Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2729/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. działając na podstawie art. 63 ust. 1 i 4 w związku z art. 68, art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1235 ze zm. zwanej w dalszej części ooś) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm. dalej k.p.a), a także w związku z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1391 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta G. z dnia [...].07.2014r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn: "Budowa ulicy [...] i tunelu pod torami kolejowymi do ulicy [...] w G. wraz z przebudową istniejącego układu komunikacyjnego"-etap I budowa ulicy [...] w G. oraz rozbudowa ul. [...] wraz z dowiązaniem do istniejącego układu komunikacyjnego".

Ponadto w punkcie II określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodny z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ze szczególnym uwzględnieniem:

1) Analizy stanu jakości powietrza atmosferycznego po zrealizowaniu przedmiotowego przedsięwzięcia z uwzględnieniem prognozowanej wielkości ruchu, wielości emisji pyłu PM10, PM2,5, C02 oraz NOx (należy uwzględnić m.in. komunikację miejską, sam. osobowe, przewóz towarów z przeładunków [...]). Należy przeanalizować skumulowany wpływ emisji zanieczyszczeń pochodzących z projektowanego układu drogowego, istniejącego układu komunikacyjnego, terenów [...], na jakość powietrza atmosferycznego na terenach istniejącej jak i projektowanej zabudowy mieszkaniowej.

2) Analizy oddziaływania akustycznego związanego z funkcjonowaniem przedmiotowej dr6gi przy uwzględnieniu prognozowanej wielkości ruchu (należy uwzględnić m.in. komunikację miejską, sam. osobowe, przewóz towarów z przeładunków [...]). Należy przeanalizować skumulowany wpływ emisji hałasu pochodzącego z projektowanego układu drogowego, istniejącego układu komunikacyjnego, terenów [...] na warunki życia i zdrowia mieszkańców na terenach istniejącej jak i projektowanej zabudowy mieszkaniowej.

3) Analizy skumulowanego oddziaływania nowo realizowanego układu drogowego z innymi istniejącymi bądź planowanymi przedsięwzięciami o takim samym lub podobnych charakterze.

4) Wskazania czy planowana droga będzie w dalszym ciągu powiązana z funkcją przewozu towarów z przeładunków [...] i działalności zakładów ulokowanych na terenie [...].

5) Charakterystyki obszaru oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia wraz z podaniem liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać.

6) Analizy możliwości wystąpienia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, na terenach przewidzianych pod przedmiotową inwestycję. Należy wskazać rodzaje potencjalnych zanieczyszczeń oraz sposoby ich zagospodarowania.

7) Analizy wpływu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia na obciążenie istniejącej infrastruktury technicznej.

8) Wskazania rodzaju zabudowy przeznaczonej do rozbiórki oraz sposobu jej aktualnego wykorzystania.

9) Analizy oddziaływania związanego ze wzrostem zrzutu do wód [...], wód z odwodnienia przedmiotowej drogi, odwodnienia terenów przyległych do drogi wraz z analizą zdolności kanalizacji [...] do przyjęcia tych wód. Należy przeanalizować także możliwość powstania kolejnych wylotów kanalizacji deszczowej do wód [...] oraz skutki zwiększenia dotychczasowej emisji do [...]. 10) Opisu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na klimat i jego zmiany oraz wpływu klimatu i jego zmian na przedsięwzięcie (adaptacja przedsięwzięcia do zmian klimatu).

11) Analizy możliwości zrealizowania przedmiotowego przedsięwzięcia na odcinku działki nr [...], obręb [...], w wariancie technicznym, umożliwiającym zachowanie dotychczasowej zabudowy przemysłowej.

12) Analizy wariantu alternatywnego przebiegu .drogi, wyłącznie po terenach [...].

13) Analizy skutków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w otoczeniu cennych historycznie i kulturowo obiektów G., jak i zwartej zabudowy mieszkalnej stanowiącej śródmieście miasta.

14) Analizy możliwych konfliktów społecznych, zwłaszcza w kontekście realizacji przedsięwzięcia na terenie działki nr [...], Obręb [...], oraz konfliktów społecznych wynikających z oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi.

Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie wniesione przez R. W., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2, w związku z art. 144 kpa, oraz art. 63 ust. 1 ooś ;

1. uchylił pkt II.1 w/w postanowienia w brzmieniu: "Analizy stanu jakości powietrza atmosferycznego po zrealizowaniu przedmiotowego przedsięwzięcia z uwzględnieniem prognozowanej wielkości ruchu, wielkości emisji pyłu PM10, PM2,5, CO2 oraz NOx (należy uwzględnić m.in. komunikację miejską, sam. osobowe, przewóz towarów' z przeładunków [...]). Należy przeanalizować skumulowany wpływ emisji zanieczyszczeń pochodzących z projektowanego układu drogowego, istniejącego układu komunikacyjnego, terenów [...], na jakość powietrza atmosferycznego na terenach istniejącej jak i projektowanej zabudowy mieszkaniowej.", i w tym zakresie orzekł:

"Analizy stanu jakości powietrza atmosferycznego po zrealizowaniu przedmiotowego przedsięwzięcia z uwzględnieniem w szczególności prognozowanej wielkości ruchu, wielkości emisji pyłu PM10, PM2,5, CO2 oraz NOx (należy uwzględnić m.in. komunikację miejską, sam. osobowe, przewóz towarów z przeładunków [...]). Należy przeanalizować skumulowany wpływ emisji zanieczyszczeń pochodzących z projektowanego układu drogowego, istniejącego układu komunikacyjnego, terenów [...], na jakość powietrza atmosferycznego.";

2. uchylił pkt II.2 postanowienia w brzmieniu: "Analizy oddziaływania akustycznego związanego z funkcjonowaniem przedmiotowej drogi przy uwzględnieniu prognozowanej wielkości ruchu (należy uwzględnić m.in. komunikację miejską, sam. osobowe, przewóz towarów z przeładunków [...]). Należy przeanalizować skumulowany wpływ emisji hałasu pochodzącego z projektowanego układu drogowego, istniejącego układu komunikacyjnego, terenów [...] na warunki życia i zdrowia mieszkańców na terenach istniejącej jak i projektowanej zabudowy mieszkaniowej.", i w tym zakresie orzekł:

"Analizy oddziaływania akustycznego związanego z funkcjonowaniem przedmiotowej drogi przy uwzględnieniu prognozowanej wielkości ruchu (należy uwzględnić m.in. komunikację miejską, sam. osobowe, przewóz towarów z przeładunków [...]). Należy przeanalizować skumulowany wpływ emisji hałasu pochodzącego z projektowanego układu drogowego, istniejącego układu komunikacyjnego, terenów [...] na terenach podlegających ochronie akustycznej.";

W pozostałej części utrzymał w mocy ww. postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, ze zm.), stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego w myśl art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy ooś wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z powyższym, wskutek wniosku Gminy Miasta G., reprezentowanej przez M. S. - Wiceprezydenta Miasta G., z dnia 24 lipca 2013 r., uzupełnionego pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r., RDOŚ w G., wszczął postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji.

