Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 124/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 107 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi B.B. i R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 września 1999 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...], znak: [...] ustalił na wniosek J.S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego na około 47 miejsc postojowych oraz 10 miejsc dla potrzeb autokomisu, z obiektem dozoru, na zasadzie lokalizacji tymczasowej, do czasu przystąpienia do budowy planowanego węzła drogowego [...].

W uzasadnieniu wskazano, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 20 czerwca 1977 r. (Dz. Urz. [...]) z odstępstwem od ustaleń planu, zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody K. nr [...] z dnia 31 grudnia 1984 r. (Dz. Urz. Województwa [...] ) oraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 4 czerwca 1992 r. (Dz. Urz. [...] oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 25 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...]). Planowana inwestycja położona jest w terenie:

- o symbolu [...]: "projektowana trasa główna obszarowa o przekroju 2x3 pasy ruchu. Rezerwa dla ewentualnego wprowadzenia nowoczesnego, szybkiego, przepustowego środka przewozowego komunikacji zbiorczej. Rezerwowanie możliwości wprowadzenia niezależnych od jezdni ścieżek rowerowych. Wykonana jedna jezdnia (północna)"

- o symbolu [...]: "projektowana trasa główna obszarowa o przekroju 2x2 pasy ruchu"

- o symbolu [...]: "ciąg [...]. Projektowana trasa o przekroju 2x2 pasy ruchu. Dwupoziomowy węzeł nad trasą "wzdłuż torów""

Powołano się na art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 1985 r., nr 14, poz. 60 ze) o drogach publicznych, zgodnie z którym w zarezerwowanym pasie terenu mogą być wznoszone tylko tymczasowe budynki lub konstrukcje budowlane; ich usunięcie w wypadku budowy lub modernizacji drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji B.B. i R.B. wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Podnieśli, że decyzja jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bo identyczna sprawa administracyjna została już zakończona prawomocnym wyrokiem NSA OZ w Krakowie z dnia 12 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 30/96 oddalającym skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 1995 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stan prawny i faktyczny sprawy – zdaniem odwołujących się – nie uległ zmianie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 1999 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] znak: [...]

- w części, w której stwierdza się, że "ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w załączniku tekstowym Nr 1 i w załączniku graficznym Nr 2" i w tym zakresie orzekło, iż "ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w załączniku tekstowym Nr 1 i w załącznikach graficznych Nr 2 i Nr 2a",

- w części dotyczącej określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w punkcie 6 załącznika tekstowego Nr 1 i w tym zakresie orzekło, iż w myśl art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 1985 r., nr 14, poz. 60 ze zm.) o drogach publicznych, tymczasowe wykorzystanie pasa terenu przeznaczonego pod budowę dróg publicznych wymaga zezwolenia właściwego organu, po zasięgnięciu opinii zarządu drogi, a ponadto w pasie tym mogą być wznoszone tylko tymczasowe budynki lub konstrukcje budowlane, których usunięcie w wypadku budowy lub modernizacji drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania,

- w części dotyczącej określenia zasady lokalizacji tymczasowej, tzn. "do czasu przystąpienia do budowy planowanego węzła drogowego [...]" i w tym zakresie orzekło: "do czasu przystąpienia do budowy planowanego węzła drogowego [...]

- w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powołano się na uchwałę 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 1999 r., (OPK 2/99), publ. ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 122, zgodnie z którą w razie niezamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) zasad tymczasowego wykorzystania terenu przeznaczonego pod budowę lub modernizację dróg publicznych, dopuszczalne jest tymczasowe wykorzystanie zarezerwowanych na ten cel pasów gruntu na zasadach określonych w art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.).

Ponadto wskazano, iż dokonane przez organ odwoławczy zmiany związane są z uchybieniami organu w stosunku do treści zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zaznaczono też, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1995 r., znak: [...] oraz utrzymująca tę decyzje w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dotyczyły sprawy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek L.S. obejmujący działki nr 1 , 2, 3 i 4 , natomiast zaskarżona decyzja została wydana na wniosek J.S. i obejmuje działki nr 1 i 2 .

