Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 38/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. oraz B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 19 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewody na rzecz B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. i B. (dalej jako: skarżące lub spółki) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako Wojewoda) z dnia 19 października 2018 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako Prezydent) z dnia 20 lutego 2018 r. i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. pozwolenia na budowę kompleksu usług komercyjnych ze stacją paliw wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą: ETAP A - Stacja paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą, ETAP B - Myjnia automatyczna wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przy ul. [..] w G., dz. nr: [..]-[..], obręb [..].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 23 listopada 2017 r. B., wniosła o wydanie pozwolenia na budowę kompleksu usług komercyjnych obejmującej: ETAP A - Stacja paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą, ETAP B - Myjnia automatyczna wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przy ul. [..] w G.

W toku postępowania właściciel sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości o nr [..]-[..], W. D., wniósł sprzeciw wobec planowanej inwestycji wskazując, iż oddziałuje ona na działki stanowiące jego własność, bowiem strefa ochronna zbiornika gazu propan-butan czy dystrybutorów paliw praktycznie uniemożliwia realizację jakiejkolwiek zabudowy w strefie oddziaływania. Tym samym strona nie wyraziła zgody na lokalizację w sąsiedztwie obiektów o podwyższonym ryzyku i strefach ochronnych wkraczających na którąkolwiek z jego działek.

Decyzją z dnia 20 lutego 2018 r. Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce B. pozwolenia na budowę obejmującego budowę kompleksu usług komercyjnych ze stacją paliw wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą: ETAP A - Stacja paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą ETAP B - Myjnia automatyczna wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [..] w G. na wskazanych we wniosku działkach, położonych w obrębie [..]. W ocenie organu przedłożony projekt budowlany został sporządzony przez osoby uprawnione, zgodnie z założeniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz posiada niezbędne uzgodnienia, w tym w zakresie wymogów ochrony przeciwpożarowej. Prezydent zaznaczył także, że projektowana lokalizacja inwestycji spełnia wymagane przepisami odległości elementów infrastruktury od granic z niezabudowanymi działkami sąsiednimi.

Na skutek odwołania wniesionego przez W. D. Wojewoda decyzją z dnia 19 października 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zauważył, że w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki nie tylko w kontekście norm techniczno-budowlanych, ale też przy uwzględnieniu przepisów powszechnie obowiązujących, w tym regulacji, które wiążą się z ochroną uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej jako Prawo budowlane). Unormowane w art. 4 Prawa budowlanego prawo do zabudowy powinno być bowiem interpretowane w powiązaniu z treścią art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p., stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości ma prawo dokonać budowy i rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień.

W związku z tym organ zwrócił uwagę na regulacje § 98 ust. 1 pkt 3 oraz § 124 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków techniczny baz i stacji paliw, które określają minimalne odległości odmierzaczy paliw, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych od budynków o konstrukcji palnej oraz odległości magazynów butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzaczy tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych i zbiorników gazu płynnego od budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Jak zauważył Wojewoda, przepisy te mogą być stosowane odpowiednio, gdy na przyległych nieruchomościach jest możliwa zabudowa wymagająca uwzględnienia z uwagi na ochronę interesów osób trzecich przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Dalej organ wskazał, że jak wynika z zapisów obowiązującego na rozpatrywanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] w G., zatwierdzonego uchwałą nr XLII/1336/2002 Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 16 sierpnia 2002 r. nr 54 poz. 1313), przedmiotowe nieruchomości są zlokalizowane w strefie planistycznej oznaczonej symbolem BI UP, UK, w której funkcję podstawową stanowią usługi publiczne i komercyjne - część dzielnicowego ośrodka usługowego dla dzielnic: [..] i [..], natomiast funkcję dopuszczalną stanowi mieszkalnictwo integralnie związane z prowadzoną działalnością usługową, zlokalizowane poza zasięgiem uciążliwości ul. [..] i zajmujące nie więcej niż 20% całej powierzchni ogólnej zabudowy. Tymczasem z zatwierdzonego przez organ pierwszej instancji projektu zagospodarowania terenu wynika, że strefa ochronna od projektowanych obiektów nie zamyka się w granicach działek inwestora, a jej znaczna część znajduje się na działkach sąsiednich nr [..]-[..], tj.: strefa ochronna od dystrybutora LPG ok. 16 m, czy strefa ochronna od podziemnego zbiornika gazu płynnego ok. 23 m, która tym samym obejmuje prawie w całości działkę nr [..]. Powyższe potwierdza zawarta w projekcie informacja o obszarze oddziaływania projektowanych obiektów (str. [...] projektu budowlanego).

