Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 31/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 134, 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 36 par. 1-4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

8 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Otwocka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 388/14 w sprawie ze skargi Z. A., A. B.i Z.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza na rzecz Prezydenta Miasta Otwocka od Z. A., A. B. i Z. M., solidarnie, kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 388/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.A., A. B. i Z. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Z. A., A. B. i Z. M. solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego; 4. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Z.A., kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd wskazał, że wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.) Starosta Otwocki (dalej Starosta) ustalił odszkodowanie w "wysokości 134.997,50 zł" [winno być "łącznej wysokości 269.995,00 zł i przyznać: 1. w wysokości 134.997,50 zł na rzecz Z. M., współwłaścicielki 4/8 części nieruchomości; 2. w wysokości 101.248, 12 zł na rzecz Z.A., współwłaścicielki 3/8 części nieruchomości; 3. w wysokości 33.749 zł na rzecz A. B., współwłaścicielki 1/8 części nieruchomości"; k. 233-230 akt Starosty] za grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 854 m2 uregulowany w księdze wieczystej KW [...], zajęty pod drogę publiczną (gminną) – ul. Z. i nr [...] o powierzchni 740 m2 uregulowany w księdze wieczystej KW [...], zajęty pod drogę publiczną (gminną) – ul. [...] w Otwocku, zobowiązując Gminę-Miasto Otwock do zapłaty ["odszkodowania łącznej wysokości 269.995,00 zł’] na rzecz Z. A., A. B. i Z. M. (dalej skarżące), w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Właścicielem przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się Gmina-Miasto Otwock, co wynika z ostatecznych decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] i [...] , znak [...].

Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie dwu operatów szacunkowych sporządzonych dnia 13 grudnia 2012 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. O., wyłonionego w drodze postępowania o zamówienia publiczne.

Wartość rynkową przedmiotowych nieruchomości określono w podejściu porównawczym i przyjęciu faktycznego sposobu jej użytkowania. Warunki zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do wycenianych nieruchomości, określał w 1998 r. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Otwocka (dalej Plan). Owe działki gruntu znajdowały się na terenach oznaczonych symbolem [...] - park leśny sanatoryjny, zieleń publiczna o charakterze leśnym w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru zabudowanego obiektami służby zdrowia i opieki społecznej. W Planie określono te położenie jako lokalizację w obrębie tzw. "strefy sanatoryjnej".

Dnia 4 stycznia 2013 r. Starosta wezwał strony postępowania do zapoznania się z operatami szacunkowymi, aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów.

Prezydent Miasta Otwocka (dalej prezydent) [pismem z 8 lutego 2013 r.; k. 175 akt Starosty] zgłosił zastrzeżenia do sporządzon[ych] operat[ów], kwestionując nieuwzględnienie w wycenie przez biegłego transakcji nieruchomościami drogowymi. Rzeczoznawca szczegółowo uzasadnił swe stanowisko, uzupełnił opinię, nie zmieniając stanowiska w sprawie wyceny.

Starosta przeprowadził w siedzibie Starostwa dnia 13 marca 2013 r. rozprawę z udziałem rzeczoznawcy majątkowego w charakterze biegłego. Prezydent nie był obecny, nadesłał w dniu rozprawy pismo, w którym podtrzymał zastrzeżenia do operatu szacunkowego, odnośnie wysokości odszkodowania. W protokole pouczono strony o przysługującym prawie, wynikającym z art. 157 ust. 1 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn], w przedmiocie zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Protokół przesłano nieobecnym stronom. Prezydent nie przestawił alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego dotyczącej przedmiotowych działek gruntu, a jedynie operat szacunkowy sporządzony na potrzeby innego postępowania, określający wartość rynkową innych nieruchomości niż przedmiotowe i wniósł o dopuszczenie tego dowodu w ramach kontrwyceny. Starosta nie dopuścił tego dowodu.

