Wyrok NSA, sygn. akt V SA 993/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 630  Obrót towarami z zagranicą, należności celne i ochrona przed nadmiernym  przywozem towaru na polski obszar celny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 1997 nr 157 poz. 1028
law: Ustawa z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed przywozem na polski obszar celny towarów po cenach dumpingowych.
Teza: 1.W postępowaniu antydumpingowym w szczególny sposób określa się legitymację czynną do wszczęcia postępowania /art. 20 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed przywozem na polski obszar celny towarów po cenach dumpingowych /Dz.U. nr 157 poz. 1028/. Sprawdzenie, czy wnioskodawca ma legitymację czynna, do wystąpienia z wnioskiem stanowi pierwszą przesłankę wszelkich dalszych ustaleń postępowania antydumpingowego.

2. W postępowaniu administracyjnym o mniejszym zakresie i złożoności, niż postępowanie gospodarcze antydumpingowe, organ administracji w samej treści decyzji /uzasadnienia/ omawia sposób prowadzenia postępowania dowodowego, przeprowadza analizę dowodów i ich ocenę - tego wszystkiego nie można zrobić w decyzji publikowanej w dzienniku promulgacyjnym, adresowanej do wielu uczestników postępowania. Dlatego organ administracji powinien w aktach administracyjnych zamieścić stosowne własne analizy i oceny nie ograniczając się do przytoczenia dokumentów in crudo, które mu służyły za podstawię wnioskowania.

TEZY

1.W postępowaniu antydumpingowym w szczególny sposób określa się legitymację czynną do wszczęcia postępowania /art. 20 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed przywozem na polski obszar celny towarów po cenach dumpingowych /Dz.U. nr 157 poz. 1028/. Sprawdzenie, czy wnioskodawca ma legitymację czynna, do wystąpienia z wnioskiem stanowi pierwszą przesłankę wszelkich dalszych ustaleń postępowania antydumpingowego.

2. W postępowaniu administracyjnym o mniejszym zakresie i złożoności, niż postępowanie gospodarcze antydumpingowe, organ administracji w samej treści decyzji /uzasadnienia/ omawia sposób prowadzenia postępowania dowodowego, przeprowadza analizę dowodów i ich ocenę - tego wszystkiego nie można zrobić w decyzji publikowanej w dzienniku promulgacyjnym, adresowanej do wielu uczestników postępowania. Dlatego organ administracji powinien w aktach administracyjnych zamieścić stosowne własne analizy i oceny nie ograniczając się do przytoczenia dokumentów in crudo, które mu służyły za podstawię wnioskowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marek H. - PPHU "M." na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 22 lutego 2001 r. opublikowaną w Monitorze Polskim 2001 r. nr 8 poz. 145 w przedmiocie cła antydumpingowego - uchyla zaskarżoną decyzję, (...).


UZASADNIENIE

Marek H., prowadzący PPHU "M.", złożył skargę na decyzję Ministra Gospodarki z 22 lutego 2001 r., ogłoszoną w M.P. z 2001 nr 8 poz. 145, utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z 31 października 2000 r. ogłoszoną w Monitorze Polskim z 2000 nr 35 poz. 719, w sprawie nałożenia ostatecznego cła antydumpingowego w związku z przywozem na polski obszar celny zapalniczek kieszonkowych w celu obejścia cła antydumpingowego ustanowionego decyzją Ministra Gospodarki z 26 października 1998 r. /ogłoszoną w Monitorze Polskim 1998 nr 35 poz. 719/. Decyzja ta dotyczyła zapalniczek jednorazowych przywożonych z Chin. Skarga złożona w sprawie V SA 993/01 dotyczyła nałożenia cła antydumpingowego za obejście zakazu ustanowionego w decyzji z 26 października 1998 r. Obejście zakazu miało polegać na dwóch okolicznościach. Po pierwsze na tym, że importowano zapalniczki z Chin, jednak przy formalnym oznaczeniu Wietnamu jako kraju pochodzenia towaru. Po drugie, import obejmował obok zapalniczek jednorazowych, /których dotyczyła decyzja antydumpingowa z 26 października 1998 r., także zapalniczek wielorazowych, które jednak w praktyce obrotu miały, z uwagi na swą niską cenę, funkcję identyczną jak zapalniczki jednorazowe. Jakkolwiek, bowiem zapalniczki wielorazowe nie były wymienione w decyzji antydumpingowej z 1998 r., to jednak zaskarżona decyzja traktowała je jako towar dumpingowy.