Odniesiono się do zarzutów odwołujących się stron w zakresie ewentualnego zagrożenia ich interesów związanych z realizacja przedmiotowej inwestycji. Wskazano, iż zamierzenie budowlane będzie musiało spełniać wymagania usytuowania od granicy sąsiedniej w odpowiednich odległościach wynikających z przepisów prawa, zatem nie dojdzie do kolizji pomiędzy planowaną budową skarżących a przedmiotową inwestycją. Projekt budowlany będzie bowiem szczegółowo badany na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 1999 r., znak: [...] wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie B.B. i R.B. z wnioskiem o zmianę decyzji na odmowną bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zakwestionowanej decyzji zarzucono:

- sprzeczność inwestycji z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zmienionym w 1992 r. i w 1994 r., narusza zatem art. 40 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

- naruszenie powagi rzeczy osądzonej, gdyż identyczna sprawa administracyjna została już zakończona prawomocnym wyrokiem NSA OZ w Krakowie z dnia 12 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 30/96 oddalającym skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 1995 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu,

- naruszenie w związku z powyższym art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postępowanie w sprawie zawieszone postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2004 r. zostało podjęte postanowieniem z dnia 27 stycznia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone – czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi B.B. i R.B. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze względu na wskazaną wyżej zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że kontroli sądowej podlegała zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 1999 r., znak:[...] częściowo zmieniająca decyzję organu pierwszej instancji. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest uzasadniona, mimo niezasadności zarzutów podnoszonych przez skarżących. Należy bowiem podzielić stanowisko organów powołujących się na uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. OPK 2/99 Lex 37446, że w razie niezamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), zasad tymczasowego wykorzystania terenu przeznaczonego pod budowę lub modernizację dróg publicznych dopuszczalne jest tymczasowe wykorzystanie zarezerwowanych na ten cel pasów gruntu na zasadach określonych w art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Zgodnie zaś z brzmieniem art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w dacie wydania decyzji II instancji zarezerwowany pas terenu, o którym mowa w ust. 1 (pod przyszłą budowę lub modernizację dróg), powinien być wykorzystany na cele rolnicze lub gospodarcze o tymczasowym charakterze, za zezwoleniem właściwego organu, po zasięgnięciu opinii zarządu drogi. W zarezerwowanym pasie terenu mogą być wznoszone tylko tymczasowe budynki lub konstrukcje budowlane; ich usunięcie w wypadku budowy lub modernizacji drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania.

W przedmiotowej sprawie na terenie objętym wnioskiem obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 20 czerwca 1977 r. (Dz.Urz. [...]) z odstępstwem od ustaleń planu, zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody K. nr [...] z dnia 31 grudnia 1984 r. (Dz.Urz. Województwa [...]) oraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 4 czerwca 1992 r. (Dz.Urz. WRN nr [...] ) oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 25 listopada 1994 r. (Dz.Urz. Woj. K. [...]). Planowana inwestycja położona jest w terenie:

- o symbolu [...]: "projektowana trasa główna obszarowa o przekroju 2x3 pasy ruchu. Rezerwa dla ewentualnego wprowadzenia nowoczesnego, szybkiego, przepustowego środka przewozowego komunikacji zbiorczej. Rezerwowanie możliwości wprowadzenia niezależnych od jezdni ścieżek rowerowych. Wykonana jedna jezdnia (północna)"

- o symbolu [...]: "projektowana trasa główna obszarowa o przekroju 2x2 pasy ruchu"

- o symbolu [...]: "ciąg [...]. Projektowana trasa o przekroju 2x2 pasy ruchu. Dwupoziomowy węzeł nad trasą "wzdłuż torów".

Zatem zgodnie z art. 35 ust. 2 i 3 istniała możliwość wykorzystania zarezerwowanego pasa drogowego pod działalność gospodarczą o tymczasowym charakterze za zezwoleniem organu po zasięgnięciu opinii zarządcy drogi.

