Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 564/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 20, art. 40
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K.G. i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Toszku z dnia 26 lutego 2018 r. nr XLIII/365/2018 w przedmiocie wskazania uczniom klas szóstych miejsca realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII szkoły podstawowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od wyżej wymienionego organu na rzecz skarżącego K.G. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Toszku w dniu 26 lutego 2018 r. podjęła uchwałę nr XLIlI/365/2018 w sprawie wskazania uczniom klas szóstych Szkoły Podstawowej im. Gustawa Morcinka w Toszku miejsca realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII szkoły podstawowej, w latach szkolnych 2017/2018-2022/2023, w szkole podstawowej im. Ireny Sendler w Toszku, powstałej z przekształcenia gimnazjum im. Ireny Sendler w Toszku, prowadzonej przez Gminę Toszek. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Toszka (§ 2), natomiast jej wejście w życie nastąpiło po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, tj. z dniem 15 marca 2018 r. (Dz. Urz. Woj. ŚI. z dnia 1 marca 2018 r. poz. 1287). W podstawie prawnej uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") i art. 205 ust. 4 Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 60, dalej w skrócie: "ustawa wprowadzająca"). W jej uzasadnieniu wywiedziono, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, czyli Rada Miejska w Toszku, może wskazać uczniom oddziałów klasy VI szkoły podstawowej prowadzonej przez tę jednostkę, miejsce realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII, w latach szkolnych 2017/2018 - 2022/2023 w publicznej szkole podstawowej, powstałej z przekształcenia gimnazjum. Zastosowanie w tej sprawie art. 205 ust. 4 ustawy wprowadzającej oznacza dla uczniów zmianę szkoły i to rozwiązanie nie wymaga uzyskania zgody rodziców uczniów przez Radę Miejską w Toszku.

W skardze z dnia 26 kwietnia 2018 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, K. G. (dalej w skrócie: "skarżący"), powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej uchwały. Zarzucił jej naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 3 i art. 91 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz.U z 2018 r. poz. 450 z późn. zm., dalej: "u.d.p.p.w."), poprzez podjęcie uchwały bez uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz art. 22 ust. 1 i art. 91 u.s.g. w związku z podjęciem uchwały z naruszeniem postanowień § 58 uchwały Nr XL/328/2017 Rady Miejskiej w Toszku z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Toszek (Dz. Urz. Woj. ŚI. z 2017 r. poz. 6521). W uzasadnieniu skargi wskazał, iż obowiązek przeprowadzenia konsultacji wynika z treści art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.p.p.w. organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów (ust. 1). Współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się w szczególności w formach: 1) zlecania organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie; 2) wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności; 3) konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (ust. 2). Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 14 u.d.p.p.w. sfera zadań publicznych, o której mowa w art. 3 ust. 1, obejmuje zadania w zakresie nauki, szkolnictwa wyższego, edukacji, oświaty i wychowania. W związku z charakterem uchwały i treścią powyżej przywołanych przepisów Rada Miejska w Toszku była zobowiązana do przeprowadzenia przed jej podjęciem konsultacji. Sposób ich przeprowadzenia regulowała uchwała nr XXXVI/445/2010 Rady Miejskiej w Toszku z dnia 14 września 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotowymi wymienionymi w artykule 3 ust. 3 u.d.p.p.w.

Zaskarżona uchwała została także podjęta z naruszeniem § 58 Statutu Gminy Toszek, zgodnie z którym projekt uchwały powinien być przygotowany i wniesiony na ręce Przewodniczącego Rady, za pośrednictwem Biura Rady, w formie pisemnej i elektronicznej, nie później niż dziesięć dni przed sesją, na której przewidziane jest podjęcie uchwały na podstawie projektu (ust. 1). Zgodnie z § 58 ust. 2 Statutu projekt uchwały powinien zawierać: 1) tytuł (część nagłówkową) zawierający nazwę aktu i wskazujący na przedmiot unormowania; 2) podstawę prawną (przepisy aktów normatywnych zawierających upoważnienie do podjęcia uchwały); 3) treść uchwały; 4) wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za jej wykonanie; 5) określenie terminu wejścia w życie uchwały i ewentualnie czasu jej obowiązywania, uchyleń dotychczas obowiązujących przepisów, przepisy przejściowe; 6) sposób ogłoszenia (o ile uchwała podlega ogłoszeniu); 7) uzasadnienie wyjaśniające potrzebę i cel podjęcia uchwały w odniesieniu do obowiązującego stanu prawnego i stanu faktycznego w zakresie obejmującym przedmiot uchwały, a także motywy proponowanego w projekcie rozstrzygnięcia; 8) ewentualnie inne wymogi określone w odrębnych przepisach prawa; 9) podpisy wnioskodawców, a w przypadku gdy wnioskodawcą jest grupa mieszkańców zgodnie z § 57 pkt 6 Statutu - wybiera ona ze swego grona przedstawiciela i dołącza do projektu uchwały listę podpisów osób występujących z inicjatywą podjęcia danego aktu, zawierającą czytelne imiona i nazwiska, adresy zamieszkania oraz podpisy mieszkańców. Projekt uchwały, o którym mowa w ust. 2, powinien być skierowany przez Przewodniczącego Rady do Burmistrza, jeżeli wnioskodawcą projektu nie jest organ wykonawczy Gminy, w celu wydania opinii. Negatywna opinia do projektu uchwały powinna być uzasadniona (ust. 3). Burmistrz zajmuje pisemne stanowisko w sprawie projektu uchwały, o którym mowa w ust. 3 w terminie trzydziestu dni od dnia jego otrzymania, które przekazuje Przewodniczącemu Rady.

Burmistrz nie nadaje biegu projektowi uchwały, w szczególności jeżeli analiza prawna lub finansowa wykaże, że: 1) przedmiot proponowanej regulacji nie pozostaje w kompetencji Rady lub jest niezgodny z obowiązującym prawem; 2) projekt dotyczy zobowiązań finansowych bez wskazania realnych źródeł dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte (ust. 5).

W dalszej kolejności projekt uchwały, po wyczerpaniu procedury określonej w § 57 ust. 3-5 Statutu, Przewodniczący Rady kieruje do właściwej Komisji celem zaopiniowania albo zwraca do uzupełnienia wnioskodawcy (ust. 6).

