Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 811/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 3 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. O. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G.O jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia (...) września 2019 r. nr (...) wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że po rozpoznaniu wniosku B.P. (inwestor) Wójt Gminy w decyzją z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) znak: (...) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianego do realizacji na działce nr ewid. 320/16, obręb (...), gmina (...). Na skutek złożonego odwołania decyzja ta została uchylona w całości – mocą decyzji SKO z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy decyzją z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...) znak: (...) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni oraz przydomowej oczyszczalni ścieków lub bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach nr 320/16, 320/1 obręb (...), gm. (...). Także i ta decyzja w administracyjnym toku instancji została uchylona – na mocy decyzji SKO z (...) stycznia 2019 r. nr (...) – a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, uzupełnionym przy piśmie z dnia 11 marca 2019 r. Wójt Gminy decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) znak: (...) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni oraz przydomowej oczyszczalni ścieków lub bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. 320/16, 320/1, obręb (...), gmina(...).

Odwołanie od tej decyzji złożył G.O. zarzucając, że została ona wydana niezgodnie z prawem. Odwołujący wskazał na nieczytelność wniosku, gdyż jego część graficzna nie jest spójna z częścią opisową. Nadto nie udokumentowano dostępu do drogi publicznej, brak jest dostępu do infrastruktury energetycznej oraz brak jest dostępu do wody. Błędnie ustalono katalog osób na prawach strony. Błędnie ustalono obszar analizowany i nie uwzględniono zabudowy siedliskowej usytuowanej w tym obszarze. Nie wyznaczono linii zabudowy, a także błędnie ustalono parametry dla nowej zabudowy.

W toku postępowania odwoławczego Inwestor, przy piśmie z dnia 9 września 2019 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie i przedłożył:

- kserokopię decyzji Starosty z (...) kwietnia 2019 r. nr (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [....] S.A. pozwolenia na budowę linii kablowej nN, wymianę transformatora w celu przyłączenia do sieci elektroenergetycznej odbiorców w miejscowości Wincentów, inwestycja na działkach 24, 306, 320/3, 320/1 w obrębie (...),

- kserokopię decyzji Wójta Gminy z (...) czerwca 2017 r. nr (...) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii kablowej niskiego napięcia i posadowienia złączy kablowo-pomiarowych przewidzianej do realizacji na części działek nr 24, 306, 320/3, 320/1 w obrębie (...),

- umowę z dnia 3 września 2019 r. nr (...) zawartą z Zakładem Usług Komunalnych w. na wykonanie odcinka sieci wodociągowej, celem zasilenia w wodę obiektów na działkach nr ewid. 320/3-320/16 w miejscowości (...).

SKO decyzją z dnia (...) września 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz przytoczono obowiązujące przepisy prawa. Uznano, że analiza decyzji i zalegających w sprawie dokumentów prowadzi do wniosku, że stawiane przepisami prawa wymogi zostały spełnione, to zaś uprawniało organ I instancji do ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium przed wydaniem decyzji organ udokumentował łączne spełnienie warunków art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – dalej w skrócie "u.p.z.p."). Natomiast badając spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji ustalił, że w granicach prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego, występują działki dostępne z tej samej drogi publicznej, a teren objęty wnioskiem ma zapewniony dostęp do tej drogi. Organ udokumentował, że w obszarze analizowanym występują działki zabudowane w sposób umożliwiający ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz zabudowa zagrodowa. Na podstawie zabudowy istniejącej możliwe było ustalenie warunków zabudowy projektowanej inwestycji. Udokumentowano kontynuację funkcji, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja nie narusza przepisów odrębnych.

