Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1201/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Asystent Sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Lubicz z dnia 30 maja 2014 r. nr L/593/2014 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 10 pkt 2, § 11 pkt 7 lit. b i § 12 Lp. 2 w rubryce "Przeznaczenie terenu" w zakresie słów "klasy zbiorczej", 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę o stwierdzenie nieważności uchwały nr L/593/2014 Rady Gminy Lubicz z dnia 30 maja 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Lubicz Dolny - Małgorzatowo, w zakresie treści "według definicji w pkt 1" zawartej w § 2 pkt 3, § 4 pkt 2, § 9, § 10 pkt 2, § 11 pkt 7 lit. b, treści "poprzez teren KDL2" zawartej w § 11 pkt 9, treści "klasy zbiorczej" zawartej w § 12 Lp. 2 w rubryce "przeznaczenie terenu" oraz załącznika nr 1 (rysunku planu) w zakresie terenu oznaczonego symbolem U1.

Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej zwana u.p.z.p.),

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w zaskarżonej uchwale obszar objęty planem znajduje się jednostce strukturalnej IV, strefie leśnej L i oznaczony został symbolem LZ1. Przewidziane dla tego terenu przeznaczenie podstawowe określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubicz to: tereny lasów i zadrzewień. Studium zawiera szereg ustaleń dla tego terenu zawartych na stronach 14, 17, 21, 22, 28 i 35 części B - kierunki zagospodarowania przestrzennego. Dla strefy leśnej L studium przewiduje m.in. ochronę zasobów leśnych przed nieracjonalną eksploatacją uznając, że strefa ta obejmuje tereny generalnie wolne od zabudowy i chronione przed nową zabudową. Dla terenów lasów i zadrzewień Z1 w studium określono natomiast ochronę istniejącego zalesienia i zadrzewienia, ustalając zakaz zabudowy, dopuszczając jedynie lokalizację cmentarzy oraz obiektów urządzeń leśnictwa i urządzeń wypoczynku. Ponadto tereny lasów i zadrzewień zostały wskazane w studium jako obszary do wyłączenia z zabudowy.

W § 4 pkt 2 przedmiotowego planu miejscowego wyznaczono m.in. teren zabudowy usługowej oznaczony na rysunku planu symbolem U1, który przeznaczono pod zabudowę usługową związaną wyłącznie z obsługą cmentarza. Ustalenia szczegółowe dla tego terenu zawarto w § 9 uchwały. Powyższe stanowi o sprzeczności zapisów przedmiotowego planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz. Ustalenia studium nie przewidują bowiem lokalizowania zabudowy usługowej zarówno w strefie leśnej L, jak i terenach lasów i zadrzewień – Z1. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że dla wyznaczonego w planie terenu cmentarza dopuszczono, jako przeznaczenie uzupełniające, kaplicę, dom pogrzebowy, kostnicę i zaplecze administracyjno-gospodarcze, co zdaniem organu nadzoru wyczerpuje katalog usług związanych z obsługą cmentarza.

Określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu sprzecznego z ustaleniami studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.09.2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07 zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium [...] plan ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z 19.05.2011 r., sygn. akt II OSK 466/11).

Stosownie do treści przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym ustalenia te powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W treści przedmiotowej uchwały dopuszczono możliwość dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości (w § 9 pkt 5 uchwały), określając jednak parametry wskazane w ww. rozporządzeniu wyłącznie w stosunku do działek budowlanych. Pojęcie działka gruntu i działka budowlana stanowią dwa odrębne terminy, bowiem nie każda działka gruntu, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., będzie stanowiła działkę budowlaną.

Ponadto w treści planu i na jego rysunku nie wskazano granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.).

Powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Gminy w § 10 oraz § 11 uchwały ustaliła przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami ZI1 i ZI2 jako zieleń izolacyjna w formie zieleni urządzonej. Tymczasem w § 10 pkt 2 uchwały ustalono: "w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu minimalną powierzchnię biologicznie czynną 70 % powierzchni wydzielonej działki budowlanej". Podkreślić należy, że dla terenu ZI1 w § 9 pkt 5 lit. a ustalono zakaz zabudowy, a ponadto teren ten nie stanowi działki budowlanej w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Z kolei dla terenu ZI2 w § 11 pkt 7 lit. b w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, zapisano "dopuszczenie lokalizacji budynków gospodarczych i garażowych w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki budowlanej", przy czym przepisy uchwały nie przewidują realizacji na tym terenie tego typu obiektów. Poza podstawowym przeznaczeniem terenu bowiem możliwe jest realizowanie wyłącznie obiektów sanitarnych (§ 11 pkt 2 uchwały).

Powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

NSA w wyroku z 10.06.2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08 wskazał, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych". Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych".

Pozostałe zapisy uchwały zawarte w § 2 pkt 3, § 11 pkt 9 i § 12 Lp.2 stanowią omyłki pisarskie. Treść § 2 pkt 3 w części "według definicji w pkt 1" zawiera błędne odniesienie do definicji nieprzekraczalnych linii zabudowy, która znajduje się w § 2 pkt 2 uchwały. W § 11 pkt 9 uchwały ustalono obsługę komunikacyjną terenu ZI2 z drogi znajdującej się poza granicą obszaru objętego planem poprzez teren KDL2, który nie został wyznaczony w przedmiotowym planie. Natomiast drogę oznaczoną symbolem 2KDL w § 12 Lp. 2 w rubryce "przeznaczenie terenu" opisano jako: "droga publiczna klasy zbiorczej". Tymczasem w § 4 pkt 4 uchwały wskazano oznaczenie KDL jako tereny dróg publicznych klasy lokalnej. Wyeliminowanie z tekstu planu zapisów § 12 Lp. 2 nie pozbawi uchwały ustaleń przeznaczenia terenu drogi publicznej, lecz umożliwi prawidłową interpretację uchwały, zgodną z intencją jej uchwalenia.

W ocenie skarżącego tego rodzaju omyłki, nie powinny zostać utrzymane w treści zaskarżonego aktu prawnego, który stanowi akt prawa miejscowego i funkcjonuje już w obrocie prawnym.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Podniesione powyżej naruszenia przywołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu są istotnymi naruszeniami stanowiącymi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych zapisów uchwały.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że zarówno w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i przedmiotowym planie miejscowym - w zakresie objętym planem - przewidziana jest lokalizacja cmentarza - jako funkcja dominująca. Zgodnie z uchwałą Nr XV/176/2011 Rady Gminy Lubicz w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz, obszar objęty przedmiotowym planem, znajduje się w jednostce strukturalnej IV, strefie leśnej L i oznaczony został symbolem LZ1. Dla strefy leśnej L studium przewiduje m.in. ochronę zasobów leśnych przed nieracjonalną eksploatacją, uznając, że strefa ta obejmuje tereny generalnie wolne od zabudowy i chronione przed nową zabudową, jednakże dla obszaru terenów lasów i zadrzewień Z1 - studium dopuściło lokalizację cmentarzy oraz obiektów urządzeń leśnictwa i urządzeń wypoczynku. Zgodnie z przedmiotowym planem miejscowym, w terenie oznaczonym symbolem U1 - teren zabudowy usługowej w § 9 pkt 1 uchwały, jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę usługową wyłącznie związaną z obsługą cmentarza. Realizacja cmentarza jest inwestycją celu publicznego, w celu jego poprawnego funkcjonowania wyznaczono teren zabudowy usługowej związanej wyłącznie z jego obsługą. Całość będzie stanowiła kompleksową inwestycję. Zgodnie z interpretacją zapisów studium - pkt XIV lit. b "w Studium przedstawiono zgeneralizowany obraz użytkowania każdego z terenów, tzn., że określone na rysunkach i w tekście przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą (a nie wyłączną), a jego zakres może być uzupełniony innymi funkcjami, które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej i pogarszać warunków jej egzystencji". Mając powyższe na uwadze, nie ma sprzeczności zapisów przedmiotowego planu miejscowego ze studium. Zarówno jeden jak i drugi akt przewidziały lokalizację cmentarza - i jest to fakt bezsprzeczny. Spór dotyczy tylko i wyłącznie zapisu planu, zgodnie z którym dopuszczono na terenie U1 zabudowę wyłącznie związaną z obsługą cmentarza. Takie zagospodarowanie terenu jest oczywiste i wynika z potrzeb i charakteru cmentarza, na którym konieczne jest usytuowanie np. kaplicy, czy innej infrastruktury służącej do jak najlepszej realizacji zadań cmentarza.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ stanął na stanowisku, że takiego naruszenia nie ma, a zarzuty Wojewody wynikają ze zbyt literalnego podejścia do cytowanych przepisów prawa i nieznajomości problematyki planowania przestrzennego w gminie.

