Wyrok NSA oz. w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 629/00
NSA oz. w Lublinie
Data orzeczenia: 2001-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 43
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Naczelny Sąd Administracyjny może sprawować kontrolę w zakresie sposobu interpretacji przepisów prawnych oraz jej wyników, stanowiących normatywną podstawę administracyjnej decyzji stosowania prawa.

2. Staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Jest także wymogiem art. 107 par. 1 Kpa, w którym elementem uzasadnienia prawnego decyzji jest "wyjaśnienie podstawy prawnej".

TEZY

1. Naczelny Sąd Administracyjny może sprawować kontrolę w zakresie sposobu interpretacji przepisów prawnych oraz jej wyników, stanowiących normatywną podstawę administracyjnej decyzji stosowania prawa.

2. Staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Jest także wymogiem art. 107 par. 1 Kpa, w którym elementem uzasadnienia prawnego decyzji jest "wyjaśnienie podstawy prawnej".


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi "Funduszu Mieszkaniowego" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 3 kwietnia 2000 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddalił skargę.


UZASADNIENIE

Główny Architekt Miasta L. decyzją z 21.02.2000 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do realizacji przez "Fundusz Mieszkaniowy" Sp. z o.o. w L. zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią usługowo-biurową przy ul. Z. i F. w L. (...).

Podstawą prawną decyzji organu I instancji był art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ oraz plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miejskiego w L. /uchwała Nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej w L. z 30.12.1986 r. ze zm. - Dz.Urz. Woj. L. 1993 nr 17 poz. 100/. W uzasadnieniu organ wskazuje, że nieruchomość leży w określonym w planie ogólnym obszarze usług ponadpodstawowych i ogólnomiejskich z zabudową mieszkaniową wielorodzinną /II A 8 AUC/, przy czym w ustaleniach realizacyjnych zapisano wielofunkcyjny ośrodek II stopnia dzielnicowych i ogólnomiejskich urządzeń usługowych z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Zabudowa mieszkaniowa ma więc pełnić funkcję wtórną, uzupełniającą w stosunku do usług, zaplanowanych na potrzeby ok. 125 tys. mieszkańców. Realizowana dotychczas na tym terenie zabudowa mieszkaniowa wyczerpuje całkowicie ustalenia zawarte w planie, a rezerwy winny być wykorzystane wyłącznie do realizacji programu usługowego. Przeznaczenie, zgodnie z wnioskiem, jedynie 25 procent inwestycji na potrzeby usług powoduje, iż zamierzenie nie jest zgodne z ustaleniami planu.

Organ wskazał także, że w przypadku budowy dalszych budynków mieszkalnych nastąpiłoby naruszenie interesów mieszkańców dzielnicy "R.", którzy uczestniczyli w procedurze opracowania planu, oraz naruszenie interesu społecznego /art. 7 Kpa/. Wnioskowana inwestycja byłaby też sprzeczna z zasadą zrównoważonego rozwoju /art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym/ poprzez pogłębienie dysproporcji w rozmieszczeniu miejsc pracy i miejsc zamieszkania.

W odwołaniu od decyzji "Fundusz Mieszkaniowy" Sp. z o.o. w L. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił decyzji naruszenie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. oraz zasad naczelnych zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa. Podniósł, że decyzja została podjęta na podstawie planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, który dla przedmiotowego obszaru nie istnieje. Przygotowana koncepcja planu zagospodarowania i zabudowy ośrodka usługowego dla dzielnicy "R" nie ma rangi planu szczegółowego, a powoływanie się na nią przez organ jest świadomym wprowadzaniem strony w błąd. Organ nie może według własnego uznania i na własne potrzeby określać koncepcji planu mianem planu miejscowego. Narusza to wspomniane zasady Kpa. Odwołanie zarzuca także decyzji naruszenie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem plan zagospodarowania wskazując, iż mogą tu być realizowane usługi ponadpodstawowej i ogólnomiejskie z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, nie określa proporcji powierzchni mieszkalnej do usługowej.

