Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 949/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 par 1 , art 3 par 2 pkt 6 , art 58 par 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art 9 ust 4 i 5 , art 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par 6 pkt  1
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi "W." S.A z siedzibą w K. na uchwałę Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa postanawia: I. skargę odrzucić; II. zwrócić stronie skarżącej "W." S.A z siedzibą w K. kwotę 300 ( trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

W. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa". Zaskarżonej uchwale spółka zarzuciła naruszenie niżej wymienionych przepisów prawa:

1. art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) i art. 140 w związku z art. 233 kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.) w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie prawa własności budynku i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej skarżącej w sposób uniemożliwiający korzystanie z przysługującym mu praw, a przejawiające się w nieuzasadnionym zindywidualizowaniu i określeniu w studium przeznaczenia prawa własności i prawa użytkowania wieczystego skarżącej i jednoczesnym związaniu powyższym przeznaczeniem przyszłych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru,

2. normy proceduralnej tj. art. 12 ust. 1 u.p.z.p, poprzez nieprawidłowe wykonanie czynności związanych z rozpatrywaniem uwag do projektu studium poprzez: po pierwsze brak przedstawienia uwag Radzie Miasta Krakowa w taki sposób, aby mogła się z nimi zapoznać, a po drugie poprzez brak podjęcia uchwały w przedmiocie rozpatrzenia poszczególnych uwag, w sytuacji, kiedy każda uwaga zgłaszana do studium powinna być rozpatrywana indywidualnie, co w konsekwencji stanowi o naruszeniu trybu sporządzania studium,

3. art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. - dalej jako: u.p.z.p.) poprzez zindywidualizowanie i skonkretyzowanie przeznaczenia prawa własności skarżącej w studium, a dodatkowo poprzez odwołanie się do pojęcia zwyczajowo przyjętego (a nie normatywnego) oraz uczynienie powyższego w oparciu o prywatny dokument sporządzony przez Stowarzyszenie Architektów Polskich RP, co w konsekwencji doprowadziło do wykreowania w studium kompetencji o charakterze administracyjnym dla podmiotu prywatnego, w sytuacji kiedy Rada Miasta Krakowa nie posiada uprawnień do stanowienia norm kompetencyjnych,

4. zasad sporządzania studium tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. poprzez skonkretyzowanie w studium wysokości zabudowy dla obszaru, na którym skarżący ma ustanowione użytkowanie wieczyste i przysługuje mu prawo własności, co w sposób istotny ogranicza prawo zabudowy wynikające z uprawnień właścicielskich w sytuacji, kiedy studium jako dokument programowy nie powinno zawierać postanowień zbyt szczegółowych, co w konsekwencji stanowi o nieważności podjętej uchwały.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" w całości. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono, że ustalenia studium oddziałują na prawa i obowiązki właściciela nieruchomości, a przede wszystkim kształtują sposób wykonywania prawa własności, naruszając w konsekwencji interes prawny skarżącej. Wobec powyższego właściciel nieruchomości objętych studium, którego ustalenia naruszają istotę prawa własności oraz są sprzeczne z aktami prawnymi, posiada legitymację czynną do zwrócenia się do rady miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej przez zaskarżoną uchwałę podniesiono, że uchwała ta swoim zakresem obejmuje nieruchomość gruntową, której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca, a mianowicie działkę ewidencyjną numer 42/1 obr. 12 Podgórze, zabudowaną budynkiem będącym własnością skarżącej, położoną w Krakowie, przy ul. Konopnickiej 28. Powołana nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym literą "U", tj. teren usług, gdzie szczegółowo dookreślone zostały wskaźniki zabudowy oraz standardy przestrzenne. Jak wynika z Załącznika nr 4 do uchwały w sprawie zmiany studium, zatytułowanego "Tom III: Wytyczne do planów miejscowych", przedmiotowa nieruchomość została objęta strukturalną jednostką urbanistyczną nr 4 o nazwie "Śródmiejski Park Nadwiślański", w zakresie przedmiotowej nieruchomości, przy określaniu kierunków zagospodarowania środowiska kulturowego, zawarte zostało następujące postanowienie: "Dobra kultury współczesnej (do ochrony w mpzp) Hotel "Forum", ul. Marii Konopnickiej 28". Wobec powyższego postanowienia, nie budzi żadnych wątpliwości teza o indywidualnym charakterze powołanej normy. Już na etapie studium w sposób konkretny i zindywidualizowany doprecyzowano sposób realizacji uprawnień właścicielskich skarżącej, czyniąc tym samym praktycznie zbędnym jakiekolwiek regulacje w tym zakresie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, również sposób korzystania z uprawnień właścicielskich, jako użytkownika wieczystego został w sposób konkretny i precyzyjny dookreślony w studium, nie pozostawiając w tym zakresie żadnych możliwości na etapie formułowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez szczegółowe i bezpośrednie określenie: wysokości dopuszczalnej zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jak również pozostałych standardów przestrzennych. W studium bowiem nie posłużono się "widełkowym" (jak to ma miejsce zazwyczaj) określeniem powołanych parametrów, lecz w sposób ostateczny je dookreślono, nie pozostawiając żadnej możliwości na etapie procedowania planu. Taki sposób określenia przeznaczenia nieruchomości skarżącej, stanowi daleko idące ograniczenie.