Oznacza to zdaniem Wojewody, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku

z § 98 ust. 1 pkt 3 i § 124 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych baz i stacji paliw, gdyż w sposób ewidentny godzi ona w prawo do zabudowy przysługujące właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, znacznie utrudniając lub wręcz uniemożliwiając ewentualną zabudowę w przyszłości. Wprawdzie, jak słusznie zauważył inwestor, aktualnie wskazane sąsiednie działki są niezabudowane, lecz jednak z uwagi na wyraźny sprzeciw ich właściciela wobec inwestycji należy wywodzić, że zamierza on skorzystać z przysługującego mu prawa zabudowy. W obecnym zaś kształcie inwestycji przeważają interesy spółki, która choć posiada prawo do dysponowania terenu o rozmiarach, które umożliwiają jego zagospodarowanie w sposób zapewniający wyważenie interesów inwestora oraz osób trzecich, to zakłada, iż to skarżący "przy realizacji własnej inwestycji, będzie musiał brać pod uwagę istniejącą już stację paliw i że będzie musiał tak dopasować własny projekt budowlany, aby nie naruszał on obowiązujących przepisów i aby na jego podstawie możliwe było wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę".

Uzasadniając konieczność podjęcia rozstrzygnięcia reformatoryjnego Wojewoda wskazał, że nie jest możliwe w ramach prowadzonego obecnie postępowania doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami § 98 ust. 1 pkt 3, § 124 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych baz i stacji paliw. Doprowadzenie do takiej zgodności wymagać będzie bowiem sporządzenia nowego projektu budowlanego, a zatem będzie to całkowicie inna (nowa) inwestycja, wymagająca przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji konieczne jest uchylenie wydanej decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie odmowy zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.

W jednobrzmiących skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. i B. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 35 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, podczas gdy:

a) projekt budowlany przedstawiony przez C. jest zgodny z prawem, w szczególności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych baz i stacji paliw płynnych;

b) projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta nr XLII/1336/2002 z dnia 26 czerwca 2002 r.;

c) wszelkie odległości wynikające z przepisów rozporządzenia zostały zachowane, w szczególności spełnione zostały wymogi wynikające z § 98 ust. 1 pkt 3 w zw.

z § 124 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia,

ergo projekt budowlany przygotowany przez spółkę spełnia wszelkie wymogi prawa, co oznacza, iż w sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oraz nie jest możliwe uznanie, że projekt budowlany narusza interes osób trzecich;

2. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że uzasadnionym interesem właścicieli działek sąsiednich jest jakikolwiek interes (w tym interes faktyczny), a nie wyłącznie uzasadniony interes prawny, który musi znajdować swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a wyznacznikiem ww. zakresu są przepisy prawa materialnego. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może bowiem być rozumiana w sposób absolutny;

3. art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że prawo skarżącej do zabudowy nieruchomości doznaje ograniczenia poprzez wprowadzenie konieczności ochrony nie tylko obecnych, ale również nieskonkretyzowanych i potencjalnych interesów właścicieli działek sąsiednich, przyznając de facto większe prawa właścicielowi działki sąsiedniej w zakresie ochrony jego przyszłej, niepewnej inwestycji, co do której nie zostały w niniejszej sprawie wskazane jakiegokolwiek dokumenty potwierdzające realność czy kształt zamierzenia inwestycyjnego, odmawiając skarżącej budowy własnej, konkretnej, zgodnej z prawem inwestycji. Zdaniem skarżących spółek ochrona interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwić inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa i to właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości powinien dostosować swoją przyszłą inwestycję do przedmiotowej inwestycji, tak jak czyni to obecnie skarżąca w odniesieniu do innych istniejących już w okolicy inwestycji,

4. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 98 ust. 1 pkt 3 oraz § 124 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych baz i stacji paliw poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że strefy odziaływania inwestycji sięgające częściowo na sąsiednie niezabudowane działki skutkują automatycznie brakiem poszanowania interesów właściciela tych nieruchomości. Tymczasem sam fakt występowania stref ochronnych oznacza jedynie, że właściciel nieruchomości sąsiedniej został uznany za stronę postępowania w niniejszej sprawie, a nie że inwestycja oddziałuje na te działki w sposób nadmiernie utrudniający lub też uniemożlwiający ich zagospodarowanie;

5. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca musi dostosować swoją inwestycję do planów właściciela niezabudowanej nieruchomości sąsiedniej, mimo iż inwestor zobowiązany jest jedynie do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że przedmiotowa inwestycja została przygotowana z poszanowaniem interesów uczestnika poprzez maksymalne ograniczenie stref odziaływania inwestycji na jego nieruchomość, tj. zaprojektowała umieszczenie zbiornika gazu płynnego pod ziemią.

