Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1306/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 1, art. 42
journal: Dz.U. 1946 nr 13 poz 87
law: Dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1170/13 w sprawie ze skargi Związku [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 stycznia

2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1170/13, oddalił skargę Związku [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], o pow. [...] m2, oznaczona nr hip. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z informacją z rejestru gruntów przedmiotową nieruchomość stanowią obecnie działki ewidencyjne nr [...], obręb [...].

Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43) tj. w dniu 16 sierpnia 1948 r. Nieruchomość została w tej dacie wskazana w nr 20 Dziennika Urzędowego, co oznacza, że termin zawity do złożenia wniosku upłynął w dniu 16 lutego 1949 r.

Z dniem 27 maja 1990 r. grunt stał się z mocy prawa własnością Gminy Warszawa Śródmieście, co zostało potwierdzone właściwymi decyzjami Wojewody Mazowieckiego, a następnie wobec wejścia w życie ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) własnością Gminy Warszawa-Centrum. Ostatecznie na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r., Nr 41, poz. 361 ze zm.) przedmiotowy grunt stanowi własność m. st. Warszawy.

W dniu 30 września 1948 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny złożył wniosek o przyznanie własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w Warszawie odmówiło dawnym właścicielom hipotecznym przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1952 r. Następnie decyzją z dnia

[...] czerwca 2004 r. Kolegium po ponownym rozpoznaniu sprawy uchyliło decyzję własną z dnia [...] listopada 2002 r. i stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1952 r.

Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia 9 lutego 2001 r., L.dz.VI-1785/00, wynika, iż zgodnie ze stanem działów I i IV wykazu hipotecznego księgi wieczystej pod nazwą "Nieruchomość w mieście Warszawie przy ulicy [...] oznaczona nr [...] inw. Nr [...]", prawo własności do przedmiotowej nieruchomości wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa na wniosek Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 17 sierpnia 1973 r., zaś poprzednim właścicielem był Związek [...]. Jednocześnie z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia 2 maja 2006 r., L.dz.263/06 wynika, iż poprzednim właścicielem była Generalna Gubernia Wydział Finansowy na mocy rozporządzenia o stowarzyszeniach w Generalnej Guberni z dnia 23 lipca 1940 r. wobec wniosku z dnia 17 stycznia 1944 r. zatwierdzonego orzeczeniem z dnia 9 lutego 1944 r.

W dniu 4 listopada 2004 r. Związek [...] z siedzibą w W., złożył wniosek o ustanowienie w trybie art. 7 ust 1 dekretu z dnia 26 października

1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Wniosek ten został ponowiony w dniu 3 stycznia 2005 r.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie w powyższej sprawie, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, iż wniosek Związku [...] z dnia 4 listopada 2004 r. należy uznać za złożony po upływie wszelkich terminów ustawowych, zaś wniosek złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny jest bezskuteczny. Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie był uprawniony do złożenia wniosku z dnia 30 września 1948 r., jako własnego, jak również nie występował, jako pełnomocnik, tj. za wiedzą i zgodą, dawnego właściciela hipotecznego. Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż nie może stwierdzić, aby nastąpiła ciągłość prawna Związku [...] ze związkiem przedwojennym z uwagi na nieudowodnienie przez wnioskodawcę uprawnienia do występowania w imieniu władz przedwojennego związku osób przystępujących do notarialnego przekazania praw.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia

[...] października 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż właściciel przedmiotowej nieruchomości nie dopełnił warunku złożenia wniosku o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż Związek [...] zarejestrowany w 1995 r. nie jest tym samym podmiotem, co Związek [...] powstały (zarejestrowany) w 1920 r. Jednakże w związku z faktem, iż prawa majątkowe objęte dekretem są zbywalne oraz mogą być przedmiotem przelewu, możliwe jest złożenie wniosku przez podmiot niebędący w dacie wejścia w życie dekretu właścicielem gruntu.

