Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 532/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat D.S., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., A 133 D lok. [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 532/20

Uzasadnienie

Decyzją z [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Prezydenta Miasta R. [...] r. (znak [...]) ustalającej z wniosku T. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na mieszkalny na terenie oznaczonym nr ewid. dz. 139 obręb [...] R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, ustalając warunki zabudowy dla opisanego wyżej zadania organ I instancji uznał, że spełnione zostały łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]. Wydanie decyzji poprzedzono analizą urbanistyczno-architektoniczną wymaganą przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) [dalej: rozporządzenie]. W tej sytuacji w treści decyzji organ określił warunki pod adresem inwestycji, w tym:

- rodzaj inwestycji: zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na budynek mieszkalny,

- rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

- linia zabudowy - nie wyznacza się,

- bez zmian pozostają: wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, powierzchnia biologicznie czynna, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu, geometria dachu;

- planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r., poz. 71),

- zaopatrzenie w wodę: z istniejącej studni głębinowej,

- zabezpieczenie potrzeb związanych z niezbędną ilością energii elektrycznej: z sieci elektroenergetycznej poprzez istniejące przyłącze,

- zaopatrzenie w energię cieplną: we własnym zakresie,

- obsługa komunikacyjna: z drogi gminnej, ul. A, poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr ewid. 143/1, na terenie inwestycji należy zapewnić co najmniej 2 miejsca postojowe i/lub garażowe.

Organ określił także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz budynek objęty inwestycją wskazano na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Załącznikiem nr 2 do decyzji są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część tekstowa. Część graficzną analizy stanowi załącznik nr 3.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł J. G., współwłaściciel działki oznaczonej nr ewid. 138, graniczącej z terenem inwestycji, uznany przez organ za stronę postępowania. Zdaniem odwołującego się decyzja została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Jak wskazał odwołujący, do każdej posesji była droga dojazdowa od ulicy A do ulicy B. T. M. zlikwidował drogę i zagrodził teren. Działka, dla której wydano warunki zabudowy została podzielona na spadkobierców i każdy z nich dał pas ziemi na drogę dojazdową i ogrodził swoją posesję. Tak było do czasu wprowadzenia się T.M., który zlikwidował ww. drogę dojazdową. Skoro tak mógł postąpić T.M., to odwołujący się wraz ze współwłaścicielami także może zagrodzić swoją nieruchomość, i nie będzie dojazdu do działki objętej wnioskiem. Ponadto podniósł, że T.M. przeciągnął przewód elektryczny z doprowadzeniem siły przez środek posesji, której jest współwłaścicielem, pościnał drzewa owocowe i krzew bzu leczniczego bez uzgodnienia z właścicielami. Podczas przeciągania przewodu elektrycznego uszkodził dach na budynku i komórkach. Stwierdził, że jako właściciel nieruchomości ma prawo odciąć ten przewód, i tak uczyni. Wówczas wydana decyzja i potwierdzenie przez Starostwo Powiatowe "staje się niezgodne z obowiązującymi przepisami, bo do budynku nie będzie dopływu prądu". Wskazał również, że T.M. postawił nowy budynek w granicy bez uzgodnienia z właścicielami działki. Odwołujący się wniósł o "doprowadzenie drogi dojazdowej i zabranie przewodu elektrycznego z jego posesji".

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] r. (znak [...]) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że podnoszone kwestie nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy z wniosku T.M.

Na rozpatrywanym terenie inwestycyjnym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sytuacji bezplanowej podjęcie decyzji jest możliwe, jeżeli projektowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa, o ile zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 61 powoływanej ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa).

W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z działką wnioskodawcy zabudowaną budynkiem handlowo-usługowym, w którym planuje zmienić sposób użytkowania na budynek mieszkalny bez wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Zatem obiekt już istnieje i zamierzenie dotyczy zmiany sposobu jego użytkowania, przy niezmienionych parametrach budynku.

Z akt sprawy organu I instancji wynika, że dokonał on analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianej przepisami rozporządzenia, której wyniki posłużyły temu organowi do określenia warunków pod adresem inwestycji. Z analizy wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz mieszkaniowa z funkcją usługową. Na terenie objętym wnioskiem znajduje się ponadto część budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wobec powyższego planowana inwestycja będzie kontynuacją istniejącej funkcji.

Decyzja nie określa parametrów budynku objętego wnioskiem, jednakże wobec planowanej zmiany sposobu użytkowania bez zmiany gabarytów budynku, w ocenie Kolegium nie zachodzi potrzeba określania parametrów tego budynku.

