Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 553/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. SA w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 749/05 w sprawie ze skargi P. SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 stycznia 2006r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 749/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w powołaniu na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, oddalił skargę P. SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2005r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2005r., odrzucającą zgłoszenie przez P. SA w P. zanieczyszczenia ziemi na nieruchomości położonej w T. na działce ewidencyjnej oznaczonej nr 554.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca wraz z wnioskiem poinformowała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a zanieczyszczenie spowodowane było przez inny podmiot tj. C. SA, władająca tymi gruntami do 1999r. (spółkę wykreślono z rejestru z dniem 7 września 1999r.) i powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, na podstawie której spółka dokonuje zgłoszenia.

Sąd pierwszej instancji zważył, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy -Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz.1085 ze zm. – zwanej dalej ustawą) władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie stosuje się.

Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze określonym w art. 110 ustawy - Prawo ochrony środowiska, z tym, że starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie wywołuje ono skutków prawnych.

Powyższy przepis nakłada na zgłaszającego obowiązek dokonania zgłoszenia w zakreślonym terminie, wykazania faktu wystąpienia zanieczyszczenia gleby przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 października 2001 r., przez inny podmiot i przedstawienia wyników badań potwierdzających zanieczyszczenie gleby. Art. 12 ustawy jest przepisem przejściowym, ustanawiającym wyjątek od zasady określonej w art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. Nr 62, poz.627 ze zm.), który możliwość skorzystania ze szczególnego rozwiązania uzależnia od spełnienia przez zgłaszającego warunków ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza to, że organ przyjmujący zgłoszenie nie prowadzi z własnej inicjatywy postępowania dowodowego np. w celu ustalenia podmiotu winnego zanieczyszczeniu gleby czy też czasu powstania zanieczyszczenia, a jedynie bada czy zgłoszenie spełnia warunki ustawy.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w niniejszej sprawie orzekające organy administracji uznały, iż władający ziemią w dniu wejścia w życie ustawy - P. S.A. - jest następcą prawnym przejętej C. S.A (wynika to z przedłożonego przez spółkę wypisu z aktu notarialnego o połączeniu spółek Pe. S.A i C. S.A w P. S.A), a tym samym na skarżącą Spółkę przeszły wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. W swoim zgłoszeniu skarżąca wskazała jako podmiot, który spowodował zanieczyszczenie powierzchni ziemi na wymienionej w zgłoszeniu działce, poprzedniego władającego tym gruntem tj. C. SA. Na podmiocie tym, w myśl przepisów art. 82 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz.196 ze zm.), mógł ciążyć obowiązek podejmowania działań mających na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego, a więc w tym przypadku obowiązek rekultywacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi na przedmiotowych gruntach.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż w wypadku zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej – co ma miejsce w przypadku połączenia spółek na podstawie art. 465 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934r. - Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502, ze zm. – dalej jako k.h.), z chwilą wykreślenia z rejestru spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, w tym również w prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym. Sąd pierwszej instancji wskazał, że takie stanowisko prezentowane było też w przeważającej części orzecznictwa (np. wyroki NSA z dnia 27.11.1995r., sygn. akt SA/Gd 2508/94, POP 1997/5/169, z dnia 16.07.1997r., sygn. akt SA/Sz 1279/96 LEX nr 30839, z dnia 20.04.1999, sygn. akt II SA 7091/98, M.Pod. 1999/11/40 ).

