Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1502/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, 2, art. 153 ust. 1, art. 149 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 93
journal: Dz.U. 2012 poz 742
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Specjalista Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. , działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm. – dalej jako ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, w skrócie k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania "A" Spółka z o.o. z siedzibą w C. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (ŚOW NFZ), ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2019 r. w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze C. . W ogłoszeniu przedmiotowego konkursu ofert wskazano wartość zamówienia nie większą niż [...] zł za okres rozliczeniowy od 1 lipca do 31 grudnia 2014 r. Termin składania ofert upływał 31 marca 2014 r.

W postępowaniu wpłynęło 8 ofert, w tym skarżącej.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. nr 273 poz. 2719 z późn. zm.), zespół kontrolujący, powołany przez Komisję konkursową, w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofertach, przeprowadził również kontrolę oferentów, którzy po raz pierwszy przystąpili do konkursu, w tym skarżącą. Kontrola ta potwierdziła zgodność zapisów oferty ze stanem faktycznym..

W części jawnej Komisja dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert oraz potwierdziła spełnienie wymagań określanych w przepisach prawa. Uznała, że 6 ofert zawiera braki formalne wymagające uzupełnienia. Braki zostały uzupełnione w terminie, a mimo tego jedna oferta (skarżącej) podlegała odrzuceniu (skarżącej). Pozostałych 7 ofert zostało przekazanych do dalszego procedowania.

W części niejawnej, na podstawie art. 148 ustawy i zarządzenia nr [...] prezesa NFZ z [...] r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postepowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, Komisja wybrała 6 ofert.

Spółka złożyła odwołanie wnosząc o jego uwzględnienie i podpisanie umowy o udzielenie świadczeń objętych konkursem.

W odwołaniu zarzuciła naruszenie:

- art. 134 ust. 1 i 2 ustawy przez przeprowadzenie postepowania z pominięciem zasad równego traktowania oferentów i uczciwej konkurencji co skutkowało odrzuceniem oferty z powodów, które nie były brane pod uwagę w przypadku oceny ofert pozostałych uczestników konkursu,

- art. 153 ust. 1 ustawy przez pozostawienie protestu z dnia 29 maja 2014 r. bez rozpoznania,

- art. 93 ustawy z 14 czerwca 2012 r. o działalności leczniczej, poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że czas pracy personelu jest niezgodny z zapisami tego przepisu.

W uzasadnieniu podkreślono, że jedyną przyczyną odrzucenia oferty było uznanie przez Komisję konkursową przedstawionego harmonogramu pracy personelu za naruszający ustawowe normy zatrudnienia. Jednocześnie wskazała, że komisja nie zachowała jednakowych standardów w ocenach różnych ofert, bowiem w innych konkursach, w tym samym zakresie świadczeń, a innym obszarze kontraktowania nie doszło do odrzucenia tożsamej oferty. Podkreślono również, że "B" w C. dopiero rozpocznie działalność. Odnośnie pozostawienia protestu z dnia [...] r. bez rozpoznania stwierdziła, że takie postępowanie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia konkursu.

Po zapoznaniu się z materiałami postępowania odwoławczego, skarżąca nie wniosła uwag do protokołu ale pismem z dnia [...] r. uzupełniła zarzuty odwołania wskazując na nierzetelną i niekoherentna ocenę ofert. Jako potwierdzenie zasadności zarzutów wskazała na ofertę spółki "C" , która wykazała miesięczny czas pracy personelu niezgodny z przyjęta w stosunku do skarżącej interpretacji art. 93 ustawy o działalności.

Dyrektor [...] OW NFZ decyzją z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu odwołania strony oddalił odwołanie w całości i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, tj. w :

1) zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.;

2) zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: rehabilitacja lecznicza.

Ponadto wraz z ogłoszeniem udostępniono treść zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z późniejszymi zmianami.

Oferty zgłoszone do konkursu ofert były oceniane według takich samych kryteriów jakość, kompleksowość, ciągłość oraz ceny. Zarządzenie bowiem wskazuje szczegółowe parametry kryteriów oceny, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej oraz dokładny sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny.

