Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 392/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2a, art. 2 pkt 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 października 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 598/18 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 2 października 2018r. sygn. akt II SA/Lu 598/18 oddalił skargę G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] odmówił przyznania G. P. świadczeń wychowawczych na jego córki – A. P. (urodzoną w dniu 23 lipca 2007r.) i L. P. (urodzoną w dniu 30 czerwca 2014r.) w wysokości po 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2017r. do 30 września 2018r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że córki przebywają u niego w każdy czwartek i piątek oraz co dwa tygodnie również w sobotę i niedzielę co daje minimum dziesięć dni w miesiącu, a także w ferie i trzy tygodnie wakacji, a to oznacza, że faktycznie sprawuje on opiekę naprzemienną nad córkami. Jego zdaniem brak rozstrzygnięcia w wyroku rozwodowym o sprawowaniu opieki naprzemiennej, nie wyklucza stwierdzenia, że opieka taka jest sprawowana, zwłaszcza, że wyrok wydany został w 2009r. tj. w okresie, gdy nie funkcjonowało jeszcze pojęcie opieki naprzemiennej. Dodatkowo podniósł, że nie ma sądownie ustalonych kontaktów z dziećmi, a dzieci mieszkają wraz z nim, żoną i przyrodnią siostrą w stałych, następujących po sobie okresach. W tym czasie zaspokaja potrzeby życiowe dzieci, tworząc warunki rozwoju dziecka w miejscu jego zamieszkania. Wyjaśnił, że sposób kontaktów z dziećmi ustalił z byłą żoną po rozwodzie. Podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym ze względu na dyskryminację rodziców, którzy uzyskali orzeczenie rozwodowe przed 2015r. przy ubieganiu się o świadczenie wychowawcze, nie jest niezbędne takie orzeczenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.a.", oraz art. 2 pkt 16. art. 5 ust. 1, ust. 2, ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017r. poz. 1851 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "u.p.p.w.d." - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 i ust. 2a u.p.p.w.d. wskazując, że zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Organ podkreślił, że przepisy nie zawierają definicji "opieki naprzemiennej", dlatego opiekę tą należy wiązać z sytuacją, w której rodzice żyjący w rozłączeniu, w separacji lub będący po rozwodzie sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, w równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Kwestia pobytu córek skarżącego nie została uregulowana przez sąd orzeczeniem w przedmiocie opieki naprzemiennej, zaś skarżący nie przedstawił dokumentu potwierdzającego porozumienie z byłą żoną co do sposobu wykonywania opieki nad córkami. Faktycznie natomiast córki przebywają ze skarżącym około dziesięciu dni, co oznacza, że pozostałe 20 dni pozostają z matką, gdzie są zameldowane na stałe. Nie można zatem przyjąć, że opieka nad dziećmi sprawowana jest w równych okresach przez oboje rodziców. Samo natomiast wykonywanie przez skarżącego obowiązków związanych ze sprawowaniem pieczy nad dziećmi, a więc polegających na zaspokajaniu ich potrzeb i przyczynianiem się do ich utrzymania, nie przesądza o spełnieniu przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. P. domagał się uchylenia powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. przez brak wszechstronnego, wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, jak również brak oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w wyniku czego doszło do nieprawidłowej oceny, że małoletnia A. P. nie może zostać uznana za członka rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 ust. 16 u.p.p.w.d., a w konsekwencji, że skarżącemu nie przysługuje na jej rzecz świadczenie wychowawcze.