Według art. 140 Kc, właściciel może nieruchomość zabudować, a art. 7 Konstytucji traktuje prawo własności jako prawo o najszerszej treści. W związku z tym, jak potwierdza to orzecznictwo przytoczone w odwołaniu, ograniczenia wynikające z ustaleń planu nie mogą być interpretowane rozszerzające, a każde nałożenie ograniczeń bez podstawy prawnej powoduje stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Uchwalony plan nie zawiera ograniczeń powołanych przez organ w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołujący się wskazał także na powołanie przez organ kryterium interesu społecznego i interesu mieszkańców /art. 7 Kpa/ bez powiązania ich z zasadą praworządności. Zasada uwzględniania interesu społecznego odnosi się wyłącznie do działań podejmowanych na podstawie prawa. W sytuacji gdy decyzja organu narusza prawo, nie może on tłumaczyć swego stanowiska obroną tych interesów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z 3.04.2000 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na treść art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazało na obowiązujący charakter planu ogólnego, w którym na przedmiotowym terenie wiodącą funkcją są usługi, natomiast dopełnieniem - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. "Realizacja" przewiduje natomiast wielofunkcyjny ośrodek usługowy II stopnia ze szczegółowym opisem urządzeń. Brak planu szczegółowego oznacza, że organ I instancji każdorazowo uprawniony jest do ustalania zakresu przeznaczenia terenów na określone cele w ramach funkcji przeznaczonych w tym planie. Realizowana w ostatnich 2 latach zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wyczerpuje ustalenia planu w tym zakresie, a pozostałe rezerwy powinny być wykorzystane wyłącznie dla realizacji programu usług. Ich wymiar na poziomie 25 procent nie kwalifikuje wnioskowanej inwestycji do obiektów usługowych, bowiem byłoby to sprzeczne ze wspomnianą wyżej zasadą, a tym samym z ustaleniami planu.

"Fundusz Mieszkaniowy" w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego, a zwłaszcza art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Podnosi, iż plan nie zawiera sformułowań określających intensywność obu funkcji, tzn. wskazania, która z funkcji ma charakter dominujący. Nie istnieją zatem żadne obiektywne kryteria oceny takiej intensywności. Próba ustalenia tego z kolejności słów w określeniu "funkcje usługowo-mieszkalne" wykracza poza obszar uznania administracyjnego i ma charakter całkowicie dowolny. Jedynie plan szczegółowy mógłby to zrobić. Istniejąca "koncepcja" nie ma jednak walorów planu miejscowego.

Ustalenie w oparciu o tę koncepcję interpretacji intensywności wymienionych funkcji prowadzi do całkowitego subiektywizmu w osądzie organu oceniającego zakres inwestycji. Decyzja powinna określać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji, a uszczegółowienie powinno nastąpić w ustaleniach dokonanych na podstawie prawa budowlanego. Organ mógł więc określić, że w ramach inwestycji powinny być realizowane wyłącznie budynki usługowe /bez mieszkalnych/, ale nie mógł odmówić ustalenia warunków, skoro plan przewiduje zabudowę mieszkaniową. Skarżący powołuje się w swojej argumentacji na regułę a maiori ad minus /co do preferowania funkcji mieszkaniowej jako mniej uciążliwej dla mieszkańców, skoro plan przewiduje także funkcję bardziej uciążliwą czyli usługową/ oraz na czas powstania planu /1986 r./, w którym gospodarka miała inny charakter niż obecnie (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

1. Podstawowym zagadnieniem pojawiającym się przy rozpatrywaniu argumentów skargi jest określenie zakresu uprawnionej i racjonalnie uzasadnionej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ administracyjny przy wydawaniu decyzji, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przepisy planu miejscowego, niezależnie od tego, czy jest to plan ogólny, czy plan szczegółowy, są przepisami prawa miejscowego /przepisami gminnymi lub prawem gminnym/, powszechnie obowiązującymi, podlegającymi jak każdy przepis tego rodzaju interpretacji operatywnej, tzn. interpretacji dokonywanej w procesie podejmowania decyzji stosowania prawa. Decyzja organu administracyjnego o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest decyzją stosowania prawa, a organ administracyjny, niezależnie od tego, że administracyjny typ stosowania prawa odróżnia się od sądowego typu stosowania prawa, upoważniony jest do interpretacji przepisów. Polega ona na rekonstrukcji normy prawnej z przepisów, która następnie stanie się normatywną podstawą decyzji /wykładnia derywacyjna/, oraz ustalaniu znaczenia wyrażeń normatywnych, występujących w tych przepisach i stających się składnikami rekonstruowanej normy /wykładnia klasyfikacyjna lub semantyczna/. Bez takich rozumowań organ nie mógłby podjąć decyzji, a tym bardziej racjonalnie jej uzasadnić.

