Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1040/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Międzynarodowego Portu Lotniczego im. Jana Pawła II Kraków-Balice Sp. z o.o. z siedzibą w Balicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2937/16 w sprawie ze skargi P. I. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. I. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie na rzecz Międzynarodowego Portu Lotniczego im. Jana Pawła II Kraków-Balice Sp. z o.o. z siedzibą w Balicach 490 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 6 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2937/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa Inwestycyjnego Proxima-Service Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie (dalej "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 października 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz w punkcie II. zasądził od GINB na rzecz Spółki kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z [..]. Wojewoda Małopolski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Międzynarodowemu Portowi Lotniczemu im. Jana Pawła II Kraków - Balice Sp. z o.o. (dalej "Inwestor"), pozwolenia na odprowadzenie wód opadowych z terenu lotnisku Kraków-Balice w zakresie umożliwiającym trwałą zabudowę 45 ha powierzchni biologicznie czynnej. Zadanie II "Budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi", w części dotyczącej działek nr ew. [..].

Wnioskiem z [..]. Spółka wystąpiła o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji Wojewody w całości.

Decyzją z [..]. GINB odmówił stwierdzenia na wniosek Spółki nieważności decyzji wymienionej decyzji Wojewody w części dotyczącej działek nr ew. [..].

Po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [..]. GINB utrzymał w mocy własną decyzję z [..].

W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że Spółka jest właścicielem działek nr ew. [..], m.in. na których została zaplanowana sporna inwestycja.

Dalej stwierdzono, że GINB, wbrew twierdzeniom Spółki, prawidłowo wszczął postępowanie i wydał rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody w części dotyczącej działek nr ew. [..]czyli w zakresie, w jakim Spółka posiada interes prawny do kwestionowania wymienionej decyzji Wojewody.

Następnie GINB wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody wynika, że na działce nr ew. [..] zaplanowano budowę dwóch rurociągów przewodowych wraz z komorami zamknięć, natomiast na działce nr ew. [..] budowę dwóch rurociągów przewodowych. Projekt zagospodarowania terenu zawiera także informację o rozbiórce na działce nr ew. [..] gazociągu na długości lim.

Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej "Pr. bud." - według stanu prawnego na dzień 1 września 2015 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Pr. bud., powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z posiadanej dokumentacji, Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania m. in. działkami nr ew. [..]na cele budowlane. Ponadto Inwestor przedłożył notarialnie poświadczoną kopię decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 29 września 2010 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska Kraków-Balice w zakresie umożliwiającym trwałą zabudową 45 ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi)", obejmującą m.in. działki nr ew. [..].

W związku z powyższym organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przywołanych wyżej przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Pr. bud. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem organu analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody, wykazała, że w zakresie działek nr ew. [..] nie narusza on rażąco wymienionej decyzji Prezydenta z 29 września 2010 r.. Nie uchybia on rażąco w szczególności wymogom tej decyzji w zakresie rodzaju przedsięwzięcia (dwa rurociągi przewodowe odprowadzające wody opadowe), średnicy rurociągu (1000 mm) oraz w zakresie usytuowania projektowanych na lewym i prawym rurociągu komór zamknięć 1L i 1P (załącznik nr 1) i linii rozgraniczających teren inwestycji (załącznik nr 2A). Wyjaśniono, że zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej, o której mowa w przywołanym przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń.

GINB podkreślił, że postępowanie zakończone decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego jest odrębnym postępowaniem od postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, a zatem krąg stron postępowania może zostać ustalony w odmienny sposób. Zatem odmienne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji w ww. postępowaniach nie stanowi rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika także, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 16 listopada 2009 r. umorzył wszczęte na wniosek Inwestora postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska Kraków-Balice w zakresie umożliwiającym trwałą zabudowę 45 ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi)" m.in. na działkach nr ew. [..].

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Stąd też zdaniem GINB w sprawie nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Jak wynika akt sprawy sporne pozwolenie na budowę zostało poprzedzone decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [..]. udzielającą Inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie do rzeki Rudawy w km 6+412, wylotem z rurociągów tłocznych 2xDN 1000 ([..]) oczyszczonych ścieków deszczowych w ilości Q max - 3 m3/s (pkt I ). Wyżej wymienionym pozwoleniem wodnoprawnym udzielono także inwestorowi pozwolenia na: rozkopanie prawego wału przeciwpowodziowego rzeki Rudawy (pkt II), wykonanie urządzeń wodnych, w tym m.in. wylotu urządzeń kanalizacji deszczowej ([..]) rurociągów tłocznych (pkt III), składowanie materiałów i poruszanie się sprzętu oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią prawego międzywala rzeki Rudawy (pkt IV), wykonanie i przebudowę urządzeń wodnych (pkt V).