Kryteria dla zakresu fizjoterapii ambulatoryjnej zawarte są w tabeli nr 10 załącznika nr 1 do wskazanego zarządzenia. Kryteria te były jawne i nie podlegały zmianie w trakcie trwania konkursu.

W wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego oraz oceny złożonych ofert przez ich porównanie z pomocą systemu informatycznego (art. 148 ustawy). Komisja Konkursowa oceniała tylko 7 ofert, gdyż oferta skarżącej została odrzucona na etapie kontroli jawnej, jako niespełniająca wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy i nie przeszła do etapu niejawnego.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, organ wskazał, że w wyniku kontroli stwierdzono, że nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 ustawy, bowiem wszystkie oferty zostały ocenione według tych samych kryteriów. Nie może tym samym Komisja odpowiadać za wyniki innego konkursu wskazanego przez skarżącą w odwołaniu (Spółka cywilna "D" ...).

Nie można również dopatrywać się analogii pomiędzy ocena ofert skarżącej oraz spółki "C" , która wskazała średni tygodniowy wymiar zatrudnienia 37 godzin 55 minut, kiedy skarżąca określiła go na 50 godzin, a średniomiesięczny 200 godzin.

Zasadnie też skarżąca wskazuje, że ustawa o działalności leczniczej określa w art. 93 przeciętnie tygodniowo czas pracy w wymiarze 37 godzin 55 minut, jednak pomija, że nawet jeżeli pracodawca przyjmuje równoważny system czasu pracy, to i tak winien wskazać przeciętny czas pracy w danym okresie rozliczeniowym, nie zaś przewidywany w przyszłości rzeczywisty, bo ten w różnych tygodniach może być różny. Skarżąca nie odróżnia norm czasu pracy od organizacji czasu pracy. Organ podkreślił, że w ofercie skarżąca wskazała dobowy czas pracy personelu w wymiarze 10 godzin, tygodniowy 50 godzin (część VI – Szczegóły oferty), a miesięczny 200 godzin (część IV – Wykaz personelu), co powoduje, że nawet przy uwzględnieniu zapisu art. 94 ust. 1 tej ustawy dopuszczający przedłużenie czasu pracy do 12 godzin na dobę, w rozkładzie tygodniowym nie może on przekraczać przeciętnie 37 godzin 55 minut. Również wskazana oferta Spółki cywilnej S. B., B.K., M.K., E. N., M.W., M. Z., wbrew twierdzeniom skarżącej prawidłowo określa średni miesięczny czas pracy personelu, gdyż podano w ofercie, iż w przypadku 11 osób średni czas miesięczny czas pracy wynosi 151 godzin 40 minut (tygodniowo 37 godzin 55 minut), a u jednej osoby 149 godzin miesięcznie co daje 37 godzin 30 minut tygodniowo.

Odnośnie pozostałych zarzutów organ wskazał, że w Spółce "B" SA, podobnie jak u skarżącej była przeprowadzona kontrola, która nie wykazała rozbieżności pomiędzy stanem rzeczywistym a złożoną ofertą i spółka może rozpocząć działalność z dniem [...] r.

Wyjaśniła również, że protest złożony w dniu [...] r. był drugim protestem złożonym przez skarżącą. Pierwszy złożyła w dniu [...] r. i został on rozpatrzony w dniu [...] r., o czym została powiadomiona łącznie z pouczeniem o jego niezaskarżalności.

