Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 539/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11 f ust 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 6, art. 12 ust. 2 , art. 11g ust.3
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi H. S. i F. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta R. decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej określonej jako przebudowa ulicy [...] w R.– [...], która przewidziana została do realizacji na 29 działkach ewidencyjnych, w tym m.in. na należącej do aktualnych skarżących działce nr 1, a także działce nr 2 stanowiącej własność B. R. oraz działce nr 3 stanowiącej współwłasność pięciu osób fizycznych (I. W., G. B., J. B., B. B. oraz B. T.). Ulica [...], której przebudowy dotyczyła decyzja udzielająca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stanowi drogę gminną o nawierzchni gruntowej, pełniącą funkcję drogi dojazdowej do ulicy [...] będącą drogą powiatową pełniącą funkcję drogi zbiorczej.

Przedmiotową decyzją poza udzieleniem opisanego zezwolenia zatwierdzono także projekt budowlany oraz podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren oraz oznaczono nieruchomości lub ich części, które z dniem uzyskania przez to orzeczenie waloru ostateczności miały się stać własnością Gminy R. W tym punkcie sentencji decyzji wskazano 10 działek ewidencyjnych, w tym m.in. działkę nr 4 wydzieloną z działki skarżących nr 1, działkę 5 wydzieloną z działki nr 2 oraz działkę nr 3, która w całości miała przejść na własność Gminy R.

W podstawie prawnej tej decyzji organ I instancji powołał art. 11a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 17 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 687) – dalej zwanej specustawą drogową, art. 34 ust. 2,3 i 4 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz./ U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej zwanej k.p.a.. Z powołaniem się na art. 108 § 1 k.p.a. organ nadał swojej decyzji także rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta R. podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na złożony przez Miasto R. - zarządcę drogi publicznej, Wydział Dróg i Mostów Urzędu Miasta w R. wniosek z dnia 12 kwietnia 2012 r., który został uzupełniony o niezbędne dokumenty w dniach 19 czerwca 2013 r. oraz 26 czerwca 2013 r.

Po stwierdzeniu, że dołączona do wniosku i uzupełniona dokumentacja wskazana w art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej jest kompletna, organ działając w oparciu o przepisy k.p.a. oraz art. 11 d ust. 5 tej ustawy zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie. Na poprowadzenie odcinka drogi przez działkę nr 1 nie wyrazili zgody jej współwłaściciele F. S. oraz H. S. Także właścicielka działki nr 2 nie wyraziła zgody na zabranie jej części gruntu o powierzchni 4,0 m² pod przedmiotową drogę. W odpowiedzi na te wystąpienia pełnomocnik inwestora poinformował strony, że projektowana lokalizacja ul. [...] wynika ze szczegółowej analizy możliwości jej umiejscowienia w terenie przy minimalizacji negatywnych skutków społecznych oraz konieczności uzyskania zgodnej z obowiązującymi przepisami geometrii tej drogi. Przesunięcie tej inwestycji spowodowałoby uzyskanie przez drogę nienormatywnych parametrów. Odnosząc się do uwagi F. S. kwestionującego przeznaczenie w planie miejscowym części jego nieruchomości pod teren ulicy pełnomocnik inwestora stwierdził, że plan ten został uchwalony zgodnie z nakazaną procedurą, w której toku nie zgłaszał on żadnych uwag do takiej lokalizacji drogi. Organ wyjaśnił też, że stosownie do art. 11i specustawy drogowej w sprawach o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prezydent Miasta R. stwierdził następnie, że w jego decyzji zawarł wszystkie niezbędne rozstrzygnięcia wskazane w art. 11 ust. 1 specustawy drogowej, a to:

- określił powiazanie przedmiotowej drogi z innymi drogami,

- określił linie rozgraniczające teren inwestycji,

- warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska , ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa,

- wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich ,

- zatwierdził podział nieruchomości , o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy,

- oznaczył nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością zarządcy drogi tj. Miasta R.,

- zatwierdził projekt budowlany oraz

- zamieścił inne ustalenia.

Nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej organ uzasadnił wskazanym przez wnioskodawcę złym stanem technicznym nawierzchni drogi i związaną z tym koniecznością jej przebudowy z uwagi na ważny interes społeczny i gospodarczy. W związku z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odstąpił także od określenia wskazanego w art. 16 ust. 2 ustawy terminu wydania nieruchomości.

Do decyzji dołączone zostały dwa złączniki. W załączniku nr 1 zamieszczono dokumentację geodezyjną związaną z podziałem nieruchomości, a w załączniku nr 2 zawarto projekt budowlano-wykonawczy.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli odrębnymi pismami: B. R., F. S. oraz H. S. – zastępowany przez adwokata R. R. B. R. w swoim odwołaniu podała, że w dalszym ciągu sprzeciwia się wydanej decyzji zezwalającej na realizację przebudowy ul. [...] oraz nie wraża zgody na "przywłaszczenie" 4 m² jej działki.

F. S. we wniesionym odwołaniu także nie wyraził zgody na zajęcie z kolei części działki nr 1 stwierdzając, że z całym powodzeniem przedmiotową drogę można było poprowadzić przez stanowiące własność gminy działki nr 6 i 7. Odcięcie od działki nr 1 pasa gruntu o szerokości 3,5 m spowoduje zwężenie części powierzchni tej działki do 16,5 -17 m i przekonaniu wnoszącego odwołalnie zdyskwalifikuje ją jako działkę budowlaną. F. S. stwierdził też, że wskazany przez niego odcinek drogi służy jako dojazd tylko do posesji, której jest współwłaścicielem i na której usytuowany jest budynek nr 17. Istniejący dojazd do tej posesji o szerokości 2,7 m można by poszerzyć przez wyburzenie części budynku mieszkalnego, a nie poszerzenie drogi do 7 m. W jego ocenie realizacja inwestycji kolidować będzie także z przebiegiem kanalizacji ogólnospławnej biegnącym z posesji nr 17.

H. S. zwrócił z kolei uwagę, że decyzja pozbawiająca go prawa własności wydana została z powołaniem się na interes publiczny tymczasem projektowany dojazd w kwestionowanym przez niego zakresie dotyczy wyłącznie jego nieruchomości, a istniejąca droga jest wystraczająco szeroka. Nie sprzeciwia się on samej inwestycji lecz nie zgadza się z tym, aby dojazd do jego domu był poprowadzony przez jego nieruchomość. H. S. zakwestionował także stanowisko pełnomocnika inwestora, które w jego przekonaniu nie wyjaśnia dlaczego przedmiotowa droga ma zostać poprowadzona w projektowany sposób . Nie podzielił także argumentacji organu dotyczącej ustaleń planu miejscowego odnoszących się do przebiegu projektowanej drogi i podzielił w tej mierze stanowisko organu dotyczące treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej. H. S. wniósł także o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji.

Zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art.11 g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej Wojewoda [...] dodał do zaskarżonej decyzji pkt 9, w którym określił w oparciu o art. 16 ust. 2 specustawy drogowej termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Dodał jednocześnie, że z uwagi na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności decyzja ta zgodnie z art. 17 ust. 3 specustawy drogowej zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Jednocześnie Wojewoda [...] uchylił załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej decyzji w zakresie nieruchomości oznaczonej nr 3 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie organowi I instancji oraz utrzymał w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję w mocy i odmówił wstrzymania jej wykonania.

