Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 239/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Maria Wiśniewska Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska (spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1367/05 w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zachowania dodatku specjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1367/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił złożoną przez A. I. skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję tego Ministra z dnia [...] (nr [...]), którą stwierdzono nieważność decyzji Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 stycznia 2004 r. nr [...] w sprawie zachowania dodatku specjalnego w wysokości 34% kwoty uposażenia zasadniczego na czas pozostawania w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż ostateczna decyzja w sprawie zachowania dodatku specjalnego w wysokości 34% uposażenia zasadniczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc z naruszeniem uzasadniającym jej usunięcie z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. Podstawą prawną decyzji z dnia 22 stycznia 2004 r. był przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie dodatków), zgodnie z którym w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, żołnierz otrzymuje dodatki o charakterze stałym, w tym dodatek specjalny, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ostatnio zajmowanym przez A. I. stanowiskiem służbowym było stanowisko [...] Wydziału [...] Jednostki Wojskowej Nr 2610 (1 Warszawska Brygada Zmotoryzowana). Na tym stanowisku A. I. otrzymywał dodatek w wysokości 27% uposażenia zasadniczego. Naruszenie powołanego przepisu rozporządzenia polegało na ustaleniu niewłaściwej wysokości zachowanego dodatku specjalnego, wynoszącej 34% uposażenia zasadniczego. Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie przyjął, że A. I. powinien zachować dodatek w wysokości "ostatnio pobieranej". Przepisy prawa przewidywały bowiem zachowanie dodatku "pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W istocie, ostatni pobierany przez A. I. dodatek specjalny wynosił 34% uposażenia zasadniczego, ale dodatek ten był mu wypłacany wyłącznie z racji "pełnienia służby" w Jednostce Wojskowej Nr 1004 - Biuro Ochrony Rządu. W tej akurat jednostce A. I. nie obejmował żadnego stanowiska. Pomimo legitymowania się prawem do dodatku w wysokości 34% z tytułu pełnienia służby w Jednostce Wojskowej Nr 1004 - Biuro Ochrony Rządu, nadal ostatnim stanowiskiem służbowym A. I. było stanowisko wyznaczone mu w Jednostce Wojskowej Nr 2610 (1 Warszawska Brygada Zmotoryzowana). Skoro na ostatnio zajmowanym stanowisku, ustalonym ostateczną decyzją Szefa Wydziału Kadr Jednostki Wojskowej Nr 2610 z dnia 12 kwietnia 2000 r. nr [...], A. I. otrzymywał dodatek specjalny w wysokości 27% uposażenia zasadniczego, to również zachować mógł wyłącznie dodatek w tej wysokości. Decyzja orzekająca o zachowaniu dodatku w wysokości 34% uposażenia zasadniczego zasługuje na stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru nie podzielił stanowiska A. I., że również w zlikwidowanej Jednostce Wojskowej Nr 2610 (1 Warszawska Brygada Zmotoryzowana), gdzie niewątpliwie posiadał przydzielone stanowisko, przysługiwać mu powinien dodatek w wysokości 34% zamiast dodatku wynoszącego 27%. Nie zgodził się też z twierdzeniem A. I., że Jednostka ta była organizacyjną częścią Biura Ochrony Rządu. W ocenie Ministra, Jednostka Wojskowa Nr 2610 (1 Warszawska Brygada Zmotoryzowana) była zupełnie odrębną jednostką od Jednostki Wojskowej Nr 1004 - Biura Ochrony Rządu, o odrębnej strukturze, etatach i budżecie. Z Jednostką Wojskową Nr 1004 - Biurem Ochrony Rządu łączył ją tylko stosunek podległości służbowej, co niezbicie wynika z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o czasowym podporządkowaniu niektórych jednostek wojskowych (Dz.U. z 2000 r. Nr 2, poz. 6).

Decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji A. I. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze decyzji Ministra zarzucił błędne ustalenia w zakresie jednostki wojskowej, w której zajmował ostatnio stanowisko służbowe. W ocenie skarżącego, skoro wyznaczono mu stanowisko służbowe w Jednostce Wojskowej Nr 2610 (1 Warszawska Brygada Zmotoryzowana) podporządkowanej służbowo Szefowi Biura Ochrony Rządu, to równocześnie jego ostatnio zajmowane stanowisko było organizacyjnie ulokowane właśnie w ramach Biura Ochrony Rządu. Żołnierze, którzy piastowali stanowiska w Jednostce Nr 1004 - Biuro Ochrony Rządu legitymują się prawem do dodatku specjalnego w wysokości 34% uposażenia zasadniczego; taki też dodatek winien być zachowany przez A. I. Decyzja, której stwierdzono nieważność była więc zgodna z prawem, a na uchylenie zasługują decyzje organu nadzoru.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wbrew poglądowi skarżącego, nie pełnił on służby na stanowisku w Jednostce Wojskowej Nr 1004 - Biuro Ochrony Rządu. Stanowisko [...] zostało mu wyznaczone w Wydziale [...] zupełnie innej jednostki - Jednostki Wojskowej Nr 2610 (1 Warszawska Brygada Zmotoryzowana). Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o czasowym podporządkowaniu niektórych jednostek wojskowych wprost określa tę Jednostkę, jako odrębną organizacyjnie jednostkę wojskową podległą Szefowi Biura Ochrony Rządu. Stosunek podległości służbowej nie może być utożsamiany z działaniem jednostki podległej w ramach jednostki nadrzędnej. Obydwie jednostki nie mogą być w takiej sytuacji traktowane jako ta sama, pojedyncza jednostka. To rozróżnienie jest podstawą twierdzenia, że ostatnio zajmowane przez A. I. stanowisko służbowe, jako stanowisko objęte w Jednostce Wojskowej Nr 2610 (1 Warszawska Brygada Zmotoryzowana) nie może być w świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dodatków traktowane jako stanowisko zajmowane w Jednostce Wojskowej Nr 1004 - Biuro Ochrony Rządu. Skoro na ostatnim stanowisku służbowym A. I. otrzymywał dodatek specjalny w wysokości 27% uposażenia zasadniczego, w tej też jedynie wysokości dodatek mógł być przez niego zachowany w drodze decyzji Dyrektora Biura Kard, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ ten, decyzją z dnia 22 stycznia 2004 r. nr [...] ustalił wymiar zachowanego dodatku na 34% uposażenia zasadniczego, a więc rażąco naruszył prawo. Decyzja obarczona taką wadą podlegała stwierdzeniu nieważności.

Wyrokiem z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1367/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił złożoną przez A. I. skargę. Sąd nie zakwestionował ustaleń faktycznych organu nadzoru. W szczególności stwierdził, że w istocie, z decyzji Szefa Wydziału Kadr Jednostki Wojskowej Nr 2610 z dnia 12 kwietnia 2000 r. nr [...] wynika, iż skarżącemu A. I., z datą wydania tej decyzji, zostało wyznaczone stanowisko służbowe [...] w Wydziale [...] Jednostki Wojskowej Nr 2610 (1 Warszawska Brygada Zmotoryzowana). Bezsporne jest również, że w Jednostce Wojskowej Nr 1004 - Biuro Ochrony Rządu, A. I. faktycznie, bezpośrednio przed zwolnieniem, pełnił służbę. To właśnie "pełnienie służby", a nie "zajmowanie stanowiska służbowego" w Biurze Ochrony Rządu stanowiło podstawę przyznania skarżącemu pierwotnego dodatku w wysokości 34% uposażenia zasadniczego, o czym orzeczono decyzją Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 17 września 2001 r. nr 252. Przyznanie dodatku odbyło się na podstawie przepisu § 31 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie dodatków, w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 lipca 2001 r. W okresie od 13 lipca 2001 r. do 25 lutego 2003 r. możliwość nabycia przez żołnierza dodatku w wysokości 34% uposażenia zasadniczego z tytułu "pełnienia służby" w Biurze Ochrony Rządu przewidywał jeszcze § 31 ust. 1 pkt 4 lit. d cyt. rozporządzenia. Od dnia 26 lutego 2003 r. zniesiono możliwość nabywania podwyższonego dodatku z racji "pełnienia służby" w Biurze Ochrony Rządu.

