Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 600/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a  ust. 2 pkt 1 i  ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

| | | Sygn. akt IISA/Wr 600/15, , [pic], WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 3 listopada 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, , Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędzia WSA - Władysław Kulon /sprawozdawca/, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz, , po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r., sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego, na uchwałę Rady Gminy Domaniów, z dnia 24 kwietnia 2015 r. Nr VI/33/15, w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Domaniów w roku, 2015, , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości;, zasądza od Gminy Domaniów na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów, postępowania.,


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 24 kwietnia 2015 r. Rada Gminy Domaniów podjęła uchwałę nr VI/33/15 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Domaniów w roku 2015.

Na powyższą uchwałę, wskazując na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiódł Wojewoda Dolnośląski, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił Radzie Gminy Domaniów przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały istotne naruszenie:

- art. 11a ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856) w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) poprzez nieuregulowanie wszystkich elementów Programu tj. braku wskazania w Programie schroniska dla zwierząt bezdomnych oraz nieokreśleniu sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu, a zatem niewypełnienie kompetencji ustawowej,

- art. 30 ust. 2 pkt 2 i art. 33 ust. 2,3,5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nałożenie na pracowników Urzędu Gminy obowiązków określonych w Programie, podczas gdy nakładanie obowiązków na pracowników należy do wyłącznej kompetencji Wójta Gminy,

- art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez ograniczenie realizacji całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wyłącznie do zwierząt bezdomnych, podczas gdy przepis ustawy wskazuje, iż program powinien wskazać realizację tej opieki wobec wszystkich zwierząt w tym posiadających właściciela oraz zwierząt dzikich, co stanowi przekroczenie kompetencji ustawowej,

- art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 6 poprzez ograniczenie usypiania ślepych miotów jedynie do zwierząt bezdomnych umieszczonych w schronisku dla bezdomnych zwierząt lub przytulisku, podczas gdy przepis ustawowy nie wprowadza takiego ograniczenia, co stanowi przekroczenie udzielonego Radzie upoważnienia,

- art. 51 ust. 1 Konstytucji i art. 23 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych poprzez wprowadzenie obowiązku znakowania zwierząt, co łączy się z ujawnieniem danych osobowych, podczas gdy obowiązek ujawnienia danych osobowych może wynikać z przepisów rangi ustawowej, co stanowi przekroczenie udzielonego Radzie upoważnienia.

Uzasadniając wnioski skargi Wojewoda Dolnośląski w pierwszym rzędzie zauważył, że mimo stwierdzenia podjęcia przedmiotowej uchwały z naruszeniem wskazanych przepisów upłynął już termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozwalający na wydanie przez niego orzeczenia we własnym zakresie o nieważności przedmiotowej uchwały. Następnie szczegółowo przedstawiono w skardze uzasadnienie podniesionych we wstępnej części skargi zarzutów.

Precyzując zapisy uchwały sprzeczne z obowiązującymi przepisami skarżący wskazał, że podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z jego treścią rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11a ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Artykuł 11a ust. 2 wskazuje elementy przedmiotowe Programu. Zgodnie z jego treścią program obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W art. 11a ust. 5 ustawy postanowiono, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Art. 11a ust. 7 ustawy zobowiązuje aby projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt najpóźniej do dnia 1 lutego został przedłożony do zaopiniowania:

- właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii,

- organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt działających na obszarze gminy,

- dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Mimo, że ustawa wprowadza ściśle określone wymogi zarówno co do treści programu, jak również szczegółową procedurę jego podjęcia Rada nie określiła w Programie schroniska dla zwierząt bezdomnych, którego celem jest zapewnienie opieki i schronienia zwierzętom bezdomnym. Program w wielu miejscach posługuje się pojęciem "schronisko" wskazując, że jest to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami, spełniające warunki określone w przepisach szczególnych (§2 pkt 4 Programu), wskazując, że jest to realizator Programu zobowiązany do zapewnienia opieki zwierzętom bezdomnym, ich sterylizacji i kastracji, a także poszukiwania dla nich właścicieli (§3 ust. 4 lit. c Programu), wskazując, że schronisko realizuje zadanie opieki nad zwierzętami poprzez przyjmowanie odłowionych zwierząt (§4 pkt 1 Programu). W żadnym miejscu nie skonkretyzowano schroniska zobowiązanego do realizacji tego zadania. Natomiast w piśmie z dnia 12 czerwca 2015 r., stanowiącym reakcję na wezwanie organu nadzoru do udzielenia informacji, wskazano iż powodem niewskazania w Programie schroniska dla zwierząt jest odmowa odbierania zwierząt przez schroniska działające na terenie województwa dolnośląskiego. Ponadto wskazano także, że na terenie Gminy Oława w miejscowości Nowy Otok planowane jest uruchomienie schroniska dla bezdomnych zwierząt, co ma nastąpić z początkiem 2016 r.

