Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 985/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1, 145 par 1, 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie GINB wyjaśnił, że ww. postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] oraz [...]i pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz wewnętrznymi instalacjami na działce nr ewid. [...], oraz zjazdu publicznego z drogi powiatowej (działka nr ewid. [...]) na działkę nr ewid. [...] i zjazdu publicznego z drogi gminnej (działka nr ewid. [...]) na działkę nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Na to postanowienie [...] złożył zażalenie.

GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych.

Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że na wniosek [...]Wojewoda [...] prowadził już postępowanie nieważnościowe wobec ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., nr [...] i decyzją z [...] maja 2016 r., znak: [...]odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Następnie, postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], GINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez [...]od ww. decyzji Wojewody [...], a na to postanowienie nie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m. in. złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu, czy sądu w trybie stwierdzenia nieważności. Kolejna weryfikacja decyzji w tym samym trybie jest niedopuszczalna z uwagi na to, że rozstrzygnięcie takie dotknięte byłoby wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną stwarza bowiem stan powagi rzeczy osądzonej.

Bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia pozostaje natomiast argumentacja zażalenia dotycząca "zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy" w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2018 r., sygn. akt [...] Ns [...], w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia działki nr ewid. [...] na rzecz [...].

W przedmiotowej sprawie występuje zarówno tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa oraz niezmieniony stan prawny i faktyczny. Organ wojewódzki prowadząc uprzednio postępowanie nieważnościowe wobec ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., rozważał już kwestię przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością inwestycyjną, a działką nr ewid. [...], wskazując, że "(...) w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę - organ rozpatrujący tę sprawę nie rozstrzyga kwestii przebiegu granic, opiera się w tym względzie na aktualnych podkładach geodezyjnych wynikających z ewidencji gruntów, które jako dokumenty urzędowe korzystają z domniemania prawdziwości stosownie do art. 76 kpa. (...) W realiach ocenianej sprawy, nie budzi wątpliwości, że organ wydający pozwolenie na budowę, określił usytuowanie obiektu na działce nr [...], biorąc za podstawę sporządzoną mapę do celów projektowych. Jedynie zgodność realizacji inwestycji z tym dokumentem jest przedmiotem oceny w postępowaniu, w którym wydana została kontrolowana przez Wojewodę [...] decyzja."

Okoliczność, że ww. postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że [...] nabyli z mocy prawa przez zasiedzenie z dniem [...] sierpnia 2013 r. własność działki nr ewid. [...] nie stanowi zmiany stanu faktycznego i prawnego dającego podstawę do ponownego wszczęcia postępowania nieważnościowego. Organ udzielający pozwolenia na budowę opierał się bowiem na sporządzonej mapie do celów projektowych. Natomiast organ nadzorczy, w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego opierał się na materiale dowodowym, jakim dysponował Starosta [...]. Natomiast, zdaniem organu, wydanie ww. postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2018 r., może stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania, jako nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na [...] kwietnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przez:

"- błędne przyjęcie, że żądanie wszczęcia postępowania dotyczy tej samej sprawy, co do której zapadło już wcześniej rozstrzygnięcie, mimo że już sama pobieżna analiza zaprezentowanych przez Stronę skarżącą okoliczności faktycznych we wniosku inicjującym rzeczone postępowanie, pozwalała przyjąć, że na gruncie niniejszej sprawy, mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym, niebranym w ogóle pod uwagę przez Wojewodę [...], wydającego decyzję z dnia [...] maja 2016 roku, znak[...],

- błędne jego zastosowanie, mimo że przyczyny, o których mowa w tym przepisie muszą być oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie] nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu, co nie miało miejsca na gruncie niniejszej sprawy, gdyż w uprzednim wniosku o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji Starosty [...], Skarżący wskazywał jedynie na kwestionowanie przebiegu granicy pomiędzy działką [...] oraz [...], podczas gdy aktualnie przedstawia szereg nowych argumentów świadczących stricte m.in. o rażącym naruszeniu przepisów prawa przez Starostę [...], w tym także w zakresie nieaktualności mapy do celów projektowych, które to okoliczności nie były poddane badaniu przez Wojewodę [...] w momencie wydawania decyzji z dnia [...] maja 2016 roku, znak: [...]".