Postępowanie, antydumpingowe w sprawie obejścia cła antydumpingowego ustanowionego decyzją z 26 października 1998 r. toczyło się w odniesieniu do kilku firm importujących zapalniczki z kilku krajów azjatyckich. W niniejszej sprawie dotyczącej Skarżącego M. H. oraz importu zapalniczek oznaczonych jako pochodzące z Wietnamu było wydzielone do odrębnego postępowania z postępowania dotyczącego zapalniczek sprowadzanych z innych krajów azjatyckich, decyzją Ministra Gospodarki z 17 sierpnia 2000 r.

Cło antydumpingowe na zapalniczki, nałożone decyzją z 26 października 1998 r. określono w wysokości stanowiącej różnice między ceną minimalną 0,12 Euro za sztukę a wartością celną zapalniczki, powiększoną o należne cło wynikające z taryfy celnej z zastrzeżeniem, że cło antydumpingowe nie może być niższe niż 0,09 Euro za sztukę. Postępowanie antydumpingowe zakończone decyzją z 1998 r. było wszczęte z wniosku S.C. B. w W.-J., która produkowała zapalniczki jednorazowe i dla której konkurencję stanowił import zapalniczek z krajów azjatyckich. Firma ta została uznana za mającą zdolność wnioskową w rozumieniu art. 20 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed przywozem na polski obszar celny towarów po cenach dumpingowych /Dz.U. nr 157 poz. 1028/, na podstawie własnego oświadczenia, ponieważ GUS nie dysponował danymi dotyczącymi produkcji zapalniczek w latach 1994 - 1996. Wedle oświadczenia s.c. B., reprezentował on udział w produkcji krajowej w rozmiarze 50 procent (...).

Ten sam podmiot był inicjatorem postępowania antydumpingowego o obejście cła antydumpingowego, a więc postępowania w niniejszej sprawie. Zostało ono wszczęte 2 czerwca 1999 r., postanowieniem Ministra Gospodarki, ogłoszonym w M.P. 1999 nr 22 poz. 324, ogłoszone 21 czerwca 1999 r. Zaskarżona decyzja nakłada cło antydumpingowe, w którym zapadła zaskarżona decyzja dotycząca obejścia ceł antydumpingowych na skutek importu zapalniczek /wielokrotnego napełniania/ pozornie pochodzących z Wietnamu, podczas gdy w rzeczywistości były to zapalniczki chińskie.

W toku tego postępowania administracyjnego poczyniono ustalenia, że w Wietnamie nie prowadzi się eksportowej produkcji zapalniczek, a zatem, zapalniczki importowane przez Skarżącego, podawane jako import z Wietnamu, w rzeczywistości z tego kraju pochodzić nie mogły. Ustalono także, że firma T.P. Co LTD, /od której zapalniczki sprowadzał Skarżący, (...)/ nie mogła części do zapalniczek przez siebie montowanych /zapalniczki wielokrotne/ sprowadzać z Hong Kongu, ponieważ produkcja zapalniczek na tym terytorium nie ma miejsca. Przyjęto, zatem, że zapalniczki jednorazowe sprowadzane jako pochodzące, z Hong Kongu, jak i - występujące w zaskarżonej decyzji zapalniczki wielorazowe oznaczone jako wietnamskie, w rzeczywistości pochodziły z Chin. Ponadto Regionalny Inspektorat Celny w P. przedstawił historię sprowadzenia przez Skarżącego do Polski kontenera (...) zawierającego 900 tys. sztuk zapalniczek jednorazowych, które usiłowano w listopadzie 1998 r. wprowadzić na polski obszar celny początkowo jako chińskie /a więc objęte cłem antydumpingowym wynikającym z decyzji Ministra Gospodarki z 26 października 1998 r./, a następnie, gdy nie udało się tego przeprowadzić, jako wietnamskie - co w wypadku powodzenia - skutkowałoby wyłączeniem z zakresu działania ostatnio wskazanej decyzji. Było bezsporne, że chodziło o tę sama przesyłkę /numer kontenera, plomby celnej, nazwa statku, rejestry, data załadunku, konosament identyczne; inaczej oznaczony port załadunku/. Te ustalenia uznano za wystarczające, aby po stronie Skarżącego dopatrzeć się działań mających na celu obejście cła antydumpingowego nałożonego przez decyzję Ministra Gospodarki z 26 października 1998 r. w stosunku do zapalniczek z Chin.

