Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 819/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11f ust 1, art 12 ust. 1,2,3 i 4, art. 17
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) lutego 2015 r. znak (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wniosku Prezydenta Miasta (...)

z dnia (...) lipca 2013 r., zwanego dalej inwestorem, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 17 ustawy z dnia

(...) kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687) zwanej dalej specustawą drogową, oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "Rozbudowie (...), w tym budowie czwartego wlotu skrzyżowania al. (...) wraz z rozbudową drogi serwisowej oraz z przebudową sieci gazowej, wodociągowej, kanalizacji deszczowej, budową

i przebudową sieci kanalizacji sanitarnej, przebudową oświetlenia drogowego, sieci elektroenergetycznej (...), sieci technicznej i rozbiórką budynków kolidujących z projektowaną drogą serwisową", zwaną dalej "decyzją Wojewody (...)". Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od ww. decyzji odwołanie wniósł (...). Zarzucił skarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 7, 8, 9, 77, 80 i 81 k.p.a. poprzez wadliwie prowadzone postępowanie w sposób nie budzący zaufania, odstąpienie od zebrania pełnego materiału dowodowego w tej sprawie, niezałatwienie sprawy w sposób mający na względzie słuszny interes społeczny oraz słuszny interes obywateli;

- art. 11a ust. 1 specustawy drogowej poprzez wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez nieupoważnioną osobę, która w dniu złożenia wniosku nie posiadała pełnomocnictwa do reprezentowania zarządcy drogi w tym zakresie;

- naruszenie zapisów art. 11a ust. 4 specustawy drogowej poprzez przyjęcie jako załącznika do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie będącej dokumentem ostatecznym i przyjmowanie kilkukrotnie zmienianych warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska;

- naruszenie zapisów art. 11f pkt 1 ppkt 4 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

- naruszenie art. 97 k.p.a. w powiązaniu z art. 11 a ust. 4 specustawy drogowej poprzez rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej dla inwestycji Centrum (...);

- naruszenie zapisów specustawy drogowej poprzez uzupełnianie wniosku inwestora o elementy podstawowe;

- naruszenie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez bezzasadne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu odwołania skarżący rozwinął i uzasadnił wskazane powyżej naruszenia, stwierdził, że Wojewoda (...) nienależycie zbadał sprawę i doprowadził wielokrotnie do naruszenia przepisów prawa.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją

z dnia (...) lutego 2015 r., znak: (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując m.in., że wnioskiem z dnia (...) lipca 2013 r. Prezydent Miasta (...), reprezentowany przez (...), wystąpił do Wojewody (...) o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Rozbudowie al. (...), w tym budowie czwartego wlotu skrzyżowania al. (...) z ulicą (...) wraz z rozbudową drogi serwisowej oraz z przebudową sieci gazowej, wodociągowej, kanalizacji deszczowej, budową i przebudową sieci kanalizacji sanitarnej, przebudową oświetlenia drogowego, sieci elektroenergetycznej (...) sieci technicznej i rozbiórką budynków kolidujących z projektowaną drogą serwisową", oraz o nadanie wnioskowanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności inwestor wskazał, że budowany czwarty wlot skrzyżowania al. (...) oraz rozbudowana droga serwisowa zapewnią prawidłową obsługę komunikacyjną terenów zlokalizowanych przy istniejącej i rozbudowanej drodze serwisowej oraz terenów, dla których dojazd stanowi ul. (...). Wskazano także, że budowa czwartego wlotu skrzyżowania zwiększy bezpieczeństwo oraz polepszy warunki ruchu lokalnego na skrzyżowaniu al. (...), przy szczególnym nasileniu ruchu jaki nastąpi po uruchomieniu projektowanego (...).

Minister zaznaczył, że w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego ponownie rozpatrzył sprawę o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ I Instancji postępowania, zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania i wydanej decyzji Wojewody (...) jak również rozpatrzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Wskazał, że przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej, uzyskał opinie Zarządu Województwa (...) i Prezydenta Miasta (...).

Minister wyjaśnił, iż brak opinii właściwego miejscowo zarządu powiatu wynika z faktu, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie Miasta (...), które zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595, ze zm.) posiada status miasta na prawach powiatu, a funkcje zarządu powiatu wykonuje prezydent (art. 92 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). W niniejszej zaś sprawie wniosek inwestora został przez Prezydenta Miasta (...) zaopiniowany. Dalej Minister wskazał, że zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto do wniosku dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Ponadto zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany został uzgodniony przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Miasta (...).

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, Minister stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, ze zm.).

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku także opinie: (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...), Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...), Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w (...).

Odnośnie pozostałych opinii wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, Minister zważył, iż inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż

w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych opinii. Planowana inwestycja zlokalizowana jest bowiem poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów

i przystani, w obszarze inwestycji nie występują linie kolejowe oraz na projektowanym odcinku drogi brak jest terenów górniczych oraz uzdrowiskowych, co powoduje, że inwestycja nie wymaga uzyskania opinii dyrektora właściwego urzędu morskiego, oraz właściwego organu nadzoru górniczego, jak również właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej i ministra właściwego do spraw zdrowia.

Minister wskazał, że przedmiotowa inwestycja drogowa nie należy do przedsięwzięć wskazanych w § 2 i § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie mogących znaczących oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397 ze zm.), na co wskazał inwestor w piśmie z dnia (...) sierpnia 2013 r. Stanowisko to potwierdził także Wojewoda (...), opierając się na analizie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Minister, po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności projektu budowlanego, stwierdził jednoznacznie, iż zamierzenie objęte tym projektem nie mogło zostać zakwalifikowane do przedsięwzięć, dla których wymagane było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem długość projektowanej drogi nie przekracza 1 km. Tym samym Minister uznał, iż na dzień złożenia wniosku brak było konieczności przedkładania wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast ujawniony w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania fakt konieczności ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia (co wynikało z decyzji SKO) spowodował zawieszenie postępowania, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Minister zaznaczył, że ostatecznie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach Prezydent Miasta (...) stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi gminnej (...) na odcinku od (...) do skrzyżowania z (...) i budowie drogi gminnej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem (...) (na odcinku od skrzyżowania z (...)do projektowanego ronda oraz pętli autobusowej).

