Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1419/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 5 ust.  1i 2 par. 6 ust. 1 i 2 par. 7 ust. 1 i 3 par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 7 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 135/17 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] znak [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 135/17 oddalił skargę R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..]., nr [..]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami oraz urządzeniami budowlanymi i budowie dwóch zjazdów z ul. R., przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. R. [..], na działce numer [..] w obrębie [..] i części działki drogowej nr [..] w obrębie [..].

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na skutek wniosku Ł.S. z dnia [..]r. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 13 stycznia 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji złożyli Ł.S. oraz R.M..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [..]r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił zasady ustalania warunków dla nowej zabudowy określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588; dalej jako rozporządzenie).

Następnie organ wskazał, że z istniejącej w aktach sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, iż współwłaścicielami dz. nr [..] są osoby fizyczne, właścicielem dz. drogowej nr [..], której część objęto wnioskiem, jest gmina Miasto Łódź, władającym - ZDiT. Teren inwestycji jest obecnie zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Ulica Rysownicza - dz. drogowa nr [..] jest utwardzona, w pasie drogowym znajduje się uzbrojenie: wodociąg, gazociąg i linie energetyczne. Teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. R. (droga gminna) przez projektowane dwa zjazdy. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przedłożono pisma gestorów sieci w zakresie dostaw mediów z sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, sieci energetycznej i sieci ciepłowniczej. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana nieruchomość oznaczona jest jako B, co oznacza brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W ocenie Kolegium wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz.647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), mianowicie: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Ustalone decyzją docelowe parametry zachowują cechy urbanistyczne i architektoniczne budynków na działkach poddanych analizie. Inwestycja spełnia również pozostałe przesłanki określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Powyższe, wobec regulacji zawartej art. 61 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Decyzja o warunkach zabudowy, stosownie do brzmienia art. 54 u.p.z.p., określa jedynie rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów szczególnych, w tym warunki w zakresie infrastruktury technicznej i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Decyzja ta nie przesądza natomiast o szczegółach planowanych budynków, ich formie architektonicznej, obrysie na gruncie, a także usytuowaniu w stosunku do granic działek oraz innych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Te bowiem okoliczności konkretyzują się w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła R.M..

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 588/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił powyższą skargę.

Skargę kasacyjną na to rozstrzygnięcie wniosła R.M..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 897/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał, że wydane w sprawie przez Sąd I instancji postanowienie z dnia 13 sierpnia 2014 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu zapadło w składzie jednego sędziego na posiedzeniu niejawnym. Natomiast w stanie prawnym obowiązującym na dzień 15 sierpnia 2015 r. rozstrzygnięcie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu osoby, która złożyła wniosek na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. powinno nastąpić na posiedzeniu jawnym, w składzie trzyosobowym, o jakim mowa w art. 16 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji za przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odniesienie się do zarzutów skargi.

Następnie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 135/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R.M..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Następnie Sąd podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd zauważył, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia.

Sąd wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu zgromadzone w sprawie dokumenty pozwoliły podzielić pogląd Kolegium o dopuszczalności planowanej przez inwestora zabudowy i sposobie wyznaczania jej parametrów przez organ I instancji. Niewątpliwie w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4-8 rozporządzenia.

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy organ wskazał jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Rzeczoną linię organ określił jako kontynuację linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej, tj. przy ul. R. 35 wskazując, iż powinna być usytuowana równolegle względem krawędzi jezdni i tym samym równolegle względem znajdującego się naprzeciw budynku mieszkalnego wielorodzinnego w odległości 12 m od krawędzi jezdni. Ustalenie linii zabudowy na tej podstawie, w ocenie Sądu, odpowiadał prawu i pozwoliło na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

W dalszej kolejności Sąd zauważył, iż w zaskarżonej decyzji określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia. Rzeczony parametr w stosunku do powierzchni nowej zabudowy działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2). Wartość wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi średnio 0,22. Organ wskazał jednak w oparciu o analizę stanu zagospodarowania, że wskaźnik ten jest zdecydowanie większy w przypadku zabudowy wielorodzinnej - do 0,33. Górna granica została zatem wyznaczona, zważywszy na rodzaj planowanej zabudowy jako wielorodzinnej, przy uwzględnieniu maksymalnej wartości wskaźnika analogicznej, istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, tak ustalony wskaźnik, mimo iż jest wyższy od średniego, nie przekracza wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Zważywszy na rodzaj już istniejącej, jak i planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej Sąd zgodził się z poglądem organu, że sposób wyznaczenia wskazanego parametru nie zaburzy ładu przestrzennego.

