Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 866/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.M. ("skarżąca") jest postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu ("Minister") z [...] lutego 2021 r., znak: [...], dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] ("[...]WKZ") decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], pozwolił C.S. ("inwestor") na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków – kamienicy przy ul. [...] w [...], wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...], polegających na remoncie elewacji podwórzowych budynku według projektu budowlanego i innych dokumentów przy spełnieniu określonych warunków.

Pismem z 19 listopada 2019 r. skarżąca zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...]WKZ z [...] czerwca 2017 r.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu postanowieniem z [...] września 2020 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm. – dalej jako: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WKZ z [...] czerwca 2017 r.

Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnosi. Powinna więc wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który narusza jej uprawnienia.

Z treści ksiąg wieczystych nr [...] oraz [...] wynika, że A.M. jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się na 3 piętrze budynku przy [...] oraz lokalu użytkowego nr [...] znajdującego się na 1 piętrze. W przedmiotowym budynku wyodrębnionych jest 27 lokali mieszkalnych i każdemu właścicielowi przysługuje prawo własności do lokalu oraz związanego z nim odrębnego udziału we współwłasności części wspólnych budynku (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – dalej jako: "u.w.l."). Właściciele lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową kierowaną przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej, który także reprezentuje ją na zewnątrz (art. 20 i art. 21 u.w.l.). Zasadą jest, że we wszystkich sprawach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota reprezentowana przez zarząd. Jeśli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota.

Skarżąca w żaden sposób nie wskazała na czym polega jej indywidualny interes prawny w sprawie remontu elewacji podwórzowych budynku. Przedstawione w piśmie z 19 listopada 2019 r. zarzuty odnośnie przedmiotowej decyzji nie stanowią podstawy do przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Okoliczność ta - w ocenie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu - stanowi przedmiotową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wnioskiem z 16 października 2020 r. skarżąca wystąpiła do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że "żaden z członków wspólnoty mieszkaniowej nie ma prawa działać osobiście", zawierając umowy o roboty budowlano-remontowe a następnie obciążając ich kosztem pozostałych.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącej, postanowieniem z [...] lutego 2021 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z., utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2020 r.

W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określają kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego, musi on być zatem wyznaczany na podstawie art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z tym organ wyjaśnił, że pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym nie można wiązać z subiektywnym odczuciem jednostki, co do naruszenia jej interesu, ale istnieniem normy prawnej, którą to rozstrzygnięcie narusza. Zatem od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu podzielił dalej poczynione wcześniej ustalenia; wskazał, że A.M. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją [...]WKZ z [...] czerwca 2017 r., jest współwłaścicielką lokalu mieszkalnego oraz lokalu użytkowego znajdującego się w budynku przy [...] w [...]. W budynku wyodrębnionych jest kilka lokali mieszkalnych, a ich właściciele tworzą wspólnotę mieszkaniową kierowaną przez zarząd wspólny mieszkaniowej. Zaznaczył przy tym, że jeśli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym, w sprawie w której może wystąpić także wspólnota.

Organ przyjął następnie, że skarżąca w żaden sposób nie wskazała na czym polega jej indywidualny interes prawny w sprawie remontu elewacji podwórzowych budynku, a przedstawione w piśmie z 19 listopada 2019 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 października 2020 r., a także w piśmie z 29 października 2020 r., zarzuty odnośnie decyzji [...]WKZ z [...] czerwca 2017 r., nie stanowią podstawy do przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Organ wyjaśnił także, że organ administracji publicznej odrębnie i niezależnie ustala krąg stron postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku i w sprawie o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. Odrębną kwestią jest też, jak stwierdził, legitymacja prawna do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, co skarżąca kwestionuje. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 1 u.o.z., pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Zatem właściciel lokalu w zabytkowym budynku, jako współwłaściciel jego części wspólnych może wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A.M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. Skarżąca podniosła, że nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, zakończonym decyzją [...]WKZ z [...] czerwca 2017 r. Ponadto wskazała, że Wspólnota Mieszkaniowa nie podjęła uchwały zezwalającej zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej na prowadzenie robót. Nie zgodziła się przy tym z oceną organu dotyczącą jej przymiotu strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie znajduje podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, a podniesione przez skarżącą zarzuty pozostają bez wpływu treść wydanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu znak: [...] z [...] lutego 2021 r., podtrzymujące postanowienie własne tego organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WKZ nr [...] z [...] czerwca 2017 r., o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków – kamienicy przy [...] w [...], z wniosku skarżącej.

Wydając wskazane orzeczenie organ uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc – jako podmiot niebędący stroną nie może skutecznie zainicjować postępowania administracyjnego w ww. zakresie.

W konsekwencji Minister przyjął, że zachodzi w sprawie podstawa do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.; wskazał na przyczynę podmiotową, uzasadniającą wydanie postanowienia w oparciu o ten przepis.

Ocenę tę, w okolicznościach sprawy, Sąd podziela i uznaje za zgodną z prawem.

Rozwijając to stanowisko Sąd wyjaśnia, że podstawę prawną ww. postanowień stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis ten, jak z niego wynika, uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania m. in. z przyczyny podmiotowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle tej regulacji utrwalił się pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z tego powodu może nastąpić tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba, która występuje z żądaniem wszczęcia postępowania, nie może być uznana za stronę tego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3484/15, "Właściwe rozumienie art. 61a § 1 k.p.a. oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową." W ocenie Sądu, taka też "oczywista" sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

I tak, Sąd zauważa, że skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności pozwolenia konserwatorskiego zezwalającego na remont elewacji podwórzowych zabytkowego budynku, tj. kamienicy przy [...] w [...]. Pozwolenie to wydano z wniosku jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, powołującego się (w zakresie tytułu prawnego do korzystania z zabytku) na uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...].

