Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 131/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. D. i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

B., S. i R. D. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, obiektu WC oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne na terenie działki nr [...] w obrębie O., gmina K..

Wójt Gminy K., decyzją z dnia 14 stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 53, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 63 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił wnioskodawcom wydania warunków zabudowy. W ocenie organu, planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem żadna z sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Organ wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w niniejszej sprawie zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz.1588) w odległości 128 m znacznie przekraczającej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Odległość ta, w ocenie organu, jest wystarczająca dla dokonania oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką nr [...].

Na podstawie wykonanej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ ustalił, że w analizowanym obszarze brak jest terenów z jakąkolwiek legalną zabudową, a tylko legalna zabudowa, spełniająca jednocześnie warunek dostępności tej samej drogi publicznej, mogłaby stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" dla wnioskowanego zamierzenia. W sąsiedztwie działki, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], występuje nieliczna zabudowa gospodarcza i letniskowa o zróżnicowanych formach, ale z informacji uzyskanych z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. wynika, że dla działek w obszarze analizowanym nie zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę (pismo z dnia 23 sierpnia 2010 r. nr [...]).

Organ wskazał , iż podczas przeprowadzonej w dniu 27 listopada 2010 r. wizji lokalnej, nie stwierdził na działce [...] lokalizacji budynku gospodarczego, a ponadto, ewentualna lokalizacja małego obiektu gospodarczego dla obsługi działki rolnej nie stanowi tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, obiektu WC, szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, na terenie działki nr [...] w obrębie O..

Od decyzji Wójta Gminy K. odwołanie wnieśli B., S. i R. D., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu działki nr [...].

W ocenie odwołujących się decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem: art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nie wskazanie okoliczności faktycznych leżących u podstaw wydania decyzji w szczególności w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez błędną interpretację w zakresie warunków, o których mowa w tym przepisie, głównie w zakresie rozumienia tzw. "dobrego sąsiedztwa"; art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że wymogi ładu przestrzennego stypizowane w art. 2 ust. 1 ustawy oraz sformułowana w art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 zasada swobodnego korzystania z prawa własności nie mają wpływu na ocenę, czy zaistniały warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zwłaszcza wobec braku polityki przestrzennej w gminie; art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędną interpretację stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji; art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu – poprzez błędną ocenę dowodów w sprawie i zaniechanie czynności istotnej dla wyników postępowania administracyjnego; § 2 pkt 4 i 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) – poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 22 grudnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 5, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, iż dokonane przez organ I instancji ustalenia jednoznacznie wskazują, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem brak jest na przedmiotowym terenie co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie organu obszar analizowany został wyznaczony w przedmiotowej sprawie zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzn. minimalna odległość granicy obszaru analizowanego od granic działki wynosi 128 m przy czym front działki wynosi 26 m. Obszar analizowany objął więc swoim zasięgiem obszar znacznie większy, niż obszar minimalny określony w rozporządzeniu. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany od strony zachodniej przylega do drogi publicznej D.-O., od strony północnej i południowej obejmuje grupy działek wydzielonych o podobnej powierzchni co działka wnioskodawców, graniczące z terenami łąk (działki nie wydzielone), od strony wschodniej obejmuje trzy rzędy działek wydzielonych o podobnej powierzchni co działka wnioskodawców. Obszar analizowany obejmuje kilkadziesiąt działek, na których brak jest jednak zabudowy legalnej. Organ odwoławczy stwierdził, że faktycznie uzasadnienie organu I instancji dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego jest lakoniczne i nie wyjaśnia szczegółowo, dlaczego przyjęto takie, a nie inne granice terenu analizowanego, jednak nie stanowi to naruszenia prawa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy a rozciągnięcie obszaru analizowanego poza wyznaczone granice nie doprowadziłoby do zmiany decyzji. Od strony południowej, zachodniej i północnej, za granicami obszaru analizowanego, znajdują się bowiem tereny łąk (działki nie wydzielone) oraz droga. Z kolei od strony wschodniej z granicami terenu analizowanego bezpośrednio sąsiadują działki wydzielone o podobnej powierzchni co działka wnioskodawców, na których istniejąca zabudowa nie została zrealizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę.