W przypadku przedmiotowej uchwały jej projekt nie został przygotowany przez Burmistrza Toszka. Na posiedzeniu wspólnym komisji stałych Rady Miejskiej w Toszku w dniu 22 lutego 2018 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Toszku nakazał przygotowanie projektu tej uchwały na najbliższą sesję Rady Miejskiej, tj. dzień 26 lutego 2018 r. Skarżący podniósł, że projekt nie został podpisany przez wnioskodawcę, zatem nie jest wiadomym kto wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą, co więcej nie został skierowany do zaopiniowania, natomiast radni otrzymali projekt w dniu sesji. Tymczasem, zgodnie z § 58 ust. 3 Statutu istniał bezwzględny wymóg skierowania projektu do zaopiniowania przez Burmistrza Toszka.

W myśl art. 20 ust.1 u.s.g. do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Na mocy § 47 ust. 2 Statutu o sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na pięć dni przed planowanym terminem sesji, który to termin liczy się od daty stempla pocztowego lub podpisu radnego przy odbiorze zawiadomienia. Termin liczony jest od dnia następnego po dacie wysłania zawiadomienia wraz z materiałami i kończy z upływem ostatniego dnia, wliczając dzień obrad sesji.

Wskazane wyżej naruszenia procedury, zdaniem skarżącego, miały charakter istotny. Brak określenia wnioskodawcy projektu uniemożliwiał ustalenie, czy dopuszczalne jest w ogóle procedowanie nad przedstawionym projektem, albowiem katalog podmiotów uprawnionych do inicjatywy uchwałodawczej został enumeratywnie określony w § 57 Statutu. Dodatkowo, brak opinii Burmistrza Toszka de facto powodował, iż w chwili podjęcia uchwały radni nie dysponowali wiedzą o wszelkich aspektach związanych z wykonaniem uchwały, a w szczególności ze skutkami finansowymi wejścia w życie uchwały, a także skutkami społecznymi i organizacyjnymi.

Odpowiadając na skargę skarżącego Rada Miejska w Toszku wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów wskazała, że art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w. nakładający obowiązek organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczy tylko organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., które prowadzą działalność pożytku publicznego w rozumieniu tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie ma statusu organizacji pożytku publicznego, zatem powołany w skardze przepis art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p. został naruszony. Rada Miejska w Toszku zarówno w roku 2017 i 2018 dołożyła wszelkich starań, aby wszystkie zainteresowane sprawą osoby uzyskały pełną informację na temat proponowanych zmian związanych z reformą oświaty w gminie. Rodzice dzieci objętych przedmiotową uchwałą byli informowani o posiedzeniach komisji, sesjach, spotkaniach, na których w swobodny sposób mogli zabrać głos i wypowiedzieć się w niniejszej sprawie. Informacje o terminach, jak i tematyce posiedzeń zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Toszku, a także na tablicy ogłoszeń umieszczonej na budynku tego Urzędu. Co istotne skarżący na przestrzeni całego okresu trwających prac nad przedmiotowym projektem uchwały, ani razu nie skorzystał z prawa głosu, ani też nie wnosił jakichkolwiek uwag.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 1 i art. 91 u.s.g., poprzez podjęcie uchwały z pominięciem § 58 Statutu wyjaśniła, że projekt zaskarżonej uchwały w pierwotnej wersji został przygotowany przez wnioskodawcę – A – A. S., czyli jednostki organizacyjnej organu odpowiedzialnego za oświatę w gminie Toszek. Po wprowadzonych poprawkach, które nastąpiły w wyniku prowadzonych dyskusji radnych i mieszkańców, podczas posiedzenia wspólnego stałych komisji Rady Miejskiej w Toszku w dniu 22 lutego 2018 r. wersja projektu uchwały została przez tego Dyrektora przygotowana i przekazana do Rady Miejskiej, lecz nie została opatrzona podpisem tego dyrektora jako wnioskodawcy. Przyczyną złożenia takiej formy projektu uchwały (bez podpisu) oraz cel jaki miał temu służyć Radzie Miejskiej nie został wyjaśniony. Faktycznie wnioskodawczynią przygotowanego projektu uchwały była Przewodnicząca Komisji Edukacji, Kultury i Sportu Rady Miejskiej w Toszku – S. C. - Przewodnicząca wspólnego posiedzenia komisji stałych Rady Miejskiej w Toszku w dniu 22 lutego 2018 r., natomiast poprawkę do projektu uchwały złożył Przewodniczący Rady Miejskiej w Toszku – K. K. W opinii Rady Miejskiej w Toszku zgodnie z ustaleniami organu stanowiącego zaopiniowanymi podczas posiedzenia Komisji Edukacji, Kultury i Sportu Rady Miejskiej w Toszku, to organ wykonawczy przygotował projekt zaskarżonej uchwały, tym samym podjęcie zaskarżonej uchwały nie spowodowało naruszenia art. 22 ust. 1 i art. 91 u.s.g.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), pismem z dnia 28 sierpnia 2018 r. również wniósł skargę na opisaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w Toszku z dnia 26 lutego 2018 r. nr XLIII/365/2018, w której domagał się stwierdzenia jej nieważności. Uchwale tej zarzucił:

1) naruszenie § 57 i § 58 ust. 2 pkt Statutu w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieokreślenie podmiotu występującego z inicjatywą jej podjęcia, polegające na zaniechaniu podpisania przez wnioskodawcę projektu uchwały;

2) naruszenie § 58 ust. 3 Statutu poprzez brak skierowania projektu uchwały do Burmistrza Toszka, celem wydania opinii;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 14 u.d.p.p.w. oraz § 2 ust. 1 pkt 1, § 2 ust. 2 i § 4 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Toszku z dnia 14 września 2010 r. nr XXXVI/445/2010 w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. projektów uchwał Rady Miejskiej w Toszku, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia konsultacji projektu uchwały w celu poznania opinii i wykonania związanego z tym obowiązku umieszczenia projektu uchwały na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Toszku i w Biuletynie Informacji Policznej wraz z informacją o rozpoczęciu konsultacji z podaniem terminu jej zakończenia.

W pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, które rada gminy ustanawia w formie uchwały (art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g.). Rada gminy na mocy art. 15 ust. 2 u.s.g. wyposażona została w wyraźnie wymienione kompetencje prawodawcze, przy czym art. 15 ust. 2 pkt 15 uprawnienie do stanowienie prawa w innych sprawach uzależnił od zastrzeżenia takiej kompetencji przez ustawy szczególne, a taką jest ustawa wprowadzająca. Treść uchwały pozwala na stwierdzenie, że zawarta w jej § 1 regulacja odpowiada zakresowi upoważnienia ustawowego, jednak akt ten przyjęty został przez Radę Miejską w Toszku z istotnym naruszeniem prawa, do którego doszło na etapie jego stanowienia. Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, a w tym zasady przyjmowania uchwał w Gminie Toszek określa Rozdział 11 Statutu Gminy Toszek, który ma także charakter aktu prawa miejscowego. Skoro, § 57 Statutu określił w zamknięty sposób podmioty legitymowane do inicjatywy uchwałodawczej, do których należą m.in. Przewodniczący Rady i Burmistrz, a z inicjatywą podjęcia zaskarżonej uchwały nie wystąpił Burmistrz Miasta Toszka, to proces uchwałodawczy został naruszony. Na posiedzeniu wspólnym komisji stałych Rady Miejskiej w Toszku w dniu 22 lutego 2018 r. Przewodniczący Rady polecił przygotowanie projektu zaskarżonej uchwały, tak aby był gotowy na zwołaną na dzień 26 lutego 2018 r. sesję Rady Miejskiej w Toszku.

W dniu 26 lutego 2018 r. na sesji Rady doszło do głosowania nad uchwałą, której projekt nie został podpisany, co jest bezwzględnym wymogiem formalnym wynikającym z postanowień § 58 ust. 2 pkt 9 Statutu Gminy Toszek. Pomimo statutowego obowiązku w celu wydania opinii projekt uchwały nie został skierowany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Toszku do Burmistrza Toszka (por. § 58 ust. 3), z tego powodu, w chwili podejmowania uchwały radni nie dysponowali stanowiskiem (opinią) Burmistrza i w konsekwencji nie wiedzieli o szeroko pojętych jej skutkach. Jak wynika z protokołu nr XLIII/2018 z XLIII sesji Rady Miejskiej w Toszku i jego załącznika nr 3 na wniosek Przewodniczącego Rady Miejskiej do pkt IX porządku obrad w dniu 26 lutego 2018 r. dodano podpunkt 6 w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie "wskazania uczniom oddziałów klas szóstych Szkoły Podstawowej im. Gustawa Morcinka w Toszku miejsca realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII szkoły podstawowej, w latach szkolnych 2017/2018 - 2022/2023, w Szkole Podstawowej im. Ireny Sendler w Toszku, powstałej z przekształcenia gimnazjum im. Ireny Sendler w Toszku prowadzonej przez Gminę Toszek". W toku sesji Burmistrz Miasta Toszka sprzeciwił się jej podjęciu, argumentując, że wyboru szkoły, w której kształcić się będą dzieci powinni dokonać rodzice (str. 5 protokołu sesji). Jeden z radnych sygnalizował, że projekt uchwały dotknięty jest brakiem formalnym polegającym na jego niepodpisaniu przez wnioskodawcę, co też w trakcie dyskusji potwierdził obecny radca prawny, który dodatkowo wskazał na niezachowanie procedury statutowej określonej w § 58 Statutu, co jego zdaniem jest uchybieniem proceduralnym, które może skutkować stwierdzeniem jej nieważności (str. 9 protokołu sesji). Przewodniczący Rady Miejskiej poddał projekt uchwały pod głosownie, które doprowadziło do jej przyjęcia większością głosów (załącznik nr 10 do protokołu sesji).

Opisany powyżej proces legislacyjny dowodzi, że przyjęcie uchwały nastąpiło z pominięciem ustawowego obowiązku konsultacji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.p.p.w. organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, do których należą m.in. nauka, edukacja, oświata i wychowanie (art. 4 ust. 1 pkt 14 u.d.p.p.w.) we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Współpraca ta odbywa się m.in. w trybie konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Problematykę konsultacji społecznych konkretyzuje uchwała Rady Miejskiej w Toszku z dnia 14 września 2010 r. nr XXXVI/445/2010 w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów uchwał Rady Miejskiej w Toszku (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego, 2010.222.3207; akt uchylony z dniem 21 kwietnia 2018 r.). Paragraf 2 ust. 1 pkt 1 tej uchwały stanowi, że konsultacje z organizacjami przeprowadzane są przy opracowywaniu projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej organizacji, przy czym zgodnie z § 2 ust. 2 konsultacje przeprowadza się w celu poznania opinii organizacji o poddanej konsultacji uchwale. W § 4 ust. 1 organ stanowiący przyjął, że konsultacje przeprowadza się poprzez umieszczenie projektu uchwały na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Toszku oraz Biuletynie Informacji Policznej wraz z informacją o rozpoczęciu konsultacji oraz podaniem terminu jej zakończenia. Uchwała z dnia 14 września 2010 r. w § 3 ust. 1 nałożyła na Radę Miejską obowiązek zapoznania się przed podjęciem uchwały z opiniami organizacji dotyczącymi treści konsultowanych projektów aktów prawa miejscowego. Tryb konsultacyjny, o którym mowa w u.d.p.p.w. oraz w uchwale Rady Miejskiej w Toszku nr XXXVI/445/2010 wobec projektu zaskarżonej uchwały nie został przeprowadzony, albowiem nie został opublikowany w sposób określony powyżej, a mimo to został przegłosowany i radni Rady Miejskiej w Toszku podjęli obecnie zaskarżoną przez skarżącego, jak również Prokuratora uchwałę.

W ocenie Prokuratora opisane powyżej naruszenie reguł podejmowania przedmiotowej uchwały, mającej charakter prawa miejscowego jest istotne i pozostaje w sprzeczności z nakazem praworządnego działania wynikającym z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach Rada Miejska w Toszku wniosła o jej oddalenie. Zaznaczyła, że projekt zaskarżonej uchwały w pierwotnej wersji został przygotowany przez wnioskodawcę - Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Gminy Toszek – A. S., czyli jednostki organizacyjnej organu odpowiedzialnego za oświatę w gminie Toszek. Po wprowadzonych poprawkach, które nastąpiły w wyniku prowadzonych dyskusji radnych i mieszkańców podczas posiedzenia wspólnego stałych komisji Rady Miejskiej w Toszku w dniu 22 lutego 2018 r. wersja projektu uchwały została również przez tegoż przygotowana i przekazana do Rady Miejskiej, lecz nie została podpisana. Przyczyna złożenia takiej formy projektu uchwały (bez jej podpisu) oraz cel jaki miał temu służyć Radzie Miejskiej nie został wyjaśniony. Wnioskodawczynią przygotowanego projektu uchwały była Przewodnicząca Komisji Edukacji, Kultury i Sportu Rady Miejskiej w Toszku – S. C. - Przewodnicząca wspólnego posiedzenia komisji stałych Rady Miejskiej w Toszku w dniu 22 lutego 2018 r., natomiast poprawkę do projektu uchwały złożył Przewodniczący Rady Miejskiej w Toszku – K. K. W opinii Rady Miejskiej w Toszku, to organ wykonawczy przygotował jej projekt, co nie spowodowało naruszenia § 57 i 58 ust. 2 Statutu Gminy Toszek w związku z art. 22 ust. 1 i art. 91 u.s.g. Odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 14 u.d.p.p.w. poinformowała, że obowiązek organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczy tylko organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., które prowadzą działalność pożytku publicznego w rozumieniu tej ustawy. Rada Miejska w Toszku zarówno w roku 2017 i 2018 dołożyła wszelkich starań, aby wszystkie zainteresowane sprawą osoby uzyskały pełną informację na temat proponowanych zmian związanych z reformą oświaty w gminie. Rodzice dzieci objętych przedmiotową uchwałą byli informowani o posiedzeniach komisji, sesjach, spotkaniach, na których w swobodny sposób mogli zabrać głos i wypowiedzieć się w niniejszej sprawie. Informacje o terminach jak i tematyce posiedzeń zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Toszku, a także na tablicy ogłoszeń umieszczonej na jego budynku.

Pismem z dnia 31 stycznia 2019 r. skarżący argumentował posiadanie interesu prawnego do złożenia skargi tym, że jest ojcem M. G. (ur. [...] r.), który w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały uczęszczał do Szkoły Podstawowej im. Gustawa Morcinka w Toszku i został zmuszony jako rodzic do zmiany synowi szkoły, co miało na niego niekorzystny wpływ. Stres syna związany ze zmianą rówieśników, wychowawcy i nauczycieli oraz konieczność aklimatyzacji w nowym otoczeniu, a także zmiana warunków infrastruktury szkolnej i sportowej, dodatkowo znacząco gorsze kwalifikacje kadry nauczycielskiej w nowej szkole, stały się powodem do wniesienia skargi. Wpływ na ten stan rzeczy miało również pozbawienie skarżącego możliwości formalnego udziału w procesie konsultacji w celu podjęcia zaskarżonej uchwały i wyrażenia opinii w tym trybie za pośrednictwem organizacji społecznej. Przed podjęciem uchwały nie przeprowadzono konsultacji z rodzicami. Zdaniem skarżącego, Szkoła Podstawowa im. Gustawa Morcinka w Toszku realizowała obowiązek szkolny z troską o dobro jego dziecka i spełniała wszystkie wymogi edukacyjne. Zmuszenie do posyłania syna do innej szkoły nie było poprzedzone analizą skutków takich zmian, jak też nie było poprzedzone opinią o ich celowości, tym samym poprzez brak konsultacji uniemożliwiono skarżącemu zaprezentowanie własnego stanowiska, przez co ograniczone zostało przysługujące mu na mocy art. 95 § 1 i 4 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 682) prawo do wykonywania pieczy nad osobą dziecka z poszanowaniem jego godności i praw. Wskazanie nowej szkoły, zdaniem skarżącego, ograniczyło jego prawo jako rodzica do zapewnienia możliwie najlepszej edukacji dla syna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", publ. Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów według stanu prawnego oraz faktycznego sprawy z daty ich podjęcia.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi zarówno skarżącego, jak i Prokuratora jest uchwała Rady Miejskiej w Toszku w dniu 26 lutego 2018 r. nr XLIlI/365/2018 w sprawie wskazania uczniom klas szóstych Szkoły Podstawowej im. Gustawa Morcinka w Toszku miejsca realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII szkoły podstawowej, w latach szkolnych 2017/2018-2022/2023, w szkole podstawowej im. Ireny Sendler w Toszku, powstałej z przekształcenia gimnazjum im. Ireny Sendler w Toszku, prowadzonej przez Gminę Toszek.

Na wstępie przyjdzie zauważyć, że w związku z tym, że zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 r., to zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), wniesienie skargi na tę uchwałę nie wymagało od skarżącego uprzedniego wezwania do usunięcia naruszania prawa. Ustalenia w powyższym zakresie otworzyły drogę do zbadania legitymacji skargowej skarżącego. Jest to swoistego rodzaju kwalifikowana legitymacja prawna, wyraźnie określona w art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. i nie ma do niej zastosowania art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), ani też art. 50 p.p.s.a. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a ma bowiem charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (tak: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis 2013, s. 124). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS"). Jak wynika z akt sprawy i jest to okoliczność bezsporna w chwili wprowadzenia w życie zaskarżonej uchwały (15 marca 2018 r.) istniał bezpośredni związek pomiędzy indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego jako ojca ucznia klasy szóstej Szkoły Podstawowej im. Gustawa Morcinka w Toszku, który powodował następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych, mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień, kształtujących jego sytuację prawną jako osoby wnoszącej skargę.

Nie ulega wątpliwości, że rodzice dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu są obowiązani do zapewnienia regularnego jego uczęszczania na zajęcia szkolne oraz o informowaniu (wójta, burmistrza, prezydenta) o formie spełniania obowiązku nauki przez dziecko i zmianach w tym zakresie, co wynika z art. 40 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59).

Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą Rada Miejska w Toszku wskazała uczniom klas szóstych Szkoły Podstawowej im. Gustawa Morcinka w Toszku miejsce realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII szkoły podstawowej, w latach szkolnych 2017/2018-2022/2023, w szkole podstawowej im. Ireny Sendler w Toszku, powstałej z przekształcenia gimnazjum im. Ireny Sendler w Toszku. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 205 ust. 4 ustawy wprowadzającej, który stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wskazać uczniom oddziałów klasy VI szkoły podstawowej prowadzonej przez tę jednostkę, miejsce realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII, w latach szkolnych 2017/2018-2022/2023, w publicznej szkole podstawowej, powstałej z przekształcenia gimnazjum, prowadzonej przez tę jednostkę, w tym przypadku przepisu art. 130 ustawy - Prawo oświatowe nie stosuje się. Wyjaśnić wobec tego należy, że w związku z reformą systemu oświaty na podstawie art. 117 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dniem 1 września 2017 r. dotychczasowe sześcioletnie szkoły podstawowe stały się ośmioletnimi szkołami podstawowymi, a ma mocy art. 118 ust. 2 ustawy wprowadzającej w roku szkolnym 2016/2017 uczniowie klasy VI dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej podlegają promocji do klasy VII ośmioletniej szkoły podstawowej. Jednocześnie w art. 127 ust. 1 ustawy wprowadzającej przewidziano, że z dniem 1 września 2017 r. likwiduje się klasę I, a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowego gimnazjum.

Dodatkowo, w art. 129 ust. 1 ustawy wprowadzającej zaznaczono, że dotychczasowe gimnazjum można przekształcić w ośmioletnią szkołę podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe (pkt 1), włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe (pkt 2). Na gruncie ustawy wprowadzającej rozróżniono więc instytucję przekształcenia gimnazjum w szkołę podstawą oraz włączenia gimnazjum do istniejącej szkoły podstawowej. Każda z nich stanowi oddzielną podstawę do powstania ośmioletniej szkoły podstawowej.

Nie budzi wątpliwości w ocenie Sądu, że wynikająca z art. 205 ust. 4 ustawy wprowadzającej kompetencja organu stanowiącego przewiduje możliwość wskazania miejsca realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII, w latach szkolnych 2017/2018-2022/2023 tylko i wyłącznie w takiej publicznej szkole podstawowej, która powstała z przekształcenia gimnazjum. Kompetencja ta nie obejmuje więc możliwości wskazania miejsca realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII, w latach szkolnych 2017/2018-2022/2023 w szkole podstawowej już istniejącej lub też w szkole podstawowej powstałej w inny sposób, niż z przekształcenia gimnazjum. Podzielając przedstawione wyżej poglądy trzeba dojść do wniosku, że skargę może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu przez sąd, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem.

Konstrukcja przepisu art. 101 u.s.g. w sposób istotny rzutuje na legitymację skarżącego i otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89). Zgodnie z art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w art. 101a ust. 1 u.s.g., sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2 u.s.g.). Odpowiednie stosowanie art. 101 u.s.g. przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101a u.s.g. będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

W ocenie składu orzekającego trafne jest stanowisko skarżącego i Prokuratora, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Należy zważyć, iż o zakwalifikowaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego decyduje wydanie go na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach oraz zawarcie w nim norm abstrakcyjnych i generalnych. Dla kwalifikacji danej uchwały, jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest aktem prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r. sygn. I SA 2160/01, CBOS). Stanowisko takie zostało również wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. o sygn. akt I OSK 669/06 (CBOS), bowiem akt prawa miejscowego wyznacza szeroki krąg podmiotów, które jednak mogą być określone poprzez posiadanie cech szczególnych. Zaskarżona uchwała zawiera regulacje o charakterze normatywnym skierowane do pewnej kategorii podmiotów, w tym rodziców i opiekunów pranych uczniów, którzy na jej podstawie zobowiązani są do realizacji obowiązku szkolnego dzieci w innej szkole, zatem kształtuje ich sytuację prawną i wywołuje skutki na zewnątrz, stąd nie można przypisać jej charakteru aktu indywidualnego.

Uprawnionym do wniesienia skargi zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1767), który stanowi, że prokurator może uczestniczyć na prawach strony lub uczestnika postępowania w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 8 p.p.s.a Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść m.in. skargę, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

W myśl art. 53 § 3 w związku z § 2a p.p.s.a. w sprawach wskazanych w art. 53 § 1 i § 2 prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że prokurator skargę na akt prawa miejscowego można wnieść w każdym czasie (por. postanowienie WSA: w Opolu z dnia 20 kwietnia 2018r. sygn. akt II SA/Op 606/17 i we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 54/18, CBOS). Stąd też uznać należało, że skarga Prokuratora została skutecznie wniesiona.

W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11, CBOS). Ostatnia z wymienionych przyczyn stała się podstawą uznania, że skarga zarówno skarżącego, jak również Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.

W szczególności nie jest uzasadnione stanowisko, że określony w art. 20 u.s.g. tryb przedłożenia zaskarżonej uchwały na sesję został zachowany.

Stosownie do postanowień art. 20 ust. 1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Natomiast po myśli art. 20 ust. 1a u.s.g. rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że zwołanie posiedzenia rady gminy należy do obowiązków przewodniczącego danej rady i jest on zobowiązany nie tylko zawiadomić o terminie sesji rady, jak również o przewidzianym na niej porządku obrad, ale też przekazać radnym projekty uchwał, które na danej sesji będą miały być podjęte. Unormowanie takie ma na celu umożliwienie poszczególnym radnym zapoznanie się z porządkiem obrad i merytoryczne przygotowanie się do debaty na sesji rady gminy. Jednocześnie zezwala radzie na zmianę zaproponowanego porządku obrad, jednakże uchwała w tym zakresie wymaga kwalifikowanej większości, a mianowicie musi być podjęta bezwzględną większością głosów.

Dodatkowo ustawodawca nie precyzuje, w którym momencie posiedzenia rada ma prawo dokonania zmiany porządku obrad, zatem można przyjąć, że uchwała taka będzie mogła być przyjęta nie tylko na początku danej sesji, ale także i w trakcie jej trwania.

Należy zaznaczyć, że wymóg działania na podstawie prawa jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, CBOS). Zawiadomienie o zwołaniu sesji rady gminy wraz z porządkiem obrad pełni zatem nie tylko funkcję gwarancyjną, ale również kontrolną, jak również stanowi przejaw realizacji zasady jawności działania organów administracji.

Istotą zmiany porządku obrad jest to, że wówczas projekty danych uchwał nie muszą być doręczane wraz z porządkiem obrad rady. Właśnie z tego powodu, że radni nie mają możliwości zapoznania się z projektem danej uchwały ustawodawca wprowadził tu wymóg uzyskania kwalifikowanej większości, aby móc taką uchwałę na danej sesji przegłosować. Oznacza to zarazem, że przegłosowanie na sesji rady uchwały, która nie została przekazana radnym w trybie przewidzianym w art. 20 ust. 1 u.s.g., jak również nie została wprowadzona do porządku obrad rady w trybie unormowanym w art. 20 ust. 1a u.s.g., bądź też została wprowadzona, ale naruszono procedurę jej podjęcia, dotknięta jest wadą prawną, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Jak słusznie wskazano w literaturze przedmiotu, zwołanie sesji wywołuje skutki w sferze wewnętrznej organów gminy w postaci powstania uprawnienia członków wspólnoty lokalnej do zawiadomienia ich o terminie sesji, do udziału w sesji i uzyskaniu informacji o jej przebiegu, a także do wglądu do dokumentów dotyczących sesji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 150-151). Niewątpliwym jest, że podjęcie uchwały wymaga zachowania odpowiednich procedur i stosownego czasu umożliwiającego radnym należyte przygotowanie się do sesji. Właśnie temu celowi służyć ma zawarty w zdaniu drugim art. 20 ust. 1 u.s.g. obowiązek dołączenia do zawiadomienia o sesji porządku obrad oraz projektów uchwał dotyczących spraw ujętych w porządku obrad. Jednocześnie brak jest norm upoważniających do zawarcia w statucie odmiennych uregulowań dotyczących procedury zwoływania sesji rady gminy. Z reguły w statucie określany jest minimalny termin, w jakim projekty uchwał powinny być dostarczone radnym przed sesją, aby mogła się ona odbyć (por. P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 235).

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 26 lutego 2018 r. w Gminie Toszek obowiązywał Statut, będący załącznikiem do uchwały Nr XL/328/2017 z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Toszek, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 4 grudnia 2017 r. poz. 6521 (wersja od dnia 19 grudnia 2017 r. do 15 października 2018 r.).

W obowiązującym wówczas Statucie minimalny termin, w jakim projekty uchwał powinny być dostarczone radnym przed sesją został określony na 5 dni przed planowanym terminem sesji, co wynika z § 47 ust. 2 Statutu, w którym dodatkowo podano, że jest on liczony od dnia następnego po dacie wysłania zawiadomienia wraz z materiałami. Poza tym w § 57 Statutu postanowiono kto może być inicjatorem określonej uchwały. Łączne odczytanie zapisu § 57 i 58 Statutu uprawnia do stwierdzenia, że projekt uchwały powinien być przygotowany i wniesiony na ręce Przewodniczącego Rady nie później niż 10 dni przed sesją, na której przewidziane jest podjęcie uchwały na podstawie projektu, który powinien zawierać (§ 58 ust. 2 Statutu):

1) tytuł (część nagłówkową) zawierający nazwę aktu i wskazujący na przedmiot unormowania;

2) podstawę prawną (przepisy aktów normatywnych zawierających upoważnienie do podjęcia uchwały);

3) treść uchwały;

4) wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za jej wykonanie;

5) określenie terminu wejścia w życie uchwały i ewentualnie czasu jej obowiązywania, uchyleń dotychczas obowiązujących przepisów, przepisy przejściowe;

6) sposób ogłoszenia (o ile uchwała podlega ogłoszeniu);

7) uzasadnienie wyjaśniające potrzebę i cel podjęcia uchwały w odniesieniu do obowiązującego stanu prawnego i stanu faktycznego w zakresie obejmującym przedmiot uchwały, a także motywy proponowanego w projekcie rozstrzygnięcia;

8) ewentualnie inne wymogi określone w odrębnych przepisach prawa;

9) podpisy wnioskodawców, a w przypadku gdy wnioskodawcą jest grupa mieszkańców zgodnie z § 57 pkt 6 Statutu - wybiera ona ze swego grona przedstawiciela i dołącza do projektu uchwały listę podpisów osób występujących z inicjatywą podjęcia danego aktu, zawierającą czytelne imiona i nazwiska, adresy zamieszkania oraz podpisy mieszkańców.

Projekt uchwały, o którym mowa w § 58 ust. 2, powinien być skierowany przez Przewodniczącego Rady do Burmistrza, jeżeli wnioskodawcą projektu nie jest organ wykonawczy Gminy, w celu wydania opinii, a negatywna opinia do projektu uchwały powinna być uzasadniona (§ 58 ust. 3 Statutu).

Burmistrz zajmuje pisemne stanowisko w sprawie projektu uchwały, o którym mowa w ust. 3 w terminie trzydziestu dni od dnia jego otrzymania, które przekazuje Przewodniczącemu Rady (§ 58 ust. 4 Statutu). Dodatkowo, Burmistrz nie nadaje biegu projektowi uchwały, w szczególności jeżeli analiza prawna lub finansowa wykaże, że: 1) przedmiot proponowanej regulacji nie pozostaje w kompetencji Rady lub jest niezgodny z obowiązującym prawem; 2) projekt dotyczy zobowiązań finansowych bez wskazania realnych źródeł dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte (§ 58 ust. 5 Statutu). W dalszej kolejności projekt uchwały, po wyczerpaniu procedury określonej w § 57 ust. 3-5 Statutu, Przewodniczący Rady kieruje do właściwej Komisji celem zaopiniowania albo zwraca do uzupełnienia wnioskodawcy (ust. 6).

W tym miejscu należy zaakcentować, że w sposób jednoznaczny postanowienia § 58 ust. 9 Statutu wskazują, że nie nadaje się biegu projektom uchwał, które nie spełniają wymogów określonych w § 58 ust. 2, 3 i 8 Statutu, co więcej ustawodawca na podstawie art. 19 ust. 2 u.s.g. na przewodniczącego rady gminy nałożył zadanie organizowania prac rady oraz prowadzenie obrad.

Tymczasem w przypadku zaskarżonej uchwały jej projekt nie zawierał podpisów wnioskodawców wymaganych § 58 ust. 2 pkt 9 Statutu, którymi według § 57 pkt 1-6 Statutu mogli być wyłącznie: "Przewodniczący Rady, Burmistrz, Komisja, Klub, grupa co najmniej pięciu Radnych, grupa co najmniej stu mieszkańców Gminy posiadających czynne prawo wyborcze", a mimo to został wniesiony do porządku obrad na sesji bez wyczerpania procedury określonej w § 58 ust. 3-5 i 6 Statutu.

Ustalony i nie kwestionowany w sprawie stan faktyczny wskazuje, że na posiedzeniu wspólnym komisji stałych Rady Miejskiej w Toszku w dniu 22 lutego 2018 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Toszku nakazał przygotowanie projektu tej uchwały na najbliższą sesję Rady Miejskiej, tj. dzień 26 lutego 2018 r. Projekt nie został podpisany przez wnioskodawcę i nie został skierowany do zaopiniowania, natomiast radni otrzymali projekt w dniu sesji. Tymczasem, zgodnie z § 58 ust. 3 Statutu istniał bezwzględny wymóg skierowania projektu do zaopiniowania przez Burmistrza Toszka. Na gruncie przedstawionych wyżej wywodów, za chybione należało uznać zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenia w tym zakresie, sprowadzające się jedynie do argumentacji natury celowościowej, a nie merytorycznej. Jak wskazano na wstępie, dokonując oceny legalności zaskarżonych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, Sąd nie dokonuje ich badania w tym aspekcie.

W tych okolicznościach zasadne są zarzuty skargi wskazujące, że zaskarżona uchwała jest obarczona wadą, którą należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

W ocenie Sądu, wskazane w art. 22 w związku z art. 3 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. uregulowania, obejmujące procedurę związaną z organizacją, trybem zawiadamiania, przebiegiem obrad sesji zawarte w Statucie nie wykraczają poza ramy delegacji ustawowej wynikającej z u.s.g.

Pierwszy z powołanych przepisów precyzuje przedmiot regulacji statutu, stanowiąc, że określa on organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Przypomnieć należy, że wskazane przepisy ustawowe wyznaczają granice swobody rady gminy w kształtowaniu treści tego aktu rangi prawa miejscowego, która sprowadza się do regulacji zagadnień o charakterze ustrojowym. Ponadto, nie można zapominać, że stosownie do art. 1 ust. 2 u.s.g., przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Z tego względu każda rada gminy, będąc suwerennym organem stanowiącym na swym terenie prawo miejscowe nie może podejmować uchwały o tym charakterze sprzecznie z postanowieniami zarówno u.s.g., jak również przyjętego i obowiązującego statutu. Zakwestionowane w skardze działania oznaczają, że podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem "lokalnej konstytucji", jaką jest w doktrynie statut (por. A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, s. 43). Oceny tej nie zmienia podnoszony w odpowiedzi na skargę argument, że to projekt zaskarżonej uchwały w pierwotnej wersji został przygotowany przez wnioskodawcę - A – A. S., czyli jednostki organizacyjnej organu odpowiedzialnego za oświatę w gminie Toszek, bowiem nie jest to zgodne z przywołaną już wcześniej treścią § 57 pkt 1-6 Statutu. Rolą Sądu nie jest również ocena, dlaczego taka sytuacja miała miejsce i dlaczego wersja projektu uchwały w dniu 22 lutego 2018 r. została przygotowana i przekazana do Rady Miejskiej w Toszku bez podpisu wnioskodawcy. W tym zakresie wystarczające jest stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że: "Przyczyna złożenia takiej formy projektu uchwały (bez jej podpisu) oraz cel jaki miał temu służyć Radzie Miejskiej nie został wyjaśniony.". Wywody w tym zakresie, że to wnioskodawczynią przygotowanego projektu uchwały była Przewodnicząca Komisji Edukacji, Kultury i Sportu Rady Miejskiej w Toszku i Przewodnicząca wspólnego posiedzenia komisji stałych Rady Miejskiej w Toszku w dniu 22 lutego 2018 r., natomiast poprawkę do projektu uchwały złożył Przewodniczący Rady Miejskiej w Toszku, pozostają bez znaczenia dla oceny prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwały.

Stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę, że w opinii Rady Miejskiej w Toszku, to organ wykonawczy przygotował jej projekt, nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie znajduje odzwierciedlenia w przedłożonym materiale źródłowym, zawartym w aktach administracyjnych, uzupełnionych przez Radę Miejską w Toszku na wezwanie Sądu z dnia 7 czerwca 2018 r. (k. 17-22 akt sądowoadministracyjnych).

W konsekwencji na sesji zwołanej przez Przewodniczącego tejże Rady w dniu 26 lutego 2018 r. z inicjatywą podjęcia zaskarżonej uchwały nie wystąpił Burmistrz Miasta Toszka, ani też projekt nie został podpisany przez wnioskodawcę. Okoliczność ta nie została zakwestionowana w odpowiedzi na skargę, ale potwierdzona w sposób jednoznacznym iż projekt zaskarżonej uchwały został złożony bez podpisu wnioskodawcy. Przyczyną złożenia takiej formy projektu uchwały (bez jej podpisu) oraz cel jaki miał temu służyć Radzie Miejskiej nie został wyjaśniony.

Tymczasem, zgodnie z § 58 ust. 1 i 3 Statutu projekt uchwały powinien być przygotowany i wniesiony na ręce Przewodniczącego Rady, za pośrednictwem Biura Rady, w formie pisemnej i elektronicznej, nie później niż dziesięć dni przed sesją, na której przewidziane jest podjęcie uchwały na podstawie projektu oraz istniał bezwzględny wymóg skierowania projektu przez Przewodniczącego Rady do zaopiniowania przez Burmistrza Toszka, jeżeli wnioskodawcą projektu nie jest organ wykonawczy Gminy, w celu wydania opinii (§ 58 ust. 3 pkt 9). W takiej sytuacji, to Burmistrz Toszka zajmuje pisemne stanowisko w sprawie projektu uchwały, w terminie trzydziestu dni od dnia jego otrzymania, które przekazuje Przewodniczącemu Rady.

Opisany szczegółowo w § 58 Statutu Gminy Toszek tryb poprzedzający przedstawienie projektu uchwały na sesji nie został zachowany, przez co naruszony został art. 20 u.s.g., bowiem to statut będący prawem miejscowym określił w zamknięty sposób podmioty legitymowane do inicjatywy uchwałodawczej, jak też terminy do przygotowania projektów uchwał. Co więcej w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały radni nie dysponowali stanowiskiem Burmistrza Toszka i w konsekwencji wiedzą o szeroko pojętych jej skutkach, co jest istotne z powodu realizowania reformy systemu oświaty.

Jak wynika z protokołu nr XLIII/2018 z XLIII sesji Rady Miejskiej w Toszku i jego załącznika nr 3 na wniosek Przewodniczącego Rady Miejskiej do pkt IX porządku obrad w dniu 26 lutego 2018 r. dodano punkt 6 w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie "wskazania uczniom oddziałów klas szóstych Szkoły Podstawowej im. Gustawa Morcinka w Toszku miejsca realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII szkoły podstawowej, w latach szkolnych 2017/2018 - 2022/2023, w Szkole Podstawowej im. Ireny Sendler w Toszku, powstałej z przekształcenia gimnazjum im. Ireny Sendler w Toszku prowadzonej przez Gminę Toszek".

W toku sesji Burmistrz Miasta Toszka sprzeciwił się podjęciu wskazanej uchwały, argumentując, że wyboru szkoły, w której kształcić się będą dzieci powinni dokonać rodzice (str. 5 protokołu sesji). Jeden z radnych sygnalizował, że projekt uchwały dotknięty jest brakiem formalnym polegającym na jego niepodpisaniu przez wnioskodawcę, co też w trakcie dyskusji potwierdził obecny radca prawny, który dodatkowo wskazał na niezachowanie procedury statutowej z § 58 Statutu, także jego zdaniem uchybienia proceduralne, mogą skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały (str. 9 protokołu). Mimo to, Przewodniczący Rady Miejskiej poddał projekt uchwały pod głosownie, które doprowadziło do jej przyjęcia większością głosów (załącznik nr 10 do protokołu). Z tego powodu nie można uznać, że to organ wykonawczy przygotował projekt zaskarżonej uchwały, a tym samym jak twierdzi Rada Miejska w Toszku w odpowiedzi na skargę, że takie działanie nie spowodowało naruszenia § 57 i 58 ust. 2 Statutu Gminy Toszek w związku z art. 22 ust. 1 i art. 91 u.s.g.

Odnosząc się do podniesionych w skargach zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 14 u.d.p.p.w. trzeba zaznaczyć, że stosownie do postanowień art. 5 ust. 1 u.d.p.p.w. organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 tej ustawy we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. W myśl ust. 2 cytowanego przepisu współpraca ta polega w szczególności na konsultowaniu z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji oraz konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4, z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego.

Z powyższego unormowania wynika, że organ jednostki samorządu terytorialnego zamierzający przyjąć akt prawa miejscowego z zakresu objętego działalnością organizacji pożytku publicznego obowiązany jest przeprowadzić stosowną konsultację społeczną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.p.p.w., działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Sfera zadań publicznych, o której mowa w art. 3 ust. 1, obejmuje m. in. zadania w zakresie nauki (art. 4 ust. 1 pkt 14 u.d.p.p.w.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów.

W myśl art. 5 ust. 2 współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się między innymi w formach konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (pkt 3) oraz konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4, z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego (pkt 4). Przepisy u.d.p.p.w. ustanawiają zatem dla jednostek samorządu terytorialnego obowiązek konsultowania aktów prawa miejscowego dotyczących działalności statutowej z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego oraz aktów prawa miejscowego dotyczących zadań publicznych z organizacjami pożytku publicznego lub radami pożytku publicznego, jeżeli zostały one utworzone w określonej jednostce samorządu terytorialnego.

Nie ulega więc wątpliwości, że każdy akt prawa miejscowego, dotyczący sfery zadań publicznych powinien być konsultowany.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku jakichkolwiek konsultacji w trybie art. 5 u.d.p.p.w.. Wskazuje na to jednoznaczna treść pisma Wiceprezesa Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu w Toszku z dnia 20 lutego 2018 r., czyli zaledwie 6 dni przed podjęciem zaskarżonej uchwały, dotycząca miejsca realizacji obowiązku szkolnego dzieci od klasy VII do VIII Szkoły Podstawowej im. Gustawa Morcinka w Toszku (zał. nr 9 str. 38-39 akt administracyjnych). Związek stanął na stanowisku, że dla rzetelnego i obiektywnego rozstrzygnięcia problemu należy rozważyć powołanie zespołu złożonego z dyrektorów toszeckich szkół, przedstawicieli nauczycieli, władz oraz związków zawodowych, co pozwoliłoby na wypracowanie najlepszego rozwiązania dla wszystkich zainteresowanych stron i zapewnienie pracy nauczycielom z przekształconego gimnazjum w szkołach podstawowych.

Sąd w całości podziela argumentację zawartą w skardze Prokuratora, że zaniechanie przeprowadzenia konsultacji projektu tej uchwały wbrew dyspozycji art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 14 u.d.p.p.w., stanowiło istotne naruszenie prawa, powodujące z tego powodu nieważność podjęcia uchwały.

W rozpatrywanej sprawie wskazane działania nie zostały podjęte, a Rada Miejska w Toszku ograniczyła się do uchwalenia zaskarżonej uchwały. Przyjdzie zgodzić się ze skarżącym i Prokuratorem, że Rada Miejska w Toszku podejmując zakwestionowaną uchwałę dopuściła się istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia uwzględnienie obu wniesionych skarg i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł, jak sentencji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). W myśl § 15 przywołanego rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia w wysokości 480,- zł. wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17,- zł.) oraz uiszczony wpis od skargi w wysokości 300,- zł.