Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 422/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 62
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 27 marca 2012 r. nr XXII/186/12 w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół nr 3 w Lubinie I. stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały w części: "likwiduje się jednostki budżetowe – Szkołę Podstawową Nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93 i Gimnazjum Nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93. Zlikwidowane jednostki budżetowe łączy się i" oraz § 6 tej uchwały, a nadto § 26 ust. 7 Statutu Zespołu Szkół nr 3 stanowiącego załącznik nr 2 do tej uchwały; II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałym zakresie objętym skargą; III. orzeka, iż zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Gminy Miejskiej Lubin na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm.) jako organ nadzoru wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie nr XXII/186/12 z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nr 3 w Lubinie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności:

- § 5 we fragmencie "likwiduje się jednostki budżetowe - Szkołę Podstawową nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93 i Gimnazjum nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93. Zlikwidowane jednostki budżetowe łączy się i", § 6 i § 8 we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego",

- załącznika Nr 1 we fragmencie "oraz ulice znajdujące się w granicach administracyjnych miasta Lubina, przy których zamieszkują absolwenci klas integracyjnych Szkoły Podstawowej nr 3 i uczniowie pozostałych szkół, posiadający orzeczenie kwalifikacyjne do nauczania w klasach integracyjnych",

- § 26 ust. 7 Załącznika nr 2 Statut Zespołu Szkół nr 3.

W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził podjęcie:

- § 5 we fragmencie "likwiduje się jednostki budżetowe - Szkołę Podstawową nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93 i Gimnazjum nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93. Zlikwidowane jednostki budżetowe łączy się i", i § 6 - z istotnym naruszeniem art. 62 ust. 5c w zw. z art. 3 pkt 2c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) i art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.),

- § 8 we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" - z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.), art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.),

- załącznika nr 1 we fragmencie "oraz ulice znajdujące się w granicach administracyjnych miasta Lubina, przy których zamieszkują absolwenci klas integracyjnych Szkoły Podstawowej nr 3 i uczniowie pozostałych szkół, posiadający orzeczenie kwalifikacyjne do nauczania w klasach integracyjnych" - z istotnym naruszeniem art. 62 ust. 3 w zw. z art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. nr 26, poz. 232 ze zm.),

- § 26 ust. 7 załącznika nr 2 Statut Zespołu Szkół nr 3 - z istotnym naruszeniem art. 67a ust. 3 w zw. z art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty.

Mocą przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Lubinie postanowiła o połączeniu w Zespół Szkół nr 3 Szkoły Podstawowej nr 3 w Lubinie z siedzibą przy ul. Gwarków 93 oraz Gimnazjum nr 3 w Lubinie z siedzibą przy ul. Gwarków 93.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej.

W art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty ustawodawca wskazał, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Z kolei w ustępie 5c tego artykułu wprowadził wyjątek od ww. zasady uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Art. 62 ust. 5c stanowi bowiem, że przepis ust. 5b nie dotyczy szkół specjalnych, szkół integracyjnych, szkół dwujęzycznych, szkół dla mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługujących się językiem regionalnym, szkół sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, szkół artystycznych, szkół z oddziałami specjalnymi, szkół z oddziałami integracyjnymi, szkół z oddziałami dwujęzycznymi, szkół z oddziałami dla mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługujących się językiem regionalnym, szkół z oddziałami sportowymi oraz szkół w podmiotach leczniczych, w domach pomocy społecznej, szkół dla dorosłych, a także szkół, o których mowa w art. 5 ust. 3b i art. 35 ust. 2a. Szkoły te mogą być łączone w zespoły na zasadach określonych przez organ prowadzący.

W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały organ nadzoru ustalił, że w Szkole Podstawowej nr 3 jest 14 oddziałów, w tym 7 integracyjnych, z kolei w Gimnazjum nr 3 jest 13 oddziałów, z czego dwa są oddziałami integracyjnymi. Powyższe Prezydent potwierdził pismem nr OK.4424.1.3.2012 z dnia 20 kwietnia 2012 r.

W § 5 przedmiotowej uchwały Rada zawarła zapis, zgodnie z którym likwiduje się jednostki budżetowe - Szkołę Podstawową nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93 i Gimnazjum nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93. Zlikwidowane jednostki budżetowe łączy się i tworzy się jednostkę budżetową — Zespół Szkół nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93.

