Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 800/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy . I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej [...]" spółka z o.o. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 września 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta Krakowa orzekł z wniosku J. C. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego - usługowego wraz z garażem podziemnym, w miejscu istniejącego budynku na działce nr [...] obr. [...] wraz ze zjazdem z działki drogowej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Firma A z siedzibą w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 18 maja 2020 r., znak [...] utrzymało decyzję organu i Instancji w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 59 ust. 1, art.56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. 08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r. nr 164, poz. 1589) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256).

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w lutym 2019 r. przeprowadzono analizę urbanistyczno - architektoniczną, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust.1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy. W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna z lutego 2019 r. (k. nr 343-355) odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako "rozporządzenie"). Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Wielkość obszaru analizy przyjęto w oparciu o trzykrotną szerokość frontu, przy czym wyjaśniono, że szerokość frontu terenu inwestycji od ul. [...] to odcinek o szerokości 24 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu przedmiotowej działki tj. 72 m.

Wyjaśniono, że w obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...], [...], [...] obr. [...] oraz dz. nr [...], [...], [...] położonych w bezpośrednim sąsiedztwie.

W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Kolegium szczegółowo omówiło sposób ustalenia poszczególnych parametrów, uznając je za prawidłowe.

Ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi.

Kolegium stwierdziło, że zamierzenie inwestycyjne posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...].

Prawidłowo, w sposób wiążący ustalono wymaganą ilość miejsc parkingowych powołując się na treść Uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. Nr LIII/732/12.

Dołączone w toku postępowania informacje dysponentów mediów dają podstawę do twierdzenia, że istnieje możliwość przyłączenia i zaopatrzenia zamierzenia inwestycyjnego w media jak również odprowadzania ścieków i wód opadowych, przy spełnieniu określonych w informacjach od dostawców mediów warunkach, a zatem spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że zaskarżona decyzja wskazuje na obowiązek zapewnienia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje etc. Bezspornym jest również, że na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczne - budowlanej będzie dokonywał szczegółowej analizy m.in. linijki światła, tak aby nowa inwestycja nie spowodowała ograniczenia w nasłonecznieniu nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości odwołującego.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka Firma A z siedzibą w K., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.), § 2 pkt 4 i 5), § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 3 i 4 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem), polegające na braku uchylenia decyzji PMK i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a ponadto naruszył powołane przepisy prawa materialnego, co polegało na:

A. braku wyjaśnienia aktualnego stan rzeczy na danym terenie na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 27.09.2019 r. w zakresie istniejących działek ewid. przylegających do działki budowlanej [...] od strony drogi publicznej ul. [...], w tym braku weryfikacji, czy aktualna pozostaje mapa zasadnicza z dnia 05.07.2018 r., na której sporządzono projekt decyzji, skutkujące pominięciem przez organy obu instancji okoliczności, że działka drogowa [...] - ul. [...] - mająca stanowić bezpośredni dostęp dla planowanej inwestycji do drogi publicznej – uległa wprowadzonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dniem 14.08.2019 r. podziałom geodezyjnym m.in. na działki [...], [...], zaś działki nr [...] oddzieliły działkę [...] od chodnika i jezdni ul. [...] (posadowionych na działce [...]), w następstwie czego organy nie zbadały w sposób należyty, czy działka budowlana [...] na skutek wydzielenia działki [...] z działki drogowej [...] rzeczywiście posiadała na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul [...] czy działki [...] znajdują się w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...] (jezdnia i chodniki znajdują się na działce nr [...]), czy wnioskodawca posiadał tytuł prawny do działek [...] oddzielających jego działkę od drogi publicznej ul. [...] (dz. ew. [...]) i nie ustaliły, kto jest właścicielem działek [...], tak aby zapewnić mu udział w postępowaniu, a ponadto część graficzna decyzji została sporządzona na nieaktualnej mapie zasadniczej,

