Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3747/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2505/18 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Zarządu Dróg Powiatowych w [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2505/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w [...] (dalej ZDP) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego (dalej WINB) z [...] maja 2018 r., nr [...], zapadłe w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Decyzją z [...] maja 2018 r. zapadłą w sprawie stanu technicznego podziemnego przejścia dla pieszych, zlokalizowanego w rejonie przejazdu kolejowego w km [...],[...] linii kolejowej nr [...] Wrocław-Poznań, na działkach o nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie ewid. [...], gm. [...], w powiecie [...], woj. wielkopolskie, WINB nakazał ZDP usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym przejścia podziemnego oraz wyłączenie ww. obiektu budowlanego z użytkowania do czasu wykonania ww. robót budowlanych, przez trwałe zamknięcie klatek schodowych, zabezpieczenie przed dostępem ludzi oraz oznakowanie obiektu budowlanego tablicami informacyjnymi o zakazie użytkowania. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej pr.bud.) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie zakazu użytkowania obiektu budowlanego.

Na skutek wniesionego przez Dyrektora ZDP odwołania, GINB decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] maja 2018 r.

W opinii GINB, w rozpoznawanej sprawie przejście podziemne przeprowadza bezkolizyjnie ruch pieszych poruszających się po chodniku ul. [...] w [...] pod torami kolejowymi. Wobec powyższego organ stwierdził, że przejście podziemne jest obiektem inżynierskim i stanowi całość techniczno-użytkową z ulicą [...] w [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że ww. przejście podziemne będąc elementem drogi publicznej (ulicy) powinno być utrzymywane przez podmiot zarządzający drogą. Zgodnie z art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej u.d.p.), do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 u.d.p. (przystanki). O podmiocie odpowiedzialnym za zarządzanie powiatowymi drogami publicznymi (w tym obiektami inżynierskimi) rozstrzyga art. 19 ust. 1 pkt 3 u.d.p., stanowiący, że zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu, wobec czego organ I instancji prawidłowo nałożył obowiązki na ZDP.

GINB wskazał ponadto, że niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje, że linię kolejową piesi mogą przekroczyć chodnikiem w poziomie szyn, jak również przejściem podziemnym zlokalizowanym w ciągu tego chodnika. Bezsporne jest, że przejście podziemne czy nadziemne jest rozwiązaniem bezpieczniejszym niż przechodzenie pieszych przez torowisko. Wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko, że "przejście podziemne nie tworzy z drogą całości funkcjonalnej. Stanowi element zbędny dla prawidłowego funkcjonowania tej drogi". Według organu odwoławczego, nie jest istotne, że przejście podziemne nie jest zlokalizowane w pasie drogowym (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Jak już bowiem wskazano stan władania nieruchomością, na której jest zlokalizowany obiekt budowlany nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie tego obiektu. Większość wiaduktów drogowych czy tuneli (kładek czy przejść podziemnych dla pieszych) jest zlokalizowana w swej zasadniczej części nad lub pod linią kolejową, na obszarze kolejowym. Zdaniem GINB oczywiste jest, że na nieruchomości (wydzielonym liniami granicznymi gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią) nie jest możliwe ustanowienie jednocześnie pasa drogowego i obszaru kolejowego.

Na tę decyzję GINB skargę do WSA złożył Dyrektor ZDP, jako jednostki odpowiedzialnej za zarządzanie drogami w imieniu ich zarządcy – Zarządu Powiatu.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie tej skargi.

WSA uznał, że kontrolowana decyzja GINB oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że skoro podziemne przejście dla pieszych położone przy ul. [...] w [...] znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym, które nie gwarantuje bezpieczeństwa użytkowania, to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie, na podstawie art. 66 pr.bud., decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Okoliczność ta nie jest kwestionowana w sprawie i została przez organ rzetelnie wyjaśniona.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że przejście podziemne dla pieszych położone w [...], przy ul. [...], ułatwiające ruch pieszych pod torami kolejowymi na linii nr [...], stanowi element drogi publicznej (ulicy) – drogi powiatowej nr [...] – wobec czego powinno być utrzymywane przez podmiot zarządzający tą drogą, tj. ZDP. Wyłącznym kryterium przyjętym przez organy było uznanie, że ww. obiekt jest funkcjonalnie związany z drogą powiatową nr [...], gdyż w razie zamknięcia przejazdu kolejowego, umożliwia pieszym bezkolizyjne przejście na drugą stronę torów kolejowych.

