Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 898/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 28, art. 31 § 1 pkt 2, art. 149 § 2, art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [....] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie budowy fermy drobiu I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 898/19

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia A jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2019 r. nr [...] dotyczące odmowy wznowienia postępowania w sprawie budowy fermy drobiu.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z [...] listopada 2018 r. Stowarzyszenie zwróciło się o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego prawomocną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [....] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; decyzją tą – na wniosek B Sp. z o.o. z/s w [...] - ustalono środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu w miejscowości L., gm. [...] na działkach nr 689/20, 689/21, 689/22 i 689/23, o obsadzie 50 000 sztuk/1 cykl/1 kurnik (tj. 200 DJP), czyli dla 12 zaplanowanych kurników - 600 000 sztuk/cykl (tj. 2400 DJP).

Jako podstawę wznowienia Stowarzyszenie wskazało art. 145 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: K.p.a.), zarzucając wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 29, art. 30, art. 33, art. 79 i art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, dalej: u.u.i.ś.).

Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Burmistrz odmówił wznowienia postępowania, stwierdzając, że powołane we wniosku przesłanki wznowienia (dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe oraz wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi który wydał decyzję) nie wystąpiły; postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z [...] stycznia 2019 r. nr [...].

Wydanym następnie [...] marca 2019 r. postanowieniem nr [...] Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdziło nieważność własnego postanowienia z 11 stycznia 2019 r., uznając, iż przedwcześnie oceniło przyczyny i podstawy wznowienia, do czego nie było umocowane, przez co rażąco naruszyło art. 149 § 1 i 3 K.p.a.

W następstwie tego, postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] Kolegium uchyliło postanowienie Burmistrza z [...] grudnia 2018 r., wskazując na wymóg zbadania przez ten organ postawy wznowienia, a przede wszystkim oceny umocowania Stowarzyszenia do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie z uwagi na fakt, że zostało ono wpisane do Ewidencji Stowarzyszeń dopiero [...] lutego 2017 r., a więc po wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Burmistrz – działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 124 § 1, art. 147, art. 148 i art. 150 § 1 K.p.a. - odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej swą prawomocną decyzją z [...] kwietnia 2014 r., wskazując, że z zaświadczenia Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. wynika, że Stowarzyszenie w tym dniu zostało wpisane do Ewidencji Stowarzyszeń, zaś decyzja której dotyczy wniosek o wznowienie została wydana [...] kwietnia 2014 r. Oznacza to, że Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania, która to okoliczność obliguje do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7 K.p.a. przejawiające się pogwałceniem przez Burmistrza praworządności poprzez niepodjęcie na nowo "z urzędu" postępowania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy uwzględnieniu interesu mieszkańców Miasta i Gminy [...], pomimo wskazania przez Stowarzyszenie w piśmie z [...] listopada 2018 r. przesłanek przemawiających za podjęciem na nowo przedmiotowego postępowania,

- art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie "z urzędu" kompletnego materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak też pominięcie faktów wskazanych przez Stowarzyszenie, faktów powszechnie znanych oraz faktów znanych organowi z urzędu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że przedmiotowa ferma drobiu o obsadzie 600 tys. szt. ptaków/cykl (12 kurników) planowana do wybudowania w L. w sąsiedztwie Kompostowni Osadów Ściekowych w L. o mocy przetwarzania 50 000 Mg/rok oraz Zakładu Przetwarzania Produktów Ubocznych Pochodzenia Zwierzęcego w L. o mocy przetwarzania ponad 10 000 Mg/rok, będzie zupełnie bezpieczna dla środowiska, w tym zdrowia ludzi,

- art. 8 K.p.a. przejawiające się stronniczym załatwieniem sprawy, tj. wydaniem kolejny raz rozstrzygnięcia korzystnego jedynie dla inwestora.

W oparciu o powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości postanowienia organu I instancji i podjęcia "z urzędu" działań w oparciu o przesłanki wznowieniowe wskazane w piśmie z [...] listopada 2018 r.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] maja 2019 r. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 148 § 1 i 149 § 2 K.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Nawiązując do regulacji normujących instytucję wznowienia postępowania wyjaśniło, że w myśl art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wznowienie postępowania uzasadnia ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istotnych dla sprawy, a nie po raz pierwszy zgłoszonych przez stronę (zgodnie z tym przepisem, za przyczynę wznowienia postępowania nie może być uznana nowa wykładnia przepisów prawa). Ekspertyza wydana po wykonaniu decyzji nie może być uznana za nowy dowód stanowiący podstawę wznowienia postępowania, gdyż nie istniał on w dniu wydania decyzji. Jeśli natomiast w ocenie strony żądającej wznowienia postępowania w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, to okolicznością taką nie może być sam fakt wydania ekspertyzy, lecz co najwyżej fakty z tej ekspertyzy wynikające. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie mogły być znane organowi który wydał decyzję.

