Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 618/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35 par. 1 i 3, art. 7,10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 384/13 w sprawie ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz F. S.A. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 384/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę F. S.A. w W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

F. S.A. w W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę położoną w W. w Dzielnicy W. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...], wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny.

W skardze zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a., przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz wskazując na załączone do skargi dokumenty. Ponadto podniesiono, że postępowanie organu narusza w sposób rażący przepisy prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 1, w zw. z art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n.", w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, albowiem uniemożliwia realizację prawa podmiotowego które nabył ex lege (prawo do odszkodowania).

Skarżąca Spółka podała, że wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 798/10 oraz utrzymującym go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 687/11, przy analogicznym stanie faktycznym, przysługuje skarżącemu odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania do przedmiotowej działki. Skoro doszło do pozbawienia prawa użytkowania wieczystego, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. Postępowanie organu polegające na niewydaniu decyzji w sprawie odszkodowania jest, w ocenie skarżącego, ewidentnym bezprawnym zaniechaniem. Dalsze utrzymywanie stanu bezczynności, w sytuacji gdy prawo do odszkodowania przysługuje jest rażącym naruszeniem prawa. Przeciąganie postępowania odszkodowawczego w sposób bezpośredni zagraża wystąpieniem szkód po stronie skarżącego, bowiem konstrukcja art. 130 ust. 1 zd. 2 u.g.n. sprawia, że skarżący zostaje pozbawiony możliwości dochodzenia odsetek za okres od pozbawienia go użytkowania wieczystego do wydania decyzji odszkodowawczej. Skarżący podkreślił, że postępowanie administracyjne w przedmiocie odszkodowania zostało wszczęte przez złożenie wniosku o wydanie decyzji odszkodowawczej i do tej pory (przez ponad rok) nie zostało zakończone.

Skarżąca Spółka wskazała na treść przepisu art. 35 K.p.a. i podniosła, że organy administracji publicznej są bezwzględnie zobowiązane przestrzegać maksymalnych terminów załatwienia sprawy. Obowiązek ten wynika wprost z zasady praworządności stanowiącej fundament regulacji postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, który należy traktować jako maksymalny i nieprzekraczalny zastrzeżony jest dla spraw skomplikowanych, do których sprawa ta nie należy. Dla rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania wystarczy dokonanie stosownych ustaleń co do stanu faktycznego z punktu widzenia materialnych przesłanek ustawowych oraz oszacowanie wartości nieruchomości. Trudno zatem przyjmować, że niniejsza sprawa jest skomplikowana, co pozwalałoby przyporządkować jej maksymalny termin załatwienia sprawy.

Skarżąca Spółka podniosła, że spełniła wymogi formalne do wniesienia skargi, gdyż 4 lutego 2013 r. złożone zostało zażalenie na bezczynność Prezydenta [...]. Wskazała, że Wojewoda pismem z 10 czerwca 2013 r. ponownie wezwał do uzupełnienia dokumentów, które już wcześniej złożono. Jest to, w ocenie skarżącego, działanie organu wojewódzkiego zakreślone na dalsze podtrzymywanie obstrukcji w rozpoznaniu zażalenia.

Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że kwestia bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie analogicznej do przedmiotowej była rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 117/13, w której Sąd uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wskazał, że skarga jest całkowicie bezzasadna. Podniósł, że zażalenie nie zostało jeszcze rozpoznane.

Organ stwierdził, że cywilnoprawny etap negocjacji nie został w niniejszej sprawie zakończony. P. Bank P. wystąpił 7 lipca 2012 r. z propozycją podjęcia negocjacji w celu ustalenia odszkodowania i rozłożenia spłaty należności w ratach oraz nadanie jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego. W tym celu zarządzeniem Prezydenta [...] z 12 października 2012 r. powołany został zespół negocjacyjny. Wobec wątpliwości i obaw dotyczących propozycji organ pismem z 6 lutego 2013 r. poinformował Bank o swoich uwagach z prośbą o ustosunkowanie się do nich. Organ wyjaśnił, że gdyby rozłożono płatności związane ze spłatą zobowiązania na lata przyszłe na drodze bezpośredniego porozumienia z Bankiem, to w przypadku poniesienia kosztów podatkowych przy realizacji przedmiotowej koncepcji z wykorzystaniem spółki docelowej mogłoby ono zostać potraktowane jako niegospodarność.

