Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2120/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8 par. 1, art. 217-219
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Marta Koltun-Kulik, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi R Z i M F na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących R Z i M F kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też: "Kolegium") postanowieniem z [...] lipca 2019 r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia R Z i M F (zwanych dalej: "wnioskodawcami" lub "skarżącymi"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...], dotyczące odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...]i nr [...], znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul[...].

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] lipca 2017 r. skarżący złożyli do Prezydenta [...] wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności "lokali mieszkalnych nr [...]i nr [...]", zlokalizowanych w ww. w budynku.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], Prezydent [...]odmówił wydania zaświadczeń żądanej treści o samodzielności ww. lokali mieszkalnych wskazując, że wnioskodawcy zostali wezwani do uzupełnienia wniosku poprzez przedstawienie dokumentów, na podstawie których dokonano podziału lokalu mieszkalnego. Wobec niewykazania przez wnioskodawców ww. obowiązku nałożonego przez organ, Prezydent [...]uznał, że nie może wydać zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawców.

W dniu 9 sierpnia 2017 r. wnioskodawcy złożyli zażalenie na ww. postanowienie. Wnioskodawcy (skarżący) podkreślili, że lokale nr [...]i nr [...]zawsze były oddzielnymi lokalami mieszkalnymi, gdyż taki rozkład mieszkań jest w całej klatce schodowej budynku. Wskazali, że nigdy nie dokonano podziału mieszkania nr [...]na dwa lokale mieszkalne, tylko dwa odrębne lokale mieszkalne zostały faktycznie połączone przez poprzedniego właściciela w jeden lokal i posługiwano się numerem [...]. W związku z tym nie jest możliwe przedstawienie dokumentu o podziale mieszkania [...], gdyż takiego podziału fizycznie nigdy nie było.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...]o odmowie wydania zaświadczenia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent [...]postanowieniem z [...]czerwca 2018 r. nr [...]odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...]i nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia powtórzono, że w aktach sprawy nie ma dokumentów, z których wynikałoby, że zaznaczony na rzutach budynku samodzielny lokal mieszkalny nr [...]został przed wystąpieniem podzielony na dwa lokale mieszkalne o nr [...]i nr [...]. W szczególności w księdze wieczystej nr [...]wpisany jest jeden lokal mieszkalny o numerze [...].

Dodatkowo, w ocenie organu pierwszej instancji zaświadczenia nie można wystawić jedynie na podstawie informacji przekazanych przez wnioskodawcę. Wobec braku dokumentów potwierdzających, że przed złożeniem wniosku wnioskodawcy dokonali podziału lokalu nr [...]na dwa lokale mieszkalne, organ nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści.

Zażalenie na powyższe postanowienie ponownie złożyli wnioskodawcy, zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 219 k.p.a. w zw. z art. 8 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (dalej: "ustawa o własności lokali" lub w skrócie "u.w.l."). W zażaleniu wskazano m.in., że błędne jest stanowisko organu, jakoby przeszkodą dla wydania zaświadczenia miało być objęcie dwóch lokali mieszkalnych jedną księga wieczystą, bowiem jedną księgą wieczysta może być objętych wiele lokali. Podniesiono również, że lokale nr [...]i nr [...]zawsze były oddzielnymi lokalami mieszkalnymi i nigdy nie doszło do ich połączenia. Dlatego niezrozumiale jest żądanie przedłożenia dokumentów o podziale lokali.

Postanowieniem z [...]października 2018 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]uchyliło zaskarżone postanowienie z [...] czerwca 2018 r. i po raz kolejny przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

3. Prezydent [...] postanowieniem z [...]grudnia 2018 r. nr [...]odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności ww. lokali mieszkalnych.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a."), art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 716) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018, poz. 1718) oraz art. 92 ust 1 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995).

Prezydent [...]stwierdził, że dopiero uchwałą z [...] grudnia 2016 r. Zarząd [...]Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej wyraził zgodę na podział jednego lokalu mieszkalnego nr [...]na dwa odrębne lokale mieszkalne. W ocenie organu, w celu podziału jednego lokalu mieszkalnego na dwa odrębne lokale, konieczne jest wykonanie niezbędnych robót budowlanych, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nakładającego na inwestorów obowiązek złożenia wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia zamiaru ich wykonania, czego wnioskodawcy w sprawie nie dopełnili. Informacje zawarte w wyjaśnieniach załączonych do wniosku, wskazują na prawdopodobne zaistnienie samowoli budowlanej. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu i jedynie potwierdza istnienie określonego stanu faktycznego czy prawnego. Zaświadczenie nie może jedynie stanowić potwierdzenia, że przedłożony przez wnioskodawców rysunek inwentaryzacyjny przedstawia samodzielny lokal mieszkalny.