Strona skarżącą pismem z dnia [...] r. zawnioskowała o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 154 ust. 4 i 5 ustawy i zawarcie umowy o świadczenie usług objętych konkursem. Strona powtórzyła zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu podkreślając, że jeżeli jej oferta została odrzucona to również winna zostać odrzucona oferta spółki "C" , jeżeli nie ze względu na pkt 7 to na mocy pkt 2 art. 149 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Jednocześnie podkreśliła, że z treści oferty nie wynika, by w zakwestionowanej rubryce podany tygodniowy czas pracy stanowił przeciętną tygodniową normę czasu pracy i jest oczywistym, ze przeciętna tygodniowa norma czasu pracy personelu będzie wynosić zastrzeżone prawem 37 godzin 55 minut. Nadto w wezwaniu do usunięcia braków pytano tylko o formę zatrudnienia personelu, nie kwestionując wskazanego czasu pracy personelu, co przy zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę powoduje, ze czas pracy personelu nie może przekraczać normy ustawowej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji I instancji.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach Spółka I. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji.

Strona skarżąca powtórzyła zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu i wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, poszerzając o zarzut naruszenia art. 77 f 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zbadanie sprawy oraz nieprawidłowa ocenę materiału dowodowego bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, dodatkowo wskazując, że miesięczny średni czas pracy nie był przedmiotem analizy Komisji i nie stanowił kryterium oceny ofert, stąd nawet wadliwe jego wskazanie w ofercie spółki "C" nie miało znaczenia dla oceny oferty skarżącej i wyniku konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie znajduje uzasadnienia.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

W tym miejscu należy przypomnieć, że organy obu instancji, rozpoznające w postępowaniu administracyjnym odwołanie od rozstrzygnięcia komisji konkursowej nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił Prezesowi NFZ na stwierdzenie, iż stan faktyczny wyczerpuje przesłanki określone w przepisach Działu VI Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami (art. 132 do art. 161b) - ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz.1027, dalej ustawa).

Zgodnie z przepisem art. 152 ustawy każdemu świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga.

Skutecznie można, więc wnieść środek odwoławczy lub skargę, kiedy wykaże się, że wystąpiły łącznie dwa elementy:

1) naruszenie przez Fundusz zasad postępowania określonych przez ustawę,

2) naruszenie interesu prawnego świadczeniodawcy poprzez naruszenie wyżej wymienionych zasad postępowania.

Ustawodawca w art. 134 ustawy określił zasady, jakie obowiązują w postępowaniu o zawarcie umów. Są to w szczególności:

1) równe traktowanie świadczeniodawców,

2) prowadzenie postępowania z zachowaniem uczciwej konkurencji,

3) niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania,

4) przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur,

5) udzielanie wyjaśnień i informacji oraz dokumentów związanych z konkursem na tych samych zasadach.

Naruszenie zasad postępowania musi naruszać interes prawny świadczeniodawcy, którego istotą jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do prawa administracyjnego bądź do innych gałęzi prawa, na przykład prawa cywilnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, uznawany również w doktrynie, iż podstawą legitymacji procesowej strony jest przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Szczególnymi cechami interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu oraz realność, co oznacza., że interes musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

Należy zauważyć, iż Prezes NFZ określa warunki zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z posiadanymi kompetencjami, uwzględniając przy ich tworzeniu obowiązujące przepisy prawa. Wydane w ich sprawie zarządzenia, stanowią dla dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu podstawę do zwarcia umów o udzielanie świadczeń w poszczególnych zakresach. W trakcie opracowywania zarządzeń, ich projekty podlegają konsultacjom zgodnie z zasadami określonymi ustawą o świadczeniach, a po zakończeniu uzgodnień, zarządzenia udostępniane są do informacji publicznej na stronie internetowej Funduszu. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie zauważył zatem w niniejszej sprawie, iż w przypadku przystąpienia świadczeniodawcy do danego konkursu ofert poprzez złożenie w nim stosownej oferty, zarządzenia mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się również wiążące dla tegoż świadczeniodawcy (tak również: WSA w Warszawie m.in. (w:) wyrok z dnia 23.01. 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06).

Skarżący naruszenie interesu prawnego wywodzi z art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach, a w szczególności z faktu odrzucenia oferty skarżącej w sytuacji dopuszczenia oferty spółki "C" , która w jej ocenie również winna zostać odrzucona lub obie oferty winny zostać dopuszczone do weryfikacji w części niejawnej konkursu.