Skarżące spółki zarzuciły także naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do kwestii rzekomego braku spełnienia przez skarżącą warunków z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 98 ust. 1 pkt 3 i § 124 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia, podczas gdy skarżąca wskazywała na spełnienie wynikających z tych przepisów odległości, a sam fakt oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może pozbawiać inwestora przysługującego mu prawa zabudowy inwestycją, która jest zgodna z prawem. Jednocześnie organ nie wyjaśnił, z jakiego powodu uważa, że realizacja inwestycji skarżącej uniemożliwi ewentualną zabudowę nieruchomości należącej do W. D. W ocenie skarżących spółek wynikające z przedmiotowej inwestycji ograniczenie zabudowy sąsiedniej nieruchomości jest niewielkie przy uwzględnieniu, że zgodnie z przepisami właściciel tej nieruchomości nie może zrealizować budowy przy samej granicy z działkami skarżącej oraz jest zobowiązany do przeznaczenia minimum 10% powierzchni swoich działek na tereny zielone. W konsekwencji, w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji właściciel sąsiednich działek może posadowić infrastrukturę towarzyszącą inwestycji, np. parkingi lub też drogi wewnętrzne, do której nie odnoszą się zapisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych baz i stacji paliw;

2. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dokonanie pobieżnej i sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego oraz prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organu, a to przez przyjęcie, że właściciel nieruchomości sąsiedniej planuje na jej terenie inwestycję, podczas gdy jest to inwestycja potencjalna, zaś realizacja inwestycji skarżącej godzi w prawo do zabudowy sąsiedniej działki. Tymczasem inwestor zaprojektował swoją inwestycję w sposób najbardziej optymalny przy uwzględnieniu niewielkiej powierzchni działek oraz obecność w bliskim sąsiedztwie innych obiektów,

3. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie za udowodnione, że właściciel nieruchomości sąsiednich zamierza zrealizować swoja inwestycję, w sytuacji gdy przeczą temu okoliczności sprawy, w szczególności fakt, że w chwili obecnej nie istnieje nawet możliwość wjazdu na te działki. Tym samym, rzekoma chęć realizacji takiej inwestycji została zdaniem przedstawiona jedynie na potrzeby niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu skarg skarżące powtórzyły zarzuty oraz ich uzasadnienie podkreślając, że w okolicznościach sprawy nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich na skutek niezachowania wymogów określonych w § 98 ust. 1 pkt 3 i § 124 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych baz i stacji paliw. Skarżące stoją na stanowisku, że przepisy tego aktu mają zastosowanie wyłącznie do istniejących już budynków, a nie hipotetycznego prawa zabudowy nieruchomości sąsiedniej. W sprawie zaś jest bezsporne, że sąsiednie działki należące do W. D. nie są obecnie zabudowane i brak jest podstaw do przyjęcia, że ich właściciel planuje realizację konkretnej inwestycji. W konsekwencji więc nie sposób przyjąć, iż przedmiotowa inwestycja skarżącej nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ponadto skarżące spółki zwróciły uwagę, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy zakwestionowania projektu budowlanego i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, w szczególności, gdy mamy do czynienia z faktycznym a nie prawnym interesem właściciela nieruchomości sąsiednich, zaś planowana inwestycja spełnia pozostałe wymogi określone w przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Postanowieniem sądu z dnia 19 czerwca 2019 r. wydanym na rozprawie sprawa ze skargi B. została połączona ze sprawą ze skargi A. celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzona dalej pod sygnaturą II SA/Gd 38/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargi są zasadne.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji sąd dopatrzył się naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu była decyzja Wojewody uchylająca decyzję Prezydenta i orzekająca o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z analizy treści tego rozstrzygnięcia, podstawą wydania decyzji reformatoryjnej było stwierdzenie, że opisana wyżej inwestycja nie spełnia przesłanek wynikających z § 98 ust. 1 pkt 3 i § 124 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853 ze zm.), dalej jako rozporządzenie, przez co narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a niezgodności tej nie można usunąć w ramach prowadzonego obecnie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego zaplanowana przez inwestora lokalizacja zbiorników na gaz i paliwa płynne powoduje, że wynikające z przepisów rozporządzenia strefy ochronne nie zamykają się w granicach działki inwestora, a ich znaczna część znajduje się na działkach sąsiednich nr [..]-[..]. To zaś w sposób ewidentny godzi w prawo zabudowy przysługujące właścicielowi tych nieruchomości, jak to wyraził Wojewoda "znacznie utrudniając bądź uniemożliwiając mu ewentualną zabudowę w przyszłości".