W toku postępowania administracyjnego czyniono także ustalenia mające wykazać, że mimo iż przedmiotem importu były zapalniczki wielorazowe, to w istocie ich import był obejściem ograniczeń antydumpingowych nałożonych decyzja Ministra Gospodarki z 26 października 1998 r., dotyczących zapalniczek jednorazowych. W toku postępowania administracyjnego czyniono, zatem ustalenia dotyczące tego, czy zapalniczki określane w handlu jako wielorazowe dadzą się skutecznie napełnić gazem; czy występowały one w obrocie razem ze stosownymi instrukcjami wskazującymi nabywcom na to, jak należy je napełniać /brak lub niejasność stosownych instrukcji, brak odpowiednich aplikatorów, skłaniałaby do wniosku o tym, że choć formalnie wielorazowe, sprowadzone zapalniczki w rzeczywistości miały służyć jako jednorazowe, a wówczas miały charakter towaru dumpingowego wobec towarów objętych decyzją z 26 października 1998 r./. W tym zakresie prowadzono badania techniczne zapalniczek wielorazowych z importu /badania w Laboratorium Badań Urządzeń Gazowych Domowych, Turystycznych i Komunalnych Instytutu Górnictwa Naftowego i Gazownictwa w Krakowie/, które wykazały nieszczelność przy próbach napełniania. Przeprowadzono także badania rynku /w 28 hurtowniach i 60 punktach sprzedaży detalicznej, przeprowadzone przez Centrum Badania Opinii Społecznej/. Badania te miały na celu wykazanie, że zapalniczki wielorazowe /z zaworkiem/ w istocie są sprzedawane i używane jako jednorazowe.

Cena zapalniczki z zaworkiem /import/ wynosił 0,04 Euro, zaś wartość normalna zapalniczki jednorazowej /chińskiej/ wynosiła 0,12 Euro, zaś taka różnica cen została przez organ administracyjny uznana za cenę dumpingową. W latach 1999 pierwszy kwartał 2000 nastąpił pięciokrotny wzrost importu zapalniczek wielorazowych i trzykrotny zapalniczek jednorazowych. Deklarowanych jako wietnamskie /w rzeczywistości chińskie/. Jednocześnie odnotowano znaczny, spadek produkcji zapalniczek w Polsce.

Skarżący, będący importerem zapalniczek, zarzucił:

- rażące naruszenie art. 20 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. przewidującej legitymację czynną do złożenia wniosku o postępowanie antydumpingowe. Przepis ten znajduje zastosowanie także do postępowania o obejście ceł antydumpingowych w trybie art. 44 wskazanej ustawy, w którym to trybie wydano zaskarżoną decyzję. Zarzuty skargi zmierzają do wykazania, że S.C. B. nie może być uznana za reprezentująca przemysł krajowy, ponieważ zajmuje się nie produkcją, lecz montażem zapalniczek z części zakupionych gdzie indziej. Sformułowano w tym zakresie przypuszczenie, że są to części pochodzące z krajów trzecich, co powoduje, iż produkt wnioskodawcy w ponad 60 procent łącznej wartości części jest pochodzenia zagranicznego, co czyni nie możliwym spełnienie przez niego wymagań dotyczących występowania jako wnioskodawca w postępowaniu antydumpingowym. Skarga kwestionuje materiały dotyczące importu przez Skarżącego zapalniczek ujawnione przez RIC w P. jako "dotyczące tylko i wyłącznie postępowania karnego-skarbowego (...) i wszczętego w związku z importem jednego kontenera".