Skarżący, podobnie jak w odwołaniu podniósł, że ustalił wraz z byłą żoną w drodze ustnego porozumienia sposób i przebieg kontaktów z małoletnimi córkami, zaś to, że wyrok rozwodowy nie orzeka o kontaktach oznacza, w istocie pozostawienie rodzicom prawa do nieograniczonych kontaktów z dzieckiem nawet w szerszym zakresie, niż opieka naprzemienna. Kontakty skarżącego z córkami odbywają się w każdy czwartek i piątek, ponadto co w drugą sobotę i niedzielę, tydzień ferii i 3 tygodnie wakacji, przy czym nie są to kontakty określone godzinowo, a polegają na zamieszkiwaniu w tym czasie małoletnich u ojca. Oznacza to, że córki spędzają u ojca 12 dni, a u matki 18 dni, a nie 10, jak ustalił organ, przy czym 12 dni to liczba minimalna, gdyż zdarza się, że córki przebywają u ojca częściej. Ponadto w jednym z wakacyjnych miesięcy przebywają prawie cały miesiąc, bez tygodnia, a w miesiącu ferii, poza zwykłymi kontaktami, cały tydzień dodatkowo. W tym czasie, kiedy córki zamieszkują u ojca, pełni on nad nimi wyłączną opiekę i bierze aktywny udział w ich wychowaniu. Z tego względu uznać trzeba, że dysproporcja w liczbie dni zamieszkiwania u jednego czy drugiego rodziców, polegająca na "przewadze" po stronie matki w przypadku 10 miesięcy w roku wyrażająca się tym, że córki przebywają u matki 6 dni dłużej w miesiącu, niż u ojca, co pozwala przyjąć, że opieka nad dziećmi jest w istocie porównywalna do opieki naprzemiennej.

Ponadto skarżący przytoczył obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie stanowiska, że opieka naprzemienna nie musi wynikać wyłącznie z wyroku sądu. Podniósł, że sądy w tych orzeczeniach zmierzały do ukierunkowania organów administracji na takie wydatkowanie środków świadczenia wychowawczego aby oboje z rodziców, którzy podejmują się wychowania faktycznego dziecka, miały wsparcie i pomoc ze strony Państwa, bez pokrzywdzenia tego rodzica, który z racji formalnego ustalenia miejsca zamieszkania dziecka w wyroku rozwodowym przy drugim z rodziców, obowiązany jest zarówno do płacenia alimentów na utrzymanie dziecka, jak i faktycznego utrzymywania dziecka w czasie sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że istotą sporu jest to, czy skarżący i jego była żona sprawują opiekę naprzemienną nad ich wspólnymi córkami, w tym nad A., na rzecz której skarżący domagał się przyznania świadczenia wychowawczego. Odnosząc się do argumentów skarżącego Sąd stwierdził, że bezspornie istnieją wątpliwości dotyczące interpretacji art. 5 ust. 2a u.p.w., a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciły się dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym z nich możliwe jest stwierdzenie - w postępowaniu o przyznanie świadczenia wychowawczego - opieki naprzemiennej przez organ administracji publicznej, pomimo braku orzeczenia sądu rodzinnego (tak: wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2018r. sygn. akt II SA/Łd 180/18; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1378/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017r. sygn. akt IV SA/po 753/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zgodnie natomiast z drugim poglądem, stwierdzenie opieki naprzemiennej nad dzieckiem jest możliwe tylko przez sąd rodzinny we właściwej formie (tak: wyrok NSA z dnia 24 maja 2018r. sygn. akt I OSK 2997/17; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 1807/17; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 1674/17; wyrok NSA z dnia 4 października 2017r. sygn. akt I OSK 778/17; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017r. sygn. akt I OSK 947/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd I instancji podzielił drugi z ww. poglądów.

