym czasie zdalnie lub w systemie rotacyjnym, czy chociażby z ograniczoną kadrą, co z pewnością miało wpływ na terminowość załatwiania spraw.

Kolegium stwierdziło, że dla skarżących niewątpliwe długim okresem może wydawać się doprowadzenie do nienaruszania przez właścicieli sąsiednich działek stosunków wodnych na gruncie, ponieważ postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte wnioskiem A. M. z [...] i zakończyło się ostatecznie decyzją Wójta Gminy R. z [...], nr [...] nakazującą M. Ł. (właścicielce nieruchomości oznaczonej numerami działek 22, 23 i 25/3) oraz Z. i K. małż. Ć. (właścicielom działki oznaczonej numerem 21/2) wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, która nie została wykonana. Jednak, co już wyżej stwierdzono, biorąc pod uwagę działania wierzyciela mające umocowanie w art. 6 § 1b u.p.e.a., w rozpatrywanej sprawie, póki co, nie można zarzucić wierzycielowi bezczynności w podejmowaniu działań wobec zobowiązanych zaś zobowiązanym, aby uchylali się od wykonania obowiązku.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli K. M.oraz A. M., zarzucając naruszenie:

1. art. 6 § 1 w zw. z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wierzyciel nie dopuścił się bezczynności, pomimo że wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, nie podjął czynności bezpośrednio zmierzających do wykonania obowiązków nałożonych w egzekwowanej decyzji;

2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych opartych na twierdzeniach dłużnika oraz samego organu II instancji, które mają charakter hipotetyczny i nie znajdują potwierdzenia w materiale sprawy.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, a ponadto o zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący odwołali się do argumentacji podnoszonej w toku postępowania przed organem administracji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Badając zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które czyniły koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia je poprzedzającego w zakresie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych dotyczących naruszenia stosunków wodnych.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Z kolei środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a.). Wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, natomiast zobowiązanym jest podmiot, który nie wykonał w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 13 i pkt 20 u.p.e.a.);

Zgodnie z art. 6 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Według art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Z kolei w myśl art. 6 § 1b u.p.e.a. przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wierzyciel może podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku.

Jak wynika z powyższego bezczynność wierzyciela, której dotyczy skarga z art. 6 § 1a u.p.e.a., polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest zatem bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do jego wykonania i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Przy czym, obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a., jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych.

Ponadto na gruncie powołanych wyżej przepisów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że wierzyciel pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy nie podejmuje działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, ale także wtedy gdy działania takie wprawdzie podejmuje, ale są one nieadekwatne do zaistniałej sytuacji faktyczno-prawnej, mają charakter pozorny, są niezrozumiałe, czy też są obiektywnie nieskuteczne. Obowiązek wierzyciela, dotyczący kontroli wykonywania obowiązków przez zobowiązanych oraz podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, rozpoczyna się wraz z nabyciem przez obowiązek cechy wykonalności i trwa do wygaśnięcia obowiązku lub stwierdzenia jego bezprzedmiotowości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej przypomnieć należy, że decyzją z [...], nr [...], Wójt Gminy R. stwierdził, że M. Ł., właścicielka nieruchomości oznaczonej numerami działek 22, 23 i 25/3 położonej w miejscowości N. oraz Z. i K. małż. Ć., właściciele działki oznaczonej numerem 21/2 położonej w miejscowości N., poprzez podniesienie terenu działki spowodowali zmiany stanu wody na swych gruntach, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oznaczonych numerami działek 20/1 i 21/3, będących własnością K. i A. małż. M. Organ Gminy w związku z powyższym nakazał M. Ł. oraz Z. i K. małż. Ć. powiększenie istniejącego zbiornika (stawu) na działce nr 21/2 do powierzchni 200 m2 w tafli i pogłębienie go o około 0,5 m do rzędnej około 207,90 m n.p.m. oraz pogłębienie istniejącego rowu o około 20 cm do rzędnej 208,40 m n.p.m. W decyzji wskazano, że zbiornik po powiększeniu winien posiadać wymiary w tafli 20 m x 10 m i znajdować się w odległości 3 m od ogrodzenia po stronie zachodniej, zaś rów winien znajdować się w odległości 2 m od ogrodzenia po stronie zachodniej w punkcie początkowym i 3 m w punkcie końcowym -przy zbiorniku oraz 23,50 m od północnej krawędzi jezdni asfaltowej i mieć długość 70 m. Plan sytuacyjny oraz przekroje proponowanego urządzenia zapobiegającego szkodom określają załączniki nr 1 i nr 2 stanowiące integralną część decyzji.

