Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 712/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt. 8, art. 20, art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 67, par. 68
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: par. 6, par. 7
journal: Dz.U. 1956 nr 19 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gruntów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 4 maja 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38 poz. 454), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. nr 19, poz. 97 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań S. Z. i W. Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. znak: [...], orzekającą o zmianie użyktów i klas gruntów w zakresie działek nr 329/4, 329/8 i 329/9 obręb 53 jed. ewid. K-P.

W uzasadnieniu tak podjętej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, co następuje :

W dniu 7.12. 2000 r. S. Z. zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o sprawdzenie użytków i klas gruntu na działkach m. in. nr 329/3 i 329/4 obr. 53 jed. ewid. K.- P. twierdząc, że aktualne ich oznaczenie jako "Tr" - tereny różne jest niezgodne ze stanem użytkowania na gruncie, ponieważ działki są porośnięte 50-cio letnimi drzewami. Prezydent Miasta objął postępowaniem administracyjnym oprócz przedmiotowych działek również działki sąsiednie - 328/9, 329/5, 329/6 i 329/7 obr. 53 jed. ewid. K.- P. tworzące zwarty kompleks terenów różnych "Tr". Biuro Geodezji i Terenów Rolnych sporządziło operat aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] w dniu [....] 2006 r. Prezydent Miasta decyzja z dnia [...] 2007 r. znak [...]orzekł o zmianie użytków i klas gruntu dla działek nr 329/4, 329/8 i 329/9 zastępując tereny różne "Tr" użytkami "Ti", "Bz" i "LsV" a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Wyrokiem dnia 8.10.2007 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na naruszenie przepisów § 6 i § 7 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, gdyż z akt sprawy nie wynikało, aby protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny były w trybie § 6 ust. 2 wyłożone do wglądu zainteresowanych po ich zawiadomieniu o tym, oraz by po upływie 7 dni od wyłożenia upoważniony przez Wojewodę do sporządzania i odbioru projektów klasyfikacji inspektor M. K. sporządziła protokół z czynności i zajęła wymagane prawem stanowisko co do prawidłowości projektu i ewentualnych zastrzeżeń.

Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta, ustosunkowując się do zarzutów WSA zawartych w wyroku z dnia 8 października 2007r., wyłożył w dniach od 15 lipca do 23 lipca 2008r. w lokalu Urzędu Miasta przy ul. [...] do publicznego wglądu protokół, mapę i rejestr klasyfikacyjny. Na prośbę W. i S. Z. (nowych współwłaścicieli przedmiotowych działek w miejsce S. Z.) protokół, mapę i rejestr klasyfikacyjny z gleboznawczej klasyfikacji gruntów zostały powtórnie wyłożone do wglądu zainteresowanym w dniach 19-27 sierpnia 2008r. Zatem wszystkie strony postępowania zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów miały możliwość zapoznania się z wynikami klasyfikacji i zgłoszenia swoich uwag i zastrzeżeń. W trakcie wyłożenia Pan W. Z. złożył zastrzeżenie do protokołu podnosząc, że teren porasta roślinność leśna stanowiąca skupiska drzew i krzewów mająca charakter parku i teren ten nie powinien być uznany za las. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów projekt klasyfikacji gruntów sprawdza na miejscu inspektor upoważniony do kontroli i odbioru projektów klasyfikacji gruntów, dokonując kontroli na gruncie oraz bada złożone zastrzeżenia i w razie potrzeby wprowadza do projektu klasyfikacji niezbędne poprawki. Zgodnie z powyższym w dniu 23 września 2008 r. A. K., posiadający upoważnienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do kontroli projektów klasyfikacji gruntów na terenie województwa, w obecności zainteresowanych stron - dokonał na gruncie kontroli projektu klasyfikacyjnego. W dniu 23 października 2008 r. zawiadomiono strony zgodnie z art.10 §1 kpa o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy. W wyniku złożonych przez S. Z. zastrzeżeń do zebranego materiału, Prezydent powtórnie zawiadomił wszystkie strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałami w sprawie aktualizacji klas i użytków na przedmiotowych działkach, w tym protokołu z dnia [...] 2008 r. sporządzonego przez inspektora A. K. w sprawie sprawdzenia klasyfikacji gruntów na działkach nr 2/82, 2/93, 2/95, 2/101 obr.54 oraz działkach nr 329/4, 329/8, 329/9 obr.53 K.- P.. Zdaniem organu powyższy protokół należy uznać za opinię będącą jednocześnie odpowiedzią na zarzuty S. Z., wydaną w oparciu o ustalenia i protokół kontrolny spisany w czasie sprawdzania projektu klasyfikacyjnego w dniu 23 września 2008 r.

