Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 256/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 54 pkt 2 lit. b i d,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 86
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego A. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] października 2019 r. nr [...], którą ustalono P. Spółce z o.o. w W. (dalej: Spółka) lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postępowanie toczyło się na wniosek Spółki, która wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie, na części działki nr [...] przy ulicy [...] w B., stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] wraz z wewnętrzną elektroenergetyczną linią zasilającą. Do wniosku załączyła mapy zasadnicze w skali 1:1000 i 1:500, postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oraz "Kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P.".

Po przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji [...] października 2019 r. wydał decyzję, którą ustalił Spółce lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] wraz z wewnętrzną elektroenergetyczną linią zasilającą, na którą składać się będzie: wieża telekomunikacyjna o wysokości do 45,2 m, zainstalowane na niej anteny sektorowe (8 szt.) oraz anteny radiolinii (6 szt.), urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane u podnóża wieży zlokalizowanej na terenie oznaczonym na mapie linią koloru niebieskiego i literami A-B-C-D, na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w B. Do decyzji załączono mapę w skali 1:500, na której oznaczono kolorem niebieskim i literami A-B-C-D linie rozgraniczające teren inwestycji.

W decyzji ustalono:

- warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu wskazując, że instalacja na wieży telekomunikacyjnej składać się będzie z: a) czterech anten sektorowych o wypadkowej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo 939W dla każdej z anten, umieszczonych na wysokości 42,70 m n.p.t. (środek elektryczny) i azymutach 350°, 100°, 180°, 270°; tilt max 10°; b) czterech anten sektorowych o wypadkowej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo 1071W dla każdej z anten, umieszczonych na wysokości 42,70 m n.p.t. (środek elektryczny) i azymutach 350°, 100°, 180°, 270°; tilt max 10°; c) sześciu anten radioliniowych;

- warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym zaopatrzenie w energię elektryczną z projektowanej instalacji niskiego napięcia wyprowadzonej z istniejącej sieci nN na warunkach określonych przez dysponenta sieci, dojazd do stacji bazowej telefonii od ulicy [...] istniejącymi i projektowanymi drogami wewnętrznymi i manewrowymi na działce nr [...];

- warunki dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (organ pierwszej instancji wskazał, że ze względu na parametry anten inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a, b, c, d, e, f, g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.), dlatego nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko);

- warunki wynikające z przepisów szczególnych (prawa budowlanego, ochrony środowiska, ochrony gruntów rolnych i leśnych, prawa lotniczego, prawa energetycznego);

- wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (wskazano na konieczność spełnienia wymagań wynikających z prawa budowlanego w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ochrony przed pozbawieniem: możliwości korzystania z energii elektrycznej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, wody, gleby; sformułowano wymóg, aby inwestycja nie była uciążliwa dla otoczenia - nie pogarszała warunków użytkowania nieruchomości sąsiednich).

Prezydent Miasta ustalił, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Lokalizowana jest na działce z istniejącą zabudową usługową. Inwestor legitymuje się postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na niekwalifikowanie się inwestycji do przedsięwzięć wymagających uzyskania takiej decyzji. Z treści załączonej do wniosku "Kwalifikacji instalacji" wynika, że nie występują miejsca dostępne dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania projektowanych anten sektorowych przy uwzględnieniu ich mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz uwzględnieniu odległości od środka elektrycznego anteny, z uwzględnieniem minimalnych i maksymalnych pochyleń wiązki (tilt). W tym zakresie wskazano, że dla czterech anten sektorowych (oznaczonych: L081; L082; L083; L084) wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo zawiera się w przedziale 500 - 1000 W, natomiast dla czterech pozostałych anten sektorowych (U091; U092; U093; U094) w przedziale 1000 - 2000 W. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a, b, c, d, e, f, g rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. analizowano występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości odpowiednio do 40 m oraz do 70 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. W zakresie ww. zasięgu znajduje się teren zagospodarowany obecnie jako usługi (salon handlowy o wysokości 6 m), drogi (ulica Z.), tereny rolne. Zagospodarowanie tego terenu nie przewiduje budowy obiektów o wysokości powyżej 15 m. Odległość pionowa głównych wiązek promieniowania od poziomu gruntu: dla anten o mocy w przedziale 500-1000 W, odległości 40 m i "tiltu 0" dla poszczególnych azymutów wynosi od 42 m do 42,86 m, dla anten o mocy w przedziale 500-1000 W, odległości 40 m i "tiltu 10" dla poszczególnych azymutów wynosi od 34,91 m do 36,03 m, dla anten o mocy w przedziale 1000-2000 W, odległości 70 m i "tiltu 0" dla poszczególnych azymutów wynosi od 41,60 m do 43,40 m, dla anten o mocy w przedziale 500-1000 W, odległości 70 m i "tiltu 10" dla poszczególnych azymutów wynosi od 29,43 m do 31,50 m. W konsekwencji, dla minimalnych i maksymalnych pochyleń wiązek w odległości odpowiednio do 40 m oraz do 70 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny nie znajdują się istniejące jak i przewidywane miejsca dostępne dla ludności. Planowana inwestycja jest także zgodna z przepisami odrębnymi. Teren działki inwestycyjnej zgodnie z wypisem z rejestru gruntów to "inne tereny zabudowane" oznaczone symbolem "Bi", "grunty pod rowami oraz pastwiska trwałe kl. V" oznaczone symbolem "W" i "PsV". Inwestor nie posiada tytułu prawnego do działki, jednak na tym etapie inwestycyjnym tytuł nie jest wymagany. Organ wskazał, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji i możliwości składania uwag i wniosków strony powiadomiono obwieszczeniem oraz zawiadomieniami. Projekt decyzji uzgodniono z organem właściwym w zakresie melioracji i urządzeń wodnych oraz z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Odwołania złożyli:

