Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4195/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2769/16 w sprawie ze skargi "A" na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2769/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A" na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2016 r.) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zm. poz. 868, dalej kpa), utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2015 r.) Wojewody [...] (dalej Wojewoda), którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2008 r.), w części odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] - działka nr geod. [...] o pow. 2,5732 ha, stanowiącej własność Województwa [...], w użytkowaniu wieczystym "A".

Organ administracji przywołał m.in. następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy: postępowanie prowadzono wobec żądania W.K. (dalej wnioskodawca). "Organ I. instancji" [winno być Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej], decyzją z [...] sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2012 r., którą Wojewoda [...] odmówił - wobec żądania wnioskodawcy - stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2008 r. w części odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] - działka nr geod. [...], o pow. 2,5732 ha.

Wyrokiem z 4 kwietnia 2013 r. I SA/Wa 2026/12 (dalej wyrok I SA/Wa 2026/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] sierpnia 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd wskazał, że podstawę odmowy zwrotu nieruchomości stanowił art. 229 ustawy [z 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm., dalej ugn]. W postępowaniu nadzorczym badaniu nie powinny podlegać przesłanki zwrotu spornej nieruchomości lecz to, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia wskazanego przepisu, stanowiącego podstawę do wydania ocenianej decyzji. Wyrokiem z "11 lutego" [winno być "13 stycznia"] 2015 r. I OSK 1464/13 (dalej wyrok I OSK 1464/13) Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego; w uzasadnieniu wskazał: "Organy nadzoru powinny były bowiem ocenić czy stan sprawy pozwalał na odmowę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 229 ugn. Przesłanki tego przepisu legły u podstaw odmowy zwrotu nieruchomości, skoro Wojewoda [...] pośrednio, zaś Minister wyraźnie stwierdził, że art. 229 ugn nie miał w sprawie zastosowania z uwagi na jej stan faktyczny, to trudno się zgodzić z rozstrzygnięciem nadzorczym. Mało tego, nie dokonując oceny co do naruszenia tego przepisu, skoro nie miał on zastosowania, ani charakteru tego naruszenia, organy nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przesądziły, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy, gdyż: cel został zrealizowany - organ I instancji; niedysponowanie nieruchomością wyklucza jej zwrot - organ II instancji. Ponieważ Prezydent Miasta [...] do stwierdzeń tych w ogóle się nie odnosił, odmawiając zwrotu działki nr [...] ograny nadzorcze wydały rozstrzygnięcie, jakie mogłoby być przedmiotem tylko postępowania zwykłego. Tylko bowiem w tym postępowaniu (o zwrot nieruchomości) organ je prowadzący ma obowiązek ustalenia przesłanek zwrotu. Skoro organ prowadzący postępowanie zwykłe - podstawowe nie zajmował się tymi aspektami sprawy, nie miały prawa czynić tego organy nadzorcze w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Takie działanie organów nadzorczych naruszało zasady tego postępowania, bowiem wyszło poza jego ramy, ale także odebrało stronom możliwość rozpoznania sprawy przez ograny właściwe w sprawie zwrotu w dwu instancjach w postępowaniu temu zwrotowi właściwym. Tylko w postępowaniu o zwrot nieruchomości organy badają przesłanki zwrotu, a skoro tego nie uczyniły i wydały decyzję na podstawie przepisu niemającego w sprawie zastosowania to organy nadzoru winny błąd ten naprawić przez wyeliminowanie decyzji z obrotu, a nie same orzekać poza swoją właściwością.".

