Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 119/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu ustalonych granic działki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. K., utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia ustalonych granic działki nr 97 położonej we wsi K., gmina S., stanowiącej własność Gminy S. oraz działek przyległych nr 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 i 75. W podstawie prawnej kolegium podało art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji podano, że K. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją kolegium z dnia [...] roku w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji kierownika urzędu rejonowego, podnosząc, że przy wydaniu decyzji kolegium doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak rozważenia całego materiału dowodowego w szczególności przez pominięcie dowodów w postaci zgodnych oświadczeń właścicieli działek oraz oświadczenia obserwatora dotyczących błędnego ustalenia przebiegu granicy oraz niewłaściwego zbierania podpisów. Ponadto zarzucono pominięcie rozważań Sądu Rejonowego w Ś., sygn. akt [...], w szczególności opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji oraz szacowania nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpoznając sprawę ustaliło, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Ś. zatwierdził ustalone granice działki nr 97 położonej we wsi K. oraz działek przyległych nr 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 i 75. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163) oraz art. 5 ust. 23e ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198).

Kolegium wskazało, że z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek Urzędu Miasta i Gminy S., a do ustalenia przebiegu granic został upoważniony geodeta [...], posiadający uprawnienia zawodowe. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że strony postępowania przyjęły ustalony przez geodetę przebieg granic drogi, co potwierdzono własnoręcznymi podpisami złożonymi w protokole granicznym z dnia 21 października 1993 r., który wchodzi w skład operatu pomiarowego nr [...]. W aktach sprawy znajduje się protokół graniczny z dnia 21 października 1993 r. sporządzony przez uprawnionego geodetę [...]. Z protokołu tego wynika, że przy czynnościach ustalenia przebiegu granic obecni byli: przedstawiciele Urzędu Miasta i Gminy S. - w imieniu właściciela działki nr 97, a także właściciele działek o numerach 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 i 75. W protokole tym znajduje się opis istniejących granic na gruncie oraz rysunek odzwierciedlający przebieg tych granic. Protokół ten został przyjęty i podpisany przez: [...].

Kolegium stwierdziło, że rozpatrując kwestię istnienia przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, nie może badać merytorycznych przesłanek wydania decyzji przez kierownika urzędu rejonowego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy organ może jedynie rozstrzygać o ewentualnym istnieniu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i to w zakresie ściśle nakreślonym w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko w tym zakresie jest możliwe sprawowanie kontroli instancyjnej w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, że organ prowadzący to nadzwyczajne postępowanie, jest zobligowany do zajęcia się wyłącznie sprawami prawnymi i nie ma możliwości dokonywania ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie ma możliwości uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przecież w efekcie doprowadziłoby do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Dalej kolegium podniosło, że w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa strona powinna wykazać, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i że charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne. Oznacza to, że rozstrzyga on tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanego aktu przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ, w tym wypadku kolegium, orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego, obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego. Organ orzekający ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę biorąc po uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji z dnia [...] r.

Wobec powyższego rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji kolegium jest upoważnione do rozpatrzenia istnienia przesłanek opisanych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i czy w sprawie nie wystąpiła przeszkoda, o której mowa w art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Katalog zawarty w powołanym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie podlegają wykładni rozszerzającej. Wskazać również wypada, że rozpatrując kwestię nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej nie jest związany żądaniem strony wnoszącej o stwierdzenie nieważności. W konsekwencji takiego stanu rzeczy kolegium, rozpoznając przedmiotowy wniosek, zobowiązane było dokonać rozstrzygnięcia z punktu widzenia wszystkich przesłanek opisanych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie składu orzekającego kolegium w niniejszej sprawie istotne dla jej wyniku pozostawały dwie kwestie: 1) czy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. doszło do rażącego naruszenia prawa, 2) czy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co stanowi przesłankę negatywną do stwierdzenia jej nieważności (w całości lub części) ograniczając uprawnienie organu nadzoru tylko do stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności z powodu której nie stwierdził nieważności (art. 158 § 2 k.p.a.).

