Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1457/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.105
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 23 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 156 poz 1641
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2469/11 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2469/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej.

Sąd I instancji wskazał, iż Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia 10 listopada 2010 r., na podstawie art. 105 pkt 10 i art. 188 ust. 2 i 5 ustawy o Służbie Celnej, zwolnił J. K. ze służby w Izbie Celnej w B. z dniem doręczenia decyzji.

Organ podał, że decyzją z dnia [...] września 2008 r. funkcjonariusz został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres od dnia 15 września 2008 r. do dnia 15 grudnia 2008 r. z uwagi na wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo popełnione umyślnie, ściągane z oskarżenia publicznego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Organ wskazał, że Prokuratura Apelacyjna w L. skierowała przeciwko funkcjonariuszowi akt oskarżenia do Sądu Rejonowego w Ch., a postępowanie karne nie zostało zakończone.

Organ stwierdził, że upłynął okres 12 miesięcy zawieszenia J. K. w pełnieniu obowiązków służbowych, a nadto nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Wobec tego zastosowanie przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stało się zasadne i podyktowane zostało negatywnymi dla Służby Celnej konsekwencjami wynikającymi z długotrwałego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, a przez to zajmowaniem etatu mogącego być efektywnie wykorzystanym przez nowo zatrudnionego funkcjonariusza.

Taka sytuacja, wynikająca z zawieszenia znaczącej w skali Urzędu Celnego w Z. liczby funkcjonariuszy celnych, miała niekorzystny wpływ na pracę poszczególnych oddziałów celnych, spowodowała skumulowanie wypracowanych nadgodzin i konieczność przesuwania urlopów wypoczynkowych. Ponadto wymusiła również konieczność delegowania od połowy 2010 r. do pełnienia służby w Urzędzie Celnym w Z. – Oddział Celny Drogowy w D., funkcjonariuszy z różnych komórek wewnętrznych Urzędu Celnego w L..

W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wniósł o jej uchylenie, umorzenie postępowania pierwszej instancji i przywrócenie do służby, a nadto wstrzymanie jej wykonania.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia 6 września 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawa o Służbie Celnej ustala obligatoryjne (art. 104) i fakultatywne (art. 105) przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia jest, zgodnie z przepisem art. 105 pkt 10 ustawy, upływ 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

W sprawie bezsporne jest zaś, iż w dacie wydania skarżonej decyzji upłynął okres dwunastomiesięcznego zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych. Przyczyną zawieszenia funkcjonariusza było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, określonego w art. 228 § 1 w zw. z art. 12 w zw. z art. 65 § 1 k.k., które jak wynika z pisma Sądu Rejonowego w Ch. z dnia 7 września 2010 r., nie zostało zakończone, nie wyznaczono nawet terminu rozprawy.

W ocenie organu Dyrektor Izby Celnej w B. wykazał, że zawieszenie zainteresowanego w obowiązkach służbowych powoduje negatywne skutki dla Służby Celnej, utrudnia organizację pracy Izby oraz podległych jej jednostek organizacyjnych, a istniejące niedobory kadrowe w stosunku do planowanej obsady, praktycznie uległy dodatkowemu zwiększeniu wskutek zawieszenia w obowiązkach służbowych innych funkcjonariuszy. Ponadto sytuacja taka spowodowała niemożność obsadzenia poszczególnych stanowisk pracy, co wiązało się z powstawaniem kolejek, skargami podróżnych, kierowców i interwencjami innych służb. Wymusiła też konieczność zlecenia dodatkowych zadań innym funkcjonariuszom, co skutkowało dezorganizacją pracy i niemożnością właściwego wykonywania nałożonych na Służbę Celną zadań.

Dodatkowo organ stwierdził, że przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza, który służby pełnić nie może.

Zwrócił również uwagę na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, obligujący organ do załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (art. 7 k.p.a.). Podniósł, że skarżona decyzja nie nosi cech dowolności, przez wzgląd na trwający ponad 12 miesięcy okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych w zestawieniu z wykazanymi przez organ I instancji problemami kadrowo-organizacyjnymi. Organ I instancji przeprowadził wystarczające postępowanie dowodowe i zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a nadto wykazał, że w interesie społecznym leży, żeby czynności celne były wykonywane.