W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert, który składa się z części jawnej i niejawnej (art.142). W części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 (...). Prezes Funduszu, stosownie do art. 146 ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).

Oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert byli poinformowani o wymaganiach, jakie powinni spełniać przystępując do konkursu ofert oraz o kryteriach oceny ofert. Zostały one określone przez Prezesa NFZ w zarządzeniach, wydanych na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy, m.in. w zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...]r. w sprawie warunków postepowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej czy zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z [...] r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza.

Każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie powyższe warunki postępowania zostały spełnione. Skarżąca, przystępując do postępowania miała możliwość zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniobiorców oraz kryteriami oceny ofert, jednakowymi dla wszystkich oferentów, które zostały podane w ogłoszeniu [...] konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizykoterapia ambulatoryjna na obszarze C. Oświadczenie o stosownej treści zostało złożone przez skarżącą w niniejszej sprawie. Należy więc przyjąć, że skarżąca posiadała wiedzę dotyczącą kryteriów ocen, którymi będzie kierowała się komisja w momencie wyboru oferty, jak również miała świadomość, iż wybrana zostanie oferta, która otrzyma największą liczbę punktów.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy oferent może wnieść odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postepowania konkursowego w terminie 7 dni od jego negatywnym rozstrzygnięcia, a po jego rozpatrzeniu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 154 ust. 4). Oba rozstrzygnięcia Dyrektora oddziału NFZ mają formę decyzji, a decyzja wydana po rozpatrzeniu wezwania do naruszeniu prawa podlega zaskarżeniu wniesieniem skargi do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8).

Złożenie protestu jest, zgodnie z art. 153 ustawy, tą częścią postępowania konkursowego, które ma charakter cywilno-prawny. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu oferent może złożyć do komisji umotywowany protest; złożenie protestu jest zatem prawem oferenta, a nie jego obowiązkiem i wywiera skutek wyłącznie w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy. Do czasu rozparzenia protestu postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ulega zawieszeniu (ust. 2), nieuwzględnienie protestu wymaga uzasadnienia (ust. 3), zaś w przypadku uwzględnienia protestu komisja powtarza zaskarżoną czynność (ust. 6). Postępowanie w sprawie protestu nie ma żadnych związków z uregulowaną w art. 154 ustawy o świadczeniach instytucją odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania. Możliwości złożenia odwołania nie warunkuje ani złożenie protestu, ani jego rozpatrzenie, niezależnie od jego wyniku (nieuwzględnienia bądź uwzględnienia).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca złożyła protest do Komisji konkursowej w dniu 23 maja 2014 r., który został rozpatrzony w dniu 27 maja 2014 r., o czym została powiadomiona. W dniu 29 maja skarżąca wniosła protest od rozstrzygnięcia protestu, która to czynność jest prawnie niedopuszczalna. Zatem podniesiony zarzut braku rozpatrzenia protestu należało uznać za chybiony i pozostający bez wpływu na wydane rozstrzygniecie.

Zgodnie z art. 149 ust. 1 ustawy odrzuca się ofertę:

1) złożoną przez świadczeniodawcę po terminie;

2) zawierającą nieprawdziwe informacje;

3) jeżeli świadczeniodawca nie określił przedmiotu oferty lub nie podał proponowanej liczby lub ceny świadczeń opieki zdrowotnej;

4) jeżeli zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia;

5) jeżeli jest nieważna na podstawie odrębnych przepisów;

6) jeżeli świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną;

7) jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3;

8) złożoną przez świadczeniodawcę, z którym w okresie 5 lat poprzedzających ogłoszenie postępowania, została rozwiązana przez oddział wojewódzki Funduszu umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie lub rodzaju odpowiadającym przedmiotowi ogłoszenia, bez zachowania okresu wypowiedzenia z przyczyn leżących po stronie świadczeniodawcy.

W przypadku gdy braki, o których mowa w ust. 1, dotyczą tylko części oferty, ofertę można odrzucić w części dotkniętej brakiem (ust. 2),

W przypadku gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty (ust. 3).