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak było podstaw do uznania, że zanieczyszczenie gleby zostało spowodowane-przez inny, niż zgłaszający, podmiot.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zważył, że w swoim zgłoszeniu z dnia 29 czerwca 2004r. skarżąca winna była opisać okoliczności wskazujące, że sprawcą zanieczyszczenia gruntu był inny podmiot Zgłoszenie w tym zakresie ograniczyło się do stwierdzenia, że "okolicznością wskazującą, iż sprawcą tego zanieczyszczenia był w/w podmiot (C. SA) jest fakt prowadzenia od wielu lat na przedmiotowych nieruchomościach działalności związanej z dystrybucją paliw przy stosowaniu technologii nie gwarantujących zabezpieczenia przed zanieczyszczeniem ziemi, np. brak uszczelnienia miejsc dystrybucji paliw." Działalność prowadzona poprzednio przez C. SA nadal prowadzona jest przez skarżącą Spółkę. Samo więc stwierdzenie faktu prowadzenia długoletniej działalności w zakresie dystrybucji paliw, nie było okolicznością wskazującą kto spowodował zanieczyszczenie i kiedy ono powstało - zanieczyszczenie mogło powstać już po połączeniu się spółek, a nawet po wejściu w życie ustawy tj. po dniu 1 października 2001r. bowiem badania ustalające stan gruntów zostały wykonane dopiero we wrześniu 2004 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest, zgodnie z art.61 § 3 kpa, dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tej sytuacji za datę zgłoszenia, przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy należy uznać datę zgłoszenia ( doręczenia) żądania właściwemu staroście. Zgłoszenie skarżącej Spółki co prawda zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 29 czerwca 2004r., ale wpłynęło do Starosty B. dopiero w dniu 2 lipca 2004r., a więc po terminie określonym w art.12 ust.1 ustawy.

W tym stanie rzeczy w sprawie wystąpiło wiele przesłanek mogących stanowić podstawę odrzucenia zgłoszenia i z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. SA w P. i powołując się na art. 173 oraz art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez przyjęcie nieprawidłowej wykładni, a tym samym naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 12 ustawy poprzez przyjęcie, że:

a. zawarte w tym przepisie polecenie skierowane do aktualnie władającego dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi stanowi wszczęcie postępowania na wniosek strony w trybie art. 61 § 1 kpa;

b. zawarty w nim termin do dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi jest terminem materialnoprawnym, a nie terminem procesowym;

c. brzmienie tego przepisu nie jest adresowane do każdego władającego powierzchnią ziemi albowiem poprzez użycie w tym przepisie słów "spowodowane przez inny podmiot" ustawodawca wyłączył z tego grona władających następców prawnych,

2) art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska polegające na przyjęciu, że obowiązek wynikający z mocy prawa mógł być przejęty w drodze następstwa prawnego wynikającego z połączenia spółek, podczas gdy nabycie praw i obowiązków z zakresu prawa publicznego płynących z samego prawa następuje w sposób pierwotny;

3) art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w stosunku do skarżącej spółki, a zatem dąży ona do zwolnienia się ze swych zobowiązań , spółka przejmująca wstępuje w prawa i obowiązki spółki przejmowanej o charakterze administracyjnym;

4) błędne przyjęcie, że przepis ten nie jest unormowaniem szczególnym w odniesieniu do przepisów, z których wynika zasada sukcesji uniwersalnej.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 3 kpa przez przyjęcie, że zgłoszenie zanieczyszczenia dokonane przez skarżącego i uznanie za wszczęcie postępowania administracyjnego na jego wniosek zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 12 ust. 1 ustawy;

2) błędną wykładnię art. 57 § 5 kpa polegająca na nie zastosowaniu go w sprawie ze zgłoszenia dokonanego przez skarżącą, wobec błędnego przyjęcia, że termin powołany w art. 12 ust. 1 ustawy jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego

Wnoszący skargę kasacyjną, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że następstwo prawne nie ma znaczenia dla zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy w stosunku do następcy. Przyjęcie interpretacji dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, że sukcesja generalna wyłącza możliwość stosowania art. 12 ustawy, czyniłoby ten przepis martwym. Literalne brzmienie tego przepisu uprawnia do możliwości skorzystania z niego przez wszystkich "władających" powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy i brak jest jakichkolwiek podstaw by z grona władających wyłączyć następców prawnych. Zdaniem strony skarżącej w zakresie publicznoprawnej odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi nie można mówić o następstwie prawnym, ale o pierwotnym nabyciu obowiązków publicznoprawnych przez każdorazowego nabywcę nieruchomości. Od wszystkich przypadków pochodnego nabycia praw i obowiązków administracyjnoprawnych należy bowiem odróżnić sytuację nabycia ich w sposób pierwotny wskutek nabycia rzeczy. W takich sytuacjach do następstwa prawnego nie dochodzi, gdyż obowiązki administracyjnoprawne w odniesieniu do rzeczy powstawałyby w sposób pierwotny u każdorazowego nabywcy. Toteż zasadę publicznoprawnego następstwa spółki przejmującej należy wyłączyć w zakresie odpowiedzialności za stan rzeczy nabytej przez osoby trzecie.

