Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 53/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 44 pkt 3
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. M., Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2182/14 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił opisaną w sentencji zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania.

Jak wynika z jego uzasadnienia kontrolowane w sprawie decyzje zapadły na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w P. od dokumentu nadania ziemi Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. z dnia [...] grudnia 1947 r., nr [...], przyznającego S. Ś., na zasadzie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), dalej dekret, 10,6527 ha ziemi we wsi P. gmina W. Sprzeciw objął ów dokument w zakresie obejmującym grunt zabudowany budynkiem mieszkalnym - "czworakiem", stanowiący część działki [...]. W jego uzasadnieniu prokurator wskazał, iż decyzją Wojewody W. z dnia [...] października 2004 r. stwierdzono nieważność, wydanej w konsekwencji w/w aktu decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1961 r. o klasyfikacji i szacunku powyższego gruntu w tym zakresie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005r., a skarga K. G. na nią została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 738/08, a jej skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1836/07. Przesądzono wówczas, że przedmiotowe zabudowania mają charakter dworski, stąd grunt ten nie mógł być przeznaczony do parcelacji. Jednakże usunięcie tej decyzji z obrotu nie odniosło skutku w postępowaniu cywilnym, gdyż uznano w nim, iż do obalenia wpisów w księdze wieczystej konieczne jest wzruszenie obu decyzji. W ocenie prokuratora rażąca wada rzeczonej decyzji została już przesądzona w postępowaniu dotyczącym decyzji z dnia [...] maja 1961 r.

W tym miejscu godzi się podnieść, że z poczynionych dotąd ustaleń wynika min., iż w budynku położonym na spornej działce (później o numerze [...], a następnie [...]) pierwotnie zamieszkały cztery rodziny, którym w okolicy przyznano ziemię, a to – oprócz rodziny S. Ś. – m.in. rodzina J. M. Ten ostatni inicjował już postępowanie w przedmiocie nieważności aktu z [...] grudnia 1947 r., lecz ostatecznymi decyzjami z [...] października 1995 r. i [...] października 1995 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej odpowiednio odmówił wszczęcia postępowania i odmówił uznania go za stronę postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 3079-3080/95, umorzył postępowanie ze skargi na decyzję z dnia [...] października 1995 r. (błędnie określając ją jako decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności aktu nadania), a to na skutek cofnięcia skargi, natomiast uchylił decyzje organów obu instancji rozstrzygające o przymiocie strony A. M. w tym postępowaniu. W uzasadnieniu wyroku wskazał m.in., iż nabycie własności i wpis do księgi wieczystej może nastąpić na podstawie dwóch decyzji – o nadaniu ziemi oraz klasyfikacji i szacunku gruntu. Uznał, iż skarżący ma interes prawny w tym, aby wykazać że przedmiotowa działka zabudowana budynkiem folwarcznym nigdy nie stała się własnością S. Ś. Jego pozycja jest zupełnie inna w stosunku do Skarbu Państwa niż w stosunku do następczyni prawnej tegoż – K. G. Polecił zbadać stan prawny nieruchomości, uwzględniając iż nieruchomość została oddana Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. (akt nadania gruntów pochodzi z [...] marca 1958 r.), jak też kwestię zaliczenia gruntu do tzw. resztówki. W jego opinii poddaje to w wątpliwość legalność decyzji z dnia [...] maja 1961 r.