Uzasadniając tę decyzję Wojewoda podał, że w trakcie postępowania odwoławczego ponownie zanalizował wniosek inwestora, całość dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a także treść zaskarżonej decyzji. W wyniku tego ustalił, że do wniosku inwestora dołączono opinie właściwych organów, uzgodnienia branżowe, projekt budowlany wraz z oświadczeniami projektantów oraz uczyniono zadość pozostałym wymaganiom wynikającym z art. 11d specustawy drogowej. Inwestor w sposób czytelny wskazał także nieruchomości objęte inwestycją, nieruchomości podlegające podziałowi oraz przechodzące na własność gminy R. Badając treść zaskarżonej decyzji pod katem zgodności z dyspozycjami art. 107 § 1 k.p.a. oraz 11 f ust. 1 specustawy drogowej Wojewoda [...] stwierdził, że zawiera ona wszystkie niezbędne składniki aczkolwiek zawarto w niej błędne pouczenie dotyczące terminu w jakim można wnieść odwołanie oraz sposobu jego obliczania. W pouczeniu do decyzji wskazano, że odwołalnie można wnieść w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, a w zawiadomieniu, że można zapoznać się z treści decyzji w ciągu 14 dni, po których upływie biegnie 14 dniowy termin do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie dopatrzył się jednak negatywnych skutków dla stron spowodowanych tym błędnym ich pouczeniem.

Kontrolując zaskarżoną decyzję organ II instancji dostrzegł natomiast wymagającą usunięcia niezgodność występującą między załącznikiem graficznym nr 1 do tej decyzji, a treścią zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia w odniesieniu do działki nr 3. Z treści decyzji Prezydenta R. wynikało bowiem, że działka ta stanowiąca własność osób fizycznych przechodzi w całości na własność Gminy R., a w załączniku graficznym linia rozgraniczająca teren inwestycji została poprowadzona nie po jej granicy lecz przez tę nieruchomość. Pełnomocnik wnioskodawcy odpowiadając na wezwanie organu odwoławczego dotyczące wyjaśnienia tej kwestii podał w piśmie z 11 lutego 2014 r., że zastosowano takie rozwiązanie bowiem pozostała po podziale przedmiotowej nieruchomości część działki nr 3 stałaby się dla właścicieli "funkcjonalnie nieużytkowa". Wojewoda uznał jednak za konieczne uchylenie załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej decyzji w zakresie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3 i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nakazując objęcie liniami rozgraniczającymi teren inwestycji całą przedmiotową nieruchomość a nie tylko jej fragment. Uzasadniając to kasacyjne rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest spójna z załącznikiem graficznym, a skorygowanie w tym zakresie załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie dotkniętym wadą. Zauważył także, że stosownie do przepisu art. 11g ust. 3 specustawy drogowej nie był władny uchylić w całości decyzji organu I instancji z uwagi na to, że wadą dotknięta była tylko jej część dotycząca jednego odcinka drogi.

Mając na uwadze treść wniesionych odwołań Wojewoda zwrócił się także do organu I instancji o ustosunkowanie się do podniesionych w nich zarzutów i rozważenie ewentualnej możliwości zmiany przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie lokalizacji inwestycji. W odpowiedzi został poinformowany o braku możliwości skorygowania przebiegu projektowanej drogi, bowiem jej przebieg został dobrany optymalnie z uwzględnieniem jej lokalizacji, parametrów technicznych i skomunikowania nieruchomości przyległych. W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że nie miał możliwości uwzględnienia słusznego interesu wnoszących odwołanie, bowiem nie posiadał ku temu środków ani uprawnień, a ponadto na przeszkodzie załatwienia sprawy zgodnie z żądaniami strony stał interes społeczny w postaci nie tylko poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, ale także jeden z celów realizowanych przez specustawę drogową, a to maksymalne skrócenie, uproszczenie i przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Podał też, że w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, iż organ zezwalający na realizację inwestycji drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji czy też zmiany jej przebiegu. Pozaprawny charakter miałaby też ocena racjonalności czy słuszności przedstawionych przez inwestora rozwiązań.

W odniesieniu do działek podlegających podziałowi i częściowo przechodzących na własność gminy R. organ wskazał, że właściciele nieruchomości kwestionujący takie rozstrzygnięcia mogą zgodnie z art. 13 ust. 3 specustawy drogowej zwrócić się do organu I instancji o wykup pozostawionych im części działek, które nie zostały objęte inwestycją, a nie nadają się do prawidłowego wykorzystania.