Następnie Sąd wskazał, że pojęcie opieki naprzemiennej nie zostało zdefiniowane w przepisach u.p.p.w.d., przy czym stwierdził, że pojęciem tym ustawodawca posługuje się w dwóch przepisach; w art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., a także w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., definiującym pojęcie "rodziny". W związku z powyższym Sąd wyjaśnił, że interpretacji art. 5 ust. 2a, dotyczącego świadczenia wychowawczego dla obojga rodziców, nie można dokonywać w oderwaniu od definicji zawartej w art. 2 pkt 16 tejże ustawy. Skoro ustawodawca definiując pojęcie rodziny wyraźnie wskazał, że sprawowanie opieki naprzemiennej powinno wynikać z orzeczenia sądu rodzinnego, to w taki sam sposób należy rozumieć to pojęcie stosując art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., pomimo że w przepisie tym jest mowa także o dodatkowym warunku sprawowania tej opieki w porównywalnych i powtarzających się okresach. Sąd I instancji wskazał, iż pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Zasadą jest bowiem, że uznanie danego dziecka za członka jednej rodziny i jednoczesne zaliczenie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Skoro w u.p.p.w.d. ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie omawianej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w powyższej definicji. Przepis ten jest przepisem szczególnym, a zatem musi być wykładany ściśle, zaś jakakolwiek jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy do właściwości sądu powszechnego. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016r. poz. 1822 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.c.", ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Z powyższych względów Sąd I instancji stwierdził, że to, czy skarżący faktycznie sprawuje opiekę naprzemienną nad córkami, w tym A., na rzecz której domagał się przyznania świadczenia wychowawczego, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Bezspornie bowiem nie przedstawił on orzeczenia właściwego sądu rodzinnego o opiece naprzemiennej obojga rodziców nad córkami A. i J., a więc nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G. P. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a." podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 2a w związku z art. 2 ust. 16 u.p.p.w.d. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że w sprawie niniejszej brak istnienia rozstrzygnięcia sądu opiekuńczego w przedmiocie ustanowienia opieki naprzemiennej przesądza o niemożności uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego, gdyż w niniejszym postępowaniu brak jest kompetencji organu do ustalenia stanu faktycznego, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że małoletnie J. P. i A. P. nie mogą zostać uznane za członków rodziny skarżącego, a w konsekwencji oddaleniem skargi, w sytuacji gdy przyjęta przez wykładnia ignoruje wynikającą z przepisów wspomnianej ustawy istotę pomocy państwa w wychowanie dzieci, a nadto jest sprzeczna z przepisami art. 18 i art. 33 Konstytucji RP wprowadzającymi naczelne zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w życiu rodzinnym oraz z art 96, art. 97 § 1, art. 98 § 1, art. 100 § 1, art. 107 § 1 i 2, art. 1131 § 1, art. 58 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017r. poz. 682 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.r.o.", a także z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wskazujących na równe prawa rodziców posiadających pełnię władzy rodzicielskiej, nakaz respektowania porozumienia rodziców w sprawach pełnienia pieczy i sprawowania władzy rodzicielskiej, zasadę nieingerowania sądu w zgodne wykonywanie władzy rodzicielskiej, zasadę dobra dziecka, prawo rodziców do korzystania ze wsparcia organów władzy publicznej i obowiązek udzielania pomocy przez organy państwowe;

- art. 18 i art. 33 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy zgodnie z treścią naruszonych przepisów kobieta i mężczyzna, którzy jako rodzice korzystają z ochrony Państwa, mają równe prawa do życia rodzinnego, zaś z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika stanowiące przejaw dyskryminacji uznanie, że małoletnie J. P. i A. P. nie należą w świetle prawa do rodziny skarżącego, w sytuacji gdy skarżący posiada pełną władzę rodzicielską, bierze aktywny udział w wychowaniu małoletnich córek, a z nimi stały częsty kontakt, który nie jest wyrażony godzinowo, a polega na zamieszkiwaniu małoletnich u ojca w stałe, określone dni, w zbliżonym wymiarze czasowym do pobytu małoletnich u matki;

- art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 96, art. 97 § 1, art. 98 § 1, art. 100 § 1, art. 107 § 1 i 2, art. 113 § 1 i 2, art. 1131 § 1, art. 58 § 1 K.r.o. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy sądy i organy publiczne mają obowiązek wspierać rodziców, zaś postępowania sądowe mogą być wszczynane jedynie w braku porozumienia rodziców w sprawach dziecka, zgodnie z zasadą dobra dziecka i w poszanowaniu prawa do życia rodzinnego, a nie powinny ingerować kiedy oboje rodzice wypełniają zgodnie swoje obowiązki rodzicielskie, pełnią pieczę nad dziećmi zgodnie współdziałając i mają jednakowe prawa jako rodzice.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Spór zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy jest dość wyrażnie zarysowany i odnosi się do kwestii orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie ustanowienia opieki naprzemiennej, jako warunku koniecznego dla ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w sytuacji sprawowania opieki nad dzieckiem przez rodziców rozwiedzionych. Odnosząc się do tegoż zagadnienia należy wskazać, iż jego rozstrzygnięcie przynosi treść art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w.d. stanowiąca, że "(...) w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców". Powyższa regulacja - jak trafnie wywiódł Sąd I instancji - ma charakter wyjątkowy i w żadnym aspekcie nie powinna podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. statuując - wyłącznie na potrzeby tejże ustawy - legalną definicję rodziny, wyrażnie stanowi, iż pod tym pojęciem należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, iż na gruncie u.p.p.w.d. zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, zaś zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu może nastąpić tylko wyjątkowo (vide: wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017r. sygn. akt I OSK 947/17; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018r. sygn. akt I OSK 2997/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Warunkiem zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców - o czym wyrażnie stanowi powyższa regulacja - jest uzyskanie przez rodziców dziecka, którzy nie stanowią jednej rodziny, orzeczenia sądowego o opiece naprzemiennej.

