Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 101/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1,  art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kuba Czesława Socha Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. M. S." Spółki Akcyjnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1308/06 w sprawie ze skargi "A. M. S." Spółki Akcyjnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1308/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę A.M.S. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy podał, że wnioskiem z dnia 13 października 2005 r. A.M.S. S.A. wystąpiła do Prezydenta Miasta S. o wydanie na kolejny okres, tj. od 1 lutego 2006 r. do 31 stycznia 2007 r. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. S. (dz. nr [...] "dr", obręb [...]) celem umieszczenia na nim trzech reklam wolnostojących.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezydent Miasta S. odmownie rozpatrzył przedmiotowy wniosek spółki A.M.S. S.A.

W wyniku rozpatrzenia odwołania spółki, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło wymienioną decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że organ I instancji mając na uwadze fakt usytuowania nośników reklamowych w tym samym miejscu od kilku lat, winien w szczególności ustalić, czy w okresie od ostatnio udzielonego zezwolenia nastąpiły takie zmiany faktyczne i prawne, które uzasadniałyby podjęcie odmiennej decyzji od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., po ponownym rozpatrzenia sprawy, działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, art 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), pkt 5 (rys. 3) załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), § 9 ust. 13 pkt 1b uchwały Rady Miasta S. z dnia 22 września 2003 r. Nr IX/184/03 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ul. A. Struga" w S. (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 97, poz. 1670), art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602, ze zm.) oraz załącznika nr 6 (Lp.3) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w woj. dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 60, poz. 566) odmówił wydania zezwolenia A.M.S. S.A. na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. A. S. w celu umieszczenia na nim trzech reklam wolnostojących zgodnie ze złożonym w tej sprawie wnioskiem.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezydent Miasta S. wskazał, że z uwagi na to, iż nośniki reklamowe, o których dalsze utrzymywanie w pasie ruchu drogowego wnosił wnioskodawca, umieszczone zostały na wysokości wzroku kierowcy, utrudniają one lub nawet uniemożliwiają obserwację sytuacji na drodze głównej, stwarzając tym samym realną możliwość wypadku drogowego. Wymienione reklamy rozmieszczone zostały na odcinku drogi, na którym kierujący pojazdami zobowiązani są, zgodnie z przepisami art. 25 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zachować szczególną ostrożność, a ich uwaga powinna koncentrować się na znakach, sygnałach oraz urządzeniach bezpieczeństwa ruchu drogowego. Prezydent Miasta S. powołał się na wynikający z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obowiązek zarządcy drogi uwzględniania przy ustalaniu podstaw do udzielenia zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego pod nośniki reklamowe zarówno okoliczności jakie towarzyszyły ich funkcjonowaniu w minionym czasie, jak również skutków, jakie mogłoby wywołać ich funkcjonowanie w kolejnym okresie. Organ wyjaśnił, że przy ponownym postępowaniu dokonano oględzin przedmiotowych reklam z udziałem strony, w wyniku których ustalono, że ich umiejscowienie i wielkość mogą stanowić utrudnienie dla obserwacji sytuacji na drodze. Według Prezydenta Miasta S., za podjęciem negatywnej decyzji przemawiał również fakt, iż lokalizacja wnioskowanych reklam zawierała się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "ul. A. S.", uchwalonym Uchwałą Rady Miasta S. z dnia 22 września 2003 r. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało także uwzględnienie okoliczności, że żaden z nośników nie uzyskał pozytywnej opinii pod względem bezpieczeństwa organizacji ruchu.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2006 r. W ocenie Kolegium, organ I instancji wypełnił wskazania organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia 14 marca 2006 r. i wykazał na podstawie przeprowadzonych w toku postępowania oględzin, że istniejące reklamy ograniczały widoczność drogi z pierwszeństwem przejazdu dla kierowców wyjeżdżających z ulic podporządkowanych, naruszając tym samym dyspozycje zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przeprowadzono oględziny wskazanych przez spółkę lokalizacji, które wykazały, że nośniki reklamowe znajdują się na wysokości wzroku kierowcy, co uniemożliwia obserwację sytuacji na drodze głównej przez kierowców wyjeżdżających z dróg podporządkowanych, a także obserwację dróg podporządkowanych przez kierowców znajdujących się na drodze głównej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem I instancji wynikało, iż organ ten podjął wszelkie możliwe kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przeprowadzono oględziny miejsca lokalizacji nośników reklamowych, których dotyczył wniosek. Udokumentowano to protokołami oględzin oraz dokumentacją fotograficzną z których wynikało, że usytuowanie reklam stwarzało niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że zwiększenie natężenia ruchu drogowego stanowi fakt powszechnie znany, co zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. nie wymagało dowodu. Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut strony, że dwie spośród jej reklam, usytuowane zostały przy drodze prywatnej. Z zebranego materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynikało bowiem, że wszystkie należące do strony odwołującej się nośniki reklamowe umieszczone zostały w pasie drogowym ul. A. S., dlatego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Kolegium wskazało również, że z materiału dowodowego sprawy, w tym zwłaszcza dokumentacji fotograficznej wynikało, że umieszczenie pojazdu w odległości 3 m, a także odległości mniejszej lub przekraczającej 3 m od krawędzi drogi głównej uniemożliwiłoby obserwacje drogi głównej z powodu umieszczonych reklam, pojazdów znajdujących się na parkingach, zieleni oraz innych urządzeń. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania przez organ I instancji przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają zastosowanie do terenów objętych tym planem, z wyłączeniem jednakże pasa drogowego.

