Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2068/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant asystent Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. i T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 154/10 w sprawie ze skarg A.W. oraz A.M., T.M. i Z.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 154/10 oddalił skargę A. W., T. M., A. M. i Z. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności. Starosta Krakowski wyznaczony postanowieniem Wojewody Małopolskiego do rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówił zwrotu części działki nr [...], objętej księgą wieczystą [...], położonej w obrębie 5, jedn. ewid. Śródmieście w Krakowie, w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. 318, na rzecz A. W., T. M., D. S., A. M., B. S. i M. M.. Decyzję tę wydano na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603).

Organ powołał się na ustalenia poczynione w wyniku oględzin, z których wynika, iż działka nr [...], stanowiąca własność Gminy Miejskiej Kraków położona jest pomiędzy budynkami sądów a obiektem prokuratury i stanowi grunt porośnięty trawą, z nasadzeniami drzew i krzewów, przez które przebiegają asfaltowe ścieżki i alejki. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczona nieruchomość może być zwrócona przy spełnieniu łącznie kilku warunków, a jednym z nich jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym pojęcie "zbędności" ma znaczenie wskazane w art. 137 ustawy. W przypadku tej działki celem wywłaszczenia była – co wynika z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 6 marca 1963 roku, znak USW.Wł.134/1/62 – budowa gmachów sądowych, zaś jego podstawą była decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia 15 maja 1958 r., znak B.II.Lok.1163/58. Z dokumentów tych wynika, że w ramach inwestycji na przedmiotowej działce urządzony miał być trawnik ze swobodnymi nasadzeniami drzew i krzewów, co zostało zrealizowane. Oznacza to, że działki nr [...] nie można uznać za zbędną dla celu wywłaszczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. M.-S. i A. M. zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zarzuciły, że sporna działka stanowi obecnie teren porośnięty trawą, bez nasadzeń drzew i krzewów. Skarżące podniosły także, iż organ nie poczynił ustaleń faktycznych odnośnie tego, czy decyzja o pozwoleniu na budowę oraz obiór końcowy robót obejmowały wyłącznie budynki sądów, czy również inwestycje towarzyszące. W konkluzji skarżące domagały się zmiany zaskarżonej decyzji i orzeczenia o zwrocie działki, ewentualnie – uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

