Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 985/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R.F. i M.F. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2010 roku, znak [....]

i [....] , wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 i art. 101 §1 k.p.a. Prezydent Miasta K. zawiesił wznowione zgodnie z art. 145 §1 pkt 4, art. 149 § 1 oraz art. 150 § 1 k.p.a., na wniosek R.F. i M.F. oraz M.G. i K.Z. z dnia 26 lutego 2004 roku postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia B.B.

i R.K. i M.K. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę (zarurowanie) rowu melioracyjnego bez nazwy pomiędzy ul. [....] a ul. [....] na długości 64,5m na terenie działek nr [....] , [....] , obr. [....] w K. .

W uzasadnieniu organ wskazał, że podanie z [....] lutego 2004 roku zawierało żądanie wznowienia na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę (zarurowanie) rowu melioracyjnego bez nazwy pomiędzy ul. [....] a ul. [....] w K. (znak: ....z dnia 17 lipca 2002 roku). Postanowieniem znak [....] z dnia 18 marca 2004 roku wznowiono postępowanie, celem zbadania, czy zachodzą przesłanki art. 145 §1 pkt. 4 k.p.a. Jak wskazał organ, wznowienie postępowania nie oznacza automatycznego uznania za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji - pozwolenia wodnoprawnego ww. osób, gdyż to, czy wnioskujący winni mieć przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowej decyzji ustalone zostanie w decyzji kończącej wznowione postępowanie.

Następnie wskazano, że decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19 maja 2004 roku odmówiono uchylenia pozwolenia wodnoprawnego jw. ze względu na brak interesu prawnego po stronie wnioskujących. W wyniku odwołania sprawę rozpatrywał Wojewoda [....] jako organ drugiej instancji, który decyzję uchylił

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji znak: [....] z dnia 27 lipca 2004 roku organ odwoławczy stwierdził, iż wydanie zaskarżonej decyzji jest przedwczesne i uzależnione od wyników prowadzonego postępowania w oparciu o art. 133 ustawy - Prawo wodne. Powołane przez organ drugiej nstancji postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wnioski stron jw., na podstawie art. 133 ustawy Prawo wodne , celem rozpoznania ewentualnego naruszenia interesów osób trzecich w związku z wykonaniem pozwolenia wodnoprawnego (decyzji znak: ....z dnia 17 lipca 2002 roku). W toku tego postępowania R.F. i M.F. przedłożyli wniosek w sprawie nakazania dokonania odkrywek na trasie rurociągu. Z uwagi na fakt, iż Prezydent Miasta K. nie jest właściwym organem do rozpatrzenia ww. sprawy, postanowieniem znak: [....] z dnia 1 lipca 2004 roku wystąpiono do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. - organu właściwego do rozstrzygnięcia ww. zagadnienia. Jednocześnie organ zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 133 ustawy Prawo wodne. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. nie zajął do dnia dzisiejszego stanowiska w przedmiotowej sprawie (mimo kilkakrotnych ponagleń).

W dalszej części postanowienia Prezydent Miasta K. podniósł, że zważywszy na powyższy stan faktyczny oraz w sytuacji złożenia żądań przez R.F. we wniosku z dnia [....] lutego 2010 roku i dnia [....] marca 2010 roku wystąpił ponownie, (zgodnie z art. 100 §1k.p.a.) z pismem ponaglającym do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. , celem niezwłocznego zajęcia stanowiska w sprawie. Rozstrzygnięcie we wznowionym postępowaniu administracyjnym możliwe będzie po dokonaniu rozstrzygnięcia przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. po wydaniu decyzji na podstawie art. 133 Prawa wodnego w sprawie ewentualnego naruszenia interesów osób trzecich w związku z wykonaniem pozwolenia wodnoprawnego. Biorąc pod uwagę powyższe, zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, należało zawiesić postępowanie administracyjne.

