Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 902/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 146 ust. 1, art. 148
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. B. i M. M. - Niepubliczny Zakład Opieki Pielęgniarskiej "Z." s.c. J. B., M. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz J. B. i M. M. –N. Zakład Opieki Pielęgniarskiej "Z." s.c. J. B., M. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] s.c. J. B., M. M., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe nr 03-14-000492/SPO/14/1/14.2142.026.04/01 w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r., w rodzaju Świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie Świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej na obszarze powiatu radzyńskiego.

W ogłoszeniu z dnia [...] czerwca 2014 r. o rozstrzygnięciu konkursu ofert wybrano trzech oferentów. Oferta skarżących nie została wybrana z uwagi na fakt, że uzyskała 64,66 pkt, do udzielenia świadczeń wybrano zaś oferty, które w rankingu końcowym zajęły 1 pozycję, uzyskując po 65 pkt.

Odwołanie od ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania wniosły J. B. i M. M. - [...] s.c.. Zarzuty odwołania koncentrują się na tym, że komisja konkursowa nie uznała certyfikatu sytemu zarządzania jakością, wydanego skarżącym przez QS Zurych AG, przez co skarżące nie otrzymały 5 punktów w kryterium jakość-zewnętrzna ocena. Skarżące argumentowały, że QS Zurich AG posiada akredytację udzieloną przez SAS (Swiss Accreditation Service), która jest sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation – EA MLA). Zdaniem skarżących, jednostki akredytowane przez SAS, jako sygnatariusza EA MLA, powinny być tak samo traktowane jak jednostki akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji (PCA). Skarżące podkreśliły, że nie ma podstaw do różnicowania podmiotów posiadających certyfikat jakości ISO, w zależności od tego, czy certyfikat jest wydawany przez podmiot posiadający akredytację krajowej jednostki akredytującej jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej, czy też przez podmiot, który jest sygnatariuszem EA MLA. Wprowadzenie takiego zróżnicowania w postępowaniu konkursowym jest dyskryminujące i narusza zasadę równego traktowania. Skarżące powołały się na stanowisko Kierownika Działu Akredytacji Jednostek Certyfikujących i Inspekcyjnych w Polskim Centrum Akredytacji, który w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził, że zgodnie z zasadami EA MLA, certyfikaty wydawane przez jednostki certyfikujące, akredytowane przez zagraniczną jednostkę akredytującą, która jest sygnatariuszem porozumienia EA MLA, są uznawane przez PCA jako jednakowo wiarygodne. Za niezgodne z prawem skarżące uznały określenie znaczenia pojęcia "równorzędny podmiot zagraniczny" w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenie nr 3/2014/DSOZ).

Skarżące zarzuciły również udzielanie świadczeniodawcom informacji wprowadzających w błąd, w zakresie stosowania kryterium jakość-ocena zewnętrzna. Podniosły, że w trakcie konkursu na stronie internetowej lubelskiego oddziału NFZ, w zakładce "Najczęściej zadawane pytania", pkt 12, podano informację, że jednostka certyfikująca powinna posiadać akredytację w zakresie sektora usług medycznych (branża "Zdrowie i opieka społeczna" zgodnie z kodem 38 EA lub G Katering zgodnie z ISO/TS 22003), udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny. Wykaz zagranicznych jednostek akredytujących będących sygnatariuszami EA MLA, czyli porozumienia o wzajemnym uznawaniu znajduje się na stronie www.european-accreditation.org w zakładce EA MLA. Skarżące podkreśliły, że w w/w wykazie znajduje się SAS. Powyższa informacja wprowadzała w błąd oferentów, ponieważ z jednej strony organ informował, że uznaje certyfikaty jednostek certyfikujących stowarzyszonych w EA MLA, a z drugiej strony, w trakcie postępowania konkursowego nie uznał tych certyfikatów. Takie postępowanie może wskazywać, że kryteria oceny uległy zmianie w trakcie postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie J. B. i M. M. - [...].