Organ odwoławczy zauważył, iż podstawową i najważniejszą kwestią w niniejszej sprawie było niezłożenie przez uprawniony podmiot wniosku dekretowego, zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, co oznacza, że brak jest tak naprawdę podmiotu postępowania, co w konsekwencji uzasadnia umorzenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało pogląd, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie był uprawniony do składania wniosków w trybie

art. 7 ust. 1 dekretu, wskazując na podstawę tego uprawnienia z przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, albowiem grunty warszawskie nie mogły być traktowane, jako mienie opuszczone. Również brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ ten działał za zgodą Związku - dotychczasowego właściciela nieruchomości, ewentualnie w porozumieniu z nim. Brak jest bowiem dowodów wskazujących na to, że władze Związku, bądź poszczególni członkowie stowarzyszenia wyrazili choćby domniemaną wolę (zgodę), aby Okręgowy Urząd Likwidacyjny (a więc organ ówczesnej władzy) działał niejako za Związek w kwestii dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie wykazano w sposób niebudzący wątpliwości, że poprzedni właściciel nieruchomości złożył w 6- miesięcznym terminie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu.

Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Związek [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna.

Na wstępie Sąd zauważył, że skarżący nie kwestionuje faktu, iż wszelkie regulacje prawne władz okupacyjnych (m.in. w tzw. Generalnej Guberni) zostały uznane za nieważne. Stało się to już na mocy dekretu Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 30 listopada 1939r. o nieważności aktów okupacyjnych (Dz.U. RP z dnia 2 grudnia 1939 r., Nr 102) a następnie dekretem z dnia 6 czerwca 1945r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 1945 r., Nr 25, poz. 151) potwierdzono jedynie powyższe. Na mocy dekretu z dnia 30 listopada 1939 r. wpis, jako właściciela nieruchomości, organów władzy okupacyjnej - Generalnej Guberni Wydziału Finansowego był nieważny. Nie mógł w związku z tym wywołać żadnych skutków prawnych. Jeżeli wspomniany wpis nie tworzył (nie potwierdzał) nowego stanu prawnego, aktualnym staje się, zdaniem Sądu, cały dorobek orzecznictwa sądowego dotyczącego korelacji "dekretu warszawskiego" oraz "dekretu o majątkach opuszczonych". Dlatego też organy dokonały prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosowały przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Sąd stwierdził, że opowiada się za utrwalonym w orzecznictwie poglądem, według którego urzędy likwidacyjne, utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie były legitymowane do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu warszawskiego.

Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł także, w ocenie Sądu, występować w roli pełnomocnika strony postępowania administracyjnego. Wynika to z treści art. 12 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pełnomocnikiem mogła być osoba własnowolna, czyli w myśl art. 489 i nast. Kodeku cywilnego Królestwa Polskiego, obowiązującego w chwili wejścia w życie rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., osoba pełnoletnia lub małoletnia usamowolniona niepozbawiona własnej woli. W dzisiejszym rozumieniu (art. 33 § 1 k.p.a.) jest to osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Wniosek z dnia 30 września 1948r. nie został złożony przez osobę fizyczną a przez urząd likwidacyjny.

Co do możliwości potwierdzenia czynności dokonanych przez urzędy likwidacyjne, Sąd podniósł, że określone w art. 756 k.c., potwierdzenie prowadzenia sprawy bez zlecenia przez osobę zainteresowaną, będące odpowiednikiem dawnego art. 120 Kodeksu Zobowiązań, stanowiło jej oświadczenie woli. Potwierdzenie mogło zostać dokonane niezależnie od tego, czy prowadzenie cudzej sprawy bez zlecenia wyrażało się w dokonaniu czynności prawnych czy faktycznych. Nie wymaga ono żadnej szczególnej formy, może zostać złożone w każdy sposób ujawniający wolę zainteresowanego w sposób dostateczny (art.60 k.c.), a więc zarówno wyraźnie, jak i w sposób dorozumiany. Jednakże, jeżeli sprawa miała postać czynności prawnej, dla ważności której wymagana jest forma szczególna, potwierdzenie powinno zostać dokonane w takiej właśnie formie (analogia do art. 63 § 2 k.c.). Przepis nie określa terminu, w ciągu którego potwierdzenie może zostać dokonane. W związku z tym osoba zainteresowana może złożyć takie oświadczenie woli w każdym czasie. Mając na uwadze powyższe, wniosek Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie, niepotwierdzony przez Związek [...] w terminie do wygaśnięcia uprawnienia, nie mógł, w ocenie Sądu, zostać skutecznie potwierdzony w okresie późniejszym. Termin do złożenia wniosku, określony art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ma charakter materialnoprawny. Jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do złożenia wniosku (uchwała NSA z dnia 8 września 2003r., I OPS 3/03), a co za tym idzie utratę samego prawa do ustanowienia własności czasowej. Ponadto złożenie wniosku przez organ nieuprawniony nie powinno doprowadzić do wydania merytorycznego orzeczenia przez organ dekretowy lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Jeżeli takie orzeczenia były jednak wydawane to w żadnej mierze nie mogło to skutkować konwalidowaniem tego typu braków postępowania. W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1952 r.

