Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2455/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], stwierdzającą nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], znak: [...], - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją własną z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], znak: [...], uchylającej w całości decyzję PINB [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr[...], znak: [...], i umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnie zamontowanego urządzenia reklamowego "[...]" na dachu budynku pawilonu handlowego "[...]" przy ul. M.w W..

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2016 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja [...] WINB z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ podał, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, że naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przy ocenie, czy naruszenie prawa można zakwalifikować, jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w toku prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego ustaliły, że na dachu Pawilonu Handlowego "[...] " przy ul. M. w W. ustawione jest urządzenie reklamowe składające się z ekranu ledowego i kasetonu ze znakiem graficznym na wspólnej konstrukcji pionowej. Całość zamontowana jest na dodatkowej konstrukcji wsporczej. Z akt sprawy wynika, że inwestor dokonał zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru wykonania wskazanego urządzenia reklamowego. Zgłoszenie to posiadało jednak braki, zatem zobowiązano inwestora do jego uzupełnienia. Inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, więc Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], znak: [...], wniósł sprzeciw do dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania urządzenia reklamowego. Pomimo wydanej decyzji wyrażającej brak zgody na wykonanie opisywanego zamierzenia inwestycyjnego wykonano kontrolowane urządzenie reklamowe.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr[...], znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) nakazał inwestorowi - [...] Sp. z o.o. w W. dokonanie całkowitego demontażu urządzenia reklamowego - ekranu ledowego z obrazem o stałej częstotliwości zmian informacji reklamowej, usytuowanego na dachu pawilonu handlowego "[...] " przy ul. M.w W..

Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], znak: [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne. Organ wojewódzki w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że w przedmiotowej sprawie należało przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, jednak w wyniku dokonanej analizy materiału dowodowego uznano, że brak jest podstaw do nałożenia któregokolwiek z obowiązków określonych w art. 51 ustawy - Prawo budowlane, co w ocenie organu uzasadniało umorzenie prowadzonego postępowania. Postępowanie uregulowane w art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane ma zastosowanie w przypadkach robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 ("Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę") i art. 49b ust. 1 ("Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ").

Po ponownej analizie materiału dowodowego GINB podtrzymał stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego dokonały błędnej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych i objętego nakazem rozbiórki urządzenia reklamowego, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że inwestor został zwolniony, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane: "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym".

W ocenie GINB w przedmiotowej sprawie nie wykonano instalacji urządzenia reklamowego, lecz dokonano jego budowy. Zatem, zdaniem organu, nie sposób zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że "sięganie do orzecznictwa, aby wykazać istnienie naruszenia ze swej istoty wyklucza potraktowanie ewentualnego błędu organu jako naruszenia rażącego". Przywołane w decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2016 r. orzecznictwo sądowoadministracyjne miało na celu poparcie stanowiska organu w niniejszej sprawie. W ocenie GINB zaprezentowane wyroki sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1034/09, z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06, sygn. akt II OSK 735/08, z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06 z dnia 10 marca 2008 r.) jednoznacznie potwierdzają, że w niniejszej sprawie doszło do budowy urządzenia reklamowego stanowiącego budowlę, gdyż wielkość, masa samego urządzenia reklamowego, sposób jego posadowienia, który musi być odporny na zewnętrzne warunki i uniemożliwiający przemieszczenie całej konstrukcji oraz konieczność wcześniejszego zbudowania konstrukcji wsporczej, na której następnie umieszczono kaseton i znak graficzny, wskazują, że wykonanie spornej reklamy nie mieści się w granicach "instalowania tablicy lub urządzenia reklamowego" zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, GINB uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] maja 2014 r. dopuścił się rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 48 ustawy - Prawo budowlane, z uwagi na jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istniały do tego podstawy i nieuzasadnione wdrożenie trybu z art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowanie przez organ wojewódzki art. 51 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenie przedmiotowego postępowania, zamiast przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane powoduje, że należy wyeliminować ww. rozstrzygnięcie z obrotu prawnego.

W ocenie GINB, zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają bez wpływu dla oceny zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przez błędne przyjęcie, iż odmienna wykładnia przepisów przez organ stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji;

2) art. 16 k.p.a. przez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia, pomimo braku przesłanek do zastosowania nadzwyczajnego trybu uchylenia decyzji,

3) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, niepotwierdzające zasadności wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] stanowi rażący przejaw naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także sprzeczne jest z poglądami doktryny i judykatury w przedmiocie możliwości zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej w postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zaś próbując udowodnić fakt rażącego naruszenia prawa odwoływał się nie do jednoznacznej treści przepisu, lecz próbował wykazać zasadność swojego stanowiska - próbie zdefiniowania prac budowlanych, opierając się dopiero na poglądach doktryny. W ocenie strony skarżącej odmienna wykładnia przepisów prawa stanowiła podłoże wydania zaskarżonej decyzji, zatem zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto, postępowanie, które przeprowadził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miało na celu wyjaśnienia kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, lecz było ponownym rozpatrzeniem sprawy co do meritum. Zdaniem skarżącej organ orzekający zakwestionował ustalony stan faktyczny sprawy, tj. w zakresie cech jakie posiada urządzenie reklamowe będące przedmiotem postępowania i w jaki sposób powinno zostać zakwalifikowane, a taka okoliczność nie może jednak stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo skarżąca podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie udowodnił okoliczności, iż w wyniku wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiły skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], stwierdzającą nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] uchylającej w całości decyzję PINB [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr[...], i umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnie zamontowanego urządzenia reklamowego "[...]" na dachu budynku pawilonu handlowego "[...]" przy ul. M.w W..