B. braku wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości w odniesieniu do której działki ewid. (działki budowlanej [...], na której ma być realizowana inwestycja, czy działki drogowej [...] opisanej w załącznikach graficznych do decyzji lit. A i B) autor analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalił front działki ok. 24 m będący podstawą do wytyczenia granic obszaru analizowanego 72 m, podczas gdy między częścią tekstową i graficzną analizy istnieje rozbieżność, gdyż z części graficznej do wyników analizy wynika, że jako front oznaczony lit. A i B, od którego autor analizy wytyczył promień 72 m obszaru analizowanego przyjęto część działki drogowej [...], a nie część działki budowlanej [...] obr. [...], której dotyczy wniosek o warunki zabudowy, przylegający do działki drogowej, przez co błędnie - naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 4 o 5) rozporządzenia - wyznaczono granice obszaru analizowanego,

C. brak należytego wyjaśnienia kwestii szerokości frontu działki uniemożliwia merytoryczną weryfikację, czy wskazany w analizie obszar analizowany o szerokości 72 m od granic nieruchomości objętych wnioskiem został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a tym samym, czy sporządzona analiza jest prawidłowa, co skutkuje brakiem możliwości prawidłowego ustalenia średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym,

D. braku weryfikacji danych co do funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, szczególnie w zakresie działki [...] oraz działki [...] jako zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, podczas gdy z analizy wynika, że autor uznał niską zabudowę za "prawdopodobnie wielorodzinną", na skutek czego obliczenie wskaźnika zabudowy w analizie urbanistyczno- architektonicznej z lutego 2019 r. oraz jej wynikach stanowiących załącznik do decyzji zostało dokonane w sposób nieprawidłowy, na podstawie wadliwie ustalonych cech nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, przez co sporządzona w oparciu o nierzetelne dane co do poszczególnych działek analiza jest wadliwa, co skutkuje brakiem możliwości prawidłowego ustalenia parametrów zabudowy dla funkcji planowanej inwestycji w obszarze analizowanym,

E. sprzeczność ustaleń organu co do dostępu do drogi publicznej ul. [...] "od strony wschodniej poprzez ul. [...]" z materiałem sprawy, gdyż z map ewid. jednoznacznie wynika, że działka [...] nie przylega do drogi wewnętrznej ul. [...] (działka [...]) i nie jest z nią w żaden sposób połączona.

II. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na braku uchylenia decyzji PMK i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co polegało na:

A. braku wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w szczególności odnośnie kwestii dostawy energii elektrycznej, pomimo że z art. 61 ust. 1 pkt 3) i ust. 5 u.p.z.p. wynika konieczność zbadania, czy działka przewidziana pod inwestycję posiada zagwarantowane uzbrojenie terenu, choćby w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, podczas gdy wnioskodawca nie przedłożył w niniejszej sprawie obowiązującej aktualnie umowy w zakresie dostawy energii elektrycznej, zaś oświadczenie firma B z dnia 24.07.2018 r. znajdujące się w aktach sprawy utraciło ważność po upływie 1 roku tj. z dniem 24.07.2019 r., a tym samym na dzień wydania decyzji organu I instancji brak było dokumentu poświadczającego uzbrojenie terenu w dostawę energii elektrycznej,

B. braku wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] po podziale działki drogowej [...] na działki m.in. [...] tj. kwestii, czy działki [...] znajdują się w pasie drogowym ul. [...], czy wnioskodawca posiada zgodę właściciela działki nr [...] na korzystanie z nich jako dojścia i dojazdu do ul. [...] (działki [...]), pomimo że z art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p. wynika konieczność zbadania, czy działka przewidziana pod inwestycję posiada dostęp do drogi publicznej np. poprzez drogę wewnętrzną w sposób prawnie uregulowany (zgoda właściciela terenu lub zarządcy drogi wewnętrznej), na skutek czego organy obu instancji błędnie przyjęły, że działki objęte wnioskiem posiadają prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy wniosek taki nie wynika z materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do wadliwego uznania, że inwestor spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2) i 3) u.p.z.p.

III. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., § 2 pkt 4 i 5), § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, polegające na braku uchylenia decyzji PMK i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji:

A. z naruszeniem § 2 pkt 4 i 5), § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia błędnie wyznaczył front działki będący podstawą ustalenia obszaru analizowanego, bowiem z części graficznej do wyników analizy wynika, że jako front oznaczony lit. A i B przyjęto część działki drogowej [...], a nie zgodnie z wymogami rozporządzenia część działki budowlanej [...] obr. [...], której dotyczy wniosek o warunki zabudowy, przylegający do działki drogowej, w następstwie braku należytego wyjaśnienia kwestii szerokości frontu działki nie jest możliwa merytoryczna weryfikacja, czy wskazany w analizie obszar analizowany o szerokości 72 m od granic nieruchomości objętych wnioskiem został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a tym samym, czy sporządzona analiza jest prawidłowa, co skutkuje brakiem możliwości prawidłowego ustalenia średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym,

B. z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 błędnie wyznaczył wokół działki budowlanej nr [...] obr. [...], której dotyczy wniosek o warunki zabudowy, granice obszaru analizowanego, ponieważ granice obszaru analizowanego 72 m od strony drogi publicznej ul. [...] zostały wytyczone w promieniu o długości 72 od północnej granicy działki nr [...] obr. [...] będącej drogą publiczną - ul. [...], a nie od granicy działki inwestora o nr [...], na skutek czego w analizie urbanistycznej oraz jej wynikach stanowiących załącznik do decyzji ujęto nieruchomości, które znajdują się poza linią 72 m od granic działki [...], tj. działki o nrnr 5 O8/1 (wskaźnik zabudowy 42%), [...] (wskaźnik zabudowy 16%), [...] (wskaźnik zabudowy 19%), [...] (wskaźnik zabudowy 41%) i [...] (wskaźnik zabudowy 40%), co stanowi ok. 25 % wszystkich działek w obszarze analizowanym, przez co sporządzona analiza jest nierzetelna, co skutkuje brakiem możliwości prawidłowego ustalenia średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym.

IV. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, polegające na braku uchylenia decyzji PMK i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji:

A. z naruszeniem § 5 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczył w warunkach zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od 34 do 37%, podczas gdy z wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że wyznaczenie tego wskaźnika powinno nastąpić w granicach "34%+/-1%" (czyli w przedziale od 33 do 35%), przez co między wielkością tego parametru w warunkach zabudowy oraz w wynikach analizy zachodzi sprzeczność, która nie pozwala uzasadnić przyjęcia w decyzji innej wartości wskaźnika niż średni dla całego obszaru analizowanego,

B. z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wyznaczył inny wskaźnik zabudowy (od 34 do 37%) niż średni wskaźnik tej wielkości dla wnioskowanych funkcji (na poziomie 34%) czyli różniący się o 3%, nie podając przy tym w analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz jej wynikach stanowiących załącznik do decyzji żadnego uzasadnienia z czego ma wynikać zastosowanie powyższej tolerancji, powodującej odstępstwo o +3% od średniej wielkości tego wskaźnika dla nieruchomości o funkcji wielorodzinnej lub usługowej w obszarze analizowanym, jak również nie podając przyczyn, dla których pominięto ustalenia wyników analizy mówiących o konieczności wyznaczenia tego wskaźnika na poziomie 34%+/-l % czyli w przedziale od 33 do 35%,

C. z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczył inny wskaźnik zabudowy (34%+/-l% w wynikach analizy, zaś w warunkach zabudowy od 34 do 37%) niż średni wskaźnik tej wielkości dla całego obszaru analizowanego (na poziomie 29% - powierzchnia zabudowy przy powierzchni działki [...] - 1793 m.kw. wynosiłaby 518 m.kw.) czyli różniący się od 5% (przy wskaźniku zabudowy na poziomie 34 % powierzchnia zabudowy - 609 m.kw.) do 8% (przy wskaźniku zabudowy na poziomie 37 % powierzchnia zabudowy 663 m.kw.) bez dostatecznego i przekonującego uzasadnienia w analizie urbanistyczno- architektonicznej oraz jej wynikach stanowiących załącznik do decyzji, ustalając wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy oparł się przy tym wyłącznie na podstawie tego wskaźnika dla terenów z zabudową wielorodzinną i usługową (średnio 34%), w tym dla zabudowy lokowanej nie bezpośrednio przy ul. [...], lecz dla zabudowy wysokościowej dopuszczonej w rejonie ul. [...] i [...] (działki [...] [...], [...]) oraz zabudowy przy ul. [...] na działce [...] położonej w dalszej linii zabudowy od ul. [...], natomiast pominął przy tym 50 % (11 z 22) nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, tj. działki z zabudową jednorodzinną o średnim wskaźniku zabudowy 29%, w tym w szczególności działki [...] i [...] znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji (o wskaźniku zabudowy 16%), na skutek skoncentrowania się autora analizy na występującej w obszarze analizowanym terenie funkcji zabudowy wielorodzinnej-usługowej, w tym na zabudowie o cechach i parametrach zabudowy zbliżonej do projektowanej inwestycji, nastąpiło wypaczenie określonych wskaźników i parametrów planowanej zabudowy, które jak wynika z treści decyzji zostały ustalone na poziomie znacznie odstającym (o 5%-8%) od wskaźników i parametrów średniej zabudowy dla obszaru analizowanego (29%), natomiast aż o 18%-21% w porównaniu do zabudowy jednorodzinnej istniejącej w sąsiedztwie (na działkach [...] i [...]), przez co ustalenia co do parametrów zabudowy w obszarze analizowanym w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy dokonane zostały z naruszeniem zasady ładu przestrzennego wyrażonej w art. 2 pkt 1) u.p.z.p.,

