Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1164/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwinski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1393/14 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn akt VII SA/Wa 1393/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. K. uchylił na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267) - po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., odmawiające wszczęcia na wniosek M. K., A. S. oraz B. R. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kutnowskiego z dnia [...] marca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (obecnie T. Sp. z o.o. z siedzibą w K.) pozwolenia na budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz z obiektami infrastruktury technicznej oraz zjazdu w K. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego do wszczęcia postępowania. Powołując się na przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził, że nieruchomości wnioskodawców, z posiadania których wywodzą swój interes prawny nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W odniesieniu do nieruchomości skarżącego wskazał, że działka nr ew. [...] jest oddalona o ok. 234,00 m od granicy z najbliższą działką inwestycyjną nr ew. [...]; działka nr ew. [...] - ok. 1.209,00 m od granicy z najbliższą działką inwestycyjną nr ew. [...]; działka nr ew. [...] w odległości ok. 741,00 m granicy z najbliższą działką inwestycyjną nr ew. [...]; działka nr ew. [...] jest oddalona o ok. 175,00 od granicy z najbliższą działką inwestycyjną nr ew. [...]; działka nr ew. [...] bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością inwestycyjną stanowiącą działkę nr ew. [...]; działka nr ew. [...] jest oddalona o ok. 39,00 m od najbliższej nieruchomości inwestycyjnej stanowiącej działkę nr ew. [...].

Organ w pierwszej kolejności wskazał, że nieruchomości wnioskodawców są usytuowane w znacznej odległości od nieruchomości inwestycyjnych. Stwierdził, że analiza akt sprawy wykazała, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą jakichkolwiek ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości wnioskodawców, powołał się w tym zakresie na odpowiednie zapisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), wskazując: § 13 (związany z przesłanianiem obiektów), § 12 (odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 36 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe od granicy działki sąsiedniej oraz od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych). Organ wskazał również, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do wnioskodawców, nie wynika z niej pozbawienie nieruchomości wnioskodawców dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów. Sporna inwestycja nie niesie za sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji elektromagnetycznych (§ 314 ww. rozporządzenia oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów – Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że działki wnioskodawców znajdują się w znacznej odległości od nieruchomości inwestycyjnej, a także obiektów inwestycyjnych, zaś wnioskodawcy swój interes prawny opierają w szczególności na okoliczności, że realizacja spornej inwestycji doprowadzi do wybudowania obiektu, który będzie źródłem immisji dotykających ich nieruchomości.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Kutnowskiego z dnia [...] marca 2010 r. nie była przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe dowodzi, że postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. Nie podzielił stanowiska strony, że postępowanie wymagało udziału społeczeństwa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. złożył M. K..

Skarżący zarzucił organowi błędne uznanie, że nie posiada interesu prawnego. Wskazał, że jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością inwestycyjną zatem posiada interes prawny, bo nieruchomość jego znajduje się w obszarze oddziaływania. Podniósł, że ustalenie stron postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 28 K.p.a. bowiem inwestycja wymagała udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zarzucił też brak ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, które powinno być ustalone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowania odpadów (Dz. U z 2013 r. Nr 523). Skoro decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych została uchylona, organ winien przeprowadzić ustalenia w zakresie obszaru oddziaływania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn akt VII SA/Wa 1393/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej p.p.s.a.) uchylił na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Sąd wskazał, że przedmiot skargi stanowiło postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., który utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd zauważył, że przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Sąd stwierdził, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną.

Odwołując się do poglądów orzecznictwa Sąd wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających przeprowadzenia dowodów, prowadzenia postępowania wyjaśniającego ani rozważań w przedmiocie wykładni przepisów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2271/12 LEX nr 1483446, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 28 marca 2014 r. sygn. VII SA/Wa 2250/13, z dnia 7 marca 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1771/12, z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1587/12, z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1163/12).

Zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. jest zatem możliwe, jeżeli na podstawie samego wniosku, bez przeprowadzania jakichkolwiek dowodów i szczegółowej analizy, można stwierdzić, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła natomiast w niniejszej sprawie.

