Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1516/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9d ust. 1 pkt 4, art. 9j ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych oraz skreślenia przedsiębiorcy z rejestru działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R.K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy I. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 9j. ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej powoływana jako u.c.p.g.), art. 71 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, dalej powoływana jako u.s.d.g.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.), w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. z 2013 r. poz. 122, dalej powoływane jako rozporządzenie wykonawcze) zakazał R.K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Komunalne "[...]" R. K., prowadzenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych oraz skreślił ww. przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzonego przez Wójta Gminy I.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedsiębiorca prowadzi działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych i figuruje w rejestrze działalności regulowanej prowadzonym przez Wójta Gminy I. pod nr [...].

W dniach 20.06.2016 r. i 9.07.2016 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na podstawie art. 9d cyt. ustawy, podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości są obowiązane do spełnienia określonych wymagań. W toku kontroli na podstawie rozporządzenia wykonawczego stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- teren bazy nie jest zabezpieczony przed emisją zanieczyszczeń do gruntu;

- teren bazy nie jest wyposażony w urządzenia lub systemy zapewniające zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych, brak jest systemów ich zbierania, odprowadzania i oczyszczania, co kontrolowany potwierdził w swoich wyjaśnieniach do protokołu z kontroli;

- nie wszystkie pojazdy są trwale i czytelnie oznakowane w widocznym miejscu nazwą firmy oraz danymi adresowymi i numerem telefonu podmiotu odbierającego odpady komunalne.

Na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że przedsiębiorca złożył niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania tej działalności oraz nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, co zgodnie z art. 9j ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.s.d.g. skutkuje zakazem wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem oraz wykreśleniem z rejestru działalności regulowanej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. K. zarzucając jej:

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art.9j ust.1 i ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. oraz art. 71 u.s.d.g. poprzez ich zastosowanie;

naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 11, art. 73, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez zbieranie materiału dowodowego w sposób nierzetelny i niezgodny z zasadami postępowania, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wydanie decyzji w oparciu o nieprecyzyjnie określone przepisy prawa materialnego, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia, nierzetelne prowadzenie akt postępowania i w konsekwencji pozbawienie strony możliwości zapoznania się z całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Mając na uwadze powyższe odwołujący się wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659), art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 9j ust. 1, art. 9u ust. 1, art. 9v u.c.p.g. oraz art. 71 ust. 1 u.s.d.g. i § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 u.s.d.g. organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy:

przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65, niezgodne ze stanem faktycznym;

przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez organ terminie;

stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę.

W myśl ust. 3 art. 71 cyt. ustawy, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio w przypadku, gdy przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą objętą wpisem także na podstawie wpisów do innych rejestrów działalności regulowanej w tym samym zakresie działalności gospodarczej (ust. 4).

W myśl art. 379 ust. 3 P.o.ś, kontrolujący, wykonując kontrolę, jest uprawniony do:

wstępu wraz z rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem przez całą dobę na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a w godzinach od 6 do 22 - na pozostały teren;

przeprowadzania badań lub wykonywania innych niezbędnych czynności kontrolnych;

żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego;

żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli.

Organ I instancji oparł zaskarżoną decyzję na treści art. 9j ust. 1 u.c.p.g., w myśl którego wykreślenie z rejestru następuje w przypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 u.s.d.g. Ponadto, wykreślenie z rejestru następuje zgodnie z art. 9j ust. 2 u.c.p.g., także w przypadku gdy:

wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem;

stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem;

stwierdzono, że przedsiębiorca nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości;

stwierdzono, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne lub odpady zielone do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1a-1c oraz art. 91 ust. 2;

przedsiębiorca, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1, i nie świadczy usługi odbierania odpadów komunalnych w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, w kolejnym roku kalendarzowym nie osiągnął poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2.

