Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1992/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Zagranicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 752/16 w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 752/16, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego M.P. z dnia 8 września 2016 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz M.P. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.P. pismem z dnia 8 września 2016 r. wystąpił do Ministra Spraw Zagranicznych z wnioskiem o udostępnienie, w trybie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), informacji publicznej dotyczącej wykonania przez władze polskie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Al Nashiri p. Polsce, skarga nr 28761/11, poprzez wydanie kopii:

1) noty dyplomatycznej wystosowanej przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP do Ambasadora Stanów Zjednoczonych Ameryki w Warszawie w dniu 6 marca 2015 r., w której Ministerstwo Spraw Zagranicznych zwróciło się do Departamentu Stanu Stanów Zjednoczonych Ameryki o udzielenie gwarancji, że wobec Abd Al Rahim Husayn Muhammad Al Nashiri nie zostanie orzeczona ani wykonana kara śmierci,

2) odpowiedzi udzielonej przez władze Stanów Zjednoczonych Ameryki na notę dyplomatyczną wystosowaną w dniu 6 marca 2015 r., o której mowa w punkcie 1,

3) noty dyplomatycznej wystosowanej przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP do Ambasadora Stanów Zjednoczonych Ameryki w Warszawie w dniu 13 maja 2015 r., w której Ministerstwo Spraw Zagranicznych zwróciło się do właściwych władz Stanów Zjednoczonych Ameryki o udzielenie gwarancji, że wobec Abd Al Rahim Husayn Muhammad Al Nashiri nie zostanie orzeczona ani wykonana kara śmierci, a także o udzielenie gwarancji, że Abd Al Rahim Husayn Muhammad Al Nashiri i Zayn Al-Abidin Muhammad Husayn, będąc pod jurysdykcją Stanów Zjednoczonych Ameryki nie zostaną pozbawieni prawa do sprawiedliwego procesu,

4) odpowiedzi udzielonej przez władze Stanów Zjednoczonych Ameryki na notę dyplomatyczną wystosowaną w dniu 13 maja 2015 r., o której mowa w punkcie 3,

5) listu Podsekretarza Stanu Artura Nowaka-Far do Ambasadora Stanów Zjednoczonych w Warszawie M. Paul. W. Jonesa z dnia 14 października 2015 r.,

6) odpowiedzi udzielonej przez władze Stanów Zjednoczonych Ameryki na list Podsekretarza Stanu Artura Nowaka-Far z dnia 14 października 2015 r., o której mowa w Planie wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach Abu Zubayday i Al Nashiri przeciwko Polsce, dostarczonym przez władze polskie do Komitetu Ministrów 7 Rady Europy w dniu 13 maja 2016 r.

Jednocześnie M.P. we wniosku sprecyzował sposób udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o przesłanie odpowiedzi na powyższe pytania w formie kopii dokumentów drogą pocztową na podany adres.

Dyrektor Biura Rzecznika Prasowego Ministerstwa Spraw Zagranicznych w piśmie do wnioskodawcy z dnia 28 września 2016 r. nr [...] stwierdził, że żądane informacje stanowią korespondencję dyplomatyczną pomiędzy Rządem Polskim a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i nie podlegają upublicznieniu, gdyż nota dyplomatyczna nie jest dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

M.P. w skardze z dnia 28 października 2016 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił Ministrowi Spraw Zagranicznych bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 8 września 2016 r. i wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że w świetle przepisów u.d.i.p. Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, która nie została mu do chwili obecnej udostępniona. Organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia informacji bądź poinformowania o przyczynach opóźnienia. Ponadto skarżący wskazał, że Minister Spraw zagranicznych nie wyjaśnił, jakie dokładnie przepisy prawa międzynarodowego uniemożliwiają upublicznienie not dyplomatycznych i dlaczego nie są one dokumentami dotyczącymi spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem M.P., organ nie może odmawiać udostępnienia informacji publicznej w żadnym zakresie i formie powołując się na argument nietykalności korespondencji urzędowej misji, a jednocześnie upubliczniać treść przedmiotowych dokumentów dyplomatycznych, gdyż na stronie internetowej organu zostały udostępnione inne noty dyplomatyczne, które, zgodnie z twierdzeniem organu zawartym w odpowiedzi na wniosek, nie powinny być upubliczniane. Dotyczy to not dyplomatycznych pomiędzy Rządem RP a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki z 1991 r. dotyczących zniesienia wiz dla obywateli amerykańskich. Minister Spraw Zagranicznych dopuścił się zatem bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie tylko udzielił odpowiedzi z uchybieniem terminu, ale stanowisko w niej zaprezentowane jest lakoniczne i prowadzi do wniosku, że nawet nie starał się rozstrzygnąć sprawy zgodnie z wnioskiem.