Organ podkreślił, że o negatywnym wyniku negocjacji można mówić dopiero, gdy co najmniej jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań, a w niniejszej sprawie nie wynika aby któraś ze stron odmówiła dalszego prowadzenia negocjacji.

Organ wskazał, że nową okolicznością jest wznowienie postępowania podziałowego oraz wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału.

Organ podniósł, że sąd wieczystoksięgowy odmówił wykreślenia z księgi wieczystej spółki "P." S.A. jako użytkownika wieczystego i Skarbu Państwa jako właściciela oraz wpisania Miasta st. Warszawy jako właściciela działki wydzielonej pod drogę publiczną.

Prezydent m.st. Warszawy podniósł, że skarżący jest nową spółką, z którą należy przeprowadzić pierwszy etap postępowania, tj. etap uzgodnień.

Skarżąca Spółka w piśmie procesowym z dnia 29 października 2013 r. podtrzymała skargę i podniosła, że argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę są bezzasadne i sprzeczne z faktami. Z chwilą składania skargi sprawa zażalenia zawisła przed organem II instancji, a następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], organ uznał zażalenie za nieuzasadnione. Wobec tego warunek wyczerpania trybu do złożenia skargi został spełniony.

Odnosząc się do wznowienia, na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych, postępowania zakończonego decyzją podziałową, strona skarżąca wskazała, że nie ma to wpływu na sprawę odszkodowania, gdyż organ nie będzie mógł uchylić decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia może zapaść jedynie rozstrzygnięcie odpowiadające dotychczasowej decyzji, a ponadto na skutek wydania decyzji podziałowej wygasło prawo użytkowania wieczystego, które przesądziło o odszkodowaniu. Co do stanowiska organu o wstrzymaniu wykonania decyzji podziałowej skarżący wskazał, że w sprawach podobnych dotyczących pozostałych decyzji podziałowych działek w W., z których wynika prawo skarżącego do odszkodowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienia o uchyleniu postanowień o wstrzymaniu wykonania decyzji podziałowych z racji braku wykazania, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tych decyzji po wznowieniu postępowania.

W kwestii stanowiska Prezydenta co do rzekomego nie zakończenia negocjacji skarżąca Spółka wskazała, że wobec braku woli organu podjęcia rokowań poprzednik prawny skarżącej złożył wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej. Tym samym zakończono etap negocjacji i wszczęte zostało postępowanie administracyjne. Natomiast rozmowy z zespołem negocjacyjnym prowadzone były w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że w żadnym piśmie nie twierdził, że rozmowy z zespołem mają charakter rokowań. Wobec kilkumiesięcznej bezczynności zespołu skarżący pismem z 22 stycznia 2013 r. wezwał go do ustosunkowania się do propozycji i przyjęcia harmonogramu prac do 31 stycznia 2013 r. pod rygorem odstąpienia od rozmów. Wobec braku odpowiedzi skarżący złożył zażalenie na bezczynność.

Jeżeli chodzi o stanowisko organu, że skarżąca Spółka jest nowym podmiotem, to skarżąca wskazała, że F. S.A. jest spółką tożsamą z dawnym P. Bankiem P. S.A.

Pismem procesowym z dnia 19 listopada 2013 r. organ poinformował o zawieszeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania. Do pisma załączono poświadczoną za zgodność kserokopię postanowienia Prezydenta [...] z [...] listopada 2013 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...].

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie ma wiedzy czy doręczono skarżącemu powyższe postanowienie. Pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 384/13, oddalając skargę wskazał, że wprawdzie należy podzielić stanowisko skargi co do zakończenia negocjacji i wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania (z przyczyn podanych w skardze), jednakże podkreślić trzeba, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi (por. wyrok NSA: z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SAB/Gd 29/96, niepubl.; z 16 września 1998 r., sygn. akt IV SAB 37/97, niepubl.).

