Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 756/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 8 i 7, 50, 51, 29 ust 2 pkt 1b, 30 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 121/17 w sprawie ze skargi H. S., B. S., M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. z dnia [...] października 2016r. znak: [...].


UZASADNIENIE

II OSK 756/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2017r. w sprawie II SA/Sz 121/17 oddalił skargę H. S., B. S., M. S. na decyzję [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2016r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych oraz orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi działającemu z urzędu.

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w K. decyzją z dnia [...] października 2016r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie robót budowalnych wykonanych przez M.Z. na poddaszu budynku mieszkalnego dwurodzinnego położonego na działce nr [...] w K. przy ul. [...] uznając, że wykonane przez inwestora roboty budowlane, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Organ wskazał, że M.Z., zamieszkująca w lokalu nr [...] w tym budynku, nie figuruje w rejestrze z wypisu gruntów jako współwłaściciel nieruchomości. Natomiast z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym z dnia [...] r. przyjęła darowiznę od J. S. - uprzedniego właściciela lokalu mieszkalnego nr 2 przy ul. [...] w K.. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. S., B. S. i H. S – współwłaściciele ww. nieruchomości – wskazując między innymi, że PINB w K. zalegalizował bezprawie, ponieważ nie wyrazili oni zgody na roboty wykonane przez M.Z.. Zdaniem skarżących, M.Z. nielegalnie przekształciła strych na pełnowartościowy lokal mieszkalny i obciążyła ich wspólnymi kosztami.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że PINB w K. na wniosek M. S., H. S., B. S. w dniu 17 lutego 2016r. przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonanych w na przedmiotowej nieruchomości. Podczas oględzin organ powiatowy stwierdził, że ww. budynek powstał przed 1945 rokiem, jest budynkiem jednorodzinnym dwulokalowym, dwukondygnacyjnym z poddaszem użytkowym. Z protokołu wynika, że współwłaścicielami budynku są Helena, Bogusław i M. S., którzy użytkują parter budynku. Natomiast właścicielką piętra oraz poddasza użytkowego jest M.Z.. Około 30 lat temu ówczesna właścicielka piętra budynku i poddasza użytkowego W. G. sprzedała je jako lokal nr [...] J. S., który w latach 90-tych ubiegłego wieku przekazał lokal nr [...] swojej siostrze M. Z.. Na poddaszu tym, jak oświadczyła M.Z., w momencie jej zamieszkania znajdowały się dwa pokoje oraz łazienka. W większym pokoju było okno w ścianie szczytowej, a w pozostałych pomieszczeniach były dwa okienka wyłazowe na dach. Po pożarze sadzy w kominie (ok. 1,5 roku temu) pomieszczenia na poddaszu zostały zalane i zniszczone, dlatego M.Z., w bieżącym roku, bez wymaganego zgłoszenia, wykonała następujące roboty budowlane: wymieniła pokrycie dachu z dachówki na nowe z blachy; rozebrała zniszczone ścianki działowe na poddaszu i wykonała nowe gipsowo-kartonowe, a także wstawiła cztery nowe okna połaciowe. Dodatkowo wykonano roboty niewymagające pozwoleń, tj. konserwacyjne, polegające na położeniu paneli oraz płyt gipsowo kartonowych. Wykonano również instalację elektryczną i wodno- kanalizacyjną. Następnie organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych przez M.Z. robót budowlanych związanych z remontem poddasza oraz dachu ww. budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, PINB nakazał M. Z., wykonanie i przedłożenie następujących dokumentów: 1/ oświadczenia osoby uprawnionej o wykonaniu robót budowlanych (wymiany pokrycia dachowego oraz wstawienie okien połaciowych) zgodnie ze sztuką budowlaną, Polskimi Normami Budowlanymi oraz, że obiekt po wykonaniu tych robót nadaje się do użytkowania, 2/ protokołu z próby szczelności instalacji co., 3/ protokołu badania przewodów spalinowych i wentylacyjnych, 4/ protokołu badania instalacji elektrycznej - w terminie do dnia 31 maja 2016 r. - celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na wymianie pokrycia dachowego oraz wykonaniu robót remontowo - budowlano - instalacyjnych na poddaszu budynku mieszkalnego W związku z wniesionym odwołaniem od ww. decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił decyzję organu powiatowego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał na konieczność ponownego zweryfikowania stron postępowania z uwagi na nieścisłości wynikające z dokumentacji potwierdzającej prawo własności do poszczególnych lokali mieszkalnych oraz działki nr [...] w K. przy ul. [...] oraz zobowiązał do ponownego zweryfikowania materiału dowodowego, potwierdzającego zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych ze wskazaniem podstawy prawnej. Skarga M. S., H. S., B. S. na powyższą decyzję została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucona postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016 r., w sprawie sygn. akt II SA/Sz 580/16.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB w K. zwrócił się do Sądu Rejonowego w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych oraz do Starostwa Powiatowego w K. Wydział Geodezji i Kartografii o wskazanie i podanie wykazu współwłaścicieli budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w K., usytuowanego na działce nr [...] i [...], powołując się na numer Księgi Wieczystej: [...]. W odpowiedzi na powyższe Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych pismem z dnia [...] października 2016 r. wskazał, że księga wieczysta nr [...] nie jest i nigdy nie była prowadzona dla działki nr [...] i [...]. W księdze tej nie figuruje jako współwłaściciel M.Z., a ponadto z nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] nie jest wyodrębniony żaden lokal. Do akt sprawy załączono uproszczony wypis z rejestru gruntów, stan na dzień 10 października 2016 r. oraz wypis z kartoteki budynków, stan na dzień 10 października 2016 r. Z powyższych dokumentów wynika, że współwłaścicielami działki nr [...] są: Skarb Państwa, H. S, B. S., M. S.. W "uwagach" odnotowano: S. H., S. B., S. M. — lokal mieszkalny nr [...] na parterze o pow. 41,16 m² i udz. do ½ budynku i działce. J. S. - lokal mieszkalny nr [...] na piętrze o pow. 56,68 m² i udz. do ½ budynku. Budynek własny GS " SCh". Działka położona w obszarze pasa chronionego. "Uwagi dodatkowe" - działka [...] : decyzja/przeniesienie własności z 1990 r. oraz umowa darowizny z 1991 r. nie wprowadzone - błędy."

