Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 427/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 9, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2, art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 43
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], Burmistrz K. ustalił na rzecz M. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (usługi handlu) oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, związanej z budynkiem, położonej na terenie działki nr [...], obr. ew. nr [...], miasta K. .

W dniu [...] listopada 2020 r. M. K. (zwany dalej: "stroną"

lub "skarżącym") złożył do organu wniosek o zmianę wskazanej wyżej decyzji z dnia

[...] września 2020 r. w zakresie przebiegu obowiązującej linii zabudowy i ustalenie jej

po granicy z działką drogową drogi gminnej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Burmistrz K. (zwany dalej: "organem I instancji") odmówił zmiany warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie przesunięcia linii zabudowy i poprowadzenia jej po granicy z działką drogową drogi gminnej.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że po przeprowadzeniu analizy dotychczasowych zapisów decyzji, w zakresie wniesionych zmian, w odniesieniu do przeprowadzonej w październiku 2019 r. analizy terenu oraz zebranego w tej sprawie materiału dowodowego, brak jest możliwości uwzględnienia złożonego wniosku.

Jak wskazał organ, ustalenie obowiązującej linii zabudowy na granicy ewidencyjnej z działką drogową drogi gminnej doprowadzi do usytuowania budynku

w odległości 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej położonej w działce

nr [...]. Zarządcą tej drogi jest Burmistrz Gminy K. , który w piśmie (postanowieniu) z dnia [...] lutego 2021 r. nie wyraził zgody na zmianę decyzji w zakresie zbliżenia się z zabudową do pasa drogowego.

Według organu I instancji, przesunięcie linii zabudowy na granicę działki nr [...] doprowadzi do naruszenia art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) nakazującego zlokalizowanie zabudowy w odległości nie mniejszej niż 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej w obszarze zabudowanym.

Powołując się treść art. 155 k.p.a., organ I instancji podał, że organ administracji publicznej może zmienić decyzję ostateczną, jeżeli: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wskazał organ, wymienione przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a., bezwzględnie niedopuszczalnym.

Biorąc pod uwagę że strona postępowania nie wyraziła zgody na zmianę decyzji w ww. zakresie, organ I instancji uznał, że brak jest uzasadnienia do zmiany decyzji według złożonego wniosku.

Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2020 r., w którym podniosła, że wcale nie wnioskowała o zabudowę działki nr [...] po jej granicy od strony ulicy D. , a jedynie metr od tej granicy. Z dokonanych przez stronę pomiarów wynikało, iż odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni do wnioskowanej linii zabudowy budynkiem wynosi 6,40 m.

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 155 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (zwane dalej: "organem II instancji" lub "Kolegium"), uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji stwierdził, że w istocie organ I instancji nie wyjaśnił jak miałaby przebiegać wnioskowana po zmianach linia zabudowy, na co wskazuje sama treść wniesionego odwołania. Złożony przez stronę wniosek z dnia [...] stycznia 2022 r. o zmianę decyzji jest w tym względzie także nieprecyzyjny i wiele z niego nie wynika, poza faktem, że strona wyraża żądanie posadowienia budynku "Tak żeby ściana budynku stała na granicy działki od ulicy D. ". Twierdzenie strony w odwołaniu, że nie wnioskowała ona o "zabudowę działki [...] po jej granicy od ulicy D. " jest zatem gołosłowne.

Według organu II instancji, w świetle treści wniesionego odwołania można więc przyjąć, że strona zmodyfikowała swoje żądanie, albowiem jak podała w odwołaniu w pkt 4 " Mierząc odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni do wnioskowanej linii zabudowy budynkiem to 6,40 m". W dalszej części strona wniosła o ustalenie linii zabudowy w odległości 1 m od granicy działki nr [...]. W świetle treści odwołania należy zatem przypuszczać, że strona kwestionuje, iż wyznaczona po zmianach linia zabudowy doprowadzi do usytuowania budynku w odległości 5 m lub mniejszej od zewnętrznej krawędzi jezdni. Czy tak będzie w rzeczywistości nie wiadomo, albowiem organ I instancji nie zgromadził na poparcie swoich twierdzeń żadnego materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem Kolegium, sprawy nie ułatwił także inwestor nie załączając odpowiedniego szkicu na kopii stosownej mapy wraz z jej opisem. Ponadto Kolegium wskazało, że postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] lutego 2022 r. wydane w trybie art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wadliwe, albowiem nie znajduje oparcia w prawie. Zauważyło,

