Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 913/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 872/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 28 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 872/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) oddalił skargę [...] (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor) z 28 sierpnia 2015 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez WSA wynika, że 15 maja 2013 r. spółka założyła wniosek o przyznanie płatności na 2013 r., ubiegają się m.in. o płatności rolnośrodowiskowe, deklarując działkę rolną [...]nr ewid. 530, którą 11 czerwca 2013 r. wycofała.

Kierownik BP ARiMR w [...] decyzją z 13 października 2014 r. – na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 10 marca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 55 poz. 289 ) i art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011; dalej: rozporządzenie 65/2011) – odmówił spółce przyznania płatności w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Kierownik podkreślił, że istotą płatności obszarowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty. W obowiązującym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, przekładałby się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulujących. Działanie takie byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi. Organ uznał, że spółka nie jest wyodrębnionym, samodzielnym i samorządnym producentem rolnym. Jest podmiotem zgłaszającym działki rolne, będące częścią jednostek produkcyjnych zarządzanych przez [...].

Organ stwierdził, że wymienione w decyzji 103 spółki, zostały zarejestrowane i wnioskują o płatności z dwóch powodów: aby zmaksymalizować wysokość otrzymanych płatności oraz aby uzyskać płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana (z powodu przekroczenia powierzchni, i braku możliwości zwiększenia powierzchni objętej zobowiązaniem rolno-środowiskowym). W ocenie Kierownika tworzenie przez [...]wielu spółek, które następnie odrębnie zgłaszały działki rolne, które gdyby musiały zostać zgłoszone łącznie uzyskałyby mniejsze płatności, jest działaniem obchodzącym prawo. Zawiązywanie przez [...] wielu spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących przyznawanie płatności rolnośrodowiskowych.

Ustalenia te doprowadziły organ do stwierdzenia braku przesłanek do uznania skarżącej spółki jako samodzielnie prowadzącej działalność gospodarczą, posiadającą autonomię w zakresie zarządzania. Organ zaznaczył także brak dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa.

Kierownik wskazał, że [...]nadzorował prace rolne zarówno jako zleceniodawca, jak i zleceniobiorca usług. Grunty rolne zgłaszane przez skarżącą oraz inne podmioty, są faktycznie zarządzane przez tę samą osobę – [...], a grunty zgłaszane do płatności przez niego oraz spółki, w których jest wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Organ uznał, że to [...]prowadził działalność rolniczą, która była działalnością zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, prowadzoną na własny rachunek. To on uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z tą działalnością, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni. O trwałym charakterze posiadania nie świadczy również swobodne przekazywanie poszczególnych gruntów pomiędzy ww. podmiotami.

Decyzją z 28 sierpnia 2015 r. Dyrektor, po rozpatrzeniu odwołania spółki, utrzymał w mocy decyzję Kierownika, stwierdzając, że została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

WSA zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę spółki.

W uzasadnieniu WSA w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu braku wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji organu I instancji z uwagi na niedoręczenie jej pełnomocnikowi skarżącej. WSA – powołując się na orzeczenia NSA – stwierdził, że wejście decyzji do obrotu prawnego następuje także w sytuacji, gdy doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, np. art. 40 § 2 k.p.a., tj. w sytuacji doręczenia decyzji stronie, a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi. WSA wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wadliwe, gdyż dokonane z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. doręczenie decyzji organu I instancji wydanej wobec skarżącej spółki do rąk jej organu tj. prezesa jednoosobowego zarządu, nie wywołało żadnych negatywnych konsekwencji dla skarżącej, która w obowiązującym terminie wniosła odwołanie od tej decyzji. WSA uznał to naruszenie za niemające wpływu na wynik sprawy o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przechodząc do oceny do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, WSA uznał je za niezasadne. Przede wszystkim wskazał, że w związku z przedłożonymi (wraz z pismem z 4 maja 2015 r.) oświadczeniami pisemnymi prezesa spółki i osób dotychczas wnioskowanych do przesłuchania w charakterze świadków, wniosek o przesłuchanie był zbędny, gdyż okoliczności podnoszone w odwołaniu są już stwierdzone innymi dowodami.

