Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2177/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 145 § 1 pkt 2, art. 133, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61 a § 1, art. 28,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska, Sędziowie sędzia WSA Konrad Aromiński (sprawozdawca), sędzia WSA Anna Zaorska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi H. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zwolnienie zamrożonych zasobów gospodarczych oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Finansów (dalej "Minister") po rozpatrzeniu zażalenia H. z siedzibą w L. (dalej "Skarżąca", "Strona", "Spółka") nie znalazł podstaw do tego, aby zmienić ocenę Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ("Szef KAS", "Organ I instancji") wyrażoną w postanowieniu z [...] czerwca 2022 r. i utrzymał w mocy postanowienie, gdyż uznał, że Stronie nie przysługuje przymiot strony w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 23 maja 2022 r.

Spółka wystąpiła do Szefa KAS z wnioskiem z 23 maja 2022 r. o wyrażenie zgody na zwolnienie zamrożonych zasobów gospodarczych (wyrobów stalowych) stanowiących mienie Spółki w postaci formy [...] wnękowej formy obudowy Spółki o numerze inwentarzowym 13200 do formy gorąco kanałowej mieszalnika [...] z zasuwami oraz formy [...] wnękowa forma obudowy Spółki o numerze inwentarzowym 9000 do mieszalnika [...] Forma gorącokanałowa z zasuwami, znajdujących się w siedzibie M. Sp. z o.o., a niezbędnych Spółce do prowadzenia działalności.

W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że mienie stanowiące jej własność zostało zablokowane w związku z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "MSWiA") z [...] kwietnia 2022 r.- wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2022 r., poz. 835, dalej: "ustawa zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę"). Decyzją, o której mowa powyżej postanowiono wpisać M. Sp. z o.o. na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. oraz zastosować wobec M. Sp. z o.o.,

a) zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78/6, ze zm.; dalej: "Rozporządzenie nr 269/2014") będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą M. Sp. z o.o. (do 3 marca 2022 r. - S. Sp. z o.o.), w pełnym zakresie,

b) zakaz udostępniania M. Sp. z o.o. lub na rzecz wymienionego podmiotu - bezpośrednio lub pośrednio - jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych w rozumieniu Rozporządzenia nr 269/2014, c) zakaz świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie środków wskazanych w lit. a i b,

d) wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1129, ze zm.).

W dalszej części wniosku Spółka opisała warunki na jakich zawarła umowę z M.(2) AG z siedzibą w H. (poprzednio: "S. AG"), której przedmiotem były ww. formy oraz podkreśliła, że zawierając umowę kontraktową i list intencyjny z M.(2), a nie z M. Sp. z o.o., nigdy nie wyrażała zgody na posiadanie przez M. Sp. z o.o. jakiegokolwiek mienia należącego do Spółki, w tym w szczególności form.

Złożenie wniosku o wyrażenie zgody na zwolnienie zamrożonych zasobów gospodarczych (wyrobów stalowych) znajdujących się w posiadaniu M. Sp. z o.o. argumentowała interesem prawnym wynikającym z prawa własności do form.

Podniosła także, że z uwagi na faktyczne ulokowanie form w siedzibie M. Sp. z o.o. oraz zamrożeniu ich na mocy decyzji Ministra MSWiA nie może prowadzić działalności gospodarczej. Użytkowanie przez Spółkę form jest niezbędne do zaspokojenia podstawowych jej potrzeb, jako osoby prawnej, a utrzymywanie zamrożenia form grozi wstrzymaniem produkcji, a w dalszej konsekwencji generowaniem strat finansowych. Spółka wskazała, że powyższe może spowodować zakłócanie prowadzenia normalnej działalności i brak uzyskiwania przychodów na dotychczasowym poziomie, co będzie miało wpływ na zasoby ludzkie w Spółce - zmniejszenie wynagrodzeń wypłacanych pracownikom Spółki, a być może nawet zmusi osoby zarządzające Spółką do podjęcia decyzji o zwolnieniu pracowników.

W ocenie Spółki decyzja Ministra MSWiA dotyczy M. Sp. z o.o. i jej struktury właścicielskiej, nie daje natomiast jakichkolwiek podstaw do rozciągnięcia jej zakresu na działalność Spółki.