Kolejno, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że organ ocenił w zestawieniu z przedstawioną linią orzeczniczą, oświadczenie nieżyjącego już R. S., jako dowód w sprawie. Władze Związku [...], w okresie wojny wyemigrowały poza terytorium Polski, przenosząc siedzibę Związku do Londynu. W aktach sprawy znajduje się szereg pism, z treści których wynika, iż po zakończeniu wojny, w obawie przed represjami grożącymi przed ówczesnymi władzami, władze Związku postanowiły pozostać na emigracji. Także skarżący wielokrotnie podnosił, że kontakty z ówczesnym aparatem władzy były niemożliwe, członkowie organizacji pozostawali w konspiracji, narażeni byli na inwigilację ówczesnych służb bezpieczeństwa oraz negatywne konsekwencje w przypadku kontynuowania działalności Stowarzyszenia. Należy zatem, w ocenie Sądu, uznać za prawidłowe stanowisko organu, że brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że władze Związku wyraziły choćby wolę (zgodę), aby Urząd Likwidacyjny (a więc organ ówczesnej władzy) działał w imieniu Związku. Tym samym nie do przyjęcia jest stanowisko, że Urząd Likwidacyjny, składając wniosek dekretowy, działał za zgodą Związku, ewentualnie w porozumieniu z nim.

Sąd zauważył, że R.S. w oświadczeniu z dnia 4 listopada 2004 r. wskazał, iż nie jest mu wiadomym w jakiej formie Zarząd Związku upoważnił Okręgowy Urząd Likwidacyjny do działania w imieniu Związku. Ponadto, powołał się on na informacje uzyskane od innych osób. Przy czym nie jest wiadomym, w jaki sposób, kiedy, w jakich okolicznościach informacje te uzyskał. Organ zasadnie zatem przyjął, że przy braku jakichkolwiek dokumentów na te okoliczności, samo oświadczenie nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że Zarząd Związku [...] upoważnił Okręgowy Urząd Likwidacyjny do działania w imieniu Związku. Brak przesłuchania przez organ R.S. nie może zostać konwalidowany z uwagi na jego śmierć, natomiast samo naruszenie przepisów proceduralnych, może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie okoliczności w przedmiotowej sprawie nie zachodzą. Oświadczenie R. S. stanowiło dowód i podlegało ocenie organów. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie ma w sprawie żadnego świadka bezpośredniego, tego, że Zarząd Związku wyraził zgodę lub zwrócił się do Urzędu Likwidacyjnego o złożenie wniosku.

Za uwzględnieniem skargi, w ocenie Sądu, nie przemawia również argumentacja dorozumianego potwierdzenia czynności korzystnej dla Związku, poprzez milczącą zgodę na tę czynność czy brak sprzeciwu. Każdy z właścicieli nieruchomości dekretowych (lub ich spadkobierców) mógłby bowiem potwierdzić w ten sposób wniosek, złożony w jego imieniu przez urząd likwidacyjny, o ile złożenie wniosku było dla niego korzystne. Praktyka, składnia w imieniu właścicieli gruntów warszawskich, wniosków dekretowych była przy tym, przez urzędy likwidacyjne szeroko stosowana. Ponadto dorozumiane (milczące) potwierdzenie czynności ma dotyczyć potwierdzenia dokonanego (zgodnie z twierdzeniem skarżącego) w okresie, gdy stronie przysługiwało uprawnienie do złożenia wniosku, przy braku jakichkolwiek dokumentów z tamtego okresu wskazujących, że takie potwierdzenie istotnie miało miejsce.

