Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 362/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 ust.4, art.39
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art.3 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2259
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 26 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 663/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 663/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. Nr 42/4314/11 Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Rejonu Pracy Socjalnej Nr [...] w Koszalinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Koszalin, na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 K.p.a., art. 7 pkt 1, 4, 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 106 ust. 1, 4, art. 107, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej: u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U Nr 127, poz. 1055) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm. – dalej: ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r.), przyznał J. S. pomoc społeczną w postaci celowego zasiłku pieniężnego w wysokości 360 zł na zakup posiłków, wypłacanego w kwocie po 90 zł miesięcznie od marca do czerwca 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że z przeprowadzonego wywiadu rodzinnego wynika, iż uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Przyznana pomoc ma na celu uzupełnienie potrzeb wnioskodawcy i nie zaspokaja wszystkich potrzeb w pełnym zakresie oraz nie może stanowić źródła stałego dochodu, bowiem środki, którymi dysponuje Ośrodek, są ograniczone.

J. S. odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o jej zmianę w ten sposób, aby przyznana wysokość zasiłku pozwalała na zakup dietetycznego, ciepłego i pełnowartościowego posiłku, zgodnie z ustawą "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Rejonu Pracy Socjalnej Nr [...] w Koszalinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Koszalin, zmienił własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że przyznał J. S. pomoc społeczną w postaci celowego zasiłku pieniężnego w wysokości 600 zł na zakup posiłków, wypłacanego w kwocie po 150 zł miesięcznie od marca do czerwca 2011 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wniesione odwołanie zostało w całości uwzględnione.

J. S. również od tej decyzji odwołał się wnosząc o jej zmianę w ten sposób, aby przyznana wysokość zasiłku wynosiła 10 zł za jeden posiłek i pozwalała na zakup w Koszalinie dietetycznego, pełnowartościowego, ciepłego posiłku zgodnie z ustawą "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż organ I instancji w sposób prawidłowy zweryfikował dochód wnioskodawcy i słusznie ustalił, że J. S. spełnia ustawowe przesłanki do przyznania mu zasiłku celowego, tj. kryterium dochodowe do przyznania mu pomocy pieniężnej na zakup posiłku oraz jest w szczególnej sytuacji spowodowanej bezrobociem, długotrwałą chorobą oraz niskim dochodem. Następnie Kolegium wskazało, że organ I instancji pierwotnie przyznał wnioskowaną pomoc na zakup posiłku w łącznej kwocie 360,00 zł na okres od marca do czerwca 2011 r., tj. po 90 zł miesięcznie. Na skutek odwołania J. S. zmienił swoją decyzję w części dotyczącej wysokości zasiłku pieniężnego na zakup posiłku w ten sposób, że przyznał wnioskowany zasiłek w łącznej kwocie 600,00 zł, tj. po 150,00 zł miesięcznie na okres: marzec, kwiecień, maj, czerwiec 2011 r. Zdaniem Kolegium organ I instancji przychylił się w całości do wniosku J. S. zawartego w oświadczeniu złożonym dnia 17 marca 2011 r. jako uzupełnienie odwołania, iż właściwy dla niego posiłek może on nabyć za cenę 5 zł. Przy tym organ I instancji przyznał wnioskowaną pomoc stosownie do posiadanych środków, z uwzględnieniem dotacji państwowej.

