Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 416/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145§ 1 pkt 1 lit a i c art. 200 w zw. z art 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz Skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Minister Klimatu i Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej Spółka, Skarżąca, Wnioskująca) utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...], odmawiającą wygaszenia decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], zmienionej kolejnymi decyzjami, wyrażającej zgodę na zamknięcie części kwatery B (kwatera I etap II) składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (dalej: "decyzja o zamknięciu składowiska").

Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Pismem z [...] lipca 2020 r. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], przedłożyło Marszałkowi Województwa [...], wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tego Organu z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] ze zmianami, określającej techniczny sposób zamknięcia części kwatery B (kwatera I etap II) składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...]. W uzasadnieniu Wnioskująca podała, że mając na uwadze zabezpieczenie interesu społecznego, gospodarczego i ekologicznego regionu podjęło działania polegające na zwiększeniu chłonności kwater B oraz C składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Przedmiotowe zwiększenie chłonności polegać ma na podniesieniu rzędnej składowania odpadów na istniejących obiektach dostosowanych do prowadzenia tego rodzaju działalności. Przed podjęciem działań zlecono wykonanie obliczeń statycznych mających na celu zobrazować możliwość chłonności kwater oraz określić zakres rozbudowy istniejącego składowiska. W celu spełnienia warunków formalno-prawnych Spółka w dniu [...] lutego 2020 r. uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach znak: [...] oraz decyzję zatwierdzającą projekt budowlany pod nazwą "[...]" z [...] maja 2020 r.

nr [...]. Schemat uzyskania tej decyzji był tożsamy jak w wypadku budowy nowego obiektu unieszkodliwiania odpadów. Zaznaczono jednak, że Strona jest wyposażona w całą infrastrukturę towarzyszącą. Jako wnioskodawca Spółka jest również wpisana do planu inwestycyjnego [...] w zakresie rozbudowy składowiska. Wskazano, że obecnie kwatera B i C objęte są oddzielnymi pozwoleniami zintegrowanymi, eksploatacja polegająca na unieszkodliwianiu odpadów odbywa się na kwaterze C, natomiast eksploatacja polegająca na rekultywacji odbywa się na kwaterze B. W celu wznowienia eksploatacji polegającej na składowaniu Spółka złożyła wniosek o wygaszenie decyzji. Podkreślono przy tym, że obecny etap rekultywacji pokrywa się z założeniami projektu rozbudowy oraz warunkami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Teren jest uporządkowany, wyrównany, wyprofilowany, natomiast materiał inertny, który został wykorzystany do tego celu, ma posłużyć jako dodatkowe zabezpieczenie izolacyjno-przekładkowe w celu ograniczenia infiltracji wód opadowych w głąb złoża odpadów. Dodatkowo zostanie zastosowana innowacyjna technologia polegająca na wykonaniu [...] z [...]. Spółka założyła, iż eksploatacja polegająca na unieszkodliwianiu przez składowanie na kwaterze B, swoim zakresem ma obejmować jedynie odpad 19 05 99 - inne niewymienione odpady. W wypadku eksploatacji kwatery C zakres będzie taki sam, jak w obecnie obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym. Dokonując podniesienia rzędnych kwater składowiska B oraz C Spółka spełnia założenia, które określają, że obie kwatery stanowią jeden obiekt budowlany, ponadto nie ponosi nakładów inwestycyjnych, związanych z procesem budowy nowego obiektu oraz infrastruktury towarzyszącej i jest w stanie zagospodarować odpady z regionu do momentu powstania alternatywnych rozwiązań.

Spółka powołała się też na treść art. 193 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej: Poś) i stwierdziła, że nie sposób wykazać, by wydanie decyzji wygaszającej daną decyzję administracyjną, wydaną na podstawie Poś (ale także analogicznie w przypadku decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o odpadach) uniemożliwiało późniejsze wydanie decyzji w analogicznym lub podobnym przedmiocie. W szczególności potwierdzeniem jest fakt, że zgodnie z art. 193 Poś, przyczyną wygaśnięcia danej decyzji jest zarówno upływ terminu jej obowiązywania, jak i wniosek strony. W ocenie Spółki, nic nie stoi zatem na przeszkodzie by w późniejszym terminie ubiegać się ponownie o wydanie analogicznej decyzji. Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Marszałek odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], zmienionej decyzją tego Organu z [...] lipca 2018 r. nr [...], stanowiącej wyrażenie zgody na zamknięcie części kwatery I etap II (kwatera B) składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...].