Organ wskazał, że nie dysponuje dokumentami, z których wynikałoby, że samodzielny lokal mieszkalny o nr [...]został przed wystąpieniem wnioskodawców podzielony na dwa odrębne lokale mieszkalne. Przeprowadzono niezbędne postępowanie wyjaśniające poprzez wezwanie wnioskodawców do przedłożenia dokumentacji, na podstawie której dokonano podziału lokalu. Wnioskodawcy nie przedstawili jednak zgłoszenia wykonania robót budowlanych dotyczących podziału lokalu mieszkalnego, ani decyzji o pozwoleniu na budowę zezwalającej na wykonanie tych robót budowlanych. Ponadto informacje złożone przez wnioskodawców o funkcjonowaniu pod jednym numerem dwóch lokali, które nigdy nie zostały połączone, pozostają w sprzeczności z informacją zawartą w piśmie [...]Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej wyjaśniającym, że dopiero uchwałą nr [...]z dnia [...].12.2016r. Zarząd Spółdzielni wyraził zgodę na podział jednego lokalu mieszkalnego nr [...]na dwa odrębne lokale mieszkalne.

Dodatkowo, jednopokojowy lokal mieszkalny oznaczony nr [...], składający się z pokoju z aneksem kuchennym, przedpokoju i łazienki, nie spełnia warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych".

4. Zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta [...]wnieśli skarżący R Z oraz M F.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów art. 219 k.p.a. w zw. z art. 8 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zakwestionowali tezę, że podstawą do odmowy wydania zaświadczenia może być uchwała Zarządu [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej nr [...], która wyraża wyłącznie na zgodę na podział na dwa samodzielne lokale. Zgoda ta dotyczy powstania dwóch lokali w sensie prawnym poprzez wyodrębnienie dwóch ksiąg wieczystych, natomiast zgoda ta nie dotyczy zgody na prace budowlane, które nigdy nie toczyły się, ponieważ lokale nigdy nie stanowiły one jednego mieszkania pod względem fizycznym, a wyłącznie zostały objęte jedną księgą wieczystą.

Nietrafne jest również powoływanie się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące zapewnienia dodatkowego miejsca parkingowego ponieważ przepisu z ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed 1995 r. Budynek, w którym położone są przedmiotowe lokale, został wybudowany dużo wcześniej.

Błędna jest też wykładnia § 18 i 93 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ponieważ budynek przy ul. [...] jest już zbudowany i oddany do użytkowania. Poza tym w lokalu oznaczonym nr [...], składającym się z przedpokoju, łazienki i pokoju z aneksem kuchennym, znajduje się stosowna wentylacja.

Zdaniem skarżących, Prezydent [...]wbrew wytycznym zawartym w postanowieniu z [...] października 2018 r. nie zbadał sprawy ponownie, a tylko zażądał dodatkowych dokumentów i informacji od Spółdzielni Mieszkaniowej. Organ powinien dokonać oceny, czy na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy można uznać, że lokal spełnia wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l.

Z powyższych powodów skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia Prezydenta [...]z [...] grudnia 2018 r. oraz wskazanie organowi pierwszej instancji, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja jest wystarczająca do wydania wnioskowanych zaświadczeń o samodzielności obu lokali mieszkalnych ponieważ lokale te spełniają wymogi wskazane w art. 2 ust. 2 u.w.l.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]postanowieniem z [...]lipca 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta [...].

Kolegium wydało wskazane rozstrzygnięcie na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 17 pkt 1 k.p.a., a także art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570).

Organ odwoławczy wyjaśnił jak - jego zdaniem - należy interpretować art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 218 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 2 u.w.l.

Kolegium wskazało też, że budynek mieszkalny wielorodzinny posadowiony przy ul. [...]istniał przed dniem 1 stycznia 1995 r. Tym samym brak jest konieczności spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2 ust. 1a ustawy. Przy wykładni art. 2 ust. 2 ustawy, należy jednak odnieść się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: “pr.bud.", a w szczególności przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Badając parametry techniczne lokali mieszkalnych nr [...]i nr [...]organ drugiej instancji odwołał się również do § 94 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wskazał, że mieszkanie powinno mieć powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m2. Ponieważ jeden z lokali mieszkalnych objętych wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali posiada powierzchnię użytkową 22,7 m2, co oznacza, że nie spełnia on ww. warunków technicznych umożliwiających uznanie go za samodzielny lokal mieszkalny.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium, skarżący pismem z 20 sierpnia 2019 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

a) art 2 ust 2 u.w.l. poprzez przyjęcie, że do wydania zaświadczenia muszą być również spełnione inne kryteria niż w cytowanym przepisie i przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, że ma ono zastosowanie w niniejszej sprawie,

b) art. 77 i art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie.

