Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 1917/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi A.M. na z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na przewóz osób 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego A. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000,- złotych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] listopada 2002 r. w K. (na parkingu hotelu [...]), zatrzymano i przeprowadzono kontrolę samochodu marki [...] o nr rej. [...], stanowiącego własność skarżącego A. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Biuro R. z siedzibą w K.. Podczas przeprowadzonej kontroli pojazdu stwierdzono, iż podmiot kontrolowany wykonywał transport drogowy noszący cechy międzynarodowego transportu osób. Z przesłuchania w charakterze świadków pasażerów skontrolowanego pojazdu wynikało, że pasażerowie wsiadali w K., T. i R., a miejscem docelowych podróży były włoskie miasta F. oraz L.. Większość przesłuchanych pasażerów oświadczyła, że zapłaciła za bilet w jedną stronę, a jedynie przesłuchana w charakterze świadka p. K. P. zeznała, że zapłaciła za przejazd R.-L. oraz za powrót L.-R.. Z zeznań tej pasażerki wynikało ponadto, iż jeśli chodzi o termin wyjazdu do W., to był on ustalony na dzień [...] listopada 2002 r., natomiast – jeśli chodzi o termin powrotu, to był on bliżej nieokreślony i miał być uzgodniony telefonicznie. Świadek zeznała również, iż nie posiada biletu lub innego dokumentu potwierdzającego wpłatę z tytułu przewozu, gdyż dokument taki miał być jej doręczony w trakcie podróży.

W konsekwencji stwierdzonego stanu faktycznego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], na podstawie której – działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 oraz wskazując jako przepisy naruszone art. 18 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) – nałożył na skarżącego A. M. karę pieniężną w wysokości 8.000,- złotych, powołując się w uzasadnieniu decyzji na ustalenia zawarte w protokole kontroli z dnia [...] listopada 2002 r.

Skarżący w piśmie z dnia 12 grudnia 2002 r. odwołał się od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podnosząc w uzasadnieniu, iż nałożona kara pieniężna narusza przepis art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., a ponadto przepisy prawa materialnego wskazane w art. 18 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o transporcie drogowym.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołując się na ustalenia zawarte w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2002 r., jak również uwzględniając obowiązujące w tej materii przepisy prawa materialnego, w tym w szczególności przepisy art. 4 pkt 10, art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, stwierdził, iż w chwili kontroli spełnione zostały przesłanki dla uznania, że wykonywany był transport okazjonalny, który - wobec niewykazania przez stronę skarżącą okoliczności wymienionych w art. 18 ust. 3 cyt. ustawy, wymagał stosownego zezwolenia, którego strona nie okazała w toku kontroli.

W dniu 16 maja 2003 r. skarżący A. M. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podnosząc w uzasadnieniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 12, art. 18 ust. 1-3, art. 74 ust. 2 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, jak również zarzuty obrazy przepisów postępowania, a w szczególności przepisu art. 10 § 1 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organy kontroli - orzekając w niniejszej sprawie karę pieniężną, dokonały ustaleń faktycznych w oparciu o stwierdzenie sprzedaży biletów w jedną i obie strony, a następnie automatycznie utożsamiły sprzedaż biletów z wykonywaniem przewozów, podczas, gdy orzeczenie kary mogło być w świetle przepisu art. 92 ust. 1 pkt 2 zastosowane wyłącznie za wykonywanie przewozów bez wymaganego zezwolenia, a nie za samą sprzedaż biletów w jedną, czy obie strony. Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, kontrolowany przewóz osób spełniał idealnie warunki wskazane w przepisie art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, iż nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych). Skarżący podniósł, iż kontrolowany przewóz odbywał się do miejsca docelowego, a w świetle ustaleń organu odwoławczego większość przesłuchiwanych zapłaciła za bilet w jedną stronę. Tylko p. K. P. wykupiła bilet w obie strony, lecz nie wskazała daty powrotu. Strona skarżąca zwrócił również uwagę, że kontrolę przeprowadzono w czasie trwania przewozu docelowego, a więc przedwczesne było stwierdzenie, że przewóz nie był przewozem okazjonalnym, o którym mowa w przepisie art. 18 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy. W ocenie skarżącego, gdyby organ kontroli wykazał, że jazda powrotna odbyła się również z osobami (podróżnymi), to dopiero wówczas możliwe byłoby stwierdzenie naruszenia warunków wykonywania przewozu okazjonalnego nie wymagającego zezwolenia. Zatem stwierdzenie podczas trwania przewozu docelowego, że przewoźnik być może w czasie jazdy powrotnej, za kilka dni naruszy zasady wykonywania przewozów okazjonalnych nie wymagających zezwolenia było – zdaniem strony, oczywiście przedwczesne, zaś orzeczona kara pieniężna w tym czasie zupełnie bezpodstawna. Skarżący zakwestionował ponadto, iż całe postępowanie kontrolne zostało przeprowadzone bez udziału skarżącego, a więc z naruszeniem przepisu art. 74 ust. 2 w zw. z art. 68 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, co miało wpływ na treść ustaleń przyjętych za podstawę wydanej decyzji. Tym samym organ dopuścił się – zdaniem skarżącego, naruszenia normy wskazanej w przepisie art. 10 § 1 k.p.a., albowiem decyzje zostały wydane bez zapewnienia stronie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co miało istotny wpływ na wynika sprawy. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisu art. 107 k.p.a. z uwagi na fakt, iż w jego ocenie decyzja organu I instancji w ogóle nie zawierała uzasadnienia faktycznego, zaś uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji nie pozwala na sprawdzenie prawidłowości ustaleń przyjętych za podstawę wydanej decyzji oraz ich zgodności z zebranymi dowodami. Zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie zawiera ustaleń co do rodzaju wykonywanego przewozu, stąd nie wiadomo, czy skarżący – w ocenie organów- wykonywał transport regularny, wahadłowy, okazjonalny, w tym wymagający zezwolenia, bądź nie wymagający zezwolenia, jak również ewentualnie dlaczego organy przyjęły taki a nie inny rodzaj wykonywanego przewozu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w uzasadnieniu swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz na ustalenia dokonane w toku postępowania kontrolnego, organ podniósł, iż przyjąć należy, że w niniejszej sprawie nie był wykonywany przewóz wahadłowy, zaś zebrany materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że wykonywany był przewóz okazjonalny. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego przewóz ten – wobec braku istnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 18 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, wymagał posiadania w dniu kontroli stosownego zezwolenia. Organ nie uznał również zasadności pozostałych zarzutów skargi, w tym zarzutu pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu.

W piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2004 r. skarżący podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze skierowanej do Sądu, podniósł dodatkowo, iż w jego ocenie orzekanie kar pieniężnych za naruszenie rygorów określonych w ustawie o transporcie drogowym, których wysokość określają przepisy rozporządzenia wykonawczego, narusza przepis Art. 42 Konstytucji RP, według którego stanowienie norm określających czyny zabronione oraz grożących za nie kar może mieć miejsce wyłącznie w ustawie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik organu podniósł, iż wypełniając formularz jazdy, o którym mowa w art. 27 ustawy o transporcie drogowym, a który znajduje się w katach sprawy administracyjnej, przedsiębiorca dowodzi, że nie musi posiadać na dany przejazd zezwolenia. Ponadto pełnomocnik organu stwierdził, że przewóz okazjonalny jest innym przewozem, niż przewóz wahadłowy, co w konsekwencji oznacza, że przedsiębiorca może zabierać pasażerów z jednego, a nie z różnych miejsc, zaś przejazd okazjonalny nie może być wielokrotny, ani zorganizowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 16 maja 2003 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, dalej także p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga p. A. M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego narusza prawo.

Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2003 r. i poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000,- złotych naruszają przepisy postępowania administracyjnego wskazane w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a., jak również przepisu art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy administracji obu instancji niewyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz nie przeprowadziły dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a). Organ odwoławczy, jak również organ I instancji, dopuściły się – w ocenie Sądu – obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem organy te oparły się na niedostatecznym materiale dowodowym zebranym w toku postępowania kontrolnego, nie dokonując dodatkowo jego wszechstronnej oceny.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Transportu Drogowego, jak również wcześniej organ kontrolny I instancji, w sposób niezasadny przyjęły, że w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych należy uznać, iż skarżący nie wykonywał w dniu [...] listopada 2002 r. przewozu okazjonalnego osób w międzynarodowym transporcie drogowym, na który – zgodnie z przepisem art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, nie było wymagane posiadanie zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu.

Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

W świetle art. 4 pkt 10 cyt. ustawy przewozem wahadłowym jest wielokrotny przewóz zorganizowany grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków: a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km.

Jak stanowi z kolei przepis art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych, a także wykonywanie przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez ministra właściwego do spraw transportu.

Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z ustaleniami organów obu instancji, iż skontrolowany w dniu [...] listopada 2002 r. transport drogowy osób nie stanowił przejazdu wahadłowego, a więc bez znaczenia w tej sytuacji było to, iż skarżący posiadał rzekomo stosowne zezwolenia na wykonywanie przewozu wahadłowego (zezwolenia te nie zostały przedłożone przez stronę skarżącą, jak również nie znajdują się w aktach sprawy administracyjnej przesłanych do Sądu).

Niemniej zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak jest wystarczających przesłanek mających swe oparcie w materiale dowodowym, aby przyjąć za organem, iż przewóz ten stanowił przewóz okazjonalny inny, niż wskazany w ust. 3 pkt 2 art. 18 cyt. ustawy z dnia 6 września 2001 r.

Jak stanowi przepis art. 18 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy, nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych).

Mając na uwadze dyspozycję w/w przepisu ustawy należy zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, iż przedwczesne było stwierdzenie przez organ kontrolny, że skontrolowany w dniu [...] listopada 2002 r. przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym nie był przewozem okazjonalnym, o którym mowa w przepisie art. 18 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy. W ocenie Sądu organ kontroli zobowiązany był jednoznacznie wykazać, że jazda powrotna odbyła się również z osobami (podróżnymi). Dopiero wówczas – jak słusznie zauważyła strona skarżąca, możliwe byłoby stwierdzenie naruszenia warunków wykonywania przewozu okazjonalnego nie wymagającego zezwolenia.

Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia na przewóz osób lub rzeczy podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 15.000 zł.

Zdaniem Sądu z akt sprawy, w tym w szczególności z protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2002 r. i załączonych do niego materiałów (protokołów przesłuchania świadków – pasażerów pojazdu) nie wynika jednoznacznie, iż w chwili kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Drogowego spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, iż skarżący naruszył przepisy ustawy o transporcie drogowym, tj. wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na przewóz osób.

Z tej przyczyny Sąd uznał, iż organy obu instancji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, dopuszczając się naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.), a ponadto dopuściły się obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz uchybiły normom dotyczącym prawidłowego, wszechstronnego uzasadniania decyzji administracyjnych, o których mowa w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu należy przyjąć, iż wspomniane uchybienia miały charakter istotny, zasadniczo wpływający na końcowe rozstrzygnięcie sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uchylając zaskarżone decyzje Sąd - stosownie do dyspozycji przepisu art. 152 p.s.a., orzekł o ich niewykonywaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.