Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 575/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: 21 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 405/14 w sprawie ze skargi "A" spółki cywilnej na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od "A" spółki cywilnej na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II GSK 575/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji), w wyniku rozpoznania skargi [...] (dalej: Skarżąca), na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2014r. (dalej: Dyrektor ARiMR ), wydanej w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ja decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] ( dalej: Kierownik ARiMR).

Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że:

Wnioskiem z dnia 14 maja 2009 r. Skarżąca wniosła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok do gruntów rolnych o powierzchni wynoszącej 93 ha, zadeklarowanej w Pakiecie 2 wariant 2.1.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie przyznania powyższej płatności z uwagi na to, że z wnioskiem o jej przyznanie wystąpiła spółka cywilna, która w ocenie organu nie posiadała zdolności prawnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 7 maja 2010 r. Na skutek złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. (VIII SA/Wa 602/10), uchylił zaskarżoną decyzję. Skarga kasacyjna organu odwoławczego została odrzucona postanowieniem z dnia 17 lutego 2011 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok, na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, dalej: ustawa ONW), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2008 r., Nr 34, poz. 200, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368/74 z 23.12.2006, zwane dalej: "rozporządzeniem 1975/2006") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j.. U. z 2016r. 23 ze zm., dalej: k.p.a.)

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Dyrektor ARiMR, utrzymał powyższa decyzję w mocy.

W ocenie Dyrektora ARiMR, składając wniosek o przyznanie płatności Skarżąca nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu [...], który prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. Natomiast gospodarstwo rolne Skarżącej zostało "sztucznie" utworzone w celu uzyskania wyższych płatności.

Przytoczył również na przepis art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 wskazując na stwierdzone powiązania pomiędzy [...], jego byłą żoną, synem i innymi osobami tworzącymi różne spółki dla sztucznego podziału gospodarstwa umożliwiającego korzystanie z dopłat w najszerszym zakresie. Podkreślił, iż poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując się umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez [...], który podejmował kluczowe dla powiązanych podmiotów decyzje.

Uzasadniając odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez Skarżącą dowodów celem ustalenia posiadania działek przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko podniósł, że nie kwestionuje, że Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak nie obejmuje ona samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powołując się na art. 78 § 2 k.p.a. stwierdził, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy, a wnioski dowodowe zmierzały tylko do przedłużenia postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy ONW, stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ustawy ONW, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce przyznania płatności ONW w oparciu o § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ w związku z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika ARiMR.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że w sprawie sporna jest kwestia rozumienia posiadania oraz wykładnia § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z przepisami art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

Uznając, że przepisy o płatnościach bezpośrednich nie zawierają definicji posiadania, Sąd I instancji posiłkował się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 336 k.c.), przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Tak rozumiane posiadanie zdaniem WSA ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas.

W jego ocenie argumenty podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiały za ustaleniem braku posiadania przez Skarżącą gruntów rolnych lub uczestniczenia przez nią w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczającego oparcia w przedstawionym materiale dowodowym.

Zauważył, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Organy powołały się na dane znane im niejako z urzędu, poprzez możliwość skorzystania z ww. systemu informatycznego. Fakt, że system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w tymże systemie, nie biorąc pod uwagę innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej sprawy administracyjnej. Każde bowiem ustalenie organu wynikające z systemu powinno wynikać z dokumentów, które znajdują się w aktach. Dopiero wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można uznać będzie za przekonujące zgodnie z art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Jeśli natomiast w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów - to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 kpa.

Podkreślił, iż Skarżąca w toku postępowania zarówno przed organami jak i przed Sądem, zarzucała szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego było dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych sprawy.

Wobec powyższego uznał, że organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście Skarżąca nie posiadała gospodarstwa lub uczestniczyła w stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 21 ust. 2 i 3 ustawy ONW i stwierdził, że wbrew twierdzeniom organów to na nich spoczywa ciężar wykazania, że miało miejsce stworzenie przez Skarżącą sztucznych warunków uzyskania płatności. Ustalenia takie winny natomiast w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności

Zwrócił uwagę, że organy nie mogą, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężar dowodu na Skarżącą, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzać, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania.

Za błędny w okolicznościach sprawy Sąd uznał argument organu, że zgodnie z art. 78 § 2 kpa zbędne jest dopuszczenie dowodu co do okoliczności, które zostały już wykazane innymi dowodami. Organ uznał bowiem za dowiedzione, nie tylko że Skarżąca nie była w posiadaniu działek, ale również że stworzono sztuczne warunki, dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pominięto natomiast dowody przedstawione przez Skarżącą celem wykazania, że posiadała gospodarstwo rolne, a posiadanie to nie jest związane z tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności.

W ocenie Sądu I instancji organy nie wyjaśniły również w przekonujący sposób, dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez Skarżącą, w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Fakt, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był [...] nie jest bowiem sama w sobie wystarczająca do uznania, że Skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny więc zdaniem Sądu I instancji w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy Skarżąca efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, z tytułu użytkowania których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu organy winny ustalić, czy Skarżąca użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i na własny rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać. Ustalenia winny dotyczyć również tego, czy miała ona pełną swobodę w podejmowaniu decyzji co do konkretnych dotacji ze środków unijnych.

W celu ustalenia prowadzenia czy prowadziła ona samodzielnie działalność rolniczą organy winny również wyjaśnić, czy Skarżąca, tak jak podnosi w uzupełnieniu swojej skargi, rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić.

W ocenie Sądu I instancji, za przedwczesne należało uznać stwierdzenie organów, że Skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez [...], co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, winny one zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie wnioskowane przez Skarżącą dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia tej sprawy. Tym samym organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego.

