Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2687/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30c ust. 3 pkt 2 i pkt 1, art. 31 ust. 1, art. 30b ust. 9
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1820/14 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. Spółki z o.o. w K. na rzecz Ministra Gospodarki 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1820/14, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) oddalił skargę E. Sp. z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, z następującym uzasadnieniem.

Spółka wnioskiem z dnia 18 grudnia 2013 r. wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości S.A. z siedzibą w W. o dofinansowanie projektu zatytułowanego "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013, działanie 4.4 Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości pismem z dnia 9 maja 2014 r., poinformowała E. Sp. z o.o. w K. o tym, że jej wniosek nie uzyskał pozytywnej oceny w wyniku weryfikacji zgodnie z kryteriami oceny merytorycznej obligatoryjnej. Projekt nie spełnił kryteriów nr 2, 3, 4, 5, 8, 9, 10 i 11.

Od wyników oceny merytorycznej obligatoryjnej Spółka złożyła protest, w którym nie podzieliła negatywnej oceny żadnego z zakwestionowanych kryteriów i wniosła o przeprowadzenie ponownej oceny wniosku na etapie oceny merytorycznej obligatoryjnej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Minister Gospodarki poinformował Spółkę, iż jej protest został uznany za niezasadny. Po jego rozpoznaniu za spełnione zostało uznane wyłącznie kryterium nr 9 "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu". Odnosząc się do zarzutów i wyjaśnień zawartych w proteście Minister Gospodarki podniósł następujące zagadnienia:

Ad. Kryterium 2 – planowane inwestycje nie są w całości unikalnymi rozwiązaniami technologicznymi. Zmiana dotycząca całościowego procesu produkcyjnego istniejącej jednostki nie będzie prowadziła do uzyskania nowych lub zasadniczo zmienionych produktów z punktu widzenia rynku docelowego. Organ podkreślił, iż w proteście Wnioskodawca dodał informacje, które nie były wcześniej zamieszczone w merytorycznej części wniosku, co uniemożliwia ich uwzględnienie.

Ad. Kryterium 3 – w projekcie nie zaprezentowano odniesień do literatury, świadczących i uzasadniających przyjęcie, iż zaproponowane kierunki innowacyjności produktu odpowiadają kierunkom rozwoju w badanym obszarze, zwłaszcza że minęło kilka lat od uzyskania tych patentów. Podniesiono, iż informacje dotyczące własności i praw do patentów podano dopiero w proteście. W sytuacji, gdy jak twierdzi Wnioskodawca, technologia chroniona patentami nie była wykorzystywana komercyjnie, zasadne byłoby dla wykazania jej innowacyjności omówienie jej na tle obecnego dorobku naukowo-technicznego.

Ad. Kryterium 4 – w projekcie brak dowodów na potwierdzenie tezy, iż produkty przewidziane w nim do realizacji różnią się w znacznym stopniu od produktów już oferowanych na rynku. Nie przedstawiono wyników badań na mikrobiologiczną czystość produktów o tak długim okresie gwarancji.

Ad. Kryterium 5 – ocena merytoryczna definiująca przewagę proponowanych produktów nad konkurencyjnymi nie jest pełna, zwłaszcza że koncepcja produkcji pierogów oparta została na patentach mających średnio po 10 lat, co stwarza wątpliwości co do innowacyjności przedstawionej w nich technologii.

Ad. Kryterium 8 – opisy poszczególnych pozycji kosztowych są bardzo ogólne i nie uwzględniają parametrów technicznych jakie powinny spełniać poszczególne elementy kosztów w powiązaniu z celem projektu. Przy zakupie nieruchomości niewystarczające jest stwierdzenie, że koszt zakupu został oszacowany na podstawie cen rynkowych, zaś wydatek na zakup środków transportu jest wydatkiem niekwalifikowanym wobec nieprzedstawienia w projekcie wiarygodnej metody weryfikacji wykorzystania samochodów jedynie do celu określonego w projekcie. Bez wpływu na rozstrzygnięcie także tu były informacje zawarte w proteście i podawane w wyjaśnieniach.

Ad. Kryterium 10 – Wnioskodawca nie posiada pozwolenia na budowę, pomimo że z załącznika do projektu wynika prowadzenie prac budowlanych w zakresie budowy magazynu maszynowni freonowej.

Ad. Kryterium 11 – deklaracja Wnioskodawcy, że projekt ma pozytywny wpływ na polityki horyzontalne UE, nie została potwierdzona zgodnie z regulaminem wypełniania wniosku i Przewodnikiem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o stwierdzenie, iż ocena jej projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku oraz dołączonego do niego biznes planu polegającej na błędnej ocenie merytorycznej obligatoryjnej i w konsekwencji uznanie za niespełnione kryteriów nr 2, 3, 4, 5, 8, 10 i 11. Zarzuciła także brak rzetelnej i obiektywnej oceny polegający na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w proteście.

Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę powtórzył argumenty przedstawione w piśmie informującym o negatywnym wyniku procedury odwoławczej z dnia [...] czerwca 2014 r. a nadto podniósł wyczerpanie alokacji w Działaniu 4.4 POIG, które na 13 sierpnia 2014 r. wynosiło 118,37 %. Mając to na uwadze, Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi a w przypadku jej uwzględnienia przez Sąd o zastosowanie art. 30i u.z.p.p.r.

