Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1372/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust.4 pkt 6, art. 60 ust. 1 pkt 4, art. 88
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 27
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. F. i J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz 106 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 60 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.), art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 909 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. F., utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego oraz zamianie sposobu użytkowania na okręgową stację diagnostyczną w zabudowie usługowej zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] gm. [...].

W uzasadnieniu podano, iż zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] Starosta [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji z tego powodu, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na gruntach rolnych nie wyłączonych produkcji rolniczej. Objęta przedsięwzięciem działka nr [...] w liniach rozgraniczających teren inwestycji położona jest na terenie użytków rolnych RIIIa z istniejącą zabudową zagrodową, w skład której wchodzi budynek mieszkalny i budynki gospodarcze dla rolnictwa. Stan ten potwierdza ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków zapis, według którego działka nr [...] o pow. 5,57 ha stanowi użytki rolne rodzaju grunty orne /R/ klasa Ilia, Illb i IVa z istniejącą zabudową zagrodową, określoną jako grunty rolne zabudowane (Br-R) klasy IlIa i Illb. Według wypisu z rejestru budynków na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny, zbudowany w 2008 r. oraz siedem budynków produkcyjnych, usługowych i gospodarczych dla rolnictwa. Organ stwierdził, że teren objęty wnioskiem jest gruntem rolnym klasy III, podlegającym ochronie i obowiązkom wynikającym z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 tej ustawy grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, zaliczane są do gruntów rolnych. Organ stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego istnienie innego niż rolnicze użytkowanie przedmiotowych gruntów. Starosta [...] uznał, że planowana przez inwestora rozbudowa budynku gospodarczego, dotychczas użytkowanego na cele rolne oraz zmiana jego sposobu użytkowania na okręgową stację diagnostyczną spowoduje nie tylko zmianę funkcji budynku, ale także zmianę przeznaczenia gruntów pod tym budynkiem na cel nierolniczy. Taka zmiana przeznaczenia użytków rolnych klasy III może być dokonana poza miejscowym planem pod warunkiem, że przy uchwalaniu nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, grunt objęty wnioskiem inwestora uzyskał zgodę, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czyli zgodę ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Natomiast z uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 1992r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], ani z uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 2002r., czy też decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2002r. znak: [...] nie wynika, iż grunt objęty wnioskiem uzyskał zgodę Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia na cele nierolne. Według organu z dokumentów tych wynika, iż właściciel siedliska zlokalizowanego na działce nr [...] uzyskał zgodę Rady Gminy w [...] na lokalizację nierolniczego obiektu mieszkalnego na terenach upraw rolnych, a nie zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze tj. na usługi. Starosta [...] stwierdził, że brak jest dokumentów potwierdzających, że opiniowany teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a grunty przedmiotowej działki zostały przeznaczone na cele nierolnicze. Planowana zmiana sposobu użytkowania budynku na cele usługowe narusza przepis art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stoi w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze jest przesłanką do negatywnego uzgodnienia planowanej rozbudowy budynku gospodarczego, wpływającego na zmianę sposobu użytkowania gruntu rolniczego na usługę. Organ zwrócił uwagę, iż według danych ewidencyjnych na przedmiotowej działce nie funkcjonuje zabudowa usługowa. Ponadto sam fakt wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego funkcjonującego w ramach zabudowy zagrodowej, na stację diagnostyczną, nie przesądza jeszcze o zmianie sposobu użytkowania gruntu na cele nierolnicze i przeznaczenia go na cele usługowe, bowiem czynność taka związana jest z obowiązkiem uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej w trybie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rozpoczęciem innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Organ podkreślił, że grunty rolne klasy I-III objęte są szczególną ochroną, a starosta może uzgodnić zamierzenie budowlane, ale takie które nie koliduje z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przypadku zaś braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, organ nie może wydać pozytywnego uzgodnienia i w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalna jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I - III poza miejscowym planem. Według organu fakt wcześniejszego wyrażenia zgody na lokalizację nierolniczego obiektu mieszkalnego oraz uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na stację diagnostyczną, w świetle obowiązującego prawa nie zastępuje przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagające zgody ministra w procedurze uchwalania planu miejscowego. Według organu uzgadniającego zgromadzony w sprawie materiał nie dostarczył dowodów na spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza brak przesłanek do pozytywnego zaopiniowania planowanej inwestycji ze względu na naruszenie przepisu szczególnego, określonego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor wskazując, że błędne jest ustalenie organu, iż budynek służył wyłącznie na cele rolnicze. Inwestor wyjaśnił, że po zmianie przeznaczenia nowego budynku na działalność, odebraniu go przez wszystkie służby, uzyskał decyzję o dopuszczeniu go do użytkowania na działalność. Nikt nie poinformował go o potrzebie odrolnienia gruntu. Wskazał, że od 21 lat płaci podatki za budynek i za grunt od działalności gospodarczej. Skarżący uważa, że ustawa o ochronie gruntów klasy I - III weszła w życie 26 maja 2013 r. i nie powinna go obejmować. Wyjaśnił, że prowadzi działalność gospodarczą bez przerwy od 1 lutego 1995r. i wówczas grunty do 0,5 ha mogły być przeznaczone na działalność za zgodą Rady Gminy, którą uzyskał. Podkreślił, że nigdy nie uzyskał ze Starostwa Powiatowego w [...] żadnej informacji o brakach w dokumentacji. Dlatego też wnosi o wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej.

Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, iż z uzasadnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przedłożonej do uzgodnienia przez Wójta Gminy [...] wynikało, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż spełnione są wymogi z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym warunek, iż teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, gdyż działka położna jest na gruntach ornych RIIIa, RIIIb i RIVa, gruntach rolnych zabudowanych Br-RIIIa, Br-RIIIb o pow. 5,57 ha, a w liniach rozgraniczających teren inwestycji w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1992r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] grudnia 1992 roku Nr [...] poz. [...]), który utracił swą ważność na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działka inwestycyjna zlokalizowana była na terenie oznaczonym symbolem C.RP - tern upraw rolnych z istniejącą zabudową zagrodową rozproszoną i ograniczonym prawem zabudowy. Jednakże dla istniejących siedlisk zagrodowych dopuszczalna była ich rozbudowa, uzupełnienie nowymi budynkami, modernizacja, remonty itp. Na terenach rolnych w uzasadnionych wypadkach za zgodą Rady Gminy mogła być także dopuszczona lokalizacja funkcji produkcyjno - usługowych, składowych, gospodarki komunalnej, obsługi rolnictwa oraz siedlisk zagrodowych gospodarstw rolnych i pojedynczych budynków mieszkalnych ludności nierolniczej, jeżeli lokalizacja tych funkcji w strefie A i B nie była możliwa. Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. Rada Gminy wyraziła zgodę na lokalizację obiektu usługowego na terenach upraw rolnych położonych we wsi [...] na działce nr ew. [...]. Zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., który to przepis (dotyczący decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Z przepisu tego wynika, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, który dokonuje uzgodnienia w zakresie oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 20I5r. poz. 909 ze zm.. dalej zwana także "u.o.g.r.l."). Uzgodnienie to ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu.

Z kolei według art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym warunku (pkt 4), że teren przeznaczony pod inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Pierwsza ze wskazanych cytowanym przepisem okoliczności, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zachodzi wtedy, gdy inwestycja ma przeznaczenie rolne lub leśne, np. budynek ma służyć celom rolniczym, z czym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, gdyż budynek ma służyć celom usługowej działalności gospodarczej - stacja diagnostyczna. Natomiast druga z okoliczności, że teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, zachodzi wówczas, gdy wydana została zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, a następnie wprowadzono tę zmianę do planu miejscowego, który utracił moc w 2003 r. Fakt wydania zgody na zmianę przeznaczenia powinien wynikać z zapisów planu, w którym dokonano takiej zmiany. W przedmiotowej sprawie właśnie ta okoliczność jest sporna.