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki odnosząc się do poszczególnych jej zarzutów stwierdził, iż:

- legitymacja czynna wnioskodawcy postępowania była szczegółowo badana w pierwotnym postępowaniu antydumpingowym /w 1997 r./. Minister podał wówczas i powtórzono to w odpowiedzi na skargę, iż spółka B. reprezentuje 64 procent, zaś drugi producent zapalniczek działający w Polsce /firma "P.", nie biorąca udziału w niniejszym postępowaniu/ - reprezentuje 36 procent udziału w produkcji. Za okres 12.1998 - 02.1999 udział wnioskodawcy ma wedle Ministra Gospodarki wynosić: 92,7 procent - w listopadzie 1998 r., 99,5 procent w grudniu 1998 r.; 99 procent w styczniu 1999 r., 94,7 procent w lutym 1999 r. i 95 procent w marcu 1999 r. Podano, iż "ustalenie zostało dokonane w oparciu o dane zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie obejścia cła antydumpingowego oraz w piśmie firmy "P." (...);

wnioskodawca nie jest - wbrew zarzutom skargi importerem zapalniczek, ani importerem części, które użyte do produkcji zapalniczek reprezentowałyby taki udział w wartości przedmiotu finalnego, który uniemożliwiałby występowanie jako pokrzywdzony producent-wnioskodawca w postępowaniu antydumpingowym. Konieczne jest tylko, aby wartość podzespołów pochodzących z Chin, /z których towary objęte są ochrona antydumpingową w tym wypadku/ nie przekraczała 60 procent łącznej wartości części użytych do montażu. Wnioskodawca używał do produkcji części pochodzące z Chin, których wartość nie przekraczała 34-36,1 procent w latach 1998 i 1999 (...). Udział części importowanym w wartości produkowanych przezeń zapalniczek nie osiągała, zatem pułapu, który z punktu widzenia wymagań ustawy antydumpingowej dyskwalifikowałby wnioskodawcę w tym postępowaniu;

- podniesiono, iż Skarżący dopiero na etapie skargi do NSA zgłasza zarzut dotyczący legitymacji czynnej wnioskodawcy, nie czyniąc tego w toku postępowania, którym mógł to uczynić;

- podjęto polemikę z poglądem, jakoby wnioskodawca nie miał legitymacji jako dokonujący montażu zapalniczek, a nie ich produkcji. Podniesiono, że nie ma podstaw do ograniczania pojęcia produkcji do sytuacji, gdy wytwórca jest jednocześnie producentem wszystkich komponentów i podzespołów.

- Skarżący nie wypełnił arkusza, antydumpingowego, co spowodowało, że ustalenia istotne dla sprawy musiały być ustalane na podstawie innych materiałów dowodowych;

- IGNiG, który sprawuje nadzór, nad ceryfikatami /wedle Skarżącego wszystkie importowane zapalniczki były objęte certyfikatami/ nie notował żadnego certyfikatu dotyczącego wyrobów wietnamskich (...), co musiałoby nastąpić, gdyby Skarżący rzeczywiście importował zapalniczki pochodzące z tego kraju;

Materiały RIC w P. nie były materiałami postępowania karno-skarbowego;

Zainteresowany w sprawie, Leon R., PPHU "D." złożył pismo procesowe wnosząc, podobnie jak Skarżący o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powołując się na przepisy prawa celnego /nie ustawę z 1997 r./ także zarzucał brak legitymacji czynnej wnioskodawcy w postępowaniu antydumpingowym s.c. "B.". Wywód zmierza do zaprzeczenia możliwości uznawania za producenta podmiotu montującego wyroby. Zwraca też uwagę, że w myśl reguły 2a ORINS wnioskodawca importując części do zapalniczek w celu montażu powinien być traktowany jak importer wyrobu gotowego, co zarazem uniemożliwia mu reprezentację przemysłu krajowego. Zła kondycja gospodarcza firmy "B." czyni niewiarogodnym twierdzenie o możliwości udziału w produkcji krajowej w rozmiarze wymaganym przez przepisy antydumpingowe, aby móc wystąpić jako wnioskodawca postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Właściwość NSA obejmuje badanie zgodności z prawem: zaskarżonej decyzji i prawidłowości postępowania administracyjnego, które poprzedzało jej wydanie. Nie jest natomiast objęta kognicją NSA ocena gospodarczej zasadności decyzji i jej celowości. W wypadku decyzji antydumpingowych, podobnie zresztą jak innych decyzji gospodarczych, gdzie wydanie decyzji zawiera w sobie wiele elementów dotyczących oceny procesów gospodarczych, u których źródła leży polityka gospodarcza, uwaga sądu kontrolującego decyzję skupia się, więc zwłaszcza na kwestiach rzetelnego prowadzenia postępowania oraz prześledzenia toku rozumowania organu administracji - na podstawie danych ujawnionych w materiale dowodowym zawartym w dokumentach sprawy. Postępowanie antydumpingowe toczy się wedle przepisów Kpa, stosowanych o tyle, o ile co, innego nie wynika z ustawy antydumpingowej /art. 1 ust. 3 ustawy z 1997 r./. Postępowanie w sprawie obejścia ceł antydumpingowych /dział IV tejże ustawy/ jest szczególnym rodzajem postępowania, dotyczy towarów, których sprowadzenie oznacza zmianę struktury przywozu nie mająca uzasadnionych podstaw ekonomicznych poza unikaniem następstw ceł antydumpingowych, w wyniku której nastąpiło osłabienie skutków nałożonego cła antydumpingowego. W wypadku postępowania, w którym doszło do wydania zaskarżonej decyzji działaniem w celu obejścia ceł antydumpingowych jest: obejście zakazanego kierunku importu /Chiny/ przez pozorowanie importu z Wietnamu; wprowadzanie na rynek zapalniczek wielorazowych funkcjonujących w praktyce obrotu dla nabywców tak, jak zapalniczki jednorazowe, ponieważ cła antydumpingowe nałożone w październiku 1998 r. dotyczyły właśnie jednorazowych zapalniczek z Chin.

Cechą charakterystyczną postępowania w sprawie obejścia ceł antydumpingowych jest to, że występuje w nim konieczność oceny czy jakiś towar /podobny, lecz nie tożsamy z towarem, na który już nałożono cła antydumpingowe/ na rynku, w obrocie działa dumpingująco. Oznacza to, że np. kryteria decydujące o tożsamości towaru określone w prawie celnym, są bez znaczenia w postępowaniu antydumpingowym, podobnie jak np. to, czy sprowadzający ma zamiar albo tylko świadomość możliwości obejścia instrumentów antydumpingowych poprzez własny import. Wykazanie, iż sprowadzony towar jest towarem podobnym, działającym dumpingująco na produkcję krajową, że skutki ceł antydumpingowych nie zostały osiągnięte w wyniku działań mających na celu obejście ceł antydumpingowych wymaga, więc konsekwentnego zebrania dowodów w konkretnej sprawie, ich przeprowadzenia, opisania i przeanalizowania. To wszystko powinno być udokumentowane w taki sposób, aby umożliwić kontrolę kompletności zebranego materiału, spójności wnioskowań, które powinny dać się prześledzić i zweryfikować, zasadności odrzucenia obrony strony przeciwnej /w postępowaniu antydumpingowym występują podmioty o przeciwstawnych interesach gospodarczych/.

W postępowaniu antydumpingowym ogólnym i w postępowaniu o obejście ceł antydumpingowym w szczególny sposób, /co wyłącza stosowanie przepisów Kpa/ określa się legitymację czynna do wszczęcia postępowania /art. 20 ustawy z 1997 r./. Wedle tego przepisu wniosek uważa się za złożony, jeśli "popierają go producenci krajowi, których łączna produkcja stanowi ponad 50 procent całej produkcji towaru podobnego wyprodukowanego przez tych producentów krajowych, którzy wyrazili swoje poparcie lub sprzeciw wobec wniosku". Oznacza to, że sprawdzenie, czy wnioskodawca ma legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem stanowi pierwszą przesłankę wszelkich dalszych ustaleń postępowania antydumpingowego. Istnienie tej przesłanki bynajmniej nie zależy od tego, czy jakiś sprzeciw wobec legitymacji wnioskodawcy wniosą inne strony postępowania.