Istotne jest w tym kontekście zarysowanie metod wykładni wykorzystywanych przez organ administracyjny oraz zakresu "swobody interpretacyjnej" tego organu. W ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem sprawować kontrolę także w zakresie sposobu interpretacji przepisów prawnych oraz jej wyników, stanowiących normatywną podstawę administracyjnej decyzji stosowania prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji przyjęło, iż zakres swobody interpretacyjnej organu administracji w sytuacji braku planu szczegółowego jest istotnie szeroki. Stwierdziło bowiem, iż w przypadku braku takiego planu, "organ I instancji w granicach obowiązujących zapisów planu ogólnego uprawniony jest do ustalania zakresu przeznaczenia terenów na określone cele w ramach funkcji przewidzianych w tym planie". Oznacza to, że na gruncie swobodnie wyinterpretowanej normy organ decyduje o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wymogami planu.

Interpretacja przepisów planu, podobnie jak każdych przepisów, podlega pewnym rygorom, które odnoszą się także do administracyjnego typu stosowania prawa. Może opierać się na regułach językowych, systemowych, celowościowych lub funkcjonalnych. W rozpatrywanej przez sąd administracyjny sprawie organ - jak to wynika z odwzorowania jego rozumowań /uzasadnienie jest oszczędne we wskazywaniu na argumenty interpretacyjne wzięte pod uwagę przy podejmowaniu decyzji/ - wykorzystuje te reguły. W związku z tym można ocenić, iż interpretacja jest wszechstronna, chociaż wykorzystanie poszczególnych reguł nie jest właściwie udokumentowane i podkreślone.

Organ wykorzystał reguły językowe, zarówno semantyczne jak i syntaktyczne, wiążąc znaczenie zwrotu z literalnym sformułowaniem przeznaczenia terenu, wskazanym przez plan. Wyrażenie "usługi ponadpodstawowe i ogólnomiejskie z zabudową mieszkaniową wielorodzinną" zinterpretował w ten sposób, iż pierwszeństwo w określeniu tego zadania mają usługi, a funkcja mieszkaniowa ma charakter uzupełniający. Jest to wynik wykładni zgodny z regułami składni języka polskiego, wskazującymi na relację podrzędności drugiego członu powyższej wypowiedzi. Drugi człon ma tym samym charakter uzupełnienia członu pierwszego, nadrzędnego. Stanowiło to podstawę stwierdzenia, iż rzutuje to na określenie proporcji w zamierzeniach inwestycyjnych w ten sposób, że funkcja usługowa powinna mieć znaczenie dominujące. W zamierzonej przez wnioskodawców inwestycji, relacja ta zostaje odwrócona, bowiem usługi mają zająć w jednej wersji /budynki 4-kondygnacyjne/ 25 procent, w wersji innej /budynki 9-kondygnacyjne/ - ok. 11 procent. Interpretacja w zakresie ustaleń językowych nie budzi zatem wątpliwości, a ustalenie w drodze wykładni proporcji między funkcjami prowadzi wprost do treści podjętej decyzji.

Organ wykorzystał, jako materiał uściślający interpretację wyżej wskazanego zwrotu normatywnego, ustalenia realizacyjne zawarte w planie miejscowym. Wspierają one przyjęty kierunek interpretacji. Według tych ustaleń realizacyjnych bowiem, do realizacji w terenie II A 8 AUC przewidziany jest wielofunkcyjny ośrodek II stopnia dzielnicowych i ogólnomiejskich urządzeń usługowych z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, w programie którego znajdują się między innymi: hotel miejski, urząd pocztowy, budynek administracyjny, kluby, domy kultury, kino "0"-ekranowe, biblioteka, przychodnia czy pełnowymiarowa sala gimnastyczna. Należy zatem przyjąć, iż dominacja funkcji usługowej w całym zakładanym planie nie budzi wątpliwości. Także zatem reguły celowościowo-funkcjonalne wykładni wykorzystane zostały przez organ prawidłowo.

Wykładnia celwościowo-funkcjonalna przepisów planu wsparta została dodatkowo przez argument aksjologii systemowej, polegający na nawiązaniu do zasady prawa wyraźnie sformułowanej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./. W jej art. 1 ust. 1 wyrażona została bowiem zasada rozwoju zrównoważonego, będąca podstawą działań podejmowanych w wyniku jej stosowania. Norma wyrażająca tę zasadę jest z jednej strony artykulacją celu prawodawczego /co ma znaczenie przy interpretacji zarówno przepisów tej ustawy, jak też przepisów planów miejscowych, jako swoistych "przepisów wykonawczych" w stosunku do tej ustawy/, ale jednocześnie jest normą zadaniową, nakładającą na organy podejmujące decyzję na podstawie planu obowiązek przyjmowania zasady rozwoju zrównoważonego, jako podstawy postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania,

