Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2667/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Energii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1560
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Energii (obecnie Minister Klimatu) z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznanie za operatora usługi kluczowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Klimatu na rzecz E. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 680 zł sześćset osiemdziesiąt złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. Minister Energii na podstawie art. 5 ust. 2 i 7, art. 41 pkt 1, art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 1560) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.),

1) uznał E. S.A. z siedzibą w O., ul. [...],[...] O., której akta rejestrowe prowadzi Sąd Rejonowy w O., VIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem KRS: [...]. NIP [...]. REGON [...]

za operatora usługi kluczowej:

- wytwarzanie ciepła,

- przesyłanie ciepła,

- dystrybucja ciepła,

2) umorzył postępowanie w części dotyczącej uznania E. S.A. za operatora usługi kluczowej - obrót ciepłem.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że pismem z 4 stycznia 2019 r. na podstawie art. 43 ust. 1 UKSC wystąpił o udzielenie informacji, które umożliwiły dokonanie wstępnej oceny, czy E. S.A. spełnia wymagania do uznania jej za operatora usługi kluczowej w rozumieniu przepisów UKSC oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2018 r. w sprawie wykazu usług kluczowych oraz progów istotności skutku zakłócającego incydentu dla świadczenia usług kluczowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1806). E. S.A. odpowiedziała drogą mailową w dniu 22 stycznia 2019 r. przekazując szczegółowe informacje oraz w uzupełnieniu w dniach 1 i 7 sierpnia 2019 r.

Pismem z 15 lipca 2019 r. organ zawiadomił E. S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uznania jej za operatora usługi kluczowej, informując spółkę o prawie wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów oraz o prawie do udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. E. S.A. nie skorzystała z przysługującego jej prawa wglądu do akt sprawy.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 UKSC organ właściwy do spraw cyberbezpieczeństwa wydaje decyzję o uznaniu podmiotu za operatora usługi kluczowej, jeżeli:

1) podmiot świadczy usługę kluczową,

2) świadczenie tej usługi zależy od systemów informacyjnych,

3) incydent miałby istotny skutek zakłócający dla świadczenia usługi kluczowej przez tego operatora.

W załączniku nr 1 do UKSC określone zostały sektory, podsektory oraz rodzaje podmiotów, które mogą być uznane za operatorów usług kluczowych.

Przez usługę kluczową, stosownie do art. 2 pkt 16 UKSC, należy rozumieć usługę, która ma kluczowe znaczenie dla utrzymania krytycznej działalności społecznej lub gospodarczej i została wymieniona w wykazie usług kluczowych określonych w rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 UKSC system informacyjny to system teleinformatyczny, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Z 2019 r. poz. 700 ze zm.), wraz z przetwarzanymi w nim danymi w postaci elektronicznej, a więc zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie, przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r. poz. 1954 ze zm.). Natomiast incydent to zdarzenie, które ma lub może mieć niekorzystny wpływ na cyberbezpieczeństwo (art. 2 pkt 5 UKSC). Istotność skutku zakłócającego incydentu dla świadczenia usługi kluczowej określana jest na podstawie progów istotności skutku zakłócającego, które zostały określone w rozporządzeniu.

Organ wskazał, że zgromadził w sprawie następujący materiał dowodowy:

1) informacje przekazane przez E. S.A. drogą mailową w dniach 22 stycznia 2019 r., 1 sierpnia 2019 r. oraz 7 sierpnia 2019 r.;

2) informacje ze strony internetowej E. S.A.;

3) informacje uzyskane od Urzędu Regulacji Energetyki w piśmie z dnia 7 sierpnia 2019 r.;

4) informacje z treści koncesji nr [...] udzielonej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na wytwarzanie ciepła:

5) informacje z treści koncesji nr [...] udzielonej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na przesyłanie i dystrybucję ciepła:

6) informacje z treści koncesji nr [...] udzielonej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na obrót ciepłem.

