Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1668/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 11/17 w sprawie ze skargi G.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce w przedmiocie budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. (sygn. akt II SAB/Bk 11/17) oddalił skargę G.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce w przedmiocie budowy obiektu budowlanego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 14 grudnia 2009 r. G.M. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce (dalej PINB) z wnioskiem o sprawdzenie legalności posadowienia przez W.P. bramy wjazdowej na działce nr [...] w S. przy ul. [...]. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że inwestor (W.P.) dysponuje zgłoszeniem z dnia 7 grudnia 2009 r. dotyczącym budowy bramy. Do tegoż zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw. Ustalił PINB, że zrealizowana inwestycja nie narusza prawa. To ustalenie było podstawą decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą odmówiono nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej jako PWINB) decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną.

Następnie G.M. w dniu 12 grudnia 2011 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności spornej decyzji, zaś po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Skargę G.M. na tę decyzję, oddalił WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2013 r. (VII SA/Wa 1927/12). W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, NSA wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. (II OSK 231/14) uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję GINB (z dnia [...] czerwca 2012 r.) oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2012 r. Nadto, NSA uchylił decyzję PWINB z dnia [...] października 2010 r. i poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Po tym wyroku, akta postępowania administracyjnego wpłynęły do PINB w dniu 28 grudnia 2015 r. i organ ten podjął następujące czynności:

- decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., wydaną po przeprowadzeniu kontroli, uznając że sporna brama nie narusza żadnych przepisów i nie podlega przepisom prawa budowlanego – umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Odwołanie od tej decyzji zostało uwzględnione przez PWINB decyzją kasacyjną z dnia 4 kwietnia 2016 r., którą przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że należy w sprawie rozważyć możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 49b ustawy Prawo budowlane oraz zmianę przepisów, która wyeliminowała konieczność zgłoszeń budowlanych dla budowy ogrodzeń;

- postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. PINB zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni szczegółowo określonych w postanowieniu dokumentów i opracowań;

- postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 3 K.p.a. PINB zawiesił postępowanie legalizacyjne do czasu prawomocnego zakończenia toczącej się przed sądem powszechnym sprawy dotyczącej przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zaniechania naruszeń związanych z wykonaniem bramy wjazdowej pomiędzy działkami nr [...] i [...] przy ul. L. w S.. Postanowienie to jednakże zostało uchylone przez PWINB w dniu [...] lipca 2016 r., który to organ jednocześnie umorzył postępowanie w zakresie zawieszenia i wskazał, że postępowanie przed sądem powszechnym zakończyło się (wyrokiem Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie II Ca 181/16);

- decyzją z dnia [...] października 2016 r. PINB ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowej bramy wjazdowej. W wyniku złożonego odwołania, PWINB w dniu [...] listopada 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazał organ odwoławczy, że PINB powinien rozważyć zasadność wydania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postanowienia umarzającego postępowanie jedynie w kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej, zaś gdy stanie się ostateczne – zawiadomić wszystkie strony o zakończeniu postępowania legalizacyjnego;

- po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., odwołując się do oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia 16 listopada 2016 r., na podstawie art. 105 §1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej i wskazał na konieczność zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 49b ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Zauważył, że skoro do dnia orzekania postępowanie nie zakończyło się decyzją ostateczną, zastosowanie do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 i art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego, znajdują przepisy zawarte w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Oznacza to, że w prowadzonym postępowaniu nie można ustalić opłaty legalizacyjnej, gdyż obecnie budowa ogrodzeń o wysokości do 2,20 m nie wymaga zgłoszenia;

- zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2017 r. PINB poinformował strony postępowania, że w związku z niezłożeniem przez żadną z nich zażalenia na ww. postanowienie, postępowanie legalizacyjne zostało zakończone.

W piśmie z dnia 28 grudnia 2016 r. G.M. złożyła w trybie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budowy bramy wjazdowej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. PWINB po rozpoznaniu tego zażalenia odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy i wskazał, że powodem wieloletniego prowadzenia postępowania nie jest opieszałość organu pierwszej instancji, ale liczne środki zaskarżenia składane przez strony oraz czas niezbędny do ich rozpatrzenia przez organy nadzoru budowlanego oraz sądy administracyjne obydwu instancji.

