Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 331/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 141 par. 4 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 679/14 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 679/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r., reprezentującego zarządcę drogi, udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w postaci budowy drogi publicznej gminnej nr 106821L ul. Z. w Lublinie, na odcinku od ul. P. do ul. C. wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej, kanalizacji teletechnicznej, drogowej sygnalizacji świetlnej, budową i przebudową oświetlenia ulicznego, przebudową sieci elektroenergetycznych i teletechnicznych, przebudową sieci ciepłowniczej, wodociągowej, gazowej oraz budową wiaduktu nad Sucha Doliną i ekranów akustycznych na wskazanych w decyzji działkach położonych w Lublinie. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Nadto w sentencji tej decyzji organ pierwszej instancji:

I. określił wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi;

II. ustalił linie rozgraniczające teren inwestycji;

III. określił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz obronności państwa;

IV. określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

V. zatwierdził podział nieruchomości zgodnie z załącznikami nr 5-37, będącymi integralną częścią decyzji;

VI. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością skarbu państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

VII. zatwierdził projekt budowlany stanowiący załączniki nr 38-51 do decyzji;

VIII. ustalił:

1. szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych;

2. szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie;

3. terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych;

4. obowiązek dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu na wskazanych działkach, udzielając zezwolenia na te roboty budowlane;

5. obowiązek przebudowy dróg innej kategorii na wskazanych działkach, udzielając zezwolenia na te roboty budowlane;

6. ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków przebudowy sieci uzbrojenia terenów i dróg innej kategorii;

7. obowiązek inwestora co do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie opisanej inwestycji;

8. terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń.

Odwołania od tej decyzji złożyły J.S., A.P. i J.S.

Wojewoda Lubelski, po rozpoznaniu tych odwołań, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., orzekł o:

I. uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej mapę w skali 1:500, przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącą załącznik od nr 1 do nr 4 do zaskarżonej decyzji i w to miejsce orzekł o zatwierdzeniu nowej mapy, stanowiącej załącznik od nr 1 do nr 4 do niniejszej decyzji;

II. uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej pkt II sentencji o nazwie: "Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji" i w to miejsce ustalił następujący zapis: "Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono na mapie w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącej załącznik nr 1- 4 do niniejszej decyzji, linią ciągłą koloru różowego".

III. uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej:

– mapę zbiorczą podziału działek pod ulicę Z. w skali 1:2000, stanowiącą załącznik nr 5 do zaskarżonej decyzji,

– mapę podziału działki nr 42 położonej w obrębie 3-Czechów I, ark. 15, stanowiącą załącznik nr 10 do zaskarżonej decyzji,

– mapę podziału działki nr A położonej w obrębie 4-Czechów II, ark. 1, stanowiącą załącznik nr 11 do zaskarżonej decyzji,

– mapę podziału działki nr B położonej w obrębie 4-Czechów II, ark. 1, stanowiącą załącznik nr 12 do zaskarżonej decyzji,

– mapę podziału działek nr: C i D położonych w obrębie 4-Czechów II, ark. 1, stanowiącą załącznik nr 18 do zaskarżonej decyzji,

– mapę podziału działki nr E położonej w obrębie 4-Czechów II, ark. 3, stanowiącą załącznik nr 26 do zaskarżonej decyzji

– mapę podziału działki nr F położonej w obrębie 4-Czechów II, ark. 11, stanowiącą załącznik nr 29 do zaskarżonej decyzji,

– mapę podziału działki nr G położonej w obrębie 4-Czechów II, ark. 11, stanowiącą załącznik nr 34 do zaskarżonej decyzji i w to miejsce orzekł, że zatwierdza:

– nową mapę zbiorczą podziału działek pod ulicę Z. w skali 1:2000, stanowiącą załącznik nr 5 do niniejszej decyzji,

– nową mapę podziału działki nr H położonej w obrębie 3-Czechów I, ark. 15, stanowiącą załącznik nr 6 do niniejszej decyzji,

– nową mapę podziału działki nr A położonej w obrębie 4-Czechów II, ark. 1, stanowiącą załącznik nr 7 do niniejszej decyzji,

– nową mapę podziału działki nr B położonej w obrębie 4-Czechów II, ark. 1, stanowiącą załącznik nr 8 do niniejszej decyzji,

– nową mapę podziału działek nr: C i D położonych w obrębie 4-Czechów II, ark. 1, stanowiącą załącznik nr 9 do niniejszej decyzji,

– nową mapę podziału działki nr I położonej w obrębie 4-Czechów II, stanowiącą załącznik nr 10 do niniejszej decyzji,

– nową mapę podziału działki nr F położonej w obrębie 4-Czechów II, ark. 11, stanowiącą załącznik nr 11 do niniejszej decyzji,

– nową mapę podziału działki nr G położonej w obrębie 4-Czechów II, ark. 11, stanowiącą załącznik nr 12 do niniejszej decyzji.