Odnosząc się do kwestii obowiązku organów zebrania i rozpatrzenia materiałów dowodowych w sprawach z wniosku dotyczącego przyznania płatności rolnośrodowiskowej, WSA wskazał na regulację art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, modyfikującą obowiązki nałożone na organ przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto z art. 21 ust. 3 tej ustawy wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że rola producenta rolnego nie może sprowadzać się głównie do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Zważywszy na omówioną regulację w zakresie przedstawiania materiału dowodowego sprawy jak i rozkładu ciężaru dowodu, WSA stwierdził, że organ dokonał oceny wszystkich dowodów zaoferowanych mu przez stronę. Poddał ocenie dokumenty finansowe skarżącej, którymi dysponował, przedstawił też skład osobowy jej organów, a w zakresie "historii" deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r. działek nr [...]wskazał na posiadaną z urzędu wiedzę (dane z ZSZIK). Skarżąca zaś ustaleń tych, żadnymi konkretnymi dowodami nie podważyła.

W zakresie kwestii materialnoprawnych WSA przypomniał przepisy mające zastosowanie w sprawie, a następnie uznał, że w okolicznościach sprawy organy słusznie przyjęły zaistnienie przesłanek do zastosowania regulacji z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Zgodnie z którym, nie naruszając przepisów szczególnych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

WSA nie podzielił natomiast stanowiska organów co do tego, że skarżąca nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności, gdyż grunty te były w posiadaniu [...], a przeniesienie posiadania miało charakter pozorny, ani też co do tego, że spółka nie prowadziła działalności rolniczej.

W związku z tymi stwierdzeniami organów WSA wskazał, że ocena, czy zachodzi przewidziana w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 przesłanka odmowy płatności w postaci sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności może dotyczyć "beneficjentów", a więc podmiotów, które spełniają ustawowe warunki do przyznania płatności. Tymi warunkami są: posiadanie gruntów zgłoszonych do płatności oraz bycie "rolnikiem", co uzależnione jest m.in. od prowadzenia działalności rolniczej. Zatem, gdyby rzeczywiście skarżąca nie była posiadaczem gruntów objętych wnioskiem i nie prowadziła działalności rolniczej, to nie przysługiwałyby jej płatności, gdyż nie spełniałaby warunków określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Wówczas zupełnie zbędne gdyż bezprzedmiotowe byłoby badanie sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

WSA stwierdził, że w celu wykazania posiadania gruntów zgłoszonych do płatności, skarżąca przedstawiła dowody w postaci dokumentów, z których wynikało, że spółka płaciła innym podmiotom za usługi rolnicze, materiał siewny oraz certyfikację gospodarstwa, a także przedstawiła pisemne oświadczenia osób, które w jej imieniu zlecały te usługi. Z oświadczeń tych wynikało, że zarząd spółki miał pełną swobodę w zarządzaniu gospodarstwem i spółka przez zarząd lub upoważnione osoby zlecała usługi rolne w gospodarstwie. Podnoszona przez organy okoliczność, że wykonywanie usług rolniczych spółka zlecała podmiotom powiązanym ze wskazanymi w decyzji osobami, nie była, w ocenie WSA, wystarczająca do uznania, że to nie ona była posiadaczem gruntów i że to nie ona prowadziła działalność rolniczą. Takie stwierdzenie byłoby uprawnione tylko w wypadku wykazania przez organy pozorności zawieranych przez spółkę umów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej.

W związku z powyższy WSA stwierdził, że organy nie podważyły skutecznie określonych w § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego warunków przyznania skarżącej płatności. Co za tym idzie pozbawienie prawa do wnioskowanych płatności mogło nastąpić jedynie w oparciu o art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Przechodząc do oceny zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie WSA podkreślił, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności wypłacane są z budżetu UE, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Zgodnie z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Przepisy rozporządzenia nr 65/2011, ani też przepisy rozporządzenia 73/2009 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo.

Interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 została podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Wynika z niej, że pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W ocenie WSA prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane przesłanki zaistniały w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r., o które wystąpiła skarżąca.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (vide: M. Godlewska "Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I)" w: Europejski Przegląd Sądowy, 2011 r., nr 6(69), s. 25-26).

WSA stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu wielu powiązanych podmiotów, które w kolejnych latach przenosiły między sobą posiadanie gruntów w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności. WSA wskazał na regulacje § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 porządzenia rolnośrodowiskowego z których wynika, że w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 8 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w wysokości: 1) 100% stawki płatności - za powierzchnię od 0,1 ha do 100 ha; 2) 50% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 100 ha do 200 ha; 3) 10% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 200 ha. Natomiast w przypadku wariantu pierwszego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w wysokości: 1) 100% stawki płatności - za powierzchnię od 0,1 ha do 10 ha; 2) 75% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 10 ha do 50 ha; 3) 50% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha; 4) 10% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 100 ha. W takim stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekłada się wprost na znaczący wzrost kwot płatności rolnośrodowiskowych z pominięciem przepisów modulujących.