W świetle zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, a jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Nie przesądza też o zgodności inwestycji z warunkami technicznymi określonymi przez przepisy prawa budowlanego. Decyzja ta nie jest aktem zezwalającym na budowę. Jej rolą jest określenie warunków zabudowy terenu wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które podlegają konkretyzacji w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organ właściwy w sprawach pozwoleń budowlanych na podstawie przepisów prawa budowlanego.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożył J. G. zarzucając, że Kolegium nie było na posesji inwestora i "wydało decyzję na podstawie opisu T.M. niezgodną ze stanem faktycznym i warunkami zabudowy". Skarżący podniósł kwestie: braku studni głębinowej na terenie inwestycji, likwidacji przez T.M. przyłącza energetycznego, zagrodzenia drogi, wybudowania budynku mieszkalnego w granicy działek bez jego zgody, wycinki drzew owocowych. Ponadto wyraził obawy o swoje zdrowie i życie.

Mając powyższe na uwadze J.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z 10 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego przyłączył się do skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów udzielonej skarżącemu pomocy prawnej ustanowionej z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., II SA/Łd 68/19, po rozpoznaniu skargi J.G. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] r. (znak [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] r. (znak [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku.

Zdaniem Sądu, zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko o spełnieniu określonych w ustawie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na mieszkalny jest przedwczesne, ponieważ zostało podjęte bez dostatecznego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem podstawowej przesłanki związanej z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a mianowicie, w jakim zakresie planowana inwestycja związana jest z wykonaniem robót budowlanych i jaki mają mieć one charakter i czy uzasadniają one w ogóle prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i jednoznacznego wyjaśnienia, czy planowane zmierzenie obejmuje wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oznacza, że nie rozważono w sposób należyty istnienia podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i wydania orzeczenia merytorycznego. W ocenie Sądu bowiem decyzje o warunkach zabudowy są potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2020 r., II OSK 2971/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Sądu I instancji, zgodnie z którym w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana tylko dla takiej zmiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych.

Dokonując analizy art. 59 ust. 1 w zw. z art. art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym NSA doszedł do wniosku, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd drugiej instancji wskazał, iż w treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jako że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie.

W konsekwencji tego NSA stwierdził, iż błędne jest stanowisko Sądu I instancji uznające, że w niniejszej sprawie konieczne jest wyjaśnienie, w jakim zakresie planowana inwestycja związana jest z wykonaniem robót budowlanych i jaki mają one mieć charakter, a także związane z nim wskazania co do dalszego postępowania.

Następnie NSA wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji oceni legalność zaskarżonej decyzji w pozostałym, dotychczas nieocenionym zakresie, uwzględniając przyjętą w wyroku NSA wykładnię przepisów prawa materialnego, w tym odniesie się do wszystkich podnoszonych przez strony zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia). Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. W pierwszej kolejności wypada przypomnieć, iż stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie.

W kontekście powyższego podkreślić należy, że w uzasadnieniu wyroku z 26 maja 2020 r., II OSK 2971/19, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w treści art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jako że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie.

W tej sytuacji Sąd orzekający w niniejszym składzie przeszedł do oceny legalności zaskarżonej decyzji w pozostałym, dotychczas nie ocenionym zakresie, uwzględniając przyjętą w wyroku NSA wykładnię przepisów prawa materialnego.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy Sąd uznał, że organy prawidłowo stwierdziły łączne spełnienie przez sporną inwestycję wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co następnie obligowało organy do wydania decyzji pozytywnie rozstrzygającej wniosek inwestora.

Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ustawa z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym); 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Celem zatem każdej decyzji o warunkach zabudowy, a więc i celem zaskarżonej decyzji, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione (np. środowisko, zabytki, itd.) oraz wymogami art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (dobre sąsiedztwo, dostęp do drogi publicznej i infrastruktury).

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, str. 500).

Sąd zauważa, że organ przeprowadził prawidłowo analizę urbanistyczną, z której wynika, iż w obszarze analizowanym występuje już funkcja mieszkalna, a więc sporna inwestycja mieści się w kontynuacji tej funkcji w sposób oczywisty. Pozostałych parametrów (bez zmian pozostają: wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, powierzchnia biologicznie czynna, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu, geometria dachu) nie było potrzeby ustalać, bo wniosek odnosił się tylko do zmiany sposobu użytkowania obiektu, bez potrzeby wykonania robót budowlanych.

W toku postępowania skarżący zakwestionował dostęp do drogi publicznej dla działki inwestora. Odnośnie tego zarzutu należy wyjaśnić, iż dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest pośredni dostęp do drogi publicznej. Dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki lub działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej, tj. poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną (zob. mi.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 24 czerwca 2020 r., II SA/Ke 908/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok z 17 lipca 2020 r., II OSK 478/20).