Zdaniem skarżącego przepis art. 12 ustawy nie oznacza, że zgłoszenie zanieczyszczenia jest równoznaczne z żądaniem wszczęcia postępowania. Zwrot zawarty w tym przepisie "obowiązany jest do zgłoszenia tego faktu" oznacza obowiązek nałożony przez ustawodawcę na podmioty gospodarcze lub osoby fizyczne władające powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy. Bezpodstawne jest, zdaniem skarżącej, stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dokonując zgłoszenia podmiot żąda ukształtowania stosunku prawnego – zwolnienia go od obowiązku rekultywacji. Skarżąca uważa, ze termin wskazany w art. 12 ust. 1 ustawy jest terminem procesowym, a jego uchybienie wywołuje jedynie skutki w płaszczyźnie prawa procesowego, a zatem do jego obliczenia należy stosować reguły określone w art. 57 § 5 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionej podstawy nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.-dalej zwanej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Na wstępie należało odnieść się do sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, wyznaczających zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W ten sposób sformułowany zarzut należy uznać za niezasadny, albowiem żaden z powyższych przepisów nie stanowił podstawy prawnej wydania zaskarżonego wyroku. Przepisy te regulują sytuacje, gdy sąd uwzględnia skargę, tymczasem zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie uwzględnił skargi, lecz skargę oddalił. Wymienionych przepisów Sąd pierwszej instancji zatem nie stosował, zaś podstawą zarzutu opartego na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mógł stanowić ewentualnie art. 151 p.p.s.a.

Niezasadnym jest również podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów art. 61 § 3 kpa oraz art. 57 § 5 kpa przez ich błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie. Sądy administracyjne sprawują bowiem kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W związku z tym nie stosują bezpośrednio przepisów postępowania administracyjnego, a kontrolują wykonywanie administracji publicznej przez organy w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że wskazanie na naruszenie konkretnych przepisów procedury administracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny mogły być wyłącznie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Żaden z tych zarzutów nie zasługiwał jednak na uwzględnienie.

Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 12 ustawy. Z literalnego brzmienia wymienionego przepisu mogłoby wynikać, że "innym podmiotem", o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Uregulowania tego jednak nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Stąd prawidłowo Sąd pierwszej instancji w oparciu o wykładnię systemową i celowościową oceniał legalność zastosowania tego przepisu przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3).

Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.

Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.

W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej.

Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r.

Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy -Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delict powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego. Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą wart. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.

Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.

Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art. 12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela również prezentowaną w zaskarżonym wyroku argumentację, dotyczącą sposobu interpretacji określonego w art. 12 ust. 1 ustawy terminu dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia. W rozpoznawanej sprawie zgłoszenia dokonano w dniu 2 lipca 2004r. a zatem już po upływie wspomnianego terminu. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w omawianym art. 12 ust 1 ustawy użyto sformułowania, że władający powierzchnią ziemi jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004r. Takie brzmienie analizowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ powinien powziąć wiedzę na temat istniejącego zanieczyszczenia jeszcze przed wspomnianym dniem, co odpowiada treści art. 61 § 3 kpa. Dopiero bowiem dzień doręczenia organowi żądania strony, które w rozpoznawanej sprawie dotyczyło dokonania odpowiedniego wpisu w rejestrze, jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego.

Należy podkreślić, że dokonanie zgłoszenia zanieczyszczenia inicjuje postępowanie w sprawie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie, a w konsekwencji pozwala stwierdzić, kto będzie odpowiedzialny za rekultywację gruntu, zgodnie z art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania oznacza zainicjowanie szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a zatem wydania rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną stron tego postępowania. W omawianym przypadku, dokonanie zgłoszenia zanieczyszczenia gleby ma na celu jego wpisanie do rejestru, co niesie ze sobą ten skutek, iż zgłaszający zwolniony zostaje z obowiązku rekultywacji. Zarazem odrzucenie przez właściwego starostę zgłoszenia (art. 12 ust. 4 ustawy) powoduje, że nie wywiera ono skutku prawnego w postaci zwolnienia władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji (art. 102 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Wobec powyższego wspomniane zgłoszenie jest niewątpliwie formą zainicjowania postępowania administracyjnego na wniosek strony, które rozpoczyna się w dniu doręczenia żądania strony organowi. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 sierpnia 2005r. sygn. akt II SA/Łd 160/05 (ONSAiWSA 2006r. nr 5, poz.146), które w pełni należy zaakceptować.

