Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1084/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk – Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2014 r. sprawy ze skargi Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prawomocnym wyrokiem z 21 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 7/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej w skrócie "WSA"), po rozpoznaniu skargi Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] (dalej: "decyzja z [...].08.2012 r."), w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów poza instalacją.

W uzasadnieniu tego wyroku przytoczono następujące istotne okoliczności faktyczne i prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO" lub "Kolegium") decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...] (dalej: "decyzja z [...].11.2011 r.") stwierdziło nieważność decyzji Starosty P. z [...] czerwca 2006 r., znak: [...] (dalej: "decyzja z [...].06.2006 r." lub "zezwolenie") oraz decyzji zmieniającej z [...] listopada 2006 r., znak: [...] (dalej: "decyzja z [...].11.2006 r." lub "decyzja zmieniająca"). Przywołaną decyzją z [...].06.2006 r. Starosta P. (dalej: "Starosta") zezwolił spółce "X" S.C. H. K., I.K. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, na warunkach określonych w tej decyzji. Następnie decyzją z [...].11.2006 r. Starosta zmienił pkt I.2 tego zezwolenia, określając na nowo rodzaje i ilości odpadów przewidzianych do odzysku w ciągu roku.

Postępowanie nieważnościowe zostało zainicjowane wnioskiem z [...] lipca 2011 r. złożonym przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WWIOŚ" lub "Skarżący"), w opinii którego pryzmy kompostowe, na których prowadzony jest proces odzysku, nie stanowią budowli, stąd przedmiotowa kompostownia nie wyczerpuje definicji "instalacji" zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.o.ś."). Prowadzenie odzysku poza instalacjami reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356; dalej: "Rozporządzenie"), z którego wynika, że taki odzysk może odbywać się tylko w wyniku procesów R14 i R15. Tymczasem w tej sprawie odzysk odbywa się metodą R3 – nie ujętą w Rozporządzeniu.

W toku postępowania nieważnościowego, przed wydaniem decyzji z [...].11.2011 r., SKO ustaliło, że następcą prawnym "X" S.C. H. K., I. K. jest "X" Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "Spółka"). Rozpatrując wniosek WWIOŚ, Kolegium wzięło pod uwagę nie tylko przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, i zbadało pod tym kątem całe postępowanie. SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie zarówno decyzja pierwotna (zezwolenie), jak i decyzja zmieniająca powinny być wydane na podstawie tych samych przepisów, tj. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2001 r. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.; dalej: "ustawa o odpadach z 2001 r.", w skrócie: "u.odpad.2001") w związku z § 1 Rozporządzenia. Tymczasem prowadzona przez Spółkę działalność polega na odzysku odpadów metodą R3, która jest niedopuszczalna w przypadku odzysku odpadów poza instalacjami. Oznacza to, zdaniem SKO, rażące naruszenie prawa, polegające na wydaniu decyzji (pierwotnej i zmieniającej) zezwalającej na odzysk odpadów metodą R3 poza instalacjami, a więc z naruszeniem art. 13 ust. 1 u.odpad.2001 w zw. z § 1 Rozporządzenia. Tym samym, w ocenie Kolegium, doszło też do naruszenia przepisów ochrony środowiska, które skutkowało stwierdzeniem nieważności obu decyzji Starosty, na podstawie art. 11 p.o.ś..

Na skutek wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO opisaną na wstępie decyzją z [...].08.2012 r. (uchyloną następnie przez WSA omawianym wyrokiem o sygn. IV SA//Po 7/13) uchyliło decyzję własną z [...].11.2011 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez SKO. W uzasadnieniu wskazano, że wszczęcie postępowania nieważnościowego powinno nastąpić z urzędu, a nie na wniosek organu kontrolującego, który nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Poza tym, w pierwszoinstancyjnej decyzji Kolegium nie wykazano, że decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, na podstawie której Spółka prowadziła dotychczas swoją działalność, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnienie, na czym polega rażące naruszenie prawa w tej konkretnej sprawie, jest lakoniczne i nie wyjaśnia Spółce, na czym to naruszenie miałoby polegać. Z akt sprawy nie wynika, czy przedmiotowa kompostownia jest urządzeniem lub instalacją, o której mowa w art. 3 pkt 6 p.o.ś. (w brzmieniu na dzień 17 listopada 2006 r.). Jedynie powyższe ustalenie pozwoliłoby na ocenę, czy kompostownia jest prowadzona poza instalacją, i dałoby podstawę do stwierdzenia, że odzysk odpadów prowadzony jest metodą niezgodną z przepisami prawa. Zdaniem SKO, organ badający zasadność wniosku WWIOŚ nie może wykraczać poza swoje kompetencje i sprawdzać, czy wybudowane przez odwołującą urządzenie jest czy nie jest budowlą. Zweryfikowanie powyższego faktu należy raczej do organów nadzoru budowlanego. Organ administracyjny w toku postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji powinien badać jedynie to, czy decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów i decyzja ją zmieniająca zostały wydane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o odpadach.