Zażalenie na powyższe postanowienie w terminie wnieśli R.F.

i M.F. , nie wskazując, jakiego rozstrzygnięcia się domagają. Ich zdaniem zaskarżone orzeczenie naruszało art.: 97, 101, 123, 145 i 146 k.p.a. oraz art. 42 ust. 1, 2 i art. 43 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy Miejscowego Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa - Uchwała nr VI1/59/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994r., art. 55 ustawy Prawo Ochrony środowiska, art. 5 w związku z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszenie Dyrektyw Unii Europejskiej. Skarżący zarzucili też, że postanowienie zawiera błędy merytoryczne mające wpływ na ustalenia decyzji w tym postępowaniu, że uzasadnienie postanowienia nie koresponduje z treścią powołanego przepisu prawa, że postępowanie prowadzone jest w sposób opieszały. R.F. i M.F. podnieśli także szereg zarzutów, dotyczących istoty postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na zarurowanie rowu melioracyjnego,

W uzupełnieniu zażalenia skarżący domagali się również utrzymania w mocy postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.

z dnia 4 maja 2010 roku, którym wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 sierpnia 2010 roku.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. postanowieniem z 16 czerwca 2010 roku, znak [....] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4, art. 123, art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy streścił w uzasadnieniu zaskarżone postanowienie oraz wniesione zażalenie. Następnie zaznaczył, że R.F. i M.F. pismem

z dnia [....] września 2003 roku zwrócili się do Wydziału Gospodarki Komunalnej

i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. z wnioskiem o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego na zarurowanie rowu melioracyjnego bez nazwy, przebiegającego pomiędzy ul. [....] i ul. [....] w K. przez działki [....] , [....] i [....] obręb [....] w K. (decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 17 lipca 2002 roku, znak:....), podnosząc, że jako właściciele działki [....] obr. [....] , sąsiadującej z działkami [....] i [....] obr. [....] , powinni być uznani za stronę postępowania przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto w piśmie tym stwierdzili, że zarurowanie rowu doprowadziło do zamknięcia dotychczasowego odpływu wód z działek sąsiadujących z rowem, co spowodowało, że działka skarżących staje się podmokła. W związku z powyższym wnioskiem oraz wnioskiem w tej sprawie M.G. i K.Z. , Prezydent Miasta K. wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 133 Prawa wodnego, tj. w sprawie zbadania wpływu zrealizowanego pozwolenia wodnoprawnego na interes osób trzecich. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta z dnia 1 lipca 2004 roku, znak: [....] , w związku z wystąpieniem (na wniosek R.F. i M.F. ) do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. o rozstrzygnięcie zagadnienia zgodności wykonania fundamentów pod przedmiotowym rurociągiem z przepisami Prawa budowlanego. W dniu [....] 2010 roku wpłynęło postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 20 maja 2010 roku o podjęciu zawieszonego postępowania po otrzymaniu stanowiska PINB w K. z dnia 18 maja 2010 roku.

Natomiast postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na zarurowanie rowu melioracyjnego j.w. zostało wznowione w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem Prezydenta z dnia 18 marca 2004 roku, znak: [....] , w związku z kolejnym pismem R.F. i M.F. oraz Państwa M.G. i K.Z. z dnia 26 lutego 2004 roku, którym domagali się przeprowadzenia postępowania nie tylko na podstawie art. 133 Prawa wodnego, ale także wznowienia w trybie 145 § 1 pkt 1, 4, 5, 6 k.p.a. Wnioskujący o wznowienie podnieśli w piśmie szereg zarzutów, będących Ich zdaniem podstawą do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent wydał, w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a., decyzję w dniu 19 maja 2004 roku odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia 17 lipca 2002 roku, ze względu na brak przymiotu strony wnioskujących. Wskutek odwołania, Wojewoda [....] decyzją z dnia 27 lipca 2004 roku, znak: [....] , uchylił decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując m.in., że na orzeczenie może mieć wpływ rozstrzygnięcie innego postępowania wszczętego przez organ pierwszej instancji z wniosku tych samych podmiotów i prowadzonego w oparciu o art. 133 Prawa wodnego w sprawie wpływu zrealizowanego pozwolenia wodnoprawnego na interes osób trzecich; to ostatnie postępowanie zostało jednak zawieszone postanowieniem Prezydenta z dnia 1 lipca 2004 roku, co opisano powyżej.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 8 lutego 2010 roku R.F.

