Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1073/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 30 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi M.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz M. S. kwotę 23,20 zł (dwadzieścia trzy złote dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania A.S. i M.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] Nr [...], nakładającej na I.B. i J.B. obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji, projektu budowlanego zamiennego garażu dwustanowiskowego, wybudowanego na działce nr 648 przy ul. A 58 w R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku i uchylił w części dotyczącej terminu wykonania decyzji, orzekając o nowym terminie wykonania obowiązku do dnia 30 września 2005 roku.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ administracji wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił N. i S.K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego o kubaturze 73 m2, powierzchni zabudowy 30 m2 i powierzchni użytkowej 27 m2, na działce o nr ewid. 648 przy ul. A 58 w R.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] (znak: [...]), odmówił stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzję tą, po rozpatrzeniu odwołania J. i A.S., utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] (znak: [...]).

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi J. i A.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2002 roku (sygn. akt IV SA 885/00) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...], wskazując na niezgodność udzielonego pozwolenia na budowę, które obejmowało budowę budynku "gospodarczo-garażowego", z decyzją Burmistrza R. z dnia [...] Nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie "budynku garażowego na samochód osobowy".

Wojewoda [...], związany powyższym wyrokiem, decyzją Nr [...] z dnia [...], stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].

Na podstawie umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] (Repertorium A Nr [...]), właścicielami zabudowanej nieruchomości położonej w R. przy ul. A 58 zostali I. i J.B.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. powyższy stan faktyczny, polegający na braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego obiektu, obligował organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego.

W wyniku wizji lokalnej dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. stwierdził wybudowanie budynku gospodarczo-garażowego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Na podstawie przedłożonego przez I. i J.B. dziennika budowy ustalono, iż budynek ten został wytyczony na gruncie przez uprawnionego geodetę w dniu 24 sierpnia 1999 roku, roboty budowlane rozpoczęto w dniu 25 sierpnia 1999 roku, a zakończono w dniu 3 grudnia 1999 roku. W oparciu o powyższe ustalenia organ nadzoru budowlanego I instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, postanowieniem Nr [...] z dnia [...], wstrzymał roboty budowlane przy budowie spornego budynku gospodarczo-garażowego prowadzone przez I. i J.B. oraz nałożył na właścicieli obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Po przedłożeniu przez zobowiązanych żądanych dokumentów oraz przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli zakończonej budowy budynku garażowego dwustanowiskowego, organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 3 oraz art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, decyzją Nr [...] z dnia [...], zatwierdził projekt wyżej wymienionego budynku oraz udzielił I.B. i J.B. pozwolenia na jego użytkowanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., postanowieniem Nr [...] z dnia [...], uchylił swoje postanowienie z dnia [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Organ nadzoru budowlanego I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, decyzją Nr [...] z dnia [...], zobowiązał I.B. i J.B. do przedłożenia w wyznaczonym terminie inwentaryzacji budowlanej garażu dwustanowiskowego wybudowanego na działce nr 648 przy ul. A 58 w R. wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi i opinią o wykonaniu robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], uwzględniając odwołanie A.S. i M.S. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując jednocześnie zawarte w odwołaniu zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] organ administracji II instancji uznał, iż zasadne było uchylenie skarżonym postanowieniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., decyzją Nr [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na I.B. i J.B. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji projektu budowlanego zamiennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A.S. i M.S., żądając jej uchylenia w całości oraz uchylenia postanowienie Nr [...] z dnia [...]. Skarżący zarzucili, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, skoro inwestorzy nie dysponują ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zatem nie ma zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, który stosuje się wyłącznie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB, zmieniając jedynie termin wykonania nałożonego obowiązku. Organ podkreślił , iż w okresie budowy, tj. od dnia 24 sierpnia do 3 grudnia 1999 roku, inwestorzy posiadali ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] oraz zatwierdzony projekt budowlany, które to zostały wycofane z obiegu prawnego dopiero po zakończeniu budowy. Stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji nie skutkuje zaś uznaniem budynku za obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Organ administracji zobowiązany był do zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Ponieważ roboty zakończono w dniu 3 grudnia 1999 roku brak było podstaw do wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem organu administracji II instancji w rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie uregulowanie zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, a decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] została wydana zgodnie z prawem i nie ma podstaw do jej uchylenia w części merytorycznej. Z uwagi jednak na upływ znacznej części terminu do wykonania nałożonego obowiązku, uzasadnione jest uchylenie rozstrzygnięcia w tej części i wyznaczenie nowego terminu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu ŁWINB stwierdził, iż zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] zostało rozpatrzone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...], na którą służyło stronom prawo złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję [...]WINB Nr [...] M.S. zarzucił rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 24 § 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 142 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane stosuje się w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Tymczasem w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie było żadnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu dla tego obiektu. Ponadto w ocenie skarżącego organy administracji nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, materiał dowodowy został zebrany nierzetelnie, zgłaszane zastrzeżenia i wnioski były pomijane przez organy administracji, zaś [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie odpowiedział na wiele zarzutów i uwag wniesionych w odwołaniu. Skarżący podniósł również, że zgodnie z art. 142 k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...]. Ponieważ zachodzi przesłanka z art. 24 § 3 k.p.a., ponownie winien zostać także rozpatrzony i uwzględniony wniosek o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował, że w dniu 3 sierpnia 2005 roku A.S. i M.S. wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] (znak: [...]), odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku A.S. i M.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] (znak: [...]), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].

