Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1690/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 271
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

﻿Sygn. akt I SA/Kr 1690/14 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska Sędzia: WSA Piotr Głowacki Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.) Protokolant: st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Lisia Góra na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 30 lipca 2014 r. Nr KI-411/211/14 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXVII/340/2014 Rady Gminy Lisia Góra z 20 czerwca 2014 r. w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2013 r. - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr KI-411/211/14 z dnia 30 lipca 2014 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie stwierdziło nieważności uchwały Nr XXVII/340/2014 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 20 czerwca 2014 r., którą nie udzielono absolutorium Wójtowi Gminy Lisia Góra z tytułu wykonania budżetu za 2013 r.

Przystępując do badania uchwały Nr XXVII/340/2014, Kolegium RIO w Krakowie na posiedzeniu w dniu 16 lipca 2014 r. postanowiło zaprosić przedstawicieli Gminy Lisia Góra, tj. Przewodniczącego Rady Gminy, Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Gminy oraz Wójta Gminy Lisia Góra, wskazując termin rozpatrywania sprawy na dzień 30 lipca 2014 roku.

Badając zarówno formalno-prawne jak i materialno-prawne przesłanki uchwały Rady Gminy Lisia Góra, przyjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 28a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Kolegium RIO w Krakowie wzięło pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Kolegium ustaliło, że Wójt Gminy Lisia Góra sporządził sprawozdanie z wykonania budżetu Gminy za 2013 rok w terminie, o którym mowa w art. 267 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Sprawozdanie to zostało zaopiniowane pozytywnie przez Skład Orzekający Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą Nr S.O.VII-423/36/14 z dnia 25 kwietnia 2014 r.. Komisja Rewizyjna Rady Gminy Lisia Góra sporządziła wniosek o nieudzielenie absolutorium Wójtowi Gminy Lisia Góra za wskazany rok. Wniosek ten został zaopiniowany pozytywnie z uwagami przez Skład Orzekający Kolegium RIO w Krakowie uchwałą Nr S.O.VII-424/47/14 z dnia 13 czerwca 2014 r. W opinii podkreślono spełnienie wymogów formalno-prawnych wniosku, natomiast zwrócono uwagę na brak odniesienia się Komisji Rewizyjnej do wyjaśnień Wójta w zakresie kwestionowanych zadań inwestycyjnych oraz na konieczność wykazania, iż odpowiedzialnym za niewykonanie istotnych dla społeczności Gminy zadań jest Wójt Gminy.

Jak ustalono w czasie obrad sesji Rady Gminy Lisia Góra w dniu 20 czerwca 2014 r. w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy z tytułu wykonania budżetu za 2013 rok, w imieniu Wójta sprawozdanie z wykonania budżetu zreferowała Skarbnik Gminy podkreślając, iż sprawozdanie było szczegółowo omawiane na posiedzeniach Komisji Rady Gminy, w tym na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej. Po przedstawieniu sprawozdania rozpoczęto dyskusję, w czasie której Wójt przede wszystkim odpowiadał na stawiane mu zarzuty dotyczące przyczyn nierealizowania zadań inwestycyjnych zaplanowanych w uchwale budżetowej na 2013 rok, podjętej na sesji w dniu 28 grudnia 2012 r.

Z analizowanych przez Kolegium RIO dokumentów wynika, że wszystkie zarzuty wobec Wójta dotyczyły zadań inwestycyjnych. Opinia do wniosku Komisji Rewizyjnej zawiera uwagi do wskazanych dziesięciu spośród ponad pięćdziesięciu zadań wyszczególnionych w sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy. Dyskusja na sesji poświęconej absolutorium dotyczyła również tych samych zadań.

W wyniku kilku zarządzeń Wójta Gminy podjętych na podstawie upoważnienia Rady Gminy do dokonywania zmian w planie wydatków budżetu w granicach działu, wynikającego z § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały budżetowej Gminy Lisia Góra na 2013 rok Nr XV/184/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r., ze wspomnianych wyżej dziesięciu zadań według stanu na koniec 2013 roku pozostało: Budowa kanalizacji w Nowych Żukowicach - kwota 74.800,00 zł; Budowa kanalizacji w Zaczarniu - kwota 1.000,00 zł; Budowa chodnika w Pawęzowie–Kolonia Pawęzowska - kwota 14.760,00zł; Budowa chodnika w Zaczarniu - kwota 19.486,00 zł; Budowa garażu dla OSP Brzozówka - kwota 100.000,00 zł; Projekt Sali gimnastycznej w Łukowej - kwota 20,00 zł; Dobudowa oświetlenia ulicznego w Pawęzowie - kwota 162,00 zł.

