Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4312/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 35.
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3, art. 7, pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I.
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2678/16 w sprawie ze skargi K. G. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r., uwzględnił skargę K. G. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, uchylając tą decyzję oraz orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu 18 grudnia 2014 r. w P. na drodze gminnej (ul. K.) zatrzymano do kontroli dwuosiowy pojazd wraz z trzyosiową naczepą. Zespołem pojazdów kierował Pan A. H., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem podzielnym w postaci miału węglowego (ładunek sypki) na terenie miasta P. w imieniu i na rzecz J. B.. Rodzaj przewożonego ładunku został ustalony na podstawie kwitu dostawy z 18 grudnia 2014 r. wystawionego przez skarżącą spółkę. Dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów wynosiła 42 ton. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono naruszenia dopuszczalnych norm: nacisku pojedynczej osi napędowej 10,7t - przekroczenie o 2,7 t (33,75%); nacisku potrójnej osi nienapędowej 24,9t - przekroczenie o 0,9t (3,75%); masy całkowitej 42,35t - przekroczenie o 0,35t (0,83%). Na podstawie tych wyników ustalono, że na przejazd wymagane było zezwolenie kategorii VII, którego kierowca w toku kontroli nie okazał.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych.

Objętą skargą decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ za prawidłowe uznał ustalenia, że załadowcą przewożonego ładunku była skarżąca spółka zaś droga gmina, którą poruszał się kontrolowany pojazd została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Stwierdził, że poddany kontroli pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C o nr fabrycznych [...] i [...], które w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu z datą ważności do 30 czerwca 2016 r. W zakresie użytych wag organ wskazał, że zgodnie z pkt 1.3 instrukcji wag SAW 10A/C dotyczy ona zarówno wag typu A jak i C, o czym świadczy zapis waga: typ: A 18,2 kg, typ C: 22,5 kg. Jak stanowi pkt 2.2.2 instrukcji obsługi wag SAW 10A/C, waga ta może pracować samodzielnie lub w parach i grupach od 4 do 6 wag w celu pomiaru nacisku, nacisku koła, nacisku na oś, nacisku na grupę osi lub pomiaru ciężaru 2 lub 3 osiowych samochodów ciężarowych. Przy tego rodzaju pomiarze, w żadnym razie nie zamieszczono ograniczenia co do liczby osi, które mogą być poddane takiemu ważeniu. Przewidziano natomiast również możliwość użytkowania wag w grupach od 4 do 6 - przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu - lub trzyosiowych, podczas jednej procedury pomiaru wagi. Jednoczenie producent dodał, że w przypadku gdy równoczesne ważenie kół osi bliźniaczych lub potrójnych nie jest możliwe, należy w celu wyrównania wysokości podłożyć ślepe podkładki. Kierowca najeżdża na wagi i podkładki trzymając się wewnątrz aktywnych pół wag. Miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia nawierzchni na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 18 września 2014 r. i zostało wyposażone we wnękę fundamentową, w której umieszczono wagi. W ocenie organu, na uzyskiwany wynik masy całkowitej pojazdu nie miało żadnego znaczenia rozróżnienie na oś wielokrotną składającą się z dwóch, trzech osi składowych bądź czterech i większej ich liczby. Pojazd członowy został zważony przy pomocy dwóch wag. Wyniki pomiarów poszczególnych osi zostały sumowane w wyniku czego otrzymano naciski na osiach wielokrotnych oraz masę całkowitą pojazdu. Uzyskane wyniki pomiarów zostały pomniejszone o 2 % zaokrąglone do 0,1 t w górę podstawie zarządzenia nr 28/2014 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 września 2014 r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego.

Powołując się na materiał dowodowy w zakresie przeprowadzonych czynności załadunkowych, z którego wynikało, że pojazd po załadunku nie był ważony, organ uznał, że strona miała wpływ oraz godziła się na powstanie naruszenia, w rozumieniu art. 140aa ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. dalej: p.r.d.), ponieważ dokonała załadunku ładunku podzielnego w ilości powodującej nienormatywność pojazdu. Z tego względu zasadne było nałożenie kary pieniężnej jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 b załącznika nr 1 do p.r.d. jest wydawane na przejazd pojazdu po wyznaczonej trasie wskazanej w zezwoleniu, przy naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11.5 t.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu przeprowadzenia kontroli - 18 grudnia 2014 r., ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego art., stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania - "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnosząc się do "nacisku pojedynczej osi" stanowią o nacisku pojedynczej osi napędowej. W konsekwencji brak było podstaw do pociągnięcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisków pojedynczej osi nienapędowej lub osi wielokrotnej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Dla wyznaczenia tych wartości nie było przy tym prawnie dozwolone sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 951). Wobec tego, zdaniem Sądu, brak było podstaw prawnych do prowadzenia ustaleń co do okoliczności związanych z przekroczeniem wartości nacisków osi wielokrotnych poddanego kontroli pojazdu.

