Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 100/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: załącznik nr 6 pozycja 18, par. 60 i 68
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu K. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] maja 2019 r. znak [...] nakładającą na K. H. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 242 060 zł za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych ulicy [...] w B. (działka nr [...]) oraz ulicy [...] w B. (działka nr [...]) w okresie [...] grudnia 2017 r. - [...] grudnia 2018 r., tj. za 380 dni.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. Decyzją z [...] marca 2018 r. Prezydent Miasta B. nałożył na K. H. karę pieniężną w wysokości 17 691, 70 zł tytułem zajęcia pasa drogowego o powierzchni 43, 90 m2 w okresie [...] grudnia 2017 r. – [...] stycznia 2018 r. Ustalił, że zajęcie nastąpiło przez posadowienie tymczasowego ogrodzenia z blachy ocynkowanej celem przygotowania realizacji inwestycji na działce nr [...]. W poczet materiału dowodowego organ włączył protokół oględzin z [...] grudnia 2017 r. oraz protokół przesłuchania strony z [...] grudnia 2017 r., w którym ukarany oświadczył, że nie był świadomy zajęcia pasa drogowego, zobowiązuje się do usunięcia ogrodzenia wiosną 2018 r. i wystąpi o wykup zajętego fragmentu.

W odwołaniu od ww. decyzji ukarany zarzucił niewyjaśnienie, czy zajęty grunt jest pasem drogowym oraz jaki jest faktycznie obszar zajęcia. Zakwestionował wiarygodność czynności mierniczych wykonanych bez jego udziału, wydanie decyzji

w oparciu o niepełny materiał dowodowy, jak również bezzasadne utożsamienie przebiegu pasa drogowego z granicami należącej do niego działki nr [...]. Wskazał, że pas drogowy od granic tej działki jest oddzielony terenem, na którym nie znajdują się urządzenia oraz obiekty budowlane związane z potrzebami ruchu drogowego, bowiem: od strony ulicy [...] – znajduje się fragment terenu niebędący chodnikiem, a od strony ulicy [...] – skarpa ze spadkiem w stronę jezdni, nieprzydatna dla prowadzenia i obsługi ruchu.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta. Zdaniem Kolegium, organ dokonywał czynności dowodowych (kontrole z [...] lutego 2018 r. i z [...] lutego 2018 r.) po wystosowaniu do strony zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a., pominął wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę w piśmie z [...] marca 2018 r. oraz nie wyjaśnił wyliczenia zajętej powierzchni pasa drogowego (protokół czynności z [...] grudnia 2017 r. wskazuje na zajęcie pasa drogowego, ale z uwagi na zamieszczenie w nim przybliżonych wartości – nie stanowi dowodu na precyzyjne ustalenie zajętej powierzchni). Zdaniem Kolegium, choć pomiarów powierzchni zajętego pasa drogowego nie muszą wykonywać geodeci, to jednak niezbędne jest precyzyjne wskazanie, czy tymczasowe ogrodzenie faktycznie jest umieszczone w pasie drogowym oraz na jakiej jego powierzchni.

III. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym:

- w obecności profesjonalnego pełnomocnika ukaranego przeprowadzono [...] lipca 2018 r. oględziny dokonując certyfikowaną taśmą mierniczą pomiarów usytuowania ogrodzenia: od krawędzi jezdni ulic [...] i [...] do ogrodzenia, pomiary naniesiono na mapę z zaznaczeniem linii ogrodzenia, linii krawędzi jezdni i linii granicznych pasa drogowego obydwu ulic. Ustalono powierzchnię zajęcia 49, 80 m2;

- uprawniony geodeta A. I. dokonał [...] października 2018 r. wznowienia znaków granicznych działek nr [...], [...] oraz nr [...] – ustalając zajęcie pasa drogowego tych ulic. Geodeta dostarczył szkic z obliczoną na podstawie pomiaru ogrodzenia zagrodzoną powierzchnią 51 m2;

- dopuszczono dowód z opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji A. D. sporządzonej w sprawie cywilnej z powództwa K. H. przeciwko Gminie B. o przeniesienie własności części nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], tj. fragmentów położonych między blaszanym ogrodzeniem a ich granicą ewidencyjną.

Następnie Prezydent Miasta decyzją z [...] maja 2019 r. zdecydował o nałożeniu na K. H. kary pieniężnej w wysokości 242 060 zł tytułem zajęcia pasa drogowego ulicy [...] i ulicy [...] oraz korzystanie z zajętego terenu bez zgody zarządcy drogi w dniach [...] grudnia 2017 r. - [...] grudnia 2018 r., tj. 380 dni. Powołując art. 39 ust. 1 pkt 1 i 8, art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), dalej: u.d.p., Prezydent wskazał, że pas drogowy jest gruntem objętym ograniczeniami co do wykonywania na nim czynności i jego zajmowania, od których to obostrzeń wyjątki następują za zgodą zarządcy drogi wyrażanej w formie decyzji administracyjnej. Ukarany naruszył te obostrzenia umieszczając na powierzchni wykazanej w opinii biegłego sądowego A. D. ogrodzenie pełne z blachy, które powoduje zagrożenie w ruchu dla pieszych (w części nieurządzonej chodnikiem, która służy do ruchu pieszego) oraz pojazdów (ograniczenie widoczności pojazdom włączającym się do ruchu z ulicy [...] w ulicę [...]). Na zagrodzonej części pasa drogowego obu ulic umieszczono również urządzenia niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg jak szafki elektryczne i słupek betonowy od zasuwy wodociągu. Przywołując regulacje art. 4 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 u.d.p. organ nadto wskazał, że punkty graniczne działek drogowych ustalono [...] października 2018 r. w obecności stron postępowania, a wobec faktu zajęcia nieruchomości stanowiących ulice na wniosek strony wymierzono podatek od nieruchomości (na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445 ze zm.). Zdaniem Prezydenta Miasta, brak było podstaw do umorzenia postępowania, bowiem w szczególności wypowiedzi biegłych i sporządzone opinie, w tym wykonane wznowienie punktów granicznych oraz szkic z obliczoną na podstawie pomiaru ogrodzenia zagrodzoną łączną powierzchnią, jednoznacznie wykazały że doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

IV. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. H. Zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, tj.:

1) art. 6 K.p.a. przez nieudowodnienie, że ulice [...] i [...] - znajdujące się na obszarze zabytkowej dzielnicy B. - są drogami publicznymi w rozumieniu u.d.p., w tym niewskazanie na podstawie jakich warunków formalnych i technicznych i od kiedy kwalifikują się jako drogi publiczne;

