Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1305/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz E. S. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy Ł., po rozpoznaniu wniosku E. S. z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w miejscowości T., gmina Ł..

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić w drodze stosownej decyzji. W ocenie Wójta, w sprawie nie został spełniony warunek konieczny do wydania przedmiotowej decyzji określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że teren przeznaczony pod realizację planowanej inwestycji nie może wymagać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, chyba że objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy.

Organ dodał, że dnia 25 maja 2013 r. weszła w życie zmiana ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 z późn.zm.), wprowadzona ustawą z dnia 8 marca 2013r. (Dz.U. z 25 kwietnia 2013 r., poz. 503). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, w brzmieniu znowelizowanym, grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III wymagają uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Przedmiotowa działka nr [...] stanowi grunty orne klasy lIla i lllb o łącznej powierzchni [...] ha, a co za tym idzie wymaga uzyskania takiej zgody.

W odwołaniu E. S., wnosząc o uchylenie powyższej decyzji wskazała, że dla działki objętej wnioskiem nie uchwalono miejscowego planem zagospodarowania przestrzennego, ale w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy przewidziano strukturę funkcjonalno przestrzenną, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz tereny zabudowy wielorodzinnej z usługami. Dodała, że w związku z realizacją inwestycji poczyniła już znaczne nakłady finansowe, głównie w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury technicznej. Podniosła również, że przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w dniu złożenia przez nią wniosku miał inne brzmienie i stan prawny na dzień złożenia wniosku pozwalał na wydanie decyzji pozytywnej. W jej opinii Wójt wiedząc o zmianie przepisów mógł wydać decyzję bez zbędnej zwłoki, tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku i nie godzi się, żeby obciążać ją ujemnymi skutkami przewlekłości prowadzonego przez Wójta postępowania. Nadto w ustawie zmieniającej przepis art. 7 ust. 2 ww. ustawy nie zawarto przepisów przejściowych, co oznacza, że ustawodawca nie przesądził, czy do spraw już wszczętych zastosowanie winny mieć przepisy dotychczasowe, czy też nowe. Organ, mając na uwadze poniesione przez nią koszty, a więc szkodę jaką poniesie w wyniku wydania negatywnej decyzji, kierując się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. mógł przeprowadzić postępowanie administracyjne, by decyzja zapadła pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Wskazała, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 K.p.a. nie może powodować ujemnych skutków dla strony. W sprawie nie wyjaśniono, że grunty nie są i nie będą już nigdy wykorzystywane rolniczo albowiem podzielone zostały na działki budowlane i przeznaczone zostały w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy jako tereny zabudowy mieszkaniowej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647), art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium wyjaśniło, że stosowanie do art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest działać na podstawie i w granicach przepisów prawa, musi przy tym stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dniu wydania decyzji. W związku ze zmianą przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zdaniem Kolegium, nie ma możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klasy I-III na cele nierolnicze w innym akcie prawnym niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i to pod warunkiem uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia tych gruntów. W ustawie nowelizującej nie zawarto przepisów przejściowych, nie wskazując zarazem jakie przepisy powinny być stosowane do spraw wszczętych, a niezakończonych, wobec tego organy obowiązane są stosować przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodnie z ich nowym brzmieniem. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] składa się z użytków rolnych klasy IIIa i IIIb i zmiana jej przeznaczenia na cele nierolnicze może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sprawie nie został spełniony konieczny warunek do wydania decyzji o warunkach zabudowy określony przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem działka objęta wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. S. wniosła o uchylenia decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2013 r., zarzucając organom naruszenie przepisów postępowania tj. art. 35 § 1, § 2 i § 3, art. 12, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 7 § 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że podejmowane przez nią działania, tj. podział gruntów stanowiących grunty rolne klas I-III na działki budowlane, po zapewnieniu niezbędnej infrastruktury technicznej oraz uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy dla 2 z 8 działek, doprowadziły do sytuacji, w której trudno sobie wyobrazić, ażeby działki mogły obecnie służyć do produkcji rolnej. Podniosła, że SKO poza wyjaśnieniem kwestii stosowania znowelizowanych przepisów, nie odniosło się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Przyznała, że dla działki o nr [...] nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania terenu, jednak teren ten objęty jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, w którym przeznaczono go na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami i zabudowę wielorodzinną z usługami. Organy rozpatrujące wniosek nie ustaliły, czy dla terenu obowiązywał poprzednio miejscowy pan zagospodarowania przestrzennego, ani też jakie było przeznaczenie terenu w poprzednio obowiązującym planie. Ustalenie tej okoliczności ma istotne znaczenie w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero ustalenie, że taki plan nie obowiązywał lub też nie przewidywał możliwości przeznaczenia terenu na inne cele niż rolnicze, pozwalałby powołać się na przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów.

