Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1291/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 28, art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 2 września 2022 r. znak WI-I.7840.7.36.2021.GT w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr AB.III-W.6743.157.2021 z 8 marca 2021 r., znak: AB.III-W.6743.157.2021.MD, Starosta Krakowski, powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wniósł w ustawowym terminie sprzeciw wobec zgłoszenia inwestora spółki P. Sp. z o.o. w W. , polegającego na "Ułożeniu skarpy o wys. od 0,5 do 3,0 m i jej umocnieniu, nowej bramie garażowej, ogrodzeniu na wys. 2,0m/3,5m na działkach nr [...] i [...] w miejscowości G., gmina Z.."

Organ wskazał na art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi cyt: Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ l instancji wskazał, że zgłaszane roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie mieszczą się w katalogu robót i obiektów budowlanych, które mogą zostać zrealizowane w trybie zgłoszenia.

Od powyższej decyzji organu l instancji, w terminie wymaganym dla jego skuteczności, odwołanie wniosła spółka P. Sp. z o.o. w W. , w którym skarżąca podniosła, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem.

Wojewoda Małopolski decyzją z 2 września 2022 r. znak: WI-I.7840.7.36.2021.GT, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 6, art. 15 K.p.a. Wyjaśnił, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach przepisów prawa, co wynika z art. 6 K.p.a., zatem kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa. Realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 K.p.a. organ odwoławczy na nowo rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie, podejmując wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że rozpatruje sprawę nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto rozpoznaje sprawę co do istoty. Dwuinstancyjność postępowania wymaga bowiem, aby organ odwoławczy w oparciu o zgromadzone dowody dokonał samodzielnie ustalenia stanu faktycznego, a następnie przeprowadził ocenę prawną.

Po dokonaniu analizy całości akt sprawy, również w kontekście podnoszonych zarzutów przez stronę skarżącą, Wojewoda Małopolski stwierdził, że wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie z niżej wymienionych powodów.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 t.j. ze zmianami, P.b.), każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Natomiast przepisy art. 5 P.b. nakazują, by obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi - biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania - projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in.: warunki bezpieczeństwa i higieny pracy, poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub w przypadku jego braku - warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, oraz w drodze powszechnie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą ingerować w planowaną zabudowę nieruchomości tylko w zakresie wyznaczonym przepisami prawa. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 Prawa budowlanego stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29 - 31 ww. ustawy, gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w tych przepisach ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Niedopuszczalna jest w tym przypadku wykładnia rozszerzająca.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, zobowiązany jest do oceny zamierzenia pod względem przyporządkowania zgłaszanej inwestycji do katalogu robót zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę, bądź stwierdzenia, że zgłaszane roboty wykraczają poza zakres wyjątków, a także oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak również prawa miejscowego.

W rozpatrywanej sprawie inwestor zgłosił zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających cyt: na ułożeniu skarpy o wys. od 0,5 m do 3,0 m i jej umocnieniu, nowej bramie wjazdowej, ogrodzeniu na wys. 2,0 m/3,5 m na działkach nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości G., w gminie Z..

Na obszarze objętym projektowaną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr XL/44/2006 Rady Gminy Zielonki z dnia 3 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości G. (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2006 r., nr 563, poz. 3552 t.j. ze zmianami) - zwany dalej mpzp. Działki inwestycyjne znajdują się w obszarach oznaczonych w mpzp symbolami: 16.MN.4, tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działka nr [...]) oraz R, tj. w terenach gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach (działka nr [...]).

Powodem, dla którego Starosta Krakowski wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia była okoliczność, że planowane zamierzenie nie mieści się w katalogu budów oraz innych robót budowlanych, które zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Jednakże na etapie postępowania odwoławczego analiza akt sprawy wykazała, że dokonane zgłoszenie jest niepełne i zawiera braki, które w znaczący sposób uniemożliwiają poprawne zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji do jednej z kategorii obiektów i robót budowlanych wymienionych w Prawie budowlanym, w tym w katalogu zawartym w art. 29 - 31 tej ustawy. Stąd też organ odwoławczy pismem z 20 grudnia 2021 r., znak: WI-I.7840.7.36.2021.JD, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków wymienionych w tymże piśmie.

