Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1033/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7 i 7a art. 28 ust. 1 art. 71 ust. 2 pkt 4 art. 71 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 188 art. 145 par. 1 lit a art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 425/12 w sprawie ze skargi J. S. i M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. S. i M. S. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 425/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi J. S. oraz M. S. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa Prawo budowlane), Prezydent Miasta Sopotu zgłosił sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego – gabinetu stomatologicznego – na lokal mieszkalny w budynku przy ul. B. [...] w S., objętej zgłoszeniem J. i M. S.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowy budynek położony jest na terenie, który w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, przy czym dla budynków stanowiących pierzeję ulicy B. wymagane są usługi w parterach. W zawiązku z tym zmiana użytkowania przedmiotowego lokalu, położonego na parterze budynku, byłaby niezgodna z zapisami planu miejscowego.

Uzasadniając odwołanie od powyższej decyzji J. i M. S. podnieśli, że organ pierwszej instancji dokonał swobodnej interpretacji zapisów planu miejscowego oraz ich nadinterpretacji. W ich ocenie pojęcie pierzei może być jedynie odniesione do frontowej ściany budynku, nie zaś co do całego budynku. Przedmiotowy lokal położny jest na parterze budynku z wejściem indywidualnym od strony podwórka, nie stanowi więc pierzei ulicy B. w S. Podnieśli również, że zapisy planu miejscowego posługują się zwrotem "wymagane usługi w parterach", a nie "wymagane usługi w całych parterach". W tym zakresie zarzucili organowi pierwszej instancji wprowadzanie do planu słów, w rzeczywistości w nim nie występujących.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewoda Pomorski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wyszczególnione w zgłoszeniu roboty budowlane stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, a zatem wymagają pozwolenia na budowę. W konsekwencji wniesienie sprzeciwu winno być dokonane na podstawie art. 71 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji postawienia ścianki działowej wydzielającej łazienkę następuje zmiana powierzchni użytkowej lokalu oraz warunków higieniczno-sanitarnych nowo wydzielonego pomieszczenia oraz zmiana wynikająca z dociążenia istniejącego stropu ścianką działową. W ekspertyzie technicznej załączonej do zgłoszenia nie wyrysowano również kanałów wentylacyjnych. Ponadto organ pierwszej instancji był, w ocenie organu odwoławczego, zobowiązany wezwać inwestora do złożenia zaświadczenia stwierdzającego zgodność zamierzonej zmiany użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze na powyższą decyzję inwestorzy wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 3 ust. 7a w zw. z art. 3 ust. 7 i art. 28 ustawy Prawo budowlane przez błędną kwalifikację planowanych robót budowlanych jako przebudowę, naruszenie art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez błędne uznanie, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymagała pozwolenia na budowę, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, gdy brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu w przedmiotowej sprawie oraz naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. przez wadliwe sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając skargę skarżący podnieśli, że postawienie ścianki działowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia, nie może być bowiem kwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego. Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a wniesienie sprzeciwu było nieuzasadnione. Zarzucili także, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 425/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie zakwalifikował roboty budowlane związane z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, a polegające na wydzieleniu ścianką działową pomieszczenia łazienki, jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć, co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy określają wyjątkowe przypadki, w których budowa bądź rozbiórka, wbrew wyrażonej w art. 28 ustawy Prawo budowlane zasadzie, pozwolenia na budowę jednak nie wymaga (art. 29 i 31). Przypadki, w których w myśl art. 30 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane wprawdzie nie wymagają pozwolenia na budowę, wymagają jednak zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi. Ponadto istnieją sytuacje określone w art. 29a ustawy, kiedy to budowa wymaga albo zgłoszenia, albo sporządzenia planu sytuacyjnego. W konsekwencji, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że budowa i roboty budowlane wymienione w art. 29, 29a, 30 i 31 ustawy pozwolenia na budowę nie wymagają, co a contrario pozwala na wniosek, iż pozostałe roboty nie mogą zostać legalnie rozpoczęte i dokonane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prace polegające na postawieniu ścianek działowych nie mieszczą się w wyliczonych w art. 29-31 przypadkach. W konsekwencji ustalenie, czy wymaga ono pozwolenia na budowę, czy też w ogóle nie zostało objęte ustawą Prawo budowlane wymaga oceny, czy wymienione prace stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 28 tejże ustawy.

W myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Roboty objęte przedmiotowym postępowaniem, w części dotyczącej wykonania ścianek działowych, niewątpliwie nie stanowią ani budowy, ani montażu, ani remontu (rozumianego jako odtworzenie stanu pierwotnego), ani wreszcie rozbiórki. Rozważyć zatem należało, zdaniem Sądu, czy wykonane roboty można zakwalifikować jako przebudowę, która jako również objęta definicją robót budowlanych, wymaga pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie robót do robót budowlanych polegających na przebudowie wymaga ustalenia, czy wykonane czynności mieszczą się w zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane definicji legalnej. W myśl tej definicji przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W konsekwencji nie stanowią przebudowy roboty nie powodujące zmiany parametrów obiektu budowlanego pojmowanego w myśl art. 3 pkt 1 ustawy jako: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Mając na uwadze przytoczoną definicję legalną, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku lekkiej ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane, jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, w żadnej mierze nie zmienia ono bowiem rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp. Z tych względów Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego przez organy rozpatrujące przedmiotową sprawę, że wykonanie ścianek działowych wymaga pozwolenia na budowę. Jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy Prawo budowlane) ani zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ustawy - Prawo budowlane).

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie uznać należało, że planowane przez inwestora wykonanie ścianki działowej nie spowoduje zmiany konstrukcji budynku oraz jego parametrów użytkowych i technicznych, jak również nie doprowadzi do wydzielenia samodzielnego lokalu mogącego stanowić przedmiot odrębnej własności. Ścianka działowa ma bowiem zostać wykonana jedynie w celu wydzielenia łazienki z istniejącego pomieszczenia. Znaczenie ma tu także to, że ma to być lekka ścianka działowa zbudowana z płyt kartonowo-gipsowych. W takim wypadku ścianka działowa nie może w nadmierny sposób obciążyć stropu i sprowadzić zagrożeń z tym związanych.

Sąd podzielił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 460/06 (Lex nr 341271), który przyjął, że roboty polegające na "rozebraniu dwu ścianek działowych z suporexu, wymianie drzwi wewnętrznych, wymianie glazury na ścianach, wymianie parkietów na panele, wymianie sanitariatów w łazience i wc, wymianie parapetów podokiennych, zerwaniu tapet i boazerii w przedpokoju i kuchni oraz pomalowanie ścian i sufitów" nie są odtworzeniem stanu pierwotnego, zatem nie są remontem lecz mieszczą się w pojęciu "bieżącej konserwacji" i nie wymagają zgłoszenia. Ustalenia polegające na stwierdzeniu, że planowane roboty budowlane, w części dotyczącej postawienia ścianki działowej, nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie dają podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane Zastosowanie, w tym zakresie, w odniesieniu do zgłoszonej przez inwestorów zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu, trybu określonego w art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, należało ocenić jako naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, wskazać ponadto należało, że roboty budowlane polegające na wydzieleniu pomieszczenia higieniczno-sanitarnego (łazienki) mogą powodować konieczność wykonania prac związanych z zapewnieniem odpowiedniej wentylacji takiego pomieszczenia, wykonaniem instalacji wodno-kanalizacyjnej, czy też ewentualnej instalacji grzewczej. Pomieszczenie to inwestorzy planują usytuować bowiem w miejscu, w którym dotychczas funkcjonuje korytarz pod schodami. W tym zakresie mieć należy na uwadze, że przez obiekt budowlany rozumie się m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane). Niewątpliwie system wentylacyjny, wodno-kanalizacyjny i grzewczy znajdujący się w budynku należy zaliczyć do instalacji i urządzeń technicznych. Roboty budowlane powodujące zmianę parametrów użytkowych i technicznych instalacji i urządzeń technicznych budynku należy uznać za zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego, jako całości. Ewentualne zatem, planowane przez inwestora roboty budowlane, dotyczące wykonania wentylacji, kanalizacji, czy też instalacji grzewczych nowopowstałego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego stanowiące zmianę parametrów użytkowych i technicznych przedmiotowego lokalu zlokalizowanego, należałoby uznać za przebudowę tego lokalu w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Należy przy tym także mieć na uwadze, że zakwalifikowanie tego rodzaju robót budowlanych jako przebudowy winno być poprzedzone dokładnym zbadaniem zakresu planowanych prac związanych z wykonaniem ww. instalacji. W przypadku bowiem drobnych zmian w istniejącej instalacji można mówić o bieżącej konserwacji, co wykluczałoby ich ocenę jako przebudowy lokalu, a w konsekwencji brak byłoby wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie jednak organy obu instancji nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. W szczególności materiał dowodowy sprawy, w zakresie dotyczącym charakterystyki planowanych robót budowlanych, sprowadza się wyłącznie do załączonego do zgłoszenia orzeczenia technicznego, z którego jednak nie wynika, czy w planowanym pomieszczeniu łazienki przewidywane są prace związane z wykonaniem ww. urządzeń. Przedmiotowe postępowanie jest zatem w tym zakresie dotknięte wadami polegającymi na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przebudowa bowiem, jako roboty budowlane podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli zaś planowane roboty budowlane, opisane w zgłoszeniu zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany wnieść sprzeciw na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zdaniem Sądu, zostały wydane bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i bez zgromadzenia całego materiału dowodowego istotnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Organy obu instancji naruszyły w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ewentualne braki w materiale dowodowym, które uniemożliwiały prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy winny zostać uzupełnione w trybie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, jeśli idzie o kwestię zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to organ odwoławczy słusznie podkreślił, że okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona w zaświadczeniu właściwego organu o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które powinno zostać załączone do zgłoszenia na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ administracji publicznej uwzględni powyższe uwagi, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W szczególności, ponownie rozpatrując zgłoszenie skarżących organ administracji powinien uzupełnić materiał dowodowy w postaci opisu technicznego o dane techniczno-użytkowe przedmiotowego lokalu, a w szczególności o dane dotyczące ewentualnego wykonania instalacji wentylacyjnych, wodno-kanalizacyjnych lub grzewczych w planowanym pomieszczeniu higieniczno-sanitarnym (w trybie art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane), jak również o zaświadczenie właściwego organu o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania lokalu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Pomorski podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, przyjmującą, że zgłoszenie dotyczące robót budowlanych związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania lokalu, a polegające na wydzieleniu ścianką działową pomieszczenia łazienki nie jest przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a ww. ustawy,

