Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1639/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA del. Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 4 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2288/11 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 11 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 11 sierpnia 2011 r., nr [...]i utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 21 czerwca 2011 r., nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz J.P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2288/11, oddalił skargę J.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 11 sierpnia 2011 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że J.P. pełni stałą służbę w Policji od dnia 1 grudnia 1995 r., zaś w dniu 21 lutego 2011 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, usytuowanego we wsi [...]na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. Do powyższego wniosku załączył kserokopię aktu notarialnego Repertorium A Nr 2501/2005 z dnia 5 sierpnia 2005 r., umowy darowizny udziału w nieruchomości, z której wynika, iż S.B. darował swojej córce M.P. cały swój udział wynoszący 1/2 części w nieruchomości rolnej i budowlanej, usytuowanej we wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], kserokopię aktu notarialnego Repertorium A Nr 8113/2006 z dnia 5 grudnia 2006 r., umowy zniesienia współwłasności, z której wynika, iż Z.B. - brat ojca M.P. i Pani M.P. oświadczyli, że znoszą współwłasność ww. nieruchomości w ten sposób, że Z.B. nabywa własność działki gruntu Nr [...]o powierzchni 2023 m2, a Pani M.P. nabywa własność działki gruntu Nr [...]o powierzchni 2015 m2, kserokopię odpisu zwykłego księgi wieczystej Nr OS10/00034103/0 z dnia 18 stycznia 2011 r., z której wynika, że Pani M.P., żona skarżącego, jest właścicielem wyżej wymienionej niezabudowanej nieruchomości, decyzję nr [...]z dnia 4 lipca 2007 r., wydaną z upoważnienia Starosty Powiatowego w Ostrołęce, zatwierdzającą projekt budowy i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [...]na działce Nr [...]oraz kserokopię dziennika budowy.

W tej sytuacji Komendant Miejski Policji w Ostrołęce decyzją z dnia 11 marca 2011 r. nr [...]przyznał skarżącemu J.P. wnioskowane świadczenie w kwocie 12.795,00 zł i niniejsza decyzja została mu doręczona w dniu 14 marca 2011 r., a z dniem 29 marca 2011 r. stała się prawomocna. Ponadto w dniu 17 marca 2011 r. decyzja wraz z wykazem należności została przesłana do Wydziału Inwestycji i Remontów Komendy Wojewódzkiej Policji zs. w Radomiu, celem dalszej realizacji.

Natomiast Komendant Wojewódzki Policji zs. w Radomiu w dniu 18 kwietnia 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia przesłanek do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji oraz postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr [...]wstrzymał jej wykonanie z uwagi na fakt, iż zachodziło prawdopodobieństwo, że wydana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Następnie Komendant Wojewódzki Policji zs. w Radomiu decyzją z dnia 21 czerwca 2011 r. nr [...]działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność opisanej już wyżej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Ostrołęce z dnia 11 marca 2011 r. nr [...]z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 88 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.)

W odwołaniu z dnia 6 lipca 2011 r. do Komendanta Głównego Policji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku przyjęcia, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Ostrołęce z dnia 11 marca 2011 r. nr [...]została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych w niej przepisów.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia 11 sierpnia 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 21 czerwca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest odstępstwem od ogólnej zasady stabilności decyzji, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wskazanie, iż decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1, zaś przesłanką taką jest m.in. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Innymi słowy mówiąc, decyzja wydana bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy dotyczy spraw z zakresu stosunków cywilnoprawnych, nieobjętych w ogóle regulacją administracyjnoprawną lub wydana została w sprawie, w której przepis prawa nie przewiduje dokonania danej czynności w formie decyzji. Natomiast rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa (interpretacji przepisów), ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Natomiast w rozpoznawanej sprawie sporna decyzja – zdaniem organu pierwszej instancji – została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 88 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i z tego też względu należało stwierdzić jej nieważność, a z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Zgodnie bowiem z art. 88 ust 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w sposób przewidziany w ustawie, w szczególności przez przydział lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 90 ustawy), bądź przyznanie prawa do pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy. Z treści niniejszego przepisu wynika, że policjant, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej może ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej, a zatem pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego jest zastępczą formą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego. W myśl tego ostatniego przepisu, według którego przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje policjantowi w sytuacji określonej tą normą na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, wyraźnie wskazuje się, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić policjantowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Chodzi więc zatem o sytuację, kiedy policjant - przy wsparciu omawianej pomocy finansowej - ma uzyskać własność lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, bądź własność domu jednorodzinnego, do którego będą mu służyły prawa rzeczowe, bądź ma uzyskać lokal w spółdzielni mieszkaniowej, do którego będzie miał spółdzielcze prawo do lokalu. Natomiast nie może funkcjonariusz uzyskać omawianej pomocy finansowej m.in. w sytuacji, gdy nie jest właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego i takie stanowisko zaprezentowano m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA13/99. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że M.P., będąca żoną skarżącego, nabyła w drodze darowizny od swojego ojca S.B. udział wynoszący 1/4 części w nieruchomości rolnej i budowlanej, usytuowanej we wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. Następnie, na podstawie umowy zniesienia współwłasności, wymieniona nabyła prawo własności do powyższej działki gruntu Nr [...]o powierzchni 2015 m2. Z kolei w myśl art. 31 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze. zm.), z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa), obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Przedmioty majątkowe nieobjęte wspólnością ustawową należą do majątku osobistego każdego z małżonków. Natomiast według art. 33 tegoż Kodeksu, do majątku osobistego każdego z małżonków należą m.in. przedmioty majątkowe nabyte przez dziedziczenie, zapis lub darowiznę, chyba że spadkodawca lub darczyńca inaczej postanowił. Odnosząc powyższe na grunt materiału zgromadzonego w sprawie, to jasno wynika, że nabyty w drodze darowizny przez żonę skarżącego grunt, stanowiący niezabudowaną działkę Nr [...]o powierzchni 2015 m2, nie jest objęty wspólnością majątkową, lecz stanowi jej osobisty majątek, zaś zgodnie z art. 48 Kodeksu cywilnego, budynek postawiony na gruncie staje się częścią składową gruntu. Ponadto w świetle zasady supeificies solo cedit, budowle trwale związane z gruntem należą do właściciela gruntu i tym samym budynek staje się własnością właściciela gruntu. Wobec powyższego, skoro darowana na rzecz żony skarżącego niezabudowana działka Nr [...], usytuowana we wsi [...], stanowi jej majątek osobisty, to wybudowany na przedmiotowej działce dom jest jej własnością i nie jest objęty małżeńską wspólnością ustawową, a zatem zainteresowany, niebędąc właścicielem, bądź wraz z żoną współwłaścicielem wybudowanego domu, nie ma do niego żadnych praw rzeczowych pomimo wspólnego finansowania budowy. Może jedynie żądać zwrotu nakładów poczynionych z majątku wspólnego, bowiem – jak wynika z dokumentacji w przedmiotowej sprawie – małżonkowie zaciągnęli kredyt na dokończenie budowy niniejszego domu, który jest spłacany z ich wspólnych środków, stanowiących majątek wspólny małżonków. W dalszej części podkreślono, że cytowane wyżej przepisy ustawy o Policji jednoznacznie interpretują przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego, bowiem jest w nich mowa o posiadaniu prawa do lokalu mieszkalnego przez policjanta w służbie stałej i o ubieganiu się o pomoc finansową, przyznawaną na tego rodzaju cel policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Reasumując, sporna decyzja przyznająca skarżącemu pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego została wydana z rażącym naruszeniem art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący j.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie w wyniku przyjęcia, że decyzja Nr [...]z dnia 11 marca 2011 r. Komendanta Miejskiego Policji w Ostrołęce w sprawie przyznania J.P. pomocy finansowej w wysokości 12.795,00 zł na uzyskanie domu jednorodzinnego została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 88 ust. 1; art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze. zm.) oraz przepisu § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjanta (Dz.U. Nr 131 poz. 1468 ze zm.) i utrzymanie w mocy decyzji Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Nr [...]z dnia 21 czerwca 2011 r., uchylającej decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ostrołęce Nr [...]z dnia 11 marca 2011 r., gdy w rzeczywistości decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Ostrołęce została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

2. art. 7; art. 16 § 1; art.77 § 1 i art. 107 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu sprawy, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Powyższe prawo funkcjonariusza Policji jest realizowane w myśl art. 90 ustawy poprzez przeznaczenie na lokale mieszkalne dla policjantów lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, bądź też zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy, na podstawie którego policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego, lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżącemu J.P. nie przydzielono na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego, lecz po złożeniu przez niego wniosku w dniu 21 lutego 2011 r. Komendant Miejski Policji w Ostrołęce decyzją z dnia 11 marca 2011 r. nr [...]przyznał mu pomoc finansową w kwocie 12795,00 zł na podstawie przepisu art. 94 ust. 1 ustawy.

