Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1496/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.145 §1 pkt 1 litc w zw. z art. 77 § 1 kpa
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Janina Antosiewicz del. NSA Zygmunt Zgierski ( spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 414/09 w sprawie ze skargi M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2009r. [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...] w przedmiocie zasiłków celowych specjalnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie zasiłków celowych specjalnych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzjami z dnia [...] lutego 2009 r., o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 8 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. nr 115 poz. 728 ze zm.), utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2008 r.:

1/ nr [...], o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztów związanych z dojazdami na leczenie i rehabilitację;

2/ nr [...], o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do zaległych i bieżących opłat czynszowych;

3/ nr [...], o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie opłat za energię elektryczną;

4/ nr [...], o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie opłat za gaz;

5/ nr [...], o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztów zakupu środków czystości z uwzględnieniem zagrzybienia;

6/ nr [...], o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztów spłaty pożyczki i pokrycia debetu na koncie bankowym;

7/ nr [...], o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztów związanych z korzystaniem z szatni podczas zabiegów rehabilitacyjnych.

W uzasadnieniach decyzji organ I instancji wskazał, że M. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] maja 2007 r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na czas określony do [...] maja 2009 r. i otrzymuje rentę inwalidzką, która po waloryzacji wynosi 441,33 zł. Ponadto otrzymuje zasiłek stały w wysokości 81,44 zł. Łączny dochód skarżącego wynosi zatem 552,77 zł, co oznacza przekroczenie kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, tj. 477 zł, o kwotę 45,77 zł. Z uwagi na powyższe, przyznanie skarżącemu zasiłków celowych było niemożliwe z przyczyn formalnoprawnych. Organ I instancji zaznaczył, że skarżący powinien rozważyć możliwość uzyskania dodatkowego dochodu z uwagi na fakt posiadania mieszkania. W ocenie organu powinien w szczególności rozważyć możliwość jego wynajęcia, sprzedaży lub zamiany na mniejsze. W wydanych decyzjach organ zaznaczył ponadto, że skarżący od lat objęty jest pomocą, jednakże nie współpracuje w sposób należyty z pracownikiem socjalnym, co zgodnie z regulacją art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Skora zatem skarżący posiada możliwość uzyskania przychodów z innych źródeł, a odmawia podjęcia działań, które pozwoliłby na poprawę jego sytuacji materialnej, odmowa przyznania pomocy finansowej na żądane cele jest uzasadniona. Organ I instancji podkreślił również, że udzielając pomocy finansowej bierze pod uwagę w pierwszej kolejności osoby spełniające kryterium dochodowe oraz osoby wymagające udzielenia pomocy w zaspokojeniu ich podstawowych potrzeb życiowych. Zatem przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych z dojazdami na leczenie i rehabilitację nie jest uzasadnione. Organ I instancji zaznaczył, że skarżący był wielokrotnie informowany przez pracownika socjalnego o możliwości wyrobienia legitymacji uprawniającej do przejazdów ze zniżką, co poprawiłoby jego sytuację finansową, jednakże legitymacji takiej nie wyrobił, bez podania przyczyny. W odniesieniu do żądania przyznania pomocy na dofinansowanie zaległych i bieżących opłat czynszowych organ I instancji wskazał, że skarżący na bieżąco opłaca wszystkie rachunki, a zatem mimo braku pomocy jest on w stanie we własnym zakresie uiszczać opłaty mieszkaniowe. Udzielenie natomiast pomocy na uregulowanie opłat za energię elektryczną i gaz jest zdaniem organu I instancji nieuzasadnione, gdyż należności za energię elektryczną są regulowane na bieżąco w formie stałego zlecenia z konta bankowego skarżącego. Na bieżąco reguluje też skarżący opłaty za gaz. Żądanie udzielenia pomocy finansowej na środki czystości, z uwzględnieniem środków likwidujących zagrzybienie, nie mogło zostać uwzględnione. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych dowodów zakupu środków czystości. Ośrodek nie był zatem w stanie określić, w jakiej wysokości skarżący poniósł wydatki za zakup środków czystości. Za nieuzasadnione uznał organ I instancji żądanie skarżącego przyznanie pomocy finansowej na likwidację pożyczki bankowej i likwidację debetu na koncie bankowym. Organ wskazał w tym zakresie, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów zaciągnięcia pożyczki (pożyczek), jak i nie przedstawił wyciągu z rachunku bankowego potwierdzającego istnienie debetu na koncie skarżącego. Ponadto zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, takich jak m.in. koszt zakupu żywności, leków, opału, odzieży. Do katalogu tego nie można zaliczyć pożyczki, czy też debetu na koncie. Za bezzasadne uznał również organ I instancji żądanie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z korzystaniem przez skarżącego z szatni podczas zabiegów rehabilitacyjnych. Organ wskazał, że skarżący nie przedstawił na tę okoliczność żadnego dowodu, a skoro zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, to do takich nie można zaliczyć korzystania z szatni podczas zabiegów rehabilitacyjnych.

Organ I instancji nie znalazł zatem podstaw do zastosowania w wyżej wskazanych sprawach art. 41 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy.

Odwołania od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie złożył M. P., opisując w nich swoją trudną sytuację życiową oraz wnosząc o uchylenie tych decyzji w całości i przyznanie mu zasiłków.

Decyzjami z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

Kolegium przywołało w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć ustalenia dokonane przez organ I instancji wskazując, że M. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód przekracza kryterium dochodowe wynikające z ustawy. Mając na uwadze dochody skarżącego oraz jego własne możliwości związane ze sprzedażą czy wynajęciem mieszkania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało, że jest on w stanie samodzielnie regulować opłaty za dojazdy na zabiegi lecznicze i rehabilitację. Zdaniem Kolegium skarżący jest w stanie samodzielnie regulować opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, za energię elektryczną i gaz. W ocenie organu odwoławczego skarżący może też nabyć środki czystości wykorzystując na ten cel własne środki. Organ odwoławczy podzielił pogląd Prezydenta m. Krakowa, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu pomocy finansowej na pokrycie pożyczki bankowej i debetu na koncie, jak i na pokrycie kosztów związanych z dojazdami na leczenie i rehabilitację oraz korzystanie z szatni podczas zabiegów rehabilitacyjnych. Kolegium zgodziło się więc ze stanowiskiem organu I instancji, że w niniejszych sprawach nie zaszły żadne szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu pomocy na wnioskowane przez niego cele. W ocenie Kolegium decyzje organu I instancji są prawidłowe, a zatem należało utrzymać je w mocy.

Skargi na decyzje ostateczne wniósł M. P., podnosząc, że organy administracyjne w sposób nierzetelny ustaliły jego sytuację zdrowotną i materialną oraz naruszyły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Skarżący wniósł zatem o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości.

Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że dokonane przez organy orzekające w niniejszych sprawach ustalenia w zakresie wysokości uzyskiwanego przez skarżącego dochodu nie budzą wątpliwości. Bezsprzecznie zostało przekroczone kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej -. 477 zł – warunkujące w świetle art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznanie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy.

