Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1035/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 i art. 65
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi G. A.Ş. z siedzibą w Antalyi (Turcja) na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej (dalej "Komendant" lub "organ") decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 65 ust. 1 i 4 oraz art. 67 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1783), dalej "ustawa", "ustawa PNR" lub "uPNR" po rozpatrzeniu wniosku G. (nazwa handlowa [...]; dalej jako "skarżący" lub "przewoźnik lotniczy") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2020 r. o nałożeniu na przewoźnika lotniczego administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 40.000,00 zł za niedopełnienie obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR w związku z lotem nr [...] z portu lotniczego A. ([...]) do portu lotniczego P. ([...]) w dniu [...] maja 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 30 maja 2018 r. przewoźnik lotniczy wykonywał lot nr [...] z portu lotniczego A. ([...]) do portu lotniczego P. ([...]), z godziną przylotu 09:32 czasu UTC (11:32 czasu polskiego). Zgodnie z informacją przekazaną przez Krajową Jednostkę do spraw Informacji o Pasażerach (dalej "JIP"), przewoźnik lotniczy nie przekazał w wymaganym terminie niezbędnych danych zarówno przed odlotem 24 do 48 godzin oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy bagażowo-biletowej, stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy PNR.

Komendant Główny Straży Granicznej wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w związku z niedopełnieniem przez przewoźnika lotniczego obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 ustawy PNR.

Organ wystąpił do Portu Lotniczego P. – L. z zapytaniem dot. lotu [...]. W odpowiedzi przekazano, że rejs z portu lotniczego A. do portu lotniczego P. został zrealizowany przez przewoźnika lotniczego w dniu 30 maja 2018 r. Wskazano również, że samolotem tym do Polski przyleciało 19 pasażerów, rejs nie był opóźniony - rzeczywisty czas lądowania to godzina 11:31, ilość członków załogi 2/4 (dane z systemu) oraz, że rejs nr [...] jest tą samą operacją lotniczą oznaczoną również jako [...]. Poinformowano, że Port Lotniczy P. – L. otrzymał informacje o przylocie przewoźnika najprawdopodobniej w dniu 3 kwietnia 2018 r. w wiadomości e-mailowej, dotyczącej zbiorczego zestawienia planowanych operacji lotniczych powtarzalnych na miesiąc maj 2018 r. od firmy W. sp. z o.o., a otrzymane informacje zawierały planowane godziny przylotu i odlotu z P.

Organ prowadzący postępowanie skierował do W. sp. z o.o. z pytania dotyczącymi rejsu nr [...] z dnia 30 maja 2018 r. W odpowiedziach przekazano, że dane przylotowe przez przewoźnika zawierały tylko depesze LDM oraz MVT, w których były informacje handlowe dotyczące znaków rejestracyjnych statku powietrznego, ładunku i liczby pasażerów oraz informacje ruchowe o godzinie startu i planowanej godzinie lądowania w porcie docelowym w P. Spółka poinformowała również, że dane handlowe zawarte w depeszy LDM wysyłane są po zamknięciu odprawy rejsu w sposób automatyczny lub w sposób manualny w obowiązującym formacie, podobnie jest w przypadku depeszy MVT, wysyłanej po starcie samolotu.

Następnie, Komendant wystąpił do Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej z prośbą o udzielenie informacji w sprawie lotu. W odpowiedzi poinformowano, że na rejs został złożony plan lotu, w którym zadeklarowano planowy czas startu samolotu z lotniska A. ([...]) o godzinie 06:30 UTC (08:30 czasu polskiego) i jego lądowania na lotnisku w P. ([...]) o godzinie 09:12 UTC (11:12 czasu polskiego). W odpowiedzi wskazano również faktyczny start i lądowanie samolotu, co zostało potwierdzone przez dołączenie do korespondencji treści depeszy.

