Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 72/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 27, art. 28, art. 10
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelnie z dnia 30 października 2014 r. nr LII/376/2014 w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelno 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. Powyższa uchwała w dniu 7.11.2014 r. została przedłożona Wojewodzie [...] celem dokonania oceny jej zgodności z przepisami prawa.

Pismem z dnia 19.11.2014 r. organ nadzoru powiadomił Radę Miejską w S. o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli legalności tej uchwały i jednocześnie przedstawił zastrzeżenia do niej. W odpowiedzi na to pismo Sekretarz Gminy w piśmie z dnia 24.11.2014 r. złożył obszerne wyjaśnienia.

Wojewoda [...] w dniu 29.12.2014 r. złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]. Na podstawie art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; z późn. zm.), w związku z art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594; z późn. zm.), zarzucając naruszenie przepisu art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; z późn. zm.), w związku § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233), wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, iż część ustaleń uchwały narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Następnie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2727/12, z którego wynika, że zmiana studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Szczególna staranność winna być przy tym dołożona dla klarownego przedstawienia projektowanych zmian (jakie zapisy podlegają zmianie i w jakim zakresie). Zdaniem Wojewody uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...], nie zawiera załącznika, w którym precyzyjnie zostałyby wskazane zmiany w tekście studium, a jedynie ujednolicony jego tekst stanowiący załącznik nr 1. Prowadzi to w konsekwencji do sytuacji, w której nie wszystkie zmiany dokonane w pierwotnym tekście studium zostały uwidocznione. Poza bowiem widocznymi zmianami polegającymi na dodaniu fragmentów tekstu, które zaznaczono pogrubioną czcionką, część pierwotnego tekstu studium została wykreślona, co można odkryć wyłącznie porównując pierwotny tekst studium, z tekstem jednolitym (dotyczy to zapisu na str. 83 tekstu jednolitego studium odnoszącego się do złóż kruszywa naturalnego "B. I i II"). Powyższe w ocenie skarżącego stanowi naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wojewoda wskazała też, że w załączniku nr 1 do spornej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. wprowadzono szereg zmian w stosunku do pierwotnego tekstu studium, nie związanych z wyznaczeniem na terenie gminy obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych i ich stref ochronnych, pomimo że zgodnie z uchwałą intencyjną z dnia 14.12.2014 r. zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. miała obejmować tylko "wyznaczenie obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu". Tymczasem zmiany obejmują zagadnienia dotyczące ochrony zabytków, infrastruktury technicznej, inwestycji celu publicznego, złóż kopalin oraz rekultywacji gruntów (str. 67, 81, 82, 85 i 86 tekstu jednolitego studium). Zdaniem skarżącego, skoro zakres zmiany studium został wyznaczony w uchwale o przystąpieniu do jego zmiany, to nie ma możliwości dokonywania innych, poza wskazanymi w tej uchwale zmian.

Ponadto, zdaniem skarżącego organu część zapisów zawartych w załączniku nr 1 do uchwały jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Na stronie 82 tekstu jednolitego studium w rozdziale 10. Obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyższej 2.000 m² oraz obszary przestrzeni publicznej wprowadzono zapis o treści: "w razie odkrycia i udokumentowania złoża na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz ustanowienia w drodze koncesji na wydobycie terenu górniczego, zgodnie z przepisami odrębnymi niezbędne będzie sporządzenia dla tego terenu m.p.z.p." Z przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r., poz. 613 z późn. zm.) nie wynika jednak obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla udokumentowanego złoża kopalin lub terenu górniczego. Zawarty na stronie 83 tekstu jednolitego studium zapis o treści "[...] Dodatkowo o ile zwarty obszar wyznaczony do takiego przeznaczenia przekroczy 0,5 ha gruntów klasy I-III, niezbędne będzie uzyskanie zgody ministra rolnictwa na takie wyłączenie na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", jest niezgodny z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.). Zgodnie z zapisami ww. ustawy nie ma bowiem znaczenia, jak dużą powierzchnię zajmują użytki klasy I-III. W każdym przypadku zmiany przeznaczenia tych gruntów konieczne jest uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa. Na stronie nr 82 tekstu jednolitego studium w rozdziale 9. Obszary, na których rozmieszczone będę inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 dodano zapis o treści: "w zakresie elektroenergetyki wiatrowej budowa urządzeń infrastruktury technicznej zapewniających obsługę oraz odbiór i przesył energii z projektowanych elektrowni wiatrowych". Tymczasem przedsięwzięcie to nie stanowi inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i jako takie nie zostało wpisane do Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...]. Sygnalizował już o tym Zarząd Województwa [...] w postanowieniu nr [...] z dnia 20 listopada 2014 r.