Z uwagi na rodzaj wnioskowanego przedsięwzięcia, obowiązkiem organu prowadzącego ww. postępowanie było w pierwszej kolejności orzec, zgodnie z art., 59 ust. 1 pkt 2 ustawy ooś, w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. W związku z powyższym, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oraz zgodnie z uprzednio otrzymaną opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] grudnia 2014 r., RDOŚ w G. zaskarżonym postanowieniem nałożył obowiązek przeprowadzenia ww. oceny.

W toku analizowanego postępowania strony zostały zawiadomione przez organ I instancji poprzez publiczne obwieszczenie m.in. o: jego wszczęciu oraz o możliwości składania uwag i wniosków w przedmiotowym zakresie (obwieszczenie z dnia [...] sierpnia 2014 r.), a także o wydaniu zaskarżonego postanowienia (obwieszczenie z dnia [...] stycznia 2015 r.). Upublicznianie powyższych zawiadomień zostało dokonane z zachowaniem terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, wynikającego z art. 49 kpa, w urzędach: Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w G. (także w Biuletynie Informacji Publicznej) oraz Gminy Miasta G.

W dniu 9 lutego 2015 r., dochowując terminu przewidzianego przez kpa, zażalenie na powyższe postanowienie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) wniósł R. W., reprezentowany przez radcę prawnego M. B. Jak wynika z przedłożonych wypisów z rejestru gruntu, skarżący jest użytkownikiem wieczystym działki o nr ewid. [...], obręb [...], przez którą m.in. przebiega wnioskowane przedsięwzięcia, co tym samym czyni go stroną postępowania. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 63 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 5 oraz art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy ooś, poprzez sformułowanie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wyłącznie wobec etapu I przedsięwzięcia, a tym samym:

- uniemożliwienie przeprowadzenia wyczerpującej i kompleksowej oceny wpływu całości inwestycji na środowisko, a przez to przypisania poszczególnym oddziaływaniom właściwej rangi i wartości,

- sformułowanie niepełnego zakresu wymaganej analizy, tj. brak odniesienia się do rodzajów oddziaływań i elementów środowiska związanych z pozostałymi etapami przedsięwzięcia, co uniemożliwi ocenę skumulowanego oddziaływania wszystkich etapów inwestycji,

- doprowadzenie do możliwości określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nieskutecznych środków mitygujących negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia.

Rozpoznając ponownie sprawę Organ II instancji wskazał, że w wyniku analizy akt sprawy zebranych przez organ I instancji, GDOŚ pismem z dnia 13 marca 2015 r., zwrócił się do inwestora o wyjaśnienie i doprecyzowanie kwestii, które budziły wątpliwości. Powyższe dotyczyło rozbieżności wynikających z załączników graficznych dotyczących budowy kolektora deszczowego pod torami kolejowymi relacji [...], w obrębie [...] oraz ścieżki rowerowej w obrębie [...]. Pismem z dnia 25 marca 2015 r. wnioskodawca udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie. Ponadto w toku postępowania zażaleniowego, inwestor w piśmie z dnia 27 kwietnia 2015 r. przedłożył swoje stanowisko odnośnie zarzutów podniesionych przez skarżącego.

Zgodnie z wnioskiem z dnia 14 lipca 2014 r., a także wyjaśnieniami z dnia 14 listopada 2014 r. (pkt 4), obecnie inwestor zamierza zrealizować I Etap inwestycji pn.: "Budowa ulicy [...] i tunelu pod torami kolejowymi do ulicy [...] w G. wraz z przebudową istniejącego układu komunikacyjnego. W kip podano, iż w ramach powyższego etapu planowane jest wykonanie następujących zadań:

-Zadanie I: Budowa ul. [...] oraz rozbudowa ul. [...] wraz z. dowiązaniem do istniejącego układu komunikacyjnego oraz budowa ścieżek rowerowych;

-Zadanie II: Przebudowa układu drogowego i torowego oraz kolidującej infrastruktury naziemnej i podziemnej na terenie [...] S.A. (przebudowa ulicy [...] z dowiązaniem do ulic: [...]);

-Zadanie III: Budowa ulicy [...] z dowiązaniem do ulicy [...] i przebudowa kolidującej infrastruktury;

-Zadanie IV: Budowa kanału deszczowego na odcinku od ul. [...] do łącznika z ul. [...].

Jak wynika z ww. informacji, I Etap inwestycji nie obejmuje budowy tunelu pod torami kolejowymi do ulicy [...] w G., co potwierdzają załączniki graficzne przedłożone wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz uzupełnione w toku postępowania zażaleniowego (tj. Zał. 1: Orientacja, Zał. 3.1 - 3.3 Plan sytuacyjny oraz Zał. 4.1-4.2 obrazujące na podkładzie ewidencyjnym obszar realizacji i oddziaływania przedsięwzięcia). W odniesieniu do tak określonego zakresu prac, RDOŚ w G. wszczął postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji oraz nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, uznając tym samym, iż I Etap planowanej inwestycji stanowi samodzielne przedsięwzięcie.

Powyższe działanie organu I instancji zakwestionował skarżący, podnosząc w uzasadnieniu zażalenia, iż samo nawiązanie w nazwie inwestycji do jej etapowości wskazuje "w sposób nie budzący wątpliwości, że Inwestor już obecnie posiada co najmniej koncepcję i plan realizacji przedsięwzięcia jako całości": W jego opinii jednoznacznym jest, że inwestor planuje stworzyć ramę komunikacyjną między ul. [...] a terenem [...]), zaś sam I Etap nie dość, że nie realizuje ww. funkcji, to dodatkowo nie obrazuje wpływu całej inwestycji na środowisko.