2) art. 7 K.p.a. przez przyjęcie, że usytuowanie płotu odgradzającego parcelę przy ulicy [...] (składającej się z działki nr [...], części działki nr [...] oraz części działki nr [...]) zostało wytworzone w terenie dopiero [...] grudnia 2017 r., podczas gdy dokumenty historyczne wskazują na jego wybudowanie w okresie powojennym na polecenie Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego (mocą umowy dzierżawy mienia opuszczonego z [...] września 1947 r.);

3) art. 7 w związku z art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów i wbrew zaleceniom decyzji SKO z [...] czerwca 2018 r. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego oraz stanu faktycznego w terenie, w tym nieustalenie rzeczywistego przebiegu linii granicznych teoretycznego pasa drogowego dróg publicznych przy parceli nr [...], mimo dysponowania przez organ zasobami w tym zakresie;

4) art. 7, 8 i 77 K.p.a. przez przyjęcie, że granice rzekomego pasa drogowego są wytyczane przez linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zapisy tego planu w zakresie spornych linii w odniesieniu do działki nr [...] zostały uchylone wyrokiem WSA z 7 lutego 2019 r.;

5) art. 8 K.p.a. przez pominięcie faktu wszczęcia przez Prezydenta Miasta postępowania rozgraniczeniowego działek nr [...], [...] i [...] (jak wskazał, aktualne granice ewidencyjne działek są niezgodne z granicami wynikającymi z założenia ewidencji gruntów w 1957 r. i późniejszymi, z uchylonymi ustaleniami planu miejscowego, faktycznym zagospodarowaniem terenu oraz przedwojennymi i powojennymi dokumentami, które szczegółowo wymienił, nadto z protokołu wyznaczenia punktów ewidencyjnych przez geodetę A. I. wynika spór w szczególności odnośnie punktów geodezyjnych nr [...]);

6) art. 77 § 1 K.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj.:

a) pominięcie wyroku w sprawie II SA/Bk 592/18 i faktu nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego odnośnie linii rozgraniczających działki nr [...], na podstawie których to linii została wykonana klasyfikacja użytkowa działek nr [...] i [...], co może sugerować zajęcie całych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] pod drogę i elementy jej infrastruktury, podczas gdy z szeregu dokumentów wynika, że działki te nie stanowiły w całości pasa drogowego;

b) pominięcie postanowienia Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2019 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek nr [...], [...] i [...] oraz tego, że w jego wyniku może zostać ustalona granica według jej historycznego przebiegu (w miejscu, w którym prawdopodobnie od 1947 r. usytuowany jest płot odgradzający parcelę przy ulicy [...] );

c) pominięcie pisma Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z [...] stycznia 2018 r., wskazującego na brak planów realizacji celu publicznego na spornych fragmentach;

d) – f) pominięcie dowodów z oświadczenia geodety T. M., notatki geodety A. S. (sporządzonej na okoliczność wykonania wywiadu terenowego [...] sierpnia 2018 r.) oraz opinii biegłego A. D. w sprawie [...] – na okoliczność braku elementów infrastruktury drogowej za ogrodzeniem parceli;

g) nieprzeprowadzenie dowodu z urzędowego dokumentu geodezyjnego z oznaczeniem rzeczywistych linii granicznych pasów drogowych ulicy [...] i [...] przy działce nr [...] w oparciu o stan faktyczny, książkę drogi, projekty budowlane, dokumentację powykonawczą inwestycji oraz o dane z ewidencji gruntów, a także niewskazanie i nieoznaczenie kolizji umieszczonego rzekomo w pasie drogowym ogrodzenia z rzeczywistymi liniami pasa drogowego, co mogłoby być podstawą do stwierdzenia, że doszło do zajęcia tego pasa drogowego;

h) nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów z postępowania rozgraniczeniowego parceli nr [...] z działkami nr [...] i [...], w tym dokumentów potwierdzających niezgodność danych ewidencyjnych z 1957 r. z danymi ewidencyjnymi z 1979 r. oraz zaniechanie ustalenia, że w czasie odnowienia punktów granicznych w ewidencji gruntów w 1979 r. błędnie oznaczono punkty graniczne działek, podczas gdy organ posiada wiedzę, że punkty graniczne nr [...] zostały uznane za sporne, przy czym sporna część nieruchomości dotyczy obszaru będącego różnicą w oznaczeniu geodezyjnym, która nie stanowiła wcześniej pasa drogowego,

7) art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1 i art. 10 § 1 K.p.a. przez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, w szczególności:

a) opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji A. D. sporządzonej w sprawie o sygn. akt [...] przez przyjęcie, że rzekome zajęcie powierzchni pasa drogowego wynosi łącznie 49 m2, podczas gdy biegły wyliczył zajętą powierzchnię według granic ewidencyjnych a te nie pokrywają się z granicami pasa drogowego; nadto przyjęte w tej opinii punkty graniczne są sporne (strona kwestionowała protokół z [...] października 2018 r.);

b) protokołu i szkicu z wyznaczenia punktów granicznych geodety A. I., podczas gdy wyznaczenie punktów granicznych przez tego geodetę było nierzetelne i zakwestionowane a punkty graniczne są sporne;

c) przez przyjęcie, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosi łącznie 49 m2, w oparciu o protokół wyznaczenia punktów granicznych geodety A. I. z [...] października 2018 r. oraz opinię biegłego sądowego A. D., podczas gdy dokumenty te dotyczyły ustalenia granic ewidencyjnych a nie granic pasów drogowych, wskazane przez nich punkty graniczne są sporne, rezultat ich wyliczeń był różny, co budzi wątpliwości, a nadto z opinii biegłego A. D. wynika, iż zajęty obszar stanowi teren nieurządzony w szczególności skarpę i nie znajdują się tam żadne urządzenia infrastruktury drogowej;

8) art. 76 § 1 w związku z art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1 i art. 10 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1977 r. na okoliczność usytuowania ogrodzenia w obecnym miejscu od 1977 r. i uznania sposobu usytuowania ogrodzenia parceli przy ulicy [...] za szczególnie cenny zabytek urbanistyczny;

II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez błędną wykładnię i objęcie zakresem pojęcia pasa drogowego części gruntu nie przeznaczonego do ruchu ani postoju pojazdów, ani nie przystosowanego do potrzeb prowadzenia lub zabezpieczenia ruchu, a w szczególności nie zajętego pod urządzenia infrastruktury drogowej;

