Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1081/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 76, art. 77, art. 1107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 1948 nr 43 poz 312
law: ROZPORZĄDZENIE PREZYDENTA RZECZYPOSPOLITEJ z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje  Państwowe -tekst jednolity
article: art. 37 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970, Nr 9, poz. 76)
journal: Dz.U. 1969 nr 22 poz 159
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 7 lipca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: art. 5 ust. 1 i ust. 2, 7, art. 11
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: art. 4
journal: Dz.U. 1945 nr 51 poz 295
law: Dekret z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 143/09 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 143/09 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2008 r., [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., stwierdził nabycie przez Gminę Wleń prawa własności nieruchomości o nieurządzonej księdze wieczystej, położonej we W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie W. – 2, jako działka nr [...] o powierzchni 0,1235 ha, wyjaśniając przy tym, iż owa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. dalej w skrócie także ustawa z dnia 10 maja 1990 r.), stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała tylko we faktycznym władaniu PKP S.A. z siedzibą w Warszawie, zatem nie mogła być wyłączona z komunalizacji. Przedmiotowa działka stanowi drogę wchodzącą w skład ulicy L. zaliczanej do kategorii drogi gminnej [...], zaś PKP S.A. w oświadczeniu uznały ją za mienie zbędne dla infrastruktury kolejowej.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, rozpatrując odwołanie PKP S.A., zaskarżoną decyzją utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując stanowisko, że przedmiotowa działka przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich a była we władaniu PKP S.A. W ocenie organu, brak jest podstaw w treści art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe do wyłączenia mienia z komunalizacji.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że PKP S.A. powinna wykazać tytuł prawny do tej nieruchomości, czego, mimo wezwania, nie uczyniła, jak również tytuł nie wynika z akt sprawy. Od początku istnienia PKP miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu nieruchomości w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz.U. Nr 81, poz. 714).

Niezasadne byłoby – zdaniem organu odwoławczego – zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, przede wszystkim dlatego, że przedsiębiorstwo państwowe PKP nigdy takim organem nie było, nie mogło więc wykonywać jego zadań. Podobnie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.

Podniesione m.in. zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez ich nieprawidłowe zastosowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nietrafne, bowiem organy zasadnie przyjęły, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody Dolnośląskiego miała charakter deklaratoryjny.

Stwierdzono również, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących, że Polskie Koleje Państwowe legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym względem przedmiotowej nieruchomości. Dokumentacja w tym zakresie nie została przez skarżącą okazana ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dlatego Sąd I instancji przyjął, że takie dokumenty nie istnieją. Zaś stosownie do treści art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Natomiast z utrwalonego orzecznictwa NSA istnienia zarządu nie można domniemywać.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż prawnorzeczowy tytuł Polskich Kolei Państwowych co do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym – gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia – to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej).

Za niezasadne uznano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, art. 16 ust. 1–3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Wskazano, iż Przedsiębiorstwo PKP utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", jednakże prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale tylko na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Tak więc nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, włączonych do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej. Takiego stanowiska Sądu nie zmienia również ogłoszenie tekstu jednolitego tego rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 r. Również z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, błędny jest również pogląd, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), wyłączający spod komunalizacji mienie służące do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że funkcję organu założycielskiego pełnił w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego minister, nie przesądza o tym, że przedsiębiorstwo wykonywało zadania należące do właściwości administracji rządowej. Nie organizacyjne uwarunkowania, a aspekt funkcjonalny – służenie mienia wykonywaniu zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, zdaniem Sądu, wyłącza mienie z komunalizacji następującej z mocy prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz.U. z 1945 r. Nr 51, poz. 2950 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych,

2) naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, podczas gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych,

3) naruszenie art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała,

4) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie,

5) naruszenie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach,

6) naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP poprzez uznanie, że zwrot "należący do" jest tożsamy z udokumentowanym prawem zarządu, podczas gdy treść powołanych przepisów nieodmiennie i nieodparcie wskazuje na to, że negatywną przesłanką komunalizacyjną jest również samo posiadanie gruntu przez PKP,

7) art. 11 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa,

8) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie.

