Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 692/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 14, art. 30  ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3  pkt 23 lit. c
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: Art. 7, 77  par. 1, 80, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c , art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2020 r. ([...]) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. N. (zwanej dalej skarżącą) decyzją z dnia 7 kwietnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 4 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2019 r. (nr [...]) ustalającej, że świadczenia rodzinne pobrane przez skarżącą na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2019 r. (nr [...]) w okresie od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. w postaci zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami w łącznej kwocie 3.032,00 zł (słownie: trzy tysiące trzydzieści dwa złote 00/100) na dzieci: F. N. i W. N. - są świadczeniami nienależnie pobranymi oraz zobowiązującej skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie do dnia spłaty.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ pierwszej instancji - Burmistrz Miasta i Gminy – decyzją z dnia [...] 2019 r. (nr [...]) ustalił, że świadczenia rodzinne pobrane przez skarżącą na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2019 r. (nr [...]) w okresie od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. w postaci zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami w łącznej kwocie 3.032,00 zł (słownie: trzy tysiące trzydzieści dwa złote 00/100) na dzieci: F. N. i W. N. - są świadczeniami nienależnie pobranymi oraz zobowiązał skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie do dnia spłaty. Organ uwzględnił zaistniałą w sprawie nową okoliczność wpływającą na wysokość dochodów rodziny, a to fakt podjęcia przez męża wnioskodawczyni (skarżącej) zatrudnienia u drugiego pracodawcy w okresie pobierania świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że istotnie jej mąż B. N. w styczniu 2019 r. podjął zatrudnienie u innego pracodawcy na podstawie umowy o pracę, ale w tym okresie, tj. od 1 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r, pozostawał na urlopie bezpłatnym u poprzedniego pracodawcy, co zostało pominięte przez organ pierwszej instancji. W związku z tym sytuacja materialna jej rodziny nie uległa poprawie, gdyż mąż nadal otrzymywał tylko jedno wynagrodzenie (u nowego pracodawcy). Pozostawanie jej męża na urlopie bezpłatnym, błędnie nie zostało połączone z utratą dochodu. Strona wskazała na interpretację definicji zatrudnienia z art. 3 ust. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która zatrudnienie łączy z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy (...). Skoro ustawodawca w definicji tej nie posłużył się pojęciem "pozostawanie w stosunku pracy", lecz "wykonywanie pracy" to fakt, że jej mąż w okresie urlopu bezpłatnego nie wykonywał pracy, i tym samym nie otrzymywał wynagrodzenia, powinien przemawiać za przyjęciem, że wynagrodzenie utracone w związku z urlopem bezpłatnym jest dochodem utraconym. Do odwołania skarżąca załączyła kserokopię świadectwa pracy jej męża wobec rozwiązania przez niego stosunku pracy z pierwotnym pracodawcą.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ pierwszej instancji zasadnie uznał świadczenia rodzinne (zasiłki rodzinne oraz dodatki do zasiłku rodzinnego) pobrane przez skarżącą w okresie od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. za nienależnie pobrane, a w konsekwencji, czy zasadnie zażądał ich zwrotu wraz z odsetkami za opóźnienie w spłacie.

Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawą orzekania organów stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu.

Jak stanowi art. 30 ust. 2 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;

5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.

Z akt sprawy wynika, że na wniosek skarżącej decyzją z dnia [...] 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy przyznał jej na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r.:

- zasiłek rodzinny na dziecko F. N. w wysokości 124,00 zł wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (w wysokości 100 zł -jednorazowo w miesiącu wrzesień 2019 r.)

- zasiłek rodzinny na dziecko W. N. w wysokości 124,00 zł miesięcznie wraz z dodatkami: z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (w wysokości 400 zł miesięcznie), z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego (w wysokości 110,00 zł miesięcznie) oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (100 zł - jednorazowo w miesiącu wrzesień 2019).

