Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 269/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 10, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skarg M. P. i E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę oraz rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołań M. P. i E. O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją organu I instancji ustalono na rzecz Ł. K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dachem stromym z użytkowym poddaszem oraz rozbudowę tego budynku od strony południowo-wschodniej, przewidzianej do realizacji przy ul. R. [...]/ul. M. [...] we W. (działka nr 68 i nr 54, AM - [...], obręb G.).

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji podał, że odwołania od decyzji Prezydenta W. wnieśli M. P. oraz E.O.. Pierwszy z odwołujących się wskazał na ogólnikowe, nieprecyzyjne, nieprzekonywające i niepełne w rozumieniu przepisów prawa materialnego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł ogólnikowe, pobieżne, niezawierające precyzyjnych wyliczeń matematycznych sporządzenie analizy zabudowy na działkach sąsiednich. Z decyzji nie wynika bowiem, jaki obszar poddany został analizie, jakie cechy i parametry urbanistyczne i architektoniczne posiada zastana zabudowa, jak są umiejscowione budynki poddane analizie, czy ul. M. łączy się z ul. R. i czy to ma znaczenie dla oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Wskazał także na zbyt lakoniczne uzasadnienie odstąpienia od ogólnej zasady wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, na rzecz uregulowania wyjątkowego, zawartego w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Odwołujący się zarzucił także organowi pierwszej instancji mało precyzyjne określenie parametrów technicznych inwestycji, dające inwestorowi możliwości istotnych odstępstw, a dotyczy to w szczególności niewskazania kierunku spadku połaci dachowych.

Natomiast E. O. wskazał, że Prezydent W. prowadził - na podstawie wniosków, które są ze sobą powiązane - dwa odrębne postępowania, dotyczące tego samego terenu, a następnie wydał negatywne rozstrzygnięcie dla A. M. - decyzja nr [...] i pozytywne rozstrzygniecie dla Ł. K.. W ocenie odwołującego się budzi to wątpliwości co do podmiotu rzeczywiście wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy, rzeczywistego celu podjętych działań prawnych oraz kształtu zagospodarowania, do którego mają one prowadzić, a w konsekwencji także wątpliwości co do istnienia interesu prawnego w uzyskaniu takiej decyzji przez Ł. K.. Zarzucił, że organ lokalizacyjny uniemożliwił odwołującemu się i M. O., jako stronom, czynny udział w postępowaniu, bowiem dokonał wadliwej próby doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania na błędny adres, pomimo, że posiadał informację o prawidłowym adresie. Ponadto podniósł, że w sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość, co do obliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, bowiem w kwestionowanej decyzji wskazano, że wskaźnik ten dla działki nr 68 wynosi 0,32, gdy tymczasem w ww. decyzji nr [...], organ lokalizacyjny stwierdzał, że uwzględniając powierzchnię działki nr 68, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyniesie 0,45. Podniósł, że pomiędzy decyzjami zachodzi także rozbieżność w zakresie przyjętych do analizy szerokości elewacji frontowej. Strona wskazała także na wątpliwości w zakresie umocowania w sprawie Ł. K. oraz - w kontekście oświadczenia M. P. (właściciela posesji przy ul. M. [...] we W.) wykluczającego przeniesienia własności nieruchomości - posiadanie przez wnioskodawcę zgody odpowiednich podmiotów posiadających tytuł prawny do dysponowania określonymi działkami.

Następnie stwierdzono, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. decyzja Prezydenta W. odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. Zgodnie bowiem z art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika z art. 52 ust. 3 ustawy, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powołane przepisy stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, najkrócej opisując, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Oczywiście twierdzenie odwrotne jest także logicznie prawdziwe, co oznacza, że organ lokalizacyjny nie może ustalić warunków zabudowy, o ile nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisach odrębnych. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium dodało, że badając spełnienie warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ lokalizacyjny wyznacza, na podstawie § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwane dalej rozporządzeniem planistycznym), wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia planistycznego). Z posiadanych akt sprawy wynika, że organ lokalizacyjny, wyznaczając teren poddany analizie urbanistycznej, zastosował zasady wynikające z rozporządzenia planistycznego. Szerokość frontu - objętych wnioskiem lokalizacyjnym - działek nr 54 i nr 68 przy ul. M. (od której odbywają się wjazdy na te działki), wynosi bowiem ok. 36 m, a zatem trzykrotna szerokość tego frontu stanowi 108 m (3x36m=108m). Granice obszaru analizowanego winny zatem zamykać się w minimalnej odległości 108 m, licząc w każdym kierunku od zewnętrznych granic działek nr 54 i nr 68. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w wymaganych odległościach: od strony zachodniej - od ok. 108 m do ok. 128 m, od strony północnej - ok. 130 m, wschodniej - od ok. 200 m do ok. 290 m, a od strony południowej w odległości od ok. 115 m. Należy zauważyć, że granice obszaru poddanego analizie urbanistycznej, nie dzielą działek zabudowanych, lecz przebiegają z uwzględnieniem pełnego obrysu granic tych działek, które wchodzą w obszar analizowany (stąd fragmentami granice obszaru analizowanego są szersze niż normatywne minimum). Obszar analizowany, w ocenie kolegium, tworzy urbanistyczna całość. Jego granice, wyznaczone z zachowaniem normatywnych odległości, zostały prawidłowo oparte na ciągach komunikacyjnych - wzdłuż ulicy G. i O. oraz wzdłuż terenów kolejowych (Tk). Tak ustalony obszar analizowany gwarantuje rzetelne i obiektywne ustalenie stanu zagospodarowania działek sąsiednich w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwzględnieniem specyfiki planowanej inwestycji.

Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Działka objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowane zamierzenie budowlane polega na nadbudowie jednego z budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (na terenie działki nr 68) dachem stromym z użytkowym poddaszem oraz na rozbudowie tego budynku od strony południowo-wschodniej. W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest bowiem funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Ustalenie zatem warunków zabudowy dla nadbudowy i rozbudowy budynku jednorodzinnego, w wyniku której nie ulegnie zmianie funkcja mieszkaniowa budynku, nie będzie stanowiło naruszenia zasady kontynuacji funkcji.