W aktach sprawy znajduje się również kserokopia aktu notarialnego Repertorium [...] nr [...] - umowa darowizny z dnia [...] r.-, z którego wynika: "W księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez tutejsze biuro J. S. wpisany jest jako właściciel budynku mieszkalnego murowanego, stanowiący odrębny od gruntu przedmiot własności, położonego w K. przy ul. [...]" - § 1 ww. umowy (...) "M. Z., działający w imieniu J. S. daruje opisany w § 1 budynek mieszkalny siostrze mocodawcy- M. J. Z. na jej majątek odrębny, a obdarowana oświadcza, że darowiznę tę przyjmuje"- § 2 ww. umowy. Dalej organ odwołąwczy wskazał, że wymiana pokrycia dachowego w przedmiotowym budynku przy uwzględnieniu treści art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, nie wymagała dokonania zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno - budowalnej. Podobnie, wykonanie przez M.Z. nowej instalacji elektrycznej, instalacji wodno- kanalizacyjnej oraz cieplnej, zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 27 ustawy Prawo budowlane, nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia do właściwego organu. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu powiatowego, że roboty wykończeniowe takie jak: położenie paneli, płytek ceramicznych, wykonanie okładzin ścian i skosów z płyt gipsowo - kartonowych są bieżącymi robotami konserwacyjnymi, nie wymagającymi żadnych pozwoleń budowlanych. Natomiast wykonanie nowych ścianek działowych z płyt gipsowo-kartonowych w miejsce starych zniszczonych w trakcie akcji gaśniczej spowodowanej pożarem sadzy w kominie, należy traktować jedynie jako aranżację pomieszczeń, na które również nie jest wymagane pozwolenie na budowę, czy zgłoszenie. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej skarżącym, że organ powiatowy prawidłowo ustalił strony niniejszego postępowania administracyjnego, jednakże zwrócił uwagę na nieścisłości występujące w dokumentach dotyczących ustanowienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnianie tych nieścisłości nie należy jednak do kompetencji organów nadzoru budowlanego, ale do samych zainteresowanych współwłaścicieli nieruchomości. Organ podkreślił, że przy ustalaniu stron postępowania kierował się zapisami wypisu z rejestru gruntów, wg stanu na dzień 10.10.2016 r. oraz załączonym do akt sprawy aktem notarialnym z dnia [...] r. Repertorium [...] nr [...]. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, że strony muszą uzgodnić treść księgi wieczystej w drodze postępowania sądowego, tak samo jak kwestię rozstrzygnięcia braku zgody pozostałych współwłaścicieli - H. S., B. S. oraz M. S. na wykonanie robót budowlanych przez M.Z. w częściach wspólnych budynku, jakim jest jego np. dach. Tym samym w przedmiocie kosztów związanych z częściami wspólnymi, jak i kwestii prawa własności, w tym dostępu do strychu na poddaszu przedmiotowego budynku, właściwym do rozstrzygnięcia będzie sąd cywilny.