W ocenie organu odwoławczego, w trakcie powtórnie prowadzonego postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta zostały prawidłowo wykonane czynności klasyfikacyjne wynikające z § 6 i § 7 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów. Zarzut S. Z. o naruszeniu art. 7,8,10 i 77 kpa poprzez pozbawienie go możliwości udziału w wizji podczas czynności inspektora sprawdzającego projekt klasyfikacyjny był bezzasadny. Organ wyjaśnił, że czynności inspektora sprawdzającego projekt klasyfikacji gruntów wynikają z § 7 rozporządzenia i inspektor nie ma obowiązku przeprowadzania kontroli na gruncie w obecności zainteresowanych osób (w przeciwieństwie do klasyfikatora, który wykonuje swoje czynności przy udziale osób zainteresowanych). Jednakże wszystkie strony postępowania zostały zawiadomione o kontroli inspektora, a prośba S. Z. o przesunięcie terminu wizji lokalnej nie musiała wstrzymywać czynności inspektora kontrolującego projekt klasyfikacyjny. Wyniki tej kontroli były następnie wykładane do wglądu zainteresowanych i S. Z. wniósł zastrzeżenia, na które udzielił odpowiedzi inspektor A. K. w protokole z dnia [...] 2008 r. co potwierdza czynny udział strony w postępowaniu i możliwość niejednokrotnego zapoznawania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami.

Zdaniem organu odwoławczego, organ l instancji przy wydawaniu decyzji oparł się na ustaleniach zawartych w operacie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów sporządzonej przez upoważnionego klasyfikatora, a skontrolowanego przez inspektora upoważnionego do kontroli odbioru projektów klasyfikacyjnych. Klasyfikator podczas wizji na gruncie wydzielił fragment terenu mającego charakter terenu zielonego urządzonego (Bz) - otoczenie pomnika, natomiast pozostała część porośnięta sosną oraz grochodrzewem została uznana za użytek leśny. Zgodnie z operatem aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji działka nr 329/4 jest zajęta pod urządzony parking, zatem dotychczasowy użytek "Tr" zmieniono na użytek - inne tereny komunikacyjne "Ti", działka nr 329/8 stanowi teren zieleni urządzonej, wokół pomnika, zatem dotychczasowy użytek "Tr" zmieniono na użytek - tereny rekreacyjne - wypoczynkowe "Bz", natomiast działka nr 329/9 stanowi w części południowej teren zieleni urządzonej, a w części północnej stanowi teren zalesiony, zatem dotychczasowy użytek "Tr" zmieniono na użytek - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe "Bz" i las - "LsV". Powyższych zmian użytków dokonano zgodnie z załącznikiem nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, natomiast klasę bonitacyjną gleby leśnej ustalono w oparciu o badanie profilu glebowego zgodnie z obowiązującą Instrukcją w sprawie przeprowadzenia klasyfikacji gleboznawczej gruntów.

