Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2143/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] nałożono na Pana M. K. karę pieniężną w wysokości 12 900 zł (dwunastu tysięcy dziewięćset) złotych. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 ton. W dniu [...] lutego 2005 r. na drodze powiatowej nr [...] w okolicy miejscowości P. zatrzymany został do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] prowadzony przez Pana R. W. Po dokonaniu pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową o 29,65 kN (nacisk na pojedynczą oś napędową wynosił 108,05 kN) oraz na potrójną oś w naczepie o 116,68 kN (nacisk na potrójną oś w naczepie wynosił 259,78 kN). Stwierdzono również przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów o 1,81 tony (dmc kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 43,81 tony)

Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły m.in. następujące przepisy: art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 58, poz. 515), art. 13 g ust. 1 i 2 oraz art. 40 c ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), lp. 4.6 c i d, lp. 7.2 a, załącznika do ww. ustawy o drogach publicznych.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W wyniku jego rozpoznania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2005r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...], w zakresie kary pieniężnej w wysokości 600 złotych za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów, zaś w pozostałej części umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w związku z utratą mocy prawnej z dniem 2 maja 2005 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach Główny Inspektor Transport Drogowego jako organ kontrolujący zgodność z obowiązującym stanem prawnym orzeczeń wydawanych przez organ I instancji zmienił rozstrzygnięcie. Powołano się na art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U z 2003 r., Nr 200, poz. 1953), według którego z dniem 2 maja 2005 r. utraciło moc ww. rozporządzenie określające wykaz dróg, o dopuszczalnym nacisku osi do 10 ton. W uzasadnieniu wskazano także, iż pośrednie w oparciu o ww. akt prawny ustalano również drogi o dopuszczalnym nacisku osi do 8 ton. Zważając na fakt, iż brak było w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania przedmiotowej decyzji regulacji, z których wynikałoby jaki jest dopuszczalny nacisk na poszczególnych drogach, a organy wydają decyzję na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili orzekania Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej kar za przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi i umorzył postępowanie w sprawie w tym zakresie. Odnośnie naruszenia dotyczącego przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów stwierdzono, iż organ I instancji wydał decyzję zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, w związku z czym Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał decyzję organu I instancji w tym zakresie w mocy.

Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy: art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 61 ust. 1 i 11, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 58, poz. 515), art. 13 g ust. 1 oraz art. 40 c ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086), lp. 4 pkt 6 lit. c, d, lp. 4 pkt 8 lit, c i d, lp. 7 pkt 2 lit, a załącznika do ww. ustawy o drogach publicznych.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. nr [...].

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2005 r. nr [...] strona wskazała, iż rozbieżności w wykładni prawa nie stanowią przesłanki rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dalej wskazał, iż przesłanka ta zachodzi wówczas gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Zdaniem strony w niniejszej sprawie miały miejsce jedynie rozbieżności w interpretacji prawa, zaś prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji narusza art. 8 k.p.a.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]:

- w pkt 1 stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. nr [...], w części dotyczącej uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] i umorzenia w tym zakresie postępowania I instancji,

- w pkt 2 umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. nr [...], w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 600 zł za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów.

W przepisanym terminie strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Podtrzymała w nim argumenty przytoczone w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżącego począwszy od maja 2005 r. do chwili wejścia w życie rozporządzeń zawierających wykaz dróg uchylono w całym kraju dziesiątki decyzji dotyczących dróg powiatowych.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że:

Ponownie należy podkreślić, iż podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznej. Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Jedną z możliwości uchylenia decyzji jest przewidziana w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi takimi jak:

