Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1760/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1,2,8
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 5 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 47 par 1, art.51 par 1, art.56 par 1 , par 3
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1760/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 lipca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo, WSA Urszula Zięba (spr.), Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r., sprawy ze skargi S.W. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wpłynął w dniu 26 kwietnia 2012r. wniosek S.W. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2012r. (zwanych dalej: "płatnościami OB"). Strona zadeklarowała do płatności OB 1,2 ha. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, zgodnie z obowiązującymi procedurami 27.11.2012r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał decyzję o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na łączną kwotę 878,47 zł, z tytułu jednolitej płatności obszarowej (zwana dalej: "JPO"). Z uwagi na fakt, iż przyznana płatność w całości uwzględniała zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2012r. żądanie rolnika i nie określała zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustalała kwot podlegających odliczeniu, nie została wysłana, bowiem strona nie wystąpiła z takim żądaniem. Za dzień doręczenia decyzji, w przypadku, gdy strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia, uważa się bowiem dzień uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym Strony. Przyznane środki zostały przekazane na rachunek bankowy Strony w dniu 08.01.2013r. Od ww. decyzji Wnioskodawca nie odwołał się. Po wydaniu decyzji i uzyskaniu przez nią waloru ostateczności,

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. powziął informację wskazującą na to, że powierzchnia uprawniona do ww. płatności, zgłoszona we wniosku przez stronę mogła być faktycznie mniejsza, niż wynikało to ze wspomnianego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego wznowiono postępowanie administracyjne. W związku z powyższym 7.11.2014r. Kierownik Biura Powiatowego w W. wydał decyzję o uchyleniu dotychczasowej decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012r., w której odmówił przyznania płatności. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że decyzja, na mocy której przyznano, a następnie wypłacono płatności na rok 2012 nie odzwierciedlała stanu rzeczywistego, istniejącego w dniu jej wydania. Ustalona nowa powierzchnia dla działki rolnej "A" wynosiła 0,39 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009r., str. 16, ze zm.). Równocześnie na S.W. została nałożona sankcja w wysokości przypadającej na różnicę, między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Od ww. decyzji strona złożyła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w K., który uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia było wydanie przez Kierownika Powiatowego ARiMR w W. zawiadomienia, w treści którego pouczono stronę o przysługującym prawie wglądu do akt, jak również możliwości składania wyjaśnień, z którego strona nie skorzystała. Następnie 13.02.2015r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał decyzję uchylająca decyzję z 27.11.2012r. Na mocy przedmiotowego rozstrzygnięcia S.W. została odmówiona płatność OB za rok 2012. Strona nie skorzystała z prawa odwołania się od decyzji.

W dalszej kolejności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych S.W. na mocy decyzji z dnia 27.11.2012r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W.. Strona ustosunkowała się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania, stwierdzając, że wszczęcie postępowania w jej ocenie jest bezprawne.

Konsekwencją powyższego było wydanie w dniu 14.07.2015r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzji nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2012. Na mocy przedmiotowej decyzji Strona została zobligowana do zwrotu nienależnie pobranych płatności JPO za 2012r. w kwocie 878,47 zł. organ I instancji stwierdził, że kwota płatności przyznanej rolnikowi była kwotą nienależną i nie zachodziły negatywne przesłanki obowiązku zwrotu płatności. W treści uzasadnienia organ przytoczył treść art. 29 ust. 1, ust. 2, ust. 8 ustawy z dnia 9.05.2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634, z późn. zm., dalej jako: ustawa o ARiMR), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 26.01.2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1164 z późn. zm., dalej jako: u.o.p.b.), art. 80 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30.11.2009r. (Dz. U. UE L 316 z 2.1.2.2009r.), ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z 19.01.2009r. (Dz. U. WE L 30 z 31.01.2009r.) odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L 316 z 2.12.2009r.), art. 47 § 1, art. 51 § 1, art. 56 § 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej jako: "o.p."). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, na kwotę nienależnie pobranych płatności składała się kwota płatności w wysokości 878,47 zł., z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Stwierdzono, że ww. kwota przekraczała kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006 z dnia 20.12.2006r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. WE L 365 z 21.12.2006r., str. 52, z późn. zm.). Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Organ I instancji podał, że płatności przekazane na rachunek bankowy S.W. w przedmiotowej sprawie nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem płatności w tej wysokości strona uzyskała na mocy decyzji tego organu z dnia 27.11.2012r., a przy wydaniu przedmiotowej decyzji nie posiadał on informacji na temat aktualnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej. Jednocześnie organ podał, że nie można było uznać, jakoby S.W. nie miał możliwości wykrycia tego błędu, składając wniosek o przyznanie płatności, złożył bowiem podpis pod oświadczeniem, znane mu były zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem i powinien był zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami, spełniające kryteria, o których mowa w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Radu (WE) Nr 73/2009. Zatem składając wniosek, rolnik powinien podać powierzchnie działek rolnych, zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Powierzchnia deklarowana przez wnioskodawcę we wniosku o przyznanie płatności na 2012 rok wynosiła w całości 1,20 ha., natomiast po kontroli na miejscu oraz analizie zdjęć lotniczych okazał się, że ta powierzchnia wynosi jedynie 0,59 ha.