Powyższe także, zdaniem skarżącego stanowi naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dające podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się kolejno do poszczególnych zarzutów skargi stwierdził, że brak odrębnego załącznika, w którym precyzyjnie zostałyby wskazane zmiany dokonane na stronie 83 załącznika nr 1 do uchwały z [...], odnoszące się do złóż kruszywa naturalnego "B. I i II" nie znajduje uzasadnienia prawnego w przepisach prawa, ani w orzecznictwie. Do uchwały z [...] dołączono bowiem załącznik nr 1, stanowiący ujednolicony tekst studium, obejmujący wszystkie zmiany, polegające na dodaniu niektórych fragmentów tekstu, co zaznaczono pogrubioną czcionką, zgodnie z opisaną we "Wstępie" metodologią i zakresem obowiązywania dokumentu studium po uchwaleniu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalane, z zachowaniem wymaganej procedury formalno-prawnej oraz w zakresie zgodnym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233; dalej "rozporządzenie z 28.04.2004 r."). Przedmiotowy projekt studium zawierał wszystkie elementy określone w § 4 ww. rozporządzenia tj. część określającą uwarunkowania przedstawione w formie tekstowej - załącznik nr 1 do uchwały (dział I tekstu jednolitego studium) i graficznej - załącznik nr 2 do uchwały; część tekstową zawierającą kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy - załącznik nr 1 do uchwały (dział II tekstu jednolitego studium); rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy - załącznik nr 3 do uchwały oraz uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium - załącznik nr 1 do uchwały (dział III tekstu jednolitego studium). W związku z tym, że sprawa dotyczy zmiany studium, załącznikiem do uchwały jest tekst jednolity studium, zgodnie z § 8 rozporządzenia, mający zastąpić dotychczasowy tekst studium. Taka metodologia opracowania zmiany studium jest zdaniem organu w pełni uzasadniona i nie powinna budzić wątpliwości skarżącego.

Co do niedopuszczalność innych zmian poza wskazanymi w uchwale intencyjnej z dnia [...] organ wyjaśnił, że opracowując zmianę studium w zakresie wyznaczenia terenów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych na terenie gminy S., należało w pierwszej kolejności wykonać opracowanie ekofizjograficzne dla tej zmiany, następnie przeanalizować wszystkie uwarunkowania, mające wpływ na ustalenie terenów predysponowanych do rozwoju elektroenergetyki wiatrowej. W związku z tym, że zmiana studium w zakresie wyznaczenia obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, wymagała wprowadzenia zmiany w kierunkach zagospodarowania przestrzennego dla strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej poza obszarami zainwestowanymi i posiadającymi m.p.z.p oraz terenami rozwojowymi, niezbędne było wprowadzenie zmian w kierunkach zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla tych terenów, zgodnie z art. 10 ust. 2 ww. ustawy. Mając powyższe na uwadze, w kierunkach gminy S. dla terenów zmienianych należało wprowadzić nowe lub zmienić istniejące ustalenia w zakresie: przeznaczenia, ochrony przyrody, środowiska i jego zasobów oraz krajobrazu kulturowego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, stref ochronnych od terenów na których dopuszcza się lokalizację turbin wiatrowych, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenia m.p.z.p, obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uprzednie dokonanie zmian studium uchwałą z [...] w zakresie nie związanym z wyznaczeniem na terenie gminy obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych i ich stref ochronnych, było zatem niezbędne do podjęcia późniejszej uchwały z 14.12.2014 r. nr [...] w sprawie wyznaczenia tych obszarów.