Konieczność zamknięcia przedmiotowego składowiska odpadów, w związku z osiągnięciem maksymalnych rzędnych do składowania, stwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w zarządzeniu pokontrolnym z [...] września 2014 r. W konsekwencji Strona złożyła wniosek o zamknięcie kwatery I etap II (kwatera B). Proces rekultywacji jest w toku. Analizując przepis art. 146 ustawy z 14 grudnia 2012 r, o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797, ze zm. - zwanej dalej: ustawą o odpadach), na podstawie którego udziela się zgody na zamknięcie składowiska lub jego części, Organ I. instancji nie dopatrzył się możliwości stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie art. 193 Poś nie ma zastosowania, natomiast przeciw wydaniu decyzji przemawiają przepisy § 15 ust. 3 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów z dnia 30 kwietnia 2013 r. (Dz. U. poz. 523). Strona wniosła odwołanie. Podkreślono w nim, za treścią art. 123 ustawy o odpadach, że samo wydanie decyzji w przedmiocie zgody na zamknięcie składowiska nie powoduje, że składowisko zostało zamknięte. W ocenie Odwołującej decyzja o zamknięciu składowiska odpadów może zostać wygaszona tak długo, jak nie została zrealizowana (a zatem nie został zakończony proces rekultywacji), jeśli przemawiają za tym stosowne okoliczności. Potwierdza to pośrednio stanowisko wyrażone w doktrynie, zgodnie z którym, o ile ustawodawca wskazał granice czasowe wyznaczenia terminu zamknięcia składowiska lub jego wydzielonej części, o tyle z uwagi na różny przebieg i charakter procesu rekultywacji nie wprowadził górnej granicy ustalania terminu jej zakończenia. Co więcej, organ wydający decyzję w sposób elastyczny dostosowuje ten termin oddzielnie dla każdego przypadku. Z uwagi na złożony charakter procesu rekultywacji, dopuścić należy możliwość zmiany raz określonego terminu jej zakończenia, jeżeli konieczność ta wynika z obiektywnych okoliczności związanych z prowadzeniem rekultywacji (K. Karpus (w.), B. Rakoczy (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz, Warszawa 2013 r., Lex Omega, komentarz do art. 146 ustaw o odpadach, pkt. 5). Stąd w ocenie strony w stanie faktycznym sprawy wygaszenie decyzji jest najlepszym dopuszczalnym rozwiązaniem. Spółka przyznała, że art. 193 ust. 4 Poś być może faktycznie nie znajdzie zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jednak w literaturze przedmiotu wskazuje się, że przepisy art. 193 Poś wydają się być rozwinięciem postanowień art. 162 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I. instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa. W ocenie Spółki, posiadana przez nią decyzja o zamknięciu stała się bezprzedmiotowa i bez wątpienia jej wygaszenie leży w jej interesie, a także w interesie społecznym rozumianym jako zapewnienie możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania odpadów. Zachodzą zatem przesłanki do zastosowania omawianego przepisu k.p.a. Zarzucono, że Organ I. instancji poprzestał na dowolnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pomijając słuszny interes Strony, a w konsekwencji wydał decyzję w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie. Ponadto organ nie odniósł się. do zasad postępowania w odniesieniu do przedsiębiorców wyrażonych w ustawie prawo przedsiębiorców. Spółka przyznała, że niniejsza sprawa może mieć charakter precedensowy, niemniej podkreśliła, że organy administracji nie mogą odmawiać wydania decyzji, które leżą w ich kompetencji, tylko z tej przyczyny, że brak jest jednoznacznej podstawy prawnej dla jej wydania (brak przepisu o brzmieniu: decyzję o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów wygasza się w przypadku złożenia wniosku przez prowadzącego składowisko). Nie oznacza, że brak precyzyjnego i kazuistycznego uregulowania w przepisach ustawy o odpadach, uniemożliwia wydanie wnioskowanej przez Odwołującą decyzji, w szczególności w sytuacji obowiązywania art. 8 prawa przedsiębiorców w powiązaniu z art. 162 § 1 k.p.a. oraz przy braku wystąpienia jakichkolwiek przesłanek negatywnych, w szczególności w treści rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów, które należy interpretować w myśl treści art. 123 ustawy