A. W. żądanie odwołania sformułowała w sposób identyczny, zarzucając kwestionowanej decyzji nieprawidłowe ustalenia faktyczne, przyjęte za jej podstawę oraz nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzuciła, że celem wywłaszczenia było przeznaczenie spornej działki na budowę gmachów sądowych, które w rzeczywistości znajdują się kilkadziesiąt metrów od jej granic, a nieruchomość do chwili obecnej pozostała niezabudowana, przeznaczona jedynie pod zieleń publiczną i chodniki. W jej ocenie, wyłącznie sentencja decyzji wywłaszczeniowej pozwala ustalić, jakie było konkretnie przeznaczenie spornej działki. Oprócz trawnika z nasadzonymi drzewami i krzewami, miały tam zostać zrealizowane alejki, ciągi piesze – teren zielony o przeznaczeniu rekreacyjnym. Tymczasem obecnie istnieje tam jedynie prowizoryczny chodnik, co oznacza, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, a przedmiotową działkę można określić jako nieużytek.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że ustalenie celu wywłaszczenia następuje w oparciu o treść decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, będącej uzasadnieniem odjęcia własności. Natomiast fakt rozpoczęcia prac związanych z inwestycją winien być ustalony na podstawie dokumentacji technicznej. Organ odwoławczy ocenił jako prawidłową ocenę przesłanek zwrotu nieruchomości, dokonaną przez Starostę. Celem wywłaszczenia była budowa gmachów sądowych zgodnie z lokalizacją szczegółową. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że budowa obiektów trwała od 21 kwietnia 1965 r. do 26 września 1968 r., obejmując także ukształtowanie infrastruktury wokół budynków sądowych w tym uformowanie terenu i ułożenie chodników. Potwierdza to decyzja o pozwoleniu na budowę oraz protokół końcowego odbioru i przekazania do eksploatacji z dnia 30 września 1968 r. Organ stwierdził nadto, iż projekt zagospodarowania terenów zielonych wskazuje na to, że na spornej działce powstać miał teren rekreacyjno-wypoczynkowy z trawnikami, drzewami i krzewami. Zrealizowanie tego sposobu zagospodarowania zostało potwierdzone podczas rozprawy, połączonej z oględzinami nieruchomości, a w aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna. Wojewoda Małopolski uznał, że istniejący na spornej działce stan oznacza zrealizowanie celu wywłaszczenia, jaką była budowa gmachów sądowych z infrastrukturą wokół niej. Wyraził także pogląd, iż obecne zaniedbanie terenu nie może świadczyć o jego zbędności na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze na powyższą decyzję A. W. zarzuciła naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i niezastosowanie art. 136 ust. 3 tej ustawy. Strona podtrzymała dotychczasowe zarzuty zbyt szerokiej interpretacji pojęcia celu wywłaszczenia, wskazując, iż gmachy sądowe znalazły się w pewnej odległości od granic przedmiotowej działki. Jedynie treść decyzji o wywłaszczeniu może stanowić podstawę do ustalenia celu wywłaszczenia. Przepis art. 137 ustawy nie daje podstaw do twierdzenia, iż cel ten mogą określać również inne decyzje. Jeśli nawet przyjąć taki pogląd to również cel ustalony w oparciu o decyzję lokalizacyjną nie został zrealizowany. Teren spornej nieruchomości można ocenić jako nieużytek. W skardze złożonej przez A. M., D. M.-S. i T. M. wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię – art. 9a, 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących Wojewoda błędnie przyjął jakoby cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ramach inwestycji polegającej na wykonaniu gmachów sądowych teren spornej działki miał być urządzony na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a zatem miał być terenem zielonym, z alejkami dla pieszych, czego nie zrealizowano. Obecny stan działki w żadnej mierze nie odpowiada ukształtowaniu infrastruktury wokół budynków sądowych.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie powtarzając motywy zamieszczone w decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawy ze skarg A. W. oraz A. M., D. M.-S. i T. M. do wspólnego rozpatrzenia i orzekania.

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1034/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi. Wyrok ten wskutek skargi kasacyjnej A. M., D. M.-S. i T. M. został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 738/08 z powodu nieważności z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił skarg uznając, iż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.

Sąd powołał się na 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wskazując jednocześnie, iż organem właściwym do rozpoznania sprawy jest starosta. W oparciu o art. 137 ust. 1 ustawy, nieruchomość można uznać za zbędną na cel, określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Oba powołane przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, jako związanej z wywłaszczeniem, dokonanym przed wejściem w życie obecnej ustawy, na zasadzie jej przepisów intertemporalnych, a to art. 216 powołanej ustawy.

Cel wywłaszczenia, określony został w decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 6 marca 1963 r., znak USW.Wł. 134/1/62 w sposób ogólny – jako "budowa gmachów sądowych". Przeznaczenie wywłaszczonych działek należy odczytywać z uwzględnieniem innych dokumentów, a w szczególności treści decyzji lokalizacyjnej, pozwolenia na budowę oraz planu zagospodarowania terenu. Wniosek przeciwny musiałby prowadzić do uznania, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany wyłącznie na tych działkach – czy też ich częściach – na których bezpośrednio posadowiono budynki sądowe, z wyłączeniem całej infrastruktury im towarzyszącej, czego oczywiście zaakceptować nie sposób.

Sąd powołuje orzecznictwo sądowe, w którym przyjmuje się, że cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej z nazwy inwestycję główną, ale również towarzyszącą jej infrastrukturę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 1987 r. sygn. akt IV SA 372/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 76).