Kolegium wskazało dalej, że organ na podstawie oświadczenia z dnia 31 sierpnia 2019 r. powziął wiadomość, że mąż skarżącej podjął zatrudnienie

na podstawie umowy o pracę w dniu 1 stycznia 2019 r. Dochód za luty 2019 r. wyniósł kwotę z tego tytułu wyniósł 1683,68 zł netto. Dochód ten organ uznał za dochód uzyskany po roku z którego dochody stanową podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Następnie do miesięcznego dochodu rodziny obliczonego za rok bazowy 2017 r., będącego podstawą przyznania ww. świadczenia, tj. kwoty 2.988,87 zł, dodał miesięczną kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu w wysokości 1683,68 zł). Sumę tę, tj. kwotę 4672,54 zł podzielono na liczbę członków rodziny i na tej podstawie ustalono, że wskutek tej istotnej zmiany, dochód na osobę w rodzinie przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 764,00 zł na członka rodziny.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c.

Z kolei według art. 5 ust. 4b. ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalanie lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.

Nadto z przepisu art. 24 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych lub obniżenie ich wysokości, świadczenia nie przysługują lub przysługują w niższej wysokości od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji rozstrzygający w niniejszej sprawie dokonał prawidłowych ustaleń w kwestii wysokości dochodu rodziny. Zasadnie do ustalonego miesięcznego dochodu rodziny będącego podstawą przyznania ww. świadczeń (tj. kwoty 2 988,87 zł) należało bowiem dodać kwotę 1 683,68 zł netto z tytułu uzyskanego przez męża skarżącej wynagrodzenia uzyskanego u drugiego pracodawcy za miesiąc luty 2019 r. (następującego po, miesiącu styczniu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu). Łącznie dochód miesięczny rodziny skarżącej wyniósł więc 4 672,54 zł, co w przeliczeniu na członka rodziny (składającej się z czterech osób ) dało kwotę 1.1158,14 zł. Kwota ta przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy.

Kolegium wyjaśniło, że zasadą jest, iż po pierwsze dochód musi być uzyskiwany w dacie ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, i po drugie uwzględniany jest przy jego obliczaniu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Mowa w przepisie jest bowiem o miesiącu a nie miesiącach. Brzmienie art. 5 ust. 4b ustawy i art. 24 ust. 7 ustawy nie pozwala na stwierdzenie, że "dochód uzyskiwany" ma to być dochód uzyskiwany przez cały okres zasiłkowy. Przepis ten nie wskazuje też, aby przy obliczaniu dochodu należało dokonywać uwzględnienia dochodu w jakieś proporcjonalnej części. Gdyby bowiem tak było, ustawodawca w omawianym przepisie wyraźnie zaznaczyłby swoją intencję. Mógłby na przykład zamiast zwrotu "dochód ten jest uzyskiwany w okresie" zawrzeć stwierdzenie "dochód ten jest uzyskiwany przez okres". Dokonując wykładni art. 5 ust. 4b ustawy brak podstaw do uznania, że ustalając bądź weryfikując dochód należy uwzględniać tylko dochód uzyskany w całym okresie zasiłkowym, bądź w jego części.

W świetle ww. przepisu prawa materialnego trudno znaleźć uzasadnienie dla odstąpienia od dyrektyw wykładni językowej (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2238/18, Legalis Numer 1901732).

Kolegium za niezasadny uznało zarzut dotyczący nieuwzględniania pozostawania małżonka skarżącej na urlopie bezpłatnym u pierwszego pracodawcy, jako przyczyny utraty dochodu w rozumieniu przepisów ustawy. Wskazało, że w art. 3 pkt 23 ustawy, ustawodawca enumeratywnie wymienił sytuacje, które powodują utratę dochodu. Konstrukcja przyjęta w definicji "utraty dochodu" (wyliczenie zamknięte) wyklucza stosowanie wykładni rozszerzającej i kwalifikowanie do tego pojęcia innych, niż wymienione w nich przypadków (źródeł) zmniejszenia dochodu w okresie zasiłkowym w stosunku do roku go poprzedzającego. Przepis ten nie wymienia urlopu bezpłatnego jako przesłanki do uznania, że nastąpiła utrata dochodu.

Zdaniem Kolegium nie ma podstaw w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych do tego, by okoliczność zaprzestania wypłacania wynagrodzenia w związku ze skorzystaniem z urlopu bezpłatnego traktować jako utratę dochodu, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jedyną możliwością nieuwzględnienia w dochodzie kwot, które w późniejszym okresie faktycznie nie są wypłacane - jest utrata wymienionego konkretnego typu dochodu z art. 3 pkt 23 ustawy. Przepis ten dotyczy tzw. "utraty dochodu", i zawiera zamknięty katalog, różnego typu dochodów i konkretnych źródeł tej utraty. O utracie dochodu można jednak mówić tylko wtedy, gdy zachodzą przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 3 pkt 23 ustawy, tj. gdy zrealizowały się konkretne wskazane w tym przepisie przyczyny tej utraty. Jedną z nich (lit. c cytowanego przepisu) jest utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, inną z nich (lit. a cytowanego przepisu) jest utrata dochodu w związku z uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego.

