Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1125/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3, art. 6, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 9, art. 14 ust.1, art. 20 ust. 1, art. 27, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 190, art. 200, art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit.c i pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 1667
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

SENTENCJA

Dnia 29 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 roku sprawy ze skargi B. S. – K. na uchwałę Rady Gminy Kowiesy z dnia 25 sierpnia 2017 roku nr XXXI/181/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kowiesy, obejmującego fragment wsi Chrzczonowice 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 7 pkt 3; 2) zasądza od Rady Gminy Kowiesy na rzecz B. S. – K. kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ak/


UZASADNIENIE

Rada Gminy Kowiesy w dniu 25 sierpnia 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXI/181/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kowiesy, obejmującego fragment wsi Chrzczonowice.

Skargę na powyższą uchwałę wywiodła B. S.-K. reprezentowana przez radcę prawnego E. Ś., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, ewentualnie w razie uznania, że nieważnością dotknięta jest część uchwały - o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 3 uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. art. 20 w zw. z art. 22 w zw. z art. 87 w zw. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), polegające na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej poprzez ustanowienie zakazu wykonywania konkretnej działalności gospodarczej, niewydanego w zakresie i na podstawie ustaw;

2. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej w skrócie u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego z ustaleniami studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji skutkuje nieważnością uchwały;

3. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ograniczenie ważenia interesu publicznego

i prywatnego do jednorazowej czynności przyznającej arbitralnie pierwszeństwo pewnej grupie interesów;

4. art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu zablokowania określonej inwestycji, podczas gdy ustawa nie wskazuje takiego celu.

Zdaniem autora skargi B. S.-K. posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie, jest bowiem użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Chrzczonowicach, gmina Kowiesy o powierzchni 2,22 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 86/3, 88 i 90, dla której to nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...] w Sądzie Rejonowym w S.. Rzeczoną nieruchomość nabyła na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. I Wydział Cywilny z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie o sygn. akt [...], w celach inwestycyjnych, w szczególności w celu prowadzenia na niej działalności z zakresu gospodarowania odpadami. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą zarejestrowaną w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i zgodnie z danymi ujawnionymi w owym rejestrze wykonuje działalność gospodarczą sklasyfikowaną m.in. pod następującymi kodami PKD, 38.11.Z. - Zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, 38.12.Z. - Zbieranie odpadów niebezpiecznych, 38.21.Z. - Obróbka i usuwanie odpadów innych niż niebezpieczne, 38.32.Z. - Odzysk surowców z materiałów segregowanych.

Skarżąca planowała i podjęła wymierne kroki, by na przedmiotowej działce zrealizować inwestycje z zakresu gospodarowania odpadami. Najpierw złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynków i infrastruktury nieprzydatnej dla prowadzenia przedmiotowej inwestycji oraz wykonała szereg prac, które miały przygotować nieruchomość pod dalsze prace związane z inwestycją w zakresie gospodarowania odpadami. Ponadto, w dniu 20 marca 2017 r. zawarła z A Sp. z o.o. umowę dzierżawy, która w swych postanowieniach zawierała zapisy odnoszące się do sposobu korzystania z jej nieruchomości przez dzierżawcę, który na dzierżawionej nieruchomości miał prowadzić działalność w zakresie gospodarki odpadami po uprzednim uzyskaniu niezbędnych i wymaganych przepisami prawa pozwoleń/zezwoleń/decyzji. Wśród działań prawnych podjętych przez A

sp. z o.o. było wystąpienie w dniu 21 marca 2017 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na działkach nr ewid. 86/3 i 88 położonych w miejscowości Chrzczonowice, gm. Kowiesy. Jednakże decyzją z dnia [...] organ odmówił A sp. z o.o. wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie przedmiotowych nieruchomości z uwagi na fakt, iż zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że jej syn prowadzący działalność gospodarczą pod firmą B K. S., wystąpił w dniu 11 stycznia 2016r. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla realizację przedsięwzięcia mającej umożliwić realizację budowy zakładu produkcji polepszacza glebowego na terenie działek nr ew. 88 i 86/3 w obrębie Chrzczonowice w gminie Kowiesy. W toku postępowania zgromadził wymaganą dokumentację, w tym wyczerpującą kartę informacyjną przedsięwzięcia zawierającą właściwe opracowania