Pomimo udzielonej przez inwestora odpowiedzi na ww. pismo, w dalszym ciągu wnioskujący nie uzupełnił wszystkich żądanych dokumentów i informacji, a zgłoszenie nadal pozostawało niekompletne. Z tego powodu organ odwoławczy pismem z 22 czerwca 2022 r., znak: WI-I.7840.7.36.2021.GT, ponownie wezwał inwestora, działającego przez Prezesa Zarządu, do uzupełnienia zgłoszenia o informacje, dokumenty oraz wyjaśnienia szczegółowo wymienione i opisane w tym piśmie. Ponadto inwestor został także pouczony, że w razie nieuzupełnienia wskazanych braków w określonym terminie 21 dni od dnia doręczenia pisma, odwołanie zostanie rozpatrzone w oparciu o posiadany materiał dowodowy.

Ww. wezwanie zostało skutecznie doręczone adresatowi 27 czerwca 2022 r., o czy świadczy podpisane zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki listowej, zatem termin na uzupełnienie braków upłynął 18 lipca 2022 r. Jednakże do dnia wydania niniejszej decyzji inwestor nie udzielił żadnej odpowiedzi na powyższe wezwanie i nie ustosunkował się do kwestii w nim zawartych. Stąd też organ odwoławczy rozpatrzył wniesione odwołanie w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja dotyczy wykonania robót budowlanych polegających na ułożeniu skarpy i jej umocnieniu, nowej bramie wjazdowej i ogrodzeniu.

Odnośnie projektowanej skarpy organ wyjaśnił, że w analizowanym zgłoszeniu wskazano, iż planuje się ułożenie skarpy, o wysokości od 0,5 m do 3,0 m i o szerokości od 3,0 m do 4,0 m, na całej długości działek inwestycyjnych, czyli na ok. 42,5 m, poprzez dowiezienie ok. 50 - 80 m3 ziemi, a następnie jej umocnienie. W zgłoszeniu nie podano, w jakim celu projektuje się skarpę. Z kolei w piśmie z 5 stycznia 2022 r. skierowanym do organu (data wpływu 10 stycznia 2022 r.) poinformowano, że cyt.: Skarpa (...) ma przebiegać po północnej granicy wymienionych działek i mieć szerokość ok. 3-4 m. Na skarpie ma rosnąć żywopłot odgradzający widok od sąsiada, a skarpa ma służyć przejazdowi traktorkiem ogrodowym i innymi lekkimi sprzętami ogrodowymi. Jednakże należy zauważyć, że działka nr [...] od strony północnej graniczy bezpośrednio z częścią działki nr [...], która znajduje się w terenie oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KDW, tj. w terenach tras komunikacyjnych i dróg wewnętrznych, natomiast od strony południowej bezpośrednio graniczy z zabudowaną działką nr [...], będąca własnością inwestora. Z kolei działka nr [...] od zachodniej strony graniczy bezpośrednio z niezabudowaną działką nr [...], oznaczoną w mpzp symbolem 16.RS.17 (tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych), a od strony południowo-wschodniej - z działką nr [...]. Ponadto budynek mieszkalny, zlokalizowany na działce nr [...] (należącej do inwestora), jest usytuowany w odległości ok. 8,81 m od ww. działki nr [...] i ok. 10,80 m od ww. działki nr [...] (pomiar własny na podstawie ogólnodostępnego serwisu internetowego pod adresem https://polska.e-mapa.net/). Dodatkowo planuje się wykonać skarpę o bardzo zróżnicowanej wysokości (od 0,5 m do 3,0 m) na całej długości działek inwestycyjnych, tj. ok. 42,5 m. Stąd też nie bez znaczenia jest fakt, że nie przedłożono żadnych szkiców/rysunków ukazujących usytuowanie skarpy na działkach nr [...] i nr [...] i względem granic z działkami bezpośrednio sąsiednimi, nie wskazano sposobu wykonania i nie wyjaśniono, na czym polegać będzie projektowane umocnienie. Inwestor nie wykazał także, że po wykonaniu planowanej skarpy nie nastąpi zmiana spływu wód opadowych - warunek z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j.) o brzmieniu: Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Jedynie w ww. piśmie z 5 stycznia 2022 r. T. M. poinformował cyt.: wzniesienie skarpy spowoduje zapewne zmianę stosunków wodnych na działce, ale nie powinna spowodować spływu wód gruntowych na działki sąsiednie (...).