1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

4) wydanie decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) wydanie decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) wydanie decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Główny Inspektor Transportu Drogowego działając w trybie nadzoru określonego w art. 156 § 1 k.p.a. i po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził, iż decyzja z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w części dotyczącej uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] i umorzenia w tym zakresie postępowania I instancji, została wydana z rażącym naruszeniem prawa (obowiązującego w chwili jej wydania) i dlatego musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. Zważyć bowiem należy, iż ustalenia faktyczne, które były podstawową do nałożenia kary pieniężnej w drodze decyzji dotyczyły ustalenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach powiatowych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynikało, iż w dniu [...] lutego 2005 r. na drodze powiatowej nr [...] w okolicy miejscowości P. zatrzymany został do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] prowadzony przez Pana R. W. Okoliczności te zostały również zauważone w powyższej decyzji. Tymczasem organ odwoławczy podając motywy swego rozstrzygnięcia - wskazał na utratę mocy obowiązującej przez przepisy regulujące dopuszczalne naciski na osie na drogach krajowych i wojewódzkich - a więc akt prawny, który w ogóle nie miał wpływu na ocenę skutków prawnych stwierdzonego podczas kontroli stanu faktycznego. Zgodnie z art. 41 ust. 4 i 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych minister właściwy do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, ustala wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku na pojedynczą oś do 112,7 kN (11,5 t), mając na uwadze stan techniczny dróg oraz ochronę dróg przed zniszczeniem oraz wykaz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku na pojedynczą oś do 98 kN (10 t), mając na uwadze stan techniczny dróg oraz ochronę dróg przed zniszczeniem. Określając zatem zakres delegacji ustawowej, co do wydania powyższego rozporządzenia, wyraźnie wskazano, że chodzi jedynie o drogi krajowe i wojewódzkie - dlatego istnienie lub nieistnienie tego rozporządzenia nie mogło mieć żadnego wpływu na merytoryczne rozpatrzenie odwołania. Ustawodawca nie określił delegacji do wydania stosownego aktu normatywnego, co do dopuszczalnego nacisku osi na drogach powiatowych. Kwestia ograniczeń związanych z dopuszczalnym naciskiem osi na drogach powiatowych, a także innych nie będących krajowymi i wojewódzkimi, została bowiem bezpośrednio uregulowana w ustawie o drogach publicznych. Przepis art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje, iż drogi inne niż określone w ust. 4 i 5 (ust. 4 - drogi krajowe, ust. 5 - drogi wojewódzkie) stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi 8 ton. W związku z czym to właśnie art. 41 ust. 6 powyższej ustawy powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a nie powołanie się na utratę mocy obowiązywania aktu prawnego niemającego zastosowania do stwierdzonego podczas kontroli stanu faktycznego.

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy zatem ponownie stwierdzić, iż decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. nr [...], w części dotyczącej uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] i umorzenia w tym zakresie postępowania I instancji, wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom strony w przedmiotowej sprawie nie było żadnych rozbieżności w wykładni prawa, bowiem do oceny stanu faktycznego zaistniałego podczas kontroli drogowej zastosowano przepisy, które w sposób nie budzący wątpliwości nie mogły mieć do niego zastosowania, co zostało powyżej wykazane.

Zdaniem strony prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji narusza art. 8 k.p.a. Nie można się z tym zgodzić, gdyż taka interpretacja tego przepisu w istocie uniemożliwiałaby organowi stwierdzenie nieważności każdej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym czasem przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich decyzji - przyznających prawo stronie, ale także stwierdzających określony obowiązek strony.

Odnosząc się zaś do twierdzenia skarżącego jakoby począwszy od maja 2005 r. do chwili wejścia w życie rozporządzeń zawierających wykaz dróg uchylono w całym kraju dziesiątki decyzji dotyczących dróg powiatowych, Główny Inspektor Transportu Drogowego informuje, iż znane jest mu tylko kilka takich przypadków, a w wszystkich z nich wszczęto postępowanie administracyjne w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo postąpił umarzając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2005 r. nr [...], w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 600 zł za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów. Rozstrzygnięcie powyższe odpowiada bowiem przepisom prawa, obowiązującym w chwili wydania decyzji. Stosownie do treści przepisu lp. 7 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) stwierdzanie przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu nie jest uzależnione od tego, czy kontrola drogowa odbyła się na drodze zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich, czy powiatowych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pan M. K. zwany dalej skarżącym. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r.

Decyzjom tym zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.k. W uzasadnieniu podał między innymi, że w związku z brakiem definicji rażącego naruszenia prawa w przepisach powszechnie obowiązujących, należy się posiłkować orzecznictwem sądów. Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 1994 r. III SA 388/94 rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nieco inne stanowisko zostało zawarte w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1993 r. V SA 106/93, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji powstaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, ze decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Identyczne stanowisko zawiera Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 1991 r. III SA 1246/91: Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi odstępstwo od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.