Spośród planu na wymienione wyżej zadania wykonano jedynie, co wynika ze sprawozdania Wójta Gminy (potwierdza to zapis elektroniczny obrad sesji) projekt związany z zadaniem "Budowa garażu dla OSP Brzozówka" na kwotę 17.158,50 zł oraz w ramach zadań: "Projekt Sali gimnastycznej w Łukowej" i "Dobudowa oświetlenia ulicznego w Pawęzowie" odpowiednio kwoty 19,80 zł i 161,01 zł. W sprawozdaniu Wójta znajduje się zapis, cyt. "zapłacono za materiały do ICP".

Wójt odpowiadając na pytania i zarzuty radnych dotyczące przyczyn braku realizacji powyższych zadań wyjaśnił, iż w przypadku zadań związanych z kanalizacją oraz budową chodników przy drogach publicznych nie było możliwości pozyskania pozwolenia na realizację tych inwestycji, z uwagi na konieczność uzyskania zgody właścicieli gruntów, na których inwestycje miały być prowadzone. Odnośnie inwestycji oświatowych, Wójt przyznał, iż wykreślenie tych zadań wiązało się z koniecznością w listopadzie 2013 r. zapewnienia środków na wynagrodzenia grudniowe dla nauczycieli. Jak stwierdził, już na etapie uchwalania budżetu na 2013 rok wiedział o niewystarczającym planie wydatków bieżących w oświacie w związku z tym, iż Rada Gminy zmniejszyła rezerwę na wydatki nieprzewidziane w oświacie, zaproponowaną w projekcie uchwały budżetowej na 2013 rok przez Wójta z kwoty 600.000,00 zł do kwoty 300.000,00 zł. Jeden z radnych biorących udział w dyskusji podniósł kwestię propozycji zmian przez Wójta w trakcie roku, np. wprowadzenia nowego zadania "Odnowa centrum wsi Breń" w sytuacji gdy środki te mogły zostać przeznaczone na oświatę, gdzie plan wydatków nie był w pełni zabezpieczony. Wobec tego, że dokonywane zmiany w dziale 801 - Oświata i wychowanie pomiędzy wydatkami majątkowymi, a bieżącymi mieściły się w ramach upoważnienia udzielonego Wójtowi przez Radę Gminy, działanie Wójta zostało uznane za zgodne z prawem.

Kolegium RIO przedstawiając dalszy przebieg obrad sesji Rady zwróciło uwagę na wynikający z niej brak porozumienia organów, zarzuty braku woli w realizacji poszczególnych inwestycji przez Wójta. Jako podstawę do nieudzielenia absolutorium wskazano wycofywanie inwestycji bez zgody Rady Gminy i niedoszacowanie inwestycji na etapie projektu uchwały budżetowej, który jest opracowywany przez Wójta, w konsekwencji czego poszczególne zadania nie mogą być zrealizowane. W tej części dyskusji Wójt odniósł się jeszcze do inwestycji "Budowa garażu dla OSP Brzozówka". W ramach zaplanowanej kwoty 100.000,00 zł opracowano projekt zadania i uzyskano pozwolenie na budowę, na co wydatkowano kwotę 17.158,50 zł. Jak twierdzi Wójt Gminy, wartość kosztorysowa zadania przekracza 200.000,00 zł, zatem zadanie w ramach planowanej kwoty nie mogło zostać zrealizowane. Ze strony radnych padły głosy o zbyt dużej kwocie na realizację tego zadania. W opinii Komisji Rewizyjnej stanowiącej załącznik do wniosku o nieudzielenie absolutorium zarzucano Wójtowi "samowolne rozszerzanie prac i opracowań", co dotyczyło opracowania planu budowy budynku remizy OSP, a nie garażu, jak to wynikało z uchwały budżetowej. W trakcie sesji nie podnoszono tej kwestii.

Przedkładając uchwałę Rady Gminy Lisia Góra Nr XXVII/340/2014 Wójt Gminy wraz ze skargą na tę uchwałę przesłał wyjaśnienia do uwag Komisji Rewizyjnej sporządzone przez pracowników odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, z którymi jak stwierdził, w pełni się utożsamia. W pkt 5 załączonego do skargi wyjaśnienia zapisano: "Budowa garażu dla OSP Brzozówka - projekt wykonany zgodnie z umową w grudniu 2013 r., kosztorys inwestorski na realizację - 719.822,90 zł. Zbyt mało środków w budżecie aby wykonać jakikolwiek etap budowy".

