Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 64/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 6, pkt 7 i pkt 8, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1, art. 48 i art.  49,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 12 par.  1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. T. i K. T.1 na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 27 grudnia 2021 r., nr 330/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez K. T.1 i K. T. (dalej: strona, skarżący, inwestorzy) decyzją z 27 grudnia 2021 r., nr 133/21, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej także: OWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej Kpa, w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), dalej także: Pb, po rozpatrzeniu odwołania strony, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (dalej także: PINB lub organ powiatowy) z 21 lipca 2021 r., nr 133/21, nakazującej inwestorom, rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku garażu [...] z dobudowaną wiatą drewnianą na dz. nr a, nr b i nr c w m. B. [...] – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że 15 lipca 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (wpłynął wniosek Państwa M. i P. S. (dalej: wnioskodawcy, zgłaszający) o przeprowadzenie kontroli budynku-garażu, będącego własnością Państwa K.1 i K. T., zlokalizowanego w miejscowości B. [...], na terenie działek nr a, nr b i nr c. Państwo S. wskazali, że 20 lutego 2019 r. w wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości i przebiegu granicy działek w obecności geodety - inż. K. S., stwierdzone zostało naruszenie prawa własności działki nr a, należącej do nich, przez wybudowanie garażu przez K. T., który przekracza granicę działki na jednym rogu o 59 cm, na drugim 50 cm, na długości 8,25 m. Wskazali także, że garaż został wybudowany na trzech działkach tj. działce nr b, stanowiącej własność Państwa T., działce nr a, należącej do nich oraz działce nr c, której właścicielką jest H. M. Jak wskazali wnioskujący, z przeprowadzonych przez geodetę czynności wynika, że betonowe ogrodzenie postawione przez K. T. na całej długości posadowione jest na ich działce, a jego wysokość mierzona od strony ich posesji przekracza 2,20 m. Ponadto podkreślili, że wezwali inwestora do zaniechania naruszeń przez rozebranie płotu (betonowego ogrodzenia) oraz przeniesienie własności części działki nr a, w wyznaczonym przez nich terminie. Zaznaczyli, że inwestor nie zastosował się do ich wezwania i nie podjął czynności zmierzających do uregulowania sytuacji zgodnie z prawem.

Pismem z 1 sierpnia 2019 r. organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie oceny legalności budowy garażu [...] i ogrodzenia betonowego na dz. nr a, nr b, nr c w m. B. [...] gm. K. Tym samym pismem organ powiatowy zawiadomił, że 3 września 2019 r. zostaną przeprowadzone oględziny robót budowlanych wykonywanych na ww. posesji. Z kolei pismem z 1 sierpnia 2019 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Nysie o udostępnienie oryginałów zgłoszeń lub pozwoleń na przedmiotowe roboty budowlane udzielonych K. T. W odpowiedzi wskazano, że przed Starostą Nyskim nie toczyło się postępowanie administracyjne z wniosku K. T. w sprawie budowy budynku garażowego i ogrodzenia na ww. działkach, a także że K. T. nie dokonywał zgłoszenia przystąpienia do wykonywania tych robót. W toku przeprowadzonych 3 września 2019 r. oględzin organ ustalił, że na terenie działek a, b, c wybudowano budynek garażu [...] o wymiarach 800x820 cm. Budynek wykonano z pustaków ceramicznych, więźba dachowa kryta blachą trapezową i blachodachówką. Garaż posiada dwie bramy garażowe 215 x 250 cm, posadzkę betonową. Budynek został wybudowany w roku 2006, a po roku dobudowano do garażu wiatę o konstrukcji drewnianej krytej blachą trapezową. Budynek i wiata zostały wybudowane przez K. T. Ogrodzenie z elementów betonowych prefabrykowanych o dł. ok 17 m wysokości do 220 cm powstało wg K. T. na granicy działek a i b, a wg M. i P. S. na terenie działki a.

Postanowieniem z 15 listopada 2019 r. PINB stwierdził uzyskanie przez K. T.1 przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Podniósł, że aktem notarialnym Rep A [...] z 13 czerwca 2019 r. stanowiącym umowę o rozszerzenie wspólności ustawowej pomiędzy małżonkami K. i K.1 T. między innymi o dz. nr b w m. B. [...], nastąpiła zmiana własności nieruchomości stanowiącej ww. działkę wraz z zabudowaniami, a tym samym zmiana stron postępowania. Postanowieniem z 13 listopada 2019 r. organ powiatowy nakazał K. T. i K. T.1 (współwłaścicielom i inwestorom), wykonującym bez wymaganego pozwolenia budowlanego roboty budowlane, polegające na budowie garażu z dobudowaną wiatą drewnianą na dz. nr a, nr b, nr c w m. B. [...], wstrzymać prowadzenie dalszych robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i przedłożyć w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że wykonanie garażu [...] i dobudowanej do niego wiaty drewnianej wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast wykonanie ogrodzenia o wysokości do 220 cm, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego nie wymagało uzyskania pozwolenia ani dokonania zgłoszenia. Na postanowienie to zażalenie złożyli K. T.1 i K. T., wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz jego uchylenie w całości, a także o zawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia uprzedniego zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w N., przed którym toczy się sprawa z ich wniosku o zasiedzenie działki nr a (sygn. akt: [...]). Zdaniem żalących garaż powstał z przebudowania murowanej stodoły stojącej w tych samych granicach i w takiej sytuacji nie byli zobowiązani do uzyskania pozwolenia na budowę tego budynku. Wskazali, że w roku 2006 przeprowadzili remont murowanej stodoły, która uległa częściowemu zawaleniu się, w tych samych granicach wybudowali garaż, co stanowiło remont istniejącego już na nieruchomości obiektu budowlanego i nie wymagało uzyskiwania pozwolenia na budowę. Inwestorzy wskazali, że przeprowadzając remont stodoły w roku 2006 dokonywali go na swoim gruncie, tj. działce nr b, której są właścicielami. W wyniku aktualizacji granic nieruchomości w roku 2019 okazało się, że granica pomiędzy działką nr b a działką nr a biegnie nie wzdłuż ściany szczytowej budynku obecnego garażu (dawniej stodoły), a około kilkadziesiąt centymetrów w głąb działki nr b. Nieruchomość ta została nabyta przez dziadków K. T.1 około roku 1938. Wtedy została ogrodzona (na murowanym fundamencie), a także rozpoczęła się budowa murowanego domu mieszkalnego, murowanej stodoły oraz szop drewnianych. Działka nr b została ostatecznie zagospodarowana poprzez jej ogrodzenie i wybudowanie budynków w dniu 1 stycznia 1939 r. W obecnej chwili istnieją nadal fundamenty ogrodzenia sąsiadujących działek nr b i działki nr a. Zdaniem żalących sprawa tocząca się przed Sądem Rejonowym w N., dotycząca zasiedzenia działki nr a, stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszej sprawy, a organ powiatowy powinien był zawiesić postępowanie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Sąd.

Pismem z 5 grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim przekazał organowi odwoławczemu zażalenie wraz z aktami sprawy wskazując, że nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia w trybie art. 132 Kpa. Odnosząc się do stawianych w zażaleniu zarzutów organ powiatowy wskazał, że informacje zawarte w zażaleniu, że garaż powstał z przebudowania murowanej stodoły, są nieprawdziwe. Ściana od strony działki nr a wykonana jest z pustaków ceramicznych, natomiast budynek stodoły od strony działki nr a wybudowany był z cegły. Oznacza to, zdaniem organu powiatowego, że budynek stodoły został rozebrany, a na jego miejsce powstał nowy obiekt - garaż, będący przedmiotem postępowania. Porównując historyczny szkic z 1988 r., na którym zaznaczona jest stodoła wyraźnie widać, że aktualnie budynek garażu znajduje się na trzech działkach - nr b, c oraz a. Organ wskazał, że inwestorzy nie dysponują pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego o powierzchni powyżej 35 m2 i tym samym wybudowany garaż stanowi samowolę budowlaną bez względu na wynik sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w N.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 15 stycznia 2020 r., nr 14/2020, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał m.in., że organ powiatowy winien ponownie zbadać przedmiot postępowania, ustalić konkretne wymiary wiaty, dokładnie opisać jej konstrukcję i położenie oraz podeprzeć to stosownymi dowodami. Ustalenie powyższego pozwoli nie tylko na prawidłową kwalifikację robót budowlanych, ale także ocenę, jakiego rodzaju zgodą budowlaną (zgłoszenie, pozwolenie) lub nie, inwestor powinien się legitymować. Zdaniem OWINB organ powiatowy powinien ponownie przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy i jedynie w sytuacji, gdy uprawdopodobni w sposób nie budzący wątpliwości, które z przedmiotowych robót budowlanych powstały w warunkach samowoli budowlanej oraz co faktycznie jest przedmiotem niniejszego postępowania, wówczas może żądać przedłożenia wskazanych w zaskarżonym postanowieniu dokumentów. Z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w N. inwestorzy winni zwrócić się bezpośrednio do PINB, w toku ponownego rozpatrywania przez niego przedmiotowej sprawy.

