Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3145/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. i K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 216/18 w sprawie ze skargi E.S. i K.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r. sygn.akt II SA/Kr 216/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.S. i K.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość skargę oddalił.

Powyższy wyrok podjęto na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta [...] ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za nieruchomość gruntową, położoną w [...] obr. [...] oznaczoną jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, objętą [...] prowadzoną przez Wydział VI Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...], która z dniem [...] listopada 2016 r. stała się własnością Gminy [...], zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ulic [...], [...], [...] i [...] w [...] ".

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania E.S. i K.S., decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że regulacja art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przewiduje, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej).

Zgodnie z zawartymi w systemie Elektronicznych Ksiąg Wieczystych danymi dotyczącymi księgi wieczystej nr [...] (obejmującej działkę nr [...] oraz działki nr [...] oraz [...] z których w wyniku podziału powstała m. in. działki nr [...] oraz [...] - wydzielone pod inwestycję drogową i przejęte przez Gminę Miasta [...]), prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, w dziale II tej księgi na datę ostateczności decyzji ZRID, jako właściciel nieruchomości ujawnieni byli K.S. s. A. i H. oraz E. S. c. R. i K. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Odszkodowanie ustalono w oparciu o opinię biegłych tj. rzeczoznawcy majątkowego J.S. oraz J.P.

Wyceniane nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...], zmieniony uchwałami Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. oraz Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znajdowały się w terenie drogi głównej (KDG) - działka nr [...] oraz terenie produkcyjno-usługowym (PU) - działki nr [...] oraz nr [...].

Rzeczoznawcy wykonali operat szacunkowy podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 134 ust. 3 oraz ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjęciu do analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę produkcyjno-usługową (dla działek nr [...] oraz nr [...]) oraz nieruchomościami drogowymi (dla działki nr [...]) z terenu powiatów: [...], [...] i [...]. Biegli ustalili, iż średnia jednostkowa cena transakcyjna nieruchomościami drogowymi (od 50,61 zł/m2 do 125,00 zł/m2) jest niższa od średniej jednostkowej ceny transakcyjnej nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę produkcyjno - usługową (od 81,83 zł/m2 do 550,00 zł/m2). Przy określaniu wartości działek nr [...] oraz [...] nie ma zastosowania § 36 ust. 3 wymienionego rozporządzenia, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości.

W przypadku działki nr [...] przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było ono tożsame.

W ocenie organu rzeczoznawcy majątkowi prawidłowo określili wartość składników budowlanych za pomocną podejścia kosztowego, metodą kosztów odtworzenia techniką wskaźnikową oraz techniką elementów scalonych.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołujących kwestionujących prawidłowość opinii biegłych organ odwoławczy stwierdził, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się (wyrok z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt. I OSK 2431/14): "zgodnie z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się zaś na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Odnosząc się do zarzutu, iż nie istnieje "wolny rynek nieruchomości drogowych" przytoczono fragment pisma biegłych z dnia [...] września 2017 r.: "Wycena została oparta o transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi. Ponieważ wyceniane działki przeznaczone były pod drogi i pod przemysł z usługami do oszacowania wartości gruntu działek, które przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, były przeznaczone pod drogi - wycenione zostały w oparciu o transakcje dotyczące sprzedaży gruntów pod drogi. Grunty te nabywane były aktami notarialnymi. W tym miejscu należy zaznaczyć, że obrót tego typu gruntami faktycznie jest bardzo ograniczony jeżeli chodzi o strony kupujące, którymi zazwyczaj są jednostki samorządu terytorialnego. Analizując zakup tego typu gruntów należy zwrócić uwagę na fakt, że wartość określona w operacie szacunkowym stanowi podstawę do negocjacji czego nie ma w przypadku nabywania gruntów na podstawie decyzji administracyjnej. Konstrukcja zapisów prawnych nie daje możliwości rzeczoznawcy majątkowemu jak już wyżej pisaliśmy doboru innych transakcji".

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli E.S. i K.S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dotyczące faktu nabycia na rzecz Gminy Miasta [...] nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] obr. [...] na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ulic [...], [...], [...] i [...] w [...] ", utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa drogową").

Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania, jest prawidłowy. Sąd zaznaczył, że organy administracji mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Skarżący w skardze zarzucili nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do zarzutu odwołania dotyczącego pominięcia dowodu z umowy notarialnej Rep. [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., na mocy której nabyli własność przedmiotowych nieruchomości za cenę [...] zł, co daje średnią cenę [...] zł za m2 gruntu, przy czym zaznaczają, że jest to cena za sam grunt.

Skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu administracyjnego skarżący wywodzili, że to właśnie cena, za którą nabyli działki nr [...], [...] i [...] powinna stanowić odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Tylko wówczas nastąpiłaby pełna kompensacja w ich majątku tzn. wyrównanie stanu majątkowego, jaki skarżący mieli przed zakupem nieruchomości i ich wywłaszczeniem.

Sąd I instancji nie podzielił tej argumentacji. Wskazał, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, w tym również za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie specustawy drogowej ustala się jako wartość rynkową zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Definicję wartości rynkowej zawiera art. 151 ust. 1 u.g.n.: "Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej". Dalsze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia precyzują stosowane przy wycenie nieruchomości przez rzeczoznawcę metody. Żaden z przepisów nie daje podstaw do ustalania odszkodowania na poziomie kosztów, jakie ponieśli właściciele wycenianej nieruchomości w związku z jej nabyciem. Sąd podkreślił, że "słuszne odszkodowanie" nie zawsze musi stanowić pełne pokrycie szkody poniesionej przez pozbawionego własności właściciela. Nie jest dopuszczalne pozbawienie własności bez odszkodowania, jednakże samo odszkodowanie ma być "rozsądne", niekoniecznie zaś w pełni ekwiwalentne. Sąd I instancji uznał zatem zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 128 u.g.n. za nieuzasadniony. Ponadto Sąd zauważył, że transakcja, na podstawie której skarżący nabyli przedmiotowe nieruchomości została wzięta pod uwagę w operacie szacunkowym (pkt 9 tabeli znajdującej się na str. 8 operatu).

Bezzasadny jest również zarzut ustalenia przeznaczenia działki nr [...] jako przeznaczonej pod drogę na podstawie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tej kwestii jednoznaczne jest brzmienie art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwszy z omawianych przepisów stanowi: "W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W myśl ust. 3 art. 154 u.g.n. dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, że w obowiązującym studium działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę (zgodnie z celem wywłaszczenia), a zatem w tym przypadku nie było żadnej możliwości przyjęcia odmiennego przeznaczenia tej nieruchomości. Powołane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami są jasne i jednoznaczne. Posługują się sformułowaniem "przeznaczenie nieruchomości", podobnie jak § 36 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia. Podkreślić należy, że w § 36 ust. 1 rozporządzenia rozróżnia się "stan nieruchomości" i "przeznaczenie nieruchomości" jako dwa odrębne czynniki wpływające na wartość nieruchomości. Nie ma żadnych podstaw, by określenia te utożsamiać. Zatem zarzuty skargi – powołujące się między innymi na poglądy doktryny - nie mogły odnieść skutku.

Skarżący podnoszą również, że od 2006 roku w zasadzie jedynym trybem nabywania nieruchomości pod drogi jest tryb określony w specustawie drogowej tj. tryb wywłaszczeniowy. Jest to tryb opierający się na przewadze jednej ze stron tj. nabywcy nieruchomości. Tym samym nie są spełnione wymogi ustalania wartości rynkowej nieruchomości, określone w art. 151 ust. 1 u.g.n. – który wymaga, by strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy. Zdaniem skarżących oznacza to w istocie brak wolnego rynku tego rodzaju nieruchomości, a ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o transakcje zawierane w takich okolicznościach narusza przepisy § 5 i § 36 ust. 4 rozporządzenia".

Do argumentu tego Wojewoda [...] odniósł się w zaskarżonej decyzji przywołując stanowisko autorów operatu szacunkowego, które Sąd uznaje za prawidłowe. Szczegółowo problem ten omówił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1831/13 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), gdzie stwierdzono:

"Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, że w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., I OSK 497/10). Obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową, musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Co do zasady bowiem nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany jest przyszły zarządca drogi, co przyznał sam skarżący kasacyjnie. Odmienna interpretacja godziłaby w racjonalność prawodawcy. Godzi się bowiem zauważyć, że większość nieruchomości drogowych obecnie staje się własnością przyszłego zarządcy drogi za odszkodowaniem, gdyż przeważająca liczba dróg w kraju ma charakter dróg publicznych. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, gdyby przyjąć zatem, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych nie obejmują wartości odszkodowań, wówczas w istocie § 36 ust. 4 zdanie pierwsze in fine byłby przepisem martwym. Powyższego stanowiska nie mógł zmienić wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 159/11, gdyż zapadł on przy odmiennym brzmieniu § 36 ww. rozporządzenia. Trudno przy tym twierdzić, że wskazana interpretacja narusza art. 130, art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z ze zm.). Pierwszy z nich zawiera dwa ustępy, wskazujące, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 ustawy, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 ustawy stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Art. 134 ust. 1 i 2 cyt. ustawy wskazuje z kolei, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 tej ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Z kolei art. 151 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Nie doszło zatem do naruszenia ww. przepisów, gdyż wykładnia Sądu pierwszej instancji nie podważyła zasady, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Nie godzi także w założenie, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Nie został też naruszony art. 134 ust. 1 i 2 ustawy, gdyż przez wartość rynkową – z uwzględnieniem specyfiki rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi – należy rozumieć także wartość odszkodowań przyjmowaną ustalaną przy przejmowaniu analogicznych nieruchomości. Sąd nie stwierdza także naruszenia art. 151 ust. 1 cyt. ustawy. Jak bowiem wyjaśniono to już w zachowującym aktualność wyroku z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1548/09, brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. We wszelkich przypadkach nabywania nieruchomości w drodze umowy (także zajętych bądź przeznaczonych pod drogi), zawierane transakcje poprzedzane są rokowaniami. Ich celem jest osiągnięcie konsensusu pomiędzy obydwiema stronami. Wzajemna zgoda przybiera wówczas formę umowy. Do jej zawarcia strony przystępują w przekonaniu o należytym zabezpieczeniu własnych interesów majątkowych. Należy w związku z tym podkreślić, iż nawet specyfika niektórych rodzajów transakcji, z jaką można mieć wówczas do czynienia, nie niweczy rynkowego charakteru obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Kwestię tę prawidłowo wyjaśnił już Sąd pierwszej instancji. Przepis § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., I OSK 309/11). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do odstąpienia od tej linii orzeczniczej".

Powyższe rozważania Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił. Zarzut naruszenia § 5 i § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami tym samym uznaje za nieuzasadniony.

W skardze zawarto również liczne zastrzeżenia co do dokonanego przez rzeczoznawców wyboru nieruchomości podobnych. Do zarzutów tych – wcześniej podnoszonych w odwołaniu – prawidłowo odniósł się Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W kwestii uwzględnienia transakcji z lat 2014 – 2015 rzeczoznawcy majątkowi wskazali, że zarówno obrót gruntami przeznaczonymi pod drogi, jak i pod zabudowę produkcyjno – usługową na terenie gminy [...] jest niewielki. Wskazano również na stabilność cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi po 2010 roku.

Na str. [...] operatu, przy wycenie działki nr [...] wskazano, że "w analizowanym okresie nie zaobserwowano znaczącego trendu czasowego związanego z kształtowaniem się cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Nie stwierdzono również gwałtowanego wzrostu popytu lub podaży, co mogłoby wpływać na kształtowanie się cen, dlatego cen jednostkowych nie aktualizowano".

Takie samo stwierdzenie znalazło się na str. [...] operatu w odniesieniu do działek nr [...] i [...].

Skarżący zarzucają, że należało przyjąć do wyceny transakcje z roku 2016 ze względu na "zwiększający się dynamizm stosunków gospodarczych", nie uprawdopodobniono jednak w żaden sposób, że ceny nieruchomości w 2016 roku odbiegały od transakcji przyjętych w operacie. Wobec jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii przez biegłych – omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku.

Dalej w skardze podnosi się, że błędnie przyjęto do wyceny jako nieruchomości podobne do dz. nr [...] działki niezabudowane, podczas gdy działka skarżących "jest w pełnym stopniu zabudowana".

Z opisu protokołu wizji w terenie z dnia [...] października 2016 r., stanowiącego część operatu szacunkowego wynika, że przedmiotem wyceny jest plac z kostki brukowej – pow. [...] m2 oraz plac betonowy: [...] m2 + [...] m2 = [...] m2. Wskazano na następujące części składowe: chodnik betonowy, ogrodzenie, maszty stalowe, reklamy, kostka, brama. Składniki te zostały wycenione jako "koszt odtworzenia składników budowlanych" (str. [...] i następne operatu). Nie ma jednak mowy ani w opisie nieruchomości, ani też na zdjęciach dołączonych do operatu, aby na przedmiotowych nieruchomościach znajdowały się jakiekolwiek budynki. Podobnie w akcie notarialnym umowy sprzedaży, na podstawie której skarżący nabyli własność nieruchomości (Rep. [...]) wszystkie trzy objęte niniejszym postępowaniem działki określone są jako niezabudowane (k. 61 akt administracyjnych I instancji).