że organ wydający decyzję i organ sprawujący zarząd nad drogami (zarządca drogi),

to w tej sprawie ten sam organ, a wspomniany tryb dotyczy uzgodnienia z innym, a nie tym samym organem (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 324/21). W takich sytuacjach zajęcie stanowiska następuje w formie zwykłej opinii jednostki zarządzającej drogami, której to treść powinna być omówiona w uzasadnieniu wydawanej decyzji. Stwierdziło nadto, że zmiana ustalonej linii zabudowy może mieć miejsce jedynie na podstawie ustaleń sporządzonej uprzednio i znajdującej się w aktach analizy urbanistycznej. Przeprowadzenie nowej analizy na okoliczność zmiany decyzji nie jest zatem dopuszczalne.

Podsumowując organ II instancji wskazał, że w toku ponownego postępowania strona samodzielnie lub na żądanie organu I instancji uzupełni złożony wniosek wraz ze szkicem na kopii mapy z zaznaczoną uprzednio wnioskowaną zmianą linii zabudowy, a organ I instancji odniesie się do tego wniosku po zasięgnięciu opinii jednostki wykonującej zadania zarządcy drogi. Organ I instancji oceni również, czy zmiana decyzji we wnioskowanym zakresie jest także dopuszczalna w świetle dokonanej analizy urbanistycznej. Niezależnie od powyższego organ II instancji wskazał, że na ewentualną zmianę decyzji zgodę muszą wyrazić wszystkie strony postępowania w tym P. SA. Brak uzyskania takiej zgody w wyraźny sposób, wyklucza dopuszczalność zmiany decyzji, choćby ziściły się inne przesłanki uprawniające do takiej zmiany.

M. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie ze sprzeciwem od decyzji organu II instancji z dnia [...] marca 2022 r.

Jak podniósł skarżący, odwołanie od decyzji organu II instancji datował na

[...] grudnia 2021 r. a nie na [...] stycznia 2022 r. Dodał, że organ I instancji wskazał,

że przekazuje w załączeniu odwołanie wraz z aktami sprawy. Zauważył, że do wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy należy dołączyć mapę zasadniczą 1:1000 (2 szt.) i ksero mapy zasadniczej. Organ II instancji przyjmujący akta sprawy powinien sporządzić protokół odbioru.

Skarżący wniósł o ujawnienie wniosku datowanego na [...] stycznia 2022 r., podnosząc, że takiego wniosku nie pisał. Podniósł, że złożył trzy mapki w skali 1:1000, na jednej z nich naniósł w skali szkic planowanej zabudowy. Uważa, że organ I instancji przekazał niekompletną dokumentację lub organ II instancji nie przeglądał akt sprawy.

Powołując się na art. 43 ustawy o drogach publicznych, skarżący wniósł

o zbadanie możliwości lokalizacji zabudowy w odniesieniu do działki nr [...] przy

ul. D. w K. . Skarżący domagał się uchylenia wymogu złożenia kopii mapy z zaznaczoną uprzednio wnioskowaną zmianą linii zabudowy. Wnioskował o zbadanie wniosku datowanego na [...] stycznia 2022 r.

Końcowo skarżący podniósł, że organ II instancji nie podał podstawy prawnej dla twierdzenia, że nie może być nowej analizy urbanistycznej na okoliczność zmiany decyzji.

Do sprzeciwu skarżący dołączył kopię: pisma organu I instancji z dnia [...] grudnia 2021 r.; odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz wydruk zawierający informację co należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło,

że faktycznie błędnie wskazało datę roczną wniosku inwestora, tj. [...] stycznia 2022 r., zamiast prawidłowo – [...] stycznia 2021 r., co stanowi oczywistą omyłkę pisarską. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się postanowienie organu II instancji z dnia [...] maja 2022 r. o sprostowaniu z urzędu omyłki pisarskiej w decyzji z dnia [...] marca 2022 r. w zakresie określonej w jej uzasadnieniu daty ww. wniosku oraz wskazania daty postanowienia organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli, na gruncie przedmiotowej sprawy, wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej: "k.p.a.").

