Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1237/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184, art 190,  art 20 ust 1, art 28
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C., M. M., T. M., J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2074/09 w sprawie ze skargi M. C., M. M., T. M., J. M. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2074/09, oddalił skargę M. C., M. M., T. M. i J. M. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 4 listopada 2008 r. M. C., M. M., T. M., J. M. i R. P. wnieśli skargę na powyższą uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. P. Natomiast wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1963/08, w pkt I stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ew. [...] z obr. [...]; w pkt II stwierdził nieważność § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ew. [...] z obr. [...]; w pkt III oddalił skargę w pozostałej części; w pkt IV stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I i II nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt V zasądził od Rady m.st. Warszawy na rzecz skarżących M. C., M. M., T. M., J. M. solidarnie kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych Rady m.st. Warszawy oraz M. C., M. M., T. M. i J. M., wyrokiem dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1275/09 w pkt 1 oddalił skargę kasacyjną Rady m.st. Warszawy; w pkt 2 uchylił zaskarżony wyrok w pkt 3 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w pkt 3 zasądził od Rady m.st. Warszawy na rzecz skarżących solidarnie kwotę 850 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę w części, w której Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2009 r. IV SA/Wa 1963/08 i przekazał do ponownego rozpoznania, wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2074/09 oddalił skargę M. C., M. M., T. M. i J. M. na przedmiotową uchwalę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż stosując się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzono, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p. Wprawdzie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na celowość podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w sprawie zgodności ustaleń projektu miejscowego planu, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu, wówczas gdy rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale w przedmiocie uchwalenia planu. Zakładając nawet, że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, a tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkując nieważnością podjętego planu. Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 10 ust. 1 u.p.z.p. nie przewidując wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 u.p.z.p. zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu.

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy uchwała w sprawie planu miejscowego, jak i uchwała w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu z ustaleniami studium zostały zawarte w jednej uchwale organu, skarżący mogą w jednej skardze kwestionować obie uchwały, co oznacza że Sąd obowiązany jest odnieść się do zgodności z prawem obu uchwał.

W ocenie sądu I instancji za niezasadny uznano zarzut naruszenia prawa odnoszący się do ustaleń planu miejscowego oznaczonych symbolem 24 ZPc-j i kwestionowanej przez skarżących treści § 41 pkt 2 ppkt 3 zaskarżonej uchwały. Podstawowym przeznaczeniem obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j są tereny ciągów pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej. Zdaniem Sądu kwestionowana przez skarżących szerokość tego przeznaczenia (30 m) nie sprowadza się jedynie do zrealizowania ciągu pieszego, lecz obejmuje także ścieżkę rowerową i zieleń urządzoną po obu stronach ciągu pieszo-rowerowego. Tak określone przeznaczenie terenu jest możliwe do oceny jedynie przez pryzmat ustawowych granic uprawnień planistycznych gminy, ponieważ z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie wynika, w jakich miejscach można lokalizować ciągi pieszo-rowerowe z urządzoną zielenią, zwłaszcza w przypadku, gdy nie zostało to określone mianem celu publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, przyjmując za podstawę przeznaczania terenów na określone cele ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Pojęcie zrównoważonego rozwoju zgodnie z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. oznacza to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Jakkolwiek więc w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennych różnorakich elementów, w tym prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., skoro służy to zapewnieniu rozwoju walorów przyrodniczych na tym terenie z jednoczesnym rozwojem komunikacji o charakterze m.in. rekreacyjnym. Tym samym, omawiane ustalenie zaskarżonej uchwały wprawdzie narusza interes prawny skarżących, skoro ingeruje w sposób wykonywania przez nich własności działki gruntu o nr ew. 83/5. Naruszenie to jest jednak uprawnione, gdyż wynika z ustawowych uprawnień planistycznych gminy.