Odnośnie braku obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśniono, że zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze z 09.06.2011 r. obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska, dla terenu górniczego bądź jego fragmentu można sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 2). Z przytoczonych przepisów prawa, zdaniem organu wynika jednoznacznie, że w przypadku ustanowienia wydobycia na terenie górniczym lub jego fragmencie w drodze koncesji, dla obszaru takiego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przytoczone powyżej zapisy rozdziału 10 tekstu jednolitego studium zasługują więc w pełni na afirmację.

Nie zasługuje także, zdaniem organu na uznanie zarzut rzekomej niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa zapisów zawartych na stronie 83 tekstu jednolitego studium tj. "[...] Dodatkowo o ile zwarty obszar wyznaczony do takiego przeznaczenia przekroczy 0,5 ha gruntów klasy I-III, niezbędne będzie uzyskanie zgody ministra rolnictwa na takie wyłączenie na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia w 28.04.2004 r. "dane zawarte w materiałach planistycznych, sporządzonych na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, zgodnie z art. 11 pkt 5-8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27.03.2003 r." (m.in. opinia komisji urbanistyczno-architektonicznej). W dniu przekazania projektu studium do opiniowania i uzgodnień natomiast, obowiązywał jeszcze przepis art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w wersji sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 08.03.2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 509), która weszła w życie 26.05.2013 r. Nowelizacja ta dotychczas obowiązujący zapis: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej" zastąpiła zapisem "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi". Na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z 08.03.2013 r. wykreślono zatem zapis, według którego zgoda ministra dotyczy powierzchni tylko powyżej 0,5 ha. W związku z powyższym organ skonstatował, że projekt studium sporządzony został w oparciu o obowiązujące wówczas (przed 26.05.2013 r.) przepisy.

Co do zarzutu wprowadzenia do rozdziału 9. pn Obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, zapisu o treści "w zakresie elektroenergetyki wiatrowej budowa urządzeń infrastruktury technicznej zapewniających obsługę oraz odbiór i przesył energii z projektowanych elektrowni wiatrowych", organ wyjaśnił, że zapis ten traktuje o budowie urządzeń infrastruktury technicznej zapewniającej obsługę oraz odbiór i przesył energii a nie samych projektowanych elektrowniach wiatrowych. W związku z tym w/w urządzenia infrastruktury technicznej należy na podstawie art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21.08.1997r. (Dz. U. z 2014 r.,, poz. 518) zakwalifikować jako urządzenia służące do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej tj. jako służące celowi publicznemu, a dokonany zapis jest wobec tego, zdaniem organu zgodny z przepisami prawa.

W piśmie procesowym z dnia 23.03.2015 r. organ dodatkowo wyjaśnił, że:

1) nie uwidocznienie w tekście ujednoliconym studium zmiany zapisu dotyczącego wydanych koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej w miejscowości B. (w zmienianym studium zapis odnosił się wyłącznie do złoża "B. I i II" z podaniem nr działki i nr decyzji w sprawie koncesji na wydobycie - zapis zmieniono wstawiając nazwy istniejących obu kopalni w miejscowości B. tj.: " B."), należałoby uznać za mało znaczące uchybienie formie ujednoliconego tekstu studium, pozostające bez znaczenia dla meritum sprawy, jaką jest fakt istnienia na zmienianym terenie dwóch kopalni, co zostało zawarte w ustaleniach zmiany studium, w oparciu o aktualną ewidencję wydanych koncesji na wydobycie na terenie gminy S.

2) ujednolicony projekt studium został wyłożony do publicznego wglądu wraz z całą dokumentacją planistyczną, w tym również z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., składającym się z części tekstowej i graficznej.

