Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 821/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 157 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 października 2020 r. sprawy ze skargi P. K. i P. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę [...]- ([...]) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204; dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "K.p.a."), ustalił odszkodowanie na rzecz P. K. i P. K. w wysokości po [...] zł dla każdego z nich, za prawo własności w udziale po [...] części do nieruchomości położonej w obrębie "C" m. [...], oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 1,6812 ha, [...] o pow. 0,0112 ha, [...] o pow. 0,0524 ha, [...] o pow. 0,0418 ha, [...] o pow. 0,0623 ha, [...] o pow. 0,0416 ha, [...] o pow. 0,0414 ha, [...] o pow. 0,1009 ha, która na mocy decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 4,0703 ha, [...] o pow. 3,4292 stała się własnością Gminy Miejskiej [...] (pkt 1 i 2) oraz zobowiązał Burmistrza [...] do wypłaty wskazanego odszkodowania na jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że P. K. i P. K. wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. zwrócili się do Starosty [...] o ustalenie wysokości odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu za przejętą z mocy prawa pod drogi gminne nieruchomość gruntową położoną w obrębie "C" miasta [...], ozn. nr ewid. [...] o pow. 1,6812 ha, nr [...] o pow. 0,0112 ha, nr [...] o pow. 0,0524 ha, nr [...] o pow. 0,0418 ha, nr [...] o pow. 0,0623 ha, nr [...] o pow. 0,0416 ha, nr [...] o pow. 0,0414 ha i nr [...] o pow. 0,1009 ha, która stała się własnością Gminy Miejskiej [...]. Wskazali na brak uzgodnienia wysokości odszkodowania między nimi a Burmistrzem Miasta [...].

Przejście z mocy prawa własności przedmiotowych działek na rzecz Miasta [...] zostało stwierdzone ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 4,0703 ha i nr [...] o pow. 3,4292 ha, położonej w obrębie "C" m. [...], która stanowiła współwłasność P. K. w udziale [...] części oraz P. K. w udziale po [...] części i miała urządzoną w Sądzie Rejonowym w [...] księgę wieczystą nr [...]

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], Starosta [...] powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego S. J. w celu określenia aktualnej wartości przedmiotowej nieruchomości. Z operatu wynikało, że wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości wynosiła [...] zł. Na podstawie wskazanego operatu organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W wyniku rozpoznania odwołania P. K. i P. K., Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 3 i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Burmistrza Gminy Miejskiej do wypłaty odszkodowania na rzecz P. K. w kwocie [...]zł i na rzecz P. K. w kwocie [...]zł jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jednakże, w wyniku wniesionej przez strony skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 565/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego W. F., jako biegłego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2019 r. wartość nieruchomości została określona na kwotę [...]zł. Do porównania biegła przyjęła 36 transakcji o cechach porównywalnych do nieruchomości wycenianej z miasta [...] i gm. [...]. Na podstawie analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługi wyodrębniono cechy rynkowe wpływające na ceny transakcyjne, tj. lokalizację szczegółową, przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stan zagospodarowania i stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Wartość rynkową nieruchomości gruntowej określono metodą korygowania ceny średniej uzyskanej na rynku nieruchomości o zbliżonych cechach cenotwórczych ze zbioru nieruchomości przyjętych do porównania i współczynników korygujących przypisanym odpowiednim cechom rynkowym nieruchomości.

W toku postępowania pełnomocnik P. K. i P. K. przedłożył operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., która dla potrzeb wyceny analizą objęła rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę oraz rynek nieruchomości drogowych. Ostatecznie do porównania wzięła trzy nieruchomości z miasta powiatowego [...], z których średnia wartość 1 m2 wyniosła [...] zł. W związku z tym wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości po zaokrągleniu określiła na kwotę [...]zł.

Zdaniem organu I instancji obydwa operaty szacunkowe zostały sporządzone z należytą starannością, zgodnie z dyspozycjami zawartymi w przepisach prawa i standardach wyceny. Jako dowód w sprawie został przyjęty operat szacunkowy W. F., gdyż został wykonany na zlecenie organu, a do porównania przyjęto nieruchomości z miasta [...] i gm. [...].

W odwołaniu z dnia [...] marca 2019 r. do Wojewody Burmistrz [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że operat, na którym rozstrzygnięcie oparł organ I instancji oraz operat złożony przez wnioskodawców budzą wątpliwości co do wiarygodności z uwagi na rozbieżność ustalonych przez biegłych wartości jednostkowej 1 m2 szacowanej nieruchomości.

