Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 636/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10, art. 28, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 19
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 54 par. 3, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w G., Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w G., Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w G., Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w G. na decyzję Wojewody z dnia 7 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 6. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 lutego 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., określanej dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane") oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. – byłe koszary przy ul. S. w mieście G. – uchwała Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2006 r., nr 137, poz. 2812), Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Spółce Akcyjnej z siedzibą w G. pozwolenia na roboty budowlane dotyczące budowy zjazdu z al. G. na teren dawnych koszar w G. – W. wraz z drogą manewrową, miejscami postojowymi i chodnikami, działka nr [...] obręb [...].

W decyzji ustalono, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę nr [...], obręb [...].

W dniu 20 września 2013 r. do organu I instancji wpłynęły wnioski czterech Wspólnot Mieszkaniowych Nieruchomości przy al. G. [...], [...], [...], oraz [...] w G. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 1 lutego 2013 r. w trybie art. 145 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., określanej dalej w skrócie jako "k.p.a.").

We wnioskach ww. Wspólnoty Mieszkaniowe wskazały, że przedmiotowa budowa zjazdu z al. G. na teren dawnych koszar w G. W. wraz z drogą manewrową, miejscami postojowymi i chodnikami na działce nr [...] obręb [...] spowodowała przesunięcie dotychczasowego zjazdu z al. G. na nieruchomość położoną przy al. G. [...], a ponadto narusza przepisy § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych"). Wspólnoty zarzuciły, że miejsca parkingowe usytuowane są zbyt blisko nieruchomości budynkowych zlokalizowanych przy al. G. nr [...], [...], [...], [...] i uniemożliwiają swobodne poruszanie się mieszkańców ww. budynków. Zbyt bliskie sąsiedztwo miejsc parkingowych w stosunku do ścian i okien nieruchomości budynkowych Wspólnot powoduje, że pojazdy parkujące na tych miejscach - zlokalizowanych na podstawie przedmiotowej decyzji, w sposób szkodliwy oddziałują na otoczenie oraz wnętrza lokali w budynkach. Inwestor wykonał miejsca parkingowe w odległości 1 metra od nieruchomości budynkowych położonych przy al. G. nr [...], [...], [...] i [...], wobec czego nie została zachowana wymagana prawem minimalna odległość od budynków i okien lokali. Wspólnoty Mieszkaniowe wyjaśniły nadto, że nie zostały powiadomione o prowadzonym postępowaniu, co narusza

art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ działki Wspólnot znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

W dniu 22 września 2013 r. do organu I instancji wpłynął kolejny wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wyżej wymienioną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Wspólnoty Mieszkaniowej przy al. G. [...] w G. We wniosku również wskazano na bezprawną likwidację istniejącego zjazdu oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przy wydawaniu kwestionowanej decyzji oraz błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie - pominięcie w przedmiotowym postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy al. G. [...] w G., jako strony postępowania. Uzupełniając wniosek, Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy al. G. [...] w G. w piśmie z dnia 13 stycznia 2014 r. wskazała, że wnosi o wznowienie postępowania w trybie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.

Prezydent Miasta - postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r. - wydanym na podstawie art. 147 i art. 149 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosków, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia 1 lutego 2013 r.

Następnie - decyzją z dnia 4 marca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a., Prezydent Miasta odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 1 lutego 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości przy al. G. nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] w G., położonych odpowiednio na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]. Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z decyzją z dnia 1 lutego 2013 r. obszar oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę obejmuje nieruchomości położone na działce nr [...] obręb [...]. W związku z powyższym wnioskodawcy mieliby status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę tylko wówczas gdyby należąca do nich nieruchomość pozostawała w obszarze oddziaływania inwestycji ustalonym w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ wyjaśnił również, że w związku z faktem, iż al. G. jest drogą wojewódzką, a zjazdy z niej zlokalizowane są w pasie drogowym, wszelkie postępowania dotyczące lokalizacji bądź likwidacji zjazdów leżą w kompetencji Wojewody, który na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane wydaje pozwolenia m.in. dla dróg publicznych krajowych i wojewódzkich, w związku z czym kwestie te nie były przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Organ dodał, że to Wojewoda udzielił pozwolenia na budowę nowego zjazdu oraz likwidację zjazdu dotychczasowego. Wyjaśnił nadto, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia 1 lutego 2013 r. była budowa drogi manewrowej, chodnika oraz 12 miejsc postojowych usytuowanych na działce nr [...] obręb [...] przy jej północno – wschodniej granicy od strony al. G., a więc w odległości minimum 11,5 metra od ścian szczytowych budynków o numerach [...] i [...], w związku z czym warunki rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zostały spełnione.