3) gmina zgodnie z uchwałą intencyjną poddała rozwadze cały obszar gminy w jej granicach administracyjnych - zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały. W związku z powyższym cały obszar gminy, pod kątem wskazania terenów pod elektrownie wiatrowe, został przeanalizowany. Faktyczne zmiany natomiast nastąpiły na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej w zakresie zgodnym z ustawą zarówno jeśli chodzi o szczegółowość zapisów jak i przyczyny zmiany, jakimi było wyznaczenie terenów pod elektrownie wiatrowe. Obowiązkowy zakres, który należało zamieścić w kierunkach opracowanej zmiany studium określa art. 10, ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymienionych jest w tym artykule 16 punktów, do których należy odnieść się obowiązkowo. W przedstawionej do uchwalenia zmianie studium, która bezpośrednio zmieniła ustalenia dla rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przeanalizowano wszystkie elementy zgodnie z ww. artykułem. Na str. 53 zmiany studium odniesiono się do obowiązkowego zakresu ustawowego dla zamienianego obszaru. Obszar, którego zmiana dotyczy, to konkretny obszar nazwany w dotychczas obowiązującym studium jako strefa R-rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Odrębnie oznaczone na rysunku studium tereny znajdujące się również w tej strefie, tj. tereny zurbanizowane i posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz tereny rozwojowe i tereny komunikacji nie wymagały zmiany ustaleń w związku z wyznaczeniem na terenie omawianej strefy "R" terenów pod elektroenergetykę wiatrową. Podobnie pozostałe strefy: "M" - miejska oraz "T"- turystyczno – rekreacyjna, pozostały bez zmian w związku z opracowywana zmianą. W związku z tym, że ustalona strefa "R" - rolniczej przestrzeni produkcyjnej w zmienianym studium była najmniejszą jednostką planistyczną, w granicach której wyznaczono tereny dla elektrowni wiatrowych, posiadającą jednolite ustalenia, to właśnie w jej granicach należało wprowadzić zmiany w kierunkach zagospodarowania przestrzennego gminy S. Główną zmianą widoczną również na załączniku graficznym było podzielenie strefy "R" na trzy rodzaje terenów o odmiennym przeznaczeniu: "RL", "RL/EW" i "L". Faktyczna zmiana studium w zakresie elektrowni wiatrowych, skutkowała nowymi ustaleniami kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy właśnie dla tej strefy i wyznaczonych w niej terenów. Nowe zapisy maja zastąpić dotychczasowe sporządzone na podstawie przepisów z 2003 r. Podstawą prawną dla zmiany studium jest zakres ustawowy z dnia przekazania projektu studium do opiniowania i uzgodnień. Wyznaczenie terenów pod elektrownie wiatrowe nastąpiło po wcześniejszym przeanalizowaniu uwarunkowań mających wpływ na rozwój elektroenergetyki wiatrowej na terenie gminy S., jak również po analizie i uwzględnieniu wniosków i uwag instytucji i organów właściwych do opiniowania i uzgadniania oraz wniosków i uwag osób prywatnych. Powyższe były składane i rozpatrywane w kontekście sposobu zagospodarowania całej strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dla której ustalenia należało zmienić, w związku z wyznaczeniem w jej granicach terenów, na których dopuszczono możliwość lokalizacji wież elektrowni wiatrowych. Wytłuszczone zapisy działu II pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy" odnoszą się bezpośrednio do zmienionej strefy "R". Są one uzupełnieniem obowiązującego studium o treści wynikającej z przeprowadzonej procedury planistycznej, w tym sporządzonych na potrzeby zmiany studium analiz oraz złożonych wniosków i uwag.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "ppsa"). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na uwadze należało mieć także, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego i z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. W niniejszej sprawie istotna jest także regulacja szczególna zawarta w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647; z późn. zm., dalej w skrócie "upzp"), zgodnie z którą naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym zasady sporządzania studium, zmiany studium lub planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w S. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) z którego wynika, że uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej właściwości rady gminy, oraz na podstawie art. 10 ust. 1, 2, i 2a, art. 12 ust. 1 i art. 27 upzp. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 upzp w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z:

1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;

2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony;

3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia;

6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia;

7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy;

8) stanu prawnego gruntów;

9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych;

10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych;

11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla;

12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych;

13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami;

14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych;

15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.