Ponadto, z dokumentacji sprawy, w tym z protokołu kontroli z dnia 17.02.2016 r., wynika, że na ww. poddaszu istniał już lokal mieszkalny, posiadający dwa pokoje i łazienkę, zatem przeprowadzone roboty budowlane nie spowodowały zmiany sposobu użytkowania lokalu, co podkreślił organ powiatowy w zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie H. S, B. S. i M. S. zarzucili przede wszystkim to, że w sprawie nie wyjaśniono stanu faktycznego i bezpodstawnie przyjęto w oparciu o twierdzenia M. Z., bez ich weryfikacji poprzez obiektywny dowód w postaci opinii biegłego z zakresu budownictwa T. Z. z dnia [...] maja 1990 r. (znajdujący się w aktach sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. o sygn. akt [...]), że przeprowadziła ona remont poddasza, a nie jego adaptację rozumianą jako zmianę sposobu użytkowania wymagającą zgłoszenia organom budowlanym, co wymagało podjęcia kroków z art. art. 71 a ustawy Prawo budowlane. Ponadto naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane przez uznanie ,że M.Z. była uprawniona do zmiany sposobu użytkowania poddasza, podczas gdy nie jest jego właścicielką i nie uzyskała na taką inwestycję zgody skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę uznając, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art.105 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestorka wykonała następujące roboty budowlane: wymienione zostało pokrycie z dachówki na nowe z blachy; wstawiono cztery okna połaciowe; rozebrano zniszczone ścianki działowe na poddaszu i wykonano nowe gipsowo-kartonowe (w miejsce starych, zniszczonych w trakcie akcji gaśniczej, spowodowanej pożarem sadzy w kominie). Dodatkowo położono panele, płytki ceramiczne, okładziny ścian i skosów z płyt gipsowo-kartonowych. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. Podobnie, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku (art. 29 ust. 1 pkt 27). Z kolei art. 30 Prawa budowlanego przewiduje wypadki, w których wprawdzie inwestor przed przystąpieniem do realizacji inwestycji nie musi legitymować się decyzją – pozwoleniem na budowę, jednak winien dokonać właściwemu organowi administracji publicznej zgłoszenia zamiaru przystąpienia do realizacji robót budowlanych. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 2a ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, z wyjątkiem remontu obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 1a pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Przez remont rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane). Natomiast ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym – należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a tej ustawy).