Zdaniem orzekającego sądu powyższa ocena Wojewody jest co najmniej przedwczesna i została oparta na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy badał zamierzenie inwestycyjne C. pod kątem zgodności z przepisami Prawa budowlanego ( art. 32 i art. 35) oraz przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych baz i stacji paliw. Zgodnie

z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak również sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Przepis art. 35 ust 4 Prawa budowlanego przewiduje natomiast, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust 4, organ nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter decyzji związanej. W sytuacji bowiem stwierdzenia, że spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że przepisami odrębnymi, które należy badać, są przede wszystkim warunki techniczne zawarte w przywołanym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Organ podał też, że zgodnie z § 98 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia odległość odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych powinna wynosić co najmniej 20 m od budynków o konstrukcji palnej, zaś zgodnie z § 124 § 1 pkt 3 i pkt 4 magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 30 m - od budynków mieszkalnych jednorodzinnych i 60 m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego. Mając to na uwadze Wojewoda dokonał analizy spełnienia powyższych wymogów w odniesieniu do zabudowy działek sąsiednich o nr [..]-[..].

W kontekście powyższego wskazać jednak trzeba, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z zabudową hipotetyczną przedmiotowych nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, co ma istotne znaczenie dla możliwości zastosowania omawianego rozporządzenia i dokonywania oceny spełnienia przez inwestycję wymogów odległościowych od sąsiedniej zabudowy, określonych w tym akcie. W tym zakresie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych (...) należy stosować także do nieruchomości niezabudowanych. W ocenie sądu jednak przywołane przez organ regulacje znajdują zastosowanie do zabudowy już istniejącej. Wskazuje na to sama treść omawianych przepisów, w szczególności § 98, gdzie ustawodawca dokonał rozróżnienia odległości od budynków (§ 98 ust. 1 pkt 2 i 3) oraz od granic sąsiadującej niezabudowanej działki (ust. 1 pkt 5 tego przepisu). Skoro więc w tym akcie normatywnym wyraźnie rozróżniono odległość od działek niezabudowanych i od budynków, to nie jest możliwe – jak czyni to organ – traktowanie działki niezabudowanej jako zabudowanej i dokonywanie pod tym kątem analizy spełnienia warunków w zakresie odległości od sąsiedniej zabudowy, a skutki tej analizy rozpatrywać w kontekście spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Niemniej jednak fakt, że nieruchomości sąsiednie pozostają niezabudowane, nie wyłączał konieczności dokonania przez organ architektoniczno-budowlany oceny wpływu planowanej inwestycji pod kątem możliwości jej zagospodarowania z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W tym względzie, zdaniem sądu, trafnie organ odwoławczy dostrzegł, że w procesie inwestycyjnym niezbędne jest zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Błędnie jednak wywiódł z tego obowiązku zakaz budowania w taki sposób, który jakkolwiek utrudnia właścicielom nieruchomości sąsiednich korzystanie z należących do nich nieruchomości. Tymczasem omawiany przepis wymaga uwzględnienia jedynie takich interesów osób trzecich, które stanowią naruszenie ich interesów prawnych i jednocześnie polegają na naruszeniu przepisów prawa, gdyż ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie ma charakteru absolutnego.

