Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 474/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 7, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej A. Sp. z o. o. z siedzibą w Sz. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania V. P. Sp. z o.o. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia . maja 2012 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych (2 budynki), przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], ark...., obręb P., położonej w P.przy ul. M..

W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżoną decyzją organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych (2 budynki), przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], ark...., obręb P., położonej w P. przy ul. M. podnosząc w uzasadnieniu, iż przedmiotowa inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – dalej jako "ustawa").

Dalej organ podniósł, że w odwołaniu od powyższej decyzji spółka V. P. Sp. zarzuciła, iż przedmiotowa decyzja narusza m.in. przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie").

Odnosząc się do meritum sprawy organ wyjaśnił, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Organ po przytoczeniu treści art. 61 ustawy oraz przepisów rozporządzenia wskazał, że w świetle przytoczonych regulacji prawnych załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 Kpa, załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzna. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, LEX nr 327707).

Dalej organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie organu I instancji pozostaje w zgodności z przedstawionymi wyżej przepisami. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom Skarżącej, organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy na analizowanym obszarze, która (o wykazała, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące (lub planowane) uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz w sprawie nie mając zastosowania przepisy odrębne.

Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka V. P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. zarzucając jej:

1. obrazę przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy w zw. z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy,

2. obrazę przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt. 1) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz wyznaczenie granic obszaru analizowanego na nieaktualnych mapach, sporządzonych w dniu [...] grudnia 2010 r., nieuwzględniających budynków, które zostały oddane do użytkowania w 2011 oraz w 2012 r.,

3. obrazę przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób,

4. obrazę przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób,

5. obrazę prawa materialnego - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy w związku z art. 2 pkt 13 ustawy, w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

6. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 § 5 Kpa w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy, poprzez dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy przez organ w drodze pisma, co stanowi usiłowanie ominięcia obowiązku orzekania w sprawie w drodze postanowienia.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że warunkiem koniecznym wydania decyzji o warunkach zabudowy jest przeprowadzenie przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie z treścią § 2 pkt. 5 powołanego rozporządzenia, pod pojęciem frontu działki rozumieć należy część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W niniejszej sprawie organ I instancji przy ustalaniu obszaru analizowanego ograniczył się do ustalenia, że front działki wynosi 57 metrów zatem granice obszaru analizowanego zlokalizowane są w odległości do 171 metrów od przedmiotowej działki oraz do lakonicznego stwierdzenia, że zmniejszenie lub rozszerzenie obszaru nie będzie miało wpływu na treść analizy. Jest to stwierdzenie błędne.

Trzykrotność frontu działki to minimalna odległość od działki wyznaczająca obszar analizowany. Organ administracji w każdej sprawie winien przeprowadzić analizę, czy w konkretnym przypadku obszar ten nie powinien być rozszerzony, przede wszystkim biorąc pod uwagę pobliską zabudowę oraz umiejscowienie działki w odniesieniu do drogi, którą odbywa się główny zjazd. Skarżąca wskazuje, że w niniejszej sprawie, front działki jest jedną z najkrótszych krawędzi działki, mimo że sama działka ma znaczną wielkość. Jak wynika z mapy zasadniczej załączonej do decyzji, z uwagi na uskok w przebiegu granic działki, front działki jest stosunkowo krótki w stosunku do powierzchni działki.

Strona wskazała, że od wschodniej strony działka sąsiaduje z dużym obszarem zabudowy jednorodzinnej, na którym - z uwagi na znikomą zabudowę od innych stron działki - winna być oparta analiza urbanistyczna. Tymczasem wyznaczony obszar analizowany obejmuje tylko niewielką część terenu zabudowy jednorodzinnej.

Uzasadniając zarzut nieaktualności mapy skarżący podniósł, że wykorzystana mapa zasadnicza winna być aktualna na dzień wydawania decyzji, szczególności pod kątem prawidłowości wykonania analizy urbanistycznej. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji wykorzystał nieaktualne mapy, sporządzone w dniu [...] grudnia 2010 r., nieuwzględniające budynków, które zostały oddane do użytkowania w 2010 oraz, w 2011 r..

Skarżący podkreślił, że na mapach nie widać istniejącej już linii zabudowy na sąsiednich działkach. Przykładowo na sąsiedniej działce o numerze geodezyjnym [...] w 2010 r. oddano do użytku budynek z linią zabudowy w odległości 20 metrów od granicy działki. Informacja ta nie znajduje odzwierciedlenia ani na mapach załączonych do decyzji, ani w treści analizy urbanistycznej.