Organy rozważyły też możliwość udzielenia skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego (art. 41 ustawy) uniezależnionego od kryterium dochodowego. Trafnie też organy podniosły, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Za taką należy uważać tylko tę, która związana jest z egzystencją, z codziennym życiem i codziennym zaspokajaniem potrzeb żywieniowych, zdrowotnych, mieszkaniowych, edukacyjnych. Argumenty podniesione przez organy, że za taką potrzebę nie można uznać spłaty zaciągniętej pożyczki, czy powstałego debetu na koncie są w pełni uzasadnione. Korzystanie z szatni podczas zabiegów rehabilitacyjnych, dojazdów na leczenie i rehabilitację, pokrycie kosztów zakupu energii elektrycznej i gazu, czy też spłata zaległości czynszowych także za taką potrzebę nie mogą być uznane. Organ w sposób wystarczający uzasadnił motywy odmowy przyznania skarżącemu świadczeń w formie zasiłków celowych. Jakkolwiek przyznanie zasiłku celowego specjalnego nie jest warunkowane spełnieniem ustawowego kryterium dochodowego, to jednak nie oznacza to, że organ nie może abstrahować przy ocenie sytuacji skarżącego od dochodu. W rozpatrywanej sprawie organy wykazały, że posiadane przez skarżącego dochody w odniesieniu do części żądań wystarczają na pokrycie potrzeb, o których dofinansowanie skarżący się domagał. Sytuacja zaś skarżącego w żaden sposób nie może być uznana za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Za taką uznać należy sytuację występującą okazjonalnie, która powstała w wyniku zbiegu niefortunnych wydarzeń, wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. W tym względzie ustalenia organów nie można uznać za dowolne skoro z materiału dowodowego wynika, że skarżący uiszcza wszystkie opłaty mieszkaniowe regularnie, a zatem w należytej dbałości o swoje interesy. Nic nie wskazuje, aby jego sytuacja materialna i zdrowotna odcinała się w sposób drastyczny od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc społeczną. W związku z powyższym, skoro organy uzasadniły podjęte w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcia, nie można postawić im zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy jak i przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu organy obu instancji wykazały w sposób dostateczny, że w tym wypadku indywidualny interes prawny skarżącego, stojący w kolizji z interesem społecznym (publicznym), nie zasługuje na uwzględnienie i nie może zyskać przewagi nad tym drugim (art. 7 k.p.a.).

Organy obu instancji przy wydawaniu kontrolowanych rozstrzygnięć nie naruszyły zatem ram uznania administracyjnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r. skargę kasacyjną złożył M. P. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2009 roku, mimo, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, m.in. w zakresie ustalenia szczegółowej sytuacji materialnej i życiowej skarżącego, które to ustalenia w sposób istotny wpływają na ocenę jego sytuacji w kontekście uprawnienia do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej,

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 89 § 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w przedmiotowym postępowaniu rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy istniała konieczność wyjaśnienia powstałych w przedmiotowej sprawie wątpliwości związanych m.in. z przeprowadzeniem oględzin mieszkania skarżącego,

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez niewezwanie skarżącego przez organ do uzupełnienia braków formalnych w postaci dowodów ponoszenia przez skarżącego wydatków związanych z pokrywaniem kosztów korzystania z szatni podczas zabiegów rehabilitacyjnych, kosztów przejazdów na zabiegi lecznicze i rehabilitacyjne, a także dowodów zaciągnięcia przez skarżącego pożyczek i wydatków związanych z koniecznością zakupu przez skarżącego środków czystości w związku z zagrzybieniem mieszkania.

Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów udzielonej stronie skarżącej pomocy prawnej, ponieważ nie została ona opłacona w całości.

Ponadto, na postawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. kasator wniósł o przeprowadzenie dowodu z:

1/ orzeczenia technicznego mykologiczno-budowlanego z maja 2000 r., sporządzonego przez inż. R. M. G.

2/ zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2005 roku. - na okoliczność stanu technicznego lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w K.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ administracji publicznej nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości.

W ocenie skarżącego w sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ ani organy ani Sąd I instancji nie dokonały ustaleń co do spełniania przez skarżącego przesłanki pozostawania w szczególnie uzasadnionej sytuacji w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej, gdyż nie została w przedmiotowych postępowaniach ustalona rzeczywista sytuacja zdrowotna skarżącego, m.in. na jakie choroby cierpi, od jakiego czasu oraz jakie w związku z tymi chorobami związane są utrudnienia dla skarżącego, np. w zakresie konieczności uczęszczania na zabiegi rehabilitacyjne. Wyłącznie bowiem szczegółowe ustalenia mogą stanowić podstawę dla oceny czy rzeczywiście jego sytuacja zdrowotna i życiowa nie odbiega od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc społeczną. Ogólne określenie, że skarżący jest "chory" nie pozwala na prawidłową ocenę jego sytuacji życiowej w odniesieniu do innych osób.

