Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 409/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1962 nr 46 poz 226
law: DEKRET z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2, art. 158 par. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 roku sprawy ze skargi E. D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie przepisów art. 158 §1 i §2, art. 156 §1 pkt 2 i §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej Kpa (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek pana Z. D., reprezentowanego przez P. J. L., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (dalej PPRN) - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M. z dnia 05 września 1964 r., zatwierdzającej projekt wymiany gruntów położonych we wsi M., stwierdziło wydanie zaskarżonej decyzji w części obejmującej ust. 3 pkt I lit. c i ust. 3 pkt II lit. c z naruszeniem prawa.

Pani E. L., reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata T. R., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 25 czerwca 2013 r. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M. z dnia 05 września 1964 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z 06 marca 2014r. na podstawie art. 158 §1 i §2 kpa. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 i §2 kpa utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 czerwca 2013r.

Na skutek skargi wniesionej przez E. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 września 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 6 marca 2014r. oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w ocenie organu odwoławczego decyzja w przedmiocie wymiany gruntów wywołała nieodwracalne skutki prawne, polegające na zmianie stanu prawnego nieruchomości podlegającej wymianie, jak i tej otrzymanej w wyniku wymiany ze wszystkimi tego konsekwencjami. Kolegium przyjęło, że część dawnej działki uzyskanej w wyniku wymiany – działka [...] (obecnie działka [...]) podlegała zrzeczeniu na rzecz Skarbu Państwa. Działka ta należy aktualnie do osoby trzeciej. Pozostała część dawnej działki [...] – [...] (obecnie działka numer [...]) należy natomiast do J. L.. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne polegające na niemożności zastosowania środka prawnego w celu pozbawienia władztwa obecnych właścicieli dawnej działki [...]

Zdaniem Sądu ustalenie powyższej okoliczności dotyczącej zrzeczenia się części działki o powierzchni 3,40 ha wymaga pełnego i szczegółowego wyjaśnienia. Organy poprzestały bowiem jedynie na stwierdzeniu zawartym w §7 umowy o dział spadku i zniesienie współwłasność zawartej aktem notarialnym z 10 lutego 1966r. (Rep. Nr 200/66), z którego wynika, że część nieruchomości o obszarze 3,49 ha stawający – spadkobiercy J. D. (żona J. D., oraz dzieci Z. D. i M. T. K.) - zrzekli się aktem notarialnym z tego samego dnia. W aktach sprawy wprawdzie znajduje się zgoda właściwego organu z 22 stycznia 1966r. na zrzeczenie się przez te osoby prawa własności części nieruchomości rolnej o obszarze 3,40 ha, działka nr [...], na rzecz skarbu Państwa. To jednak organ nie ustalił jakim konkretnie aktem notarialnych tego zrzeczenia dokonano, co jest warunkiem skutecznego zrzeczenia się nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (art. 179 kc). Dla przyjęcia, że zrzeczenia skutecznie dokonano nie wystarczy powyższa wzmianka w akcie notarialnym Rep. [...], wymagane jest wyraźne oświadczenie właścicieli, że zrzekają się części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wyrażone w formie aktu notarialnego. Nie można zatem jednoznacznie i bez wątpliwości stwierdzić, że tym aktem notarialnym Rep. [...] następcy prawni J. D. zrzekli się na rzecz skarbu Państwa działki [...] o powierzchni 3,40 ha.

Sprawdzić zatem należy czy akt zrzeczenia się własności części nieruchomości z dnia 10 lutego 1966r. numer aktu Rep. [...] (k. 26 akt sąd.) dotyczy zrzeczenia się działki [...]. Nadto z elektronicznego wypisu z księgi wieczystej nr [...] (k. 39 i nast. akt sąd.) dotyczącej działki nr [...], której obecnym właścicielem jest P. S., wynika, że księgę tą założono w wyniku odłączenia części nieruchomości z innej księgi wieczystej kw nr [...]. Dopiero po wyjaśnieniu, czy istotnie doszło do zrzeczenia się własności części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (prawdopodobnie aktem notarialnym [...]) uprawnione będzie jednoznaczne stwierdzenie, że co do tej działki zaszły nieodwracalne skutki prawne. Wobec powyższego organ winien wyjaśnić czy rzeczywiście i skutecznie doszło do zrzeczenia się części nieruchomości nr [...], dzisiejsza działka [...]