Sąd wskazał następnie, że potwierdzenie czynności w trybie art. 120 k.z. nie wymagało szczególnej formy, lecz w sprawach dekretowych, jeżeli potwierdzenie nie zostało złożone na piśmie, powinno zostać złożone ustnie a z czynności tej organ sporządziłby protokół. Można przyjąć, że o potwierdzeniu czynności mogłyby świadczyć również dokumenty z okresu, gdy właścicielowi przysługiwały uprawnienia do złożenia wniosku. Natomiast w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów zawierających potwierdzenie przez Związek [...], czynności dokonanej przez Urząd Likwidacyjny w okresie, gdy Związkowi przysługiwało prawo złożenia wniosku. Niewątpliwym w sprawie jest, że ani takiego oświadczenia na piśmie, ani ustnego, przed organem dekretowym, nikt w imieniu Związku [...] nie składał. Ponadto, nie ma w sprawie żadnego dokumentu pisemnego wskazującego na to, że Związek [...] zwracał się do Urzędu Likwidacyjnego o wystąpienie w jego imieniu z wnioskiem dekretowym.

Reasumując, Sąd stwierdził, że prawidłowo organy przyjęły, iż potwierdzenie przez Związek [...] na złożenie przez Urząd Likwidacyjny w Warszawie wniosku w imieniu Związku nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Zgoda taka lub porozumienie (potwierdzenie czynności) powinny być wyrażone do terminu wygaśnięcia uprawnienia, a nie w dowolnym czasie. Powinny, co do zasady zostać złożone na piśmie lub ustnie przy sporządzeniu protokołu (podobnie, jak wymagało tego złożenie wniosku dekretowego) lub wynikać z dokumentów z daty, gdy uprawnienie przysługiwało właścicielowi nieruchomości lub innych dowodów o charakterze bezpośrednim.

W ocenie Sądu, organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz prawidłowo uzasadniły swoje decyzje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Związek [...], zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 3 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. przez brak stanowiska w tej, istotnej dla sprawy kwestii kwalifikacji nieruchomości jako mienia opuszczonego, a tym samym nie dokonanie kompleksowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji,

b) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bezpośrednio oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z tymi przepisami, przez aprobatę niedostatecznej oceny całości materiału dowodowego i oparcie ustaleń faktycznych na części tego materiału, bez poczynienia istotnych wniosków do okoliczności faktycznych, wynikających z akt sprawy, a wskazujących na legitymację urzędu likwidacyjnego do działania w sprawie,

c) art. 7 i art. 10 k.p.a. bezpośrednio oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z tymi przepisami, przez aprobatę odmowy przeprowadzenia przez organ wnioskowanych dowodów w postępowaniu administracyjnym,

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ograniczenie rozpoznania sprawy do zarzutów skargi;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że wniosek dekretowy złożony przez organ likwidacyjny nie został złożony przez podmiot uprawniony i nie wywołuje skutków.

b) art. 7 ust. 2 lit. a) dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich z dnia 8 marca 1946 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegające na uznaniu, że w kompetencjach organu likwidacyjnego nie mieszczą się sprawy związane z nieruchomością, której właściciel został pozbawiony posiadania w związku z II Wojną Światową i nie odzyskał go po jej zakończeniu,

c) § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu przy ocenie właściwości rzeczowej organu likwidacyjnego w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono prezentowane dotychczas stanowisko co do posiadania przez urząd likwidacyjny legitymacji do działania w sprawie. Podkreślono, że ocena tego zagadnienia dokonana przez Sąd jest nieprawidłowa, pomija bowiem, że – bez względu na ważność wpisu hipotecznego na rzecz władz okupacyjnych – zakres zastosowania przepisów dekretu o majątkach opuszczonych (a więc i zakres kompetencji urzędu likwidacyjnego) wyznacza art. 1 ust. 1 tego dekretu. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że wskazywał na tę kwalifikację przedmiotowej nieruchomości w skardze, jednak Sąd nie odniósł się do niej.