W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez WWIOŚ, WSA omawianym tu wyrokiem o sygn. akt IV SA//Po 7/13 ww. decyzję SKO z [...].08.2012 r. uchylił.

W motywach tego wyroku stwierdzono, że WWIOŚ mógł w sposób prawnie skuteczny wnieść podanie o stwierdzenie nieważności opisanych powyżej decyzji Starosty, a następnie przysługiwało jemu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego – na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. nr 44, poz. 287 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 686 z późn, zm.).

Dalej WSA zaznaczył, że przesłanki wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. (znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.), w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: (1) postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem SKO wydając zaskarżoną decyzję nie wskazało w jej uzasadnieniu, jakie poważne uchybienia postępowania dowodowego uniemożliwiły merytoryczne rozpoznanie sprawy. Ponadto WSA miał na uwadze i to, że zarówno w postępowaniu pierwszo- jak i drugoinstancyjnym organem właściwym do rozpoznania sprawy było Kolegium. Stosownie do art. 127 § 3 in fine k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zastosowanie znajdują przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jak jednak zauważa się w literaturze, z uwagi na to, że ów wniosek nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, do jego rozpoznania przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien w ogóle znajdować zastosowania. Aprobując ten pogląd, WSA ocenił, że również z punktu widzenia ekonomii procesowej nieuzasadnionym jest przekazywanie tej samej sprawy innemu składowi Kolegium do ponownego rozpoznania. SKO dostrzegając lakoniczność uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej powinno było powtórnie dokonać takiej wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, która pozwoliłaby w sposób ostateczny na ocenę ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Przy tym Kolegium, będąc rzeczowo właściwe w niniejszej sprawie na podstawie art. 157 § 1 k.p.a., nie powinno przenosić kompetencji do rozpoznania niniejszej sprawy na inne organy, w tym organy nadzoru budowlanego.

W rezultacie WSA nakazał, aby SKO, ponownie rozpoznając sprawę, w sposób merytoryczny rozpatrzyło wniosek Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, mając na względzie, że WWIOŚ był podmiotem uprawnionym do zainicjowania niniejszego postępowania. Kolegium powinno dokonać wykładni przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przesądzając w sposób ostateczny, czy decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oraz decyzja ją zmieniająca z [...].11.2006 r. dotknięte są którąkolwiek z wad, które skutkowałyby stwierdzeniem ich nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze P., po powtórnym rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] września 2013 r., nr [...] – wskazując jako podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję SKO z [...].11.2011 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...].06.2006 r. (zezwolenia) oraz zmieniającej ją decyzji z [...].11.2006 r.

W uzasadnieniu stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie ani WWIOŚ, ani SKO w składzie rozpatrującym wniosek WWIOŚ i wydającym zaskarżoną decyzję, nie wskazali, że istotnie podczas orzekania w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego – art. 11 p.o.ś. – w stopniu kwalifikowanym. Zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie dotyczą jej samej, a raczej odnoszą się do działalności Spółki, która, zdaniem WWIOŚ, prowadzi odzysk odpadów w nieprawidłowy sposób. Z kolei SKO nie wykazało, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani na czym polegało takie naruszenie. Z akt sprawy nie wynika, czy przedmiotowa kompostownia jest urządzeniem lub instalacją, o której mowa w art. 3 pkt. 6 ustawy p.o.ś. (w brzmieniu na dzień [...] listopada 2006 r.). Jedynie powyższe ustalenie pozwoliłoby na ocenę, czy kompostownia jest prowadzona poza instalacją, i dałoby podstawę do stwierdzenia, że odzysk odpadów prowadzony jest metodą niezgodną z przepisami.