Skarżący zarzucił również " błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a polegający na niezasadnym uznaniu, że żądanie wszczęcia przedmiotowego postępowania dotyczy tej samej sprawy, co do której zapadło już wcześniej rozstrzygnięcie, podczas gdy tożsamość pomiędzy stosunkiem administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 roku, znak: [...]} oraz powtórnym podaniem wniosku z dnia [...] listopada 2019 roku o wszczęcie niniejszego postępowania administracyjnego nie zachodzi, z uwagi na brak występowania tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także poprzedzającego go postanowienia organu I Instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że art. 61a § 1 k.p.a. określa dwie przesłanki, które powodują, że postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Jedna z nich, którą zastosowały oba organy w tej sprawie, wiąże się z wystąpieniem "innych uzasadnionych przyczyn", z uwagi na które postępowanie nie może być wszczęte. W doktrynie sygnalizuje się, że ta właśnie przesłanka może budzić poważne wątpliwości. Projektodawca nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazał w uzasadnieniu jakichkolwiek przypadków, w których przesłanka powyższa zostałaby wypełniona. Umieszczenie tejże przesłanki w treści art. 61a § 1 budzi poważne wątpliwości związane z możliwością nadużywania powyższego przepisu przez organy administracji odmawiające wszczęcia postępowania (w tym zakresie skarżący powołał się na "komentarz do art. 61a k.p.a., red. [...]").

Zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie podkreśla się, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast, gdy organ podejmuje działanie na wniosek lub z urzędu, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - i po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Organ II Instancji tak naprawdę dokonał oceny żądania, w sposób wyraźny wskazując, że "zwrócić należy uwagę na specyfikę postępowania nieważnościowego, która polega na ocenie decyzji według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania oraz w oparciu o materiał dowodowy, którym dysponował organ wydający tę decyzję. (...) Organ udzielający pozwolenia na budowę opierał się bowiem na sporządzonej mapie do celów projektowych. (..,). Wydanie ww. postanowienia Sądu Rejonowego w [...] może stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania, jako nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję". Powyższe jedynie utwierdza w przekonaniu, że organ II Instancji, mimo braku wszczęcia postępowania, sformułował stosowne wnioski i oceny dotyczące meritum żądania, co pozostaje niedopuszczalne w sytuacji podjęcia decyzji o zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w przedmiocie formalnej odmowy jego wszczęcia. Jednocześnie, GINB nie poddał wstępnej analizie okoliczności wskazywanych przez stronę skarżącą we wniosku inicjującym postępowanie, niejako potwierdzających wiedzę Starosty [...] o nieaktualności mapy do celów projektowych - co pozostaje clou problemu - a co nie było brane pod uwagę przez Wojewodę [...] na dzień wydania decyzji [...] maja 2016 r.

Jeśli organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na istniejący stan res iudicata, warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

GINB jedynie zasygnalizował, że organ wojewódzki prowadząc uprzednio postępowanie nieważnościowe rozważał już kwestię przebiegu granic, jednakże, w zupełności pominął pozostałe, istotne, wcześniej niebadane okoliczności zaprezentowane przez skarżącego we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, a także w treści zażalenia, tj. w szczególności w zakresie kwestionowania aktualności (na dzień wydawania decyzji przez Starostę [...]) mapy do celów projektowych - dokumentu, który winien być podstawowym przedmiotem oceny w postępowaniu, w którym wydana została kontrolowana przez Wojewodę [...] decyzja. Te okoliczności, nie były prezentowane przez skarżącego w toku uprzednio toczącego się postępowania, a tym samym nie były wcześniej poddane kontroli organu, czy sądu w trybie stwierdzenia nieważności, w wyniku którego miała zostać wydana decyzja, w ocenie GINB stwarzająca stan powagi rzeczy osądzonej.

Decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2016 roku, znak: [...], dotyczy tych samych podmiotów, lecz wbrew stanowisku GINB, brak podstaw by twierdzić o tożsamości spraw - gdyż mamy do czynienia ze zmienionym stanem faktycznym w sprawie, w żadnej mierze niepoddanym analizie przez Wojewodę [...] w treści uprzednio wydanej decyzji.

Strona skarżąca pismem z [...] marca 2016 r. zwróciła się do Wojewody [...] z prośbą o interwencję, a w konsekwencji weryfikację prawidłowości czynności podjętych przez Starostę [...] w ramach postępowania o wydanie decyzji Nr [...]z [...] lutego 2015 r. w kontekście wyjaśnienia i weryfikacji prawidłowości podjętych w sprawie czynności pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a. Jednakże Wojewoda [...] wydając rozstrzygnięcie [...] maja 2016 r. w żadnym zakresie nie odniósł się do aktualności mapy do celów projektowych.

Aktualnie przedstawiane dowody oraz okoliczności potwierdzają, że Starosta [...] mógł posiadać wiedzę o nierzetelności oraz nieaktualności mapy do celów projektowych - których to kwestii Wojewoda nie badał, zaś które stanowią novum, skutkujące koniecznością wszczęcia przedmiotowego postępowania. Bez dokładnej i wnikliwej analizy organy obu Instancji nie były uprawnione do jednoznacznego stwierdzenia stanu res iudicata. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, mogły wyprowadzać ewentualne wnioski w powyższym zakresie.

Od momentu wydania pierwotnej decyzji, po dzień dzisiejszy miał miejsce szereg zdarzeń prawnych, który przede wszystkim potwierdził zaniechanie Starosty [...] w kontekście weryfikacji rzetelności oraz aktualności mapy do celów projektowych - a co więcej, wiedzę Starosty [...]o nieaktualności oraz nierzetelności w/w dokumentu, którą posiadał w chwili wydawania decyzji [...] lutego 2015 r., która to wiedza nie była poddana analizie przez Wojewodę [...].

[...] grudnia 2018 roku w sprawie przed Sądem Rejonowym w [...], pod sygn. akt [...] Ns [...] zapadło rozstrzygnięcie, w oparciu o które działka nr [...]objęta zaskarżoną decyzją - podzielona została na dwie działki o nr [...]o powierzchni 1.500 m2 oraz o nr [...]o powierzchni 19 m2. Działkę o nr [...] położoną w [...], strona skarżąca wraz z żoną nabyła z mocy samego prawa poprzez zasiedzenie z dniem [...] sierpnia 2013 roku. Powyższe świadczy o tym, że w stosunku do poprzedniej decyzji Wojewody [...] nastąpiła diametralna zmiana prawna, jak i faktyczna, wykluczająca przyjęcie, że w niniejszej sprawie może mieć miejsce stan res iudicata.

Ponadto, przeprowadzone w toku w/w postępowania cywilnego dowody, w szczególności opinie biegłego sądowego [...] z [...] lutego 2017 r. oraz [...] maja 2017 r.) wskazują, że Wojewoda [...]w dniu wydawania decyzji, [...]maja 2016 r. nie badał w ogóle kwestii "aktualności mapy do celów projektowych", objętej materiałem dowodowym, którym dysponował Starosta [...] wydający decyzję [...] lutego 2015 r.

W treści wniosku inicjującego niniejsze postępowanie strona skarżąca przedstawiła także szereg nowych okoliczności w kontekście poczynionych ustaleń oraz przeprowadzonych dowodów w toku prowadzonego przez Komendę Powiatową Policji w [...]postępowania w sprawie o sygn. akt [...], w trakcie którego w dniu [...] czerwca 2017 roku (po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2016 r.) przesłuchano [...] (autora mapy projektowej, w oparciu o którą Starosta [...] w dniu [...] lutego 2015 r. wydał decyzję o Nr [...]), które to dowody jedynie potwierdziły rażące naruszenie przez Starostę [...] przepisów prawa (opisane we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie), do których to kwestii organ wojewódzki się nie odniósł w treści swego pierwotnego rozstrzygnięcia. Wyprowadzone ze wzmiankowanego postępowania wnioski, nie były brane pod uwagę przez organ, wydający decyzję w dniu [...]maja 2016 r.

Wniosek inicjujący niniejsze postępowanie obejmuje szereg nowych okoliczności i zarzutów, które uprzednio w ogóle nie były podnoszone. Na gruncie analizowanego stanu sprawy nie można więc mówić o tożsamości stosunku administracyjnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji, a powtórnym podaniem o wszczęcie niniejszego postępowania administracyjnego. Tożsamość ta nie istnieje ze względu na brak występowania tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe i nie naruszało prawa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że administracyjne postępowanie odwoławcze w swej istocie jest postępowaniem merytorycznym, mającym pozwolić organowi II instancji na wydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, a nie wyłącznie postepowaniem procesowym, toczącym się w ramach zakreślonych zażaleniem lub odwołaniem. Jeżeli w postepowaniu odwoławczym kontrolowane jest postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., to organ odwoławczy bada we własnym zakresie, czy żądanie strony skierowane do organu I instancji rzeczywiście mogło zainicjować postępowanie administracyjne.

Nie ulega wątpliwości (i nie jest też kwestionowane przez skarżącego), że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie z powodu "oczywistych" przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20, CBOSA). Użyte w hipotezie ww. przepisu określenie "inne uzasadnione przyczyny", jako przyczyna niemożności wszczęcia postępowania oznacza niedopuszczalność wszczęcia postępowania z tego względu, że przepisy prawa wyłączają dopuszczalność podjęcia postępowania w sprawie. Do tej grupy przyczyn regulowanej przepisami prawa należy zasada res iudicata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że art. 16 k.p.a. wprowadza jedną z zasadniczych zasad postępowania administracyjnego - zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z tym artykułem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. W art. 16 k.p.a. ustawodawca wprowadził więc tzw. domniemanie legalności decyzji.

Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Należy wyprowadzić z tej dyspozycji prawnej wniosek, że wydanie decyzji w sprawie załatwionej wcześniej już decyzją ostateczną prowadziłoby do nieważności późniejszej decyzji.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, w którym podkreśla się, że dla stwierdzenia, iż doszło do naruszenia zasady res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw, z których pierwsza została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem. Owa tożsamość istnieje wówczas, gdy w sprawie wystąpią te same podmioty (tożsamość podmiotowa) oraz będą one dotyczyły tego samego przedmiotu przy niezmienionym stanie faktycznym (tożsamość przedmiotowa). W literaturze wskazuje się także, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony lub nałożonego na nią obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, Wyd. 9, str. 336). Tożsamość podmiotowa będzie zachodziła wtedy, gdy sprawa będzie dotyczyła tych samych stron, co poprzednio. Dla oceny, że dane ostateczne rozstrzygnięcie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, niezbędne jest, aby rozstrzygało ono sprawę co do istoty, a akt ten musi rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 850/15, CBOSA).

Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym wypadku występuje, wymaga więc ustalenia tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy już rozstrzygniętej ostateczną decyzji i sprawy na nowo inicjowanej. Ocena ta odbywa się pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. O ile nie nasuwa wątpliwości, że tożsamość podmiotowa występuje, gdy w sprawie występują te same strony lub ich następcy prawni, o tyle ustalenie tożsamości przedmiotowej wymaga od organu meriti ustalenia tożsamości podstawy prawnej ponownego żądania i jego podstawy faktycznej.

Należy jednak wyjaśnić, że nie treść wniosku o wszczęcie postępowania określa tożsamość sprawy, lecz to co było objęte treścią rozstrzygnięcia organu w decyzji administracyjnej (por. w tym zakresie wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2170/13, CBOSA). Skoro więc treścią decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., znak [...]wydanej w sprawie zainicjowanej przez skarżącego była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., Nr [...] z powodu braku wad określonych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a., to niewątpliwie sprawa, którą skarżący usiłował po raz kolejny zainicjować wnioskiem z 8 listopada 2019 r. była ze sprawą rozstrzygniętą tożsama przedmiotowo.

