Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1617/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant spec. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1617/21

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił stwierdzenia nieważność decyzji ostatecznej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].10.2014 r., znak: [...] zezwalającej firmie [...] Sp. z o.o., [...] W., ul. [...] na umieszczenie, na okres od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2024 r., w pasie drogowym drogi [...] nr [...] - parking drogowy "[...] " (działka o numerze ewid. [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]), stacji bazowej telefonii komórkowej, tj., obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o łącznej powierzchni rzutu poziomego zabudowy 50 m2.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...].10.2014 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 7, ust. 11, ust. 13, ust. 13a, art. 40 d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach : publicznych (jedn. tekst: Dz. U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 - ze zm.), § 4 ust. 1, pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. nr 148, poz. 886), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 – ze zm.) zezwolił firmie [...] Sp. z o.o., [...] W., ul. [...] na umieszczenie, na okres od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2024 r., w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] - parking drogowy "[...] " (działka o numerze ewid. [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]), stacji bazowej telefonii komórkowej, tj., obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o łącznej powierzchni rzutu poziomego zabudowy 50 m2.

Decyzja ta ustalała również opłatę roczną, wyliczoną w następujący sposób:

; 50,00 x 0,80 x 365 - 14 600,00 zł, gdzie:

50,00 • m2 - to powierzchnia rzutu poziomego obiektu budowlanego umieszczonego ; w pasie drogowym niezwiązanego z potrzebami zarzadzania drogami,

- 0,80 zł/m2 - to stawka opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu, poza obszarem zabudowanym,

- 365 dni - liczba dni zajęcia w 2015 r.

Przedmiotowa decyzja została wydana na

Na podstawie art. 157 §1 i 156 § 1 pkt 2 kpa wnioskodawca pismem z dnia 10.02.2021 r. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił uwagę, że w oparciu o analizę orzecznictwa oraz poglądów doktryny stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową wraz z jej instalacjami i urządzeniami i w rozumieniu prawa budowlanego stanowi obiekt budowlany, na który wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym zaznacza się szczególnie, iż niezależnie od posadowienia stacji telefonii komórkowej, czy to na innym obiekcie budowlanym, czy na istniejącym budynku, czy jako obiekt wolnostojący stacja bazowa telefonii komórkowej jest zwartą całością. Urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej natomiast zgodnie z art. 2 pkt 8 - Prawa telekomunikacyjnego są urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych (czyli np. telefonów, routerów, komputerów) oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Z definicji wynika więc, że są to poszczególne urządzenia potrzebne do korzystania z usług telekomunikacyjnych, nie stanowiące całości. Dlatego też stacji telefonii komórkowej nie można zakwalifikować jako urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej_z potrzebami zarządzania_drogami lub potrzebami ruchu_drogowego.

Z kolei, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie telekomunikacyjny obiekt budowlany oznacza linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe.

Ponadto stacja bazowa telefonii komórkowej jako obiekt_budowlany wymaga pozwolenia na budowę Zatem ugruntowany jest pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest zamierzeniem budowlanym (przedsięwzięciem) zaliczanyjm_do budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, natomiast w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska jako instalacja stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych_technoIogicznie emitujących do _powietrza poIe_elektromagnetyczne. Wobec tego, stację bazową telefonii komórkowej na gruncie przepisów Prawa budowlanego należy traktować jako obiekt budowlany z wszelkimi tego konsekwencjami, składający się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). W orzecznictwie sądowym najczęściej przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę. Przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy, czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej.

W konsekwencji powyższego, brak jednoznacznej interpretacji do przyjęcia stanowiska, iż wydanie decyzji GDDKiA z [...].10.2014 r. w oparciu m. in. o § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. stanowiło rażące naruszenie _prawa.

Organ przytoczył treść art. 156 § 1 k.p.a. i wyjaśnił że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy dana decyzja jest (czy też nie jest) obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania jest więc konkretna decyzja, a nie sprawa. Organ działając jako organ kasacyjny rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Następnie, opierając się na poglądach doktryny i orzecznictwie obszernie wyjaśnił, że nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. W konkluzji stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które decyzja wywołuje. Dla ustalenia czy decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa musi być oczywiste, wyraźne i bezsporne.

Organ podkreślił przy tym, iż rozstrzygając w postępowaniu zwykłym ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają regulacje art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W tym postępowaniu organ powinien też wszechstronnie ustosunkować się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych. Natomiast rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na analizie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Tryb, o który wnioskuje spółka jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i dla stwierdzenia nieważności decyzji potrzebne jest stwierdzenie trzech w/w przesłanek. Charakter tego naruszenia w zestawieniu z przepisem musi dawać skutki nienadające się do zaakceptowania w państwie prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Ponadto w postępowaniu nieważnościowym badana jest prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego już stanu faktycznego.

