Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 170/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji poprzez ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu zwrotu opłat rocznych za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 września 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2018 r., nr [...], wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 20 marca 2018 r. J.R. zwrócił się do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania dodatkowej, nowej decyzji w przedmiocie zwrotu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste wskazując, że powyższe działanie ma doprowadzić do uzupełnienia lub skorygowania decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia 23 września 1985 r., nr [...], poprzez ustalenie w brakującym w tej decyzji punkcie dotyczącym zwrotu wysokości opłat rocznych przysługujących J.R. za stwierdzenie wygaśnięcia użytkowania wieczystego, które nastąpiło nieostatecznie w dniu 23 września 1985 r. Jako podstawę swoich żądań skarżący wskazał art. 33 ust. 3a w zw. z art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Postanowieniem z dnia 30 maja 2018 r. Prezydent Miasta S. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia 6 lipca 2018 r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta S. ustalił, co następuje:

- na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w S. z dnia 10 czerwca 1983 r., nr [...], oddano w użytkowanie wieczyste nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położoną w obrębie [...] miasta S. przy ulicy M. na rzecz A.J.,

- aktem notarialnym Rep "A" nr [...] z dnia 29 lipca 1983 r. zawarto umowę użytkowania wieczystego pomiędzy Skarbem Państwa a A.J. Z treści aktu notarialnego wynikało, że A.J. uiścił opłatę roczną za użytkowanie wieczyste za okres piętnastu lat, tj. w kwocie 1 680 zł. Ponadto, użytkownik wieczysty zobowiązał się rozpocząć budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w terminie dwóch lat licząc od dnia zawarcia aktu notarialnego i ukończyć ją w terminie czterech lat,

- na podstawie aktu notarialnego Rep. "A" nr [...] z dnia 9 października 1984 r. A.J. zbył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz J.R., za zgodą Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w S. Zgodnie z treścią tego aktu notarialnego nabywca przejął do wykonania wszelkie zobowiązania wynikające wobec Skarbu Państwa z umowy użytkowania wieczystego,

- pismem z dnia 13 sierpnia 1985 r. J.R. zwrócił się do Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w S. z prośbą o wyrażenie zgody na zbycie działki przy ulicy M.,

- decyzją z dnia 23 września 1985 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w S. stwierdził wygaśnięcie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, wskazując, że do dnia wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie J.R. nie rozpoczął budowy domu, lecz zwrócił się z podaniem o wyrażenie zgody na zbycie tejże działki, na co zgody nie uzyskał.

- od powyższej decyzji J.R. wniósł odwołanie do Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w S., który decyzją z dnia 29 października 1985 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W oparciu o tak ustalone okoliczności faktyczne i prawne Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 27 września 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 154 k.p.a., odmówił zmiany decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia 23 września 1985 r. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu zwrotu opłat rocznych J.R. za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ulicy M.

Uzasadniając powyższą decyzję organ wskazał, że stanowisko wnioskującego, zgodnie z którym z uwagi na treść art. 33 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 121), zwanej dalej u.g.n. w przypadku rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem okresu ustalonego w umowie zwraca się sumę opłat rocznych wniesionych z tego tytułu za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego, nie jest prawidłowe. Prezydent wyjaśnił bowiem, że art. 240 ust. 1 u.g.n. zawiera dyspozycję, zgodnie z którą jeżeli jakiekolwiek obowiązujące przepisy prawa powołują się na uchylone przepisem art. 241 przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. poz. 464 ze zm.) albo w sposób ogólny odsyłają do przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy u.g.n. Przepis ten ma charakter porządkowy, zapobiegający sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostałyby przepisy, do których zastosowanie miałyby przepisy ustaw uchylonych zgodnie z art. 241 u.g.n. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie obligowały Skarbu Państwa do zwrotu sumy opłat rocznych wniesionych z tego tytułu za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego w przypadku, gdy nabywca nieruchomości nie dotrzymał warunków umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Ponadto, w ocenie Prezydenta zwrot sumy opłat rocznych wniesionych z tego tytułu za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, a nie administracyjny.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.R. domagał się jej zmiany zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 154 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że nie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu i zmiany decyzji, a w konsekwencji odmowę zmiany decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia 23 września 1985 r.;