2) art. 39 ust. 1 pkt 1 i 8 u.d.p. przez błędne przywołanie, podczas gdy historyczne miejsce usytuowania ogrodzenia parceli przy ulicy [...] nie znajduje się w pasie drogowym i nie powoduje żadnego zagrożenia dla ruchu drogowego (na terenie ogrodzonym nie ma urządzeń infrastruktury drogowej, urządzonego chodnika ani pobocza, latarni czy znaku drogowego, a teren stanowi skarpę o wysokości ok. 1 metra ponad poziom chodnika z dwiema nieczynnymi skrzynkami elektrycznymi i słupkiem wodociągowym – urządzeniami przyłączeniowymi do parceli przy ulicy [...] , które to elementy nie mogą służyć do ruchu pieszego ani pojazdów, a nawet do postoju pojazdów i są usytuowane poza pasem drogowym);

3) art. 40 ust. 12 pkt u.d.p. przez błędne zastosowanie polegające na nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, podczas gdy nie doszło do zajęcia a płot parceli jest w tym samym miejscu od 1947 r.

Strona wniosła o dopuszczenie dowodów z kilkunastu szczegółowo wymienionych dokumentów, na okoliczności: braku linii rozgraniczających w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki nr [...] z działkami nr [...] i [...]; istnienia sporu granicznego; przesunięcia historycznych granic działki nr [...] w wyniku błędnego odnowienia ewidencji; posadowienia ogrodzenia w granicach historycznych istniejących co najmniej od 1947 r.; braku na spornych częściach nieruchomości obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, czy urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą; ustalania przez biegłych granic ewidencyjnych a nie granic pasów drogowych; wykonania przez odwołującego remontu starego ogrodzenia w 2015 r. a nie jego budowy w nowym miejscu; rzeczywistego usytuowania ogrodzenia na działce nr [...] wzdłuż linii ogrodzeń sąsiadów, a także tego, że zjazd z drogi na działkę od ulicy [...] i chodnik kończą się w linii posadowienia ogrodzenia, a nawet kilkanaście centymetrów przed ogrodzeniem i bramą parceli przy ulicy [...] oraz że cała posesja przy ulicy [...] stanowi ogród z dwoma piaskownicami, drewnianą toaletą oraz kolorowymi głazami; istnienia nakazu posadowienia ogrodzenia parceli w obecnie istniejącym miejscu już w latach powojennych.

Uzasadniając zarzuty odwołujący doprecyzował ponad ich treść, że:

- poprzednim właścicielem działki nr [...] była Gmina B. i to za jej zgodą posadowiono skrzynki elektryczne i słupek wodociągowy poza pasem drogowym. Gmina nie uważała przedmiotowego fragmentu gruntu za pas drogowy;

- nie mogą być wykazywane w ewidencji gruntów i budynków, jako użytek gruntowy "drogi", działki bądź fragmenty działek leżące poza granicami pasa drogowego, tylko dlatego, że na ich obszarze zlokalizowano całość lub część budowli, jaką jest droga (wskazał wyroki w sprawach I OSK 434/13, III SA/Gd 227/14);

- dokumentem, na podstawie którego należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest książka drogi, ewentualnie należy wykonać na nowo inwentaryzację pasa drogowego w naturze. W kolumnie nr 35 książki drogi podawane są dane o szerokości i powierzchni pasa drogowego. Także samosiewna roślinność trawiasta i krzaczasta nie stanowi urządzonego drogowego pasa zieleni, bowiem drogowy pas zieleni jest również urządzeniem uregulowanym przepisami i winien mieć swoje odzwierciedlenie w książce drogi;

- organ nie przeprowadził dowodu z urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego zarówno linie graniczne pasa drogowego, jak i miejsce usytuowania ogrodzenia w oparciu o dokumenty geodezyjne i książkę drogi, przez co postępowanie dowodowe jest dotknięte istotnym brakiem;

- pojęcie pasa drogowego należy jednoznacznie i stanowczo interpretować jako elementy infrastrukturalne wybudowane i oddane do użytkowania, a nie jedynie zamierzenia planistyczne, nawet najdalej posunięte;

- z fragmentu projektu zagospodarowania terenu wynika, że projekt budowlany budowy ulicy [...] zakładał wykonanie chodnika wzdłuż działki nr [...] o szerokości od granicy jezdni do granicy ewidencyjnej działki nr [...]. W rzeczywistości chodnik wykonano o wiele węższy, tj. na równi z granicami ewidencyjnymi sąsiednich działek pozostawiając niezagospodarowany fragment gruntu w przyszłości przeznaczony pod drogę, na którym nie ma żadnych obiektów i urządzeń związanych z drogą. Analogicznie jak od strony ulicy [...], przy której znajduje się skarpa z pochyleniem w stronę jezdni, co wyklucza jej przydatność jako urządzenia do odwodnienia drogi, a granicę pasa drogowego wyznacza linia krawężnika przed ogrodzeniem nieruchomości.

- ciężar udowodnienia, iż sporny grunt nie stanowi pasa drogowego został w całości przerzucony na stronę postępowania.

W piśmie z [...] maja 2019 r. Prezydent Miasta, przekazując odwołanie organowi odwoławczemu, wskazał dodatkowo, że ulice [...] i [...] stanowią drogi gminne, posiadają własne numery jako [...] oraz stanowią użytek "dr".

Z kolei do pisma z [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącego złożyła wyjaśnienie P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...]7 czerwca 2019 r., zgodnie z którym decyzją z [...] września 1977 r. objęto rejestrem zabytków historyczny układ urbanistyczny, tj. przebieg i szerokość historycznych ulic na tym terenie. Skoro więc ogrodzenie na tym terenie istniało w latach 70-tych, zaś przebieg granicy podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej, to ogrodzenie nie znajduje się na terenie, który stanowi pas drogowy.

V. Po wpłynięciu odwołania do SKO w B. – Kolegium ustaliło, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] (wszczęte postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. a następnie zawieszone postanowieniem z [...] maja 2019 r. z uwagi na postępowanie przed sądem powszechnym o sygnaturze [...] z powództwa K. H. przeciwko Gminie B. o przeniesienie własności).

VI. Następnie Kolegium postanowieniem z [...] września 2019 r. zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu zakończenia postępowania o rozgraniczenie.

