Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 71/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 2, art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi O. V. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku O. V. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie jednego miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącego O. V. sumę pieniężną w kwocie 5.000 (pięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego O. V. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 5 sierpnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga O. V. (zwanego dalej także "stroną", "cudzoziemcem", "skarżącym") na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wydania decyzji w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terenie RP na podstawie złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 23 września 2019 r. Z akt sprawy wynika, że skarga wpłynęła do Wojewody [...] w dniu 22 lutego 2021 r. i została poprzedzona ponagleniem z dnia 7 września 2020 r.

W złożonej skardze skarżący zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie:

1/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 - dalej jako "ustawa o cudzoziemcach"), poprzez niezałatwienie sprawy w terminach i w sposób określony w art. 35 i art. 36 k.p.a., a w konsekwencji pozostawanie przez organ w bezczynności;

2/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy i nie wskazanie nowego terminu jej rozpatrzenia.

Skarżący wniósł:

1/ na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") o stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i niezałatwienia sprawy w terminie;

2/ na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3/ na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

4/ na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5/ na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz

6/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący w dniu 23 września 2019 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z kompletem niezbędnych załączników. Organ pismem z dnia 31 października 2019 r. poinformował skarżącego, że termin do wydania decyzji zezwalającej na pobyt czasowy został wydłużony do dnia 31 stycznia 2020 r. Z uwagi na niedotrzymanie terminu skarżący pismem z dnia 7 września 2020 r. (nadanym do organu dnia 8 września 2020 r.), złożył za pośrednictwem swojego pełnomocnika, ponaglenie, które do dnia złożenia niniejszej skargi nie zostało rozpoznane. Dodatkowo też skarżący wskazał, że jego pełnomocnik wielokrotnie monitował wydanie decyzji zarówno telefonicznie, jak i za pomocą poczty elektronicznej, co nie przyniosło jednak żadnego skutku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, przy czym należy dodać, że sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia.

Należy mieć również na uwadze, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W realiach niniejszej sprawy organ, ostatnim otrzymanym przez skarżącego pismem poinformował go, że jego wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 31 stycznia 2020 r. Uwzględniając przy tym nawet fakt, że w o oparciu o ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (włącznie) nie biegły terminy procesowe dla stron postępowań administracyjnych, to brak jakiegokolwiek działania organu od czerwca 2020 r. do dnia wniesienia skargi (luty 2021) pozwala - w ocenie skarżącego - na przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu.

Skarżący stoi również na stanowisku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stan bezczynności wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy posiada dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Dla dokonania takiej oceny nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem znaczne i nieznajdujące usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym, bowiem od złożenia wniosku minęło ponad 16 miesięcy, a od wyznaczonego przez organ ostatniego, nowego terminu rozpoznania sprawy rok. Zwrócić należy uwagę, że organ nie tylko nie załatwił wniosku skarżącego ale nawet nie udzielił jemu, do dnia wniesienia niniejszej skargi, żadnej odpowiedzi na ponaglenie.

Skarżący wskazał, że bezczynność organu wpływa negatywnie na jego sytuację prawną i faktyczną. Skarżący zawarł bowiem umowę przedwstępną nabycia nieruchomości położonej w G., do której to nabycia niezbędne było uzyskanie zezwolenia. W toku postępowania prowadzonego przez MSWiA zażądano od skarżącego okazania aktualnej karty pobytu, której skarżący nie mógł okazać z uwagi na bezczynność organu, a w konsekwencji skarżącemu grozi utrata kwoty wpłaconej tytułem zadatku. Skarżący wskazał, także że jest jednocześnie członkiem zarządu spółki z siedzibą w Polsce, a brak rozpatrzenia jego wniosku powoduje, że nie może wykonywać swoich obowiązków zawodowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając przebieg postepowania w sprawie organ potwierdził, że O. V. (obywatel Ukrainy) w dniu 23 września 2019 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie, na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na pobyt czasowy.

