Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 372/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 14 ust. 1 i 2, par. 2 ust. 1.
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: art. 64.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Po 806/14 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.S. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015r., sygn. akt III SA/Po 806/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę P. S. (zwany dalej także: Skarżący) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 14 maja 2011r. w Biurze Powiatowym ARiMR w G. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w ramach PROW 2004-2006 na rok 2011. Wraz z wnioskiem złożone zostały dwa Oświadczenia o uprawie zbóż (formularz O-1/01). We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej beneficjent zadeklarował działki ewidencyjne nr: [...] położoną w województwie w., powiat g., gmina K., nazwa obrębu K. oraz [...] położoną w województwie w., powiat g., gmina K., nazwa obrębu R. W.. Do płatności rolnośrodowiskowej Skarżący na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] zadeklarował pakiet K01c o łącznej powierzchni 8,86 ha.

W dniu 31 stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania Skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z powodu braku oświadczenia Skarżącemu o przejęciu zobowiązań rolnośrodowiskowych. Organ stwierdził, że w okresie od dnia 1 stycznia 2011 do dnia 31 maja 2011 roku jedyne dokumenty świadczące o przejęciu zobowiązań rolnośrodowiskowych zostały złożone przez Skarżącego w dniu 19 stycznia 2011r. i nie dotyczą one działki nr [...] oraz [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...], Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniem przeprowadzenia konfrontacji pomiędzy osobami składającymi wniosek o przyznanie płatności a pracownikiem organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. odmówił przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273 z późn. zm., zwanej dalej u.w.r.o.w.), § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174 poz. 1809 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 20 lipca 2004r.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.). Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie nie potwierdza złożenia dokumentów związanych z przejęciem zobowiązania przez Skarżącego, na które rozpoczął zobowiązanie rolnośrodowiskowe P. S..

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r., Dyrektor WOR ARiMR w P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98 poz. 634 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 5 ust. 2 u.w.r.o.w.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r. w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub stada zwierząt ras lokalnych na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub stada zwierząt ras lokalnych złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Do przejęcia zobowiązań i płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych niezbędne są: wniosek, zobowiązanie do kontynuacji realizacji programu, kopia umowy sprzedaży lub innej umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części. Nawet brak jednego z w/w elementów uniemożliwia skuteczne przejęcie zobowiązania. Organ II instancji stwierdził, że w wyniku analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie, nie potwierdzono złożenia dokumentów związanych z przejęciem zobowiązania przez Skarżącego od P. S. na działki nr [...] i [...]. Powyższe ustalenia pokrywają się z zeznaniami pracownika kancelarii przyjmującego w dniu 14 maja 2011r. wnioski. Organ podkreślił, że Skarżący na żadnym etapie postępowania nie udowodnił, że dokumenty dotyczące przejęcia zobowiązań zostały dostarczone do Biura Powiatowego w G.. Skarżący nie przedstawił potwierdzenia przyjęcia dokumentu, a na pierwszej stronie składanego wniosku brak jest wyszczególnienia lub adnotacji o dodatkowych dokumentach. Konkludując organ II instancji podkreślił, że 35 dniowy termin określony w § 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r. jest terminem materialno- prawnym, a jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W konsekwencji powyższego, przejęcie zobowiązania na podstawie wniosku złożonego po terminie określonym w rozporządzeniu jest nieskuteczne. W ocenie organu II instancji, przeprowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego w G. postępowania dowodowe oraz podjęte rozstrzygnięcie zostało dokonane zgodnie z zasadami "swobodnej", a nie "dowolnej" oceny dowodów, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji nie dopatrzył się również naruszenia art. 7, 8, 9, 10, art. 75-80 k.p.a. ani też naruszenia art.79 k.p.a., gdyż obecni na rozprawie w dniu 5 lutego 2013r. mieli możliwość zadawania pytań świadkom oraz wszechstronnie rozważono zebrany w sprawie materiał dowodowy. Poza tym organ I instancji dwukrotnie pisemnie informował Skarżącego o przysługującym mu prawie wglądu do akt, jak również możliwości składania wyjaśnień. Skarżący jednak z tych praw nie skorzystał.

W skardze na powyższą decyzję organu II instancji Skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając:

- błędną wykładnię § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. i w konsekwencji uznanie, że nie nastąpiło przeniesienie posiadania działek objętych wnioskiem Skarżącego;

- naruszenie art. 7, 8, 9, 75 i 77 i 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego wbrew zasadom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, wybiórczą i jednostronną ocenę zeznań M. S., D. K., M. S. i P. S.;

- naruszenie art. 79 § 2 k.p.a., poprzez niepouczenie strony o możliwości zadawania pytań oraz przesłuchanie świadków pod obecność pozostałych świadków;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji polegające na niedostatecznym ustaleniu faktów i ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa, niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015r. pełnomocnik Skarżącego zarzucił organowi, że ten uznając, że brak jest oświadczenia o przejęciu zobowiązania, winien wezwać beneficjenta, aby w zakreślonym terminie żądany przez organ dokument złożył.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. stwierdził, że organ II instancji trafnie wskazał, że Skarżący nie złożył wraz z wnioskiem oświadczenia o zobowiązaniu do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego. Złożenia takiego dokumentu nie potwierdzają rejestr przyjmowanych wniosków – KAMPANIA 2011 r., jak i rejestr wydawanych potwierdzeń przyjęcia dokumentów dla wniosków o przyznanie płatności na rok 2011, a także pracownik organu bezpośrednio przyjmujący dokumenty w dniu 14 maja 2011r. objęte rozpoznawanym wnioskiem o dopłaty. Nadto, jak słusznie wskazał organ, na pierwszej stronie wniosku nie było adnotacji o złożeniu dodatkowych dokumentów ponad te wskazane w treści wniosku.

Sąd I instancji wskazał, że w dniu 5 lutego 2013r. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której przesłuchano osoby zawnioskowane jako składające wniosek w imieniu strony – D. K. i M. S.. D. K. zeznał, że nie interesowało go jakie dokumenty były składane w maju wraz z wnioskiem o dopłaty i jedynie M. S. składał osobiście dokumenty w imieniu Skarżącego. Zdaniem Sądu, zeznanie świadka M. S. w części, w której stwierdza, że oświadczenie z innymi dokumentami miało być złożone razem i to na ostatnią chwilę, stąd nie było możliwości dopisania w treści wniosku tego dokumentu jako jego załącznika, są mało wiarygodne zważywszy na to, że w biurze Agencji były stosowne rejestry obrazujące wpływ wniosków i odnotowujące wydane potwierdzenia. Praktykę odnotowywania wpływów wniosków i odnotowywania udzielonych potwierdzeń przyjęcia dokumentów potwierdzają zeznania świadka Sz. G.- pracownika Biura.

W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego w postaci zeznań w/w osób. Z treści prowadzonych przez Agencję rejestrów wynika, że świadek M. S. w dniu 14 maja 2011r. o godz. 9 min. 26 złożył wniosek i uzyskał potwierdzenie przyjęcia dokumentów, co znajduje potwierdzenie w innych dokumentach: wniosku i dołączonych do niego dwóch oświadczeniach o uprawie zbóż oraz deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2004-2006 w roku 2011. Na tych bowiem dokumentach jest pieczątka Agencji z informacją, że dokumenty wpłynęły 14 maja 2011r. Oznacza to, że cała dokumentacja została złożona 14 maja 2011r. o godz. 9:26. Zdaniem Sądu to, że świadek P. S. zeznał, że to on przygotował oświadczenie, a Skarżący je podpisał, nie oznacza, że ostatecznie dokument ten złożono przy przedmiotowym wniosku. To, że świadek M. S. zeznał, że później dowiózł oświadczenie o przejęciu zobowiązania, również nie oznacza, że dotyczy to oświadczenia, które winno zostać dołączone do przedmiotowego wniosku. Brak jest bowiem potwierdzenia, jak na innych dokumentach składanych w tym dniu, że owo oświadczenie zostało złożone. Również na wezwanie organu Skarżący nie przedłożył potwierdzenia złożenia oświadczenia o przejęciu zobowiązania.

Sąd nie dopatrzył się podstaw do wzywania Skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku czy oświadczenia, gdyż Skarżący w ogóle nie złożył oświadczenia o zobowiązaniu się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Za nietrafne Sąd uznał zatem zarzuty skargi podnoszone na okoliczność dowolności w ocenianiu przez organ materiału dowodowego. Organ trafnie bowiem dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wyprowadził słuszne i logiczne wnioski i dokonał prawidłowej wykładni przepisów cytowanego rozporządzenia. Postępowanie administracyjne, jak i przeprowadzona rozprawa, podczas której miało miejsce przesłuchanie strony i świadków, zostało przeprowadzone prawidłowo. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niepouczenia strony o możliwości zadawania pytań przesłuchiwanym przez organ w charakterze świadków osobom, jak i że przesłuchanie świadka miało miejsce w obecności innych świadków. To Skarżący wnosił o przesłuchanie zawnioskowanych przez niego osób w charakterze świadków w odwołaniu, a z treści protokołu przesłuchania wynika, że Skarżący nie wniósł żadnych uwag do rozprawy, a jedynie zażądał przesłuchania w charakterze świadka kolejnej osoby, na obecność której podczas słuchania świadków wyraził zgodę.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w P. wniósł P. S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił:

-naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r. przez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że w terminie 35 dni wskazanym w treści przepisu dla uzyskania dopłaty rolnośrodowiskowej niezbędne jest złożenie wraz z wnioskiem oświadczenia o zobowiązaniu się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego, podczas gdy literalna wykładnia tego przepisu nie wymaga dołączenia do wniosku tego zobowiązania w terminie 35 dni i w konsekwencji

-naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 64 § 2 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy przez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie przed rozpoznaniem wniosku Skarżącego o dopłaty rolnośrodowiskowe nie było konieczne wezwanie Skarżącego do uzupełnienia braków podania poprzez złożenie zobowiązania do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania mimo tego, że podanie Skarżącego nie czyniło zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że jest następcą prawnym P. S., który będąc producentem rolnym i posiadaczem gospodarstwa rolnego w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do dnia wydania decyzji, przeniósł posiadanie swojego gospodarstwa na innego producenta - Skarżącego. P. S. wskazał, że w materialnoprawnym terminie wymaganym przepisami art. 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r. złożył wniosek do Kierownika Biura Powiatowego Agencji, do którego dołączył wszystkie dokumenty wymagane przepisem art. 14 ust. 2 w/w rozporządzenia. Nie zawarł jednak w treści wniosku zobowiązania do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że zobowiązanie to dostarczył na odrębnej karcie jako załącznik do wniosku, jednak nie posiada dowodu złożenia tego zobowiązania. Mimo to w aktach Kierownika Biura Powiatowego Agencji brak jest tego zobowiązania.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że nawet gdyby przyjąć, że wraz z wnioskiem nie złożył stosownego zobowiązania, to z treści art. 14 i tak nie wynika, że zobowiązanie do kontynuowania programu rolnośrodowiskowego musi być zawarte w treści wniosku lub dołączone do niego. Przepisy rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r. nie określają bowiem formy tego zobowiązania, nie wskazują na to, czy ma ono być zawarte w umowie, na podstawie której wnioskujący przejmuje zobowiązanie, w treści wniosku o przyznanie dopłat rolnośrodowiskowych, czy też ma stanowić odrębny dokument i czy w ogóle wymagana jest dla tego oświadczenia forma pisemna. Przepisy wskazują jedynie na to, że zobowiązanie to ma zostać dokonane w terminie 35 dni. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie uważa, że dopuszczalne są wszystkie wyżej wymienione formy tego oświadczenia. Ponadto przepisy nie wskazują także komu lub wobec kogo zobowiązanie to winno zostać złożone. Z treści tego przepisu wynika jedynie to, że w określonym terminie przejmujący gospodarstwo rolne ma złożyć wniosek i zobowiązać się do kontynuowania programu rolnośrodowiskowego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepis art. 14 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r. wyraźnie wskazuje dokumenty, które winny zostać załączone do wniosku, tj. kopię umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania. Wśród tych dokumentów nie ma oświadczenia o zobowiązaniu do kontynuowania programu rolnośrodowiskowego. Taka redakcja treści art. 14 ust. 1 w/w rozporządzenia, a w szczególności ust. 2, wskazuje jednoznacznie na to, że w zakreślonym terminie 35 dni wnioskodawca ma złożyć do organu wniosek o dopłaty, do którego ma obowiązek załączyć jedynie wskazaną w ust. 2 tego przepisu kopię umowy tam opisaną. Jednocześnie w takim samym terminie wnioskodawca ma się zobowiązać do kontynuowania programu rolnośrodowiskowego (jak wynika z tego przepisu w dowolnej formie), co skarżący kasacyjnie zrobił pisząc takie zobowiązanie i jeśli nawet go nie załączył do wniosku tak jak to twierdzi organ, to nie mogło to spowodować dla niego jakichkolwiek negatywnych skutków.