Od tego postanowienia wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył K. H. Rozpoznając ten wniosek Kolegium postanowieniem z [...] października 2019 r. orzekło o uchyleniu własnego postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Zgodziło się ze skarżącym, że rozgraniczenie nieruchomości, których granice stały się sporne, co do zasady nie stanowi prejudykatu dla sprawy o zajęcie pasa drogowego. Granica nieruchomości nie zawsze jest bowiem granicą pasa drogowego. Taka zależność jednak istnieje, gdy zajęty obszar geodezyjnie będzie oznaczony jako użytek drogowy, bowiem użytkiem drogowym są wyłącznie grunty pasa drogowego drogi publicznej lub wewnętrznej. W konsekwencji dla oceny, czy w kontrolowanej sprawie do zajęcia pasa drogowego doszło, istotna jest kwestia czy akt zajęcia (ustawienie ogrodzenia) nastąpił po wyznaczeniu granic pasa drogowego ulic. Akta sprawy nie wskazują, kiedy sporne zajęcie pasa drogowego miało miejsce. Dlatego najpierw należy ustalić, kiedy doszło do zajęcia pasa drogowego (czy nastąpiło to przed czy po zakwalifikowaniu całych działek tworzących pasy drogowe ulic jako użytków drogowych) a dopiero później rozważać zawieszenie postępowania o ukaranie za to zajęcie. Kolegium wskazało, że ewentualne zawieszenie postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego z uwagi na rozgraniczenie, może nastąpić dopiero gdy postępowanie rozgraniczeniowe zostanie przekazane do sądu powszechnego, bowiem dla rozgraniczenia w fazie administracyjnej i do ukarania za zajęcie pasa drogowego właściwy jest ten sam organ.

Skarga K. H. od postanowienia Kolegium z [...] października 2019 r. została przez sąd oddalona wyrokiem z 17 stycznia 2020 r. w sprawie II SA/Bk 861/19. Sąd wskazał, że organ odwoławczy kwestię potrzeby zawieszenia postępowania odwoławczego w konkretnej sprawie zawsze winien rozważać w kontekście dopuszczalnego proceduralnie zakresu własnych kompetencji do prowadzenia postępowania dowodowego w ramach procedury odwoławczej (zażaleniowej) – art. 136 K.p.a. Skoro Kolegium stwierdziło, że w sprawie głównej istnieje potrzeba ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego, wyłączało to dopuszczalność dokonania takich ustaleń w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego ocenił jako zgodne z prawem.

VII. W międzyczasie, wyrokiem z 25 czerwca 2019 r. w sprawie II SAB/Bk 44/19 WSA w Białymstoku stwierdził bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. WSA wskazał, że wstrzymując się z wydaniem decyzji do uprawomocnienia się wyroku w sprawie II SA/Bk 592/18 (ze skargi K. H. na plan miejscowy obejmujący obszar spornych działek) Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności.

VIII. W sprawie zaś niniejszej, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia Kolegium zawieszającego postępowanie odwoławcze, SKO w B. zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z [...] maja 2019 r. o ukaraniu K. H. karą za zajęcie pasa drogowego. Kolegium argumentowało w sposób następujący:

- kwestią zasadniczą jest, czy zajęcie pasa drogowego nastąpiło. Decyzja o wymierzeniu kary może być wydana wyłącznie wówczas, gdy znany jest przebieg granic pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi pas drogowy a nieruchomością należącą do strony postępowania. Wówczas dopiero będzie możliwe ustalenie, czy teren, który zajęto - jest pasem drogowym i jaka jego powierzchnia uległa zajęciu;

- wynik postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego z wniosku K. H. o rozgraniczenie działek nr [...] i [...] oraz [...] jest zatem niezbędny do wyjaśnienia sprawy o zajęcie pasa drogowego. W tym zakresie Kolegium podzieliło własne stanowisko wyrażone w postanowieniu z [...] października 2019 r.;

- wyjaśnienia wymaga także, czy do zajęcia nieruchomości należących obecnie do Gminy B. doszło po wyznaczeniu granic pasa drogowego ulic [...] i [...], gdyż akta sprawy nie zawierają dowodów w tym zakresie;

- przedwczesne są rozważania na temat znaczenia dla sprawy dokumentów wskazanych we wnioskach dowodowych odwołania - z uwagi na konieczność uprzedniego zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Dopiero wówczas kwestia dopuszczenia tych dowodów będzie mogła być przedmiotem rozważań.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że decyzja pierwszoinstancyjna narusza przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a zakres koniecznego do uzupełnienia postępowania przekracza ramy art. 136 K.p.a. Sprawa nie może być załatwiona w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Dlatego orzekło kasacyjnie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

IX. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej Kolegium złożył do sądu administracyjnego K. H. Wskazał, że kwestionuje fragmenty uzasadnienia decyzji utożsamiające granice pasa drogowego z granicami ewidencyjnymi działek. Nie kwestionuje natomiast sentencji decyzji oraz tej części jej uzasadnienia, która potwierdza, że pas drogowy drogi publicznej nie jest wyznaczany przez granice ewidencyjne nieruchomości. Zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wydaną decyzję, tj.:

1) art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez błędną wykładnię przejawiającą się w objęciu zakresem pojęcia pasa drogowego części gruntu znajdującego się w granicach ewidencyjnych nieruchomości należących do jednostki samorządu terytorialnego, mimo że granice ewidencyjne nieruchomości nie mają znaczenia dla ustalenia rzeczywistych linii granicznych pasów drogowych dróg publicznych;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 6 w związku z art. 7 w związku z art. 7a w związku z art. 7b w związku z art. 8 K.p.a. przez zbyt ogólnikowe przyjrzenie się sprawie, w szczególności nieodniesienie się do formułowanych wielokrotnie wniosków dowodowych o umorzenie postępowania wobec niedojścia do sytuacji zajęcia pasa drogowego, naruszenie tym samym zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

2) art. 6 w związku z art. 7 w związku z art. 7a w związku z art. 7b w związku z art. 8 K.p.a. przez pominięcie w treści decyzji licznych wniosków i pism złożonych na etapie odwoławczym, w sytuacji gdy dowodzą one ważnych kwestii m.in. ochrony prawnej posadowionego ogrodzenia i rzeczywistych wymiarów pasa drogowego, które to wymiary są zgodne z obecnym przebiegiem i usytuowaniem ogrodzenia;

3) art. 11 w związku z art. 12 K.p.a. przez niewyjaśnienie przesłanek, którymi Kolegium kierowało "przy formułowaniu niespotykanych dotychczas założeń metodologicznych wyznaczania rzeczywistych linii granicznych pasów drogowych dróg publicznych", w sytuacji gdy stanowi to poniekąd naruszenie przepisów prawa materialnego (u.d.p.) oraz gdy proponowana metodologia nie znajduje oparcia w orzecznictwie oraz jurysprudencji;

4) art. 77 w związku z art. 80 K.p.a. przez nieodniesienie się do zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności do planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi rzeczywistymi liniami granicznymi pasów drogowych oraz ogrodzenia działki nr [...], także do dokumentów przedwojennych i powojennych, z których wynika objęcie ochroną konserwatorską obecnego usytuowania płotu.