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 15 lutego 2017r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.pa w zw. z art. 127 §3 K.p.a., art. 158 §1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 i §2 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2013r.

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczyło dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazało, że Z. D., reprezentowany przez J. L., wniósł dnia 27 kwietnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Międzychodzie z dnia 5 września 1964 r. w części dotyczącej ust. 3 pkt I lit.c. Decyzją powyższą z dnia 5 września 1964 r. zatwierdzony został projekt wymiany gruntów położonych we wsi M. na podstawie art. 1 i art. 8 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. poz. 226). W ust. 3 pkt I lit. c orzeczono "z księgi wieczystej Mechnacz Tom III karta 58 właściciel D. J. wyłącza się działkę nr [...] o powierzchni 8,07 ha stanowiącą rolę i przenosi do księgi wieczystej Kw 266 właściciel Skarb Państwa". Z kolei w pkt II lit. c orzeczono: " z księgi wieczystej KW 266 właściciel Skarb Państwa wyłącza się działkę nr [...] stanowiącą rolę o powierzchni 7,20 ha i przenosi do księgi wieczystej Mechnacz Tom III karta 58 właściciel D. J.".

Wnioskodawca we wniosku z dnia 27 kwietnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 5 września 1964r. podniósł, że właściciel nieruchomości objętych wymianą J. D. zmarł 17 sierpnia 1947 r. Po śmierci J. D. na działce o pow. 8,07 ha gospodarowali J. D. i Z. D.. J. D., zatem, nie mógł być stroną postępowania, a jego spadkobiercy przed wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, co w odniesieniu do gospodarstwa rolnego miało miejsce dopiero 11 czerwca 1965 r. nie byli umocowani do podejmowania decyzji w przedmiocie wymienno-scaleniowego. Zaznaczył, że J. D. wszedł we własność tej nieruchomości rolnej na podstawie aktu nadania ziemi z dnia 31 maja 1947 r. (ujawnione w księdze wieczystej 28.11.1947 r.). Z. D. ponadto był represjonowany przez organy władzy PRL i obawiał się wnieść odwołanie od kwestionowanych decyzji.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 08 lutego 2008 r. orzekł, że zaskarżona decyzja w części obejmującej ust. 3 pkt I lit.c i ust. 3 pkt II lit. c. wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdza się jej nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne jakie ona wywołała.

Po rozpatrzeniu odwołania P. J. L., reprezentującego P. Z. Dziubaka, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 17.12.2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. D., w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 211/09 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2008 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 8 lutego 2008 r.

Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia 30 września 2009 r. przekazał ww. sprawę według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym, postanowieniem z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt II OW 73/12 wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy do załatwienia wniosku P. Z. [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M. z dnia 5 września 1964 r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów wsi M. w części dotyczącej ust. 3 pkt I lit. c i ust. 3 pkt II lit. c.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25.06.2013r., nr [...] 2012, na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziło wydanie decyzji PPRN w M. z dnia 05.09.1964r. z naruszeniem prawa w części obejmującej ust. 3 pkt I lit. c i ust. 3 pkt II lit. c. Jednocześnie Kolegium nie stwierdziło nieważności tej decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała.

Pani E. L., reprezentowana przez pełnomocnika T. R. - adwokata, skorzystała z możliwości złożenia, z zachowaniem terminu, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 25.06.2013r., nr [...], wydaną w pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Pełnomocnik Pani E. L. ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M[...] z dnia 05.09.1964r., nr [...] [...]. Zaskarżonej decyzji SKO zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77, art. 80 kpa, poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że doszło do zrzeczenia się przez spadkobierców J. D. własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w Mechnaczu, powiat M.,

- art. 30 § 4 w zw. z art. 40 § 1 i 2 kpa, poprzez niedoręczenie stronie oraz pełnomocnikowi decyzji.