Kolegium podkreśliło, że przedstawiona w odwołaniu interpretacja pojęcia zatrudnienia, nie może prowadzić do przyjęcia, że w każdej sytuacji odpadnięcie źródła dochodu z powodu czasowej rezygnacji z wynagrodzenia np. ze względu na urlop bezpłatny pozostaje tożsame z "utratą dochodu" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż świadczenia te nie mogą służyć zaspokajaniu potrzeb osób, które ze swojej woli, mając obiektywne możliwości osiągnięcia wyższych zarobków, z dochodów tych rezygnują, korzystając z prawa do urlopu bezpłatnego.

Kolegium znane są poglądy sądowe, które stosują rozszerzającą wykładnię definicji dochodu utraconego i dopuszczają zaliczanie do niego innych, aniżeli określonych literalnie w art. 3 ust. 23 ustawy przypadków i przyczyn utraty dochodu. Kolegium nie podziela tych poglądów i stwierdza, że nie mają one zastosowania zwłaszcza do przedmiotowej sprawy.

Kolegium znane są także te poglądy orzecznictwa (w których wprawdzie dopuszcza się rozszerzającą interpretację ww. przepisu ar. 3 ust. 23 ustawy, w tym nawet przyjmuje się, że zaprzestanie pobierania wynagrodzenia w związku z przejściem na urlop bezpłatny, może być uznane za utratę dochodu w rozumieniu ww. przepisów ustaw (jak wyrażone m.in. przez NSA w wyroku z dnia 31 lipca 2018 r. sygn. I OSK 495/18,). Jednakże w poglądach tych wyraźnie zwraca się uwagę na konieczność uwzględnienia realiów konkretnej sprawy, w tym rozróżnienia sytuacji osób, które z konieczności dyktowanej przepisami prawa, zmuszone były do skorzystania z urlopu bezpłatnego, od osób które swobodnie decydują się na skorzystanie z prawa do urlopu bezpłatnego. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wyraźnie wskazał, że "dotyczyć to powinno takich okoliczności faktycznych, które z przyczyn obiektywnych uniemożliwiają członkowi rodziny osiąganie dotychczasowego dochodu z powodu konieczności czasowej rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na ustawowy zakaz łączenia stanowisk, celem sprawowania obowiązków społecznych czy obywatelskich, tu: mandatu radnego". Jak dalej wskazał Sąd "tylko w tym kontekście można w takich przypadkach mówić o swoistej utracie zatrudnienia, do której nawiązuje art. 3 pkt 23 lit. c ustawy i to nawet wtedy, kiedy dojdzie do równoległego nawiązania kolejnego stosunku pracy z innym pracodawcą z jednoczesnym obniżeniem dochodu. Zmiana zatrudnienia będąca wynikiem ustawowego zakazu w takim przypadku będzie związana z osiągnięciem niższych dochodów i w tym znaczeniu stanowi "utratę dochodu" w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy."

Kolegium stwierdziło, że taka sytuacja faktyczna nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Brak jest więc podstaw do stosowania w niniejszej sprawie rozszerzającej wykładni pojęcia "utraty dochodu" z art. art. 3 pkt. 23 ustawy.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie był zatem uprawniony do przyjęcia, że utrata dochodu małżonka skarżącej z tytułu pierwszego zatrudnienia (tj. dochodu w wysokości 2.955,78, który był uwzględniany w toku przyznawania świadczenia), nastąpiła już wcześniej, w związku ze skorzystaniem przez męża skarżącej z prawa do urlopu wychowawczego. Zasadnie natomiast uznał, że utrata ww. dochodu nastąpiła, dopiero w związku utratą zatrudnienia w dniu 30 czerwca 2019 r. (tj. od lipca 2019 r.) wobec rozwiązania stosunku pracy.