Sąd zaaprobował także stanowisko organu nadzoru, że obydwie Jednostki Wojskowe: Nr 2610 (1 Warszawska Brygada Zmechanizowana) i Nr 1004 (Biuro Ochrony Rządu) stanowiły wyodrębnione formacje oraz że nie można było w żadnym razie podzielić zapatrywania skarżącego, iż piastował stanowisko w Biurze Ochrony Rządu w znaczeniu § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dodatków. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2000 r. nr [...] wydaną przez przełożonego służbowego A. I., Szefa Wydziału Kadr Jednostki Wojskowej Nr 2610, wyznaczono mu bowiem stanowisko służbowe wyłącznie w tejże macierzystej jednostce.

Podsumowując wywód, Sąd co do zasady zaakceptował stanowisko organu nadzoru, iż decyzja orzekająca o zachowaniu dodatku specjalnego w wymiarze 34% uposażenia zasadniczego dotknięta była nieważnością, jakkolwiek podstawy tej nieważności Sąd dostrzegł w odmiennych od wskazanych przez organ przepisach prawa. Rażące naruszenie prawa, jakim obarczona została decyzja ustalająca zachowanie zawyżonego dodatku polegało na tym, że decyzja ta nie powinna jako podstawy prawnej wskazywać § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dodatków, ale przepisy § 8 ust. 3-5 tego rozporządzenia. To one bowiem regulują z pierwszeństwem przed § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia, materialnoprawne warunki zachowania dodatków przez żołnierzy zawodowych przeniesionych do dyspozycji organu, którzy nie objęli żadnego stanowiska po likwidacji lub restrukturyzacji własnych jednostek wojskowych i dla których obowiązujące w dacie orzekania przepisy (§31 cyt. rozporządzenia) nie przewidują żadnych stawek dodatków. Do takiej szczególnej kategorii żołnierzy należał właśnie skarżący. Po przywróceniu go do służby na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2003 r., sygn. akt II SA 2221/03, którym uchylono decyzję zwalniającą ze służby, nie istniały już struktury Jednostki Wojskowej Nr 1004 - Biuro Ochrony Rządu i jednostek wojskowych podporządkowanych jej Szefowi. W trybie art. 139 i art. 146 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.), w związku z brakiem zgody skarżącego na przekształcenie statusu żołnierza zawodowego w status funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu, A. I. przeszedł do dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ta wyjątkowa sytuacja powodowała, że prawo do zachowania dodatku podlegało zbadaniu na podstawie § 8 ust. 3-5 rozporządzenia w sprawie dodatków. To te przepisy rozstrzygają w jakiej wysokości dodatek przysługuje osobie, która nie zajmując żadnego stanowiska, została pozostawiona do dyspozycji organu i przepisy prawa materialnego nie przewidują dla niej - z racji braku zajmowanego stanowiska w zlikwidowanej lub zrestrukturyzowanej jednostce - żadnej stawki dodatku. Końcowa część § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dodatków wymaga bowiem bieżącego uwzględniania przez orzekający organ "zmian mających wpływ na wysokość dodatków", w tym także zmian polegających na przeniesieniu z jednego stanowiska na inne oraz na zaprzestaniu pełnienia służby na stanowisku.

