Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 547/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 marca 2020 r., znak [...], działając na podstawie na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ), § 6-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), w związku z odwołaniem A. P. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 18 listopada 2019 r. ustalającej na wniosek J. S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną i zbiornikiem retencyjnym na działkach nr [...], [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K." – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 18 listopada 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1589) oraz art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), w związku z art. 25 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2017 r. poz. 2222), po rozpatrzeniu wniosku J. S. z dnia 26 lutego 2018 r.: umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących budowę infrastruktury technicznej na części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. położonej w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] - rejon [...]" – zgodnie z Załącznikiem Nr 2 niniejszej decyzji, oraz w części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w K. – oraz ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną i zbiornikiem retencyjnym na działkach [...], obr. jw. [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji streścił przebieg postępowania w sprawie. Zwrócono uwagę na to, że teren inwestycji jest częściowo objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon ul. [...] i [...] i dla tej części inwestycji nie zachodzi konieczność ustalania warunków zabudowy (na części działki nr [...] obr. [...] Na pozostałym terenie objętym wnioskiem przeprowadzono postępowanie w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że wtoku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną pana mgr inż. arch. R. M.. Sporządził on także analizę urbanistyczno-architektoniczną, na podstawie której ustalono cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy. W związku ze zmianą przepisów prawa umorzono postępowanie w zakresie budowy zjazdu z drogi publicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. wniosła A. P.. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji, że wadliwie oznaczono przedmiot zamierzenia inwestycyjnego przez brak określenia dokładnie jaka infrastruktura techniczna będzie na działce [...]. Najprawdopodobniej chodzi o rozbudowę miejskiej sieci ciepłowniczej. Dalej wskazała, że wadliwie oznaczono obszar zamierzenia i nazwę zamierzenia. Na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny oznaczony nr [...]. Decyzja całkowicie pomija odniesienie się do planowanej rozbiórki czy też rozbudowy czy nadbudowy tego budynku czy decyzji o jego rozbiórce. Dotyczy to także zabudowy na działce nr [...]. Niewłaściwie oznaczono strony postępowania pomijając właścicieli wszystkich lokali przy ul. [...], przyjmując, że stroną jest [...], gdy tymczasem wyrażanie stanowiska w toku postępowania przekracza w ocenie skarżącej zakres zwykłego zarządu. Ponadto w załączniku nr 1 pkt II 1a brak jest wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy od strony drogi publicznej – ul. [...] jako kontynuacji zabudowy na dz. [...]. Ponadto odwołująca się zarzuciła wadliwe wyznaczenie wskaźnika zabudowy oraz błędne wyliczenie wskaźnika średniego. W ocenie odwołującej się wskaźnik ten wynosi 35 %, a nie 44 %. Wyższy wskaźnik uzyskano niezasadnie przyjmując powierzchnie małej architektury jako powierzchnie zabudowy, co doprowadziło do zawyżenia wskaźnika. Odwołująca się zakwestionowała także wyznaczenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej przez użycie określenia "zaleca się", co nie ma charakteru wiążącego i nie może być utożsamiane z wyznaczeniem tego wskaźnika. Ponadto zauważyła, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie wyższym od wnioskowanego t.j. 21 m. Odwołująca się zwróciła też uwagę na brak załącznika nr 4 do decyzji – część graficzna wyników analizy, a co za tym idzie brak jest możliwości oceny wielkości obszaru analizowanego.