Mając na uwadze przywołane powyżej przepisy prawa oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, że:

1) E. S.A. jest przedsiębiorstwem energetycznym, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, posiadającym koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie:

- wytwarzania ciepła (nr koncesji [...]),

- przesyłania i dystrybucji ciepła (nr koncesji [...]),

2) E. S.A. świadczy usługi kluczowe:

- wytwarzanie ciepła,

- przesyłanie ciepła,

- dystrybucja ciepła,

3) Świadczenie powyższych usług kluczowych przez E. S.A. zależy od systemów informacyjnych, do których należą systemy sterowania nadrzędnego i akwizycji danych typu SCADA (ang. Supervisory Control and Data Acąuisition), sterowniki PLC oraz inne systemy wskazane przez stronę. Incydent w powyższych systemach może bowiem skutkować obniżeniem jakości świadczenia usługi kluczowej lub brakiem możliwości świadczenia usługi kluczowej.

Minister stwierdził, że jak wskazuje się w doktrynie "zależność świadczonej usługi kluczowej od systemów informatycznych oznacza, iż dana usługa świadczona jest za pośrednictwem (...) systemów informacyjnych. Wydaje się jednak, iż nie chodzi tu o takie wykorzystanie systemów informacyjnych, które ma jedynie charakter akcesoryjny i nie wpływa na możliwość ciągłego i efektywnego świadczenia usługi bez użycia systemów informacyjnych. A contrario zależność świadczenia usługi kluczowej od systemów informacyjnych powinna być odnoszona do takich okoliczności, w których dla ciągłej i efektywnej realizacji danej usługi konieczne jest wykorzystanie systemów informacji".

Zgodnie z rozporządzeniem przy określaniu progu istotności skutku zakłócającego incydentu dla świadczenia usługi kluczowej:

1) wytwarzanie ciepła należy wziąć pod uwagę następujące czynniki:

a) liczbę użytkowników zależnych od usługi kluczowej świadczonej przez dany podmiot: wynoszącą minimum 15 tys. odbiorców końcowych oraz użytkowników lokali mieszkalnych i użytkowych w budynkach wielolokalowych, zamieszkiwanych łub użytkowanych przez osoby niebędące odbiorcami (w odniesieniu do których umowa z przedsiębiorstwem energetycznym została zawarta przez odbiorcę);

b) wpływ, jaki incydent, jeżeli chodzi o skalę i czas trwania, mógłby mieć na działalność gospodarczą i społeczną lub bezpieczeństwo publiczne: wpływ na co najmniej 50% odbiorców, o których mowa w pkt. a);

c) udział podmiotu świadczącego usługę kluczową w rynku: wynoszący powyżej 50%;

d) inne czynniki charakterystyczne dla danego podsektora: moc zainstalowana cieplna wynosząca minimum 50 MWt.

W toku postępowania ustalono, że dla usługi kluczowej wytwarzanie ciepła strona przekracza próg wskazany w lit. d) moc zainstalowana cieplna wynosząca minimum 50 MWt, gdyż w koncesji nr [...] udzielonej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na wytwarzanie ciepła została zawarta informacja, że E. S.A. posiada m.in. następujące źródła ciepła:

- zlokalizowane w O. przy ul. [...], o mocy cieplnej zainstalowanej 318,0 MWt;

- zlokalizowane w K. przy ul. [...]. o mocy cieplnej zainstalowanej 42,3 MWt;

- zlokalizowane w K. przy ul. [...], o mocy cieplnej zainstalowanej 33,0 MWt;

- inne wskazane w koncesji nr [...] udzielonej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na wytwarzanie ciepła.

W związku z powyższym sumaryczna moc zainstalowana cieplna we wszystkich źródłach ciepła przedsiębiorstwa E. S.A. objętych koncesją nr [...] wynosi 644,576 MWt i tym samym spółka przekracza wspomniany próg;

2) przesyłanie ciepła należy wziąć pod uwagę następujące czynniki:

a) liczbę użytkowników zależnych od usługi kluczowej świadczonej przez dany podmiot: wynoszącą minimum 15 tys. odbiorców końcowych oraz użytkowników lokali mieszkalnych i użytkowych w budynkach wielolokalowych, zamieszkiwanych lub użytkowanych przez osoby niebędące odbiorcami (w odniesieniu do których umowa z przedsiębiorstwem energetycznym została zawarta przez odbiorcę);

b) wpływ, jaki incydent, jeżeli chodzi o skalę i czas trwania, mógłby mieć na działalność gospodarczą i społeczną lub bezpieczeństwo publiczne: wpływ na co najmniej 50% odbiorców, o których mowa w pkt. a);

c) udział podmiotu świadczącego usługę kluczową w rynku: wynoszący powyżej 50%;

d) inne czynniki charakterystyczne dla danego podsektora: długość sieci ciepłowniczej wynosząca minimum 50 km.