Zatem już sam skarżący zauważa, że po wykonaniu projektowanej skarpy nastąpi zmiana stosunków wodnych, a przy tym nie wyklucza ewentualności, że nie zostanie zachowany warunek z § 29 ww. rozporządzenia. Bowiem stwierdzenie cyt.: "nie powinna spowodować spływu wód opadowych" jednoznacznie przesądza, że inwestor nie gwarantuje, iż nie zmieni naturalnego spływu wód. Ponadto zgłaszający nie przedłożył żadnego dokumentu (np. ekspertyzy technicznej zawierającej obliczenia wykonane przez osobę pełniącą samodzielne funkcje w budownictwie) potwierdzającego, że skarpa ta, z uwagi na swoje parametry, nie będzie zagrażać bezpieczeństwu ludzi lub mienia, o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, że procedura zgłoszeniowa nie stoi na przeszkodzie badaniu kwestii bezpieczeństwa planowanego zamierzenia, a organ administracji architektoniczno-budowlanej może skierować zapytanie do inwestora, w jaki sposób zapewnione będzie bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz czy nie wystąpią ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Mając powyższe na uwadze organ pismem z 22 czerwca 2022 r., znak: WI-I.7840.7.36.2021.GT, wezwał reprezentującego inwestora T. M. do złożenia wyjaśnień i przedłożenia stosownych dokumentów w ww. kwestiach, lecz do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie ustosunkował się do tego wezwania.

Jeżeli chodzi o projektowane ogrodzenie oraz bramę organ wskazał, że inwestor zgłosił także zamiar realizacji nowej bramy wjazdowej i ogrodzenia o wysokości od 2,0 m do 3,5 m. Jednakże nie dołączył żadnych szkiców/rysunków ukazujących, w których miejscach i na jakich odcinkach ogrodzenie będzie posiadać wysokość przekraczającą 2,20 m. Zauważyć należy, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 20 Prawa budowlanego ogrodzenia do wysokości 2,20 m nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

W analizowanym zgłoszeniu brak jest dokładnych informacji na temat materiałów, z których planuje się wykonać ogrodzenie oraz jego wyglądu, a także sposobu jego wykonania. Wskazano jedynie ogólnie cyt.: "ogrodzenie z siatki ogrodzeniowej". Stąd też należy uznać, że zgłaszający nie zapewnił, iż przedmiotowe zamierzenie nie naruszy ustaleń zawartych w rozdziale II miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. zasad zagospodarowania terenów i warunków zabudowy dotyczących całego obszaru gminy. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 3 mpzp:

Ze względu na zapewnienie równowagi i łączności ekologicznej pomiędzy poszczególnymi obszarami, ochronę wartości krajobrazowych, kulturowych i przestrzennych wyklucza się realizację ogrodzeń w formie litych murów, oraz innych nie ażurowych elementów budowlanych. Przy realizacji ogrodzeń należy używać materiałów związanych z tradycją budowlaną regionu (kamień, drewno, ceramika) ze szczególnym uwzględnieniem ogrodzeń zielonych (żywopłotów) (podkreślenie własne). Z kolei organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może przyjąć zgłoszenia, które narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego).

Organ nadmienił, że na etapie postępowania odwoławczego umożliwiono inwestorowi uzupełnienie wszystkich wymaganych prawem dokumentów i informacji, jednakże do dnia dzisiejszego nie ustosunkował się on do ww. kwestii, co zostało wykazane powyżej.

Niezależnie od powyższego organ wskazał na kolejną kwestię mającą wpływ na niniejsze rozstrzygnięcie. Zgodnie z informacjami zawartymi w Księdze Wieczystej nr [...] [...] (stan z 13 czerwca i 31 sierpnia 2022 r.), prowadzonej m.in. dla działek inwestycyjnych nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości G., nieruchomości te objęte są ograniczeniem wynikającym z ustanowionej służebności. Bowiem w Dziale III ww. Księgi widnieją zapisy cyt.: nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] pojazdami mechanicznymi o masie całkowitej do 1,5 tony z wyłączeniem pojazdów służb ratowniczych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, całą jej długością i szerokością - na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz cyt.: nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] pojazdami mechanicznymi o masie całkowitej do 1,5 tony z wyłączeniem pojazdów służb ratowniczych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, po całej jej długości i szerokości - na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Podstawą wpisu tych służebności są: umowa sprzedaży i umowa ustanowienia służebności gruntowej sporządzona 26 października 2011 r., umowa sprzedaży oraz umowa ustanowienia służebności gruntowej sporządzona 21 grudnia 2011 r.

Organ odwoławczy zaznaczył, że służebności gruntowe należą do tzw. ograniczonych praw rzeczowych, uregulowanych w art. 285 - 294 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2020.1740 t.j. ze zmianami). Służebność gruntowa to prawo, które łączy dwie nieruchomości: władnącą, na rzecz której ustanawiana jest służebność oraz obciążoną, której kosztem jest ona ustanowiona. Prawo to przysługuje właścicielowi nieruchomości władnącej. Z kolei na właścicielu nieruchomości obciążonej spoczywają w związku z tym pewne obowiązki, polegające głównie na tym, że wykonując swe uprawnienia, wynikające z prawa własności nieruchomości, nie może zakłócić wykonywania służebności przez właściciela nieruchomości władnącej. Z kolei celem służebności gruntowej jest zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub wręcz umożliwienie właścicielowi korzystania z niej, np. poprzez zapewnienie dostępu do drogi. Przedmiotem służebności może być, jak w omawianym przypadku, prawo przejazdu i przechodu, nazywane służebnością drogi koniecznej.