Pierwszą zapadłą w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda W. umorzył postępowanie powołując się na załatwienie sprawy, wynikające z powyższych ustaleń, lecz została ona uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2012 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W jej wyniku Wojewoda W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1947 r., nr [...], w zakresie dotyczącym gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym "czworakiem", tj. części dawnej działki nr [...], w jakiej pokrywa się z częścią działki o nr [...]. Jego zdaniem nadanie tej części ziemi było niedopuszczalne, gdyż zabudowana ona była budynkiem o charakterze dworskim, który po myśli § 44 pkt 3 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) wykluczał podział. Ustalił, iż orzeczeniem z dnia [...] marca 1958 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. przekazało w zarząd i użytkowanie Spółdzielni Produkcyjnej w P. resztówkę P., który to grunt spółdzielnia następnie uzyskała w faktyczne władanie. Cała nieruchomość objęta wspomnianym dokumentem została wpisana do księgi wieczystej nr [...], zaś jej właścicielką po śmierci S. Ś. była H. Ś., a obecnie jest – na skutek darowizny – K. G. Aktualnie sporna część stanowi działki nr [...] (własność K. G.) i [...] (współwłasność osób fizycznych). Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w P. już nie istnieje. W konsekwencji czego organ ten uznał, iż skoro sporna część gruntu nie mogła podlegać nadaniu, to w tym zakresie akt z [...] grudnia 1947 r. rażąco naruszał prawo. Jednocześnie zważył, iż brak jest podstaw do twierdzenia, aby wywołał on nieodwracalne skutki prawne, które sprzeciwiałyby się stwierdzeniu nieważności. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania K. G., utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Powołał się na § 44 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z 1 marca 1945 r. wywodząc, że zabudowanie na spornej działce miało charakter dworski, który sprzeciwił się podziałowi. Tę konkluzję wyprowadził z opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P., która precyzowała ów charakter, nie była natomiast sporządzona w celu usunięcia wątpliwości interpretacyjnych, które wykluczają stwierdzenie nieważności decyzji. Ta okoliczność, jak podał, wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi K. G., która zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego i procesowego, dowodząc wadliwości przyjęcia rażącego naruszenia prawa aktem nadania ziemi. Wskazała na wątpliwości interpretacyjne dotyczące przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, które sprzeciwiają się uznaniu decyzji za rażąco naruszającą prawo, jak też na zastrzeżenia co do przyjętego przez organ charakteru spornego budynku.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, a to art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż dokument nadania ziemi z [...] grudnia 1947 r. rażąco naruszał § 44 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia z 1 marca 1945r. Wskazując na rozumienie instytucji rażącego naruszenia prawa, w uproszczeniu bazującego na oczywistości naruszenia niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu prawa oraz skutkach, które nie pozwalają na pozostawienie decyzji w obrocie, uwypuklił kwestię niejednoznaczności przepisów, na podstawie których przedmiotowy dokument został wydany. Tymczasem wątpliwości interpretacyjne dotyczące przepisu stanowiącego podstawę decyzji wykluczają stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, gdyż o takim naruszeniu wówczas nie można mówić. Pojęcie "zabudowania dworskie" w ocenie Sądu meriti nie jest jednoznaczne, nadto brak jest przepisu prawa, który wykluczałby nadanie ziemi zabudowanej budynkiem. W tym zakresie powołał się na przykłady judykatury. W konsekwencji czego uznał, że kontolowane decyzje, jako niezgodne z prawem, podlegają uchyleniu. Nie dostrzegł sprzeczności tego rozstrzygnięcia z ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] maja 1961 r. ani z jej dotyczącym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2008 r., bowiem przyjął brak związania oceną prawną zawartą w nim, jak też w wyroku tegoż Sądu z dnia 23 stycznia 1997 r., z powodu innego przedmiotu sprawy. W konsekwencji czego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c , art. 152 i art. 200 w związku z art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak wyżej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz A. M.

Organ dowodził naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 44 pkt 3 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. polegające na błędnym przyjęciu, że dokument nadania ziemi z [...] grudnia 1947 r. w zakresie przydziału zabudowanej działki nie został wydany z naruszeniem prawa.

Na tej podstawie postulował uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim, że na spornej działce posadowiony jest budynek dworski w rozumieniu cytowanego przepisu, co było sprzeczne z jego brzmieniem i wykluczało nadanie tego gruntu w drodze reformy rolnej. Tę okoliczność uznały zresztą organy i sądy administracyjne za rażącą wadę, stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] maja 1961 r. Dlatego zaskarżony wyrok jawi się jako błędny.