Szef KAS postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż Spółce nie przysługuje przymiot strony w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 23 maja 2022 r., określony w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Skarżąca pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając:

- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy w sprawie nie zaistniały podstawy, które w sposób oczywisty, obiektywny i dostrzegalny na pierwszy rzut oka pozwalałyby Organowi przesądzić o braku interesu prawnego Spółki i w rezultacie odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak interesu prawnego bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i merytorycznej oceny przedstawionych dowodów we wniosku o wszczęcie postępowania;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 Rozporządzenia nr 269/2014 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej: "k.c.") poprzez błędne zastosowanie polegające w szczególności na przyjęciu, że Spółce nie przysługuje przymiot strony w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wszczęcie postępowania, podczas gdy Spółka posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z nw. dokumentów: umowy z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie systemu zarządzania jakością i środowiskiem (VQU) - przekazanej przy wniosku z 23.05.2022 r., umowy o oprzyrządowanie, stanowiącej załącznik nr 5 do VQ.U - przekazanej przy wniosku z 23.05.2022 r, zdjęć form, informacji księgowych Spółki zawierających pozycje bilansowe, w których wyszczególnione są formy, na okoliczność tego, że Skarżąca jest właścicielem form.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2022 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., Minister utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Minister wskazał, że w prowadzonym postępowaniu w pierwszej kolejności Szef KAS dokonał weryfikacji formalnej złożonego wniosku z 23 maja 2022 r. m.in. w zakresie ustalenia czy Spółka posiada przymiot strony i na tym etapie zakończył postępowanie. Zgodnie z decyzją MSWiA z [...] kwietnia 2022 r. M. Sp. z o.o. została wpisana na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę, co spowodowało objęcie podmiotu ograniczeniami uregulowanymi w art. 1 ww. ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, iż objęcie ww. podmiotu środkami ograniczającymi ustanowionymi na podstawie art. 2 ust. 1 Rozporządzenia nr 269/2014, przez zamrożenie wszystkich środków finansowych i zasobów gospodarczych będących jego własnością, pozostających w jego posiadaniu, w faktycznym władaniu lub pod kontrolą, skutkuje, stosownie do treści art. 2 ust. 2 ww. Rozporządzenia, obowiązywaniem zakazu udostępniania temu podmiotowi wszelkich środków finansowych i zasobów gospodarczych, bowiem istotą sankcji nakładanych na podstawie przedstawionych powyżej przepisów jest uniemożliwienie swobodnego rozporządzania zasobami majątkowymi przez podmiot, bądź osoby objęte sankcjami.

Odnosząc się do zarzutu Strony naruszenia art. 28 k.p.a., w którym zdefiniowano pojęcie "strony" postępowania administracyjnego, w ocenie Ministra, Organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał interpretacji tego przepisu. Biorąc pod uwagę argumentację Skarżącej przytoczoną w uzasadnieniu wniosku z 23 maja 2022 r. oraz w zażaleniu na postanowienie Szefa KAS z [...] czerwca 2022 r., Minister wskazał, że Skarżąca wywodzi swój interes prawny, z którym łączy swój przymiot strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. z roszczeń jakie jej przysługują z tytułu prawa własności (art. 140 k.c.) do form będących w posiadaniu M Sp. z o.o. oraz na mocy art. 4 ust. 1 Rozporządzenia nr 269/2014.

W przedmiotowej sytuacji, brak posiadania przez Skarżącą przymiotu strony, stanowił przeszkodę we wszczęciu postępowania. Dlatego też, zasadna była odmowa na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w tej sprawie, uznając że żądanie wszczęcia tego postępowania zostało wniesione przez podmiot nie będący jego stroną.

Minister zarzut naruszenia przez Szefa KAS art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 Rozporządzenia nr 269/2014 w zw. z art. 140 k.c. uznał za bezzasadny.

Za niemożliwe uznano dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do zażalenia oraz wniosku strony.

MF wyjaśnił również, że jak to już zostało wskazane w skarżonym postanowieniu z [...] czerwca 2022 r. - w przedstawionym stanie faktycznym, z wnioskiem o zwolnienie zamrożonych środków gospodarczych winien wystąpić sam podmiot M. Sp. z o.o., który to został objęty środkami ograniczającymi (sankcjami), w związku z wojną na Ukrainie.