Zastrzeżeń kolegium nie wzbudziły odpowiednie ustalenia parametrów zabudowy. Zasady wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy określa natomiast § 4 rozporządzenia planistycznego, zgodnie z którym linię tę wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1). W przypadku zaś niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tym przepisem (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązująca linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (§ 4 ust. 4). W rozpatrywanej sprawie, działka nr 54 przylega do ul. M. (działka nr 17 dr), natomiast działka nr 68 przylega jednym bokiem do ul. M., a drugim do ul. R. (działka nr 67 dr i nr 1/3 dr). Wyznaczenie zatem nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony obu tych ulic wydaje się jak najbardziej zasadne. I tak od strony ul. M. linia ta została wyznaczona w miejscu lokalizacji ściany obecnego budynku. Natomiast od strony ul. R. linia została wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nr 55 i nr 53/5 (ul. R. nr 53 i nr 51). W obu przypadkach ustalenie to nastąpiło na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie kolegium prawidłowo został także ustalony wskaźnik zabudowy - na poziomie 0,32 - w stosunku do powierzchni działki nr 68, na której planowana jest inwestycja, uwzględniający istniejącą i projektowaną zabudowę. Jak bowiem wynika z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z uwagi na wyznaczenie i ujęcie w analizie wskaźnika zabudowy z dokładnością do dziesięciotysięcznych - która to dokładność nie jest rozstrzygająca dla sprawy - przyjęto do rozważań zaokrąglenie tego parametru do setnych (z nadmiarem lub z niedomiarem zgodnie z regułami matematycznymi). Średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,18, przy wartościach skrajnych w przedziale nawet od 0,02 (działka nr 3/8 - poz. 2 analizy) do 0,32 (działka nr 48, ul. Ż. [...] - poz. nr 22 analizy).

Następnie kolegium podkreśliło, że w rozpatrywanej sprawie istotne jest, że ustalenie warunków zabudowy, dotyczy nadbudowy i rozbudowy jednego z segmentów budynku w zabudowie bliźniaczej, przy czym wnioskiem lokalizacyjnym objęto zarówno teren planowanej inwestycji (działka nr 68), jak i teren na którym położony jest drugi segment tego budynku (działka nr 54). Z punktu widzenia ładu przestrzennego poszczególne segmenty budynku w zabudowie szeregowej - ze względu na styczność między sobą jedną ze ścian - nie są postrzegane odrębnie, lecz jako jedna całość. Z tych też względów w przypadku zabudowy bliźniaczej, zgodzić się należy z ustaleniami organu lokalizacyjnego, że jak najbardziej zasadne jest badanie współczynnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni nie do poszczególnych działek z tą zabudową, lecz do powierzchni terenu, obejmującego dwie takie działki. Co istotne, znajdującą się w obszarze analizowanym zabudowę wzdłuż ul. M. stanowią budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, a objęty wnioskiem lokalizacyjnym budynek, położony jest na zamknięciu tej ulicy, przy styku z ul. R.. W rozpatrywanej sprawie inwestor wnioskował o współczynnik w odniesieniu do objętej inwestycją działki nr 68 na poziomie 0,32, co przy uwzględnieniu współczynnika na działce nr 54 na poziomie 0,17, spowoduje, że średni wnioskowany współczynnik w odniesieniu do terenu obu tych działek będzie się kształtował na poziomie 0,24 ((0,32+0,17):2=0,24).

Analizując zarówno wielkości poszczególnych współczynników zabudowy terenu, obejmujących po dwie działki, na których zlokalizowane zostały segmenty poszczególnych budynków bliźniaczych, jak i analizując wielkości poszczególnych współczynników zabudowy działek ze zlokalizowanymi budynkami wolnostojącymi, zauważyć należy iż współczynnik 0,24 występuje w przypadku zabudowy bliźniaczej bezpośrednio graniczącej z terenem objętym wnioskiem lokalizacyjnym, a mianowicie na działkach nr 51 i nr 52 (ul. M. [...] - poz. nr 14 analizy). Ponadto w czterech przypadkach (głównie zabudowa bliźniacza) współczynnik ten kształtuje się od 0,20 do 0,22 (działki nr: 53/5, 53/3, 53/4, 55, 49, 50, 35, 36 - poz. nr 11, nr 12, 15, i nr 16), czyli na poziomie zbliżonym do wnioskowanego 0,24. W obszarze analizowanym występuje także współczynnik na poziomie nieco większym od wnioskowanego tj. 0,25 (działka nr 33, ul. Ż. [...] - poz. nr 26 analizy). Z kolei na działkach nr 44/2 i nr 48 (ul. Ż. nr [...]) występuje współczynnik zabudowy o najwyższych wartościach w obszarze analizowanym tj. odpowiednio 0,29 i 0,32. W sytuacji zatem, gdy w obszarze analizowanym, występują współczynniki zbliżone wielkościowo do współczynnika wnioskowanego, nie można zasadnie twierdzić, że analiza urbanistyczna nie pozwala na uwzględnienie żądań wniosku lokalizacyjnego w zakresie współczynnika zabudowy. Argumentacja w tym zakresie niewątpliwie poparta może zostać dodatkowo zasadnością rozbudowy budynku na działce nr 68 od strony ul. R. z uwagi ujednolicenie linii zabudowy od tej strony, w stosunku do działek sąsiednich.

