Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 3998/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie ( NSA, As. WSA Bogusław Moraczewski, Mariola Kowalska (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2005 r. sprawy ze skarg R. K., S. S., J. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 , art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. i J. S. oraz R. – K. i S. S., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1997r. nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowo - usługowego położonego w L. przy ulicy P. – S. w granicach działek nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż analiza załączonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu wskazuje, iż organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę nie dokonał sprawdzeń projektu w sposób prawidłowy, stosownie do §. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, natomiast umiejscowienie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granicy działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także przepisach odrębnych i szczególnych.

Zgodnie z § 13 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia odległość budynku, w którym znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli odległość od obiektu przesłaniającego jest nie mniejsza niż jego wysokość- dla obiektów przesłaniających o wysokości do 55m. Wysokość budynku przesłaniającego liczy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż budynkami przesłaniającymi są budynki zlokalizowane na nieruchomościach o nr [...], [...], [...]. Wysokość budynków przesłaniających wynosi od terenu do kalenicy 13m, natomiast najniżej usytuowane otwory okienne w budynku przesłanianym znajdują się na wysokości ok. 50cm od poziomu terenu. Stąd też odległość między budynkami powinna wynosić co najmniej 12,5m. Natomiast odległość ta w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu wynosi 6,5m, co rażąco na rusza przepis § 13 rozporządzenia. Przepis ten w ust. 4 stanowi, iż odległości, o których mowa w ust. 1 tego przepisu mogą być zmniejszone o połowę w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej(plombowej), który w badanym przypadku nie ma zastosowania, ponieważ budynki usytuowane są poza zabudową śródmiejską, znajdującą się w centrum miasta L. Przedmiotowe budynki znajdują się również poza centrum dzielnicy P. Teren na którym zaplanowano inwestycję, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1986r. ze zmianami wprowadzonymi w 1993r. oznaczony symbolem [...] – przeznaczony jest pod "mieszkalnictwo o wysokiej intensywności zabudowy(osiedle [...]); wysokość zabudowy od V do XI kondygnacji; w pasie terenu wzdłuż ulicy S. istnieje możliwość wprowadzenia uzupełniającej zabudowy z funkcją usługową". Zapis planu nie przewiduje zabudowy szeregowej, jak też z ustaleń tego planu nie wynika, że od strony "pieszociągu" zajmującego działkę nr [...] można budować w granicy działki, zaś zaprojektowany od strony działki [...] budynek posiada ścianę z otworami okiennymi i drzwiowymi i usytuowany jest w odległości 1,55m od granicy działki.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli inwestorzy Ł. i W.K.

Podnieśli, iż jedyną okolicznością wymagającą wyjaśnienia jest to, czy zabudowa ulicy S. ma charakter śródmiejskiej zabudowy uzupełniającej (plombowej). Wskazali, iż w uwzględnieniu zapisu planu zagospodarowania przestrzennego, według, którego wymagane było opracowanie planu realizacyjnego dla terenów przeznaczonych pod nowe usługi, zgodnie z opracowaną dokumentacją projektową, teren ten został przeznaczony pod intensywną zwartą śródmiejską zabudowę uzupełniającą z przeznaczeniem na cele handlowo -usługowe z możliwością budowy mieszkań na wyższych kondygnacjach. Zarzucili decyzji Wojewody [...] niewyjaśnienie sprawy w stopniu pozwalającym na wydanie orzeczenia zgodnego z prawem.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1997r. nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] maja 2003r. znak [...], co do daty wydana na dzień [...] czerwca 1997r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż rażące naruszenie prawa jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji istnieje w sytuacji, gdy decyzja w sposób nie budzący wątpliwości pozostaje w sprzeczności z brzmieniem przepisu.