Niezależnie od powyższego Minister wskazał, że M. Sp. z o.o. złożyła do Szefa KAS wniosek o wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na zwolnienie i przeniesienie urządzeń i form na wskazane we wniosku miejsce. Wniosek ten jest rozpatrywany w ramach odrębnego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia oraz o przyznanie Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu postanowieniu Strona zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.

a) art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Szefa KAS z [...] czerwca 2022 r., podczas gdy w sprawie nie zaistniały podstawy, które w sposób oczywisty, obiektywny i dostrzegalny pozwalałyby przesądzić o braku interesu prawnego Spółki i w rezultacie utrzymać w mocy postanowienie Szefa KAS z [...] czerwca 2022 r. ze względu na brak interesu prawnego bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i merytorycznej oceny przedstawionych dowodów we wniosku o wszczęcie postępowania oraz w zażaleniu na ww. postanowienie Szefa KAS z [...] czerwca 2022 r.;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienie Szefa KAS, podczas gdy istniały podstawy do wszczęcia postępowania i merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 Rozporządzenia 269/2014 w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędne zastosowanie polegające w szczególności na odmówieniu Skarżącej przymiotu strony w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wszczęcie postępowania, podczas gdy Spółka posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie;

b) art. 21 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej "Konstytucja RP") w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że Skarżącej nie przysługuje interes prawny w przedmiotowej sprawie, pomimo prawidłowego przyjęcia, że Skarżąca wywodzi swój interes prawny z roszczeń jakie przysługują jej z tytułu prawa własności do Form, co godzi w podstawowe prawo własności zagwarantowane w Konstytucji RP;

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest przez sąd administracyjny pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy P.p.s.a. lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 133 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia

Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przedmiotem sporu w sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania o wyrażenie zgody na zwolnienie zamrożonych zasobów gospodarczych znajdujących się w posiadaniu podmiotu trzeciego.

Skarżąca twierdziła, że ma interesu prawny z wystąpieniem z wnioskiem o zwolnienie zasobów gospodarczych, co do których posiada prawo własności a które zostały zamrożenie u podmiotu objętego środkami ograniczającymi (sankcjami), w związku z wojną na Ukrainie.

Odmienne stanowisk prezentuje organ, uznając, że Stronie nie przysługuje przymiotu strony w sprawie zainicjowanej wnioskiem, nie ma bowiem interesu prawnego a jedynie interes faktyczny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 k.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego - a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Przesłanki wymienione w art. 61a § 1 k.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego.

Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (tak m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Pojęcie interesu prawnego użyte w przepisie art. 28 k.p.a. rozumiane w bezpośrednim znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, czyli oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.

Zdaniem Sądu od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Zgodnie z decyzją MSWiA z [...] kwietnia 2022 r. M. Sp. z o.o. (podmiot który był w posiadaniu form należących do Skarżącej) została wpisana na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę, co spowodowało objęcie podmiotu ograniczeniami uregulowanymi w art. 1 ww. ustawy. Objęcie ww. podmiotu środkami ograniczającymi ustanowionymi na podstawie art. 2 ust. 1 Rozporządzenia nr 269/2014, poprzez zamrożenie wszystkich środków finansowych i zasobów gospodarczych będących jego własnością, pozostających w jego posiadaniu, w faktycznym władaniu lub pod kontrolą, skutkuje, stosownie do treści art. 2 ust. 2 ww. Rozporządzenia, obowiązywaniem zakazu udostępniania temu podmiotowi wszelkich środków finansowych i zasobów gospodarczych, bowiem istotą sankcji nakładanych na podstawie przedstawionych powyżej przepisów jest uniemożliwienie swobodnego rozporządzania zasobami majątkowymi przez podmiot, bądź osoby objęte sankcjami.

