Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 50/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 art. 35 ust. 1,4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej jako "rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy z miejscami noclegowymi" I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta J. decyzją z dnia [...] r. nr [...]odmówił K. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie "Rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy z miejscami noclegowymi", planowaną do realizacji w K. na działce nr 304/1, obręb 0001.

Następnie Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. K. od powyższej decyzji, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na uzasadnienie rozstrzygnięcia wojewoda podał, że w dniu 14 maja 2013 r. do Starostwa Powiatowego w J. wpłynął wniosek K. K. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej jako "Rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy z miejscami noclegowymi" przy ul. Z. w K. (działka nr 304/1, obręb 0001, K.). W wyniku analizy akt sprawy i stwierdzeniu nieprawidłowości, w tym niezgodności z obowiązującym planem miejscowym, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia w terminie do dnia 19 lipca 2013 r.

W odpowiedzi na powyższe inwestor, w dniu 2 lipca 2013 r., przedłożył wyjaśnienia i uzupełnienia. Oceniwszy, iż przedłożone przez inwestora uzupełnienie dokumentacji nie jest wystarczające, decyzją nr [...]z dnia [...] r. Starosta J. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu przedstawiono obszerną argumentację dowodzącą, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Decyzję organu I instancji inwestor otrzymał dnia 8 sierpnia 2013 r., a dnia 21 sierpnia 2013 r. – a więc z dochowaniem czternastodniowego terminu ustawowego – nadał w urzędzie pocztowym w G. odwołanie do Wojewody D.. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, a zwłaszcza z przedstawioną interpretacją ustaleń obowiązującego planu miejscowego.

Rozpatrujący odwołanie Wojewoda D. przywołał art. 35 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że działka nr 304/1, przeznaczona pod inwestycję, ma kształt nieregularnego pięcioboku. Od wschodu graniczy z działką nr 304/4dr, stanowiącą drogę gminną. Od północy graniczy z działką budowlaną nr 304/3, na której znajduje się budynek mieszkalny ul. Z.. Od zachodu graniczy z działką nr 120/2dr - drogową stanowiącą ulicę Z.. Od południa graniczy z działką budowlaną nr 305, na której znajdują się 2 budynki, w tym budynek mieszkalny ul. Z.. Przeznaczony pod inwestycję budynek mieszkalny składa się z dwóch zasadniczych części: części mieszkalnej, pokrytej dwuspadowym dachem, i tarasu, przylegającego do części mieszkalnej od północy i usytuowanego nad dwoma garażami. Planowaną inwestycję nazwano: "rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy z miejscami noclegowymi".

Wojewoda stwierdził, że z analizy przedłożonego projektu budowlanego wynika, że inwestycja ta nie spowoduje powiększenia powierzchni zabudowy, a zatem została nieprawidłowo zakwalifikowana jako rozbudowa. W ramach projektowanych zmian nastąpi nadbudowa - nadbudowany będzie istniejący taras - oraz przebudowa, ponieważ przebudowane będzie wnętrze części mieszkalnej wraz ze zmianą geometrii dachu i jego podwyższeniem. Wobec powyższego prawidłowym określeniem inwestycji jest: nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy z miejscami noclegowymi.

Dalej wojewoda stwierdził, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jednostki [...] r. Wypis i wyrys z tego planu zamieszczony jest w projekcie budowlanym. Działka nr 304/1 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MU2, a znajdujący się na niej budynek mieszkalny (bez części z tarasem) określony jest jako obiekt o walorach architektonicznych, wskazany do ochrony (obiekty takie zdefiniowane są w § 3 pkt 14 tekstu planu). Dla tego terenu obowiązują ustalenia ogólne oraz szczegółowe. Należy zwrócić uwagę, że z ustaleń - zarówno ogólnych, jak i szczegółowych - do planowanej inwestycji odnoszą się te, które dotyczą przebudowy i nadbudowy budynków mieszkalnych ze zmianą sposobu użytkowania na usługowy (miejsca noclegowe), a także ustalenia dla budynków o walorach architektonicznych, ponieważ budynek ten został zaliczony do takiej kategorii. Następnie wojewoda przytoczył ustalenia ogólne obowiązującego planu miejscowego

W dalszej części organ II instancji wskazał, że obecnie istniejący budynek posiada trzy kondygnacje: piwnicę, parter oraz poddasze. Nakryty jest dachem dwuspadowym o symetrycznych spadkach połaci o kącie nachylenia 28,8°. Jak wspomniano powyżej, do budynku dobudowany jest taras - zajmuje on (szacunkowo) 40% powierzchni zabudowy. Kalenica budynku znajduje się na wysokości 6,64 m, licząc od najniżej położonej części terenu przy budynku.

Nowoprojektowany budynek ma także posiadać trzy kondygnacje, lecz i parter, i piętro zostają znacznie powiększone. Parter o powierzchnię tarasu, poddasze o powierzchnię tarasu oraz powierzchnie uzyskane w efekcie zmiany geometrii dachu i kąta nachylenia połaci dachowych. Projektowany dach jest dachem mansardowym, tzn. połacie dachowe są "złamane" i mają dwa różne nachylenia (część górna: 30° i część dolna: 65 °). Podwyższona zostaje kalenica i znajduje się na poziomie 8,76 m, licząc od najniżej położonej części terenu przy budynku.

Jak wynika z powyższego, projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniem obowiązującego planu miejscowego, sformułowanym w §18 ust. 3 tekstu planu (dotyczącym wysokości kalenicy budynku). Nie można także uznać, aby zmiana typu i geometrii dachu oraz kąta nachylenia połaci dachowych była zgodna z ustaleniem, zawartym w §2 ust. 2 pkt 1 tekstu planu. Ustalenie to przewiduje ochronę charakterystycznych elementów architektonicznego ukształtowania istniejącej zabudowy - wyżej wymienione elementy są właśnie takimi elementami, stanowiącymi o charakterze zabudowy. Planowana przez inwestora inwestycja przekracza określoną planem dopuszczalną wysokość przebudowywanych i rozbudowywanych budynków i w tym zakresie jest także niezgodna z obowiązującym planem miejscowym.

