Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 122/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1 i § 2, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 9
journal: Dz.U. 2012 poz 1529
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Jaśle na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 listopada 2015 r. nr P-II.4131.2.186.2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. skargę oddala; II. oddala wniosek Wojewody Podkarpackiego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu 19 października 2015 r. Rada Miejska Jasła podjęła uchwałę nr XIV/132/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Warzyce I Nr 70" w Jaśle.

Po przekazaniu w/w uchwały oraz związanej z jej uchwaleniem dokumentacji Wojewoda Podkarpacki w dniu 25 listopada 2015 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności.

W dalszej kolejności rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 listopada 2015 r. nr P-II.4131.2.186.2015, Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 85, art. 86, art. 91 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. – zwana dalej "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, 8, 10 i 12, art. 16 ust. 2, art. 17 pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – zwana dalej "u.p.z.p."), stwierdził nieważność wyżej wskazanej uchwały Rady Miejskiej Jasła z dnia 19 października 2015 r. nr XIV/132/2015.

W uzasadnieniu podkreślono, że podstawową zasadą przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ta określona w art. 20 u.p.z.p., stanowiąca, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Naruszenie tej zasady, w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości. Wojewoda zauważył, że w badanej uchwale ustalone przeznaczenie i zasady zagospodarowania dla części terenów w granicach uchwalonego planu, naruszają ustalenia studium, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazał Wojewoda niezgodność planu ze studium dotyczy terenów wskazanych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (oznaczone symbolem MNU). W studium dla terenów tych wskazano jako podstawowe przeznaczenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową (oznaczoną symbolem MN/MR), dopuszczając jedynie możliwość realizacji usług. Natomiast zgodnie z ustaleniami planu miejscowego zabudowa usługowa stanowi równorzędne z zabudową mieszkaniową podstawowe przeznaczenie terenu; wyłącznie usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej na działce budowlanej zostały ograniczone powierzchniowo (do 80% powierzchni zabudowy mieszkaniowej). Nie została natomiast ograniczona możliwość zabudowy usługowej "samoistnej" (samodzielnej na działce budowlanej). Wojewoda wskazał, że te ustalenia zmieniają charakter zagospodarowania terenu w stosunku do polityki przestrzennej ustalonej w studium. Ustalona zabudowa usługowa może w rzeczywistości zdominować zagospodarowanie terenów oznaczonych w planie symbolem MNU.

Wojewoda podał, że niezgodność planu ze studium dotyczy również terenów wskazanych w planie pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny. W studium dla tych terenów wskazano jako przeznaczenie podstawowe - produkcję przemysłową, drobną wytwórczość, składy i magazyny dopuszczając jedynie możliwość realizacji usług towarzyszących funkcji podstawowej. Natomiast w planie zabudowa usługowa ograniczona jest jedynie w zakresie powierzchni w stosunku do przeznaczenia podstawowego. Brak jest ustaleń w zakresie konieczności powiązania zabudowy usługowej z funkcją podstawową jaką jest produkcja, składy i magazyny. Powyższe również zmienia charakter zagospodarowania terenu w stosunku do polityki przestrzennej ustalonej w studium.

Organ nadzoru wskazał, że istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu jest nadto ustalona w wyniku scaleń i podziałów nieruchomości, wielkość działek budowlanych. W studium postulowane są działki budowlane nie mniejsze niż 1000m2. Natomiast w planie ustalono je na 400-800m2.

Wojewoda zwrócił także uwagę na istotne naruszenie zasad uchwalania planu a mianowicie: brak ustalenia minimalnej powierzchni dla nowo wydzielonych działek budowlanych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową oraz mieszkaniowo-usługową (niepowstających w wyniku scalenia i podziału); brak ustalonego dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową; ustalenia dotyczące szerokości w liniach rozgraniczających drogi głównej ruchu przyspieszonego nie spełniają obowiązujących i wynikających z przepisów prawa wymogów dla tej klasy dróg; niezgodne z zasadami techniki prawodawczej zapisy (uzasadnienia norm, zapisy stanowiące informację, powtórzenia ustanawianych norm); nieprawidłowe zapisy § 13 ust. 3 uchwały, gdyż nie ustalają nakazów, zakazów, dopuszczeń, ograniczeń; zapisy dotyczące przypomnienia o stosowaniu przepisów odrębnych w związku z ustalonymi lub dopuszczonymi zasadami zagospodarowania; niewłaściwy zapis dotyczący zakazu zabudowy, gdyż wynika on wprost z ustalonego podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia terenu; brak określenia wszystkich niezbędnych linii zabudowy; brak przepisów uchylających przepisy uchwały Rady Miejskiej Jasła z 13.09.2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Jasła "Warzyce I Nr 38", w kontekście utraty mocy obowiązującej części jego ustaleń.; niewłaściwe wyznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania.

