Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 361/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.80 ust.2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1702/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1702/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W piśmie z dnia 3 lutego 2014 r. [...] wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Posadowieniu instalacji do podczyszczania olejów przepracowanych" w [...] przy ul. [...], na dz. nr ew. [...]. Do wniosku został dołączony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wypis z rejestru gruntów oraz mapa ewidencyjna. Burmistrz Miasta [...], po wydaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie opinii w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia określonego we wniosku, dołączając przy tym dokumenty złożone przez wnioskodawcę oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], zaopiniował negatywnie planowane przedsięwzięcie z uwagi na jego niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...]) w piśmie z dnia 10 marca 2014 r. nr WOOŚ-II.4242.64.2014.SM, wezwał Burmistrza Miasta [...] do uzasadnienia celowości wystąpienia o uzgodnienie planowanej inwestycji w sytuacji jej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia 31 marca 2014 r. inwestor odpowiedział na ww. pismo RDOŚ w Warszawie wyjaśniając, iż obszar inwestycji wchodzi w skład kompleksu urbanistycznego [...], który zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...]z [...] listopada 1997 r., przeznaczony został pod obiekty obsługi rolnictwa, zakłady przetwórstwa rolno-spożywczego i handlu targowiskowego (przy czym uciążliwość obiektów nie może kolidować z zabudową mieszkaniową sąsiadującą od zachodu). Dlatego też przedsięwzięcie, którego eksploatacja polega na odbieraniu oleju przepracowanego (powstającego wskutek eksploatacji pojazdów i maszyn rolniczych) tylko i wyłącznie od rolników, odzyskiwaniu olejów przepracowanych, a następnie kierowanie go do zakładu produkcji olejów w [...] koło [...] i do obrotu handlowego, nie narusza założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], ponieważ inwestycja stanowi obiekt służący obsłudze rolnictwa. RDOŚ w [...] w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu instalacji do podczyszczania olejów przepracowanych na dz. nr ew. [...] w [...], uzasadniając swoje rozstrzygnięcie niezgodnością planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami ww. planu miejscowego, ponieważ planowana instalacja nie jest obiektem obsługi rolnictwa ani zakładem przetwórstwa rolno-spożywczego i handlu targowiskowego.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...], odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia określonego we wniosku Spółki, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Organ I instancji wskazał przy tym, że dz. nr [...] jest położona na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...], tj. obszar przeznaczony pod obiekty obsługi rolnictwa, zakłady przetwórstwa rolno-spożywczego i handlu targowiskowego, w którym dopuszcza się w zakładach realizacje mieszkań dla właścicieli obiektów. Organ I instancji podkreślił, że ewentualna uciążliwość obiektów nie może kolidować z zabudową mieszkaniową sąsiadującą od zachodu, zaś realizacja obiektów w granicach obszaru Gl wymaga przeprowadzenia wcześniejszego rozpoznania archeologicznego. Dlatego też w ocenie organu I instancji należało uznać, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne ustaleniami ww. planu miejscowego dotyczącymi terenu inwestycji. Ponadto, na co zwrócił uwagę organ I instancji, zostało ono negatywnie zaopiniowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], natomiast RDOŚ w [...] odmówił uzgodnienia przedsięwzięcia.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Strona skarżąca wyjaśniła, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz w piśmie skierowanym do organu jest informacja o pozyskiwaniu przepracowanych olejów tylko i wyłącznie od rolników. Jednocześnie podkreśliła, że działalność rolnicza związana jest z użytkowaniem ciężkiego sprzętu mechanicznego (maszyny rolnicze), w którym na skutek eksploatacji powstaje zużyty olej, wymagający wymiany. Spółka powołując się na przepisy ustawy o odpadach podniosła również, że posiadacz odpadu (zużytego oleju) zobowiązany jest do przekazania tego odpadu wyspecjalizowanym podmiotom, celem dalszego jego zagospodarowania lub odzysku.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm. – dalej jako: u.u.i.ś.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, nie zaistniały okoliczności uzasadniające uwzględnienie odwołania, ponieważ występuje sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca – [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. obrazę przepisów proceduralnych w postaci art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci wypisu i wyrysu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej w [...] nr [...]z dnia [...] listopada 1997 r. w stosunku do dz. nr [...] oraz wniosku strony z dnia 3 lutego 2014 r. w części obejmującej deklarowany opis planowanej działalności gospodarczej i bezpodstawne przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie pn. "Posadowienie instalacji do podczyszczania olejów przepracowanych" jest niezgodne z ww. planem miejscowym.

