Postanowienie WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1075/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 232 § 1 pkt 1, art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 37 ust. 2 pkt 6 , art. 37 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] w przedmiocie sprzedaży działki w formie bezprzetargowej p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić z urzędu A. B. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną jako wpis sądowy.


UZASADNIENIE

W dniu 28 października 2020 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę nr XXIII/145/20 w sprawie sprzedaży w formie bezprzetargowej działki o numerze A/1 położonej w obrębie miasta [...], na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, wyrażając zgodę na sprzedaż w formie bezprzetargowej nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], położonej w miejscowości [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta przez Sąd Rejonowy w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka A/1 o powierzchni 0,0095 ha (§ 1). Zastrzeżono przy tym, że sprzedaż nieruchomości wymienionej w § 1 nastąpi w trybie bezprzetargowym na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi [...] (§ 3), wskazując że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4). W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. z 2020 r. poz. 713) oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

A. B. wniosła – jednym pismem – skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. uchwałę, jak również na uchwałę Rady Miejskiej [...] nr XXIII/146/20 (w sprawie sprzedaży w formie bezprzetargowej działki nr A/2), formułując zarzuty:

I. sprzeczności istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, wobec przyjęcia, że w stanie faktycznym sprawy istnieją podstawy do zbycia ww. nieruchomości o nr ewid. A/1 i 387/2 w trybie bezprzetargowym celem poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, a konkretnie wnioskodawców w osobach E. i L. F. (właściciele działki o nr ewid [...]) oraz A. i J. G. (właściciele działki o nr ewid. [...]), podczas gdy działka o nr ewid. [...] stanowiła drogę gminną i dojazdową do działki skarżącej o nr ewid. A/1 i również do jej działki te nieruchomości przylegają, a także służą poprawie warunków jej zagospodarowania, co zostało stwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I C 301/19, a działka o nr ewid. 378 w dawnych dokumentach geodezyjnych przylegała do działki o nr ewid. 346, która była wkreślona jako droga gminna w zasobach geodezyjnych Starostwa Powiatowego w [...], co w ogóle wykluczało możliwość dokonania jej podziału;

II. mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania tj.:

1. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez:

- niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonych uchwał, w jaki sposób sprzedaż działek o nr ewid. A/1 i A/2 w trybie bezprzetargowym było uzasadnione poprawą warunków zagospodarowania działek przyległych, konkretnie wymienionych, skoro właściciele działki o nr ewid. [...] — A. i J. G. posiadają dostęp do drogi publicznej z innej strony i korzystają obecnie z 3 wjazdów na posesję, przejeżdżając również po działce nr 378 (tym niepodzielonych zakresem działki), a także E. i L. F. z tej działki o nr ewid. 8 korzystali również jako dojazd do posesji, podobnie jak skarżąca i samowolnie zajęli jej fragment, o co toczyła się przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny sprawa o ochronę posiadania wywołana przez Gminę [...];

- nieuwzględnienie wniosku skarżącej z dnia 15 października 2020 r. w przedmiocie braku podejmowania uchwał w zakresie sprzedaży przedmiotowych działek - do czasu prawomocnego zakończenia sporu pomiędzy skarżącą a E. i L. F. w związku z ww. wyrokiem o sygn. akt I C 301/20,

- nieuwzględnienie i nierozpoznania wniosku skarżącej z dnia 23 października 2020 r. w przedmiocie zakupu przez nią działki nr ewid. A/1 w oparciu o okoliczności tam wskazane, w tym fakt, że przedmiotowa działka to szlak drożny prowadzący do jej posesji o nr ewid. 388/1 - co pozbawiło stronę możliwości zakupu tej działki;

2. art. 6 i 8 K.p.a. w zw. z 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrażających zasadę praworządności i pogłębienia zaufania obywateli do organów w związku z konstytucyjna zasadą równości, poprzez uznanie, że sprzedaż w trybie bezprzetargowym działek o nr ewid A/1 i A/2 ma służyć poprawie warunków zagospodarowania działek przyległych wymienionych w tych uchwałach, podczas gdy działki te zostały wyodrębnione z działki o nr ewid. 378 stanowiącej szlak drożny, z którego korzystają i inni mieszkańcy [...], w tym skarżąca A. B., a nowopowstała działka o nr ewid. A/2 wprost przylega do jej posesji, gdzie ma urządzoną bramę wjazdową, z której to nie może korzystać na skutek zachowania ze strony E. i L. F. - właścicieli działki o nr ewid. 387;