Spółka A.M.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2006 r., jako wydanych z naruszeniem zarówno przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jak również z naruszeniem § 9 ust. 3 pkt 1 b uchwały Rady Miasta S. z 22 września 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy A. S. w S. poprzez zastosowanie tego przepisu w sprawie, pomimo że powinien on znajdować zastosowanie tylko w sprawach o ustalenie warunków zabudowy.

Oddalając skargę spółki A.M.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa.

Według Sądu I instancji, wbrew zarzutowi strony skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem powołany przepis nie dotyczy zgody na zajęcie pasa drogowego rozumianego jako kontynuacja dotychczasowego zajęcia, lecz stanu w jakim znajdują się obiekty budowlane i urządzenia, a przede wszystkim takiej sytuacji kiedy zachodzi konieczność przebudowy lub remontu obiektów budowlanych i urządzeń istniejących w pasie drogowym nie związanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie wniosek nie dotyczył przebudowy ani remontu obiektu budowlanego lub urządzenia istniejącego w pasie drogowym, lecz wyrażenia zgody na kontynuację udzielonego wcześniej zezwolenia. Użycie w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy określenia czasownikowego "mogą pozostać" wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia właściwego zarządcy drogi. Wszelako jednak pojęcie dotychczasowego stanu nie może odnosić się, w opinii Sądu, do stanu "zajęcia pasa drogowego", lecz do stanu rozumianego jako stan techniczny obiektu budowlanego lub urządzenia. Sąd I instancji stwierdził równocześnie, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. VI SA/Wa 2115/05 (LEX nr 194010), że "powołany wyżej przepis art. 38 ustawy o d.p. formułuje klauzulę generalną możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem wszakże, nie powodowania przez te obiekty i urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Tego rodzaju formuła ma charakter ogólnego, warunkowego przyzwolenia wymagającego zindywidualizowania, a jeśli tak, to podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o d.p."

Odnosząc się do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego będącego podstawą jej wydania tj. art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, dokonały prawidłowej wykładni tego przepisu, a przy tym nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wprawdzie organ I instancji odwołał się między innymi do treści planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, którą to argumentację zakwestionował skarżący, jednakże, na co zwrócił uwagę Sąd, organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stanowiska organu I instancji w tej kwestii nie podzielił, a zatem dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji tak sformułowany zarzut skargi okazał się bezprzedmiotowy.

Według Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji - wbrew odmiennym, polemicznym twierdzeniom skarżącej spółki - wskazały na motywy rozstrzygnięcia, które były przykonywujące w świetle zebranych w sprawie dowodów, (dokumentacja fotograficzna, protokół oględzin, symulacja widoczności z punktu widzenia kierowcy). Organy wykazały dowodowo, jakie aktualnie zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym stwarzają sporne reklamy. Zdaniem Sądu, stanowisko to, jako oparte na aktualnych realiach dotyczących stanu pasa drogowego i natężenia ruchu, okazało się w związku z tym w pełni przekonywujące.

Sąd stwierdził, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi nie jest okolicznością stałą i niezmienną, a przeciwnie ulega zmianom w zależności od zmian topograficznych i urbanistycznych w rejonie przyległym do drogi oraz stopnia natężenia ruchu drogowego na tej drodze. Z tego względu okoliczność, że zarządca drogi udzielając poprzednio zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie stwierdził istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony spornych reklam, nie może stanowić argumentu skutecznie podważającego zgodność z prawem obecnie kontrolowanej decyzji.

Zdaniem Sądu, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wielopłaszczyznowe przyczyny braku zgody na odstępstwo od wskazanej w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasady, przemawiają za stwierdzeniem, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykroczyły poza granice przysługującego im uznania administracyjnego. Okoliczność, że strona skarżąca z tą oceną nie zgodziła się, nie była wystarczającym argumentem do podważenia legalności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w jej uzasadnieniu zawarto racjonalną argumentację dla uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosku.

Chybiony, według Sądu, był również zarzut skargi wywodzący na podstawie § 195 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, że przepisy tego rozporządzenia nie podlegały zastosowaniu w niniejszej sprawie. Sąd wyjaśnił, że wbrew przekonaniu spółki A. M. S. przepis § 195 cyt. rozporządzenia nie odnosi się do zezwoleń i opłat za zajęcie pasa drogowego, lecz dotyczy dróg wobec których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji.

W skardze kasacyjnej A.M.S. S.A. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1308/06 oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2006 r., nr [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P..

Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie, pomimo spełnienia warunków wynikających z tego przepisu;

2) art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3) § 195 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędną interpretację i błędne zastosowanie przejawiające się tym, że pomimo jednoznacznej treści § 195 określającego sytuacje, kiedy mają zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia, Sąd uznał, że przepisy ww. rozporządzenia mają zastosowanie do określenia warunków jakim obecnie powinna odpowiadać ul. S.

Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., spółka A.M.S. S.A. zarzuciła Sądowi I instancji również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej: p.u.s.a., poprzez zaniechanie zbadania z należytą starannością dowodów załączonych do akt sprawy w postępowaniu przed organem I instancji, a w szczególności protokołu z 30 maja 2006 r., który z uwagi na swoją oględność i skrótowość może być tylko dowodem na odległość nośników od jezdni, a w żadnym razie protokół ten nie może być dowodem odnośnie wyników symulacji widoczności z punktu widzenia kierowcy. Pobieżność badania dowodów przez Sąd I instancji skutkowała zaakceptowaniem ustaleń faktycznych, a w szczególności co do oceny, iż "zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym stwarzają aktualnie przedmiotowe reklamy";

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia przesłanek uznania za przekonywujące dowodów zebranych w sprawie przez organy I i II instancji (chodzi o dokumentację fotograficzną, protokół oględzin, symulację widoczności z punktu widzenia kierowcy).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka stwierdziła, że nie zgadza się z Sądem I instancji, iż art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może być brany pod uwagę przy wydawaniu decyzji w sprawie dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem spółki, użycie przez ustawodawcę słowa "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym od przypadku, gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został on uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Skoro nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to, zdaniem spółki, przyjąć należy, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) winny mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 tejże ustawy.

