Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 775/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 157  par. 1,  art. 138  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Miasta P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1968 r. Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w P. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], o powierzchni [...] m2, zapisanej w KW nr [...], stanowiącej własność tabularną K. P., a faktyczną spadkobierczyni N. P. Odszkodowanie ustalono w kwocie [...] zł.

Pismem z dnia 25 września 1997 r. B. N. wystąpiła z wnioskiem

o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1968 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. z dnia [...] sierpnia 1968 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia

[...] stycznia 1999 r.

Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 311/99, I SA 326/99, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa

i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. oraz z dnia [...] listopada 1998 r.

W uzasadnieniu wskazał, iż B. N. nie przysługuje przymiot strony

w niniejszym postępowaniu.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2000 r. M. T. (spadkobierczyni po byłym właścicielu nieruchomości), reprezentowana przez B. N., wystąpiła

z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1968 r.

Decyzją z dnia [...] października 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w P. z dnia [...] sierpnia 1968 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia

[...] października 2000 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt

I SA 616/01, I SA 630/01, uchylił obydwie wspomniane wyżej decyzje PUMiRM z dnia [...] stycznia 2001 r. i z dnia [...] października 2000 r.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w P. z dnia [...] sierpnia 1968 r. Decyzja ta została utrzymana

w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2003 r.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA 1738/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2003 r. oraz z dnia [...] stycznia

2003 r.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w P. z dnia [...] sierpnia 1968 r., a następnie Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia

[...] marca 2006 r.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1385/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia

[...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa

z dnia [...] marca 2006 r. obie w częściach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych m. P.

z dnia [...] sierpnia 1968 r. tylko w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w KW nr [...].

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 515/08, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne B. N., Miasta P.

i Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1385/06.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż cel wywłaszczenia, jego niezbędność

i dopuszczalność, wbrew twierdzeniom skarżących zostały przez Sąd I instancji wykazane w sposób wystarczający, we wnikliwym i prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu. Ponadto wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił, iż wywłaszczenie spełnia wszystkie przesłanki zawarte w ustawie dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustawie

z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

Po zwrocie sprawy do organu M. T. pismem z dnia 15 lipca 2009 r. wycofała wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1968 r.

i zwróciła się z prośbą o umorzenie postępowania.

Minister Infrastruktury, działając w oparciu o art. 105 § 2 K.p.a., zwrócił się do pozostałych stron z zapytaniem, czy nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania.

Pismem z dnia 21 września 2009 r. radca prawny M. P., działająca w imieniu P. [...] P. i R. [...] w P., sprzeciwiła się umorzeniu postępowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w P. z dnia [...] sierpnia 1968 r. nr [...],

w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy

ul. [...], o powierzchni [...] m2, zapisanej w KW nr [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] maja 2010 r. wniosła M. T., reprezentowana przez pełnomocnika B. N.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Infrastruktury, działając na podstawie

art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r.

nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury.

W uzasadnieniu decyzji Minister podał, iż organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie z art. 157

§ 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz poglądami doktryny właściwość rzeczową organu ustala się

z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach,

a dopiero potem organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt. II SA 1484/03). W powołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, jeżeli nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 K.p.a. określany jest według nowego stanu prawnego. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania (zob. również uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 7/00, ONSA z 2000 r. nr 4 poz. 139 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września

2004 r. sygn. akt OW 105/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 4 poz. 81). Podobnie

w postanowieniu z dnia 16 listopada 2000 r., I SA 1458/00 (Lex nr 54205), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniona według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu, przy wydawaniu decyzji, mającej być przedmiotem weryfikacji. W przypadku natomiast zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość

z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia".

W tym stanie rzeczy zasadnym jest, aby ustalić organ właściwy w niniejszej sprawie w odniesieniu do decyzji organu I instancji, bowiem o właściwości organu uprawnionego do stwierdzenia nieważności decyzji przesądza tok instancji istniejący

w dacie orzekania na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1997/04, Lex nr 164765).

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 14 powołanej ustawy, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2 ustawy). W niniejszej sprawie nikt nie odwołał się od decyzji Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. z dnia

[...] sierpnia 1968 r.