Analizując złożony przez inwestora wniosek z dnia (...) lipca 2013 r., uzupełniony kolejnymi pismami Minister uznał, że wniosek ten zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Wojewodę (...) postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia i stwierdził, co następuje:

Wojewoda (...) zgodnie z dyspozycją art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej, pismem z dnia (...) sierpnia 2013 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem

o wydanie tej decyzji, wysyłając zawiadomienia na adres widniejący w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim, w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi oraz na stronie internetowej tej gminy,

a także w prasie lokalnej. W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające obwieszczenie o wszczęciu przedmiotowego postępowania: w (...) Urzędzie Wojewódzkim w (...) w dniach od (...) do (...) września 2013 r., w Urzędzie Miasta (...) od (...) do (...) września 2013 r. oraz na stronie internetowej ww. urzędu w tym samym terminie, w dodatku lokalnym "Gazety Wyborczej" z dnia (...) września 2013 r. W zawiadomieniu i obwieszczeniu organ pierwszej instancji poinformował strony

o miejscu, gdzie strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji.

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji zastrzeżenia i wnioski wnieśli: (...).

W trakcie prowadzonego postępowania do Wojewody (...) wpłynęły informacje dotyczące toczącego się postępowania środowiskowego w sprawie budowy ul. (...) oraz wydania decyzji SKO. Ponadto przed Samorządowym Odwoławczym toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) lutego 2013 r., określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Centrum Handlowego wraz z przyległym układem komunikacyjnym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy (...) oraz przebudowie i budowie zewnętrznego układu komunikacyjnego przy (...) w (...).

Wojewoda (...) uznał, że przedmiotowa inwestycja związana jest z powyższym układem drogowym i rozstrzygnięcie kwestii środowiskowych w sprawie budowy ul. (...) może mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania. Z tego powodu postanowieniem z dnia (...) marca 2014 r. zawiesił postępowanie. O zawieszeniu postępowania, pismem z dnia (...) marca 2014 r., zawiadomił właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. Ponadto, o wydaniu postanowienia zawiadomił pozostałe strony w drodze stosownych obwieszczeń.

W dniu (...) maja 2014 r. inwestor przedłożył decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) maja 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia (...) maja 2014 r. Prezydent Miasta (...) wyjaśnił wątpliwości odnośnie zakresu decyzji środowiskowej, która obejmuje m.in. budowę czwartego wlotu skrzyżowania al. (...)wraz z rozbudową drogi serwisowej. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda (...) uznając, że ww. decyzja stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, postanowieniem z dnia (...) maja 2014 r., podjął zawieszone postępowanie, o czym zawiadomił właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, a pozostałe strony zawiadomił o wydaniu postanowienia w drodze stosownych obwieszczeń.

Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia Wojewoda (...) wydał powołaną na wstępie decyzję w dniu

(...) czerwca 2014 r. nr (...) o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej, decyzja została doręczona wnioskodawcy natomiast pozostałe strony zostały zawiadomione o jej wydaniu w drodze obwieszczenia. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Dalej Minister wskazał, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca załączniki nr 8 do decyzji). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik od nr (...) do nr (...) do decyzji, będące jej integralną częścią). Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załączniki od nr (...) do nr (...) do zaskarżonej decyzji będący jej integralną częścią. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, nałożono na inwestora obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii, określono ograniczenia

w korzystaniu z nieruchomości oraz zezwolono na wykonanie obowiązku przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz dróg innych kategorii, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zaskarżona decyzja Wojewody (...) określiła również termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Minister pozytywnie ocenił określenie przez Wojewodę (...) terminu wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ zobowiązany był bowiem tak uczynić wobec uzasadnionego wystąpienia przez inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Analizując zaskarżoną decyzję Minister dostrzegł pewne uchybienia, które jednak nie stanowią o wadliwości decyzji, jak również zdaniem organu II instancji nie wymagają skorygowania. Zaznaczył, że na stronach 1 oraz 3 decyzji Wojewody (...), organ I instancji orzekł o "zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości". Powyższe stwierdzenie nie jest precyzyjne, bowiem art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności "zatwierdzenie podziału nieruchomości", a nie "zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości". Odnosząc się do zarzutów dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji oraz realizowanych w jej ramach rozwiązań Minister wyjaśnił, że organ I i II instancji mogą działać tylko w granicach złożonego wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy I i II instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia. Minister zaznaczył, że inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest natomiast sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Minister nadmienił, że z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ administracji jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Po przeanalizowaniu zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty nie mogą zostać uwzględnione. Nie podzielił zarzutu o wystąpieniu inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bez stosownego upoważnienia. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 11a ust 1 specustawy drogowej z ww. wnioskiem występuje właściwy zarządca drogi. W tym przypadku planowana inwestycja dotyczy rozbudowy drogi, niebędącej autostradą ani drogą ekspresową, która znajduje się na terenie (...), tj. miasta będącego gminą na prawach powiatu. Stosownie zatem do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, właściwym zarządcą dla tego rodzaju dróg jest prezydent miasta. Wnioskiem z dnia (...) lipca 2013 r, Prezydent Miasta (...) wystąpił do Wojewody (...) o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w (...) (on podpisał wniosek) działał na podstawie upoważnienia udzielonego mu przez Prezydenta Miasta (...) w drodze zarządzenia nr (...) z dnia (...) lutego 2012 r. W § 2 pkt 2 tego zarządzenia zawarto upoważnienie do reprezentowania Gminy (...) przed organami administracji publicznej we wszystkich postępowaniach administracyjnych związanych z działalnością Zarządu Dróg i Mostów w (...). Tak szeroki zakres upoważnienia daje podstawę do występowania w imieniu Prezydenta Miasta (...) także w postępowaniu administracyjnym, jakie stanowi postępowanie w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie przewidzianym w przepisach specustawy drogowej. Ponadto Minister wskazał, że inwestor do pisma z dnia (...) października 2014 r. ponownie dołączył upoważnienie Prezydenta Miasta (...) udzielone w formie zarządzenia nr (...) z dnia (...) lutego 2012 r. dla (...) , do załatwiania spraw należących do kompetencji zarządcy drogi wynikających z ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych oraz innych przepisów prawa. Zdaniem Ministra bez znaczenia jest przy tym fakt, na które ze wskazanych pełnomocnictw powołał się inwestor w chwili składaniu wniosku. Z akt sprawy wynika bowiem, że (...) posiadał stosowne upoważnienie w tym zakresie jeszcze przed dniem (...) lipca 2013 r., tj. przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Minister stwierdził, że znajdujące się w aktach sprawy upoważnienia,