Spółka A.M.S. zwróciła uwagę, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w opinii skarżącej, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Gdy nie zachodzą te negatywne sytuacje skarżąca spółka, jak i inne osoby będące w podobnej sytuacji jak ona, ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi wyda zezwolenie, które jednak może zostać uchylone w przypadku powstania np. zagrożenia ruchu drogowego. O ile w przypadku art. 39 ust. 3 ustawy można zatem mówić, według wnoszącej skargę kasacyjną, o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy chodzi o tzw. decyzję uznaniowo - związaną.

Zdaniem skarżącej spółki, z treści § 195 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika jednoznacznie, że przepisy tego aktu nie mogą być stosowane do dróg już wybudowanych zgodnie z wcześniejszymi przepisami, ani nawet do dróg jeszcze nie wybudowanych w roku 1999, ale wobec których wydane zostało już pozwolenie na budowę, względnie został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji. W rozpoznanej przez Sąd I instancji sprawie nie ulegało wątpliwości, że ul. A. S. - przy której miały stać nośniki reklamowe spółki - została wybudowana zgodnie z prawem jeszcze przed rokiem 1999. Tym samym nie było podstaw do stosowania postanowień ww. rozporządzenia do nośników reklamowych w odniesieniu do przestrzegania wymogów określonych w tym rozporządzeniu, a w szczególności do wymogów określonych w załączniku nr 2.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, skarżąca podała, że obowiązkiem Sądu było przeprowadzenie kontroli dochowania wymaganej prawem procedury w odniesieniu do takich okoliczności jak: przeprowadzenie symulacji widoczności z punktu widzenia kierowcy - w kontekście reklam, które miały zasłaniać widoczność dla kierowców poruszających się przy tych reklamach, b) zbadania czy wszystkie nośniki reklamowe rzeczywiście ograniczały widoczność dla kierowców powodując przez to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że WSA pobieżnie zbadał dowody zebrane w sprawie i bezpodstawnie przyjął, iż wnioski przytaczane przez organy I i II instancji dają się wywieść z tych dowodów. Według wnoszącej skargę kasacyjną, pomimo obowiązku zbadania sprawy z należytą starannością, Sąd formułując swoje stanowisko w sprawie, posłużył się jedynie "ogólnikami", czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego -wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w związku z oparciem skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w treści art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności wymagają rozważenia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Podkreślić należy, że istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tym drugim aspekcie, Sąd odnosi się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzić także należy, że sąd administracyjny działa w ramach przyznanych mu kompetencji, jeżeli wskazanej wyżej weryfikacji aktu administracyjnego dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że Sąd I instancji rozpoznał skargę stosując jako kryterium ocenę legalności zaskarżonego aktu, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego i przy rozpoznawaniu tej sprawy Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy. Konstrukcja zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sprowadza się natomiast do odmiennej oceny przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz do twierdzenia, że ocena tegoż materiału dowodowego nie została dokonana przez Sąd z należytą starannością. Wskazany zarzut odnosi się w swej treści do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy jednak stwierdzić, że i ten zarzut nie jest zasadny. Przepis prawa procesowego, jakim bez wątpienia jest norma art. 141 § 4 p.p.s.a, określając składniki uzasadnienia wyroku stanowi, że winno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wskazane wyżej elementy. Podkreślić także należy, że zawarte w uzasadnieniu wyroku ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. W zakresie odnoszącym się do symulacji widoczności z punktu widzenia kierowcy, należy uznać, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji publicznej jest prawidłowa. W aktach sprawy poza protokołem z oględzin wykonanych w dniu 30 maja 2006 r., znajdują się także załączone do tegoż protokołu zdjęcia ilustrujące położenie reklam oraz ich wielkość. Z treści protokołu oraz dokumentacji technicznej tychże reklam można w sposób jednoznaczny określić wymiary reklam oraz ich odległości od krawędzi jezdni. Biorąc pod uwagę tylko te bezsporne okoliczności faktyczne stwierdzić należy, że całkowicie zasadny był wniosek organów administracji publicznej, zaakceptowany przez Sąd I instancji, iż reklamy objęte treścią niniejszej sprawy znajdują się w polu widzenia kierowców, którzy wyjeżdżają z dróg podporządkowanych i znacznie ograniczają ich widoczność. W związku z powyższym, ustalenia związane z przeprowadzaniem symulacji z punktu widzenia kierowcy nie były konieczne, aby dojść do wskazanych wyżej wniosków. W tym miejscu należy także stwierdzić, że z treści ww. protokołu wynika, iż w czynnościach brał udział przedstawiciel strony skarżącej. W protokole jest zapis o przeprowadzonej symulacji widoczności z punktu widzenia kierowcy. Protokół bez uwag został podpisany także przez przedstawiciela strony wnoszącej skargę kasacyjną. Tym samym strona skarżąca potwierdziła okoliczność dotyczącą przeprowadzenia opisanej wyżej symulacji. Natomiast rzeczywiście z treści samego protokołu nie wynika, aby zostały w nim sformułowane wnioski odnoszące się do pola widzenia kierowcy oraz utrudnień w zakresie widoczności spowodowanych usytuowaniem reklam. Okoliczność ta jednak nie może wykluczać możliwości sformułowania wskazanych wyżej wniosków w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