Planowana inwestycja dotyczy działki o nr ew. [...], która według wypisu z ewidencji gruntów i budynków ma łączną powierzchnię 5,57 ha, z czego grunty orne kl. Rllla wynoszą 1,69 ha, klasy RIIIb - 2,08 ha, RIVa - 0,94 ha, a grunty rolne zabudowane Br-RIIIa - 0,24 ha, a Br-RIIIb 0,62 ha. Oznacza to, że działka ta stanowi grunty rolne i zgoda na zmianę przeznaczenia może być dokonana wyłącznie w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast według art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, według którego nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2)położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że działka ew. nr [...], stanowiąca grunty rolne o wysokiej klasie bonitacyjnej (grunty klasy III orne i zabudowane zajmują 4,63 ha) nie została przeznaczona na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani nie została objęta zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie jej na cele nierolnicze, przy czym w sprawie nie zachodzą przesłanki zwalniające z obowiązku uzyskania takiej zgody - gospodarstwo rolne inwestora nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, z map załączonych do akt wynika, iż na tym terenie zabudowa ma charakter rozproszony, w pobliżu znajdują się nieruchomości rolne z zabudową zagrodową, a powierzchnia użytków rolnych klasy I-III przekracza 0,5ha.

W ocenie Kolegium teren przedmiotowej działki nie jest także objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Istotnie działka ew. nr [...] objęta była miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1992r. Według planu działka ta położna była na terenie oznaczonym w symbolem C.RP - tereny upraw rolniczych z istniejącą zabudową zagrodową rozproszoną i ograniczonym prawem zabudowy. Plan przewidywał (str. 19), że dla istniejących siedlisk zagrodowych dopuszcza się ich rozbudowę, uzupełnienie nowymi budynkami, modernizację, remonty itp., przy uwzględnieniu linii zabudowy w stosunku do dróg publicznych i urządzeń liniowych. Ponadto plan ten przewidywał, że na terenach rolnych w uzasadnionych wypadkach i za zgodą Rady Gminy może być dopuszczona lokalizacja funkcji produkcyjno - usługowych, składowych, gospodarki komunalnej, obsługi rolnictwa oraz siedlisk zagrodowych gospodarstw rolnych i pojedynczych budynków mieszkalnych ludności nierolniczej, jeżeli lokalizacja tych funkcji w strefie A i B nie jest możliwa. W oparciu o te postanowienia planu uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację nierolniczego obiektu mieszkalnego na terenach upraw rolnych Rada Gminy w [...] wyraziła zgodę na lokalizację obiektu usługowego na terenach upraw rolnych położonych we wsi [...] gm. [...] dz. nr [...] (§ 1 uchwały). Uchwały te straciły ważność z dniem 31 grudnia 2003r. Jednakże z uchwał tych, a zwłaszcza z uchwały nr [...] nie wynika, iż teren całej działki nr [...] został wyłączony z produkcji rolniczej. Przeciwnie uchwała ta dotyczyła budynku już istniejącego, który służył celom gospodarstwa rolnego, a który właściciel zamierzał przeznaczyć na prowadzenie działalności gospodarczej - usługi stacji diagnostycznej dla pojazdów. Dlatego też nie można uznać, iż teren całej działki objęty jest zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność, o czym mówi art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgoda na nierolnicze wykorzystanie dotyczyła tylko jednego z budynków znajdujących się na tej działce, czyli budynku garażowego o pow. zabudowy 107,10 m2.

W oparciu o postanowienia w/w uchwał w dniu [...] września 2002 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję Nr [...] Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu, w której ustalił warunki zabudowy dla zmiany przeznaczenia istniejącego budynku garażu na stację kontroli pojazdów. Następnie decyzją z dnia [...] września 2002r. znak. [...] Starosta [...] udzielił J. i H. F. pozwolenia budowlanego na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego o powierzchni 97,10 m2, powierzchni zabudowy -107,10 m2 i kubaturze 625,00m2 - na stację diagnostyczną. Doszło zatem do zmiany sposobu użytkowania opisanego wyżej budynku. Ta procedura, zdaniem Kolegium, nie doprowadziła jednak do wyłączenia z produkcji rolniczej pozostałego terenu działki. Brak jest zatem uzasadnienia dla uznania, iż możliwa jest rozbudowa tego budynku i zajęcie na cele nierolnicze dalszych obszarów działki nr [...], bez ich przeznaczenia na cele nierolnicze i bez wyłączenia z produkcji rolnej. Kolegium podkreśliło, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje wprost możliwości przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Taką możliwość dopuszcza art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ale zastosowanie tego przepisu i możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy ogranicza się do gruntów rolnych nie wymienionych w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. oraz tych, które były objęte zgodą wyrażoną podczas procedury planistycznej związanej z uchwaleniem nieobowiązujących już planów zagospodarowania przestrzennego (tak: uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010 r" II OPS 1/10, Lex nr 621577). Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