Kolegium podkreśliło, że nie jest przedmiotem niniejszego postępowania ocena prawidłowości działania Spółki podczas odzysku odpadów, a jedynie ocena, czy podczas wydania decyzji przez Starostę doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym. Interpretacja treści samego przepisu prawa materialnego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Aby móc rozstrzygnąć powyższe wątpliwości, konieczne byłoby przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, co w niniejszym przypadku nie może mieć miejsca. Organ administracyjny w toku postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji powinien badać jedynie to, czy decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów i decyzja ją zmieniająca zostały wydane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o odpadach. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu w sprawie stwierdzania nieważności decyzji nie jest dopuszczalne prowadzenie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej mocy dowodowej, na której organ orzekający w sprawie oparł ustalenia stanu faktycznego. Oparcie bowiem stosowania sankcji nieważności na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej.

W skardze na tę decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z [...] września 2013 r. w całości oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Skarżący wskazał na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie SKO oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłym w tej sprawie wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 7/13, i zarzucił ich niewykonanie przez organ. Wskazał, że Kolegium, zamiast zgodnie z zaleceniami WSA dokonać ponownej oceny przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, lakonicznie powołało się na art. 156 § 1 k.p.a., bez powiązania go z materialnoprawnymi przepisami stanowiącymi podstawę wydania kwestionowanej decyzji Starosty. W ocenie WWIOŚ, Kolegium zastosowało kolejny unik uwalniający od merytorycznej oceny kluczowego problemu – dokonywania odzysku odpadów poza instalacją. Ocena tej okoliczności faktycznej nie wymaga jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a do jej dokonania wystarczy samo zestawienie postanowień kwestionowanej decyzji Starosty – jej punktu 3, który stanowi, że: "Proces kompostowania przebiegać będzie w systemie otwartych pryzm naziemnych, na podłożu z folii, z wykorzystaniem dżdżownicy kalifornijskiej oraz naturalnych mikroorganizmów występujących w materiale przeznaczonym do kompostowania. Dotlenianie pryzmy kompostowej następować będzie regularnie poprzez przerzucanie spryzmowanego materiału (...)" – z obowiązującymi przepisami prawa. A przede wszystkim z definicją legalną "instalacji" z art. 3 pkt 5 [powinno być: "pkt 6" – uw. Sądu] p.o.ś., która tym pojęciem obejmuje: (a) stacjonarne urządzenie techniczne, (b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, (c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami. Zdaniem Skarżącego z opisu procesu kompostowania zawartego w decyzji Starosty wynika w sposób oczywisty, że miał się on odbywać poza instalacją. Pryzmy nie są bowiem ani budowlą, ani zespołem stacjonarnych urządzeń; nie są nimi także dżdżownice i inne mikroorganizmy. W związku z tym już z samej decyzji, bez konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, wynikało, że kompostowanie miało się odbywać poza instalacją, a zatem z naruszeniem art. 13 u.odpad.2001, który zabraniał odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi wymagania.

W skardze podniesiono także wątpliwości co do obiektywizmu organu, bowiem zarówno w wydawaniu decyzji uchylonej przez WSA, jak i tej obecnie skarżonej brało udział dwóch tych samych członków Kolegium. Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji podlega wyłączeniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że drugi raz załatwiając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium ponownie oceniało decyzję wydaną przez ten organ w innym składzie. Nie działało zatem jak organ odwoławczy. Wobec tego zarzut skargi związany z wydaniem zaskarżonej decyzji przez te same osoby, które orzekały wcześniej wydając decyzję uchyloną przez WSA, jest nieuzasadniony. Podobnie za nieprawdziwy, organ uznał zarzut niewykonania wytycznych wynikających z wyroku WSA. Jedynym powodem uchylenia decyzji Kolegium przez WSA było bezpodstawne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji kiedy należało ją merytorycznie rozstrzygnąć. WSA nie wypowiedział się natomiast co do treści takiego rozstrzygnięcia, wskazując jedynie, że organ powinien ponownie ocenić stan faktyczny pod kątem zaistnienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Tak też nastąpiło w zaskarżonej decyzji. Kolegium po przeprowadzeniu postępowania uznało, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ani też nie wystąpiły inne przesłanki nieważnościowe, dlatego uzasadniając – swoim zdaniem: w sposób wystarczający – stanowisko, uchyliło wcześniejsze rozstrzygnięcie Kolegium i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji zakwestionowanych przez WWIOŚ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutu skargi dotyczącego niezastosowania się przez organ do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z 21 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 7/13.

