Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1349/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1,4, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 138 par. 2, art. 150 par. 1, art. 148 par. 2, art. 33 par. 2, art. 61 par. 4,3, art. 7,77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R.W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu gładzi tynkowej na działce nr [...] – uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Stan faktyczny w sprawie organ przedstawił następująco.

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 149, art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a., na wniosek między innymi R.W. z dnia [...] r. wszczął postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na wniosek Przedsiębiorstwa "M" dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji gładzi tynkowej (budynek socjalno-biurowy, hala produkcyjna-magazynowa, portiernia oraz silosy do składowania gipsu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr [...].

Decyzją z dnia z dnia [...] organ pierwszej instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ ten wyjaśnił, że ze względu na to, iż powyższa inwestycja należała do inwestycji produkcyjnych, lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stosowano tu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, dotyczącego wymogu przeprowadzenia analizy urbanistycznej na określenie wymagań w sprawie nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i formy architektonicznej obiektu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Decyzję tę sporządzono na podstawie analizy wniosku, przeprowadzonej zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także po uzyskaniu stanowisk innych organów.

Postępowanie w sprawie inwestycji jako mogącej w znaczący sposób oddziaływać na środowisko zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., nr 62).

Prezydent Miasta wskazał, że w postępowaniu prowadzonym

w [...] r. stronami byli oprócz wnioskodawców właściciele sąsiedniej działki nr [...],

tj. L.B. i J.M. Pozostałe działki graniczące z inwestycją należały do Gminy Miasto dlatego zdaniem organu obecni właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji nie mogą uzyskać statusu strony w postępowaniu z [...]r. Natomiast R.W. nie został uznany za stronę postępowania, bowiem jego nieruchomość przy ul. [...] oddzielona jest drogą krajową - ul. [...].

Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że przedmiotowy obiekt uzyskał pozwolenie na budowę w [...] r., a pozwolenie na użytkowanie w [...] r., w związku

z tym wszystkie osoby składające wniosek o wznowienie postępowania musiały wiedzieć o inwestycji już w tych latach. Zgodnie natomiast z art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji i niewątpliwie został on przekroczony.

Odnosząc się do kwestii przesłanki wznowienia, określonej w art. 145 § 1 K.p.a. Prezydent Miasta stwierdził, że błędnie podana w jednej z tabel raportu informacja o odległości terenu inwestycji od sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej, tj. [...] m zamiast [...] m nie miała wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie uzgodnienia raportu, a w rezultacie na cale postępowanie. Nie można bowiem stwierdzić, że dowód w postaci raportu okazał się fałszywy. Z wniosku końcowego aneksu do Raportu wykonanego przez P.M. w [...] r. wynika, że analizowany zakład przy ul. [...] należący do Spółki "M" spełnia wymogi wynikające z przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego niezgodności ilości i usytuowania silosów organ orzekający wyjaśnił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie precyzowała ilości i miejsca lokalizacji silosów, warunki zagospodarowania zostały ustalone na etapie pozwolenia na budowę co do sposobu zagospodarowania i rozwiązań projektowych.

Reasumując, organ pierwszej instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożył R.W., podnosząc,

że w załączniku do wniosku (mapa dokumentacyjna) zostały wskazane [...] silosy umiejscowione w odpowiedniej odległości od zabudowy mieszkaniowej, a aktualnie jest ich [...], a wg projektu będzie docelowo [...]przy zmienionym usytuowaniu.

R.W. wskazał dalej, że wg raportu J.Z. zestaw czterech silosów emituje [...] kg/h pyłów do atmosfery, a przy [...] jest to [...] kg/h (raport str. 15).

Odwołujący się zarzucił, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ ograniczył dostęp do informacji, nie powiadomił o sprawie właścicieli działek z obszaru oddziaływania inwestycji, a Radę Osiedla zawiadomiono o modernizacji. Jego zdaniem zakład nie spełnia wymogów ochrony środowiska i nie realizuje obowiązku pomiaru emisji zanieczyszczeń do atmosfery. R.W. podkreślił, że bezpodstawnie nie został uznany za stronę na tej zasadzie, że jest sąsiadem przez ulicę.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazało, że zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie do art. 33 § 2 K.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu.