W trakcie sesji absolutoryjnej padały też głosy dotyczące braku porozumienia między organami Gminy, ze wskazaniem na Wójta, jako odpowiedzialnego za ten stan rzeczy. Wskazano także na brak chęci Wójta do rozmowy z mieszkańcami Gminy (przykład - zebranie wiejskie w Zaczarniu).

Po zakończeniu dyskusji, Przewodniczący Rady Gminy Lisia Góra poddał pod głosowanie kolejno: uchwałę w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy za 2013 rok (10 osób głosowało za przyjęciem uchwały, 3 osoby wstrzymało się od głosu); uchwałę w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Lisia Góra z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2013 rok (9 osób głosowało za nieudzieleniem absolutorium, 4 osoby - przeciw, przy 15 - osobowym ustawowym składzie Rady Gminy).

Mając na uwadze przedstawione fakty Kolegium stwierdziło, że Rada Gminy w ocenie wykonania budżetu Gminy za 2013 rok kwestionowała jedynie część wydatków inwestycyjnych. Do pozostałych składowych budżetu nie wnosiła uwag. Oceniając realizację wydatków inwestycyjnych (szczegółowo wymienionych dziesięciu zadań) brała pod uwagę wydatki zaplanowane w uchwale budżetowej na 2013 rok Nr XV/184/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. Wydatki na zadania, których niezrealizowanie zarzuca Wójtowi zarówno Komisja Rewizyjna jak i Rada Gminy (dyskusja na sesji dotyczyła tych samych zadań) stanowiły w pierwotnym budżecie kwotę 746.500,00 zł, tj. 1,9 % ogólnej kwoty wydatków i 11,6 % wydatków inwestycyjnych, zaś po zmianach, które w przypadku tych zadań wprowadził zarządzeniami Wójt Gminy, była to kwota 210.238,00 zł, co stanowi 0,5 % planu wydatków po zmianach i 3,4 % planu wydatków inwestycyjnych. Zmiany w planie wydatków, o których mowa wyżej, zostały dokonane na podstawie upoważnienia Rady Gminy. Kolegium RIO wskazało w związku z tym, że trudno zgodzić się z zarzutem, że wycofywanie inwestycji było dokonywane bez zgody Rady Gminy. Treść upoważnienia do dokonywania zmian w uchwale budżetowej nie wskazuje na ograniczenia w innym zakresie niż zmiany w granicach działu klasyfikacji budżetowej. W ocenie Kolegium nie można także zgodzić się z zarzutem celowego zaniżania planowanych kwot w projekcie uchwały budżetowej, który sporządza Wójt, po to, by w przypadku niezrealizowania zadania mógł uzasadnić to niewystarczającym planem wydatków, który de facto uchwaliła Rada Gminy. Wraz z przedkładanym przez wójta gminy projektem uchwały budżetowej, na podstawie art. 238 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wójt przedkłada uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej oraz inne materiały. Wymóg w zakresie m. in. uzasadnienia i materiałów informacyjnych, które wójt przedłoży radzie gminy wraz z projektem uchwały budżetowej określa rada gminy na podstawie art. 234 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Uzasadnienie oraz materiały informacyjne powinny stanowić potwierdzenie przyjętej kalkulacji poszczególnych wielkości budżetu, planowanych w uchwale budżetowej. Ponadto, Komisja Rewizyjna będąca organem kontrolnym Rady Gminy ma prawo do żądania w toku realizacji budżetu wszelkich materiałów związanych z wykonywaniem budżetu.

Zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazują niezmiennie, iż w procesie udzielania absolutorium koniecznym jest odpowiedź na pytania: jak wykonano zaplanowany budżet, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy.

Kolegium RIO stwierdziło, że podjęcie przez Radę Gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium Wójtowi dotyczy sytuacji, w której dochody zrealizowane zostały w 95,7 % w stosunku do zaplanowanych, a wydatki w 93,7 %, w tym majątkowe w 74,5 %. Stan taki wynika ze sprawozdania Wójta z wykonania budżetu za 2013 rok, które zostało pozytywnie zaopiniowane przez Skład Orzekający Kolegium (zostało uznane za zgodne z wymogami prawa, a dane z niego wynikające za przejrzyste i umożliwiające ocenę wykonania budżetu).