Wyrokiem z dnia 4 października 2006 roku (sygn. akt VII SA/WA 278/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przedłożenie projektu. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 4 listopada 2006 roku.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 24 kwietnia 2007 roku M.S. wniósł o zwrot kosztów postępowania w kwocie 39,40 złotych, w tym: 25,20 złotych z tytułu kosztów dojazdu do Sądu oraz 14,20 złotych z tytułu wydatków na korespondencję przesyłaną do Sądu. Podniósł również, iż organ administracji podjął rozstrzygnięcie na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w dacie wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącego postępowanie zostało wszczęte w 1999r. Organ nie ustalił także, czy budynek został wzniesiony zgodnie z projektem. W ocenie skarżącego obiekt budowlany został wykonany z odstępstwami od projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącego są trafne.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, dalej powoływana jako p.p.s.a.).

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 142 k.p.a. Naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w nierozpatrzeniu zarzutów dotyczących postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...]. Zdaniem Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prawidłowo zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zarzuty dotyczące przedmiotowego postanowienia rozpatrzone zostały decyzją Nr [...] z dnia [...]. Wówczas to organ administracji II instancji uznał, że brak przytoczenia całej treści rozstrzygnięcia zawartego w uchylanym postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] nie skutkuje uchyleniem tegoż postanowienia jedynie w części. Warto podnieść w tym miejscu, iż brak w rozstrzygnięciu aktu administracyjnego stwierdzenia wskazującego na uchylenie aktu administracyjnego jedynie w części powoduje uchylenie tego aktu w całości. Uchylając decyzję lub postanowienie w części organ administracji obowiązany jest wskazać zakres, w jakim akt podlega uchyleniu i orzec w tej części co do istoty sprawy; obowiązany jest również wskazać w jakim zakresie akt administracyjny utrzymuje w mocy. Decyzja lub postanowienie, w treści których rozstrzygnięto jedynie o uchyleniu innego aktu administracyjnego bez orzekania co do istoty sprawy i określenia, że akt zostaje uchylony jedynie w części, skutkuje usunięciem wskazanego aktu z obrotu prawnego w całości.

Prawidłowo natomiast podnosi skarżący, iż rozpatrzony winien być wniosek o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Wniosek taki M.S. i A.S. zawarli w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...]. Fakt, że był to ponowny wniosek o wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu nie usprawiedliwia braku załatwienia wniosku. Za załatwienie wniosku o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można uznać pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wnioskodawców z dnia [...]. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają bowiem uprawnienia stron postępowania do ponawiania wniosków o wyłączenie organu administracji publicznej, a każdy z tych wniosków winien być załatwiony w odpowiedniej formie procesowej.

Nierozpatrzenie wniosku o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nie miało jednakże wpływu na treść rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w niniejszej sprawie. Przedstawione wyżej uchybienie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wniosek o wyłączenie organu administracji został złożony na etapie postępowania odwoławczego, a dotyczył organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., rozpatrując sprawę na skutek odwołania od decyzji zapadłej przed organem I instancji rozstrzygał co do istoty sprawy, nie dostrzegając uchybień mogących mieć wpływ na decyzję organu I instancji, w tym podstaw do wyłączenia organu administracji publicznej. Pamiętać także należy, iż wniosek o wyłączenie organu był kolejnym wnioskiem w tym przedmiocie, opartym na tych samych przesłankach, co rozstrzygnięty wcześniej. Skarżący nie przytoczył nowych okoliczności uprawdopodobniających istnienie przesłanek wyłączenia organu, o których mowa w art. 25 § 1 k.p.a., a co za tym idzie organ administracji II instancji nie miał podstaw by uznać, że orzeka w sprawie organ podlegający wyłączeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pragnie także zwrócić uwagę, iż postępowanie w przedmiocie wyłączenia pracownika organu administracji lub organu administracji jest postępowaniem wpadkowym, które wymaga załatwienia w odpowiedniej formie procesowej. Jeśli organ nie załatwił wniosku w tym przedmiocie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.), z którego to prawa skarżący nie skorzystał.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi także zarzut wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów nieobowiązujących w dacie wszczęcia postępowania jest chybiony. Postępowanie w niniejszej sprawie (legalności inwestycji) zostało wszczęte z urzędu w dniu 3 października 2003 roku, a nie, jak twierdzi skarżący w 1999 roku. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym tak od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...], jak i od postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (znak: [...]). W tym stanie rzeczy nie znajduje zastosowania w sprawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), który nakazywał do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosować przepisy dotychczasowe. Przedmiotowa ustawa weszła w życie w dnu 11 lipca 2003 roku, czyli przed wszczęciem postępowania w rozpoznawanej sprawie, a po zakończeniu ostatecznymi decyzjami postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym miejscu należy wskazać, iż postępowanie w przedmiocie legalności budynku gospodarczo-garażowego zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z urzędu, w wyniku przekazania sprawy przez Starostę [...]. Treść późniejszych pism kierowanych do stron postępowania, z których wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. i A.S., jest oczywistą omyłką organu administracji.