Rozpatrując przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy stwierdzić, iż nie zachodzi w sprawie przesłanka, dotycząca naruszenia przepisów o właściwości. Decyzja wydana została przez organ właściwy, zarówno rzeczowo jak i miejscowo. Nie zachodzi w sprawie przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem sprawa nie była rozstrzygnięta inną decyzja ostateczną. W sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem decyzja nie została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie. Nie zachodzi w sprawie przesłanka niewykonalności decyzji w dniu jej wydania o charakterze trwałym, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie zachodzi w sprawie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., a dotycząca istnienia wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wady powodującej nieważność z mocy prawa może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy prawo materialne dopuszcza w sposób wyraźny i wprost, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Zbadać zatem należy czy w sprawie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium wyjaśniło, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie prawa materialnego, które zaważyło na treści decyzji. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, a jego cechą jest to, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Wskazać również należy, zdaniem kolegium, że Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie "o naruszeniu prawa" i oddzielnie "o rażącym naruszeniu prawa". Jeżeli chodzi o "naruszenie prawa", to przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną ("rażące") formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Uwzględnienie wskazań wynikających z takiej wykładni, a także wniosków wyprowadzonych z wykładni gramatycznej uzasadnia tezę, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa występuje zatem w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

W rozpatrywanej sprawie zatem zasadnie zostały pominięte dowody w postaci zgodnych oświadczeń właścicieli działek oraz oświadczenia obserwatora dotyczących błędnego ustalenia przebiegu granicy oraz niewłaściwego zbierania podpisów i rozważania Sądu Rejonowego w Ś. sygn. akt [...] w szczególności opinia biegłego sądowego z zakresu geodezji oraz szacowania nieruchomości, ponieważ dokumenty te powstały po dacie wydania decyzji z dnia [...] roku.

W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w następującym brzmieniu obowiązującym w dacie [...] roku: Terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego wydaje decyzję o rozgraniczaniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ, o którym mowa w ust. 1, zwraca geodecie dokumentację do uzupełnienia. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.

Mając na uwadze powyższe należy ustalić, czy w dacie wydania przez kierownika urzędu rejonowego decyzji z dnia [...] r. istniały przesłanki do wydania decyzji o rozgraniczeniu, czy decyzja ta jest w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak wskazano wyżej decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości jest możliwa w sytuacji, gdy zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W rozpatrywanej sprawie podstawą ustalenia granic działek 97 oraz działek przyległych o numerach: 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 i 75 położonych we wsi K. były zgodne oświadczenia stron postępowania, złożone w protokole granicznym z dnia 21 października 1993 roku. Na dzień sporządzenia tego protokołu, a także na dzień wydania decyzji z dnia [...] r. nie istniały żadne przesłanki, by kwestionować zgodne oświadczenie o przyjęciu granic okazanych przez uprawnionego geodetę. W ocenie kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że istniała podstawa prawna do wydania decyzji na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...] r. nie naruszała powołanego wyżej przepisu prawa materialnego w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W..

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, tj. decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej w Ś. nr [...] z dnia [...] r.

Zdaniem skarżącej zachodziła przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa - a to art. 33 § 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163), przy czym naruszenie to polegało na przyjęciu, iż strony dokonały akceptacji ustalonego przez geodetę przebiegu granic drogi, gdy tymczasem nigdy nie doszło do ustalenia zgodnych oświadczeń stron. Dalej zarzucono naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak rozważenia całego materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności pominiecie zgodnych oświadczeń właścicieli działek oraz oświadczenia obserwatora dotyczącego błędnego ustalenia przebiegu granicy i niewłaściwego zbierania podpisów, jak też rozważań Sądu Rejonowego w Ś. (sygn. akt [...]), w tym opinii biegłego sądowego.

Kolejno wysunięto zarzut naruszenia art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - w zakresie braku uzasadnienia faktycznego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., tj. braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] r. decyzja okazała się być niepełna, a to z uwagi na brak odniesienia się do powyższego zarzutu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nadto zażądała zasądzenia na swoją rzecz od organu kosztów postępowania niezbędnych do obrony, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

Na uzasadnienie skargi podano, że zdaniem skarżącej "rażące naruszenie prawa" to naruszenie przepisu art. 33 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 oraz. 32 ust. 5 i 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do ustalenia przebiegu granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron. W rzeczywistości - na co wielokrotnie zwracała uwagę skarżąca powyższe nie wystąpiło, a zatem brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia granic. Zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu, wydanie decyzji poprzedza ocena prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Wszelkie nieprawidłowości w działaniach geodety stanowią zatem negatywną przesłankę wydania takowej decyzji. Co istotniejsze jednak, regulacja art. 31 ust. 2 i 3 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) wprost wskazuje, iż przebieg granic ustala się na podstawie zgodnego oświadczenia stron w sytuacji braku takich elementów jak: znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeśli zatem przyjęć, iż w niniejszej sprawie występowały powyższe dane (jeden ze znaków granicznych znajdujących się na działce nr [...] został wykopany przez pracowników Urzędu Miasta w [...] r.), to one powinny stanowić podstawę do ustalenia przebiegu granic. Gdyby jednak przyjąć, iż ustalenie granic miało nastąpić nie na podstawie zebranych dowodów, ale oparciu o zgodne oświadczenie stron; istotny jest sposób sporządzania dokumentacji przez geodetę, w tym proces zbierania podpisów.