Ponadto od daty złożenia wniosku do wydania decyzji minęło 50 dni. W jej opinii organy państwa, a więc i organy ustawodawcze nie są uprawnione do takiej zmiany przepisów prawa, która w sposób nieoczekiwany dla obywatela zmienia sytuację prawną na jego niekorzyść. Jeżeli natomiast ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, a jednocześnie określił, że nowe niekorzystne dla obywateli przepisy wchodzą w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia, to należy przyjąć, że nowe przepisy mają zastosowanie do spraw nowych, a nie będących w toku. Wójt gminy Ł. zdawał sobie sprawę, że po upływie 16 dni od daty złożenia wniosku wejdą w życie nowe przepisy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych i gdyby działał bez zbędnej zwłoki, to mógłby wydać decyzję jeszcze w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Przekraczając termin załatwienia sprawy naruszył przepisy art. 35 K.p.a. w zw. z art. 18 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. i art. 77 §1 K.p.a. Powoływanie się przez organy na zmianę stanu prawnego, przy jednoczesnym nieodniesieniu się do pozostałych okoliczności sprawy, w opinii skarżącej nie jest działaniem właściwym i zgodnym z prawem. Obywatel nie może ponosić ujemnych skutków przewlekłości postępowania w sposób zasadniczy wpływającej na treść decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Faktyczne okoliczności dotyczące poniesionych nakładów na uzbrojenie gruntów są dla Kolegium zrozumiałe, jednak pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przeznaczenie w studium, zainwestowanie w uzbrojenie, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiednich działek nie zmienia charakteru gruntu rolnego, ten bowiem zmienia ostateczna decyzja o wyłączeniu z produkcji rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych powodów niż w niej podniesione.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2013r. o odmowie ustalenia E. S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w miejscowości T., gmina Ł..

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 poz. 647 z późn.zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." Zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku braku takiego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. ustalenia takiego dokonuje się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jednak wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych ww. przepisie powoduje, iż niemożliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i w takim przypadku ustalenia przeznaczenia terenu dokonać można jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W rozpatrywanej sprawie podstawę odmowy ustalenia wnioskowanych przez skarżącą warunków zabudowy działki nr [...] stanowiło stwierdzenie przez organy braku spełnienia przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Wskazać należy, że zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, do których niewątpliwie odsyła unormowanie art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, zostały określone w ustawie z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy ochrona gruntów rolnych polega między innymi na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne oraz zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym w skutek działalności nierolniczej (pkt 1 i 2). Przy czym gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W rozdziale 2 ustawy uregulowano zasady ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. I tak podstawowa reguła ustawowa stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty (art. 6 ust. 1 i 2).

Kolejna reguła określona w art. 7 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wyrażenie tej zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który jest stroną postępowania (ust. 3 i 3a).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zasadniczo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez radę gminy jest wyłączną drogą zmiany przeznaczenia działki rolnej, gdy dla takiego przeznaczenia wymagana jest zgoda, o której mowa w art. 7 ust. 2 ww. ustawy. Natomiast w przypadku braku konieczności uzyskania takiej zgody przyjąć należy, że istnieje możliwość określenia warunków zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne w decyzji o warunkach zabudowy.

Obecne brzmienie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 obowiązuje od 26 maja 2013r. (nadane zostało mocą art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz.U. z 2013r. poz. 503). Przed tą zmianą zgody właściwego ministra wymagało przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne przedmiotowych gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. W ustawie zmieniającej nie zawarto przepisów intertemporalnych, które wskazywałyby, że wolą ustawodawcy było stosowanie co do określonych stanów faktycznych przepisów w brzmieniu dotychczasowym.