Uchwała nie wyznacza obszarów wymagających scalenia i podziału nieruchomości, które zgodnie z art. 15 ust. 3 u.p.z.p. określa się w zależności od potrzeb. Ustalenia § 9 pkt 5 uchwały określają natomiast szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 cyt. ustawy należy określić w planie obligatoryjnie.

Zgodnie z zapisem § 1 ust. 5 uchwały, plan nie określa ustaleń w zakresie obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów z uwagi na brak ich występowania. Ze względu na specyfikę rozwiązań planu związaną z wyznaczeniem terenów: teren cmentarza i tereny zieleni izolacyjnej w formie urządzonej, nie jest zasadne określanie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Uchwała ma na celu umożliwienie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jaką jest cmentarz. Ponadto w obszarze planu znajdują się tylko dwie działki ewidencyjne, które są własnością Skarbu Państwa, i przy realizacji inwestycji będą one przekazane gminie w celu możliwości realizacji tej inwestycji. Ww. tereny oraz tereny zabudowy usługowej, tereny dróg publicznych klasy lokalnej, stanowią jedno założenie urbanistyczne i przestrzenne a także inwestycyjne. Powyższe uzasadnia brak potrzeby zawierania ustaleń w zakresie szczegółowych warunków scalenia i podziału. W związku z powyższym na obszarze planu brak okoliczności faktycznie uzasadniających wprowadzenie ustaleń wynikających z § 4 pkt 8 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów cmentarza i zieleni izolacyjnej. Zgodnie z linią orzecznictwa w tym zakresie nie stanowi to istotnego naruszenia przepisów prawa, w tym trybu sporządzania planu.

Odnosząc się do trzeciego z zarzutów zawartych w skardze, to rzeczywiście w uchwale wystąpiły błędy edytorskie polegające na:

wprowadzeniu do § 2 pkt 3 odwołania do pkt 1 zamiast pkt 2 - w treści uchwały wystąpił błąd edytorski polegający na wprowadzeniu do § 2 pkt 3 odwołania do pkt 1 zamiast pkt 2. W uchwale § 2 pkt 2 odnosi się definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy, natomiast w § 2 pkt 3 definicja obowiązującej linii odwołuje się do zasad określonych dla nieprzekraczalnych linii zabudowy określonej w definicji w § 2 pkt 2. W związku z powyższym w uchwale wyłącznie omyłkowo - jako błąd edytorski - został wprowadzony pkt "1" zamiast "2". Ponieważ odniesienie, zawarte w definicji obowiązującej linii zabudowy, odwołuje się zarówno do punktu jak i poprzez wskazanie słowne tego odniesienia ("...ustala się zasady jak dla nieprzekraczalnych linii zabudowy..."), to właściwie możliwe jest stosowanie tej definicji bez dodatkowego odniesienia do pkt 2 omyłkowo wprowadzonego do planu jako pkt 1;