Zatem roboty budowlane wykonane przez M.Z. nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, bądź ich zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej, a tym samym podniesione w tej kwestii zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd za słuszne uznał stanowisko organu, że skoro z dokumentacji sprawy, w tym z protokołu kontroli organu I instancji z dnia 17 lutego 2016 r. wynika, że na przedmiotowym poddaszu istniał już lokal mieszkalny, to przeprowadzone roboty budowlane nie spowodowały zmiany sposobu użytkowania tego lokalu. Okoliczność tą potwierdził na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2017 r. skarżący B. S. przyznając, że M.Z. mieszka na piętrze przedmiotowego budynku od 1997 r. do 1998 roku. i w ocenie Sądu należało przyjąć, że ma ku temu określony tytuł prawny. Sąd stwierdził, że w sytuacji gdy roboty budowlane, których niniejsza sprawa dotyczy nie wymagały pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia, brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Powyższe musiało skutkować formalnym zakończeniem postępowania poprzez jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Sąd wskazał także, że jak wynika to z treści pism składanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, między współwłaścicielami ww. budynku mieszkalnego występuje brak porozumienia co do wykonanych robót budowlanych. Kwestia ta jednak pozostaje nie tylko poza przedmiotem niniejszej sprawy, ale także poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego, gdyż zagadnienia sporne między współwłaścicielami nieruchomości regulowane są przez przepisy Kodeksu cywilnego, a nie przez przepisy Prawa budowlanego. Ewentualne roszczenia z tytułu szkód spowodowanych przez współwłaściciela na częściach wspólnych nieruchomości rozstrzygane są przez sądy powszechne, a nie przez organy nadzoru budowlanego. Odnosi się to także do podnoszonej przez skarżących kwestii braku po stronie M. Z. tytułu prawnego do zajmowania części przedmiotowej nieruchomości i wynikającego stąd prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, ze skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S. reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu zarzucając:

- naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez Sąd dowodu z opinii biegłego Tadeusza Zielińskiego znajdującej się w aktach sprawy [...] w K. o zniesienie współwłasności, a w konsekwencji niewyjaśnienie rzeczywistego stanu technicznego i sposobu użytkowania poddasza, która to opinia potwierdza, że prace budowlane przeprowadzone przez M.Z. podlegają reglamentacji Prawa budowlanego;

2. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. polegające na niewydaniu przez Sąd postanowienia w przedmiocie wniosku dowodowego skarżących zgłoszonego w piśmie z dnia 1 lipca 2017r., co w konsekwencji spowodowało nieustalenie stanu technicznego poddasza oraz sposobu jego użytkowania, podczas gdy rozpoznanie tego wniosku pozwoliłoby ustalić, czy prace budowlane wykonane prze M.Z. na poddaszu stanowią zmianę sposobu użytkowania i wymagają z godnie z art.71 ust.2 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie przy wydawaniu wyroku postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Szczecinie z dnia 4 czerwca 1991r. w sprawie sygn. akt [...] znajdującego się w aktach sprawy , mimo że wynika z niego, iż poddasze nie miało charakteru użytkowego i tym samym zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wykonane przez M.Z. prace budowlane podlegały zgłoszeniu i wymagały spełnienia przewidzianych przez przepisy warunków, w tym przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane,

4. art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art.7, art. 75 §1, art.77, art.80 k.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i wadliwym przyjęciu, że M.Z. wykonała remonty nie wymagające ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia podczas gdy dokonała ona zmiany sposobu użytkowania poddasza, które miało charakter nieużytkowy, co wymagało zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącym. Wniesiono także o zwolnienie H. S., M. S. oraz B. S. od kosztów sądowych w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przede wszystkim podkreślano, że M. Z. bezprawnie w 2016r. dokonała zmiany sposobu użytkowania poddasza, co wymagało zgłoszenia w związku z treścią art.71 ust.2 Prawa budowlanego i dopełnienia wymaganych przez przepisy warunków ustawowych, w tym przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgody wszystkich współwłaścicieli na prace budowlane. Akcentowano, że poddasze nie miało charakteru mieszkalnego stanowiąc strych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie nie wyjaśniono tej okoliczności opierając się wyłącznie na oświadczeniu inwestorki M. Z., z którą on i pozostali współwłaściciele pozostają w konflikcie. Organy nie powinny dokonywać ustaleń w oparciu o oświadczenia stron, a w oparciu o obiektywne dowody, których nie wzięto pod uwagę. Skarżący podkreślił, że zaskarżony wyrok usankcjonował stan faktyczny, w którym współwłaściciel nieruchomości dokonuje dowolnych zmian w częściach wspólnych budynku, a pozostali współwłaściciele są zmuszeni taki stan akceptować i są pozbawieni ochrony swoich praw na gruncie prawa administracyjnego.