W odpowiedzi na zarzuty odwołania podważające ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w zakresie wprowadzenia nowego użytku gruntowego - gruntu leśnego "Ls" organ odwoławczy wskazał, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa jakie dokumenty stanowią podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. Są to m. in. zmiany wynikające z opracowań przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Takim opracowaniem w przedmiotowej sprawie jest Operat aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów działek nr 329/8, 329/9, 329/4, 329/5, 329/6, 329/7, 328/9, przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] w dniu [...] 2006 r. Zdaniem organu określenie użytku leśnego oraz klasy bonitacyjnej gruntu leśnego należy do kompetencji upoważnionego do wykonywania czynności klasyfikacyjnych klasyfikatora gruntu. Upoważniony klasyfikator w wyniku badania gleby na gruncie, określił dla części działki nr 329/9 o pow.0,3077 ha użytek leśny -"Ls" o pow. 0,2683 ha oraz jego klasę bonitacyjną w oparciu o profil glebowy. W odkrywce glebowej stwierdzono profil gleby leśnej, określając siedlisko lasu jako bór mieszany świeży, rodzaj drzewostanu - sosna i grochodrzew. Inspektor sprawdzający projekt klasyfikacyjny potwierdził w protokole z dnia 23 września 2008r. zgodność ustalonych klas i użytków na ww. działkach ze stanem faktycznym, a odpowiadając na zarzuty S. Z. w protokole z dnia [....] 2008r. potwierdził, że część działki nr 329/9 stanowi użytek leśny o zwartym drzewostanie mieszanym, który w przeważającej części stanowią sosna, olcha, i brzoza, jak również występuje runo leśne i podszycie. Dlatego zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego grunt ten winien być oznaczony jako użytek leśny. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa zostały uznane za bezzasadne, gdyż przedstawione powyżej wyjaśnienie jest zawarte w operacie pomiarowym, z którym strony miały niejednokrotnie możliwość zapoznania się oraz zgłoszenia ewentualnych uwag i zastrzeżeń.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 maja 2009 r. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. Z., podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 140 kpa poprzez nieuwzględnienie wszystkich żądań i zastrzeżeń strony określonych w odwołaniu od decyzji organu l instancji;

- § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów oraz art. 42 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne poprzez uznanie, że określenie "użytku leśnego" należy do kompetencji upoważnionego do wykonania czynności klasyfikacyjnych klasyfikatora;

- art. 7 i 8 kpa poprzez dokonywanie czynności kontrolnych przez Inspektora z Biura Geodezji i Terenów Rolnych z T., którego zleceniodawcą był podmiot, który sporządził operat podlegający weryfikacji;

- art. 10 § 1 kpa poprzez pozbawienie strony możliwości uczestniczenia w postępowaniu w dniu [...] 2008r. podczas czynności wizji lokalnej w terenie;

- art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach polegające na uznaniu, że do uznania gruntu za las wystarczy tylko spełnienie przesłanki pokrycia terenu przez roślinność leśną , co stoi w sprzeczności z budową normy prawnej zawartej w art. 3, ustawy, która jest koniunkcją, co skutkuje założeniem, że aby hipoteza zawarta w danej normie była prawdziwa muszą wystąpić łącznie obie dyspozycje wskazane w normie.