Pismem z 18 lutego 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim zawiadomił strony o terminie przeprowadzenia ponownych oględzin wyznaczonych na 24 marca 2020 r. Pismem z 26 lutego 2020 r. pełnomocnik inwestorów zgłosił swój udział w postępowaniu, a nadto wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie części działki nr a, toczącej się przed Sądem Rejonowym w N. pod sygn. akt [...]. Uzasadniając powyższe podtrzymał całość argumentacji wskazanej we wniosku zawartym w zażaleniu z 25 listopada 2019 r. Ponadto wyjaśnił, że jego mocodawcy zamierzają zakupić część działki, na której znajdują się ich obiekty, od sąsiadki H. M. W tym celu zawarli już umowę przedwstępną, a po dokonaniu obmiarów geodezyjnych zakupią grunt, co zostanie sfinalizowane do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o zasiedzenie.

Organ powiatowy pismem z 11 marca 2020 r. poinformował, że rozpatrzenie ww. wniosku nastąpi po przeprowadzeniu oględzin zaplanowanych na 24 marca 2020 r. Z uwagi na ogłoszenie stanu epidemii powyższe czynności nie odbyły się, a nowy termin oględzin wyznaczono pismem z 20 maja 2020 r. na dzień 1 lipca 2020 r. Podczas przeprowadzonych w tym dniu czynności oględzinom poddano budynek garażu rozbudowany o wiatę oraz ogrodzenie betonowe, a szczegółowe ustalenia zawarto w protokole. Postanowieniem z 13 lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia nabycia przez K.1 i K. T. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. częścią terenu działki a w m. B. (dla której toczy się sprawa o zasiedzenie przed Sądem Rejonowym w N. pod sygn. akt [...]) oraz częścią terenu działki nr c (dla której sporządzono umowę przedwstępną sprzedaży pomiędzy sprzedającym H. M. a kupującym K. T.). Organ powiatowy uznał, że w sprawie zaistniała konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację budowy na dz. nr a, nr b i nr c budynku garażu rozbudowanego o wiatę drewnianą oraz ogrodzenia prefabrykowanego betonowego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M. i P. S. Zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie:

1) art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że sprawa stwierdzenia nabycia spornej nieruchomości przez zasiedzenie, tocząca się przed Sądem Rejonowym w N., jest zagadnieniem wstępnym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

2) art. 11, art. 12 i art. 107 § 3 w zw. a art. 126 Kpa poprzez działanie naruszające zasadę praworządności, również wobec prawa oraz szybkości postępowania.

Jednocześnie żalący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazali, że organ nie wyjaśnił bezpośredniego związku toczącego się postępowania administracyjnego z postępowaniem przed Sądem Rejonowym w N. Nie wyjaśnił istnienia zagadnienia wstępnego i nie wskazał, w jaki sposób rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji należy od przyszłego orzeczenia w sprawie zawisłej przed sądem powszechnym.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 24 sierpnia 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że potencjalna możliwość pozyskania w przyszłości tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może stanowić kwestii prejudycjalnej, tj. kwestii wstępnej w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez inwestorów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 287/20 oddalił skargę. Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy jej rozpatrzenie i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości sąsiedniej oraz podjęcie działań w celu zakupu nieruchomości, wbrew zarzutom skargi, nie jest dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. To czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza tyle, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę. Tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu o braku podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie nieruchomości i nabycia prawa własności nieruchomości. W ocenie Sądu, prawidłowo w postanowieniu tym uznano, że kwestia prawa własności nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie, w trybie art. 48 - art. 49 Prawa budowlanego, sprawy w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych.

W następstwie tego PINB postanowieniem z 26 stycznia 2021 r., nr 7/21, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) nakazał – K. T. i K. T.1, jako współwłaścicielom i inwestorom, wykonującym bez wymaganego pozwolenia budowlanego roboty budowlane, polegające na budowie garażu [...] z dobudowaną wiatą na dz. nr a, nr b, nr c w m. B. [...] –

po pierwsze: wstrzymać prowadzenie dalszych robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i

po drugie: przedłożyć w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia:

- zaświadczenie Burmistrza K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

- cztery egzemplarze projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowego garażu i wiaty, opracowanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności (w tym przypadku specjalności konstrukcyjno-budowlanej) z aktualnym zaświadczeniem projektanta o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego;

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami działek nr a, b i c na cele budowlane.

Organ powiatowy wskazał, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w jego ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Zażalenie na to postanowienie wnieśli, pismem z 16 lutego 2021 r., inwestorzy. Organowi powiatowemu zarzucili naruszenie:

1) art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 124 § 2 Kpa przez niewyjaśnienie w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, z jakich powodów organ I instancji uznał, że wybudowanie budynku garażu [...] i dobudowa do niego wiaty drewnianej w sytuacji, gdy garaż powstał z przebudowania murowanej stodoły stojącej w tych samych granicach, wymagało uzyskania pozwolenia budowlanego, a tym samym zasadnym jest wstrzymanie robót budowlanych;

2) art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez wydanie postanowienia przedwcześnie, bez wyjaśnienia uprzedniego zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w N., dotyczącego statusu prawnego gruntu, na którym wykonano remont murowanej stodoły (wykonanie garażu);

3) art. 102 Kpa poprzez podjęcie postępowania w czasie jego formalnego zawieszenia, bez odniesienia się do toczącego się postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w sprawie o sygn. II SA/Op 287/20.

Formułując te zarzuty inwestorzy wnieśli o:

1) wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia;

2) uchylenie ww. postanowienia w całości;

3) zawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia uprzedniego zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w N., tj. zakończenia postępowania o zasiedzenie części działki nr a toczącego się pod sygn. [...] oraz do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 287/20.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z 30 czerwca 2021 r., nr 106/2021, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Powyższe rozstrzygnięcie nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Następnie PINB decyzją z 21 lipca 2021 r., nr 133/21, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom, rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku garażu [...] z dobudowaną wiatą drewnianą na dz. nr a, b, c w m. B. [...]. Organ powiatowy argumentując stwierdził, że z analizy szkicu polowego (katastralnego) z 28 czerwca 1988 r., sporządzonego na potrzeby działki nr d, wynika, że budynek gospodarczy o wymiarach ok. 7,40 x 9,50 m, który znajdował się na dz. nr b, gdzie jedna dłuższa ściana 9,50 m znajdowała się w granicy z działką nr c, a jedna krótsza ścian 7,40 m znajdowała się w granicy z działką nr d, został całkowicie rozebrany, o czym świadczą zdjęcia przedłożone podczas oględzin 1 lipca 2020 roku. Budynek garażu ([...]) wybudowany jesienią roku 2006 nie jest przebudową ani odbudową rozebranego ww. budynku gospodarczego. Posiada inne wymiary i usytuowanie zajmując częściowo trzy działki - a, b i c. Garaż o wymiarach: szerokość 8 m, długość 8,20 m, wysokość do kalenicy 4 m i do okapów 2,90 i 2,95 m, wybudowany został w technologii tradycyjnej na ławach fundamentowych - betonowych, ściany z pustaków ceramicznych. Więżba dachowa tworzy dach niesymetryczny dwuspadowy kryty blachodachówką i blachą trapezową. Woda opadowa odprowadzana jest od strony dz. nr b do rowu (z jednej strony) i na teren dz. nr c (z drugiej strony). Budynek posiada dwie bramy segmentowe 215 x 250 cm, od strony dz. nr c drzwi metalowe otwierane do środka 1,20 x 2,10 m oraz drzwi oszklone dwuskrzydłowe 2,0 x 2,10 m. W latach 2007-2012 garaż został rozbudowany o wiatę drewnianą o wymiarach 3,32 x 8,00 m (część wybudowana w roku 2007) i 4,74 x 7,50 m (część wybudowana do roku 2012). Jak ustalono, krokwie 7x13 cm o długości 3,50 m w ilości 11 szt. zamontowane są za pomocą śrub do elementów metalowych zamocowanych śrubami na wylot do ściany budynku. Krokwie 7x13 cm w ilości 8 szt. o długości 5,00 m wspierają się na podciągu, który z jednej strony zamontowany jest za pomocą śrub do elementu metalowego zamocowanego śrubami na wylot do ściany budynku garażu od strony dz. nr b i z drugiej strony na dwóch słupach drewnianych: okrągły i prostokątny 10x14 cm, wspartych na gruncie. Od strony działki nr c wszystkie krokwie (19 szt.) leżą na podciągu drewnianym 10x13 cm wspartym siedmioma słupami metalowymi zakończone przy podciągu uchwytem dostosowanym do przekroju podciągu, a od strony gruntu zalane betonem. Przestrzeń między słupami wypełniona siatką ogrodzeniową o oczkach 5 x 20 cm i blachą trapezową do wysokości 2,0 m. Pokrycie dachu stanowi blacha trapezowa zamontowana na łatach drewnianych 4x 6 cm. Wody opadowe z powierzchni dachu odprowadzane są na teren działki nr c. Organ powiatowy wskazał, że do dnia wydania decyzji inwestorzy nie wykonali nakazów postanowienia nr 7/21 z 26 stycznia 2021 r., w związku z czym konieczne stało się zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W odniesieniu do budowy ogrodzenia z elementów betonowych prefabrykowanych o długości 17 m i wysokości do 2,20 m, wykonanego przez K. T. w okresie od grudnia 2018 r. do czerwca 2019 r., organ pierwszej instancji wskazał, że powyższe roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia ani dokonania zgłoszenia.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli, pismem z 13 sierpnia 2021 r., inwestorzy. Organowi powiatowemu zarzucili naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W ich ocenie organ nie dość szczegółowo i w sposób niejednoznaczny określił przedmiot rozbiórki, co budzi wątpliwości co do jej zakresu. Nadto ich zdaniem organ przedwcześnie wydał decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego objętego postępowaniem wobec pozostawania w toku postępowania w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego a inwestorzy nadal prowadzą postępowanie przed Sądem Rejonowym w N. Wydział [...] Cywilny w przedmiocie uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który to dokument jest wymagany w procedurze legalizacyjnej. Podnieśli także, że organ wyznaczył niewystarczający termin do przedłożenia wymaganej dokumentacji celem legalizacji w sytuacji, gdy Sąd Rejonowy w N. nadal proceduje w sprawie tytułu własności nieruchomości, na jakiej wybudowano inwestycję. Równocześnie zarzucili, że organ powiatowy nie wyjaśnił w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, z jakich powodów wykonanie budynku garażu i dobudowa do niego wiaty drewnianej wymagało uzyskania pozwolenia budowlanego w sytuacji, gdy garaż powstał z przebudowania murowanej stodoły stojącej w tych samych granicach, a tym samym - dlaczego zasadnym jest nakazanie jego rozbiórki. W ocenie inwestorów organ powiatowy wydał decyzję przedwcześnie albowiem bez wyjaśnienia uprzedniego zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w N., dotyczącego statusu prawnego gruntu, na którym wykonano remont murowanej stodoły (wykonanie garażu). W uzasadnieniu Odwołujący wskazali, że nakaz dotyczy obiektów posadowionych na działkach nr a, b i c. Tymczasem zdaniem inwestorów budynek posadowiony jest na działce nr b, co wynika z map geodezyjnych aktualnych na czas posadowienia budynku. Powyższe stwarza poważne wątpliwości co do możliwości przymusowego wykonania decyzji jako nieprecyzyjnie określającej działki, na jakich znajduje się przedmiot rozbiórki. Zaskarżona decyzja przez to, że wskazuje różne działki, nakłada jednocześnie obowiązek wejścia na nieruchomość nienależącą do Inwestorów (celem rozbiórki).

W dalszych motywach zaznaczył organ odwoławczy, że pismem z 27 września 2021 r. nr [...], zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w N. z prośbą o udzielenie informacji, czy zostało zakończone postępowanie o sygn. akt [...] z wniosku K. T.1 i K. T. o zasiedzenie części działki nr a w m. B., a jeżeli tak - jakie orzeczenie zapadło oraz czy jest ono prawomocne.

W odpowiedzi z 13 października 2021 r. wskazano, że przed Sądem Rejonowym w N. toczy się sprawa z m.in. wniosku odwołujących o zasiedzenie działki nr a objętej księgą wieczystą [...], położonej w B., gmina K., w części biegnącej wzdłuż działki b, objętej księgą wieczystą [...]. Sprawa znajduje się na etapie doręczania opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji, zawierającej dwie wersje podziału działki. Celem uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy pismem z 14 grudnia 2021 r. skierował do Starosty Nyskiego prośbę o: 1) udzielenie informacji, czy K. T.1 i K. T. uzyskali pozwolenie na budowę lub dokonali zgłoszenia budowy w zakresie inwestycji polegającej na: budowie garażu ([...]), budowie wiaty lub rozbudowie garażu ([...]) o wiatę na dz. nr a, b, c w miejscowości B. [...], gmina K.; 2) w przypadku wydania pozwolenia na budowę lub dokonania przez Inwestorów zgłoszenia ww. robót - przesłanie kopii dokumentów mogących mieć wpływ na toczące się postępowanie legalizacyjne (w tym decyzji, wniosków, zgłoszeń). W odpowiedzi z 14 grudnia 2021 r. wskazano, że przed Starostą Nyskim nie toczyło się żadne postępowanie z wniosku K. T.1 i K. T., ani innych osób czy instytucji (organizacji) w sprawie przedmiotowej inwestycji na nieruchomości położonej w m. B. [...] (dz. a, b, c).

Mając powyższe ustalenia na względzie w ocenie organu drugoinstancyjnego odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z 21 lipca 2021 r., nr 133/21, nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przywolywanym powyżej art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 19 września 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tekst jedn. ustawą z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wobec powyższego, jak wskazał organ odwoławczy, zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333).

Następnie przypomniał organ odwoławczy, że rozpatrywanej sprawie ustalono, iż na działkach nr a, nr b i nr c w miejscowości B. zlokalizowany jest garaż dwustanowiskowy z pustaków ceramicznych (o powierzchni zabudowy 65,6 m2) wybudowany w roku 2006 i rozbudowany w latach 2007-2012 o drewnianą wiatę (o powierzchni zabudowy 62,11 m2), który stanowi własność K.1 i K. T. Wiata jest konstrukcyjnie powiązana z budynkiem garażowym i nie stanowi samodzielnego, odrębnego obiektu budowlanego. Obecnie całkowita powierzchnia zabudowy garażu wynosi zatem 127,71 m2 (65,6 m2 - garaż wybudowany w 2006 r.; 26,56 m2 - część rozbudowana w 2007 r. (8,00 m x 3,32 m); 35,55 m2 - część rozbudowana do 2012 r. (7,5 m x 4,74 m)). Zaznaczył OWINB, że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (budowę garażu, a następnie jego rozbudowę) ani nie dokonali jej zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej.