Rozwijając własne stanowisko skarżący podkreślili w szczególności, że budynek przy ul. [...]został wybudowany w okresie międzywojennym ubiegłego stulecia i w budynku tym w całym pionie usytuowane są samodzielne lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej 22,7 m2, w tym lokal nr [...], który nigdy nie stanowił części sąsiadującego lokalu mieszkalnego nr [...]. Lokale te mają samodzielne kuchnie, instalacje, liczniki pomieszczenia przynależne i nigdy nie były fizycznie połączone. Dla obu lokali mieszkalnych założono jedna księgę wieczystą i stanowią jedna nieruchomość w sensie prawnym.

Zdaniem skarżących, lokal mieszkalny nr [...]spełnia wszelkie kryteria ustawowe, w tym przewidziane w art. 2 ust 1 u.w.l. Od początku swojego istnienia jest on przeznaczony na pobyt ludzi, jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku, ma oddzielne od lokalu nr [...]sieci, liczniki, pomieszczenia przynależne.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazali, że samodzielny lokal mieszkalny ma spełniać wymagania do korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem, przy uwzględnieniu stałego przebywania w nim ludzi, bez konieczności korzystania z innych samodzielnych lokali oraz sprostać wymaganiom cywilnoprawnego obrotu. Analiza treści art. 2 ust. 2 u.w.l. wskazuje jednoznacznie, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokali jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością.

Skarżący podkreślili ponadto, że w sprawie niniejszej nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ rozporządzenie to ma zastosowanie wyłącznie do lokali, które powstały po wejściu w życie tego rozporządzenia. Wynika to z przepisów przejściowych, tj. z § 330 i 331 rozporządzenia.

7. Odpowiadając w dniu 4 września 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż stanowią one jedynie polemikę z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym postanowieniu i nie podważają prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z [...] lipca 2019 r., a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...]uznając, że wydanie obu aktów w istotnym zakresie stanowiło wynik błędnej wykładni przepisów prawa i w następstwie – błędnego ich zastosowania.

Podstawowym zagadnieniem, które należało zbadać w rozpatrywanej sprawie i przesądzić w wyroku był wzajemny stosunek przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 217-219 k.p.a. oraz przepisów ustawy o własności lokali, w szczególności art. 2 ust. 1 – 4 u.w.l.

Otóż organ pierwszej instancji przyjął, że zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego można wydać tylko wówczas, gdy spełnione są warunki określone w art. 217 § 2 w związku z art. 218 § 1 k.p.a. Z tego względu organ pierwszej instancji konsekwentnie domagał się od wnioskodawców przedstawienia mu dokumentów urzędowych, najlepiej odpisów z rejestrów lub ewidencji publicznych, które uwidaczniałyby stan faktyczny lub stan prawny, który byłby potwierdzony w zaświadczeniu. Niezłożenie przez wnioskodawców takich dokumentów uznawane było za podstawę odmowy wydania zaświadczenia. Z kolei art. 2 ust. 1 – 4 u.w.l. odgrywał zdaniem organu drugoplanową rolę: formułował warunki samodzielności lokalu, które były konieczne, ale niewystarczające.

Przedstawiona wykładnia systemowa jest błędna. Art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali formułuje regułę proceduralną, że "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a–2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". Należy zatem przyjąć, że kryteria samodzielności lokalu określa ustawa o własności lokali, która explicite choć jedynie w zakresie norm postępowania odsyła do art. 217 – 219 k.p.a. Takie stanowisko prezentowali konsekwentnie wnioskodawcy (skarżący), powołując się na art. 2 ust. 2 u.w.l. i domagając się jego zastosowania. Analogiczne stanowisko jest obecnie zgodnie przyjmowane przez sądy administracyjne. Podkreśla się, że "kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Lokal posiada zatem cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1781/17, LEX nr 2503864). Innymi słowy: "zaświadczenie o samodzielności lokalu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l. potwierdza jedynie wystąpienie określonych faktów na dzień wydania zaświadczenia, potwierdzających spełnienie technicznego kryterium samodzielności" (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 357/19; rozstrzelenie – WSA Warszawa; patrz też – na tle nieco odmiennego stanu faktycznego – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3434/18, LEX nr 2682300).

Oczywiście rozmaite dokumenty, takie jak plany budowlane, są istotne gdyż one w różnym stopniu pozwalają organowi stwierdzić, czy lokal mieszkalny spełnia kryteria samodzielności, tzn. czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych (art. 2 ust. 2 u.w.l.).

Odnosząc się przy tym jeszcze raz do kwestii wzajemnego stosunku art. 217-219 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 – 4 u.w.l. należy przyjąć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają normy ogólne (leges generales) w zakresie procesowego aspektu wystawiania zaświadczeń, podczas gdy przepisy ustawy o własności lokali to przepisy materialnoprawne (które jako przepisy szczególne (leges speciales) wyłączają stosowanie przepisów k.p.a., w takim zakresie, w jakim przesądzają o cesze stwierdzanej zaświadczeniem – o samodzielności lokalu.