W skardze zarzucono też błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że działki ewidencyjne objęte postępowaniem porośnięte drzewami stanowią lasy i zaklasyfikowanie ich jako lasy jest podstawą do zmiany oznaczenia działek w ewidencji gruntów na " Ls". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu l instancji oraz o wstrzymanie wykonania decyzji WINGiK.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor nadzoru geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA postanowieniem z dnia 21 stycznia 2010 r. odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Skargę należało uwzględnić, choć nie wszystkie podnoszone przez skarżącego zarzuty znajdują oparcie w treści przepisów stanowiących podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zapadł w dniu 8.10. 2007 r. do sygn. akt [...] wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylający decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]2007 r. Nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Jednak ocena prawna sądu jest wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu albo w inny sposób w aktach sprawy, (tak. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2008, komentarz do art. 153). Ta ostatnia uwaga ma znaczenie z uwagi na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i zarzuty zawarte w skardze. Uchylając poprzednie rozstrzygnięcie w sprawie toczącej się na skutek wniosku S. Z., w którym żądał on "sprawdzenia klas i użytków dla działek 329/4, 329/8 i 329/9, Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy § 6 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, co spowodowało naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa co do zasad zbierania i oceny materiału niezbędnego do załatwienia sprawy. Rozpatrując zatem sprawę po raz kolejny, organy obowiązane były zastosować się do wyrażonej przez WSA oceny prawnej i wynikających z niej wytycznych co do dalszego postępowania.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie należało stwierdzić, że nie narusza ona art. 153 i jest zgodna z treścią § 6 i § 7 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów. Sądowa kontrola prowadzi nadto do wniosku, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez pozbawienie strony możliwości uczestniczenia w postępowaniu w dniu [...] 2008 r. podczas czynności wizji lokalnej, oraz naruszenia przepisów art. 7 i 8 kpa poprzez dokonywanie czynności kontrolnych przez Inspektora Biura Geodezji i Terenów Rolnych z T., którego zleceniodawcą był podmiot sporządzający operat podlegający weryfikacji nie mogły zostać przez sąd uwzględnione. Odnośnie do pierwszego z tych zarzutów, to zgodnie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia organ l instancji wyłożył w lokalu UM do publicznego wglądu protokół, mapę i rejestr klasyfikacyjny z gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wobec prośby W. Z. i S. Z. - jak ustalił organ - nowych współwłaścicieli gruntu dokumenty te zostały powtórnie wyłożone do wglądu zainteresowanym, w wyniku czego W. Z. złożył zastrzeżenia. Następnie, zgodnie z treścią § 7 rozporządzenia projekt klasyfikacji gruntów został sprawdzony na miejscu przez upoważnionego do kontroli i odbioru projektów inspektora w dniu [...] 2008 r. Z czynności tych sporządzony został protokół, którego treść jest zgodna z ust. 2 § 7. Zdaniem sądu należy podzielić stanowisko organów w przedmiocie charakteru czynności dokonywanych przez inspektora, o których mowa w § 7 rozporządzenia. W przeciwieństwie do klasyfikatora, który dokonuje czynności w obecności osób zainteresowanych (§ 4 rozporządzenia), inspektor sprawdzający projekt klasyfikacji gruntów nie ma obowiązku przeprowadzać tej czynność w obecności osób zainteresowanych. Dokonane przez inspektora czynności, wraz z oceną projektu klasyfikacji, ustosunkowaniem się do zastrzeżeń i motywacją, oraz ewentualnymi poprawkami do projektu znajdują odzwierciedlenie i udokumentowane są w protokole, o którym mowa w ust. 2 § 7. Jak słusznie zauważył organ l instancji wizja w terenie, a ściśle ujmując czynności dokonywane w terenie przez inspektora w oparciu o § 7 ust. 1 rozporządzenia są czynnościami przeprowadzanymi w ramach dowodu, jakim jest operat pomiarowy. Organ administracji nie miał więc obowiązku odrębnego zawiadamiania stron postępowania o terminie tych czynności, również z uwagi na wyłożenie do wglądu zainteresowanych sporządzonego protokołu, co nastąpiło stosownie do treści art. 10 § 1 kpa. Dlatego zarzut skarżącego pozbawienia możliwości uczestniczenia w postępowaniu w dniu [...] 2008 r. nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, jak i przepisów kpa. Nie mają więc także znaczenia - wbrew twierdzeniom skargi -motywy, jakie przedstawione zostały skarżącemu na uzasadnienie odmowy zmiany terminu przeprowadzenia przez inspektora sprawdzenia projektu klasyfikacji na gruncie. Odnośnie do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 i art. 8 kpa, to wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia, sprawdzenia projektu klasyfikacji na gruncie dokonuje inspektor upoważniony przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, co w obecnym stanie prawnym oznacza posiadanie przez sprawdzającego upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skoro osoba dokonująca sprawdzenia projektu upoważnienie takie posiadała, to zarzut skargi ograniczający się tylko do wskazania naruszonych przepisów art. 7 i art. 8 kpa, bez przytoczenia, na czym konkretnie, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miało polegać naruszenie tych przepisów nie może odnieść skutku. Brak przepisu prawa, nakazującego, czy też zakazującego zlecania czynności, o których mowa w § 7 rozporządzenia, tj. sprawdzania projektu klasyfikacji gruntów osobom pozostającym, bądź nie pozostającym w zatrudnieniu, czy też działającym na zlecenie podmiotu sporządzającego operat. Brak też w sprawie jakichkolwiek przesłanek mogących świadczyć o wpływie kwestionowanej przez skarżącego okoliczności na wynik postępowania.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania była zmiana rodzaju użytków gruntowych i przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Jako podstawę zaskarżonej decyzji organ powołał m. in. przepisy art. 7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r., nr 100, poz. 1086 ze zm.) zwanej dalej Pgik, oraz - ogólnie, nie wskazując konkretnych przepisów - rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, póz. 454) i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 1956 r. nr 19, poz. 97 ze zm.).

Podkreślenia zatem wymaga na wstępie, że zgodnie z art. 2 pkt. 12 Pgik przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Takie określenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów ma moc obowiązującą w stosunku do spraw regulowanych ustawą Pgik, oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. W razie wątpliwości co do wykładni przepisów szczegółowych, należy w pierwszej kolejności dokonać ich wyjaśnienia na podstawie objaśnień zawartych w przepisach ogólnych ustawy, do których należy jej art. 2, definiujący niektóre pojęcia zastosowane przez ustawodawcę. Fakt zamieszczenia w ustawie wyjaśnienia pewnych pojęć lub definicji powoduje, iż przepisy tego rodzaju stają się przepisami prawa, ponieważ ustalają rozumienie przepisów, mocą których z określonymi faktami wiążą się skutki prawne.