IV. uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej pkt V sentencji o nazwie: "Zatwierdzam podział nieruchomości", poprzez wykreślenie wiersza 5 tabeli dotyczącego działki nr J i wprowadzenie w to miejsce odmiennego zapisu dotyczącego podziału działki nr I;

V. uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej pkt 1 sentencji o nazwie: "W liniach rozgraniczających inwestycji", poprzez wykreślenie w tabeli o nazwie: "pod pas drogowy drogi gminnej nr [...] – ul. Z." wiersza 4, dotyczącego działek położonych w Obrębie Czechów 4 - Czechów II, ark. 3 w to miejsce ustalił nowy zapis;

VI. uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej pkt VI sentencji o nazwie: "Oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością skarbu państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego", poprzez wykreślenie zamieszczonej tam tabeli z wykazem działek i wprowadzenie w to miejsce nowego wykazu działek, które z mocy prawa stają się własnością Gminy Lublin;

VII. utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w pozostałej części.

W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda wskazał, że w toku postępowania odwoławczego inwestor przedłożył uaktualnioną dokumentację geodezyjną, co spowodowało konieczność zmiany zatwierdzonych decyzją organu pierwszej instancji załączników obejmujących mapy podziału niektórych nieruchomości oraz potrzebę skorygowania decyzji w zakresie dotyczącym działki nr E położonej w obrębie 4 – Czechów II, ark. 3, w związku ze zwrotem, na podstawie decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], działki nr K, wyodrębnionej z działki nr E. Nadto na podstawie otrzymanych dokumentów ustalono, że teren objęty liniami rozgraniczającymi o niezmienionej lokalizacji (w stosunku do terenu objętego decyzją organu pierwszej instancji), poza działką nr K (wyodrębnioną z innej działki), obejmuje działki o zmienionych numerach, nieujęte w decyzji Prezydenta Miasta Lublin. W związku z powyższym, organ drugiej instancji przeprowadził ponowną analizę zgromadzonego materiału, w wyniku której ustalił, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego nastąpił podział działki nr L położonej w obrębie 4 – Czechów II, ark. 3, na działki nr: M, N i O.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Lublin w części obejmującej załączniki nr 15, 10, 12, 18, 26, 29 i 34 oraz zatwierdził w ich miejsce nowe załączniki, a także zobligowany był uchylić niektóre zapisy w decyzji organu pierwszej instancji i orzec w tym zakresie merytorycznie, jak wskazano wyżej. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość wymogom ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i w związku z tym wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w pozostałej części. Wojewoda Lubelski odniósł się również szeroko do zarzutów podniesionych w odwołaniach i uznał je za niezasadne.