3. art. 7, 80, 75, 11, 89 K.p.a. poprzez:

- nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej przy podejmowaniu uchwały poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak dogłębnej analizy i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, zwłaszcza kwestii, że podział działki o nr ewid. [...] był niemożliwy wobec faktu, że stanowi ona szlak drożny, z którego korzystają i inny mieszkańcy, w tym właściciele działek o nr ewid. [...] A/1 jako dojazd i podjęciu uchwały jedynie co do zbycia działek o nr ewid. A/1 i A/ 2 odpowiednio na rzecz właścicieli działki o nr ewid. [...] - Państwo F., sąsiedzi skarżącej oraz na rzecz właścicieli działki o nr ewid. [...] - Państwo G., co skutkowało naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa z art. 8 K.p.a. i zasady prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a., a także zasady praworządności z art. 6 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. poprzez niewysłuchanie racji skarżącej i przedstawianych przez nią argumentów przeciwko sprzedaży działek, zwłaszcza działki A/2;

- wobec pominięcia okoliczności, że E. i L. F. - właściciele działki o nr ewid. [...] - samowolnie zawładnęli częścią działki o nr ewid. [...], naruszając tym samym prawo własności skarżącej, co znalazło wyraz w procesie sądowym oraz ww. wyroku;

- dowolną interpretację zarówno faktów, jak i przepisów prawnych, nierozważenie przez organ I instancji całego materiału sprawy oraz wybiórcze jego traktowanie, a także brak wskazania powodów, które skłoniły organ I instancji do dokonywania ustaleń w oparciu o część materiału dowodowego z pominięciem oceny pozostałego materiału dowodowego, a także zaniechanie jego oceny, zważywszy że wniosek o niepodejmowanie uchwały w przedmiocie zbycia wymienionych działek został przez wnioskodawczynię złożony w dniu 16 października 2020 r. (data wpływu), a jej wniosek o sprzedaż nieruchomości w dniu 26 października 2020 r. (data wpływu);

- przez nieuwzględnienie wniosku o zdjęcie z porządku obrad podjęcia projektowanych uchwał do czasu zakończenia sprawy toczącej się przed sądem powszechnym pomiędzy skarżącą a E. i L. F.;

4. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu uchwał okoliczności stanowiących podstawę do uznania, że w stanie faktycznym sprawy zachodzi podstawa do dokonania sprzedaży nieruchomości stanowiących mienie gminne w trybie bezprzetargowym na rzecz wnioskodawców;

III. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 37 ust. 1 u.g.n. poprzez niezasadne niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy i uznanie że brak jest obowiązku wyznaczenia przetargu do sprzedaży nieruchomości gminnych;

- art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy i podjęcie uchwały o sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym celem poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, naruszając samym prawa innych obywateli korzystających z tych nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie nieważności ww. uchwał - w całości, wg norm przepisanych,

- dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci: ww. wyroku Sądu Rejonowego oraz wniosku z dnia 15 października 2020 r. skierowanego do Burmistrza Miasta i Gminy o odłożenie uchwał co do ww. działek do chwili uprawomocnienia się tego orzeczenia

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując że:

- zgodnie z protokołem sporządzonym w dniu 7 stycznia 2019 r. [...] wyrazili wolę nabycia nieruchomości nr 378 oraz wykup tych części działki, które zostały przez nich przygrodzone (k. 55);

- wszystkie te osoby nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, (przed podziałem), stanowiącą jedyną ich drogę dojazdową do posesji;

- swoje roszczenie odnośnie wykupu działki A. B. wywodzi z nieprawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I C 301/19 w sprawie pomiędzy skarżącą a Państwem F. (przy czym Gmina nie była stroną postępowania), podnosząc że wyrażała wolę nabycia działki A/2 przygrodzonej przez Państwo F. i twierdząc, że nie zaistniały przesłanki do bezprzetargowego jej zbycia;