W myśl art. 64 § 1 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, obok wszczęcia postępowania na wniosek, jest jednym z dwóch dopuszczalnych sposobów wszczęcia postępowania. Przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania, a datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień dokonania pierwszej czynności wobec strony - w tym przypadku dzień doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. 3 października 2003 roku.

Nie jest również trafny wniosek strony skarżącej, iż sporna inwestycja stanowi samowolę budowlaną, podlegająca reżimowi art. 48 prawa budowlanego, skoro w dacie wydawania przez organy zaskarżonych decyzji inwestorzy nie dysponowali ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Podkreślić trzeba, iż treść art. 48 ustawy – Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty jest wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, tj. na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Oznacza to, że inwestorowi nie można czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy – Prawo budowlane, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Tak zaś było w rozpoznawanej sprawie. W chwili rozpoczęcia robót inwestorzy – N. i S.K. dysponowali ostateczną decyzją z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy, działając w zaufaniu do organów Państwa, mogli prowadzić roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczo-garażowego. Późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może skutkować uznaniem obiektu budowlanego wykonanego na jej podstawie za samowolę budowlaną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2000 roku, sygn. akt. IV SA 1814/98, opubl. Lex nr 53393; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 roku, sygn. akt IV SA 952/99, opubl. Lex nr 54192). Zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż zasadnicze znaczenie dla oceny w tej mierze ma okoliczność, iż obiekt został wzniesiony na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej jednocześnie projekt budowlany.

Konsekwencją ustalenia, że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest dalsze prowadzenie postępowanie celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, z zastosowaniem unormowań zawartych w art. 50 – 51 prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 50 ust. 1. Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Inwestycja, prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego z powodu rozbieżności z decyzją ustalającą warunki zabudowy, oznacza inwestycję realizowaną w sposób odmienny od ustaleń określonych w przepisie art. 34 prawa budowlanego, zgodnie z którym projekt budowlany winien spełniać m.in. wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy. Oczywistym zaś jest, że wycofany z obrotu projekt tych wymogów nie spełniał.

Zgodnie zaś z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż samowola budowlana, zostały już wykonane w sposób określony a art. 50 ust.1.

W sytuacji, gdy inwestycja nie stanowiła samowoli budowlanej, a organ prowadzi postępowanie zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, należało ustalić, czy inwestycja nie odbiega istotnie od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu. Trafnie skarżący zauważa, że organy tej okoliczności w ogóle nie ustaliły, choć może ona mieć istotne znaczenie w rozstrzyganej sprawie i pomimo, iż wydały decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego .

Zgodzić się trzeba ze skarżącym, iż art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane nie ma zastosowania w przypadku robót budowlanych wykonanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Treść przepisu jest jasna i nie pozostawia żadnych wątpliwości. Obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego można nałożyć jedynie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jeśli roboty zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem nie ma żadnych podstaw prawnych by żądać od inwestora przedłożenia projektu zamiennego.

Nałożenie na I.B. i J.B. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego powoduje, że w przypadku braku odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązek jest niewykonalny. Strony mogłyby bowiem przedstawić jedynie projekt tożsamy z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, na podstawie której obiekt wybudowano. Brak możliwości przedstawienia projektu zamiennego wyklucza jednocześnie jego zatwierdzenie i pociąga za sobą brak podstaw prawnych do nałożenia na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Opierając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na nieprawidłowej podstawie prawnej organy administracji zamknęły drogę do postępowania, o którym mowa w art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Należy też podkreślić, iż przepis art. 51 ust. 7. odnoszący się do inwestycji już zakończonych, nie przewiduje możliwości stosowania uregulowania zawartego w art. 51 ust.1 pkt 3. W stanie faktycznym będącym przedmiotem rozważań organy miały do dyspozycji rozwiązania przyjęte w art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego– nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych lub unormowanie z zawarte w art. 81c tej samej ustawy, uprawniające organ do zobowiązania strony do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji. Dopiero po ustaleniu w trybie powołanych wyżej przepisów stanu inwestycji należy rozważyć zastosowanie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały co najmniej przedwcześnie, bez wyjaśnienia powyższych okoliczności faktycznych, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., a mogące mieć wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Z kolei wskazanie jako podstawy prawnej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oznacza zastosowanie przepisu nie mającego zastosowania w niniejszej sprawie i stanowi istotne naruszenie prawa materialnego ( art. 145 §1 pkt 1 a) p.p.s.a..). Uchybienia dotyczą decyzji organów zarówno I, jak i II instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji powinny dążyć do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez wyjaśnienie, czy przy budowie budynku gospodarczo-garażowego odstąpiono w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a następnie rozważyć czy istnieje konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak punkcie 1 wyroku.

Na podstawie art. 152 przedmiotowej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.