Odstępstwa (wyłączenia, wyjątki) od tego zakazu są możliwe na zasadach określonych w Rozporządzeniu nr 269/2014. Jedno z takich odstępstw (wyjątków) zostało przewidziane w art. 4 ust. 1 lit. a powyższego Rozporządzenia, który stanowi, że na zasadzie odstępstwa od art. 2 właściwe organy państw członkowskich mogą wyrazić zgodę na zwolnienie określonych zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych lub udostępnienie określonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych na warunkach, jakie uznają za stosowne, po ustaleniu, że środki finansowe i zasoby gospodarcze, o których mowa, są niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów wymienionych w załączniku I oraz członków rodzin pozostających na utrzymaniu takich osób fizycznych, w tym opłat za żywność, z tytułu najmu lub kredytu hipotecznego, za leki i leczenie, podatków, składek ubezpieczeniowych oraz opłat za usługi użyteczności publicznej.

Z treści art. 4 ust. 1 lit a Rozporządzenia nr 269/2014 wynika zatem, że przesłankami zwolnienia zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych jest istnienie po stronie podmiotu objętego środkami ograniczającymi ustanowionymi na podstawie tego Rozporządzenia zobowiązania do spełnienia określonego świadczenia pieniężnego lub niepieniężnego, które powstało jeszcze przed dniem zastosowania wobec tego podmiotu tych środków ograniczających. Ponadto warunkiem tego zwolnienia jest to, aby zwalniane środki finansowe lub zasoby gospodarcze nie zostały bezpośrednio lub pośrednio udostępnione podmiotom, które zostały objęte tymi środkami ograniczającymi bądź podmiotom z nimi powiązanym.

Wskazać w tym miejscu należy, że M. Sp. z o.o., w związku z prowadzoną produkcją kontraktową na rzecz spółki S. AG z siedzibą w H. (obecnie: M.(2) AG z siedzibą w H., dalej: M.(2)), M. Sp. z o.o. w zakładzie w N. użytkuje maszyny produkcyjne do przetwórstwa tworzyw sztucznych (w tym w szczególności wtryskarki), będące przedmiotem podnajmu od M.(2), która z kolei wydzierżawiła je od Z., szwajcarskiego banku z siedzibą w Z.. Strona wywodziła, że jest właścicielem spornych form i z tego tytułu ma prawo do złożenia wniosku oraz wystąpienia o ich zwrot.

Organy nie kwestionowały, że posiadanie tytułu własności do objętych wnioskiem Skarżącej form, natomiast za sporne uznano czy może ona w o ogóle być Strona postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu trzeba na to pytanie odpowiedzieć negatywnie, co zresztą słusznie uczyniły organy. Jeszcze raz trzeba wskazać, że źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. H. K., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, lex/el, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2218/18, Lex nr 2979664). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzeniu interesu prawnego strony tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego (np. prawa własności, użytkowania wieczystego). Natomiast samoistnie normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. W konsekwencji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że źródłem interesu prawnego strony postępowania administracyjnego nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Interesu prawnego nie powinno się więc wywodzić jako pewnego rodzaju roszczeń przysługujących na podstawie postanowień zawartych w umowach cywilnoprawnych, statutach, regulaminach czy w innych przepisach wewnętrznych, korporacyjnych, itp. (por. uzasadnienia wyroków NSA: z 12.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10; z 26.06.2019 r" sygn. akt II OSK 1605/18; z 08.01.2013 r., sygn. akt II OSK 1636/11; z 15.10.2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17; z 06.03.2019 r., sygn. akt II OSK 967/17; z 13.10.1999 r., sygn. akt IV SA 1349/97; z 13.02.2007 r" sygn. akt II OSK 303/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sferze prawa administracyjnego, będącego znaczącym filarem prawa publicznego, normy prawne uznaje się za bezwzględnie wiążące. Stosunki administracyjnoprawne mają przy tym charakter jednostronny ściśle związany z władczymi kompetencjami organów sprawujących administrację, co w konsekwencji wyklucza swobodę dokonywania czynności prawnych na wzór swobody właściwej prawu cywilnemu. Wyklucza to także możliwość modyfikowania przez strony stosunku administracyjnoprawnego norm kształtujących treść tego stosunku, która to treść jest pochodną norm prawa administracyjnego w kontekście zaistniałego stanu faktycznego. W stosunku administracyjnoprawnym żadna z jego stron nie może więc nie tylko modyfikować norm prawnych kształtujących ten stosunek, ale tym bardziej nie może ich wyłączać lub uzależniać ich stosowania od własnej woli. Kształt i skutki prawne stosowania norm prawa administracyjnego nie zależą także od zgodnej woli stron i adresatów tych norm. Istotą norm ze sfery prawa administracyjnego jest podporządkowanie się ich treści w zakresie podmiotowym zarówno w odniesieniu do uprawnień, jak i obowiązków. Z tego względu, strony umowy cywilnoprawnej nie mogą oczekiwać, że swoboda zawierania umów i wyrażania w nich swojej woli w sferze prawa cywilnego wywoła takie same skutki prawne w sferze prawa administracyjnego. Prawo administracyjne nie poddaje się bowiem takiej samej modyfikacji w zakresie norm materialnoprawnych, jakim może być poddawane prawo cywilne przez zgodne oświadczenia woli stron umowy. O ile bowiem prawo cywilne - co do zasady - bazuje na wolnej, zgodnej i równo chronionej woli stron (równorzędność stron w sferze prawa cywilnego), to prawo administracyjne charakteryzuje się z samej natury nierównorzędnością, polegającą na nadrzędności organu wykonującego normy prawa administracyjnego wobec adresata tych norm.