- mieszkańcy dzielnicy [...] i [...], którzy sprzeciwili się budowie stacji bazowej objętej skarżoną decyzją oraz budowie stacji bazowej na działce nr [...] przy ulicy [...]. Zwrócili uwagę na istniejącą w sąsiedztwie inwestycji zabudowę mieszkaniową, zmniejszenie wartości sąsiednich nieruchomości na skutek realizacji inwestycji, jej negatywny wpływ na zdrowie i życie ludzi. Wskazali na raport Najwyższej Izby Kontroli zalecający pilne uregulowanie kwestii pomiarów pól elektromagnetycznych projektowanych stacji bazowych telefonii komórkowej. Wnieśli o uznanie za stronę postępowania;

- A. i D. J. (reprezentowani przez Z. G.), którzy wskazali, że są właścicielami działek nr [...], [...] i [...], a działka inwestycyjna znajduje się w odległości około 100m od nich. Zarzucili naruszenie: art. 7, art. 87 ust. 1 i art. 79 ust. 1 Konstytucji RP przez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., co uniemożliwia zaskarżenie decyzji; art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie decyzji w sposób naruszający standardy demokratycznego państwa prawa, bowiem nie jest możliwe ustalenie stanowiska organu co do kwalifikacji całego przedsięwzięcia a nie jego poszczególnych elementów z punktu widzenia obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej; art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej: ustawa środowiskowa w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. "a-d" w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. "a-g" rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. przez niewskazanie, który z tych przepisów organ stosował, jak ustalił maksymalną moc EIRP oraz maksymalne tilty anten z jednoczesnym wskazaniem jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności; niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z określeniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; nieokreślenie danych producenta oraz typu anten i nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz mocy wyjściowej; niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Wskazali, że istnieje niebezpieczeństwo pracy inwestycji z mocą wyższą niż zadeklarowana przez inwestora, które to przypadki mają miejsce w Polsce. W ich ocenie, organ nie zweryfikował dokumentacji inwestora, która powinna zostać uzupełniona w sposób wskazany w zarzutach;

- M. i S. G., którzy wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, wskazując że pomimo stwierdzenia nieważności poprzedniej decyzji tego organu nie wyeliminowano uchybień w zakresie ustalenia wpływu inwestycji na środowisko.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wywiodło, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a nie można odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zdaniem Kolegium, planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, a wniosek inwestora spełnia warunki przewidziane prawem. Analiza stanu prawnego i faktycznego zawarta jest w załączniku nr 2 do decyzji, w której zalecono nadto spełnienie szeregu wymogów dla poszanowania interesów osób trzecich. Zdaniem Kolegium, niezasadny jest zarzut o naruszeniu przy wydawaniu decyzji prawa własności, gdyż przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej: ustawa planistyczna, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktualnym stanie prawnym (art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska) istnieje obowiązek wykonywania pomiarów pól elektromagnetycznych (PEM) przez prowadzącego instalację lub użytkownika urządzenia, bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia - na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana. Niemożliwym będzie zatem uruchomienie instalacji niespełniającej warunku zgodności z prawem w zakresie poziomu pól elektromagnetycznych. W opinii Kolegium, przedwczesne zatem jest badanie na etapie decyzji lokalizacyjnej "mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX", "danych producenta i typu anten oraz nadajników", "wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach planowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów". Powołując się na wyrok NSA w sprawie II OSK 2157/17 Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nastąpiły ustalenia dotyczące wskazania: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży - ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości i równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane. Podkreśliło związany a nie uznaniowy charakter decyzji lokalizacyjnej.

