Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 696/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. P., M. P. i G. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących B. P. M. P. i G. . kwotę 731 zł (siedemset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. i M. P. oraz G. K. ("skarżący") jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("organ", "GDDKiA") znak: [...] z [...]lutego 2020 r., o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do działki nr [...] położonej w miejscowości P. przy równoczesnej likwidacji istniejącego zjazdu indywidualnego usytuowanego na granicy działek nr [...] i [...] z drogi krajowej nr [...] G.K. dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu handlowego.

Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu wniosku skarżących z [...] listopada 2019 r., uzupełnionego pismami z [...] stycznia 2020 r. i [...] stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; "ustawa o drogach"), budowa lub przebudowa zjazdu wymaga zgody zarządcy drogi; ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę.

Zarządzenie nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 3 października 2017 r. zalicza drogę krajową nr [...] do klasy techniczno-użytkowej G (główna). Obowiązujące rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.; "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg"), w § 9 pkt 1 określa dostępność do tej klasy drogi w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu. Ponieważ każdy zjazd z drogi stanowi dodatkowy punkt kolizji tj. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu panującego na drodze, na drodze klasy G nakazuje się ograniczanie ilości i częstotliwości zjazdów. Stosowanie na drodze klasy G zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zjazd publiczny charakteryzuje się zwiększoną częstotliwością użytkowania.

Rozpatrując sprawę przeanalizowano warunki terenowe i wymogi przepisów technicznych. Ponieważ zjazdy publiczne charakteryzują się zwiększoną częstotliwością użytkowania, warunki techniczne dróg stawiają bardzo surowe wymagania co do ich lokalizacji.

Zgodnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. działka, do której miałby być wykonany zjazd publiczny usytuowana jest w terenie oznaczonym symbolem [...]- tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej. Dla potrzeb obsługi tych terenów została w planie zagospodarowania wyznaczona droga oznaczona symbolem [...]- droga wewnętrzna dojazdowa. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że na nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości P. planowane jest prowadzenie działalności handlowej (sklep wielobranżowy z niezbędnym zapleczem socjalnym i magazynowym). Oznacza to, że w świetle § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg wnioskowany do obsługi komunikacyjnej zjazd z drogi krajowej nr [...] byłby zjazdem publicznym. Przepis § 77 ww. rozporządzenia stanowi, że "zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytów pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszego". Zgodnie z § 78 ust. 1, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. W myśl § 113 ust 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, wjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła". W analizowanej sprawie zjazd publiczny byłby usytuowany w rejonie występowania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] G.-K.z drogą podporządkowaną w km 67+424 strona lewa (ul. [...]) oraz w km 67+398 strona prawa (ul. D.). Poza tym w rejonie działki przeznaczonej do zabudowy obiektem handlowym występuje oznakowanie poziome - tj. znak poziomy p-4 "linia podwójna ciągła". Znak ten stosuje się w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu na odcinkach jezdni, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na część jezdni przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze. Celem zastosowania poziomego znaku P-4 jest dodatkowe ostrzeżenie uczestników ruchu o występującym niebezpiecznym miejscu lub odcinku drogi.

Jak wynika z powyższego, nie jest możliwe wykonanie zjazdu publicznego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr .występuje duże obciążenie ruchem i wynosi wg pomiaru generalnego z 2015 r. 10732 poj./dobę i ma tendencje wzrostowe.

W skardze do Sądu na ww. decyzję skarżący zarzucili naruszenie:

-§ 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg w zw. z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, "k.p.a.") poprzez wadliwe przyjęcie, że z przepisu tego wynika zakaz lokalizacji zjazdu w warunkach objętych wnioskiem, podczas gdy z przepisu tego wynika jedynie powinność ograniczenia ilości i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas; błędnie powołano przy tym zacytowaną w uzasadnieniu decyzji formułę o stosowaniu zjazdów na drodze klasy G jedynie wyjątkowo (odnosząc się mylnie do § 9 ust. 1 pkt 3 dotyczącego drogi klasy GP),

