Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 951/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska(spr.) Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 roku sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego P. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) – powoływanej także jako: "u.p.z.p." – uchyliło decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu dla zwierząt, na działce nr ewid. 303/6, obręb [...], gm. Z. i samodzielnie ustaliło sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 17 lutego 2010r. T. S. wystąpił do Wójta Gminy Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu dla zwierząt na działce o nr ew. 303/6 i częściowo na działce nr ewid. 322/5, położonych w miejscowości W., gmina Z.. Decyzją z dnia [...], znak: [...], organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. Na skutek odwołania wniesionego przez T. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], znak: [...], uchyliło wyżej wymienioną decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...], znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez wnioskodawcę - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyżej wymieniona decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, została następnie zaskarżona przez wnioskodawcę T. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1519/10, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...], znak: [...]. Skarga kasacyjna od wyżej wymienionego wyroku, wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., została oddalona wyrokiem z dnia 8 listopada 2012r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 1198/11.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...], znak: [...], Wójt Gminy Z., po uprzednim zmodyfikowaniu wniosku przez inwestora, w wyniku którego jako teren inwestycji została wskazana działka o nr ewid. 306/6, ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyżej wymieniona decyzja została zaskarżona w całości w odwołaniu z dnia 14 czerwca 2013r. wniesionym przez T. S.. Rozpatrując ww. odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...], znak: [...], po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Również od tej decyzji inwestor wniósł odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium udzieliło wskazań co do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Wójt Gminy Z., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał w dniu [...] decyzję znak: [...], którą po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu dla zwierząt, na działce nr ewid. 303/6, obręb [...], gm. Z.. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji podniósł, iż planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu pierwszej instancji planowana inwestycja nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa, ponieważ działki zlokalizowane w jej otoczeniu nie są zagospodarowane w sposób podobny do działki objętej inwestycją, wobec czego planowana inwestycja nie będzie stanowić uzupełnienia istniejącej w pobliżu funkcji mieszkalnej, zagrodowej i usługowej. Ponadto gabaryty projektowanej zabudowy znacznie obiegają od zabudowy już istniejącej, zaś znaczna odległość od drogi zakłóci ład przestrzenny wsi. Jak wywodził organ pierwszej instancji hotelu dla zwierząt nie można było uznać za kontynuację funkcji, choćby dlatego, że nie uzupełnia ona i nie zapewnia zaspokojenia potrzeb mieszkańców wsi i okolic. Na terenie wsi, w strefie analizowanej nie występuje tego typu obiekt. Przyjmując rozszerzoną definicję kontynuacji funkcji rozumianą jako nie kolidującą z zabudową już istniejącą oraz dającą się pogodzić z zastanym stanem rzeczy należało, w ocenie organu pierwszej instancji, dokonać analizy planowanej inwestycji pod kątem funkcji uzupełniającej dla danej jednostki osadniczej i generowanych przez tę funkcję uciążliwości. Z tego punktu widzenia nie można było uznać, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, ponieważ nie stanowi ona odpowiedzi na potrzeby miejscowej społeczności, zaś z uwagi na jej charakter będzie stanowić źródło uciążliwości dla otoczenia, ponieważ nie ma takich czynników, które zapobiegałyby rozprzestrzenianiu się hałasu, czy nieprzyjemnych zapachów z kojców. Wnioskowana inwestycja nie stanowi działalności rolniczej świadczonej na zlecenie, jak również nie jest działalnością związaną z chowem i hodowlą zwierząt domowych, dlatego nie można porównać funkcjonowania schroniska czy hotelu dla zwierząt do hodowli zwierząt gospodarskich. Również proporcje planowanej zabudowy (szerokość elewacji frontowej około 8 m oraz długość do 100 m) znacznie obiegają od zabudowy istniejącej na terenie analizowanym, co nie zapewnia zachowania ładu przestrzennego i harmonii zabudowy. Ponadto organ pierwszej instancji zakwestionował możliwość ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji, z uwagi na proponowane przez inwestora usytuowanie zabudowy poza istniejącą na terenie wsi W. linią i strefą zabudowy, co w ocenie organu jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Miejsce planowanej zabudowy stanowi fragment wysoczyzny z wyniesieniem górującym nad okolicą o około 3-5 m, co spowoduje, iż teren schroniska otoczony płotem o wysokości 2 m będzie wyraźnie górował nad krajobrazem wprowadzając do niego dysharmonię. W cenie organu pierwszej instancji planowana zabudowa nie spełniała również warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ we wniosku inwestor nie określił ilości zbiorników na odprowadzanie ścieków i wód opadowych oraz ich parametrów, co w przypadku planowanej inwestycji jest konieczne, z uwagi na jej charakter. Organ pierwszej instancji wskazał również na niezgodność inwestycji z odrębnymi przepisami, tj. § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. nr 158, poz. 1657), zgodnie z którym schronisko powinno być zlokalizowane w odległości co najmniej 150 m od siedzib ludzkich. Tymczasem warunek ten nie został zachowany, ponieważ najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, którą należy traktować jako siedziby ludzkie, znajduje się w odległości około 20 m od przedmiotowego terenu. Zdaniem organu pierwszej instancji zlokalizowanie schroniska w odległości 150 m od siedzib ludzkich należy rozumieć nie tylko jako wymaganą odległość od budynków schroniska, ale od schroniska jako całości łącznie z urządzeniami takimi jak drogi dojazdowe, parkingi, wybiegi dla zwierząt, tereny szkolenia psów i ogrodzenie. Reasumując, brak dobrego sąsiedztwa, brak odpowiednich propozycji odnośnie właściwego rozwiązania gospodarki ściekowej oraz niezgodność z przepisami odrębnymi uniemożliwiało, w ocenie organu pierwszej instancji, ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Następnie Kolegium przytoczyło zasadnicze zarzuty odwołania T. S. od decyzji organu pierwszej instancji, tj. naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z prawem, tj. decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy planowana inwestycja spełnia warunki określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazujących, iż na działkach sąsiednich w stosunku do wnioskowanej nieruchomości znajdują się budynki związane z produkcją rolną, handlową oraz usługową, a więc została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji;

