Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 881/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 873/19 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 12 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 873/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] ustalił, na wniosek L. W. (dalej: "inwestor", "skarżący kasacyjnie"), warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami wbudowanymi oraz budowa wewnętrznej drogi dojazdowej wraz z podjazdami do budynków na części działki nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz umorzył postępowanie w części, w jakiej teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruczaj - Rejon ul. Czerwone Maki". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."). W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie, w tym planowane przedsięwzięcie było przedmiotem opiniowania Zespołu Urbanistycznego. Organ dodał, że projekt decyzji przesłano do uzgodnienia Zarządowi Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a wobec niezajęcia przez tę jednostkę stanowiska w ustawowym terminie, uzgodnienia uznano za milcząco dokonane. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono też, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

2.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania Towarzystwa [...] w K., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie Kolegium, analiza, po jej uzupełnieniu, jest kompletna i przekonująca, i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczone na jej podstawie parametry przyszłej zabudowy ustalone zostały prawidłowo. Organ pierwszej instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ocenie Kolegium zostały spełnione również kolejne warunki dla ustalenia warunków zabudowy, jak dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, odprowadzanie ścieków, dojazd do inwestycji. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii znajdujących się na terenie inwestycji stanowisk pełnika europejskiego, wskazano, że pełnik europejski podlega ścisłej ochronie na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. z 2014 r., poz. 1409; dalej: "rozporządzenie"). W związku z tym obowiązują w stosunku do tego gatunku zakazy określone w § 6 ust. 1 rozporządzenia, przede wszystkim zakaz umyślnego niszczenia roślin i ich siedlisk. W związku z tym w razie ustalenia, że teren inwestycji rzeczywiście jest siedliskiem pełnika europejskiego (co może nastąpić tylko po wykonaniu ekspertyzy przyrodniczej terenu), obwiązuje zakaz niszczenia tego stanowiska, z którego zwolnić może inwestora jedynie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zarówno samo zwolnienie, jak i weryfikacja, czy dany teren stanowi siedlisko pełnika europejskiego, następują dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, dopiero bowiem na tym etapie możliwa jest weryfikacja, czy inwestycja w zaplanowanym w projekcie budowlanym kształcie będzie w jakikolwiek sposób wpływać na zlokalizowane siedlisko, w szczególności czy będzie groziła jego zniszczeniem.

2.3. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy związane z ochroną gatunkową roślin. WSA w Krakowie nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, zgodnie z którym na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy przedwczesne jest ustalenie (weryfikacja), czy na terenie inwestycji znajduje się gatunek chroniony, a w związku z tym, czy inwestor uzyska zwolnienie z zakazów dotyczących ochrony tego gatunku. Zdaniem Kolegium, dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę aktualizuje się kwestia ochrony gatunkowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jest przeciwnie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie w punktach 1 do 5. W punkcie 5 przewidziano wymóg, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Jednymi z nich są te zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, dalej: "u.o.p."). W szczególności, w odniesieniu do niektórych gatunków, istnieje ochrona gatunkowa na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. z 2014 r., poz. 1409; dalej: "rozporządzenie") wydanego w oparciu o delegację ustawową przewidzianą w art. 48 cytowanej wyżej ustawy. W ocenie WSA w Krakowie, należy pamiętać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wprawdzie pierwszym, ale istotnym etapem inwestycyjnym. Inwestor, uzyskując taką decyzję, otrzymuje promesę możliwości zabudowy określonego terenu, pod warunkami sformułowanymi w tej decyzji. Nie może być tak, że po wydaniu decyzji nadal nie wiadomo, czy inwestor ze względu na ochronę przyrody może budować na terenie objętym decyzją o warunkach zabudowy, czy też nie. Nie może być tak, że inwestor po sporządzeniu projektu budowlanego dowiaduje się o konieczności zmiany projektu lub o niemożliwości zabudowy w ogóle. Nie może być również tak, że kwestię ochrony przyrody powierza się inwestorowi, którego interesy dotyczą zabudowy określonego terenu. Skoro zatem do organów należało wypełnienie hipotez norm określających potencjalne zakazy, względnie wykluczenie zastosowania tych norm, brak ustaleń w przedmiocie występowania na terenie inwestycji pełnika europejskiego stanowi o niewyjaśnieniu istoty sprawy związanej ze zgodnością z przepisami odrębnymi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepisy dotyczące ochrony przyrody są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. W., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na:

