Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1501/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi L. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez L. H. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową lokalu handlowego na lokal gastronomiczny w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z wbudowanymi usługami przy ul. D. w B. (lokal nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał na przebieg postępowania w sprawie podając, że:

Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku D. K. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową lokalu handlowego na lokal gastronomiczny w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z wbudowanymi usługami przy ul. D. w B. (lokal nr [...]).

Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez L. H. W ramach zarzutów podniesiono konieczność weryfikacji decyzji z punktu widzenia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, w ocenie skarżącej, przy wydawaniu decyzji naruszono art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie organ uznał, że w sprawie spełniona została przesłanka art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kontynuacja funkcji. Wniesiono o uchylenie decyzji.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w rozpatrywanym przypadku teren przewidziany pod realizację projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego znajduje się w granicach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B. uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. K.-P., poz. [...] z dnia [...] marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 877/12 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta B. nr [...] oraz określił na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie jest wyrokiem prawomocnym, gdyż został zaskarżony. Wskazano na linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia a nie akty stosowania prawa, nie podlegają wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 p.p.s.a., lecz obowiązują. Wskazując na powyższe strona skarżąca zauważyła, że w pierwszej kolejności zbadania wymaga dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Drugi z zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczył ewentualnej wadliwości obu uzgodnień dokonanych w toku postępowania. Strony postępowania nie uczestniczyły w uzgodnieniu z zarządem dróg miejskich i komunikacji w B., stronom nie doręczono wniosku o uzgodnienie, ani treści dokonanych uzgodnień. Przeprowadzone uzgodnienia wydają się więc w tym zakresie wadliwe, a przez to nieskuteczne. Strona inna niż inwestor nie może na tą wadliwość powoływać się w toku postępowania a dopiero na etapie odwołania. Wadliwość wynika także z tożsamości organu - Prezydenta Miasta B., który sam ze sobą dokonał uzgodnień konserwatorskich. Powstaje tutaj nie tylko zagadnienie braku konieczności dokonywania uzgodnień z samym sobą, ale także kwestia dopuszczalności uznawania, że w przypadku, gdy o uzgodnienie występuje Prezydent Miasta B. możliwe jest odstąpienie od wymogu dokonania uzgodnienia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, ze względu na zawarcie porozumienia o przekazaniu niektórych kompetencji wojewody. W istocie rzeczy wystąpiło obejście wymogu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków poprzez umowne przeniesienie kompetencji w tym zakresie na organ, który ma o te uzgodnienia występować. Dodatkowo zachodzi konieczność zweryfikowania dopuszczalności zawarcia porozumienia z dnia [...] stycznia 2012 r. między Wojewodą a Prezydentem Miasta w aspekcie braku uchwały Rady Miasta upoważniającej do jego zawarcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżoną, powołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza zasadę, zgodnie z którą ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego artykułu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej podał, że działka, na której przewidziano projektowaną inwestycję nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez L. H. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową lokalu handlowego na lokal gastronomiczny w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z wbudowanymi usługami przy ul. D. w B., do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt: II SA/Bd 877/12, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B. Postanowienie to zostało zaskarżone przez D. K., która poinformowała, że [...] czerwca 2013 r. otrzymała decyzję Prezydenta Miasta B. ustalającą warunki zabudowy dla jej inwestycji.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy i z zarzutami podniesionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie kwestii zawieszenia postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem Nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i stwierdziło brak podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że powołany wyrok nie jest prawomocny i nie wywołuje skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały Rady Miasta B. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 877/12, określił jednak, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu i rozstrzygnięcie w tej kwestii wywołuje skutki prawne z chwilą wydania wyroku, który wiąże organy administracji publicznej w kwestii obowiązywania planu miejscowego. Wyjaśniono, iż na równi z sytuacją braku planu należy traktować sytuację wstrzymania przez sąd administracyjny I instancji wykonania uchwały ustanawiającej miejscowy plan do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały. Akt ten choć uchwalony, to do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji nie może być stosowany i w istocie nie obowiązuje. Skoro jednocześnie ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidział możliwość prowadzenia procesu inwestycyjnego w sytuacji braku miejscowego planu, to zasadnym jest prowadzenie postępowania w tym alternatywnym trybie, o ile wniosek o wydanie decyzji o warunki zabudowy został złożony. Ponieważ inwestor wniosek taki złożył, to tak długo jak obowiązywanie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podlega wstrzymaniu, tak długo istnieje możliwość załatwienia wniosku inwestora.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Istotą decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest określenie prawem dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu.