Od ww. decyzji, strona złożyła odwołanie do Oddziału Regionalnego ARiMR w K., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji z dnia 14 lipca 2015r. Zarzucała, że zaskarżone rozstrzygnięcie w jej ocenie rażąco obraża prawo, godzi w interes prawny strony, podważa zaufanie obywateli do organów państwa oraz cechuje się kłamstwem urzędniczym. Rolnik podał, że w oparciu o złożony przez niego wniosek została wydana decyzja o wstrzymaniu płatności należnej, a nie decyzja o przyznaniu mu płatności z 27.11.2012r., która to wydana została, zdaniem rolnika po postępowaniu administracyjnym, po którym organ odwoławczy przychylił się do postawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów, uznając je w całości za zasadne. Zdaniem rolnika, decyzja uchylająca decyzję z 2012r. posiadała walor prawomocności. W odwołaniu zarzucono także, że postępowanie toczyło się bez udziału strony, która to nie była powiadamiana o pomiarach, wizjach lokalnych prowadzonych na spornym gruncie, co więcej, zdaniem strony, odstąpienie od fizycznego pomiaru geodezyjnego rzeczywistej wielkości areału i wizji lokalnej w terenie, przy powoływaniu się na zdjęcia lotnicze i wartości tzw. ortomap jest kryminogenne. Strona powołała się na tabelę zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, która stanowi przykład nieprawdziwych danych, gdyż zawiera ona opis mówiący o samosiejkach i braku kultury rolnej, a na działce rosną stare, około 20-letnie drzewa owocowe, a działka jest trzy razy do roku koszona. Rolnik zarzucił organowi nierzetelność w prowadzonym postępowaniu i jego zdaniem został obciążony skutkami zaniedbań organu.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydał w dniu 18 września 2015r. decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności organ II instancji zaznaczył, że istota postępowania ustaleniowego, koncentruje się tylko i wyłącznie na ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności wynikających z poprzednio wydanych decyzji o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości lub też odmowie przyznania płatności, a wydana przez organ II instancji decyzja nie odnosi się w żadnym ze swych elementów do zasadności przyznania S.W. płatności OB za rok 2012, a jedynie poddaje analizie poprawność przeprowadzonego i zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. postępowania o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności OB za rok 2012. Organ II instancji wskazał, że podstawą prawną rozstrzygnięcia prawidłowości organu I instancji były zapisy ustawy z dnia 26.01.2007r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2008, Nr 170, póz. 1051 z późn. zm.), ustawy z dnia 09.05.2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Organ II instancji stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił dzień wyliczenia kursu euro, na podstawie którego dokonuje się ustalenia czy dana płatność kwalifikuje się do odstąpienia. W niniejszej sprawie kwota 100,00 euro odpowiadała 410,38 zł. Odnosząc się natomiast do 12-miesięcznego okresu przedawnienia w przypadku błędu, dotyczącego elementów stanu faktycznego związanego z obliczaniem danej płatności, organ II instancji stwierdził, że pomimo tego, iż od daty dokonania płatności za rok 2012, tj. od dnia 08.01.2013r. upłynęło więcej niż 12 miesięcy, to ocenie organu nie podlegało, czy błąd dotyczył elementów stanu faktycznego, związanych z obliczeniem płatności, gdyż nie została spełniona żadna z obu przesłanek. Spełnienie jedynie łącznie obu przesłanek mogło spowodować