Powyższa decyzja organ I instancji została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...], nr [...]. Z kolei prawomocnym wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 344/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium Odwoławczego.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji z [...], nr [...], stanowił przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Powołany przepis poprzednio obowiązującego Prawa wodnego nie przewidywał możliwości określania w decyzji terminu likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Konsekwencją takiego rozwiązania jest w związku z tym to, że z chwilą uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności obowiązek w niej określony staje się wymagalny, a w przypadku jego niewykonania, wierzyciel zobligowany jest do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Należy w związku z tym podkreślić, że rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji wydanej na podstawie ww. przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego powinno dokładnie określać nałożone obowiązki, tak aby mogły one być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym przy zastosowaniu przewidzianych w tym postępowaniu środków (np. grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego). Niedopuszczalne jest natomiast takie sformułowanie rozstrzygnięcia, które uzależniałoby wykonanie nałożonego na stronę obowiązku od spełnienia dodatkowych warunków o charakterze przyszłym i niepewnym. Dotyczy to w szczególności warunku uzyskania przez stronę pozwoleń wydanych w innych postępowaniach administracyjnych. Oznaczałoby to bowiem, że brak uzyskania tych innych pozwoleń uniemożliwiałby stronie wykonanie ostatecznej decyzji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, co czyniłoby taką decyzję dotkniętą wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, kiedy strona zobowiązana celowo będzie unikała uzyskania pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia w innym postępowaniu administracyjnym, tylko po to, aby zasłaniać się niemożnością wykonania obowiązku z decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Warunek uzyskania określonego pozwolenia w innym postępowaniu administracyjny również uniemożliwiałby zastosowanie przez organ środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, a więc należałoby przyjąć, że taka decyzja, do momentu spełnienia przez stronę określonego warunku, byłaby decyzją niewykonalną.

Jak wynika natomiast ze stanu faktycznego niniejszej sprawy decyzja Wójta Gminy R. z [...], nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...], nr [...], były kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 344/19, oddalił skargę. Sąd nie dopatrzył się zatem żadnych naruszeń, które uzasadniałby wyeliminowanie ww. decyzji z obrotu prawnego, co oznacza, że decyzja organu I instancji podlega bezwarunkowemu i niezwłocznemu wykonaniu w takim kształcie, w jakim nakłada na strony obowiązki. Natomiast w razie uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków organ gminy – wierzyciel bezwzględnie powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

W tymi miejscu podkreślić należy, że przedmiotem postępowania wywołanego wniesieniem skargi na bezczynność (a także zażalenia na rozstrzygnięcie wydane na skutek rozpoznania skargi), stanowi wyłącznie kwestia, czy wierzyciel dopuścił się bezczynności w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, a nie kwestia prawidłowości, czy wykonalności nałożonych na stronę obowiązków, wynikających z decyzji ostatecznej.

Oceniając zatem sposób działania wierzyciela w niniejszej sprawie należy dojść do wniosku, że bezsprzecznie dopuścił się bezczynności w podejmowaniu czynności zmierzających do wyegzekwowania nałożonych ostateczną decyzją z [...] obowiązków. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że ww. decyzja organu I instancji stała się ostateczna już w dniu utrzymania jej w mocy przez organ odwoławczy, tj. [...] (a nie jak twierdził organ I instancji w piśmie z [...] od daty uprawomocnienia się wyroku z 6 sierpnia 2019 r.) Zatem od tej chwili obowiązki z niej wynikające stały się wymagalne. Samo wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium nie wstrzymywało wykonalności decyzji z [...], co wprost wynika z art. 61 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że organ I instancji nie musiał, a nawet nie powinien był zwlekać z podjęciem działań zmierzających do wyegzekwowania decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi.

