Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1834/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 93/06 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz A. K. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 93/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...], którą utrzymano w mocy, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...], nr [...] nakazującą inwestorowi A. K. rozbiórkę budynku dwukondygnacyjnego z poddaszem użytkowym o wym. 6,59 m x 5,54 m zlokalizowanego na działce [...] na terenie Pracowniczego Ogrodu Działkowego im. [...] w P. przy ul. [...]. Organ I instancji w decyzji tej stwierdził, że powierzchnia zabudowy budynku wynosi 36,5 m², zatem zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego na wybudowanie takiego rodzaju obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę. Ponieważ inwestor, zobowiązana na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązków tych nie dopełniła, zasadne było nakazanie rozbiórki budynku. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że inwestor przekroczyła dopuszczalne rozmiary obiektu budowlanego, dla którego nie było wymagane pozwolenie na budowę, dlatego organ I instancji, stwierdzając, że zachodzi możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem słusznie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji. Ponieważ inwestor nie przedłożyła wymaganych dokumentów, słusznie orzeczono obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego.

W skardze do sądu administracyjnego A. K. podniosła, że wbrew art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja nakazuje rozbiórkę całego budynku, podczas gdy możliwe jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez dokonanie częściowej rozbiórki budynku, tak, aby ostatecznie jego rozmiar nie przekraczał dopuszczalnych w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego norm.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zasadne było wszczęcie postępowania legalizacyjnego, a z uwagi na niedopełnienie przez inwestora nałożonych obowiązków, powstał obowiązek orzeczenia rozbiórki budynku w całości. Sąd nie podzielił argumentów skarżącej o możliwości dokonania rozbiórki części budynku, stwierdzając, że możliwość rozbiórki części obiektu budowlanego dotyczy samodzielnego obiektu budowlanego, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub części innego obiektu, która jest na tyle samodzielna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego, zaś w niniejszej sprawie przedmiotem decyzji jest budynek stanowiący architektoniczną całość i niemożliwa jest rozbiórka części obiektu bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu. Sąd stwierdził ponadto, że nie bez znaczenia jest także fakt, iż cały obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nie tylko jego część.

We wniesionej od tego wyroku pismem z dnia 6 października 2006 r. skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. "przez nierozpoznanie, nieustosunkowanie się wnikliwe do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze pomimo przedstawienia i uzasadnienia takiego zarzutu w skardze, co także oznacza nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Z tych przyczyn pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu "Analiza możliwości przebudowy z 09.2006 r." na okoliczność faktycznej możliwości przebudowy altany do wymaganych prawem 25 m². Pełnomocnik podniósł, że skarżąca podczas całego postępowania wnosiła o orzeczenie nakazu częściowej rozbiórki, tymczasem ani organy, ani Sąd nie rozważył takiej możliwości, bezpodstawnie uznając, że wykonanie rozbiórki w części jest niemożliwe ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa pozostałej części obiektu. Tymczasem możliwość taką potwierdza, sporządzony przez architekta załączony dokument – Analiza możliwości przebudowy budynku altany. Zdaniem pełnomocnika przepis art. 48 Prawa budowlanego ma charakter restytucyjny a nie represyjny i w pierwszej kolejności rozważyć należy możliwość nakazania rozbiórki w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa. Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2000 r. sygn. akt IV SA 394/98, OSP 2001, nr 7–8, poz. 107.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Sąd I instancji podobnie, jak wcześniej organy nadzoru budowlanego, nie wziął pod uwagę możliwości nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego, co dopuszcza przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., należy uznać za trafne. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co pozwala sądowi na bardziej wszechstronne i dogłębne zbadanie kontrolowanej sprawy oraz wyrobienie sobie własnego poglądu, czemu służy również przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku dlaczego taką, a nie inną podstawę rozstrzygnięcia przyjął Sąd, powinno odnosić się w pierwszej kolejności do przepisów prawa, które w sprawie miały bądź powinny mieć zastosowanie, a dopiero w drugiej kolejności do orzecznictwa, które zawsze jest związane z jakimś konkretnym stanem faktycznym i stanem prawnym. Tymczasem w zaskarżonym wyroku, pomimo jednoznacznie sformułowanych zarzutów skargi, Sąd nie przeanalizował możliwości prawnych, jakie daje przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego (art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też stosując tego typu przepis (art. 48 ust. 1), należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jak to jest niezbędne w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem pierwszym i nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa, bowiem temu służą przepisy karne np. art. 90 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 17 kwietnia 2000 r. IV SA 394/98, OSP 2001, nr 7–8, poz. 107). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z na tyle nietypową sytuacją, że należało rozważyć możliwość nakazania rozbiórki obiektu budowlanego (budynku) w jego części, przekraczającej powierzchnię zabudowy przewidzianą w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż tylko w tej części możemy mówić o samowoli budowlanej. Nietypowość tej sytuacji polega na tym, że budowa obiektu budowlanego (altany, obiektu gospodarczego) w oparciu o powyższy przepis nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi ani pozwolenia na budowę pod warunkiem, że obiekt ten odpowiada wymogom tam określonym (art. 29 ust. 1 pkt 4). Czyli nakaz rozbiórki obiektu budowlanego (w całości), jak w tym przypadku, automatycznie narusza przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, bowiem obejmuje również tę część obiektu, która nie wymagała pozwolenia na budowę i nie ma do niej zastosowania także przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można natomiast orzekać nakazu rozbiórki całego obiektu budowlanego, jeżeli dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem, wystarczające jest orzeczenie nakazu rozbiórki części obiektu.

Z powyższych względów nakaz rozbiórki orzeczony, jak w tym przypadku, przekracza zakres niezbędnej ingerencji jaka była wymagana w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Względy techniczne i to, że budynek stanowi architektoniczną całość, nie może stanowić o niemożności nakazania rozbiórki części budynku, skoro przepisy tego nie zabraniają a strona (inwestor) wnioskuje o takie właśnie rozstrzygnięcie sprawy. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Argumentacja Sądu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 3–4), mająca przemawiać za niemożnością nakazania rozbiórki jedynie części budynku przekraczającej powierzchnię 25 m2, przekracza zakres kontroli legalności zaskarżonego aktu. O tym zaś czy możliwa jest częściowa rozbiórka obiektu budowlanego pod wglądem technicznym, powinny decydować opinie specjalistyczne (art. 84 § 1 k.p.a.), a nie Sąd, który powołany jest do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.