Skarżący podziela przy tym stanowisko wyrażone przez WSA w Poznaniu (wyrok z dnia 24 czerwca 2009 roku II SA/Po 983/08), zgodnie z którym biorąc pod uwagę, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 przedmiotowego rozporządzenia stanowią integralną część tej decyzji, wadliwe ich sporządzenie powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto skarżący wskazał, że w analizie stwierdzono, iż w obszarze analizowanym przeważają dachy płaskie (i na tej podstawie dopuszczono dachy płaskie na planowanych budynkach), co nie zostało poparte żadnymi konkretnymi danymi dot. zabudowy obszaru pod tym kątem.

Skarżący zwrócił również uwagę, iż w treści analizy wysokość określana jest w metrach i odnosi się do odległości od poziomu gruntu do górnej krawędzi elewacji (wysokość względna). Analiza nie przedstawia przełożenia tak oznaczonych parametrów na wysokości bezwzględne, liczone w m.n.p.m., mimo że w petitum decyzji takie oznaczenie jest stosowane, co uniemożliwia zbadanie czy rozstrzygnięcie w decyzji jest zgodne z treścią analizy urbanistycznej.

Skarżący wskazał, że w treści uzasadnienia decyzji organ I instancji ograniczył się do powołania na §4 ust. 3 rozporządzenia oraz stwierdzenia, że ustalona dla inwestycji linia zabudowy (15 m) stanowi kontynuację linię zabudowy wyznaczoną przez linię zabudowy dla działki przy ul. M. [...]. W ocenie skarżącego organ nie uzasadnił jak przebiega uskok w przebiegu linii zabudowy na ul. M., który uzasadnia powołanie się na § 4 ust. 3 rozporządzenia, nie wskazał, dlaczego przyjął, że budynek na ul. M. [...] znajduje się w dalszej odległości od pasa drogowego niż inne działki po tej stronie ulicy oraz nie wziął pod uwagę, że na ul. M. w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdują się działki, dla których linia zabudowy wynosi 20 m (nie są one uwidocznione na mapach załączonych do decyzji).

W efekcie linia zabudowy ustalona została w sposób nieprawidłowy, w oparciu o niepełne informacje na temat zagospodarowania sąsiednich działek oraz z pominięciem nakazu, aby obowiązującą linię nowej zabudowy ustalić jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

Ponadto skarżący podniósł, że organy I i II instancji rażąco naruszyły normę prawa materialnego wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przepisy te pozwalają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organy w zaskarżonej decyzji określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miejskich, opinią E. O. Sp. z o.o., umowami zawartymi z A. S.A. Jednak zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia decyzji wynika, iż nieruchomość nie spełnia przesłanek dla wykonania tego przedsięwzięcia i nie było zasadne wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Treść zaskarżonej decyzji opisuje bardzo globalnie zagospodarowanie wód opadowych na terenie własnym. Nie ma zmianki w jaki sposób zostanie to dokonane. Istnieje obawa że przy tak intensywnej zabudowie warunki gruntowe (w szczególności poziom wód gruntowych) na sąsiednich działkach pogorszą się. Ponadto wjazd na przedmiotową działkę został błędnie ustalony. Zgodnie z planami MPU w P., w miejscu wjazdu na działkę w przyszłości będzie przystanek autobusowy, oraz nasyp który będzie wynikał z podniesienia drogi celem wjazdu na wiadukt. Tak więc działka nie będzie miała możliwości dojazdu do drogi publicznej, co również zaznaczało MPU oraz ZDM w P. w pismach do kierowanych do organu I instancji. Ewentualny nasyp na działce będzie wtedy kolidował z budynkiem którego posadowienie jest planowane bezpośrednio przy planowanym wjeździe.

Ponadto skarżąca wskazuje, że w treści uzasadnienia nie znalazło się jakiekolwiek wyjaśnienie, na jakiej podstawie organ I instancji doszedł do przekonania, że projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W myśl art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy winna zostać uzgodniona z organami szczegółowo określonymi w ustawie. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy uzgodnienia te dokonywane są w trybie art. 106 kpa - tj. w drodze postanowienia. W myśl tego przepisu organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska zawiadamia o tym stronę (§ 2). Ponadto zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§5). Zgodnie z art. 125 § 1 kpa postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, doręcza się na piśmie.

W niniejszej sprawie postanowienie uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy w Zarządem Dróg Miejskich nie zostało przez organ wydane. Znajdujące się w aktach sprawy pismo z Zarządu Dróg Miejskich nie zawiera wszystkich wymaganych prawem cech postanowienia, nie nosi ono nawet takiej nazwy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. pełnomocnik podtrzymał skargę oraz oświadczył, że działka o nr [...] powinna być w obszarze analizowanym oraz podał, że uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie odnosi się w żaden sposób do zarzutów odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym miejscu wskazać należy, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W § 2 pkt 5 rozporządzenia wyjaśniono, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Ponadto zauważyć należy, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Wobec powyższego co do zasady stosownie do §3 ust. 2 rozporządzenia granice tego obszaru wyznaczane są na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie warunek ten został spełniony prawidłowo.