W skardze "A", reprezentowana przez r. pr. L.S., zarzuciła decyzji z [...] lipca 2016 r. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez niezasadne przyjęcie, że decyzja o odmowie zwrotu z [...] listopada 2008 r. jest w części nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa; tymczasem nie spełnia ona przesłanki rażącego naruszenia prawa; mimo wskazania w jej treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutki jakie wywołuje przedmiotowa decyzja są bowiem zgodne z wymaganiami praworządności;

2. art. 6 (zasady praworządności), art. 11 (zasady wyjaśniania zasadności przesłanek), art. 8 (zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej), art. 16 § 1 kpa (zasady trwałości decyzji), których naruszenie miało wpływ na wynik postępowania;

3. art. 107 § 1 kpa, przez wydanie decyzji z wadliwym uzasadnieniem faktycznym i prawnym; nie dokonano analizy wystąpienia wszystkich przesłanek nieważnościowych; naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono m. in. że: organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały orzeczenia sądów administracyjnych; w wyrokach tych nie przesądzono, jaką należy wydać decyzję, ale wskazano, że w tym celu należy zbadać wystąpienie przesłanek nieważnościowych, a nie zagłębiać się w meritum sprawy - czy słusznie decyzją z [...] listopada 2008 r. odmówiono zwrotu przedmiotowej nieruchomości; w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 2026/12 wskazano: "Brak oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] przez organy obu instancji, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności skutkuje ich [decyzji] uchyleniem" - było to przyczyną uchylenia obu decyzji, nie zaś odmowa stwierdzenia nieważności. Tymczasem Wojewoda, utrzymaną w mocy zaskarżonym aktem decyzją, przytoczył jedynie przesłanki, które winien zbadać i stwierdził, że decyzja we wskazanej części jest nieważna. Organ I instancji pominął w uzasadnieniu (zaś odwoławczy w ogóle w tym zakresie się nie wypowiedział), czy decyzja z [...] listopada 2008 r. rzeczywiście wskazane przesłanki wypełniła i należało stwierdzić jej nieważność; stąd decyzje obu instancji są wadliwe. Nie przeanalizowano wystąpienia wszystkich przesłanek nieważnościowych; zostały one kreślone m.in. w wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z [...].5.2014 r. III AUa [...], niepubl.: "Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tylko wówczas, gdy w odniesieniu niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: 1. oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; 2. przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; 3. skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2015 - komentarz do art. 156 kpa). Rolą organów było - wobec wskazanych uwarunkowań - zbadanie, czy zachodziły przesłanki zwrotu nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 2769/16 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ orzekający w sprawie trafnie przywołał istotne uwarunkowania sprawy - wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 1464/13 (przytoczono stosowne fragmenty orzeczenia). Były nią związane orzekające w sprawie organy administracji obu instancji (art. 170 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Spór w sprawie - wobec treści zarzutów skargi - sprowadza się w istocie do tego czy - oceniając w kwestie nieważności decyzji z [...] listopada 2008 r., w kontekście jej dotknięcia wadą nieważności, upatrywanej w rażącym naruszeniu prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa: należało rozważyć łączne występowanie trzech, przyjmowanych w doktrynie i judykaturze, przesłanek, w tym - czy dane orzeczenie rodziło tego rodzaju skutki prawne, że są one nie do zaakceptowania w państwie praworządnym - czy też

- wobec treści uzasadnienia wyroku I OSK 1464/13 - za rażące naruszenie prawa ma być uznane wyłącznie to, że - odmawiając zwrotu nieruchomości, decyzją z [...] listopada 2008 r. - uznano, jakoby przeszkodę w danym zakresie mógł stanowić przywołany wówczas w uzasadnieniu art. 229 ugn, co było oczywistym błędem.

W rozpoznawanej sprawie, procedując uprzednio w przedmiocie nieważności, organy obu instancji oceniały, czy odmowa zwrotu nieruchomości, mimo że przywołano nieprawidłową podstawę prawną (art. 229 ugn) może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, w kontekście innych uwarunkowań orzekania o zwrocie niż były przedmiotem rozważań w decyzji z 2008 r. Rozważano, czy decyzja - mimo jej wydania z oczywistym naruszeniem określonej normy prawnej (art. 229 ugn) - jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością w kontekście wywołania skutków, które nie mogą być akceptowane w państwie praworządnym - odmówiono zwrotu, chociaż oczywiście należało żądanie uwzględnić. Rozpatrywano sprawę co do występowania przesłanek zwrotu w pełnym zakresie.