Zasada zrównoważonego rozwoju jest więc także zasadą braną pod uwagę przy ustalaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Zrównoważenie rozwoju danego terenu wymagać może sięgnięcia do stanu zastanego w zakresie realizowanych już na danym terenie funkcji zaspokajania potrzeb mieszkańców i usługobiorców. Trafnie więc organ argumentuje, że realizowana w poprzednich latach funkcja mieszkaniowa wyczerpała już w dużej mierze ten element całego planu zagospodarowania, który był przeznaczony na zabudowę mieszkaniową. Dalsze rozwijanie tej funkcji dodatkowo zmieniałoby proporcje z ustaleń planu między funkcją usługową i mieszkaniową, wynikające ze składni wypowiedzi normatywnej sformułowanej w planie. Zasada zrównoważonego rozwoju, rozumiana jako zrównoważenie udziału obu wskazanych w planie funkcji, także w kontekście już zrealizowanych składników jednej z tych funkcji, wzmacnia zatem konieczność przestrzegania wskazanych proporcji. W tym sensie zasada prawa wykorzystana została jako argument interpretacyjny, służący do rekonstrukcji normy zawartej w przepisie planistycznym. Rezultat wykładni językowej /syntaktycznej/ zostaje w ten sposób dodatkowo potwierdzony.

Należy zatem uznać brak zasadności zarzutu skargi, iż z faktu, że plan nie zawiera sformułowania określającego, która z funkcji terenu ma charakter dominujący, wnioskować należy o dowolności treści decyzji. Dominujące znaczenie jednej z funkcji można bowiem ustalić w drodze wykładni przepisów, która jest niezbędnym elementem każdego procesu decyzyjnego i może stanowić podstawę treści decyzji, jeżeli jest dokonana poprawnie. Niesłusznie skarga odwołuje się do braku obiektywnych kryteriów pomiaru intensywności funkcji. Kryteria takie istnieją, i sama skarga zwraca w tym samym zdaniu na nie uwagę. Problemem może być natomiast wybór któregoś z tych kryteriów do przesądzenia in abstracto o takiej intensywności. W rozpatrywanej sprawie jednakże nie ma to miejsca, ponieważ organ wskazuje na jedno z możliwych kryteriów podziału - powierzchnia przeznaczona na realizację każdej z funkcji.

W zakresie powyższej wykładni przepisów planu w powiązaniu z interpretacją art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. stwierdzić należy więc poprawność argumentacji. Organy, zarówno I instancji, jak i odwoławczy nie wskazały wprawdzie bezpośrednio powyższych argumentacji interpretacyjnych. Należy to wytknąć, bowiem staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Jest także wymogiem sformułowanym w art. 107 par. 1 Kpa, w którym jako element uzasadnienia prawnego decyzji zawarty został wymóg "wyjaśnienia podstawy prawnej". Nie można przez takie sformułowanie, zwłaszcza przy przyjęciu właściwego znaczenia słowa "wyjaśnienie", rozumieć jedynie wskazania przepisu prawnego. Niezbędnym jest czytelne /także dla strony postępowania jako bezpośredniego adresata uzasadnienia decyzji/ ujawnienie argumentów interpretacyjnych. Argumenty te w zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej dają się zrekonstruować, ale nie są one wystarczająco ujawnione. Nie można nie przyjąć, że mogło się to przyczynić do wątpliwości, jakie miał adresat decyzji, skarżący ją do NSA.

2. Lapidarność uzasadnienia zauważalna może być także w zakresie ustosunkowania się do zarzutów odwołania. W szczególności Kolegium nie zwróciło uwagi na sposób wykorzystania przez organ I instancji kryterium interesu społecznego wyrażonego w art. 7 Kpa, które w uzasadnieniu decyzji "skwitowane" jest jedynie wymienieniem, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, mimo że argumenty wskazane wcześniej w uzasadnieniu bezpośrednio się z nim wiązały.