Wobec powyższego przewidziane w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotąd kryterium obszarowe zostało zniesione, a dla każdego gruntu rolnego klas I-III (najwyższych klas bonitacyjnych), niezależnie od tego jaki obszar przeznaczony ma zostać na cele nierolnicze lub nieleśne, wymagane jest teraz uzyskanie zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi, i zmiana takiego przeznaczenia może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Bez wpływu na zastosowany przez organ art. 7 ust. 2 pkt 1 w nowym brzmieniu pozostaje data złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ustawodawca nie wypowiedział się w ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na temat skutków wejścia w życie nowej ustawy dla stanów faktycznych zaistniałych pod rządem ustawy w poprzednim brzmieniu, czy też postępowań będących w toku. Milczenie ustawodawcy w tym względzie można zatem interpretować jako założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa. Jest to uzasadnione z pewnością celem ustawy nowelizującej służącej usunięcia stanu niepewności i rozbieżności co do wykładni dotychczasowych przepisów umożliwiających przeznaczenie gruntów rolnych kat. I-III na cele nierolnicze i nieleśne. Dlatego, wbrew oczekiwaniu skarżącej, organ zobligowany zasadą legalności, nie mógł zastosować przepisów w brzmieniu obowiązującym przez nowelizacją. Z uwagi na brak przepisów przejściowych w ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązuje tu reguła działania organu według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji przez organ. Ta sama reguła dotyczy postępowania odwoławczego, a więc decyzji organu II instancji. Wobec braku przepisów intertemporalnych należało, tak jak uczynił to organ, zastosować generalną zasadę o obowiązywaniu nowego prawa. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu z dnia 12 września 2005 r. sygn. akt FPS 2/05).

Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów działka oznaczona numerem [...] składa się z użytków rolnych o łącznej powierzchni [...] ha klasy RIIIa ([...] ha) i RIIIb ([...] ha).

W świetle powyższego zasadnie organ II instancji wskazał, że w tym przypadku po dniu 26 maja 2013r. zmiana przeznaczenia gruntów rolnych znajdujących się w granicach działki oznaczonej geodezyjnie numerem [...] w miejscowości T., gmina Ł., objętej wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r., może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego ministra.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, za przedwczesne należało jednak uznać stanowisko organów o odmowie ustalenia dla skarżącej warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, z uwagi na niezbadanie przez organy drugiej alternatywnej przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. Podkreślić należy, że przepis art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i warunek określony w tym przepisie uzależniony został od spełnienia jednej z alternatywnie wykluczających się przesłanek. Ustawodawca w redakcji powyższej normy użył spójnika "albo": "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym).

Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, pierwsza z sytuacji określonych w art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dotyczy aktualnego stanu prawnego, druga natomiast stanów zaszłych", tj. takich gdy zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne była wydana i została uzyskana w odniesieniu do konkretnego gruntu przy sporządzaniu planu miejscowego. Przy czym ustawodawca wyraźnie wskazał, że za teren objęty zgodą na przeznaczenie w rozumieniu art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uważa się tylko i wyłącznie taki teren, którego przeznaczenie zmieniono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą w trybie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nie dotyczy natomiast planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc obowiązującą w innym trybie niż art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym

Taka redakcja przepisu art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p., oznacza, że przy jego zastosowaniu konieczne jest zbadanie przez organ obydwu przesłanek, przy czym spełnienie jednej z nich wyklucza konieczność zaistnienia drugiej. Na tym polega alternatywa wykluczająca, zwana także alternatywą rozłączną lub ekskluzją, która odmiennie niż koniunkcja zachodzi wówczas, gdy jeden z jej elementów jest zaprzeczeniem pozostałego lub oba elementy są prawdziwe. Inaczej mówiąc: alternatywa dwóch zdań jest prawdziwa, jeśli co najmniej jedno z nich jest prawdziwe.

W kontrolowanej sprawie organy skupiły się na pierwszym kryterium i przyjęły, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne pomijając całkowicie tę część przepisu, która wymaga oceny, czy teren jest objęty zgodą już uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Rolą natomiast organu jest sprawdzenie obydwu przesłanek, czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, tak jak przewiduje to art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Bezwzględnie, z uwagi na obecne brzmienie w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może jej zastąpić decyzja o warunkach zabudowy oraz uzgodnienie ją poprzedzające na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rolą organu właściwego do orzekania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy jest sprawdzenie czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, tak jak przewiduje to art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 346/11.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 755/09 opubl. CBOSA).

Z decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie wynika, czy dla terenu stanowiącego na działkę nr [...] położoną w miejscowości T., gmina Ł. istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stracił moc na podstawie art. 67 u.p.z.p. Oznacza to, że organ nie zbadał, czy taki plan miejscowy istniał, jakie były jego ustalenia dla terenu obejmującego sporną działkę, i tym samym czy teren ww. działki nr [...] objęty był zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Także Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zupełnie pominęło ten aspekt sprawy. Organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady prawdy obiektywnej, nie przeprowadził w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, co mógł i winien uzupełnić w trybie art. 136 K.p.a.

