Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 853/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. M. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Pismem z dnia 1 maja 2016 r. L.M. wystąpił drogą elektroniczną do Urzędu Gminy S. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie rejestru umów zawartych przez Urząd Gminy, w okresie od 1 do 30 kwietnia 2016 r. w treści i formie przypominającej tabelę znajdującą się na stronie BIP Urzędu Miasta S. , zawierającej co najmniej kolumny: liczba porządkowa umowy, jej przedmiot, wykonawca, wartość, okres obowiązywania, skan umowy w formacie pdf. - poprzez umieszczenie tej tabeli w BIP Urzędu Gminy w zakładce Rejestr Umów. W razie niemożności przygotowania tabeli i braku na stronie BIP zakładki "Rejestr umów" wniósł o udostępnienie skanów wszystkich umów zawartych przez Urząd Gminy w miesiącu kwietniu 2016 r. poprzez przesłanie na wskazany adres e-mail.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 9 maja 2016 r. Wójt Gminy S. wskazał, że realizacja zawartego we wniosku żądania udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej. Zarówno sporządzenie rejestru na potrzeby wnioskodawcy wg kryteriów wskazanych we wniosku, jak i przesłanie skanów wszystkich umów zawartych przez Urząd Gminy wymaga wyodrębnienia wnioskowanych dokumentów zgromadzonych w różnych komórkach organizacyjnych Urzędu Gminy S. , indywidualnej kontroli każdego wielostronicowego dokumentu, oceny zakresu i dokonania anonimizacji danych podlegających ochronie, jak również nakładu pracy związanego z koniecznością kserowania, a następnie skanowania przetworzonych dokumentów celem przesłania drogą elektroniczna bądź zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej w rubryce nowoutworzonego rejestru. Skutkiem takiego nakładu będzie wytworzenie nowej jakości informacji, zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy.

Wyjaśnił nadto Wójt, że samo zanonimizowanie nie stanowi przetworzenia informacji zawartej w tych dokumentach, ale jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których żąda wnioskodawca, oceny zakresu i dokonania anonizmizacji kosztem takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji zadań nałożonych na organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jest to informacja przetworzona (I OSK 1347/05, II SA/Bk 4766/15, II SA/Wa 1824/14).

W związku z powyższym organ wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w terminie do 12 maja 2016 r.

Decyzją z dnia 13 maja 2016 r. (.....) na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) oraz art. 104 i 107 kpa, po rozpatrzeniu wniosku L.M. o dostępie do informacji publicznej Wójt Gminy S. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie rejestru umów zawartych przez Urząd Gminy w okresie od 1 do 30 kwietnia 2016 r. zawierającej co najmniej kolumny: liczba porządkowa umowy, jej przedmiot, wykonawca, wartość, treść, okres obowiązywania, skan umowy w formie pdf – zmieszczonego w BIP Urzędu Gminy w zakładce rejestr umów lub skanów wszystkich umów zawartych przez Urząd Gminy S. w miesiącu kwietniu 2016 r.

Uzasadniając decyzję organ przedstawił przebieg postępowania

w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej i podał, że po otrzymaniu wezwania organu z dnia 9 maja 2016 r., wnioskodawca nie wykazał, że pozyskana informacja będzie służyć interesowi publicznemu, a nie realizacji bliżej nieokreślonych indywidualnych celów wnioskodawcy, niemających związku z poprawą funkcjonowania państwa, samorządów czy wspólnot lokalnych.

Wnioskodawca nie wykazał, że ma rzeczywistą możliwość wykorzystania uzyskanych przetworzonych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów, ani też, że jej upublicznienie w ściśle określonym przez wnioskodawcę zakresie będzie społecznie użyteczne, nie wskazał też konkretnego uzasadnionego celu zbieranych informacji i nie wykluczył możliwości wykorzystania pozyskanych informacji w celach prywatnych czy komercyjnych.

Od powyższej decyzji L.M. złożył odwołanie.

Podał, że z podobnym żądaniem udostępnienia informacji publicznej wystąpił do 12 jednostek organizacyjnych, oraz 16 gmin. 10 na 12 jednostek organizacyjnych i 14 na 16 wójtów/burmistrzów udostępniło rejestry/skany umów.

Wyjaśnił, że wnioskowane materiały umieszcza na portalu [....] , gdyż jest członkiem i prezesem Stowarzyszenia [....] . Wedle odwołującego się skany umów to informacja prosta, dlatego bezzasadne było żądanie organu wykazania, że uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2016 r. (......) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 3 ust.1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ Odwoławczy podał, co następuje:

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a przy jej wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną zatem będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej.

Powyższa zasada odnosi się w sposób bezpośredni do tzw. informacji prostych to jest takich, które podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej je posiada, przy czym ich wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2012 r., sygn. akt: II 140/12). Zasada ta ulega jednak modyfikacji w przypadku tzw. informacji przetworzonych.

Jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Oznacza to, iż w przypadku informacji przetworzonych prawo dostępu do nich jest warunkowane wystąpieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W ocenie sądów administracyjnych, ograniczenie to jest konsekwencją zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych (por. IV SAB/Wr 47/05).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to więc informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów.

Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. II SAB/Sz 51/12).

Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Nawet suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną (por. l OSK 792/11). Przetworzenie informacji jest jednoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (D. Fleszer, Zasady dostępu do Wormacji publicznej przetworzonej, ST z 2011 r., Nr 1-2).

W przypadku wniosków o udostępnienie informacji publicznej, których zakres obejmuje konieczność przetworzenia posiadanych informacji poprzez ich opracowanie, zestawienie, zsumowanie, analizowanie, w wyniku którego dochodzi do powstania nowej informacji, organ ma obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku wyłącznie w sytuacji spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W przypadku ustalenia, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną oraz stwierdzenia, że nie występuje przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego organ odmawia udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej (por. l OSK 1938/10).

Terminem "anonimizacja" określa się czynność polegającą na wyeliminowaniu z treści udostępnianej informacji publicznej tych informacji, których udostępnienie jest niedopuszczalne z uwagi na ograniczenia dostępu do informacji publicznej określone w art. 5 ust. 1 i 2 udip. W praktyce dotyczy ona zwykle danych stron postępowania, a także innych osób niepełniących funkcji publicznych.

Z powyższego wynika, że objęte wnioskiem L.M. informacje stanowią informacje przetworzone. Wymagają bowiem opracowania, przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez organ I instancji danych. Udostępnienie żądanych danych wiązać się zaś będzie z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji. Ponieważ wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego, decyzja odmowna jest prawidłowa.

Na powyższe rozstrzygnięcie L.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Podniósł, że SKO w T. nie podjęło wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, powielając decyzję organu I instancji.

Wedle skarżącego odszukanie dokumentacji oraz wyciagnięcie z nich nieskomplikowanych danych nie można uznać za informację przetworzoną. Konieczne czynności nie wymagają bowiem zaangażowania takich środków finansowych, czy też osobowych, które prowadziłyby do zakłócenia normalnego toku działalności organu. Ponadto, gdyby przyjąć założenie, że po stronie podmiotu zobowiązanego nie istnieje konieczność podjęcia chociażby prostej czynności, to też niezależnie od stanu faktycznego dochodziłoby do wytwarzania jakościowo nowych informacji. Co za tym idzie, ograniczałoby to dostęp do informacji publicznej, poprzez obowiązek wykazywania istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, co niewątpliwie stałoby w sprzeczności z ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. IV SA/GI 110/14).

Podał ponadto, że zarówno Wójt Gminy jak i SKO nie przedstawili wyczerpującego stanowiska przemawiającego za koniecznością przetworzenia wnioskowanych informacji. Dokonanie wykładni pojęcia informacji przetworzonej czy wskazanie, że organ musiałby przejrzeć całość dokumentacji, nie jest wystarczającą argumentacją. Skoro organ uznał, że informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, to powinien wskazać konkretnie na czym mają polegać trudności w ich przeprowadzeniu.

Niezależnie od przyjęcia przez organy błędnego założenia, że wnioskowane informacje to informacje przetworzone, ich udostępnienie wedle skarżącego jest uzasadnione szczególnie ważnym interesem publicznym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że udostępnienie danych dotyczących umów zawieranych przez gminę służyć będzie interesowi publicznemu, nie zaś jednostkowemu. Udostępnienie informacji pozwoli na zebranie pełnej wiedzy w zakresie wydatkowania środków publicznych, niezbędnych do sprawowania społecznej kontroli nad prawidłowością przy ich dysponowaniu. Uzyskanie wnioskowanych informacji pozwoliłoby na opracowanie tzw. obywatelskiego rejestru umów, który posłuży nie tylko jak źródło wiedzy dla pozostałych mieszkańców, ale także dla Wójta Gminy ukazując jak usprawnić działalność organu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wniosek skarżącego zawierał dwie alternatywne propozycje co do sposobu udostępnienia informacji. Obie propozycje organy I i II instancji potraktowały jednolicie, choć każda z nich wymagała odrębnego rozważenia.

Pierwsza z propozycji - to udostępnienie na stronie BIP podmiotu zobowiązanego opisanej we wniosku tabeli i skanów umów zawartych w miesiącu kwietniu 2016 r.

Biuletyn Informacji Publicznej został utworzony w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej. Informacje publiczne są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - DZ.U. 2015/2058 - udip). Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa też zakres i rodzaj informacji, które podmioty zobowiązane powinny w Biuletynie umieszczać.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że udostępnienie informacji na wniosek jest czynnością, o której mowa przepisie art. 3 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (ppsa). Czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, nie są wynikiem postępowania jurysdykcyjnego, ale – tak jak decyzje czy postanowienia – dotyczą spraw indywidualnych. Ich istota polega na skonkretyzowaniu w określonym przypadku normy prawa regulującej generalnie, ale i bezpośrednio obowiązek lub uprawnienie. Dzieje się tak w wypadkach, kiedy, z uwagi na bezpośrednią właśnie regulację postępowanie jurysdykcyjne staje się zbędne. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie /odmowa ustalenia/, stwierdzanie /odmowa stwierdzenia/ albo potwierdzanie /odmowa potwierdzenia/ określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa /por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 roku, sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149//.

Akt lub czynność, o jakich mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ppsa podejmowane są w sprawach indywidualnych, są kierowane do oznaczonych podmiotów, dotyczą ich uprawnienia lub obowiązku określonych w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność stanowią formę działania administracji publicznej w ramach określonego i zindywidualizowanego stosunku administracyjnoprawnego.

Umieszczanie określonych informacji w BIP takim aktem czy czynnością nie jest, choć przepis prawa taki obowiązek na "organy" nakłada. Realizacja tego obowiązku nie następuje w ramach jakiegokolwiek indywidualnego stosunku administracyjnego i nie indywidualizuje generalnej normy prawa materialnego, z której wynikają prawa i obowiązki. Wniosek o ujawnienie informacji w Biuletynie w istocie nie jest wnioskiem w indywidualnej sprawie o udostępnienie informacji publicznej i nie w takim trybie winien być załatwiany. Obowiązek i sposób prowadzenia Biuletynu wynika z przepisów prawa określających zakres kompetencji organów w tym zakresie. Z żadnego z tych przepisów nie wynika kompetencja podmiotu zobowiązanego do merytorycznego załatwiania wniosków "każdego" o umieszczenie w BIP określonych treści. Wniosek taki może być traktowany co najwyżej w kategoriach petycji (por. art. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach – DZ.U. 2014/1195), a ta nie jest załatwiana a trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stwierdzić zatem należy, że organy, traktując omawianą część wniosku jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dopuściły się istotnego naruszenia prawa materialnego tj. art. 10 ust. 1 udip. Zbędnie organy skupiły się na wykazaniu, że informacja w kształcie proponowanym do umieszczenia w BIP, jest informacją przetworzoną. Ta kategoria bowiem dotyczy tylko informacji publicznej udostępnianej na indywidualny wniosek, nieumieszczonej w Biuletynie.

Jednocześnie organy nie poddały należytej analizie drugiej, wskazanej we wniosku skarżącego, możliwości. Rozważania co do konieczności wytworzenia "nowej" informacji w postaci opisanej we wniosku tabeli odnoszą się tylko do pierwszej z propozycji wnioskodawcy, nie są więc przydatne dla oceny propozycji drugiej. Organy uznały, że także sporządzenie skanów umów zawartych w kwietniu 2016 r. – to przetworzenie informacji. Organ I instancji wskazał, że utworzenie z informacji prostych żądanego zbioru wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, a to wpłynie na tok realizacji ustawowych zadań urzędu.

Cytowany ogólnik żadną miarą nie uzasadnia zaliczenia żądanej informacji do informacji przetworzonej. Nie wykazano w szczególności, aby stosowany w urzędzie system kancelaryjny nie pozwalał na szybkie odszukanie żądanych dokumentów, gdzie fizycznie mogą się one znajdować, nie wskazano nawet, o jaką liczbę umów (kart) może chodzić itp. Z dołączonych zaś do skargi wydruków elektronicznych pytania skarżącego z dnia 17 maja 2016 r. i odpowiedzi urzędu z dnia 25 maja 2016 r. wynika, że w okresie od 11 do17 kwietnia 2016 r. żadna umowa zawierana nie była. Także i wywody organu II instancji odnoszą się w istocie do żądania utworzenia tabeli i umieszczenia jej w BIP. Teza, jakoby sporządzenie i przekazanie skanów umów wymagało użycia nadzwyczajnych sił i środków nie została nawet uprawdopodobniona.

Przedstawiony materiał nie dostarcza żadnego argumentu pozwalającego na akceptację stanowiska organów co do charakteru żądanej informacji. Dopiero zaś wykazanie, że żądana informacja taki charakter posiada, czynić będzie aktualną potrzebę oceny przesłanek jej udostępnienia, wymienionych w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip.

Ostatecznie stwierdzić należy, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 10 ust. 1 udip, art. 7, 77, 107 § 3 kpa w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w zw. z art. 135 ppsa decyzje te należało uchylić.