Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 17/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64, art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 61,  art. 9 ust. 2 pkt 1, 2, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 3 par. 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie oddala skargę.


UZASADNIENIE

1.1 Gmina P. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014 - 2020. Pismem z 4 października 2017 r. nr EFS-II.432.18.0019.2017 Instytucja Zarządzająca tj. Zarząd Województwa Ś. obsługiwany przez Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej: organ), poinformowała wnioskodawcę, że wniosek został odrzucony na etapie oceny merytorycznej z powodu niespełnienia kryteriów dostępu. Gmina P. wniosła protest, który został uwzględniony w piśmie z 10 listopada 2017 r. znak EFS-II.432.18.0019.2017. W związku z tym wniosek został skierowany do właściwego etapu oceny.

1.2 W piśmie z 21 grudnia 2017 r. nr EFS-II.432.18.0019.2017 organ poinformował, że projekt otrzymał 67,5 punktów i nie uzyskał minimum 60% punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej, co skutkowało odrzuceniem wniosku na etapie oceny merytorycznej. Uzasadnienie zawarto w kartach oceny merytorycznej.

2.1 Skargę na rozstrzygnięcie organu z 21 grudnia 2017 r. złożyła Gmina P.. Wniosła o przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca nie zgodziła się oceną punktową w obszarach:

- 4.1 Zadania: a/ trafność doboru zadań i ich opis w kontekście osiągnięcia celów/wskaźników projektu, z uwzględnieniem trwałości rezultatów projektu

i b/ szczegółowy opis zdarzeń,

- V. Budżet projektu: a/ kwalifikowalność wydatków, racjonalność i efektywność wydatków projektu, c/ zgodność ze standardem i ocenami rynkowymi określonymi w Regulaminie konkursu oraz poprawność kwot ryczałtowych (o ile dotyczy),

d/ poprawność formalno-rachunkowa sporządzania projektu.

2.2 Gmina w ramach zarzutu odnoszącego się do punktu 4.1 a/ zakwestionowała stanowisko o błędnym przyporządkowaniu typu operacji. Wyjaśniła, że zarówno zajęcia z zadania 1 jak i 2 wpisują się w typ operacji opisanych w punkcie 1 lit. a), b) i c) regulaminu, w sytuacji, gdy kompetencje kluczowe niezbędne na rynku pracy to kompetencje, których wszystkie osoby potrzebują do samorealizacji i rozwoju osobistego, bycia aktywnym obywatelem, integracji społecznej i zatrudnienia, do których zalicza się kompetencje kluczowe z katalogu wskazanego w załączniku do zalecenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie kompetencji kluczowych w procesie uczenia się przez całe życie (2006/962/WE) (Dz. Urz. UEL 394 z 30.12.2006, str. 10): porozumiewanie się w językach obcych, kompetencje matematyczne i podstawowe kompetencje naukowo — techniczne, kompetencje informatyczne, umiejętność uczenia się, kompetencje społeczne, inicjatywność i przedsiębiorczość.

Gmina podniosła, że przyporządkowanie zadań do jak największej liczby typów operacji jest nieracjonalne, istotą jest ich skojarzenie do tych najistotniejszych i najodpowiedniejszych.

Wskazała, że dodatkowo typ 3 b) i c) może być realizowany jedynie w zakresie realizacji kompleksowych programów wspomagających szkołę lub placówkę systemu oświaty w procesie indywidualizacji pracy z uczniem ze specjalnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi.

Wskaźnik na stronie 9: liczba uczniów objętych wsparciem w zakresie rozwijania kompetencji kluczowych w programie [osoby] - 180, określa łączną liczbę osób, które podniosły kompetencje i wynosi łącznie dla całego projektu tak jak podano 180. Natomiast przy formach wsparcia określono: liczba osób biorących udział w formie wsparcia/rodząju zajęć i przy zajęciach dodatkowych psychologiczno-pedagogicznych wynosi ona 6.

Gmina wyjaśniła, że kryteria rekrutacji uczniów do projektu zostały opisanie we wniosku w punkcie 3.2 wniosku, natomiast do udziału w wyjazdach będzie stworzony odrębny regulamin rekrutacji obejmujący m.in. aktywność na zajęciach dodatkowych tematycznych na poszczególne wyjazdy edukacyjne z grupy uczniów uczestniczących już w projekcie i w zależności od poziomu wiedzy zrekrutowanych uczniów może on ulec zmianie. Wypisywanie szczegółowych kryteriów na etapie wnioskowania byłoby więc przedwczesne.