Zdaniem skarżącego, fakt dokonania przez władze okupacyjne przejęcia nieruchomości (przy jednoczesnym dokonaniu wpisu własności na ich rzecz w księdze wieczystej) dowodzi, że Związek utracił władztwo (obejmujące posiadanie i prawo do dysponowania) nad nieruchomością w okresie II Wojny Światowej. Jednocześnie Sąd nie kwestionował ustaleń postępowania administracyjnego, że Związek nie odzyskał tego władztwa po zakończeniu działań wojennych (w istocie nie odzyskał go do dnia dzisiejszego). W świetle tych okoliczności nieuzasadnione i niezgodne z prawem - art. 1 ust. 1 dekretu o majątkach opuszczonych - było uznanie, że do spornej nieruchomości nie mają zastosowania przepisy dotyczące majątku opuszczonego. Gdy chodzi

o związane z majątkiem opuszczonym prawo uzyskania wieczystej dzierżawy, urzędowi likwidacyjnemu – na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu o majątkach opuszczonych oraz § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. - należy przyznać prawo do dochodzenia tego uprawnienia niejako w zastępstwie osób, które będą miały albo mogłyby mieć to uprawnienie docelowo (byli właściciele). Nieuzasadnione są zatem próby wskazywania, że urząd likwidacyjny nie może być uznany za pełnomocnika skarżącego, działającego bez zgody i wiedzy mocodawcy, gdyż w tym zakresie zastosowanie ma nie tyle instytucja pełnomocnictwa, ile instytucja przedstawicielstwa ustawowego.

Według autora skargi kasacyjnej nieprawidłowy jest również pogląd, iż w tej sprawie zastosowanie znajduje cały dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, dotyczący braku legitymacji urzędów likwidacyjnych do składania wniosków dekretowych. Orzecznictwo to nie dotyczyło wniosków odnoszących się do mienia opuszczonego (w rozumieniu dekretu o majątkach opuszczonych), lecz należącego do osób prywatnych, które po II Wojnie Światowej odzyskały jego posiadanie i możność działania w ramach uprawnień przyznanych dekretem warszawskim. Przedmiotowa sprawa ma charakter indywidualny i nieporównywalny w istotnych elementach stanu faktycznego, wobec czego należy w tym wypadku odmienne oceniać kompetencje urzędu likwidacyjnego.

Odnośnie naruszenia przepisów postępowania dotyczącego ustalenia, czy wniosek Urzędu Likwidacyjnego był potwierdzony przez Związek, skarżący kasacyjnie podniósł, że procedura administracyjna (art. 75 § 1 k.p.a.) nie ogranicza dowodów z przesłuchania świadków tylko do świadków tzw. bezpośrednich. Osoby, które uzyskały wiedzę od innych osób mogą być wiarygodnym źródłem informacji (i są - we wszystkich procedurach - także karnej i cywilnej). Wykluczanie z góry wartości dowodowej zeznań świadków stoi w oczywistej sprzeczności nie tylko z regułą art. 7 k.p.a. ale i zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Skarżący wskazał ponadto, że wnioskowani świadkowie nie są osobami przypadkowymi, lecz członkami rodzin przedwojennych członków Związku, którzy to członkowie po wojnie pozostali w Polsce. W ich rodzinach pamięć o Związku i jego koleje losów są żywe i kultywowane, jako element pamięci o członkach rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny, czy wniosek złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w dniu 30 września 1948 r. do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] mógł odnieść skutek prawny; czy wniosek ten został złożony przez uprawniony podmiot.

Strona skarżąca kasacyjnie prezentuje stanowisko, że "gdy chodzi o związane z majątkiem opuszczonym prawo uzyskania wieczystej dzierżawy, to prawo do dochodzenia tego uprawnienia niejako w zastępstwie byłych właścicieli należy przyznać urzędowi likwidacyjnemu", co wynika z przytoczonych w skardze kasacyjnej regulacji dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich ( Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie i organizacji urzędów likwidacyjnych ( Dz.U. Nr 62, poz.485 ze zm.). Odmienny pogląd wyraził Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji orzekające w sprawie, przyjmując, że wniosek złożony przez urząd likwidacyjny w trybie art.7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie mógł odnieść skutku w stosunku do poprzedniego właściciela i jego następców prawnych.