Należy podkreślić, że ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem sądu administracyjnego I instancji jest więc dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu II instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).

Zgodnie natomiast z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega on oddaleniu (art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli sprawy, zgodnie z ww. przedstawionymi przesłankami badania legalności działań organu, którego decyzja kasacyjna objęta jest sprzeciwem, Sąd uznał, za zaistniały przesłanki wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sprzeciw skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z dnia [...] listopada 2020 r. zainicjował przed organem I instancji postępowanie administracyjne w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Postępowanie prowadzone we wskazanym trybie, nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jej zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 166/19). Uwzględniając powyższe Sąd uznał, za niezasadny zarzut sprzeciwu, iż organ II instancji bez podania podstawy prawnej uznał, że zmiana ustalonej linii zabudowy może opierać się jedynie na podstawie ustaleń sporządzonej uprzednio i znajdującej się w aktach analizy urbanistycznej.

Należy jednocześnie wyjaśnić, że w przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, przy czym do przepisów szczególnych, o jakich mowa we wskazanym przepisie, należy zaliczyć regulacje ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). Zatem zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji o warunkach zabudowy powiązane jest ze zbadaniem zgodności wnioskowanej zmiany z wymaganiami ładu przestrzennego, w szczególności z przesłankami wskazanymi w art. 61 u.p.z.p. W art. 61 ust. 1 pkt 5 wskazanej u.p.z.p., mowa jest o zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę warunki szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych wydanych w zakresie wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący domagał się zmiany decyzji Burmistrza K. z dnia [...] września 2020 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z niezbędną infrastrukturą techniczną związaną z budynkiem, na terenie działki nr [...], obr. ew. nr [...] miasta K. .

Zdaniem Sądu, zasadnie organ II instancji zastosował w zaskarżonej decyzji

art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji odmawiająca zmiany decyzji o warunkach zabudowy została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, skarżący wnioskował

o zmianę przebiegu, określonej w ww. decyzji z dnia [...] września 2020 r., obowiązującej linii zabudowy. Należało w związku z tym uwzględnić konieczność zachowania wymogu odległości od drogi publicznej przez planowaną zmianę posadowienia zabudowy. Jak wynika z brzmienia art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, w terenie zabudowy, co najmniej 6 m.

W piśmie kierowanym do organu z dnia [...] listopada 2020 r. skarżący wskazywał, że "inwestycja została odsunięta od granicy działki o 4 metry od ul. D. " stąd skarżący wnosił "o pozwolenie na budowę po granicy działki od ul. D. ". Organ I instancji stwierdził, że ustalenie obowiązującej linii zabudowy na granicy ewidencyjnej z działką drogową drogi gminnej doprowadzi do usytuowania budynku w odległości 5,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi (nr [...]), a przy tym zarządca drogi nie wyraził zgody na zmianę decyzji w zakresie zbliżenia się z zabudową do pasa drogowego.

Jednakże należy uwzględnić, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący wyjaśniał, że nie wnioskował "o zabudowę działki nr [...] po jej granicy po ulicy D. ". Skarżący podał, że cyt. "Mierząc odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni do wnioskowanej zabudowy to 6,40" w konsekwencji skarżący wskazał, że żąda zmiany decyzji z dnia [...] września 2020 r o ustalenie linii zabudowy 1 metr od granicy działki [...] ul. D. .

W takiej sytuacji należy zgodzić się z organem II instancji, który wskazywał

na nieprecyzyjność sformułowanego przez skarżącego żądania. Decydujące znaczenie ma ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Jeżeli treść wniosku zgłaszanego przez stronę budzi wątpliwości, to sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Stąd brak wezwania strony do sprecyzowania żądania, czy brak udzielenia stronie stosowanych wyjaśnień pozwalających doprecyzować żądanie należy ocenić, jako naruszenie zasady art. 7, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 937/21).