W analizowanej sprawie planuje się wzniesienie skarpy, na całej długości działek nr [...] i nr [...], na wysokość od 0,5 m do 3,0 m oraz wykonanie ogrodzenia o wysokości od 2,0 m do 3,5 m na ww. działkach. Jednakże nie przedłożono żadnych dokumentów potwierdzających zniesienie ustanowionych służebności. W omawianym przypadku, zgodnie z ww. zapisem Księgi Wieczystej nr [...] [...], nieruchomościami obciążonymi przedmiotową służebnością gruntową są działki nr [...] i nr [...], a nieruchomościami władnącymi są działki nr [...] i nr [...]. Służebność gruntowa przechodu i przejazdu, obejmująca całą długość i szerokość działek inwestycyjnych, została ustanowiona na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...] i nr [...], a więc nie tylko obecnych właścicieli, ale i przyszłych. Zatem realizacja planowanego zamierzenia na całych powierzchniach działek obciążonych służebnością, w tym wykonanie ogrodzenia, spowoduje, że właściciele działek władnących nie będą mogli korzystać z przysługującego im prawa przechodu i przejazdu. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, ponieważ, jak już wyżej wskazano, wykonując swe uprawnienia, wynikające z prawa własności nieruchomości, właściciel działki obciążonej nie może zakłócić wykonywania służebności przez właściciela nieruchomości władnącej. Ponadto wykonanie zgłaszanych robót w obecnym stanie prawnym i faktycznym prowadziłoby do naruszenia obowiązujących przepisów, gdyż naruszałoby interesy osób trzecich, tj. każdoczesnych właścicieli działek nr [...] i nr [...], wynikające z art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego. Służebność gruntowa wiąże się z uprawnieniem do władania nieruchomością obciążoną w oznaczonym zakresie, a zatem uprawniony nie może zostać pozbawiony tego władztwa. Odpowiednie stosowanie przepisów o ochronie własności umożliwia właścicielom działek władnących skorzystanie z ochrony przewidzianej w art. 222 w związku z art. 251 Kodeksu cywilnego.

Organ nadmienił, że również i w tej kwestii, na etapie postępowania odwoławczego, umożliwiono inwestorowi złożenie wyjaśnień i przedłożenie stosownych dokumentów potwierdzających zniesienie/wygaśnięcie służebności, jednakże skarżący w ogóle nie wypowiedział się na ten temat. Powyższa okoliczność z kolei obliguje organ do wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia, ponieważ planowana inwestycja nie może naruszać przepisów prawa (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego).

Reasumując organ stwierdził, że nieuzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wskazanym w wezwaniach z 20 grudnia 2021 r. i z 22 czerwca 2022 r. uniemożliwiło organowi odwoławczemu przeprowadzenie analizy przedmiotowego zgłoszenia pod kątem zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do jednej z kategorii obiektów i robót budowlanych wymienionych w ustawie Prawo budowlane, w tym w katalogu zawartym w art. 29 - 31 tej ustawy oraz pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Stąd też nie można jednoznacznie stwierdzić, że zgłaszane zamierzenie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i że może zostać zrealizowane w trybie dokonanego zgłoszenia.

Organ podkreślił, że analizowane zgłoszenie, pomimo wezwań organu, zawiera braki i nie spełnia wymogów określonych w art. 30 ust. 2, ust. 2a pkt 1 Prawa budowlanego. W analizowanej sprawie nie określono sposobu wykonywania planowanych robót budowlanych, w szczególności ogrodzenia, nie przedłożono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami, tj. działkami nr [...] i nr [...] położonymi w G. , na cele budowlane, a do zgłoszenia nie załączono stosownych szkiców i rysunków. Ponadto nie wyjaśniono kwestii służebności gruntowej, którą obciążone są ww. działki i nie wykazano, że planowana skarpa, po jej wykonaniu, nie będzie stwarzać zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego.

Ponownie podkreślono, że organ II instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego w analizowanej sprawie i umożliwił zgłaszającemu uzupełnienie wszystkich braków, jednakże inwestor z tej sposobności nie skorzystał, bowiem do dnia dzisiejszego nie tylko w żaden sposób nie ustosunkował się do kwestii poruszonych w piśmie z 22 czerwca 2022 r., znak: Wl-l.7840.7.36.2021.GT, ale co więcej, w ogóle nie odpowiedział na to wezwanie.