Zastosowanie oraz powołanie w decyzji Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji niewłaściwych przepisów, pomimo odmiennej argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji organu nadzoru, uzasadniało stwierdzenie jej nieważności z racji obarczenia jej wadą rażącego naruszenia prawa. Skarga na decyzję stwierdzającą nieważność podlega więc oddaleniu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1367/05, w imieniu A. I., wniósł skargę kasacyjną należycie umocowany pełnomocnik w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Jako podstawy kasacyjne wskazano trzy grupy przepisów, tj. 1) § 8 ust. 1 w zw. z § 11 pkt 4, § 31 ust. 1 pkt 4 oraz § 38 rozporządzenia w sprawie dodatków; 2) § 8 ust. 3-5 rozporządzenia w sprawie dodatków, oraz 3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 § 1 i art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że naruszenie przepisów § 8 ust. 1 w zw. z § 11 pkt 4, § 31 ust. 1 pkt 4 oraz § 38 rozporządzenia w sprawie dodatków, polegało na nieuprawnionym ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji, iż nie znajdowały one zastosowania w postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 stycznia 2004 r. (nr [...]). Naruszenie przepisów § 8 ust. 3-5 rozporządzenia w sprawie dodatków polegało na tym, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że powinny one znaleźć zastosowanie w sprawie załatwionej przez ten organ. Przepisy prawa materialnego określające wysokość dodatku (§ 31 w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia w sprawie dodatków) powinny być przez organ ustalający wysokość dodatku oceniane na dzień pierwotnego spełnienia warunków do jego nabycia, gdyż rolą organu jest rozstrzygnięcie o zachowaniu dodatku, a nie o jego ponownym nabyciu. Przy takim założeniu straciłby aktualność argument Sądu, iż przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dodatków nie nadawał się do zastosowania w dacie orzekania, tj. 22 stycznia 2004 r. Jak wskazano w dalszej części skargi kasacyjnej, naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 § 1 i art. 8 k.p.a. polegało na ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja, której stwierdzono nieważność rażąco narusza prawo, chociaż jej podstawa prawna była właściwa. Skarżący wniósł w skardze kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uwzględnienie skargi skierowanej do Sądu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pełnomocnik Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ustosunkowała się na piśmie do zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (...). Oznacza to, że na wstępie ustalić należy zakres badania legalności zaskarżonego wyroku. Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu obejmującego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 8, art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego błędnie zakwalifikował je jako przepisy prawa materialnego; regulują one niewątpliwie postępowanie przed organami administracji publicznej, przez co są przepisami procesowymi. Dla skuteczności tego zarzutu zasadnicze znaczenie ma jednak fakt, że przepisy te, regulując postępowanie przed organami administracji publicznej, nie podlegają zastosowaniu przez sąd administracyjny. Wyraźnie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawą kasacyjną może być przepis postępowania zdatny do zastosowania przez sąd. Żaden ze wskazanych przez skarżącego przepisów k.p.a. nie jest adresowany do sądu administracyjnego, a co za tym idzie, przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie mogło dojść do ich naruszenia. Wskazane w tym zakresie przez skarżącego podstawy kasacyjne nie stanowią tym samym adekwatnych wzorców kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Warunkom stawianym podstawie kasacyjnej nie czynią też zadość wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisy § 31 ust. 1 pkt 4 lit. a-c rozporządzenia z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie dodatków). Żadnego z tych przepisów nie zastosował bowiem żaden z orzekających w sprawie organów, ani też Sąd pierwszej instancji.

Podstawą zarzutów opartych na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów § 8 ust. 1 i ust. 3-5, § 11 pkt 4, § 31 ust. 1 pkt 4 lit. d oraz § 38 rozporządzenia w sprawie dodatków jest twierdzenie, że błędnie Sąd ten ustalił, iż - powołane w podstawie prawnej decyzji orzekającej o zachowaniu dodatku - przepisy § 8 pkt 1 (powinno być: "§ 8 ust. 1") w zw. z § 11 pkt 4, § 31 ust. 1 pkt 4 lit. d oraz § 38 cyt. rozporządzenia nie mogły być zastosowane, a zastosowaniu podlegać powinny przepisy § 8 ust. 3-5 tego rozporządzenia. Przepisy prawa materialnego określające wysokość dodatku (§ 31 w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia w sprawie dodatków) powinny być przez organ oceniane na dzień pierwotnego spełnienia warunków do jego nabycia, gdyż rolą organu jest rozstrzygnięcie o zachowaniu dodatku, a nie o jego nabyciu. Przy takim założeniu traci na znaczeniu argument Sądu, iż przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dodatków nie nadawał się do zastosowania w dacie orzekania (22 stycznia 2004 r.).

Przepisem konstytuującym świadczenie pieniężne z tytułu zawodowej służby wojskowej w formie dodatku specjalnego do uposażenia wojskowego jest art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r.).