3. art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego;

4. art. 77 k.p.a. poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego i nieuwzględnienie okoliczności, iż na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej występuje zabudowa związana z produkcją rolną, handlową i usługową, jak również poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, którą należy traktować jako siedziby ludzkie, znajduje się około 20 m od przedmiotowego terenu, gdy w rzeczywistości najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 300-400 m od planowanej inwestycji;

5. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie niespełniony został warunek określony w powyższym przepisie ze względu na to, że działki sąsiednie na obszarze analizowanym nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

6. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż kwestie dotyczące rozwiązań związanych z gospodarką wodną i ściekową są rozstrzygane na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

7. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie braku zgodności z przepisami odrębnymi, tj. uznanie, iż w niniejszej sprawie niespełniony został warunek określony w powyższym przepisie, ze względu na zbyt bliską odległość planowanej inwestycji od siedzib ludzkich;

8. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt poprzez jego błędną interpretację.

W uzasadnieniu odwołania powołano się na wyroki sądów administracyjnych, w których sądy wyraziły pogląd, iż pojęcia kontynuacji funkcji nie należy rozumieć zawężające jako możliwości powstania w danym miejscu obiektu tożsamego z już istniejącymi, bądź też ściśle odpowiadającego zabudowie zastanej na nieruchomościach sąsiednich. W ocenie odwołującego niezrozumiałe jest stanowisko organu pierwszej instancji, iż funkcjonowanie hotelu dla zwierząt, w którym sprawowana jest opieka nad zwierzętami domowymi stanowić będzie większą uciążliwość niż hodowla zwierząt gospodarskich. Podniesiono również, iż na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (nr ewid.: 200/1, 201/1, 288/4, 290/2) usytuowane są odpowiednio: stacja demontażu samochodów, zakład betoniarski oraz wyrobisko piasku. Planowane przedsięwzięcie nie będzie odbiegać, pod względem zagospodarowania terenu oraz ukształtowania obiektów, od wymienionych wyżej przedsięwzięć. W ocenie skarżącej planowana zabudowa, z uwagi na istniejące w okolicy zakłady usługowe, wpisuje się w "linię funkcyjną analizowanego obszaru".

W zakresie zarzutu niespełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołujący podniósł, że dopiero po czterech latach od złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy organ pierwszej instancji dostrzegł problem gospodarki ściekowej dla planowanej inwestycji. Jednakże jego zdaniem kwestia związana z odprowadzaniem ścieków w hotelu dla zwierząt oraz związanych z tym zagrożeń nie rożni się zasadniczo od tego problemu w odniesieniu do prowadzonych gospodarstw rolnych. Ponadto ocena tego zagadnienia dokonywana będzie na etapie wydawania pozwolenia wodnoprawnego ewentualnie pozwolenia na budowę.