Skargę do sądu administracyjnego złożyli A. J. oraz Stowarzyszenie F. w B., Stowarzyszenie Z. w B., Stowarzyszenie I. w B., Stowarzyszenie I. P. w B., Stowarzyszenie O. w B., Stowarzyszenie [...] w B., Fundacja Instytut B. w B. oraz Fundacja T. U. w B.

A. J. zarzucił naruszenie:

1) art. 7, 87 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP przez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej, bowiem Trybunał Konstytucyjny kontroluje naruszenie konkretnego zastosowania przepisu a nie całości danego aktu normatywnego;

2) art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie decyzji odwoławczej niezawierającej uzasadnienia merytorycznego oraz przeprowadzenie postępowania bez zweryfikowania możliwości eksploatacyjnych anten w odniesieniu do mocy EIRP oraz maksymalnych tiltów;

3) art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. przez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten.

Uzasadniając zarzuty skarżący wywiódł, że istota sprawy sprowadza się do polemiki między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. a stanowiskiem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie konieczności ustalenia maksymalnych mocy i pochyleń anten. Niewątpliwie organy powinny weryfikować dokumentację techniczną a nie ją bezkrytycznie akceptować. Skarżący powołał i zacytował kilkanaście wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych na poparcie tezy, zgodnie z którą zasada przezorności wynikająca z art. 6 ust. 2 Prawa ochrony środowiska wymaga uwzględnienia – w ocenie oddziaływania stacji bazowych telefonii komórkowych na środowisko – maksymalnych możliwości emisyjnych urządzenia (kumulacji pól elektromagnetycznych emitowanych przez poszczególne anteny sektorowe), w tym maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania. Zdaniem skarżącego, sądy administracyjne prezentują stanowisko, które należy w całości zaakceptować jako trafne, iż nie da się wykluczyć przekroczenia dopuszczalnych mocy przez promieniowanie w wyniku nachodzenia się wiązek. Dla ustalenia oddziaływania stacji należy również uwzględnić ukształtowanie terenu oraz istniejące i potencjalne jego zagospodarowanie, co ma wpływ na zasięg promieniowania. Organy zaś nie zweryfikowały przedłożonej w sprawie dokumentacji na podstawie danych katalogowych anten mających być umieszczonymi na stacji, jak również nie uwzględniły, że podane przez inwestora parametry nie muszą odpowiadać maksymalnym dostępnym dla danego urządzenia.

W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium, przedłożona przez inwestora "Kwalifikacja instalacji" została sporządzona rzetelnie. Wynika z niej, że miejsca dostępne dla ludności występują poza zasięgiem osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych. Stacja bazowa w zakresie zasięgu wiązek promieniowania obejmuje teren zagospodarowany obecnie jako usługi (salon handlowy o wysokości 6m), drogi (ulica Z.), tereny rolne. Przewidywane zagospodarowanie terenu nie przewiduje obiektów o wysokości powyżej 15 m. Maksymalne moce i tilty anten zostały również dookreślone.

W odpowiedzi na skargę organizacji społecznych organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie jako niezasadnej.

Skarga organizacji społecznych została odrzucona postanowieniem z [...] lipca 2020 r., które jest prawomocne od [...] sierpnia 2020 r. (k. 110).