Od powyższej decyzji Wspólnoty Mieszkaniowe Nieruchomości przy al. G. nr [...], [...], [...] i [...] w G. wniosły odwołanie, zarzucając wydanie jej bez zbadania wszystkich aspektów sprawy, a w szczególności błędne nieuznanie Wspólnot za stronę postępowania, co narusza ich interes prawny. Zdaniem odwołujących się Wspólnot, decyzja narusza przede wszystkim art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe określenie zakresu oddziaływania projektowanych obiektów budowlanych (tj. parkingu, drogi manewrowej). Wspólnoty wskazały, że inwestycja powoduje ograniczenia w swobodnym dostępie do al. G. (przejście przez drogę przeznaczoną dla ruchu samochodów) oraz dostępie do sąsiednich nieruchomości budynkowych. Ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez naruszenie uzasadnionych interesów "osób trzecich", w tym odwołujących się Wspólnot. W ocenie odwołujących się, organ naruszył również art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez pozbawienie ich statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, czym uniemożliwił im również dostęp do akt sprawy. Ponadto decyzja Prezydenta Miasta w sposób ewidentny dostosowana jest do koncepcji zagospodarowania osiedla "B".

W dalszej części odwołania Wspólnoty wyjaśniły, że sfera oddziaływania parkingu to również droga dojazdowa oraz miejsca manewrowe. Odległość parkingu do budynku wynosi faktycznie 11,5 m, jednak związana z nią droga dojazdowa skraca tę odległość do 6,3 m. Ponadto płyty plastikowe stanowią integralną cześć miejsc parkingowych, a co za tym idzie - są składnikiem oddziaływującym na otoczenie. Zmniejszają one również odległość granicy inwestycji do działek Wspólnot do około 1 m. Wspólnoty wskazały, że organ w swoich pismach posługuje się wyłącznie odległością parkingu od budynku, nie wspomina natomiast o otoczeniu parkingu, które w istotny sposób oddziałuje na sąsiedztwo parkingu, gdyż na drodze i miejscach manewrowych odbywa się ruch samochodowy.

W końcowej części odwołania Wspólnoty zaznaczyły, że są stroną w sprawie, gdyż ingerencja A S.A. obejmuje dalszy teren wzdłuż al. G.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła także Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy al. G. nr [...] w G. Wspólnota ta dodatkowo wskazała na wydanie ww. decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., a także art. 10 k.p.a. oraz art. 107 w związku z art. 80 k.p.a.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda - decyzją z dnia 8 maja 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji nie wezwał wnioskujących o wskazanie terminu, w którym dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, czym istotnie naruszył przepis art. 148 k.p.a. i wobec takiego uchybienia proceduralnego należało decyzję organu I instancji uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia. We wskazaniach co do dalszego postępowania Wojewoda wyjaśnił, że Prezydent Miasta winien najpierw ustalić, czy wnioskujący dochowali terminów wynikających z art. 148 k.p.a. do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, a następnie ponownie przeanalizować ich wnioski oraz ustalić stan faktyczny sprawy. Ponadto Prezydent winien przeprowadzić i udokumentować w aktach sprawy analizę każdego wniosku pod kątem ustalenia stron postępowania administracyjnego zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy oraz odzwierciedlić wyniki analizy w uzasadnieniu decyzji.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody A S.A. wniosła o uwzględnienie skargi przez organ na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku - o jej uchylenie przez sąd.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji pomimo niezaistnienia przewidzianych przywołanym przepisem przesłanek do jej uchylenia oraz naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji faktu, iż w toku postępowania ustalone zostały dokładne daty, w których strony uzyskały wiedzę o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, czemu strony dały wyraz we wnioskach o wznowienie postępowania.