Następnie kolegium stwierdziło, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne musi uwzględniać potrzebę ekonomicznego wykorzystania przestrzeni. W szczególności, kwestia ta staje się istotna w warunkach miejskich, gdzie ograniczone są zasoby ziemi przeznaczone do zabudowy. Dlatego też wysoki wskaźnik zabudowy w obszarach wielkomiejskich nie jest niczym wyjątkowym i nadzwyczajnym. Po drugie, zachowanie ładu przestrzennego nie zakłada bezwzględnej konieczności dokonywania kazuistycznych dociekań wobec każdego z parametrów z osobna, ale wymaga kompleksowego spojrzenia na inwestycję w kontekście również systemowo wymownych zmiennych właściwych dla obszaru analizowanego, z uwzględnieniem całości zabudowy, jej charakteru, rodzaju i parametrów. Takie ujęcie, pozwala zdaniem kolegium, na stwierdzenie, że wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,32 znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym oraz przepisach prawa - § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolejno kolegium podało, że jeżeli chodzi o szerokość elewacji frontowej, to nie dopatrzono się uchybień. Zgodnie z § 6 rozporządzenia planistycznego, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W rozpatrywanej sprawie inwestor planuje rozbudowę zarówno od strony ul. M., jak i ul. R.. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 16,87 m. Trzeba jednak podkreślić, że obszar analizowany charakteryzuje się zabudową z szerokością elewacji frontowej na poziomie od 9 m do 34 m. Budynki bliźniacze wzdłuż ul. M. posiadają szerokość elewacji frontowej na poziomie od 15 m do 21 m. Ponadto w odniesieniu do budynków zlokalizowanych wzdłuż ul. Ż. parametr ten kształtuje się na poziomie od 9 m do 12 m. Natomiast wzdłuż znacznie szerszej ul. R. i ul. G., z uwagi także na usługową funkcję obiektów, szerokość elewacji frontowych budynków jest znacznie bardziej zróżnicowana, bowiem wynosi od 13 m do nawet 34 m (budynek kompleksu sportowego przy ul. R. [...]). W takiej sytuacji wypełnia wymagania rozporządzenia zawarte w decyzji wskazanie, że szerokość elewacji frontowej od strony ul. M. łącznie dla budynku na działce nr 68 i nr 54 określona została na poziomie do 22 m, a od strony ul. R. na poziomie do 11,5 m.

Stosownie do § 7 rozporządzenia planistycznego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym około 7,57 m. Minimalny wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wyniósł 4 m (poz. nr 2 analizy), zaś maksymalny 9 m (poz. nr 8, nr 29 analizy). W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 8,5 m, bowiem obecna wysokość budynku wynosi 8 m, przy dachu płaskim. W tej sytuacji nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że ustalenie tego wskaźnika na poziomie nieznacznie wyższym (o 0,5 m) od dotychczasowego poziomu, z jednej strony nie będzie nawiązywało do sąsiedniego segmentu zabudowy bliźniaczej na działce nr 54, a drugiej strony nie będzie stanowiło kontynuacji wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym.

W myśl § 8 rozporządzenia planistycznego, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy średni kąt nachylenia połaci dachowych wynosi 37°, przy czym występują dachy o kącie nachylenia od 30 do 80 stopni. Dachy te to dachy dwupołaciowe, mansardowe, płaskie i wielopołaciowe. W obszarze sąsiedzkim średnia wysokość kalenicy wynosi około 13,18 m, a parametr ten waha się w przedziale od 8 m (działka nr 7 - poz. nr 5 analizy) do nawet 16 m (np. działka nr 64/2 - poz. nr 8 analizy). Ponadto w obszarze tym występują dachy z prostopadłym (5 przypadków), równoległym (11 przypadków) oraz innym (14 przypadków) kierunkiem głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (przy czym ten inny kierunek dotyczy dachów wielospadowych). Stąd też w sytuacji ustalenia - zgodnie z wnioskiem - kąta nachylenia dachu od 35° do 45°, wysokości kalenicy głównej odpowiednio do wielkości występujących w obszarze analizowanym, a w szczególności w nawiązaniu do istniejącego budynku na sąsiedniej działce nr 55, oraz wskazania układu połaci dachowych jako dachu dwuspadowego lub wielospadowego, jest to jak najbardziej normatywnie i urbanistycznie uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego niewskazania przez organ lokalizacyjny kierunku spadku połaci dachowych (przypuszczalnie kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), kolegium podkreśliło, że skoro układ połaci dachowych określono jako dach dwuspadowy lub wielospadowy, to tym samym implikuje to zupełną swobodę w zakresie kształtowania kierunku kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, co też znajduje swoje odzwierciedlenie wśród różnorodności tego elementu geometrii dachów w obszarze analizowanym. Trzeba bowiem zauważyć, że zrealizowanie inwestycji z każdym układem kierunku kalenicy - prostopadłym lub równoległym będzie stanowiło kontynuację ładu przestrzennego sąsiedztwa.

Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - od ul. Modlińskiej. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, bowiem zaopatrzenie w wodę, energię, gaz, ciepło oraz odprowadzenie wód opadowych odbywać się będzie na dotychczasowych zasadach. Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, bowiem jest to grunt oznaczony w ewidencji gruntów symbolem "B", co zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) zaliczany jest do gruntów zabudowanych i oznacza - tereny mieszkaniowe.

Kolegium oceniło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest też zgodna z przepisami odrębnymi. W obszarze zainwestowania brak jest obiektów i terenów objętych formą ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), lecz teren jest ujęty w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75 , poz. 474). Organ ochrony zabytków nie zajął stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie (pismo z dnia [...] r. znak [...]), co na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uważa się, że uzgodnienie zostało dokonane.

Reasumując, jak wynika z akt sprawy, opisane wyżej przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Działki sąsiadujące z działką, na której ma być dokonana inwestycja, dostępne z tej samej drogi publicznej, są bowiem zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Skoro zatem wszystkie przesłanki normatywne dla uzyskania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej zostały spełnione brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu, kolegium stwierdziło, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom. Zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Szczegółowy sposób zapisywania ustaleń decyzji lokalizacyjnej określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Organ pierwszej instancji prawidłowo oznaczył rodzaj zabudowy - "zabudowa mieszkaniowa". Zasadnie też organ ustalił parametry inwestycji, co już zostało wyżej wyjaśnione. W ocenie kolegium, warunki odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania. Także sprecyzowane wymogi komunikacyjne odpowiadają ustaleniom faktycznym i prawnym.