Na możliwość ustalania celu wywłaszczenia w oparciu o całokształt dokumentacji wskazują poglądy doktryny (zob. E. Mzyk – teza 4 do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w: G. Bieniek (redakcja), S. Kalus, E. Mzyk, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2007). Nadto orzecznictwo sądowoadministracyjne wielokrotnie wskazywało na powiązanie celu, określonego w decyzji wywłaszczeniowej z decyzją lokalizacyjną – w wyroku z dnia 23 maja 1991 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż utrata ważności decyzji lokalizacyjnej powoduje wygaśnięcie celu wywłaszczenia (sygn. akt IV SA 374/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 47), natomiast tenże sąd, w Ośrodku Zamiejscowym w Krakowie, wyraził również pogląd, że nieruchomość jest niezbędna dla celu wywłaszczenia, jeżeli wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji (wyrok z dnia 6 maja 1994 r. sygn. akt SA/Kr 1740/93, "Prokuratura i Prawo", dodatek 1995, nr 5, poz. 58). Nie znajdują zatem uzasadnienia w orzecznictwie zarzuty skargi, wniesionej przez A. W., oparte właśnie na bezzasadnym – jej zdaniem – ustalaniu celu wywłaszczenia na podstawie aktów administracyjnych i dokumentów innych niż decyzja o wywłaszczeniu.

Sąd miał na uwadze, iż przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależnia uznanie nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia od sposobu jej wykorzystania przez określony czas po nabyciu przez decyzję wywłaszczeniową waloru ostateczności, wskazując na terminy siedmio- i dziesięcioletni. Istotne dla rozstrzygnięcia jest to, czy w tak wyznaczonym okresie nastąpiło – odpowiednio – rozpoczęcie oraz zakończenie realizacji celu wywłaszczenia. Natomiast obecny (aktualny na dzień orzekania przez organy administracji publicznej) stan zagospodarowania działki może być w sprawie o jej zwrot istotny jedynie o tyle, o ile stanowi potwierdzenie, że teren w przeszłości, w określonych przez art. 137 granicach czasowych, został wykorzystany zgodnie z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia.

Sąd zaaprobował poczynione przez organy obu instancji ustalenia faktyczne odnośnie sposobu wykorzystania działki w czasie rozstrzygania sprawy administracyjnej, jak również ukształtowania infrastruktury wokół budynków sądowych, w tym uformowanie terenu i ułożenie chodników. Z dokumentów, których mocy dowodowej w postępowaniu nie zakwestionowano, wynika iż urządzenie terenu zielonego na spornej nieruchomości zostało zakończone w roku 1968, a zatem przed upływem któregokolwiek z terminów, o jakich mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stan, istniejący na przedmiotowej działce w chwili orzekania przez organy administracji publicznej, potwierdza, iż teren został w ten właśnie sposób zagospodarowany. W niniejszej sprawie spór, jaki wiodą skarżący, w przeważającej mierze dotyczy nie ustaleń faktycznych, jakie stały się podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz wniosków co do prawa, jakie zostały z nich wysnute. Obie skargi zawierają zarzut, iż nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, albowiem końcowy efekt w postaci urządzonego skweru nie odpowiada szczegółowo sporządzonym wcześniej planom realizacyjnym.

Mając na uwadze, że celem wywłaszczenia, ustalonym na podstawie samej decyzji o wywłaszczeniu, jak i dokumentacji związanej z inwestycją, było zrealizowanie gmachów sądowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i odpowiednim urządzeniem otaczającego terenu, stanowiska, Sąd uznał za nietrafne stanowiska, zaprezentowane przez wszystkich skarżących. W odniesieniu do konkretnej, objętej wnioskiem o zwrot w niniejszej sprawie działki, cel wywłaszczenia zakładał zrealizowanie otaczającej infrastruktury w postaci terenu zielonego z nasadzeniami drzew i ciągami pieszymi. Celu wywłaszczenia nie można jednak interpretować jako realizacji ściśle określonego planu zagospodarowania, czy też konkretnego projektu budowlanego. Zmiana planów realizacyjnych, polegająca na odmiennym rozplanowaniu czy to nasadzeń drzew, czy też lokalizacji, ilości chodników nie prowadzi do zmiany celu wywłaszczenia, albowiem tak w jednym, jak i drugim wypadku (pierwotnie zakładanym, jak i ostatecznie zrealizowanym), celem tym w odniesieniu do spornej działki pozostaje urządzenie infrastruktury rekreacyjnej, towarzyszącej gmachom sądowym.