Wniósł o uchylenie następującego fragmentu uzasadnienia decyzji Kolegium: "Kolegium zauważa, że wynik postępowania rozgraniczającego jest niezbędny do wyjaśnienia sprawy, będącej przedmiotem postępowania odwoławczego w sprawie niniejszej, podzielając w tym zakresie stanowisko, wyrażone przez tutejsze Kolegium w postanowieniu z dnia [...] października 2019 r., znak [...]."

Z uzasadnienia sprzeciwu wynika, że skarżący zgadza się z argumentacją Kolegium o konieczności ustalenia czy faktycznie do zajęcia pasa drogowego doszło oraz o braku tożsamości granic pasa drogowego z granicami ewidencyjnymi działek, jak również o istotności dla rozstrzygnięcia sprawy stanu faktycznego w terenie. Nie zgadza się z potrzebą badania własności gruntu, na którym jest zlokalizowany pas drogowy (nie wyjaśniło, z jakiej podstawy prawnej to wynika). Skarżący wskazał, że z niezrozumiałych powodów Kolegium konsekwentnie pomija konieczność ustalenia legalności uchwały kwalifikującej dany odcinek drogi do odpowiedniej kategorii drogi oraz konieczność zbadania dokumentacji drogi (pozwolenie na budowę i projekt budowlany, książka drogi i książka serwisowa, pozwolenie na użytkowanie i inne dokumenty, np. z postępowania przetargowego na budowę drogi, itd.). Wskazał, że chodzi mu o jasność i jednoznaczność stanowiska Kolegium, które stwierdziło w postanowieniu z [...] października 2019 r., że rzeczywisty obszar pasa drogowego drogi publicznej wyznacza kategoryzacja klasoużytku gruntowego "dr", ale nie wskazało z jakiej normy ten pogląd wywiodło. Zdaniem skarżącego, definicja pasa drogowego drogi publicznej nie wiąże granic tego pasa z granicami ewidencyjnymi.

X. W toku postępowania przed sądem:

- w piśmie z [...] lutego 2020 r. skarżący wskazał na zawieszenie postępowania o zajęcie pasa drogowego przez organ pierwszej instancji po wydaniu decyzji kasacyjnej zaskarżonej w sprawie niniejszej, co – w jego ocenie - świadczy o nieznajomości przez organ wyroku w sprawie II SA/Bk 594/19 uchylającego postanowienie o zawieszeniu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości;

- w dniu [...] lutego 2020 r. do postępowania przystąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców. W piśmie procesowym zawierającym oświadczenie o przystąpieniu podtrzymał stanowisko skarżącego i wskazał, że skarżący ubiega się o realizację inwestycji mieszkaniowej.

Przy piśmie procesowym z [...] marca 2020 r. skarżący – załączając wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej - wykazał, że jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.);

- w piśmie procesowym z 29 lutego 2020 r. skarżący zmodyfikował sprzeciw w ramach zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p. o żądanie uchylenia dodatkowego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji o brzmieniu: "Decyzja o wymierzeniu kary może być wydana wyłącznie wówczas, gdy znany jest przebieg granic pomiędzy nieruchomościami, stanowiącymi pasy drogowe a nieruchomością należącą do strony postępowania - wówczas dopiero będzie możliwe ustalenie, czy teren, który został zajęty jest pasem drogowym, a jeżeli tak, to jaka powierzchnia uległa zajęciu". O uchylenie tego fragmentu wniósł z powodów identycznych jak w pierwotnej wersji sprzeciwu oraz powołując się na uzasadnienie postanowienia Prezydenta Miasta, którym zawieszono postępowanie o zajęcie pasa drogowego. Wskazał dodatkowo, że w postępowaniu rozgraniczeniowym nie zostanie dokona weryfikacja klasoużytku gruntowego nowopowstałych nieruchomości ewidencyjnych, bo nie pozwala na to żaden przepis prawa, jak również nie zostanie zweryfikowane, czy nowopowstałe nieruchomości ewidencyjne należące do Gminy stanowią w całości grunty zajęte pod drogi gminne. Wniósł o dokonanie przez sąd takiej korekty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która spowoduje uwzględnienie wyłącznie rzeczywistych linii granicznych pasów drogowych dróg publicznych.

Przed wydaniem wyroku w sprawie niniejszej sąd włączył do akt (jako materiał dowodowy w sprawie) – akta sądowe i administracyjne sprawy II SA/Bk 861/19 jako zawierające znaczną część materiału dowodowego obrazującego stan faktyczny i prawny, w jakim orzekło kasacyjnie Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

XI. Sprzeciw podlega oddaleniu.

XII. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" powinno być wykładane w związku z art. 136 K.p.a., tj. z uwzględnieniem, że organ odwoławczy również jest organem merytorycznym i pozostaje zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale może przeprowadzić to postępowanie wyłącznie jako "dodatkowe [...] w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Organ odwoławczy nie przeprowadza więc wszystkich niezbędnych dowodów co do istoty sprawy, ale uzupełnia materiał dowodowy. Decyzja kasacyjna powinna być więc wydana, gdy organ pierwszej instancji w sposób ewidentny, rażący naruszył reguły wyjaśniania sprawy, wskutek czego do ustalenia faktów mających zasadniczy wpływ na jej rozstrzygnięcie nie doszło, bowiem nie przeprowadzono dowodów na okoliczności kluczowe.