W ocenie Kolegium ustalone parametry dla nowej zabudowy, w tym parametry projektowanej studni i przydomowej oczyszczalni ścieków, zostały należycie udokumentowane i uzasadnione w nadesłanym materialne dowodowym. Są one zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Nadto zgodnie z wymogiem § 3 ust. 1 tego rozporządzenia przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Kolegium zwróciło także uwagę, że organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że w obszarze analizowanym, który wyznaczony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, znajduje się zabudowa posiadająca cechy zabudowy wnioskowanej. Zarzuty odwołania w tym zakresie uznało za niezasadne. Na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa o parametrach przekraczających wskaźniki ustalone dla zabudowy projektowanej, dostępna z tej samej drogi publicznej. Zdaniem SKO ustalone wskaźniki dla projektowanej zabudowy nie naruszą istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego. Wbrew zarzutom odwołania, do akt sprawy załączono promesy gwarantujące spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Kolegium odnosząc się do argumentacji odwołania wskazało na niezasadność zarzutu braku spójności wniosku. Zauważyło, że inwestor w pkt 2 wniosku przewidział dojazd do działki nr ewid. 320/16 przez drogę wewnętrzną - działkę nr ewid. 320/1. Tę część działki, którą przeznaczył na dojazd, objął jednocześnie granicami terenu inwestycji. Inwestor posiada prawo do wskazania, iż zamierza użytkować część działki 320/1, jako dojazd, skoro ta część działki znalazła się w granicach terenu inwestycji i przylega jednocześnie do drogi publicznej. W ten sposób wskazuje proponowane zagospodarowanie terenu inwestycji.

Jako niezasadny Kolegium uznało zarzut braku ustalenia linii zabudowy od drogi publicznej. Działka nr ewid. 320/16 usytuowana jest w głębi terenu poza utrwaloną w sąsiedztwie nieprzekraczalną linią zabudowy, natomiast działka nr ewid. 320/1 przylega do drogi publicznej, jednakże nie została ona przewidziana do zabudowy, a wskaźnik zabudowy na tej działce ustalono na 0%. Wskaźniki dla nowej zabudowy znajdują uzasadnienie w nadesłanym materiale dowodowym, a ustalenie ich w przedziale od – do było prawidłowe. Kolegium nie doszukało się także naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak spójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną wniosku a decyzją. Zarzut błędnie ustalonego katalogu stron postępowania na skutek zmiany właściciela działki nr ewid. 319/2 nie mógł przesądzić o uchyleniu decyzji, bowiem jak ustalił organ I instancji, nowymi właścicielami w/w działki są G. i U. O., biorący udział w niniejszym postępowaniu.

Wydana przez organ pierwszej instancji decyzja o warunkach zabudowy spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 54 ust. 1 pkt 1-3, w związku z art.64 ust. 1 u.p.z.p. Określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja zawiera gwarancję ochrony interesów osób trzecich, a postępowanie przeprowadzono w sposób prawidłowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył G.O. domagając się stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie wniósł o ich uchylenie. Zawnioskował także o dopuszczenie dowodów w postaci załączonych dokumentów oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wskazał, że Inwestor złożył do akt sprawy nowe dowody, o czym SKO nie poinformowało go, jako strony postępowania Nie miał zatem możliwości odniesienia się do tych dowodów. Powołując się na art. 81 k.p.a. podał, że brak możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów powoduje, że podnoszona okoliczność jest nieudowodniona. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 8 k.p.a. poprzez celowe i świadome pominięcie jego osoby w postępowaniach dotyczących zamiaru budowy sieci wodociągowej i energetycznej, art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie podnoszonych przez niego zarzutów zarówno przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, jak i w odwołaniu. W dalszej części Skarżący powtórzył zarzuty odwołania i szczegółowo przedstawił argumentację przemawiającą za ich zasadnością.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało swoje stanowisko i wskazało na brak podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2020 r., sygn. II SO/Rz 5/20 WSA w Rzeszowie wyłączył sędziów i asesora WSA w Kielcach od udziału w sprawie, zaś NSA postanowieniem z 21 lipca 2020 r., sygn. II OW 119/20 wyznaczył WSA w Rzeszowie do rozpoznania sprawy.

Postanowieniem z 8 listopada 2020 r., sygn. II SA/Rz 811/20 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 17 grudnia 2020 r. pełnomocnik uczestnika postępowania B.P. zawnioskował o połączenie spraw o sygn. II SA/Rz 812/20 i II SA/Rz 811/20 do wspólnego rozpoznania ze sprawą II SA/Rz 810/20. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi zawnioskował o jej oddalenie, podkreślając, że stanowią one jedynie polemikę z prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako częściowo uzasadniona została przez Sąd uwzględniona.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż sądowa kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem rozpoznanej skargi Skarżąca uczyniła decyzję SKO wydaną w oparciu o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293; zwana dalej u.p.z.p.), a dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Otóż w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa. Najogólniej rzecz biorąc zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji.