Skarżący kasacyjnie zdaje się domagać takiej interpretacji powyższej regulacji, która odeszłaby od wykładni językowej i w istocie dokonana zostałaby z pominięciem użytego w tym przepisie zwrotu "zgodnie z orzeczeniem sądu". Odnosząc się do powyższego należy wskazać, iż rekonstrukcji normy prawnej dokonuje się z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie powinna ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). Odnosząc się do powyższych uwag należy wskazać, iż rekonstrukcja powyższej regulacji w oparciu o reguły interpretacyjne nie daje rozbieżnych rezultatów. Skarżący kasacyjnie zdaje się bowiem zapominać, iż domagając się przyznania świadczenia wychowawczego występuje w istocie o pomoc ze środków publicznych. Przyjmuje się natomiast, iż warunki przyznania i realizacji takiej pomocy mogą być przez ustawodawcę ukształtowane w sposób bardziej restrykcyjny niż gdyby nie miała ona charakteru publicznego. Warunki te mogą dotyczyć chociażby konieczności zgody strony na głębszą ingerencję organów w sferę jej prywatności czy też spełnienia dodatkowych warunków już w momencie ubiegania się o pomoc (vide: wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 654/16; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017r. sygn. akt. II GSK 3146/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z powyższego punktu widzenia domaganie się od strony przedłożenia orzeczenia sądu powszechnego o opiece naprzemiennej, jako warunku przyznania świadczenia wychowawczego w okolicznościach, o których mowa w art. 2 pkt 16 w związku z art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., nie może być postrzegane jako działanie opresyjne. Ubieganie się o pomoc ze środków publicznych jest prawem strony, a zatem brak jej zgody na warunki przyznania owej pomocy winien prowadzić do świadomej rezygnacji z ubiegania się o tą pomoc.