Organ wskazał, że istniejąca w obszarze analizowanym samowolna zabudowa nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" i w oparciu o tą zabudowę nie jest dopuszczalne określenie wymagań dla planowanej inwestycji. Obiekty wzniesione nielegalnie, bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogą posłużyć za podstawę ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Organ stwierdził, że już w postępowaniu, w którym Wójt Gminy K. decyzją z dnia 29 lipca 2008 r. nr [...] (utrzymaną w mocy decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt [...]) odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu dla podobnej inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] położonej we wsi O., kwestia ta podlegała szczegółowemu rozważeniu. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 16 kwietnia 2009 r., zarówno odwołujący się jak i przedstawiciele organu potwierdzili, iż zabudowa rekreacyjna w obszarze analizowanym znajduje się na działkach nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...] a także nr [...]. W piśmie z dnia 8 czerwca 2009 r. nr [...] Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa P. poinformował, że istniejąca zabudowa obszaru działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym O. nie została zrealizowana w oparciu o decyzje o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia. Stan faktyczny sprawy w tym przedmiocie nie uległ zmianie. Z informacji udzielonych przez działającego z upoważnienia Starosty Powiatowego w P. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa w piśmie z dnia 23 sierpnia 2010 r. nr [...] wynika, iż dla działek położonych w rejonie północno - wschodniej części obrębu O., oznaczonych na załączonej do pisma mapce i obejmujących większy obszar od obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie nie zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę. Również Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa w piśmie z dnia 21 czerwca 2011 r. nr [...] wyjaśnił, iż zabudowa w obrębie ewidencyjnym O. (na załączonej do pisma mapce, obejmującej większy obszar od obszaru analizowanego) nie została zrealizowana w oparciu o decyzje o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia i nie jest mu znany fakt legalizacji samowoli budowlanej na tym terenie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., w piśmie z dnia 19 lipca 2011 r. nr [...], wyjaśnił również, iż na przedmiotowym terenie nie została prawnie zalegalizowana żadna istniejąca zabudowa. Nadto organ wskazał, iż niniejsza sprawa nie jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt [...] z uwagi na brak identyczności podmiotów występujących z wnioskiem oraz żądanie warunków zabudowy dla obiektu o innej formie.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i S. D., domagając się stwierdzenia nieważności bądź uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.

W ocenie skarżących zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 i art. 59 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 – poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla terenu przedmiotowej działki pomimo istnienia legalnej zabudowy (budynek gospodarczy do przechowywania sprzętu i narzędzi ogrodniczych) na sąsiedniej działce nr [...], która ma podobne parametry jak planowana zabudowa na działce nr [...]. Skarżący podkreślili, że formalne rozpoczęcie robót budowlanych na działce nr [...] nastąpiło po koniec sierpnia 2010 r., co nie zostało jednak zauważone podczas przeprowadzonej w dniu 21 listopada 2010 r. wizji lokalnej. Skarżący podnieśli również, iż na mapie sytuacyjnej wydanej w dniu 19 lipca 2010 r. przez Starostwo Powiatowe w P. wskazano legalną zabudowę na działce o nr ewidencyjnym [...]. Skarżący podnieśli również, powoływanie się na dane z postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 2005 r. jest bezprzedmiotowe, gdyż obecny stan prawny działki nr [...] jest zupełnie inny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, iż zabudowa na działce nr [...] nie była wykonywana w dacie sporządzania w postępowaniu przed organem I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jak również w dacie wydania przez ten organ decyzji. W dniu 7 lipca 2010 r. skarżący dokonali jedynie zgłoszenia o zamiarze postawienia na działce nr [...] budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu i narzędzi ogrodniczych. Oznaczenie terenu i ustawienie w sierpniu 2010 r. bloczków betonowych, na których miał być posadowiony budynek gospodarczy nie jest tożsame z wykonaniem tego budynku. Skoro budynek ten w rzeczywistości nie był jeszcze wykonany to nie mógł stanowić zabudowy, w oparciu o którą organ I instancji mógłby ustalić warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Organ podkreślił następnie, że skarżący również w dalszej części postępowania nie informowali organów orzekających o fakcie posadowienia (wykonania) budynku gospodarczego na działce nr [...]. Skarżący nie wyjaśnili, kiedy wykonali przedmiotowy budynek gospodarczy a ze zdjęć zawartych w skardze można jedynie wnioskować, że nastąpiło to w lipcu – sierpniu 2011 r. Tym samym, w ocenie Kolegium, nie można czynić organom zarzutu, że nie wzięły pod uwagę faktu wybudowania na działce nr [...] budynku gospodarczego. Nadto organ stwierdził, że budynek taki nie stanowi dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na brak tożsamości funkcji obu budynków.