Okoliczność ta nie znajduje jednak wystarczającego potwierdzenia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w zgromadzonym materiale dowodowym. Jest tak przede wszystkim dlatego, że jak konsekwentnie podnosił w sprawie ZDP, przejście dla pieszych nie leży w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...].

Zazwyczaj drogowy obiekt inżynierski, jakim jest tunel będący budowlą przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, stanowi komunikację przez przeszkodę terenową lub pod nią, w tym przejście podziemne (zob. art. 4 pkt 12 i pkt 14 u.d.p.) i w swej zasadniczej części zlokalizowany jest np. nad lub pod linią kolejową, na obszarze kolejowym. W przekonaniu tutejszego Sądu, w świetle przywołanych definicji drogi i chodnika, nie będzie on jednak w żadnym przypadku elementem drogi w sytuacji, gdy obiekt ten zlokalizowany jest całkowicie poza granicami pasa drogowego i nie stanowi całości techniczno-użytkowej z drogą przebiegającą tylko w jego pobliżu. Z akt sprawy, w tym w szczególności map miejscowego terenu oraz odpisów ksiąg wieczystych nieruchomości wynika, że sporne przejście podziemne położone jest na nieruchomościach należących do Skarbu Państwa - PKP PLK SA i PKP SA (działki o nr ew. [...],[...],[...],[...]) oraz miasta i gminy [...] (działka o nr ew. [...]). Wyjaśnienia w odrębnym postępowaniu wymaga natomiast kwestia uregulowania własności działki o nr ew. [...], co może mieć ważkie znaczenie w sprawie, skoro na tej właśnie działce i działce o nr ew. 2006/4, należącej do gminy Mosina, znajdują się istotne elementy tunelu, tj. klatki schodowe wejść i wyjść.

Błędny jest więc pogląd organów nadzoru budowlanego, że położenie tunelu nie ma większego znaczenia w sprawie. W świetle art. 4 pkt 2 u.d.p. dany obiekt inżynierski, urządzenie lub instalacja stanowi element drogi tylko wówczas, gdy wraz z tą drogą stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Jeżeli więc droga powiatowa nr [...] wyposażona jest w chodnik i naziemne przejście dla pieszych przez przecinającą tę drogę linię kolejową, zaś przejście podziemne jest w całości usytuowane poza pasem drogowym ww. drogi powiatowej i nie służy do prowadzenia ruchu drogowego dla tej drogi, to nie stanowi z tą drogą "całości techniczno-użytkowej".

Nie sposób jednak podzielić argumentów organu, że przejście podziemne jest funkcjonalnie związane z drogą powiatową nr [...]. Niewątpliwie występuje tu jedynie taki związek, że przejście to znajduje się stosunkowo blisko drogi powiatowej. Nie można jednak przyjąć, że położenie tego obiektu "w pobliżu" tej drogi powoduje, że wskazane przejście stanowi funkcjonalną całość z drogą i stanowi obiekt inżynierski tworzący część drogi zarządzanej przez ZDP. Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że tunel stanowi element drogi, jeśli zlokalizowany jest w granicach pasa drogowego, uwzględniając przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Zlokalizowanie takiego obiektu tylko w stosunkowo bliskiej odległości od pasa drogi powiatowej nie powinno mieć tu decydującego znaczenia. Jest to tym bardziej istotne, gdy przejście podziemne dla pieszych na ul. [...] w [...] nie służy pieszym do przekroczenia jezdni drogi powiatowej, ale ma na celu wyłącznie umożliwienie pieszym poruszającym się chodnikiem miejskim bezkolizyjne przejście pod torami kolejowymi.

Organy nadzoru budowlanego nie wykazały zatem, aby w sprawie miały zastosowanie przepisy szczególne u.d.p. Sąd nie podważył przy tym trafności argumentacji GINB przedstawionej w zaskarżonej decyzji co do braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę przedstawioną analizę prawną i ocenić ją z punktu widzenia dyspozycji przepisów art. 61 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pr.bud., mając na uwadze, że normy te kierują odpowiednie obowiązki i powinności w pierwszej kolejności do właściciela obiektu, a dopiero następnie do jego zarządcy.

