Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1599/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 16 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. S. "A" na uchwałę Rady Gminy B z dnia 31 maja 2011 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina B I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Rady Gminy B na rzecz skarżącego M. S. "A" kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 31 maja 2011 r. Rada Gminy B podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina B.

Powyższą uchwałą Rada Gminy B ustaliła stawki za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina B w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A" M. S. zaskarżając ją w całości.

Skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Gminy B do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, doręczonym organowi w dniu 26 czerwca 2014 r. Rada Gminy B nie udzieliła na nie odpowiedzi.

Zakwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), który to przepis stanowi, że uzyskane przez przewoźnika potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków nie może powodować nakładania na przewoźników żadnych opłat za korzystanie z tych przystanków. Wskazano, że jakkolwiek powyższy przepis został uchylony przez art. 73 pkt 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, jednakże z mocy art. 90 tej ustawy, uchylenie to następuje dopiero z dniem 1 stycznia 2017 r.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego według norm prawem przewidzianych ewentualnie o stwierdzenie, że uchwała została wydane z naruszeniem prawa, w szczególności z art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego według norm prawem przewidzianych.

W ocenie skarżącego uchwała nr [...] narusza interes prawny przedsiębiorstwa, gdyż nakłada wcześniejszy obowiązek uiszczenia opłat za korzystanie z przystanków, niż przewidział to ustawodawca. W uzasadnieniu skargi podano, że na podstawie zaskarżonej uchwały przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny toczyło się postępowanie o sygn. akt: [...] z powództwa Gminy B przeciwko M. S. o zapłatę za korzystanie z przystanków położonych na terenie Gminy B. Sprawa zakończyła się odrzuceniem pozwu przez Sąd Okręgowy Wydział II Cywilny Odwoławczy postanowieniem z dnia 14 lutego 2014 r. wobec ustalenia sądu okręgowego, iż sprawa ta nie jest prawą cywilną.

Następnie Wójt Gminy B decyzjami z dnia [...] 2014 r. określił wysokość opłat za zatrzymywanie na terenie Gminy B za miesiące: od sierpnia do grudnia 2011 roku (decyzja nr [...]) w kwocie 2.473,60 zł; od stycznia do grudnia 2012 roku (decyzja nr [...]) w kwocie 6.524,60 zł; od stycznia do grudnia 2013 roku (decyzja nr [...]) w kwocie 6.493,70 zł; od stycznia do kwietnia 2014 roku (decyzja nr [...]) w kwocie 2.143,20 zł.

Zdaniem skarżącego, pomimo, że powyższe decyzje nie są jeszcze ostateczne, to uzasadniają interes prawny M. S., który prowadzi działalność gospodarczą pod firmą: "A" M. S. w K.

W ocenie skarżącego uchwała Rady Gmina B nr [...] z dnia 31 maja 2011 roku narusza prawo bowiem jest niezgodna z art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), który to przepis stanowi, że uzyskane przez przewoźnika potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków nie może powodować nakładania na przewoźników żadnych opłat za korzystanie z tych przystanków. Co prawda, powyższy przepis został uchylony przez art. 73 pkt 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, jednakże z mocy art. 90 tej ustawy, to uchylenie to następuje dopiero z dniem 1 stycznia 2017 r. Stąd też uchwała narusza interes prawny przedsiębiorstwa, gdyż nakłada wcześniejszy obowiązek uiszczenia opłat za korzystanie z przystanków, niż przewidział to ustawodawca.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Gminy według norm prawem przepisanych.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skarżącego podano, co następuje:

Skarżący wywodzi, że uchwałą Rady Gminy B z dnia 31 maja 2011 roku nr [...] nałożono "wcześniejszy obowiązek uiszczenia opłat za korzystanie z przystanków, niż przewidział to ustawodawca". Skarżący odnosi się do treści art. 22 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.). Wskazuje, iż przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż obowiązuje aż do 31 grudnia 2016 r. Powyższe wynikać ma z zapisu art. 90 ustawy o publicznym transporcie drogowym z dnia 16 grudnia 2010 roku (Dz.U. z 2011, nr 5, poz. 13). W zakresie wniosków zawartych na str. 3 odwołania, skarżący zdaje się wręcz cytować argumentację skarżącego, zaprezentowaną w toku postępowania zakończonego wydaniem przez WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2012 roku (II SA/Gl 191/12) orzeczenia, powielając argumentację skarżącego zaprezentowaną przed gliwickim sądem administracyjnym, jednakże nie przedstawił konkluzji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który stanowisko skarżącego uznaje za błędne. Sąd ten uznał bowiem, że "W świetle tej regulacji (art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym) właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego władny jest do podjęcia uchwały o ustaleniu opłat za korzystanie m.in. przez przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego (art. 4). Górne granice stawek z tego tytułu określa zaś ust. 5 tego przepisu. Ustawa o publicznym transporcie drogowym weszła w życie z dniem 1 marca 2011 r., z wyjątkiem przepisów enumeratywnie wymienionych w art. 90, co jednak nie dotyczy art. 16 ust. 4 i 5. Oznacza to, że przepisy te weszły w życie z dniem 1 marca 2011 r. Jednakże do dnia 1 września 2011 r. obowiązywał art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), który to przepis stanowił, że uzyskane przez przewoźnika potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków nie może powodować nakładania na przewoźników żadnych opłat za korzystanie z tych przystanków. Powyższy przepis został uchylony na mocy art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 159, poz. 945). Równocześnie ustawą ta zmieniono art. 22 dodając ust. 6 w brzmieniu: "Do warunków i zasad korzystania z przystanków i obiektów dworcowych, o których mowa w ust. 4 pkt 4, stosuje się odpowiednio przepisy działu II rozdziału 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5. poz.13".