i szacunki. Jednak w dniu [...] Wójt Gminy Kowiesy wydał decyzję odmowną, którą następnie SKO w S. decyzją z dnia [...] uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dnia [...] organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Od tej decyzji odwołało się kilku mieszkańców gminy Kowiesy, a w międzyczasie Rada Gminy Kowiesy przyjęła uchwałę nr XXIV/138/16 z dnia 30 grudnia 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kowiesy, obejmującego fragment wsi Chrzczonowice, podejmując w wyniku dalszego procedowania zaskarżoną uchwałę, wprowadzającą całkowity zakaz wykonywania działalności gospodarczej polegającej na gospodarowaniu odpadami na terenie objętym planem.

Zdaniem autora skargi zgodnie z postanowieniami studium inwestycja taka mogła być realizowana na nieruchomości należącej do skarżącej. Natomiast uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza na nieruchomości skarżącej zakaz wykonywania działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami. Zakaz ten bezpośrednio niweczy plany inwestycyjne oraz starania, jakie podjęła skarżąca, a zatem plan wywołuje bezpośrednio negatywne skutki w sferze interesów oraz uprawnień prawnych skarżącej. Niewątpliwie zatem skarżąca posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Argumentując następnie zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej pełnomocnik skarżącej stwierdził, że § 7 pkt 3 sprzecznie z art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, wprowadza dwa niezależne od siebie zakazy. Pierwszy polega na zakazie realizacji inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., wydanym na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.) i niewątpliwie ma on związek z ochroną środowiska, której wymogi zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. winny być uwzględnione przy stanowieniu planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast drugi zakaz dotyczy zakazu konkretnej działalności gospodarczej, polegającej na gospodarowaniu odpadami, obejmującej m.in. zbieranie, przetwarzanie, transport odpadów na danym terenie. Przedmiotowy zakaz nie występuje w ustawie Prawo ochrony środowiska, ani innych ustawach związanych z ochroną środowiska, aktami wykonawczymi wydanymi na ich podstawie lub w u.p.z.p. Ze swej istoty ogranicza on swobodę działalności gospodarczej właściciela terenu nim objętego, przez co musi spełniać kumulatywnie warunki określone przez Konstytucję. Mianowicie powinien on być wprowadzony w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Wskazując następnie na art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określający hierarchię źródeł prawa, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że Rada Gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego jej przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i nie może wkraczać w materie regulowane przez ustawę. W szczególności do zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego postanowień nie mogą być wprowadzane zakazy, ograniczenia, nieustanowione w ustawach regulujących daną problematykę. Wymóg ten nie został w tej sprawie spełniony. Żaden przepis przytoczonych wyżej ustaw, jak również Konstytucji, nie uprawniał Rady Gminy do formułowania w § 7 pkt 3 uchwały ograniczenia, polegającego na zakazie wykonywania konkretnej działalności gospodarczej, polegającej na gospodarowaniu odpadami. Uchwalenie zakazu prowadzenia pewnej konkretnej działalności gospodarczej na danym terenie stanowi ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Ograniczenie tego rodzaju zawarte

w akcie prawa miejscowego, bez stosownego umocowania w akcie rangi co najmniej ustawowej, stanowi zatem naruszenie normy zawartej w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP.