Jako przyczyny stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXVII/340/2014 Rady Gminy Lisia Góra Kolegium podało (podzielając stanowisko wyrażone w opinii Składu Orzekającego Nr S.O.VII-425/l/14 z dnia 21 lipca 2014 r. o uchwale w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy Lisia Góra za 2013 rok):

- podjęcie przez Radę Gminy uchwały na skutek negatywnej oceny jedynie niewielkiej części wydatków, i to w większości przypadków w odniesieniu do planowanych na początek roku bez uwzględnienia zmian dokonywanych przez Wójta dysponującego upoważnieniem Rady Gminy w tym zakresie; w pozostałym zakresie-realizacja dochodów, wydatków bieżących, przychodów i rozchodów nie była kwestionowana;

- zarzuty pod adresem Wójta dotyczące ogólnej oceny działalności Wójta Gminy, braku porozumienia między organami Gminy, a nie tylko rozpatrywanie wykonania budżetu 2013 roku, będącego jedyną materią właściwą instytucji absolutorium,

- brak przekonujących argumentów Rady Gminy, dotyczących obciążenia odpowiedzialnością Wójta Gminy Lisia Góra za niewykonanie części zadań przewidzianych w budżecie Gminy Lisia Góra na 2013 rok.

Skład Orzekający Kolegium w swej opinii o uchwale Rady Gminy Lisia Góra Nr XXVII/340/2014 stwierdził, że niewykonanie zadań stanowiących nieznaczącą wartościowo część budżetu - w porównaniu do całości budżetu, nie stanowi wystarczającej przesłanki dla odmowy udzielenia absolutorium Wójtowi. Wydatki majątkowe wykonano w 74,5 % w stosunku do zaplanowanych. Kwota niewykonana to 1.571.387,31 zł i jak wynika z pisma Przewodniczącego Rady Gminy (dodatkowe wyjaśnienie do uchwały), cyt.: "...według obiektywnej oceny radnych stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy udzielenia absolutorium". Kolegium rozpatrując sprawę ww. uchwały podzieliło stanowisko Składu Orzekającego. Zauważyło, że zarzuty Rady Gminy (również Komisji Rewizyjnej) dotyczyły niezrealizowania wyszczególnionych wyżej zadań, które według planu po zmianach opiewały na kwotę 210.238,00 zł (do pozostałych zadań nie wnoszono zastrzeżeń).

Kolegium zwróciło uwagę, że podejmując niniejszą uchwałę, wzięło także pod uwagę wyjaśnienia Wójta Gminy Lisia Góra oraz Przewodniczącej Komisji Rewizyjnej Rady Gminy złożone na posiedzeniu Kolegium w dniu 30 lipca 2014 r. W dniu 29 lipca 2014 r. Przewodniczący Rady Gminy Lisia Góra doręczył pismo stanowiące odniesienie się do skargi Wójta Gminy na przedmiotową uchwałę. Kolegium zaznaczyło w tym miejscu, że postępowanie nadzorcze wobec uchwały Nr XXVII/340/2014 prowadzone jest na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, z urzędu. Wskazało, że skarga Wójta na uchwałę Rady Gminy nie wniosła żadnych informacji, które mogłyby mieć wpływ na cenę przez Kolegium uchwały w sprawie absolutorium. Odnosząc się do pisma Przewodniczącego Rady Gminy Kolegium stwierdziło, że podnoszona kwestia niezrealizowania zadań związanych z budową kanalizacji może dotyczyć jedynie kwot zaplanowanych w budżecie danego roku, w tym przypadku 2013 roku, a nie całej inwestycji. Wójt potwierdził, iż w związku z brakiem zgody właścicieli gruntów, na których miały być prowadzone inwestycje, żaden z etapów inwestycji nie mógł być rozpoczęty. Kolegium uznało, że nie można więc winą za ten stan rzeczy obciążyć Wójta Gminy. Wskazanie przez Przewodniczącego Rady Gminy na sytuację w oświacie, gdzie nie były w pełni zabezpieczone środki na bieżące utrzymanie szkół także nie przekonuje Kolegium do stwierdzenia, że odpowiedzialność w tym zakresie ponosi jedynie Wójt Gminy. Rada Gminy uchwala budżet na dany rok, a przyjęcie kwot w uchwale budżetowej na poszczególne rodzaje wydatków, wiąże się z uzasadnieniem czy też materiałami informacyjnymi załączonymi do projektu uchwały budżetowej na dany rok budżetowy i nie można uznać, iż Rada Gminy nie ma wpływu na planowane w budżecie wielkości. W tym względzie decydującym dla Kolegium był fakt, że do dokonania zmian w wydatkach budżetu, tj. przeniesienia z planu wydatków majątkowych na wydatki bieżące w dziale 801 Wójt posiadał upoważnienie Rady Gminy. Kolegium RIO wskazało, że argument dotyczący wystąpienia czy też nie ulewnych deszczy w 2013 roku także nie wniósł do sprawy elementów mających znaczenie w ocenie uchwały, ponieważ tłumaczenie to dotyczyło zadania "Remont drogi gminnej w Łukowej-Polany", które widniało w uchwale budżetowej na 2013 rok, jednak w wyniku dwóch zarządzeń Wójta (zgodnie z upoważnieniem Rady Gminy) - Nr 54/13 z dnia 8 lipca 2013 r. i Nr 55/13 z dnia 22 lipca 2013 r. zostało wykreślone z budżetu na 2013 rok. Brak realizacji tego zadania nie może więc być brany pod uwagę przy ocenie wykonania budżetu, uwzględniając jego zmiany dokonywane zgodnie z prawem. Kolegium uznało też za usprawiedliwiony brak realizacji zadania "Budowa chodnika w Pawęzowie - Kolonia Pawęzowska", na które po zmianie dokonanej przez Wójta zarządzeniem Nr 59/13 z dnia 31 lipca 2014 r. plan wydatków stanowił kwotę 14.760,00 zł, w związku z brakiem uzyskania zgody właścicieli gruntów, na których miała być prowadzona inwestycja. Zadanie - "Budowa garażu dla OSP w Brzozówce" było przedmiotem postępowania wyjaśniającego na posiedzeniu Kolegium, na którym Wójt Gminy potwierdził wykonanie projektu na zadanie dotyczące budowy strażnicy OSP w Brzozówce. Jak stwierdził, tylko nazwa projektu jest inna, natomiast od początku przewidziana była konstrukcja blaszana i taka jest uwzględniona w projekcie, a zgodnie z wymogami prawa w zakresie tego typu budowy, niezbędne jest zaplecze sanitarne, które musiało zostać uwzględnione w projekcie. Wskazane na sesji absolutoryjnej przez Wójta Gminy koszty związane z tym zadaniem - ponad 200 tysięcy złotych były szacunkiem własnym, zaś rzeczywiście wartość kosztorysu opiewa na ponad 700 tysięcy złotych i zdaniem Wójta jest znacznie zawyżona. Odnośnie zadania "Izolacja budynku starej szkoły w Pawęzowie", zaplanowanego w ramach funduszu sołeckiego Wójt wyjaśnił, że zadanie to było częścią projektu inwestycyjnego "Odnowa centrum wsi Pawęzów" i w związku z możliwością pozyskania środków w ramach dotacji (80 % kosztu zadania) nie podjęto jego realizacji w 2013 r. ze środków własnych.