Podejście takie nie spotkało się z akceptacją sądów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał expressis verbis, że powołanie, jako podstawy odmowy zwrotu normy prawnej, która oczywiście nie mogła stanowić przeszkody ku temu, należy kwalifikować, jako rażące naruszenie prawa. Organy orzekające w sprawie winny to uwzględnić, eliminując z obrotu wadliwą decyzję.

W uzasadnieniu wyroku wskazano expressis verbis, że kwestia czy w istocie zachodzą przesłanki zwrotu danej nieruchomości nie może być rozważana w niniejszym postępowaniu (w przedmiocie nieważności). [Przesłanki zwrotu] nie były bowiem rozważane przez "organy orzekające" [winno być "organ orzekający"; k. 46 akt administracyjnych] w sprawie w 2008 r. Ocena, czy prezentowana koncepcja jest trafna, wykraczała poza kompetencje orzekających w sprawie organów administracji, jak i - badającego legalność zaskarżonego aktu - Sądu.

Wobec wskazanych uwarunkowań, chybione są zarzuty skargi, gdzie wywodzi się, jakoby rolą organów miało być w danym postępowaniu rozważanie, czy zachodziły wcześnie[j] przesłanki zwrotu nieruchomości bądź czy może być ona zwrócona obecnie. Kwestia przesłanek orzekania w danej sprawie została jednoznacznie przesądzona prawomocnym wyrokiem, a ocena prawna była w tym zakresie wiążąca.

Podnoszone w skardze zarzuty (przeszkody dla orzeczenia o zwrocie) będą musiały być przedmiotem oceny w ramach postępowania, zainicjowanego żądaniem wnioskodawcy o zwrot nieruchomości. Wobec stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z [...] listopada 2008 r., właściwy w przedmiocie zwrotu organ I instancji będzie obowiązany rozpoznać sprawę w całym jej całokształcie z zastrzeżeniem, że przeszkody ku temu nie może stanowić art. 229 ugn.

W takiej sytuacji chybione są zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego zakreślającego, kiedy decyzja dotknięta jest wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt "1" [winno być "2"; pkt 1 petitum skargi] kpa (mylnie zaliczonego w skardze do przepisów postępowania), a więc także reguły trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 zd. 2 kpa), jak i przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego: wyjaśnienia sprawy, gdyż żadne jej istotne aspekty nie budzą wątpliwości - wiążąca jest jednoznaczna ocena prawna, wyrażona w prawomocnym wyroku; uzasadnienia orzeczenia - w zaskarżonym akcie przywołano wszystkie istotne uwarunkowania sprawy, w myśl art. 107 § 3 - nie uchybiono więc art. 11 kpa. Nie naruszono reguły praworządności czy budowania zaufania do organów państwa, skoro zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Jest następstwem związania oceną prawną, wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu Sądu.

Sąd I instancji podkreślił, że wyeliminowanie - w trybie stwierdzenia nieważności - decyzji z [...] listopada 2008 r. o odmowie zwrotu nieruchomości, nie pociąga za sobą skutku w postaci jej natychmiastowego zwrotu na rzecz uprzedniego właściciela. Kwestia zasadności żądania będzie ponownie rozważana w postępowaniu zwykłym. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.

Skargę kasacyjną wywiodła "A", reprezentowana przez r. pr. L.S., zaskarżając w całości wyrok IV SA/Wa 2769/16, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Ministra i Wojewodę przepisów postępowania: art. 6 kpa (zasady praworządności), art. 11 kpa (zasady wyjaśniania zasadności przesłanek), art. 8 kpa (zasady zaufania obywateli do władzy publicznej), art. 16 § 1 kpa (zasady trwałości decyzji), które naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Ministra i Wojewodę przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 kpa przez wydanie decyzji z wadliwym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, przez brak dokonania analizy wystąpienia wszystkich przesłanek nieważnościowych, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania;

2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niezasadne przyjęcie, że decyzja Prezydenta z [...] listopada 2008 r. jest w części nieważna jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy ww. decyzja nie spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa (bowiem mimo wskazania w jej treści art. 229 ugn, skutki jakie wywołuje przedmiotowa decyzja są zgodne z wymaganiami praworządności).