Dalej skarżący wskazał, że przed wniesieniem niniejszej skargi, w dniu 11 marca 2015 r. skarżący wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego podjęciem uchwały Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. Do chwili obecnej, Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszej części uzasadnienia skargi omówiono zarzut naruszenia procedury planistycznej poprzez wadliwe wykonanie czynności związanych z rozpatrywaniem uwag do projektu studium, poprzez po pierwsze, brak przedstawienia uwag Radzie Miasta Krakowa w taki sposób, aby mogła się z nimi zapoznać, a po drugie poprzez brak podjęcia uchwały w przedmiocie rozpatrzenia poszczególnych uwag, w sytuacji, kiedy każda uwaga zgłaszana do studium powinna być rozpatrywana indywidualnie, co w konsekwencji stanowi - zdaniem skarżącej - o naruszeniu trybu sporządzania studium. Szczegółowo opisano przebieg procedury planistycznej i wskazano na rażące naruszenie procedury planistycznej.

Formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżąca spółka podniosła, że w studium wskazano na konieczność ochrony "Hotelu Forum". Uzasadnione wątpliwości budzi - na tle regulacji ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. 2014 r., poz. 196) - posłużenie się pojęciem "hotel" dla przedmiotowego obiektu. Zdaniem skarżącej brak podstaw do tytułowania powołanego obiektu mianem hotelu, gdyż nie spełnia żadnego z warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie. Ponadto Skarżąca nie dysponuje żadnym tytułem prawnym, upoważniającym do używania nazwy "Hotel Forum". Brak podstaw do odwoływania się do powyższej nazwy zwyczajowo przyjętej, albowiem z uwagi na brak wyłączności skarżącej w zakresie jej używania, może ona być używana w przyszłości przez inny podmiot. Odwołanie się do nazwy zwyczajowo przyjętej w studium powoduje, iż w przypadku przejęcia powołanej nazwy przez inny podmiot, zapis studium stanie się przepisem martwym. Zdezaktualizuje się bowiem powiązanie z obiektem, którego w zamierzeniu organu uchwałodawczego, powołany zapis miał dotyczyć. Dalej podkreślono, iż pojęcie "Hotel Forum" stanowi nazwę własną, funkcjonującą w języku potocznym, tak jak przykładowo "Szkieletor". Posłużenie się w studium potoczną nazwą, uznać należy za niedopuszczalne, albowiem prowadzi to do sytuacji, kiedy możliwość odkodowania postanowień studium byłaby możliwa jedynie dla mieszkańców Krakowa.

Kolejny zarzut dotyczy użycia w studium pojęcia niedookreślonego "do ochrony", uniemożliwiającego odkodowanie przeznaczenia własności skarżącej. W obecnej chwili, ze względu na stan techniczny powołanego budynku, zakazane jest jego użytkowanie. Interpretując powołany obowiązek " do ochrony" należałoby przyjąć, iż Skarżąca jest zobligowana chronić przedmiotowy stan nieużyteczności technicznej powołanego budynku. Przedmiotowa wykładnia wydaje się nielogiczna i pozostająca w opozycji z normami planistycznymi, których celem jest kształtowanie ładu przestrzennego i polityki przestrzennej. Określając powyższe przeznaczenie, w sposób daleko idący ogranicza się uprawnia skarżącej jako właściciela powołanej nieruchomości, gdyż uniemożliwia jakiekolwiek jej użyteczne zagospodarowanie. Powyższe z kolei pozostaje w opozycji z pozostałymi postanowieniami studium, które wręcz nakazują użyteczne zagospodarowanie terenów o bardzo dobrej dostępności.