Tożsamość obu ww. spraw nie jest także zaburzona przez zmianę stanu faktycznego i prawnego, jak sugeruje skarżący. Przez zmianę stanu prawnego należy bowiem rozumieć zmianę przepisów prawa, a nie stosunków własnościowych. Postanowienie sądu powszechnego, w którym sąd ten stwierdza nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie jest orzeczeniem deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Nie tworzy "nowego prawa"; potwierdza jedynie skutek niezakłóconego władania nieruchomością, jak właściciel, przez wymagany okres. W związku z tym, że – jak przyznaje sam skarżący – sąd powszechny stwierdził nabycie w drodze zasiedzenia własności nieruchomości, stanowiącej działkę nr ewid. [...] w [...] z dniem [...] sierpnia 2013 r., to tym samym od tej daty skarżący (wraz z małżonką) był jej właścicielem. Decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., znak [...] i postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r., znak [...] oraz zaskarżone postanowienie GINB zostały wydane więc w takim samym stanie własnościowym i faktycznym.

Odnośnie zaś zarzutów skarżącego dotyczących tego, że pozyskane w postępowaniu przed sądem powszechnym "opinie biegłego sądowego [...] (z dnia [...]lutego 2017 roku oraz [...] maja 2017 roku), wskazują, iż Wojewoda [...] w dniu wydawania decyzji, tj. dnia [...] maja 2016 roku, nie badał w ogóle kwestii "aktualności mapy do celów projektowych", objętej materiałem dowodowym, którym dysponował Starosta [...], wydający decyzję z dnia [...] lutego 2015 roku" i że "Strona skarżąca przedstawiła także szereg nowych okoliczności w kontekście poczynionych ustaleń oraz przeprowadzonych dowodów wtoku prowadzonego przez Komendę Powiatową Policji w [...]postępowania w sprawie o sygn. akt [...], w trakcie którego w dniu [...] czerwca 2017 roku (po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2016 r.) przesłuchano Pana [...] (autora mapy projektowej, w oparciu o którą Starosta [...] w dniu [...] lutego 2015 roku wydał decyzję o Nr [...]), które to dowody jedynie potwierdziły rażące naruszenie przez Starostę [...] przepisów prawa (szczegółowo opisane we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie}, do których to kwestii Organ Wojewódzki w zupełności się nie odniósł w treści swego pierwotnego rozstrzygnięcia. Wyprowadzone ze wzmiankowanego postępowania wnioski, nie były brane pod uwagę przez Organ administracji publicznej, wydający decyzję w dniu [...] maja 2016 roku" należy stwierdzić, co następuje.

Dla tożsamość spraw jest prawnie obojętne, jakie zarzuty lub wnioski dowodowe były zgłaszane przez skarżącego w poprzednim postępowaniu nadzwyczajnym, a z jakich zarzutów lub dowodów ponownie wywodzi skarżący nieważność tej samej decyzji przy jednocześnie niezmienionej podstawie prawnej (art. 156 § 1 k.p.a.),

Zarzucane przez skarżącego uchybienie powstałe przy wydaniu pierwszej ostatecznej decyzji w postępowaniu nieważnościowym nie podlegają eliminacji poprzez ponowne wszczęcie takiego samego postepowania. Podzielić należy przy tym pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 27 września 1984 r., sygn. akt II SA 828/84 (PiŻ 1985, Nr 1, s.15), że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji pomimo istnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa, czyli taka decyzja będzie dotknięta nieważnością, a strona może albo wnieść od niej odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), albo żądać stwierdzenia jej nieważności. Nie może jednak w takim wypadku skutecznie prawnie żądać ponownego przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego, już zakończonego decyzją ostateczną.