Zgodnie z unormowaniem wynikającym z art. 20 ust. 1 Pgik ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oraz oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ust. 3 tego przepisu stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Stosownie do przepisu art. 22 ust. 1 Pgik ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie.

§ 66 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi:

Ust.1 Danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są:

1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas,

2) oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach

poszczególnych konturów oraz numery tych konturów,

Ust. 3 Klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

§ 67 rozporządzenia stanowi, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj. użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami i tereny różne, natomiast § 68 dotyczy podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami.

Podkreślenia również, z uwagi na przedmiot dalszych ustaleń, wymaga treść ust. 6 § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2001 r. , który stanowi, że zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik Nr 6 do rozporządzenia. Natomiast podstawą ustalenia typów i klas gleby są dane zawarte w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 1957 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 1957 r. nr 5, poz.21).

Jak wynika z treści przytoczonych regulacji, pojęcia oznaczenia użytków gruntowych i gleboznawczej klasyfikacji gruntów jako elementów informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt. 1 Pgik) określają odmienne elementy ewidencji gruntów, co wynika z analizy wskazanych wyżej przepisów prawa, a także z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Rozporządzenie to jest aktem obowiązującym, a to na mocy art. 59 Pgik. Stanowi ono podstawę przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w sposób jednolity dla całego kraju, zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 3 Pgik, co potwierdza także regulacja zawarta w jego § 1 ust. 2. Z przepisów ustawy Pgik i rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów wynika, że postępowanie mające za przedmiot gleboznawczą klasyfikację gruntów jest postępowaniem odrębnym od postępowań uregulowanych w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów budynków, kompleksowo uregulowanym rozporządzeniem z 1956 r. Zawiera ono przepisy proceduralne szczegółowo regulujące tok postępowania w sprawach mających za przedmiot klasyfikację gruntów, nadto określa osoby uprawnione do opracowania projektu klasyfikacji gruntów, przedmiot działań tych osób (klasyfikatorów), ich uprawnienia i obowiązki. Jak wynika z § 1 ust. 2 tego rozporządzenia, klasyfikację przeprowadza się na podstawie tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 klasyfikacja obejmuje grunty rolne, grunty pod lasami, oraz grunty pod wodozbiorami. Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia, do obowiązków klasyfikatora należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji.

Rozróżnienie pomiędzy ewidencją gruntów a gleboznawczą klasyfikacją gruntów wynika więc wyraźnie z treści art. 22 ust. 1 Pgik, nadto z § 66, 67 i 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz z przepisów rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów. Rozróżnienie to wynika również z treści załącznika Nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Określa on przesłanki zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, natomiast załącznik do rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów zawiera określenie klas gruntów, oraz klasyfikacji bonitacyjnej, tj. podziału gruntów z uwagi na skład organiczny, chemiczny, sposób wytworzenia, właściwości, rodzaj terenu itd. W załączniku tym wyodrębniono m.in. rodzaje gleb pod lasami. Dane te, tj. klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Widać więc wyraźnie, że dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych, oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury.