W ocenie sądu prawidłowa wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego powinna prowadzić do wyważenia konkretnych interesów, tj. inwestora oraz właścicieli sąsiednich działek budowlanych. Także w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że prawa do zabudowy nie należy rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 Prawa budowlanego, statuujący prawo do zabudowy, ma pierwszeństwo przed innymi przepisami Prawa budowlanego. Ochrona prawa własności dotyczy bowiem wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Dlatego też inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych, a rolą organów analizujących przedłożony projekt budowlany jest zbadanie, czy planowana inwestycja należycie wyważa interesy inwestora i właścicieli działek sąsiednich, przy czym oznacza to wymóg uwzględnienia zarówno istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości. Jednocześnie podkreśla się, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 451/10, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może bowiem prowadzić do sytuacji, w której nie inwestorzy, ale osoby trzecie będą decydować o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu ich posadowienia i rodzaju obiektu budowlanego, nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Szeroka ochrona interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwić inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami (zob. też wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2152/15, dostępny w CBOSA).

Skoro więc w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, to – wbrew stanowisku organu - spowodowane realizacją inwestycji ograniczenia dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. W konsekwencji również ewentualne, nieskonkretyzowane, zamierzenia inwestycyjne właściciela nieruchomości sąsiednich, mogące podlegać realizacji w bliżej nieokreślonej przyszłości, nie mogły skutkować zablokowaniem zamierzenia inwestycyjnego spółki, w sytuacji, gdy odpowiada ono przepisom Prawa budowlanego. Pozostaje bowiem w niniejszej sprawie bezsporne, że działki W. D. o numerach [..]-[..] są niezabudowane, a ich właściciel nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego żadnych konkretnych planów inwestycyjnych zgodnych z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, nie posiada również decyzji administracyjnych udzielających pozwolenia na budowę.

Mając to na uwadze sąd uznał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy nie uwzględnił należycie zasady równości i nie wyważył interesów podmiotów występujących w procesie inwestycyjnym. W szczególności Wojewoda uznając, że inwestycja narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie uwzględnił, że te konkretne nieruchomości sąsiednie pozostają niezabudowane, a ich właściciel nie posiada konkretnych ich planów zabudowy. W ocenie sądu sprzeciw właściciela nieruchomości, który nie sformułował, ani nie skonkretyzował żadnych zamierzeń budowlanych zgodnych z obowiązującym planem miejscowym, nie może być wyłączną podstawą do odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, a taka w istocie motywacja wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wskazać też trzeba, że przyjęcie błędnych założeń prawnych i poprzestanie wyłącznie na sprzeciwie W. D. wobec przedmiotowej inwestycji spowodowało, że organ nie wypełnił należycie swoich obowiązków i w toku postępowania nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej w celu ustalenia ponad wszelką wątpliwość, że planowana budowa całkowicie uniemożliwi odwołującemu się korzystanie i zabudowę zgodna z planem należących do niego działek.

W szczególności, badając zgodność planowanej zabudowy z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych baz i stacji paliw płynnych Wojewoda rozważał zachowanie przez inwestora odległości usytuowania zbiorników do magazynowania paliw płynnych i gazów płynnych od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdy tymczasem zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenach oznaczonych symbolem B1 UP,UK, zabudowa mieszkaniowa jest funkcją dopuszczoną w sytuacji, gdy jest integralnie związana z prowadzoną działalnością usługową. Podstawowym przeznaczeniem terenu są zaś usługi publiczne i komercyjne i również w tym kontekście należało rozważać zachowanie wymogów z § 98 i § 124 rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że działki nr [..]-[..] znajdują się w jednostce planu oznaczonej B1 UP,UK, zatem przy badaniu spełnienia wymogów odległościowych określonych w rozporządzeniu i w konsekwencji przy ważeniu interesów stron, organ winien uwzględnić rodzaj zabudowy jaki jest dopuszczony na sąsiedniej nieruchomości zgodnie z postanowieniami planu, a nie jakąkolwiek zabudowę. Tylko prawidłowe ustalenia w tym zakresie pozwolą na dokonanie właściwej oceny, czy planowana przez inwestora zabudowa całkowicie uniemożliwi właścicielowi nieruchomości sąsiedniej zabudowę dopuszczalną na tym terenie. Tego organ w niniejszej sprawie nie uczynił, gdyż zarówno wymogi w zakresie odległości, skoro możliwości zabudowy sąsiedniej nieruchomości oceniał w kontekście zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Co więcej, organ nie uwzględnił, że dążąc do ograniczenia uciążliwości związanych z budową przedmiotowej inwestycji, inwestor zaprojektował budowę zbiornika LPG i zbiornika paliw pod ziemią, zaś w odniesieniu do zbiorników podziemnych przepisy rozporządzenia odmiennie regulują kwestie odległości od poszczególnych rodzajów budynków, przewidując możliwość zmniejszenia jej o połowę (§ 124 ust. 2 rozporządzenia). Kwestia ta była też podnoszona przez spółkę, lecz została zupełnie pominięta przez organ drugiej instancji.