W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazał, że organ błędnie przyjął, iż nieodwracalne skutki prawne wywołane zostały rzekomym zrzeczeniem się na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości przyznanej w drodze decyzji z dnia 05.09.1964r. wydanej na podstawie dekretu z dnia 16.08.1949r. o wymianie gruntów. Zrzeczenie się nigdy nie nastąpiło. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 179 kc (w brzmieniu obowiązującym w dacie rzekomego wyzbycia się prawa własności nieruchomości) skuteczne dokonanie tej czynności wymagało zgody właściwego organu oraz zachowania formy aktu notarialnego. W niniejszej sprawie spełniony został tylko jeden z wymogów - zgoda organu (decyzja PPRN z dnia 27.03.1965r.). Z uwagi na brak sporządzenia aktu notarialnego wyzbycie prawa własności nigdy nie nastąpiło. Akt notarialny z dnia 10.02.1966r. dotyczył działu spadku i zniesienia współwłasności, a zrzeczenie się prawa własności nieruchomości przywołane zostało jedynie na marginesie sprawy. Przy sporządzeniu aktu notarialnego obecni byli jedynie 3 spośród 6 spadkobierców. We wniosku podniesiono również, że w Sądzie Rejonowym w S. w Wydziale Zamiejscowym Ksiąg Wieczystych w M., nie znajduje się akt notarialny mający za przedmiot zrzeczenie się własności ww. nieruchomości przez spadkobierców J. D.. Zaskarżona decyzja nie może się ostać także z tego powodu, że spadek po zmarłym Z. D. nabyły jego dzieci: E. D. i P. D. (postanowienie z 17.01.2012r.). Wymienieni umocowali J. D. do reprezentowania ich, a w szczególności do odbierania korespondencji. Tymczasem decyzję otrzymała jedynie E. L., nie otrzymał jej ani J. L., ani P. D..

Po rozpatrzeniu wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 06.03.2014r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia 25.06.2013r., nr [...], podzielając stanowisko zaprezentowane w tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na skutek skargi E. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Kolegium z 6 marca 2014r., wyrokiem z dnia 18.09.2014r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 06.03.2014r.

Uchylenie przez WSA w Poznaniu decyzji Kolegium z dnia 06.03.2014r. spowodowało powrót do tego etapu postępowania, w którym rozpoznaniu podlega wniosek Pani E. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W toku prowadzonego postępowania, wykonując zalecenia WSA w Poznaniu zawarte w powołanym wyżej wyroku z dnia 18.09.2014r., Kolegium zwróciło się do VI Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w M. Sądu Rejonowego w S. o nadesłanie kopii aktu notarialnego z dnia 10.02.1966r., Rep. A. 195/1966. Z przekazanej kopii ww. aktu notarialnego wynika, że J. D., Z. D. i M. T. K. jako spadkobiercy J. D. zrzekli się własności części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,40 ha.

W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze omówiło przepisy regulujące nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji administracyjnych, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a., jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Następnie Kolegium stwierdziło, że nie ulega wątpliwości, co już zostało stwierdzone we wcześniejszych postępowaniach, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M. z dnia 05.09.1964r., nr [...], zatwierdzająca projekt wymiany gruntów we wsi M. w części dotyczącej ust. 3 pkt I lit.c i ust. 3 pkt II lit.c, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949r. o wymianie gruntów (Dz.U. z 1962r., Nr 46, poz. 226).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 w/w dekretu z dnia 16 sierpnia 1949r., uczestnik wymiany otrzymywał w obszaru poddanego wymianie, w zamian za grunty dotychczas posiadane, grunty o równej wartości. W myśl art. 2 ust. 2 tego dekretu, za grunty leśne wydziela się użytki zamienne o tym samym charakterze i możliwie tej samej jakości, a ewentualne różnice wyrównuje się w gotówce. Natomiast gdy za grunty, o których mowa w ust. 2, nie ma możliwości wydzielenia użytków zamiennych o tym samym charakterze, wydziela się za grunt znajdujący się pod uprawą inny grunt zamienny, sumę zaś odpowiadającą wartości drzewostanów leśnych, drzew i krzewów owocowych oraz innych upraw specjalnych wypłaca się w gotówce (art. 2 ust. 3 dekretu). W sporządzonym przed wymianą rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym z dnia 25.04.1964r. wartość działki nr [...] (posiadanej pierwotnie przez J. D.) oszacowano na kwotę [...]zł. Natomiast w sporządzonym po wymianie rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym z dnia 06.06.1964r. wartość działki nr [...] (zamiennej) oszacowano na kwotę [...]zł. Ponadto w skład działki nr [...] wchodziły użytki leśne o pow. 0,17 ha. Natomiast w skład działki nr [...] (zamiennej) nie wchodziły użytki leśne. W toku postępowania nie ustalono zaś, aby nastąpiło wypłacenie uczestnikom wymiany sumy odpowiadającej wartości drzewostanów leśnych znajdujących się na działce nr [...].