Podkreślono również, iż zarzut skargi o naruszeniu art. 11 pkt 12 u.p.z.p. nie jest trafny z tego względu, że przepis ten dotyczy trybu sporządzania studium, a nie planu miejscowego. Przedmiotem skargi jest natomiast uchwała dotycząca planu miejscowego i stwierdzenia zgodności jego projektu ze studium.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. złożyli M. C., M. M., T. M. i J. M. i zaskarżając wyrok w całości, zarzucili mu:

1. naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż stwierdzenie zgodności projektu miejscowego planu z uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, a tym bardziej zasad sporządzania planu, bowiem przemawia za tym art. 10 u.p.z.p. nie przewidując wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały, jak i restrykcyjny charakter art. 28 u.p.z.p., pomimo, że art. 10 powołanej ustawy dotyczy jedynie uwarunkowań dotyczących Studium, a Rada m.st. Warszawy przed uchwaleniem w dniu [...] lipca 2008 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]winna podjąć odrębną, wcześniejszą uchwałę stwierdzającą zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy;

2. naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż zgodność z prawem uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego implikuje zgodność z prawem uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium, pomimo że:

• brak jest zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

• istnieją rozbieżności pomiędzy zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i planu miejscowego,

• naruszone zostały zarówno zasady sporządzania planu, jak i tryb sporządzania planu,

• ma miejsce rażące naruszenie prawa, które winno skutkować nieważnością uchwały w całości;

3. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, iż pomimo konieczności uwzględnienia w planowaniu przestrzennym różnorakich elementów, w tym prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości, pomimo, że nastąpiło wprost naruszenie interesu prawnego skarżących w zakresie powyższego przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie mające charakter nieuzasadnionego, nieproporcjalnego i nadmiernego ograniczenia prawa własności;

4. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksy cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie, iż uchwała Rady m.st. Warszawy z [...] lipca 2008 r. narusza prawo własności skarżących poprzez:

• ustalenie dla terenu 23 MW w § 40 pkt 3 ppkt 1 i 2, iż obsługa komunikacyjna terenu będzie się odbywała ulicami [...] i [...], przy jednoczesnym zakazie zjazdów na teren skarżących z ulicy [...], pomimo, na nieruchomości skarżących plan miejscowy dopuszcza możliwość zabudowy, uniemożliwiając jednocześnie obsługę komunikacyjną, bowiem działka skarżących nie graniczy z ulicami [...] i [...], a z ulicy [...] ustalono zakaz zjazdów, czym "odcięto" skarżącym dostęp do obsługi komunikacyjnej z obszaru 25 Uop, poprzez ustalenie w planie miejscowym terenu 24 ZPcj jako ciągu pieszo-rowerowego,

• ustalenie dla terenu 23 MW w § 40 pkt 4 ppkt 2 lit. d/, iż odprowadzanie wód opadowych poprzez kanał deszczowy położony w ulicy [...] oraz projektowany kanał deszczowy w liniach rozgraniczających terenu ciągu pieszo-rowerowego, [...] ulicy [...] pomimo, że część nieruchomości objętych obszarem 23 MW (m.in. działki nr [...]) nie ma dostępu do ciągu pieszo-rowerowego oraz ulicy [...] i ulicy [...] co skutkować będzie koniecznością odprowadzania wód opadowych przez nieruchomość skarżących,

• ustalenie dla terenu 23 MW w § 40 pkt 4 ppkt4 lit. a/, iż zaopatrzenie w ciepło z miejskiej sieci cieplnej nastąpi poprzez rozbudowę sieci cieplnej położonej w terenie ciągu pieszo-rowerowego [...], pomimo że część nieruchomości objętych obszarem 23 MW (m.in. działki nr [...]) nie ma dostępu do ciągu pieszo-rowerowego, co skutkować będzie koniecznością rozbudowy sieci cieplnej z wykorzystaniem nieruchomości skarżących,