- art. 240 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że zwrot sumy opłat rocznych wniesionych z tego tytułu za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, a nie administracyjny, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają przyjęcie, że w przypadku skarżącego powinno nastąpić ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu zwrotu opłat rocznych za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ulicy M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 14 listopada 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium bowiem, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie znalazło podstaw do zmiany decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia 23 września 1985 r. na podstawie art. 154 k.p.a. wyjaśniając przy tym, że podstawy takiej nie dają wskazane w odwołaniu przepisy ani też orzecznictwo sądowe niemające zastosowania w sprawie. Niewątpliwie, przepis art. 33 ust. 3a u.g.n. uprawnia do żądania zwrotu opłat rocznych za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego. Nie mniej za zbyt rozszerzającą uznano wykładnię tego przepisu, w świetle której norma ta uprawniać może do zmiany decyzji (jej uzupełnienia) w trybie art. 154 k.p.a. Decyzja o wygaszeniu prawa użytkowania wieczystego miała inną podstawę prawną wobec jej wydania w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r, o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99). Wówczas nie przewidywano możliwości zwrotu opłaty za użytkowanie wieczyste. Powyższe świadczy o braku podstaw stwierdzenia, że istnieje słuszny interes strony przemawiający za zmianą przedmiotowej decyzji, uwzględniając prawny aspekt żądania zwrotu należności objętej wnioskiem strony. Na dzień wydania decyzji z dnia 23 września 1985 r., odebranie nieruchomości miało uzasadnioną podstawę prawną. Z uwagi na upływ czasu od wydania spornej decyzji również w interesie społecznym nie leży uwzględnienie przedmiotowego żądania. W rozważanym przypadku mimo zmiany przepisów dotyczących gospodarki nieruchomościami ustawodawca nie przewidział i nie regulował wstecznie podstaw do żądania zwrotu należności z tytułu opłat. Tym samym za byt daleko idące uznać należy wnioskowanie, aby zasadnym było domaganie się zmiany przedmiotowej decyzji z powodu wprowadzenia do u.g.n. przepisu art. 33a, który nakłada obowiązek zwrotu opłaty za użytkowanie wieczyste za okres niewykorzystany, w przypadku rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Jednocześnie, za bezprzedmiotowy, wobec wyjaśnień organu I instancji wynikających z uzasadnienia kontrolowanej decyzji, Kolegium uznało, zarzut naruszenia art. 240 ust. 1 u.g.n.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 154 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, że nie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu i zmiany decyzji, a w konsekwencji odmowę zmiany decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia 23 września 1985 r.,

- art. 240 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że zwrot sumy opłat rocznych wniesionych z tego tytułu za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny a nie administracyjny, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają przyjęcie, że w przypadku skarżącego powinno nastąpić ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu zwrotu opłat rocznych za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ulicy M.,

- art. 33 ust. 1 oraz ust. 3a u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie tego, że suma opłat rocznych wniesionych z tytułu umowy użytkowania za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego podlega zwrotowi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że u.g.n. znajduje zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy z uwagi na przepis art. 240 ust. 1 u.g.n., który przewiduje jej odpowiednie zastosowanie, w przypadku jeżeli obowiązujące przepisy powołują się na ustawę obowiązującą w czasie, kiedy doszło do wygaśnięcia umowy wieczystego użytkowania, czyli ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz nie uwzględnienie tego, że w niniejszej sprawie doszło do wygaśnięcia wobec skarżącego umowy wieczystego użytkowania, co uzasadnia zwrot sumy opłat rocznych wniesionych przez niego złego tytułu za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 27 września 2018 r., ewentualnie ich uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie z powodów w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym decyzji administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania.

Przy czym wskazać należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2018 r. o zmianę decyzji Dyrektora Urzędu Miasta w S. z dnia 23 września 1985 r., którą stwierdzono wygaśnięcie umowy użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w S. przy ul. M. i zarządzono jej odebranie, poprzez dodanie do niej rozstrzygnięcia o zwrocie na rzecz skarżącego opłat rocznych za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego.

Prezydent Miasta S. rozpoznał wniosek skarżącego w trybie przepisu art. 154 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Przyjętej przez organ podstawie rozpoznania żądania skarżący nie oponował.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w zakreślonych wyżej granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że doszło w niej do naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji.

Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli właściwości do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Wniesienie podania nie powoduje zatem z mocy prawa wszczęcia postępowania przed organem administracji publicznej, do którego zostało ono złożone. Po otrzymaniu podania organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać zarówno swoją właściwość rzeczową, miejscową, jak i instancyjną. Zaniechanie zbadania przez organ właściwości, którego następstwem może być jej brak w danej sprawie, powoduje, że decyzja wydana w takim postępowaniu dotknięta jest nieważnością (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2019). Pierwszą czynnością organu administracji publicznej po wniesieniu podania jest zatem ustalenie właściwości. Przy ustalaniu właściwości rzeczowej niezbędnym elementem jest ustalenie rodzaju sprawy administracyjnej, której rozpoznania i rozstrzygnięcia strona żąda. Tylko bowiem ustalenie rodzaju sprawy daje podstawę do zbadania właściwości.

W niniejszej sprawie skoro organ I instancji określił, na podstawie żądania skarżącego zawartego w piśmie z dnia 20 marca 2018 r., rodzaj sprawy jako wniosek o zmianę decyzji z dnia 23 września 1985 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia umowy użytkowania wieczystego nieruchomości w trybie art. 154 § 1 k.p.a., a skarżący ten tryb rozpoznania jego wniosku uznał za odpowiadający zakresowi żądania, to w ocenie Sądu, rodzaj sprawy administracyjnej rozpoznanej zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją organu I instancji został ustalony prawidłowo.

Na podstawie art. 154 k.p.a. zmianie bądź uchyleniu może podlegać decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Treść rozstrzygnięcia decyzji z dnia 23 września 1985 r. potwierdza, że kwalifikuje się ona do zmiany we wskazanym trybie. W doktrynie utrwalił się pogląd, że do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 681).

Według art. 154 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznawania sprawy przez organy administracji, organem właściwym do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest organ administracji publicznej, który ją wydał. Stosownie do treści art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Będzie to zatem decyzja, od której nie wniesiono odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania, jak i decyzja utrzymana w mocy po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji organem, który wydał decyzję ostateczną, może być organ administracji publicznej I instancji, jeżeli strona nie wniosła skutecznie odwołania od takiej decyzji, lub organ odwoławczy, który wydał decyzję w wyniku odwołania (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowała się natomiast rozbieżność na tle właściwości organu do prowadzenia przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kwestię powyższą rozstrzygnięto przyjmując, że w trybie art. 154 i 155 k.p.a. uchyleniu lub zmianie podlega decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, a właściwość w tym zakresie przysługuje wówczas organowi odwoławczemu (por. wyroki NSA z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 244/13, i z dnia 11 czerwca 2014 r., II OSK 129/14, postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2015 r., I OW 66/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ I instancji będzie właściwy do rozpoznania sprawy we wskazanym trybie tylko wówczas, gdy wydanej przezeń decyzji nie zaskarżono. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Decyzja wydana przez organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, jest rozstrzygnięciem co do meritum sprawy, pomimo użytego sformułowania "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję". Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w jej całokształcie. Określone sformułowanie wyniku postępowania przez organ odwoławczy wynika wyłącznie z kodeksowego reżimu (art. 138 k.p.a.). Odmienne zaś rozumienie tego zagadnienia prowadziłoby do wypaczenia istoty postępowania odwoławczego, a tym samym naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpatrywana merytorycznie. Jeżeli organ odwoławczy wydał ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do meritum, to niewątpliwie taka decyzja jako ostateczna kształtuje dany stosunek administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2865/16, LEX nr 2418625). Należy zaakcentować, że ustawodawca w art. 154 k.p.a. wskazał na właściwość organu, która jest związana z wydaniem decyzji ostatecznej.