-§ 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ich zastosowanie i przyjęcie, że istnienie oznakowania p-4 wyłącza możliwość zlokalizowania zjazdu publicznego z drogi krajowej podczas, gdy:

a) przepis ten nie wymienia miejsca oznakowanego znakiem p-4 jako miejsca, w obrębie którego istnieje bezwzględny zakaz lokalizacji zjazdu;

b) brak jest usprawiedliwienia prawnego dla wniosku, że istnienie oznakowania p-4, na które właściciel przylegającej nieruchomości nie ma wpływu, może usprawiedliwiać pozbawienie właściciela prawa odpowiedniego dla swoich potrzeb dostępu do drogi publicznej;

c) z otoczenia nieruchomości wynika jednoznacznie, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki, której dotyczy wniosek, znajdują się liczne zjazdy z drogi nr . [...], zarówno indywidualne jak i publiczne co podważa logikę rozumowania organu w odniesieniu do wniosku złożonego w niniejszej sprawie;

-art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez zaniechania wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz ocenę dowodów wykraczającą poza reguły swobodnej oceny, w konsekwencji przekroczenia uznania administracyjnego poprzez niezbadanie i nieuwzględnienie,

a) okoliczności dostępu nieruchomości gruntowej do drogi krajowej nr [...],

b) okoliczności, że wszystkie nieruchomości sąsiednie mają zlokalizowane zjazdy z drogi krajowej nr [...], tak po tej samej stronie drogi jak i po stronie przeciwnej,

c) okoliczności, że do wnioskowanych nieruchomości prowadzi już istniejący zjazd indywidualny z drogi nr [...] a wnioskodawca ma na celu jego przebudowę m.in. w celu zwiększenia bezpieczeństwa ruchu.

Podnosząc powyższe zaskarżono w całości przedmiotową decyzję i wniesiono "o jej ponowne rozpatrzenie z uwzględnieniem powyższych zarzutów".

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie dokonał należytej analizy stanu faktycznego. Działki [...], [...], [...] i [...] nie posiadają dostępu do żadnej drogi publicznej z wyjątkiem drogi nr [...], zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P. nie wskazano, aby obsługa komunikacyjna jednostki [...] winna być realizowana przez drogę oznaczoną jako [...]. Droga ta nie spełnia podstawowych parametrów dla dróg, m.in. dojazdu do drogi pożarowej określonych w rozporządzeniu o drogach pożarowych i przeciwpożarowym zaopatrzeniu wodnym i nie może służyć jako dojazd do budynku użyteczności publicznej. W związku z powyższym, wyczerpana jest przesłanka, o której mowa "w § 9 pkt 1", umożliwiająca lokalizację zjazdu z drogi klasy G przy braku możliwości lokalizacji zjazdu z drogi o niższej klasie.

Poza tym podniesiono, że faktyczna odległość wnioskowanego zjazdu od skrzyżowania z ul. [...], położoną bliżej wnioskowanego zjazdu, wynosi 103 m. Zgodnie z § 3 pkt 9b przez obszar oddziaływania skrzyżowania należy rozumieć obszar skrzyżowania, "powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania". Zatem w celu ustalenia obszaru oddziaływania skrzyżowania, należy dokonać analizy, na jakim odcinku poprzedzającym skrzyżowanie wykonywane są manewry zwalniania i przyspieszania związanego z analizowanym skrzyżowaniem. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 3 prędkość miarodajna na odcinku drogi nr [...] w rejonie skrzyżowania z ul. Podlesie wynosi 70 km/h. W Wytycznych Projektowania Skrzyżowań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 12 czerwca 2001 r. w pkt 2.1.2 określono, że "obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje określony w punkcie 2.1.1. obszar skrzyżowania i dodatkowo powinien obejmować odcinek, na którym występuje w ruchu pojazdów opóźnienie lub przyspieszenie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem) - jeśli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Długość odcinków opóźniania i przyspieszania określa § 66-69 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie". Zgodnie z § 66 rozporządzenia, długość odcinka zwalniania dla drogi o prędkości miarodajnej 70 km/h i pochyleniu wzdłużnym wlotu 0% wynosi 40 m. Powiększając tę wartość o długość odcinka akumulacji, przyjętą zgodnie z § 66 ust. 3 pkt 3) należy przyjąć obszar oddziaływania skrzyżowania na około 60 m od obszaru skrzyżowania, zatem wnioskowany zjazd położony byłby około 40 m poza obszarem oddziaływania skrzyżowania.