Mając na uwadze powyżej przytoczony stan faktyczny i prawny, działając zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odwoławczy utrzymał w mocy - jako co do zasady prawidłową (z wyżej opisanych powodów) - decyzję Starosty Krakowskiego wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia.

Spółka P. Sp. z o.o. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 2 września 2022 r., której zarzucono:

1) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 3 i pkt 9 w zw. z 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 21, art. 29 ust. 2 pkt 15 i 20 oraz art. 30 Prawa budowlanego, polegającym na niezastosowaniu tych przepisów oraz art. 30 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1 i 3, 80, 81a, 84 § 1, 85, 86 k.p.a. poprzez:

a/ zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji

b/ brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz na skutek zaniechania m.in. przeprowadzenia oględzin, dowodu z opinii biegłego jak również przesłuchania świadków oraz rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy,

co doprowadziło Wojewodę Małopolskiego do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,

c/ zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony odwołującej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony,

d/ wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób,

e/ naruszenie art. 30 ust. 5 i 7 Prawa budowlanego polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez uznanie, że prace objęte zgłoszeniem mogą spowodować zagrożenie, podczas gdy organ nie wykazał prawdopodobieństwa wystąpienia tych zagrożeń, a jedynie ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia, że takie występują,

2) naruszenie § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022r. poz.1225).

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę.

Niezależnie od powyższego skarżąca wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów sprawie, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania jakie toczyło się przed Sądem Rejonowym dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie pod sygn. akt IC 1808/14/K na okoliczność ich treści, a w szczególności z wyroku jaki zapadł w ww. sprawie, które to dokumenty wskazują, iż zakres prac objęty zgłoszeniem w obrębie działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] zmierza jedynie do odtworzenia stanu jaki uprzednio na nich istniał, a który umożliwiał korzystanie z pasa służebnego po ww. działkach (nieruchomościach obciążonych) na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej, tj. działki [...] objętej księgą wieczystą nr [...] [...] [...].

Skarżąca wniosła też o przeprowadzenie oględzin.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że z zaskarżonym rozstrzygnięciem nie sposób się zgodzić.

Artykuł 10 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. W wyroku z 13.2.1986r., II SA 2015/85 (ONSA 1986, Nr 1, poz. 13) NSA przyjął, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek.

W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu (np. art. 78 § 1 i art. 79 k.p.a.) Uprawnienie to obejmuje ponadto możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz głoszonych żądań (art. 81 k.p.a.). Zasada gwarantująca stronom możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, odnosi się do wszystkich dowodów i materiałów, bez względu na to, z czyjej inicjatywy są one przeprowadzone lub zbierane. To samo dotyczy również żądań, bez względu na to, kto je wysuwa, przy czym nie chodzi tu tylko o żądanie sensu stricto, ile raczej o to, co władza lub strona chce prawnie osiągnąć w postępowaniu (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 897). Warto w tym miejscu wspomnieć, iż art. 10 § 2 k.p.a. przewiduje, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, skarżąca wskazała, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Brak zatem wykazania, że ustalono istotne okoliczności faktyczne w odniesieniu do konkretnych przepisów prawa, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu. Przepis art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA Bydgoszcz z 17.11.2020, I SA/Bd 555/20, Legalis nr 2504278; wyrok WSA Bydgoszcz z 20.10.2020, Legalis 2509762).

Uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji powinno zawierać ocenę materiału dowodowego zebranego w postępowaniu dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tej ustawy. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, (por. wyrok WSA Bydgoszcz 10.11.2020, I SA/Bd 405/20, Legalis nr 2504366). Uzasadnienie organu I instancji nie spełnia tych wymogów.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę, (por. wyrok WSA Kraków z 15.01.2019, I SA/Kr 1113/18, Legalis nr 1871803).

Przepis art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane określa przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, zaś art. 30 Prawa budowlanego wskazuje, jakie roboty budowlane podlegają obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, m.in. wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych - ust. 1 pkt 3 lit. b.

Niewątpliwie dla oceny, czy w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na zastosowanie odstępstw od powyższej zasady konieczne jest ustalenie w sposób niewątpliwy stanu faktycznego sprawy, a w sytuacji zakwestionowania stanowiska strony odnośnie zaistnienia podstaw prawnych do dokonania zgłoszenia budowy lub wykonywania robot budowlanych, organ winien rzeczowo i przekonująco uzasadnić stanowisko przemawiające za wniesieniem sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, czyniąc przedmiotem wnikliwych rozważań zastosowane regulacje prawne (por. wyrok WSA Opole z 27.04.2012, II SA/Op 8/12, Legalis nr 554031).