i M.F. zwrócili się do Urzędu Miasta K. z żądaniem wydania decyzji administracyjnej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a.. Z odpowiedzi Prezydenta Miasta K. z dnia 8 marca 2010 roku wynika, że organ uznał brak rozstrzygnięcia zawieszonego postępowania prowadzonego

w oparciu o art. 133 Prawa wodnego za jednoznaczny z pozostawieniem bez rozstrzygnięcia także postępowania wznowionego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tej sytuacji R.F. i M.F. pismem z dnia [....] 2010 roku wnieśli zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta K. sprawy prowadzonej na Ich wniosek w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , postanowieniem z dnia 4 maja 2010 roku, znak: [....] , działając w oparciu o art. 37 § 2, w związku

z art. 35 k.p.a., uznał zażalenia za uzasadnione i wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 sierpnia 2010 roku. Natomiast Prezydent Miasta K. , działając w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skarżonym postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2010 roku zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne, wznowione w 2004 roku. W uzasadnieniu stwierdził, że "rozstrzygniecie we wznowionym postępowaniu administracyjnym możliwe będzie po dokonaniu rozstrzygnięcia przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego

w K. i po wydaniu decyzji na podstawie art. 133 Prawa wodnego".

Organ drugiej instancji stwierdził, że rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu zażaleniowym podlegają zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. (prawa formalnego),

w oparciu o które zostało wydane skarżone postanowienie. Jest to bowiem postanowienie o charakterze formalnym, które reguluje kwestie procesowe wynikające w toku postępowania, w szczególności przedmiotowe postanowienie ma wpływ na dalszy bieg postępowania, jednakże nie rozstrzyga o istocie sprawy. Natomiast pozostałe zarzuty, będące zarzutami merytorycznymi, dotyczącymi postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na zarurowanie rowu melioracyjnego, wznowionego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie są w tym postępowaniu rozpoznawane. Organ wskazał też, że zawarty w uzupełnieniu zażalenia wniosek o utrzymanie w mocy postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 4 maja 2010 roku, którym wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 sierpnia 2010 roku, nie jest w niniejszym postępowaniu uwzględniony, dotyczy bowiem orzeczenia nie będącego przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego. Organ drugiej instancji zauważył, że na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie przysługuje zażalenie w administracyjnym toku postępowania.

Dalej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wskazał, że postanowienie Prezydenta z dnia 18 marca 2004 roku o wznowieniu postępowania j.w. wskazuje jednoznacznie na to, że organ uznał, iż podanie

o wznowienie zostało złożone w terminie określonym przepisem art. 148 k.p.a.;

w przeciwnym razie organ był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. W związku z tym zarzut o tym, że organ odmówił uwzględnienia wniosku skarżących z dnia 29 września 2003 roku i wykluczył przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest uzasadniony. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 146 k.p.a. Przepis ten wskazuje okoliczności, które wyłączają możliwość uchylenia decyzji przez organ administracji, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy we wznowionym postępowaniu. Jak widać art. 146 k.p.a. ma zastosowanie przy formułowaniu decyzji kończącej wznowione postępowanie, a nie przy wydawaniu postanowienia o charakterze procesowym, nie rozstrzygającym o istocie sprawy. Dodatkowo organ odwoławczy zauważa, że zgodnie z przepisem art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, a więc także określonych

w przywołanym art. 146 § 1 k.p.a.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie przychylił się też do zarzutu skarżących o naruszeniu przepisu art. 101 k.p.a. poprzez fakt nie przesłania postanowienia pełnomocnikowi G.K. Jak wynika z akt sprawy

w przedmiotowej sprawie skarżący się nie działali przez pełnomocnika ( G.K. ma pełnomocnictwo w innych postępowaniach prowadzonych z wniosku Skarżących, m.in. na podstawie art. 156 k.p.a., art. 29 Prawa wodnego).

W uzasadnieniu wskazano następnie, że zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, jest to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania

w sprawie indywidualnej, dotyczy kwestii istotnych dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Podtrzymując swoje stanowisko zawarte w przywołanym powyżej własnym postanowieniu z dnia 4 maja 2010 roku, dotyczącym zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta K. , organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie i rozstrzygnięcie prowadzone w trybie art. 133 Prawa wodnego nie wymagało ustaleń Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. , lecz podjęcia stosownych działań w oparciu o art. 133 Prawa wodnego, a tym samym nie można uzależnić rozstrzygnięcia postępowania, prowadzonego w sprawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. od tychże ustaleń.