W obowiązującym planie miejscowym określono wskaźniki zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy jest to wskaźnik, wyrażający stosunek sumy powierzchni całkowitej zabudowy wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków stałych do powierzchni odpowiadających im działek lub terenów (§ 3 pkt 6 tekstu planu). Jego maksymalną wartość ustalono (§ 18 ust. 3 tekstu planu) na 0,40. Wskaźnik zabudowy to wskaźnik wyrażający stosunek powierzchni zabudowy budynków stałych do powierzchni odpowiadających im działek lub terenów (§3 pkt 5 tekstu planu). Jego maksymalną wartość ustalono (§ 18 ust. 3 tekstu planu) na 0,20. Wskaźniki te są przekroczone już przy obecnym sposobie zagospodarowania działki: wskaźnik zabudowy jest równy 0,24 (powierzchnia zabudowy 132,95 m2 przez powierzchnię działki 558,00 m2), a wskaźnik intensywności zabudowy jest równy 0,62 (346,98 m2 przez 558,00 m2). Po przeprowadzeniu planowanej inwestycji wskaźnik zabudowy nie zmieni się (nie zmieni się ani powierzchnia działki, ani powierzchnia zabudowy), natomiast zwiększy się wskaźnik intensywności zabudowy do 0,71 (394,19 m2 przez 558,00 m2).

Następnie podano, że zapis planu, na który powołał się w swojej decyzji organ pierwszej instancji brzmi: "rozbudowa istniejących budynków na działce, na której określony w ust. 3 wskaźnik zabudowy został przekroczony - dopuszczona maksymalnie o 20% istniejącej powierzchni zabudowy budynków zlokalizowanych na działce" (§18 ust. 6 tekstu planu). Oznacza to, że powierzchnia zabudowy może zostać przekroczona o 20%, ale dotyczy to rozbudowy, tzn. przypadku, gdy powierzchnia zabudowy zostaje zwiększona. Ponieważ omawiana inwestycja dotyczy nadbudowy i przebudowy, cytowane powyżej ustalenie planu nie ma zastosowania w sprawie. Wobec przekroczenia wskaźnika intensywności zabudowy przy obecnym zagospodarowaniu działki, nie jest możliwe zwiększenie intensywności zagospodarowania działki.

Należy nadmienić, że skarżący stwierdził jedynie, że "należy uznać zgodność i dopuszczalność tych wskaźników z mpzp i należy stwierdzić, że wszystkie wskaźniki ustalone w mpzp zostały zachowane" (s. 3 odwołania). Jak widać z powyższych rozważań, stanowisko odwołującego się nie znajduje uzasadnienia. Naruszenie ustaleń obowiązującego planu miejscowego (§18 ust. 3 tekstu planu) jest bowiem oczywiste.

Wojewoda dodał, że w swoim odwołaniu skarżący uważa, że niewłaściwe jest zastosowanie przez organ pierwszej instancji ustalenia §18 ust. 3 tekstu planu, dotyczącego wysokości budynku, lecz prawidłowe jest tu zastosowanie ustalenia § 13 ust. 4 pkt 3 tekstu planu. Należy zwrócić uwagę, że ustalenia zawarte w §13 tekstu planu należą do tzw. warunków ogólnych, tzn. dotyczą obiektów i gruntów, obszarów bez względu na ich usytuowanie i przynależność do konkretnej jednostki terenowej. Przepisy § 12 i § 13 tekstu planu zostały zawarte w Rozdziale VI, zatytułowanym jako szczególne warunki zagospodarowania wynikające z potrzeb ochrony środowiska kulturowego. Ustalenia §13 tekstu planu dotyczą obszarów wymienionych w §12 ust. 1 pkt 3 i 4 tekstu planu. Są to: 3) obszar historycznie ukształtowanego zespołu przestrzenno-krajobrazowego centralnej części [...], obejmujący: a) zespół kościoła [...]; b) budynki willowe i pensjonatowe o wartościach architektonicznych oraz objęte ewidencją zabytków; c) założenia zieleni towarzyszące zabudowie, 4) krajobraz kulturowy [...] z ukształtowanymi układem urbanistycznym oraz elementami przyrodniczymi i krajobrazowymi - obejmujący obszar jednostki.

W cytowanym powyżej §12 ust. 1 pkt 3 tekstu planu opisano obszar zespołu przestrzenno-krajobrazowego, który jest oznaczony na rysunku planu. Budynek przy ul. Z. zlokalizowany jest poza tym obszarem, zatem nie dotyczy go §12 ust. 1 pkt 3 tekstu planu. Przedmiotowy budynek jest natomiast elementem krajobrazu kulturowego [...] i wobec tego odnosi się do niego § 12 ust. 1 pkt 4 tekstu planu. Omawiany budynek został zakwalifikowany do obiektów o walorach architektonicznych wskazanych do ochrony. Można zatem uznać, że jest wartościowy pod względem kulturowym i jako taki wymieniony w §13 ust. 1 pkt 2 tekstu planu. Należy natomiast zwrócić uwagę, że w wielu miejscach - także w § 13 ust. 2, ust. 4 pkt 1 tekstu planu - wpisano konieczność ochrony charakterystycznych elementów architektonicznego ukształtowania istniejącej zabudowy, a do nich należą, co wykazano powyżej, geometria i kształt dachu, które w projekcie ulegają zmianie.

Organ II instancji ocenił, że nie ma racji skarżący twierdząc, że jego budynek jest budynkiem, do którego można stosować wymagania dotyczące zabudowy pensjonatowej (np. s. 2 odwołania). Budynek ten jest obecnie budynkiem mieszkalnym. Natomiast zmiana sposobu użytkowania polega na przystosowania go dopełnienia funkcji usługowej z miejscami noclegowymi. Nie może być mowy o tym, aby obiekt ten mógł stać się pensjonatem. Zgodnie z przepisem art. 36 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U. z 2013 r. poz.1014) pensjonat to obiekt posiadający co najmniej 7 pokoi, świadczący dla swoich klientów całodzienne wyżywienie. Jak wynika z projektu budowlanego, w budynku zaprojektowano 9 pokoi z miejscami noclegowymi, brak jednak pomieszczeń wskazujących na możliwość świadczenia dla swoich klientów całodziennego wyżywienia. Taka funkcja wymaga ponadto uzgodnienia projektu budowlanego pod względem sanitarno-epidemiologicznym. Jeśli uznać, że termin "pensjonat" należy odnieść do charakteru architektonicznego budynku, to obecnie istniejący budynek takich cech nie posiada. Takie uzyskałby on po planowanej przebudowie i nadbudowie. Należy jednakże stwierdzić, że posiadane przez ten budynek cechy w jego obecnym kształcie zostały uznane przez plan miejscowy za warte ochrony. Zmiana tych cech jest, także z tego punktu widzenia, niezgodna z obowiązującym planem miejscowym.