Ponadto wskazano na wadliwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyraźnie wskazało w swojej decyzji z dnia [...], iż odległość ta winna być liczona od miejsca, w którym położone jest schronisko, nie zaś od granic działki. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej wyraźnie wynika, że odległość ta wynosi ponad 300 m, co wskazuje na bezzasadność twierdzeń organu pierwszej instancji w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego i analizie akt stwierdziło, że stanowisko organu pierwszej instancji jest błędne. W ocenie Kolegium, wbrew argumentacji organu pierwszej instancji wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zaistniały podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wobec czego po przeprowadzeniu analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uprawniony urbanista sporządził na zlecenie organu odwoławczego projekt decyzji w sprawie warunków zabudowy, stanowiący podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Analiza została sporządzona na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa [...] (z dnia 27 maja 2014r.), w granicach obejmujących teren przekraczający trzykrotną szerokość frontu działki (front działki, tj. odcinek oznaczony na kopii mapy literami C-D wynosi 12 m x 3 = 36 m). W niniejszej sprawie analizą został objęty teren na odcinku około 1000 m wzdłuż drogi, do której przylega front działki, ponieważ stanowi on obszar zwartej zabudowy wsi W. oraz ukazuje w pełni funkcję zabudowy występującej w tej miejscowości.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że na terenie objętym analizą występuje zróżnicowana zabudowa zarówno zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowo-produkcyjna (na działce o nr ewid. 288/4 - zakład wyrobu drobnych elementów betonowych; na działkach o nr ewid. 200/1 i 201/1/ - stacja demontażu pojazdów samochodowych; na działce o nr ewid. 290/2 - wyrobisko piasku). Na niektórych działkach (nr ewid: 313/6, 202/1, 190/3, 162/1) realizowana jest zarówno funkcja zabudowy zagrodowej jak i usługowej polegającej na wymianie butli gazowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, że za błędne należy uznać stanowisko organu pierwszej instancji, iż kontynuację funkcji usługowej na analizowanym terenie stanowić mogą wyłącznie usługi o charakterze komplementarnym w stosunku do zastanej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Po pierwsze zdaniem Kolegium ustawodawca nie wprowadził takiego warunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jasno wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy statuującego przesłankę "dobrego sąsiedztwa", a w jej ramach zasadę "kontynuacji funkcji". Po drugie, usługi świadczone przez usytuowane na analizowanym terenie zakłady trudno, we wszystkich przypadkach, uznać za komplementarne. O ile usługom wymiany butli gazowych taki charakter można przypisać, o tyle wytwarzanie elementów z betonu w ramach prowadzonego zakładu betoniarskiego oraz demontaż pojazdów samochodowych takiego charakteru już nie mają. Nie są to bowiem usługi w zakresie codziennych potrzeb okolicznych mieszkańców, a taką cechą powinny się charakteryzować usługi o charakterze komplementarnym.