Powyższe oznacza, że z uwagi na stosowanie przedstawionych wyżej zasad modulacji, w przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, obejmującego wszystkie grunty podzielone między podmioty powiązane, otrzymane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostałyby wypłacone w znacząco niższej wysokości, aniżeli w sytuacji gdy wnioski takie złożyło kilkadziesiąt podmiotów powiązanych (w tym skarżąca), które podzieliły się posiadanymi gruntami. WSA podkreślił, że te powiązane podmioty wystąpiły w 2013 r. także o płatności ONW i płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (JPO i UPO), które podlegają degresywności, czyli zmniejszaniu w zależności od powierzchni zgłaszanych gruntów.

W stosunku do tych wszystkich rodzajów pomocy, z uwagi na stosowanie zasad modulacji i degresywności, w przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (JPO i UPO), rolnośrodowiskowe i ONW, obejmującego wszystkie grunty podzielone między podmioty powiązane, otrzymane w ramach tych systemów wsparcia płatności zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji gdy wnioski takie złożyło kilkadziesiąt podmiotów powiązanych (w tym skarżąca), które podzieliły się posiadanymi gruntami.

Mając zatem na uwadze powyższe WSA stwierdził, że utworzenie wielu podmiotów i przenoszenie pomiędzy nimi posiadanych gruntów, miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności. Jak wskazano w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 do dokonania oceny, czy stworzenie sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne. Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze.

WSA wskazał, że organy ustaliły utworzenie przez [...] , jego syna [...] wielu podmiotów, powiązanych ze sobą, ubiegających się o płatności w ramach systemu wsparcia (w 2013 r. organy naliczyły [...] takie podmioty). Organy wskazały na powiązania kapitałowe między tymi podmiotami i funkcje pełnione w nich przez członków rodziny [...] Podmioty te przenosiły pomiędzy sobą posiadanie gruntów zgłaszanych do płatności. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że skarżąca spółka (poprzednio pod nazwą [...] .) jest spółką zawiązaną 6 maja 2009 r. przez [...] z których pierwszy został prezesem spółki, a drugi prokurentem. Zgłoszona do płatności działka nr [...] (przed podziałem nr [...]) była wcześniej zgłaszana przez [...]., w którym prezesem zarządu był [...]). Usługi rolnicze na rzecz skarżącej były wykonywane przez firmę [...] prowadzoną w formie działalności gospodarczej przez [...] . Organy wskazały, że w przypadku [...] podmiotów występujących o płatności wskazano to samo konto bankowe, którego właścicielem jest [...]. Ponadto podmioty te miały ten same adresy siedziby i wskazywały te same adresy do korespondencji.

WSA uznał zatem, że dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na zbliżony czas ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy i rachunki bankowe oraz łączące je więzi personalne (w tym rodzinne) i kapitałowe, pozwalała na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez wiele podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne przy tym jest to, że nie było w sprawie żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez członków rodziny [...] tak wielu podmiotów, które wymieniały się między sobą posiadanymi gruntami. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek możliwe korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania tak wielu podmiotów, nie mających żadnych środków produkcji i nie zatrudniających żadnych pracowników. Sens ekonomiczny utworzenia wielu powiązanych podmiotów i wykreowania posiadania przez te podmioty gruntów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje i degresywność płatności.

W efekcie WSA stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków przez utworzenie wielu podmiotów i dokonanie podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności, było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności, a to pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej) uzyskania takich korzyści.

W zakresie zaistnienia trzeciej przesłanki zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, a mianowicie sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia, WSA wskazał, że celem płatności rolnośrodowiskowych pozostaje poprawa środowiska rolnego i obszarów wiejskich poprzez przywracanie walorów lub utrzymanie cennych siedlisk przyrodniczych użytkowanych rolniczo, wsparcie terenów prowadzących produkcję ekologiczną w rolnictwie. Rolnictwo ekologiczne z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniej powierzchniowe gospodarstwa, co wynika z regulacji rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jak wskazano w pkt 25 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników ... - (Dz. Urz. UE L nr 30; dalej: rozporządzenie nr 73/2009) - systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia. Cel w postaci zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie został też zapisany jako jeden z podstawowych celów wspólnej polityki rolnej w art. 39 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

W związku z tym WSA wskazał, że skarżąca nie zatrudniała żadnych pracowników i w tej sytuacji nie może być mowy, że jej funkcjonowanie w jakikolwiek sposób przyczyniało się realizacji celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, w szczególności przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. Ponadto wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywnych płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że osiągnięcie korzyści wynikających z obejścia przepisów wprowadzających do systemu wsparcia modulacje i stawki degresywne, pozostaje w sprzeczności z celami systemu wsparcia, do których należy zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej.

