Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1169/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L. decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), w związku z rozdziałem 5 § 13 uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., opublikowanej w Dz. Urz. Województwa Śląskiego Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r., ustalił z urzędu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1., nr 3., nr 2., nr 4. obręb L. w wysokości 46.061,00zł, które na dzień zbycia stanowiły własność R.D.(dalej strona, skarżąca) .

W uzasadnieniu wskazano, że po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przed upływem 5 lat od jego wejścia w życie, strona zbyła nieruchomość stanowiącą jej własność, składającą się z wymienionych powyżej działek nr 1., nr 3., nr 2., nr 4. obrębu L. (umowa sprzedaży z dnia [...] r. Repertorium A nr [...] ). Nowy plan przyjęty uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] wszedł w życie [...] ., a przedmiotowe działki przekwalifikowane zostały na działki znajdujące się w terenie A-11MN1 – tereny zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług. W starym planie działki te znajdowały się w jednostce o symbolu 2.6RP/RZ – tereny rolnicze.

Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] r. sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę J.K., wartość nieruchomości przed zmianą planu miejscowego szacowanych działek nr 1., nr 3., nr 2., nr 4. (według planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] r.) wyniosła 158.470,00zł, natomiast po zmianie planu według stanu na dzień zbycia – 312.005,00zł. Bezpośredni i w ocenie organu jedyny wpływ na zmianę wartości nieruchomości miała zmiana przeznaczenia działek w nowym planie zagospodarowania przestrzennego z [...] r. Wycenę dokonano zgodnie z zasadami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zastosowano w nim podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalono zgodnie z art. 37 ustawy na dzień jej sprzedaży, jako różnicę między wartością nieruchomości ustaloną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia tego terenu obowiązującego przez zmianą planu. Wobec ustalonego wzrostu wartości tej nieruchomości na kwotę 153.535,00zł, przy zastosowaniu 30% stawki tej opłaty, dało to kwotę tej opłaty w wysokości 46.061,00zł. Mimo wniosku skarżącej o jej obniżenie, na podstawie przygotowanego operatu szacunkowego organ orzekł jak na wstępie.

Odwołanie od tej decyzji, złożyła w piśmie z dnia 28 maja 2021 r., skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie postępowania dowodowego wyłącznie do opinii rzeczoznawcy, gdy na wynik postępowania ma znaczenie także ustalenie faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości, jego atrakcyjność, uzbrojenie i rozparcelowanie, które mogłyby być uzyskane w drodze wysłuchania strony i oględzin nieruchomości,

- art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego- brak pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej,

- art. 10 § Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie poinformowanie strony o możliwości udziału w postępowaniu, niepełne zebranie materiału dowodowego i jedynie poinformowanie strony o możliwości zapoznania się z materiałem procesowym,

- art. 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego, brak wskazania cech i ich wagi nieruchomości przed [...] r. i po tej dacie, mających wpływ na wynik postępowania i odwołanie się jedynie do wskazania kwot określających wartość tej nieruchomości,

- oraz naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uwzględniając powyższe zarzuty wniosła o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty poprzez obniżenie jednorazowej opłaty.

W uzasadnieniu podkreślono, że organ w postępowaniu ograniczył się jedynie do sporządzenia wyceny. Nie uwzględniono faktu, iż także przez uchwaleniem planu teren ten był atrakcyjny, klasyfikowany był w 65% jako teren rolny, a w pozostałym zakresie, tj. 35% - przeznaczony był pod zabudowę. Zwróciła także uwagę na lakoniczność uzasadnienia decyzji, w którym ograniczono się jedynie do stwierdzenia, iż "bezpośredni i jedyny" wpływ na rzekomy wzrost wartości nieruchomości wpływ miało uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem na dzień [...] r. księgą wieczystą nr [...] objęte były dwie działki – tj. nr 5. i nr 6. . Były nieuzbrojone, lecz posiadające dogodne położenie, atrakcyjny kształt i uwarunkowania terenowe, a także duże walory krajobrazowe, które to cechy mają wpływ na wartość nieruchomości.

Podniosła także strona, że określenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu nastąpiło bez uwzględnienia późniejszego rozparcelowania działek nr 5. i nr 6. Niewątpliwie zaś na wartość nieruchomości ma wpływ jej wielkość i kształt. To zagadnienie nie zostało wyjaśnione.