Mając na uwadze, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, słusznie Minister uznał, że tylko ustalenie, że skarżąca ma interes prawny w postępowaniu zakończonym ww. pozwoleniem konserwatorskim, umożliwia uwzględnienie jej żądania w zakresie uruchomienia wskazanego postępowania nadzorczego. Słusznie też przyjął, że brak interesu prawnego skarżącej jest w tym przypadku oczywisty, nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanej analizy, wynika w istocie z zestawienia jej tytułu prawnego do ww. nieruchomości z zakresem kwestionowanego pozwolenia.

Organ ten prawidłowo kierował się we wskazanej ocenie treścią art. 28 k.p.a., który to stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazuje on, że wyznacznikiem bycia stroną postępowania administracyjnego jest posiadanie przez dany podmiot interesu prawnego. Pojęcie interesu prawnego zostało zdefiniowane w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2569/14, z 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2148/14). Zatem, o posiadaniu interesu prawnego nie decyduje subiektywne przekonanie, czy zainteresowanie danego podmiotu wynikiem postępowania, nadto: interes prawny trzeba odróżnić od interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnej.

Prawidłowo także Minister wziął pod uwagę, że w postępowaniach administracyjnych mających związek z nieruchomością wspólną, legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego – ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem - stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeśli liczba lokali jest większa niż trzy, wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokali (art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali), który ma uprawnienie do jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, ale odnoszących się wyłącznie do nieruchomości wspólnej. W sprawach tego rodzaju interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona. Powyższe nie przesądza jednak o możliwości udziału członka wspólnoty w postępowaniu, czy inaczej: że członek wspólnoty mieszkaniowej nie może samodzielnie (obok wspólnoty) występować jako strona postępowania. Przy czym, może to nastąpić tylko wówczas, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa wpływającym na jego sytuację prawną. Podsumowując, w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Natomiast właściciel lokalu (członek wspólnoty) może wykazać swój indywidualny interes prawny w sprawach nie dotyczących nieruchomości wspólnej. Przy czym indywidualna obrona członka wspólnoty sprowadza się jednak wyłącznie do jego własnych spraw mieszkaniowych.

W tym przypadku skarżąca nie wskazała w żaden sposób na czym polegać ma jej indywidualny i odrębny od Wspólnoty Mieszkaniowej interes prawny. Należy zaś raz jeszcze dostrzec, że skarżąca kwestionuje w sprawie pozwolenie konserwatorskie dotyczące części wspólnych budynku – bo elewacji podwórzowych budynku. Niespornie posiada ona prawo do lokalu mieszkalnego i użytkowego w ww. obiekcie i odpowiadające tym prawom udziały we współwłasności części wspólnych budynku. Niemniej jednak w sprawie dotyczącej części wspólnych budynku co do zasady działa wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. W sposób odmienny materii tej nie reguluje u.o.z. Wskazuje jedynie na to, że pozwolenie konserwatorskie może być wydane na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający (np.) z prawa własności (v. art. 36 ust. 5 tej ustawy). Nie stanowi natomiast inaczej w kwestii kręgu stron postępowania, nie zawiera także szczególnej definicji strony w sprawach dotyczących pozwoleń konserwatorskich, co tylko utwierdza o prawidłowości działania Ministra z powołaniem się na powyżej przywołaną treść art. 28 k.p.a. i przepisy ustawy o własności lokali.

W konsekwencji, Sąd podziela stanowisko Ministra wskazujące na brak powiązania pomiędzy sytuacją prawną skarżącej a kwestionowanym pozwoleniem konserwatorskim.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że orzekając w sprawie wziął pod uwagę wyrok tut. Sądu - przywołany w skardze - z 8 września 2020 r. o sygn. akt VII SA/Wa 342/20, zapadły ze skargi skarżącej a dotyczący sprawy wpadkowej, wydania dokumentów. Wprawdzie wskazany wyrok jest korzystny dla skarżącej, ale w żaden sposób nie przesądził o jej interesie prawnym w sprawie, do której odnoszącą się ww. postanowienia Ministra. Przy czym Sąd w przywołanym wyroku dostrzegł, że nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku, które nie służą wyłącznie do korzystania właścicielowi lokali. W skład tej nieruchomości mogą wchodzić elementy o zróżnicowanym stopniu związania z wyodrębnionymi lokalami. W pierwszym rzędzie należą do niej te części budynku i gruntu, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali, takie jak wspólna klatka schodowa, ściany zewnętrzne czy dach (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 2 lutego 2005 r., IV CK 474/04). Niewątpliwie więc remont elewacji podwórzowych dotyczy części wspólnych. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 671/15; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2266/13). W dalszej części rozważań Sąd wskazał natomiast wyłącznie na naruszenie przepisów procesowych poprzez nieprzeprowadzenie pełnych ustaleń w kwestii przymiotu strony skarżącej.

Takich uchybień o charakterze procesowym Sąd nie stwierdził jednak w niniejszej sprawie, kontrolując obecnie zaskarżone postanowienie Ministra. Co więcej – Sąd uznał, że ocena interesu prawnego skarżącej mogła być poczyniona przez Ministra we wstępnej fazie – przed formalnym uruchomieniem postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem poczynione na tym etapie ustalenia nie wskazywały na potrzebę głębszej analizy tego zagadnienia, w tym przeprowadzania dowodów.

Z tych też przyczyn orzeczenie tego organu Sąd uznał za prawidłowe i orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325ze zm.), o oddaleniu skargi.