Na wstępie wskazać należy, że kontrolowana przez sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie organu dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zauważyć również trzeba, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jednocześnie wskazać należy, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 489/05 (Lex 196694) dostrzegając, iż "stanowisko to wynika również z dotychczasowego orzecznictwa Sądu, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1994 r. (sygn. akt III SA 640/94) i z dnia 28 sierpnia 1996 r. (sygn. akt SA/Łd 1612/95), w których to orzeczeniach stwierdzono, iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji". Powyższe oznacza, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania złożonej wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W wyroku z 26 maja 2004 r. sygn. akt OSK 221/04 (Lex nr 180747) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że "Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe".

Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195).

Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt III UK 77/11 (Lex nr 1213420) "decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki:

- oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony,

- nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa;

- skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji."

Wydaje się, że to ostatnie stanowisko zawiera syntetyczną definicję rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, mając na uwadze powyższe unormowania, nie można stwierdzić, aby okoliczności wskazane przez organ uzasadniały stwierdzenie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie GINB, okoliczności sprawy przemawiały za stwierdzeniem, że [...] WINB dokonał błędnej kwalifikacji prawnej objętego nakazem rozbiórki urządzenia reklamowego, przez niewłaściwe przyjęcie, że inwestor został zwolniony, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ww. urządzenia. Zdaniem GINB, zastosowanie przez organ wojewódzki art. 51 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenie przedmiotowego postępowania, zamiast przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego powoduje, że decyzja z dnia [...] maja 2014 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenie prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia, zdaniem organu, stwierdzenie nieważności ww. decyzji. GINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. uzasadniając swoje stanowisko powołał się na przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". GINB dokonując oceny, czy przedmiotowe urządzenie reklamowe mieści się w granicach art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, jako "instalowanie tablicy lub urządzenia reklamowego", i jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie ww. przepisu, powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w zakresie wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz definicji pojęcia "instalowanie", "montaż" oraz "trwałego związania z gruntem". W konsekwencji, mając na uwadze wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, GINB uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wykonano instalacji urządzenia reklamowego, lecz dokonano jego budowy. Zatem ww. organ uznał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie mieści się w granicach art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i konieczne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na jego budowę.

Stwierdzić należy, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ, wymaga złożonego procesu wykładni, co miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Skoro art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego budził wątpliwości interpretacyjne, to już z tej przyczyny nie został spełniony warunek uznania wystąpienia rażącego naruszenia prawa. Tym samym sięganie przez GINB do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w celu dokonania wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i w konsekwencji odmienna ocena stanu faktycznego sprawy nie może być podstawą uznania wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności. Stwierdzić zatem należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł stwierdzić nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] maja 2014 r. z tego jedynie powodu, że przestawiona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego różni się od interpretacji ww. przepisu dokonanej przez organ w postępowaniu zwykłym. Nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów na daną sprawę kształtuje orzecznictwo sądowe.

W ocenie Sądu nie można w niniejszej sprawie uznać, że treść kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji z dnia [...] maja 2014 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał oczywistego naruszenia przepisu prawa, lecz odmiennie, niż to uczynił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, który wymagał interpretacji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Raz jeszcze należy podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

Ponadto, stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoich decyzjach nie ocenił rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] maja 2014 r. w odniesieniu do wszystkich przesłanek stanowiących o rażącym naruszeniu prawa, w szczególności nie wskazał jakie skutki społeczno – gospodarcze wywołuje ww. decyzja. W zasadzie decyzja GINB z dnia [...] czerwca 2016 r. omawianemu zagadnieniu poświęca jedno zdanie i sprowadza się do niczym nie uzasadnionego wniosku, że: "Naruszenie jest oczywiste i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie." W żadnym razie nie można uznać, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] maja 2014 r. została oceniona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego w aspekcie wszystkich przesłanek rażącego naruszenia prawa.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują, oprócz wskazanych wyżej okoliczności, także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09 Lex nr 746680, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10 Lex nr 672887, z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 513/09 Lex nr 597659).

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien zastosować się do uwag i wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu, analiza zaś kontrolowanej decyzji winna znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. Jeżeli GINB ponownie uzna, że kontrolowana decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadliwością, będzie musiał to przekonywująco wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.