2. art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię uznającą, że planowane przedsięwzięcie nie będzie stanowić przebudowy,

3. art. 145 § 1 P.p.s.a. i art. 150 P.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego i zastosował określone w ustawie środki kontroli i w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji mimo niezaistnienia przesłanki do ich uchylenia,

4. art. 141 § 1 P.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie oraz zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazówek będących w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane albowiem po uchyleniu decyzji organy administracji nie mogłyby już wykonać wytycznych Sądu dotyczących uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż upłynął już termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. i M. S. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Pomorskiego ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Z art. 3 pkt 7a ww. ustawy wynika, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

W pełni podzielić należy rozważania Sądu I instancji w tej części, w której Sąd wyjaśnił, co należy rozumieć przez przebudowę. Słusznie Sąd stwierdził, że roboty budowlane polegające na wydzieleniu pomieszczenia higieniczno-sanitarnego (łazienki) będą wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, gdy wydzielenie takiego pomieszczenia związane będzie z wykonaniem instalacji wodno-kanalizacyjnej, czy też grzewczej. Wykonanie wentylacji, kanalizacji, czy też instalacji grzewczej nowego pomieszczenia spowoduje bowiem zmianę parametrów użytkowych i technicznych budynku. Niesłusznie jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że z materiału dowodowego nie wynika, by inwestorzy wraz z wydzieleniem pomieszczenia zamierzali także wykonać także ww. instalacje. Ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu noszącego tytuł "Opis zmiany sposobu użytkowania" wynika, że inwestorzy zamierzają "z części korytarza i pod schodami wydzielić łazienkę poprzez ustawienie ścianki działowej". Skoro ma to być łazienka, to należy przez to rozumieć, że będzie to pomieszczenie z instalacją wodną. Skoro inwestorzy mówią o łazience, to z samego tego faktu wynika, że będzie konieczność wykonania, co najmniej instalacji wodnej. Nie sposób za racjonalne uznać, że będzie to łazienka bez tego rodzaju instalacji. Z opisu zmiany sposobu użytkowania wynika, że inwestor przewiduje przeznaczenie obecnego pomieszczenia wc na pomieszczenie gospodarcze i w związku z tym rozebranie sedesu i umywalki. Jest to dodatkowy argument przemawiający za tym, że powstanie konieczność wykonania w łazience instalacji wodnokanalizacyjnej. Nieracjonalne byłoby też założenie, że łazienka będzie pozbawiona instalacji elektrycznej. Podsumowując, stwierdzić należy, że skoro inwestorzy, deklarują zamiar wydzielenia pomieszczenia przeznaczonego na łazienkę, to z samego tego faktu wywieść należy, że zamierzają nie tylko wykonać same ścianki działowe, ale również instalacje niezbędne do funkcjonowania łazienki. Wydzielenie pomieszczenia wraz z realizacją instalacji wodnokanalizacyjnej, grzewczej i elektrycznej jak słusznie stwierdził Sąd I instancji uznać należy za przebudowę budynku, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji zasadnie Wojewoda uznał, że zachodziła podstawa do zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 75 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz do rozpoznania i oddalenia skargi wniesionej do Sądu I instancji, w której podnoszone były zarzuty naruszenia art. 3 ust. 7a w zw. z art. 3 ust. 7 w zw. z art. 28 oraz art. 75 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy i były to zarzuty zasadnicze dla oceny prawidłowości kontrolowanej przez ten Sąd decyzji. W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.