Należy podkreślić, że słuszne jest stanowisko organu, rozróżniające strefę ochrony konserwatorskiej dla ukształtowanego historycznie zespołu przestrzenno-krajobrazowego centralnej części [...] i strefę ochrony krajobrazu kulturowego. Ta pierwsza strefa obejmuje jedynie część obszaru objętego planem, ta druga jest znacznie szersza i obejmuje cały obszar objęty planem. W tej pierwszej strefie istotną rolę odgrywają walory urbanistyczne (czyli dotyczące rozplanowania i przestrzennego ukształtowania zabudowy, wzajemnych relacji) oraz jej powiązania z krajobrazem, w drugim przypadku nacisk położony jest na walory krajobrazowe. Nie można tu uznać tożsamości tych stref - co czyni odwołujący się (s. 2-3 odwołania) -natomiast ocena rangi ochrony jest rzeczą subiektywną.

Ostatnią z kwestii, poruszonych w odwołaniu inwestora, jest kwestia uzgodnienia przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przedmiotowej inwestycji decyzją - pozwoleniem konserwatorskim Nr [...] z dnia [...] r. Skarżący uważa, że decyzja ta (aprobująca zaproponowany przez inwestora zakres zmian w budynku) dowodzi zgodności planowanego przez inwestora zamierzenia z ustaleniami planu. Rozumowanie takie jest błędne. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków miał obowiązek zająć stanowisko w sprawie planowanej inwestycji, ponieważ jest ona zlokalizowana na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - miasto K. zostało wpisane pod numerem [...] decyzją z dnia [...] r. Stosownie do przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Oczywistym jest, że wojewódzki konserwator zabytków formułuje swoje stanowisko badając, czy uzgadniane przezeń zamierzenie jest zgodne z przepisami określającymi zasady ochrony zabytków, zamieszczonymi w przywołanej powyżej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy. Organem, do kompetencji którego należy badanie zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, prowadzący postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Wyrażenie swojego stanowiska przez inny organ nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej od obowiązku dokonania powyższego sprawdzenia i to ten właśnie organ przesądza o zgodności danego zamierzenia oraz przedłożonej dokumentacji z wymogami prawa.

Rekapitulując należy stwierdzić, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego co do charakteru planowanej przebudowy i rozbudowy, w tym w zakresie wysokości projektowanej nadbudowy. W tym stanie rzeczy nie są spełnione wymogi, wynikające z przepisu art.35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Słusznie zatem organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. K.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zażądał zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Na uzasadnienie skargi podano, że skarżący zarzuca Wojewodzie D. naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 1,2,3 ustawy Prawo budowlane w związku z uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki [...]. Organ wydając decyzję wadliwie dokonuje analizy dokumentacji projektowej oraz błędnie interpretuje zapisy umieszczone w wypisie i wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K..

Dalej skarżący podniósł, że w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawia stan faktyczny niezgodny z prawdą. Organ błędnie przedstawia datę oraz pismo strony do organu jako treść odwołania. Strona w dniu 1 sierpnia 2013 r. w sekretariacie Starostwa Powiatowego w J. złożyła odwołanie od decyzji Starosty J., a dnia 21 sierpnia 2013 r. wysłała ustosunkowanie się do pisma Starosty J. do Wojewody z dnia 7 sierpnia 2013 r. do odwołania z dnia 1 sierpnia 2013 r. od decyzji starosty.

Zdaniem skarżącego wojewoda przedstawiając stan faktyczny omawianej inwestycji błędnie i wadliwie dokonuje analizy dokumentacji projektowej w zestawieniu z prawem budowlanym oraz prawem miejscowym, a także rzeczywistym stanem faktycznym. Zgodnie z wypisem i wyrysem z m.p.z.p. dla dz. 304/1 obręb K.-1 należy przyjąć, że na działce znajduje się budynek mieszkalny oraz wybudowany w latach siedemdziesiątych przyległy do budynku mieszkalnego odrębny budynek garażu, którego dach na wysokość; parteru został wówczas ogrodzony balustradą i przystosowany do przebywania na nim ludzi tworząc taras, a więc mamy na działce dwa odrębne budynki przyległe do siebie (dowód: wypis i wyrys z m.p.z.p. dla dz. 304/1 załącznik 2 graficzny, mapa do celów projektowych) oraz należy stwierdzić, że zgodnie z zapisem w wypisie i wyrysie z m.p.z.p do przedmiotowej działki cyt. "Istniejący na działce budynek jest obiektem o walorach architektonicznych, wskazanym do ochrony.".

Poruszając kwestię nazwy przedmiotowej inwestycji "Rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy z miejscami noclegowymi" należy uznać za chybione twierdzenie wojewody, co do nieprawidłowości określenia inwestycji. W przedłożonym projekcie przedstawiono rozbudowę budynku mieszkalnego polegającą na rozbudowie tego budynku o powierzchnie budynku przyległego garażu. Po przeprowadzeniu inwestycji powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego w stanie istniejącym do powierzchni zabudowy budynku po zakończeniu budowy wzrośnie o powierzchnię zabudowy budynku garażu. Mając na uwadze powyższe dowody należy przyjąć, że po zakończeniu inwestycji będzie jeden budynek usługowy z miejscami noclegowymi. Przytoczone w uzasadnieniu decyzji wojewody stwierdzenie, że inwestycja nie spowoduje powiększenia powierzchni zabudowy należy uznać za mylne i przyjąć poprawność nazwy "rozbudowa" co do planowanej inwestycji.