Mając powyższe na uwadze w ocenie organu drugoinstancyjnego słusznie PINB wszczął procedurę legalizacyjną i postanowieniem z 26 stycznia 2021 r., nr 7/201, działając na postawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z przedmiotowym budynkiem oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych ww. przepisami. Przypomniał także OWINB, że postanowienie to zostało zaskarżone przez inwestorów pismem z 16 lutego 2021 r., a Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 30 marca 2021 r., nr 106/2021, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Strony nie skorzystały z przysługującego im prawa złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W takim stanie rzeczy, jak zaznaczył OWINB, inwestorzy, aby zalegalizować samowolnie wybudowany i rozbudowany obiekt, zobowiązani byli ostatecznie i prawomocnie do przedłożenia dokumentów, o których mowa w postanowieniu z 26 stycznia 2021 r., nr 7/21, organu powiatowego, a następnie do uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej, czego nie czynili.

Zaznaczył przy tym OWINB, że z przepisów Prawa budowlanego wprost wynika, iż w przypadku niespełnienia w wymaganym terminie obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Podstawą badanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim był art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W myśl art. 48 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych przez ustawodawcę w przytoczonym przepisie. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

W dalszych motywach wskazał OWINB, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 rn2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jak wynika natomiast z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d i f, pkt 1 a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b, 28 oraz 30. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Powyższe, na co zwrócił uwagę OWINB, oznacza, że roboty budowlane polegające na budowie garażu o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, i jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a następnie na jego rozbudowie, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zauważał przy tym, że niezależnie od daty rozpoczęcia robót budowlanych stan prawny w odniesieniu do budowy (w tym rozbudowy) budynków gospodarczych, garaży, wiat, przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy, o której mowa w przedmiotowej sprawie, zasadniczo nie uległ zmianie.

Dostrzegł wreszcie OWINB, że zarówno w roku 2006, kiedy doszło do budowy garażu o powierzchni 65,6 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), jak i obecnie, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), wymagane było i jest pozwolenie na budowę, którym inwestor nie dysponuje.

Zaznaczył przy tym OWINB, że zgodnie z ww. przepisem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Rozbudowa spornego garażu miała miejsce w latach 2007 - 2012. Zarówno na mocy obowiązujących w tym okresie przepisów Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.; tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), jak i w późniejszym czasie nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podniósł także OWINB, że nawet przy ewentualnym zakwalifikowaniu spornej inwestycji jako budowy dwóch odrębnych obiektów, tj. garażu o powierzchni 65,6 m2 oraz wiaty o powierzchni 62,11 m2 niepowiązanej konstrukcyjnie z garażem (co nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie), w świetle ww. przepisów ich wykonanie również wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę.

Mając to na uwadze w ocenie OWINB organ pierwszej instancji słusznie zastosował procedurę z art. 48 Prawa budowlanego, umożliwiając inwestorom dokonanie legalizacji przedmiotowych robót. Wydane w tej sprawie postanowienie stało się ostateczne. Wyjaśnił następnie OWINB, że decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego ma charakter związany. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury legalizacyjnej, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 707/18). Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości.

Równocześnie odwołując się do stanowiska judykatury podniósł OWINB, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Zaznaczył, że żaden przepis ustawy - Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 165/18 czy wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1309/14). Zaznaczył przy tym OWINB, że w ostatnim z przywołanych wyroków NSA wskazał, że legalizacja jest uprawnieniem podmiotu, a więc może on przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (wykonać postanowienie) lub z nich zrezygnować, a nie obowiązkiem. W zależności od wybranego rozwiązania albo dochodzi do legalizacji samowolnych robót w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, albo organy nakazują rozbiórkę.

Zdaniem organu odwoławczego PINB nie miał innej możliwości niż wydanie w drodze decyzji nakazu rozbiórki spornego obiektu. Ponownie podkreślił, że artykuł 48 Prawa budowlanego nie ma na celu karania sprawcy samowoli budowlanej, lecz doprowadzenie zrealizowanego samowolnie obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. Nakaz rozbiórki, ponieważ jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, ma charakter wyjątku, dlatego należy najpierw rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy prawa, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Decyzja nakazująca rozbiórkę może być więc podjęta dopiero wówczas gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części. Z tym zastrzeżeniem, że legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz uprawnieniem. Pokreślił OWINB, że w niniejszej sprawie inwestorzy nie skorzystali z możliwości legalizacji, mimo iż organ pozostawił im w tym celu wystarczająco dużo czasu. Przedstawiając chronologie zdarzeń z tego okresu przypomniał OWINB, że postanowienie nr 7/21 organu powiatowego zostało wydane 26 stycznia 2021 r., a postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia: 30 marca 2021 r., zaś zaskarżoną decyzję wydano natomiast 21 lipca 2021 r., a zatem po prawie 6 miesiącach od wydania postanowienia o nakazie przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji (mimo że organ wyznaczył w tym celu termin 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia). Ponownie wyeksponował OWINB, że inwestorzy nie wykonali postanowienia w wyznaczonym terminie ani też nie wnieśli do organu szczebla powiatowego prośby o zmianę terminu przedłożenia wszystkich dokumentów. Konsekwencją powyższego było wydanie zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu.

Zaznaczył następnie OWINB, że takie rozstrzygnięcie było zasadne i zgodne z przewidzianą w przepisach Prawa budowalnego procedurą. Wyraźnie z nich wynika, że nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie nakazanych dokumentów skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Zatem – na co ponownie wskazał organ odwoławczy – organ powiatowy jest zobowiązany do jego wydania, jeżeli obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające jego zalegalizowanie. Wyjaśnił przy tym, że legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Strona może skorzystać z możliwości legalizacji, ale jest to tylko jej uprawnienie. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Na potwierdzenie tego stanowiska przytoczył OWINB wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1309/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 226/19).

Następnie OWINB wskazał, że w odniesieniu do budowy w latach 2018-2019 ogrodzenia betonowego o długości 17 m oraz wysokości do 2,20 m, podziela stanowisko PINB. Powyższe roboty w świetle przepisów Prawa budowlanego nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) Zaznaczył nadto OWINB, że żadna ze stron nie zakwestionowała ustaleń poczynionych przez organ w ww. zakresie.

W ocenie OWINB zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie, albowiem PINB prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zgromadził materiał dowodowy, który jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy obiekt budowlany (garaż) został wybudowany, a następnie rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie zgodził się OWINB z odwołującymi, że zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie, tj. przed zakończeniem postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w N. w przedmiocie uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (sprawa o zasiedzenie części działki nr a). Niewątpliwie, jak podał OWINB, ustalenie prawa własności nieruchomości, czy też ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, odbywa się w postępowaniu cywilnym. Przy czym, jak podniósł, postępowanie legalizacyjne przed organami nadzoru budowlanego dotyczy z kolei oceny zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami Prawa budowlanego.

Argumentując podał także OWINB, że już w postanowieniu z 24 sierpnia 2020 r., nr 247/2020, uchylającym w całości postanowienie organu powiatowego z 13 lipca 2021 r., nr 89/20, w przedmiocie zawieszenia postępowania wskazał, że orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Stanowisko to zostało w całości podtrzymane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 287/20 oddalającym skargę inwestorów. Powtórzył OWINB, iż Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy jej rozpatrzenie i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości sąsiedniej oraz podjęcie działań w celu zakupu nieruchomości, wbrew zarzutom skargi, nie jest dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. To czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza tyle, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę. Tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu o braku podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie nieruchomości i nabycia prawa własności nieruchomości.

Podsumowując powyższą kwestię zaznaczył OWINB, że inwestorzy do chwili obecnej nie przedłożyli również dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr c. Przedstawili jedynie umowę przedwstępną z 20 lutego 2021 r. sprzedaży nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B. [...], zawartą między K. T. a H. M. Nie zgodził się także OWINB, z zarzutem poczynienia przez organ nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, iż nie doszło do budowy garażu, lecz przebudowy lub remontu istniejącej wcześniej murowanej stodoły. Podniósł, że w myśl art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów to przebudowa (art. 3 pkt 7a). W przepisach Prawa budowlanego nie zawarto natomiast definicji legalnej "rozbudowy" czy "odbudowy". Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że z rozbudowa mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Zdaniem OWINB, zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami (biorąc pod uwagę pkt 2 ust. 5 art. 36a Prawa budowlanego) do charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w przypadku rozbudowy należą: powierzchnia zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, długość lub szerokość w zakresie przekraczającym 2%. Brak w ustawie Prawo budowlane definicji pojęcia "odbudowa" skutkuje koniecznością dokonania jego wykładni językowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa. I tak w języku potocznym odbudowa oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480). Odwołanie się do budowli uprzednio istniejących oznacza przy tym, iż by nowa zabudowa mogła zostać uznana za odbudowę, a nie zupełnie nową realizację odpowiadać musi gabarytom, wyglądowi zewnętrznemu i wewnętrznemu oraz zasadniczemu przeznaczeniu wcześniej istniejącego obiektu budowlanego. Odnośnie do remontu ustawodawca wskazał w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, iż przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego.