Mając powyższe na uwadze Minister wskazał, że ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było prezydium wojewódzkiej rady narodowej, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 9a u.g.n., organem wyższego stopnia w sprawach określonych

w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania

z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Tym samym kompetencje Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. w zakresie wywłaszczania nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach wywłaszczenia nieruchomości jest wojewoda. Pogląd ten został zaaprobowany przez Prezesa Rady Ministrów, który już wielokrotnie rozstrzygał spory o właściwość pomiędzy Ministrem Infrastruktury a wojewodą w podobnych stanach faktycznych.

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję,

w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Zgodnie z orzecznictwem sądowym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji tylko w przypadku, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem (wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2017/08, Lex Polonica nr 2279014).

Skoro postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury, to należało, zdaniem Ministra, uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. i umorzyć postępowanie przed tym organem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. wniosło Miasto P. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 17 pkt 2, art. 22 § 1 pkt 9 i art. 77 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu podniesiono, że z art. 22 § 1 pkt 9 K.p.a. wynika, iż spory o właściwość pomiędzy organami administracji, gdy jednym z nich jest minister, rozstrzyga Prezes Rady Ministrów, nie zaś minister, który prowadzi sprawę administracyjną. Powoływanie się przez Ministra Infrastruktury na postanowienia Prezesa Rady Ministrów w podobnych stanach faktycznych, nie może znaleźć uznania, gdyż każdy spór o właściwość powinien być rozpatrywany indywidualnie. Przekazanie niniejszego postępowania wojewodzie wydłuży je, co stanowić może naruszenie art. 12 K.p.a.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia powinno być rozpatrywane według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Organem przeprowadzającym postępowanie wywłaszczeniowe dawnej działki nr [...] było Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w P., które na mocy dekretu z dnia 31 grudnia 1956 r.

o wyłączeniu z województw miast: Krakowa, Poznania i Wrocławia oraz nadaniu miejskim radom narodowym tych uprawnień wojewódzkich rad narodowych (Dz. U.

z 1957 r., Nr 1, poz. 1), nabyło uprawnienia do wywłaszczenia nieruchomości. Zatem organem właściwym do prowadzenia postępowania w trybie art. 156 K.p.a. będzie minister. Zmiana organu właściwego stanowić będzie również naruszenie art. 8 K.p.a., stanowiącego o zaufaniu do działań organów publicznych.

Ponadto organ był związany wyrokami: WSA z 28 listopada 2007 r. I SA/Wa 1385/06 i NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. I OSK 515/08.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Pełnomocnik P. [...] w P. i R. [...] w P. w piśmie procesowym z dnia 11 października 2011 r. poparła skargę i zarzuty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga ma uzasadnione podstawy.

W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia pozostawała kwestia, czy Minister Infrastruktury w dniu wydawania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia

w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a.

Powołując się na stanowisko judykatury Minister Infrastruktury wyszedł

z założenia, że jeśli organ (Prezydium Rady Narodowej w P.), który wydał decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 K.p.a.). Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia

i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 u.g.n.), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. – właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej), to Minister Infrastruktury doszedł do wniosku, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1968 r. powinien być Wojewoda [...],

w związku z czym postępowanie przed Ministrem Infrastruktury umorzył.

Istotnie, koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Infrastruktury, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Cytując za M. Jaśkowską (komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009) "właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia (por. niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03: "W przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Ów nadzwyczajny tryb postępowania rządzi się swoistymi regułami odmiennymi niekiedy od reguł przyjmowanych w trybie zwykłym. Należy w związku z tym odróżnić przepisy, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności od przepisów, stanowiących wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania".

Nie jest to jednak jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109 i wyrok z dnia 25 marca 1997 r., IV SA 1257/95)". Oznacza to, zdaniem SN, "że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA.

W konkluzji należy uznać za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie NSA

w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda P."

Powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji

o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych (w tym wypadku Prezydium Rady Narodowej w P., jako odpowiednika prezydium wojewódzkiej rady) na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia.

Przypomnieć należy więc, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie SN dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął SN "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy[ało] oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Ową kilkunastoletnią praktykę potwierdzają przykładowo jedynie wybrane orzeczenia NSA: z dnia 17 października 1998 r. IV SA 2077/98; z dnia 8 grudnia 2003 r. I SA 884/02; z dnia 14 stycznia 2009 r.