Należy nadmienić, że inwestycja ta nie spowoduje powiększenia wskaźnika zabudowy (zgodnie z def. w m.p.z.p. § 3 pkt 1 wskaźnik zabudowy - należy przez to rozumieć wskaźnik wyrażający stosunek powierzchni zabudowy budynków stałych do powierzchni odpowiadających im działek lub terenów). Analizując sugestię wojewody, co do nazwy projektu "nadbudowa" w zestawieniu z nazwą "rozbudowa", wychodząc od definicji pojęcia zarówno przy nadbudowie, jak i przy rozbudowie, zwiększa się powierzchnia użytkowa obiektu oraz jego kubatura. Różnica miedzy tymi dwoma rodzajami budowy jest jednoznacznie określona kryterium zmiany powierzchni zabudowy: przy nadbudowie nie zwiększa się powierzchnia zabudowy obiektu, natomiast przy rozbudowie - zwiększa się powierzchnia zabudowy jak to ma miejsce przy planowanej inwestycji.

Należy dodać, że przy "nadbudowie" dochodzi kwestia zmiany ilości kondygnacji, co nie występuje przy planowanej inwestycji, ponieważ ilość kondygnacji budynku się nie zmienia. Analizując termin "przebudowa" zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W planowanej inwestycji dojdzie do zmiany charakterystycznych parametrów tj.: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość. Wojewoda w swoim uzasadnieniu sam wskazuje, że dojdzie do podwyższenia dachu budynku, a w związku z tym dojdzie do zwiększenia kubatury i wysokości. Wykazując powyższe należy uznając za mylne i nie trafione stanowisko organu w powyższych kwestiach.

Skarżący stwierdził, że przeprowadzając analizę zapisów m.p.z.p. nie można się zgodzić z treścią uzasadnienia decyzji wojewody, co do kwestii warunków zabudowy i jej podstaw. Należy prawidłowo ocenić stan istniejący, należy przez to rozumieć stan w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały (§3 pkt 1 tekstu planu). Stan w dniu wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki [...] był jak przedstawiony powyżej, czyli na działce znajdowały się dwa odrębnie, przyległe do siebie budynki (mieszkalny i garaż). Działka nr 304/1 położona jest na obszarze wyznaczonym obowiązującymi liniami rozgraniczającymi o symbolu MU2, którego funkcją podstawową są tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług turystycznych (§18). W treści wypisu i wyrysu z m.p.z.p. przedmiotowej działki jest ważny zapis mówiący o tym, że istniejący na działce budynek jest obiektem o walorach architektonicznych, wskazanym do ochrony. Właściwym organem, który posiada kompetencję do oceny ochrony zgodnie z ustawą o ochronie zabytków jest Wojewódzki Konserwator Zabytków. Organ administracji architektoniczno-budowlanej (dalej organ ab) nie posiada kompetencji w sprawie oceny decyzji DWKZ w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego i jak dalej pisze, nie podważa tego uzgodnienia w zakresie ochrony kulturowej. Organ jednak wkracza w kwestię ochrony kulturowej, co do której nie ma umocowania prawnego aby się wypowiadać. Decyzja administracyjna DWKZ jest podstawową formą rozstrzygnięcia tej kwestii i stanowi prawo. Zakres ochrony zgodnie z prawem miejscowym tj. m.p.z.p. ustala dla tych obiektów (budynek, który jest obiektem o walorach architektonicznych) ochronę charakterystycznych elementów architektonicznego ukształtowania istniejącej zabudowy i jej detalu architektonicznego, w tym ukształtowanie bryły budynku (bryłę określają trzy wymiary: długość, szerokość, wysokość), forma dachu, ukształtowanie elewacji i jej rozwiązania materiałowe, i inne elementy budynku, charakterystyczne dla zabudowy K., wymienione w § 13 ust. 4 pkt 3 m.p.z.p..