Analizując z kolei treść ukształtowanego omawianym przepisem obowiązku należy wskazać, iż rozstrzyganie o opiece naprzemiennej przez sąd powszechny jest uzasadnione względami prakseologicznymi podyktowanymi przede wszystkim dobrem dziecka. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi i uregulowanie kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy K.r.o. Rozstrzyganie tego rodzaju spraw należy zatem, zgodnie z art. 2 § 1 K.p.c., do właściwości sądów powszechnych, w których strukturze znajdują się sądy rodzinne i opiekuńcze - wyspecjalizowane w regulowaniu kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi, uwzględniające przede wszystkim dobro dziecka, jako fundamentalną zasadę wykładni przepisów K.r.o. i Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r. (Dz.U. z 1991r. nr 120, poz. 526), stanowiącej, iż nadrzędną kwestią we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, jest najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ww. Konwencji). Przyjmuje się, że dobro dziecka obejmuje z jednej strony całą sferę najważniejszych jego spraw osobistych, takich jak rozwój fizyczny i duchowy, odpowiednie kształcenie i wychowanie oraz przygotowanie do dorosłego życia, a z drugiej ma ono wyraźny wymiar materialny, który polega na konieczności zapewnienia dziecku środków do życia i realizacji celów o charakterze osobistym, a w wypadku gdy ma ono swój majątek, także na dbałości o jego interes majątkowy (vide: postanowienie SN z dnia z dnia 11 lutego 1997r. sygn. akt II CKN 90/96, Legalis nr 333272). Nie ulega wątpliwości, iż domaganie się przyznania świadczenia wychowawczego odnosi się jedynie do tej sfery, która polega na zapewnieniu dziecku środków do życia i na realizację jego celów. Nie trudno dostrzec, iż realizacja w tej sferze może dla rodziców uzyskać pierwszoplanowe znaczenie kosztem wszechstronnego rozwoju dziecka, budowania przez nie zrównoważonych relacji z rodzicami, odpowiedniego kształcenia i wychowania. Przyjmuje się, że rodzice swoje oczekiwania i uprawnienia wynikające z władzy rodzicielskiej mogą uwzględniać i realizować jedynie w taki sposób i w takim zakresie, który nie prowadzi do kolizji z dobrem dziecka (vide: postanowieniu SN z dnia 12 grudnia 2000r. sygn. akt V CKN 1751/00, Legalis nr 299530). Dobro dziecka jest podstawową wartością, która wymaga priorytetowego traktowania w stosunku do interesów innych osób, przy czym dobro dziecka ustawodawca stawia także ponad interesem rodziców (art. 95 § 3 K.r.o.). Tym samym rozstrzygnięcie o tym czy sprawowanie naprzemiennej opieki na dzieckiem w dwóch rodzinach jest zgodne z dobrem dziecka, winno zostać podjęte przez wyspecjalizowany organ państwa, a zatem przez sąd rodzinny i opiekuńczy. Tak więc uznać wypada, iż nieprzypadkowo organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie zostały uprawnione do badania tej kwestii i ustalania w jaki sposób jest sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców żyjących w różnych rodzinach.

Powyższe wskazuje, iż nie tylko względy językowe ale i systemowe oraz funkcjonalne nakazują przyznać trafność poglądowi wyrażonemu w zakażonym wyroku. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 5 ust. 2a w związku z art. 2 ust. 16 u.p.p.w.d.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie jest trafny zarzut naruszenia art. 18 i art. 33 Konstytucji RP. Uznanie przez ustawodawcę, iż ustalenie istnienia opieki naprzemiennej w warunkach, o których mowa w art. 2 ust. 16 u.p.p.w.d. winno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie w toku postępowania administracyjnego o przyznanie świadczenia wychowawczego, w żaden sposób nie stanowi naruszenia zakazu dyskryminacji z uwagi na płeć, o którym mowa w powyższej regulacji.

Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993r. nr 61, poz. 284). Zarzut ten został postawiony w oderwaniu od istoty świadczenia wychowawczego, którą nie jest realizacja prawa podstawowego jednostki lecz przyznanie jednostce pomocy ze środków publicznych. Niezależnie od tego wypada dostrzec, iż bez względu na to w jakim postępowaniu (administracyjnym czy cywilnym) zostałoby dokonane ustalenie sprawowania opieki naprzemiennej przez oboje rodziców, to i tak prowadzi to do ingerencji władzy publicznej w sferę prywatności strony. Przy czym w obu wypadkach ingerencja ta nie może być postrzegana jako nadmierne naruszenie prawa do prywatności w rozumieniu art. 8 ww. Konwencji.

Z powyższych przyczyn nie można także uznać zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów art 96, art. 97 § 1, art. 98 § 1, art. 100 § 1, art. 107 § 1 i 2, art. 1131 § 1, art. 58 § 1 K.r.o. Dodatkowo można wskazać, iż porozumienie rodziców w sprawach dziecka - o czym była mowa powyżej - nie w każdym wypadku musi prowadzić do jego dobra. Możliwość uznania, że dziecko funkcjonuje równocześnie w dwóch rodzinach sytuację dziecka dodatkowo komplikuje. To zaś samodzielnie przemawia za potrzebą wszechstronnej i rozważnej oceny tego co stanowi desygnat pojęcia "poszanowanie prawa do życia w rodzinie" z punktu widzenia praw konkretnego dziecka. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, brak integralności rodziny, w której funkcjonuje dziecko nakazuje samo porozumienie rodziców w kwestii ustanowienia opieki naprzemiennej uznać za niewystarczające dla zagwarantowania praw dziecka.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.