Jak wynika z akt sprawy szerokość frontu działki wynosi 57 m, a wiec wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości 171 m od granicy działki odpowiada powyższemu wymogowi.

Odnosząc się do zarzutu braku wskazania w uzasadnieniu wyznaczenia takiego, a nie innego obszaru analizowanego wskazać należy, że przepis § 3 rozporządzenia nie wymaga, aby - w sytuacji, gdy obszar wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem - w decyzji szczegółowo należało uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium (wyrok NSA z dnia 20.05.2011 r., sygn. akt II OSK 1426/10, lex nr 992487). Treść §3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. nie wyklucza jednak wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie (wyrok NSA z dnia 24.03.2011 r., sygn. akt II OSK 315/10, lex nr 992543). W ocenie Sądu dopiero odstępstwo od wyżej opisanej zasady winno być szczegółowo uzasadnione poprzez wskazanie jakie przesłanki przemawiały za poszerzeniem obszaru analizowanego.

Za przesłankę uzasadniającą poszerzenie obszaru analizowanego nie można, wbrew wywodom skargi uznać, faktu, że front działki jest stosunkowo krótki w stosunku do powierzchni działki.

Wobec powyższego zarzut nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego nie mógł zostać uwzględniony.

Natomiast za zasadny należy uznać zarzut wyznaczenia obszaru analizowanego na nieaktualnej mapie.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. W orzecznictwie wskazuje się, iż żaden przepis nie nakazuje wprost, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, musi być mapą aktualną, ale wymóg ten wynika zarówno z art. 7 i art. 104 Kpa jak i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także z § 9 rozporządzenia, który stanowi, że mapa ta stanowi część graficzną analizy oraz załącznik do decyzji. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1482/09, LEX nr 589168).

Powyższe jest tym bardziej istotne w sytuacji, gdy mapa którą posługuje organ nie odzwierciedla istniejącej zabudowy, a mogącej mieć istotny wpływ na wyznaczenie przyszłych parametrów zabudowy. Wobec powyższego jeżeli jak twierdzi skarżący na działce sąsiedniej znajdującej się przy tej samej drodze publicznej oddano do użytkowania budynek, to fakt powstania takiej zabudowy ma istotne znaczenie przy określeniu parametrów przyszłej zabudowy.

Tym samym zgodzić należy się ze skarżącym, że wykorzystanie w niniejszej sprawie mapy z [...] grudnia 2010 r. mogło mieć wpływ na wyniku analizy urbanistycznej.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości u kładzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Co prawda w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, to jednakże nie można uznać, iż analiza została przeprowadzona w sposób odpowiadający obecnie obowiązującej regulacji prawnej.

W ocenie składu orzekającego z analizy (zarówno z części tekstowej jak i graficznej) w żadnym stopniu nie wynika na jakiej podstawie ustalono parametry zabudowy takie jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz rodzaj dachu. Zarówno w analizie jak i decyzji brak jest jakichkolwiek danych pozwalających na weryfikację przyjętych w zaskarżonej decyzji parametrów.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

W przedmiotowej sprawie w analizie stwierdzono, że w obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne. Wysokość budynków wynoszą maksymalnie około 7,5m – 9,0 m. Budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają wysokość 5 kondygnacji nadziemnych – około 18,0 m.

Natomiast w decyzji stwierdzono, że planowana inwestycja kontynuuje wysokość budynków z obszaru analizowanego – w obszarze analizowanym występują budynki wielorodzinne o wysokości do około 117,0 m npm. Wnioskowany budynek ma posiadać maksymalnie około 117,0 m npm.

Po pierwsze wskazać należy, na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący, że decyzja o warunkach zabudowy posługuje się innymi wartościami niż analiza urbanistyczna. W analizie określając wysokość budynków w analizowanym obszarze organ określił wysokość względną. Natomiast już określając wysokość budynku w decyzji organ odniósł ja do wysokości bezwzględnej nie podając jednocześnie jaka jest wysokość bezwzględna budynków w obszarze analizowanym, oraz nie podając wysokości bezwzględnej poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Powyższe prowadzi do sytuacji, że nie da się faktycznie określić wysokości względnej budynku. Ponadto biorąc pod uwagę zróżnicowanie ukształtowanie terenu nie można wykluczyć, że najwyższy budynek w obszarze analizowanym de facto będzie niższy od budynku dla którego ustalane są warunki zabudowy. Powyższe może wynikać z faktu zlokalizowania jednego z budynków na wzniesieniu.