Taka wykładnia art. 154 k.p.a. nie powoduje dodatkowych wątpliwości związanych z uzyskaniem waloru ostateczności jaki uzyskuje decyzja organu I instancji w wyniku wydania ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji lub jej części. W takiej bowiem sytuacji w jednej sprawie mamy do czynienia z dwoma decyzjami, które uzyskały walor ostateczności, co przy przyjęciu przeciwnego stanowiska stwarza problem wyboru, która decyzja ostateczna mogłaby ulec wzruszeniu w trybie art. 154 k.p.a. tak aby znieść określone skutki prawne decyzji ostatecznej, jakie zostały wprowadzone do obrotu prawnego przez ostateczną decyzję wydaną przez organ odwoławczy.

W niniejszej sprawie skarżący domagał się zmiany decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia 23 września 1985 r. Jak wskazuje jednak analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy decyzja ta została przez skarżącego zakwestionowana odwołaniem uruchamiając administracyjny tok instancji, w którym organ wyższego stopnia, organ odwoławczy - wówczas Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w S. decyzją z dnia 29 października 1985 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Kopia tej decyzji, potwierdzona za zgodność z oryginałem, zalega w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Niewątpliwym zatem jest, że to Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w S. wydał decyzję ostateczną i to z jej wydaniem należy wiązać określone skutki prawne w postaci możliwości ubiegania się przez skarżącego o zmianę rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia użytkowania wieczystego w oczekiwanym przez niego kierunku.

W konsekwencji organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o zmianę, w trybie art. 154 k.p.a., decyzji ostatecznej wydanej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia użytkowania wieczystego nieruchomości, był organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, merytorycznie rozpoznając tą sprawę co do istoty, a nie organ I instancji wydający decyzję z dnia 23 września 1985 r. Również przedmiotem zmiany nie mogła być w tej sytuacji decyzja organu I instancji tylko decyzja organu odwoławczego z dnia 29 października 1985 r. Utrzymanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji oznacza, że w miejsce decyzji organu I instancji pojawia się decyzja organu II instancji (stanowiąca rozstrzygnięcie co do meritum sprawy) i wyłącznie ona może być przedmiotem wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji.

Oznacza to, że Prezydent Miasta S., który rozpoznał wniosek skarżącego o zmianę decyzji z dnia 23 września 1985 r., nie był organem właściwym do rozpoznania tej sprawy w I instancji. Tym samym doszło do naruszenia art. 19 k.p.a. oraz art. 154 § 1 k.p.a., co należało zakwalifikować jako wadę postępowania dającą podstawę do stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 27 września 2018 r. z powodu wystąpienia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji sprawa z wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2018 r. ponownie podlegać będzie rozpoznaniu przez organ właściwy, któremu Prezydent Miasta S., zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 k.p.a., przekaże sprawę. Podkreślić należy, że przy ustalaniu właściwości organu administracji publicznej organu uwzględnić trzeba będzie nowe rozwiązania ustrojowe. Właściwość organów administracji publicznej do wzruszenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. należy określać bowiem według aktualnego stanu struktury administracji publicznej oraz według rozdziału w niej właściwości w sprawach indywidualnych. W przypadku zmian w strukturze administracji polegających na zniesieniu organu, który wydał decyzję czy przekazaniu kompetencji innemu organowi, właściwość organu do wzruszenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. należy określić, kierując się przepisami stanowiącymi o przejmowaniu zadań i kompetencji przez inne organy, o przeniesieniu ich na organy innego rodzaju (np. z właściwości organów administracji rządowej do właściwości organów samorządowych).

W ocenie Sądu, dostrzeżone wady postępowania administracyjnego zwalniają na obecnym etapie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 697 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).