D. pominął w analizie konieczność wskazania wszystkich parametrów analizowanej zabudowy (w tym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki oraz geometrii dachów zabudowy dla wszystkich działek w obszarze analizowanym), poprzestając na ogólnikowym wskazaniu w analizie wysokości okapu i kalenicy zabudowy na poszczególnych działkach, przez co sporządzona analiza jest niepełna, co skutkuje brakiem możliwości prawidłowego ustalenia średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym i ich weryfikacji przez strony oraz w toku instancji, w szczególności z uwagi na okoliczność, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zależy od geometrii dachu i od położenia kalenicy w budynkach z dachami połaciowymi, przez co okap nie zawsze wyznacza ostateczną wysokość górnej krawędzi elewacji i np. w przypadku dachów połaciowych z kalenicą wysokość górnej krawędzi elewacji liczona jest do poziomu kalenicy, a nie okapu.

V. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., § 7 ust. 1,2 3 i 4 rozporządzenia, polegające na braku uchylenia decyzji PMK i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji:

A. z naruszeniem § 7 ust. 1 -4 rozporządzenia, wyznaczył w warunkach zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 16m+/-0,5 m, przyjmując w analizie jako podstawę do ustalenia wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki średnią wysokość "okapu" w zabudowie wielorodzinnej i usługowej 16 m, pomimo że przepisy ustawy i rozporządzenia nie przewidują pojęcia takiego jak wysokość okapu, nie wiadomo jak autor analizy go wyznaczał w poszczególnych budynkach (przy braku danych w analizie co do geometrii dachu wpływającej na sposób ustalenia wysokości frontowej elewacji, którą liczy się bądź do okapu bądź do kalenicy), zaś pojęcie okapu nie może być odnośnikiem parametrów i wskaźników ustalanych decyzją o warunkach zabudowy, tym bardziej, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zależy od geometrii dachu i od położenia kalenicy w budynkach z dachami połaciowymi, przez co okap nie zawsze wyznacza ostateczną wysokość górnej krawędzi elewacji i np. w przypadku dachów połaciowych z kalenicą wysokość górnej krawędzi elewacji liczona jest do poziomu kalenicy, a nie okapu,