W związku z tym zawieszenie wznowionego postępowania z powyższego powodu jest nieuzasadnione, co wskazuje na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jednocześnie organ drugiej instancji zauważył, że w trakcie toczącego się postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 17 lipca 2002 roku, znak: [....] (postanowienie Prezydenta o wznowieniu z dnia 18 marca 2004 roku) zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji Prezydenta na wniosek R.F. i M.F. oraz M.Z. i K.Z. z dnia 25 sierpnia 2004 roku Postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się nadal, obecnie przed organem drugiej instancji, tj. Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Z powyższego wynika, że w sprawie mamy do czynienia z tzw. zbiegiem dwóch nadzwyczajnych postępowań administracyjnych prowadzonych w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej, a mianowicie postępowanie w trybie wznowieniowym i w trybie nieważnościowym. Rozstrzygnięcia wydawane w nadzwyczajnych trybach postępowania mogą pozostawać względem siebie w relacji zagadnienia wstępnego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się - co do zasady -pierwszeństwo trybu nieważnościowego z tego względu, iż skutki jakie może tryb nieważnościowy wywołać w odniesieniu do kwestionowanej decyzji są "dalej idące" niż skutki jakie może wywołać postępowanie w trybie wznowieniowym, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji oznacza jej wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex nunc (od początku). Tak więc rezultat postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji determinuje istnienie (bądź nie istnienie) przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, a więc stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Od wyniku postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 k.p.a. będą zależeć dalsze losy postępowania w sprawie wznowienia postępowania, np. stwierdzenie nieważności decyzji będzie skutkować bezprzedmiotowością postępowania wznowieniowego.

Z powyższego wynika, że w omawianym przypadku istniała konieczność zawieszenia wznowionego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale nie z powodów przedstawionych w skarżonym postanowieniu, lecz z uwagi na to, że w toku wznowionego postępowania wyłoniło się zagadnienie wstępne w postaci kwestionowania ważności weryfikowanej decyzji. W związku z tym należy stwierdzić, że treść sentencji skarżonego postanowienia jest prawidłowa, natomiast uzasadnieniem zawieszenia są argumenty opisane powyżej.

Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się R.F. i M.F. , wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie, żądając uchylenia rozstrzygnięć obu instancji, nakazania Prezydentowi Miasta K. wydania decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania istotnych dowodów i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie rozstrzygnięcia i art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. przez przyjęcie błędnej jego interpretacji.

Skarżący podnieśli, że 29 września 2003 roku złożyli wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 k.p.a., zachowując termin wniesienia podania. Decyzja pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę (zarurowanie) rowu melioracyjnego, położonego między ul. [....] a ul. [....] , zlokalizowanego na działkach nr [....] , [....] obr. [....] na odcinku 64,5 m była wydana na rzecz B.B. , R.K. i M.K. w dniu 17 lipca 2002 roku. Przyjmując datę prawomocności i otrzymania decyzji przez wszystkie strony na dzień 1 września 2002 roku, okres zgodny z terminem podanym w art. 146 k.p.a. kończy się 1 września 2007 roku. Od tej daty, zdaniem skarżących, organ nie może uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 – 8 k.p.a.

Dalej w uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie nie było zawieszone do dnia 26 kwietnia 2010 roku, dlatego też nie jest rozwiązaniem wydanie postanowienia o jego zawieszeniu teraz, skoro już od prawie trzech lat nie można go prowadzić w ramach wskazanej podstawy prawnej. Skarżący wskazali też na wyroki sądów, które potwierdzają posiadanie przez nich przymiotu strony

w postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyli, że gdyby Prezydent Miasta K. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., działanie takie byłoby uzasadnione.

R.F. i M.F. podnieśli, że skoro termin pięcioletni, określony w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął, nie może zapaść decyzja oparta na dyspozycji art. 146 § 2 k.p.a., tj. decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, a do takiej kategorii ich zdaniem należy decyzja odmawiająca uchylenia decyzji z przyczyn merytorycznych. Zarzucili, że organ odwoławczy doszukuje się powodów utrzymania postanowienia Prezydenta Miasta K. , nie rozpatruje podstawy prawnej i uzasadnienia, lecz wyznacza nową osnowę do podstawy prawnej postanowienia.