o których mowa powyżej, potwierdzają, iż ww. wniosek złożył właściwy zarządca drogi – (...). Złożenie wniosku przez Prezydenta Miasta (...) reprezentowanego przez (...) –Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów na podstawie upoważnień z dnia (...)lutego 2012 r. było zatem prawidłowe. Za nietrafny uznał zarzut skarżącego dotyczący nieaktualnej podstawy prawnej zarządzenia Prezydenta Miasta (...) nr (...) z dnia (...) lutego 2012 r. Wyjaśnił, iż w podstawie prawnej prawidłowo odwołano się do obowiązujących wówczas przepisów ustawy o drogach publicznych. Ponadto przy wskazaniu publikatora urzędowego - Dziennika Ustaw, wskazano na jego późniejsze zmiany. Nie podzielił zarzutu, iż w prowadzonym postępowaniu wykroczono poza ramy specustawy drogowej, ze względu na realizację inwestycji niemającej charakteru publicznego oraz nieuwzględniającej interesów prywatnego i publicznego. Minister w tej kwestii zgodził się ze stanowiskiem inwestora i Wojewody (...) zawartym m.in. na stronie 17

w akapicie 2 zaskarżonej decyzji oraz stwierdzeniem zawartym na stronie 18.

W ocenie Ministra przedmiotowa inwestycja poprzez realizację systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa i komunikacji stanowi inwestycję celu publicznego. Projektowana inwestycja obejmuje swoim zakresem drogę publiczną - drogę krajową nr (...) - (...). Tym samym powyższe wypełnia zapis zawarty w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej a zasady oraz warunki przygotowywania tej inwestycji, mającej charakter publiczny, zostały określone przepisami tejże ustawy.

Za bezzasadny Minister uznał, podniesiony przez odwołującego zarzut niewłaściwego zastosowania specustawy drogowej do przebudowy drogi serwisowej. Wyjaśnił, iż specustawa drogowa w art. 1 ust. 1 określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy

o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie

z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Mając na uwadze treść przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych należy również wskazać, że poza drogami, które przepisy ustawy o drogach publicznych zaliczają do określonej kategorii dróg publicznych, ulice leżące w ciągu tych dróg, należą do tej samej kategorii co te drogi. Zdaniem Ministra biorąc pod uwagę brzmienie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych można stwierdzić, że ulice leżące w ciągu dróg publicznych to takie, które wraz z drogami publicznymi stanowią nieprzerwaną całość i połączone z nimi tworzą jeden ciąg komunikacyjny. Ponadto dla uznania drogi wewnętrznej za "leżącą w ciągu dróg publicznych" konieczne wydaje się połączenie jej z drogami publicznymi w taki sposób, że stworzony zostanie układ komunikacyjny, po którym będzie odbywał się swobodny ruch pojazdów – do ulicy tej każdy będzie miał swobodny dostęp.

Minister wskazał, że projektowana na podstawie decyzji Wojewody (...), rozbudowa dotyczy drogi serwisowej znajdującej się w ciągu drogi krajowej nr (...) - (...), położonej w całości w pasie drogowym drogi krajowej. Przebudowywana droga serwisowa łączy się z al. (...) za pomocą budowanego odcinka drogi klasy serwisowej kl. D, stanowiącej czwarty wlot skrzyżowania al. (...). Omawiana jezdnia serwisowa nie stanowi natomiast oddzielnej drogi, jest elementem al. (...) (czyli drogi krajowej, która zgodnie z ustawą o drogach publicznych zarządzana jest przez Prezydenta Miasta (...)), oddzielonym od jezdni głównych bocznym pasem dzielącym, rozdzielającym jezdnie o różnych funkcjach. Przebudowa drogi serwisowej wraz z budową czwartego wlotu skrzyżowania z (...), spowoduje poszerzenie istniejącego pasa drogowego (...). Po projektowanej drodze serwisowej będzie się zatem odbywał nieskrępowanych ruch pojazdów, bowiem każdy będzie miał do niej swobodny dostęp, jak również spełnia ona warunki techniczne, żeby zakwalifikować ją jako drogę publiczną, tym samym Minister nie znalazł podstaw aby nie uznać jej jako ulicy leżącej w ciągu dróg publicznych.

W związku z powyższym projektowana droga serwisowa będzie tej samej kategorii co droga w ciągu której leży, czyli będzie należała do kategorii dróg krajowych. Tym samym Minister uznał, że bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, iż zezwolenie na rozbudowę przedmiotowej drogi serwisowej nie może być wydane w trybie specustawy drogowej. Wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącego, powyższa kwestia została uzasadniona w decyzji Wojewody (...) na stronie 16 w akapicie 3 oraz na stronie 17 w akapicie 2 i 3.

Minister nie podzielił do zarzutu co do braku właściwości Wojewody (...) do prowadzenia niniejszego postępowania. Wskazał, że niniejszym przypadku mamy do czynienia z planowaną rozbudową drogi krajowej, która znajduje się na terenie (...), tj. miasta będącego gminą na prawach powiatu.

W ocenie Ministra niezasadny jest również zarzut nieuwzględnienia interesów osób trzecich - naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Postanowienia w tym zakresie zawarte zostały na stronie 3 w punkcie IV decyzji Wojewody (...), który powołując się na stosowne przepisy prawa wskazał na wymagania dotyczące ochrony tych interesów. Zapewniono tam m.in. dostęp do drogi publicznej, poprzez zaprojektowanie dróg dojazdowych, możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Wskazano także na czasowe uciążliwości jakie mogą wystąpić w trakcie realizacji inwestycji.