Kolegium stwierdziło dalej, że z akt sprawy wynika, iż wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] r., uzupełniony pismem z dnia [...] r., został podpisany własnoręcznie przez R.W. i innych mieszkańców Osiedla [...]. Odwołanie natomiast zostało podpisane tylko przez R.W., do odwołania nie zostały dołączone pełnomocnictwa od pozostałych osób, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że decyzja z dnia [...] została zaskarżona jedynie przez R.W. i odwołanie to podlega rozpatrzeniu w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie organu odwoławczego jest ono uzasadnione. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w postępowaniem zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] odwołujący się R.W. nie został uznany za stronę, bowiem jego nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z terenem Zakładu G., oddzielona jest ulicą [...] (po drugiej stronie).

Kolegium wskazało, ze zagadnienie, kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało wyjaśnione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że stronami postępowania mogą być właściciele lub użytkownicy sąsiednich działek, w tym nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, co wynika najczęściej z uciążliwości planowanej inwestycji. Krąg stron postępowania może być zatem szeroki (podobnie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1283/10). Powyższa uchwała pozostaje nadal aktualna.

Organ ten podkreślił dalej, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Stosownie zaś do treści art. 54 pkt 2

lit. "d" w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego.

W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne budowy Zakładu G. zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego ustanowiono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Raport taki został sporządzony. Zaliczenie inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko było wystarczającą przesłanką do ustalenia, że stronami postępowania powinni być oprócz inwestora także właściciel lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się także w dalszej odległości od terenu inwestycji.

Zdaniem Kolegium, stroną tego postępowania niewątpliwie jest R.W. Stwierdzenie organu pierwszej instancji, że usytuowanie jego nieruchomości naprzeciwko Zakładu, po drugiej stronie ulicy [...] wyklucza uznanie R.W. za stronę jest argumentem pozaprawnym, dyskredytującym takie stanowisko. Przeciwnie wydaje się, że zlokalizowanie Zakładu uciążliwego dla otoczenia naprzeciwko, dodatkowo powoduje znaczne uciążliwości chociażby ze względu na transport związany z działalnością tego Zakładu.

Organ ten podkreślił dalej, że dla bytu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. istotne jest również sprawdzenie braku zawinienia strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym z wniosku o wznowienie postępowania wynika, że brak udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną R.W. (i innych osób) nie nastąpił z winy strony. Organ pierwszej instancji bezpodstawnie zawężył krąg osób mających status strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że w postępowaniu w [...] r. stronami oprócz inwestora byli właściciele nieruchomości nr [...], natomiast pozostałe działki graniczące z inwestycją były wówczas własnością Gminy Miasta. W związku z tym obecni właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji nie mogą uzyskać statusu strony w postępowaniu z [...] r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1158/10 wskazano między innymi, że "postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wszczynane na wniosek strony zostaje wszczęte na ogólnych zasadach, to znaczy w chwili wpłynięcia wniosku do organu administracji - art. 61 § 3 K.p.a. Jeżeli tak, to w konsekwencji stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w danej sprawie, a więc przede wszystkim wszystkie strony postępowania w trybie zwyczajnym, ale także wszystkie podmioty, których interesu prawnego dotyczyła dotychczasowa decyzja, ewentualnie również podmioty, których interesu prawnego dotyczyć może decyzja, która będzie podjęta w konsekwencji wznowionego postępowania. Prowadzi to nieuchronnie do wniosku, że niezależnie od sposobu zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania - wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, czy też decyzji o odmowie wznowienia postępowania (od dnia [...] r.) muszą być o tym zawiadomione wszystkie strony. Nie można więc przyjmować, że na etapie rozstrzygania o wznowieniu postępowania w postępowaniu uczestniczy wyłącznie wnioskodawca i organ administracji".

Kolegium podało dalej, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził,

iż przedmiotowy zakład uzyskał pozwolenie na budowę w [...] r., a pozwolenie na użytkowanie w [...] r. i że w związku z tym osoby składające wniosek o wznowienie postępowania musiały wiedzieć o inwestycji już w tych latach, zatem termin z art. 148

§ 2 K.p.a. został przekroczony.