G.M. w dniu 1 lutego 2017 r. złożyła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Sokółce. Przedstawiła czynności w tym postępowaniu podejmowane, począwszy od pisma z dnia 14 grudnia 2009 r. zawiadamiającego PINB o konieczności sprawdzenia legalności budowy bramy wjazdowej. Wskazała, że postępowanie trwa ponad siedem lat i nie zostało zakończone w sposób przewidziany prawem, organy działały w nim opieszale, a inwestor nie wykonywał nałożonych obowiązków (w tym przedłożenia wymaganych dokumentów, do czego został zobowiązany postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Skarżąca wskazała, że roboty budowlane samowolnie wykonane przez inwestora stanowią zagrożenie dla ludzi i mienia, zatem ich legalizacja przez wystosowanie zawiadomienia o zakończeniu postępowania rażąco narusza prawo. Wniosła o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w jego ocenie skarga została wniesiona przez osobę nieuprawnioną, bowiem skarżąca w dniu 17 stycznia 2017 r. zbyła nieruchomość położoną w S. przy ul. [...] oznaczoną w ewidencji nr [...].

W piśmie z dnia 3 marca 2017 r. I. i W.S. podali, że w dniu 17 stycznia 2017 r. nabyli od skarżącej działkę nr [...] położoną przy ul. L. w S.. Oświadczyli, że cofają skargę wniesioną przez skarżącą i wnoszą o umorzenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. oddalił skargę G.M.. Sąd uznał, że skoro postępowanie objęte wadliwym – według skarżącej – prowadzeniem sprawy przez PINB toczyło się z jej wniosku i z jej udziałem, to należało uznać, że skarżąca - mimo że w dacie wnoszenia skargi nie była już właścicielką działki nr [...] - posiada legitymację skargową w sprawie. Skarga bowiem zarzuca bezczynność i przewlekłość w sprawie zakończonej wówczas, gdy skarżącej jeszcze przysługiwały uprawnienia właścicielskie i była ona przez cały czas trwania postępowania jego stroną. Zbycie nieruchomości nastąpiło w dniu 17 stycznia 2017 r., zatem po zakończeniu postępowania, co nie przekreślało możliwości poddania ocenie sądu sposobu wcześniejszego prowadzenia postępowania przez organ. Dlatego zarzut organu co do braku legitymacji czynnej skarżącej nie mógł być przez sąd uwzględniony. Konsekwencją tego stanowiska jest także uznanie bezskuteczności cofnięcia skargi przez następców prawnych skarżącej. Zdaniem sądu I instancji, skoro nabywcy nieruchomości nie byli inicjatorami postępowania przed organem nadzoru budowlanego ani uczestnikami tego postępowania, a tylko jego uczestnicy mogli zainicjować postępowanie ze skargi na bezczynność (przewlekłość), to nie mogą przez sam fakt późniejszego nabycia nieruchomości decydować o popieraniu bądź cofnięciu skargi na bezczynność lub przewlekłość wniesionej przez podmiot, który był stroną postępowania w czasie jego prowadzenia. Obecne bowiem uprawnienia właścicielskie nie mają znaczenia dla oceny legitymacji skargowej w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jeśli postępowanie administracyjne toczyło się wcześniej i zostało zakończone przy udziale skarżącego, który dopiero później uprawnienia właścicielskie utracił na skutek zbycia nieruchomości. Późniejsze bowiem uprawnienia właścicielskie nie mają odniesienia do wcześniej prowadzonego i zakończonego postępowania przed organem administracji.