Minister Spraw Zagranicznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podał, że rozpatrzenie wniosku skarżącego zostało dokonane w piśmie z dnia 28 września 2016 r., gdyż żądanie nie dotyczyło informacji publicznej. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności. Wyjaśnił, że noty dyplomatyczne, będące przedmiotem wniosku skarżącego, z uwagi na ich treść nie mogą zostać uznane za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie każde bowiem działanie organu władzy publicznej jest przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. W rozpoznawanej sprawie, mające formę not dyplomatycznych pisma polskiego rządu skierowane do władz Stanów Zjednoczonych Ameryki o gwarancje dla Saudyjczyka Abd Al-Rahima Al-Nashiriego – nie dotyczą sprawy publicznej, nie zostało zatem spełnione kryterium przedmiotowe niezbędne dla uznania, że wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskowana korespondencja dyplomatyczna, w tym przedmiotowe noty dyplomatyczne, dotyczą udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, niepełniącej jakiejkolwiek funkcji publicznej. Noty te zostały wystosowane w procedurze wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie Al Nashiri p. Polsce, prowadzonej przed Komitetem Ministrów Rady Europy. Ubocznie organ zauważył, iż Komitet Ministrów Rady Europy nigdy od strony polskiej nie zażądał przesłania not dyplomatycznych kierowanych do Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki ani amerykańskich not wystosowanych w odpowiedzi na te noty, szanując poufność korespondencji dyplomatycznej oraz kierując się przysługującym każdemu podmiotowi prawa prawem do poszanowania prywatności korespondencji, gwarantowanego art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W ocenie Ministra Spraw Zagranicznych, te konkretne noty dyplomatyczne nie dotyczą funkcjonowania państwa, które dotyczyłoby interesów szerszej grupy obywateli, a z pewnością nie dotyczą gospodarowania mieniem publicznym. Tym samym, nawet mimo spełnienia podmiotowego kryterium, ale przy braku wypełnienia kryterium przedmiotowego, nie jest możliwe zakwalifikowanie informacji w postaci w/w not dyplomatycznych jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Organ stwierdził, że Rząd RP konsekwentnie stosuje powyższą praktykę, dotyczącą przekazywania informacji na temat treści not dyplomatycznych do władz amerykańskich w stosunku do wszystkich podmiotów wnioskujących o udostępnienie not dyplomatycznych. Ponadto wskazał, że nawet w przypadku zakwalifikowania przedmiotowych not dyplomatycznych jako informacji publicznej, na gruncie przepisów u.d.i.p. ich udostępnienie i tak nie byłoby możliwe ze względu na istnienie regulacji, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Wykładnia celowościowa nakazuje przyjęcie, że jeżeli możliwe jest wyłączenie stosowania u.d.i.p. poprzez wprowadzenie odrębnej regulacji ustawowej, to tym bardziej możliwe jest wyłączenie stosowania tej ustawy poprzez akt zajmujący wyższą pozycję w hierarchii źródeł prawa, tj. prawo międzynarodowe wyrażone w formie prawa zwyczajowego czy umowy międzynarodowej. Zgodnie z art. 9 Konstytucji RP, przestrzega ona "wiążącego ją prawa międzynarodowego", art. 87 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Do korpusu prawa międzynarodowego, o którym mowa w art. 9 Konstytucji RP, należą zarówno umowy międzynarodowe, jak i zwyczajowe prawo międzynarodowe. To drugie rozumiane jest jako "dowód powszechnej praktyki, przyjętej jako prawo" (art. 38, ust. 1, lit. b Statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości; Dz. U. z 1947 r., Nr 23, poz. 90). Statut Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, a także Karta Narodów Zjednoczonych, do której jest on dołączony, stanowią umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (por. art. 241 Konstytucji RP). Można zatem wyróżnić spójną i przyjętą jako prawo praktykę wielu państw, w tym zwłaszcza Rady Europy, polegającą na nieudostępnianiu korespondencji dyplomatycznej. Analiza prawa i praktyki tych państw prowadzi do konkluzji, że zasadą jest nieudostępnianie osobom trzecim treści korespondencji dyplomatycznej. Korespondencja dyplomatyczna odbywa się również jako element zwyczajowego prawa międzynarodowego. Takie wymogi powstania zwyczajowego prawa międzynarodowego wynikają z art. 38 Statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości i zostały rozwinięte w jego orzecznictwie (zob. np. wyrok MTS z 20.2.1969 r. w sprawie szelfu kontynentalnego Morza Północnego, RFN p. Holandia, ICJ Reports 1969, ust. 73 i n.; wyrok MTS z 27.6.1986 r. w sprawie działalności militarnej i paramilitarnej w oraz przeciwko Nikaragui, Nikaragua p. USA, ICJ Reports 1986, ust. 207; zob. też: W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne, Wyd. C.H. Beck 2004, s. 72 i n.), a w świetle art. 9 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest zobowiązana do jego przestrzegania.

