Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 826/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 stycznia 2022 r. I. Stwierdza bezczynność Burmistrza Gminy T. w sprawie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 21 stycznia 2022 r.; II. Stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. Zobowiązuje Burmistrza Gmiany T. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 21 stycznia 2022 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. Zasądza od Burmistrza Gminy T. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. M. jest bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 stycznia 2022 r.

W skardze, złożonej w dnu 12 sierpnia 2022 r., Strona zarzucała naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej przez nieuprawnione jego ograniczenie; art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie; art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej.

Strona wnioskowała o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 20 stycznia 2022 r. i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wywodziła, że od 2020 r. usiłuje rozpocząć procedowane w przedmiocie zakupu mieszkania przy ul. [...] w T. Pismami z dnia 12 października 2020 r. oraz 30 listopada 2021 r. Burmistrz poinformował Stronę, że przedmiotowy lokal w chwili obecnej nie jest przeznaczony do sprzedaży. W piśmie z dnia 13 grudnia 2021 r. Strona wystąpiła o wskazanie przyczyn odmowy sprzedaży lokalu. W odpowiedzi z dnia 10 stycznia 2022 r. organ poinformował, że lokal nie jest obecnie przeznaczony do sprzedaży w związku z negatywną opinią Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w T. Wobec tego Skarżąca, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. wystąpiła do Burmistrza Gminy T. o wydanie kopii dokumentu sporządzonego przez Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w T. dotyczącego negatywnej opinii w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego położnego w T. [...]. Do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała odpowiedzi na złożony wniosek.

W dalszych wywodach skargi Strona przywołała brzmienie art. 1 u.d.i.p. wskazując na orzecznictwo definiujące pojęcie informacji publicznej wywodzące m.in., że chodzi o informacje o sprawach publicznych będące w posiadaniu organu w zakresie wykonywania władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, że opinia Zakładu Gospodarki Komunalnej stanowi podstawę odmowy sprzedaży Stronie wskazanego lokalu, zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań organu wykonawczego gminy. Ponieważ informację publiczną stanowią także dokumenty wykorzystywane przez organ do realizowania powierzonych zadań wniosek dotyczy informacji publicznej. W dalszych wywodach Strona wskazała na art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i zakreślone tam terminy oraz formy rozpoznania wniosku złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej, stwierdzając, że brak reakcji na wniosek wskazuje na bezczynność organu. W tej sprawie - w opinii Strony - organ nie podjął żadnej czynności. Ponownie odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Strona wskazała, że powinnością organu było udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni, odmowa jej udostępnienia w formie decyzji, wskazanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub organ jej nie posiada, inna forma rozpoznania wniosku nie jest przez prawo przewidziana. Powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP Strona wywodziła szerokie pojmowanie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 8 listopada 2021 r. Strona zwróciła się do organu o wykup lokalu mieszkalnego. Wniosek został przekazany do Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w T. (a nie jak podaje Strona - Komunalnej) celem zaopiniowania. Po wydaniu negatywnej opinii, zamieszczonej na odwrocie wniosku Strony, pismem z dnia 30 listopada 2021 r. została ona poinformowana o braku możliwości wykupu lokalu. Pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. Strona wystąpiła o wskazanie przyczyny odmowy sprzedaży lokalu. Na odwrocie jej pisma Kierownik Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej (ZGM) ponownie dokonał adnotacji o opinii negatywnej. Pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. organ poinformował Stronę, że wnioskowany lokal nie jest przeznaczony do sprzedaży ze względu na negatywną opinię ZGM.

Pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. Strona wskazując na ustawę o dostępie do informacji publicznej, wystąpiła o wydanie kopii dokumentu sporządzonego przez Kierownika ZGM, dotyczącego negatywnej opinii w przedmiocie sprzedaży lokalu. Ze względu na brak adresata wniosku oraz treści pisma, z którego wynika, że dotyczy działalności ZGM pismo to biuro podawcze Urzędu Miejskiego w T. przekazało do ZGM.

Pismem z dnia 21 lutego 2021 r. Kierownik ZGM wyjaśnił Skarżącej przyczyny wydania negatywnej opinii dotyczącej sprzedaży lokalu, nie udostępnił jej jednak dokumentu dotyczącego tej opinii, gdyż taki nie istnieje.

Mając na uwadze opisane okoliczności organ wskazał, że właściwy w sprawie odpowiedzi na wniosek Strony z dnia 20 stycznia 2022 r. był kierownik ZGM, co wynikało z treści pisma, gdyż dotyczyło ono jego działalności. ZGM jest jednostką organizacyjną Gminy T., a podmiotem go reprezentującym jest Kierownik ZGM, który zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Niezależnie od tego Kierownik ZGM udzielił Stronie odpowiedzi na jej wniosek z dnia 20 stycznia 2022 r., zatem de facto zrobił on więcej niż wymaga tego ustawa, pomimo nieistnienia odrębnego dokumentu dotyczącego negatywnej opinii w przedmiocie sprzedaży lokalu wyjaśnił Stronie przyczyny wydania takiej opinii. Strona zatem otrzymała istotne dla siebie informacje.

Dalej organ wywodził, że nawet gdyby za dokument uznać adnotację na wniosku Strony z dnia 8 listopada 2021 r. oraz z dnia 13 grudnia 2021 r. to z pewnością nie jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie zawiera oświadczenia woli ani wiedzy. Tym samym informacją jest ewentualna treść opinii, a nie nośnik na którym została ona utrwalona. Treść opinii Kierownika ZGM została natomiast udostępniona Stronie już w piśmie organu z dnia 10 stycznia 2022r., w którym wskazano, że opinia Kierownika ZGM dotycząca sprzedaży lokalu jest negatywna, co powielono w piśmie z dnia 21 lutego 2022 r. Adnotacja na wniosku Strony nie zawierała bowiem żadnej innej treści ponad twierdzenie, że Kierownik ZGM negatywnie opiniuje sprzedaż lokalu na rzecz Skarżącej.

Dodatkowo organ wskazał, że pomimo, iż wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w tym trybie, organ przedstawił Stronie przyczyny wydania negatywnej opinii w przedmiocie sprzedaży lokalu, a zatem zrobił więcej niż wymaga tego ustawa, nie ma zatem podstaw do uznania, że w sprawie doszło do bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Strony z dnia 20 stycznia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Istotne zatem, z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, jest zdefiniowanie bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołany akt, tak jak i ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają legalnego pojęcia bezczynności. Definicja ta jest zawarta w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) jednak proste jej przywołanie nie ma uzasadnienia z uwagi na brak podstaw prawnych sięgania w tym zakresie do uregulowań art. 37 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, kodeks postępowania administracyjnego nakazuje stosować jedynie w określonym zakresie – art. 16 u.d.i.p.

Pojęcie to jednak funkcjonuje na tle omawianej ustawy, a sposób jego rozumienia został ukształtowany poprzez orzecznictwo sądów administracyjnych, uwzględniające zarówno dorobek piśmiennictwa jak i judykatury, odwołujący się w tym zakresie do doświadczeń wypracowanych na tle wykładni i stosowania art. 37 § 1 k.p.a., jak i specyfiki postępowania prowadzonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz potrzeb tej procedury.

I tak z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 13 oraz powołane tam orzecznictwo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1209/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005r., sygn. akt IV SAB/Wr 57/05, orzeczenia dostępne w CBOSA).

Podkreślić należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Co istotne pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona całkowitej realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany, lub też gdy nie czyni tego w przewidzianej prawem formie, bądź też bezpodstawnie przyjmuje, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu.

Nadto w pojęciu bezczynności mieści się także sytuacja, w której adresat wniosku milczy, także wówczas gdy takiej informacji nie posiada lub też, gdy nie stanowi ona informacji publicznej, wówczas to, co wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, winien powiadomić o tym fakcie wnioskującego w zwykłym pismem. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w CBOSA). Zatem, milczenie organu przez całe 14 dni jest dowodem na to, że organ ten dopuścił się bezczynności. Jest to bowiem stan obiektywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/21, dostępny w CBOSA.

Z przywołanych stwierdzeń wynika, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu należy ocenić, czy istniał obowiązek tego organu do rozpoznania wniosku/sprawy strony w zakreślonym terminie oraz czy organ wywiązał się ze swojej powinności. Na tle zagadnienia dotyczącego informacji publicznej badanie to dotyczy ustalenia, czy podmiot będący adresatem wniosku strony jest ustawo zobowiązany do objętych wnioskiem działań, po drugie czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej i wreszcie, czy, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że zasadniczo organ jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wynika to wprost z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nadto wbrew formułowanej w postępowaniu argumentacji był i adresatem i dysponentem żądanej przez Stronę informacji (dokumentu). Z akt sprawy wynika bowiem, że pisemne stanowisko Kierownika ZGM zostało przekazane organowi, który na tej podstawie sporządził odpowiedź na pisma Skarżącej dotyczące jej podań o sprzedaż lokalu mieszkalnego. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie informacji publicznej odnosi się do dokumentów i informacji o sprawach publicznych zarówno wytworzonych przez dany organ administracji ale także będących w jego posiadaniu w związku z realizacją zadań publicznych. Skoro zatem sporna informacja została przekazana organowi w związku z realizacją zadań publicznych (zarząd mieniem gminnym) i w dacie złożenia wniosku dysponował on tymi danymi nie istniała podstawa do odsyłania Strony do organu, który wytworzył ww. informację. W tym sensie organ był obowiązanym do rozpoznania wniosku Strony w przedmiocie informacji publicznej i nie może wywodzić, że informacji takiej nie posiada. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmioty te używają do zrealizowania powierzonych im prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt I OSK 343/15; z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt I OSK 469/15, dostępne w CBOSA).

Sporne jest natomiast, czy żądane przez Skarżącą informacje – kopia dokumentu stanowiącego opinię Kierownika ZGM – stanowią informację publiczną. W tym miejscu konieczne jest odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 (publ. w OTK 122/8/A/2013). W jego uzasadnieniu zawarto istotne z punktu widzenia rozważanego sporu poglądy, tak na charakter informacji publicznej, jak i informacji wyłączonych spod jej zakresu, zawartych w tzw. dokumencie wewnętrznym. Trybunał zauważył, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Dalej jednak Trybunał stwierdził, że z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (podkreśl. Sądu). Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Pogląd ten był następnie wyrażany w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których podkreślano, że "dokument wewnętrzny" jest dokumentem, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w pewnych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA) . Dokument wewnętrzny charakteryzuje się, zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002 r. nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21 i powołane tam orzecznictwo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17, dostępne w CBOSA).

Jednocześnie, w kontekście przedstawionego na wstępie poglądu promującego szeroki dostęp do informacji publicznej, odnotowania wymaga, że koncepcja "dokumentu urzędowego" nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki dostępu do informacji publicznej. Celem ustawy jest bowiem zapewnienie transparentności życia publicznego poprzez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów.

W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że nie mają z waloru informacji publicznej opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, dostępne w CBOSA).

Zatem "dokumenty wewnętrzne" służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Odnosząc przedstawione uwagi na grunt rozpoznanej sprawy trzeba stwierdzić, że wnioskowany dokument nie nosi cechy informacji publicznej, został bowiem sporządzony wyłącznie na potrzeby wewnętrzne organu jakim w tej sprawie jest Burmistrz. W zakresie zbycia nieruchomości gminnych organem właściwym jest gmina, zatem opinia wyrażona przez kierownika jej jednostki organizacyjnej, co istotne - zakładu budżetowego, zarządzającego nieruchomościami, nie jest stanowiskiem organu. Opinia taka, w świetle dotychczas przedstawionych uwag ma charakter dokumentu wewnętrznego, który nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. Nie ten organ ostatecznie podejmuje decyzję w sprawie sprzedaży lub nie lokalu mieszkalnego należącego do zasobów gminnych. Niewątpliwie posiada on najszerszą wiedzę i realizuje zadania w zakresie zarządzania nieruchomościami gminy, jednak ostateczne stanowisko, co do zbycia nieruchomości podejmuje właściwy organ działający w imieniu gminy.

Na marginesie już tylko wskazać trzeba, że okoliczność powołania się przez organ na stanowisko Kierownika ZGM nie zmienia statusu ww. opinii jako dokumentu wewnętrznego. Nie można także oprzeć się wrażeniu, że wskazanie Stronie konkretnych przesłanek odmowy zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego na jej rzecz byłoby najlepszym rozwiązaniem, eliminując konieczność występowania przez Stronę z wnioskiem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powracając jednak na grunt toczonego sporu podsumować należy, że w zaistniałej sytuacji – wobec uznania, że sporna opinia ma charakter dokumentu wewnętrznego - obowiązkiem organu było poinformowanie Skarżącej o charakterze żądanego pisma w terminie 14 dni od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy organ w zakreślonym terminie nie podjął opisanych kroków, błędnie zakładając, że obowiązanym jest inny podmiot. Jak bowiem wynika z akt wniosek Skarżącej został skierowany do organu, a ten był podmiotowo i przedmiotowo zobowiązany do jego rozpoznania.

Jak już wskazano na etapie wcześniejszych rozważań stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (podkreślenie Sądu)- por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 39/15, dostępny w CBOSA.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na tej podstawie Sąd stwierdził bezczynność organu, a wobec braku rozpoznania wniosku Strony zobowiązał organ do dokonania tej czynności w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W dalszej części rozważań należy wyjaśnić, że stwierdzenie bezczynności obliguje Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. do oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia, wskazując, że przekazując pismo wg właściwości kierował się interesem Strony i zasadą szybkości procedowania. Jakkolwiek postępowanie organu było błędne, to nie sposób mu zarzucić złej woli, błąd dotyczył bowiem niewłaściwego odczytania przepisów, co wyklucza rażące naruszenie prawa. Ta zaś okoliczność w opinii Sądu powoduje, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny nie ma uzasadnienia, gdyż zastosowanie tego środka winno być konsekwencją stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany do uwzględnienia zaleceń i oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w treści przedstawionych rozważań.

Uznając, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Strony z dnia 20 stycznia 2022 r. Sąd stwierdził tą okoliczność, uznając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Wobec braku rozpoznania wniosku Strony zobowiązał organ do dokonania tej czynności zakreślając termin 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Orzeczenie o kosztach (pkt IV wyroku) ma umocowanie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).