Wprowadzając art. 81a k.p.a. ustawodawca zagwarantował stronie, że w momencie zaistnienia wątpliwości co do stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania dowodowego organ rozpatrzy je na jej korzyść. Szczególnie bowiem istotne jest, aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego ustalenia przez organ stanu faktycznego w sprawie, albowiem wiążą się one z nałożeniem na nią sankcji. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony uniemożliwia organowi przyjęcie takiej interpretacji budzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, która w mniej korzystnym stopniu chroniłaby interes strony niż inna dopuszczalna interpretacja ustalonego stanu dowodowego. Analiza uzasadnienia sprzeciwu wskazuje tymczasem, iż organ I instancji postąpił wbrew tej regule.

Zwrot "w zależności od potrzeb", którym ustawodawca posłużył się w art. 30 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie oznacza, że obowiązek dołączenia do zgłoszenia odpowiednich szkiców lub rysunków powstanie zawsze, gdy zażąda tego organ, czyli zarówno sama konieczność takiego dołączenia, jak i stwierdzenie, czy przedmiotowe szkice lub rysunki są "właściwe", pozostawione jest uznaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej. Należy mieć na względzie, że ocena w tym przedmiocie wymaga odwołania się do wiedzy technicznej, a to już samo w sobie wyklucza swobodne uznanie administracyjne. Takich odwołań próżno jednak odszukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazać należy, iż z założenia w ramach procedury związanej z pracami objętymi zgłoszeniem, z uwagi na jej uproszczony charakter, nie przeprowadza się specjalistycznego postępowania, w którym bada się wpływ planowanej inwestycji. Jedynie w przypadku przedsięwzięć, dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, zagwarantowana jest możliwość przeprowadzenia takiego postępowania.

Istotne jest przy tym, iż przeprowadzenie prac objętych zgłoszeniem ma na celu jedynie odtworzenie stanu poprzedniego, do czego inwestor został zobowiązany na podstawie wyroku z dnia 30.01.2018 r. przed Sądem Rejonowym dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie, I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt I C 1808/14/K. W przywołanym wyroku Sąd nakazał spółce P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. przywrócenie możliwości przechodu i przejazdu przez teren działek [...] i [...] obr. 9 G. objętych księgą wieczystą nr [...], poprzez likwidację wykonanej na terenie tych działek skarpy i wyrównanie poziomu terenu działek [...] i [...] w sposób umożliwiający dojście i dojazd pojazdów mechanicznych do terenu działki [...] objętej księgą wieczystą nr [...] Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach ww. sprawy skarżąca ma odtworzyć stan, jaki istniał uprzednio na działkach [...] i [...] przed pracami budowlanymi na terenie działki o nr [...] związanymi z budową należącego do niej budynku mieszkalnego. Wyrównanie poziomu terenu działek [...] i [...] poprzez nawiezienie mas ziemi de facto spowoduje przesunięcie istniejącej w ich obrębie skarpy na teren działki [...] przy granicy z działkami [...] i [...]. Wskazana we wniosku różnica wysokości wynika natomiast z ukształtowania terenu w obrębie ww. działek, co potwierdza opinia biegłego geodety zalegająca w aktach ww. sprawy sądowej. Gdyby organ dochował wymogów ujętych we wskazanych na wstępie zarzutach, a w szczególności dokonał oględzin i umożliwił reprezentującemu skarżącą wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wezwanie z dnia 22 czerwca 2022 r. stałoby się bezprzedmiotowe. Powyższe okoliczności wraz z pozostałymi zarzutami skargi wskazują, że argumentacja podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest błędna. W konsekwencji w niniejszej sprawie wskazanie organu II instancji, jakoby wykonanie zgłaszanych robót miało spowodować, że właściciele działek władnących nie mogliby korzystać z przysługującego im prawa przechodu i przejazdu, a w efekcie w obecnym stanie prawnym i faktycznym prowadziłoby do naruszenia obowiązujących przepisów, nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze inwestor obiektywnie nie mógł uczynić zadość wezwaniu organu do przedłożenia dokumentów potwierdzających zniesienie/wygaśnięcie służebności.