Organ zwrócił się do tour operatora T. sp. z o.o. z zapytaniem o lot. W odpowiedzi uzyskano następujące informacje:

- dane pasażerów są aktualizowane na bieżąco, lista aktualizuje się automatycznie co 3 godziny. Pierwsza lista została wysłana 27 maja 2018 r. o godz. 09:37. Kolejne wysyłki odbyły się 28 maja 2018 r. o godz. 16:40 i 29 maja 2018 r. o godz. 09:35,

- tour operator nie korzysta z systemu rezerwacyjnego przewoźnika,

- pierwsza lista została wysłana dokładnie na 72 godz. przed odlotem,

- przewoźnikowi zostały przekazane tylko dane gromadzone przez tour operatora, takie jak: imię, nazwisko oraz płeć.

Komendant nałożył na przewoźnika lotniczego administracyjną karę pieniężną w wysokości 40.000,00 zł za niedopełnienie obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR.

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 4 grudnia 2020 r. uzyskano z Biura Łączności i Informatyki informację, w której były zawarte dane ogólne dotyczące funkcjonowania Krajowego Systemu Informatycznego PNR (dalej "KSI PNR") obowiązujące wszystkich przewoźników lotniczych, którzy podjęli próbę przesyłu danych PNR. Zgodnie z pismem Dyrektor Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Straży Granicznej załączonym do notatki urzędowej z dnia 8 grudnia 2020 r., w dniu wejścia w życie ustawy PNR, KSI PNR zapewniał możliwość odbioru danych PNR za pomocą wszystkich protokołów transmisji i formatów danych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 maja 2018 r. w sprawie określenia protokołów i formatów danych wykorzystywanych przez przewoźników lotniczych w celu przekazywania danych PNR do Krajowej Jednostki do spraw Informacji o Pasażerach (Dz.U. poz. 1012). Ponadto na przełomie maja i czerwca 2018 r. Biuro Łączności i Informatyki podjęło działania zmierzające do rozszerzenia możliwości wykorzystania protokołu IBM MQ w oparciu o serwer zainstalowany w infrastrukturze Straży Granicznej. Było to dodatkowe rozwiązanie umożliwiające przekazywanie danych o pasażerach. Uruchomienie drugiej opcji nie miało wpływu na dotychczasowy proces podłączania przewoźników i nie wprowadzało żadnych zmian w zakresie wymagań technicznych związanych z ustanowieniem połączenia i transmisją danych PNR. Wprowadzenie możliwości bezpośredniego przekazywania danych PNR do infrastruktury Straży Granicznej w żadnym momencie nie obligowało przewoźników lotniczych do korzystania z tej opcji, czy zarzucania dotychczas prowadzonych prac związanych z transmisją danych PNR.

Organ podkreślił, że przewoźnik lotniczy niewątpliwie był w posiadaniu listy pasażerów lotu nr [...]. realizowanego w dniu 30 maja 2018 r. (w tym kategorii danych PNR - imię, nazwisko) w dniu 27 maja 2018 r. o godz. 09:37 czasu polskiego. W konsekwencji tego posiadał również dane PNR przedmiotowego lotu po zakończeniu odprawy biletowo - bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład. Mając na uwadze powyższe przewoźnik lotniczy, nie przekazując danych PNR w ustawowych terminach, nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR.

W ocenie Komendanta, nie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania, ponieważ przewoźnik lotniczy w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawił dodatkowych informacji lub dokumentów, które zwalniałyby go z odpowiedzialności podlegania w tym przypadku administracyjnej karze pieniężnej, tj. wystąpienia, zgodnie z art. 69 ustawy PNR, działania siły wyższej, awarii systemu KSI PNR lub awarii powstałej po stronie przewoźnika lotniczego, niezawinionej przez tego przewoźnika, pod warunkiem poinformowania o niej JIP przed upływem terminu przekazania danych PNR. Ponadto zdaniem organu nie mógł również wydać decyzji w oparciu o rozwiązanie przyjęte w art. 189d k.p.a. z uwagi na ustalenie przez ustawodawcę administracyjnej kary pieniężnej w kwocie sztywnej.