Podsumowując Kolegium RIO uznało, że uchwała Nr XXVII/340/2014 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 20 czerwca 2014 r., w której postanowiono o nieudzieleniu absolutorium dla Wójta Gminy z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2013 rok została podjęta z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W skierowanej do WSA w Krakowie skardze na uchwałę Kolegium RIO, Rada Gminy Lisia Góra zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci:

a) art. 18 ust. 2 pkt 4 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż uchwała nr XXVII/340/2014 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 20 czerwca 2014 roku została podjęta z naruszeniem przedmiotowego przepisu, i w konsekwencji orzeczenie o jej nieważności, mimo braku sprzeczności z prawem,

b) art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej procedury nadzoru w przedmiotowej sprawie na skutek wydania zaskarżonej uchwały w oparciu o okoliczności, które ujawniły się już po podjęciu przez Radę Gminy Lisia Góra uchwały o nieudzieleniu absolutorium, a które nie mogą stanowić podstawy do oceny jej zgodności z prawem.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że z treści sprawozdań wynika, że nie doszło do pełnego zrealizowania budżetu przez Wójta. Nie zgodzono się ze stanowiskiem Kolegium RIO, że ocena wykonania budżetu przeprowadzona przez Radę Gminy dotyczyła jedynie "niewielkiej części wydatków", w sytuacji gdy związana była z kwotą ponad miliona złotych i inwestycjami o istotnym znaczeniu dla Gminy, wśród których szereg nie został zrealizowany. Strona skarżąca wskazała także, że zarzuty wobec wójta nie dotyczą jedynie ogólnej oceny jego działalności, lecz związane są ściśle z kwestią niezrealizowania przez niego budżetu na 2013 rok. Podała również, że Rada Gminy w chwili podejmowania uchwały o nieudzieleniu absolutorium nie posiadała wiedzy co do przyczyn braku należytego wykonania budżetu, dysponując jedynie stwierdzeniem, że nie został ona faktycznie wykonany. W związku z tym złożone później wyjaśnienia Wójta nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie prawidłowości przeprowadzenia procedury absolutoryjnej. Jeżeli zostały spełnione wymogi formalne, rada dokonała oceny wykonania budżetu, który odbiegał od zaplanowanego i z tego powodu rada nie udzieliła wójtowi absolutorium, to takie stanowisko mieści się w zakresie jej kompetencji określonych w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

Odpowiadając na skargę RIO w Krakowie wniosło o odrzucenie skargi, względnie o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Kolegium RIO podało, że skarga został wniesiona przed podjęciem przez Radę Gminy Lisia Góra uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g. (brak dołączenia takiej uchwały do skargi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się na wstępie do wniosku Kolegium RIO o odrzucenie skargi, Sąd stwierdza, że w aktach sądowych sprawy znajduje się – nadesłana na wezwanie Sądu – uchwała nr XXVIII/360/14 Rady Gminy w Lisiej Górze z dnia 18 września 2014 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO w Krakowie z dnia 30 lipca 2014 r., która stanowi, zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g.", podstawę wniesienia skargi. Z przepisu tego wynika, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd stoi na stanowisku, że przepis ten powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać więc odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Pogląd ten został przyjęty zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała SN z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91, Lex 9538, postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, Lex nr 10908; postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94, OSNP/1994/12/186; postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94, OSNP/1994/12/185; postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, OSNP/1994/9/138), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6, postanowienie NSA z dnia 6 wrzesień 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/07, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10, a także postanowieniu NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 106/12, Lex nr 11 20573). Strona skarżąca mogła więc podjąć uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, także po złożeniu przez nią skargi do WSA w Krakowie. Złożenie ww. uchwały do Sądu przed dniem wydania orzeczenia kończącego postępowanie skutkuje zatem jej merytorycznym rozpoznaniem.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia wójtowi absolutorium z tego tytułu. Wykonanie budżetu gminy, stosownie do art. 18a ust. 3 u.s.g., opiniuje komisja rewizyjna. Występuje ona z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi absolutorium, który podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3 u.s.g. Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów (art. 28a ust. 1 i ust. 2 u.s.g.).

Z art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 885 ze zm.) wynika natomiast, że nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z:

1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) sprawozdaniem finansowym;

3) opinią z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268;

4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2;

5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego;

6) stanowiskiem komisji rewizyjnej.

Uchwała budżetowa rady gminy zatwierdza granicę dochodów i wydatków gminy w sposób wiążący władzę wykonawczą. Różny jest charakter prawny planowanych w uchwalonym budżecie gminy kwot dochodów i kwot wydatków, które ma obowiązek realizować wójt (burmistrz) gminy. Ustalone bowiem w budżecie kwoty dochodów są wielkościami minimalnymi, mającymi wystarczyć dla osiągnięcia planowanej równowagi budżetowej. Organ wykonawczy winien zatem dążyć do osiągnięcia planowanej wielkości dochodów, lecz osiągnąwszy tenże pułap, może go przekroczyć bez zgody rady gminy. Przekroczenie planowanej wielkości dochodów budżetowych nie wymaga żadnych zmian proceduralnych budżetu, ani też żadnych szczególnych upoważnień. Niewykonanie zadań budżetowych w zakresie planowanych dochodów spowodowane może być czynnikami zewnętrznymi, na które organ wykonawczy gminy nie ma większego wpływu: nieprecyzyjnym i wadliwym określeniem wysokości i rodzajów dochodów w uchwalonym przez radę budżecie, ulgami i zwolnieniami podatkowymi podejmowanymi przez organy państwowe, zmniejszeniem subwencji ogólnej i dotacji celowej na skutek zmian w ustawie budżetowej, pojawieniem się procesów gospodarczych, na które organy gminy nie mają większego wpływu czy pojawieniem się na obszarze gminy szeregu klęsk żywiołowych dotykających podatników.