o odpadach. W oparciu o poczynione ustalenia GIOŚ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do stanu, w którym decyzja Marszałka stałaby się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. Bez spełnienia warunku bezprzedmiotowości nie ma zaś podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. GIOŚ podkreślił także, iż w przedmiotowej sprawie nie ma również zastosowania art. 7a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia, ale rozstrzyga kwestie dotyczące przesłanek wygaszenia decyzji zgoda na zamknięcie składowiska, w konsekwencji pozostaje poza zakresem działania art. 7a k.p.a. We wniesionej skardze pełnomocnik Spółki zarzucił zaskarżonej decyzji: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na: • uznaniu, że nie ma podstaw do wygaszenia posiadanej przez Skarżącą decyzji o zamknięciu składowiska,

• niezastosowaniu przez Organ I oraz Organ II instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a KPA, w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy; b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu Skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie; c) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 §1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji Organów I oraz II instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w lit. a powyżej; d) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 162 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy jego zastosowanie umożliwiłoby zrealizowanie wniosku Skarżącej i wygaszenie decyzji o zamknięciu składowiska; e) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Dz. U. z 2020 r., poz. 797 dalej: poprzez nie wygaszenie posiadanej przez Skarżącą decyzji o zamknięciu składowiska, podczas gdy zachodziły do tego odpowiednie przesłanki; f) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 15 ust. 3 oraz § 18 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (dalej jako: "rozporządzenie w sprawie składowisk") w zw. z art. 123 ustawy o odpadach, poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości decyzji Ministra Klimatu i Środowiska i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ I. instancji, ewentualnie, 2. uchylenie w całości decyzji Ministra Klimatu i Środowiska i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ II. instancji, 3. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca, tak jak i w odwołaniu podkreśliła konieczność zabezpieczenia interesu społecznego, gospodarczego i ekologicznego regionu obsługiwanego przez nią, poprzez zwiększenie chłonności kwater B i C składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...] przy ul. [...]. Konieczność zwiększenia tej chłonności, jak zaznaczyła, wynika przede wszystkim z faktu, że obecnie na terenie województwa [...], a także w województwach sąsiednich, możliwość przyjęcia odpadów przez składowiska ulega szybkiemu ograniczaniu, na skutek czego społeczeństwo może stanąć przed problemem braku składowisk odpadów w przypadku zaniechania prowadzenia inwestycji w tym zakresie, a tym samym braku możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania odpadów. Podniesiono również kwestię podjętych przez [...] działań w tym kierunku, m. in. zlecono wykonanie obliczeń statystycznych w celu zobrazowania możliwości chłonności kwater oraz określenia zakresu rozbudowy istniejącego składowiska. Co jednak najistotniejsze, uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (którą to przecież organy wydające pozwolenia na budowę oraz pozwolenia za zakresu gospodarowania odpadami są związane) oraz decyzję zatwierdzającą projekt budowalny i pozwolenie na budowę. Obecny etap rekultywacji pokrywa się z założeniami projektu rozbudowy oraz warunkami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Teren jest uporządkowany wyrównany, wyprofilowany, natomiast materiał inertny, który został wykorzystany do tego celu ma posłużyć jako dodatkowe zabezpieczenie izolacyjno-przekładkowe w celu ograniczenia infiltracji wód opadowych w głąb złoża odpadów. [...] Sp. z o.o. założyło, iż eksploatacja polegająca na unieszkodliwianiu przez składowanie na kwaterze B swoim zakresem ma obejmować jedynie odpad 19 05 99 - inne niewymienione odpady.