Skoro istotą postępowania sądowego w sprawie o bezczynność lub przewlekłość jest ocena terminowości i zasadności dokonania w postępowaniu administracyjnym czynności procesowych, a nie materialnoprawna kontrola prawidłowości kończącego to postępowanie rozstrzygnięcia, to uprawnionym do wniesienia skargi na bezczynność (przewlekłość) jest podmiot, który był uczestnikiem (stroną) prowadzonego przez organ administracyjny postępowania. Zbycie nieruchomości po zakończeniu postępowania nie pozbawia tego podmiotu prawa wniesienia oraz popierania skargi na bezczynność (przewlekłość) zakończonego postępowania, a następcy prawni nie wstępują automatycznie w uprawnienia danego podmiotu w postępowaniu o bezczynność lub przewlekłość. Podkreślił WSA, że w przedmiotowym postępowaniu sądowym nie ocenia się zasadności merytorycznej stanowiska organu, a bada jedynie zasadność i terminowość działań tego organu w danej sprawie. Zwrócił uwagę sąd I instancji, że dopuszczalne było jednoczesne skarżenie bezczynności i przewlekłości postępowania oraz że na gruncie tej sprawy ocenie podlega zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 K.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że wobec skierowania skargi w stosunku do PINB w Sokółce, ocenie podlegały działania tylko tego organu. Odnośnie zarzuconej bezczynności, WSA w Białymstoku podkreślił, że w dacie wnoszenia skargi (1 luty 2017 r.) postępowanie administracyjne zainicjowane przez skarżącą było już zakończone. W dniu [...] listopada 2016 r. zostało bowiem wydane postanowienie o umorzeniu postępowania w zakresie obciążenia inwestora opłatą legalizacyjną – zgodnie z zaleceniami PWINB zawartymi w decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2016 r. i w wykonaniu zaleceń organu odwoławczego – po uprawomocnieniu się tego orzeczenia, w dniu 3 stycznia 2017 r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej W.P.. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd nie jest uprawniony do badania czy sposób zakończenia postępowania jest prawidłowy i odpowiada prawu. W postępowaniu ze skargi na bezczynność istotne jest tylko to, czy wydano akt administracyjny. Jeśli przed wniesieniem skargi na bezczynność postępowanie było zakończone, to skarga taka podlega oddaleniu, bowiem organ nie pozostaje w bezczynności, a sąd nie mógłby na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązać organu do załatwienia sprawy. Wydanie decyzji, postanowienia czy też podjęcie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej faktycznie likwiduje stan bezczynności. Dlatego skarga G. M. w przedmiocie bezczynności podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi na przewlekłość. W tym wypadku sposób zakończenia sprawy nie ma znaczenia, bowiem sąd brał pod uwagę same działania organu i ich ocenę pod względem szybkości, zasadności, skuteczności i celowości. Podkreślił sąd, że ocena czy PINB w Sokółce nie działał przewlekle, odnosić się może do czynności organu podjętych od dnia 28 grudnia 2015 r. Powyższe wynika z faktu, że zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 14 grudnia 2009 r. postępowanie zakończyło się ostatecznie decyzją PWINB z dnia [...] października 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB w Sokółce z dnia [...] sierpnia 2010 r. Następnie skarżąca wszczęła postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności tamtych decyzji ([...] grudnia 2011 r.) i to postępowanie toczyło się poza skarżonym w sprawie niniejszej organem, bo przed GINB oraz obejmowało postępowanie przed sądami administracyjnymi. To na skutek postępowania nieważnościowego, PINB ponownie przeprowadził postępowanie po zwrocie i otrzymaniu akt, co miało miejsce 28 grudnia 2015 r. i od tej daty należy ocenić jego działania. WSA w Białymstoku zwrócił uwagę, że w tym czasie organ podjął następujące czynności:

- 7 stycznia 2016 r. zawiadomiono stronę o kontroli wyznaczonej na dzień 15 stycznia 2016 r.;

- 15 stycznia 2016 r. – przeprowadzono kontrolę stanu faktycznego na gruncie;

- 19 stycznia 2016 r. wystosowano zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a.;

- 23 lutego 2016 r. wydano decyzję umarzającą postępowanie w oparciu o ustalenia poczynione podczas kontroli;

- na skutek rozstrzygnięcia postępowania odwoławczego (PWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił do ponownego rozpoznania decyzję umarzającą) PINB w Sokółce otrzymał akta w dniu 7 kwietnia 2016 r.;

- realizując zalecenia organu drugiej instancji w dniu [...] kwietnia 2016 r. PINB wydał postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia szczegółowo wymienionych w postanowieniu dokumentów;

- inwestor przedłożył w dniu 15 kwietnia 2016 r. dokumenty związane z wykonaniem spornej bramy;

- na skutek zawiadomienia organu przez skarżącą o toczącym się postępowaniu przed sądem cywilnym i złożenia wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z opinii w tamtym postępowaniu wykonanej, PINB prowadził korespondencję z sądem powszechnym, a w dniu [...] czerwca 2016 r. zawiesił postępowanie administracyjne na co skarżąca złożyła zażalenie; akta przesłano do PWINB w Białymstoku i "wróciły" one do organu pierwszej instancji w dniu [...] lipca 2016 r. (po uchyleniu postanowienia) i w tym dniu inwestorka przedłożyła wyroki sądu powszechnego obydwu instancji (k. 302), co skutkowało korespondencją organu z Burmistrzem Sokółki wobec danych wynikających z wyroków a dotyczących zmian w ewidencji gruntów i zmiany numeracji działek;

- po uzyskaniu w dniu 5 września 2016 r. informacji od Burmistrza, PINB w dniu [...]września 2016 r. zawiadomił strony w trybie art. 10 K.p.a.;

- w dniu [...] października 2016 r. PINB wydał decyzję o umorzeniu postępowania (k. 336), od której ponownie skarżąca wniosła skuteczne odwołanie i akta z decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania oraz z konkretnymi zaleceniami co do sposobu załatwienia sprawy organ pierwszej instancji otrzymał w dniu 17 listopada 2016 r.;

- dnia [...] listopada 2016 r. PINB wydał postanowienie o umorzeniu postępowania w zakresie opłaty legalizacyjnej (jak nakazał organ odwoławczy);

- w dniu 3 stycznia 2017 r. wystosowano zawiadomienie o zakończeniu postępowania (zgodnie z wytycznymi PWINB).

Analizując przebieg postępowania po dniu 28 grudnia 2015 r. WSA w Białymstoku stwierdził, że mimo trwania prawie przez rok tego postępowania i wydania decyzji kasacyjnych – w sprawie nie wystąpiła przewlekłość. Przede wszystkim sprawa nie należała do prostych i bezproblemowych, była skomplikowana co wymagało należytych wyjaśnień i czynności dowodowych. W wyroku w sprawie II OSK 231/14 NSA dokonał wiążącej organy oceny przesądzając kiedy ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, a kiedy jest obiektem budowlanym. Wskazał przy tym, że różnica ta decyduje o wyborze właściwego trybu postępowania. Organ administracji miał obowiązek ustalenia charakteru spornej bramy (ogrodzenia) a dla tych ustaleń istotne było, czy brama została usytuowana na drodze (działka niezabudowana), czy była związana z funkcjonowaniem budynku poprzez usytuowanie jej na zabudowanej działce. W sytuacji, gdy na istotne okoliczności strony przedłożyły nowe dowody, w tym sama skarżąca domagała się dopuszczenia dowodu z opinii biegłego sporządzonej w postępowaniu przed sądem powszechnym, obowiązkiem organu było należyte wyjaśnienie tych okoliczności, w tym ustalenie numeru geodezyjnego działki w dacie usytuowania bramy oraz ustalenia czy była to droga, czy nieruchomość zabudowana. Wyjaśnieniu tego przy informacji o zmianach w ewidencji gruntu służyła m.in. korespondencja z urzędem Burmistrza oraz pozyskanie dowodów z postępowania sądowego. Czynności te, jakkolwiek wydłużyły postępowanie, to nie można uznać by były pozorne czy bezcelowe i by służyć miały do przedłużenia postępowania. Wykonywane czynności znajdowały uzasadnienie w stopniu skomplikowania sprawy i konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wnioskach dowodowych składanych przez strony.