Powyższego stanowiska sądów administracyjnych nie uwzględnił organ pierwszej instancji i stąd dokonana przezeń wykładnia prawa musi być uznana za błędną.

10. Organ drugiej instancji przedstawionego wyżej błędnego stanowiska nie przyjął i nie wypowiedział się wyraźnie w kwestii wzajemnego stosunku i zastosowania przepisów obu ustaw. Kolegium wskazało natomiast inne przesłanki utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. One również nalało uznać za nietrafne.

Przede wszystkim organ odwoławczy odniósł się do formułowanej opinii organów administracji, że przy wystawieniu zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkaniowej niezbędne jest sprawdzenie, czy przedmiotowe lokale mieszkalne nr [...]i [...]pozostają zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Wymóg taki przewiduje art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali (zmiana wprowadzona w 2017 r.: Dz. U z 2017 r., poz. 1529, art. 114; ostatnia zmiana: patrz Dz. U. z 2019 r., poz. 1309, art. 7).

Organ pierwszej instancji uwzględnił jednak zarzuty wnioskodawców wyrażone w zażaleniu i trafnie stwierdził, że art. 2 ust. 1a u.w.l. nie znajduje zastosowania, gdyż budynek, w którym znajduje się przedmiotowy lokal (lokale) niewątpliwie powstał wcześniej, przed wejściem w życie zarówno całej ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r., jak i tym bardziej przed nowelizacją z 2017 r. Legalność przedmiotowego budynku mieszkalnego przy ul. [...]nie budzi wątpliwości, więc w imię zasady, że prawo nie może działać wstecz należało odrzucić opinię o zastosowaniu art. 2 ust. 1a u.w.l. w rozpatrywanej sprawie.

Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast stanowisko organu odwoławczego, że zgodnie z § 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) mieszkanie powinno mieć powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m. Tymczasem lokal nr [...]ma powierzchnię 22,7 m2, a zatem nie spełnia warunków samodzielności przewidzianych przez przepisy prawa budowlanego.

Stosowanie przepisów prawa budowlanego w przypadku rozstrzygania o samodzielności lokalu jest przedmiotem rozbieżnych stanowisk. Sąd Najwyższy koncentrując się na kwestii własności uznaje, że "w sytuacjach spornych dotyczących wydania zaświadczenia o spełnieniu przesłanek samodzielności lokalu mieszkalnego, orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje ostrożne sięganie do innych przepisów niż u.w.l. i k.c., zwłaszcza zaś do kryteriów wynikających z prawa budowlanego" (patrz wyrok Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II CSK 719/16, LEX nr 2312224). Sądy administracyjne uznają jednak, że wydanie zaświadczenia nie przesądza o prawie własności lokalu, a zatem kryterium wskazane przez Sąd Najwyższy nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Pogląd taki wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny twierdząc, że "przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu brak jest podstaw do stosowania kryteriów wynikających z p.b. [prawa budowlanego] i przepisów wykonawczych do tej ustawy" (patrz wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1653/11, LEX nr 1120613).

Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie zastosowania § 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jest wszakże błędne z innego powodu. I w tym przypadku znajduje zastosowanie zasada, że prawo nie powinno działać wstecz (lex retro non agit). Otóż analogicznie do rozstrzygnięcia w przypadku niestosowania art. 2 ust. 1a u.w.l., tak i w przypadku § 94 ww. rozporządzenia należy przyjąć zasadę wyrażoną w § 330 pkt 1 rozporządzenia: aktu tego nie stosuje do obiektów budowlanych, w tym budynków i lokali mieszkalnych powstałych przed 12 października 2002 r. (data wejścia w życie rozporządzenia).

Ze względu na wskazany przepis przejściowy wymogu minimalnej powierzchni 25 m2 nie stosuje się w rozpatrywanej sprawie, jeśli pozostałe wymogi samodzielności lokalu przewidziane w art. 2 ust. 2 u.w.l. są spełnione. Nie ma zatem przeszkód prawnych, aby wystawić zaświadczenie dla lokalu nr 144 mimo że jego powierzchnia jest dziś uznawana za nienormatywną.

11. Niezależnie od krytycznej oceny zastosowania w sprawie przepisów materialnoprawnych oraz art. 217-219 k.p.a., Sąd uznał że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. Trudno bowiem przyjąć, że konsekwentne dokonywanie błędnej wykładni podstawowych dla sprawy przepisów mogło budzić zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, nie wspominając nawet o zasadach proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

12. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji ponownie rozpatrzy wniosek skarżących o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali nr [...]i [...], biorąc przy tym pod uwagę sposób wykładni przepisów właściwych przedstawiony w niniejszym uzasadnieniu.

13. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji. Sąd działając na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji, choć w różnym zakresie.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.