Z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 4 ustawy zmieniającej, przepisy te weszły w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, czyli w dniu 1 września 2011 r., bowiem ustawą ogłoszono w dniu 1 sierpnia 2011 r. Art. 22 ustawy o transporcie drogowym dotyczy przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (ust. 1) oraz przewozów regularnych specjalnych (ust. 4). Jednakie ustawa o publicznym transporcie zbiorowym zawiera własne, odrębne regulacje, definiujące pojęcie publicznego transportu zbiorowego oraz przewoźnika. Stąd też ustawa ta ma ograniczony zakres. Tymczasem w zaskarżonej uchwale jednoznacznie wskazano podstawą prawną ustalenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, przywołując art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, co oznacza, że opłaty te dotyczą tylko operatorów i przewoźników w rozumieniu tej ustawy, obowiązującej od dnia 1 marca 2011r .(...).(fragment wyroku WSA Gliwice z dnia 6 czerwca 2012 r., II SA/Gl 191/12).

Organ podkreślił, że w cytowanym orzeczeniu akcent kładzie się także na dwutorowość regulacji zawartych w ustawie o transporcie drogowym i ustawie o publicznym transporcie drogowym. Zakresy podmiotowe tych ustaw nie pokrywają się. W przypadku skarżącego, zastosowanie znajdują przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Wobec powyższego wskazano, że zarzuty skarżącego dotyczące sfery obowiązywania art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym są chybione. Co więcej, sfera zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o publicznym transporcie zbiorowym są rozdzielne co za tym idzie błędne są twierdzenia o ich wzajemnych relacjach i przenikaniu się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Z treści skargi wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący zaskarżył przedmiotową uchwałę w całości.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina B podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13) ma wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego, a tym samym z pewnością jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Adresatami tej uchwały są wszyscy operatorzy i przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina B i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. zastosowanie się do warunków i zasad określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą występując z takim wezwaniem do Rady Gminy B w piśmie z dnia 24 czerwca 2014 r.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Gminy B z dnia 31 maja 2011 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina B została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie takiego aktu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zaskarżona regulacja przedmiotowej uchwały została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13). Ustawa ta – zgodnie z treścią jej art. 1 - określa zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w strefie transgranicznej, w transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim oraz w żegludze śródlądowej, a także zasady finansowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w transporcie, o którym mowa wyżej. Z art. 6 ust. 1 ustawy wynika, że publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego, zwanego dalej "operatorem", lub przewoźnika spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób, przy czym – zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. W sytuacji zatem, gdy skarżący jest właścicielem firmy przewozowej osób i podnosi, że zaskarżona uchwała nakłada na niego obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z przystanków, a opłaty te są wobec skarżącego określane w drodze decyzji administracyjnych opartych na unormowaniach zaskarżonej uchwały, to należy przyjąć, że interes prawny skarżącego wynikający ze wskazanych wyżej norm materialnoprawnych ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym został naruszony treścią zaskarżonej uchwały.

Będący podstawą zaskarżonej uchwały art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym stanowi, że w transporcie drogowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców mogą być pobierane opłaty (ust. 1). Stawki opłat, o których mowa w ust. 2, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. (ust. 3). Za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. (ust. 4). Stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym (ust. 5 pkt 1).

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony przez ustawodawcę do ustalania w formie uchwały stawek opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych. Jednocześnie ustawodawca określił górną granicę stawki opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym oraz sposób korzystania z upoważnienia do ustalania stawek opłaty wskazując, że czynienie użytku z upoważnienia ustawowego ma następować "z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad".

W przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". W orzecznictwie wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r., sygn. U. 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U. 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13).

W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty; uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców; uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust.6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z powyższego uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd.