Dalej zwrócono uwagę, że nie można przyznać uchwalonemu studium cechy elastyczności, albowiem nie pozostawia na etapie procedowania planu żadnych możliwości w zakresie określenia przeznaczenia nieruchomości skarżącej, gdyż w sposób konkretny determinuje jej przeznaczenie już w studium. Skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu studium, albowiem w sposób bezpośredni i realny narusza jego uprawnienia jako właściciela, gdyż już na etapie studium w sposób konkretny i zindywidualizowany doprecyzowano sposób realizacji uprawnień właścicielskich, czyniąc tym samym praktycznie zbędnym jakiekolwiek regulacje w tym zakresie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolejny zarzut dotyczy określenia w studium sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich w oparciu o prywatny dokument sporządzony przez Stowarzyszenie Architektów Polskich RP, co w konsekwencji doprowadziło do wykreowania w studium kompetencji o charakterze administracyjnym dla podmiotu prywatnego. Opisane wcześniej ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej zostały poczynione w oparciu o postanowienia wynikające z prywatnego dokumentu, jakim jest Lista Dóbr Kultury Współczesnej na terenie Miasta Krakowa, którą sporządzono przy wykorzystaniu materiałów opracowanych przez Komisję Architektury Modernistycznej Architektów Polskich RP, Oddział w Krakowie (por. str. 78-79 Tom II). Zagadnienie ochrony dóbr kultury współczesnej nie jest materią uregulowaną na drodze przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym, brak jest jakichkolwiek normatywnie ustanowionych procedur, kryteriów, uprawnionych organów, a przede wszystkim trybu odwoławczego, które umożliwiałby zweryfikowanie podstawy umieszczenia określonego "dobra kultury współczesnej" na wspomnianej powyżej Liście. Nie istnieje nawet pozaustawowe jednolite kryterium, w oparciu o które klasyfikuje się dobra kultury współczesnej. W związku z tym dochodzi do absurdalnej sytuacji, albowiem pomimo, iż to pewne pozanormatywne źródła mają stanowić podstawę objęcia określonego dobra ochroną w miejscowym planie, niezależnie od powyższego - sam plan może stanowić źródło powyższej ochrony, z uwagi na umożliwienie na etapie sporządzania planu przyznania określonemu dobru statusu dobra kultury współczesnej i objęcia go ochroną. Wskazać tu trzeba chociażby na zakazy dotyczące robót budowlanych, nakazy dotyczące elewacji czy iluminacji, czy detalu tonicznego (por. str. 79 Tom II). Ponadto skarżący nie dysponuje żadnym środkiem prawnym, który umożliwiałby zweryfikowanie podstawy umieszczenia jego budynku na Liście. Zdaniem skarżącej w treści pkt II.4.11. zawartego w Tomie II, organ planistyczny wykreował kompetencje do wyrażania wiążącego stanowiska dla podmiotu, który nie jest organem administracji publicznej. Bezsprzecznie, wprowadzenie takiej regulacji do treści studium należy ocenić jako działanie podjęte z naruszeniem właściwości Rady Miasta Krakowa i w związku z tym jako nielegalne.

Ostatni zarzut dotyczy naruszenia zasad sporządzania studium poprzez skonkretyzowanie w studium wysokości zabudowy, w sytuacji, kiedy studium jako dokument programowy nie powinno zawierać postanowień szczegółowych. Powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy usługowej w terenach usług (U) została określona na poziomie min. 20%, a w terenach położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego na poziomie min. 40%. Wysokość zabudowy ukształtowano natomiast w sposób następujący: "Wysokość zabudowy usługowej w terenach usług (U) w rejonie ul. Marii Konopnickiej do 28m, z obniżaniem wysokości zabudowy w kierunku Wisły do 18m, z uwzględnieniem osi widokowych na najważniejsze dominanty Starego Miasta, a w rejonie ul. Powiśle do 5 m". Uchwała w sprawie zmiany studium Krakowa, w zakresie nieruchomości skarżącej jednoznacznie i precyzyjnie określa wysokość zabudowy. Nie pozostawia tym samym możliwości żadnej zmiany na etapie procedowania planu, w sytuacji, kiedy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Organ uchwałodawczy rażąco naruszył przepisy prawne w zakresie zasad sporządzania studium, albowiem już na etapie powyższego ogólnego aktu, w sposób bezpośredni ukształtowano wskaźniki zabudowy, wkraczając tym samym w normy kompetencyjne zastrzeżone dla organu uchwałodawczego na etapie procedowania planu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi z uwagi na niewykazanie przez skarżących legitymacji do zaskarżenia uchwały, ewentualnie z powodu bezzasadności skargi.