W drugiej skardze kasacyjnej eksponowano zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to

- § 44 pkt 3 przywołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że nie istniał przepis zakazujący nadanie własności nieruchomości stanowiącej zbudowania dworskie, nadto poprzez przyjęcie, iż treść cytowanego przepisu rozporządzenia ma nieoczywisty charakter, mimo iż jest wprost przeciwnie, oraz że w konsekwencji nie doszło do rażącego naruszenia prawa,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że powołanie się organu na stanowisko konserwatora zabytków skutkowało nieprzyjęciem wady rażącego naruszenia prawa, podczas gdy opinia ta była przejawem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te umotywował, podnosząc sprzeczność wywodów Sądu meriti z brzmieniem eksponowanych przepisów i wnioskując o wadliwości jego konkluzji. W szczególności zaakcentował jednoznaczność przepisu § 44 pkt 3 cytowanego rozporządzenia z 1 marca 1945 r. i poprawność ustalenia organu, że sporna działka była zabudowana budynkiem dworskim. To stanowisko autor skargi kasacyjnej wzmocnił szerokimi rozważaniami na tle orzecznictwa. Na tej podstawie uwypuklił sprzeczność dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1947 r. z treścią tego przepisu, co jego zdaniem uzasadnia pogląd o rażącej wadzie tej decyzji. Podkreślił, iż rozbieżności w orzecznictwie nie dotyczyły tej regulacji. Nadto wywiódł, iż decyzja z dnia [...] maja 1961 r., dotycząca tej samej nieruchomości, z tej przyczyny została wyeliminowana z obrotu prawnego, toteż zaskarżony wyrok jest sprzeczny z tym rozstrzygnięciem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zostały oparte na nieusprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Z uwagi na podobieństwo zarzutów i objęcie nimi tych samych norm prawnych, obie skargi kasacyjne zostały rozpoznane łącznie, a jego wynik w taki sposób zostanie przedstawiony. Obie powołały się na podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza m.in., że nie kwestionują dokonanych ustaleń faktycznych, które zatem są przesądzone i stanowią podstawę oceny trafności zarzutów. Nie jest słuszny wytyk kwestionujący stwierdzenie Sądu I instancji, że przepisy dekretu nie zakazywały nadania zabudowanych nieruchomości, bo istotnie tak było. Regulacji w tej materii w przepisach dekretu niepodobna się doszukać. Tego rodzaju zapis pojawił się w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 1 marca 1945 r. Zatem istniał w obrocie prawnym, aczkolwiek istnieją co najmniej poważne wątpliwości co do legalności umocowania do jego wydania w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy, skoro powołane w podstawie prawnej art. 8 i art. 20 dekretu nie zawierały delegacji do precyzowania sposobu parcelacji i wyłączeń (p. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 477/96, publ. LEX nr 45967). Przy czym rację ma Sąd meriti twierdząc, że dokument nadania ziemi (wpierw przejętej) przekazywał określony grunt z innymi składnikami, następnie dokonywano klasyfikacji i szacunku gruntu, wreszcie go dzielono. Dlatego w § 44 owego rozporządzenia wprowadzono zakaz parcelacji określonych elementów, choć w przypadku pktu 3 literalnie obejmował tylko zabudowania. Nota bene ten akt prawny zawiera podobne ograniczenia w § 25. W żadnym jednak razie Sąd I instancji nie stwierdził, jak podaje to autor skargi kasacyjnej A. M., że nie istniał przepis uniemożliwiający lub zakazujący przekazanie na własność części nieruchomości stanowiącej zabudowania dworskie. Ostatecznie jednak zagadnienie to nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie zostało oparte o inne powody. Podobnie rzecz się ma z opinią konserwatora zabytków, gdyż Sąd meriti nie uczynił zeń relewantnego argumentu, nie wywiódł z niej wprost przyczyny odmowy uznania rażącego naruszenia prawa rzeczonym aktem nadania ziemi. Jak słusznie wskazał organ, opinia ta miała na celu wyjaśnienie charakteru zabudowania. Nie miała więc decydującego znaczenia dla wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, a ewentualnie służyła w procesie interpretacji przepisu § 44 pkt 3 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dokonanym w tej sprawie. Można co prawda dowodzić, iż jest to materia prawna, niewymagająca zasięgnięcia opinii specjalisty, lecz nie ma to wpływu na wynik sprawy. Przy czym należy podkreślić, że Sąd Wojewódzki nie zakwestionował tej interpretacji w sprawie, a dowodził iż może ona być zróżnicowana na gruncie ogólnym. Ta niejednolitość rozumienia i nieoczywistość wykładni wspomnianego przepisu była jedną z przyczyn uchylenia zapadłych decyzji. Jak bowiem trafnie stwierdził ten Sąd rażące naruszenie prawa nie może dotyczyć aktu opartego o przepis, który jest rozbieżnie interpretowany i wymaga skomplikowanego procesu wykładni. Wybór jednej z możliwych wersji nie może wyczerpać przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Godzi się w tym miejscu przypomnieć, że rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza - mniej rygorystyczna - niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. jw.). Generalnie nie jest uznawana za rażące naruszenie prawa błędna wykładnia danego przepisu (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2832/12, publ. jw.), podobnie jak zmiany w tej materii, ujawniające się w szczególności w odmiennej "linii orzeczniczej"; nieuzasadnienie godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (op. cit.). Zatem nie każda wada uzasadnia konieczność wyeliminowania dotkniętej nią decyzji z obrotu prawnego. Pamiętać przy tym wypada, iż stwierdzenie nieważności wywołuje taki skutek ex tunc. Przeto tylko istotna, dotycząca oczywistego przepisu, jawnie godząca w reguły państwa prawnego, nadto wywołująca niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne, wada może go motywować. W tym kontekście nie jest pozbawione sensu dowodzenie, że przepisy reformy rolnej w ogólności, jak i przepisy wykonawcze, w tym też wspomniany § 44, mogły wywoływać wątpliwości interpretacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 953/07, publ. jw.). To zaś sprzeciwiałoby się przyjęciu rażącego naruszenia prawa kontrolowanym aktem nadania ziemi. Wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. M. nie są na tle przekonujące, aby ten pogląd w pełni obalić. Zwrot "zabudowania dworskie" może mieć znaczenie wielorakie, więc odpowiednią treść nadaje mu doktryna lub judykatura, ta zaś jest niejednolita. Nie ma zatem podstaw do jednoznacznego, pewnego i oczywistego twierdzenia, że akt z [...] grudnia 1947 r. dotknięty był rażącą wadą wymagającą usunięcia go z porządku prawnego.