Zgodnie z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów (dalej: KPT), sporządzonej dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439, Załącznik; umowa ta również – w świetle art. 241 Konstytucji RP – stanowi umowę ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie), Polska nie może powołać się na swoje prawo wewnętrzne (tu: ustawę o dostępie do informacji publicznej) dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu, czy – szerzej prawa międzynarodowego (tu: wyżej wskazanego zwyczajowego prawa międzynarodowego). Wprawdzie art. 27 KPT odwołuje się wprost tylko do "traktatów", to jednak powszechnie, zarówno w praktyce sądowej, jak i doktrynie, przyjmuje się, że ten przepis, o fundamentalnym znaczeniu dla prawa międzynarodowego po pierwsze, odzwierciedla zwyczajowe prawo międzynarodowe oraz, po drugie, że jego zastosowanie jest istotnie szersze i dotyczy nie tylko pierwszeństwa traktatów, ale także generalnie zwyczajowego prawa międzynarodowego, niezależnie od tego, czy jest ono wyrażone w formie traktatowej, czy np. odpowiedniej praktyki państw (por. I. Brownlie, Principles of Public International Law, 5th Edition, Oxford University Press 1998, s. 34; P.-M. Dupuy, International Law and Domestic (Municipal) Law, Max Planck Encyclopedia of Public International Law online, 2011, ust. 33; E. Dorr, K. Schmalenbach, Vienna Convention on the Law of Treaties: A Commentary, Springer 2012, s. 453 i n. Zasada ta jest również potwierdzona w przygotowanych przez Komisję Prawa Międzynarodowego ONZ "Przepisach dotyczących odpowiedzialności międzynarodowej państw" (Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts), art. 3); zob. też np. wyrok NSA sygn. akt I OSK 3179/15).

W ocenie Ministra Spraw Zagranicznych, świetle w/w unormowań kwestia braku dostępu do not dyplomatycznych jest regulowana zwyczajowym prawem międzynarodowym. Biorąc pod uwagę łącznie art. 9 Konstytucji RP oraz art. 27 KPT konieczne jest przyznanie pierwszeństwa zwyczajowemu prawu międzynarodowemu i – w konsekwencji – niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o dostępie o informacji publicznej. Organ zauważył również, iż rozwiązanie zawarte w art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, sporządzonej dnia 18 kwietnia 1961 r. (Dz. U. z 1965 r., Nr 37, poz. 232, Załącznik; także ta umowa, w zw. z art. 241 Konstytucji RP, musi być traktowana jako umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie), która wprost dotyczy wprawdzie ochrony korespondencji między państwem a jego misją dyplomatyczną, ale niewątpliwie, mutatis mutandis, można to rozumowanie zastosować do korespondencji międzypaństwowej. Pozostaje to w zgodzie z ideą korespondencji dyplomatycznej jako uprzywilejowanej formy korespondencji międzypaństwowej, opierającej się na wzajemnym zaufaniu oraz lojalności stron tej korespondencji. Dodatkowo podał, że na gruncie niniejszej sprawy nie można pominąć, iż jednostronne ujawnienie treści not dyplomatycznych może stanowić naruszenie zasad współpracy międzynarodowej i negatywnie wpływać na wiarygodność państwa zarówno w relacjach dwustronnych, jak i w stosunkach międzynarodowych oraz osłabić zaufanie do tego państwa.