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 25 marca 2020 r., którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił motywy uznania legitymacji odwoławczej A. P., a następnie przytoczył i wyjaśnił relewantne przepisy, w tym art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; organ odwoławczy wyjaśnił też zasady wyznaczania obszaru analizowanego i przeprowadzania na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ww. warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 16 września 2019 r. sporządzonej przez mgr inż. arch. R. M.. W analizie wskazano, że w celu wyznaczenia wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy wyznaczono obszar analizowany zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Postanowienia analizy w tym zakresie są bardzo lakoniczne i ogólne. Nie wskazano w szczególności, gdzie znajduje się front działki i w takim razie jaką odległość od terenu inwestycji uznaje się za trzykrotną szerokość frontu. Dokonując w analizie ogólnej charakterystyki terenu wskazano, że na obszarze, na którym planowana jest inwestycja kubaturowa, nie uchwalono planu. Działki stanowiące teren inwestycji położone są w zachodniej części miasta i są zabudowane restauracją [...]. Obszar analizowany obejmuje fragment terenów zabudowanych związanych z przebiegiem ul. [...] i al. [...]. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi publiczne, drogi wewnętrzne oraz obiekty infrastruktury technicznej.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do prawidłowości wyznaczenia cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie (załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji) wyznaczono obowiązującą linię zabudowy zgodnie z do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], jako kontynuację istniejącej linii na działce sąsiedniej nr [...]. Wskazano przy tym, że wyznaczona linia może zostać przekroczona przez części budynku zlokalizowane pod ziemią. W analizie wskazano, że teren objęty wnioskiem jest dostępny z ul. [...]. Po stronie południowej ul. [...] działkę bezpośrednio sąsiadującą stanowi działka nr [...], gdzie istniejąca linia zabudowy znajduje się w odległości ok. 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (wyższa część zabudowy znajduje się w odległości ok. 13 m od zewnętrznej krawędzi jezdni). Zważywszy, że wyznaczona linia ma być kontynuacją linii istniejącej, uznać należy, że została wyznaczona prawidłowo.

W załączniku nr 1 do decyzji wskazano, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu ustala się dla działek nr [...] na 44 % z tolerancją do 1 %. Wskazano, że ustalenia te mogą być przyjęte jako wielkości maksymalne pod warunkiem spełnienia przepisów techniczno- budowlanych, zaś udział powierzchni biologicznie czynnej określono przez odwołanie się do pkt II.2.a decyzji. W analizie wskazano, że obecnie wskaźnik zabudowy na działkach [...] wynosi ok. 57, 5 % (dla istniejącej powierzchni zabudowy obecnie 591,5 m2). Wniosek przewiduje budowę budynku o powierzchni zabudowy wynoszącej 550 m2, co stanowi ok. 53, 5 % terenu działek nr [...] Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi. 44 %, a udział powierzchni biologicznie czynnej kształtuje się na średnim i niskim poziomie. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji powtórzono ustalenia analizy. W ocenie organu odwoławczego, wskaźnik ten został wyznaczony z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie wiadomo bowiem, czy margines tolerancji do 1 % oznacza margines tolerancji w górę czy w dół, bądź i jedno i drugie. Ponadto wskaźnik ten został wyznaczony warunkowo, bowiem wskazano, że "ustalenia powyższe, a dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy mogą być przyjęte jako wielkości maksymalne pod warunkiem spełnienia przepisów techniczno-budowlanych". Tymczasem w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż wskaźniki i parametry nowej zabudowy powinny być wyznaczone w sposób konkretny. Mając powyższe na uwadze nie sposób uznać w/w wskaźnika jako wyznaczonego w sposób konkretny. Tym samym uznać należy, że wskaźnik ten został wyznaczony z naruszeniem § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących wyznaczenia wskaźnika, organ odwoławczy wskazał, że w analizie nie popełniono błędu i z danych zawartych w tabeli na s. 2 wynika, że w istocie średnia wartość wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 44 %. Natomiast w istocie wraz ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy powinna być wyznaczona powierzchnia biologicznie czynna, aczkolwiek do zaakceptowania jest wyznaczenie jej przez odesłanie do innego miejsca, w którym została ona wyznaczona.