Organ podkreślił, że przewoźnik lotniczy, w ustawowym terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy PNR, nie zwrócił się do Komendanta w trybie określonym w art. 76 ustawy PNR, w związku z czym nie skorzystał z przewidzianego przez ustawodawcę czasu na dostosowanie się w celu zapewnienia warunków technicznych umożliwiających przekazywanie danych PNR do JIP.

Co więcej, Komendant zbadał również przesłankę określoną w art. 70 ustawy PNR, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęły 3 lata od dnia naruszenia, o którym mowa w art. 64 lub art. 66 ustawy PNR. Od dnia popełnienia naruszenia tj. 30 maja 2018 r. nie upłynęły bowiem 3 lata.

Odnosząc się do zarzutu przewoźnika lotniczego, że organ nie ustosunkował się do kwestii niekonstytucyjności art. 64 ustawy PNR, Komendant wyjaśnił, że działa on na podstawie obowiązującego porządku prawnego i nie jest właściwy do oceny zgodności zapisów ustawy PNR z Konstytucją.

Na decyzję organu przewoźnik lotniczy złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy PNR poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości 20.000 zł za naruszenie każdego z dwóch obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 ustawy PNR (łącznie 40.000 zł), pomimo że art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR, w zakresie w jakim przewiduje obowiązek zastosowania administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, za każdy pojedynczy lot, w którym przewoźnik nie przekazał danych dotyczących przelotu pasażera do JIP, bez względu na okoliczności czynu, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, bowiem nie spełnia konstytucyjnego wymogu proporcjonalności w zakresie ograniczenia prawa własności, co powinno skutkować odmową jego zastosowania przez organ w zakresie sztywno określonej wysokości kary pieniężnej i wymierzeniem jej na podstawie art. 189d k.p.a. Zdaniem skarżącego, nieproporcjonalność ustawowego ograniczenia prawa własności w art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR wynika zarówno z ukształtowania odpowiedzialności za naruszenie obowiązku przekazania danych PNR na zasadzie odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, jak i nieadekwatnej wysokości kary pieniężnej przewidzianej za każdy pojedynczy lot, w odniesieniu do którego do takiego naruszenia dojdzie,

2. art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji nie uprawnia ani organów administracji publicznej, ani sądów administracyjnych do oceny konstytucyjności przepisu, na podstawie którego wydana zostaje decyzja administracyjna, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 8 ust. 2 Konstytucji, znajdująca uzasadnienie zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, prowadzi do wniosku, że uprawnienie do decydowania o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, w przypadku gdy nie zapadło jeszcze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w tym do odmowy zastosowania przepisów ustawy, w zakresie w jakim są sprzeczne z Konstytucją, przysługuje wszystkim organom władzy państwowej, co doprowadziło organ do niezgodnego z Konstytucją zastosowania kary w wysokości sztywnej, nie uwzględniając możliwości jej miarkowania,

II. naruszenie przepisów postępowania:

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, w sytuacji gdy była ona wadliwa,

4. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. nieuchylenie decyzji I instancji w całości i brak miarkowania kary pieniężnej nakładanej na przewoźnika lotniczego, z uwzględnieniem okoliczności łagodzących (przede wszystkim powodów naruszenia prawa przez skarżącego, stopnia przyczynienia się do powstania naruszenia prawa oraz podjęcia skutecznych działań w celu usunięcia skutków naruszenia prawa), podczas gdy, z uwagi na niedopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych w sztywno określonej wysokości, organ powinien wymierzyć karę administracyjną na podstawie art. 189d k.p.a.,