Podkreśliła, że naliczenie tak wysokiej opłaty planistycznej jest niesprawiedliwe i krzywdzące.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej: organ odwoławczy, organ drugiej instancji) zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podano m. in., że bezsporne w sprawie jest uchwalenie w [...] r. nowego planu miejscowego, który spowodował zmianę zapisów poprzedniego planu z [...] r. z jednostki planu 2.6RP/RZ – teren upraw polowych, łąk i pastwisk na tereny A11MN1 -tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczaniem usług. Do dnia wejścia w życie – tj. do [...] r. nieruchomość składająca się z działek nr 5. i nr 6. podlegała ustaleniom planu przyjętego uchwałą Rady gminy L. nr [...] z dnia [...] r. i około 33% (powierzchni odpowiadająca obecnie działce nr 1. i części działki nr 3. i nr 4. ) znajdowała się w terenie o symbolu – 2.3.5.Mnpp – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, a 65% - w terenie o symbolu 2.6.RP – tereny upraw polowych, łąk i pastwisk. Podstawę ustalenia opłaty planistycznej stanowi opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, autorstwa J.K.. Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania nie budzi zastrzeżeń w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego. Rzeczoznawca uwzględniając rodzaj nieruchomości, cel wyceny oraz dostępność danych rynkowych dokonał prawidłowego i dopuszczalnego prawem wyboru metody i techniki wyceny nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej ) oraz sposobu określenia wartości nieruchomości, prawidłowo przyjął ceny transakcyjne za nieruchomości podobne pod względem położenia, dostępności, dojazdu, uzbrojenia, powierzchni i kształtu, otoczenia, sąsiedztwa i sposobu zagospodarowania. Wyliczony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości gruntu jest wynikiem dopuszczenia w nowym planie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, podczas gdy plan z [...] r. tej funkcji nie przewidywał.

W ocenie organu operat szacunkowy pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń. Rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym i uchwalonym nowym planie miejscowym, stan jej zagospodarowania, określił cechy wspólne nieruchomości podobnych, wzrost wartości nieruchomości określił na dzień jej sprzedaży, z uwzględnieniem przepisów o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy nie zawiera niejasności, pomyłek ani braków, które powinny być uzupełnione lub sprostowane. W operacie zamieszczono stosowane klauzule, oraz dołączono dokumenty wykorzystane przy jego sporządzeniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał, że nie można ich uwzględnić.

Podstawowym czynnikiem kształtującym wartość rynkową nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nadaje jej plan zagospodarowania przestrzennego. Plany te w sposób pośredni lub bezpośredni wpływają na sposób wykorzystywania prawa własności nieruchomości.

Kolegium nie podzieliło twierdzenia skarżącej, iż nie nastąpił wzrost wartości tej nieruchomości. Wykazany on został w przygotowanym w sprawie operacie szacunkowym, a nastąpił w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego z [...]r. W zakresie pozostałych zarzutów odwołania organ uznał, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami prawa.

Dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej znaczenie ma tylko wzrost wartości nieruchomości związany z działaniami planistycznymi gminy. Plan miejscowy bowiem decyduje o tym, czy dana nieruchomość jest przeznczona pod zabudowę mieszkaniową, przemysłową, handlową, drogi, parki czy w inny sposób. Jeśli przyjęty przez gminę plan miejscowy wpłynie korzystnie na wzrost wartości nieruchomości, a więc jeśli na skutek uchwalenia planu wartość nieruchomości wzrośnie, wówczas gmina ma obowiązek nałożenia na właściciela lub użytkownika wieczystego tzw. opłaty planistycznej. Wysokość tej opłaty zależna jest od wzrostu wartości nieruchomości oraz przyjętej w planie stawki procentowej. Jest ona uiszczana przez zbywcę nieruchomości w sytuacji jej zbycia w okresie 5 lat, od momentu wejścia w życie nowego planu, zagospodarowania przestrzennego.

Nie podzielił również organ odwoławczy zarzutów naruszenia przepisów art. 8 § 1 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, skorzystała też z prawa zapoznania się z materiałem sprawy, złożyła odwołanie.

W ocenie organu pierwszej instancji bezpośredni i jedyny wpływ na zmianę wartości przedmiotowej nieruchomości miała zmiana przeznaczenia działek. Zmiana terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej jest przecież korzystniejsza. Odwołująca także potwierdziła ten fakt, gdyż podziału nieruchomości i zbycia nowo wydzielonych działek dokonano pod rządami nowego planu.

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów, tj.:

- art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, gdy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności Kolegium winno ponownie rozpoznać sprawę,

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie zebrania materiału dowodowego wyłącznie do opinii rzeczoznawcy, gdy na wynik postępowania ma znaczenie także ustalenie faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości, jego atrakcyjność, uzbrojenie i rozparcelowanie, które mogłyby być uzyskane w drodze wysłuchania strony i oględzin nieruchomości,

- art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego- brak pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej,

- art. 10 § Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie poinformowanie strony o możliwości udziału w postępowaniu, niepełne zebranie materiału dowodowego i jedynie poinformowanie strony o możliwości zapoznania się z materiałem procesowym,

- art. 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego, brak wskazania cech i wag nieruchomości przed [...] r. i po tej dacie, mających wpływ na wynik postępowania i odwołanie się jedynie do wskazania kwot określających wartość tej nieruchomości,

- oraz naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na niewyjaśnienie przyjęcia przez organ administracji publicznej związku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z aktualną wartością nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem.

Na podstawie powyższych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji.

W uzasadnieniu rozwinęła postawione zarzuty, powtarzając co do zasady argumentację przedstawioną w odwołaniu. Podkreśliła, że zgromadzone w sprawie materiały nie uzasadniają przyjęcia przez organy administracji twierdzenia, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany był przyjęciem nowego planu miejscowego. Dodała, że na przedmiotowej nieruchomości na powierzchni odpowiadającej 1/3 całości, dopuszczona była zabudowa mieszkaniowa także w czasie obowiązywania starego planu, podczas gdy rzeczoznawca przyjął , a za nim organ administracji, że wzrost wartości nieruchomości był dwukrotny. Podkreśliła też, że nie uwzględniono późniejszego rozparcelowania działek, chociaż wielkość i kształt działek ma duży wpływ na ich wartość.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741), a w szczególności art. 36 ust. 4, według którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powyższego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie:

- nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego

- miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika;

- nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą ;

- w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości;

- zbycie tej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3359/14).

Według art. 37 ust. 12 omawianej ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.jedn. Dz.U. z 2021, r., poz. 1555).

Poza sporem w sprawie pozostaje, iż aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep A nr [...] skarżąca dokonała sprzedaży wymienionej nieruchomości, składającej się ze wskazanych na wstępie działek. Fakt sprzedaży nastąpił przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. – etap I, która weszła w życie w dniu [...] r.

Według nowego planu przyjętego wyżej wskazaną uchwałą przedmiotowa nieruchomość w całości położona została terenie oznaczonym symbolem A-11MN1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. W poprzednio obowiązującym planie zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z [...] r. teren działek 5. i nr 6. w części położny był w jednostce o symbolu 2.3.5MNpp - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, a w pozostałej części (ok. 65%) w terenie o symbolu 2.6.RR – tereny upraw polowych, łąk i pastwisk.

Nie może być wątpliwości, iż nie jest to przeznaczenie tożsame, bowiem nie część a całość przedmiotowego terenu objęta została możliwością przyszłej zabudowy wobec objęcia jej przeznaczeniem - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług.

Podstawowe zatem znaczenie w sprawie musiało mieć ustalenie w jakim zakresie wprowadzone nowym planem zmiany wpłynęły na zmianę dotychczasowego przeznaczenia działek

Dla ustalenia tych zmian i związanego z nimi wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawowym dowodem, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą dotychczasowego przeznaczenie tej nieruchomości w uchwalonym planie. W świetle art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Organy w niniejszej sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy J.K. z dnia [...] r.

Faktem jest, że według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są jednak przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016r., sygn. akt II OSK 3065/14).

Z powyższego operatu nie wynika jednak w sposób jednoznaczny czy na wykazany wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości miał wpływ tylko i wyłącznie fakt uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rzeczoznawca ustalił bowiem, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wejścia w życie planu miejscowego, tj. na dzień [...] r. stanowiła działki nr 5. nr 6., z których dopiero następnie wydzielone zostały obecnie funkcjonujące działki nr 1., nr 3., nr 2., nr 4. o łącznej powierzchni 0,3530ha.

Według przywołanych powyżej przepisów w operacie biegły rzeczoznawca określa wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, a różnica pomiędzy tym wartościami stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej, przy czym istotne jest, że określenie wartości nieruchomości następuje według stanu danej nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Przez stan nieruchomości - zgodnie z treścią art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami - należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że w świetle art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 omawianej ustawy niedopuszczalne jest uwzględnienie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu, czyli np. nakładów na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (takie stanowisko wyrażone zostało w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07, z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14, z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15, z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 403/16 oraz z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1540/20 czy z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1407/19).

Autor operatu przyjętego za podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty w niniejszym postępowaniu, chociaż potwierdził fakt dokonania już po wejściu w życie przedmiotowego planu podziału nieruchomości skarżącej, w żaden sposób nie wyjaśnił czy okoliczność ta miała wpływ na dokonaną w sprawie wycenę. Pomimo, iż okoliczność tę w toku postępowania poniosła skarżąca nie odniosły się do niej także orzekające w sprawie organy. Także wobec złożonych w piśmie z dnia [...]. zastrzeżeń do przygotowanej wyceny, organ pierwszej instancji nie przestawił ich biegłemu rzeczoznawcy, jak również sam nie ustosunkował się do nich w swojej decyzji. Ponownie pomimo poniesionych w odwołaniu wątpliwości także i ten organ nie odniósł się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.

Bezsprzecznym jest, że określany na potrzeby renty planistycznej wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. W związku z tym, ustalając wzrost wartości nieruchomości należy mieć na uwadze jedynie te okoliczności, które wpływają na ten wzrost i są bezpośrednim następstwem uchwalenia lub zmiany planu. Jeżeli więc wzrost wartości danej nieruchomości jest skutkiem innych czynników, np. podziału nieruchomości, okoliczności te pozostają bez znaczenia z punktu widzenia renty planistycznej, choć mogą mieć znaczenie dla ustalenia opłaty adiacenckiej z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego), a także zasady z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 § 3 tej ustawy).

Wskazane powyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia tak zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit.c. i art. 135 przywołanej ustawy.

O kosztach Sąd nie rozstrzygał wobec braku stosownego wniosku skarżącej w tym względzie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.