Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2234/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 412/12 w sprawie ze skargi W.L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 412/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi W.L. uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego w zakresie zmiany terminu zwolnienia ze służby i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2011 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], odmawiającą uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznej - rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. zwolnił ze służby w Policji W.L. z dniem [...] sierpnia 2008 r., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Powyższe rozstrzygnięcie uzasadnione było treścią orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w O. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., zgodnie z którym W.L. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą, jak również raportu wymienionego o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2008 r.

Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2011 r. W.L. wniósł o zmianę terminu zwolnienia ze służby na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. w zw. z art. 117 ust. 1 ustawy o Policji. Wniosek swój uzasadnił faktem, iż został wprowadzony w błąd przez pracowników Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w O. na temat okoliczności faktycznych dotyczących nabycia przez niego uprawnień emerytalnych wynikających z zaliczenia mu okresu służby wojskowej w armii byłego ZSRR, który to okres nie został uwzględniony przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA w O.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w O., na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił zmiany własnego rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2008 r. w zakresie daty zwolnienia wymienionego ze służby.

Na skutek wniesionego przez W.L. odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że żądanie W.L. rozpoznano w oparciu o przepis art. 155 K.p.a., gdyż art. 154 K.p.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Nadto wskazał, że w świetle art. 25 i art. 26 ustawy o Policji służbę w Policji może pełnić tylko osoba, co do której komisja lekarska stwierdziła zdolność do służby. Tymczasem orzeczeniem nr [...]Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w O. z dnia [...] lipca 2008 r. oraz orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w O. z dnia [...] lipca 2009 r. W.L. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby i zaliczony do trzeciej grupy inwalidów w związku ze służbą. Natomiast stwierdzenie niezdolności do służby w Policji przez Komisję Lekarską MSWiA dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza możliwość jej pełnienia. Zatem w sprawie nie zaistniała przesłanka pozytywna w postaci zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Nastąpił bowiem konflikt tych dwóch interesów. W jasno sformułowanym interesie strony leży dalsze pełnienie służby. Natomiast w interesie Policji (tożsamym z interesem społecznym) było rozwiązanie stosunku służbowego, zgodnie z wolą funkcjonariusza wyrażoną w raporcie, oraz to aby policjant jako osoba służąca społeczeństwu i zapewniająca ochronę bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymująca bezpieczeństwo i porządek publiczny spełniała kryteria określone w odrębnych przepisach prawnych.

Odnosząc się natomiast do pisma z dnia 21 listopada 2011 r. skierowanego do Premiera Rzeczypospolitej Polskiej, a przekazanego Komendantowi Głównemu Policji w dniu 25 listopada 2011 r. organ wskazał, iż w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak jest przepisów prawa nadających Komendantowi Głównemu Policji uprawnienie do działania, które stanowiłoby satysfakcjonujące dla W.L. załatwienie sprawy. W.L. na podstawie orzeczeń Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w O. został zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, renta inwalidzka wynosi dla inwalidów zaliczonych do III grupy - 40% podstawy wymiaru bez uwzględnienia dodatków o których mowa w art. 18 ust. 1, tym samym funkcjonariusz nie pozostał bez środków do życia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.L., zarzucają jej naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało zwolnienie skarżącego ze służby przed upływem wskazanego w tym przepisie okresu 12 miesięcy liczonych od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, podczas gdy zwolnienie strony powinno nastąpić z upływem wskazanego okresu. Zarzucił także naruszenie przepisów art. 7, 9, 154 i 155 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w toku rozpoznawanej sprawy. Z podanych powodów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie skarżący domaga się zmiany ostatecznej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2008 r., w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby. Odnosząc powyższe żądanie do przesłanek z art. 155 K.p.a. stwierdzono, iż bez wątpienia wniosek strony dotyczy decyzji ostatecznej przyznającej określone uprawnienie, strona wyraziła zgodę na zmianę wnioskowanej decyzji, za zmianą przemawia także słuszny interes strony, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że użycie w przepisie art. 155 K.p.a. spójnika "lub" wskazuje, iż dla zastosowania nadzwyczajnego trybu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej wystarczają tylko racje interesu społecznego, bądź tylko wzgląd na słuszny interes strony. W orzecznictwie pojawił się też pogląd odmienny, iż nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 K.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony. Słuszny interes strony, to przy tym jedynie interes godny ochrony i taki, który nie stoi w sprzeczności z prawem.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie przesłanka wystąpienia interesu społecznego także została spełniona. Zdaniem Sądu nie można pominąć w sprawie, że to organ Policji utwierdził skarżącego w przekonaniu, iż uzyskał on wymagany staż służby do osiągnięcia resortowego świadczenia emerytalnego. Tylko z tego względu skarżący złożył pisemne wystąpienie ze służby, pozbawiając się tym samym ochrony trwałości stosunku służbowego z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Zarówno w interesie strony, jak i interesie społecznym leży, aby naruszony porządek prawny, polegający na pozbawieniu strony ustawowych uprawnień do pozostawania w stosunku służbowym przez 12 miesięcy okresu ochronnego, a tym samym uzyskanie wysługi lat uprawniającej do świadczenia emerytalnego, został przywrócony. Organy administracji publicznej działają przecież na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) oraz prowadzą postępowanie w sposób budujący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), a także są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 zd. 1 K.p.a.). Organ Policji, nie realizując tych zasad w postępowaniu zakończonym zwolnieniem skarżącego ze służby, tym bardziej ma interes (tożsamy z interesem publicznym) w usunięciu negatywnych dla strony skutków, do których powstania sam się przyczynił.