W toku postępowania ustalono, że dla usługi kluczowej przesyłanie ciepła strona przekracza próg d) długość sieci ciepłowniczej wynosząca minimum 50 km, gdyż z informacji przekazanych przez spółkę w dniu 7 sierpnia 2019 r. wynika, iż posiada sieć ciepłowniczą o długości wynoszącej 137 km, tym samym przekraczając wskazany próg. Ponadto, z informacji uzyskanych od Urzędu Regulacji Energetyki w piśmie z dnia 7 sierpnia 2019 r. wynika, iż strona posiada sieć ciepłowniczą o długości wynoszącej 305,40 km, tym samym przekraczając wskazany próg;

3) dystrybucja ciepła należy wziąć pod uwagę następujące czynniki:

a) liczbę użytkowników zależnych od usługi kluczowej świadczonej przez dany podmiot: wynoszącą minimum 15 tys. odbiorców końcowych oraz użytkowników lokali mieszkalnych i użytkowych w budynkach wielolokalowych, zamieszkiwanych lub użytkowanych przez osoby niebędące odbiorcami (w odniesieniu do których umowa z przedsiębiorstwem energetycznym została zawarta przez odbiorcę);

b) wpływ, jaki incydent, jeżeli chodzi o skalę i czas trwania, mógłby mieć na działalność gospodarczą i społeczną lub bezpieczeństwo publiczne: wpływ na co najmniej 50% odbiorców, o których mowa w pkt. a);

c) udział podmiotu świadczącego usługę kluczową w rynku: wynoszący powyżej 50%;

d) inne czynniki charakterystyczne dla danego podsektora: długość sieci ciepłowniczej wynosząca minimum 50 km.

W toku postępowania ustalono, że dla usługi kluczowej dystrybucja ciepła strona przekracza próg d) długość sieci ciepłowniczej wynosząca minimum 50 km, gdyż z informacji przekazanych przez spółkę w dniu 7 sierpnia 2019 r. wynika, iż strona posiada sieć ciepłowniczą o długości wynoszącej 137 km, tym samym przekraczając wskazany próg. Ponadto, z informacji uzyskanych od Urzędu Regulacji Energetyki w piśmie z dnia 7 sierpnia 2019 r. wynika, iż strona posiada sieć ciepłowniczą o długości wynoszącej 305,40 km, tym samym przekraczając wskazany próg.

Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, że E. S.A. spełnia wyżej opisane przesłanki uznania jej za operatora usługi kluczowej.

Minister Energii wszczął i prowadził postępowanie administracyjne także w zakresie uznania E. S.A. za operatora usługi kluczowej obrót ciepłem. Zgodnie z rozporządzeniem przy określaniu progu istotności skutku zakłócającego incydentu dla świadczenia usługi kluczowej obrót ciepłem należy wziąć pod uwagę następujące czynniki:

a) liczbę użytkowników zależnych od usługi kluczowej świadczonej przez dany podmiot: wynoszącą minimum 15 tys. odbiorców końcowych oraz użytkowników lokali mieszkalnych i użytkowych w budynkach wielolokalowych, zamieszkiwanych łub użytkowanych przez osoby niebędące odbiorcami (w odniesieniu do których umowa z przedsiębiorstwem energetycznym została zawarta przez odbiorcę);

b) wpływ, jaki incydent, jeżeli chodzi o skalę i czas trwania, mógłby mieć na działalność gospodarczą i społeczną lub bezpieczeństwo publiczne: wpływ na co najmniej 50% odbiorców, o których mowa w pkt. a);

c) udział podmiotu świadczącego usługę kluczową w rynku: wynoszący powyżej 50%.