Wojewoda wytknął również brak w dokumentacji planistycznej opracowania ekofizjograficznego. Nadto zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o przedstawieniu opinii skierowano do podmiotów, które nie były i w świetle prawa nie są organami opiniującymi ani uzgadniającymi. Brak także dokumentów potwierdzających spełnienie przez autora projektu wymagań określonych art. 5 u.p.z.p.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie strona skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenie Wojewody kosztami postępowania.

W ocenie strony skarżącej organ nadzoru dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że plan miejscowy w zakresie wyznaczenia terenów MNU i P oraz ustalenia wielkości działek powstających

w wyniku scalenia i podziału narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jasła; dokonał błędnej wykładni art. 28 u.p.z.p. poprzez uznanie, że stwierdzone uchybienia naruszają zasady sporządzania planu miejscowego i mają charakter istotny. W jej ocenie dokonano także błędnej wykładni:

- art. 15 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. poprzez uznanie, że organ planistyczny zobowiązany był do ustalenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej, podczas gdy jest to ustalenie fakultatywne;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 7 rozporządzenia Ministra Transportu

i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm. – zwane "rozporządzeniem z 2.03.1999 r.") poprzez przyjęcie, że szerokość w liniach rozgraniczających drogi głównej ruchu przyspieszonego, nie spełnia wymogów dla tej klasy dróg; chociaż § 7 ust. 2 przewiduje możliwość zmniejszenia szerokości drogi a przyjęte rozwiązanie było uzgodnione z zarządcą drogi, tj. GDDKiA

- § 39, § 49, § 83 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r.

w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez przyjęcie, że nowo uchwalony plan winien zawierać przepisy uchylające.

Zdaniem skarżącej naruszono także art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Nadto zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego.

Strona skarżąca podkreśliła, że pismem z dnia 27 listopada 2015 r. złożyła wyjaśnienia, do których organ nadzoru w treści rozstrzygnięcia nie odniósł się

w żaden sposób. Jako niezrozumiałe i nieznajdujące uzasadnienia strona oceniła zamieszczenie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 16 ust. 2, art. 17 pkt 9, art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Organ nadzoru nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisów. Tymczasem dokonując ustalenia dotyczącego zgodności z prawem uchwały gminy, organ obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia oraz wykazać na czym to naruszenie polega i czym się wyraża.

Skarżąca podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Skoro w studium ustalono możliwość lokalizacji na terenach oznaczonych symbolem MN/RM zabudowy usługowej jako samoistnej, nie może być mowy o obowiązku jej ograniczenia w planie miejscowym. Zapisy studium takiego obowiązku (ograniczenia usług na terenach MNU) nie nakładają. Odnośnie zaś zapisów dotyczących terenów oznaczonych symbolem P, wskazano, że w planie przeznaczenie pod zabudowę usługową zostało ograniczone, gdyż powierzchnia usług nie może stanowić więcej niż 30% powierzchni zabudowy związanej z przeznaczeniem podstawowym. Dodatkowo podkreślono, że zapisy te są identyczne jak w obowiązującym planie miejscowym "Warzyce I Nr 38", który był przedmiotem weryfikacji Wojewody a do którego nie wniesiono żadnych zastrzeżeń.

Odnośnie sprzeczności zapisów dotyczących ustalenia wielkości działek, skarżąca podkreśliła, że zapisy studium stanowią zalecenia dotyczące postulowanych powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej. Nie dotyczą działek powstających w wyniku procedury scalania i podziału (o jakich mowa w planie). Wyjaśniła, że ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, jest elementem fakultatywnym planu miejscowego, a studium jedynie "zaleca" wprowadzenie postulowanego parametru. By nie wprowadzać dodatkowych ograniczeń w tym zakresie celowo nie ustalono takiego parametru w planie.

Zwrócono również uwagę, że obecne brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na radę gminy jedynie zbadanie czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium (a nie jak poprzednio stwierdzenie istnienia zgodności projektu planu

z ustaleniami studium). Poddano w wątpliwość czy Wojewoda badał zgodność (brak naruszeń ustaleń) z całym dokumentem studium.

Odnośnie pozostałych naruszeń wskazano, że ustalenie minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, stanowi ustalenie fakultatywne. Również ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową nie jest obligatoryjne, gdyż art. 113 ustawy Prawo o ochronie środowiska nakazuje uwzględnić a nie wyznaczyć "tereny określone w rozporządzeniu". Szerokość w liniach rozgraniczających drogi KDGP – głównej ruchu przyspieszonego jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym, przyjętym przez organ nadzoru bez uwag. Przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia z 2.03.1999 r. nie ustala bezwzględnych szerokości dróg dla poszczególnych klas dróg, daje jedynie możliwość ich zmniejszenia, po wykonaniu analiz. Ponadto przyjęte rozwiązania zostały uzgodnione z zarządcą drogi, tj. z GDDKiA.

Podkreślono, że wskazywane przez Wojewodę naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Odnośnie zapisów zawartych w § 13 ust. 3 uchwały strona skarżąca wskazała, że brak takiego zapisu w projekcie planu był podstawą negatywnej opinii Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Dopiero wprowadzenie zapisu pozwoliło na uzyskanie pozytywnej opinii tego organu.

Odnośnie zakwestionowanych zapisów, stanowiących przypomnienie

o stosowaniu przepisów odrębnych w związku z ustalonymi lub dopuszczonymi zasadami zagospodarowania, skarżąca wskazała, że stanowią element dobrej praktyki planistycznej i nie są kwestionowane przez organy nadzoru innych województw. Natomiast wprowadzenie zapisu § 18 ust. 4 pkt 1 uchwały (zakaz zabudowy) miało na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych, zaś celem ustaleń zawartych w § 18 ust. 4 pkt 3 uchwały - określenie zasad ochrony środowiska. Odnośnie braku określenia w planie wszystkich niezbędnych linii zabudowy wyjaśniono, że w przypadku nieokreślenia na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy, stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca wskazała także, że w uchwale o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma potrzeby wprowadzania klauzul derogacyjnych, w odniesieniu do starego planu dla tego samego obszaru. Wejście

w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu, co wynika z art. 34 u.p.z.p.

Z kolei braku w przekazanej dokumentacji planistycznej opracowania ekofizjograficznego nie można uznać za istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały. Podano, że na potrzeby planu takie opracowanie sporządzono, nie dołączono go jednak, gdyż nie ma takiego obowiązku /§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587)/. Nie należy ono do dokumentacji prac planistycznych. Wyjaśniono nadto, że zawiadomienie PGE Dystrybucja S.A., Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. i TP S.A. o przystąpieniu do sporządzania planu stanowi "dobrą praktykę" w zakresie sporządzania planu. W kwestii braku dokumentu potwierdzającego spełnienie przez autora projektu planu wymogów u.p.z.p., skarżąca do skargi załączyła zaświadczenie o spełnieniu przez projektanta wymagań art. 5 u.p.z.p.

Reasumując stwierdzono, że Rada Miejska w Jaśle podejmując uchwałę

z dnia 19 października 2015 r. nie naruszyła wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz zasad uchwalania planu zagospodarowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Odnośnie powołania się na zapisy planu "Warzyce I Nr 38" podał, że akt ten procedowany był w innych warunkach - co do przepisów jak i stanowisk orzeczniczych, że podlegały one zmianom. Ponadto wyjaśnił, że stwierdzenie naruszeń postanowień części studium nie może być sanowane ogólnymi postanowieniami studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Przedmiotem skargi Rady Miejskiej w Jaśle jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 listopada 2015 r., którym stwierdzona została nieważność uchwały Rady Miejskiej w Jaśle z dnia 19 października 2015 r., nr XIV/132/2015 wydanej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Według ust. 3 tej normy prawnej do złożenia skargi jest uprawniona gmina lub związek gmin, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencje zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W kontrolowanej spawie skarga została wniesiona w terminie. Co prawda w oparciu o przekazane sądowi akta ustalić tego nie sposób, gdyż do rozstrzygnięcia nadzorczego dołączono jedynie dowód jego nadania listem poleconym w dniu 30 listopada 2015 r. i mimo wezwania nie zostało dołączone zwrotne potwierdzenie odbioru, zaś z wydruku ze strony internetowej www.poczta-polska.pl – śledzenie przesyłek – Tracking (k. 45 akt sądowych) wynika, że w/w przesyłka (zawierająca skarżone rozstrzygnięcie) została odebrana w dniu 2 grudnia 2015 r., jednakże z uwagi na to, że 1 stycznia 2016 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy, 2 stycznia 2016 r. -była to sobota a 3-go stycznia – niedziela, zgodnie z art. 83 § 2 P.p.s.a. termin 30 dni na założenie skargi upływał 4 stycznia 2015 r. Tego dnia przesyłka ze skargą została złożona i przyjęta w urzędzie pocztowym, lecz została ona wpisana do niewłaściwego zestawienia. Jak podał kierownik Działu Operacyjnego Biura Ładu Korporacyjnego i Zgodności w Krakowie w piśmie z dnia 17 marca 2016 r. (k. 54 akt sądowych), tego dnia nie było możliwości wyekspediowania przedmiotowej przesyłki ze względu na brak aktualizacji umowy z Urzędem Miasta Jasła, która to umowa została odnowiona właśnie tego dnia. Pliki z danymi umowy zostały zaimportowane do systemu informatycznego dopiero w dniu następnym i wtedy przesyłka została wprowadzona do obrotu pocztowego. Stąd dane z wydruku trackingu wskazują, jakoby przesyłka została nadana w dniu 5 stycznia 2016 r. Zdaniem Sądu, skoro przesyłka została przyjęta w urzędzie pocztowym, bez znaczenia pozostają ewentualne rozliczenia z zakresu prawa cywilnego i przyczyny jej wprowadzenia przez operatora pocztowego dopiero następnego dnia do tzw. obrotu pocztowego, skoro w myśl art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529 z późn. zm.) – nadanie oznacza polecenie doręczenia przesyłki pocztowej. W świetle w/w przepisu, w zw. z pkt 21, art. 14 pkt 1 i art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, datą nadania stosownie do art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. oraz art. 60, 61 § 1 i 97 Kodeksu cywilnego był w tym przypadku 4 stycznia 2016 r., stąd termin do złożenia skargi został dochowany. Także rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w terminie, gdyż termin z art. 91 ust. 1 u.s.g. rozpoczął bieg dopiero po doręczeniu uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych stosownie do art. 20 ust. 2 u.p.z.p., co nastąpiło w dniu 30 października 2015 r. (k. 15 akt postępowania nadzorczego). Dzień 29 listopada 2015 r. był niedzielą. Termin 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął więc 30 listopada 2015 r. i tego dnia zostało ono wydane.

Wobec wątpliwości Sądu, czy w skardze strona skarżąca została prawidłowo określona, czy nie wystąpiła oczywista omyłka w jej określeniu, pismem z dnia 14 marca 2016 r. wezwano Burmistrza Miasta Jasła do sprecyzowania, kto jest podmiotem wnoszącym skargę w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem przyjęcia zgodnie z treścią skargi, że skarżącym jest Rada Miejska w Jaśle. Wezwanie to zostało prawidłowo doręczone w dniu 17 marca 2016 r. (k. 53). Termin 7 – dniowy upłynął bezskutecznie z dniem 24 marca 2016 r. Zgodnie przede wszystkim z treścią skargi, rygorem na w/w wezwaniu, wreszcie także treścią przedłożonego na rozprawie pełnomocnictwa dla pani S. L. - stroną skarżącą jest więc Rada Miejska w Jaśle. Według wcześniej cytowanego przepisu art. 98 ust. 3 u.s.g. legitymację czynną ma gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. W tym miejscu należy się odwołać do uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, w którym podkreśla się, że ustawa o samorządzie gminnym w bardzo wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji (np. w art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art. 43, art. 51, art. 64, art. 84); to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina prowadzi gospodarkę finansową, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego. Gminę - jako osobę prawną - reprezentuje zależnie od wielkości – wójt, burmistrz bądź prezydent. NSA wskazał, iż ze sposobu określenia środków nadzoru nad gminą, z których niektóre dotyczą aktów podejmowanych przez radę gminy i jej działań, a niektóre aktów i działań wójta, nie można wyprowadzać umocowania dla przewodniczącego rady do jej reprezentowania w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Umocowanie to wymagałoby specjalnego upoważnienia przewodniczącego w uchwale o zaskarżeniu aktu nadzoru, "bo nie może reprezentować rady w sposób samoistny", podczas gdy: 1) gminę, której samodzielność jest chroniona głównie przez skargi na akty nadzoru, reprezentuje wójt; 2) to wójt jest organem wykonawczym i to on wykonuje uchwały rady, niezależnie od ich przedmiotu; 3) skoro to nie rada reprezentuje gminę, nie może ona kompetencji w tym zakresie - nieposiadanych - przekazać na rzecz innego podmiotu. Radzie gminy służy domniemanie kompetencji, ale tylko w sytuacjach, gdy ustawy nie stanowią inaczej. W odniesieniu do reprezentowania gminy ustawa właśnie stanowi inaczej i podejmowanie uchwały upoważniającej przewodniczącego rady do działania "na zewnątrz" (poza ustawowym zakresem jego bardzo wąskich kompetencji) naruszałoby przepis art. 18 ust. 1 i art. 31 u.s.g. i oznaczałoby przekroczenie przez radę jej kompetencji. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej, jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy, czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. Wydaje się, że źródłem nieporozumień jest przede wszystkim pomijanie tego, iż jednostki samorządu terytorialnego są - w przeciwieństwie do organów administracji państwowej - osobami prawnymi o korporacyjnym charakterze. W orzecznictwie sądów administracyjnych (ani tym bardziej powszechnych, gdzie w postępowaniu cywilnym ma zastosowanie art. 38 K.c. – "gmina jako osoba prawna działa przez swoje organy, w sposób przewidziany w ustawie") nie ma wątpliwości w kwestii zdolności sądowej osób prawnych reprezentowanych przez ustawowo (lub statutowo) wskazane organy.

Przedmiotem tej uchwały była co prawda zdolność procesowa przy reprezentacji gminy i była ona podejmowana przy nieco innym brzmieniu art. 25 P.p.s.a., lecz wyżej przedstawione rozważania, zwłaszcza odnoszące się do legitymacji zachowały aktualność. Według art. 25 P.p.s.a. co do zasady trudno skutecznie zakwestionować pogląd, iż stroną postępowania (w tym stroną skarżącą) może być rada gminy. Jednakże przedmiotem w niniejszej sprawie jest legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 wynika zaś, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 30 listopada 2015 r. nie dotyczy interesu prawnego Rady Miejskiej w Jaśle lecz Gminy Jasło. Wojewoda nie zakwestionował przecież kompetencji rady jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada jest organem stanowiącym gminy, który jest wyłącznie powołany z mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do uchwalenia takiego aktu. Jednakże to samodzielność gminy jest chroniona właśnie m.in. przez skargi na akty nadzoru. To interes prawny gminy może być naruszony takim aktem, o czym wprost stanowi art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.. Nie zmienia tego także sformułowanie art. 98 ust. 3a u.s.g., bo po pierwsze dotyczy on sytuacji, jaka w niniejszej sprawie nie wystąpiła, a po wtóre z przepisu tego nie można wywodzić legitymacji materialnoprawnej rady gminy zamiast gminy, skoro jego celem było unormowanie uzupełniające – na styku końca kadencji "starej" i początku "nowej" rady. O uzupełniającym charakterze art. 98 ust. 3a u.s.g. świadczy – zdaniem Sądu także okoliczność, że nie ma w nim mowy o konieczności podjęcia uchwały, o której stanowi art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g., a przecież nie ulega wątpliwości, że także w tym wypadku niezbędnym warunkiem poprzedzającym skuteczne złożenie skargi jest podjęcie w/w uchwały. Legitymacji rady nie można, zdaniem Sądu wywieźć także z art. 92a u.s.g., gdyż adresowany jest on do sądu administracyjnego a sformułowanie na początku tej normy prawnej "w przypadku złożenia przez organ gminy skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze" ma charakter niejako instrumentalny, bo przecież gmina jako osoba prawna działać może jedynie przez swoje organy, co nie zmienia faktu, że nie daje on legitymacji materialnej w takiej sprawie innemu podmiotowi niż sama gmina. Także w doktrynie nie budzi wątpliwości, że to gmina ma legitymację materialnoprawną do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. m.in. Hanna Knysiak – Sudyka – Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, Wyd. III WK 2016 – komentarz do art. 50 P.p.s.a. – 3.Legitymacja skargowa wynikająca z przepisów szczególnych – pkt 1; A. Kabat [w:] B. Dauter i inni ... Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz – komentarz do art. 50 teza 12 pkt a – Lex 2013; J.P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011, teza 13 i inni).

Sąd nie jest władny do określania strony skarżącej za samego składającego skargę. Żaden przepis P.p.s.a. na to nie pozwala. Określenia strony nie można traktować jako oczywistą omyłkę, zwłaszcza tam, gdzie jest to związane z koniecznością badania legitymacji. Po wezwaniu przez Sąd pismem z dnia 14 marca 2016 r., nie ulega wątpliwości, że nie była to oczywista omyłka pisarska, oczywisty błąd, który niezwłocznie – po zwróceniu uwagi zostałby poprawiony. Świadczy o tym także treść przedłożonego pełnomocnictwa procesowego, wreszcie treść samej skargi – w tym świetle nie może budzić wątpliwości, że skarżącym jest Rada Miejska, która na mocy uchwały Rady nr XVIII/189/2015 z dnia 28 grudnia 2015 r. powierzyła jej wykonanie - tj. wniesienie skargi do Sądu Burmistrzowi Miasta Jasła. Burmistrz, który z mocy art. 30 ust. 1 u.s.g. wykonuje uchwały rady gminy, złożył tę skargę (działając jako wykonawca tejże uchwały) i udzielił pełnomocnictw procesowych. Osobną, pozostającą poza ramami niniejszej sprawy, kwestią jest prawidłowość wykonania tej uchwały. Podkreślić należy, że stroną skarżącą jest rada gminy a z mocy art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady, a Rada w/w uchwałą z dnia 28 grudnia 2015 r. powierzyła Burmistrzowi jej wykonanie. Kwestia możności reprezentowania rady gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez burmistrza, prezydenta czy wójta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1889/13 (zob. Lex nr 1559483). Odwołując się do poglądu wcześniej wyrażonego w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. podkreślono w nim, że skoro ustawodawca przyznał w art. 32 P.p.s.a. radzie gminy zdolność sądową, to zarówno przepisy ustrojowe, jak i P.p.s.a. należy interpretować w taki sposób, aby udział Rady Gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym był możliwy. (...) Rada gminy jako podmiot kolegialny, może podjąć uchwałę o wyznaczeniu ze swego grona lub nawet spośród pracowników aparatu obsługującego jej działalność, a więc urzędu gminy, swego przedstawiciela (pełnomocnika), mimo że nie jest on, jak wymaga tego dosłownie art. 35 § 2 P.p.s.a. pracownikiem strony lub jego organu nadrzędnego. Burmistrz, oprócz tego, że jest organem wykonawczym gminy – aczkolwiek specyficznym – to jednak jest także pracownikiem urzędu.

W ocenie Sądu, mając przy tym na uwadze treść wcześniej przywołanego art. 30 ust. 1 u.s.g., skoro przepis ten obliguje Burmistrza do wykonania uchwał rady, nie może budzić wątpliwości możliwość złożenia przez niego w imieniu rady skargi, czy ustanawiania dalszych pełnomocników procesowych.

Dokładna analiza skargi, w powiązaniu z brakiem reakcji na wezwanie Sądu z dnia 14 marca 2016 r. nie pozwala na przyjęcie, że stroną skarżącą jest gmina a nie – jak wskazano - jej organ. Treść skargi zawiera obszerne zarzuty formułowane pod adresem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Żaden jej fragment nie pozwala jednak Sądowi na przyjęcie, że to gmina a nie rada gminy wniosła skargę. Skoro rada gminy co do zasady ma zdolność sądową lecz nie ma legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego w myśl art. 98 ust. 3 u.s.g., Sąd był zobligowany oddalić skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a. Po zbadaniu bowiem warunków formalnych skargi, w pierwszej kolejności Sąd bada czy skargę złożył podmiot do tego legitymowany, a tak w tym przypadku w ocenie Sądu nie było.

Brak legitymacji czynnej po stronie skarżącej rady gminy nie pozwalał Sądowi na kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego i rozpoznanie zasadności zawartych w skardze zarzutów.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2015 r. pełnomocnik Wojewody – radca prawny złożyła wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. Zasadą wynikającą z art. 199 P.p.s.a. jest, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Według art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt (...) zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 (art. 201 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 206 P.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Żaden z przytoczonych przepisów P.p.s.a., ani też żaden inny nie daje podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego od skarżącego na rzecz strony przeciwnej. Dlatego Sąd wniosek ten oddalił.