W orzecznictwie zaprezentowano trafne w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko, zgodnie z którym jeżeli chodzi o standard poszczególnych przystanków, to odnosi się to do infrastruktury przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Kwestie te winny być uwzględnione przy ustalaniu opłaty za korzystanie z przystanku. Z kolei odnośnie do taboru, jakim jest wykonywany przewóz, to przez pojęcie taboru należy rozumieć ogół środków transportowych jakim dysponuje przewoźnik. Dla oceny tego czynnika jako wpływającego na wysokość opłaty istotne jest przeznaczenie opłaty. Opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów. Opłata jest także przeznaczana na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13).

Nie ulega zatem wątpliwości, że na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Przewoźnicy obsługują poszczególne linie regularne różnymi pojazdami. Niekiedy są to pojazdy zabierające po kilka lub kilkanaście osób, a czasami autobusy zabierające po kilkudziesięciu pasażerów. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, a więc więcej osób wsiadających i wysiadających z pojazdu. Z kolei im więcej osób na przystanku, to tym większe nasilenie jego zanieczyszczenia a także potencjalnie większe możliwości jego zniszczenia (np. rysowania lub malowania wiat czy też inne formy zniszczenia). Duży i ciężki autobus powoduje także większe niszczenie nawierzchni przystanku niż pojazd zabierający tylko kilka czy kilkanaście osób. Jest rzeczą powszechnie znaną, iż zatrzymanie ciężkiego autobusu na przystanku, zwłaszcza w upalne dni, deformuje nawierzchnię poprzez powstanie kolein. Deformacja taka jest o wiele większa niż spowodowana przez pojazd zabierający jedynie kilkanaście osób. Można zatem uznać, że im większy pojazd realizujący przejazd na linii regularnej tym większe koszty utrzymania i obsługi przystanków. W uproszczeniu należy przyjąć, że duży i ciężki pojazd przewożący kilkadziesiąt osób generuje większe koszty utrzymania i obsługi przystanków od pojazdu zabierającego jedynie kilku lub kilkunastu pasażerów.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W § 1 pkt 1 tej uchwały ustalono opłatę za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w wysokości 5 groszy. Jest to opłata stała i określono ją w maksymalnej ustawowo wysokości. Opłaty tej nie zróżnicowano we względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy. W związku z tym rozważenia wymaga kwestia, czy ustalenie stałej opłaty i to w ustawowo maksymalnej wysokości spełnia wymóg uwzględnienia niedyskryminujących zasad.

Przed wszystkim należy podnieść, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Brak uzasadnienia uchwały nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu uchwały. Motywy te nie zostały wskazane w odpowiedzi na skargę, w której organ odniósł się jedynie do zarzutów skarżącego.

Należy wskazać, że wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., III SA/Kr 998/07, LEX nr 519152). W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX nr 597395). Należy zatem przyjąć, że brak sporządzenia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W związku z brakiem uzasadnienia uchwały Sąd zwrócił się do Wójta Gminy B o nadesłanie dokumentacji poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały. Z nadesłanych przez organ dokumentów nie wynika, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Analiza protokołu nr [...] sesji Rady Gminy B z dnia 31 maja 2011 r. wykazuje, że poza przedstawieniem radnym projektu uchwały i stwierdzenia, że "w związku z tym, że od 1 marca br. utrzymanie przystanków, a przede wszystkim czystości na nich należy do zadań własnych gminy, zostanie to uregulowane w jednoznaczny sposób, w taki, że będzie można pobierać opłaty od przewoźników za zatrzymywanie się na przystankach" nie tylko nie rozważano treści projektu uchwały z punktu widzenia uwzględnienia niedyskryminujących zasad, lecz w ogóle nie podjęto dyskusji na temat proponowanego rozwiązania. Również protokoły z posiedzenia Komisji Rolnictwa i Ochrony Środowiska, Komisji Rewizyjnej z dnia 26 maja 2011 r. oraz Komisji Oświaty, Kultury i Spraw Socjalnych, Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów z dnia 27 maja 2011 r. wskazują, że przed podjęciem opinii co do treści projektowanej uchwały nie dyskutowano nad jej unormowaniem w kontekście uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Tymczasem, jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "powody uchwalenia stawki w takiej a nie innej wysokości powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady (...). Nie podlega dyskusji, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych" ((zob. cytowany wyżej wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13).

W ocenie Sądu w tym stanie rzeczy ustalenie stałej opłaty i to w maksymalnej wysokości nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji, gdy w istocie wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują to opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku. Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie daje podstaw do automatycznego przyjęcia, że dopuszczalne jest, aby taką samą opłatę uiszczał przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi kilku lub kilkunastu pasażerów. Oznaczałoby to bowiem, że obaj przewoźnicy w równym stopniu partycypowaliby w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków mimo, że przewoźnik wykonujący przewozy "dużymi" pojazdami powoduje znacznie większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika realizującego przewozy małymi busami. Byłoby to dyskryminujące dla tych ostatnich przewoźników. Przewoźnik wykonując przewozy małymi pojazdami musiałby bowiem uczestniczyć w kosztach utrzymania przystanku także w tej części kosztów, które niejako spowodowane byłyby przez "dużych" przewoźników. W ocenie Sądu ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu jak przewoźnicy realizujący przewozy "dużymi" pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się powstania tych kosztów (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13).