Odnosząc się do kolejnego elementu decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest określenie szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), Sąd wskazał, iż szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, przy czym na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowej w niniejszej sprawie została wyznaczona na zasadach owego odstępstwa. Organ wywiódł z analizy, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi 19,3 m, a przy uwzględnieniu 20% tolerancji minimalna szerokość wynosi 15,4 m, natomiast maksymalna 23,2 m. Mając na względzie, że szerokość frontu działki objętej inwestycją wynosi 21 m, szerokość elewacji frontowej ustalono poprzez odwołanie się do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu taka argumentacja organu jest dopuszczalna zważywszy na wyniki analizy urbanistycznej terenu, wielkość terenu inwestycji i konieczność zapewnienia ładu przestrzennego.

Ponadto Sąd wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy należy ustalić także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia) co do zasady jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W analizie wskazano, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanej wysokości i tworzy ona uskok. Powołując się na § 7 ust. 3 rozporządzenia organ przyjął wartość omawianego wskaźnika do V kondygnacji zabudowań nadziemnych, do 18 m. Zdaniem Sądu, podobnie jak w przypadku wcześniej omawianych parametrów, nie można było czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod wskazanym warunkiem. Niewątpliwie z uwagi na specyfikę planowanej zabudowy i jej sąsiedztwo istotnym jest, aby w tym wypadku parametr określony został jako nie przekraczający określonej wartości. W ocenie Sądu warunek ten został tu spełniony, gdyż wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej.

Następnie, mając na uwadze zawarte w § 8 rozporządzenia postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachy w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, Sąd uznał, iż ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu, a zaplanowana geometria dachu została dostosowana do geometrii dachów charakterystycznych dla tej samej zabudowy, gdyż dla planowanej inwestycji ustalono dach płaski (o spadkach do 10º).

Mając to wszystko na względzie Sąd stwierdzi, iż analiza sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy jest prawidłowa i odpowiada wszystkim zasadom jej sporządzenia zawartym rozporządzeniu, co czyni niezasadnym zarzuty skargi. Zdaniem Sądu prawidłowo również organy uznały spełnienie pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p., co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Co do sprzeczności decyzji z ustaleniami studium Sąd zauważył, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mogą natomiast stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu nie mogły również odnieść skutku zarzuty dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji, zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Szczegółowe okoliczności planowanej zabudowy (w tym odległość od innych obiektów czy granic działki) konkretyzują się w następnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego też wszelkie argumenty dotyczące kwestii technicznych, takich jak podnoszona w odwołaniu kwestia naświetlenia sąsiednich budynków, czy innych jak natężenie hałasu, budowy zjazdów, ich parametrów technicznych itp. nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku. Patrząc na przedmiotową inwestycję pod kątem jej wpływu na otoczenie w sensie urbanistycznym Sąd podzielił stanowisko organu, że nie godzi ona w ład przestrzenny w analizowanym obszarze, jak i spełnia wymogi w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że warunki zabudowy zostały ustalone prawidłowo, a decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R.M., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy nie wykazano spełnienia łącznie wymienionych w tym przepisie przesłanek,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nieuwzględnienie wymagania zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa,

- art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy oznaczonego do 0,33, podczas gdy z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 0,22, a ponadto decyzje organów obu instancji nie zawierają uzasadnienia odstąpienia od zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia,

- art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowy sposobu określenia szerokości elewacji frontowej, podczas gdy określenie tego parametru powinno być konkretne i stanowcze - winno być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je określając, czego nie czyni zaskarżona ani decyzja, ani decyzja organu I instancji, a ponadto takie określenie szerokości elewacji frontowej rodzi wątpliwości na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, dotyczące wymiarów projektowanego budynku,

- art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 4 u.p.z.p w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zakreślenie jedynie górnej granicy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiada prawu, podczas gdy niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego,

- art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 4 u.p.z.p w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za prawidłowe działania organów polegającego na odstąpieniu od ogólnej zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia ze względu na to, że zabudowa obszaru analizy przebiega, tworząc uskok, podczas gdy aby możliwe było odstąpienie od tej zasady i zastosowanie wyjątku przewidzianego w § 7 ust. 3 rozporządzenia konieczne jest, aby uskok dotyczył działek sąsiednich, a nie wszystkich działek w obszarze analizy,

