Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 355/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6311 Materiały wybuchowe
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Miejskiej w Łasku z dnia 23 lutego 1999 r. nr V/53/99 w przedmiocie ograniczeń w używaniu artykułów pirotechnicznych na terenie miasta Łask 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Łasku w dniu 17 marca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łasku z dnia 23 lutego 1999 r. Nr V/53/99 w sprawie ograniczeń w używaniu artykułów pirotechnicznych na terenie miasta Łask, żądając stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Łasku ograniczyła używanie w miejscach publicznych na terenie miasta Łask materiałów pirotechnicznych w szczególności petard, rac i fajerwerków. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1,2,3 uchwały zakaz ten nie obowiązuje w dniach 31 grudnia, 1 stycznia, Niedzieli Wielkanocnej, imprez zorganizowanych, kiedy pokazy pirotechniczne odbywają się po uzgodnieniu z Państwową Strażą Pożarną warunków zachowania bezpieczeństwa. W § 2 uchwały wprowadzono karę grzywny wymierzonej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W ocenie prokuratora przedmiotowa uchwała narusza obowiązujące prawo. Uchwałę podjęto na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym to przepisem w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub w innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Normy porządkowe, o których mowa w tym przepisie przewidują, że za ich naruszenie może być wymierzona kara grzywny w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zostało uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) stanu nieuregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, 2) niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, w/w przesłanki nie zostały spełnione. Kwestia uregulowania w uchwale dotycząca używania materiałów pirotechnicznych została uregulowana w art. 51 § 1 Ustawy kodeks wykroczeń stanowiącym, że kto krzykiem i hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Wprowadzony w zaskarżonej uchwale zakaz używania materiałów pirotechnicznych zawiera okoliczności określone w art. 51 § 1 kodeksu wykroczeń, gdyż działania polegające na używaniu materiałów pirotechnicznych są tożsame z zakłóceniem spokoju, porządku publicznego czy też spoczynku nocnego poprzez hałas lub inny wybryk. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z zakresem nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Sformułowane w uchwale przepisy prawa miejscowego zastępują ustawę kodeks wykroczeń, a to wykracza poza zakres dopuszczalnego upoważnienia przysługującego organom samorządu terytorialnego. Nie została również spełniona druga przesłanka wynikająca z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w postaci niezbędności ochrony życia, zdrowia obywateli, zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Istnieje bowiem regulacja prawna powszechnie obowiązująca w zakresie objętym uchwałą, a to eliminuje uprawnienie gminy do stanowienia przepisów porządkowych. Prokurator Rejonowy w Łasku podzielił pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2000 r. ( P 10/02), iż przepisy porządkowe mogą być wydane jedynie w zakresie niezbędnym dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących już unormowań ustawowych. Wprowadzony w uchwale zakaz stoi w sprzeczności z treścią art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przepisy porządkowe mają na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych. Natomiast do naruszenia zakazu ustanowionego w uchwale wystarczy samo użycie materiałów pirotechnicznych. Do stosowania uchwały nie jest wymagane zagrożenie porządku i spokoju publicznego. Dlatego też materia chroniona uchwałą wkracza zakres uregulowany w art. 51 kodeksu wykroczeń. Co oznacza, że wydanie przepisów porządkowych na terenie gminy nie jest niezbędne, a tym samym czyni kwestionowana uchwałę w istotny sposób sprzeczną z prawem.

Rada Miejska w Łasku w odpowiedzi na skargę uznała zarzuty Prokuratora Rejonowego w Łasku za zasadne. Przyznała, że podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła swoje kompetencje wynikające z art. 40 ust. 3 ustawy z dni 12 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten daje możliwość regulacji w zakresie niezbędnym do ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Ponadto kwestia używania materiałów pirotechnicznych została uregulowana w art. 51 § 1 kodeksu wykroczeń. Taki stan prawny wyklucza niezbędność dokonywania regulacji przez Radę Miejską w Łasku w przedmiotowym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1259 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności, kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. nr 594) stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak wobec braku ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, powstaje konieczność skorzystania ze stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zaskarżona uchwała, jak słusznie podnosi Prokurator Rejonowy w Łasku w sposób istotny narusza przepis art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej: " ustawy".

Rada Miejska w Łasku po zapoznaniu się z treścią skargi uznała stanowisko strony skarżącej za uzasadnione.

Przedmiotowa uchwała wprowadza zakaz używania materiałów pirotechnicznych oraz przewiduje, iż osoba ten zakaz naruszająca podlega karze grzywny wymierzonej w trybie oraz na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

W myśl art. 40 ust. 3 ustawy w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Przepisy porządkowe wydawane są w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się ustawodawca, a której granice wyznacza jedynie przedmiot regulacji ( ochrona życia, zdrowia, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego). Chodzi więc o normowanie sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak regulacji przepisami ogólnopaństwowymi. Istotą upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym jest zatem stworzenie możliwości wypełniania aktualnych luk w prawie, które mogą pojawić się w tle specyfiki lokalnej. Przepisy te mają więc charakter " uzupełniający system źródeł prawa" ( v. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego. Wydanie I. Lexis Nexis Warszawa 2013, str. 616).

W rozpoznawanej sprawie nie istniał zakres nieuregulowany w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących, to znaczy luka prawna w treści przepisów powszechnie obowiązujących. Zakres ten był bowiem uregulowany przepisem art. 51 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń ( t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 482), wprowadzającym odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wykroczeniem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym. Tym samym zaskarżona uchwała wkracza w obszar regulacji ustawowej, celem jej modyfikacji i tym samym stanowi próbę lokalnej nowelizacji art. 51 kodeksu wykroczeń, co w każdym przypadku jest niedozwolone i uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego aktu organu gminy.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o przepis art. 147 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.