Sąd uznał, że organ dokonał analizy dla wykazania, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego. W stosunku do skarżącego, organ odwoławczy okazał się niekonsekwentny w ocenie jego interesu prawnego albowiem raz przyznaje, że działka skarżącego o nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną, aby w dalszej części uzasadnienia zaprzeczyć temu faktowi i wskazać, że nieruchomości wnioskodawców, a więc i skarżącego, znajdują się w znacznej odległości od nieruchomości inwestycyjnych i nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że jedna z działek należących do skarżącego, o nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną, co już czyni ocenę organów o braku interesu prawnego skarżącego za nieprawidłową.

Sąd przywołał także pogląd Naczelnego Sąd Administracyjny wyrażony w wyroku z dnia 30 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 150/13, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), według którego żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania

Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy rozpatrzy zażalenie skarżącego na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, poddał je ocenie, czy rzeczywiście wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od stron postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu przymiot strony, w przedmiotowym postępowaniu powinien być analizowany z punktu widzenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji, a ten z kolei nie może wynikać li tylko z analizy dochowania przepisów w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, ale także uwzględniać charakter obiektu. Dla powyższej analizy bez znaczenia będzie to, że wnioskodawcy nie uczestniczyli w postępowaniu zwykłym w charakterze strony.

W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), co uzasadnia jego uchylenie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną T. sp. z o.o. z siedzibą w K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez niewykazanie istotnego wpływu odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na rozstrzygnięcie organu,

2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez stwierdzenie, że o występowaniu interesu prawnego oraz uznaniu podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decyduje fakt bezpośredniego sąsiedztwa działki stanowiącej własność tego podmiotu oraz działki, na której jest realizowany obiekt budowlany,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez niezrozumiałe wskazania co do dalszego postępowania administracyjnego w zakresie sposobu ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 I art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie na czym polegało naruszenie wskazanych przepisów K.p.a. oraz w jaki miałby być wpływ na wydanie skarżonego wyroku.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, co jest niezbędną przesłanką uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Brak formalnego wszczęcia postępowania nie pozbawił bowiem wnioskodawców jakichkolwiek uprawnień. Wnioskodawcy są przeciwnikami funkcjonowania Zakładu Zagospodarowania Odpadów i inicjowali w związku z tym szereg postępowań. Mają oni w związku z tym szeroką wiedzę o funkcjonowaniu Zakładu. W postępowaniu administracyjnym nie zostałyby zgromadzone dowody, które nie byłyby wnioskodawcom znane. Zamiast postanowienia kończącego sprawę wydana zostałaby decyzja co miałoby jedynie takie znaczenie, że dłuższy byłby termin do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącej Spółki do wykładni art. 61a § 1 K.p.a. nie można podchodzić z nadmiernym formalizmem.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że w 2010 r. M. K. złożył wniosek o wznowienie postępowania, w którym wydane zostało pozwolenie na budowę i nie został uznany za stronę postępowania. Decyzje w tym przedmiocie są ostateczne i wszczęcie postępowania nieważnościowego byłoby kwestionowaniem ostatecznej decyzji wydanej w innym postępowaniu nadzwyczajnym. W ocenie Spółki, za oczywistą przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. należy uznać również fakt ostatecznego rozstrzygnięcia w innym postępowaniu okoliczności badanej w fazie wstępnej.

Spółka podniosła, że z faktu, iż jedna z działek należących do wnioskodawcy sąsiaduje z nieruchomością, na której zrealizowany jest Zakład nie świadczy o tym, że wnioskodawca posiada interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszystkie działki wnioskodawców leżą bowiem poza obszarem oddziaływania obiektu, co zostało zweryfikowane przez organy administracji. Obszar oddziaływania obiektu ogranicza się tylko do nieruchomości inwestycyjnej. Działka skarżącego o nr ew. [...] (granicząca z działką o nr ew. [...]) jest wprawdzie wymieniona w pozwoleniu na budowę ale znajduje się na niej niewielka część Zakładu Zagospodarowania Odpadów o bardzo nieznacznym oddziaływaniu na otoczenie. Znajdują się tam miejsce przewidziane do magazynowania odpadów do rekultywacji składowiska, to jest piasek i minerały). Potwierdza to dodatkowo fakt, że działka o nr ew. [...] znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu.

