Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 655/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt: I SA/Wa 1608/18 w sprawie ze skarg B.P.-K., I.M., M.P., M.S., D.K.-Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt: I SA/Wa 1608/18 oddalił skargi B.P.-.K., I.M., M.P., M.S., D.K.-Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent m. st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 stycznia 2015 r., złożonego przez M.S., I.M., M.P. i B.P.-K., działającą w imieniu własnym oraz w imieniu B.J. i R.P., oraz wniosku z dnia 3 sierpnia 2017 r., złożonego przez D.K.-Ł., decyzją z dnia [..] października 2017 r. nr [..] odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [..] ozn. hip. "[..]" [..].

W wyniku wniesionego odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [..] lipca 2018 r., nr [..] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewoda wskazał, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [..] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Zgodnie z art. 1 powołanego wyżej dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta Warszawy - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność Gminy m. st. Warszawy, a po likwidacji gmin w 1950 r., na własność Skarbu Państwa. Jak wynika ze świadectwa Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział Hipoteczny z dnia [..] sierpnia 1946 r. Nr [..], tytuł własności nieruchomości [..], uregulowany był jawnym wpisem na imię A.K.P. Organ potwierdził uprawnienia wnioskodawców jako następców prawnych dawnej właścicielki nieruchomości oraz wskazał, że objęty roszczeniem grunt hip. [..] o pow. ok. 1020 m2 stanowi obecnie części działek ew. z obrębu [..] o nr: [..] i [..], stanowiących własność m.st. Warszawy oraz nr [..] stanowiącej własność Skarbu Państwa – wszystkie w użytkowaniu wieczystym spółki [..].

Jak wynikało z analizy akt przedmiotowej sprawy, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do w/wym. nieruchomości nie został złożony.

Następnie organ stwierdził, że przyznanie odszkodowania, w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może mieć miejsce tylko wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie obie przewidziane w nim przesłanki.

Odnosząc się do pierwszej z przesłanek, czyli możliwości przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne organ II instancji ustalił, że w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., obowiązującym planem zabudowania był Ogólny plan zabudowania m. st. Warszawy - plan strefowy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Zgodnie z zapisem tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 5 kondygnacjach oraz 70% powierzchni zabudowania. Powyższy plan zawierał wielkości maksymalne, a nie minimalne określone w danej strefie, jak również wysokość i gęstość zabudowań, których nie można było przekroczyć, co oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być zabudowana budynkiem wyższym niż wskazany dla danej strefy. Wojewoda podniósł, że brak wymienienia w ww. planie budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza samo przez się możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. W związku z powyższym uznał, że przedmiotowa nieruchomość, przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem spełniona została pierwsza przesłanka umożliwiająca przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W kwestii spełnienia drugiej przesłanki, tj. możliwości władania, przez dawnego właściciela, nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., organ I instancji orzekł, iż przesłanka ta nie została spełniona, ponieważ utrata władztwa dawnej właścicielki A.K.P. nad przedmiotową nieruchomością miała miejsce przed 5 kwietnia 1958 r. Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika bowiem, że w/w nieruchomość została objęta promesą Wiceprezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] marca 1948 r. L. dz. [..], orzekającą, iż "Teren nieruchomości warszawskich, położonych przy ul. [..] oznaczonych nazwą hipoteczną [..] rej. hip. [..], [..]" rej. hip. [..] i [..] rej. hip. [..], według załączonego szkicu sytuacyjnego w opracowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, został przeznaczony pod użyteczność publiczną - kino-teatr. Celem umożliwienia wcześniejszego zagospodarowania tego terenu, w sposób zgodny z jego przyszłym przeznaczeniem, na zasadzie uchwały Miejskiej Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [..] listopada 1947 r. przyrzeka przekazać Przedsiębiorstwu Państwowemu [..] z siedzibą w Warszawie prawo własności czasowej do pomienionego gruntu i zezwala Przedsiębiorstwu Państwowemu [..] na podjęcie budowy z zachowaniem praw osób trzecich."