Jednakże Sąd I instancji wyjaśnił, że wykładnia leksykalna art. 94 ust. 1 i zawarte w niej sformułowanie "na uzyskanie" prowadzi – w ocenie Sądu – do oczywistego wniosku, iż chodzi tu o lokal mieszkalny (w spółdzielni mieszkaniowej, stanowiący odrębną nieruchomość), dom jednorodzinny i dotyczący prawa rzeczowego policjanta, a nie członków jego rodziny. Również wykładnia systemowa powyższego przepisu ("policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale"), w zestawieniu z treścią art. 88 ust. 1 ("policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego") i art. 90 ("poprzez przeznaczenie na lokale mieszkalne dla policjantów lokali"), potwierdza powyższą ocenę o prawie uzyskania spornej pomocy finansowej jedynie dla funkcjonariusza Policji, a nie jego rodziny. Ponadto wykładnia celowościowa ustawy o Policji przemawia za tym, że ze środków Skarbu Państwa wspomaga się uzyskanie m.in. domu jednorodzinnego przez funkcjonariusza Policji, a nie przez jego małżonka.

Sąd I instancji podkreślił, iż powyższa pomoc finansowa przysługuje policjantowi na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego, lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, a w rozpoznawanej sprawie J.P., z prawnego punktu widzenia, niczego nie uzyskał. Wszak bezspornym jest i czego sam skarżący nie kwestionuje, że – co szczegółowo opisano w stanie faktycznym – dom jednorodzinny we wsi [...]na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]i na który to uzyskał sporną pomoc finansową, faktycznie został pobudowany na działce stanowiącej odrębną własność jego żony i to jej wydano pozwolenie na budowę tegoż domu, a w konsekwencji stanowi odrębną własność żony skarżącego, a nie jego, bądź ich współwłasność. Ponadto pełnomocnik skarżącego stwierdził na rozprawie przed Sądem, że skarżący nie uzyskał prawa własności do spornego domu jednorodzinnego, lecz prawo do zamieszkiwania w nim.

Zdaniem Sądu, pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, nie przysługuje skarżącemu. Tym bardziej, że według brzmienia art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi, a tym samym również pomocy fizycznej na jego uzyskanie, jeśli jego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2, tj. posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno – pensjonatowy.

Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), do wniosku (o pomoc) dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka, pozostającego z nim we wspólności majątkowej, o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności w przypadku budowy domu jednorodzinnego – aktualny wyciąg z księgi wieczystej, potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania). Zatem pomoc finansowa przysługuje tylko wówczas, kiedy dotyczy domu jednorodzinnego, będącego we wspólności majątkowej, a taka sytuacja, co już wyżej stwierdzono, nie występuję w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji dodał, iż powyższe stanowisko zgodne jest z dotychczasowym stanowiskiem judykatury i godzi się w tym miejscu przytoczyć tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1145/04 w myśl której "Policjant ma ustawowe prawo do lokalu dla siebie i członków rodziny /art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – Dz. U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./, celem zaś pomocy finansowej jest realizacja tego prawa, nie znajduje więc uzasadnienia stanowisko, aby pomoc finansowa przysługiwała w innym przypadku współwłasności nabytego lokalu niż małżeńska wspólność majątkowa – do której zresztą wprost odwołuje się par. 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów /Dz. U. nr 131 poz. 1468/ – gdyż tylko wówczas policjant uzyskuje lokal dla siebie i członków rodziny, dlatego że lokal wchodzi w skład majątku wspólnego małżonków".