W uzasadnieniu opisano formalny tok podjęcia zaskarżonej uchwały. Dalej wskazano, że jednym z koniecznych warunków, które strona skarżąca powinna wykazać, składając skargę do sądu administracyjnego, jest nie tyle wykazanie interesu prawnego, czego strona skarżąca upatruje w okoliczności posiadania nieruchomości w obszarze, dla którego została sporządzona zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, ale wykazanie, iż ustalenia skarżonej uchwały w przedmiocie zmiany Studium naruszają interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004), a co faktycznie wynika z zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze. Należy wskazać, że dokument studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi dokument planistyczny, w którym zawarta zostaje docelowa wizja rozwoju danej gminy, której realizowanie następuje na skutek uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zgodnych z ustaleniami studium. Dopiero uchwalenie planu miejscowego, stanowiącego akt prawa miejscowego, powoduje, że możliwym jest skonkretyzowanie wizji planistycznych zawartych w dokumencie studium. Równocześnie dopiero podjęcie uchwały o planie umożliwia dochodzenie roszczeń za szkody powstałe na skutek wejścia w życie ustaleń planu miejscowego, ponieważ dopiero ustalenia planu miejscowego niosą za sobą skutki prawne dla właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Skoro zatem studium nie determinuje zakresu prawa własności, to należy uznać, ze strona skarżąca nie wykazała, by skarżona uchwała naruszała jej uprawnienia bądź interes prawny jako właściciela/posiadacza nieruchomości położonych w Krakowie. Wobec powyższego wniosek o oddalenie skargi w całości wobec braku udowodnienia legitymacji skarżącej jest uzasadniony.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko dotyczące zbytniej szczegółowości zapisów studium ustawodawca wymieniając w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym elementy studium posłużył się pojęciem "w szczególności", a zatem organy planistyczne mają możliwość bardziej elastycznego kształtowania zagadnień stadialnych niż wskazuje się w skardze.

Także zarzuty dotyczące naruszenia procedury uchwalania studium uznano za bezzasadne podkreślając, że były one już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1548/14 również uznał je za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu użycia pojęcia "ochrony" oraz nazwy "Hotel Forum" wyjaśniono, że nie stanowi to naruszenia przepisów prawa. Dokument studium służy zdiagnozowaniu sytuacji przestrzennej gminy (uwarunkowania) i sformułowaniu w oparciu o tę tezę wniosków na przyszłość (kierunki) i jako taki nie posiada struktury typowej dla aktu prawnego. Ponadto skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, to nie może nakładać na skarżącą spółkę żadnych obowiązków. Rzeczywistym adresatem studium są organy planistyczne gminy.

Podniesiono wreszcie, że wykorzystanie na potrzeby studium materiałów wytworzonych przez Stowarzyszenie Architektów Polskich RP nie oznacza, iż w zaskarżonej uchwale wykreowano kompetencje dla tej organizacji.

Na zakończenie ponownie podkreślono, że kwestionowane ustalenia zmiany studium nie wkraczając w materię zastrzeżoną dla planów miejscowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.–określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (w brzmieniu według stanu prawnego na dzień złożenia skargi i podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. według stanu prawnego obowiązującego do 1 czerwca 2017 r. tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że pierwszym obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zbadać zatem dopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. Nr CXII/1700/14 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zwanego dalej w skrócie uchwałą o zmianie Studium.

Należy przede wszystkim podkreślić, że uchwała zmieniająca Studium jak i samo Studium to akty kierownictwa wewnętrznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). W doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli (a w szczególności właścicieli nieruchomości), nie można kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia (T. Bąkowski, Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W. 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bandarzewski i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Również komentatorzy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślają dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Tym samym uchwała w sprawie Studium, jako akt z zakresu administracji publicznej może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.

Dalej wskazać należy, że Skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została złożona w terminie.

Do rozważenia pozostaje zatem, czy skarżąca wykazała, że interes prawny lub uprawnienie jej przysługujące, zostało zaskarżaną uchwałą naruszone.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

W tym miejscu wskazać należy, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem oceny zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (który wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Kr 1548/14 oddalił wszystkie złożone skargi) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, (który wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15 oddalił wszystkie skargi kasacyjne złożone od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie). Niniejsze postępowanie pozostawało zresztą z tego powodu zawieszone na zasadzie art. 126 p.p.s.a., na podstawie postanowienia z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. II SA/Kr 562/15.