Odnosząc się do ww. zarzutu, organ odwoławczy wskazał, iż sama nazwa, jaką oznaczono przedsięwzięcie, nie przesądza o jego zakresie. Dane dotyczące m.in. jego rodzaju, skali oraz usytuowania winny, zgodnie z wymogami art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś, zostać przedstawione w kip, załączanej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W oparciu o powyższe informacje, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji jest zweryfikowanie, czy planowana inwestycja wypełnia definicję przedsięwzięcia zawartą wart. 3 ust. 1 pkt 13 ooś. Z treści ww. przepisu wynika m.in., iż przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Zatem przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym oceny oddziaływania na środowisko, winna być cała inwestycja, mogąca w niektórych przypadkach składać się z cząstkowych przedsięwzięć powiązanych technologicznie. Aby móc zakwalifikować kilka zamierzeń inwestycyjnych do jednego przedsięwzięcia, poza powiązaniem technologicznym, podstawową kwestią jest realny zamiar ich realizacji. Tymczasem, zgodnie z deklaracją inwestora zawartą w piśmie z dnia 14 listopada 2014 r., w perspektywie najbliższych 10 - 15 lat Gmina Miasta G. nie planuje budowy tunelu pod torami kolejowymi, tj. II Etapu inwestycji Rozpoczęcie prac projektowych dla tego etapu, o ile nastąpi, inwestor przewiduje po roku 2020. Wyjaśniając zaś dysonans pomiędzy nazwą inwestycji, a przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania wskazano, iż: "Budowa tunelu pod torami [...] łączącego ulice [...] również była brana pod uwagę jako tak zwany "baypass" ścisłego [...]. Jednakże w toku prac planistycznych zmierzających do uzyskania niezbędnych zwód i decyzji administracyjnych oraz po analizie możliwości budżetowych Miasta inwestor doszedł do przekonania, iż wystąpienie o udzielenie pozwolenia na budowę i przystąpienie do realizacji tunelu pod torami kolejowymi w perspektywie najbliższych 6 lat jest niemożliwie. " (pismo z dnia 27 kwietnia 2015 r.).

Mając powyższe na uwadze w ocenie organu, bezzasadny jest zarzut skarżącego, który podnosi naruszenie przez RDOŚ w G. art. 63 ust. 1 (w oparciu o który organ rozstrzyga w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko) w zw. z art. 72 ust. 5 ooś. Przepis ten stanowi m.in., iż jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się, gdy wnioskodawca uzyskuje odrębnie decyzje inwestycyjne dla poszczególnych etapów przedsięwzięcia. Omawiane uregulowanie dotyczy sytuacji, gdy inwestor występuje z dwoma odrębnymi wnioskami o wydanie decyzji środowiskowej dla powiązanych ze sobą technologicznie zamierzeń inwestycyjnych. W obecnym stanie faktycznym wnioskodawca nie podjął zaś żadnych działań zmierzających do uzyskania omawianej decyzji dla II Etapu inwestycji. Co więcej, jak sam podkreśla, decyzja o jego realizacji zostanie podjęta w przyszłości. Wobec powyższego, prowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia w części, w jakiej nie wiadomo kiedy, a nawet czy w ogóle dojdzie do jego realizacji, jest bezzasadne i nieracjonalne, również w kontekście zapewnienia właściwego stanu środowiska. Tym samym w ocenie organu nietrafiony jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez RDOŚ w G. ww. przepisów prawa materialnego, jak również art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy ooś, na podstawie którego organ I instancji wskazał rodzaje oddziaływań oraz elementy środowiska wymagające szczegółowej analizy przy opracowaniu raportu o oddziaływaniu na środowisko (dalej: raport) I etapu inwestycji. Na marginesie należy zaznaczyć również, iż wbrew stanowisku skarżącego, to właśnie zobligowanie w chwili obecnej Gminy Miasta G. do sporządzenia szczegółowej dokumentacji środowiskowej również dla II Etapu ww. inwestycji, w sytuacji, gdy obecnie inwestor nie jest zdecydowany na jego budowę, narażałoby go na nieuzasadnione koszty.

W opinii GDOŚ, skarżący wskazując, iż analizowane postanowienie nie odnosi się do całej inwestycji, bezzasadnie odwołuje się do kryterium powiązania technologicznego pomiędzy obydwoma jej etapami w sytuacji, gdy przedsięwzięcie stanowiące przedmiot obecnie prowadzonego postępowania stanowi odrębną oraz samodzielną część większego zadania inwestycyjnego. Wskazać bowiem należy, iż możliwość samodzielnego funkcjonowania danej drogi w kontekście sieci dróg, nie pozwala mówić o połączeniu technologicznym, lecz o połączeniu poszczególnych dróg w jednolitą sieć transportową definiowaną w kategoriach powiązań funkcjonalnych. Gdyby bowiem o powiązaniu technologicznym decydował sam fakt fizycznego. włączenia przedsięwzięcia drogowego do istniejącej sieci drogowej, to każde przedsięwzięcie drogowe musiałoby obejmować ocenę wpływu na środowisko wszelkich elementów systemu dróg w skali kraju, gdyż sieć drogowa z założenia tworzy jedną całość. Zatem dopuszczalne jest wyłączenie danego przedsięwzięcia drogowego z większego zadania infrastrukturalnego o ile stanowi naturalnie wyodrębnione, samodzielne przedsięwzięcie, a powyższe działanie nie prowadzi do uniknięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko (wraz z oceną kumulowania się oddziaływań).

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie spełnione jest kryterium samodzielności funkcjonalnej planowanej drogi, gdyż po jej wybudowaniu wypełni zakładane cele polegające m.in. na odciążeniu ruchu w ścisłym [...] G., niezależnie od tego, czy tunel pod torami kolejowymi do ulicy [...] zostanie zrealizowany. Z informacji przedstawionych przez inwestora w pismach z dnia 14 listopada 2014 r. oraz 27 kwietnia 2015 r. wynika, że rejon [...] to obszar, wokół którego znajdują się: dworzec autobusowy i kolejowy, hala targowa, a także budynki sądu i banku - jest to zatem miejsce generujące bardzo duży ruch. Rolą wnioskowanego przedsięwzięcia jest wyprowadzenie tranzytowego ruchu pojazdów jadących z [...] poza "wąskie gardło" jakim jest [...]. Ponadto w przyszłości wybudowana ulica [...] oraz rozbudowana ulica [...] (zadania uwzględnione we wniosku z dnia 14 lipca 2014 r.) będą stanowiły główną arterię komunikacyjną wyprowadzającą nowo generowany ruch z pobliskich terenów przeznaczonych pod rozwój inwestycyjny (tj. [...]) w kierunku ulicy [...] i dalej poprzez [...] lub do [...]. Jak wynika z powyższego, wnioskowane przedsięwzięcie (I Etap inwestycji) stanowi autonomiczne rozwiązanie komunikacyjne, którego funkcjonowanie nie jest uzależnione od realizacji II Etapu inwestycji.

Jednocześnie GDOŚ podkreślił, iż celem oceny oddziaływania na środowisko prowadzonej w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest analiza skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko wraz z doborem, w oparciu o jej wyniki, odpowiednich środków ograniczających lub minimalizujących znacząco negatywne oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Sama zaś ocena zasadności koncepcji realizowanej przez dane przedsięwzięcie, w tym jego aspektów technicznych i ekonomicznych, należy do inwestora.