Z przytoczoną przez organ pierwszej instancji wykładnią przepisów organ odwoławczy już wcześniej się nie zgodził, wydając postanowienie z dnia 4 maja 2010 roku. W chwili obecnej Prezydent Miasta K. mógłby prowadzić postępowanie jedynie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., gdyby takie było wszczęte, ale takie postępowanie prowadzone nie jest. Wobec powyższego skarżący uważają, że złożony przez nich wniosek o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a. jest w pełni uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zaznaczył też, że argumentacja skarżących nie uwzględnia treści art. 151 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd nie podzielił zarzutów, podniesionych

w skardze, a nie będąc związany nimi, nie dopatrzył się również żadnych innych podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W zaskarżonym postanowieniu organ administracji publicznej wskazał, iż takim zagadnieniem wstępnym jest wynik toczącego się równocześnie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która jednocześnie kończyła wznowione postępowanie, prowadzone przez ten właśnie organ. Doszło zatem do zbiegu dwóch różnych trybów nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej: trybu wznowienionego oraz trybu stwierdzenia nieważności.

W obu tych trybach weryfikowane jest, czy decyzja ostateczna względnie poprzedzające ją postępowanie są dotknięte szczególnymi, kwalifikowanymi wadami. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną, zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., może zakończyć się między innymi odmową uchylenia tejże decyzji bądź jej uchyleniem i wydaniem nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy. Natomiast drugi z omawianych trybów nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznych może zakończyć się stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli decyzja administracyjna ostateczna, kończąca postępowanie następnie wznowione, jest jednocześnie objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, oczywiste jest, że wynik obu prowadzonych postępowań nadzwyczajnych będzie na siebie oddziaływał. Jeżeli postępowanie

w przedmiocie wznowienia postępowania zostanie zakończone uchyleniem decyzji dotychczasowej i wydaniem nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże dotychczasowej decyzji stanie się bezprzedmiotowe – albowiem z obrotu prawnego zostanie wyeliminowany akt administracyjny, który miałby zostać w tym trybie zweryfikowany. Jeżeli natomiast najpierw nastąpi stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, kończącej jednocześnie postępowanie, które zostało następnie wznowione, bezprzedmiotowym stanie się postępowanie wznowieniowe – niemożliwe będzie podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a., ponieważ decyzja, którą można byłoby uchylić bądź odmówić jej uchylenia, nie będzie już istnieć w obrocie prawnym.

Przepisy k.p.a. nie wskazują, w jaki sposób rozstrzygać powyższy zbieg dwóch trybów nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznych. W doktrynie postępowania dominuje natomiast pogląd, przyznający pierwszeństwo trybowi stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, tezy do art. 145 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009, uwagi przed art. 145, numer brzegowy 7). Wskazuje się przy tym przede wszystkim na dalej idące następstwa stwierdzenia nieważności decyzji. Należy bowiem wskazać, że o ile uchylenie decyzji w wyniku wznowionego postępowania wywiera skutek ex nunc, zatem dopiero od daty takiego uchylenia,

o tyle stwierdzenie nieważności powoduje utratę mocy decyzji ex tunc, czyli od samego początku i powoduje przyjęcie, że decyzja w ogóle nie zaistniała w obrocie prawnym. Wynikiem stwierdzenia nieważności jest zatem uznanie, że decyzja od samego początku nie wywoływała skutków prawnych, podczas gdy uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania skutkuje tylko przerwanie wywoływania dalszych skutków prawnych. Podobnie tę kwestię rozstrzyga orzecznictwo sądowe, uznając że skoro zastosowanie trybu nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich, a wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie o wznowienie powoduje konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 marca 1998 roku, sygn. akt II SA 4/98, Lex Omega nr 41832).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela powyższe poglądy oraz argumenty, jakie wskazano w ich uzasadnieniu. W razie zbiegu postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną pierwszeństwo winien mieć ten pierwszy tryb. Oznacza to, iż niezależnie od tego, który z trybów nadzwyczajnych został wdrożony jako pierwszy, trzeba uznać, że przedmiotowość, a zatem również wynik postępowania wznowionego będzie zależeć od wyniku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jeżeli postępowanie nieważnościowe jest zostało wszczęte i nie jest zakończone, toczące się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, zakończonego tą samą decyzją, winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zaskarżone postanowienie zawiesza postępowanie wznowieniowe, którego przedmiotem jest weryfikacja ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 lipca 2002 roku, znak [....] o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę (zarurowanie) rowu melioracyjnego bez nazwy pomiędzy ul. [....] a ul. [....] w K. Podstawą zawieszenia, wskazaną przez organ odwoławczy, jest toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. W tym stanie rzeczy należy uznać, że organ istotnie miał obowiązek zawiesić postępowanie zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zatem prawidłowe i zgodne z prawem.

