Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2445/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 109, 183 par 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 26 ust 2, art 26 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 113 poz 984
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 445/11 w sprawie ze skargi A. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 445/11 oddalił skargę A. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta J. – A. P., wskutek utraty prawa wybieralności. Jak wskazano, A. P. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...], za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...]. Powyższa okoliczność stanowi obligatoryjną przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza, określoną w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 ze. zm.). Jak wskazał Wojewoda, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), prawa wybieralności (bierne prawo wyborcze) nie posiada osoba karana za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Mając zatem na uwadze, iż Rada Miejska w J. nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu, Wojewoda działając w oparciu o art. 98a ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę do podjęcia stosownej uchwały. W związku z bezskutecznym upływem terminu wyznaczonego w wezwaniu Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze.

W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze A. P. zarzucił:

1. naruszenie art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewodę, że jedyną prawnie dopuszczalną treścią uchwały podjętej na podstawie wskazanych przepisów jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza i prezydenta, nawet w sytuacji istnienia obiektywnych i prawnych przeszkód podjęcia uchwały o takiej treści. Zdaniem skarżącego Wojewoda błędnie przyjął, że wyznaczony Radzie Miejskiej termin na podjęcie uchwały był terminem prekluzyjnym, a nie instrukcyjnym, po upływie którego możliwe jest podjęcie uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza czy prezydenta,

2. naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewodę, iż brak możliwości złożenia wyjaśnień przez burmistrza jest kwestią nieistotną, która nie ma wpływu na ważność i zgodność z prawem uchwały, która miała być podjęta przez Radę Miejską,

3. uniemożliwienie złożenia wyjaśnień przez burmistrza przed podjęciem zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Wielkopolskiego, w przypadku gdy pomimo wyznaczenia kolejnego terminu posiedzenia przez Radę Miejską, sprawa została przejęta do rozstrzygnięcia przez Wojewodę Wielkopolskiego,

4. bezpodstawne uznanie, że doszło do naruszenia przepisów prawa przez Radę Miejską uzasadniające ingerencję organu nadzoru,

5. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie takiej interpretacji przepisów art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta, która narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz prowadzi do wkraczania w kompetencję rady - organu samorządu terytorialnego,

6. naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewodę w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego do argumentów podnoszonych w piśmie Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2011 r.

Skarżący wskazał, że w dniu [...] lutego 2011 r. odbyła się sesja Rady Miejskiej, w porządku której przewidziano złożenie wyjaśnień przez burmistrza. Tego samego dnia Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował Wojewodę, że burmistrz nie mógł złożyć wyjaśnień, ponieważ przebywał na zwolnieniu lekarskim ze skierowaniem do szpitala. Wojewoda, pomimo posiadania informacji o wyznaczeniu przez Radę Miejską kolejnego terminu na podjęcie uchwały (uwzględniającego długość zwolnienia lekarskiego burmistrza), wydał zarządzenie zastępcze, nie czekając ani na kolejne posiedzenie, ani na stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W sprawie, od upływu terminu na podjęcie uchwały do podjęcia zarządzenia zastępczego upłynęło zaledwie 11 dni, zatem zarządzenie zastępcze zostało wydane bez czekania na zajęcie stanowiska przez Ministra.

W ocenie skarżącego skoro Rada Gminy nie wydała uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wskutek braku możliwości złożenia wyjaśnień przez Burmistrza, to obowiązki i uprawnienia przewidziane w ustawie o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta przeszły na organ nadzoru, który podjął czynności określone w art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda zatem powinien umożliwić burmistrzowi złożenie wyjaśnień na piśmie lub ustnie, zaś w razie wątpliwości podjąć stosowne czynności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podkreślił, że wyrok skazujący skarżącego za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia prywatnego uprawomocnił się dnia [...] grudnia 2010 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda, wobec niepodjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu, wezwał Radę Miejską do jej podjęcia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Wojewoda przyznał, że Przewodniczący Rady Miejskiej pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. poinformował, że w tym samym dniu odbyła się sesja Rady, a w porządku obrad przewidziano rozpatrzenie projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza. Z protokołu Rady znajdującego się na stronie internetowej wynika, że skarżący, poinformowany o terminie sesji, uzasadnił swoją nieobecność spotkaniem w Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad w P. Uchwała nie została przyjęta wobec braku wymaganej ustawowej większości głosów (10 głosów za i 10 przeciwko). Projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza był także rozpatrywany na sesji zwyczajnej w dniu [...] lutego 2011 r., której termin posiedzenia był także skarżącemu wcześniej znany. Również na tej sesji uchwała nie została podjęta, wobec braku wymaganej ustawowej większości (10 głosów za i 10 głosów przeciwko).