W tym miejscu należy podkreślić szczególną doniosłość faktu, że w niniejszej sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok WSA. Przede wszystkim w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W świetle cytowanych przepisów organ administracji ponownie rozpoznający daną sprawę – a także sąd administracyjny następnie kontrolujący wydaną przez ów organ decyzję – są związani uprzednio zapadłym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, tak co do treści rozstrzygnięcia (sentencji wyroku), jak i zawartych w jego uzasadnieniu ocen prawnych oraz wytycznych. Utrata mocy wiążącej ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: w razie zmiany stanu prawnego powodującego, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, bądź w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 8 do art. 153).

Należy stwierdzić, że żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego zarówno SKO ponownie orzekające w sprawie, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostają związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku WSA o sygn. IV SA/Po 7/13. W konsekwencji istotną powinnością Sądu rozpoznającego niniejszą skargę było zbadanie, czy organ należycie i w całej rozciągłości wyrok ten uwzględnił oraz wykonał zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania.

Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie.

Z omawianego wyroku o sygn. IV SA/Po 7/13 wynika, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno:

– w sposób merytoryczny rozpatrzyć wniosek Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy;

– dokonać wykładni przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przesądzając w sposób ostateczny, czy decyzja z [...].06.2006 r. zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oraz decyzja ją zmieniająca z [...].11.2006 r. dotknięte są którąkolwiek z wad, które skutkowałyby stwierdzeniem ich nieważności.

Żadna z tych wytycznych nie została przez SKO w dostatecznym stopniu zrealizowana.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Kolegium nie wywiązało się należycie z obowiązku powtórnego rozpatrzenia podania (wniosku) Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakiejkolwiek wzmianki o tym wniosku i jego treści, a zwłaszcza o jego żądaniach i zarzutach, nie mówiąc już o wymaganym w świetle powszechnie przyjmowanego rozumienia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a.; art. 78 Konstytucji RP) odniesieniu się przez organ do tych zarzutów. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że istotą postępowania odwoławczego (tu odpowiednio: postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. 127 § 3 in fine k.p.a.) jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Wobec tego należy podzielić pogląd, w myśl którego brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, a także brak w aktach sprawy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (zob. wyrok NSA z 27.05.1998 r., IV SA 1130/96, CBOSA; por. też wyroki WSA: z 05.11.2010 r., I SA/Wa 539/10; wyrok WSA z 0212.2008 r., II SA/Rz 502/08 – CBOSA). Godzi się zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę (tak w pierwszej, jak i drugiej instancji), w ramach motywowania podjętej decyzji – ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego obowiązku winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (tak trafnie: wyrok WSA z 20.11.2007 r., II SA/Bd 786/07, CBOSA).

W ocenie Sądu organ nie wywiązał się także z kolejnego wskazania nałożonego wyrokiem WSA o sygn. akt IV SA/Po 7/13 – dokonania wykładni przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i przesądzenia w sposób ostateczny, czy decyzja z [...].06.2006 r. (zezwolenia) oraz decyzja ją zmieniająca z [...].11.2006 r. dotknięte są którąkolwiek z wad, które skutkowałyby stwierdzeniem ich nieważności. Wprawdzie z treści tej części sentencji zaskarżonej decyzji, w której SKO odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...].06.2006 r. oraz z [...].11.2006 r., można wnosić, że organ przesądził, iż decyzje te nie są dotknięte żadną z wad skutkujących nieważność aktu, to jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie daje dostatecznego oparcia dla takiego wniosku. Przede wszystkim nie wynika zeń, aby organ ustalił precyzyjnie wszystkie przepisy relewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i dokonał ich wykładni. Ponadto – wbrew zapewnieniom poczynionym w odpowiedzi na skargę – z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wcale nie wynika, aby SKO przeanalizowało inkryminowane decyzje pod kątem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (co jest szczególnie widoczne na tle zupełnego, pod tym względem, uzasadnienia "pierwszoinstancyjnej" decyzji SKO z [...].11.2011 r.). Przeciwnie, motywy zaskarżonej decyzji wyraźnie koncentrują się tylko wokół jednej przesłanki – "rażącego naruszenia prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Przy tym, wychodząc od słusznego stwierdzenia, że przedmiotem niniejszego postępowania nieważnościowego jest wyłącznie ocena, czy przy wydaniu przedmiotowego zezwolenia na odzysk odpadów (lub decyzji zmieniającej) przez Starostę doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, nie zaś weryfikacja sposobu wykonywania tego zezwolenia przez Spółkę ("ocena prawidłowości działania spółki podczas odzysku odpadów"), Kolegium doszło do błędnego wniosku, że wymagałoby to "przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego" (w domyśle: analogicznego do postępowania poprzedzającego wydanie zezwolenia) i "prowadzenia nowych dowodów", tudzież powtórnej (odmiennej) oceny dowodów dotychczas zebranych itp.

Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić.

Jak bowiem trafnie podkreśla się w doktrynie, wady wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają zasadniczo charakter materialnoprawny, co oznacza, że wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (zob.. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 156, Nb 5). W szczególności zaś rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), to nic innego, jak zaprzeczenie elementu przedmiotowego hipotezy normy merytorycznej – tj. zastosowanie normy do stanu faktycznego sprawy, który znajduje się poza zakresem jej unormowania – lub zanegowanie treści dyspozycji tej normy.

W konsekwencji Skarżący trafnie wywodzi, że – przynajmniej jeśli idzie o weryfikację ostatnio wymienionej przesłanki nieważnościowej w niniejszej sprawie – zasadniczo nie jest wymagane prowadzenie jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, lecz do jej dokonania wystarczy samo zestawienie postanowień decyzji z obowiązującymi przepisami prawa, a zwłaszcza z art. 13 p.o.ś.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest klauzulą, która w praktyce może być różnie rozumiana, w szczególności jako "oczywiste" naruszenie prawa, lub naruszenie, którego skutki społeczno-gospodarcze są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tudzież jako naruszenie o szczególnym, "niestopniowalnym" charakterze (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 192–199). Obecnie w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest raczej powszechnie pogląd "kompromisowy" – podzielany także przez Sąd w niniejszym składzie – w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) charakter przepisu, który został naruszony, oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. "Oczywistość" naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob.: wyrok NSA z 07.10.2011 r., II OSK 1521/10, CBOSA; tak też E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa..., s. 200).

W świetle powyższych uwag w niniejszej sprawie – w kontekście analizowanej tu przesłanki "rażącego naruszenia prawa", w związku z art. 13 ust. 1 u.odpad.2001 – istotną kwestią jest nie tyle rozstrzygnięcie, jak sugeruje to treść skargi, czy określony w zezwoleniu Starosty proces odzysku (kompostowanie w pryzmach) mieści się w pojęciu "prowadzenia odzysku w instalacji", ile raczej: czy w sposób "oczywisty" w tym pojęciu się nie mieści. A jeśli nawet się nie mieści, to czy skutki społeczno-gospodarcze takiego naruszenia są na tyle doniosłe, że niemożliwe staje się zaakceptowanie przedmiotowego zezwolenia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Rozstrzygając tę kwestię, SKO winno w szczególności wziąć pod uwagę, że:

– użyte w art. 13 ust. 1 u.odpad.2001 pojęcia "instalacji" oraz "urządzeń" należy wykładać zgodnie z definicjami legalnymi zamieszczonymi w art. 3 pkt 6 i 42 p.o.ś. (a to stosownie do art. 1 ust. 2 u.odpad.2001);

– o tym, czy dany obiekt jest, czy nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. c p.o.ś. nie decyduje podnoszona we wniosku WWIOŚ z [...].07.2011 r. okoliczność, czy na wzniesienie danego obiektu wymagane jest, bądź nie, pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie, lecz czy ów obiekt wypełnia definicję legalną z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Godzi się zauważyć, że wśród wymienionych w tym przepisie przykładów budowli znalazły się m.in. "budowle ziemne", przez które rozumie się w orzecznictwie "wytwory ludzkiej działalności nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane z ziemi lub podobnego materiału" (zob. wyrok NSA z 20.11.2003 r., II SA/Gd 1828/00, CBOSA);