W rozpatrywanej sprawie kolegium, nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Wbrew zarzutom odwołania, kolegium nie dopatrzyło się niezapewnienia M. O. i E. O. czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane na adres tych podmiotów, który figurował w ewidencji gruntów i budynków (według wykazu właścicieli i władających stan na dzień 26 marca 2012 r.). Na nieodebranych przesyłkach nie znalazły się żadne dopiski doręczycieli, które wskazywałyby, że strony nie mieszkają pod tym adresem. Niemniej jednak w toku postępowania organ lokalizacyjny ustalił na podstawie ewidencji mieszkańców aktualne dane adresowe tych podmiotów, a następnie przesyłał korespondencję w sprawie na nowy adres (zawiadomienie z dnia 9 sierpnia 2012 r., pismo do urzędu ochrony zabytków z 5 listopada 2012 r. w sprawie zajęcia stanowiska, zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego z dnia 28 listopada 2012 r., pismo o przesłaniu odwołania do kolegium z dnia 4 stycznia 2013 r.). Ponadto umożliwiono stronom przed rozpatrzeniem materiału dowodowego i wydaniem decyzji, wysłuchanie wypowiedzi co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz zgłoszonych żądań, bowiem zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego, jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zostało doręczone w dniu 3 grudnia 2012 r., a termin ten upływał w dniu 10 grudnia 2012 r. Ponadto należy dodać, że w dniu 14 grudnia 2012 r. udostępniono akta sprawy E. O., którego reprezentował pełnomocnik K. W.. W tej sytuacji, zarzut odwołania, dotyczący niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu nie znajduje uzasadnienia.

Zastrzeżeń kolegium nie budziło także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując dalej decyzję lokalizacyjną kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający, dokonując bowiem własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ pierwszej instancji. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślono, że nie mogą one zostać uwzględnione. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Potencjalny inwestor nie musi nawet legitymować się tytułem prawnym do działek określonych w swoim wniosku. Dodano, że prowadzone przez organ lokalizacyjny postępowania zakończone kwestionowaną decyzją oraz decyzją odmowną wydaną na rzecz Anny Misiury, dotyczą wprawdzie tego samego terenu, lecz są odrębnymi i niezależnymi postępowaniami, które nie podlegają łącznej ocenie kolegium.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją kolegium, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. P. i E. O..

Skarżący M. P. zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę przepisów art. 6,7, 8 i 11 KPA, mającą istotny wpływ na wynik sprawy - przez nierozpoznanie merytoryczne zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżących (M. P. i E. O.) oraz ogólnikowe, nieprecyzyjne, nieprzekonywające i niepełne w rozumieniu przepisów prawa materialnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wskazał na naruszenie przepisu § 5 rozporządzenia z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez ogólnikowe, pobieżne, niezawierające precyzyjnych wyliczeń matematycznych sporządzenie analizy działek sąsiadujących. Zarzucił także naruszenie przepisu § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, przez jego zastosowanie mimo, że nie wykazano szczegółowo i nie udowodniono zaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu ,a ponadto naruszenie przepisów §§4,5,6,7 i 8 cytowanego rozporządzenia, przez mało precyzyjne określenie parametrów technicznych inwestycji, dające inwestorowi możliwości istotnych odstępstw. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu II Instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym taryfowych kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Na uzasadnienie skargi podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie ustosunkowało się merytorycznie do konkretnych zarzutów podnoszonych przez strony w odwołaniu. Przede wszystkim w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II Instancji brak jest jakichkolwiek rozważań odnoszących się do zarzutu mało precyzyjnego określenia parametrów technicznych inwestycji, dającego inwestorowi możliwość istotnych odstępstw. Co do pozostałych zarzutów do decyzji organu I Instancji, SKO ustosunkowało się do nich pobieżnie, pomijając istotę zarzutów, a koncentrując się na zagadnieniach niemających dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia. Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie uzasadniły, zgodnie z wymogami przepisów prawa materialnego mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie (o czym w zarzutach b-d) zaskarżonej decyzji, w związku z czym nie działały na podstawie przepisów prawa, nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie stały na straży praworządności, podważyły zaufanie skarżącego i niektórych uczestników postępowania do władzy publicznej i nie wyjaśniły stronom w sposób wystarczający przesłanek, jakimi się kierowały przy załatwieniu sprawy. Nie przeprowadziły też wyczerpującej analizy prawnej ustalonego stanu faktycznego, uzasadniającej (zdaniem tych organów) wydanie zaskarżonych decyzji, w tym decyzji, objętej niniejszą skargą.

Zdaniem skarżącego organ II Instancji pominął całkowicie argumentacje prawną, podnoszoną przez skarżącego w odwołaniu. Skarżący zauważył, że przeprowadzona przez organ analiza nie spełniała wymagań, o których mowa w wyroku NSA z 18.11.2010 II OSK 1720/09 LEX 746752). Zdaniem skarżącego – powołującego się na uzasadnienie wyroku NSA z 25.02.2011 II OSK 1607/09, LEX 992490 – kolegium zastępując Prezydenta W., który w swojej decyzji takiej analizy nie przeprowadził, wskazało tylko, że na analizowanym terenie średni współczynnik wynosi 0,24 i tylko na jednej działce na analizowanym terenie, występuje współczynnik 0,32. SKO to rażące odstąpienie od współczynnika średniego podsumowało jednym zdaniem, które jest nieprawdziwe (współczynnik 0,32 nie jest współczynnikiem zbliżonym wielkościowo do 0,24 - jest to różnica 50%), a po drugie stanowi niedopuszczalne odwrócenie zasad odstępstw od średniego współczynnika. Wykazać bowiem trzeba, że uzasadnione jest zastosowanie współczynnika znacząco różnego od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu, a nie (jak to przyjął organ II Instancji) na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że "..analiza urbanistyczna nie pozwala na uwzględnienie żądań wniosku lokalizacyjnego w zakresie współczynnika zabudowy.".