W zakresie powyższego zawarte są konkretne wskazania wynikające z potrzeb ochrony środowiska kulturowego, w przedmiotowej sprawie, co do wysokości budynku i kształtu dachu. DWKZ w treści swojej decyzji wyraźnie precyzuje - "udziela pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku...", gdzie załącznikiem jest przedmiotowy projekt. Kwestie związane z wyglądem zewnętrznym budynku (wysokości oraz kształt dachu) w zestawieniu z prawem miejscowym zostały rozstrzygnięte przez właściwy organ tj. DWKZ. Organ ab w zakresie swoich czynności może sprawdzić kompletność projektu i czy nie ma uchybień, ale już nie ma prawa rozstrzygać w kwestiach już rozstrzygniętych decyzją ostateczną i musi przestrzegać i przyjąć prawo wynikające z tej decyzji. Zakres prac budowlanych jest znany i zatwierdzony decyzją DWKZ i wywód organu, co do zakresu budowy jest również elementem świadczącym o łamaniu prawa przez ten organ. Przeprowadzając analizę stanu prawnego w zestawieniu ze stanem faktycznym należy uznać, zgodnie z zapisem Rozdziału VI m.p.z.p. (Szczególne warunki zagospodarowania wynikające z potrzeb ochrony środowiska kulturowego) §12 ust. 1 m.p.z.p. ochronie kulturowej podlegają budynki o wartościach architektonicznych zgodnie z §12 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. Idąc dalej, poddając analizie zapis §12 ust. 2 m.p.z.p. pod względem celowości przepisu należy przyjąć, że obiekty, o których mowa w ustępie to obiekty wymienione w §12 ust. 1 m.p.z.p., czyli również istniejący na działce strony budynek, który jest obiektem o walorach architektonicznych i dla tych obiektów ustala się ochronę charakterystycznych elementów architektonicznego ukształtowania istniejącej zabudowy i jej detalu architektonicznego, w tym ukształtowanie bryły budynku, forma dachu, ukształtowanie elewacji i jej rozwiązania materiałowe, i inne elementy budynku, charakterystyczne dla zabudowy K., wymienione w §13 ust. 4 pkt 3 m.p.z.p. (§12 ust. 2 pkt 1 treść planu). Należy zważyć na zapis w §12 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p., ze zasady ochrony oraz warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze całej jednostki, stanowiącej obszar krajobrazu kulturowego, określone są w §13 oraz rozdz. III, VII i VIII uchwały. Należy też podkreślić, że w Rozdziale VIII (Ustalenia szczegółowe dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi) w §18 ust. 6 m.p.z.p. są "Szczególne warunki zagospodarowania", które dotyczą warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z potrzeb ochrony środowiska kulturowego i określone są w rozdz. VI, kontynuując, są to szczególne warunki ustaleń szczegółowych zawartych w §18 ust. 3 m.p.z.p., co do warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając powyższa analizę na uwadze, zdaniem skarżącego, należy stwierdzić, że organ w swoim uzasadnieniu decyzji przytacza niewłaściwą podstawę prawną, która odnosiłaby się do danego stanu faktycznego, czyli zapis z § 18 ust. 3 m.p.z.p. mówiący o wysokości budynku. W tym stanie faktycznym ma zastosowanie przepis §18 ust. 6 m.p.z.p.-szczególne warunki ustaleń szczegółowych zawartych w rozdz. VI, a dokładnie w §13 ust. 4 pkt 3 m.p.z.p., który podaje, że zabudowę w ciągach i zespołach budowlanych kształtować z uwzględnieniem wyszczególnionych cech elementów architektonicznego ukształtowania budynków o wartościach kulturowych, czytając dalej w przepisie, co do wysokości ustalonej w sposób 2-3 kondygnacje, w tym 1 lub 2 kondygnacje z poddaszu użytkowym (wysokość jest ustalona przez liczbę kondygnacji). Przepis § 13 ust. 4 pkt 3 m.p.z.p., w którym zawiera się kwestia wysokości budynku określona w wymiarze ilości kondygnacji jest celowym zastosowaniem autora planu miejscowego, dającym większy zakres swobody w celu dostosowania nakładanych obowiązków do charakteru zabudowy przy projektowaniu. Stwierdzenie zgodności w tym zakresie nastąpiło przez wydanie decyzji ostatecznej D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Odnosząc się do charakteru ukształtowania dachu należy ponownie stwierdzić błędne zastosowanie przepisu §18 ust. 3 m.p.z.p. przez organ, co do występującego stanu faktycznego. W tym zakresie należy również przyjąć stosowanie § 18 ust. 6 m.p.z.p.- szczególne warunki ustaleń szczegółowych zawartych w rozdz. VI, a dokładnie w §13 ust. 4 pkt 3 m.p.z.p., który dopuszcza charakter ukształtowania dachu mansardowego 30-70 stopni w zabudowie pensjonatowej, potwierdzenie zgodności w tym zakresie również nastąpiło w decyzji ostatecznej D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W ocenie skarżącego należy stwierdzić, że w m.p.z.p, określono wskaźniki zabudowy w postaci wskaźnika zabudowy (def. § 3 pkt 1 tekst planu) oraz wskaźnika intensywności zabudowy (def. § 3 pkt 1 tekst planu). Stwierdzenie organu, co do stanu istniejącego i wyliczonych przy tym stanie wskaźników zabudowy i twierdzenie, że zostały już przy obecnym sposobie zagospodarowania działki przekroczone należy uznać za błędne. Wyliczenia wskaźników zabudowy zostały zawarte projekcie budowlanym, a dokładnie w opisie do projektu zagospodarowania działki. Zgodnie z zapisem §18 ust. 6 tekst planu "Rozbudowa istniejących budynków na działce, na której określony w ust. 3 wskaźniki zabudowy został przekroczony - dopuszczona maksymalnie o 20% istniejącej powierzchni zabudowy budynków zlokalizowanych na działce.". Organ w uzasadnieniu błędnie, niedosłownie przytacza cytat treści planu, a mianowicie przytacza "wskaźnik" a powinien "wskaźniki" I analizie należy poddać wskaźnik zabudowy i wskaźnik intensywności zabudowy, które są przekroczone o wartość dopuszczoną prawem (wskaźnik zabudowy został niezmieniony i wynosi 0,24, wskaźnik intensywności zabudowy został zmieniony z 0,62 do 0,71 czyli o 14,5%). Należy uznać ww. zapis jako obowiązujący przy projektowaniu ponieważ mamy do czynienia z rozbudową, jak wykazano powyżej. W treści m.p.z.p. jest mowa o dopuszczalnym przekroczeniu 20% istniejącej powierzchni zabudowy budynków.

Nie można się zgodzić, że ustalenia zawarte w §13 w Rozdziale VI m.p.z.p. należą do tzw. warunków ogólnych ponieważ odniesienie prawne zawiera się w §18 ust. 6 m.p.z.p. "Warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z potrzeb ochrony środowiska kulturowego określone są w rozdz. VI."-tekst planu i są to szczególne warunki ustaleń szczegółowych zawartych w §18 ust. 3 m.p.z.p., co do warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Nietrafne jest twierdzenie, iż ustalenia §13 m.p.z.p. dotyczą tylko obszarów wymienionych w §12 ust. 1 pkt 3 i 4 m.p.z.p.. Zastosowanie normy prawnej tj. §13 m.p.z.p. w przedmiotowej sprawie i odesłanie do tego przepisu następuje na mocy §12 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p.. Należy uznać, zgodnie z zapisem Rozdziału VI (Szczególne warunki zagospodarowania wynikające z potrzeb ochrony środowiska kulturowego) §12 ust. 1 ochronie kulturowej podlegają budynki o wartościach architektonicznych zgodnie z §12 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. Idąc dalej, poddając analizie zapis §12 ust. 2 pod względem celowości przepisu należy przyjąć, że obiekty, o których mowa w ustępie to obiekty wymienione w §12 ust. 1 m.p.z.p., czyli również istniejący na działce strony budynek, który jest obiektem o walorach architektonicznych i dla tych obiektów ustala się "ochronę charakterystycznych elementów architektonicznego ukształtowania istniejącej zabudowy i jej detalu architektonicznego, w tym ukształtowanie bryły budynku, forma dachu, ukształtowanie elewacji i jej rozwiązania materiałowe, i inne elementy budynku, charakterystyczne dla zabudowy K., wymienione w §13 ust. 4 pkt 3 '- treść planu.