Uzasadnienie prawne

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018r. poz.1302 t.j.) - dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

W związku z tym, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna opiera się na uzasadnionych podstawach. Podstawy kasacyjne sprowadzają się w istocie do zarzutu naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art.7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie czy w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania poddasza przedmiotowego budynku na lokal mieszkalny przez inwestorkę, która nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co pociągnęło za sobą naruszenie pozostałych przepisów powołanych w skardze kasacyjnej. Tak przytoczone podstawy kasacyjne uznać należy za uzasadnione.

Argumentacja organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji sprowadza się do tego, że umorzenie postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było uzasadnione, ponieważ inwestorka wykonała prace budowlane stanowiące remont lokalu mieszkalnego usytuowanego na poddaszu budynku, które nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno – budowlanego. Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał ustalenie organów nadzoru budowlanego, że na przedmiotowym poddaszu istniał już wcześniej lokal mieszkalny, w związku z tym przeprowadzone roboty budowalne stanowiące remont nie spowodowały zmiany sposobu użytkowania poddasza. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wynika to także z wyjaśnień skarżącego B. S., który na rozprawie przyznał, że M.Z. mieszka na piętrze budynku od 1997r. do 1998r.(błąd w uzasadnieniu wyroku - powinno być "od 1997r. lub 1998r.").

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowano istotne przesłanki decyzji organu odwoławczego, uznanej przez Sąd pierwszej instancji za zgodną z prawem.

Po pierwsze wadliwe było zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów nadzoru budowalnego, że przeprowadzone na poddaszu budynku jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] roboty budowlane należy zakwalifikować, jako prace remontowe.

Skarżący kasacyjnie M. S. , H. S i B. S. oraz M.Z. jak ustaliły to organy nadzoru budowlanego są współwłaścicielami tej nieruchomości. M. S., H. S i B. S. użytkują parter tego budynku, natomiast na piętrze tego budynku w lokalu mieszkalnym nr [...] mieszka M.Z..

Nie jest sporne w sprawie to, że M.Z. w 2016r. dokonała wymiany pokrycia dachu na tym budynku z dachówki na nowe z blachy, wykonała w dachu cztery okna połaciowe, usunęła na poddaszu ścianki działowe i wykonała nowe gipsowo-kartonowe w miejsce starych, położyła panele, płytki ceramiczne, wykonała okładziny ścian i skosów z płyt gipsowo-kartonowych oraz wykonała na poddaszu instalację grzewczą i wodno-kanalizacyjną. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przez zrealizowanie powyższych robót budowlanych M.Z. dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania poddasza na lokal mieszkalny, co wymagało zgłoszenia w trybie art.71 ust.2 Prawa budowlanego i uzyskania zgody współwłaścicieli, natomiast organy nadzoru budowlanego uznały, że doszło do remontu istniejącego już wcześniej na poddaszu lokalu mieszkalnego, który nie podlegał reglamentacji prawa budowlanego i dlatego w niniejszej sprawie umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przedmiotowych robót budowlanych.

W pierwszej kolejności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest dokonanie prawidłowej klasyfikacji wykonanych robót budowlanych.