Dalej skarżący dodał, że w odwołaniu, w wyniku rozpoznania którego wydana została decyzja zaskarżona niniejszą skargą, skarżący zarzucił, że organ I Instancji wskazuje, iż odstąpił od ogólnej zasady wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy, na rzecz uregulowania wyjątkowego, zawartego w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Uzasadnienie tego odstępstwa jest lakoniczne, a odwołanie do sporządzonej analizy ogranicza się do zdania, że z analizy wynika, iż wskaźnik wnioskowany przez inwestora występuje w terenie. Takie odstępstwo od reguły ustawowej, oparte na tak wskazanych i uzasadnionych przesłankach, stanowi naruszenie powołanych przepisów. Skarżący podkreślił, że wywody, poczynione przez SKO, nie znajdują żadnego potwierdzenia w przepisach, wskazanych w tych wywodach, wręcz są one sprzeczne z tymi przepisami.

Dalej skarżący wskazał, że w decyzji organu I Instancji (strona 7 punkty 3-7) ustalone zostały następujące parametry techniczne dla inwestycji: szerokość elewacji frontowej do 22 m i do 11,5 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do 8,5 m, kąt nachylenia dachu - od 35° do 45°, układ połaci dachowych - dwuspadowy lub wielospadowy, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, bez wskazania kierunku spadku. Zdaniem skarżącego organ I instancji pozostawił inwestorowi możliwość uznaniowego stosowania tych parametrów, co w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi rażące naruszenie przepisów § 4 do § 8 rozporządzenia, na co zacytowano tezę wyroku NSA z 15.04.2011 II OSK 679/10 LEX 1081838. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej niniejszą skargą decyzji nie odniosło się do tego zarzutu, a jest on samoistną przesłanką do zmiany zaskarżonej decyzji organu I Instancji w ten sposób, że odmawia ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Drugi ze skarżących, to jest E. O. w swojej skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zawnioskował o dopuszczenie dowodu z decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. ([...]) na okoliczność treści, w szczególności w zakresie wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164,poz. 1588) oraz jego zastosowania w sprawie przy tożsamym z niniejszą sprawą stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący E. O. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie do istniejącego stanu faktycznego, co doprowadziło do uznania, iż w niniejszej sprawie ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej w stosunku do działki nr 68. Nadto zwrócono uwagę na naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprzeprowadzenie niezbędnego postępowania wyjaśniającego w zakresie zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 tej ustawy, co w konsekwencji prowadzi także do naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Na uzasadnienie skargi podano, że zaskarżona decyzja narusza zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Według skarżącego nie zasługuje na poparcie, że organ II instancji uznał za uzasadnione przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej w stosunku do działki nr 68 w wymiarze do 0,32. W rzeczywistości w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwoma zamierzeniami inwestycyjnymi, z których jedno dotyczy nadbudowy budynku _ mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 54, a drugie rozbudowy tego budynku na działce nr 68. Oczywiście wymienione zamierzenia inwestycyjne dotyczą tego samego przedmiotu, tj. tego samego budynku jednorodzinnego, jednakże nie ulega wątpliwości, że rzeczywista rozbudowa tego budynku wymagająca ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dotyczy wyłącznie działki nr 68. Równolegle należy stwierdzić, że uwzględniając zakres inwestycji planowanych na poszczególnych działkach, dla każdej z nich wnioskodawca mógłby wystąpić o odrębną decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. W konsekwencji połączenie przedsięwzięć inwestycyjnych i łączne wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy w zakresie działek nr 54 i 68, do których wnioskodawca co najmniej nie ma wyłącznego tytułu prawnego (w zakresie działki przy ul. M. [...]) jej właściciel kategorycznie wypowiedział się o braku intencji sprzedaży działki), jest niczym innym, jak tylko zabiegiem prowadzącym do obejścia przepisów prawa, a w szczególności przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jak wynika bowiem z obliczeń organu I instancji, istotny w niniejszej sprawie średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla analizowanego obszaru wynosi 0,18. W konsekwencji w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz uwzględniając fakt, iż inwestor nie posiada do działek ujętych we wniosku wyłącznego lub nawet aktualnego, tj. istniejącego w chwili orzekania w sprawie przez organ II instancji, tytułu prawnego, przedmiotowy wskaźnik wielkości powierzchni dla działki nr 54 - na której planowana jest inwestycja w postaci nadbudowy - powinien wynosić około 0,18, jak również dla działki nr 68 – na której planowana jest inwestycja rozbudowy - powinien wynosić około 0,18. Oczywiście możliwość odchylenia od tej normy przewiduje przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, jednakże w żaden sposób nie można przyjąć, że wartość 0,32, przy wartości wskaźnika dla działek znajdujących się we względnie bezpośrednim sąsiedztwie na poziomie 0,22-0,24, jest wartością znajdującą poparcie w istniejącym stanie faktycznym oraz obowiązującym porządku prawnym, w tym jest uzasadniony analizą, do której odnosi się § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Reasumując, w sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. w sytuacji, w której inwestor nie posiada tytułu prawnego do działki nr 68, a równocześnie wyłącznie na tej działce planowana jest rozbudowa istniejącego budynku jednorodzinnego, nie można mówić łącznie o działkach nr 54 i nr 68 jako o terenie, w rozumieniu § 5 rozporządzenia. W konsekwencji wskaźnik, o którym mowa w § 5 ust. 1 i 2 powinien być analizowany wyłącznie dla działki nr 68 i ten o wartości znacznie wykraczającej poza średni wskaźnik wielkości powierzchni (o 0,14, tj. o 77,7 %) nie może być uznany za zgodny z postanowieniami art. 61 § 1 pkt 1 upzp oraz § 5 rozporządzenia. Co istotne, na podobnym stanowisku stał organ I instancji, orzekając odmiennie, tzn. odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla tożsamych działek w sprawie dot. A. M., w decyzji Nr [...] z [...] r. Jak wskazywał w przywołanej decyzji organ I instancji: "Co prawda w niniejszej sprawie granice terenu objętego wnioskiem zawierają działkę zainwestowania oraz działkę sąsiednią, ale ta nieruchomość położona przy ul. M. (dz. nr 54), w żaden sposób nie jest powiązana z planowaną rozbudową (co wprost wynika z treści wniosku inwestora oraz jego uzupełnienia) i tym samym : obliczanie oraz ustalanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni dz. 58 i nr 54 jest nieuprawnione. Byłby to bowiem zabieg zmierzający do "sztucznego" zmniejszenia rzeczywistego wskaźnika w stosunku do faktycznej powierzchni działki zainwestowania, mający na celu zaspokojenie doraźnych potrzeb inwestora. Dodatkowo można nadmienić, że każda z tych działek stanowi odrębną nieruchomość, wpisaną w odrębne księgi wieczyste". Wprawdzie w/w decyzja została uchylona, jednakże istota oraz zasadność wyrażonego w niej stanowiska organu I instancji jest w pełni miarodajna w zakresie niniejszej sprawy.