Zaznaczono, że dokonując podniesienia rzędnych składowiska kwatery B i C spełniane są założenia, które określają, iż obie kwatery stanowią jeden obiekt budowlany. Skarżąca nie ponosi nakładów inwestycyjnych związanych z procesem budowy nowego obiektu oraz infrastruktury towarzyszącej, lecz będzie dzięki temu w stanie zagospodarowywać odpady w regionie aż do momentu powstania alternatywnych rozwiązań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Trzeba też nadmienić, że rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na [...] oraz objęcia [...] strefą zagrożenia oraz z uwagi na liczbę stron postępowania, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stąd przewodnicząca wydziału skierowała ją do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Sprawa niniejsza została więc rozpoznana w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów.

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy stwierdzić należy na wstępie, że ustawa o odpadach nie przewidziała wygaszania decyzji wydawanych w trybie art. 54 ustawy o odpadach z 2001 r. Ustawa o odpadach z 2001 r. została uchylona art. 252 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach, która weszła w życie w dniu 23 stycznia 2013 r. Jednak instytucja zgody na zamknięcie składowiska pozostała w nowym stanie prawnym w art. 146. Przepisy ustawy o odpadach nie regulują nadal kwestii wygaszenia decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zamkniecie składowiska. Co do przepisów Poś, należy zgodzić się z GIOŚ, że art. 193 Poś odnosi się jedynie do kwestii wygaszania pozwoleń. Ustawa o odpadach nie daje podstaw do wydawania pozwoleń. Wydawana na podstawie art. 146 zgoda na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części nie jest pozwoleniem w rozumieniu Poś i w związku z tym wniosek o jej wygaszenie nie podlega rozpoznaniu w tym trybie. Do jego rozpatrzenia znajdował natomiast zastosowanie art. 162 k.p.a. Niniejsze postępowanie administracyjne zasadnie zatem prowadzone było w trybie art. 162 k.p.a. Wobec tego organ administracji publicznej był zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jeśli zostałyby spełnione kumulatywnie dwa elementy: 1) decyzja stała się bezprzedmiotowa; 2) tak nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Należy też zacytować za GIOŚ, że analizując przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w pierwszej kolejności należy rozważyć kwestię bezprzedmiotowości decyzji Marszałka z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. W komentarzu do art. 162 Kpa (Art. 162 k.p.a. red. Hauser 2018, wyd. 5/Stankiewicz) wskazano, iż "stan bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej następuje, w szczególności, w sytuacji: 1) braku podmiotu stosunku administracyjnoprawnego (wskutek śmierci adresata decyzji lub likwidacji jednostki organizacyjnej, do której decyzja była skierowana); 2) utraty przez adresata decyzji kwalifikacji niezbędnych do wykonywania uprawnień wynikających z tej decyzji; 3) rezygnacji przez adresata decyzji z uprawnień nadanych decyzją; 4) braku przedmiotu, którego dotyczyła decyzja, czyli ustania praw i obowiązków wynikających z decyzji; 5) zmiany lub uchylenia w całości lub części podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu; należy jednak podkreślić, że jeśli nowa regulacja prawna nie przesądza w żaden sposób o losach decyzji administracyjnych wydanych przed jej wejściem w życie na odmiennych podstawach prawnych, decyzje te nadal są wiążące, mimo iż przestały istnieć przepisy, które uzasadniały ich wydanie (zob. wyr. WSA w Warszawie z 20.5,2005 r., II SA/Wa 2389/04, Legalis); 6) zmiany w zakresie stanu faktycznego stanowiącego przesłankę wydania decyzji (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, s. 51-56)." Organ po analizie ewentualnego wystąpienia wskazanych przesłanek stwierdził ich brak. W szczególności zauważył, że również przesłanka bezprzedmiotowości decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym nie zachodzi. Analizując zaś ostatnią przesłankę, na którą