Dalej wyjaśnił OWINB, że aby można było mówić o remoncie musi istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Dokonując ustaleń, odnośnie znaczenia pojęcia odbudowy i jego rozgraniczenia względem pojęcia remontu należy wskazać, że zarówno roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jak i na odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i są realizowane przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 281/11). Odnośnie do remontu dopuszczalność użycia wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym wynika wprost z przepisów ustawy, zaś odnośnie do odbudowy wyprowadzić ją można z faktu, iż oznacza ona wznoszenie czegoś na nowo, a więc przy użyciu nowych materiałów. Dla rozgraniczenia pojęcia odbudowy i remontu kluczowe znaczenia ma zatem zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy. Na poparcie tego twierdzenia i tym razem odwołał się OWINB do stanowiska judykatury przytaczając wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1483/10, i z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 693/10). Co za tym idzie, jak zauważył OWINB, nowa zabudowa nieodpowiadająca gabarytom, wyglądowi zewnętrznemu i wewnętrznemu oraz zasadniczemu przeznaczeniu wcześniej istniejącego obiektu budowlanego, która w praktyce oznacza jego budowę, nie może być rozumiana jako odbudowa, a tym bardziej jako przebudowa czy też remont.

Ponownie powtórzył OWINB, że w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, iż stodoła o wymiarach ok. 7,40 x 9,50 m (wykonana od strony działki nr a z cegły), usytuowana na działce nr b, została całkowicie rozebrana (co potwierdzają zdjęcia przedłożone podczas oględzin 1 lipca 2020 r.), a w jej miejsce powstał zupełnie nowy obiekt o funkcji garażowo-gospodarczej o wymiarach 8 m x 8,20 m, zajmujący częściowo trzy działki nr: a, b i c. Garaż powstały w roku 2006 wykonano z pustaków ceramicznych. Skoro zatem w niniejszej sprawie doszło do rozbiórki stodoły, z całą pewnością nie można mówić o przebudowie czy też remoncie istniejącego budynku. Powyższe nie mieści się również w definicji odbudowy, gdyż wykonane roboty nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego stodoły przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Należy przy tym wskazać, że ewentualna odbudowa obiektu w świetle przepisów Prawa budowlanego jest budową (art. 3 pkt 6) i również podlega przytoczonym powyżej przepisom w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie OWINB na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut niejednoznacznego określenia przedmiotu rozbiórki, co zdaniem odwołujących budzi wątpliwości co do jej zakresu. W ocenie inwestorów zaskarżona decyzja przez to, że wskazuje różne działki, na jakich jest posadowiony budynek, jednocześnie nakłada obowiązek wejścia na nieruchomość, która do nich nie należy (celem rozbiórki). Niezrozumiały jest zarzut braku precyzyjności sentencji badanego orzeczenia, skoro zawiera ona wszystkie wymagane prawem elementy.

Zaznaczył OWINB, że organ powiatowy wyraźnie wskazał, jaki obiekt podlega rozbiórce, gdzie jest zlokalizowany, na kogo został nałożony nakaz. Skoro rozbudowany o wiatę garaż posadowiony jest na trzech różnych działkach, stanowiących własność różnych podmiotów, nie ulega wątpliwości, że jego rozbiórka będzie wymagała wejścia na teren wszystkich trzech nieruchomości. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 47 ust. 1-3 Prawa budowlanego, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej (a nie organ nadzoru budowlanego) - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Wniosek o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości składa się w: 1) postaci papierowej albo 2) formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem adresu elektronicznego, o którym mowa w ust. 2c (ust. 2a). Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (ust. 3).

Zdaniem OWINB decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z 21 lipca 2021 r., nr 133/21, jest prawidłowa z punktu widzenia zgodności z prawem i należało utrzymać ją w całości w mocy.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła decyzję odwoławczą w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi, na sposób sformułowania zarzutów zostaną one przytoczone in extenso, i tak zarzucił autor skargi organowi odwoławczemu:

– naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa "poprzez błędne przyjęcie że sprawa nabycia przez zasiedzenie spornej nieruchomości części działki nr a, oraz sprawa nabycia części działki nr c, na których inwestorzy wybudowali garaż, którego legalność wybudowania jest przedmiotem postępowania, nie jest zagadnieniem wstępnym do rozstrzygnięcia sprawy legalności budowy a pośrednio zaskarżonej decyzji";

– naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 art. 107 § 3 Kpa "poprzez brak szczegółowego rozpatrzenia kwestii znaczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiedzenia części działki nr a przez sąd cywilny jak też kwestii nabycia części działki nr c dla słusznych interesów strony, co miało wpływ na wynik postępowania";

– naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 art. 107 § 3 Kpa "poprzez przyjęcie, iż strona uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia z dnia 16.02.2021 r. na postanowienie nr 7/21 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 26.01.2021 r. w sytuacji kiedy postanowienie to nie zostało nigdy doręczone pełnomocnikowi skarżących na wskazany poprzez niego adres korespondencyjny";

– naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, a tymczasem organ:

a) "nie dość szczegółowo i w sposób niejednoznaczny określił przedmiot rozbiórki, co budzi wątpliwości co do jego zakresu";

b) "błędnie wydał decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego objętego postępowaniem wobec pozostawania w toku postępowania w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego; skarżący nadal prowadzą postępowanie przed Sądem Rejonowym w N. Wydziałem [...] Cywilnym w przedmiocie uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który to dokument/wyrok jest wymagany w procedurze legalizacyjnej; inwestorzy wszczęli ponadto postępowanie legalizacyjne przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim i nie zostało ono do tej pory zakończone";

c) "wyznaczył niewystarczający termin do przedłożenia wymaganej dokumentacji celem legalizacji w sytuacji kiedy Sąd Rejonowy w N. nadal proceduje w sprawie tytułu własności nieruchomości na jakiej wybudowano inwestuję, organ nie uwzględnił obowiązującego stanu pandemii spowodowanego wirusem Cowid-19 oraz tego że strona z tego powodu nie mogła wcześniej zainicjować postępowania legalizacyjnego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim";

d) "nie wyjaśnił w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia z jakich powodów, wykonanie budynku garażu [...] i dobudowa do niego wiaty drewnianej w sytuacji, gdy garaż powstał z przebudowania murowanej stodoły stojącej w tych samych granicach, wymagało uzyskania pozwolenia budowlanego (wszczęcia procesu legalizacji)";

e) "wydał decyzję przedwcześnie, bez wyjaśnienia uprzedniego zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w N. dotyczącego statusu prawnego gruntu, na którym wykonano remont murowanej stodoły (wykonanie garażu)";

f) "wydał ostateczną decyzję, bez wyjaśnienia uprzedniego zagadnienia wstępnego tj. zakończenia postępowania legalizacyjnego przed Powiatowym Inspektorem - Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wszczętego wnioskiem z dnia 19.01.2022 r.";

– naruszenie art. 7 Kpa "poprzez niezupełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pominięcie dowodów w sprawie (dowodu, iż postanowienie nr 7/21 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 26.01.2021 r. nie zostało nigdy doręczone pełnomocnikowi skarżących na wskazany poprzez niego adres korespondencyjny - dowód zwrotka awiza na nieaktualny adres pełnomocnika - w aktach sprawy), co spowodowało naruszenie słusznego interesu strony postępowania";