Nie można więc zgodzić się z zarzutem, że błędnie przyjęto jako nieruchomości podobne nieruchomości niezabudowane, bowiem taki właśnie dobór działek do wyceny był prawidłowy.

Skarżący zarzucają też, że sposób korzystania i przeznaczenie działki nr [...] nie wykazuje podobieństwa do nieruchomości przyjętych do wyceny jako podobne.

W tym zakresie należy przypomnieć, że przeznaczenie działki nr [...] ustalono w oparciu o zapisy studium jako nieruchomość drogową. Już wcześniej szczegółowo wyjaśniono, dlaczego brak było możliwości uznania tej działki za nieruchomość o przeznaczeniu produkcyjno – usługowym. Z kolei stan nieruchomości uwzględniono dokonując wyceny istniejących na niej składników majątkowych.

Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do niewłaściwego określenia cech rynkowych i ich wagi w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości. Operat będący podstawą zaskarżonej decyzji został sporządzony w sposób jasny, klarowny i zrozumiały oraz w pełni poddaje się kontroli sądowej. Sąd nie ma wątpliwości co do prawidłowości przyjętych przez jego autorów danych. Zarzuty skargi są zaś jedynie polemiką, zmierzającą do uzyskania korzystniejszej dla skarżących wyceny.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli E.S. i K.S.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

A. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w związku z art. 141 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane ppsa) poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na dowodzie z opinii rzeczoznawcy z zakresu wyceny nieruchomości, pomimo wadliwości metodologii zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego.

B. Naruszenie prawa materialnego:

a/. § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż działka [...] jest działką pod drogę gminną co zostało wywiedzione jedynie w oparciu o art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie badając przeznaczenie działki należy uwzględnić obok stanu prawnego stan faktyczny oraz stan otoczenia nieruchomości co zostało przez rzeczoznawców pominięte.

b/. § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że możliwym jest określenie wartości nieruchomości zakwalifikowanej jako działka drogowa przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, choć w rzeczywistości jest to niemożliwe ze względu na brak wolnego rynku w stosunku do takowych nieruchomości,

c/. art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię i przyjęcie przy wycenie działki [...], iż transakcje wzięte do porównania odpowiadają wartości rynkowej nieruchomości gdzie w rzeczywistości wolny rynek takowych nieruchomości nie istnieje, a transakcje wzięte pod uwagę w operacie szacunkowym nie można uznać za realizujące przesłanki wyartykułowane w art. 151 ust. 1 powyższej ustawy,

d. § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez jego błędną wykładnię a w następstwie czego jego niezastosowanie i przyjęcie przy wycenie działki [...] transakcji, które zostały zawarte w szczególnych warunkach tj. w sytuacji przewagi jednej ze stron stosunku prawnego i w warunkach przymusu,

e/. § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomości porównywane są nieruchomościami podobnymi,

f/. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalone na drodze postępowania administracyjnego odszkodowania stanowi "słuszne odszkodowanie" oraz odpowiada wartości utraconych praw.

Wniesiono o uchylenie przedmiotowego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 141 § p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. następuje w zw. z powołanymi przepisami prawa materialnego art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3, § 5 ust. 1 i § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Skarżący kasacyjnie, naruszenia tych przepisów upatrują w tym, że rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości, w ich ocenie, niepodobne do nieruchomości wycenianej z uwagi na ich drogowe przeznaczenie i tym samym o zaniżonej cenie zamiast faktycznej ceny wynikającej z treści aktu notarialnego. Ponadto, rzeczoznawca przyjął, iż istniały nieruchomości drogowe podobne do wycenianej, a zatem możliwe było zastosowanie ostatniego zdania przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia w sytuacji gdy żadna z nieruchomości przyjętych do wyceny nie była nieruchomością sprzedaną na wolnym rynku a zatem niezgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami ich ceny nie odpowiadały wartości rynkowej.