Zatem, w ocenie Sądu I instancji, decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Ostrołęce z dnia 11 marca 2011 r. nr [...]została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył J.P.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 88 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r.o Policji poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przysługuje policjantowi tylko wówczas, kiedy on sam uzyska na własność lub na współwłasność w ramach małżeńskiej współwłasności dom jednorodzinny lub lokal mieszkalny, gdy w rzeczywistości z przepisów tych wynika, że pomoc mieszkaniowa przysługuje policjantowi spełniającemu określone warunki także wówczas jeśli o uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego ubiega się małżonek policjanta pozostający z nim w małżeńskiej wspólności majątkowej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...]z dnia 11 sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...]z dnia 21 czerwca 2011 r. Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., iż Sąd I instancji pominął fakt, że dom został pobudowany w trakcie trwania małżeństwa, przez obydwoje małżonków i z majątku wspólnego, oraz z zamiarem wspólnego użytkowania tzn. wspólnego posiadania, na zasadzie małżeńskiej wspólności majątkowej, celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych całej rodziny. Tak więc, o ile prawo własności przysługuje małżonce na zasadzie superficies solo cedit, to już nakłady poczynione na ten dom stanowią małżeńską współwłasność. Ponadto, zgodnie z ustalonym stanem faktycznym J.P. nabył posiadanie tego domu we współwłasności małżeńskiej. Tak więc samo posiadanie tego domu - zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny -wchodzi w skład małżeńskiej wspólności majątkowej. Brak jest zatem podstaw prawnych do ustalenia, że J.P. nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego z przyczyn wymienionych w art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji.

Skarżący dodał również, że jeśli małżonek policjanta posiada lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny, lub zbył taki dom, to policjantowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, a zatem także do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Żaden z przepisów ustawy o Policji nie stanowi, że policjant, aby uzyskać pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, musi nabyć prawo własności takiego lokalu lub domu mieszkalnego. Żaden z przepisów nie precyzuje też na czym ma polegać uzyskanie lokalu mieszkalnego. Pogląd, że przez uzyskanie lokalu mieszkalnego należy rozumieć tylko nabycie prawa własności lub spółdzielczego prawa do lokalu, jest zbyt daleko idący, nie znajdujący oparcia w przepisach ustawy o Policji.

J.P.. dodał, iż przepisy regulujące majątkową współwłasność małżeńską są zawarte w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Ustawa o Policji nie wkracza w szczegółowe uregulowania tego zagadnienia, a jedynie ogólnie stwierdza, że aby pomoc mieszkaniowa została udzielona policjantowi w przypadku ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny przez małżonka policjanta, to małżonek musi pozostawać z nim we wspólności majątkowej. Przepisy regulujące zagadnienie przydziału mieszkań policjantom lub zastępczo, udzielanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jednoznacznie stanowią, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przysługuje policjantowi, jeśli on sam lub jego małżonek pozostający z nim we wspólności majątkowej, udowodnią fakt ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego okazały się słuszne.

Na wstępie niniejszych rozważań prawnych należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a . W ocenie organów administracji publicznej, która została zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznanie J.P. pomocy finansowej na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2007r. Nr. 43, poz. 277 ze zm. ) rażąco naruszało prawo, ponieważ dom na który pomoc została udzielona stanowi własność żony policjanta.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepis ten stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z przepisu tego wynika, że policjant ma ustawowe prawo do lokalu dla siebie i członków rodziny. Uprawnienie do lokalu mieszkalnego ma charakter uprawnienia przysługującego niejako rodzinie funkcjonariusza ( por. wyrok NSA z dnia 26 października I OSK 786/10 LEX nr 745326 ).

Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest skutkiem niedopełnienia przez właściwy organ obowiązku przyznania policjantowi w służbie stałej na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego o powierzchni uwzględniającej uprawnienia funkcjonariusza w zakresie przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej z racji zajmowanego stanowiska służbowego z jednoczesnym uwzględnieniem liczby członków rodziny policjanta. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie " uzyskanie lokalu mieszkalnego, czy domu " użyte w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji traktowane jest niejednolicie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 marca 2011r. III SA/Łd 52/11 LEX nr 1098996 Sąd podkreślił, że określenia "uzyskanie lokalu mieszkalnego" nie można interpretować w oderwaniu od pojęcia "pomoc finansowa", Pomoc finansowa jest świadczeniem celowym i oznacza przyznanie określonych środków pieniężnych. Uzyskanie lokalu mieszkalnego wiąże się więc z koniecznością poniesienia określonych kosztów przez policjanta. Pomoc finansowa w rozumieniu powyższych przepisów oznacza przyznanie środków, których celem będzie częściowa rekompensata poniesionych wydatków przez policjanta. Oznacza to, że pomoc finansowa może mieć miejsce w sytuacji, gdy w wyniku własnych starań policjant ponosi wydatki związane z faktem uzyskania lokalu.

