Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 872/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Prądnik Biały na uchwałę nr XVII/185/2016 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wielka Wieś stwierdza nieważność § 21 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 6 oraz § 21 ust. 2 Załącznika zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 25 sierpnia 2016 r. nr XVII/185/2016 Rada Gminy Wielka Wieś przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wielka Wieś, którego treść stanowi Załącznik nr 1 do uchwały. Uchwałę opublikowano w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2016 r. poz. 5052.

Prokurator Rejonowy Kraków - Prądnik Biały, za pośrednictwem Rady Gminy Wielka Wieś, wniósł skargę na powyższą uchwałę w części, tj. § 21 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wielka Wieś (dalej: Regulamin). Zaskarżonej uchwale zarzucił:

- naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 31 ust.3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zasady proporcjonalności zakresu upoważnienia ustawowego, polegające na określeniu obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe w sposób dalej idący niż przewidział i upoważnił do tego radę gminu ustawodawca, poprzez

- nieuprawnione zakazanie wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej,

- nieuprawnione zakazanie wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów, gier i zabaw,

- nieuprawnione zakazanie zwolnienia przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie tej nieruchomości, w sytuacji gdy nieruchomość nie jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich i oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to § 21 ust. 1 pkt 3,4 i 5 Regulaminu oraz na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mogą stanowić podstawy nałożenia w drodze uchwały całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny oraz ustalania, w jakich sytuacjach i przy spełnieniu jakich warunków ustalonych przez radę gminy właściciel nieruchomości może spuścić na jej terenie psa ze smyczy.

Prokurator podkreślił, że nakładanie obowiązków i zakazów na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, co do zasady, jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazał, że brak jest podstaw do całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt na określone terenu, czy do obiektów użyteczności publicznej. Rada gminy może jedynie ustalić sposoby postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt we wskazanym miejscu nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Możliwe jest zatem wprowadzenie ograniczeń co do miejsc przebywania zwierząt na określonym terenie np. piaskownicy, natomiast wprowadzenie generalnego zakazu, co zaskarżonym aktem uczyniła rada gminy dopuszczalne już nie jest i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

W ocenie Prokuratora bezprawny jest zakaz dotyczący zwalniania psów ze smyczy. Przywołał w tym kontekście na treść art. 77 Kodeksu wykroczeń, wskazując, że chodzi w nim o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga trzymania psa na terenie prywatnej nieruchomości (nawet nieogrodzonej) na smyczy. Chodzi o przypadku, gdy właściciel lub opiekun psa doskonale poznał jego psychikę i uzyskał bezwzględne posłuszeństwo, pozwalające na przywołanie psa, które umożliwia przebywanie i poruszanie się z psem bez smyczy. Sytuacji takich nie dopuszcza zaskarżony akt. Przywołał również art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt i obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt, w sprzeczności z którym pozostaje analizowany zakaz.

Zdaniem Prokuratora zaskarżone przepisy Regulaminu zostały sformułowane w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, ograniczając swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowy, wykraczając poza materię określoną w ustawie.

W odpowiedzi na skargę wniesionej w piśmie z dnia 1 sierpnia 2019 r. Wójt Gminy Wielka Wieś wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c. należy interpretować w związku z art. 3 ust. 2 pkt 13 u.p.c., z którego wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych.

