Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 586/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 27 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska,, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Protokolant Asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedizbą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wicedyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. działając z upoważnienia Marszałka Województwa decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 19 ust. 14 pkt 4, ust. 15 i 17 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), art. 17 i 104 kpa orzekł o wykreśleniu z dniem 25 kwietnia 2006 r. firmy A Sp. z o.o. z siedzibą w S., ul. A 8 z rejestru agencji zatrudnienia jako agencji pośrednictwa pracy w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, wpisanej pod numerem [...].

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w dniu 1 lutego 2006 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy wpłynął formularz informacji firmy A Sp. z o.o. o działalności agencji zatrudnienia za rok 2005. W informacji tej nie wykazano prowadzenia działalności przez w/w firmę jako agencji pośrednictwa pracy w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe uzasadniało wykreślenie Spółki z rejestru agencji zatrudnienia, jako agencji pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację i zastosowanie art. 19 ust. 14 i 17 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz naruszenie art. 10, 61 § 4 i 145 § 1 pkt 4 kpa. Wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Według strony, stan faktyczny sprawy nie spełnia przesłanek z art. 19 ust. 14 pkt 4. Przesłany przez Spółkę formularz informacji o działalności agencji zatrudnienia zawierał informacje, które wskazywały na działalność agencji pośrednictwa pracy między innymi w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zarówno poprzez zakreślenie właściwego pola w rubryce zatytułowanej "Informacja o działalności agencji zatrudnienia" jak również poprzez podanie danych dotyczących tej działalności w pkt 1.1. Dane, które są zawarte w tym punkcie wskazują co prawda, iż działalność agencji zatrudnienia A Sp. z o.o. jako agencji pośrednictwa pracy w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie przyniosła rezultatów, z uwagi na niewykonanie w roku 2005 żadnej usługi w tym zakresie, to jednak wskazań cyfrowych "0", w poszczególnych polach tabeli 1.1 nie należy utożsamić ze sformułowaniem użytym w ustawie, to jest "niewykazaniem działalności". Warunek "niewykazania działalności" zostanie bowiem spełniony, gdy podmiot zajmujący się danego rodzaju działalnością pominie ją zupełnie w formularzu informacji o działalności agencji zatrudnienia, a nie wtedy, gdy wykazując tą działalność zgodnie ze stanem faktycznym, wskaże, iż nie została wykonana, a właściwie zakończona żadna usługa w zakresie pośrednictwa pracy w danym roku. Proces pośrednictwa pracy i rekrutacji jest procesem wydłużonym w czasie i niejednokrotnie jego finał następuje po wielu miesiącach działalności. Niesfinalizowanie usług w danym roku nie może być utożsamiane z "niewykazaniem" tej działalności w rozumieniu art. 19 ust. 14 pkt. 4.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 6 ust. 4, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 19 ust. 14 pkt 4 i ust. 17 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, iż rejestr podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia jest jawny i z woli ustawodawcy pełni rolę gwaranta na rynku pracy. Dlatego też prawidłowość, rzetelność i aktualność wpisów znajdujących się w rejestrze podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia przekłada się na sytuacje podmiotów, które chcą skorzystać z usług agencji. Z tych powodów, w rejestrze powinny być wpisane te podmioty, które faktycznie prowadzą określoną w art. 18 ustawy działalność gospodarczą. Dla realizacji tego celu ustawodawca określił sankcję za niewskazanie działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia. Podmiot niewykazujący działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia, a więc podmiot bierny, niewykonujący zadań agencji zatrudnienia podlega wykreśleniu z rejestru podmiotów prowadzących agencje. Tylko w taki sposób w rejestrze agencji zatrudnienia będą znajdowały się podmioty, które rzeczywiście świadczą usługi między innymi w zakresie pośrednictwa pracy. Według organu odwoławczego, decyzja o wykreśleniu z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia w przypadku niewykazania działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia nie jest decyzją uznaniową lecz decyzją związaną. "Wykazanie działalności" przez agencje pośrednictwa pracy musi być rozumiane jako wykazanie pewnych działań, czy też czynności podjętych i dokonanych w celu pełnego i produktywnego zatrudnienia. Ustawodawca nie nakazał bowiem ustalania, z jakiej przyczyny agencja pozostała bierna i okoliczności takie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są nieistotne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji.

