Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 8/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 179
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 55 par. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1070
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim postanawia odrzucić skargę


UZASADNIENIE

W dniu 15 grudnia 2007 r. M. D., reprezentowany przez adwokata A. W. i radcę prawnego P. R. oraz adwokata M. C. i adwokata B. K., skierował – za pośrednictwem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na niepowołaniu przez Prezydenta skarżącego na urząd sędziego Sądu Okręgowego dla W. w W.

W skardze wniósł o zobowiązanie Prezydenta, w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do usunięcia stanu bezczynności poprzez wykonanie obowiązku, tj. wydanie postanowienia o powołaniu na urząd sędziego, stosownie do art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) w zw. z art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie złożył wniosek o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania, z wyłączeniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, jako świadczonego pro bono.

W uzasadnieniu skargi M. D. wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2005 r. Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwałę nr [...], mocą której przedstawiła jego kandydaturę Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, celem powołania go na stanowisko sędziego Sądu Okręgowego W. w W., a w dniu 16 października 2007 r. otrzymał pismo Wiceprezesa Sądu Okręgowego dla W. w W., z informacją, że Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej "nie skorzystał z konstytucyjnej prerogatywy do powołania" na stanowisko sędziego.

W tym samym dniu skarżący skierował do Prezydenta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie powołania na stanowisko sędziego, a pismo to, jak podał, do dnia 15 grudnia 2007 r., pozostało bez odpowiedzi.

W uzasadnieniu skargi M. D. w pierwszej kolejności wskazał, że Prezydent, w zakresie, w jakim nie skorzystał z prerogatywy powołania kandydata przedstawionego przez Krajową Radę Sądownictwa na stanowisko sędziego, działał jako organ administracji publicznej, a tym samym, działając w takim charakterze, dopuścił się bezczynności.

Uzasadniając tak zajęte stanowisko, stwierdził, że zaklasyfikowanie Prezydenta do organów administracji publicznej jest możliwe poprzez wyodrębnienie przypisanych mu działań, a w tym zakresie Konstytucja wyróżnia trzy grupy jego funkcji, tzn.: reprezentowanie Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantowanie ciągłości władz państwowych, czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji oraz stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Ponadto stwierdził, że Prezydent jest bez wątpienia wyodrębniony organizacyjnie spośród całości aparatu państwowego, o czym, w szczególności, świadczą przepisy art. 127-130 Konstytucji regulujące jego wybór, a w dodatku Konstytucja, powierzając mu określone zadania (np.: art. 126, 133 i 134), wyposażyła go w odpowiednie imperium, aby zadania te mógł realizować (art. 144 Konstytucji). To zaś oznacza, że Prezydent jest organem administracji publicznej, nad którym zgodnie z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, sprawują kontrolę sądy administracyjne.

Z drugiej strony wskazał, że skoro Prezydent jest organem administracji publicznej, to formułując wobec niego zarzut bezczynności, należy ustalić, czy był on zobowiązany na mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa do podjęcia czynności.

Zdaniem skarżącego, Prezydent pozostaje w bezczynności, bowiem nie wykonuje ustawowego obowiązku w formie nakazanej prawem. Skarżący odwołał się przy tym do aktów podejmowanych przez Prezydenta wymienionych w art. 144 Konstytucji, tj. do wydawanych przez niego postanowień, zaliczając je jednocześnie do aktów urzędowych, będących aktami stosowania bądź, jak podał, konkretyzacji prawa.

Podniósł, że powoływanie na stanowisko sędziego odbywa się właśnie w formie postanowienia, które zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, nie wymaga dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, co tym samym oznacza, że postanowienie o powołaniu na stanowisko sędziego należy do prerogatyw Prezydenta.

Stwierdził, że na gruncie art. 179 Konstytucji termin "powołanie" jest w istocie bliższy pojęciu "mianowanie", zaś sam termin "powołanie" podkreśla jedynie doniosłość aktu promocji sędziego, nie wyrażając jego prawnej natury. Skarżący, stawiając tego rodzaju argument, posłużył się treścią art. 76 Kodeksu pracy, który mianowaniu nadaje charakter aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a.), a powołując się na stanowisko doktryny, stwierdził, że nie ma wątpliwości, iż art. 76 Kodeksu pracy odnosi się do stosunku służbowego sędziego.