Wydanie promesy poprzedzone było licznymi staraniami Państwowego Przedsiębiorstwa [..] o uzyskanie gruntu położonego przy ul. [..] oraz [..] pod budowę kina. Wojewoda wskazał, że cala działka hipoteczna [..], znajdowała się w granicach terenu przeznaczonego pod budowę kina. W oparciu o w/w promesę z dnia [..]03.1948 r. Urząd Miejski w m.st. Warszawie Wydział Inspekcji Budowlanej wydał w dniu [..]10.1948 r. L.dz.[..], pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z budową kina przy ul. [..]. Termin rozpoczęcia prac wskazano za 2 tygodnie od daty w/wym. pozwolenia, a termin zakończenia budowy: do dnia 15 kwietnia 1949 r. Na realizację inwestycji (budowa kina) został inwestorowi przekazany w użytkowanie, wyżej wspomnianą promesą, teren o pow. 7200 m2. Przekazanie tego terenu Stołecznemu Zarządowi Kin nastąpiło na podstawie protokołu Wydziału Inspekcji Budowlanej PRN Warszawa Dzielnica [..] Nr [..] z dnia [..] lipca 1950 r. Kino "[..]" zostało oddane do użytku w dniu [..] 1950 r. Potwierdzenie tego faktu można znaleźć na stronie Repozytorium Cyfrowego Filmoteki Narodowej ([..]). W opinii organu odwoławczego wskazane przez Prezydenta m.st. Warszawy dokumenty stanowią wystarczające dowody na poparcie tezy postawionej przez niego, tj. o utracie możliwości faktycznego władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

W ocenie organu, wbrew twierdzeniom skarżących, fakt użytkowania terenu przez Stołeczny Zarząd Kin bez tytułu prawnego jest bez znaczenia dla oceny spełnienia przesłanki utraty władztwa nad nieruchomością, gdyż przywołane wyżej dokumenty świadczą o tym, że przedmiotowa nieruchomość przed dniem 5 kwietnia 1958 r. została faktycznie przekazana inwestorowi, który zrealizował inwestycję przed tym terminem, a ustawodawca nie zawarł w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodatkowej przesłanki w postaci wymogu posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości. Przywołane przez strony dokumenty, z których wynika, że budynek kina powstał jedynie na gruncie o pow. 235 m2, nie mogą stanowić zdaniem organu dowodu na to, że pozostały teren nieruchomości, objętej roszczeniem odszkodowawczym, nie został faktycznie przejęty przez inwestora w związku z budową kina. Jest oczywiste w ocenie organu, że budowa obiektu kina musiała zajmować większy teren niż ten, na którym ostatecznie posadowiono budynek. Powyższy teren stanowił zaplecze budowy, co wykluczało możliwość władania nim przez byłą właścicielkę A.K.P.. W świetle powyższego oraz powołanych dokumentów, które potwierdzają, iż cały teren działki hipotecznej "[..]" został objęty we władanie przez Stołeczny Zarząd Kin przed 5 kwietnia 1958 r., przywołana przez skarżących decyzja nr [..] z dnia [..] 12.1962 r. o lokalizacji szczegółowej dla otoczenia kina [..], zgodnie z którą na pozostałym gruncie o pow. 786 m2 ustalono lokalizację sieci cieplnej, przejazdu do planowanego parkingu, zieleni i ciągu pieszego, z czego posadzono jedynie drzewa, nie stanowią w ocenie Wojewody dowodu na to, że była właścicielka miała możliwość władania przedmiotowym terenem po 5 kwietnia 1958 r. Organ stwierdził, że późniejsze zmiany własnościowe, jak i zmiany zagospodarowania terenu, objętego roszczeniem odszkodowawczym, nie należą do przesłanek, które organ prowadzący postępowanie w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zobowiązany badać.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego braku decyzji wywłaszczeniowej i przyjmowania daty wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, za dzień wywłaszczenia, organ wyjaśnił, iż w/w nieruchomość przeszła, z mocy prawa, na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. z dniem ogłoszenia dekretu na własność Gminy m. st. Warszawy, a po likwidacji gmin w 1950 r., również z mocy prawa, jej właścicielem stał się Skarb Państwa. Wpis Skarbu Państwa jako właściciela, do księgi wieczystej miał jedynie charakter deklaratoryjny. Ponadto, wbrew przekonaniu skarżących, powołane przez nich przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie mają w niniejszej sprawie zastosowania - w kwestii dotyczącej wywłaszczenia, z uwagi na podleganie przepisom dekretu warszawskiego, jako przepisom szczególnym. Wojewoda wyjaśnił również, że kontrola prawidłowości wpisów dokonywanych w księgach wieczystych nie należy do właściwości organów administracji. Odpowiadając na argument stron, że "skoro odpadł cel, dla którego nieruchomość odebrano prawowitej właścicielce i teren nieruchomości obecnie nie jest w żaden sposób wykorzystywany na cele publiczne, to nie ma uzasadnienia, aby przesłanka pozbawienia faktycznego władztwa nad nieruchomością przez prawowitą właścicielkę lub jej następców prawnych przed 5 kwietnia 1958 r. była dalej utrzymywana", organ wyjaśnił, że przesłanka ta ma charakter bezwzględny i organ prowadzący postępowanie w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest obowiązany badać, czy taka przesłanka została spełniona. Jedynie ustawodawca jest władny zmienić przepisy ustawy, natomiast organ administracji musi się do nich stosować, skoro zostały ustanowione. Odnosząc się do rozbieżności w powierzchni nieruchomości, organ stwierdził, że nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem z mapy wykonanej przez Biuro Odbudowy Stolicy Pracownię Programowo Realizacyjną Dyrekcji Planowania Przestrzennego (znak [..]) wskazującą graficznie teren przeznaczony pod budowę kina wynika, iż cała działka hipoteczna "[..]", znajdowała się w granicach terenu przeznaczonego pod budowę kina.

Skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: I.M. i M.P. oraz D.K.-Ł., B.P.-K. i M.S.

Skarżący podnieśli, że zajęcie części przedmiotowej nieruchomości o pow. 235 m2 nie było równoznaczne z pozbawieniem dawnej właścicielki możliwości władania nią w pozostałej części o pow. 786 m2, która została zagospodarowana pod zieleń dopiero po wydaniu decyzji z dnia [..] grudnia 1962 r. o lokalizacji szczegółowej. Ponadto po likwidacji kina, w 1999 r. w jego miejscu wybudowano biurowiec, nie uwzględniając zgłoszonego w 1990 r. roszczenia o zwrot przedmiotowej nieruchomości przez C.P.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Postanowieniami z dnia 23 października 2018 r. skargi zostały połączone do łącznego rozpoznania i orzekania na podstawie art. 111 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i prowadzenia pod sygn. akt: I SA/Wa 1608/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił argumentację przytoczoną przez organ oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd podkreślił, że skoro przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami operuje konkretną datą 5 kwietnia 1958 r., to należało w tym przypadku zbadać, czy organy prawidłowo uznały, że byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nią po ww. dniu, to znaczy, czy z treści dokumentów, na jakich oparł się organ, można było taki wniosek wyciągnąć. Sąd podkreślił, że przesłanki określone w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą być spełnione łącznie, zaś kwestią sporną w niniejszej sprawie było spełnienie drugiej przesłanki, a więc zaistnienie faktycznej możliwości władania nieruchomością. Sąd podzielił wniosek organów, że była właścicielka utraciła możliwość faktycznego władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie sporna nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a jednocześnie jej właściciele nie zostali pozbawieni możliwości władania dopiero po dniu 5 kwietnia 1958 r., gdyż jak wynika z materiału dowodowego, objęta postępowaniem kontrolnym działka została przeznaczona pod budowę kina [..], które zostało oddane do użytku [..] 1950 r. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje okoliczność czy cała działka została zajęta pod budynek kina, skoro korzystanie z niego bez odpowiedniego areału stanowiącego obszar niezbędny do prawidłowej eksploatacji oraz pod niezbędne ciągi komunikacyjne – nie byłoby możliwe. Zatem stan zagospodarowania działki wskazuje, że cała sporna nieruchomość już przed 1958 r. została zajęta pod budowę kina. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż organ dysponował ubogim materiałem dowodowym, gdyż nie udało się zgromadzić akt archiwalnych dotyczących inwestycji budowlanych prowadzonych na przedmiotowej nieruchomości. Głównym materiałem dowodowym, którym dysponował organ, były: promesa z [..] marca 1948 r. ustalająca przeznaczenie m.in. przedmiotowej nieruchomości pod użyteczność publiczną: kino-teatr, mapa wykonana przez Biuro Odbudowy Stolicy wskazująca graficznie teren przeznaczony pod budowę kina, pozwolenie z dnia [..] października 1948 r. na wykonanie robót budowlanych związanych z budową kina, arkusz inwentaryzacyjny z [..] grudnia 1968 r., z którego wynika, że na inwestycję polegającą na budowie kina został przeznaczony teren o pow. 7200 m2. W ocenie Sądu organy dokonały całościowej oceny materiałów dowodowych. Sąd przypomniał, że określona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zezwala organom na dokonanie własnej oceny wyników postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie ocena ta oparta została na prawidłowej analizie materiału dowodowego zmierzającej do ustalenia stanu faktycznego pod kątem subsumcji tego stanu faktycznego pod odpowiedni przepis prawa materialnego i jest zgodna z zasadami logiki. Zasady logiki i doświadczenia życiowego prowadzą bowiem do wniosku, że prowadzenie inwestycji polegającej na budowie kina wymagało zajęcia całej spornej nieruchomości pod jego budowę i zapewnienia do niego dostępu. Przeciwne twierdzenie, w tym sama okoliczność posiadania przez ówczesnego właściciela ww. nieruchomości, choćby w części możliwości władania nią przed datą określoną w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, winna podlegać inicjatywnie dowodowej stron skarżących na podstawie art. 7 k.p.a., co nie miało miejsca w tej sprawie. Z pewnością nie można rozpatrywać zajętości działki jedynie po obrysie budynku, zważywszy również na okoliczność, że roboty budowlane, w wyniku których budynek zostaje wzniesiony, wymagają zajęcia dużo większej powierzchni. Z uwagi na powyższe organy obu instancji prawidłowo uznały, że wobec niespełnienia jednej z przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżącym nie przysługuje odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość.