Odnosząc się do powyższego, organ odwoławczy wskazał, że stosownie do

art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Początek biegu tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu decyzji. Istotne jest, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego informacja pochodzi (wyrok NSA z 10 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 622/05). Nieważne jest, w jaki sposób strona uzyska wiedzę o wydanej w sprawie decyzji, niemniej jednak przytoczony przepis wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji i tego faktu nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem.

Zdaniem Kolegium, aby odmówić wznowienia postępowania z tej przyczyny nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji, trzeba natomiast dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie. Tymczasem organ pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie podał na jakich przesłankach oparł swoje przekonanie, że osoby składające wniosek o wznowienie postępowania, w tym R.W. wiedział o wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko organu pierwszej instancji, że osoby te musiały już w latach [...] wiedzieć o inwestycji nie zostało poparte jakąkolwiek analizą i wsparte dowodami, a poza tym art. 148 § 2 K.p.a. stanowi, że termin ustalony w tym przepisie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie jak twierdzi organ o "inwestycji". Wiedza o inwestycji nie jest równoznaczna z wiedzą o wydanej decyzji i jej rozstrzygnięciem.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu odwoławczego, bezspornym jest, że organ I instancji nie wykazał, iż termin określony w art. 148 § 2 K.p.a. został przez R.W. przekroczony.

Odnosząc się do kwestii wszczęcia przez organ I instancji postępowania

o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.,

tj. jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe - w związku z zarzutami zgłoszonymi we wniosku

o wznowienie postępowania, a dotyczącymi szeregu uwag do raportu o oddziaływaniu na środowisko, Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania z tej przyczyny nie wydaje się zasadne.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Raport, jak i cały zebrany w sprawie materiał dowodowy podlega ocenie i weryfikacji

w postępowaniu wznowieniowym co do istoty sprawy. Organ ustalający warunki zabudowy zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonuje analizy (nie wniosku, jak to stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), ale warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Tym samym ocena organu I instancji, że decyzja ostateczna nr [...] r. jest prawidłowa, jest przedwczesna. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten stwierdził bowiem, że przedmiotowa inwestycja należy do inwestycji produkcyjnych, zlokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa

w art. 88 ust. 1, a do takich inwestycji nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji tej jednak organ orzekający nie powołał żadnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. Nie dołączono wypisu tych ustaleń, ani wyrysu dotyczącego terenu elementarnego, obejmującego działki inwestycyjne. Brak tych dokumentów mających, zdaniem organu odwoławczego, istotne znaczenia dla sprawy, albowiem chodzi o ocenę, czy przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinny mieć zastosowanie dla rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy.

Kolegium zwróciło również uwagę, iż w Raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w pkt 1.5 autor tego Raportu podał, że zgodnie z ustaleniami zawartymi w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przedsięwzięcie zlokalizowane będzie w jednostce morfologicznej planu o funkcji dominującej - "tereny o funkcji komercyjnej". Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dla m. [...] r. zawierał słownik pojęć ujętych w tym planie. W języku potocznym, a także wg słownika wyrazów obcych funkcja komercyjna - to funkcja handlowa, kupiecka. Natomiast pojęcie "produkcja" oznacza przede wszystkim czynności związane z wytworzeniem produktu. Wyjaśnienie zatem, jakie faktycznie były ustalenia w nieobowiązującym już planie (wypis i wyrys z planu) jest istotną kwestią, bowiem może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] r.

Reasumując, organ odwoławczy uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie wymaga ponownego wyjaśnienia nie tylko co do przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, ale także, czy zasadnie organ I instancji wydając decyzję nr [...] zastosował przepis art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

złożyła "M", reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adw. W.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 148 § 1 i 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że składając podanie o wznowienie postępowania R.W. zachował wymagany jednomiesięczny termin na złożenie tego podania;

- art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że R.W. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że fakt istnienia fałszywych dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne winien być oceniany dopiero we wznowionym postępowaniu, w sytuacji, gdy zgodnie z tym przepisem istnienie fałszywych dowodów stanowi przesłankę do wznowienia postępowania;

