Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1088/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 i art. 71 a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółki komandytowej w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółki komandytowej w [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], znak: [...].

Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. k. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], znak: [...], nakazującej [...] sp. k. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w [...], tj. budynku wielorodzinnego na budynek jednorodzinny, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w związku z pismem właścicieli sąsiednich nieruchomości z dnia 21 listopada 2013 r., w sprawie niezgodności dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w [...] z budynku jednorodzinnego dwulokalowego na budynek wielorodzinny, przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził w dniach 17 stycznia 2014 r. i 7 marca 2014 r. czynności kontrolne. W wyniku oględzin stwierdzono, iż na terenie ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, w którym pomieszczenia mieszkalne znajdują się na parterze oraz czterech poziomach. Na parterze budynku znajduje się wejście do lokalu nr [...], który nie jest użytkowany i umeblowany. Pomieszczenia lokalu nr [...] na parterze są umeblowane i są użytkowane. Pomieszczenia znajdujące się na poziomie II są użytkowane i umeblowane. Na poziomie III znajdują się trzy zespoły pomieszczeń, z których jeden jest użytkowany i umeblowany. Poziom IV budynku, składający się z zespołu pomieszczeń z wejściem z klatki schodowej, nie jest użytkowany. Na poziomie V dwa zespoły pomieszczeń z wejściem z klatki schodowej, które nie są użytkowane. Do wszystkich ww. zespołów pomieszczeń prowadzą wejścia z drzwiami z wewnętrznej klatki schodowej. Są one wyposażone w instalacje oraz podejścia wodno - kanalizacyjne.

Mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznał, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwu lokalowego przy ul. [...] w [...] na budynek wielorodzinny i w zawiadomieniu z dnia 25 marca 2014 r. poinformował strony, iż zostało wszczęte postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu oraz nałożył na właściciela nieruchomości - spółkę [...] sp. k. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z uwagi na nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie żądanych postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] nakazał [...] sp. k. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w [...], tj. budynku wielorodzinnego na budynek jednorodzinny.

Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wniosła, w ustawowym terminie, spółka [...] sp. k.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wskazanego odwołania, wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, podtrzymując w niej stanowisko zaprezentowane przez organ powiatowy.

Przy czym, w uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii posiadania przez G. C. i W. C. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w [...]. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego G. C. i W. C., będący właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w [...], bezpośrednio sąsiadującej z budynkiem przy ul. [...], posiadają przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania tego budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny. Organ odwoławczy podał, że nieruchomość przy ul. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornego budynku, a zarzucana spółce zmiana sposobu użytkowania może mieć wpływ na korzystanie z posesji należącej do G. C. i W. C.. Jakkolwiek więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] błędnie nie uznał ww. osób za strony przedmiotowego postępowania administracyjnego, to warunkiem uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1045/14). W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pominięcie G.C. i W. C. w rozdzielniku decyzji organu I instancji pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Tym bardziej, iż z pisma pełnomocnika G. C. i W. C. z dnia 22 grudnia 2014 r. wynika, iż nie kwestionują oni zasadności ww. rozstrzygnięcia.

Przechodząc do meritum sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu odwołania spółki [...] sp. k. dotyczącego błędnego uznania przez organ powiatowy, iż został zmieniony sposób użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w [...]z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o dwóch niezależnych lokalach mieszkalnych, II - kondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażami w bryle budynku ozn. Nr [...]i [...], znajdujących się na terenie działki [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż budynek przy ul. [...] w [...] winien zostać zrealizowany i użytkowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Dalej, organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że w budynku przy ul. [...] w [...] wydzielone zostały więcej niż dwa lokale mieszkalne - inwestor uzyskał nawet zaświadczenie Prezydenta [...] o spełnianiu przez 8 lokali (nr od [...] do [...]) w tym obiekcie wymagań jakie winny spełniać samodzielne lokale w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (pismo Prezydenta [...] z dnia 27 października 2014 r.).

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego twierdzenie przez spółkę, że w jednym lokalu może mieszkać więcej niż jedna rodzina, zatem w przedmiotowym budynku nie powstały dodatkowe lokale mieszkalne, uznać należy za niezasadne. Organ odwoławczy zauważył, że w piśmie z dnia 9 czerwca 2014 r. spółka sama wskazała, że cyt.: "Fakt uzyskania pierwotnej decyzji, a następnie jej zmiany oraz takiego konstruowania budynków z możliwością liczby mieszkań, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest dopuszczalna przez obecny system prawny."