Jak wynika z przedstawionego wyżej orzecznictwa, nie jest rażącym naruszeniem prawa rozbieżność w interpretacji prawa, co niewątpliwie miało miejsce w tym przypadku. Oceniając, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności związanych z postępowaniami dotyczącymi ważenia pojazdów. Począwszy od maja 2005 r. do chwili wejścia w życie nowych rozporządzeń zawierających wykazy dróg, uchylono w całym kraju dziesiątki, a może i nawet setki decyzji nakładających kary pieniężne za przekroczenia dopuszczalnych nacisków na osie. Wiele z tych decyzji dotyczyło dróg powiatowych. Ponadto w tym okresie Inspekcja Transportu Drogowego zaprzestała kontroli pojazdów w zakresie nacisków na osie.

Należy zadać pytanie, czy postępowanie to wynikało jedynie z rażącego naruszenia prawa, czy też z przemyślanego działania, będącego wynikiem wykładni dokonanej przez służby prawne Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Z rażącym naruszeniem prawa możemy mieć do czynienia, gdy taka sytuacja nastąpi w przypadkach jednostkowych, gdzie urzędnik dokona naruszenia przepisów. Ale w tym przypadku mamy do czynienia z procedurą zaplanowaną i realizowaną przez centralny organ administracji państwowej, wyposażony w wyspecjalizowane służby prawne. Za Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1991 r. II SA 1018/91 można stwierdzić, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. naruszenie prawa skutkuje nieważnością decyzji tylko wtedy, gdy jest rażące. Zatem, nie każde naruszenie prawa będzie stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując, aby zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności muszą zostać spełnione łącznie następujące przesłanki: musi nastąpić naruszenie prawa, które nie jest skutkiem rozbieżności interpretacji przepisów. Naruszenie prawa musi być rażące, a ponadto skutki decyzji wydanej w wyniku naruszenia są niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie W tym konkretnym przypadku nie zachodzi żadna z wyżej wymienionych przesłanek, zatem nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sprawie, już samo prowadzenie postępowania dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji stanowi ewidentne naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wysłowionej w art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Te tezę potwierdza także Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 1994 r. SA/Wr 98/94, zgodnie z którym zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji państwowej obu instancji w tej samej sprawie, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym - od negatywnego poprzez pozytywne do znów negatywnego dla skarżącego, narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Obok ewidentnego naruszenia zasad postępowania, należy stwierdzić Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając skarżoną decyzję dopuścił się naruszenia zasady wynikającej z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, której art. 32 ust. 1 stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Jeżeli Inspekcja Transportu Drogowego w okresie od maja do października 2005 r. na skutek dokonanej przez siebie błędnej wykładni prawa, zaprzestała kontroli pojazdów w zakresie nacisków osi, a jednocześnie dokonano uchylenia wszystkich decyzji za przekroczenia w tym zakresie, to przywracanie kar pieniężnych już uchylonych przez ten sam organ, który dokonał uchylenia stanowi jawne pogwałcenie wspomnianej zasady konstytucyjnej.

Na zakończenie należy rozważyć, czy jeżeli zdaniem organu nastąpiło rażące naruszenie prawa, to czy wobec osób winnych takiego stanu rzeczy zostały wyciągnięte konsekwencje służbowe, jeżeli nie, to oznacza, że Główny Inspektor Transportu Drogowego miał pełną świadomość łamania prawa przez okres pół roku, chyba że mamy do czynienia jedynie z rozbieżnością w interpretacji prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym, przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. naruszają prawo.

Zarówno w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., jak i w decyzji zaskarżonej jako ich podstawę prawną organ wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uściślając, że chodzi o rażące naruszenie prawa, gdyż decyzję z dnia [...] października 2005 r. w zakresie umorzenia postępowania organ uzasadnił faktem utraty mocy obowiązującej z dniem 2 maja 2005 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach. W decyzji z dnia [...] października 2005 r. wskazano również, że w oparciu o ww. akt prawny ustala się pośrednio drogi o dopuszczalnym nacisku osi 8 ton.