Odnosząc się do zarzutów skargi, trzeba w pierwszej kolejności powiedzieć, iż nie stanowi naruszenia żadnego z przepisów k.p.a. sytuacja, w której organ odwoławczy utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, jednocześnie zmieniając jego faktyczną podstawę. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. uznał, że rezultat postępowania, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, na który powoływał się Prezydent Miasta K. , nie ma wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie wskazał, że taki wpływ będzie miał wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 lipca 2002 roku, znak [....]. Zasadnicza podstawa postanowienia organów obu instancji, a więc art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pozostała zatem bez zmian, natomiast inna była powołana przez nie okoliczność procesowa, która ich zdaniem uzasadniała zawieszenie postępowania. W ocenie Sądu nie stanowi uchybienia taka modyfikacja, dokonana przez organ odwoławczy. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co wynika z art. 15 k.p.a. Jednakże z przepisów k.p.a. nie wynika, aby zakres kognicji organów odwoławczych miał się ograniczać wyłącznie do kontroli działań organów pierwszej instancji. Z treści art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., znajdujących odpowiednie zastosowanie do postępowania zażaleniowego na podstawie art. 144 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy, oprócz uprawnienia do utrzymania w mocy bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia połączonego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, może również zaskarżony akt uchylić i orzec samodzielnie co do istoty sprawy. Brzmienie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub

w znacznej części wskazuje wręcz, że uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, połączone z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia ma charakter wyjątku i możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy zachodzą wymienione wyżej przesłanki. Skoro tak, to organ odwoławczy w niniejszej sprawie, dochodząc do słusznego wniosku, iż istota rozstrzygnięcia, powziętego przez Prezydenta Miasta K. jest prawidłowa, natomiast błędne jest jego uzasadnienie (mylne wskazanie zagadnienia wstępnego), nie miał możliwości wydania postanowienia o uchyleniu zaskarżonego aktu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stwierdzenie, że rzeczywistym zagadnieniem wstępnym jest toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 lipca 2002 roku, znak [....] było stwierdzeniem okoliczności bezspornej i nie wymagało żadnego postępowania wyjaśniającego. Brak zatem było podstaw do wydania postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty skargi. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych tam art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podjęcie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania wymaga bowiem przeprowadzenia czynności wyjaśniających tylko w zakresie ustalenia, czy istnieją podstawy do takiego zawieszenia. Aby wydać rozstrzygnięcie, oparte o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystarczające jest jedynie ustalenie, czy istnieje zagadnienie wstępne,

o którym w tym przepisie mowa. Podobnie nie zostały naruszone art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wskazanie, jaką kwestię organ uznał za zagadnienie wstępne oraz z jakiego powodu to uczynił.

Skarżący podnosili również, że z uwagi na upływ terminu, o którym mowa

w art. 146 § 1 k.p.a., od trzech lat nie można prowadzić przedmiotowego postępowania w ramach wskazanej podstawy prawnej. Skarżący mają rację o tyle,

o ile wskazują, że po upływie tego terminu niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyn, określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 k.p.a. Jednakże treść tego przepisu bynajmniej nie determinuje sposobu zakończenia wznowionego postępowania. Stosownie bowiem do art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności,

o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Należy to rozumieć w ten sposób, że w wyniku wznowionego postępowania po upływie terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nie jest możliwe uchylenie decyzji ostatecznej w razie stwierdzenia wad, wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 k.p.a. Nadal jednak organ, prowadzący postępowanie nadzwyczajne, ma obowiązek wyjaśnienia, czy uchybienia, będące podstawą wznowienia zaistniały. Od wyniku postępowania zależy bowiem, czy – odmawiając uchylenia decyzji dotychczasowej ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. – organ, prowadzący postępowanie wznowione, orzeknie jednocześnie, że decyzja dotychczasowa została wydana

z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.