Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2476/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 933
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze1- tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Portu Lotniczego [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów z zakresu lotnictwa cywilnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 7 maja 2013r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego Portu Lotniczego [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2476/13

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz art. 29, w związku z art. 27 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2012 r. poz. 933 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), stwierdził naruszenie przepisów z zakresu lotnictwa cywilnego, wynikających z protokołów znak [...] z kontroli okresowej, przeprowadzonej w dniach 25-27 marca 2013 r. oraz wskazał terminy usunięcia niezgodności.

W punkcie I decyzji, organ wskazał na pierwszą niezgodność - powołał art. 88 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze, zgodnie z którym lotnicze urządzenie naziemne może być wykorzystywane do operacyjnego zabezpieczenia żeglugi powietrznej, jeżeli jest wpisane do rejestru lotniczych urządzeń naziemnych, oraz § 3 pkt 4f oraz 4i Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie lotniczych urządzeń naziemnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 121), zgodnie z którym świetlne systemy dróg kołowania oraz podświetlane znaki pionowe stanowią wzrokowe pomoce nawigacyjne (VAN), zapewniające statkom powietrznym pomoce nawigacyjne na terenie albo w rejonie lotniska lub lądowiska.

W odniesieniu do ww. norm prawnych stwierdził, że światła dróg kołowania oraz znaki podświetlane nie zostały wpisane do Rejestru Lotniczych Urządzeń Naziemnych.

Następnie wskazał na drugą niezgodność. Zgodnie z wymaganiem 9.10.1 Załącznika 14, tom I (Dz. Urz. ULC z 2011 r. Nr 4, poz. 4) do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r., lotnisko musi posiadać ogrodzenie lub odpowiednią barierę, zapobiegającą dostępowi do pola ruchu naziemnego zwierząt wystarczająco dużych, aby stanowić zagrożenie dla statków powietrznych.

Natomiast podczas kontroli stwierdzono:

- liczne ślady zwierząt na terenie lotniska, wzdłuż całego ogrodzenia;

- liczne uszkodzenia ogrodzenia wokół lotniska, w niektórych przypadkach na tyle poważne, że duża zwierzyna (np. sarna) może przedostać się na teren lotniska (siatka przy słupku oznaczonym nr 3143). Ponadto słabe zamocowanie siatki ogrodzenia do podłoża, co umożliwia łatwe podkopywanie się zwierząt;

- duży prześwit pomiędzy dolną częścią bramy, a podłożem, co nie zabezpiecza lotniska przed przedostawaniem się na jego teren zwierząt (bramy nr 6 i 10).

Przy opisie trzeciej niezgodności wskazał na wymagania 9.4.3 Załącznika 14, tom I (Dz. Urz. ULC z 2011 r. Nr 4, poz. 4) do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r.- należy podjąć działania mające na celu zmniejszenie zagrożenia dla operacji statków powietrznych poprzez dobranie odpowiednich środków, które zminimalizują prawdopodobieństwo kolizji statków powietrznych ze zwierzętami.

W tym zakresie stwierdził, że podczas kołowania, a następnie startu samolotu [...]w dniu 25 marca 2013, w okolicy drogi kołowania E, znajdował się duży ptak drapieżny. Służby lotniska nie podjęły czynności kontrolnych. W raporcie sokolnika z tego dnia nie odnotowano żadnej aktywności zwierząt. Ponadto na wyposażeniu samochodu dyżurnego operacyjnego portu, dokonującego inspekcji drogi startowej przed operacją samolotu, nie było lornetki, umożliwiającej prowadzenie dokładnej obserwacji lotniska.

W raportach służby ochrony lotniska z okresu od 18-25 marca 2013 r. stwierdzono brak zapisów dotyczących dziur w ogrodzeniu i podkopów pod ogrodzeniem.

Organ wyznaczył terminy usunięcia nieprawidłowości. Niezgodność nr 1 należało usunąć w terminie 1 miesiąca. Niezgodności nr 2, 3 należało usunąć w terminie 6 miesięcy.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, że w dniach 25-27 marca 2013 r. odbyła się kontrola okresowa na lotnisku [...] ([...]). Przedmiotem kontroli było sprawdzenie bezpiecznej eksploatacji lotniska. Zakres kontroli obejmował:

1. stan techniczny i utrzymanie nawierzchni;

2. oznakowanie poziome i pionowe drogi startowej, dróg kołowania i płyt postojowych;

3. współpraca ze służbami informacji lotniczej AIS;

4. instrukcja operacyjna lotniska;

5. służby i procedury operacyjne lotniska, obowiązki dyżurnego portu;

6. zarządzanie płytą postojową;

7. ruch pojazdów i osób na lotnisku;

8. światła i wzrokowe pomoce nawigacyjne;

9. systemy elektryczne;

10. zapobieganie zagrożeniom ze strony zwierząt.