Trzeba też wskazać, iż przy przyjęciu odmiennej koncepcji, wedle której uchybienie w akcie nadania ziemi było istotne, konieczne byłoby zbadanie, jakie ten akt spowodował skutki. Bowiem w każdym razie nieodwracalne skutki decyzji wykluczają stwierdzenie jej nieważności. Wydaje się, że takowe wystąpiły, co wynika z dokonanego sporną działką obrotu cywilnoprawnego. Ta okoliczność powszechnie jest uznawana za spełniającą przesłankę z art. 156 § 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1923/15, publ. jw., i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Jednakowoż ich badanie w niniejszej sprawie może okazać się zbędne. Oto bowiem identyczny efekt wywołuje upływ terminów określonych w art. 156 § 2 K.p.a. Co prawda obowiązujące pozytywne brzmienie tego przepisu w tej części nie odnosi się do przesłanki rażącego naruszenia prawa, lecz ta regulacja została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (65/5/A/2015), stwierdził niezgodność z art. 2 Konstytucji RP art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Mimo, iż co do zasady ma on charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, generalnie wskazując na konieczność podjęcia działań ustawodawczych w tej materii, to zawiera szereg innych cennych wskazówek interpretacyjnych w tym przedmiocie. M. in. w końcowym fragmencie uzasadnienia podkreśla konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale i reguł pewności prawa oraz zaufania obywateli do państwa. Zatem promuje zasady ochrony porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, ochrony praw nabytych (p. str. 18 uzasadnienia), odnosząc je nie tylko do praw jednostki, bo Trybunał opowiedział się ogólnie za ochroną trwałości decyzji administracyjnych (p. str. 27 uzasadnienia) i stabilizacji stosunków społecznych (p. str. 29 uzasadnienia). Zatem przyjął, iż w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych, sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Co prawda użyty w przywołanym wyroku zwrot "znaczny upływ czasu" nie został wyłożony, lecz oznacza to, iż należy mu nadać treść stosowną do okoliczności danej sprawy, a w każdym razie odczytać go w kontekście terminów ujętych w art. 156 § 2 K.p.a. Z taką sytuacją spotykamy się w tej sprawie, w której poddane kontroli nadzorczej orzeczenie zapadło w roku 1950, dlatego te poglądy można przenieść na jej grunt. Tego rodzaju stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje także w innych sprawach, w szczególności z zakresu reformy rolnej, której proces został przecież dawno zakończony, ale nie tylko (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1923/15, 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2331/14, 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2453/14, 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1550/14, 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15, publ. CBOSA). W niniejszej dostrzegł potrzebę ustabilizowania stosunków prawnych ukształtowanych w tym okresie. W takich sytuacjach stwierdzenie nieważności decyzji nie może nastąpić, a art. 158 § 2 K.p.a. przewiduje wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca jawią się jako nietrafne. Dlatego zaskarżony wyrok okazał się zgodny z prawem.