Wojewoda podkreślił, że zarówno skierowanie wezwania do rady gminy jak i wydanie zarządzenia zastępczego nie zależy od uznania organu nadzoru, ale musi być dokonane w razie powstania ustawowych przesłanek. Przesłankami zaś tymi jest wystąpienie zdarzenia, które z woli ustawodawcy skutkuje wygaśnięciem mandatu burmistrza i niepodjęcie przez radę gminy - niezależne od przyczyny - uchwały w sprawie przedmiotowego wygaśnięcia, w wyznaczonym ustawą terminie.

Przepis art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta zapobiega sytuacjom, w których funkcję organu wykonawczego gminy pełnić będzie osoba pozbawiona prawa wybieralności. W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy, prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski posiadający prawo wybieralności do rady gminy, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat, z tym że kandydat nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje. Prawa wybieralności nie posiadają zaś m.in. osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - Dz.U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190). Miesięczny termin dla rady gminy do deklaratoryjnego stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza biegnie od dnia wystąpienia przesłanki wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Przesłanką tą w niniejszej sprawie jest uprawomocnienie się w dniu [...] grudnia 2010 r. wyroku skazującego Burmistrza za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W konsekwencji obowiązkiem Rady Miejskiej było stwierdzenie w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu Burmistrza najpóźniej po upływie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Rada Miejska, mimo dwukrotnego wprowadzenia projektu uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza J. do porządku obrad sesji, nie podjęła przedmiotowej uchwały. W rezultacie prawnym obowiązkiem Wojewody Wielkopolskiego było wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem obowiązującym w czasie jego wydania.

Powołując na wstępie przepis art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 98a ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Wojewoda dochował wszystkich wymogów formalnych niezbędnych do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zastępczego. Zaistnienie bowiem wyroku skazującego za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego skutkuje utratą prawa wybieralności i powoduje wygaśnięcie mandatu organu wykonawczego gminy. Miesięczny termin dla Rady Miejskiej do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza rozpoczął swój bieg od dnia uprawomocnienia się takiego wyroku, czyli w niniejszej sprawie od dnia [...] grudnia 2010 r. (k. 28 akt sądowych). Skarżący zaś, jak zauważył Sąd, nie kwestionuje faktu wydania wyroku bądź jego prawomocności.

Wobec powyższego, obowiązkiem Rady Miejskiej było stwierdzenie w drodze uchwały wygaśnięcia mandatu Burmistrza i to najpóźniej po upływie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Wobec niewypełnienia obowiązku ustawowego przez Radę Miejską Wojewoda, pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. wezwał Radę do podjęcia uchwały. Wezwanie Wojewody doręczono Radzie w dniu [...] stycznia 2011 r., zatem od tego dnia rozpoczął swój bieg nowy, trzydziestodniowy termin. Rada Miejska mimo dwukrotnego wprowadzenia projektu uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza do porządku obrad sesji (z dnia [...] stycznia 2011 r. i dnia [...] lutego 2011 r.) przedmiotowej uchwały nie podjęła.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1544/09, zgodnie z którym rada gminy, po otrzymaniu wezwania wojewody do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jest władna: nie podjąć żadnej uchwały w zakreślonym terminie, stwierdzić wygaśnięcie mandatu wójta, bądź odmówić stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, a pod pojęciem "bezskutecznego upływu terminu" (art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) należy rozumieć zarówno sytuację, kiedy rada gminy w ogóle nie podejmuje uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, jak i stan faktyczny polegający na wydaniu uchwały niezgodnej z obowiązkiem wynikającym z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W rezultacie zatem, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, prawnym obowiązkiem Wojewody stało się podjęcie działań zmierzających do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza, a konsekwencje ewentualnego braku działania obciążałyby Wojewodę. Tryb wydawania zarządzenia zastępczego jest jednoznaczny i kompletny, nie pozostawia Wojewodzie swobody co do postępowania w zakresie jego wydania.

Sąd wskazał ponadto, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż Wojewoda pismem z dnia [...] lutego 2011 r. powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zauważył przy tym, iż nakazane w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powiadomienie właściwego ministra przez wojewodę nie jest zapytaniem, bądź zwróceniem się o zajęcie stanowiska. Jest to czynność materialno-techniczna o charakterze informacyjnym, sygnał o wszczętym postępowaniu i jego spodziewanym zakończeniu – zarządzeniu zastępczym. Skoro zatem warunki formalne zostały przez Wojewodę dopełnione, to ustawowym obowiązkiem Wojewody było wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że działanie Rady Miejskiej wypełnia warunek "bezskutecznego upływu terminu", o jakim mowa w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd zgodził się również z poglądem zawartym w odpowiedzi na skargę, że Rada Miejska umożliwiła skarżącemu złożenie wyjaśnień na sesji w dniu [...] stycznia 2011 r. Zagadnienie to nie ma zresztą istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem ustawodawca przepisem art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta zastrzegł tylko umożliwienie złożenia wyjaśnień. Prawo do złożenia wyjaśnień można traktować jako swego rodzaju prawo do obrony przez osobę piastującą ważne stanowisko, a prawomocnie skazaną za popełnienie przestępstwa. Umożliwienie nie jest jednak tożsame z przedłużającym się oczekiwaniem na wyjaśnienia, zwłaszcza, że uszło uwadze skarżącego, iż ustawodawca nakazał organowi gminy oraz Wojewodzie przestrzegania określonych terminów w przedmiocie wygaśnięcia mandatu i nie pozostawił wiążącego wyboru działania tym organom. Podzielając pogląd zawarty w orzecznictwie Sąd podkreślił, iż instytucja zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta nie przewiduje wymogu wysłuchania wyjaśnień zainteresowanego wójta przed wydaniem takiego zarządzenia niezależnie od powodów, które stanowią podstawę wydania takiego zarządzenia (por. uzasadnienia wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1544/09 oraz wyroku WSA w Kielcach z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 777/10).

Za bezpodstawny Sąd uznał również zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazując, iż przyjęta przez Wojewodę interpretacja zastosowanych przepisów jest prawidłowa, a wydanie zarządzenia zastępczego było niezbędne wobec braku oczekiwanego przez ustawodawcę działania rady gminy – podjęcia przez Radę Miejską uchwały o wygaśnięciu mandatu Burmistrza. Zdaniem Sądu, Wojewoda nie miał żadnego obowiązku, aby w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego odnosić się do argumentów podnoszonych we wcześniejszej korespondencji z Przewodniczącym Rady Miejskiej. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego istotne jest bowiem wyłącznie to, czy Wojewoda mógł takie zarządzenie wydać. Reasumując Sąd wskazał, że w zaistniałych okolicznościach Wojewoda zasadnie i prawidłowo wypełnił obowiązek nałożony przepisem art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. P., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty:

1) naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 26 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że jedynie prawnie dopuszczalną treścią uchwały podjętej na podstawie tych przepisów jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza, prezydenta, nawet w sytuacji istnienia obiektywnych i prawnych przeszkód do podjęcia uchwały o takiej treści. Ponadto błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż wyznaczony Radzie Miejskiej J. termin na podjęcie uchwały był terminem prekluzyjnym, a nie instrukcyjnym po upływie którego możliwe było podjęcie uchwały przez Radę Miejską J. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza.

2) naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że brak możliwości złożenia wyjaśnień przez burmistrza "nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy", bowiem ustawodawca zastrzegł tylko umożliwienie złożenia wyjaśnień, w sytuacji gdy ustawodawca takie uprawnienie dla osoby odwoływanej przewidział i gdyby nie miało ono żadnego znaczenia, należałoby twierdzić o nieracjonalności ustawodawcy w tworzeniu norm prawnych. Ponadto w sytuacji, gdy skarżący z przyczyn od niego niezależnych nie mógł skorzystać z przysługujących mu uprawnień, dyspozycja art. 26 ust. 2 ww. ustawy nie została zrealizowana, gdyż faktycznie nie miał on możliwości złożenia takich wyjaśnień.

3) naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta w zw. z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż doszło do naruszenia przepisów prawa przez Radę Miejską w J. uzasadniające ingerencję organu nadzoru - Wojewodę Wielkopolskiego, w sytuacji gdy Rada chroniąc prawa skarżącego i jego prawo do obrony, nie podjęła w wyznaczonym terminie uchwały o wygaśnięciu mandatu burmistrza, ale uwzględniając długość zwolnienia skarżącego wyznaczyła kolejny termin posiedzenia, na którym było możliwe podjęcie takiej uchwały. Ponadto przyjęcie takiej interpretacji przez Sąd przepisów art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta, która narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz prowadzi do wkraczania przez Wojewodę w kompetencję Rady - organu samorządu terytorialnego.

4) naruszenie art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez brak odroczenia terminu rozprawy przez Sąd I instancji, pomimo zaistnienia po stronie skarżącego przeszkody uniemożliwiającej stawienie się przez skarżącego w Sądzie i przedstawienia swoich argumentów w sprawie.

5) naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji złożenia przez skarżącego wniosków do Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich o wniesienie kasacji na podstawie art. 521 k.p.k. wraz z wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonego wyroku sądu karnego. Przesłanka zawieszenia regulowana powyższym przepisem jest fakultatywna, jednakże brak tego zawieszenia może wywołać nieodwracalne skutki prawne dla skarżącego, ponieważ objęcie funkcji przez inną osobę będzie uniemożliwiał przywrócenie skarżącemu mandatu Burmistrza nawet w sytuacji wzruszenia orzeczeń administracyjnych na skutek uchylenia prawomocnego wyroku karnego.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego, skarżący wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi z dnia 7 kwietnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

Najdalej idącym zarzutem zgłoszonym w skardze kasacyjnej jest właśnie zarzut naruszenia art. 109 p.p.s.a. prowadzący do nieważności postępowania, o jakim mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W ocenie skarżącego kasacyjnie do takiej nieważności postępowania doszło na skutek odmowy odroczenia przez Sąd I instancji rozprawy, pomimo zgłoszonego przez skarżącego stosownego wniosku wyjaśniającego przeszkodę uniemożliwiającą stawienie się skarżącego w Sądzie i przedstawienia swoich argumentów w sprawie. Podkreślić należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. wyroki SN z dnia 10 maja 2000 r., sygn. akt III CKN 416/98; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt IV CSK 84/10) przyjmuje się, że pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie wolno go łączyć tylko i wyłącznie z sytuacją, kiedy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu. Będą to więc sytuacje, w których z powodu uchybienia przez sąd przepisom postępowania, strona wbrew swojej woli została faktycznie pozbawiona możliwości działania w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutków tego uchybienia nie można było usunąć przed wydaniem orzeczenia w danej instancji i to bez względu na to, czy takie działanie strony mogłoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W okolicznościach niniejszej sprawy, które są decydujące dla oceny tego, czy podnoszone wyłączenie możliwości obrony praw A. P. miało rzeczywisty charakter, zarzut ten nie może być uznany za uzasadniony. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że strona prawidłowo powiadomiona o rozprawie musi mieć zapewnioną możliwość wzięcia w niej czynnego udziału. Jednocześnie wskazać należy, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. W celu realizacji tej konstytucyjnej zasady art. 7 p.p.s.a. wymaga, by sąd administracyjny podejmował czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążył do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji miał wystarczające powody, by odmówić odroczenia rozprawy. Należy zauważyć, że skarżący był reprezentowany przed Sądem przez fachowego pełnomocnika, który – jak wynika z protokołu rozprawy – stawił się w wyznaczonym dniu na rozprawę. Ponadto skarżący – choć miał taką możliwość – nie złożył dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Odmowa zatem nieuwzględnienia wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy była uzasadniona, nie można zatem mówić o naruszeniu art. 109 p.p.s.a. prowadzącym do nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W świetle akt sprawy za nieuzasadniony również należało uznać zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. W myśl tego przepisu sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Złożenie przez skarżącego wniosków do Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich o wniesienie kasacji na podstawie art. 521 k.p.k. nie oznacza samo przez się wszczęcia postępowania kasacyjnego, daje jedynie możliwość do skorzystania przez te organy z uprawnienia wystąpienia z kasacją.