Z uwagi na podniesione w skardze zarzuty należy dodatkowo uwypuklić, iż badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża § 2 pkt 4 przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem).

Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa".

I. Nie wszystkie twierdzenia skargi okazały się zasadne. Podstawy do uwzględnienia skargi nie mogło stanowić naruszenie przez SKO przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi: Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący ten zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uzasadnił tym, że w toku postępowania odwoławczego dniu 9 września 2019 r., inwestor – wnioskodawca B.P. złożył w siedzibie Kolegium nowe dowody w sprawie postaci: 1) kopii decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr (...) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę linii kablowej niskiego napięcia w celu przyłączenia do sieci odbiorców w miejscowości Wincentów, inwestycja na działkach nr 24, 306, 320/3 320/1 w obrębie (...) 2) decyzji Wójta Gminy z dnia (...) czerwca 2017 r., nr (...), o ustaleniu lokalizacji celu publicznego pod nazwą budowa linii kablowej niskiego napięcia i posadowienie złączy kablowo - pomiarowych na części działek o nr 24, 306, 320/1, 320/3, położonych w obrębie (...), 3) umowy z dnia 3 września 2019 r., zawartej pomiędzy Zakładem Usług Komunalnych. a B.P. na wykonanie odcinka sieci wodociągowej celem zasilania obiektów na działkach nr: 320/3 - 320/16 w miejscowości (...).

Strona skarżącą podkreśla, iż o tych dowodach nie miała wiedzy. Gdyby Organ odwoławczy poinformował skarżącego o tych dokumentach, to mógłby się do nich odnieść i poinformować SKO o ich jakości oraz wskazać na nowe nieznane. Skarżący zauważa także, iż z jego inicjatywy toczy się postępowania administracyjne mające na celu podważenie legalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na wykonanie odcinka sieci wodociągowej, której dotyczy złożona do akt umowa. Ponadto, Strona nie była informowana o postępowaniu o pozwolenie na budowę linii kablowej nN oraz o decyzjach kończących te postępowania.

W odniesieniu do tych twierdzeń skargi, Sąd zgadza się z opinią Kolegium, iż uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych stanowić podstawę uchylenia przez Sąd ostatecznej decyzji administracyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zatem strona składając zarzut tej natury musi wykazać że, gdyby do takiego uchybienia nie doszło to wynik sprawy byłby odmienny.

Sąd po przeanalizowaniu wniesionej skargi nie ma wątpliwości, że Skarżący nie wykazał treścią swej argumentacji koniecznego wpływu podnoszonego naruszenia K.p.a. na ustalony przez SKO wynik sprawy w postaci utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Organu I instancji. Przedłożone przez inwestora w toku postępowania przed SKO kopie dokumentów zostały złożone z zamiarem potwierdzenia spełnienia przesłanki niezbędnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy w postaci zabezpieczenia terenu w uzbrojenie, o jakim mowa w art 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę linii kablowej, decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w postaci budowy linii kablowej niskiego napięcia czy także umowa zlecenia wykonania odcinka sieci wodociągowej celem zasilenia w wodę obiektów projektowanych przez inwestora w istocie potwierdza dokonane przez Organy ustalenia faktyczne o tym, że projektowane uzbrojenie terenu jest ze względu na funkcje zamierzonej inwestycji wystarczające dla zamierzenia budowlanego w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dotyczy to zarówno zarzucanego w skardze braku koniecznego uzbrojenia terenu w infrastrukturę energetyczną (przyłącze do sieci dystrybucyjnej) oraz dostępu do wody. W chwili złożenia wniosku inwestor przedłożył warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej projektowanego obiektu określone przez właściwe przedsiębiorstwo, natomiast zaspokojenie potrzeb na wodę ma według wniosku odbywać się ze studni lub sieci wodociągowej.