W świetle powołanych przepisów, rodzaj użytków gruntowych, oraz ich zasięg nie zależy od typu i klasy gleby, ale od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz Załącznika Nr 6 do rozporządzenia. Wniosek taki wynika również z § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, który to przepis określa obowiązki klasyfikatora w postępowaniu mającym za przedmiot gleboznawczą klasyfikację gruntów. Nie wynika z tego przepisu, aby klasyfikator, upoważniony do opracowania projektu klasyfikacji gruntów, tym samym był zobowiązany lub uprawniony do przeprowadzania innego rodzaju czynności, aniżeli określone w tym przepisie. Dokonane przez klasyfikatora czynności określone w § 4 pkt. 3, czyli : określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby, stanowią podstawę wydania orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania cech, właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa Załącznik Nr 6 do rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Zgodnie z punktem 2.1) tego załącznika, zatytułowanego: "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2000r. Nr 56, poz. 679 ze zm. Oczywiste jest więc, że zaliczanie gruntów do gruntów leśnych prowadzi się z uwzględnieniem przepisu art. 3 Ustawy o lasach, który to przepis definiuje pojęcie lasu. W świetle tego przepisu lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W sprawie sporządzony został operat pomiarowy aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, który wpisano do ewidencji zasobu za nr [...]. Operat ten sporządzony został przez Specjalistę gleboznawcę uprawnionego do klasyfikacji gleboznawczej gruntów S. C. Z treści operatu nie wynika, aby w czynnościach będących podstawą jego sporządzenia brały udział inne osoby, aniżeli specjalista gleboznawca, oraz uczestnicy postępowania, w szczególności geodeta upoważniony przez organ, bądź przedstawiciel organu. Wnioski dotyczące konieczności zmiany rodzaju użytków zostały sformułowane w oparciu o badanie rodzaju i klas gleby, oraz roślinności występującej na terenie działek objętych wnioskiem. Należy przychylić się w tym miejscu do poglądu wyrażonego przez B. W. w glosie do uchwały SN z dnia 14.04.1994 r., III CZP 46/94 (OSP 1995/1/4), iż rodzaj roślinności znajdującej się na gruncie nie rozstrzyga o kwalifikacji prawnej gruntu, dopiero przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej pozwala na uznanie tego gruntu za las. Nadto, z treści § 4 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, oraz § 66 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika wyraźnie nie tylko zakres czynności, do których upoważniony jest klasyfikator, ale także treść operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wynika z tych przepisów również, że operat taki jest podstawą oznaczenia klas gleboznawczych poszczególnych użytków i ich konturów oraz oznaczeń. Brak w przepisach ustawy i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przepisu, który wskazywałby jako podstawę, bądź jedną z podstaw oznaczania rodzajów użytków rolnych dane wynikające z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdził, Iż : "prace związane z aktualizacją klasyfikacji gruntów polegają na współpracy klasyfikatorów i geodetów uprawnionych, na co wskazuje w przedmiotowej sprawie wykaz zmian gruntowych stanowiący część składową operatu. Ponadto prace klasyfikatora są poprzedzane wizją terenową, w trakcie której geodeta lub geodeta wraz z klasyfikatorem określają rodzaje użytków gruntowych, które następnie podlegają gleboznawczej klasyfikacji gruntów". Wobec takiego stanowiska stwierdzić należy, że po pierwsze odpowiedź na skargę nie może zawierać uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do motywów jej podjęcia przez organ, po wtóre z treści tej odpowiedzi wynika, że w sprawie miały mieć miejsce czynności organu polegające na zbieraniu dowodów na okoliczności dotyczące istnienia podstaw do zakwalifikowania przedmiotowych działek jako użytków gruntowych pn : "las". O żadnych tego rodzaju czynnościach, w szczególności dokonywanych przez uprawnionego geodetę skarżący ani inne strony postępowania nie byli powiadamiani, co wynika z akt sprawy. Przeczy temu zresztą twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które jest wynikiem błędnego stanowiska organu, iż "określenie użytku leśnego oraz klasy bonitacyjnej gruntu leśnego należy do kompetencji upoważnionego do wykonywania czynności klasyfikacyjnych klasyfikatora gruntu". Stanowisko takie nie ma oparcia w przepisach będących podstawą rozstrzygnięcia, ponieważ kompetencje klasyfikatora wynikają wyłącznie z treści § 4 rozporządzenia w