W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, iż E. S.A. jest przedsiębiorstwem energetycznym, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, posiadającym koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu ciepłem (nr koncesji [...]). Jednakże zgodnie z informacjami przekazanymi w dniu 7 sierpnia 2019 r. strona nie spełnia żadnego z progów istotności skutku zakłócającego incydentu dla świadczenia usługi kluczowej obrót ciepłem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. Spółka Akcyjna z siedzibą w O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w zakresie pkt 1, oraz umorzenie postępowania w przedmiocie uznania E. S.A. za operatora usługi kluczowej w zakresie wytwarzania ciepła, przesyłania ciepła oraz dystrybucji ciepła i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 77 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, skutkujące w konsekwencji błędnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie został spełniony warunek zależności usługi kluczowej od systemów informacyjnych, o którym mowa w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 1560), co doprowadziło również do błędnego wniosku jakoby mogłoby w tym zakresie dojść do incydentu powodującego istotny skutek zakłócający dla świadczenia usługi kluczowej przez skarżącą;

2) art. 6 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności, a także zasady budowania zaufania do organów władzy publicznej, poprzez dowolną, a nie ścisłą wykładnię przepisów art. 5 ust. 2 u.k.s.c.;

3) art. 5 ust. 2 u.k.s.c., poprzez uznanie E. S.A. za operatora usługi kluczowej, w sytuacji w której nie wszystkie wskazane w ww. przepisie warunki zostały spełnione, aby można było uznać E. S.A. za operatora usługi kluczowej w zakresie wytwarzania ciepła, przesyłania ciepła oraz dystrybucji ciepła.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przypomniała stan faktyczny sprawy oraz rozwinęła i szczegółowo uzasadniła wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie organ uznał skarżącą za operatora usługi kluczowej wytwarzania ciepła, przesyłania ciepła i dystrybucji ciepła.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 1560).

Definicja legalna operatora usługi kluczowej zawarta została w art. 5 ust. 1 tej ustawy i stanowi pochodną regulacji art. 4 pkt 4 dyrektywy NIS (Network and Information Security) PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY (UE) 2016/1148 z dnia 6 lipca 2016 r., zgodnie z którym operatorem usługi kluczowej jest podmiot publiczny lub prywatny, należący do jednego z rodzajów, o których mowa w załączniku II, spełniający kryteria określone w art. 5 ust. 2 dyrektywy NIS (podmiot świadczy usługę, która ma kluczowe znaczenie dla utrzymania krytycznej działalności społecznej lub gospodarczej; świadczenie tej usługi zależy od sieci i systemów informatycznych oraz incydent miałby istotny skutek zakłócający dla świadczenia tej usługi).

Artykuł 5 ust 1 ustawy definiuje operatora usługi kluczowej poprzez kryterium ustrojowe (jest nim podmiot, o którym mowa w załączniku nr 1 do ustawy, posiadający jednostkę organizacyjną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) oraz kryterium formalne (względem którego organ właściwy do spraw cyberbezpieczeństwa wydał decyzję o uznaniu za operatora usługi kluczowej). Dla wyznaczenia definicji zupełnej operatora usługi kluczowej należy jednak przy uwzględnieniu art. 5 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 4 dyrektywy NIS wziąć pod uwagę dodatkowo kryterium materialne, do którego odnosi się w prawie polskim art. 5 ust. 2 ustawy o k.s.c. Decyzję identyfikacyjną wydaje się bowiem w świetle tego przepisu, jeżeli podmiot świadczy usługę kluczową, świadczenie tej usługi zależne jest od systemów informacyjnych, a ponadto incydent miałby istotny skutek zakłócający dla świadczenia usługi kluczowej przez tego operatora. Powinny być one łącznie spełnione, a ich realizacja wykazana w uzasadnieniu decyzji o identyfikacji.

Usługą kluczową w rozumieniu art. 2 pkt 16 omawianej ustawy jest usługa, która ma kluczowe znaczenie dla utrzymania krytycznej działalności społecznej lub gospodarczej (por. art. 5 ust. 2 lit. a dyrektywy NIS), wymieniona w wykazie usług kluczowych. Do sporządzenia takich wykazów obliguje państwa członkowskie art. 5 ust. 3 dyrektywy NIS. Państwom członkowskim pozostawiono zatem pewną swobodę w kształtowaniu przesłanek identyfikacji operatorów usług kluczowych poprzez możliwość dostosowania wykazu usług kluczowych w sektorach i podsektorach objętych harmonizacją do krajowych uwarunkowań. Takiego wykazu usług nie ujęto bowiem w dyrektywie NIS ani jej załącznikach, nie sprecyzowano również, w jakiej formie ma być ustanawiany krajowy wykaz usług kluczowych. W art. 6 w/w ustawy przyjęto, iż wykaz ten określa w drodze rozporządzenia Rada Ministrów, kierując się przyporządkowaniem usługi kluczowej do danego sektora, podsektora i rodzaju podmiotu wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy oraz znaczeniem usługi dla utrzymania krytycznej działalności społecznej lub gospodarczej (por. rozporządzenie Rady Ministrów z 11.09.2018 r. w sprawie wykazu usług kluczowych oraz progów istotności skutku zakłócającego incydentu dla świadczenia usług kluczowych, Dz.U. poz. 1806).