W motywach skargi, strona powtórzyła argumenty z odwołania i podniosła, iż umieszczenie w stosownych polach informacji cyfry "0" oznacza tylko tyle, że w okresie objętym pytaniami formularza nie było żadnej osoby spełniającej opisane kryteria. Nie oznacza to natomiast, że skarżąca była podmiotem biernym w zakresie działalności agencji zatrudnienia. Niezaistnienie, w trakcie prowadzonej działalności pośrednictwa podmiotów, o których mowa w art. 18 ustawy czy też pkt 1.1. formularza informacji o działalności, nie oznacza niewykonywania działalności pośrednictwa, lecz nieskuteczne w danej chwili wykonywanie takiej działalności. Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 7 kpa, poprzez niewyjaśnienie zapisów wypełnionego przez stronę formularza agencji zatrudnienia oraz art. 10 § 1 i 61 § 4 kpa poprzez niepoinformowanie strony o wszczęciu postępowania i uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Postępowanie dowodowe ograniczyło się w rozpoznawanej sprawie tylko do wzięcia pod uwagę złożonego formularza informacji i stwierdzenia na jego podstawie, że strona skarżąca była biernym podmiotem w zakresie pośrednictwa pracy na terytorium RP, skoro w tym zakresie umieściła w formularzu liczbę "0". Co więcej, organ nie podjął żadnej czynności, która pozwoliłaby stronie przedstawić odmienne stanowisko w tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga spółki A nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego

c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach

3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.).

Zgodnie z treścią art.18 ust.1 wymienionej ustawy działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług w zakresie:

1.) pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej

2.) pośrednictwa do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych obywateli polskich

3.) doradztwa personalnego

4.) poradnictwa zawodowego

5.) pracy tymczasowej

- jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173 poz.1807 z późn. zm.) i wymaga wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia

Z treści art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy dla siedziby agencji zatrudnienia prowadzi rejestr agencji, który ma charakter jawny i może być prowadzony w formie elektronicznej.

W myśl art. 19 ust. 14 pkt. 4 wymienionej ustawy marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku niewykazania działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia, o której mowa w ust. 17.

Agencja zatrudnienia, jak stanowi o tym art. 19 ust. 17 cytowanej ustawy, ma obowiązek przedstawiania marszałkowi województwa informacji o działalności agencji zatrudnienia, w terminie do 31 stycznia każdego roku, za rok poprzedni

Zgodnie z treścią § 5 ust.1 pkt.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 13 października 2005r. w sprawie wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia oraz informacji składanych przez agencje zatrudnienia(Dz.U. nr 212 poz.1770) informacja o działalności agencji zatrudnienia, o której mowa w art.19 ust.17 ustawy z 20 kwietnia 2004r., zawiera:

1. w przypadku agencji pośrednictwa pracy w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej:

a. liczbę osób, z uwzględnieniem płci, które zostały wpisane do prowadzonej przez agencję pośrednictwa pracy ewidencji osób poszukujących zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z uwzględnieniem przedziałów wiekowych: do 25 roku życia, między 25 a 50 rokiem życia, powyżej 50 roku życia,

b. liczbę osób, z uwzględnieniem płci, które podjęły zatrudnienie lub inną pracę zarobkową za pośrednictwem agencji pośrednictwa pracy, według grup elementarnych zawodów zgodnie z obowiązującą klasyfikacją zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy,

c. liczbę osób, z uwzględnieniem płci, które podjęły pracę za pośrednictwem agencji pośrednictwa pracy na podstawie stosunku pracy, z uwzględnieniem przedziałów wiekowych: do 25 roku życia, między 25 a 50 rokiem życia,

d. liczbę miejsc pracy w pozyskanych ofertach pracy.