W skardze podano również, że stosownie do treści art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy elementem obligatoryjnym Programu jest zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Z kolei według ust. 5 tego artykułu Program reguluje kwestie wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Zaskarżony Program wymogów tych nie spełnia. Stosownie do treści art. 7 Konstytucji statuującym zasadę legalizmu, organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Zatem Rada obowiązana jest przestrzegać zawartego w ustawie upoważnienia, zaś aby je prawidłowo realizować powinna dokładnie określić m.in. w jakim konkretnie schronisku dla zwierząt zapewnia miejsce bezdomnym zwierzętom. Nowelizacja ustawy o ochronie zwierząt, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. i wprowadziła obowiązek corocznego przyjmowania programów opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania ich bezdomności. Celem tej nowelizacji było zwiększenie odpowiedzialności gmin za los bezpańskich zwierząt oraz zmotywowanie jednostek samorządu terytorialnego do gorliwszego wywiązywania się z ustawowego obowiązku opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywania. Dla realizacji pełnego celu wynikającego z ustawy niezbędne jest skonkretyzowanie w programie sposobu wykonywania przez gminę poszczególnych zadań ustawowych. Tym bardziej, że jeszcze przed nowelizacją ustawy o ochronie zwierząt samorządy zobowiązane były do określenia w uchwale o wyłapywaniu bezpańskich zwierząt konkretnego schroniska oraz podmiotu zajmującego się wyłapywaniem bezdomnych zwierząt. Konieczność wskazania podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta oraz konkretnego schroniska do którego zwierzęta te będą przewożone wynika także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. nr 116, poz. 753). Zgodnie z § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia, co najmniej na 21 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia wyłapywania zwierząt bezdomnych, organ gminy podaje do publicznej wiadomości adres schroniska, z którym uzgodniono umieszczenie zwierząt po wyłapaniu, oraz podmiot wykonujący wyłapywanie.

Ponadto definicję schroniska dla zwierząt zawiera art. 4 pkt 25 ustawy, który stanowi, że przez schronisko rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r., nr 213, poz. 1342, ze zm.). W uzasadnieniu do ustawy wprowadzającej definicję schroniska czytamy: "Sprecyzowanie tego pojęcia jest niezwykle istotne, bowiem brak dookreślenia pojęcia schroniska i zapewnienia opieki nad zwierzętami dało możliwość powstania ogromnej liczby różnych miejsc, w których gromadzi się zwierzęta, pozostających w związku z brakiem tej definicji poza jakimkolwiek nadzorem i kontrolą. W obecnym stanie prawnym nie wszystkie wyłapane w gminach zwierzęta trafiają do zalegalizowanych schronisk, wiele z nich po prostu znika lub przekazywana jest do różnych punktów, niekiedy nazywanych eufemistycznie hotelami lub przytuliskami. Kompletny brak kontroli ze strony gmin, a dodatkowo brak kontroli ze strony inspekcji weterynaryjnej, usankcjonowany przepisami wewnętrznymi, prowadzi do masowej eksterminacji zwierząt. Wprowadzenie precyzyjnej definicji schroniska pozwoli przede wszystkim na objęcie wszelkich tego typu miejsc opieki nad większą liczbą zwierząt nadzorem i kontrolą. Jest to dodatkowo element walki z prowadzonymi nieraz na ogromną skalę pseudohodowlami." W konsekwencji uregulowania ustawowego pojęcia schroniska dla zwierząt, za każdym razem gdy w art. 11a ust. 2 ustawy prawodawca odnosi się do schroniska, należy rozumieć je przez pryzmat art. 4 pkt 25 ustawy. W przepisie tym wskazano na odniesienie do ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. j ustawa ta określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt. Działalność taka jest traktowana jako działalność nadzorowana w myśl tej ustawy. Rozdział 2. w/w ustawy reguluje wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l (a więc także schronisk dla zwierząt), oraz w art. 4 ust. 3, na obszarze jego właściwości. Z kolei art. 10 zawiera upoważnienie ustawowe dla Ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia poszczególnych rodzajów działalności nadzorowanej. Realizując powyższą kompetencję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Istotnym jest aby w każdym przypadku, gdy gmina w programie stanowi o konkretnym podmiocie jako schronisku miała pewność w zakresie spełniania przez niego określonych wymagań ustawowych. Ma to również niezwykle istotne znaczenie w kontekście art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, w myśl którego program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Tak więc również i w tym przypadku ustawodawca uznał za istotne aby powyższe czynności były przeprowadzane przez uprawniony i nadzorowany przez organy Inspekcji Weterynaryjnej, podmiot będący schroniskiem dla zwierząt.