W niniejszej sprawie sporządzający protokół graniczny geodeta uzyskał od właścicieli działek podpisy "in blanco" (przed wpisaniem treści w punkcie dotyczącym opisu granic istniejących na gruncie), wprowadzając ich w błąd co do treści protokołu. Strony nie żądały okazania granic, z uwagi na to, iż geodeta upewniał ich, że granice przebiegają zgodnie z dotychczasowym użytkowaniem. Podpisy zostały zatem zebrane podstępem, bez udzielenia informacji o rozbieżnościach w przebiegu granicy i bez wskazania dróg wyjścia. Przebieg granicy podany w protokole w rzeczywistości nie był znany właścicielom działek, co wyklucza ich akceptację w tym zakresie. Okoliczności te zostały potwierdzone przez właścicieli działek uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym, w ich oświadczeniach, jak też oświadczeniu obserwatora.

Strony postępowania podniosły, iż nie zaakceptowały granic ustalonych przez geodetę oraz że są one niezgodne z ich oczywistym przebiegiem. Niewłaściwy sposób przeprowadzenia postępowania w 1993 r. zauważony został również przez biegłego sądowego z zakresu geodezji oraz szacowania nieruchomości, w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w Ś. (sygn. akt [...]). Wówczas to biegły wskazał, iż postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadzone zostało wadliwie (m.in. nie pomniejszono powierzchni działki nr [...], błędnie a oznaczonej w oparciu o pierworys stanu posiadania niezgodny ze stanem faktycznym), a wszelkie nieprawidłowości doprowadziły do bałaganu w przebiegu granic nieruchomości oraz w zakresie ich powierzchni.

W ocenie skarżącej, całokształt przytoczonych argumentów wskazuje na to, iż treść decyzji kierownika urzędu rejonowego pozostaje w wyraźnej oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, zaś charakter tych naruszeń powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana. Bezzasadne zdaniem skarżącej było pominięcie dowodów w postaci zgodnych oświadczeń właścicieli oraz oświadczenia obserwatora dotyczących błędnego ustalenia przebiegu granicy oraz niewłaściwego zebrania podpisów, jak też rozważań Sądu Rejonowego w Ś., w szczególności opinii biegłego sądowego. To właśnie stanowiło naruszenie zasady prawdy obiektywnej, uniemożliwiło rozważanie całego materiału dowodowego, a w następstwie - skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego.

Zdaniem skarżącej niewłaściwe jest również pominięcie i nieustosunkowanie się do wskazanych podstaw zaskarżenia, tj. naruszenia przez organ I instancji przy wydaniu decyzji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, tj. brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom :mówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaniechanie powyższego stanowi obrazę przepisów art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a to z uwagi na fakt niepełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a.").

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w całości ustalenia faktyczne i aprobuje szeroką argumentację prawną przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji, co sprawia, że nie zachodzi potrzeba ich szczegółowego powtarzania.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art.156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Dlatego też do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy stwierdzenie jedynie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, a więc takie które są nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, co wyraźnie podkreśliło w zaskarżonej decyzji Kolegium. Celem postępowania nieważnościowego nie jest też merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz przeprowadzenie weryfikacji tejże decyzji z punktu widzenia przesłanek zawartych w art.156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum w przedmiocie ustalenia granic działki. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych art.156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ zatem orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymieniona jest również przesłanka rażącego naruszenia prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ koncentruje zatem swoje zainteresowanie ograniczając się na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych. Wady proceduralne poprzedzające wydanie decyzji w trybie zwykłym, która stała się ostateczna, stanowią natomiast podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a. i następne ).

Już chociażby z tego powodu wszelkie argumenty wysunięte zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, a dotyczące naruszenia art. 7 i art .77k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, czy też nieodniesienie się do złożonych wniosków dowodowych, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Podstawę żądania skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia ustalonych granic działki nr 97 położonej we wsi K. , Gm. S. stanowiącej własność: Mienie Komunalne Gminy S. – Urząd Gminy i Miasta w S. oraz działek przyległych(...) oparto o normę art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., a konkretnie przesłankę rażącego naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza wadliwość aktu administracyjnego powstałą wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnym ciężarze gatunkowym. Wskazana przesłanka zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ, wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźnie, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, co ma miejsce wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem materialnoprawnym, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