W opinii skarżącego kasacyjnie, złożony przez niego wniosek jest podaniem, o którym mowa w art. 63 k.p.a. Skoro zdaniem organów podanie to nie czyniło zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, tzn. nie zawierało zobowiązania do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego, to organ I instancji powinien był wezwać go w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków tego podania, czego jednak nie uczynił. Gdyby skarżący kasacyjnie został wezwany w stosownym trybie do uzupełnienia braków podania, mógłby braki te uzupełnić, a wówczas organ wydałby orzeczenie o innej treści. Skarżący nie mając świadomości ewentualnych braków swojego podania, bądź też będąc przekonanym o ich dostatecznym uzupełnieniu, pozostawał w przekonaniu, że jego podanie spełnia wszelkie wymagania przewidziane prawem dla jego uwzględnienia.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że zdaje sobie sprawę z tego, że twierdzi, iż wraz z wnioskiem złożył wymagane zobowiązanie, co znaczy, że twierdzi, że miał świadomość konieczności jego złożenia. Skoro jednak organy w postępowaniu administracyjnym i Sąd uznały, że nie załączył zobowiązania do wniosku i stan taki uznały za ustalony w postępowaniu punkt wyjścia dla swoich orzeczeń, to znaczy że należy stosować w niniejszej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. jak do podmiotu, który nie załączył zobowiązania nie mając świadomości takiej konieczności, gdyż trudno przyjąć, aby skarżący kasacyjnie świadomie nie załączył zobowiązania do wniosku, pozbawiając się świadomie prawa do płatności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Za bezpodstawne organ uznał twierdzenie skarżącego kasacyjnie o braku obowiązku złożenia stosownego oświadczenia na etapie postępowania administracyjnego. Przepis § 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r. nie pozostawia bowiem wątpliwości, że to osoba przejmująca jest zobowiązana złożyć w określonym terminie wniosek wraz z oświadczeniem o przejęciu zobowiązań. Organ stwierdził, że skarżący kasacyjnie na żadnym etapie postępowania nie wykazał, że ów dokument został złożony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady w takim przypadku w rozpoznani pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów procesowych, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutu dotyczących naruszenia prawa materialnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w podniesionym w skardze kasacyjnej zarzucie procesowym, skarżący nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego co do tego, że nie zostało przez niego złożone zobowiązanie do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. To zagadnienie stanowiło przedmiot sporu przed organami administracyjnymi i Sądem I instancji, ale nie zostało podniesione w skardze kasacyjnej. Przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to polega na tym, że NSA jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. A zatem niekwestionowany w ramach zarzutów kasacyjnych fakt ustalenia przez organ, że skarżący nie złożył zobowiązania do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego, nie był przedmiotem kontroli przez NSA.

Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu materialnoprawnego tj. błędnej wykładni § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r, należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Przepis § 14 ust. 1 przewiduje, że "Jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego." Z kolei z § 14 ust. 2 wynika, że "Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się kopię umowy sprzedaży lub innej umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych". W ust. 3 przewidziano, że "Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio, w przypadku gdy przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych nastąpiło po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przyjęto w rozpoznawanej sprawie, że warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części jest złożenie przez wnioskodawcę w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia do kierownika biura powiatowego Agencji wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej oraz zobowiązania się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Ustawodawca użył spójnika "i", a zatem wprowadził koniunkcję tych warunków – muszą być one spełnione łącznie. Ma rację skarżący kasacyjnie, że w ustawie nie sprecyzowano, jaka ma być forma tego zobowiązania. Nie może jednak pozostawiać wątpliwości, że to zobowiązanie musi być wyraźne. Organ nie może zatem mieć żadnych wątpliwości co do tego, że wnioskodawca wnioskuje o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach przejęcia zobowiązania swojego poprzednika prawnego. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że wymaga on przedłożenia oprócz wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, także tego zobowiązania wnioskodawcy dotyczącego kontynuacji. Stanowi ono niezbędny warunek przyznania płatności. Bez złożenia takiego zobowiązania organ nie będzie mógł przyznać płatności w trybie kontynuacji płatności poprzednika prawnego. Zasadnie też przyjęto, że wskazany w tym przepisie termin 35 dni ma charakter materialny. Dokonana przez organ i zaakceptowana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu była zatem prawidłowa. Uchybienie sformułowanemu w tym przepisie warunkowi zobowiązania się do kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego poprzedniego posiadacza gospodarstwa, uzasadniało konieczność odmowy przyznania skarżącemu kasacyjnie płatności rolnośrodowiskowej.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że treść tych przepisów jest na tyle nieprecyzyjna, że nieznająca prawa strona może mieć wątpliwości co do tego, jakie są jej obowiązki. Treść przytoczonych norm prawnych jest jasna. Nie budzą wątpliwości wynikające z nich warunki przyznawania płatności. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest zresztą niekonsekwentne, co sam skarżący kasacyjnie zauważa. Z jednej strony twierdzi on bowiem, że jako osoba nie mająca prawniczego wykształcenia, przy tak skonstruowanej normie, mógł mieć wątpliwość co do tego, że w razie przejęcia posiadania gospodarstwa rolnego i starania się o płatność rolnośrodowiskową, jest on obciążony obowiązkiem złożenia stosownego zobowiązania kontynuowania realizacji programu poprzednika i że tę wątpliwość powinno się interpretować na korzyść skarżącego. Z drugiej strony zaś twierdzi, że w osobnym dokumencie złożył takie zobowiązanie, tyle że nie dysponuje żadnym dowodem jego złożenia. Potwierdza zatem w ten sposób, że miał jednak świadomość istnienia takiego obowiązku i że treść spornego przepisu nie budziła w tym zakresie jego wątpliwości. Z akt sprawy wynika zresztą, że co do innych działek, także przejętych przez skarżącego, kilka miesięcy wcześniej złożył on w osobnym dokumencie takie zobowiązanie (oświadczenie o przejęciu zobowiązań rolnośrodowiskowych złożone przez Skarżącego w dniu 19 stycznia 2011r.), a zatem nie ma w rozpoznawanej sprawie wątpliwości to, że skarżący wiedział o ciążącym na nim obowiązku złożenia takiego zobowiązania w przypadku starania się o płatność rolnośrodowiskową dla przejętego gospodarstwa.

