Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2461/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 495/14 o odrzuceniu skargi T. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 495/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Sąd wskazał, iż wnioskiem z dnia 29 marca 2011 r. skarżący wystąpił do Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu, w trybie art. 691 K.c., po śmierci swojej matki.

Uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy odmówił zakwalifikowania T. G. do zawarcia umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu nr [...] przy [...] 23 w Warszawie, po śmierci najemcy lokalu, w związku ze zrzeczeniem się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji.

W uzasadnieniu do uchwały wskazał, że zainteresowany w swoim wniosku powołał się na art. 691 K.c., nie załączył, a następnie nie uzupełnił wniosku o wymagane oświadczenia, dotyczące stanu majątkowego oraz tytułów prawnych do nieruchomości. Podał, że powiadomił stronę o konieczności uzupełnienia wniosku o brakujące oświadczenia oraz poinformował, że sytuacja osób należących do kręgu osób wymienionych w art. 691 K.c., które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, zajmującego lokal resortowy, gdy śmierć nastąpiła po podpisaniu Porozumienia z Komendą Główna Policji (po dniu 4 sierpnia 2009 r.), winna być rozstrzygana w oparciu o przepis § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009. Podniósł nadto, że z uwagi na fakt, iż najem przedmiotowego lokalu był oznaczony w czasie, brak jest możliwości potwierdzenia zainteresowanemu uprawnień do wstąpienia w stosunek najmu przedmiotowego lokalu na podstawie art. 691 K.c. Podkreślił, że choć art. 661 § 1 K.c. stanowi, iż najem zawarty na czas dłuższy niż 10 lat poczytuje się po upływie tego okresu zawarty na czas nieoznaczony, w niniejszej sprawie umowa najmu lokalu z dotychczasowym najemcą została zawarta w 2003 r., a śmierć najemcy nastąpiła w 2011 r., a więc przed upływem 10 lat.

Jako podstawę prawną wydanej uchwały Zarząd wskazał § 24 ust. 1 i § 47 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.).

Pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. T. G. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. organ udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, informując, że podtrzymuje stanowisko zawarte w uchwale z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].

T. G., złożył skargę na uchwałę Zarządu Dzielny Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Sąd wyjaśnił, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta nie daje podstaw prawnych do załatwienia spraw przyznania lokali - zawarcia umowy najmu lokalu w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą skarżący złożył organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną.

Sąd wskazał, że w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy, bądź osobę upoważnioną, oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek, jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany jest z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z postępowaniem, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. Treścią wniosku T. G. było uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu nr [...] przy [...] 23 w Warszawie, po śmierci najemcy.

Podstawą działań organu był przepis § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, który stanowi, że w przypadku zrzeczenia się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji i należącymi jednocześnie do mieszkaniowego zasobu lub zawarcia przez Prezydenta m.st. Warszawy porozumienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały – można zawrzeć umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony, m.in. z osobami pozostającymi w lokalu po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, należącymi do kręgu osób wymienionych w art. 691 K.c., jeśli osoby te zamieszkiwały wspólnie z tą osobą w tym lokalu stale do jej śmierci, a w pozostałych przypadkach – na zasadach określonych niniejszą uchwałą.

W ocenie Sądu powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób, prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. A zatem, żądanie skarżącego stanowi ofertę skierowaną do gminy, o zawarcie umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Podjęta w sprawie uchwała, zawiera jedynie stanowisko gminy będące odpowiedzią - oświadczeniem woli - na złożoną ofertę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącego propozycję podjęcia czynności cywilnoprawnej - zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu - to, w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter czynności cywilnoprawnych, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu.

Jeżeli zatem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli, o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych. Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 powołanej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył T. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 ppsa w ten sposób, że w sytuacji bezspornego przyjęcia przez Zarząd Dzielnicy Warszawa - Śródmieście uchwały naruszającej prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że sprawa nie podlega jego kognicji,

2. art. 134 ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi strony, pomimo że okoliczności wskazywały na bezprawność działania organów samorządu wykonujących władzę publiczną,

3. art. 269 ppsa poprzez jego niezastosowanie pomimo iż skład orzekający nie podzielił stanowiska zawartego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt. I OPS 4/08 z dnia 21 lipca 2008.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy nr 10045/13 z dnia 20 listopada 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu.

Wskazać należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc generalnie rzecz ujmując pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego.

W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącego skierowany do władz Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy nie dotyczył bowiem zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a dotyczył zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu w trybie art. 691 k.c. po śmierci matki skarżącego, która była najemcą tego lokalu. Powyższe wynika z uzasadnienia do uchwały [...] listopada 2013 r. nr [...], gdzie wprost wskazano, że skarżący wystąpił z wnioskiem o zawarcie umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu, po śmierci dotychczasowego najemcy. zarówno we wniosku z dnia 29 marca 2011 r. o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego (karta 35 akt), jak i w pozostałych pismach, w tym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący konsekwentnie przywołuje i wywodzi swoje uprawnienia do lokalu z treści art. 691 k.c. Stosownie do treści § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, z 2011 r. Nr 116, poz. 3676 oraz z 2013 r., poz. 6), który to przepis stanowił podstawę działań w niniejszej sprawie, w przypadku zrzeczenia się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji i należącymi jednocześnie do mieszkaniowego zasobu lub zawarcia przez Prezydenta m.st. Warszawy porozumienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały, można zawrzeć umowę najmu na czas nieoznaczony z osobami pozostającymi w lokalu po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, należącymi do kręgu osób wymienionych w art. 691 Kodeksu cywilnego, jeśli osoby te zamieszkiwały wspólnie z tą osobą w tym lokalu stale do jego śmierci, a w pozostałych przypadkach - na zasadach określonych niniejszą uchwałą.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że uregulowanie nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po śmierci najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To że uchwała dopuszcza możliwość zawarcia umowy najmu z osobami pozostającymi w lokalu po śmierci najemcy należącymi do kręgu osób wymienionych w art. 691 Kodeksu cywilnego, nie może być rozumiane jako przesłanka, z zaistnieniem której powstaje po stronie skarżącego prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis § 47 ust. 2 uchwały nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu, co powoduje, że podniesione zarzuty skargi kasacyjnej z wyżej przedstawionych względów należało uznać za niezasadne.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić jako niezasadną.