W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 1997r. ustaliła warunki dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo – usługowego wraz z przyłączami przy ulicy P. S. w L. . Z załącznika opisowego do ww. decyzji wynikało, iż teren inwestycji wchodzi w skład jednostki [...]: "teren osiedla mieszkaniowego o wysokiej intensywności zabudowy, użytkowanie terenu bez zmian, w pasie terenu wzdłuż ulicy S. istnieje możliwość wprowadzenia uzupełniającej zabudowy z funkcją usługową", a planowany obiekt dwukondygnacyjny ma charakter śródmiejski. Wydana przez Prezydenta Miasta [...] decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, iż zamierzenie było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skoro zatem w miejscu planowanej inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał możliwość wprowadzenia uzupełniającej zabudowy z funkcją usługową , a planowany obiekt dwukondygnacyjny w zabudowie szeregowej ma charakter śródmiejski, to należy uznać, iż w odniesieniu do spornej odległości między budynkiem inwestora a budynkami naprzeciwległymi (wynoszącej 6,5m) należy zastosować § 13 ust. 4 rozporządzenia.

W odniesieniu do argumentu Wojewody [...], iż powinny zostać zachowane odległości z § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia o warunkach technicznych, organ odwoławczy uznał iż nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ przepis ten dotyczył odległości budynku od granicy pomiędzy działkami budowlanymi, a ponadto zapis dotyczący jednostki [...] nie wyklucza tego rodzaju zabudowy.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż kontrolowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nie wypełnia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli J. S. i J.S. oraz R. K. i S.S.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż ustalenia faktycznie i prawne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji były błędne, brak bowiem było podstaw do przyjęcia, iż w sprawie może mieć zastosowanie § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dacie wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji przepisy nie definiowały pojęcia śródmiejska zabudowa plombowa". W związku z tym pojęcie to należało interpretować zgodnie z wykładnią językową, tj. w taki sposób jak taki termin rozumie zwykły użytkownik języka polskiego.

Niewątpliwie, w ocenie skarżących zabudowa ulicy S. nie ma charakteru zabudowy śródmiejskiej, ponieważ tworzą go dwa szeregi budynków, znacznie oddalone od centrum miasta.

Zaskarżona decyzja, w ocenie skarżących zawiera również inne uchybienia, które winny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę:

1. nie zostały bowiem zachowane przepisy o ochronie przeciwpożarowej, co narusza § 272 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r., ponieważ odległość między budynkami tego typu nie powinna być mniejsza niż 10m,

2. nie dochowano przepisów o konieczności zachowania odległości min. 4m od granicy z działką sąsiednią § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Planowany budynek dochodzi bowiem bezpośrednio do granicy działki sąsiedniej, tzw. pieszociągu,

3. projekt budowlany zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę był sporządzony wadliwie, gdyż w szczególności nie zaznaczono na nim podstawowych wymiarów budynku i odległości między nimi oraz granic nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowanego wniósł o jej oddalenie. Wskazał ponadto, iż zarzuty sformułowane w skardze nie podważają stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi są bezzasadne.

Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) .

Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja administracyjna wydana została w wyniku przeprowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania nieważnościowego. Jak trafnie podkreślił organ administracji stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady stabilności orzeczeń administracyjnych. Przesłanki, które umożliwiają organowi stwierdzenie nieważności nie mogą być w związku z tym interpretowane rozszerzająco.

Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje w przypadku, gdy decyzja rażąco narusza prawo. Naruszenie prawa ma cechę rażącego jedynie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające pogodzić się z wymaganiami praworządności. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Oczywisty charakter naruszenia prawa jest koniecznym - aczkolwiek nie jedynym - warunkiem do uznania naruszenia prawa za rażące.

Organ w postępowaniu nieważnościowym, nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, a czego, jak wynika z treści wniosku o stwierdzenie nieważności, domagali się skarżący, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy

Sąd w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzja ta nie narusza prawa materialnego i procesowego.

Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r. Nr 89, poz. 414 z późn.zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z:

a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,

b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu,

c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

W niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1997r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta w załączniku nr [...] określała miejsce i linie rozgraniczające teren inwestycji, w załączniku nr [...] określała warunki realizacji inwestycji i wykorzystania terenu., z których wynikało , m.in. że inwestycja polega na budowie pawilonu handlowo – usługowego w zabudowie szeregowej, architektura obiektu powinna być zharmonizowana z zabudową sąsiednią , obiekt o charakterze śródmiejskim, powinien posiadać wysokie walory architektoniczne.