B. z naruszeniem § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia, wyznaczył w warunkach zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 16m+/-0,5 m, tj. wartość przewyższającą wysokość zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie przy tej samej drodze publicznej ul. [...] o 12 m (zabudowa usługowa na działce [...]) oraz 10 m (zabudowa jednorodzinna na działce [...]), przyjmując jako podstawę ustalenia tego parametru wysokość okapu w zabudowie usługowej na działce [...] (16 m) leżącej nie przy ul. [...], lecz przy drodze wewnętrznej - ul. [...] w dalszej linii zabudowy z dala od głównej pierzei dróg (ul. [...]), w sytuacji gdy z analizy wynikało, że wysokość zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością od strony tej samej drogi publicznej ul. [...] w przypadku zabudowy jednorodzinnej wynosi w zakresie okapu na działkach [...] i [...] ok. 6 m, zaś w przypadku zabudowy usługowej na działce [...] - 4 m, zaś średnia wysokość okapu w całym obszarze analizowanym 11 m, a przy ul. [...] najwyższe budynki wielorodzinne (na działkach [...] i [...] mają wysokość okapu - 11 m , przy czym w decyzji brak jest uzasadnienia, dlaczego wysokość zabudowy położonej na działce niedostępnej z tej samej drogi publicznej, w dalszej linii zabudowy (graniczącej z pasem zabudowy wysokościowej od strony ul. [...]) ma być bardziej reprezentatywnym miernikiem wysokości nowej zabudowy niż zabudowa usługowa lub mieszkaniowa położona w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji przy tej samej ulicy, jak również brak uzasadnienia jak na ład przestrzenny kształtowany w rejonie ul. [...] głównie przez zabudowę o średniej wysokości do 11 m (w tym zabudowę wielorodzinną) będzie wpływało zlokalizowanie zabudowy o wysokości 16 m+/- 0,5 m.

VI. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., polegające na braku uchylenia decyzji PMK i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, sporządził część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy na mapie zasadniczej z dnia 05.07.2018 r., która nie była aktualna i nie odzwierciedlała aktualnego stan rzeczy istniejącego na danym terenie już na dzień wydania decyzji z dnia 27.09.2019 r., z uwagi na wprowadzony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14.08.2019 r. podział działki drogowej [...] obr. [...] na działki m.in. [...] obr. [...] dokonany na mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] (ostatecznej po oddaleniu odwołania decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...]) polegający na rozdzieleniu połączonych w działce ewid. [...] różnych ciał hipotecznych, która to okoliczność ma istotne znaczenie dla sprawy w szczególności w zakresie konieczności zbadania, czy działka budowlana [...] na skutek wydzielenia działki [...] z działki drogowej [...] posiadała na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul [...], czy działki [...] znajdują się w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...] (jezdnia i chodniki znajdują się na działce nr [...]) i ustalenie, kto jest właścicielem działek [...], tak aby zapewnić mu udział w postępowaniu.

VII. Strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z :

a) decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] w sprawie rozdzielenia połączonych w działce ewid. [...] obr. [...] różnych ciał hipotecznych na okoliczność ustalenia, jaki był aktualny stan terenu na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy mapa zasadnicza, na której sporządzoną części graficzne decyzji była aktualna i odzwierciedlała stan rzeczy istniejący w dacie orzekania, kiedy nastąpił podział działki drogowej [...] wskazanej w mapach stanowiących załącznik do decyzji PMK z dnia 27.09.2019 r., kto był wskazany jako właściciel działek [...] powstałych z podziału,

b) wypisu z rejestru gruntów i kartoteki budynków dla działek [...] i [...] obr. [...] na okoliczność ustalenia, czy występuje na nich zabudowa o funkcji wskazanej w analizie tj. zabudowa mieszkalna wielorodzinna, jako że istnieją poważne wątpliwości, czy działki te posiadają taką zabudowę, zaś zostały one uwzględnione do wyliczenia wskaźnika wielkości zabudowy, co może mieć wpływ na prawidłowość ustalenia tegoż wskaźnika zabudowy w decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 2 października 2020 r. uczestniczki postępowania K. S. i M. S. wniosły o oddalenie skargi.

Strona skarżąca w piśmie z dnia 29 września 2020 r. podtrzymała zarzuty skargi, przedkładając jako dodatkowe dowody w sprawie: pismo Prezydenta Miasta Krakowa z 7 lipca 2020 r., stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz zanonimizowaną wersję decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...].