Zdaniem odwołującego przyjęta przez biegłą W. F. wartość nieruchomości jest nieadekwatna do wartości jednostkowej gruntów podobnych pod względem przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w T. , stopniem wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej i stanem ich zagospodarowania. W praktyce występującej w Gminie Miejskiej [...] za nieruchomości drogowe w podobnym stanie faktycznym, na mocy kilku decyzji Starosty [...], zostały przez Gminę Miejską [...] wypłacone odszkodowania osobom fizycznym, kształtujące się średnio na poziomie kwoty [...]zł/m2.

Co więcej, organ I instancji nie zwrócił się do biegłego o udzielenie wyjaśnień odnośnie podstawy przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako nieruchomości podobnych do przedmiotowych nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe. Samo stanowisko biegłego o zbyt dużych różnicach cenowych nieruchomości nabywanych pod drogi na terenie [...], [...], [...] i [...] nie pozwala na ocenę prawidłowość dokonanego przez niego wyboru nieruchomości do porównania celem określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Końcowo odwołujący wskazał, że w dniu [...] maja 2018 r. Pi. K. i P. K. wypłacono odszkodowania w łącznej w kwocie [...]zł na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], która w toku dalszego postępowania została uchylona. Organ orzekający o odszkodowaniu powinien uwzględnić ten fakt przy ponownym ustalaniu odszkodowania.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił odszkodowanie na rzecz P. K. i P. K. w wysokości po [...] zł każdemu z nich (pkt 1 i 2), a także zobowiązał Burmistrza [...] do jego wypłaty jednorazowo w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji, po umniejszeniu go o dotychczas wypłaconą kwotę [...]zł (pkt 3).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że w sprawie zostało sporządzonych pięć operatów szacunkowych. Dwa pierwsze zostały uznane za wadliwe przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 565/18, a nadto w toku postępowania straciły one aktualność, wobec czego organ II instancji skupił się tylko na późniejszych trzech opiniach, sporządzonych na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego W. F. w dniu [...] lutego 2019 r., na zlecenie P. K. i P. K. przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. w dniu [...] stycznia 2019 r. oraz na zlecenie Burmistrza [...] przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. w dniu [...] kwietnia 2019 r.

Zdaniem organu odwoławczego tylko jeden ze sporządzonych operatów szacunkowych nie zawiera błędów, jest wiarygodny i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. Organ II instancji nie dopatrzył się żadnych uchybień w opinii rzeczoznawcy majątkowego S. J. z [...] kwietnia 2019 r., albowiem tylko ten operat szacunkowy realizuje wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zawarte w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 565/18, dotyczące konieczności dokonania wyceny w oparciu o drogowe przeznaczenie nieruchomości. Zastosowano w nim podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy operat szacunkowy zawiera te elementy formalne, które łącznie pozwalają przyjąć jego przydatność dla celów dowodowych. Już na pierwszy rzut oka widać, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy kierował się pewną logiką oraz metodyką pracy. Rzeczoznawca majątkowy obszernie opisał stan zagospodarowania, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości. Do akt sprawy dołączona została kompleksowa dokumentacja fotograficzna, protokół z badania ewidencji gruntów, wypis z wglądu do księgi wieczystej, a także protokół z oględzin nieruchomości gruntowej. Biegły prawidłowo również ustalił, że przedmiotowe działki zostały objęte miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] pn. [...] oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] w rejonie [...] załączając jednocześnie do operatu szacunkowego protokół z badania opracowania planistycznego. Przeznaczenie wycenianej nieruchomości zostało szeroko i czytelnie opisane w tabeli, wyszczególniającej jednostki bilansowe każdej z działek, wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca prawidłowo stwierdził przy tym tożsamość przeznaczenia wynikającego z zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wywłaszczonej nieruchomości z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia. Mając zatem na względzie tak zwaną "zasadę korzyści", która opiera się na założeniu, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny, rzeczoznawca majątkowy uznał, że istnieje konieczność dokonania wyceny według aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości - jako drogi publiczne.