W § 6 Rada wskazała z kolei, że Zespół Szkół w Lubinie staje się samodzielną jednostką budżetową; przejmie mienie, wierzytelności i zobowiązania oraz dokumentację Szkoły Podstawowej nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93 i Gimnazjum nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93.

W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały organ nadzoru pismem nr NK-N6.4131.231.2012.JKS z dnia 23 kwietnia 2012 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Lubina o wskazanie, czy: 1) wolą Rady było połączenie ww. istniejących szkół w zespół czy też ich likwidacja, 2) wobec stwierdzenia, że Rada rozstrzygnęła o likwidacji Szkoły Podstawowej nr 3 i Gimnazjum nr 3 spełnione zostały wymogi art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, mianowicie, czy co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji o zamiarze likwidacji szkoły zostali zawiadomieni: rodzice uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwy kurator oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Z wykazu uchwał Rady Miejskiej w Lubinie prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego wynika, że Rada nie podejmowała uchwały w przedmiocie zamiaru likwidacji tych szkół.

Odpowiadając na zapytanie organu nadzoru Prezydent podał, że wolą Rady jest połączenie wskazanych szkół w zespół szkół. Konsekwencją połączenia tych szkół w zespół jest likwidacja jednostek budżetowych, jakimi są obecnie Szkoła Podstawowa nr 3 i Gimnazjum nr 3 w Lubinie, a nie likwidacja tych szkół w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, a także powstanie nowej jednostki budżetowej tj. Zespołu Szkół nr 3 w Lubinie.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Z kolei jak stanowi art. 12 ust 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.

Powyższe oznacza, że dopuszczalne jest tworzenie, łączenie i likwidowanie jednostek budżetowych, ale z uwzględnieniem wymogów zawartych w regulacjach odrębnych ustaw.

W ocenie organu nadzoru stanowiąc w przedmiocie połączenia szkół w zespół szkół i utworzenia jednostki budżetowej Zespół Szkół nr 3, Rada nie była władna do jednoczesnej likwidacji jednostek budżetowych jakimi są Szkoła Podstawowa nr 3 i Gimnazjum nr 3, a także do stanowienia w zakresie przejęcia przez tworzony Zespół Szkół mienia, wierzytelności i zobowiązań oraz dokumentacji likwidowanych jednostek budżetowych.

Stwierdzenia wymaga bowiem, że połączenie szkół w zespół szkół nie powoduje likwidacji tych szkół jako jednostek budżetowych. Szkoły te, mimo połączenia ich w zespół szkół, nie przestają istnieć. Co więcej, zmianie nie podlega forma organizacyjno - prawna szkół tworzących zespół szkół.

Połączenie szkół w zespół oznacza natomiast ich organizacyjne połączenie niezwiązane z samym przeniesieniem kształcenia do innej szkoły. Dyrektor zespołu, jak stanowi art. 62 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, jest z kolei Dyrektorem szkoły lub placówki w rozumieniu ustawy.

Wskazać należy na treść art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się.

Należy bowiem podkreślić, że uprawnieniem organu prowadzącego jest zarówno utworzenie zespołu szkół, wyłączenie szkoły z zespołu jak również samo rozwiązanie zespołu. Co istotne, po wyłączeniu szkoły z zespołu szkół, szkoła ta nie ulega automatycznej likwidacji, tylko zachowując odrębność i samodzielność, funkcjonuje jako odrębna jednostka. Podobnie w przypadku rozwiązania zespołu szkół, szkoły wchodzące w skład zespołu nie przestają istnieć, ale funkcjonują jako odrębne jednostki.

Zdaniem organu nadzoru jednostki budżetowe jakimi są szkoły, mimo ich włączenia do zespołu szkół, zachowują zatem odrębność i samodzielność.

Ponadto, w ocenie organu nadzoru wskazana w podstawie prawnej uchwały regulacja art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie może być analizowana z pominięciem regulacji innych aktów normatywnych wyższego rzędu.

Skoro bowiem, ustawodawca wskazuje wprost, że szkoła jest jednostką budżetową, a likwidacja jednostek budżetowych musi nastąpić z uwzględnieniem regulacji odrębnych ustaw, to likwidując szkołę jako jednostkę budżetową, Rada była zobowiązana do realizacji ustawowo określonej procedury likwidacji tej kategorii jednostek budżetowych.