Strona w treści skargi nie wykazała, aby w toku postępowania administracyjnego dysponowała niezbitymi dowodami podważającymi legalność wydanych pozwoleń czy zawartej umowy. Fakt trwającego postępowania nadzwyczajnego czy zamiar jego zainicjowania w żadnym razie nie może przekonywać o nieprawidłowości ostatecznej decyzji organu administracji publicznej. Ostateczne decyzje organów administracji korzystają z domniemania legalności, a zatem dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego to mogą stanowić podstawę kolejnych czynności prawnych i faktycznych. Innymi słowy, prowadzone wobec decyzji o warunkach zabudowy postępowanie wznowieniowe czy wniosek o wstrzymanie wykonania realizacji inwestycji nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego podane przez Stronę konsekwencje naruszenia przez SKO art. 10 § 1 K.p.a., rzeczywiście nie miały wpływu na ustalony przez ten Organ wynik sprawy. Jednocześnie Sąd wyraża przekonanie o konieczności eliminowania przez Organ odwoławczy jakichkolwiek uchybień w zakresie informowania stron postępowania o pojawieniu się nowych dowodów w sprawie.

Nie może być też mowy o uznaniu zarzutów podnoszących nieprawidłowości w zakresie ustalenia warunków obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Otóż z treści wniosku inicjującego postępowanie oraz jego uzupełnienia o dacie wpływu do Urzędu Gminy dnia 11 marca 2019 r. wynika jednoznacznie to, że inwestor planuje zaprojektować wjazd na działkę o nr 320/16, z drogi powiatowej nr [...], przez działkę o nr 320/1 pełniącą funkcje drogi wewnętrznej. Wraz z podaniem o wszczęcie postępowania przedłożono Wójtowi kopie decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej zgodnie lokalizacją jak na załączonej mapie, wyraźnie potwierdzającej podane w decyzji zamiary inwestora. Wniosek inwestora oraz złożone przez niego dokumenty są czytelne i pozwoliły Organowi pierwszej instancji na zgodne z żądaniem określenie obsługi komunikacyjnej planowanego przedsięwzięcia z drogi publicznej – powiatowej o nr [...], poprzez działkę o nr 320/1. Właściwe w tej mierze rozstrzygnięcia wyraża decyzja Wójta oraz załącznik mapowy, na którym wyraźnie oznaczono trasę dojazdu przez działkę o nr 320/1. Według art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Natomiast jako warunek wydania decyzji pozytywnej dla inwestora przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. traktuje posiadanie przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej. Postępowanie wyjaśniające Organów wykazało, że teren inwestycji posiada dostęp o jakim mowa wyżej a decyzja odpowiada dostatecznie jasno ujawnionym w toku postępowania zamiarom inwestora co do obsługi komunikacyjnej.

WSA potwierdza także stanowisko Kolegium o braku konieczności dokładnego wskazywania na załączniku graficznym do decyzji – mapie - położenia planowanych miejsc postojowych oraz sytuowania studni. Dotyczy to także innych zaplanowanych obiektów i urządzeń. Na aktualnym etapie realizacji inwestycji organ działający w reżimie przepisów u.p.z.p. nie może przesądzać o szczegółowych warunkach technicznych jakim powinna odpowiadać przyszła inwestycja. Przepisy powołanego w skardze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), nie stosuje się w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czy przede wszystkim przesądza treść § 2 tego aktu. O tych kwestiach będzie należało się wypowiadać na ewentualnym kolejnych etapach realizacji zamiarów inwestora, tj. na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na rozpoczęcie robót budowlanych.

II. Sąd potwierdza stanowisko Skarżącego dotyczące niezwykle ważkiej kwestii merytorycznej wyznaczenia przez Organ I instancji granic obszaru analizowanego. Słusznie strona podnosi, że sporządzający analizę nie starał się wyjaśnić i przekonać do przyjętego poszerzenia w korzystnym dla wnioskodawcy kierunku obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z załącznika graficznego do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 oraz z tekstu samej analizy wynika, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono przez 3 - krotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem oraz tereny zabudowy przylegające do drogi powiatowej. Uwzględniono to, że na teren inwestycji składają się dwie działki z czego jedna stanowi obsługę komunikacyjną – 320/1, zaś druga – 320/16, jest związana z faktyczną lokalizacją inwestycji. Za front działki uznano granicę pomiędzy w/w działkami, a w konsekwencji szerokość frontu działki to ok. 7 m.