W dniu 7 września 2020 r. do Wojewody [...] wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, które wraz z odpisem akt sprawy zostało przekazane do organu II instancji.

Stosownie do treści art. 109 ustawy o cudzoziemcach, pismem z dnia 31 października 2019 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w G., Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału [...] Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w G. o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W ocenie organu pełnomocnik strony niesłusznie wskazuje, iż organ I instancji ignoruje wszelkie próby uzyskania informacji dotyczących postępowania, gdyż do Wojewody [...] nie została skierowana żadna prośba o udzielenie informacji o stanie sprawy.

Pismem z dnia 30 lipca 2021 r. Wojewoda [...] wezwał pełnomocnika strony do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego, dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania, dokumentów potwierdzających wysokość dochodu w roku podatkowym, np. CIT, zaświadczenia z ZUS o niezaleganiu w opłaceniu składek oraz zaświadczenia z US o niezaleganiu w podatkach.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie organ przyznał, że choć w istocie czas załatwienia sprawy uległ wydłużeniu, jednak czynności, o których mowa były podejmowane przez organ niezwłocznie, przy zachowaniu kolejności wpływających wniosków. Podkreślił, że reżim pracy wprowadzony w związku z sytuacją zagrożenia epidemicznego COVID-19 niósł ze sobą szereg ograniczeń - zarówno w bieżącej obsłudze klienta, dostępie pracowników do akt sprawy oraz w wysyłce korespondencji. Dlatego też Wojewoda [...] nie mógł na bieżąco informować strony o podejmowanych czynnościach. Jednocześnie wskazał, że organ prowadzący postępowanie ma świadomość, iż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe leżące po stronie organu, jednak organ chciałby zwrócić uwagę, że liczba wniosków w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców składanych do Wojewody [...] jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy efektywności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi cudzoziemców, przesunięcia i wzmocnienia kadrowe).

Dodatkowo - z daleko idącej ostrożności (w razie uwzględnienia skargi) - organ wyraził stanowisko w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a., wskazując, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są możliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn.. akt II GSK 1695/16). Należy mieć przy tym na uwadze obiektywne uwarunkowania związane z działalnością organu. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r. (sygn. akt I OSK 1314/16) "suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywny zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężna. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne do osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Warto w tym miejscu podkreślić, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 417¹ § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowanie (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn.. akt II OSK 490/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2019 r., poz. 2096 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 7 września 2020 r. wniósł - za pośrednictwem Wojewody [...] - do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców ponaglenie w sprawie dotyczącej złożonego przez niego wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, wobec czego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody [...] zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1/ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2/ zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3/ stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody [...] wniosek o udzielenie skarżącemu (cudzoziemcowi) zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 23 września 2019 r. i nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony - dwumiesięczny (art. 35 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika bowiem, że po złożeniu wniosku organ pismem z dnia 31 października 2019 r. - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. – powiadomił skarżącego, że "z przyczyn niezależnych od organu, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został przedłużony do dnia 2020-01-31". Pismem datowanym na ten sam dzień organ wystąpił także do ABW, Policji i Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wyjazd i pobyt wskazanego cudzoziemca na terenie RP stanowi zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wskazane organy zostały zobowiązane do przekazania informacji w terminie 30 dni od doręczenia im pism Wojewody [...] zgodnie z art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz pouczone, że jeżeli termin udzielenia informacji zostanie przedłużony, mają obowiązek poinformować o tym organ prowadzący postepowanie (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach), a jeżeli w wyznaczonych terminach informacja nie zostanie przekazana, to - zgodnie z art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach - organ uzna, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów stanowiących odpowiedź ww. organów na zapytanie Wojewody [...] z dnia 31 października 2019 r. Nie wynika z nich także, aby wystąpiono do ww. organów z dalszymi pismami z prośbą o udzielenie informacji lub wyjaśnienie powodów braku ich udzielania. Następnie, w aktach sprawy znajduje się pismo organu z dnia 30 lipca 2021 r. wzywające skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających wysokość dochodu z roku poprzedzającego złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zgody na pobyt, dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania rodziny, dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego oraz posiadanego miejsca zamieszkania terytorium RP, a także zaświadczeń: z ZUS-u o niezaleganiu w opłacaniu składek oraz Urzędu Skarbowego o niezaleganiu w podatkach.