W postępowaniu wszczętym na skutek omawianego zgłoszenia konkretyzowane są uprawnienia i obowiązki, wskazane w Dziale IV ustawy - Prawo ochrony środowiska, wynikające z faktu zanieczyszczenia ziemi. Samo zgłoszenie zanieczyszczenia jest czynnością inicjująca postępowanie administracyjne na wniosek strony i nie musi zawierać odrębnego żądania w tym zakresie. Jednocześnie bieg tego postępowania uzależniony jest od spełnienia szeregu warunków formalnych, wśród których jednym z najważniejszych jest zachowanie terminu do dokonania zgłoszenia. W związku z tym zgłoszenie, które wpłynęło do właściwego organu już po terminie wskazanym w art. 12 ust. 1 ustawy, nie spełnia tego wymogu formalnego, co oznacza, że stosownie do treści art. 12 ust. 4 ustawy organ ten może je odrzucić. Odrzucenie zgłoszenia powoduje zaniechanie wpisania go do rejestru, o którym mowa wart. 110 ustawy - Prawo ochrony środowiska, to zaś pociąga za sobą następstwa opisane w art. 102 tej ustawy. W takim przypadku władający powierzchnią ziemi samodzielnie (ust. 1) lub solidarnie ze sprawcą zanieczyszczenia (ust. 2) jest zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji. Natomiast wpis zgłoszenia do określonej ewidencji, jest niewątpliwie czynnością podejmowaną w sprawie z zakresu administracji publicznej, kształtującą sytuację prawną adresata zgłoszenia, w tym zakres jego praw i obowiązków.

Należy zatem uznać, mimo iż Sąd pierwszej instancji nie wyraził takiego poglądu wprost, że przewidziany w art. 12 ust. 1 ustawy termin dokonania zgłoszenia ma charakter materialnoprawny, nie zaś jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną - procesowy. Zachowanie terminu lub uchybienie temu terminowi powoduje bowiem wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W omawianym przypadku będzie to zatem zwolnienie się lub brak zwolnienia od konieczności przeprowadzenia rekultywacji. Przewidziany w art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska obowiązek rekultywowania zanieczyszczonego gruntu ma niewątpliwie charakter materialnoprawny. Nie sposób zatem, w świetle tego co zostało wyżej wskazane, uznać za trafną prezentowanej przez wnoszącego skargę argumentacji, iż wspomniany termin ma charakter prawnoprocesowy. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji podniósł, że data wszczęcia postępowania na żądanie strony jest, zgodnie z art. 61 § 3 kpa , dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nietrafne jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż w sprawie zastosowanie powinien mieć art. 57 § 5 kpa, skoro przepis ten dotyczy wyłącznie obliczania terminów o charakterze procesowym.

Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r – Prawo ochrony środowiska poprzez ich nieprawidłową wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty te za niezasadne, albowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając niniejszą sprawę nie stosował powyższych przepisów, a zatem nie mógł ich naruszyć przez nieprawidłową wykładnię.

Również podstawa kasacyjna wskazana w punkcie czwartym skargi kasacyjnej nie mogła zostać uznana za zasadną, albowiem została sformułowana w sposób, który nie pozwala na ustalenie, naruszenie jakiego przepisu autor skargi kasacyjnej zarzuca. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślania, czy też w inny sposób korygowania (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2004r., sygn. akt GSK 10/04, Mon. Prawniczy 2004, nr 9, poz. 392; wyrok NSA z dnia 7 września 2004r., sygn. akt FSK 102/04, niepublik.)

Uznając zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego za nieuzasadnione i przy braku przesłanek stosowania art. 183 p.p.s.a., na podstawie art.184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.