Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 483/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi P.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], o odmowie uchylenia decyzji tego organu o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), powoływanej dalej jako: "Prawo budowlane", zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K. przy ul. A (nr ewid. działki 563/4), którego inwestorem jest B Sp. z o.o. z siedzibą w K., oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W dniu 29 maja 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynął wniosek W.J. i M.J. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...]. Zdaniem wnioskodawców, rozstrzygnięcie organu stopnia powiatowego zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu.

Z kolei w dniu 11 czerwca 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek E.J. i P. J. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostatecznym aktem administracyjnym. Według wnioskodawców, w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W związku z powyższymi wnioskami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...], na podstawie art. 149 i art. 150 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] r.

W dniu 23 lipca 2018 r. do organu stopnia powiatowego zgłosił się M. J. i stwierdził, że powinien być uznany za stronę w prowadzonym postępowaniu, ponieważ budynek wybudowany na działce 563/4 w K. przy ul. A oddziałuje na jego nieruchomość. Oddziaływanie budynku powoduje, że jego działka traci na wartości. Wybudowany na działce 563/4 budynek jest, jego zdaniem, zbyt wysoki w stosunku do pozostałych obiektów znajdujących się sąsiedztwie. Budując swój budynek na działce nr ewid. 564/12 w K. w latach 2006-2007 uzyskał z Urzędu Miasta K. zgodę na budowę budynku jednorodzinnego o wysokości do 9 m, zatem budynek na działce sąsiedniej nie powinien być wyższy. Jego zdaniem, inwestor budynku mieszkalnego wielorodzinnego dokonał podziału nieruchomości na działki 563/4 i 563/6, aby wyłączyć sąsiadów z postępowania dotyczącego budowy budynku wielorodzinnego. Zaprojektowany budynek nie zapewnia odpowiedniej ilości miejsc postojowych w stosunku do ilości mieszkań przewidzianych w projekcie.

Przy piśmie z dnia 26 lipca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do organu stopnia powiatowego potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie odwołania z dnia 8 czerwca 2018 r. W.J. i M.J. oraz odwołania z dnia 18 czerwca 2018 r. E. J. i P. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] nakazującej "Spółce B Sp. z o.o. z/s w K., jako inwestorowi, rozebrać miejsca postojowe dla samochodów osobowych wraz z podbudową, budowane w ilości powyżej 10 stanowisk na działce nr 563 w K. przy ul. A bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę".

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek W.J. i M.J. oraz na wniosek E. J. i P. J. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., Nr [...], z uwagi na to, że wnioski o stwierdzenie nieważności zostały wniesione przez podmioty nieuprawnione.

W wyniku rozpatrzenia zażaleń wniesionych przez E. J. i P. J. oraz Wiesławę J. i M. J., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2018r. utrzymał w mocy ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2018 r.

Z kolei prawomocnym wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 227/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r.

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...], na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 i 149 § 2 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w K., ul. A (nr ew. działki 663/4), którego inwestorem jest B Sp. z o.o. z/s w K..

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. J., w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ponowne rozpatrzenie sprawy i uwzględnienie składanych przez niego wniosków i zastrzeżeń.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zasadnie odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r., albowiem wnioskodawcy nie byli legitymowani do uruchomienia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Organ zaznaczył, że inwestycja wykonana na działce nr ewid. 563/4 nie oddziałuje w jakikolwiek sposób na nieruchomość znajdującą się we współwłasności skarżącego, tj. na działkę nr ewid. 564/12. Lokalizacja spornej inwestycji objętej projektem budowlanym zamiennym nie wiąże się z takimi utrudnieniami, które naruszałyby konkretne przepisy szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym przepisy techniczno-budowlane, jak również przepisy prawa cywilnego (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), czy też przepisy planistyczne. Budynek mieszkalny wielorodzinny będący przedmiotem decyzji organu I instancji z dnia [...] r. nie graniczy bezpośrednio z działką P. J., oddzielony jest bowiem od niej inną działką budowlaną, tj. działką o nr ewid. 563/6. Budynek jest usytuowany w odległości ponad 50 m od budynku skarżącego znajdującego się na działce nr ewid. 564/12. Skarżący nie może zatem poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, żądania stosownych czynności organu nadzoru budowlanego, co wskazuje jednoznacznie, iż ma on w sprawie wyłącznie interes faktyczny. Interes faktyczny nie powoduje jednak po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P.J. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie argumentów strony i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Z ostrożności procesowej strona zarzuciła także: a) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj.:

1. naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4; art. 50 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwie zastosowanie;

3. naruszenie art. 36 ustawy z dnia [...] lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych poprzez jego niezastosowanie;

4. naruszenie § 12 ust. 22 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego nieuwzględnienie;

5. naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną interpretację, na skutek niewskazania w zaskarżonej decyzji zasadności odstąpienia od klarownych reguł ustalania warunków zabudowy przy wydaniu decyzji;

6. naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną interpretację wskutek nieuzasadnionego pominięcia czytelnych i koniecznych do zastosowania zasad ustalania intensywności wykorzystania terenu (zagospodarowania terenu);

7. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niezgodne ze stanem faktycznym zastosowanie;

8. naruszenie art. 5 Prawa budowlanego przez jego nieuwzględnienie, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocenę dowodów;

9. naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez wprowadzenie zmian mających wpływ na korzystanie z nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego;

10. nieuwzględnienie ochrony własności skarżącego wyznaczonych przepisami art.222 § 1 w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 7, 77 § 1, 10 § 1, 15 i 107 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego równego traktowania wobec prawa, nieobiektywną ocenę materiału dowodowego, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i wybiórcze jego potraktowanie, a nadto nierozpatrzenie przez organ II instancji całości sprawy i kierowanych żądań strony w odwołaniu;

2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, a polegające na sprawdzeniu informacji zawartej w analizie urbanistyczno-architektonicznej łącznie z poddaniem jej weryfikacji na podstawie innych materiałów zgromadzonych w sprawie, jak i wizji lokalnej;

3) obrazę art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 104 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez dowolne ustalenie stanu faktycznego odnośnie wskazania sposobu zagospodarowania nieruchomości składającej się z działek 563/6 oraz 563/4, co skutkuje przedwczesnym zakończeniem postępowania administracyjnego i uniemożliwia dokonanie właściwej analizy;

4) obrazę art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w związku z art. 104 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez ich naruszenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony, polegającego na rzetelnym wyjaśnieniu zastrzeżeń;

5) naruszenie art. 11 w zw. z art. 104 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przez organ drugiej instancji zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy i wydawaniu decyzji;

6) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocenę dowodów poprzez błędne określenie terenu inwestycji;

7) naruszenie art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji poprzez niE.jaśnienie w sposób należyty i wyczerpujący zastrzeżeń wnoszonych przez skarżącego;

8) obrazę art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów skarżącego w sposób należyty i wyczerpujący dający podstawę do uznania ich jako rozpatrzone;

9) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 71, art. 72 k.p.a. dokonując czynności bez udziału strony postępowania;

10) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie zarzutów skarżącego i wskazanie sprzecznych ze sobą faktów;

11) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez oparcie się tylko na stanowisku PINB i inwestora bez dokonania dodatkowych czynności sprawdzających wskazywanych przez skarżącego;

12) obrazę art. 6, art. 7, art. 8, art. 71, art. 72 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpoznanie argumentów wskazanych we wnioskach i zastrzeżeniach skarżącego, a w szczególności nieprzeprowadzenie dochodzenia dotyczącego budowy kanalizacji;

13) niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego i naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym poprzez rażące naruszenie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 i 149 § 2 k.p.a. oraz brak rzetelnej analizy wynikającej z art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1, art. 80 i w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a.;

14) naruszenie zasady równego traktowania, której to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną;

15) wydanie decyzji przez PINB w K. z dnia [...] r. nr [...] bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu - art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.;

16) niezastosowanie art. 106 § 1 k.p.a.;

17) naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. przez pominięcie zbadania kwestii zwiększenia obszaru inwestycji.

W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, nadto uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że twierdzenie organu I instancji zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] r. odmawiającej uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] r. nie zostało poparte analizą dotyczącą spełnienia warunków do wydania decyzji stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane i u.p.z.p. Organ nie dokonał rzetelnej oceny okoliczności wydania decyzji Nr [...], jak i nie podjął czynności sprawdzających mających istotne znaczenie dla sprawy. Zdaniem strony, organ I instancji, odwołując się do przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., nie wykazał w dostateczny sposób, że w wyniku uchylenia decyzji dotychczasowej mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie tej decyzji. Skarżący wskazał, że PINB w K. wydając decyzję [...] z dnia [...] r. całkowicie pominął kwestię pojawienia się miejsc postojowych powyżej 10 stanowisk w czasie, kiedy inwestora obowiązywał nakaz wstrzymania robót budowlanych wynikający z postanowienia nr [...] wydanego przez PINB w K. w dniu [...] grudnia 2017 r., przy czym na dzień wydania decyzji miejsca postojowe już istniały. Skarżący zauważył, że miejsce składowania odpadów stałych wskazane w przedłożonym projekcie zamiennym jest sprzeczne z wyznaczonym obszarem inwestycji wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy. Miejsce składowania odpadów stałych jest bowiem położone na działce 563/6 - sąsiadującą z jego nieruchomością. Miejsce to jest zatem niezgodne z warunkami wskazanymi w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Tymczasem obowiązkiem organu zatwierdzającego projekt budowlany zamienny była ocena zagospodarowania terenu nie tylko z decyzją ustalającą warunki zabudowy, ale również z przepisami techniczno-budowlanymi.