Ponadto, jak podał dalej organ, o wydzieleniu większej liczby samodzielnych lokali niż dwa w sposób bezsporny przesądza zaświadczenie Prezydenta [...] z dnia 27 maja 2014 r., z którego wynika, że więcej niż dwa lokale spełniają wymagania samodzielnego lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym poza sporem jest, że w niniejszej sprawie z budynku jednorodzinnego powstał budynek wielorodzinny.

Jednocześnie mając na uwadze zarzuty zawarte w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, iż użyty w uzasadnieniu zwrot, iż niektóre z pomieszczeń w spornym budynku nie są użytkowane czy umeblowane oznacza w istocie, iż lokale te nie są używane. W niniejszym postępowaniu jako miarodajną do stwierdzenia wymaganego sposobu użytkowania jest zaś decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych ozn. Nr [...] i [...], znajdujących się na terenie działki [...]z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] . Do uznania, iż nastąpiła zmiana charakteru budynku z jednorodzinnego dwulokalowego na budynek wielorodzinny wystarczy wyodrębnienie więcej niż dwóch lokali. Budynek, w którym wyodrębniono więcej niż dwa lokale traci bowiem przymiot jednorodzinnego budynku i tym samym następuje zmiana sposobu użytkowania inwestycji.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w związku z wyodrębnieniem więcej niż dwóch lokali, w przedmiotowym budynku zmieniono jego charakter z jednorodzinnego na budynek wielorodzinny. Ustalenia w tej sprawie wymagało, czy powołana zmiana jest równoznaczna ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu, tj. stwierdzony sposób użytkowania wpłynął na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy i higieniczno-sanitarnych. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy bowiem oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1048/12). Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1776/12 fakt nie zawarcia w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania, powoduje, że mieścić się będą w tej normie także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał dalej, że zwiększenie liczby lokali mieszkalnych spowoduje zintensyfikowanie użytkowania przedmiotowego obiektu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z mieszkalnego jednorodzinnego na wielorodzinny zwiększa liczbę stałych mieszkańców takiego obiektu, co wiąże się m. in. z takimi uciążliwościami, jak np. zwiększony ruch i liczba pojazdów mechanicznych na działce. Użytkowanie obiektu ogranicza w ten sposób możliwość niezakłóconego, z poszanowaniem prawa właścicieli do prywatności i spokoju, korzystania z nieruchomości sąsiednich, szczególnie w przypadku, że na tym terenie dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa jednorodzinna.

W ocenie organu odwoławczego zaakceptowanie poglądu, że wydzielenie w obiekcie kilkunastu dodatkowych lokali mieszkalnych nie stanowi zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na wielorodzinny, w przypadku kiedy przepisy prawa zawierają legalne definicje osobno dla obiektu jednorodzinnego i wielorodzinnego, zaś w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poświęcono osobny rozdział dla budynków wielorodzinnych, jest świadomą próbą obejścia przepisów planistycznych obowiązujących dla tego obszaru. Powyższe w demokratycznym państwie prawa nie może znaleźć aprobaty ze strony organu administracji publicznej, który winien stać na straży praworządności.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wymagania stawiane budynkowi wielorodzinnemu różnią się od przepisów normujących kwestię budynków jednorodzinnych. W szczególności rozdział 7 ww. rozporządzona reguluje "Szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych".

Podsumowując powyższe, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zmiana charakteru budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne oraz wielkość i układ obciążeń tym samym stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się zaś do treści dokumentów, na które powołuje się spółka [...] sp. k., jako dowodów świadczących o tym, iż nie dokonano zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż opinia techniczna, sporządzona w maju 2014 r. przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. P. K. (Nr upr. [...]), dotyczy oceny wpływu liczby mieszkańców na wymagania przepisów przeciwpożarowych dla inwestycji osiedla domów jednorodzinnych ul. [...] - budynki [...],[...],[...] i [...] w [...]. W treści tej oceny zawarte jest zaś stwierdzenie, że "liczba mieszkańców dwulokalowego domu nie powoduje zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego i nie narusza2 przepisów techniczno -budowlanych". Organ odwoławczy stwierdził, że powoływana przez stronę opinia sanitarna z dnia [...] maja 2014 r. oraz pismo z Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. również odnosi się do domu jednorodzinnego, a nie wielorodzinnego, którym obecnie jest budynek przy ul. [...] (zamiast: [...]) w [...]. Przywołane przez stronę pisma nie dowodzą więc, iż zmiana budynku jednorodzinnego na wielorodzinny nie spowodowała zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego czy warunków higieniczno-sanitarnych.

Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zasadnie uznał, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym zastosować należy procedurę przewidzianą w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Następnie po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i w przypadku jego niewykonania nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4). Przytoczone przepisy wskazują jednoznacznie, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu, wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Jak wynika z powyższego nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie przez spółkę [...] sp. k. dokumentów wymienionych w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] wstrzymującym użytkowanie budynku położonego przy ul. [...] (zamiast: [...]) w [...] nie tylko uprawniało, ale także zobowiązało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł również podstaw do zarzucenia organowi I instancji naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 7, art. 9, art. 11 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], znak: [...], skarżąca - [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka komandytowa w [...] (uprzednio występująca pod nazwą: [...] sp. k.), wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji o nr [...] oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...].

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., poprzez błędną i sprzeczną z zasadami logiki ocenę materiału dowodowego zabranego w sprawie, w szczególności bezpodstawne przyjęcie, iż:

1) w przedmiotowym budynku zostały wydzielone i wyodrębnione więcej niż dwa lokale mieszkalne, na podstawie samego zaświadczenia Prezydenta [...] o samodzielności lokali, podczas gdy: a) przedmiotowe zaświadczenie nie potwierdza wydzielenia ani wyodrębnienia dodatkowych lokali, a jedynie spełnienie przez pomieszczenia wymagań określonych w ustawie o własności lokali; b) z akt sprawy wynika, iż żaden lokal w przedmiotowym budynku nie został wyodrębniony ani wydzielony; c) nie została zawarta żadna umowa wyodrębnienia i sprzedaży lokalu; d) nie nastąpiła zmiana w księdze wieczystej świadcząca o wyodrębnieniu lokali;

2) w związku z wyodrębnieniem więcej niż dwóch lokali w przedmiotowym budynku zmieniono jego charakter z jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, podczas gdy z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż nie wyodrębniono żadnego lokalu w budynku, co potwierdza treść ksiąg wieczystych; całkowicie nieuprawniony był zatem wniosek o zmianie charakteru budynku;

3) zmiana sposobu użytkowania obiektu wiąże się m. in. z takimi uciążliwościami, jak np. zwiększony ruch i liczba pojazdów mechanicznych na działce, podczas gdy: a) w przedmiotowym przypadku nie doszło do żadnego zwiększenia liczby miejsc postojowych, parkingowych, garaży, ruchu i liczby pojazdów, ani mieszkańców i rodzin, w stosunku do stanu projektowanego i zaakceptowanego w pozwoleniach na budowę i użytkowanie; b) po wydaniu przedmiotowych pozwoleń nie powstało żadne nieuwzględnione wcześniej w projekcie miejsce postojowe, parkingowe ani garaż, nie zwiększył się zatem w żadnym stopniu ruch na działce, w stosunku do projektowanego i przewidywanego przed wydaniem przedmiotowych pozwoleń; c) nie doszło do zintensyfikowania użytkowania obiektu na skutek zwiększonego ruchu ani liczby pojazdów na działce, gdyż brak jest jakichkolwiek dowodów na przedmiotowe zwiększenie, a organ wyprowadził taki wniosek jedynie na podstawie abstrakcyjnej oceny wpływu zwiększenia liczby mieszkańców (co także nie zostało wykazane) na abstrakcyjnie ocenianą, nieokreśloną w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego i okoliczności dotyczących tej konkretnej działki;

4) na kopiach projektowych wykazano przerobienie niektórych pomieszczeń gospodarczych na pokoje, wykonanie aneksu kuchennego w korytarzu, czy też przerobienie spiżarni na łazienkę, podczas gdy: a) nie doszło do jakiegokolwiek przerobienia żadnych pomieszczeń, w szczególności zmiany aranżacji czy adaptacji, nadbudowy, rozbudowy, remontu, montażu nowych urządzeń czy przyłączy, ani jakichkolwiek nowych robót budowlanych czy remontowych w przedmiotowych pomieszczeniach; b) brak jest jakichkolwiek dowodów na rzekome przerobienie pomieszczeń; c) powyższy błędny wniosek organu wynika najprawdopodobniej wyłącznie ze zmiany nazw niektórych pomieszczeń, co nie uzasadnia w żadnym stopniu błędnego twierdzenia o przerobieniu pomieszczeń, do czego bez żadnych wątpliwości nie doszło.

II. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego, poprzez: a) pominięcie ustaleń PINB z protokołów kontroli z dnia 7 marca 2014 r. i z dnia 17 stycznia 2014 r. oraz z dnia 30 września 2014 r., zgodnie z którymi w budynku znajdują się jedna kuchnia i jedno pomieszczenie wyposażone w meble kuchenne, nie doszło do żadnego przerobienia pomieszczeń, a zatem nie doszło do zmiany sposobu użytkowania; b) pominięcie wniosków zawartych w istotnych dowodach zebranych w sprawie, tj.: postanowienie o umorzeniu śledztwa z dnia 28 kwietnia 2014 r., opinii technicznej dotyczącej oceny wpływu liczby mieszkańców na wymagania przepisów przeciwpożarowych z maja 2014 r., opinii sanitarnej z dnia [...] maja 2014 r., opinii konstrukcyjnej z dnia [...] maja 2014 r., informacji Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z dnia 6 maja 2014 r.; c) pominięcie okoliczności, iż zgodnie z przyjętym projektem przedmiotowy budynek był projektowany jako miejsce zamieszkania rodziny wielopokoleniowej, co zostało następnie zaakceptowane poprzez wydanie uwzględniających tę okoliczność pozwoleń na budowę i użytkowanie; budynek od początku był projektowany jako budynek o zwiększonej liczbie mieszkańców, dla trzypokoleniowej rodziny z dziećmi, o kilku kondygnacjach i uzasadnionej powierzchni (pierwszy lokal ok. 60 m2 i drugi ok. 420 m2 na trzech kondygnacjach);

III. art. 71 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, nieuwzględniającą celu regulacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (ochrona wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego) i błędne zastosowanie, prowadzące do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji wskutek przyjęcia, ograniczającego nadmiernie prawo własności i naruszającego konstytucyjną zasadę proporcjonalności, poprzez przyjęcie, iż ustalony stan faktyczny, tj. zamieszkiwanie w budynku więcej niż jednej rodziny, oznacza zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu, a zatem zmianę jego sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Strona skarżąca podniosła, że w budynku jednorodzinnym może mieszkać więcej rodzin z dziećmi, niż tylko dwie. Jej zdaniem większa liczba mieszkańców, w tym dzieci, jest dozwolona i nie stanowi żadnego niebezpieczeństwa dla budynku ani jego mieszkańców, nie ma żadnego wpływu na konstrukcję budynku, obciążenia stropów, parametry przepisów przeciwpożarowych - budynek spełnia podstawowe wymagania sanitarno-higieniczne, a sama zmiana liczby mieszańców nie narusza żadnych przepisów techniczno-budowlanych, ani higieniczno-sanitarnych, nie powoduje zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego.

IV. art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne zastosowanie i nieuchylenie postanowienia nakazującego wstrzymanie użytkowania i nałożenie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów w sytuacji, gdy nie została spełniona niezbędna przesłanka zastosowania przedmiotowego przepisu, tj. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

V. art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego na skutek niewykonania w terminie obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że nałożenie przedmiotowego obowiązku wobec braku zmiany sposobu użytkowania było całkowicie bezpodstawne.

VI. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, bowiem decyzje organów obu instancji oraz postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. zostały wydane z pominięciem interesu zamieszkałych w każdym lokalu wielu rodzin z małymi dziećmi, co oznacza uniemożliwienie rodzinom dalszego, zgodnego z prawem, zamieszkiwania w budynku, a dzieciom niezakłóconego korzystania z budynku i dalszego zrównoważonego życia i rozwoju.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych. Nie znalazł też żadnych innych przyczyn, dla których kontrolowana decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził m. in., aby decyzja ta dotknięta była którąkolwiek z wad kwalifikowanych uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, a poczynione ustalenia uzasadniały wszczęcie procedury przewidzianej w art. 71a Prawa budowlanego, w konsekwencji – wydanie decyzji w oparciu o art. 71a ust. 4 tej ustawy.