Nie należy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej odwoływać się do generalnych klauzul odsyłających z art. 7 Kpa /"interesu społecznego" oraz "słusznego interesu obywateli"/ bez określenia treści wiązanych z nimi w konkretnym przypadku, bez zestawienia treści obu kryteriów i w razie potrzeby przesądzenia o relacji pierwszeństwa jednego z nich lub preferencji pewnych aspektów wynikających z jednego z nich oraz bez określenia roli, jaką pełnią one /lub jedno z nich/ w ustaleniu treści danej decyzji administracyjnej. Niespełnienie tego wymogu /np. ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia naruszenia interesu społecznego bez żadnych wyjaśnień/ może wywoływać wrażenie potraktowania tych doniosłych aksjologicznie kryteriów korygujących w wielu przypadkach treść przepisów jako jedynie "ozdobników" decyzji lub uzasadnienia, a nawet swoistej "ideologizacji" treści decyzji stosowania prawa.

Niezależnie od wskazanej powyżej wady w zakresie stylu uzasadniania, stwierdzić jednak należy, że zastosowana metoda interpretacji planu miejscowego jest prawidłowa.

3. Nie zasługuje także na uwzględnienie zawarte w skardze odwołanie się do argumentacji a maiori ad minus, którą skarżący powołał w wersji tak zmodyfikowanej, że już niewłaściwej. Polega to w skardze na przyjęciu, iż należy tu preferować mniej a nie bardziej uciążliwy sposób zagospodarowania terenu /mniej uciążliwym jest, zdaniem skarżących, realizacja funkcji mieszkaniowej/.

Nie odmawiając słuszności treści samej formuły, która przytoczona jest przez skarżących, należy jednak podnieść, że zastosowanie argumentacji a maiori ad minus jest dodatkowym zabiegiem interpretacyjnym /sensu largo/, doniosłym wówczas, gdy nie wystarczają pierwotne reguły interpretacyjne dla rozszerzenia lub zawężenia zakresu normy w stosunku do ustaleń wynikających z tekstu przepisów. Nie można więc tej zasady traktować jako występującej w procesie interpretacji zanim ustali się treść normy według tych reguł pierwotnych. Jest to ponadto argumentacja mniej pewna niż typowe reguły interpretacyjne, która w prawie administracyjnym powinna być stosowana ze szczególną ostrożnością.

Inferencyjna reguła a maiori oznacza rozciągnięcie nakazu lub dozwolenia na sytuacje nie ujęte w przepisie, ponieważ jej podstawowy sens brzmi "jeśli nakazane jest więcej, to nakazane jest, mimo że w tekście nie jest to sformułowane, również mniej" lub "jeśli dozwolone jest więcej, to dozwolone jest, mimo że w tekście nie jest to sformułowane, również mniej". Nie można na tej podstawie przyjąć, że jeżeli dozwolona wyraźnie jest funkcja usługowa /jako dominująca, która tu oznaczałaby "więcej"/, to także dozwolona, chociaż nie wyrażona w tekście prawnym, jest funkcja mieszkaniowa jako mniej uciążliwa. Plan bowiem dozwala wyraźnie także funkcję mieszkaniową i nie ma potrzeby jej wywnioskowywania na drodze tej argumentacji. Relacje te, co zostało wskazane wyżej, dają się ustalić na podstawie reguł językowych, systemowo-aksjologicznych i celowościowo-funkcjonalnych, a to stanowi wystarczającą podstawę przyjęcia określonego znaczenia przepisu planu.

Ponadto relacje pomiędzy tymi funkcjami nie uprawniają do prostego skorzystania z tej argumentacji. Nie wchodząc w szczegóły występujących zawsze trudności w pomiarach owego "mniej" i "więcej", należałoby zauważyć, że funkcje mieszkaniowe i usługowe nie dają się ująć w prosty szereg relacji pomiędzy "mniej" i "więcej", bowiem funkcja mieszkaniowa i usługowa są funkcjami różnego rodzaju. Można powiedzieć, że decyduje tu nie wskaźnik ilościowy, który w jakiejś mierze przesądza o zastosowaniu tej argumentacji, lecz wskaźnik rodzaju funkcji, powodujący brak możliwości umieszczenia obu funkcji bezpośrednio w jednym szeregu.

Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że skarżący, powołując się na argumentację a maiori ad minus, pośrednio przyznali dominację funkcji usługowej w regulacji miejscowego planu, skoro z nich chcieli wywnioskować "dozwolenie" realizacji funkcji mieszkaniowej w określonej przez siebie proporcji. Ich argumenty wskazujące na brak określenia proporcji także w tym świetle nie dadzą się utrzymać.

Skarga wskazuje także na jeszcze inne uchybienia dotyczące treści decyzji oraz procesu jej podejmowania.