Wobec tego należało stwierdzić, że wydana decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż organ drugiej instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego i wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a następnie nie przeprowadził pełnej i ponownej wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego oraz pominął, że w niniejszej sprawie należało uwzględnić interesy różnych podmiotów. Brak pełnej analizy sprawy i w efekcie błędna ocena w zakresie spełnienia warunków z § 98 i § 124 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych baz i stacji paliw oraz naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, stanowią tego rodzaju uchybienia, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także z wywodzonymi zeń zasadami przyzwoitej legislacji – w szczególności zasady zaufania obywatel do państwa – jest bowiem sytuacja, w której inwestor wykonując prawo zabudowy własnej nieruchomości stosuje się do obowiązujących regulacji prawnych i wynikających z nich wymogów, lecz mimo to otrzymuje rozstrzygnięcie inne, niż to, którego w świetle przepisów prawa mógłby się spodziewać, z uwagi na pominięcie przez organ przy ich stosowaniu obowiązku wyważenia interesów poszczególnych grup.

Ponadto należy zgodzić się z zarzutem skargi, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ przedstawił w nim wyłącznie motywy swojego rozstrzygnięcia bez odniesienia się do stanowiska skarżącej i wyjaśnienia, dlaczego nie zostało ono przez organ uwzględnione. Przy czym, w ocenie sądu, również z przedstawionych przez organ motywów rozstrzygnięcia nie wynika w sposób jednoznaczny zasadność stwierdzenia naruszenia § 98 i § 124 rozporządzenia oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie stacji paliw może spowodować pewne uciążliwości dla terenów sąsiednich, jednakże rolą organu było wykazanie, na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności sprawy, że realizacja przedmiotowej inwestycji całkowicie uniemożliwi zabudowę sąsiedniej nieruchomości w sposób zgodny z przepisami prawa i postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko bezsprzeczne stwierdzenie, że ze względu na realizację spornej inwestycji zabudowa sąsiednich gruntów zgodna z ich przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym i zgodnie z wymogami prawa nie będzie możliwa, stanowiłoby podstawę do uznania, że inwestycja narusza interesy osób trzecich.

W konsekwencji powyższych uchybień procesowych organ dopuścił się też naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Jak już bowiem wskazano, decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, co oznacza, że właściwy organ winien szczegółowo ustalić stan faktyczny, w sposób, który uwzględni wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, i który pozwoli na wyważenie interesów inwestora i osób trzecich. Tymczasem jak wskazano, w niniejszej sprawie organ dopuścił się uchybień w tym zakresie, zaś poczynienie błędnych ustaleń faktycznych i nieprawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału doprowadziły organ do wniosku, że inwestor nie realizuje prawidłowo prawa zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, albowiem planowana inwestycja nie realizuje obowiązku poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z wymogiem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Z powyższego Wojewoda wywiódł natomiast, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji o odmowie zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Zdaniem sądu wniosek taki nie został należycie umotywowany, gdyż tylko kompletna i wyczerpująca analiza wszystkich okoliczności sprawy, ustalonych w toku postępowania w pełni realizująca zasady określone w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., mogła stać się podstawą do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. W związku zaś ze stwierdzonymi uchybieniami w postępowaniu organu odwoławczego, zastosowanie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę należy ocenić jako przedwczesne i nieznajdujące dostatecznego oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy.

Mając to na uwadze sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył zarówno przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Wskazane wyżej uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym powodują natomiast, że decyzja Wojewody uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i orzekająca merytorycznie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę była niezgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił obie skargi, uznając je za zasadne.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym orzeczeniu, w szczególności przeprowadzi prawidłowo postępowanie uwzględniające konieczność jednoznacznego ustalenia kwestii oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, mając na uwadze zabudowie tych nieruchomości dopuszczonej postanowienia obowiązującego miejscowego planu, oraz w tym kontekście dokona wyważenia interesów inwestora i właściciela działek nr [..]-[..] zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 1

i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W związku z tym w pkt 2 i pkt 3 zasądzono od Wojewody na rzecz każdej ze skarżących spółek zwrot kwoty 997 zł, na którą składa się wysokość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).