2.3 W zakresie punktu 4.1 b/ skarżąca wyjaśniła, że we wniosku opisano rodzaj zajęć i działań, podano wartości wskaźników, przedziały czasowe organizacji działań, uzasadnienie ich realizacji i ich celowość a także osobę która będzie dane działanie nadzorowała. Podawanie tak szczegółowych danych jak wspomniane przez oceniającego np. brak wpisania w zadaniu 1 transportu jest niezasadnym przepisywaniem poszczególnych kosztów, które widnieją w budżecie projektu i są składowymi głównych działań, co przy ograniczonej liczbie znaków w generatorze jest bezcelowe. Laptop do zajęć logopedycznych jest konieczny do prowadzenia warsztatów. Materiały dydaktyczne będą doprecyzowane szczegółowo na etapie opracowania ostatecznej wersji programu prowadzenia zajęć i poziomu wiedzy uczniów w danym zakresie i w opisie zadań nie ma wymogu aż tak szczegółowego określania detali. Jednostkowe liczby godzin na osobę zostały również podane w szczegółowym budżecie. Zdaniem skarżącej, uwagi oceniającego wybiegają poza wskazane wytyczne.

2.4 W zakresie punktu V. a/ oceniający uznali, że całe zadanie 1 należy uznać za nieefektywne, bo jest przewidziane tylko dla 6 uczniów, a kwota wg oceniającego w wysokości ponad 232.000 zł jest za wysoka. W ramach zadania 1 zaplanowano, że zostaną zorganizowane zajęcia rewalidacyjne dla 6 uczniów/uczennic (4K i 2M) indywidualnie, zajęcia korekcyjno - kompensacyjne oraz zajęcia logopedyczne prowadzone od października 2017 - czerwca 2019. Zajęcia są prowadzone w celu odpowiedniej sprawności fizycznej, wyrobieniu słuchu i wymowy u dzieci i zniwelowaniu barier i zaburzeń. Uznanie tego zadanie za nieefektywne przez oceniającego jest niezgodne z równością szans i dyskryminuje szansę na normalną naukę i rozwój u uczniów z zaburzeniami. W regulaminie konkursu nie ma zapisów, że stworzenie odpowiednich warunków do zajęć wyrównujących szansę uczniom z problemami i niwelujących bariery jest możliwe tylko po przekroczeniu jakiejś bliżej nieokreślonej przez oceniającego liczbie uczniów. Taka ocena jest sprzeczna z umową partnerstwa, równością szans i bardzo dyskryminująca dla dzieci z problemami.

Wnioskodawca racjonalnie ocenił liczbę uczniów, którzy mają potrzebę skorzystania z takiej formy wsparcia na moment składania wniosku. Na wysokość kwoty wpływa m.in. koszt wyposażenia pracowni do zajęć z logopedą, której obecnie szkoła nie posiada a która jest konieczna, by umożliwić prowadzenie zajęć w szkole dla dzieci z problemami. Dodatkowo zgodnie z kartą oceny merytorycznej, w kryterium tym oceniana jest kwalifikowalność wydatków a wszystkie zaplanowane wydatki są zgodne z wytycznymi kwalifikowalności, dodatkowo wszystkie koszty jednostkowe odpowiadają cenom rynkowym i nie przekraczają stawek określonych w taryfikatorze. Jeśli oceniający miał wątpliwości, winien wezwać wnioskodawcę do wyjaśnień, a nie zaniżać punktację.

Skarżąca wniosła o ponowną ocenę tego punktu przy zastosowaniu zasad umowy partnerskiej i wytycznych KE w zakresie równości szans.

2.5 W zakresie punktu V. c/ oceniający uznali, że kwota za transport i udostępnianie sal jest zawyżona i niezgodna z cenami rynkowymi. Natomiast udostępnienie sal stanowi wkład własny wnioskodawcy, który przy rozliczaniu go w ramach realizacji projektu będzie musiał być wykazany dokumentem potwierdzającym rozliczaną stawkę np. zarządzeniem starosty/dyrektora. Dlatego też w projekcie założono stawkę godzinową za udostępnienie sali odpowiadającą jej ewentualnemu wynajęciu w kwocie 30 zł/godz. Jest to cena odpowiadająca cenom rynkowym. Dla porównania cena wynajmu sali na szkolenie, zajęcia, spotkanie (niekomercyjne) w bibliotece w Piekoszowie zgodnie z zarządzeniem z dnia 24 lutego 2017 r. wynosi 70 zł/godz. a w przypadku imprez komercyjnych 140 zł/godz., natomiast mniejsza sala w świetlicy to koszt 50 zł/godz. Również koszty transportu zostały oszacowane zgodnie z cenami rynkowymi. Wnioskodawca jako jednostka budżetowa jest zobligowana to stosowania procedury zamówień publicznych, więc w ramach zastosowania wytycznych podczas realizacji projektu zostaną wybrane najkorzystniejsze oferty cenowe na realizację zaplanowanych zadań.