I dalej, wskazano, że oznakowanie p-4 jest zastosowane przez Zarządcę drogi uznaniowo i występuje ono na odcinkach kilku kilometrów w obie strony od miejsca wnioskowanego zjazdu, co w żaden sposób nie ogranicza istnienia na tym odcinku licznych zjazdów zarówno indywidualnych jak i publicznych, posiadających na swojej szerokości oznakowanie p-1e "linia pojedyncza przerywana prowadząca szeroka" które umożliwia obustronne włączenie do drogi nr [...] po wyjeździe z tych zjazdów. Wskazano też, że występowanie oznakowania poziomego p-4 "linia ciągła podwójna" nie stanowi w żadnym wypadku przesłanki do odmowy lokalizacji zjazdu, o jakich mowa w § 113 ust. 7.

Wreszcie podkreślono należy, że wnioskowany zjazd stanowiłby przebudowę istniejącego wspólnego zjazdu z drogi nr [...] do działek [...] i [...] i docelowo zawierałby rozwiązania służące zwiększeniu bezpieczeństwa na odcinku drogi przyległym do tych działek, np. poprzez zastosowanie pasa wyłączenia, wysepki spowalniającej itp.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 9 października 2020 r. skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz, podtrzymując jednocześnie podniesione zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie; Sąd zgadza się ze skarżącymi, że kwestionowana decyzja nie została poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym; potwierdzeniem tego jest uzasadnienie tej decyzji, zawierające niepełną ocenę i niepełne ustalenia w kontekście norm prawa materialnego znajdujących w tym przypadku zastosowanie.

I tak Sąd dostrzega, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...]lutego 2020 r. nie zezwalająca na lokalizację zjazdu publicznego do działki nr [...] położonej w miejscowości P. przy równoczesnej likwidacji istniejącego zjazdu indywidualnego usytuowanego na granicy działek nr [...] i [...] z drogi krajowej nr [...] G.-K.dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu handlowego.

Postępowanie zakończone tą decyzją zainicjowane zostało pismem skarżących z 29 listopada 2019 r. (uzupełnionym kolejnymi wystąpieniami), w którym właściciele działki nr [...]oraz [...] wnieśli o wyrażenie zgody na wykonanie nowego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]G.-K.do działek [...]i [...] w km 67+550 (z uwagi na planowaną na tej ostatniej budowę sklepu wielobranżowego o powierzchni sali sprzedaży 400 m² wraz z niezbędnym zapleczem socjalnym i magazynem oraz miejscami postojowymi), przy równoczesnej likwidacji istniejącego zjazdu indywidulanego do działki nr [...]w km 67+565.

Tym samym, tj. z uwagi na przedmiot wniosku, sprawa wymagała rozpatrzenia w oparciu o art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Stosownie do treści ww. art. 29 ust. 1, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Co istotne, posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 ww. artykułu sformułowaniem "może odmówić", wskazuje na to, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym, granice tego uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie). Wymogi te uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Zostały one zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. W § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia określono, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięcia nie jest wprawdzie wykluczona, ale znacznie ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego rodzaju sprawach sąd kontroluje więc, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli: nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną. Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji publicznej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności, a postępowanie prowadził zgodnie z przepisami k.p.a. Kontrola obejmująca zachowanie przez organ przepisów postępowania, nie jest jednak jedynym kryterium ustalenia, czy organ prawidłowo wykorzystał przysługujące mu uznanie. Kontrola ta polega bowiem również na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Decyzje uznaniowe są więc badane także pod tym kątem, dotyczącym prawidłowości przyjętej interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego, na podstawie (co należy podkreślić) należycie ustalonego stanu faktycznego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg. Organ orzekając w sprawie nie wyjaśnił bowiem w sposób pełny okoliczności sprawy i nie przedstawił przekonującej argumentacji mającej przemawiać za wydaniem negatywnego dla skarżących rozstrzygnięcia.

Nie wykazał się też konsekwencją w zakresie zastosowanej podstawy prawnej, tj. przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg.

I tak, odmawiając uwzględnienia wniosku organ oparł się głównie na tym, że zjazd publiczny usytuowany byłby w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, tj. "w rejonie" występowania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] G.– K.z drogą podporządkowaną i w miejscu występowania oznakowania poziomego p-4.

Mając na uwadze to stanowisko Sąd stwierdza, że co do zasady zgadza się z GDDKiA, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacji, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Co więcej, Sąd stoi na stanowisku, że w przypadku wystąpienia takiej sytuacji, organ obowiązany jest wydać decyzję "odmowną". Zjazd publiczny, stosownie do § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie może być bowiem usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1).

