Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2987/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 1, par. 2 pkt 6, , art. 147 par. 1, art. 53 par. 1-3, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 85, art. 86, art. 90, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Parysów z dnia ... września 2008 r. nr ... w przedmiocie dokonania zmian w budżecie Gminy Parysów na rok 2008; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z ... listopada 2008 r. wniesionej przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie jest uchwała Rady Gminy Parysów nr ... z ... września 2008 r. w sprawie dokonania zmian w budżecie Gminy Parysów na rok 2008.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu ... września 2008 r. odbyło się posiedzenie XIII sesji Rady Gminy w Parysowie. Sesję otworzył Przewodniczący Rady Gminy T. M. Uczestniczyło w niej 9 radnych. W trakcie sesji podjęto m.in. uchwałę w sprawie dokonania zmian w Budżecie Gminy Parysów na rok 2008. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ; dalej ustawy s.g. oraz art. 188 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Uchwała niniejsza wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, Zespół w Siedlcach w dniu 3 października 2008 r.

W dniu ... października 2008 r. Wojewoda Mazowiecki wydał na podstawie art. 91 ustawy s.g rozstrzygnięcie nadzorcze nr ..., którym stwierdził nieważność uchwały Nr ... Rady Gminy Parysów z ... września 2008 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy Parysów.

W dniu ... listopada 2008 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwałą nr ... podjętą na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy s.g. oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) postanowiło wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr ... Rady Gminy Parysów z dnia ...września 2008 r. w sprawie dokonania zmian w budżecie Gminy Parysów na rok 2008 i powierzyło wykonanie uchwały Prezesowi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie wniosło o:

1. stwierdzenie nieważności uchwały Nr ... Rady Gminy Parysów z ... września 2008 r. w sprawie dokonania zmian w budżecie Gminy Parysów na rok 2008 z powodu naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy s.g.

2. wstrzymanie wykonania ww. uchwały;

3. zawieszenie na podstawie art. 125 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowania w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi Rady Gminy Parysów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego stwierdzające nieważność uchwały ... Rady Gminy Parysów z ... września 2008 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy Parysów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w ocenie Kolegium zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 20 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy s.g., gdyż podjęto ją na sesji Rady Gminy Parysów zwołanej i prowadzonej przez radnego Pana T. M., który zdaniem Kolegium nie był uprawniony do podejmowania czynności tego rodzaju. Pan T. M. nie został wybrany na Przewodniczącego Rady Gminy Parysów na sesji w dniu ... września 2008 r., gdyż sesja ta została zwołana przez radnego Pana T. M., niebędącego Przewodniczącym ani Wiceprzewodniczącym Rady Gminy Parysów. Zdaniem Kolegium zwołanie sesji rady gminy przez osobę nieuprawnioną stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał przez radę gminy i skutkuje nieważnością uchwał podjętych przez radę gminy zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy s.g. Zatem wszystkie uchwały podjęte przez Radę Gminy Parysów począwszy od uchwały nr ... w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy są nieważne z powodu naruszenia ww. procedury.

W ocenie Kolegium nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Parysów nr ... jest konsekwencją nieważności uchwały Rady Gminy Parysów nr ... w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy Parysów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Parysów wniosła o oddalenie stwierdzenia nieważności uchwały nr ....

Postanowieniem z 24 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sadowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi wniesionej przez Radę Gminy Parysów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego ..., sygn. akt II SA/Wa 1790/08 i II SA/Wa 1791/08.

W dniu 18 kwietnia 2009 r. uprawomocniły się postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2009 i 12 marca 2009 r. odrzucające skargi Rady Gminy Parysów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego ..., sygn. akt II SA/Wa 1790/08 i II SA/Wa 1791/08, w związku z powyższym podjęto postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: ustawy p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kognicji sądu administracyjnego.

W myśl art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy s.g., który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 86 ustawy s.g. organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu 30 dni. Upływ tego terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 ustawy p.p.s.a.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest uchwała Rady Gminy Parysów nr ... z ... września 2008 r. w sprawie dokonania zmian w budżecie Gminy Parysów na rok 2008, która nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ - Regionalną Izbę Obrachunkową w Warszawie, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną.

W granicach przedmiotowych niniejszego postępowania sądowego nie mieści się natomiast ocena zgodności z prawem wyboru w dniu ... września 2008 r. T. M. na Przewodniczącego Rady Gminy Parysów. Stwierdzenia nieważności uchwały w tym przedmiocie (...) dokonał Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z ... października 2008 r. nr ..., które jest już prawomocne. W dniu 18 kwietnia 2009 r. uprawomocniły się bowiem postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2009 i 12 marca 2009 r. odrzucające skargi Rady Gminy Parysów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego ..., sygn. akt II SA/Wa 1790/08 i II SA/Wa 1791/08. W myśl art. 98 ust. 5 ustawy s.g. rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Oznacza to, iż od tego dnia rozstrzygnięcie jest niezaskarżalne i wywołuje skutki prawne. Skutki te są uzależnione od charakteru rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż uchwałę dotyczącą wyboru Przewodniczącego Rady Gminy z dnia ... września 2008 r. nr ... należy traktować jako nieważną i nie wywołującą skutków prawnych ex tunc, czyli z mocą wsteczną od dnia podjęcia nieważnej uchwały. W konsekwencji odrzucenia ww. skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego w dniu ... kwietnia 2009 r. powstała sytuacja, iż wybór T. M. na przewodniczącego Rady Gminy Parysów stał się nieważny od samego początku.

T. M. nie był zatem w dniu ... września 2008 r. Przewodniczącym Rady Gminy Parysów i nie mógł zgodnie z prawem zwołać sesji Rady Gminy i przewodniczyć jej obradom.

W myśl bowiem art. 20 ust. 1 ustawy s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego (...). Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za ustalone, iż XIII sesja Rady Gminy w Parsowie w dniu ... września 2008 r. została zwołana i prowadzona przez T. M. (v. Protokół z posiedzenia XIII sesji Rady Gminy w Parsowie), który nie był Przewodniczącym Rady, ani jej wiceprzewodniczącym, czyli nie był upoważniony do zwołania sesji Rady Gminy i przewodniczenia jej obradom. Uchwały Rady podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną naruszają art. 20 ustawy s.g. (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.01.2002 r., II SA 1244/01, LEX nr 82677). Podjęcie uchwały z naruszeniem prawa uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (art. 91 ust. 1 ustawy s.g). Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa, nie jest zaś konieczne aż rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem nieważności zalicza się, między innymi, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s.101-102). Zwołanie sesji rady gminy oraz prowadzenie obrad przez radnego niebędącego przewodniczącym lub wyznaczonym przez przewodniczącego wiceprzewodniczącym narusza w sposób istotny przepisy prawa regulujące prowadzenie obrad rady gminy. Uchwały podjęte zatem na sesji rady gminy, która została zwołana i prowadzona była przez radnego niebędącego przewodniczącym rady lub wiceprzewodniczącym naruszają w sposób istotny prawo. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2.02.2005 r., sygn. II SA 2113/03, LEX nr 164951).

Z wymienionych powodów, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 147 §1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 ustawy p.p.s.a. i stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.