5. art. 15 w zw. z art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie ponownie w sposób wystarczający całego materiału dowodowego przez organ, w szczególności złożonej przez przewoźnika lotniczego wraz z pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. korespondencji z przedstawicielami Straży Granicznej oraz podmiotami trzecimi, a także niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy zdaniem organu w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały którekolwiek z okoliczności łagodzących wskazanych w art. 189d k.p.a. oraz czy organ uznał dowody przedstawione przez przewoźnika lotniczego w tym zakresie za wiarygodne, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji w tym zakresie i stanowi podstawę do jej uchylenia w całości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, wniósł o zwrócenie się na podstawie art. 193 Konstytucji do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: "Czy art. 64 ust. 1 pkt 1 Ustawy PNR w zw. z art. 65 ust. 1 Ustawy PNR, w zakresie w jakim przewiduje obowiązek nałożenia przez Komendanta Głównego Straży Granicznej administracyjnej kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika lotniczego danych PNR do Krajowej Jednostki do spraw Informacji o Pasażerach w terminach, o których mowa w art. 6 ust. i Ustawy PNR, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności, czy art. 64 ust. 1 pkt 1 Ustawy PNR w zw. z art. 65 ust. 1 Ustawy PNR jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy zauważyć, że ustawa z 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera została uchwalona w dniu 9 maja 2018 r. (przedstawiona KE w dniu 25 maja 2018 r.) zaś weszła w życie w dniu 29 maja 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 894). Nie ulega więc wątpliwości, że jej zapisy obowiązywały przewoźnika lotniczego wykonującego lot pasażerski w dniu 30 maja 2018 r. i posiadającego dane PNR zdefiniowane w art.2 pkt 1 u PNR jako dane dotyczące przelotu pasażera, w tym dane osobowe, które są przetwarzane w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej przez przewoźników lotniczych w celu dokonania rezerwacji lub realizacji lotu w ramach przewozu lotniczego, podlegające przekazaniu przez przewoźnika lotniczego do Krajowej Jednostki do spraw Informacji o Pasażerach ( JIP - art.2 pkt 2 uPNR)

W związku z lotem PNR nr [...] wykonanym przez skarżącego w dniu 30 maja 2018 r., do Krajowej Jednostki ds. Informacji o Pasażerach nie wpłynęły żadne dane dotyczące przelotu pasażerskiego. Nie wpłynęły również żadne dokumenty, które potwierdzałyby skorzystanie przez przewoźnika z uprawnienia, o którym mowa w art. 76 uPRN.

Zgodnie z art. 2 pkt 6 uPRN, lotem PNR jest lot statku powietrznego wykonującego przewóz lotniczy pasażerów, podczas którego następuje przekroczenie granicy państwowej, a start albo lądowanie statku powietrznego następuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt realizowania przewozu lotniczego pasażerów generuje po stronie przewoźnika lotniczego obowiązek przekazania danych PNR.

Na podstawie art. 6 ust. 1 uPRN, przewoźnik lotniczy, realizujący lot pasażerski zobowiązany jest do przekazywania danych dotyczących przelotu pasażera zwanych danymi PRN do Krajowej Jednostki do Spraw Informacji o Pasażerach (JIP).

W oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy przewoźnik lotniczy zobowiązany jest do przekazywania danych w dwóch terminach tj. od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład.

Tak więc przekazanie danych PNR w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy polega na co najmniej jednokrotnym przekazaniu danych do JIP. Przekazanie danych w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy polega na przekazaniu danych PNR (potwierdzenie) albo aktualizacji danych, które zostały przekazane w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dopiero bowiem uzyskanie pełnych i zupełnych danych PNR (po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład samolotu, kiedy pasażer nie może już opuścić pokładu przed startem a inni pasażerowie nie mogą już wejść na pokład), pozwala organom na podjęcie działań zmierzających do zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania.

Wbrew twierdzeniom skargi, przekazanie danych PNR przez przewoźnika powinno więc nastąpić co najmniej dwukrotnie, jeśli przewoźnik w określonych terminach danymi tymi dysponuje, co w sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości.

Nieprzekazanie danych w ustawowo określonych terminach stanowi niedopełnienie obowiązku, którego konsekwencją jest nałożenie, na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 i 65 ust. 1 i 4 uPNR, administracyjnej kary pieniężnej na przewoźnika lotniczego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w wysokości 20.000 złotych za każde uchybienie dotyczące danego lotu PNR.