Postanowieniem z [...] września 2020 r. sąd dopuścił do udziału w postępowaniu jako uczestników na prawach strony Stowarzyszenie F. w B., Stowarzyszenie Z. w B., Stowarzyszenie I. w B., Stowarzyszenie I. P. w B., Stowarzyszenie O. w B., Stowarzyszenie [...] w B., Fundacja Instytut B. w B. oraz Fundacja T. U. w B. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. sąd dopuścił do udziału w postępowaniu jako uczestnika na prawach strony Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. z siedzibą w R. (k. 163). Sąd uwzględnił wniosek o dopuszczenie złożony 20 października 2020 r., w którym sformułowano zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 11 K.p.a. i wskazano, że uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie spełniają wymagań prawnych. W pozostałym zakresie wniosek ten zawiera powtórzenie i rozwinięcie argumentacji zawartej w skardze A. J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wieży telekomunikacyjnej, na której zostanie zainstalowanych osiem anten sektorowych i cztery anteny radioliniowe wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną stanowi inwestycję celu publicznego (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) oraz art. 2 pkt 5 ustawy planistycznej.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy planistycznej, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić na dwa sposoby: przez uchwalenie miejscowego planu albo przez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest to alternatywa rozłączna, która musi być rozumiana w ten sposób, że jeśli na jakimś terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może zostać wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nawet jeśli inwestycja byłaby zgodna z ustaleniami tego planu (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 598/20, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).

W znajdującym się w aktach administracyjnych uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta B. z [...] maja 2019 r. znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornego w sprawie niniejszej przedsięwzięcia wskazano, że "Wnioskowany teren częściowo objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (obszar systemu przyrodniczego miasta) – uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.". Organy nie włączyły do akt rysunku planu i nie usunęły wątpliwości odnośnie wyżej zacytowanego fragmentu postanowienia. Na k. 74 akt adm. znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej, który może zawierać odzwierciedlenie przebiegu granic planu. Wyrys nie jest jednak opisany i nie umożliwia sądowi weryfikacji ewentualnego nakładania się obszaru objętego planem i zaskarżoną decyzją. Brak jest więc dowodu, z którego treści jednoznacznie wynikałoby, że granice tych obszarów nie pokrywają się. Brak ten, przy wskazaniu przez Prezydenta Miasta na częściowe pokrywanie się obszaru objętego planem i obszaru spornej inwestycji, wymagał jednoznacznego usunięcia, co umknęło organom obydwu instancji. Stanowi to naruszenie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) i mogło mieć wpływ na jej wynik ze względu na brzmienie art. 50 ust. 1 ustawy planistycznej.

Niewątpliwy wpływ na treść rozstrzygnięcia przed organem odwoławczym miało nieustalenie przez Kolegium interesu prawnego podmiotów, które wniosły odwołanie. Skutkowało to wydaniem decyzji merytorycznej po rozpoznaniu środka zaskarżenia podmiotu określonego jako "osoby zamieszkujące dzielnicę [...] i [...]". Tymczasem wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) może mieć miejsce wyłącznie po rozpoznaniu środka zaskarżenia wniesionego przez podmiot posiadający interes prawny. W przypadku złożenia odwołania przez podmiot nieposiadający takiego interesu, postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., bądź istnieje podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a., gdy brak interesu jest oczywisty, a fakt ten nie wymaga dodatkowych ustaleń.

Ustawa planistyczna nie zawiera regulacji wskazującej kto jest stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec tego niewątpliwie stroną postępowania lokalizacyjnego jest inwestor (nie musi on dysponować na tym etapie inwestycyjnym tytułem prawnym do nieruchomości, której wniosek dotyczy) oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Stronami postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (vide wyroki w sprawach II SA/Gd 18/19, IV SA/Po 941/18, II SA/Go 108/18, II SA/Bd 1363/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć należy, że przyznanie określonemu podmiotowi przymiotu strony nie musi wynikać ze szkodliwości oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość, ale powinno wynikać z oddziaływania, które w jakikolwiek sposób prowadzi do ograniczenia w zagospodarowaniu czy użytkowaniu terenu bezpośrednio lub niebezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji. Ograniczenia te powinny wynikać z przepisów prawa.