Planowane przez radę gminy kwoty wydatków budżetowych są natomiast wielkościami maksymalnymi (górnymi granicami) nakładów na poszczególne cele i mają inne znaczenie prawne niż dochody budżetowe. Kwoty wydatków budżetowych są wiążące dla wójta (burmistrza) jako wykonawcy budżetu, w zakresie, w jakim wyznaczają granice jego legalnego zachowania przez zakaz wydatkowania kwot wyższych od ustalonych w budżecie, chyba że zostanie uruchomiona specjalna procedura dokonania tych zmian. Ujęte w budżecie jednostek samorządu terytorialnego wydatki oraz łączne rozchody stanowią zatem nieprzekraczalny limit. Nie oznacza powyższe, że przewidziane kwoty wydatków na poszczególne zadania mają charakter bezwzględny. Nie mogą być one traktowane jako cel sam w sobie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.s.g. za prawidłową gospodarkę finansami gminnymi odpowiada wójt. Ustawa o samorządzie gminnym nie wskazuje kryteriów prawidłowej gospodarki finansami komunalnymi. Przyjąć należy, iż prawidłową jest taka gospodarka, która jest zgodna z prawem i zasadami ekonomii, celowa i rzetelna. Biorąc pod uwagę, że o celach komunalnej gospodarki finansowej w decydującym stopniu przesądza rada gminy w uchwale budżetowej, należy uznać, iż wójt gminy odpowiada głównie za zgodne z prawem oszczędne (ekonomiczne), celowe i rzetelne wydatkowanie. Należy też mieć na uwadze, że na etapie podejmowania uchwały budżetowej nie są możliwymi do przewidzenia wszelkie stany wymagające sfinansowania z budżetu, jak również wszystkie okoliczności związane z realizacją przewidzianych w budżecie zadań.

Instytucja absolutorium jest podsumowaniem wykonania budżetu. Stanowi ona element zamykający gospodarkę finansową gminy i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Jego przedmiotem jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której wójt - jako organ wykonawczy - ponosi odpowiedzialność. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w procesie udzielania absolutorium należy uzyskać odpowiedź na pytania: jak wygląda stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do jego realizacji, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym, a rzeczywistym, a także czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet czy też są one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Są to kryteria prawidłowo przeprowadzonej kontroli absolutoryjnej. Jeśli więc organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium, nie wykaże i nie uzasadni, że w związku z niewykonaniem istotnych zadań dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej, doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego, to nie może podjąć działań skutkujących nieudzieleniem absolutorium. Wówczas dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady gminy, określonej w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 271 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Po 1053/08, WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt 2504/06, z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2035/12). Żadne inne aspekty działalności wójta, w tym i tzw. całokształt tej działalności, nie mogą być przy absolutorium brane pod uwagę.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że Kolegium zasadnie uznało, iż kontrola absolutoryjna została przeprowadzona przez Radę Gminy nieprawidłowo, ze względu na brak merytorycznych przesłanek do negatywnej oceny przez radę wykonania budżetu za rok 2013. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola absolutoryjna sprowadza się do badania wykonania budżetu, a nie jego konstrukcji. Fakt, że w pierwotnej jego wersji, czy też we wprowadzanych w ciągu roku zmianach w budżecie, nie doszło do precyzyjnego wyszacowania wydatków na przewidywane inwestycje, nie może przesądzać o uznaniu wykonaniu budżetu za nieprawidłowe. Istotne jest także, że dokonane przez Wójta zmiany w planie wydatków zostały dokonane na podstawie upoważnienia Rady Gminy. Zmiany w budżecie zostały zatem dokonane zgodnie z prawem. Nie można także zgodzić się z zarzutem organu stanowiącego, iż Wójt celowo przeznaczał w projekcie budżetu zbyt niskie sumy na pokrycie niektórych wydatków, aby następnie w przypadku niezrealizowania zadania mógł uzasadnić to niewystarczającym planem wydatków, który de facto uchwaliła Rada Gminy. Należy bowiem stwierdzić, że podnoszenie podobnych okoliczności uzasadnione byłoby w momencie uchwalania projektu budżetu i zmian do niego, natomiast pozostaje prawnie nieskuteczne w sytuacji kontroli absolutoryjnej. Skoro budżet, poprzez podjęcie uchwały przez Radę Gminy, stał się obowiązującym aktem prawa miejscowego, kontroli na obecnym etapie podlegać może wyłącznie jego wykonanie, to jest ocenia stopnia realizacji dochodów i wydatków przez Wójta (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 1583/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zauważa, że Rada Gminy przy ocenie wykonania budżetu, wbrew wskazanym wyżej zasadom, nie oceniała wykonania budżetu kompleksowo, a jedynie wykonanie poszczególnych zadań. Należy w związku z tym podkreślić, że jeśli chodzi o realizację budżetu Gminy Lisia Góra za 2013 rok to dochody zostały zrealizowane w 95,7% w stosunku do zaplanowanych, a wydatki w 93,7%, w tym majątkowe w 74,5% w stosunku do zaplanowanych. Jest to więc wysoki poziom procentowy wykonania budżetu. Zarzuty Rady Gminy i Komisji Rewizyjnej dotyczyły niezrealizowania wyszczególnionych zadań, które według planu (po zmianach dokonanych na podstawie upoważnienia Rady Gminy) opiewały na kwotę 210238 zł, co stanowi 0,5% planu wydatków i 3,4% planu wydatków inwestycyjnych. Z wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w Lisiej Górze wynika, że przesłanką wniosku o nieudzielenie absolutorium był brak realizacji, lub niepełna realizacja wskazanych zadań zapisanych z budżecie Gminy, za którą to sytuację odpowiedzialność ponosi Wójt Gminy. Sąd zauważa w związku z tym, że granice wydatków wyznaczone w uchwale budżetowej wskazują zadania uznane za istotne dla społeczności lokalnej, z tym, że nie mogą być traktowane jako cel sam w sobie. Jak to już zostało wcześniej wspomniane, dokonując oceny wykonania budżetu, rada winna to czynić w sposób kompleksowy, odnosząc się do budżetu jako całości. Nie może natomiast przy ocenie wykonania budżetu koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach, czy też kwestiach wręcz z nim nie związanych, a dotyczących innych sfer działania organu wykonawczego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3368/05). Dokonując takiej oceny organ stanowiący jest zobligowany do ustalenia i rozważenia przyczyn, które doprowadziły do rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym, a także zakresu odpowiedzialności organu wykonawczego za ten stan, a nie jak to miało miejsce w rozpoznanej sprawie bazować jedynie na fakcie częściowego niewykonania budżetu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla realizacji inwestycji nie jest wystarczające jedynie zabezpieczenie środków w budżecie na ten cel, konieczne jest bowiem jeszcze np. uzyskanie stosownych pozwoleń. Jeżeli w przypadku zadań związanych z budową kanalizacji i budową chodników przy drogach publicznych nie udało się pozyskać pozwoleń na realizację tych inwestycji – z uwagi na brak zgody właścicieli gruntów, na których miały być prowadzone inwestycje – w konsekwencji żaden z etapów inwestycji nie został rozpoczęty, to słuszna jest ocena Kolegium RIO, że za ten stan rzeczy Wójt nie ponosi odpowiedzialności. Słusznie również Kolegium stwierdziło, że nie można obciążać jedynie Wójta odpowiedzialnością za brak zabezpieczenia w pełni środków na bieżące utrzymanie szkół (co skutkowało wykreśleniem inwestycji oświatowych), gdyż to Rada Gminy uchwala budżet na dany rok i niewątpliwie ma ona wpływ na planowane w budżecie wielkości. Kolegium miało także na uwadze, że dokonane zmiany w wydatkach budżetu, tj. przeniesienia z planu wydatków majątkowych na wydatki bieżące w dziale 801 – Oświata i wychowanie, mieściło się w ramach upoważnienia udzielonego Wójtowi przez Radę Gminy.