W ocenie Sądu, z tego względu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego wpływ mogą mieć czynności podejmowane po złożeniu skargi. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie, że organ administracji pozostawał w bezczynności, lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności. Zauważyć należy, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną, organ musi pozostawać w zwłoce, zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd wskazał, że zobligowany był uwzględnić, że po wniesieniu skargi organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania. Powyższa okoliczność ma dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie, gdyż zawieszenie postępowania administracyjnego skutkuje zawieszeniem biegu terminów, a zatem organ od tej chwili nie pozostaje już w bezczynności. Zgodnie bowiem z treścią art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 K.p.a.). Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, jednocześnie stwarzając stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07).

Niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność i zobowiązać organ do wydania decyzji w określonym terminie. Gdy postępowanie jest zawieszone, stronie służy skarga na bezczynność tylko w sytuacji, gdy organ nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, pomimo oczywistego ustania przyczyny jego zawieszenia lub gdy wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest rozpoznany.

Sąd, odnosząc się do stwierdzenia pełnomocnika skarżącego z rozprawy z 21 listopada 2013 r. o braku wiedzy odnośnie doręczenia skarżącemu postanowienia o zawieszeniu postępowania, wskazał, że postanowienie (tak jak decyzja) rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jego sporządzenia i opatrzenia podpisem osoby uprawnionej. Doręczenie orzeczenia administracyjnego stronie ma na celu zakomunikowanie zawartego w nim rozstrzygnięcia. Fakt, że orzeczenie wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie, nie oznacza, by wcześniej nie istniało. Już z chwilą podpisania orzeczenia (decyzji, postanowienia) mamy do czynienia z wydaniem orzeczenia w sensie procesowym w tym znaczeniu, że ono istnieje, a dzień wydania tego orzeczenia jest miarodajny dla oceny jego podstawy prawnej i faktycznej (por. wyroki NSA: z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 600/12; z 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 294/07). Dlatego też stanowisko pełnomocnika w kwestii braku wiedzy o doręczeniu skarżącemu postanowienia o zawieszeniu nie ma znaczenia dla oceny żądania skargi.

Sąd wskazał, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie stanowi zaprzeczenie wcześniejszego stanowiska organu o nie zakończeniu rokowań. Zawiesić bowiem można postępowanie, które było wcześniej wszczęte. Ponadto w ocenie Sądu, nieuprawnione jest także stanowisko organu, że skarżący jest nową spółką, wobec czego należy przeprowadzić z nim pierwszy etap postępowania, tj. negocjacje. Otóż wszedł on w prawa i obowiązki P. Banku P. jako podmiot powstały w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2, złożyła F. S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy od kilkunastu miesięcy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, wobec czego niewątpliwie pozostawał w bezczynności zarówno w chwili wnoszenia skargi na bezczynność, jak również w przededniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie, której dotyczy skarga, co nakazywało uwzględnienie skargi, niezależnie od faktu zawieszenia postępowania administracyjnego, które nastąpiło dopiero 6 dni przed terminem rozprawy przed Sądem I instancji;

- art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 K.p.a. w zw. z art. 103 K.p.a. przez oddalenie skargi, na podstawie błędnego uznania, że zawieszenie postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi na bezczynność powoduje konieczność jej oddalenia, podczas gdy w sytuacji wydania postanowienia o zawieszeniu po wniesieniu skargi, Sąd i tak winien zbadać, czy organ naruszył normy wynikające z przepisów art. 12 K.p.a. oraz art. 35 K.p.a., a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia Sąd był zobowiązany uwzględnić skargę i wyznaczyć organowi termin na wydanie decyzji administracyjnej, który to termin, zgodnie z treścią art. 103 K.p.a. rozpoczynałby swój bieg od chwili odwieszenia postępowania administracyjnego;