Uchybienia, jakich dopuścił się Wojewoda Małopolski w postępowaniu wywołanym odwołaniem od decyzji Starosty Krakowskiego, w konsekwencji doprowadziły do nieuprawnionego uznania, że realizacja robót budowlanych objętych zgłoszeniem może spowodować wskazane m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia czy zmianę stosunków wodnych, wpływającą szkodliwie na grunty sąsiednie. Takie stwierdzenie nie jest jednak wystarczające dla wydania decyzji tym bardziej, że organ w rozpoznawanej sprawie nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń i swe rozstrzygnięcie oparł nie na stanie faktycznym, lecz na przypuszczeniach, nieznajdujących potwierdzenia w faktach. Sama specyfika sprawy - zmiana stosunków wodnych, powoduje, że w sprawie konieczne było dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego, który jest specjalistą w tym zakresie. Tymczasem ani organ I ani II instancji nie poczynił żadnych ustaleń na okoliczność wykazania choćby potencjalnego zaistnienia tego rodzaju okoliczności, o czym świadczy uzasadnienie decyzji, w którym nie wskazano w ogóle na czym polegać będzie stwierdzone przez organ zagrożenie.

Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że dla prawidłowego zastosowania art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlanego konieczne jest wskazanie, w jaki sposób wykonanie obiektu objętego zgłoszeniem może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla działek sąsiednich. Ponadto na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego nie można orzec o sprzeciwie bez jednoczesnego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 720/17, Legalis Numer 1715871).

Zupełnie niezasadna jest również argumentacja przytoczona w uzasadnieniu decyzji, że brak jest w zgłoszeniu informacji na temat materiałów, z których planuje się wykonać ogrodzenie oraz jego wyglądu, a także sposobu wykonania. Pomijając fakt, iż ogrodzenie do wysokości 2,20m nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, skarżąca wskazała, że ogrodzenie zostanie wykonane z siatki ogrodzeniowej.

Zgodnie z § 13 ust. 3 mpzp: Ze względu na zapewnienie równowagi i łączności ekologicznej pomiędzy poszczególnymi obszarami, ochronę wartości krajobrazowych, kulturowych i przestrzennych wyklucza się realizację ogrodzeń w formie litych murów, oraz innych nie ażurowych elementów budowlanych.

Wykonanie ogrodzenia z siatki ogrodzeniowej wydaje się spełniać te wymogi, co musi budzić wątpliwości co do zasadności stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Podobne zastrzeżenia budzi uznanie organu, że inwestor nie określił sposobu wykonania planowanych robót, podczas gdy już w zgłoszeniu inwestor wskazał, iż wykonanie robót będzie polegało na ułożeniu skarpy poprzez dowiezienie ok. 50-80 m3 ziemi, wykonanie jej umocnienia betonowego, wykonanie ogrodzenia z siatki ogrodzeniowej i zainstalowanie bramy przesuwanej.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na 18 stycznia 2023 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 21 grudnia 2022 r., k. 18). Jednak nie od wszystkich stron postępowania uzyskano potwierdzenie posiadania ww. technicznych możliwości (nie uzyskano potwierdzenia od strony skarżącej).

W tej sytuacji skierowano niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do wyrażonego przez skarżącą najdalej idącego wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd wskazuje, że P.p.s.a. przewiduje stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z kolei zgodnie z art. 156 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził żadnej z wymienionych wyżej przesłanek nieważności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody Małopolskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krakowskiego wnoszącą sprzeciw wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na "Ułożeniu skarpy o wys. od 0,5 do 3,0 m i jej umocnieniu, nowej bramie garażowej, ogrodzeniu na wys. 2,0m/3,5m na działkach nr [...] i [...] w miejscowości G., gmina Z.."

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a skarga nie może przynieść zamierzonego skutku.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.

Istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji. Ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, powołane w uzasadnieniu decyzji, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym (co do istniejącego stanu, jak i zakreślonego przez inwestora zakresu projektowanej modyfikacji). Nie budzą one zastrzeżeń Sądu co do ich prawidłowości.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziła próba organu odwoławczego dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w zaskarżonej decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności organ II instancji uzasadnił swoje stanowisko i wyjaśnił podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd podziela argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem.

Materialnoprawną podstawę skarżonych decyzji stanowią przepisy Prawa budowlanego, a zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b.

Jak bezspornie wynika z prawidłowych ustaleń organów obu instancji, inwestor spółka P. Sp. z o.o. w W. dokonał zgłoszenia polegającego na "Ułożeniu skarpy o wys. od 0,5 do 3,0 m i jej umocnieniu, nowej bramie garażowej, ogrodzeniu na wys. 2,0m/3,5m na działkach nr [...] i [...] w miejscowości G., gm. Z.". Nie budzi wątpliwości, że zakres planowanych przez inwestora do wykonania robót budowlanych spowoduje istotną zmianę istniejącego stanu.