Okoliczność, że ustawa planistyczna nie zawiera szczególnej regulacji dotyczącej ustalenia kręgu stron postępowania lokalizacyjnego, a strony tego postępowania zawiadamiane są przez obwieszczenie (poza inwestorem oraz właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, którzy zawiadamiani są indywidualnie – art. 53 ust. 1 ustawy planistycznej), nie oznacza że organ odwoławczy zwolniony jest z ustalenia (na podstawie art. 28 K.p.a.) interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie, który nie jest inwestorem bądź posiadającym tytuł prawny własności lub użytkowania wieczystego do terenu inwestycji. Zawiadamianie stron postępowania o podejmowanych czynnościach przez obwieszczenie nie oznacza, że podmiot podejmujący w postępowaniu środki prawne wywołujące skutki procesowe (np. wnoszący odwołanie) nie musi legitymować się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W sprawie niniejszej kwestia ta umknęła organowi odwoławczego, natomiast jest istotna i rzutuje na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Odwołania w sprawie niniejszej wnieśli: A. J., M. i S. G. oraz znaczna liczba osób podpisanych jako "mieszkańcy dzielnicy [...] i [...] w B.". Zaskarżona decyzja, będąca decyzją merytoryczną, została wydana "po rozpoznaniu odwołań osób zamieszkujących dzielnicę [...] i [...]", co wskazuje na przyznanie przymiotu strony postępowania wszystkim osobom podpisanym pod złożonymi odwołaniami. Jednocześnie ustalenie Kolegium (powtórzone za organem pierwszej instancji) odnośnie zakresu oddziaływania spornej stacji bazowej jest takie, że "prawidłowo ustalono krąg stron", a "W sprawie zostało zalecone zachowanie szeregu wymogów, które warunkują zachowanie interesów osób trzecich" (s. 3 zaskarżonej decyzji). W odpowiedzi na skargę Kolegium natomiast wskazało, że z "Kwalifikacji instalacji" wynika położenie miejsc dostępnych dla ludności poza zasięgiem osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych. Powstaje zatem pytanie, w jaki sposób Kolegium zidentyfikowało krąg stron postępowania uprawnionych do wniesienia odwołania. Przy czym zauważyć należy, że nawet nie wskazało w jaki sposób pozytywnie zweryfikowało przymiot strony u A. J. oraz M. i S. G., którzy złożyli odrębne odwołania od odwołań podpisanych zbiorowo przez kilkadziesiąt innych osób. W efekcie powstała sytuacja, w której wydanie decyzji merytorycznej nie zostało poprzedzone zweryfikowaniem, który z podmiotów odwołujących się jest stroną postępowania. Zdaniem sądu, znaczna liczba osób podpisanych pod pismem zatytułowanym "Odwołanie" nie jest przeszkodą ani usprawiedliwieniem do pominięcia ustaleń w tym zakresie. Organ powinien te ustalenia poczynić oraz przedstawić zastosowaną metodologię określenia zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, co skutkowałoby możliwością weryfikacji ustalonego na tej podstawie kręgu stron postępowania uprawnionych do wniesienia odwołania. Wobec braku konkretnych przepisów w ustawie planistycznej organ ma w tym zakresie pewną swobodę, np. może posłużyć się parametrami inwestycji i odległościami przewidzianymi dla tych parametrów wskazanymi w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r., (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia) oraz przyjąć, że stronami postępowania będą podmioty posiadające tytuł prawny własności bądź użytkowania wieczystego do działek położonych w odległościach w tych przepisach wskazanych. Nie może jednak ujść uwadze organu, że rozporządzenie posługuje się wartościami dla pojedynczej anteny a nie całego przedsięwzięcia oraz – co wskazać należy wyprzedzając dalsze rozważania - nie uwzględnia zjawiska kumulacji oddziaływań. Nadto, emisja fal elektromagnetycznych nie jest i nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie to może wynikać także z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje zatem cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. O obszarze oddziaływania obiektu za każdym razem będą także decydowały indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (zamiast wielu vide np. II SA/Go 108/18). Ustalenie obszaru tego oddziaływania, mającego znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania uprawnionych do wniesienia odwołania, jest obowiązkiem organu administracji rozpoznającego odwołanie. Od tego bowiem zależy czy zostanie wydana decyzja merytoryczna czy umarzająca postępowanie odwoławcze, ewentualnie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Nieprawidłowa i naruszająca art. 28 K.p.a. jest natomiast sytuacja, w której w postępowaniu pierwszoinstancyjnym następuje zawiadomienie stron innych niż inwestor i właściciel działki inwestycyjnej przez obwieszczenie, zaś wydanie decyzji odwoławczej merytorycznej następuje po rozpoznaniu odwołania "grupy osób" bez zbadania, której z tych osób przysługuje przymiot strony postępowania. "Grupy osób", niezależnie od nazwy własnej tej grupy, nie posiadają zdolności prawnej i procesowej w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 29 i następne K.p.a.).

Reasumując tę część rozważań wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynika, kogo organ potraktował jak stronę postępowania uprawnioną do wniesienia odwołania i dlaczego wydał zaskarżoną decyzję bez identyfikacji stron postępowania a wyłącznie "po rozpoznaniu odwołania osób zamieszkujących dzielnicę [...] i [...]". Tym samym doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 28 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. a także art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z kwestią nieustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji kręgu stron postępowania, związane jest zagadnienie oceny oddziaływania na środowisko inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej zbudowanej z wieży masztowej z antenami sektorowymi i radioliniowymi. Jak trafnie wskazują skarżący oraz Prezes Stowarzyszenia "P.", w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Jest to stanowisko prezentowane konsekwentnie począwszy od wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 179, poz. 1490), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573, ze zm.) oraz obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (zamiast wielu vide np. uzasadnienie wyroku w sprawie II OSK 2186/19). W sprawie II OSK 271/18 NSA podkreślił, że konieczność sumowania i analizy przedsięwzięcia jako całości wynika z prawa unijnego jako zasada jedności oceny środowiskowej przedsięwzięć. Sądy wskazują, że wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. ma zatem charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej pozwalającej na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Pomiędzy tymi normami nie zachodzi kolizja uzasadniająca stosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej na której zostanie zainstalowanych więcej anten niż jedna, niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny.

Jak wynika z akt sprawy niniejszej, Prezydent Miasta B. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się m.in. z ośmiu anten sektorowych. Nie podjął jednak wystarczająco rzetelnych i pogłębionych działań zmierzających do ustalenia czy ww. inwestycja zalicza się do przedsięwzięć wymagających decyzji środowiskowej. Zarówno Prezydent Miasta, jak i następnie SKO błędnie założyli, że powyższe ustalenie dokonuje się w oparciu o parametry pojedynczej anteny sektorowej zamontowanej na maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej z pominięciem, że na tym maszcie są zamontowane także inne anteny sektorowe.

Stosownie natomiast do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów projektowanego przedsięwzięcia, zatem już z tych względów decyzja Prezydenta Miasta B., która została wydana bez analizy mocy promieniowania całej instalacji, była wadliwa, której to wadliwości nie wyeliminowało SKO. Nie uwzględniono bowiem istotnych okoliczności faktycznych. Organ pierwszej instancji oparł się w swej argumentacji na dostarczonej przez inwestora "Kwalifikacji instalacji". Wynika z niej, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osią głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w zakresie wymaganych odległości. Lektura "Kwalifikacji" uprawnia do wniosku, że nie zawiera ona ustaleń dotyczących oddziaływania anten w sposób skumulowany, o czym świadczy chociażby to sformułowanie na s. 3 tego dokumentu: "Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, każda antena sektorowa rozpatrywana jest osobno i nie ma wpływu na wynik kwalifikacji innej anteny", które to stanowisko zostało powtórzone na s. 5 tego dokumentu. W "Kwalifikacji" mowa jest o wypadkowej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo a nie ma mowy o oddziaływaniu przedsięwzięcia jako całości i o kumulacji oddziaływania anten sektorowych (vide s. 7). Dodać należy, że na jednolitość orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazującego organom uwzględnianie zjawiska kumulacji oddziaływania przedsięwzięcia w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, a odosobniony charakter stanowiska odmiennego, wskazał także Prezes NSA w odpowiedzi udzielonej Stowarzyszeniu "Prawo do Życia" w piśmie z 8 sierpnia 2019 r. znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy.

Nadto, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy planistycznej, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: (1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; (2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest m.in. do przeanalizowania sytuacji istniejącej w terenie i wzięcia pod uwagę stanu istniejącej infrastruktury technicznej w tym infrastruktury telekomunikacyjnej. Z "Kwalifikacji" wynika, że uwzględniono ukształtowanie terenu oraz istniejącą zabudowę na dzień wykonania opracowania. Jednak ani w tym dokumencie, ani w uzasadnieniu wydanych decyzji lokalizacyjnych nie odniesiono się do argumentu podnoszonego w odwołaniach (pisma "mieszkańców" z [...] października 2019 r.) o planowaniu "na sąsiedniej działce" przy ulicy [...] podobnej inwestycji przez inną Spółkę, z którą to inwestycją oddziaływanie inwestycji spornej w sprawie niniejszej mogłoby wchodzić w reakcję. W takim przypadku obowiązkiem organu powinno być co najmniej sprawdzenie jak wzajemnie inwestycje te będą na siebie oddziaływać, które to sprawdzenie nie nastąpiło.