Przed rozstrzygnięciem powyższej kwestii, z uwagi na okoliczności sprawy (wpis Generalnej Guberni do księgi wieczystej, jako właściciela nieruchomości, rozwiązanie Związku [...] na mocy rozporządzenia o stowarzyszeniach z dnia 23 lipca 1940 r. i przejście jego majątku na własność Generalnej Guberni na wniosek z 17 stycznia 1944 r., wpisany w tomie II i zatwierdzony 9 lutego 1944 r., złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny) należy zwrócić uwagę na powojenne regulacje prawne dotyczące:

1) uznania wszelkich regulacji władz okupacyjnych za nieważne ( dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 30 listopada 1939 r. o nieważności aktów okupacyjnych ( Dz.U. RP Nr 102, poz.1006), dekret z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz.U. Nr 25, poz.151);

2) majątków opuszczonych i poniemieckich i zakresu działania urzędów likwidacyjnych ( dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich Dz.U. Nr 13, poz.87 ze zm.),

3) uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich przyznanych dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Odnośnie regulacji powojennych, dotyczących uznania wszelkich regulacji władz okupacyjnych za nieważne trafne są wywody Sądu pierwszej instancji i nie zachodzi potrzeba ich ponownego przytaczania. Skutkiem tych regulacji wpis w księdze wieczystej Generalnej Guberni, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, jest nieważny i tym samym nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Rzecz jednak w tym, że skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji, iż nie odniósł się do ponoszonej w skardze okoliczności, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie opuszczone w rozumieniu dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. W ocenie autora skargi kasacyjnej ustalenie to ma istotny wpływ na ocenę legitymacji urzędu likwidacyjnego do działania w sprawie.

W odniesieniu do powyższej kwestii zauważyć należy, że w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, czyli w dniu 21 listopada 1945 r. równolegle obowiązywał dekret z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych ( Dz.U.17, poz.97 ze zmianą dokonaną dnia 23 lipca 1945 r., Dz.U. Nr 30, poz.179.). Wymieniony dekret o majątkach opuszczonych i porzuconych w art.1 określał, jaki majątek jest majątkiem opuszczonym, powoływał do życia Główny Urząd Tymczasowego Zarządu Państwowego, przewidywał w art.13 możliwość oddania w zarząd i użytkowanie gruntów wymienionym w tym przepisie podmiotom, określał procedurę składania wniosków o przywrócenie posiadania, zaś w art.42 stanowił, że: "Przepisy niniejszej ustawy nie naruszają postanowień dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 3, poz. 13 z 1945 r.), z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. R. P. Nr 15, poz. 82) ani innych przepisów prawa, na podstawie których Państwo może dokonać wywłaszczenia majątku, ustanowić przymusowy zarząd lub inne ograniczenia prawa własności albo posiadania." Również w art. 39 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich ( Dz.U. Nr 13, poz.87) ustawodawca wprowadził normę prawną określającą relacje dekretu do innych aktów nacjonalizacyjnych i wywłaszczeniowych, stanowiącą, że: "Przepisy niniejszego dekretu nie naruszają postanowień dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w brzmieniu obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 18 stycznia 1945 r. (Dz. U. R. P. Nr 3, poz. 13), dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. R. P. Nr 15, poz. 82), ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. R. P. Nr 3, poz. 17), ani innych przepisów prawa, na podstawie których Państwo może dokonać wywłaszczenia majątku, ustanowić przymusowy zarząd lub wprowadzić inne ograniczenia prawa własności lub posiadania". Z kolei dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowił w art.1, że wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy z dniem jego wejścia w życie przechodzą na własność gminy m.st. Warszawy. Już z treści tego przepisu wynika, że wszystkie grunty położone w granicach m.st. Warszawy z dniem wejścia w życie dekretu z mocy prawa stały się własnością gminy m.st. Warszawy. Ustawodawca nie wprowadził tu żadnego rozróżnienia charakteru gruntów, czy też wyłączenia określonej kategorii gruntów, a więc także, nie wyłączył gruntów, które spełniały warunki nieruchomości opuszczonej w rozumieniu dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a wcześniej dekretu o majątkach opuszczonych i porzuconych. Wprowadzone, dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, regulacje były bowiem regulacjami szczególnymi, mającymi określone w dekrecie cele - odbudowa i rozbudowa stolicy ( choć w istocie na podstawie przepisów dekretu doszło do powszechnego wywłaszczenia właścicieli przedwojennych gruntów warszawskich). Takie unormowanie, jak zawarte w art. 1 dekretu polegające na objęciu wszelkich gruntów, nie pozostawało w sprzeczności z postanowieniami dekretu z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych ( por. wyżej zacytowany art.42 i art.39). W dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego nie istniały jeszcze urzędy likwidacyjne, powołane do życia dopiero dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. W dekrecie tym zostały określone cele, zadania i zakres działania tych urzędów. Z przepisu art. 7 ust. 2 wskazanego dekretu z 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich wynika, że ich podstawowym zadaniem było zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu ich objęcia przez władze właściwe ze względu na rodzaj majątku, sporządzanie inwentarza takiego majątku, oddawanie go w najem lub dzierżawę, jak też sprzedaż. Szczegółowy zakres ich działania określały przepisy §12 i §13 rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 62, poz. 485), uprawniające je m.in. do ustalenia, czy dany majątek jest opuszczony, czy poniemiecki, zabezpieczenia takiego majątku, jego szacowania oraz dysponowania. Podobną regulację zawierały przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresu uprawnień urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 64, poz. 360). Paragraf 7 uprawniał urzędy likwidacyjne do podejmowania działań związanych z zabezpieczeniem i zachowaniem majątków. Dotyczyły one majątków opuszczonych i poniemieckich, które miały być przekazane w zarząd władzom, instytucjom lub osobom wymienionym w art. 12 ust.1 i 2 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Do czasu tego przekazania urzędy likwidacyjne były obowiązane podjąć działania związane z zabezpieczeniem i zachowaniem substancji tych majątków. Urzędy Likwidacyjne w żadnym z tych aktów prawnych nie zostały zatem upoważnione do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich. Tak przyjmowało orzecznictwo sądowoadministracyjne i nadal tak przyjmuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 1236/00, niepubl. oraz z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. OSK 66/11, z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 616/11, z dnia 15 marca 2005 r., sygn. OSK 8/04, z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. I OSK 440/05, pub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie to stanowisko w pełni podziela i nie znajduje powodów dla odejścia od utrwalonej linii orzeczniczej. Argumenty prezentowane przez skarżącego kasacyjnie mające wykazać jego wadliwość nie są przekonujące.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji nieodniesienie się do kwalifikacji przedmiotowego mienia, w szczególności czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie opuszczone. W tej kwestii należy zwrócić jednak uwagę, że wnioski dekretowe mogli składać właściciele wszelkich gruntów przejętych na mocy dekretu warszawskiego, zaś krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy określił ustawodawca w art.7 ust.1 dekretu, stwierdzając, że wniosek taki może złożyć dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące. Chodzi zatem w sprawie o to, czy urząd likwidacyjny mógł skutecznie złożyć wniosek dekretowy na podstawie art.7 ust.1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nie można w związku z tym podzielić także podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów braku "kategorycznych ustaleń organów i Sądu pierwszej instancji w kwestii tego, czy Związek utracił posiadanie nieruchomości w związku z wojną, czy je odzyskał po wojnie" podnoszone w kontekście dowodzenia, że przedmiotowy grunt podlegał działaniom dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego i z akt sprawy bezspornie wynika, że Związek utracił posiadanie przedmiotowej nieruchomości podczas wojny a po wojnie tego posiadania nie odzyskał, co nie oznacza jednak, że urząd likwidacyjny mógł złożyć skutecznie wniosek dekretowy w imieniu przedwojennego właściciela gruntu. Tym samym nie mają znaczenia rozważania autora skargi kasacyjnej zawarte w jej uzasadnieniu dotyczące instytucji przedstawicielstwa wynikającego – jego zdaniem - z ustawy, czyli z dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich.

W skardze kasacyjnej snując dywagacje na temat kompetencji urzędów likwidacyjnych jej autor zadał pytanie: skoro przyjąć, że urzędy likwidacyjne nie miały kompetencji wobec mienia, które zostało przejęte przez władze okupacyjne, to wobec jakiego mienia urzędy likwidacyjne miały takie kompetencje. Odpowiedź na to pytanie jest w istocie bardzo prosta. Powojenna sytuacja prawna mienia poniemieckiego znajdującego się w chwili zakończenia wojny w Polsce była naturalnym wynikiem wojny przegranej przez Trzecią Rzeszę i zmian dokonanych w wyniku traktatów międzynarodowych. Sytuacja prawna majątku poniemieckiego została uregulowana w wielu aktach prawnych, m.in. w dekrecie z 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych ( Dz.U. Nr 51, poz. 295 ze zm.), dekrecie PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), w ustawie z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 49, poz.279 ze zm.), w ustawie z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.). Majątki poniemieckie, które nie przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów o reformie rolnej, lasach i osadnictwie lub przepisów nacjonalizacyjnych (a w m.st. Warszawie na podstawie dekretu warszawskiego na rzecz gminy m.st. Warszawa) zostały objęte przepisami dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich.

W toku postępowania skarżący powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego próbował także dowodzić, że urząd likwidacyjny składając wniosek działał za zgodą Związku [...] i w porozumieniu z tym Związkiem, na tą okoliczność załączył dowód w postaci oświadczenia R. S., a także wnioskował o przesłuchanie w charakterze świadków przedstawicieli rodzin przedwojennych członków Związku. W tej kwestii stwierdzić trzeba, że istotnie w wyrokach z dnia 15 marca 2005 r., sygn. OSK 8/04, Lex 176106 i z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 66/11, publ.www.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny - aprobując co do zasady stanowisko, że urząd likwidacyjny nie mógł skutecznie złożyć wniosku dekretowego - wyraził pogląd, że w sytuacjach, w których urzędy likwidacyjne składały wnioski w imieniu byłych właścicieli przyjęcie, że zostały one skutecznie złożone może zależeć od ustalenia, czy były właściciel zwrócił się do urzędu likwidacyjnego o złożenie wniosku, czy też urząd likwidacyjny działał samodzielnie. Zaznaczyć należy, że powyższy pogląd został wyrażony w szczególnych dla tych spraw okolicznościach i nie jest poglądem dominującym w orzecznictwie. Sąd pierwszej instancji, odniósł się jednak do poruszonej przez skarżącego kwestii i poczynił rozważania, czy odmowa mocy dowodowej oświadczeniu prywatnemu R. S. i nieuwzględnienie wniosków dowodowych w postaci zeznań świadków związanych ze stosunkiem Związku do wniosku dekretowego złożonego przez urząd likwidacyjny mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tej kwestii Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że R. S. w oświadczeniu z dnia 4 listopada 2004r. wskazał, że nie jest mu wiadomym w jakiej formie Zarząd Związku upoważnił Okręgowy Urząd Likwidacyjny do działania w imieniu Związku, a ponadto powołał się na informacje uzyskane od innych osób. Przy czym nie jest wiadomym, w jaki sposób, kiedy, w jakich okolicznościach informacje te uzyskał. Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że organ zasadnie przyjął, iż przy braku jakichkolwiek dokumentów na te okoliczności, samo oświadczenie nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że Zarząd Związku upoważnił Okręgowy Urząd Likwidacyjny do działania w imieniu Związku. Oświadczenie R. S. nie zostało pominięte przez organy orzekające, lecz stanowiło dowód i podlegało ocenie organów. Należy także podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przesłuchanie świadków (pismo skarżącego z dnia 27 kwietnia 2009r.) na okoliczność potwierdzenia przez Związek czynności urzędu likwidacyjnego (w dacie złożenia wniosku) nie zmieniałoby, co do zasady ustaleń faktycznych w sprawie. R.S. był, jak sam określił, ostatnim "przedwojennym" członkiem związku, żyjącym w Polsce a skarżący wnosił o przesłuchanie osób przyjętych w poczet Związku, gdy ten miał swoje organy statutowe usytuowane w Londynie lub osób związanych "rodzinnie" z przedwojennymi członkami Związku.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że ani właściciel gruntu, ani następca prawny dotychczasowego właściciela lub osoba reprezentująca prawa dotychczasowego właściciela nie zgłosili w terminie sześciomiesięcznym od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną ( użytkowania wieczystego).

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i poprawnie zastosował przepis art. 7 ust.1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Skoro urzędy likwidacyjne nie były legitymowane do reprezentowania byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, to złożony przez ten Urząd wniosek inicjujący obecnie kontrolowane postępowanie administracyjne nie mógł odnieść skutku w stosunku do poprzedniego właściciela.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.