O ile zatem w sferze prawa cywilnego nie można wykluczyć wynikania interesu prawnego ze skutków samej tylko czynności prawnej dokonanej na podstawie obowiązującego prawa w ramach zgodnej woli stron, to w sferze prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się powszechnie obowiązująca norma prawna reglamentująca zakres i treść tego interesu. Skonkretyzowana norma prawa powszechnie obowiązującego wyznacza przy tym treść tego interesu, jako relacji między oczekiwaniami danego podmiotu wobec organów wykonujących prawo administracyjne, a kompetencjami tych organów i możliwościami władczymi, jakimi organy te dysponują wobec danego podmiotu. Źródłem interesu prawnego mogą być zatem takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w sferze prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec organów administracji wyposażonych we władcze kompetencje. Są to normy materialne określające interes prawny lub obowiązek danego podmiotu, który to interes prawny i obowiązek - w wyniku przeprowadzenia postępowania służącego zastosowaniu tych norm - przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym. Z tego właśnie względu źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego.

Interes prawny w prawie administracyjnym - wynikający z norm prawa materialnego, których zastosowanie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych - musi być przy tym konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, tj. nadający się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, i wiążący się z realnością, co oznacza, że powinien istnieć w dacie stosowania tych norm. Wynikanie interesu prawnego z normy prawa materialnego obiektywizuje w konsekwencji indywidualny interes prawny oparty na tej normie. Interes prawny w sferze prawa administracyjnego istnieje zatem wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie materialnoprawnej i gdy o jego istnieniu nie decyduje samo przekonanie zgłaszającego żądanie, ale ocena istnienia tego żądania w kontekście skonkretyzowanych norm materialnoprawnych.

Brak ścisłego związku interesu indywidualnego z normą materialnoprawną, stanowiącą źródło tego interesu, oznacza, że jest to jedynie interes faktyczny. Interesem faktycznym będzie więc zarówno interes indywidualny nie pozostający w jakimkolwiek związku z jakąkolwiek normą prawną, jak również taki interes, który nawiązuje do norm prawnych, ale nie są to materialne normy prawne, a także interes, który nawiązując do materialnych norm prawnych, nie wynika jednak z tych norm bezpośrednio, lecz jest wyprowadzany z aktów lub czynności co najwyżej opartych na tych normach, a to oznacza jedynie pośredni związek tego interesu z normami prawnymi.

Materialna norma prawna powinna również aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu - interes prawny nie może być bowiem wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy istnienia jakiejś instytucji prawnej. Nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień innych podmiotów, nie może również mieć charakteru hipotetycznego. Źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym nie mogą być zatem różnego rodzaju zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, w konsekwencji czego nie można go wywieść w szczególności ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym, szczególnie w postaci umowy zobowiązaniowej. W przeciwnym razie, bezwzględnie wiążąca norma materialna prawa administracyjnego i jej stosowanie byłoby kształtowane wolą stron umowy cywilnoprawnej, co jest nie do pogodzenia z charakterem stosunku administracyjnoprawnego, wykluczającego wolę stron w kształtowaniu treści tego stosunku.