Pojęcie remontu jest zdefiniowane w art.3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane - w brzmieniu z daty wykonywania spornych robót budowlanych (Dz.U. 2013.1409.t.j.) - dalej jako Prawo budowlane, zgodnie z którym należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Powyższe oznacza, że prace wykonane przez inwestorkę M.Z. nie mogły być uznane, ze względu na swój zakres, a przede wszystkim z uwagi na wykonanie w dachu otworów okiennych (która to okoliczność jest pomijana przez organy nadzoru budowlanego jak i Sąd pierwszej instancji), za remont lecz za zdefiniowaną w art.3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowę budynku. W myśl tego przepisu przez przebudowę rozumie się wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wykonane przez M.Z. w/w roboty budowlane niewątpliwie doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku bez zmiany pozostałych charakterystycznych parametrów wskazanych w art.3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Roboty budowlane stanowiące przebudowę budynku jednorodzinnego wymagały przed ich podjęciem dokonania zgłoszenia , ponieważ zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust.2 pkt 1b Prawa budowlanego przebudowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków, wymaga dokonania zgłoszenia. W rozpoznawanej sprawie inwestorka M.Z. wykonała samowolnie przebudowę poddasza, ponieważ nie dokonała wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu.

Po drugie ma rację skarżący kasacyjnie, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, który przyjął za organami nadzoru budowlanego, że M.Z. dokonała remontu istniejącego już na poddaszu lokalu mieszkalnego, ta okoliczność nie została wyjaśniona w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości.

Skarżący kasacyjnie twierdzi, powołując się na toczące się między stronami sprawy cywilne, że inwestorka bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia wykonała wskazane roboty budowlane, w wyniku których doszło do zmiany sposobu użytkowania poddasza przedmiotowego budynku na lokal mieszkalny, które to poddasze nie było wcześniej przystosowane do celów mieszkalnych stanowiąc strych.

Organy nadzoru budowlanego ustalając, że M. Z. przeprowadziła roboty remontowe lokalu mieszkalnego istniejącego już na poddaszu, oparły się jedynie na wyjaśnieniach inwestorki złożonych podczas oględzin w dniu 17 lutego 2016r., których w sytuacji kwestionowania tego faktu przez pozostałych współwłaścicieli budynku pozostających w konflikcie z inwestorką, powołujących się na inne dowody i nie przesłuchanych w tej kwestii nie można było uznać za dowód wystarczający do przyjęcia takiego ustalenia. Także stwierdzenie B. S. na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 9 sierpnia 2017r., że M.Z. mieszka na piętrze przedmiotowego budynku od 1997r lub 1998r. nie wyjaśnia, w jaki sposób przed przebudową było użytkowane poddasze budynku. Wydaje się, że zakres wykonanych prac budowlanych wskazuje na to, że wcześniej poddasze nie było lokalem mieszkalnym. Jednak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia tej kwestii w sposób nie budzący wątpliwości, a są to okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia jest samowolą budowlaną. Z samowolą budowlaną w rozumieniu art.71a ust.1 Prawa budowlanego mamy do czynienia gdy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Dyspozycją art.71 a Prawa budowlanego objęta jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części , która – co wynika z art.71 ust.2 i ust.6 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga wyłącznie zgłoszenia (Prawo budowlane, Komentarz pod red. Andrzeja Glinieckiego,3 wydanie, Warszawa 2016r., str.890, Prawo budowlane, Komentarz pod red. Marka Wierzbowskiego i Alicji Plucińskiej Filipowicz Warszawa 2016r.,str. 686). Jeśli zatem w rozpoznawanej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania poddasza domu jednorodzinnego na lokal mieszkalny w wyniku dokonania jego przebudowy, które to roboty budowlane wymagają dokonania organowi architektoniczno-budowlanemu zgłoszenia, to taka samowola budowlana będzie podlegała legalizacji na podstawie art. 71 a Prawa budowlanego.

Jeśli natomiast inwestorka nie dokonała zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego lecz wykonała samowolnie, bez wymaganego w tym przypadku zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu roboty budowlane stanowiące przebudowę poddasza domu jednorodzinnego użytkowanego, jako lokal mieszkalny w sprawie zastosowanie będą miały przepisy art.50 -51 Prawa budowlanego.