Brak ustaleń w powyższym zakresie skutkuje tym, że organy naruszyły przepisy postępowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz błędnie zastosowały przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czym naruszyły przepis prawa materialnego. Wskazane naruszenia prawa, w ocenie Sądu, mogą mieć istotny wpływ na wynika sprawy, bowiem o ile zostałoby ustalone, że teren przedmiotowej działki rolnej spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine, odpadłaby wskazana przez organy przeszkoda w wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W takiej sytuacji konieczne jest uzupełnienie postępowania oraz zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności konieczne jest wezwanie strony do doprecyzowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy o wszystkie elementy konieczne dla określenia parametrów planowanej inwestycji (w tym gabaryty projektowanych obiektów m.in. Ilość kondygnacji, powierzchnię zabudowy, konkretną szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokość górnej kalenicy i układ połaci dachowych, przedstawione w formie opisowej i graficznej określone w art. 61 ust. 7), przeprowadzenie zgodnej z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) szczegółowej analizy funkcji oraz wszystkich cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie uzgodnienie projektu decyzji z właściwymi organami, zgodnie z wymogiem art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podnoszona w skardze kwestia wcześniejszego dokonania podziału gruntu rolnego z przeznaczeniem przez inwestora na działki budowlane, ich częściowe uzbrojenie, uzyskanie dla dwóch z ośmiu działek decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe argumenty nie znajdują uzasadnienia do odstąpienia przez organ od ustawowego obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III .

Nadto marginalnie wskazać można, iż akcentowana przez skarżącą okoliczność uprzedniego podziału gruntów rolnych na 8 działek nie pozwala jednoznacznie wykluczyć i takiej sytuacji, że nawet w stanie prawnym obowiązującym do 25 maja 2013r. dla przedmiotowej działki istniałby obowiązek uzyskania zgody właściwego ministra dla zmiany przeznaczenia gruntów rolnych mając na uwadze, to iż cały zwarty obszar gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III projektowanych przez stronę do przeznaczenia na cele inne niż rolne lub leśne (czyli np. na cele zabudowy mieszkaniowej) podlegających wyłączeniu przekraczał 0,5 ha. Ta okoliczność nie podlega jednak rozważeniu w obecnym stanie prawnym.

Należy podkreślić, że przedmiotem skargi jest decyzja merytoryczna o odmowie ustalenia warunków zabudowy, dlatego zarzuty dotyczące bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy są bezpodstawne i wykraczają poza granice rozpoznawanej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie nie może oceniać kwestii bezczynności organów rozpoznających przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Do zwalczania bezczynności oraz przewlekłości organów administracji publicznej służy odrębne postępowanie, które strona ma prawo uruchomić jeśli uważa, że organy te nie załatwiają sprawy w terminie określonym przepisami postępowania administracyjnego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje nieuwzględnienie przez organ zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie może więc stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że akt ten określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. W tej sytuacji organ nie miał obowiązku badania, a ani też uwzględniania zapisów studium w rozpatrywanej sprawie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy, w trybie art. 136 K.p.a. po pierwsze ustali, czy teren spornej działki obejmował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Po drugie, jeżeli istniał taki plan, to czy została w toku jego opracowywania uzyskana i uwzględniona w nim zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne dla terenu stanowiącego obecnie działkę nr [...] na cele nierolnicze.

Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że jeżeli organ administracyjny rozpoznaje wniosek o wydanie warunków zabudowy i ustala, jak w niniejszym przypadku, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, czyli nie spełnia przesłanki z art. 64 ust. 1 pkt. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zbędne jest zarówno sporządzanie analizy urbanistycznej jak i występowanie o uzgodnienia wydanej z takiej właśnie przyczyny decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

O ile jednakże zostanie ustalone, że odpadła wskazywana przez organy przesłanka niwecząca możliwość ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, mając na uwadze to, że zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny (wniosek, analiza), a organ pierwszej instancji nie przeprowadził procedury uzgodnieniowej, o której mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., organ drugiej instancji winien rozważyć zastosowanie w sprawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Przy czym, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, winien wskazać okoliczności, które organ ten winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję, a o jej wykonalności na podstawie art. 152 ww. ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania (wpisu od skargi).