Dokonując analizy art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, należy mieć na względzie wykładnię celowościową przepisu pozwalającego traktować określenie "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" jako cel na jaki pomoc ta ma być przeznaczona. Pomoc finansowa przysługuje bowiem w celu uzyskania przez policjanta lokalu mieszkalnego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków rodziny. Okoliczność, iż funkcjonariusz Policji nabył lokal mieszkalny (własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu) na zasadzie współwłasności w udziale 1/2 odpowiadającej przysługującej mu normie zaludnienia, nie wyklucza jego uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących współwłasność nie wynika bowiem, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części wspólnej rzeczy, która odpowiada wielkości jego udziału ( por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2009r. I OSK 795/08 LEX nr 570303 ).

Pomoc finansowa na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem celowym, służyć ma zaspokojeniu potrzeb policjanta w uzyskaniu mieszkania we własnym zakresie, zatem składający taki wniosek powinien wykazać związanie tych środków z potrzebami mieszkaniowymi ( por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009r. I OSK 261/08 LEX nr 521970 ).

Wątpliwości orzecznicze dotyczą także kwestii sposobu uzyskania lokalu mieszkalnego ( domu ). Chodzi w szczególności o to czy uzyskanie, aby uzasadniało przyznanie pomocy musi być odpłatne, czy też uzyskaniem jest darowizna. I tak w wyroku z dnia 28 maja 2010r. I OSK 1616/09 LEX nr 595233 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji) jest szerokie i odnosi się także do przypadku, gdy policjant uzyskał w drodze darowizny lokal mieszkalny, który jednak z uwagi na jego powierzchnię, niezgodną z obowiązującymi normami, nie zaspokaja prawa do lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji .

Z kolei w wyroku Sądu Wojewódzkiego w Łodzi z dnia 16 marca 2011r. III SA/Łd 52/11 LEX nr 1098996 wyrażony został pogląd, że darowizna jest bezpłatnym świadczeniem na rzecz obdarowanego. Nie jest to zatem formą uzyskania lokalu mieszkalnego, z którą łączy się prawo do uzyskania pomocy finansowej przez policjanta w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy z 2007 r. o Policji.

Powołane tylko przykładowo orzecznictwo sądowe wskazuje, że wykładnia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nastręcza wątpliwości, podczas gdy od dawna ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a nie obejmuje błędnej interpretacji przepisów składających się na podstawę prawną decyzji. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji.

Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie ( por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013r. II GSK 2035/11 LEX nr 1270125, z dnia 16 stycznia 2013r. II GSK 1975/11 LEX nr 1270121).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą.

Podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie skarżący uzyskał pomoc finansową w związku z budową domu, do którego tytuł prawny posiada jego żona, podczas gdy prawo do pomocy finansowej na podstawie art. 94 ust, 1 ustawy o Policji przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi Policji w służbie stałej, a nie innym osobom, w tym małżonkowi policjanta. Ocena jednak czy decyzja o przyznaniu pomocy finansowej policjantowi w takiej sytuacji rażąco naruszała prawo powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że J.P. nie zrealizował przysługującego prawa do lokalu mieszkalnego lub domu przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Pomoc finansowa została przyznana na budowę domu, w którym w/wym. zamieszkuje wraz z rodziną. Policjant zawarł umowę kredytu w celu uzyskania środków na dokończenie budowy domu w miejscowości [...]. Z oświadczenia M.P. ( k. 34 akt ) wynika, że budowa domu odbywała się z oszczędności i dochodów J.P., gdyż w tym czasie jego żona była osobą bezrobotną. Małżonkowie P. pozostają we wspólnocie małżeńskiej.

W tym miejscu celowe wydaje się przytoczenie treści § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów ( tj. Dz.U.z 2013 r. 864 ), zgodnie z którym do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej , w szczególności :

1) zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo

2) wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo

3) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo

4) pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość.

Powołane okoliczności, przy uwzględnieniu faktu, że z chwilą wybudowania domu potrzeby mieszkaniowe J.P. i jego rodziny zostały zaspokojone, co spowodowało wygaśnięcie uprawnień przysługujących policjantowi na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, powodują że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest wadliwa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa i art. 203 pkt. 1Ppsa orzekł jak w sentencji.