W następstwie kontroli organ stwierdził, że doszło do opisanych wyżej "naruszeń przepisów i decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego".

Pismem z dnia 28 maja 2013 r. Port Lotniczy [...] SA w [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując niezgodności nr 2 i 3 opisane w ww. decyzji. Wskazał, że w odniesieniu do ogrodzenia lotniska i działań Portu Lotniczego podejmowanych w celu zapobiegania zagrożeniom dla operacji statków powietrznych ze strony zwierząt nie występują niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a decyzja w tym zakresie jest sprzeczna z rzeczywistym stanem, jak również ze stanem prawnym. Z tego względu nakazy z niej wynikające należy uznać za naruszające obowiązujący porządek prawny.

Podniesiono, że brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności z wymaganiami Załącznika14 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. oraz do nakazania usunięcia tych niezgodność, albowiem Załącznik nr 14 nie stanowi przepisów obowiązujących w polskim porządku prawnym i nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej kreującej nakazy i obowiązki.

Dodano, że lotnisko [...] spełnia wszelkie wymogi obowiązującego prawa w zakresie dotyczącym ogrodzenia lotniska i zapobiegania zagrożeniom ze strony zwierzą, w tym dla operacji statków powietrznych. Wskazano, że fakt ten potwierdza pozytywna weryfikacja lotniska ze strony Urzędu Lotnictwa Cywilnego, która miała miejsce w toku procesu certyfikacji w 2012 r., zakończonym uzyskaniem przez lotnisko certyfikatu na kolejny okres, do dnia 28 kwietnia 2015 r. (decyzja Prezesa ULC z dnia [...] kwietnia 2012 r.).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r.

W uzasadnieniu wskazał, że niezgodności nr 2 i 3 wymienione w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. zostały wykazane w oparciu o normy Załącznika 14 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. - ICAO (Dz. U. Nr 146, poz. 1413), a nie w oparciu o zalecone metody postępowania, jak zostało to wskazane przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, miał obowiązek uwzględnić wiążące prawo międzynarodowe, w tym Konwencję Chicagowską i zaakceptowane przez Rzeczpospolitą Polską (RP) załączniki do tej Konwencji, oraz dokonywać wykładni prawa polskiego zgodnie z tymi postanowieniami.

Dalej wskazał, że zgodnie z ratyfikowaną przez Polskę Konwencją Wiedeńską z 23 maja 1969 r. o prawie traktatów (Dz. U. 1990 r. Nr 74, poz. 439), załączniki do traktatu stanowią jego integralną cześć (art. 31 ust. 2, 3 Konwencji Wiedeńskiej). W kontekście powołanego wyżej art. 31 Konwencji Wiedeńskiej, wobec ratyfikacji przez RP Konwencji Chicagowskiej, Załącznik 14, jako część Konwencji Chicagowskiej, jest również stosowany w prawie polskim, a jego postanowienia ustanawiają wiążące normy dotyczące lotnictwa cywilnego.

Na mocy oświadczenia rządowego z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie mocy obowiązującej załączników do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r., Rzeczpospolita Polska jest związana załącznikami do tej Konwencji. Tekst oświadczenia wskazuje także, że teksty załączników podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym ULC (ostatnia publikacja Załącznika 14 tom I miała miejsce w Dz. Urz. ULC nr 4 z 21 lutego 2011 r. poz. 4).