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w jej ocenie organy obu instancji dokonały całkowicie błędnej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do dz. nr ew. [...] w zestawieniu z treścią wniosku i bezpodstawnie przyjęły, że planowana działalność nie mieści się w pojęciu "obiekt obsługi rolnictwa". Skarżąca wskazał przy tym, że planowana działalność związana jest z obsługą serwisową, tj. wymiany oleju w maszynach rolniczych i tylko taki zakres odbiorców usługi został przez wnioskodawcę uznany za docelowy. Zdaniem skarżącej instalacja do odzysku oleju obniży koszty obsługi rolnictwa (serwisowanie sprzętu) i będzie służyła zagospodarowaniu odpadów oleju powstających w wyniku ww. obsługi, a więc tym samym jest ściśle związana z obsługą rolnictwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w jego ocenie skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu I instancji z treści art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. wynika niezbicie, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oczywiście wówczas, gdy został on uchwalony) jest podstawowym kryterium (poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu) oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami, przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czy analizy i oceny wpływu danego przedsięwzięcia, a nadto jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek – wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem – wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko.

Sąd I instancji, powołując się na treść przepisów art. 59 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. oraz § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia wskazał, że planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tj. instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Sąd I instancji wskazał przy tym, że z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. (ogłoszoną w Dz.Urz. Woj. Ciechanowskiego z dnia 5 stycznia 1998 r., nr 1, poz. 3) wynika, że dz. nr [...] jest położona na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...], tj. obszar przeznaczony pod obiekty obsługi rolnictwa, zakłady przetwórstwa rolno-spożywczego i handlu targowiskowego, gdzie dopuszcza się w zakładach realizację mieszkań dla właścicieli obiektów. Ewentualna uciążliwość obiektów nie może kolidować z zabudową mieszkaniową sąsiadującą od zachodu, zaś realizacja obiektów w granicach obszaru GI wymaga przeprowadzenia wcześniejszego rozpoznania archeologicznego.

Sąd I instancji powołując się na treść art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, które powinny obejmować ogół elementów przyrodniczych, znajdujących się zarówno w stanie naturalnym, jak też przekształconych w wyniku działalności człowieka, a także że należy je odnosić do układu relacji człowieka ze środowiskiem jako podmiotu oddziałującego na środowisko. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na treść art. 73 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 zd. 1 u.u.i.ś. wskazał, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to kwestia stała się podstawowym elementem spornym i głównym zarzutem skargi w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu I instancji, z materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie występuje sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu I instancji – wbrew twierdzeniom skarżącego – planowanego przedsięwzięcia nie można zaliczyć do obiektów obsługi rolnictwa, ponieważ zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia planowane przedsięwzięcie jest sklasyfikowane jako "instalacja do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również, że odpady wymagające szczególnego nadzoru określane są jako odpady niebezpieczne (potocznie zwane również odpadami specjalnymi), przy czym odpady niebezpieczne w postaci olejów przepracowanych nie są typowym rodzajem odpadów powstających w rolnictwie. Stąd też dla ustalenia treści zasady postępowania z odpadami niebezpiecznymi szczególnie znaczenie mają uregulowania dotyczące: wykazu odpadów niebezpiecznych, ewidencji tych odpadów oraz dokumentowania sposobu ich wykorzystania i unieszkodliwiania.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie instalacja do podczyszczania olejów przepracowanych należy do kategorii instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i jest zgodnie ze swoim przeznaczeniem instalacją gospodarki odpadami, a nie instalacją służącą obsłudze rolnictwa. Tym samym ustalając zakres nazwy "instalacja do odzysku lub unieszkodliwiana odpadów", należy dokonać wykładni pojęć, które ją tworzą, gdyż mają one definicje ustawowe.

