Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 133/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego
Powołane przepisy: article: art. 417(1) par. 3
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 9l, art. 9e ust. 6 i 7 w zw. z art. 9m, art, 9a ust. 8d
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
article: art. 12, art. 219, art. 35-38, art. 218, art. 217, par. 3, art. 61 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 3 pkt 4, art. 149, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Według Sądu, zakres tego postępowania wyznacza bowiem zakres wniosku przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji, o którym mowa w art. 9l ust. 3.

Nie ulega wątpliwości, że jedynym podmiotem uprawnionym do weryfikacji informacji zawartych we wniosku jest Prezes URE, który przed wydaniem świadectwa ma nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości danych zawartych we wniosku. Dokonuje tego w ramach postępowania wyjaśniającego, które właśnie w przypadku wydawania świadectw pochodzenia z kongeneracji, nie mających wszak charakteru „typowego” zaświadczenia, może (i powinno) mieć szerszy zakres, oparty jednak na podstawie przepisów K.p.a. dotyczących postępowania dowodowego. Jest to szczególna cecha tego postępowania.

TEZY

Według Sądu, zakres tego postępowania wyznacza bowiem zakres wniosku przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji, o którym mowa w art. 9l ust. 3.

Nie ulega wątpliwości, że jedynym podmiotem uprawnionym do weryfikacji informacji zawartych we wniosku jest Prezes URE, który przed wydaniem świadectwa ma nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości danych zawartych we wniosku. Dokonuje tego w ramach postępowania wyjaśniającego, które właśnie w przypadku wydawania świadectw pochodzenia z kongeneracji, nie mających wszak charakteru „typowego” zaświadczenia, może (i powinno) mieć szerszy zakres, oparty jednak na podstawie przepisów K.p.a. dotyczących postępowania dowodowego. Jest to szczególna cecha tego postępowania.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. S.A. z siedzibą w D. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz skarżącej K. S.A. z siedzibą w D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K S.A. (zmiana formy prawnej spółki K Sp. z o.o.) ul. (...),[...], (dalej: strona, skarżąca) wniosła [...] marca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – za pośrednictwem Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: URE) - na bezczynność Prezesa URE w przedmiocie wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji dla K S.A. (o którym mowa w artykule 9l ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne) oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tego świadectwa.

W związku z powyższym skarżąca zarzuciła również naruszenie przez Prezesa URE art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego oraz art. 12 § 1 i art. 35 § 5 i art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego, poprzez niezgodne z prawem zaniechanie rozpoznania wniosku o wydanie świadectwa w terminie wskazanym w art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego, w szczególności poprzez zaniechanie wydania w tym terminie świadectwa zgodnie z wnioskiem oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem, w tym poprzez nieuzasadnione przedłużanie terminu zakończenia tego postępowania.

W związku z tym skarżąca na podstawie art. 149 p.p.s.a. wniosła o:

(1) zobowiązanie Prezesa URE do wydania aktu w przedmiocie wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem, tj. wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem albo postanowienia o odmowie wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie oraz

(2) stwierdzenie, że bezczynność Prezesa URE oraz przewlekłe prowadzenie przez Prezesa URE postępowania w przedmiocie wniosku miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto na podstawie art. 200 w zw. z artykułem 205 § 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o zasądzenie od Prezesa URE na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadnienie skargi zostało podzielone na trzy części, w których kolejno przedstawiono stan faktyczny sprawy i dotychczasowe postępowanie, a następnie naruszenie prawa oraz spełnienie formalnoprawnych przesłanek wniesienia skargi na bezczynność Prezesa URE i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa URE.

Niniejsza skarga na bezczynność Prezesa URE związana jest z systemem wsparcia wytwarzania energii elektrycznej w kogeneracji, tj. równoczesnego wytwarzania energii elektrycznej i ciepła w trakcie tego samego procesu technologicznego oraz wsparcia wytwarzania energii elektrycznej w jednostkach wytwórczych opalanych paliwami gazowymi. Wspieranie powyższych sposobów wytwarzania energii elektrycznej wynika z dążenia do bardziej efektywnego wykorzystywania energii zawartej w paliwie służącym do produkcji energii (wsparcie kogeneracji) oraz wspierania technologii w mniejszym stopniu oddziaływających na środowisko (wsparcie wytwarzania energii z gazu - w porównaniu do wytwarzania energii z węgla).

Powyższy system wsparcia oparty jest na przyznawaniu wytwórcom świadectw pochodzenia energii z określonych źródeł (potocznie zwanych "certyfikatami"). Świadectwa pochodzenia stanowią potwierdzenie wytworzenia energii elektrycznej w oznaczonym okresie czasu w źródłach wytwórczych spełniających odpowiednie warunki wskazane w przepisach szczegółowych Prawa Energetycznego oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 lipca 2011 r., stanowiącego akt wykonawczy do przepisów Prawa energetycznego dotyczących wydawania świadectw (rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie sposobu obliczania danych podanych we wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji oraz szczegółowego zakresu obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia tych świadectw, uiszczania opłaty zastępczej i obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji - Dz.U. 2011 Nr 176, poz. 1052).

Uzyskane przez wytwórców świadectwa pochodzenia (a dokładnie wynikające z nich prawa majątkowe) stanowią towar giełdowy w rozumieniu ustawy o giełdach towarowych i są przedmiotem obrotu. Przepisy prawa nakładają bowiem w szczególności na spółki obrotu i wytwórców sprzedających energię elektryczną do odbiorców końcowych obowiązek uzyskania i przedstawienia do umorzenia Prezesowi URE odpowiedniej ilości świadectw pochodzenia albo zapłaty określonej opłaty zastępczej (vide artykuł 9a Prawa Energetycznego). Omawiany system wsparcia oparty jest zatem o funkcjonowanie rynku obrotu świadectwami pochodzenia energii, a przychody, które wytwórcy uzyskują ze sprzedaży tych świadectw, stanowią istotną pozycję w budżetach tych przedsiębiorców, mającą wpływ ma rentowność prowadzonej przez nich działalności.

Jednym z rodzajów świadectw pochodzenia energii są "świadectwa z kogeneracji", o których mowa w artykule 9l Prawa energetycznego (art. 9l ust. 1 punkt 1) Prawa energetycznego przewiduje w szczególności wydawanie przez Prezesa URE świadectw wytworzenia energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji w jednostkach opalanych paliwami gazowymi (tzw. "żółte certyfikaty" - świadectwa). Świadectwa stanowią instrument połączonego wsparcia wytwarzania energii w kogeneracji oraz wytwarzania energii z paliw gazowych, co wiąże się z tym, że rynkowa wartość tych świadectw jest istotnie wyższa od wartości świadectw wyłącznie kogeneracyjnych (tzw. "czerwonych certyfikatów"), wydawanych na podstawie art. 9l ust. 1 punkt 2 Prawa energetycznego.

Co istotne, zgodnie z artykułem 13 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r., która wprowadziła system wsparcia w postaci świadectw (ustawa z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie ochrony zgodności (Dz. U. 2007 Nr 21, poz. 124), przepisy w zakresie obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia Świadectw oraz uiszczenia opłaty zastępczej, stosuje się do dnia 31 marca 2013 roku.

Spółka jest przedsiębiorstwem energetycznym prowadzącym działalność w zakresie wytwarzania energii elektrycznej w kogeneracji na podstawie koncesji wydanej przez Prezesa URE z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...].

Spółka wcześniej korzystała z opisanego powyżej systemu wsparcia dla energii wytwarzanej z kogeneracji z paliwa gazowanego (tj. z "żółtych certyfikatów"). Ostatnie świadectwo, jakie uzyskała Spółka dotyczy energii elektrycznej wytworzonej w okresie od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezes URE wydał to świadectwo zgodnie z wnioskiem Spółki z dnia [...] września 2011 r. Pomimo, że od momentu wydania ostatniego świadectwa nie uległy zmianie okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wydawania Spółce świadectw pochodzenia z kogeneracji (w szczególności fakt wytwarzania przez Spółkę energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji w jednostce kogeneracji opalanej paliwami gazowymi), Prezes URE zaniechał wydawania tych świadectw za dalsze okresy.

Wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. (wniosek), Spółka wystąpiła do Prezesa URE za pośrednictwem odpowiedniego operatora systemu elektroenergetycznego o wydanie świadectwa dotyczącego energii elektrycznej wytworzonej przez Spółkę w okresie od [...] września 2011 r. do dnia [...] września 2011 r.

Ponadto, wskazanymi poniżej wnioskami Spółka wystąpiła o wydanie świadectw pochodzenia z kogeneracji dla energii elektrycznej wytworzonej przez Spółkę w kolejnych okresach:

(a) wniosek z dnia [...] grudnia 2011 r. o wydanie świadectwa dotyczący energii elektrycznej wytworzonej w okresie od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r.;

(b) wniosek z dnia [...] stycznia 2012 r. o wydanie świadectwa dotyczący energii elektrycznej wytworzonej w okresie od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r.;

(c).wniosek z dnia 9 maja 2012 r. o wydanie świadectwa dotyczący energii elektrycznej wytworzonej w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r.;

(d) wniosek z dnia [...] grudnia 2012 r. o wydanie świadectwa dotyczący energii elektrycznej wytworzonej w okresie od dnia [...] maja 2012 r. do dnia [...] listopada 2012 r.;

(e) wniosek z dnia [...] stycznia 2013 r. o wydanie świadectwa dotyczący energii elektrycznej wytworzonej w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r.

Wniosek oraz wszystkie wymienione wyżej wnioski dotyczą tego samego zagadnienia wydania świadectw pochodzenia z kogeneracji w oparciu o te same przepisy prawa oraz tę samą podstawę faktyczną, różniącą się jedynie okresami wytwarzania energii elektrycznej, w stosunku do których Spółka wnosi o wydanie tych świadectw. Od dnia wszczęcia postępowania na skutek przedmiotowego wniosku Spółki, Prezes URE w kolejnych pismach kierowanych do Spółki przywoływał nie tylko ten wniosek, ale także pozostałe z wymienionych wniosków, które były składane przez Spółkę w miarę upływu czasu. W szczególności Prezes URE łącznie przywoływał w pismach kierowanych do Spółki sygnatury postępowań wszczynanych kolejnymi wnioskami Spółki (a także sygnaturę postępowania wszczętego w przedmiocie sprawozdania rocznego z działalności Spółki przedstawionego w dniu [...] lutego 2012 r.).

W związku z powyższym, korespondencja prowadzona pomiędzy Spółką oraz Prezesem URE od dnia złożenia wniosku dotyczy wszystkich wymienionych powyżej, kolejno składanych wniosków Spółki. Co istotne, Prezes URE pozostaje w bezczynności i prowadzi w sposób przewlekły postępowanie co do każdego z wymienionych powyżej wniosków. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania co do każdego z tych wniosków jest przedmiotem odrębnych skarg do sądu administracyjnego. Ze względu na łączne rozpoznanie tych wniosków przez Prezesa URE, uzasadnione jest zaprezentowanie przebiegu postępowania dla wszystkich wniosków.

Zgodnie z art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego, Prezes URE wydaje świadectwa na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji, złożony za pośrednictwem operatora systemu elektroenergetycznego, na którego obszarze działania znajduje się jednostka kogeneracji określona we wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Zgodnie ze wskazanym przepisem, do wydawania świadectw stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. o wydawaniu zaświadczeń.

Pomimo upływu wskazanego powyżej terminu do załatwienia sprawy w przedmiocie wniosku, do dnia złożenia niniejszej skargi Prezes URE nie wydał świadectwa zgodnie z wnioskiem. Od czasu złożenia wniosku przez Spółkę upłynęło około 17 miesięcy. W związku z powyższym, Prezes URE pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku i wydania na jego podstawie świadectwa (względnie wydania postanowienia o odmowie wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem). Ponadto, jak wynika z opisanego poniżej przebiegu postępowania w sprawie wniosku, jest ono prowadzone w sposób wskazujący na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wszystkie wymienione poniżej dokumenty składające się na korespondencję prowadzoną pomiędzy Spółką i Prezesem URE znajdują się w aktach postępowania administracyjnego.

Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów na okoliczność bezczynności Prezesa URE i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa URE.

W odpowiedzi na wniosek, Prezes URE pismem z dnia [...] listopada 2011 r. (a zatem ponad miesiąc po złożeniu wniosku) wystąpił do Spółki o przedstawienie wyjaśnień dotyczących energii dostarczonej do jednostki kogeneracji (w której Spółka wytwarza energię elektryczną) w formie tzw. równoważnika paliwowego, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Spółka została wezwana do złożenia powyższych wyjaśnień w terminie 7 dni od daty otrzymania powyższego pisma Prezesa URE, pod rygorem odmowy wydania świadectwa. Prezes URE wyznaczył jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] listopada 2011 r.

Żądane przez Prezesa URE wyjaśnienia Spółka przedstawiła w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., tj. z zachowaniem terminu określonego przez Prezesa URE.

Po upływie ponad półtora miesiąca od udzielenia wyjaśnień, pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezes URE ponownie zwrócił się do Spółki o przedstawienie wyjaśnień dotyczących energii dostarczonej do jednostki kogeneracji Spółki w formie równoważnika paliwowego w terminie 14 dni od otrzymania pisma przez Spółkę, Prezes URE ponownie wyznaczył także nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] lutego 2012 r. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Spółka udzieliła dalszych, obszernych wyjaśnień w terminie oraz w zakresie wskazanym przez Prezesa URE.