Mając na uwadze opisany stan rzeczy, niewątpliwym jest stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy, dlatego Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 1. sentencji wyroku).

Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 311/17).

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny bezczynności Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności, która ma charakter rażący. Analiza akt wskazuje na to, że organ pozostawał - a de facto wobec braku jakichkolwiek informacji o załatwieniu sprawy nadal także pozostaje - w bezczynności, nie wydając rozstrzygnięcia załatwiającego przedmiotową sprawę przez ponad 2 lata, podczas którego to okresu w większości czasu dysponował w istocie materiałem dowodowym wystarczającym na podjęcie rozstrzygnięcia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarżący w dniu 23 września 2019 r. złożył wniosek wraz z załącznikami, a także pobrano od skarżącego wymagane odciski palców. Organ nie wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez przedłożenie dodatkowo, wymaganych w sprawie innych dokumentów. Dopiero po ponad miesiącu o złożenia wniosku wystąpił natomiast do właściwych służb o pozyskanie informacji dotyczących tego, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, która to czynność – co należy podkreślić - jest w istocie czynnością procesową typową (rutynową) i powtarzalną dla tego typu postępowań, nie wymagającą tym samym od organu szczególnego i znacznego nakładu pracy. Mając z kolei na uwadze, że ww. właściwe służby nie przedstawiły w wymaganym terminie wskazanej informacji i nie zawnioskowały o przedłużenie terminu na udzielenie takiej informacji (w przekazanych aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego takie stanowisko służb), to przyjąć należy, że brak było w istocie jakichkolwiek przeszkód do zakończenia sprawy wydaniem decyzji do dnia 31 stycznia 2020 r., czyli do dnia przedłużenia terminu rozpoznania niniejszej sprawy, który zresztą określił (wyznaczył) sam organ. Z tego też powodu wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii i związane z tym oczywiste zmiany w organizacji funkcjonowania urzędu oraz czasowe zawieszenie (wstrzymanie) biegu terminów procesowych, nie mogły – wbrew twierdzeniom organu - stanowić w okolicznościach niniejszej sprawy jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla pozostawania organu w zwłoce w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy. Uznać zatem należy, że sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania, a wywołana nim bezczynność organu cechuje się rażącym naruszeniem prawa. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji podejmuje konieczną (a w istocie rutynową) czynność dopiero po ponad 1 miesiącu od wszczęcia postępowania, a następnie – pomimo przedłużenia terminu postepowania i wyznaczenia terminu załatwienia sprawy - nic w sprawie nie robi przez kolejne 9 miesięcy (od 31.10.2019-30.07.2020), wzywając następnie skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy, które to w międzyczasie uległy "dezaktualizacji" na skutek zwłoki w działaniach organu - upływu czasu od dnia złożenia przez cudzoziemca wniosku i wszczęcia postępowania. Z akt sprawy nie wynika też, by do dnia wydania niniejszego wyroku organ zakończył niniejsze postępowania wydaniem w sprawie decyzji bądź zakończył je w inny sposób. Powyższe stanowi zatem o tym, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a z przekazanych akt sprawy nie wynika, by do zaistniałej sytuacji (tj. niepodejmowania przez organ żadnej wymaganej dla etapu i stanu sprawy czynności procesowej) przyczyniła się strona skarżąca. Podkreślić należy, że sytuacja, w której strona czeka tak długo jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (czyli wydanie przez ten organ decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy lub w inny sposób zakończenie zainicjowanego postępowania), nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może też w nieskończoność (od dłuższego już czasu, co Sądowi wiadomo z urzędu) usprawiedliwiać swojej zwłoki niedostosowaniem zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków.

