Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2156/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 270/13 w sprawie ze skargi B.C. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 28 października 2005 r. nr [..] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od B.C. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 270/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B.C. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 28 października 2005 r. Nr [..]w sprawie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ulicy [..]w [..]–[..]oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której stwierdzono jej nieważność.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że uchwałą z dnia 28 października 2005 r., nr [..]Rada m.st. Warszawy, na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi na terenie m.st. Warszawy wymienione w załączniku do uchwały.

Pismem z dnia 26 listopada 2012 r. B.C., w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę m.st. Warszawy, do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Rady nr [..]z dnia 28 października 2005 r., w zakresie obejmującym ulicę [..]w Warszawie - [..], wymienioną w załączniku do uchwały pod poz. 9. B.C. wskazał, że uchwała ta narusza jego prawo współwłasności nieruchomości gruntowej obejmującej między innymi teren pod ulicą [..]. Grunty pod ulicą [..]są własnością prywatną. Składają się z działek z obrębu 3[..]: 1) działki z nieruchomości hipotecznej "[..]": [..] część o pow. [..]nr, 15[..]; 2) działki z nieruchomości [..]. Wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości "[..]", a zatem i wszystkich działek z tej nieruchomości. Dlatego jest bezpośrednio zainteresowany sprawą. Na koniec wskazał jeszcze, że żadna z działek pod ulicą [..]nie należy do Miasta Stołecznego Warszawy. Zachodzi więc sprzeczność z przepisami art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. B.C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady m. st. Warszawy nr [..]z dnia 28 października 2005 r., w części, w której zalicza do kategorii dróg gminnych ulicę [..]wymienioną w Załączniku do ww. uchwały pod pozycją 9 oraz o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

Skarżący podobnie, jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podniósł, iż w wyniku podjęcia uchwały z dnia 28 października 2005 r. i zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy [..], naruszono jego prawo współwłasności nieruchomości gruntowej obejmującej między innymi teren pod ulicą [..]. Jak już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wskazał, jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej obejmującej między innymi teren pod ulicą [..].

Grunty pod ulicą [..]są własnością prywatną. Składają się z działek z obrębu [..]:

1) działki z nieruchomości hipotecznej "[..]": nr ew. [..]- część o pow. 436 m2 oraz numery ew.: [..];

2) działka z nieruchomości [..].

Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości "[..]", a zatem i wszystkich działek z tej nieruchomości. Żadna z działek pod ulicą Dzięcieliny nie stanowi własności Miasta Stołecznego Warszawy, a zatem zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. A w takiej sytuacji może orzekać Wojewoda lub Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi w całości.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż w myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała zalicza do kategorii dróg gminnych drogi publiczne wymienione w załączniku do uchwały. Jest to, uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i stanowi ona akt prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08).

W rozpoznawanej sprawie skarżący B.C. dopełnił wymogu uprzedniego wezwania Rady m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to okazało się bezskuteczne. Dało to asumpt do skutecznego wniesienia skargi do Sądu.

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013.260). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Do dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, można zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 a ust. 2 tej ustawy stanowi, że "Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy." Oznacza, to w ocenie Sądu, iż tylko w odniesieniu do dróg, które są własnością gminy rada gminy może rozstrzygać o ich zaliczeniu do dróg gminnych, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym uchwałą Rada m. st. Warszawy zaliczyła do kategorii dróg gminnych ul. [..]położoną w [..].

W skardze B.C. twierdzi, że działki po których biegnie ulica [..]stanowią jego własność. Na rozprawie, Sąd dopuścił dowód z dokumentów w postaci mapy geodezyjnej, odpisów postanowień w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, które to dokumenty uprawdopodobniają twierdzenie Skarżącego. Jednocześnie, jak wynika z oświadczenia organu, nie posiada on dokumentu, z którego wynikałyby jego uprawnienia właścicielskie. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w sprawie toczy się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z tym przepisem "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem". Z kolei z ustępu trzeciego tego przepisu wynika, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego takiej nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja, o której mowa w tym przepisie ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydania Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych. Rada m. st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, iż decyzja taka nie została wydana, a w sprawie toczy się postępowanie.

Sąd I instancji stwierdził, że Rada m.st. Warszawy podejmując w 2005 r. zaskarżoną uchwałę, decydującą o charakterze drogi przebiegającej ulicą [..], nie miała podstaw do jej podjęcia, albowiem nie legitymowała się prawem własności gruntów, na których droga przebiega.