Następnie skarżący zwrócił uwagę, że organ II instancji naruszył obowiązki wynikaace z art. 7 i 77 k.p.a. wypowiadając się autorytarnie, tj. bez przedniego ustalenia zakresu czynności, jakie strona chciałaby w sprawie podjąć, a których w związku z zachowaniem organu I instancji nie podjęła albo których ze względu na sytuację zaniechała. Wyłącznie taka wiedza upoważniała organ do oceny wpływu uchybień organu I instancji na realizację zasady czynnego działu strony w postępowaniu. Jeżeli organ II instancji chciał w tym zakresie uzyskać miarodajne informacje, to nie tylko mógł, ale w świetle art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. zobowiązany był wystąpić do strony o ich udzielenie. Pomimo tego obowiązku organ II instancji nie uczynił tego i odgórnie uznał zarzut odwoławczy strony za bezzasadny.

Skarżący podkreślił, że organ I instancji przez znaczną część postępowania dokonywał błędnego adresowania korespondencji (na adres ul. K. [...], W., pomimo że posiadał wiedzę, e adresem zamieszkania, a zatem adresem do doręczeń dla skarżącego jest adres: ul. R. [...], W. - informacja o tym adresie znajduje się w aktach sprawy z datą 26 marca 2012 r.). W konsekwencji skarżący został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu przez okres około 8 miesięcy, co uwzględniając datę zawiadomienia o zakończeniu postępowania oraz datę wydania decyzji - 11 grudnia 2012 r. (łączny czas trwania postępowania, to zatem około 9 miesięcy) - ma istotne znaczenie dla realizacji przez stronę przysługujących jej uprawnień procesowych (przyjmując za punkt odniesienia pismo z dnia 9 sierpnia 2012 r., na które powołuje się organ II instancji, okres w którym skarżący nie mógł działać w sprawie wynosiłby około 5 z 9 miesięcy).

W kontekście powyższych okoliczności działanie organu I instancji, a tym samym stanowisko organu II instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji, nie może być uznane za usprawiedliwione. Przedmiotowej oceny nie zmienia fakt zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, czy -umożliwienie przeglądania akt przez K. W.. Odmienna ocena stanu zaistniałego w sprawie prowadziłaby bezpośrednio do akceptacji kształtowania przez organy administracji publicznej modelu postępowania administracyjnego rażąco naruszającego obowiązujący porządek prawny. Uznanie bowiem, że zaniechanie, jakiego dopuścił się organ I instancji, nie stanowi co najmniej istotnego ograniczenia czynnego udziału strony w postępowaniu, prowadzi równolegle do upoważnienia organów administracji publicznej do niezawiadamiania stron o postępowaniu, jak i o podejmowanych czynnościach sprawie przez okres wielu miesięcy, byleby na końcu tego postępowania zawiadomić stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie i ewentualnie umożliwić jej przeglądnięcie w pośpiechu akt sprawy w czasie bezpośrednio przypadającym na czas przed wydaniem decyzji.

Odpowiadając na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o ich oddalenie. Organ podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zwrócono uwagę, że podniesiona w skardze argumentacja jest w dużym stopniu powtórzeniem zarzutów zgłoszonych w toku postępowania, które zostały szczegółowo rozpatrzone w postępowaniu i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji kolegium.

Podkreślono, że wbrew twierdzeniom skarżącego M. P., ustalony na poziomie 0,32 wskaźnik jest zbliżony do średniego, bowiem różnica wynosi tylko 0,08, a nie jak wskazuje Skarżący ponad 50%. Nie jest to wielkość, która wpływałaby zasadniczo na ukształtowanie ładu przestrzennego obszaru analizowanego. Dodano, że działka nr 68 jest najmniejszą działką obszaru analizowanego, o powierzchni 383 m2. Powierzchnia budynku jest bardzo mała i wynosi tylko. 72 m2. Sugerowanie się zatem średnimi obszaru analizowanego mogłoby doprowadzić do sytuacji, że inwestor zostałby pozbawiony prawa rozbudowy swojego budynku. Jak już podkreślono w decyzji, ład przestrzenny to nie tylko średnie wskaźniki i wyliczenia, ale przede wszystkim ochrona gruntu, potrzeba ekonomicznego, racjonalnego zgodnego ze "zdrowym rozsądkiem" wykorzystania przestrzeni.

W dalszej kolejności za niezasadne uznano zarzuty naruszenia § 4 - § 8 ww. rozporządzenia, przez możliwość uznaniowego kształtowania parametrów, w wyniku określenia parametrów, z użyciem przyimka "do". W tym kontekście przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2010 r. (II SA/Wr 430/10).

W ocenie kolegium nie ma żadnego naruszenia prawa w wyniku braku ustalenia kierunku kalenicy. Po pierwsze, ustalenia parametrów należy zawsze dostosować do charakteru inwestycji. Oznacza to, że nie każda inwestycja musi zawierać określenie wszystkich parametrów. Zależy to od jej charakteru. Skoro w rozpatrywanej sprawie organ nie określił kierunku kalenicy, to dopuszczony jest dwojaki wariant - równoległy lub prostopadły, co odpowiada zresztą wynikom analizy. Dopuszczając, dach wielospadowy może się też okazać, że kalenica nie będzie miała w ogóle kierunku, ale będzie jedynie punktem. Stąd brak określenia kierunku kalenicy w żaden sposób nie stanowi naruszenia prawa. Każdy bowiem kierunek kalenicy wpisuje się w uwarunkowania ładu przestrzennego.

Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału E. O. w postępowaniu administracyjnym, to kolegium zauważyło, że strona brała czynny udział w postępowaniu. Faktycznie, zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do E. O. na adres - ul. K. (...). Jednak już kolejne pisma - zawiadomienie z art. 106 Kpa, zawiadomienie o zakończeniu postępowania oraz decyzja na adres - ul. R. (...). Nie ma zatem mowy o naruszeniu zasady czynnego udziału w postępowaniu, skoro strona mogła zapoznać się z aktami sprawy oraz skutecznie złożyła odwołanie. Co więcej, E. O. nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania tylko i wyłącznie z własnej winy. W postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla ustalenia stron postępowania organ wykorzystuje dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 ustawy). Z kolei jak wynika z art. 22 ust. 2 i 3 ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściciele nieruchomości są obowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Dodatkowo, zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 5 ustawy, osoby które nie zgłaszają zmian podlegają odpowiedzialności na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Skoro zatem E. O. nie dopełnił ustawowych obowiązków (dopuszczając się wykroczenia), to trudno, aby domagał się ponoszenia konsekwencji swoich zaniedbań przez organy administracji publicznej.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 6 czerwca 2013 r. sąd postanowił połączyć skargi M. P. i E.O. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a połączone sprawy prowadzić pod sygnaturą akt II SA/Wr 269/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie i musiały zostać oddalone.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Należy wyjaśnić, że formalną podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe również, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego (organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń) w sprawie. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 138 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego., wyd. 12, LEX 2012).

Podkreślić należy również, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p.(Dz.U. z 2012 r. poz. 647; dalej: u.p.z.p.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Omawiana zasada rzutuje na przebieg postępowania lokalizacyjnego, nawet w sytuacji gdy wnioskodawcą o wydanie decyzji jest osoba, która w chwili składania wniosku nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, której wniosek dotyczy. Wynika to z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym unormowane zostało, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, np. dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Oznacza to, że wniosek o wydanie decyzji o warunki zabudowy może złożyć także osoba, która jest zainteresowana dopiero zakupem takiej nieruchomości. Przy czym, w stosunku do tej samej nieruchomości można złożyć więcej niż jeden wniosek o warunki zabudowy, dla inwestycji które nie są oczywiście identyczne.

W rozpoznawanej przez sąd sprawie istotne jest zbadanie, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy. Zdaniem sądu ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. były niewadliwe, zatem prawidłowe było utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W., albowiem nie doszło w postępowaniu do uchybień, które skutkowałyby koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji.

W pierwszej kolejności odnosząc się do aspektów formalnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, należy stwierdzić, że organ II instancji prawidłowo uznał, iż decyzja pierwszoinstancyjna zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy. Zdaniem sądu również uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono w sposób odpowiadający przepisowi art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określono pięć warunków, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ust. 1 pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Uregulowana w wyżej przywołanym przepisie tzw. zasada dobrego sąsiedztwa oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa(także rozbudowa) powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej na analizowanym terenie. Przy czym pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, jednakże trzeba odnieść je do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość, lub jej część, położona w okolicy tworzącej pewną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Całość ta jednak nie może być pojmowana zbyt rozlegle, gdyż posługując się pojęciem "sąsiedztwa" ustawodawca narzuca pewną bliskość, choć nie wyznaczaną tylko i wyłącznie przez linię graniczną.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje przywołane przez organy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej rozporządzeniem). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej wartości tego wskaźnika i średniej szerokości elewacji frontowej dla obszaru analizowanego. Istnieje możliwość odstąpienia od tej zasady, jeżeli wynika to z wyników analizy (§ 5 i 6 rozporządzenia). Wystąpienie przesłanek odstąpienia od średnich wartości organ powinien w decyzji wyjaśnić.

Przechodząc do zarzutów podniesionych w skargach, a mianowicie do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), trzeba powiedzieć, że sąd rozważył lecz nie uwzględnił argumentacji skarżących zawartych w złożonych skargach.

Sąd podzielił natomiast argumentację organu odwoławczego, uznając w szczególności, że teren analizowany został określony przez organ I instancji w sposób prawidłowy (szerokość frontu działek nr 54 i nr 68 wynosi 36m, trzykrotna szerokość obszaru analizowanego to 108m). W niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono w wymaganych przepisem § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia odległościach, tj. od strony zachodniej – od 108 do 128m, od strony północnej – ok. 130m, od strony wschodniej – od 200 do 290m i od strony południowej – od ok. 115m. Prawidłowe bowiem wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi podstawę do możliwości dokonania niewadliwych ustaleń i wyciągnięcia słusznych wniosków, które winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy.

Zarówno decyzja o warunkach zabudowy jak i decyzja organu II instancji nie naruszają - jak wskazują zarzuty skargi - § 5 rozporządzenia, który nakazuje w decyzji określić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Zdaniem sądu ustalenia poczynione przez organ odwoławczy były prawidłowe, a zatem słusznie przyjęto, że wskaźnik rzędu 0,32 wynika z przeprowadzonej analizy terenu objętego badaniem. Rozbudowa budynku objętego wnioskiem inwestora ma dotyczyć działki nr 68, która sąsiaduje z działką nr 54. Budynek w zabudowie bliźniaczej znajduje się na obu tych działkach, jednak rozbudowa ma dotyczyć wyłącznie części usytuowanej na działce nr 68. W ocenie sądu prawidłowo organ wyprowadził, że średni poziom współczynnika zabudowy w terenie analizowanym wynosi 0,18, przy wartościach skrajnych od 0,02 do 0,32. Z wniosku inwestora wynika, że planuje on zabudowę na działce nr 68 tak, aby uzyskać wskaźnik zabudowy na poziomie 0,32. Zdaniem sądu prawidłowo organ uznał, że przyjęty w decyzji wskaźnik na tym poziomie nie stoi w sprzeczności z wynikami analizy. Literatura obszaru analizowanego wskazuje, że w niedalekim sąsiedztwie działki nr 68 i 54, znajdują się działki, na których wskaźnik zabudowy wynosi 0,29 i 0.32. Dlatego też, słusznie w tym zakresie wskazano na specyfikę zabudowy wielkomiejskiej i na charakterystyczny dla niej wysoki współczynnik zabudowy. Wynika to z powszechnej potrzeby zagęszczania zabudowy w dużych aglomeracjach miejskich ( Wrocław niewątpliwie do nich należy), co jest istotne chociażby ze względu na ograniczone możliwości obszarowe w takich miastach, ale również nadanie istniejącym już od wielu lat bardzo małym budynkom, gabarytów nawiązujących do gabarytów budynków znajdujących się w terenie analizowanym. Taka tendencja do nowej zabudowy lub rozbudowy już istniejących obiektów nie stoi w sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa. Dodatkowo organ podał, że gdyby działki nr 68 i 54 ująć łącznie (jak we wniosku), to wskaźnik zabudowy dla obu działek wyniósłby 0,24, co również nie narusza wniosków z analizy terenu. Tak więc ustalenia organu w tym zakresie były prawidłowe, a zarzuty skarżących okazały się bezzasadne.