1. naruszeniu prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 51 ust. 1 i 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że wskazane powyżej przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia stanowią przepisy odrębne, o których mowa jest w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a tym samym, że na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ jest zobowiązany do zbadania zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z powyższymi przepisami, gdy tymczasem w ocenie uczestnika postępowania omawiane kwestie powinny podlegać sprawdzeniu dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę,

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w niniejszej sprawie organ nie dokonał dostatecznych ustaleń w przedmiocie występowania na terenie inwestycji pełnika europejskiego, podczas gdy w niniejszej sprawie w pełni wystarczające było stwierdzenie możliwości występowania na terenie objętym wnioskiem inwestora siedliska rośliny objętej ochroną gatunkową i równoczesne wskazanie w treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy konsekwencji prawnych, jakie mogą się z tym wiązać oraz obowiązków, jakie obciążać mogą inwestora z tego powodu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.,

2. naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 i 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji, dlaczego, zdaniem Sądu, wskazane powyżej przepisy stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i tym samym powinny być brane pod uwagę już na etapie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 51 ust. 1 i 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędnie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku naruszenia przez organ administracji publicznej wskazanych powyżej przepisów, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie były zobowiązane dokonać dodatkowych ustaleń w zakresie ochrony gatunkowej roślin. Na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest bowiem stwierdzenie możliwości występowania na terenie inwestycji siedliska rośliny objętej ochroną gatunkową i równoczesne pouczenie inwestora o potencjalnej konieczności uzyskania przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę zgody na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych w trybie art. 56 u.o.p. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zawarł odpowiednie zapisy w decyzji (w pkt 2a oraz w pkt 2c). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie ma przeciwwskazań, aby to inwestor na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego był zobowiązany do sprawdzenia, czy na terenie nieruchomości inwestycyjnej występują rośliny podlegające ochronie gatunkowej, zwłaszcza że w ramach procesu inwestycyjnego inwestor sporządza wiele innych opracowań i ekspertyz.

3.2. W piśmie z [...] czerwca 2022 r. pełnomocnik inwestora wniósł o dopuszczenie dowodu z wykonanej na jego zlecenie w dniu [...] maja 2020 r. inwentaryzacji przyrodniczej działki nr [...] na okoliczność braku występowania na wspominanej nieruchomości roślin podlegających ochronie gatunkowej.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Następnie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić, wspomnianego wyżej, wniosku dowodowego sformułowanego w piśmie inwestora z 26 czerwca 2022 r. Po pierwsze i przede wszystkim, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. (stosowanego odpowiednio w postępowaniu kasacyjnym w oparciu o art. 193 p.p.s.a.), nie ma możliwości dopuszczenia dowodu z dokumentu, który ma w istocie charakter opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 23 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 963/21, CBOSA). Po drugie, dowody przeprowadzane w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mogą zmierzać do ustalania stanu faktycznego przez sąd administracyjny, niejako w zastępstwie organu administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z 21 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1736/18, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy oznacza to w szczególności, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń co do tego, czy na działce nr [...] rzeczywiście występuje chroniony gatunek roślin. Po trzecie, już tylko ubocznie trzeba wskazać, że sądowa ocena legalności zaskarżonego aktu dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania tego aktu. Ewentualna zmiana stanu faktycznego sprawy nie wpływa na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu. W tym kontekście należy przypomnieć, że sąd pierwszej instancji dokonywał kontroli legalności decyzji Kolegium z [...] maja 2019 r. Tymczasem, przedłożona przy piśmie z [...] czerwca 2022 r. ekspertyza dotyczy stanu faktycznego na dzień [...] maja 2020 r.