Przywołane wyżej rozstrzygnięcia sądów administracyjnych dotyczące zaskarżonej uchwały, mają istotny wpływ na zakres rozpoznania niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1548/14 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. II OSK 2298/15, dokonał już kontroli zarówno poprawności zachowania procedury uchwałodawczej w całości jak i zarzucanych zasad sporządzania studium, wskazując że nie zostały one naruszone. W tym zakresie zatem dokonane już oceny są ustaleniami wiążącymi Sąd w niniejszej sprawie. Stanowisko takie ugruntowane jest również w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. II OSK 181/09 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazał: "(...) jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego." Wprawdzie w cytowanym orzeczeniu mowa jest o aktach prawa miejscowego, jednakże można je odnieść również do innych aktów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Podobne stanowisko dotyczące prejudycjalności postępowania ze skargi na tę samą uchwałę zaprezentował NSA w postanowieniach o sygn. II Oz 1239/14, II Oz 620/13, II Oz 1352/11, II Oz 1299/11, II Oz 366/13, II Oz 830/12, II Oz 525/12.

Tym samym w niniejszej sprawie Sąd rozpatruje skargę w granicach naruszenia indywidualnego interesu skarżącej, wskazując, że nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia procedury planistycznej w zakresie rozpatrywania uwag zgłoszonych do projektu uchwały po jej wyłożeniu do publicznego wglądu, albowiem w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w tym zakresie, co następuje:

"Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że ustawodawca nie narzucił organowi planistycznemu formy normatywnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag. Oznacza to, że akt organu planistycznego rozstrzygający o uwagach złożonych do projektu studium może mieć formę zarówno jako odrębnej uchwały, ale także stanowić załącznik do uchwały o przyjęciu studium. Przepis art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na konieczność (traktowaną jako obowiązek rady gminy) jednoczesnego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12 u.p.z.p. Najistotniejsze jest, aby rada gminy obradowała nad wszystkimi uwagami, które zostały uwzględnione przez organ wykonawczy. Zwrot normatywny: "jednocześnie" pozwala przyjąć za dopuszczalną zarówno interpretację literalną tego pojęcia, jak i celowościową. Wykładając literalnie to pojęcie uwag powinno być dokonane równocześnie – tzn. jedną uchwałą rada gminy uchwala studium wraz z załącznikami, a więc i z załącznikiem zawierającym rozstrzygnięcie o wcześniej nieuwzględnionych uwagach. Jednakże wykładnia literalna nie daje pełnej jasności sposobu postępowania rady gminy. W grę wchodzi zatem wykładnia celowościowa tego przepisu oznaczająca, że wraz z podejmowaniem uchwały o uchwalaniu studium rozpoznanie wcześniej nieuwzględnionych uwag ma nastąpić w odrębnej uchwale, która następnie będzie stanowiła część innej uchwały jako jej załącznik. Przecież celem art. 12 ust. 1 u.p.z.p. jest umożliwienie radzie gminy zajęcia samodzielnego stanowiska w przedmiocie wcześniej zgłoszonych uwag po publicznym wyłożeniu do wglądu projektu studium, które to uwagi nie zostały zaaprobowane przez organ wykonawczy gminy. Biorąc pod uwagę ratio legis tej regulacji trzeba przyjąć, że aby raz wniesiona uwaga była przedmiotem oceny organu wykonawczego gminy, a gdyby organ ten uwagi nie zaaprobował, to następnie powinna być dokonana ocena takiej uwagi przez radę gminy. Ocena organu stanowiącego gminy może w pełni pokrywać się z oceną organu wykonawczego, może też być od niego różna. Istotnym jest, więc to, aby umożliwić samym radnym dokonanie analizy zgłoszonych wcześniej i nieuwzględnionych uwag. Natomiast sposób wyrażenia tego stanowiska przez radę gminy, czy będzie się od odbywał w drodze odrębnej uchwały, odrębnej dyskusji czy też radni stwierdzą, że podzielają w pełni stanowisko organu wykonawczego i dobrowolnie rezygnują z odmiennych rozstrzygnięć, co do takich uwag – powinien być traktowany jako kwestia drugorzędna. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że radni Rady Krakowa mieli pełną możliwość zapoznania się z wcześniej zgłoszonymi i nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta uwagami. Świadczy o tym okoliczność wniesienia przez samych radnych jako autopoprawek obejmujących 67 wniosków zawierających uwagi nieuwzględnione wcześniej przez Prezydenta Miasta. Co istotne, sami radni wprost wskazali, że analizując uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta uznali za zasadne zajęcie w tych kilkudziesięciu przypadkach odmiennego stanowiska. Z samej treści wniesionych autopoprawek przez radnych wynika, że te autopoprawki były poprzedzone analizą zasadności wniesionych uwag. Radni zgłaszając kilkadziesiąt autopoprawek w istocie wnieśli do Rady o zajęcie odrębnego od Prezydenta Miasta stanowiska, co najmniej do kilkuset uwag nieuwzględnionych dotychczas. Rada Miasta Krakowa miała zatem pełny obraz co do tego, jakie uwagi zasługują na uwzględnienie, a jakie nie i tylko wówczas, gdy w ocenie samych radnych niektóre uwagi należałoby rozpoznać inaczej niż dokonał to Prezydent – takie czynności podjęto. Należy przy tym pamiętać, że wszystkie autopoprawki radnych były poddane odrębnym głosowaniom przez Radę Miasta Krakowa."