Zdaniem Wojewody biegły słusznie stwierdził, że ze względu na niewystarczającą liczbę transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych na rynku lokalnym, konieczne jest poszerzenie zakresu terytorialnego analizy o rynek regionalny. W operacie znajduje się szeroka analiza dostępnych transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod drogi w obrębie miasta [...]. W ostatnich dwóch latach odnotowano jednak tylko jedną taką transakcję. Z kolei w latach 2017-2018 nie odnotowano żadnej takiej transakcji. W latach 2013-2016 znaleziono aż 9 transakcji, jednak z uwagi na znaczny upływ czasu nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając na względzie ograniczoną liczbę transakcji, badanie rynku objęło całe Wojewoda. Rzeczoznawca majątkowy wybrał transakcje z obrębu miast, zbliżonych do miasta [...], tj. średniej wielkości, będących siedzibami powiatów, najbliższych pod względem położenia, czyli [...], [...] oraz [...]. Rzeczoznawca uznał, że ceny jednostkowe gruntów przeznaczonych pod drogi z terenów [...] i [...] wahały się na poziomie bardzo zbliżonym do cen jednostkowych występujących na terenie miasta [...]. Z kolei ceny w obrębie miasta [...] kształtowały się na poziomie około 2-krotnie wyższym. Z tego powodu nie uwzględniono ich w wycenie. Na uwagę zasługuje również fakt, że rzeczoznawca majątkowy bardzo dokładnie opisał transakcje nieruchomościami, uznanymi za podobne do nieruchomości wycenianej. Operat szacunkowy musi bowiem umożliwiać potencjalną weryfikację transakcji wykorzystanych w procedurze podejścia porównawczego.

W ocenie organu odwoławczego charakter pozyskanego dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego S. J. pozwala zatem na przyznanie mu waloru przydatności dowodowej.

Odnosząc się do operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą powołaną przez organ I instancji, Wojewoda wskazał, że biegła niewłaściwie zastosowała § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Biegła ograniczyła się do stwierdzenia, że w danym czasie przeprowadzono zbyt małą liczbę transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Rzeczoznawca majątkowy S. J. znalazł jednak 1 transakcję w 2019 r., oraz 9 transakcji w latach 2013-2016. Z uwagi na upływ czasu nie nadawały się one do porównań, ale dały obraz obowiązujących cen jednostkowych gruntów na tym terenie. To z kolei pozwoliło na poszerzenie zakresu badania do rynku regionalnego bez ryzyka nieprecyzyjnego ustalenia ceny jednostkowej gruntów. Zresztą na uwagę zasługuje również fakt, że biegła W. F. ostatecznie poszerzyła zakres swoich poszukiwań o rynek regionalny i znalazła szereg transakcji, które w jej ocenie "kształtowały się na w miarę stabilnym poziomie". Mimo tego zrezygnowała jednak z wyceny w oparciu o te transakcje. Wycena dokonana przez biegłą W. F. budzi też wątpliwości ze względu na nieprzedstawienie listy analizowanych 25 transakcji drogowych.

Z kolei rzeczoznawca majątkowy J. L. prawidłowo uznała, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości jest tożsamy z alternatywnym sposobem użytkowania, wynikającym z przejęcia jej pod drogi publiczne, to jednak dobrany przez nią katalog nieruchomości do porównań budzi wątpliwości. Rzeczoznawca majątkowy J. L. lakonicznie odniosła się do kwestii doboru nieruchomości spoza miasta [...]. Bezkrytycznie podeszła również do kwestii prawie dwukrotnie wyższych cen nieruchomości położonych w [...]. Nadto, wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości nie umożliwiają ich precyzyjnej identyfikacji, ponieważ ograniczono się wyłącznie do określenia powiatu, miasta, obrębu i numeru repertorium. Zasadne byłoby natomiast wskazanie przynajmniej ulicy, przy której znajduje się nieruchomość albo załączeniu stosownych map. W sposób niewystarczający opisała również przyjęte cechy rynkowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Wojewoda przyznał, że z uwagi na fakt, iż Miasto [...] wypłaciło już P. K. i P. K. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł, kwota ta winna podlegać odliczeniu przy wypłacie odszkodowania.