Organy nie dostrzegając wskazanego uchybienia w projekcie zagospodarowania terenu naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z związku § 22 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Za rażące naruszenie prawa skarżący uznał stwierdzenie organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe, że wiata śmietnikowa ma zostać zrealizowana według odrębnego opracowania niestanowiącego przedmiotu spornego pozwolenia na budowę. Tymczasem umiejscowienie śmietnika na dz. 563/6, tj. z przekroczeniem granic działki, wynika z załączniku nr 6 do decyzji [...] z dnia [...] r. Co więcej, z załącznika nr 6 do decyzji [...] z dnia [...] r. wynika, że powierzchnia zabudowy przekracza wskazaną w decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o warunkach zabudowy. Ponadto, w załączniku nr 6 do decyzji [...] wskazano decyzję o pozwoleniu na budowę, która w dniu wydania decyzji nie pozostawała w obrocie prawnym. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ powinien był wezwać inwestora do poprawienia przedłożonego projektu zamiennego, czego jednak nie uczynił.

Zdaniem skarżącego, organ nie odniósł się do żądań skarżącego dotyczących m.in.: zawieszenia postępowania, zastosowania zasady praworządnego państwa (art. 2 Konstytucji RP), zastosowania ochrony własności skarżącego (art. 222 § 1 w zw. z art. 140 i 144 K.c.), wskazania, że w prowadzonym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji [...] powierzchnia zabudowy i wysokość budynku są zdecydowanie większe niż pozwalają na to przepisy prawa; wyjaśnienia kwestii prowadzenia robót po wydaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wstrzymującego roboty budowlane, zbadania, czy cała inwestycja spełniała wymogi przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji kończącej postępowanie naprawcze wynikające z art. 5 ust 4 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący stwierdził, że przy wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] r., ale także w postępowaniu wznowieniowym, organ I instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków i nie poddał analizie całego projektu w taki sposób, aby stwierdzić, że projekt budowlany zamienny był zgodny ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie naprawcze. Skarżący zwrócił też uwagę, że organ II instancji jest w uzasadnieniu decyzji niekonsekwentny, bowiem z jednej strony twierdzi, że skarżącemu nie można przyznać statusu strony postępowania, a zatem organ nie może odnieść się do argumentacji zaprezentowanej w złożonym środku zaskarżenia, z drugiej natomiast poddaje ocenie inwestycję pod kątem przepisów Prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych, jak również przepisów Prawa cywilnego (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane), czy też przepisów planistycznych. Taka niekonsekwencja stanowi rażące naruszenie art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.

Ponadto skarżący nie podzielił stanowiska organu I instancji, wedle którego samo zachowanie odległości przewidzianych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie spornego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania. Obszaru oddziaływania nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem w projekcie budowlanym wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. W ocenie skarżącego, zrealizowana inwestycja w sposób znaczący ma wpływ na nieruchomości sąsiednie. Ograniczenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko co do ustalenia podstaw wznowienia, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowi w ocenie strony rażące naruszenia przepisów prawa procesowego.

Skarżący podkreślił przy tym, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, iż dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Przyjmuje się też, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności: ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, ochronę przed zalewaniem, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z nieruchomości, ale także zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Tymczasem organy I i II instancji zaniechały takich ustaleń.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 15 kwietnia 2021 r. niniejsza sprawa na podstawie art.15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021r., o czym zawiadomiono skarżącego, organ i uczestników postępowania, informując o możliwości złożenia pisma zawierającego ich stanowisko i ewentualne uzupełnienie argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Łodzi będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Powołany przepis nie uzależnia rozpatrzenia sprawy w tym trybie od zgody lub sprzeciwu strony.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydana w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego decyzja [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji tego organu o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie wskazanego na wstępie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K..

Przystępując do kontroli tej decyzji, w granicach wyżej nakreślonej kognicji sądów administracyjnych, przede wszystkim należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest obok postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Oba tryby nadzwyczajne są rozłączne, co oznacza, że nie można w ramach jednego z nich badać wystąpienia przesłanek drugiego postępowania.

Wyjaśnić przy tym należy, że przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a. oraz art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).

Spełnienie łącznie wspominanych przesłanek daje podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Jeśli jednak termin do wznowienia postępowania nie został zachowany wówczas organ powinien w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z powołanych przepisów bezspornie wynika zatem - wbrew oczekiwaniom skarżącego - że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postepowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a.