Stosownie do ust. 2 art. 10 upzp w studium określa się w szczególności:

1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów;

2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy;

3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk;

4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1;

8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m²(1) oraz obszary przestrzeni publicznej;

9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej;

11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych;

12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny;

13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412, z późn. zm.);

14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji;

15) granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych;

16) obszary funkcjonalne o znaczeniu lokalnym, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie.

Zgodnie zaś z art. 10 ust. 2a upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.

W art. 12 ust. 1 upzp wskazano, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. W art. 27 upzp przewidziano natomiast, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Aktem prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jest ponadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), dalej powoływane jako "rozporządzenie". Określa ono wymagany zakres projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w części tekstowej i graficznej, a w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa i standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych.

Analiza powołanych przepisów prawa i treści przedstawionych Sądowi dokumentów prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia zasad sporządzania zmiany studium zawarty w skardze jest zasadny.

Po pierwsze należy wskazać na dostrzeżone przez Sąd z urzędu istotne naruszenie przepisów związane z niezgodnością pomiędzy zapisami części tekstowej studium, a częścią graficzną. Polega ono na różnym wyjaśnieniu znaczenia symboli RL/E i RL. W załączniku nr 3 do uchwały, będącym rysunkiem obrazującym zmiany studium, w legendzie przedstawiono sposób oznakowania terenów których dotyczyły zmiany. Symbolem RL/EW oznaczono "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem lokalizacji wież elektrowni wiatrowych", a symbolem RL oznaczono "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej". Tymczasem w części tekstowej studium (str. 57, 58), w kierunkach zmian w przeznaczeniu terenu związanych z określeniem obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych wyznaczono: "tereny rolnicze oznaczone symbolem RL" i "tereny rolnicze z dopuszczeniem lokalizacji wież elektrowni wiatrowych". Te same symbole, przypisane do oznaczenia wprowadzanych zmian studium oznaczają więc co innego w tekście i co innego na rysunku studium. Ta sprzeczność powoduje, że rysunek studium, stanowiący załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały nie spełnia swojej funkcji w znaczącej zarówno obszarowo, jak i co do ilości tekstu części. Podkreślić należy, że według art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 upzp załącznikami do uchwały o uchwaleniu zmiany studium są tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Załącznik graficzny stanowi integralną część uchwały w sprawie studium i powinien odzwierciedlać w sposób graficzny tekstową część studium. Oznacza to, że załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż zawarte w tekście i odwrotnie. Zgodnie z § 7 pkt 3 w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia, przy sporządzaniu rysunku projektu zmiany studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. W ocenie Sądu wykazana sprzeczność pomiędzy tekstem studium, a jego częścią graficzną narusza zasady sporządzania studium i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały jako nieczytelnej.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów skargi, podnieść należy, że zasadnie zarzucono organowi naruszenie § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 (a tak jest w niniejszej sprawie), wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (ust. 2). Ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (ust. 3). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że ratio legis regulacji § 8 rozporządzenia jest zapewnienie czytelności zmiany studium dla jego adresatów. Najpełniej tę zasadę zrealizuje zaś przygotowanie klarownego tekstu jednolitego, obejmującego przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium (przed zmianą) i nanoszonych modyfikacji, przy czym technik takiego "wyodrębnienia" kształtu zapisów studium przed i po zmianie może być kilka. Nie spełnia tego wymogu natomiast przedstawienie tekstu studium uwzględniającego jedynie modyfikacje wprowadzone uchwałą zmieniającą, bowiem może to utrudnić odczytanie kierunku projektowanych zmian dla osób tym zainteresowanych. Zmiana studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Szczególna staranność winna być przy tym dołożona dla klarownego przedstawienia projektowanych zmian tj. jakie zapisy podlegają zmianie i w jakim zakresie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.03.2013 r., sygn. akt II OSK 2727/12 i z dnia 9.09.2014 r., sygn. akt II OSK 664/14 i z dnia 25.06.2014 r., sygn. akt II OSK 169/13; publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Rozważenia na tym tle wymaga więc kwestia wyróżnienia projektowanych zmian w studium. Z przedstawionych sądowi dokumentów wynika, że co do zasady zmiany studium polegały na wprowadzeniu do dotychczasowego tekstu studium nowych zapisów, które to zapisy uwidoczniono w tekście jednolitym pogrubioną czcionką i w takiej formie projekt zmiany studium został wyłożony do publicznego wglądu, a także uchwalony. Ten sposób wyróżnienia zmian polegających na dodaniu tekstu należy uznać za prawidłowy. Jednakże konieczne jest jednoczesne uwidocznienie dotychczasowych uchylanych ustaleń studium, które to uchylenia mogą wiązać się zarówno z faktem dopisywania innych treści, jak i z tym, że wprowadzona zmiana polega na rezygnacji z jakiś zapisów studium. Uwidocznienie treści uchylanych mogłoby być dokonane np. poprzez ich przekreślenie. Tego jednak w niniejszej sprawie nie zrobiono. Jak wyjaśniono w piśmie procesowym z dnia 23.03.2015 r. zmiana studium polegała między innymi na wykreśleniu zapisów dotyczących złoża B. I, numerów działek i decyzji w sprawie koncesji na wydobycie i wykreślenie to w żaden sposób nie zostało uwidocznione w tekście, ani też na rysunku zmian studium. W to miejsce wprowadzono zapis "B I i II", który wytłuszczono (str. 83 tekstu jednolitego studium). Tak więc o zmianie polegającej na wykreśleniu wskazanych zapisów zainteresowani mogli się dowiedzieć tylko przez porównanie treści uchwały zmienianej z treścią uchwały wprowadzającej zmiany, co w ocenie Sądu narusza zasady wynikające z § 8 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślić należy także, że ujednolicony projekt studium, o którym mowa w tym przepisie obejmuje zarówno część tekstową, jak i graficzną. Oznacza to, że do publicznego wglądu powinna być wyłożona część tekstowa, w której wyróżniono projektowane zmiany i część graficzna, w której wyróżniono projektowane zmiany, przy czym wyróżnienie to powinno, jak to powyżej wyjaśniono, dotyczyć zapisów nowych i tych, które projektowano usunąć.