Należy zważyć na zapis w §12 ust. 3 pkt 2, że zasady ochrony oraz warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze całej jednostki, stanowiącej obszar krajobrazu kulturowego, określone są w §13 oraz rozdz. lII, VII i VIII uchwały. Mając powyższą analizę na uwadze należy stwierdzić, że organ w swoim uzasadnieniu decyzji przytacza niewłaściwą podstawę prawną, która odnosiłaby się do danego stanu faktycznego, czyli zapis z §18 ust. 3 m.p.z.p. mówiący o wysokości budynku. W tym zakresie należy również przyjąć stosowanie §18 ust. 6 m.p.z.p.- szczególne warunki ustaleń szczegółowych zawartych w rozdz. VI, a dokładnie w §13 ust. 4 pkt 3, który dopuszcza charakter ukształtowania dachu mansardowego 30-70 stopni w zabudowie pensjonatowej, potwierdzenie zgodności w tym zakresie również nastąpiło w decyzji ostatecznej D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Zawarte w decyzji sformułowanie o zabudowie pensjonatowej dla miasta K. jest szeroko rozumiane i winno być więc traktowane jako wskazanie preferencji (pierwszeństwa) dla wymienionych w nim funkcji, jednak przy dopuszczeniu możliwości lokalizacji także innych funkcji. Należy zauważyć, że skoro prawodawca stanowi o celu terenu MU2 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usług turystyki, a jednocześnie nie wprowadza żadnego kryterium dotyczącego stopnia zabudowy w tym zakresie to tym bardziej organy administracji nie są władne aby wprowadzać takie kryteria. W takiej zabudowie występują różnego rodzaju budynki tj.: budynki mieszkalne jak i budynki w zakresie których świadczone są usługi hotelarskie. Mając na uwadze powyższe należy do tego określenia stosować wykładnię rozszerzającą, a nie zawężającą jak czyni to organ w swoim uzasadnieniu decyzji. Należy przyjąć, że w zabudowie pensjonatowej mogą się znajdować obiekty z zakresu usług turystyki, a nie tylko obiekty zaszeregowane w myśl ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych jako "pensjonat". Na terenie MU2 m.p.z.p. zakłada świadczenie usług turystycznych i zgodnie z ustawą o usługach turystycznych są to usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym. Idąc dalej należy przytoczyć definicję usług hotelarskich (art. 3 pkt 8 ustawy o usługach turystycznych) usługi hotelarskie - krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych. Zestawiając powyższe zagadnienie z dokumentacją projektową należy uznać, iż projektowany obiekt spełnia wymogi konstrukcyjno-budowlane budynku użyteczności publicznej i po zakończeniu inwestycji będzie istniała możliwość ubiegania się o zaszeregowanie obiektu hotelarskiego do określonego rodzaju w tym przypadku jako pensjonat w myśl rozporządzenia ministra gospodarki i pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie oraz projekt uzyskał i zawiera uzgodnienia sanitarno-epidemiologiczne niezbędne dla tego typu budynków. Kwestia zaszeregowania budynku w zakresie świadczenia usług hotelarskich po zakończeniu inwestycji jest poza zakresem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że znajdujący się na działce budynek jest wskazany do ochrony i planowana inwestycja jest z przeznaczeniem na świadczenie usług z zakresu turystyki, a więc nie jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Analizując przepisy z zakresu ochrony konserwatorskiej należy przyjąć jak na przykładzie charakteru ukształtowania dachu (wymienione w § 13 ust. 4 pkt 3 m.p.z.p.), że jeżeli nie mamy do czynienia z zabudową mieszkaniową to jaki charakter ukształtowania dachu przyjąć dla obiektów w których świadczone są usługi z zakresu turystyki i nie są zaszeregowane zgodnie z ustawą jako "pensjonat". Przez zabudowę pensjonatowa należy więc rozumieć wszystkie obiekty świadczące usługi turystyczne. Przyjmując taką interpretację zgodnie z regułami wykładni prawa nie tworzy się luka prawna.

Na koniec, skarżący poinformował, że na sąsiedniej działce jest budynek o wysokości wyższej niż budynek w projekcie strony i pokryty jest dachem mansardowym, tak jak projektowany budynek strony. W obowiązku organu leży wykazanie przesłanek negatywnych w postaci konkretnych dowodów, a nie odwrotnie. Ponadto należy zauważyć, że strona uzyskała wszystkie niezbędne opinie i decyzję specjalistów na wykonanie planowanie inwestycji i nie wpłynęły żadne zastrzeżenia uczestników postępowania, w szczególności Gminy Miasta K. prawodawcy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkludując, należy stwierdzić, że w przytoczonej wyżej analizie prawnej w zestawieniu ze stanem istniejącym są oczywiste podstawy do orzeczenia zgodnie z żądaniem skarżącego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 8 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, jednocześnie uzupełniając ją o zarzut, że organ II instancji naruszył prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej argumenty były trafne.

Omówienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W ocenie sądu rozpoznającego skargę decyzje organów obu instancji należało uchylić, ponieważ przy ich podjęciu doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Przede wszystkim należy powiedzieć, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 i z 2014 r. poz. 40; dalej: p.b.), który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Definicja pojęcia "roboty budowlane" zawarta jest w art. 3 pkt 7 p.b., który przewiduje, że należy przez nie rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 6 p.b. "budowa" to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. przez "przebudowę" należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast "remontem" jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 p.b.).

Natomiast używane pojęcia nadbudowy i rozbudowy należałoby sobie przeciwstawić i stwierdzić, że tam, gdzie na skutek robót budowlanych dochodzi do zwiększenia powierzchni zabudowy (w tym: szerokości i długości obiektu) mamy do czynienia z "rozbudową" (przedrostek "roz-" w polszczyźnie oznacza m.in. czasownik określający powiększenie czegoś, zwiększenie, np. rozkrzewić, rozmnożyć i właśnie: rozbudować). Natomiast tam, gdzie dochodzi do zwiększenia wysokości obiektu mamy do czynienia z "nadbudową" (za Słownikiem języka polskiego PWN, "nadbudować" to zbudować nową część nad jakąś wykończoną budowlą). Również samo zwiększenie liczby kondygnacji stanowić będzie przykład nadbudowy. Zarówno rozbudowa, jak i nadbudowa skutkować będą zmianą kubatury obiektu budowlanego.