W uzasadnieniu organ podniósł, że posiadanie certyfikatu ISO jest jednym z kryteriów oceny, o których mowa w zarządzeniu 3/2014/DSOZ. Zgodnie z tym zarządzeniem, kryterium certyfikatu systemu zarządzania uważa się za spełnione, jeżeli certyfikat systemu zarządzania jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania, posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych (branża "Zdrowie i opieka społeczna" zgodnie z kodem 38 EA lub G Katering zgodnie z ISO/TS 22003), której Polskie Centrum Akredytacji lub równorzędny podmiot zagraniczny udzielił akredytacji w zakresie wydawania certyfikatów potwierdzających zgodność z wymaganiami norm ISO. Zarządzenie jasno określa, że równorzędny podmiot zagraniczny to podmiot z akredytacją jednostki akredytującej innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, która wykazuje zgodność z wymaganiami określonymi w art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz. U. UE L z dnia 13 sierpnia 2008 r., Nr 218, str. 30), dalej: rozporządzenia nr 765/2008, potwierdzoną pomyślną oceną wzajemną, przeprowadzoną na podstawie art. 10 rozporządzenia.

Certyfikat ISO 9001:2008, wystawiony przez QS Zurich, nie spełniał wymagań określonych w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ, ponieważ jednostka akredytująca SAS jest podmiotem zagranicznym spoza UE.

Odnosząc się do zarzutu, że komunikat na stronie lubelskiego oddziału NFZ wprowadzał w błąd, organ stwierdził, że pytanie było sformułowane szeroko i takiej odpowiedzi wymagało. Umieszczając w dniu 23 kwietnia 2014 r. komunikat nazwany sprostowaniem, doprecyzowano treść wcześniejszego komunikatu, wyraźnie wskazując, że informacja dotyczy spełnienia przez oferenta kryterium certyfikatu systemu zarządzania, powołując się na obowiązujące przepisy. Organ podkreślił, że strony postępowania konkursowego obowiązywało zarządzenie nr 3/2014/DSOZ oraz zarządzenie nr 57/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.).

Organ podkreślił, że Komisja konkursowa zapewniła równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. Wszelkie wymagania, informacje, wyjaśnienia oraz dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżące wniosły o uwzględnienie odwołania, zarzucając naruszenie art. 134 ust. 1 i 2, art. 147, art. 148 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej lub ustawa o świadczeniach, art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 765/2008 oraz przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a. – art. 8, art. 12, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 § 1, art. 107 § 3 z związku z art. 126.

Skarżące podtrzymały dotychczasową argumentację, podnosząc dodatkowo, że organ pominął całkowicie okoliczności stwierdzone w piśmie Kierownika Działu Akredytacji Jednostek Certyfikujących i Inspekcyjnych w Polskim Centrum Akredytacji z dnia [...] maja 2014 r. Skarżące zarzuciły, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, niespójne i nie odnosi się do wniosków i argumentów zaprezentowanych w odwołaniu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że komisja konkursowa oceniła oferty, zgodnie z zarządzeniem nr 3/2014/DSOZ. Komisja konkursowa sprawdziła każdy przedstawiony certyfikat pod kątem kryteriów określonych tym zarządzeniem. Certyfikat przedłożony przez skarżące posiadał akredytację jednostki spoza UE i nie spełniał wytycznych określonych w w/w zarządzeniu. Z tych przyczyn komisja konkursowa nie mogła przyznać punktów w kryterium jakość-ocena zewnętrzna-systemy zarządzania.

Odnosząc się do zarzutu, że lubelski oddział NFZ zamieścił na swojej stronie internetowej komunikat dotyczący certyfikatów zarządzania, mogący wprowadzić w błąd oferentów, organ stwierdził, że wszystkie materiały pomocnicze należy interpretować odnosząc się do przepisów, w niniejszej sprawie do zarządzenia nr 3/2014/DSOZ.

Organ nie uwzględnił zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podnosząc, że Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ szczegółowo przedstawił stan faktyczny w sprawie, przywołał argumenty skarżących i przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu pominięcia okoliczności stwierdzonych dokumentem urzędowym, organ stwierdził, że pismo PCA z dnia [...] maja 2014 r. jest zgodne w swojej treści z ustaleniami organu I instancji. Organ podkreślił jednak, że w piśmie wyraźnie zaznaczono, że PCA nie jest kompetentne do uznania, że certyfikat skarżących spełnia kryteria zawarte w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ.

Podsumowując organ stwierdził, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą równego traktowania świadczeniodawców, zasadą niezmienności warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, zasadą przestrzegania określonych w ogłoszeniu procedur i zasadą uczciwej konkurencji. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. B. i M. M. - [...] s.c. zaskarżyły powyższą decyzję w całości i wniosły o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.