I OSK 159/08; z dnia 18 czerwca 2010 r. I OSK 840/09; z dnia 16 lutego 2011 r. I OSK 585/10; z dnia 10 sierpnia 2011 r. I OSK 1398/10 (patrz baza orzeczeń).

W tej sytuacji nawet jeśli zgodzimy się, że koncepcja przyjęta przez Ministra Infrastruktury odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, w jej ogólnym zarysie polegająca na założeniu, że do ustalenia właściwości rzeczowej organu wyższego stopnia zastosowanie mają aktualne przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji nadzorczej – jest w chwili obecnej powszechniej stosowana

w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, to w sprawach dotyczących decyzji

w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych, nie można – zdaniem sądu – tracić z pola widzenia odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji RP z zasady demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok TK

z 17 grudnia 1997 r. K 22/96, OTK 1997/5-6/71).

Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie sądu nie ma powodu, aby od tej utartej praktyki odstąpić. W orzecznictwie występuje wprawdzie pogląd, że "z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. (...) [W] szczególności [z] postanowień art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy [wynika], że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 8 października 2010 r. I OSK 1691/09, LEX nr 745130), co może wiązać się, zdaniem NSA wyrażonym w tym wyroku, ze zmianą właściwości wojewody, jako organu wyższego stopnia – to jednak w ocenie sądu w niniejszym składzie takie stanowisko może budzić wątpliwości.

Sąd w tym składzie podziela bowiem tezę, że "artykuł 3 ust. 1 pkt 5 u.w.a.rz. [ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie] nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ale zawsze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zalicza do zadań wojewody określoną sprawę

i przewiduje kompetencje wojewody do jej załatwienia. (...) Regulacja art. 7 konstytucji wyraźnie wskazuje na obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wojewoda zobowiązany jest do działania w granicach kompetencji przewidzianych

w ustawach szczególnych, tj. dotyczących spraw określonego rodzaju. Wojewoda może w sposób władczy kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, tylko jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje" (zob. Daniel Sałuda, Domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, CASUS 2011.1.11). Tak więc, zdaniem sądu, także przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy z 2009 r. wskazuje, jak się wydaje, jedynie na potencjalne ("ustrojowe") kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia więc odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej ze wskazanego wcześniej wyroku SN z 3 września 1998 r. III RN 83/98.

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również fakt, iż w prawomocnych wyrokach wydanych już w tej sprawie przez NSA i WSA w Warszawie, sądy nie zakwestionowały właściwości Ministra jako organu wyższego stopnia, oceniając dotychczasowe postępowanie w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przywołując jedynie ostatnie wyroki wydane w tej sprawie: wyrok WSA z dnia

28 listopada 2007 r. I SA/Wa 1385/06 uchylający w części decyzje stwierdzające nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu i wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. I OSK 515/08 oddalający skargi kasacyjne od tego wyroku, zauważyć należy, że gdyby WSA uznał niewłaściwość Ministra, powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Tymczasem sąd jedynie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. Mimo więc, że

w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 listopada 2007 r. sąd wprost nie wypowiedział się

o właściwości organu wyższego stopnia, to treść rozstrzygnięcia oraz jego podstawa prawna pozwalają przyjąć, że sąd nie dopatrzył się w tej sprawie naruszenia właściwości rzeczowej przez Ministra Budownictwa. Właściwości tej nie zakwestionował również NSA w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r. Taką oceną sąd w niniejszej sprawie jest związany, na podstawie art. 153 P.p.s.a.

Rozpatrując po raz kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tym razem już Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej będzie musiał odnieść się merytorycznie do zarzutów stawianych decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r.

W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 157 § 1 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., a także naruszeniem konstytucyjnej zasady pewności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji R.P., co miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Zauważyć przy tym należy, że "przepis art. 153 p.p.s.a. ma podwójny charakter – nie jest to tylko przepis procesowy, ale także zawiera elementy materialnoprawne, gdyż odnosi się także do materialnoprawnej oceny sprawy. Przepis ten wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18.06.2010 r. I FSK 1070/09, LEX nr 643150).

O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.,

a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.