Tym samym, zdaniem organu nadzoru, stanowiąc w przedmiocie połączenia szkół w zespół Rada nie była władna do stanowienia w przedmiocie likwidacji jednostek budżetowych jakimi są Szkoła Podstawowa nr 3 i Gimnazjum nr 3 w Lubinie, ani też w zakresie przejęcia przez nowoutworzoną jednostkę budżetową - Zespół Szkół nr 3, mienia, wierzytelności i zobowiązań oraz dokumentacji likwidowanych jednostek budżetowych.

Mając na uwadze fakt, że wolą Rady jest, aby Szkoła nr 3 i Gimnazjum nr 3 nie zostały zlikwidowane, tylko połączone w Zespół Szkół nr 3 jednocześnie zlikwidowane zostały jednostki budżetowe Szkoła Podstawowa nr 3 i Gimnazjum nr 3 zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności § 5 we fragmencie "likwiduje się jednostki budżetowe – Szkołę Podstawową nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93 i Gimnazjum nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93. Zlikwidowane jednostki budżetowe łączy się i", oraz § 6 jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 62 ust. 5c w zw. z art. 3 pkt 2c ustawy o systemie oświaty i art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Podejmując przedmiotową uchwałę w § 8 Rada wskazała, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

W ocenie organu nadzoru charakter przedmiotowej uchwały nie uprawnia do stwierdzenia, że mamy w tym przypadku do czynienia z aktem prawa miejscowego. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś wymienienie ich z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w określonych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych, organizacji społecznych.

Cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, że akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, natomiast akt normatywny ustala normę prawną mającą regulować pewnej kategorii stosunek społeczny, mogący powstać między organem a każdą nieznaną z góry jednostką. W piśmiennictwie i judykaturze utrwalone zostało znaczenie pojęcia akt normatywny, zwany też aktem prawotwórczym, jako akt zawierający normy generalne i abstrakcyjne, tj. normy, których adresat jest wyodrębniony na podstawie cech ogólnych i których przedmiot jest określony jako typ zachowania się.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała posiada charakter wewnętrzny, nie zawiera bowiem norm podlegających wielokrotnemu zastosowaniu przez nieoznaczony imiennie krąg podmiotów (brak abstrakcyjnego i generalnego charakteru norm w niej zawartych), czyli norm adresowanych do każdego, w określonym stanie hipotetycznym.

Podstawy ogłoszenia przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego nie stanowi zatem art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych.

Wskazano przy tym, że również inne przepisy prawa nie przewidują możliwości ogłoszenia przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podstawy jej ogłoszenia w tym promulgatorze nie można zatem upatrywać także w art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych.

Stwierdzono zatem, że § 8 we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" przedmiotowej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jego nieważności.

Organ nadzoru stwierdził, że uchwalając na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty Akt Założycielski Zespołu Szkół nr 3 i zamieszczając jego treść w załączniku nr 1 do przedmiotowej uchwały Rada określiła zasięg terytorialny Szkoły Podstawowej nr 3 i Gimnazjum nr 3 poprzez wymienienie ulic, jakie zasięg ten obejmuje. Wymieniając ulice tworzące zasięg terytorialny Szkoły Podstawowej nr 3 i Gimnazjum nr 3 w załączniku nr 1 do uchwały Rada zawarła zapis w brzmieniu: "oraz ulice znajdujące się w granicach administracyjnych miasta Lubina, przy których zamieszkują absolwenci klas integracyjnych Szkoły Podstawowej nr 3 i uczniowie pozostałych szkół, posiadający orzeczenie kwalifikacyjne do nauczania w klasach integracyjnych".

W ocenie organu nadzoru stanowiąc w zakresie zasięgu terytorialnego Zespołu Szkół nr 3, a tym samym zasięgu terytorialnego Szkoły Podstawowej nr 3 i Gimnazjum nr 3, Rada nie była władna do określania zasięgu terytorialnego klas integracyjnych w tych szkołach.

Podkreślono bowiem, że samo precyzyjne określenie zasięgu terytorialnego szkoły nie wyklucza tego, że będą mogli do niej uczęszczać uczniowie, którzy de facto, zgodnie z ustalonymi przez Radę zasięgami terytorialnymi obwodów, powinni uczęszczać do innych szkół.