Następnie za prawidłowe sąd uznał także rozumowanie organu dotyczące szerokości elewacji budynku, wysokości elewacji i geometrii dachu oraz kierunku kalenicy. W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi nieprawidłowego określenia wskaźników sformułowanie ich w pewnych "widełkach", albowiem tak określone przedziały pozostają w zgodzie z wynikami analizy terenu i nie stanowią – wbrew zarzutom skargi – niejasności czy też niejednoznaczności w zaskarżonej decyzji. Ustalenie parametrów w sposób "sztywny"(też dopuszczalny), może powodować na etapie pozwolenia na budowę określone trudności w projektowaniu przyszłej inwestycji, a w związku z tym ścisłe określenie parametrów w decyzji lokalizacyjnej nie daje projektantowi żadnego(nawet drobnego) manewru w projektowaniu planowanej inwestycji.

Dalej sąd stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy (za organem I instancji) przyjął, iż na obszarze analizowanym istnieją różne rodzaje dachów, co pozwalało na określenie w decyzji o warunkach zabudowy dachu dwuspadowego lub wielospadowego. Zdaniem sądu w kontekście szczegółowych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy trzeba mieć na względzie ocenę tych ustaleń przez pryzmat przede wszystkim zachowania ładu przestrzennego na danym terenie. Ale również nie można z pola widzenia utracić faktu, iż w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego, co oznacza, że w tej konkretnej sytuacji faktycznej wprowadzenie możliwości wybudowania dachu dwuspadowego lub wielospadowego, będzie uwarunkowane od możliwości jakie stawiają warunki techniczne planowanej zabudowy i ewentualnego oddziaływania inwestycji na istniejący obiekt, co zdaniem sądu prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji w powyższym zakresie odpowiadają prawu.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących analizy, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, należy wskazać, że sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżących co do tego dokumentu. Analizę sporządzono w formie tabeli szczegółowo opisującej konkretne działki i zawierającej wymagane charakterystyczne parametry i informacje dotyczące tych działek, a więc zawarto niezbędne dane dotyczące zabudowy na analizowanym obszarze. W tym stanie rzeczy przeprowadzona analiza była prawidłowa i mogła stanowić podstawę do wydania decyzji lokalizacyjnej. Nie można przecież stawiać zarzutu, jak czyni to skarżący M. P., że w samej analizie powinno się omówić ewentualne odstąpienia od uśrednionych wielkości charakteryzujących zabudowę. W ocenie sądu analiza stanowi bazę do rozważań dla organu, ponieważ to organ, a nie osoba sporządzająca analizę, dokonuje w sprawie władczych rozstrzygnięć co do warunków planowanej zabudowy, tak więc to organ winien dokonać rozważań w tym zakresie. Sporządzona analiza przez osobę uprawnioną (architekta – urbanistę) stanowi bowiem dowód w sprawie, który podlega ocenie organu.

Sąd nie podzielił również zarzutu, iż organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów zawartych w odwołaniach skarżących. Trzeba bowiem pamiętać, że z wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, iż dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpoznana przez organy różnych stopni. Z przepisu tego wysnuć można wniosek, że organ II instancji nie "rozpatruje zarzutów odwołania", ale sprawę administracyjną od początku w jej wszystkich aspektach. Brak zatem podstaw, by wymagać od organu II instancji roztrząsania wszystkich twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, zwłaszcza, że nie zawierały one zarzutu w jaki konkretnie sposób wydana decyzja narusza interes prawny (a nie faktyczny) strony odwołującej się od decyzji organu I instancji.

Dalej trzeba podkreślić, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia, czy inwestor ma tytuł prawny do władania nieruchomością, a ewentualny brak tego tytułu nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej. Idące w tę stronę rozumowanie skarżącego E. O. nie zasługiwało na aprobatę, a zatem sąd nie podzielił zarzutów jego skargi w tym zakresie. Nie ma także znaczenia w niniejszej sprawie, że organ I instancji wydał w innej sprawie administracyjnej odmienne rozstrzygnięcie (decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. – powołana w skardze E. O.), albowiem po pierwsze decyzję tę uchylono, a po drugie decyzja ta nie była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Sąd rozpoznający skargę nie podzielił również zarzutu skarżącego o pozbawieniu go czynnego udziału w postępowaniu. Jak trafnie podniósł organ II instancji, organ pierwszej instancji wiedzę o adresie skarżącego czerpał z danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - zwanej p.g.k.), a dane te nie były przez skarżącego zaktualizowane, do czego był zobowiązany przepisem art. 22 ust. 2 powołanej ustawy p.g.k. Nadto zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie sądu skarżący nie wskazał bowiem ani w odwołaniu ani też w skardze do Sądu, jakie konkretne czynności procesowe planował był podjąć, a czasowe doręczanie pism organu, jak to określił na "niewłaściwy adres" mu to uniemożliwiło.

Reasumując trzeba więc stwierdzić, że skoro w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie udowodniono, iż planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, to nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz to, że skargi M. P. i E. O. do sądu administracyjnego nie miały uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.