2.6 W zakresie punktu V. d/ oceniający uznali, że tablica interaktywna traktowana jest jako cross-financing i uznali, że zaznaczenie przez wnioskodawcę pola check - box w pozycji 2.50 jako środek trwały jest błędne. Ocena taka jest niezgodna z regulaminem konkursu, gdzie na stronie 69 wskazano, że w ramach konkursu, cross-financing może dotyczyć wyłącznie zakupu nieruchomości i zakupu infrastruktury. Zakup tablicy interaktywnej stanowi więc środek trwały.

3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej w zakresie punktu 4.1 a/ wyjaśnił, że we wniosku o dofinansowanie projektu nie chodzi wyłącznie o to, aby przyporządkować do zadań jak największą liczbę typów operacji, a o ich właściwy wybór i prawidłowe przyporządkowanie, zgodnie z działaniami prowadzonymi w ramach poszczególnych zadań. Wnioskodawca nie wybrał typów operacji adekwatnych do działań realizowanych w opisanych zadaniach. Gmina wskazała typy operacji 1 lit. a), b) i c), tymczasem działania zaplanowane i opisane w poszczególnych zadaniach wykraczają poza wskazane powyżej typy operacji. Wnioskodawca nie wskazał również w poszczególnych zadaniach który typ operacji realizuje, co jest także niezgodne z treścią wskazań zawartych w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu (pkt 4.1 ppkt 3 s.19). Zajęcia specjalistyczne indywidualnie, zajęcia korekcyjno- kompensacyjne oraz logopedyczne nie wchodzą w zakres 1 typu operacji, natomiast w opisanym zadaniu nr 1 we wniosku realizowane jest wsparcie z zakresu typu operacji 3a) oraz 3c). Zaplanowane w zadaniu nr 2 działania według oceniających wpisują się w typ operacji 1 a) oraz 1 c), jednakże biorąc pod uwagę prowadzenie zajęć matematyczno-przyrodniczych w oparciu o autorskie programy nauczania (dodatkowo w zadaniu nr 3 zaplanowano kurs dla nauczycieli z wykorzystania metod eksperymentu w edukacji) wnioskodawca realizuje również w tym zadaniu typ operacji 2a) oraz 2c). Z kolei w zadaniu nr 3 oprócz wskazanych we wniosku typu operacji 1 b) realizowane będą jeszcze dwa inne typy operacji: typ 2 b) oraz typ 3 b), które nie zostały wskazane przez wnioskodawcę.

3.2 Organ nie zgodził się z argumentacją skarżącej co do błędnie określonego wskaźnika w zadaniu nr 1. Wnioskodawca przy wskaźniku realizacji celu: liczba uczniów objętych wsparciem w zakresie rozwijania kompetencji kluczowych w programie [osoby] podał "Wartość ogółem wskaźnika dla zadania" 180 osób - łączną liczbę wszystkich osób w projekcie. Tymczasem wnioskodawca w ramach zadania nr 1 obejmuje wsparciem wyłącznie 6 uczestników projektu. W wierszu tym - jak wskazuje jego nazwa należy podać wyłącznie "Wartość ogółem wskaźnika dla zadania". Generator wniosków Lokalnego System Informatycznego do obsługi wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 (LSI) daje możliwość wprowadzenia przez wnioskodawcę właściwej, wspieranej w zadaniu, konkretnej liczby osób zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu. Wobec powyższego wnioskodawca powinien wykazać we wskaźniku realizacji celu przypisanym do zadania nr 1 wyłącznie 6 osób a nie 180.

3.3 W ocenie organu, nie do przyjęcia jest argumentacja skarżącej co do możliwości późniejszej naprawy braku we wniosku sposobu doboru uczestników do wyjazdów edukacyjnych. We wniosku nie zawarto bowiem żadnych zapisów tego dotyczących. Na etapie oceny wniosku oceniający nie wiedzieli czy ten proces rekrutacyjny będzie obiektywny, przejrzysty i transparentny. Oceniający nie kwestionowali kryteriów rekrutacyjnych uczniów do projektu lecz brak kryteriów wyboru uczniów na wyjazdy edukacyjne, ponieważ planowane wyjazdy nie obejmują 100% grupy docelowej. Z opisu zadania w ogóle nie wynika ile osób będzie uczestniczyć w poszczególnych wyjazdach. Wiadomo jedynie, że będzie to średnio ok. 10 uczniów/uczennic na wyjazd i łącznie 14 wyjazdów do centrów nauki oraz na "zieloną szkołę". Opis zadań jest jednak niejasny i nieprecyzyjny i nie wiadomo czy będzie to 14 wyjazdów dla 140 różnych uczniów, dla każdego jeden wyjazd czy może 14 wyjazdów, gdzie dany uczeń będzie mógł jechać np. na 2 wyjazdy.

3.4 Odnosząc się do kryterium 4.1 b/ organ wskazał, że wnioskodawca opisał wprawdzie rodzaj zajęć i działań, podał wartości wskaźników, lecz zrobił to nietrafnie, nieprecyzyjnie oraz pobieżnie i nieczytelnie. Zadania powinny zawierać w miarę możliwości szczegółowe informacje kompatybilne z częścią IX - Harmonogram realizacji projektu oraz częścią VI - Szczegółowy budżet projektu. Tymczasem w zadaniu nr 1 wnioskodawca nie wskazał na rodzaj wyposażenia jakie zostanie zakupione do zajęć psychologiczno- pedagogicznych i w jaki sposób zostanie ono wykorzystane w ramach realizacji tego zadania. Oceniający nie może się domyślać, że sprzętem planowanym do zakupu będzie laptop, nawet gdyby on był najbardziej oczywistym sprzętem wykorzystywanym do prowadzenia zajęć. Zapisy dotyczące prowadzonych działań również nie wskazują na konieczność użycia laptopa.

W odniesieniu do zastrzeżeń skarżącego w kwestii oceny transportu uczestników, organ wskazał, że instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu wyraźnie stanowi, że szczegółowy budżet projektu jest podstawą do oceny kwalifikowalności i racjonalności kosztów i powinien bezpośrednio wynikać z opisanych wcześniej zadań i ich etapów. Wnioskodawca w opisie zadania nie wspomniał, że przewiduje transport uczniów na zajęcia, natomiast w budżecie zakłada na ten cel kwotę aż 32.000 zł, co stanowi wydatek znaczny. Dodatkowo nie przedstawiono żadnej metodologii wyliczenia tak wysokiej kwoty. Tłumaczenie skarżącego o braku znaków w generatorze jest nietrafne, gdyż w rubrykach pod budżetem szczegółowym istnieje możliwość tworzenia opisów w nieograniczonej liczbie znaków.

Wnioskodawca w zadaniu nr 2 planując zakup materiałów dydaktycznych dla uczestników projektu nie wskazuje jakiego rodzaju materiały dydaktyczne zamierza nabyć. Na etapie pisania wniosku o dofinansowanie wnioskodawca powinien wstępnie określić jakiego rodzaju materiały zostaną zakupione na potrzeby prowadzonych działań, nawet po to by móc dokonać ich kalkulacji. W zadaniu nr 1 brak jest informacji na temat liczby godzin przypadających na każdego uczestnika (zajęcia indywidualne) miesięcznie oraz łącznie, co uniemożliwia weryfikację poprawności wskazanej liczby godzin w formie wsparcia, ponadto nie wskazano miejsca prowadzenia zajęć. W zadaniu nr 2 brak jest liczby godzin przypadających miesięcznie na każdą z grup, brak również łącznej liczby godzin realizowanego wsparcia. Brak tej metodologii uniemożliwia ocenę poprawności wskazanej liczby godzin w formie wsparcia. Wnioskodawca wskazał wyłącznie inne formy wsparcia, jednakże nie odnoszą się one do wszystkich działań realizowanych w ramach poszczególnych zadań.

3.5 Organ nie zgodził się z zarzutami w zakresie punktu V. a/. Wyjaśnił, że wnioskodawca w projekcie nie podał żadnych szczegółów poza stwierdzeniem "celem prawidłowego prowadzenia zajęć wyposażona zostanie sala w odpowiedni sprzęt". Nie wiadomo co się na ten wydatek składa, jakie sprzęty będą nabywane i po jakich cenach. Organ dodał, że oceniający nie kwestionowali samego faktu potrzeby udzielenia wsparcia dla 6 uczniów z dysfunkcjami. Nie ma również w uzasadnieniu oceny, wbrew twierdzeniom skarżącej, sugestii ze strony oceniających co do konieczności poszerzenia tej grupy. W tym przypadku oceniający zwrócił jedynie uwagę na fakt, że powierzenie tego typu wsparcia wyspecjalizowanemu zewnętrznemu podmiotowi w zakresie świadczenia usług mogłoby być tańsze, a wnioskodawca tego nie przeanalizował i nie wziął pod uwagę.

Ponadto organ nie zgodził się z podniesioną w skardze kwestią, że wszystkie koszty jednostkowe odpowiadają cenom rynkowym i nie przekraczają stawek określonych w taryfikatorze. Oceniający w większości przypadków nie byli w stanie kwestionować wysokości stawek rynkowych planowanych przez wnioskodawcę zakupów jednostkowych, ponieważ we wniosku nie wskazano co będzie wchodzić w skład szeroko rozumianych pojęć wyposażenia, zestawu czy materiałów. W związku z brakiem metodologii wyliczeń podanych w szczegółowym budżecie kwot za chociażby transport uczniów czy związanych z organizacją wyjazdów do centrów nauki czy na "zieloną szkołę" także nie sposób odnieść się do kwestii poprawności wyliczenia wartości podanej przez wnioskodawcę ceny.

3.6 Organ zakwestionował zasadność zarzutów skargi co do kryterium V. c/. Wyjaśnił, że nie można ocenić zgodności z cenami rynkowymi pozycji budżetu nr 2.37 - "transport uczniów na zajęcia", ze względu na brak metodologii wyliczenia kosztu wskazanej we wniosku kwoty. Ponadto w przypadku zlecenia tej usługi na zewnątrz - o czym świadczy jednostka miary wskazana we wniosku jako "usługa", wnioskodawca powinien zaznaczyć checkbox "zlecenie usług merytorycznych", czego także nie uczynił. Wnioskodawca nie skorzystał również z możliwości szczegółowego rozpisania wydatku lub też precyzyjnego uzasadnienia w miejscu do tego przeznaczonym w generatorze LSI, tj. pod szczegółowym budżetem projektu, gdzie nie obowiązuje wskazywany przez niego limit znaków. Wnioskodawca twierdzi, że koszty transportu zostały oszacowane zgodnie z cenami rynkowymi. Jest to jedynie deklaracja nie poparta żadnymi wyliczeniami czy kalkulacjami.

Przy wkładzie własnym wnioskodawcy w pozycjach budżetu: 1.2, 1.4, 1.6, 2.2, 2.8, 2.11, 2.14, 2.19, 2.25, 2.28, 2.31, 2.34, 3.2, 3.5, 3.8 brak jest informacji na jakiej podstawie Gmina P. określiła cenę jednostkową za godzinę udostępnienia każdej z sali dydaktycznej na poziomie 30 zł. Mając na uwadze brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, oceniający nie mógł zweryfikować zgodności wskazanej ceny ze standardem i cenami rynkowymi. Samo określenie kwoty we wskazanym w skardze zarządzeniu starosty/dyrektora nie oznacza jeszcze, że będzie ono wyznaczone z zachowaniem zasad rynkowych. Wskazywanie w skardze cen wynajmu sali szkoleniowej w Bibliotece w Piekoszowie na potrzeby komercyjne i niekomercyjne nie przystaje do oszacowania wkładu własnego (udostępnienia sal lekcyjnych) na potrzeby projektu mającego na celu wsparcie kształcenia podstawowego w zakresie kompetencji kluczowych, tym bardziej, że niezbędnych w tym zakresie informacji zabrakło we wniosku.

3.7 Co do kryterium nr V. d/ organ wskazał, że zgodnie z regulaminem konkursu tablica interaktywna stanowi cross-financing, albowiem jak wskazano na str. 69 regulaminu konkursu "w ramach przedmiotowego konkursu, cross-financing może dotyczyć wyłącznie zakupu infrastruktury, przy czym przez infrastrukturę rozumie się elementy nieprzenośne, na stałe przytwierdzone do nieruchomości, np. wykonanie podjazdu do budynku, zainstalowanie windy w budynku. Wnioskodawca nie wskazał w treści wniosku jakiego rodzaju tablicę interaktywną zamierza kupić. Uznano, że standardowa tablica interaktywna wykorzystywana w szkołach podczas zajęć lekcyjnych jest na stałe przymocowana do ściany tak jak zwyczajna tablica kredowa, a więc jest na stałe przytwierdzona do nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje:

4.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej: ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm. – dalej: ustawa wdrożeniowa), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., o czym mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Przy czym zgodnie z treścią przepisu art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1475), do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania prowadzonych na podstawie ustawy wdrożeniowej, rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli przed dniem 2 września 2017 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Wniosek o dofinansowanie projektu wpłynął do organu 21 kwietnia 2017 r., natomiast jego pierwsza ocena zawarta została w piśmie z 4 października 2017 r. Nie pozostawia to wątpliwości, że dla przedmiotowej sprawy znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy wdrożeniowej w brzmieniu sprzed 2 września 2017 r.

4.2 Przystępując do kontroli oceny wniosku należy w pierwszej kolejności ustalić, czy w sprawie została wyczerpana procedura odwoławcza.

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Przepis art. 53 ust. 2 pkt 1 stanowi, że negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny.

W przedmiotowej sprawie, przepis art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej stanowił podstawę wydania ww. pisma z 4 października 2017 r., w którym oceniono, że wniosek nie spełnił kryteriów dostępu, w związku z czym został odrzucony na etapie oceny merytorycznej. Realizując prawo wynikające z powołanego wyżej art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej gmina wniosła protest.

Organ, uznając w piśmie z 11 listopada 2017 r. zasadność zarzutów protestu, wskazał, że wniosek zostaje skierowany do właściwego etapu oceny.

Po ponownej ocenie, w piśmie z 21 grudnia 2017 r. poinformowano gminę, że wniosek otrzymał 67,5 punktów, czyli nie uzyskał minimum 60% punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej i został odrzucony. Rozstrzygnięcie zawarte w treści pisma z 21 grudnia 2017 r. wydane zostało w warunkach art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku ponownej oceny i w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu do informacji załącza dodatkowo pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Przepis art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.

Powyższe przepisy nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych, że w przypadku dokonywania ponownej oceny projektu, od rozstrzygnięcia organu nie przysługuje protest, lecz skarga do sądu administracyjnego. Taki tryb zastosowała gmina, co oznacza, że prawidłowo złożyła skargę do sądu na informację o wyniku ponownej oceny merytorycznej. Powyższe powoduje, że możliwa jest merytoryczna ocena przez sąd złożonej skargi.

4.3 Przechodząc zatem do zarzutów merytorycznych należy wyjaśnić, że stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, instytucja zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów i wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Powyższe zasady dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. komentarz do art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Jacek Jaśkiewicz, program LEX).

4.4 Odnosząc się do oceny punktowej przyznanej projektowi przez oceniających należy zauważyć, że na obniżenie przyznawanej punktacji w dużej mierze wpływ miał akcentowany przez organ zbyt pobieżny, ogólny i nieprecyzyjny opis zdarzeń we wniosku. Sąd podziela te wnioski. Wymaga podkreślenia, że reguła postępowania konkursowego polega na wyłonieniu najlepszego projektu, takiego, który zagwarantuje osiągnięcie we właściwym programie operacyjnym założonego celu, czyli w praktyce – zdobycie możliwie najwyższej liczby punktów i otrzymanie dofinansowania. Cechą szczególną postępowania konkursowego jest rywalizacja (konkurowanie) między zainteresowanymi podmiotami o określoną pulę środków publicznych. Skoro projekt zostaje zgłoszony w trybie konkursowym, to na wnioskodawcy spoczywa ciężar przekonania instytucji - dokonującej wyboru najlepszych z punktu widzenia celów danego priorytetu, w ramach którego organizowany jest konkurs projektów - do wiarygodności swych oświadczeń w aspekcie spełnienia obowiązujących w danym naborze kryteriów. Wnioskodawca zobowiązany jest zatem uzasadnić sposób spełnienia danego kryterium przez wykazanie w składanej dokumentacji aplikacyjnej wszystkich wymaganych elementów w sposób jednoznaczny, czytelny, spełniający wszystkie wskazane zakresy. Jeżeli określony wniosek tych treści nie zawiera bądź czyni to w sposób niejednoznaczny, to zawsze będzie to wpływało na wynik oceny projektu. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny. To wnioskodawca musi zadbać, by przekonać instytucję rozdysponowującą pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania oraz wykazać na podstawie jakich danych wywodzi swoje twierdzenia.

Takich warunków nie spełnia wniosek w zakresie kryteriów będących przedmiotem zarzutów skargi.

4.5 W kryterium oznaczonym jako 4.1 a/ pn. trafność doboru zadań i ich opis w kontekście osiągniecia celów/wskaźników projektu, z uwzględnieniem trwałości rezultatów projektu, oceniający zarzucili brak wyboru typów operacji adekwatnych do działań realizowanych w opisanych zadaniach. Odnosząc się do tej kwestii istotnym jest przywołanie treści instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu, gdzie w punkcie 4.1 wskazano, że wnioskodawca podaje informacje w zakresie szczegółowego opisu zadania. Ponadto zapisano tam, że w opisie poszczególnych zadań wnioskodawca powinien wskazać, który typ operacji realizuje w danym zadaniu. Skoro oceniający zarzucili, że działania zaplanowane i opisane w poszczególnych zadaniach wykraczały poza typy operacji wybrane przez wnioskodawcę bądź nie wskazał on który typ operacji będzie realizowany, to nie można podzielić poglądu o spełnieniu przez wnioskodawcę tego kryterium. Już sama jego nazwa, tj. trafność doboru zadań, wskazuje, że typy operacji mają być właściwe, odpowiednie i słuszne. Spełnieniu kryterium trafności służy właśnie rozpisanie w dziale II regulaminu szczegółowych wymogów typów operacji.

Gmina w skardze zarzuciła, że nie chodziło o przyporządkowanie zadań dla największej liczby typów operacji. Wykorzystując kryterium trafności możliwe było jednak przypisanie działań powołanych we wniosku do większej liczby typów operacji, co wykazano w karcie oceny. Ponieważ jednak gmina tego nie uczyniła, to niezasadnie oczekuje podwyższenia punktacji w tym kryterium.

4.6 Przykładem braku precyzji przy wypełnianiu wniosku jest określenie wskaźnika w zadaniu nr 1 na poziome 180 osób zamiast 6. Instrukcja wprost stanowi o wartości wskaźnika dla zadania, zastrzegając przy tym, że nie musi być równa wartości docelowej, że powinna określać jaka wartość danego wskaźnika będzie zrealizowana w danym zadaniu, oraz że wskaźnik może powtarzać się w ramach kilku zadań. Należycie wypełniony wniosek winien wskazywać więc nie globalną liczbę osób objętych projektem, lecz liczbę 6 uczniów objętych zadaniem, tak jak wskazano w kolejnych rubrykach "szczegółowym opisie zadania" i "liczbie osób biorących udział w formie wsparcia/rodzaju zajęć".

Kolejny taki przykład stanowi podanie wskaźnika "0" jako liczby szkół, których pracownie zostały doposażone w programie, gdy wskaźnik ten winien zostać określony na poziomie "1", skoro wnioskodawca założył doposażenie pracowni przyrodniczej. Z kolei w zadaniu nr 3 zaplanowano warsztaty dla 10 nauczycieli matematyki i przyrody, podczas gdy we wniosku podano, że szkoła posiada łącznie 4 nauczycieli tych przedmiotów.

Niedokładności te niewątpliwie podważają spójność projektu i czynią uzasadnionym obniżenie punktacji za konkretne zadania.

4.7 Powód ku przyznaniu niższej liczby punktów stanowił również brak szczegółowego opisu zadań. Jak wynika z treści skargi, wnioskodawca nie znalazł potrzeby wnikliwego opisania we wniosku kryteriów uczniów kwalifikujących ich do udziału w wyjazdach, opisywania w zadaniach kwestii transportu uczniów na zajęcia, wykazywania przyczyn zakupu laptopa, doprecyzowania materiałów dydaktycznych używanych w projekcie, podania jednostkowych liczby godzin na osobę. Gmina wskazała, że część zadań dopracowana zostanie w przyszłości (wyjazdy i materiały dydaktyczne), opracowanie kosztów transportu czy liczby godzin zostało podane w budżecie, natomiast konieczność użycia laptopa jest oczywista i nie wymaga uzasadnienia. Ponadto skarżąca wskazała, że podawanie szczegółowych danych jest ograniczone liczbą znaków dopuszczalną w generatorze. Podając te przyczyny skarżąca zakwestionowała stanowisko oceniających, którzy brak opisu zadań w powyższym zakresie uznali za obniżający wartość projektu.

Odnosząc się do powyższego należy podkreślić, że to obowiązkiem strony jest dostarczenie konkretnych informacji, które są niezbędne do przeprowadzenia oceny. Brak określonych informacji musi prowadzić do negatywnej oceny danego kryterium, ponieważ może oznaczać brak należytego przygotowania projektu. Strona nie może przerzucać odpowiedzialności za swoje działania (sporządzenie wniosku) na organ i następnie wskazywać na określone nieprawidłowości oceny. Skoro nie przedstawia informacji lub też przedstawia te informacje w sposób bardzo lakoniczny, to organ ocenia to kryterium jako niespełnione lub niedostatecznie spełnione. Rzeczą zatem wnioskodawcy jest takie opracowanie projektu, aby w omawianej materii nie budził wątpliwości. Jeśli organ ma dokonać prawidłowej, wszechstronnej oceny spełnienia przesłanek, to by ta ocena mogła być uznana za rzetelną musi opierać się na treści wniosku. Faktyczna możliwość realizacji wyrażonych w nim intencji wnioskodawcy ma z tej treści wynikać. Nie może natomiast opierać się na przyjęciu przez wnioskodawcę założenia, że twierdzenia zamieszczone w projekcie - ale nie uzasadnione - są miarodajne (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2017 r., V SA/Wa 615/17, lex nr 2396045, we Wrocławiu z 29 kwietnia 2015 r., III SA/Wr 181/15 i z 23 czerwca 2017 r. III SA/Wr 328/17, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym Sąd w całości podziela stanowisko organu, że to w momencie tworzenia projektu wnioskodawca winien określić kryteria, które będą decydowały o zakwalifikowaniu danego ucznia do wyjazdu, ponieważ jak trafnie wskazano, brak jakiegokolwiek opisu w tym zakresie obniża transparentność i przejrzystość zasad stosowanych w tym zakresie przez wnioskodawcę, przez co nie gwarantuje obiektywizmu przy dokonywaniu oceny. Również rolą wnioskodawcy było wskazanie wyposażenia jakie zostanie zakupione do zajęć psychologiczno-pedagogicznych, jak też wskazanie rodzaju planowanych materiałów dydaktycznych dla uczestników projektu. Jeśli wśród tych materiałów miał być zakupiony laptop, to wnioskodawca winien powiązać konieczność zakupu tego sprzętu z konkretnym zadaniem, nie pozostawiając oceniającym pola na domysły.

Stanowisko skarżącej wskazujące na zbędność opisywania transportu uczestników oraz jednostkowej liczby godzin na osobę jednocześnie w zadaniach i w budżecie, nie uwzględnia zapisu VI Instrukcji, zgodnie z którym szczegółowy budżet projektu jest podstawą do oceny kwalifikowalności i racjonalności kosztów i powinien bezpośrednio wynikać z opisanych wcześniej zadań i ich etapów. Zapis ten oznacza, że rolą wnioskodawcy chcącego uzyskać jak najwyższą punktację jest zarówno opisanie zadania z przedstawieniem metodologii wyliczenia konkretnych kosztów jak i wykazanie tych wydatków w budżecie szczegółowym. Wniosek nie spełnia tego warunku, nie tylko we wskazanym wyżej zakresie. Ten zarzut dotyczy bowiem także braku wykazania tak w zadaniach jak i w budżecie sposobu wyliczeń: kosztów wyjazdów edukacyjnych uczniów, kosztów wyposażenia pracowni logopedycznej i sali wyciszenia, kosztów zakupu materiałów dydaktycznych oraz ceny jednostkowej za udostępnianie sal dydaktycznych. Niewątpliwie brak uzasadnienia tych kwestii obniżył transparentność projektu.

Skarżąca nie zgodziła się też z uznaniem za nieefektywne zadania polegającego na zorganizowaniu zajęć rewalidacyjnych, korekcyjno-kompensacyjnych i logopedycznych. Jednakże i w tym zakresie zarzut oceniającego bazował na braku we wniosku uzasadnienia dla wydatkowania znacznej kwoty na jednego ucznia, braku analizy kosztów zlecenia usługi podmiotowi zewnętrznemu, jak też braku wykazania, czy pomieszczenia objęte nakładami będą przydatne w przyszłości.

Nie są też zasadne argumenty skargi o braku miejsca na opis zadań. Każdy z wnioskodawców ma taką samą liczbę znaków do wykorzystania, ponadto jak wyjaśnił organ, w rubrykach pod budżetem szczegółowym istnieje możliwość tworzenia opisów w nieograniczonym zakresie.

Ponownie należy podkreślić, że to na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową i na nim też spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów. Udzielane zatem przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej odpowiedzi niepełne będą wpływały w sposób oczywisty niekorzystnie na punktację danego projektu, a tym samym będą zmniejszały szansę na zakwalifikowanie go do dofinansowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 2011 r.

II GSK 1500/11, lex nr 1068813).

4.8 Sąd podziela jeden tylko zarzut skargi, mianowicie w kwestii tablicy interaktywnej. Skarżąca zasadnie wskazała, że tablica taka nie spełnia definicji cross-financingu opisanej w regulaminie. Cross-financing dotyczy wyłącznie infrastruktury, na którą składają się elementy nieprzenośne. Wnioskodawca wprawdzie nie opisał jakiego rodzaju zamierza kupić tablicę, jednakże nie stanowi to podstawy do zaliczenia jej do powyższej definicji. Tego rodzaju tablica, choć z natury rzeczy przymocowana do ściany, nie jest na stałe przytwierdzona do nieruchomości.

Przypomnieć należy, że jak stanowi punkt 15 rozdziału X Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów, pozytywna ocena wniosku następuje w przypadku jeżeli wniosek otrzymał wymaganą liczbę punktów, tj. od każdego z oceniających, którego ocena jest brana pod uwagę bezwarunkowo uzyskał co najmniej 60% punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej. Uznanie, że obniżenie punktacji w zakresie poprawności formalno-rachunkowej sporządzenia budżetu projektu było nieuzasadnione, w żaden więc sposób nie wpływa na całościowy wynik sprawy. Nawet gdyby bowiem uznać, że projekt winien uzyskać jeden punkt więcej, to w pozycji V. uzyskałby 10 punktów, co i tak nie stanowi osiągnięcia minimalnego pułapu 60% punktów, czyli 12 punktów. Projekt nie uzyskał zresztą pułapu 60% w punkcie V. także od drugiego z oceniających, jak i w punkcie 4.1 został oceniony poniżej 60% przez obu oceniających.

4.9 W świetle przeprowadzonych rozważań, poza jednym tylko opisanym wyżej wyjątkiem, Sąd nie podziela zarzutów skargi. Argumentacja oceniających mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca i kompletna, odpowiada generalnym zasadom zawartym w ustawie wdrożeniowej. Pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami. W sposób jasny i nie budzący wątpliwości prezentuje przesłanki wyboru - dokonanej oceny i przyznanej punktacji. Zawiera szczegółową, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę kwestii.

4.10 W związku z powyższym skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.