Powyższe wynika wprost z treści rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. nr 26, poz. 232 ze zm.).

Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia, do klasy pierwszej szkoły podstawowej ogólnodostępnej prowadzonej przez gminę lub innej należącej do sieci szkół podstawowych ustalanej przez gminę przyjmuje się: .

1) z urzędu - dzieci zamieszkałe w obwodzie danej szkoły podstawowej;

2) na wniosek rodziców (prawnych opiekunów) - dzieci zamieszkałe poza obwodem danej szkoły podstawowej, w przypadku gdy szkoła dysponuje wolnymi miejscami.

W § 5 tego rozporządzenia Minister Edukacji Narodowej i Sportu określił sposób przyjmowania dzieci do gimnazjum ogólnodostępnego prowadzonego przez gminę lub innego należącego do sieci gimnazjów ustalanej przez gminę. W punkcie 1 tego paragrafu wskazał, że z urzędu przyjmowani są absolwenci szkół podstawowych zamieszkałych w obwodzie danego gimnazjum. Z kolei w punkcie 2 postanowił, że na wniosek rodziców (prawnych opiekunów), również absolwenci szkół podstawowych zamieszkałych poza obwodem danego gimnazjum, w przypadku gdy gimnazjum dysponuje wolnymi miejscami. W § 5 ust. 2 tego rozporządzenia Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowił natomiast, że w przypadku, gdy liczba kandydatów zamieszkałych poza obwodem danego gimnazjum jest większa niż liczba wolnych miejsc, którymi dysponuje gimnazjum, kandydatów przyjmuje się na podstawie kryteriów zawartych w statucie gimnazjum.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma również treść § 6 ust. 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym do przedszkola integracyjnego, szkoły podstawowej integracyjnej i gimnazjum integracyjnego oraz do oddziałów integracyjnych w przedszkolach, szkołach podstawowych i gimnazjach ogólnodostępnych, na wniosek rodziców (prawnych opiekunów), przyjmowane są:

1) dzieci posiadające orzeczenie, o którym mowa w ust. 1;

2) dzieci pełnosprawne, na warunkach określonych w § 2-5.

Zdaniem organu nadzoru oznacza to, że Rada stanowiąc w przedmiocie zasięgu terytorialnego szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół nr 3 zobowiązana była do precyzyjnego określenia tego zasięgu poprzez wskazanie wszystkich ulic stanowiących zasięg terytorialny Szkoły Podstawowej nr 3 i Gimnazjum nr 3. Jednocześnie, mając na względzie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, Rada nie była władna do wskazywania zasięgu terytorialnego klas integracyjnych w ww. szkołach.

Powyższe, w ocenie organu nadzoru, czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały we fragmencie "oraz ulice znajdujące się w granicach administracyjnych miasta Lubina, przy których zamieszkują absolwenci klas integracyjnych Szkoły Podstawowej nr 3 i uczniowie pozostałych szkół, posiadający orzeczenie kwalifikacyjne do nauczania w klasach integracyjnych", z powodu istotnego naruszenia art. 62 ust. 3 w zw. z art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych.

W § 26 ust. 7 załącznika nr 2 Statut Zespołu Szkół nr 3 Rada wskazała, że odpłatność za korzystanie z obiadów ustala dyrektor Zespołu w oparciu o kalkulację przeprowadzoną przez osobę odpowiedzialną bezpośrednio za żywienie.

Tymczasem zgodnie z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty wynika, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Mając na uwadze art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty, zadania organu prowadzącego wynikające z regulacji art. 67a ust. 3, wykonuje wójt.

Powyższe oznacza, że zamieszczając w treści Statutu Zespołu Szkół nr 3 zapis § 26 ust. 7 Rada dokonała modyfikacji regulacji art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

W przekonaniu organu nadzoru, w sytuacji, gdy ustawodawca postanowił o obowiązku współdziałania dyrektora szkoły i organu prowadzącego tą szkołę w zakresie ustalania wysokości opłat za posiłki, działanie polegające na upoważnieniu do określenia tych opłat wyłącznie dyrektora szkoły, narusza w sposób istotny art. 67a ust. 3 w zw. z art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skarga Rada Miejska uwzględniła skargę w części tj. w zakresie § 8 uchwały we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego", załączniku nr 1 we fragmencie "oraz ulice znajdujące się w granicach administracyjnych miasta Lubina, przy których zamieszkują absolwenci klas integracyjnych Szkoły Podstawowej nr 3 i uczniowie pozostałych szkół, posiadający orzeczenia kwalifikacyjne do nauczania w klasach integracyjnych" oraz § 26 ust. 7 Załącznika nr 2 Statutu Zespołu Szkół nr 3.