Decyzją z dnia 7 lipca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., po uwzględnieniu w całości skargi A S.A. w G. na decyzję Wojewody z dnia 8 maja 2014 r., Wojewoda - uchylił w całości decyzję własną z dnia 8 maja 2014 r. oraz utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że po zapoznaniu się z zarzutami skargi i dokonaniu ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze treść art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej, postanowił uwzględnić w całości zarzuty podnoszone przez A S.A. Organ II instancji przyznał, że we wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy al. G. [...] z dnia 15 października 2013 r. o wznowienie postępowania wnioskująca wskazała, że o decyzji dowiedziała się w dniu 23 września 2013 r., czego nie zauważył organ w postępowaniu odwoławczym. Zatem wniosek z dnia 15 października 2013 r. (data wpływu do organu I instancji w dniu 22 października 2013 r.) złożony został z zachowaniem miesięcznego terminu określonego przepisami postępowania administracyjnego. Organ dodał, że również we wnioskach z dnia 11 września 2013 r. Wspólnot Mieszkaniowych przy al. G. [...], [...], [...] oraz [...] o wznowienie postępowania wnioskujące Wspólnoty wskazały, że o decyzji dowiedziały się w dniu 20 sierpnia 2013 r., czego również nie dopatrzył się organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Zatem wnioski Wspólnot z dnia 11 września 2013 r. (data wpływu do organu I instancji w dniu 20 września 2013 r.), także złożone zostały z zachowaniem wymogów określonych w art.148 k.p.a.

Wobec powyższego, Wojewoda uznał, że podana przez niego w decyzji z dnia 8 maja 2014 r. proceduralna przyczyna uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2014 r. była wadliwa, co uzasadnia uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji kasacyjnej.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda zaznaczył, że w kontekście odwołań wniesionych przez wyżej wskazane Wspólnoty Mieszkaniowe istotnym jest ustalenie, czy skarżącym Wspólnotom przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Po przytoczeniu treści art. 28 k.p.a. organ wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę przepisem szczególnym dla ustalenia kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, jest art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu prawo zaskarżania aktów administracyjnych przysługuje jedynie tym podmiotom, które wykażą się naruszeniem konkretnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego. Przez pojęcie interesu prawnego należy przy tym rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienia. Dla uznania legitymacji podmiotu do posiadania przymiotu strony nie jest wystarczające wykazanie, że decyzja administracyjna narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Podmiot powinien wykazać, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym.

Organ II instancji wyjaśnił, że interes prawny, o którym stanowi art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ustawy - Prawo budowlane, to interes chroniony prawem w obszarze oddziaływania inwestycji. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu. Zatem wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją winien pochodzić od strony postępowania administracyjnego, w którym to wnioskodawca nie uczestniczył bez własnej winy, a decyzja administracyjna, której wznowienie dotyczy, winna godzić w sferę prawną podmiotu, który wnosi o jej wznowienie - wywoływać dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składający wniosek o wznowienie postępowania musi się zatem wykazać "posiadanym prawem przymiotu strony postępowania poprzez wskazanie naruszenia własnego interesu prawnego, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną decyzją, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją". Legitymację do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym mają co do zasady podmioty, którym przysługuje nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, a więc ich właściciele i użytkownicy wieczyści.

Wojewoda zaznaczył, że z analizy akt sprawy oraz dołączonego do akt projektu budowlanego wynika, że zamierzenie inwestycyjne - budowa zjazdu z al. G. wraz z parkingiem na terenie dawnych koszar w G. - działka nr [...] - obejmuje swym zakresem wykonanie zjazdu z al. G. (według odrębnego opracowania projektowego - pas drogowy drogi wojewódzkiej) w zakresie dotyczącym działki nr [...] oraz drogi manewrowej do obsługi 12 miejsc postojowych o wymiarach 2,3x5,0 m. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, miejsca postojowe zlokalizowano na działce nr [...] pomiędzy projektowaną drogą manewrową, a pasem drogowym al. G.. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość miejsc postojowych od granicy działki nr [...] z działkami o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] wynosi ponad 11 m.

Następnie Wojewoda przytoczył treść § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, po czym stwierdził, że "zaprojektowane miejsca postojowe spełniają wymogi przewidziane prawem, gdyż wynikające z przepisu odległości są większe od minimalnie wymaganych i nie wprowadzają ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek sąsiednich, a należących do odwołujących się Wspólnot". Organ zaznaczył przy tym, że przepis ten w żaden sposób nie definiuje odległości parkingu względem budynków mieszkalnych. Brak jest również, innych niż wyżej wymienione, przepisów prawa, które wprost definiowałyby konieczność lokalizowania w określonej odległości parkingu, lub też dróg i placów manewrowych, od budynków mieszkalnych,

a w szczególności od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Z tych przyczyn organ uznał, że obszar oddziaływania zaprojektowanego parkingu

o 12 miejscach postojowych, ze względu na skalę przedsięwzięcia oraz przy zachowaniu wyżej wykazanych odległości, ogranicza się do terenu działki objętej inwestycją, tj. działki nr [...].

Jednocześnie Wojewoda zauważył, że działka nr [...], dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego G. w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...], nie jest obciążona żadną służebnością na rzecz skarżących. Zatem wskazany w odwołaniu interes faktyczny, mówiący o dojściach do budynków należących do skarżących przez teren działki [...], nie daje im uprawnienia do uznania ich za stronę postępowania. Ponadto przedmiotowy projekt uwzględnia w swych założeniach utrzymanie tych przejść pieszych przez teren działki objętej inwestycją, a więc w niczym nie ograniczono dotychczasowego faktycznego korzystania Wspólnot z działki nr [...].

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących zarzutu, według którego projektowana droga manewrowa stanowi de facto planowaną drogę wewnętrzną do planowanych w przyszłości wjazdów na teren osiedla "B", organ II instancji wyjaśnił, że zarzut ten nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Ponadto organ odwoławczy zgodził się ze Wspólnotami, że dopóki posiadają one prawo do władania swoimi nieruchomościami, to - wynikający z koncepcji zagospodarowania terenu osiedla "B", jak również z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób wykorzystania terenu działek należących do Wspólnot, inny niż w chwili obecnej, nie będzie mógł być zrealizowany bez ich zgody.

Organ odwoławczy uznał natomiast za niezasadne zarzuty Wspólnoty Mieszkaniowej przy al. G. [...] co do naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisów procesowych, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., a także art. 10 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a.

Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji - dokonując oceny wniosków o wznowienie postępowania - w pierwszej kolejności bada czy wnioski spełniają co do zasady wymóg formalny zapisany w art. od 145 do 148 k.p.a. Po spełnieniu przez wnioskodawcę warunków wynikających z powyższych przepisów, wydaje

- na podstawie art. 149 k.p.a. - postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, co też organ uczynił postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r. Następnie przystępuje do badania zasadności wniosków, tj. czy pochodzą one od stron postępowania administracyjnego. Organ I instancji ponowną analizę obszaru oddziaływania inwestycji przeprowadził na podstawie akt sprawy i projektu budowlanego dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę, zatwierdzonego decyzją z dnia 1 lutego 2013 r. Wynik tej analizy znalazł swoje odzwierciedlenie w decyzji, w punktach 1. i 3. uzasadnienia, w postaci stwierdzenia, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje nieruchomość położoną na działce nr [...] obręb [...]. Jednocześnie organ wskazał, że odległość projektowanych miejsc postojowych

- minimum 11,5 m od ścian szczytowych budynków nr [...] i nr [...] (stanowiących jednocześnie granicę działki) spełnia warunki rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że podnoszony przez Wspólnoty zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. jest bezzasadny. Organ I instancji podjął bowiem niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a zebrany materiał dowodowy znany organowi z urzędu był wystarczający dla ponownego dokonania oceny obszaru oddziaływania inwestycji, o czym strony zostały powiadomione w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ I instancji w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego na etapie badania obszaru oddziaływania inwestycji oraz badania czy wnioskującym przysługuje lub przysługiwał status strony w zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie wszedł w posiadanie nowych dowodów, o istnieniu których winien zawiadomić strony postępowania wznowieniowego. Zatem nie można mówić o naruszeniu przez organ I instancji art. 10 k.p.a.

Organ odwoławczy nie w pełni podzielił także zarzut naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji w sposób uproszczony wskazał na fakty oraz podstawę prawną, na podstawie których podjął swoje rozstrzygniecie, niemniej jednak to uzasadnienie nie pozbawiło rozstrzygnięcia cech decyzji oraz nie uniemożliwiło stronom postępowania wskazania w odwołaniach przepisów prawa materialnego, które ich zdaniem narusza zaskarżona decyzja. Organ II instancji zauważył nadto, że w treści wniosków o wznowienie postępowania administracyjnego, jak i w odwołaniach od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, poza zarzutem błędnego ustalenia przez Prezydenta Miasta obszaru oddziaływania zaskarżonej inwestycji, Wspólnoty nie wskazały żadnej innej przesłanki, która wskazywałaby na naruszenie ich interesu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję wniosły Wspólnoty Mieszkaniowe Nieruchomości przy al. G. nr [...], [...], [...] i [...] w G., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżące Wspólnoty zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi skarżące zarzuciły, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odnosi się do uzasadnienia ich odwołań, a skupia się jedynie na uzasadnieniu zmiany swojej decyzji z dnia 8 maja 2014 r. Skarżące stwierdziły też, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie wskazuje argumentów przedstawionych przez A S.A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w związku z czym nie znają one zarzutów w niej zawartych. Na stronie 2. odwołania z dnia 20 marca 2014 r. Wspólnoty wskazały zarówno przepisy prawa, jak i wyroki - zarówno WSA jak i Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczące oddziaływania inwestycji. Zdaniem skarżących, organy obu instancji ograniczają się wyłącznie do podawania obowiązujących odległości parkingu od budynków i według nich tylko ten fakt jest wiążący i wiarygodny, a najważniejszy dla nich jest interes A S.A.

Zdaniem Wspólnot, przy badaniu oddziaływania parkingu należy uwzględnić nie tylko odległość miejsc postojowych, lecz również przeanalizować oddziaływanie drogi dojazdowej i miejsc manewrowych. W odwołaniu - na stronie czwartej, zostały wskazane bardzo dokładnie odległości od budynków skarżących. Ponadto parking i jego otoczenie skraca odległość do budynków do 4,4 m, co obrazują także zdjęcia załączone do odwołania.

W dalszej części skargi skarżące wyjaśniły, że tuż przy ich budynkach ułożono płyty plastikowe, które również stanowią miejsca postojowe. Uzyskano w ten sposób około 40 miejsc parkingowych. Płyty te - według producentów - stanowią alternatywę dla ciężkich płyt betonowych i wszystkie tego typu płyty nadają się na parkingi trawiaste. Zdaniem skarżących, inwestor przy budowie 12-stanowiskowego parkingu dopuścił się samowoli budowlanej, czego żaden organ, a zwłaszcza Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie chcą przyjąć do wiadomości. W ocenie skarżących za przyznaniem im statusu strony przemawia także okoliczność, iż w związku z działaniami inwestora w sposób znaczący obniżyła się wartość ich mieszkań.

Skarżące podkreśliły przy tym, że wybudowany parking jest początkiem większej inwestycji bowiem docelowo będzie przedłużony do budynku przy ulicy G. nr [...]. Planując budowę osiedla "B", inwestor powinien zapewnić określoną ilość bezpłatnych miejsc parkingowych, czego nie uczynił. Zdaniem skarżących, celowo rozbito na kilka etapów projekt połączenia osiedla B z al. G. Takie postępowanie bowiem umożliwiło pozbawienie Wspólnot praw strony w sprawach dotyczących planowanych inwestycji, czego ostatecznym etapem jest wysiedlenie 120 właścicieli mieszkań.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została autokontrolna decyzja Wojewody z dnia 7 lipca 2014 r., którą Wojewoda uchylił w całości własną decyzję z dnia 8 maja 2014 r. oraz utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2014 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 lutego 2013 r. o udzieleniu A S.A. pozwolenia na roboty budowlane dotyczące budowy zjazdu z al. G. na teren dawnych koszar w G. W. wraz z drogą manewrową, miejscami postojowymi i chodnikami na działce nr [...] obręb [...] w G.

Zaznaczyć należy, że kontrolowana decyzja Wojewody z dnia 7 lipca 2014 r. została wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Przytoczony przepis reguluje instytucję autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1185/09; uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 343/08, wszystkie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten szczególny tryb uprawnia organ administracji publicznej do zastąpienia sądu administracyjnego w rozpoznaniu skargi. Tryb ten wymaga jednocześnie, aby wydana decyzja autokontrolna spełniała najwyższe standardy stosowania prawa tak, aby w jej rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 955/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 158/05, z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 712/05; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 102/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a., to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 7/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012 r., str. 195).