Skarżące zarzuciły naruszenie art. 134 ust. 1 i 2, art. 147, art. 148 pkt 1 ustawy ustawa o świadczeniach, art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 765/2008 oraz przepisów postepowania - art. 8, art. 12, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 § 1, art. 107 § 3 z związku z art. 126 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżące podtrzymały argumentację przedstawioną w odwołaniu i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalająca odwołanie [...] s.c. J. B., M. M. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 ustawy).

W myśl art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty związane z danym postępowaniem są udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

W świetle art. 139 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zamówienia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej).

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa w obecności oferentów, w myśl art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3, tj. warunki wymagane od świadczeniodawców oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. W art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zostało zawarte upoważnienie dla Prezesa NFZ do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców. Przed ich określeniem Prezes Funduszu zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych (art. 146 ust. 2 ustawy).

Zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

W myśl art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

W przypadku gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu, wówczas komisja konkursowa, zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, odrzuca ofertę. Jeżeli zaś oferta zawiera braki formalne komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty.

W myśl art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, świadczeniodawcy, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy, do czasu jego zakończenia oferent może złożyć do komisji konkursowej umotywowany protest w terminie 7 dni od dnia dokonania zaskarżonej czynności.

Tryb odwoławczy został unormowany w art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Wynika z niego, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu. Po jego rozpatrzeniu dyrektor wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą powyższe odwołanie. Na decyzję dyrektora przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ. Od decyzji Prezesa Funduszu świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Podkreślić należy, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach ograniczone jest do badania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Inaczej mówiąc, w postępowaniu tym bada się, czy rozstrzygnięcie postępowania konkursowego dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy na skutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się.

Zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określone są w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz w dokumentach Prezesa Funduszu wydanych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

W niniejszej sprawie Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju Świadczenia Pielęgnacyjne i Opiekuńcze, w zakresie Świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej na obszarze powiatu radzyńskiego.

W ogłoszeniu wskazano, że oferty mogą składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów oraz spełniające wymagania określone w:

- zarządzeniu Nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 74/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r.;

- zarządzeniu Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 11/2014/DSOZ z dnia 7 marca 2014 r.;

- zarządzeniu Nr 87/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej;

- rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1480).

W § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) zarządzenia nr 3/2014/DSZ Prezes Funduszu określił, że oceny ofert dokonuje się między innymi według kryterium jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej – ocenianej w szczególności poprzez zewnętrzną ocenę potwierdzoną certyfikatem, m. in. certyfikatem systemu zarządzania lub certyfikatem akredytacyjnym Ministra Zdrowia, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Powyższe kryterium certyfikatu systemu zarządzenia jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania: 1) ma zastosowanie w przedmiocie, na który złożono ofertę; 2) obejmuje lokalizację (miejsce udzielania świadczeń) wskazaną w ofercie; 3) jest ważny w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy; 4) jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych (branża "Zdrowie i opieka społeczna" zgodnie z kodem 38EA lub kategorią G Katering zgodnie z ISO/TS 22003) udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej.

W pkt 3 przypisów do zarządzenia wskazano, że przez równorzędny podmiot zagraniczny rozumie się podmiot z akredytacją jednostki akredytującej innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, która to jednostka akredytująca wskazuje zgodność z wymaganiami odpowiedniej normy zharmonizowanej oraz wymaganiami określonymi w art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzenia produktu do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz. UE. L. 218 z dnia 13 sierpnia 2008 r., str. 30-47), potwierdzoną pomyślną oceną wzajemną przeprowadzoną na podstawie art. 10 tego rozporządzenia.

W ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania konkursowego ofert wybrano trzech oferentów. Oferta skarżących nie została wybrana z uwagi na fakt, że uzyskała 64,66 pkt, do udzielenia świadczeń wybrano zaś oferty, które w rankingu końcowym zajęły 1 pozycję, uzyskując po 65 pkt. Skarżące uzyskały 0 pkt, z maksymalnej liczby 5 punktów, w ramach kryterium jakość – zewnętrzna ocena – systemy zarządzania. Komisja konkursowa stwierdziła, że przedstawiony przez skarżące certyfikat ISO 9001:2008, wystawiony przez QS Zurich AG nie spełnia wymagań określonych wyżej wymienionym zarządzeniem Prezesa Funduszu. Komisja konkursowa podkreśliła, że Swiss Accreditation Service (SAS), podmiot, który udzielił akredytacji QS Zurich AG, jest podmiotem zagranicznym spoza Unii Europejskiej. Inaczej mówiąc, przedłożony przez skarżące certyfikat systemu zarządzania nie spełniał wymagań określonych w § 1 ust. 2 pkt 4 zarządzenia.