Zaznaczono, iż tryb zmiany decyzji ostatecznej określony przepisem art. 155 K.p.a. jest przewidziany zarówno do korygowania decyzji wydanej z naruszeniem prawa, jeżeli to naruszenie nie ma postaci kwalifikowanej, jak i decyzji prawidłowej. Taka forma "korygowania" aktów administracyjnych nie jest sprzeczna z interesem społecznym. Tym bardziej, że organ w części dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby posiada nie tylko luz decyzyjny (w tym zakresie decyzja nie ma charakteru związanego), ale i wyraźny przepis prawa umożliwiający przesunięcie daty zwolnienia ze służby o okres 12 miesięcy (art. 43 ust. 1 ustawy o Policji).

Zdaniem Sądu nie jest trafne stanowisko organów Policji, iż na przeszkodzie w pozostawaniu przez skarżącego w stosunku służbowym stoją orzeczenia lekarskie, stwierdzające u wymienionego III grupę inwalidzką. Przedmiotowe orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w O. z dnia [...] lipca 2008 r. i [...] lipca 2009 r. uznające skarżącego za całkowicie niezdolnego do służby niewątpliwie zabraniają pełnienia służby (wykonywania czynności służbowych) przez skarżącego, co nie oznacza, iż nie może on pozostawać w stosunku służbowym, skoro wprost taką możliwość stwarza przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.

Dalej Sąd podniósł, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia 11 kwietnia 2011 r. w trybie art. 155 K.p.a., organ Policji będzie obowiązany powyższe rozważania wziąć pod uwagę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj.

a/ art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w ramach prowadzonego na jego podstawie postępowania jest możliwe dokonanie zmiany ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby w zakresie daty tego zwolnienia, bez badania i ustalania, czy wskazana przez skarżącego data zwolnienia jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa,

b/ naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 155 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż wskazana przez skarżącego nowa data zwolnienia, tj. [...] listopada 2009 r. mieści się w okresie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, w sytuacji gdy datą zwolnienia ze służby był dzień [...] sierpnia 2008 r., zaś orzeczenie o niezdolności do służby zostało wydane z datą [...] lipca 2008 r.,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez:

a) błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku i niewykazanie przyczyn z powodu których organ miał obowiązek zastosować art. 43 ust. 1 ustawy o Policji w zakresie zmiany daty zwolnienia ze służby na datę żądaną przez stronę, pomimo iż nie mieściła się ona w okresie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, zaś uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy prowadząc do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w O.,

b) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważenia kwestii związania organu datą zwolnienia wskazana przez skarżącego, tj. dnia [...] listopada 2009 r., błędnym przyjęciu, iż winnym za powstanie u skarżącego przekonania o zaliczeniu służby wojskowej w armii byłego ZSRR jest wyłącznie organ Policji, z całkowitym pominięciem jego obowiązków w tym zakresie i właściwości organów ustalających,

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) poprzez dokonanie błędnej kontroli legalności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], niezasadnie przyjmując, iż narusza ona art. 7 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo iż ww. decyzja odpowiadała prawu, zaś uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy prowadząc do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w O.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, który statuuje tzw. obligatoryjną podstawę zwolnienia. Powyższe ma istotne znaczenie, bowiem organ nie działał tutaj w sferze uznania administracyjnego. A przepis art. 155 K.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym. Nie dotyczy tzw. decyzji związanej.