Uzasadniając w następnej kolejności zarzut niezgodności planu z postanowieniami studium, pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na przepisy art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że nieruchomość skarżącej jest oznaczona w studium symbolem PU - jako teren zabudowy produkcyjno-usługowej, składy, magazyny - na terenach tych mogą być realizowane obiekty budowlane służące działalności produkcyjnej, w zakresie usług produkcyjnych, usług i magazynowo - składowej z niezbędną infrastrukturą, budynkami gospodarczymi, garażami, dojazdami oraz dojściami. Jednym ze społeczno-gospodarczych kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego jest w studium stworzenie warunków do rozwoju sfery produkcyjnej nierolniczej, zapewniającej miejsca pracy głównie wzdłuż dostępnych szlaków komunikacyjnych umożliwiających powiązania na zewnątrz obszaru gminy oraz wielofunkcyjny rozwój gminy. Jako główne kierunki kształtowania rozwoju struktury przestrzennej gminy przyjęto dla symbolu PU: obszar wielofunkcyjnego rozwoju gospodarczego z zakresu usług, produkcji, obsługi rolnictwa, magazynów, składów, transportu oraz motoryzacji. Jeśli chodzi natomiast o wytyczne do planów miejscowych w ograniczeniach dla obszaru PU wpisano: zakaz lokalizowania inwestycji do utylizacji odpadów niebezpiecznych oraz lokalizacji zakładów produkcyjnych o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej; wszelkie ponadnormatywne oddziaływanie inwestycji usługowych, produkcyjnych i innych nie powinno obniżać standardów środowiska w sąsiedztwie; w obszarze nie wskazane lokalizowanie obiektów użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultu religijnego, ochrony zdrowia itp. Z kolei w planie, nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem PU. Są to obszary przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowej, magazynowej oraz usług, ze szczególnym wskazaniem zakresów tej działalności. W dalszej części planu wprowadza się zakaz realizacji zakładów o dużym i zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu przepisów odrębnych; zakaz inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem dróg publicznych i inwestycji z zakresu łączności publicznej; zakaz realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami (obejmującego między innymi: zbieranie, przetwarzanie, transport odpadów). Zatem przeznaczenie terenu działek należących do skarżącej w planie uległo zmianie w stosunku do studium. Co prawda działki wchodzące w skład nieruchomości skarżącej nadal są oznaczone symbolem PU, jednak zakaz wykonywania wskazanej działalności gospodarczej polegającej na gospodarowaniu odpadami, nie znajduje swojego źródła w studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium nie przewiduje bowiem możliwości ustanowienia na danym terenie zakazu dotyczącego wybranej działalności gospodarczej ani kryteriów, według których miałaby zostać wskazana działalność, której dotyczy zakaz. Co więcej, zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na gospodarowaniu odpadami leży w jawnej sprzeczności z postanowieniami studium dotyczącymi stworzenia warunków do rozwoju sfery produkcyjnej nierolniczej, zapewniającej miejsca pracy głównie wzdłuż dostępnych szlaków komunikacyjnych umożliwiających powiązania na zewnątrz obszaru gminy oraz wielofunkcyjny rozwój gminy. Wprowadzając przedmiotowy zakaz, który nie znajduje źródła w studium, rada gminy de facto zmieniła przeznaczenie terenu, ponieważ wyłączyła możliwość prowadzenia na nim określonej działalności gospodarczej, która mogłaby być prowadzona na tym terenie zgodnie z postanowieniami studium.

Motywując w dalszej kolejności zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. pełnomocnik skarżącej stwierdził, że z treści skarżonej uchwały nie wynika, jaki ważny interes publiczny przemawiał za uniemożliwieniem realizacji procesów inwestycyjnych polegających na stworzeniu zakładu polepszacza glebowego, czy też prowadzenia konkretnego rodzaju działalności gospodarczej na nieruchomości należącej do skarżącej. Odnosząc się do pojęcia interesu publicznego, pełnomocnik stwierdził, iż powstanie nowego zakładu pracy, a tym samym nowych miejsc pracy, pozostaje z nim w zgodzie. Wpływa na zmniejszenie bezrobocia na danym obszarze oraz na rozwój danego obszaru pod względem ekonomicznym, zapewnia dodatkowe wpływy do budżetu z tytułu podatków i opłat lokalnych. Okoliczności te nie zostały przeanalizowane przez organ, co znajduje odzwierciedlenie w treści uchwały. Jeśli zaś chodzi o interes prywatny, to z perspektywy skarżącej jest on oczywisty, ponieważ organowi wiadome było, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta w celu prowadzenia na niej działalności związanej z gospodarką odpadami.

Argumentując w dalszej kolejności zarzut uchwalenia planu miejscowego w celu nieprzewidzianym przez ustawy, pełnomocnik skarżącej odwołał się do art. 1 ust. 2 oraz art. 2 u.p.z.p. i stwierdził, że celem wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było zablokowanie możliwości prowadzenia konkretnej działalności przez skarżącą. Działanie takie narusza fundamentalną zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwołującą się do ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Kowiesy, działający w imieniu Rady Gminy Kowiesy, wniósł o jej odrzucenie w całości ewentualnie, z ostrożności procesowej, o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem organu skarga powinna zostać odrzucona, ponieważ nie odpowiada warunkom formalnym. Pełnomocnik strony skarżącej pominął fakt, że organem wykonawczym Gminy Kowiesy jest Wójt Gminy Kowiesy. Redagując skargę powinien wskazać odpowiednio stronę oraz organ powołany do jej reprezentacji.