Istotnym zdaniem organu, w kontekście podnoszonych zarzutów jest również fakt, iż wyodrębnienie I Etapu planowanej inwestycji, jako samodzielnego przedsięwzięcia w żaden sposób nie doprowadziło do obejścia obowiązków wynikających z Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1) oraz ustawy ooś, jak sugeruje skarżący, bowiem analizowanym postanowieniem organ l instancji nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wnioskowanego przedsięwzięcia.

Mając powyższe na uwadze, GDOŚ nie podzielił obaw skarżącego, w opinii którego objęcie wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach l Etapu inwestycji, może doprowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, określonej wart. 7 kpa.

Odnosząc się do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, wskazał, iż RDOŚ w G., czyniąc zadość wymogom wynikającym z przepisów kpa, w tym. m.in. art. 107 § 3, przedstawił szczegółową analizę uwarunkowań, o których mowa wart. 63 ust. 1 ustawy ooś, w odniesieniu do l Etapu inwestycji. Ponadto, określając zakres raportu, organ l instancji zasadnie uznał konieczność dokonania szczegółowej analizy m.in.: a) oddziaływania akustycznego planowanego przedsięwzięcia, które, zgodnie z przedłożoną kip, może spowodować przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu zwłaszcza w porze nocy w perspektywie 2025 roku (pkt. lI.2 zaskarżonego postanowienia), b) wpływu przedsięwzięcia na stan jakości powietrza atmosferycznego (pkt. lI.l zaskarżonego postanowienia).

RDOŚ w G. nieadekwatnie sformułował jednak zakres raportu w odniesieniu do ww. rodzajów oddziaływań. Stosowne analizy akustyczne, w tym uwzględniające oddziaływania skumulowane, winny być bowiem wykonane w odniesieniu do terenów chronionych przed hałasem, określonych w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych pomiarów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014, poz. 112 ze zm.), a nie jak to wskazał organ l instancji w pkt. lI.2 zaskarżonego postanowienia "warunków życia i zdrowia mieszkańców na terenach istniejącej jak i projektowanej zabudowy mieszkaniowej". Zgodnie z art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232), zwanej dalej: POŚ, podstawą do wyodrębnienia takich terenów jest ich przeznaczenie przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w razie braku ww. planu, art. 115 POŚ nakazuje dokonanie omawianej kwalifikacji na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż ewentualnie wprowadzane działania minimalizujące ponadnormatywny poziom hałasu powinny odnosić się do aktualnie zagospodarowanych terenów chronionych akustycznie, a nie do planowanych na nich zamierzeń inwestycyjnych. Analogiczna sytuacja dotyczy oddziaływania omawianego przedsięwzięcia na stan jakości powietrza atmosferycznego, którego ocena winna być przeprowadzana w odniesieniu do kryteriów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031), tj. z uwagi na ochronę zdrowia ludzi oraz roślin. Wobec powyższego GDOŚ dokonał stosownej korekty punktów lI.1 oraz II.2 zaskarżonego postanowienia.

Ponadto organ l instancji, mając na uwadze, iż w ocenie oddziaływania na środowisko kwestie związane z wystąpieniem konfliktów społecznych winny zostać szczegółowo przeanalizowane, zasadnie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 68 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy ooś, zobowiązując inwestora do przeanalizowania, zgodnie z postulatami skarżącego, możliwości zrealizowania przedmiotowego przedsięwzięcia w granicach działki nr [...], obręb [...], w wariancie technicznym, umożliwiającym zachowanie dotychczasowej zabudowy przemysłowej (Pkt. Il.11 postanowienia), a także dokonania analizy wariantu alternatywnego drogi, wyłącznie po terenach [...] (pkt. II.12 postanowienia). W tym miejscu organ podkreślił, że nałożenie powyższych obowiązków na inwestora nie stoi w sprzeczności z uwarunkowaniami przedstawionymi w kip (str. 30). z których wynika, że: "Na obszarze planowanej inwestycji drogowej obowiązuje m.p.z.p., który w sposób jednoznaczny, lokalizuje obiekt (planowany układ drogowy) w przestrzeni, w związku z czym nie ma praktycznie możliwości wariantowania przebiegów sytuacyjnych. Odwołać się bowiem należy do wyjątku zawartego wart. 80 ust. 2 ooś, zgodnie z którym w przypadku postępowania w sprawie wydania decyzji dla drogi publicznej, nie ma obowiązku ustalenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, inwestor, wyznaczając przebieg drogi publicznej, nie jest związany zapisami zawartymi w ww. planie.

Skargę na niniejsze postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. W., zarzucając mu:

1) naruszenie art. 63 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 5 i art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. ooś, polegające na tym, ze zaskarżone postanowienie ustalając przedmiot i zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko (dalej: raport) wadliwie nakazuje ocenę wyłącznie Etapu I przedsięwzięcia, a tym samym:

- nie odnosi się do całego przedsięwzięcia,

- nie określa w odniesieniu do Etapu II i innych jego etapów rodzajów oddziaływań oraz elementów środowiska wymagających szczegółowej analizy, co czyni zakres analizy niezupełnym co najmniej w zakresie, w jakim będzie to niezbędne dla oceny skumulowanego oddziaływania wszystkich etapów ww. przedsięwzięcia, jak też całego przedsięwzięcia,

- powoduje, że w ramach postępowania nie będzie możliwa wyczerpująca i kompleksowa ocena oddziaływań całości inwestycji na środowisko, jak też oddziaływaniom tym nie będzie przypisana właściwa wartość i ranga,

- zagraża naruszeniem przy rozpatrywaniu sprawy zasady prawdy obiektywnej statuowanej wart. 7 kpa,

- może prowadzić do ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które nie będą efektywnie chronić środowiska przed jej negatywnym oddziaływaniem;

2) art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 3, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, w tym:

- pominięcie, iż teren na którym ma być realizowana inwestycja objęty jest miejscowymi p1anami zagospodarowania przestrzennego,

- przyjęcie, że inwestor nie zamierza realizować II Etapu inwestycji;

3) art. 3 pkt 13 ustawy OOŚ poprzez uznanie, że realizacja Etapu I i Etapu II tej samej inwestycji nie stanowi jednego przedsięwzięcia, choć będzie ona polegała na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania tego samego terenu i są one powiązane technologicznie;