Dalej organ podniósł, że analiza i proste zestawienie co najmniej daty zwolnienia - [...] sierpień 2008 r. oraz daty orzeczenia komisji lekarskiej - [...] lipca 2008r. i proponowanej daty zwolnienia - [...] listopad 2009 r. daje podstawy do twierdzenia, iż zmiana w zakresie "przesunięcia" daty zwolnienia nie jest możliwa z uwagi na brzmienie art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. W ocenie Sądu cezurą czasową, istotną z punktu widzenia możliwości zastosowania ochrony nim przewidzianej, jest data zaprzestania służby z powodu choroby. Umiejscawiając tę datę na chronologicznej osi zdarzeń należy przyjąć zasadę, iż poprzedza ona datę wydania decyzji o zwolnieniu ze służby i datę tego zwolnienia. Inne założenie w tej sprawie ma charakter argumentu ad absurdum (zaprzestanie służby z powodu choroby nie może nastąpić po zwolnieniu ze służby). W takim przypadku okres jaki upływa pomiędzy datą [...] sierpnia 2008 r., wynikającą z treści zaskarżonej decyzji, a proponowaną (żądaną) datą [...] listopada 2009 r. przekracza okres 12 miesięcy ochrony. Tymczasem Sąd w ogóle nie ustosunkował się do kwestii związanych z przekroczeniem terminu 12 miesięcy ochrony stosunku służbowego policjanta, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Tym samym ocena Sądu, że organy administracji naruszyły przepis art. 155 i art. 7 K.p.a. świadczy o wadliwie przeprowadzonej legalności badanych decyzji. Próżno bowiem także szukać w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia czy organ ma prawo w trybie art. 155 K.p.a. prowadzić postępowanie rozpoznawcze w zakresie ustalenia daty zwolnienia ze służby z zastosowaniem art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.

Dalej wskazano, że w sytuacji gdy zdolność fizyczna jest podstawowym elementem warunkującym podjęcie lub kontynuowanie służby, brak tego przymiotu dyskwalifikuje zarówno kandydata jaki i policjanta, zatem w przypadku policjantów logiczną konsekwencją jest konieczność jak najszybszego zwolnienia ze służby w Policji, chyba że zachodzi przesłanka określona w art. 43 ust. 1 ustawy. Przy czym ramy czasowe zastosowania tego przepisu są ograniczone i zamykają się upływem 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby. W omawianej sprawie z zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, iż organ ma obowiązek dokonać zmiany ustalonej daty zwolnienia ze służby. Powyższe oznacza albo dokonanie ustaleń przez organ w zakresie upływu okresu ochronnego, albo ustalenie tej daty na datę żądaną przez skarżącego, tj. [...] listopada 2009 r. Zdaniem organu, w obu przypadkach takie działanie naruszałoby prawo. W pierwszym, gdyż organ wbrew zakazowi dokona rozpoznania sprawy in meritum co do terminu zwolnienia ze służby, gdyż niezbędne stanie się wskazanie go na nowo, po dokonaniu analizy sprawy. W drugim, gdyż żądaniem strony jest konkretna zmiana na konkretną datę, tj. [...] listopada 2009 r., organ przekroczy termin ochronny wynikający z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.

