Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 531/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 44 ust. 1-2, art. 63 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 84 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy T. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2020r. Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na podstawie art. 31 § 1 pkt. 2 kpa wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Skład przeładunkowy materiałów masowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w M. M.". W uzasadnieniu podano, że jego celem statutowym jest współpraca z administracją publiczną, w tym samorządową, jak również ekologia oraz ochrona zwierząt i ochrona dziedzictwa przyrodniczego. Istnieją natomiast obawy czy planowana inwestycja będzie odpowiadać przepisom prawa i nie będzie zagrażać sąsiedniemu kompleksowi leśnemu.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020r. Wójt Gminy T. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Stwierdził przede wszystkim, że w świetle przedłożonego statutu jest organizacją ekologiczną, bowiem celem jego działania jest m.in. ekologia i ochrona zwierząt oraz dziedzictwa przyrodniczego (§5 pkt 13 Statutu). W tym przypadku nie ma jednak zastosowania art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020r. poz. 283 z późn. zm.), bowiem w postępowaniu, do którego dopuszczenia domaga się wnioskodawca, ustawodawca nie przewidział udziału społeczeństwa. Jednocześnie uznał, że Stowarzyszenie nie wykazało również przesłanki uprawdopodobnienia istnienia interesu społecznego, co stanowi przesłankę do dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt. 2 kpa. Samo odwoływanie się do celów statutowych jest niewystarczające. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu interes społeczny będzie przemawiał bowiem tylko wówczas, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie w której ma zamiar uczestniczyć.

Po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie organu I instancji utrzymało w mocy. Podobnie jak i Wójt Kolegium uznało, że Stowarzyszenie nie wykazało, aby za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny, co jest jednym z warunków o jakich mowa w art. 31 kpa. Powołując się na orzecznictwo Kolegium przekonywało, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowej, indywidualnej oceny w konkretnej sprawie zaś samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez te organizację. Argumentacja świadcząca o tym, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z jej wniosku. Zdaniem Kolegium Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, który łącznie z celami statutowymi uzasadniałby jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy T.. O tym, że za wszczęciem postępowania na wskazanej podstawie przemawia interes społeczny, nie może świadczyć tylko fakt, iż Stowarzyszenie ma obawy, czy planowane przedsięwzięcie będzie realizowane zgodnie z przepisami prawa i czy nie będzie zagrażać sąsiedniemu kompleksowi leśnemu, a jej celem statutowym jest ogólnie rozumiana ekologia oraz troska o położony w bliżej nieokreślonym przez wnioskodawcę sąsiedztwie, teren leśny. Z reguły bowiem każda inwestycja prowadzona na określonym terenie lub przy terenie zabudowanym, także już przekształconym, powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji jest jedynie wstępnym, przygotowawczym etapem w procesie inwestycyjnym, ograniczony tylko do kwestii ochrony środowiska. Sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowisk. Co do zasady uczestniczenie organizacji społecznej, działającej zgodnie ze swoimi celami statutowymi na rzecz ekologii, w postępowaniu o wydanie środowiskowej zgody dla inwestycji w oczywisty sposób może pozostawać w interesie społecznym, niemniej interes ten musi być dostatecznie zindywidualizowany, czyli wiązać się z przedmiotem sprawy. Interes społeczny musi mieć związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony, niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej jako rzecznika tego interesu. W przeciwnym razie każde postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej prowadziłoby automatycznie - z uwagi na swój przedmiot - do powstania interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do tego postępowania organizacji społecznej. Kolegium przekonywało, podobnie jak organ I instancji, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawia tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Organizacja ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna zatem wykazać - konkretnie i szczegółowo - interes społeczny w tym postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać, jak realnie jest w stanie go bronić. Zdaniem Kolegium ze strony Stowarzyszenia zabrakło konkretyzacji interesu społecznego, powiązania go z kwestionowaną inwestycją i prowadzonym w związku z nią przez Wójta Gminy T. postępowaniem administracyjnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie zarzuciło postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego rażącą obrazę art. 