Pozostawia natomiast do rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zapisy uchwały § 5 we fragmencie "likwiduje się jednostki budżetowe - Szkołę Podstawową nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93 i Gimnazjum nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93. Zlikwidowane jednostki budżetowe łączy się i" oraz § 6.

W związku z powyższym Rada Miejska w dniu 19 czerwca 2012 r. podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nr 3 w Lubinie z uwzględnieniem zmian w zakresie zaskarżenia § 8 uchwały we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego", załączniku nr 1 we fragmencie "oraz ulice znajdujące się w granicach administracyjnych miasta Lubina, przy których zamieszkują absolwenci klas integracyjnych Szkoły Podstawowej nr 3 i uczniowie pozostałych szkół, posiadający orzeczenia kwalifikacyjne do nauczania w klasach integracyjnych" oraz § 26 ust. 7 Załącznika nr 2 Statutu Zespołu Szkół nr 3, w której wykreślono bądź zmieniono nieprawidłowości wskazane przez Wojewodę.

Natomiast co do wskazanego w uchwale § 5 we fragmencie "likwiduje się jednostki budżetowe - Szkołę Podstawową nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93 i Gimnazjum nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93. Zlikwidowane jednostki budżetowe łączy się i" oraz § 6, Rada Miejska w Lubinie nie zgadza się z twierdzeniem Skarżącego, że jednostki budżetowe, jakimi są szkoły (Szkoła Podstawowa nr 3 i Gimnazjum nr 3) mimo ich włączenia do zespołu szkół, zachowują odrębność i samodzielność.

Konsekwencją utworzenia zespołu szkół jest likwidacja dotychczasowych jednostek budżetowych jakimi są szkoły włączane do zespołu i utworzenie nowej jednostki budżetowej - zespołu szkół.

Jednostka budżetowa jako forma organizacyjno-prawna prowadzenia gospodarki budżetowej, została ściśle zdefiniowana w art. 11 i art. 12 ustawy o finansach publicznych. Aby mówić o jednostce budżetowej, to musimy mieć do czynienia z jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiednich budżetów państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).

Z chwilą utworzenia zespołu szkół to on staje się tą jednostką, która otrzymuje z budżetu środki finansowe, to on pobiera i odprowadza ewentualne dochody. Szkoły tworzące ten zespół przestają samodzielnie wykonywać te czynności, ich rachunki bankowe zostają zamknięte i zlikwidowane. Otwiera się nowy rachunek bankowy dla nowej jednostki jaką jest zespół szkół i przez ten rachunek wykonuje się wszystkie operacje dotyczące jego funkcjonowania, a tym samym funkcjonowania szkół wchodzących w jego skład.

Przywołując definicję ustawową jednostki budżetowej wskazano art. 11 ust. 3 ustawy o finansach publicznych - podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków zwany dalej "planem finansowym jednostki budżetowej".

Z chwilą utworzenia zespołu szkół nie ma planu finansowego dla jednostki budżetowej jaką w dalszym ciągu, według skarżącego jest szkoła podstawowa czy gimnazjum, tworzący ten zespół. Jest plan finansowy dla zespołu szkół. Nie można więc mówić o odrębności i samodzielności szkół wchodzących w skład zespołu.

Kolejnym zagadnieniem, które ewidentnie wskazuje, że nie można mówić o dalszym istnieniu szkół (jako samodzielnych i odrębnych jednostek budżetowych) po włączeniu ich w zespół jest mienie, które każda jednostka budżetowa, zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych winna posiadać i nim zarządzać.