W odniesieniu do zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło, iż nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy fakt prowadzenia przez inwestora działalności usługowej - stacji diagnostycznej w jednym z budynków położonych na działce nr [...]. Inwestor uzyskał zezwolenie właściwych organów na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze. Zezwolenie to - o czym była mowa wyżej - dotyczy jednak tylko i wyłącznie tego jednego budynku i nie rozciąga się na pozostałe budynki i grunty działki ew. nr. [...], które zachowały rolny charakter i podlegają ochronie określonej w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ma też znaczenia argument, że inwestor na terenie spornej nieruchomości prowadzi działalność gospodarczą od 1995 r., chociaż - na co zwrócił uwagę organ opiniujący - dane te nie zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Nie ma również racji skarżący twierdząc, że grunty klasy I-III podlegają ochronie od 26 maja 2013 roku, kiedy weszła w życie nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co nie powinno go dotyczyć z uwagi na to, że działalności gospodarcza jest prowadzona na nieruchomości od 1995 r. Zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne regulują przepisy zawarte w rozdziale 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 7 ust. 2 pkt 2 tej ustawy brzmieniu dotychczasowym (do 26 maja 2013r.), przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Rozwoju Wsi. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, po jej nowelizacji ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503), która weszła w życie dnia 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Powyższa ustawa zmieniająca nie zawiera żadnych uregulowań przejściowych, które mogłyby być podstawą do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 marca 2013 r. W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania. Organy administracji publicznej, które - zgodnie z art. 6 k.p.a. - działają na podstawie przepisów prawa, swoje rozstrzygnięcie winny wydawać na podstawie przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania, chyba że co innego wynika z przepisów przejściowych.

W odniesieniu do wniosku skarżącego o wydanie decyzji dotyczącej wyłączenia gruntów z produkcji rolnej Kolegium wyjaśniło, że instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest odrębnym postępowaniem i została uregulowana w art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 503), która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r. Dlatego też wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie może być rozpatrywane w toku postępowania uzgodnieniowego w procedurze ustalania warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. F. i J. F. zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania przez to, że w jego wydaniu brał udział członek SKO, który brał wcześniej udział w wydaniu orzeczenia w tej samej sprawie oraz z powodu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a także przyjęcie, że fakt wydania zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. powinien wynikać z zapisów planu, w którym dokonano takiej zmiany oraz, że teren inwestycji wymagał w 1992 r. uzyskania zgody właściwego ministra, a także dokonanie ustaleń wyłącznie na podstawie własnej oceny dwóch aktów prawa miejscowego – uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1992 r., oraz uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r., i o dokonanie błędnej wykładni uchwały nr [...]; a ponadto oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniu okoliczności, czy teren został wyłączony z produkcji rolniczej, podczas gdy w sprawę relewantna jest okoliczność uzyskana zgody przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie wskazanych przepisów ustawowych oraz nieuzasadnione przepisami prawa przyjęcie, że warunkiem koniecznym jest to, aby teren całej działki a nie tylko zamierzonej inwestycji został wyłączony z produkcji rolniczej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według nor przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżanym postanowieniu. Organ dodał, że wbrew skardze, w tej sprawie nie zachodziła podstawa do wyłączenia członka Kolegium, skoro brał on udział w wydaniu wcześniejszej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie kontrolą sądu objęte jest zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku gospodarczego oraz zmianie sposobu użytkowania na okręgową stację diagnostyczną w zabudowie usługowej zlokalizowanej na działce nr [...] położonej obrębie [...] gmina [...].

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozumieniu art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnienia są formą zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie działka przeznaczona pod zabudowę stanowi grunt rolny, zatem przed wydaniem decyzji wójt powinien uzyskać uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Postępowanie uzgodnieniowe, wszczynane na wniosek organu prowadzącego postępowanie główne, ma charakter posiłkowy w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rolą organu uzgadniającego jest jedynie ocena projektu decyzji, nie prowadzi on odrębnej sprawy administracyjnej, lecz zajmuje stanowisko w granicach prowadzonego już postępowania w sprawie głównej – o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie prawidłowe jest stanowisko organów, że w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W myśl przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne.