Końcowo wypada dodać, że słusznie dostrzegł Sąd meriti brak związania treścią opisanego na wstępie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., bo dotyczył on przymiotu strony A. M., nadto sprawa niniejsza została wszczęta sprzeciwem prokuratora. Poza tym związanie w sensie ścisłym zachodzi w przypadku uchylenia decyzji bądź wyroku w danej sprawie (tożsamej podmiotowo, przedmiotowo i w zakresie stanu faktycznego oraz prawnego), a decyzja z dnia [...] grudnia 1947 r. nie była dotąd przedmiotem oceny legalności. Dlatego można byłoby mówić jedynie o ogólnej mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia. Stąd też nie ma takiej mocy, a nawet wpływu na wynik niniejszej sprawy nieważność decyzji z dnia [...] maja 1961 r., gdyż decyzja tej treści (jak i dotyczące jej wyroki sądów administracyjnych) zapadła w innym stanie faktycznym, jak i innych realiach. Co prawda w uzasadnieniach decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2005 r. i wyrokach jej legalność oceniających znalazły się stwierdzenia dotyczące charakteru spornego zabudowania, lecz nie miało to decydującego znaczenia dla sprawy. Istotne wówczas było to, że decyzja z 1961 r. została wydana po przeniesieniu własności spornej nieruchomości na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. (co nastąpiło w 1958 r.), bo taki stan prawny sprzeciwiał się wydaniu decyzji o klasyfikacji i szacunku gospodarstwa. Tymczasem akt podlegający kontroli w niniejszej sprawie został wydany wcześniej (w 1947 r.). Charakter spornego budynku wówczas przyjęty, nie stoi w opozycji do zajętego w tej sprawie stanowiska co do treści rozstrzygnięcia, zwłaszcza w świetle później zapadłego przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Co mając na uwadze, na mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.

Rzeczą organu ponownie rozpatrującego sprawę będzie rozważenie jej okoliczności faktycznych we wskazanych powyżej kierunkach i wydanie właściwej treści decyzji.

-----------------------

1