Ponadto warto wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż tekst ujednolicony studium nie może być utożsamiany z jego tekstem jednolitym, czyli przybrać formę jednego zwartego tekstu, w brzmieniu uwzględniającym wszelkie modyfikacje jakie w nim zaszły od chwili uchwalenia. Musi więc obejmować zarówno tekst zmieniany, jak i tekst zmian który powinien być dodatkowo wyróżniony z zastosowaniem takiej metody redakcyjnej, która pozwoli ten cel osiągnąć. Odnieść te spostrzeżenia należy również do części graficznej studium, zwłaszcza, że w świetle § 7 pkt 5 rozporządzenia powinna ona zawierać przejrzyste i czytelne oznaczenia graficzne. Nadto powinna odzwierciedlać zmianę studium tj. obrazować nie tylko to, jakie tereny zostały objęte zmianą studium i jakie będzie ich obecne przeznaczenie, ale i to, jakie rozwiązania w tej materii przewidywało studium przed zmianą. Przy czym nie zawsze będzie to zadaniem prostym, lecz rzeczą osób sporządzających projekt zmiany studium, mających wszak szczególne kwalifikacje, jest dobór adekwatnej metody pozwalającej na przedstawienie tych kwestii na rysunku. Przepisy prawa nie wprowadzają w tym zakresie żadnych ograniczeń, dopuszczając np. sporządzenie dwóch map wskazujących stan przed zmianą i stan po zmianie, z wyodrębnieniem terenów które zmianą zostały objęte. Podkreśla się, że umożliwia to osobom zainteresowanym dokonanie niezbędnych porównań i wyciągnięcie wniosków co do tego, jak różnić się będzie nowe przeznaczenie danego terenu, w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego. Uznaje się, że warunku tego nie spełnia część graficzna studium, w której poprzestano na barwnym odznaczeniu na mapie obszaru objętego zmianami i na wskazaniu za pomocą kolorowych symboli opisanych w legendzie mapy aktualnych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania poszczególnych terenów znajdujących się na tym obszarze (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.06.2014 r., sygn. akt II OSK 169/13). Także i powyższy pogląd Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. W tym też kontekście oceniając część graficzną zmian studium, stanowiącą załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że nie spełnia ona wymagań. Po pierwsze dlatego, że jak to powyżej wyjaśniono, nie przedstawiono w części graficznej w ogóle terenów rolniczych - RL i RL/EW, o których mowa w części tekstowej (str. 57, 58), a jedynie tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej i to powoduje, że nie spełnia ona podstawowego zadania, jakim jest zobrazowanie części tekstowej zmian studium. Poza tym nie możliwe jest umiejscowienie na rysunku obszarów określonych w legendzie do zmian studium ze względu na zastosowane oznaczenia graficzne. Wynika z nich, że tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem lokalizacji wież elektrowni wiatrowych (RL/EW) są jedynie tam, gdzie popielate pasy nakładają się jednocześnie na tło białe, żółte i zielone, a takich terenów prawie nie ma na mapie. Tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej (RL) natomiast są tam, gdzie jednocześnie występuje kolor biały, żółty i zielony, co bardzo trudno zlokalizować ze względu na to, że kolory te się nie nakładają, a granic tych obszarów nie wytyczono. Także wybór oznaczenia dla strefy zakazu zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi i zwierząt nie jest trafny, ponieważ według legendy obszar ten znajduje się tylko tam, gdzie popielate kropki nakładają się na kolor biały, co raczej nie odpowiada intencjom uchwałodawcy, ponieważ takich terenów jest stosunkowo mało. Na planie znajduje się natomiast dużo obszarów z popielatymi kropkami na kolorze żółtym, zielonym i na popielatych paskach, co jednak w legendzie nie jest wyjaśnione. Powyższe świadczy o naruszeniu wymogów dotyczących stosowania oznaczeń przy sporządzaniu rysunku projektu zmian studium wynikającymi z § 7 pkt 1 lit. e, pkt 3 i 5 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami rysunek projektu studium powinien zawierać między innymi objaśnienia wszystkich użytych na rysunku projektu studium oznaczeń i symboli, przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium, a ponadto oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony.

