Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 367/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 176, art. 174, art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 203 pkt 1, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88, art. 89, art. 97 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 94, art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 918
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K., H. K., G. Ś., H. M., M. S., R. W., Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 564/07 w sprawie ze skargi M. K., H. K., G. Ś., H. M., M. S., R. W., Z. B. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 564/07 oddalił skargę M. K., H. K., G. Ś., H. M., M. S., R. W. i Z. B. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Naczelnik Gminy M. decyzją z dnia [...] maja 1977 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości stanowiącej własność M. K., położonej w M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wywłaszczenia dokonano pod rozbudowę na Zakładu [...] "[...]" w budowie z siedzibą w K., zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w K. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] czerwca 1975 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r. znak. [...] Wojewoda Kielecki stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez dotychczasowego zarządcę [...] Kopalnie Surowców Mineralnych w K., których następcą prawnym jest Kopalnia [...] "[...]" w M., użytkowania wieczystego nieruchomości, w skład, której wchodziły między innymi działki oznaczone numerami [...] oraz [...], odpowiadające wywłaszczonej działce nr [...].

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. r., po rozpatrzeniu wniosku M. K. z dnia [...] grudnia 1996 r., decyzją z dnia [...] września 1997r. wydaną na podstawie art. 69 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami wywłaszczeniu nieruchomości (tekst. jedn. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzję tę Wojewoda K. w dniu [...] listopada 1997 r. utrzymał w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił wyrokiem z dnia 18 listopada 1998 r. sygn. akt II SA/Kr 247/97, uznając, iż zapadły one z naruszeniem art. 7 i 77 kpa.

Następnie Starosta K. decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzję tę Wojewoda Świętokrzyski w dniu [...] września 2001 r. utrzymał w mocy, wskazując, że z uwagi na oddanie wywłaszczonej nieruchomość w użytkowanie wieczyste i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlegało umorzeniu na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. II SA/ Kr 2996/01 uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdzając, iż organ powinien najpierw ustalić, czy nieruchomość stała się zbędna, a w przypadku stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przed datą 5 grudnia 1990 r. obligatoryjnie zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu zakończenia postępowania mającego na celu przywrócenie stanu prawnego nieruchomości, umożliwiającego wydanie orzeczenia o zwrocie (to jest do czasu stwierdzenia nieważności decyzji o nabyciu z mocy prawa wieczystego użytkowania).

Starosta K., ponownie rozpoznając sprawę, pismem z dnia [...] maja 2006 r. zwrócił się do Wojewody Świętokrzyskiego o rozważenie możliwości uchylenia decyzji w sprawie nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Kopalnie Surowców Mineralnych prawa wieczystego użytkowania w części dotyczącej działek [...] i [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda Świętokrzyski podanie Starosty z dnia [...] maja 2006 r. przekazał według właściwości Ministrowi Budownictwa, który z kolei pismem z dnia [...] marca 2007 r. poinformował Starostę K., iż nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, bowiem została ona wydana w dniu [...] stycznia 1996 r., a więc przed zgłoszeniem roszczenia osób trzecich i przed wszczęciem postępowanie o zwrot omawianej nieruchomości. Następnie organ I instancji podjął zawieszone postępowanie i wystąpił do Kopalni [...] "[...]" S.A. w M. o rozważenie możliwości rozwiązania umowy wieczystego użytkowania omawianych działek. Pismem z dnia [...] maja 2007 r. Spółka stwierdziła, iż nie widzi możliwości rozwiązania wieczystego użytkowania, bowiem działki [...] i [...] są jej niezbędne w celu zapewnienia bezpieczeństwa przy eksploatacji złoża wapieni jurajskich "[...] " (rozrzut odłamków skalnych przy robotach strzałowych w kopalni, podmuchy, drgania sejsmiczne).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Starosta K., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ze zm.– dalej powoływana jako ugn) odmówił H. K., M. K., G. Ś., H. M., M. S., R. W. i Z. B. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpoznaniu odwołania wymienionych spadkobierców M. K., decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że chociaż nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, to nie podlega zwrotowi na rzecz następców prawnych byłego jej właściciela, gdyż przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono na niej wieczyste użytkowanie na rzecz [...] Kopalni Surowców Mineralnych w K. Wojewoda Świętokrzyski wskazał również, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uprawniony jest jedynie do badania przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nie może natomiast merytorycznie analizować zarzutu, czy Kopalnia [...] "[...]" nie mieściła się w katalogu uprawnionych, na rzecz których można dokonać wywłaszczenia. Organ przyznał ponadto, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III CZP 14/99 grunty stanowiące własność Skarbu Państwa nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, to jest nie mogą być przedmiotem uwłaszczenia, jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości. Jednakże uchwała ta nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, gdyż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody K. stała się prawomocna w dniu [...] lutego 1996 r., czyli przed zgłoszeniem w dniu [...] grudnia 1996 r. żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji w pełni zasadne jest stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, w oparciu o art. 229 ugn.