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie w/w wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 11, art. 8, art. 16 § 1, art. 107 § 1 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że w sprawie zapadł wyrok z 13 stycznia 2015 r. I OSK 1464/13, którym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku z 4 kwietnia 2013 r. I SA/Wa 2026/12, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...].

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 r., s. 654-655 uw. 2-5; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 688-690, nb 4-8). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy, orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 4.6.2009 r. I OSK 426/08, Lex 561267; 30.7.2009 r. II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r. I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r. I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.01.2010 r. I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 170 w wz. z art. 190 ppsa (przywołanych przez Sąd I instancji - s. 5 akapit 2 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2769/18, przy czym art. 190 ppsa nie znajdował w sprawie zastosowania); w petitum skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 153 ppsa. Nie stawia również zarzutu naruszenia art. 153 ppsa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie jest postawieniem zarzutu naruszenia art. 153 ppsa pogląd, że "O ile słuszne jest samo stwierdzenie o związaniu ww. wyrokami we wskazanym zakresie, o tyle zarówno Wojewoda... jak i Minister... dokonali nieprawidłowej interpretacji tych orzeczeń" (s. 3 akapit 2 skargi kasacyjnej).

W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że wyrok sądowy jest oświadczeniem woli i wiedzy sądu (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91) a wykładni uzasadnienia wyroku z 13 stycznia 2015 r. I OSK 1464/13 należy dokonywać z uwzględnieniem jego całości i w kontekście poprzedzających go zdarzeń procesowych (w szczególności poprzedzającego go wyroku WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2013 r. I SA/Wa 2026/12, jak i czterech decyzji zapadłych w postępowaniu nadzorczym, na skutek wniosku W.K. z 29 stycznia 2010 r.).

Decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2010 r.) Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2008 r. nr [...], w części odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] - działka nr geod. [...], o pow. 2,5732 ha, stanowiącej własność Województwa [...], w użytkowaniu wieczystym "A".

Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję z [...] czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2012 r.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2008 r. nr [...], w części odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] - działka nr geod. [...], o pow. 2,5732 ha, stanowiącej własność Województwa [...], w użytkowaniu wieczystym "A".

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2012 r.

W istocie organy obu instancji w decyzjach kontrolowanych wyrokiem IV SA/Wa 2769/16 prawidłowo dokonały wykładni oświadczeń woli zawartych w wyroku I OSK 1464/13 i I SA/Wa 2026/12.

Naczelny Sąd Administracyjny, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, w uzasadnieniu wyroku I OSK 1464/13 wskazał, że "Istotne w sprawie jest, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd, do czego sprowadza się postępowanie nadzorcze, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji i czym rożni się ono od postępowania zwykłego, zakończonego decyzją podlegającą badaniu nadzorczemu.

