Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 556/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4,  art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 144/18 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 144/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych.

Powyższym rozstrzygnięciem organ odwoławczy, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] S. [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie i rozbudowie instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w ww. budynku wielorodzinnym, znajduje się 75 lokali mieszkalnych. Inwestor dysponuje prawem do 39 lokali z tytułu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Pozostałe 36 lokali mieszkalnych stanowią odrębną własność z udziałem w nieruchomości wspólnej, z tego: - właściciele 22 wyodrębnionych lokali nr: [...] powierzyli zarząd nieruchomością wspólną [...] S. [...], - w przypadku 14 lokali (nr: [...]), które zmieniły właścicieli w aktach notarialnych - umowach sprzedaży oraz protokołach poświadczenia dziedziczenia - nabywcy lokali nie wnosili o wyłączenie zarządu S., a zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o własności lokali, sposób zarządu nieruchomością wspólną odnosi skutek także do każdego kolejnego nabywcy lokalu.

Sąd I instancji podkreślił, że planowane przez inwestora prace dotyczą wymiany i przebudowy instalacji gazowej niskiego ciśnienia, zasilającej kuchnie gazowe czteropalnikowe z piekarnikiem. Projekt przewiduje zmianę usytuowania pionów gazowych i gazomierzy. Gazomierze dotychczas zainstalowane na ścianach wewnętrznych w pomieszczeniach kuchennych poszczególnych lokali mieszkalnych usytuowane zostaną na klatkach schodowych. Kuchnie gazowe pozostaną w dotychczasowych miejscach. Projektowana instalacja gazowa w poszczególnych mieszkaniach zostanie połączona z kuchniami z wykorzystaniem elastycznego węża o długości 1 m. Następnie, wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (art. 4 ust. 4 oraz art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3) właściciele lokali niebędący członkami spółdzielni są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Pożytki i inne przychody z nieruchomości wspólnej służą pokrywaniu wydatków związanych z jej eksploatacją i utrzymaniem, a w części przekraczającej te wydatki przypadają właścicielom lokali proporcjonalnie do ich udziałów w nieruchomości wspólnej. Właściciele lokali niebędący członkami spółdzielni mają obowiązek świadczenia na fundusz remontowy zasobów mieszkaniowych, który jest przeznaczony na pokrycie kosztów gospodarki mieszkaniowej. Zatem na spółdzielni i właścicielu lokalu niebędącym członkiem spółdzielni, spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Nieruchomość wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.

Sąd I instancji podniósł, że prawidłowo organ ocenił, że nieruchomość wspólną stanowi również instalacja gazowa. Zatem roboty budowlane w jej zakresie nie wymagają zgody wszystkich mieszkańców budynku, gdyż dotyczą utrzymania takich urządzeń budynku, które stanowią nieruchomość wspólną. Sąd powołał się na podgląd prawny prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1029/16 oraz stwierdził, że prawidłowa była ocena organu zawarta w zaskarżonej decyzji, że Spółdzielnia posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, gdyż roboty dotyczą nieruchomości wspólnej i mieszczą się w ramach sprawowanego zarządu powierzonego.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (zwłaszcza w zakresie właściwości) ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. J., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. sporządzenie uzasadnienia niepozwalającego na sprawowanie kontroli instancyjnej.

Mając na uwadze powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w wysokości trzykrotności stawki minimalnej, które to koszty nie zostały opłacone ani w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że jej skarga do Sądu I instancji oparta była na zarzutach naruszenia przepisów postępowania dotyczących właściwości, a w szczególności art. 19 k.p.a. Zdaniem skarżącej, ani Prezydent [...], ani też Wojewoda [...], nie posiadali uprawnień do wydawania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych. Skarżąca wskazała również na przepisy art. 88 ust. 1 i 2 oraz art. 88a ustawy Prawo budowlane, dotyczące Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sugerując przy tym właściwość tego organu w rozstrzygnięciu skarżonej sprawy. Zarzuciła, że Sąd I instancji, skupił swoje rozważania przede wszystkim na zagadnieniu prawidłowości merytorycznej wydanych decyzji, natomiast same zarzuty skargi zostały podsumowane jednym sformułowaniem, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (zwłaszcza w zakresie właściwości). W jej ocenie, Sąd I instancji powinien co najmniej odnieść się do treści przepisów wskazanych przez skarżącą, jak również wskazać, które przepisy są właściwe do ustalenia właściwości miejscowej i rzeczowej, a także uzasadnić ten wybór.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S. [...] wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał sprawę poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionej podstawy.

Autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., którego upatruje w tym, iż Sąd I instancji nie rozpatrzył zarzutu sformułowanego w skardze, odnośnie naruszenia przepisów o właściwości organów.

Kwestia możliwości kwestionowania samego uzasadnienia wyroku była wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie w orzecznictwie tego Sądu prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publ. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Dodatkowo zaznaczyć należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt I GSK 623/15, publ. LEX nr 2316398; z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; publ. CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a, daje odpowiedź, co do zasadniczych powodów oddalenia skargi na decyzję Wojewody [...]. Sąd I instancji odniósł się do istoty sprawy, tj. kwestii legitymowania się przez Spółdzielnię prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy wykonywaniu robót budowlanych. Zagadnienie to przewijało się na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, począwszy od roku 2014, kiedy to została wydana decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót. Konieczność wyjaśnienia tej kwestii była także zasadniczym powodem wyeliminowania z obiegu prawnego poprzedniej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2750/16, od którego nie została wniesiona skarga kasacyjna, przez żadną stronę postępowania, w tym A. J.. Wypada także zauważyć, że Sąd I instancji, w przywołanym wyżej wyroku, nie stwierdził, aby doszło do naruszenie przepisów postępowania regulujących właściwość organów administracji.

Okoliczność, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w sposób niezwykle lakoniczny odniósł się do zarzutów skargi, stwierdzając jedynie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (zwłaszcza w zakresie właściwości), nie skutkuje tym, że wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, i że tylko z tego powodu powinien zostać uchylony. Niewątpliwie, skoro Sąd I instancji zawarł powyższe stwierdzenie, to zagadnienie właściwości organu było przedmiotem oceny tego Sądu.

Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne wyjaśnić skarżącej kasacyjnie, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje, o czym stanowi art. 28 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadku robót budowlanych objętych przedmiotowym pozwoleniem, w myśl dyspozycji art. 82 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest starosta (w tym przypadku Prezydent Miasta, wykonujący funkcję starosty). Wojewoda zaś jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty (Prezydenta Miasta). Z art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pełni funkcje organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego. Rozpoznaje więc odwołania i zażalenia od decyzji i postanowień wydanych przez te organy, gdy działają one jako organy pierwszej instancji. Dotyczy to spraw określonych w art. 82 ust. 3 i 4 oraz w art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a także spraw, w których wojewodowie oraz wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego wydają w pierwszej instancji decyzje w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tych organów (art. 150 § 1 k.p.a.) oraz decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych przez starostów i powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego (art. 157 § 1 k.p.a.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był zatem organem, który mógłby wydawać decyzję w trybie zwykłym, nie była to też sprawa indywidualna, będąca w jedynej właściwości tego organu. Organ ten mógłby jedynie skontrolować działalność organu architektoniczno-budowlanego, co nie jest równoznaczne z rozpatrzeniem sprawy z wniosku Spółdzielni i możliwością wydania decyzji merytorycznej. Nie doszło zatem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, do naruszenia przepisów w zakresie właściwości organów.

Wobec stwierdzenia, że zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.