Niemniej jednak, mając na uwadze uzasadnienie zaskarżonej decyzji i argumentację skargi, Sąd zauważa, że określenia: "zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego", "obszarze oddziaływania skrzyżowania" są określeniami nieostrymi, które wymagają od organu szczególnie starannego i precyzyjnego uzasadnienia, uwzględniającego konkretne uwarunkowania lokalne, w nawiązaniu do wymagań technicznych i użytkowych danej drogi. Tym samym ustalenia, że przedmiotowy zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Nie wystarczy w tej kwestii jedynie wskazanie na usytuowanie zjazdu "w rejonie" skrzyżowania. Ogólnikowe wskazanie "na sąsiedztwo" ze skrzyżowaniem, ale bez nawiązania do zgromadzonych dowodów, bez dokładnej analizy przy tym panującej na tym odcinku organizacji ruchu drogowego, jak i bez odniesienia się do § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg regulującego sposób usytuowania zjazdów publicznych, należy uznać za nieprzekonujące – a przez to niewystarczające dla podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia odmownego.

Brak rzetelnej oceny w sprawie w powyższym zakresie czyni więc zasadnym zarzuty skargi zgłoszone w tej materii. Tak też Sąd ocenia te uwagi organu, które dotyczą znaku poziomego p-4.

W tym też kontekście Sąd dodatkowo zauważa, że ww. § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg wymienia tylko przykładowo miejsca niebezpieczne, a to oznacza, że pojęcie miejsc zagrażających bezpieczeństwu zostało zdefiniowanie poprzez katalog otwarty, tym samym - to do organu (a jest to organ w tej materii wyspecjalizowany) należy zbadanie, czy dane miejsce należy zakwalifikować do ww. miejsc niebezpiecznych (o których mowa w ww. § 113 ust. 7 wskazanego rozporządzenia), tj. ocenić wpływ projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego z uwagi na uwarunkowania lokalne. Zatem, na gruncie tego przepisu organ może uznać, że dane miejsce oznaczone znakiem poziomym p-4 stanowi "miejsce niebezpieczne" i lokalizacja zjazdu publicznego w tym miejscu nie jest możliwa. Niemniej jednak stanowisko organu także i w tej kwestii winno być przedstawione w sprawie w sposób wyczerpujący z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych, z dokładnym zobrazowaniem przyczyn usytuowania w tym miejscy ww. znaku poziomego i przeciwskazań do zlokalizowania na tej wysokości zjazdu publicznego (por. wyrok NSA z 22 lipa 2011 r., sygn. akt II OSK 1202/10).

Poza tym, Sąd zauważa, że skoro wniosek skarżących dotyczy zjazdu z drogi klasy G, w sprawie winien znaleźć zastosowanie § 9 ust. 1 pkt 4 warunków technicznych dróg. Organ wprawdzie wskazał na ten przepis, ale zaraz za nim przywołał treść § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, dotyczący dróg klasy GP. W konsekwencji nie sposób ocenić, którymi kryteriami/warunkami organ kierował się czyniąc ustalenia i orzekając, a zważyć trzeba, że warunki dla dróg klasy GP są "surowsze" od tych obowiązujących dla dróg klasy G. Sąd zauważa bowiem, że przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G; zawiera natomiast zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów, które należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (tak też NSA w wyroku z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 426/13). W tym też kontekście sprawa winna być także należycie zbadana. Wywód organu nawiązujący do ustaleń planu miejscowego obowiązującego na tym obszarze nie wyjaśnia bowiem w pełni sprawy, zważywszy na charakter planowanego zjazdu i wymogi, jakie w tej sytuacji powinien on spełniać.

Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego; to zaś uzasadnia stwierdzenie, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien uwzględnić uwagi Sądu i dokonać ponownej analizy wniosku skarżących, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło kolizji i zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenia jego płynności. Zagrożenie to będzie tym większe, im wyższe natężenie ruchu będzie występować na drodze. Sąd nie ma też wątpliwości, że lokalizacja zjazdu winna być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale też - wymogów związanych z klasą drogi. Droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy G, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów. Nie zwalnia to jednak organu od wszechstronnego, wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji – w przypadku decyzji odmownej, jednoznacznego wskazania przyczyn, dla których wnioskowana lokalizacja zjazdu, w tym przypadku połączona z likwidacją zjazdu istniejącego na działce sąsiedniej, nie jest możliwa.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.