Obowiązek sprawdzenia legitymacji wnioskodawcy ciąży na organie administracji. Nawet wówczas, gdyby nikt z uczestników postępowania takiego wniosku nie zgłaszał, to i wówczas postępowanie antydumpingowe musiałoby być uznane za wadliwe, gdyby okazało się, że legitymacji czynnej nie sprawdzano, albo, że postępowanie prowadzono, mimo braku takiej legitymacji. Od obowiązku tego nie zwalnia organu administracji okoliczność, że inne strony nie wykazywały ducha współpracy i nie wypełniły formularzy antydumpingowych. Dlatego argument /z odpowiedzi na skargę/, iż Skarżący zgłasza tego rodzaju zarzut dopiero na etapie skargi - jest bez znaczenia. Już tylko na marginesie wskazać należy, że w łącznie toczącym się postępowaniu w którym zapadła ostatecznie obok zaskarżonej, jeszcze jedna decyzja, zarzut braku legitymacji s.c. B. zgłaszano wielokrotnie, w różnym sformułowaniu. Bez znaczenia jest także to, że na skutek braku właściwej kooperacji ze strony uczestników postępowania organ administracji miał ograniczone możliwości postępowania dowodowego. Kwestia legitymacji inicjatora postępowania antydumpingowego jest, bowiem kwestią wstępną, wymagająca sprawdzenia jeszcze przed przystąpieniem do właściwego postępowania dowodowego.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęto 2 czerwca 1999 r. Wniosek w tej sprawie zgłoszono ostatecznie w kwietniu tegoż roku. Należało oczekiwać, że w tym momencie rozpocznie się sprawdzanie zdolności wnioskowej inicjatora postępowania. Organ administracji, postępowanie w tej sprawie ograniczył - tak wynika z akt sprawy - do odebrania oświadczenia ze strony. W aktach sprawy brak jest śladów sprawdzania przez organ administracji w GUS, statystyk produkcji zapalniczek w Polsce. Okoliczność, że na etapie poprzedniego postępowania antydumpingowego, zakończonego decyzją z 1998 r. GUS potwierdził brak rejestracji takiej produkcji za lata 1994-1996 /pismo GUS z 14 lipca 1997 r./ nie oznacza, że takiej rejestracji nie było w dacie inicjowania postępowania w niniejszej sprawie. Jeśli zaś organ administracji w tej kwestii zwracał się do GUS telefonicznie /taka wypowiedź przedstawiciela organu administracji na rozprawie w dniu 25 lutego 2002 r./, to należało zadbać o sporządzenie stosownej dokumentacji tego faktu i wyniku poczynionych ustaleń - w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę zawarte są dane mające obrazować procentowy udział s.c. B. w krajowej produkcji zapalniczek. Nie ma jednak ani wyliczenia prowadzącego do tych wyników, ani dokumentów bazowych, z których zaczerpnięto te dane. Przedstawiciel organu administracji na rozprawie 25 lutego 2002 r. wyjaśnił, ze dane te obliczał na podstawie oświadczenia wnioskodawcy oraz innych dokumentów, nie wskazanych w aktach jako dokumenty służące do tego wyliczenia.