Sąd podkreślił, że znana mu jest treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. SK 41/09. Jednak skutkiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Uznać więc należy, że art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami mógł być podstawą prawną zaskarżonej decyzji i jakkolwiek brak uregulowania kwestii odszkodowania za nieruchomości warszawskie narusza przyjęte w Konstytucji standardy, to brak jest w obecnym stanie prawnym podstawy ustawowej do przyznania takiego odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów skarg Sąd stwierdził, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w przypadkach, gdy brak jest szczególnego przepisu ustanawiającego obowiązek i regulującego zasady wypłaty odszkodowania z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości. Bowiem wówczas, gdy taka norma istnieje, odszkodowanie jest ustalane na jej podstawie, a w niniejszej sprawie taką normę stanowi art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto art. 1 dekretu warszawskiego stanowił podstawę do przejścia własności przedmiotowej nieruchomości na własność gminy, a następnie Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) z mocy samego prawa. Dekret nie przewidywał wydawania przez jakikolwiek organ decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Nieistotne zatem jest w jakiej dacie Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Bez znaczenia są również zmiany dotyczące przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w latach 90-tych XX wieku i zbycie jej na rzecz innego podmiotu, bowiem obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było wyłącznie ustalenie czy wystąpiły przesłanki określone w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuujące zasady demokratycznego państwa prawnego powoływane w skargach czy też Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Nie pozwalają one bowiem na odmienną interpretację przepisu art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w postępowaniu o ustalenie odszkodowania w trybie w nim określonym organ dokonuje oceny występowania przesłanek w nim wskazanych i w przypadku niewystąpienia którejkolwiek z nich, zobligowany jest do wydania decyzji odmownej, która nie jest decyzją uznaniową. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd uznał je również za niezasadne. Naruszenie tego przepisu mogłoby wywrzeć zamierzony skutek, prowadzący do uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie w sytuacji, gdyby skarżący wykazali, że poprzez pozbawienie ich możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranego materiału uniemożliwiono im zgłoszenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B.P.-K. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami z pominięciem przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy,

2) naruszenie przepisów postępowania, polegające na oddaleniu skargi z obrazą art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

3) naruszenie przepisów postępowania, polegające na naruszeniu art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia,

4) naruszenie art. 64 i 77 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części nieruchomości, a jego realizacja nie pozbawiła automatycznie faktycznej możliwości władania pozostałą częścią nieruchomości. Dopiero w dniu [..] grudnia 1962 r. wydano decyzję o lokalizacji szczegółowej dla otoczenia kina [..], w wyniku której pozostałą część nieruchomości zagospodarowano pod zieleń. Po likwidacji w 1996 r. obiektu użyteczności publicznej - kina [..], teren w całości został zabudowany w 1999 r. przez Spółkę [..] wielofunkcyjnym obiektem komercyjnym. Obecna zabudowa nie spełnia celu publicznego, co oznacza, że zaszły podstawy do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem Sąd I instancji przyjął jako samoistną i wyłączną podstawę rozstrzygnięcia art. 215 ustawy, co z kolei powoduje, że wyrok jest sprzeczny z Konstytucją RP (art. 64 i 77 – w zw. z art. 21 ust. 2).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 134 § 1 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w skardze kasacyjnej podniesiono, iż Sąd nie odniósł się do większości twierdzeń zawartych w skardze i dowodów, nie poczynił w tym zakresie żadnych samodzielnych ustaleń dotyczących podniesionych przez skarżącą zarzutów wobec wadliwego prowadzenia postępowania administracyjnego, uznając, że jedyną podstawą prawną do ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską mógł stanowić art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem w judykaturze obowiązuje pogląd, że wyłączne znaczenie dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy ma fakt pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Przepis ten umożliwia wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za każdą formę pozbawienia prawa do nieruchomości w przeszłości, także prawa do odszkodowania nabytego pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wskazywał NSA, ustawa o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do zdarzeń wcześniej powstałych, jeżeli ich skutki nadal trwają, a wypłata odszkodowania nigdy nie nastąpiła.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był badany przez Sąd I instancji.

W ramach naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie sformułowała dwa zarzuty – naruszenia art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a., zarzucając Sądowi błędne oddalenie skargi – podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. Zawarta w punkcie trzecim uzasadnienia skargi kasacyjnej argumentacja wskazuje, że w ocenie skarżącej kasacyjnie do naruszenia przepisów postepowania doszło na skutek braku odniesienia się przez Sąd do większości twierdzeń zawartych w skardze oraz dowodów, niepoczynienia przez Sąd samodzielnych ustaleń w kwestii wadliwego prowadzenia postępowania administracyjnego oraz błędnego uznania, że podstawę prawną do ustalenia odszkodowania mógł stanowić wyłącznie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990) zwanej dalej u.g.n.

W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów naruszenia art. 134 § 1 i w następstwie również naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne są powołane do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję w przedmiocie przyznania odszkodowania, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano w ramach omawianego zarzutu z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi. W odniesieniu do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie powołano. Zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I o podstawach do oddalenia skarg koniecznym było wskazanie w ramach podniesionego zarzutu przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w części dotyczącej postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie wskazała na nieuwzględnienie przez Sąd I instancji regulacji zawartej w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1990) – dalej: u.g.n., wywodząc z jej treści twierdzenie o zaistnieniu podstaw do orzeczenia o odszkodowaniu w niniejszej sprawie. W realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł jednak podstaw do zrekonstruowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tego przepisu w jego płaszczyźnie materialnoprawnej i jego niezastosowanie w sprawie, czego nie można skutecznie podważać w ramach drugiej podstawy kasacyjnej poprzez wskazanie na naruszenia art. 151 p.p.s.a. Nie jest też możliwe ustalenie, czy powołanie się na art. 129 ust. 5 pkt 3 p.p.s.a. miałoby być łączone przez NSA z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a., czy art. 134 § 1 p.p.s.a., czy z obydwoma tymi przepisami. W takich sytuacjach Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12 oraz 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10). Można jedynie na marginesie wskazać, że art. 129 ust. 5 u.g.n. nie stanowi samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., I OSK 1691/20).

Nie był skuteczny także zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazała na niewłaściwe zastosowanie art. 215 u.g.n. "z pominięciem" przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Należy zwrócić uwagę, że koniecznym warunkiem uznania prawidłowo sformułowanego zarzutu jest wskazanie w skardze kasacyjnej konkretnego przepisu, który został naruszony, a jeżeli przepis ma złożoną budowę, tzn. składa się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych (np. ustępów, punktów) należy precyzyjnie wskazać zaskarżoną część przepisu, która została naruszona. Tym samym niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez ogólne odwołanie się do przepisu, który ma budowę złożoną, a nadto regulowane są w nim różne zagadnienia, czy też ogólne odwołanie się do kilku przepisów o złożonej budowie regulujących różne zagadnienia. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 215 u.g.n. to przepis składający się z mniejszych jednostek redakcyjnych (dwóch ustępów). Zgodnie z ugruntowanym i trafnym poglądem orzecznictwa, w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Brak właściwego, precyzyjnego wskazania naruszenia normy prawnej, co do zasady, dyskwalifikuje nieprecyzyjnie sformułowany zarzut. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi jednak do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie – co już wcześniej akcentowano - konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny mógł wyprowadzić wniosek, że zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 215 ust. 2 u.g.n., chociaż również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano jednostki (jednostek) redakcyjnej art. 215 u.g.n. objętej zarzutem skargi kasacyjnej. Argumentacja skargi kasacyjnej, mająca zarzut ten uzasadnić wskazuje jednak, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zastosowania tej normy prawnej, a więc nie zarzuca błędnej subsumpcji, lecz kwestionuje prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuca bowiem, że Sąd "nie dokonał analizy zaskarżonych decyzji pod kątem ustalenia, czy w stosunku do części nieruchomości o pow. 786 m2 wystąpiła przesłanka związana z utratą faktycznej możliwości władania nieruchomością przez następców prawnych właścicielki po dniu 5 kwietnia 1958 r.". Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie fakt zajęcia fragmentu nieruchomości pod budowę kina nie był równoznaczny z automatycznym pozbawieniem przed dniem 5 kwietnia 1958 r. możliwości faktycznego władania pozostałą częścią nieruchomości o pow. 786 m2.

W związku z taką treścią uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy ocenić jako nieskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Z dalszej argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że Sąd winien był "z urzędu" uwzględnić brak realizacji celu wywłaszczenia na całej nieruchomości oraz jej obecne komercyjne wykorzystanie, a niewzięcie powyższego pod uwagę stanowi o niewłaściwym zastosowaniu art. 215 u.g.n. – jako samoistnej podstawy i wyłącznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bez uwzględnienia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ponownie przypomnieć należy, że art. 129 ust. 5 u.g.n. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach wskazanych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ustalenie odszkodowania może więc nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r. I OSK 1691/20). Z przepisu art. 215 ust. 2 wynika jednoznacznie, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio (...) do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jak wynika z niezakwestionowanego skutecznie stanu faktycznego sprawy nie została spełniona przesłanka warunkująca ustalenie odszkodowania odnosząca się do utraty władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Nie postawiono bowiem skutecznie zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych w sprawie. Przypomnieć natomiast należy, że Sąd I instancji stwierdził, że "jak wynika z materiału dowodowego, objęta postępowaniem kontrolnym działka, została przeznaczona pod budowę kina [..], które zostało oddane do użytku [..] 1950 r. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje okoliczność czy cała działka została zajęta pod budynek kina, skoro korzystanie z niego bez odpowiedniego areału stanowiącego obszar niezbędny do prawidłowej eksploatacji oraz pod niezbędne ciągi komunikacyjne – nie byłoby możliwe. Zatem stan zagospodarowania działki wskazuje, że cała sporna nieruchomość już przed 1958 r. została zajęta pod budowę kina. (...) Zasady logiki i doświadczenia życiowego prowadzą bowiem do wniosku, że prowadzenie inwestycji polegającej na budowie kina wymagała zajęcia całej spornej nieruchomości pod jego budowę i zapewnienie do niego dostępu. Przeciwne twierdzenie, w tym sama okoliczność posiadania przez ówczesnego właściciela ww. nieruchomości, choćby w części możliwości władania nią przed określoną w art. 215 ust. 2 u.g.n. datą, winna podlegać inicjatywnie dowodowej stron skarżących na podstawie art. 7 k.p.a. , co nie miało miejsca w tej sprawie".

Powyższa konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej czyniąca je zarzutami nieskutecznymi nie daje podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 64 i art. 77 Konstytucji (również te przepisy składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych, których nie wskazano w skardze kasacyjnej), co czyni zarzuty naruszenia tych przepisów również nieskutecznymi.

Z tych przyczyn, stwierdzając nieskuteczność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę w oparciu o art. 184 p.p.s.a.