Jest okolicznością bezsporną, że działka nr [...] o pow. 5,57 ha, położona w [...], której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej w niej inwestycji jest użytkiem rolnym w rozumieniu wyżej podanym. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że w skład tej działki wchodzą grunty rolne RIIIa, RIIIb RIVa i grunty rolne zabudowane Br-RIIA, Br-RIIIb. Nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do przedmiotowej działki, stanowiącej użytki rolne klasy III i IV obowiązywał wymóg uzgodnienia decyzji z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organem tym stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest starosta, w tym przypadku Starosta [...].

Ochrona gruntów rolnych, przewidziana w powołanej ustawie polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy). Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie ustawa 12a ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Dokonując uzgodnienia, właściwy organ zobowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, w szczególności zaś, czy warunki realizacji planowanej inwestycji nie powodują, stosownie do treści art. 6 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wymagałoby uzyskania wymaganego prawem decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ustawy). Na etapie postępowania uzgodnieniowego rozważa się jedynie kwestie, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych. Z przepisu tego wynika, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze mogą być przeznaczane grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Zadaniem starosty, jako organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy jest więc przede wszystkim ocena, czy planowana zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (art. 59 ust. 1 ustawy) da się pogodzić z rolniczym charakterem gruntów, czy też prowadzi ona do ustalenia innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów. Podkreślenia wymaga, że nie każda zmiana zagospodarowania wymagająca wydania decyzji o warunkach zabudowy wiąże się ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych w rozumieniu wyżej podanym. Nie ulega wątpliwości, że grunty rolne nie utracą swego rolnego charakteru w przypadku budowy obiektów związanych z produkcją rolną. Także budowa budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego nie spowoduje zmiany charakteru tych gruntów (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Natomiast planowana rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego na gruntach rolnych wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na okręgową stację diagnostyczną, nie może być uznana za związaną z produkcją rolną. Planowana zmiana zagospodarowania ww. działki, będącej użytkiem rolnym prowadzi więc do ustalenia innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Przystąpienie do realizacji na konkretnej nieruchomości, mającej charakter gruntu rolnego inwestycji budowlanej niezwiązanej z rolniczym przeznaczeniem gruntu, ustawodawca w zależności od klasy bonitacyjnej gruntu uzależnił od spełnienia szeregu wymogów. W przypadku gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych (I-III) pierwszorzędne znaczenie ma przeznaczenie ustalone przez właściwą radę gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie gruntów rolnych kategorii I-III na inne cele jest dopuszczalne wyłącznie w ramach przyjęcia stosownego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i musi być poprzedzone uzyskaniem zgody właściwego ministra (art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie ustalono, że teren przedmiotowej działki nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. W poprzednio obowiązującym planie działka nr położona była na terenie oznaczonym symbolem C.RP przeznaczony pod tereny upraw rolnych z istniejącą zabudową zagrodową rozproszoną i ograniczonym prawem zabudowy. Dla istniejących siedlisk zagrodowych dopuszczono ich rozbudowę, uzupełnienie nowymi budynkami, modernizację, itp. Na terenach rolnych w uzasadnionych wypadkach i za zgodą Rady Gminy może być dopuszczona lokalizacja funkcji produkcyjno-usługowych, składowych gospodarki komunalnej, obsługi rolnictwa oraz siedlisk zagrodowych gospodarstw rolnych o pojedynczych budynków mieszkalnych ludności nierolniczej, jeżeli lokalizacja tych funkcji w strefach A i B nie jest możliwa. Treść tego zapisu planu przyjętego uchwałą nr [...] z dana [...] listopada 1992 r. wyraźnie wskazuje na obowiązek uzyskania zgody Rady Gminy na realizację inwestycji produkcyjno-usługowych na terenach C.PR, lecz w żadnym razie nie może być on rozumiany jako zgoda na zmanię przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, jak słusznie uznały organy obu instancji. Jak wynika z akt sprawy Rada Gminy w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. powołując się na zapis na str.19 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy w [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. wyraziła zgodę na lokalizację obiektu usługowego na terenach upraw rolnych położonych we wsi [...] gm. [...] dz. nr [...]. Działka stanowi własność H. i J. małż. F. zam. [...] nr [...] gm. [...] ( § 1 uchwały). Zabudowa działki nr [...] może nastąpić zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu wydaną przez Wójta a Gminy w [...] ( § 3 uchwały). Z treści tych zapisów jasno wynika, że udzielona zgoda przez Radę dotyczyła realizacji inwestycji, dla której Wójt Gminy [...] w dniu [...] września 2002 r. wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, polegającej na zmianie przeznaczenia istniejącego budynku garażu na budynek stacji kontroli pojazdów. W tych warunkach zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że uchwała nr [...] dotyczyła li tylko udzielenia zgody na lokalizację nierolniczego obiektu budowlanego na użytkach rolnych, a nie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z przeznaczeniem pod usługi.