Analiza akt postępowania pokazuje, że Kolegium rozstrzygnięcie nadzorcze oparło nie tylko na wyniku finansowym odzwierciedlonym w sprawozdaniu, ale także poddało analizie przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym w zakresie wydatków inwestycyjnych, rozważając czy odpowiedzialnością za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet, czy też przyczyną są obiektywne uwarunkowania.

Sąd zauważa, że nie można zgodzić się stanowiskiem strony skarżącej, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, ż doszło do pozytywnego zaopiniowania sprawozdania z wykonania budżetu przez Kolegium RIO. Należy bowiem podkreślić, że Regionalna Izba Obrachunkowa jest organem fachowym sprawującym nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego w zakresie spraw budżetowych. Jej opinia jest zatem obiektywnym stanowiskiem fachowego organu oceniającego sprawozdanie organu wykonawczego z wykonania budżetu. Opinia ta powinna zostać wzięta pod uwagę przy ocenie wykonania budżetu przez Radę Gminy.

Reasumując należy stwierdzić, że Kolegium w sposób uprawniony uznało, iż brak było merytorycznych przesłanek do negatywnej oceny przez Radę Gminy wykonania budżetu za 2013 r. Radni przy ocenie wykonania budżetu, oceniając stan zrealizowanych dochodów i wydatków w stosunku do planowanych, skoncentrowali się tylko na niektórych wydatkach inwestycyjnych. Nie dokonali też oceny, w przypadku niewykonania części zadań inwestycyjnych, przyczyn ich niewykonania, jak również ewentualnej odpowiedzialności organu wykonawczego za ten stan. Pozwalało to na stwierdzenie, że kontrola absolutoryjna została przeprowadzone wadliwie. Organ nadzoru prawidłowo zatem orzekł, zgodnie z art. 91 ust. 1 oraz w związku z treścią art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., o nieważności uchwały Rady Gminy Lisia Góra z dnia 20 czerwca 2014 r. w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2013 rok.

Mając na uwadze ww. okoliczności, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, działając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.).