Pomimo tego, pismem z dnia [...] maja 2012 r. (a więc około 3 miesiące po wyznaczonym przez Prezesa URE terminie załatwienia sprawy), Prezes URE zawiadomił Spółkę o niezakończeniu postępowania w przedmiocie wniosku oraz innych wniosków Spółki o wydanie świadectw za kolejne okresy, które to wnioski Spółka składała w miarę upływu czasu. Uzasadniając swoje stanowisko Prezes URE wskazał jedynie, ze przyczyną niezakończenia postępowania są "m. in. niewystarczające wyjaśnienia dotyczące klasyfikacji tzw. równoważnika paliwowego w jednostce kogeneracji [Spółki] decydującego o możliwości uzyskania [Świadectw] w ilości wskazanej we [wnioskach]". Prezes URE nie wskazał jednak, z jakiego powodu uznał wyjaśnienia Spółki za niewystarczające, oraz w jakim zakresie wymagają one uzupełnienia. Prezes URE po raz kolejny wyznaczył nowy termin zakończenia postępowań w sprawie wydania Świadectw (w tym w sprawie z wniosku) tj. do dnia [...] lipca 2012 roku.

Kolejne pismo w sprawie wniosku (i innych wniosków), Prezes URE skierował do Spółki w dniu [...] września 2012 r., a zatem ponad półtora miesiąca po wyznaczonym przez siebie terminie na zakończenie postępowania. W piśmie tym Prezes URE ponownie zwrócił się o wyjaśnienia dotyczące energii dostarczonej do jednostki kogeneracji Spółki w formie równoważnika paliwowego, wskazując tym razem, które twierdzenia Spółki wzbudziły jego wątpliwości. Prezes URE ponownie wyznaczył także nowy termin załatwienia sprawy ([...] października 2012 r.). W odpowiedzi na powyższe pismo oraz dla potwierdzenia swojego dotychczasowego stanowiska, Spółka w piśmie z dnia [...] września 2012 r. przedstawiła opinię A. w [...] potwierdzającą dotychczasowe stanowisko skarżącej w oraz dodatkowe wyjaśnienia.

Wobec braku reakcji Prezesa URE na powyższe pismo Spółki, pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa URE z prośbą o przyspieszenie przedłużających się postępowań w sprawie wydania Świadectw (w tym postępowania w przedmiocie wniosku). Spółka wskazała również, że brak rozstrzygnięcia Prezesa URE w przedmiocie wydania Świadectw powoduje, iż nie zostało przyjęte sprawozdanie z działalności Spółki za rok 2011, oraz że nie jest możliwe sporządzenie odpowiedniego sprawozdania za rok 2012. Ponadto, Spółka wskazała, że nieprzyznanie Spółce Świadectw wpływa negatywnie na kondycję finansową Spółki.

Prezes URE pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdził, iż w świetle obowiązujących regulacji prawnych nie można podzielić stanowiska Spółki odnośnie kwalifikacji równoważnika paliwowego, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Prezes URE poddał także w wątpliwość okoliczność, jakoby energia chemiczna dostarczana do jednostki kogeneracyjnej Spółki w postaci równoważnika paliwowego pochodziła ze spalania "paliwa gazowego". Powyższe wątpliwości Prezes URE umotywował własnymi ustaleniami, zgodnie z którymi w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że gaz koksowniczy spalany w jednostce kogeneracyjnej Spółki dostarczany jest do miejsca jego zużycia "siecią gazową". Kwestie związane z kwalifikacją instalacji gazowych Spółki jako "sieci gazowej" w rozumieniu przepisów prawa dotyczą merytorycznej przesłanki wydania Świadectwa, która nie była w tym zakresie przedmiotem zastrzeżeń Prezesa URE, wskazywanych we wcześniejszych pismach kierowanych do Spółki, pomimo iż na tym etapie postępowania od dnia złożenia wniosku minął ponad rok.

Niezależnie od kwestionowania stanowiska Spółki dotyczącego zagadnienia równoważnika paliwowego, Prezes URE nie wydał jednak postanowienia odmawiającego przyznania Spółce świadectwa, w dalszym ciągu nie rozstrzygając sprawy z wniosku. Prezes URE wezwał natomiast Spółkę do dokonania ewentualnych korekt złożonych wniosków (w tym wniosku) i sprawozdania z działalności Spółki za rok 2011 oraz do przedstawienia skorygowanej opinii jednostki akredytowanej, która to opinia została załączona do powyższego sprawozdania. Prezes URE wyznaczył też nowy termin załatwienia sprawy - na dzień [...] stycznia 2013 r. Pismo o treści analogicznej do przekazanego Spółce i również datowane na [...] grudnia 2012 r., Prezes URE skierował do akredytowanej jednostki – T. Sp. z o.o., która sporządziła powyższą opinię załączoną do sprawozdania z działalności Spółki.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., T Sp. z o.o. jednoznacznie potwierdziła stanowisko Spółki dotyczące równoważnika paliwowego, a także zakwestionowała zasadność stanowiska Prezesa URE polegającego na stwierdzeniu, że gaz koksowniczy nie jest dostarczany do jednostki kogeneracyjnej skarżącej siecią gazową. Swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiocie wniosków podtrzymała także Spółka, po raz kolejny przekazując Prezesowi URE w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. obszerne wyjaśnienia dotyczące kwalifikacji równoważnika paliwowego. Do powyższego pisma Spółka załączyła schemat instalacji gazu dostarczanego do jednostki kogeneracji.

W odpowiedzi na powyższe pismo Spółki, Prezes URE w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdził, że przesłany przez Spółkę schemat instalacji gazu "nie jest czytelny w stopniu umożliwiającym dokonanie jego dokładnej analizy" i wezwał Spółkę do przedstawienia czytelnego, uproszczonego schematu. Co znamienne, stwierdzenie czy wymieniony dokument jest czytelny i przekazanie Spółce stosownego wezwania do dostarczenia schematu w lepszej jakości, zajęło Prezesowi URE około 2 miesiące od jego otrzymania w ostatnim piśmie Spółki. Prezes URE wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy na dzień [...] marca 2013 r. Spółka uczyniła zadość żądaniu Prezesa URE, przekazując wspomniany powyżej schemat w skorygowanej wersji w dniu [...] marca 2013 r. poprzez przesłanie schematu w wiadomości e-mail oraz pocztą w dniu [...] marca 2013 r.

Należy podkreślić, że tym etapie postępowania Prezes URE dysponuje wszelkimi informacjami i dokumentami niezbędnymi do wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem (względnie wydania postanowienia odmawiającego wydania świadectwa), a zwłoka w załatwieniu tej sprawy jest ewidentna i nieuzasadniona. Spółka każdorazowo z należytą starannością oraz we wskazanym przez Prezesa URE terminach wykonywała kierowane przez Prezesa URE wezwania o przekazanie dodatkowych wyjaśnień lub dokumentów. Ponadto, w ocenie Spółki, zostały wyczerpane sposoby, jakimi Spółka mogła wykazać merytoryczną zasadność wniosku. Spółka wielokrotnie dostarczała bowiem Prezesowi URE dodatkowych wyjaśnień i informacji, przedstawiła opinię jednostki naukowej, a stanowisko Spółki potwierdza także opinia akredytowanej jednostki badającej sprawozdania z działalności przedsiębiorstw energetycznych w celu stwierdzenia prawidłowości danych oraz zasadności składania wniosku o wydanie świadectw pochodzenia z kogeneracji (vide artykuł 91 ust. 11 i 16 Prawa Energetycznego).

W związku z powyższym oraz wobec zbliżającego się terminu [...] marca 2013 r., w którym przepisy w zakresie wydawania i przedstawiania do umorzenia Świadectw przestaną być stosowane, Spółka w dniu [...] marca 2013 r. wezwała Prezesa URE do usunięcia stanu naruszenia prawa poprzez wydanie Świadectwa zgodnie z wnioskiem (oraz pozostałymi wnioskami Spółki), względnie wydanie postanowienia odmawiającego wydania Świadectw. Postanowienie takie Spółka mogłaby bowiem zaskarżyć do Sądu Okręgowego w Warszawie -Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Ocena całokształtu podejmowanych przez Prezesa URE działań prowadzi do konkluzji, iż Prezes URE pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem (względnie wydania postanowienia o odmowie wydania świadectwa zgodnie z tym wnioskiem), czym narusza wskazane w petitum niniejszej skargi przepisy prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku jednoznacznie wskazuje zaś na przewlekłe prowadzenie tego postępowania.

Co istotne, powyższe naruszenia prawa przez Prezesa URE narażają Spółkę na istotne szkody w postaci utraconych korzyści, które Spółka uzyskałaby w razie wydania świadectw. Skarżąca może zasadnie oczekiwać powyższych korzyści, zwłaszcza wobec faktu, iż Spółka korzystała wcześniej z systemu wsparcia w postaci świadectw z kogeneracji. Powyższa okoliczność, związana z brakiem rozstrzygnięcia przez Prezesa URE, jest szczególnie istotna wobec faktu, iż z dniem [...] marca 2013 r. przepisy prawa w zakresie uzyskania świadectw przestaną być stosowane.

Bezczynność Prezesa URE w podanym stanie faktycznym polega na niewydaniu w ustawowym terminie 14 dni, wynikającym z art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego, świadectwa zgodnie z wnioskiem (art. 91 ust. 3 Prawa energetycznego) albo postanowienia o odmowie wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem (art. 219 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 3 Prawa energetycznego).

Co więcej, Prezes URE w sposób rażący przekroczył też terminy załatwienia spraw wymagających postępowania wyjaśniającego (1 miesiąc) oraz spraw szczególnie skomplikowanych (2 miesiące) wynikające z art. 35 § 3 K.p.a. Należy przy tym wskazać, do wydawania świadectw nie stosuje się tych przedłużonych terminów, skoro ustawa (art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego) przewiduje termin szczególny (14 dni), który na zasadzie artykułu 35 § 4 K.p.a. wyklucza stosowanie tych przedłużonych terminów z artykułu 35 § 3 K.p.a. Ponadto, Prezes URE nie wskazał, aby wyznaczanie kolejnych terminów było uzasadnione na gruncie artykułu 35 § 5 K.p.a.

Skarżąca podkreśliła, że stanu bezczynności Prezesa URE nie uchyla wyznaczanie kolejnych nowych terminów do rozpoznania sprawy. W podanym stanie faktycznym wyznaczanie kolejnych nowych terminów było bowiem niezgodne z prawem, w szczególności Prezes URE nie uzasadnił, aby wyznaczanie kolejnych terminów było uzasadnione na gruncie artykułu 35 § 5 w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. Ponadto, Prezes URE nie zachowywał ciągłości terminów załatwienia sprawy, wyznaczając kolejne terminy po upływie poprzednio wyznaczonych terminów. Zgodnie z orzecznictwem, "[przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., zmierzające w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy uzasadnia przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności]."

W podanym stanie faktycznym zachodzi również przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku. Świadczy o tym w szczególności prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, wyznaczanie kolejnych, odległych terminów załatwienia sprawy nieuzasadnionych przebiegiem postępowania i ich ignorowanie przez Prezesa URE. Powyższe działania naruszają art. 91 ust. 3 Prawa Energetycznego w związku z artykułem 12 § 1, artykułem 35 § 5 oraz artykułem 36 § 1 K.p.a.

Powyższe naruszenia prawa w sposób oczywisty naruszają także interes prawny Spółki polegający na uzyskaniu Świadectwa zgodnie z wnioskiem na podstawie art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego.

W związku z przedstawionym wątpliwościami dotyczącymi zastosowania przepisów odnoszących się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie, skarżąca - z ostrożności procesowej - wezwała Prezesa URE pismem z dnia [...] marca 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie świadectwa zgodnie z wnioskiem Spółki.

Skarżąca uznała również, że zachowanie terminu nie stanowi warunku formalnego niniejszej skargi. Skarga na bezczynność Prezesa URE w przedmiocie wydania świadectwa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania może być zatem złożona w dowolnym terminie.

Niezależnie od powyższego, zakładając zastosowanie do niniejszej skargi artykułu 53 § 2 p.p.s.a., wobec złożenia skargi przed upływem 60 dni od dnia wniesienia w dniu [...] marca 2013 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, termin wniesienia skargi zostałby zachowany.

W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu przypomniano, że w dniu [...] października 2011 r. do URE został złożony wniosek skarżącej o wydanie świadectwa pochodzenia energii elektrycznej wytworzonej w jednostce kogeneracji, o której mowa w art. 9l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, zlokalizowanej w miejscowości [...], o mocy zainstalowanej 39,000 MW, datowany [...] października 2011 r., dotyczący wydania świadectwa pochodzenia energii elektrycznej z kogeneracji wytworzonej w okresie od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] września 2011 r. w ilości 9 071, 761 MWh. Operator potwierdził dane zamieszczone we wniosku oraz fakt, że wniosek został mu przedłożony w dniu [...] października 2011 r.

Stosownie do art. 9l ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne świadectwo pochodzenia z kogeneracji wydaje Prezes URE, na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji, złożony za pośrednictwem operatora systemu elektroenergetycznego, na którego obszarze działania znajduje się jednostka kogeneracji określona we wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Zgodnie z art. 91 ust. 4 pkt 8 ustawy - Prawo energetyczne wniosek o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji musi określać informacje o spełnieniu warunków uprawniających do wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji, dla energii elektrycznej wytworzonej w jednostce kogeneracji, o której mowa między innymi w art. 91 w ust. 1 pkt 1, la albo 2 lub w art. 9a ust. 8d ustawy - Prawo energetyczne.