– można wskazać przykłady orzeczeń, w których usypane z ziemi i roślin pryzmy (wały), w tym pełniące funkcje prowizorycznych kompostowników, były kwalifikowane przez sądy administracyjne jako "budowle" (por.: wyrok NSA z 09.12.1998 r., IV SA 2131/97, LEX nr 43705; a także wyroki WSA: z 25.04.2006 r. II SA/Lu 250/06; z 06.06.2007 r., II SA/Gl 152/07; z 21.05.2008 r., II SA/Lu 17/08 – CBOSA). W tym kontekście – wbrew stanowisku Skarżącego – stwierdzenie, że kompostownik urządzony w postaci pryzm naziemnych na podłożu z folii nie stanowi budowli, a w konsekwencji nie tworzy instalacji, o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 u.odpad.2001, bynajmniej nie jawi się jako "oczywiste";

– przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych ewentualnie stwierdzonego naruszenia prawa – jeżeli za takowe zostałoby uznane wydanie przedmiotowego zezwolenia na odzysk odpadów w procesie R3 w systemie otwartych pryzm naziemnych na podłożu z folii – należy uwzględnić fakt, że obecnie obowiązująca (od 23 stycznia 2013 r.) ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.) wyraźnie dopuściła możliwość odzysku określonych rodzajów odpadów poza instalacjami lub urządzeniami także w procesie odzysku R3 (zob. art. 30 ust. 2 pkt 2 tej ustawy);

– Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd zaprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego art. 11 p.o.ś. nie może być interpretowany w oderwaniu od postanowień art. 156 k.p.a., określającego podstawy nieważności decyzji. W konsekwencji należy uznać, że nie każde naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska będzie powodowało nieważność postępowania, a tylko takie, które będzie miało charakter istotny (por. wyroki NSA: z 02.02.2009 r., II OSK 62/08; z 25.08.2011 r., II OSK 1049/11; z 23.10.2012 r., II OSK 1128/11 – CBOSA).

Żadna z tych kwestii nie została dotychczas przeanalizowana przez Kolegium, a w każdym razie taka analiza na znalazła swego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Lakoniczność tego uzasadnienia, a przede wszystkim treść zaprezentowanej w nim argumentacji, uprawnionym czynią zarzut skargi, że organ w istocie uchylił się od merytorycznej oceny problemu, który legł u podstaw wniosku WWIOŚ inicjującego postępowanie nieważnościowe.

Natomiast za niezasadny uznał Sąd zarzut skargi wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez to, że w składzie orzekającym SKO, który wydał zaskarżoną decyzję, znalazły się dwie osoby (J. G. i A. K.), które poprzednio brały też udział w wydaniu decyzji uchylonej wyrokiem WSA o sygn. IV SA/Po 7/13. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko SKO, iż o naruszeniu tego przepisu w niniejszej sprawie nie może być mowy. Zgodnie z przywołanym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wynikający z tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji – por. wyrok WSA z 22.03.2012 r., IV SA/Po 1222/11, CBOSA). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania kompetencji kasacyjnych przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a.) albo sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał uchyloną decyzję (por.: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, art. 24, Nb 12; wyrok NSA z 26.05.1998 r., I SA 1911/97, LEX nr 44502). Uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji, a ponadto, zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. albo art. 153 p.p.s.a., zyskują określone wskazania co do sposobu dalszego procedowania. W tej sytuacji podnoszone przez Skarżącego ryzyko braku bezstronności (obiektywizmu) organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie wydaje się istotnie wyższe, niż w razie rozpoznawania sprawy po raz pierwszy. Ponadto nie może uchodzić z pola widzenia i to, że bezwzględny nakaz wyłączania pracownika od ponownego rozpoznawania sprawy po decyzji kasatoryjnej organu wyższej instancji mógłby prowadzić do istotnego zakłócenia w funkcjonowaniu organów orzekających w sprawach (na takie niebezpieczeństwo zwracano już uwagę np. w wyrokach WSA: z 21.02.2008 r., IV SA/Wr 643/07 oraz z 07.03.2012 r., II SA/Ke 820/11 – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu w wysokości 200 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO prawidłowo wykona wytyczne zawarte w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 7/13 – uwzględniając przy tym także wskazania i oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku – a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadni, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 127 § 3 k.p.a.