Nota bene, podnoszone przez skarżącego zarówno we wniosku, jak i późniejszych pismach procesowych (w tym w skardze) zarzuty podlegały ocenie sądowej w innym postepowaniu nadzwyczajnym – postępowaniu wznowionym na wniosek skarżącego. Skarżący, wskazując m.in. na okoliczności podnoszone w niniejszym postępowaniu, wykazywał przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. domagał się uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 268/18 (CBOSA) WSA w Krakowie, oddalając skargę skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie kwestionowanej decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., Nr [...] dokonał analizy zarówno opinii (i opinii uzupełniającej) biegłego, sporządzonej na użytek postępowania cywilnego, jak i kwestii nieaktualności mapy dla celów projektowych. Sąd ten uznał, że brak jest dowodów na okoliczność fałszerstwa mapy dla celów projektowych, a opinie biegłego nie stanowią takiego dowodu, podkreślając, że "trafnie ocenił organ, że nie każdą mapę do celów projektowych, która nie przedstawia aktualnego stanu prawnego czy też faktycznego, można uznać za sfałszowaną. Rozbieżności mogą wynikać choćby z nieaktualności zasobu geodezyjnego czy po prostu błędu projektanta lub geodety". Ponadto, "mapa, na której zaprojektowano zagospodarowanie terenu, zawiera wymagane przepisami klauzule, to jest m.in. poświadczenie Starosty, że dokument ten został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego. Podpisana jest przez uprawnionego geodetę oraz uprawnionego projektanta architekta". Jak stwierdził WSA w Krakowie, "zatem po pierwsze, mapa do celów projektowych spełnia, na dzień wydania kwestionowanej decyzji, wyżej wskazane wymogi, zarówno w kwestii potwierdzenia aktualności w stosunku do zasobu geodezyjnym i kartograficznego, jak i stosownej skali i zawartości. Po drugie mapa uwzględnia rozbieżność pomiędzy przebiegiem ogrodzenia a granicą terenu inwestycji, co potwierdza również mapa komunikacyjna (uwzględniająca zjazdy), również będąca częścią projektu budowlanego. Powyższa rozbieżność jest podobna do tej wykazywanej przez biegłego sądowego w wariancie I mapy do zasiedzenia". Taka ocena prawna WSA w Krakowie – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – wiąże nie tylko organa administracyjne, ale i tut. Sąd.

Należy też podkreślić, że nowe dowody i nowe okoliczności, na które w swym wniosku i skardze do tut. Sądu powoływał się skarżący – jako wymienione w art. 145 § 1 pkt. 1 i 5 k.p.a. – nie mogą być jednocześnie przesłankami innego postępowania nadzwyczajnego, o stwierdzenie nieważności decyzji. Wynika to z niekonkurencyjnego charakteru obu tych postepowań nadzwyczajnych. WSA w Krakowie, rozpoznając ww. sprawę, brał je pod uwagę. Niezależnie jednak od dokonanej oceny, Sąd ten wyraził wątpliwość, "czy skarżący wiedzę o ww. rozbieżności, którą motywuje zarówno sfałszowanie mapy do celów projektowych (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.) jak i ujawnienie nowych okoliczności istotnych dla sprawy nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), powziął dopiero z uzupełniającej opinii biegłego. Zatem należałoby uznać, że skarżący nie dotrzymał terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. (jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania). Już sama ta okoliczność, uzasadniała zdaniem Sądu odmowę wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a.".

W świetle powyższych rozważań, za bezzasadne należy uznać zarzuty skarżącego w zakresie nieuwzględnienia przez organa obu instancji powoływanych przez niego dowodów na okoliczność zmiany prawa i stanu faktycznego. W ocenie Sądu po pierwsze wykazywały one przesłanki innego zupełnie postępowania nadzwyczajnego (art. 145 § 1 k.p.a.), a po drugie zmierzały do wykazania wadliwości decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., Nr [...], co już uprzednio stanowiło przedmiot orzekania w postępowaniu nadzwyczajnym, zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., znak [...]. Powtórne wszczęcie postępowania w takim więc zakresie było prawnie niedopuszczalne.

Prawidłowo więc organ I instancji zastosował art. 61a k.p.a., gdyż niedopuszczalność wszczęcia postępowania była oczywista i nie wymagała postępowania wyjaśniającego, po jego wszczęciu. Postępowanie administracyjne nie może ponadto zostać wszczęte w warunkach prowadzących do wystąpienia wady kwalifikowanej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., o czym była mowa w poprzedzającej części uzasadnienia. Tym samym GINB poprawnie zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i utrzymał prawidłowe postanowienie organu I instancji w mocy.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.