Z powyższych przyczyn, w ocenie skarżącego, powołanie na urząd sędziego jest decyzją w prawnoadministracyjnym rozumieniu tego terminu i podlega kontroli sądowej, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nawet, gdyby uznać, że nie jest decyzją, to i tak stanowiłoby akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy i podlegało kognicji sądu administracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia skargi uzupełnił zaprezentowane stanowisko, stwierdzając, że kontrola sądu administracyjnego jest dopuszczalna, bowiem na gruncie przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami k.p.a., postanowienie Prezydenta o powołaniu na stanowisko sędziego podlega tej kontroli na równi z innymi decyzjami administracyjnymi (art. 3 § 2 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarżący zauważył, że skoro Prezydent ma obowiązek działania w przedmiocie powołania sędziego (i to działania o charakterze pozytywnym), to niepodjęcie takiej czynności otwiera drogę kontroli sądowoadministracyjnej.

Z kolei obowiązek powołania na urząd sędziego wynika – po pierwsze – z wykładni językowej art. 179 Konstytucji, który stanowi, iż sędziowie są powoływani na stanowisko przez Prezydenta, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa oraz art. 55 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w myśl którego sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Podkreślił, że ustawa nie zawiera sformułowań w rodzaju: "Prezydent może powołać", czy też "Prezydent powołuje albo odmawia powołania". Wskazał też na redakcję art. 179 Konstytucji w porównaniu z ujęciem uprawnień prezydenckich w treści art. 133 i 134 Konstytucji, zaznaczając, że w sytuacjach, gdy czynność Prezydenta ma walor czysto formalny, ustrojodawca posługuje się przepisami zredagowanymi bardzo zwięźle. Podnosząc powyższe, skonstatował, że trudno jest zatem znaleźć podstawę do wnioskowania, że Prezydent ma prawo nie podjąć dalszych czynności, po zgłoszeniu przez Krajową Radę Sądownictwa wniosku o powołanie kandydata na stanowisko sędziego. Na poparcie tego argumentu podniósł, że jeżeli prerogatywa Prezydenta obejmuje także rozstrzygnięcie negatywne bądź możliwość braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, to wówczas Konstytucja traktuje o tym wprost (art. 144 ust. 3 pkt 6 Konstytucji), bądź też posługuje się zwrotem "Prezydent może" (art. 98 ust. 4, art. 133 ust. 2, art. 134 ust. 4 zd. 2, art. 140, art. 141, art. 162 ust. 4), a taka sytuacja, w przypadku powołania sędziego, nie ma miejsca.

Po drugie, w ocenie skarżącego, obowiązek powołania na urząd sędziego wynika także z wykładni systemowej. Co prawda kompetencja Prezydenta w zakresie polityki etatowej w sądownictwie jest pewnym ograniczeniem niezależności organizacyjnej sądów na rzecz organu władzy wykonawczej, niemniej jednak w żadnym wypadku nie dochodzi tu do przekazania organowi egzekutywy całości uprawnień, już choćby ze względu na to, iż kompetencje przypisane w tym zakresie Krajowej Radzie Sądownictwa zapewniają respektowanie granic zewnętrznej ingerencji w konstytucyjnie zapewnioną niezależność sądów (art. 173 Konstytucji).

Po trzecie, o obowiązku powołania na urząd sędziego przesądza także wykładnia funkcjonalna i historyczna, bowiem obligatoryjny charakter powołania na stanowisko sędziego kandydata przedstawionego Prezydentowi wynika z zasady niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów, zasady trójpodziału władzy i zasady apolityczności sędziów. Niedokonanie powołania na stanowisko sędziego, mimo stosownego wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, może być w konsekwencji uznane za ingerencję w niezawisłość sędziowską i niezależność sądów, a brak uzasadnienia stanowiska Prezydenta może zasugerować zastosowanie przez Prezydenta nieobiektywnych kryteriów, którymi to kryteriami Prezydent nie powinien kierować się przy powoływaniu na stanowisko sędziego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, reprezentowany przez Zastępcę Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – R. D., wniósł o jej odrzucenie, a w razie przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania – o jej oddalenie.

Prezydent RP w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego wskazał, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak kognicji Sądu w tego rodzaju sprawach. Zaznaczył, że pozycja ustrojowa Głowy Państwa czyni wątpliwą możliwość zakwalifikowania Prezydenta do kategorii organów administracyjnych, zwłaszcza że nie stanowi on wyodrębnionej jednostki organizacyjnej, której działalność opierałaby się o typowe dla administracji formy działania. Podniósł, że w polskim porządku konstytucyjnym Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej został zakwalifikowany jako organ władzy wykonawczej (art. 10 Konstytucji), najwyższy przedstawiciel RP, gwarant ciągłości władzy państwowej, strażnik Konstytucji, bezpieczeństwa państwa oraz niepodzielności jego terytorium, wykonujący swe zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (art. 126 Konstytucji). Podkreślił, że poszczególne kompetencje Prezydenta są powiązane z majestatem Państwa, a Konstytucja przyznaje Prezydentowi rolę arbitra politycznego, podmiotu uosabiającego Rzeczpospolitą Polską.