Prezydent Miasta B. prawidłowo ustalił strony postępowania, zapewniając im czynny udział w postępowaniu. Zaś w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do wszystkich wniesionych w trakcie postępowania uwag.

Organ wskazał na brzmienie art. 61 ust. 1, zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków.

Organ podał, że w niniejszej sprawie została przeprowadzona analiza na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akta sprawy wskazują, że organ I instancji wyznaczył obszar poddany analizie zgodnie z wymogami cyt. rozporządzenia w minimalnej wymaganej odległości wynoszącej 50m i nie mniejszej niż trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem inwestora, posługując się mapą zgodną z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji (zmiana sposobu użytkowania istniejącego lokalu handlowego na gastronomiczny) przedmiotem analizy było zbadanie kontynuacji funkcji, z pominięciem parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Podniósł, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą: tzw. zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej z zakresu gastronomii (w obszarze występują: restauracja [...] i [...]); teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej - od strony ul. D. i J.; istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwiająca podłączenie zamierzenia do infrastruktury technicznej; obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Organ stwierdził, że skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że działka sąsiednia to nie tylko taka, która ma bezpośrednią i fizyczną styczność choćby w jednym punkcie z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Pojęcie "działki sąsiedniej" w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. Wskazał, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 powołanej ustawy. W konsekwencji wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (...)".

Organ, odnosząc się do podniesionych w odwołaniu kwestii dotyczących wadliwie przeprowadzonych uzgodnień, wskazał, iż konieczność uzgadniania decyzji dotyczących terenów przylegających do pasa drogowego podyktowana jest zabezpieczeniem zarówno interesów zarządców dróg wynikających z konieczności zapewnienia realizacji zadań zarządcy (art. 20 ustawy o drogach publicznych), jak i interesów inwestorów, wiążących się z ochroną przed niekorzystnymi wpływami drogi. Przedmiotem uzgodnienia jest ta część decyzji, w której ustalone zostają warunki obsługi w zakresie komunikacji. Warunki te w przypadku większości inwestycji polegają na określeniu sposobu dostępu do drogi publicznej (§ 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy). Oznacza to, że od zarządcy drogi zależy czy i na jakich warunkach możliwe jest skomunikowanie terenu inwestycji ze znajdującą się w pasie drogowym drogą publiczną. Podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku zarządcą drogi jest z mocy prawa Prezydent Miasta B. Art. 106 k.p.a. stanowiący o konieczności przeprowadzenia uzgodnienia w formie postanowienia nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Przepis ten będzie stosowany wyłącznie w wypadkach, gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zasięgnięcia opinii innego organu. W sprawie, uzgodnienie z zarządcą drogi nie musiało zatem przyjąć formy postanowienia. Stanowisko to nie musiało być przedstawione stronom postępowania.

Organ, w kwestii uzgodnienia decyzji w zakresie ochrony zabytków, wyjaśnił, że zarzuty podniesione w odwołaniu są niezasadne. Zgodnie z art. 89 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (pkt 1) oraz wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje wykonuje wojewódzki konserwator zabytków (pkt 2). Stosownie do art. 96 ust. 2 tej ustawy, wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć w drodze porozumienia prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom położonym na terenie województwa. Na podstawie tych przepisów zawarto porozumienie pomiędzy Wojewodą a Prezydentem Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości K.-P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Miastu B. Porozumienie to zostało opublikowane w Dz. Urz. Województwa K.-P., zatem winno być respektowane zarówno przez organy administracji, jak i strony postępowania. Na gruncie spraw załatwianych postanowieniami uzgadniającymi projekty decyzji o warunkach zabudowy, dotyczących inwestycji lokalizowanych na obszarze Miasta B. przepisy art. 106 k.p.a. odczytywać należy w łączności z art. 89 pkt 2, art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także postanowieniami porozumienia. Przepisy te pozwalają, aby organem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 106 § 1 i 5 k.p.a. był nominalnie ten sam organ, który jest właściwy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, to jest Prezydent Miasta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło także, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich. Rolą organu jest określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie zaś przesądzanie o możliwości ich spełnienia.

Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła L. H. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 102 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji merytorycznej w czasie trwania stanu zawieszenia postępowania;

2) art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka do wydania decyzji o warunkach zabudowy w postaci braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, w której ww. przepis nakłada na organ obowiązek zawieszenia postępowania z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy.

Ponadto, skarżąca podtrzymała zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 2013 r., które nie zostały uwzględnione przez SKO w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że zaskarżona decyzja wydana została w momencie, gdy nie uległo zakończeniu postępowanie incydentalne wynikające z zaskarżenia do Sądu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r. orzekającego o uchyleniu wydanego w niniejszej sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W konsekwencji, w sprawie niniejszej istnieje nadal stan zawieszenia postępowania. Do czasu rozpoznania SKO, winno wstrzymać się z merytorycznym rozpoznaniem sprawy.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka do wydania decyzji o warunkach zabudowy w postaci braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podała, że w sprawie niniejszej, nawet, gdyby uznać, iż plan miejscowy na skutek wstrzymania jego wykonania przez sąd administracyjny I instancji, nie istnieje, powstaje podstawa do obowiązkowego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 62 ust. 2 ustawy wprowadza obowiązek zawieszenia postępowania z wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeżeli wniosek taki dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W niniejszej sprawie, teren realizacji inwestycji, objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zaliczony został, na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. do tzw. obszarów przestrzeni publicznej. Powyższe, w świetle art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., kreuje po stronie gminy, obowiązek uchwalenia dla tego obszaru, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższy przepis, jak również związany z nim art. 62 ust. 2 u.p.z.p. organ powinien z urzędu zawiesić postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dotyczących obszaru zaliczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego do obszarów przestrzeni publicznej.

Uczestnik postępowania, B. w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r., wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest również uwzględnić stan faktyczny i prawny, jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U Nr 132, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), również decyzji wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu), a także orzeczeń dotkniętych wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 877/12 WSA w Bydgoszczy stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. opublikowanej w Dz. Urz. Woj. K.-P., poz. [...] z [...] marca 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B.

W punkcie 2 sentencji powyższego wyroku Sąd, działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Z uwagi na okoliczność, że powyższy wyrok był nieprawomocny, nie wywoływał on jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd nie określił, czy i w jakim zakresie akt lub czynność mogą być wykonane, wobec powyższego istotne pozostają skutki prawne, zawartego w pkt 2 wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r. orzeczenia wydanego na podstawie art. 152 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

W doktrynie przyjmuje się, że wyrok wydany przez wojewódzki sąd administracyjny jest nieprawomocny i do czasu uprawomocnienia się nie wywołuje on żadnych skutków prawnych (w tym wyrok uwzględniający skargę nie wywołuje do czasu uprawomocnienia się skutków prawnych związanych z utratą mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności).

W okresie od wydania wyroku do jego uprawomocnienia się uchylony akt lub czynność powinny być wykonywane, mimo że z formalnego punktu widzenia zostały już pozbawione bytu prawnego patrz: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 152 pkt 5 prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski 2013" - publ. Legalis System Informacji Prawniczej.

W tym stanie rzeczy wydanie przez WSA w B. nieprawomocnego wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. uwzględniającego skargę na ww. uchwałę i stwierdzającego jej nieważność w przedmiocie planu miejscowego oznaczało, że plan ten nadal pozostawał w obrocie prawnym. Podkreślić należy, że akt ten był opublikowany w dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 13 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz.1172) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy.