Rozstrzygnięcie organu administracji wydane w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może przy tym ograniczać się do stwierdzenia, że organ ten "uwzględnia skargę". Autokontrola ma na celu ponowne zajęcie się daną sprawą i ponowne jej rozstrzygnięcie, dlatego też organ administracji publicznej, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., może skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a. Organ administracyjny, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., nie przekształca się w sąd administracyjny i w przeciwieństwie do sądu ma kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinna nie tylko rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji ale również decyzji wydanej w pierwszej instancji, jeśli tego wymaga tok postępowania (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2005, str. 148-149; T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 222; zob. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając przedstawione wyżej poglądy orzecznictwa i doktryny Sąd wskazuje, że prawidłowo wydana decyzja autokontrolna może zawierać następujące rozstrzygnięcia: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy; 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i orzeczenie o istocie sprawy; 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania I instancji; 4) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. W ramach samokontroli możliwe jest również, o ile takie żądanie zostało zawarte w treści skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W rozpoznawanej sprawie kontrolowana decyzja została wydana na skutek wniesienia przez inwestora – A S.A. z siedzibą w G. skargi na decyzję Wojewody z dnia 8 maja 2014 r. uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2014 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze tej skarżąca wniosła o jej uwzględnienie. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Wojewoda przyznał, że podana przez niego w decyzji z dnia 8 maja 2014 r. proceduralna przyczyna uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2014 r. była wadliwa bowiem wnioski Wspólnot o wznowienie postępowania administracyjnego zostały złożone w terminie. Powyższe uzasadniało, zdaniem Wojewody, uwzględnienie skargi A S.A. i wydanie decyzji w trybie autokontroli.

Kontrolowana decyzja rozstrzygnęła zatem sprawę ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z tej skargi, tak jak tego wymaga art. 54 § 3 p.p.s.a. Ponadto, mając na względzie przytoczone wyżej rozważania, sposób sformułowania rozstrzygnięcia w kontrolowanej decyzji mieści się w kompetencjach organu rozstrzygającego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., przy czym utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2014 r. odmawiającej uchylenia jego ostatecznej decyzji z dnia 1 lutego 2013 r. o udzieleniu A S.A. pozwolenia na roboty budowlane (pkt 2 zaskarżonej decyzji) w istocie stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty niniejszej sprawy, do czego w ramach autokontroli organ II instancji był w pełni uprawniony.

Nie można jednak pominąć tego, że zgodnie z treścią art. 54 § 3 zdanie drugie p.p.s.a., uwzględniając skargę organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Organ jest przy tym zobligowany precyzyjnie wskazać na konkretne naruszenie prawa, które miało miejsce w ramach zaskarżonego działania. Ma to istotne znaczenie zarówno dla dochodzenia przez stronę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną na skutek rażącego naruszenia prawa przez organ administracji publicznej jak i odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza za rażące naruszenie prawa (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012 r., str. 199; R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck, Warszawa 2011 r., str. 295).

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 2 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1043/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1274644), organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli, jest zobowiązany w sentencji decyzji czy postanowienia każdorazowo zawrzeć także rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 110/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1404657), stwierdzając, że redakcja przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że organ - uwzględniając skargę w trybie autokontroli - jest zobowiązany w sentencji decyzji każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że decyzja obarczona jest wadą, a sąd, rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do uchylenia takiej decyzji.

Powyższe stanowisko zostało również przyjęte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt

II SA/Bk 109/12 oraz z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 3/13 (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko zajęte w przytoczonych powyżej wyrokach Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia, czy działanie Wojewody miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest obligatoryjnym elementem każdej decyzji autokontrolnej. Oznacza to, że organ - wydając taką decyzję - musi w niej zamieścić to rozstrzygnięcie bez względu na to, czy będzie ona stwierdzać pozytywnie, czy negatywnie wystąpienie jednej ze wskazanych w omawianym przepisie przesłanek. Wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. bez zawarcia stwierdzenia, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, uzasadnia konieczność uchylenia takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 955/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 818/11 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konkludując, stwierdzić należy, że kontrolowana decyzja Wojewody z dnia 7 lipca 2014 r. wydana została z naruszeniem 54 § 3 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie.

Poddając ocenie zgłoszony przez skarżące zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez odmówienie im statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wyjść nadto należy, że analiza i określenie obszaru oddziaływania obiektu są kluczowe dla ustalenia komu w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ów status przysługuje.

Stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z tym przepisem pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak więc stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, Baza Orzeczeń LEX nr 340189). Należy przy tym zaznaczyć, że krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., II OSK 1859/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1457693).

