Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3591/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję II instancji i decyzję I instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1096/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1.uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję a także decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] - w części zaskarżonej odwołaniem; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Lu 1096/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z ustaleń zawartych w w/w wyroku wynikało, że uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie [...] – wydaną na podstawie art. 14 ust. 1, art. 44, art. 45 i 85 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - objęto m. in. część dawnej działki nr [...], stanowiącej własność L. T., którą oznaczono jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W wyniku przeprowadzonego podziału tej nieruchomości, grunt o powierzchni [...] ha przeszedł na własność Gminy [...] pod place i ulice, a pozostały grunt - o powierzchni [...] ha przeznaczony został do wydzielenia działek. Na skutek wejścia w życie powyższej uchwały L.T. przyznano na własność nieruchomość, stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] ha, a także odszkodowanie (za grunt o pow. [...] ha) w wysokości [...] zł. Z kwoty tej potrącono opłaty adiacenckie w wysokości [...] zł oraz koszty podziału w wysokości [...] zł, co ostatecznie dało kwotę [...] zł jako przeznaczoną do wypłaty.

We wniosku z dnia 24 listopada 2016 r. L. T. wystąpił o zwrot niezagospodarowanych części wyżej opisanej nieruchomości a po sprecyzowaniu wniosku na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. - podtrzymał swój wniosek jedynie co do obszaru aktualnej działki nr [...] stanowiącej własność Gminy [...] (Kw nr [...]). W pozostałym zakresie żądanie swoje wycofał.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił następnie, że w wyniku przeprowadzonego postępowania, zainicjowanego wspomnianym wyżej wnioskiem, Starosta [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], orzekł o zwrocie na rzecz L. T. nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej część dawnej działki nr [...], wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...], położonej przy ul. [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu dawnej działki nr [...] - w części wchodzącej w obszar aktualnych działek nr [...] i [...] z obrębu [...].

Od decyzji tej (z wyjątkiem jej pkt III dotyczącego umorzenia postępowania) odwołanie wniosło Miasto [...], zarzucając organowi I instancji w szczególności naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 140 ust. 1 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem odwołującego się, przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., który pozwala na stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości do gruntów nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie miał bowiem zastosowania do gruntów, które przeszły na własność gminy z mocy prawa (nie w drodze czynności prawnej). Proces, polegający na tworzeniu granic gruntów skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, dokonywany pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości – jak twierdziło Miasto [...] - pozostawał bez związku z wywłaszczeniem, gdyż uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1993 r. o ustaleniu gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie [...] została podjęta w oparciu o przepisy rozdziału 2 w/w ustawy podczas, gdy procedurze wywłaszczeniowej został poświęcony rozdział 6 tej ustawy.

Rozpoznając sprawę, w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda [...]nie podzielił stanowiska zawartego w odwołaniu i przyjął, że skoro uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1993 r. o ustaleniu gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie [...] została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, miały w niniejszej sprawie zastosowanie. W związku z tym Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której m. in. ponownie zarzuciła organowi naruszenie: art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez orzeczenie zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy wyżej wskazane przepisy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie oraz uchybienie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez - nierozpatrzenie sprawy w sposób wszechstronny, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznania, iż przepis ten swą dyspozycją obejmuje zwrot nieruchomości nabytych na rzecz gminy z mocy prawa.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że nie zasługiwała ona uwzględnienie.

Na wstępie Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 136,art. 137 i art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami a następnie stwierdził, że w stosunku do nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszej sprawy, L.T. służyło roszczenie o jej zwrot na zasadzie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...]ie naruszenie:

I. prawa materialnego to jest:

1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 4 pkt 3b o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz.121 ze zm. - dalej u.g.n. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

2) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. - poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom pomimo, iż cel przejęcia został zrealizowany,

3) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 141 ust. 1 u.g.n. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy wnioskodawca nie posiada już praw do nieruchomości zamiennej, a tym samym nie jest możliwy jej zwrot;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji polegających na przyjęciu, iż nieruchomość została przejęta z przeznaczeniem pod tereny komunikacji,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. - poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem skargi na decyzję Wojewody [...] pomimo naruszeń przez organy obu instancji prawa materialnego i błędnie przyjęcie, iż w stosunku do spornej nieruchomości dopuszczalny jest zwrot.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi Gminy [...], wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto strona skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczący w postępowaniu L.T. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wnosił również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismami z dnia 2 listopada 2020 r. i z dnia 9 listopada 2020 r. (odpowiednio) Wojewoda [...] Prezydent Miasta [...]a wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 listopada 2020 r. - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