- art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za prawidłowe określenia geometrii dachu jako; "dachy o spadkach do 10* kalenica do 18,0 m", podczas gdy zgodnie z § 8 rozporządzenia, ustalenie geometrii dachu obejmuje ustalenie kąta nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, których to parametrów nie wskazano w decyzjach organów obu instancji, a ponadto oznaczenie poszczególnych wartości w decyzji o warunkach zabudowy jako maksymalnych lub minimalnych jest nieprawidłowe;

- art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za prawidłową analizy urbanistycznej, podczas gdy nie obejmuje ona analizy wysokości poszczególnych budynków objętych analizą i ogranicza się do jedynie do wskazania, że średnia wysokość w obszarze analizowanym wynosi 5,3 kondygnacji, przy czym nie wiadomo o jaką konkretnie wielkość chodzi, ani jaka jest wysokość budynków wziętych pod uwagę przy określeniu tej wielkości;

2. naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., przez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i uchyliły się od ustalenia parametrów wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odpowiadający przepisom prawa,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i uchyliły się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia ww. przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez zaniechanie uzasadnienia decyzji w zakresie przyjętych parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę w sposób niedostatecznie wyjaśniający podstawę prawną rozstrzygnięcia,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 zw. z art. 135 p.p.s.a., przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa materialnego i procesowego popełnione przez organy administracji.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a w przypadku uznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Celem skargi kasacyjnej było wykazanie, że przyjęcie wskaźników zabudowy odnoszących się do powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odmiennych niż średnie wskaźniki obliczone w analizie urbanistycznej, narusza przepisy § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 3 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588; dalej jako rozporządzenie).

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu wadliwości określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, należy wskazać, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie jednak do § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W sporządzonej na potrzeby postępowania analizie urbanistycznej podano, że wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu zawiera się w przedziale od 0,08 do 0,38, a najwyższy wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej wynosi 0,33. Przy tych danych i przy uwzględnieniu charakteru planowanej zabudowy, nie było podstaw do kwestionowania przyjętego przez organy określenia wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Uprawnione było, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, przyjęcie wartości maksymalnej dla zabudowy wielorodzinnej, która to wartość jakkolwiek wyższa od średniej jest niższa od wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące współczynnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jest zatem prawidłowe i zasługuje na akceptację.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących braku precyzyjnego określenia w decyzji w zakresie szerokości elewacji frontowej (poprzez odwołanie się do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (do 18 m), należy zauważyć, że choć oczywiście byłoby lepiej gdyby decyzja ustalająca warunki zabudowy była w tym zakresie w pełni precyzyjna i jednoznaczna, to jednak nie zawsze jest to możliwe na tak wczesnym etapie inwestycyjnym. Stąd często dopuszcza się w orzecznictwie formułowanie wskaźników jako "widełek" bądź nawet określenie ich poprzez jedynie wskazanie wartości maksymalnej uznając, że ich skonkretyzowanie nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Pogląd taki został wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyrokach: z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1134/11, z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3038/13, z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2827/13, z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 691/14 oraz z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II OSK 1508/15.

Z prezentowanego w powołanych orzeczeniach stanowiska, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wynika, że określenie maksymalnej wysokości, nie może stanowić samoistnej podstawy do uznania wadliwości decyzji. Wskazanie jedynie wielkości maksymalnej, a nie wysokości zarówno wartością maksymalną jak i minimalną tzw. "widełek" należy uznać za wystarczające w celu ochrony osób trzecich przed naruszeniem ich interesów. Zagrożeniem dla osób trzecich może być bowiem projektowanie w sąsiedztwie zabudowy zbyt wysokiej, a nie zbyt niskiej. Słusznie zatem Sąd I Instancji uznał, że wobec występowania w obszarze analizowanym zróżnicowanej wysokości, dopuszczalne było w świetle § 7 ust. 4 rozporządzenia przyjęcie wartości omawianego wskaźnika do V kondygnacji zabudowań nadziemnych, do 18 m.