W skardze z dnia [...] sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. K. i P. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1, 4 i 5 w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. przez niewyłączenie od udziału w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego S. J., pomimo zakwestionowania sporządzonego przez niego operatu szacunkowego dotyczącego tej samej nieruchomości w trybie art. 157 u.g.n. i pozostawania przez rzeczoznawcę majątkowego z Gminą Miejską [...] w stosunku prawnym tego rodzaju, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki, a także pozostawanie w konflikcie prawnym z Pi. K. i P. K., co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. przez uznanie, że sporządzona przez tego rzeczoznawcę wycena stanowi dowód w sprawie, a także 2) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. przez uznanie, że operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych W. F. oraz J. L. obarczone są błędami, podczas gdy ocena merytoryczna wartości operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych rzeczoznawcy może zostać dokonana wyłącznie w trybie określonym w art. 157 u.g.n., a ponadto, zastrzeżenia co do treści tychże operatów są całkowicie bezzasadne.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), wnieśli o przeprowadzenie dowodu z pisma rzeczoznawcy majątkowego J. L. z dnia [...] lipca 2019 r., na okoliczność ustosunkowania się do zarzutów Wojewody zawartych w zaskarżonej decyzji, wezwania do zapłaty z dnia [...] lipca 2019 r., odpowiedzi na wezwanie do zapłaty z dnia [...] lipca 2019 r. oraz decyzji ubezpieczyciela z dnia [...] sierpnia 2019 r., na okoliczność pozostawania przez rzeczoznawcę S. J. w konflikcie prawnym ze skarżącymi.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że S. J. wykonał co najmniej 90 operatów szacunkowych na rzecz Gminy M.T., bezpośrednio zainteresowanej uzyskaniem jak najniższej wartości przejętych na swoją rzecz nieruchomości. Fakt pozostawania w stałych stosunkach handlowych, a także niezwykle pozytywna ocena profesjonalizmu tego rzeczoznawcy wynikający z referencji wystawionych przez Zastępcę Burmistrza J. K. w dniu [...] maja 2017 r. wskazują jednoznacznie, że pozostaje on ze stroną w takim stosunku, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki.

Ponadto strona podniosła, że oceniając operat szacunkowy sporządzony przez S. J. w dniu [...] lutego 2018 r. w poprzednio prowadzonym postępowania Komisja Arbitrażowa Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych [...] w [...] w opinii z dnia [...] maja 2018 r. wskazała jednoznacznie, że występują w nim błędy, które mają istotny wpływ na oszacowaną wartość nieruchomości, a sam operat został wykonany niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Oparcie więc rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym rzeczoznawcy, którego operat został zakwestionowany w trybie aft. 157 u.g.n. jest niedopuszczalne. Co prawda art. 24 K.p.a. dotyczy przypadków wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, jednak czytany odpowiednio do rzeczoznawcy majątkowego daje podstawy do przyjęcia, że nie powinien on sporządzać wyceny nieruchomości w sytuacji, gdy wcześniej opracowany przez niego operat zawierający szacunek tej samej nieruchomości został zakwestionowany w trybie art. 157 u.g.n.

Zdaniem skarżący jeśli organ odwoławczy dążył do zakwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego przez W. F. winien wystąpić z takim wnioskiem do stowarzyszenia rzeczoznawców w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może bowiem stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Wojewoda dokonał przy tym oceny operatów w sposób wadliwy, wchodząc w kompetencje biegłych, pomimo, że nie dysponuje wiadomościami specjalnymi w tym zakresie. Organ nie wskazał jakich błędów dopuściła się W. F. i to natury formalnej, które może ocenić organ administracji, a które to skutkowały odmową przyznania sporządzonemu przez nią operatowi przydatności dowodowej. Takie działanie organu w sposób rażący naruszyło art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.

Podobna sytuacja ma miejsce w stosunku do operatu sporządzonego przez J. L.. Odnosząc się jednak do kwestii merytorycznych podniesionych przez organ II instancji należy przede wszystkim zauważyć, że skoro powziął on wątpliwości co to niektórych kwestii zawartych w tymże operacie, mógł wystąpić o ich wyjaśnienie do tego rzeczoznawcy, co jednak nie nastąpiło.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący podtrzymali zarzuty oraz wnioski zawarte w skardze. Dodali, że w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego S. J. zostało wszczęte z urzędu przez Ministerstwo Rozwoju postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, co stanowi przesłankę wyłączenia go z niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 565/18, uchylił wydaną poprzednio w tej sprawie decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy Miejskiej [...], położoną w [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Zarówno Sąd w składzie rozstrzygającym, jak i organy są wymienionym wyrokiem związane na mocy art. 153 P.p.s.a.

Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że biegłym powołanym przez organ I instancji do wyceny wskazanej nieruchomości był rzeczoznawca majątkowy S. J. i to na sporządzonym przez niego operacie organy oparły swoje rozstrzygnięcia. Tym niemniej, w załączonej do skargi opinii Komisji Arbitrażowej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych [...] w [...] z dnia [...] maja 2018 r., sporządzonej na zlecenie skarżących z dnia [...] kwietnia 2018 r. wskazano, że w ocenianym operacie S. J. wystąpił błąd dyskwalifikujący, mający wpływ na oszacowaną wartość nieruchomości oraz wystąpiły też błędy i uchybienia nie mające wpływu na oszacowaną wartość nieruchomości. Opinia ta została przez Sąd dopuszczona jako dowód na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Zakwestionowanie przez organizację zawodową rzeczoznawców prawidłowości doboru nieruchomości podobnych stanowi bowiem istotny zarzut uniemożliwiający utrzymanie rozstrzygnięcia opartego na takiej wycenie.

Formułując wskazówki co do dalszego postępowania Sąd nakazał uwzględnić organom fakt, że z uwagi na opinię Komisji Arbitrażowej z [...] maja 2018 r. zaakceptowany przez organy operat S. J. nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Tym samym celowym jest uzyskanie kolejnego operatu i dokonanie jego stosownej oceny. Sąd zwrócił uwagę, że stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego, a obowiązkiem organu jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. Ocena operatu nie może wkraczać w merytoryczną zawartość opinii rzeczoznawcy majątkowego, zważywszy, że organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Możliwość merytorycznej oceny operatu szacunkowego została przekazana do kompetencji organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.).

Mając powyższe na uwadze, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 84 § 1 K.p.a., powołał rzeczoznawcę majątkowego W. F. jako biegłego, celem wykonania opinii ustalającej wartość nieruchomości (k. 107 akt adm. organu I instancji). W sporządzonym przez biegłą w dniu [...] lutego 2019 r. operacie szacunkowym, na którym organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, wartość przedmiotu wyceny została określona na kwotę [...]zł. Biegła dokonała analizy rynku lokalnego transakcji obejmujących nieruchomości gruntowe niezabudowane nabywane pod drogi publiczne z terenu miasta [...], jednakże w okresie od stycznia 2016 r. do lutego 2019 r. stwierdziła niewielką liczbę transakcji. Z tej przyczyny badaniem rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi objęła miasta będące siedzibami powiatów, czyli [...], [...] i [...], w okresie od stycznia 2016 r. do lutego 2019 r. Poddając analizie 25 transakcji biegła ostatecznie uznała, że rynek nieruchomości nabywanych pod inwestycje drogowe jest niestabilny. Z uwagi na zbyt duże różnice cenowe nabywanych nieruchomości pod drogi z rynku poszerzonego o miasta powiatowe, zdaniem biegłej nie było możliwe uwzględnienie tych transakcji w procesie szacowania nieruchomości. Biegła w toku wyceny zastosowała zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., dla potrzeb wyceny przyjmując rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Obliczeń dokonała stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na wezwanie Wojewody biegła pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. złożyła również wyjaśnienia dotyczące sporządzonego operatu szacunkowego (k. nienumerowane akt organu odwoławczego).

Z kolei na etapie postępowania odwoławczego Burmistrz [...] przedłożył do akt sprawy operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. J.. Aktualna wartość rynkowa prawa własności wycenianej nieruchomości została w tym operacie określona na kwotę [...]zł. Rzeczoznawca początkowo objął analizą wyłącznie obszar miasta [...], jednak w okresie 2 lat odnotował wyłącznie 1 transakcję sprzedaży nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. W latach 2013-2016 rzeczoznawca odnotował 9 takich transakcji, jednak transakcje te nie mogły zostać uwzględnione w wycenie ze względu na znaczny upływ czasu. Wobec tego rzeczoznawca rozszerzył zakres terytorialny analizy o rynek regionalny (województwo [...]), zawężając go do średniej wielkości miast będących siedzibami powiatów, najbliższych pod względem położenia w stosunku do powiatu [...]: [...], [...], [...]. Ostatecznie rzeczoznawca utworzył zbiór 22 transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych – prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi. Rzeczoznawca odrzucił przy tym transakcje z terenu miasta [...], albowiem ceny wahały się na poziomie około 2-krotnie wyższym od cen jednostkowych występujących na terenie miasta [...] aktualnie i w latach wcześniejszych. Obliczeń dokonał stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej (k. nienumerowana akt organu odwoławczego).