W konkluzji Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie Burmistrza jest zgodne z obowiązującym prawem i stanem faktycznym, zaś stawiane w zażaleniu zarzuty bezpodstawne.

Postanowienie SKO z [...] maja 2019 r. zostało w całości zaskarżone przez Stowarzyszenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze podniesiono względem niego zarzuty rażącego naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na tok i wynik postępowania:

1) art. 8 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy oraz zażalenia Stowarzyszenia i w konsekwencji wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Burmistrza; powyższego dowodzi fakt, iż treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Kolegium została w całości skopiowana z uzasadnienia postanowienia tego organu z [...] stycznia 2019 r., wyeliminowanego z obiegu prawnego z powodu jego wydania z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżonego obecnie postanowienia organ zmienił co prawda treść zarzutów Stowarzyszenia na te z zażalenia z [...] kwietnia 2019 r., ale się do nich nie odniósł, pozostawiając wywód dotyczący zarzutów Stowarzyszenia z zażalenia z grudnia 2018 r. Oznacza to, że albo nie zapoznał się z treścią zażalenia Stowarzyszenia, co rażąco naruszyło zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz podważyło zaufanie obywateli do Państwa, albo podjął stronnicze orzeczenie wskutek "zewnętrznych nacisków", które doprowadziły do wydania korzystnego rozstrzygnięcia dla Burmistrza sprzyjającego inwestorom z branży masowej hodowli drobiu i przetwarzania padliny,

2) art. 7 K.p.a., przejawiające się pogwałceniem praworządności poprzez niepodjęcie przez Kolegium żadnych działań zmierzających do weryfikacji postanowienia Burmistrza z [...] kwietnia 2019 r., a tym samym zaprzepaszczenie przez Kolegium szansy na weryfikację obarczonej wadami decyzji środowiskowej Burmistrza z [...] kwietnia 2014 r., pomimo wskazania przez Stowarzyszenie w piśmie z [...] listopada 2018 r. wad i przesłanek wznowieniowych przemawiających za podjęciem na nowo postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej,

3) art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego, w konsekwencji przyjęcie za słuszne postanowienia Burmistrza o odmowie wznowienia postępowania pomimo wskazań Stowarzyszenia, że decyzja środowiskowa z [...] kwietnia 2014 r. wymaga weryfikacji ze względu na to, że Burmistrz wydawał już decyzje z naruszeniem prawa, w których zadbał jedynie o interes inwestorów z branży kompostowania odpadów i masowej hodowli drobiu, naruszając przy tym świadomie społeczny interes mieszkańców, m.in. ich prawo do życia w czystym i zdrowym środowisku. Przykładami są:

- decyzja Kolegium z [...] kwietnia 2017 r. stwierdzająca nieważność własnej decyzji z [...] maja 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] marca 2015 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia i stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Kompostowanie odpadów biodegradowalnych L. działka nr 689/5 Gmina [...]; Kolegium stwierdziło, iż przedmiotowa decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- decyzja Kolegium z [...] listopada 2018 r. stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, którą Burmistrz zmienił zabudowę zagrodową dla potrzeb gospodarstwa rolnego na inwestycję pn.: "Budowa kompostowni odpadów biodegradowalnych na działce nr 689/5 w miejscowości L., gm. [....]"; Kolegium stwierdziło, iż przedmiotowa decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło wskutek wystąpienia pokontrolnego NIK, która to dodatkowo sprawę tę skierowała do Prokuratury Rejonowej w [...], ponieważ dopatrzyła się uzasadnionego podejrzenia przestępstwa polegającego na przekroczeniu uprawnień przez funkcjonariusza publicznego i działania przez to na szkodę interesu publicznego,

- wystąpienie pokontrolne NIK [..], którym wytknięto Burmistrzowi szereg nierzetelności w zakresie nienależytego zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa m.in. w wydawaniu decyzji środowiskowej z [...] kwietnia 2014 r. dla fermy drobiu w miejscowości L., gm. [...]; udział społeczeństwa w tym postępowaniu zapewniała u.u.i.ś., której zapisy zostały złamane,