– naruszenie art. 7a Kpa "poprzez pominięcie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony w przypadku istnienia wątpliwości co do działek na terenie których zlokalizowany jest garaż - organ ustalił, iż są to działki nr a, b i c w sytuacji kiedy okoliczność ta podlega ocenie przez Sąd Rejonowy w N. w sprawie o sygn. akt: [...] a sprawa nie została jeszcze zakończona";

– naruszenie art. 8 Kpa "poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie ze stanem faktycznym i uznaniem iż skarżącym została skutecznie doręczona przesyłka zawierająca postanowienie nr 7/21 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 26.01.2021 r.";

– naruszenie art. 9 Kpa "poprzez niedopełnienie obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie poprzez bezskuteczne doręczenie przesyłki zawierającej postanowienie nr 7/21 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 26.01.2021 r.";

– naruszenie art. 11 Kpa "poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności: brak wyjaśnienia z jakich przyczyn organ przyjął, że strona uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie nr 7/21 Powiatowego Inspektora "Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 26.01.2021 r.";

– naruszenie art. 15 Kpa "poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jedynie powtórzenie stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji, czym pozbawiono skarżących prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy";

– naruszenie art. 77 Kpa "poprzez brak dochowania przez organy obu instancji właściwej procedury postępowania administracyjnego skutkującej zaniechaniem przeprowadzenia postępowania dowodowego w całym zakresie (pominięcie decyzji Sądu Rejonowego w N. w sprawie o sygn. akt: [...] oraz decyzji w sprawie złożonego wniosku legalizacyjnego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim";

– naruszenie art. 80 Kpa "poprzez zaniechanie dogłębnej analizy całokształtu materiału dowodowego, co miało swój bezpośredni wpływ na ocenę sprawy przez organy obu instancji" i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa;

– naruszenie art. 107 Kpa "poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonych decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej pozostałym, jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji podstawy prawnej przedmiotowego rozstrzygnięcia";

– naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. "poprzez błędne przyjęcie, że rozbiórka obiektu budowlanego jest zasadna w tym stanie faktycznym, przy braku przeprowadzenia kompleksowej analizy czasu wybudowania obiektu, własności gruntu na jakim został posadowiony, czy wątpliwości co do wypełnienia procedury legalizacyjnej (strona nie była o tym poinformowana wskutek wadliwego doręczenia postanowienia o tej procedurze pouczającego)".

Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: akt postępowania Sądu Rejonowego w N. w sprawie o sygn. akt: I Ns 429/19; akt postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim dotyczącego wszczęcia procedury legalizacyjnej wnioskiem z 19 stycznia 2022 r.; kopii wniosku z 19 stycznia 2022 r. dotyczącego wszczęcia procedury legalizacyjnej; przesłuchania skarżących - na okoliczność wykazania faktów: braku możliwości wcześniejszego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie procedury legalizacyjnej; czasokresu w jakim trwała budowa; własności gruntu na którym posadowiony jest garaż; obostrzeń związanych z przyjazdem z Niemiec do Polski związanych z panikującą pandemią.

W uzasadnianiu autor skargi rozwinął przedstawione w jej petitum zarzuty, akcentując, że "teza prawna NSA zawarta w wyroku o sygn. II OSK 1234/08 jest trafna, ale rozstrzyga zagadnienie, czy wówczas, gdy istnieją przesłanki wydania decyzji o rozbiórce wobec inwestora nie będącego właścicielem, konieczne i celowe jest zawieszenie postępowania dla ustalenia osoby właściciela. Właściciel bowiem wymieniany jest obok inwestora i zarządcy, jako teoretycznie wchodzący w rachubę adresat decyzji o rozbiórce (art. 52 ustawy). W niniejszej sprawie ustalenie osoby właściciela obiektu jest o tyle istotne, że o ile obecnie wybranym trafnie adresatem są inwestorzy, zaś postępowanie toczy się z udziałem właścicieli nie będących inwestorami (Państwo S.), o tyle sytuacja ta może ulec zmianie po stwierdzeniu zasiedzenia na rzecz inwestorów. Nabycie prawa własności przez inwestorów nie tylko wyposaży ich w brakujące im obecnie prawo dysponowania, ale ponadto może wywołać odpadnięcie interesu prawnego po stronie obecnych właścicieli nieruchomości na których posadowiony jest garaż, czyli Państwa S. oraz Pani H. M.".

Kontynuując podkreślił autor skargi, że "organ nie dość szczegółowo i w sposób niejednoznaczny określił przedmiot rozbiórki, co budzi wątpliwości co do jego zakresu. Organ nie wyjaśnił z jakich powodów rozbiórce ma podlegać wiata drewniana, nie wskazał z jakich powodów obecny garaż jest inną budowlą niżli poprzednia stodoła posadowiona w tym samym miejscu, nie ustalił precyzyjnie przeznaczenia zarówno budynku garażu jaki wiaty. Organ błędnie wydał decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego objętego postępowaniem wobec pozostawania w toku postępowania w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego. Inwestorzy/właściciele wszczęli postępowanie legalizacyjne przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim i nie zostało ono do tej pory zakończone. Inwestorzy nadal prowadzą postępowanie przed Sądem Rejonowym w N. Wydziałem [...] Cywilnym w przedmiocie uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Ponadto zdaniem skarżącego "organ nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, iż stronie doręczono postanowienie nr 7/21 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 26.01.2021 r. a jednocześnie przyjął, że wywołało ono skutki prawne wobec tejże".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia. Zaznaczył, że nie można przychylić się do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie, tj. przed zakończeniem postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w N. w przedmiocie uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (sprawa o zasiedzenie części działki nr a). Niewątpliwie ustalenie prawa własności nieruchomości, czy też ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, odbywa się w postępowaniu cywilnym. Postępowanie legalizacyjne przed organami nadzoru budowlanego dotyczy z kolei oceny zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami Prawa budowlanego. Podkreślił OWINB, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyrokiem z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 287/20 wypowiedział się już w niniejszej sprawie. Sąd podzielił stanowisko organu, że orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W ocenie Sądu "to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to tyle, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę. Tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia".

Zaznaczył, że przedmiotem niniejszego postępowania skargowego jest decyzja OWINB z 27 grudnia 2021 r., nr 330/2021, a nie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z 26 stycznia 2021 r., nr 7/21. W jego ocenie na uwzględnienie nie zasługuje więc zarzut błędnego przyjęcia przez OWINB, że strona uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia z 16 lutego 2021 r. na to postanowienie nr 7/21 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z 26 stycznia 2021 r. w sytuacji, gdy "postanowienie to nie zostało nigdy doręczone pełnomocnikowi skarżących na wskazany poprzez niego adres korespondencyjny". Odnosząc się do powyższego – OWINB przypomniał, że postanowieniem z 30 marca 2021 r., nr 106/2021, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie organu powiatowego wstrzymującego prowadzenie dalszych robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nakazującego przedłożenie niezbędnej dokumentacji celem legalizacji wykonanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że "doręczenie adw. J. M., pełnomocnikowi Państwa K.1 i K. T., postanowienia nr 7/21 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z 26 stycznia 2021 roku o znaku WIB.StS-4002-3-33/19 nastąpiło 29 stycznia 2021 roku, co zostało potwierdzone adnotacją na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Termin do wniesienia zażalenia upłynął zatem 5 lutego 2021 roku (piątek będący dniem roboczym). Tymczasem odwołanie zostało nadane za pośrednictwem Poczty Polskiej 16 lutego 2021 roku, co wynika z daty stempla pocztowego widniejącego na kopercie załączonej do zażalenia. Zaskarżone postanowienie zostało zaadresowane do pełnomocnika stron, adw. J. M., na adres filii Kancelarii Adwokackiej w N. zamiast na adres siedziby głównej Kancelarii Adwokackiej w O. wskazany w piśmie z 26 lutego 2020 roku, kierowanym do organu powiatowego, jako adres do doręczeń. Pełnomocnik Inwestorów w zażaleniu nie kwestionował jednak sposobu doręczenia zaskarżonego postanowienia, a we wszystkich pismach kierowanych do organu powiatowego na papierze firmowym widnieją oba adresy. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji wynika, że postanowienie zostało doręczone adresatowi. Wobec powyższego stwierdzono, że strony, działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, wniosły zażalenie w 11 dniu po upływie terminu i jednocześnie nie złożyły wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia".