Kolegium wskazało, że działalność prowadzona w ramach hotelu dla zwierząt nie jest przewidziana, ani w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 856), ani w ustawie z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2008r. nr 213, póz. 1342 ze zm.), jak również w przepisach wykonawczych do ww. aktów prawnych. Natomiast ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt w art. 4 pkt 25 definiuje pojęcie "schronisko dla zwierząt". Zgodnie z tą definicją schronisko dla zwierząt jest to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz.U. z 2008r., nr 213, poz. 1342 ze zm.). Prowadzenie hotelu dla zwierząt (jak od początku inwestor określa planowaną inwestycję) w swej istocie polega na zapewnieniu schronienia dla zwierząt, dlatego uprawnione jest twierdzenie, że obiekt, w którym prowadzony jest hotel dla zwierząt, spełnia tę sama funkcję co schronisko dla zwierząt. Jest to bowiem miejsce, w którym zwierzęta przebywają pod opieką ludzi, są karmione i pielęgnowane. Podobne czynności wykonywane są wobec zwierząt gospodarskich utrzymywanych w gospodarstwach rolnych, gdzie w zależności od rozmiarów prowadzonej działalności rolniczej utrzymywana jest mniejsza lub większa ilość zwierząt gospodarskich jednego lub wielu gatunków. Różnica pomiędzy utrzymywaniem zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym a prowadzeniem schroniska dla zwierząt sprowadza się w głównej mierze do tego, że zwierzęta gospodarskie są co do zasady utrzymywane w celach hodowlanych, gdy tymczasem schroniska dla zwierząt służą wyłącznie do sprawowania opieki nad zwierzętami domowymi. Jednakże zarówno w gospodarstwie rolnym, jak i w schronisku dla zwierząt przebywają zwierzęta, zaś ewentualne uciążliwości związane z ich obecnością są porównywalne. Usytuowanie schroniska dla zwierząt (czy też hotelu dla zwierząt) na terenie zabudowy wiejskiej, gdzie dominuje funkcja zabudowy zagrodowej, w ramach której utrzymywane są zwierzęta gospodarskie oraz gdzie występują również obiekty zabudowy usługowej o zróżnicowanym profilu, nie pozostaje w sprzeczności z zastanym ładem przestrzennym. Za chybione zatem organ odwoławczy uznał stanowisko organu pierwszej instancji, iż planowana inwestycja polegająca na budowie hotelu dla zwierząt koliduje w sensie funkcjonalnym z istniejącą zabudową.

Kolegium wyjaśniło, że ocena zgodności planowanej inwestycji o funkcji odmiennej od istniejącej jako funkcji uzupełniającej winna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności sprawy tak, by nie prowadziła ona do wypaczenia sensu zasady dobrego sąsiedztwa, chroniącej zastany stan zabudowy i funkcję istniejącą. W przypadku terenów, na których funkcje mieszkalna, zagrodowa i usługowa występują równorzędnie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, możliwość budowy nowych obiektów usługowych winna być oceniana przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych sprawy z poszanowaniem wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady wolności zagospodarowania terenu. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Kolegium uznało, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej na terenie objętym analizą, jako zabudowa o funkcji usługowej.

Dalej organ odwoławczy przytoczył treść § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), a następnie podkreślił, że na działkach położonych po tej samej stronie drogi, do której przylega działka objęta planowaną inwestycją istniejąca zabudowa przebiega tworząc uskok, co jasno wynika z części graficznej analizy. Istniejąca zabudowa jest zlokalizowana w największej odległości od krawędzi pasa drogowego na działce o nr ewid. 306/2. Odległość ta wynosi 25 m, wobec czego w takiej właśnie odległości od granicy pasa drogowego została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy. Z uwagi na to, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla pro-wadzenia schronisk dla zwierząt nakazuje zlokalizowane schroniska dla zwierząt w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich, w decyzji Kolegium zostało zawarte zastrzeżenie, iż ogrodzony teren przeznczony pod hotel dla zwierząt wraz z wszystkimi obiektami wchodzącymi w jego skład winien być usytuowany, w liniach rozgraniczających teren inwestycji oraz z zachowaniem ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, w odległości co najmniej 150 m od siedzib ludzkich, obiektów użyteczności publicznej, zakładów należących do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zakładów należących do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania środków żywienia zwierząt, zakładów prowadzących działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych, rzeźni, targów, spędów, ogrodów zoologicznych oraz innych miejsc gromadzenia zwierząt.

Kolegium stwierdziło, że w świetle wskazanych wyżej okoliczności stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanych obiektów należało uznać za pozbawione podstaw. Natomiast pozostałe parametry planowanej zabudowy zostały określone na podstawie średnich matematycznych zabudowy występującej na terenie analizowanym (powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, powierzchnia biologicznie czynna) oraz w nawiązaniu do parametrów istniejącej zabudowy, tj. zgodnie z wymaganiami określonymi w § 5 - § 8 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu zostały określone odrębnie dla kojców dla zwierząt, budynku chłodni oraz budynku biurowego, w granicach od wartości minimalnej do maksymalnej, przy uwzględnieniu przeznaczenia tych budynków oraz występującego na danym terenie zróżnicowania poszczególnych parametrów zabudowy. Stwierdzono także, że teren objęty planowaną inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej położonej na działce o nr ewid. 322/7, zaś projekt decyzji został uzgodniony w tym zakresie z właściwym zarządcą drogi (postanowienie Zarządu Powiatu w Zduńskiej Woli z dnia 10 czerwca 2014r., znak: DR.7012.2.59.2014). Teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ zgodnie z danymi wynikającymi z rejestru gruntów na działce o nr ewid. 303/6 znajdują się grunty orne klasy IVb, V i VI. Projekt decyzji został w tym zakresie uzgodniony z właściwym organem ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie Starosty Zduńskowolskiego z dnia 17 czerwca 2014r., znak: GK.6123.180.2014). Projekt decyzji został również przesłany do uzgodnienia do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. - Terenowy Inspektorat w S., w zakresie ochrony melioracji wodnych. Wobec niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie zostało uznane za dokonane, w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p., po upływie ww. terminu.