Wojewoda zajął stanowisko także w przedmiocie nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności stwierdzając, że nadanie tego rygoru było zgodne z przepisem art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. W jego przekonaniu rozważając kwestię wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze wskazany we wniosku inwestora interes społeczny i gospodarczy przemawiający za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi. W konsekwencji w ocenie organu II instancji brak było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Z urzędu Wojewoda stwierdził, że analizując zaskarżoną decyzję pod kątem warunków określonych w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej należało uznać za konieczne jej uzupełnienie poprzez określenie terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie zwalniało bowiem organu od zamieszczenia w niej tego rozstrzygnięcia, gdyż wskazanie terminu, o jakim mowa w art. 16 ust. 2 ustawy jest obligatoryjne. Organ odwoławczy dodał też, że uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności skutkuje ustaniem nadanego jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W przypadku zatem, gdy zarządca drogi nie obejmie w posiadanie wszystkich nieruchomości przed dniem, w którym decyzja uzyskała walor ostateczności zastosowanie winien znaleźć określony w tej decyzji termin wydania nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody wnieśli H. S. oraz F. S., zastępowani przez adwokata R. R., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze podniesione zostały zarzuty wydania zaskarżonej decyzji:

- z naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji ( pozbawienie skarżących własności) w stosunku do jej wagi i celu;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący motywów jej podjęcia w danym stanie faktycznym i zasadności niepodjęcia innej decyzji, co uniemożliwia skarżącym polemikę z zasadnością rozstrzygnięcia;

- art. 17 specustawy drogowej poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazywał na istnienie przesłanek do jego nadania w postaci uzasadnionego interesu społecznego i gospodarczego.

W uzasadnieniu skargi wskazano na niewątpliwą różnicę zachodzącą między przedmiotem zaskarżonej decyzji, a decyzjami zezwalającymi na realizację autostrad czy dróg krajowych. Rozwijając zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. skarżący zwrócili uwagę, że przebudowę ulicy [...] można był z całą pewnością przeprowadzić przez nieruchomość stanowiącą własność gminy, co pozwoliłoby uniknąć ich wywłaszczenia, a przede wszystkim pozostawałoby w zgodzie z zasadą proporcjonalności wagi i celu samej inwestycji. Jest to o tyle istotne bowiem chronione konstytucyjnie prawo własności może być naruszone w szczególnie uzasadnionych wypadkach kiedy nie da się osiągnąć w inny sposób oczekiwanego celu. Powołując się na pogląd zawarty w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. , IV SA/Wa 1128/09, skarżący stwierdzili, że nie sposób założyć ścisłego związania organu wnioskiem inwestora powodującego, że nie może on dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej, nadmiernej ingerencji w prawo własności obywateli. Tym samym nie można zaakceptować braku uzasadnienia celowości wydania zaskarżonej decyzji w określonym kształcie w sytuacji, gdy strona składała w toku postępowania zastrzeżenia dotyczące możliwości poprowadzenia drogi przez nieruchomość komunalną. Zdaniem skarżących podkreślenia wymaga, że projektowany odcinek drogi dotyczy też wyłącznie dojazdu do ich nieruchomości, a zatem "cel społeczny" oznaczał w tym przypadku poszerzenie drogi dojazdowej do domu skarżących.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. skarżący wskazali na brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego organ podjął taką a nie inną decyzję. W uzasadnieniu tym Wojewoda prawidłowo wskazuje bowiem szereg wymogów formalnych, jakie winny zostać spełnione przez inwestora czy Gminę R. natomiast nie odniósł się w sposób wyczerpujący do meritum wniesionego odwołania.