4.4. Istota sporu w niniejszej sprawie, ujęta w ramach zarzutu z punktu 1 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy regulacje dotyczące ochrony gatunkowej roślin, w tym powołane w zaskarżonym wyroku oraz w skardze kasacyjnej art. 51 ust. 1 u.o.p. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia, mogą być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Odnosząc się do tego zagadnienia należy wskazać, że do przepisów odrębnych, o których mowa art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., należy zaliczyć wszelkie regulacje prawne dotyczące m.in. ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, z których mogą wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3017/20; A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 61, teza 9). Można zatem powiedzieć, że celem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jest zapewnienie spójności systemu prawa w ramach procesu inwestycyjnego. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w odniesieniu do objętego ścisłą ochroną gatunkową pełnika europejskiego obowiązują m.in. zakazy umyślnego niszczenia, umyślnego zrywania lub uszkadzania oraz niszczenia siedlisk (§ 6 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p.). Z istoty procesu budowlanego wynika, że w jego trakcie może dość do zniszczenia lub uszkodzenia prawnie chronionych gatunków roślin występujących na terenie inwestycji. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że wprowadzone w ustawie o ochronie przyrody oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy regulacje zakazujące niszczenia lub uszkadzania określonych gatunków roślin stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 799/15, CBOSA). Można dodać, że taka wykładnia znajduje wsparcie w konstytucyjnej zasadzie obowiązku dbałości o stan środowiska (art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP), a także stanowi przejaw realizacji podstawowych zasad ochrony środowiska, takich jak zasada prewencji oraz zasada ostrożności (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).

4.5. Powyższa konstatacja przesądza o bezzasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały sformułowane w oparciu o błędne założenie, że art. 51 ust. 1 u.o.p. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia nie mogą być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

4.6. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 7, 77 i 80 k.p.a. (zarzut z punktu 2 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej), wskazując na konieczność poczynienia przez organy jednoznacznych ustaleń co do tego, czy na terenie inwestycji występuje chroniony gatunek roślin. Od tych ustaleń zależy bowiem dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla całości lub ewentualnie dla części terenu inwestycji (np. w sytuacji, w której chroniony gatunek zajmuje tylko części działki nr [...]). Trzeba podkreślić, że w trakcie postępowania administracyjnego organizacja społeczna uprawdopodobniła, w tym za pomocą zdjęć, że na terenie planowanej inwestycji istotnie występuje pełnik europejski. Wymaga podkreślenia, w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., że organ ustalający warunki zabudowy nie działa na zasadach uznania administracyjnego. Jest związany treścią tego przepisu w ten sposób, że w razie braku zgodności lokalizacji planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, nie może wydać pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 1275/21, CBOSA). W tym kontekście za niewystarczające należy uznać ogólne wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy (s. 4-5), że występowanie chronionych gatunków roślin jest wysoce prawdopodobne na terenie inwestycji i w razie stwierdzenia występowania tych gatunków inwestor powinien wystąpić do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od zakazów. W tym kontekście zasadnie zwrócono również uwagę w zaskarżonym wyroku, że inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, powinien mieć pewność, że planowane zamierzenie może być zrealizowane w świetle relewantnych przepisów odrębnych.

4.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut z punktu 2 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej). Naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że kontrolowany wyrok zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, z uzasadnienia tego w sposób jednoznaczny wynika, dlaczego sąd a quo uznał, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji, nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zmierzać do podważenia ocen prawnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1182/19, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy konstatacja ta dotyczy w szczególności zagadnienia, czy art. 51 ust. 1 u.o.p. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia mogą być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

4.8. Podobnie, za bezzasadne musiały być uznane zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (punkt 2 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej). Przywołany przepis dotyczy istoty sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, a tym samym może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium wyłącznie pod kątem legalności, a ponadto w sprawie nie było w ogóle okolicznością sporną, że właściwy do jej rozpoznania jest sąd administracyjny. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia wspominanego przepisu prawa ustrojowego nie można kwestionować poglądu sądu pierwszej instancji co do tego, że art. 51 ust. 1 u.o.p. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia mogą być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.