W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2012 r. skarżący podnieśli, iż zabudowa legalna istniej na działce nr [...] oraz na działce [...], o czym informowali organ w trakcie postępowania m.in. pismem z dnia 21 października 2010 r., a zabudowa na działce [...] i planowana zabudowa na działce nr [...] mają podobne parametry.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 9 maja 2012 r., skarżący S. D. oświadczył, że jego działka położona jest od działki nr [...] w odległości około 400 – 500 metrów. Natomiast po drugiej stronie drogi znajdują się obiekty budowlane, położone w odległości około 150 metrów od drogi a jego działka położona jest około 100 metrów od drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 14 stycznia 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, obiektu WC oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, na terenie działki nr [...], w obrębie O., gmina K.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 ustawy każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że dla terenu działki nr [...], położonej w obrębie O. gmina K. brak było w czasie wydawania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Orzekające w niniejszej sprawie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy.

W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy organ właściwie wyznaczył obszar analizowany, czy organ prawidłowo nie uwzględnił w analizie obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem oraz czy ewentualne istnienie na działce sąsiedniej obiektu gospodarczego może stanowić dobre sąsiedztwo dla budynku mieszkalnego rekreacji indywidualnej z punktu widzenia wymogu "kontynuacji funkcji".

W ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego zarzuty odnośnie nieprawidłowej oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego i naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, nie zasługują na uwzględnienie.

Art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został cytowanym rozporządzeniem. Przepis § 3 cytowanego rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wyznaczony obszar analizowany znacznie przekracza wymóg trzykrotnej szerokości frontu działki. Front działki wynosi bowiem 26 m, a obszar analizowany wyznaczono w odległości 128 m, a więc blisko pięciokrotnej.

W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż brak jest podstaw do dalszego powiększania obszaru analizowanego. Organ może, co do zasady, objąć analizą obszar większy niż wskazany w przepisie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania działek sąsiednich. Przepisy ustawy nie wyjaśniają, użytego w powyższym przepisie pojęcia "działki sąsiedniej". W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu "działki sąsiedniej" mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, Lex nr 355295; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex nr 488144) W doktrynie wskazano, iż "działka sąsiednia", dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle. (vide: Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 493 - 495).

Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można niewątpliwie rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, niemniej poszukiwanie działki sąsiedniej spełniającej wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może dotyczyć terenów zbyt odległych. Zasada "dobrego sąsiedztwa" narzuca pewną bliskość, wynikającą ze znaczenia tego pojęcia. Interpretacja sposobu wyznaczania granic przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym, które oznacza teren przyległy, pobliski.

Zasada przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy winna być interpretowana z uwzględnieniem celu tego unormowania oraz pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 1 ustawy wynika, iż określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Ustawa stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1). Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość wymaga bliskości tej przestrzeni, dotyczy zatem najbliższego otoczenia, stanowiącego pewną całość. W wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. syg. akt II S.A./Bk 637/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał - skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", interpretacja sposobu wyznaczenia granic tego obszaru przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym, a interpretacja tego przepisu, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt ustawy nakazuje uznać, że inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) poza obszarem analizowany wyznaczonym w granicach wskazanych w rozporządzeniu, w jedynie w uzasadnionych sytuacjach. (Lex nr 559708)

Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne rozszerzania granic obszaru analizowanego, tak by w dowolnym, wskazywanym przez inwestora miejscu odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Obszar ten wyznaczony jest bowiem dla ustalenia kontynuacji nie tylko funkcji zabudowy, ale również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Znaczny dystans zabudowy uzasadnia uznanie, iż brak jest podstaw do przyjęcia jej za miarodajną dla wyznaczenia tych wskaźników i zabezpieczenia ładu architektonicznego w sąsiedztwie terenu, którego dotyczy wniosek.

W wyznaczonym na podstawie § 3 rozporządzenia obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych obiektów budowlanych. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pk t 1 ustawy, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. (vide: Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 498). Aczkolwiek zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z celu tego uregulowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym, i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki. Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy.

Obszar analizowany wyznaczony został w niniejszej sprawie zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. a decyzja w tym przedmiocie została wyczerpująco wyjaśniona. Z wykonanej analizy wynika, że front działki nr [...] wynosi 26 m, zaś obszar analizowany wyznaczono w odległości około 128 m od granic działki. W obszarze analizowanym znalazły się działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – na których występuje zabudowa letniskowa i gospodarcza, stanowiąca jednakże samowolę budowlaną; [...] – stanowiąca drogę powiatową, publiczną; [...], [...], [...], [...], [...] – stanowiące drogi gruntowe, działka nr [...], na której jak wskakują skarżący zbudowali oni obiekt gospodarczy na podstawie zgłoszenia. Pozostałe działki, znajdujące się w obszarze analizowanym nie są zabudowane.