M. K., H. K., G. Ś., H. M., M. S., R. W. i Z. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili, iż w sprawie "nie zachodzą żadne przesłanki do użytkowania wywłaszczonej nieruchomości", gdyż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i "nieruchomość nie służy inwestycji celu publicznego", a jedyne jest użytkowana przez kopalnię [...] "[...]" w celach dodatkowych, pomocniczych. Brak celu publicznego skutkuje brakiem materialnej przesłanki wywłaszczenia z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uzasadnia zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa przeszła w użytkowanie wieczyste innego podmiotu, co jest następstwem niewykorzystania jej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i co skutkuje niemożnością takiego wykorzystania nieruchomości w przyszłości. Nadto wywłaszczenie jest dopuszczalne, o ile inwestycji celu publicznego nie da się zrealizować inaczej, co gwarantuje ochronę prawa własności przed nieuzasadnionymi jego ograniczeniami i naruszeniami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

O oddalenie skargi wniosła również Spółka Akcyjna Kopalnia [...] "[...]" w M., wskazując, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r, sygn. akt II SA/Ke 564/07, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), skargę M. K., H.K., G. Ś., H. M., M. S., R. W. i Z. B. oddalił.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana na skutek wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgłoszonego w dniu [...] grudnia 1996 r. przez M. K., następnie podtrzymanego pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. przez wszystkich spadkobierców byłego właściciela omawianej parceli. Oznacza to, iż sąd uprawniony był jedynie do oceny zgodność z prawem decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś do badania legalności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu, czy też decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa wieczystego użytkowania. Tymczasem główny zarzut podnoszony w skardze odnosi się do naruszenia art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w ogóle nie ma zastosowania.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ugn, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie jednak z art. 229 ugn roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (a więc przed 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W sprawie okolicznością niesporną jest, iż odnośnie całej wywłaszczonej nieruchomości w dniu [...] stycznia 1996 r. została wydana decyzja stwierdzająca nabycie przez [...] Kopalnie Surowców Mineralnych w K. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa jej wieczystego użytkowania. Decyzja ta stała się ostateczna i na jej podstawie prawo wieczystego użytkowania na rzecz Kopalni [...] "[...]" zostało wpisane w księdze wieczystej KW Nr[...] przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (z tym, że jak to zdaje się wynikać ze znajdującego się w aktach administracyjnych wyciągu z księgi wieczystej z dnia [...] października 1998 r., stało się to w dniu [...] września 1997 r. nie zaś jak to ustaliły organy w dniu [...] czerwca 1997 r.). Okoliczność, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy jest bez znaczenia, bowiem z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. jej przepisy mają zastosowanie zarówno do spraw wszczętych na podstawie wniosków złożonych po dniu 1 stycznia 1998 r. jak i wniosków wcześniejszych (art. 233 ugn). Art. 229 ugn jest jednym z przepisów przejściowych, mających zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych pod rządem wcześniej obowiązujących ustaw, w tym ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie której doszło do wywłaszczenia nieruchomości należącej do M. K.. Zawarte w tym przepisie uregulowanie oznacza, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. doszło do rozporządzenia nieruchomością, czy to przez przeniesienie jej własności, czy też ustanowienie na niej użytkowania wieczystego, który to fakt został ujawniony w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (ani jego spadkobiercom), chociażby zostały spełnione przesłanki do zwrotu, wynikające z art. 137 ugn. Dlatego też podnoszone w skardze zarzuty, dotyczące tego, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel, na jaki została ona wywłaszczona, są bez znaczenia.