Przed rozwinięciem tej oceny wskazać należy, iż Sąd kontrolował decyzję [...] WINB z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu powiatowego nakazującą spółce [...] sp. k. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w [...], tj. budynku wielorodzinnego na budynek jednorodzinny. Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowił przepis art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Stosując tryb uregulowany w art. 71a Prawa budowlanego, organy orzekające zgodnie przyjęły, iż w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, tj. budynku jednorodzinnego z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnym, na wielorodzinny – wobec wyodrębnienia większej liczby niezależnych lokali. Przyjęto przy tym, iż wskazana zmiana wypełnia dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ustalono jednocześnie, że nie została ona poprzedzona procedurą uregulowaną w art. 71 ust. 2 ww. ustawy. Dlatego też za konieczne uznano wszczęcie procedury legalizacyjnej, a wobec niewykonania przez inwestora a zarazem na tym etapie właściciela budynku nałożonych obowiązków, dotyczących przedłożenia stosownych dokumentów, konieczne stało się zastosowanie ww. art. 71a ust. 4 i nakazanie na jego podstawie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

Analizując całość akt sprawy, w tym akta dotyczące decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. [...] w [...], Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Przede wszystkim nie sposób było w sprawie pominąć, że budynek przy ul. [...] w [...] został zrealizowany w oparciu o decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], zmieniającą w trybie art. 36a Prawa budowlanego, ostateczną decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. (o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę zespołu 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, bez podpiwniczenia, II-kondygnacyjnych z garażami w bryle budynku wraz z niezbędnymi elementami zagospodarowania działki projektowanych na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], dzielnicy [...]), zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (zatwierdzającą zamienny projekt zagospodarowania terenu działki nr ew. [...]), i zatwierdzającą zamienny projekt budowlany zespołu 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, bez podpiwniczenia, II-kondygnacyjnych z garażami w bryle budynku oraz 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących o dwóch niezależnych lokalach mieszkalnych, II-kondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażami w bryle budynku wraz z niezbędnymi elementami zagospodarowania działki, realizowanych na terenie działek powstałych z podziału działki ww. o nr [...]. Decyzja ta, o zmianie pozwolenia na budowę, wydana została dla [...] s. k. Wynika z niej, iż przedłożony projekt zamienny (stanowiący nowe opracowanie w części dotyczącej 8 budynków projektowanych na działce nr ew. [...]) jest zgodny z planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Budynek, objęty tą decyzją a oznaczony nr [...] został w całości zrealizowany i w dniu [...] grudnia 2013 r. inwestor wystąpił o pozwolenie na jego użytkowanie.

W dniu [...] grudnia 2013 r. PINB dla [...] wydał decyzję nr [...], mocą której udzielił inwestorowi wskazanego pozwolenia. Wymieniona decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. zezwala na użytkowanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących o dwóch niezależnych lokalach mieszkalnych, II-kondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażami w bryle budynku ozn. nr [...] i [...], znajdujących się w [...] dzielnicy [...] , na terenie działki nr [...] (powstałej z podziału działki [...]) przy ul. [...]. W decyzji tej wskazano na następujące parametry budynku ozn. nr [...]: ilość kondygnacji naziemnych - 2 oraz poddasze użytkowe, liczba lokali mieszkalnych – 2, pow. zabudowy - 254,76 m². Z akt sprawy wynika, że wskazana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest ostateczna. Poprzedzona ona została obowiązkową kontrolą mającą miejsce w dniu 13 grudnia 2013 r. W efekcie, czyniąc ustalenia w sprawie należało wziąć pod uwagę powyższe, a mianowicie fakt realizacji przedmiotowego budynku w sposób legalny, na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również fakt jego dopuszczenia do użytkowania – jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnymi, na mocy ostatecznego aktu. Należało więc uwzględnić, iż wskazany powyżej sposób użytkowania przedmiotowego budynku wynika tak z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i wymienionej powyżej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zwłaszcza ta ostatnia wydana w dniu 17 grudnia 2013 r. na podstawie art. 55 pkt 3 i art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, iż wobec przedmiotu skargi Sąd nie miał możliwości objąć kontrolą tej decyzji. Niemniej nie może w sprawie pominąć (weryfikując ustalenia faktyczne poczynione przez organy), że to przed jej wydaniem inwestor dokonał w budynku ozn. nr [...] zmian, które na tym etapie (tj. przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie) nie zostały prawidłowo ocenione.