Nie wyjaśniono także, dlaczego przy bardzo znacznym spadku produkcji zapalniczek u wnioskodawcy w 1997 r. /1.000 sztuk - (...)/ przy jednoczesnej produkcji w porównywalnym okresie u drugiego polskiego producenta zapalniczek - (...)/ uznano /dane te powtórzono w odpowiedzi na skargę w niniejszym postępowaniu, że udział s.c. B. w produkcji zapalniczek wynosi 64 procent a "P." 37 procent - wedle oświadczenia s.c. B. miało to być 50 procent. Wszystkie te niejasności i sprzeczności wskazują na to, że w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję nie przeprowadzono we właściwy sposób badania legitymacji czynnej inicjatora postępowania antydumpingowego. Zaniechano sprawdzenia aktualności danych na ten temat, uzyskanych w poprzednim postępowaniu antydumpingowym, zakończonym decyzją z 1998 r. Tymczasem w niniejszym postępowaniu należało te dane weryfikować na nowo, na datę rozpoczęcia tego postępowania. Należało zadbać o wyjaśnienie sprzecznych danych na temat tego, jaki procent produkcji krajowej zapalniczek jest udziałem s.c. B., zaś przeprowadzenie w tym zakresie ocen, dania wiary oświadczeniom wnioskodawcy powinno być udokumentowane w sposób umożliwiający kontrolę metody weryfikacji legitymacji wnioskodawcy i sposobu rozumowania przez organ administracji.

Zarzuty w rozważanym zakresie mają swoje źródło w złej dokumentacji postępowania administracyjnego. Dokumenty w aktach administracyjnych są umieszczone chaotycznie, materiały dotyczące różnych wątków postępowania są ze sobą przemieszane, brak jest początku lub końca poszczególnych wątków. Nie ma nawet tak elementarnej rzeczy jak przegląd zawartości akt /choćby na początku każdego z tomów/. W gruncie rzeczy paliatywem tego przeglądu jest odpowiedź na skargę, co jednak powoduje, że z kolei w samej odpowiedzi na skargę nie ma argumentów, lecz tylko stwierdzenia /np. w kwestii tego, czy jaki fakt ustalono i czy zrobiono to starannie/. W sprawie brak jest dokumentów wskazujących jak rozumował organ. Są tylko dokumenty, które, jak należy przypuszczać, organ wykorzystał przy takim rozumowaniu.

W postępowaniu administracyjnym o mniejszym zakresie i złożoności, niż postępowanie gospodarcze antydumpingowe, organ administracji w samej treści decyzji /uzasadnienie/ omawia sposób prowadzenia postępowania dowodowego, przeprowadza analizę dowodów i ich ocenę, przedstawia własny sposób rozumowania. Tego wszystkiego nie można zrobić w decyzji publikowanej w dzienniku promulgacyjnym, adresowanej do wielu uczestników postępowania. Dlatego organ administracji powinien w aktach administracyjnych zamieścić stosowne własne analizy i oceny nie ograniczając się do przytoczenia dokumentów in crudo, które mu służyły za podstawę wnioskowania, ponieważ w ten sposób przy szczupłych rozmiarach uzasadnienia decyzji, złożoności i wielowątkowości oraz wielopodmiotowości prowadzonego postępowania nie podobna skontrolować samego sposobu rozumowania organu administracji prowadzących do ostatecznych wniosków. Tak właśnie stało się w zakresie przesłanki odnoszącej się istnienia podstaw do wszczęcia postępowania. Być może w rzeczywistości w wyniku postępowania w sprawie /także w zakresie stwierdzenia legitymacji do inicjowania postępowania/ ustalenia przyjęte w decyzji - odpowiadają rzeczywistości. Tej kwestii sąd nie przesądza w żadnym kierunku. Jednakowoż stan dokumentów mających obrazować postępowanie administracyjne uniemożliwia przeprowadzenie w tym względzie weryfikacji przez sąd. A skoro tak, to sposób przeprowadzenia postępowania i jego dokumentowanie należy uznać za uchybienie mające wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy podejmowanie szczegółowej oceny postępowania dowodowego w innych zakresach jest w niniejszej sprawie zbędne. Po pierwsze dlatego, że zarzut skargi obejmował sobą tylko problem legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie. Po drugie, dlatego, że kwestia legitymacji inicjatora postępowania antydumpingowego jest kwestią wstępną. Po trzecie, dlatego, że uchybienia w zakresie dokumentowania działań w zakresie przebiegu postępowania dowodowego mają w sprawie charakter ogólny /a więc i wówczas, gdy dotyczy to innych przesłanek postępowania antydumpingowego/.

W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.