4) art. 144 w zw. z art. 139 kpa poprzez naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść podmiotu wnoszącego środek zaskarżenia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia GDOŚ z dnia [...].06.2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego Organ orzekał w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny, tym samym nie rozpoznał sprawy co do jej istoty. Jak wynika bowiem z uzasadnienia postanowienia, podważając adekwatność ukształtowanego przez RDOŚ w G. zakresu raportu, przywołał obowiązujące przepisy podkreślając, iż co do zasady ocena czy dany teren powinien być traktowany jako chroniony przed hałasem powinna odbywać się w oparciu o obowiązujące plany miejscowe (art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późno zm. - dalej POŚ), zaś w przypadku ich braku względem ich faktycznego zagospodarowania (art. 115 POŚ). Następnie wyciągnął on z nich konkluzję, że w tej sprawie ocena powinna odnosić się do aktualnego zagospodarowania, a nie do planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Tym samym Organ potwierdził, że przy orzekaniu nie badał czy teren inwestycji jest objęty miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz nie miał świadomości, iż one istnieją. Gdyby organ dostrzegł, iż plany te istnieją, to nie byłoby potrzeby przywoływania art. 115 POS albo dokonałby chociażby rozróżnienia między poszczególnymi terenami. Nie narzucałby także, aby przyszłe analizy prowadzone były względem aktualnego zagospodarowania, a nie względem planowanych zamierzeń. Wynika to z tego, że celem planów miejscowych nie jest zreferowanie stanu istniejącego, a zaprojektowanie stanu przyszłego wedle potrzeb wspólnoty gminnej. Tym samym plany miejscowe kształtują ramy do realizacji inwestycji przyszłych. Dotyczy to szczególnie terenów, które dopiero będą zagospodarowywane wedle koncepcji rozwoju miasta (tu: okolice planowanej ulicy [...] będą stanowiły przyszłe [...]). Odnoszenie się zatem do stanu przed zagospodarowaniem nie tylko narusza przepisy, ale będzie powodowało zniekształcenie wyników przyszłej analizy. Jest to tym bardziej istotne, że wzdłuż owej drogi zaprojektowane (planistycznie) zostały tereny mieszkaniowe, a obecnie są tam tereny przemysłowe. Przedmiotowe zaniedbanie oprócz niedostrzeżenia istoty sprawy skutkowało uchyleniem prawidłowo sformułowanego przez RDOŚ obowiązku oraz nakazuje interpretację przepisów contra legem.

Skarżący zwraca także uwagę, że wskazana przez Organ lakonicznie podstawa prawna rozstrzygnięcia (art. 138 § 1 i 2 kpa w zw. z art. r: 144 kpa oraz art. 63 ust. 1 ustawy ooś) nie pozwala stwierdzić, iż wadą objęte jest jedynie uzasadnienie postanowienia. Nie mniej istotnym jest, że pomimo istnienia w aktach materiału dowodowego, potwierdzającego, iż Etap I i Etap II stanowią w sensie prawnym (wedle definicji legalnej przedsięwzięcia - art. 3 pkt 13 ustawy ooś) i faktycznym jedynie kolejne stadia realizacji jednego przedsięwzięcia, Organ traktuje je jako oddzielne i niezwiązane ze sobą inwestycje. Podstawą zlekceważenia owego materiału dowodowego jest natomiast ogólnikowe oświadczenie Inwestora. Jest to tym bardziej zaskakujące, że to Wnioskodawca zadecydował - o zakresie prowadzonego postępowania ustalając, iż będzie ono dotyczyło inwestycji polegającej na "budowie ulicy [...] i tunelu pod torami- kolejowymi do ulicy [...] w G. wraz z przebudową istniejącego układu komunikacyjnego". W tym kontekście Organ nie ma prawa przesądzać, iż w tak określonym przedmiocie postępowania część inwestycji polegająca na budowie tunelu nie będzie realizowana (stanowiłoby to bowiem naruszenie art. 61 § 1 kpa). Nie był on władny do takiego działania pomimo wystąpienia do Inwestora z prośbą o wyjaśnienia, albowiem jak wynika z lektury uzasadnienia decyzji w odpowiedzi stwierdzono jedynie, że nie wiadomo kiedy rozpoczęte zostaną projektowanie i realizacja Etapu II. Powyższych ustaleń nie może zmienić okoliczność, iż Inwestor wymijająco odnosi się do prognoz rozpoczęcia realizacji Etapu II i nie może się zdecydować kiedy to nastąpi. O ile bowiem jeszcze w piśmie z 14 listopada 2014 r. realizacja tunelu nie miała nastąpić w perspektywie najbliższych 10 - 15 lat, to już w piśmie z 27 kwietnia 2015 r. okres ten został skrócony do 6 lat.

Nie bez znaczenia w ocenie skarżącego, pozostaje także okoliczność, że przyczyną z powodu, której Inwestor nie określa jednoznacznie daty realizacji Etapu II i jak należy przypuszczać dzieli inwestycję na części jest okoliczność, iż nie ma on obecnie zapewnionego finansowania (por. s. 5 uzasadnienia postanowienia). Tym samym zmiana jego sytuacji finansowej (uchwalenie odpowiedniego budżetu albo uzyskanie dofinansowania) przyspieszy realizację spornych robót, a proces inwestycyjny dla Etapu II może ruszyć równolegle do realizacji Etapu I. Nie oznacza to zatem, iż Inwestor nie zdecydował się jeszcze, czy inwestycję realizować. Jest wręcz przeciwnie, choć nie ma on pewności kiedy uda mu się to uczynić (szczególnie, że podjął on już pierwsze działania w celu jej realizacji -prace planistyczne, działania zmierzające do uzyskania zgód i decyzji administracyjnych, analizy możliwości finansowych s.5 uzasadnienia postanowienia). Ponadto skoro tłumaczy on, że nie ma pieniędzy na realizację Etapu II, to oznacza, iż wie choć w przybliżeniu ile będzie on kosztowało. Do tego inwestor nie jest zdecydowany na jego budowę ( ... )" - odnośnie do realizacji Etapu II - s. 5 in fine uzasadnienia postanowienia. Okoliczności te w jego ocenie czynią odrzucony przez Organ zarzut Skarżącego, dotyczący posiadania przez Inwestora "co najmniej koncepcji i planu realizacji przedsięwzięcia jako całości", aktualnym. Tym bardziej, że fakt fizycznego i funkcjonalnego powiązania obu Etapów nie został w żaden sposób zakwestionowany (ciężar dowodu spoczywa na Organie). Przywoływana przez Organ ocena realności planów Inwestora oraz niepodjęcie przezeń działań zmierzających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Etapu I schodzi w kontekście nadrzędności ochrony środowiska na plan dalszy.