Minister Spraw Zagranicznych odnosząc się do twierdzeń skarżącego zawartych w skardze, że na stronie internetowej organu zostały udostępnione inne noty dyplomatyczne, tj. noty dyplomatyczne pomiędzy RP a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki z 1991 r. dotyczące zniesienia wiz dla obywateli amerykańskich wyjaśnił, że stanowią one umowę międzynarodową zawartą w formie wymiany not (nota polska z dnia 19 marca 1991 r.; nota obca z dnia 4 kwietnia 1991 r.). Przedmiotowa umowa nie podlegała publikacji, ponieważ ówczesne przepisy prawa polskiego tego nie przewidywały. Niemniej jednak, z uwagi na pozycję umów międzynarodowych w polskim systemie prawnym oraz konieczność umożliwienia obywatelowi zapoznania się z ich treścią, Minister Spraw Zagranicznych konsekwentnie udostępnia wszystkie umowy międzynarodowe (tj. nawet te, które zostały zawarte przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. z 2000 r., Nr 39, poz. 443 ze zm.), która w Rozdziale 5 przewiduje określony tryb publikacji umów międzynarodowych), niezależnie od daty i przede wszystkim formy ich zawarcia (tj. niezależnie od tego, czy zostały zawarte w drodze wymiany not czy w inny sposób, zgodny z prawem międzynarodowym). Udostępnienie tych dokumentów wynika z tego, że stanowią one umowę międzynarodową (choćby zawartą w formie wymiany not). Nie jest jednak uprawnione rozciąganie tego rozwiązania (tj. publikacji/udostępniania not stanowiących umowę międzynarodową) na wszystkie inne rodzaje korespondencji dyplomatycznej.

M.P. w piśmie procesowym z dnia 28 marca 2017 r. podtrzymał zarzuty zawarte w skardze dodając, że stanowisko organu jest niekonsekwentne, gdyż z jednej strony stoi na stanowisku, iż noty dyplomatyczne nie stanowią informacji publicznej, zaś z drugiej strony podaje, że ich udostępnienie podlega ograniczeniu na podstawie art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z dnia 18 kwietnia 1961 r. (Dz. U. z 1965 r. Nr 37, poz. 232, Załącznik).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił instytucję bezczynności organu oraz dokonał analizy przepisów u.d.i.p. – art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. c oraz art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Stwierdził, że w świetle przepisów u.d.i.p. Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1), a żądane przez skarżącego dokumenty, w tym noty dyplomatyczne odnoszące się do sfery faktów, stanowią informację publiczną. Są dokumentami urzędowymi, w których zawarta jest informacja o zamierzeniach władzy wykonawczej o polityce zagranicznej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit a i pkt 2 lit. c). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem (...).

Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro Minister Spraw Zagranicznych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w tym z powołaniem się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p., to nie udostępniając M.P. żądanej we wniosku z dnia 8 września 2016 r. informacji publicznej w ustawowym terminie na zasadach i w trybie przepisów u.d.i.p. – pozostaje w bezczynności.