Przechodząc zatem do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Zasadnie bowiem Sąd oddalając skargę A. P. stwierdził prawidłowość zarządzenia zastępczego Wojewody Wielkopolskiego o wygaśnięciu mandatu Burmistrza Miasta J. – A. P. wskutek utraty prawa wybieralności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że wobec uprawomocnienia się w dniu [...] grudnia 2010 r. wyroku skazującego A. P. za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, doszło do utraty prawa wybieralności i powodowało wygaśnięcie wykonywanego mandatu. Z uwagi zaś na niedopełnienie przez Radę Miejską obowiązku podjęcia w ustawowo określonym terminie uchwały o wygaśnięciu mandatu Burmistrza (art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta ....), obowiązkiem Wojewody – w świetle art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – było wezwanie Rady do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Wezwanie takie wystosował Wojewoda Wielkopolski do Rady Miejskiej w J. w dniu [...] stycznia 2011 r. (doręczone w dniu [...] stycznia 2011 r.). Niepodjęcie więc w powyższym (ustawowym) terminie stosownej uchwały przez Radę Miejską oznaczało, w świetle art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązek wydania przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia zastępczego, po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Na ocenę prawidłowości wydanego przez Wojewodę zarządzenia zastępczego nie ma wpływu podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność istnienia obiektywnych i prawnych przeszkód do podjęcia przez Radę Miejską stosownej uchwały. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przepis art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta przewiduje jedynie umożliwienie złożenia wyjaśnień przez osobę pełniącą taką funkcję. Skarżący miał możliwość złożenia wyjaśnień, ustawa nie precyzuje bowiem w jakiej formie i trybie mogą być one przedstawione. Wobec bezspornych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych i prawnych powodujących wygaśnięcie mandatu, na ocenę zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie mogła mieć również wpływu okoliczność niezłożenia wyjaśnień przez Burmistrza na etapie wydawania tego zarządzenia przez organ nadzoru, niezobowiązany ustawowo (z uwagi na obowiązki rady w tym zakresie) do umożliwienia ich złożenia. Takich wyjaśnień - mimo podnoszenia takiej potrzeby - skarżący nie złożył ani ustnie ani pisemnie, ani przed Radą ani na ręce jej przewodniczącego, ani do Wojewody ani do sądu administracyjnego (skarżący wnosił o odroczenie rozpraw przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i w nich nie uczestniczył, wyjaśniając to obowiązkami służbowymi związanymi z wykonywaniem mandatu, którego wygaśnięcia rozprawy te dotyczyły). Ustawowy obowiązek rady umożliwienia wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi złożenia wyjaśnień nie oznacza, że rada i wojewoda mają oczekiwać bezterminowo na ich złożenie i tym samym przekraczać ustawowe terminy określające kompetencje zarówno rady jak i wojewody w tym zakresie.

Uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.