Odnosząc się do podniesionego przez stronę argumentu, że rządowe oświadczenie o związaniu RP postanowieniami zawartymi w załącznikach do Konwencji Chicagowskiej wydaje się niewystarczające oraz, że postanowienia załączników wymagają wcześniejszej implementacji do krajowego systemu prawnego poprzez wydanie odpowiednich przepisów krajowych, organ zauważył, że zgodnie z art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 ze zm.) w uzasadnionych przypadkach Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej lub Prezes Rady Ministrów mogą odstąpić od ogłoszenia w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim dołączonego do umowy międzynarodowej aneksu lub załącznika, jeżeli zawierają one szczegółowe przepisy o charakterze specjalistycznym, niezastrzeżone do regulacji ustawowej, dotyczące niewielkiej liczby podmiotów i nieodnoszące się do praw obywateli. Taką sytuacja zaistniała w przypadku załączników do Konwencji Chicagowskiej, co potwierdza art. 3 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze - wiążące uchwały organizacji międzynarodowych ustanowionych na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, w tym przyjęte przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) załączniki do Konwencji Chicagowskiej - ogłaszane są bez zbędnej zwłoki wraz z oświadczeniami rządowymi dotyczącymi ich obowiązywania.

Załącznik 14 został ogłoszony w Dz. Urz. ULC z 21 lutego 2011 r., nr 4, poz. 4, co potwierdza, że stanowi on regulacje prawa międzynarodowego wiążącą RP. Brak ogłoszenia tego załącznika w Dzienniku Ustaw nie stanowi argumentu za jego niewiążącym charakterem.

Obowiązek zastosowania Załącznika 14 w działalności kontrolnej i nadzorczej Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ma ponadto swoje uzasadnienie w art. 3 ust. 2, 5 oraz art. 27 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze.

Uwzględniając, że w art. 27 ust. 1 oraz art. 29 ustawy Prawo lotnicze, mowa jest o przestrzeganiu przepisów (w tym przepisów międzynarodowych w rozumieniu art. 3 ust. 5 ustawy Prawo lotnicze), a także o przestrzeganiu decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego, zasadne było - zdaniem organu - dokonanie oceny bezpieczeństwa eksploatacji lotniska z uwzględnieniem Załącznika 14.

Odnosząc się do twierdzeń strony o braku uwag dotyczących ogrodzenia lotniska ze strony inspektorów Urzędu z Departamentu Ochrony i Ułatwień w Lotnictwie Cywilnym, organ wskazał, iż do kontroli ogrodzenia w zakresie ochrony i ułatwień w lotnictwie cywilnym stosuje się odrębne przepisy od tych, dotyczących zapobiegania zagrożeniom ze strony zwierząt.

Dalej organ wywodził, że w wyniku kontroli okresowej w dniach 25-27 marca 2013 r. zgromadzono materiał dowodowy w postaci fotografii, na podstawie których można jednoznacznie stwierdzić, że w niektórych częściach lotniska, ogrodzenie nie zostało wykonane zgodnie z § 17 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie klasyfikacji lotnisk i rejestru lotnisk cywilnych (Dz. U. z 2005r. Nr 122, poz. 1273 ze zm.) , który brzmi: dolna krawędź ogrodzenia powinna być trwale zamocowana w podłożu, poprzez jej zabetonowanie lub inne trwałe osadzenie w gruncie, bądź osadzona w podmurówce.

Niezgodność nr 2, opisana w zaskarżanej decyzji, również jest zasadna, gdyż dotyczy części ogrodzenia w postaci bram, w przypadku których należy zastosować dodatkowe zabezpieczenie przed dostępem zwierząt na teren lotniska, ze względu na odstęp pomiędzy dolną częścią bramy a podłożem.

W protokołach kontroli z dnia 25-27 marca 2013 r. stwierdzono brak zapisów w raportach służb lotniskowych, dotyczących prowadzonych obserwacji pola wzlotów, jak również brak zapisów dotyczących licznych podkopów i nieszczelności w ogrodzeniu z okresu od 18 do 25 marca 2013 r., co wskazuje na brak kontroli stanu ogrodzenia przez odpowiednie służby.

Organ ponadto podkreślił, że w ramach bieżącego nadzoru nad posiadaczem certyfikatu Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego może stwierdzić istnienie niezgodności w przypadku niespełnienia przez posiadacza certyfikatu wymagań przewidzianych przepisami prawa niezbędnych do wydania lub utrzymania ważności certyfikatu. Samo posiadanie przez zarządzającego lotniskiem certyfikatu nie zwalnia zarządzającego z obowiązku dbania o bezpieczną eksploatację lotniska.