Przechodząc zatem do ustalenia, czy interes prawny skarżącej został zaskarżoną uchwałą naruszony, wskazać należy, co następuje.

W przywoływanym wyroku NSA w Warszawie sygn. II OSK 2298/15, w uzasadnieniu wskazano, że: "w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808)."

Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela.

Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała, iż w wyniku przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa uchwały z dnia 9 lipca 2014 r., Nr CXII/1700/14 w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, co jest warunkiem przyjęcia skargi do jej merytorycznego rozpoznania.

Po pierwsze naruszenia interesu prawnego skarżącej nie można się dopatrzeć w odwołaniu się w dokumencie Studium do pojęcia zwyczajowo przyjętego tj. nazwy "Hotel Forum". Wskazać należy, że określenie "Hotel Forum", jakim posługuje się Studium, jest rzeczywiście określeniem zwyczajowym i potocznym, którego używają i znakomicie identyfikują w zasadzie wszyscy mieszkańcy Krakowa. Niezależnie jednak do tego, w tekście Studium, zarówno w tomie II (Lista dóbr Kultury Współczesnej), jak i w tomie III (jednostka 4, Śródmiejski Park Nadwiślański, tabela "środowisko kulturowe") określeniu temu towarzyszy adres: Hotel Forum, ul. Marii Konopnickiej 28. Wyklucza to jakiekolwiek wątpliwości co do tożsamości i miejsca położenia tego obiektu. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (czyli nie jest konstytucyjnym źródłem prawa), a zatem nie jest zbiorem przepisów, które podlegają ścisłym zasadom technik legislacyjnych czy interpretacyjnych. Dlatego użycie dla konkretnego budynku nazwy zwyczajowo w danej miejscowości przyjętej (nienormatywnej), przy jednoczesnym opatrzeniu nieruchomości tej adresem, nie jest błędem, a w szczególności takim, który prowadziłby do naruszenia prawa własności czy użytkowania wieczystego skarżącej.

Skarżąca w tym kontekście wskazuje również na naruszenie swoich praw oraz jednoczesne naruszenie zasad sporządzania Studium, poprzez umieszczenie budynku, którego jest właścicielem na "Liście Dóbr Kultury Współczesnej na terenie Miasta Krakowa" i uczynienie powyższego w oparciu o prywatny dokument sporządzony przez Stowarzyszenie Architektów Polskich RP, co w konsekwencji doprowadziło do wykreowania w studium kompetencji o charakterze administracyjnym dla podmiotu prywatnego.

Wskazać zatem należy (jako, że w tym zakresie nie wypowiadał się żaden z Sądów w przytoczonych wyżej wyrokach dotyczących niniejszej uchwały), że "Zasoby oraz ochrona dóbr kultury współczesnej" uregulowane zostały w tomie II studium (Zasady i kierunki polityki przestrzennej, II.4.11, str. 78 i następne).

Wskazano tam między innymi na definicję "dóbr kultury współczesnej" zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wskazano, że obiekty takie zawarto na Liście Dóbr Kultury Współczesnej na terenie Miasta Krakowa, która sporządzona została przy wykorzystaniu materiałów opracowanych przez Komisję Architektury Modernistycznej Stowarzyszenia Architektów Polskich RP, Oddział w Krakowie.

Dalej wskazano, że o umieszczaniu obiektów na Liście decydowała analiza następujących kryteriów: wartość artystyczna, reprezentatywność dla kierunków i prądów w sztuce, nowatorstwo techniczne, uznanie przez współczesnych. Na Liście umieszczono obiekty zrealizowane nie później niż w 2003 roku.

Podkreślono, że lista ta nie stanowi katalogu zamkniętego i w trakcie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy wykorzystaniu ww. kryteriów, należy wskazać inne obiekty dóbr kultury współczesnej, jeżeli takie występują w przestrzeni a także zweryfikować czy dany obiekt z Listy nie został międzyczasie umieszczony w ewidencji zabytków.