4) art. 124 K.p.a., przejawiające się brakiem uzasadnienia faktycznego i umieszczeniem w jego miejsce skopiowanego uzasadnienia z postanowienia Kolegium z [...] stycznia 2019 r., co wskazuje na swoisty rodzaj manipulacji organu II instancji prawem w celu ochrony obarczonej wadami decyzji administracyjnej korzystnej dla dużego inwestora, której wykonanie skutkować będzie zagrożeniem zdrowia i życia tysięcy mieszkańców MiG S., jak też gm. [....], gm. [...] i gm. [...],

5) art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. poprzez błędne uznanie decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2014 r. za wydaną w zgodzie z prawem, jej nieuchylenie oraz odstąpienie od wznowienia postępowania pomimo wielu wskazanych oczywistych wad, błędów, zafałszowań i zaniechań w ustaleniach faktycznych, co doprowadziło do wydania decyzji, której wykonanie spowoduje realne długotrwałe zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego oraz szkodę interesu społecznego mieszkańców gmin [...], [...], [...], [...], mających m.in. konstytucyjne prawo do życia w zdrowym i czystym środowisku. Decyzje wydano na podstawie dokumentacji zawierającej m.in. błędny i zaniżony poziom oddziaływań zanieczyszczeń gazowych i pyłowych z proponowanej fermy drobiu na powietrze atmosferyczne. Dodatkowo w dokumentacji brak jest oszacowania wielkości oddziaływań skumulowanych z fermy drobiu, Zakładu Przetwarzania Produktów Ubocznych Pochodzenia Zwierzęcego (padliny) w L. oraz Kompostowni Odpadów w L.,

6) art. 29, art. 30, art. 33, 79 i art. 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. poprzez pozostawienie w obiegu prawnym decyzji wydanej w wyniku postępowania przeprowadzonego z rażącym naruszeniem przepisów zapewniających udział społeczeństwa w wydawaniu tejże decyzji, co potwierdziła kontrola NIK (wystąpienie pokontrolne [...] dostępne na stronie www.nik.gov.pl).

W związku z powyższym Stowarzyszenie zażądało: uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz podjęcia "z urzędu" działań w oparciu o przesłanki wznowieniowe wyczerpująco wskazane m.in. w piśmie z [...] listopada 2018 r., uchylenia w całości postanowienia Burmistrza z [...] kwietnia 2019 r., uchylenia "z urzędu" decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2014 r., uchylenia "z urzędu" postanowienia RDOŚ z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] jako wydanego na podstawie wadliwej dokumentacji oraz wznowienia "z urzędu" postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Burmistrza z [...] kwietnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje postanowienie SKO z [...] maja 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [....] z [...] kwietnia 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] kwietnia 2014 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji na działkach nr 689/20, 689/21, 689/22 i 689/23 w L., gm. [...] przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu.

Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż tak ono jak i postanowienie organu I instancji dotknięte jest naruszeniami prawa procesowego, które nie pozwalają na ich utrzymanie w obrocie prawnym.

Wskazane wyżej postanowienia dotyczą kwestii procesowej wznowienia postępowania. Tryb ten stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Może się ono toczyć dopiero po wydaniu przez właściwy organ (tj. organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji – art. 150 § 1 K.p.a.) postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), które to stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).

Wznowienie postępowania stwarza więc prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie w którym je wydano dotknięte jest kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 K.p.a., bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a.

Postępowanie można wznowić z urzędu lub na wniosek strony, z tym że wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz przyczyny wskazanej w art. 145a i art. 145b /nie mają one w sprawie zastosowania/ może nastąpić tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.).

We wstępnej fazie – w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania – analizie podlega, czy został złożony przez stronę postępowania, czy zachowano ustawowy termin do wystąpienia z nim oraz czy opiera się na ustawowej przesłance wznowienia. Co istotne, dopiero spełnienie tych warunków i wznowienie postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) pozwala na merytoryczną ocenę zasadności wskazanych przez wnioskodawcę przesłanek wznowienia; brak pozytywnych ustaleń w opisanym zakresie skutkuje koniecznością wydania przez organ - zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a. - postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Jako podstawę wznowienia Stowarzyszenie wskazało art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a., tj. okoliczność, że dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe (pkt 1) oraz wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (pkt 5), domagając się przy tym wznowienia postępowania z urzędu.