Natomiast negatywne ustalenia w powyższym zakresie, tj. stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Z taka sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Powyższe rozważania znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, iż nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie może prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie skarżący jako podstawę wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K., powołał przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ I instancji po prawidłowym ustaleniu zachowania przez wnioskodawców terminu z art. 148 § 2 k.p.a., w dniu 19 czerwca 2018 r. wznowił postępowanie i przystąpił do badania, czy skarżącemu przysługiwał w myśl art. 28 k.p.a. przymiot strony w postępowaniu zakończonym wspomnianą wyżej decyzją i czy faktycznie podmiot ten bez swojej winy został w nim pominięty. Stroną zaś, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który organ prawidłowo wziął pod uwagę, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podkreślić przy tym należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu interesu prawnego można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz jego interes nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2148/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1622/15, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać należy także, iż w przypadku postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi lub robotami istotnie odstępującymi od zatwierdzonego projektu budowlanego krąg stron ustalany jest w oparciu o art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., może być stosowany tylko w sytuacji w nim wskazanej (tj. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, i jak i w trybach nadzwyczajnych). Wykluczenie formalnego powiązania legitymacji strony z normą art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie oznacza jednak, że organ oceniając interes prawny strony, powinien pominąć zakres oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie. Pomimo bowiem, że w postępowaniu naprawczym nie ma zastosowania wprost regulacja szczególna określona w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to jednak o interesie prawnym właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji świadczą okoliczności wskazujące na to, że w następstwie wykonanych robót budowlanych występują regulowane prawem oddziaływania mające wpływ na sposób zagospodarowania i wykorzystania gruntów znajdujących się w otoczeniu spornego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 778/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 227/19, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Określając krąg stron postępowania należy ustalić zatem obszar oddziaływania obiektu budowlanego, stanowiącego według art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenie w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 227/19, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela powyższe zapatrywanie sądów administracyjnych.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że przedmiotowa inwestycja wykonana na działce nr ewid. 563/4 nie oddziałuje w jakikolwiek sposób na nieruchomość znajdującą się we współwłasności skarżącego, tj. na działkę nr ewid. 564/12. Lokalizacja spornej inwestycji objętej projektem budowlanym zamiennym nie wiąże się z takimi utrudnieniami, które naruszałyby konkretne przepisy szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym przepisy techniczno-budowlane, jak również przepisy prawa cywilnego (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), czy też przepisy planistyczne. Organy podkreśliły przy tym, że budynek mieszkalny wielorodzinny będący przedmiotem decyzji organu I instancji z dnia [...] r. nie graniczy bezpośrednio z działką skarżącego, oddzielony jest bowiem od niej inną działką budowlaną, tj. działką o nr ewid. 563/6. Budynek jest usytuowany w odległości ponad 50 m od budynku skarżącego znajdującego się na działce nr ewid. 564/12. W oparciu o te ustalenia organy wykazały, że skarżący jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany uruchomieniem trybu nadzwyczajnego, o jakim mowa w art. 145 § 1 k.p.a., jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa obowiązującego, co wskazuje, że ma on w sprawie jedynie interes faktyczny.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu za w pełni zasadne należy uznać stanowisko organów administracji, iż na tle powyższych okoliczności sprawy nie sposób stwierdzić, aby skarżący był stroną, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nr [...]. Tym samym organy obu instancji trafnie oceniły, że nie wystąpiła w sprawie przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższa ocena obligowała z kolei organ I instancji do wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia własnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego z uwagi na brak wystąpienia przesłanki wznowienia, a organ II instancji do utrzymania tej decyzji w mocy.

Podobne stanowisko w kwestii braku posiadania przez skarżącego przymiotu strony wyraził już WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 227/19, oddalającym skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Wyrok ten jako prawomocny, na podstawie art. 170 p.p.s.a., wiązał Sąd również w kontrolowanej sprawie.

W dalszej kolejności rację przyjdzie też przyznać organom administracji o braku podstaw do merytorycznego odniesienia się do zarzutów skarżącego, zwłaszcza tych skierowanych do ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Ocena w tym zakresie byłaby możliwa tylko wówczas, gdyby skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Na marginesie już tylko wspomnieć można, że część zarzutów skargi wykraczała w ogóle poza granice kontrolowanej sprawy administracyjnej, bowiem dotyczyła decyzji ustalającej warunki zabudowy, czyli decyzji nieobjętej wnioskiem skarżącego z dnia 11 czerwca 2018 r. o wznowienie postępowania.

W kontekście poczynionych powyżej uwag, zdaniem Sądu, nie da się skutecznie postawić [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. zarzutu naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze. Z kolei zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa mogą być formułowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a., które jest jednak postępowaniem odrębnym od postępowania wznowieniowego. W toku postępowania prowadzonego w trybie art.145 k.p.a. organ nie bada bowiem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

dc