Ustalono dalej, że obiekty dóbr kultury współczesnej na terenie Miasta Krakowa podlegają ochronie przed wyburzeniem oraz ochronie przed przekształceniami tych cech, które stanowią o ich uznaniu za dobro kultury współczesnej. Szczegółowy zakres i zasady ich ochrony należy ustalić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

"Należy określić:

* zakazy lub dopuszczenia dotyczące robót budowlanych, wraz z określeniem czy i w jakim zakresie istnieje możliwość stosowania wyrobów budowlanych o innym charakterze, niż użyto w stanie pierwotnym,

* zakazy lub dopuszczenia zmiany lokalizacji pomników oraz obiektów o niewielkich gabarytach, w tym małej architektury ,

podstawowe warunki iluminacji obiektów.

W zależności od potrzeb należy wskazać zakres i zasady (nakazy, zakazy, dopuszczenia) ochrony następujących elementów obiektów:

* formy architektonicznej: bryły, kompozycji oraz proporcji a także kształtu zadaszenia i kątów nachylenia połaci,

* charakterystycznych parametrów, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji,

konstrukcji,

* podziałów elewacji, rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych, podziałów okiennych i drzwiowych oraz rodzaju stolarki (ślusarki),

wykończenia elewacji, w tym kolorystyki, okładzin, mozaik, faktury,

detalu architektonicznego,

* neonów, znaków i symboli umieszczonych na elewacjach, zastosowanego liternictwa wraz z krojem liter,

pozostałych indywidualnych lub unikatowych cech obiektów.

Może zaistnieć potrzeba wyznaczania obszarów ochrony obiektów dóbr kultury współczesnej, w tym ich ekspozycji (z uwzględnieniem tła)."

Następnie Studium wymienia listę 36 obiektów, w tym : "Hotel "Forum" , ul. Marii Konopnickiej 28, projekt 1973-77, realizacja 1978-89, autor Janusz Ingarden, współpraca Stanisław Drabczyński, Marzena Miłkowska i Piotr Miłkowski"

Zapisy te w żaden sposób nie wykreowały dla Stowarzyszenia Architektów Polskich jakichkolwiek norm kompetencyjnych. Listę Dóbr Kultury Współczesnej jako część Studium uchwaliła i przyjęła Rada Miasta Krakowa. Trudno czynić zarzut organom opracowującym i uchwalającym Studium, że w ustaleniach wymagających wiedzy specjalistycznej posługują się opiniami czy rekomendacjami osób ją posiadających. Podobnie w ramach zespołu autorskiego opracowującego Studium kwestiami Kierunków i Zasad Rozwoju Transportu zajmował się mgr inż. S. A., ale przecież nie oznacza to, że Rada Miasta Krakowa w ten sposób wykreowała jakieś szczególne kompetencje dla osoby fizycznej. Studium - w szczególności dla dużego i różnorodnego miasta jakim jest Kraków - musi uwzględniać tak wiele uwarunkowań i zawierać tak wiele postanowień z różnych specjalistycznych dziedzin, że niepodobna wymagać aby powstało wyłącznie przy udziale Prezydenta Miasta Krakowa, Rady Miasta Krakowa oraz pracowników Urzędu. Zatem sporządzenie kwestionowanej Listy przy udziale Stowarzyszenia Architektów Polskich nie narusza żadnej z zasad uchwalania Studium. Umieszczenie budynku na spornej Liście nie narusza też interesu prawnego skarżącej, a określenie "do ochrony" kwestionowane w skardze jako niejasne dla właściciela, ma nadane jasne znaczenie. Nie polega ono na ochronie złego stanu technicznego budynku, ale na "ochronie przed wyburzeniem oraz ochronie przed przekształceniami tych cech, które stanowią o uznaniu za dobro kultury współczesnej".

Wskazać dalej należy, że nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej, stanowiąca działkę ewidencyjną numer 42/1 obr. 12 Podgórze, zabudowaną budynkiem stanowiącym własność skarżącej, położona w Krakowie, przy ul. Konopnickiej 28 (zwana dalej nieruchomością skarżącej), objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwała nr LXXXI/1240/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bulwary Wisły", która obowiązuje od dnia 28 października 2013 r.

Uchwała ta również była przedmiotem kontroli tut. Sądu (wyrok z dnia 28 marca 2014 r. sygn. II SA/kr 54/14 oddalający skargi w tym skargę W. S.A. z siedzibą w K. ) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2016 r. sygn. II OSK 2287/14, który oddalił skargi kasacyjne od wyroku sadu I instancji).

