Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1904/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust 1, art. 20 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Góry Kalwarii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 401/10 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej Góry Kalwarii z dnia 15 lipca 2008 r. nr 229/XIX/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Solec i Baniocha – rejon Chojnowskiego Parku Narodowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 401/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Górze Kalwarii z dnia 15 lipca 2008r., Nr 229/XIX/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Solec i Baniocha – rejon Chojnowskiego Parku Narodowego

1. stwierdził nieważność § 9 pkt 2 ppkt "b" zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wprowadza on zakaz zabudowy dla terenów oznaczonych na rysunku symbolem 3R,

2. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie, w którym stwierdzono jej nieważność,

3. zasądził od Miasta Góra Kalwaria na rzecz A. S. kwotę 557 zł zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S., podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody i § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 7 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005r. w sprawie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego oraz naruszenia art. 22, art. 23, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez naruszenie istoty przysługującego skarżącemu prawa własności około 9 ha nieruchomości rolnej, na skutek nieuzasadnionego i sprzecznego z wymienionymi wyżej przepisami zakazu realizowania na terenie nieruchomości jakiejkolwiek zabudowy, w tym również siedliska i zabudowy rolniczej, pomimo braku w tym zakresie racjonalnych przesłanek faktycznych i prawnych.

Skarżący wskazał, że w skład terenu objętego planem wchodzi około 9 hektarowa nieruchomość rolna, której jest właścicielem, która obejmuje działki o nr ew. [...]-[...] oraz [...] we wsi S.. Zdaniem skarżącego, całkowity zakaz zabudowy narusza postanowienia rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego, które to rozporządzenie nie wprowadza całkowitego zakazu realizacji obiektów budowlanych na terenie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego. Zakaz obejmuje jedynie pas o szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki Małej, płynącej na granicy terenu objętego miejscowym planem. Skarżący stwierdził też, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody wśród ustawowych zakazów nie zawiera zakazu całkowitej zabudowy. Ustawa ta zawiera zamknięty katalog zakazów, co oznacza, zdaniem skarżącego, że powiększając Park nie można bardziej ograniczyć praw właścicieli gruntów.

Skarżący stwierdził też, że Rada nie może powoływać się na zapisy studium, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego, zaś on, jako właściciel nieruchomości może zaorać łąki i posiać np. zboże, a wówczas skończy się problem "Łąk Soleckich" podawany jako uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych.

Skarżący wskazał, że jest dla niego wyjątkowo bulwersujące, iż dla niektórych właścicieli nieruchomości planiści byli bardziej wyrozumiali przesuwając granice Parku na odcinku DE. Skarżący stwierdził też, że dziwi go rygoryzm planistów wobec niego w sytuacji, gdy obok jego nieruchomości, po drugiej stronie rzeki Małej, na terenie Parku działa restauracja, prowadzona jest agroturystyka, stadnina koni i hipodrom.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Góry Kalwarii wniosła o jej oddalenie.

Rada wskazała, że sporządzenie planu ujawniło istnienie sprzecznych interesów między niektórymi właścicielami nieruchomości a wspólnotą samorządową. W procesie stanowienia planu gmina dążyła do rozstrzygania narastających z tego tytułu konfliktów, przyjmując rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Do zadań gminy należy bowiem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej. Oznacza to, że może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu ustalając jego przeznaczenie i zasady zagospodarowania. Wynikające z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia upoważniają gminę do ingerencji w prawo własności jej mieszkańców.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Góra Kalwaria zostało przyjęte uchwałą Nr 700/XLVII/2006 Rady Miejskiej w Górze Kalwarii z dnia 13 września 2006 roku. Jest ono aktem polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania terenu, a zgodnie z jego zapisami sporządzane są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W Studium, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy, określono kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Na terenie gminy Góra Kalwaria wskazano jedynie dwa obszary wyłączone spod zabudowy, kierując się potrzebą ochrony terenów cennych przyrodniczo. Jednym z nich jest właśnie obszar objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaliczony do specjalnego obszaru ochrony siedlisk "Łąki Soleckie" na terenie Gminy Góra Kalwaria, w sieci Natura 2000.

Nie można, zdaniem Gminy, zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnieniu podlega prawo własności. Regulacja ta nie oznacza jeszcze, że ochrona przyznawana istniejącym stosunkom własnościowym ma charakter bezwzględny. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uszeregowując je w dziewięciu równorzędnych punktach. Nie można więc prawu własności w tej sytuacji nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 roku, II OSK 1487/2006).

Rada stwierdziła, że Gminie nie jest znany wspomniany przez skarżącego fakt powiększenia terenów Chojnowskiego Parku Krajobrazowego. Uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego wynikało z polityki gminy pokrycia planami miejscowymi terenów o największej presji inwestycyjnej, idącej z kierunku Warszawy, czyli od północy na południe gminy. Omawiany teren położony jest w północno zachodniej części gminy, przy granicy z Gminą Piaseczno.

W ustaleniach uchwały uwzględniono przepisy odrębne, w szczególności postanowienia zawarte w rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005r. w sprawie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego. Zakaz zabudowy w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki Małej, nałożył się z całkowitym wyłączeniem spod zabudowy, według ustaleń Studium. Stąd Rada Miejska, postępując godnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, była uprawniona, a nawet zobowiązana do wprowadzenia zakazu zabudowy.

Teren objęty zakazem zabudowy w zaskarżonym planie miejscowym jest obszarem niezabudowanym. Grunty pozostawały i według ustaleń planu pozostają w rolniczym użytkowaniu. Nie wprowadzono żadnych zmian w stosunku do warunków zagospodarowania nieruchomości obowiązujących przed podjęciem skarżonej uchwały. Gmina nie ma uprawnień do zmiany granic parku krajobrazowego, co podnosi skarżący, gdyż jest to wyłączna kompetencja regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Rada Miejska wskazała, że budząca "zdziwienie" skarżącego stadnina koni, leżąca po drugiej stronie rzeki Małej, prowadzi swą działalność od kilkunastu lat. Jej istnienie i możliwości rozwoju określił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty Uchwałą Nr 360/XXXIX/2001 Rady Miejskiej w Górze Kalwarii z dnia 25 października 2001 roku w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Góra Kalwaria zatwierdzonego Uchwałą Nr 42A/I/94 Rady Miejskiej w Górze Kalwarii z dnia 15 listopada 1994 roku (Dz. Urz. W.W. Nr 23, poz. 815 z 1994 roku) i miejscowego planu ogólnego zagospodarowania zespołu wsi Baniocha- Lubna- Solec- Szymanów zatwierdzonego Uchwała nr 211/XLI/93 z dnia 25 listopada 1993 r.(Dz. Urz. WSW. Nr 1, poz.5 z 1994 r.). Podobnie "bulwersująca" skarżącego projektowana zabudowa zagrodowa w Otulinie Parku Chojnowskiego, jest możliwa w myśl ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Solec (część I) przyjętego uchwała Nr 466/XXXV/2005 Rady Miejskiej w Górze Kalwarii z dnia 5 października 2005 roku (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2006 r., Nr 5, poz. 159).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw stanowiących granice wykonywania prawa własności rzeczy, na które powołano się w podstawowym dla określenia zakresu wykonywania prawa własności art. 140 Kodeksu cywilnego. Takie ograniczenie prawa własności znajduje uzasadnienie w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Plan miejscowy jest aktem wykonującym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także inne ustawy, w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, o ochronie przyrody. Na mocy art. 6 ust. 1 ustawy, ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Skarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego istotnie zakazuje zabudowy na obszarach o przeznaczeniu rolniczym.

Nie można, zdaniem Rady, zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Gminę art. 32 Konstytucji R.P., zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Miejscowy plan został sporządzony zgodnie z procedurą określoną w art. 17 ustawy, zapewniającą szeroki udział społeczeństwa w tworzeniu projektu planu. Zainteresowani mogą wpływać na ustalenia planu poprzez składanie wniosków do planu, udział w dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, wnoszenie uwag do projektu planu. Skarżący uczestniczył w tej procedurze, a jego uwagi zostały wnikliwie rozpatrzone. Nie mogły jednak zostać uwzględnione z uwagi na ustalenia Studium, z którym projekt planu musi być zgodny. Sporządzanie planu miejscowego, w tym także zaskarżonej uchwały, było próbą znalezienia optymalnych rozwiązań przestrzennych w granicach wytyczonych przez prawo, w tym akt polityki przestrzennej gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z którym plan miejscowy, stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy, musi być zgodny. Zdaniem Rady Gminy, przyjęte w planie ustalenia wydają się realizować cele założone przy jego sporządzaniu.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 147 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), poprzez stwierdzenie nieważności § 9 pkt 2 ppkt "b" zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wprowadza on zakaz zabudowy dla terenów oznaczonych na rysunku symbolem 3R, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wskazane przez gminę argumenty nie uzasadniają wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 3R, na którym to terenie znajdują się nieruchomości należące do skarżącego.

W ocenie Sądu, istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było zagadnienie, czy gmina uchwalając plan, który na terenie oznaczonym 3R wprowadza całkowity zakaz zabudowy działała w ramach przysługującego jej "władztwa planistycznego", czy też władztwo to przekroczyła.

Sąd wskazał, że co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być zawarty zakaz zabudowy określonego terenu. Wynika to wprost z treści art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Wprowadzenie zakazu zabudowy wymaga wskazania argumentów przemawiających za wprowadzeniem tak istotnego ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości.

Sąd uznał, że powodem wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 3R była potrzeba ochrony tzw. "Łąk Soleckich", położonych w obszarze Natura 2000 oraz na terenie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) nie wprowadza tak daleko idącego ograniczenia prawa własności, jak całkowity zakaz zabudowy w celu ochrony parku krajobrazowego. Z art. 17 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy wynika, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z pkt 8 tego przepisu wynika zaś, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Również z faktu, że teren oznaczony symbolem 3R zlokalizowany jest na obszarze Natura 2000 nie wynika konieczność wprowadzania całkowitego zakazu zabudowy. O tym, czy dana inwestycja na obszarze Natura 2000 może być zlokalizowana decyduje okoliczność, czy jej realizacja nie niweczy celu, dla którego ustanowiony został obszar Natura 2000.

Nadto, zdaniem Sądu, całkowity zakazu zabudowy, jest w istocie iluzorycznym sposobem ochrony obszaru tzw. "Łąk Soleckich" w sytuacji, gdy w planie nie wprowadzono zakazu zmiany sposobu rolniczego użytkowania tego obszaru. Skarżący, jako właściciel mógłby przecież zamiast użytkować swoje nieruchomości jako łąki przekształcić je w pole i np. obsiać je zbożem. Całkowity zakaz zabudowy nie chroni tego obszaru przed tego rodzaju zmianami.

Podsumowując powyższe rozważania, Sąd uznał, że wskazane przez gminę argumenty nie uzasadniają wprowadzenia na obszarze 3R całkowitego zakazu zabudowy. Stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania w części, w jakiej wprowadza on zakaz zabudowy na terenie 3R nie oznacza, że na terenie tym możliwa jest niczym nieskrępowana zabudowa. Nadal obowiązują bowiem ograniczenia zabudowy wynikające z przepisów szczególnych, to jest z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody oraz Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 roku w sprawie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 75, poz. 1976).

Sąd podał, że stwierdził nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części, w jakiej wprowadza on całkowity zakaz zabudowy na terenie oznaczonym 3R, gdyż nieruchomości skarżącego położone są na tym obszarze. Przekroczenie władztwa planistycznego dotyczy całego tego obszaru, stąd też Sąd nie ograniczył się do stwierdzenia nieważności planu tylko w odniesieniu do nieruchomości należących do skarżącego. Sąd nie badał natomiast zgodności z prawem wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na innych terenach, gdyż byłoby to niedopuszczalne wyjście poza granice skargi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd podkreślił, że nie mógł być podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w zakresie w jakim wprowadza on całkowity zakaz zabudowy dla nieruchomości skarżącego podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. W zaskarżonym miejscowym planie prawo własności skarżącego zostało uwzględnione. Kwestią istotną dla rozstrzygnięcia sprawy było natomiast ustalenie, czy w zawartym w miejscowym planie całkowity zakaz zabudowy nie wykraczał poza granice tzw. władztwa planistycznego przysługującego gminie.

Nie mogły też być podstawą wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia twierdzenia skarżącego, że dla niektórych właścicieli nieruchomości planiści byli bardziej wyrozumiali, przesuwając granice Parku. Po pierwsze zarzut ten jest gołosłowną sugestią skarżącego, iż ustalenia planu w odniesieniu do jego nieruchomości są wynikiem pozaprawnych działań osób opracowujących projekt planu. Jest to zarzut niemerytoryczny i racjonalne ustosunkowanie się do tego rodzaju zarzutu nie jest możliwe. Po drugie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ustalał granic Parku Krajobrazowego. Tym samym osoby opracowujące plan nie mogły zapisami planu przesunąć granic Parku Krajobrazowego.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010r. wniosła Rada Miejska w Górze Kalwarii, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w której domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Góra Kalwaria i w efekcie uznanie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło z naruszeniem władztwa planistycznego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie:

- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnym uznaniu, że zakaz zabudowy ustalony w planie miejscowym stanowi przekroczenie "władztwa planistycznego" gminy w sytuacji braku uzasadnienia ustanowienia przez organ takiego zakazu, podczas gdy powinno się uwzględniać uwarunkowania faktyczne, takie jak zasada ochrony przyrody, a także konieczność zachowania zgodności ze studium,

- art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie faktu ustalenia zakazu zabudowy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym, a tym samym pominięcie ustawowego nakazu zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd w zaskarżonym wyroku pominął podnoszone przez gminę w odpowiedzi na skargę oraz przytoczone przez Sąd jako stanowisko gminy, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Góra Kalwaria. Stosownie do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania, przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Góra Kalwaria zostało przyjęte uchwałą Nr 700/XLVII/2006 Rady Miejskiej w Górze Kalwarii z dnia 13 września 2006r., w którym zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Na terenie gminy Góra Kalwaria wskazano jedynie dwa obszary wyłączone spod zabudowy, kierując się potrzebą ochrony terenów cennych przyrodniczo. Jednym z nich jest właśnie obszar objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z ustaleniami Studium, dla obszaru objętego zaskarżonym planem

miejscowym ustalono zasady dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenu polegające na ich rolniczym wykorzystaniu i wyłączeniu spod zabudowy. Przedmiotowe ustalenia Studium nie zostały zakwestionowane w przewidzianym ustawowo trybie i zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążą gminę Góra Kalwaria przy tworzeniu planu miejscowego. Z wymienionego przepisu, jak również z art. 20 ust. 1 przywołanej ustawy, wynika zasada obowiązkowej zgodności planu ze studium.

Skarżący podniósł także, że zaliczenie terenu "Łąk Soleckich" do obszaru Natura 2000 nastąpiło dopiero w 2009r., zatem fakt ten nie mógł mieć wpływu na ustalenia Studium, ani uchwalonego w dniu 15 lipca 2008r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Solec i Baniocha - rejon Chojnowskiego Parku Krajobrazowego. Niewątpliwie jednak potwierdza słuszność rozstrzygnięcia zawartego w Studium Gminy, przyjętym 13 września 2006r. i w konsekwencji w przywołanym planie miejscowym, polegającego na ochronie wspominanego obszaru poprzez zachowanie dotychczasowego rolniczego wykorzystania terenu i wyłączenia spod zabudowy tego niezabudowanego do dnia dzisiejszego obszaru.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą zawartą w art. 6 przywołanej ustawy oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne, polegające w szczególności na ochronie terenów cennych przyrodniczo przed zmianami w jego dotychczasowym wykorzystaniu. Skarżący podkreślił, że teren objęty zakazem zabudowy w zaskarżonym planie miejscowym jest obszarem niezabudowanym, grunty pozostawały i według ustaleń planu pozostają w rolniczym użytkowaniu, nie wprowadzono żadnych zmian w stosunku do warunków zagospodarowania nieruchomości obowiązujących przed podjęciem skarżonej uchwały.

Następnie autor skargi kasacyjnej wskazał, że w ustaleniach uchwały uwzględniono, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy przepisy odrębne, w szczególności postanowienia zawarte w Rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego. Zakaz budowy w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki Małej, nałożył się z całkowitym wyłączeniem terenu spod zabudowy, według ustaleń Studium gminy. Stąd Rada Miejska, postępując zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była uprawniona, a nawet zobowiązana do wprowadzenia zakazu zabudowy.

Reasumując, gmina w uchwale Nr 229/XIX/2008 Rady Miejskiej w Górze Kalwarii z dnia 15 lipca 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Solec i Baniocha - rejon Chojnowskiego Parku Krajobrazowego, ustalając zakaz zabudowy na terenie "3R" działała w ramach przysługującego jej "władztwa planistycznego". Postępowała zgodnie z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującym zachowanie zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium. W innym przypadku nastąpiłoby naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi.

Zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz prawa materialnego - art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niewłaściwe zastosowanie, sprowadzają się do zarzutu pominięcia przez Sąd zbadania ustawowego nakazu zgodności miejscowego planu zagospodarowania z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zarzut ten należy uznać za usprawiedliwiony. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 tej ustawy, przy czym ta zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Brzmienie tego przepisu w dacie wydania zaskarżonej uchwały z dnia 15 lipca 2008r. wymagało, by lokalny prawodawca, stanowiąc plan miejscowy był związany ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Również przepis art. 15 ust. 1 ustawy, dotyczący wcześniejszego etapu procedury planistycznej stanowi, że wójt sporządza projekt planu zgodnie z zapisami studium, w którym organy dokonują podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod te inne określone cele.

Z treści zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Górze Kalwarii z dnia 15 lipca 2008r., uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Solec i Baniocha – rejon Chojnowskiego Parku Krajobrazowego wynika, że stwierdzono w niej, iż plan ten jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr 700/XLVII/2006 Rady Miejskiej w Górze Kalwarii z dnia 13 września 2006r. Jednak z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby tę ocenę zgodności ustaleń planu ze studium kontrolował Sąd I instancji (art. 134 § 1p.p.s.a.), chociaż okoliczność zgodności planu ze studium była podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę. Prowadzi to do wniosku, że Sąd I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, tzn. treści zapisów studium co do nieruchomości objętych planem, będących własnością skarżącego oraz zgodności planu z tymi zapisami studium, uniemożliwiając tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, co do istnienia przesłanek zastosowania przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach badania legalności zaskarżonej uchwały wywiedzie zgodność planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr 700/XLVII/2006 Rady Miejskiej w Górze Kalwarii z dnia 13 września 2006r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.