10 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w sprawie oraz brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w szczególności co do twierdzeń i dowodów zawartych w piśmie [...] Fundusz Inwestycyjny [...] z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2020, inwestora przedsięwzięcia, rażące naruszenie art. 31 § 1 kpa in fine, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że skarżący nie wykazał istnienia "interesu społecznego", podczas gdy w sposób wyczerpujący i dokładny wykazał na realne zagrożenie kompleksu leśnego sąsiadującego z planowanym przedsięwzięciem; rażące naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, wyznaczających model gromadzenia i oceny materiału dowodowego, pozwalających na rzetelne ustalenie i rozstrzygnięcie sprawy, poprzez błędne ustalenia w sprawie i całkowite pominięcie słusznego interesu społecznego w postaci konieczności ochrony lasów (ochrony dziedzictwa przyrodniczego), w szczególności zanieczyszczenia drzewostanu, oraz rażącą obrazę art. 81 kpa , mającą istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, że załączone przez pełnomocnika Funduszu Inwestycyjnego dokumenty do pisma z dnia [...] maja 2020r. dowodzą bliżej nieokreślonym "przeciwstawnym interesom", podczas gdy nie miał możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Ostatecznie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego Postanowienia organu II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga ma uzasadnione podstawy i to niezależnie od podniesionych w niej motywów. Ogólne przesłanki uwzględnienia wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego lub dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu zostały sformułowane w art. 31 § 1 kpa. Rację ma Kolegium, co również akcentowano w powołanym orzecznictwie, że organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody jak również działania proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu, wykazując, iż za jej udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa przemawia interes społeczny ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie. Wydaje się jednak równie oczywiste, że udział organizacji ekologicznej w postępowaniach w tym trybie powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach, skoro istnieje ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym. Jest to ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U z 2020r. poz. 283 ), której art. 44 ust. 1 i 2 przewiduje odrębne przesłanki w zakresie dopuszczania organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniach środowiskowych wymagających udziału społeczeństwa oraz zasad zaskarżania decyzji wydawanych w tego rodzaju postępowaniach. Przepis ten przewiduje bowiem, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w powyższym postępowaniu, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Ustawodawca dodaje zarazem, że w takim przypadku art. 31 § 4 kpa nie znajduje zastosowania. Jak wynika przy tym z ust. 2 art. 44 ustawy organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Ustawodawca wskazuje przy tym, że wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony. Z przepisów tych jasno wynika, że ich zastosowanie uwarunkowane jest przede wszystkim tym, by w określonym postępowaniu był wymagany udział społeczeństwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że jest to postępowanie w ramach którego przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena taka jest przeprowadzana - stosownie do art. 61 ust. 1 tej ustawy - w ramach: 1) postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy udział organizacji ekologicznej jest konieczny jedynie wtedy, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Udział społeczeństwa nie jest zatem konieczny w postępowaniu, w którym wydaje się decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 23 lutego 2017 r., II OSK 1507/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Prawdą jest, na co zwróciło uwagę Kolegium, że skarżący we wniosku powołał art. 31 § 1 pkt. 2 kpa, nie oznaczało to jednak zwolnienia organów od jego właściwego odczytania. Z jego uzasadnienia jasno natomiast wynika, że chodzi o postępowanie toczące się po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] czerwca 2019r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia przez [...] Fundusz Inwestycyjny [...] oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Co więcej, tą samą decyzją uchylono również postanowienie Wójta Gminy T. o braku konieczności przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji skoro Stowarzyszenie uzasadniało swoje uczestniczenie w kontrolowanym postępowaniu chęcią realizacji celów statutowych związanych z ochroną środowiska, co zresztą nie było kwestionowane w toku postępowania, należało rozważyć dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowania na podstawie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie ulega wątpliwości, że jeśli dostęp społeczeństwa do udziału w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska jest wynikającym nie tylko