Należy bowiem dostrzec, że inwestor wnosząc o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu załączył oświadczenie kierownika budowy A. S. wskazujące na to, iż w czasie wykonywania robót budowlanych dokonano w budynku przeróbek. Zmiany te kierownik budowy określił jako nieistotne. Dotyczyły one m. in. powierzchni poszczególnych pomieszczeń i rozmieszczenia ścianek działowych. Zmiany te naniesiono kolorem czerwonym na poszczególnych rysunkach rzutów kondygnacji budynku ozn. nr [...] i załączono do ww. oświadczenia kierownika budowy z dnia 4 grudnia 2013 r. Zdaniem Sądu, wskazane zmiany, wprowadzone na tym etapie inwestycji (tj. przed jej oddaniem do użytkowania) umożliwiły w efekcie wyodrębnienie w budynku jednorodzinnym dwu lokalowym, większej liczby niezależnych lokali, z odrębnymi wejściami z klatki schodowej (v. rys. A-4, rzut poddasza – budynek C, k. 31; rys A-3, rzut piętra – budynek C, k. 32). Zmiany te, w okolicznościach niniejszej sprawy, wymagały tym samym oceny w kontekście art. 36a ust. 5 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego, i dokonania ich kwalifikacji, tj. ustalenia, czy stanowią istotne, czy też nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zważyć jednocześnie należy, iż zgodnie z ww. przepisami nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (pkt 6); ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 7) oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W tym kontekście nie sposób też pominąć, że inwestor mógł realizować tylko obiekt jednorodzinny z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnymi. Dodać w tym miejscu trzeba, że charakter inwestycji możliwej do zrealizowania na tym terenie podyktowany był zapisami planu miejscowego obejmującego działkę przy ul. [...] w [...]. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] – część północna nad [...] w Dzielnicy [...] – część I, uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), wyznacza trzy obszary planistyczne i na każdym z nich przewiduje/dopuszcza jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie przewiduje w ogóle zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Takie więc przeznaczenie terenu zostało ustalone w planie dla obszaru, na którym zrealizowano przedmiotową inwestycję, oznaczonego symbolem B – 4 MN/U. Dlatego też, zdaniem Sądu, zmiany prowadzące do wyodrębnienia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym większej liczby mieszkań, należało rozważyć tak w kontekście ww. art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego, jak i w kontekście pkt 7 tego ustępu. Takiej oceny w sprawie nie dokonano, co zdaniem Sądu, skutkować mogło wydaniem wadliwej decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (a to winno stać się przedmiotem odrębnego postępowania, we właściwym do tego trybie).

Powyższe (możliwe, że wadliwe działanie organu na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie) nie zmienia jednak faktu, że przedmiotowy budynek miał zostać zrealizowany, a następnie być użytkowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Tymczasem, z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że w przedmiotowym budynku wyodrębniono więcej niż dwa lokale mieszkalne. Do każdego z nich prowadzą wejścia z drzwiami z wewnętrznej klatki schodowej. Każdy z nich wyposażony jest w instalacje oraz podejścia wodno-kanalizacyjne. W każdym z nich można wyodrębnić kuchnię lub aneks kuchenny. Wskazują na to zarówno dokumenty złożone przez inwestora na etapie starania się o pozwolenie na użytkowanie, jak również protokoły kontroli tego obiektu mające miejsce w dniu 17 stycznia 2014 r., 7 marca 2014 r. oraz w dniu 30 września 2014 r. Z każdego z ww. dokumentów wynika, że w budynku znajdują się więcej niż dwa lokale mieszkalne – zespoły pomieszczeń dostępne ze wspólnej klatki schodowej (posiadające cechy samodzielnego lokalu mieszkalnego). Co istotne, czynności prawne (a nie tylko fizyczne – tj. zmiany/przeróbki), podejmowane przez inwestora po wykonaniu tego obiektu, także wskazują na wyodrębnienie przez niego dodatkowych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku. Należy w tym kontekście podnieść, iż inwestor wystąpił do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, stwierdzającego, iż poszczególne zespoły pomieszczeń zaznaczone na załączonych przez niego do wniosku rysunkach rzutów poszczególnych kondygnacji budynku ozn. nr [...], w liczbie 8 (począwszy od lok. nr 2), spełniają wymagania samodzielnego lokalu mieszkalnego. Należy też dodać, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. sygn. akt [...] Ns [...] Sąd Rejonowy [...] w [...], [...] Wydział Cywilny zniósł współwłasność nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], [...], [...] i [...], zabudowanej czterema budynkami mieszkalnymi poprzez wyodrębnienie własności samodzielnych lokali mieszkalnych w poszczególnych budynkach, w liczbie 9 bądź 10 w każdym z nich (v. k. 112 akt sądowych).