Skarżący przedłożyli natomiast do akt sprawy operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. L.. Aktualna wartość rynkowa prawa własności wycenianej nieruchomości została w nim określona na kwotę [...]zł. Rzeczoznawca wskazała, że wyodrębniony obszar rynku lokalnego (powiatu [...]) nie generuje informacji o sprzedaży nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi, dlatego rozszerzyła rynek o rynek regionalny, tj. sąsiednie powiaty [...]. Ponieważ nieruchomość wyceniana położona jest w mieście powiatowym, analizą objęto rynek nieruchomości położonych w miastach powiatowych. Ostatecznie do porównania wybrała trzy nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym pod drogi, z miasta powiatowego [...], który jest bezpośrednio sąsiadującym z powiatem [...] Obliczeń dokonała stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

W rozpoznawanej sprawie na materiał dowodowy składają się więc w szczególności trzy operaty szacunkowe zawierające wycenę nieruchomości przejętej pod drogę, które musiały zostać ocenione przez organ odwoławczy przy uwzględnieniu zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem Sądu Wojewoda nie sprostał tym wymaganiom, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W doktrynie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że fakt, iż wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, nie zwalnia organów od oceny tej opinii jako dowodu w sprawie (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt. II SA/Kr 1109/08 - wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro bowiem o wysokości odszkodowania decyduje organ, to na nim spoczywa obowiązek dokładanego wyjaśnienia sprawy, podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a w konsekwencji obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005).

Ponieważ sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., może on być w procedurze administracyjnej poddany ocenie organu orzekającego jedynie w zakresie jego wartości dowodowej, w myśl art. 80 K.p.a. Jeżeli więc strona postępowania odszkodowawczego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 K.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy występujący w postępowaniu administracyjnym w roli biegłego zobowiązany jest bowiem nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale również do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie odszkodowawcze wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu do tej opinii, o których wyjaśnienie organ wystąpi do rzeczoznawcy (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., I OSK 1568/13).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy i dokonując analizy przedłożonych do sprawy operatów szacunkowych uznać należało, że organ odwoławczy dokonując ich oceny przekroczył swoje kompetencje.

Zauważenia bowiem wymaga, że wycena dokonana przez powołanego w sprawie biegłego – która z tej racji posiada szczególny status dowodowy i to jej ustalenia powinny być w pierwszej kolejności obalone w przypadku wątpliwości co do prawidłowości wyceny – jako jedyna została dokonana przy przyjęciu do porównania nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, z uwagi na zbyt duże różnice cenowe nabywanych nieruchomości pod drogi z rynku poszerzonego o miasta powiatowe ([...]). Dwójka pozostałych rzeczoznawców analizując ten sam rynek regionalny ([...]) i skupiając się na miastach powiatowych znalazła bowiem transakcje nieruchomościami przeznaczonymi w planie miejscowym pod drogi, które w ich zdaniem były nieruchomościami podobnymi do wycenianej nieruchomości. W szczególności należy zwrócić uwagę, że o ile rzeczoznawca majątkowy S. J. analizował transakcje z [...], [...] i [...], to rzeczoznawca majątkowy J. L. analizowała ten sam rynek co powołany w sprawie biegły, tj. [...]. To z kolei budzi wątpliwości co do prawidłowości jednej z analiz rynku regionalnego i doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, jednakże organ odwoławczy samodzielnie nie mógł uznać, że to dobór nieruchomości podobnych w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego W. F. jest wadliwy.

Dalej wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy J. L. wybrała do porównania trzy nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym pod drogi z miasta powiatowego [...], jako bezpośrednio sąsiadującego z powiatem [...] Tymczasem rzeczoznawca majątkowy S. J. odrzucił transakcje z terenu miasta [...], albowiem jego zdaniem ceny wahały się na poziomie około 2-krotnie wyższym od cen jednostkowych występujących na terenie miasta [...] aktualnie i w latach wcześniejszych. Ta rozbieżność budzi więc wątpliwość co do prawidłowości doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej w obydwu tych operatach.

Zauważenia również wymaga, że choć biegła W. F. i rzeczoznawca majątkowy J. L. przyjęły do porównania nieruchomości o innym przeznaczeniu, a także zastosowały inną metodę porównawczą, wartość szacowanej nieruchomości w tych operatach różni się od siebie o [...]. zł. Tymczasem wartość wycenianej nieruchomości w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. jest niższa o kwotę prawie [...]. od wyceny dokonanej przez powołaną w sprawie biegłą.