Strona skarżąca zarzuciła również, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm:

1) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Wojewoda Dolnośląski oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez PKP sporną działką, co stało się przyczyną uznania, iż PKP nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego;

2) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Wojewoda Dolnośląski oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez PKP sporną działką, co stało się przyczyną uznania, iż PKP nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego;

3) art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Wojewoda Dolnośląski oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa bezpodstawne odmówiły mocy dowodowej wypisowi z ewidencji gruntów, z którego jednoznacznie wynika, że PKP sprawowało zarząd nad sporną działką, nie wyjaśniając przy tym, dlaczego odmawiają temu dokumentowi urzędowemu mocy dowodowej, co z kolei stanowi również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.;

4) art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Wojewoda Dolnośląski oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, zaniechały gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić istotną w sprawie okoliczność faktyczną – czy istniał zarząd PKP nad działką, w szczególności w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by wspomniane organy występowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu nad działką;

5) art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Wojewoda Dolnośląski oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wbrew dyspozycji tego przepisu, nakazującego dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, przyjęły, że potwierdzenie istotnej w sprawie okoliczności faktycznej – istnienia zarządu może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co stanowi nieuprawnione i nieuzasadnione zamknięcie katalogu dowodowego, a przez to wypaczenie treści art. 76 k.p.a.

Wobec powyższego, skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku "poprzez uchylenie" decyzji KKU [...] z dnia [...] listopada 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji i uchylenie wyżej wymienionych decyzji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu podnosząc, iż organy wydające decyzje administracyjne w obu instancjach nie poczyniły żadnych ustaleń, który miałyby się przyczynić do stwierdzenia, do kogo w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych należało komunalizowane mienie. W tym zakresie organy dokonały błędnej niejako asymetrycznej wykładni tej ustawy a zwłaszcza zwrotu "należące do". Zdaniem skarżącej kasacyjnie, mając na uwadze treść art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacji podlegało mienie należące tylko do wymienionych w nim podmiotów. Jeśli mienie należało do innego podmiotu niż wymieniony w tym przepisie z mocy prawa było wyłączone z komunalizacji. Organy bezpodstawnie przyjęły, i to tylko wobec PKP a nie gminy, iż zwrot "należy" nie oznacza nic innego aniżeli zarząd, co więcej ustanowiony decyzją administracyjną. Takie założenie cechuje się całkowitą dowolnością i nie znajduje oparcia w powoływanej ustawie. Gdyby intencją ustawodawcy było związanie komunalizacji z zarządem to posłużyłby się tym terminem. Według skarżącej kasacyjnie, przepisy komunalizacyjne nie dają podstaw od utożsamiania pojęcia "należy do" z ustanowionym zarządem. Powołano się przy tym na często przytaczaną przez KKU uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91, w której dokonano wykładni tegoż zwrotu, jednakże orzeczenie to odnosi się wyłącznie do mienia ogólnonarodowego "należącego do" przedsiębiorstwa państwowego, dla których organy stopnia podstawowego pełniły rolę organów założycielskich jak również bynajmniej TK nie wyraził poglądu, iż termin ten należy wiązać z udokumentowanym zarządem, jak również, że nieprzedstawienie przez przedsiębiorstwa dowodu ustanowienia zarządu dla gruntów powoduje ich przejście ex lege na własność gminy. Tezie, iż zwrot "należący do" na gruncie ustawy komunalizacyjnej oznacza ustanowiony zarząd w drodze decyzji administracyjnej lub umowy przeczą inne źródła powstawania zarządu np. akty wywłaszczania dokonywane przez państwo, akty utworzenia państwowych osób prawnych, akty przekształceń podmiotowych, podział i łączenie przedsiębiorstw państwowych. Ostatecznie przeciwko takiej interpretacji organów obu instancji zaaprobowanej przez Sąd Wojewódzki przemawia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, z którego w sposób jednoznaczny wynika, iż grunty będące w posiadaniu PKP, wobec których nie legitymuje się dokumentami o przekazaniu w formie prawem przewidzianej nie podlegały komunalizacji.