Zdaniem Wojewody nie jest dopuszczalne, aby gmina poszukiwała schroniska dla zwierząt dopiero wówczas, gdy zajdzie konieczność umieszczenia konkretnego zwierzęcia w schronisku. Organ wykonawczy gminy, który przygotowuje projekt programu, przedkłada go do zaopiniowania wskazanym w ustawie instytucjom, jest zobowiązany zadbać o to, aby przed uchwaleniem programu miejsce w konkretnym schronisku było zapewnione, a w budżecie gminy były zarezerwowane środki na realizację tego zadania. Program nie zawiera prognoz, planów i zasad polityki gminy w stosunku do zwierząt bezdomnych. Celem Programu jest wskazanie sposobu postępowania w określonych sytuacjach, podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także sposób i źródła finansowania. Zabronione jest odławianie zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt (art. 11 ust. 3 ustawy). Z uwagi na fakt, że Gmina Domaniów nie zapewnia zwierzętom bezdomnym miejsca w schronisku, nie może realizować powierzonego jej ustawowo zadania wyłapywania bezdomnych zwierząt, a przewidziane w tym zakresie regulacje Programu muszą zostać uznane za niezgodne z prawem.

Skarżący podał również, że Rada nie określiła w Programie sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu. Oznacza to, że Program nie wypełnia w sposób kompleksowy zakresu regulacji określonego w upoważnieniu ustawowym, co stanowi istotne naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. Zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Przepis ten określa obligatoryjny element treściowy aktu wykonawczego (nie może zatem zostać pominięty), determinując tym samym treść uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zaskarżony Program nie zawiera postanowień regulujących sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Rada wskazuje jedynie wysokość tych środków (§15 ust. 1 Programu). Sposobu wydatkowania środków nie stanowi również treść §15 ust. 2 Programu, stanowiący, że wydatkowanie środków finansowych odbywało się będzie w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów w realizacji założonych celów Programu. Pod pojęciem "sposobu wydatkowania środków" należy rozumieć określenie sposobu wydawania funduszy przeznaczonych na realizację programu, wskazanie, jak rozdysponowana będzie ta kwota w odniesieniu do poszczególnych zadań.

Skarżący stwierdził nadto, że Rada przy uchwalaniu zapisów dotyczących sposobu wydatkowania środków finansowych powinna ustalić szczegółowy "plan" wydatkowania tych środków z uwzględnieniem wszystkich poszczególnych zadań mieszczących się w zakresie przedmiotowym programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Natomiast dokonany w Programie zapis nie określa w żaden sposób sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, co oznacza, że Rada Gminy Domaniów nie uregulowała zakresu spraw przekazanego jej przez ustawodawcę.

Podsumowując rozważanie związane z mankamentem programu polegającym na nieokreśleniu sposobu wydatkowania środków na jego realizację Wojewoda Dolnośląski odwołał się do § 119 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) stanowiącego, że na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Z kolei § 141 załącznika do rozporządzenia stanowi, że: Do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, o ile zasady zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej. Oznacza to, że podejmując uchwałę w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, Rada Gminy była obowiązana do wyczerpującego uregulowania wszystkich spraw przekazanych jej do unormowania w upoważnieniu zawartym w art. 1 la ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Dodatkowo brak regulacji obligatoryjnych elementów, wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie przepisów ustawy, a tym samym istotne naruszenie przepisów prawa. Jak stanowi art. 7 Konstytucji: Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każdorazowo niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

