Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 555/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 stycznia 2022 r. nr KO C/1289/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 3 stycznia 2022 r. znak: KOC/1289/Go/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodek postępowania administracyjnego (D.U. 2021, poz. 1491), dalej "ustawa zmieniająca", stwierdziło o umorzeniu z mocy prawa postępowania administracyjnego. Dotyczyło ono stwierdzenia wydania z naruszenie prawa orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z 16 lipca 1951 r. L.dz.PB/20177/51 o odmowie przyznania J. C. prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ulicy [...] nr [...], nr hip [...].

Powodem umorzenia był 30 letni upływ czasu od daty doręczenia decyzji. Organ ustalił, że wniosek o stwierdzenie wydania orzeczenia został złożony 9 marca 2021 r. W aktach sprawy znajdował się dowód doręczenia decyzji (k 10 akt adm.). Jest on nieczytelny: pierwsza cyfra 2 druga 3 lub 5 i ostatnia cyfra roku 1. Czytelna jest natomiast data urzędu nadawczego 20 lipca 1951 r. Organ zatem przyjął, że orzeczenie doręczono 23 lub 25 lipca 1951 r. Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej skoro od daty doręczenia do daty złożenia wniosku upłynęło ponad 30 lat, postępowanie zostało umorzone z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła A. Ł., dalej "Skarżąca", zaskarżając decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieprawidłowe stwierdzenie o umorzeniu postępowania z mocy prawa, które naruszyło istotę prawa do własności i prawa dziedziczenia oraz uniemożliwiło dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie, podczas gdy uwzględnienie ww. przepisów powinno prowadzić do dalszego prowadzenia postanowienia i wydania w nim decyzji merytorycznej;

2. naruszenie art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz.U.UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.), poprzez nieprawidłowe stwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa, które naruszyło istotę prawa do własności i prawa dziedziczenia oraz uniemożliwiło dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie, podczas gdy uwzględnienie ww. przepisów powinno prowadzić do dalszego prowadzenia postanowienia i wydania w nim decyzji merytorycznej;

ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zarzutów podniesionych w punkcie 1 i 2, zaskarżonej decyzji zarzucono:

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), art. 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej {2007/C 303/01) (Dz.U.UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.) poprzez brak wskazania w decyzji umarzającej postępowanie, że: decyzja, której dotyczy postępowanie, obarczona była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., z powodu nastąpienia nieodwracalnych skutków prawnych oraz upływu terminu 10-letniego wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a. nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności, z powodu upływu terminu 30-letniego, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. oraz z powodu posiadania wady, o której mowa w tym przepisie, tj. jest to decyzja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., nie można stwierdzić jej nieważności, podczas gdy zamieszczenie powyższych rozstrzygnięć w treści decyzji jest podyktowane zastosowaniem prokonstytucyjnej wykładni prawa oraz prounijnej wykładni prawa, a brak zamieszczenia powyższych informacji w treści decyzji może uniemożliwić dochodzenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, co stanowi ograniczenie prawa własności i prawa do żądania odszkodowania za wywłaszczenie.

W przypadku uwzględnienia zarzutów podniesionych w punkcie 1 i 2, wniesiono o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a, o zobowiązanie organu do wydania w sprawie decyzji merytorycznej w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia orzeczenia;

W przypadku uwzględnienia zarzutu podniesionego w punkcie 3, wniesiono o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, zawierającej jednocześnie stwierdzenia, że: decyzja, której dotyczy postępowanie, obarczona była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., z powodu nastąpienia nieodwracalnych skutków prawnych oraz upływu terminu 10-letniego wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a. nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności, z powodu upływu terminu 30-letniego, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. oraz z powodu posiadania wady, o której mowa w tym przepisie, tj. jest to decyzja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., nie można stwierdzić jej nieważności, w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia orzeczenia.

W obu przypadkach wniesiono o zwrot kosztów postępowania.

Ponadto, w przypadku wątpliwości powziętych przez Sąd co do niezgodności zastosowanych przez organ przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów unijnych, wniesiono o:

1) zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi:

• czy art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 . o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) nakazujący stwierdzenie umorzenia z mocy prawa postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności lub wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskich, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) z uwagi na upływ 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji jest zgodne z istotą prawa do własności, prawa dziedziczenia oraz umożliwia dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie jest zgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji;

w przypadku uznania stwierdzenia umorzenia z mocy prawa postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności lub wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskich, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy {Dz.U. Nr 50, poz. 279) za zgodne z podanym wzorcem kontroli:

• czy art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 . o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491), rozumiany w ten sposób, że wydanie decyzji orzekających umorzenie takich postępowań z mocy prawa zawierających jedynie stwierdzenie, że na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a niezawierających stwierdzenia, że decyzja, której dotyczy postępowanie, obarczona była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. jest zgodne z istotą prawa do własności, prawa dziedziczenia oraz umożliwia dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie, tj. jest zgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji;

2) zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w trybie art. 267 TFUE z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej czy art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz.U.UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.) należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się on temu, aby na gruncie prawa krajowego istniał i był stosowany przepis nakazujący umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na upływ określonego czasu od wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności lub wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskich, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), które to umorzenia prowadzą do uniemożliwienia dochodzenia należnego odszkodowania za niezgodne z prawem krajowym wywłaszczenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Potwierdzenie tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.

Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".

Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, jak to czynią strony, także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia -art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 k.p.a. czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku T.K. P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku T.K. P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, 77 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.

W tej sprawie kwestionowana decyzja została wydana 16 lipca 1951 r. o skutek doręczenia nastąpił 14 sierpnia 1950 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 9 marca 2021 r. a więc po 70 latach.

Co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.inn. zasada zaufania do organów.

Twierdzenie obecnie, że skarżąca nie mieli prawa przypuszczać że w trakcie postępowania nastąpi zmiana przepisów prawa nie da się w takiej sytuacji obronić.

Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów dla których następcy prawni osób którym odebrano własność czekali blisko 70 lat żeby wzruszyć orzeczenie dekretowe. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6 letnim opóźnieniem i trudno mu z tego czynić jakikolwiek zarzut.

Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Nie jest przy tym rzeczą organów i sądu analiza procedury uchwalania aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny. Kwestia długości trwania postępowania przed organami mogła być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość a długość postępowania nie ma wpływ na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podziela argumentacji, że norma stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia organu narusza zasad dziedziczenia i ochrony własności i pozbawiła podmioty które nabyły roszczenia dekretowe czy nawet spadkobierców właścicieli dekretowych prawa własności czy prawa dziedziczenia oraz uniemożliwiła uzyskanie odszkodowania za zabrane dekretem warszawskim mienie.

Zgodnie z art. 160 § 1 kpa stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa albo na skutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 kc jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Przepisy art. 160 § 1 kpa oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej. Zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a., stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa, nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (por. wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 7/22 z 14 kwietnia 2022r., LEX nr 3363720). Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu.

Wbrew wywodom skargi przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ogranicza ani prawa własności ani prawa dziedziczenia. Pierwsze z nich to prawo do dysponowania swą rzeczą pod tytułem właścicielskim. Zgodnie z art. 64 Konstytucji podlega to prawo ochronie tak jak i prawo do dziedziczenia. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ta zasada konstytucyjna na gruncie postępowania o stwierdzenie wydania decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego, z naruszeniem prawa nie może być zastosowana. Wynika to z tego że stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa nie powoduje "powrotu" własności w ręce czy to właściciela dekretowego czy jego następcy czy nabywcy roszczeń. Wynika to z tego, że stwierdzenie wydania decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, co do zasady uruchamia tryb w którym strona może domagać się odszkodowania. W przypadku stwierdzenia nieważności powoduje, że do rozpoznania pozostaje wniosek dekretowy gdyż własność gruntu na mocy przepisów dekretu warszawskiego przeszła na Państwo. Finał tego rodzaju postępowania nigdy nie jest do końca przewidywalny.

Roszczenie odszkodowawcze jest roszczeniem o charakterze obligacyjnym a nie rzeczowym (jak to jest w przypadku prawa własności). Ustawodawca miał prawo, i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą a tylko w takiej sytuacji sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.

Pełnomocnik Skarżącej w argumentacji prawnej nie przekonał sądu o zasadności wystąpienia z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego czy z pytanie prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w szczególności dlatego że tezy jakie przestawił pełnomocnik zmierzają do wykazania, że praw do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej są prawami nieograniczonymi w czasie – a tak przecież nie jest i zwracał na to uwagę Sąd we wcześniejszej części uzasadnienia.

Odnosząc się natomiast to wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie T.K. ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).

Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku T.K. P 46/13, jest zdania, że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa ani jego stabilności.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

W aspekcie wskazywanych w skardze regulacji unijnych – art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, zgodnie z którym każdy ma prawo do używania, rozporządzania i przekazywania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem, ma rację pełnomocnik skarżącej wywodząc o nadrzędności prawa unijnego. Na gruncie art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych i wyrażonych w niej zasad, nie sposób jednak przyjąć, że nowe regulacje ograniczające w czasie możliwość składania wniosku o stwierdzenie nieważności, je naruszają. Zarówno na gruncie Konstytucji jak i Karty Praw Podstawowych nie da się wywieść tezy o nieograniczonej w czasie możliwości dochodzenia praw czy to rzeczowych czy obligacyjnych.

Sąd nie zamierza przy tym, w przeciwieństwie do pełnomocnika Skarżącej polemizować z tezami uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej. Nawet gdyby się z nimi nie zgadzał to i tak obowiązany jest do oceny zgodności decyzji z obowiązującym prawem.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.