Zdaniem WSA, istotne znaczenie w sprawie może mieć wyjaśnienie zagadnienia dotyczącego prawa własności działki o nr ew. [...]. Wbrew argumentacji podnoszonej w toku postępowania przez gminę [...] (pismo z 8 grudnia 2017r. - w aktach sprawy), nieruchomość stanowiąca działkę oznaczoną nr ew. [...], z mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191, dalej ustawa z 1990 r.), powinna stać się własnością gminy. W przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wyraźnie bowiem przewidziano, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Kwestia ta może mieć niekiedy charakter prejudycjalny, gdyż chodzi tu nie tylko o samo stwierdzenie nabycia własności z mocy prawa, lecz także o ustalenie przesłanek prawnych będących podstawą tego stwierdzenia. Zagadnienie wstępne dotyczy wprawdzie mienia, które stało się własnością gmin z mocy samego prawa, lecz nabycie to zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek pozytywnych:

1) mienie to do dnia 27 maja 1990 r. musiało być mieniem ogólnonarodowym oraz

2) należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej.

Kontrolowane decyzje podjęte zostały zatem z uchybieniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że braki w zakresie ustaleń faktycznych były wynikiem niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie, a to przywołanych wyżej przepisów u.d.p. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu I instancji będzie więc dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie tych okoliczności, które są istotne w świetle regulacji prawnej mającej stanowić podstawę orzeczenia, tj. w szczególności przepisów pr.bud., przy uwzględnieniu wykładni i oceny prawnej dokonanej przez tutejszy Sąd.

W skardze kasacyjnej GINB, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z 9 maja 2019 r. w całości zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a., co skutkowało uchyleniem prawidłowych decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, w wyniku błędnego uznania, że organy administracji nie dokonały właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy pozwalającego na wskazanie adresata decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym przejścia podziemnego oraz stanu mogącego zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, a także przez udzielenie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 w zw. z art. 61 pkt 1 i art. 2 ust. 2 pr.bud. w powiązaniu z art. 20 pkt 4, art. 4 pkt 1, 2, 12 i 14 u.d.p., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że aby można było uznać, że przejście podziemne jest związane z drogą, musi ono pozostawać w takim związku z daną drogą, że jest koniecznym elementem funkcjonalnym tej drogi, a nie alternatywnym (w tym przypadku na wypadek zamknięcia rogatek na przejeździe kolejowo-drogowym).

Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy.

W skardze kasacyjnej Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z 9 maja 2019 r. w całości zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:

a) art. 34 u.d.p., przez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie definicji pojęcia "pasa drogowego",

b) art. 61, art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 66 pr.bud., przez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że ZDP jako zarządzający drogą powiatową nr [...] nie jest zobowiązany do utrzymywania przejścia podziemnego dla pieszych położonego w ciągu tej drogi w [...], przy ul. [...],

c) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Gmina [...] mogła władać jak właściciel nieruchomością wobec której Wojewoda nie wydał jeszcze decyzji komunalizacyjnej.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, prowadzącej do ustalenia przez sąd, że ZDP nie jest zobowiązany do utrzymania przejścia podziemnego będącego przedmiotem niniejszej sprawy.

Skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZDP, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych oraz o zasądzenie na rzecz ZDP kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionych dwóch środkach odwoławczych podstaw kasacyjnych, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne przyjęte przez WSA. Istotną dla sprawy okolicznością było ustalenie, że przejście podziemne zlokalizowane przy ul. [...] w [...], w rejonie przejazdu kolejowego w km [...],[...] linii kolejowej nr [...], na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...], w powiecie [...], nie leży w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]. Nie stanowi ono całości techniczno-użytkowej z przebiegającą w jego pobliżu drogą, która wyposażona jest w chodnik i naziemne przejście dla pieszych przez przecinającą drogę linię kolejową. Przejście podziemne umożliwia pieszym bezkolizyjne przejście pod linią kolejową mając charakter pomocniczy względem naziemnego przejścia dla pieszych znajdującego się w ramach pasa drogowego drogi powiatowej nr [...].