To że nie zaistniał do tej pory przypadek zderzenia statku powietrznego ze ssakiem na lotnisku Bydgoszcz-Szwederowo nie oznacza, że prawdopodobieństwo takiego zdarzenia nie istnieje. Powinno być ono minimalizowane przez działania podejmowane przez zarządzającego, w tym poprzez dbanie o szczelność ogrodzenia wokół lotniska i wykonywanie kontroli.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Port Lotniczy [...] Spółka Akcyjna w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 Kpa, art. 8, 9, 11 Kpa, art. 12 oraz art. 35 § 1 i § 3 i art. 36 Kpa, art. 80 Kpa, poprzez niezastosowanie fundamentalnych zasad wynikających z powyższych przepisów prawa, tj.

- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę rozstrzygnięcia,

- nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący - prowadzące do rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes skarżącego oraz podważającego jego zaufanie do organów państwowych,

- niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydanej decyzji oraz dowolność w wydaniu zaskarżonych decyzji, niedostateczne i niepełne jej uzasadnienie,

- błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,

- przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego i zastąpienie jej oceną dowolną, nieobiektywną,

- zwlekanie z wydaniem decyzji, przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy i niepowiadomienie strony o przyczynach zwłoki;

2. przepisów prawa lotniczego:

- art. 3 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo lotnicze, poprzez jego błędną interpretację, a w szczególności co do mocy wiążącej Załącznika 14 ICAO, interpretacji jego przepisów i zastosowania;

- art. 29 ustawy - Prawo lotnicze, poprzez nieprecyzyjne określenie zakresu naruszenia, które nie określa w sposób konkretny i w związku z tym nie pozwala prawidłowo zrozumieć, na czym owe naruszenia polegają i w jaki sposób należy je usunąć, czyli prawidłowo wykonać decyzję, a nadto wyznaczenie terminu usunięcia Niezgodności nr 2 w ciągu 6 miesięcy od daty otrzymania decyzji, co stoi w sprzeczności z § 14 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla lotnisk użytku publicznego podlegających obowiązkowi certyfikacji (Dz. U. z 4 września 2013 r., poz. 1020);

- przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla lotnisk użytku publicznego podlegających obowiązkowi certyfikacji (Dz. U. z 4 września 2013 r., poz. 1020), a w szczególności §14 ust. 2 tego Rozporządzenia, poprzez nieuwzględnienie ustanowienia tam vacatio legis (do 1 stycznia 2018 r.) dla zarządzających lotniskami na dostosowanie się do niektórych wymagań Załącznika 14 ICAO, w tym na dostosowanie dotychczasowego ogrodzenia lotniska do tych wymagań, w granicach określonych w ww. Rozporządzeniu;

- § 9 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2003 r. w sprawie kontroli przestrzegania przepisów oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego (Dz. U. z dnia 26 września 2003 r.) poprzez niepoinformowanie na piśmie skarżącego o uwzględnieniu lub odrzuceniu zgłoszonych przez niego zastrzeżeń do protokołu kontroli, wraz z uzasadnieniem, w terminie 14 dni od daty otrzymania zastrzeżeń;

3. pozostałych przepisów prawa:

- zasad wynikających z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie oraz art. 9 oraz art. 87 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, przez błędną ich wykładnię w odniesieniu do Załącznika 14 ICAO, albowiem normy i zalecane metody postępowania zawarte w tych Załącznikach nie są bezpośrednio wiążące dla państw/stron Konwencji, lecz wymagają wdrożenia do krajowego porządku prawnego.

- art. 31 Konwencji Wiedeńskiej przez jego błędną wykładnię w odniesieniu do Załącznika 14 ICAO polegającą na wadliwym przyjęciu, iż Załącznik ten jest "integralną częścią umowy międzynarodowej" Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r.;

- art. 18 ust. 5 ustawy o umowach międzynarodowych przez jego błędną wykładnię w odniesieniu do Załącznika 14 ICAO, albowiem Załącznik ten nie jest ani aneksem, ani załącznikiem "dołączonym do umowy międzynarodowej", odnośnie którego mogłaby znaleźć zastosowanie procedura, o której mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o umowach międzynarodowych;

- art. 12, art. 37 i art. 38 Konwencji przez ich błędną wykładnię w odniesieniu do Załącznika 14 ICAO, albowiem zawarte tam normy i zalecane metody postępowania nie są bezpośrednio wiążące dla państw/stron Konwencji, lecz wymagają wdrożenia do krajowego porządku prawnego.

Niezależnie od powyższego, zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił błędną, wykładnię przepisów norm i zaleceń zawartych w Załączniku 14 ICAO (w szczególności norm powołanych w zaskarżonych decyzjach - 9.10.1. i 9.4.3.) prowadzącą do uznania, iż ogrodzenie lotniska [...]oraz podejmowane przez Zarządzającego lotniskiem działania w celu minimalizowania zagrożenia ze strony zwierząt są "niezgodne" z normami tego Załącznika i wymagają "usunięcia", przy czym w decyzji Prezesa ULC nie został nawet określony sposób, w jaki należy to uczynić (wykonać decyzję), tj. jakie konkretne czynności należy podjąć.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie obu ww. decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, tj. zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2013 r. w całości oraz wcześniejszej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. w zaskarżonej części, dotyczącej niezgodności nr 2 i nr 3 oraz nakazania ich usunięcia w terminie 6 miesięcy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga Portu Lotniczego [...] SA została uwzględniona, choć nie wszystkie zarzuty w niej wskazane były zasadne (dotyczy to zwłaszcza twierdzenia o braku podstaw prawnych do nakazania usunięcia nieprawidłowego stanu ogrodzenia).

Na wstępnie wskazać należy, iż zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo lotnicze Prawo lotnicze (Dz. U. z 2012 r. poz. 933 ze zm.) - Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego jako organ administracji powołany między innymi do nadzorowania i kontrolowania przestrzegania przepisów prawnych w zakresie lotnictwa cywilnego i lotniczej działalności gospodarczej wydaje stosowne decyzje. Może również podejmować działania mające na celu zapewnienia bezpieczeństwa lotów, w tym w szczególności: badanie i ocena stanu bezpieczeństwa lotów w lotnictwie cywilnym, wydawanie zaleceń profilaktycznych, wydawanie wytycznych i instrukcji w sprawach technicznych związanych ze stosowaniem przepisów lotniczych w dziedzinie lotnictwa cywilnego.

Jak wynika z doktryny prawa, nadzór jest pojęciem oznaczającym możliwość władczego wkraczania w działalność organu nadzorowanego, ale powierzenie danemu organowi zadania polegającego na nadzorowaniu nie jest samoistną i wystarczającą podstawą do stosowania przezeń dowolnych instrumentów nadzoru.

Zgodnie bowiem z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, nie można przypisywać organowi państwowemu kompetencji niemających wyraźnego umocowania w normach rangi ustawowej. Oznacza to, że nadzór Prezesa ULC może być wykonywany tylko w zakresie, w formach i na zasadach uregulowanych przepisami prawa.

Organ nadzorujący może stosować wyłącznie takie środki, jakie przyznaje mu ustawa. Przy braku środków nadzoru sformułowanych expressis verbis w przepisach prawa, może tylko wpływać na podmiot nadzorowany za pomocą środków niewładczych, zwracając uwagę na nieprawidłowości w działaniu jednostki nadzorowanej.

W sprawie niniejszej Prezes ULC działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2012 i poz. 933 ze zm.) Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, poprzez upoważnione osoby, przeprowadził w dniach 25-27 marca 2013 r. kontrolę okresową na lotnisku użytku publicznego [...].

W jej toku, inspektorzy Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdzili nieprawidłowości opisując je w protokołach kontroli, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze Prawo lotnicze.

Organ stwierdził nieprawidłowości, które dotyczyły: braku wpisu do Rejestru Lotniczych Urządzeń Naziemnych świateł dróg kołowania oraz podświetlanych znaków pionowych, stwierdzenia licznych śladów zwierząt na terenie lotniska, wzdłuż całego ogrodzenia, uszkodzenia ogrodzenia lotniska (w niektórych przypadkach uszkodzenia były poważne), słabego zamocowania siatki ogrodzenia do podłoża, dużych prześwitów pomiędzy dolną częścią bramy, a podłożem, braku informacji w raportach służby ochrony lotniska dotyczących uszkodzeń w ogrodzeniu i podkopów pod ogrodzeniem.

Nadto podczas kontroli stwierdzono obecność dużego ptaka drapieżnego w okolicy drogi kołowania E, w trakcie kołowania oraz startu samolotu, oraz brak adnotacji w raporcie sokolnika o aktywności ptaka drapieżnego.

Na podstawie ustaleń zawartych w protokołach z kontroli Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję, w której opisał stwierdzone naruszenia oraz wskazał terminy usunięcia niezgodności w celu zapewnienia bezpieczeństwa operacji lotniczych.