Następnie w skardze podano, że zgodnie z §3 ust. 4 lit. b Programu realizatorem Programu jest m.in. samodzielne stanowisko pracy do spraw rolnych, do którego obowiązków należy podejmowanie działań dotyczących ograniczania populacji zwierząt bezdomnych. W ocenie organu nadzoru zapis ten narusza w sposób istotny art. 30 ust. 2 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W przepisie tym Rada Gminy unormowała kwestie dotyczące organizacji i funkcjonowania Urzędu Gminy Domaniów lecz materia ta - zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - należy do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który określa m.in. organizację urzędu gminy w drodze zarządzenia. Ponadto art. 33 ust. 3 tejże ustawy określa, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest kierownikiem urzędu gminy, a ust. 5 tego przepisu, że jest on zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu, a tym samym to w jego kompetencji leży zlecanie poszczególnym komórkom organizacyjnym oraz pracownikom urzędu określonych zadań. Organ nadzoru zwrócił uwagę na treść art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym to do kompetencji wójta należy szczegółowe określanie sposobu wykonania uchwały rady gminy, a więc w tym wypadku przedmiotowego programu. Tym samym Rada Gminy, przyjmując kwestionowane przepisy bez podstawy prawnej, wkroczyła w sferę uprawnień wójta Gminy, co należy uznać za istotne naruszenie prawa.

W dalszej kolejności odniesiono się do zapisu §8 programu o brzmieniu "Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt realizuje Gmina poprzez Przychodnię Weterynaryjną Józef Aksman ul. Lechonia 1, 55-200 Oława, z którą Gmina podpisała umowę na świadczenie usług". W ocenie skarżącego ograniczono realizację całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych do - zwierząt bezdomnych. W ocenie organu nadzoru stanowi to naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym program obejmuje m.in. zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z treści przepisu ustawowego, wynika, że opieką weterynaryjną powinny zostać objęte wszystkie zwierzęta, a więc nie tylko zwierzęta bezdomne ale również zwierzęta posiadające właściciela oraz dzikie. Skoro ustawodawca w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 8 posłużył się określeniem "zwierząt", bez doprecyzowania tego pojęcia tak jak w np. w pkt 1-3, 5 i 7 (odpowiednio bezdomnym zwierzętom, wolno żyjącym kotom, zwierząt gospodarskich) to znaczy, że jego zamiarem było zobligowanie gminy do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem wszystkich zwierząt i rada gminy nie jest uprawniona do zawężania zakresu tego obowiązku wyłącznie do zapewnienia opieki zwierzętom bezdomnym.

W dalszej części skargi Wojewoda Dolnośląski zwrócił uwagę na zapis §9 Programu, w którym postanowiono, że "Usypianie ślepych miotów realizują: 1) schronisko poprzez wykonywanie zabiegu przez lekarza weterynarii wobec zwierząt pozostających pod opieką schroniska, 2) Gmina poprzez wskazany gabinet weterynaryjny wobec zwierząt pozostających w przytulisku.". Według skarżącego zapis ten narusza art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten upoważnia Radę do uregulowania kwestii związanych z usypianiem ślepych miotów. Ustawodawca konstruując upoważnienie nie zastrzegł aby zabieg ten był kierowany jedynie do miotów zwierząt bezdomnych umieszczonych w schronisku lub przytulisku. W związku z tym planowane działania Gminy w tym obszarze powinny być zgodne z udzielonym umocowaniem - dotyczyć usypiania ślepych miotów wszystkich zwierząt a nie jedynie bezdomnych. Przyjęte w Programie działania Gminy na gruncie usypiania miotów uznano więc za niezgodne z postanowieniem art. 11a ust 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy, ponieważ dotyczą jedynie miotów zwierząt bezdomnych znajdujących się w schronisku oraz przytulisku.