Sąd I instancji, powołując się na treść art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm. – dalej jako: u.o.) wskazał, że gospodarka odpadami oznacza wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami. Przez gospodarowanie odpadami rozumie się natomiast zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.). Z kolei przetwarzanie oznacza procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił przy tym, że przez odzysk rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o.). Przygotowanie odpadów do ponownego użycia oznacza odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania (art. 3 ust. 1 pkt 22 u.o.). Z kolei unieszkodliwianie odpadów oznacza proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii (art. 3 ust. 1 pkt 30 u.o.) i poddaje się mu te odpady, z których uprzednio wysegregowano odpady nadające się do odzysku (art. 18 ust. 7 u.o.).

W ocenie Sądu I instancji – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – planowanego przedsięwzięcia nie można zatem zaliczyć do obiektów obsługi rolnictwa, czy też do zakładów przetwórstwa rolno-spożywczego lub handlu targowiskowego, jako że instalacja do podczyszczania olejów przepracowanych jest instalacją gospodarki odpadami, a nie obiektem obsługi rolnictwa. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet w instalacji będą odzyskiwane odpady pochodzące od rolników, to nie zmienia to klasyfikacji tego przedsięwzięcia jako "instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych", zaś instalacja taka powinna realizować podstawowe cele gospodarki odpadami, o których mowa w art. 16 u.o., a nie cele działalności rolniczej.

Tym samym w ocenie Sądu I instancji należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], według którego planowana przez Spółkę na terenie dz. nr [...] realizacja przedsięwzięcia w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 3 lutego 2014 r., nie jest możliwa z uwagi na to, że miejscowy plan nie przewiduje na tym terenie instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i nie jest istotne, czy odpady te są pozyskiwane od rolników, czy też od innych podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że dokonując wykładni pojęcia "obiekt obsługi rolnictwa" należy wyjaśnić przede wszystkim znaczenie terminu "rolnictwo". I tak, rolnictwo należy do działu gospodarki, którego głównym zadaniem jest dostarczenie płodów rolnych, a nie gospodarowanie odpadami. W ocenie Sądu I instancji dla dokonania wykładni tego pojęcia może posłużyć treścią art. 22 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 743 z późn. zm.), według którego dział rolnictwo obejmuje sprawy: 1) produkcji roślinnej i ochrony roślin uprawnych; 2) nasiennictwa, z wyłączeniem leśnego materiału rozmnożeniowego; 3) produkcji zwierzęcej i hodowli zwierząt; 4) ochrony zdrowia zwierząt, weterynaryjnej ochrony zdrowia publicznego oraz ochrony zwierząt; 5) nadzoru nad zdrowotną jakością środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego w miejscach ich pozyskiwania, wytwarzania, przetwarzania i składowania; 6) nadzoru nad obrotem produktami leczniczymi weterynaryjnymi i wyrobami medycznymi stosowanymi w weterynarii; 7) nadzoru nad zdrowotną jakością pasz oraz sprawy organizmów genetycznie zmodyfikowanych przeznaczonych do użytku paszowego i pasz genetycznie zmodyfikowanych w zakresie niektórych zadań lub czynności określonych właściwymi przepisami; 8) izb rolniczych, związków zawodowych rolników i organizacji społeczno-zawodowych rolników.

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu I instancji – wbrew zarzutom strony skarżącej – organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. w stosunku do dz. nr [...] w zestawieniu z treścią wniosku strony i w sposób właściwy przyjęły, że planowana działalność nie mieści się w pojęciu "obiekt obsługi rolnictwa". Zdaniem Sądu I instancji, nie są także zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 77, art. 138 k.p.a. i art. 80 u.u.i.ś., zaś materiał dowodowy został prawidłowo rozważony i oceniony pod kątem zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami ww. planu miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła ww. wyrok w całości na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zarzucając mu:

1. rażące naruszenie prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie o sygn. [...] zapadłej z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. w stosunku do dz. nr [...] oraz wniosku strony z dnia 3 lutego 2014 r. w części obejmującej deklarowany opis planowanej działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej kasacyjnie, oddaleniem skargi Sąd zaakceptował postępowanie administracyjne, które nie czyniło zadość zasadom obowiązującym w państwie prawa, tj. zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez błędną i dowolną ocenę dowodów, niekorespondującą z zebranym materiałem oraz nieznajdującą oparcia w przepisach prawa wykładnię aktu prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie przez organ administracji art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. doprowadziło, w ocenie skarżącej kasacyjnie, do wadliwego ustalenia, że inwestycja będzie zgodna z ww. planem miejscowym tylko wówczas, jeżeli zostanie wskazana w nim w sposób konkretny i indywidualny.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że za bezsporne należało uznać, iż planowane rozstrzygnięcie jest instalacją do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych w rozumieniu pkt 42 ust. 1 § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Niemniej jednak w ocenie skarżącej organy obu instancji dokonały całkowicie błędnej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. w stosunku do dz. nr [...] w zestawieniu z treścią wniosku strony, a następnie również Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że planowana działalność nie mieści się w pojęciu "obiekt obsługi rolnictwa", którym to zapisem operuje autor ww. planu miejscowego.

Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji całkowicie pominął nader istotną okoliczność, wskazywaną już w skardze, a mianowicie, że na tym samym obszarze autor ww. planu miejscowego dopuścił prowadzenie działalności mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, a to w postaci zakładów przetwórstwa rolno-spożywczego, jak również w żaden sposób nie ustosunkował się do pojęcia "obiekt obsługi rolnictwa" nie czyniąc żadnych ustaleń w tym względzie, a poprzestając na prostym stwierdzeniu, że instalacja gospodarki odpadami nie może pełnić funkcji obiektu obsługi rolnictwa. Skarżąca podkreśliła przy tym, że rolnictwo jest jednym ze źródeł odpadów niebezpiecznych, zaś przykładami produktów powszechnego użytku zawierającymi substancje szkodliwe, które kwalifikują zużyty produkt jako odpad niebezpieczny mogą być np. środki chwastobójcze.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie kluczową rolę stanowiła interpretacja zapisu ww. planu miejscowego. Skarżąca kasacyjnie, powołując się na wykładnię językową, wskazała przy tym, że zgodnie z definicją słownikową "obsługa" to "obsługiwanie kogoś lub czegoś, jakiegoś urządzenia", zaś "obsługiwać" oznacza "wyręczyć kogoś spełniając za niego niezbędne dla niego czynności, spełnić czynności konieczne dla właściwego funkcjonowania jakiegoś urządzenia lub maszyny; zaspokoić potrzeby w danym zakresie". Jednocześnie skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że planowana przez stronę działalność związana jest z obsługą serwisową, tj. wymiany oleju w maszynach rolniczych i tylko taki zakres odbiorców usług został przez wnioskodawcę uznany za docelowy. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie ulega przy tym wątpliwości, że instalacja do odzysku oleju obniża koszty obsługi rolnictwa (serwisowanie sprzętu) i służy zagospodarowaniu odpadów oleju powstających w wyniku ww. obsługi, a więc tym samym jest ściśle związana z obsługą rolnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Ustosunkowując się do podstawy naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, Sąd II instancji stwierdza, że zarzuty te zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy i zasadniczo, poza zakresem skontrolowanym poniżej, nie poddający się w związku z tym kontroli Sądu. Po pierwsze trzeba zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi normę kompetencyjną a nie przepis postępowania sądowoadministracyjnego, który mógłby być potencjalnie naruszony przez sąd administracyjny. Poza tym z akt sprawy oraz z treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku - w żadnym wypadku nie wynika - aby Sąd I instancji zaakceptował ze strony organów administracji publicznej działających w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji naruszenie przywołanych w omawianej podstawie skargi kasacyjnej przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci wypisu i wyrysu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do dz. nr [...] oraz wniosku strony z dnia 3 lutego 2014 r. w części obejmującej deklarowany opis planowanej działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu II instancji, Sąd I instancji trafnie ocenił, że materiał dowodowy został prawidłowo rozważony i oceniony pod kątem zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami ww. planu miejscowego. Sąd II instancji zauważa, że w sprawie nie jest podważane przez skarżącego kasacyjnie zasadnicze ustalenie, że - z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. (ogłoszoną w Dz.Urz. Woj. Ciechanowskiego z dnia 5 stycznia 1998 r., nr 1, poz. 3) wynika – iż dz. nr [...] jest położona na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...], tj. na obszarze przeznaczonym pod obiekty obsługi rolnictwa, zakłady przetwórstwa rolno-spożywczego i handlu targowiskowego, gdzie dopuszcza się w zakładach realizację mieszkań dla właścicieli obiektów. Ewentualna uciążliwość obiektów nie może kolidować z zabudową mieszkaniową sąsiadującą od zachodu, zaś realizacja obiektów w granicach obszaru GI wymaga przeprowadzenia wcześniejszego rozpoznania archeologicznego.