Z części graficznej zmian studium nie wynika też jakie było przeznaczenie terenów przed wprowadzoną zmianą studium.

Organ nadzoru w skardze zarzucił także wprowadzenie zmian w studium nie przewidzianych uchwałą intencyjną Rady Miejskiej w S. z dnia 14 grudnia 2010 r., nr [...], którą określono, że: "Zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. obejmuje wyznaczenie obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu". I ten zarzut należy uznać za uzasadniony. Podkreślić należy, że powyższy zapis uchwały intencyjnej odpowiada treści art. 10 ust. 2a upzp, zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Wydaje się więc, że projektowane zmiany studium powinny sprowadzać się do wyznaczenia obszarów z jednoczesnym rozmieszczeniem na nich elektrowni wiatrowych o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Zgodzić się jednak należy ze skarżącym organem, iż szereg wprowadzonych zmian w stosunku do pierwotnego tekstu studium, nie jest związanych z wyznaczeniem na terenie gminy obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych i ich stref ochronnych. Zmiany te dotyczą na przykład kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie telekomunikacji (str. 81 tekstu studium) i polegają na ustaleniu możliwości budowy nowych sieci i urządzeń łączności publicznej oraz ich rozbudowy w zależności od potrzeb, zgodnie z przepisami odrębnymi oraz wskazaniu, że przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić:

- strefy ochronne w otoczeniu oczyszczalni, podczyszczalni i przepompowni ścieków z zakazem zabudowy w ich sąsiedztwie budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej,

- strefy ochronne komunalnych ujęć wody,

- strefy ochronne wokół składowisk odpadów,

- strefy ochronne wokół cmentarzy.

Zmianą nie związaną z rozmieszczeniem elektrowni wiatrowych jest też ta dotycząca złoża kruszywa naturalnego "B. I i II" na stronie 83 tekstu studium, oraz wprowadzenie ustalenia kierunków rekultywacji terenów powyrobiskowych obecnych i przyszłych jako: rolny, leśny lub wodny (str. 85), czy też ustalenie obiektów i obszarów dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny (str. 86).