Przedmiotem postępowania zwykłego jest ustalenie przez organ właściwy podstawy materialnoprawnej postępowania i stanu faktycznego sprawy, natomiast postępowania nadzorczego jest dokonanie przez organy nadzoru oceny czy wydane w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcie odpowiada przepisowi, na podstawie którego zapadło, czy też przepis ten narusza, a jeżeli tak to jaki charakter ma to naruszenie.... Prowadząc postępowanie nadzorcze, rolą organów nadzoru było... zbadanie czy ustalony przez Prezydenta stan faktyczny uzasadniał wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. [...] organ nadzoru I instancji - w decyzji rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności stwierdził, że akt notarialny, mocą którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego został zawarty 14 sierpnia 2002 r., jednakże pomimo tego zwrot nieruchomości nie jest możliwy, gdyż zrealizowano na niej cel wywłaszczenia i podkreślił, że brzmienie art. 229 nie oznacza bowiem, iż w przypadku niespełnienia przesłanek w nim zawartych zwrot nieruchomości bezwzględnie przysługuje, gdyż przede wszystkim muszą być spełnione przesłanki zwrotu, o których mowa w rozdziale 6 dziale III ustawy. Z kolei ... organ nadzoru II instancji - stwierdził, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał w sprawie zastosowania, tym niemniej w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego nią nie dysponuje, nie można zatem dokonać zwrotu, to samo błędne powołanie art. 229 ustawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Tak organy nadzoru uzasadniły odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny godził się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że rozstrzygnięcie takie nie jest zgodne z prawem.

"Organy nadzoru powinny były bowiem ocenić czy stan sprawy pozwalał na odmowę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 229 ustawy. Przesłanki bowiem tego przepisu legły u podstaw odmowy zwrotu nieruchomości, skoro Wojewoda [...] pośrednio, zaś Minister wyraźnie stwierdził, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał w sprawie zastosowania z uwagi na jej stan faktyczny, to trudno się zgodzić z rozstrzygnięciem nadzorczym ... nie dokonując oceny co do naruszenia tego przepisu, skoro nie miał on zastosowania, ani charakteru tego naruszenia, organy nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przesądziły, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy, gdyż: cel został zrealizowany - organ I instancji, niedysponowanie nieruchomością wyklucza jej zwrot - organ II instancji. Ponieważ Prezydent Miasta [...] do stwierdzeń tych w ogóle się nie odnosił, odmawiając zwrotu działki nr [...] ograny nadzorcze wydały rozstrzygnięcie, jakie mogłoby być przedmiotem tylko postępowania zwykłego. Tylko bowiem w tym postępowaniu, tj. o zwrot nieruchomości organ je prowadzący ma obowiązek ustalenia przesłanek zwrotu. Skoro organ prowadzący postępowanie zwykłe - podstawowe nie zajmował się tymi aspektami sprawy, nie miały prawa czynić tego organy nadzorcze w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Takie działanie organów nadzorczych naruszało zasady tego postępowania, bowiem wyszło poza jego ramy, ale także odebrało stronom możliwość rozpoznania sprawy przez ograny właściwe w sprawie zwrotu w dwóch instancjach w postępowaniu temu zwrotowi właściwym. Tylko bowiem w postępowaniu o zwrot nieruchomości ograny badają przesłanki zwrotu, a skoro tego nie uczyniły i wydały decyzję na podstawie przepisu niemającego w sprawie zastosowania to organy nadzoru powinny błąd ten naprawić poprzez wyeliminowanie decyzji z obrotu, a nie same orzekać poza swoją właściwością".

Utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie jest pogląd, że art. 153 ppsa jest przepisem materialnoprawnym, który winien być przedmiotem zarzutu z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa; wyrok NSA z 20.6.2012 r. I OSK 953/11, akceptowany przez W. Piątka, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, C.H. Beck 2015, s. 48, przypis 141). Niezgodne z zasadami porządku prawnego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, a także art. 153 ppsa, byłoby podważenie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (wyrok NSA z: 7.10.2014 r. II GSK 1297/13; 20.1.2006 r. I FSK 505/05, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza – op. cit., s. 689-690, nb 7, 10).