- działka nr 378 nie jest drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg gminnych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a używana jest jako droga dojazdowa do nieruchomości nr: [...] (własność [...]), [...] (własność A. G.), [...] (własność [...]), [...] (własność [...]), [...] (własność E. i L. F.);

- działka A (przed podziałem) została przygrodzona przez 5 właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z tą działką;

- działka [...] nie stanowiła drogi pojazdowej do posesji skarżącej;

- z załączonego do skargi uzasadnienia do ww. wyroku z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I C 301/19, wynika że działka 378 (przed podziałem) nigdy nie była wykorzystywana jako droga dojazdowa do posesji skarżącej, a skarżąca posiada dojazd do swojej posesji od strony drogi publicznej;

- w aktach sprawy prowadzonych przez merytorycznego pracownika znajduje się pismo z dnia 6 czerwca 2017 r. podpisane z upoważnienia Miasta i Gminy [...] z którego wynika, że sprzedaż części działki A/2 może pozbawić Państwa F. dostępu do drogi;

- zgodnie z mejlem [...], posiadającego uprawnienia budowlane specjalności drogowej, droga przy wjeździe na posesję Państwa F. posiada szerokość 6,8 metra, a w sytuacji, gdyby Państwo F. nie dokonali przygrodzenia, urządzenie drogi dojazdowej do A. B. przez działkę A/2 byłoby niemożliwe, szerokość wjazdu wynosiłaby ok. 3,8 metra;

- jeśli chodzi o drogi niepubliczne, to zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie "Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, względnie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może niniejsza niż 3 m"; w ust. 2 zaznaczono, iż “Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów";

- zgodnie z wykładnią wypracowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie pozwala na zastosowanie bezprzetargowego trybu sprzedaży nieruchomości gminnej, która ma związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością; natomiast w przedmiotowej sprawie działki nr ewid. A/1 i A/2 w rzeczywistości funkcjonalnie były powiązane wyłącznie z gruntem osób na rzecz których podjęte zostały sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej.

Zarządzeniem z dnia 22 grudnia 2020 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu rozdzielił skargi A. B. na:

- uchwałę Rady Miejskiej [...] nr XXIII/145/20 – w sprawie sprzedaży w formie bezprzetargowej działki nr A/1 (niniejsza sprawa o sygn. akt II SA/Ke 1075/20),

- uchwałę Rady Miejskiej [...] nr XXIII/146/20 w sprawie sprzedaży w formie bezprzetargowej działki nr A/2 (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 1076/20),

W piśmie z dnia 3 marca 2021 r. skarżąca potwierdziła swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o dopuszczenie dowodu z akt sprawy o sygn. akt II SA/Ke 1076/20 oraz dokumentów w postaci:

1) pisma Gminy [...] z dnia 10 września 2018 r. złożonego do sprawy sygn. akt I Ns. 118/18 Sądu Rejonowego w [...],

2) protokołu przyjęcia granic nieruchomości z dnia 20 grudnia 2008 r

3) pisma z dnia 22 sierpnia 2016 r. skierowanego do Burmistrza Miasta i Gminy [...],

4) wstępnego projekt podziału działki nr 388

- na okoliczność treści w. dokumentów, dotychczasowego sposobu użytkowania działki nr 378 i jej przeznaczenia, w tym usytuowania ww. działki względem działki skarżącej o nr 388/1,

oraz zdjęć – (5 sztuk) - na okoliczność obrazów tam utrwalonych, usytuowania działki o nr ewid. 378 i jej przeznaczenia, szerokości, a także sposobu korzystania z tej działki przez mieszkańców, w tym przez skarżącą.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), o czym strony zostały powiadomione zarządzeniem z dnia 17 lutego 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia 28 października 2020 r. nr XXIII/145/20, wyrażająca zgodę na sprzedaż w formie bezprzetargowej działki nr A/1, położonej w obrębie miasta [...] – stanowiącej własność Gminy [...] – na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej.

Skargę na powyższą uchwałę A. B. wniosła na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków: publicznoprawnego charakteru zaskarżonej uchwały oraz naruszeniu postanowieniami uchwały interesu prawnego wnoszącego skargę. Do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, zalicza się uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych.