Zarzut skarżących dotyczący powagi rzeczy osądzonej jest również nieuzasadniony. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, Lex nr 597967: "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy, konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego"). Wskazać należy, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1995 r., znak: [...] oraz utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dotyczyły sprawy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek L.S. obejmujący działki nr 1, 2, 3 i 4 , natomiast zaskarżona decyzja została wydana na wniosek J.S. i obejmuje działki nr 1 i 2. Jak wynika z powyższego brak jest tożsamości obu spraw, gdyż nie zachodzi tożsamość ani podmiotowa ani przedmiotowa. W tej sytuacji nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, a wydana decyzja nie jest obaczona wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności. Tym samym zarzut naruszenia przez organy art. 8 k.p.a. , jako powiązany z powyżej przedstawionym zarzutem, okazał się niezasadny.

Decyzje organów obydwu instancji zapadły jednak w wyniku naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie dostrzegł istotnych uchybień w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] , znak: [...] . Utrzymanie w znacznej części w mocy decyzji organu pierwszej instancji w tym stanie rzeczy nie było dopuszczalne.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali.

Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w starszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1499/97, LEX nr 48755). Na konieczność podpisania przez upoważnione osoby załączników stanowiących integralną część decyzji, a w braku tego podpisu – na wadliwość decyzji - wskazuje również nowsze orzecznictwo (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 roku, II SA/Kr 289/05, LEX Nr 394841, wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Łd 631/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 kwietnia 2007r., II SA/ Go 73/ 07). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07 wyraził wprost pogląd, że "skoro załącznik graficzny do decyzji ma stanowić jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien być opatrzony podpisem osoby upoważnionej do podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazywać datę i numer decyzji, której integralną część stanowi (podobnie - wyrok NSA z 12 października 2006 r., II OSK 491/06, LEX nr 289267).

Znajdujące się w aktach administracyjnych załączniki decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym załącznik graficzny, nie zostały podpisane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem nie mogą być traktowane jako dokumenty określające treść decyzji. Na załącznikach graficznych widnieje wprawdzie adnotacja: "insp. A.A. " nie wskazano jednak, że osoba ta działała z upoważnienia Prezydenta Miasta K. tak jak podpisany pod decyzją mgr inż. arch. J.P. Załącznik tekstowy nie zawiera żadnego podpisu.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. W związku z tym nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji. Określenie tych linii na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest szczególnie ważne. Pozwala bowiem dokładnie ustalić katalog stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje, a także zweryfikować zgodność zamierzenia inwestycyjnego planowanego w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi z przepisami prawa mającymi zastosowanie w odniesieniu do określonego terenu. Z powodu powyższych uchybień nie jest możliwe zweryfikowanie w tym zakresie poprawności ustaleń organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, a tym samym orzeczenie – jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji – o braku sprzeczności inwestycji z prawem.

Brak podpisu organu wydającego decyzję na załącznikach decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poza tym, że nie pozwala tych załączników traktować jako integralnej części decyzji, powoduje dodatkowo, że nie jest możliwe przyjęcie na gruncie przedmiotowej sprawy, że zostały zbadane przesłanki z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (kwestii tej dotyczy załącznik nr 1). Wniosek organów o spełnieniu wymogów określonych w art. 42 ust. 1 cyt. ustawy był zatem przedwczesny. Już sama ta okoliczność obligowała organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W istocie bowiem warunki zabudowy określone w załączniku tekstowym nr 1 nigdy nie uzyskały waloru warunków wiążących prawnie. Zauważyć należy, że organ odwoławczy w zakresie załączników dokonał zmiany tylko co do ich oznaczenia, a sam ustalił jedynie jeden z warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie po raz pierwszy na etapie postępowania odwoławczego wszystkich warunków zabudowy pozostawałoby z kolei w kolizji z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym rozstrzygnięć nakładających obowiązki wskazuje się zasadnie, że nie jest istotne, czy wymagane prawem ustalenia zawarte są w treści samego aktu, czy też w integralnym do tego aktu załączniku. Przy czym w przypadku skorzystania z drugiej z wymienionych możliwości załącznik musi być podpisany przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 751/07, LEX nr 440051, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 752/07, LEX nr 409259). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06 stanął na stanowisku, zgodnie z którym "brak podpisu upoważnionej osoby na załączniku do decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Skutkiem rażącego naruszenia prawa jest nieważność decyzji administracyjnej stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Sąd stwierdził w powyższym wyroku, że brak stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. uzasadnia uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji przez NSA na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym (wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06, LEX nr 236395). Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie i w ocenie sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, LEX nr 30583, gdzie stwierdzono, że "brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Dopuszczalne jest sporządzenie załącznika do decyzji, lecz taki załącznik musi zawierać przynajmniej dokładne oznaczenie decyzji, a przede wszystkim właściwy podpis, gdyż załącznika tego nie można traktować inaczej jak decyzji. Skoro więc załącznik ten nie zawiera podpisu, to nie może być traktowany jako decyzja"; por. też: wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2008 r., II SA/Kr 468/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08, Lex 451625, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07, LEX nr 488025) i piśmiennictwie (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).