Zgodnie z brzmieniem odczytywanych łącznie przepisów § 8 ust. 1 w zw. z § 11 pkt 4, § 31 ust. 1 pkt 4 lit. d. w wersji obowiązującej do 25 lutego 2003 r. (przed dniem 13 lipca 2001 r. oznaczonych jako: § 31 ust. 1 pkt 2 i § 38 rozporządzenia w sprawie dodatków, w okresie pozostawania bez przydziału służbowego żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę w Biurze Ochrony Rządu przysługuje dodatek specjalny należny na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na wysokość tego dodatku. Przepisy § 8 ust. 1 w zw. z § 31 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dodatków, w wersji obowiązującej od dnia 26 lutego 2003 r. nie przewidywały już stawek dodatków dla żołnierzy bez przydziału, pełniących służbę w Biurze Ochrony Rządu. Stosownie natomiast do § 8 ust. 4a cyt. rozporządzenia, przy ustalaniu wysokości dodatku dla żołnierza przeniesionego do dyspozycji, stosuje się odpowiednio zasady określone w § 8 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie dodatków, w tym także przepisy umożliwiające ustalenie wysokości dodatku, jeżeli stanowisko żołnierza uległo likwidacji i w przypadku braku możliwości powierzenia mu stanowiska (§ 8 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia). Wówczas wysokość dodatku jest pochodną różnicy uzyskiwanych uposażeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie i wyczerpująco wykazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, chociaż podstawę stwierdzenia nieważności należało wywieść z innych przepisów, aniżeli uczynił to orzekający organ. W unieważnionej decyzji z rażącym naruszeniem prawa przyjęto, że przesłanką zachowania dodatku w wymiarze 34% uposażenia zasadniczego jest wysokość dodatku faktycznie ostatnio otrzymywanego podczas pełnienia służby w jednostce, w której nie wyznaczono żołnierzowi stanowiska służbowego, tj. w Jednostce Wojskowej Nr 1004 - Biuro Ochrony Rządu. Ponadto zasadnie Sąd pierwszej instancji ustalił, że organ w nieuprawniony sposób zastosował § 31 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia w sprawie dodatków, który w dacie orzekania (22 stycznia 2004 r.) nie przewidywał już stawki 34-procentowego dodatku dla żadnego z żołnierzy pełniących służbę lub piastujących stanowisko w strukturach Biura Ochrony Rządu. Brak takiej stawki dodatku uniemożliwiał również organowi zastosowanie § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dodatków, gdyż przepis ten, w swojej końcowej części, wymaga bieżącego uwzględniania przez orzekający organ wszelkich "zmian mających wpływ na wysokość dodatków", w tym także zmian polegających na zmianie stanowiska służbowego, na utracie stanowiska służbowego przy równoczesnym pełnieniu służby, albo na zniesieniu dodatku. W badanej sprawie zmiany takie miały miejsce, ponieważ poddano restrukturyzacji dotychczasowe Biuro Ochrony Rządu (Jednostkę Wojskową Nr 1004), znosząc dodatki w wysokości 34% uposażenia zasadniczego przewidziane pierwotnie dla pełniących służbę i piastujących stanowiska w Biurze Ochrony Rządu. Zmiany te pociągały za sobą konieczność zastosowania przez organ przepisów § 8 ust. 3-5 rozporządzenia w sprawie dodatków. Taki stan prawny wywołany został kolejnymi przepisami nowelizującymi, tj. § 1 pkt 3 lit. a. i b. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2001 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. Nr 66, poz. 669) oraz § 1 pkt 7 lit. a-c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lutego 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. Nr 33, poz. 275), które weszły w życie odpowiednio: 13 lipca 2001 r. i 26 lutego 2003 r.

Błędnie twierdzi skarżący, że organ orzekający w sprawie zachowania dodatku specjalnego powinien oceniać zajmowane przez żołnierza stanowisko lub miejsce służby, a także przepisy określające przysługiwanie i wysokość - przypisanego do nich - dodatku, na datę pierwotnego uzyskania takiego dodatku przez żołnierza. Przeciwnie, istotą postępowania w sprawie zachowania dodatku jest bieżąca aktualizacja tytułu do jego pobierania oraz weryfikacja wysokości wypłacanego świadczenia w stosunku do zajmowanego stanowiska służbowego lub miejsca pełnienia służby. Orzekając o zachowaniu dodatku w oznaczonej wysokości, organ wydaje decyzję konstytutywną, tworzącą od dnia jej wydania nowy tytuł do dalszego korzystania z dodatku w oznaczonej wysokości. Z tych względów organ obowiązany jest stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania, co zasadnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Decyzja wydana w sprawie zachowania dodatku jest decyzją wydawaną w zwykłym trybie; ani nie sięga skutkami wstecz, ani nie uchyla wcześniejszych decyzji ustalających bądź aktualizujących dodatek. Jeżeli dla żołnierza o określonym statusie służbowym (obejmującym stanowisko lub miejsce pełnienia służby) przepisy prawa materialnego przestały w trakcie pełnienia służby przewidywać pobierany dotychczas dodatek specjalny, organ obowiązany jest stosować specjalne regulacje kolizyjne pozwalające ustalić wysokość dodatku pomimo pominięcia tego żołnierza w podstawowych przepisach wymieniających enumeratywnie stanowiska, funkcje i stawki dodatku (§ 8 ust. 1 w zw. z § 31 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dodatków). Do przepisów takich należy § 8 ust. 3-5 rozporządzenia w sprawie dodatków.

Argumentem przemawiającym za uwzględnieniem skargi kasacyjnej nie może być również twierdzenie skarżącego, że wysokość dodatku specjalnego powinna się powtarzać zarówno w decyzji przyznającej dodatek, jak i w decyzji orzekającej o jego zachowaniu. Jak dodaje skarżący, jeżeli przyznano mu już raz ostateczną decyzją dodatek w wysokości 34% uposażenia zasadniczego, to taki winien też być przez niego zachowany. Również jednak i w tym wątku skargi kasacyjnej, skarżącemu umknęły wykazane wcześniej podstawowe założenia prawnej konstrukcji aktualizacji prawa do dodatku specjalnego. Dodatek ten jest świadczeniem podlegającym bieżącej aktualizacji; jest dostosowywany do zajmowanego przez żołnierza stanowiska służbowego lub miejsca pełnienia służby. Jego funkcją jest kompensowanie trudnych bądź uciążliwych warunków pełnienia służby, związanych z konkretnym stanowiskiem i konkretnym miejscem pełnienia służby. Prawne instrumenty przyporządkowywania stawek wypłacanych dodatków do stanowisk i miejsc pełnionej służby powodują, że zmianę wysokości dodatku może wywołać nie tylko zmiana stanowiska lub miejsca pełnienia służby, ale i zmiana przepisu prawa przewidującego stawkę dodatku dla określonego stanowiska lub miejsca pełnienia służby. Zmiana przepisu prawa, jaka w tym zakresie może nastąpić w trakcie służby, może przybrać formę: 1) modyfikacji warunków uprawniających do dodatku o określonej stawce (np. zmiana warunku polegającego na "piastowaniu stanowiska lub pełnieniu służby" na warunek polegający na "pełnieniu służby"), albo też 2) definitywnego zniesienia dodatku dla oznaczonej grupy żołnierzy (np. pełniących służbę w oznaczonej jednostce wojskowej). Skarżący zetknął się kolejno z obydwiema postaciami zmian wymagających aktualizacji dodatku. Pierwotnie był uprawniony do dodatku w wysokości 27% z racji "zajmowania stanowiska" w Jednostce Wojskowej Nr 2610, a później w wysokości 34% z racji "pełnienia służby" w Biurze Ochrony Rządu (Jednostka Wojskowa Nr 1004). Następnie, w związku z restrukturyzacją dotychczasowego Biura Ochrony Rządu (Jednostki Wojskowej Nr 1004), uchylono przepisy przewidujące podwyższone dodatki dla żołnierzy pełniących tam służbę. Z tych względów, jak słusznie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, organ dokonujący ustalenia przysługującego dodatku specjalnego obowiązany był sięgnąć do przepisów kolizyjnych, umożliwiających obliczenie i zachowanie przez żołnierza dodatku pomimo jego zniesienia dla oznaczonej kategorii żołnierzy restrukturyzowanych i likwidowanych jednostek wojskowych, pozostających w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji aż do rozwiązania stosunku służbowego.

Właściwie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzja orzekająca o zachowaniu dodatku specjalnego w wysokości 34% uposażenia zasadniczego z pominięciem znaczenia § 8 ust. 3-5 rozporządzenia w sprawie dodatków, jest decyzją rażąco naruszającą prawo. Określa bowiem wysokość dodatku, opierając się na wysokości dodatku ostatnio faktycznie pobieranego przez żołnierza, a więc w sposób nieprzewidziany przez przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydawania. Stwierdzenie nieważności tej decyzji odbyło się zatem zgodnie z prawem. Błędne uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu nadzoru nie ma natomiast wpływu na wynik sprawy, skoro skutki jakie zaskarżona decyzja wywołuje, w pełni odpowiadają prawu.

Wyłożone dotychczas powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 181 i art. 183 § 1 P.p.s.a. wobec braku wystąpienia przypadków wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a.