Skoro "A" nie wywiodła skargi kasacyjnej od wyroku I SA/Wa 2026/12, stawiając zarzuty co do oceny prawnej i zakresu wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku I SA/Wa 2026/12 (art. 153 i art. 141 § 4 zd. 2 ppsa), to nie może skutecznie w niniejszej skardze kasacyjnej, w ogólnych rozważaniach o zakresie postępowania nadzorczego, stawiać zarzutu, że organy w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie badały pozostałych (z § 1 pkt 1 i pkt 3-7 oraz z § 2 in fine art. 156 kpa) przesłanek nieważnościowych (pozytywnych i negatywnej) decyzji z [...] listopada 2008 r. Wyrok I OSK 1464/13, oddalający skargę kasacyjną Ministra, jest orzeczeniem prawomocnym, a wykładnia zaprezentowana w wyroku NSA zyskuje pierwszeństwo przed wykładnią prezentowaną w wyroku I instancji kontrolowanym tym wyrokiem (art. 170 ppsa; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz - op. cit., s. 776-777, nb 2, 6).

Wojewoda, mając na uwadze ocenę prawną, zawartą w wyroku I SA/Wa 2026/13, wskazał że badając zgodność z prawem decyzji organ ma obowiązek ustalić, czy rzeczywiście decyzja została podjęta z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji (art. 16 § 1 kpa).Wojewoda ustalił, że decyzja z [...] listopada 2008 r. rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) i poddał analizie wszystkie elementy triady (oczywistość naruszenia prawa, uwzględnienie charakteru przepisu oraz skutki społeczno-gospodarcze decyzji niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności; Borkowski/Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 876 nb 56), pozwalającej na uznanie, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco narusza art. 229 ugn. Ocena prawna i wskazania, zawarte w wyroku I OSK 1464/13 nie nakazywały organom nadzoru poszukiwania spełnienia innych przesłanek nieważności niźli ustalona przez Wojewodę. Choć uzasadnienie decyzji z [...] września 2015 r. mogłoby być bardziej pogłębione, to spełnia ono wymogi art. 107 § 1 kpa. To, że organ jako przesłankę entymematyczną rozumowania potraktował brak wskazania, że w sprawie nie zachodziły pozytywne przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3-7 oraz negatywna przesłanka z art. 156 § 2 in fine kpa, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2016 r. (s. 6 akapit 1) Minister jednoznacznie stwierdził, że "Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 § 2 kpa, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. w części odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr geod. 12110/3 o pow. 2,5732 ha" co Sąd I instancji prawidłowo aprobował.

Wobec powyższego nie doszło do naruszenia zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady przekonywania (art. 11 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 kpa), zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 kpa) i art. 107 § 1 kpa, zatem brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie okazał się niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1464/13 zgodził się z wyrokiem I SA/Wa 2026/12, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował, że "decyzją [z [...] lutego 2012 r.] organ I instancji wskazał, że pomimo przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami zwrot nieruchomości nie jest możliwy, skoro zrealizowano cel wywłaszczenia, nadto Skarb Państwa ani gmina nią nie władają i pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym. Fakt pozostawania nieruchomości w użytkowaniu wieczystym powoduje, że rozstrzygnięcie odmawiające zwrotu nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei organ II instancji [w decyzji z [...] sierpnia 2012 r.] podniósł, że przepis art. 229 ugn nie ma zastosowania w sprawie, w związku z czym nie mógł zostać naruszony. Samo błędne powołanie tego przepisu [w decyzji z [...] listopada 2008 r.] nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro zachodziły podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości".

Minister trafnie uznał, że skutki jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że "decyzja Prezydenta... [z [...] listopada 2008 r.] odmawiająca zwrotu nieruchomości nie wywołała praktycznie żadnych skutków", bowiem powołanie się Prezydenta na istnienie przesłanki negatywnej z art. 229 ugn, wyłączało konieczność badania przesłanek pozytywnych, określonych w art. 136 i 137 ugn (A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 1420 akapit ostatni - s. 1421, nb 5 i przywołane przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo).

Skoro nie doszło do wyłączenia roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn, mimo że Prezydent bezpodstawnie powołał art. 229 ugn, to decyzja z [...] listopada 2008 r. w części odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr geod. [...] o powierzchni 2,5732 ha, pociąga za sobą skutki społeczno-gospodarcze, których nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności (Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 874, nb 55; s. 877, nb 56).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.