Ponadto organy podnosiły wielokrotnie, że skarżący ma możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji, gdyż ma tytuł prawny do mieszkania i może uzyskiwać dodatkowy dochód z wynajmowania pokoju albo może zamienić mieszkanie na mniejsze. Tymczasem skarżący cierpi m.in. na wielopoziomową dyskopatię szyjną, chorobę zwyrodnienia kręgosłupa, chorobę [...]. Mimo podnoszenia tego argumentu przez organ I instancji niezrozumiałe jest, że w związku z domaganiem się przez skarżącego zasiłku celowego m.in. na pokrycie kosztów środków czystości w związku z zagrzybieniem mieszkania, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wyjaśniły zachodzących w sprawie wątpliwości, czy stan techniczny mieszkania w związku z jego zagrzybieniem rzeczywiście pozwala na uzyskiwanie przez skarżącego dodatkowego dochodu, a w konsekwencji, czy skarżący może samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację.

Ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniosły się także się do twierdzeń organu I instancji, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na ponoszenie przez niego wydatków na środki czystości w związku z zagrzybieniem lokalu, a także dowodów dokonania pożyczek, ani kosztów ponoszenia opłat za korzystanie z szatni podczas zabiegów rehabilitacyjnych.

W przypadku braku formalnego wniosku w postaci niewskazania dowodów, organ ma obowiązek wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych, w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W ocenie skarżącego, organ nie wykazał, że wypełnił obowiązek zawarty w art. 64 § 2 k.p.a.

Uzasadniając zaś wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających kasator podniósł, że .organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny rozstrzygając, że skarżący ma możliwość wynajęcia lub zamiany mieszkania, nie uwzględniając przy tym stanu technicznego lokalu, tj. zagrzybienia i zawilgocenia, co niewątpliwie wpływa na zmniejszenie zainteresowania wynajmem czy zamianą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jej autor podniósł jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, kwestionując ustalony w sprawie stan faktyczny. Kasator zarzucił Sądowi I instancji, że nie dostrzegł naruszenia przez organy pomocy społecznej art. 77 § 1 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie kasatora organy nie dokonały szczegółowych ustaleń co do zdrowia skarżącego, stanu jego mieszkania, nie zebrały też wszystkich dowodów w sprawie, w szczególności dotyczących kosztów ponoszonych przez skarżącego, m.in. na zabiegi rehabilitacyjne. To doprowadziło organ do błędnego uznania (zaaprobowanego przez Sąd I instancji), że nie zaszyły przesłanki zastosowania w sprawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej.

Powyższy zarzut ten jest całkowicie chybiony. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił w tym zakresie, dlaczego rozstrzygnięcie Sądu oparte zostało na art. 151 p.p.s.a., wywodząc, iż nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości w przeprowadzonych przez organy administracyjne postępowaniach orzekających, które to nieprawidłowości miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęte do podstawy rozstrzygnięcia Sądu I instancji ustalenia dokonane przez Prezydenta m. K. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze co do stanu faktycznego sprawy są prawidłowe i zostały oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który został oceniony bez przekroczenia swobodnej oceny dowodów

Skoro skarżący nie zakwestionował skutecznie wysokości uzyskiwanych przez siebie dochodów, sprawa winna być rozpoznana wyłącznie w kontekście regulacji zawartej w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Wprawdzie użyty przez ustawodawcę zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r. I SA/Wa 1004/09).

Prawidłowo przeto przyjął Sąd I instancji, że okolicznością taką nie jest konieczność ponoszenia wydatków, o dofinansowanie których wnosił skarżący, związanych w gruncie rzeczy z normalnym, codziennym jego funkcjonowaniem. Okoliczność, że skarżący jest chory, że często musi poddawać się zabiegom rehabilitacyjnym, a jego mieszkanie jest zagrzybione, świadczy wprawdzie o jego trudnej sytuacji życiowej, której przecież ani organy rozstrzygające sprawę ani Sąd I instancji nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako zdarzeń nadzwyczajnych, odbiegających od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie.

Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje przeto samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru. Sąd I instancji nie dysponował zatem uprawnieniami do merytorycznej kontroli takiego rozstrzygnięcia.

Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 roku, sygn. akt I SA 945/00)

Z treści przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że decyzja wydawana w oparciu o tenże przepis prawa ma charakter decyzji uznaniowej, a zgłoszona potrzeba, o zaspokojenie której ubiega się wnioskodawca, winna być oceniana przez organ pomocy społecznej przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. O tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku specjalnego celowego powoduje, iż nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek przyznania zasiłku, organ może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości jaką uzna za uzasadnioną. Trudna sytuacja bytowa wnoszącego skargę kasacyjną podlega zestawieniu z możliwościami budżetowymi organu przyznającego przedmiotowy zasiłek. Wobec powyższego udzielenie wnioskodawcy zasiłku w wysokości go satysfakcjonującej możliwe jest dopiero po zweryfikowaniu stanu finansów przeznaczonych na pokrycie tego rodzaju świadczenia.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 89 § 2 k.p.a., wskazać należy, że stosownie do treści tego przepisu organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Tymczasem w niniejszej sprawie nie występują sprzeczne interesy stron, nie można również przyjąć, że zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Organy nie kwestionowały przecież trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącego, jak również faktu zagrzybienia mieszkania skarżącego. Uznały jedynie, działając w ramach uznania administracyjnego, że sytuacja skarżącego nie jest na tyle wyjątkowa, aby zasiłek specjalny mógł być przyznany.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. – stosownie do treści tego przepisu, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, gdy zawiera braki inne niż niewskazanie adresu wnoszącego. Pojęcia "przepisów prawa", ustalających inne wymagania, użyto tu wyłącznie na oznaczenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi jedynie o przepisy k.p.a. i wynikające z nich wymagania (zwłaszcza art. 63 § 2 i 3), ale także o przepisy szczególne. Stąd na podstawie omawianego przepisu można wzywać stronę do sprecyzowania żądania, ale też np. do usunięcia braku pełnomocnictwa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyr. NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136; wyr. NSA z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99, niepubl.). Tymczasem argumentacja autora skargi kasacyjnej zmierza do postawienia tezy, że organ powinien wezwać stronę do przedstawienia rachunków i innych dowodów, które pozwoliłyby organowi na merytoryczną ocenę wniosków o przyznanie zasiłków celowych specjalnych. Nie mogła ona zatem przynieść oczekiwanego rezultatu. Nie taki jest bowiem cel regulacji zawartej w art. 64 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających stwierdzić należy, że art. 106 § 3 p.p.s.a. wprowadza możliwość przeprowadzenia przez Sąd, w określonych warunkach, dowodów uzupełniających z dokumentów. Ustanawia zatem kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w oparciu o procedurę określoną w p.p.s.a. Art. 106 § 3 p.p.s.a. daje podstawę do dokonywania jedynie ustaleń w zakresie zadań sądu administracyjnego, tj. kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może on być natomiast wykorzystywany w celu rozpatrzenia wniosków dowodowych dotyczących dokonania ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej, której rozpoznanie należy do właściwego organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2007 r., I GSK 1511/06, niepubl.). Zatem nie jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu, jeśli miałoby to służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Do tego zmierzała zaś argumentacja uzasadniająca zasadność złożonego wniosku.

Ponadto możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym (a z akt sprawy wynika, że nie był), to jego nieprzeprowadzenie przez Sąd nie może być ocenione jako naruszenie prawa procesowego, do tego na tyle istotne, że wpływające na wynik sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ppsa, orzeczono jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie, które w rozpoznawanej sprawie złożył Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.