W przekonaniu skarżących nie można zgodzić się także ze stanowiskiem organu, że w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ jest zwolniony od badania czy rzeczywiście wykazane zostały przesłanki do jego nadania. W niniejszej sprawie nie sposób zaś odnieść wrażenia, że organ nadał ten rygor z uwagi jedynie na zgłoszenie takiego wniosku przez inwestora. Orzeczenie takie było tymczasem pochopne bowiem od wydania decyzji przez Prezydenta Miasta R. do dnia uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności nie zostały podjęte przez inwestora żadne działania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Sąd stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz.270 z późn. zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) nie był jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, a dostrzeżone naruszenia prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy uwzględnił z urzędu.

Przystępując do analizy zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności stwierdzić przyjdzie, że skład orzekający podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o braku podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej. Z brzmienia art. 11a specustawy drogowej wynika bowiem, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta, a zatem w miastach na prawach powiatu w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych decyzję taką wydaje prezydent miasta mimo, że stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( j.t. Dz. U. z 2013 r. , poz. 260 z późn. zm.) jest on w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W oparciu o te regulacje stwierdzić trzeba, że ustawodawca przewidział takie sytuacje, w których ten sam organ będzie wnioskował o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a następnie prowadził to postępowanie i wydawał decyzję (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10).

Rozważania dotyczące uzasadnienia potrzeby uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji w pierwszym rzędzie rozpocząć należy od analizy przepisu art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, w którym ustawodawca wskazał niezbędne elementy jakie powinny zostać zawarte w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej ( dalej zwanej w skrócie ZRID). W szczególności decyzja taka powinna zawierać:

1) wymagania dotyczące powiazania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości ;

6) oznaczenia nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które staja się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu budowlanego;

8) w razie potrzeby także inne ustalenia.

Rozważając treść powołanego przepisu nie można mieć też wątpliwości, że wskazane w nim obligatoryjne elementy decyzji ZRID powinny być ze sobą zgodne. W szczególności określone w decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji (art.11 f ust. 1 pkt 1) powinny pozostawać w zgodzie z zatwierdzonym nią podziałem nieruchomości (art.11 f ust. 1 pkt 5), bowiem stosownie do art. 12 ust. 2 specustawy drogowej linie te stanowią linie podziału wskazanych w tej decyzji nieruchomości. Wydzielone w opisanym trybie działki powinny z kolei uzyskać nowe oznaczenia według katastru nieruchomości (nowe numery ewidencyjne), a te z nich które nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego powinny zostać wskazane jako przechodzące na własność jednego z tych podmiotów ( art. 11 f ust. 1 pkt 6).

W swojej decyzji Wojewoda [...] trafnie wskazał na niezgodność między wskazanymi wyżej rozstrzygnięciami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta R. w odniesieniu do działki nr 3. W szczególności organ odwoławczy zauważył, że jedna z linii rozgraniczających teren inwestycji, które określono w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji została poprowadzona przez tę nieruchomość a nie wzdłuż jej granicy. W tej sytuacji oczywistym jest, że stosownie do zatwierdzonego tą decyzją podziału nieruchomości wyznaczonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji przedmiotowa działka powinna ulec podziałowi na dwie działki ewidencyjne, a wydzielone nowe działki powinny uzyskać nowe numery ewidencyjne. Tymczasem organ I w punkcie 2) swojej decyzji mimo wskazania, że linie rozgraniczające teren inwestycji stanowiły m.in. linię podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3, nie zmienił jednak w dalszych punktach swojej decyzji oznaczenia tej działki. W punkcie 6) tej decyzji wymienił on bowiem działkę nr 3 wskazując, że w całości przeszła ona na własność Gminy R. Dodać należy, że z akt sprawy w tym z wyjaśnień uzyskanych przez Wojewodę od pełnomocnika inwestora wynika, że działka nr 3 jest niewielka ma bowiem powierzchnię zaledwie 79 m², a zatem uprawnione było stwierdzenie, że część pozostała po podziale tej działki nie nadawała się do prawidłowego wykorzystania. W opisanej sytuacji w grę wchodziłoby jednak zastosowanie art. 13 ust. 2 specustawy drogowej, zgodnie z którym właściwy zarządca drogi byłby zobowiązany do nabycia, na wniosek właściciela (w omawianym przypadku 5 współwłaścicieli) w imieniu Gminy R. tej części nieruchomości.

Dostrzegając te nieprawidłowość organ odwoławczy uznał, że wystarczającym zabiegiem pozwalającym na jej usunięcie stanowić może zmiana załącznika graficznego nr 1 do decyzji polegająca na poprowadzeniu linii rozgraniczających teren inwestycji po granicach działki nr 3 co w konsekwencji doprowadziłoby do zgodności pkt 6) decyzji z jej załącznikiem nr 1. W związku z tym organ ten powołując się normę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a. uchylił załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do nieruchomości oznaczonej nr 3 i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Abstrahując w tym miejscu od zasadności takiego rozstrzygnięcia zauważyć trzeba, że stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis zezwala zatem na wydanie tego rodzaju decyzji kasatoryjnej w sytuacji spełnienia dwóch przestanek, a to wydania orzeczenia organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać też trzeba, że co do zasady w trybie tego przepisu organ II instancji uchylić może zaskarżoną decyzję jedynie w całości. Dostrzec jednakowoż należy, że stosownie do art. 11c specustawy drogowej w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Stosownie zaś do art. 11g ust. 3 powołanej ustawy w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Tym samym uznać należy, że organ odwoławczy uprawniony był do uchylenia jedynie części zaskarżonej decyzji i przekazania w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie składu orzekającego wskazane wyżej przepisy k.p.a. i specustawy drogowej regulujące postępowanie w przedmiotowej sprawie uprawniały także organ odwoławczy do uzupełnienia zaskarżonej decyzji poprzez dodanie do niej pkt 9, w którym określono termin wydania nieruchomości wskazany w art. 16 ust. 1 specustawy drogowej. Sąd podzielił też stanowisko Wojewody, że nadanie przez organ I instancji w oparciu o art. 17 ust. 1 specustawy drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nie zwalniało tego organu od określenia terminu odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. W kontrolowanym postępowaniu zbędne jednakowoż było określenie terminu opróżnienia lokali i innych pomieszczeń bowiem w liniach rozgraniczających inwestycji nie znalazły się żadne obiekty budowlane.

Zapadła w postępowaniu odwoławczym decyzja Wojewody [...] zmieniająca w opisanym zakresie decyzję Prezydenta Miasta R., jak i uchylająca załącznik graficzny tej decyzji w części dotyczącej działki nr 3 i przekazująca w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a także utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części nie mogła się jednak ostać z co najmniej z dwóch powodów.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że poprzestanie na uchyleniu części załącznika graficznego nr 1 do decyzji organu I instancji, a pozostawienie w mocy pozostałej części tej decyzji nie usunęło wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięć zawartych w jej treści. Nakazana decyzją organu odwoławczego zmiana części załącznika graficznego nr 1 poprzez objęcie całej działki liniami rozgraniczającymi teren inwestycji nr 3 spowoduje co prawda zgodność tego załącznika z punktem 6 decyzji ZRID wskazującym na przejście w całości tej działki na rzecz Gminy R., jednakowoż w związku z tym znajdą się w niej nieprawidłowe rozstrzygnięcia w odniesieniu do tej działki zawarte w punkcie 2 i punkcie 5 tej decyzji. Utrzymana w mocy w pozostałym zakresie decyzja organu stwierdza bowiem, że działka nr 3 uległa podziałowi mimo, iż w wyniku zmiany jej załącznika do podziału takiego nie dojdzie.

