Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 919/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 26a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz 124
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 164/10 w sprawie ze skargi T. R. na zarządzenie Burmistrza R. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po164/10, odrzucił skargę T. R. na zarządzenie Burmistrza Rychwała z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 23 września 2009 r. poinformował Burmistrza Rychwał, że po zapoznaniu się z informacją Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r., zatrudnianie T. R. – zastępcy Burmistrza Gminy Rychwał, na ww. stanowisku jest niezgodne z prawem, bowiem na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 210, poz. 1784) wprowadzono wymagania kwalifikacyjne co do wykształcenia osoby na stanowisku zastępcy burmistrza, których T. R. nie spełnia.

Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] w sprawie odwołania Zastępcy Burmistrza Rychwała, Burmistrz Rychwała, działając na podstawie przepisu art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej ustawa o samorządzie gminnym, oraz na podstawie art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458) dalej ustawa o pracownikach samorządowych, oraz art. 70 § 1 i 2 Kodeksu pracy (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r.), odwołał T. R. z zajmowanego stanowiska. W pouczeniu załączonym do zarządzenia wskazano, iż odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, ustanie stosunku pracy następuje po upływie okresu wypowiedzenia.

W dniu 21 grudnia 2009 r. T. R. wezwał, przywołując jako podstawę prawną art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Burmistrza Rychwał do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Burmistrz Rychwał w dniu 11 stycznia 2010 r. powtórzył, że zarządzenie z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie odwołania Zastępcy Burmistrza Rychwała stanowi czynność z zakresu prawa pracy, w związku z czym służy od niego odwołanie do Sądu Rejonowego w Koninie.

Pismem z dnia 4 lutego 2010 r. T. R. wniósł na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc, że na skutek bezzasadnego zastosowania względem niego wymogu określonego w art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych oraz jednoczesnego niezastosowania wobec niego przepisu art. 53 ust. 2 tejże ustawy, z powodu presji wywieranej na Burmistrza Gminy Rychwał przez Wojewodę Wielkopolskiego, a więc na skutek działań bezprawnych, skarżący utracił pracę.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Rychwał podniósł, iż zaskarżone zarządzenie stanowi czynność z zakresu prawa pracy i jest formą prawną działania pracodawcy, a jednocześnie organu wykonawczego Gminy Rychwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucając skargę jako niedopuszczalną na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wskazał, że sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się, we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 p.p.s.a. Zaskarżone zarządzenie stanowi bowiem czynność z zakresu prawa pracy, zatem właściwym w przedmiotowej sprawie będzie sąd powszechny.

Sąd I instancji wskazał, powołując się na orzecznictwo, iż skarga wójta na uchwałę rady gminy w przedmiocie odwołania go ze stanowiska wójta nie jest skargą, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, z uwagi na treść art. 31 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, stwierdzającego, że "spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają sądy pracy".

W ocenie Sądu, odwołanie ze stanowiska zastępcy burmistrza jest równoznaczne z wypowiedzeniem jego umowy o pracę (art. 70 § 2 k.p.) lub też rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T. R., zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię;

b) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 2 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zgodnie ze sprostowaniem dokonanym na rozprawie przez pełnomocnika powinno być: art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przyznanie kosztów postępowania przez obydwoma instancjami w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Z uzasadnienia zaskarżanego postanowienia wynika, że Sąd I instancji odrzucił skargę, ponieważ jego zdaniem skarga na zarządzenie burmistrza o odwołaniu zastępcy burmistrza, nie należy do kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. A to z kolei wynika z tego, że zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska zastępcy burmistrza, nie jest "aktem z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż ma charakter aktu indywidualnego i stanowi czynność z zakresu prawa pracy. W związku z tym akt ten podlega kontroli sprawowanej przez sądy powszechne, co wynika z art. 7 pkt 1 w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych.

Z powyższym stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić, bowiem z faktu, że odwołanie zastępcy burmistrza ze stanowiska na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest czynnością z zakresu prawa pracy, nie oznacza, że nie jest jednocześnie aktem z zakresu administracji publicznej i takiego podwójnego charakteru tego aktu (zarządzenia burmistrza), nie wyklucza żadna z ustaw powołanych przez Sąd. Zarządzenie Burmistrza zaskarżane w niniejszej sprawie, wywołuje podwójne skutki, w sferze prawa administracyjnego (ustrojowego) oraz w sferze prawa pracy. Ten ostatni jego aspekt mający charakter indywidualny, stanowiący czynność z zakresu prawa pracy, nie stoi na przeszkodzie temu, że zarządzenie takie jest czynnością o charakterze publicznoprawnym, podejmowaną przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznoprawnej. Za szerokim rozumieniem "sprawy z zakresu administracji publicznej" Trybunał Konstytucyjny opowiedział się jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r., nie widząc podstaw do zawężania pojęcia "administracji publicznej" do rozstrzygnięć ogólnych i abstrakcyjnych, natury normatywnej (uchwała TK z 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93, OTK 1994, nr 2, poz. 46). Następnie stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz w doktrynie (uchwała NSA z 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 52; A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny" 2003, nr 10, s. 56; postanowienie SN z 24 września 1996 r. sygn. akt III ARN 45/96, OSNP 1997, nr 8, poz. 125; wyrok NSA z 1 października 2001 r. sygn. akt II SA 1436/01, Lex nr 53379; wyrok NSA z 16 września 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 854/03; wyrok NSA z 8 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 856/05; uchwała NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 90).

Powyżej przedstawiony przegląd orzecznictwa i poglądów prezentowanych w doktrynie, świadczy o tym, że Sąd w zaskarżanym postanowieniu oparł się na wcześniejszym orzecznictwie, obecnie już nieaktualnym, błędnie dokonując wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę, w przypadku jej uwzględnienia, powinien na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzić na rzecz skarżącego wszystkie koszty postępowania, w tym koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi (uchwała NSA z 4 lutego 208 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).