Wracając do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" wskazać należy, że zostało ono zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ww. ustawy, zgodnie z którym przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (por. Zdzisław Kostka, Prawo budowlane Komentarz, ODiDK Sp. z o.o. Gdańsk, 2005, str. 21-22), w tym przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1083596), oraz przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Jak bowiem słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1899/13 (Baza Orzeczeń LEX nr 1481894), przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Obszaru tego nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno - budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie nie będzie można uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów, jako stron postępowania, poza inwestorem nie oznacza przecież że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu i że tym samym dojdzie do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 852306), zgodnie z którym, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że obszar oddziaływania zaprojektowanego parkingu o 12 miejscach postojowych ogranicza się do terenu działki objętej inwestycją, tj. działki nr [...]. Wojewoda wyjaśnił, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość miejsc postojowych od granicy działki nr [...] z działkami o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] - będących w użytkowaniu wieczystym Wspólnot, wynosi ponad 11 m. Następnie organ przytoczył treść przepisu § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, nie może być mniejsza niż 10 m – w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie. Natomiast odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m – w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie. Zdaniem Wojewody, z powyższego przepisu wynika, że "zaprojektowane miejsca postojowe spełniają wymogi przewidziane prawem, gdyż wynikające z przepisu odległości są większe od minimalnie wymaganych i nie wprowadzają ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek sąsiednich, a należących do odwołujących się Wspólnot. Natomiast przepis ten w żaden sposób nie definiuje odległości odnoszących się co do lokalizacji parkingu względem budynków mieszkalnych. Brak jest również, innych niż wyżej wymienione, przepisów prawa, które wprost definiowałyby konieczność lokalizowania w określonej odległości parkingu, lub też dróg i placów manewrowych, od budynków mieszkalnych, a w szczególności od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi".

Zdaniem Sądu, zachowanie minimalnych odległości usytuowania obiektu określonych w przepisach rozporządzenia o warunkach technicznych nie może samo przez się oznaczać, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej. Podkreślić należy, że kwestia ta (tj. zachowanie minimalnych odległości usytuowania projektowanego obiektu) może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel bądź użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości. Samo zatem zachowanie wymaganych minimalnych odległości co do usytuowania miejsc parkingowych na działce inwestora nie przesądza o tym, że oddziaływanie tego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora,

a w konsekwencji, że nieruchomości sąsiednie nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego. Stanowisko organu zajęte w tej sprawie jest zatem wadliwe, ponieważ ustawowa definicja obszaru oddziaływania obiektu zawarta w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia, sprzecznego z przytoczonym wyżej orzecznictwem, wyznaczającym kierunki analizy przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu.

Nie można przy tym pominąć również tego, że przy ocenie czy dany podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, Baza Orzeczeń LEX nr 347949). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli zatem jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644, Baza Orzeczeń LEX nr 852306).

Słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1698/2011 (Baza Orzeczeń LexPolonica nr 5178362) wyjaśnił, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział.

Błędnie zatem organ odwoławczy twierdził, że składający wniosek o wznowienie postępowania musi się wykazać "posiadanym prawem przymiotu strony postępowania poprzez wskazanie naruszenia własnego interesu prawnego (...)". Z wyżej przytoczonego orzecznictwa wynika bowiem jednoznacznie, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania, nie ma znaczenia czy zostało przez nią wykazane naruszenie własnego interesu prawnego.

Konkludując, należało stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dokonał także niewłaściwej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, a tym samym naruszył przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W wyniku dokonania błędnej wykładni pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", organ II instancji ograniczył bowiem badanie przymiotu strony postępowania do ustaleń czy zachowane zostały minimalne odległości usytuowania obiektu, naruszając tym samym również przepisy postępowania,

a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na względzie, że zgodnie

z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień tego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie powołanego przepisu organ musi zając stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności wyjaśnić na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 497/88, ONSA z 1989 roku, nr 2, poz. 68 oraz wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 1010/97, Baza Orzeczeń LEX nr 48684). W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższych wymogów nie spełnia, ponieważ brak jest w nim wyczerpującej analizy obszaru oddziaływania inwestycji.

W konsekwencji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, jak i przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 54 § 3 p.p.s.a. Przy czym naruszenie przez organ przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określając przy tym, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Po uprawomocnieniu się tego wyroku Wojewoda niezwłocznie przekaże do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę A S.A. w G. na decyzję kasacyjną Wojewody z dnia 8 maja 2014 roku, wydaną w tej sprawie.