W sprawach ze sprzeciwów od decyzji kasacyjnych ograniczony jest także zakres sądowej kontroli. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek z art. 138 §2 K.p.a. Oznacza to, że z uzasadnienia zakwestionowanej sprzeciwem decyzji kasacyjnej powinno wynikać, dlaczego organ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną oraz powinny dać się wyprowadzić powody braku podstaw do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na zasadzie art. 136 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że mimo zwięzłości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie można jej odmówić cechy zgodności z prawem. Istotnie bowiem w tym konkretnym przypadku moment wyznaczenia granic pasa drogowego, moment jego zajęcia oraz wynik postępowania rozgraniczającego są kluczowe dla ustalenia, czy do zajęcia pasa drogowego w istocie doszło oraz w jakim zakresie. Wymaga to dowodów, których przeprowadzenie po raz pierwszy na etapie odwoławczym przekraczałoby granice dopuszczalnego na podstawie art. 136 K.p.a. uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Stąd decyzja kasacyjna nie narusza prawa. Jednocześnie należy wskazać, że w postępowaniu ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64b § 1 P.p.s.a.), a więc sąd uwzględnia sprzeciw, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.). Niesporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób wymagany przepisem art. 107 § 3 K.p.a. może być powodem uchylenia decyzji z przyczyn procesowych, jeśli z uzasadnienia nie wynikają zasadnicze motywy rozstrzygnięcia, a gdy w sprawie zgłoszono liczne wnioski dowodowe – gdy organ nie przeprowadzając i nie oceniając dowodów – nie wyjaśnia jednocześnie powodów swojego postępowania. W sprawie niniejszej zwięzłość uzasadnienia decyzji pozwoliła jednak organowi zachować niezbędne minimum wyjaśnienia wymagane przez art. 107 § 3 K.p.a. Odnośnie zaś zgłoszonych licznie w odwołaniu dowodów – organ wyraźnie wskazał, że ich ocena na obecnym etapie sprawy jest przedwczesna. Argumentacja ta zawiera wystarczające wyjaśnienie stanowiska Kolegium w odniesieniu do istoty sprawy i przesłanek podjęcia zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Lektura sprzeciwu i jego uzupełnienia uzasadnia taki wniosek. Nie wynika z nich, aby skarżący nie zrozumiał motywów stanowiska Kolegium, bowiem szeroko z nimi polemizuje, a przytoczona w sprzeciwie argumentacja dotyczy istoty stanowiska Kolegium. Nie stanowi również dla skarżącego problemu odwołanie się przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do własnego merytorycznego stanowiska z uzasadnienia postanowienia z [...] października 2019 r. Ze sprzeciwu wynika, że skarżący to stanowisko doskonale zna, tym bardziej że zostało mu doręczone i wniósł od tego postanowienia skargę rozpoznaną w sprawie II SA/Bk 861/19. Sąd zaznacza, że nie jest prawidłową praktyka uzasadniania rozstrzygnięć przez odwoływanie się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu innego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej mamy jednak do czynienia z tymi samymi stronami postępowania, tym samym organem i w zasadzie tą samą sprawą, w której wydano zarówno decyzję zaskarżoną jak i postanowienie z [...] października 2019 r., które ją chronologicznie poprzedzało. Dlatego uchybienie polegające na wskazaniu argumentacji z postanowienia z [...] października 2019 r. nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 64e i art. 64b § 1 P.p.s.a. Natomiast brak zgody skarżącego na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie świadczy o jej niezgodności z prawem.

Sąd jednocześnie zauważa, że na skutek oddalającego skargę wyroku w sprawie II SA/Bk 861/19 zależność jaką dostrzegło Kolegium między postępowaniem o zajęcie pasa drogowego a postępowaniem rozgraniczeniowym, skutkującą zawieszeniem postępowania o zajęcie pasa drogowego – przeniesiono na etap pierwszoinstancyjny przed organem administracji. Nie pozostaje to również bez wpływu na ocenę zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji jako zgodnej z prawem.

Skarżący nie zakwestionował także decyzji kasacyjnej Kolegium co do istoty a wyłącznie w zakresie dwóch fragmentów jej uzasadnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na dopuszczalność zaskarżenia wyłącznie uzasadnienia decyzji administracyjnej. W takim wypadku sądowa kontrola odbywa się jednak każdorazowo z uwzględnieniem zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, z którym uzasadnienie stanowi całość. Poszczególne elementy decyzji takie jak podstawa prawna, przesłanki faktyczne, rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie są co do zasady nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają i warunkują oraz powinny być oceniane łącznie. W konsekwencji, wniesienie skargi (czy sprzeciwu) na uzasadnienie decyzji stanowi w istocie wniesienie skargi na decyzję. Na skutek skargi (sprzeciwu) sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem a nie ocena fragmentu jej uzasadnienia. Zaskarżenie uzasadnienia decyzji oznacza w istocie zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne fragmenty są ze sobą nierozerwalnie związane (vide np. wyrok w sprawie II SA/Wr 155/17 z dnia 8 czerwca 2017 r. oraz wskazane w nim orzecznictwo, jak również wyroki w sprawach II OSK 1457/11 czy I SA/Wa 459/16, dostępne w na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).

W sprawie niniejszej uzasadnienie i rozstrzygnięcie decyzji stanowią całość, a eliminacja wskazanych przez skarżącego fragmentów uzasadnienia podważyłaby sens zawartego w niej rozstrzygnięcia.

XIII. Mimo obszerności zarzutów sprzeciwu (a wcześniej odwołania) spór koncentruje się na zagadnieniu wpływu wyniku postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działki nr [...] (należącej do skarżącego) oraz działek nr [...] i [...] (drogi publiczne) na wynik sprawy o zajęcie pasa drogowego. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem utożsamiającym granice ewidencyjne dróg (granice własności publicznej) z granicami pasa drogowego. Nie podważa natomiast decyzji kasacyjnej co do istoty (eliminacji rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego z obrotu prawnego).

Zdaniem sądu, stanowisko skarżącego nie uwzględnia w pełni okoliczności tej konkretnej sprawy. Uczyniło to natomiast Kolegium trafnie dokonując indywidualnej oceny stanu faktycznego i dostrzegając - co jest kluczowe w sprawie – że w przypadku ulic [...] i [...] granice użytku "dr" pokrywają się z granicami ewidencyjnymi działek nr [...] (ulica [...] – powierzchnia użytku 0,1173 ha) i nr [...] (ulica [...] – powierzchnia użytku 0,2480 ha) – vide pismo przewodnie z [...] maja 2019 r., przy którym przesłano odwołanie do Kolegium oraz vide informacja z rejestru gruntów z [...] lipca 2018 r. (k. 70 akt adm. dołączonych do sprawy II SA/Bk 861/19). Z ewidencji gruntów wynika również, że każda z tych działek ma założoną księgę wieczystą (działka nr [...] – KW nr [...], działka nr [...] – KW nr [...]), w których wpisana jest Gmina B. jako ich właściciel (vide ekw.ms.gov.pl), jak również że wymienione drogi posiadają nazwy i własne numery nadawane drogom: [...].