W aktach sprawy znajduje się dokumentacja, z której wynika, że organ I instancji wystąpił o uzgodnienie dostępu do drogi publicznej do zarządcy działki, przeznaczonej jako droga dojazdowa (tj. do Starosty [...]), który nie wyraził sprzeciwu. Ponadto pismem z 17 kwietnia 2018 roku wyrażono pozytywne uzgodnienie przez Urząd Miasta R. Zatem wbrew twierdzeniom strony skarżącej, działka inwestora ma zapewniony dostęp pośredni do drogi publicznej.

Z kolei podnoszona przez skarżącego kwestia zagrodzenia działki objętej służebnością drogową podlega ochronie posesoryjnej na gruncie prawa cywilnego przed sądem powszechnym, a zatem ten zrzut nie miał szansy odnieść oczekiwanego skutku w niniejszym postępowaniu.

Następnie skarżący zarzucił inwestorowi wykonanie przyłącza elektrycznego i wybudowanie budynku mieszkalnego w granicy działek bez jego zgody. Również i ten zarzut nie może zostać uwzględniony. Przepisy analizowanej ustawy nie przewidują, aby dla wydania decyzji pozytywnej konieczne było uzyskanie zgody pozostałych stron postępowania. Nie ma również podstaw prawnych ku temu, aby w postępowaniu badać wpływ planowanej inwestycji na komfort użytkowania czy też wartość gruntów. Brak jest bowiem stosownych przepisów uprawniających organ do takich czynności, jak również uzależniających rozstrzygnięcie od ww. okoliczności.

Ponadto skarżący zarzucił wycinkę drzew przez inwestora na posesji skarżącego. Także ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Samowola wycinka drzew podlega kontroli w innym postępowaniu na innej podstawie prawnej (ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody), a więc w niniejszym postępowaniu organ administracji i Sąd nie mogą badać tych okoliczności.

Skarżący wskazał także, iż martwi się o swoje zdrowie i nie jest zadowolony z faktu zniszczenia przez inwestora dachu na budynku strony. Raz jeszcze więc należy wytłumaczyć, iż oczekiwania skarżącego powinny skłonić go do rozważania skorzystania z powództwa do sądu powszechnego. Niniejsze postępowanie nie służy ochronie przed immisjami lub zniszczeniem rzeczy.

Dodatkowo w skardze podniesiono kwestię braku studni głębinowej na terenie inwestycji. Tego zarzutu nie podniesiono w odwołaniu i Kolegium nie mogło się do niego odnieść. Niemniej jednak z treści wniosku wszczynającego postępowanie wynika, że studnia istnieje, co uwzględnił organ I instancji w swym rozstrzygnięciu.

W myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Z powyższego wynika m.in. iż część opisowa wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna zawierać określenie zapotrzebowania na wodę a także określenie "innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej". Powołany przepis nie wymaga załączenia do wniosku dokumentacji potwierdzającej istnienie lub projektowanie tej infrastruktury, nakłada natomiast na wnioskodawcę obowiązek opisania planowanej inwestycji ze wskazaniem zapotrzebowania na wodę jaką ze sobą ona niesie oraz wskazanie jakie potrzeby z zakresu infrastruktury technicznej związane są z tą inwestycją. Kwestia zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu, w tym zapewniającego pokrycie wskazanego we wniosku zapotrzebowania na wodę, jest ustalana w trakcie merytorycznej oceny wniosku pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z zasadami stosowanymi przy czynnościach dowodowych - Dział II, Rozdział 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - które to czynności są wykonywane w ramach wszczętego postępowania administracyjnego. Jakkolwiek ustalenie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, może wymagać przeprowadzenia stosownych czynności dowodowych, m.in. dowodu z dokumentów (patrz art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym), to jednak dokumenty te nie stanowią obligatoryjnego elementu wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Pod pojęciem "uzbrojenie terenu" należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 2147) wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane w drodze umowy miedzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Wyjaśnić należy, iż co do zasady nie ma żadnych podstaw, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z indywidualnym ujęciem wody. Przez uzbrojenie terenu w wodę należy rozumieć podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej, a jedynie w razie braku takiej możliwości, co jednak jest dopuszczalne, także w drodze zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Planując inwestycję inwestor jest samodzielny w zakresie określenia jej charakteru czy parametrów. W sytuacji braku sieci wodociągowej na terenie inwestycji, zaopatrywanie w wodę za pomocą studni ocenić należy jako spełniające warunek zagwarantowania uzbrojenia w wodę (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 27 września 2017 r., II SA/Sz 488/17).

Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 250 powoływanej ustawy p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.) (pkt 2 sentencji wyroku).

dc