zwolnienie beneficjenta z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy uznał, że nie doszło do jakiegokolwiek zaniedbania ze strony organu I instancji. Faktem jest, iż co prawda wydana w dniu 27.11.2012r. decyzja została następnie uchylona i zmieniona, to jednak na podstawie właśnie tej pierwotnej decyzji, która była konsekwencją złożenia przez rolinka wniosku o przyznanie płatności OB na 2012r. nastąpiła wypłata środków, a okoliczności sprawy spowodowały, że decyzja ta okazała się nie oddawać sytuacji na działkach strony w 2012r. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, strona była informowana o czynnościach procesowych dokonanych przez Organy ARiMR w toku prowadzonego postępowania. Świadczy o tym zarówno prawidłowo odebrane postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak i również sporządzony po przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie strony, raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowania powierzchni. Organ II instancji nie zgodził się z rolnikiem, który podniósł w odwołaniu, że utrzymywał grunty w dobrej kulturze rolnej, gdyż, jak stwierdzono, np. działka o nr ewid. 811/2 była porośnięta starym sadem, nieutrzymanym zgodnie z wymogami. Okoliczność ta spowodowała, że taki obszar podlegał obligatoryjne wyłączeniu z dopłat obszarowych. Natomiast stwierdzenie, takie jak "kłamstwo urzędnicze", jakiego miał dopuścić się Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. może być interpretowane, zdaniem organu, jako pomówienie skutkujące naruszeniem dóbr osobistych. W pozostałym zakresie organ odwoławczy powielił argumentację organu I instancji i stwierdził, że odwołanie strony nie mogło zostać uwzględnione, gdyż decyzja jest prawidłowa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości, umorzenie przedmiotowego postępowania i obciążenie kosztami organ II instancji. Rolnik podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji, a ponadto wskazał, że podane przez organ dane dotyczące wielkości obszarowych i stanu kultury gospodarstwa są fałszywe. Podał również, że nie był powiadomiony i nie uczestniczył podczas działań pracowników organu w terenie, które odbywały się na działkach stanowiących jego własność. Zarzucił także błędną analizę okresu przedawnienia, a nadto stwierdził, że od początku postępowania organy nie podjęły dostatecznych kroków wyjaśniających wątpliwości strony.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów strony, organ wskazał, że rolnik był informowany na każdym etapie postępowania o przysługującym mu prawie czynnego udziału w nim, jednak z niego nie skorzystał. W kwestii błędnych danych, co do wielkości obszarowych, organ podkreślił, że we wrześniu 2013r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie strony, zakończona protokołem, którego integralną częścią stanowiła dokumentacja fotograficzna. Rolnik nie wskazał żadnych konkretnych dowodów wskazujących na nieprawidłowość postępowania. Odnośnie okresu przedawnienia, organ podał, że strona nie sprecyzowała, czego konkretnie ma dotyczyć wspomniany okres przedawnienia, przytaczając jednocześnie stronie treść art. 80 ust. 3 Rozporządzenia nr 1122/2009, o którym szerzej rozważano w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Mając na uwadze wspomniane kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga S.W. jest niezasadna, bowiem nie zaistniały zarzucane naruszenia prawa procesowego lub materialnego jak też tego rodzaju naruszenia, które winny być uwzględnione przez Sąd z urzędu