Umowy cywilnoprawne nie kreują norm prawnych powszechnie obowiązujących, są jedynie efektem stosowania prawa w wyniku zgodnej woli stron. Treść czynności prawnej nie czyni bowiem z tej czynności normy prawnej. Natomiast normy materialne prawa administracyjnego kreują opisane w nich uprawnienia i obowiązki niezależnie od woli adresatów tych norm. Od woli adresatów norm materialnych prawa administracyjnego może co najwyżej zależeć skorzystanie z uprawnień określonych w tych normach, ale już poddanie się obowiązkom wynikającym z tych norm jest niezależne od woli ich adresatów i następuje w sposób także wymuszony.

Źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym mogą być zatem wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest bowiem wyznaczany wolą stron adresatów tego prawa, lecz wolą prawodawcy kształtującego podmiotowy zakres stosowania tego prawa. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej.

Charakter i cel norm prawa administracyjnego, opartych na ich władczym oddziaływaniu (imperium) wobec ich adresatów w zakresie zarówno przyznanych w tych normach uprawnień, jak i nałożonych tymi normami obowiązków, determinuje konieczność precyzyjnej określoności podmiotowej tych norm. Skoro bowiem prawo administracyjne jest narzędziem władczego administrowania także w rozdziale uprawnień, jak i nakładaniu określonych obowiązków, normy tego prawa nie mogą pozostawiać organom je stosującym jakiejkolwiek swobody w definiowaniu podmiotowego zakresu oddziaływania tych norm. Zarówno przy uprawnieniu, jak i obowiązku, to norma prawna powinna definiować podmioty uprawnione i zobowiązane w celu wykluczenia uznaniowości organów stosujących prawo administracyjne, która nie znajdowałaby podstawy w obowiązującym prawie. Taki wymóg wynika przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP, w którym ustrojodawca deklaruje prawny charakter Rzeczypospolitej Polskiej, oznaczający m.in. oparcie działań organów państwa na obowiązującym prawie. Jeżeli więc organy stosujące prawo nie mogą swobodnie kreować podmiotowego zakresu norm prawa administracyjnego, to tym bardziej zakres ten nie może być w żaden sposób kreowany czy modyfikowany przez adresatów norm prawa administracyjnego, nawet wtedy, gdy modyfikacja ta miałaby wynikać ze zgodnej woli stron wyrażonej w umowie pomiędzy tymi stronami. Nie mogą bowiem strony umówić się o podmiotowość stosowania norm prawa administracyjnego, zwłaszcza dlatego, że nie są wykonawcami tych norm, a jedynie ich adresatami. Wola stron nie może więc zastępować woli prawodawcy w określeniu podmiotowego zakresu uprawnienia i obowiązku realizowanego w prawie administracyjnym.

Nie można oczywiście wykluczyć sformułowania w prawie administracyjnym podmiotowego zakresu uprawnienia lub obowiązku w sposób nieprecyzyjny. W takim wypadku może zaistnieć konieczność ustalenia tego zakresu w drodze wykładni prawa odwołującej się w pierwszej kolejności do art. 28 k.p.a., wyliczającego kluczowe elementy podmiotowości prawnej w procedurze administracyjnej. Wykładnia ta nie może jednak być prawotwórcza, a może jedynie zmierzać do zidentyfikowania podmiotowego zakresu przyznanego uprawnienia lub nałożonego obowiązku przez pryzmat wartości chronionej daną normą prawną. Wykładnia identyfikacyjna nie może więc wykreować uprawnienia lub obowiązku w prawie administracyjnym wobec osób, których sytuacja faktyczna w kontekście treści normy prawnej nie będzie objęta celem tej normy.

Uwzględniając ponad czterdziestoletni utrwalony już dorobek praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie uznawania za źródło interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym materialnej normy prawnej kreującej ten interes prawny, wsparty także wieloletnim dorobkiem doktryny prawa administracyjnego w tym zakresie, należy podzielić stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, w której podsumowując dotychczasowy wieloletni dorobek doktryny i judykatury stwierdzono, że: "Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.". Powołana uchwała została podjęta w sprawie odszkodowawczej, unormowanej przepisami innej ustawy, jednak argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Skarżąca nie ma interesu prawnego w administracyjnym znaczeniu tego pojęcia co do złożenia przedmiotowego wniosku, a jedynie interes faktyczny, związany w chęcią odzyskania maszyn i form które są jej własnością (art. 140 k.c.).

