Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 562/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 923/13 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 923/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę M. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 26 października 2011 r. pełnomocnik Marka Bukowskiego wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB) wniosek o zalegalizowanie samowolnie wniesionego budynku administracyjno-gospodarczego, położnego w S. przy ul. [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego decyzją z dna [...] czerwca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) w związku z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) odmówił zalegalizowania samowolnie pobudowanego budynku administracyjno-gospodarczego wzniesionego na nieruchomości nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) w S.

W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyjaśnił, iż w toku kontroli ww. nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) w S. ustalono, iż zlokalizowany jest na niej budynek częściowo w stanie surowym zamkniętym, częściowo ukończony, nieotynkowany, trzykondygnacyjny z użytkowym poddaszem o nieokreślonej funkcji. Budynek jest nieużytkowany.

Dalej organ wskazał, iż z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. (znak: [...]) Kierownik Urzędu Rejonowego w Poznaniu nakazał M. B. rozbiórkę budynku administracyjno-gospodarczego w S., z uwagi na realizację przedmiotowego budynku niezgodnie z ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Naczelnika Gminy Suchy Las w dniu [...] stycznia 1985 r. nr [...]. Decyzja z dnia [...] grudnia 1994 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 1995 r. (znak: [...]). Następnie w wyniku skargi inwestora Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 listopada 1995 r. (sygn. akt SA/Po 884/95) oddalił skargę na decyzję organu II instancji. Także dalsze starania inwestora o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę nie przyniosły pożądanego efektu: Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. ([...]) w wyniku wznowienia postępowania, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 1995 r. (znak: [...]). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. B. decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. ([...]) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 1997 r. ([...]). Następnie Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. ([...]) odmówił uchylenia lub zmiany decyzji z dnia [...] marca 1995 r. ([...]) i decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. ([...]) na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Ponadto, inwestor złożył także wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1994 r. w oparciu o art. 155 k.p.a. Na skutek tego wniosku, po rozpatrzeniu całej sprawy PINB odmówił uchylenia tej decyzji. Także Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu nie przychylił się do argumentów strony i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2003 r. (sprawa znak: [...]). Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2003 r. E. i M. B. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. oddalił skargę (sygn. akt II SA/Po 2730/03). Inwestorzy próbowali także uzyskać w 2006 r. pozwolenie na użytkowanie budynku magazynowo-biurowego. Na ten wniosek PINB dla powiatu poznańskiego odpowiedział decyzją odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie w dniu [...] grudnia 2006 r. znak: [...] z uwagi na niedołączenie do wniosku wymaganych prawem dokumentów. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. i umorzył postępowanie I instancji powołując się na obowiązującą decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku, która podlega wykonaniu, a to stanowi przeszkodę do wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie. Decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2007 została zaskarżona przez inwestorów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd ten wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 168/07, oddalił skargę E. i M. B. Złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1465/07.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził, iż w obrocie prawnym wciąż istnieje ostateczna i wykonalna decyzja z dnia [...] grudnia 1994 r. nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzja ta mimo podejmowanych przez M. B. prób nie została wyeliminowana. Nie została też do tej pory wykonana mimo wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł M. B.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 chylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowania organu I instancji prowadzące do jej wydania.

Organ odwoławczy zauważył, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1994 r., nakładająca na skarżącego obowiązek rozbiórki jest ostateczna. Oznacza to przede wszystkim, że zagadnienie legalności budynku administracyjno-gospodarczego zostało już ostatecznie rozstrzygnięte a podejmowanie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek administracyjnoprawnych działań merytorycznych zmierzających do zalegalizowania przedmiotowego budynku, nosiłyby znamiona rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie takie jest bezprzedmiotowe, co implikuje konieczność umorzenia postępowania. Wyjaśniono, iż podanie z dnia 26 października 2011 r. jest już drugim wnioskiem M. B. o stwierdzenie zgodności z prawem budynku administracyjno-gospodarczego istniejącego na nieruchomości nr [...] w S. W sprawie tego obiektu budowlanego, wyrokiem z dnia 26 listopada 2007 r., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny i jego stanowisko jest dla organów administracji publicznej wiążące. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i podkreślił, że naruszone zostałyby najbardziej elementarne kanony praworządności i procedur administracyjnych, gdyby w sprawie tego samego budynku funkcjonowały równocześnie dwie decyzje: o rozbiórce i o dopuszczeniu do używania, a ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji aprobujące zastosowanie w tej sprawie przez organ II instancji art. 105 k.p.a.

Dodatkowo organ wyjaśnił, iż skoro na terenie posesji [...] w S. znajduje się tylko jeden budynek i – jak to zostało stwierdzone na kontroli w dniu 14 marca 2013 r. – jest nieużytkowany, to nie ma znaczenia czy jest on określany przez wnioskodawcę jako budynek administracyjno-biurowy czy administracyjno-gospodarczy.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2013 r. M. B. zaskarżył powyższą decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 923/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezsporne w sprawie jest, iż właściwy organ administracji budowlanej prowadził postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczo-administracyjnego z uwagi na jego wzniesienie w warunkach samowoli budowlanej (z istotnymi odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia na budowę). Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] grudnia 1994 r. po przeprowadzonej kontroli instancyjnej i sądowej ostała się w swej treści, jest zatem prawomocna i wykonalna. Bezspornym jest także, iż inwestor składał wnioski zmierzające do wyeliminowania ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. z obiegu prawnego (wnioski o wznowienie postępowania, o uchylenie lub zamianę decyzji o rozbiórce w trybie art. 154 § 1 i 155 k.p.a.) , jednakże próby te nie doprowadziły do skutecznego wzruszenia decyzji rozbiórkowej.

Wniosek strony skarżącej z dnia 26 października 2011 r. o wydanie pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku jest kolejnym takim wnioskiem. W dniu 24 lutego 2006 r. E. i M. B. wystąpili o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., znak [...] odmówił E. i M. B. wydania pozwolenia na użytkowanie powyższego budynku. Od powyższej decyzji E. i M. B. wnieśli odwołanie a Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji wskazując, że skoro w obrocie prawnym istnieje podlegająca wykonaniu decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku – to wykluczone jest wydawanie decyzji w sprawie pozwolenia na jego użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. II SA/PO 168/07 oddalił skargę E. i M. B. na powyższą decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1465/07 oddalił skargę kasacyjną E. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Sądy obu instancji zauważyły, iż wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego prawomocną decyzją o jego rozbiórce stoi w oczywistej sprzeczności z treścią decyzji nakazującej skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku. Obowiązek rozbiórki budynku wyłącza, bowiem możliwość uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie.

W ocenie Sądu, stanowisko wyrażone w wyrokach z dnia 6 lutego 2007 r. i 26 listopada 2008 r. jest nadal aktualne. Z ustaleń organów nie wynika, aby decyzja rozbiórkowa z dnia [...] grudnia 1994 r. straciła przymiot ostateczności oraz wykonalności. Tym samym kolejny wniosek strony o wydanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu nadal uznać należy jako niedopuszczalny, co czyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. Bez znaczenia dla tej oceny pozostają okoliczność podnoszone przez stronę, iż na dzień złożenia wniosku z dnia 26 października 2011 r. istniały przesłanki do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego w oparciu o art. 37 ust 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z dnia 14 lipca 1994 r.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego – art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a nadto przepisów dotyczących procedury legalizacyjnej z art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r., które stanowią, że nakaz wykonania bezwzględnej rozbiórki obiektu administracyjno-gospodarczego wzniesionego na nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] w S. z art. 37 tej ustawy został stwierdzony pomimo ustalenia jego zgodności z przeznaczeniem terenu, na którym został usytuowany, wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy i po stwierdzeniu braku niedopuszczalnego wpływu obiektu na pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla tego otoczenia oraz stwierdzeniu, że nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia;

2) przepisów postępowania – art. 145 p.p.s.a. w związku z art. 104 i 105 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przez brak analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów a to pisma Wójta Suchy Las w którym stwierdza się zgodność budowy z planem miejscowym oraz brak wniesienia jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony sąsiadów dotyczących nowopowstałego budynku skarżącego;

3) materialnego przepisów postępowania art. 145 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że "w rozpatrywanej sprawie, inwestor miał możliwość podjęcia czynności legalizacyjnych (decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 1994 r. [...]) lecz nie skorzystał z tego uprawnienia, co skutkowało wydaniem decyzji o rozbiórce z dnia [...] grudnia 1994 r. bowiem z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 168/07 wynika, że z uwagi na równolegle toczące się w sprawie postępowanie egzekucyjne, zmierzające do rozbiórki przedmiotowego budynku, organ uznał, iż brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia o uzupełnieniu brakujących dokumentów. W takiej bowiem sytuacji do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego nie można było domagać się uzupełnienia wniosku o wymagane dokumenty, niezbędne do wydania pozwolenia na użytkowanie. Takie stanowisko Sądu skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę wyroku w całości przez ustalenie, że wykonany obiekt jest zdatny do użytku, jak to przewiduje art. 42 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. oraz ustalenie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1994 r. nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku nie może być wykonana ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane tak, jak by w tej sprawie wcześniej nie zostały wydane żadne decyzje, ani wyroki sądów administracyjnych.

Tymczasem w tej sprawie została wydana ostateczna decyzja z dnia [...] grudnia 1994 r. o nakazie rozbiórki budynku administracyjno-magazynowego, utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] marca 1995 r. a skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 14 listopada 1995 r. sygn. akt SA/Po 884/95.

W późniejszym okresie M. B. podejmował wielokrotnie próby wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji o nakazie rozbiórki w drodze postępowań nadzwyczajnych (art. 145, 154, 155 k.p.a.) wszystkie one skończyły się niepowodzeniem i wyrokami sądów administracyjnych oddalających skargi.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej zostały przedstawione całkowicie w oderwaniu od akt sprawy.

Sąd w tym postępowaniu nie mógł naruszyć art. 37 ust. 1, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem w tym postępowaniu nie orzekano o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja prawomocna w tym przedmiocie zapadła w 1994 r., która była kontrolowana przez sąd administracyjny (wyrok NSA z dnia 14 listopada 1995 r.). Nie było też możliwości naruszenia w tym postępowaniu przepisów art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ przepisy te nie mogą mieć zastosowania, kiedy w obrocie prawnym jest decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Nie można teraz poddawać kontroli sądowej po raz kolejny, ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki z 1994 r., a do tego zmierza argumentacja zawarta w pkt 1 skargi kasacyjnej. Równie absurdalne i bezsensowne są zarzuty zamieszczone w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej zmierzające do powrotu do sprawy ostatecznie i prawomocnie zakończonej decyzją o nakazie rozbiórki z dnia [...] grudnia 1994 r.

Autor skargi kasacyjnej najwyraźniej nie rozumie, że decyzja powyższa o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego została już skontrolowana przez organy nadzoru budowlanego we wszystkich możliwych trybach nadzwyczajnych oraz przez sąd administracyjny i w tej sytuacji nie ma już możliwości legalizacji samowoli budowlanej, bowiem zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne sądu wiąże nie tylko stronę i sąd, który je wydal, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W okolicznościach tej sprawy, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem było umorzenie kolejnego postępowania, wszczynanego w tej samej sprawie przez skarżącego, który uchyla się od lat od wykonania prawomocnego orzeczenia o nakazie rozbiórki.

Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie swymi zarzutami narusza art. 170 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.