Odnosząc się do zarzutu Spółki, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody wymienione pozwolenie wodnoprawne wygasło, organ wskazał, że potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji. Taka decyzja nie została wydana, stąd nie można skutecznie twierdzić, że uprawnienia wynikające z tego pozwolenia wygasły.

Organ powołał przy tym przepisy art. 135 pkt 1 i 3 oraz art. 183 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień 1 września 2015 r.).

Ponadto GINB stwierdził, że termin obowiązywania decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [..]., udzielającej Inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego w zakresie określonym w pkt I upływa z dniem 30 września 2017 r.

Organ wskazał również, że Inwestor uzyskał także decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z [..]., zwalniającą z zakazów wynikających z art. 82 ust. 2 pkt 1 i 3 Prawa wodnego, dla wykonania wylotu z rurociągów tłocznych w ramach inwestycji pn.: "Odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska Kraków - Balice w zakresie umożliwiającym trwałą zabudowę 45 ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa pompowni i dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi)". W pkt III. ww. decyzji zawarta została informacja, że : "Decyzja obowiązuje przez okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez właściwy organ administracji w przedmiocie określonym niniejszą decyzją Dyrektora RZGW Kraków". W kontekście powyższych uwag dotyczących wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z [..]., organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z [..]. nie obowiązywała w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał również, że o rażącym naruszeniu prawa nie może przesądzać fakt, iż w piśmie Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w Krakowie z 12 sierpnia 2008 r. opiniowane przedsięwzięcie określono jako "odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska Kraków - Balice", a więc inaczej niż w kontrolowanym pozwoleniu na budowę. Nie uznał organ również rażącego naruszenia prawa również we wskazywanej "kolizji" projektowanych urządzeń

z siecią elektroenergetyczną, która na projekcie zagospodarowania terenu została oznaczona jako nieczynna.

Skargę na decyzję GINB z [..]. wniosła Spółka.

WSA w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na fakt, że GINB dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania określonych w art. 7, 8 i 9 K.p.a.

Sąd wskazał, że Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody w całości oraz potwierdziła to stanowisko w toku postępowania. Mimo to GINB orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody jedynie w części dotyczącej działek nr ew. [..], a zatem decyzje GINB zawierają rozstrzygnięcie jedynie co do części skutecznie zgłoszonego przez Spółkę żądania. Zdaniem Sądu już z tego tylko powodu decyzja GINB z [..]. powinna zostać uchylona.

Ponadto w ocenie Sądu uzasadnienie decyzji GINB z [..]. zostało sporządzone w sposób wadliwy. Organ ograniczył się jedynie do przytoczenia motywów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a następnie odniósł się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez odesłanie do stanowiska zawartego w decyzji organu I instancji.

Sąd wskazał także, że niewystarczające są wyjaśnienia organu dotyczące niezgodności decyzji Wojewody z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie określonego obydwoma decyzjami obszaru oddziaływania inwestycji.

Organ stwierdził bowiem, że zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej, o której mowa w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń. Zdaniem Sądu takiego wyjaśnienia nie można uznać za wystarczające.

Poza tym w ocenie Sądu objecie inwestycją obszaru, którego nie obejmowała decyzja lokalizacyjna jest co do zasady poważnym naruszeniem prawa. Natomiast od konkretnych okoliczności sprawy zależy czy to naruszenie można uznać za rażące.

Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skargi przedsięwzięcie nie wymagało oceny oddziaływania na środowisko oraz podzielił stanowisko organu w zakresie ważności pozwoleń wodnoprawnych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie Sąd oparł na odpowiednich fragmentach uzasadnienia decyzji GINB z [..].

Zdaniem Sądu brak jest jednolitego stanowiska w kwestii konstytutywnego albo deklaratoryjnego charakteru decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wydanej na podstawie art. 138 Prawa wodnego. Stąd też kwestia ta nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Ponadto wadliwe jest uzasadnienie decyzji w zakresie uzasadnienia, dlaczego

o rażącym naruszeniu prawa nie przesądza kwestia niezgodności decyzji Wojewody z pismem Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych z dnia [..]