Również szerokość elewacji frontowej w niniejszej sprawie została wyznaczona na zasadach odstępstwa przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Organ wywiódł z analizy, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi 19,3 m, a przy uwzględnieniu 20% tolerancji minimalna szerokość wynosi 15,4 m, natomiast maksymalna 23,2 m. Mając na względzie, że szerokość frontu działki objętej inwestycją wynosi 21 m, szerokość elewacji frontowej ustalono poprzez odwołanie się do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka argumentacja organu jest dopuszczalna zważywszy wyniki analizy urbanistycznej terenu, wielkość terenu inwestycji i konieczność zapewnienia ładu przestrzennego. Jak wskazano w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 28 września 2012 r., w pełni podzielanego przez skład orzekający w tej sprawie, jako że przepisy § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczają odstępstwa, nie mogą stanowić samoistnych podstaw do uznania wadliwości decyzji, nie narusza to też ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kwestia zachowania ładu przestrzennego została zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalone w decyzji o warunkach zabudowy parametry, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie umożliwiają inwestorowi w sposób dowolny ukształtować szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku oraz określić wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował też określone przez organy administracji warunki planowanej zabudowy w zakresie dotyczącym geometrii dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Geometria dachu planowanej zabudowy powinna zatem nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. W analizie urbanistycznej wskazano, że w analizowanym obszarze przeważają dachy płaskie (o spadkach do 10°) i jednostkowo występuje dach wielospadowy, a dachy zabudowy wielorodzinnej są płaskie. W tych okolicznościach przyjąć należy, że planowana inwestycja nawiązuje do form dachów istniejących w obszarze analizowanym, tworząc z nimi harmonijną całość. Ponadto skoro w § 8 rozporządzenia jest mowa o kącie nachylenia i wysokości kalenicy, a kalenicę stanowi najwyższa część dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych, to należy uznać, że wymóg zawarty w powyższym przepisie odnosi się przede wszystkim do dachów stromych a nie dachów płaskich (stropodachów). W przypadku dachów płaskich w budynkach wielorodzinnych kalenicę stanowi najwyższy punkt dachu. Kąt nachylenia połaci dachowych jest natomiast elementem charakterystycznym dachów stromych. Dostosowanie geometrii dachu płaskiego do geometrii dachów płaskich występujących w obszarze analizowanym może ograniczać się zatem do formy i kształtu dachu. Trafne jest więc twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że parametry w tym zakresie zostały określone prawidłowo.

Charakterystyka urbanistyczna przeprowadzona w niniejszej sprawie, której potwierdzeniem jest treść sporządzonej analizy (określającej cechy i parametry nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy już istniejącej na badanym obszarze), dowodzi, że projektowana inwestycja zapewni ład przestrzenny oraz kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje w pierwszej kolejności wyliczyć wskaźniki zabudowy jako wartości średnie ustalone w odniesieniu do całokształtu zabudowy występującej w obszarze analizowanym, co też zostało uczynione w analizie.

Reasumując, wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej, dopuszczenie funkcji zabudowy wielorodzinnej, a także przyjęcie parametrów zabudowy (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej) odmiennych od średnich wartości danego parametru na obszarze analizowanym jest zgodne z obowiązującymi przepisami rozporządzenia, a przede wszystkim nie powoduje powstania obiektu, który byłby nie do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym w okolicy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie odstępstw od średniej wartości parametrów zabudowy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było uzasadnione i nie miało charakteru dowolnego. Organy obu instancji przywołały bowiem argumenty przemawiające za zasadnością takiego odstąpienia wynikające właśnie z wyników przeprowadzonej analizy. Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1931/14, że wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). Jako że w rozpoznawanej sprawie obszar poddany analizie jest różnorodny w swej funkcji nie sposób uznać, że zastosowane odstępstwa doprowadzą do naruszenia ładu urbanistycznego.

W świetle powyższych rozważań za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 3 oraz § 8 rozporządzenia.

Analiza akt administracyjnych wskazuje przy tym, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, a zwłaszcza przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, pozwalał na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji. Parametry urbanistyczne oraz pozostałe warunki zabudowy określono w decyzji w sposób uwzględniający wyniki przeprowadzonej analizy i z zachowaniem wymagań ochrony ładu przestrzennego. Sąd Wojewódzki odniósł się do treści analizy urbanistyczno – architektonicznej, stwierdzając zasadnie prawidłowość ustalonych w decyzji warunków zabudowy w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku omówione bowiem zostały okoliczności stanowiące podstawę do zastosowania odstępstw od średnich wartości danego parametru. Wobec wyczerpującej argumentacji zawartej w decyzjach oraz wyroku należało zaakceptować stanowisko w nich wyrażone.

Mając na względzie przedstawione wyżej uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny za nie zasadne uznał wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w których autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z przepisami k.p.a. normującymi sposób gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz uzasadniania wydanego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.