Ponadto w sposób bezsprzeczny organy orzekające w niniejszej sprawie, błędnie ustaliły istnienie zarządu po stronie PKP, a zwłaszcza nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego w tym zakresie. Nie wystąpiły do Archiwum Państwowego o informację, czy w jego zasobach znajduje się decyzja o oddaniu działki w zarząd ani też nie podjęły próby skorzystania z jakiejkolwiek innej próby wyjaśnienia, czy istniał zarząd PKP nad nieruchomością.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, pomimo zaniechań organów orzekających w sprawie i tak zebrany materiał dowodowy poparty argumentacją prawną skarżącego nakazuje wykluczyć przedmiotowe mienie z zakresu art. 5 ustawy komunalizacyjnej. Przedmiotowe składniki mienia na dzień 27 maja 1990 r. należały bowiem do przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Skarżąca wywodzi swoje prawa do przedmiotowej nieruchomości jeszcze z przedwojennej regulacji prawnej, a mianowicie z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Z treści tego aktu prawnego wynika jednoznacznie i bezsprzecznie, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP, prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Zgodnie bowiem z art. 4 rozporządzenia Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Jak wskazuje jednocześnie art. 6 rozporządzenia cały majątek oddany PKP w myśl art. 4 zostaje wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. W ocenie strony skarżącej w sposób nieuzasadniony pominięto obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu PKP w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej, a przedmiotowe działki stanowiły w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanych funkcjonalnie z infrastrukturą kolejową. Skarżąca podkreśla, iż nieruchomości linii kolejowych poniemieckich przejęły koleje polskie w strukturze istniejących podziałów nieruchomości, stąd też poprawnym jest wnioskowanie, iż koleje polskie objęły w tym czasie wydzielone części mienia ogólnonarodowego, przy obowiązującym wówczas akcie normatywnym.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej do wykazania tytułu prawnego przez PKP wystarczającym jest wskazanie, iż określone mienie pozostaje w dyspozycji Spółki i jest przewidziane na eksploatację infrastruktury kolejowej. Art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zgodnie z którym tereny stanowiące własność państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych przechodzą w użytkowanie tych jednostek, a zatem w konsekwencji jednostka taka nie musi legitymować się decyzją administracyjną. Jak wskazuje przy tym ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 760) wykonywanie funkcji zwierzchniego kierownictwa przedsiębiorstwa PKP oraz reprezentowanie go jako całości na zewnątrz należy do Ministra Komunikacji, co warunkuje przyjęcie, iż w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. PKP było jednostką państwową, posiadając także uprawnienia z zakresu administracji publicznej.

Dalej wywodzono, iż zgodnie z dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87) z mocy samego prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa wszelki majątek, m.in. Rzeszy Niemieckiej, niemieckich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego, spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub przez administrację niemiecką – art. 2 ust. 1. Jednocześnie art. 2 ust. 4 stanowił, że majątek niemieckich osób prawa publicznego przechodzi z mocy samego prawa na własność odpowiednich polskich osób prawnych, co wskazuje, że możliwym było nabycie nieruchomości przez PKP także z mocy samego prawa. O takim rozwiązaniu stanowić może pośrednio dekret z dnia 21 września 1950 r. (Dz.U. z 1950 r. Nr 44, poz. 408) o zaopatrzeniu dla pracowników b. kolei prywatnych przejętych przez p.p. PKP oraz dla wdów i sierot pozostałych po tych pracownikach, z którego to wynika, iż część majątku zajmowanego przez PKP pochodziła z prywatnych przedsiębiorstw przewozowych.

Zatem w świetle powyższych rozważań w ocenie strony skarżącej istnieje konieczność wyjaśnienia daty i trybu przejęcia nieruchomości przez PKP, co nie zostało w sprawie ustalone.