Zdaniem Sądu, nie ma tym samym żadnych wątpliwości, iż w budynku znajduje się więcej niż dwa mieszkania oraz, że wskazany budynek utracił charakter budynku jednorodzinnego (z uwagi na ilość odrębnych pomieszczeń mających odrębne wejście, v. § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Należy bowiem zważyć, iż w myśl art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W efekcie, stwierdzając powyższy stan faktyczny należało w sprawie ustalić, czy nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z tym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosując ten przepis należy przede wszystkim mieć na względzie, że z uwagi na użyty w nim zwrot "w szczególności", określona w nim definicja nie jest pełna. Określa w istocie przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powoduje to, iż w ww. normie prawnej mieścić się będą także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Będą to więc wszelkie działania/przeróbki, które zmieniają jego dotychczasowy sposób użytkowania, jednocześnie mogą mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa, i wobec tego, będą wymagać sprawdzenia. Za zmianę w rozumieniu tego przepisu przyjmuje się także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, jeżeli będzie to prowadziło do zmiany ww. warunków. Tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 2549/10), formułując tezę, iż "Zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (przykładowo kawiarnia) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 p.b.". W konsekwencji, wobec niepełnej definicji zawartej w ww. art. 71 ust. 1, w każdym przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, będzie wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi.

Przy czym, zdaniem Sądu, stosowanie ww. przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, posługującego się pojęciem niedookreślonym, wymaga uwzględnienia całości tej normy prawnej, a to dla ustalenia jej celu i określenia granic, których przekroczenie będzie stanowiło o zmianie sposobu użytkowania. Jak stanowi zaś ww. przepis art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania, a do zgłoszenia dołączyć m. in. zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego (v. art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego). Stosownie do treści art. 71 ust. 5 pkt 2 omawianej ustawy, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części narusza ustalenia planu miejscowego (ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy). Zatem, jak z powyższego wynika, każdy zamierzony sposób użytkowania obiektu musi być zgodny z planem miejscowym obowiązującym na terenie, na którym obiekt ten się znajduje. Dlatego też każde działanie w zakresie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu czy jego części, prowadzące do stanu odmiennego, winno być objęte reglamentacją prawa budowlanego. O ile więc na gruncie omawianej regulacji prawnej przyjąć trzeba, iż nie każde poczynania właściciela obiektu ingerujące w substancję tego obiektu i zmieniające jego funkcję/przeznaczenie w całości lub w części, podlegają obowiązkowi dokonania zgłoszenia z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, o tyle nie można zaakceptować, iż zainteresowaniu organów nadzoru budowlanego nie podlega taka zmiana sposobu użytkowania obiektu, która choć nie powoduje zmiany warunków bezpieczeństwa, to jednak jest niezgodna z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym, obejmującym obszar, na którym obiekt ten zrealizowano. To z treści art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego wynika, w jakim zakresie należy dokonać sprawdzeń w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Nie sposób tym samym pominąć ten przepis dokonując wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2.

Ta ostatnia sytuacja, zdaniem Sądu, wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy czym wskazać należy, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyjął, że w sprawie ma miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu poprzez zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu jego użytkowania, wobec wyodrębnienia w nim większej liczby lokali mieszkalnych. Ocena ta jest o tyle niewadliwa, że wskazana zmiana może mieć wpływ na zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, chociażby w zakresie kwestii bezpieczeństwa pożarowego i zachowania wymogów dotyczących dróg ewakuacyjnych – a to wobec wykonanych przeróbek (v. § 256 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). To zaś niewątpliwie wymaga poczynienia dodatkowych sprawdzeń.