Nie można oczywiście wykluczyć, mając na uwadze zwłaszcza treść wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, a także w piśmie procesowym z dnia 23.03.2015 r., że także i te zmiany są w mniejszym lub większym stopniu powiązane z wyznaczeniem obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych. Nie zmienia to jednak faktu, że co do tych zmian nie podjęto tzw. uchwały intencyjnej, o której mowa w art. 9 upzp. Zgodnie z tym przepisem w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Powyższa zasada na mocy art. 27 upzp ma także zastosowanie do zmian studium. Wskazać należy, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium, jak i zmian studium służy zainicjowaniu procedury zmierzającej do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, której ostatecznym wyrazem jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, co bardzo istotne w niniejszej sprawie, podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian studium warunkuje dalsze czynności wewnętrzne organów gminy, służące określeniu właściwej treści zmian studium, jak i czynności o charakterze zewnętrznym wskazane w art. 11 pkt 1 i 2 upzp, polegające na tym, iż organy wykonawcze samorządu (wójt, burmistrz lub prezydent) ogłaszają w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmian studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących zmian studium, a także zawiadamiają na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium. Publiczne ogłoszenie więc o zamiarze wprowadzenia zmian w studium tylko w zakresie wyznaczenia obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych i stref ochronnych z tym związanych, w sytuacji gdy faktycznie planowane zmiany studium dotyczą także innych kwestii, nie bezpośrednio z tym związanych, wprowadza w błąd zwłaszcza mieszkańców gminy, czyniąc iluzorycznym ich uprawnienie do składania wniosków dotyczących zmian studium wynikające z przywołanego powyżej art. 11 pkt 1 upzp. Nie wystąpią bowiem z wnioskami odnośnie np. złóż kruszywa naturalnego, ponieważ teoretycznie nie powinni spodziewać się zmian w tym zakresie przy takiej, jak w niniejszej sprawie treści uchwały intencyjnej.

Trafny jest także, w ocenie Sądu zarzut niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa zapisu znajdującego się na str. 83 tekstu zmienionego studium. Wpisano tam: "[...] Dodatkowo o ile zwarty obszar wyznaczony do takiego przeznaczenia przekroczy 0,5 ha gruntów klasy I-III, niezbędne będzie uzyskanie zgody ministra rolnictwa na takie wyłączenie na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Uregulowanie to nie odpowiada treści art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jest to istotna zmiana w stosunku do stanu obowiązującego dotychczas. Przepis ten w nowym brzmieniu obowiązuje od dnia 26.05.2013r. W tekście uchwalonej w dniu [...] wersji zmian studium nie powinien się znaleźć zapis sprzeczny z prawem obowiązującym już od przeszło roku. Czyni to zapisy studium nieaktualnymi już w chwili ich uchwalenia, w sytuacji gdy nie było przeszkód formalnych, aby zapis dotyczący zmiany przeznaczenia gruntów rolnych odpowiadał obowiązującym w dacie uchwalania zmian studium przepisom prawa. Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez organ w tej kwestii podnieść należy, że ze względu na przewidziane w art. 23 – 25 upzp reguły postępowania przy opiniowaniu zmian studium, nie był on związany opinią komisji urbanistyczno-architektonicznej zwłaszcza w tym spornym zakresie. Można było więc uaktualnić ten zapis z pożytkiem dla wiarygodności uchwalonych zmian studium.

Powyżej przedstawione nieprawidłowości zaskarżonej uchwały bezspornie stanowią naruszenie zasad sporządzenia zmian studium. Z tych względów oraz zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. z 2012 r. Dz. U., poz. 270; ze zm.), uznając że wpływają one na treść całej zaskarżonej uchwały, orzeczono jak w sentencji wyroku.

Odnośnie pozostałych zarzutów przedstawionych w skardze stwierdzić należy, że zostały one dostatecznie wyjaśnione przez organ w odpowiedzi na skargę i piśmie procesowym z dnia 23.03.2015 r. i nie są powodem uwzględnienia skargi.