Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1423/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 2, art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1851/12 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1851/12, oddalił skargę I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 9 marca 2012 r. I. W. wystąpił o udzielenie pomocy finansowej w wysokości 590 zł na zakup wersalki oraz w wysokości 90 zł na wyniesienie dotychczas użytkowanej i wniesienie nowo zakupionej wersalki do mieszkania. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił przyznania zasiłku celowego na powyższy cel. Organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, a na jego dochód miesięczny składa się zasiłek stały w wysokości 324 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Przeprowadzone postępowanie potwierdziło zniszczenie mebla oraz fakt, że jego remont jest nieopłacalny ze względu na to, iż zakup nowej wersalki kosztowałby tyle samo. Pracownik socjalny uzyskał informację z Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej, że istnieje możliwość pozyskania nieodpłatnie nieużywanego tapczanu i przekazanie go zainteresowanemu, jednakże I. W. odmówił przyjęcia mebla, twierdząc, że mebel nie posiada certyfikatu nieużywalności. W tej sytuacji, wobec braku środków pieniężnych na zaspokajanie wszystkich potrzeb podopiecznych ośrodka, bowiem w roku bieżącym ośrodek dysponuje jedynie kwotą 76, 63% budżetu z poprzedniego roku, organ odmówił przyznania pomocy finansowej w żądanej formie.

Po rozpoznaniu odwołania I. W. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że I. W. jest pod stałą opieką Ośrodka Pomocy Społecznej, otrzymuje pomoc finansową w wysokości przewyższającej średnią wysokość zasiłku celowego udzielanego innym potrzebującym, korzysta również nieodpłatnie z obiadów i usług opiekuńczych. Nie można zatem w niniejszym przypadku zarzucić organowi I instancji działania przekraczającego zakres uznania. Zdaniem organu, w sytuacji, gdy była możliwość pozyskania nieodpłatnie nieużywanego mebla z Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej i przekazania go wnioskodawcy, to przyznanie pomocy finansowej w tym zakresie mogłoby być uznane za niegospodarność i marnotrawienie środków publicznych.

Na powyższą decyzję I. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wniósł o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 590 zł na zakup wersalki oraz w wysokości 90 zł na wyniesienie dotychczas użytkowanej i wniesienie nowo zakupionej wersalki do mieszkania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1851/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd wskazał, że sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, iż zadaniem pomocy społecznej jest wyłącznie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a nie całkowite wyręczanie tych osób w ich aktywności zmierzającej do poprawy swojej sytuacji bytowej – a niniejszy skład orzekający to stanowisko podziela w zupełności. Sąd I instancji uznał, że wnioskujący o pomoc musi liczyć się z tym, że jego żądanie, nawet jeśli mieści się w zadaniach i celach pomocy społecznej nie zawsze będzie uwzględnione, zwłaszcza że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. W niniejszej natomiast sprawie pomimo, że istniała możliwość pozyskania nieodpłatnie nieużywanego tapczanu i przekazanie go skarżącemu, odmówił on przyjęcia mebla, twierdząc, że mebel nie posiada certyfikatu nieużywalności. Z tych względów, w ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie odmawiając przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, zaskarżona decyzja nie narusza art. 39 ustawy o pomocy społecznej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r. skargę kasacyjną wniósł I. W., reprezentowany przez adwokata z urzędu, wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pk1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organ wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, polegające na błędnym przyjęciu, że zaoferowanie wnioskującemu o przyznanie zasiłku celowego świadczenia w formie rzeczy używanej może zastąpić przyznanie zasiłku w formie pieniężnej oraz stanowi zaspokojenie niezbędnej potrzeby i umożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uznaniowość decyzji administracyjnej nie oznacza dowolności, a organ administracyjny jest związany art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz przepisami ustawy o pomocy społecznej. Wskazano, że w niniejszej sprawie organ II instancji nie sprawdził, czy organ I instancji rzeczywiście nie dysponował środkami finansowymi w wysokości pozwalającej na przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w wyższej kwocie. Podniesiono, że wersalka stanowi przedmiot osobistego użytku i skarżący – ze względów higienicznych – miał prawo odmówić przyjęcia mebla używanego. Wskazano, że art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie wspomina o oferowaniu przedmiotów używanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a.’), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem przy jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty podniesione przez skarżącego nie mogły być uznane za usprawiedliwione.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, zatem nie naruszył powołanego wyżej przepisu. Natomiast kwestia, czy dokonana ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też – jak twierdzi skarżący – błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego względu omawiany zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za chybiony.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzut ten powiązano z naruszeniem art. 7, 77 K.p.a. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. W niniejszej sprawie organy zgodnie z powyższymi zasadami rozpatrzyły wniosek skarżącego, istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały wyczerpująco wyjaśnione i rozważone. Dlatego nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Przyjęty za podstawę wyrokowania – w oparciu o ustalenia organów – stan faktyczny wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Tym samym zarzuty te należy uznać za nieusprawiedliwione.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Organy pomocy społecznej nie mogą całkowicie wyręczać obywatela w wychodzeniu z trudnej życiowo sytuacji. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Istotne znaczenie dla zakresu udzielanej pomocy prawnej mają możliwości organów, których środki na ten cel są ograniczone. Organ udzielając świadczeń z pomocy społecznej kieruje się uznaniem administracyjnym, tj. ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Zatem sam fakt spełniania przesłanek ogólnych udzielenia pomocy społecznej nie oznacza prawa do świadczeń w konkretnym przypadku. Należy też pamiętać, że w przypadku decyzji uznaniowych, kontrola sądowa ograniczona jest jedynie do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji.

Decyzja podejmowana przez organ administracji w przedmiocie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, o czym była mowa powyżej, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do uzyskania takiej pomocy, nie jest równoznaczne z tym, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości, czy formie wnioskowanej przez stronę.

W niniejszej sprawie organy administracyjne działając w granicach uznania administracyjnego, dokładnie ustaliły sytuację skarżącego. Wskazano, że skarżący systematycznie korzysta z różnych form pomocy społecznej. Łączna wysokość pomocy finansowej udzielonej skarżącemu w okresie od stycznia do czerwca 2012 r. wyniosła 3.273, 06 zł. Skarżący objęty jest także pomocą w formie obiadów opłacanych ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej o wartości 1.046,43 zł oraz usług opiekuńczych w całości finansowanych przez ten ośrodek w wysokości 5.096,51 zł. W decyzji wyjaśniono, że ograniczone środki finansowe organu nie pozwalają na pełne zaspokojenie potrzeb osób objętych pomocą.

Wobec powyższego nie można organom administracyjnym orzekającym w niniejszej sprawie zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. W sytuacji bowiem, gdy organ dysponuje ograniczonymi środkami, a skarżący objęty jest systematyczną i stałą opieką Ośrodka Pomocy Społecznej, to nie można organowi czynić zarzutu, że wobec możliwości pozyskania nieodpłatnie nieużywanego mebla z Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej, chciał go przekazać skarżącemu, by w ten sposób zabezpieczyć jego potrzebę bytową. Podkreślić przy tym należy, że – wbrew sugestiom skargi kasacyjnej – z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że oferowany I. W. tapczan był nieużywany. Zauważyć też należy, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby organ wydając zaskarżoną (uznaniową) decyzję, wskazując na swoje ograniczone możliwości finansowe, miał obowiązek szczegółowego przedstawiania swoich wydatków i planów finansowych, co zdaje się sugerować skarżący kasacyjnie.

Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie zaś do treści § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.