Podkreślenia wymaga, że niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na innym niż rolnicze przeznaczeniu gruntów rolnych, gdy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a jednocześnie nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (warunek określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). W takiej sytuacji sposób przeznaczenia spornych gruntów rolnych winien być ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów. W przeciwnym razie wymagane jest uzgodnienie.

W świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgoda Rady na lokalizację obiektu budowalnego usługowego wydana w oparciu o nieobowiązującą uchwałę nr [...] z dnia [...]listopada 1992 r. nie mogła stanowić zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze to przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest ona konieczna do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, dokonującego się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro okoliczność ta nie wystąpiła, to zasadnym było zbadać warunki określone w art. 7 ust. 2a ustawie o ochronie gruntów rolnych leśnych. W tym zakresie nie spełnienie chociażby jednej z czerech przesłanek wymienionych w pkt 1- 4 ust. 2a art. 7 ustawy uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne uznało Kolegium, że nie zachodzą przesłanki zwalniające z obowiązku uzyskania zgody. Nie zostały bowiem kumulatywnie spełnione przesłanki o których mowa w powołanym przepisie, gdyż gospodarstwo rolne skarżących nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy ( pkt 1), zaś powierzchnia użytków rolnych kl. R III przekracza 0,5 ha ( pkt 4).

W tych warunkach zasadnie organy przyjęły, że brak jest podstaw do uzgodnienia projektu decyzji przedłożonego przez Wójta Gminy [...] dla wnioskowanej przez skarżących inwestycji.

Za chybiony należy uznać zarzut skargi, że w wydaniu zaskarżonego postanowienia brał udział członek Kolegium, który podlegał wyłączeniu, gdyż brał udział w wydaniu wcześniejszego orzeczenia w tej sprawie.

Zgodnie z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji – por. wyrok WSA z 22.03.2012 r., IV SA/Po 1222/11, dostępny w CBOSA). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (tak też wyraźnie: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, art. 24, Nb 12; por. też wyrok NSA z 26.05.1998 r., I SA 1911/97, LEX nr 44502). Uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Ponownie toczące się postępowanie nie dotyczy, literalnie rzecz biorąc, "zaskarżonej decyzji" w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bo ta została już uprzednio wyeliminowana przez organ odwoławczy bądź sąd administracyjny. W takim przypadku pracownik organu nie występuje więc w pozycji "sędziego we własnej sprawie" ("iudex in causa sua"). A to właśnie konieczność respektowania klasycznej zasady, że "nikt nie może być sędzią we własnej sprawie" ("nemo iudex in causa sua") – także w postępowaniu administracyjnym (por. A. Krawczyk, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r., II GPS 4/12, OSP 2013, nr 11, s. 776) – legła u podstaw unormowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto w analizowanym przypadku pracownicy zyskują – zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. bądź art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. – określone wskazania co do sposobu dalszego procedowania (po wyroku sądu administracyjnego – wręcz wskazania wiążące co wynika z art. 153 p.p.s.a.). W tej sytuacji potencjalne ryzyko braku bezstronności pracownika organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie wydaje się istotnie wyższe, niż w razie rozpoznawania sprawy po raz pierwszy ( por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2016 6., sygn akt I OSK 2469/15, CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie zachodziły przesłanki do wyłączenia członka SKO M. M. od orzekania w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia, tym samym nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.