Zdaniem skarżącej Spółki, Sąd ogólnikowo wskazał, że przy ustalaniu przymiotu strony należy brać pod uwagę nie tylko kwestię zachowania wymogów wynikających z przepisów o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ale również uwzględnić charakter obiektu. Przy tak ogólnikowym wskazaniu trudno określić, jakie czynności miałyby zostać jeszcze podjęte przez organ administracji. Organ prawidłowo ustosunkował się do kwestii immisji pośrednich opierając się na dotychczasowym orzecznictwie. Nie stanowią one powodu do poszerzenia obszaru oddziaływania obiektu. Ich występowanie może być podstawą do formułowania roszczeń cywilnych, co wnioskodawcy zrobili kierując pozwy o odszkodowanie. Wyjątek wymieniony w art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zdaniem Spółki, w sprawie nie zachodzi.

Brak konsekwencji organu administracji w kwestii istnienia bezpośredniej granicy między działkami o nr ew. [...] i o nr ew. [...] nie ma znaczenia, skoro działka o nr ew. [...] leży poza obszarem ograniczonego oddziaływania. Niezasadny tym samym jest stwierdzenie Sądu, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Lakoniczność uzasadnienia wyroku w tej kwestii świadczy, zdaniem Spółki, o zasadności podniesionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. sp. z o.o. z siedzibą w K. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd dokonywał oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia przyjmując za punkt wyjścia definicję strony postępowania zawartą w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Należy mieć jednak na uwadze fakt, że zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane art. 28 ust. 2 tej ustawy nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z art. 59 ust. 1 ww. ustawy wynika, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1. planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2. planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Przedmiotowa inwestycja była poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydawana jest w postępowaniu, w których wymagany jest udział społeczeństwa lub w postępowaniu, w którym udział ten nie jest wymagany.

Organ administracji dokonując oceny, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę został złożony przez podmiot, któremu przysługuje status strony powinien ustalić, czy jest to inwestycja, która wymagała udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, czy też nie.

Do ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa nie będzie miał zastosowania przepis szczególny jakim jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tylko przepis o charakterze ogólnym, jakim jest art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako K.p.a.)

Art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa może być nie tylko właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, który może doznać ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Stroną postępowania w takim przypadku może być także właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która w związku z realizacją inwestycji dozna innego rodzaju ograniczeń. Muszą to być ograniczenia, przed powstaniem których ochrony można poszukiwać w oparciu o przepisy prawa administracyjnego np. na nieruchomość zacznie docierać hałas, którego dotychczas nie było, zapachy, promieniowanie elektromagnetyczne.

Jeśli natomiast okaże się, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga udziału społeczeństwa, to ocena, czy podmiotowi występującemu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przyznać status strony w tym postępowaniu, powinna być dokonana na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości może być uznany za stronę postępowania tylko wówczas, gdy w związku realizacją inwestycji jego nieruchomość dozna prawnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania. Katalog przepisów, z których mogą wynikać takie ograniczenie nie jest zamknięty i nie ogranicza się do przepisów określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki.

Stwierdzenie Sądu I instancji, że przy ustalaniu, czy wnioskodawcy przysługuje status strony postępowania należy uwzględnić także "charakter obiektu" jest rzeczywiście nieprecyzyjnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie to należy rozumieć w ten sposób, że przy ustalaniu przymiotu strony należy uwzględnić przepisy, które regulują kwestie związane z budową i użytkowaniem określonego rodzaju obiektu i które mogą wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości .

Przykładowo wskazać można na przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz.1479), które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które znajdują się strefie ochronnej strzelnicy garnizonowej.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt. 1 do 7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji, zanim dokona oceny, czy wnioskodawcy przysługuje status strony w oparciu o kryteria wynikające z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, powinien dokonać analizy w celu ustalenia, czy w sprawie nie zachodzi wypadek, o którym mowa w art. 28 ust. 4 tej ustawy. Argumentacja organu administracji w tej kwestii zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest bowiem zbyt lakoniczna.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.