Stosownie do art. 4 pkt 2 u.d.p. drogę tworzy budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy tworzy wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Skoro przejście podziemne zlokalizowane przy ul. [...] w [...] nie wchodzi w obręb pasa drogowego i nie stanowi całości techniczno-użytkowej z drogą, to obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości jego stanu technicznego nie powinien być obarczony podmiot odpowiedzialny za utrzymanie w należytym stanie drogi, którym w rozpoznawanej sprawie jest ZDP. Wskazane przepisy u.d.p., w tym także przywołane przez GINB art. 4 pkt 12 i 14 oraz art. 20 pkt 4 tej ustawy nie formułują tak szerokiego związku między różnego rodzaju budowlami, które pozostają ze sobą w funkcjonalnej łączności, nie mieszcząc się jednakże w obrębie pasa drogowego, który umożliwiałby zaliczenie ich wszystkich do jednej drogi. Okoliczność, że przejście podziemne umożliwia bezkolizyjne przejście pod istniejącą linią kolejową i że znajduje się w niedalekiej odległości od drogi publicznej nie oznacza automatycznie, że stanowi ono jej część składową. W niniejszej sprawie droga powiatowa nr [...] wyposażona została w odrębny od przejścia podziemnego chodnik i naziemne przejście przez przejazd kolejowy. Przejście podziemne nie służy prowadzeniu ruchu drogowego dla tej drogi i mimo tego, że w praktyce korzystali z niego piesi nie oznacza, że z tego powodu stanowi ono element drogi. GINB zasadnie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że jedyną funkcją przejścia podziemnego jest przeprowadzenie ruchu pieszego na drugą stronę przejazdu drogowo-kolejowego, co jest powieleniem zadania pełnionego przez chodnik i naziemne przejście będące elementem drogi powiatowej. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez GINB prowadziłoby do niebezpieczeństwa automatycznego zaliczenia wszystkich budowli znajdujących się w pobliżu dróg publicznych do ich obrębu, bez wcześniejszej weryfikacji tego, czy stanowią one całość techniczno-użytkową, zlokalizowaną w ramach pasa drogowego.

Z przedstawionych względów za niezasadne należało uznać sformułowane w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przez WSA przepisów postępowania. Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika w sposób czytelny, że przejście podziemne pełni jedynie funkcję pomocniczą względem nadziemnego przejścia przez przejazd kolejowy, znajdującego się w pasie drogi powiatowej. Dodatkowo warto w tym miejscu wskazać, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że inwestorem przejścia podziemnego była Gmina [...], a nie ZDP. Przejście to do chwili obecnej nie zostało przekazane we władanie innemu podmiotowi co sprawa, że to Gmina powinna być rozważana jako pierwszy kandydat, który powinien względem niego wypełniać funkcje właścicielskie.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 34 u.d.p. WSA nie zrównał granic pasa drogowego z granicą działki zabudowanej drogą akcentując, że przejście podziemne dla pieszych ma na celu jedynie umożliwienie bezkolizyjnego przejścia pod torami kolejowymi. Nie stanowi ono z drogą publiczną całości techniczno-użytkowej. Z pasem drogowym w sposób nierozerwalny związane jest przejście naziemne, które pozwala pieszym przekroczyć tory kolejowe. Poza tym, jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w art. 34 u.d.p. nie zawarto definicji pasa drogowego. Celem tej regulacji jest wskazanie, że wszelkiego rodzaju urządzenia nie związane z funkcjonowaniem drogi, nie powinny zagrażać bezpieczeństwu jej konstrukcji.

Dokonując kontroli decyzji z [...] sierpnia 2018 r. WSA nie naruszył art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. WSA nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Gmina w oparciu o przywołaną podstawę prawną mogła władać działką o nr [...], w stosunku do której Wojewoda nie wydał decyzji komunalizacyjnej. WSA zwrócił uwagę na to, że okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona w ramach powtórnego rozpoznania sprawy, z perspektywy zastosowania w niej art. 66 ust. 1 pr.bud. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela przy tym wypowiedziany przez WSA w ślad za Sądem Najwyższym pogląd o deklaratoryjnym charakterze decyzji Wojewody, wydanej w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. WSA wyraźnie wskazał przy tym, że Gmina dla wykazania tytułu prawnego do nieruchomości nie może skutecznie powoływać się na art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. Do tego celu niezbędne jest wydanie decyzji przez Wojewodę.

W sprawie nie doszło do naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a., w odniesieniu do sformułowania wiążących wskazań dla organu administracji publicznej. Wskazania te nie są ze sobą sprzeczne. WSA stanął na stanowisku, że w sprawie nie powinny znajdować zastosowania przepisy u.d.p., ponieważ przejście podziemne nie znajduje się w pasie drogowym. WSA jednocześnie trafnie ocenił argumentację GINB, zgodnie z którą w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o transporcie kolejowym. WSA wyraźnie wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić dyspozycję art. 61 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pr.bud.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.

W pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz ZDP kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.