Ustosunkowując się następnie do zarzutów skargi organ podniósł, że nie był mu znany cel nabycia przez skarżącą nieruchomości, zwłaszcza, że nie wynika on z żadnego z dokumentów.

Następnie podkreślił, że plan swymi ustaleniami nie ogranicza prawa wykonywania własności, a tym bardziej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, ponieważ ustalenia planu dają szerokie spektrum zakresu prowadzenia działalności gospodarczej, poza działalnością z zakresu gospodarowania odpadami. W momencie sporządzania planu miejscowego na obszarze objętym jego granicami, nie była prowadzona żadna działalność gospodarcza nierolnicza. Obszar nie posiadał obowiązującego planu miejscowego, który określałby przeznaczenie terenów oraz warunki i zasady ich zagospodarowania, ani innego dokumentu stwierdzającego prawo do gospodarowania w terenie odpadami. Tak więc plan - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie dokonuje zmiany w przeznaczeniu terenów. Z kolei studium nie ustala przeznaczenia terenów, określa jedynie kierunki zmian w dotychczasowym przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p.), uwzględniając uwarunkowania w zakresie istniejącego przeznaczenia oraz zagospodarowania. Wobec faktu, że studium określa tylko politykę przestrzenną gminy, skarżąca nabywając nieruchomość, dla której nie obowiązywał plan miejscowy, jak również nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogła mieć pewności, co do warunków prowadzenia jakiejkolwiek działalności, a szczególnie takiej, która w ogólnym odczuciu społeczeństwa posiada negatywny odbiór, bez względu na to, w jakim terenie byłaby realizowana. Zawieranie umowy dzierżawy ze spółką A na prowadzenie na dzierżawionej nieruchomości działalności z zakresu gospodarowania odpadami, nie mając stosownych pozwoleń, decyzji i pewności prawnej było posunięciem ryzykownym. Rzeczona umowa dzierżawy została zawarta w dniu 20 marca 2017 r., czyli w okresie sporządzania zaskarżonego planu. Po podjęciu przez Radę Gminy Kowiesy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu, ukazało się stosowne obwieszczenie i ogłoszenie powiadamiające o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o możliwości składania wniosków do dokumentacji planu. W wyznaczonym terminie do składania wniosków i nawet po wyznaczonym terminie skarżąca nie zgłosiła żadnego wniosku, jak również uwagi. Nie brała również udziału w dyskusji publicznej. Jedyną informacją na etapie sporządzania planu miejscowego był wniosek K. S., prowadzącego działalność pod firmą B z dnia 11 stycznia 2016 r., o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji polepszacza glebowego na działkach ewid. nr 88 i 86/3 w Chrzczonowicach. Wspomniane zamierzenie inwestycyjne spowodowało masowy sprzeciw mieszkańców wsi Chrzczonowice i mieszkańców gminy, którzy złożyli do urzędu wniosek o sporządzenie planu miejscowego dla przedmiotowego obszaru, podkreślając konieczność wykluczenia inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami. Przy sporządzeniu planu miejscowego przeważyła potrzeba zabezpieczenia interesu publicznego (wyrażonego masowym sprzeciwem mieszkańców przeciw działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami) nad interesem prywatnym, szczególnie, że ze strony skarżącej, jak i innych właścicieli nieruchomości nie wpłynął żaden wniosek do planu. Jednocześnie organ zaznaczył, że wystąpienie o decyzję środowiskową nie jest jednoznaczne z wnioskiem złożonym do planu, ponieważ decyzja nadal nie jest ostateczna i prawomocna. Wyjaśnił również, że planem miejscowym objęto znacznie większy teren niż nieruchomości skarżącej, a mając na względzie ład przestrzenny i zasadę zrównoważonego rozwoju postanowiono ustalić wspólne zasady zagospodarowania i zabudowy obszaru, dla którego polityka określona w studium przyjęła kierunek rozwoju - obszary wielofunkcyjnego rozwoju gospodarczego - usług, produkcji, obsługi rolnictwa, składów, magazynów, transportu i motoryzacji - symbol PU. W planie miejscowym ustalono przeznaczenie - teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług (oznaczenie symbolem literowym dotyczącym przeznaczenia -PU). Wszystkie ograniczenia i zakazy wprowadzone ustaleniami planu dotyczą całego obszaru planu, a nie tylko nieruchomości skarżącej. Kwestionowane ograniczenia i zakazy wynikają zaś z potrzeby zapewnienia interesu publicznego, wyrażonego wnioskiem o sporządzenie