Chodzi więc o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. został powiązany z rażącym naruszeniem art. 33 § 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163), przy czym jak określono w skardze "naruszenie to polegało na przyjęciu, iż strony dokonały akceptacji ustalonego przez geodetę przebiegu granic drogi, gdy tymczasem nigdy nie doszło do ustalenia zgodnych oświadczeń stron". W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej rozwinął podniesiony zarzut wskazując, że rażące naruszenie prawa, tj. naruszenie wskazanych wyżej przepisów materialnoprawnych Prawa geodezyjnego i kartograficznego polegało na niewłaściwym ich zastosowaniu i przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do ustalenia przebiegu granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Wszelkie nieprawidłowości w działaniach geodety, w szczególności sposób zbierania podpisów od właścicieli działek pod protokołem granicznym stanowią, zdaniem pełnomocnika skarżącej, negatywną przesłankę wydania takowej decyzji w sprawie zatwierdzenia ustalonych granic działki. Dowodem, w ocenie pełnomocnika, na powyższe twierdzenie są załączone do wniosku oświadczenia właścicieli działek i obserwatora złożone na piśmie w miesiącu marcu 2013 r.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że ewentualne uchybienia w prowadzonym postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w trybie zwykłym, które nie leżą po stronie organu lecz dotyczą okoliczności złożenia podpisów pod protokołem granicznym przed geodetą ( a nie organem), nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym, gdyż w tym postępowaniu bada się kwalifikowane wady materialnoprawne tkwiące w samej decyzji, a nie wady materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. W trakcie postępowania prowadzonego przed Kolegium w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. (z [...]r.) nie można było przeprowadzić ponownie postępowania dowodowego tak jak w postępowaniu zwykłym - jak tego żąda skarżąca i jej pełnomocnik - lecz słusznie w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że organ ten ocenia materiał dowodowy (zebrany w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją z [...] r.) jedynie pod kątem przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium wywiązało się w pełni z tego obowiązku. Kierownik Urzędu Rejonowego w Ś. miał wystarczającą postawę do wydania kwestionowanej decyzji w świetle powołanych przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i prawidłowo uznał, że istniały ku temu warunki, gdyż wszystkie zainteresowane strony – właściciele działek złożyły bez zastrzeżeń oświadczenie o przyjęciu ustalonego przez geodetę przebiegu granic drogi, co potwierdzili własnoręcznymi podpisami złożonymi w protokole granicznym. Kwestionowanie obecnie w postępowaniu nieważnościowym tego faktu nie może wywołać zamierzonego skutku z przyczyn podanych wyżej. Dołączona do wniosku z dnia 9 kwietnia 2013 r. dokumentacja, w szczególności oświadczenia z miesiąca marca 2013 r. niektórych właścicieli działek i opinia biegłego sporządzona na potrzeby postępowania o zasiedzenie nieruchomości (z [...]r.), stanowią materiał wytworzony kilkanaście lat po dacie wydania decyzji z [...] r. Taki materiał nie mógł być brany pod uwagę przez Kolegium w niniejszej sprawie, gdyż nie stanowił on materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem przez Kierownika Urzędu Rejonowego kwestionowanej decyzji.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 140 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku jakiegokolwiek ustosunkowania się przez Kolegium w drugim składzie orzekającym co do wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie braku uzasadnienia faktycznego decyzji SKO z dnia [...] r., tj. braku faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej zaskarżona decyzja z dnia [...] r. jest niepełna z uwagi na brak odniesienia się do powyższego zarzutu. Skarżąca w istocie upatruje naruszenie wskazanego przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przez SKO (w pierwszym składzie orzekającym) dowodów w postaci przedłożonych przez nią przy wniosku o wszczęcie postępowania, oświadczeń części właścicieli działek oraz obserwatora a także rozważań Sądu Rejonowego w Ś. (w sprawie o sygn. akt [...]) i opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji.

Odpowiadając na ten zarzut należy mieć na uwadze, że w przypadku decyzji które wydawane są w trybie nieważnościowym specyfika tego postępowania polega na tym, że właściwy organ nie prowadzi de facto postępowania dowodowego tak jak organ rozstrzygający sprawę w trybie zwykłym (co do istoty sprawy), lecz – co już wyżej zostało wyraźnie zaznaczone – rozstrzygnięcie swoje opiera oceniając decyzję ostateczną wydaną w trybie zwykłym na podstawie akt sprawy z chwili wydania tej decyzji, ale tylko i wyłącznie w kontekście przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach uzasadnienie faktyczne zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. (na stronach 2, 3 i 4 ) spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organ w obu zaskarżonych decyzjach oparł bowiem swoje rozważania mając na uwadze stan faktyczny i prawny z chwili wydania decyzji z dnia [...] r. W decyzjach tych można prześledzić sposób rozumowania organu i przyjęte przez niego założenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, dające obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienia do podstawy prawnej.

W tych okolicznościach Sąd nie stwierdził aby Samorządowe Kolegium w W. naruszyło prawo.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.