Skarżący Port Lotniczy [...] SA jest zarządzającym lotniskiem użytku publicznego [...] i posiada certyfikat lotniska użytku publicznego nr [...] wydany przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., ważny do 28 kwietnia 2015 r.

Zgodnie z art. 160 ust. 2 wydanie certyfikatu musi być poprzedzone procesem certyfikacji, który jest sprawdzeniem trwałej zdolności podmiotu do bezpiecznego wykonywania określonej działalności lotniczej. Natomiast przepis art. 162 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze stanowi, iż Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego przeprowadza okresowe i doraźne kontrole w celu sprawdzenia, czy posiadacz certyfikatu nadal spełnia ustalone przepisami prawa wymagania potrzebne dla wydania i utrzymania ważności certyfikatu.

W ocenie Sądu nie ma zatem wątpliwości, iż przeprowadzona na lotnisku w [...] w dniach 25-27 marca 2013 r. kontrola miała umocowanie w przepisach prawa.

Z art. 68 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze wynika, iż zarządzający lotniskiem ma obowiązek prowadzenia eksploatacji lotniska w sposób zapewniający bezpieczeństwo lotów oraz sprawność obsługi użytkowników lotniska.

Wśród obowiązków zarządzającego, mających zapewnić bezpieczną eksploatację lotniska, ustawa Prawo lotnicze w art. 82 pkt 6, wskazuje na obowiązek dokonywania redukcyjnego odstrzału zwierzyny, w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa operacji lotniczych przez zwierzynę, gdy inne metody okazały lub nieskuteczne.

Zatem z samej ustawy Prawo lotnicze, wynika obowiązek stosowania wszelkich metod dla realizacji celu bezpieczeństwa operacji lotniczych i likwidacji potencjalnego zagrożenia ze strony zwierząt dziko żyjących.

Zgodnie z art. 79 ustawy Prawo lotnicze, Prezes Urzędu nadzoruje lotniska w zakresie zapewniania ich bezpiecznej eksploatacji, a w przypadku lotnisk lotnictwa państwowego wykorzystywanych przez lotnictwo cywilne, nadzoruje te lotniska w zakresie zapewniania ich bezpiecznej eksploatacji przez lotnictwo cywilne. Zatem przedmiotem kontroli mogą być wszystkie obszary mające wpływ na bezpieczną eksploatację lotniska.

Dlatego nie ulega wątpliwości, że zły stan techniczny ogrodzenia umożliwia przedostawanie się zwierząt na obszar lotniska, z czym ewidentnie wiąże się zagrożenie dla bezpieczeństwa operacji lotniczych.

Jednocześnie należy podkreślić , iż w czasie kontroli, a także w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla lotnisk użytku publicznego podlegających obowiązkowi certyfikacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1020), które wyraźnie implementuje Załącznik 14 tom 1 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago z dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. Urz. ULC z 2011 r. Nr 4, poz. 4), dalej zwany Załącznikiem 14 do konwencji chicagowskiej.

Obowiązujące wówczas przepisy m.in. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 sierpnia 1998 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dla lotnisk cywilnych (Dz. U. nr 130, poz. 859 ze zm.) nie zawierały przepisów dotyczących zabezpieczenia lotnisk przed zagrożeniami ze strony zwierząt.

Począwszy od dnia 19 września 2013 r. zagadnienia związane ze zmniejszeniem zagrożenia ze strony zwierząt zostały uregulowane w ww. rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla lotnisk użytku publicznego podlegających obowiązkowi certyfikacji.

W kwestionowanej decyzji niezgodność dotycząca ogrodzenia lotniska została określona na podstawie pkt 9.10.1 Załącznika 14 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r.( Dz. U. z 1959r. Nr 35, poz. 212 i 214 ze zm.), który stanowi, że lotnisko musi posiadać ogrodzenie lub odpowiednią barierę, zapobiegającą dostępowi do pola ruchu naziemnego zwierząt wystarczająco dużych, aby stanowić zagrożenie dla statków powietrznych.

Natomiast niezgodność w postaci braku reakcji na obecność na lotnisku ptaka drapieżnego została określona na podstawie pkt 9.4.3 ww. Załącznika 14 do konwencji chicagowskiej, który stanowi, że należy podjąć działania mające na celu zmniejszenie zagrożenia dla operacji statków powietrznych przez dobranie odpowiednich środków, które zminimalizują prawdopodobieństwo kolizji statków powietrznych ze zwierzętami.