Skoro w przepisie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminacyjne zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz. Organ gminy jest zobowiązany do jego uwzględnienia kryterium niedyskryminacji przy ustaleniu opłaty. W niniejszej sprawie w zaskarżonej uchwale tego kryterium nie wzięto pod uwagę przy ustaleniu opłaty za korzystanie z przystanków. Konieczności zastosowania tego kryterium nie mogą wyłączać także ewentualne trudności w technicznym pobieraniu opłaty, gdyby była ona zróżnicowana.

Skoro organ ustalił na jednym – maksymalnym - poziomie stawkę stałej opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, to nie uwzględnił kryterium niedyskryminujących zasad, o których mowa w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Nie można przyjąć, że ustalenie stawki opłat w maksymalnej, dopuszczonej przez ustawodawcę wysokości jest równoznaczne z brakiem naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13). W realiach niniejszej sprawy ustalenie na jednym – maksymalnym - poziomie stawki stałej opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym stanowi istotne naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Stała opłata jest bowiem dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w B w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo.

Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Okoliczność, że ustawodawca w treści upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym posłużył się zwrotem nieoznaczonym "uwzględnienie niedyskryminujących zasad" nie oznacza, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o powyższy przepis. Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy.

W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym. W ocenie Sądu wydanie w tym stanie rzeczy przez Radę Gminy w B aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała nie może być rozpatrywane w kontekście nieistotnego naruszenia prawa.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym. . W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd – zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - uwzględnił skargę z wyżej wskazanych przyczyn nie podzielając stanowiska zaprezentowanego w skardze. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zgodnie z którym uzyskane przez przewoźnika potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków nie może powodować nakładania na przewoźników żadnych opłat za korzystanie z tych przystanków.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze należy stwierdzić, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 31 maja 2011 r. obowiązywały przepisy art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, powołanej w podstawie prawnej uchwały. Ustawa o publicznym transporcie drogowym weszła w życie z dniem 1 marca 2011 r., z wyjątkiem przepisów enumeratywnie wymienionych w art. 90, co jednak nie dotyczy art. 16 ust. 4 i 5. Oznacza to, że przepisy, na podstawie których podjęto zaskarżoną uchwałę weszły w życie z dniem 1 marca 2011 r. Jednakże do dnia 1 września 2011 r. obowiązywał art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), który to przepis stanowił, że uzyskane przez przewoźnika potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków nie może powodować nakładania na przewoźników żadnych opłat za korzystanie z tych przystanków. Powyższy przepis został uchylony na mocy art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 159, poz. 945). Równocześnie ustawą tą zmieniono art. 22, dodając ust. 6 w brzmieniu: "Do warunków i zasad korzystania z przystanków i obiektów dworcowych, o których mowa w ust. 4 pkt 4, stosuje się odpowiednio przepisy działu II rozdziału 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13". Zgodnie z treścią art. 4 ustawy zmieniającej, przepisy te weszły w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, czyli w dniu 1 września 2011 r., bowiem ustawę ogłoszono w dniu 1 sierpnia 2011 r. Art. 22 ustawy o transporcie drogowym dotyczy przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (ust. 1) oraz przewozów regularnych specjalnych (ust. 4).

Należy zwrócić uwagę, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym zawiera własne, odrębne regulacje, definiujące pojęcie publicznego transportu zbiorowego oraz przewoźnika. W zaskarżonej uchwale jednoznacznie wskazano podstawę prawną ustalenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, przywołując art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, co oznacza, że opłaty te dotyczą tylko operatorów i przewoźników w rozumieniu tej ustawy, obowiązującej od dnia 1 marca 2011 r., a więc w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Przedmiotowa uchwała podjęta w dniu 31 maja 2011 r. nie narusza zatem przepisów wskazanych w skardze. W takim stanie rzeczy nieistotna jest data uchylenia art. 22 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym i dodania ust. 4 do tego przepisu, co nastąpiło dopiero z dniem 1 września 2011 r. Przyjąć bowiem należy, że inny jest zakres stosowania obydwu ustaw, a dla oceny zgodności z prawem, istotna jest przywołana podstawa prawna uchwały.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.

Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona, na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Gminy B na rzecz skarżącego kwoty 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 300 zł – wpis, 240 zł – wynagrodzenie pełnomocnika, 17 zł – opłata od pełnomocnictwa.