Minister nie zgodził się także ze skarżącym, który twierdzi, że w ramach realizowanej inwestycji drogowej naruszono, choćby potencjalnie, prawo do prywatności poprzez zlokalizowanie drogi publicznej w bezpośrednim sąsiedztwie prywatnych nieruchomości. Ponownie podkreślił, że zarówno wojewoda orzekający w przedmiotowej sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, nie są uprawnieni do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań technicznych. Bez znaczenia w tej kwestii pozostaje fakt, iż skarżący w piśmie z dnia (...) listopada 2014 r. wskazuje na dwa pozornie odmienne stanowiska w tym względzie. Przytoczone przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych akcentują konieczność wyważenia interesów prywatnych z interesem publicznym, ze szczególnym uwzględnieniem prawa własności. Nie można jednak stwierdzić, iż są one rozbieżne.

Dalej Minister wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu - ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Natomiast rozwiązania techniczne, ujęte w projekcie budowlanym, nie podlegają badaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej organ ten nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to zarówno z treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Minister wskazał, że w niniejszej sprawie załączony do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej projekt budowlany spornej inwestycji jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, co potwierdza dołączone do niego oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Tym samym Minister, stwierdzając zgodność z obowiązującymi przepisami prawa przyjętych rozwiązań w ramach realizowanej inwestycji nie stwierdził, że doprowadzi ona do nadmiernej ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów nieruchomości przeznaczonych pod projektowaną drogę.

W związku z powyższym, zarzuty (...), co do nieuwzględnienia interesów osób trzecich, zarówno przez inwestora jak i na etapie prowadzonego przez Wojewodę (...) postępowania, Minister uznał za niesłuszne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu pominięcia interesów lokalnych Minister wskazał, że zarówno inwestor jak i Wojewoda (...) przyznają, że przedmiotowa inwestycja drogowa zainicjonowana została projektem budowy centrum handlowego, za to efekty jej realizacji służyć będą wielu podmiotom. Inwestor w piśmie z dnia

(...) października 2014 r. wyraźnie wskazuje, że realizowana inwestycja ma na celu usprawnienie funkcjonowania układu komunikacyjnego po wybudowaniu ul. (...) z uwzględnieniem wzmożonego ruchu, jaki będzie generowany przy planowanym rozwoju pobliskich terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod aktywizację gospodarczą. W tym względzie bez znaczenia pozostaje fakt procedury lokalizacji inwestycji w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Minister podkreślił, że decyzja Wojewody (...) została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej, na gruncie której organ orzekający w sprawie inwestycji drogowej nie jest związany zasadami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. procedurą planistyczną oraz postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym także ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego Minister uznał wskazane przez (...) rzekome nieprawidłowości dotyczące procedury lokalizacji ulicy w ramach projektowanej inwestycji za bezzasadne. Wyjaśnił, że w znacznej mierze dotyczą one postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia nie są wiążące dla organów prowadzących postępowanie w trybie przewidzianym przepisami specustawy drogowej.

Ponadto Minister wskazał, że Wojewoda (...) prawidłowo, po wpływie wniosku inwestora, powiadomił strony postępowania o jego wszczęciu. Strony mogły

w prowadzonym postępowaniu zapoznać się z aktami sprawy, a także zgłaszać swoje uwagi i żądania, z którego to uprawnienia skorzystał m.in. (...). Zgłaszane w toku postępowania uwagi właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych projektowaną inwestycją, każdorazowo były przekazywane inwestorowi, który po ich rozważeniu uzasadniał konieczność przyjętych rozwiązań projektowych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa informowano strony postępowania o jego przebiegu, w tym m.in. o wszczęciu postępowania administracyjnego, jego zawieszeniu i podjęciu oraz wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego zdaniem Ministra nie sposób przychylić się do zarzutu skarżącego, iż lokalizacja prowadzonej inwestycji odbyła się przy całkowitym wykluczeniu stron.

Minister podał, że podnoszony przez skarżącego aspekt umowy nr (...) pomiędzy Gminą (...), a (...). z dnia (...) czerwca 2011r. nie może stanowić przedmiotu niniejszego postępowania, gdyż odnosi się do wzajemnych zobowiązań jej stron o charakterze cywilnym. W niniejszym postępowaniu, prowadzonym na wniosek inwestora, rozstrzygana jest kwestia realizacji inwestycji drogowej o charakterze publicznym. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt realizacji inwestycji niedrogowej (komercyjnej). Bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, że inwestor w imieniu podmiotu prywatnego ((...).) wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która służyć ma obsłudze planowanego centrum handlowego. Zdaniem Ministra nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem inwestora, że projektowana inwestycja drogowa obejmuje swoim zakresem m in. rozbudowę drogi krajowej. Przyjęte rozwiązania w tym względzie nie zostały natomiast wymuszone planami budowy centrum handlowego, na co wskazuje skarżący, choć są do siebie wzajemnie dostosowane.

Odnosząc się do wskazanego w odwołaniu zarzutu naruszenia przepisu art. 11 a ust. 4 specustawy drogowej Minister ponownie wskazał, że inwestor w chwili składania wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie miał obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Minister przedstawił przebieg postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla "inwestycji polegającej na budowie ul. (...) na odcinkach od al. (...) do skrzyżowania z ul. (...) wraz z tym skrzyżowaniem oraz od skrzyżowania z ul. (...) do skrzyżowania z ul. (...) wraz z tym skrzyżowaniem i budową zjazdów i powołał podejmowane akty prawne, które wskazano wyżej w uzasadnieniu.

Minister wyjaśnił, że we wniosku inwestora złożonym dnia (...) lipca 2013 r. powołano się na decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) lutego 2013 r. określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Centrum Handlowego wraz przyległym układem komunikacyjnym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy (...), ul. (...) i ul. (...) oraz przebudowie i budowie zewnętrznego układu komunikacyjnego przy al. (...), wskazując ją jako załącznik do wniosku, a także określając na jej podstawie warunki wynikające

z potrzeb ochrony środowiska. Inwestor w piśmie z dnia (...) sierpnia 2013 r. wskazał, że omyłkowo stwierdzono, iż planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, powołując się na decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) lutego 2013 r., która nie dotyczy zakresu przedmiotowej inwestycji. Ponadto wskazał, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedłożone do wniosku dokumenty potwierdzały stanowisko inwestora.