W odniesieniu do formułowanych w sprawie zarzutów, jakoby sporny teren w ogóle nie został urządzony, mając charakter nieużytku Sąd uznał je wyłącznie za polemikę z ustaleniami faktycznymi organów administracji publicznej, nie znajdującą oparcia w materiale dowodowym sprawy. Organy prowadzące postępowanie nie naruszyły art. 80 k.p.a., albowiem analizując zebrane dowody, nie przekroczyły granic swobodnej ich oceny, dając temu wyraz w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. W oparciu o dowody w postaci protokołu oględzin oraz dokumentacji fotograficznej działki (przedstawionej zresztą przez pełnomocnika wnioskodawców) ustalenie, iż zieleń na przedmiotowej nieruchomości ma charakter nasadzeń celowych, a nie samoistnych (samosiejki), odpowiada logice i doświadczeniu życiowemu – uwidocznione na fotografiach drzewa sprawiają wrażenie rozmieszczonych planowo i regularnie wzdłuż wyznaczonych i urządzonych alejek (utwardzonych asfaltem) i chodników.

Sąd w całości podzielił pogląd, iż plan zagospodarowania terenu przewidywał na północ od projektowanych budynków sądowych (przy ul. M.) teren zielony z ciągami pieszymi (alejkami) i miejscami postojowymi dla samochodów. I tak też teren ten został zagospodarowany. W taki też sposób działka nr [...] oraz część graniczącej z nią działki nr [...] była zagospodarowana i użytkowana do niedawna. Z urzędu Sąd wskazał, iż aktualnie w tym miejscu wybudowane zostały budynki Sądu Apelacyjnego w Krakowie oraz Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury.

W świetle powyższego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. M. i T. M., reprezentowani przez adw. J.S. i zaskarżając wyrok w całości zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9a, 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegającą na przyjęciu, że brak jest przesłanek ustawowych wskazujących na uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie, zwłaszcza że część działki nr [...], położonej w granicach wywłaszczonej l. kat. 318 jest zbędna w sensie faktycznym – upływ ponad 7 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a w rzeczywistości upłynął okres ponad 47 lat oraz nierozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jakim była "budowa gmachu krakowskich sądów".

W ramach tego zarzutu zamieszczono drugą przesłankę "ze względu na zbędność w sensie prawnym z powodu utraty mocy wiążącej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zwłaszcza że brak jest zrealizowania na cele infrastruktury, które miały być celami rekreacyjno-wypoczynkowymi, czyli terenem zielonym z alejkami dla pieszych, czego w miejscu położenia jest brak".

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających decyzji i orzeczenie, że decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. i decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nie mogą być wykonane do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor skargi podnosi jako bezsporne okoliczności uprawnienia skarżących z tytułu spadkobrania po K. M., wywłaszczenie nieruchomości decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 6 marca 1963 r. na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy gmachów sądowych w Krakowie, wydanie lokalizacji szczegółowej przez Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany w dniu 15 maja 1958 r.

Za niebudzące wątpliwości uznają skarżące to, że sporny teren położony pomiędzy budynkami sądów rejonowych i Sądu Okręgowego w Krakowie, a częścią starej zabudowy nie stanowi gruntu, przez który przebiegają asfaltowe ścieżki i alejki.

W przekonaniu skarżących wykazali oni, stosownie do art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przesłanki do zwrotu nieruchomości:

– po pierwsze – wystąpili spadkobiercy po Z. M. (vide postanowienia SR w Tarnowie z dnia [...] stycznia 1991 r. sygn. akt: [...]) i złożony został stosowny wniosek o zwrot,

– po drugie – przedmiot sporu objęty jest instytucją zwrotu w stosunku do których Skarb Państwa nabył prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem,

– po trzecie – zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest bezsporny, gdyż upłynął okres siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna, czyli od daty prawomocnej decyzji z dnia 6 marca 1963 r., minął już okres ponad 47 lat, jak również nie nastąpiło rozpoczęcie prac związanych z realizacją lokalizacji inwestycji i warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Granice działki, która jest przedmiotem roszczenia w żadnej mierze nie odpowiadają ukształtowaniu infrastruktury wokół budynków sądowych w tym między innymi ukształtowaniu terenu i ułożeniu chodników.