- art. 138 § 2 K.p.a. polegające na wyjściu przez organ odwoławczy w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji poza granicę skargi poprzez nakazanie organowi pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnienia, czy zasadnie organ pierwszej instancji wydając decyzję nr [...] zastosował przepis art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji, gdy okoliczność ta nie była podnoszona przez skarżących w podaniu o wznowienie i nie stanowi przesłanki wznowienia;

- art. 146 § 1 K.p.a. i art. 151 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności,

że w przypadku decyzji z dnia [...] r. upłynął [...] letni termin, w okresie którym decyzja ta mogła zostać uchylona, co skutkuje niemożnością jej uchylenia.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie to na R.W., jako wnioskodawcy podania o wznowienie postępowania, ciążył obowiązek udowodnienia, że zachował on jednomiesięczny termin określony w art. 148 § 2 K.p.a. Niewystarczające jest bowiem jedynie uprawdopodobnienie tego faktu przez składającego podanie. Zdaniem Spółki, R.W. składając w dniu [...] r. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji środowiskowej nie wykazał, że zachował jednomiesięczny termin określony w art. 148 K.p.a. Nie wskazał również w jakim czasie dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a także nie wskazał kiedy dowiedział się o wydaniu zaskarżonej przez niego decyzji. Kwestia ta była badana przez organ I instancji, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] r.

Skarżąca podała dalej, że z treści odwołania wynika, iż R.W. wiedział o toczącym się ustępowaniu w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] r. Nie akceptował jedynie formy powiadomienia o tym postępowaniu i pomimo wiedzy o przysługujących mu uprawnieniach nie skorzystał z nich. Nie ulega zatem wątpliwości, że strona, która świadomie rezygnuje z udziału w postępowaniu, nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania.

W ocenie Spółki R.W. nie wykazał, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] r.

Zdaniem strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wskazało, że zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., jednakże nie jest trafna argumentacja organu odwoławczego odnosząca się do tej kwestii. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o fałszywości dokumentu, albowiem nie miało tu miejsce podrobienie lub przerobienie dokumentu, jakim jest Raport. Błędne zaś podanie informacji o odległości od zabudowy mieszkaniowej w Raporcie nie spełnia tego warunku.

Strona podkreśliła dalej, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i K.p.a., na które wskazywał R.W. w swoich pismach. Zatem tylko w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane było dokonać merytorycznej oceny decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Nie mogło przy tym wykraczać poza powyższy zakres. W świetle powyższego organ odwoławczy bezpodstawnie zobowiązał organ I instancji do przeanalizowania działań oraz zgromadzonej w toku tego postępowania dokumentacji. Ponadto wydawanie organowi I instancji wiążących wytycznych co do dalszego postępowania narusza obowiązujące przepisy i stanowi wyjście poza przedmiot postępowania. Nie mieści się to bowiem w przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. w zakresie badania istnienia tych przesłanek do wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. R.W. wyjaśnił między innymi, że dniu [...] r. udostępniono mu wgląd i wykonano kserokopię części dokumentacji projektowej firmy M. przy ul. [...]. Pozostała część dokumentacji przesłana została drogą elektroniczną na adres jego syna – M.W. w dniu [...] r., gdyż on sam nie posiada technicznych możliwości odbioru w tym systemie. Zatem termin do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpoczął bieg od dnia [...]. Przedmiotowy wniosek został złożony w poniedziałek [...]., a nie jak podano w skardze w dniu [...] r. Dzień [...] r. jest dniem wpływu podania do "Wydziału".

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. oraz z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu

I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna tego rodzaju decyzji opiera się zatem na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, koniczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu.

Podkreślić należy, że pomimo nowego brzmienia treści art. 138 § 2 K.p.a., wprowadzonego z dniem 11 kwietnia 2011 r. mocą art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia

3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), aktualne pozostają tezy dotychczasowego orzecznictwa, w których podkreślano, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone, lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por.: wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt I OSK 884/06 dostępny pod adresem:orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a., bowiem argumenty, które zdaniem organu odwoławczego przesądziły

o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji I instancji są jak najbardziej słuszne.

Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na konieczność wyjaśnienia przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania.