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. rodzajów użytków gruntowych. Z kolei według §60 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.), danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m.in. informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych (ust. 1 pkt 4) oraz dla działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne - numery tych dróg nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych i dodatkowo nazwę ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję (ust. 2 pkt 2). W przypadku działek nr [...] i [...], posiadają one – jak wyżej wskazano – numery i nazwy ulic. Co jednak istotniejsze, w całości ich powierzchnia została oznaczona w ewidencji gruntów jako "dr", a zatem kontur użytków gruntowych "dr" obejmuje w całości granice ewidencyjne tych działek. Wynika to także z licznych dokumentów geodezyjnych znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, w tym w aktach załączonych do sprawy II SA/Bk 861/19 obejmujących mapy i opinie biegłych z zakresu geodezji (np. k. 100, 191, 207).

Należy zgodzić się ze skarżącym, że wśród różnorodnych stanów faktycznych mogą się zdarzyć sytuacje, w których granice pasa drogowego nie będą się pokrywały z granicami ewidencyjnymi działki drogowej. Normatywnie wymagana jest jednak sytuacja inna, a mianowicie taka, gdy gruntowi określonemu jako pas drogowy odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "drogi", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. "a" rozporządzenia w sprawie ewidencji. Zgodnie z tym ostatnio wskazanym przepisem, grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na tereny komunikacyjne, w tym drogi, oznaczone symbolem – dr. Zgodnie zaś z pkt 18 ust. 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przypadki, w których do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, wymienione zostały w pkt 18 ust. 2 pkt 1 i 2 tego załącznika (są nimi: grunty, które wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego; wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej). W świetle zatem treści pkt 18 ust. 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji, nie jest dopuszczalne aby w ewidencji gruntów i budynków jako użytek gruntowy "drogi" wykazywano działki bądź fragmenty działek leżące poza granicami pasa drogowego. Pojęcie "pasa drogowego" w rozporządzeniu w sprawie ewidencji należy bowiem wykładać zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. mając na uwadze wykładnię systemową i spójność porządku prawnego.

Powyższe przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji Kolegium powołało w uzasadnieniu postanowienia z [...] października 2019 r., z którego argumentację zaczerpnięto do uzasadnienia decyzji zaskarżonej w sprawie niniejszej.

Zdaniem sądu, przywołane regulacje należy traktować jako swoistego rodzaju wykonanie w przepisach wykonawczych o ewidencji gruntów normy wynikającej z przepisu art. 4 pkt 1 u.s.g., zgodnie z którym pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. "Wydzielony liniami granicznymi grunt" stanowiący pas drogowy oznacza zatem grunt oznaczony w ewidencji jako użytek gruntowy "dr". W konsekwencji, oznaczenie określonego obszaru jako "dr" tworzy domniemanie, że w tych granicach znajduje się pas drogowy drogi publicznej lub wewnętrznej (vide punkt 18 ust. 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji).

W sprawie niniejszej grunt oznaczony rodzajem użytków "dr" pokrywa się w całości z granicami ewidencyjnymi działek stanowiących ulice [...] i Poprzeczną. Skoro graniczą one bezpośrednio z działką ewidencyjną nr [...] należącą do skarżącego, to wynik postępowania rozgraniczeniowego ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy o zajęcie pasa drogowego. Niemożliwe jest stwierdzenie przez organ zajęcia pasa drogowego zanim - w sytuacji jak w sprawie niniejszej – w sposób formalny nie zostaną wyznaczone sporne granice ewidencyjne między działkami drogowymi a działką skarżącego, tj. we właściwym postępowaniu rozgraniczeniowym. Okoliczność tę bez naruszenia prawa ustaliło Kolegium dając jej wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd ma na uwadze, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych pas drogowy zdefiniowany w art. 4 pkt 1 u.d.p. wyznacza się z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni (zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą, będącą jego częścią). Pas drogowy jest nadto rozumiany przestrzennie, tzn. jako wydzielona granicami bryła geometryczna, która ze względu na cel i rolę infrastruktury drogowej korzysta z pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej (vide np. wyrok w sprawie II GSK 1429/14, CBOSA). Uwzględniając ten punkt widzenia należy mieć jednak na uwadze, że inaczej może się kształtować granica pasa drogowego w odniesieniu do gminnej drogi gruntowej na terenie niezabudowanym, inaczej do drogi gminnej znajdującej się na obszarze stosunkowo gęsto zabudowanym i np. na skrzyżowaniu dróg, a jeszcze inaczej w przypadku wielopoziomowego skrzyżowania dróg wyposażonych w liczne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (vide wyrok w sprawie II GSK 135/08, CBOSA). Uwzględniając celowościowe rozumienie terminu "pas drogowy" należy zatem wskazać, że powinien on zawsze kończyć się tam, gdzie nie zachodzi – nawet potencjalnie – jakakolwiek groźba kolizji konkretnego przedsięwzięcia (np. ogrodzenia działki prywatnej) z funkcjonowaniem drogi oraz obiektów budowlanych i urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p. A jeśli tak, to nie można wykluczyć, że określone granice ewidencyjne działki drogowej jako w całości obejmujące użytek drogowy "dr" zostały wyznaczone dla realizacji powyższego założenia. Zdaniem sądu, spór graniczny zainicjowany przez skarżącego w innym postępowaniu dotyczy działek leżących na skrzyżowaniu, co wymagało - dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu - uzyskania np. niezbędnej widoczności (wskazuje na ten argument organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji). Nadto, istniejący w sprawie niniejszej spór o różnice w granicach ewidencyjnych dotyczy stosunkowo niewielkiej powierzchni, bo kilkudziesięciu centymetrów na długości kilkunastu do kilkudziesięciu (w sumie) metrów, co wymaga precyzyjnych ustaleń, jeśli chodzi o przebieg takich granic. Konieczność rozstrzygnięcia sporu o granice jest zatem kluczowa dla oceny, jaki zasięg znajduje w tej konkretnej sprawie granica użytku gruntowego "dr". Nie wyklucza istnienia pasa drogowego na spornych fragmentach zlokalizowanie na nich skrzynki czy zasuwy od wodociągu. Nie wyjaśniono, kiedy zostały wykonane, kto udzielił na nie zgody, pod jakimi warunkami oraz czy nastąpiło to po wyznaczeniu granic pasa drogowego. Skarżący jedynie wskazał, że nastąpiło to za zgodą i wiedzą Gminy, jednak brak jest ku temu stosownych dowodów.