Ponadto, zgodnie z art. 9l ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne świadectwo pochodzenia z kogeneracji wydaje się oddzielnie dla energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji w jednostce kogeneracji opalanej paliwami gazowymi lub o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej źródła poniżej 1 MW.

Jednocześnie, w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie sposobu obliczania danych podanych we wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji oraz szczegółowego zakresu obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia tych świadectw, uiszczania opłaty zastępczej i obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji (Dz. U. i z 2011 r. Nr 176 poz. 1052), ilość i energii dostarczonej do jednostki kogeneracji z innych procesów, zwaną dalej "równoważnikiem paliwowym", należy doliczyć do ilości energii chemicznej zawartej w paliwie, o której mowa w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, zużytym m. in. w jednostce kogeneracji, o której mowa wart. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdy równoważnik paliwowy pochodzi ze spalania paliwa gazowego.

Organ podniósł, iż z uwagi na wątpliwości, co do możliwości uznania wytworzonej energii elektrycznej wskazanej we wniosku za pochodzącą z jednostki kogeneracji, o której mowa w art. 9l ust. 1 pkt 1 Prezes URE poinformował o tym przedsiębiorcę, wstrzymując zarazem wydanie świadectw pochodzenia.

Wątpliwości Prezesa URE dotyczyły:

• energii elektrycznej dostarczonej do jednostki kogeneracji w formie równoważnika paliwowego,

• zakwalifikowania gazu (koksowniczego i nadmiarowego) wykorzystywanego w przedmiotowej jednostce wytwórczej jako paliwa gazowego.

W efekcie nastąpiła wymiana korespondencji pomiędzy skarżącą a Prezesem URE oraz firmą T sp. z o.o. (przygotowującą opinię do sprawozdań rocznych, o którym mowa w art. 91 ust. 10 ustawy - Prawo energetyczne), mająca na celu zebranie i rozpatrzenie pełnego materiału dowodowego. W trakcie prowadzonego postępowania w sprawie wydania świadectw pochodzenia z kogeneracji:

1) Prezes URE pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wezwał skarżącą do przekazania wyjaśnień dotyczących energii elektrycznej dostarczonej do jednostki kogeneracji w formie równoważnika paliwowego,

2) Dnia [...] grudnia 2011 r. wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] listopada 2011 r., z którego wynikało, że "[...] energia wprowadzona do J. Sp. z o.o. w postaci równoważnika paliwowego nie pochodzi ze spalania paliw, a jest energią pochodzącą z ciepła odpadowego(...)" i zdaniem skarżącej powinna zostać zakwalifikowana do energii pochodzącej z paliwa gazowego,

3) Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezes URE wskazał m. in. na sprzeczność pomiędzy treścią przedstawionych w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. wyjaśnień i dalszymi działaniami skarżącej, polegającymi na podtrzymaniu przedmiotu żądania polegającego na wydaniu świadectw pochodzenia z kogeneracji, pomimo niespełnienia przez jednostkę wytwórczą w [...] warunków do ich wydania,

4) Dnia [...] lutego 2012 r. wpłynęło do URE pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Prezesa URE i przedstawiła nowe okoliczności, które jej zdaniem wskazywały na fakt, iż równoważnik paliwowy pochodzi ze spalania paliwa gazowego,

5) Dnia [...] lutego 2012 r. wpłynęło do URE pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2012 r., zawierające "Sprawozdanie z działalności J. Sp. z o.o. za rok 2011" z załącznikami,

6) Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Prezes URE poinformował skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego,

7) Dnia 5 września 2012 r. Prezes URE skierował do skarżącej pismo, w którym zaznaczył, że nie zgadza się z przedstawionym przez skarżącą stanowiskiem, że równoważnik paliwowy pochodzi wyłącznie ze spalania paliwa gazowego, ponieważ - zgodnie z bilansem energetycznym procesu koksowania - opalanie pieca koksowniczego nie jest jedynym źródłem energii dostarczonej do układu, a stanowi fragment szerszego procesu, jakim jest koksowanie mieszanki węglowej,

8) Dnia [...] września 2012 r. wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] września 2012 r., w którym przedstawiła "Opinię na temat pochodzenia energii cieplnej zawartej w gorącym koksie" sporządzoną przez pracowników naukowych A, która jego zdaniem potwierdzała stanowisko odnośnie pochodzenia źródła energii w formie równoważnika paliwowego,

9) Dnia [...] grudnia 2012 r. wpłynęło do URE pismo skarżącej, w którym skarżąca zwrócił się o wydanie świadectw pochodzenia z kogeneracji za rok 2011 i za rok 2012 oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko,

10) Dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes URE wystosował do skarżącej pismo wskazując na nadal występujące w niniejszej sprawie wątpliwości w zakresie sposobu klasyfikowania przez skarżącą równoważnika paliwowego jako pochodzącego ze spalania paliwa gazowego. Ponadto, Prezes URE wskazał na dodatkowe wątpliwości w niniejszej sprawie dotyczące spełnienia przesłanek definicji "paliwa gazowego" (zawartej w art. 3 pkt 3a ustawy - Prawo energetyczne) w odniesieniu do wykorzystywanego w przedmiotowej jednostce gazu koksowniczego i gazu nadmiarowego,

11) Dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes URE zwrócił się do T Sp. z o.o. o przedstawienie wyjaśnień w niniejszej sprawie,

12) W dniu [...] grudnia 2012 r. wpłynęło do URE pismo T Sp. z o.o., w którym stwierdziła ona prawidłowość danych zawartych w sprawozdaniu rocznym przedsiębiorcy K Sp. z o.o.,

13) Pismem, które wpłynęło do URE dnia [...] grudnia 2012 r. skarżąca podtrzymał swoje stanowisko w zakresie klasyfikacji równoważnika paliwowego oraz załączył schemat i szczegółowy opis doprowadzenia obu paliw do jednostki kogeneracj, który zdaniem skarżącej potwierdza, że paliwa doprowadzane do jednostki kogeneracji są paliwami gazowymi,

14) Dnia [...] lutego 2013 r. wpłynęło do URE pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2013 r. zawierające "Sprawozdanie z działalności J. Sp. z o.o. za rok 2012" z załącznikami,

15) Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes URE poprosił skarżącą o przedstawienie uproszczonego, czytelnego schematu połączeń infrastruktury wewnętrznej gazu koksowniczego oraz gazu nadmiarowego ze wskazaniem także wszystkich miejsc (punktów), którymi wymienione gazy mogą być dostarczane do innych niż jednostka kogeneracji obiektów (odbiorców), np. odbiorców końcowych, poprzez sieć gazową (w tym także z jednoznacznym wyróżnieniem granicy sieci gazowej),

16) W odpowiedzi skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia dotyczące sposobów wykorzystania gazu koksowniczego wyprodukowanego w bateriach koksowniczych oraz załączyła schematy i opisy sposobu transportu paliw dokonywanego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej,

17) Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Prezes URE wezwał skarżącą do przesłania m. in. ewentualnej korekty wniosków z dnia [...] października 2011 r., [...] stycznia 2012 r., [...] maja 2012 r., [...] grudnia 2012 r. oraz [...] stycznia 2013 r., dostosowującej wnioski do obowiązujących przepisów prawa oraz ponownie poinformował, iż jego zdaniem jednostka kogeneracji należąca do skarżącej nie spełnia wymagań jednostki, o której mowa w art. 91 ust 1 pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne,

18) Dnia [...] marca 2013 r. Prezes URE zwrócił się po raz drugi do T Sp. z o. o. o przedstawienie wyjaśnień w niniejszej sprawie,

19) Skarżący dnia [...] marca 2013 r. odpowiedział odmownie na pismo Prezesa URE z dnia [...] marca 2013 r., oświadczając w szczególności, że [...] nie uważam za stosowne dokonywanie korekt wniosków o wydanie świadectw pochodzenia i sprawozdań rocznych za rok 2011 i 2012 [...].

20) W dniu [...] marca 2013 r. wpłynęła do URE odpowiedź T Sp. z o.o., która podtrzymała zawarte w dotychczas wydanych opiniach stanowisko stwierdzające prawidłowość danych zawartych w sprawozdaniach rocznych przedsiębiorcy K Sp. z o.o.

Skarżąca zarzuciła Prezesowi URE naruszenie art. 9l ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne oraz art. 12 § 1, art. 35 § 5 i art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, poprzez niezgodne z prawem zaniechanie rozpoznania wniosków o wydanie świadectw pochodzenia z kogeneracji w terminie wskazanym w art. 91 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, w szczególności poprzez zaniechanie wydania w tym terminie świadectw pochodzenia z kogeneracji zgodnie z wnioskami oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania ww. świadectw, w tym poprzez nieuzasadnione przedłużenie terminu zakończenia tego postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała na:

1) Zaniechanie wydawania przez Prezesa URE świadectw pochodzenia z kogeneracji dla przedmiotowej jednostki wytwórczej pomimo, że skarżąca wcześniej korzystała z systemu wsparcia, a okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wydania świadectw pochodzenia z kogeneracji, zdaniem przedsiębiorcy, nie uległy zmianie.

Zarzut ten jest całkowicie gołosłowny i nieuprawniony. Zmiana zasad wydawania świadectw pochodzenia z kogeneracji wynikała bowiem ze zmiany w tym zakresie przepisów rozporządzenia z dnia 26 lipca 2011 r. Zgodnie z nim to przedsiębiorstwo energetyczne miało udowodnić, że wykorzystywane w ramach równoważnika paliwowego ciepło pochodzi z paliw gazowych. Wcześniejsze rozporządzenie takiego wymogu nie zawierało. Zatem powoływanie się na fakt wcześniejszego otrzymywania świadectw pochodzenia z kogeneracji - w świetle tej zmiany - należy uznać za nieporozumienie.

Niezależnie od powyższego organ zauważył, że każde postępowanie administracyjne jest postępowaniem indywidualnym i organ administracji rozstrzygający indywidualną sprawę nie jest związany innymi rozstrzygnięciami podjętymi w sprawach rozstrzyganych w oparciu o tożsamą podstawę prawną. Powoływanie się przez skarżącą na fakt otrzymywania w przeszłości świadectw pochodzenia, o których mowa w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne dla przedmiotowej jednostki wytwórczej nie stanowi podstawy dla związania Prezesa URE wcześniej wydanymi przez ten organ rozstrzygnięciami, przy których rozstrzyganiu nie były organowi znane określone okoliczności w sprawie.

Nie można żądać od Prezesa URE, by powielał błędne stanowisko i pomimo dokonanych ustaleń (ustalenia nowych okoliczności w sprawie) wydał powodowi świadectwa pochodzenia z kogeneracji wyłącznie w oparciu o fakt, iż jak twierdzi skarżąca, wcześniej korzystał z "systemu wsparcia dla energii elektrycznej wytwarzanej w kogeneracji z paliwa gazowego. Ostatnie świadectwo jakie uzyskała Spółka dotyczy energii elektrycznej wytworzonej w okresie od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r.". W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1799/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "Każde postępowanie administracyjne jest postępowaniem indywidualnym i organ administracji rozstrzygający indywidualną sprawę nie jest związany innymi rozstrzygnięciami podjętymi w sprawach podobnych, albowiem w każdej nowej sprawie może nastąpić odmienna interpretacja stanu faktycznego. Podkreślić również należy, iż fakt podjęcia określonych decyzji administracyjnych w sprawach podobnych przez ten sam organ, nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku rozstrzygania kolejnych spraw w identyczny sposób albowiem każda sprawa jest sprawą indywidualną i rozstrzygana jest w sposób odrębny. Ponadto powoływanie się na inne decyzje administracyjne wydane w podobnych sprawach nie jest argumentem bezwzględnie narzucającym organowi podjęcie określonego rozstrzygnięcia, albowiem przecież rozstrzygnięcia te pomimo występowania w obrocie prawnym nie muszą być przecież prawidłowe, w konsekwencji czego organ mógł zmienić swoje stanowisko prezentowane w dotychczas rozstrzyganych sprawach. W innym bowiem przypadku ewentualne błędne rozstrzygnięcie określonej sprawy skutkowałoby koniecznością powielania takiego rozstrzygnięcia w innych podobnych sprawach. Takie rozumienie przepisu art. 32 Konstytucji RP jest błędne i nie zasługuje na uwzględnienie.".

Organ dodał również, iż ewentualny błąd organu w toku danego postępowania nie może sankcjonować niezgodnego z prawem działania przedsiębiorcy. Tak wskazał m. in. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 157/98, podkreślając, iż: "Zobowiązanie organów administracyjnych do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 Kpa), nie zwalnia podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą na własny rachunek od obowiązku zaznajomienia się z przepisami określającymi wymagania prawne dotyczące prowadzonej działalności (...)". Analogiczne stanowisko Sąd Najwyższy wyraził w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 12/99, w którym przyjął że "obowiązek należytego oraz wyczerpującego informowania stron przez organ administracyjny o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących wpływać na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 Kpa), nie zwalnia przedsiębiorcy prowadzącego profesjonalną działalność gospodarczą (art. 1 i 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 41, poz. 324 z późno zm.) z obowiązku znajomości przepisów prawnych i dołożenia należytej staranności w zakresie jej prowadzenia"

2) Rażące przekroczenie przez Prezesa URE terminu załatwienia spraw wymagających postępowania wyjaśniającego (1 miesiąc) oraz spraw szczególnie skomplikowanych (2 miesiące) wynikające z art. 35 § 3 K.p.a.

Zdaniem skarżącej, do wydawania świadectw pochodzenia z kogeneracji nie stosuje się przedłużonych terminów, gdyż art. 9l ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne przewiduje szczególny 14-dniowy termin na rozpatrzenie wniosku, który na zasadzie art. 35 § 4 K.p.a. wyklucza stosowanie przedłużonych terminów określonych w art. 35 § 3 K.p.a. Zatem wniosek winien być rozpatrzony w terminie 14 dni, a od czasu złożenia pierwszego wniosku (tj. wniosku z dnia 11 października) upłynęło 17 miesięcy.

Powyższy zarzut skarżącej należy uznać za bezpodstawny. Przepis art. 9e ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, stanowi m.in., iż: "Do wydawania świadectw pochodzenia stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń." Treść cytowanego przepisu wyraźnie wskazuje, że regulacje dotyczące wydawania zaświadczeń stosuje się do świadectw pochodzenia w sposób odpowiedni do charakteru instytucji prawnej, do której mają zastosowanie oraz z uwzględnieniem przepisów szczególnych zawartych w ustawie - Prawo energetyczne. Zarazem postanowienia ustawy - Prawo energetyczne mają pierwszeństwo przed przepisami K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt IISA/Bk604/09, stwierdził, iż: "Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim, ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji, jest uzależnione m. in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy."

Ponadto, 14-dniowy termin do wydania świadectwa pochodzenia ma charakter instrukcyjny (jest terminem procesowym). Jest to bowiem ustawowy termin dokonania określonej czynności procesowej przez organ administracyjny, przy czym jest to termin ad quem, czyli taki, przed upływem którego należy dokonać określonej czynności. Jeżeli zatem zdarzy się uchybienie temu terminowi, nie powoduje to bezskuteczności procesowej dokonanej czynności, jednakże uchybienie ustawowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej powoduje następstwa określone w art. 36 - 38 K.p.a.

W związku z powyższym w momencie powzięcia przez Prezesa URE wątpliwości, czy jednostka wytwórcza skarżącej wytwarza energię elektryczną w jednostce kogeneracji, o której mowa w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne, korzystając z danej Prezesowi URE zapisami art. 218 § 2 K.p.a. możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dążył on do uzyskania możliwie pełnej informacji, pozwalającej na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Z tego powodu skarżąca została wezwana do przedstawienia stosownych wyjaśnień już w pierwszym piśmie Prezesa URE - z dnia [...] listopada 2011 r., co pozwala na przyjęcie, iż od tej daty skarżąca posiadała wiedzę w przedmiocie wątpliwości, których wyjaśnienie było niezbędne do wydania przez Prezesa URE stosownych rozstrzygnięć (tj. wydania zaświadczeń lub odmowy ich wydania). Zatem w trakcie trwających postępowań administracyjnych w celu uwiarygodnienia, że energia elektryczne wytwarzana jest w jednostce kogeneracji, o której mowa powyżej, Prezes URE występował do skarżącej oraz firmy T Sp. z o. o. o udzielenie wyjaśnień w tym zakresie, przekazując jednocześnie swoje uwagi i wątpliwości co do prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu energii elektrycznej. Dokonywał tego również z uwagi na sprzeczność w zakresie przedstawianych przez skarżącą wyjaśnień i działań polegających na stałym podtrzymywaniu pierwotnego przedmiotu żądania oraz przedstawieniu kolejnych wniosków o wydanie świadectw pochodzenia z kogeneracji sporządzonych wg analogicznych zasad, których prawidłowość została zakwestionowana przez organ.

Należy jeszcze raz podkreślić, iż treść przepisu art. 91 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, wyraźnie wskazuje, że regulacje dotyczące zaświadczeń stosuje się do świadectw pochodzenia odpowiednio. W związku z powyższym nie można uznać wydawanych przez Prezesa URE świadectw pochodzenia za klasyczne zaświadczenia określone w przepisach K.p.a. Należy zauważyć, że szereg danych i informacji wymaganych przy wydawaniu świadectwa pochodzenia jest uzyskiwanych od strony postępowania. Dlatego w przypadku powzięcia wątpliwości w danej sprawie, konieczne jest przeprowadzenie szerszego postępowania wyjaśniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. (sygn. akt. II SA/Ol 386/10) stwierdził, że:" w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego, to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 Kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy." Ponadto, zgodnie z poglądami doktryny postępowanie wyjaśniające w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem, a w jego toku można wykorzystać środki dowodowe stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. 5, Wydawnictwo CH. BECK Warszawa 2002, str. 805-806).

Organ również dodał, iż zgodnie z jednolitym poglądem doktryny i orzecznictwa, postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa, a jedynie ma charakter administracyjny, a to z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1485/11).

Biorąc pod uwagę powyższe, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Prezesa URE przedmiotowych przepisów K.p.a. i ustawy - Prawo energetyczne, bowiem pomimo, iż co do zasady Prezes URE nie dokonuje w każdej sprawie dotyczącej wydania świadectw pochodzenia przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, to w sytuacji w której stan faktyczny i prawny wymaga zebrania materiału dowodowego umożliwiającego dogłębne wyjaśnienie wszelkich zagadnień budzących wątpliwości organu, przeprowadzenie takiego postępowania jest nie tylko jego uprawnieniem ale i obowiązkiem (art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a.).

3) Pozostawanie przez Prezesa URE w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku i wydania na jego podstawie świadectwa pochodzenia z kogeneracji (względnie wydania postanowienia o odmowie wydania świadectwa pochodzenia zgodnie z wnioskiem) oraz niezgodne z prawem działania Prezesa URE polegające na wyznaczaniu kolejnych nowych terminów załatwienia sprawy, bez uzasadnienia na gruncie art. 35 § 5 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a.

Powyższy zarzut skarżącej należy uznać za bezpodstawny, bowiem w dniach [...] kwietnia i [...] kwietnia 2013 r. Prezes URE wydał postanowienia w przedmiocie odmowy wydania świadectw pochodzenia dla energii elektrycznej wytworzonej w jednostce kogeneracji należącej do skarżącej, o której mowa w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne. Na podstawie zgromadzonego w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego, ustalono bowiem, że przedsiębiorca nie przedstawił informacji, o których mowa w art. 91 ust. 4 pkt 8 ustawy - Prawo energetyczne, w odniesieniu do jednostki kogeneracji wskazanej powyżej.

Niemniej jednak zauważyć należy, iż art. 12 § 2 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek niezwłocznego załatwiania spraw, ale dotyczy to spraw, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień. Zasada szybkości i prostoty postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, a zatem ewentualne dążenie organu do szybszego załatwienia sprawy w postaci nieuzasadnionego "uproszczenia" postępowania dowodowego, tj. niewyjaśnianie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, oznaczałoby pozostanie w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej. Z tego względu art. 12 § 1 nakazuje organom działać nie tylko szybko, ale i wnikliwie. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 942/11), który stwierdził, że "zasada szybkości postępowania określona w art. 12 Kpa jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 116/08) stwierdził, że "w imię zasady szybkości postępowania nie wolno zaniechać przeprowadzenia dowodów zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego dla wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia, okoliczności sprawy".

Ponadto, Prezes URE realizując dyspozycję art. 36 § 1 K.p.a., zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W kolejnych pismach kierowanych do skarżącej informował o niezałatwieniu sprawy, a dodatkowo wskazywał, że zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana jest koniecznością zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, co jest obowiązkiem organu administracji publicznej i znajduje szerokie odzwierciedlenie w orzecznictwie.

W szczególności Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r. (sygn. akt III ARN 55/94, OSNP 1995/7/83) orzekł, że "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art 7 Kpa).".

Z kolei zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 września 1997 r. (sygn. akt I SA/Wr 700/97) "Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisu art. 77 § 1 i 80 Kpa - podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego [.. ] pełnego materiału dowodowego - pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego. ".

Zatem Prezes URE wydaje świadectwa pochodzenia z kogeneracji w przypadku braku jakichkolwiek wątpliwości co do zgodności danych i informacji przedstawionych przez przedsiębiorcę we wniosku o ich wydanie z obowiązującymi przepisami. Z tego powodu nie można się zgodzić z argumentacją skarżącej, iż Prezes URE bezzasadnie dokonywał wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy w przedmiotowym postępowaniu.

4) Naruszenie art. 9l ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 5 oraz art. 36 § 1 K.p.a. poprzez przewlekłość prowadzenia postępowania na skutek wykonywania czynności w dużych odstępach czasu, wyznaczania kolejnych, odległych terminów załatwienia sprawy nieuzasadnionych przebiegiem postępowania ich ignorowania przez Prezesa URE.

Należy zauważyć, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Jednakże zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r. (sygn. akt II SAB/Łd 2/12) "przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, (...) a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. (...) A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.".

W niniejszej sprawie Prezes URE powziął wątpliwości co do zasadności wydania powodowi przedmiotowych świadectw pochodzenia z kogeneracji, o czym poinformował skarżącą już w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Dla dokonania ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego i prawnego niezbędne było dokonanie wyczerpujących ustaleń dowodowych, umożliwiających organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia, których w żaden sposób nie można zakwalifikować jako czynności pozornych, względnie nieistotnych i dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przesłanką mającą istotny wpływ na przebieg postępowania był wyjątkowo skomplikowany charakter sprawy dotyczącej wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji, wymagający analizy zagadnień z obszaru inżynierii chemicznej procesowej, obejmujących kwestie dotyczące nie tylko przedmiotowej jednostki kogeneracji, ale i instalacji oraz urządzeń znajdujących się poza nią [baterie koksownicze, instalacje wewnętrzne służące do transportu produktów procesu koksowania], jednakże powiązanych funkcjonalnie z jednostką wytwórczą. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym - nawet w opinii sporządzonej dnia [...] września 2012 r. przez pracowników naukowych A zostały zawarte twierdzenia o możliwości odmiennej interpretacji zjawisk fizykochemicznych zachodzących w procesach relewantnych dla rozpatrywanych spraw. Uwzględniając, iż przedmiotem żądania strony w niniejszej sprawie jest wydanie świadectwa potwierdzającego wytworzenie energii elektrycznej w kogeneracji, celem umożliwienia skorzystania przez skarżącą z systemu wsparcia wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji, realizowanego przez organy Państwa a finansowanego docelowo przez odbiorców końcowych energii elektrycznej, Prezes URE był obowiązany do dokonania wszelkich ustaleń faktycznych i prawnych zmierzających do umożliwienia podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, uwzględniającego kwestię rzeczywistej legitymacji strony do uzyskania świadectw pochodzenia z kogeneracji, bądź stwierdzenia jej braku. Prezes URE jako organ odpowiedzialny zgodnie z ustawą - Prawo energetyczne za przyznawanie świadectw pochodzenia z kogeneracji wydaje je bowiem, pomimo ich zaświadczeniowego charakteru, tylko w przypadku braku wszelkich wątpliwości co do zgodności danych i informacji przedstawionych przez skarżącą we wniosku z obowiązującymi przepisami, mając na względzie fakt, iż przychód uzyskany ze sprzedaży praw majątkowych stanowi formę pomocy publicznej skierowanej do konkretnej grupy uprawnionych przedsiębiorców.

Zatem nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości. W orzecznictwie zapadłym na gruncie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 z późn. zm.), które w drodze analogii [przytoczyć należy w przedmiotowej sprawie, trafnie wskazano między innymi, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 4/10). Przewlekłość postępowania - odmiennie od bezczynności organu w sprawie - jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Nie podlega natomiast dyskusji, że działania Prezesa URE w niniejszej sprawie nie mają charakteru pozorowanego i są nakierowane bezpośrednio na zbadanie stanu faktycznego sprawy. Prezes URE podjął bowiem czynności nieodzowne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co związane było przede wszystkim z ujawnieniem nowych okoliczności faktycznych i prawnych. Na marginesie należy dodać, że każda zmiana oceny prawnej (w niniejszej sprawie zmiana oceny nastąpiła w zakresie zasadności uzyskania przez skarżącą świadectw pochodzenia z kogeneracji dla energii elektrycznej wytworzonej w jednostce kogeneracji zlokalizowanej w Dąbrowie Górniczej) powinna być uzasadniona w sposób dostatecznie przekonywujący i jednocześnie umożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej za dokonaną zmianą (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 marca 2010 r. syg. akt II SA/Bk 31/10). Tym samym, Prezes URE rażąco naruszyłby prawo, gdyby nie zgromadził materiału dowodowego niezbędnego do poczynienia ustaleń faktycznych lub przeprowadził szczątkowe postępowanie dowodowe uniemożliwiające dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r. syg. akt II OSK 715/09).

5) Brak wskazania przez Prezesa URE powodów, na podstawie których uznał on wyjaśnienia skarżącej dotyczące równoważnika paliwowego za niewystarczające oraz kwestionowanie Przez Prezesa URE okoliczności, jakoby paliwo spalane w jednostce wytwórczej skarżącej nie stanowiło paliwa gazowego. Przy czym swoje wątpliwości w zakresie uznania paliwa za gazowe Prezes URE motywował własnymi ustaleniami i pojawiły się one dopiero w grudniu 2012 r., a więc po ponad roku od złożenia pierwszego wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia.

Powyższy zarzut skarżącej należy uznać za bezzasadny. Prezes URE w trakcie prowadzonego postępowania informował skarżącą o swoich wątpliwościach i przedstawił argumenty będące podstawą tych wątpliwości. Jednocześnie, uwzględniając regulację § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2011 r. oraz ustawy - Prawo energetyczne, wskazał skarżącej stanowisko określające przesłanki, jakie spełnić powinien jego układ technologiczny wytwarzania energii elektrycznej, aby energia wytworzona w źródle skarżącej mogła zostać uznana za energię pochodzącą z jednostki kogeneracji, o której mowa w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne.

Na marginesie należy dodać, że to skarżąca przekazywała Prezesowi URE sprzeczne wyjaśnienia dotyczące paliwa wykorzystywanego w omawianej jednostce kogeneracji i jednocześnie podtrzymywała wnioski o wydanie świadectw pochodzenia z kogeneracji, których prawidłowość została zakwestionowana przez organ, co w konsekwencji spowodowało wydłużenie czasu załatwiania przedmiotowej sprawy.

6) Opinia wydana przez T Sp. z o. o. potwierdza stanowisko skarżącej i kwestionuje zasadność stanowiska Prezesa URE.

Organ nie zgodzł się z powyższym twierdzeniem dotyczącym zarówno pochodzenia równoważnika paliwowego, jak i możliwości klasyfikowania paliw wykorzystywanych w niniejszej jednostce kogeneracji jako spełniających definicję paliw gazowych. T Sp. z o.o. wezwana przez Prezesa URE pismem z dnia [...] marca 2013 r. do przedstawienia szczegółowych informacji co do sposobu przeprowadzenia badań i weryfikacji danych na podstawie których sporządzono opinię, w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. wskazała, że: "dane zawarte w sprawozdaniu rocznym (...) dotyczą wyodrębnionego zespołu urządzeń, który może wytwarzać energię elektryczną w kogeneracji. (...) Badanie instalacji będących poza granicami jednostki kogeneracji nie leży w kompetencji weryfikatora". Wątpliwości budzi zatem, co stanowiło podstawę do formułowania w ww. opiniach poglądów na temat pochodzenia równoważnika paliwowego (w przypadku, gdy cały proces koksowania mieszanki węglowej włącznie z odzyskiem ciepła z gorącego koksu, w trakcie którego powstaje równoważnik paliwowy, przebiega w urządzeniach i instalacjach będących poza granicą bilansową jednostki kogeneracji) oraz sposobu dostarczania paliw do jednostki kogeneracji. W ww. piśmie T Sp. z o.o. stwierdziła, że "podstawą stwierdzenia braku możliwości dostarczania paliw z pominięciem sieci gazowej było badanie w granicach bilansowych jednostki kogeneracji", co również wskazuje na to, że przedstawione audyty odnoszą się wyłącznie do zespołu urządzeń wchodzących w skład jednostki kogeneracji. W przypadku ciągów podawania paliw do urządzeń wytwórczych będą to jedynie odcinki infrastruktury transportowej pomiędzy służącymi do rozliczania jednostki kogeneracji urządzeniami pomiarowo-rozliczeniowymi a punktami odbioru paliwa przez urządzenia wytwórcze.

Ponadto, w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. audytor sam wskazuje, iż: "potwierdzeniem rodzaju paliwa mogą być zawarte z dostawcami umowy lub wydane koncesje" przytaczając w pismach przedmiot i zakres decyzji Prezesa URE z dnia [...] stycznia 2008 r. (Nr [...]) udzielającej skarżącej koncesji na dystrybucję paliw gazowych. Podkreślić jednak należy, że o ile w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. audytor zamieścił pełną treść przedmiotu i zakresu działalności ww. decyzji koncesyjnej, o tyle w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. audytor wskazuje: "niezaprzeczalnym jest posiadanie przez K koncesji na dystrybucję paliw gazowych nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Zgodnie z jej brzmieniem, "przedmiot działalności objętej koncesją stanowi działalność gospodarcza polegająca na dystrybucji paliw gazowych na potrzeby odbiorców zlokalizowanych na terenie [...]sieciami o ciśnieniu do 1,275 MPa.". Autor pisma zmodyfikował zatem brzmienie powyższego rozstrzygnięcia Prezesa URE, pomijając konkretny rodzaj paliwa określony w przedmiotowej decyzji (tj. gaz koksowniczy), co w sposób nieuprawniony sugeruje, że Prezes URE wydał decyzję zezwalającą skarżącej na dystrybucję dowolnego rodzaju gazu.

Odnosząc się do kwestii gazu nadmiarowego z ISChK (Instalalacji Suchego Chłodzenia Koksu) organ podkreślił, iż gaz ten transportowany jest infrastrukturą wewnętrzną skarżącej, autonomiczną względem infrastruktury gazu koksowniczego, a zatem nie jest ujęty w decyzji koncesyjnej na podstawie której skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie dystrybucji paliw gazowych. Przedmiotowe paliwo dostarczane jest instalacją wewnętrzną służącą wyłącznie do transportu gazu nadmiarowego z ISChK, zużywanego jedynie w przedmiotowej jednostce kogeneracji skarżącej. Tym samym gaz ten niewątpliwie nie może zostać zakwalifikowany jako paliwo gazowe w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo energetyczne.

Skarżąca w dniu [...] lipca 2013 r. wniosła replikę do odpowiedzi organu na skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

W replice stwierdzono m.in., że w związku z wydaniem przez Prezesa URE po wniesieniu skargi postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającego wydania Spółce świadectwa pochodzenia z kogeneracji zgodnie z wnioskiem Spółki, postępowanie w zakresie wniosku o zobowiązanie Prezesa URE do wydania aktu (punkt III ppkt 1 petitum skargi) stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Jednocześnie skarżąca podtrzymuje wniosek o stwierdzenie, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność Prezesa URE i przewlekłe prowadzenie przez Prezesa URE postępowania oraz, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt III ppkt 2 petitum skargi).

W pozostałym zakresie, skarżąca podtrzymała skargę, w tym wszystkie twierdzenia, zarzuty i wnioski zawarte w skardze.

W uzasadnieniu skarżąca, w związku z obszernym przytoczeniem zarówno w skardze, jak i w odpowiedzi, stanu faktycznego sprawy oraz przebiegu postępowania przed Prezesem URE, pominęła ponowny opis tych okoliczności, ograniczając się jedynie do przypomnienia podstawowych faktów dotyczących postępowania przed Prezesem URE:

• wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. Spółka wystąpiła za pośrednictwem odpowiedniego operatora systemu elektroenergetycznego o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji, o którym mowa w art. 91 ust. 1 pkt 1 Prawa energetycznego ("Wniosek");

• wniosek wpłynął do Prezesa URE w dniu [...] października 2011 r.;

• Na dzień złożenia skargi, tj. [...] marca 2013 r., czyli po upływie 16 miesięcy i 19 dni od doręczenia Prezesowi URE wniosku, Prezes URE nie zakończył postępowania wszczętego wnioskiem.

Ponadto, skarżąca wskazuje, iż w związku z faktem, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. Prezes URE wydał postanowienie odmawiające wydania Spółce świadectwa pochodzenia z kogeneracji zgodnie z wnioskiem, nieaktualny jest wniosek skargi o zobowiązanie Prezesa URE do wydania aktu w przedmiocie wydania świadectwa albo postanowienia odmownego. Aktualny pozostaje natomiast wniosek Spółki o stwierdzenie przez Sąd, że Prezes URE pozostawał w bezczynności oraz prowadził postępowanie w sposób przewlekły, i że powyższe miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga fakt, że z dniem [...] marca 2013 r. przestały być stosowane przepisy składające się na mechanizm funkcjonowania systemu wsparcia w postaci świadectw pochodzenia z kogeneracji, przewidujące obowiązek umorzenia odpowiedniej ilość świadectw lub uiszczenia Prezesowi URE opłaty zastępczej (vide s. 4 skargi). W konsekwencji z dniem tym odpadł ekonomiczny sens uzyskania świadectw pochodzenia. Okoliczności te nie powinny zostać pominięte w toku oceny działań Prezesa URE, który poprzez bezczynność i prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, pozbawił de facto Spółkę możliwości wykorzystania świadectwa, które Spółka mogłaby uzyskać.

Nadto skarżąca odniosła się do najważniejszych argumentów Prezesa URE w kolejności, w jakiej zostały one przedstawione w Odpowiedzi.

Prezes URE podniósł, iż całkowicie gołosłowny i nieuprawniony jest zarzut Spółki dotyczący zaniechania wydania przez Prezesa URE świadectwa pochodzenia z kogeneracji, pomimo że skarżąca korzystała wcześniej z systemu wsparcia kogeneracji, a okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wydania świadectwa nie uległy zmianie (vide s. 5 Odpowiedzi).

Skarżąca wskazuje, że przytoczone twierdzenie skargi nie stanowiło zarzutu, lecz było wskazaniem okoliczności faktycznych istniejących na dzień złożenia skargi. Bezspornym jest bowiem, że na dzień [...] marca 2013 r. Prezes URE nie wydał świadectwa, a technologia wytwarzania energii elektrycznej przez Spółkę w stosunku do wcześniejszych okresów nie uległa zmianie. Bezsporną jest również okoliczność, iż w okresie, którego dotyczył wniosek Spółki, nastąpiła zmiana przepisów rozporządzenia wykonawczego do Prawa energetycznego regulującego wydawanie świadectw pochodzenia. Skarżąca nie twierdziła w szczególności, iż taka zmiana prawa nie nastąpiła. Spółka wskazuje jednocześnie, że okoliczność zmiany prawa w żadnym wypadku nie usprawiedliwia bezczynności Prezesa URE oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Prezes URE powinien był rozpatrzeć wniosek Spółki bez zbędnej zwłoki z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa i wydać Spółce świadectwo albo wydać postanowienie o odmowie wydania świadectwa, czego na dzień wniesienia skargi nie uczynił pomimo upływu prawie 17 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Przytoczone przez organ orzecznictwo na stronie 6 odpowiedzi dotyczące braku związania organu administracji rozstrzygnięciami zapadłymi w innych sprawach jest więc całkowicie pozbawione znaczenia w niniejszej sprawie. Przedmiotem sporu nie jest bowiem ocena zasadności wniosku Spółki, lecz ocena tego, czy Prezes URE dopuścił się bezczynności w postępowaniu wszczętym wnioskiem oraz czy prowadził to postępowanie w sposób przewlekły.

Prezes URE uznaje za bezpodstawny zarzut rażącego naruszenia przez Organ terminów określonych w art. 35 § 3 K.p.a. dotyczących załatwiania spraw wymagających postępowania wyjaśniającego oraz spraw szczególnie skomplikowanych. Prezes URE kwestionuje ponadto stanowisko skarżącej, iż wskazane w art. 35 § 3 K.p.a. przedłużone terminy załatwiania spraw nie mają zastosowania z uwagi na treść art. 35 § 4 K.p.a. i szczególny termin wydania świadectw określony w art. 91 ust. 3 Prawa energetycznego. Organ powołuje się na brzmienie art. 9e ust. 3 Prawa energetycznego, zgodnie z którym do wydawania świadectw pochodzenia stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. (vide s. 7 odpowiedzi)5. Prezes URE wskazuje także, że 14-dniowy termin wskazany w art. 91 ust. 3 Prawa energetycznego ma charakter instrukcyjny.

W ocenie Spółki argumenty wskazywane przez Prezesa URE w żaden sposób nie świadczą o tym, iż organ nie pozostawał w bezczynności oraz nie pozwalają przyjąć, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły.

Dla ścisłości należy zaznaczyć, że w zakresie przepisów K.p.a. zarzutem skargi nie jest naruszenie przez Prezesa URE przepisu art. 35 § 3 K.p.a.. (vide petitum skargi). Na stronie 8 skargi Spółka wskazała jednak, iż "Prezes URE w sposób rażący przekroczył też terminy załatwienia sprawy wymagających postępowania wyjaśniającego (1 miesiąc) oraz spraw szczególnie skomplikowanych (2 miesiące) wynikające z artykułu 35 § 3 KPA", wyjaśniając jednocześnie, iż zdaniem Spółki przepisu tego nie stosuje się do wydawania świadectw pochodzenia z kogeneracji. Sens stanowiska Spółki sprowadzał się do wskazania, że nawet jeżeliby przyjąć, że wymienione dłuższe terminy załatwiania sprawy mają zastosowanie do wydawania świadectw pochodzenia, to Prezes URE i tak terminy te rażąco przekroczył.

Spółka podtrzymuje powyższe stanowisko: zdaniem Spółki terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a. nie mają zastosowania do wydawania świadectw pochodzenia z uwagi na treść art. 35 § 4 K.p.a. w zw/ z art. 91 ust. 3 Prawa energetycznego. Jednak nawet jeżeliby przyjąć odmienne stanowisko, to i tak bezspornym jest, że Prezes URE przekroczył ponad ośmiokrotnie dłuższy z przewidzianych w art. 35 § 3 K.p.a. terminów mający zastosowanie do spraw szczególnie skomplikowanych. Ponadto, jeżeli przyjąć za Prezesem URE, że szczególny termin przewidziany w art. 91 ust. 3 Prawa energetycznego nie wyłącza zastosowania innych przepisów regulujących termin załatwienia sprawy, to należy uznać, że organ naruszył także art. 11 ust. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej6, który zgodnie z poglądami wyrażanymi w doktrynie stanowi lex specialis do przepisów K.p.a. (vide uwagi zawarte poniżej w pkt. 4).

Wobec powyższego w żadnym wypadku nie sposób uznać, że sprawa z wniosku Spółki została załatwiona bez zbędnej zwłoki. Tym samym - niezależnie od stanowiska w zakresie zastosowania art. 35 § 3 K.p.a. - Prezes URE naruszył art. 35 § 1 K.p.a.

Co więcej, powód zwraca uwagę, że Prezes URE pozostawał w zwłoce już w dniu podjęcia pierwszej czynności organu w postępowaniu, tj. w dacie skierowania do Spółki pierwszego pisma organu z dnia [...] listopada 2011 r. Powyższe wynika z faktu, iż termin załatwienia sprawy z wniosku upływał zgodnie z art. 91 ust. 3 Prawa energetycznego w dniu [...] listopada 2011 r. W związku z tym, już w dniu [...] listopada 2011 r. organ pozostawał w zwłoce, co do załatwienia sprawy. Jak wynika z art. 36 K.p.a. każdy przypadek niezałatwienia sprawy w terminie stanowi zwłokę organu niezależnie od przyczyn jej wystąpienia. Sam fakt, że Prezes URE skierował do Spółki swoje pierwsze pismo już po upływie terminu na wydanie świadectwa świadczy o tym, że organ nawet nie zmierzał do załatwienia sprawy we właściwym terminie. Nie sposób zatem uznać, że zwłoka Prezesa URE miała charakter niezbędny (vide art. 35 § 1 K.p.a.), lub że stanowiła opóźnienie spowodowane z winy strony albo wynikające z przyczyn niezależnych od Organu (vide art. 35 § 5 K.p.a.).

Zupełnie niezrozumiały, w ocenie skarżącej, jest argument Prezesa URE dotyczący odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. do wydawania świadectw pochodzenia. Organ przywołuje orzeczenie, zgodnie z którym poprzez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jak i stosowanie z modyfikacjami. Prezes URE nie wskazuje jednak, w jaki sposób powyższe uwagi powinny wpływać na ocenę przewlekłości prowadzenia postępowania przez Organ. Jak Spółka wskazała powyżej, nawet jeżeliby przyjąć, że do wydawania świadectw mają ("bezpośrednio") zastosowanie przepisy przewidujące przedłużone terminy załatwienia sprawy, to Prezes URE i tak wielokrotnie je przekroczył. Jeżeli zaś odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. ma polegać na odstąpieniu od ich zastosowania, to Prezesa URE obowiązywał krótszy 14-dniowy termin. W żadnym wypadku nie można też przyjąć, że odpowiednie zastosowanie przepisów K.p.a. poprzez ich zastosowanie "z modyfikacjami" mogłoby zwalniać Prezesa URE z obowiązku zachowania jakichkolwiek ram czasowych postępowań w sprawie wydania świadectw.

Podobnie całkowicie niezrozumiałe jest podnoszenie w odpowiedzi, że 14-dniowy termin na wydanie świadectwa pochodzenia ma charakter "instrukcyjny", a uchybienie temu terminowi nie powoduje bezskuteczności procesowej dokonanej czynności (vide s. 7 odpowiedzi). Spółka nie twierdziła bynajmniej, że termin z art. 91 ust. 3 Prawa energetycznego ma charakter zawity. Skarżąca wskazuje, że niezależnie od charakteru prawnego wymienionego terminu, termin ten wiąże organ i nie może być przekroczony w sposób nieuzasadniony. Tymczasem, jak Spółka wskazała powyżej, Prezes URE przekroczył powyższy termin i dopuścił się zwłoki w załatwieniu sprawy z Wniosku jeszcze przed podjęciem pierwszej czynności organu w sprawie.

Prezes URE przekroczył nie tylko termin określony w art. 91 ust. 3 Prawa energetycznego, ale kilkukrotnie przekraczał także terminy wyznaczane przez siebie na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., przy czym Spółka za każdym razem przekazywała Prezesowi URE żądane przez organ informacje w wyznaczonym w tym celu terminie. Tytułem przykładu Spółka wskazuje, że:

- pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes URE wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy na dzień [...] listopada 2011 r., a kolejne pismo w sprawie organ skierował dopiero [...] stycznia 2012 r., tj. 42 dni po upływie wyznaczonego przez siebie terminu na załatwienie sprawy;

- pismem z [...] maja 2012 r. wyznaczył termin na załatwienie spraw na dzień [...] lipca 2012 r., natomiast dopiero [...] września 2012 r. skierował do Spółki kolejne pismo, w związku z czym stan bezczynności trwał tym razem 52 dni od upływu wyznaczonego przez organ terminu;

- pismem z [...] września 2012 r. wyznaczył nowy termin na [...] października 2012 r., natomiast dopiero [...] grudnia 2012 r. organ wystosował do Spółki kolejne pismo, a zatem 63 dni po wyznaczonym terminie na załatwienie sprawy;

- w ocenie Spółki najbardziej znamiennym przykładem opieszałości działań Prezesa URE było skierowanie do Spółki wezwania do dostarczenia bardziej czytelnej wersji schematu doprowadzania paliw do jednostki kogeneracji Spółki po 59 dniach od dnia, w którym pierwsza wersja tego dokumentu wpłynęła do Prezesa URE (pismo Spółki z dnia [...] grudnia 2012 r. zawierające pierwsza wersję schematu wpłynęło do organu [...] grudnia 2012 r. - vide strona 4, pkt. 13 odpowiedzi na skargę, natomiast organ dopiero pismem z dnia [...] lutego 2013 r. wezwał Spółkę do dostarczenia kolejnej wersji tego dokumentu); a zatem stwierdzenie, że przesłany wcześniej schemat "nie jest czytelny w stopniu wystarczającym do dokonania jego dokładnej analizy" zajęło Prezesowi URE około 2 miesięcy.

W związku z powyższym organ w sposób ewidentny naruszył wszelkie przepisy, które miały (lub zdaniem Prezesa URE powinny mieć) zastosowanie dla określenia czasu załatwienia sprawy z wniosku Spółki. Tym samym oczywista jest konkluzja, że Prezes URE pozostawał w bezczynności oraz prowadził postępowanie w sposób przewlekły, oraz że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes URE wskazał, że za bezpodstawny należy uznać zarzut skarżącej, iż organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosków i wydania świadectw pochodzenia z kogeneracji (względnie wydania postanowienia odmownego). Zdaniem Prezesa URE powyższy zarzut należy uznać za bezpodstawny, "bowiem w dniach [...] i [...] kwietnia 2013 roku Prezes URE wydał postanowienia o odmowie wydania świadectw pochodzenia dla energii wytworzonej w jednostce kogeneracji [Spółki]" (vide s. 9 Odpowiedzi).

Ustosunkowując się do powyższego twierdzenia Prezesa URE Spółka wskazuje, że fakt wydania przez Prezesa URE postanowień kończących postępowanie w sprawie z wniosku po dniu wniesienia skargi przez Spółkę nie ma co do zasady wpływu na ocenę zasadności zarzutów skargi. Powyższe wpływa jedynie na bezprzedmiotowość postępowania w zakresie wniosku o zobowiązanie Prezesa URE do wydania aktu (pkt III ppkt 1 petitum skargi), co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania w tym zakresie. Jednocześnie, aktualny pozostaje wniosek o stwierdzenie, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność Prezesa URE i przewlekłe prowadzenie przez Prezesa URE postępowania oraz, że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ,,[w]ydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. , że w zakresie rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a."1. W przytoczonym orzeczeniu NSA wskazał, że ,,[p]rzepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo ze są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a."

Ponadto, wbrew sugestiom Prezesa URE, stanu bezczynności i przewlekłości nie uchyla podejmowanie przez organ czynności w postępowaniu, w szczególności wyznaczanie kolejnych terminów załatwienia sprawy. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w doktrynie bezczynność ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazał się aktywnością podczas prowadzenia postępowania". Potwierdza to także orzecznictwo w sprawach skarg na bezczynność organu administracji, np. w wyroku z dnia 4 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że ,,[z] bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności."

W niniejszej sprawie, Prezes URE podejmował co prawda czynności w postaci ponawiania wezwań Spółki do złożenia wyjaśnień wraz z wyznaczaniem nowych terminów załatwienia sprawy, jednak nawet samo rozpoczęcie tych działań nastąpiło już po przekroczeniu terminu określonego w art. 91 ust. 3 Prawa energetycznego (vide uwagi w pkt. 2), a dodatkowo w późniejszym etapie postępowania działania te zmierzały wyłącznie do przedłużenia postępowania i uchylenia się od skutków zwłoki. Prowadzenie w ten sposób postępowania stanowi - jak Spółka wskazywała w skardze - nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 K.p.a. i uzasadnia przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności (vide s. 8 i 9 skargi oraz przywołany tam wyrok tutejszego Sądu z dnia 1 sierpnia 2012 r.

Prezes URE podniósł w odpowiedzi, że wyznaczając kolejne terminy załatwienia sprawy wskazywał, że zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana jest koniecznością zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. W tym kontekście Prezes URE powołuje w odpowiedzi orzecznictwo związane z zasadami wynikającymi z art. 12 § 1 K.p.a., wskazując w szczególności, iż organy administracji zobowiązane są działać wnikliwie, dokładnie wyjaśniając stan faktyczny. W dalszej części Odpowiedzi Prezes URE wskazał w szczególności, że ,,[p]rzesłanką mającą wpływ na przebieg postępowania był wyjątkowo skomplikowany charakter sprawy" (vide s. 11 odpowiedzi).

Stanowisko Prezesa URE jest całkowicie nieuzasadnione. Analiza sposobu, w jaki Prezes URE prowadził postępowanie oraz terminów podejmowania poszczególnych czynności przez organ prowadzi do wniosku, że Prezes URE działał przede wszystkim w sposób opieszały, a nie w sposób zmierzający do wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wobec rozmiarów zwłoki Prezesa URE w załatwieniu sprawy z wniosku Spółki całkowicie pozbawiony znaczenia jest argument dotyczący rzekomo "wyjątkowo skomplikowanego charakteru" tej sprawy. Stanowisko Spółki potwierdza orzecznictwo tutejszego Sądu. W wyroku z dnia 8 listopada 2007 Sąd stwierdził bowiem, że "dla oceny zasadności skargi na bezczynność organu nie może mieć znaczenia argumentacja, że sprawa była zawiła lub, że sprawa nie kwalifikuje się jeszcze według oceny organu do wydania rozstrzygnięcia np. zebrana w sprawie dokumentacja, mimo znaczącego upływu czasu, nie jest ciągle wystarczająca."

Powyższy wyrok zapadł na tle stanu faktycznego analogicznego do sytuacji, jaka wytworzyła się w wyniku zwłoki Prezesa URE w rozstrzygnięciu spraw z wniosków Spółki. Sprawa rozpatrywana przez Sąd dotyczyła bezczynności Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej - w uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd stwierdził: "Prezes UKE, dysponując całym, wykwalifikowanym aparatem pomocniczym i mając na względzie termin, w którym powinien wydać decyzję, musi umieć ocenić na wstępie jakie kwestie w sprawie ze złożonego wniosku będą wymagały wyjaśnień i odpowiednio do tej oceny prowadzić postępowanie wyjaśniające. Nie może być tak, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, że organ po ponad rocznym prowadzeniu sprawy i po kolejnym wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, zwraca się ponownie do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień (...), przedłużając tym samym czas załatwienia sprawy. Takie procedowanie może rodzić uzasadnioną obawę wnioskodawcy, że organ nie zamierza w ogóle wydać decyzji w przedstawionej mu sprawie, co uzasadnia skargę na bezczynność jako jedyny środek obrony praw podmiotu daremnie oczekującego od organu administracji rozstrzygnięcia." (zaznaczenia Spółki). Powyższe stanowisko Sądu jest w pełni aktualne na gruncie przedmiotowej sprawy.

Spółka wskazuje także na regulacje wspomnianej wcześniej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które ograniczają możliwość przedłużania przez organ terminu załatwienia sprawy z wniosku przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 7 wymienionej ustawy, termin rozpatrzenia wniosku przedsiębiorcy może zostać przedłużony dodatkowo tylko jeden raz, a przedłużenie tego terminu nie może przekroczyć dwóch miesięcy. W doktrynie wskazuje się, że wymieniony przepis odnosi się do wszelkich spraw przedsiębiorców załatwianych przez organy administracji publicznej, unormowanych zarówno w wymienionej ustawie, jak i w przepisach szczególnych, a także że stanowi on lex specialis wobec regulacji zawartych w K.p.a. Uwzględnienie powyższego przepisu w ocenie sposobu prowadzenia postępowania z wniosku przez Prezesa URE, zwłaszcza wobec wyznaczania kolejnych długich terminów na załatwianie sprawy, potwierdza, że Organ dopuścił się bezczynności i prowadził postępowanie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, jeżeli przyjąć za Prezesem URE, iż szczególny termin z art. 91 ust. 3 Prawa energetycznego nie wyłącza zastosowania innych przepisów, to należy uznać, że Prezes URE wprost naruszył wymieniony przepis ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Prezes URE uznał za bezzasadny zarzut skarżącej, zgodnie z którym organ nie wskazał powodów, na podstawie których uznał wyjaśnienia Spółki dotyczące równoważnika paliwowego za niewystarczające. Prezes URE wskazał, iż w trakcie prowadzonego postępowania informował Spółkę o swoich wątpliwościach i przedstawił argumenty będące podstawą tych wątpliwości (vide s. 12 odpowiedzi).