Prezydent Miasta Otwocka złożył odwołanie od tej decyzji.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] , znak [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa) i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Otwocka od decyzji z [...] maja 2013 r. nr [...] Starosty Otwockiego orzekającej o ustaleniu odszkodowania za grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 854 m2 uregulowany w księdze wieczystej KW [...], zajęty pod drogę publiczną (gminną) – ul. [...] i nr [...] o powierzchni 740 m2 uregulowany w księdze wieczystej KW [...], zajęty pod drogę publiczną (gminną) – ul. [...] w Otwocku, uchylił decyzję z [...] maja 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującym prawem. Kwestia sporna w przedmiotowej sprawie sprowadza się głównie do prawidłowości ustalenia, przez orzekający w sprawie organ I instancji, wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności powołanych wyżej nieruchomości. Organ II instancji wskazał, że określenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn).

Powołując § 36 zmienionego rozporządzenia, Wojewoda wyjaśnił sposób ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone. Odnosząc się do art. 151 ust. 1 ugn wskazał, co stanowi wartość rynkową nieruchomości, a zwracając uwagę na art. 134 ust. 2 ugn podał cechy nieruchomości, które uwzględnia się przy określaniu jej wartości rynkowej.

Wojewoda odniósł się do przedmiotow[ych] operat[ów] majątkow[wych] sporządzon[ych] w sprawie uznając, że wycena dokonana przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego nie s[ą] wiarygodn[e] i nie mo[gą] stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji. Mimo, że zgodnie z art. 154 ugn, wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalnia to jednak organu od kontroli operatu w zakresie jego zgodności z przepisami regulującymi kwestię odszkodowania i wyceny. Nie oznacza, że rzeczoznawca może działać w sposób dowolny. Wybór podejścia i techniki szacowania winien on uzasadnić, a organ winien sprawdzić, czy operat odpowiada obowiązującym przepisom (wyrok NSA z 8.11.2001 r., I SA 833/00, Lex 81735; wyrok WSA z 8.11.2005 r. I SA/Wa 1759/05, Lex 199025).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Mazowieckiego wniosły Z. A., A. B. i Z. M.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez błędne uznanie, że operat[y] szacunkow[e] z 13 grudnia 2012 r. nie spełnia[ją] wymogów ww rozporządzenia;

2. prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. art. 80 kpa, przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji dokonał niewłaściwej oceny materiału dowodowego [- w szczególności operatów szacunkowych z 13 grudnia 2012 r., sporządzonych na potrzeby postępowania prowadzonego przez Starostę Otwockiego];

b. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji naruszył ww przepisy prawa procesowego przez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób wnikliwy.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie można podzielić stanowiska Wojewody, że Starosta naruszył prawo procesowe (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa), nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w sposób wnikliwy. Starosta wypełnił wszelkie wymogi stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i konsekwentnie dążył do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości (tj. zastrzeżeń do operatu szacunkowego), prawidłowo pouczając strony o przysługujących im uprawnieniach. Również nie jest prawidłowy wniosek, że w sytuacji, gdy strona kwestionuje ustalenia organu administracji, ale nie przedstawia dowodów potwierdzających jej twierdzenia, to na organie spoczywa ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez ten organ (wyrok NSA OZ w Katowicach z 20.5.1998 r., I SA/Ka 1605/96). Skarżące nie negują wysokości ustalonego decyzją Starosty odszkodowania, stojąc na stanowisku, że rzeczoznawca, dokonując wyceny nieruchomości w oparciu o podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej przy przyjęciu faktycznego sposobu jej użytkowania, zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, a zarzut Wojewody co do niepełności opinii należy uznać za niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152, 200 i 205 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości (art. 7 ugn). Stosownie do treści art. 154 ust. 1 ugn, rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają z przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy czym z dniem 26 sierpnia 2011 r. zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. nr 165, poz. 985 ze zm.).

W ocenie Sądu I instancji, istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się w istocie do polemiki z ustaleniami przyjętymi przez biegłego – rzeczoznawcę majątkowego zawartymi w operatach szacunkowych sporządzonych dnia 13 grudnia 2012 r.

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Stosownie do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji, ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparł się na opini[ach] biegłego T. O., uznając sporządzone przez niego operaty szacunkowe za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Wojewódzki Sąd w pełni podzielił. Operaty zostały sporządzone i podpisane przez uprawnioną do tego osobę, nie zawierają pomyłek ani istotnych braków czy niejasności, jak również przy wycenie biegły zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej, mając na uwadze, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości. Zastosowana przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Stan nieruchomości został przyjęty zgodnie z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Biegły wyjaśnił zastosowane podejście i sposób wyceny. Do określenia wartości rynkowej przedmiotowych nieruchomości zastosowano metody prowadzące do ustalenia jej wartości rynkowej zgodnie z art. 150 ugn. Wartość ta została ustalona w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej i przy przyjęciu faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości.

W toku prowadzonego postępowania (po sporządzeniu ww. operatów) Prezydent zgłosił zastrzeżenia do przedmiotowych operatów zarzucając im nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę transakcji nieruchomościami drogowymi (pismo z 8 lutego 2013 r.) Biegły ustosunkowując się do zarzutów stwierdził, że do porównań i określenia wartości nieruchomości zostały przyjęte przez niego ceny transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych z przeznaczeniem na budownictwo jednorodzinne z powodu braku transakcji rynkowych nieruchomościami "rynkowymi’ [winno być "drogowymi"; k. 201 akt Starosty]. Dokonując analizy rynku lokalnego (miasta Otwock i Józefowa) rzeczoznawca podniósł, że z powodu niezapewnienia transakcjom nieruchomościami pod drogi wszystkich atrybutów transakcji rynkowych i nieco odmienny niż poprzednio stan prawny wyceny nieruchomości pod drogi, należy przyjąć do wyceny bazę nieruchomości podobnych do nieruchomości, z której wydzielono pas gruntu pod drogę.

Zdaniem Sądu I instancji, problem wyceny właściwego rynku lokalnego zawarty w operatach, prawidłowość ich sporządzenia i wyjaśnienia składane przez biegłego w toku prowadzonego postępowania (złożone w związku ze stanowiskiem Prezydenta) w sposób zupełny i zasadny określiły wybór transakcji dokonanych przez rzeczoznawcę.

Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Podobnie, zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. W tym zakresie nie można absolutnie zarzucić organowi I instancji oparcia się na wadliwej opinii naruszającej ustalony w tym zakresie porządek prawny.

W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w odwołaniu Prezydenta i podtrzymana w uzasadnieniu decyzji Wojewody polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z powyższym, zarzuty podniesione przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w przedmiocie wadliwości operatów szacunkowych, nie są zasadne. Rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Podmiotem ustawowo upoważnionym do oceny poprawności sporządzonego operatu jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn). Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ orzekający o odszkodowaniu nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń (wyrok WSA w Warszawie z 26.2. 2013 r., I SA/Wa 1416/12). Jeżeli strona postępowania zapoznała się z treścią operatu (co miało miejsce) i uważała, że jest wadliwy to winna zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, bądź chociażby przedłożyć inną wycenę nieruchomości sporządzoną na własne zlecenie, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Prezydent nie dokonał nowej wyceny nieruchomości. Nie przedłożył opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn, kwestionującej jego poprawność, o której to możliwości był prawidłowo pouczony. Samo subiektywne przekonanie o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Złożona przez Prezydenta opinia, sporządzona na użytek innego postępowania i dotycząca zupełnie innych nieruchomości, nie mogła być w żadnej mierze uwzględniona. Dlatego nie można czynić zarzutu, że Starosta nie zakwestionował z urzędu wydanej wyceny.

Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Winien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny zostać sprostowane lub uzupełnione, by dokument ten miał wartość dowodową (wyrok WSA w Gliwicach z 9.1.2013 r., II SA/Gl 1340/12) a ta ocena została przez organ wnikliwie przeprowadzona.

Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (wyrok NSA z 6.6.2008 r., I OSK 852/07; 22.12.2009 r., I OSK 373/09; 12.1.2011 r., I OSK 379/10; 7.10.2011 r., I OSK 1650/10).

Sąd I instancji uznał owe operaty szacunkowe za prawidłowe, zgodne z treścią § 36 rozporządzenia. W operatach poprawnie przyjęto metodę szacowania i na podstawie analizy szeregu transakcji dokonano stosownych obliczeń.

Wojewódzki Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, że organ pierwszej instancji naruszył prawo procesowe (art. 7, art. 7[7] § 1 i art. 107 § 3 kpa), nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w sposób wnikliwy. Starosta wypełnił wszelkie wymogi stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i konsekwentnie dążył do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości (tj. zastrzeżeń złożonych do operatów szacunkowych), prawidłowo pouczając strony o przysługujących im uprawnieniach.

Z powyższych względów Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za w pełni uzasadnione.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 388/14 wywiódł Prezydent Miasta Otwocka, reprezentowany przez adw. T. D., zaskarżając ów wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez obrazę art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 i art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wskutek wadliwego wykonania obowiązku kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej polegającego na nieprzeprowadzeniu pogłębionej analizy okoliczności sprawy i nieuzasadnionym przyjęciu, że w podlegającym kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postępowaniu administracyjnym w sprawie określenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszły na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną na własność Gminy Otwock, doszło do wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji administracyjnej z naruszeniem § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia;

2. przepisów prawa materialnego polegające na obrazie § 36 ust. 4 rozporządzenia, przez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 2 pusa w zw. z art. 3 § 2 i art. 134 ppsa oraz § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd nie dokonał w sposób prawidłowy kontroli działalności organów administracji publicznej w kontrolowanym postępowaniu. Przejawem braku staranności tej kontroli jest w szczególności: istotne przeinaczenie treści tenoru decyzji z [...] maja 2013 r. (s. 3 akapit 2 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 388/14; k. 233 akt Starosty); wielokrotne przywoływanie "operatu majątkowego" (s. 2 akapit 4, 5; s. 4 akapit 2; uzasadnienia wyroku I SA/Wa 388/14; k. 175 akt Starosty), gdy w innych miejscach uzasadnienia mowa o "operatach szacunkowych"; wskazywanie na "wiarygodność" operatu (s. 9 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 388/14).

Błędnie Sąd I instancji przyjął, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Winien ograniczyć się do oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny zostać sprostowane lub uzupełnione, by dokument ten miał wartość dowodową.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że nieruchomości, które mają być zajęte pod drogi publiczne, mogą być przedmiotem obrotu w tym znaczeniu, że stosowne podmioty mogą skupować takie nieruchomości, tworząc tym samym materiał porównawczy do wykonania operatu. Dopiero w przypadku braku transakcji dotyczących sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym – gminnym bierze się pod uwagę przy ustalaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne zasady o których mowa w § 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia (wyrok NSA z 3.9.2009 r., I OSK 1126/08 – orzeczenie zapadło przed nowelizacją § 36 – Dz. U. z 20011 r. nr 165, poz. 985). Przy braku transakcji dotyczących sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, należy wziąć pod uwagę transakcje na rynku regionalnym (o czym stanowi wprost § 36 ust. 2 in princ. rozporządzenia). Zastosowanie podejścia porównawczego do takiej wyceny nieruchomości zajętej po drogę publiczną może być utrudnione ze względu na brak materiału porównawczego. W wyroku z 14.3.2000 r., P 5/99, OTK 2000/2/60) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości stanowiąca jeden z materialnych elementów określenia odszkodowania należnego byłym właścicielom, może być oceniona jako mieszcząca się w granicach wyznaczonych ustawodawcy kryteriami słusznego odszkodowania (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 993-994, nb 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 26.10.2010 r., I OSK 43/10; 17.11.2010 r., I OSK 95/10; 28.1.2011 r., I OSK 469/10; Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106 (zwłaszcza cz. III pkt 4.2.1-4.2.4, wskazujący że zaniżenie należnej rekompensaty może być skutkiem niewłaściwego stosowania przepisów, nie zaś ich treści), jak i doktryna (J. Jaworski – op. cit. s. s. 993-994, nb 2), przeciwią się takiemu stosowaniu przepisów wykonawczych, które to przepisy wykonawcze dążą do takiego sposobu wyceny, by zminimalizować wysokość odszkodowania.

Sąd I instancji błędnie zakwestionował ocenę dowodu z operatów szacunkowych, zawartą w zaskarżonej decyzji. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wynika, że sąd administracyjny I instancji, obowiązany jest ocenić sposób zastosowania przez organ administracji przepisów postępowania. Jest obowiązany ocenić w szczególności sposób zastosowania przepisów postępowania, regulujących dokonanie przez organ administracji ustaleń faktycznych. Wartość nieruchomości może określić tylko rzeczoznawca majątkowy (art. 7 ugn), sporządzając operat szacunkowy (art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 ugn). Organ administracji publicznej obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa (nakazującego organowi administracji ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego), art. 7 kpa (nakazującego podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego) i art. 77 § 1 kpa (nakładającego na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego). Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.

Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 kpa, w którym stanowi się m.in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia) nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania sporządzonego operatu. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 kpa, jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa; wyrok NSA z: 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629; 3.12.2013 r., II OSK 1611/12, cbosa). Organ może zwrócić się do rzeczoznawcy o uzupełnienie opinii bądź zlecić innemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego (P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012 s. 179-180).

Rzeczoznawca majątkowy pismem z 1 marca 2013 r. udzielił wyjaśnień co do opracowanych przez siebie operatów. Uszło uwagi Sądu I instancji, a także Starosty, że rzeczoznawca przekroczył swe uprawnienia biegłego – miast ograniczyć się do dostarczenia organowi administracji publicznej wiadomości specjalnych ze sfery faktów (art. 84 § 1 kpa i art. 156 ust. 1 ugn), dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i bezpodstawnie uznał, że jest uprawniony "orzekać" o tym, że ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości może być ustalona z pominięciem § 36 rozporządzenia. Tymczasem o zagadnieniach ze sfery prawa materialnego, uprawnionymi do orzekania są wyłącznie organy administracji publicznej, a następnie sądy administracyjne. Błędnie rzeczoznawca podniósł, że "na terenie Miasta Otwock nie istnieje rynek tzw. nieruchomości drogowych. Miały co prawda miejsce pojedyncze transakcje gruntami "pod drogi", ale nie można uznać je za rynkowe, gdyż nie zostały spełnione warunki określone w definicji rynkowości z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami" (k. 201-200 akt Starosty). Skoro rzeczoznawca ujął 8 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne (tabela nr 2 s. 19 obu operatów z 13 grudnia 2012 r., dotyczących działek – odpowiednio - nr [...] i nr [...]; opatrzywszy je uwagami na s. 20-23 obu operatów z 13 grudnia 2012 r.; k. 139-135 akt Starosty i - odpowiednio – drugiego operatu, którego kart w aktach Starosty błędnie nie ponumerowano), a następnie Prezydent wskazał na istnienie rynku działek drogowych w Gminie Otwock i w Gminie Józefów i przedłożył uwierzytelniony odpis operatu szacunkowego z 7 lutego 2013 r. rzeczoznawcy majątkowego A. W., wskazujący na istnienie rynku nieruchomości drogowych, z których tylko 4 nieruchomości zostały ujęte jednocześnie w obu tabelach – poz. 1, 3, 5, 6 - k. 207, odpowiadające poz. 1, 3, 4, 7 - k. 139 (k. 175, 188, 186, 199, 214-213, 207 akt Starosty), przy dodatkowo wskazanych 4 nieruchomościach drogowych z Józefowa, to błędnie Starosta nie przeprowadził dowodu z odpisu dokumentu z 7 lutego 1013 r. i nie powołał innego rzeczoznawcy majątkowego dla przeprowadzenia dowodu z nowych operatów, uwzględniających rynek lokalny nieruchomości drogowych, uwzględniających co najmniej 8 transakcji z Otwocka i odpowiednią ilość transakcji z Józefowa (k. 139, 207 akt Starosty). Skoro bowiem rynek regionalny to rynek obejmujący obszar województwa (wyrok NSA z: 8.1.2014 r., I OSK 1460/12; 26.10.2106 r., I OSK 1098/16), to brak było przeszkód, by rzeczoznawca wziął pod uwagę obrót nieruchomościami drogowymi na terenie gmin: Otwock i Józefów (§ 36 ust. 2 in princ. w zw. z ust. 4 zd. 1 in fine i zd. 2 rozporządzenia).

Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r., II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r., I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina – op. cit., s. 867, nb 5).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Oba operaty w kontrolowanej sprawie nie są należycie uzasadnione, błędnie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1, 2 in princ. i ust. 4 zd1 in fine i zd. 2 rozporządzenia i nietrafnie został przez Starostę uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 429 nb 1, 3; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r., I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r., II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r., II SA/Kr 19/10, cbosa). Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (verba legis - § 3 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia), o oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 3 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in princ. rozporządzenia), a rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze i przyjął faktyczny sposób ich użytkowania. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski – op. cit., s. 1224-1227, nb 3, 4; P. Daniel – op. cit., s. 178-183). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski – op. cit., s. 1011, nb 7). Pogląd przeciwny, którym kierował się Sąd I instancji, nie zasługuje na aprobatę. Przywołany wyrok WSA w Warszawie z 26.2.2013 r., I SA/Wa 1416/12, uchylony ostał, wraz z zaskarżoną decyzją i decyzją ją poprzedzającą, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.2.2015 r., I OSK 1394/13, cbois. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok NSA z II OSK 481/09, Lex 597629). Nieprzedłożenie przez Prezydenta oceny prawidłowości sporządzonych operatów dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust 1 ugn) bądź kontroperatu, w żaden sposób nie zwalniała organów administracji publicznej z obowiązku samodzielnej oceny każdego z tych operatów na podstawie art. 80 kpa, któremu to obowiązkowi Starosta nie sprostał.

Błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko Wojewody, mające na celu zapobiec dowolności doboru materiału porównawczego. Skoro bowiem rzeczoznawca stwierdził, że były zawierane transakcje gruntami nabywanymi pod drogi publiczne, a jednocześnie zaniechał przedstawienia wnikliwej analizy obrotu tymi nieruchomościami; nie dokonał opisu transakcji, których przedmiotem były nieruchomości drogowe; nie uzasadnił należycie, dlaczego nieruchomości te nie mogą zostać porównane z przedmiotową nieruchomością, to sporządził oba operaty z naruszeniem zasad ustawowych (§ 36 ust. 1, ust. 2 in princ., ust. 4 zd. 1 in fine i zd. 2 rozporządzenia). Gdyby ilość transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycję drogową na rynku lokalnym była niewystarczająca, wówczas rzeczoznawca majątkowy obowiązany był sięgnąć do danych na rynku regionalnym (§ 36 ust. 4 zd. 2 w zw. z ust. 2 in princ. rozporządzenia; wyrok NSA z 4.12.2014 r., I OSK 1056/13, Lex 2008781), czego rzeczoznawca z naruszeniem wskazanych przepisów zaniechał.

Mimo, że rzeczoznawca wskazał podejście porównawcze, przy przyjęciu faktycznego sposobu jej użytkowania, to w prawidłowy sposób nie uzasadnił, czym się kierował, wybierając te, a nie nieruchomości, z pominięciem § 36 ust. 4 zd. 2 w zw. z ust. 2 in princ. rozporządzenia.

Zaskarżony wyrok narusza § 36 ust. 4 rozporządzenia, przez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Z przyczyn wyżej podniesionych rzeczoznawca miał obowiązek zastosować w obu operatach § 36 ust. 4 rozporządzenia dla określenia wartości rynkowej każdej z owych nieruchomości. Błędnie Sąd uznał, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, orzekł o wadliwości obu operatów, kasując decyzję z [...] maja 2013 r.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Oba zarzuty skargi okazały się niezasadne. Wojewoda trafnie uznał, że starosta błędnie uznał oba operaty szacunkowe, mimo że zostały sporządzone z naruszeniem § 36 ust. 1, ust. 2 in princ. i ust. 4 zd. 1 in fine i zd. 2 rozporządzenia. Wojewoda nie naruszył art. 80, art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa – w przeciwieństwie do starosty, który normy wywiedzione z tych przepisów naruszył w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).

Ponownie rozpoznając sprawę na skutek decyzji Wojewody, Starosta przeprowadzi dowód z uwierzytelnionego odpisu dokumentu – operatu szacunkowego z 7 lutego 2013 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. W.; zwróci się do Prezydenta Miasta Otwocka i do Burmistrza Józefowa o przedstawienie precyzyjnego wykazu nieruchomości drogowych w okresie istotnym dla sporządzenia operatów i powoła innego rzeczoznawcę, któremu powierzy sporządzenie operatów, spełniających wymogi § 36 ust. 1, ust. 2 in princ. i ust. 4 zd. 1 in fine i zd. 2 rozporządzenia. Organy uwzględnią poglądy prawne i wskazania, przedstawione niniejszym wyroku NSA (art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.