Skoro przedmiotowa "sporna" instalacja służąca do podczyszczania olejów przepracowanych została bezsprzecznie zakwalifikowana jako instalacja do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych w rozumieniu pkt 42 ust. 1 § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. i zarazem jako ustawowa instytucja gospodarki odpadami w myśl ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.), to nie zmieni swojego charakteru/istoty i nie stanie się obiektem obsługi rolnictwa przez to, że zajmowała by się tylko podczyszczaniem olejów przepracowanych pochodzącymi z produkcji rolniczej, a skarżący kasacyjnie ograniczyłby swoją działalność gospodarczą jedynie do podczyszczania olejów przepracowanych pochodzących tylko i wyłącznie z rolnictwa. Wniosek ten wynika w sposób jasny i oczywisty z ustaleń Sądu I instancji, które Sąd II instancji podziela w całej rozciągłości, co czyni omawiany zarzut, w ocenie Sądu II instancji, całkowicie nieuzasadniony. "Sporna" instalacja jako pojęcie ustawy o odpadach nie jest pojęciem odpowiadającym "obiektowi obsługi rolnictwa", gdyż zajmuje się uniwersalnie, generalnie unieszkodliwianiem określonej kategorii odpadów nie służąc jedynie i instrumentalnie rolnictwu w ścisłym tego słowa znaczeniu. Poza tym wykładni prawa nie można uzależniać od zakresu działalności gospodarczej proponowanego/deklarowanego przez przedsiębiorcę. Instalacja jako obiekt obiektywnie nie służący do obsługi wyłącznie rolnictwa a służący m.in. unieszkodliwianiu odpadów nie zmieni swojego charakteru niezgodnego z postanowieniami planu nawet jeżeli będzie pośrednio z uwagi na swój charakter przez unieszkodliwianie odpadów eliminować skutki z przewidzianego przez plan przeznaczenia terenu na obsługę rolnictwa, zakłady przetwórstwa rolno-spożywczego i handlu targowiskowego.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że w podstawie skargi kasacyjnej wskazującej na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że zaakceptował postępowanie administracyjne, które nie czyniło zadość zasadom obowiązującym w państwie prawa, tj. zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez błędną i dowolną ocenę dowodów, niekorespondującą z zebranym materiałem oraz nieznajdującą oparcia w przepisach prawa wykładnię aktu prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd II instancji stwierdza, że naruszenie zasad postępowania administracyjnego, których skarżący zarazem nie precyzuje wprost w tym kontekście, mogło by mieć wpływ potencjalnie na błędne ustalenie miejsca działki inwestora na rysunku planu, ew. na zastosowanie do działki inwestora/skarżącego kasacyjnie błędnych, nieadekwatnych postanowień ww. miejscowego planu. Gdyby jednak taka sytuacja miała miejsce, to skutkowałoby to ew. np. zastosowaniem nieprawidłowej normy planu miejscowego, a jest to zarzut , którego skarżący nie podnosi. Skarżący zarazem nie prezentuje w sposób szczegółowy i konkretny związków przyczynowo-skutkowych pomiędzy podnoszonym przez niego naruszeniem zasad postępowania i jego wpływem na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej jasno wynika, że w nawiązaniu do postaw wskazujących na naruszenie przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie kwestionuje wykładnię postanowień obowiązującego miejscowego planu w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Przywołane zarzuty naruszenia zasad postępowania, które nie miały zresztą miejsca, nie przenoszą się na wykładnię prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie. Sąd II instancji stwierdza, że zarzucając naruszenie Sądowi I instancji zasad postępowania nie można jednocześnie zarzucać w ramach tej podstawy skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez wadliwą wykładnię, gdyż ten zarzut jest koherentny i spójny z podstawą skargi kasacyjnej o jakiej jest mowa w innym przepisie nie wskazanym przez skarżącego kasacyjnie, a mianowicie w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z tego względu, z uwagi na kwestionowanie w skardze przepisów postępowania administracyjnego, Sąd nie dokonuje kontroli wykładni prawa materialnego, poza zakresem skontrolowanym powyżej.

Mając na uwadze powyższe stwierdzenia, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.