Z powyższych względów Sąd – na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu przez Wojewodę [...] miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sądowi pozostawiono również ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Wskazany przepis wyposaża Sąd w dodatkowe środki, które mają docelowo zapobiegać sytuacjom opieszałego i nieefektywnego działania organu. Środki te z uwagi na literalne brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. użycie spójnika "lub", mogą być stosowane kumulatywnie. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "lub" wskazuje bowiem na zastosowanie alternatywy łącznej (nierozłącznej) i dopuszczenie w ten sposób możliwości współistnienia obu sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06, OSNP 2007/5-6/75).

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, jak również treść żądania skargi, Sąd w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd może") zadecydował o zastosowaniu w sprawie jednego ze wskazanych w powołanym przepisie środków finansowych, tj. o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21 oraz we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 505/20).

Mając to na uwadze Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 5.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście całokształtu zaistniałych w sprawie okoliczności, a w szczególności stanowić będzie należne cudzoziemcowi zadośćuczynienie za trudności z jakimi cudzoziemiec, mający ograniczoną choćby swobodę poruszania się, musiał się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia. Co więcej, w okolicznościach niniejszej sprawy brak rozpoznania wniosku skarżącego w należytym terminie – co podkreślił skarżący w skardze – niesie istotnie negatywny wpływ na sytuację prawną i faktyczną w jakiej się znalazł. Mianowicie, jak wynika z załączonych do skargi kopii dokumentów, skarżący wraz z żoną w styczniu 2020 r. zawarli umowę przedwstępną, na podstawie której zobowiązali się do zawarcia w terminie do dnia 5 lutego 2021 r. umowy zakupu przez nich nieruchomości lokalowej wraz z udziałem w gruncie (vide: akt notarialny z dnia 03.01.2020 r., rep. A nr[...]), przy czym do realizacji umowy przyrzeczonej konieczne jest uzyskanie zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, którego jednym z wymogów udzielenia jest posiadanie aktualnej karty pobytu cudzoziemca na terytorium RP (vide: pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 października 2020 r., nr[...]). Ponieważ w związku z rażącą bezczynnością Wojewody [...] w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy skarżący nie mógł okazać w postępowaniu toczącym się przez Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji aktualnej karty pobytu, przeto sytuacja taka może doprowadzić do nie podpisania umowy przyrzeczonej, a w konsekwencji grozić utratą przez skarżącego kwoty wpłaconej tytułem zadatku. Zgodzić należy się także z tym, że brak uregulowania sytuacji pobytowej skarżącego na terenie RP (który jest członkiem zarządu spółki z siedzibą w Polsce), powoduje trudności w wykonywaniu przez skarżącego swoich obowiązków zawodowych. Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, przyznana skarżącemu suma pieniężna, z jednej strony zrekompensuje skarżącemu znaczny czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy i związane z tym niedogodności i utrudnienia życiowe, a także podejmowane przez niego zabiegi związane z doprowadzeniem do rozpoznania sprawy przez organ (sporządzenie i złożenie ponaglenia), zaś z drugiej strony przyznana kwota jest potrzebna dla osiągnięcia celu, jakim jest zdyscyplinowanie organu na przyszłość. Jakkolwiek należy po raz kolejny podkreślić, że generalnym usprawiedliwieniem dla bezczynności organu nie mogą być sygnalizowane przez organ "trudności kadrowe", to jednak Sąd ma świadomość, że ilość załatwianych przez Wojewodę [...] wniosków o udzielanie cudzoziemcom wszelkich "zezwoleń pobytowych" jest bardzo duża, zaś organ – co wynika z odpowiedzi na skargę – stara się wprowadzać określone rozwiązania mające na celu doprowadzenie do tego, by usprawnić to postępowanie i by czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków przez cudzoziemców uległ skróceniu, dlatego okoliczności te zostały wzięte pod uwagę przez Sąd przy miarkowaniu przyznanej skarżącemu sumy pieniężnej, niezależnie od kwoty wnioskowanej w skardze i oczekiwanej przez skarżącego.

O kosztach postępowania (punkt 4. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody [...] na rzecz skarżącego 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).