Prawidłowo, więc organ pierwszej instancji ustalił, że świadczenia rodzinne w postaci zasiłków rodzinnych na dzieci skarżącej wraz z przyznanymi miesięcznie dodatkami, w okresie od 1 marca 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. zostały pobrane przez skarżącą, pomimo przekroczenia w tym właśnie okresie kryterium dochodowego uprawniającego do jego pobierania. Ponieważ dopiero od lipca 2019 r, w związku z prawidłową ustaloną datą utraty dochodu u pierwszego pracodawcy, w skład dochodu rodziny skarżącej wchodził już tylko jeden z dochodów jej męża (tj. z tytułu zatrudnienia u drugiego pracodawcy), to w odniesieniu do tych kolejnych miesięcy nie nastąpiło przekroczenie dochodu.

W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie są podstawy, aby twierdzić, że zasiłki rodzinne wraz z dodatkami pobrane przez odwołującą na ww. dzieci we wskazanym okresie są świadczeniami nienależnie pobranymi, co powoduje, iż istnieją podstawy do zwrotu kwoty 3.032,00 zł przez skarżącą na rzecz organu, który to świadczenie wypłacił.

W związku z powyższym, Kolegium działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła w szczególności, że organy obu instancji doliczyły do dochodu jej męża B. wynagrodzenie od poprzedniego pracodawcy – Sądu Okręgowego. Jednakże od stycznia do czerwca 2019 r. mąż skarżącej przebywał na urlopie bezpłatnym, udzielonym mu przez tego pracodawcę. Nie otrzymywał wynagrodzenia od tego pracodawcy, choć pozostawał w stosunku pracy. Skarżąca uważa, że zaprezentowany przez organy sposób ustalenia dochodów jej rodziny jest sprzeczny z art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie uwzględnia bowiem celu jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu instytucji dochodu utraconego i uzyskanego. Instytucje te mają na celu weryfikację dochodu obliczanego na podstawie roku rozliczeniowego, poprzedzającego okres zasiłkowy poprzez uwzględnienie zmian w sytuacji majątkowej potencjalnego beneficjenta (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r, sygn. akt I OSK 3909/18, wyrok WSA

w Łodzi z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 541/19). Podniosła, że od stycznia do czerwca 2019 r. w sytuacji majątkowej jej rodziny nie nastąpiły żadne zmiany, gdyż w tym czasie mąż uzyskiwał tylko jedno wynagrodzenie

ze stosunku pracy, wypłacane przez nowego pracodawcę. Pomimo tego organy uznały, że nie doszło do utraty dochodu, uzyskiwanego od poprzedniego pracodawcy, w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Twierdzi, że takie rozumieniu utraty dochodu nie uwzględnia stanu faktycznego ani stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowym, że w przypadku utraty zatrudnienia nie chodzi jedynie o utratę zatrudnienia w całości, lecz także w części, np. wskutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy czy urlopu bezpłatnego. Powołała się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącej tylko wykładnia art. 3 pkt 23 ustawy, uznająca faktycznie niepobrane wynagrodzenie za utracony dochód w rozumieniu tego artykułu, pozwala na uwzględnienie przy wykazywaniu podstawowej dla określenia prawa do zasiłku kwestii rzeczywistego dochodu rodziny skarżącej. Przy ustaleniu dochodu powinien, zdaniem skarżącej, być więc wzięty dochód faktycznie osiągnięty, gdyż inaczej ustalenia dotyczące stanu majątkowego i sytuacji rodziny skarżącej nie są zgodne z rzeczywistością. Wbrew też sugestiom SKO, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mąż skarżącej, korzystając z urlopu bezpłatnego nie zrezygnował z obiektywnej możliwości uzyskania wyższego dochodu, gdyż taka możliwość faktycznie nie istniała. Opisała swoją sytuację rodzinną wskazując, że z mężem wychowują dwójkę małoletnich dzieci, w tym jedno niepełnosprawne. Podkreśliła, że z uwagi na tą sytuację nie jest możliwe wykonywanie pracy jednocześnie u dwóch pracodawców.

Wniosła więc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd dokonując bowiem kontroli według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że przy ich wydawaniu, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i organ pierwszej instancji Burmistrz Miasta i Gminy, naruszyli obowiązujące przepisy prawa, skutkujące uchyleniem kontrolowanych decyzji.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, świadczeniobiorca jest obowiązany do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne.

Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.

Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

W orzecznictwie sądowoadmistracyjnym przyjmuje się, że ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność oznacza przy tym formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, nie wystarcza powołanie się na przepis prawa (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1529/12, z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10, z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09).

W rozpoznawanej sprawie orzekające organy uznały, że skarżąca pobrała nienależnie świadczenia w postaci zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Podkreślić zatem ponownie należy, że treść art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymienia dwa warunki, których zaistnienie powoduje, że mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem. Pierwszy warunek to istnienie okoliczności, powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo uzyskanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, drugi to pouczenie osoby pobierającej świadczenia o braku prawa do ich pobierania. Pouczenie spełnia wymogi prawidłowego tylko wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, by następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenie dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie.

W niniejszej sprawie orzekające organy w ogóle w tej kwestii nie zajęły stanowiska. Przyjęły a priori, że skoro na skarżącej jako beneficjentce świadczeń ciążył obowiązek poinformowania organów o okoliczności mającej znaczenie dla prawa do przedmiotowych świadczeń – zmiany sytuacji dochodowej - a tego nie uczyniła, to pobrane przez skarżącą we wskazanym okresie świadczenia uznać już można za nienależnie pobrane.

O ile można się zgodzić co do zasady, że zmiana sytuacji dochodowej rodziny beneficjenta jest tą okolicznością, która ma wpływ na prawo do przedmiotowego świadczenia i o której należy bezwzględnie poinformować organy w przypadku jej wystąpienia, to stwierdzić należy, że stanowi to jedynie spełnienie pierwszego z warunków wskazanych w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zastrzec jednak należy, że musi to być taka zmiana, sytuacji dochodowej, która rzeczywiście spowodowała ustanie lub zawieszenie prawa do przedmiotowego świadczenia. W tym względzie orzekające organy winny bez cienia wątpliwości kwestie te ustalić.

Sąd nie podziela argumentacji orzekających organów i uznaje ją za błędną w odniesieniu do pojęcia utraty dochodu.

W ocenie Sądu pojęcie "utrata dochodu" oznacza każdy uszczerbek, ubytek, czy też umniejszenie. Jest to zdarzenie powodujące, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodujące, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu. Nie sposób, zatem wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym mieszczą się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów. W konsekwencji utrata dochodu wynikająca z utraty zatrudnienia (art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych) nie ogranicza się jedynie do utraty samego wynagrodzenia za pracę, lecz obejmuje również utratę wszelkich jego składników i substytutów, w tym świadczeń wypłacanych z ubezpieczenia społecznego, o ile pozostają one w związku ze stosunkiem pracy (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak przyjmuje się w doktrynie, "udzielenie przez pracodawcę urlopu bezpłatnego pracownikowi na jego pisemny wniosek jest w istocie umową, w której pracodawca zobowiązuje się zwolnić pracownika z obowiązku wykonywania pracy przez określony czas, a pracownik rezygnuje z korzystania z prawa jej wykonywania w tym okresie. W wyroku z dnia 12 sierpnia 2004 r., sygn. akt III PK 42/04, OSNP 2005, Nr 6, poz. 77, Sąd Najwyższy stwierdził, że wniosek pracownika o urlop bezpłatny (art. 174 § 1 k.p.) oraz jego udzielenie przez pracodawcę są oświadczeniami woli, których wykładni należy dokonywać na podstawie art. 65 k.c. w zw. z art. 300 k.p. (K. Jaśkowski, Komentarz do art. 174 k.p., komentarz LEX/el. 2016). W okresie urlopu bezpłatnego stosunek pracy trwa, lecz prawa i obowiązki stron stosunku pracy pozostają zawieszone (por. wyrok NSA z 18 marca 1992 r., sygn. akt II SA 101/92, ONSA 1994, Nr 1, poz. 2 oraz wyrok SN z 9 maja 2008 r., sygn. akt II PK 318/2007, LexPolonica nr 2081595, OSNP 2009, nr 19-20, poz. 251).