W związku z tym, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie na wniosek inwestora, to na tym podmiocie ciąży obowiązek określenia, jakich robót budowlanych ma ono dotyczyć. Na dalszym etapie rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest dokonanie oceny, czego w istocie dotyczy wniosek i jak winno być sformułowane pozwolenie na budowę albo co przemawia za odmową udzielenia pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie inwestor określił, że żąda udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie "rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy z miejscami noclegowymi". Z taką kwalifikacją planowanych robót budowlanych zgodził się organ I instancji, jednak odmówił pozwolenia na nie argumentując, że ich wykonanie jest sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.).

Wątpliwości co do charakteru planowanych robót budowlanych podniósł za to organ II instancji i wskazał, że inwestycja nie spowoduje powiększenia powierzchni zabudowy, więc nie jest "rozbudową", ale w ramach projektowanych zmian nastąpi nadbudowa - nadbudowany będzie istniejący taras - oraz przebudowa, ponieważ przebudowane będzie wnętrze części mieszkalnej wraz ze zmianą geometrii dachu i jego podwyższeniem. Wobec powyższego prawidłowym określeniem inwestycji, według wojewody, jest nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy z miejscami noclegowymi. Stanowisku temu przeczy zaś skarżący, twierdząc, że zaplanowano rozbudowę części mieszkalnej budynku, poprzez swoiste "rozciągniecie" tej części nad stojący obok budynku mieszkalnego budynek garażowy.

Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, należy zgodzić się z organem II instancji, że starosta nieprawidłowo określił przedmiot inwestycji. Niemniej sąd stwierdził, że również organ II instancji niewłaściwie sformułował stanowisko w tej kwestii. W kontekście powyższego należy bowiem zauważyć, że z przepisów prawa budowlanego wynika, iż w katalogu robót budowlanych znajdują się następujące czynności: wykonanie obiektu budowlanego, jego odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, a ponadto przebudowa, montaż, remont i rozbiórka obiektu budowlanego.

Wobec tego sąd stwierdził, że z akt wynika, iż zaplanowane roboty budowlane mają – według skarżącego – polegać na rozbiórce istniejącego budynku i rozbudowie o nową kondygnację parteru i poddasza (tak: s. 52 projektu budowlanego). Natomiast na s. 57 projektu budowlanego wskazano, że inwestycja ma polegać na przebudowie z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania. Z zestawienia przekroi stanu istniejącego i projektowanego (rysunek nr A5a, s. 68 projektu budowlanego) wynika, że po pierwsze dojdzie do usunięcia naziemnych kondygnacji części mieszkalnej budynku (o wysokości 664 cm) i zastąpienia tej części nowym budynkiem (o wysokości całkowitej 876 cm). W części opisowej wskazano, że obecnie wysokość budynku wynosi 8,085 m, a wynosić będzie 8,76 i 10,26 m (s. 52 projektu).

Zdaniem sądu z powyższego wynika, że z pewnością nie dojdzie do przebudowy budynku, skoro w efekcie robót budowlanych nastąpi zmiana jego wysokości. Takie roboty kwalifikować można by raczej jako nadbudowę. Niemniej nie można stracić z pola widzenia, że inwestor planuje dokonanie częściowej rozbiórki budynku w części mieszkalnej (rozebrana ma być prawie całość budynku z wyjątkiem piwnic), twierdząc przy tym, że następnie dokona jego rozbudowy. Wypada stwierdzić, że rozbiórka budynku zmierza do jego unicestwienia (anihilacji). Zatem budynek po rozbiórce nie istnieje, a co za tym idzie nie można go rozbudować. W przypadku rozbiórki części obiektu, w grę może wchodzić ewentualnie odbudowa. Dokonanie rozbiórki całego obiektu budowlanego skutkuje zaś jego likwidacją, a ewentualne prowadzenie dalszych robót budowlanych na miejscu rozebranego obiektu jest wówczas wykonaniem nowego obiektu budowlanego (budowa sensu stricto), a nie odbudową.

W świetle poczynionych rozważań, trzeba stwierdzić, że organy obu instancji w sposób nienależyty ustaliły, jakie w istocie roboty budowlane inwestor planuje wykonać. Nie można zgodzić się z organem I instancji, że zaplanowano rozbudowę istniejącego budynku, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda D.. Jednak również ustalenia organu II instancji, co do charakteru planowanych robót budowlanych nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonych aktach administracyjnych. Zdaniem sądu z treści wniosku inwestora i projektu budowlanego nie wynika – jak chciałby organ II instancji – że zaplanowano nadbudowę oraz przebudowę budynku. Analiza zgromadzonych w sprawie akt nie pozwala – zdaniem sądu – na jednoznaczne określenie, jaki ma być rodzaj planowanych robót budowlanych. Tymczasem w ocenie sądu ustalenia wymaga to, co w istocie ma być przedmiotem inwestycji. Prawidłowe określenie tej kwestii rzutować będzie bowiem na możliwość dokonania prawidłowej oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji naruszają art. 28 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ponieważ organy odmówiły wydania pozwolenia na budowę nie wyjaśniwszy wcześniej w sposób należyty charakteru planowanych robót budowlanych. Doszło zatem do przedwczesnego zastosowania wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane. Organy nie wyjaśniając należycie powyższych zagadnień dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), które to przepisy nakazują organowi wnikliwe i wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Przechodząc dalej trzeba wskazać, że sąd nie podzielił poglądu skarżącego, jakoby uzgodnienie dokonane przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (decyzja z dnia [...] r.) było wiążące dla Starosty J. w tym sensie, że powodowało konieczność udzielenia pozwolenia na budowę, czy też stanowiło prejudykat w zakresie oceny zgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że w myśl art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), formami ochrony zabytków są: 1) wpis do rejestru zabytków; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Zdaniem sądu z powyższego wynika, że ochrona zabytków nie polega wyłącznie na wpisie danego obiektu do rejestru zabytków (w niniejszej sprawie wpisany do rejestru jest obszar miasta K.), ale również elementem ochrony zabytków jest poczynienie stosownych ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w niniejszej sprawie: uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki [...],[...]).

Ponadto w myśl art. 36 ust. 8 cytowanej ustawy, uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. To zaś prowadzi do wniosku, że uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wyłącza zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy starosta ma kompetencję do dokonania oceny zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również w zakresie ustaleń dotyczących ochrony zabytków, niezależnie od ciążącego na inwestorze obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku. Pamiętać jeszcze należy, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgadnia projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, co również stanowi pewien element współdziałania organów w powyższym zakresie (art. 17 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalenia cytowanego m.p.z.p. – Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717).

W dalszej kolejności sąd odnosząc się do kwestii zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki [...], stwierdził, że istotnie teren inwestycji znajduje się w obszarze objętym tym planem, na terenie oznaczonym symbolem MU2 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług turystycznych). Niesporne między stronami jest również to, że istniejący obecnie budynek jest obiektem o walorach architektonicznych wskazanym do ochrony. W zaskarżonej decyzji oceniono, że planowany obiekt jest niezgodny z § 18 ust. 3 m.p.z.p. w zakresie wysokości kalenicy budynku. Nadto za niezgodny z m.p.z.p. uznano zaplanowany wskaźnik intensywności zabudowy. Z argumentacją taką nie zgodził się skarżący.

W ocenie sądu zwrócić należy jednak uwagę, że § 18 ust. 3 m.p.z.p. odnosi się do "przebudowy i rozbudowy" istniejących budynków oraz do "budowy" nowych budynków. Podobnie przywoływany przez organ i skarżącego ust. 6 tego przepisu ma zastosowanie do "rozbudowy" istniejących budynków. Wątpliwości budzi również możliwość zastosowania § 13 ust. 4 pkt 2 m.p.z.p., skoro odnosi się on do "nowej zabudowy", a strona twierdzi, że planuje jedynie "rozbudowę". W tym kontekście bez należytego ustalenia, jaki jest rzeczywisty charakter zaplanowanych robót budowlanych trudno ustalić, czy roboty owe są zgodne z m.p.z.p. Jeśli plan miejscowy dopuszczałby wyłącznie rozbudowę lub przebudowę istniejących budynków albo budowę nowych, to można by dojść do wniosku, że plan nie dopuszcza nadbudowy czy rozbiórki istniejących budynków. Wniosek taki byłby uzasadniony tym, że gros ustaleń planu zmierza do zachowania istniejących walorów architektonicznych [...]. Nadto z przepisu § 13 ust. 2 m.p.z.p. wynika, że organ planistyczny dopuszcza wyłącznie możliwość przebudowy lub rozbudowy istniejącej zabudowy oraz wprowadzenie zabudowy uzupełniającej.

Uwzględniając powyższe wątpliwości zadaniem organów administracji architektoniczno-budowlanej – po tym, jak ustalone zostanie, jakiego rodzaju roboty rzeczywiście planuje inwestor – będzie rozważenie, jak inwestycję zaplanowaną przez skarżącego ocenić w kontekście ustaleń obowiązującego m.p.z.p. Na marginesie podnieść jeszcze wypada, że omawiany m.p.z.p. skonstruowany jest wadliwie, ponieważ jego przepisy często zawierają błędne odesłania (np. zamiast "pkt 2" wskazują "ust. 2" itp.), co wymagać będzie od organów obu instancji szczególnie precyzyjnego wskazywania zastosowanych przepisów.

Odnosząc się jeszcze do argumentacji skargi, sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, że pojęcia "wysokość budynku" i "liczba kondygnacji" są tożsame. W nauce prawa przyjmuje się, że tekstach normatywnych nie nadaje się tego samego znaczenia różnym pojęciom. Zatem pojęcie wysokości budynku i liczby kondygnacji mają odmienne znaczenia, które wynikają z ich językowego rozumienia.

Jeśli zaś chodzi o przyjęcie przez Wojewodę D. pisma skarżącego z dnia 19 sierpnia 2013 r. za odwołanie od decyzji organu I instancji, podczas gdy odwołanie strona sporządziła w dniu 31 lipca 2013 r. i wniosła w dniu 1 sierpnia 2013 r., to trzeba wskazać, że w tym zakresie wojewoda nienależycie omówił przyjętą przez siebie logikę działania. Jednak zdaniem sądu organ II instancji zadziałał de facto na korzyść strony, uznając, że pismo z dnia 19 sierpnia 2013 r. pozwala na rozpoznanie go wraz z pismem z dnia 31 lipca 2013 r. jako odwołania od decyzji organu I instancji. Zwrócić należy przy tym uwagę – głównie skarżącego – że decyzję organu I instancji doręczono skarżącemu w dniu 8 sierpnia 2013 r., zatem odwołanie złożone w dniu 1 sierpnia 2013 r. było przedwczesne (niezależnie od faktu, że skarżący twierdzi, iż z decyzją zapoznał się w dniu 30 lipca 2013 r. – k. 23 akt sądowych). Gdyby zatem wojewoda zadziałał wyłącznie formalistycznie, to stwierdziłby niedopuszczalność odwołania i nie doszłoby do merytorycznego rozpoznania odwołania. Organ II instancji uznał jednak, że pismo strony z dnia 19 sierpnia 2013 r. może potraktować jako sanujące uchybienie polegające na przedwczesnym wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji. Zdaniem sądu, w realiach niniejszej sprawy działanie organu II instancji należało zaaprobować, bowiem umożliwiło ono merytoryczne rozpoznanie odwołania skarżącego i nie stanowiło naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ rozpoznawszy merytorycznie odwołanie skarżącego utrzymał w mocy decyzję odmowną co do pozwolenia na budowę. Gdyby wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji organu I instancji (nie rozpoznając merytorycznie odwołania), wynik sprawy byłby taki sam, bowiem byłaby nim właśnie odmowa wydania pozwolenia na budowę (decyzja organu I instancji stałaby się wówczas ostateczna).

Reasumując dotychczasowe rozważania, należało dojść do przekonania, że decyzje organów obu instancji należy uchylić. W dalszym postępowaniu Starosta J. podejmie działania zmierzające do ustalenia rzeczywistego charakteru planowanych robót budowlanych. Ustalenie charakteru i rodzaju zaplanowanych prac winno doprowadzić organ do przekonujących ustaleń co do zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie ustalenia w powyższym zakresie organy zawrzeć powinny w należycie i wyczerpująco sporządzonym uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Podstawą orzeczenia w pkt II sentencji wyroku jest art. 152 p.p.s.a. Natomiast w pkt III sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.