wprowadzeniu do § 9 pkt 5 słowa "budowlanej" - w uchwale wystąpił błąd edytorski polegający na wprowadzeniu do § 9 pkt 5 słowa "budowlanej". Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego § 4 pkt 8 określa, co musi być zawarte w szczegółowych zasadach scalania i podziału nieruchomości "minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego". W związku z powyższym użycie słowa "budowlanej" jest bezzasadne. Fakt, że użyto słów "budowlanej" nie uniemożliwia stosowania zapisów § 9 pkt 5 zgodnie z ww. rozporządzeniem;

wprowadzeniu do § 10 pkt 2 słów "zasad kształtowania zabudowy oraz" - w uchwale wystąpił błąd edytorski polegający na wprowadzeniu do § 10 pkt 2 słów "zasad kształtowania zabudowy oraz". Natomiast dla terenu ZI1 uchwała nie przewiduje zabudowy, w związku z powyższym słowa "zasad kształtowania zabudowy oraz" użyte w uchwale nie będą miały zastosowania;

wprowadzeniu do § 11 pkt 7 lit. b - w uchwale wystąpił błąd edytorski polegający na wprowadzeniu do § 11 pkt 7 lit. b. Natomiast dla terenu ZI2 uchwała nie przewiduje budowy budynków gospodarczych i garażowych, w związku z tym ustalenia określone w § 11 pkt 7 lit. b nie będą miały zastosowania;

zawarciu w § 11 pkt 9 zapisu o treści "poprzez teren KDL2" (należy zaznaczyć, że organ nadzoru wcześniej nie wnosił uwag w tym zakresie) - w uchwale wystąpił błąd edytorski, który polega na przestawieniu liczby 2 z początku oznaczenia symbolu planu na jego koniec (zamiast 2KDL wpisano KDL2). Możliwe jest stosowanie zapisów uchwały z pominięciem tego sformułowania;

zawarciu w § 12 Lp. w rubryce "przeznaczenie terenu" zapisu o treści "klasy zbiorczej" - w uchwale wystąpił błąd edytorski polegający na wprowadzeniu w lp. 2 wiersz 3 kolumna tabeli do § 12 słowa "zbiorczej" zamiast "lokalnej". Uchwała w § 4 określa zakres przeznaczenia terenów o różnych zasadach zagospodarowania wyznaczonych liniami rozgraniczającymi i oznaczonych symbolem terenu zgodnie z rysunkiem planu. W § 4 pkt 3 odnosi się do terenów dróg publicznych klasy lokalnej - KDL, plan nie ustala drogi publicznej klasy zbiorczej.

Ww. sformułowania zostały użyte w uchwale omyłkowo. Nie mają one zasadniczego wpływu na właściwe stosowanie zapisów planu, a co za tym idzie, nie powodują nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej zwanej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 3 § 1 pkt 5 cyt. ustawy, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 powyższej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej zwanej u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ ten może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany powyżej przepis nie wprowadza ograniczenia konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd, że organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 cyt. ustawy, wyraził NSA w wyrokach z 13.01.2005 r., sygn. akt OSK 1575/04 (niepublikowany), z 15.07.2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 (ONSAiWSA 2006/1/7) oraz w postanowieniu z 29.11.2005 r., I OSK 572/05 (Lex Nr 196772).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w połączeniu z art. 91 ust. 1 u.s.g. w przypadku skargi wniesionej na uchwałę organu gminy powinnością sądu administracyjnego jest zbadanie, czy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem. Ustawowe sformułowanie: "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną, polegającą właśnie na sprzeczności (działanie contra legem), toteż nie chodzi tu o jakiekolwiek naruszenie prawa. Z określeniem tym koresponduje zresztą kompetencja sądu do stwierdzenia nieważności, a nie do zwykłego uchylenia zaskarżonej uchwały.