Ewentualne obecne niezdecydowanie w zakresie podejmowania działań w celu realizacji robót budowlanych związanych z Etapem II jest przy tym nieistotna z punktu widzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Nie ma bowiem reguł, z których wynikałoby, aby oceniane środowiskowo były wyłącznie inwestycje, które będą realizowane w przeciągu roku czy dwóch od uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ani takich, z których wynikałoby, że środowisko ma być chronione tylko i wyłącznie wtedy, gdy inwestor wyznaczył już sobie definitywne daty oraz szczegóły realizacji zamierzenia inwestycyjnego: Cezury takiej nie wyznacza także przywołany w uzasadnieniu decyzji okres 6 lat, który może być wiązany z okresem w jakim inwestor może posłużyć się uzyskaną decyzją środowiskową. Decyduje on bowiem wyłącznie o tym, iż po jego upływie nie można się powołać na istnienie nadanych nią uprawnień. W przeciwnym wypadku do obejścia przepisów ograniczających dopuszczalność realizacji inwestycji ingerujących w środowisko wystarczyłoby oświadczenie Inwestora, iż jeszcze nie zdecydował czy inwestycja będzie realizowana. Na marginesie należy także wskazać, iż określony przez Inwestora okres 6 lat na "wystąpienie o udzielenia pozwolenia na budowę i przystąpienie do realizacji tunelu pod torami kolejowymi" (s. 5 uzasadnienia postanowienia) w realiach procesu inwestycyjnego wcale nie jest terminem odległym, albowiem aby wstąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę powinien on co do zasady uzyskać nie tylko decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także wykonać dokumentację projektową, uregulować problemy własnościowe oraz skompletować pozostałą dokumentację inwestycji. Oznacza to także, że wolą inwestora jest wystąpienie z przywołanym wnioskiem oraz rozpoczęcie robót jeszcze przed upływem okresu ważności decyzji środowiskowej, która zostanie wydana w tym postępowaniu.

Skarżący podkreślił, że nie ma także powodów, aby uznać, iż samodzielność jednego z etapów danej inwestycji decyduje o tym, że roboty z nim związane stanowią oddzielną inwestycję i nie powinny być wiązane jako całość z pozostałymi etapami tej inwestycji. Owa samodzielność decydować może bowiem jedynie o dopuszczalności uzyskania osobnego pozwolenia na budowę dla tego etapu". Istotnym jest natomiast, że postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań ma inny cel i przedmiot ochrony niż postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jego specyfiką jest bowiem imperatyw wszechstronnej oceny całości uwarunkowań związanych z całością procesu inwestycyjnego, aby na jak najwcześniejszym etapie inwestor uzyskał rzetelną informację czy z uwagi na lokalne uwarunkowania środowiskowe może być ona zrealizowana. Konstrukcja ta służyć ma także swoistej prewencji przed podjęciem działań, które mogłoby wywołać negatywny wpływ na środowisko. Nie sposób zgodzić się zatem z konkluzją Organu, że w niniejszej sprawie ocena Etapu II nie powinna się odbyć. Jest ona tym bardziej zaskakująca, że Organ nie podjął żadnych działań w celu sprawdzenia czy takie rozdrobnienie procesu inwestycyjnego nie doprowadzi do sytuacji, w której Inwestor zostanie pośrednio zwolniony z obowiązku ubiegania się o osobną decyzję środowiskową dla Etapu II (z uwagi na to, że zakres tych robót nie byłby kwalifikowany jako przedsięwzięcie wymagające badania pod tym kątem) albo czy nie wpłynie to na zakres analizy w ramach ewentualnego osobnego postępowania. Zdaniem Skarżącego oprócz nierozpoznania istoty sprawy oznacza to, iż dochodzi do uniemożliwienia oceny istnienia oddziaływań skumulowanych oraz naruszenia zakazu dzielenia przedsięwzięć. Niedopuszczalność takiego postępowania została jednoznacznie podkreślona w wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 25 lipca 2008 r. w sprawie C-142/07 , który dotyczył przebudowy dróg w Madrycie.

Rozstrzygnięcie Organu w ocenie strony, prowadzi do tego, iż w praktyce dojdzie do sytuacji zwanej w judykaturze "salami slicing" (wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 września 2004 r. w sprawie C-227/01 - Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Hiszpanii").