Minister podał, że w dniu (...)maja 2014 r. Prezydent Miasta (...) wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na uwadze fakt, iż decyzja

o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje swoim zakresem inwestycję drogową będącą przedmiotem wniosku inwestora z dnia 22 lipca 2013 r. Minister wskazał, że Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) maja 2014 r. prawidłowo podjął, zawieszone wcześniej, postępowanie administracyjne.

Minister wyjaśnił, że Prezydent Miasta (...) wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzygnął zagadnienie wstępne. Z tego powodu bez znaczenia był wynik prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) lutego 2013 r. Tym samym zdaniem Ministra nie można przychylić się do twierdzeń (...), który jako przeszkodę w podjęciu zawieszonego postępowania wskazywał na toczące się postępowanie nieważnościowe. Z tego względu nie można również wskazać, że nie ustąpiła jednak z przesłanek zawieszenia toczącego się postępowania. Ponadto Minister podkreślił, że decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co pozwalało o oparciu o art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. podjąć przez organ zawieszone postępowanie.

Zdaniem Ministra nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, zgodnie

z którym stanowisko Prezydenta Miasta (...) w powyżej wskazanym zakresie jest niejednoznaczne. Podkreślił, że decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach Prezydent Miasta (...) stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści decyzji Wojewody (...).

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących środowiskowych uwarunkowań realizowanej inwestycji, tj. wzajemnego wpływu inwestycji kubaturowej ((...)) oraz liniowej (budowa przedmiotowej drogi), Minister wskazał, że zostały one zgłoszone na niewłaściwym etapie postępowania. Wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu odwoławczym Minister nie jest właściwym organem do kontroli prawidłowości i zasadności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto zaznaczył, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w zakresie wymagań dotyczących ochrony środowiska nie miało wpływu na zakres merytoryczny wniosku inwestora. Jak stwierdził Wojewoda (...) na stronie 10 zaskarżonej decyzji analiza wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wykazała, brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Minister podzielił stanowisko organu I instancji, że załączony do wniosku inwestora projekt budowalny nie wymagał uzupełnienia i korekty o kwestie merytoryczne. W ocenie Ministra niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, przez nadanie decyzji Wojewody (...) rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazał, że organ nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na wniosek zarządcy drogi - Prezydenta Miasta (...), uzasadniony interesem społecznym. Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntował się pogląd, że sam fakt realizacji inwestycji w zakresie drogi publicznej uzasadnia istnienie interesu społecznego. Nadto Minister podkreślił, że Wojewoda (...) na stronie 22 zaskarżonej decyzji zawarł uzasadnienie dla nadanego w punkcie X rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując tam argumenty za tym przemawiające. Bezpodstawności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie można natomiast upatrywać w kwestiach dotyczących lokalizacji inwestycji, jej powiązań z innymi drogami publicznymi oraz przyjętych w jej ramach rozwiązań technicznych czy też zasadności jej podejmowania i późniejszych skutków jej realizacji, na co wskazał w odwołaniu (...). Dla tej kwestii zasadniczego znaczenia również nie ma fakt źródeł finansowania inwestycji oraz jej strategiczność.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7, 8, 9 , 77, 80 i 81 k.p.a. Minister wyjaśnił, że zgłoszone w toku postępowania przed organem I instancji zarzuty, uwagi i wnioski podlegały każdorazowo wnikliwej analizie a w razie konieczności były przedmiotem dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o czym każdorazowo powiadamiano strony postępowania. Zdaniem Ministra nie można zarzucić Wojewodzie (...) niespełnienia obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.), z czym powiązana jest zasada udzielania informacji, określona w art. 9 k.p.a. Strony postępowania były informowane w takim zakresie, w jakim konieczne było by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, co potwierdzają akta sprawy. Podkreślił również, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, w związku z czym podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczący naruszenia art. 77 k.p.a. należało uznać za nietrafny. Skarżący miał możliwość zapoznać się z aktami sprawy. Mógł również wypowiedzieć się co do zebranych dowodów. W prowadzonym postępowaniu (...) skorzystał z tego prawa, zgłaszając swoje uwagi oraz wnioskując o rozszerzenie materiału dowodowego. Minister nie znalazł jednak podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego, gdyż jego zakres nie mógł mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Dodatkowo Minister zaznaczył, że decyzja Wojewody (...) szczegółowo wskazuje przesłanki, które miały wpływ na jej treść. Minister uznał, że nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że postępowanie odwoławcze prowadzono w sposób, który nie budził zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że ustalony przebieg planowanej inwestycji nie narusza prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniósł (...) wnosząc o:

I. 1) o zażądanie od Prezydenta Miasta (...) pełnego kompletu akt postępowania stanowiącego korespondencję pomiędzy ówczesnym Wydziałem Dróg i Mostów UM (...) a firmą (...) w ramach opracowania koncepcji projektowej układu drogowego przy (...) w (...) obejmującym także rozbudowę drogi serwisowej i budowę 4 wlotu (...) w (...),

2). dołączenie przedmiotowych akt do akt niniejszego postępowania, a następnie

3). o przeprowadzenie dowodu z przedmiotowych akt na następujące okoliczności:

a) ustalenia, czy rozwiązania projektowane dotyczące układu drogowego były opracowywane w celu umożliwienia realizacji i funkcjonowania (...), czy też

w celu dostosowania obydwu inwestycji.

