Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1613/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant: Piotr Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2005 r. sprawy ze skargi "A." Spółka Jawna z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako SKO) decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania wspólników Spółki Jawnej "A." w P. - od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] maja 2005 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 11.424,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przy ul. D. (droga wojewódzka) i umieszczenie w nim dwóch reklam o pow. reklamowej 1,60 m2 (każda) w okresie od [...] grudnia 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r., na podstawie art. 40 ust. 1,2 pkt 3,ust. 6, 12, i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, z następującą argumentacją:

Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] maja 2005 r., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P., orzeczono o nałożeniu na wspólników spółki jawnej "A." w P. kary pieniężnej w wysokości 11.424,00 zł za umieszczenie bez zezwolenia w pasie drogowym ul. D. w P. dwóch reklam o łącznej pow. reklamowej 1,60 m2 (każda) w okresie od [...] grudnia 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r.

Decyzję podjęto w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) oraz uchwałę Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu [...] grudnia 2004 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono , że w pasie drogowym ul. D. w P. znajdują się dwie reklamy o treści "Wjazd" i " Wyjazd" umieszczone bez zezwolenia zarządcy drogi.

Organ I instancji przywołał przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. Nr 204 z 2004r., poz. 2086 z późn. zm.), zgodnie z którymi zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenia wymaga umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3).

W związku z zarzutem strony, że tablice zostały posadowione przez P. S.A., organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że "O." S.A. (aktualny właściciel stacji) nie jest właścicielem znaków reklamowych "wjazd/wyjazd". W myśl zapisów obowiązującej strony umowy Organizator Sieci przekazał Uczestnikowi Sieci projekt elementów wizualizacji zewnętrznej oraz akceptował kosztorys prac związanych z wykonywaniem i montażem w/w elementów.

W toku postępowania w dniu [...] kwietnia 2005 r. przeprowadzone zostały oględziny i dokonano pomiaru tablic, o czym strony postępowania zostały zawiadomione.

Od decyzji z dnia [...] maja 2005 r. strona złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zarzuciła, że sporne tablice informacyjne nie sposób zakwalifikować jako obiekty reklamowe bowiem tablice te nie posiadają jakichkolwiek cech reklamy. Są to znaki o charakterze informacyjnym, związane z potrzebami ruchu drogowego. Podkreśliła brak zawinionego działania, a nadto zwróciła uwagę, iż przystąpiono niezwłocznie do demontażu tablic, wcześniej zasłaniając je czarną folią. Tablice w dniu wykonywania pomiaru – [...] kwietnia 2005r.- były zdemontowane.

Rozpoznając sprawę SKO podniosło w uzasadnieniu, że na użytek stosowania przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. Nr 204 z 2004r., poz. 2086 ze zm.) stanowiących materialno - prawną podstawę decyzji administracyjnej wydanej w niniejszej sprawie ustawodawca zdefiniował pojęcie reklamy (art. 4 pkt 23 ustawy) podając, że reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Wynika z powyższego, że definicja reklamy jako nośnika informacji jest bardzo szeroka. W umowie zawartej pomiędzy P. S.A. a firmą "A." podświetlane tablice przedstawiające "wjazd". "wyjazd" stanowią elementy wizualizacji zewnętrznej stacji paliw. Nie są to więc znaki w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 58, poz. 515 z 2003r. ze zm.).

Zdaniem Kolegium również pozostałe zarzuty odwołujących nie zasługują na uwzględnienie. Kara naliczona została do dnia [...] kwietnia 2005r., a wcześniejsze zasłonięcie tablic czarną folią jest bez znaczenia dla okresu naliczenia kary. Zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzenia lub obiektu niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi publicznej bez uprzedniego uzyskania wymaganego zezwolenia - stanowi podstawę do naliczenia i pobrania przez zarządcę drogi należnej kary pieniężnej. Użyte w treści art. 40 ust. 3 sformułowanie "ustala się" oznacza, że organ ma obowiązek ustalenia opłaty w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie: powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętny, a brak zezwolenia jest tożsamy z samowolnym jego zajęciem zwłaszcza że odwołujący prowadzą profesjonalną działalność gospodarczą.

Na powyższe decyzje strona złożyła skargę, wnosząc o ich uchylenie.

Skarżący twierdzą, że nie można się zgodzić z powyższą decyzją, bowiem przedmiotowe tablice są związane z funkcjonowaniem dróg, a więc ich ustawienie nie wymaga zezwolenia. Ponadto w skardze podkreśla się, iż skarżący byli przeświadczeni o braku konieczności uzyskania zezwolenia na umieszczenie tablic, a zatem należy uznać, że ich umieszczenie był niezawinione, co eliminuje konieczność nałożenia kary pieniężnej (tak jak w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 537/98).

Zdaniem skarżących należy też uznać, że tablice "wjazd" i "wyjazd" pozostają znakami drogowymi w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 z póżn. zm.)

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach.

Dodatkowo, na rozprawie przed Sądem, strona skarżąca zakwestionowała okres naliczenia opłaty, gdyż jej zdaniem sporne tablice zostały wykopane [...] marca 2005 r. i od tej pory leżały w pasie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu wymagającym ich uchylenia.

Stosownie do definicji reklamy, zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) reklama jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie niniejszej przedmiotowe tablice zostały umieszczone w pasie drogowym na skutek umowy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o uczestnictwie w sieci stacji paliw płynnych, zawartej przez skarżących (zwanych w tej umowie Uczestnikiem sieci) z P. S.A. (w umowie zwaną Organizatorem sieci). W § 4 umowy przewidziano, że Uczestnik sieci jest zobowiązany w zakresie reklamy (pkt 1) do wykonania i zamontowania według projektu i kosztorysu zaakceptowanego przez Organizatora sieci m.in. podświetlanych tablic przedstawiających "wjazd" i "wyjazd". Na znajdującej się w aktach sprawy fotografii sporne tablice są niebiesko-białe, a zatem kolorystyką nawiązują do firmowych barw stacji P.. Dlatego też należy podzielić stanowisko organów co do reklamowego charakteru spornych tablic oraz ustalenie, iż stanowiło to element wizualizacji zewnętrznej stacji.

Wbrew argumentom skarżących przedmiotowe tablice nie mogły stanowić informacyjnych znaków drogowych. W kwestii tej obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393), wydane w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Rozporządzenie to określa znaki i sygnały obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Ponadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 2181) w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach wydane w oparciu o art. 7 ust. 3 w/w ustawy - Prawo o ruchu drogowym, określa sytuacje umożliwiające umieszczenie znaków drogowych.

Niewątpliwie przedmiotowe znaki nie są znakami, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, do umieszczenia których skarżący byliby w jakikolwiek sposób upoważnieni. Ponadto umieszczenie jakiegokolwiek znaku drogowego w pasie drogowym nie mogłoby się odbyć bez wiedzy i zgody zarządy drogi czy też organizatora ruchu drogowego.

W tych warunkach tablice z napisami "wjazd" i "wyjazd" znajdujące się w pasie drogowym przy ul. D. w P. nie mogą być uznane za znaki drogowe informacyjne w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów prawa lecz stanowią reklamę, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 4 pkt 23 tej ustawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu kwestionowany przez skarżących okres za jaki nastąpiło naliczenie podwyższonej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Na tą okoliczność istnieją dowody w postaci protokołu oględzin i ekspertyz oraz protokołu przesłuchania W. N., sporządzonych w dniu [...] kwietnia 2005 r. przez referenta A. R.. Jak zeznał W. N., jeden ze wspólników "reklamy nie są własnością firmy i w dniu dzisiejszym już ich nie ma". Jednocześnie z protokołu oględzin wynika, iż urzędniczka została poinformowana przez jedną z osób, iż reklamy "zostaną usunięte w dniu dzisiejszym". W świetle takiej treści protokołów nie są wiarygodne twierdzenia skarżącego, iż zdjęcie reklam z pasa drogowego miało miejsce przed [...] kwietnia 2005 r. czyli przez dokonaniem pomiaru reklam przez pracownika Miejskiego Zarządu Dróg w P.. Ponadto należy podkreślić, że skarżący, poza swoimi twierdzeniami, nie przedstawili żadnych innych dowodów, świadczących o wcześniejszej dacie demontażu spornych tablic i usunięcia ich z pasa drogowego. Natomiast fakt, iż od dnia [...] stycznia 2005 r. tablice zostały przykryte czarną folią nie znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty i wymierzonej kary, skoro tablice te nie zostały zdemontowane i nadal zajmowały pas drogowy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu decyzji ustalenia organu w tym zakresie zasługują na uwzględnienie. Ustalenia organu co do wysokości kary pieniężnej obliczonej w oparciu o powołane w decyzji przepisy ustawy o drogach publicznych jako podstawa pobrania kary pieniężnej są zatem prawidłowe.

Nie ma znaczenia w sprawie twierdzenie strony, że zajęcie pasa drogi nie zostało dokonane w sposób samowolny. W tym zakresie strona powoływała się w skardze na wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r. sygn. akt. II SA 537/98. Jednakże treść tezy drugiej tego wyroku, dotycząca interpretacji pojęcia samowolnego zajęcia pasa drogowego wyroku jest nieaktualna gdyż została oparta na nieobowiązującym już w dacie wydania obu decyzji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.), które utraciło moc z dniem 10 grudnia 2004 r. na podstawie art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz 1953). Przepis ust. 2 § 11 cyt. rozporządzenia stanowił, że przez zajęcie pasa drogowego rozumie się: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Przez pojęcie "samowolne" należało zatem rozumieć, zdaniem NSA, sposób postępowania polegający na kierowaniu się swoją wolą, nie liczenie się z przepisami prawa.

Natomiast przepisy ustawy o drogach publicznych nie wprowadzają pojęcia "samowolnego zajęcia pasa drogowego" tylko rozróżniają rodzaje zajęcia na zajęcie: "za zezwoleniem zarządcy drogi", (art. 40 ust. 1, 2 i 3), "bez zezwolenia zarządcy drogi"(art. 40 ust. 12 pkt 1) lub "z przekroczeniem terminu zajęcia" (art.40 ust. 12 pkt 2) oraz zajęcie "o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu" (art. 40 ust. 12 pkt 3). Rozpatrując charakter dokonanego zajęcia pasa drogowego, polegające na umieszczeniu tam spornych tablic należy uznać, iż było to zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Stosownie do treści art. 40 ust. 12 ustawy zarządca drogi jest obowiązany w takich sytuacjach pobrać karę pieniężną.

Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.