Stwierdzając nieważność decyzji z [...] października 2005 r. w części dotyczącej umorzenia postępowania w zakresie kary pieniężnej 12 000 zł, Główny Inspektor wskazał, że przepis art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje, iż drogi inne niż określone w ust. 4 i 5 (4 – drogi krajowe 5 – drogi wojewódzkie) stanowią sieć dróg po których mogą się poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi 8 ton. W związku z czym to art. 41 ust. 6 powyższej ustawy powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia a nie powołanie się na utratę mocy obowiązującej aktu prawnego. Ponadto organ podkreślił, że ustawodawca nie określił delegacji do wydania stosownego aktu normatywnego co do dopuszczalnego nacisku na osie na drogach powiatowych – kwestie te uregulowań w ustawie o drogach publicznych w art. 41 ust. 6. Wg. Głównego Inspektora Transportu Drogowego cechą rażącego naruszenia prawa w decyzji z [...] października 2005 r. jest przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił powyżej przedstawionego poglądu. W ocenie Sądu w decyzji z [...] października 2005 r. nie doszło do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

"Z zapatrywań doktrynalnych oraz przeglądu orzecznictwa można wysnuć pewne ogólne wnioski odnoszące się do treści pojęcia rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2. Rozpocząć trzeba od ustalenia znaczenia pojęcia "naruszonego prawa", które rozumiane jest szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Charakteryzowana wada decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2, nie odnosi się do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego.

Zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują - przez samo swoje istnienie, jak twierdzą jedni lub przez swoje skutki, zdaniem drugich - nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Poglądy doktrynalne i orzecznictwo NSA skłania się w przewadze ku czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2, a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzania naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy.

Te ogólne wnioski dotyczące decyzji administracyjnych dają się odnieść w pełnym, jak się wydaje, zakresie do postanowień i to zarówno czysto procesowych, jak i wywołujących skutki szersze, poza czynności postępowania administracyjnego (np. przy zatwierdzeniu ugody lub przy współdziałaniu organów administracyjnych)". Komentarz do KPA A. Adamiak J. Borkowski, str. 738, wyd. 7.

W niniejszej sprawie powyższe nie miało miejsca. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając decyzję z [...] października 2005 r. oparł się na obowiązujących w dacie orzekania przepisach prawa.

Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa z dniem 2 maja 2005 r. na podstawie art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw utraciły moc obowiązującą rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach (Dz. U. Nr 62, poz. 563) tak więc w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2005 r. nie dało się, w ocenie Sądu ustalić, które drogi są drogami, o których mowa w art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086), gdyż jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji nie ma aktu normatywnego co do dopuszczalnego nacisku osi na drogach powiatowych wskazuje na to tylko art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego drogi inne niż określone na podstawie ust. 4 i 5 stanowiące sieć dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t da się ustalić jedynie w wypadku obowiązywania rozporządzeń wyznaczających drogi krajowe i wojewódzkie, poprzez uznanie, że drogi pozostałe to drogi o dopuszczalnym nacisku osi do 8 t.

Inny tok rozumowania prowadziłby do konstatacji, że jeżeli nie ma takich rozporządzeń to wszystkie drogi w Polsce są drogami o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.

Skoro już więc w dacie wydawania decyzji z [...] października 2005 r. nie było w stanie prawnym regulacji o których mowa w art. 41 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych – pozwalających ustalić jaki jest dopuszczalny nacisk na poszczególnych drogach to Główny Inspektor Transportu Drogowego słusznie uchylił przedmiotową decyzję i umorzył postępowanie za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi, gdyż nie był w stanie ustalić jaki nacisk obowiązuje na drodze nr [...], na której dokonano kontroli. Biorąc powyższe pod rozwagę należy dojść do wniosku, że nie nastąpiło rażące naruszenie prawa przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w decyzji z dnia [...] października 2005 r. w związku z czym stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 narusza treść tegoż przepisu.

Na zakończenie należy podkreślić, że uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie uszedł fakt błędnego wskazania zarówno w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. jak i zaskarżonej decyzji daty decyzji, której nieważność organ stwierdzał w miejsce [...] października 2005 r. wskazano błędnie [...] października 2005 r.

Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, o niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.