Organ odwoławczy wskazał, że poszerzenie granic obszaru analizowanego poza wyznaczone granice nie doprowadziłoby do odmiennych wyników analizy cech i funkcji zabudowy. W sąsiedztwie poza granicami obszaru analizowanego nie ma bowiem istniejącego układu urbanistycznego, który planowana inwestycja mogłaby uzupełniać. Od strony południowej, zachodniej i północnej za granicami obszaru analizowanego znajdują się tereny łąk oraz droga. Od strony wschodniej zaś, w pasie ponad 200 m od granic terenu analizowanego, bezpośrednio sąsiadują działki wydzielone o podobnej powierzchni co działka skarżących, które nie są jednak legalnie zabudowane. Fakt istnienia na tym terenie tylko nielegalnej zabudowy wynika z pism Starosty Powiatowego w P. Wydział Architektury i Budownictwa z dnia 23 sierpnia 2010 r. nr [...]; z pisma Starosty Powiatowego w P. Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia 21 czerwca 2011 r. nr [...], w którym wyjaśniono, że zabudowa w obrębie ewidencyjnym O., obejmująca obszar większy niż wyznaczony w sprawie obszar analizowany "w tym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym O. nie została zrealizowana w oparciu o decyzje o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia"; z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 19 lipca 2011 r. nr [...], w którym wyjaśniono, że "żadna zabudowa zlokalizowana na terenie działek, które zostały uwydatnione na załączonej do w/w pisma mapce nie została prawnie zalegalizowana w tut. Inspektoracie". Załączona mapka obejmowała obszar znacznie większy niż wyznaczony w sprawie obszar analizowany.

Skarżący domaga się rozszerzenia obszaru analizowanego na działkę Nr [...] położoną w znacznej odległości 400-500 m od jego nieruchomości. Żądanie skarżącego wiąże się z tym, iż jest to jedyna w okolicy działka, na której znajdują się legalne zabudowania.

Brak jest podstaw do takiego rozszerzania granic obszaru analizowanego, tak by w dowolnym, wskazywanym przez inwestora miejscu, odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Regulacja granic obszaru analizowanego wyznaczona przez ustalenie minimalnej jego granicy nie oznacza otwarcia granic do wyznaczenia analizowanego obszaru bez ograniczenia. Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że na działce, której dotyczy wniosek znajduje się zabudowa obiektem letniskowym, zrealizowana bez pozwolenia na budowę. Skarżący, w istocie domaga się w niniejszym postępowaniu takiego wyznaczenia obszaru analizowanego, który umożliwiłoby legalizację obiektu zrealizowanego niezgodnie z prawem. Przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) umożliwia bowiem legalizację obiektu zgodnego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest podstaw do uznania, w takiej sytuacji, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, kierować się tego rodzaju interesem wnioskodawcy.

Fakt istnienia zabudowy budynkiem gospodarczym, zrealizowanym na podstawie zgłoszenia, na działce nr [...] nie został uwzględniony w sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie. Okoliczność pominięcia tego obiektu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Budynek o charakterze gospodarczym nie stanowił bowiem "dobrego sąsiedztwa" dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, z uwagi na niespełnienie przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymogu kontynuacji funkcji. Oczywistym jest bowiem, iż budynek do przechowywania sprzętu i narzędzi ogrodniczych ma funkcję zupełnie odmienną od budynku rekreacji indywidualnej.

Podkreślić należy, iż ochrona prawa własności zagwarantowana zarówno w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art.140 kc), podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności. Szczegółowe zaś warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przytoczony wyżej przepis art. 61 tej ustawy, wprowadzając ograniczenie wykonywania prawa własności w zakresie prawa do zabudowy.

Z uwagi na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została na podstawie, prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, z odniesieniem się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Ogan wyznaczając obszar analizowany nie naruszył przepisów prawa, w decyzji organu II instancji sposób określenia tego obszaru został w sposób przekonywujący uzasadniony. Organ zasadnie uznał, iż w analizie uwzględniać należy jedynie obiekty budowlane wzniesione zgodnie z prawem, a obiekty wzniesione bez wymaganego pozwolenia na budowę nie mogą stanowić tzw. "dobrego sąsiedztwa". Nadto organ prawidłowo ocenił, iż ewentualne istnienie na działce sąsiedniej budynku gospodarczego realizowanego na podstawie zgłoszenia nie spełnia wymogu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.