O treści powyższego zarządzenia strony zostały powiadomione oraz poinformowane, iż każda z nich, w terminie 7 dni, ma prawo do pisemnego, dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

W piśmie 14 stycznia 2021 r. pełnomocnik uczestnika L. T. podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną i zaoponował przeciwko rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Do stanowiska tego dołączył się osobiście uczestnik postępowania w piśmie z dnia 10 lutego 2021 r. (data wpływu).

Z uwagi na fakt, że wskazane wyżej zarządzenie Przewodniczącego Wydziału jest niezaskarżalne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 3b, art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1, art. 136 ust. 3w zw. z art. 141 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 4 pkt 3b o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz.121 ze zm. - dalej u.g.n. a także istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.

W ocenie składu orzekającego, zarzuty w części dotyczącej obrazy prawa materialnego, w postaci: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 i w zw. z art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") oraz w zakresie istotnego naruszenia przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. okazały się uzasadnione. Wprawdzie, podając miejsce publikacji ustawy materialnoprawnej, skarżący nieprawidłowo wskazał na Dziennik Ustaw z 2018 r. poz. 121 ze zm., choć ta wersja ustawy jeszcze nie obowiązywała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, tym niemniej błąd ten nie miał wpływu na zasadność w/w zarzutów, gdyż objęte nimi przepisy prawa miały taką samą treść normatywną jak w wersji ustawy, będącej podstawą orzekania w postępowaniu administracyjnym (Dziennik Ustaw z 2016 r. poz. 2147 ze zm.).

Wyjaśnić też w tym miejscu wypada, że z uwagi na ścisłe powiązanie ze sobą zarzutów, które okazały się zasadne, skład orzekający uznał, że celowym jest ich łączne rozpoznanie. rozpoznał je łącznie.

Podstawowym a jednocześnie rozstrzygającym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanym przypadku, było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w obecnie obowiązującym porządku prawnym istniała podstawa prawna do orzekania w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy utrata jej własności nastąpiła z mocy samego prawa, na skutek wydania – na podstawie art. 14 ust. 1, art. 44, art. 45 i 85 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - przez Radę Miejską w [...] uchwały z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie [...]. Uchwała ta bowiem objęła m. in. część dawnej działki nr [...], stanowiącej własność L. T., którą oznaczono jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha a w wyniku przeprowadzonego podziału tej nieruchomości, grunt o powierzchni [...] ha przeszedł na własność Gminy [...] pod place i ulice, zaś pozostały grunt - o powierzchni [...] ha przeznaczony został do wydzielenia działek.

Rozpatrując skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], w części, w której orzeczono o zwrocie na rzecz L. T. nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej część dawnej działki nr [...], wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...] i jednocześnie zobowiązaniu L. T. do zwrotu rozłożonej na raty kwoty [...] zł, Sąd Wojewódzki podzielił pogląd organów, iż teren ten winien zostać zwrócony byłemu właścicielowi.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki przyjął, że podstawę prawną orzekania stanowiły w tej sprawie przepisy art. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. z uwagi na treść art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego bowiem, (cyt.): "Przeważająca część judykatury, zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt SK 43/07 (Dz.U. z 2008 r. Nr 223 poz. 1476), stoi na stanowisku, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. odnosi się do wszelkich form nabycia nieruchomości na cel publiczny przez Skarb Państwa albo gminę, przewidzianych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, oczywiście z wyłączeniem nabycia w trybie wywłaszczenia sensu stricto. Tytułem przykładu warto zacytować w tym miejscu wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1863/06, w którym przyjęto, że przewidziane w art. 216 ust. 2 pkt 3 "odpowiednie stosowanie rozdziału 6 działu III" nie dotyczy przewidzianych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości administracyjnych form uzyskania przez Skarb Państwa własności nieruchomości (wywłaszczenie i przejęcie) z tego względu, że skoro ustawa ta zaliczana jest do aktów normatywnych wywłaszczeniowych to do żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji wydanej w oparciu o ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się wprost, a nie odpowiednio. Wyrok ten koresponduje z wyrokiem NSA z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 588/10, w którym Sąd potwierdził, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. objęte jest nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, w związku z realizacją celu publicznego, co uzasadnił następująco: "Powyższy pogląd determinowany jest bowiem tym, że nie można dokonywać takiej wykładni ww. przepisu, w wyniku której następuje zróżnicowanie sytuacji prawnej jednostek, którym wywłaszczono nieruchomość w drodze administracyjnej a tymi, którzy przenieśli własność nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, będącej następstwem przeznaczenia tej nieruchomości na cele wywłaszczeniowe w związku z realizacją celu publicznego."