Decyzja o pozwoleniu na budowę nie pozostaje w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy, udzielono bowiem pozwolenia na obiekt o charakterze handlowo – usługowym, dwukondygnacyjny z posadowiony w liniach rozgraniczających wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor wykazał się ponadto prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedstawił wymagane przepisami opinie i uzgodnienia. Wbrew zarzutom skargi na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę nie jest wymagane uzyskanie uzgodnienia pod względem ppoż stosownie do § 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 1999r. w sprawie zakresu, trybu i zasad uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. (Dz.U.99.22.206). W tym zakresie zarzut podniesiony w skardze należy uznać za niezasadny.

W tym stanie sprawy organ administracji architektoniczno – budowlanej miał prawo udzielić pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.

Podkreślenia wymaga, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej może skutecznie kwestionować w zakresie inwestycji budowlanych na działkach sąsiednich tylko takie działania, które naruszają jego uzasadniony interes. Pojęcie uzasadnionego interesu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. (1994r.Nr 89, poz. 414, z późn.zm.) winno być pojmowane w kategoriach obiektywnych . Ochrona uzasadnionego interesu osób trzecich powinna opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno – budowlanych oraz norm dotyczących budowy i utrzymania obiektów budowlanych. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych oraz norm dotyczących budowy i utrzymania obiektu wywołując skutki wymienione w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Ochrona interesu osób trzecich w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. ogranicza, się z uwagi na nadzwyczajność tego postępowania jedynie do ustalenia, czy art. 5 Prawa budowlanego nie został naruszony w sposób rażący.

Z zarzutów podniesionych w skardze należałoby wnioskować, iż naruszenia swojego interesu prawnego skarżący dopatrują się w naruszeniu § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), a w szczególności w zastosowaniu normy przewidzianej dla śródmiejskiej zabudowy uzupełniającej (plombowej) do budynku, który w ich ocenie nie ma takiego charakteru.

Wskazać należy, iż rozporządzenie powyższe nie zawierało definicji zabudowy śródmiejskiej, zatem uznać należy iż określenie jaki charakter ma planowana inwestycja należało do organów administracji architektoniczno – budowlanej.

Jak wynika z zapisu w tekście planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], znajdującego się w aktach sprawy, teren ten został przeznaczony pod mieszkalnictwo o wysokiej intensywności zabudowy, zaś w pasie terenu wzdłuż ulicy S. istniała możliwość wprowadzenia uzupełniającej zabudowy z funkcją usługową. W uwagach do tej części planu wskazano, iż wymagane jest opracowanie planu realizacyjnego dla terenów przeznaczonych pod nowe usługi. Z koncepcji urbanistyczno – programowej opracowanej dla Zespołu handlowo – usługowo – mieszkaniowego przy ulicy S. w L., wynika, iż teren ten ma pełnić funkcje zaplecza usługowo- handlowego dla osiedla [...]. W założeniu teren ten zatem ma w przyszłości koncentrować usługi i handel dla pobliskich osiedli mieszkaniowych. z odpowiednią infrastrukturą w pasażu: "siedziskami, oświetleniem w postaci indywidualnych lamp uliczno – parkowych" z odpowiednim utwardzeniem gruntu wewnątrz pasażu. Na podstawie treści "Koncepcji" można wysnuć wniosek, iż pas budynków usługowych wzdłuż ulicy S. pełnić powinien funkcję swoistego centrum osiedla [...].

Główny Inspektor nadzoru Budowanego kontrolując w trybie nieważnościowym decyzje o pozwoleniu na budowę miał prawo zatem ocenić charakter zabudowy sąsiadującej jako śródmiejski, uzupełniający i uznać, iż w tym zakresie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] udzielająca pozwolenie na budowę nie narusza w sposób rażący prawa, a w szczególności § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia o warunkach technicznych.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargi jako bezzasadne należało oddalić.