Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 1043/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 1, art. 55 par. 1, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SO/Lu 59/14 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku S. P. o wymierzenie Kołu Łowieckiemu [...] w K. grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi z dnia 5 listopada 2013 r. dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w sprawie wniosku z dnia 17 października 2013 r. postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wymierzyć Kołu Łowieckiemu [...] w K. grzywnę w kwocie 100 (sto) złotych.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji, przedstawiając stan faktyczny i prawny, wskazał, że w dniu 17 grudnia 2013 r. S. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Kołu Łowieckiemu [...] w K. grzywny w wysokości 7000 zł za nieprzekazanie temu Sądowi skargi z dnia 5 listopada 2013 r. na bezczynność tego organu w sprawie wniosku z dnia 17 października 2013 r. o udzielenie informacji publicznej.

Postanowieniem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SO/Lu 152/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wniosek o wymierzenie grzywny.

Sąd ustalił, że przedmiotowa skarga wpłynęła do siedziby Koła Łowieckiego w dniu 5 listopada 2013 r., a następnie została przekazana Sądowi w dniu 16 grudnia 2013 r. (k. 6 akt sprawy II SAB/Lu 720/13), a więc z około trzytygodniowym uchybieniem terminu. Sąd uznał jednak, że ze względu na nieznaczną zwłokę nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny, zwłaszcza że S. P. w ostatnim czasie składał do Koła Łowieckiego [...] w K. znaczną ilość wniosków o udzielenie informacji publicznej, co do których następnie wnosił skargi na bezczynność Koła, co mogło przyczynić się do uchybienia terminu.

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 490/14, Naczelny Sąd Administracyjny – po rozpoznaniu zażalenia S. P. – uchylił powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Sąd ten uznał za bezsporne, że Koło Łowieckie [...] w K., do którego S. P. skierował wniosek o udzielenie informacji publicznej, zobowiązany był przekazać skargę dotyczącą tego wniosku wraz z aktami sprawy do Sądu w terminie 15-dniowym, zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), jednak uchybił temu terminowi przekazując ją z 17-dniowym opóźnieniem: we wniosku o wymierzenie grzywny S. P. wyjaśnił, że do siedziby Koła Łowieckiego skarga na bezczynność organu wpłynęła w dniu 14 listopada 2013 r., co nie zostało następnie zakwestionowane przez Koło, a skarga została przekazana sądowi w dniu 16 grudnia 2013 r.

Zdaniem NSA, w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że grzywna ta ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny i jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami i swoim stanowiskiem, ale także jest sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Przesłanką wymierzenia grzywny jest zatem wyłącznie fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, Sąd powinien wziąć pod uwagę ustalając wysokość grzywny. NSA podkreślił przy tym, że w przesłance wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. – "niezastosowania się do obowiązków" mieści się nie tylko nieprzekazanie skargi do sądu, ale również zwłoka w jej przekazaniu.

Sąd podkreślił jednocześnie, że ze względu na podstawową zasadę wyrażoną w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. zasadę szybkości postępowania, nie można przyjąć, że 17-dniowe opóźnienie jest nieznaczne, a okoliczność kierowania do organu znacznej ilości wniosków nie mogła stanowić podstawy oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny, natomiast mogłaby mieć znaczenie przy określaniu jej wysokości.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek, wymierzył Kołu Łowieckiemu [...] w K. grzywnę w kwocie 100 (sto) złotych.

W uzasadnieniu wskazał, że obecnie, na podstawie art. 153 p.p.s.a., związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 490/14. Zgodnie zaś z tym stanowiskiem, wniosek S. P. o wymierzenie Kołu Łowieckiemu [...] w K. grzywny za nieprzekazanie w terminie Sądowi skargi zasługuje na uwzględnienie. Organ przekazał bowiem skargę z 17-dniowym opóźnieniem.

Ustalając wysokość grzywny w kwocie 100 zł, a więc niewielkiej, Sąd miał na uwadze przepis art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., który nie przewiduje dolnej jej granicy. W świetle tych przepisów sąd orzeka o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wymierzając grzywnę Sąd miał na uwadze okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie organu w terminowym przekazaniu skargi S. P. z dnia 5 listopada 2013 r. na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w K.. Sądowi wiadome jest z urzędu, że skarżący składa do tego organu liczne wnioski, a następnie skargi do tut. Sądu dotyczące tych wniosków. Załatwianie znacznej ilości wniosków jest pracochłonne i czasochłonne, co wpływa na terminowość ich załatwiania. Wprawdzie, jak wskazał NSA, w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu, jedną z podstawowych zasad ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zasada szybkości postępowania, to jednak należy mieć na uwadze, że udostępnianie informacji publicznej przez organy do tego zobowiązane nigdy nie stanowi głównej działalności tych organów. Wpływ znacznej ilości wniosków, zwłaszcza, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie dotyczących – co Sądowi jest znane z urzędu – udostępnienia każdorazowo wielu dokumentów, wymaga szczególnego zorganizowania i dodatkowego nakładu pracy. Z tego względu, mimo że nie zwalania to organów z obowiązku terminowego załatwienia wniosków i terminowego przekazywania skarg dotyczących tych wniosków do sądu administracyjnego, to jednak ma to duże znaczenie przy ustalaniu wysokości wymierzanej w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywny.