II. 1) o zażądanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) decyzji

z dnia (...) lutego 2013 r. sygn. akt. (...) uchylającej decyzję z dnia

(...) grudnia 2013 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia (...) kwietnia 2012 r. w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji inwestycji polegającej na budowie ul. (...) na odcinkach od (...) do skrzyżowania z (...) wraz z tym skrzyżowaniem oraz od skrzyżowania z (...) do skrzyżowania z (...) wraz z tym skrzyżowaniem (...);

2) o zażądanie od Prezydenta Miasta (...) - Wydział Ochrony Środowiska, decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia (...) maja 2014 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, która obejmowała m.in. budowę czwartego wlotu skrzyżowania (...) z ul. (...)wraz z rozbudową drogi serwisowej,

3) o dołączenie przedmiotowych akt do akt niniejszego postępowania, a następnie

a) o przeprowadzenie dowodu z przedmiotowych akt na następujące okoliczności:

że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) przesądziło o powiązaniu technologicznym ul. (...) ul. (...) oraz centrum handlowego (...),

b) że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) nakazało Prezydentowi Miasta (...) dokonanie oceny, czy stopień powiązania technologicznego ww. inwestycji upoważnia do wydania jednej decyzji środowiskowych uwarunkowaniach dla (...) i zewnętrznego układu drogowego,

c) że Prezydent Miasta (...) wydając decyzję środowiskową dnia (...) maja 2014 r. nie zastosował się do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lutego 2014 r. przy jednoczesnym zanegowaniu prawomocnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygającego powiązanie technologiczne pomiędzy obiektami budowlanymi (...) i zewnętrznego układu drogowego,

d) projektowana ul. (...) oraz projektowana ul. (...) budowa

4 wlotu (...) i rozbudowa drogi serwisowej wraz z centrum handlowym (opis) sa ze sobą powiązane technologicznie i w związku z tym stanowią one jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy, mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ( § 3 ust. 1 pkt 54 b rozporządzenia).

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postepowania:

- art. 7, 8, 9, 77, 80 i 81 k.p.a. poprzez wadliwie prowadzone postępowanie, odstąpienie od zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w tej sprawie, niezałatwienie sprawy w sposób mający na względzie słuszny interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób nie budzący zaufania;

- naruszenie zapisów art. 11a ust. 4 i art.11 d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej poprzez przyjęcie decyzji środowiskowej wydanej w dniu (...) maja 2014 r. jako dokumentu uprawniającego Wojewodę (...) do wydania decyzji (...);

- naruszenie zapisów art. 11f pkt 1 ppkt 4 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

- naruszenie art. 97 ust. 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 6, 7, 8, 77 k.p.a. i art. 11a pkt 4 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie, że Wojewoda (...) wznowił zawieszone postępowanie mimo, że nie ustąpiły wszystkie przesłanki uzasadniające jego zawieszenie;

- art. 17 ust. 1 specustawy drogowej utrzymanie w mocy bezzasadnego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu skargi rozwinął wyżej wskazane wyżej zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji. W szczególności podniósł, że oba organy prowadząc postępowania administracyjne dokonały rozstrzygnięć w sposób arbitralny nie dokonując pełnej i merytorycznej oceny prawnej zgromadzonych materiałów, odmawiając dołączenia nowego, a istotnego dla sprawy materiału dowodowego

o który wnioskował pismem z dnia (...) listopada 2014r., bazując jednocześnie

w znacznej mierze na opiniach wnioskodawcy (...)bez wymagania poparcia stawianych tez stosowną dokumentacją.

Skarżący wskazał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrując sprawę przyjął stanowisko Zarządu Dróg i Mostów w (...), że w przedmiotowym przypadku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana w dniu (...) maja 2014 r. obejmująca inwestycje drogowe związane z (...) (budowa ulicy (...) ul. (...) i rozbudowa 4 wlotu (...) wraz z przebudową drogi serwisowej) wydana bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i bez określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest w tym przypadku wypełnieniem art. 11 a pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem skarżącego powyższe stanowisko jest błędne ponieważ wyłącznie dokonanie przez organ właściwy ochrony środowiska pełnej analizy oddziaływań i wydanie jednej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlowego (...) wraz z ulicą (...), ul. (...), wewnętrznym i zewnętrznym układem komunikacyjnym (w tym budowa zewnętrznego układu komunikacyjnego przy (...) związanym z inwestycją kubaturową wypełniałoby wymagania wskazanego artykułu specustawy drogowej. Skarżący zaznaczył, że w przypadku komercyjnego terenu (...) mamy do czynienia z inwestycją technologicznie zespoloną - budynki kubaturowe wraz z infrastrukturą drogową wewnętrzną i planowaną estakadą zjazdową nad drogą krajową. Kolejnym wyrazem ścisłego powiązania technologicznego są ww. elementy inwestycji niepublicznej i z zewnętrznym układem drogowym, w tym także z rozbudową drogi serwisowej. Powtórzył za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w (...), iż niedopuszczalne jest celowe rozdzielanie inwestycji technologicznie powiązanych

w celu uniknięcia przeprowadzenia wspólnej oceny oddziaływania na środowisko

i uzyskania jednej decyzji środowiskowej dla tych przedsięwzięć.

Skarżący zarzucił, że Minister utrzymując w mocy decyzję Wojewody (...) oparł się w tej kwestii wyłącznie na przedłożonych wyjaśnieniach Wojewody (...) i wnioskodawcy (...) w sprawie nie podejmując się samodzielnej oceny faktów i nie biorąc pod uwagę m. in. decyzji SKO z dnia (...) lutego 2014 r., a także tego, że wymienione cztery inwestycje są ze sobą technologicznie powiązane i stanowią jedno przedsięwzięcie, a zatem powinny być łącznie poddane jednej ocenie w ramach postępowania środowiskowego (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy ooś) co zostało prawomocnie rozstrzygnięte przez właściwy organ (decyzja SKO z dnia (...) lutego 2014 r.).

Dalej skarżący wskazał, że w toku postępowania Wojewoda z uwagi na prowadzone postępowania odwoławcze przez Samorządowym Kolegium Odwoławczym w (...) zawiesił postępowanie z uwagi na dwie przesłanki: postępowanie SKO w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) lutego 2013 r. oraz w związku z wydaniem decyzji SKO z dnia (...) lutego 2014 r., które jak stwierdzono, będą miały znaczący wpływ na zakończenie postępowania odwoławczego i stanowią zagadnienie wstępne w sprawie. Po zmianie na stanowisku Wojewody (...) pomimo, że ustała tylko jedna z wcześniej wymienionych przesłanek, zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dalej było procedowane przed SKO w (...), Wojewoda podjął postępowanie wchodząc tym samym w kompetencje organu władnego do rozstrzygania sporów środowiskowych co stanowi naruszenie art. 19 k.p.a.