Wątpliwości Sądu I instancji budziły również wynik ważenia pojazdu z użyciem wag typu SAW 10C. W tym zakresie Sąd stwierdził niekompletność materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W aktach administracyjnych brak było zdaniem Sądu podstawowych dokumentów mających zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia kwestii poprawności przeprowadzonych w toku kontroli pomiarów - instrukcji producenta użytkowania wag użytych do pomiarów w sprawie. Wskazał, że organ opisywał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sposób ważenia pojazdu należącego do przedsiębiorstwa skarżącego odwołując się do treści instrukcji wag typu SAW 10A/C i pkt 2.2.2., w dalszej części motywów powołując się na instrukcję obsługi wag SAW 10C, które faktycznie były użyte.

Sąd zauważył przy tym, że z opisu technicznego w pkt 1 wynika, że według złożonej do akt instrukcji waga służy do pomiaru nacisku koła i określenia ciężaru do 10.000 kg. Oznacza to, że użycie dwóch wag może służyć do określenia ciężaru do 20.000 kg, natomiast budzi uzasadnioną wątpliwość skarżącego, że dwoma wagami określono ciężar ponad 42 000 kg. W konsekwencji, w oceni Sądu nie wiadomo, czy dochowano warunków rzetelnego ważenia przewidzianych w instrukcji obsługi wag SAW 10C.

W zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego Sąd stwierdził, że wprawdzie organ odwoławczy powołał się na dodatkowo przeprowadzone dowody z zeznań świadków, zacytował ich zeznania, ale dowodów tych nie ocenił w całokształcie okoliczności sprawy, co było istotne dla rozstrzygnięcia, gdyż dowody te nie były jednolite. W ocenie Sądu, powołane przez organ dowody z zeznań świadków nie zostały ocenione w sposób, stwierdzający jednoznacznie, na podstawie ustalonego na ich podstawie stanu faktycznego, że zachodziła warunkowa odpowiedzialność załadowcy. Organ nie wskazał które z nich uznał za wiarygodne i jak właściwie przebiegał proces załadunku. Niewątpliwie, w ocenie Sądu ustalone zostało, że przewoźnik współpracował z załadowcą, przewożenie miału na terenie P. do kotłowni odbywało się kilka razy dziennie, ale oceny tego materiału pod kątem wypełnienia normy prawa materialnego art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d., kształtującej odpowiedzialność administracyjną skarżącego - jego wpływ lub zgodę na powstanie naruszeń – zabrakło, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U z 2016 roku, poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Główny Inspektor Transportu Drogowego, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 35a p.r.d., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że definicja pojazdu nienormatywnego nie przewiduje możliwości sankcjonowania parametrów osi wielokrotnych podczas gdy z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz przepisów Prawa o ruchu drogowym wraz z rozporządzeniami wykonawczymi do ustawy wynika taka możliwość;

2. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił wątpliwości i nie odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących możliwości wyznaczania wagami nieautomatycznymi SAW 10C nacisków osi wielokrotnych oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów. Sąd zarzucił organowi, iż ten nie wykazał na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że wagi SAW 10C mogą służyć do wyznaczania parametrów innych niż nacisk kół oraz pojedynczych osi pojazdu podczas gdy organ szeroko uzasadnił swoje stanowisko powołując się na znajdującą się w aktach sprawy instrukcję obsługi urządzeń oraz na stanowisko Głównego Urzędu Miar, z którego wprost wynika, że wagami nieautomatycznymi można ustalać masę całkowitą pojazdów poprzez zsumowanie wyników cząstkowych nacisków na poszczególne osie pojazdu, wobec czego nie mogło być żadnych wątpliwości co do prawidłowości uzyskania wyników pomiaru w zakresie rzeczywistego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu oraz rzeczywistej masy całkowitej pojazdu;

3. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem odpowiedzialności załadowcy podczas gdy organ w sposób wyczerpujący dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dowodów z zeznań świadków, wskazując, które z tych dowodów świadczyły, zdaniem organu o przesłankach odpowiedzialności załadowcy, a mianowicie o godzeniu się przez załadowcę na powstałe naruszenia oraz jego wpływie na powstanie naruszenia.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu oraz z uwagi na wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11, Lex nr 1244658 oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1164/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie oraz pojawiła się nowa istotna okoliczność w postaci wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze przywołaną argumentację skargi kasacyjnej w okolicznościach, gdy podstawą nałożenia na stronę kary za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII było stwierdzenie przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej poddanego kontroli pojazdu o 2,7 tony wobec kategorii drogi o dopuszczalnym nacisku do 8 ton, przekroczenia nacisku potrójnej osi nienapędowej o 0,9 tony, przekroczenie masy całkowitej pojazdu o 0,35 tony (droga gminna ul. K. w miejscowości P.), wskazać należy na stanowisko Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C – 127/17.

W orzeczeniu tym TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt. 56, 61, 69, 72 i 107 tego uzasadnienia.

Wobec tego nie jest do przyjęcia taka interpretacja postanowień dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z dyrektywy 96/53. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczaniem i ruchem pojazdów.

Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. W tym zakresie Trybunał wskazał, że wprawdzie w art. 3 ust. 1 tiret 2 dyrektywy nie ustanowiono wymogu, aby państwa członkowskie stosowały w ruch krajowym określone w dyrektywie wspólne normy odnoszące się do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi w odniesieniu do ruchu pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruchu w każdym innym państwie członkowskim, to jednak wykładnia pojęcia ruchu międzynarodowego nie może nie obejmować sytuacji, gdy ruch odbywa się tylko na terytorium państwa członkowskiego, bez dokonywania rozróżnień po jakich drogach jest prowadzony. W takich okolicznościach należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt. 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy. Jest tak dlatego, że wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wcześniej wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych. W ocenie NSA nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym dochodziło do wypaczenia regulacji przyjętych w dyrektywie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 3392/16).

Podkreślić należy, iż w bardzo podobnej pod względem prawnym i faktycznym sprawie NSA orzekł już w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r. (sygn. akt II GSK 2342/16). Wobec bardzo zbliżonych zarzutów skargi kasacyjnej organu i ich uzasadnienia w niniejszej sprawie, pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie, który podziela stanowisko NSA pomieszczone we wskazanym wyroku, na posłużenie się zawartymi tam argumentami prawnymi. Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter głównych zarzutów kasacyjnych, uzasadnione jest aby rozpatrzeć je łącznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. WSA stwierdził, że w sprawie wątpliwości budzą kwestie związane z wynikami ważenia pojazdu w dniu kontroli, które miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie zostały wyjaśnione przez organy orzekające. Po pierwsze zdaniem WSA w aktach administracyjnych brak jest podstawowych dokumentów mających zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia kwestii poprawności przeprowadzonych w toku kontroli pomiarów, w tym przede wszystkim opracowanej przez producenta instrukcji użytkowania wag użytych do pomiarów w tej sprawie. Odnosząc się w tym kontekście do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. należy stwierdzić, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Za trafne należało bowiem uznać stanowisko Sądu I instancji, gdy stwierdził, że w aktach brak jest dokumentów mających zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia kwestii poprawności przeprowadzonych w toku kontroli pomiarów. To znaczy w aktach sprawy brak jest instrukcji użytkowania wag użytych do pomiarów oraz świadectwa ich homologacji. WSA stwierdził, a stanowisko to należy podzielić, że nie została wyjaśniona przez organy zasadnicza kwestia prawidłowości pomiarów w zakresie nacisków osi oraz dmc. Organy nie wyjaśniły, pomimo podnoszenia tej kwestii przez stronę, w jaki sposób ustalono wyniki ważenia osi. Prawidłowo WSA stwierdził, że instrukcji użytkowania wag nie mogą zastąpić powołane w decyzji organu II instancji świadectwa legalizacji ponownej wag, ponieważ problemem istotnym dla sprawy nie jest to, czy organy posługiwały się nielegalnymi wagami, ale to czy legalne urządzenia zostały wykorzystane w sposób zgodny z instrukcją producenta. W związku z tym zarzuty podniesione w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje natomiast za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do tego, że nie jest pojazdem nienormatywnym w rozumieniu art. 4 pkt 25 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym podwójnych) są większe od nacisków dopuszczalnych, określonych w przepisach prawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu I instancji, z definicji pojazdu nienormatywnego określonej w art. 4 pkt 25 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 35a p.r.d. wynika, że pojazd nienormatywny to pojazd, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach ustawy o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych określa jedynie maksymalne dopuszczalne naciski osi pojedynczych (art. 41 ust. 1 - 3). Nie zawiera natomiast ograniczeń nacisków osi wielokrotnych (m.in. podwójnych), co zdaniem Sądu I instancji oznacza, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków takich osi. Regulacja dotycząca dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych znajduje się zaś w wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia) i według stanowiska Sądu I instancji te przepisy nie są miarodajne dla ustalenia nienormatywności pojazdu stanowiącej podstawę nałożenia kary pieniężnej. Kwestią sporną jest więc w istocie interpretacja zwrotu "przepisy o drogach publicznych". Według Sądu I instancji ta swoista "luka" w prawie mającym charakter sankcyjny, a więc podlegającym ścisłej wykładni, możliwa jest do usunięcia jedynie wskutek interwencji ustawodawcy, bowiem przepisy określające granice deliktu administracyjnego, a w konsekwencji i odpowiedzialności administracyjnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko organu wyrażone w skardze kasacyjnej, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d. to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Należy podkreślić, że w art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Co więcej - do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przedstawione przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane (jak zauważono w skardze kasacyjnej) z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości, że treść § 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo nie podziela, ze względów logicznych i prawnych, stanowiska Sądu I instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu. Natomiast nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Jest aż nadto oczywiste, że techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym. Zachowują zatem sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. jako kryteriów nienormatywności pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym zdaje się przesądzać wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. W art. 1 ust. 2 stanowi ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy.

Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 4 pkt 25 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym definiujących pojęcie pojazdu nienormatywnego jest więc sprzeczna z art. 1 ust. 2 dyrektywy. Należy dodać, że nie jest również zgodna z ogólnie przyjętymi regułami wykładni prawa. Trzeba zgodzić się ze stwierdzeniem, że przepisy określające sankcje prawne wymagają ścisłej interpretacji, co oznacza, że w takich przypadkach zasadniczą rolę należałoby przypisać językowym dyrektywom wykładni. Powiedziano już, że definicja pojazdu nienormatywnego zawiera odesłanie do przepisów o drogach publicznych i ten zwrot językowy trudno uznać za całkowicie jednoznaczny. Szczególnie więc w takiej sytuacji prawidłowość przyjętego jego znaczenia na gruncie językowym należałoby zweryfikować za pomocą funkcjonalnych dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją (w tej kwestii np. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zdaje się potwierdzać tezę, że funkcją przepisów prawnych określających maksymalne dopuszczalne parametry pojazdów poruszających się po drogach publicznych jest ochrona tych dróg i co za tym idzie - ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ulega jednakże wątpliwości, że przyjęte przez Sąd I instancji znaczenie językowe normy - definicji pojazdu nienormatywnego, nieuwzględniające dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnej jest niezgodne z zaakceptowanymi przez Sąd wynikami wykładni funkcjonalnej tej normy. Sąd I instancji przyjmuje bowiem w istocie zawężającą wykładnię ustawowej definicji pojazdu nienormatywnego, która nie chroni należycie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym Sąd podważa podstawowe założenie o racjonalności prawodawcy (por. tożsame stanowisko NSA w wyrokach z dnia 25 kwietnia 2018 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 2337/16 oraz w sprawie o sygn. akt II GSK 2489/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać należy, że składowi rozpatrującemu niniejszą sprawę znane są rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych tego rodzaju sprawach (np. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3692/15; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2670/15, wyrok NSA z dnia z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3289/17; wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, ze względów wyżej przedstawionych, wyrażanych tam poglądów nie podziela.

Wobec powyższego, w związku z tym, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku, fragmentaryczne uwzględnienie argumentacji organu prowadziłoby do rozstrzygnięcia takiego, jakie wydał WSA oraz w związku z wydanym w dniu 21 marca 2019 r. przez TSUE wyrokiem w sprawie C-127/17, na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.