Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3746/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art 7, art 75, art 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 109
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 186/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 186/18 oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., zaskarżając go w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art 18 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa", przez aprobatę przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji, który uznał za zasadne przyznanie przez organ I instancji odszkodowania nieodpowiadającego rzeczywistej wartości nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. jako działki: nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,0555 ha w obr. [...], położone w K., przy ulicy S.;

- art 7 w związku z art. 80 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez akceptację przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji, który uznał za zasadną decyzję organu I instancji, która nie została wydana w oparciu o całokształt materiału dowodowego, tj. decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o opinię biegłego nieuwzględniającą rzeczywistej wartości nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. jako działki: nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,0555 ha w obr. [...], położone w K., przy ulicy S.;

- art. 7 w związku z art 75 K.p.a. przez zaaprobowanie przez Sąd I instancji niepodjęcia przez organy obu instancji wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tj. nieprzeprowadzenia dowodu z znajdujących się w posiadaniu organu I instancji dokumentów określających wartość nieruchomości położonych w K., w obr. [...], przy ulicy S. (umów sprzedaży zawieranych przez Gminę K., której przedmiotem były rzeczone nieruchomości) skutkujące wydaniem decyzji o oparciu o opinię biegłego nieuwzględniającą rzeczywistej wartości nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. jako działki: nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,0555 ha w obr. [...], położone w K., przy ulicy S.;

- art 10 K.p.a. przez akceptację przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji, który nie dostrzegł nieprawidłowości w pozbawieniu przez organ I instancji J. S. możliwości rzeczywistego czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wskutek niepoinformowania go o fakcie, że działki nr [...] i nr [...] powstały w wyniku podziału działek nr [...] oraz nr [...], w efekcie czego J. S. znajdował się w mylnym, uzasadnionym przekonaniu, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie traktuje o działkach stanowiących jego własność;

- art 109 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy (wyznaczonej na dzień 13 czerwca 2018 r.) pomimo pełnej jego zasadności.

Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2017 r., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi kasacyjnej, tj. e-maila z [...] maja 2018 r. na okoliczność, że działki o numerach [...] oraz [...] znajdują się poza obszarem [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W uzasadnieniu skarżący powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 25 listopada 2003 r., K 37/02 (OTK-A 2003 Nr 9, poz. 96) i 14 marca 2000 r., P 5/99 (OTK 2000 Nr 2, poz. 60) wskazał, że kwota ustalonego odszkodowania nie odpowiada rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości. Ewentualne więc niedopełnienie wymogu właściwego (słusznego) odszkodowania powinno być, w ocenie skarżącego, traktowane jako naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji. Decyzja organu I instancji (utrzymana w mocy przez organ II instancji) została wydana na podstawie nierzetelnej opinii, która nie uwzględnia rzeczywistej wartości nieruchomości.

Skarżący zarzucił organom niezebranie całego materiału dowodowego, tj. nieprzeprowadzenie dowodu z umów sprzedaży, zawartych uprzednio przez Gminę K. (przedmiotem których były nieruchomości położone w K. w obr. [...], przy ulicy S.). Czynność ta była relewantna dla ustalenia wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. jako działki: nr [...] i nr [...]. Ważkość tej czynności intensyfikuje chociażby w sytuacji zestawienia informacji płynących z umowy sprzedaży z [...] lutego 2017 r. (Repertorium A nr [...]) z danymi zamieszczonymi w opinii biegłej C. H. Nie można bowiem pominąć faktu, że nieruchomości sąsiednie zostały zbyte za cenę 547,89 zł za m2, przy czym przyznane J. S. odszkodowanie (cena za m2) opiewa na kwotę trzykrotnie niższą. Taka dysproporcja nie powinna umknąć uwadze organu I instancji (tym bardziej organowi II instancji), który miast dogmatycznie przyjmować treść opinii biegłej C. H., powinien zweryfikować rzeczywistą wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości na podstawie innych dostępnych środków dowodowych. W oparciu o doświadczenie życiowe, nie można bowiem pozbawić zasadności twierdzenia, że organ I instancji uprzednio dokonujący transakcji handlowych (których przedmiotem były działki położone K. w obr. [...], przy ulicy S.) dysponował wiedzą w zakresie rzeczywistej wartości położonych tam nieruchomości albo przy dołożeniu należytej staranności wiedzą taką bezproblemowo by uzyskał. Pomimo znaczących rozbieżności co do wartości nieruchomości (pomiędzy ceną wynikającą z opinii biegłej C. H. a ceną wskazaną w ww. aktach notarialnych), Sąd I instancji nie uznał tej okoliczności za relewantną dla oceny okoliczności niniejszej sprawy.

Skarżący powołał również, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka [...] została podzielona na działki o numerach [...] oraz [...], zaś działka nr [...] uległo podziałowi na działki o numerach [...] oraz [...]. Skoro zatem działki o numerach [...] i [...] zostały oszacowane na kwotę 985,11 zł za m2 (wniosek taki płynie z umowy sprzedaży z [...] lutego 2018 r. - Repertorium A [...]), to wątpliwości budzi oszacowanie wartości działek nr [...] i nr [...] (także wyodrębnionych z działki o numerach [...] oraz [...]) na kwotę kilkukrotnie niższą.

Skarżący zarzucił również, że Sąd I instancji zaaprobował zachowanie organu II instancji polegające na niedopełnieniu obowiązku określonego w przepisie art. 10 §1 K.p.a. Skarżący bowiem pozostawał w mylnym przekonaniu, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie traktuje o działkach stanowiących jego własność, lecz o nieruchomościach sąsiednich. Wobec tego nie składał wniosków dowodowych, nie wypowiedział się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego oraz nie kwestionował ustaleń poczynionych przez biegłą rzeczoznawcę majątkowego (wyceny nieruchomości).

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 109 P.p.s.a. skarżący wskazał, że Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy (wyznaczonej na dzień 13 czerwca 2018 r.), pomimo pełnej jego zasadności. Skarżący kasacyjnie nie mógł uczestniczyć w rozprawie z powodu złego stanu zdrowia, na dowód czego przedłożył zaświadczenie lekarskie wydane przez lekarza z listy biegłych sądowych. Tym samym został pozbawiony możliwości obrony swoich praw w toku postępowania przed sądem administracyjnym.

Odpowiadając na zawiadomienie skierowane do stron w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 4 listopada 2020 r. wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875), strony postępowania sądowoadministracyjnego wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia rozpoznania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Autor skargi kasacyjnej wprawdzie nie sformułował formalnie zarzutu nieważności postępowania przez wskazanie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw, jednakże zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 109 P.p.s.a. wskazał właśnie na pozbawienie skarżącego możności obrony swoich praw w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z [...] czerwca 2018 r. wniósł bowiem o odroczenie terminu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach wyznaczonej na 13 czerwca 2018 r. Jako powód odroczenia wskazał chorobę skarżącego, na dowód czego załączył do pisma zaświadczenie lekarskie nr 64/18 wystawione przez lekarza medycyny sądowej, a także kolizję terminów posiedzeń sądowych, na których pełnomocnik skarżącego miał wykonywać zastępstwo procesowe. Pełnomocnik skarżącego wskazał mianowicie, że w dniu 13 czerwca 2018 r. miał reprezentować innego klienta na rozprawie przed Sądem Apelacyjnym w Krakowie. Sąd Wojewódzki oddalił wniosek o odroczenie rozprawy mając na uwadze to, że skarżący wypowiadał się w sprawie na poprzedniej rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. (która postanowieniem Sądu została odroczona na dzień 13 czerwca 2018 r. na godz. 9:30 w celu przedłożenia przez skarżącego zaświadczenia z Urzędu Miasta K. wskazującego, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji szacowana nieruchomość była przeznaczona zgodnie ze studium uwarunkowań pod zabudowę, a o odroczeniu strony obecne na rozprawie zostały poinformowane). Ponadto Sąd uwzględnił fakt, że skarżący korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, który był na poprzedniej rozprawie i nie zgłosił, że nie będzie mógł stawić się na odroczoną rozprawę mimo, że o terminie rozprawy w Sądzie w Krakowie musiał wiedzieć wcześniej, gdyż zawiadomienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie datowane jest na 13 kwietnia 2018 r. Sąd wskazał także, że pełnomocnik skarżącego nie wykazał, że nie mógł ustanowić substytuta do sprawy przed Sądem Wojewódzkim albo do sprawy przed Sądem Apelacyjnym w Krakowie.

Odnosząc się do powyższego podkreślić trzeba, że w myśl art. 109 P.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu wtedy, gdy sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Rozważając odroczenie rozprawy sąd musi brać pod uwagę sformułowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakaz rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki oraz regulację zawartą w art. 7 P.p.s.a., zgodnie z którą sąd powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. W tym kontekście należy też zauważyć, że nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy (art. 107 P.p.s.a.), a wnioski strony skarżącej - w razie jej nieobecności - wynikające ze skargi oraz pism procesowych są przedstawiane w trakcie rozprawy (art. 108 P.p.s.a.).

W świetle powyższych regulacji odroczenie rozprawy jest sytuacją wyjątkową i nadzwyczajną (por. wyrok NSA z 27 maja 2008 r., II FSK 471/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Żaden z przepisów ustawy procesowej nie daje jednak podstaw do postawienia znaku równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy a pozbawieniem jej możności obrony przysługujących jej praw. W orzecznictwie sądowym istotnie przyjmuje się, że wykazana zaświadczeniem lekarskim choroba strony lub jej pełnomocnika, uniemożliwiająca stawienie się w sądzie jest "znaną sądowi przeszkodą" w rozumieniu art. 109 P.p.s.a., co w zasadzie w większości przypadków pociąga za sobą konieczność odroczenia rozprawy. Niemniej jednak pamiętać należy, że choroba, na którą powołuje się strona musi być nie tylko "znaną sądowi przeszkodą", ale i przeszkodą "której nie można przezwyciężyć". Dopiero przy spełnieniu obu tych warunków stanowi ona podstawę odroczenia rozprawy. Pełnomocnik skarżącego nie uznał jednak za konieczne wykazanie - czy i jak - udział strony w rozprawie mógł w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. W odniesieniu zaś do okoliczności, że pełnomocnik miał inne obowiązki związane ze sprawą toczącą się przed sądem powszechnym i w związku z tym zachodzi kolizja terminów rozpraw, sama w sobie nie może powodować odroczenia rozprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, bez jednoczesnego wykazania, że pełnomocnik nie miał możliwości ustanowienia zastępstwa procesowego (por. wyroki NSA z: 2 października 2007 r., II OSK 1291/06; 7 sierpnia 2015 r., I OSK 2782/14; 16 listopada 2017 r., II FSK 2898/15). Z treści udzielonego pełnomocnictwa nie wynika ograniczenie w udzieleniu substytucji, a czas od wystąpienia przyczyny, do wyznaczonego terminu rozprawy był wystarczający, aby ustanowić w sprawie zastępcę. W piśmie z [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego nie wyjaśnił dlaczego w przedmiotowej sprawie nie było możliwości ustanowienia zastępstwa.

Podsumowując nie można uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dopuścił się naruszenia przepisów postępowania powodujących nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Na marginesie należy wskazać, że Sąd Wojewódzki w protokole rozprawy odniósł się bardzo szczegółowo do wniosku o odroczenie.

W sprawie nie wystąpiły zatem przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że wspomniana zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Autor skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie sformułował zarzutów naruszenia prawa precyzyjnie. Po pierwsze przytaczając podstawy kasacyjne nie sprecyzował, które z przepisów naruszonych - jego zdaniem - przez Sąd I instancji są przepisami prawa materialnego, a które prawa procesowego. Po drugie nie wskazał formy naruszenia prawa, tj. czy naruszenie prawa materialnego nastąpiło przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, nie wskazał także jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego nie wskazał jaki wpływ miały zarzucane naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r., I FSK 1560/11).

Wobec powyższego podkreślić należy, że mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył Sąd administracyjny I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest zatem wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi.

Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 7, art. 10, art. 75 i art. 80 K.p.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zarzuty oparte na tej podstawie zostały błędnie skonstruowane. Podnosząc je autor skargi kasacyjnej ani nie wykazał aby uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ani też nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyroki NSA z 15 lipca 2005 r., FSK 2706/04, czy z 13 lutego 2007 r., II FSK 329/06). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., II FSK 216). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r., sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji.

W wyniku tak dokonanej kontroli jako niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarga kasacyjna w tym zakresie polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji uznającym prawidłowość ustalenia wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,0555 ha w obr. [...], położone w K. przy ulicy S. na podstawie operatu szacunkowego oraz prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem zgromadzenia i rozpatrzenia wszystkich istotnych dla sprawy dowodów. Skarżący kasacyjnie braku rzetelności w ustaleniu wysokości odszkodowania upatruje w nieuwzględnieniu przez rzeczoznawczynię majątkową C. H. w operacie szacunkowym z [...] września 2017 r. rzeczywistej wartości nieruchomości, która – zdaniem skarżącego kasacyjnie – powinna być porównywalna z wartością nieruchomości sąsiednich.

Trzeba zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przedstawiona w powyższym zakresie argumentacja stanowi jedynie polemikę z ustaleniami rzeczoznawczyni majątkowej, która w realiach niniejszej sprawy nie mogła doprowadzić do skutecznego podważenia operatu szacunkowego. Prawidłowo też zauważył Sąd I instancji, że skarżący nie przedstawił żadnych innych zarzutów dotyczących wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, doboru nieruchomości przyjętych do porównań, zastosowanych współczynników korygujących, czy przyjętego trendu czasowego. Również w skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnych zarzutów, za pomocą których można byłoby kwestionować ustalenia dotyczące oszacowanej wartości nieruchomości, a co za tym idzie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy, a które wymagałyby oparcia skargi kasacyjnej nie tylko na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ale także na przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.).

Autor skargi powołuje się na dwie transakcje nieruchomości stanowiących także jego własność: jedna potwierdzona umową sprzedaży z [...] lutego 2017 r. Rep. A nr [...], z której wynika, że nieruchomości sąsiednie zostały zbyte za cenę 547,89 zł za 1 m2, oraz druga potwierdzona umową sprzedaży z [...] lutego 2018 r. Rep. A nr [...], z której wynika, że działki o nr [...] i [...] (wyodrębnione z działek o nr [...] oraz [...]) zostały oszacowane na kwotę 985,11 zł za m2. Odnosząc się do pierwszej z transakcji Sąd stwierdził, że biegła w piśmie z [...] stycznia 2018 r. odpowiadając na zastrzeżenia podniesione w odwołaniu wskazała, że dla nieruchomości będących przedmiotem tej umowy wydane zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi, zgodnie z decyzją Nr [...] z [...] lipca 2016 r. Natomiast szacowane działki przed wydaniem decyzji o realizacji inwestycji drogowej, zgodnie z przepisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, położone były na terenie oznaczonym jako: tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy – s. 8 operatu szacunkowego oraz zał. Nr 4 do operatu. Dla tych nieruchomości nie została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy. Pełnomocnik skarżącego, który na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. zobowiązał się do przedłożenia zaświadczenia z Urzędu Miasta K. odnośnie do przeznaczenia w Studium wycenianej nieruchomości pod zabudowę najpóźniej do dnia kolejnej rozprawy, tj. 13 czerwca 2018 r., z nałożonego przez Sąd obowiązku, się nie wywiązał. Natomiast załączony do skargi kasacyjnej wydruk wiadomości przekazanej pocztą elektroniczną z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z [...] maja 2018 r. wskazuje wyłącznie, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] znajdują się poza granicami [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Tymczasem Wojewoda [...] nawiązując do rozprawy przekazał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię będącą fragmentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. uchwalonego Uchwałą Nr 580/2000 Rady Miejskiej w K. z 26 października 2000 r. ze zm. wraz z fragmentem mapy wydrukowanej w dniu [...] maja 2018 r. z Geoportalu K., z których wynika, że działki nr [...] i nr [...] – obr. [...] miasto K., znajdują się na terenach zieleni miejskiej wyłączonych z zabudowy. W tej sytuacji nie można było uznać za nieprawidłowe ustalenia Wojewody [...] zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że nieruchomości objęte ww. aktem notarialnym mając inne przeznaczenie niż nieruchomość wyceniana, nie mają waloru nieruchomości podobnych, co nie uzasadnia ich uwzględnienia w procesie szacowania.

Rację ma również Sąd I instancji wskazując, że brak możliwości uwzględnienia cen transakcji z umowy sprzedaży z [...] lutego 2018 r. wynika natomiast z faktu, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowi zgodnie z art. 156 u.g.n. operat szacunkowy, który w niemniejszej sprawie został sporządzony na dzień [...] września 2017 r. Powyższe oznacza więc, że transakcje zawarte po dacie sporządzenia wyceny dla potrzeb niniejszego postępowania odszkodowawczego nie mają wpływu na ocenę prawidłowości jego sporządzenia.

Nie zostało zakwestionowane więc skutecznie ustalenie, że nieruchomość położona w obrębie [...] miasto K., w strefie pośredniej miasta K. oznaczona jako działki: nr [...] o pow. 0,0079 ha i nr [...] o pow. 0,0476 ha stanowi nieruchomość niezabudowaną. Na ww. nieruchomości na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie występowały składniki roślinne i budowlane. Przedmiotowa nieruchomość nie była objęta miejscowym planem, natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonym Uchwałą Nr 580/2000 Rady Miejskiej w K. z 26 października 2000 r. ze zm., działki: nr [...] i nr [...] - obr. [...] miasto K., położone były na terenie zieleni miejskiej wyłączonym z zabudowy. Ponadto ustalono, że dla działek: nr [...] i nr [...] położonych w obr. [...] miasto K. nie wydana została decyzja o warunkach zabudowy (pismo Wydziału Rozwoju i Rewitalizacji Miasta Urzędu Miasta K. z [...] stycznia 2018 r. znak: [...]).

Skarżący kasacyjnie nie wykazał tym samym skutecznie, że opinia biegłej nie spełnia wszystkich wymogów formalnych określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także, że nie opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Wobec tego nie można było uznać za trafne zarzutów skargi kasacyjnej, że ustalona wartość nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. jako działki nr [...] i nr [...] nie odpowiada jej rzeczywistej wartości, co oznacza także niezasadność zarzutu, że ustalone odszkodowanie nie stanowi pełnego wynagrodzenia szkody poniesionej przez skarżącego, któremu odjęto prawo własności jego nieruchomości w drodze wywłaszczenia.

Nieskuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania we wskazanym powyżej zakresie skutkuje nieskutecznością zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 1 specustawy. Wskazać też trzeba, że skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania, oprócz formalnego powiązania jej z art. 18 ust. 1 specustawy, nie wykazał w jaki sposób organ naruszył tę zasadę stosując art. 18 ust. 1 specustawy w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl zaś art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z cytowanych regulacji wynika więc jednoznacznie, że ustawodawca nierozerwalnie związał odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości, który prawo własności utracił wskutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zaskarżona decyzja została wydana właśnie w tym przedmiocie. Odnośnie zaś do wybranych przez skarżącego kasacyjnie fragmentów cytowanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, zauważyć trzeba, że dotyczą one konieczności ustalenia słusznego odszkodowania, co nie jest w sprawie sporne. Istotą w sprawie jest natomiast to, w jaki sposób to słuszne odszkodowanie ma być ustalone. W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny również niejednokrotnie wypowiadał się. I tak tytułem przybliżenia problemu należy wskazać, że w orzeczeniu sygn. akt K 2/90 Trybunał Konstytucyjny przyjął, że odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości. W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku z 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 oraz z 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 maja 1991 r. sygn. akt K 1/91, OTK 1991/1/4). Ponadto Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty - damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści - lucrum cessans), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10.

Bezzasadny jest również sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd w niniejszym składzie podziela jednak pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Należy przy tym podkreślić, że to na stronie stawiającej powyższy zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2015 r., II OSK 1014/14 i cyt. tam orzecznictwo; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2016, wyd. 17, teza 6 do art. 10 in fine). Pogląd ten ma silne oparcie m.in. w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu uchybień proceduralnych od stwierdzenia, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc te ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący nie wykazał, jakich to istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów nie mógł przedstawić w niniejszej sprawie. Prawidłowo Sąd I instancji zaaprobował ustalenia organów administracyjnych wskazujące, że J. S. otrzymał zawiadomienie o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2017 r. nr [...], z której wynikało, że doszło do podziału i wydzielenia działek nr [...] i nr [...], a następnie na bieżąco był informowany jakie kolejne czynności były podejmowane przez Prezydenta Miasta K. w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomości. Wszystkie te czynności były przejawem określonego w art. 10 § 1 K.p.a. obowiązku organu administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Okoliczność, że skarżący nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień do czynnego udziału w tym postępowaniu oraz w postępowaniu wcześniejszym dotyczącym wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Budowa drogi publicznej stanowiącej przedłużenie ulicy [...] w K.", nie pozwala na przyjęcie, że pozostawał "w mylnym uzasadnionym przekonaniu, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie dotyczy działek stanowiących jego własność".

Tym samym podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Przedstawiona w zarzutach skargi kasacyjnej argumentacja stanowi w znacznej mierze nieuprawnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji bez oparcia jej o wskazanie dodatkowych okoliczności.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, oddalił skargę kasacyjną.