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że przebywanie pracownika na urlopie bezpłatnym, oznacza utratę zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż pomimo formalnego związania stosunkiem pracy, pracownik - na mocy dodatkowego porozumienia z pracodawcą o udzielenie urlopu bezpłatnego - nie jest zobowiązany do wykonywania pracy u tego pracodawcy, a obowiązki i uprawnienia stron ulegają zawieszeniu. Wynagrodzenie utracone w związku z urlopem bezpłatnym oznacza więc utratę dochodu i nie uwzględnia się go - zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - przy ustalaniu dochodu rodziny/osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 138/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym więc względzie orzekające organy winny dokonać niewątpliwych ustaleń sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, czy w takim razie przebywanie męża skarżącej na urlopie bezpłatnym i nie uwzględnianie wysokości wynagrodzenia za ten okres ze stosunku pracy, przy jednoczesnym uwzględnieniu dochodu z tytułu podjętego przez męża skarżącej zatrudnienia u innego pracodawcy spowodowało rzeczywistą zmianę w sytuacji dochodowej rodziny skarżącej mającej wpływ na prawo do przedmiotowych świadczeń. Organy nie przedstawiły też, zdaniem Sądu w sposób przejrzysty sposób obliczenia dochodu rodziny skarżącej z wyszczególnieniem poszczególnych źródeł tego dochodu, tak aby był on weryfikowalny przez Sąd. Organy nie wypowiedziały się także jakie znaczenie dla kwestii ustalenia dochodu rodziny skarżącej ma okoliczność wskazywana przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia – przebywania skarżącej na urlopie wychowawczym, który w świetle art. 3 pkt 23 lit. a ustawy oznacza także utratę dochodu.

Ponadto, orzekające organy nie wykazały braku spełnienia drugiego z warunków - mianowicie, że skarżąca została prawidłowo pouczona o konieczności informowania o każdej zmianie mającej wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Nie jest wiadomo kiedy i w jaki sposób skarżąca została pouczona. Brak stwierdzenia organów, jakie elementy zawierało to pouczenie, czy było jedynie przytoczeniem przepisów prawa, czy też spełniało wymogi prawidłowego pouczenia, bo zostało zredagowane w sposób zrozumiały i prosty i w sposób, że skarżąca mogła mieć świadomość o znaczeniu uzyskania dochodu na prawo do przedmiotowego świadczenia.

Wskazać także należy, że organ uznał za nienależnie pobrany także dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że dodatek ten nie ma samoistnego bytu, lecz ma charakter dodatkowy (akcesoryjny). Zgodnie bowiem z art. 8 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest to dodatek do zasiłku rodzinnego. Nie może być on przyznany w sytuacji jeżeli uprawniony nie spełnia kryteriów do otrzymania świadczenia podstawowego to jest zasiłku rodzinnego. Jednakże w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Stosownie zaś do art. 14 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek ten - przysługuje raz w roku - w związku z rozpoczęciem roku szkolnego albo rocznego przygotowania przedszkolnego. Zatem dodatek ten jest świadczeniem jednorazowym. Z treści tego przepisu nie wynika jednak, aby dla uzyskania prawa do tego świadczenia świadczeniobiorca musiał być uprawniony do zasiłku rodzinnego przez cały okres zasiłkowy. Należy bowiem zauważyć, że w przypadku zmiany sytuacji świadczeniobiorcy w okresie zasiłkowym, powodującej utratę prawa do świadczenia rodzinnego, weryfikacja przyznanych świadczeń nie dotyczy świadczeń przyznanych za okres, w którym świadczeniobiorca był uprawniony do ich pobierania. Wprawdzie w niniejszej sprawie skarżąca, jak twierdzą organy, nie zgłosiła zmian w sytuacji dochodowej, ale zdaniem Sądu, nawet jeżeliby to się potwierdziło, to nie uprawniało to organów do żądania zwrotu innych świadczeń, niż tylko te które zostały wypłacone w okresie, w którym skarżąca nie byłaby już uprawniona do ich pobierania. Skoro organy uznały, że według ich stanowiska nienależnie pobranymi są te w okresie od 1 marca 2019 r. do dnia 30 czerwca 2019 r., to nie mogą żądać zwrotu jako nienależnie pobrany dodatek z tytułu rozpoczęcia roku przyznany na wrzesień 2019 r.

Mając powyższe na uwadze doszło zatem, zdaniem Sądu, do naruszenia przepisów i prawa materialnego (art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych) poprzez ich błędną wykładnie i zastosowanie i procesowego (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.) poprzez nie ustalenie wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, wynikających z hipotezy normy art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. c ustawy - w stopniu mającym i mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem kontrolowanych decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku.