Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 162/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA - Stanisław Marek Pietras, - Janusz Walawski (spr.), Protokolant - Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] października 2006 r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Przedsiębiorstwa [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedsiębiorstwo [...] we wniosku z dnia 16 października 2006 r., wystąpiło do Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w G. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dzienników budowy z robót wykonanych na podstawie zawartych umów:

- nr [...] z dnia [...] maja 2005 r.,

- nr [...] z dnia [...] maja 2005 r.,

- nr [...] z dnia [...] maja 2006 r.,

- nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.

Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w G. decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ustawy z dnia 16 czerwca 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1098 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił udostępnienia powyższej informacji wobec stwierdzenia, iż żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. W uzasadnieniu podał, że dziennik budowy w aspekcie procedur obowiązujących dla tego rodzaju robót, nie jest dziennikiem budowy w znaczeniu określonym w Prawie budowlanym, ponieważ jest to dokument wewnętrzny, sporządzony przez wykonawcę robót, a wykorzystywany przez zamawiającego dla określenia prawidłowości realizacji robót. Zatem nie spełnia on wymogów określonych w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według którego dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

We wniosku z dnia 9 listopada 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca spółka zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podała, że zgodnie ze Specyfikacją Istotnych Warunków Zamówień na wykonanie oznakowania poziomego administrowanych przez GDDKiA Oddział w G., zamawiający przewidział konieczność prowadzenia, jako rodzaj dokumentu budowy, dziennika robót (budowy) określonego jako dokument prawny obowiązujący Zamawiającego i Wykonawcę w okresie od przekazania Wykonawcy terenu budowy do całkowitego wygaśnięcia umowy zawartej dla realizacji robót. Specyfikacja zawiera również stwierdzenie: "Dziennik budowy (robót) zawiera decyzje Inżyniera oraz potwierdzenie przez niego daty rozpoczęcia i zakończenia robót, jako przedstawiciela Zamawiającego wpisane do niego i podpisane". Zgodnie z komentarzami do ustawy – Prawo budowlane, dziennik budowy stanowi część składową dokumentacji budowy i ma status dokumentu urzędowego. Ponadto dokument ten spełnia również wymogi dokumentu urzędowego zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że zawiera oświadczenie woli funkcjonariusza publicznego, jakim jest przedstawiciel Zamawiającego oraz jest przez niego podpisane i złożone do akt sprawy, zaś konstytutywną przesłanką definicji dokumentu urzędowego jest jego pochodzenie od funkcjonariusza publicznego, a taką osobą jest niewątpliwie pracownik, który podpisuje dziennik budowy ze strony Zamawiającego. Niezależnie od powyższego, stosownie do ustawy – Prawo budowlane, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku budowy, co potwierdza sam organ umieszczając ten rodzaj dokumentu, jako niezbędny do operatu kolaudacyjnego, zgodnie z treścią Specyfikacji. Reasumując, teza organu o wewnętrznym charakterze dziennika budowy, nie znajduje żadnego uzasadnienia w Specyfikacji, którą organ sam sporządził. Natomiast ustawodawca stworzył podmiotom zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej, możliwość zachowania w tajemnicy jedynie tzw. dokumentów roboczych, zaś wszystkie inne oświadczenia woli i wiedzy, z wyjątkiem zawierających tajemnicę przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej, podlegają udostępnieniu, jako informacja publiczna. Niezależnie od powyższego wskazano, że termin "dokument urzędowy" posiada szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie oświadczenia woli lub wiedzy, bez względu na formę ich utrwalania, zaś katalog dokumentów urzędowych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy, ma wyłącznie charakter przykładowy, a ograniczenie dostępu dotyczy jedynie tzw. dokumentów roboczych (wewnętrznych), tworzonych w ramach prac przygotowawczych, które zawierają informacje wstępne i często podlegają zmianie. Stąd też takim dokumentem nie jest dziennik budowy. Dodatkową przesłanką przemawiającą za udostępnieniem informacji, jest treść art. 3 ust. 1 ustawy, bowiem należy go interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną (art. 61 Konstytucji RP). W dalszej części skarżąca spółka powołała się na stanowisko judykatury mające – w jej ocenie – potwierdzić słuszność powyższej argumentacji i dodała, że odmowa udzielenia informacji może nastąpić tylko z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną, bądź prawo do prywatności albo umorzenie postępowania. Na zakończenie zaś oświadczyła, że zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia czynów zabronionych przez pracowników organu i w tej sytuacji ma ona zamiar, po analizie porównawczej z innymi dowodami, przekazać te dokumenty organom ścigania.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2006 r. Uzasadniając swoje stanowisko – poza argumentami przedstawionymi już w zaskarżonej decyzji – podał, że organ, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji powinien ją udostępnić (jeżeli jest to informacja publiczna w rozumieniu ustawy) w formie czynności materialno – technicznej, albo w drodze decyzji administracyjnej odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust.1 ustawy). Ponadto zgodnie § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dzienników budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące pracy i ochrony zdrowia, dziennik budowy jest dostępny dla osób upoważnionych, tj. osób wymienionych w § 9 ust. 1, zgodnie z którym dostęp do dziennika budowy mają tylko osoby uprawnione w zakresie niezbędnym do wykonywania pracy i nie można udostępniać go innym osobom, które nie są uprawnione, a skarżąca niewątpliwie jest do tego nieuprawniona. Organ natomiast może udostępniać informacje o wykonywaniu zadań publicznych oraz o planowanych, a także o ostatecznych skutkach ich realizacji. Zatem chodzi tu o informacje związane z realizacją zadania publicznego oraz informację o tych działaniach, które zostały już zakończone, a związane były z wykonywaniem zadania publicznego i w tej konkretnej sprawie informacja dotyczyłaby wykonania oznakowania poziomego w 2005 r. zgodnie z umowami, o których mowa we wniosku skarżącej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaś powołała się na dotychczasowe zarzuty oraz ich argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodając ponadto, że organ pozostaje w sprzeczności, bowiem z jednej strony podziela argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., z drugiej zaś uznaje inne znaczenie dziennika robót, tzn. utożsamia to pojęcie do dziennika budowy.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że dzienniki robót, nie są dziennikami budowy w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem bowiem, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu prac budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania tych robót. Tymczasem zgodnie z treścią art. 3 pkt 7 ustawy, roboty budowlane to budowa oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stąd też prace związane z oznakowaniem drogi, czyli prace malarskie, nie są robotami drogowymi w rozumieniu ustawy i użyta przez organ terminologia "dziennik robót", nie ma znaczenia prawnego przypisanego tym terminom w przepisach ustawy i w konsekwencji nie można ich uznać za dokument urzędowy. Ponadto w dzienniku robót zostały umieszczone jedynie informacje sporządzone przez Wykonawcę, a nie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując, dziennik robót stanowi jedynie dokumentację roboczą, poprzedzającą stworzenie i podpisanie przez Zamawiającego ostatecznego protokołu zamówienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów, aniżeli podnosi to strona skarżąca. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś stosownie do treści § 2, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), reguluje zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, nie wyłączając zastosowania przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Ustawa ta w art. 16 wskazuje jako formę rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej decyzję w dwóch przypadkach: odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej może być wydana wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Odmowa informacji następuje jednak z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (por. art. 1, 4, 6, 16 i 22 ustawy) – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02 – Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195.

Powołana wyżej ustawa nie wyznacza jednak sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez wnioskodawcę zakresie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadku braku odmiennej regulacji ustawowej, udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez czynność materialno – techniczną udzielenia informacji, chyba że przepisy szczególne nakazują zachowanie oznaczonej formy.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ wydał decyzję odmowną, uznając że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania, ponieważ dokumenty, do których wgląd wnosiła strona skarżąca, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Jeżeli jednak ustawa ta nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to nie można zastosować jej art. 16 nakazującego wydanie decyzji w razie odmowy udzielenia informacji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2867/02 – Monitor Prawniczy z 2003 r., Nr 4, poz. 148).

Natomiast w przypadku, gdy organ powinien dokonać wyłącznie czynności technicznej, tj. udzielić informacji, musi istnieć wyraźna podstawa prawna załatwienia sprawy w formie decyzji. Niekonsekwencją jest więc twierdzenie organu, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie wykorzystywanie przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy formy działania. Wydanie decyzji administracyjnej musi mieć podstawę w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie zatem, skoro organ uznał, że dzienniki budowy nie stanowią informacji publicznej, to powinien posłużyć się formą pisma skierowanego do strony. Z treści art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wynika, w jakim zakresie może być wydana decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej, natomiast samo wyjaśnienie organu dotyczące pozostawania żądanej przez stronę skarżącą informacji poza kręgiem informacji publicznej nie spełnia zakresu podmiotowego i przedmiotowego omawianej ustawy. W takiej sytuacji organ nie miał podstaw do wydania decyzji w sprawie, lecz powinien wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu.

Wobec powyższego wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, co do której wydania brak było podstawy prawnej, wyczerpało przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś organ drugiej instancji wydając decyzję utrzymującą ją w mocy, dopuścił się rażącego naruszenia prawa w myśl cytowanego już wyżej przepisu.

W świetle powyższych rozważań i rozstrzygnięcia, odnoszenie się do zarzutów skarżącej i argumentacji organu, jest zbyteczne.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 132, a w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na mocy art. 152 i w przedmiocie kosztów na mocy art. 200 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.