Zatem nieprawidłowości te zostały stwierdzone w oparciu o normy – wymagania Załącznika 14 do konwencji chicagowskiej (a nie w oparciu o zalecone metody postępowania).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego bezpośredniego stosowania załączników do konwencji chicagowskiej w świetle ustawy Prawo lotnicze, należy wskazać, że budzi poważne wątpliwości Sądu obowiązywanie tego załącznika w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, zwłaszcza wobec późniejszej implementacji tego załącznika przez rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla lotnisk użytku publicznego podlegających obowiązkowi certyfikacji.

Faktu jego obowiązywania nie można wywodzić jak wskazuje organ tylko z art. 3 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, zgodnie z którym jako przepisy prawa wymienione zostały załączniki do konwencji chicagowskiej, jednak tylko w kontekście trybu wprowadzania ich do polskiego porządku prawnego.

Tym niemniej wadliwość polegając na powołaniu Załącznika 14 do konwencji chicagowskiej, byłaby jedynie powołaniem niewłaściwej podstawy prawnej, oprócz takiej która jednoznacznie wynika z przepisów ustawy Prawo Lotnicze.

Należy podkreślić, że postanowienia ww. Załącznika stanowią właściwie konkretyzację obowiązków, które nakłada na zarządzającego lotniskiem użytku publicznego ustawa Prawo lotnicze. Wykonywanie bieżącego nadzoru nad podmiotami prowadzącymi działalność podlegającą certyfikacji, przy braku szczegółowych regulacji nie zwalniało organu z wykonywania nadzoru powierzonego na podstawie ustawy. Gdyby było inaczej to oznaczałoby, iż dozwolone jest utrzymywanie takiego stanu technicznego odgrodzenia lotniska, które w żaden sposób nie zabezpiecza przed wtargnięciem na jego teren zwierząt.

Niewątpliwie przepis art. 29 ustawy Prawo lotnicze stanowi, że decyzja powinna wskazywać na naruszenie przepisów z zakresu lotnictwa cywilnego oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Choć organ nie musi narzucać podmiotowi kontrolowanemu sposobu usunięcia niezgodności, to sformułowanie decyzji winno wyraźnie stwierdzać zakres naruszeń i zakres obowiązków do wykonania których zobowiązano adresata decyzji (choćby możliwe było podejmowanie przez adresata różnych działań w tym celu). Organ może akceptować różne sposoby usunięcia niezgodności, o ile zapewnią one odpowiedni poziom bezpieczeństwa operacji lotniczych, jednak nie może tak sformułować decyzji aby obowiązki pozostawione były domysłowi i aby nie było wiadomo jakiego skutku organ wymaga.

Wyraźnym przykładem jest opis drugiej a zwłaszcza trzeciej niezgodności wskazanej w zaskarżonej decyzji. Organ nie sformułował oczekiwanego celu - skutku działań jakie powinien podjąć zarządzający lotniskiem.

Rozstrzygniecie zawarte w "osnowie" decyzji wydawanej w trybie postępowania organu nadzoru, stanowiło w tym przypadku ukształtowanie obowiązków, dlatego musiało być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było jej wykonanie - dobrowolne czy z zastosowaniem środków przymusu. Nadto musiało być sformułowane w sposób nie pozostawiający wątpliwości co do zakresu nałożonych obowiązków. Przedmiotowa decyzji tych wymogów nie spełnia. Tym samym decyzja nie ustala prawnych powinności zarządcy lotniska, w sposób charakterystyczny dla władczych działań organu nadzoru.

Decyzja organu - jej "osnowa", jest raczej opisem rzeczywistość zaistniałej w czasie kontroli wykonywanej przez organ nadzoru, bez konkretnego określenia wymaganych działań zarządcy lotniska, w zakresie zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa.

Przyjęty w zaskarżonej decyzji sposób określenia nieprawidłowości bez wskazania obowiązków mających na celu ich usunięcie jest ujęciem nieostrym, opisowym z którego można jedynie domyślać się i wywodzić przypuszczenia, jakie mogłyby z nich wynikać obowiązki względem adresata decyzji. W tym znaczeniu zarzuty skargi były zasadne, a wskazana przez Sąd wadliwość decyzji skutkowała naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, 152 , 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.