Zgodnie z art. 65 ust. 4 uPRN, w przypadku wystąpienia więcej niż jednego z naruszeń, o których mowa w art. 64 ust. 1 lub 2, podczas jednego lotu PRN administracyjne kary pieniężne z tytułu tych naruszeń sumuje się. Suma administracyjnych kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 z tytułu jednego lotu PRN nie może przekroczyć 40.000 zł.

Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca spółka jako przewoźnik lotniczy realizujący lot pasażerski PRN z portu lotniczego A. do portu lotniczego w P. w dniu 30 maja 2018 r. dopuściła się dwóch naruszeń nie dokonując przekazania danych PNR do Krajowej Jednostki do Spraw Informacji o Pasażerach ani w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1 ani w art. 6 ust. 1 pkt 2 uPRN. W konsekwencji organ miał prawo nałożenia kary dwukrotnie dokonując jej zsumowania na podstawie art. 65 ust. 4 ustawy.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 76 uPRN przewoźnik lotniczy, wykonujący loty PRN miał prawo pisemnego wystąpienia o Komendanta Głównego Straży Granicznej w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy o wpisanie go na listę przewoźników lotniczych dostosowujących się do przekazywania danych PRN do Krajowej Jednostki do Informacji o Pasażerach. Wystąpienia takie powodowało, że w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie uPNR przepis art. 64 nie znajdował zastosowania do przewoźnika, który podjął działania, mające na celu zapewnienie warunków technicznych umożliwiających sprawne i skuteczne przekazywanie przez niego danych PRN do JIP.

Z akt postępowania wynika jednak, że do Straży Granicznej nie wpłynęły w tym czasie dokumenty, które mogłyby potwierdzić, iż skarżący przewoźnik lotniczy skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 76 ustawy.

Zauważenia również wymaga, mając na uwadze argumentację skargi, iż mimo, że lot odbywał się jeden dzień po wejściu w życie uPRN, to profesjonalny przewożnik lotniczy miał obowiązek znać przepisy prawa. Wejście w życie uPRN, nie było zaskoczeniem dla przewożników lotniczych, bowiem omawiana ustawa jest realizacją prawa europejskiego - Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 w sprawie wykorzystania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ściągania, dalej: "Dyrektywa PNR", która została przyjęta przez Radę Europejską w dniu 27 kwietnia 2016 roku. Z powyższej Dyrektywy PNR wynika, że państwa członkowskie będą wprowadzać w życie przepisy ustawowe niezbędne dla stosowania tej Dyrektywy. Tak więc informacja o nowych przepisach powinna być znana każdemu przewożnikowi już dwa lata wcześniej.

Niezależnie od powyższego z akt sprawy wynika, iż organ, wysłał drogą elektroniczną pisma z dnia: 12 kwietnia 2018 roku, 22 maja 2018 roku, 29 maja 2018 roku oraz 28 sierpnia 2018 roku wysłane na adres [...] do strony skarżącej, informujące o wejściu w życie przepisów ustawy PNR mimo, iż nie miał takiego obowiązku. Skarżąca spółka nie zastosowała się jednak do powyższych informacji, tłumacząc się, że informacja ta nie dotarła do osoby zajmującej w firmie tego rodzaju sprawami. W ocenie Sądu okoliczność ta świadczy jedynie o braku dobrej organizacji pracy w skarżącej spółce i w żaden sposób nie usprawiedliwia jej zaniechań, w związku z wejściem w życie ustawy.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez organ art. 189 d k.p.a należy wyjaśnić, że przepisy działu IVa k.p.a. zostały dodane do Kodeksu na mocy ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i już tylko z tego względu nie może mieć do niego zastosowania przywołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. SK 6/12 odnoszący się do art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz wyrok z 15 pażdziernika 2013 r. P 26/11 dotyczący ustawy o odpadach, wydane w innym stanie prawnym.