- art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 45 Konstytucji RP polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konstytucyjnej zasady prawa do Sądu, poprzez uznanie, że w sytuacji gdy organ zawiesił postępowanie administracyjne po wniesieniu skargi na bezczynność, Sąd zobligowany jest do oddalenia skargi, podczas gdy przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że w każdej sprawie administracyjnej organ mógłby zawiesić postępowanie tuż przed terminem rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w przedmiocie rozpoznania skargi na bezczynność, a Sąd byłby w takiej sytuacji zobligowany do oddalenia skargi, nawet w sytuacji gdyby stan bezczynności w danej sprawie tuż przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu niewątpliwie istniał.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Sąd I instancji pominął, że kolejnymi nowelizacjami p.p.s.a., tj. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) oraz ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173) zostało nadane nowe brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści tego przepisu wydanie przez organ administracyjny rozstrzygnięcia, które powoduje, że nie ma już stanu bezczynności w dacie wydawania wyroku przez sąd administracyjny, nie oznacza, że brak jest podstaw do badania czy do czasu podjęcia takiego rozstrzygnięcia organ administracyjny pozostawał w rażącej bezczynności. Brak możliwości zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie nie zwalnia bowiem sądu administracyjnego od dokonania oceny sprawy właśnie pod takim kątem.

Pomimo, że Sąd I instancji prawidłowo przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii bezczynności, tj. sposobu wykładania przepisów prawa, a mianowicie, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi, to jednak wydając zaskarżony wyrok dokonał wadliwej subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące w dniu wyrokowania przepisy, w szczególności normy zawarte w art. 149 § 1 p.p.s.a. Ponadto stanowisko Sądu I instancji wadliwie nawiązuje w istocie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 6/08, która jako obowiązująca dotyczy tylko części aktualnego brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. Obecnie brzmienie tego przepisu nie pozwala bowiem na przyjęcie, że sąd administracyjny, w sytuacji gdy po wniesieniu skargi organ administracyjny wydał akt administracyjny nie może uwzględnić skargi na bezczynność. O czym już była mowa, w takiej sytuacji brak jest jedynie podstaw do zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nie jest zatem wystarczające, że sąd administracyjny ustali czy organ przed wyrokowaniem pozostaje jeszcze w stanie bezczynności – ale nadto czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprost taka zależność wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Wymaga to zatem ustalenia przez sąd administracyjny w jakich konkretnie okolicznościach bezczynność miała miejsce, tj. zupełnego braku działań, czy też dokonywania przez organ działań, ale w warunkach pozorności, co też po części Sąd I instancji niewadliwie stwierdził wskazując, że skarga w zakresie oceny działań organu co do zakończenia negocjacji i wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania jest zasadna. Takie ustalenia Sądu i jego ocena nie pociągnęły jednak za sobą zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. w jego całokształcie, tym bardziej, że strona skarżąca wnioskowała o stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Poza tym należy mieć na względzie, że bezczynności, o jakiej mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., jest elementem szerszego pojęcia jakie zawiera art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. przewlekłości. A zatem sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność, która została wniesiona w określonych okolicznościach, tj. w sytuacji gdy organ nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia, które kończyłoby formalnie stan bezczynności, nie może decydować o zakresie skargi. W takich okolicznościach, wniesienie skargi ma na celu zwalczenie zaistniałej w sprawie opieszałości. Strona wnosząc taką skargę zarzuca organowi naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, co też wprost wynika ze złożonej do Sąd I instancji skargi F. S.A. na bezczynność Prezydenta [...]. Sąd w tym względzie nie może zasłaniać się tym, że zawieszenie postępowania administracyjnego nastąpiło przed rozpoznaniem skargi na bezczynność bo owe zawieszenie nie jest stanem bezczynności. Zakres kontroli wynikający z art. 149 § 1 p.p.s.a. jest bowiem szerszy, dlatego zasadnie zarzuca się Sądowi I instancji, że podjęcie przez organ administracyjny aktu administracyjnego przerywającego stan bezczynności nie zwalniało tego Sądu od oceny czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, tj. w sposób nieefektywny i prowadziło do wykonania czynności pozornych (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1031/12).