Odnosząc się do powyższego, Spółka podkreśla, że Prezes URE cytując twierdzenia Spółki zawarte w skardze odnosi je do całego postępowania w przedmiocie wszystkich wniosków złożonych przez Spółkę, podczas gdy uwagi skarżącej dotyczyły konkretnego pisma Prezesa URE, a dokładnie pisma z dnia [...] maja 2012 r. (vide s. 6 skargi). Dla wykazania zasadności twierdzeń Spółki zawartych w skardze należy przybliżyć okoliczności poprzedzające doręczenie Spółce wymienionego pisma. Otóż pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Spółka, działając w odpowiedzi na wezwanie Prezesa URE z dnia [...] stycznia 2012 r., udzieliła po raz kolejny obszernych informacji w zakresie kwestii związanych z tzw. równoważnikiem paliwowym. W piśmie tym Spółka przedstawiła m.in. schemat technologii zakładu produkcyjnego Spółki wraz z objaśnieniami tego schematu. Pismo Spółki wpłynęło do Prezesa URE w dniu [...] lutego 2012 r. Złożenie przez Spółkę powyższych wyjaśnień nie spotkało się z żadną reakcją organu w terminie wyznaczonym na załatwienie sprawy, którym była wówczas data [...] lutego 2012 r. (Prezes URE wyznaczył ten termin w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r.). Dopiero po około 3 miesiącach po upływie "obowiązującego" wówczas terminu na załatwienie sprawy, Prezes URE skierował do Spółki przedmiotowe jednostronicowe pismo z dnia [...] maja 2012 r., w którym zawiadomił skarżącą o niezakończeniu postępowań w sprawach z wniosków (w tym wniosku) "ze względu na m.in. niewystarczające wyjaśnienia dotyczące klasyfikacji tzw. "równoważnika paliwowego" w jednostce kogeneracji [Spółki] decydującego o możliwości uzyskania świadectw pochodzenia z kogeneracji"'.

Powyższe stwierdzenie, zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2012 r., było jedynym, które odnosiło się do przyczyn niezakończenia postępowania w okresie ponad 7 miesięcy pomiędzy dniem, w którym ostatnie wyjaśnienia Spółki wpłynęły do Prezesa URE ([...] lutego 2012 roku), a datą następnego pisma organu skierowanego do Spółki (5 września 2012 r.). W świetle powyższego nie powinno ulegać wątpliwości, że Prezes URE dopuścił się naruszenia art. 36 ust. 1 K.p.a. podając niezawierające jakichkolwiek konkretnych informacji "wyjaśnienie" stanu zwłoki w załatwieniu sprawy. Tym samym, należy uznać, że działanie Prezesa URE miało jedynie pozorować podejmowanie czynności w postępowaniu, podczas gdy organ de facto pozostawał bezczynny w sposób rażący naruszając prawo.

Pozostałe kwestie poruszone w odpowiedzi (tj. kwestia wątpliwości w zakresie kwalifikacji paliwa spalanego w jednostce wytwórczej Spółki oraz kwestia oceny opinii T Sp. z o.o.) są zagadnieniami merytorycznymi nie mającymi znaczenia w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do tych zagadnień w kontekście skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, należy wskazać, że jeżeli w ocenie Prezesa URE twierdzenia Spółki nie uzasadniały żądań wniosku, to organ powinien bez nieuzasadnionej zwłoki wydać postanowienie odmawiające wydania świadectwa pochodzenia. Tymczasem, Prezes URE zaniechał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i - jak Spółka wykazuje w skardze oraz niniejszej replice - dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości w prowadzeniu postępowania.

Wobec powyższego, skarżąca podtrzymuje zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie, że miała miejsce bezczynność Prezesa URE i przewlekłe prowadzenie przez Prezesa URE postępowania oraz, że przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona w części na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na :

(1) bezczynność Prezesa URE w przedmiocie wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji, zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2012 r. w terminie określonym w art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego, oraz

(2) przewlekłe prowadzenie przez Prezesa URE postępowania w przedmiocie wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem.

W związku z przedstawionymi zarzutami strona skarżąca wniosła o:

(1) zobowiązanie Prezesa URE do wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem albo postanowienia o odmowie wydania świadectwa, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie oraz

(2) stwierdzenie, że bezczynność Prezesa URE oraz przewlekłe prowadzenie przez Prezesa URE postępowania w przedmiocie wniosku miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Precyzując zakres żądania skarżąca podniosła, że wydanie dnia [...] kwietnia 2013 r. postanowienia Prezesa URE, którym odmówiono Spółce wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji, czyni bezprzedmiotowym wniosek Spółki w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu; w tym zakresie skarżąca nie neguje podstaw do umorzenia postępowania sądowo-administracyjnego. Jednocześnie Spółka podtrzymała żądanie uwzględnienia skargi na bezczynność Prezesa URE oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w przedmiocie wniosku. W ocenie Spółki, miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie skarżącej Spółki, sprawa wszczęta skargą ma charakter wyłącznie procesowy i dotyczy rozstrzygnięcia, czy Prezes URE dopuścił się bezczynności w postępowaniu wszczętym wnioskiem oraz czy prowadził to postępowanie w sposób przewlekły. Przedmiotem sporu nie jest zatem ocena zasadności wniosku Spółki, dokonana w odpowiedzi na skargę (tj. kwestia wątpliwości co do kwalifikacji paliwa spalanego w jednostce wytwórczej Spółki oraz kwestia oceny opinii T Sp. z o.o.), mające charakter merytoryczny, w więc – wobec przedstawionego charakteru postępowania - nie mającymi w nim znaczenia prawnego.

Natomiast w ocenie organu kwestie merytoryczne, dotyczące możliwości uznania wytworzonej energii elektrycznej za pochodzącą z jednostki kogeneracji, o której mowa w art. 9l ust. 1 pkt 1 Prawa Energetycznego, mają istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie. W szczególności zastrzeżenia Prezesa URE dotyczyły:

- energii elektrycznej dostarczonej do jednostki kogeneracji w formie równoważnika paliwowego,

- zakwalifikowania gazu (koksowniczego i nadmiarowego) wykorzystywanego w przedmiotowej jednostce wytwórczej jako paliwa gazowego.

Prezes URE podniósł, iż rozpatrywana sprawa miała wyjątkowo skomplikowany charakter, dotyczący wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji, wymagający analizy zagadnień z obszaru inżynierii chemicznej procesowej, obejmujących kwestie dotyczące nie tylko przedmiotowej jednostki kogeneracji, ale i instalacji oraz urządzeń znajdujących się poza nią (baterie koksownicze, instalacje wewnętrzne służące do transportu produktów procesu koksowania), jednakże powiązanych funkcjonalnie z jednostką wytwórczą.

W ocenie organu, opartej na własnych ustaleniach, w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że gaz koksowniczy spalany w jednostce kogeneracyjnej Spółki dostarczany jest do miejsca jego zużycia "siecią gazową". Kwestie związane z kwalifikacją instalacji gazowych Spółki jako "sieci gazowej" w rozumieniu przepisów prawa dotyczą merytorycznej przesłanki wydania świadectwa.

Jak wynika z akt sprawy (odpowiedzi na skargę) Prezes URE powziął wątpliwości co do zasadności wydania skarżącej Spółce przedmiotowych świadectw pochodzenia z kogeneracji, o czym poinformował skarżącą już w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes URE przyznał wprost, że zajął w sprawie skarżącej Spółki błędne stanowisko, wydając temu podmiotowi świadectwo pochodzenia z kogeneracji, którego to świadectwa Spółka nie powinna w ogóle uzyskać, gdyż od początku nie spełniała wymagań niezbędnych do uzyskania takiego świadectwa. Ostatnie świadectwo jakie uzyskała Spółka dotyczy energii elektrycznej wytworzonej w okresie od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r.

Organ przypomniał, że po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ([...] sierpnia 2011 r.) weszło w życie rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie sposobu obliczania danych podanych we wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji oraz szczegółowego zakresu obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia tych świadectw, uiszczania opłaty zastępczej i obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji (Dz.U. Nr 176, poz. 1052). Rozporządzenie to zastąpiło poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 września 2007 r. w sprawie sposobu obliczania danych podanych we wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji oraz szczegółowego zakresu obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia tych świadectw, uiszczania opłaty zastępczej i obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji (Dz. U. Nr 185, poz. 1314). Zgodnie z przepisami nowego rozporządzenia z 2011 r. to przedsiębiorstwo energetyczne miało udowodnić, że wykorzystywane w ramach równoważnika paliwowego ciepło pochodzi z paliw gazowych. Wcześniejsze rozporządzenie takiego wymogu nie zawierało. Zatem powoływanie się na fakt wcześniejszego otrzymywania świadectw pochodzenia z kogeneracji - w świetle tej zmiany przepisów - należy uznać, według Prezesa URE, za nieporozumienie.

Nadto Prezes URE podkreślił, iż treść przepisu art. 9l ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, wyraźnie wskazuje, że regulacje dotyczące zaświadczeń stosuje się do świadectw pochodzenia odpowiednio. W związku z powyższym nie można uznać wydawanych przez Prezesa URE świadectw pochodzenia za klasyczne zaświadczenia określone w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że szereg danych i informacji wymaganych przy wydawaniu świadectwa pochodzenia jest uzyskiwanych od strony postępowania. Dlatego w przypadku powzięcia wątpliwości w danej sprawie, konieczne było przeprowadzenie szerszego postępowania wyjaśniającego.

W rezultacie Prezes URE skonkludował, że w przedstawionej sytuacji nie można żądać od organu, by powielał błędne stanowisko i pomimo dokonanych ustaleń (ustalenia nowych okoliczności w sprawie) wydał skarżącej Spółce świadectwa pochodzenia z kogeneracji wyłącznie w oparciu o fakt, iż - jak twierdzi skarżąca – już wcześniej korzystała ona z "systemu wsparcia dla energii elektrycznej wytwarzanej w kogeneracji z paliwa gazowego."

Argumenty merytoryczne przedstawione przez Prezesa URE w rozpatrywanej sprawie mają, w ocenie Sądu, istotne znaczenie. Mogły one – i powinny – wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu, przy czym Sąd nie przesądza o kierunku tego wpływu (treści rozstrzygnięcia). Nie powinny jednak stanowić podstawy do oczywistego przedłużenia postępowania w sprawie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 50/11, LEX nr 1123397, jednoznacznie bowiem stwierdzono, że "Postępowanie wywołane skargą na bezczynność lub przewlekłość cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach nie wnika, co do zasady, w merytoryczną i procesową poprawność postępowania organu, a bierze jedynie po uwagę sam fakt, czy w danej sprawie postępowanie było prowadzone sprawnie i bez zbędnej zwłoki." Podobną tezę zawiera wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 130/10, LEX nr 1234522, w którym m.in. stwierdzono, że "Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane."

Przypomnieć tutaj trzeba, że zgodnie z art. 9l ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne "Świadectwo pochodzenia z kogeneracji wydaje Prezes Urzędu Regulacji Energetyki na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji, złożony za pośrednictwem operatora systemu elektroenergetycznego, na którego obszarze działania znajduje się jednostka kogeneracji określona we wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Do wydawania świadectw pochodzenia z kogeneracji stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń."

Powołany przepis odnosi się do dwóch kwestii: charakteru prawnego świadectw pochodzenia z kogeneracji oraz - przede wszystkim - trybu postępowania dotyczącego wdawania tych świadectw.

Co do tej pierwszej kwestii, tzn. charakteru prawnego świadectw pochodzenia z kogeneracji, to już literalna wykładnia wspomnianego przepisu przekonuje, że ustawodawca nie postawił znaku równania między instytucją zaświadczenia uregulowaną w K.p.a. (Dział VII), a instrumentem, jakim jest w Prawie energetycznym świadectwo pochodzenia z kogeneracji. Ustawodawca stwierdził jedynie, że do wydawania tych świadectw, a więc postępowania w sprawie ich wydania, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń. Należy przy tym zauważyć, że przepisy K.p.a. nie odnoszą się do tego postępowania wprost, lecz powinny być stosowane "odpowiednio".

W literaturze przedmiotu (por. w; Prawo energetyczne. Komentarz., red. Z. Muras, M. Swora, LEX, 2010, stan prawny na 2010.08.09; M. Szostakowska, Komentarz do ar. 9l ustawy – Prawo energetyczne) podnosi się, odwołując się do argumentacji prawno-materialnej, że "świadectwo pochodzenia z kogeneracji nie stanowi "klasycznego" zaświadczenia będącego urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów. Treść powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, że regulacje dotyczące zaświadczeń stosuje się do świadectw pochodzenia energii elektrycznej, o ile przepisy szczególne, tu pr. en., nie stanowią inaczej. Zatem to postanowienia pr. en. mają pierwszeństwo przed zapisami k.p.a. Ponadto w myśl art. 9e ust. 6 i 7 w zw. z art. 9m pr. en., z chwilą zapisania świadectwa pochodzenia z kogeneracji po raz pierwszy na koncie ewidencyjnym w rejestrze świadectw pochodzenia z kogeneracji powstają prawa majątkowe wynikające ze świadectw pochodzenia z kogeneracji, które są zbywalne i stanowią towar giełdowy. Nie można zatem uznać wydawanych przez Prezesa URE świadectw pochodzenia za typowe zaświadczenia określone w przepisach k.p.a. Niemożliwe jest bowiem np. wystąpienie przez wnioskodawcę z kolejnym wnioskiem o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji za ten sam okres wytworzenia energii elektrycznej z kogeneracji. Wnioskodawcy przysługuje określone uprawnienie do skorzystania z systemu wsparcia w postaci świadectw pochodzenia z kogeneracji. Po uzyskaniu świadectwa za dany okres uprawnienie to jest konsumowane i nie może on, jak w "klasycznym" zaświadczeniu, uzyskać kolejnego świadectwa pochodzenia z kogeneracji..."