Niemniej, istotniejsze w sprawie jest to, iż wskazana zmiana jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie, na którym zrealizowano przedmiotowy obiekt. Jak już powyżej zostało to wskazane, na terenie objętym tą inwestycją obowiązuje plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] – część północna nad [...] w Dzielnicy [...] – część I. Zgodnie z zapisami tego planu, teren inwestycji przy ul. [...] oznaczony w planie symbolem B-4MN/U został przewidziany wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną (v. § 28 pkt 1 lit. a i b). Dotyczy to zarówno przeznaczenia podstawowego, jak i dopuszczalnego. Tym samym, wobec takich zapisów planu miejscowego nie można zaakceptować stanowiska przedstawionego w skardze, a wskazującego na to, iż w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do zaakceptowania działania inwestora zmierzającego w istocie do obejścia przepisów prawa, tj. prawa miejscowego. Tymczasem przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym determinuje możliwość przyszłego wykorzystania nieruchomości na określony w nim cel, i wyłącznie na ten cel. W tej sytuacji przyjęcie (jak tego domaga się skarżąca), iż zabudowa jednorodzinna (jednoznacznie przecież zdefiniowana w przepisach prawa budowlanego i odrębnie traktowana w tych przepisach), niesie za sobą takie same konsekwencje, jak zabudowa wielorodzinna, jest całkowicie chybione.

Podsumowując, prawidłowo w sprawie przyjęto, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny, nadto – samowolnej zmiany w tym zakresie, wobec nie dokonania przez inwestora i właściciela obiektu zgłoszenia uregulowanego w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (co w sprawie pozostaje bezsporne). Prawidłowo w efekcie zastosowano procedurę uregulowaną w art. 71a Prawa budowlanego i nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia koniecznych do uruchomienia procedury legalizacyjnej dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Obowiązek ten w zakreślonym terminie, jak i po jego upływie nie został wykonany. Inwestor a zarazem (na tym etapie) właściciel obiektu, nie przedłożył bowiem m. in. zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co istotne, dokumentu tej treści nie mógł złożyć (bo nie mógł takiego dokumentu uzyskać), skoro zabudowa wielorodzinna jest sprzeczna z obowiązującym prawem miejscowym, dla terenu tej inwestycji.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, orzeczony nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest zgodny z prawem.

Z tych też przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów skargi uznając je w całości za nieuzasadnione, ewentualnie – za nie mające istotnego znaczenia w sprawie. Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne ustalone w sprawie znajdują odzwierciedlenie w aktach i zgromadzonych dowodach. Okoliczności te czyniły koniecznym uruchomienie postępowania z art. 71a Prawa budowlanego, a następnie – zastosowanie art. 71 ust. 4 tej ustawy.

Należy przy tym dostrzec, iż przedstawiając dowód z dokumentu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o zniesieniu współwłasności nieruchomości (wydanego po decyzjach zapadłych w sprawie), i wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu (który to wniosek Sąd uwzględnił), skarżąca sama wykazała, że doszło do wyodrębnienia większej liczby lokali mieszkalnych w budynku niż to przewidywało udzielone pozwolenie na użytkowanie – już nie tylko w sensie faktycznym, ale również prawnym.

Nie sposób przy tym pominąć, iż całość akt sprawy, w tym - dotyczące decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wskazuje na to, że skarżąca od dłuższego czasu i konsekwentnie dążyła do zmiany przeznaczenia budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny, wbrew obowiązującym na tym terenie zapisom planu miejscowego. W aktach sprawy znajduje się m. in. zaświadczenie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] wydane na podstawie przepisów ustawy o własności lokali, stwierdzające, iż dodatkowych 8 lokali w budynku przy ul. [...] w [...] spełnia wymagania samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 ww. ustawy. Dokument ten stanowił jeden z dowodów w sprawie, a łącznie z pozostałymi bezspornie potwierdza ustalenia faktyczne dokonane przez organy orzekające. Warto dostrzec, iż choć wskazane zaświadczenie zostało wydane, to podano w nim, że wymienione samodzielne lokale zostały wydzielone niezgodnie z zatwierdzonym decyzją projektem budowlanym oraz pozwoleniem na użytkowanie z dnia [...] grudnia 2013 r.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.