Powyższy przepis wymienia enumeratywnie przypadki, kiedy Komisja musi odrzucić ofertę, gdyż wystąpienie którejkolwiek z przyczyn wskazanych w art. 149 ust. 1 ustawy powoduje konieczność jej odrzucenia bez możliwości podjęcia przez Komisję innej decyzji. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, z racji wystąpienia przesłanki z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy.

Przykładowo oferta jest nieważna na podstawie odrębnych przepisów, gdy oferta złożona jest bez złożenia własnoręcznego podpisu na dokumencie przez oferenta (art. 78 k.c.), przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli (art. 82 k.c.), dla pozoru, bez zamiaru wywołania skutku prawnego związanego ze złożeniem oferty (art. 83 k.c.), przez osobę działającą bez należytego umocowania, a pełnomocnictwo do złożenia oferty nie zostało uzupełnione lub czynność złożenia oferty nie została potwierdzona.

Przesłankę odrzucenia, jak uczyniono to w przedmiotowej sprawie, jest także naruszenie art. 93 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, który stanowi, że "Czas pracy pracowników zatrudnionych w podmiocie leczniczym, z zastrzeżeniem art. 94 ust. 1, w przyjętym okresie rozliczeniowym, nie może przekraczać 7 godzin 35 minut na dobę i przeciętnie 37 godzin 55 minut na tydzień w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym." Przepis ten w zakresie tygodniowego wymiaru czasu pracy pracowników zatrudnionych w podmiocie leczniczym koresponduje z obowiązującym na gruncie kodeksu pracy przeciętnie 5-dniowym tygodniem pracy. Podstawowy czas pracy pracowników zatrudnionych w podmiocie leczniczym nie może przekraczać 7 godzin 35 minut na dobę. Jedynie w przypadkach uzasadnionych rodzajem pracy lub jej organizacją dopuszczalne jest przedłużenie dobowej normy czasu pracy do 12 godzin. Norma dobowa 7 godzin 35 minut musi być realizowana w przeciętnej normie tygodniowej 37 godzin 55 minut. Z pojęciem tygodniowej normy czasu pracy powiązane jest pojęcie okresu rozliczeniowego. Okres rozliczeniowy to określona we właściwym trybie liczba kolejno po sobie następujących tygodni lub miesięcy, w których dokonywane jest obliczenie wymiaru czasu pracy, jaki dany pracownik powinien przepracować (nominału czasu pracy), oraz rozliczenie przeciętnego tygodniowego wymiaru czasu pracy (ustalenie, czy nie została przekroczona przeciętna tygodniowa norma czasu pracy). Pracodawca musi ponadto dokonać w okresie rozliczeniowym drugiego rozliczenia, na podstawie którego ustala się, czy został dochowany warunek 5-dniowego tygodnia pracy (zob. Kodeks pracy. Komentarz, red. W. Muszalski, Warszawa 2003, s. 512). Art. 93 określa nominał czasu pracy w okresie rozliczeniowym, rozumiany jako maksymalny możliwy czas pracy pracownika w ramach obejmującego go systemu czasu pracy - bez uwzględnienia ewentualnej pracy w godzinach nadliczbowych. Praca w granicach tego nominału nie będzie więc stanowić pracy w godzinach nadliczbowych. Należy podkreślić, że przedłużenie przeciętnej dobowej normy czasu pracy nie skutkuje przedłużeniem przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy ponad 40 godzin.

Mając na względzie powyższą regulację w przedmiotowej sprawie wskazana przesłanka odrzucenia oferty została spełniona. Skarżąca, przystępując do postępowania miała możliwość zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniobiorców oraz kryteriami oceny ofert, jednakowymi dla wszystkich oferentów, które zostały podane w ogłoszeniu nr [...] konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oświadczenie o stosownej treści zostało złożone przez skarżącą w niniejszej sprawie. Należy więc przyjąć, że skarżąca posiadała wiedzę dotyczącą kryteriów ocen, którymi będzie kierowała się komisja w momencie wyboru oferty, jak również miała świadomość, iż wybrana zostanie oferta, która otrzyma największą liczbę punktów.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cytowanej ustawy, do czego w przedmiotowej sprawie nie doszło, gdyż oferta skarżącej nie przeszła do etapu oceny niejawnej ofert.