sprawie klasyfikacji gruntów co zostało już wyżej omówione. Istotne jest zatem w sprawie mającej za przedmiot zmianę charakteru użytków a więc było obowiązkiem organów prowadzących postępowanie ustalenie w pierwszej kolejności charakteru użytku, tj w kontrolowanej sprawie, czy działki będące przedmiotem postępowania są lasem w rozumieniu art. 3 Ustawy o lasach, czy też stanowią innego rodzaju użytki w ramach § 68 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dopiero bowiem ustalenie, że użytki gruntowe stanowią grunty rolne lub lasy (lub grunty pod wodozbiorami) pozwala na przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wynika to jednoznacznie z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zmian użytków dokonano zgodnie z Załącznikiem nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania motywów i przesłanek, jakimi kierował się organ utrzymując w mocy decyzję organu l instancji w zakresie dotyczącym zmiany rodzaju użytków gruntowych z terenów różnych na las. Nie można się natomiast zgodzić ze stanowiskiem przytoczonym przez organ pierwszej instancji w kwestii interpretacji przepisu art. 3 Ustawy o lasach, iż przeznaczenie do produkcji leśnej nie jest przesłanką zakwalifikowania danego gruntu do użytku leśnego, a skutkiem ustalenia, że grunt o odpowiedniej powierzchni jest pokryty roślinnością leśną. Zdaniem sądu redakcja przepisu art. 3 Ustawy o lasach nie daje podstaw do przyjętej przez organ interpretacji. Należy przychylić się w tym miejscu do poglądu wyrażonego przez B. W. w glosie do uchwały SN z dnia 14.04.1994 r., III CZP 46/94 (OSP 1995/1/4), iż rodzaj roślinności znajdującej się na gruncie nie rozstrzyga o kwalifikacji prawnej gruntu, dopiero przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej pozwala na uznanie tego gruntu za las. Dla uznania danego grunty za las powinny być łącznie spełnione następujące warunki : określonej powierzchni, rodzaju roślinności, oraz przeznaczenia do produkcji leśnej, przy czym ten ostatni warunek nie oznacza oczywiście faktycznego prowadzenia takiej produkcji w momencie dokonywania oceny charakteru użytku. Natomiast określenie rodzaju użytku powinno być poprzedzone oceną istnienia tej przesłanki. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ ocenę taką przeprowadził, natomiast swoje ustalenia co do rodzaju użytku oparł wyłącznie na danych wynikających z gleboznawczej klasyfikacji gruntów, oraz stwierdzeniu, że teren porasta roślinność leśna. Należy ponadto zwrócić uwagę, iż organy posługują się nieprawidłowym określeniem "użytku leśnego", podczas gdy zgodnie z § 67 pkt. 2 i § 68 ust. 2 pkt. 1 i 2

rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków chodzi o rozróżnienie gruntów leśnych oraz zadrzewionych i zakrzewionych na : lasy (Ls), oraz grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz). Pojęcie użytku leśnego nie występuje ani w ustawie Pgik , ani w rozporządzeniu. Nadto, ustalając krąg stron postępowania organy oparły się wyłącznie na informacji S. i W. Z., o "przekazaniu" im nieruchomości będących przedmiotem postępowania przez wnioskodawcę. Sama taka informacja taka nie stanowi wystarczającego dowodu na stwierdzenie istnienia następstwa procesowego, oraz interesu prawnego w toczącym się postępowania. Stanowi to uchybienie polegające na naruszeniu art. 28 kpa i wymaga uzupełnienia poprzez wezwanie stron do przedłożenia stosownych dokumentów.

Jak wynika z powyższego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej interpretacji przepisów § 1, § 4 ust. 3, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, naruszeniu § 2 tego rozporządzenia przez pominięcie przewidzianej w nim regulacji. Narusza ona również przepis art. 7 i 77 kpa w zw. z § 68 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i pkt. 2 ust. 2 pkt. 1 Załącznika Nr 6 do tego rozporządzenia w zw. z art. 3 Ustawy o lasach, przez zaliczenie gruntów do lasów w oparciu o dane wynikające wyłącznie z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów i niedostateczne wyjaśnienie, czy sporny grunt spełnia warunki zaliczenia do lasów określone w art. 3 ustawy o lasach, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Narusza ona również w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem jednym z elementów decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zaskarżona decyzja wymogu tego nie spełnia. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji zawiera jedynie stwierdzenia na temat przeprowadzonych przez klasyfikatorów czynności, oraz wskazanie, że sporządzono operat pomiarowy gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Nie zawiera natomiast oceny zebranego materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów prawa, ani wykładni zastosowanych przez organ przepisów, co stanowi naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie, zważywszy na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując wniosek o aktualizację kategorii użytków gruntowych i klas gleboznawczych organy winny mieć na uwadze przedstawioną wyżej interpretację przepisów prawa materialnego i w celu właściwego rozstrzygnięcia uzupełnić zarówno postępowanie dowodowe i w sposób odpowiadający przepisowi art. 107 § 3 kpa przedstawić motywy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono w sentencji. Wobec braku stosownego wniosku w tym zakresie nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania.