Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 181/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 64e
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. G., R. C. i R. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

R. C., R. W. i R. G. wnieśli sprzeciwy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako Kolegium) z dnia 4 lutego 2019 r. uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 28 września 2018 r. (dalej jako Wójt) o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Utworzenie, zaadaptowaniea, przeładunek materiału pochodzącego z rozbiórki budynków czy torów kolejowych, z wyłączeniem składowania eternitu" planowanego na działce nr [..], obręb K., gmina M.

Decyzje powyższe zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 20 lutego 2017 r. inwestor R. G., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [..], wystąpił do Wójta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Utworzenie, zaadaptowanie placu posesji własnej, utwardzonego płytą betonową z garażem do składowania czasowego, przeładunku materiału pochodzącego z rozbiórki budynków lub torów kolejowych, z wyłączeniem składowania eternitu, na działce nr [..] o pow. 0,13 ha, w K. gmina M.". Do wniosku dołączył m. in. kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz informację o braku planu zagospodarowania przestrzennego dla miejsca realizacji przedsięwzięcia.

Z opisu przedsięwzięcia wynika, że ma być realizowane na działce nr [..] stanowiącej własność inwestora, która od zachodu graniczy z działką nr [..], dzierżawioną przez inwestora od Starosty, od strony wschodniej z działką nr [..], stanowiącą pas drogowy, a dalej z działką budowlaną należącą do inwestora, stanowiącą jego miejsce zamieszkania i siedzibę firmy, od strony południowo – wschodniej – z drogą i dalej z działkami budowlanymi zabudowanymi, oddalonymi od inwestycji 70 m. Obecnie działka nr [..] jest wykorzystywana przez inwestora jako plac parkingowo – magazynowy dla narzędzi i maszyn, używanych w dotychczasowej działalności gospodarczej, tj. działalności budowlanej i rozbiórkowej. Przedsięwzięcie jest planowane w odległości od zabudowy mieszkaniowej: wynoszącej: dla działki nr [..] -15 m, dla działki nr [..] - 15,5 m, dla działki nr [..] - 18 m, dla działki nr [..] - 168 m. Elementem przedsięwzięcia jest praca kruszarki betonu, która emituje hałas podczas kruszenia betonu, stanowiący oddziaływanie wobec działek nr [..]-[..] na poziomie do 100 dB, natomiast pylenie podczas kruszenia betonu nie będzie oddziaływać na przyległe nieruchomości. Z opisu przedsięwzięcia wynika nadto, że transport ma się odbywać 2 dni w kwartale, kruszenie betonu - dwa razy w roku (gdy będzie materiał rozbiórkowy większych rozmiarów). W dniach zwożenia odpadów w godzinach od 8 do 16 planuje się nasilenie ruchu do 10 samochodów dziennie, a posiadane przez wnioskodawcę urządzenia oraz sprzęty do rozbiórki spełniają standardy warunków bezpieczeństwa i stanu technicznego. Punkt ma być jedynie punktem pomocniczym w przeładunku, a nie punktem utylizacji. Podczas realizacji nie będą wytwarzane odpady, a pył, który się wytworzy zostanie zmieciony i powróci na hałdę skruszonego gruzu. Przedsięwzięcie nie wiąże się z wprowadzaniem do środowiska żadnych substancji, które zgodnie z ustawą z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej p.o.ś.) mogłyby znacząco wpłynąć na środowisko - nie będzie ujemnie wpływać na faunę i florę; wiązać się z emisją nadmiernego hałasu, wytwarzaniem gazów i płynów mogących zanieczyszczać powietrze. W rejonie inwestycji jest mała gęstość zaludnienia i nie ma uzdrowisk, ani obszarów ochrony uzdrowiskowej.

Organ pierwszej instancji zakwalifikował przedsięwzięcia stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2016 r., poz. 71 ze zm., dalej jako rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.) jako instalacja związana z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów inna niż wymieniona w § 2 ust. 1 pkt 41-47 rozporządzenia, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu (...), miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowiska odpadów oraz § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia – jako punkt do zbierania lub przeładunku złomu. Jest to zatem przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w odniesieniu do którego może zostać nałożony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w drodze postanowienia właściwego organu, po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako RDOŚ) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego - właściwych miejscowo.

Postanowieniem z dnia 8 maja 2017 r. RDOŚ stwierdził, że biorąc pod uwagę rodzaj i skalę przedsięwzięcia, usytuowanie w pobliżu zabudowy mieszkaniowej, rodzaj i skalę możliwego oddziaływania, potrzebę rozpoznania wszystkich ewentualnych zagrożeń i ustalenia sposobu przeciwdziałania tym zagrożeniom, niezbędne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Organ sanitarny natomiast nie wydał opinii w tej sprawie, co z mocy art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej u.o.o.ś.) oznacza brak zastrzeżeń.

Wójt, na podstawie powyższych opinii, w postanowieniu z dnia 29 maja 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny odziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: Raport). Wnioskodawca sporządził Raport i przedłożył go organowi pierwszej instancji. Raport ten podlegał uzupełnieniom i doprecyzowaniu, zarówno na wniosek organu pierwszej instancji, jak i następnie RDOŚ w toku postępowania uzgodnieniowego. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r. ten ostatni organ uzgodnił warunki planowanego przedsięwzięcia na etapie realizacji, eksploatacji przedsięwzięcia, uznając że informacje zawarte w Raporcie są wystarczające do zajęcia stanowiska. W dniu 15 lutego 2018 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w toku której społeczność lokalna wskazywała na zagrożenia związane z realizacją przedsięwzięcia w kształcie wynikającym z Raportu, ostatecznie zgłaszając sprzeciw wobec jego wykonania. Wskazywano na to, że działalność której dotyczy postępowania prowadzona jest przez inwestora bez zezwolenia od wielu lat i jej uciążliwość jest powszechnie znana, kwestionowano dopuszczalność kruszenia odpadów ze względu na emisję hałasową oraz drgania, wskazywano na niszczenie drogi powiatowej przez inwestora, którego ciężkie pojazdy rujnują nawierzchnię oraz m. in. zaśmiecają ją elementami pochodzącymi z transportu, które nie są następnie sprzątane. Podnoszono też brak zgodności planowanej inwestycji z charakterem zabudowy i działalnością agroturystyczną tam prowadzoną od wielu lat, proponowano też zmianę przez inwestora miejsca lokalizacji przedsięwzięcia na inne posiadane przez niego działki, co nie będzie wzbudzało protestów społecznych.

W decyzji z 28 września 2018 r. Wójt odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ opisał przedsięwzięcie oraz czynności podejmowane w celu doprecyzowania jest zakresu oraz wpływu na środowisko, ustalenia wynikające z raportu oraz stanowisko społeczności lokalnej, wynikające ze składanych w toku postępowania pism. Zdaniem organu pierwszej instancji planowana działalność jest zbyt uciążliwa dla środowiska i mieszkańców oraz pozostaje w rażącej sprzeczności z charakterem sąsiadującej zabudowy, którą stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne, znajdujące się w odległości około 15 m od inwestycji (działka nr [..], [..]). Pomimo licznych uzupełnień Raportu, opis inwestycji jest ogólnikowy, nie zawiera informacji o czasie, procesie i uciążliwościach procesu przygotowania materiałów do kruszenia. Zdaniem organu pierwszej instancji nie jest możliwe prowadzenie działalności planowanej przez inwestora, związanej z wielogodzinnym używaniem palników, młotów pneumatycznych, kruszarki, czemu towarzyszy hałas, pylenie, wibracje we wskazanej przez niego lokalizacji, tj. pośród zabudowy jednorodzinnej. Planowana działalność budzi sprzeciw społeczny, a ponadto pozostaje w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju, której założeniem jest wyważenie pomiędzy interesem prywatnym inwestora a interesem publicznym, związanym z koniecznością ochrony środowiska, zdrowia i życia mieszkańców przez negatywnymi skutkami działalności dla nich uciążliwymi. Organ pierwszej instancji zwrócił też uwagę na fakt, że realizacja inwestycji w znacząco negatywny sposób wpłynie na jakość życia mieszkańców, nie tylko mających tytuł prawny do nieruchomości położonych w bliskim sąsiedztwie inwestycji, ale także w dalszej odległości. Negatywne oddziaływanie stanowi tu nie tylko hałas i drgania, ale także pylenie i zwiększony ruch ciężkich pojazdów transportujących odpady. Wójt powołał się w swych rozważaniach także na zasadę przezorności, która nakazuje mu przewidywać skutki działań podejmowanych w odniesieniu do środowiska i im odpowiednio zaradzać. Wskazał też, że podejmował próby nakłonienia inwestora do zmiany lokalizacji przedsięwzięcia i zaplanowania na innych, będących w jego posiadaniu działkach, które jednak okazały się nieskuteczne. Zdaniem organu pierwszej instancji ustalenia Raportu, z których wynika, że uciążliwości hałasowe i drgania będą sporadyczne, czy okresowe nie są prawdziwe. Wiążą się one bowiem nie tylko z pracą kruszarki, ale z transportem, przeładunkiem i przygotowaniem odpadów do kruszenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor R. G. wskazując że, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż wszystkie warunki ustawowe zostały przez niego spełnione.

W następstwie rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 4 lutego 2019 r. zaskarżoną decyzję uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło charakterystykę przedsięwzięcia oraz kolejne etapy postępowania przez organem pierwszej instancji. Stwierdziło, że dokonano prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia, nakładając na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz zakres Raportu. Następnie Kolegium wskazało, że wydanie decyzji środowiskowej odbywa się w procedurze wskazanej w u.o.o.ś. Z przepisów tej ustawy wynika, że zasadą jest wydanie decyzji, natomiast wyjątkiem odmowa jej wydania. Odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może nastąpić w sytuacji wskazanej w u.o.o.ś., tj. jedynie wtedy, gdy: występuje niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2); nastąpiła odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ uzgadniający (art. 77 ust. 1 u.o.o.ś.), przy czym związanie stanowiskiem organu uzgadniającego obejmuje także niemożność określenia w decyzji środowiskowej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny od zaprezentowanego w uzgodnieniu; wnioskodawca nie wyraża zgody na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, a z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 u.o.o.ś.); z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 u.o.o.ś.); jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 u.o.o.ś.). W ocenie organu odwoławczego w zasadzie żaden z powyższych warunków nie zachodzi, a zatem odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach była co najmniej przedwczesna.

Kolegium podkreśliło, że Wójt miał obowiązek sprawdzić, czy zawartość raportu spełnia wymogi formalne i merytoryczne, co oznacza przede wszystkim ustalenie, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym na tereny sąsiednie oraz sprawdzenie materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Raport był wielokrotnie uzupełniany na żądanie organu pierwszej instancji jak i organu uzgadniającego, w ściśle wskazanych elementach. Mimo to, nie zostały wyeliminowane zastrzeżenia do jego treści. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, weryfikacja tych zastrzeżeń powinna być poparta ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na jego wady. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby przedstawiono dowód przeciwko Raportowi i jego uzupełnieniom, z którego można by wywieść, że planowane przedsięwzięcie wpłynie znacząco na pogorszenie warunków środowiska i warunków sanitarnych, a przyjęte w nim rozwiązania techniczne i sposób postępowania zminimalizują wpływ inwestycji na zdrowie ludzi oraz środowisko oraz warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz. Kolegium jednocześnie podkreśliło, że wielokrotne zastrzeżenia osób zamieszkujących miejscowość K., także Rady Sołeckiej, czy fakt zanieczyszczenia rozlewiska na działce nr [..] nie mogą stanowić samodzielnych przesłanek dla odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W szczególności – sprzeciw społeczny nie stanowi takiej samodzielnej podstawy, podobnie jak i argumentacja odwołująca się do zasady zrównoważonego rozwoju, zaś kwestia zanieczyszczenia rozlewiska powinna być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, nie dotyczy bowiem planowanej działalności a stanu istniejącego na działce inwestora.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie jest postępowaniem mającym na celu udzielenie zezwolenia na lokalizację lub realizację inwestycji (co następuje na etapie m. in. decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę). Dotyczy ono planowanego przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w formie opisanej we wniosku przez inwestora zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania w zakresie ochrony środowiska. Decyzja taka nie przesądza, że na tym terenie powstanie inwestycja. Zaskarżona decyzja winna była jedynie dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem ochrony środowiska. Elementem postępowania ocenowego jest udział społeczny i jego wyniki, sprowadzające się do oceny, czy przedsięwzięcie jest akceptowane przez społeczność lokalną. W art. 33 u.o.o.ś. wymieniono instrumenty prawne, mające zagwarantować społeczeństwu możliwość udziału w postępowaniu w konkretnej sprawie. Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji podał społeczeństwu do publicznej wiadomości informacje o przedsięwzięciu i należycie zapewnił mu udział w postępowaniu, informując o dokonywanych w sprawie czynnościach, a nawet przeprowadził rozprawę administracyjną. Jednakże to wszystko, zdaniem Kolegium, nie doprowadziło do konkluzji, czy raport o oddziaływaniu o środowisko jest zgodny z przepisami prawa, czy zawiera wszystkie niezbędne dane i czy na jego podstawie da się w sposób nie budzący wątpliwości ustalić wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Kolegium, pozytywne zaopiniowanie Raportu przez jeden z organów i przyjęcie, że drugi z właściwych organów zrobił to samo, nie może zostać podważone ocenami, nie mającymi podstaw ani prawnych ani merytorycznych. Raportowi bowiem przysługuje szczególna wartość dowodowa, wynikająca z kompleksowego charakteru analizy przedsięwzięcia i jego wpływu na środowisko. Podważenie jego ustaleń może nastąpić, co do zasady, jedynie poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań (kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą co autor raportu, którego wnioski pozostawałyby w sprzeczności z tymi przedłożonymi przez inwestora. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że skoro ustalenia Raportu zostały zaakceptowane przez RDOŚ, to organ pierwszej instancji nie miał podstaw do poddawania ustaleń raportu weryfikacji z urzędu.

W konkluzji Kolegium wskazało, że planowane przedsięwzięcie budzi szereg zastrzeżeń i emocji, jednakże nie może to przysłaniać faktu, że organ, zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. obowiązany jest wziąć pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.o.ś. Taką opinią organ nie jest oczywiście związany, jak każdym innym dowodem w sprawie, ale powinien ją ocenić w kontekście całego zebranego materiału dowodowego. Kolegium wyraziło przekonanie, że organ pierwszej instancji, prowadząc przedmiotowe postępowanie, położył zbyt duży nacisk na opinię lokalnej społeczności, w sytuacji, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany. Przesłanki wydania decyzji negatywnej muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania takiej decyzji może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.), odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 u.o.o.ś.), czy sprzeczności z innymi przepisami prawa.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli R. W. oraz R. C., przy czym ich sprzeciwy są zbieżne treściowo, a także inwestor – R. G.

R. W. i R. C. zarzucili zaskarżonej decyzji:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 80 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. - poprzez nieuwzględnienie w decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, które przeprowadził organ pierwszej instancji;

błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na: a) pominięciu dowodów i zgłoszonych przez strony postępowania uwag, w tym uwag z rozprawy administracyjnej w dniu 15 lutego 2018 r. i dalszych pismach stron; b) bezzasadnym przyjęciu, że transport do i z nieruchomości na której miała być prowadzona inwestycja będzie odbywał się w 2 dni w kwartale, c) kruszenie betonu będzie odbywać się dwa razy w roku, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego, w tym z licznych wypowiedzi społeczności lokalnej wynika, iż wnioskodawca prowadzi już inwestycję w szerszym zakresie, i jest ona uciążliwa dla społeczności lokalnej;

błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, który miał istotny wpływ na wynik sprawy polegający na nieuwzględnieniu w raporcie, będącym podstawą do wydania decyzji uchylającej, wpływu na obszar Chronionego Krajobrazu Rzeki - tj. ok. 30 metrów od działki na której wnioskodawca planuje inwestycję;

błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieuwzględnieniu stanu zanieczyszczenia działki nr [..] oraz faktu, że wnioskodawca nie uniemożliwił sprawdzenia zawartości zbiornika bezodpływowego znajdującego się na działce nr [..], który prawdopodobnie jest nieszczelny i już teraz wpływa negatywnie na środowisko.

Wnoszący sprzeciwy R. W. i R. C. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium.

W uzasadnieniu obu sprzeciwów podkreślono, że inwestor planuje przedsięwzięcie w środku wsi K., pośród zabudowy jednorodzinnej, sprzyjającej prowadzeniu działalność agroturystycznej. Planowaną działalność inwestor de facto prowadzi już od trzech lat, więc mieszkańcy doskonale znają jej uciążliwość: wzmożony ruch ciężkich samochodów, pył, hałas, zaśmiecanie drogi, drgania – praktycznie w dzień i w nocy. Wnoszący sprzeciwy zakwestionowali dane inwestora odnośnie do zakresu planowanej działalności, a w konsekwencji – ustalenia odnośnie do jej wpływu na środowisko. Ponadto, ich zdaniem, organ nie przeanalizował wpływu inwestycji na Obszar Chronionego Krajobrazu Rzeki, a także nie uwzględnił faktu, że działka [..] granicząca z działką, na której ma być prowadzona inwestycja jest już zanieczyszczona, tzn. znajdujące się na niej rozlewisko jest prawdopodobnie zanieczyszczone przez zbiornik bezodpływowy, znajdujący się na działce inwestora nr [..]. Zdaniem sprzeciwiających się, skoro stan rozlewiska ma być przedmiotem odrębnego postępowania, to powinno ono być traktowane jako zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania, gdyż stan środowiskowy działki inwestycyjnej ma istotne znaczenie w sprawie.

Z kolei inwestor R. G. zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezastosowanie powołanej normy i nieuchylenie decyzji w całości lub w części i orzeczenie co do istoty sprawy, a błędne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie na skutek błędnego uznania, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w przypadku, gdy organ ten przeprowadził postępowanie w sposób wnikliwy i wyczerpujący, wyłączający potrzebę ponownego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co organ drugiej instancji wielokrotnie potwierdził w uzasadnieniu orzeczenia;

3. art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., poprzez niewskazanie jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w przypadku uznania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z podanych względów ten sprzeciwiający się wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia 4 lutego 2019 r. i przekazanie do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu tego sprzeciwu wskazano, że organ odwoławczy uchylając w całości zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, jako podstawę wskazując art. 138 § 2 k.p.a., dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania, gdyż nastąpiło to z pominięciem przesłanek uzasadniających zastosowanie tego przepisu.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem strony, bezspornie zachodzi pierwsza przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a., tj. wydanie przez Wójta decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Tak jak wskazuje na to organ odwoławczy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie należy do decyzji uznaniowych, co oznacza, że jeżeli zostaną spełnione przez wnioskodawcę określone w ustawie warunki organ I instancji powinien wydać decyzję pozytywną, zgodną z wnioskiem, czego nie uczynił. Jednak nie zachodzi druga z przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. konieczność ponownego wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na rozstrzygniecie. Zdaniem wnoszącego sprzeciw inwestora, całe postępowanie, które miało miejsce przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji, było przeprowadzone w sposób szczegółowy i wyczerpujący. Organ odwoławczy sam opisuje jakie czynności zostały już przeprowadzone i co zawiera materiał dowodowy, kto i jaką wydał opinię w związku z planowanym przedsięwzięciem, wyniki przeprowadzonych konsultacji społecznych. Ze zgromadzonych w aktach dowodów wynika, że wnioskodawca spełnił wszelkie warunki wymagane dla uzyskania decyzji, a postępowanie przebiegło w sposób prawidłowy i wyczerpujący, co zobowiązywało najpierw Wójta do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, a w przypadku jej niewydania i wniesienia odwołania - obligowało organ odwoławczy do zmiany zaskarżonej decyzji, a nie wydania decyzji kasacyjnej. Nie wiadomo bowiem jakie czynności miałby być jeszcze przeprowadzone w toku postępowania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy sam wskazuje, że Wójt mając przede wszystkim na uwadze opinię społeczną mieszkańców, nie ocenił całościowo zebranego materiału dowodowego w sprawie. Skoro więc istnieje dostateczny materiał dowodowy, to jego oceny w postępowaniu odwoławczym mógł równie dobrze dokonać organ drugiej instancji, czego nie uczynił.

Zdaniem sprzeciwiającego się inwestora, organ odwoławczy mając na uwadze cały przedstawiony materiał dowodowy powinien zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Postanowieniami z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawach sygn. akt II SA/Gd 185/19 i II SA/Gd 184/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 111 § 2 p.p.s.a., połączył sprawy ze sprzeciwów R. G. (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 185/19) i R. W. (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 184/19) ze sprawą ze sprzeciwu R. C. (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 181/19) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lutego 2019 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, postanawiając jednocześnie, by połączone sprawy prowadzić pod wspólną sygnaturą II SA/Gd 181/19.

Rozpoznając sprzeciwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarżący R. G. oraz R. C. i R. W. wnieśli sprzeciwy od kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lutego 2019 r. Sprzeciwy te podlegają uwzględnieniu, aczkolwiek biorąc pod uwagę, że wynikają z nich przeciwne stanowiska sprzeciwiających się co do zasadności decyzji organu pierwszej instancji, w różnym stopniu uwzględnieniu podlegały zarzuty wynikające z tych sprzeciwów.

Na wstępie wymaga zauważenia, że z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), ustawodawca wprowadził do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), w miejsce wnoszonej dotychczas na zasadach ogólnych skargi, nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji, który – stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. – przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięć organu drugiej instancji o charakterze kasatoryjnym, podjętych na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Wykładnia a contrario przepisu art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej nakazuje przyjmować, że regulacje dotyczące sprzeciwu od decyzji mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy nowelizującej). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że mimo, iż skarżący R. C. i R. W. zatytułowali wniesione przez siebie środki odwoławcze jako "skarga", to uwzględniając brzmienie cytowanego wyżej art. 64a p.p.s.a., także z punktu widzenia daty jego obowiązywania, należało je potraktować jako sprzeciwy, a nie skargi, ze wszystkimi konsekwencjami z tego wynikającymi, opisanymi poniżej.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z tego ostatniego przepisu wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17 http://cbois.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 82/19, LEX nr 2623669 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, LEX nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Instytucja sprzeciwu, tak też wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne (zob. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17; z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 270/19; z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3517/18; dostępne w CBOSA), służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może zatem co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z istotą sprawy, gdyż sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje bowiem, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z tego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. zachowujące aktualność wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten uznał, że w pierwszej instancji organ administracji miał obowiązek zweryfikować Raport pod względem formalnym i merytorycznym w takim zakresie, by ocenić jego kompletność pod względem formalnym i treściowym. W sytuacji, gdy pomimo uzupełnień Raportu o okoliczności wskazane zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i RDOŚ, nadal wynikające z niego ustalenia budziły wątpliwości, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji powinien dopuścić dowód z ekspertyzy, która w udokumentowany sposób "wskaże jego wady". Jak twierdzi Kolegium, Wójt mimo przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, nie wyjaśnił, czy Raport jest zgodny z przepisami prawa i czy zawiera niezbędne dane, umożliwiające w sposób niebudzący wątpliwości ustalić wpływ przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że pozytywne zaopiniowanie Raportu przez organy współdziałające nie może zostać podważone ocenami niemającymi podstaw prawnych i merytorycznych, tym bardziej że Raportowi przysługuje szczególna moc dowodowa, co oznacza że podważanie jego ustaleń powinno nastąpić dowodem o porównywalnym znaczeniu (kontrraportem). Kolegium zakwestionowało tym samym możliwość poddawania z urzędu weryfikacji ustaleń Raportu przez organ pierwszej instancji po tym jak został on pozytywnie "zaopiniowany" przez organy współdziałające.

Zdaniem sądu, powyższa argumentacja organu odwoławczego nie uzasadniała uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem nie mieści się ona w ramach, jakie wyznaczają przesłanki ustanowione w art. 138 § 2 k.p.a. W istocie bowiem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sporna w okolicznościach sprawy jest materialnoprawna ocena planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia jego wpływu na środowisko i możliwości odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań na podstawie przepisów u.o.o.ś. w sytuacji, gdy przedsięwzięcia budzi jednoznaczny sprzeciw społeczności lokalnej. Zdaniem sądu jednak zastosowanie w takich okolicznościach przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. jest wadliwe, bowiem organ ten mógł i powinien był we własnym zakresie ocenić zebrany materiał dowodowy, w tym zwłaszcza Raport, ewentualnie dopuszczając dowód z ekspertyzy w postępowaniu odwoławczym, tym bardziej – że w ocenie tego materiału organ odwoławczy nie jest związany postanowieniem uzgadniającym warunki przedsięwzięcia, wydanym przez RDOŚ, w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji.

Niejako na marginesie formalnej oceny, jaka może nastąpić w następstwie wniesienia sprzeciwu, przypomnieć należy o wiążącym, choć nie w sposób absolutny, charakterze stanowiska zawartego przez organ współdziałający, które wyraża się zasadniczo w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Nie oznacza to jednak, że organ zwracający się o uzgodnienie musi w całości podzielić stanowisko organu uzgadniającego, nawet w sytuacji, gdy kreuje ono pośrednio treść możliwego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia, szczególnie w sytuacji, gdyby wątpliwości budziła treść raportu. Proces uzgadniania podlega bowiem weryfikacji i analizie przez organ pierwszej instancji. Natomiast organ odwoławczy, w sytuacji zaskarżenia w odwołaniu postanowienia uzgadniającego środkiem niesamoistnym, uregulowanym w art. 142 k.p.a., zobowiązany jest do jego pełnej weryfikacji zarówno pod względem formalnym, jaki merytorycznym, a zatem nie jest w ogóle związany jego treścią. Może zatem ocenić inwestycję w sposób odmienny od organu współdziałającego, jeśli przemawiają za taką ocenę wszystkie dowody zebrane w sprawie. Podkreślenia wymaga, że sporządzenie raportu, który stanowi wprawdzie najistotniejszy dowód w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, choć o "zwykłej" mocy dowodowej, nie zwalnia organów z czynienia własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska, zmierzających do zweryfikowania przedstawionych w raporcie danych. Organ pierwszej instancji ma zatem obowiązek weryfikacji ustaleń raportu, a kwestia wiążącego charakteru postanowienia uzgadniającego w żaden sposób nie modyfikuje tego obowiązku.

Ocena prawna materiału dowodowego i argumentacja, która stała się postawą odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację analizowanego przedsięwzięcia pozostaje poza ramami oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Bezsporne jest, że ewentualne odmienne stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie nie stanowi podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność zastosowania tego przepisu wyznacza w pierwszej kolejności jednoznacznie zidentyfikowane naruszenie prawa procesowego przez organ I instancji. Tymczasem w analizowanych okolicznościach faktycznych organ odwoławczy w istocie nie zarzucił Wójtowi naruszenia prawa procesowego, lecz zakwestionował, choć niejednoznacznie, prawidłowość zastosowania prawa materialnego – art. 80 i 81 u.o.o.ś. w związku z art. 3 pkt 50 p.o.ś. i art. 5 Konstytucji RP. W szczególności, z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, jakie przepisy postępowania naruszono i w jaki sposób je naruszono. Wskazano jedynie, że ustalenia Raportu nie są jednoznaczne, choć bez opisania w jakim zakresie brakuje tej jednoznaczności, i w konsekwencji organ pierwszej instancji powinien dopuścić dowód z ekspertyzy na okoliczność oceny Raportu (jego wadliwości). Sąd wojewódzki nie podziela stanowiska, że w takich okolicznościach dowód ten może być dopuszczony wyłącznie w postępowaniu przez organem pierwszej instancji. Nie ma żadnych przeszkód, by uczynił to organ odwoławczy, tym bardziej że nie jest związany stanowiskiem organu współdziałającego (RDOŚ), jak wskazano powyżej, w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji. Należy przypomnieć, że zasadą orzekania w postępowaniu administracyjnym w drugiej instancji jest merytorycznie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., jest wyjątkiem od tej zasady, obarczonym przesłankami, uzasadniającymi jego dopuszczalność. W konsekwencji, tylko zaistnienie przytoczonych przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. usprawiedliwia odstąpienie od zasady merytorycznego orzekania o prawach i obowiązkach stron. Organ odwoławczy rozstrzygając niniejszą sprawę powinien był orzec merytorycznie, jeżeli dysponuje materiałem dowodowym umożliwiającym dokonanie oceny prawnej materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnić ten materiał we własnym zakresie i wówczas orzec stosownie do okoliczności sprawy, również możliwa jest decyzja kasacyjna, o ile uzupełniające dowody radykalnie zmieniłyby obraz sytuacji faktycznej.

Niedokonując w żadnym zakresie oceny prawidłowości stanowiska prawnego organu pierwszej instancji w kwestii odmowy wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację analizowanego przedsięwzięcia sąd wojewódzki zauważa jednak, że zostało ono jednoznacznie i należycie uzasadnione, z powołaniem na adekwatne przepisy prawa, w tym zasadę zrównoważonego rozwoju, która jako podstawowa i konstytucyjna zasada prawa – powinna wytyczać kierunki interpretacji przepisów prawa, w tym zwłaszcza prawa ochrony środowiska. Wójt nie oparł się przy tym wyłącznie na negatywnym wyniku konsultacji społecznych, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, lecz stanowisko swoje uzasadnił także oceną materiału dowodowego, w tym dokonując weryfikacji Raportu. W takiej sytuacji, zadaniem organu odwoławczego jest weryfikacja tego stanowiska organu pierwszej instancji i jednoznaczna ocena, czy jest ono prawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa, czy nie. Organ odwoławczy w takich okolicznościach nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż nie zostały spełnione przesłanki, umożliwiające wydanie tej decyzji. W istocie bowiem uchylił się od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia, a tym samym - zakończenia sprawy w administracyjnym toku instancji. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja jest więc zarówno wadliwa jak i co najmniej przedwczesna.

Przypomnieć jednocześnie należy, że w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprzeciw w niniejszej sprawie złożyły trzy osoby o przeciwstawnych interesach prawnych. Sprzeciwy dwóch innych osób zostały odrzucone prawomocnymi postanowieniami WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 182/19 i 183/19.

Uwzględniając wniesione sprzeciwy, jak wskazano powyżej, sąd nie dokonuje oceny materialnoprawnej stanowisk organów orzekających w sprawie, gdyż pozostaje ona poza zakresem weryfikacji, dopuszczalnej w ramach oceny sprzeciwu. Oceny takiej musi dokonać organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym, które uaktualni się na skutek uwzględnienia sprzeciwu. Z tych też przyczyn sąd nie mógł odnieść się do szczegółowych zarzutów sprzeciwów R. C. i R. W. gdyż, wbrew ich literalnemu brzmieniu, wskazywały one na naruszenie prawa materialnego – art. 80 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. oraz sprowadzały się do odmiennej oceny ustaleń, wynikających z materiału dowodowego, co pozostaje poza ramami kontroli w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.