Do momentu włączenia w zespół, każda ze szkół będąc oddzielną jednostka budżetową takie mienie (zarówno ruchome jak i nieruchome) posiada i nim zarządza. W momencie utworzenia zespołu, mienie tych szkół staje się mieniem zespołu. Następstwem powstania zespołu szkół, zgodnie z zasadami prowadzenia ewidencji i rachunkowości w jednostkach budżetowych, jest zamknięcie ksiąg szkół wchodzących w skład zespołów, a tym samym cały majątek i mienie staje się mieniem zespołu szkół i jest ewidencjonowane w księgach zespołu, a nie poszczególnych szkół.

W tym momencie znika jeden z dwóch podstawowych atrybutów jednostki budżetowej rozumianej w sensie ustawy o finansach publicznych - mienie.

Nie można więc mówić o tym, że szkoły włączone w zespół w dalszym ciągu pozostają jednostkami budżetowymi, gdyż tracą one jeden z dwóch podstawowych elementów jakim obok statutu jest ich mienie, w które winny być wyposażone.

Rada Miejska podzieliła stanowisko organu nadzoru, że uprawnieniem organu prowadzącego jest zarówno utworzenie zespołu szkół, wyłączenie szkoły z zespołu, jak również samo rozwiązanie zespołu.

Należy zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że po wyłączeniu szkoły z zespołu szkół, szkoła ta zachowuje odrębność i samodzielność funkcjonowania jako odrębna jednostka.

Analogicznie jak w przypadku tworzenia zespołu, w przypadku wyłączenia szkoły z zespołu konsekwencją jest konieczność utworzenia nowej jednostki budżetowej (szkoły wyłączonej) i wyposażenie jej w mienie będące dotychczas w zarządzie zespołu szkół.

Zdaniem Rady takie działanie, znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności w ustawie o finansach publicznych.

W związku z powyższym pełnomocnik Wojewody pismem z 21 sierpnia 2012 r. cofnął skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie nr XXII/186/12 z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nr 3 w Lubinie w zakresie: - § 8 we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego", oraz załącznika nr 1 we fragmencie "oraz ulice znajdujące się w granicach administracyjnych miasta Lubina, przy których zamieszkują absolwenci klas integracyjnych Szkoły Podstawowej nr 3 i uczniowie pozostałych szkół, posiadający orzeczenie kwalifikacyjne do nauczania w klasach integracyjnych".

W pozostałym zakresie Wojewoda podtrzymał skargę, a tym samym wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 we fragmencie "likwiduje się jednostki budżetowe - Szkolę Podstawową nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93 i Gimnazjum nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93. Zlikwidowane jednostki budżetowe łączy się i" oraz § 6 uchwały Rady Miejskiej w Lubinie nr XXII/186/12, a także § 26 ust. 7 Załącznika nr 2 Statut Zespołu Szkół nr 3 do tej uchwały.

W uzasadnieniu pełnomocnik Wojewody podkreślił, że Rada Miejska w Lubiniu uchwałą nr XXV/202/12 z dnia 19 czerwca 2012 r. dokonała nowelizacji zaskarżonej uchwały nr XXII/186/12. Zmiany, jakie wprowadzono w treści uchwały nr XXII/186/12 nie uwzględniły jednakże w całości skargi organu nadzoru.

Z tej racji zgodnie z art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

Zdaniem więc organu nadzoru w przedmiotowej sprawie przesłanki uzasadniające cofnięcie skargi dotyczą wyłącznie jej części.

Podjęcie przez Radę Miejską w Lubinie uchwały nr XXV/202/12 w brzmieniu przedłożonym organowi nadzoru oznacza, że w treści uchwały Rady Miejskiej w Lubinie nr XXII/186/12 w dalszym ciągu pozostają zapisy: § 5 we fragmencie "likwiduje się jednostki budżetowe - Szkołę Podstawową nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93 i Gimnazjum nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93. Zlikwidowane jednostki budżetowe łączy się i" oraz § 6 uchwały Rady Miejskiej w Lubinie nr XXII/186/12, które zdaniem skarżącego naruszają prawo w sposób istotny.

Co więcej, w dalszym ciągu w treści załącznika nr 2 do uchwały nr XXII/186/12 pozostaje zapis § 26 ust. 7 w brzmieniu zakwestionowanym przez Wojewodę. Rada w uchwale nr XXV/202/12 nie nadała bowiem nowego brzmienia regulacji § 26 ust, 7, ale regulacji § 27 ust. 7. Tymczasem § 27 zawiera dwa, a nie siedem ustępów i nie był kwestionowany przez organ nadzoru. Niemniej jednak skoro w uchwale nr XXV/202/I2 Rada wskazała na nadanie nowego brzmienia § 27 ust. 7 nie można domniemywać, że jej wolą była nowelizacja § 26 ust. 7. Rozstrzygająca w tym zakresie jest bowiem treść uchwały.