Analiza tych zarzutów prowadzi do wniosku, iż skarżący kwestionują wysokość odszkodowania ustalonego przez organy administracji w oparciu o operat szacunkowy z dnia 16 grudnia 2016 r., zarzucając zaniżenie wartości szacowanej nieruchomości w następstwie zastosowania określonej metody wyceny (§ 4 ust. 3 rozporządzenia) i podejścia (art. 153 ust. 1 u.g.n.) oraz przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie odpowiadały definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. Przy czym zarzuty odnoszą się do części operatu szacunkowego dotyczącej wyceny gruntu przeznaczonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na te nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te w sferę tą wkraczające. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z 21 lipca 2020 r., I OSK 3284/19, dostępny w cbosa).

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2016r., który był podstawą oszacowania wartości nieruchomości w niniejszej sprawie został prawidłowo oceniony w toku postępowania administracyjnego. Operat szacunkowy nie został bowiem sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, ani nie zawiera oczywistych i rażących błędów, które dyskwalifikowałyby ten dokument jako dowód w sprawie. Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że Sąd I instancji nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości. Osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym i niedysponująca wiadomościami specjalnymi może nie być w stanie ocenić prawidłowości doboru nieruchomości podobnych. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., II OSK 1350/17, dostępny w cbosa). W konsekwencji weryfikacja prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia, jak i metody wyceny, nie dokonuje się na gruncie przepisów k.p.a., lecz w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. a więc przez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Na podstawie przepisów k.p.a. dokonuje się weryfikacji operatu od strony formalnej badając, czy opinia została sporządzona i podpisana przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Ten zakres kontroli należy do organu administracji i jest dokonywany w oparciu o reguły postepowania dowodowego określone w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i został prawidłowo zweryfikowany przez Sąd. Nie był też kwestionowany przez stronę. Skarżący kwestionując wysokość obliczonego odszkodowania zarzucali zaniżenie wartości szacowanej nieruchomości w następstwie przyjęcia określonego podejścia i metody wyceny. Jednak nie przedłożyli dowodu w postaci kontroperatu, z którego wynikałaby inna wartość odjętego prawa własności, ani też opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., a kwestionującej poprawność przedmiotowego operatu. Uniemożliwiało to dalszą weryfikację operatu, w szczególności prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę wiadomości specjalnych. Gdyż subiektywne przekonanie strony o ocenie wartości nieruchomości nie ma wpływu na ważność sporządzonego operatu szacunkowego wobec prawnej możliwości skorzystania z instytucji przewidzianej przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd przedstawił prawidłowy stan faktyczny sprawy i dokonał jego oceny. Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu zasadniczo i jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę decyzji administracyjnych, oceniając je całościowo i w sposób rzetelny. Odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji, ocenił prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego z 16 grudnia 2016 r. w kontekście przepisów zawierających standardy jego sporządzenia. Dokonał też analizy przepisów na podstawie których ustalono wysokość odszkodowania (art. 130 ust. 2, art. 151 ust. 1 i 2, art. 152 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny).

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wymaga przywołania treści tych przepisów:

Art. 151 ust. 1 u.g.n. - Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

§ 36 ust. 1 rozporządzenia - Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Wskazać też trzeba, że przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej nieruchomości nie ustala zatem jej ceny sprzedaży, a jedynie jej wartość rynkową. Stąd, pojęcie wartość rynkowa i cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Wszelkie twierdzenia skargi kasacyjnej dotyczące odmiennie rozumianej wartości rynkowej są zatem niezasadne (por. wyroki NSA z 4 lipca 2019 r., I OSK 492/18 i powoływany tam wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 289/14, dostępne w cbosa).

Nieruchomości, których dotyczyło postępowanie wywłaszczeniowe w niniejszej sprawie były bezspornie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przeznaczone pod inwestycję drogową.

Do wyceny nieruchomości tego rodzaju odnosi się przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zatem podstawą wyceny nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest właśnie przepis § 36 ust. 4, a nie § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Nie mają racji wnoszący skargę kasacyjną twierdząc, że ceny transakcyjne nabycia gruntów pod drogi publiczne nie mają charakteru rynkowego - zgodnego z art. 151 u.g.n. z uwagi na to, że na rynku lokalnym, jako nabywca tych gruntów występuje tylko jeden podmiot.

Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1548/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którym "...brak jest podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Przede wszystkim jednak tak skonstruowany został - z mocy właściwych przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia - proces ustalania wartości należnego odszkodowania".

Brak w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia innych przepisów rozporządzenia uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę operatu szacunkowego w pozostałym zakresie.

W tym stanie sprawy, uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.