Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 904/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pktt 1 lit a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej H. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrza Z. (dalej jako "organ I instancji") odmówił H.B. (dalej jako "skarżąca" lub "strona") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na niepełnosprawną córkę U. B..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką, która jest całkowicie ubezwłasnowolniona i nie jest w stanie funkcjonować bez jej pomocy, zaś do sprawowanej opieki nie ma żadnych zastrzeżeń. Nie została jednak spełniona przesłanka do przyznania świadczenia, bowiem skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co stanowi przeszkodę wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "u.ś.r." lub "ustawa o świadczeniach rodzinnych"). Organ I instancji podał jednocześnie, że skarżąca nigdy nie pobierała świadczenia pielęgnacyjnego na córkę, nie miała też ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ani zasiłku dla opiekuna. Nadto ustalono, że skarżąca pracowała zawodowo w okresie 1980 r. - 2000 r., zaś w tym czasie opiekę nad jej córką sprawowała babcia.

Od decyzji organu I instancji skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego wniosła odwołanie. Pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną córką. Pełnomocnik w sposób obszerny uzasadnił powyższe, powołując się między innymi na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2011 r. sygn. P 41/09, z 18 czerwca 2013 r. sygn. K 37/12, z 5 listopada 2013 r. sygn. K 40/12, z 17 czerwca 2014 r. sygn. P 6/12, z 21 października 2015 r. sygn. K 38/13, a także na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] maja 2021 r.

W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w R. (dalej jako "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.735, ze zm., dalej jako "k.p.a."), orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że skarżąca Pani H. B. reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego w dniu [...] maja 2021 r. złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego

w związku z opieką nad córką U. B. (panną, ur. [...] stycznia [... ]r.), która orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności

w R. z [...] sierpnia 2001r. nr [...] zaliczona została do [...] stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, że znaczny stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest uprawniona do emerytury, którą otrzymuje obecnie w wysokości [...] zł - co wynika wprost z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z [...] marca 2021 r. znak: [...]

o waloryzacji tego świadczenia.

Kolegium wyjaśniło, że zasady ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uregulowane zostały w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu - jeżeli nie podejmują lub rezygnują

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak ustalił organ I instancji, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką, która jest ubezwłasnowolniona i jest jej opiekunem prawnym. Córka skarżącej urodziła się z porażeniem mózgowym, nie mówi, nie pisze, nie chodziła do żadnej szkoły, w domu porusza się na kolanach lub na wózku inwalidzkim, uczęszcza na Warsztaty Terapii Zajęciowej w W. ok. 4 godziny dziennie. Organ I instancji ocenił jednocześnie, że nie ma zastrzeżeń co do sprawowanej przez skarżącą opieki nad córką. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza jednocześnie, że skarżąca jest jedyną osobą mogącą opiekować się córką. Skarżąca od 17 lat jest bowiem wdową, zaś pozostałe jej dzieci mieszkają poza domem.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury stanowi obiektywną przeszkodę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołał się przy tym na art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy

o świadczeniach rodzinnych, w którym ustawodawca wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Następnie SKO wskazało, że na płaszczyźnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

w orzecznictwie sądów administracyjnych można zauważyć trzy stanowiska. Według pierwszego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za wykładnią powyższego przepisu wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powołuje się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując jednocześnie odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18;

z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15). Według drugiego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych przy wykładni ww. przepisu należy stosować również wykładnię celowościową i systemową, a nie tylko wykładnię językową. Sądy powołując się na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa uznają, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do emerytury należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością pobieranej emerytury netto (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19; oraz z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, na które powołał się pełnomocnik skarżącej w odwołaniu). Według trzeciego stanowiska sądy administracyjne prezentują pogląd polegający na umożliwieniu osobie uprawnionej prawa wyboru jednego ze świadczeń, tj. wyboru świadczenia emerytalnego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Sądy podnoszą, że zarówno w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak i w ustawie o emeryturach i rentach z FUS przewidziany jest zbieg świadczeń, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w danej ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowaną osobę.

Organ odwoławczy zauważył, że w ocenie sądów - mając na uwadze zasady konstytucyjne - osoba spełniająca warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego

i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z niższej emerytury. Wybór taki może być zrealizowany przez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zawieszenie prawa do emerytury skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu emerytury. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale należy uznać, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art.17 ust.5 pkt 1 lit. a u.ś.r., albowiem zawieszona emerytura nie będzie wypłacana (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 650/20, z 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20).

Po przeanalizowaniu powyższego orzecznictwa Kolegium stwierdziło, że nie podziela poglądu, iż osobie mającej ustalone prawo do emerytury i pobierającej tę emeryturę, która jest niższa od ustawowej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą netto. Takie rozwiązanie nie wynika w żaden sposób

z ustawy o świadczeniach rodzinnych i byłoby sprzeczne z treścią art. 17 ust. 3 ww. ustawy, który jednoznacznie określa kwotowo wysokość świadczenia pielęgnacyjnego

i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracyjny

w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto taka praktyka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacji w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w przypadku np. otrzymania trzynastej emerytury, waloryzacji emerytury, czy też w zakresie odprowadzania składek na ubezpieczenia zdrowotne i emerytalno-rentowe.

Odnosząc się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądowym dotyczącego umożliwienia stronie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zawieszenie prawa do niższej emerytury, w ocenie Kolegium jest to stanowisko możliwe do przyjęcia, gdyż nie stoi w sprzeczności z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem osoba, która ma zawieszoną emeryturę (nie pobiera emerytury) znajduje się

w sytuacji w której nie występuje negatywna przesłanka z powyższego przepisu.

Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium uznało, że art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczny, a przepisy ww. ustawy nie umożliwiają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między kwotą tego świadczenia a pobieraną emeryturą.

Organ odwoławczy zauważył, że na dzień dzisiejszy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, pobiera tę emeryturę i nie zawiesiła emerytury. Ewentualne zawieszenie emerytury nie należy do organów właściwych w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, z takim wnioskiem strona może wystąpić do ZUS, tj. organu wypłacającego emeryturę i organ ten wyda stosowną decyzję, która dopiero po uprawomocnieniu wejdzie do obrotu prawnego. Niewątpliwie ewentualne zawieszenie emerytury nie nastąpi z datą wsteczną. W takiej sytuacji oczekiwanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie na to, czy skarżąca wystąpi o zawieszenie emerytury oraz jaką decyzję wyda ZUS, jest niezasadne.

W ocenie SKO, w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiła więc okoliczność mająca wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem skarżąca ma prawo do emerytury i jest ona jej wypłacana, a więc wystąpiła negatywna przesłanka warunkująca pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W chwili obecnej jest to jedyna przeszkoda uniemożliwiająca przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie budzi bowiem wątpliwości spełnienie przesłanki wskazanej w cytowanym wyżej art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zakres opieki jakiej wymaga córka skarżącej

i jednocześnie sprawowanej przez stronę, wyklucza bowiem podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W sprawie nie występuje jednocześnie zbieg prawa do świadczeń opiekuńczych wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz oświadczenia strony z [...] maja 2021 r.

W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji gdy skarżąca zwróci się do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury i organ ten wyda stosowną decyzję, strona może ponownie wnioskować do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie SKO, skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, pismem z [...] września 2020 r. wniosła skargę do tutejszego Sądu. Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji,

ustalenie na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] maja 2021 r. oraz zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, gdyż narusza zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem pozbawia rzeczywistego (a nie formalnego) beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego - osobę niepełnosprawną i to z uwagi na okoliczności niezależne od niej

- art. 67 i art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, co skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego i pomocy w zabezpieczeniu egzystencji z uwagi na okoliczności niezależne od tej osoby,

- art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię

i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia.

Dodatkowo autor skargi zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury wnioskodawczyni w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również przywołane uprzednio w odwołaniu wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się do uzależnienia przez organ odwoławczy przyznania świadczenia od wcześniejszego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wskazał, że powyższe wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obaw co do tego czy skarżąca uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Autor skargi wskazał, że trudno się dziwić, iż strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, ze spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, ze wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie świadczenia emerytalnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa skorzystać.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie.

Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika natomiast, że

w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli to naruszenie miało bądź mogło mieć - istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu decyzji administracyjnych według wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że doszło do naruszenia prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej

w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Bezsprzecznym w rozpatrywanej sprawie jest, że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną córką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. zaliczającą ją do [...] stopnia niepełnosprawności, przy czym stopień niepełnosprawności ma charakter trwały, a orzeczenie wydano na stałe. Z dokumentów zgromadzonych

w aktach sprawy wynika również, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera. Bezspornym w niniejszej sprawie jest zatem, że skarżąca z wnioskiem

o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła do organu I instancji, mając ustalone prawo do emerytury, która była jej faktycznie wypłacana. W ocenie Sądu, okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury nie wyklucza, co do zasady, możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który jak wskazał organ I instancji, uniemożliwia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w nim świadczeń, w tym prawo do renty czy emerytury. Problem wykładni tego przepisu jak słusznie jednak zauważył organ odwoławczy, był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie

w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 - dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo.) Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r., 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20 – dostępne jw.). Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego, skoro

w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, to tym samym uznać należy, że organy obu instancji niezasadnie zastosowały w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w konsekwencji odmówiły z tej przyczyny skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi

o wadliwości wydanych w sprawie decyzji. Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA w wyrokach z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 (dostępny jw.) oraz z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 (dostępny jw.) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano

w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno– rentowe. Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że

w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa

w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r.

o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach

z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone

w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, który regulowałby kwestię dotyczącą wyboru jednego z tych świadczeń. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko wyrażone w tym zakresie w powołanych wyrokach NSA, zgodnie z którym uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj.

w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Przy czym ustawodawca nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca,

w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złoży decyzję

o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20 – dostępny jw.). W związku z powyższym należy zatem wskazać, że organ, rozpatrujący wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - mając na uwadze wolę strony wyrażoną w tym wniosku - winien ją poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, tj. w tym przypadku decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie jednak nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące

w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a.,

w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony

i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W realiach niniejszej sprawy organy obu instancji zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej w toku postępowania administracyjnego o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie czyni zadość wypełnienia tego obowiązku zawarcie przez organ odwoławczy informacji o możliwości zawieszenia prawa do emerytury dopiero w uzasadnieniu decyzji, bowiem takie wyjaśnienie nie daje stronie czasu na podjęcie stosownych czynności. Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie

z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane. Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając przede wszystkim, że organy na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wadliwie uznały, że sama okoliczność prawa do emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji tego nie skorzystały z instrumentów prawnych (poinformowanie/pouczenie/wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów) umożliwiających skarżącej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego

w sytuacji stwierdzenia spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek wymaganych

w art. 17 u.ś.r. do przyznania tego świadczenia. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone

w niniejszym uzasadnieniu. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną od SKO kwotę składają się koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącej w wysokości [...] zł. (pkt II wyroku).