Wobec powyższego ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym mógł podlegać tylko prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 877/12. Tymczasem wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną i przez co nie uprawomocnił się na etapie wydawania w rozpoznawanej sprawie decyzji przez organ I i II instancji.

Zgodnie z art. 168 § 1 p.p.s.a., orzeczenie staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Datą uprawomocnienia się orzeczenia jest data pierwszego dnia, w którym od orzeczenia nie przysługuje środek odwoławczy. Z tą datą orzeczenie zyskuje zatem walor prawomocności.

Prawomocne orzeczenie wiąże strony i sąd, który je wydał, a także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie również inne osoby (art. 170 p.p.s.a.). Oczywistym jest, że takie skutki prawomocne orzeczenie wywołuje już z datą uzyskania waloru prawomocności. Skoro tylko prawomocne orzeczenie wywołuje skutki prawne, to oczywistym również jest, że wyrok stwierdzający nieważność aktu prawa miejscowego usuwa ten akt z obrotu prawnego z datą, w której wyrok stał się prawomocny. Oznacza to, że tylko z chwilą wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem, następuje stan wykluczenia tego aktu z obrotu prawnego.

Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że tylko stwierdzenie nieważności prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutek, że plan ten nie obowiązuje. W przeciwnej sytuacji, gdy wyrok stwierdzający nieważność aktu prawa miejscowego pozostaje nieprawomocny, miejscowy plan cały czas obowiązuje i stanowi przeszkodę do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego, gdy dochodzi do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, w stanie prawnym, gdy nadal obowiązuje dla tego samego terenu co działka objęta zaskarżoną decyzją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to taka decyzja narusza przepisy prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Uwzględniając powyższe przepisy nie budzi wątpliwości, że wydanie jednego z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy następuje jedynie w przypadku, gdy dla terenu zamierzonej zmiany zagospodarowania nie obowiązują regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do analogicznych wniosków prowadzi też treść kolejnych przepisów, a w szczególności art. 50 ust. 1 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszy z nich stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast drugi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jeszcze raz należy podkreślić, że skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego (uchwały Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. opublikowanej w Dz. Urz. Woj. K.-P., poz. [...]z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B.) powstaje dopiero z momentem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego I instancji. W sytuacji jednak, gdy taki wyrok zostanie uchylony przez sąd II instancji w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji wyrokiem NSA z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 437/13), upadają też wszelkie wynikające z niego skutki. Utrata przymiotu ważności (obowiązywania) przez plan miejscowy może zaś nastąpić jedynie w razie jego prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Wbrew zatem faktycznemu stanowisku organów I i II instancji, sam fakt wydania nieprawomocnego wyroku w sprawie II SA/Bd 877/12, stwierdzającego nieważność planu miejscowego i zawarcie w nim orzeczenia stwierdzającego, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, nie skutkował rozstrzygnięciem o utracie ważności tejże uchwały.

Celem wprowadzenia przepisu art. 152 p.p.s.a. i w konsekwencji ukształtowania modelu dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, jest udzielenie tymczasowej ochrony prawnej stronie, której skarga została uwzględniona. W wyroku z dnia z dnia 8 września 2010 r. w sprawie II OSK 1394/09, NSA stwierdził, iż orzeczenie podjęte przez sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. kształtuje sytuację stron w okresie po wydaniu wyroku przez sąd pierwszej instancji do czasu, dopóki wyrok ten nie jest prawomocny. Tym samym nie odnosi się ono do podmiotów pozostających poza sprawą sądowoadministracyjną, w której zostało wydane. Jak już bowiem wskazano z mocy art. 170 p.p.s.a. wobec innych podmiotów skutki wywiera dopiero wyrok prawomocny.

W dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem organ powinien z tego powodu odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Bezzasadne przyjęcie przez organy, iż możliwe było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ nie obowiązuje dla terenu objętego wnioskiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, skutkować musiało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz uwzględni to, że wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 877/12 został uchylony prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 437/13.