O czym była już mowa, zgodnie z art. 2 ust. 1 Rozporządzenia nr 269/2014 zamraża się wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze będące własnością, pozostające w posiadaniu, w faktycznym władaniu lub pod kontrolą wymienionych w załączniku I osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów lub powiązanych z nimi osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów wymienionych w załączniku I. W myśl art. 2 ust. 2 Rozporządzenia nr 269/2014 nie udostępnia się wymienionym w załączniku I osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom lub organom ani powiązanym z nimi osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom lub organom, ani też na ich rzecz - bezpośrednio lub pośrednio - żadnych środków finansowych ani zasobów gospodarczych.

Zasoby gospodarcze oznaczają wszelkiego rodzaju rzeczowe aktywa trwałe i wartości niematerialne i prawne, ruchome i nieruchome, które nie są środkami finansowymi, ale mogą być użyte do uzyskania środków finansowych, towarów lub usług (art. 1 lit. d Rozporządzenia nr 269/2014). Natomiast środki finansowe oznaczają aktywa finansowe i dowolnego rodzaju korzyści.

Zamrożenie środków finansowcy skutkuje niemożnością dokonywania przez dany podmiot wszelkich ruchów związanych z tymi środkami, przekazywaniu ich, zmianom, wykorzystaniu, udostępnianiu lub dokonywaniu nimi transakcji w jakikolwiek sposób, który powodowałby jakąkolwiek zmianę ich wielkości, wartości, lokalizacji, własności, posiadania, charakteru, przeznaczenia lub dowolną inną zmianę, która umożliwiłaby korzystanie z nich, w tym zarządzanie portfelem. Dysponować nie można także zamrożonymi zasobami gospodarczymi. Zabronione jest wykorzystanie zasobów gospodarczych do uzyskiwania środków finansowych, towarów lub usług w jakikolwiek sposób, między innymi poprzez ich sprzedaż, wynajem lub obciążenie hipoteką.

Nie ulega wątpliwości, że podmiot objęty sankcjami nie może bez zgody Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) dysponować żadnym składnikiem swojego majątku, niezależnie od tego czy jest jego właścicielem czy jedynie posiadaczem. Oznacza to, że nie może dokonywać żadnych płatności ani też zwrócić powierzonego mu na podstawie umów mienia, nawet w przypadku ich wypowiedzenia. Kwestia zwrotu przedmiotów będących własnością kontrahenta podmiotu objętego sankcjami przez ten podmiot wymaga uzyskania przez niego zgody Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, stosownie do art. 6 ust. 1 Rozporządzenia nr 269/2014 w związku art. 143a ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2022 r., poz. 813).

Wskazane przepisy przewidują możliwość wyrażenia przez właściwy organ zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych znajdujących się w dyspozycji podmiotu objętego środkami ograniczającymi, celem umożliwienia temu podmiotowi wywiązania się z jego zobowiązań gospodarczych zaciągniętych jeszcze przed dniem umieszczenia tego podmiotu na liście sankcyjnej.

Mając powyższe na względzie uznać należy, że z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych do Szefa KAS może zwrócić się, jedynie podmiot objęty tymi środkami ograniczającymi (w niniejszej sprawie: M. Sp. z o.o.), a nie Skarżąca, mimo, że przysługuje jej tytuł prawny. Jedynym działaniem jakie znajdujący się w takiej sytuacji Skarżąca może wykonać jest wezwanie podmiotu objętego sankcjami do zwrócenia się do Szefa KAS o odmrożenie zasobów gospodarczych. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie informacją zawartą w zaskarżonym postanowieniu M. Sp. z o.o. złożyła do Szefa KAS wniosek o wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na zwolnienie i przeniesienie urządzeń i form na wskazane we wniosku miejsce. Minister wyjaśnił również, że wniosek ten jest rozpatrywany w ramach odrębnego postępowania.

Reasumując, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. tj. art. 8, art. 28, art. 61a § 1, ani przepisów Rozporządzenia 269/2014 czy też przepisu art. 140 k.c. Nie doszło do naruszenia art. 21 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucja RP.

Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., oddalił skargę w całości.