Kolegium stwierdziło również, iż uzbrojenie terenu zarówno w zakresie zaopatrzenia w wodę, jak i w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną zostało zagwarantowane przez właściwe jednostki w formie umów. Inwestor wskazał we wniosku o wydanie decyzji, iż ścieki będzie odprowadzał do projektowanej oczyszczalni ścieków. Na żądanie organu pierwszej instancji inwestor dodatkowo wyjaśnił, iż ścieki socjalno-bytowe oraz ścieki zwierzęce odprowadzane będą do projektowanego szamba lub oczyszczalni ścieków, przy czym odchody zwierzęce odprowadzane będą do szczelnych zbiorników, a następnie utylizowane przez specjalistyczny podmiot. Planowana ilość ścieków wynosić będzie 1 m3 na dobę. Powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że w sytuacji, gdy na terenie objętym planowaną inwestycją nie ma kanalizacji sanitarnej (tak jak w przedmiotowej sprawie), warunek zapewnienia właściwego uzbrojenia terenu w tym zakresie uważa się za spełniony poprzez wskazanie sposobu usuwania ścieków z terenu nieruchomości poprzez gromadzenie ich we własnej oczyszczalni ścieków lub szambie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stawiają wymogu określenia przewidywanej ilości ścieków oraz pojemności zbiorników na ich gromadzenie. Nie można zatem uzależniać ustalenia warunków zabudowy od spełnienia wymagań nieprzewidzianych przez przepisy prawa. Szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać budynki, w tym wymagania w zakresie odprowadzania ścieków, określają przepisy prawa budowalnego, zaś ich spełnienie stanowi przedmiot postępowania budowlanego. Zatem dopiero na etapie realizacji zamierzenia budowalnego inwestor będzie obowiązany wskazać szczegółowo rozwiązania techniczne w zakresie odprowadzania ścieków.

Zdaniem organu II instancji planowana inwestycja spełnia również warunek zgodności z odrębnymi przepisami, a w szczególności z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schroniska dla zwierząt. Wskazano, że działka objęta planowaną inwestycją ma kształt wydłużony w kierunku od północnego do południowego, a jej powierzchnia stanowi wielkość 2,1568 ha. Działka w części północnej przylega do drogi publicznej i przybiera kształt prostokąta o szerokości 12 i długości 90 m. W dalszej części w kierunku na południe działka objęta inwestycją stanowi duży obszar o szerokości około 61 m i długości od 320 do 340 m. Jak wynika z załączonej do wniosku mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, inwestor wskazał jako miejsce realizacji planowanej inwestycji południową część działki, oddaloną od najbliższych siedzib ludzkich (na działkach o nr ewid. 308/1 i 303/1) o około 250 m. Zatem planowana przez inwestora lokalizacja na działce wskazanej jako teren inwestycji nie naruszy wymagań określonych w cyt. wyżej przepisach prawa, ponieważ rozmiary terenu nowej zabudowy gwarantują zachowanie odległości wymaganej przez ww. przepisy prawa. Nadto zachowanie wymogu określonej odległości planowanej inwestycji od siedzib ludzkich zostało zagwarantowane poprzez określenie w niniejszej decyzji warunku usytuowania ogrodzonego terenu przeznaczonego pod hotel dla zwierząt wraz ze wszystkimi obiektami wchodzącymi w skład tego hotelu w odległości co najmniej 150 m od siedzib ludzkich, obiektów użyteczności publicznej, zakładów należących do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zakładów należących do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania środków żywienia zwierząt, zakładów prowadzących działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych, rzeźni, targów, spędów, ogrodów zoologicznych oraz innych miejsc gromadzenia zwierząt.