Zarzuty skargi koncentrują się na wykazaniu niezgodności z prawem wymogów stawianych świadczeniodawcom biorącym udział w konkursie, dotyczących legitymowania się certyfikatem systemu zarządzania, wydanym przez jednostkę, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 4 zarządzenia.

Skarżące argumentowały, że przedłożony przez nie certyfikat systemu zarządzania wydany przez QS Zurich AG posiada akredytację udzieloną przez SAS, która jest sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (EA MLA). Zdaniem skarżących, jednostki akredytowane przez SAS, jako sygnatariusza EA MLA, mają takie same uprawnienia jak jednostki akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji (PCA).

Należy wskazać, że zarządzenie Prezesa NFZ Nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, wydane na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców. Stosownie do art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych.

Upoważniając Prezesa Funduszu do określenia między innymi warunków wymaganych od świadczeniodawców ustawodawca nie przesądził nazwy dokumentu zawierającego elementy wskazane w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 102 ust. 5 ustawy o świadczeniach zawierający otwarty katalog zakresu działań Prezesa Funduszu, w pkt 24 stanowi o podejmowaniu decyzji w sprawach określonych w ustawie. W przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wymienione są zarówno decyzje (art. 163 ust. 2, art. 102 ust. 5 pkt 24), jak i decyzje administracyjne (art. 154 ust. 6 i art. 181 ust. 2), co pozwala na przyjęcie, że pojęcie decyzji użyte w art. 102 ust. 5 pkt 24 obejmuje zarówno decyzje administracyjne jak i decyzje (niebędące decyzjami w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego) z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością Funduszu, podlegające kontroli ministra w ramach określonego ustawą nadzoru, które to rozstrzygnięcia mogą przyjąć różne nazwy. Nie ma przy tym przeszkód formalnoprawnych, by decyzje, w tym drugim znaczeniu, były określane, jako zarządzenia w ramach pragmatyki wykonywania ustawowych zadań przez Prezesa Funduszu. Nie są to jednak zarządzenia, o których mowa w art. 93 Konstytucji RP (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 519/10; z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 263/10).

W sprawach dotyczących zawierania umów o świadczenia opieki zdrowotnej Prezes określa na podstawie upoważnienia ustawowego warunki stawiane podmiotom biorącym udział w konkursie. Upoważnienie zawarte w ustawie daje Prezesowi NFZ pewną swobodę w kreowaniu warunków konkursu o zawieranie umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i nie stawia wyraźnych ograniczeń w tym zakresie. Warunki te obowiązują w danym postępowaniu świadczeniodawców składających ofertę. Komisja konkursowa ma zaś obowiązek dokonać oceny złożonych ofert, stosując kryteria oceny określone w zarządzeniu Prezesa Funduszu.

Realizując upoważnienie do określenia kryteriów oceny ofert, nie może jednak czynić tego dowolnie, w szczególności nie może naruszać zasad postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami oraz ogólnie obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Prezes NFZ uprawniony był do wprowadzenia kryterium oceny ofert: jakość – zewnętrzna ocena – systemy zarządzania i mógł również określić, że ocena ta powinna być potwierdzona certyfikatem wydanym przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny.

Dopuszczając jednak, że jednostka certyfikująca systemy zarządzania może posiadać akredytację udzieloną przez podmiot zagraniczny równorzędny Polskiemu Centrum Akredytacji, Prezes NFZ nie mógł w sposób dyskryminujący świadczeniodawców wybrać te podmioty zagraniczne, których akredytacje będą akceptowane. Prezes NFZ powinien uwzględnić, że zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 władze krajowe uznają równoważność usług świadczonych przez te jednostki akredytujące, które pomyślnie przeszły ocenę wzajemną na podstawie art. 10, i akceptują tym samym, na podstawie domniemania, o którym mowa w ust. 1, certyfikaty akredytacji tych jednostek oraz świadectwa wydane przez akredytowane przez nie jednostki oceniające zgodność.