Analiza sprawy prowadzi do wniosku, że we wskazanej mierze brak było właściwej reakcji organu I instancji. Organ ten uchylił się od rzetelnego zbadania wniosku o zmianę decyzji, skoro nie domagał się od skarżącego uściślenia usytuowania linii, według wnioskowanej zmiany, do której budynek ma przylegać licem ściany frontowej. Stanowisko organu I instancji co do niemożliwości zachowania planowaną inwestycją wymogu odległości od drogi publicznej, na obecnym etapie sprawy nie poddaje się weryfikacji z braku wystarczających dowodów. Akta administracyjne sprawy świadczą

o tym, że organ I instancji nie zebrał wymaganego materiału dowodowego do koniecznej analizy, aby ocenić, czy podnoszone przez skarżącego pomiary odległościowe pozwalałyby na oczekiwaną zmianę linii zabudowy. Trafne jest stanowisko organu II instancji, wskazującego w ww. kwestii na konieczności przedłożenia, przez inwestora szkicu na kopii stosownej mapy wraz z jej opisem. Pozwoliłoby to na usunięcie wątpliwości, jakie nasuwa aktualnie wniosek skarżącego o zmianę decyzji zestawiony z kolejnymi pismami skarżącego, a przede wszystkim z treścią odwołania. Z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. byłoby w takiej sytuacji niewystarczające.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że złożył trzy mapki w skali 1:1000 i na jednej z nich naniósł szkic planowanej zabudowy, jednakże nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu, że dokumenty te wpłynęły do organu I instancji i obejmowały naniesioną zmianę posadowienia planowanego budynku względem zmienionej linii (nowego jej przebiegu). Brak jest potwierdzenia w okolicznościach sprawy, aby takie dokumenty skarżący dołączył do wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. lub później. W takiej sytuacji nie sposób uznać za zasadny zarzut skarżącego o niekompletności akt administracyjnych sprawy przekazanych Kolegium przez organ I instancji.

W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że na gruncie badanej sprawy organ I instancji jest zarazem organem sprawującym zarząd na drogami (publicznymi). W takiej sytuacji, niewyrażenie zgody przez zarządcę drogi na zmianę decyzji o warunkach zabudowy, nie może być wystarczającym powodem wydania przez organ I instancji decyzji odmownej. Ocena zasadności żądania skarżącego o zmianę linii zabudowy, wymagała wyczerpującego uzasadnienia opartego na ustaleniach analizy urbanistycznej sporządzonej w celu wydania decyzji z dnia [...] września 2020 r. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego.

Natomiast niewątpliwie zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody strony, przez co rozumie się potrzebę uzyskania zgody wszystkich stron, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w trybie zwykłym. Stąd organ II instancji trafnie wskazywał na potrzebę uzyskania zgody P. SA.

W orzecznictwie stwierdzono, że zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. musi być udzielona wprost i wyraźnie - nie można jej domniemywać (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1868/18).

Zdaniem Sądu, dostrzeżone i szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania dokonane przez organ I instancji stanowiły zatem podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej. Przy czym należy podkreślić, że nie jest możliwe skorygowanie takich uchybień w postępowaniu odwoławczym, bowiem ewentualna próba uzupełniania materiału dowodowego albo zlecenie przeprowadzenia tych dowodów przez organ I instancji w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a., mogłoby doprowadzić do naruszenia art. 15 k.p.a., czyli zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do zastępowania organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Dla zastosowania art. 136 k.p.a. konieczne jest bowiem uprzednie uznanie, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w II instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Niewyjaśnienie przez organ I instancji rzeczywistego żądania strony

skutkowało nierzetelnym badaniem obszaru analizowanego, powoduje konieczność ponownego zbadania analizy, co z kolei jest równoznaczne w przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej.

Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty sprzeciwu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zastrzeżenia podniesione przez organ I instancji względem postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez organ I instancji niewątpliwie świadczą o naruszeniu przez ten organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz koniecznością ponowienia postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprzeciw oddalił

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.