planu, którego intencją było wykluczenie spornej działalności z racji obaw o pogorszenie środowiska zamieszkania mieszkańców gminy, nie zaś zasadą dowolnego uznania sporządzającego plan i organu przyjmującego plan co do wykładni treści poszczególnych zapisów aktu prawa miejscowego. Taką delegację daje art. 1 ust. 2 pkt 5 i pkt 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto za wyższością interesu publicznego w kwestii ochrony zdrowia i środowiska przemawia zasada ostrożności oraz zasada działania zapobiegawczego, stanowiące zasadę prawa unijnego - art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Powyższe ograniczenie nastąpiło zatem w granicach prawa i zostało szczegółowo sprecyzowane. Chybione są zatem zarzuty skargi o naruszeniu art. 22 Konstytucji oraz o sprzeczności planu ze studium. Jednocześnie organ wyjaśnił, że plan miejscowy sankcjonuje przyjęte kierunki studium przeznaczając tereny objęte granicami planu niemalże identycznie, jak brzmienie studium. Plan wprowadza na wszystkich terenach o symbolu literowym PU następujące zakazy i niedopuszczenia: zakaz realizacji zakładów o dużym i zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu przepisów odrębnych; zakaz realizacji inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ustalenie nie dotyczy dróg publicznych, inwestycji z zakresu łączności publicznej (telekomunikacji), zakaz realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami (obejmujące między innymi: zbieranie, przetwarzanie, transport odpadów) w rozumieniu przepisów odrębnych oraz zakaz składowania odpadów, magazynowania odpadów z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów, w rozumieniu przepisów odrębnych oraz nie dopuszczenie realizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystujących energię wiatru oraz instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego. Tak więc kwestionowane przez skarżącą ograniczenie (gospodarowanie odpadami) nie jest jedynym ograniczeniem wprowadzonym ustaleniami zaskarżonej uchwały. Ponadto, plan nie zmienia przeznaczenia określonego w studium, ponieważ studium nie określa przeznaczenia terenów, a zgodnie z u.p.z.p. określa ewentualne kierunki zmian w istniejącej strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, co jest konsekwencją istniejących uwarunkowań w zakresie dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Teren objęty planem nie posiadał planu obowiązującego, a więc ustalonego przeznaczenia. Poza tym dla terenu, w tym nieruchomości skarżącej, nie istnieje żaden dokument, który uprawniałby do realizacji jakiejkolwiek inwestycji, w tym działalności z zakresu gospodarowania odpadami.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p stanowiący, że przy sporządzaniu planu miejscowego należy ważyć interes prywatny i publiczny. Zdaniem organu taki wymóg został spełniony, co wynika wyraźnie z uzasadnienia planu, gdzie wskazano, że mieszkańcy gminy Kowiesy złożyli wniosek o sporządzenie planu miejscowego dla nieruchomości, dla której wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji zakładu polepszacza glebowego. Mieszkańcy wskazali, że obawiają się zagrożenia dla środowiska, w tym środowiska ich zamieszkania, chociażby z racji pojawiania się gryzoni (szczurów, które mogą prowadzić do ekspozycji na choroby zakaźne w sąsiedniej zabudowie mieszkalnej), jak też immisjami materialnymi pośrednimi, tj. hałasem, odorami, które towarzyszą działaniom gospodarczym w zakresie gospodarowania odpadami na danym terenie. Podnosili, że są przeciwni prowadzeniu w obszarze planu działalności z zakresu gospodarowania odpadami, wyrażając tym samym potrzebę zapewnienia ich interesu w zakresie bezpieczeństwa, ochrony zdrowia i środowiska ich zamieszkania, szeroko pojętego interesu publicznego. Treść uzasadnienia uchwały wyraźnie wskazuje, że w celu ochrony środowiska w tym wód podziemnych, bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ludzi, które jest efektem potrzeby zabezpieczenia interesu publicznego, wprowadzono w projekcie planu stosowne ograniczenia. Zdaniem organu w uchwale nie nastąpiło naruszenie interesu prywatnego, w związku z wyższością interesu publicznego. Plan daje szerokie spektrum możliwości prowadzenia działalności gospodarczej właścicielom/użytkownikom wieczystym nieruchomości w granicach, jakie ustala, przy zachowaniu równowagi pomiędzy interesem prywatnym (przy braku wniosków)