Jak wskazano, uzasadnieniem wprowadzenia zakazów była obserwacja zachowania osób korzystających z istniejących na terenie gminy obiektów użyteczności publicznej oraz placów gier i zabaw, na podstawie których ustalono, że osoby te, nader często przychodzą ze swoimi zwierzętami do określonych w uchwale miejsc publicznych (placów gier, zabaw, piaskownic, kąpielisk, obiektów użyteczności publicznej i tam pozwalają swoim podopiecznym załatwiać ich potrzeby fizjologiczne, pozostawiając "efekty" przebywania zwierząt nieuprzątnięte. Pozostawione nieczystości powodują ryzykowne zanieczyszczenie, zwłaszcza dla dzieci. Ochrona dzieci nie może być stawiana nad prawem do spacerowania ze zwierzętami, zwłaszcza dla zdrowia dzieci. Mogą również zawierać szkodliwe drobnoustroje chorobotwórcze oraz stanowić idealne siedlisko dla ich dalszego namnażania. Priorytetem jest ochrona zdrowia, zwłaszcza dzieci. Organ wskazał, że wobec tego "uprawnione jest stwierdzenie, iż pobyt zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku może zagrażać zdrowiu przebywających tam osób, w szczególności dzieci, a także może powodować uciążliwość poprzez zanieczyszczenie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, co z punktu widzenia powinności ochrony środowiska nie pozostaje bez znaczenia". Wskazano przy tym, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania te obejmuje sprawy ochrony środowiska i ochrony zdrowia. Zwrócono przy tym uwagę, że zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów i budynków użyteczności publicznej jest przyjętą i powszechnie akceptowalną praktyką.

Wójt wyjaśnił, że genezą zaskarżonego § 21 ust. 1 pkt 4 Regulaminu były obserwacje osób utrzymujących zwierzęta domowe i przypadki, w których właściciel lub opiekun psa "doskonale poznał jego psychikę i uzyskał bezwzględne posłuszeństwo, pozwalające na przywołanie psa", występują sporadycznie, tym bardziej na terenach wiejskich, takich jak Gmina Wielka Wieś. W praktyce psy przemieszczają się swobodnie po terenie, do którego mają nieograniczony dostęp, zwłaszcza w związku z potrzebami wynikającymi z naturalnych instynktów.

Podkreślono, że wprowadzone ograniczenia mają na celu minimalizację ryzyka ataku zwierzęcia na człowieka, czego nigdy wykluczyć nie można i nie należy. Tu pierwszeństwo powinna znaleźć zasada ograniczonego zaufania i to nawet w sytuacji deklarowanej przez właściciela psa jego łagodności czy posłuszeństwa. Zwierzę zawsze stanowić będzie potencjalne zagrożenie. "Stan panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nigdy nie jest i nie będzie stanem pewnym". Wobec uwarunkowań przedstawionych w tym kontekście podkreślono powinność priorytetowego traktowania ochrony zdrowia i życia mieszkańców w stosunku do praw właścicieli zwierząt do ich utrzymywania bez ograniczeń. Zauważono, że działania niehumanitarne wobec zwierząt są odpowiednio obwarowane sankcjami zawartymi w przepisach m.in. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Wskazano, że "przedmiotowe postanowienia Regulaminu nie ograniczają swobody poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych, a jedynie mogą ograniczyć – w określonym zakresie – możliwość poruszania się właścicieli zwierząt domowych wraz ze zwierzętami". Zwrócono uwagę, że Prokurator zaskarżył § 21 ust. 1 pkt 2, 3, 4 Regulaminu, jednak wniósł o stwierdzenie nieważności § 21 ust. 1 pkt 3, 4 i 5.

Podsumowując Wójt stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została w sposób legalny, podniesione zarzuty są niezasadne, a ustanowione ograniczenia są konieczne ze względu na powinność ochrony takich dóbr, jak: zdrowie i życie oraz ochrona środowiska, a które do dobra bez wątpienia należy uznać za wyższe nad dobrem w postaci wolności i prawa właścicieli zwierząt do nieograniczonego wyprowadzania i wprowadzania do miejsc użyteczności publicznej, z zasady i istoty nie przeznaczonych do ich pobytu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Na podstawie przepisów u.s.g. można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 u.s.g. wskazano, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek w skardze o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wobec czego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

I. Upoważnienie do wydania zakwestionowanego aktu prawa miejscowego określone zostało w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019 r., poz. 2010; dalej: u.c.p.), zgodnie z którym: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku."

§ 21 Regulaminu stanowi: "Do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy:

1. W odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych :

1) Stały i skuteczny dozór,

2) Nie wprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów-przewodników,

3) Nie wyprowadzanie zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał Rady Gminy Wielka Wieś,

4) Zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ograniczona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem,

5) Natychmiastowe usuwanie, przez właścicieli, zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych, itp.; nieczystości te, umieszczane w szczelnych, nie ulegających szybkiemu rozkładowi torbach, mogą być deponowane w komunalnych urządzeniach do zbierania odpadów; postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników,

6) Przestrzeganie zakazu wprowadzania zwierząt domowych w szczególności psów na tereny placów zabaw i terenów rekreacyjnych oznaczonych stosowną tablicą informacyjną o powyższym zakazie.

2. Postanowienie §21 pkt. 1 dotyczą także zwierząt nieudomowionych, utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych."

II. Analiza legalności zaskarżonych uregulowań Regulaminu musi być poprzedzona ogólnym spostrzeżeniem, że rada gminy nie jest prawodawcą samoistnym, takim jak ustawodawca, wobec czego stanowienie przez nią aktów prawa miejscowego musi być zawsze oparte na upoważnieniu, bądź to ogólnym zawartym w ustawie o samorządzie gminnym, bądź to szczegółowym zawartym w ustawie (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 506). Realizacja tego upoważnienia musi również uwzględniać zasady prawidłowej legislacji, które szczególnie dotyczą aktów prawa powszechnie obowiązującego, a do takich zalicza się akty prawa miejscowego. Legislacja administracyjna, "ma sprzyjać dobremu administrowaniu, ale przede wszystkim dobru administrowanych. Decyzje prawodawcze podejmowane w rezultacie procedur legislacyjnych muszą przyjmować taki kształt i tak pełnić swą rolę, aby były postrzegane jako jeden z funkcjonalnych instrumentów służących faktycznie wspólnocie i człowiekowi obdarzonemu przyrodzoną godnością. Mają one wzbudzać zaufanie do prawa, które staje się dobrem wspólnym tylko wtedy, gdy jest niezbędne i przyjazne w swej formie i treści zarówno dla administrujących, jak i administrowanych" (Z. Duniewska, M. Stahl, Legislacja administracyjna – zagadnienia wprowadzające, w: "Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka", Warszawa 2012).

Odnosząc się do treści upoważnienia należy przyjąć, że wskazany w nim teren gminy koresponduje z pojęciem terytorium w znaczeniu jednostki podziału terytorialnego kraju, o którym jest mowa w art. 1 u.s.g. w brzmieniu: "1. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium". Z kolei pojęcie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku należy rozumieć szeroko zgodnie z semantycznym znaczeniem tego zwrotu, przy czym prawodawca lokalny powinien precyzować w akcie prawa miejscowego atrybuty terenu/kategorie terenu, z którym wiąże określone obowiązki podmiotów prawa, a to z uwagi na wartości związane z ochroną tych terenów. Korzystając z analizowanego upoważnienia prawotwórczego prawodawca lokalny powinien mieć na uwadze wymóg nieprzekraczania granicy upoważnienia ustawowego, a także wymóg wyważania konstytucyjnych i ustawowych wartości tym w szczególności powinności humanitarnego traktowania zwierząt (humanitaryzm wobec zwierząt), aprobaty wartości kryjących się pod samorealizacją osób będących właścicielem czy też posiadaczem psa (samorealizacja człowieka i wolność wynikająca z prawa własności), nieograniczania wolnościowych praw podmiotowych osób fizycznych bez szczególnego prawnie wymiernego kryterium tylko dlatego, że poruszają się po terenach wspólnego użytku ze zwierzęciem (wolność poruszania się) z wartościami o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trzeba w tym miejscu wskazać, że w myśl art. 31 Konstytucji RP: "1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej. 2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Mając powyższe na względzie Sąd stoi na stanowisku, że dopuszczalne jest formułowanie w Regulaminie zakazów, nakazów określonego zachowania skierowanych do osób utrzymujących zwierzęta domowe. Te nakazy i zakazy muszą być jednak na tyle precyzyjne, by adresaci tych norm potrafili odróżnić zachowanie zgodne z normą od zachowania z tą normą niezgodnego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienia Regulaminu oraz powiązane z nimi regulacje § 21 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 takiej pewności nie dają, co implikowało konieczność uznania tych regulacji za istotnie naruszające prawo, a w konsekwencji konieczność stwierdzenia ich nieważności.

III. W ocenie Sądu na stwierdzenie nieważności zasługiwał § 21 ust. 1 pkt 2 zakazujący wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., jak też z wyłączeniem osób niewidomych, korzystających z pomocy psów-przewodników. Wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej prowadzi do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej, z "wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak lecznice, wystawy itp." Sformułowane wyłączenia (przedmiotowe i podmiotowe) są za wąskie i nieprecyzyjne. Pozostają nadto w sprzeczności z obowiązującymi regulacjami ustawowymi. Pomija bowiem inne osoby o specjalnych potrzebach, takie jak m.in. wymienione w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172) wskazane w kontekście psów asystujących, tj. odpowiednio wyszkolonych i specjalnie oznaczonych psów, w szczególności psa przewodnika osoby niewidomej lub niedowidzącej oraz psa asystenta osoby niepełnosprawnej ruchowo, czy też osoby z psami służbowymi.

Mając na uwadze treści upoważnienia ustawowego trzeba stwierdzić, że prawodawca lokalny z pojęciem terenów wspólnego użytku dla potrzeb kontrolowanego przepisu utożsamił obiekty użyteczności publicznej. Chcąc zdekodować to pojęcie należy przyjąć, że w tym szerszym zakresowo pojęciu mieszczą się także budynki użyteczności publicznej. Przepisy w zasadzie nie definiują, tego czym jest miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Zajmuje się tym doktryna i orzecznictwo. Przepisy prawa zawierają jednak definicję budynku użyteczności publicznej dla potrzeb Prawa budowalnego. Zgodnie z rozporządzeniem ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, za budynek taki uważa się budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny. W związku z powyższym należy uznać, że przy wszelkich wątpliwościach o zaliczeniu danego obiektu do kategorii użyteczności publicznej decyduje w pierwszej kolejności zaspokajanie zbiorowych i powszechnych, a nie indywidualnych lub grupowych potrzeb społecznych. Z kolei za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej uznaje się np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej. A zatem z treści kontrolowanego przepisu wynika obowiązek niewprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak lecznice, wystawy itp. - na przykład, co podkreśla Sąd, na teren dworca autobusowego, czy na teren dworca kolejowego - co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. Odpowiednio to samo dotyczy przykładowo obiektów drogowych, parków i obszarów zieleni miejskiej mieszczących się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej, wobec których prawodawca lokalny nie wyważył wartości związanych z wprowadzonym obowiązkiem.

Należy również dostrzec, że z treści kontrolowanego przepisu w żaden sposób nie wynika, że prawodawca lokalny zastanawiał się nad pojęciem obiektów użyteczności publicznej pod kątem tego, w jaki sposób charakter, kategoria danego terenu może także pozytywnie lub negatywnie determinować przedmiotowe dla Regulaminu obowiązki właścicieli i posiadaczy zwierząt użytku, skoro generalnie wskazuje wszystkie obiekty użyteczności publicznej z ułomnymi w świetle prawa wyjątkami, o czym była mowa wyżej. Potwierdza to również złożona w sprawie odpowiedź na skargę. Zdaniem Sądu powstaje bowiem uzasadnione aksjologią konstytucyjnego pojęcia dobra wspólnego pytanie, czy pomocniczo, subsydiarnie to nie rodzaj, kategoria terenu wspólnego użytku, to czemu służy i jego pierwszoplanowa funkcja/funkcje, i kto tam przede wszystkim przychodzi aby z niego korzystać – nie determinuje także kierunku i proporcji regulacji podejmowanych przez prawodawcę lokalnego. W konsekwencji Sąd nie wyklucza sformułowania w tym zakresie zakazu na podstawie istniejącego upoważnienia ustawowego, ale taki zakaz powinien być zweryfikowany wobec danego rodzaju obiektów użyteczności publicznej wymogami konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zastosowane wyłączenia przedmiotowe i podmiotowe tylko pozorują wyważanie przez organ prawotwórczy wskazanych tam wartości.

IV. Sąd stwierdził również nieważność § 21 ust. 3 Regulaminu statuującego zakaz wyprowadzania zwierząt na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał Rady Gminy Wielka Wieś. I w tym zakresie Sąd wskazuje, że nie jest wykluczone, a nawet jest głęboko uzasadnione, wprowadzenie przez organ prawodawczy pewnych obowiązków na podstawie omawianego i powyżej wskazanego upoważnienia. W przekonaniu Sądu obowiązek danego podmiotu prawa może mieć postać określonego nakazu lub odpowiednio zakazu powstrzymania się od pewnych czynności. Przy czym wprowadzenie takiego obowiązku/zakazu powinno stanowić wynik bardzo starannego wyważenia przez prawodawcę lokalnego wartości, którymi z jednej strony w szczególności są powinność humanitarnego traktowania zwierząt (humanitaryzm wobec zwierząt), aprobata wartości kryjących się pod samorealizacją osób będących właścicielem czy też posiadaczem psa (samorealizacja człowieka i wolność wynikająca z prawa własności), nieograniczanie wolnościowych praw podmiotowych osób fizycznych bez szczególnego prawnie wymiernego kryterium tylko dlatego, że poruszają się po terenach wspólnego użytku z psem (wolność poruszania się). Z drugiej strony powinny być wzięte pod uwagę wartości, o których stanowi zacytowany powyżej art. 31 Konstytucji. Takiego prawidłowego w ocenie Sądu wyważenia powyższych wartości prawodawca lokalny nie dokonał, formułując obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe w postaci niewprowadzania tych zwierząt na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz terenów objętych zakazem na podstawie innych uchwał.

Zdaniem Sądu obowiązek sformułowany w §21 ust. 1 pkt 3 Regulaminu nie realizuje nakazu określoności prawa. Jak wskazano wyżej, nie budzi wątpliwości Sądu zasadność wprowadzenia ograniczeń w zakresie wprowadzania u zwierząt na tereny przeznaczone do przebywania i zabawy dla dzieci oraz innych osób. Zagrożeń, jakie wynikają dla zdrowia i bezpieczeństwa ludzi z załatwiania potrzeb fizjologicznych przez zwierzęta, nie eliminuje nawet wymóg usuwania nieczystości z terenu wspólnego użytku, w szczególności z piaskownicy. W ocenie Sądu zastosowane zwroty konstytuujące obowiązek (za wyjątkiem odesłania do innych uchwał Rady Gminy Wielka Wieś) odznaczające się niedookreślonością i brakiem precyzji użytych sformułowań, skutkują brakiem pewności co do zakresu przedmiotowego tego obowiązku. W związku z tym adresat normy nie ma pewności co do tego, czy zachowuje się zgodnie z normą, czy też nie, a dalej idąc, czy za jego zachowanie grozi sankcja, czy też nie. W konsekwencji właściwe określenie tego rodzaju zakazów powinno odnosić się do przebywania na jakimś bliżej określonym, wyznaczonym terenie, którego granice daje się określić, w szczególnych przypadkach do przebywania na terenie ogrodzonym.

V. Za nieważny Sąd uznał również pkt 4 ust. 1 § 21 Regulaminu. Po pierwsze wadliwie, z naruszeniem granic upoważnienia ustawowego, skierowano normę do właścicieli nieruchomości, podczas gdy norma upoważniająca wskazuje na osoby utrzymujące zwierzęta domowe. Prawodawca lokalny wkracza w nim w sferę prawa własności nieruchomości, rozstrzygając normatywnie o możliwości zwolnienia psów ze smyczy jako dozwolonej wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. W sposób nieprecyzyjny formułuje również wymogi ogrodzenia wykluczającego "samowolny dostęp osób trzecich". Po drugie, przepis wykracza poza granice upoważnienia ustawowego naruszając m.in. hierarchię źródeł prawa przez regulację kwestii uregulowanych w ustawie, tj. w art. 10a ustawy o ochronie zwierząt. Przepisy w nim zawarte stanowią: "3. Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. 4. Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście". W tej sytuacji kontrolowany przepis stanowi w pewnym zakresie powtórzenie regulacji ustawowej, w pewnym zaś - modyfikuje obowiązek z niego wynikający. Nie może ulegać wątpliwości, że w myśl zasad rządzących hierarchiczną budową źródeł prawa odzwierciedloną w art. 87 Konstytucji niedopuszczalne jest aby akt podustawowy modyfikował treść regulacji ustawowej. Takie jak opisane powyżej naganne działanie prawotwórcze prawodawcy lokalnego wprowadza chaos do systemu źródeł i brak pewności prawnej co do rangi przepisu wprowadzającego nakaz, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) i stanowi rażące naruszenie prawa. Potwierdzeniem tej konstatacji jest treść § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016 poz. 283), który stanowi, iż "1. Ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach." - to w konsekwencji tym bardziej akt prawa miejscowego nie może w swojej regulacji powtarzać norm ustawy." Skoro za wadliwe uznaje się powtarzanie regulacji ustawowej, to tym bardziej jej modyfikowanie.

VI. Sąd stwierdził również nieważność § 21 ust. 1 pkt 6 Regulaminu, który wprowadził obowiązek przestrzegania zakazu wprowadzania "zwierząt domowych w szczególności psów na tereny placów zabaw i terenów rekreacyjnych oznaczonych stosowną tablicą informacyjną o powyższym zakazie". Przepis ten stanowi w istocie powtórzenie uznanego za nieważny punktu 3, z tym że wyrażonego w formie obowiązku przestrzegania zakazu. Przepis ten dodaje wszakże nową kategorię "terenu zakazanego", tj. terenu rekreacyjnego. Nieokreśloność tego pojęcia nakazuje odnieść do niego te zastrzeżenia, które zostały wyartykułowane w stosunku do przepisu zawartego w § 21 ust. 1 pkt 3 Regulaminu. W tym zakresie Sąd działał w oparciu o art. 134 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

VII. Sąd stwierdził także nieważność § 21 ust. 2 Regulaminu, działając w oparciu o art. 134 §1 p.p.s.a. Regulacja ta jest ściśle związana z opisanymi wyżej, zaskarżonymi i zakwestionowanymi przez Sąd przepisami Regulaminu, albowiem nakazuje stosowanie przepisów dotyczących zwierząt domowych do "zwierząt nieudomowionych, utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych". W ocenie Sądu błędnie określono jednostkę redakcyjną, do której odsyła analizowany przepis, a mianowicie "§ 21 pkt. 1". Tymczasem w tekście Regulaminu występuje jednostka redakcyjna w postaci § 21 ust. 1. Nie ma jednak pewności co do tego, czy wolą prawodawcy lokalnego było odesłanie do całego ust. 1 w § 21, czy może do punktu 1 w ust. 1 § 21, albowiem odesłanie posługuje się sformułowaniem "postanowienie § 21 pkt. 1", podczas gdy w ustępie pierwszym znajduje się wiele postanowień (przepisów). W istocie jednak jednostka redakcyjna taka jak § 21 pkt 1 w Regulaminie nie występuje. Zakładając jednak, że przepis § 21 ust. 2 odnosi się do § 21 ust. 1 in genere, należy uznać, że wykracza on poza granice upoważnienia ustawowego jednoznacznie obejmującego obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe. Pojęcie zwierząt domowych zostało w Regulaminie zdefiniowane w § 2 pkt 31 poprzez odesłanie do definicji w ustawie o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 4 pkt 17 tej ustawy zwierzętami domowymi są zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Natomiast w art. 4 pkt 21 tej ustawy stanowi się o zwierzętach wolno żyjących (dzikich), którymi są zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. W konsekwencji nie mógł się utrzymać § 21 ust. 2 Regulaminu wykraczający w sposób oczywisty poza zakres upoważnienia ustawowego, a nadto wprowadzający chaos pojęciowy poprzez dodanie niejasnej kategorii zwierząt nieudomowionych, utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Mając na uwadze powyższe i działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, w związku z istotnymi naruszeniami prawa szczegółowo wskazanymi powyżej - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.