Podkreślił organ odwoławczy, że jego postanowienie nr 106/2021, nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zdaniem organu odwoławczego z powyższego płynie wniosek, że strony zgadziły się z ww. rozstrzygnięciem. Ponadto podniósł OWINB, że w uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących zawarł nieprawdziwą informację. Na stronie 10 wskazał, że "organ bezkrytycznie uznał, iż skarżący uchybili terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie nr 7/21 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 26 stycznia 2021 r., pomimo, że w aktach sprawy znajduje się zwrotka z awizacją jako nie podjęto w terminie korespondencji wysłanej na błędny adres". Podkreślił OWINB, że w aktach organu pierwszej instancji brak jest natomiast "zwrotki" z takim zapisem. Znajdują się w nich dwa zwrotne potwierdzenia odbioru ww. postanowienia. Przesyłki były adresowane do "Kancelarii Adwokackiej, adwokat dr J. M.". Zostały doręczone adresatowi (jak zaznaczono na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) 29 stycznia 2021 r.

Na uwzględnienie zdaniem OWINB nie zasługuje również zarzut "zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w całym zakresie - pominięcie decyzji Sądu Rejonowego w N. w sprawie o sygn. akt [...]". Przede wszystkim Skarżący nie wyjaśnili, o jakiej "decyzji" jest mowa. W toku postępowania odwoławczego wystąpił bowiem organ do Sądu Rejonowego w N. z prośbą o udzielenie informacji, czy postępowanie o sygn. [...] z wniosku K. T.1 i K. T. o zasiedzenie części działki nr a w m. B. zostało zakończone. W odpowiedzi z 13 października 2021 r. wskazano, że sprawa znajduje się na etapie doręczenia opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji. Strony nie przedstawiły żadnego rozstrzygnięcia wydanego przez sąd powszechny. Trudno więc, w opinii OWINB, odnieść się szerzej do powyższego zarzutu.

W ocenie organu odwoławczego chybiony jest również zarzut pominięcia "decyzji w sprawie złożonego wniosku legalizacyjnego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim". Podkreślił OWINB, że zaskarżona decyzja nr 330/2021 tutejszego organu została wydana 27 grudnia 2021 r. Natomiast jak wynika ze skargi, wniosek o legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 48a ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wpłynął do organu powiatowego 19 stycznia 2022 r. Organ odwoławczy nie mógł więc wziąć pod uwagę okoliczności, która miała miejsce dopiero po wydaniu przez niego decyzji. W ramach niniejszego postępowania skargowego brak jest również podstaw do merytorycznej oceny prawidłowości powyższego wniosku. Zaakcentował przy tym OWINB, że art. 48a Prawa budowlanego wszedł w życie dopiero 19 września 2020 r., podczas gdy w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333).

Jednocześnie zdaniem OWINB argumentacja skargi jest wewnętrznie sprzeczna. Skarżący, wskazują, że "garaż powstał z przebudowania murowanej stodoły stojącej w tych samych granicach", a dalej podnoszą, że "wykonano remont murowanej stodoły (wykonanie garażu)". Jednocześnie w skardze podano, że "inwestorzy wybudowali garaż". Wyjaśnił nadto, że na działkach nr a, b i c w miejscowości B. zlokalizowany jest garaż dwustanowiskowy z pustaków ceramicznych (o powierzchni zabudowy 65,6 m2) wybudowany w roku 2006, rozbudowany w latach 2007-2012 o drewnianą wiatę (o powierzchni zabudowy 62,11 m2), który stanowi własność K.1 i K. T. Wiata jest konstrukcyjnie powiązana z budynkiem garażowym i nie stanowi samodzielnego, odrębnego obiektu budowlanego (co jest wyraźnie widoczne na zgromadzonej przez organ pierwszej instancji dokumentacji fotograficznej). Obecnie, co także wyeksponował OWINB, całkowita powierzchnia zabudowy garażu wynosi zatem 127,71 m2 (65,6 m2- garaż wybudowany w roku 2006; 26,56 m2- część rozbudowana w roku 2007 (8,00 m x 3,32 m); 35,55 m2 - część rozbudowana do roku 2012 (7,5 m x 4,74 m)). Inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (budowę garażu, a następnie jego rozbudowę) ani nie dokonali jej zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Ponownie wskazał, ze organ powiatowy wszczął procedurę legalizacyjną i postanowieniem z 26 stycznia 2021 r., nr 7/201, działając na postawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z przedmiotowym budynkiem oraz nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych ww. przepisami. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez inwestorów pismem z 16 lutego 2021 r., a Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 30 marca 2021 r., nr 106/2021, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie to nie zostało zaskarżone.

W ocenie OWINB stan faktyczny niniejszej sprawy został ustalony prawidłowo. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy obiekt budowlany (garaż) został wybudowany, a następnie rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone szczegółowo powyżej. Przede wszystkim wskazania wymaga, czego nie dostrzega strona skarżąca, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej i w jej ramach wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w prawomocnym wyroku z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 287/20.

Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 153 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Natomiast kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 P.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.).

Nadto Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór prawny muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Zgodnie z zasadą powagi rzeczy osądzonej niemożliwe jest ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej tej samej kwestii prawnej pomiędzy tymi samymi stronami. Sądy, zarówno administracyjne, jak i powszechne są zobowiązane do oceny, czy w danej sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej.

Stosownie do powyższego przypomnieć zatem trzeba, że już w prawomocnym wyroku z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 287/20 Sąd, oceniając legalność działania organów stwierdził, iż

po pierwsze – postępowanie, dotyczy samowoli budowlanej i prowadzone jest w trybie art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

po drugie – inwestycja objęta postępowaniem została zrealizowana przez inwestorów na terenie działek nr a, nr b i nr c,

po trzecie – inwestorzy nie są właścicielami działki nr a i działki c.

Ponadto Sąd uznał, że orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie, nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Zaznaczył także Sąd, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego, gdyż sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania. Zgodnie natomiast z art. 12 § 1 Kpa, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sąd ponadto uznał, że to czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza tyle, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę. Tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. W sprawie dotyczącej legalności robót budowlanych, na inwestora może zostać nałożony obowiązek rozbiórki także w sytuacji, gdy nie można w sposób bezsporny ustalić jego prawa do nieruchomości. Tylko w sytuacji, gdy nie dysponuje on obiektem budowlanym (nie jest jego posiadaczem) i w konsekwencji nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków, adresatem nakazów i obowiązków powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. W sytuacji jednak, gdy tak jak w niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości kto jest inwestorem obiektu i gdy inwestor włada tym obiektem, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacyjnej czy podmiot ten jest jednocześnie właścicielem nieruchomości nr a i nr c, na których sporny obiekt budowlany jest częściowo usytuowany. Końcowo Sąd zauważył, że nawet gdyby przyjąć, iż kwestia własności może mieć w tej sprawie pewne znaczenie to należy stwierdzić, że właściciel jest ustalony i nie budzi wątpliwości. Dlatego sprawa powinna być rozpoznana według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu zgodzić się należy z tym, że przy przyjęciu innego zapatrywania prawnego łatwo byłoby udaremnić (wstrzymać) prawie każde postępowanie z zakresu prawa budowlanego wszczynając postępowanie związane z prawem własności, bez względu na jego merytoryczną zasadność (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2723/13).