Wprawdzie w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wskazano, że projektowany przepis art. 189d k.p.a. będzie dotyczył jedynie kar administracyjnych, rozumianych jako sankcje, przy wymierzaniu których organ działa w ramach uznania administracyjnego ale przepisy art. 189 d i 189 f k.p.a. dotyczą odrębnych regulacji, normujących różne kwestie: art. 189 d dotyczy wymiaru kary natomiast art. 189 f odstąpienia od jej nałożenia. Przedstawiony fragment uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej odnosi się jedynie do kwestii wymiaru kar. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 24/20 (Lex nr 2983942), w konsekwencji, powołane w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego, działanie organu "w ramach uznania administracyjnego" dotyczy wyłącznie "uznania" w zakresie wymierzania (wysokości) kary, dla którego przepis art. 189 d k.p.a. określa dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy w ustawie wysokość kar jest względnie oznaczona tj. przewidziana została w granicach "od....do....".

Kary administracyjne, z wysokością określoną w sposób sztywny w ustawie, bez możliwości ingerencji organu, a do takich należy kara wymierzana na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 65 ust. 1 i 4 uPRN - nie kwalifikują się do orzekania o ich miarkowaniu przez organ w zakresie wysokości lub odstąpienia od jej wymierzenia i dlatego nie mają do nich zastosowania regulacje z art. 189 d i art.189f k.p.a. Nie oznacza to jednak, że art.64 ust.1 uPRN jest niezgodny z Konstytucją RP w szczególności z art.64 ust.1 i 3 w zw. z art.31 ust.3 Konstytucji.

Zgodnie z art.64 Konstytucji RP :

ust.1 każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.

ust.2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

ust.3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Natomiast art.31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Dyspozycja art.31 ust.3 Konstytucji obejmuje, sytuację zaistniałą w rozpoznawanej sprawie. Kary administracyjne, ustanowione zostały w uPRN, z uwagi na konieczność zapewnienia w demokratycznych państwach, bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jak już Sąd wskazywał na wstępie uPRN stanowi implementację dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/ 681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNr) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania. Przy czym celem dyrektywy jest, między innymi, zapewnienie bezpieczeństwa ogólnego, ochrona życia i bezpieczeństwa osób oraz stworzenie ram prawnych służących ochronie danych (...) w związku z przetwarzaniem przez właściwe organy.

Zgodnie z pkt 18 preambuły, państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie niezbędne środki, aby umożliwić przewoźnikom lotniczym wypełnianie obowiązków nałożonych na nich na podstawie niniejszej dyrektywy. Wobec przewoźników lotniczych, którzy nie wypełniają obowiązków w zakresie przekazywania danych PNR, państwa członkowskie powinny przewidzieć skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje, w tym kary finansowe.

W ocenie Sądu zapisy ustawy, zarówno w zakresie obowiązku przekazywania danych przez przewoźników lotniczych do JIP, jak sankcji w postaci systemu kar są realizacją przepisów przywołanej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/ 681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. i nie naruszają również art.64 ust.1 Konstytucji RP. Wskazać należy, iż prawo własności jak i wolność Obywateli, ulega ograniczeniom, jeżeli zaistniały przesłanki określone w art.31 ust.3 Konstytucji, a te w niniejszej sprawie zostały spełnione, do wprowadzenia regulacji, określonych w uPNR (zapobieganie przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania w konsekwencji zapewnienie bezpieczeństwa ogólnego, ochrona życia i bezpieczeństwa osób oraz stworzenie ram prawnych służących ochronie danych (...) w związku z przetwarzaniem przez właściwe organy).

Wbrew zarzutowi skargi proporcjonalność sankcji, w tym kar finansowych nie oznacza konieczności ich miarkowania, a to, że sankcja zastosowana do realizacji danego celu musi być proporcjonalna do jego istoty, musi być odpowiednia i niezbędna dla realizacji konkretnego celu. W omawianej ustawie przewidziane kary pieniężne, są zgodnie z założeniami Dyrektywy dolegliwe, ale proporcjonalne do wagi wskazanych w niej dóbr chronionych, opisanych wyżej.