W uchwale z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. OPS 11/00 (publ. ONSA 2001/2/52) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do obrotu (sprzedaży). NSA stwierdził, że "na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w u.g.n. Nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych (art. 24 ust. 1 i 2 u.g.n.). Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie niczym innym, jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego"

Powołana uchwała, przesądzająca o kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, zachowuje aktualność również w obowiązującym stanie prawnym i może znaleźć zastosowanie do sytuacji, w której organ uchwałodawczy gminy wyraża zgodę na sprzedaż nieruchomości gminnej w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

Przechodząc do drugiej z omawianych przesłanek, których dotyczy art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wskazać, że legitymacja do wniesienia skargi w tym trybie warunkowana jest istnieniem związku normatywnego pomiędzy sytuacją prawną skarżącego a treścią zaskarżonej uchwały (interes prawny, uprawnienie), przy czym ów związek ma mieć charakter pejoratywny (naruszenie interesu prawnego, uprawnienia), tj. zmieniać sytuację prawną skarżącego na niekorzyść w stosunku do sytuacji dotychczasowej. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną skarżącego. Konkretność interesu prawnego skarżącego oznacza, że powinno przysługiwać mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Musi zatem istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków. Skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym – nie zaś hipotetycznym i przyszłym. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. W tej sytuacji nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/84). Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ. OSNP 2004/7/114). Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01. publ. Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367).

W wyrokach z dnia 1 lipca 2015 r. o sygn. akt I OSK 861/15 i I OSK 885/15 NSA uznał, że jeśli nieruchomość jest zbywana – tak jak w niniejszej sprawie – w drodze bezprzetargowej w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej – osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W przywołanych orzeczeniach NSA podkreślił, że interes prawny nie oznacza prawa podmiotowego, a zatem z ww. normy nie sposób wywieść roszczenia o zbycie przedmiotowej nieruchomości. Niemniej, osoba, która zamierza nieruchomość gminną lub jej części nabyć, ma interes prawny na podstawie przepisów art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i art. 32 Konstytucji, który może chronić wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Interesem tej osoby jest bowiem to, aby wniosek złożony przez nią w odpowiednim czasie został wzięty pod uwagę przez procedujące organy na równych zasadach jak wnioski pochodzące od innych podmiotów oraz aby działanie organów w tej kwestii odpowiadało przepisom prawa. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby osobom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem działki od gminy w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu lub wydzierżawianiu przez podmiot publiczny działki objętej ich zainteresowaniem. Przyjęte zatem stanowisko wzmacnia i chroni praworządność działania administracji (art. 7 Konstytucji RP).

W tym miejscu przypomnieć jednak trzeba, że legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżony akt aktualnie i realnie godził w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Powyższych wymogów wniesiona w niniejszej sprawie (dotyczącej działki nr A/1) skarga A. B. nie spełnia, przy czym argumentacja strony w tym zakresie sprowadza się zasadniczo do tego, że działka nr 378 (przed podziałem) stanowiła drogę gminną i dojazdową do jej - bezpośrednio sąsiadującej - działki nr 388/1, działka A/1 służy poprawie warunków zagospodarowania jej działki, a działka o nr 378 w dawnych dokumentach geodezyjnych przylegała do działki o nr ewid. 346, która była wkreślona jako droga gminna w zasobach geodezyjnych Starostwa Powiatowego w [...], co, zdaniem strony, w ogóle wykluczało możliwość dokonania jej podziału.

Analizując interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie należy wskazać, że:

1. działka nr 378 nie była drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a używana była jako droga dojazdowa do nieruchomości nr: [...] (własność [...]), [...] (własność A. G.), [..] (własność [...]), [...] (własność [...]), [...] (własność E. i L. F.);

2. zgodnie z protokołem sporządzonym w dniu 7 stycznia 2019 r. [...] wyrazili wolę nabycia nieruchomości nr 378 oraz wykup tych części działki, które zostały przez nich przygrodzone; wszystkie te osoby nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, (przed podziałem), stanowiącą jedyną ich drogę dojazdową do posesji;

3. ostateczną decyzją z dnia 25 lutego 2020 r. Burmistrz [...] zatwierdził projekt podziału działki nr 378 na sześć nowoutworzonych działek nr A/1, A/2, 278/3, A/4, A/5, A/6 (k. 51);

4. pismem z dnia 30 czerwca 2020 r. organ I instancji, w związku z przygotowywaniem uchwał w sprawie zbycia ww. działek, zaproponował następujący sposób zbycia w odniesieniu do działki nr A/1 – A. G. (k. 40).