Brak jest zatem podstaw prawnych do cofnięcia skargi w zakresie § 5 we fragmencie "likwiduje się jednostki budżetowe - Szkołę Podstawową nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93 i Gimnazjum nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93. Zlikwidowane jednostki budżetowe łączy się i" i § 6 uchwały Rady Miejskiej w Lubinie nr XXII/186/12 oraz § 26 ust. 7 załącznika do ww. uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 60 zdanie 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę i cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże skuteczność czynności procesowej cofnięcia skargi uzależniona jest od wyniku badania sprawy przez sąd w przedmiocie dopuszczalności cofnięcia skargi, o czym stanowi zdanie 3 art. 60 p.p.s.a. Z kolei niedopuszczalność wniosku o cofnięcie skargi stwierdzana jest w przypadku ustalenia, że przedmiotowy wniosek strony skarżącej zmierza do obejścia prawa lub spowodowałby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

W świetle materiału aktowego badanej sprawy oświadczenie strony skarżącej w przedmiocie cofnięcia skargi, nie nasuwa zastrzeżeń. W związku z powyższym uznać należało, że cofnięcie skargi we wskazanym zakresie jest dopuszczalne. W myśl art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W konsekwencji, na podstawie przytoczonego przepisu postępowanie wszczęte wniesieniem skargi we wskazanym przez skarżącego zakresie, podlegało umorzeniu, o czym orzeczono w pkt II sentencji Wyroku.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie są okoliczności, czy zaskarżona uchwała w § 5 we fragmencie "likwiduje się jednostki budżetowe - Szkołę Podstawową nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93 i Gimnazjum nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93. Zlikwidowane jednostki budżetowe łączy się i", a także w § 6 w którym Rada wskazała, że "Zespól Szkól w Lubinie staje się samodzielną jednostką budżetową; przejmie mienie, wierzytelności i zobowiązania oraz dokumentację Szkoły Podstawowej nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93 i Gimnazjum nr 3 w Lubinie przy ul. Gwarków 93." – w sposób istotny narusza art. 62 ust. 5c w zw. z art. 3 pkt 2c ustawy o systemie oświaty i art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej.

W art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty ustawodawca wskazał, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Z kolei w ustępie 5c tego artykułu wprowadził wyjątek od ww. zasady uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Art. 62 ust. 5c stanowi bowiem, że przepis ust. 5b nie dotyczy szkół specjalnych, szkół integracyjnych, szkół dwujęzycznych, szkół dla mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługujących się językiem regionalnym, szkół sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, szkół artystycznych, szkół z oddziałami specjalnymi szkół z oddziałami integracyjnymi, szkół z oddziałami dwujęzycznymi, szkół z oddziałami dla mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługujących się językiem regionalnym, szkół z oddziałami sportowymi oraz szkół w podmiotach leczniczych, w domach pomocy społecznej, szkół dla dorosłych, a także szkół, o których mowa w art. 5 ust. 3b i art. 35 ust. 2a. Szkoły te mogą być łączone w zespoły na zasadach określonych przez organ prowadzący.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Z kolei jak stanowi art. 12 ust 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.

Powyższe oznacza, że dopuszczalne jest tworzenie, łączenie i likwidowanie jednostek budżetowych, ale z uwzględnieniem wymogów zawartych w regulacjach odrębnych ustaw.

Należy zgodzić się z organem nadzoru, że stanowiąc w przedmiocie połączenia szkół w zespół szkół i utworzenia jednostki budżetowej Zespół Szkół Nr 3, Rada nie była władna do jednoczesnej likwidacji jednostek budżetowych, jakimi są Szkoła Podstawowa nr 3 i Gimnazjum nr 3, a także do stanowienia w zakresie przejęcia przez tworzony Zespól Szkół mienia, wierzytelności i zobowiązań oraz dokumentacji likwidowanych jednostek budżetowych.