Podanie wysokości budynku w wartościach bezwzględnych bez jednoczesnego podania tej wartości dla poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku prowadziłoby do obejścia przepisów rozporządzenia i niezgodne z nim ustalenie warunków zabudowy. Stąd wysokość budynku, dla jasności i przejrzystości decyzji i analizy, winna być określona w wartościach względnych.

Zauważyć należy, że o ile dla przeznaczenia terenu, szerokości elewacji frontowej oraz powierzchni zabudowy organ sporządził analizę prawidłowo poprzez określenie tych parametrów dla poszczególnych działek w obszarze analizowanym, to w odniesieniu do wysokości terenu organ wyłącznie wskazał w jakim przedziale te wysokości występują, bez umieszczenia tej wartości w załączonej do analizy tabeli.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z przepisami rozporządzenia w przypadku gdy wysokość budynków na działkach sąsiednich tworzy uskok, to wtedy przyjmuje się średnią wysokość budynku w obszarze analizowanym. Wobec powyższego stwierdzenie przez organ, że w obszarze analizowanym występują budynki wielorodzinne o wysokości do około 117,0 m npm, nie może prowadzić do ustalenia tego parametru jako maksymalnego. § 7 ust. 3 rozporządzenia wyraźnie określa, że ma to być średnia wysokość, a nie maksymalna.

Zwrócić również należy uwagę, że odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ winien w pierwszej kolejności ustalić jaka jest wysokość zabudowy na działkach sąsiednich. I dopiero odpowiednio do ustaleń organ określi wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich albo jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, w sytuacji gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok.

Zastrzeżenia Sądu budzi również prawidłowość określenia geometrii dachu. Dla określenia geometrii dachu nie jest wystarczające zdawkowe stwierdzenie, że w obszarze analizowanym dominują budynki z dachem płaskim. Organ winien w sporządzonej analizie wykazać jaki dach ma konkretny budynek w obszarze analizowanym. Tak ogólnikowe stwierdzenie nie poparte żadnymi danymi uniemożliwiają kontrolę prawidłowości przyjętego parametru.

Odnosząc się natomiast do zarzutu prawidłowości dokonanych uzgodnień wskazać należy, że w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "Tryb wskazany w art. 106 Kpa nie będzie miał (...) zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej", a "przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta nie oznacza przeniesienia kompetencji organu". "(...) Art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, gdy w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje jednocześnie funkcję zarządcy dróg publicznych w granicach tego miasta. Wymaga też podkreślenia, że obowiązek ten nie istnieje nawet wtedy, gdy w mieście na prawach powiatu sprawy z zakresu zarządu drogami prowadzi wyodrębniona organizacyjnie jednostka budżetowa (zob. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2009 r. II SA/Po 752/08, publ. Lex nr 533149).

W niniejszej sprawie Miasto Poznań jest miastem na prawach powiatu (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. z 1998 r. 103, poz. 652). Z mocy art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta który może:

– wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (art. 21 ust. 1),

– upoważnić pracowników m. in. jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 21 ust. 1a).

W myśl postanowień Statutu Jednostki Budżetowej Zarządu Dróg Miejskich, jest ona jednostką organizacyjną Miasta P., przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi i zarządzającego ruchem. Takie przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta nie oznacza przeniesienia kompetencji organu. Pomimo powierzenia Zarządowi Dróg Miejskich obowiązków zarządcy drogi, w myśl ustawy o drogach publicznych to prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu. Jednostka budżetowa – Zarząd Dróg Miejskich, jest natomiast jednostką organizacyjną, przy pomocy której wykonuje on swoje obowiązki. Jednostka taka nie może być traktowana jako odrębny organ.

Powyższe oznacza, iż w przedmiotowej sprawie, właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i dokonania uzgodnień w zakresie określonym w ustawie był ten sam organ administracji publicznej – Prezydent Miasta P., a więc uzgodnienie w trybie art. 106 Kpa jest niedopuszczalne, gdyż z istoty tej instytucji wynika, iż ma ona zastosowanie w razie współdziałania różnych organów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Po 752/08, LEX nr 533149).

Natomiast, z uwagi na nieaktualną mapę, Sąd nie może odnieść się co do prawidłowości wyznaczenia linii zabudowy. W sytuacji gdy, zgodnie z twierdzeniem skarżącego na działkach sąsiednich powstała już i funkcjonuje zabudowa z inna linią zabudowy niż wskazana przez organ, to powyższa okoliczność wymagała by przez organ szczegółowego omówienia.

Ponadto na marginesie wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 15 Kpa i 107 § 3 Kpa.

Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 Kpa, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 Kpa.

W przedmiotowej sprawie organ pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów nie ustosunkował się do nich, a sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie jest lakoniczne i nie odnoszące się do konkretnej sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny naprawić błędy opisane w treści uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa, a o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 Ppsa.