Kluczową i rozstrzygajacą w niniejszej sprawie kwestią sporną jest zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego.

Według organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji zgłaszane roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie mieszczą się w katalogu robót i obiektów budowlanych, które mogą zostać zrealizowane w trybie zgłoszenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że analiza akt sprawy na etapie postępowania odwoławczego wykazała, że dokonane zgłoszenie jest niepełne i zawiera braki, które uniemożliwiają poprawne zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji, a nieuzupełnienie materiału dowodowego przez inwestora, w zakresie wskazanym w wezwaniach z 20 grudnia 2021 r. i z 22 czerwca 2022 r., uniemożliwiło organowi odwoławczemu przeprowadzenie analizy przedmiotowego zgłoszenia pod kątem zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do jednej z kategorii obiektów i robót budowlanych wymienionych w ustawie Prawo budowlane, w tym w katalogu zawartym w art. 29 - 31 tej ustawy oraz pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Stąd też nie można jednoznacznie stwierdzić, że zgłaszane zamierzenie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i że może zostać zrealizowane w trybie dokonanego zgłoszenia.

Skarżący inwestor wnosząc w skardze o "wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę" uważa, że dla realizacji przedmiotowego zamierzenia wystarczające jest dokonane zgłoszenie.

W ocenie Sądu w tak zarysowanym sporze rację ma organ odwoławczy.

Należy zaakcentować, że organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zobowiązany jest do oceny zamierzenia pod względem przyporządkowania zgłaszanej inwestycji do katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bądź stwierdzenia, że zgłaszane roboty wykraczają poza zakres wyjątków, a także oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak również prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Podkreślić należy, że dokonane przez inwestora zgłoszenie, pomimo dwóch wezwań organu Il instancji, zawiera braki i nie spełnia wymogów określonych w art. 30 ust. 2, ust. 2a pkt 1 Prawa budowlanego.

W analizowanej sprawie nie określono sposobu wykonania planowanych robót budowlanych, w szczególności ogrodzenia, nie przedłożono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami, tj. działkami nr [...] i nr [...] położonymi w G. , na cele budowlane, a do zgłoszenia nie załączono stosownych szkiców i rysunków.

Ponadto nie wyjaśniono kwestii służebności gruntowej, którą obciążone są ww. działki i nie wykazano, że planowana skarpa, po jej wykonaniu, nie będzie stwarzać zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ II instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego w analizowanej sprawie i umożliwił dokonującemu zgłoszenie inwestorowi uzupełnienie wszystkich braków, jednakże inwestor z tej sposobności nie skorzystał, bowiem do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie tylko nie ustosunkował się do kwestii poruszonych w piśmie z 22 czerwca 2022 r. znak: Wl-1.7840.7.36.2021.GT, ale w ogóle nie odpowiedział na to wezwanie organu odwoławczego.

W odniesieniu do zarzutów skargi naruszenia przepisów prawa procesowego Sąd stoi na stanowisku, że w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego skarżony organ dokonał próby uzupełnienia materiału dowodowego oraz dokonał szczegółowej własnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Odzwierciedleniem tej analizy jest treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której Wojewoda Małopolski nie pomijając żadnego z aspektów sprawy oraz zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu, uzasadnił motywy, jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie dopatrując się w niej naruszenia prawa, Sąd doszedł do przekonania, że niezasadne okazały się zarzuty skargi, a wydane rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe i odpowiada prawu.

Wbrew zarzutom skargi uzasadnienie decyzji organu II instancji określa ustalony stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa materialnego i procesowego w zakresie niezbędnym do umotywowania zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. - czyli do zgłoszenia sprzeciwu. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego dokładnie wynika, co stanowiło przedmiot oceny i jakie w tej kwestii stanowisko zajął organ.

Sąd wyjaśnia również, że nie zasługiwały na uwzględnienie zawarte w skardze wnioski o przeprowadzenie przez sąd administracyjny oględzin i dodatkowego postępowania dowodowego z dokumentów wskazanych w skardze.

Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola legalności zaskarżonego aktu, a zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Trzeba tu zaakcentować, że nic nie stało na przeszkodzie, by skarżąca, jako strona postępowania cywilnego prowadzonego przed Sądem Rejonowym dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie pod sygn. akt IC 1808/14/K, zaoferowała organowi stosowne dokumenty z ww. sprawy w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd w niniejszej sprawie stwierdził, że skarga nie mogła zostać uwzględniona. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził takich wad i uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, dlatego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.