Po drugie wskazać trzeba, że część kasatoryjna zaskarżonej decyzji nakazująca zmianę przebiegu projektowanej drogi w stosunku do treści wniosku złożonego przez inwestora powoduje, iż uzasadnienie decyzji Wojewody [...] uznać należy za wewnętrznie sprzeczne. Organ ten nakazuje bowiem Prezydentowi Miasta R. skorygowanie linii rozgraniczających teren inwestycji, a odnosząc się do żądania podmiotów wnoszących odwołalnie prawidłowo skądinąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej są związane wnioskiem inwestora i nie mogą wyznaczać czy korygować trasy tej inwestycji, bowiem to inwestor samodzielnie wybiera najbardziej korzystne dla niego rozwiązania lokalizacyjne. Zasadny okazał się zatem, aczkolwiek w innym kontekście, podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 107 § 3 k.p.a. z tym zastrzeżeniem, że przepis ten miał zastosowanie w sprawie w zw. z art. 140 k.p.a.

W konsekwencji wskazać przyjdzie, że Wojewoda [...] kierując się potrzebą usunięcia wewnętrznych sprzeczności w decyzji organu I instancji winien był w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 g ust. 3 specustawy drogowej uchylić pkt 6 zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do działki nr 3 oraz nakazać organowi I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy uzupełnienie wchodzącej w skład załącznika nr 1 dokumentacji geodezyjnej związanej z podziałem nieruchomości poprzez dodanie do wykazu zmian gruntowych informacji o podziale działki nr 3 oraz nakazać uzupełnienie w tym zakresie części graficznej tego załącznika. Dodać trzeba, że pozostała zaś po podziale wydzielona część tej działki znajdującą się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji mogła zostać nabyta przez Gminę R. dopiero w oparciu o wniosek złożony przez współwłaścicieli tej działki.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i przekroczenia zasady proporcjonalności wskazać przyjdzie, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. W szczególności, jak już stwierdzono wyżej organ odwoławczy związany był wnioskiem inwestora , a zatem nie był uprawniony do wprowadzania do tego wniosku zmian dotyczących przebiegu projektowanej przebudowy drogi. W tym zakresie decyzja organu odwoławczego miała zatem charakter związany co uniemożliwiało Wojewodzie wprowadzenie żądanej przez skarżących zmiany tej decyzji uwzgledniającej ich interes. Za chybiony Sąd uznał też zarzut przekroczenia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżących prawa własności do części ich nieruchomości. Realizacja systemu dróg publicznych służąca poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu pozostaje bowiem niewątpliwie w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażającą się zakazem nadmiernej ingerencji w sferę chronionych praw i wolności. Dodać też należy, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że własność i inne prawa majątkowe (...) podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a zatem brak jest podstaw do głoszenia w oparciu o przepisy Konstytucji twierdzeń o prymacie własności prywatnej nad prawem własności przysługującym podmiotom publicznym. Stwierdzić zatem przyjdzie, że poprawa dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej poprzez przebudowę nawierzchni ul. [...] oraz poszerzenie tej drogi kosztem części należącej do nich nieruchomości oznaczonej nr 1 (o pow. 1914 m²), a w konsekwencji związane z tym przejście na własność gminy działki nr 4 (o pow. 109 m ²) nie naruszyło zasady proporcjonalności oraz słusznego interesu wnoszących skargę. Okoliczność zaś, że przebudowywana droga na wskazywanym przez skarżących odcinku prowadzi tylko do ich nieruchomości nie tylko nie pozwala na kwestionowanie tego stanowiska, a wręcz dostarcza argumentów przemawiających za jego akceptacją. Dodać nadto trzeba, że w związku z pozbawieniem skarżących prawa własności części ich nieruchomości przysługiwać im będzie od Gminy R. należne z tego tytułu odszkodowanie przyznawane w drodze decyzji wydanej w trybie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej.

W przekonaniu składu orzekającego brak było także podstaw do kwestionowania legalności nałożonego przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności wydanej przez niego decyzji ZRID. Nadanie tego rygoru było bowiem zgodne z celami przyświecającymi ustawodawcy w trakcie prac nad specustawą drogową, jakimi było maksymalne skrócenie, uproszczenie i przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych.

Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz dwie opłaty skarbowe od udzielonego pełnomocnictwa Sąd rozstrzygał natomiast w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] zastosuje się do wskazań zawartych w wyroku.