W konsekwencji, mając powyższe na uwadze, za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia przez organ art. 64 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie skarżącego do uzupełnienia jego wniosku o płatność rolnośrodowiskową poprzez złożenie zobowiązania do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. przewiduje, że "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania, dotyczy on bowiem braków formalnych, a nie braków materialnych podania/wniosku. W przepisie art. 64 § 2 mowa jest bowiem o innych wymaganiach formalnych ustalonych w przepisach szczególnych (por. m.in. wyrok NSA z 30 stycznia 1996 r., SA/Kr 1388/95, LEX nr 1689093; wyrok NSA w Warszawie z 12 maja 2006 r., I OSK 869/05, LEX nr 236563). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że organ administracji nie może wykorzystywać trybu określonego w tym przepisie do merytorycznej oceny przedstawionego podania oraz jego załączników (por. P. Przybysz, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2018, pkt 5 komentarz do art.64; także m.in. wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, poz. 114). Funkcją komentowanego przepisu jest bowiem stworzenie organowi możliwości przymuszenia wnioskodawcy do wskazania we wniosku tylko takich elementów, które są niezbędne do nadania mu biegu prawnego (wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2007 r., VII SAB/Wa 42/07, LEX nr 441237). Na jego podstawie usuwane mogą być te braki podania, które odnoszą się do wymagań formalnych stawianych mu w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego lub w przepisach ustaw szczególnych, jeśli ustawy te przewidują dalsze wymagania w stosunku do podań i nie regulują samodzielnie trybu uzupełnienia ich ewentualnych braków, jak i skutków ich nieuzupełnienia (por. M. Romańska w: H. Knysiak-Molczyk (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2015, komentarz do art. 64, pkt 4).

Przytoczone powyżej przepisy § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r. wprowadzają wymóg złożenia zobowiązania kontynuacyjnego jako warunek materialny przyznania płatności rolnośrodowiskowej kolejnemu posiadaczowi gospodarstwa, niezależnie od wymogu złożenia stosownego wniosku o przyznanie płatności. Nie jest zatem prawidłowy pogląd skarżącego kasacyjnie, że brak złożenia tego zobowiązania może być uznany za brak formalny wniosku o przyznanie płatności w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Ze złożonego przez skarżącego wniosku o płatność nie wynikało, że wnosi on o tę płatność jako kontynuację zobowiązania swojego poprzednika prawnego i zobowiązuje się do realizacji podjętego przez niego programu rolnośrodowiskowego do końca kresu objętego zobowiązaniem. Z treści wniosku takie zobowiązanie nie wynikało, a jego brak nie mógł być zakwalifikowany jako brak formalny tego wniosku.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t.: Dz.U. z 2013r., poz. 490), znajdującego w sprawie zastosowanie ze względu na treść § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 stycznia 2013r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika organu (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12).