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Inwestor, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów procesowych poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 K.p.a. polegające na przyjęciu, iż organ administracyjny rozstrzygając o nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę związany jest zakresem żądania strony wszczynającej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji liniowej, w sytuacji gdy w przypadku inwestycji liniowej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę takiej inwestycji powinno zostać zawężone przez organ administracyjny jedynie do granic interesu prawnego wnioskodawcy;

2. naruszenie przepisów procesowych poprzez stanowiące konsekwencję niewłaściwego zastosowania art. 61 K.p.a., przyjęcie, iż bezwzględne naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a., ma miejsce zawsze, gdy sprawa nie jest rozpatrzona przez GINB w takim zakresie, w jakim domaga się wnioskodawca, pomimo przytoczenia przez GINB stosownego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie swojego stanowiska;

3. naruszenie przepisów procesowych polegające na braku szczegółowego wyjaśnienia, na czym polega naruszenie przez Organ art. 7, art. 8 oraz art. 9 K.p.a., w sytuacji, gdy zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku poza podstawą prawną rozstrzygnięcia powinno zawierać wyjaśnienie zastosowania odpowiedniego przepisu prawa;

4. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 28 Pr. bud. w związku z art. 28 K.p.a. określającego interes prawny strony postępowania o pozwolenie na budowę (a także w postępowaniu nieważnościowym tej decyzji) w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego strony do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji liniowej, determinuje zakresu prowadzonego przez organ postępowania, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż strona ma prawo żądać stwierdzenia nieważności całości decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet w przypadku gdy ma jedynie częściowy interes prawny w rozpatrzeniu sprawy;

5. naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 1 ust 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm., dalej "P.u.s.a."), polegające na uchyleniu obu decyzji GINB w sytuacji, gdy obie decyzje dokonały rzetelnej oceny decyzji Wojewody w zakresie jej nieważności w części odpowiadającej interesowi prawnemu Spółki.

W oparciu o powyższe Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono.

Wskazać w tym miejscu należy, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013/1/8).

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 , art. 9 i art. 61 § 1 K.p.a.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analiza treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd I instancji wyraźnie wskazuje, iż dla uchylenia przez tenże Sąd zaskarżonej decyzji ze względu na niekwalifikowane naruszenie przepisów postępowania (to jest inne niż stanowiące przesłankę wznowienia postępowania), koniecznym jest stwierdzenie, że orzekający w sprawie organ dopuścił się naruszenia określonych przepisów postępowania, wskazanie na czym naruszenie to polegało oraz wykazanie, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać nadto trzeba, iż obowiązkiem Sądu I instancji jest przedstawienie stanowisk stron i jeżeli mają one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odniesienie się do nich.

Dopiero takie wykazanie zarówno naruszeń przepisów postępowania przez organ, jak i ich wpływu na wynik oraz odniesienie się do stanowiska organu co do prawnych przesłanek określonego trybu procedowania w sprawie, zakwestionowanego następnie przez Sąd I instancji sprawy stanowić będzie bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Inaczej rzecz ujmując zarzut naruszenia tego przepisu może okazać się zaś skuteczny, gdy pisemne motywy sądu nie zawierają wszystkich jego elementów, budzą przy tym wątpliwości, a przez to utrudniają stronie poznanie racji, jakim się kierował sąd wydając orzeczenie o określonej w nim treści, a w konsekwencji uniemożliwiają poddanie go weryfikacji w toku postępowania instancyjnego.

Tak określonym wymogom Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie sprostał, albowiem w uzasadnieniu swojego wyroku w ogóle nie odniósł do wskazywanej przez organy administracji jako zasadnicza dla zakresu ich rozstrzygnięcia kwestii, iż sporne przedsięwzięcie jest inwestycją liniową, zaś w przypadku inwestycji liniowych zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. W ocenie organów nadzoru budowlanego decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności. Takie stanowisko organów nadzoru budowlanego uzasadniało ich zdaniem wszczęcie postępowania nieważnościowego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [..]., Nr [..], jedynie w części dotyczącej działek nr ew. [..]czyli w zakresie, w jakim skarżąca posiada interes prawny do kwestionowania ww. decyzji organu wojewódzkiego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika zaś w ogóle czy Sąd ten podziela powyższy pogląd prawny organu nadzoru budowlanego, czy też uważa go za błędny, a jeśli tak to z jakich przyczyn oraz jak postrzega skutki procesowe ewentualnego zaaprobowania stanowiska, że w przypadku inwestycji liniowych zakres postępowania nadzwyczajnego (w niniejszej sprawie nieważnościowego) musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy

Brak odniesienia się do tej okoliczności przez Sąd I instancji miał także znaczenie dla sformułowanych w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego postępowania w zakresie zweryfikowania zgodności kwestionowanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego tak w zakresie określonego obydwoma decyzjami, obszaru oddziaływania inwestycji jak i podkreślanej przez WSA w Warszawie okoliczności, iż objecie inwestycją obszaru, którego nie obejmowała decyzja lokalizacyjna jest co do zasady poważnym naruszeniem prawa, natomiast od konkretnych okoliczności sprawy zależy czy to naruszenie można uznać za rażące. W szczególności Sąd I instancji nie wskazał bowiem w sposób jednoznaczny czy procedując wniosek Proxima-Service Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [..]. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego winien zbadać powyższe okoliczności jedynie w odniesieniu do nieruchomości do jakich tytuł prawny posiada w/w Spółka, a więc w granicach jej interesu prawnego, czy też badanie to winno mieć charakter generalny i dotyczyć całego zamierzenie inwestycyjnego objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę.

Naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. polegało także na braku powiązania przypisanych organom uchybień polegających na nierozpoznaniu całości wniosku Proxima-Service Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [..]. oraz na braku wyjaśnienia kwestii zgodności tej decyzji z poprzedzającą ją decyzją lokalizacyjną z treścią wskazanych przez ten Sąd jako naruszone przepisów K.p.a., to jest art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.

Przypomnieć bowiem trzeba, iż zgodnie z tymi regulacjami: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji GINB), organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.).

Uchybienie przypisane przez Sąd I instancji orzekającym w sprawie organom nadzoru budowlanego nie korespondując wprost z żadnym z wskazanych wyżej przepisów, tym bardziej, że organy te nie odczytały błędnie treści podania strony inicjującej postępowanie nieważnościowe, lecz przedstawiły pogląd prawny, iż niezależnie od treści tego wniosku (obejmującego stwierdzenie nieważności decyzji w całości) mogą go merytorycznie rozpatrzyć jedynie w granicach wynikających z interesu prawnego strony, co wyartykułowane zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie sposób zatem odczytać czym kierował się ten Sąd stwierdzając naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.

Niezrozumiałe jest także przypisanie przez Sąd I instancji GINB naruszenia art. 15 K.p.a. Argumentacja zawarta w tym zakresie w zaskarżonym wyroku ogranicza się bowiem do ogólnikowego opisu na czym polega zasada dwuinstancyjności oraz powołania się na kilka judykatów sądów administracyjnych, bez wykazania na czym konkretnie polega uchybienie organu II instancji, jakie okoliczności sprawy nie zostały przez ten organ zbadane i ocenione i jaki jest ewentualny choćby potencjalny wpływ tego naruszenie na wynik sprawy. Nie może zastąpić rzetelnej argumentacji w tym zakresie wskazanie przez Sąd I instancji jedynie, iż cyt. "Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego sprowadza się do przytoczenia motywów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego a następnie odniesienie się do zarzutów odwołania polegające głównie na odesłaniu do stanowiska zawartego w decyzji organu I instancji.", albowiem nie wskazuje na jakiekolwiek konkretne uchybienia organu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Dalej wskazać należy, iż błędnym było odwołanie się przez Sąd I instancji do art. 61 § 1 K.p.a. regulującego wszczęcie postępowania administracyjnego, bowiem w stosunku do postępowania nieważnościowego odpowiednią regulację zawiera art. 156 § 2 K.p.a. Uchybienie to wobec tożsamej treści normatywnej obu wyżej przywołanych przepisów nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się do wywodów Sądu I instancji dotyczących związania organu treścią żądania strony wnioskującej o wszczęcie postępowania zauważyć należy, iż choć stanowisko to jest trafne także na gruncie art. 156 § 2 K.p.a., to jednak Sąd ten w następstwie pominięcia w swoich rozważaniach sygnalizowanej przez organy specyfiki postępowań dotyczących inwestycji liniowych, błędnie ocenił skutki procesowe ograniczenia się przez organ jedynie do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [..]., Nr [..] jedynie w granicach interesu prawnego Proxima - Service Sp. z o.o., to jest odnośnie tej części inwestycji liniowej która miała zostać zlokalizowana na nieruchomościach, do których podmiot ten posiadał tytuł prawny.

Wyjaśniając to stanowisko w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na pełną aprobatę zasługuje pogląd prawny GINB, iż w przypadku inwestycji liniowych (czy też na gruncie Prawa budowlanego raczej budowy obiektów liniowych), zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, przy czym odnosi się to do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę tego rodzaju inwestycji.

Powyższe wynika z faktu, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpić może strona, a więc na gruncie spraw o udzielenie pozwolenia na budowę oraz postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę podmiot o jakim mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud., to jest poza inwestorem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co wyraźnie wiąże posiadanie przymiotu strony tego rodzaju postępowania z dysponowaniem tytułem prawnym do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu

Jednocześnie w przypadku obiektów linowych, to jest obiektów budowlanych, których charakterystycznym parametrem jest długość w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa oczywistym jawi się, iż może pojawić się szereg podmiotów, których nieruchomości znajdują się w znacznych odległościach od siebie, zaś dana inwestycja liniowa wprawdzie oddziaływuje na te nieruchomości, jednakże odmiennie i bez powiązania oddziaływań na różne nieruchomości położone w innych obszarach, przez które obiekt liniowy przebiega. Pamiętać nadto trzeba, iż inwestycje liniowe mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym.

W świetle powyższego nie sposób przyjąć, by każdy z podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości położonej w dowolnym miejscu lokalizacji inwestycji obejmującej obiekt liniowy posiadał interes prawny w kwestionowaniu całości tej inwestycji i w wymiarze wykraczającym poza oddziaływanie tej inwestycji na jego nieruchomość. Prowadzić by to bowiem mogło do pozbawionych jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego sytuacji, gdy określony podmiot uzyskałby uprawnienie do kwestionowania rozwiązań przyjętych dla danego zamierzenia inwestycyjnego odległych o kilka, czy nawet kilkadziesiąt kilometrów od nieruchomości tego podmiotu i w żaden sposób na tą nieruchomość nie wpływających.

Tym samym przyjąć należy, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu dotyczącym inwestycji liniowej, w tym budowy obiektu liniowego należy merytorycznie rozpatrywać tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego strony wnoszącej o wszczęcie takiego postępowania.

Inaczej rzecz ujmując zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji.

Jednocześnie z powyższego wynika, iż w sprawach tego rodzaju potencjalnie dopuszczalne jest wydawanie przez organy szeregu decyzji częściowych dotyczących zbadania zaistnienia przesłanek nieważności decyzji pierwotnej w zakresie interesu prawnego właścicieli różnych nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu liniowego.

Kwestie dopuszczalności wydawania decyzji częściowych reguluje art. 104 K.p.a., który w § 1 stanowi, że organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś w § 2, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Co do zasady, organ administracji publicznej powinien zatem w decyzji rozstrzygnąć o sprawie administracyjnej w całości. Wydanie decyzji odnoszącej się do jakiejś części sprawy może jednakże mieć miejsce wtedy, gdy ustawodawca czyni ją sprawą złożoną, czyli zakłada, że w jednym postępowaniu administracyjnym ma dojść do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach, zwykle współzależnych, ale mogących tworzyć samodzielne sprawy administracyjne. Jak trafnie wskazuje się w piśmiennictwie taka sytuacja ma miejsce wtedy, gdy "przesłanki prawne rozstrzygnięcia sprawy nie są w przepisie prawa sformułowane jako takie, które muszą występować łącznie, to można wydzielić sprawy i rozstrzygać o nich kolejno" (por. Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teza 25 do art. 104 K.p.a., dostępny w serwisie LEX).

Niewątpliwie tego rodzaju sprawą, która może być rozstrzygnięta w części jest zaś sprawa stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu liniowego w stosunku do odrębnych nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania tego obiektu.

Dalej zauważyć należy, iż bezspornym pozostaje, że wniosek Proxima - Service Sp. z o.o. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [..]., Nr [..]w całości.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji GINB treść wniosku strony została w ten właśnie - odpowiadający rzeczywistemu stanowi faktycznemu - sposób odczytana także przez orzekające w sprawie organy. Wbrew sugestiom Sądu I instancji nie doszło w tym zakresie do zmiany przez organ treści żądania strony.

Rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [..]., Nr [..] jedynie w części dotyczącej działek nr [..] oznacza zatem, iż decyzja GINB z dnia [..]. była decyzją częściową, albowiem rozstrzygnęła ona jedynie w przedmiocie części wniosku Proxima - Service Sp. z o.o.

Okoliczność, że w decyzji tej nie wskazano wprost i z powołaniem się na art. 104 § 2 K.p.a., iż jest to decyzja częściowa nie ma przy tym istotnego znaczenia prawnego, w sytuacji gdy z treści tak jej rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia wprost wynika, że ma ona taki właśnie charakter. Braki we wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym jest brak wskazania art. 104 § 2 K.p.a. w decyzji organu I instancji, nie stanowią bowiem naruszenia przepisu, którego błędnie nie wskazano, lecz mogą być oceniane jedynie w kategorii naruszenia art. 107 § 1, względnie art. 107 § 3 K.p.a., przy czym zaistnienie tego rodzaju naruszenia jako przesłanki uchylenia decyzji musi być oceniane także pod kątem istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, która to okoliczność w niniejszej sprawie nie zaistniała.

Z powyższego wynika, iż brak procesowego załatwienia wniosku strony w pozostałym wskazanym w nim zakresie, to jest odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu liniowego także odnośnie innych nieruchomości, co do których nie wykazała się ona tytułem prawnym, nie przesądza – jak przyjął Sąd I instancji – o wadliwości decyzji GINB z dnia [..]. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji tego samego organu z dnia [..], a jedynie o tym, że GINB pozostaje w bezczynności w procesowym załatwieniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji w pozostałej, nie rozpoznanej dotąd części. Takie uchybienie w działaniu organu nie może być jednakże weryfikowane w postępowaniu odwoławczym, a następnie w postępowaniu ze skargi na decyzję częściową, lecz jedynie w odpowiednim postępowaniu służącym zwalczaniu bezczynności organu.

Nie okazał się zatem uprawniony powód uchylenia zaskarżonej decyzji wskazany przez Sąd I instancji jako zasadniczy, to jest okoliczność, iż skarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie jedynie co do części żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę.

Choć bowiem trafne było stanowisko Sądu I instancji, iż w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania, to jednocześnie Sąd ten – niejako wbrew temu stanowisku – przeoczył, iż w przypadku zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej obiektu liniowego w całości, brak będzie podstaw do merytorycznego rozpoznania podania tym zakresie, w jakim wnioskodawca nie legitymuje się posiadaniem interesu prawnego do jej kwestionowania, a sposób załatwienia wniosku w tej części wyznaczać będą normy prawa procesowego regulujące postępowanie z podaniem wniesionym przez podmiot nieuprawniony, względnie regulujące sposób zakończenia postępowania wszczętego i prowadzonego na wniosek podmiotu, który ostatecznie okazał się podmiotem nieuprawnionym do jego zainicjowania.

W kontekście przytoczonych wyżej rozważań nie okazało się także trafne stanowisko Sądu I instancji co do wadliwości zaskarżonej decyzji ze względu na brak wyjaśnienia czy nie zaistniało rażące naruszenie prawa polegające na braku zgodności pomiędzy kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, a ustaleniami decyzji lokalizacyjnej.

Jak trafnie wskazał bowiem organ, ze znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej kopii decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [..]. Nr [..], znak: [..], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska Kraków - Balice w zakresie umożliwiającym trwałą zabudową 45 ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi)" wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż decyzja lokalizacyjna obejmowała działki nr ew. [..] stanowiące obecnie własność Proxima - Service Sp. z o.o., co oznacza, iż w części wyznaczonej interesem prawnym tej Spółki nie była w tym zakresie obarczona jakąkolwiek wadą, a więc tym bardziej wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa.

Podsumowując stwierdzić należy, iż wobec ustalenia, że nie zaistniały żadne z wskazanych w wyroku Sądu I instancji przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji GINB Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok jako wydany z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i oceniając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oddalił skargę.

O oddaleniu skargi Przedsiębiorstwa Inwestycyjnego Proxima - Service sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie zadecydowało tak stwierdzenie, iż nie zaistniała żadna z przesłanek jej oddalenia wskazana przez Sąd I instancji, jak i podzielenie w całości tych – co należy podkreślić niezakwestionowanych przez którąkolwiek ze stron – wywodów tego Sądu, które dotyczyły zaaprobowania stanowiska organu nadzoru budowlanego co do braku zaistnienia – w granicach wyznaczanych interesem prawnym w/w Spółki jako właściciela działek nr ew. [..] – pozostałych podnoszonych przez wnioskodawcę przesłanek dla uznania, że przedmiotowa decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [..]., Nr [..] wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną oraz występował na rozprawach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.