Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 7/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], o odmowie wyłączenia stosowania wobec A. Z. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. Z., reprezentowany przez pełnomocnika, wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2017 r.), wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby wskazując, że w dniu [...] kwietnia 1986 r. rozpoczął służbę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] na stanowisku referenta [...]. W 1990 r., po pozytywnej weryfikacji, został przyjęty do służby w Urzędzie Ochrony Państwa, a w 2002 r. został zatrudniony w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, gdzie pracował do czasu przejścia na emeryturę w dniu [...] kwietnia 2016 r.

Podniósł też, że podczas długoletniej służby był wielokrotnie awansowany i nagradzany (m. in. podwyższeniem dodatku służbowego, premiami uznaniowymi oraz urlopami okolicznościowymi). W ocenie wnioskodawcy jego służba przed dniem [...] lipca 1990 r. miała charakter krótkotrwały.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej odmówił wyłączenia stosowania wobec A. Z.a art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że A. Z. został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] kwietnia 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r. tj. przez okres 4 lat, 3 miesięcy i 15 dni, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 30 lat i 15 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] października 1983 r. do dnia [...] października 1985 r. tj. 1 rok. 11 miesięcy i 14 dni. Natomiast z dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, obejmujących materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. [...] (znak pisma: [...]), nie wynika, aby A. Z. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Minister podał też, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w swojej opinii z dnia [...] grudnia 2017 r. poinformował, że z przebiegu służby A. Z., ustalonego na podstawie archiwalnych akt osobowych, nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy, o czym świadczą informacje zawarte m. in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska. Ponadto w analizowanych materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec wnioskodawcy żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Dalej Minister zaznaczył, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Ponadto przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów art. 15c ,art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej

Analizując pierwszą z ww. przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić ww. przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony szczegółowo, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister wyjaśnił, że stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniona indywidualnie.

W oparciu o wykładnię językową, Minister wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ stwierdził zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. W ocenie Ministra, istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister wskazał jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się z kolei do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku Minister wskazał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że całkowity okres pełnionej przez A. Z. służby wynosi 30 lat i 15 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa to okres 4 lat, 3 miesięcy i 15 dni, co stanowi 14,3% ogółu służby. W ocenie Ministra, okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Zdaniem organu kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego i z całą pewnością wnioskodawca przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Minister podkreślił nadto, że zakończenie okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli wnioskodawcy, lecz było rezultatem likwidacji i transformacji struktur organów bezpieczeństwa, wynikających ze zmian ustrojowych w Polsce.

Minister stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez A. Z. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., co znalazło odzwierciedlenie w opinii Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Dokumenty zgromadzone w sprawie również nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy, jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Organ zaznaczył przy tym, że służba zarówno w Urzędzie Ochrony Państwa, jak i w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy rodzaj realizowanych czynności służbowych zdaje się wskazywać, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia jest mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby jednak zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie ze sobą służba, było wystarczające do stwierdzenia, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby drugiej przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, stanowiącej, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia'', gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz ww. formacji spełniałby ów wymóg. Charakter zadań realizowanych przez A. Z. w trakcie służby oraz wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane zatem jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister zauważył również, że świadczenie emerytalne wypłacane A.Z. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 z późn. zm.).

Organ dodał też, że z informacji dotyczącej przebiegu służby, przekazanej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika również, że wnioskodawcy nie zostały nadane jakiekolwiek ordery lub odznaczenia państwowe, czy też odznaki albo medale resortowe.

W ocenie Ministra wnioskodawca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, a zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik A. Z. zarzucił organowi naruszenie:

a) art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy, podczas gdy z zaskarżonej decyzji nie wynika jakie dokładnie stanowisko, bądź funkcję miałby pełnić, a dopiero ustalenie powyższej okoliczności pozwoliłoby zakwalifikować jego pracę jako służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy;

b) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że ustawodawca uzależnia wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ustawy zaopatrzeniowej w konkretnej sprawie od:

– spełnienia przez wnioskodawcę łącznie przesłanek "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." oraz "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia", podczas gdy expressis verbis ustawodawca uzależnił wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ustawy zaopatrzeniowej tylko od spełnienia warunków "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", natomiast wymóg "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia" ma charakter fakultatywny, co jednoznacznie potwierdza użycie przez ustawodawcę wyrażenia "w szczególności" i w konsekwencji jego spełnienie w niniejszej sprawie nie jest wymagane,

– wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia, które ma mieć charakter "rzeczywistego, dowiedzionego i wyjątkowego", podczas gdy powyższa przesłanka jest fakultatywna, a nadto z wykładni językowej przepisu nie wynika powyższe ograniczenie, którego nie można domniemywać, a w konsekwencji narażenie może mieć również charakter hipotetyczny,

– zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który musi mieć miejsce niezależnie od pozostałych przesłanek ustawowych, podczas gdy wykładnia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że szczególnie uzasadniony wypadek ma miejsce każdorazowo, gdy spełnione zostaną przesłanki "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.";

c) art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie przez Ministra wszechstronnej i swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu, że służba wnioskodawcy:

– trwająca łącznie ponad 30 lat nie miała charakteru "wyjątkowego, legitymującego się wybitnymi osiągnięciami", podczas gdy z załączonych do wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. dokumentów jednoznacznie wynika, że wnioskodawca był wielokrotnie wyróżniany za należytą służbę na rzecz kraju,

– przed dniem [...] listopada 1990 r. nie miała charakteru krótkotrwałego, jednocześnie przy tym Minister nie wyjaśnia, jak należy rozumieć ww. przesłankę, a wymaga wskazania, że zarówno mając na uwadze długość okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym służba wnioskodawcy na rzecz państwa totalitarnego nie stanowiła chociażby 15 % całego okresu służby.

Wobec tak postawionych zarzutów pełnomocnik A. Z. wniósł o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie, że wobec jego mocodawcy nie znajdują zastosowania art. 15c, 22a oraz art. 24 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji powtórzył argumentację zawartą we wcześniejszej decyzji. Podkreślił nadto, że wskazane w treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca daje organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co umożliwia zastosowanie pewnego stopnia elastyczności - uzasadnionej względami słuszności - w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister dodał też, że wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie ww. regulacji wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności właśnie od tzw. "uznania administracyjnego".

Przechodząc do analizy sprawy Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmówił zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wobec A. Z. w związku z faktem, że służba wnioskodawcy przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona krótkotrwale, a ponadto brak jest dowodów, aby służba po dniu 12 września 1989 r. była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, zaś sam charakter służby w Urzędzie Ochrony Państwa/ Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i wynikające z niej prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Ministra A. Z. nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, w związku z powyższym, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister podkreślił, że A.Z. pełnił służbę w okresie od dnia [...] kwietnia 1986 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r., tj. przez okres 30 lat i 15 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] kwietnia 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 4 lat, 3 miesięcy i 15 dni. Zdaniem Ministra ponad czteroletniego okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały, ponieważ zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej. Minister podkreślił, że A. Z. samodzielnie zgłosił się do służby w Wydziale SB, składają dobrowolny wniosek w tym zakresie. Wobec powyższego organ ocenił, że służba ta była podjęta nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na ponad czteroletni okres jej pełnienia była służbą trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością wnioskodaca przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Minister dodał nadto, że powyższe stanowisko potwierdza również wnikliwa analiza akt przedmiotowej sprawy, która bezsprzecznie dowiodła, że zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez A. Z. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Odnosząc się do przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." Minister stwierdził, że jej ocena winna każdorazowo być opracowana na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz sposobu ich realizacji i stopnia zaangażowania, jednak służba w Urzędzie Ochrony Państwa/ Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Zdaniem Ministra gdyby zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz ww. formacji spełniałby ów wymóg.

Dla organu istotny z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy jest również fakt, że w trakcie swojej służby po dniu 12 września 1989 r. nie zostały wnioskodawcy nadane żadne ordery i odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe, co pozwala na stwierdzenie, że w służbie nie wyróżniał się on szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków, czy też czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Minister stwierdził zatem, że wnioskodawca nie wykazał się szczególnymi zasługami w służbie Państwu i społeczeństwu, czy też wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju. Powyższe w ocenie organu uniemożliwia stwierdzenie, że została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Podsumowując organ stwierdził, że przebieg służby ww. funkcjonariusza nie pozwala przyjąć, by został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister podkreślił także, że wnioskujący w okresie od dnia [...] kwietnia 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnił służbę w Wydziale "[...]" SB [...] i [...]I SB [...], tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Wystarczy natomiast sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika dotyczącego przyjęcia przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrotu "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" jako obligatoryjnej przesłanki uzasadniającej możliwość zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej organ wyjaśnił, że zwrot ten ocenić należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało wyjątkowy charakter. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Z., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 13b ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy, podczas gdy z zaskarżonej decyzji nie wynika jakie dokładnie stanowisko, bądź funkcję miałby pełnić skarżący, a dopiero ustalenie powyższej okoliczności pozwoliłoby zakwalifikować jego pracę jako służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy;

2) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że ustawodawca uzależnia wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ustawy zaopatrzeniowej w konkretnej sprawie od:

– spełnienia przez wnioskodawcę łącznie przesłanek "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." oraz "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia", podczas gdy expressis verbis ustawodawca uzależnił wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ustawy zaopatrzeniowej tylko od spełnienia przesłanek "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", natomiast wymóg "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia" ma charakter fakultatywny, co jednoznacznie potwierdza użycie przez ustawodawcę wyrażenia "w szczególności" i w konsekwencji jego spełnienie w niniejszej sprawie nie jest wymagane,

– wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia, które ma mieć charakter "rzeczywistego, dowiedzionego i wyjątkowego", podczas gdy powyższa przesłanka jest fakultatywna, a nadto z wykładni językowej przepisu nie wynika powyższe ograniczenie, którego nie można domniemywać, a w konsekwencji narażenie może mieć również charakter hipotetyczny,

– zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który musi mieć miejsce niezależnie od pozostałych przesłanek ustawowych, podczas gdy wykładnia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że szczególnie uzasadniony wypadek ma miejsce każdorazowo, gdy spełnione zostaną przesłanki "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", a nadto samo zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" może uzasadniać wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ustawy zaopatrzeniowej, nawet gdy nie zostały spełnione przez skarżącego przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.";

3) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie przez Ministra wszechstronnej i swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu, że służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. nie miała charakteru krótkotrwałego, jednocześnie przy tym Minister nie wyjaśnia, jak należy rozumieć ww. przesłankę, a wymaga wskazania, że zarówno mając na uwadze długość okresu w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym, służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie stanowiła chociażby 15 % całego okresu służby.