i publicznym, ograniczając prawo wykonywania własności tylko w granicach prawa obowiązującego. Z punktu widzenia czynnika ekonomicznego ważenia interesu prywatnego i publicznego wskazano, że ustalenia planu w tym przeznaczenie terenów, pomimo wprowadzonych ograniczeń, są w stanie przynieść dochód gminie, jak również przynieść dodatkowe miejsca pracy. Skarżąca błędnie odnosi stworzenie nowych miejsc pracy tylko w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji. Ustalone przeznaczenie terenów, warunki i zasady zagospodarowania uwzględniają dotychczasowy stan zagospodarowania obszaru. Skoro na nieruchomościach skarżącej nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza, na co wskazano również w uzasadnieniu planu, a wystąpienie o decyzję środowiskową nie zostało zakończone do chwili obecnej ostateczną decyzją, to nie zachodziła konieczność uwzględnienia takiej inwestycji w projekcie planu. Organ przygotowujący projekt uchwały, który został przyjęty przez Radę Gminy Kowiesy brał pod uwagę wszystkie okoliczności, które zostały wskazane w art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Prawo własności w świetle art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. nie jest zaś jedynym czynnikiem uwzględnianym przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Istotnymi w tej kwestii są m.in. wymagania ochrony środowiska szeroko pojętego, w tym środowiska zamieszkania; gospodarowanie wodami, ochrona gruntów rolnych i leśnych; potrzeby interesu publicznego; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. W niniejszej sprawie zasada proporcjonalności została zachowana, ponieważ organ uchwałodawczy brał pod uwagę nie tylko kwestie związane z prawem własności, ale także wszelkie inne czynniki, które przemawiały za przyjętymi w planie rozwiązaniami. Sam fakt, że postanowienia aktu prawa miejscowego nie są zgodne z wolą właścicieli (użytkowników wieczystych) poszczególnych nieruchomości, nie może stanowić przesłanki do uznania go za sprzeczny z prawem i podjęty z naruszeniem ich praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 60/18 odrzucił skargę B. S.-K. z uwagi na niewykazanie przez skarżącą naruszenia przysługującego jej interesu prawnego regulacjami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na ww. rozstrzygnięcie wniosła B. S.-K.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2064/18, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 018 r. sygn. akt II SA/Łd 60/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę tut. Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) związującą Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) Naczelnego Sąd Administracyjnego oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że Sąd I instancji nie można formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Mając powyższe na uwadze, uwzględniając wytyczne zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać, iż skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi, na podstawie art. 101 ust. u.s.g. i przeprowadzić merytoryczną kontrolę zaskarżonej uchwały.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sadu Administracyjnego na wstępie należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, sąd administracyjny dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 - CBOSA).

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W ocenie Sądu organy gminy zachowały w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p., co wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała natomiast naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Jedną z zasad sporządzenia planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest bowiem wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, przeznaczonym do użytku wewnętrznego rady gminy i podporządkowanych jej jednostek organizacyjnych. W treści studium rada gminy dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy. W szczególności określa kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) oraz obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Studium stanowi zatem swego rodzaju diagnozę zagospodarowania przestrzennego i zbiór wytycznych dla organów gminy, w oparciu o które mają w przyszłości kształtować politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Jego podstawową rolą jest określenie kierunków i sposobów działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu w przyszłości projektów planów miejscowych. (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08 - ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 72 i wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00, niepubl.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Są to akty o zdecydowanie większym stopniu szczegółowości niż studium. Ustala się w nich w sposób szczegółowy przeznaczenie terenów oraz określa się sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej. Skoro, stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zatem podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 32/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 72; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, Lex nr 565688).