XIV. W tym kontekście uzasadniony i prowadzący do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej był również drugi argument wskazany przez Kolegium: zebranie dowodów o momencie wyznaczenia granic pasa drogowego. Nie ulega wątpliwości, że moment wyznaczenia i granice pasa drogowego każdej drogi powinny znajdować swoją pełną i aktualną dokumentację niezależnie od wszczynanych spraw o naruszenie pasa drogowego. Przy tym posłużenie się wyłącznie książką drogi (który to argument wskazywał skarżący) może się okazać niewystarczające zważywszy na to, że zgodnie z wzorem książki drogi (część 1. Parametry techniczne odcinka drogi (tabela 8) załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. nr 67, poz. 582 ze zm.) w kolumnie 35 – dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska. Jak wskazał NSA w wyroku w sprawie II GSK 1313/15, szerokość pasa drogowego ujęta w książce drogi nie obejmuje wszystkich elementów pasa drogowego wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p. (nie uwzględnia obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu oraz urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą, które zgodnie z definicją legalną pasa drogowego stanowią jego część). Zatem książka drogi nie jest dokumentem, który może być pomocny przy ustalaniu granic pasa drogowego (orzeczenie dostępne w CBOSA). W konsekwencji, w sprawie niniejszej konieczne jest zgromadzenie pełnej dokumentacji na okoliczność momentu wyznaczenia granic pasa drogowego. Tym bardziej, że skarżący wielokrotnie wskazywał, że wykonał ogrodzenie w linii wcześniej istniejącego, znajdującego – w jego ocenie – uzasadnienie historyczne jeśli chodzi o przebieg. Powyższemu niewątpliwie służyć mogą również dokumenty wskazane przez skarżącego w odwołaniu (np. wymienione w punkcie I.6 lit. g). W tym zakresie organ pierwszej instancji żadnych jednak ustaleń nie poczynił, co Kolegium trafnie dostrzegło oceniając tę okoliczność jako uzasadniony powód wydania decyzji kasacyjnej. Dopiero wszechstronne ustalenie i wyjaśnienie w tym zakresie umożliwi zakończenie postępowania o zajęcie pasa drogowego w sposób prawem przewidziany.

XV. Wobec powyższego zarzuty sprzeciwu nie zasługiwały na uwzględnienie. W tej konkretnej sprawie nie doszło do naruszenia art. 4 pkt 1 u.d.p., bowiem jej okoliczności uzasadniają, a co najmniej nie wykluczają, konieczności jednoznacznego ustalenia granic działek drogowych – jako że "wydzielony liniami granicznymi grunt" stanowiący użytek "dr" pokrywa się z ich granicami ewidencyjnymi, zaś różnice są wielkościami nominalnie niewielkimi (w sumie 51 m2 na kilkudziesięciu metrach długości). Konieczny jest również do ustalenia moment wyznaczenia pasa drogowego, a to wobec wynikających z dokumentów złożonych przez skarżącego rozbieżności odnośnie miejsca postawienia ogrodzenia. Sąd przy tym zauważa, że ocena tych dokumentów na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie była możliwa w postępowaniu odwoławczym wobec konieczności przesądzenia granic użytku gruntowego "dr".

Nieskuteczny jest zarzut "zbyt ogólnikowego przyjrzenia się sprawie" i pominięcia pism i wniosków dowodowych składanych przez stronę, sformułowany jako naruszenie art. 6, 7, 7a, 7b i 8 K.p.a. W regulacjach tych zobowiązano organy do orzekania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), wszechstronnego wyjaśniania sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia (art. 7a K.p.a.), współdziałania organów w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy (art. 7b K.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 K.p.a.). Zdaniem sądu, żaden z wymienionych przepisów nie został naruszony w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd ma na uwadze, że zaskarżono decyzję kasacyjną, organ wskazał powody swojego rozstrzygnięcia i znajdują one uzasadnienie w okolicznościach sprawy (co wyżej wyjaśniono), zaś wskazanie na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego w kluczowym zakresie uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Nie powstały w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 4 pkt 1 u.d.p. i innych), ale powstał spór co do sposobu ich zastosowania. Z akt wynika jakie stanowisko - w szczególności odnośnie utożsamiania granic pasów drogowych i granic działek ewidencyjnych - zajęło Kolegium i dlaczego. Wbrew stanowisku skarżącego, Kolegium nie zastosowało metodologii utożsamiania - zawsze i w każdej sytuacji - granic pasa drogowego z granicami działek ewidencyjnych, ale oceniło że w tej konkretnej sprawie okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o to, jak twierdzi skarżący w piśmie z [...] lutego 2020 r., że in genere "pas drogowy drogi publicznej jest wyznaczany w postępowaniu rozgraniczeniowym", tj. według granic ewidencyjnych, ale że w tym konkretnym postępowaniu (z uwagi na zakres użytku gruntowego "dr" obejmującego w całości granice ewidencyjne działek drogowych oraz z uwagi na wielkość spornych granicznych fragmentów gruntu, jak również ich położenie) wynik postępowania rozgraniczeniowego ma istotne znaczenie. Zarzut naruszenia art. 11 w związku z art. 12 K.p.a. (zasady przekonywania oraz zasady szybkości i prostoty postępowania) nie zasługuje tym samym na uwzględnienie. Natomiast powoływany w zarzutach naruszenia art. 77 i art. 80 K.p.a. plan gruntu oraz pozostały historyczny materiał dowodowy jako nieuwzględniony przez Kolegium – w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie mógł być oceniony przez organ odwoławczy z uwagi na powody uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Skoro kluczowe w sprawie znaczenie ma wynik postępowania rozgraniczeniowego, to właśnie w postępowaniu rozgraniczeniowym będą te dowody ocenione dla ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Jeśli się zatem okaże, że granice własności biegną tak jak wskazuje skarżący na planszy inwentaryzacyjnej sporządzonej przez mgr. Inż. A. S. w dniu [...] lutego 2019 r. stanowiącej rodzaj planu gruntu, to zmienią się również granice użytku gruntowego oznaczonego obecnie jako "dr".

XVI. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym ocenione zostanie także znaczenie dla wyniku sprawy wyroku w sprawie II SA/Bk 592/18. Dodać należy, że w tej kwestii sformułował własną ocenę sąd w sprawie II SAB/Bk 44/19 (wyrok wskazany w części historycznej niniejszego uzasadnienia).

XVII. Mając powyższe na uwadze sprzeciw podlegał oddaleniu o czym na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.