Formułując powyższy pogląd o konieczności zbadania w sprawie niniejszej zjawiska kumulowania się oddziaływania poszczególnych anten oraz ewentualnie spornej stacji z sąsiednią podobną inwestycją sąd ma na uwadze, że ostatecznym postanowieniem z [...] maja 2019 r. znak [...] Prezydent Miasta B. na podstawie art. 61a K.p.a., po rozpoznaniu wniosku P. Spółki z o.o. w W., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] – obręb [...] ([...]), czyli dla inwestycji spornej w sprawie niniejszej. W uzasadnieniu tego postanowienia Prezydent Miasta dokonał analizy parametrów inwestycji z punktu widzenia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. oraz przeanalizował treść "Kwalifikacji instalacji". Stwierdził, że instalacja nie jest przedsięwzięciem wymagającym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na to postanowienie powołał się organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji.

Odnośnie znaczenia powyższego postanowienia dla sprawy niniejszej wskazać należy, że jego ustalenia nie mogły być wiążące dla organów z powodu brzmienia art. 86 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 86 pkt 1 – 3 tej ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy: 1) wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji; 2) wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1; 3) przyjmujące zgłoszenia, o których mowa w art. 72 ust. 1a. Oznacza to, że organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej) jest związany treścią decyzji środowiskowej. Decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia są: decyzja odmawiająca zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 81 ustawy środowiskowej), decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 85), decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania (art. 85) oraz ewentualnie wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzja umarzająca postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań w zakresie stwierdzenia, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania (vide np. wyrok w sprawie II SA/Rz 785/19). W konsekwencji, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie wiąże organu wydającego decyzję lokalizacyjną w zakresie poczynionych w nim ustaleń merytorycznych odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia. Takie bowiem ustalenia powinny się znaleźć co do zasady w decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (ewentualnie, jak wyżej wskazano – decyzji umarzającej). W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sformułowano pogląd, iż postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania środowiskowego zawierające ocenę merytoryczną parametrów przedsięwzięcia może być dotknięte kwalifikowaną wadą prawną. Dla zastosowania art. 61a §1 K.p.a. musi występować oczywistość braku istnienia przesłanek przedmiotowych, zaś rozpoznanie sprawy merytorycznie w takim postanowieniu (bez wszczęcia postępowania i zawiadomienia stron) powoduje możliwość naruszenia ich interesu prawnego. Ustawa środowiskowa nie przewiduje także wyłączenia dopuszczalności prowadzenia takiego postępowania (np. wyroki w sprawach II OSK 1813/16, II OSK 2575/19).

Jednocześnie, zdaniem sądu, postępowanie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie jest elementem postępowania lokalizacyjnego, tzn. orzeczenia wydane w tych dwóch przedmiotach nie są objęte granicami jednej sprawy. Sąd administracyjny rozstrzyga zaś "w granicach danej sprawy" (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Formułując więc wątpliwości odnośnie prawidłowości postanowienia Prezydenta Miasta z [...] maja 2019 r. odmawiającego wszczęcia postępowania sąd nie ma podstaw do jego uchylenia (odmiennie np. w nieprawomocnym wyroku w sprawie II SA/Rz 471/18). Wobec zatem faktu jego pozostawania w obrocie prawnym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej, a jednocześnie bezwzględnej konieczności oceny przez organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego czy projektowane zamierzenie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym czy uzyskanie tej decyzji jest niezbędne z uwagi na możliwość wystąpienia kumulacji - należy wskazać, że o ile ww. postanowienie będzie pozostawało w obrocie prawnym, to na organie wydającym decyzję lokalizacyjną będzie spoczywał ciężar określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. b i d ustawy planistycznej). Tymczasem ocena przeprowadzona w tym zakresie, oparta wyłącznie o treść "Kwalifikacji instalacji", jest niewyczerpująca a przez to przedwczesna z powodów wyżej wskazanych.