powołuje się Strona w odwołaniu, tj. bezprzedmiotowość na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji GIOŚ wskazał, że żadne z zaistniałych okoliczności nie uniemożliwiają wykonania decyzji udzielającej zgody na zamknięcie składowiska. Ani uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowania, ani decyzja zatwierdzająca projekt budowlany (obie decyzje dotyczą kwestii projektowych) - nie wywołują skutku prawnego, który prowadziłby do wniosku, że decyzja Marszałka - zgoda na zamknięcie składowiska odpadów w [...] (kwatera B) nie może zostać wykonana, a w związku z tym nie można też mówić o jej bezprzedmiotowości. Związanie organów decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, na który to fakt powołuje się Skarżąca, takiego skutku nie wywołuje. Zgodnie z art. 86 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji oraz wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy. Przy czym art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. nie obejmuje decyzji wydawanej w trybie art. 146 ustawy o odpadach, a w pozostałym zakresie związanie dotyczy warunków korzystania ze środowiska, w zakresie w jakim decyzja środowiskowa ma być uwzględniona w danej decyzji. Fakt wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wiąże innych organów odnośnie konieczności wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie, a tylko w wypadku pozytywnego rozstrzygnięcia organy są związane postanowieniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach co do zastosowania konkretnych rozwiązań chroniących środowisko. Nie oznacza to jednak, z punktu widzenia celowości, że fakt wydania w przedmiotowej sprawie takiej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest przesłanką bezprzedmiotowości zgody na zamknięcie składowiska, zwłaszcza, gdy wydano już też decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W tym kontekście Sąd podziela stanowisko Skarżącej, że wydanie decyzji w przedmiocie zgody na zamknięcie składowiska, nie wywołuje jeszcze skutku w postaci zamknięcia składowiska. Z art. 123 ustawy o odpadach pośrednio wynika, że kwatera B w dalszym ciągu jest składowiskiem w fazie eksploatacyjnej. Przepis ten stanowi bowiem, że: 1. Okres przygotowania do budowy, budowy oraz prowadzenia składowiska odpadów obejmuje fazy: 1) przedeksploatacyjną - okres poprzedzający uzyskanie pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów; 2) eksploatacyjną - okres od dnia uzyskania pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów do dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów; 3) poeksploatacyjną - okres 30 lat liczony od dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów. 2. Dzień zakończenia rekultywacji składowiska odpadów jest równocześnie dniem zamknięcia tego składowiska. W doktrynie przyjmuje się, jak trafnie podniosła Skarżąca, że o ile ustawodawca wskazał granice czasowe wyznaczenia terminu zamknięcia składowiska lub jego wydzielonej części, o tyle z uwagi na różny przebieg i charakter procesu rekultywacji nie wprowadził górnej granicy ustalania terminu jej zakończenia. Organ wydający decyzję w sposób elastyczny dostosowuje ten termin stosownie do danego przypadku. Z uwagi na złożony charakter procesu rekultywacji, dopuścić należy możliwość zmiany raz określonego terminu jej zakończenia, jeżeli konieczność ta wynika z obiektywnych okoliczności związanych z prowadzeniem rekultywacji (K. Karpus (w:) B. Rakoczy (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz, Warszawa 2013, LEX Omega, komentarz do art. 146 u.o., pkt 5). Wobec tego, wbrew stanowisku GIOŚ, należało przyjąć, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wygaszenie decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], zmienionej kolejnymi decyzjami, wyrażającej zgodę na zamknięcie części kwatery B (kwatera I etap II) składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...] - było dopuszczalne. Zgoda na zamknięcie części kwatery B – wobec zasadniczej zmiany okoliczności faktycznych - stała się bowiem bezprzedmiotowa .