Kontrolę w niniejszej sprawie przeprowadzili upoważnieni pracownicy organu, po wcześniejszym zawiadomieniu przedsiębiorcy, w jego obecności i zgodnie z przepisami sporządzili oni dwa protokoły pokontrolne. Z pierwszego z nich, tj. nr 1 z dnia 20.06.2016 r., wynika, że po dokonaniu oględzin części sprzętu i zakładu przedsiębiorcy położonego w [...] pod numerem [...], stwierdzono, m.in., iż:

przedsiębiorca zawarł 1.12.2015 r. umowę z Wojskowym Oddziałem Gospodarczym w T., której udostępnienia odmówił, podobnie jak wskazania terminu odbioru odpadów z jednostki wojskowej; (...)

kontrolowany nie zezwolił na wejście kontrolujących na część swej nieruchomości, działki o nr [...] o powierzchni [...] ha, na której widoczne były samochody służące do przewozu odpadów, a jako miejsce parkowania pojazdów wskazał utwardzony plac na części posesji o pow. ok. [...] m2;

zgodnie z oświadczeniem właściciela nieruchomości, nie są na niej magazynowane selektywnie gromadzone odpady, nie znajduje się na niej punkt bieżącej konserwacji i napraw pojazdów, ani miejsce do ich mycia i dezynfekcji;

teren bazy nie jest wyposażony w urządzenia lub systemy zapewniające zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych.

Kolejną wizję przeprowadzono 9.07.2016 r., a z protokołu nr 2 sporządzonego po niej wynika, że:

pięć udostępnionych przez przedsiębiorcę pojazdów jest prawidłowo oznaczonych i zabezpieczonych przed niekontrolowanym wydostaniem się na zewnątrz odpadów,

kontrolowany przedłożył dokumenty wykazujące mycie i dezynfekcję pojazdów wykonywane przez firmy zewnętrzne, podobnie jak ich naprawy,

pojazdy są prawidłowo monitorowane pod względem położenia i danych o miejscach wyładunku.

Przedsiębiorca nie podpisał obydwu protokołów.

R. K. w piśmie z [...] .07.2016 r., w związku z uwagami do protokołu poinformował m.in., że nie udostępnił umowy zawartej z Wojskowym Oddziałem Gospodarczym w T., ponieważ jej treść jest objęta tajemnicą, której to wykonawca zobowiązał się dotrzymać, a odpady z terenu jednostki odbierane są na telefoniczne zgłoszenie. Ponadto wskazał, że mimo wątpliwości kontrolujących wszystkie [...] posiadanych przez niego samochodów parkowane jest na części nieruchomości utwardzonej kostką betonową. W związku z planowana budową nowej bazy transportowej system zapewniający zagospodarowanie wód opadowych zostanie urządzony w ciągu 12 miesięcy na terenie planowanej inwestycji.

Dalej organ wskazał, że w zakresie wyposażenia bazy magazynowo-transportowej należy zapewnić, zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, aby:

teren bazy magazynowo-transportowej był zabezpieczony w sposób uniemożliwiający wstęp osobom nieupoważnionym;

miejsca przeznaczone do parkowania pojazdów były zabezpieczone przed emisją zanieczyszczeń do gruntu;

miejsca magazynowania selektywnie zebranych odpadów komunalnych były zabezpieczone przed emisją zanieczyszczeń do gruntu oraz zabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych;

teren bazy magazynowo-transportowej był wyposażony w urządzenia lub systemy zapewniające zagospodarowanie wód opadowych i ścieków przemysłowych, pochodzących z terenu bazy zgodnie z wymaganiami określonymi przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, 951 i 1513 oraz z 2013 r. poz. 21);

baza magazynowo-transportowa była wyposażona w:

miejsca przeznaczone do parkowania pojazdów,

pomieszczenie socjalne dla pracowników odpowiadające liczbie zatrudnionych osób,

miejsca do magazynowania selektywnie zebranych odpadów z grupy odpadów komunalnych,