Organ wyznaczając obszar analizowany obowiązany był kierować się treścią § 2 pkt 4 i 5 oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588; zwane dalej rozporządzeniem). W szczególności według § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, zaś w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Zasadniczo obszar poddany analizie winien posiadać kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, gdzie teren działki inwestycyjnej winien znajdować się w centrum tego obszaru, pozwalając na proporcjonalne dookreślenie danych potrzebnych do ustalenia zaistnienia warunku dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Innymi słowy, obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki z każdej strony przy pomocy minimalnej odległości o jakiej jest mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Określona przez prawodawcę odległości minimalna do granic działki (tj. trzykrotność szerokość frontu działki nie mniej niż 50 m) musi być zachowana z każdej strony boków działki. Analiza urbanistyczna nie będzie prawidłowa, jeżeli granice obszaru analizowanego nie zostaną wyznaczone w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem liczonej od granic tej działki. Zaznaczyć tu należy, iż obszar analizy nie zawsze musi przyjąć kształt okręgu. Położenie tego obszaru w istocie będzie zależało od kształtu działki, który ostatecznie determinować będzie przebieg i położenie jego granic. Dlatego inwestowana zabudową mieszkaniową działka o nr 320/16 powinna znaleźć się w centrum obszaru. Wyłącznie granice działki o nr 320/16 mogły w niniejszej sprawie stanowić podstawy do wyrysowania granic obszaru analizy pod kątem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni oraz przydomowej oczyszczalni ścieków lub bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, bowiem to tej działki dotyczy wnioskowane zmiana sposobu zagospodarowania. Działka o nr 320/1 ma stanowić wyłącznie obsługę komunikacyjną terenu planowanej inwestycji (działka ta pozwala połączyć teren inwestycji z drogą publiczną), dlatego jej granice nie mogą być wyznacznikiem dla dookreślania granic obszaru analizy. Kierowanie się granicami działki dojazdowej do terenu inwestycji doprowadziłoby do nieuzasadnionego poszerzenia obszaru analizy i naruszenia powołanych wyżej przepisów u.p.z.p. o konieczności zachowania kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Podany w treści analizy sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie jest prawidłowy.

Po pierwsze, nie jest jasne jaką odległość granic obszaru analizy od granic inwestowanej działki przyjęto na poszczególnych kierunkach. Autor w sposób prawidłowy za front działki przyjmuje granicę pomiędzy działką drogową a działką objętą zabudową ustalając ją na wartości ok. 7m, jednak milczy na temat dokładnej odległości granic obszaru analizowanego od granic działki przeznaczonej pod inwestycję mieszkaniową. Tymczasem organ w niniejszym postępowaniu zobowiązany był precyzyjnie wyjaśnić, w jaki sposób ten obszar ten został wyznaczony, wskazując jego cechy oraz parametry (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 stycznia 2020 r., o sygn. II SA/Bk 853/19, LEX).

Po drugie, odległości te w stosunku do przyjętego w rozporządzeniu normatywu zostały w sposób niczym nieuzasadniony poszerzone w kierunku północno-wschodnim, dzięki czemu udało się obszarem analizy objąć tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym znajdujące się przy drodze powiatowej – KD. Nie ulega więc wątpliwości, iż obszar analizy został wydatnie poszerzony wobec granic minimalnych jakimi należy kierować się w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia. WSA za odpowiadające prawu traktuje powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, które jako zasadę przyjmuje wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Prawodawca nie wykluczył możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z 17 lipca 2020 r., o sygn. II OSK 450/20, LEX). Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. o sygn. II OSK 1389/19, LEX).

Dlatego też, Sąd potwierdza stanowisko Strony skarżącej o tym, że w tekście analizy ewidentnie brakuje wyjaśnienia dla poszerzenia 3 - krotności frontu działki, zwłaszcza w kierunku zabudowy mieszkaniowej przy drodze powiatowej. Jednocześnie niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte w pkt 1, e) dokumentu analizy o braku o konieczności rozszerzenia granic obszaru analizowanego poza określony zakres, w sytuacji gdy do takiego poszerzenia doszło, czego wyraźnie dowodzą znajdujące się w aktach sprawy dokumenty.