• ustalenie dla terenu 23 MW w § 40 pkt 4 ppkt 5 lit. a/, iż zaspokojenie zapotrzebowania na energię elektryczną nastąpi poprzez rozbudowę sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających ciągu pieszego 24 ZPc-j, pomimo, że część nieruchomości objętych obszarem 23 MW (m.in. działki nr 83/1 i 83/2) nie ma dostępu do ciągu pieszo-rowerowego, co skutkować będzie koniecznością wykorzystania nieruchomości skarżących.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uwzględnienie skargi w całości poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasadzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem została sporządzona bez uwzględnienia przepisu art. 190 p.p.s.a., który w niniejszej sprawie ma zastosowanie. Adresatami powyższego przepisu są wojewódzki sąd administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), jak i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, nie może też wykraczać poza zakres kontroli i orzekania tego Sądu, który był związany granicami skargi kasacyjnej (z wyjątkiem wad określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasacyjnym, nie może dokonywać wykładni w zakresie niezaskarżonych części orzeczenia sądu pierwszej instancji, wykraczając tym samym poza granice skargi kasacyjnej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. Praw,. Warszawa 2006, s. 420). W konsekwencji tego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o powyższy przepis, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. W stosunku do wnoszącego skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy, przepis art. 190 (zdanie drugie) p.p.s.a. nakłada także ograniczenia, gdyż nie można takiej skargi kasacyjnej oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1117/05; wyrok NA z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1311/07; B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. III, komentarz do art. 190 p.p.s.a.).

W praktyce oznacza to, że w skardze kasacyjnej nie powinny być zamieszczone zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu uchylającym orzeczenie Sądu pierwszej instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Ograniczenia w zakresie formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak i związanie Sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, wynikające z art. 190 (zdanie pierwsze) p.p.s.a. są konsekwencją prawomocności orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 168, art. 170-171 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, może odstąpić od wykładni dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ zasadniczej zmianie lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, s. 577).

Zarzut zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej stanowi w zasadzie powtórzenie zarzutów zamieszczonych w pkt 1 i 2 skargi z dnia 4 listopada 2008 r. skierowanej do WSA w Warszawie z tym, że w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię a w skardze do WSA – przez błędne zastosowanie. Zarzut ten był również w pkt 2 skargi kasacyjnej z dnia 24 czerwca 2009 r. w związku z czym odniósł się do niego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1275/09, co było wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydającego wyrok z dnia 3 marca 2010 r., jak i dla Naczelnego Sądu administracyjnego rozpoznającego ostatnią skargę kasacyjną. Nie ma więc potrzeby po raz kolejny rozpoznawać tego zarzutu (1) skoro sąd kasacyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. nie uznał go za zasadny (s. 13).

Podobnie zarzut zamieszczony w pkt 3 skargi kasacyjnej był w pkt 5 i 6 skargi z dnia 4 listopada 2008 r., następnie w pkt 5 skargi kasacyjnej z dnia 24 czerwca 2009 r. i został negatywnie rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. (s. 14-16), czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, kwestionujący w jej uzasadnieniu (IV) stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, chociaż jest zgodne z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponieważ Sąd na zasadzie art. 190 p.p.s.a., jest również związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma możliwości ponownego rozpoznawania tego samego zarzutu.

Odnosząc się do zarzutu nr 2 skargi kasacyjnej, kwestionującego brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, że takiego zarzutu nie było w skardze z dnia 4 listopada 2008 r. wszczynającego postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie. Zarzut ten pojawił się dopiero w skardze kasacyjnej z dnia 24 czerwca 2009 r. i podobnie jak tam, zarzut ten sprowadzał się głównie do twierdzenia skarżących, że stwierdzenie zgodności planu z ustaleniami studium (o czym mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) w tej samej uchwale, którą przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, narusza ww. przepis i daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jak powiedziano wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. uznał, że zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie jest zasadny, gdyż "nie można podzielić stanowiska skarżących, że dokonanie oceny zgodności planu ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie uchwale odrębnej poprzedzającej uchwałę o planie, skutkuje nieważnością planu" (s. 13). W dalszej części uzasadnienia powyższego wyroku Sąd kasacyjny stwierdził, że zasługuje na uznanie zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w następnym zaś akapicie stwierdzono, iż powyższy zarzut należy uznać "za częściowo zasadny (...) "poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż samo podjęcie przez Radę m.st. Warszawy uchwały stwierdzającej zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ta zgodność faktycznie nie występuje, spełnia wymogi dotyczące zasad i trybu sporządzania planu i skutkuje jedynie nieważnością zaskarżanej uchwały w części, pomimo że ma tu miejsce rażące naruszenie prawa, które winno skutkować nieważnością uchwały w całości". Kończąc rozważania w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie zwrócił jednak uwagi, że skarżący kwestionują całą uchwałę Rady m.st. Warszawy, a więc również część dotyczącą stwierdzenia zgodności planu ze studium. W konsekwencji, Sąd I instancji miał obowiązek odnieść się również do kwestii zgodności planu ze studium, oczywiście nie przesądzając w tym momencie, czy ta zgodność występuje czy też nie".