A zatem pomimo, że Sąd I instancji zawarł określoną ocenę również tej przewlekłości, jednak dokonał rozstrzygnięcia, które nie odpowiada jego ocenie jaką dokonał choć lakonicznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wynika z powyższego, że nawet w zakresie samej bezczynności podjęcie przez organ aktu administracyjnego nie zamyka możliwości badania sprawy przed sądem administracyjnym. Obowiązkiem sądu jest bowiem zbadanie czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 481/13). Istotą takich spraw jest bowiem w ogólności kwestia "opieszałego" działania organu administracji publicznej. Wynika to dobitnie z uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Sejm RP VI kadencji, druk sejmowy nr 1407). Zgodnie z podstawami aksjologicznymi zmian zawartych w tym projekcie ustawy, które dotyczyły też nadania nowego brzmienia art. 149 p.p.s.a., ustawodawca wskazał na konieczność bardziej skutecznego przeciwdziałania zachowaniom patologicznym w administracji publicznej.

Oznacza to, że oceny Sądu I instancji wymagało, też czy postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa. Bowiem to w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność może dojść do ustalenia czy w sprawie doszło do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, czy też organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd administracyjny w tym zakresie jest powołany do ustalenia kwalifikowanej formy stanów niezgodnych z prawem. W innym wypadku nowe rozwiązania jakie przewiduje ww. ustawa z 2011 r. byłyby martwe, a co za tym idzie mogłyby prowadzić do pogłębienia opieszałości w załatwieniu sprawy przez organ administracyjny. Takie działania byłyby zatem niezgodne z wolą ustawodawcy.

Nie można zapominać, że punktem wyjścia dla takiej oceny są przede wszystkim przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające terminy na załatwienie sprawy oraz wpływ na przebieg postępowania działań i zaniechań jego uczestników, w tym organu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Są to oczywiście terminy o charakterze instrukcyjnym, które mogą ulec wydłużeniu na skutek chociażby wniosków dowodowych składanych przez strony postępowania, co wiążę się nie tylko z koniecznością ich rozpoznania przez organ, ale również umożliwienia udziału w postępowaniu z tym związanym pozostałych stron toczącego się postępowania. Odstępstwa od tych terminów nie uzasadnia jednak w żadnym wypadku zawieszenie postępowania, które w niniejszej sprawie i tak nastąpiło po kilku miesiącach i to na dodatek tuż przed wyznaczonym przez Sąd I instancji terminem rozprawy. Również i te okoliczności winny stanowić przedmiot oceny Sądu w świetle art. 149 § 1 p.p.s.a., bowiem już chociażby z samego charakteru takiego działania organu wynika, że potencjalnie mogło dojść do działań sprzecznych z zasadą szybkości postępowania, a także zasadą budzenia zaufania do organów państwa, a organ zawieszając postępowanie jedynie próbował chronić się przed negatywnymi skutkami takich działań.

Sąd I instancji w sposób bardzo dokładny powinien zatem przedstawić przebieg postępowania administracyjnego celem ewentualnego "wytknięcia" organowi wszelkich niepożądanych jego działań w kontekście czy miały charakter pozorny, zbędny i nie uzasadniały przedłużania postępowania w kontekście rażącego naruszenia prawa. Oczywistym jest, że zasada szybkości postępowania nie może mieć bezwzględnego pierwszeństwa przed pozostałymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a. Jednak w niniejszej sprawie działania czy też raczej – co przyznał sam Sąd I instancji – działania niepożądane organu co do zakończenia negocjacji i wszczęcia postępowania administracyjnego, nie były efektem realizacji powyższych zasad. Przeciwnie, obowiązek stania na straży praworządności, obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i indywidualnego oraz obowiązek zagwarantowania stronie udziału w postępowaniu, wymagają żeby sprawa została załatwiona sprawnie i zgodnie z prawem, a także z zachowaniem określonych standardów właściwych każdemu postępowaniu administracyjnemu. Nie może być tak, że Sąd takie zachowanie organu marginalizuje, biorąc pod uwagę przy orzekaniu tylko to czy przed wydaniem wyroku formalnie organ nie pozostaje w stanie bezczynności, bo zawiesił postępowanie. Należy bowiem uwzględnić to, że prowadzenie postępowania z naruszeniem prawa podważa przecież zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, a z charakteru omawianych powyżej uregulowań wynika, że zawieszenie postępowania nie tamuje rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność za okres sprzed zawieszenia, w szczególności w zakresie oceny ewentualnego jej charakteru i ewentualnego wymierzenia grzywny (por. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 462/14 i I OSK 563/14, wydane w tożsamych sprawach).

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.