Poza wymogiem świadczenia usługi kluczowej, dla zakwalifikowania danego podmiotu jako operatora usługi kluczowej konieczne jest, by świadczenie usługi kluczowej było zależne od systemów informacyjnych. System informacyjny zdefiniowano w art. 2 pkt 14 ustawy jako system teleinformatyczny, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 570 ze zm.) wraz z przetwarzanymi w nim danymi w postaci elektronicznej. Systemem teleinformatycznym w rozumieniu powołanego przepisu jest zaś zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie, przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu przepisów ustawy z 16.07.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Telekomunikacyjne urządzenie końcowe według art. 2 pkt 43 Pt do którego odsyła definicja z ustawy o informatyzacji, to "urządzenie telekomunikacyjne przeznaczone do podłączenia bezpośrednio lub pośrednio do zakończeń sieci". Zakończenie sieci, w rozumieniu art. 2 pkt 52 ustawy Pt, stanowi fizyczny punkt, w którym abonent otrzymuje dostęp do publicznej sieci telekomunikacyjnej; w przypadku sieci stosujących komutację, lub przekierowywanie, zakończenie sieci identyfikuje się za pomocą konkretnego adresu sieciowego, który może być przypisany do numeru lub nazwy abonenta. Na marginesie można zauważyć, że identyczna jak w ustawie o informatyzacji definicja systemu teleinformatycznego zawarta jest w art. 2 pkt 3 ustawy z 18.07.2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2019 r. poz. 123).

Wymagana zależność świadczenia usługi kluczowej od systemów informacyjnych oznacza, iż dana usługa świadczona jest za pośrednictwem (czy też przy wykorzystaniu) systemów informacyjnych. Jak wskazuje się w doktrynie, co słusznie zauważył organ, nie chodzi tu o takie wykorzystanie systemów informacyjnych, które ma jedynie charakter akcesoryjny i nie wpływa na możliwość ciągłego i efektywnego świadczenia usługi bez użycia systemów informacyjnych. A contrario zależność świadczenia usługi kluczowej od systemów informacyjnych powinna być odnoszona do takich okoliczności, w których dla ciągłej i efektywnej realizacji danej usługi konieczne jest wykorzystanie systemów informacyjnych.

Można zatem przyjąć, że system informacyjny to zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie (w tym przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie) danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci urządzenia telekomunikacyjnego przeznaczonego do podłączenia bezpośrednio lub pośrednio do zakończeń sieci, wraz z przetwarzanymi w nim danymi w postaci elektronicznej.

Ostatni wymóg materialny kwalifikacji operatora usługi kluczowej związany jest z tym, by potencjalny incydent w zakresie cyberbezpieczeństwa miał istotny skutek zakłócający dla świadczenia usługi kluczowej przez tego operatora. Pojęcie incydentu zdefiniowano w art. 2 pkt 5 ustawy jako zdarzenie, które ma lub może mieć niekorzystny wpływ (w art. 4 pkt 7 dyrektywy NIS mowa jest jedynie o rzeczywiście niekorzystnym wpływie) na cyberbezpieczeństwo (rozumiane jako odporność systemów informacyjnych na działania naruszające poufność, integralność, dostępność i autentyczność przetwarzanych danych lub związanych z nimi usług oferowanych przez te systemy - art. 2 pkt 4). Nie wystarczy, by podmiot świadczył usługę kluczową w sposób zależny od systemów informacyjnych, lecz wymaga się ponadto, by ewentualny incydent wywoływał wpływ (lub mógł wywołać wpływ) na poufność, integralność, dostępność i autentyczność danych przetwarzanych na potrzeby świadczenia usługi czy też wpływał na świadczenie tej usługi (np. zakłócał jej właściwe świadczenie, bądź nawet uniemożliwiał jej wykonanie). Dla kwalifikacji jako operatora usługi kluczowej nie chodzi przy tym o jakikolwiek wpływ incydentu na świadczenie usługi, ale o wywoływanie skutku zakłócającego świadczenie tej usługi przez danego operatora o istotnym charakterze, np. takiego, który wpływa na ciągłość świadczenia usługi, jakość usługi, bezpieczeństwo użytkowników, ochronę danych użytkowników itp. Potencjalne skutki incydentu są przy tym zależne od wielu czynników, w tym skali świadczenia danej usługi czy skali oddziaływania incydentu na działalność gospodarczą czy społeczną. Ocena ich istotności ma zatem charakter względny. Dlatego dla jej zobiektywizowania przyjęto progi istotności skutku zakłócającego, na podstawie których właściwe organy dokonują w postępowaniach w sprawie identyfikacji operatorów usług kluczowych oceny istotności skutku zakłócającego dla danej usługi świadczonej przez konkretny podmiot (por. art. 5 ust. 3 ). Progi te określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z 11.09.2018 r. w sprawie wykazu usług kluczowych oraz progów istotności skutku zakłócającego incydentu dla świadczenia usług kluczowych (Dz.U. poz. 1806), wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 6 pkt 2 ustawy przy uwzględnieniu wskazanych tam czynników.

Formalne kryterium kwalifikacji jako operatora usługi kluczowej wiąże się z koniecznością wydania przez właściwy organ decyzji o uznaniu danego podmiotu za operatora usługi kluczowej, tzw. decyzji o identyfikacji.

Postępowanie w sprawie identyfikacji operatora usługi kluczowej może zakończyć się decyzją o uznaniu za operatora usługi kluczowej jedynie w sytuacji ustalenia przez właściwy organ realizacji przez dany podmiot przesłanek uzyskania tego statusu (o charakterze ustrojowym i materialnym).

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli

Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy.

Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U.00.98.1071/, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia

Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, organ odwoławczy uchybił powyższym zasadom. Minister ograniczył się do wskazania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przywołania treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, Odniósł się jedynie do faktu posiadania przez skarżącą i wykorzystywania w procesie produkcji, przesyłu i dystrybucji ciepła urządzeń sterujących typu PLC i systemów komputerowych z oprogramowaniem SCADA, stanowiącego zespół urządzeń technicznych, oprogramowania i przewodów łączących je we wspólną sieć mającą ułatwić kontrolę i obsługę części urządzeń do wytwarzania, przesyłu i dystrybucji ciepła, nie wykazał natomiast związku pomiędzy świadczeniem usługi związanej z wytwarzaniem, przesyłem i dystrybucją ciepła, a faktem jej zależności od funkcjonowania systemu informacyjnego.

Skarżąca wywodziła, że w procesie produkcji, przesyłu i dystrybucji ciepła urządzenia sterujące typu PLC i systemy komputerowe z oprogramowaniem SCADA, stanowiące zespół urządzeń technicznych, oprogramowania i przewodów łączących je we wspólną sieć, nie mają dostępu do publicznej sieci teleinformatycznej do czego organ się nie ustosunkował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie wykazał, że został spełniony warunek zależności usługi kluczowej od systemów informacyjnych, tym samym nie dokonał analizy polegającej na ustaleniu, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy.

Podkreślenia wymaga, że Sąd administracyjny nie ma za zadanie wyręczania organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona skarżąca powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie III SA/Wa 710/14 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie II GSK 1942/13, z dnia 3 października 2012 r. w sprawie II GSK 1169/11).

Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz prawnej oceny poczynionych w ten sposób ustaleń w świetle zastosowanych przepisów prawa, spoczywa na organie administracyjnym. Sąd nie może zastąpić organu w wykonaniu tego obowiązku, a to w myśl zasady, że nie czyni własnych ustaleń w sprawie, tylko ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka ocena/kontrola możliwa jest jednak tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i odniesienia się do wszystkich istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego kwestii, tak żeby można było prześledzić tok rozumowania organu, który rozstrzygnął sprawę w uwarunkowaniach jej stanu faktycznego. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę tego stanu w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Należy przy tym dodać, że Sąd nie ocenia stanowiska organu zajętego w odpowiedzi na skargę.

Reasumując należy stwierdzić, iż organ administracji nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa i w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustali czy skarżąca spełnia łącznie przesłanki z art. 5 ust. 2 ustawy o k.s.c. a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowił na podstawie art.200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265).