Z tego względu Kolegium uznało, że przy wydawaniu decyzji PPRN z dnia 05.09.1964r. doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 2 ww. dekretu z dnia 16 sierpnia 1949r. Przepisy prawa nie definiują pojęcia "rażącego naruszenia prawa", dlatego w tym zakresie uzasadniony jest odwołanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 20.10.2011r., sygn. akt I GSK 1056/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa."

W sytuacji natomiast, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie stwierdza się jej nieważności, o czym stanowi wprost przytoczony powyżej art. 156 § 2 K.p.a. Wówczas zastosowanie znajduje przepis art. 158 § 2 K.p.a., w myśl którego, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z taką sytuacją - zdaniem Kolegium - mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzja w przedmiocie wymiany gruntów wywołała nieodwracalne skutki prawne polegające na zmianie stanu prawnego nieruchomości zarówno podlegającej wymianie, jak i tej otrzymanej w wyniku wymiany ze wszystkimi tego konsekwencjami dla zakresu prawa własności. Kolegium przypomniało, że z aktu notarialnego z dnia l0.02.1966r. Rep. nr A 200/66, wynikało, że spadkobiercy J. D. zawarli umowę o dział spadku i zniesienie współwłasności w ten sposób, że Z. D. przejął na własność całą nieruchomość Mechnacz karta 58, stanowiącą gospodarstwo rolne o pow. 9,9229 ha, po zrzeczeniu się własności części nieruchomości (§ 1 umowy). Natomiast w § 7 w/w aktu notarialnego nadmieniono, że stawający zrzekli się części nieruchomości o obszarze 3,40 ha, aktem z dnia dzisiejszego.

W myśl art. 179 § 1 k.c., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej.

Z pisma Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w M. z dnia 22.01.1966r., nr [...] skierowanego do Państwowego Biura Notarialnego w M. wynika, że PPRN w M. wyraziło zgodę na zrzeczenie się przez J. D., M. T. K. oraz Z. D. prawa własności części nieruchomości rolnej o obszarze 3,40 ha, działka nr [...] na rzecz Skarbu Państwa.

Natomiast z pozyskanego przez Kolegium aktu notarialnego zrzeczenia się własności części nieruchomości z dnia 10 lutego 1966r., Repertorium numer [...] [...], jednoznacznie wynika, że spadkobiercy J. D., właściciela nieruchomości Mechnacz karta 58, tj. wdowa J. D. z domu R., syn jej Z. D. oraz córka M. T. K. z domu D. zrzekli się własności części nieruchomości Mechnacz karta 58, a to działki nr [...] o obszarze 3,40 00 ha - i to bez inwentarzy i zapasów oraz zezwalają na wyłączenie przedmiotowej działki z dotychczasowej księgi wieczystej oraz wpisanie Skarbu Państwa za właściciela tejże działki. Obecnie grunty te należą do P. S. i stanowią działkę nr [...] o pow. 3,4135 ha, natomiast pozostała część działki nr [...] należy do następców prawnych Zdzisława [...] - E. i F. małż. L. i stanowi obecnie działkę nr [...] o pow. 3,8895 ha.

W tym stanie rzeczy, Kolegium stwierdziło, że obecnie działka [...] stanowi własność osoby trzeciej, co zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 25 czerwca 2013r. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lutego 2017r. wniosła E. L., zaskarżając ja w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lutego 2017r., oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2013r., w zakresie stwierdzenia wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M. z dnia 5 września 1964r., nr [...], z naruszeniem prawa w części obejmującej ust. 3 pkt I lit. c i ust. 3 pkt II lit. c, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz o rozstrzygniećie o kosztach postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci normy z art. 158§2 k.p.a., w zw. z art. 156§2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M. z dnia 5 września 1964r., nr [...] w zakresie ust. 3 pkt I lit. c i ust. 3 pkt II lit. c, nie jest nieważna, ale została wydana z naruszeniem prawa, ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych naruszenie postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci normy z art. 153 p.p.s.a., przez pominięcie i niezastosowanie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2014r., sygn. II SA/Po 559/14, w szczególności nie wyjaśnienie, czy rzeczywiście i skutecznie doszło do zrzeczenia się części nieruchomości nr [...], dzisiejsza działka nr [...].

Skarżąca wskazała, że organ nie zastosował się do wytycznych WSA w Poznaniu w sposób prawidłowy. Jedyna czynność podjęta przez organ to zwrócenie się do VI Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w M. SR w S., o nadesłanie kopii aktu notarialnego z dnia 10 lutego 1966r., Rep, A [...]. Wg organu, z przekazanej kopii aktu wynika, że doszło do zrzeczenia się własności części nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. 3,40 ha. Rzeczony akt notarialny jest w istocie umową o dział spadku i zniesienie współwłasności. Jedynie w nieprecyzyjny sposób odwołuje się do rzekomo dokonanego zrzeczenie się nieruchomości - inną czynnością prawną, bez imiennego wskazania przez kogo, ani w szczególności na czyją rzecz. Wywodzenie zatem z takiej wzmianki, tak dalece idących dla skarżącej skutków prawnych jest niedopuszczalne.

Skarżąca podkreślała, że działka nr [...] o pow. 8,07 ha będąca przedmiotem wymiany znajduje się obecnie w granicach działek oznaczonych nr [...] oraz [...] w obrębie M., jednostce ewidencyjnej K. , a działki te zostały wpisane przez Sąd Rejonowy w S. VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M. do kw nr [...] Zgodnie z treścią rzeczonej księgi wieczystej obie działki stanowią nadal własność Skarbu Państwa. Natomiast działka nr [...] o pow. 7,20 ha, otrzymana w wyniku wymiany na mocy ust. 3 pkt. II lit. c decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M. z dnia 5 września 1964r. obecnie znajduje się w granicach dwóch działek - nr [...] oraz nr [...] położonych w obrębie M., jednostce ewidencyjnej K. i została wpisana przez Sąd Rejonowy w S. VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M. odpowiednio do kw nr [...] oraz [...] Właścicielami rzeczonych działek są obecnie J. L. oraz P. S.. Nie ulega zatem wątpliwości, że nieodwracalne skutki polegające na niemożliwości zastosowania środka prawnego w celu pozbawienia władztwa obecnych właścicieli nastąpiły jedynie w stosunku do dawnej działki nr [...], tj. w zakresie ust. 3 pkt. II lit. c decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M. z dnia 5 września 1964r.

Skarżąca wskazała na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części, pomimo nieistnienia przepisu wyraźnie dopuszczającego takie rozwiązanie, co zostało jednoznacznie zaaprobowana w judykaturze, m.in. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003r., sygn. III RN 3/02, OSNP 2004/4/56 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 1988r" sygn. IV SA 859/870NSA 1990/2-3/25. Jednym z czynników pozwalających na stwierdzenie nieważności danej decyzji w części jest możliwość rozstrzygnięcia o poszczególnych jej elementach w odrębnych aktach wydanych przez organ administracji. Za słuszny uznać należy pogląd wyrażony w drugim wskazanym orzeczeniu, dostępnym w ONSA 1990, 2-3, poz. 25, zgodnie z którym "różnorodność spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej polega niekiedy na tym, że formalnie biorąc w jednej decyzji organ rozstrzyga kilka spraw, które mogłyby być przedmiotem dwóch lub więcej odrębnych decyzji. Taka sytuacja występuje na przykład w sprawach wywłaszczeniowych, kiedy jedną decyzję organ rozstrzyga o wywłaszczeniu oraz o odszkodowaniu, które może dotyczyć różnych składników nieruchomości, a które - za zgodą wywłaszczanego - może być orzeczone odrębną decyzją. Niekiedy organ rozstrzyga także o przyznaniu nieruchomości zamiennej, o złożeniu sumy odszkodowania bądź jej części do depozytu sądowego." Nie ulega wątpliwości, że na podstawie dekretu o wymianie gruntów z dnia 16 sierpnia 1949r. było możliwe orzeczenie w jednej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, a w następnej o otrzymaniu gruntów zamiennych. W odniesieniu do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M. z dnia 5 września 1964r. kwestionowane punkty dotyczą odrębnych kwestii, tj. wywłaszczenia nieruchomości oraz przyznania działki zamiennej. Mogą one stanowić przedmiot osobnych rozważań w zakresie rodzaju i konsekwencji wadliwości poszczególnych rozstrzygnięć. W tym kontekście zgodzić się należy z zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 1994r., sygn. II SA 250/94, zobowiązaniem organu administracji do ustalenia wobec których dokładnie oznaczonych części nieruchomości nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. W konsekwencji, należy oznaczyć zakres decyzji, w którym może nastąpić jedynie stwierdzenie, że została ona w tej części wydana z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził, jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz.1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369), zwanej dalej "P.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy podnieść, że w niniejszej sprawie zapadły już wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 211/09) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2014r. (II SA/Po 559/14) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia 05.09.1964r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów wsi M. w części dotyczącej ust. 3 pkt I lit. c i ust. 3 pkt II lit. c.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiązało się z wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Poznaniu z 18 września 2014r.

W związku z tym należy wskazać, że już w pierwszym z wydanych w sprawie wyroków z dnia 29 kwietnia 2009r. Sąd stwierdził, że decyzja PPRN z 5 września 1964r. jest wadliwa i wadliwość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. W sporządzonym przed wymianą rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym z dnia 25.04.1964r. wartość działki nr [...] (posiadanej pierwotnie przez J. D.) oszacowano na kwotę [...]zł. Natomiast w sporządzonym po wymianie rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym z dnia 06.06.1964r. wartość działki nr [...] (zamiennej) oszacowano na kwotę [...]zł. Ponadto w skład działki nr [...] wchodziły użytki leśne o pow. 0,17 ha. Natomiast w skład działki nr [...] (zamiennej) nie wchodziły użytki leśne. W toku postępowania nie ustalono zaś, aby nastąpiło wypłacenie uczestnikom wymiany sumy odpowiadającej wartości drzewostanów leśnych znajdujących się na działce nr [...].

W toku postępowania sporne zaś było, czy możliwe jest z uwagi na powyższe rażące naruszenie prawa stwierdzenie nieważności decyzji z 5 września 1964r. w części dotyczącej działki [...] należącej do J. D. i działki wymiennej nr [...], wydanej na podstawie art. 2 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962r. Nr 46, poz. 226). Organy administracji przyjęły, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić nieważności powyższej decyzji z tego powodu, że wywołała ona nieodwracalne skutki, polegające na tym, że właściciele części nieruchomości zamiennej - działka [...] - zrzekli się na jej na rzecz Skarbu Państwa, a następnie została ona zbyta na rzecz osoby trzeciej.

Na skutek wytycznych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z 18 września 2014r. Kolegium zwróciło się do VI Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w M. Sądu Rejonowego w S. o nadesłanie kopii aktu notarialnego z dnia 10.02.1966r., Rep. A. [...]. Z przekazanej kopii tego aktu notarialnego wynika, że J. D., Z. D. i M. T. K. jako spadkobiercy J. D. zrzekli się własności części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,40 ha. Skoro w aktach sprawy znajduje się zgoda Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z 22 stycznia 1966r. na zrzeczenie się powyższej nieruchomości przez jej właścicieli ma rzecz Skarbu Państwa, to nie ulega wątpliwości, że zrzeczenia dokonano na rzecz Skarbu Państwa, mimo, że nie doprecyzowano tego w samym akcie zrzeczenia nr 195/1966. Jakkolwiek istotne dla niniejszej sprawy jest, że aktem notarialnym nr 195/1966 spadkobiercy J. D. zrzekli się własności powyższej działki, która następnie znalazła się we własności osoby trzeciej w drodze czynności cywilnoprawnej – umowy darowizny z 28 listopada 2001r., co wynika z zapisów księgi wieczystej [...]