Jak wynika natomiast z akt sprawy, nawet po zwrocie akt administracyjnych – co miało miejsce [...] – przez pierwsze cztery miesiące wierzyciel nie podjął jakichkolwiek kroków do wyegzekwowania decyzji z [...]. Dopiero pismem z [...]. zwrócił się do zobowiązanych do wykonania nałożonych obowiązków. Pismo to należy potraktować, jako podjęcie działań informacyjnych wobec zobowiązanych zmierzających do dobrowolnego wykonania przez nich obowiązków, o czym mowa w art. 6 § 1b u.p.e.a. Należy jednak podkreślić, że zobowiązani zupełnie zignorowali powyższe wezwanie wierzyciela, co powinno skutkować podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Tymczasem wierzyciel poprzestał li tylko na dopytywaniu się, jakie działania podjęli zobowiązani do wykonania decyzji z [...] i ewentualnie informowaniu o grożących sankcjach egzekucyjnych (pismo organu I instancji z [...] i [...], z [...]). Z kolei wyjaśnienia zobowiązanych, w ocenie Sądu, nie dawały podstawy do powstrzymywania się przez wierzyciela od bardziej stanowczych i zdeterminowanych działań zmierzających do wyegzekwowania obowiązków zawartych w ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Należy bowiem pamiętać, że obowiązki te wynikały z naruszenia stosunków wodnych ze szkodą na gruntach skarżących. Zatem im dłużej obowiązki, o których mowa nie będą wykonane, tym dłużej skarżący będą musieli znosić szkodliwy wpływ zmiany stanu wody na ich gruncie. Natomiast przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają na celu jak najszybsze wyegzekwowanie wymagalnego obowiązku (w niniejszej sprawie usunięcie skutków szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie) przy zastosowaniu jak najprostszych środków i w miarę możliwości bez użycia przymusu. Jednak zasada podejmowania działań wobec zobowiązanego zmierzających do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku nie może odbywać się ze szkodą dla innych podmiotów.

Z przyczyn już wyżej opisanych argument oczekiwania na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w celu umożliwienia zobowiązanym wykonania decyzji z [...] jest całkowicie bezzasadny. Niemniej należy zwrócić uwagę na fakt, że zarówno wierzycielem w niniejszej sprawie, jak i organem prowadzącym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest Wójt Gminy R. Z tego wniosek, że wierzyciel powinien być najlepiej zorientowany, na jakim etapie jest postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, zatem dopytywanie o to zobowiązanych do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] miało charakter czynności pozornej.

Na koniec warto również podkreślić, że jak słusznie zauważyli skarżący, ewentualne zaprzestanie podejmowania przez organ działań zmierzających do wyegzekwowania obowiązków wynikających z decyzji z [...] z uwagi na panującą pandemię można jedynie usprawiedliwić w okresie obowiązywania przepisu art. 15zzs ust. 1 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach egzekucyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został jednak dodany do ustawy 31 marca 2020 r. i obowiązywał do 16 maja 2020 r., zatem zarówno przed jego obowiązywaniem, jak i po jego uchyleniu wierzyciel nie miał żadnych podstaw prawnych do powstrzymywania się od podejmowania czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.

Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wierzyciel dopuścił się bezczynności, o której mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a., bowiem podejmowane przez niego działania były nieadekwatne do zaistniałej sytuacji faktyczno-prawnej, były obiektywnie nieskuteczne i miały charakter wyłącznie pozorny. Tym samym zaskarżone do sądu postanowienie Kolegium wraz poprzedzającym je postanowieniem należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składała się uiszczona kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł.

/a.tp.