Powyższa uwaga odnosi się w pełni do analizy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy czym do podstaw oceny dochodzi tu jeszcze art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Skarga jest zasadna jedynie częściowo.

Sąd uznał, że słusznie skarżący wskazał, iż winna być stwierdzona nieważność § 10 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z nim dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem ZI1 ustala się w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu minimalną powierzchnię biologicznie czynną 70% powierzchni wydzielonej działki budowlanej. Natomiast stosownie do pkt 5 lit. a § 10 dla terenu ZI1 obowiązuje zakaz zabudowy. Między powyższymi zapisami istnieje wewnętrzna sprzeczność, ponieważ z jednej strony wskazują one na zasady kształtowania zabudowy, a z drugiej zakazują w ogóle zabudowy. Sytuacja ta mogłaby w konsekwencji prowadzić do sporów interpretacyjnych sprowadzających się do wątpliwości, czy jednak jest możliwa zabudowa na analizowanym terenie.

Analogiczna sytuacja występuje w przypadku § 11 pkt 2 i pkt 7 lit. b. Zgodnie z nimi dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem ZI2 "dopuszcza się lokalizowanie obiektów sanitarnych o zgodnie nieprzekraczalnymi liniami zabudowy" (pkt 2), a równocześnie dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych i garażowych w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki budowlanej lub bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Również zatem w tym przypadku zezwolono na lokalizację jedynie obiektów sanitarnych, natomiast określając zakres szczególnych warunków gospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu określono zasady lokalizacji budynków gospodarczych i garażowych, a więc takich, których lokalizacja nie jest tam dopuszczalna.

Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić nieważność § 10 pkt 2 i § 11 pkt 7 lit. b zaskarżonej uchwały.

Słusznie również Wojewoda wskazał na nieważność § 12 Lp. 2 w rubryce "Przeznaczenie terenu" w zakresie słów "klasy zbiorczej". Stosownie bowiem do § 4 pkt 4 uchwały symbol KDL oznacza tereny dróg publicznych klasy lokalnej, natomiast w zaskarżonym ww. fragmencie organ nadał symbolowi KDL odmienne znaczenie, tj. drogi publicznej klasy zbiorczej. Powodowało to konieczność wyeliminowania tego zapisu zaskarżonej uchwały.

W pozostałej części skarga nie była zasadna.

Żądając stwierdzenia nieważności § 4 pkt 2 i § 9 zaskarżonej uchwały Wojewoda wywodził, że dla określonego w nim terenu przewidziano w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubicz (uchwała nr XV/176/2011 Rady Gminy Lubicz z dnia 11.10.2011 r.) przeznaczenie w postaci terenów leśnych i zadrzewień, przy czym dopuszczono lokalizację cmentarzy oraz obiektów urządzeń leśnictwa i urządzeń wypoczynku, natomiast w planie przeznaczono je pod teren zabudowy usługowej związanej wyłącznie z obsługą cmentarza (teren o symbolu U1). Analizując tę kwestie wskazać należy, że art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązuje wójta, burmistrza, prezydenta miasta do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W myśl art. 9 ust. 1 tej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a zgodnie z jej art. 20 ust. 1 plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wyrażona w tych przepisach zasada nie została zatem w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego. Wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganego braku naruszeń przez plan zapisów studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Zgodzić się należy ze skarżącą Gminą, że studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Należy przy tym zwrócić uwagę na pkt XIV lit. b załącznika nr 2a do Studium, zgodnie którym "w Studium przedstawiono zgeneralizowany obraz użytkowania każdego z terenów, tzn., że określone na rysunkach i w tekście przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą (a nie wyłączną) a jego zakres może być uzupełniony innymi funkcjami, które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej i pogarszać warunków jej egzystencji". Niewątpliwie zapis ten wskazuje na brak konieczności restrykcyjnego stosowania zapisów Studium.

Ponadto, jak słusznie zauważył WSA w Krakowie w wyroku z 6.11.2013 r., II SA/Kr 924/13, LEX nr 1398407, zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Jednakże stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy.