W uzasadnieniu skargi odniesiono się również do § 11 Programu, gdzie zawarto postanowienia dotyczące elektronicznego znakowania zwierząt. W pkt 3 tego paragrafu wskazano, że właściciele zwierząt realizują znakowanie zwierząt we własnym zakresie i na własny koszt. W ust. 2 postanowiono, że Gmina koordynuje zadanie elektronicznego znakowania zwierząt przez ich właścicieli wskazując gabinet weterynaryjny wykonujący usługę czipowania. Z treści tych zapisów wynika, że Gmina nałożyła na właścicieli zwierząt obowiązek ich elektronicznego znakowania. W ocenie organu nadzoru powyższe jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż obowiązek znakowania zwierząt jest nierozerwalnie związany z obowiązkiem ujawnienia danych ich właścicieli. Aby więc gminy mogły je nałożyć, musi to być wprost powiedziane w ustawie. Zgodnie z art. 51 Konstytucji ujawnianie informacji o osobie musi, wynikać z ustawy. Uzasadniając zaprezentowane stanowisko skarżący odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał również na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a także art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę podano, że uwzględnia się skargę w całości i wnosi o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu pisma procesowego Wójt Gminy Domaniów uznał skargę za zasadną i wskazał, że na najbliższej sesji Rady Gminy Domaniów przedłoży projekt nowej uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Domaniów w 2015 r. z uwzględnieniem wszystkich zmian w zakresie zaskarżenia wskazanym przez Wojewodę Dolnośląskiego. W jego ocenie w związku z tym bezprzedmiotowe okazuje się prowadzenie sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Dodatkowo wniesiono o nieobciążanie Gminy Domaniów kosztami sądowymi.

Na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego podtrzymała skargę oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Rady Gminy Domaniów nr VI/33/15 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Domaniów w roku 2015, która podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, winna corocznie do dnia 31 marca, w drodze uchwały, określić program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, do których należą: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, które w całości ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, przy czym podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie, z tym zastrzeżeniem, iż niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 6-8).

Mając na uwadze przywołane regulacje stwierdzić należy, że organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych ww. przepisach. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia celowościowa art. 11a, którą należy interpretować w powiązaniu z art. 11 ustawy o ochronie zwierząt prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji określonych w nich zadań własnych gminy, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt powinna zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 jako obligatoryjne ze skonkretyzowaniem ich treści. Program winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków finansowych przeznczonych na jego realizację i sposób ich wydatkowania. Za skonkretyzowaniem treści programu przemawia także krótki, roczny termin jego obowiązywania. Zasadne jest więc dostosowanie go do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku a nie nadawanie programowi charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 247/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 389/14 CBOSA, nsa.gov.pl). W orzecznictwie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania. Zatem nie wskazanie schroniska, czy też danych podmiotu (w tym określenie adresu), uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu.

Dokonując oceny niniejszej uchwały w kontekście przedstawionych wyżej regulacji i uwag, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił zarzuty Wojewody Dolnośląskiego co do naruszenia zaskarżonym aktem wskazanych przepisów ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o samorządzie gminnym. W realiach niniejszej sprawy uzasadnienie przyczyn stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały sprowadzało by się praktycznie do powielenia stanowiska i samej argumentacji zamieszczonych w skardze. Dość w tym miejscu wskazać, że z odpowiedzi na skargę wynika, iż zasadność samych zarzutów względem zaskarżonej uchwały nie budzi najmniejszych wątpliwości samej Rady Gminy Domaniów, czego dowodzi treść odpowiedzi na skargę. Argumentacja przemawiająca za koniecznością stwierdzenia nieważności niniejszej uchwały wynikać może również z ugruntowanego stanowiska sądu w analogicznych sprawach, które wielokrotnie stawały się przedmiotem skarg Wojewody Dolnośląskiego na uchwały podejmowane w tym przedmiocie. Zapadłe orzeczenia dostępne są z kolei na stronie internetowej Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych. Uznano zatem za niecelowe szczegółowe rozważanie poszczególnych zarzutów uznanych przez Radę Gminy Domaniów, a przez to nie budzących wątpliwości.

Należy jednak odnieść się do stanowiska zajętego w odpowiedzi na skargę dotyczącego uznania skargi i wniosku o nieobciążanie kosztami sadowymi. Bez znaczenia jest czy po złożeniu skargi podjęta została nowa, pozbawiona wad uchwała, regulująca analogiczną materię. Działanie takie nie czyni bezprzedmiotowym niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem do czasu uchylenia uchwały obowiązywała ona przez pewien czas i rodziła skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994 r., (sygn. akt W 5/94) dotyczącej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie.

Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały tj. ex tunc. Orzeczenie wyrokiem w sprawie powoduje konieczność zasądzenie niezbędnych kosztów związanych z postępowaniem sądowoadministracyjnym, a za takie należy uznać koszty zastępstwa procesowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Podstawę dla zasądzenia kosztów stanowił zaś przepis art. 200 p.p.s.a.