Stwierdził, że akty urzędowe Prezydenta (art. 144 Konstytucji) nie zawierają władczych rozstrzygnięć o sferze praw i obowiązków podmiotów prywatnych, wyjątkowo jedynie mogą być skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, ale nie są wydawane w procedurze administracyjnej. Tak też jest w przypadku powoływania sędziów. Prezydent w tym zakresie bowiem korzysta ze swej prerogatywy, realizując konstytucyjną zasadę równowagi władz. Powołanie sędziego nie wywiera skutków w sferze materialnego prawa administracyjnego, co sprawia, że sprawa nie jest sprawą sądowoadministracyjną.

Niezależnie od powyższego, na wypadek przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania, Prezydent podniósł także, że skarga powinna podlegać oddaleniu jako niezasadna, gdyż w sprawie Prezydent nie pozostaje w bezczynności i zarzut ten jest nietrafny. Prezydent bowiem nie pozostawał bierny i – tak jak wymaga tego Konstytucja RP – ustosunkował się do przedstawionej uchwały KRS. Dalej zaznaczył, że wprawdzie Prezydent nie działał w tym zakresie w ramach przepisów procedury administracyjnej, a więc nie można mówić o wykonywaniu czynności w określonym terminie, to Prezydent rozpatrzył wniosek KRS w sprawie powołania skarżącego na stanowisko sędziego i ustosunkował się do treści tego wniosku.

Prezydent odniósł się także do petitum skargi, stwierdzając, że i tak niedopuszczalne jest zobowiązanie Prezydenta w trybie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względu na niemożność zakwalifikowania Prezydenta RP do kategorii organów administracji oraz z uwagi na konstytucyjną odrębność i autonomiczność jego pozycji ustrojowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zadanie sądownictwa administracyjnego to – zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej, zaś w świetle art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym, gdy chodzi o kontrolę, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei, art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne.

Skarga analizowana w świetle powyższych przepisów jest niedopuszczalna, albowiem przedmiot sprawy nie należy do właściwości Sądu, gdyż nie ma ona charakteru sprawy sądowoadministracyjnej.

M. D. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na niepowołaniu go do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim w Sądzie Okręgowym dla W. w W.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Art. 3 § 2 tejże ustawy stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., do których odwołuje się pkt 8 tego przepisu, mówią o określonych prawnych formach działania składających się na "działalność administracji publicznej" zaskarżalną do sądu administracyjnego, a nie odwołują się do kryterium podmiotu podejmującego określoną działalność. W art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. użyto natomiast pojęcia "organ" bez bliższego określenia, bezczynność jakiej kategorii organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu. W konsekwencji – w odniesieniu do skargi z art. 3 § 2 pkt 8 należy przyjąć, że może ona dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej".

W aspekcie podmiotowym, do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie tego pojęcia, jest uprawniona szeroka i zróżnicowana wewnętrznie kategoria organów administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym. Oznacza to, że szerokie jest spektrum jednostek organizacyjnych prowadzących "działalność administracji publicznej" podlegającą kontroli sądów administracyjnych. W takim też zakresie podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego bezczynność tych organów na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 (tak: Tadeusz Woś w: T. Woś, Hanna Krupniak – Malczyk, Marta Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2005, teza 69 do art. 3, s. 84-85).

Konstytucja RP zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2), co jednak nie oznacza, że (nawet z punktu widzenia podziału władz) można stwierdzić, że należy on do administracji publicznej. Jak zauważa Jan Zimmermann, pojęcie władzy wykonawczej ("egzekutywy" w przeciwieństwie do "legislatywy") jest szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze. O przynależności danego organu do rzędu organów administracji publicznej przesądzają jego kompetencje, a kompetencje administracyjnoprawne prezydenta nie są liczne i można mieć uzasadnione wątpliwości co do tego, czy są one właściwe administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, czy też są tylko specjalnymi prerogatywami Prezydenta RP jako głowy państwa. Działania podejmowane w ramach tych kompetencji nie stanowią, zdaniem Jana Zimmermanna, bowiem dosłownie stosowania prawa ani nie spełniają funkcji administracyjnej (administrowania), a także nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, ani w administracyjnym toku instancji. W żadnym razie nie jest właściwe nazywanie Prezydenta RP organem administracji publicznej (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne", Zakamycze 2005, s. 171).

Barbara Adamiak zalicza z kolei Prezydenta RP do innych organów państwa, powołanych z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 109).

Funkcje Prezydenta RP w świetle Konstytucji są różne, spełnianie zadań (kompetencji) należących do zakresu działania administracji publicznej jest tylko pewnym jej fragmentem (Zbigniew Leoński "Zarys prawa administracyjnego" Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2004, s. 93).