Ubocznie Sąd zauważył, iż skarżący trafnie wskazał, że stanowisko organu jest niekonsekwentne, gdyż z jednej strony twierdzi, że przedmiotowe noty dyplomatyczne nie stanowią informacji publicznej, a z drugiej strony przedstawia argumentację, która świadczy o tym, że nie jest możliwe jej udostępnienie ze względu na ochronę wynikającą z art. 27 Konwencji Wiedeńskiej, zaś odwoływanie się do ustawodawstwa i praktyk w innych państwach związanych z nieujawnianiem określonej kategorii dokumentów, a w szczególności not dyplomatycznych, jest niewystarczające i nieprzekonywujące, gdyż całkowicie pomija jednoznaczne brzmienie powyżej powoływanych przepisów u.d.i.p., a w szczególności odnoszących się do ograniczeń w dostępie do informacji publicznej na gruncie tej ustawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedmiotowa bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny wniosku skarżącego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Organ przyjął, że udzielona M.P. pismem z dnia 28 września 2016 r. odpowiedź w pełni stanowiła realizację jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w określonej w nim formie.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 132 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie " P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Zagranicznych, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie terminu "informacja w sprawach publicznych", a polegającą na przyjęciu, iż znamiona takiej informacji noszą żądane przez M.P. we wniosku z dnia z dnia 8 września 2016 r. dokumenty,

- art. 1 ust. 2 i art. 6 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, które skutkowało przyjęciem, iż żądane przez M.P. informacje podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie podlegają odrębnym uregulowaniom ustalającym odmienne zasady i tryb dostępu do tych dokumentów,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że Minister Spraw Zagranicznych nie wydając decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej pozostaje w stanie bezczynności, co skutkowało uwzględnieniem skargi M.P., podczas gdy powinna ona zostać oddalona w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że żądane przez M.P. informacje, mające formę not dyplomatycznych polskiego rządu skierowanych do Stanów Zjednoczonych o gwarancje dla Saudyjczyka Abd al-Rahima al-Nashiriego, nie dotyczą sprawy publicznej, a w konsekwencji nie spełniają kryterium przedmiotowego do uznania ich za informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Noty te dotyczą bowiem udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, niepełniącej jakiejkolwiek funkcji publicznej i nie dotyczą sfery funkcjonowania państwa, która dotyczyłaby interesów szerszej grupy obywateli, a z pewnością nie dotyczą gospodarowanie mieniem publicznym. Zostały one wystosowane w związku z procedurą wykonywania wyroków i oczekiwaniami Komitetu Ministrów Rady Europy. Ponadto wskazał, że nawet gdyby uznać przedmiotowe noty dyplomatyczne jako informację publiczną, to ich udostępnienie nie byłoby możliwe w oparciu o art. 1 ust. 2 u.d.i.p., gdyż uregulowania wynikające z międzynarodowego prawa zwyczajowego oraz umów międzynarodowych stanowią tryb szczególny, o którym mowa w tym przepisie.

M.P. reprezentowany przez pełnomocnika w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Pełnomocnik M.P. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym cofnął wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie niezbędne stało się wyjaśnienie i przypomnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada/nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi również wykazać, jak w jego ocenie powinien stosowany przepis prawa powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa materialnego ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/2009). Dopełnienie przedstawionych wymogów jest konieczne, albowiem wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Ponadto podać należy, iż wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko określenie podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające z omówionych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12;16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami wskazanych przez organ przepisów prawa materialnego, na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w kontekście dokonanej przez organy i niezaaprobowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni i zastosowania tych przepisów. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania są procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności konieczna była zatem ocena stanowiska Sądu pierwszej instancji o uznaniu żądanej przez M.P. we wniosku z dnia 8 września 2016 r. informacji, poprzez wydanie kopii określonych dokumentów, za informację publiczną, wobec przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, uznać należy, iż okazały się one nietrafne. Skarżący kasacyjnie naruszenie tych przepisów w podanych wyżej formach upatruje w stwierdzeniu, że żądane przez M.P. dokumenty wypełniają znamiona pojęcia "informacji o sprawach publicznych" i jako takie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Istota tych zarzutów sprowadza się zatem do zakwestionowania oceny stanu faktycznego przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przedmiotowe zarzuty koncentrują się bowiem na próbie podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny podlegania konkretnych, objętych wnioskiem dokumentów, przepisom u.d.i.p., w szczególności jej art. 1 ust. 1.

Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych jest niedopuszczalne. Nie można bowiem skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, LEX nr 1269660 i 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11, LEX nr 1340138 i 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jednocześnie zauważyć należy, iż w przypadku, gdy skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia stanu faktycznego są błędne, to wówczas zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie, jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może się bowiem opierać się na nieprawidłowym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Każdorazowo błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. W sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej skutecznie nie podważa okoliczności faktycznych sprawy, to co do zasady zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z dnia: 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, LEX nr 745674; 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09).

Zauważyć należy, iż zagadnienie kwalifikacji określonego dokumentu, będącego elementem stanu faktycznego sprawy, nie jest kwestią wykładni przepisów prawa, tj. odkodowania treści norm prawnych zawartych w tych przepisach. Może być kwestią niewłaściwego zastosowania prawa, tj. niewłaściwego uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W przypadku, gdy skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważa wykładni przepisów prawa, jak i ustaleń w zakresie stanu faktycznego – jak to miało miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – to Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli jako punkt odniesienia przyjmuje wykładnię przepisów prawa i ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Sąd pierwszej instancji.

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że żądane przez M.P. dokumenty, mające m.in. formę not dyplomatycznych polskiego rządu skierowanych do Stanów Zjednoczonych o gwarancje dla Abd al-Rahim Husayn Muhammad Al-Nashiri i Zayn Al-Abidin Muhammad Husayn wypełniają znamiona pojęcia "informacji o sprawach publicznych" w jego rozumieniu przyjętym przez ten Sąd i podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., to brak jest podstaw do stwierdzenia, że tak ustalony stan faktyczny nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z tego względu zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. okazał się niezasadny.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia określonych przepisów postępowania. Po pierwsze wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., a nie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Po drugie, podane jako naruszone zarówno art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jak i art. 151 P.p.s.a., mają charakter blankietowy, określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, i jak takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Wprawdzie skarżący kasacyjnie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. powiązał z zarzutem naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to jednak zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu okazał się nietrafny. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Powołany przepis zawiera podstawę materialnoprawną do wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w przypadku gdy organ stwierdzi podstawy do jej wydania. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem naruszyć tego przepisu przyjmując, że żądanie M.P. zawarte we wniosku z dnia 8 września 2016 r. dotyczyło informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdził, że w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej – a za taką Sąd uznał żądaną informację – formą właściwą jest wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Przyjął, że Minister Spraw Zagranicznych pozostawał w bezczynności, albowiem w sposób prawidłowy nie rozpatrzył wniosku M.P. na zasadach i w trybie przepisów u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie natomiast nie postawiono skutecznego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela ogólne stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2499/16, w którym stwierdzono "że nie byłby uprawniony generalny i bezwarunkowy pogląd, zgodnie z którym w każdym przypadku noty dyplomatyczne należałoby traktować jako takie dokumenty urzędowe, których nie tylko treść, ale i postać podlega bezwzględnemu udostępnianiu w trybie u.d.i.p., w tym na stronach BIP. Należy mieć na uwadze, że kwalifikacja informacji jako publicznej nie wynika wyłącznie z samego uznania dokumentu za urzędowy. Co do zasady dokument urzędowy zawiera informację publiczną a jej treść winna być udostępniana publicznie, czy to z urzędu czy w trybie wnioskowym w oparciu o przepisy u.d.i.p. Niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia, że przedmiotem żądania wniosku o udostępnienie informacji jest zawsze informacja publiczna, a więc istotą jest uzyskanie informacji o wiedzy, działalności, zamierzeniach organów władzy publicznej. Nie można więc generalnie wywodzić, że każda nota dyplomatyczna będzie zawierać treść, której udostępnienia można domagać się z powołaniem się na dostęp do informacji publicznej. Kwestie udostępnienia dokumentów, nie ich treści, lecz formy, również winny być badane indywidualnie w każdym przypadku, nie każdy bowiem dokument wytworzony przez władzę publiczną będzie z założenia zawierał informację o sprawach publicznych, bądź informację publiczną podlegającą udostepnieniu w całości lub w części. W kontekście not dyplomatycznych nie można tracić z pola widzenia sytuacji, gdy noty te kierowane są w związku z koniecznością udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, co nie wyłącza możliwości domagania się informacji o działalności organów w sprawie, nie musi jednak oznaczać konieczności udostępnienia pełnej treści noty dyplomatycznej".

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.