W aktach sprawy znajdują się mapy, przeznaczone do dokonywania wpisu w księdze wieczystej, na których uwidoczniono działkę nr 378 - przed podziałem (k. 28) oraz nowoutworzone działki nr A/1, A/2, A/3, A/4, A/5, A/6 (k. 36). Z tego ostatniego dokumentu jednoznacznie wynika, że działka nr A/1 ma kształt bardzo wąskiego i wydłużonego trójkąta (biegnącego od strony płn. wzdłuż należącej do A. G. działki nr [...]), który w dwóch punktach od strony zach. przylega do działki nr [...] (droga publiczna), a tylko w jednym punkcie (wierzchołek wsch.) przylega do działki skarżącej o nr 388/1. Działka ta nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość – czego skarżąca nie kwestionuje.

W tym kontekście należało ocenić interes prawny skarżącej – przez pryzmat powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.

Mając na uwadze specyfikę omówionej wyżej lokalizacji i kształtu działki A/1 – względem działki skarżącej – nie sposób uznać, że nowowydzielona działka może poprawić warunki zagospodarowania działki nr 388/1. Jakkolwiek formalnie nieruchomości te są przyległe, to wobec stykania się przez nie tylko w jednym punkcie, wobec trudności z potencjalnym ich wzajemnym skomunikowaniem, nie sposób uznać by – jak chce tego A. B. – w odniesieniu do jej działki zostały spełnione przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Na gruncie badanej sprawy skarżąca swój interes prawny upatruje w tym, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej, uprawnionym do nabycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości lub jej części, na podstawie przepisów u.g.n., a podjęta uchwała niweczy to uprawnienie skarżącej pomimo uprzednio składanych zastrzeżeń. W tym zakresie nie mogło odnieść skutku powoływane przez stronę pismo z dnia 2 października 2020 r. (k. 80), przy czym jego treść dokładnie odzwierciedla wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, cyt.: "(...) wnoszę o możliwość zakupu działki A/2 (...) proszę o uwzględnienie podczas sprzedaży wszystkich zainteresowanych w drodze przetargu. Wskazanie kupującego według mojej oceny jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego". Odnosząc się do tak sformułowanego żądania skarżącej należy wskazać, że:

- po pierwsze, przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie dotyczy wszystkich potencjalnie zainteresowanych (czego z istoty rzeczy dotyczy instytucja przetargu), lecz kręgu podmiotów zawężonych do spełniających ściśle określone, omówione wyżej, przesłanki ustanowione w tym przepisie;

- po drugie, przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie odwołuje się do klauzuli generalnej zasad współżycia społecznego, podobnie sąd administracyjny nie orzeka w oparciu o te zasady, lecz sprawuje kontrolę danego aktu wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 137 t.j.).

Zaakcentowania również wymaga, że argumentacja podniesiona w skardze odnosi się łącznie do obu nowowydzielonych działek:

- nr A/1 (niniejsza sprawa o sygn. akt II SA/Ke 1075/20) i

- nr A/2 (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 1076/20).

Natomiast specyfika tych działek jest zupełnie odmienna – w sytuacji, gdy w działka nr A/1 przylega tylko w jednym punkcie do działki skarżącej, a jeśli chodzi o działkę nr A/2, zaproponowaną dla właścicieli działki nr 387 E. i L. F. (graniczącą od strony zach. z działką nr A/6, przeznaczoną pod drogę), to – jak wynika z ustaleń organu (niezakwestionowanych przez stronę) – droga przy wjeździe na posesję Państwa F. posiada szerokość 6,8 metra, a w sytuacji, gdyby Państwo F. nie dokonali przygrodzenia, urządzenie drogi dojazdowej do A. B. przez działkę A/2 byłoby niemożliwe, szerokość wjazdu wynosiłaby ok. 3,8 metra. Ponadto, pomimo konsekwentnie podnoszonej przez stronę argumentacji, z załączonego do skargi uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I C 301/19, wynika że działka 378 (przed podziałem) nie była dotychczas wykorzystywana jako droga dojazdowa przez skarżącą (k. 15), która posiada dostęp do drogi publicznej (działka nr 371) od strony płd. swojej posesji (ta ostatnia okoliczność bezsporna). W uzasadnieniu tym wskazano również, że "działka [...] stanowi ciąg komunikacyjny i jedyny dojazd do działek o nr [...]" (k. 13), co jest zgodne z propozycją (k. 40) przyznania działki nr A/6 w równych częściach na rzecz współwłaścieli tych właśnie wyszczególnionych działek (na zabezpieczenie dojazdu do ww. działek) – a zatem z wyłączeniem A. G., której dostępu do drogi publicznej organ w żadnym miejscu nie kwestionuje, proponując zbycie działki nr A/1 na jej rzecz w zakresie "wykorzystania pozostałego terenu" (k. 40).

Z powyższych względów, stosując argumentację a contrario względem legitymacji skargowej A. B., nie mogły odnieść skutku jej twierdzenia o naruszeniu zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) w sytuacji, gdy:

- w przeciwieństwie do należącej do skarżącej działki nr A/1 – działka A. G. o nr [...] przylegała w dwóch punktach, na znacznej odległości do spornej działki A/1,

- działka A/1 nie została zaproponowana i nie może być używana jako zabezpieczenie dojazdu do działek nr [...] czemu służy działka nr A/6, stykająca się od strony wsch. z działką nr A/2 (granicząca w dwóch punktach z działką skarżącej), której dotyczy sprawa o sygn. akt II SA/Ke 1076/20).

Natomiast podnoszona przez stronę kwestia tego, że działka A. G., podobnie jak jej własna, posiada dostęp do drogi publicznej, stanowi kolejny aspekt sprawy, możliwy do rozpatrzenia jedynie po skutecznym wniesieniu skargi. Nadmienić przy tym należy, że w piśmie z dnia 30 czerwca 2020 r. (k. 40), zawierającym propozycję zbycia nowowydzielonych działek na rzecz konkretnych osób, dotyczącym "dowolnego zagospodarowania terenu", wskazuje się nie tylko na "wydzielenie wspólnej drogi", (działka A/6), lecz również na "zgodnie z państwa oczekiwaniem na wykorzystanie pozostałego terenu".

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. pozostawia właściwemu organowi ocenę wystąpienia przesłanki pierwszeństwa w bezprzetargowym nabyciu nieruchomości gminnej, która samodzielnie nie może być zagospodarowana, a może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. Natomiast oderwane od okoliczności faktycznych danego przypadku założenie, że sam fakt przylegania nieruchomości gminnej do dwóch nieruchomości, jest równoznaczny z funkcjonalnym powiązaniem nieruchomości z każdą z przyległych działek i automatycznie wyklucza bezprzetargowy tryb sprzedaży, narusza zastrzeżone organowi wykonawczemu gminy prawo wyboru nabywcy nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 marca 2014 r., sygn. II SA/Bk 122/14, dostępny j.w.). Sam fakt przylegania działek do siebie nie tworzy jeszcze sytuacji funkcjonalnego ich powiązania (por. wyrok NSA z 19 września 2017 r. sygn. I OSK 407/17, dostępny j.w.). Samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 618/11). W tym kontekście nie budzi wątpliwości Sądu brak funkcjonalnego powiązaniem spornej działki z nieruchomością skarżącej – które to stykają się tylko w jednym punkcie, co w sposób oczywisty uniemożliwia ich prawidłową komunikację.

Reasumując, zasadnym jest stwierdzenie, że w okolicznościach sprawy nie istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną własną sytuacją skarżącej a zakwestionowaną uchwałą wyrażającą zgodę na sprzedaż w formie bezprzetargowej działki A/1. Innymi słowy – A. B. nie wykazała, że zaskarżony akt narusza jej interes prawny, dlatego też brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., postanowił jak w pkt I sentencji.

O zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt II sentencji postanowienia.