Z poglądem tym zgadzał się uczestnik postępowania – L.T., natomiast skarżące kasacyjnie Miasto [...] kwestionowało ten pogląd.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono w szczególności, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – "u.g.g.w.n."(w wersji obowiązującej w dacie przejęcia), rady gmin mogły ustalać w drodze uchwał granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, na obszarach przeznaczonych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomości, położone w granicach wyznaczonych ww. uchwałą, podlegały scaleniu i podziałowi na działki budowlane, zgodnie z art. 14 ust. 3 u.g.g.w.n. Dalsze przepisy ustawy określały procedurę związaną ze scaleniem i podziałem nieruchomości, natomiast art. 16 ust. 4 ustawy stanowił, iż grunty nie wchodzące w skład działek, oddanych zgodnie z przepisem ust. 2, dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym, a w szczególności grunty wydzielone pod ulice i place, przechodzą - z mocy prawa - na własność gminy z dniem, w którym uchwała rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne stała się prawomocna. Przywołując zatem treść art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 3b u.g.n., skarżący stał na stanowisku, że w pojęciu "nabycie nieruchomości" nie mieści się przejęcie własności nieruchomości i pogląd ten podziela również skład orzekający.

Zgodnie z art. 216 ust. 2 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.).

Jak z powyższego zatem wynika ( a na co powszechnie zwraca uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne) – w odróżnieniu od regulacji zawartej w art. 216 ust. 1 u.g.n., w której mowa jest o nieruchomościach "przejętych lub nabytych" na rzecz Skarbu Państwa, w regulacji przyjętej w art. 216 ust. 2 u.g.n. mowa jest jedynie o nieruchomościach "nabytych" na rzecz Skarbu Państwa albo gminy.

Ponadto, o ile w przypadku art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.n. ustawodawca wymienił konkretne przypadki, do których mają zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, o tyle w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ustawa stanowi o odpowiednim stosowaniu "ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.)".

Przytoczona wyżej regulacja prawna wskazuje zatem na odmienność przypadków wymienionych w art. 216 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. a jako, że jest to unormowanie bez wątpienia o charakterze szczególnym, przepis ten musi być wykładany w sposób ścisły.

Sąd Wojewódzki w rozważaniach swoich zauważył, że (cyt.): "Przy wykładni odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n. należy przyjąć jego proste zastosowanie do nabycia nieruchomości na podstawie przepisów tej ustawy", zaś analizując użyte w tym przepisie pojęcie "nabycia" w odniesieniu do przejętych nieruchomości na gruncie przepisów u.g.g.w.n. uznał, że (cyt.): "art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy nie zawęża - tak jak ma to miejsce w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 - podstaw prawnych nabycia nieruchomości do konkretnych norm wymienionych w nich ustaw. Oznacza to, że zakresem swym obejmuje całość tego aktu prawnego, a więc wszelkie sposoby "nabycia" nieruchomości w tej ustawie ujęte, czyli nie ogranicza się do nabycia nieruchomości jedynie w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ani też w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej".