Za przedwczesne w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów WSA uznał odnoszenie się do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego, wskazał jednak, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny mieć na uwadze, że ewentualny zarzut tworzenia sztucznych warunków, powinien być rozpatrywany z odpowiednim uwzględnieniem orzeczenia TSUE C-434/12.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: DzU 2016, poz. 718 ze póżn. zm., dalej: p.p.s.a.): zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia,

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisów:

1. art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia nr 73/2009,

2. punktu I, II 2.1. a i b oraz B/l a) II – zał. I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz. U. UE Nr L 216 z dnia 12 sierpnia 2002 r., s. 1),

3. art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. U. UE Nr L 321 z dnia 1 grudnia 2008 r., s. 14), podczas gdy zastosowanie tych przepisów, jako definiujących pojęcie "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej", było konieczne do właściwego określenia przesłanek uzyskania dopłat do produkcji rolnej i tym samym właściwego wskazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

4. § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i w konsekwencji błędne uznanie skargi za uzasadnioną podczas gdy na gruncie tego przepisu brak posiadania działek rolnych stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania płatności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że nie zgadza się z postawionym mu przez Sąd I instancji zarzutem naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy ONW, poprzez brak rozpatrzenia w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Za nietrafny organ uznał też zarzut naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 kpa, twierdził również, że żądanie przeprowadzenia dowodów zgodnie z art. 78 kpa wymaga każdorazowo rozważenia z punktu widzenia celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, uzupełniając pismem z dnia 13 października 2016 r., argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, są usprawiedliwione.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 78 § 1 i 80 kpa.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś objętego podstawami skargi kasacyjnej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy ONW, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2).

Jak wskazują powyższe uregulowania ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej, określonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 kpa. Obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organie nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 810/11). Nie znaczy to jednak, że organ nie ma prawnego obowiązku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, zawierającym klauzulę przypadków obchodzenia prawa, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W rozpatrywanym przypadku organ powziął wątpliwość, czy w sprawie wszczętej z wniosku o przyznanie płatności nie ma miejsca obejście prawa przewidziane tym przepisem. W tym stanie rzeczy niewątpliwie to na organie spoczywał zatem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak i obowiązek wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dla oceny, czy doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności. Przypomnienia wymaga przy tym, że o tym jakie okoliczności mają znaczenie prawotwórcze decydują prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego.

W kwestii wykładni przytoczonego wyżej przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2009 trzeba mieć na względzie, że analogiczną regulację zawiera rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 (Dz. Urz. UE Nr L 25 z 27 stycznia 2011 r., str. 8; dalej: rozporządzenie nr 65/2011) w art. 4 ust. 8. Wykładni tego przepisu dokonał Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 12 września 2013r., sygn. akt C-434/12 i orzekł, że:

1. przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

2. Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie pod kątem zastosowania tak rozumianego art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 wobec stwierdzenia naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa. W myśl pierwszego z powołanych przepisów jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Przepis art. 78 § 1 kpa stanowi natomiast, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest to, że nie uwzględniono wniosków Skarżącej o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków oraz sprawozdań spółki zgłaszanych celem ustalenia okoliczności związanych z posiadaniem oraz samodzielnym prowadzeniem gospodarstwa na rachunek, rzecz i ryzyko spółki.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się jednak z wywodami skargi kasacyjnej, że w rozpatrywanym przypadku organ miał podstawy, by nie uwzględnić wskazanych wniosków.

Niewątpliwie w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji oprócz art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 wskazano też § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zauważyć należy jednak, że kwestię posiadania, wiązano z przepisami wskazanego rozporządzenia unijnego. Zasadne jest natomiast przyjęcie, że zasadniczą podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Skarżącej stanowiła unijna regulacja przewidująca odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W tym stanie rzeczy zachodziły podstawy by uznać, że dowody wnioskowane przez Skarżącą w świetle wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1759/2006 nie były konieczne dla rozważenia "obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)" jak i "obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu".

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela przy tym pogląd, że choć strona - zgodnie z art. 78 kpa - posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń.

Wbrew wywodom Sądu I instancji dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji gdy nie są skutecznie podważane, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego.

W konsekwencji stwierdzenia, że materiał dowodowy został przez organ zebrany prawidłowo - bez uchybienia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa - Sąd I instancji nie miał więc podstaw by uznać, że oceniono niepełny materiał dowodowy a w konsekwencji uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów.

Z tych wszystkich względów oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 78 § 2 i art. 80 kpa uznać należało za usprawiedliwione.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, wskazać należy, iż zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. który określa wymogi uzasadnienia wyroku, nie można skutecznie podważać dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego sprawy.

Za usprawiedliwiony nie mógł być też uznany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jak już wyjaśniono, ocena zasadności odmowy przyznania płatności wymagała rozważenia - na podstawie materiałów zgromadzonych w sprawie - czy zaistniały przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Istota sporu nie dotyczyła zaś definicji rolnika, gospodarstwa oraz działalności rolniczej.

Mimo częściowo nietrafnych zarzutów - mając na uwadze całokształt dotychczasowych rozważań - wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasługiwał na uwzględnienie.

Z uwagi bowiem na fakt, że WSA uchylił kontrolowane decyzje, ze względu na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy ustalono z pominięciem wniosków dowodowych Skarżącej, uznać należy, że istota sprawy nie została jeszcze dostatecznie wyjaśniona. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. prowadziłoby zatem do naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego.

Przy ponownym rozpoznaniu Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną wykładnię art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 i rozważyć, czy zgromadzony w sprawie materiał potwierdza istnienie więzi prawnej, ekonomicznej lub personalnej między różnymi osobami oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, która świadczy o stworzeniu - celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia - sztucznych warunków, o jakich mowa w powołanym przepisie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygając o kosztach postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).