Nieruchomość skarżącej znajduje się zgodnie z ustaleniami tego planu w terenie oznaczonym symbolem U.7, a zgodnie z § 22 uchwały teren ten przeznaczony jest pod zabudowę usługową z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, której powierzchnia użytkowa nie może przekroczyć 30% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów nadziemnych na działce budowlanej. Jednocześnie w tym obszarze wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000mkw i zakaz lokalizacji funkcji mieszkalnej w parterach budynków. Równolegle także ograniczono możliwość zainwestowania w istniejący na tym obszarze budynek Hotelu Forum poprzez wprowadzenie zapisu umożliwiającego wyłącznie jego przebudowę lub remont: "W wyznaczonym terenie dopuszcza się remont i przebudowę istniejącego budynku dawnego hotelu. W przypadku zachowania istniejącego budynku dawnego hotelu obowiązuje zakaz zmian w obrębie jego bryły (w tym również zakaz rozbudowy oraz dobudowy nowych elementów) - z wyjątkiem części parterowej i podziemnej, dla których dopuszcza się rozbudowę, lecz bez możliwości zwiększania ich wysokości."

Wobec powyższego w chwili obecnej to nie Studium reguluje możliwości zagospodarowania i możliwości inwestycyjne skarżącej, ale miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, studium (choć teoretycznie mogłoby to czynić) nie wprowadza zasadniczo odmiennych regulacji w stosunku do regulacji znajdujących się planie miejscowym. Skarżąca może – w zgodzie z planem – wykonywać swoje prawa bez żadnych ograniczeń, a przyjęcie studium nie ma żadnego wpływu ani na obowiązujący plan miejscowy, ani na możliwości inwestycyjne skarżącej. Tym samym nie narusza żadnych jej praw.

Na koniec odnieść się należy do szczególnie eksponowanej w skardze kwestii. Zasadniczego naruszenia interesu prawnego skarżąca poszukuje w naruszeniu jej prawa własności i użytkowania wieczystego poprzez nieuzasadnione zindywidualizowanie i określenie w studium "przeznaczenia prawa własności i prawa użytkowania wieczystego skarżącego i jednoczesnym związaniu powyższym przeznaczeniem przyszłych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru". Polega to zdaniem skarżącej na definitywnym określeniu wysokości zabudowy i innych para, metrów, obowiązujących w odniesieniu do jej nieruchomości.

Zarzutu tego nie można podzielić. Wskaźniki wysokości zabudowy ustalone zostały w Studium jako maksymalne, np. "do 25 m", natomiast wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej – jako minimalne, np. min. 20% ("Tom III: Wytyczne do planów miejscowych", jednostką urbanistyczną nr 4 "Śródmiejski Park Nadwiślański").

W uzasadnieniu wyroku sygn. II OSK 2298/15 NSA w Warszawie, rozpatrując podobny do niniejszego zarzut, wskazał co następuje:

"Ma rację Sąd pierwszej instancji, że użyty w tym przepisie zwrot "minimalne i maksymalne parametry" należy odnosić do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy), nie zaś do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu. Ta ostatnia materia wchodzi w zakres przedmiotowy planu, a nie studium (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy). Studium nie może określać wysokości zabudowy i liczby kondygnacji. Zaskarżona zmiana Studium nie zawiera wysokości zabudowy, a tylko maksymalny (najczęściej) wskaźnik zabudowy. Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że między sztywnie wyznaczoną zabudową, a maksymalnym wskaźnikiem zabudowy jest istotna różnica. Maksymalny wskaźnik zabudowy wyznaczony w studium może być dookreślony (doprecyzowany) w planie miejscowym. (...) Zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wymogiem dotyczącym stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium jest, między innymi, zapisanie w studium ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników obejmujących zagospodarowanie oraz użytkowanie terenów, a w tym w szczególności minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazanie terenów do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. (...) Tym samym nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego unieważnienie zmiany Studium okoliczność, że wytyczne do planów miejscowych zawierają np. maksymalne wskaźniki wysokości zabudowy, a nie zawierają minimalnych wskaźników takiej wysokości."

Poglądem tym Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę jest nie tylko związany, ale również podziela go w całości.

Wobec powyższego, jako że skarżąca spółka nie wykazała skutecznie naruszenia przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia ani w stosunku do nieruchomości stanowiących jej własność, ani tym bardziej wobec całej uchwały, skarga została odrzucona na podstawie art. 58 ust. 5a p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.