Na koniec organ wskazał, że błędny jest wywód Sądu o winie organu w przedmiocie ustalenia tzw. wysługi lat. Okres ten ustala bowiem Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA, a nie właściwa jednostka Policji. Zatem to właśnie do tego Zakładu skarżący winien się zwrócić o uzyskanie informacji w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący W.L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotowy środek odwoławczy należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jego treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły stronie na podstawie art. 155 K.p.a. zmiany rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w zakresie terminu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2008 r. na dzień [...] listopada 2009 r. motywując to przede wszystkim brakiem interesu społecznego w dokonaniu tej zmiany. Zaznaczono, iż w interesie Policji tożsamym z interesem społecznym było rozwiązanie stosunku służbowego ze stroną zgodnie z jego wolą wyrażoną w raporcie, a także aby policjant jako osoba służąca społeczeństwu i zapewniająca ochronę bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego spełniała kryteria określone w odrębnych przepisach prawnych. Wyjaśniono, że przepisy art. 25 i art. 26 ustawy o Policji wskazują, iż służbę w Policji może pełnić tylko osoba, co do której komisja lekarska stwierdziła zdolność do służby, której w przypadku strony po prostu brak i w tym zakresie powołano się na treść orzeczenia nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w O. z dnia [...] lipca 2008 r. uznającej W.L. za całkowicie niezdolnego do służby i zaliczającej go do trzeciej grupy inwalidów w związku ze służbą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie natomiast uznał, że przesłanka wystąpienia interesu społecznego zmiany wskazanego wyżej rozkazu personalnego zwalniającego W.L. ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2008 r. w zakresie terminu tego zwolnienia na dzień [...] listopada 2009 r. także zaistniała. Sąd I instancji przyjął, że niewątpliwie w interesie społecznym leży przestrzeganie przez organy publiczne obowiązującego porządku, gdy tymczasem w tej sprawie organy policji utwierdziły stronę w przekonaniu, iż uzyskał on wymagany staż służby do osiągnięcia resortowego świadczenia emerytalnego. Tylko z tego powodu strona złożyła pisemne wystąpienie ze służby, pozbawiając się tym samym ochrony trwałości stosunku służbowego z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. To właśnie ta norma pozwala by pozostawał on w stosunku służbowym, niezależnie od orzeczeń lekarskich stwierdzających III grupę inwalidzką. Sąd przyjął, iż zarówno w interesie strony jak i w interesie społecznym leży, aby naruszony porządek polegający na pozbawieniu strony ustawowych uprawnień do pozostawania w stosunku służbowym przez 12 miesięcy okresu ochronnego został przywrócony. Tym samym organ Policji, który z naruszeniem art. 6, 8 i 9 zd. 1 K.p.a. nie realizował w postępowaniu zakończonym zwolnieniem strony ze służby tych norm procesowych ma interes tożsamy z interesem publicznym w usunięciu negatywnych dla strony skutków. Zatem uznano, że z naruszeniem art. 155 K.p.a. i art. 7 K.p.a. wydano zaskarżoną decyzję jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji.

Takie stanowisko Sądu I instancji, jak trafnie podniesiono to w skardze kasacyjnej, narusza prawo. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwiony jest zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego art. 155 K.p.a. jak i art. 43 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 155 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zasada trwałości decyzji ostatecznych sprawia, że zakres stosowania trybu nadzwyczajnego, jakim jest m.in. zmiana decyzji ostatecznej, uzasadniony jest zakresem tej decyzji. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej musi zatem być prowadzone w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 K.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony. Na podstawie art. 155 K.p.a. mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niewadliwe, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99, niepubl.).

Zakres zastosowania nadzwyczajnej instytucji pozwalającej na wzruszenie decyzji (w tym także określonej w art. 155 K.p.a.) powinien być rozumiany ściśle, to jest w taki sposób, aby nie doszło do naruszenia wspomnianej zasady trwałości decyzji administracyjnych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 155 K.p.a. zwrócono uwagę na konieczność różnicowania dwóch rodzajów decyzji ostatecznych (uznaniowe, związane). Wskazano, iż charakter każdego z rodzajów rozstrzygnięć pozwala stosować nadzwyczajny tryb zmiany decyzji ostatecznej wyłącznie do pierwszych z nich, stanowi naturalną konsekwencję dotychczasowej linii orzeczniczej NSA. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach. Podobne stanowisko zajął NSA we wcześniej wydanym wyroku z dnia 4 października 1999 r., sygn. IV SA 1459/97 (niepubl.). Sąd zauważył wówczas, iż wzruszenie decyzji niewadliwych może dotyczyć tylko takich, które mają charakter uznaniowy, lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Wyłączone jest jednak zastosowanie tej instytucji do decyzji związanych.

Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Możność zastosowania artykułu 155 K.p.a. w sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, iż orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w O. z dnia [...] lipca 2008 r. W.L. uznany został za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. Jednocześnie tym orzeczeniem zaliczono go do III grupy inwalidów w związku ze służbą. Konsekwencją tego orzeczenia było złożenie przez stronę raportu o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2008 r. Jak wyjaśniła strona postępowania działania te podjęte zostały w sytuacji kiedy był przekonany, iż posiada wymagane 15 lat służby w Policji przez zaliczenie okresu 1 roku 7 miesięcy i 11 dni zasadniczej służby wojskowej w armii byłego ZSRR do stażu emerytalnego. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji zwolnił ww. ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2008 r. zgodnie z wnioskiem strony zawarty w złożonym raporcie o zwolnienie ze służby w Policji.

Przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, który stanowił podstawę materialnoprawną zwolnienia ze służby w Policji określa, iż policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Jak statuuje przepis art. 41 ust 3 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z kolei norma art. 43 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy określa, że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 4 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby.

Stan faktyczny tej sprawy wskazuje na to, iż strona niezależnie od okoliczności, które spowodowały poddanie się badaniu lekarskiemu, uznana została orzeczeniem komisji lekarskiej za trwale niezdolnego do służby w Policji. Skutkiem tego było złożenie raportu o zwolnienie ze służby dnia [...] sierpnia 2008 r. i wydanie decyzji o zwolnieniu w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby.

W tych okolicznościach sprawy zauważyć należy, iż przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji stosować można jedynie do policjanta, który zaprzestał służby z powodu choroby i w stosunku do którego nie wydano uprzednio decyzji o zwolnieniu. W takim przypadku decyzja o zwolnieniu ze służby może zostać wydana dopiero po upływie okresu ochronnego, o ile policjant z własnej woli nie zrezygnuje z korzystania z takiego okresu - zgłaszając wystąpienie ze służby już w okresie niezdolności do pracy z powodu choroby (porównaj postanowienie NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 151/12, LEX nr 1239424.

W tej sprawie zatem skoro strona sama zrezygnowała w okresie niezdolności do pracy z korzystania z okresu ochronnego o jakim stanowi ww. norma prawa wobec zgłoszenia wystąpienia ze służby, jak też wydano w tym zakresie stosowną decyzję o zwolnieniu, to w takim właśnie stanie faktycznym i prawnym nie można wskazywać na potrzebę zastosowania w ramach niniejszego postępowania art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, jak czyni to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, gdyż norma ta nie miała zastosowania w tej sprawie w chwili wydawania decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] sierpnia 2008 r., a której to zmiany w trybie art. 155 K.p.a. domaga się strona. Natomiast Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję wydaną w trybie art. 155 K.p.a. ocenia zgodność postępowania organu z zasadami wynikającymi z tego przepisu, a zatem czy w danej sprawie, w jej konkretnym stanie faktycznym i prawnym, możliwe jest wdrożenie tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej.

Sąd I instancji podniósł ponadto z powołaniem na ww. normę art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, że organ w części dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby posiada nie tylko luz decyzyjny (w tym zakresie decyzja nie ma charakteru związanego), ale i wyraźny przepis prawa umożliwia przesunięcie daty zwolnienia o okres 12 miesięcy.

Przede wszystkim w kontekście przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji dotyczącego przecież okresu ochronnego nie można oceniać charakteru decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, albowiem w tym zakresie zastosowanie ma art. 41 tej ustawy. W szczególności ust. 3 tej normy określa, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.