Konsekwencją unormowania art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest to, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 563/08 - Lex nr 703655, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Zatem określone obszary na terenie gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę czy działalność danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, czy działalność. W związku z powyższym rada gminy może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, wbrew ustaleniom zawartym w studium jest zatem dopuszczalna wyłącznie po uprzedniej zmianie studium w trybie, w jakim jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Sprzeczność między ustaleniami studium i planu co do przeznaczenia określonego terenu zawsze obliguje do stwierdzenia, że plan narusza w sposób istotny ustalenia studium.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że sporne przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowane są nieruchomości skarżącej, a więc tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług - symbol "1 PU", gdzie wprowadzono jednocześnie zakaz realizacji inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakaz realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami, jest niezgodny z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kowiesy opisanymi w zestawieniu "Polityka kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej-wytyczne do określenia w planach miejscowych", zgodnie z którym, na terenach oznaczonych symbolem "PU" dopuszczono rozwój zabudowy związanej z produkcją, transportem, motoryzacją oraz usługami, wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu poprzez zakaz lokalizowania inwestycji do utylizacji odpadów niebezpiecznych oraz lokalizacji zakładów produkcyjnych o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.

Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu, a także warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec organów samorządu, żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy, jest bowiem zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08, (LEX nr 490102), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżącej, nie uzasadniają względy interesu publicznego, związane z wyłączeniem realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami .

Co istotne kwestionowany zapis pojawił się, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, z uwagi na fakt, iż to mieszkańcy wsi Chrzczonowice i wsi sąsiednich wystąpili z wnioskiem o sporządzenie planu dla przedmiotowego obszaru, chcąc powstrzymać inwestycję związaną z zagospodarowaniem odpadami na działkach ewid. o nr 88 i 86/3, obawiając się uciążliwości dla środowiska ich zamieszkania.

Nadto w odpowiedzi na powyższą skargę organ przyznał, iż mając na względzie masowy sprzeciw mieszkańców przeciw działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami, przy sporządzeniu planu miejscowego przeważyła potrzeba zabezpieczenia interesu publicznego, nad interesem prywatnym. Dodał, iż zaskarżona uchwała ma charakter prewencyjny, celem zapobiegnięcia uciążliwości dla ludności mieszkającej w bezpośrednim sąsiedztwie i okolicy obszaru planu.

Ta argumentacja, potwierdza zarzuty naruszenia art. 1 ust. 3 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy i do dyspozycji faktycznych. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 - dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zatem przywołać poczynione na wstępie uwagi co do kwestii zgodności studium i planu. Zasadnie wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 260/16, NZS 2016/2/2). Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcje danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie funkcje. Konsekwencją powyższej zasady jest treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 626/14, LEX nr 2002690). Podobną wypowiedź znajdujemy w wyroku NSA z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12, LEX nr 1351346: "1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. 2. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. 3. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium".

Wobec tego, jak to słusznie wskazał WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 697/14, LEX nr 1650766): "Związanie rady gminy treścią studium może ulegać stosownym zmianom, ale jedynie poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu, przy zachowaniu trybu, jaki przewidział ustawodawca do podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy niezbędne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium" (por. tak samo wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 1008/16, LEX nr 2346628).

Należy jeszcze zauważyć, iż okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale zgodność projektu planu ze studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Odmienna sytuacja zachodziłaby w przypadku, gdyby stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium było przedmiotem odrębnej i niezaskarżonej uchwały rady gminy (tak wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1106/16, LEX nr 2469214).

Skoro zatem zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium - to naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części. Przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 821/16, LEX nr 2464408).

Tak więc stwierdzenie braku zgodności z zapisami studium, a co więcej, uchwalenie zmiany planu sprzecznie z zapisami studium i wyraźnie określoną tamże polityką przestrzenną Gminy, skutkować musi stwierdzeniem nieważności uchwały co w niniejszej sprawie skutkuje stwierdzeniem nieważności w części to jest § 7 pkt 3.

Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 stosownie do zapisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz.265).

M.K.