W każdym jednak przypadku wymagane jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z art.71 a pkt 2 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia , właściwy organ w drodze postanowienia nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art.71 ust.2. Jak wynika z art.71 ust.2 pkt 3 inwestor zobowiązany jest złożyć oświadczenie o którym mowa w art.32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego czyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z kolei celem postępowanie naprawczego toczącego się na podstawie art.50 -51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc takiego stanu jaki istniałby, gdyby inwestor wykonywał roboty budowlane legalnie, to jest w realiach tej sprawy, po uprzednim dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu.

Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie oznacza wyłącznie doprowadzenia do zgodności obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lecz także innymi znajdującymi w sprawie zastosowanie regulacjami tak prawa budowlanego jak i cywilnego.

Zgodnie z art. 30 ust.2 pkt 4c Prawa budowlanego do zgłoszenia przebudowy, o której mowa w art.29 ust.2 pkt pkt 1b, a więc w przypadku przebudowy budynku (części budynku) jednorodzinnego, należy dołączyć dokumenty , o których mowa w art.33 ust.2 pkt 1,2,4. Przepis art.35 ust.1 stosuje się odpowiednio. Z kolei z art. 33 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę, a w warunkach tej sprawy - do zgłoszenia przebudowy - należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie budzi wątpliwości, że ustanowiony w art.33 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek inwestora polegający na dołączeniu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje, że niespełnienie tego obowiązku jest podstawą do wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu organu (art.30 ust.5c Prawa budowlanego). Powyższe okoliczności są istotne w tej sprawie, ponieważ skoro w przy zgłaszaniu zamiaru wykonania robót budowlanych inwestor ma obowiązek złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art.50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2066/16, z 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2183/11; z 3 lipca 2012 r, sygn. II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., sygn. II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., sygn. II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., sygn. II OSK 2079/13 – wszystkie dostępne na stronie : orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunek posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jeśli zatem budynek, w którym zamieszkuje M.Z. jest współwłasnością skarżącego i innych jeszcze osób, które zamieszkują na parterze budynku, to zarówno aby zalegalizować samowolną zmianę sposobu użytkowania poddasza w trybie art. 71 a Prawa budowlanego lub w trybie art.50-51 doprowadzić wykonaną przebudowę części tego budynku do stanu zgodnego z prawem, konieczne jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że inwestorka ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w jej przypadku oznacza, że pozostali współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na przebudowę poddasza. Przeprowadzenie robót budowalnych obejmujących części wspólne nieruchomości należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymaga udzielenia zgody na wykonanie tych robót przez współwłaścicieli. Zgodę taką może zastąpić ewentualnie orzeczenie sądu wydane w trybie art. 199 k.c.

Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wykonania przez M.Z. przebudowy części wspólnych budynku bez zgody pozostałych współwłaścicieli, stawiałoby ją w korzystniejszej sytuacji niż inwestor działający zgodnie z prawem, co nie jest dopuszczalne w świetle Prawa budowlnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny , na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W związku z tym organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą ponownie rozpoznać sprawę przebudowy poddasza z uwzględnieniem przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej, co do zastosowania art. 71 a lub art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w tym w szczególności ustalą czy inwestorka posiadała względnie posiada aktualnie, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w zależności o powyższych ustaleń wydadzą odpowiednie rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie ustanowionego z urzędu o zwolnienie od kosztów sądowych w całości H. S., M. S. oraz B. S., ponieważ czynności w zakresie przyznania prawa pomocy wykonuje referendarz sądowy, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach sąd pierwszej instancji (art. 258 § 2 i 4 p.p.s.a.). Ponadto zauważyć należy, że M. S. przed Sądem pierwszej instancji uzyskał prawo pomocy w zakresie całkowitym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyzna stosowne wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną świadczoną przed sądem pierwszej instancji (wyrok został uchylony w całości, w tym co do kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu) i przed sądem drugiej instancji.