Wydanym w I instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] – w realizacji wytycznych zawartych w postanowieniu SKO z [...] marca 2019 r. – jako przyczynę uzasadniającą odmowę wznowienia postępowania wskazał brak przysługiwania wnioskującemu Stowarzyszeniu przymiotu strony, wywodzony z faktu, że decyzja której dotyczy wniosek została wydana [...] kwietnia 2014 r., podczas gdy Stowarzyszenie zostało wpisane do Ewidencji Stowarzyszeń dopiero [...] lutego 2017 r.

Rozpatrując zażalenie Stowarzyszenia i utrzymując postanowienie organu I instancji w mocy, Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, w kontekście rozważań teoretyczno – prawnych poczynionych na tle art. 145 § 1 K.p.a. (w szczególności jego pkt 5) ograniczyło się wyłącznie do stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie Burmistrza jest zgodne z obowiązującym prawem i stanem faktycznym.

W ocenie Sądu, zarówno stanowisko organu administracji I jak i II instancji nie zasługuje na akceptację.

Z oczywistych, wskazanych wyżej względów, Stowarzyszenie nie mogło być stroną postępowania w którym została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

W kontekście możliwości wznowienia tego postępowania należy zwrócić uwagę na wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, wg którego krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym nie musi być tożsamy z kręgiem osób biorących udział w charakterze strony w postępowaniu zwyczajnym. Możliwe jest bowiem wystąpienie z żądaniem wznowienia postępowania przez osobę niebędącą stroną pierwotnego postępowania, z tym że skuteczność takiego żądania uzależniona jest od wykazania przez wnioskodawcę, że w rozumieniu art. 28 K.p.a. służy mu własny, indywidualny interes prawny mający swe oparcie w normie wypływającej z przepisu prawa materialnego, niekoniecznie administracyjnego, do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2013 r. I OSK 1123/11 - LEX nr 1595415). Uwzględniając, że w myśl art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (wyłącznie w sytuacji, gdy podanie o wznowienie powołuje się na okoliczność wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji – art. 148 § 2 K.p.a.), skuteczność złożenia w takiej sytuacji wniosku skutkująca wznowieniem postępowania uzależniona będzie od wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego w zgłoszeniu żądania wznowienia postępowania, zachowania terminu do wystąpienia z wnioskiem oraz oceny, czy opiera się on na ustawowej przesłance wznowienia.

W okolicznościach sprawy kluczowe jednak pozostaje, że skarżące Stowarzyszenie - wskazując na przesłanki o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. - zwróciło się do Burmistrza o wznowienie postępowania zakończonego jego decyzją z [...] kwietnia 2014 r. "z urzędu", którą to możliwość oprócz trybu wnioskowego – co wskazano już wyżej – również przewiduje art. 147 K.p.a.; z wnioskiem koresponduje treść zażalenia, w którym /s.3/ Stowarzyszenie wskazało, że "nie żądało wznowienia postępowania jako jego strona, ale żądało wznowienia postępowania z urzędu, do podjęcia którego zobligowany był organ, który posiadał ważne informacje mające wpływ na treść ostatecznej decyzji, której wykonanie będzie miało negatywny wpływ na środowisko, przede wszystkim na zdrowie ludzi i zwierząt".

Wniosek taki obliguje więc organ do rozważenia, czy wskazane mu przyczyny wpisują się w ustawowe przesłanki wznowienia postępowania; pozytywne stwierdzenie w tym względzie związane będzie z powstaniem po jego stronie obowiązku wznowienia postępowania.

W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 kwietnia 2013 r. II OSK 2404/11 (LEX nr 1337358), iż regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu - tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie; z poglądem tym konstatuje stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 9 października 2017 r. II SA/Gl 281/17 (LEX nr 2404423), wg którego "jeśli organ dostrzeże pozytywne przesłanki wznowienia, to nie może przejść nad tym do porządku dziennego, ale będzie zobowiązany wszcząć z urzędu postępowanie wznowieniowe".

Powyższe oznacza, że kwestia statusu Stowarzyszenia jako strony postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z [...] kwietnia 2014 r. – wobec zwrócenia się przez nie o wznowienie postępowania z urzędu – nie miała decydującego znaczenia i nie mogła stanowić samoistnej przyczyny, dla której organ I instancji odmówił w rozpoznawanej sprawie wznowienia postępowania.