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 sierpnia 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, w związku z czym wymagała uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Przede wszystkim dotyczy to wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164 poz. 1588) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium nie dostrzegło sprzeczności w treści poszczególnych załączników do decyzji organu I instancji. Mianowicie w załączniku nr 1 – WARUNKI ZABUDOWY w pkt II ppkt 1 lit. "b" (k. 568 akt administracyjnych) stwierdza się: "Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji kubaturowej wyznacza się od 34% do 37%. Wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia". Z kolei w załączniku nr 3 – WYNIKI ANALIZY URBANISTYCZNO – ARCHITEKTONICZNEJ (CZĘŚĆ TEKSTOWA) (str. 580 akt administracyjnych) zapisano: "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji należy wyznaczyć 34% +-1%".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło to ostatnie ustalenie, przywołując inne stwierdzenie zawarte w załączniku nr 3 do decyzji organu I instancji: "wskaźnik (...) można wyznaczyć (...) w oparciu o średni wskaźnik tej wielkości dla wnioskowanych funkcji obszaru analizowanego (34%) oraz wskaźnik zabudowy na działce sąsiedniej tj. nr [...] (37%)". Przywołanie wielkości zabudowy na działce nr [...], która "może" być podstawą do wyznaczenia omawianego parametru nie zmienia jednak zawartego w kolejnym zdaniu kategorycznego stwierdzenia dotyczącego wyznaczenia go na poziomie 34% +-1%.

Jak wynika z powyższego załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji przewiduje zabudowę na poziomie od 34% do 37%, natomiast załącznik nr 3 do decyzji – na poziomie od 33% do 35%.

Dodatkowo trzeba podkreślić, że ustalenie danego parametru na poziomie odbiegającym od średniej z całego obszaru analizowanego może nastąpić tylko wówczas, gdy wynika ta z analizy urbanistyczno – architektonicznej (por. powołany wyżej § 5 ust. 2 rozporządzenia). Sporządzona w lutym 2019 r. analiza urbanistyczno – architektoniczna (k. 348 akt administracyjnych) wskazuje, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym dla wszystkich form zabudowy i zagospodarowania terenu wynosi ok. 29%. Wnioskowany przez inwestora wskaźnik na poziomie 47% dla zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym nie występuje. Natomiast 34% wynosi średni wskaźnik dla zabudowy zgodnej z wnioskowaną funkcją w obszarze analizowanym.

W żadnym fragmencie analizy nie zaproponowano ustalenia omawianego wskaźnika na poziomie do 37%. Zatem przy ustalaniu wielkości tego parametru w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji nie zostały spełnione przesłanki zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia- wskaźnika ten w żaden sposób nie wynika z analizy architektoniczno - urbanistycznej.

W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że działka sąsiednia nr [...] jest zabudowana zabudową usługową, a więc o funkcji odmiennej niż wnioskowana. Tymczasem autorka analizy wyraźnie nawiązuje do współczynników dotyczących tej samej funkcji, co objęta postępowaniem tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W aktach administracyjnych przed analizą urbanistyczno – architektoniczną, datowaną na luty 2019 r. (k. 343 – 356) znajduje się załącznik nr 14 do protokołu nr 8 z posiedzenia Zespołu Urbanistycznego w dniu 28 lutego 2019 r. (k. 339 – 342). W pkt 3 protokołu zapisano, że "W zakresie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu – 34% +/-1%" – który to wskaźnik następnie został wskazany w analizie jako średni dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej.

Po sporządzeniu analizy inwestor zwrócił się w piśmie z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zwiększenie tego wskaźnika do 45%.

W załączniku nr 14 do protokołu nr 16 z posiedzenia Zespołu Urbanistyczno – Architektonicznego z dnia 9 maja 2019 r. (k. 377 – 380) zapisano w pkt 3: "W zakresie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu – 34% do 37%". Nie została jednak sporządzona ponowna lub uzupełniająca analiza, z której wynikałby wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 37%. Natomiast w załącznikach do decyzji organu I instancji znalazły się opisane już wcześniej, sprzeczne zapisy dotyczące ustalenia wielkości tego wskaźnika.

Taka kolejność czynności w postępowaniu wskazuje, że ustalenia omawianego wskaźnika na poziomie 34% - 37% dokonano nie w postępowaniu administracyjnym przewidzianym ustawą i nie na podstawie analizy, lecz na podstawie wytycznych Zespołu Urbanistyczno – Architektonicznego.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 10 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1362/17 "sekwencja czynności, gdzie najpierw parametry nowej zabudowy ustala (przyjmuje) zespół urbanistyczny - podmiot nieznany ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani innym przepisom prawa powszechnie obowiązującego - a następnie urbanista w analizie uzasadnia przyjęcie takich a nie innych parametrów odwołując się do akceptacji zespołu urbanistycznego jest nie do zaakceptowania. Zespół urbanistyczny funkcjonuje jedynie na podstawie wewnętrznych ustaleń i w ramach Urzędu Miasta i nie jest podmiotem wyposażonym ustawowo w jakiekolwiek kompetencje do uzgadniania lub opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zespół nie może zastępować organu, może co najwyżej pełnić rolę doradczą, a to nie zwalnia organu od obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu decyzji własnej argumentacji".