Z powyższej normy wynika jedynie, że cytowana regulacja oparta jest na typowej dla materialnego prawa administracyjnego konstrukcji, w której funkcjonariusz występuje w sytuacji podmiotu legitymowanego do wszczęcia postępowania, a organ w roli podmiotu uprawnionego do formalnego jednostronnego decyzyjnego ustalenia sytuacji funkcjonariusza. Oznacza to, że skutek czynności procesowej funkcjonariusza jest zdeterminowany imperatywną regulacją prawną wyznaczająca sposób zachowania się organu. Ze złożeniem przez funkcjonariusza zgłoszenia o wystąpieniu ze służby łączą się bowiem ustawowe obowiązki podjęcia przez organ materialnoprawnego aktu o zwolnieniu ze służby w normatywnie określonym terminie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, który stanowi podstawę prawną zwolnienia policjanta ze służby daje organom prawo ograniczonego wyboru wyłącznie w zakresie terminu zwolnienia. Organ nie jest związany wskazaną przez policjanta datą rozwiązania stosunku służbowego, ale po otrzymaniu żądania wystąpienia ze służby - w terminie 3 miesięcy - zobligowany jest rozwiązać z nim stosunek służbowy (porównaj wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1840/11, LEX nr 1264615).

Dotychczasowe rozważania pozwalają, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji eliminując z obrotu prawnego obie decyzje wydane w trybie art. 155 K.p.a. dokonał wadliwej wykładni art. 155 K.p.a. nakazując rozstrzygać w ramach tego trybu nadzwyczajnego w oparciu o przepis prawa, który nie miał zastosowania w sprawie, a tym samym dotyczył kwestii nie rozstrzyganych decyzją, której dotyczył przedmiotowy wniosek.

Skuteczny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego wadliwej wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że możliwe jest z uwagi na tę normę ustawy o Policji dokonanie zmiany decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji poprzez przesunięcie daty zwolnienia poza okres ochronny 12 miesięcy do dnia [...] listopada 2009 r. w sytuacji kiedy decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. wskazywała jako dzień zwolnienia ze służby datę [...] sierpnia 2008 r.

Trafny jest również tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jak i art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sadu Administracyjnego, iż wskazywane w motywach zaskarżonego wyroku naruszenia przez organy art. 155 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. z przywołaną tam argumentacją nie mogły stanowić podstawy zastosowania w tej sprawie trybu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przez Sąd I instancji może nastąpić między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie wskazał, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo na takie naruszenie przepisów postępowania, które to uzasadniałoby stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli uwzględni się przedstawione powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważania.

Usprawiedliwiony jest ponadto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 P.p.s.a., dotyczącego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Uwzględniając bowiem normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (porównaj: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11, LEX nr 1361609).

Zaskarżone uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podejmując zaskarżone orzeczenie, wobec niewykazania - jak trafnie podniósł to skarżący kasacyjnie organ - przyczyn z powodu których organ miał obowiązek zastosować art. 43 ust. 1 ustawy o Policji w zakresie zmiany daty zwolnienia ze służby na datę żądaną przez stronę (z dniem [...] listopada 2009 r. - przypomnienie Sądu), pomimo iż nie mieściła się ona w okresie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, zaś uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy prowadząc do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w O.

Jednakże istotne znaczenie dla uznania naruszenia tej normy prawa procesowego ma zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań mających zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości wydania zaskarżonych decyzji w trybie art. 155 K.p.a., a dotyczy to oceny charakteru decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji wydanej w tej sprawie, na co trafnie zwrócono uwagę w motywach skargi kasacyjnej. Niewątpliwie, co już wyżej podnoszono, hipotezą przepisu art. 155 K.p.a. nie zostały objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany. Sąd I instancji nie przeprowadził w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o Policji takiej oceny, z której wynikałoby jaki jest charakter decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji i czy możliwe jest dokonanie zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w ramach trybu nadzwyczajnego art. 155 K.p.a. w odniesieniu do zmiany terminu zwolnienia ze służby w Policji. Zamieszczenie bowiem w motywach zaskarżonego wyroku ogólnikowego stwierdzenia odnoszącego się do przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, jest niewystarczające i nie pozwala na kontrolę toku rozumowania Sądu w tym zakresie, a co za tym idzie pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości polemizowania z taką oceną sprawy.

Tym samym uznać należy, że Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji co zostało prawidłowo zakwestionowane w złożonej skardze kasacyjnej.

Dlatego też mając na uwadze to, iż wniesiona skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, należało tym samym uchylić zaskarżony wyrok, zaś sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Przy ponownym rozpoznawaniu tejże sprawy należy mieć na uwadze przedstawione wyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.