W konsekwencji w stosunku do każdego ze sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości.

Na powyższą konkluzję ma również wpływ okoliczność – wskazywana przez skarżących – dotycząca podważenia przez Komisję Arbitrażową przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych [...] w [...] operatu szacunkowego S. J. sporządzonego w toku poprzednio prowadzonego postępowania. Przyjęcie w tej sytuacji jako głównego dowodu w sprawie – bezpośrednio wpływającego na wysokość odszkodowania – operatu z dnia [...] kwietnia 2019 r. sporządzonego na zlecenie strony mającej wypłacić odszkodowanie (Gminy Miejskiej [...]), przez tę samą osobę, która wcześniej w tym postępowaniu opracowała dokument zdyskwalifikowany przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, stanowi o naruszeniu przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. m.in. zawartego w art. 8 K.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Choć bowiem S. J. nie został ponownie powołany jako biegły w sprawie, co czyni zarzut naruszenia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. niezasadnym, to oparcie się przez organ odwoławczy na sporządzonej przez niego opinii bez obalenia wartości dowodowej dwóch pozostałych operatów – a w szczególności operatu sporządzonego przez powołanego w sprawie biegłego – poprzez zwrócenie się o ich ocenę do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w odróżnieniu od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych organ orzekający w sprawie nie może dokonywać merytorycznej oceny operatu szacunkowego. Wobec zgłoszenia przez stronę zarzutów pod adresem operatu sporządzonego przez powołanego w sprawie biegłego, dotyczących np. doboru nieruchomości do porównań, lub przedłożenia prywatnych wycen w sprawie, organ administracji nie może w ramach swej kompetencji zweryfikować tych zarzutów i ewentualnie ich obalić. Uprawnienia do tego nie ma również autor operatu, wobec czego oceny takiej powinna dokonać właściwa organizacja zawodowa. Podobnie, zagadnienie wyboru właściwego rynku nieruchomości jest również zagadnieniem z zakresu wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego, a zatem trafność wyboru przez biegłego odpowiedniego rynku mogła być oceniona przez skonfrontowanie ustaleń biegłego z oceną korporacji rzeczoznawców majątkowych.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda samodzielnie dokonał oceny wartości merytorycznej sporządzonej w sprawie operatów, choć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 565/18 – którym to organ jest związany na mocy art. 153 P.p.s.a. – wskazał jednoznacznie, że organ jako podmiot niewyspecjalizowany nie może kwestionować danych wymagających wiadomości specjalnych, a takimi z pewnością są dane dotyczące prawidłowości doboru przyjętych do porównania nieruchomości. Możliwość merytorycznej oceny operatu szacunkowego została przekazana do kompetencji organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych.

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego wyjaśnić należy, że operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie stron stanowią wyłącznie przeciwdowody dla operatu sporządzonego przez powołanego w sprawie biegłego, który z racji sporządzenia go przez osobę powołaną do tej roli przez organ, ma większe znaczenie dowodowe w sprawie. W przypadku powzięcia wątpliwości co do jego prawidłowości, rolą organów rozstrzygających w sprawie jest obalenie jego wartości dowodowej, czemu winna służyć ocena korporacji rzeczoznawców majątkowych dokonana na zlecenie organu. Przedstawienie kontroperatu, a więc operatu sporządzonego przez inną osobę uprawnioną, który zawierałby istotnie odmienne ustalenia w kwestii wyceny nieruchomości, może jedynie uprawdopodobnić wadliwość operatu zleconego przez organ, jednakże – jak słusznie zauważyła strona skarżąca – zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Ponadto, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. wbrew twierdzeniu organu odwoławczego nie jest jedynym, w którym dokonano wyceny w oparciu o drogowe przeznaczenie nieruchomości. Również J. L. przyjęła do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 września 2018 r. nie przesądził natomiast, że kolejna wycena musi zostać dokonana w oparciu o nieruchomości drogowe, ale wskazał, że co do zasady prawidłowe jest przyjęcie operatu porównującego transakcje nieruchomości drogowych przed operatem odstępującym od tego typu wyceny. Nie oznacza to jednak, że organ mógł samodzielnie dokonać oceny zawartości merytorycznej operatu sporządzonego w sprawie przez powołanego biegłego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań opisanych powyżej zgodnie z art. 153 P.p.s.a.

O kosztach postępowania zasądzonych od organu na rzecz skarżących solidarnie, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).