Kwestia ta została także całkowicie pominięta przez organ II instancji, który mimo zarzutów zażalenia, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia o zgodności postanowienia organu I instancji z obowiązującym prawem. Abstrahując od naruszenia przepisów normujących problematykę wznowienia postępowania, SKO wydanym przez siebie postanowieniem w sposób jawny uchybiło również kodeksowej zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), zwłaszcza że jak już sygnalizowano wyżej, w wytycznych dla tego organu zawartych w kasacyjnym postanowieniu z [...] marca 2019 r. (uchylającym postanowienie Burmistrza z [...] grudnia 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania) nakazało "zbadać podstawy do wznowienia a przede wszystkim ocenić, czy S [...] z siedzibą w [...] może skutecznie zainicjować takie postępowanie", skoro zostało wpisane do Ewidencji Stowarzyszeń dopiero [...] lutego 2017 r., a przedmiotem postępowania jest decyzja wydana [...] kwietnia 2014 r.

Oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia SKO nie zmieniają wywody prawne poczynione przez ten organ na tle przesłanki wznowienia o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., które w kontekście wniosku Stowarzyszenia o wznowienie postępowania z urzędu nie zostały w ogóle odniesione do wskazanych w nim oraz podniesionych w zażaleniu okoliczności przemawiających zdaniem Stowarzyszenia za wznowieniem (nie zostało w szczególności wykazane, iż bez głębszej analizy możliwe jest stwierdzenie, iż nie wpisują się one w ustawowe przesłanki wznowienia postępowania, co uzasadniałoby odmowę wznowienia z przyczyn formalnych).

Wiąże się to ściśle z przepisem art. 149 § 2 K.p.a. wskazującym, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wynika z tego jednoznacznie, że postępowanie w przedmiocie wznowienia składa się z dwóch etapów. W pierwszym, organ który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji – w zależności czy wznowienie ma nastąpić na wniosek czy z urzędu – bada odpowiednio, czy podanie o wznowienie postępowania wniosła strona i czy został zachowany termin do jego złożenia oraz czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe (poza tymi wymogami organ nie może dokonywać w nim oceny zasadności wniosku i przeprowadzać postępowania co do przyczyn wznowienia, a więc także rozstrzygać, czy wskazane w podaniu okoliczności są prawdziwe i czy rzeczywiście wystąpiły); etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania. Dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w następstwie pozytywnych ustaleń w opisanym wyżej zakresie pozwala na przejście do etapu drugiego i przeprowadzenie – stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. - postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Czym innym jest bowiem stwierdzenie, że określone argumenty mogą stanowić podstawę wznowienia, ale w danej sprawie tego nie uzasadniają (ocena merytoryczna), a czym innym ocena, że przesłanki wznowienia postępowania w ogóle nie zostały wykazane (przeszkoda formalna).

Podsumowując, fakt późniejszego powstania Stowarzyszenia względem wydania przez Burmistrza [...] kwietnia 2014 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie pozbawiał je możliwości domagania się zainicjowania w tym zakresie postępowania wznowieniowego "z urzędu", a tym bardziej nie zwalniał organów administracji od konieczności prawidłowego procedowania w tym zakresie. Z wymogów z tym związanych organy nie wywiązały się. Nie przesądzając zasadności żądania Stowarzyszenia, odmowa wznowienia postępowania jawi się w tej sytuacji jako przedwczesna i dokonana bez należytego rozważenia warunkujących je przesłanek prawnych. Bezpośrednio determinuje to dalszy sposób postępowania organów administracji w sprawie.

W związku z żądaniem Stowarzyszenia wznowienia postępowania z urzędu należy także ubocznie podkreślić, że organ nie ma samodzielnej kompetencji do zmiany trybu postępowania (z urzędu na wnioskowe i odwrotnie). Ponieważ Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z [...] kwietnia 2014 r., ewentualne wznowienie postępowania z urzędu – mimo że dokonane wskutek inicjatywy Stowarzyszenia - nie będzie więc automatycznie skutkowało przyznaniem mu statusu strony we wznowionym postępowaniu. Dopuszczenie go do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby – zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. – jest uzależnione od wystąpienia ze stosownym żądaniem i wykazaniem, że jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny.

Skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji jako wydanych z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania obejmujących opłacony przez skarżące Stowarzyszenie wpis od skargi (200 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Wskazania dla organów administracji co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.