Kolegium wyjaśniło także, że przywołane na potwierdzenie prawidłowości kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Z. stanowisko powiatowej komisji urbanistyczno-architektonicznej, wyrażone na posiedzeniu w dniu 12 grudnia 2013r., nie może mieć wpływu na wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ponieważ wymieniona komisja nie jest uprawniona do wypowiadania się w przedmiocie warunków zabudowy. Rolą powiatowej komisji urbanistyczno-architektonicznej jest pełnienie funkcji doradczej w procesie tworzenia miejscowych planów zagospodarowania terenu w gminach, a nie wyrażanie stanowiska w sprawie projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożył P. P. podnosząc, że zarówno on, jak i inni mieszkańcy W., nie zgadza się na lokalizację takiej działalności, obawiając się hałasu, unoszącego się fetoru oraz o bezpieczeństwo mieszkańców. Skarżący podniósł, że w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod pojęciem "siedziba ludzka". Definicji tej nie można również znaleźć w innych aktach prawnych. Z tego powodu, przyjęto, że chodzi o wszelkie miejsca, w których przebywają ludzie. Działalność związana z prowadzeniem schroniska dla zwierząt jest działalnością, która może zakłócać korzystanie z przysługujących do sąsiednich nieruchomości praw, w tym prawa własności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, wymagane rozporządzeniem odległości dotyczą całego terenu schroniska jako całości, stanowiącej jedną inwestycję. Ponadto przepisy rozporządzenia uwzględniają specyfikę przedmiotowej inwestycji, w skład której, nie wchodzą jedynie budynki, lecz również tereny szkolenia psów, wybiegi dla psów, boksy dla psów. Z powyższego wynika, że odległość 150 m, o jakiej mowa w rozporządzeniu, powinna być ustalana od ogrodzenia inwestycji, ono bowiem ustala granice schroniska dla zwierząt.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji to, że ustaliła nieprzekraczalną linię zabudowy, podczas gdy rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagać dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje obowiązującą linię zabudowy. Ponadto decyzja nie wprowadza ograniczenia liczby, ani gatunków zwierząt mogących przebywać w schronisku nazywając przedmiot inwestycji "hotelem dla zwierząt", podczas gdy wniosek inwestora wyraźnie opiewa na 350 psów i 50 kotów. Poza tym istnieje sprzeczność w ustaleniach dotyczących odprowadzenia wód opadowych (mają być one odprowadzane na własny nieutwardzony teren) w sytuacji, gdy przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt nakazują pełne utwardzenie i ogrodzenie terenu. Zdaniem skarżącego obiekt usytuowany na morenowej wysoczyźnie wyniesionej 3-5 m w stosunku do strefy zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, ze szczelnym 2 metrowym betonowym płotem, będzie stanowił dominujący element przestrzeni zakłócającym dotychczasowy, w miarę harmonijny krajobraz rolno-osadniczy, natomiast lokalizacja schroniska, wbrew ustaleniom decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., spowoduje, iż interesy nieruchomości sąsiednich będą jednak naruszone "ponad przeciętną miarę". Nie można bowiem przyrównać odgłosów hodowanych w zamknięciu zwierząt gospodarskich w gospodarstwach rolnych do ujadającej sfory psów w terenie, gdzie z racji cech położenia obiektu, hałas ten będzie się zwielokrotniał i rozprzestrzeniał.

Skarżący dodał, że Wójt w celu uzyskania niezależnej opinii od innych urbanistów i architektów zwołał Powiatową Komisję Urbanistyczną działającą przy Starostwie Powiatowym w Z.. Komisja ta złożona jest z osób z odpowiednim wykształceniem i co najważniejsze z ogromnym doświadczeniem przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a członkowie są nie tylko teoretykami, ale przede wszystkim praktykami przy pracach związanych z przygotowywaniem studium, planów miejscowych czy właśnie decyzji lokalizacyjnych. Oprócz tego świetnie znają teren Gminy Z.. Komisja ta potwierdziła brak zasadności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w kształcie i miejscu wskazanym przez inwestora.

Na marginesie skarżący wspomniał o licznych protestach ludzi mieszkających w okolicy schronisk np., w W., C. w województwie [...], dla których ciągłe ujadanie czworonogich mieszkańców oraz fetor jest ogromnym utrudnieniem w codziennej egzystencji.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i podtrzymanie odmownej decyzji Wójta Gminy Z..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a".