4. Wspomniane wcześniej ustalenia realizacyjne, wskazujące na program budowy ośrodka usług ponadpodstawowych i ogólnomiejskich traktowane są przez skarżących jako "koncepcja", nie mająca walorów planu miejscowego. Zarzut ten nie da się pogodzić z zasadami budowy planu. Ustalenia realizacyjne stanowią bowiem część planu, a ich dopełniająca rola w kontekście interpretacji podstawowego określenia przeznaczenia terenu, co miało miejsce w zaskarżonej decyzji, nie budzi wątpliwości co do prawidłowości zastosowania.

5. Skarżący wskazują także na to, że treść decyzji o warunkach zabudowy powinna wyznaczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący projektanta oraz organ wydający pozwolenie na budowę. Na tym założeniu opierają następnie zarzut, iż zaskarżona decyzja nie określa samodzielnie, jaki rodzaj funkcji ma być realizowany na tym terenie, lecz odmawia ustalenia warunków na tej podstawie, że wniosek nie jest zgodny z art. 43 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Należy przyjąć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie określa treściowo tych warunków, a kwalifikuje z punktu widzenia przepisów planu zamierzenie opisane we wniosku. Może zatem stwierdzać zgodność lub niezgodność z planem, natomiast nie może wskazywać, jaki wniosek byłby z tym planem zgodny /jak należy wniosek sformułować, aby wywołał decyzję ustalającą warunki/. Takich wniosków o różnorodnej treści, mieszczących się w ustaleniach planu jest zresztą zawsze wiele, a decyzja o warunkach nie może zamieniać się w wyliczanie możliwych rozwiązań lub w normę o charakterze ogólnym. Do tego natomiast musiałaby się sprowadzać decyzja wskazująca, jakie wnioski mieściłyby się w warunkach planu. Zarzut skargi w tym zakresie nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

6. Kwalifikacja wniosku opiera się na stwierdzeniu braku sprzeczności lub zaistnienia sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z normą planu miejscowego. Artykuł 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. nie pozostawia tu zasadniczych wątpliwości, bowiem nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argument skarżących o braku istnienia zakazów dokonywania określonej zabudowy o tyle nie ma tu znaczenia, że nie w każdej sytuacji braku wyraźnych zakazów wniosek jest zgodny z planem. Zakazów dokonywania określonej zabudowy zazwyczaj w planie miejscowym nie ma. Znajdują się tam natomiast dozwolenia tzw. mocne co do określonej zabudowy. Nie są to jednak dozwolenia nie obarczone określonymi warunkami. Jednym z nich może być zachowanie proporcji w realizacji dwóch funkcji. Jeżeli taką relację da się ustalić w drodze prawidłowo przeprowadzonej wykładni, wymóg zgodności należy odnieść do wyniku interpretacji. Także ten aspekt zagadnienia zależy zatem od interpretacji ustaleń planu i jej rezultatów.

7. Nie ma także znaczenia dla rozpatrywanej sprawy powołanie się na czas powstawania planu miejscowego i charakter gospodarki dominującej w owym czasie. Nie negując znaczenia, jakie odgrywa głęboka zmiana społeczna i prawna dla ustalanej treści norm, należy je wiązać przede wszystkim z wykładnią norm otwartych, zawierających elementy aksjologii /także pozaprawnej/, które są szczególnie podatne na zmiany w preferencjach społecznych i politycznych. Nie może to jednak dotyczyć każdej normy w jednakowym stopniu, w tym także norm cechujących się wyższym stopniem konkretności. Przyjęcie takiej postawy interpretacyjnej powodowałoby odejście od innej istotnej wartości prawnej, jaką jest pewność prawa, uniemożliwiające w konsekwencji traktowanie prawa i jego precyzyjnych /na tyle na ile jest to możliwe/ przepisów jako jednolitego środka kontroli zachowań społecznych.

Argument skarżących w tej kwestii jest chybiony dodatkowo także z tego powodu, że plan miejscowy, na podstawie którego podjęta była decyzja, uchwalony był wprawdzie w roku 1986, ale zmieniany był później, i to już w nowej rzeczywistości społecznej i prawnej /1993 r./, co umożliwiało dostosowanie wcześniejszych ustaleń do aktualnego systemu i aktualnych potrzeb społecznych.

8. W świetle powyższego należy przyjąć, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa (...). Wskazane braki dotyczą stylu formułowania decyzji i jej uzasadnienia. Nie wpływają jednak na wynik rozstrzygnięcia /treść decyzji/, dlatego też nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji.

W związku z tym, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a do kontroli zgodności jej treści z prawem upoważniony jest Naczelny Sąd Administracyjny, należało na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzec jak w sentencji.