W zakresie odnoszącym się do zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a należy uznać, że są one bezzasadne. W szczególności, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w tym składzie nie podziela stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną w zakresie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz na błędnej wykładni i niezastosowaniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawiał zasadę, według której zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Precyzując tę zasadę, ustawodawca w art. 39 ust. 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy stwierdził, że zabrania się w pasie drogowym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji, ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady stwierdzając, że tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych mają charakter uznaniowy. W tym miejscu podkreślić więc należy, że sądy administracyjne mają ograniczony zakres kontroli decyzji uznaniowych, sprowadzający się do badania czy przy wydawaniu decyzji zostały dochowane wszelkie reguły proceduralne związane z jej wydaniem oraz czy wydana decyzja nie posiada znamion decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy. W omawianym zakresie Sąd I instancji trafnie ocenił, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby zaskarżona decyzja była decyzją dowolną.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić stanowiska strony składającej skargę kasacyjną, aby w tym stanie faktycznym nie było podstaw do wskazania, jako podstawy materialnej rozstrzygnięcia, przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie podkreślić należy, że organ administracji publicznej jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał także przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 40 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Natomiast w art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine ustawodawca jednoznacznie wskazał, że umieszczenie w pasie drogowym reklam wymaga zezwolenia. Oznacza to, że każda czynność związana z umieszczaniem w pasie drogowym reklam, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym reklamy już tam się znajdującej, wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Zezwolenia, o których mowa w tym przepisie prawa, są czasowe, a więc wydawane są na wskazany w decyzji okres czasu. W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pierwszej decyzji zezwalającej na ustawienie reklam oraz w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (art. 29 ust. 2 pkt 6), jak również w dacie orzekania przez Sąd I instancji, instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie wymagało pozwolenia na budowę. Jest to więc sytuacja inna od tej jaką mamy wówczas, gdy określony podmiot wybudował na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynek bądź inny obiekt, na budowę którego wymagane było takie pozwolenie. Jednocześnie stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę w tym składzie, treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że pozostawienie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, odnosi się do stanu fizycznego wymienionych obiektów i urządzeń. Faktem jest, że ustawodawca wprost nie określił o jaki stan obiektów i urządzeń chodzi, ale biorąc pod uwagę treść art. 38 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, uznać należy, że skoro dla przebudowy lub remontu tych obiektów i urządzeń wymagana jest zgoda zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej, to usytuowanie reklamy bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę, rodzi obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, po wygaśnięciu uprawnień do zajmowania pasa drogowego wynikających z wcześniejszej decyzji zezwalającej na zajęcie tegoż pasa drogowego. Pamiętać bowiem należy, że uprawnienia do zajmowania pasa drogowego wygasają z chwilą upływu terminu na jaki zostało wydane zezwolenie. W takiej sytuacji, podmiot, który zajmuje pas drogowy, nie posiada uprawnień do jego dalszego zajmowania, a to rodzi obowiązek do wystąpienia z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.