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnym. Ponadto sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listą izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Z kolei przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie, chociaż jednej z powyższych przesłanek skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy.

Podstawą formalnoprawną wydania zaskarżonej decyzji był natomiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Powołany przepis ściśle koresponduje z art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Analizując ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że co do zasady Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest uprawnione, w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, do przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego. Innymi słowy, organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wtedy, gdy organ I instancji wadliwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, albo materiał ten wymaga uzupełnienia w niewielkim stopniu, jak również w sytuacji, gdy organ I instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, czego skutkiem było ich niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w znacznym stopniu, zwłaszcza w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, obliguje organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1564/10, zgodna z prawem decyzja o warunkach zabudowy powinna odpowiadać przesłankom materialnym i formalnym określonym w postanowieniach art. 60 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Celem takiej decyzji jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a ponieważ jest wydawana na obszarach bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przesądza o zgodności zamierzonej inwestycji z ogólnym tzw. państwowym porządkiem przestrzennym tj. ustawami szczególnymi i wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

We wskazanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby w toku instancji. Stałoby również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie.".

W każdym postępowaniu odwoławczym, w tym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji organ II instancji jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Natomiast sporządzenie analizy urbanistycznej, będącej dowodem o elementarnym znaczeniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, sporządzenie projektu decyzji na etapie postępowania odwoławczego oznacza prowadzenie postępowania dowodowego w znacznej, przeważającej części. To z kolei narusza zasadę dwuinstancyjności, bowiem każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że organ II instancji dokonał wadliwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 60 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że wobec kolejnej odmowy ustalenia przez Wójta Gminy Z. warunków zabudowy organ II instancji samodzielnie przeprowadził postępowanie dowodowe w całości, powierzając wykonanie analizy funkcji oraz cech i warunków zagospodarowania planowanej inwestycji oraz przygotowanie projektu decyzji wskazanemu przez siebie uprawnionemu urbaniście (pismo z dnia 23 kwietnia 2014r., k. 5 akt odwoławczych). Następnie Kolegium orzekło co do istoty sprawy, ustalając warunki zabudowy la inwestycji. Przy tym zauważyć należy, że analiza sporządzona na potrzeby organu odwoławczego nie zbyła pierwszą analizą urbanistyczną w niniejszej sprawie, dokument taki był sporządzony już w toku postępowania przed organem I instancji, ale zawierała wnioski niekorzystne dla inwestora. Organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnej oceny rozbieżności między różnej treści analizami urbanistycznymi.

Przede wszystkim jednak niezasadne było uznanie, że na etapie postępowania odwoławczego można przeprowadzić postępowanie dowodowe w tak przeważającej części, w szczególności w całości sporządzić analizę urbanistyczną, przyjąć jej wnioski odmienne od wniosków analizy sporządzonej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i nie dokonać dogłębnej oceny różnic obydwu dokumentów. Zastrzeżenia budzi też sporządzenie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy na poziomie postępowania odwoławczego. Nie usprawiedliwia stanowiska organu odwoławczego nawet okoliczność, że sprawa ustalenia warunków zabudowy była już wielokrotnie rozpatrywana przez organy obu instancji i organ I instancji notorycznie nie wypełniał zaleceń zawartych w decyzjach kasacyjnych.

Organ odwoławczy zignorował zatem treść powołanych wyżej przepisów, z których jednoznacznie wynika, że analiza urbanistyczna i ocena wniosków z niej płynących, może być dokonana wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Tymczasem przeprowadzenie tego postępowania przez organ odwoławczy z pominięciem de facto organu I instancji, świadczy o rażącym naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Wyklucza to również możliwość składania środków zaskarżenia przez strony postępowania, ograniczając im tym samym prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Nie bowiem można zapominać o tym, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95, dostępne również w CBOSA).

Podsumowując, niewątpliwie działanie organu I instancji budzi poważne zastrzeżenia, to jednak organ odwoławczy nie miał prawa podejmowania rozstrzygnięcia "za" organ I instancji. Prowadząc w przedmiotowej sprawie postępowanie dowodowe od początku Kolegium naruszyło przepisy postępowania, a w konsekwencji tego również przepisy prawa materialnego. W tej sytuacji sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, co do możliwości wydawania przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie przesłanka wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego czyni bezprzedmiotowym ustosunkowanie się do zarzutów skargi.

a.tp.