Ze względu na charakter prawny decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie jest decyzją nakładającą obowiązki, a jej treść obejmuje zarówno stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem, jak i ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchybienia polegającego na niepodpisaniu załączników graficznych nie można na gruncie niniejszej sprawy traktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to jednak niewątpliwe uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż determinujące treść rozstrzygnięcia, które w niniejszej sprawie jest poprzez brak stosownych podpisów - niepełne i niejednoznaczne.

Należy również podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.)). Organy administracji były zatem związane wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji i nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu - bez uzyskania zgody strony w tym zakresie – określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. Zgodnie bowiem z cytowanym art. 61 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wprawdzie organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, jednakże obowiązany jest wówczas uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania.

W niniejszej sprawie wniosek J.S . z dnia 22 marca 1999 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego parkingu strzeżonego i autokomisu na działce nr 1 i 2 przy ul. [...] w R. , a w charakterystyce zamierzonego zagospodarowania terenu wnioskodawca podał: "portiernia i plac utwardzony, wc – kontenerowe". Tymczasem organy obydwu instancji orzekły o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego na około 47 miejsc postojowych oraz 10 miejsc dla potrzeb autokomisu, z obiektem dozoru. "Budowa autokomisu" nie jest tożsama z budową "miejsc dla potrzeb autokomisu", a obiekt dozoru poza tym, że jest pojęciem ogólnym i może oznaczać również obiekt kubaturowy wymagający pozwolenia na budowę nie jest tożsamy z "portiernią", "placem utwardzonym", czy "wc – kontenerowym". Oznacza to, że z punktu widzenia poprawności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w razie wątpliwości co do zakresu planowanej przez wnioskodawcę inwestycji określonej we wniosku, szczególnie istotne było wyjaśnienie tej kwestii w toku prowadzonego postępowania.

Okoliczności powyższe wskazują na dowolność działania organów obydwu instancji. Podkreślić należy, że organy administracji były związane wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji i nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. W razie jakichkolwiek wątpliwości, zwłaszcza co do zakresu wniosku, organ administracji jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia tych wątpliwości korzystając z instrumentów prawnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w jego art. 64 § 2, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Powyższe uchybienia organów administracji wskazują, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tym stanie rzeczy mając na uwadze art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe uchybienia procesowe wskazują, że zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja nie zawierająca wymaganych prawem elementów i wydana w braku przeprowadzenia postępowania w kierunku wskazanym przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem bezpośrednio zdeterminowały treść decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji było zatem nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uwzględniając rodzaj wskazanych wyżej popełnionych przez organy uchybień o charakterze procesowym, sąd nie znalazł podstaw do zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania innych niż te wyżej podniesione, a koncentrujące się na konieczności wyeliminowania w dalszym toku postępowania dotychczasowych uchybień. W takim stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne. Dodatkowo należy zauważyć, że początek sprawy datuje się na rok 1999, termin ważności decyzji organu pierwszej instancji ustalono do dnia 31 grudnia 2000 r., a obecnie stan prawny odnoszący się do ustalania warunków zabudowy jest odmienny od obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbędne.