Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 670/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy L. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy L.K. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2014 r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy L. K. na lata 2014-2019". Jako podstawę prawną tej uchwały powołano przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 150, dalej jako "ustawa o ochronie praw lokatorów").

W dniu [...] maja 2014 r. powyższa uchwała została doręczona Wojewodzie L., który następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] – zaskarżonym w niniejszej sprawie – stwierdził jej nieważność.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy L. nie uwzględnia dyspozycji wskazanego jako jej podstawa prawna przepisu art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, albowiem zatwierdzony nią "Wieloletni programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy L. na lata 2014-2019" nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów takiego dokumentu. Rozwijając to stanowisko Wojewoda wskazał na następujące braki, jakimi – w jego ocenie – obarczony jest przyjęty przez Radę Gminy program:

1. brak przewidzianej w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów prognozy dotyczącej wielkości oraz stanu technicznego zasobu gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne (w rozdziale 1 programu opisano jedynie istniejący zasób mieszkaniowy oraz wskazano planowane powiększenie zasobu mieszkaniowego poprzez przystosowanie obiektu po byłej szkole w Ż. na mieszkania socjalne);

2. brak analizy potrzeb oraz planu remontów i modernizacji, z podziałem na poszczególne lata, podczas gdy na taki obowiązek wskazuje art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów;

3. w rozdziale 3 Programu, zatytułowanym "Planowana sprzedaż lokali" Rada Gminy nie zawarła – zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów - regulacji dotyczących planowanej sprzedaży lokali w kolejnych latach;

4. w rozdziale 7 Rada Gminy nie określiła wysokości wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (zdaniem Wojewody, za wypełnienie powyższej dyspozycji nie można uznać zapisu o treści: "Środki finansowe pochodzące z czynszu za lokale w miarę potrzeb przeznaczane będą na bieżące utrzymanie, remonty i modernizację lokali będących w mieszkaniowym zasobie gminy");

5. wskazując w rozdziale 8 inne działania mające na celu poprawę wykorzystania i racjonalnego gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, Rada Gminy nie określiła niezbędnego zakresu zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali oraz planowanej sprzedaży lokali. Tym samym Rada Gminy nie wypełniła dyspozycji art. 21 ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Wojewoda podniósł, że program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien zawierać postanowienia odpowiadające art. 21 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie praw lokatorów. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały jest istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Organ nadzoru wskazał również na inne istotne wady prawne, jakimi - w jego ocenie - obarczona jest przedmiotowa uchwała Rady Gminy L., podnosząc w tym zakresie, że:

1. w rozdziale 4 uchwalonego programu Rada Gminy określiła zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Wprowadzając czynniki podwyższające wartość użytkową lokalu, organ uchwałodawczy uwzględnił jednak tylko jeden z czynników wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, tj. wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje. Rada Gminy nie określiła natomiast, w jaki sposób na wysokość stawki czynszu może wpływać położenie budynku, położenie lokalu w budynku oraz ogólny stan techniczny budynku. Dopiero zaś w oparciu o tak skonkretyzowane czynniki – zdaniem Wojewody – Wójt upoważniony będzie do ustalenia indywidualnej stawki czynszu;

2. w rozdziale 4 pkt 5 programu Rada Gminy postanowiła, że "stawkę czynszu Wójt może podwyższyć nie częściej niż raz w roku, odpowiednio do średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanego przez Prezesa GUS w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Termin ten biegnie od dnia, w którym podwyżka zaczęła obowiązywać, z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia". Tymczasem, w ocenie organu nadzoru, uregulowanie przez Radę Gminy terminów, w jakich czynsz może być podwyższany, stanowi przekroczenie granic upoważnienia przysługującego radzie. Tryb dokonywania podwyżek czynszu został bowiem uregulowany w art. 8 i 9 ustawy o ochronie praw lokatorów. Tym samym Rada Gminy dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowych.

3. w pkt 6 rozdziału 4 programu Rada Gminy postanowiła, iż "przyjmuje się, że średni miesięczny dochód przypadający na członka gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku uzasadnia zastosowanie obniżek czynszu, jeżeli nie przekracza 50% najniższej emerytury w przypadku wieloosobowego gospodarstwa domowego lub nie przekracza 60% najniższej emerytury w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego". W ocenie organu nadzoru, przytoczone przepisy uchwały wykraczają poza delegację ustawową określoną w art. 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Katalog spraw wymienionych w tych przepisach nie zawiera bowiem upoważnienia do ujęcia w programie regulacji dotyczącej wskazania wysokości dochodu członka gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu. Wprawdzie – jak zauważył organ nadzoru - art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów dopuszcza możliwość obniżenia czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach, jednak wysokość dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu, ustala rada gminy w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych, wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Podstawą prawną do podjęcia takiej uchwały jest natomiast przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W ocenie Wojewody, z przyjętej w ustawie o ochronie praw lokatorów systematyki przepisów art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 wynika, że ustawodawca w sposób celowy rozdzielił (do odrębnych uchwał) kwestie ustalenia zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu od kwestii wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu. Ponadto – jak podkreślił organ nadzoru – w świetle art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów Rada Gminy nie była również władna ustalić, że "obniżkę czynszu udziela się na wniosek najemcy na okres 1 roku".

4. w rozdziale 4 w punkcie 9 Rada Gminy, wśród zasad obniżki czynszu, wskazała, że "o obniżkę czynszu mogą ubiegać się najemcy lokali mieszkalnych z wyłączeniem lokali socjalnych". Z regulacji ustawowych zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 10, art. 21 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 i art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika natomiast, że obniżki czynszu mogą dotyczyć wszystkich lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, zarówno lokali mieszkalnych jak i socjalnych. Rada Gminy nie była zatem władna do wyłączenia stosowania tych regulacji w stosunku do lokali socjalnych.

Podsumowując organ nadzoru podkreślił, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. posiada walor przepisu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm., dalej jako "u.s.g."). Stanowione przez organy samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny natomiast ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu do ich podjęcia. Biorąc zatem pod uwagę opisane wyżej uchybienia przedmiotowej uchwały, w ocenie Wojewody, uzasadnione jest stwierdzenie nieważności tej uchwały.

Gmina L.– reprezentowana przez Wójta Gminy – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia w całości.

W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy podniósł, iż Rada Gminy, podejmując w dniu [...] kwietnia 2014 r. uchwałę w sprawie "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy L. na lata 2014-2019", dostosowała do przepisu art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów taki mieszkaniowy zasób gminy, jaki posiada, a także możliwości rozwojowe i finansowe gminy, przeznaczone na ten cel. Na taką regulację – zdaniem strony skarżącej – pozwala nie tylko stan faktyczny, ale także brzmienie art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w myśl którego tworzenie zasobu mieszkaniowego nie jest obowiązkiem gminy, lecz jej prawem.

Wójt Gminy L. wyjaśnił, że zasób mieszkaniowy tej gminy to łącznie 19 mieszkań, z czego 11 stanowią lokale socjalne. Lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy mało różnią się od siebie. Przy tak małej liczbie lokali trudno opracować plan, w którym byłaby zawarta szczegółowa prognoza, dotycząca wielkości lokali z podziałem na poszczególne lata, czy też przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach. Utrzymanie niektórych lokali (wielkość zasobu), uzależnione jest od przeprowadzenia niezbędnych remontów kapitalnych obiektu, co z kolei uzależnione jest od pozyskania funduszy z zewnątrz. W przypadku negatywnych wyników kontroli stanu technicznego budynków oraz braku środków na ich remont, wielkość zasobu mieszkaniowego może ulec zmianie z powodu likwidacji części lokali.

Zdaniem strony skarżącej, zarzut organu nadzoru, iż Rada Gminy nie określiła prognozy wielkości zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, jest w świetle powyższego stanu faktycznego i prawnego bezprzedmiotowy. W uchwalonym programie zawarty został zapis, iż nie przewiduje się powiększenia mieszkaniowego zasobu poprzez budowę nowych obiektów, a wykonywanie ustawowo nałożonego na gminy obowiązku zabezpieczenia lokali socjalnych odbywać się będzie poprzez przystosowanie budynku po byłej szkole w Ż. Gminie nieznany jest jednak termin, w którym adaptacja ta nastąpi, dlatego nie może tego ująć w uchwale.

Odnosząc się do zarzutu organu nadzoru w zakresie pominięcia w przyjętym w rozdziale 3 programu regulacji dotyczących planowanej sprzedaży lokali, Wójt Gminy stwierdził, że Rada Gminy określiła zasady i sposób sprzedaży lokali adekwatny do możliwości finansowych gminy. W jego ocenie przepisy prawa muszą być dostosowane do stanu, jakiego dotyczą. Zupełnie inaczej wygląda bowiem wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem w sytuacji, gdy dotyczy on dużych miast lub gmin, gdzie zasób ten jest duży. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie mogła zatem podjąć innej uchwały.

Odnośnie zastrzeżeń organu nadzoru co do określonych w rozdziale 4 programu warunków obniżania czynszu Wójt Gminy stwierdził, że organ uchwałodawczy nie mógł wziąć pod uwagę takich elementów jak: położenie budynku, położenie lokalu w budynku, czy też ogólny stan techniczny, bowiem lokale, którymi gmina dysponuje, są bardzo podobne. Umiejscowione są one w budynkach zaadaptowanych po zlikwidowanych szkołach, przedsiębiorstwach itp., a ich standard, położenie i wyposażenie są zbliżone.

Autor skargi podkreślił również, że Rada Gminy, wykonując upoważnienie ustawowe w postaci uchwalenia warunków obniżania czynszu, w świetle art. 9 ust. 16 ustawy miała pełne prawo, aby określić, że stawkę czynszu Wójt może podwyższyć nie częściej, niż raz do roku. Skoro bowiem przepis ustawy stanowi, iż nie można podwyższyć czynszu częściej, niż co 6 miesięcy, uchwała regulacji tej nie narusza, a jest przy tym korzystniejsza dla najemców.

Niezależnie od powyższego Wójt Gminy stwierdził, że zakwalifikowania wytkniętych przez organ nadzoru w przedmiotowej uchwale uchybień jako "istotne wady prawne" było nieuprawnione w świetle art. 91 ust. 4 u.s.g., który w przypadku nieistotnego naruszenia prawa przewiduje możliwość ograniczenia się przez organ nadzoru do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Końcowo strona skarżąca, kwestionując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, powołała się na okoliczność, iż Rada Gminy Z. w dniu [...] października 2013 r. wydała taką samą uchwałę (Nr [...]), jak przedmiotowa uchwała Rady Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Uchwała Rady Gminy Z. nie została jednak "unieważniona" przez organ nadzoru. Zdaniem strony skarżącej, takie zróżnicowanie sytuacji podmiotów, które "są w tożsamej sytuacji prawnej i faktycznej", koliduje z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ nadzoru nie zgodził się przy tym z wyrażonym w skardze stanowiskiem, iż "przepisy prawa muszą być dostosowane do stanu, jakiego dotyczą (...)". Stwierdził, że ustawodawca, określając elementy wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, nie rozróżnił gmin ze względu na wielkość zasobu mieszkaniowego.

Odnosząc się do argumentu skargi dotyczącego wydania przez Radę Gminy Z. analogicznej uchwały, która jednak nie spotkała się z rozstrzygnięciem nadzorczym, Wojewoda podniósł, iż jest to argument pozaprawny. Wyjaśnił jednak również, że powołana uchwała Rady Gminy Z. została zmieniona inną uchwałą tego organu (z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...]), która wyeliminowała z niej wadliwe zapisy dotyczące m.in. czynników obniżających stawki czynszu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") ,kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). W sytuacji zaś, gdy zaskarżony akt nadzoru nie narusza prawa, sąd zobowiązany jest skargę oddalić (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto wymaga podkreślenia, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę Gminy L. w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami Sąd doszedł do wniosku, że jest ona bezzasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest bowiem zgodne z prawem.

Przedmiotowym rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] Wojewoda L. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w sprawie uchwalenia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy L. na lata 2014-2019"

Art. 90 ust. 1 u.s.g. stanowi, że wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.

Stosownie zaś do art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5).

Jak wynika z powołanego unormowania, przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Pojęcie owego istotnego naruszenia prawa nie zostało jednak zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, LEX nr 33805 oraz z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932).

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy więc do czynienia przede wszystkim w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a zatem w razie przekroczenia delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1036/13, LEX nr 1437421).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Wojewody L., iż objęta jego rozstrzygnięciem uchwała z dnia [...] kwietnia 2014 r., zatwierdzająca "Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy L. na lata 2014-2019", w sposób istotny narusza prawo, przy czym jej wadliwość wynika zarówno z niepełnej realizacji upoważnienia ustawowego, jak też - w innym zakresie – z przekroczenia tego upoważnienia.

Przypomnieć należy, że przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W tym zakresie gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2).

W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie prawa lokatorów, w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy.

Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, rada gminy uchwala .wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Ust. 2 powołanego unormowania określa natomiast niezbędne elementy takich programów. Zgodnie z jego treścią wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:

1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne;

2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;

3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;

4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;

5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;

6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;

7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne;

8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:

a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,

b) planowaną sprzedaż lokali.

Słuszne jest przekonanie Wojewody L., iż podejmowane przez rady gmin na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie prawa lokatorów uchwały w sprawie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, są aktami prawa miejscowego. Analiza treści przytoczonego powyżej ust. 2 tego unormowania prowadzi natomiast do stwierdzenia, iż określając materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. O ile w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które winny być w programie ujęte, o tyle użyte w nim wyrażenie "w szczególności" wskazuje na to, iż uchwalany program obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 2. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Skoro zaś rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały powszechnie w orzecznictwie utożsamiane jest z istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSk 410/10, LEX nr 672907, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym wyroki WSA w Opolu: z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Op 305/07, LEX nr 357471 i z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, LEX nr 381693 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 932/12, LEX nr 1343661).

Jakkolwiek zatem, w myśl art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, tworzenie i posiadanie zasobów mieszkaniowych nie jest obowiązkiem gminy, lecz jej uprawnieniem służącym realizacji zadań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, tak już w razie posiadania takiego zasobu – niezależnie od ilości czy też charakteru wchodzących w jego skład lokali – uchwalając wieloletni program gospodarowania tym zasobem gmina zobowiązana jest zawrzeć w nim wszystkie elementy określone w art. 21 ust. 2 tej ustawy. Jak słusznie bowiem zauważył Wojewoda, ustawodawca w tym zakresie nie rozróżnił gmin za względu na wielkość zasobu mieszkaniowego. Jeżeli zatem uchwalony przez radę gminy program nie zawiera wszystkich tych elementów, niezależnie od przyczyny braku któregokolwiek z nich, tj. nawet wówczas, gdy spowodowany jest on małym zasobem mieszkaniowym gminy, uzasadnione jest stwierdzenie nieważności podjętej uchwały.

Zdaniem Sądu, przedstawiona w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym ocena legalności uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2014 r., wskazująca, iż akt ten nie w pełni uwzględnia wynikające z art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów upoważnienie ustawowe, jest prawidłowa. Analiza treści przyjętego tą uchwałą programu potwierdza bowiem przekonanie organu nadzoru, że akt ten nie zawiera wszystkich wymienionych w tym przepisie elementów. Pozbawiony jest on przede wszystkim prognozy dotyczącej wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne (pkt 1), analizy potrzeb oraz planu remontów i modernizacji wynikającego ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata (pkt 2), jak również danych na temat planowanej sprzedaż lokali w kolejnych latach (pkt 3). Ponadto rada gminy w przedmiotowym planie nie określiła wysokości wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej w eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne (pkt 7). Zawarte w rozdziale 7 programu, lakoniczne stwierdzenie, iż "Środki finansowe pochodzące z czynszu za lokale w miarę potrzeb przeznaczane będą na bieżące utrzymanie, remonty i modernizację lokali będących w mieszkaniowym zasobie gminy" – jak słusznie uznał organ nadzoru – nie sposób bowiem uznać za wypełnienie tego wymogu. Słuszne jest również przekonanie Wojewody, iż przedmiotowy program nie zawiera też niezbędnego opisu innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalnego gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w tym przede wszystkim nie określa niezbędnego zakresu zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali oraz planowanej sprzedaży lokali (pkt 8).

Podkreślić należy, że przekonanie organu nadzoru co do pominięcia niektórych elementów w przyjętym przez Radę Gminy L. programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, nie było przez stronę skarżącą kwestionowane. Wójt Gminy polemizował jedynie z koniecznością uwzględnienia tych elementów w programie w sytuacji, gdy charakter i rozmiar zasobów mieszkaniowych Gminy L. nie pozwala na dokonanie precyzyjnych zapisów w tym zakresie. Przekonanie Wójta o możliwości pominięcia w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy któregokolwiek z elementów wymienionych w ust. 2 art. 21 ustawy o ochronie lokatorów, niezależnie od powodów tego pominięcia, jest jednak – jak już wykazano powyżej – całkowicie bezpodstawne.

W ocenie Sądu, już sam brak w przyjętym uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. "Wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy L. na lata 2014-2019" wszystkich obligatoryjnych elementów takiego dokumentu, dawał organowi nadzoru podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. W tym miejscu należy jednak stwierdzić, że również pozostałe, wyrażone w podjętym rozstrzygnięciu nadzorczym, zarzuty wobec tej uchwały, wskazująca na zawarcie w niej regulacji wykraczających poza delegację ustawową określoną w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów (tj. dotyczących m.in. dokonywania podwyżek czynszu, uzależnienia zastosowania obniżek czynszu od wysokości dochodu członka gospodarstwa domowego, czy też wyłączenia najemców lokali socjalnych z grona podmiotów ubiegających się obniżkę czynszu), były zasadne. Ponadto organ nadzoru zasadnie dostrzegł, iż wzruszona przez niego uchwała naruszała art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Organ gminy, określając zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżenia czynszu, bezspornie bowiem uwzględnił jedynie jeden z czterech wymienionych w tym przepisie czynników (tj. jedynie wyposażenie budynków i lokali w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan), podczas gdy wszystkie one wymagały uwzględnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1764/07, LEX nr 463969).

Podkreślić należy, że w państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Biorąc zatem pod uwagę, iż prawidłowo zostały dostrzeżone przez Wojewodę L. uchybienia w uchwale Rady Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2014 r., wynikające przede wszystkim z niepełnej realizacji delegacji ustawowej (bądź też przekraczania upoważnień ustawowych), wzruszenie tej uchwały przez organ nadzoru w trybie art. 91 u.s.g. uznać należy za zgodne z prawem. Końcowo należy podkreślić, że wydając w dniu [...] czerwca 2014 r. zaskarżone rozstrzygnięcie organ nadzoru zachował określony w ust. 1 tego przepisu 30-dniowy termin. Przedmiotowa uchwała Rady Gminy L. została bowiem doręczona Wojewodzie w dniu [...] maja 2014 r. (k. 1 akt adm.).

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.