Skarżący zaznaczył, że Minister Infrastruktury i Rozwoju przyznał rację Wojewodzie (...) stwierdzając, iż postąpił on prawidłowo podejmując postępowanie bez ustąpienia zagadnienia wstępnego. Następnie wyjaśnił, że Wojewoda (...) zawieszając postępowanie w marcu 2014 r. miał na uwadze dwa aspekty: a) nie był właściwym organem do rozstrzygania sporów środowiskowych, b) zarówno decyzja SKO z dnia (...) lutego 2014 r., jak i postępowanie przed SKO w (...) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej dla (...) mogły doprowadzić do konieczności przeprowadzenia jednego postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowaniach po uprzedniej ocenie oddziaływania na środowisko (po sporządzeniu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) i wydaniu jednej decyzji środowiskowej. W ocenie skarżącego Minister miał jedynie możliwość weryfikacji tego problemu pod kątem formalnym tj. określeniu, czy ustąpiły przesłanki będące przedmiotem zawieszenia postępowania. Skarżący podał, że na obecnym etapie zarówno decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia (...) maja 2014 r., jak i zakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, odmawiające stwierdzenia nieważności tejże decyzji zostały zaskarżone w (...) Sądzie Administracyjnym i do dnia dzisiejszego nie posiadają waloru prawomocności.

Dalej skarżący podkreślił, że specustawa drogowa nie daje możliwości "obchodzenia" zapisów ustawy OOŚ. Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesądziło, że inwestycji dotyczącej przedsięwzięć drogowych

i centrum handlowego IKEA nie można rozdzielać. Wszystkie inwestycje drogowe

i kubaturowa są nierozerwalnie ze sobą powiązane. Dodał, że w sprawie obu wskazanych wyżej inwestycji (drogowej i komercyjnej polegającej na budowie (...) zagadnieniem wstępnym mającym kolosalne znaczenie do wydawania kolejnych decyzji jest potrzeba wydania jednej decyzji środowiskowej.

Skarżący podniósł, że późniejsze uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może pozostawać bez wpływu na ustalenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżący stwierdził, że w konsekwencji doszło o zaistnienia stanu stanowiącego rażące naruszenie prawa, albowiem wydano kilka decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji gdy ustawa wymaga wydania jednej decyzji. W związku z prowadzeniem odrębnych postępowań o wydanie decyzji środowiskowych dla inwestycji dopuszczono się wykluczenia z udziału w postępowaniu właściwych stron, co uniemożliwiło wnoszenie uwag na wcześniejszym etapie. Skarżący podniósł, że procedura lokalizacji ulicy również została przeprowadzona niezgodnie

z obowiązującym prawem przy całkowitym wykluczeniu stron tj. właścicieli gruntów, na których przewidziano inwestycje drogową polegającą na: "Rozbudowie (...), w tym budowie czwartego wlotu (..) "Stanowi to naruszenie art. 28 k.p.a.

Ponadto skarżący wskazał, że nie wyjaśniona pozostała sprawa rozstrzygnięcia, czy rozbudowa drogi serwisowej może być uznana za drogę publiczną. Zaznaczył, że droga serwisowa pozostanie tylko drogą wewnętrzną, do której nie mają zastosowania przepisy techniczne dotyczące dróg publicznych. Następnie skarżący podniósł, że jeżeli w odpowiedniej decyzji jest mowa o projektowaniu jezdni obsługujących, to obowiązkiem organu jest wyjaśnić, z jakich względów droga serwisowa ma być traktowana jako poszerzenie drogi publicznej oraz co przemawia za tym aby taka droga miała charakter drogi publicznej, a nie wewnętrznej.

Skarżący podkreślił, że Minister uzasadnił zastosowanie specustawy drogowej w tym przypadku oparł głównej mierze na własnym osądzie niepopartym materiałem dowodowym. Wskazał, że zarówno wnioskodawca, jak i organy obu instancji rozstrzygając w zakresie decyzji (...) procedowały przebudowę "drogi serwisowej", a nie drogi w ciągu dróg publicznych. W ocenie skarżącego o jednoznaczne skonkretyzowanie rozbudowywanej drogi jako serwisowej powinno doprowadzić do zakwalifikowania jej jako drogi wewnętrznej, gdyż co do zasady służyć ma ona obsłudze terenów sąsiednich a nie drogi krajowej.

Skarżący zwrócił się do Sądu o rozstrzygnięcie kwestii kwalifikacji drogi określonej terminem " droga serwisowa" i tego, czy można dla takiej drogi stosować bez stosowanej uchwały podjętej przez właściwy organ w przypadku przebudowy zapisów specustawy drogowej.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie dokonał analizy umowy nr (...) zawartej w dniu (...) czerwca 2011 r. pomiędzy Gminą (...) reprezentowaną przez Prezydenta Miasta (...) a firmą (...) Podniósł, że zapisy ww. umowy wbrew twierdzeniom Ministra jasno wskazują, że właściwy zarządca drogi wystąpił z wnioskiem w imieniu inwestora inwestycji (niepublicznej) czyli (...) w celu umożliwienia mu zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej centrum handlowego.

Skarżący podniósł, że zapisy zawarte ww. umowie i przesłany do Ministra materiał dowodowy rodzą uzasadnione obawy, iż wnioskodawca zaskarżonej decyzji (...) dostosował projekt rozbudowy drogi serwisowej do zapisów umowy. Powyższe podważa stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, iż inwestycja polegająca na budowie centrum handlowego i zewnętrznego układu drogowego są do siebie jedynie wzajemnie dostosowane, gdzie de facto zewnętrzny układ drogowy (drogi publiczne) zdaniem skarżącego został tak opracowany, by firma (...) mogła zrealizować inwestycję niepubliczną, komercyjną i zapewnić jej optymalne funkcjonowanie.

Zarzucił także nieprzeprowadzenie przez niego dowodów, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia niniejszej sprawy. Zwrócił się do Sądu z wnioskiem

o dołączenie do akt postępowania sądowo-administracyjnego akt sprawy

o sygnaturze (...)w celu bezspornego rozstrzygnięcia zasadności przyjętych rozwiązać projektowych przy rozbudowie drogi serwisowej i znaczącej ingerencji w tereny prywatne. Skarżący podał, że przedstawił w odwołaniu od decyzji I instancji dwie odmienne linie orzecznicze, które w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister uznał, iż " nie można stwierdzić, że są one rozbieżne". Wskazał, że jedna z nich podkreśla, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie prowadzone w sprawie decyzji (...) toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany, zaś druga odwrotnie - że organ właściwy do orzekania w zakresie lokalizacji dróg nie jest ściśle związany z wnioskiem inwestora i winien dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności.

Zdaniem skarżącego Minister nie dokonał samodzielnej oceny alternatywnego przebiegu trasy w sposób mniej ingerujący w jego (i innych ) prawo własności.

Skarżący zwrócił się do Sądu o rozstrzygnięcie, która z przytoczonych linii orzeczniczych w zakresie korygowania przebiegu trasy jest właściwa i stwierdzenie czy w ich przypadku można mówić, że są rozbieżne.

W ocenie skarżącego analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż jest ona nieprawidłowa, zawiera wiele nieścisłości i braków, a także nie zawiera ciągłości uzasadnienia. Wadliwa jest także również poprzedzająca ją decyzja Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. Skarżący wniósł także o usunięcie z decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazał, że inwestor (...) w dalszym ciągu nie rozpoczął prac nad obiektem komercyjnym i tym samym w ciągu najbliższego 1,5-roku nie można się spodziewać wzrostu natężenia ruchu w obrębie (...) a także ze względu na to, iż budowa ul. (...)jest w niezaawansowanym stadium.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o przeprowadzenie i dopuszczenie wskazanych powyżej dowodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał na rozprawie w dniu (...) lipca 2015 r. postanowienie, na podstawie którego oddalił wniosek strony skarżącej o dopuszczenie dowodów z załączonych do akt sprawy dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzją jak i decyzja ją poprzedzająca nie zostały wydane z naruszeniem prawa.

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) lutego 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej polegającej na "Rozbudowie al. (...)w (...), w tym budowie czwartego wlotu skrzyżowania al. (...) ulicą (...) wraz z rozbudową drogi serwisowej oraz z przebudową sieci gazowej, wodociągowej, kanalizacji deszczowej, budową i przebudową sieci kanalizacji sanitarnej, przebudową oświetlenia drogowego, sieci elektroenergetycznej (...) sieci technicznej i rozbiórką budynków kolidujących z projektowaną drogą serwisową".

Rozstrzygnięcia te wydane zostały w szczególnym trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, (specustawa drogowa), której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność i zatwierdzanie projektu budowlanego oznaczające jednocześnie udzielenie pozwolenia na budowę.

Decyzja zezwalająca na realizację określonej inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki szczegółowo i enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 ustawy, w tym zawierający m.in. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz opinie właściwych organów.

Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Przepisy specustawy nie upoważniają organów do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji ani do dokonywania zmian w przedstawionym przez inwestora projekcie przebiegu drogi. Przepisy specustawy nakładają na organ jedynie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem przedstawionego projektu budowlanego.

Nie może on dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii,

g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f,

h) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f.

Wskazać należy, że zaskarżona decyzja czyni zadość ww. art. 11f ust. 1 ustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, mapę w odpowiedniej skali przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiący integralną część decyzji. Strony postępowania zostały w sposób prawidłowy powiadomione o wydaniu decyzji w formie obwieszczeń i doręczeń. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja organu I instancji została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Wbrew zarzutom skarżącego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji decyzja właściwego organu środowiskowego (Prezydenta Miasta (...)) o środowiskowych uwarunkowaniach była decyzją nieostateczną. Należy bowiem podkreślić – co słusznie zauważył organ administracji – że decyzja ta została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności co oznacza, że wywiera skutki prawne takie same jak decyzja ostateczna od daty jej doręczenia stronie. Niezależnie od powyższego, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, decyzja ta była już decyzją ostateczną (decyzja SKO w (...) z dnia (...) lipca 2014 r.). Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz.1237), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Z tych samych powodów nie można podzielić zarzutu skarżącego, że Wojewoda (...) podjął zawieszone postępowanie, pomimo nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy przy tym zgodzić się z organem, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) lutego 2013 r. nie dotyczy zakresu przedmiotowej inwestycji więc brak było podstaw aby oczekiwać na rozstrzygnięcie w tym zakresie.

Nie można się również zgodzić z zarzutem skarżącego o bezpodstawnym nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Przytoczony przepis jest jednym z instrumentów mających zapewnić realizację wskazanego na wstępie celu omawianej ustawy jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji drogowych, a tym samym szybkiej modernizacji i rozbudowy sieci dróg w kraju. Przez pryzmat takiego celu należy więc odczytywać regulację zawartą w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu (np. ważny, szczególny, uzasadniony, istotny) wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności, zawartej w art. 108 k.p.a., gdzie nadanie decyzji rygoru możliwe jest ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Na gruncie ostatnio wymienionego przepisu sformułowano w orzecznictwie pogląd, że nie może budzić wątpliwości, iż budowa ulicy leży w interesie społecznym (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1425/97, LEX nr 47860). Odnosząc te uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione warunki do nadania zapadłej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Inwestor złożył w tym zakresie stosowny wniosek uzasadniony interesem społecznym. Należy podkreślić, że w sytuacji gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w ww. przepisie, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest obowiązkowe.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycje drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty podnoszone przez skarżącego, że inwestycja nie powinna obejmować drogi serwisowej. Zgodnie z art. 4 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 poz.260 ze zm.), droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Pas drogowy natomiast to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wszystkie elementy zaprojektowane na wywłaszczonej nieruchomości mieszczą się w wyżej przywołanych pojęciach ustawowych. Planowana rozbudowa dotyczy również istniejącej drogi serwisowej, która położona jest w całości w pasie drogowym drogi krajowej objętej inwestycją. Należy zatem podzielić stanowisko organu, że inwestycja w zakresie dróg publicznych obejmującą również drogę serwisową ma charakter publiczny i zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej może być realizowana na jej podstawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest ponadto wyjaśnić, iż oddalając na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r. wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Należy, zdaniem Sądu, zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (tak również: B. Dauter /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 257 i powołany tam wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00).

Należy zauważyć, iż przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Jednocześnie należy mieć na uwadze, iż nie może prowadzić to do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W tej sytuacji Sąd uznał, iż uwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę skarżącą, nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał pełne podstawy do wydania stosownego orzeczenia zawierającego ocenę legalności spornych decyzji organów obu instancji.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.