Skargę do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję organu drugiej instancji złożył A.S. Skarżący zarzucił, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje zjazdu do jego działek nr P i R, do których istniał faktyczny dojazd od ul. Z. w Lublinie ani nie przewiduje wykonania innej drogi dojazdowej. Fakt istnienia ogrodzenia wraz z bramą na działce nr S wydzielonej z jego działki nr P, stanowiącego dojazd do wspomnianej działki, potwierdza operat szacunkowy opracowany na zlecenie Prezydenta Miasta Lublin.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku z dnia 16 października 2014 r. stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.; dalej także jako: "ustawa"). Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy w odniesieniu do dróg powiatowych oraz gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje, na wniosek właściwego zarządcy drogi, starosta. Decyzja taka winna spełniać wszystkie przesłanki określone w art. 11f ust. 1 ustawy. Nadto, w myśl art. 12 ust. 1-4 ustawy, wspomnianą decyzją zatwierdza się podział nieruchomości, przy czym linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Omawiana decyzja jest podstawą do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji w części utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją oraz zaskarżona decyzja w części orzekającej reformatoryjnie zawierają wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane powołanymi przepisami prawa dla decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Trafnie uznał organ drugiej instancji, że wniosek inwestora, uzupełniony w toku postępowania przed organem pierwszej instancji oraz w toku postępowania odwoławczego, o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wszystkie elementy wyszczególnione w art. 11d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Do wniosku dołączono bowiem wymagane opinie, uzgodnienia i decyzje. Organ pierwszej instancji prawidłowo określił przedmiot inwestycji. Odnosząc się do wymaganych do spełnienia warunków w zakresie ochrony środowiska organ pierwszej instancji przywołał zapisy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lutego 2012 r., określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji omawianego przedsięwzięcia i wskazał na wynikające z tej decyzji obowiązki na etapie realizacji inwestycji oraz jej eksploatacji. Prawidłowo również dokonano w opisanych decyzjach podziału nieruchomości oraz oznaczenia nieruchomości (bądź ich części), według katastru nieruchomości, które stały się własnością skarbu państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wymogi określone w przepisach art. 33, art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, 1623 ze zm.).

Sąd I instancji zaznaczył, iż skarżący kwestionował prawidłowość zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie dotyczącym niezapewnienia dojazdu od ulicy Z. w Lublinie do działek pozbawionych dojazdu od tej ulicy albo niewskazania zastępczego dojazdu do działek położonych w pobliżu tej ulicy. Uzasadniając ten zarzut skarżący podkreślił, że zatwierdzony w niniejszej projekt budowlany nie przewiduje wjazdu do stanowiących jego własność działek nr P i R, do których istniał faktyczny dojazd od ul. Z. w Lublinie. Projekt ten nie przewiduje także wykonania innej drogi dojazdowej, tak "jak to przewidziano w załączniku przy piśmie z dnia 21 września 2007 r. dla potrzeb [...] Spółki z o.o. w Lublinie". Skarżący podniósł nadto, że istnienie dojazdu do wspomnianej działki potwierdza operat szacunkowy opracowany na zlecenie Prezydenta Miasta Lublin, z którego wynika, że na działce nr S wydzielonej z jego działki nr P znajduje się ogrodzenie wraz z bramą.

W ocenie Sądu podniesione przez skarżącego zarzuty są niezasadne. Sąd zacytował treść art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wskazał, w ślad za stanowiskiem organu administracji zawartym w odpowiedzi na skargę, iż z powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że skoro budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, to oznacza to, że realizacja inwestycji w zakresie budowy lub przebudowy zjazdu obciąża właściciela nieruchomości, zarówno gdy chodzi o zezwolenie na lokalizację zjazdu, jak i koszty tej inwestycji. Odmienna sytuacja zachodzi zatem w przypadku wybudowania zjazdu przez właściciela, wówczas bowiem – zgodnie z powołanym art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych – w razie kolejnej budowy lub przebudowy drogi, obowiązkiem zarządcy drogi jest budowa lub przebudowa "zjazdu istniejącego". Sąd wskazał także, iż proces zmierzający do budowy nowego zjazdu z drogi publicznej obejmuje dwa kolejne etapy. W pierwszym z nich właściciele nieruchomości przyległej do drogi ubiegają się o zezwolenie na przebudowę lub budowę zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W drugim etapie procesu inwestycyjno-budowlanego konieczne jest uzyskanie, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę (podobny pogląd w sprawie o odmiennym stanie faktycznym i prawnym wyraził już WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 27 marca 2014r., sygn. akt III SA/Gd 1042/13). Dopiero uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych polegających na budowie zjazdu (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Z powyższego wynika, że aby przyjąć "istnienie" zjazdu z drogi publicznej w rozumieniu art. 29 ust. 2 o drogach publicznych, konieczne jest jego wybudowanie przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, po uprzednim uzyskaniu obu wspomnianych wyżej decyzji administracyjnych. Sąd I instancji stwierdził, iż skarżący nie dołączył do skargi kopii decyzji lokalizacyjnej ani decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu z ul. Z. na stanowiące jego własność działki nr P i R. Nie uprawdopodobnił on nawet w jakikolwiek sposób, by decyzje takie zostały wydane i by pozostawały one w obrocie prawnym. Nadto zauważył, że jak wynika z projektu budowlanego – por. rys. nr 2.1 pt. "Projekt zagospodarowania terenu" (wykonanego na podstawie zaktualizowanej mapy zasadniczej), znajdującego się w Projekcie budowlanym wykonawczym – branża drogowa, nie istnieje zjazd z opisanych działek ewidencyjnych na drogę publiczną – ul. Z. w Lublinie. Ze wspomnianego "Projektu zagospodarowania terenu" nie wynika ponadto, by działki te były zabudowane w jakikolwiek sposób, co dodatkowo wskazuje na brak pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu nawet, gdyby istniał faktyczny wjazd na wskazane wyżej działki z ulicy Z., co, jak wskazano, nie wynika z akt administracyjnych, to okoliczność ta nie oznaczałaby, że zachodzą określone w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, które uzasadniałyby objęcie przez inwestora projektem budowlanym także budowy bądź przebudowy takiego zjazdu. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądowym sformułowany został pogląd dalej idący, zgodnie z którym skoro decyzja wydana w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznania administracyjnego, którego ramy wyznaczają przepisy szczególne, a nadto, stosownie do treści art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, to trudno wymagać od organu prowadzącego postępowanie w trybie przepisów ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w sytuacji gdy dostęp do drogi publicznej jest możliwy, budowy tego zjazdu w oparciu o przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych. Z tych względów, Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.S. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w obrazie przepisu art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i utrzymaniu zaskarżonym wyrokiem stanu powstałego na skutek wydania decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2014 r. w wyniku którego wydzielono działki skarżącego o nr P i R pozbawione dostępu do drogi publicznej, podczas gdy powołany powyżej przepis nie dopuszcza do takiego wydzielenia nieruchomości, przy czym niemożliwe jest uzyskanie dostępu do drogi publicznej przez inne działki skarżącego. Analogicznie wydzielono działki nr T i U;

- poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów art. 29 ust. 2 i 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i przyjęcie wbrew literalnej treści art. 29 ust. 1 tej ustawy, że istniejące zjazdy wymagają zgromadzenia lub posiadania analogicznej dokumentacji jak nowo budowane i co za tym idzie, że to na skarżącym spoczywa ciężar dowodu, że uzyskał pozwolenie na budowę istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji zjazdu, zapewniającego dostęp dla działek nr P i R do drogi publicznej;

- poprzez obrazę przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Lubelskiego ograniczającej prawo własności skarżącego do działek P i R poprzez wyłączenie bez podstawy ustawowej, a nawet wbrew powołanym w poprzednich zarzutach przepisom faktycznego dostępu działek skarżącego do drogi publicznej i niezapewnieniu alternatywnego sposobu połączenia nieruchomości z drogą publiczną;

oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez nierzetelne przedstawienie stanu sprawy, przyjęcie stanu faktycznego bez rozważenia czy organ administracji rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy w szczególności czy zweryfikował okres powstania zjazdów do nieruchomości skarżącego oraz faktyczną możliwość uzyskania dostępu do nieruchomości w stanie prawnym i faktycznym kreowanym przez zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie powyższego wyroku i poprzedzającej go decyzji Wojewody Lubelskiego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych wyżej granicach należało stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Jej zarzuty koncentrują się wokół nieprawidłowo, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji ocenie kwestii obowiązków zarządcy drogi w zakresie realizacji zjazdu na nieruchomości skarżącego.

Kwestie budowy i lokalizacji zjazdów regulują przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...). Dopełnieniem tego przepisu jest ust. 2 art. 29 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych rozstrzyga o istniejących w sensie prawnym, a więc legalnych zjazdach. A zatem na zarządcy drogi spoczywa obowiązek realizacji zjazdu w sytuacji przebudowy (budowy) drogi jedynie w sytuacji gdy zjazdy te zrealizowane są w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. W innych przypadkach obowiązek ten spoczywa na właścicielu nieruchomości która ma być z tą drogą połączona za pośrednictwem zjazdu. Nie może być bowiem tak, że budowa (przebudowa) drogi niejako zalegalizuje (usankcjonuje) zjazd, który powstał w warunkach samowoli budowlanej. Taka interpretacja przepisów art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych stanowiłaby obejście przepisów o samowoli budowlanej.