W załączniku nr 1 do decyzji wskazano, że szerokość elewacji frontowej wyznacza się zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. t.j. w przedziale od 22 do 28 m. W załączniku nr 3 wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi ok. 22 m, zaś określona z tolerancją do 20 % zawiera się w przedziale od 17, 6 do 26, 4 m, zaś średnia szerokość elewacji budynków frontowych w najbliższym sąsiedztwie wynosi ok. 28 m. W ocenie organu odwoławczego sposób wyznaczenia tego parametru budzi wątpliwości. Jeśli miałby on być wyznaczony, jak wskazano w decyzji, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, powinien wynosić 26,4 m. Tymczasem zwiększono ten parametr do 28 m, czyli o 1,6 m bez szczegółowego uzasadnienia. Oczywiście można domyślać się, że parametr średni z najbliższego sąsiedztwa wynoszący 28 m jest uzasadnieniem w ocenie organu I instancji. Jednak w ocenie organu odwoławczego nie można wówczas powiedzieć, że jest on wyznaczony zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, lecz w istocie na podstawie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a to wymaga głębszego uzasadnienia niż tylko z powołaniem się na to, że średni w najbliższym sąsiedztwie wynosi 28 m. Zdaniem organu odwoławczego, należy uwzględnić, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się już budynek o dużych gabarytach odbiegający od parametrów występujących w obszarze. Należałoby zatem ocenić, czy wprowadzenie kolejnego obiektu kubaturowego o zbliżonych do maksymalnych gabarytów nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego i nie spowoduje, że planowany obiekt kubaturowy będzie dominować w okolicy. Powyższego uzasadnienia nie można odnaleźć także w analizie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że parametr szerokości elewacji frontowej został wyznaczony z naruszeniem § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. w zw. z art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W załączniku nr 1 do decyzji wskazano, że wysokość attyki elewacji frontowej ustala się w przedziale od 21 do 30 m (nie wyżej niż 244.00 m n.p.m). W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że w obszarze analizowanym wysokość budynków z dachami spadzistymi wynosi od 3.5 do 11 m do okapu i 7 m do 16 m do kalenicy. Średnia wysokość budynków z dachami spadzistymi wynosi ok. 8 m do okapu i ok. 12.5 m do kalenicy. Budynki z dachami płaskimi maja wysokość w przedziale od 2.5 m do 34 m. Średnia wysokość budynków z dachami płaskimi w obszarze wynosi ok. 14.6 m. W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji (zabudowa na działkach nr [...] i [...] obr. [...]) występują budynki posiadające około 30 m wysokości. Zabudowa na działce bezpośrednio sąsiadującej nr [...] obr[...] przy ul. [...] posiada część niższą ok. 21 m oraz część wyższą ok. 34 m (powyżej wysokości 30 m najwyższa kondygnacja budynku jest cofnięta względem głównej płaszczyzny elewacji frontowej). Treść załącznika nr 3 stanowi powielenie treści analizy (s. 3 i 4 ). Wyznaczenie tego parametru budzi wątpliwości. Parametr ten ustalono bowiem w istocie w oparciu o budynek o najwyższym parametrze w obszarze analizowanym. Wprawdzie jest to budynek z bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji, jednak powstaje pytanie, czy wysokość tego ostatniego jest reprezentatywna dla obszaru analizowanego. Z ustaleń analizy wynika, że tak nie jest, bowiem w analizie w tabeli na s. 3 i 4 dominują wartości znacznie niższe. Na 26 nieruchomości uwzględnionych w tabeli jedynie w kilku przypadkach są to wartości zdecydowanie wyższe (22m – dz. [...] – dz. [...], 30 m – dz. [...]; 30 m – dz. [...]). W żadnym miejscu skarżonej decyzji, ani też analizy nie odniesiono się do kwestii kumulacji w bezpośrednim sąsiedztwie budynków o znacznych gabarytach, także w kontekście możliwości oddziaływania na sąsiednie niższe budynki. Czy obudowa zbiegu ulic [...] budynkami o szerokości dużo ponad 20 m oraz wysokości ok. 30 m nie doprowadzi do zwichnięcia proporcji zabudowy w obszarze analizowanym i w konsekwencji zaburzenia ładu przestrzennego, który zgodnie z art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ocenie organu odwoławczego wyznaczając powyższy parametr nie uwzględniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w konsekwencji uznać należy, że został on wyznaczony z naruszeniem § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. w zw. z art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy podzielił zarzuty podniesione przez odwołującą się dotyczące nieprawidłowości wyznaczenia parametru wysokości.

W załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji dla planowanego zamierzenia ustalono dach płaski. W załączniku nr 3 do skarżonej decyzji wskazano, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy spadziste, jak i płaskie. Mając na uwadze ustalenia analizy, stwierdzić należy, że w istocie w obszarze analizowanym występują zróżnicowane formy geometrii dachu, a dachy spadziste występują raczej w przypadku budynków o niższej wysokości. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do ulicy [...], stanowiącej drogę publiczną. W pobliżu terenu inwestycji znajduje się również pełne uzbrojenie miejskie. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Organ odwoławczy skonkludował, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie bowiem nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a postępowanie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego (analizy) o odniesienie się do okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu odwoławczego, ziściły się przesłanki konieczności uchylenia skarżonej decyzji, bowiem zakres okoliczności, które trzeba wyjaśnić dotyczy aż 3 na 5 cech zabudowy. Organ odwoławczy powziął istotne wątpliwości, na które nie ma odpowiedzi w analizie, która ma charakter ogólny, nie uzasadnia odstępstw, bądź proponuje odstępstwa bez uzasadnienia, a treść analizy jest jedynie powielana w treści decyzji.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2020 [...] Sp. z o.o. w K., jako zarządca budynku przy ul. [...], złożyła sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020.256 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia w sposób wyczerpujący istniejącego stanu faktycznego sprawy oraz zebranego w niej materiału dowodowego, uznając przedwcześnie, iż w niniejszej sprawie pozostaje do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ ten nie jest w stanie go wyjaśnić na etapie postępowania odwoławczego; 2) art. 136 § 1 oraz art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia czynności mających na celu uzupełnienie postępowania dowodowego, a także poprzez pominięcie pisma skarżącej z dnia 30 stycznia 2020 r. pt. "odpowiedź na odwołanie", a w konsekwencji błędnym uznaniu, iż w niniejszej sprawie konieczne jest wyjaśnienie zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 3) art. 10 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020.256 z późn. zm.) poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaniechanie oceny jego całokształtu, w tym poprzez wydanie decyzji z pominięciem twierdzeń i żądań złożonych przez skarżącą w piśmie z 30 stycznia 2020 r. pt. "odpowiedź na odwołanie", co w konsekwencji doprowadziło do mylnego uznania przez organ odwoławczy, iż zakres sprawy nie został wyczerpująco wyjaśniony; 4) art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm.) poprzez działanie organów administracyjnych z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej; 5) art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017.1257 z późn. zm.), poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o oddalenie sprzeciwu i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się także do zarzutów sprzeciwu, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało jednak znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Co do zasady od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej.

Konstrukcja sprzeciwu implikuje jednak daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę bądź taki czy inny zespół przesłanek) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik dotyczy (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych (co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę) przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20, CBOSA).

W niniejszym przypadku materialnoprawnym punktem odniesienia są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) – przede wszystkim art. 61 – a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Organ odwoławczy, zrekonstruowawszy wynikającą z tych przepisów normę materialną, stwierdził, że znaczna część okoliczności istotnych z punktu widzenia jej hipotezy nie została należycie wyjaśniona. Tak trzeba bowiem odczytywać stanowisko organu odwoławczego co do lakonicznego i nazbyt ogólnego podania przesłanek określenia granic obszaru analizowanego (niewskazanie frontu działki) oraz co do prawidłowości ustalenia trzech parametrów nowej zabudowy: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu; szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Stanowisko organu odwoławczego w tej mierze zostało przekonująco uzasadnione w zreferowany wyżej sposób. Zdaniem Sądu, podzielić należy ocenę, że granice obszaru analizowanego oraz wspomniane trzy parametry nowej zabudowy, które trzeba wyjaśnić, tworzą zakres sprawy, który jest istotny dla jej rozstrzygnięcia. Istniały zatem opisane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a w konsekwencji zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny. Implikowało to – samo przez się – konieczność oddalenia sprzeciwu.