legalizowaną samochodową wagę najazdową - w przypadku gdy na terenie bazy następuje magazynowanie odpadów.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie zostały spełnione warunki wynikające z § 2 ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia, bowiem z kontroli wynika, iż przedsiębiorca nie wykazał, że miejsca przeznaczone do parkowania pojazdów jest zabezpieczone przed emisją zanieczyszczeń do gruntu, a teren bazy magazynowo-transportowej jest wyposażony w urządzenia lub systemy zapewniające zagospodarowanie wód opadowych pochodzących z terenu bazy zgodnie z wymogami określonymi przepisami ustawy Prawo wodne. Nieistotne jest, że wskazano część gruntu, który jest utwardzony kostką, gdyż kontrolowany nie uprawdopodobnił faktu, że właśnie tam pojazdy są parkowane, a ponadto nie wskazał żadnych urządzeń ani systemów odpowiadających za zagospodarowanie wód opadowych. Trudno też uznać za prawdopodobne, by zakład nie wytwarzał, żadnych ścieków przemysłowych, ani że w żadnym czasie nie jest prowadzone magazynowanie odpadów.

Organ podkreślił, że w czasie kontroli przedsiębiorca winien udostępnić kontrolującym cały teren nieruchomości, a nadto wskazać urządzenia i instalacje przeznaczone do ochrony gruntu i wód przed przenikaniem substancji niebezpiecznych. Jeśli tego nie uczynił, to sam uniemożliwił organowi uznanie tych urządzeń za wystarczające do zabezpieczenia terenu zakładu. Zakaz wstępu na teren sąsiedni, będący częścią tej samej działki gruntu, stanowił jawne pogwałcenie art. 379 ust. 3 P.o.ś, odnoszącego się do uprawnień kontrolujących, zgodnie z którym kontrolujący, wykonując kontrolę, jest uprawniony do:

wstępu wraz z rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem przez całą dobę na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a w godzinach od 6 do 22 - na pozostały teren;

przeprowadzania badań lub wykonywania innych niezbędnych czynności kontrolnych;

żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego;

żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli.

Co do zarzutów związanych z nieczytelnym i nietrwałym oznaczeniem pojazdów przeznaczonych do przewozu odpadów, to Kolegium uznało, że przepisy w tym względzie są mało precyzyjne, a względne jest, co oznacza trwałe i czytelne oznaczenie pojazdów. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że pojazdy są oznaczone, choć w niektórych przypadkach w minimalnym stopniu. Również liczba oznakowanych pojazdów - 5, stanowi minimum, jakie dopuszczają przepisy wykonawcze do u.c.p.g. Co więcej, przedsiębiorca jest w posiadaniu pojazdów nieoznakowanych, które jednak według jego oświadczenia nie są wykorzystywane do transportu odpadów na terenie Gminy I.

Zdaniem organu odwoławczego nieuzasadniony jest również zarzut odwołującego się w kwestii nieprawidłowego oznaczenia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Organ I instancji powołał się na art. 9j ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.

W ocenie Kolegium zaszły przesłanki skutkujące koniecznością zakazania prowadzenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych i skreśleniem przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej.

Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji, zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Bez znaczenia dla prawidłowości postępowania pozostaje fakt podniesiony przez skarżącego, że karty akt sprawy były tylko wybiórczo ponumerowane i brakowało metryki sprawy. Trudno uznać, by w ten sposób doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Choć niewątpliwie numeracja kart akt sprawy, dzięki wskazówkom pełnomocnika strony, została wprowadzona, jak również przekazano organowi odwoławczemu metrykę sprawy, co w wydatny sposób ułatwiło zapoznanie się z aktami i rozpatrzenie odwołania.

Ponadto, zgodnie z art. 9d ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do (...) zapewnienia odpowiedniego usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej. W toku niniejszego postępowania kontrolujący stwierdzili, że przedsiębiorca nie zapewnił odpowiedniego wyposażenia bazy magazynowo-transportowej. Uwzględniając przepisy u.c.p.g. oraz przepisy wykonawcze organ I instancji w prawidłowy sposób wydał zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję złożył R. K., zarzucając jej:

a) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

art.9j ust. 1 i 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że zakazanie skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej i skreślenie go z rejestru działalności regulowanej było uzasadnione;

art. 71 ust. 1 u.s.d.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że zakazanie skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej i skreślenie go z rejestru działalności regulowanej było uzasadnione;

§ 2 ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że zakazanie skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej i skreślenie go z rejestru działalności regulowanej było uzasadnione;

b) naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: art. 7, art. 8, art. 11, art. 73, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, który został zebrany w sposób nierzetelny i niezgodny z zasadami postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wydanie negatywnej i bardzo dotkliwej w skutkach dla skarżącego decyzji, mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, braku uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia, nierzetelnego prowadzenia akt postępowania, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, który został uzupełniony dopiero po wniesieniu odwołania;

art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia mimo niewyjaśnienia stanu faktycznego i niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;

art. 10 § 1 i art. 73 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co zebranego w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wbrew supozycji organu II instancji, teren jego bazy transportowej wyłożony jest kostką brukową na podłożu betonowym. Teren ten jest tak wyprofilowany, aby jakiekolwiek zanieczyszczenia nie wydostawały się poza wyłożoną kostkę. Dlatego też za całkowicie chybioną, a przede wszystkim nie popartą jakimkolwiek dowodem, należy uznać argumentację prezentowaną przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za taki dowód nie sposób bowiem uznać zdjęć satelitarnych, pobranych przez kontrolujących drogą internetową, gdyż zdjęcia te obrazują stan bazy skarżącego z 2012 oraz 2013 r. Tym samym nie mogą one stanowić podstawy do wywodzenia, że miejsce postoju [...] pojazdów do wywozu odpadów jest inne, aniżeli wskazywane przez skarżącego.

Podczas kontroli bazy transportowej skarżący odmówił wstępu na sąsiadującą z bazą działkę oznaczoną nr [...] , gdyż, jak wynikało z dokumentów kontrolujących, kontroli podlegała baza transportowa, a nie sąsiadujący z nią teren, na którym znajduje się budynek mieszkalny skarżącego, który w żaden sposób nie jest związany z prowadzoną działalnością gospodarczą. Podczas kontroli na tym terenie nie znajdowały się jakiekolwiek pojazdy wykorzystywane do wywozu odpadów w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Na terenie działki nr [...] parkują wyłącznie samochody prywatne, zarówno skarżącego jak i jego rodziny, a ponadto kilkanaście zabytkowych pojazdów, które skarżący kolekcjonuje. Na terenie bazy transportowej wyłącznie garażuje [...] pojazdów specjalistycznych do wywozu odpadów komunalnych. Na terenie bazy pojazdy nie są naprawiane, czy też myte i dezynfekowane, albowiem w tym zakresie skarżący korzysta z usług innych wyspecjalizowanych podmiotów gospodarczych. W tych okolicznościach dziwić może twierdzenie SKO, że nieprawdopodobnym jest, aby jego zakład nie wytwarzał ścieków przemysłowych i to oparte wyłącznie na domniemaniu. Pojazdy skarżącego na terenie bazy mają wyłącznie miejsce postoju, więc nie mogą wytwarzać żadnych ścieków.

Nieuprawnione, albowiem nie poparte jakimkolwiek dowodem, pozostaje również twierdzenie organu II instancji o rzekomym magazynowaniu na terenie bazy transportowej odpadów komunalnych. SKO zdaje się pomijać okoliczność, że odpady komunalne, zbierane przez skarżącego od właścicieli nieruchomości, wywożone są bezpośrednio do specjalistycznych miejsc ich odbioru.

Za chybione również należy uznać stanowisko SKO, że nieudostępnienie kontrolującym całego terenu nieruchomości przez skarżącego uzasadnia uznanie, iż teren bazy nie jest wyposażony w urządzenia lub systemy zapewniające zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych. Jak wskazało SKO, przepisy prawa dają organom szereg możliwości przeprowadzenia pełnej i kompleksowej kontroli, w tym przy udziale Policji. SKO, powołując się na art. 379 ust. 3 P.o.ś., wskazało, że możliwe jest m.in. żądanie pisemnych informacji, wzywanie i przesłuchiwanie osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego. SKO powołało się również na art. 225 Kodeksu karnego, który miałby ułatwiać przeprowadzania kontroli. Tymczasem organ I instancji ograniczył się do odnotowania w aktach sprawy, że nie został wpuszczony na cały teren i zaniechał dalszego postępowania dowodowego, co zdaniem SKO było prawidłowe. Zdaniem skarżącego takie postępowanie jest niedopuszczalne. Skarżący chroniąc prywatność swojej rodziny odmówił wpuszczenia kontrolujących na teren nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny i nie jest prowadzona działalność gospodarcza.

Z uwagi na dotkliwe skutki decyzji, jej wydanie winno być poprzedzone wnikliwym postępowaniem dowodowym i przeprowadzeniem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem SKO ograniczyło się do stwierdzenia, że to na skarżącym ciążył obowiązek uprawdopodobnienia faktów, a skoro skarżący, jak twierdzi organ, nie zrobił tego, musi ponieść konsekwencje.

Skarżący wskazał również, że karty akt postępowania w większości nie były ponumerowane lub tylko wybiórczo oznaczone numerami i to naniesionymi ołówkiem, a w niektórych przypadkach z dublującymi się numerami. Ponadto, akta nie posiadały metryki, tj. wykazu poszczególnych kart. Po zastrzeżeniach pełnomocnika skarżącego prowadzący postępowanie pracownik organu przesłał drogą elektroniczną email z załączoną metryką sprawy. Na podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji w tym zakresie zarzuty, organ II instancji uznał, że są one bez znaczenia dla prawidłowości postępowania. Z takim stanowiskiem SKO nie sposób się zgodzić, albowiem takie zasady gromadzenia i udostępniania stronie akt sprawy naruszają zasadę prawdy obiektywnej oraz podważają zaufanie do organu administracji w zakresie jego rzetelności oraz bezstronności w postępowaniu. Skarżący został bowiem pozbawiony możliwości kontroli akt, które organ I instancji dopiero po wniesieniu odwołania uzupełnił i przesłał wraz z odwołaniem do organu odwoławczego. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ I instancji na wniesione odwołanie udzielił odpowiedzi, która nie została przesłana skarżącemu. SKO winno przed wydaniem decyzji, w trybie art. 73 K.p.a., dać stronie możliwość zapoznania się z zebranym materiałem, czego nie uczyniono. W tych okolicznościach skarżący zastał pozbawiony swoich praw.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły art. 9d ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do zapewnienia odpowiedniego usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej oraz art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g., w myśl którego organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Szczegółowe wymagania w zakresie usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej określono w rozporządzeniu wykonawczym. Organ zarzucił, że skarżący nie spełnia kryteriów wskazanych w § 2 ust. 2 pkt 2 i 4 cyt. rozporządzenia, które stanowią, że w zakresie wyposażenia bazy magazynowo-transportowej należy zapewnić, aby miejsca przeznaczone do parkowania pojazdów były zabezpieczone przed emisją zanieczyszczeń do gruntu (pkt 2) i teren bazy magazynowo-transportowej był wyposażony w urządzenia lub systemy zapewniające zagospodarowanie wód opadowych i ścieków przemysłowych, pochodzących z terenu bazy zgodnie z wymaganiami określonymi przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (pkt 4). W tym kierunku zatem organ zobowiązany był prowadzić postępowanie dowodowe, które winni wykazać w sposób jednoznaczny, czy skarżący faktycznie naruszył ww. obowiązki.

Organ winien zatem ustalić, czy miejsca przeznaczone do parkowania pojazdów były zabezpieczone przed emisją zanieczyszczeń do gruntu. Organ w tym zakresie poprzestał na dowodach w postaci protokołu kontroli z dnia 20.06.2016 r. Z protokołu tego wynika, że "na pytanie o miejsce przeznaczone do parkowania pojazdów Kontrolowany wskazał teren przed prywatną posesją" (pkt 4). Z dalszej części protokołu kontroli (pkt 15) wynika, że skarżący oświadczył, iż pojazdy są parkowane wyłącznie na terenie bazy magazynowo-transportowej. Są to wzajemnie się wykluczające oświadczenia, ponieważ jedno wskazuje na teren przed prywatną posesją, a drugie na teren bazy. Kontrolujący, a następnie organy, nie podjęli żadnych czynności celem wyjaśnienia tych niezgodności. Ponadto, z akt, a w szczególności z protokołów kontroli, nie wynika, jak konkretnie wygląda miejsce do parkowania pojazdów, którego oględziny skarżący umożliwił, co jest istotne w kontekście ustalenia, czy można je uznać za zabezpieczone, lub też nie, przed emisją zanieczyszczeń do gruntu. W tym miejscu dodatkowo wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest zezwolenia, które uzyskał skarżący na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, więc nie można ustalić, jaki konkretnie teren wskazał on w nim jako ten, na którym prowadzi działalność gospodarczą w tym zakresie. Ma to o tyle istotne znaczenie, że skarżący był zobowiązany do udostępnienia do kontroli jedynie terenu, który został zgłoszony jako ten, na którym prowadzi działalność. Nie jest wystarczającym dowodem w tym zakresie karta jednostki opodatkowania (k. 15 akt organu I instancji), skoro organ miał możliwość sięgnięcia do dowodu w sposób jednoznaczny wyjaśniającego tę kwestię, tj. właśnie do ww. zezwolenia.

Słusznie skarżący podnosi, że kontrolujący poprzestali jedynie na wynikach kontroli, nie próbując w żaden sposób ustalić w prawidłowy sposób stanu faktycznego. Tymczasem, stosownie do art. 379 ust. 3 pkt 3 i 4 P.o.ś., kontrolujący, wykonując kontrolę, jest uprawniony do żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego oraz do żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli. Kontrolujący tymczasem, poza wspomnianymi dwoma protokołami kontroli, nie podjęli żadnych innych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego.

Kontrolujący wskazali, że wątpliwe jest parkowanie [...] samochodów ciężarowych wraz z samochodami prywatnymi na terenie o pow. [...] m2, czego potwierdzeniem mają być zdjęcia satelitarne. Wskazanie, że coś jest wątpliwe, nie stanowi jednoznacznego stwierdzenia, a jedynie jest przypuszczeniem organu, które nie może zastąpić konkretnych i popartych stosownymi dowodami ustaleń.

Drugą kwestią, którą winni ustalić kontrolujący, a następnie organ, było to, czy teren bazy magazynowo-transportowej był wyposażony w urządzenia lub systemy zapewniające zagospodarowanie wód opadowych i ścieków przemysłowych, pochodzących z terenu bazy zgodnie z wymaganiami określonymi przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. W tym zakresie poprzestano na lakonicznym stwierdzeniu zawartym w protokole kontroli, że "teren bazy nie jest wyposażony w urządzenia lub systemy zapewniające zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych". Skarżący podniósł w odwołaniu, że organ poprzestał na jego oświadczeniu, iż jest w trakcie inwestycji mającej na celu utworzenie nowej bazy transportowej. Brak jest natomiast konkretnych ustaleń odnośnie wyglądu bazy, w szczególności materiału zdjęciowego, potwierdzającego ustalenia organów. Brak również odniesienia się do konkretnych wymogów ustawy Prawo wodne, które nie zostały, zdaniem organów, spełnione.