Zdaniem również sądu, a wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie ma decydującego w sprawie niniejszej znaczenia obowiązujący od 25 października 2019r. przepis art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska, stosownie do którego prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: 1) bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia; 2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie; 3) każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia - na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana. W ocenie sądu, przepis ten nie prowadzi do wniosku sformułowanego przez Kolegium, zgodnie z którym "niemożliwym będzie uruchomienie instalacji, która nie będzie spełniała warunku zgodności z prawem poziomu pól elektromagnetycznych". Przepis ten zobowiązuje do przeprowadzenia pomiaru poziomów pól elektromagnetycznych "w środowisku" i przed rozpoczęciem użytkowania instalacji, tak aby rozpoznać warunki środowiskowe w jakich instalacja będzie uruchamiana (pkt 1), natomiast nie dotyczy dopuszczenia do użytkowania instalacji. Z kolei w punktach 2 i 3 w przepisie tym nałożono obowiązek pomiarów pól elektromagnetycznych każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub zmiany warunków zagospodarowania terenu. Nie jest zatem tak, jak wywodzi SKO, że warunkiem uruchomienia instalacji będzie emitowanie przez nią wyłącznie dopuszczalnych prawem poziomów pól elektromagnetycznych. Przepis art. 122a P.o.ś. nie modyfikuje warunków prawnych dopuszczania do użytkowania obiektów budowlanych. Te bowiem wynikają z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Mając całokształt powyższych okoliczności na uwadze uznać należało, że organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż nie ustaliły istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uzupełnienie postępowania wyjaśniającego we wskazanej części nie mogłoby również nastąpić przez organ odwoławczy we własnym zakresie, gdyż takim działaniem organ naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Stąd uchylenie zaskarżonym wyrokiem dotyczy rozstrzygnięć organów obydwu instancji. Ponownie zatem prowadząc sprawę organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające w zakresie zbadania wszystkich istotnych parametrów planowanej inwestycji mogących decydować o wpływie na środowisko i oddziaływaniu na sąsiednie nieruchomości pod kątem występowania miejsc dostępnych dla ludności w zasięgu działania mocy anten. Organy bowiem nie zbadały w sposób rzetelny i wyczerpujący oddziaływania inwestycji uwzględniającego zjawisko kumulacji. Nie były przy tym związane wydanym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania środowiskowego, które jako wadliwe nie powinno się ostać otwierając drogę dla możliwości wydania decyzji środowiskowej. Jeśli to nie nastąpi (np. przez uruchomienie postępowania nadzwyczajnego z urzędu), ciężar oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, w tym zjawiska kumulacji, będzie spoczywał na organie orzekającym w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co wynika z art. 54 pkt 2 lit. b i d ustawy planistycznej.

Zdaniem sądu, niezbędne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego, w którym uwzględnione zostanie w sposób pełny oddziaływanie planowanej inwestycji. w decyzji powinno dojść do określenia warunków jej lokalizacji, jeśli będą ku temu podstawy, na podstawie wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego, co nie wyklucza także powołania dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok w sprawie II SA/Bk 750/19). Z kolei uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich elementów oddziaływania inwestycji, z uwzględnieniem maksymalnych zadeklarowanych przez inwestora mocy anten oraz mocy maksymalnych możliwych do uzyskania w trakcie eksploatacji, co dotyczy również pochyleń tzw. tiltów. Włączy organ także do akt sprawy karty katalogowe anten i uzyska ustosunkowanie się autora "Kwalifikacji" do zgłaszanych w trakcie postępowania zarzutów i wątpliwości odnośnie zadeklarowanych przez inwestora warunków eksploatacji instalacji oraz innych, techniczne możliwych do uzyskania (maksymalnych). Rozpoznając zaś odwołanie od ponownie wydanej decyzji pierwszoinstancyjnej (jeśli zostanie złożone), rozważy organ odwoławczy legitymację prawną odwołujących się, co warunkuje wydanie decyzji innej niż umarzająca postępowanie odwoławcze.

Dodatkowo sąd zauważa, że właścicielowi działki nr [...] Spółce P. na etapie administracyjnym doręczano korespondencję na adres wskazany w ewidencji gruntów. Korespondencja składana była do akt ze skutkiem doręczenia. Na ten sam adres doręczał korespondencję również sąd (także stosując fikcję doręczenia) - do momentu ustalenia na podstawie powszechnie dostępnych danych z Krajowego Rejestru Sądowego, że adres ten jest inny, bowiem Spółka w 2019 r. zmieniła siedzibę. Będzie miał organ na uwadze tę okoliczność przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego uiszczony przez niego wpis od skargi.