Niemniej jednak, zarzut niekonstytucyjności przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, oparty został tylko o niektóre przepisy ustawy, z pominięciem:

- art.65 ust.2 w którym ustawodawca przewidział niższy wymiar kary o 50 %, w przypadku gdy naruszenie, o którym mowa w art. 64 ust. 1:

1) pkt 1, dotyczące niedopełnienia obowiązku przekazania danych PNR w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1, zostało usunięte przez przewoźnika w terminie 6 godzin przed planowanym startem statku powietrznego,

2) pkt 2, zostało usunięte przez przewoźnika w terminie do czasu lądowania statku powietrznego

- administracyjną karę pieniężną nakłada się w wysokości obniżonej o 50%.

- art. 69 z kolei ustawowo wyłącza odpowiedzialność przewożnika i uniemożliwia nałożenia przez organ kary administracyjnej, gdy niedopełnienie obowiązku nastąpiło wskutek:

1) działania siły wyższej;

2) awarii KSI PNR;

3) awarii powstałej po stronie przewoźnika lotniczego, niezawinionej przez tego przewoźnika, pod warunkiem poinformowania o niej JIP przed upływem terminu przekazania danych PNR.

- art.70 ustawy przewiduje przedawnienie karalności.

Wskazane zapisy ustawowe( art.65 ust.2 oraz art.69 uPNR) dają możliwość przewożnikom lotniczym obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązków jest następstwem okoliczności, za które nie ponoszą odpowiedzialności. Wszystkie te przesłanki zostały zbadane przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawie i jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ nie miał podstaw do zastosowania art.65 ust.2 oraz art.69 uPNR, co wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Kończąc ten wątek wskazać również należy, iż Sąd podziela stanowisko strony co do bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP przez organy administracji oraz sądy, jednakże w rozpoznawanej sprawie, brak było podstaw, do odstąpienia od zastosowania przepisu prawa materialnego art.64 ust.1 oraz art.65 ust.1 uPNR, bowiem w ocenie Sądu, nie naruszają one przepisów Konstytucji RP.W konsekwencji stanowisko organu prezentowane w decyzji, nawet częściowo błędne, że organ nie może bezpośrednio stosować Konstytucji RP, nie miało istotnego wpływu, na rozstrzygnięcie w sprawie. Z tych wszystkich względów, odnosząc się do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego i zawieszenie postępowania, Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze zakresie.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem : art. 15, art.77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., wskazać należy, że w ocenie Sądu, wydaniu zapadłych rozstrzygnięć (I i II instancji), wbrew zarzutom skargi, towarzyszyła analiza wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, którym zostało nadane prawidłowe znaczenie prawne. Zostały one także w wystarczający sposób ujawnione w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, które spełniają wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Wymogi te zostały spełnione również co do pisma Strony z 4 sierpnia 2020 r. Komendant postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2020 r. uwzględnił żądanie Strony o przeprowadzenie dowodów z dokumentów i postanowił dopuścić dowody załączone do wymienionego wyżej pisma. Do dowodów tych ustosunkował się na stronie 6 i 7 decyzji pierwszej instancji, której stanowisko podzielił organ odwoławczy ( strona 7 i 8 decyzji II instancji).Uczynił to w sposób lakoniczny, ale w ocenie Sądu, okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Organ szczegółowo opisał w decyzji przebieg postępowania przeprowadzonego w I jak w II instancji, przedstawiając argumentację organu I instancji jak i strony, uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, w odniesieniu do zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Zaznaczenia również wymaga, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona bardzo ogólnie i lakonicznie podniosła, iż próbowała uzyskać informacje o możliwościach technicznych rozpoczęcia przekazywania danych PNR, odwołując się właśnie do str.7 decyzji organu I instancji i do strony 9 swojego pisma z 4 sierpnia 2020 r., nie podnosząc żadnych nowych argumentów, które mogłyby zaważyć na treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) oddalił skargę jako bezzasadną.