Podzielając całkowicie powyższą argumentację należy krytycznie ocenić sytuację, w której do treści decyzji są "przepisywane" parametry ustalone przez Zespół Urbanistyczny, zwłaszcza, że w okolicznościach niniejszej sprawy zmiana jednego konkretnego parametru nastąpiła wyłącznie na podstawie stanowiska Zespołu i znalazła wprost odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji pomimo, że nie było żadnego normatywnego uzasadnienia dla takiego działania.

Zarzut skargi dotyczący sposobu ustalenia omawianego parametru okazał się uzasadniony, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Prawidłowość ustalenia omawianego wskaźnika wymaga wyjaśnienia, przy czym nie ma potrzeby, by z tego względu uchylać decyzje organów obydwu instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy dysponuje możliwościami wyjaśnienia tej kwestii w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego w ramach art. 136 k.p.a. W szczególności należy zwrócić się do autora analizy o wyjaśnienie sposobu ustalenia parametru wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz o wyjaśnienie, czy zagospodarowanie działki nr [...] (zabudowa jednorodzinna) odmienne niż przyjęte w analizie (zabudowa wielorodzinna) ma wpływ na wynik analizy. Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 lipca 2020 r. na działce nr [...] obr. [...] położony jest budynek, w którym wyodrębnione są dwa lokale. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane jest to więc zabudowa jednorodzinna, a nie – jak przyjęto w analizie – zabudowa wielorodzinna. Kolegium winno wyjaśnić, czy okoliczność ta ma wpływ na wyniki analizy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO zbada również czy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 5 listopada 2018 r., nr [...] o zmianie danych ewidencyjnych polegającej na wydzieleniu z działki nr [...] (ul. [...]) różnych nieruchomości ma wpływ na dostęp inwestycji do drogi publicznej. Kwestia ta nie była wcześniej podnoszona przed organami administracji, zatem Sąd nie ma kompetencji by rozstrzygać tę kwestię na obecnym etapie postępowania, zwłaszcza, że nie ma po temu odpowiednich danych, poza przedstawioną przez stronę skarżącą, zanonimizowaną decyzją z 5 listopada 2018 r., nr 193/18.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium przeanalizuje również aktualność oświadczeń o możliwości podłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej.

Natomiast nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi.

W szczególności kwestia ustalenia frontu inwestycji i w konsekwencji obszaru analizowanego nie budzi wątpliwości. Prawidłowo ustalono, że frontem inwestycji jest ten jej bok, którym przylega do drogi publicznej – ul. [...], z której ma się odbywać wjazd na teren inwestycji. Okoliczność takiej lokalizacji wjazdu wynika również z pisma ZIKIT z 5 października 2018 r. Nieuzasadniony jest więc zarzut dotyczący dostępności inwestycji z ul. [...] – w zaskarżonej decyzji nie ma mowy o takiej dostępności.

Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przytoczonym przepisem. Nawet jeżeli nie jest to dokładnie trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, to różnice są nieznaczne i nie wpływają na prawidłowość ustalonych w jego ramach parametrów. W szczególności obszar analizowany nie został wyznaczony w nadmiernej wielkości, w sposób, który wskazywałby na jego celowe rozszerzanie dla poszukiwania zabudowy wnioskowanej przez inwestora.

Sąd nie podziela również zastrzeżeń dotyczących nieprawidłowego ustalenia parametru wysokości zabudowy. Parametr ten ustalono na poziomie 16 metrów, czyli średniej z obszaru dla budynków wielorodzinnych i usługowych. Ustalenie to uzasadnione zostało należycie w analizie. Podkreślenia wymaga, że przy ustalonym dachu płaskim jest to w zasadzie również wysokość projektowanej zabudowy do kalenicy.

W świetle powyższego zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy postępowania (art. 7 i 77 k.p.a.) w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy – podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).