Prawidłowo zatem Kolegium na podstawie art. 156 § 2 K.p.a., nie stwierdziło nieważności decyzji z 5 września 1964r. z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Za taki nieodwracalny skutek uznać bowiem należy okoliczność, że po zrzeczeniu się działki [...] aktem notarialnym 195/1966 mocą dalszej czynności cywilnoprawnej stanowi ona obecnie własność osoby trzeciej. Nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, po wydaniu której zostały podjęte inne akt, ale których to skutków, tj. podjętych aktów prawnych, organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego (por. wyr. NSA z 11 stycznia 2012r., sygn. ant I OSK 1875/11, Lex 1113255). Taka przeszkodą jest np. dokonanie czynności cywilnoprawnych, a co do takich organ administracji nie może się wypowiadać, nie mówiąc już o tym, aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z drugiej strony zauważyć należy, że skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności w części decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M. z dnia 05.09.1964r. zatwierdzającej projektu wymiany gruntów we wsi M.. Podkreślić jednak należy, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 2 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949r. o wymianie gruntów. Zgodnie z tym przepisem każdy, kto posiada grunty na obszarze poddanym wymianie (uczestnik wymiany), otrzymuje z tego obszaru inne grunty o równej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane (ust. 1). W zamian za objęte wymianą lasy, sady, grunty leśne, ogrody, chmielniki i inne uprawy specjalne wydziela się użytki zamienne o tym samym charakterze i możliwie tej samej jakości, a ewentualne różnice w wartości wyrównywa się w gotówce (ust. 2). Istotą zatem wymiany w trybie powyższego dekretu jest zamiana gruntu w naturze, gdzie każdy uczestnik wymiany otrzymuje z obszaru poddanego wymianie, w zamian za grunty dotychczas posiadane, grunty o równej wartości. Zasadą jest zatem ekwiwalentność tej wymiany w naturze i dopiero gdy wymiana na inny adekwatny grunt nie jest możliwa, różnicę wyrównuje się w gotówce.

Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności miałoby skutek ex tunc (skutek z mocą wsteczną), wtedy organ własnym działaniem może przywrócić stan sprzed wydania wadliwej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji wymiennej z 5 września 1964r. w zakresie ust. 3 będącego przedmiotem niniejszego postępowania, miałoby zatem ten skutek, że grunty wymienione w decyzji w tym punkcie musiałby być w całości zwrócone pierwotnym właścicielom lub ich spadkobiercom. Skoro działka [...] z uwagi na nieodwracalne skutki wadliwej decyzji wymiennej nie mogłaby podlegać zwrotowi w naturze to zwrotowi temu nie może podlegać pozostały grunt objęty decyzją wymienną w jej ust. 3. Z tego powodu w ocenie Sądu nie ma możliwości częściowego stwierdzenia nieważności decyzji wymiennej, jak tego domaga się skarżąca, z pominięciem działki [...]. Chybiony jest zatem zarzut skarżącej, że organy administracji nie rozpoznały sprawy w całości i nie orzekły co do stwierdzenia nieważności decyzji wymiennej w jej części dotyczącej gruntów nadal pozostających we własności Skarbu Państwa na mocy decyzji z 5 września 1964r.

Przywołane przez skarżącą orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części wydane zostało w toku postępowań wywłaszczeniowych, zatem innych stanów faktycznych i prawnych, co nie mogło mieć zastosowania w niniejszej sprawie dotyczącej wymiany gruntów na podstawie dekretu z 1962r.

Słusznie przyjęło zatem Kolegium, że w sytuacji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie stwierdza się jej nieważności, o czym stanowi wprost art. 156 § 2 K.p.a. Wówczas zastosowanie znajduje przepis art. 158 § 2 K.p.a., w myśl którego, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji, jak rozstrzygnęło Kolegium w zaskarżonej decyzji z 15 lutego 2017r. W tym stanie rzeczy, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień przepisów postępowania skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną, jak w sentencji wyroku.