Obecnie na gruncie rozpoczęta została budowa zupełnie nowej instytucji z innym przeznaczeniem, jako szkoła kształcąca przyszłych sędziów i prokuratorów, na nowych warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bez nowej decyzji o wywłaszczeniu z określoną lokalizacją.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Zdaniem uczestnika postępowania sformułowany zarzut nie dotyczy wykładni, lecz kwestionuje stosowanie prawa.

Skarżący usiłują zakwestionować ustalony w toku postępowania stan faktyczny, który stanowił podstawę do zastosowania prawa materialnego, i tym samym wykazać, że nie znajduje do nich zastosowania art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stwierdzenia skarżących co do niewykonania prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, określonego w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej ją decyzji lokalizacyjnej, warunkach zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie tylko nie zostały potwierdzone w toku postępowania, ale pozostają w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, które skarżący uznaje za prawidłowy. Zarzuty skargi nie zostały więc oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, iż poddane kontroli instancyjnej to postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sąd odwoławczy ograniczył się do kontroli instancyjnej tylko w zakresie zamieszczonej w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych, wskazanie naruszonych przepisów z opisem na czym naruszenie to polegało, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania także wykazania, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe sporządzenie skargi kasacyjnej warunkuje więc skuteczność skargi.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna została oparta o podstawę art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisów, natomiast błędne zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy zarzucie błędnej wykładni skarga kasacyjna powinna wskazywać na czym polegała niewłaściwa wykładnia konkretnych przepisów oraz jaka powinna być wykładnia właściwa, natomiast sporządzone uzasadnienie winno zawierać argumentację przekonującą, iż proponowana wykładnia odpowiada prawu zaś zastosowana przez Sąd pierwszej instancji jest błędna, ze wskazaniem motywów uzasadniających taką ocenę.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut błędnej wykładni, przy czym treść zarówno zarzutu jak i uzasadnienia zostały sformułowane w sposób niezbyt jasny. Treść zarzutu można więc odczytać tak, iż autorowi skargi kasacyjnej chodziło raczej o błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego. Jeśli zaś odczytać treść postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego łącznie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej to wynika z tego, iż skarga kasacyjna podważa ustalony w tej sprawie stan faktyczny przez organy administracji i przyjęty w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jako podstawa wyrokowania.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego, a dotyczy to zarówno błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych. Stosowanie prawa materialnego ma miejsce wówczas gdy stan faktyczny jest już ustalony. Następuje to w wyniku przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego, czyli stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które to ustalenia przyjmuje bądź podważa Sąd pierwszej instancji kontrolujący legalność zaskarżonych decyzji.

Kwestionując stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawę wyrokowania skarga kasacyjna winna wymieniać naruszone przez organ przepisy postępowania lub też przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenia których miałby dopuścić się Sąd wydający wyrok.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przepisów postępowania, nie wymienia żadnego przepisu proceduralnego, który miałby być naruszony przez organy lub Sąd, jak również nie wykazuje jakoby naruszenie takie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak takiego zarzutu oznacza, iż ustalony w sprawie w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny i przyjęty przez Sąd WSA w Krakowie nie został skutecznie podważony.

Przyjmując zatem za ustalone w świetle zgromadzonych dowodów, iż cel wywłaszczenia w postaci budowy gmachów sądów krakowskich wraz z otaczającą je infrastrukturą w postaci urządzonej zieleni został zrealizowany w 1968 r., Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że nie miały zastosowania przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przewidujące możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Realizację przedmiotowej inwestycji rozpoczęto bowiem w 1965 r., podczas gdy wywłaszczenie miało miejsce w 1963 r., zatem przed upływem 7 lat (pkt 1), zaś ukończono przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja z dnia 6 marca 1963 r. stała się ostateczna.

Zasadnie WSA w Krakowie przyjął, iż o realizacji celu decyduje stan po zakończeniu inwestycji w 1968 r., nie zaś stan zagospodarowania w późniejszym czasie, na co wskazują skarżący.

Z powyższych względów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.