Powyższe, zdaniem Sądu oznacza, iż uchwała w tej części została podjęta z naruszeniem art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której zaliczyła ona do kategorii dróg gminnych ul. [..]w Warszawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada m. st. Warszawy, zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że przepis ten za uprawnionego do wniesienia skargi uznaje podmiot, który "uprawdopodobni" swój interes prawny, podczas gdy przepis stanowi, że uprawnionym jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone", co zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną oznacza, że ten interes skarżący powinien należycie wykazać, czyli udowodnić.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających niezbędnych do wykazania, że skarżący ma interes prawny do wniesienia skargi w świetle okoliczności, że twierdzenia skarżącego mające wykazać interes prawny do wniesienia skargi nie zostały wystarczająco poparte dokumentami, zwłaszcza, że sam Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że dokumenty jedynie "uprawdopodobnią]ą" twierdzenie skarżącego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że skarżący nie wykazał, że jest właścicielem nieruchomości pod ulicą [..]ani też, że zaskarżona uchwała Rady m.st. Warszawy negatywnie wpłynęła na sytuację prawną skarżącego. Przedstawione przez niego dokumenty nie potwierdzają nabycia przez niego praw do nieruchomości, a wręcz je wykluczają. Samo nabycie spadku, gdyby nawet podważone postanowienie dotyczyło spadku po A.D., nie jest wystarczające, bo brak jest dowodu, że w masie spadkowej znajdowały się rzeczone nieruchomości. Skarżący nie określił, ani nie wykazał, jaki jest jego udział w rzeczonej nieruchomości. Nie jest też dopuszczalne, aby interes prawny skarżącego mógł być tylko uprawdopodobniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że "dokumenty uprawdopodobnią twierdzenie skarżącego". Zdaniem organu, jest to stanowisko nie mające oparcia w przepisach ustawy - żaden przepis prawa nie mówi, że interes prawny należy jedynie uprawdopodobnić. Jeżeli czyjś interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, to należy to wykazać, czyli udowodnić. Instytucja uprawdopodobnienia nie jest w tym przypadku wyznaczona przepisami prawa, ani uzasadniona. Niezależnie jednak od tego, jak to wykazano powyżej, z dokumentów nie wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości i tym samym, że ma interes prawny w sprawie i że ten interes naruszono. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że przedstawione przez skarżącego postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy [..]z dnia 6 marca 1992 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej H.O. obarczone jest istotną wadą prawną polegającą na braku podania daty śmierci spadkodawcy, czyli daty nabycia spadku. Wobec tego braku postanowienie to jest prawnie i faktycznie bezużyteczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna w całości jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm. ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W wyroku z dnia 7 marca 2013r. II GSK 1183/11 LEX nr 1340094 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 k.p.a. To zaś oznacza, że musi on być: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację ( por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2012r. I OSK 1761/12 LEX nr 1311573 ).

O tym, czy dana osoba ma w sprawie interes prawny, przesądzają konkretne przepisy prawa. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. Interes prawny w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej ma niewątpliwie właściciel nieruchomości (o ile zakwestionowany akt dotyczy jego nieruchomości). Interes ten znajduje ochronę w przepisach k.c.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w wyniku którego ustalił, że B.C. prawdopodobnie jest właścicielem nieruchomości, której dotyczyła uchwała z dnia 25 października 2005r.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że złożone do akt sprawy dokumenty jedynie uprawdopodabniają prawa w/wym do nieruchomości. Wbrew jednak stanowisku Sądu niewykazanie się przez B.C. tytułem prawnym do nieruchomości, a jedynie jego uprawdopodobnienie nie przesądza o jego interesie prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. Z żadnego ze złożonych dokumentów nie wynika bowiem prawo własności B.C. do działek gruntu w obrębie ulicy [..]w Warszawie. Postępowanie dowodowe jakie przeprowadził Sąd I instancji pozwala jedynie stwierdzić kto był właścicielem nieruchomości w okresie od 1931r. do 1946r. oraz kto jest następcą prawnym byłych właścicieli, a także i to, że B.C. w dniu 27 stycznia 2011r. kupił od spadkobierców należny im spadek. Do chwili obecnej nie jest natomiast wiadome co wchodziło w skład masy spadkowej, a przede wszystkim nie można poczynić ustaleń, czy i jakie konkretnie oznaczone działki objęte ulicą [..]wchodziły do spadku w chwili jego zakupu przez B.C.. Nie można wykluczyć, że na przestrzeni wielu lat działki mogły być przedmiotem obrotu i stan prawny nieruchomości "[..] " po kilkudziesięciu latach jest zgoła inny niż w 1935r. Z aktu zakupu spadku wynika, że spadkobiercy nie dokonali działu spadku, którego przeprowadzenie zawsze wiążę się z ustaleniem składników masy spadkowej. Do chwili obecnej nie można wiec odpowiedzieć na pytanie co w ogóle wchodziło w skład spadku, który nabył B.C..

Powyższe uzasadnia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 Ppsa oraz art. 101 ust. 1 usg. Istotnie B.C. nie udowodnił, że działki gruntu, na których zlokalizowano ulicę [..]są jego własnością. Wykazanie ciągu następstw prawnych po byłych właścicielach nieruchomości ( postanowienia stwierdzające nabycie spadku ) oraz legitymowanie się umową zakupu spadku w żadnym wypadku nie dowodzi jeszcze uprawnień właścicielskich B.C. do nieruchomości.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien jednoznacznie ustalić, czy B.C. poprzez zakup spadku stał się właścicielem działek, po których przebiega ulica [..]w Warszawie, a w przypadku pozytywnego ustalenia ocenić, czy zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Istotne jest również ustalenie, czy w odniesieniu do spornych działek wydana została decyzja na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa i art. 203 pkt. 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.