Przedmiotowa decyzja wydana została [...].10.2014 r., natomiast uprawomocniła się w dniu [...].11.2014 r. Spółka [...] nie skorzystała również z przysługującego prawa do wniesienia _wniosku o ponowne__rozpatrzenie sprawy. Zatem nie kwestionowała zapisów wynikających z treści decyzji i od roku 2015 wnosiła opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Reasumując po przeprowadzonej analizie dokonywanej w ramach sprawowanego nadzoru Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie znalazł przesłanek wskazujących na brak legalności działania organu, czy działania z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] Sp z o.o, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji względnie jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

przepisów postępowania administracyjnego tj:

1. Art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 kpa oraz w zw. z art. w zw. z art. 40 ust. 1, art. 19 ust. 2 pkt 1 i 4, art. 5 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z § 2 Uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] maja 2019 roku nr [...] (Dz.U. Woj. [...] z dnia 14 czerwca 2019 roku, poz. 2580) poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, jako że z uzasadnienia skarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż w dacie jej wydania organ nie był zarządcą drogi, jako że jest ona zarządzana przez Wójta Gminy S., a wyłącznie organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który jest aktualnym zarządcą drogi posiada kompetencje do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zajęciu pasa drogi publicznej - co w rezultacie powoduje nieważność skarżonej decyzji;

2. Art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2011 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest generalny dyrektor dróg krajowych i autostrad poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o zajęciu pasa drogi publicznej w celu umieszczenia obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w której do ustalenia opłaty za zajecie pasa drogi publicznej zastosowano przepisy, które w sposób oczywisty nie znajdują zastosowania;

3. art. 7, 7a 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności błędne uznanie, iż stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej, w wyniku przywołania orzecznictwa dotyczącego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę stacji bazowej, które w żaden sposób nie odnoszą się do kwalifikacji stacji bazowej jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, a jedynie formułują w stosunku do niej wymogi z zakresu ustawy - Prawo budowlane;

4. art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności wydanie decyzji pomimo braku właściwości, a jednocześnie odmowę usunięcia z obrotu prawnego decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

oraz przepisów prawa materialnego, tj:

5. § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2011 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest generalny dyrektor dróg krajowych i autostrad w zw. art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez błędne uznanie, iż stanowiąca przedmiot decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności stacja bazowa nie stanowi obiektu telekomunikacyjnego, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2011 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg których zarządcą jest generalny dyrektor dróg krajowych i autostrad, pomimo iż stanowi ona zespół obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych stanowiących całość użytkową, o charakterze wyłącznie telekomunikacyjnym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 157 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Pojęcie organu wyższego stopnia określa przy tym art. 17 kpa.

Jak stanowi art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.

W niniejszej sprawie decyzja za zajęcie pasa drogowego została wydana przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad który jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych).

Rozstrzygając spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie o sygn. II GW 1/18 stwierdził, że " Z żadnych przepisów prawa nie wynika natomiast, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze było organem wyższego stopnia wobec Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad, czyli centralnego organu administracji rządowej i posiadało kompetencje do rozpatrzenia wniosków dotyczących decyzji tych organów o stwierdzenie nieważności". Tak więc zmiana zarządcy drogi po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2014 r., pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].10.2014 r., zezwalająca skarżącej na umieszczenie, na okres od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2024 r., w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] - parking drogowy "[...] " (działka o numerze ewid. [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]), stacji bazowej telefonii komórkowej, tj., obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o łącznej powierzchni rzutu poziomego zabudowy 50 m2 jest decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych- wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kpa i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 kpa jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Tak, więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kpa trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa a zatem nie może rozpatrzyć sprawy, co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Działanie organu w tym trybie zasadniczo różni się od postępowania zwykłego albowiem obowiązkiem organu jest wyłącznie ocena kwestii ściśle prawnych- ustalenie czy kwestionowana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie prawa, które zaważyło na treści decyzji a katalog wad skutkujących nieważnością jest enumeratywnie wyliczony, odwoływanie się do innych, niewymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek jest niedopuszczalne. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych a jego cechą jest to, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Inaczej mówiąc- gdy na pierwszy rzut oka widać, iż nie można było danego przepisu zastosować do konkretnej sytuacji. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, Lex 196694; wyrok WSA z 4 kwietnia.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, LEX nr 205032; wyrok WSA z 30 stycznia.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, Lex 206497).

Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Jak stwierdził NSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101: "Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa". Podobnie wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100: "Podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (...) nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą", czy wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, LEX nr 505307: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa".

W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Natomiast przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Zdaniem B. Adamiak dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych) - por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53, por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281: "Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie".

W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z 6.01.2009 r., II GSK 600/08, LEX nr 475235, posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa" wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, o tyle w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące.

Do takich przypadków zalicza się pogwałcenie zasad ogólnych Kodeksu. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6–11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z 8.06.1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983/1, poz. 40, zwłaszcza s. 241–243). Wskazuje zresztą na to przytaczany w literaturze katalog sytuacji obejmowanych tym zakresem, który odnosi się do zasady dwuinstancyjności, udziału stron w postępowaniu, trwałości decyzji ostatecznych, prawdy obiektywnej itp. (por. katalog przytaczany przez K. Glibowskiego [w:] Komentarz, 2015, s. 795–797). Por. też wyrok NSA z 9.07.2014 r., II GSK 828/13, LEX nr 1519212, w którym ustalono, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia może jednak dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa, a jeśli tak, to jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy.

Natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego

Podkreślenia wymaga, iż przesłanki stwierdzenia nieważności nie są oparte na uznaniu.

Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego.

Tak, więc orzekając w sprawie nieważności organ obowiązany jest z jednej strony mieć na względzie zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, z drugiej zaś wagę zarzutów odnoszących się do legalności wydanej decyzji.

W niniejszej sprawie skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].10.2014 r., podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

Decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].10.2014 r., została wydana na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 7, ust. 11, ust. 13, ust. 13a, art. 40 d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych § 4 ust. 1, pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Skarżąca nie skorzystała z prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela argumentacji skarżącej zawartej w skardze.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie zawiera definicji kwestionowanych pojęć, dlatego też należało sięgnąć do innych aktów normatywnych, w tym w szczególności do definicji pojęcia "obiekt budowlany" zawartej w przepisie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Legalne definicje pojęć, zawarte w art. 3 ustawy – Prawo budowlane, mają istotne znaczenie przy interpretacji takich samych pojęć występujących w innych aktach normatywnych, które nie zawierają odmiennych definicji (tak również: Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", ODDK, Gdańsk 2005, s. 11-12 i cyt. tam uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2001 r., sygn. akt FPS 2/01, ONSA 2002 r., nr 1, poz. 2).

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przez "obiekt budowlany" należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, oraz c) obiekt małej architektury. Z kolei przepis art. 3 pkt 3 tej ustawy stanowi, iż przez "budowlę" rozumieć należy każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolno stojące maszty antenowe.

Zarówno w ustawie o drogach publicznych, jak i w ustawie – Prawo budowlane brak jest także definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej",

Przepis § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wymienia przykłady urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą. Zgodnie z pkt 1. Umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą, zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym. Jak stanowi pkt 2. Infrastrukturę, o której mowa w ust. 1, stanowią w szczególności:1) urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie ugruntowany został pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno- użytkową wraz z jej instalacjami i urządzeniami i w rozumieniu prawa budowlanego stanowi obiekt budowlany, na który wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od posadowienia stacji telefonii komórkowej, stacja bazowa jest zwartą całością. Zgodnie z art. 2 pkt 8 - Prawa telekomunikacyjnego infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Infrastruktura telekomunikacyjna obejmuje urządzenia telekomunikacyjne, a więc urządzenia zarówno elektryczne lub elektroniczne zapewniające telekomunikację (art. 2 pkt 46 pr.tel.). Z przytoczonej definicji wynika więc, że są to poszczególne urządzenia potrzebne do korzystania z usług telekomunikacyjnych. Zasadnie zatem organ uznał, że stacji telefonii komórkowej nie można zakwalifikować jako urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra infrastruktury dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie telekomunikacyjny obiekt budowlany oznacza linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe.

W art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.).ustawodawca wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym.

Wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 40, który w ust. 1 stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1. prowadzenia robót w pasie drogowym, 2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6).

Za zajęcie pasa drogowego: 1. bez zezwolenia zarządcy drogi; 2. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi; 3. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 -krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 – 6 udp.

Reasumując, Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca nie wykazała aby decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].10.2014 r., obarczona była wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ustalenia organu administracji są prawidłowe i decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji odpowiada prawu albowiem brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie to dotknięte jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

-----------------------

2