Reasumując WSA stwierdził, że w wyniku utworzenia wielu podmiotów powiązanych (w tym skarżącej) i dokonania podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności (w tym działki zgłoszonej przez skarżącą w 2013 r.) doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez skarżącą płatności oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. W tej sytuacji WSA uznał, że do ustalonego stanu faktycznego znajdował zastosowanie powołany przez organy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia, rozpoznania skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji obu instancji albo przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

Spółka skargą kasacyjną (sporządzoną łącznie wobec trzech wyroków WSA o sygn. akt: II SA/Go 872/15, II SA/Go 873/15 i II SA/Go 874/15) zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia, rozpoznania skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji obu instancji albo przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) prawa materialnego, tj.:

1) art. 30 rozporządzenia 73/2009, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

2) art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez WSA, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami systemów wsparcia wynikających z art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich;

3) art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia art. 30 rozporządzenia 73/2009;

4) art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa;

5) art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

6) art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej ... (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14; dalej: rozporządzenie 1166/2008) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez zastosowanie definicji rolnika z/w aktu, podczas gdy zastosowanie w sprawie ma definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia 73/2009.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i § 2, art. 78 i 80 k.p.a. poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez WSA tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez WSA naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i 80 k.p.a.;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku w przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez [...] i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a.;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez WSA naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a. Akceptacja przez WSA dowodu z pełnego odpisu z KRS na okoliczność ustalenia stanu kapitałowego i zarządczego spółki w roku 2013;

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze;

7) art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, oraz że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;

8) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że grunt gospodarstwa spółki był gruntem przejętym od spółki cywilnej [...], która zaprzestała działalności a uprzednio nie był zgłaszany do dopłat przez żaden podmiot wymieniony w zestawieniach tabelarycznych w skarżonych decyzjach – teza o sztucznym podziale gospodarstwa przez organ jest więc chybiona;

9) art. 75 § 1 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że strona cofnęła wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, gdy wola strony była precyzyjnie wskazana i poparta warunkiem uznania przez organ okoliczności podnoszonych przez stronę za udowodnione innymi dowodami;

10) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnym i dowolnym nieuznaniu za wiarygodne pisemnych oświadczeń świadków, wyłącznie ze względu na fakt, iż są one podobne w treści, a szczególnie na zgodność podkreślania przez świadków, że spółka poprowadziła gospodarstwo na własną rzecz, rachunek i ryzyko - zarządzający w imieniu i na rzecz spółki mieli pełną swobodę w podejmowaniu decyzji - czyli zgodne zaprzeczenie tezy zawczasu przyjętej przez organy. Podobnie dowolna i sprzeczna z zebranymi przez organ dowodami ze sprawozdań finansowych spółki jest okoliczność, iż płatności miały być przekazywane na rachunek [...], a nie dla spółki - gdy materialne dowody wskazują, iż wszystkie przekazywane płatności z tytułu dopłat rolniczych stanowiły majątek spółki i miały być przekazywane na jej rachunek, a nie [...];

11) art. 3 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 - zdanie ostanie ówcześnie obowiązujące ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez przejście przez WSA do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż to po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności, pomimo iż to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu;

12) art. 156 § 1 w zw. z art. 40 k.p.a. poprzez wydanie skarżonych odwoławczych decyzji przy braku wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji - braku skutecznego doręczenia decyzji pierwszej instancji. W sprawach niniejszych, organ nie zweryfikował skuteczności doręczenia skarżonych decyzji. Rewizji błędu organu nie przyniosło pismo strony 27 kwietnia 2015 r., gdzie podniesiono zarzut braku skutecznego doręczenia spółce skarżonych decyzji i załączono na poparcie zarzutu kopie wyroków NSA II GSK 2769/12 i 2770/12;

13) art. 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przejście przez WSA do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż to po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności, pomimo iż to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu;

14) art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie przez Trybunał pytania prejudycjalnego było niezbędne do wydania wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od spółki na jego rzecz kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie z 4 grudnia 2018 r. (załącznik do protokołu) skarżąca podtrzymała zarzuty skargi kasacyjnej i wniosła o zwrócenie się przez sąd do TSUE w trybie art. 267 TFUE z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści:

- Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że zawarte w prawodawstwie krajowym ograniczenia "modulacyjne" wysokości płatności ze wzrostem gospodarstwa określają cel wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia?

- Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że korzyść beneficjenta w przypadku ewentualnego obejścia zapisów modulacyjnych prawa krajowego jest sprzeczna z celami systemu wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia i stanowi bezwzględną przesłankę odmowy przyznania płatności?

- Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wsparcia rolnośrodowiskowego zasady zakreślone przez wyrok TSUE C-434/12 należy stosować odpowiednio, tj. w przypadku zarzucania woli obejścia przepisów ograniczających wielkość pomocy ze wzrostem gospodarstwa należy ustalić, czy wola skutkuje tym, że nie mogą zostać określone cele, o których mowa w art. 36 lit. a ppkt (iv) rozporządzenia nr 1698/2005, w szczególności wziąć pod uwagę art. 39 rozporządzenia nr 1968/2005?"

Pismem z 7 grudnia 2018 r. skarżąca wniosła o wyłączenie sędziów Hannę Kamińską i Piotra Kraczowskiego ze składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie. Postanowieniem z 6 lutego 2019 r. NSA oddalił wniosek o wyłączenie sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt II ppkt 1, 4, 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej a dotyczących niedostrzeżonego przez WSA naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co doprowadziło do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.) zamiast uchylenia skarżonych decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a), zdaniem NSA zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w myśl, którego nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zatem z ustaleń, zaakceptowanych przez WSA, wynikać powinno jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącej kasacyjnie jako samodzielnego podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Inaczej mówiąc, zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, iż możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu i WSA, że w świetle mającego zastosowanie w sprawie art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Zwrócenia szczególnej uwagi wymaga, że wbrew zarzutom, skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalonych przez organ powiązań ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieudolną próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. Tymczasem z danych ustalonych przez organ na podstawie Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli - ZSZiK (którego znaczenie dowodowe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości) wynikają powiązania personalne, majątkowe i funkcjonalne pomiędzy skarżącą a innymi podmiotami. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Podkreślić wypada, że spółka nie zakwestionowała żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach. W ocenie NSA żaden z zarzutów określonych w pkt II petitum skargi kasacyjnej nie podważył ustaleń organu, zaakceptowanych przez WSA a dotyczących braku jej samodzielności jako producenta rolnego. Zasadnicze decyzje dla istnienia i funkcjonowania podmiotów takich jak skarżąca tj. zatrudnianie pracowników, zlecanie prac, dysponowanie zbiorami, wydawanie pracownikom poleceń, a nadto udzielane wyjaśnienia w imieniu spółek w sprawach toczących się przed organami, reprezentowanie spółek w kontaktach z innymi podmiotami, podejmowane były przez [...], na rachunek którego była w istocie prowadzona działalność. Także przedmiot działalności spółek, w tym skarżącej, jest niemalże jednakowy, a nadto z materiału dowodowego wynika, że nie zatrudniały one własnych pracowników, jak też co istotne, nie dysponowały parkiem maszynowym niezbędnym do prowadzenia samodzielnej działalności rolniczej. Nie wykonywały zatem we własnym zakresie prac polowych, te bowiem zasadniczo zlecano innej firmie, zarządzanej również przez [...]. Środki finansowe przelewane były na numer rachunku bankowego należący do ww. osoby. Podkreślić należy, na co uwagę zwrócił NSA we wstępnym etapie tej części rozważań, że skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji z której wynikałoby, czemu miałby służyć taki podział gospodarstwa posiadanego przez [...] (jego rozdrabnianie), jaki cel gospodarczy mógłby przemawiać za takim podziałem. Wobec powyższego nie sposób zaprzeczyć tezie, że w istocie, pomimo przyjętych, dopuszczalnych rozwiązań prawnych, to [...] samodzielnie zarządzał gospodarstwem i to on faktycznie posiadał, jedynie formalnie przekazane innym podmiotom, w tym skarżącej kasacyjnie, grunty. Zwłaszcza, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które przeczyłyby ustaleniom, że spółka nie ponosi żadnych kosztów związanych z prowadzoną działalnością. Tym samym przyjąć należy, że postawiona przez organy teza, zaakceptowana przez WSA, że spółka była zarządzana wyłącznie na papierze, nie stanowi zarzucanego naruszenia art. 80 k.p.a. Jakkolwiek nie można wykluczyć, że dokonanie podziału gospodarstwa rolnego należącego do jednej osoby i wykreowanie z niego większej liczby gospodarstw, będzie mogło zostać uznane za działanie zgodne z celami wsparcia unijnego i tym samym zasługiwać na przyznanie pomocy, to jednak w takiej sytuacji wnioskująca o unijną pomoc finansową, musi aktywnie działać w celu wyjaśnienia organom, dlaczego pomimo podziału, sugerującego obchodzenie istniejących ograniczeń w płatności np. ze względu na wielkość powierzchni, dane wsparcie jej się jednak należy. W niniejszej sprawie przekonujących wyjaśnień strona nie udzieliła. O ile bowiem na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przyjąć należy, że organ zobowiązany jest wykazać, iż doszło do stworzenia sztucznych warunków, to niewątpliwie obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o jej przyznanie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za trafny zarzutu określonego w pkt II ppkt 9 i 10 petitum skargi kasacyjnej. Niezależnie od przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska WSA, z którym nie zgadza się skarżąca spółka, jako istotne w zakresie tego wniosku dowodowego podkreślić należy, że dowód w postaci złożonych na podstawie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oświadczeń został przez organy oceniony i zweryfikowany w kontekście pozostałego materiału dowodowego a następnie oceniony przez WSA, zatem taki sposób procedowania zaakceptowany przez sąd nie może być zakwalifikowany jako naruszenie przepisu procedury, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut sformułowany w pkt II ppkt 11 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 - zdanie ostanie ówcześnie obowiązujące ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazać bowiem należy, że ustawa ta nie ma zastosowania co do płatności rolnośrodowiskowych. Przepisy proceduralne w zakresie płatności rolnośrodowiskowych zawiera ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w szczególności jej art. 21.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II ppkt 2 i 3 petitum) określający wymagania, jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone w części odnoszącej się do ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów oraz ich oceny przez sąd, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej naruszenie przez sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie wyroki NSA: z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji za podstawę orzeczenia lub dokonanej przez ten sąd oceny prawnej rozpatrywanych zagadnień, do tego zaś zmierzała strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA w sprawach I OSK 196/18 i I GSK 2177/18).