Mając na uwadze treść art. 29 ustawy o drogach publicznych stwierdzić należy, iż podawany przez skarżącego argument, że przed wydaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w postaci budowy ul. Z., był możliwy zjazd do jego nieruchomości bezpośrednio z drogi publicznej, bez potwierdzenia tego stosownym dokumentem nie może być uznany za wystarczający. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. III SA/Po 430/14; dostępne w CBOIS: https://cbois.nsa.gov.pl). Natomiast w przeciwnym wypadku to właściciel działki powinien wykazać legalność zjazdu poprzez przedstawienie decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji skarżący kasacyjnie nie przedstawił ani decyzji lokalizacyjnej ani decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu z ul. Z. na stanowiące jego własność działki nr P i R. Nie uprawdopodobnił zatem, że takie decyzje zostały wydane jak również tego, aby pozostawały one w obrocie prawnym.

Bez znaczenia przy tym pozostaje, że z operatu szacunkowego wynika iż działka skarżącego jest ogrodzona, a w ogrodzeniu zainstalowana była brama. Operat szacunkowy odzwierciedlać powinien faktyczny stan na gruncie bez odniesienia do legalności posadowionych na nim obiektów. Nie może zatem stanowić dowodu na okoliczność, czy obiekty te powstały w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego.

Z tego względu stwierdzić należy, iż zarzut dotyczący niewłaściwej wykładni art. 29 ust. 2 i ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest bezpodstawny.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n. polegającego na utrzymaniu przez Sąd pierwszej instancji stanu powstałego na skutek wydania decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2014 r., w wyniku którego wydzielono działki skarżącego o nr P i R pozbawione, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z dyspozycją art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (...).

W odniesieniu do powyższego zarzutu wyjaśnić należy, iż przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie konkretyzuje wszystkich sposobów bezpośredniego i pośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz formułując warunek ewidencyjnego podziału nieruchomości, określa, że: "za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej (...) albo ustanowienie służebności drogowych (...)". Zauważyć przy tym należy, że z analizowanego przepisu nie wynika, aby wymienione przypadki dostępu do drogi publicznej w postaci wydzielenia drogi wewnętrznej lub ustanowienia odpowiednich służebności drogowych, mogły być uznawane za równoważne tylko z takim przypadkiem dostępu bezpośredniego, gdy nieruchomość podlegająca podziałowi graniczy z drogą publiczną. Takie stanowisko przyjął również Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. (sygn. akt II CSK 30/10; Lex nr 598776) uznał, że brak odpowiedniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 Kodeksu cywilnego występuje dopiero wtedy, gdy zarówno nie ma bezpośredniego takiego dostępu, jak i wtedy, gdy nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogę innego rodzaju (np. drogę wewnętrzną). Zatem strona skarżąca winna mieć na względzie, że w przypadku, gdy działka nie posiada zjazdu z drogi publicznej, to w pierwszej kolejności wnioskodawca powinien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zarzut dotyczący braku dostępu do drogi publicznej jest co najmniej przedwczesny biorąc pod uwagę, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił, że wystąpił do organów o lokalizację zjazdu, a następnie o pozwolenie na jego budowę bezpośrednio z nowopowstałej (przebudowanej) drogi publicznej na jego nieruchomość. Dopiero niewyrażenie zgody przez zarządcę drogi na taką lokalizację może skutkować koniecznością wystąpienia ze stosownymi wnioskami o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, że przebudowywana droga jest droga gminną, która nie jest obwarowana przez przepisy prawa takimi rygorami, które miałyby uzasadniać obawę o niewyrażeniu zgody na realizację zjazdu.

Nieuprawniony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego polegające na pozbawieniu należących do niego działek o nr P i R dostępu do drogi publicznej. Podkreślić należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewnia przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Expressis verbis dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Tą ustawą jest w tym wypadku ustawa o drogach publicznych, w granicach której możliwe jest ograniczenie prawa własności. Niewątpliwie ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie warunek ten został spełniony.

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, oraz na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wyszczególnione w ww. przepisie. A wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd odniósł się do podstawowych zarzutów, które mogłyby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych jak również prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego nie było konieczne. Zaakceptowanie tej oceny przez Sąd I instancji było więc w pełni uzasadnione. Nie ma tym samym podstaw do stawiania Sądowi pierwszej instancji zarzutu, że zaakceptował wydanie kontrolowanych decyzji z naruszeniem 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.