W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zainicjowane zostało na żądanie strony. Strona, jako podstawę wznowienia wskazała na przepis art. 145 § 1

pkt 1 i 4 K.p.a. Konstrukcja wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją oparta jest na regule, że wznowienie jest obligatoryjne, jeśli zaistniała którakolwiek z podstaw z art. 145 § 1 K.p.a., podanie nie jest spóźnione (art. 148 K.p.a.) i wnoszącemu podanie przysługuje przymiot strony. Te właśnie kwestie (termin i przymiot strony), zdaniem organu odwoławczego, zostały ustalone przez organ I instancji bez wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy.

Zauważyć należy, że stosownie do art. 148 § 2 K.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, że dowiedzenie się o decyzji oznacza nie tylko powzięcie wiadomości o jej istnieniu, ale również o zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie tej wiadomości nie musi być konsekwencją przekazania stronie informacji w tym zakresie wprost przez organ, informacja ta może pochodzić również z innych źródeł. Strona powinna udowodnić, kiedy znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji, a organ administracji publicznej ocenić zgromadzone

w sprawie dowody w tym przedmiocie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta stwierdził,

że przedmiotowy zakład uzyskał pozwolenie na budowę w [...] r., a pozwolenie na użytkowanie w [...] r., w związku z czym osoby składające wniosek o wznowienie postępowania musiały wiedzieć o inwestycji już w tych latach, a zatem termin określony w art. 148 § 2 K.p.a. został przekroczony. Zatem samo przekonanie organu wynikające z zestawienia dat wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu z datą złożenia wniosku nie jest wystarczające, aby na tej podstawie uznać uchybienie terminu. Brak jest wyjaśnień strony w tej kwestii, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W aktach sprawy brak też jest jakichkolwiek konkretnych informacji i dowodów (poza oświadczeniem R.W. z dnia [...] r.) co do zachowania przez wnioskodawców terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

W świetle powyższego na aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium, że nie może być akceptacji dla sposobu, w jaki organ I instancji ustalił, że wniosek strony

o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu.

Prawidłowo też organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie rozważył,

czy autorom wniosku o wznowienie postępowania, w tym R.W. przysługuje przymiot strony postępowania. Organ ten uznał bowiem, że skoro nieruchomość wnioskodawcy, położoną przy ul. [...] od ternu inwestycji oddziela droga krajowa, tj. ul. [...] nie może być on uznany za stronę postępowania w tej sprawie.

Podkreślić należy, że zagadnienie dotyczące tego, kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wywoływało wątpliwości w orzecznictwie i w związku z tym doszło do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w treści której wyjaśniono, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała z 25 września 1995 r. w sprawie o sygn. akt VI SA 13/95, opublikowana w ONSA nr 4 z 1995 r., poz. 154). W uzasadnieniu tej uchwały NSA m.in. stwierdził, że "z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona

w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska".

W świetle tego orzeczenia uznanie za stronę postępowania w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy właściciela nieruchomości sąsiedniej nie sprowadza się do prostego sprawdzenia sąsiedztwa. Konieczna jest także ocena ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości sąsiedniej. Uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konkretnej nieruchomości wymaga zatem wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Należy przy tym zaznaczyć, że interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 K.p.a. jest oparty na przepisach prawa materialnego. Tylko więc wykazanie, że osoba żądająca uznania jej za stronę powołuje się na swój interes oparty na konkretnej normie prawa materialnego pozwala na przyjęcie, iż ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu. Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega zatem na wyartykułowaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania

z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a nie z faktu sąsiedztwa.

Rację ma więc Kolegium wskazując, że stwierdzenie organu I instancji,

iż usytuowanie nieruchomości R.W. po drugiej stronie ulicy [...] wyklucza uznanie go za stronę jest argumentem pozaprawnym.

Mając powyższe na względzie, wbrew zarzutom skargi, zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 K.p.a. Tym samym podjęcie przez Kolegium zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd uznał za prawidłowe.

Skoro zatem przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstncyjności postępowania

i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w wyżej wskazanym zakresie, to organ odwoławczy zobligowany był na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. poprzez merytoryczną ocenę decyzji organu I instancji, Sąd podziela ten zarzut, tym niemniej w niniejszej sprawie naruszenie to nie miało wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał,

że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.