WSA W Kielcach stwierdził ponadto, że organ I instancji zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2005 r. zawiesił postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i podjął kroki celem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r., uwłaszczającej zarządcę nieruchomości [...] Kopalnie Surowców Mineralnych. Organ właściwy do stwierdzenia nieważności odmówił jednak wszczęcia postępowania w tej sprawie. Również wieczysty użytkownik nie wyraził zgody na rozwiązania przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego. Przedmiotowe prawo nadal zatem istnieje i uniemożliwia realizację zgłoszonego przez skarżących roszczenia. Ponieważ zgodnie zaleceniami zawartymi we wskazanym wyroku WSA w Krakowie organy miały w niniejszej sprawie przeprowadzić postępowanie, to w tej sytuacji za prawidłowe uznać również należało wydanie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie decyzji umarzającej postępowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 564/07 wnieśli M. K., H. K., G. Ś., H. M., M. S., R. W. i Z. B., reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji i "przyjęcie tej skargi do merytorycznego rozpoznania" oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie "art. 174 ust. 1 P.p.s.a." zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

• naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ugn poprzez orzeczenie z pominięciem, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, a co za tym idzie organ nie może wydać decyzji odmawiającej zwrotu z tym uzasadnieniem, że na nieruchomości istnieje użytkowanie wieczyste;

• niewłaściwe zastosowanie art. 229 ugn poprzez błąd aktu subsumcji, a to z uwagi na pominięcie, iż przed dniem 5 grudnia 1990 r. zaktualizowały się już przesłanki zwrotu nieruchomości i okoliczność, że nieruchomość nadal pozostaje w wieczystym użytkowaniu nie może stanowić podstawy odmowy zwrotu nieruchomości;

• naruszenia art. 8 kpa poprzez naruszenie ogólnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a to w kontekście pominięcia, iż w sprawie niniejszej dwukrotnie już uchylane były przez Sądy decyzje w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Na podstawie art. "174 ust. 2 P.p.s.a". autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że podstawową przyczyną odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stała się okoliczność nabycia prawa wieczystego użytkowania przez Kopalnię. Decyzja wydana w tym zakresie winna być przedmiotem badania Sądu w kontekście ustalenia zasadności przesłanek do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Inaczej ustalenie stanu faktycznego i wszechstronne rozważenie wszelkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie nie jest możliwe. Zadaniem strony skarżącej, Sąd pominął te okoliczności i wydał zupełnie błędne orzeczenie, uznając, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, wobec nabycia i ujawnienia w księdze wieczystej prawa wieczystego użytkowania na rzecz Kopalni.

Autor skargi kasacyjnej podniósł również, iż zgodnie z ustaleniami, jakie poczynił w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie sygn. akt II SA/Kr 2996/01 oraz zgodnie z przytoczonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej lub (innej) osoby prawnej, nie może stać się dla niej ex lege przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi (wyrok SN z 8.02.1996 r. III ARN 65195,OSNAP 16/1996 poz. 219, podobnie SN w uchwale 7 sędziów z dnia 27.01.2000 r., III ZP 14/99 OSNP 2000/8/294., T. Woś "Wywłaszczania i zwrot nieruchomości" str. 228-235, 240 -245.1).

Sąd w zaskarżonym wyroku nie odniósł się także do znanych mu okoliczności, że już w 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Kr 2471/97 uchylił decyzję w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, że wskazaniem na uchybienia, które ponownie mają miejsce.

Okoliczność, że skarżący zajmują nadal wywłaszczoną nieruchomość i mieszkają na wywłaszczonym terenie nieprzerwanie już blisko 30 lat powoduje bowiem, że wywłaszczenie jest fikcją prawną. Stąd decyzja o wieczystym użytkowaniu była niewykonalna już w chwili wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, a przy tym, skoro cel wywłaszczenia nie został osiągnięty to decyzja w tym przedmiocie winna zostać uchylona lub zmieniona w trybie przewidzianym w kpa. Z powyższych względów, zdaniem kasatora, w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 do stwierdzenia nieważności decyzji o wieczystym użytkowaniu nieruchomości, a odmowa wszczęcia w tej sprawie postępowania przez wojewodę jest bezprawna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto sposób sformułowania większości zarzutów wskazuje na niepełne zrozumienie przez stronę skarżącą zasad obowiązujących w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym

Dlatego przypomnieć należy, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawy P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd II instancji, w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Ocenia jedynie zasadność zarzutów kasacyjnych. Nie jest przy tym uprawniony do samodzielnego ich konkretyzowania czy uzupełniania, ani też poszukiwania takiej podstawy, która w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej byłaby najbardziej adekwatna do prawdopodobnego zamysłu kasatora. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zatem ograniczony określonymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na tę zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami kasacyjnymi oraz określone wymogi formalne i materialne, które musi spełniać skarga kasacyjna, ustawodawca w art. 175 § 1 P.p.s.a. określił krąg podmiotów uprawnionych do sporządzenia omawianego środka zaskarżenia. Nałożenie tego obowiązku na ustawowo określonych profesjonalistów miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie, umożliwiającym dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1). Naruszenie przepisów postępowania może mieć taka samą postać jak uchybienie normom prawa materialnego. Jednakże stanowi ono podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie kastor zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Niezrozumiały zatem jest zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie wyroku Sądu I oraz kontrolowanych przez niego decyzji. Uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, zgodnie z art. 188 P.p.s.a. jest bowiem możliwe wtedy, gdy zachodzi wyłącznie naruszenie prawa materialnego.

Wobec powołania się w skardze kasacyjnej na obydwie podstawy wymienione w art.174 P.p.s.a w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie zarzucono Sądowi I instancji tylko naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W związku z tym zauważyć należy, iż adresatem zarzutu naruszenia prawa procesowego (podobnie jak i prawa materialnego) może być tylko Sąd I instancji. Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest bowiem orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Trafnie więc podnosi się w orzecznictwie, że przez normy postępowania, o których mowa w art.174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć wyłącznie przepisy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zawierają one w zasadzie pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. W ramach wskazanej podstawy skarżący musi zatem bezwzględnie powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji. Nie może zaś ograniczyć się wyłącznie do wytyku złamania przepisów kpa. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje zasady postępowania przed organami administracji publicznej a nie procedury sądowej. Wskazane w art.174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się zatem do postępowania Sądu I instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny działania organu administracji pod katem zachowania przepisów obowiązujących ten organ (por. niepublik. wyrok NSA z 17 czerwca 2004r sygn. akt I OSK 337/04.). Skoro strona skarżąca w punkcie trzecim skargi kasacyjnej postawiła zarzut naruszenie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, to z założenia taki wytyk nie mógł być uwzględniony, gdyż przepisy te w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie miały w ogóle zastosowania.

Z podobnych względów całkowicie chybiony jest zarzut złamania art. 8 kpa. Dodać ponadto należy, iż autor skargi kasacyjnej w sposób całkowicie nieuprawniony zaliczył powołany przepis do norm prawa materialnego. Przewidziana w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa odnosi się do działań organów administracji publicznej, a nie postępowania sądowoadministracyjnego. WSA w Kielcach, nie mógł zatem naruszyć powołanej normy, skoro nie był jej adresatem i jej nie stosował.

Nieskuteczny jest ponadto zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2603 – dalej powoływanej zamiennie jako ugn ), gdyż kasator nie sprecyzował, czy uchybienie tym normom miało polegać na błędnej ich wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu, ewentualnie na obu tych postaciach naruszenia prawa łącznie. Wytknął jedynie ich złamanie poprzez "orzeczenie z pominięciem", a takiej podstawy kasacyjnej art. 174 P.p.s.a w ogóle nie przewiduje.

Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera również zarzut naruszenia art. 229 ugn. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r., tj. datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 242 ), rozporządzono nieruchomością w sposób określony w omawianej normie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi (spadkobiercy) nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, chociażby spełnione zostały przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ugn. Za takim stanowiskiem przemawia brzmienie art. 229 ugn, w którym ustawodawca kategorycznie stwierdził, że przedmiotowe roszczenie nie przysługuje. Oprócz wykładni gramatycznej istotna jest także wykładnia funkcjonalna omawianej regulacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że takie rozwiązanie było wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rozpoznawanej sprawie z niepodważonego przez kasatora stanu faktycznego bezspornie wynika, że [...] Kopalnie Surowców Mineralnych w K. (których następcą prawnym była Kopalnia [...] "[...]" w M., obecnie Spółka Akcyjna Kopalnia [...] "[...]" w M.) prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabyły z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Spełnione zatem zostały przewidziane w art. 229 ugn przesłanki wyłączające roszczenie spadkobierców M. K. do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji bezzasadny jest także zarzut niewłaściwego zostawania przez Sąd I instancji omawianego przepisu.

Z powyższych względów z uwagi na niezasadność i błędne sformułowanie podstaw kasacyjnych skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.