Przyjmując zatem, iż funkcje Prezydenta RP polegające na spełnianiu zadań należących do zakresu działania administracji publicznej są tylko pewnym fragmentem jego kompetencji, zbadać należy, czy Prezydent RP, wydając akt prawny w przedmiocie powołania na stanowisko sędziego (art. 144 ust. 3 pkt 17 w związku z art. 179 Konstytucji RP), działa jako organ państwowy powołany z mocy prawa do podejmowania działań z zakresu administracji publicznej, innymi słowy mówiąc, czy działa jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym.

W tym miejscu przywołać należy definicję organu administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym, w myśl której, przez pojęcie to należy rozumieć każdy organ państwa i każdą inną (samorządową, społeczną itp.) jednostkę organizacyjną, która chociażby incydentalnie realizuje zadania państwa w zakresie jego funkcji wewnętrznej, społeczno-kulturalnej i gospodarczej (T. Woś, tamże, s. 36-37, teza 7 do art. 3).

Stosownie do art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP akt prawny Prezydenta RP w przedmiocie powołania na stanowisko sędziego, jako niewymagający dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, należy do całkowicie autonomicznych, osobistych, w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta RP, czyli do tzw. prerogatyw.

Zwrócić należy uwagę, iż termin "prerogatywy" kojarzony jest często z dyskrecjonalnymi, bardzo konkretnymi, uprawnieniami głowy państwa, których realizacja wywołuje znamienne skutki w zakresie stosunków z organami poszczególnych władz (Anna Frankiewicz "Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP", Zakamycze 2004, s. 146).

Prerogatywy Prezydenta RP – akty urzędowe podejmowane osobiście, bez obowiązku ich kontrasygnaty – wskazują na osobistą, samodzielną władzę Prezydenta, na samodzielne atrybuty tej władzy, wyrażają jego charakter i samodzielność ustrojową (tak: Ryszard Mojak w: "Polskie prawo konstytucyjne" pod red. Wiesława Skrzydło, Verba, Lublin 2005, s. 314).

Zakres prerogatyw prezydenckich ukształtowano w sposób pozwalający prezydentowi samodzielnie wykonywać te zadania i kompetencje, które wykraczają poza sferę działalności rządowej (sferę wykonawczą), a wiążą się z wykonywaniem przez prezydenta funkcji arbitra oraz z oddziaływaniem na skład i funkcjonowanie władzy ustawodawczej bądź władzy sądowniczej. Natomiast zadania i kompetencje, które przynależą do zakresu działania władzy wykonawczej, wymagają uzgodnienia z rządem i stąd tylko wyjątkowo wyłączany jest wymóg kontrasygnaty (Leszek Garlicki, "Polskie prawo konstytucyjne – zarys wykładu", Liber, W-wa 2004, s. 276).

Kompetencja Prezydenta RP do powoływania sędziów zaliczana bywa w literaturze przedmiotu do kompetencji arbitrażu politycznego i równoważenia władz (R. Mojak, tamże, s. 316). Leszek Garlicki podkreśla, iż w zakresie relacji z pozostałymi władzami najwyraźniej rysuje się funkcja arbitrażu, typowa dla głowy państwa. Prezydentowi, w ramach tej funkcji, przysługuje szereg kompetencji, które wiążą się ze zorganizowaniem i personalnym ukształtowaniem władz pozostałych (Leszek Garlicki, tamże, s. 277).

Prezydent RP, wydając zatem akt prawny w sprawie powołania sędziego, działa jako głowa Państwa Polskiego, wykonująca kompetencje arbitrażu i równoważenia władz, polegające na personalnym ukształtowaniu władzy sądowniczej. Nie mieści się to, w ocenie Sądu, w sferze działalności administracji publicznej, do kontrolowania której właściwe są sądy administracyjne (art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Tak więc akt powołania sędziego, o jakim mowa w art. 144 ust. 3 pkt 17 w związku z art. 179 Konstytucji RP, nie dotyczy działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 4/98, ONSA 1999/1/6, stanął na stanowisku, iż Prezydent RP, wydając akt prawny w sprawie nadania obywatelstwa polskiego, działał jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniową władzę Państwa w zakresie włączania cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wykraczało to, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, poza sferę działalności administracyjnej i nie było wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe są w niniejszej sprawie dalsze rozważania związane w szczególności z przepisem art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 4 p.p.s.a.

Mając zatem na względzie, iż kontroli sądu administracyjnego podlega bezczynność organów, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., a więc w tych przypadkach, kiedy organ uprawniony jest do prowadzenia działalności mieszczącej się w pojęciu "działalność administracji publicznej", skarga na bezczynność w przedmiocie powołania sędziego, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.