Odnosząc się do kwestii odpowiedniego stosowania K.p.a. w postępowaniu o wydanie świadectwa pochodzenia z kongeneracji autorka przedstawionej wyżej oceny stwierdziła, odwołując się w tym zakresie do Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego aut. B. Adamiak i J. Borkowskiego, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Ten tryb postępowania posiada niezbyt rozbudowaną regulację prawną ze względu na założoną w przepisach szybkość działania organu administracji przy ograniczonym formalizmie czynności.

Potwierdza to ocenę organu, że zgodnie z jednolitym poglądem doktryny i orzecznictwa postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., co potwierdza m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1485/11. Podobny wniosek przedstawia WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/08, LEX nr 560407, stwierdzając, że "Wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, dotycząca praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zastosowanie przepisów dotyczących wydawania zaświadczeń powoduje szereg konsekwencji związanych z ograniczeniem zarówno uprawnień wnioskodawcy, jak i Prezesa URE. Obowiązująca linia orzecznictwa wskazuje, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności wydanego zaświadczenia na podstawie art. 156 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 21 października 1983 r., sygn. akt I SA 794/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 92), zaś w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47, NSA orzekł o niedopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaświadczenia. W postanowieniu NSA z dnia 10 marca 1986 r., sygn. akt II SA 293/86, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9D399681AA) odmówiono zaświadczeniu charakteru decyzji. W konsekwencji Prezes URE nie może uchylić błędnie wydanego świadectwa pochodzenia.

Odnosząc się do postępowania o wydanie zaświadczenia pochodzenia z kogeneracji M. Szostakowska stwierdza, że przepis art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego determinuje kształt postępowania, przesądzając o specyficznej procedurze wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji, w której zastosowanie mają przepisy postępowania o udzielenie zaświadczenia z k.p.a., łącząc tym samym przepisy dotyczące postępowania administracyjnego oraz specyficzne rozwiązania zawarte w Prawie energetycznym. Połączenie wszystkich wspomnianych wyżej regulacji w jednym postępowaniu powoduje konieczność dokonania szeregu interpretacji obowiązujących przepisów oraz stosowania analogii w celu ukształtowania procedury wydawana i świadectw pochodzenia.

Postępowanie o wydanie świadectwa jest wszczynane na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji. W tym momencie rozstrzygające znaczenie ma posiadanie przez przedsiębiorstwo energetyczne koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w kogeneracji wydanej dla danej jednostki kogeneracji, która potwierdza legitymację procesową strony. Jak zauważa M. S., do posiadania koncesji są zobligowane jednostki wytwarzające energię elektryczną w kogeneracji, natomiast świadectwa pochodzenia z kogeneracji mogą otrzymywać jednostki spełniające kryterium wysokosprawnej kogeneracji. Pomimo akcesoryjnego charakteru udzielonej koncesji (ewentualnie wpisu do rejestru działalności regulowanej) należy podkreślić, że jest to warunek konieczny uzyskania świadectwa pochodzenia z kogeneracji. Koncesja jest m.in. urzędowym potwierdzeniem wytwarzania energii elektrycznej w ściśle określonej jednostce kogeneracji. Konstrukcja systemu wsparcia polegającego na wydawaniu przez Prezesa URE świadectw pochodzenia z kogeneracji oparta jest na założeniu, że organ nie dysponuje danymi niezbędnymi do wydania świadectwa. W trakcie postępowania o udzielenie koncesji uzyskiwane są i weryfikowane pod względem poprawności niezbędne dane potrzebne do wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji (m.in. dokładna lokalizacja źródła, stosowana technologia, moc zainstalowana itp.).

Wniosek przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji składany jest za pośrednictwem operatora systemu elektroenergetycznego, na którego obszarze działania znajduje się jednostka kogeneracji określona we wniosku.

Zgodnie z art. 9l ust. 6 ustawy – Prawo energetyczne wniosek, o którym mowa w ust. 3 tej ustawy, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji przedkłada operatorowi systemu elektroenergetycznego w terminie do 14 dnia następnego miesiąca po zakończeniu okresu wytworzenia energii elektrycznej objętej tym wnioskiem. Zgodnie z art. 9l ust. 8 operator systemu elektroenergetycznego ma obowiązek przekazania wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, wraz z potwierdzeniem danych dotyczących ilości energii elektrycznej określonych na podstawie wskazań urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych. W świetle tego przepisu operator systemu elektroenergetycznego nie posiada uprawnień do weryfikacji prawidłowości złożonego wniosku, nie posiada bowiem uprawnień organu administracji publicznej. Jest on jedynie uprawniony oraz zobligowany do potwierdzenia zgodności danych zawartych we wniosku, w odniesieniu do ilości wytworzonej energii elektrycznej na podstawie wskazań urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych, a w razie rozbieżności wskazania ich przyczyn.

Jednocześnie, zgodnie z ust. 9 powołanego przepisu art. 9l ustawy – Prawo energetyczne Prezes URE odmawia (a więc jest obowiązany odmówić) wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji, jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 3, został przedłożony operatorowi systemu elektroenergetycznego po upływie terminu, o którym mowa w ust. 6. Odmowa wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W ocenie M. S., którą Sąd podziela, do tej części postępowania, która nie toczy się przed organem administracji publicznej, nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Procedura wydawania świadectw pochodzenia z kogeneracji została uregulowana w art. 9l Prawa energetycznego i w przepisach dotyczących zaświadczeń, zatem przepisy dotyczące postępowania administracyjnego nie mogą być stosowane w drodze analogii do podmiotów, których nie obejmuje zakres podmiotowy k.p.a.

Złożenie wniosku do operatora systemu elektroenergetycznego nie stanowi zatem wszczęcie postępowania administracyjnego. Dopiero z momentem złożenia wniosku do Prezesa URE zostaje wszczęte – zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. - postępowanie administracyjne prowadzone przed Prezesem URE, do którego mają zastosowanie przepisy K.p.a. Nie jest zatem możliwe zastosowanie przepisów K.p.a. do okresu poprzedzającego wszczęcie postępowania poprzez nałożenie na operatora obowiązków, które ma organ administracji.

Zgodnie z art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego, świadectwo pochodzenia z kogeneracji Prezes URE wydaje – po spełnieniu określonych wyżej wymagań - w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jest to – w ocenie powołanej wyżej autorki - termin procesowy dokonania czynności przez organ administracji publicznej. Uchybienie terminu dokonania czynności przez organ administracji publicznej nie powoduje bezskuteczności czynności procesowej. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 36-38 K.p.a. dotyczące sposobu postępowania organu po upływie terminu do załatwienia sprawy. W myśl art. 36 § 1 i 2 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Tutaj trzeba podkreślić, że określony w art. 9l ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne termin 14 dni na wydanie świadectwa nie ma charakteru terminu wyznaczonego przez organ administracji publicznej, lecz ma charakter terminu ustawowego, wyznaczonego przez ustawę zawierającą głównie przepisy prawa materialnego. Nie znaczy to, że termin, o którym tutaj mowa, ma charakter terminu prawa materialnego, czy też terminu zawitego, nieprzywracalnego Nie jest to natomiast, w ocenie Sądu, z całą pewnością termin, który organ może dowolnie przekraczać. Ma zatem rację skarżąca stwierdzając, że niezależnie od charakteru prawnego wymienionego terminu, termin ten wiąże organ i nie może być przekroczony w sposób nieuzasadniony.

Jest to termin szczególny, gdyż art. 217 § 3 K.p.a., określający kodeksowy termin wydawania zaświadczeń stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.

W przedstawionym stanie sprawy istotne znaczenie ma określenie dopuszczalnego przy wydawaniu świadectw pochodzenia z kogeneracji postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. postępowanie poprzedzające wydanie zaświadczenia może poprzedzać postępowanie wyjaśniające. "Tego postępowania nie można jednak utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o jakim mowa w dziale II K.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ocenę przeprowadzonych dowodów. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 k.p.a., ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu stwierdzenia istnienia lub nieistnienia indywidualnego stanu faktycznego lub prawnego służy bowiem w gruncie rzeczy jego ustaleniu. (tak: W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe., Difin, Warszawa 2002, str. 228).

W ocenie Sądu, przedstawiona wyżej ocena zakresu postępowania wyjaśniającego nie dotyczy zakresu postępowania poprzedzającego wydanie świadectw pochodzenia z kogeneracji. Według Sądu, zakres tego postępowania wyznacza bowiem zakres wniosku przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji, o którym mowa w art. 9l ust. 3.

Zgodnie z ust. 4 powołanego wyżej przepisu wniosek ten powinien zawierać:

1) nazwę i adres przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji;

2) określenie lokalizacji, typu i mocy zainstalowanej elektrycznej jednostki kogeneracji, w której energia elektryczna została wytworzona;

3) określenie rodzaju i średniej wartości opałowej paliw, z których została wytworzona energia elektryczna i ciepło w jednostce kogeneracji, oraz ilości tych paliw ustalone na podstawie pomiarów dokonanych za pomocą oznaczonych urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych;

4) określenie, na podstawie pomiarów dokonanych za pomocą oznaczonych urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych, ilości ciepła użytkowego w kogeneracji, z podziałem na sposoby jego wykorzystania;

5) określenie, na podstawie pomiarów dokonanych za pomocą oznaczonych urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych, danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji w danej jednostce kogeneracji;

6) określenie okresu, w którym została wytworzona energia elektryczna w wysokosprawnej kogeneracji;

7) określenie ilości energii pierwotnej wyrażonej w procentach, która została zaoszczędzona, kwalifikującej do uznania energii elektrycznej za wytworzoną w wysokosprawnej kogeneracji obliczonej na podstawie referencyjnych wartości dla wytwarzania rozdzielonego;

8) informacje o spełnieniu warunków uprawniających do wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji, dla energii elektrycznej wytworzonej w jednostce kogeneracji, o której mowa w ust. 1 pkt 1, 1a albo 2 lub w art. 9a ust. 8d.

Nie ulega wątpliwości, że jedynym podmiotem uprawnionym do weryfikacji informacji zawartych we wniosku jest Prezes URE, który przed wydaniem świadectwa ma nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości danych zawartych we wniosku. Dokonuje tego w ramach postępowania wyjaśniającego, które właśnie w przypadku wydawania świadectw pochodzenia z kongeneracji, nie mających wszak charakteru "typowego" zaświadczenia, może (i powinno) mieć szerszy zakres, oparty jednak na podstawie przepisów K.p.a. dotyczących postępowania dowodowego. Jest to szczególna cecha tego postępowania.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Prezes URE był zobowiązany w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku strony skarżącej (przedsiębiorstwa energetycznego) wydać odpowiednie świadectwo pochodzenia z kongeneracji. Braki wniosku oraz obiektywne trudności związane z jego rozpatrzeniem, będące następstwem skomplikowania sprawy, uzasadniały przewidziane w ar. 35 § 3 K.p.a. przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Jednakże możliwość tę wykorzystano w rozpatrywanej sprawie zbyt często, nie dotrzymując nowo wyznaczonych terminów i nie dokładając należytej staranności dla wyjaśnienia sprawy przez okres 14 – 17 miesięcy.

Należy przy tym zauważyć (za M. Szostakowską, op. cit., pkt 23 Komentarza), że art. 9l ust. 9 Prawa energetycznego nie jest jedynym przepisem, na podstawie którego Prezes URE jest uprawniony do odmowy wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji. W przypadku, gdy wniosek o wydanie świadectwa pochodzenia nie spełnia wymogów określonych w art. 9l ust. 4 tegoż Prawa oraz prowadzone postępowanie wyjaśniające nie doprowadzi do uzupełnienia braków złożonego wniosku, Prezes URE na podstawie art. 219 K.p.a. odmawia wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji. Odmowa następuje również w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, i brak wówczas podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania.

Natomiast w rozpatrywanej sprawie przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała niewątpliwie miejsce. Przekonuje o tym także ocena NSA dokonana w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, LEX nr 1233717, w którym Sąd uznał, że: "Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia."

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. (sygn. akt: II GSK 1360/12), "Wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian."

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również w przywołanym przez stronę skarżącą postanowieniu z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, LEX nr 1247155, iż: "Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a."

Jednocześnie, biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy, Sąd uznał, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Formułując tę ocenę Sąd odwołał się do określenia pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, zgodnie z którym "Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło." Należało też odwołać się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 182/12, LEX nr 1223922, w którym stwierdzono, że: "Jeżeli niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej jest konsekwencją zaistniałych obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, a strona informowana była o podejmowanych w toku postępowania czynnościach procesowych organu, to zaistniałej bezczynności nie można zakwalifikować jako rażącej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Wobec wydania wnioskowanego aktu Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.