Szef Służby Celnej wskazał ponadto, że w interesie społecznym, utożsamianym z interesem Służby Celnej leży, by funkcjonariusz, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa w związku ze służbą (łapownictwo), nie wykonywał jakichkolwiek zadań służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Natomiast z faktu, iż cechą stosunku służbowego funkcjonariusza celnego jest wzmożona stabilność zatrudnienia, nie można wywodzić bezwzględnego charakteru tej ochrony, z uwagi chociażby na usprawiedliwione potrzeby pracodawcy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji reguluje przepis art. 105 ustawy o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323), który przyznaje organowi uprawnienie do działania w ramach granic uznania administracyjnego, organ korzystając z uprawnienia nadanego mu przez ustawodawcę winien uzasadnić motywy, jakimi się kierował przy zwalnianiu strony ze służby.

Sąd stwierdził, iż spełnione przesłanki fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej ze służby, określone w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Bezspornie bowiem upłynął dwunastomiesięczny okres zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych oraz nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia toczącego się postępowania karnego. Zatem nieuzasadniony jest zarzut błędnego zastosowania powyższego przepisu, w przypadku istnienia w obrocie prawnym decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 16 grudnia 2008 r. o przedłużeniu zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, wydanej na podstawie art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Sąd wskazał, że już z samej treści przepisu art. 105 pkt 10 wynika, że zwolnić można funkcjonariusza, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Chodzi zatem bezdyskusyjnie o sytuację, kiedy w obrocie prawnym znajduje się decyzja o zawieszeniu funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Brak jest racjonalnych podstaw do innej wykładni powołanego przepisu, natomiast wykładnia zaproponowana przez pełnomocnika skarżącego spowodowałyby w istocie niemożność stosowania powołanego art. 105 pkt 10. Nie jest w związku z tym trafna argumentacja zawarta w skardze o istnieniu w obrocie prawnym sprzecznych decyzji, jednej o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, drugiej zaś o zwolnieniu ze służby w trakcie trwania zawieszenia. Oczywistym jest bowiem, że wydanie decyzji zwalniającej ze służby powoduje utratę bytu prawnego decyzji zawieszającej.

Sąd nie dopatrzył się także przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Szef Służby Celnej miał na względzie interes funkcjonariusza celnego, jednak wydając zaskarżone rozstrzygnięcie przyznał prymat interesowi społecznemu. Istotnym jest, że powyższe rozstrzygnięcie nie naruszyło zasady proporcjonalności. Organy celne w sposób szczegółowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a swoje rozstrzygnięcia wydały w oparciu o przepis prawa i po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego. W aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy świadczący o trudnej sytuacji kadrowej w Służbie Celnej, a okoliczność ta znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i była okolicznością rozważaną przez organ przy podejmowaniu decyzji w kontekście ochrony interesu społecznego.

Sąd podkreślił, iż interes społeczny, pojmowany jako troska o dobro wspólne, wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną. Natomiast sytuacja, kiedy funkcjonariusz jest zawieszony w wykonywaniu obowiązków służbowych i nie może ich wykonywać, powoduje dezorganizację służby oraz konieczność wykonywania przypisanych mu zadań przez innych funkcjonariuszy jako czynności dodatkowych, w przypadku zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, następuje swoista "blokada etatu", gdyż przepisy dotyczące Służby Celnej nie przewidują możliwości zatrudnienia na miejsce funkcjonariusza zawieszonego w pełnieniu obowiązków służbowych innej osoby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za bezzasadne uznał zarzuty naruszenia art. 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a.

Za całkowicie chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 130 § 11 i § 2 oraz art. 108 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ I instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych. Zgodnie bowiem z art. 188 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, złożenie wniosków, o których mowa w ust. 1 i ust. 3 oraz odwołania, o którym mowa w ust. 2, nie wstrzymuje wykonania decyzji. A zatem, decyzja w sprawie zwolnienia ze służby, wydana na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, jest natychmiast wykonalna, natomiast przepis art. 188 ust. 4 tej ustawy jest lex specialis w stosunku do art 130 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., reprezentowany przez radcę prawnego.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

I. Naruszenie prawa materialnego – art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, tj.:

a) uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych;

b) uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] grudnia 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,

c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 6 września 2011 r., nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie zrealizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela podczas, gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. żart. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a., w tym:

a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy;

b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań; stwierdzenie, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ administracji publicznej nie wskazał, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom;

c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego;

2) art. 130 § 1 oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, w tym formułowania w treści rozstrzygnięcia skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, bądź też jego uchylenia i rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ stosując przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, nie zrealizował swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie zrealizował tego upoważnienia co do istoty. Organ instrumentalnie zastosował wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie ramy celu i zdań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Nadto Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem postanawiając o zwolnieniu skarżącego ze służby, dyrektor wydał decyzję, która jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia. Toczące się postępowanie karne bowiem nie zostało zakończone. Szef Służby Celnej nie dostrzegając wskazanych uchybień, utrzymał w mocy niezgodną z prawem decyzję. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje – jedna zawieszająca funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.

Zdaniem skarżącego celem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie jest sankcjonowanie zawieszonego funkcjonariusza, który objęty jest domniemaniem niewinności. W tym wypadku, sytuacja funkcjonariusza jest przypadkiem szczególnym uprawniającym organ do przedłużenia zawieszenia tego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Jest to celowe ze względu na wynik prowadzonego postępowania karnego. W niniejszej sprawie skarżący otrzymując decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, został poinformowany, że przez ten czas będzie otrzymywał połowę wynagrodzenia, zaś po zakończeniu okresu zawieszenia może otrzymać wyrównanie. Zwolnienie ze służby, w tym wydanie decyzji sprzecznej w treści z decyzją o przedłużeniu zawieszenia, narusza w tym zakresie prawa podmiotowe skarżącego.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji nie wypowiadając się na temat materiału dowodowego, milcząco przyznał, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej, na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie. Organ II instancji nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego. Sąd nieprawidłowo uznał, że decyzja Dyrektora Izby Celnej realizuje zasadę proporcjonalności. Organ działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W przedmiotowej sprawie organ wziął jedynie pod uwagę rzekomy interes społeczny, nie rozważając słusznego interesu skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty te sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości wykładni i zastosowania przez organy celne przepisu art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, na podstawie którego rozwiązano ze skarżącym stosunek służbowy. Zgodnie z powołanym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu okresu 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny takiego zawieszenia. Wydanie decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego jest zatem ograniczone zarówno upływem okresu 12 miesięcy zawieszenia, jak i trwającą nadal przyczyną zawieszenia celnika w pełnieniu obowiązków służbowych.

Regulacja ta oznacza, że funkcjonariuszom zawieszonym w pełnieniu obowiązków służbowych ustawodawca przyznał pewną ochronę przed zwolnieniem ze służby, jednocześnie ustalając, że takie gwarancje mają jednak tylko charakter czasowy i rozciągają się maksymalnie na okres 12 miesięcy takiego zawieszenia. Tylko przed końcem wspomnianego okresu niedopuszczalne jest zwolnienie zawieszonego funkcjonariusza ze służby. Po upływie tego okresu właściwy organ może już z celnikiem rozwiązać stosunek służbowy, z tym że zobowiązany jest ustalić, czy wystąpiły wszystkie okoliczności składające się na wspomniane ustawowe przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Z niekwestionowanych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych wynika, że skarżący został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych z uwagi na toczące się przeciwko niemu postępowanie karne. Takie postępowanie karne nadal nie zostało zakończone. Zatem w dniu, w którym Dyrektor Izby Celnej w B. wydał decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, bezspornie upłynął już 12-miesieczny okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych i nie ustała jeszcze przyczyna stanowiąca podstawę takiego zawieszenia.

Spełnienie wskazanych przesłanek uprawniało organ celny do rozwiązania stosunku służbowego, ale wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej okoliczności te nie były jedynym powodem zwolnienia celnika ze służby. Organy celne orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo bowiem zwróciły uwagę na to, że art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przewiduje jedną z fakultatywnych a nie obligatoryjnych przyczyn rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego, Unormowanie to przy spełnieniu przewidzianych w nim przesłanek nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zwolnienia celnika ze służby, jednakże uprawnia go do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a tym samym przyznaje mu kompetencje do orzekania w tym zakresie w ramach tzw. uznania administracyjnego.

W związku z powyższym kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie czy organy administracyjne prawidłowo i zgodnie z przepisami procedury administracyjnej zastosowały tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego została wydana decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby. Zauważyć przy tym należy, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego. Taki zakres swobody decyzyjnej (władzy dyskrecjonalnej) nie oznacza jednak przyzwolenia na nieograniczoną dowolność i arbitralność działania. Uznanie administracyjne charakteryzuje się bowiem tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia dla strony. Jednakże wybór ten poprzedzać musi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Orzekanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego ograniczone jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określonym w art. 7 k.p.a. kryterium uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron – interesu obywatela z interesami publicznymi, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994, nr 9, poz. 181).

Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia ze służby, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organom celnym nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy te w dostateczny stopniu rozważyły bowiem sytuację osobistą zawodową i finansową funkcjonariusza, ale zmuszone były także mieć na uwadze względy interesu społecznego przejawiającego się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zdań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Służba Celna jest jednolitą formacją mundurową utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej wschodnia granica Polski stanowi obecnie zewnętrzną granicę Unii i fakt ten w sposób oczywisty wpłynął na zwiększenie obowiązków powierzonych Służbie Celnej. Zwiększeniu uległ zarówno zakres kontroli towarów celnych na zewnętrznej granicy europejskiego obszaru celnego wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych, jak też zakres czynności dotyczących nadzoru wykonywanego nad funkcjonariuszami przez określone organy Służby Celnej. Działania te wymagają planowania i organizowania obowiązków służbowych w sposób wpływający na jak najbardziej efektywne wykorzystanie posiadanych etatów. Stan taki niewątpliwie zakłóca długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych niektórych funkcjonariuszy blokujących etaty i brak możliwości zatrudnienie na ich miejsca innych osób. Taka sytuacja powoduje konieczność obciążenia innych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami, a często skutkuje także pełnieniem przez nich służby w godzinach nadliczbowych. Ponadto w znacznym stopniu wpływa ona na dezorganizację pracy poszczególnych jednostkach Służby Celnej oraz na możliwość wywiązywania się przez nie z wszystkich ustawowych obowiązków. Zatem nie może ulegać wątpliwości, że w sytuacji powszechnie znanych problemów kadrowych Służby Celnej, w tym występujących także na obszarze działania Izby Celnej w B. , dalsze pozostawanie w służbie celnika, który został zawieszony w czynnościach służbowych oraz czynności tych ze wspomnianego powodu nie pełni i to przez okres znacznie dłuższy niż wynosi ustalony przez ustawodawcę maksymalny 12-miesięczny okres ochronny, stanowi nie rzekome – jak twierdzi skarżący – lecz realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca pracę służb omawianej formacji i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywanie się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych. W tej sytuacji bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, że organy nie wykazały, dlaczego uzasadnione było podjęcie przedmiotowej decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego ze skarżącym.

Oceniając argumenty podniesione w skardze kasacyjnej, należy także mieć na uwadze charakter stosunku prawnego łączącego skarżącego z omawianą formacją oraz wynikające stąd prawa i obowiązki stron. Stosunki służbowe nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu funkcjonariuszy służb mundurowych była niejednokrotnie tematem rozważań Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń zwracał przy tym uwagę, że kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty posiadanego statusu związanego z realizacją funkcji publicznych (vide wyrok TK z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. akt SK 14/98, wyrok TK z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt K 46/05). W tego typu sprawach aktualność zachowuje ponadto pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym dobro Służby Celnej wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 76 ustawy o Służbie Celnej, ustanawiając warunek, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 327/11). Skoro skarżącemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko Służbie Celnej, której jest on funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzucanego mu czynu dają podstawy do powzięcia wątpliwości co do dochowania przez niego wymogu nieposzlakowanej opinii niezbędnej do dalszego pełnienia służby w omawianej formacji.

Zaznaczyć ponadto należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu, jest kwestia czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, w pełni uwzględniając przy tym unormowania zawarte w powołanych w skardze kasacyjnej przepisach, w tym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, Sąd I instancji zasadnie w działaniach organów celnych nie dopatrzył się złamania prawa. Przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie doszło bowiem do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a przeprowadzone postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego.