Wobec wadliwego procesu analitycznego Organ I i II instancji nie mogły stwierdzić spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co z kolei doprowadziło do naruszenia tej regulacji oraz powołanych wyżej przepisów rozporządzenia - § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Nieprawidłowo wykonana analiza zabudowy działek sąsiednich, mogła mieć wpływ na wynik postępowania ze względu na zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa także w zakresie rozstrzygnięć dotyczących parametrów architektoniczno – urbanistycznych projektowanego obiektu budowlanego wraz z infrastrukturą. SKO utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie Wójta, naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

WSA działając poza granicami zarzutów skargi dostrzegł, iż Organy obu instancji w sposób niedostateczny i mogący mieć wpływ na rodzaj i zakres ustalonych w decyzjach przedsięwzięć budowalnych, oceniły znajdujące się w aktach dowody w postaci: 1) złożonej przy piśmie inwestora z dnia 11 marca 2019 r. kopii informacji z dnia 12 lipca 2018 r. o braku wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy sieci wodociągowej na działkach o nr 306, 320 w obr. 0019, 2) kopii umowy zlecenia o nr W/5/2019 wykonania odcinka sieci wodociągowej celem zasilenia w wodę obiektów na działkach o nr. 320/3 - 320/16 w miejscowości (...), czyli m.in. na działce objętej decyzją Wójta Gminy

Decyzja Wójta Gminy ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej m.in. na budowie studni. Obsługa w zakresie infrastruktury technicznej ma według treści tej decyzji polegać na zaopatrzeniu z indywidualnego ujęcia wody - projektowanej studni. Zatem pomiędzy przedłożoną umową i dokonanym zgłoszeniem zamiaru wykonania sieci wodociągowej i ustalonym w decyzji rodzajem inwestycji – studnia – oraz warunków obsługi technicznej w zakresie zaopatrzenia budynku mieszkalnego w wodę, powstaje istotna niespójność której nie dostrzegły organy. Wobec złożonych przez inwestora dokumentów potwierdzających zamiar zasilania obiektu w wodę z sieci, określonej we wniosku o wydanie decyzji alternatywie dostępu do wody, koniecznym działaniem organów winno być wyjaśnienie czy wobec planowanej budowy sieci wodociągowej (nie była ona dostępna w terenie w chwili wszczęcia postępowania), inwestor podtrzymuje zamiar budowy studni i czy obiekt mieszkalny wobec ujawnionego zgłoszenia oraz umowy będzie zaopatrywany w wodę z sieci wodociągowej czy też ze studni.

Dostrzeżone przez Sąd uchybienie przepisom art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy skoro zachodziła ewentualność zmiany treści rozstrzygnięcia w zakresie zakresu inwestycji oraz jej obsługi technicznej.

Niewłaściwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego uniemożliwia Sądowi wypowiadanie się na temat zarzutów dotyczących nieprawidłowo ustalonych według Skarżącego parametrów architektoniczno – urbanistycznych, które ustalaną są w oparciu o parametry obiektów znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestowanego, czyli w obszarze analizowanym. Nie stanowi jednak kwestii, iż brak wyznaczonej w decyzji linii zabudowy na działce oddzielonej innymi działkami od drogi powiatowej nie stanowił naruszenia przepisów prawa materialnego, które obligują organ do wiążącego określenia tego parametru w przypadku gdy teren inwestycji graniczy bezpośrednio z drogą publiczną. Sąd podziela zdanie NSA, iż wolą ustawodawcy było, aby linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich. Nie ma podstaw prawnych do formułowania poglądu, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy (por. wyrok NSA z 4 marca 2011 r., o sygn. II OSK 406/10, LEX).

Wyłożone naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w postaci § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zadecydowały o konieczności uwzględnienia skargi na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, należało będzie prawidłowo wyznaczyć granice obszaru analizowanego (w przypadku rozszerzenia tego obszaru poza granice minimalne wynikające z rozporządzenia, konieczne będzie podanie konkretnych i przekonujących w kontekście zachowania ładu przestrzennego przyczyn tego posunięcia) oraz wyjaśnić z inwestorem dostrzeżoną kwestie zaopatrzenia obiektu mieszkalnego w wodę z projektowanej sieci wodociągowej w tym zamiar kontynuowania budowy studni.

O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. obejmując nimi koszty uiszczonego wpisu sądowego.