Ponadto, zdaniem skarżącego okoliczność, iż Organ uznał jego twierdzenia za bezzasadne, prowadziła do pogorszenia jego sytuacji. Narusza to wyrażony wart. 144 w zw. z 139 kpa zakaz reformationts in peius. Ograniczanie bowiem zakresu analizy - tak dla hałasu jak i poziomu zanieczyszczeń do powietrza - wyłącznie do aktualnego stanu zagospodarowania jest nie tylko orzeczeniem na niekorzyść wnoszącego środek zaskarżenia, lecz także działaniem nieprawidłowym. Z uwagi na obecny kształt zagospodarowania projektuje ono bowiem przyszłe zanieczyszczenie w skali, która może być niedopuszczalna z punktu widzenia wykorzystania terenów sąsiadujących z drogą. Analizowana inwestycja drogowa ma między innymi umożliwić realizację i skomunikowanie nowych terenów mieszkaniowych na obszarze [...]. W konsekwencji pomijanie oddziaływania na tereny, których rozwojowi ma służyć owa infrastruktura (a więc na cel jej realizacji) jest niedopuszczalne. Nieprawidłowo uchylono także część postanowienia RDOŚ nakazującą analizę inwestycji pod kątem wpływu "na warunki życia i zdrowia". Jak bowiem wynika z art. 62 ust. 1pkt 1 ustawy ooś zdrowie i warunki życia są podstawowym kryterium analizy w ramach postępowania ocenowego. Dokonywana przez organ prowadzący postępowanie analiza musi zaś odbywać się w oparciu o raport ooś. Okoliczności te są szczególnie ważne dla Skarżącego, gdyż jego nieruchomość została w planie miejscowym wprowadzonym w życie uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] września 2014 r . w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] w G., rejon ulic [...] włączona do karty terenu 01. Zgodnie z przeznaczeniem tego terenu ma on zostać wykorzystany pod budownictwo mieszkaniowe. Tym samym zakres obowiązków nałożonych na Inwestora może mieć wpływ na życie i zdrowie Skarżącego (jako potencjalnego mieszkańca tych terenów), zaś ograniczenie go rozstrzygnięciem Organu spowodowało ograniczenie zakresu ochrony i możliwość rozważenia oddziaływania na te aspekty względem wzorca ukształtowanego przez RDOŚ. Uczyniono to także bez wykazania zaistnienia niezbędnych po temu przesłanek. Wedle ustawodawcy Organ miałby prawo podjąć takie rozstrzygnięcie tylko i wyłącznie w przypadku wykazania rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Wobec takiego braku nawet gdyby zmiany wprowadzone przez Organ uznać za uzasadnione merytorycznie, to jego rozstrzygniecie nie może się ostać (naruszałoby to nie tylko art. 144 w zw. z 139 kpa, ale także zasady praworządności, przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Podstawę zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie z dnia [...] czerwca 2015r. [...] Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn: "Budowa ulicy [...] i tunelu pod torami kolejowymi do ulicy [...] w G. wraz z przebudową istniejącego układu komunikacyjnego"- etap I budowa ulicy [...] w G. oraz rozbudowa ul. [...] wraz z dowiązaniem do istniejącego układu komunikacyjnego", oraz określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Akt ten, jak również utrzymany nim w mocy (w części) postanowienie z dnia [...] stycznia 2015r. [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. zapadły w oparciu o unormowania ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1235 ze zm. zwanej w dalszej części ooś). Przewidują one dwie kategorie przypadków, w których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Pierwsza dotyczy planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 u.o.ś.), natomiast druga planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny stwierdzony został na podstawie art. 63 ust. 1 (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.ś.). W niniejszej sprawie zamierzenie inwestora zostało prawidłowo zakwalifikowane przez organy do drugiego z wymienionych wyżej rodzajów przedsięwzięć. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać, iż stosownie do § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, ze zm.), objęta niniejszym postępowaniem inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego w myśl art. 71 ust. 2 pkt. 2 ooś wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana. Wobec powyższego, właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ – w niniejszej sprawie RDOŚ - zobowiązany był przy łącznym uwzględnieniu uwarunkowań określonych w art. 63 ust. 1 tj. rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, jego usytuowania z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaju i skali możliwego oddziaływania do zdecydowania w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przed rozstrzygnięciem w tym zakresie organ zasięgnął - stosownie do art. 64 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.o.ś. - opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Mając zatem na uwadze przedłożone przez stanowisko, jak też okoliczności wymienione w art. 63 ust. 1 u.o.ś., a wynikające z opisu przedsięwzięcia w dotyczącej go karcie informacyjnej organ zdecydował o konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu postanowienia szczegółowo przedstawił motywy, którymi się kierował. Przede wszystkim wskazano, że inwestycja znajduje się poza obszarami NATURA 2000. Uwzględnił także, że z uwagi na charakter i planowany zakres inwestycji istnieje ryzyko, iż spowoduje ona szereg negatywnych oddziaływań m.in. na klimat akustyczny, stan jakości powietrza.

Jednocześnie w myśl art. 63 ust. 4 o.o.ś. organ I instancji określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przy uwzględnieniu brzmienia art. 66 u.o.ś. ustanawiającego wymogi w tym zakresie.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi należy podnieść, że ocena oddziaływania na środowisko, której obowiązek przeprowadzenia w niniejszej sprawie stwierdził RDOŚ jest etapem wstępnym, prowadzącym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym dopiero po przedłożeniu przez inwestora raportu możliwa jest szczegółowa ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Raport jest istotnym elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Ten etap postępowania pozwala zatem organowi jedynie zorientować się, jakie ewentualnie zagrożenia dla środowiska mogą wystąpić, by następnie tj. w decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 u.o.ś. (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach) właściwie określił uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Należy także podnieść, że skonkretyzowanie w decyzji środowiskowej warunków, pod którymi dopuszczalna jest realizacja zamierzonej inwestycji, nie przesądza jeszcze o jej faktycznej realizacji. Wspomniana decyzja wskazuje jedynie kształt inwestycji w aspekcie wymogów ochrony środowiska, dopuszczając jej realizację w wariancie dla środowiska najkorzystniejszym. Dopiero zaś na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, tzn. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę następuje materializacja warunków określonych w decyzji środowiskowej.

Niemniej jednak w ocenie Sądu wbrew podniesionym w skardze zarzutom, w rozpoznawanej sprawie słusznie organy przyjęły, iż w przypadku planowanej inwestycji biorąc pod uwagę jej zakres, cel oraz planowany efekt nie ulega wątpliwości, iż może być ona uznana za samodzielne przedsięwzięcie. Na rozstrzygnięcie to nie może mieć przy tym wpływu nazwa inwestycji podana przez inwestora. O tym z jaką dokładnie inwestycją mamy do czynie decyduje bowiem informacja zawarta w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Okoliczność, iż zgodnie z m.p.z.p. oraz koncepcją i planem realizacyjnym docelowo planowane jest stworzenie przez inwestora na tym obszarze pełnej ramy komunikacyjnej między ul. [...] a terenem [...], nie uzasadnia jeszcze obowiązku łącznego realizowania tej koncepcji jako jednak inwestycji. Jak bowiem wykaząły organy oceniany na etapie niniejszego postępowania etap I może istnieć samodzielnie, jako indywidualna droga i spełniać cel jakim jest odciążenie ścisłego [...]. Okoliczność przyjęcia przez inwestora określonej koncepcji nie przesądza jeszcze o obowiązku jej łącznej realizacji, czy też realizacji w ogóle.

Ponadto w ocenie Sądu nieporozumieniem jest podniesienie na gruncie niniejszej sprawy zarzutu określanego terminem salami slicing, oznaczającym dzielenie przedsięwzięcia wymagającego oceny środowiskowej na kilka mniejszych zamierzeń, które ze względu na swoje jednostkowe parametry takiej oceny nie wymagają i są realizowane jednocześnie lub etapowo w ramach formalnie odrębnych procesów inwestycyjnych jedynie w tym celu, by uniknąć przeprowadzania oceny całego podzielonego tak przedsięwzięcia. Jak wskazano na wstępie w myśl art. 59 ust. 1 ooś oceny wymaga realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym w odniesieniu do przedsięwzięć mogących w ten sposób oddziaływać zawsze jest to wymóg obligatoryjny, niedoznający wyjątków, zaś w przypadku przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko tj. w niniejszym – fakultatywny, uwarunkowany stwierdzeniem obowiązku przeprowadzenia oceny na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Ten warunek został w sprawie spełniony, gdyż zaskarżonym postanowieniem organ I instancji stwierdził obowiązek oceny, zobowiązując inwestora do przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, będącego punktem wyjścia do oceny polegającej, jak już wspomniano, przede wszystkim na weryfikacji tego dokumentu. Postanowienie to sprawia, że podział przedsięwzięć na przedsięwzięcia zawsze i potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko zasadniczo traci na znaczeniu. Inaczej byłoby w razie, gdyby postanowienie to miało odmienną treść, gdyż wówczas ocena nie byłaby przeprowadzona, a inwestor mógłby poprzestać na sporządzeniu karty informacyjnej przedsięwzięcia, będącej – w świetle definicji przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy – dokumentem zawierającym jedynie podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu. Nie doszłoby wówczas ani do zasięgnięcia opinii organu inspekcji sanitarnej, ani do zapewnienia udziału społeczeństwa, gdyż stosownie do art. 77 ust. 1 i art. 79 ust. 1 ustawy te etapy czy elementy postępowania muszą poprzedzać wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach wyłącznie, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zarzut określany jako salami slicing mógłby być zatem rozważany tylko w sytuacji, gdyby obowiązek przeprowadzenia oceny nie został nałożony, gdyż wtedy zaliczenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego do grupy przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko miałoby konsekwencje prawne, sprowadzające się do odstąpienia od środowiskowego postępowania specjalistycznego, w którym można byłoby dokładnie zbadać wpływ tego zamierzenia na środowisko przed podjęciem decyzji inwestycyjnej (realizacyjnej).

Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż zgodnie z wytycznymi organu I instancji raport ma zawierać m.in. analizę skumulowanego oddziaływania nowo realizowanego układu drogowego z innymi istniejącymi bądź planowanymi przedsięwzięciami o takim samym lub podobnym charakterze (pkt. II.3 postanowienia organu I instancji).

Za bezpodstawny należy także uznać zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organy ustaleń m.p.z.p. Wskazać należy, że w myśl art. 80 ust. 2 u.o.ś., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami właśnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, konieczność poczynienia ustaleń dotyczących takiej zgodności aktualizuje się zatem dopiero na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zaś tak jak w niniejszej sprawie, na etapie wydawania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tym samym uwagi skarżącego w zakresie nie uwzględnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ocenie Sądu są przedwczesne.

Wbrew zarzutom skargi Sąd podzielił także stanowisko organu II instancji w zakresie konieczności uchylenia, a następnie zmiany brzmienia pkt. II. 1 i II. 2 postanowienia organu I instancji. W skardze podniesiono, iż GDOŚ, dokonując zmiany w/w punktów zmniejszył katalog nałożonych na inwestora obowiązków, czym wbrew zakazowi określonemu wart. 139 kpa, pogorszył sytuację strony skarżącej. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, iż organ II instancji w powyższych punktach postanowienia RDOŚ nie zakwestionował konieczności dokonania przez inwestora szczegółowej analizy oddziaływania akustycznego planowanego przedsięwzięcia oraz jego wpływu na stan jakości powietrza atmosferycznego, a jedynie zakres tych analiz. Słusznie organ uznał bowiem, że w świetle obowiązujących przepisów:

1. analiza akustyczna winna być zaś dokonywana w odniesieniu do wszystkich rodzajów terenów chronionych przed hałasem, określonych w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112 ze zm.), znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

2. narzędziem pozwalającym na wyodrębnienie terenów podlegających ochronie akustycznej jest zaś ich przeznaczenie przewidziane w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232), dalej: POŚ), a w przypadku jego braku, omawianej kwalifikacji dokonuje się na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów (art. 115 POŚ). Z kolei kryterium w odniesieniu, do którego przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na stan jakości powietrza atmosferycznego, jest zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031), ochrona zdrowia i życia ludzi oraz roślin.

Jak wynika z powyższego dokonana korekta ww. zapisów postanowienia miała na celu wyznaczenie prawidłowego zakresu analiz, do wykonania których został zobowiązany inwestor. Wbrew twierdzeniom skarżącego, to właśnie zakres analiz akustycznych określonych przez organ I instancji, odnoszący się wyłącznie to jednego typu terenów chronionych akustycznie, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej, był niepełny, a w przypadku zakresu analizy wpływu przedsięwzięcia na stan jakości powietrza, nie odpowiadał wymogom obowiązujących przepisów prawa. Ponadto błędny jest pogląd przedstawiony w skardze, jakoby powinnością GDOŚ było dokonanie rozróżnienia terenów, dla których kwalifikacja pod kątem ochrony akustycznej winna być przeprowadzona na podstawie art. 114 POŚ, oraz tych, wobec których zastosowanie będzie miał art. 115 POŚ. Oczywistym jest bowiem, iż podmiotem, na którym ciąży obowiązek dokonania powyższych ustaleń, z uwagi choćby na fakt, iż stanowią one podstawowe dane wyjściowe do przeprowadzenia analizy akustycznej, jest inwestor. Rolą organu prowadzącego postępowanie : w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zaś m.in. weryfikacja ustaleń zaprezentowanych w raporcie sporządzonym przez wnioskodawcę. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie GDOŚ naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 3, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.

Za niezrozumiały należy także uznać zarzut skarżącego, w którym podniósł, iż tutejszy organ nakazał przeprowadzenie analizy akustycznej w "odniesieniu do aktualnego zagospodarowania, a nie do planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Jak wskazano bowiem wcześniej, oceny kwalifikacji terenów chronionych akustycznie dokonuje się w pierwszej kolejności na podstawie ich przeznaczenia w istniejących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które, jak sam skarżący podkreśla, wyznaczają ramy m.in. dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. A zatem uwzględniając w analizie akustycznej przeznaczenie terenu przypisane w ww. akcie prawa miejscowego, ocenie poddawany jest także wpływ przedsięwzięcia na dopuszczony na tym obszarze rodzaj inwestycji (np. budownictwo mieszkaniowe). Mając powyższe na uwadze, za chybiony należy uznać zarzut ograniczenia przez GDOŚ zakresu analizy - tak dla hałasu jak i poziomu zanieczyszczeń - wyłącznie to aktualnego stanu zagospodarowania, który, jak wyjaśniono powyżej, wynika z błędnej interpretacji przez skarżącego uzasadnienia postanowienia GDOŚ . Brak jest zatem podstaw do uznania, aby zaskarżone orzeczenie GDOŚ "pogorszyło sytuację skarżącego ", a tym samym naruszało art. 139 kpa.

Konkludując Sąd uznał, że wydając kwestionowane postanowienia organy uwzględniły wszystkie kwestie wynikające z art. 63 ust. 1 ooś. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podały w sposób wystarczająco obszerny, jakie względy miały w tej kwestii istotne znaczenie tj. przesądzający o konieczności przeprowadzenia w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia postępowania dotyczącego jego oddziaływania na środowisko. Organ nałożył jednocześnie obowiązek sporządzenia raportu odpowiadającego wymogom art. 66 u.o.ś.

GDOŚ, rozpoznając z kolei zażalenie skarżącego, dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, odnosząc się równocześnie do argumentacji środka zaskarżenia.

Z podanych wyżej względów Sad na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.