Z wymienionych przepisów wynika, iż agencje zatrudnienia mają obowiązek przedstawić marszałkowi województwa do dnia 31 stycznia każdego roku informacje o swojej działalności za rok poprzedni. Formularz takiej informacji stanowi załącznik do rozporządzenia z 13 października 2005r. Jeżeli chodzi o działalność agencji w zakresie pośrednictwa pracy to formularz informacji zawiera jedynie trzy dane a mianowicie: liczbę osób, które zostały wpisane przez agencję do ewidencji osób poszukujących pracy, liczbę osób, które podjęły pracę za pośrednictwem agencji oraz liczbę miejsc pracy w ofertach pracy pozyskanych przez agencję. Agencja podlega wykreśleniu z rejestru w sytuacji gdy nie wykazała działalności w formularzu informacji stanowiącym załącznik do rozporządzenia z 13 października 2005r. "Niewskazanie działalności" w rozumieniu art.19 ust.14 pkt.4 ustawy z 20 kwietnia 2004r. oznacza natomiast, iż agencja nie podała żadnej osoby, która w ciągu poprzedniego roku była wpisana do ewidencji osób poszukujących pracy, nie podała żadnej osoby, która podjęła pracę za pośrednictwem agencji oraz nie podała żadnego miejsca pracy z pozyskanych ofert pracy. Działalność agencji jest oceniana tylko przez podanie trzech liczb określonych w formularzu. Liczby te są przejawem wykonywania działalności przez agencję. Skoro agencja nie podała żadnej osoby wpisanej do ewidencji osób poszukujących pracy, żadnej osoby, która podjęła pracę za pośrednictwem agencji oraz żadnego miejsca pracy w pozyskanych ofertach pracy to stanowi to "niewskazanie działalności w formularzu informacji" w rozumieniu art.19 ust.14 pkt.4 ustawy z 20 kwietnia 2004r.

Należy zaznaczyć, iż celem przepisu art.19 ust.14 pkt.4 wymienionej ustawy jest to, aby w rejestrze agencji zatrudnienia figurowały tylko takie agencje, które rzeczywiście prowadzą działalność w zakresie pośrednictwa pracy. Chodzi tu o takie agencje, które faktycznie posiadają wpisane osoby poszukujące pracy, które rzeczywiście spowodowały podjęcie pracy przez osoby bezrobotne za pośrednictwem agencji oraz które dysponują ofertami pracy dla bezrobotnych. Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rejestr agencji zatrudnienia pełni rolę gwaranta na rynku pracy i jest jednocześnie źródłem ważnych informacji dla podmiotów, które chcą korzystać z usług agencji. Bezrobotny, który chce skorzystać z usług agencji winien mieć gwarancję, że agencja posiada rzeczywiście oferty pracy zaś pracodawca poszukujący pracowników winien mieć gwarancje, że w agencji są zaewidencjonowane osoby bezrobotne. Wpisy w rejestrze winny być więc prawidłowe, rzetelne i aktualne. W rejestrze nie powinny więc figurować agencje bierne, ale tylko takie, które rzeczywiście prowadzą działalność w zakresie pośrednictwa pracy.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca w punkcie 11 formularza informacji za 2005r. wpisała wszędzie cyfrę "0". Świadczy to o tym, iż spółka przez cały 2005r. nie miała w ewidencji żadnej osoby poszukującej pracy, żadna osoba bezrobotna nie podjęła pracy za pośrednictwem agencji oraz spółka nie pozyskała przez cały rok ani jednej oferty pracy. Oznacza to, iż strona skarżąca "nie wykazała działalności w formularzu informacji" w rozumieniu art.19 ust.14 pkt.4 ustawy z 20 kwietnia 2004.

Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, że wykonywała ona taką działalność gdyż zakreśliła pole w rubryce tytułowej oraz w punkcie 1.1 wpisała cyfry "0". W ocenie sądu wykazanie działalności agencji nie polega na zakreśleniu pola w rubryce tytułowej formularza oraz na podaniu cyfry "0" w punkcie 1.1. Wykazaniem działalności jest bowiem podanie ile osób bezrobotnych było wpisanych do ewidencji prowadzonej przez agencję, ile osób podjęło pracę za pośrednictwem agencji oraz iloma ofertami pracy dysponowała agencja przez cały ubiegły rok. Strona skarżąca przez cały 2005r. nie wykazała takiej działalności.

W przekonaniu sądu nie ma istotnego znaczenia okoliczność podnoszona przez skarżącą spółkę, iż podejmowała ona czynności reklamowe i rekrutacyjne w zakresie pośrednictwa pracy lecz okazały się one nieskuteczne zaś sam proces pośrednictwa jest wydłużony w czasie i jego finał następuje po wielu miesiącach. Faktem jest, iż pośrednictwo pracy obejmuje szereg czynności wymienionych w art.36 ust.1 ustawy z 20 kwietnia 2004r. zaś agencja musi podejmować między innymi czynności reklamowe i rekrutacyjne. Przyczyną wykreślenia agencji z rejestru nie jest jednak ocena tego czy agencja wykonywała czynności z zakresu pośrednictwa pracy wymienione w art.36 ust.1 lecz niewykazanie działalności w formularzu informacji. W formularzu tym natomiast trzeba podać trzy liczby wymienione w pkt.1.1 a nie to jakie czynności z zakresu pośrednictwa pracy podejmowała agencja i czy były one skuteczne. W sytuacji gdyby celem ustawodawcy było aby przyczyną wykreślenia agencji z rejestru było nieprowadzenie przez nią żadnej działalności z zakresu pośrednictwa pracy to taka byłaby treść art.19 ust.14 pkt.4 ustawy z 20 kwietnia 2004r. Rzeczywista treść wymienionego przepisu jest jednak inna i wynika z niej, że przyczyną wykreślenia agencji z rejestru jest niewykazanie działalności w formularzu informacji nie zaś niewykonywanie żadnej działalności w zakresie pośrednictwa pracy.

Prawdą jest również to, że proces pośrednictwa pracy jest wydłużony w czasie i jego efekty mogą nastąpić dopiero po kilku tygodniach a nawet miesiącach. Wykazanie działalności w formularzu informacji nie dotyczy jednak okresu kilku miesięcy lecz całego roku. Okres dwunastu miesięcy jest wystarczająco długi aby agencja mogła dokonać wpisu chociażby jednej osoby do ewidencji osób poszukujących pracy bądź uzyskać chociażby jedną ofertę pracy. Zarzut strony skarżącej mógłby mieć logiczne uzasadnienie gdyby okazało się, że agencja funkcjonowała jedynie przez część roku. W takim przypadku, z uwagi na krótki okres funkcjonowania, możnaby rozważać czy spółka rzeczywiście miała możliwość dokonania wpisu chociażby jednej osoby bezrobotnej bądź uzyskać chociażby jedną ofertę miejsca pracy. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Strona skarżąca prowadzi działalność od 2004r. Funkcjonowała zatem przez cały 2005r. i miała możliwość wykazania się działalnością w zakresie pośrednictwa pracy, o której mowa w punkcie 1.1 formularza informacji.

W ocenie sądu nie ma także znaczenia okoliczność dlaczego skarżąca spółka nie dokonała wpisu do ewidencji żadnej osoby poszukującej pracy oraz dlaczego nie uzyskała żadnej oferty pracy. Z oświadczenia pełnomocnika strony złożonego na rozprawie wynika, iż nie wpisano żadnego bezrobotnego do ewidencji osób poszukujących pracy gdyż tworzyła się dopiero baza danych. Nie pozyskano także żadnej oferty pracy gdyż nie zawarto żadnej umowy z pracodawcą na korzystanie z usług agencji. W przekonaniu sądu okres dwunastu miesięcy jest wystarczająco długim okresem czasu na zorganizowanie przez agencję swojej działalności. Tym bardziej, że strona skarżąca funkcjonowała już od 2004r. i zdawała sobie sprawę, że do 31 stycznia 2006r. będzie musiała wykazać swoją działalność za 2005r. w zakresie pośrednictwa pracy w punkcie 1.1 formularza informacji. Przez okres roku czasu, w ocenie sądu, strona skarżąca miała możliwość uzyskać wpis do ewidencji chociażby jednej osoby poszukującej pracy oraz pozyskać chociażby jedną ofertę zatrudnienia. Jednak tego nie uczyniła.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art.61 § 4 kpa i art.10 § 1 kpa to nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art.61 § 4 kpa to stwierdzić należy, iż faktycznie organ I instancji nie powiadomił skarżącej spółki o wszczęciu przedmiotowego postępowania z urzędu. Niemniej jednak brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodu uchybień przepisom prawa procesowego, albowiem strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby pomiędzy brakiem zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania a treścią decyzji zachodził jakikolwiek związek przyczynowy.

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art.10 § 1 kpa) to organy administracji nie podejmowały żadnych czynności dowodowych. Nie przesłuchiwano świadków, nie przeprowadzono oględzin ani nie powołano biegłych. Wydanie decyzji było bezpośrednim następstwem analizy rocznej informacji o działalności agencji zatrudnienia . Był to jedyny dowód w sprawie, znany stronie skarżącej. Skoro zatem w postępowaniu administracyjnym nie dokonywano żadnych czynności, w których spółka mogłaby uczestniczyć ani nie zgromadzono w sprawie żadnych dokumentów nieznanych stronie to naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę spółki A.