Jeżeli zatem w systemie oceny zgodności uznaje się za równorzędne akredytacje udzielane przez wszystkich sygnatariuszy Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation – EA MLA), to Prezes NFZ nie mógł wykluczyć, bez dyskryminowania niektórych świadczeniodawców, certyfikatów udzielonych przez jednostki akredytowane przez Swiss Accreditation Service (SAS), jako sygnatariusza EA MLA.

Nie może być pozbawiona znaczenia, zamieszczona na stronie internetowej L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia informacja, że jednostka certyfikująca winna posiadać "akredytację w zakresie sektora usług medycznych ... udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny", z wyjaśnieniem, że "wykaz zagranicznych jednostek akredytujących będących sygnatariuszami EA MLA, czyli porozumienia o wzajemnym uznawaniu znajduje się na stronie www.european-acreditation.org w zakładce EA Members". W ten sposób organizator konkursu wskazał, że akceptowana jest akredytacja udzielona przez Swiss Accreditation Service (SAS).

Z akt sprawy wynika, że powyższa informacja została sprostowana komunikatem z dnia 23 kwietnia 2014 r., zamieszczonym na stronie internetowej L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W komunikacie wskazano, że w odniesieniu do spełnienia przez oferenta kryterium certyfikatu systemu zarządzania należy odnieść się do § 1 ust. 2 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ.

Powyższe może świadczyć o tym, że w trakcie postępowania konkursowego zmianie uległy warunki wymagane od świadczeniodawców.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że § 1 ust. 2 pkt 4 zarządzenia został zmieniony zarządzeniem Prezesa NFZ nr 60/2014/DSOZ z dnia 17 września 2014 r. Po zmianie przepis § 1 ust. 2 pkt 4 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ stanowi, że kryterium certyfikatu systemu zarządzania, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c/ jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez jednostkę akredytującą będącą sygnatariuszem porozumienia o wzajemnym uznawaniu EA Multilateral Agreement i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej.

Podsumowując stwierdzić należy, że Prezes NFZ poprzez niedopuszczalne zawężenie kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania, naruszył delegację ustawową z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 134 ustawy o świadczeniach oraz przepis art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008.

Przejawem naruszenia zasady równego traktowania uczestników konkursu jest również ograniczenie kontroli oferentów do tych, którzy realizowali dotychczas umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. 2004 r. Nr 273, poz. 2719), komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy.

Z powołanego przepisu wynika, że organ ma prawo przeprowadzenia kontroli każdego podmiotu przystępującego do konkursu, w tym także podmiotu realizującego umowę w dniu złożenia oferty.

Kontroli podmiotu realizującego umowę nie wyłącza regulacja zawarta w art. 64 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 107 ust. 5 pkt 13 ustawy o świadczeniach, z której wynika, że dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom, a w szczególności kontrolę udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że świadczeniodawcy, którzy zajęli pierwszą pozycję w rankingu, nie byli kontrolowani w trakcie postępowania konkursowego. Komisja konkursowa uwzględniła natomiast wyniki kontroli u skarżących, jako podmiotu, który realizował dotychczas umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżącym w wyniku kontroli przeprowadzonej przez NFZ odjęto 0,34 pkt. W zaskarżonej decyzji brak jednak uzasadnienia (nie wynika to również z akt sprawy), dlaczego skarżące uzyskały ujemny wynik kontroli i dlaczego odjęto 0,34 pkt. Uzasadnienie przyznania skarżącym takiej punktacji ma istotne znaczenie, ponieważ skarżącym do uzyskania 65 punktów i zajęcia pierwszej pozycji w rankingu zabrakło 0,34 pkt. Organ powinien zatem w sposób jasny i przekonujący wyjaśnić, na jakiej podstawie skarżące uzyskały taką punktację.

Podkreślić w tym miejscu należy, że jeżeli organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 713/13). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do ofert i punktacji przyznanej konkurentom, w tym podmiotom, które zajęły ex aequo pierwszą pozycję w rankingu końcowym. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców, wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołujących się, dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena świadczeniodawcy wyżej uplasowanego w rankingu mogła zostać bezpodstawnie zawyżona.

Stwierdzone uchybienia prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a nadto przepisów prawa materialnego – art. 134 ust. 1, art. 146 ust. 1, art. 147, art. 148 ustawy o świadczeniach i art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej prze radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).