W związku z powyższym skład orzekający pragnie w tym miejscu zauważyć, że wypowiadając powyższy pogląd Sąd Wojewódzki nie zwrócił uwagi, że pojęcia "nabycia" nieruchomości zostało w tym przypadku zdefiniowane ustawowo. W art. 4 ust. 3b u.g.n. ustawodawca przyjął bowiem, że ilekroć w ustawie o gospodarce nieruchomościami mowa jest o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości – należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Zatem zasadnie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 i w zw. z art. 4 pkt 3b u.g.n poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych. Pomimo bowiem, że w ustawie materialnoprawnej została zawarta definicja ustawowa pojęcia "nabycie nieruchomości", Sąd Wojewódzki kwestię tę całkowicie pominął. Dodać w tym miejscu trzeba, że wspomniany art. 4 pkt 3b u.g.n. został wprowadzony do ustawy wiele lat temu bo nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 200 4. Nr 141, poz. 1492) a uzasadnieniem dla jego wprowadzenia było dążenie ustawodawcy do doprecyzowania niektórych definicji, zawartych w art. 4 u.g.n. w celu wyeliminowania odmiennej interpretacji ich znaczenia (vide: projekt ustawy druk IV Nr 1421). W takiej zatem sytuacji nieuprawniona była tak szeroka – jak przyjął to Sąd Wojewódzki - wykładnia przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. tym bardziej, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w szeregu wyrokach, dotyczących braku możliwości zastosowania tego przepisu w stosunku do nieruchomości, które – z mocy prawa - przeszły na własność gminy w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. akcentowało, iż przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie odpowiednich czynności prawnych. Z tej więc przyczyny nie można się zgodzić z twierdzeniem Sądu I instancji, jakoby art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. miał dotyczyć wszelkich, przewidzianych ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. W rozumieniu nabycia nieruchomości, o którym mowa w w/w przepisie nie mieści się bowiem na przykład właśnie nabycie nieruchomości z mocy prawa (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1843/20, 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1528/16, 3 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 645/10 i 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 667/08) czy też w drodze dziedziczenia (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1281/09.).

Wyjaśnić przy tym wypada, że przywołane przez Sąd Wojewódzki orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyło zupełnie innej kwestii a którą była możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości zbytej przez jej poprzedniego właściciela w drodze umowy. Zawarte zatem w powołanych w zaskarżonym wyroku orzeczeniach wypowiedzi Sądu odnosiły się do tej kwestii.

Natomiast w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. (sygn. akt SK 43/07), w którym Trybunał uznał, że art. 216 u.g.n. (Dz. U. z 2004 Nr 261, poz. 261 i nast. ) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138) jest zgodny z art.32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzono, że odjęcie prawa własności, o którym mowa w tym akcie prawnym, stanowi wywłaszczenie w rozumieniu art. 136 u.g.n. a zatem do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie tego dekretu stosuje się wprost przepisy rozdziału 6 działu III. Pogląd ten Trybunał wyprowadził głównie zaś z faktu, iż po myśli art. 4 ust. 1 w/w dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., do wywłaszczenia na jego podstawie stosuje się odpowiednio przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. R.P. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. R.P. Nr 31, poz. 205) z określonymi w dekrecie zmianami. Z tego też powodu Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż podstawy prawnej wywłaszczenia można upatrywać także w innych aktach prawnych aniżeli tylko w tzw. "ustawach gruntowych" z 1958 r. i 1985 r. i z tego powodu wyraził pogląd (cyt.): " W ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 136 ustawy znajduje zastosowanie do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów prawnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1989 r. Art. 216 ustawy, przewiduje zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w trybie innym niż wywłaszczenie, pod warunkiem że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule bądź na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw, bądź w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego." Z uwagi zatem, że zacytowana wypowiedź dotyczyła całego art. 216 u.g.n., to jest zarówno ust. 1, w którym mowa jest o "nabyciu" nieruchomości oraz o jej "przejęciu", jak i ust. 2, a który odnosi się tylko do nieruchomości "nabytych", nie można było uznać, iż Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez Sąd Wojewódzki wyroku akceptował stanowisko, że na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. istniała dopuszczalność orzekania o zwrocie nieruchomości przejętej - z mocy prawa - w trybie przepisów ustawy gruntowej z 1985 r.

W rezultacie przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej winien wydać orzeczenie uwzględniające powyższą wykładnię prawa materialnego. Przyjęcie bowiem stanowiska, że zarzuty kasacyjne dotyczące obrazy prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 i w zw. z art. 4 pkt 3b u.g.n poprzez ich błędną wykładnię okazały się usprawiedliwione skutkuje tym, że bezprzedmiotowe staje się analizowanie zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych. Skoro bowiem w rozpatrywanym przypadku nie było dopuszczalne prowadzenie postępowania o zwrot przejętej z mocy prawa nieruchomości, to brak jest podstaw do badania, czy nieruchomość ta spełniała, wymagane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, przesłanki umożliwiające jej zwrot.

Biorąc zaś pod uwagę, że istota sprawy została w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.