Odnosząc się do zarzutu spółki naruszenia art. 267 TFUE przez jego niezastosowanie (pkt II ppkt 14) przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem Trybunał Sprawiedliwości UE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.

Interpretacja prawa UE dokonywana jest w sposób zdecentralizowany, co oznacza, że każdy sąd krajowy państwa członkowskiego UE, rozstrzygając sprawę, która regulowana jest prawem unijnym, dokonuje interpretacji tego prawa. Jednakże ostateczną kompetencję w tym zakresie posiada TSUE. Każdy sąd państwa członkowskiego może zwrócić się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, jeżeli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 akapit drugi TFUE). Sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zobowiązany zadać pytanie prejudycjalne, jeżeli w rozpoznanej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego.

Zwrócenia uwagi wymaga, że przepis ten nie formułuje dla sądu krajowego I instancji obowiązku zadania pytania, zwłaszcza w sytuacji, co wynika z zaskarżonego wyroku, wykładnia przez organy przepisów prawa wspólnotowego i polskiego nie budziła wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Przy czym dodać należy, że w skardze do WSA spółka nie składała wniosku o zadanie pytania prejudycjalnego. Wniosek taki pojawił się dopiero w piśmie spółki z 4 grudnia 2018 r. i dotyczył interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, nie jest on jednak zasadny, ponieważ dostateczną wykładnia tego przepisu została dokonana przez TSUE w wyroku C-434/12.

Tak więc zarzut z pkt II ppkt 10 petitum skargi kasacyjnej nie jest trafny.

Za niepoddające się kontroli instancyjnej uznać należy zarzuty wymienione w pkt II ppkt 7 i 11.

W pierwszym z nich autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że skarżąca objęła w posiadanie wszystkie grunty swojego gospodarstwa, w następnym zarzucono naruszenie art. 156 § 1 w zw. z art. 40 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odwoławczych przy braku wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji – braku skutecznego doręczenia tej decyzji. Przypomnieć zatem należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli chodzi o art. 134 p.p.s.a. to wymieniony przepis zawiera dwie jednostki redakcyjne i niesprecyzowanie przez autora skargi kasacyjnej, którego przepisu – § 1 czy też § 2 art. 134 p.p.s.a. – dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczając zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. Identycznie ocenić trzeba brak wskazania jednostki redakcyjnej art. 156 k.p.a., którego § 1 zawiera pkt 1-7 a nadto przepis ten zawiera także § 2 natomiast art. 40 k.p.a. zawiera §§ 1, 2, 3, 4, 5.

Za niezasadny należało uznać dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt II ppkt 8 petitum skargi kasacyjnej) poprzez niespostrzeżenie, że grunt gospodarstwa spółki był gruntem przejętym od spółki cywilnej [...], która zaprzestała działalności a uprzednio nie był zgłaszany do dopłat przez żaden podmiot wymieniony w zestawieniach tabelarycznych w skarżonych decyzjach. Skarżąca kasacyjnie nie wyjawia bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w jaki sposób argument ten przekłada się na całokształt przyjętych w rozprawie ustaleń faktycznych. Czyni ten zarzut nieczytelnym i jako takim niepoddającym się kontroli instancyjnej.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w pkt I ppkt 1 do 6 petitum skargi kasacyjnej.

Przed oceną zarzucanych naruszeń prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na kilka kwestii dotyczących konstrukcji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, stanowiącego materialną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Zwrócić uwagę należy na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 (tożsamą treść zawiera wskazany również przez kasatora art. 30 rozporządzenia 73/2009). Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką zaniechania płatności na rzecz beneficjenta jest: 1) ustalenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz 2) wykazanie celu jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany – celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" – do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Klauzula generalna ujęta w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest zatem na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej ujętej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej nieakceptacji postępowania beneficjenta.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty, w tym skarżącą kasacyjnie, kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – kwalifikowałyby się do znacząco niższej pomocy, jest stworzeniem sztucznych warunków – w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. W tym miejscu, w powołaniu na utrwalony w orzecznictwie pogląd (zob. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: II GSK 646/11; II GSK 884/16; II GSK 3133/17; II GSK 3520/17; I GSK 763/18; I GSK 740/18; I GSK 701/18), należy podkreślić, w odniesieniu do argumentacji kasatora, że kwestia formalnej organizacji danego podmiotu (jego tworzenie, podział i znoszenie) oraz posiadanego przez ten podmiot/podmioty gospodarstwa rolnego pozostaje poza zakresem oceny organów i sądów administracyjnych. Taka postawa producenta rolnego nie oznacza jednakże, że ta formalnie ukształtowana przez dany podmiot struktura organizacyjna jego gospodarstwa zostanie zaakceptowana przez organy udzielające wsparcia unijnego na potrzeby tego właśnie wsparcia. Inaczej mówiąc, wygenerowanie dużej ilości podmiotów nie oznacza, iż automatycznie każdy z nich otrzyma wsparcie, tylko dlatego, że formalnie istnieje, jest zarejestrowany i stwarza pozory posiadania gruntów wymaganych dla przyznania płatności. Kwestia takiej organizacji gospodarstwa rolnego, w szczególności jego podział na potrzeby otrzymania płatności, nie wyłącza badania takiego działania z punktu widzenia istnienia prawa tak ukształtowanych podmiotów do danego rodzaju płatności. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie przy tym zaznacza, iż nie dyskwalifikuje a limine z płatności tych wszystkich podmiotów (producentów rolnych działających w formie spółek prawa handlowego czy spółek cywilnych), które ostatecznie należą do jednej osoby. Podkreślenia wymaga, że to od konkretnych podmiotów podejmujących inicjatywę gospodarczą zależy, w jakiej formie organizacyjnej, dopuszczalnej prawem, będą prowadzić dane przedsięwzięcie. Niemniej jednak przyznanie wsparcia determinowane jest rezultatem przeprowadzonej przez organ administracji publicznej oceny, odnośnie do faktycznego prowadzenia działalności rolniczej przez dany podmiot. Nie można zatem wykluczyć, iż nawet dokonanie podziału gospodarstwa rolnego należącego do jednej osoby i wykreowanie z niego większej liczby gospodarstw, będzie mogło zostać uznane za działanie zgodne z celami wsparcia unijnego i tym samym zasługiwać na przyznanie pomocy. Jednak o spełnieniu przesłanki z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zdecydowały niepodważone w sprawie ustalenia faktyczne. Poprzez cyklicznie dokonywany podział gospodarstwa rolnego posiadanego przez [...] na mniejsze jednostki organizacyjne (spółki z o.o. i spółki cywilne), którym przekazywane są określone grunty, doszło do obejścia przepisów modulacyjnych, uprawniających do uzyskania płatności w określonej wysokości jedynie do oznaczonej powierzchni gruntów. W związku z tym zachodzi element obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12. Pomoc uzyskana przez tak wygenerowane podmioty znacząco przekraczałaby pomoc jaka przysługuje producentom rolnym, gdyby wszystkie nieruchomości rolne zgłoszone zostały przez osobę, która nimi rzeczywiście zarządza.

Takie działania [...]z uwagi na intencje, miały na celu pobranie dopłat rolnośrodowiskowych ponad limity ustalone przez prawodawcę. Skarżąca kasacyjnie, nie wykazała innych, racjonalnych przyczyn tworzenia tak wielu, rodzinnie powiązanych podmiotów, zarządzanych jednakże przez jedną i tę samą osobę, prowadzącą również własne gospodarstwo rolne. Nie ma wątpliwości, iż utworzone podmioty jedynie stwarzały pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo. Mechanizm działania tworzonych podmiotów wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania konkretnych spółek koordynację stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności celem obejścia kwotowych i powierzchniowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni i otrzymania wyższego wsparcia. Zachodzi zatem element subiektywny, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12.

Odnosząc się do wskazywanej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 kwestii sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać w ten sposób korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia należy odwołać się do art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005. Przepis ten zawiera ogólnie nakreślone cele, do jakich wsparcie rozwoju obszarów wiejskich się przyczynia. Cele te dotyczą: (a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, (b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, (c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia. Wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego (Oś 1) dotyczy środków, których celem jest upowszechnianie wiedzy i poprawa potencjału ludzkiego poprzez: m.in. kształcenie zawodowe i działania informacyjne, w tym rozpowszechnianie wiedzy naukowej i praktyk innowacyjnych, skierowane do osób działających w sektorze rolnym, żywnościowym i leśnym, podejmowanie działalności przez młodych rolników, wcześniejsze emerytury rolników i robotników rolnych, korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów; (Oś 2) to m.in. poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich, co ma przyczynić się, w zakresie planowania przestrzennego do zrównoważonego rozwoju poprzez zachęcanie, w szczególności rolników do stosowania metod użytkowania gruntów zgodnych z potrzebą krajobrazu; (Oś 3) obejmuje jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej, w tym celu zostały przewidziane środki dotyczące m.in. poprawy jakości życia na obszarach wiejskich, różnicowania w kierunku działalności nierolniczej, wsparcia na rzecz tworzenia i rozwoju mikroprzedsiębiorstw; (Oś 4) LEADER, wskazuje m.in. na wdrażanie lokalnych strategii rozwoju poprzez lokalne partnerstwa publiczno-prawne, zwane "lokalnymi grupami działania".

Z powyższego wynika zatem, że zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed jego dalszą degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności bezpośrednich dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, określanym mianem modulacji a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ww. przepisy prawa unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół wskazanych osi.

Naczelny Sąd Administracyjny zatem zwraca uwagę, że konkretyzacja celów wsparcia następuje w przepisach szczegółowych oraz normach krajowych. Stosownie do art. 39 ust. 1-4 rozporządzenia 1698/2005 wsparcie rolnośrodowiskowe udzielane jest przez państwo członkowskie zgodnie z jego szczególnymi potrzebami, a więc uwzględniającymi np. charakter gruntów, strukturę gospodarstw rolnych jak i realne potrzeby przyznawania tego rodzaju pomocy danej grupie beneficjentów. Płatności rolnośrodowiskowe obejmują przy tym dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, które bez wątpienia obciąża gospodarstwo rolne, przy czym jego wysokość, już na poziomie unijnym, jest limitowana określoną kwotą do hektara. Wyjaśnienie celów wsparcia nie może ograniczać się, do literalnego odczytania przepisu art. 4 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005. Odkodowanie celów wymaga zarówno analizy preambuły tego rozporządzenia, jak i jego innych norm. Z pkt 62 preambuły wynika zatem, iż w celu zapewnienia skuteczności, uczciwości i trwałego wpływu pomocy z EFFROW powinny istnieć przepisy gwarantujące, że operacje związane z inwestycjami są trwałe oraz uniemożliwiają korzystanie z tego funduszu w celu wprowadzenia nieuczciwej konkurencji. Powyższe należy powiązać z art. 18, który ustanawia procedurę zatwierdzania programów rozwoju obszarów wiejskich przy udziale Komisji Europejskiej. Tym samym zauważyć należy, że modulacje powierzchniowe i związane z nimi procentowe ograniczenia płatności jakie ustanowiono w polskim porządku prawnym, zyskały aprobatę na poziomie unijnym. Nie ma zatem racji kasator, że ocena przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie może obejmować celu wsparcia uzyskiwanego poprzez modulację płatności. Zaznaczyć należy, iż nie poprawia ani konkurencyjności rolnictwa na danym terenie ani jakości życia na tym obszarze, ani też nie wspiera gospodarowania gruntami, pozwolenie na skupianie w jednym ręku znacznego areału gruntów i jego dotowanie poprzez udzielanie wsparcia do sztucznie wydzielonych, mniejszych gospodarstw, które w ten sposób kwalifikują się do przyznania płatności.

W konkluzji powyższych rozważań, bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje stanowisko organów i WSA, krytykowane przez skarżącą kasacyjnie spółkę dotyczące przyjętej w sprawie definicji rolnika oraz gospodarstwa rolnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015r. poz.1804), zasądzając od skarżącej spółki na rzecz organu 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.