Dalej strona skarżąca wskazała, iż oceniając jej uprawnienia do przedmiotowej nieruchomości, należy uwzględnić rozwiązania prawne wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP. Przepis art. 16 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. przewidywał, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie to stanowi majątek PKP będący w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyty w toku dalszej działalności. Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe działającego na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie niniejszej ustawy. Trzeba podkreślić, iż taki stan prawny dotyczący przedsiębiorstwa państwowego obowiązywał w czasie istotnym dla stwierdzania komunalizacji, to jest na dzień 27 maja 1990 r. i ten stan prawny winien być przez Sąd I instancji brany pod rozwagę przy ustalaniu charakteru uprawnień PKP do mienia, którym gospodarowało. Użyty w powyższym przepisie zwrot "środki będące w jego dyspozycji jak i nabyte w toku działalności" wskazuje na dwojakiego rodzaju źródła posiadania przez skarżącego mienia. Po pierwsze jest to mienie nabyte przez przedsiębiorstwo jak i mienie będące w faktycznym posiadaniu, skoro ustawodawca użył zwrotu "będące w dyspozycji" a zatem zwrot niewymagający posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do określonego środka.

Ponadto należy zauważyć, iż przy przejmowaniu na własność przedsiębiorstw komunikacyjnych wyłączona została droga postępowania przed Komisją do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw, a o przejęciu orzekał właściwy minister. Ponadto dla przedmiotowej sprawy istotnym jest fakt, iż na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych zarządzanie kolejami po ich zmilitaryzowaniu przeszło na Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub na upoważnione przez niego osoby. Dekret ten obowiązywał do 20 lipca 1949 r. Zatem pominięto regulacje prawne, w oparciu o które kolej przejmowała majątek byłych kolei niemieckich. Warto też zauważyć, iż szczególnie w okresie gdy kolej była zmilitaryzowana podlegała innym zasadom zarządzania, mogły być wydawane polecenia kierowane do zmilitaryzowanej jednostki, a zatem mogły mieć charakter mniej sformalizowany.

Reasumując stwierdzono, iż samo ustalenie faktu istnienia decyzji administracyjnej w sprawie zarządu, aczkolwiek stanowi krótszą i łatwiejszą drogę zakończenia postępowania komunalizacyjnego w żadnym wypadku nie udziela wyczerpującej i ostatecznej odpowiedzi na pytanie czy zarząd został ustanowiony, tym bardziej że wywodzone uprawnienia skarżącego wynikają z aktów prawnych rangi ustawowej, a więc znajdujących w hierarchii wyższe miejsce niż decyzja administracyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył ,co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Ponieważ opiera się na obu podstawach, tj. naruszeniu prawa materialnego, jak również naruszeniu przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut odnoszący się do uchybień procesowych; dopiero bowiem po przesądzeniu, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy przyjęte przez sąd I instancji są prawidłowe, albo że nie zostały skutecznie podważone, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji uchybienia art. 76, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, organy orzekające w sprawie komunalizacji nie wyjaśniły bowiem, z jakich przyczyn przyjęły, iż przedmiotowe mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak również zaniechały przeprowadzenia dowodów na okoliczność istnienia zarządu PKP nad nieruchomością będącą przedmiotem decyzji komunalizacyjnej.

Powyższy zarzut jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznawał skargę PKP S.A. w granicach sprawy, które wyznaczone są treścią zaskarżonej do tego Sądu decyzji KKU. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że PKP S.A. w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego poinformowała, że tytuł prawny zarządu PKP, nie jest potwierdzony żadnym dokumentem urzędowym, natomiast został on nabyty z mocy samego prawa i w tym zakresie wskazała na akty normatywne, na które powoływała się w toku całego postępowania w przedmiotowej sprawie. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stwierdził, że poszukiwanie w archiwach stosownych dokumentów potwierdzających zarząd nie jest celowe. Ocena prawna istoty sprawy w tej sytuacji opiera się bowiem na analizie treści przepisów aktów normatywnych wskazanych przez skarżącą, której to analizy dokonał zarówno organy odwoławczy, jak i Sąd I instancji.