Również nie bez znaczenia dla ustalenia w niniejszej sprawie grzywny w wysokości jedynie 100 zł Sąd uznał to, że organ skargę przekazał, dopełniając obowiązków, o których mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. NSA w powołanym postanowieniu wskazał, że nie jest to okoliczność uzasadniająca odmowę wymierzenia grzywny, jednak zdaniem Sądu rozpatrującego obecnie wniosek, ma ona – podobnie jak i rozmiar opóźnienia (17 dni) – wpływ na jej wysokość. Bezspornie bowiem znacznie bardziej naganne jest zachowanie organu, który skargi w ogóle nie przekazał albo przekazał ją ze znacznym i nieusprawiedliwionym opóźnieniem.

W ocenie Sądu, brak jest lekceważącego stosunku Koła Łowieckiego [...] w K. do wynikającego z przepisów ustawy obowiązku przekazania w terminie skargi do sądu dlatego nieuzasadnione jest nakładanie na ten organ grzywny w wyższej wysokości. Organ przekazał skargę, a 17-dniowe opóźnienie było usprawiedliwione licznymi wnioskami i skargami kierowanymi przez skarżącego do tego organu.

Zażalenie na ww. postanowienie złożył S. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części wymierzającej Kołu Łowieckiemu [...] w K. grzywny w wysokości 100 zł i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez wymierzenie grzywny w rażąco niskiej wysokości nie spełniającej jej celów restrykcyjnych i prewencyjnych oraz błędne uznanie za "usprawiedliwiającą" Koło Łowieckie i wpływającą na wymiar orzeczonej grzywny okoliczności składania przez skarżącego znacznej ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej, których załatwienie jest pracochłonne i czasochłonne, w sytuacji gdy przekazanie skargi jest czynnością stricte techniczną i nie wymaga znacznego nakładu czasu i pracy, z pewnością nie wymaga aż 32 dni.

W odpowiedzi na zażalenie Koło Łowieckie [...] w K. wniosło o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że Sąd I instancji, mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a., prawidłowo uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OZ 490/14.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a., warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w terminie piętnastu dni od dnia jej wniesienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd Wojewódzki wymierzając grzywnę wziął pod uwagę okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi oraz okoliczności w jakich do tego doszło, a mianowicie dużą ilość wniosków i skarg złożonych przez wnioskującego. Przy wymierzaniu kary grzywny Sąd miał podstawy do uwzględnienia tych okoliczności, na co jednoznacznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu. Strona składająca zażalenie powinna mieć na względzie, że w związku z art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł stanąć na odmiennym stanowisku i stwierdzić, że okoliczności kierowania do organu znacznej ilości wniosków nie mogła mieć znaczenia przy określaniu wysokości grzywny. Zgodnie z oceną prawną zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego takie okoliczności mogły posłużyć do rozważenia przez Sąd nałożenia grzywny w minimalnej wysokości, co też Sąd I instancji, wydając zaskarżone postanowienie, uwzględnił.

Ponadto Sąd I instancji niewadliwie uwzględnił specyfikę funkcjonowania Koła Łowieckiego, do którego działalności nie należy w głównej mierze udostępnianie informacji publicznej. Poza tym strona wnosząca zażalenie powinna mieć na względzie, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi nie jest wyłącznie czynnością techniczną, ponieważ wymaga nie tylko faktycznego przekazania skargi sądowi administracyjnemu, lecz obejmuje także sporządzenie odpowiedzi na skargę i zgromadzenie akt sprawy celem przekazania wraz ze skargą. Taki obowiązek wynika wprost z art. 54 § 2 p.p.s.a. Niewątpliwie zatem przy wpływie dużej ilości spraw do organu, w okolicznościach konkretnej sprawy czynność przekazania skargi do sądu administracyjnego może wymagać działań organów o charakterze pracochłonnym i czasochłonnym, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływ na wysokość grzywny ma również fakt, że Koło Łowieckie wykonało ciążący na nim obowiązek jeszcze przed złożeniem do Sądu wniosku o wymierzenie grzywny, a przy tym w sprawie znalazł zastosowanie termin określony w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który jest znacznie krótszy niż zasadniczo obowiązujący termin 30 dni z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt I OZ 68/13).

Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.