W ocenie Sądu prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że z istnieniem cmentarza wiąże się konieczność istnienia niezbędnej infrastruktury, w tym, co wynika z § 8 pkt 2 uchwały, kaplicy, domu pogrzebowego, kostnicy i zaplecza administracyjno-gospodarcze, czego skarżący nie kwestionował. W skład powyższej infrastruktury może (a nawet powinna) wchodzić zabudowa usługowa. Nie sposób bowiem sobie wyobrazić, aby w pobliżu cmentarza nie było punktów sprzedaży zniczy, wieńców itp. Stanowią one integralną część cmentarza i są niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania. Niezrozumiałe są w tym kontekście zarzuty Wojewody, których uwzględnienie powodowałoby brak w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza ww. punktów sprzedaży.

Reasumując, skoro możliwe jest na analizowanym terenie posadowienie cmentarza, to jest to jednoznaczne z możliwością, a wręcz koniecznością, lokalizacji w jego pobliżu punktów usługowych związanych, co należy szczególnie podkreślić, wyłącznie z jego obsługą (§ 9 pkt 1 zaskarżonej uchwały).

Przechodząc do analizy § 9 pkt 5 zaskarżonej uchwały, to wynika z niego, że dla terenu oznaczonego symbolem U1 ustala się w zakresie warunków scalania i podziału nieruchomości:

a) powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej nie mniejszą niż 250 m2,

b) szerokość frontu nowo wydzielonej działki budowlanej nie mniejszą niż 10,0 m,

c) kąt położenia nowo wydzielonych działek budowlanych w stosunku do przyległego pasa drogowego od 70° do 90°.

W ocenie Sądu zapis ten nie narusza prawa. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Użyty w cyt. przepisie ustawy zwrot "w razie potrzeb" wskazuje, że określenie tych granic jest fakultatywne, może więc w ogóle nie nastąpić lub dotyczyć jedynie określonych rodzajów nieruchomości. Jeżeli więc organ uznał, że istnieje jedynie potrzeba ustalenia tej kwestii w zakresie działek budowlanych, brak jest podstaw do kwestionowania tej okoliczności.

Przechodząc do analizy kwestii związanych z żądaniem stwierdzenia nieważności § 2 pkt 3 i § 11 pkt 9, stwierdzić trzeba, że stanowią one oczywiste omyłki pisarskie. W tym zakresie należy zauważyć, że kwestia oceny elementów prowadzących do nieważności uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wysoce złożona. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem całością tak bardzo skomplikowaną, że niewątpliwie istnieje cała gama możliwości uczynienia w nim błędu i nie ma planów miejscowych idealnych. Istotne jest więc nie tyle znalezienie jakiejkolwiek wady lub wad analizowanego planu, ile wytyczenie granicy, od której wadliwość ta będzie równoznaczna ze stanem upoważniającym sąd do stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym. W opisanej sytuacji sąd ma za zadanie umieszczenie swojej oceny planu między dwoma biegunami: planem idealnym i planem całkowicie sprzecznym z prawem i odpowiedzenie na pytanie, czy granica nieważności została przekroczona, czy też nie. Odpowiadając na to pytanie w zakresie wskazanych oczywistych omyłek pisarskich stwierdzić trzeba, że nie naruszają one prawa w stopniu prowadzącym do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Ich obecność w treści zaskarżonej uchwały nie spowoduje problemów związanych z prawidłowym odczytaniem jej treści oraz ewentualnie związanych z interpretacją. Reasumując stwierdzić trzeba, że pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) należy traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Sąd przy tym stoi na stanowisku, wyrażanym w większości orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego (vide np. wyrok WSA w Gliwicach z 19.03.2012 r., II SA/Gl 740/11, LEX nr 1138437), że nie było konieczne oddalanie skargi w części, w której nie została ona uwzględniona.