W tym miejscu wskazać należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest obowiązek podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Zasadzie tej towarzyszy ciążący na organie obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Poszukiwanie i ujawnianie dowodów oparte jest z kolei na zasadzie legalności i jawności. Trzeci, równie istotny filar dowodzenia w postępowaniu administracyjnym, stanowi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja organów powinna być przekonująca i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi to, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Naruszenie powyższych zasad postępowania niewątpliwie stanowi naruszenie art. 8 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i uwzględniając wcześniejsze rozważania dotyczące niewyjaśnienia w należyty sposób stanu faktycznego, należy stwierdzić, że organy naruszyły ww. przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik spraw. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10.02.1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757). Tym niemniej, biorąc dodatkowo pod uwagę to, że Sąd nie był związany granicami skargi, już na obecnym etapie postępowania należy dojść do wniosku, że organy naruszyły art. 71 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 u.s.d.g., zgodnie z którym organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. Natomiast zgodnie z art. 9j ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., wykreślenie z rejestru następuje w przypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 u.s.d.g., przy czym wykreślenie z rejestru następuje także w przypadku, gdy stwierdzono, że przedsiębiorca nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, wykreślenie wpisu w rejestrze działalności regulowanej może być dokonane tylko po uprzednim wydaniu decyzji zakazującej wykonywania działalności objętej wpisem. Tak więc podjęcie decyzji w trybie art. 71 ust. 3 u.s.d.g. poprzedzone musi być stwierdzeniem, że w obrocie prawnym istnieje wydana wcześniej decyzja zakazująca wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. Oznacza to, że decyzja o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji zakazującej wykonywania tej działalności. Taki charakter decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 3 u.s.d.g. (stanowiącej przykład decyzji związanej) skutkuje tym, że jej byt prawny jest uzależniony od decyzji podjętej w oparciu o art. 71 ust. 1 u.s.d.g. (vide wyrok WSA w Szczecinie z 5.11.2015 r., II SA/Sz 550/15). Wykreślenie wpisu z rejestru podmiotów prowadzących działalność regulowaną w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno być w świetle art. 9j ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej. Należy jednak podkreślić, że taka decyzja otwiera jedynie drogę do wykreślenia danego podmiotu z omawianego rejestru. Wykreślenie wpisu z rejestru podmiotów prowadzących działalność regulowaną w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno być w świetle art. 9j ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej. Analiza przypadków, opisanych w art. 9j ust. 2 pkt 3-5 powołanej ustawy, prowadzi natomiast w ocenie Sądu do odmiennej konkluzji. Sytuacje wymienione w tym przepisie wymagają dokonania pewnej oceny ustalonego stanu faktycznego, zwłaszcza, że właściwy organ nie dysponuje w tym zakresie stosownym prawomocnym prejudykatem. W tej mierze niezbędne wydaje się zatem dokonanie pewnej konkretyzacji praw i obowiązków podmiotu, którego dotyczy wpis w rejestrze, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, poprzedzającej wykreślenie wpisu z rejestru działalności regulowanej. Taka decyzja powinna w szczególności stwierdzać, że wystąpiła jedna z okoliczności wymienionych w powołanym przepisie, wskazując zarazem argumenty uzasadniające takie rozstrzygnięcie (vide wyrok WSA w Poznaniu z 2.07.2014 r., II SA/Po 130/14).

Reasumując, stwierdzić trzeba, że organ przedwcześnie wydał decyzję w przedmiocie skreślenia skarżącego z rejestru działalności regulowanej. Pomimo zatem stwierdzenia, że stopień naruszenia przepisów postępowania nie upoważniał Sądu do oceny zarzutów skargi dotyczących prawa materialnego, należało zwrócić uwagę na powyższe uchybienie, aby nie zostało ono ewentualnie powielone w toku dalszego postępowania.

Nie był natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a., ponieważ decyzja zawiera wszystkie przewidziane w tym przepisie elementy, choć nie można zgodzić się w wnioskami wyciągniętymi przez organ. Podobnie, nie mógł zostać uwzględniony zarzuty naruszenia art. 73 K.p.a., który skarżący łączy z nieprawidłowym prowadzeniem akt sprawy oraz art. 10 § 1 K.p.a., ponieważ skarżący, poza gołosłownym twierdzeniami, nie wykazał, że ich naruszenie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ uzupełni postępowanie dowodowe w celu jednoznacznego ustalenia, czy zaistniały okoliczności wymienione w § 2 ust. 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia wykonawczego, które mogą stanowić podstawę do orzeczenia wobec skarżącego zakazu działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.