Nadto sąd I instancji podzielił stanowisko wypowiadane w orzecznictwie sądowym, iż w konkretnych przypadkach za przewlekłe uważa się także sytuacje, w których organ (tu PINB w Sokółce) co prawda wydaje rozstrzygnięcia kończące postępowanie, ale są one przedmiotem decyzji kasacyjnych. Akcentowała przy tym, że chodzi tu w szczególności o przypadki, gdy powodem decyzji kasacyjnej jest niewykonywanie zaleceń organu wyższego stopnia zawartych w decyzji kasacyjnej (vide wyroki w sprawach: II SAB/Wr 12/16 z dnia 25 października 2015 r.; I OSK 3261/14 z dnia 30 kwietnia 2015 r.,). Zdaniem WSA, ocena wpływu wydania decyzji kasacyjnych musi być indywidualnie przeprowadzona w każdym przypadku. W tej sprawie aczkolwiek były wydane przez PWINB dwie decyzje kasacyjne, to nie wynikały one z bezzasadnego uporu organu pierwszej instancji (który umarzał dwukrotnie postępowanie w całości, a nie tylko wobec wymierzenia opłaty legalizacyjnej), ale ze skomplikowanego stanu sprawy, przy tym w pierwszej decyzji kasacyjnej (z dnia [...] kwietnia 2006 r., k. 228 akt adm.) stwierdzono błędne przyjęcie stanu prawnego przez PINB (na datę kontroli organu a nie na datę budowy). Po wskazaniu przez organ odwoławczy jako podstawy prawnej orzekania przepisu art. 49b ustawy – Prawo budowlane, PINB w Sokółce zastosował się do wytycznych i uruchomił procedurę na podstawie tego przepisu. Zakończył ją umorzeniem postępowania w całości (decyzja z dnia [...] października 2016 r.), która to decyzja została uchylona wobec uznania przez organ wyższego stopnia, że umorzenie powinno dotyczyć wyłącznie opłaty legalizacyjnej, nie zaś całości postępowania, a stanowiska takiego wcześniej organ odwoławczy nie wskazywał organowi pierwszoinstancyjnemu. W wykonaniu decyzji kasacyjnej PINB w Sokółce postąpił zgodnie z wytycznymi podanymi w tejże decyzji kasacyjnej i postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. umorzył postępowanie w kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zatem trzykrotne orzekanie w organie pierwszej instancji nie wiązało się z brakiem respektowania wskazań w decyzjach kasacyjnych, ale było wynikiem wadliwej praktyki, co niejako stanowi usprawiedliwienie działań skarżonego organu. Przypomniał WSA, że orzekając w zakresie bezczynności czy przewlekłości sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny wydanego aktu.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 marca 2017 r. wniosła G.M.. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenia o bezczynności i przewlekłości postępowania oraz, że miały one rażący charakter. Nadto, żądała wymierzenia grzywny PINB w Sokółce i zasądzenia sumy pieniężnej, wg uznania sądu. Domagała się też zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134 par. 1 i art. 151 p.p.s.a. – poprzez nieuwzględnienie skargi przez sąd. Te naruszenia przepisów, wg skargi kasacyjnej, to:

1) art. 3 par. 1 i par 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. i art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej i niewystarczającej kontroli w zakresie błędnego ustalenia, że postępowanie administracyjne zostało zakończone w sposób przewidziany przez przepisy, pomimo naruszenia art. 104 par. 1 kpa, a przez to błędne uznanie, że bezczynność nie miała miejsca;

2) art. 3 par 1 i par. 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 i art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej i niewystarczającej kontroli w zakresie błędnego ustalenia, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób wykluczający przewlekłość, pomimo naruszenia art. 12 par. 1, art. 35 par. 1 pkt 3 kpa, poprzez błędne uznanie, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarówno sąd I instancji jak i NSA zobowiązane są w każdym postępowaniu zbadać i ocenić legitymację skargową strony skarżącej. Okoliczność bowiem dysponowania przez stronę skarżącą (w tym skarżącą kasacyjnie), legitymacją skargową, jest jedną z przesłanek warunkujących merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny. W tej zaś sprawie (dotyczącej bezczynność i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego), skarżąca G.M. przed zainicjowaniem kontroli sądowoadministracyjnej (tj. przed wniesieniem skargi), zbyła prawo własności nieruchomości (działki nr [...] położonej przy ul. L. w S.). Ten prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości, w postępowaniu administracyjnym był źródłem interesu prawnego skarżącej, przesądzając o posiadaniu przez skarżącą statusu strony postępowania. W ocenie NSA na aprobatę zasługuje pogląd wyrażony przez sąd I instancji, a przyjmujący, iż uprawnionym do wniesienia skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) jest podmiot, który był uczestnikiem (stroną) postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej. Zbycie zaś nieruchomości, z którą związany był status strony, już po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie pozbawia tego podmiotu prawa wniesienia oraz popierania skargi na bezczynność (przewlekłość). Dla oceny legitymacji skargowej we wskazanym przypadku istotne jest bowiem to, że w ramach wymienionej kategorii skarg, sąd administracyjny bada jedynie terminowość i zasadność (efektywność) czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej. Kontrola sądowoadministracyjna jest więc ograniczona do wskazanych aspektów i nie obejmuje ocen dotyczących prawidłowości rozstrzygnięcia kończącego takie postępowanie. Ocena ta nie będzie zatem, co do zasady, kreować sytuacji prawnej innego podmiotu (nowego właściciela nieruchomości), lecz odnosić się będzie do stanów przeszłych tj. prowadzonego wcześniej postępowania administracyjnego, w zakresie obejmującym tylko zasadność, terminowość i efektywność czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej. W określonych zatem sytuacjach, dokonana przez sąd administracyjny ocena zakończonego już postępowania administracyjnego, w kontekście wystąpienia w nim stanu bezczynności (przewlekłości) w dacie, w której strona dysponowała jeszcze tytułem rzeczowym do nieruchomości, może być prawnie istotna, gdyż wiązać się może z ewentualnym dochodzeniem roszczeń odszkodowawczych. W tym też aspekcie upatrywać należy legitymacji skargowej (art. 50 par. 1 p.p.s.a.) w sprawie na bezczynność (przewlekłość), wszczynanej przez podmiot, który zbył nieruchomość po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Przyjmując zatem, że G.M. dysponuje legitymacją skargową, w tym legitymacją do wniesienia skargi kasacyjnej, NSA uznał, że wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy nie zawierał usprawiedliwionych podstaw. Podlegał zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Jako oczywiście nieusprawiedliwiony ocenić należało zarzut naruszenia art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 8 w zw. z art. 149 par. 1 oraz art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie przez sąd I instancji, iż postępowanie administracyjne zostało zakończone w sposób przewidziany przez przepisy, pomimo naruszenia art. 104 par. 1 k.p.a. i uznanie przez WSA w Białymstoku, że bezczynność nie miała miejsca. Trzeba bowiem zauważyć, że sprawa dotycząca bezczynności (przewlekłości prowadzonego postępowania) nie jest tym rodzajem postępowania (środkiem prawnym), w którym dopuszczalne jest zwalczanie merytorycznego stanowiska organów administracji wyrażonych w sprawie. Celowi temu służy tryb instancyjnej kontroli (weryfikacji) zapadłych rozstrzygnięć. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie przyjmowałaby stanowisko, że postanowienie PINB z dnia [...].11.2014 r. nie zakończyło postępowania dotyczącego opłaty legalizacyjnej, kwestionowanie tego orzeczenia mogło nastąpić w ramach zastosowania właściwego środka prawnego. Brak zaskarżenia tego postanowienia doprowadził do uzyskania przez niego przymiotu ostateczności. Postanowienie to funkcjonuje zatem w obrocie prawnym i wywiera wszelkie skutki prawne. Nie jest więc prawnie dopuszczalne jego wzruszenie w trybie skargi na bezczynność (przewlekłość) postępowania.

Nie okazał się trafny także zarzut wskazujący na błędne ustalenie przez WSA w Białymstoku, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone w sposób przewlekły. Stanowisko sądu I instancji wyrażone w powyższym zakresie zasługuje na pełną aprobatę. W szczególności zauważyć trzeba, że trafnie przyjął WSA w Białymstoku, iż miarodajną cezurą czasową dla oceny stanu przewlekłości postępowania był dzień [...] grudnia 2015 r. Jest to bowiem data zwrotu akt organowi administracji po wyroku NSA z dnia 6 października 2015 r. (II OSK 231/14). Otrzymanie przez PINB akt administracyjnych sprawy prawomocnie zakończonej pozwala bowiem temu organowi zapoznać się z wiążącą oceną prawną sprawy i umożliwia podejmowanie adekwatnych czynności. Nie może też umknąć uwadze to, że zwrot sprawy organowi I instancji był wynikiem uchylenia przez NSA zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, w ramach postępowania toczącego się na skutek wniosku o stwierdzenie ich nieważności. Po wyeliminowaniu zatem z obrotu prawnego kwestionowanych orzeczeń organów nadzoru budowlanego, sprawa (od wskazanego wyżej dnia) toczyła się na nowo. Uzasadnia to wniosek, iż efektywność czynności procesowych powinna być oceniana właśnie w ramach nowo prowadzonego postępowania. Przedstawiona zaś przez WSA ocena tej kwestii nie była wadliwa. Słusznie stwierdził sąd I instancji, że podejmowane przez organ nadzoru budowlanego czynności, w tym na wniosek skarżącej kasacyjnie, nie były pozorne czy bezcelowe, skoro zmierzały one bezpośrednio do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przestawiona przez sąd I instancji zależność czasowa czynności podejmowanych przez PINB wskazuje przy tym na ich należytą koncentrację. Tak prowadzonemu przez organ administracji postępowaniu nie można przypisać zarzutu przewlekłości.

Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.