Z powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnioskować, że wynikły one z wcześniej omawianego sporu, czy stwierdzenie przez radę gminy zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), może być zamieszczane w uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też nie (patrz: s. 6 uzasadnienia wyroku WSA z 27 kwietnia 2009 r.). Poglądy Sądu I instancji tam przedstawione, zostały następnie zaskarżone w pkt 4 skargi kasacyjnej z dnia 24 czerwca 2009 r., do czego odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w powyżej cytowanych fragmentach wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. Zdaniem Sądu kasacyjnego, jeżeli w uchwale rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zamieszczono stwierdzenie o jego zgodności z ustaleniami studium, to kontrola sądowa tej uchwały powinna jednocześnie obejmować tę jego część dotyczącą zgodności ze studium, skoro została zaskarżona do sądu administracyjnego cała uchwała. Natomiast jeżeli uchwała rady gminy stwierdzająca zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium byłaby odrębną uchwałą, to skarżąc uchwałę w sprawie planu miejscowego, nie można by było kwestionować braku zgodności tej uchwały ze studium. Z powyższymi ustaleniami należy się zgodzić w całej rozciągłości i co również miał na uwadze Sąd I instancji w wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r., skoro między innymi z powodu braku zgodności planu ze studium, stwierdził w pkt II sentencji wyroku "nieważność § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obr. [...]", co wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku (s. 9). Natomiast z faktu, że jest zaskarżona uchwała "w całości", czy też, że "skarżący kwestionują całą uchwałę", jak to ujął NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., w przypadku stwierdzenia braku zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium na pewnym określonym obszarze, nie wynika jeszcze, że należy stwierdzić nieważność wszystkich postanowień uchwały o miejscowym planie i w odniesieniu do całego obszaru objętego planem. Tak nie można rozumieć stanowiska NSA zajętego w ww. wyroku, bowiem gdyby tak było to NSA powinien również uchylić wyrok WSA z 27 kwietnia 2009 r. w pkt II, czego jednak nie uczynił.

W świetle powyższych rozważań zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 2 jest nieuprawniony, bowiem tego zarzutu nie było w skardze z dnia 4 listopada 2008 r. którą wszczęto postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie. W skardze z dnia 4 listopada 2008 r. był zarzut (pkt 4) dotyczący naruszenia art. 11 pkt 12 u.p.z.p., do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustosunkował się w zaskarżanym wyroku.

Postanowień art. 190 p.p.s.a. nie można też tak rozumieć, że w oparciu o fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, można w skardze kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy formułować nowe zarzuty, których nie było w skardze wszczynającej postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę (art. 185 § 1 p.p.s.a.), ponownie rozpoznaje skargę, która wszczęła postępowanie sądowe (w zakresie w jakim sąd kasacyjny uchylił orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania), będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie może być jednak okazją do podnoszenia kolejnych, nowych zarzutów, formalnie odwołujących się do przepisów wcześniej powołanych ale różnych w treści. Z tej przyczyny nie można też uznać za zasadny zarzutu zamieszczonego w pkt 4 skargi kasacyjnej, gdyż kwestie tam poruszane są zupełnie nowe, nie były nigdy wcześniej podnoszone na żadnym etapie postępowania sądowego.

Granice danej sprawy zostały wyznaczone skargą wszczynającą postępowanie sądowoadministracyjne, kiedy miał zastosowanie przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ( art. 185 § 1 p.p.s.a.), po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten nie ma już takiego zastosowania, gdyż Sąd I instancji jest związany na zasadzie art. 190 p.p.s.a., podobnie jak wnoszący skargę kasacyjną.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.