Za nietrafny należy również uznać zarzut, który koncentruje się wokół kwestii dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej ze służby w sytuacji, gdy wydana została decyzja o przedłużeniu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl art. 23 ust. 3 w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Należy podkreślić, że przedłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie rodzi żadnych uprawnień do pozostawania funkcjonariusza w służbie przez cały okres toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego, a tym samym nie stanowi negatywnej przesłanki do zastosowania art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, o ile spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Skoro zasadą jest zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, a przedłużenie tego okresu wymaga wydania odrębnej decyzji i zawsze następuje do czasu zakończenia postępowania karnego (na czas bliżej nieokreślony), to przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej (że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy), świadczyłoby o tym, że w istocie to nie organy celne lecz organy wymiaru sprawiedliwości prowadzące postępowanie karne miałyby przesądzać o okresie zatrudnienia zawieszonego celnika, a tym samym, że regulacja przewidziana w omawianym przepisie stałaby się praktycznie bezprzedmiotowa. W takiej sytuacji przesłanka zwolnienia ze służby, jaką jest upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, które może nastąpić wyłącznie do czasu zakończenia postępowania karnego, byłaby niepotrzebna, bowiem data zwolnienia funkcjonariusza determinowana byłaby wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego, podczas gdy celem omawianego przepisu jest właśnie umożliwienie rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, wobec którego postępowanie karne nie zostało zakończone, pomimo że od chwili zawieszenia go w czynnościach służbowych upłynęło ponad 12 miesięcy. Innymi słowy chodzi o stworzenie możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który od ponad roku czasu nie pełni służby (vide wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 832/11).

Chybione jest także odwoływanie się przez skarżącego do ochrony praw nabytych oraz zasady domniemania niewinności. Po pierwsze, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, prawo do zajmowania urzędu czy stanowiska w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się między innymi do sfery prawa administracyjnego. Po drugie zaś niezależnie od konsekwencji w sprawach karnych, w których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r., K 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 93).

Ponadto karnoprawna zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, jak tego oczekuje skarżący. Bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady domniemanie niewinności niewątpliwie świadczy o rozszerzeniu jej zastosowania. Nie oznacza to jednak rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na wszystkie postępowania, w których stosowane są jakiekolwiek środki przewidujące dla adresata orzeczenia jakiekolwiek sankcje i dolegliwości. Konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r. sygn. SK 15/02, OTK ZU-A 2003, nr 9, poz. 103).

Za bezzasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 130 § 1 oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a., gdyż przepisy w niniejszej sprawie nie miały zastosowania. W art. 130 § 1 k.p.a. została zawarta zasada, że decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Natomiast stosownie do § 2 art. 130 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Od tej zasady zostały wprowadzone wyjątki w § 3 art. 130 k.p.a., a mianowicie przepisów o wstrzymaniu decyzji przewidzianych w § 1 i 2 nie stosuje się, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Z takim wyjątkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Artykuł 188 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi bowiem, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz odwołania od określonych decyzji nie wstrzymuje ich wykonania. Przepis ten jasno określa, że samo złożenie takich środków odwoławczych nie wstrzymuje wykonania decyzji, a zatem zawarta w nim regulacja stanowi wyjątek, o którym mowa w art. 130 § 3 k.p.a. Oznacza to, że nie tylko decyzje organów celnych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), ale także decyzje natychmiast wykonalne z mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w tym decyzje o zwolnieniu ze służby (art. 188 ust. 2 i 3 w zw. z ust. 4 ustawy) podlegają wykonaniu przed terminem do wniesienia przewidzianych od nich środków odwoławczych.

Z powyższych względów uznać należy, że Sąd I instancji należycie ocenił działanie organów celnych, orzekających o zwolnieniu skarżącego ze służby, przyjmując za prawidłowe w świetle okoliczności faktycznych sprawy twierdzenie, iż interes skarżącego sprowadzający się do pozostawienia go w Służbie Celnej nie mógł zyskać prymatu nad interesem i dobrem służby, a ponadto, że przeprowadzone postępowanie oraz podjęte w sprawie decyzje spełniały procesowe standardy wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.