z Konstytucji ( art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP ), ale również z implementowanych do polskiego porządku prawnego aktów prawa unijnego, formą realizacji obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska, powinien zostać rozumiany możliwie szeroko. Skoro wspomniany art. 44 ustawy stanowi lex specialis względem art. 32 kpa, ten ostatni przepis nie znajdował w ogóle zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Skarżący nie musiał zatem dysponować interesem prawnym w sprawie ani nawet uzasadniać swojego udziału w postępowaniu interesem społecznym, skoro ustawa środowiskowa nie stawia takich wymogów organizacjom ekologicznym. Dla zastosowania trybu wynikającego z art. 44 ustawy nie ma przy tym znaczenia, że w odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie wydano jeszcze kolejnego postanowienia w trybie art. 63 ust. 1 ustawy, jak w tym przypadku, o konieczności przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko, które zostało uchylone decyzją z dnia 16 września 2019r. W wyroku z dnia 28 maja 2015r. ( II OSK 2629/13 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że złożenie wniosku przez organizację ekologiczną o dopuszczenie do udziału w postępowaniu już w momencie wszczęcia tego postępowania przez uprawniony podmiot, a zatem w jego fazie wstępnej, kiedy kwestia przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie byłaby jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta nie wyklucza, że nie jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, jednakże nie można byłoby także przyjąć, że postępowanie to będzie miało taki charakter, co uniemożliwiałoby organizacji ekologicznej uczestnictwo w tym początkowym etapie postępowania z powołaniem się na postanowienia art. 44 ustawy. Zapewnienie udziału czynnika społecznego poprzez możliwość dopuszczenia do postępowania organizacji ekologicznej na zasadach odnoszących się do wszystkich organizacji społecznych określonych w art. 31 kpa wiązałby się z koniecznością spełnienia dodatkowych, nieprzewidzianych w art. 44 ustawy, warunków. Sąd zaznaczył, że ocena zasadności żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu przeprowadzana pod kątem ustalenia, czy spełnione jest wskazane w art. 31 kpa kryterium istnienia interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Tymczasem na mocy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. organizacje ekologiczne dysponują uprawnieniem do uczestniczenia na prawach strony w każdym postępowaniu administracyjnym, w którym wymagany jest udział społeczeństwa, po spełnieniu jedynego wymogu polegającego na zgłoszeniu chęci uczestniczenia w postępowaniu, uzasadnionego celami statutowymi. Przyjęcie, że skuteczne zgłoszenie się organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w trybie art. 44 ustawy nastąpić może dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy prowadziłoby do konieczności uznania, że zarzuty odnoszące się do nieprawidłowego przeprowadzania postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia z uwagi na potencjalnie niezasadne odstąpienie od sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko i niezapewnieniem udziału społeczeństwa w tym postępowaniu mogłyby zostać podnoszone pod warunkiem, że organizacja ekologiczna zostałaby dopuszczona do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt.2 kpa. W sytuacji, gdyby na późniejszym etapie postępowania w związku z uchyleniem decyzji wydanej na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy doszłoby do przyjęcia oceny o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co wskazywałoby na uprawnienie organizacji do udziału w tym postępowaniu od samego początku w trybie art. 44 ustawy, uprzednie potencjalne dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 kpa prowadziłaby do naruszenia art. 44 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że nie ma uzasadnionych podstaw do różnicowania sytuacji procesowej organizacji ekologicznej w zależności od tego, w którym momencie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środkowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko złożony został wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i czy w postępowaniu w tym przedmiocie wydane zostało na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Pogląd ten podziela również Sąd w rozpoznawanej sprawie. Jak już wspomniano decyzja wydana na podstawie art. 84 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oznacza, że organizacja ekologiczna nie może brać w nim udziału na podstawie regulacji szczególnej. Dopiero w takiej sytuacji mają zastosowanie zasady ogólne, regulujące udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, wskazane w art. 31 kpa.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy T.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt.1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015r. poz. 1800 ). Jest to kwota 100 złotych wpisu od skargi, 480 zł zastępstwa procesowego adwokata i 15 opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.