W tym kontekście warto też zwrócić uwagę na specyfikę postępowania wyjaśniającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, że: "Analiza architektoniczno-urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy, takich jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 maja 2018 r., II SA/Kr 466/18, LEX nr 2511234).

Ponieważ w ramach argumentacji sprzeciwu skarżąca akcentuje pominięcie jej "odpowiedzi na odwołanie", warto zwrócić uwagę na treść tego pisma (pismo z dnia 30 stycznia 2020 r.) i stanowisko w nim zaprezentowane. Skarżąca wtedy zarzuciła organowi I instancji naruszenie następujących przepisów: 1) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób, który narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, 2) art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania, 3) § 4 ust. 1 - 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez wyznaczenie linii nowej zabudowy w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w powyższych przepisach, 4) § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz poprzez wyznaczenie powierzchni biologicznie czynnej na zbyt niskim poziomie, 5) § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez odstąpienie od wyznaczenia linii nowej zabudowy, 6) § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej, 7) art. 7, 8, 10, 11 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, 8) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Skarżąca, co znamienne, domagała się wydania decyzji kasacyjnej – uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Zestawiając treść "odpowiedzi na odwołanie" oraz treść sprzeciwu trudno dociec, czy skarżąca zasadniczo zmieniła stanowisko co do podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, czy też nadal uważa, że powinna zapaść decyzja kasacyjna, ale z innym uzasadnieniem. Utrudnia to, a właściwie uniemożliwia ustosunkowanie się do rozważań i wywodów skarżącej, które – w ocenie Sądu – trącą niespójnością. Skarżąca zdaje się formułować – w porównaniu do zastrzeżeń organu odwoławczego – dalej idące zarzuty wobec decyzji organu I instancji i suponuje także inne uchybienia i inne okoliczności, które wymagają wyjaśnienia. Argumentacja ta, abstrahując od jej zasadności, nie koreluje z kwestionowaniem podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Należy zastrzec, że – zgodnie z zarysowanymi wyżej uwarunkowaniami orzekania na skutek sprzeciwu – wyrok niniejszy zasadniczo rozstrzyga jedynie to, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych (co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę) przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione. Wyrok ten nie może być zatem odczytywany ani jako zaprzeczenie, ani jako potwierdzenie prawidłowości wspomnianych założeń. Nie podlegały też ocenie twierdzenia organu odwoławczego tudzież twierdzenia sprzeciwu o konotacji materialnoprawnej. W szczególności stanowisko organu odwoławczego co do prawidłowości ustalenia pozostałych warunków zabudowy (poza parametrami uznanymi za niedostatecznie wyjaśnione) ani stanowisko skarżącej zmierzające do ich zakwestionowania – nie podlegały na tym etapie weryfikacji. Ewentualna ich weryfikacja będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

Artykuł 64e p.p.s.a. stanowi, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Podstawą uwzględnienia sprzeciwu mogłoby zatem być tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a ściśle biorąc – tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., gdyż wyłącznie w tymże zdaniu pierwszym sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6, s. 90-91). W konsekwencji ewentualne uchybienie organu odwoławczego w zakresie wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy bądź też w zakresie samego uzasadnienia rozstrzygnięcia (gdyby, hipotecznie rzecz ujmując, zaistniało) nie mogłoby stanowić samoistnej podstawy do uwzględnienia sprzeciwu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.