Zarzuty skargi sprowadzały się do dwóch kwestii. W pierwszej z nich skarżący kwestionował istnienie podstaw do wznowienia postępowania, zakończonego decyzją z dnia 27 listopada 2012r. oraz prawidłowość oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia, że powierzchnia uprawiona do dopłat jest mniejsza niż zadeklarowana a z drugiej zasadność nałożenia na niego obowiązku zwrotu rzekomo nienależnie wypłaconych świadczeń z uwagi na przedawnienie oraz błąd samego organu pierwotnie rozstrzygającego sprawę pozytywnie dla rolnika

Odnosząc się do pierwszego zarzutu stwierdzić należy, że postępowanie dotyczące przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, do którego w kwestiach nie uregulowanych odmiennie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy chodzi o instytucję wznowienia postępowania, w sprawie miały zaś zastosowanie przepisy Rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w przepisie art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to zarazem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 531-534 ). Procedowanie w trybie nadzwyczajnym przez organ administracji jest przy tym wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd też zastosowanie wznowienia postępowania winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem wszelkich ustawowych gwarancji procesowych przynależnych stronie. Zakres postępowania wznowieniowego jest węższy aniżeli postępowania zwyczajnego i ogranicza się do badania podstaw wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę czy przez organ w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu.

W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie przyznania płatności a konkretnie jednolitej płatności obszarowej, wszczęte na wniosek rolnika deklarującego do dopłat grunty o łącznej powierzchni 1,20ha zostało zakończone decyzją z dnia 27 listopada 2012r,, uwzględniającą ten wniosek w całości. Po złożeniu wniosku a przed wydaniem wspomnianej decyzji organ nie prowadził żadnego postępowania opierając się całkowicie na danych wskazanych przez samego rolnika. Okoliczność ta została potwierdzona dodatkowo w trakcie postępowania sądowo-administracyjnego, kiedy to Sąd uwzględniając wnioski pełnomocnika skarżącego i zarzuty co do niekompletności akt postępowania, wezwał obydwie strony do uzupełnienia dokumentacja. Wówczas okazało się że żadna dokumentacja nie istnieje.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zostało natomiast wszczęte z urzędu w dniu 23 października 2014r. na podstawę art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu na okoliczność, że po dniu wydania ww. decyzji organ I instancji pozyskał informację, iż powierzchnia gruntów należących do S.W. jest mniejsza niż zadeklarowania i nie przekracza 1ha uprawniającego do pobierania dopłat. Organ przyjął, że nowym dowodem w sprawie, który istniał w dniu wydania decyzji, a nie był znany organowi są zdjęcia lotnicze działek zgłoszonych do płatności, wykonane w dniu 19 maja 2012r., obrazujące stan działek w 2012r. Jak wyjaśnił organ zdjęcia te zaimplementowane zostały do systemu elektronicznego ARiMR dopiero w 2013r., kiedy to dodatkowo w dniu 2 września 2013r. organ przeprowadził kontrolę na miejscu, potwierdzającą znaczne zmniejszenie powierzchni uprawnej działki A, w stosunku do deklarowanej poprzez występowanie wieloletniej trawy, samosiejek, zakrzaczeń, zadrzewień i brak odpowiedniej kultury rolnej.

O zaistnieniu omawianej podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego można mówić wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: a) wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, b) są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie, c) nie były znane organowi, który wydał decyzję, d) istniały w dniu wydania decyzji (zob. B. Gruszczyński w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2007, s. 733).

Oceniając załączone do akt sprawy sądowoadministracyjnej zdjęcia lotnicze obrazujące stan działki zadeklarowanej do płatności w 2012r. w powiązaniu z protokołem kontroli na miejscu i wykonaną wówczas dokumentacją fotograficzną, Sąd doszedł do przekonania, że spełniają one przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ wykazał, że zdjęcia lotnicze istniały w dniu wydania decyzji i mają walor nowości albowiem mimo, że zostały zrobione w maju 2012r. to z przyczyn technicznych, tj. ze względu na ich późniejszą implementację w systemie informatycznym, stały się wiadome organowi po dniu wydania decyzji o przyznaniu świadczenia. Istotną dla sprawy jest okoliczność, że organ miał możliwość zapoznania się z ww. dowodami już po dniu wydania decyzji w sprawie przyznania płatności JPO za 2012r. Sąd nie miał również wątpliwości, że dowody w postaci zdjęć lotniczych są istotne dla sprawy albowiem mają bezpośredni wpływ na jej rozstrzygnięcie. O istotności nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów można mówić tylko wtedy, jeżeli dotyczą one przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2313/13). Ponadto stan działek z 2012r. zobrazowany na zdjęciach lotniczych został zweryfikowany przez kontrolę na miejscu przeprowadzoną we wrześniu 2013r. i wykonaną wówczas dokumentację fotograficzną. W ocenie Sądu organ miał podstawy do przyjęcia, że stan zadrzewienia i zakrzaczenia wskazywał na trwałe i wieloletnie wyłączenie tych obszarów z produkcji rolnej.

Nie budzi wątpliwości, że w tej sytuacji wznowienie postępowania musiała zakończyć decyzja odmawiająca S.W. przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Zostało to ostatecznie dokonane decyzją z dnia 13 lutego 2015r. (bowiem wcześniejsza decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. została uchylona z uwagi na wytknięte przez rolnika uchybienia formalne). Decyzja wydana w trybie wznowienia w dniu 13 lutego 2015r. stała się ostateczna i prawomocna. Nie była zaskarżana przez rolnika.

W konsekwencji organ I instancji obowiązany był do wszczęcia z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych S.W. na mocy decyzji z dnia 27.11.2012r.

Zaskarżoną decyzją z 18 września 2015r. a wcześniej decyzją organu I instancji z 14 lipca 2015r. orzeczono w tym postępowaniu o ustaleniu S.W. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 878,47 zł. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie stała się więc skarga S.W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 września 2015r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: (Dz.U. 2014 r. poz. 1438), zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2).

Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji chodzi o dwa rodzaje należności: kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, kwoty nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wpłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ dokonuje wypłaty wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia, ponad obowiązkową, jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Ustalenie osoby zobowiązanej i wysokości kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Wszczęte postępowanie, zakreślone ramami art. 29 ustawy o Agencji stanowi nowe i samodzielne postępowanie mające na celu wydanie decyzji administracyjnej o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

Sąd w składzie orzekającym rozpoznając sprawę w związku z wniesioną skargą po dokonaniu analizy zgromadzonej dokumentacji, nie dopatrzył się podstaw do tego, by uchylić zaskarżoną decyzję.

Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zarzuty podniesione przez skarżącego wcześniej w odwołaniu oraz w skardze nie do końca dotyczą obecnego postępowania. Zarzuty sformułowane w skardze tak naprawdę dotyczą bowiem postępowań zakończonych prawomocnymi już decyzjami, a nie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, które jest postępowaniem odrębnym i nie ma ono na celu podważenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego i Dyrektora Oddziału Regionalnego wydanych w "tamtych" sprawach, a jedynie opiera się na ich prawomocnych rozstrzygnięciach.

Zarzucane przez skarżącego zaniechania w ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego, podważanie i kwestionowanie rzetelności i wiarygodności protokołu z kontroli na miejscu z dnia 2 września 2013r. mogłyby ewentualnie dotyczyć czynności podejmowanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR poprzedzających ponownie wydane decyzje w przedmiocie odmowy przyznania płatności na 2012r. w wyniku wznowienia postepowania, a nie decyzji tego organu wydanej w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Nie ulega wątpliwości, że między decyzją ustalającą wysokość nienależnie pobranych kwot płatności, a decyzją wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w przedmiocie odmowy przyznania płatności (po uprzednim wznowieniu postepowania) istnieje związek, jednak Sąd badając zgodność z prawem decyzji w sprawie wysokości ustalonych kwot nienależnie pobranych nie może kontrolować i kwestionować ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy przyznania płatności na 2012r..

Z treści wyżej przytoczonego art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem w właściwym do ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków (art. 29 ust. 2) jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 822/11, ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności. W tej drugiej sytuacji, zadaniem właściwego organu ARiMR nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Sąd poddawał więc ocenie działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, do dnia wydania decyzji w drugiej instancji.

Sad wziął pod uwagę, iż zgodnie z art. 80 ust 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 (mającego zastosowanie w sprawie do wniosków o przyznanie pomocy lub płatności za lata poprzedzające dzień 1 stycznia 2015r.) w przypadku dokonania nienależnie płatności, rolnik zobowiązany jest do jej zwrotu.

Fakt dokonania w badanej sprawie wypłaty nienależnych środków nie budzi wątpliwości w świetle decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym oraz w kontekście uzyskania przez nie statusu ostateczności i prawomocności.

Jakkolwiek skarżący nie wyartykułował w skardze kwestii związanych wystąpieniem negatywnych przesłanek zwrotu nienależnie pobranych środków, ale Sąd mając na uwadze art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poddał zaskarżoną decyzję ocenie biorąc pod uwagę również te aspekty. Także wcześniej, w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygając o wysokości nienależnie pobranych kwot Kierownik Biura Powiatowego Agencji oraz organ odwoławczy rozważyły, czy nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu części płatności wynikające z art. 80 ust 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 i argumentacja w tym zakresie przedstawiona w rozstrzygnięciach organów obu instancji odpowiada prawu, nie budząc wątpliwości Sądu co do jej prawidłowości i adekwatności do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.

Zgodnie z treścią powołanego art. 80 ust 3 rozporządzenia, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek;

- płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy

- błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.

Jednakże w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego, związanych z obliczeniem danej płatności obowiązek zwrotu nie powstaje tylko wówczas jeżeli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Zasadą jest zatem, że płatność pobrana nadmiernie lub nienależnie powinna zostać zwrócona, co oznacza, że określone przez przepisy wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco gdyż byłoby to działaniem nieuprawnionym.

W rozpoznawanej sprawie dwie kumulatywnie przesłanki określone w powołanym art. 80 ust 3 rozporządzenie nie zaistniały. Nie sposób bowiem przyjąć by płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy skoro błąd wywołał sam rolnik wskazując we wniosku zawyżoną powierzchnię uprawianych gruntów rolnych. Za treść wniosku odpowiada bowiem sam rolnik a fakt niezweryfikowania tej treści przez organ nie może być traktowany jako pomyłka organu stanowiąca element określenia przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu nienależnej płatności. W tej sytuacji równie nieuprawnione byłoby twierdzenie, że rolnik nie mógł w zwykłych okolicznościach wykryć błędu. Kto bowiem, jeśli nie on powinien najlepiej wiedzieć, czy utrzymuje posiadane grunty w należytej kulturze rolnej, czy dokłada choćby minimalnej wymaganej staranności dokonując ich regularnego koszenia czy też dopuszcza do ich zadrzewienia, zakrzaczenia czy obrastania samosiejkami i wieloletnią trawą.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż gospodarowanie funduszami wspólnotowymi bazuje z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczanych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej - na jego odpowiedzialności za ich rzetelność, weryfikowaną sporadycznie przy stosowaniu różnych metod i środków kontroli. Stwierdzenie nadużycia tego zaufania powodować musi skutki restrykcyjne.

Odnosząc się natomiast do 12-miesięcznego okresu przedawnienia w przypadku błędu, dotyczącego elementów stanu faktycznego związanego z obliczaniem danej płatności, prawidłowo organ II instancji stwierdził, że pomimo tego, iż od daty dokonania płatności za rok 2012, tj. od dnia 08 stycznia 2013r. upłynęło więcej niż 12 miesięcy, to ocenie organu nie podlegało, czy błąd dotyczył elementów stanu faktycznego, związanych z obliczeniem płatności, gdyż nie została spełniona żadna z obu przesłanek wymienionych w art. 80 ust 3 rozporządzenia. Spełnienie jedynie łącznie obu przesłanek mogło spowodować zwolnienie beneficjenta z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Nie nasuwa także zastrzeżeń sposób analizy w decyzji organu pierwszej instancji kolejnej przesłanki odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych, która została ustanowiona w art. 40 ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.) Organ prawidłowo uznał, że podstawy do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależenie pobranych płatności nie wystąpiły, ponieważ sankcjonowane nieprawidłowości znacznie przekraczają kwotę 100 euro. Według ustalonego kursu euro kwota 100,00 euro odpowiadała kwocie 410,38zł. gdy tymczasem do zwrotu pozostawała kwota 878,47zł a zatem prawie dwukrotnie przekraczająca graniczną wartość.

Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interesu skarżącego. Stosownie do dyspozycji art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, nie przekraczając ram swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) i wskazując przekonywujące podstawy dokonanej oceny, czemu dano wyraz w obszernym uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Sąd zaznacza przy tym, że z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2012r., poz. 1164 ze zm.) nie wszystkie zasady i reguły Kodeksu postępowania administracyjnego są bezpośrednio stosowane przy rozpoznawaniu wniosków o płatności ze środków Unii Europejskiej. Artykuł 3 ust. 1 tej ustawy, stanowiąc, że do postępowania w prawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, wyraźnie zastrzega pierwszeństwo zasad i warunków określonych przepisami prawa unijnego. Ponadto z treści art. 3 ust. 3 cyt. ustawy wynika, że "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne", tym samym istotna w danej sprawie okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, również, wtedy gdy strona nie wypowiedziała się, co do przeprowadzonych dowodów, ponieważ np. nie przedstawiła organowi swojego stanowiska odnośnie do tej okoliczności przed rozstrzygnięciem sprawy. W tym miejscu Sąd podkreśla, że organ słusznie wskazał, iż skarżący nie przedłożył żadnych materiałów mogących jednoznacznie podważyć ustalenia poczynione przez organ l i II instancji.

W tym stanie rzeczy – biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty - Sąd orzekł o oddaleniu skargi na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.