Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 289/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.), Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński, Tadeusz Cysek, Protokolant Aleksandra Kuc, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 983/05 w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz W. Ł. kwotę 1200 zł (słownie tysiąc dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 983/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia W. Ł. zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził koszty na rzecz skarżącego.

Decyzją z dnia 21 stycznia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił W. Ł. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki nieściągalności należności określone w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s.

Decyzją z dnia 25 lutego 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 21 stycznia 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja z dnia 21 stycznia 2005 r. została wydana na podstawie właściwej oceny sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy.

W. Ł. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że znajduje się w bardzo ciężkiej sytuacji materialnej.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zaistniała w sprawie przesłanka o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o czym świadczy wskazanie go jak organu orzekającego oraz zwrot zawarty w sentencji "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (...)". Mając na uwadze przepisy art. 28, art. 32, art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., Sąd uznał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przysługują, w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s., środki prawne właściwe organom administracji państwowej.

Prezes Zakładu, zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 1 u.s.u.s. jest jednym z organów Zakładu. Jego kompetencje określone są w art. 73 u.s.u.s., wśród których w ust. 3 pkt 6 tego artykułu wymieniono przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych.

Sąd wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów dotyczących właściwości rzeczowej, która to stanowi zdolność organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Ustala się ją według przepisów o zakresie działania organu (art. 20 k.p.a.). Prezes Zakładu mimo że nie jest organem administracji publicznej, działał w rozpatrywanej sprawie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak taki organ i w konsekwencji uchybił dyspozycji art. 19 k.p.a.

Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, iż od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sadu brak było podstaw do zastosowania tego trybu w sprawie ponieważ Zakład jest jednostką organizacyjną, która nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w kategorii "ministra" (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.).

Na mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. odwołanie przysługuje do sądu powszechnego, jednakże w myśl ust. 4 tego artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – odwołanie nie przysługuje. W związku z tym norma zawarta w ust. 4 tego przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak w ocenie Sądu nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych decyzji.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) Sąd stwierdził, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydanych w I instancji przez Zakład jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako organ nadzoru w stosunku do ZUS (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).

Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu administracyjnego, w której zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.. naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której Sąd winien na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę. Naruszenie to polegało na uznaniu, iż do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w I instancji z upoważnienia Prezesa ZUS, właściwy jest Minister Polityki Społecznej jako organ nadzoru w stosunku do ZUS, co jest sprzeczne z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., art. 17, art. 19 i art. 20 oraz art. 127 § 3 k.p.a.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.− naruszenie prawa materialnego − to jest art. 28, art. 32, art. 66, art. 72, art. 73 oraz art. 83 ust. 4 i art. 123 u.s.u.s. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że od decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji z upoważnienia Prezesa ZUS służy odwołanie do Ministra Polityki Społecznej, jako organu nadzoru w stosunku do ZUS i że powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego, z przepisu art. 180 § 1 k.p.a. wynika w sposób jednoznaczny, że Kodeks postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś organ ten określany jest zawsze przez odrębne przepisy. Przepisy takie zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, z tym że postanowień tej ustawy w zakresie trybu odwoławczego nie można analizować odrębnie bez uwzględnienia postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP Nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji, z którego wynika, że odwołanie w trybie administracyjnym do organu wyższego stopnia jest wyłączone w sytuacji, w której przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu.

Wniosek do którego doszedł w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika, zdaniem skarżącego, z niewłaściwej interpretacji postanowień kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego Sąd słusznie podniósł, że w treści art. 127 § 3 k.p.a. są wyliczone w sposób wyczerpujący podmioty, wobec decyzji których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak myli się, gdy przepis ten jest uwzględniany bez podanych w art. 5 k.p.a. definicji wyrażeń ustawowych, tj. pomija przy rozstrzygnięciu art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a. Zakład realizując zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego i niewątpliwie pozostaje w świetle art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem.

Skarżący powołał się także na uregulowania przepisu art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, który wyraźnie stanowi, że wobec decyzji Zakładu (Prezesa) w sprawach cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich − stronie przysługuje odwołanie do ministra. Ten wyjątkowo ustanowiony tryb odwoławczy, który przez analogię odnieść można do art. 127 § 1 k.p.a., należy uznać za wyłom w zasadzie, w której to Zakład (Prezes) występuje odpowiednio do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Gdyby zatem przyjąć tok rozumowania zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to przepis wprost mówiący o odwołaniu do ministra byłby zupełnie zbędny.

Ustosunkowując się do rozważeń Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego odnośnie właściwości Prezesa ZUS do wydawania decyzji o umorzenie zaległości skarżący stwierdził, że z godnie z art. 19 k.p.a. "właściwość rzeczowa to uprawnienie danego organu do zajmowania się określoną przedmiotowo kategorią spraw". Stosownie do art. 20 k.p.a. ten rodzaj właściwości należy ustalić na podstawie przepisów o zakresie działania danego organu. W art. 28 u.s.u.s. wskazano, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako osoba prawna działa przez swoje organy. Zgodnie z art. 72 ust. 1 u.s.u.s. organem ZUS jest − obok Zarządu i Rady Nadzorczej − Prezes Zakładu. W art. 73 ust. 1 wskazano, iż działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje go na zewnątrz.

Wskazanych przepisów nie można, zdaniem skarżącego, interpretować w oderwaniu od rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w którym w rozdziale drugim uregulowano zakres rzeczowy działania Prezesa. Prezes Zakładu kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz przy pomocy (...) dyrektorów Oddziałów.

Z zestawienia tych przepisów wynika, zdaniem skarżącego, że decyzje w zakresie umarzania należności są wydawane przez ZUS reprezentowany przez Prezesa, który działa jako organ osoby prawnej upoważniony ustawowo do podejmowania czynności związanych z działalnością Zakładu.

W konkluzji skarżący stwierdził, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędna jego wykładnię oraz prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co wypełnia podstawy kasacyjne z art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego − wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 u.s.u.s. wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 181 w związku z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.