Należy zauważyć, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określa warunki zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z posiadanymi kompetencjami, uwzględniając przy ich tworzeniu obowiązujące przepisy prawa, w tym ustawę o działalności leczniczej.

Podkreślić należy, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał oferentom w ogłoszeniu o konkursie wyżej przywołane zarządzenia określające wymagania właściwe dla tego postępowania, zaś skarżąca do oferty składanej w postępowaniu dołączyła "Oświadczenie Oferenta", w którym wyraźnie oświadczyła m.in., że zapoznała się z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

Mając na względzie powyższe, nie sposób uznać za słuszny zarówno zarzutu naruszenia przez organy obu instancji przepisów at. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych też względów nietrafne są również pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady uczciwej konkurencji oraz praw pacjentów.

Ponadto, fakt składania ofert w postępowaniu na formularzach ofertowych jednakowych co do treści i formy w przypadku każdego oferenta, powinien być wskazówką dla skarżącej, że na wyniku konkursu zaważą odpowiedzi udzielone na pytania w nich zawarte. Inaczej mówiąc, że dane zawarte w odpowiedziach będą podstawą oceny ofert, której kryteria zostały określone w zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zm. Szczegółowe parametry kryteriów oceny ofert, o których mowa powyżej oraz ich wagi punktowe w odniesieniu do świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: fizjoterapia ambulatoryjna, określone zostały w tabeli 10 załącznika nr 1. Natomiast sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny, dla wszystkich rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej, określono w ust. 1 pkt 1 -4 zarządzenia.

W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez Komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami, a odrzucenie oferty skarżącej nie stanowi naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach. Podstawą materialnoprawną odrzucenia oferty skarżącej był przepis art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Jak ustaliła Komisja konkursowa i co potwierdzili w swoich decyzjach Dyrektor OWNFZ, skarżąca w ofercie zaproponowała średni tygodniowy czas pracy personelu medycznego w wymiarze 50 godzin, a średni miesięczny w wymiarze 200 godzin, w sytuacji, kiedy zgodnie ze wskazanym art. 93 ust. 1 ustawy o lecznictwie średni tygodniowy wymiar zatrudnienia wynosi 37 godzin 55 minut. Tym bardziej w sytuacji, kiedy skarżąca planuje dopiero wdrożyć równoważny system czasu pracy. Nadto nie ma wątpliwości, ze oferta winna wskazywać przeciętny czas pracy w danym okresie rozliczeniowym, a nie przewidywany czas rzeczywisty, który może być w poszczególnych tygodniach różny. W tym miejscu Sąd w pełni podziela pogląd organu, iż przyjęcie w ofercie czasu pracy personelu medycznego w wymiarze ponad ustawowym stanowi naruszenie prawa z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach i dlatego też zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 tej ustawy oferta została odrzucona. Zasadnie też organ przyjął, że decyzja Komisji konkursowej o odrzuceniu oferty skarżącej nie naruszyła zasad postępowania. Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania skarżącej w sposób prawidłowy poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Organy dokonały także analizy porównawczej ofert wskazanych podmiotów uczestniczących w konkursie tj. porównania oferty skarżącej i oferenta spółki "C" oraz szczegółowo wskazały, przyczyny dla których podniesione zarzuty uznały za niezasadne. Należy też zgodzić się z organem, że zarzuty dotyczące innego konkursu nie stanowią kryterium oceny oferty winnym konkursie i nie dowodzą naruszenia zasady równego traktowania. Ta odnosi się do oferentów tego samego konkursu, co wskazano w § 1 pkt 6 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert.

W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy oraz dokonana na jego podstawie analiza jest prawidłowa, zgodna z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji odpowiadające w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.