Ponadto – z uwagi na zarzuty skargi – wskazania wymaga, że przedmiotem skargi uczyniła strona skarżąca rozstrzygnięcie przytoczone na wstępie, tj. decyzję OWINB z 27 grudnia 2021 r., nr 330/2021. Na uwzględnienie nie zasługuje zatem zarzut błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że strona uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia z 16 lutego 2021 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z 26 stycznia 2021 r., nr 7/21. Przypomnienia wymaga, o czym także powyżej, że OWINB postanowieniem z 30 marca 2021 r., nr 106/2021, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie organu powiatowego wstrzymującego prowadzenie dalszych robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nakazującego przedłożenie niezbędnej dokumentacji celem legalizacji wykonanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że doręczenie adw. J. M., pełnomocnikowi K.1 i K. T., postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z 26 stycznia 2021 r., nr 7/21 , nastąpiło 29 stycznia 2021 r., co zostało potwierdzone adnotacją na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Termin do wniesienia zażalenia upłynął zatem 5 lutego 2021 r. (tj. piątek będący dniem roboczym). Tymczasem odwołanie zostało nadane za pośrednictwem Poczty Polskiej 16 lutego 2021 r., co wynika z daty stempla pocztowego widniejącego na kopercie załączonej do zażalenia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji wynika, że postanowienie zostało doręczone adresatowi. Wobec powyższego stwierdzono, że strony, działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, wniosły zażalenie w 11 dniu po upływie terminu i jednocześnie nie złożyły wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie to (z 30 marca 2021 r., nr 106/2021) nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi odnoszące się zarówno do postanowienia OWINB z 30 marca 2021 r., nr 106/2021, jak i objętej skarga decyzji uznać należy za nietrafione. Rację mają organy nadzoru budowlanego obu instancji wskazując, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zatem poza sporem winno być, że wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów – to przebudowa (art. 3 pkt 7a).

Zasadnie przy tym organ odwoławczy wskazał, że rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Do charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w przypadku rozbudowy należą: powierzchnia zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, długość lub szerokość w zakresie przekraczającym 2%. Zatem aby nowa zabudowa mogła zostać uznana za odbudowę, a nie zupełnie nową realizację odpowiadać musi gabarytom, wyglądowi zewnętrznemu i wewnętrznemu oraz zasadniczemu przeznaczeniu wcześniej istniejącego obiektu budowlanego. Odnośnie do remontu ustawodawca wskazał w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, iż przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Tym samym, aby można było mówić o remoncie musi istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Dokonując ustaleń, odnośnie do znaczenia pojęcia odbudowy i jego rozgraniczenia względem pojęcia remontu należy wskazać, że zarówno roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jak i na odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i są realizowane przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Zasadnie wyjaśniając te kwestie odwołał się OWINB do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 281/11, którego wywody skład orzekający również w pełni podziela. Kwestie te także organ odwoławczy obszernie, trafnie uzasadnił, podnosząc m.in., iż w przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy. Tym razem także trafnie przytaczając na poparcie motywy zawarte w wyrokach NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1483/10, a także z 9 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 693/10, w ocenie składu orzekającego, podniósł, że nowa zabudowa nieodpowiadająca gabarytom, wyglądowi zewnętrznemu i wewnętrznemu oraz zasadniczemu przeznaczeniu wcześniej istniejącego obiektu budowlanego, która w praktyce oznacza jego budowę, nie może być rozumiana jako odbudowa, a tym bardziej jako przebudowa czy też remont.

Dostrzec w tym miejscu należy, że w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, iż stodoła o wymiarach ok. 7,40 x 9,50 m (wykonana od strony działki nr a z cegły), usytuowana na działce nr b, została całkowicie rozebrana (co potwierdzają zdjęcia przedłożone podczas oględzin 1 lipca 2020 r.), a w jej miejsce powstał zupełnie nowy obiekt o funkcji garażowo-gospodarczej o wymiarach 8 m x 8,20 m, zajmujący częściowo trzy działki - nr a, b i c. Garaż powstały w roku 2006 wykonano z pustaków ceramicznych. Skoro zatem doszło do rozbiórki stodoły, z całą pewnością nie można mówić o przebudowie czy też remoncie istniejącego budynku. Powyższe nie mieści się również w definicji odbudowy, gdyż wykonane roboty nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego stodoły przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Z uwagi na zarzuty postawione w skardze powtórzenia wymaga także, że organ powiatowy wszczął procedurę legalizacyjną i postanowieniem z 26 stycznia 2021 r., nr 7/201, działając na postawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z przedmiotowym budynkiem oraz nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych ww. przepisami. Powyższe postanowienie, jak wskazano powyżej, zostało zaskarżone przez inwestorów pismem z 16 lutego 2021 r., a organ odwoławczy postanowieniem z 30 marca 2021 r., nr 106/2021, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Strony nie skorzystały z przysługującego im prawa złożenia skargi do WSA w Opolu. Tym samym racje mają organy akcentując, że w następstwie tego inwestorzy, ażeby zalegalizować samowolnie wybudowany i rozbudowany obiekt, zobowiązani byli ostatecznie i prawomocnie do przedłożenia dokumentów, o których mowa w postanowieniu nr 7/21 organu powiatowego, a następnie do uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej, czego – co istotne i co wymaga podkreślenia – nie czynili. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jak wynika natomiast z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d i f, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b, 28 oraz 30. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Powyższe oznacza, że roboty budowlane polegające na budowie garażu o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a następnie na jego rozbudowie, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnie przy tym dostrzegł organ odwoławczy, że niezależnie od daty rozpoczęcia robót budowlanych stan prawny w odniesieniu do budowy (w tym rozbudowy) budynków gospodarczych, garaży, wiat, przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy, o której mowa w przedmiotowej sprawie, zasadniczo nie uległ zmianie. Ponadto nawet przy ewentualnym zakwalifikowaniu spornej inwestycji jako budowy dwóch odrębnych obiektów, tj. garażu o powierzchni 65,6 m2 oraz wiaty o powierzchni 62,11 m2 niepowiązanej konstrukcyjnie z garażem (co nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie), w świetle przepisów przytoczonych w decyzji, ich wykonanie również wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę. Zważając na brak przedstawienia przez inwestora wymaganych dokumentów, organ powiatowy nie miał innej możliwości niż wydanie w drodze decyzji nakazu rozbiórki spornego obiektu.

Zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty i okoliczności okazały się niezasadne i prawnie obojętne dla przedmiotu sprawy. Jak wskazano powyżej, zdaniem składu orzekającego, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Na zakończenie należy podnieść, o czym także szerzej powyżej, że sąd administracyjny w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym, co z uwagi na zarzuty i wnioski zawarte w skardze wymaga podkreślenia, sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy ani nie dokonuje oceny materiału dowodowego, lecz ocenia prawidłowość postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy administracji publicznej. Sąd administracyjny bada czy w trakcie postępowania administracyjnego: zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, zostały one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia, został zgromadzony kompletny materiał dowodowy, w jaki sposób zostały ocenione dowody i fakty.

Powyższe w ocenie Sądu zostało prawidłowo zrealizowane w toku postępowania, co czyni zarzuty skargi nietrafionymi i nie zasługującymi na zaakceptowanie.

Mając przy tym na uwadze wnioski złożone w skardze podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, nie ustala okoliczności faktycznych sprawy, gdyż w zasadzie nie przeprowadza postępowania dowodowego i nie dokonuje oceny zebranych dowodów, prowadzącej do uznania określonych faktów za udowodnione, lecz:

po pierwsze - bada prawidłowość przeprowadzenia tych czynności przez organy administracji;

po drugie - sprawdza, czy organy te - ustalając stan faktyczny - nie naruszyły właściwych przepisów procedury administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody.

W ocenie Sądu, organy obu instancji sprostały tym powinnościom. W wyniku dokonanej kontroli, Sąd doszedł zatem do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione w niej zarzuty, okazały się niezasadne. Na nieuzasadnione Sąd uznał tym samym wnioski o przeprowadzenie zawnioskowanych w skardze dowodów. Równocześnie Sąd zaś nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślić trzeba także, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie strona skarżąca, negując twierdzenia organów, dowodów takich nie przedstawiła. Zdaniem Sądu, przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 Kpa. Podkreślić trzeba, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza także nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta, jak wskazano także powyżej i co wymaga powtórzenia z uwagi na zarzuty skargi, nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. Natomiast sama argumentacja negująca niewadliwe ustalenia organów nie jest wystarczająca dla podważenia tych ustaleń wynikających ze zgromadzonych dowodów.

W ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo, z poszanowaniem reguł procesowych, a organ dostatecznie wyjaśnił i wykazał w uzasadnieniu co przesądziło o rozstrzygnięciu. Sąd nie znalazł zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania i trafności jego oceny.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.