Pojęcia bezprzedmiotowości decyzji o zgodzie na zamknięcie składowiska odpadów (kwatery) w nawiązaniu do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie można odnosić jedynie do technicznej możliwości zamknięcia części składowiska i możliwości kontynuowania procesu rekultywacji, aż do jego zakończenia. Brać bowiem należy w tym kontekście pod uwagę przede wszystkim celowość wygaszenia danej decyzji o wyrażeniu zgody na zamknięcie kwatery składowiska, w powstałych okolicznościach. W realiach rozpatrywanej sprawy, z uwagi na potrzeby społeczne taka celowość wygaszenia wystąpiła. Nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, a za wygaszeniem przemawia zarówno interes Strony, jak i interes społeczny. Niewątpliwie zachodzi konieczność zabezpieczenia interesu społecznego, gospodarczego i ekologicznego tego regionu, poprzez zwiększenie chłonności kwater B i C składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...] przy ul. [...]. Wynika przede wszystkim z faktu, że obecnie na terenie województwa [...],

a także w województwach sąsiednich, możliwość przyjęcia odpadów przez składowiska ulega szybkiemu ograniczaniu, na skutek czego społeczeństwo może stanąć przed problemem braku składowisk odpadów, w razie zaniechania prowadzenia inwestycji w tym zakresie, a tym samym braku możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania odpadów. Stąd [...] podjęło intensywne i kosztowne działania w tym kierunku. Zlecono wykonanie obliczeń statystycznych w celu zobrazowania możliwości chłonności kwater oraz określenia zakresu rozbudowy istniejącego składowiska. Co ma zasadnicze znaczenie w sprawie, uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydawaną przez Organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony środowiska, a dalsza eksploatacja ma się przyczynić właśnie do ochrony środowiska i właściwego gospodarowania odpadami. Otrzymano już także decyzję zatwierdzającą projekt budowalny. Poza tym, zgodnie z [...] składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowane w [...] przy ul. [...], zarządzane przez [...] Sp. z o.o. w [...], jest planowane do rozbudowy/modernizacji. Nie można wobec tego twierdzić, że stan faktyczny w tej sprawie nie uległ zmianie od czasu uzyskania zgody od Marszałka Województwa [...] [...] kwietnia 2015 r. Wręcz przeciwnie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego i decyzja wyrażająca zgodę na zamknięcie utraciła swoją rację bytu. Stała się bezprzedmiotowa jako niecelowa w zmienionych okolicznościach faktycznych. Znaczący jest też w tym kontekście fakt, że obecny etap rekultywacji pokrywa się z założeniami projektu rozbudowy oraz warunkami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Teren jest uporządkowany wyrównany, wyprofilowany, natomiast materiał inertny, który został wykorzystany do tego celu ma posłużyć jako dodatkowe zabezpieczenie izolacyjno-przekładkowe w celu ograniczenia infiltracji wód opadowych w głąb złoża odpadów. [...] Sp. z o.o. trafnie więc założyło, że eksploatacja polegająca na unieszkodliwianiu przez składowanie na kwaterze B swoim zakresem ma obejmować jedynie odpad 19 05 99 - inne niewymienione odpady. Jak wyjaśniła Spółka, dokonując podniesienia rzędnych składowiska kwatery B i C spełniane zostały wymogi, by obie kwatery stanowiły jeden obiekt budowlany. Skarżąca nie poniesie nakładów inwestycyjnych związanych z procesem budowy nowego obiektu oraz infrastruktury towarzyszącej. Co istotne, w ten sposób będzie w stanie zagospodarowywać odpady w regionie, aż do momentu powstania rozwiązań alternatywnych. W tym stanie rzeczy dalsze wykonywanie decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], zmienionej kolejnymi decyzjami, wyrażającej zgodę na zamknięcie części kwatery B (kwatera I etap II) składowiska byłoby bezprzedmiotowe przez niecelowość ukończenia rekultywacji kwatery B (kwatera I etap II) składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...] w celu jej definitywnego zamknięcia.

Trafna jest także opinia Skarżącej, że decyzja o zamknięciu składowiska odpadów może zostać wygaszona aż do jej zrealizowania, tak długo aż nie zostanie zakończony proces rekultywacji, jeśli przemawiają za tym istotne okoliczności. Wobec tego Organ odwoławczy nieprawidłowo zinterpretował art. 162 k.p.a. na gruncie rozpatrywanej sprawy i zaniechał przeprowadzenia wnikliwego odwoławczego postępowania administracyjnego w tej sprawie, z zachowaniem wymogów art. 15 k.p.a., naruszając art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c - orzekł jak w pkt I. sentencji, uchylając zaskarżoną decyzję. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. – w pkt . II sentencji wyroku.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę, Organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wskazań w nim zawartych.