Wobec tak postawionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych powiększonych o opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

W obszernej skardze pełnomocnik skarżącego zakwestionował stanowisko organu w zakresie uznania, że zatrudnienie w jednostce enumeratywnie wymienionej w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wiąże się z pełnieniem służby na rzecz państwa totalitarnego w rozumieniu tej ustawy. W ocenie pełnomocnika informacja o przebiegu służby funkcjonariusza podlega, jaka każdy inny dowód, badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt K 36/09).

Pełnomocnik skarżącego podkreślił nadto, że z brzmienia przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wynika, że wydanie decyzji przez Ministra na tej podstawie zostało uzależnione od spełnienia wyłącznie dwóch przesłanek, a powoływana przez organ przesłanka "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia", poprzedzona wyrazem "w szczególności", wskazuje, że wyliczenie po tym wyrażeniu ma charakter przykładowy i jest zakresowo otwarte.

Pełnomocnik skarżącego zaznaczył też, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa wyniosła niespełna 15% całości jego wysługi, co należy uznać za okres krótkotrwały.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2019 r., którą odmówiono wyłączenia stosowania wobec A. Z. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego).

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności, czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera bowiem jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. j. w.) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, że w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała od dnia [...] kwietnia 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez 4 lata, 3 miesiące i 15 dni, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Podkreślenia przy tym wymaga, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 30 lat i 15 dni i tym samym znacznie przeważa nad ww. okresem służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Zatem w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości okresu służby na rzecz totalitarnego państwa do okresu całej służby - okres służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. jest stosunkowo krótki, co powinno być przez organ należycie rozważone.

W ocenie Sądu, argumentem przemawiającym przeciwko uznaniu służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. za krótkotrwałą nie może być bezpodstawne twierdzenie organu, że skarżący w tym czasie "z całą pewnością dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem". Nie jest to bowiem kryterium oceny czasu trwania służby niezależnie od tego, że organ owej "specyfiki" i "charakteru" zadań nie analizował.

Organ nie wyjaśnił zatem na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów uznał, że ww. okres 4 lat, 3 miesięcy i 15 dni służby w Służbie Bezpieczeństwa, nie może być uznany za krótkotrwały zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie 30 lat okresu służby skarżącego.

Odnośnie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być opracowana na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz sposobu ich realizacji i stopnia zaangażowania. Powołał przy tym stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawarte w pismach z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz z dnia [...] października 2018 r., że w stosunku do skarżącego nie były prowadzone postępowania dyscyplinarne oraz brak jest danych dotyczących wszczynania i prowadzenia wobec ww. postępowań karnych, karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych, za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. Ponadto z pism tych nie wynika, aby skarżący uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Jednocześnie organ zaznaczył, że brak jest dokumentów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

W kontekście powyższego stwierdzenia organu należy zauważyć, że w świetle wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19). Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności.

Podsumowując swoje rozważania organ stwierdził w konkluzji, iż przebieg służby skarżącego nie pozwala przyjąć, że został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dokonując takiej oceny organ skoncentrował się na analizie przebiegu służby skarżącego przed dniem [...] lipca 1990 r. przywołując wybiórczo informacje z akt osobowych o sygn. [...]. Jednocześnie organ w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do przebiegu służby skarżącego po dniu 12 września 1989 r. w świetle ww. przesłanki. Organ podniósł jedynie, że w trakcie służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r. nie zostały skarżącemu nadane żadne ordery i odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe, co pozwala na stwierdzenie, że w służbie skarżący nie wyróżniał się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków, czy też czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Jak wynika jednak z informacji dotyczącej przebiegu służby sporządzonej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] grudnia 2017 r. - skarżący miał nadawane kolejne wyższe stopnie oraz był mianowany na wyższe stanowiska i awansowany do wyższej grupy uposażenia zasadniczego, miał podwyższany dodatek służbowy, otrzymał dwukrotnie wyróżnienia w formie krótkotrwałych urlopów wypoczynkowych, a służbę zakończył w stopniu [...] ABW. Powyższe okoliczności nie zostały w żaden sposób rozważone przez organ w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy organ nie zakwestionował faktu, że skarżący pełnił służbę po dniu 12 września 1989 r. sumiennie i rzetelnie oraz był awansowany, to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pomijając żadnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do kryterium "rzetelnego pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.". Powinien również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście służby przed 31 lipca 1990 r. biorąc pod uwagę charakter zadań wykonywanych przez skarżącego w tym okresie. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej 30-letniej służby skarżącego, dokonana stosownie do reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., winna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r. zostały wydane z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.