Zdaniem Sądu połączenie szkół w zespół szkół nie powoduje likwidacji tych szkół, jako jednostek budżetowych, ponieważ zmianie nie podlega ich forma organizacyjno - prawna. Natomiast oznacza ono ich organizacyjne połączenie niezwiązane z samym przeniesieniem kształcenia do innej szkoły. Dyrektor zespołu, jak stanowi art. 62 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, jest z kolei dyrektorem szkoły lub placówki w rozumieniu ustawy.

Zgodnie z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się.

Podkreślić należy, że uprawnieniem organu prowadzącego jest zarówno utworzenie zespołu szkół, wyłączenie szkoły z zespołu jak również samo rozwiązanie zespołu. Co istotne, po wyłączeniu szkoły z zespołu szkół, szkoła ta nie ulega automatycznej likwidacji, tylko zachowując odrębność i samodzielność, funkcjonuje jako odrębna jednostka. Podobnie w przypadku rozwiązania zespołu szkół, szkoły wchodzące w skład zespołu nie przestają istnieć, ale funkcjonują jako odrębne jednostki.

Zdaniem tutejszego Sądu jednostki budżetowe jakimi są szkoły, mimo ich włączenia do zespołu szkół, zachowują zatem odrębność i samodzielność.

Skoro zatem, ustawodawca wskazuje wprost, że szkoła jest jednostką budżetową, a likwidacja jednostek budżetowych musi nastąpić z uwzględnieniem regulacji odrębnych ustaw, to likwidując szkołę jako jednostkę budżetową, Rada była zobowiązana do realizacji ustawowo określonej procedury likwidacji tej kategorii jednostek budżetowych.

Tym samym, należy zgodzić się z organem nadzoru, że Rada stanowiąc w przedmiocie połączenia szkół w zespół nie była władna do stanowienia w przedmiocie likwidacji jednostek budżetowych jakimi są Szkoła Podstawowa nr 3 i Gimnazjum nr 3 w Lubinie, ani też w zakresie przejęcia przez nowoutworzoną jednostkę budżetową - Zespół Szkół nr 3, mienia, wierzytelności i zobowiązań oraz dokumentacji likwidowanych jednostek budżetowych.

Ponadto w § 26 ust. 7 załącznika nr 2 Statut Zespołu Szkół nr 3 Rada wskazała, że odpłatność za korzystanie z obiadów ustala dyrektor Zespołu w oparciu o kalkulację przeprowadzoną przez osobę odpowiedzialną bezpośrednio za żywienie.

Zgodnie z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Mając na uwadze art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty, zadania organu prowadzącego wynikające z regulacji art. 67a ust. 3, wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.

Podjęcie uchwały przez Radę Miejską nr XXV/202/12 z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nr 3 w Lubinie w § 1 pkt 3 nie wyeliminowało wszystkich zaskarżonych przez Wojewodę przepisów. Co więcej, w dalszym ciągu w treści załącznika nr 2 do uchwały nr XXII/186/12 pozostaje zapis § 26 ust. 7 w brzmieniu zakwestionowanym przez Wojewodę. Rada w uchwale nr XXV/202/12 nie nadała bowiem nowego brzmienia regulacji § 26 ust. 7, ale regulacji § 27 ust. 7. Tymczasem § 27 zawiera dwa, a nie siedem ustępów i nie był kwestionowany przez organ nadzoru. Niemniej jednak skoro w uchwale nr XXV/202/I2 Rada wskazała na nadanie nowego brzmienia § 27 ust. 7 nie można domniemywać, że jej wolą była nowelizacja § 26 ust. 7.

Rada w uchwale nr XXV/202/12 podjętej 19 czerwca 2012 nie nadała bowiem nowego brzmienia § 26 ust, 7, ale wskazała na zmianę § 27 ust. 7. Jednakże § 27 zawiera dwa, a nie siedem ustępów i nie był podważany przez organ nadzoru. W związku z tym nie doszło zatem do usunięcia wadliwej treści § 26 ust. 7 uchwały, ponieważ Rada nadała nowe brzmienie § 27 ust. 7. Z tej racji nie można przyjąć, że wolą Rady była nowelizacja § 26 ust. 7 uchwały, gdyż rozstrzygająca w tym zakresie jest treść uchwały.

Z tych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie w pkt III sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy.

Orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanego wyżej aktu.