Organ odwoławczy dodał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Koszalinie samodzielnie gospodaruje posiadanymi środkami finansowymi i zmuszony jest do przyznawania pomocy w miarę posiadanych możliwości. Kolegium podkreśliło, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, a nie zaspokajanie w pełni wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawców. Nadto przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie przewidują obowiązku zapewnienia potrzebującym posiłków zgodnie z ich wymaganiami. Przewidują przede wszystkim pomoc w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Przyznana pomoc nie zabezpiecza w pełni potrzeb wnioskodawcy, ale ani przepisy ustawy o pomocy społecznej, jak też inne unormowania prawne dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości przyznawanych zasiłków celowych i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. Oznacza to, że wyznacznikami ustalania tych wielkości są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, zaś z drugiej - możliwości finansowe organu pomocy społecznej.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2011 r. J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, argumentując, tak samo jak w odwołaniu. Zażądał zmiany zaskarżonej decyzji w ten sposób, aby przyznana wysokość zasiłku wynosiła 10 zł za jeden posiłek. Skarżący podniósł, że decyzja jest niewykonalna, była niewykonalna w dniu jej wydania i ma to charakter trwały. Jedynym bowiem miejscem, gdzie może nabyć właściwie przygotowany i dostosowany do jego stanu zdrowia dietetyczny posiłek jest Szpital Wojewódzki w Koszalinie, a tam jego cena wynosi 10 zł. Zdaniem skarżącego to sprawia, że decyzja jest niewykonalna. Skarżący argumentował również, że ustawa o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", nakazuje spełnić świadczenie w całości, a nie w części. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 19 września 2011 r. skarżący podniósł, że na skutek braku możliwości zachowania właściwej diety, stwierdzono u niego zaniżone parametry krwi – do pisma dołączył kopie wyników badań krwi.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Koszalinie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i podzielił stanowisko organu administracyjnego, przyjmując za wiarygodne jego wyjaśnienia, że z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 21 lutego 2011 r. wynika, że miesięczny dochód J. S. wynosi 238,50 zł i ustalona wysokość nie jest kwestionowana przez skarżącego. A zatem dochód skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, uprawniającej do otrzymania pomocy finansowej w zakresie dożywiania na podstawie ustawy z 29 grudnia 2005 r. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że organ I instancji dokonując zmiany swojej decyzji z dnia 28 lutego 2011 r., w ten sposób, że przyznał J. S. pomoc społeczną w postaci celowego zasiłku pieniężnego w wysokości 600 zł na zakup posiłków, wypłaconego w kwocie po 150 zł miesięcznie od marca do czerwca 2011 r., nie naruszył prawa. Przepis art. 132 § 1 K.p.a. zezwala organowi I instancji na zmianę swojej decyzji w przypadku, gdy uzna, że wniesione odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Organ I instancji dokonał zmiany swojej decyzji poprzez podwyższenie przyznanego zasiłku celowego na zakup posiłku do kwoty, jaką skarżący sam podał w złożonym do protokołu oświadczeniu. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, uznać należy, że odwołanie skarżącego uwzględnione zostało w całości, natomiast późniejsza zmiana stanowiska skarżącego co do ceny jednego posiłku, nie wpływa na ocenę prawidłowości decyzji w dacie jej wydania.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Skarżący nie wskazał żadnych przeszkód uniemożliwiających wypłatę przyznanego mu zasiłku celowego. Sąd również nie dostrzega takich przeszkód a nadto, jak wynika z akt administracyjnych, w miesiącu marcu część zasiłku została skarżącemu wypłacona. A zatem, skoro zasiłek jest skarżącemu wypłacony, to decyzja jest wykonalna.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 663/11, wniósł J. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś:

1) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – w związku z art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., polegające na niedostrzeżeniu, iż organy obydwu instancji nie zebrały pełnego materiału dowodowego oraz nie zweryfikowały twierdzeń skarżącego o jego szczególnych potrzebach dietetycznych i możliwości zakupu posiłku jedynie w jednym miejscu w Koszalinie, w konsekwencji czego nie ustaliły rzeczywistej wysokości potrzeb żywieniowych skarżącego, jak również nie ustaliły możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie art. 1 § 1 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. polegające na niedostrzeżeniu, iż organ II instancji nie ustalił możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej, jak również potrzeb osoby korzystającej z pomocy społecznej, do czego był zobowiązany na podstawie art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenie art. 1 § 1 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie, iż organ II instancji nie zawarł w uzasadnieniu decyzji szczegółowych przesłanek odmowy przyznania zasiłku celowego w wysokości wnioskowanej przez skarżącego, z uwzględnieniem możliwości finansowych pomocy społecznej, jak również rzeczywistych potrzeb skarżącego, przez co decyzja przekracza granice uznania administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4) naruszenie art. 160 p.p.s.a. poprzez niewydanie postanowienia o dopuszczeniu dowodu z dokumentów wnioskowanych przez skarżącego, lub postanowienia o odmowie dopuszczenia dowodu z dokumentów, co uniemożliwia skarżącemu ocenę rozstrzygnięć dla niego negatywnych, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

5) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zbadanie skargi jedynie w granicach jej podstaw i zarzutów, podczas gdy Sąd powinien wyjść poza granice skargi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

6) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku zarzutów strony o złym stanie zdrowia i o konieczności stosowania diety, co stanowi brak przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia sądu, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji jest nietrafny, nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy oraz obowiązujących przepisach. Kasator podniósł, że w niniejszej sprawie organ administracji nie ustalił, czy jego potrzeby w wysokości 10 zł dziennie są potrzebami uzasadnionymi na tle podnoszonych przez niego twierdzeń o jego szczególnych potrzebach dietetycznych. Ponadto organ administracji nie ustalił rzeczywistych możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Skoro, jak twierdzi w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny, wysokość przyznanej pomocy jest wpadkową potrzeb wnioskodawcy i możliwości pomocy społecznej, obydwie te okoliczności powinny zostać ustalone przez organ administracji, w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego z urzędu. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że uzasadnienia decyzji nie zawierają przesłanek odmowy udzielenia pomocy we wnioskowanej przez niego wysokości tylko ograniczają się do stwierdzenia, że nie znaleziono podstaw do przyznania jemu pomocy o jaką wnioskuje. Decyzje te należy uznać za nadmiernie dowolne, przekraczające granice uznania administracyjnego. Kasator zaznaczył, że pismem z dnia 19 września 2011 r. przedłożył wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu wniosek dowodowy – dwa wyniki badań lekarskich, mających potwierdzić jego zły stan zdrowia i potrzebę stosowania diety, a sąd nie odniósł się do tego wniosku w żaden sposób, nie przeprowadził wnioskowanego dowodu z dokumentów. Autor skargi kasacyjnej powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. , I OPS 10/09, wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie, sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice skargi, pomimo, iż powinien był to uczynić z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organy administracyjne postępowania dowodowego na okoliczności wskazane w skardze kasacyjnej, tj. możliwości finansowych pomocy społecznej i rzeczywistych potrzeb skarżącego. Reasumując, zdaniem kasatora, w wyrokach sądów administracyjnych, zapadających na tle analogicznych stanów faktycznych dominują poglądy, że "organy administracji publicznej orzekające w sprawach przyznania bądź odmowy przyznania pomocy społecznej winny w uzasadnieniu podać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe w ramach programu dożywiania. Dla ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędne było także szczegółowe dokonanie analizy potrzeb skarżącego w zakresie przeciętnych miesięcznych kosztów zakupu posiłków oraz żywności, a następnie odniesienie potrzeb i oczekiwań wnioskodawcy do możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej" (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 kwietnia 2008 r., II SA/Go 64/08).

W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o przyznanie nieopłaconych w całości kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując więc zgodność z prawem zaskarżonego wyroku jedynie w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w podstawach skargi kasacyjnej zawarte zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzy pierwsze zarzuty odnoszą się do naruszenia art. 1 § 1-3 p.p.s.a. Zauważyć więc należy, że przepis art. 1 p.p.s.a. nie zawiera jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Ponadto art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II GSK 121/11, LEX nr 1137854). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem Sąd I instancji orzekał w sprawie poddanej kognicji sądu administracyjnego.

Zarzutu naruszenia norm dopełnienia, powołanych w związku z art. 1 p.p.s.a., w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że organy obydwu instancji nie zebrały pełnego materiału dowodowego oraz nie zweryfikowały twierdzeń skarżącego o jego szczególnych potrzebach dietetycznych, w konsekwencji czego nie ustaliły rzeczywistej wysokości potrzeb żywieniowych skarżącego, jak również nie ustaliły możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz że uzasadnienie decyzji organu II instancji nie wyjaśnia szczegółowych przesłanek odmowy przyznania zasiłku celowego w wysokości wnioskowanej przez skarżącego.

Sąd wskazuje więc, że kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (lub innych przepisów p.p.s.a.) w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., I OSK 1424/11, LEX nr 1107461). Powiązanie norm dopełnienia z niewłaściwą normą odniesienia, jak w niniejszej sprawie, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie może jednak automatycznie pociągać za sobą odmowy rozpoznania skargi kasacyjnej w powyższym zakresie, jeśli uzasadnienie zarzutów stawianych organowi administracji można odnieść do zakresu sądowej kontroli administracji, sprawowanej przez sąd administracyjny.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się jednak istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uchybień ze strony Sądu I instancji, w odniesieniu do kontroli prawidłowości zebrania i oceny materiału dowodowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, w granicach określonych w trzech pierwszych zarzutach skargi kasacyjnej.

Zauważyć bowiem należy, że szczególne potrzeby dietetyczne skarżącego zostały uwzględnione przez organy administracji, czego wyrazem jest przyznanie świadczenia na dożywianie w formie pieniężnej, jako że forma rzeczowa świadczenia (w postaci gotowego posiłku wydawanego przez podmiot upoważniony przez gminę) nie odpowiadała właśnie potrzebom dietetycznym skarżącego, co sam oświadczył w wywiadzie środowiskowym. Kasator zdaje się wychodzić z założenia, że przyznany zasiłek celowy w formie świadczenia pieniężnego musi w każdej sytuacji pokrywać w całości koszt zakupu posiłku odpowiedniego dla skarżącego, a nie może pokrywać kosztu tego posiłku jedynie w części. Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak nie jest.

Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy u.p.s., dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W tej sytuacji należy wziąć pod uwagę zasady określone w u.p.s., z których wynika, że rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Decyzja o wysokości przyznanej pomocy jest wydawana w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Oznacza to przyznanie organowi możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w konkretnej, indywidualnej sprawie. Organ nie jest więc związany co do wysokości przyznanego świadczenia.

W takiej sytuacji podzielić należy ocenę Sądu I instancji, który zgodził się ze stanowiskiem SKO w Koszalinie, że organ I instancji dokonując zmiany swojej decyzji z dnia 28 lutego 2011 r., w ten sposób, że przyznał J. S. pomoc społeczną w postaci celowego zasiłku pieniężnego w wysokości 600 zł na zakup posiłków, wypłacanego w kwocie po 150 zł miesięcznie od marca do czerwca 2011 r., nie naruszył prawa. Przepis art. 132 § 1 K.p.a. zezwala organowi I instancji na zmianę swojej decyzji w przypadku, gdy uzna, że wniesione odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Organ I instancji dokonał zmiany swojej decyzji poprzez podwyższenie przyznanego zasiłku celowego na zakup posiłku do kwoty, jaką skarżący sam podał w złożonym do protokołu oświadczeniu. Późniejsza zmiana stanowiska przez skarżącego nie może być decydująca, gdyż świadczenia z pomocy społecznej powinny być dostosowane do konkretnej sytuacji beneficjenta. Ta wygląda zaś tak, że świadczenie pieniężne na dożywianie nie jest jedynym świadczeniem z pomocy społecznej otrzymywanym przez skarżącego. Otrzymuje on jeszcze inne zasiłki celowe (np. na leki, na żywność) oraz zasiłek okresowy, nie ponosząc przy tym, jak wynika z wywiadu środowiskowego, kosztów utrzymania mieszkania. Pozostaje więc pod stałą opieką ośrodka pomocy społecznej, a pamiętać też należy, że pomoc państwa ma charakter subsydiarny.

Jeśli zważymy przy tym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest ostatnio pogląd, iż nie zachodzi konieczność wskazywania w każdym przypadku możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz że taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też z art. 107 § 3 K.p.a., jak również że SKO nie będąc organem kontrolującym działalność OPS, nie ma obowiązku wskazywać ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1458/08), to za niezasadny należy uznać zarzut, iż organ II instancji nie ustalił możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej, jak również potrzeb osoby korzystającej z pomocy społecznej. "Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej" (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, LEX nr 594935), gdyż sąd bada jedynie legalność aktu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też oceny kasatora, że naruszenie przez Sad I instancji art. 160 p.p.s.a., polegające na nie wydaniu postanowienia w przedmiocie dopuszczenia dowodu z dokumentów wnioskowanych przez skarżącego w piśmie z dnia 19 września 2011 r., w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie Sąd Wojewódzki nie wydał postanowienia w tym zakresie, czym naruszył art. 160 p.p.s.a., ale nie miało to żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Brak postanowienia oznaczał w praktyce nie rozpatrzenie wnioskowanego dowodu i tylko ta okoliczność może mieć znaczenie dla sprawy. Jednak "dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., II OSK 1079/10, LEX nr 863895). Ponadto oferowany dowód z dokumentów wymagał dodatkowo opinii lekarza, gdyż wyniki badań lekarskich nie mogły być ocenione bezpośrednio przez sąd, a zwłaszcza ich związek ze sposobem żywienia skarżącego. Z tego punktu widzenia nie był to więc dowód uzupełniający, możliwy do przeprowadzenia przed sądem. Po trzecie wreszcie w zaskarżonych do sądu orzeczeniach organy uwzględniły fakt, iż skarżący musi zachowywać dietę, o czym była mowa wyżej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. "Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego" (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160). Skarga kasacyjna wskazywała w trzech pierwszych zarzutach na uchybienia nie podnoszone wcześniej w skardze do WSA, jakich zdaniem kasatora dopuściły się organy administracji, i nie zostały dostrzeżone przez Sąd I instancji, jednak żadne z podnoszonych uchybień nie zostało uznane za zasadne przez Naczelny Sąd Administracyjny, ani tym bardziej oczywiste, co wyjaśniono już wyżej.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku zarzutów skarżącego o złym stanie zdrowia i o konieczności stosowania diety, co miałoby stanowić o braku przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i ich wyjaśnienia. Sąd I instancji w swych rozważaniach przedstawił bowiem przesłanki przyznania pomocy w zakresie dożywiania, wynikające z art. 3 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., odwołując się między innymi do art. 7 u.p.s., czyli do społecznej sytuacji skarżącego uzasadniającej udzielanie mu pomocy, w tym do jego stanu zdrowia i stwierdził, że skarżący kwalifikuje się do przyznania wnioskowanej pomocy. Nie można więc twierdzić, że skoro pomoc na dożywianie została co do zasady przyznana, to nie wzięty został pod uwagę stan zdrowia skarżącego. Skarżący kasacyjnie używa tego argumentu w kontekście wysokości przyznanej pomocy, lecz o tym zdecydował nie tylko stan jego zdrowia, co wyjaśniono już wyżej. Ponadto w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że "zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej" (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., I FSK 996/11, LEX nr 1189737), co w tym przypadku nie miało miejsca.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie orzekając przy tym o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż takie wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.