W tym stanie rzeczy zarzuty dotyczące uchybień procesowych są nieuzasadnione.

Jeśli chodzi natomiast o zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, to wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: błędnej wykładni albo niewłaściwego zastosowania określonej normy materialnoprawnej. Tymczasem w skardze kasacyjnej większość zarzutów sformułowano w postaci nieprzewidzianej w art. 174 § 1 P.p.s.a. zarzucając "niezastosowanie" wskazanych przepisów przez Sąd I instancji, poczynając od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w zw. z dekretem z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych, poprzez ustawę z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, a także ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Wadliwość sformułowania podstawy kasacyjnej nie jest jednak na tyle znacząca, by nie można było odnieść się do stanowiska co do istoty sprawy, zaprezentowanego przez skarżącą Spółkę. W tym miejscu należy podkreślić, że liczne, wnoszone dotychczas przez PKP S.A. skargi kasacyjne oparte na analogicznych podstawach, były już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skargi te oddalił. Wymienić tu można wyroki: z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1393/08, z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 221/09, z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 310/09, z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 370/09 (niepublikowane). Takie samo stanowisko co do podstaw zarzutów zgłaszanych przez PKP S.A. Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyrokach z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1947/06 i z tej samej daty sygn. akt I OSK 1957/06 czy też w wyroku z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 720/09.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela jednolicie prezentowany w ww. orzeczeniach pogląd, że tytuł prawny zarządu nieruchomością przez przedsiębiorstwo PKP nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących tego przedsiębiorstwa. Nie regulowały one bowiem stanu prawnego konkretnej, o określonych parametrach nieruchomości, ale mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania indywidualnych aktów dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Jeśli chodzi o pozostałe, wskazane w skardze kasacyjnej akty normatywne, z których miałyby wynikać prawa rzeczowe przedsiębiorstwa PKP do danej nieruchomości, to zauważyć należy, że wywód jej autora w tej kwestii jest niekonsekwentny, gdyż powołane podstawy prawne ewentualnego nabycia przez PKP prawa zarządu przedmiotową nieruchomością wzajemnie się wykluczają. Jeżeli rzeczywiście zasadnym byłoby twierdzenie o nabyciu praw do tej nieruchomości na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., to dlaczego miałoby to nastąpić ponownie w trybie nacjonalizacji podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r.), nie mówiąc o braku wyjaśnienia związku przepisów dekretu o zaopatrzeniu dla pracowników byłych kolei prywatnych przejętych przez przedsiębiorstwo PKP oraz dla wdów i sierot pozostałych po tych pracownikach. Niespójne z niekwestionowanymi ustaleniami wynikającymi z akt sprawy jest też stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że określone mienie pozostaje w dyspozycji Spółki i jest przewidziane na eksploatację infrastruktury kolejowej, gdy tymczasem skomunalizowana nieruchomość stanowi drogę wchodzącą w skład ulicy zaliczonej do kategorii drogi gminnej.

Za całkowicie chybione należy uznać powoływanie się przez pełnomocnika na przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", która nie może odnosić się do stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r.

W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP nie posiadało tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, co czyni nieskutecznym także zarzut odnoszący się do naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W świetle poczynionych wyżej ustaleń niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 tej ustawy, gdyż charakter przedmiotowej nieruchomości nie mógł przesądzić o tym, że służyła ona wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej, co skutkowałoby wyłączeniem nieruchomości z komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1.

Podkreślić jeszcze raz należy, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma znaczenie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, iż rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących Polskich Kolei Państwowych nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką tą może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy przysługujący PKP do tej nieruchomości. Przy czym wskazać należy, iż dysponowanie czy też zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym) nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z terminem "należy do", które to pojęcie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.