Oddalając skargę Spółki Sąd wskazał, że w PO IG wspierane są projekty o znaczeniu ponadregionalnym z zakresu innowacji technologicznych w obrębie produktów i procesów (innowacja produktowa i procesowa) oraz organizacyjnych w sektorach produkcyjnych i usługowych, które w sposób bezpośredni lub pośredni przyczyniają się do powstawania i rozwoju innowacyjnych przedsiębiorstw. W kontekście osiągania celów w PO IG wspierane i promowane są działania innowacyjne o takim charakterze i zasięgu, które generują najwyższą wartość dodaną dla gospodarki i przedsiębiorstw, a co za tym idzie w największym stopniu przyczyniają się do umacniania zdolności konkurencyjnej polskiej gospodarki w wymiarze międzynarodowym.

Z treści wniosku winny wynikać wszystkie dane projektu, które pozwalają na pozytywną weryfikację przyjętych w toku oceny kryteriów, w tym kryteriów merytorycznych obligatoryjnych. Później przekazane informacje czy załączone dokumenty nie mogą być brane pod uwagę w toku oceny na żadnym jej etapie.

Regulamin Konkursu w § 7 pkt 9 stanowi, że w trakcie oceny merytorycznej, na wniosek Członków Oceniających KK, którzy powzięli wątpliwości na etapie oceny co do informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie, Przewodniczący KK, jeśli uzna za zasadne, może zwrócić się do Wnioskodawców faksem lub za pomocą e-maila o wyjaśnienia dotyczące treści wniosku. Wnioski o wyjaśnienia będą kierowane jedynie w przypadku braku możliwości dokonania jednoznacznej oceny. W ocenie Sądu możliwość zwrócenia się do Wnioskodawcy o wyjaśnienia dotyczące treści Wniosku jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Przewodniczącego Komisji Konkursowej. Strona nie może skutecznie stawiać zarzutu nieskorzystania z tego uprawnienia.

Sąd zwrócił także uwagę, że zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 7 Regulaminu przeprowadzania konkursu ocena merytoryczna obligatoryjna jest dokonywana w systemie "zero-jedynkowym" co, wobec niespełnienia ostatecznie 7 kryteriów, prowadziło do nieprzekazania projektu do oceny merytorycznej fakultatywnej, będącej kolejnym etapem oceny. W ocenie Sądu, na bazie zapisów zawartych we wniosku, jego ocena została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi kryteriami.

Zdaniem Sądu, przesądzające o negatywnym wyniku oceny było wykazanie przez Ministra Gospodarki w zaskarżonym rozstrzygnięciu z dnia 30 czerwca 2014 r., co do: Kryterium nr 2, 3, 4, 5 – Skarżący nie przedstawił miarodajnych, obiektywnych, podlegających naukowej weryfikacji dowodów na to, iż jego produkty będą nowe lub zasadniczo ulepszone w stosunku do istniejących na rynku. Samo wskazanie cech pierogów, takich jak: gotowane, opiekane, z posypką, bez posypki, kolorowe itp., nie wskazuje na ich innowacyjność. A ta właśnie cecha jest w Działaniu 4.4 przesądzająca.

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy koncepcja produkcji pierogów oparta została na patentach mających średnio po 10 lat, co stwarza uzasadnione wątpliwości co do innowacyjności przedstawionej w nich technologii, Wnioskodawca powinien w projekcie zawrzeć omówienie swoich patentów na tle obecnego dorobku naukowo-technicznego, przedstawić analizę literatury przedmiotu, wykazując, że zaproponowane kierunki innowacyjności produktu odpowiadają kierunkom rozwoju w danym obszarze, pomimo że minęło kilka lat od uzyskania patentów (zasadnie organ wykazał, iż informacje dotyczące własności i praw do patentów podano dopiero w proteście).

Odnosząc się do Kryterium nr 8 Sąd wskazał, że argumentacja Wnioskodawcy jest bardzo ogólnikowa, brak wiarygodnej metody weryfikacji wykorzystania całej nieruchomości i wszystkich samochodów jedynie do celu określonego w projekcie i stanowiącego jego istotę.

Co do Kryterium nr 10 Sąd stwierdził, że przewidziane w projekcie prace budowlane dotyczące magazynu maszynowni freonowej wymagają posiadania w tym zakresie pozwolenia na budowę, którym na dzień składania wniosku Spółka nie dysponowała. Sąd podzielił pogląd organu, iż na ten moment strona nie wykazała gotowości do realizacji projektu pod względem prawnym, technicznym i organizacyjnym.

Kryterium nr 11 – deklaracja Wnioskodawcy o pozytywnym wpływie projektu na polityki horyzontalne UE nie została potwierdzona w treści wniosku w sposób wymagany Regulaminem wypełniania wniosku i Przewodnikiem poprzez właściwe opisy działań podejmowanych w celu eliminacji istniejących lub potencjalnych barier w dostępie do stanowisk istniejących lub planowanych, jak też poprzez przedstawienie i skwantowanie wskaźników obrazujących pozytywny wpływ projektu na środowisko.

Sąd podkreślił, że złożenie wniosku było przystąpieniem przez Spółkę do postępowania o charakterze konkursowym. Jak wynika z dokumentacji konkursowej, ocena merytoryczno-obligatoryjna kryteriów dokonywana jest przede wszystkim na podstawie opisu zawartego we wniosku o dofinansowanie oraz wiedzy ekspertów oceniających. Strona złożyła oświadczenie o zapoznaniu się i akceptacji tych zasad dokonywania oceny wniosków a w toku postępowania odwoławczego oceny swego wniosku skutecznie nie podważyła.

E. Sp. z o.o. w K. skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości lub części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez brak sprawowania właściwej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nad działalnością administracji publicznej, poprzez brak wnikliwej analizy zarówno wniosku skarżącej, jak i dalszych pism w sprawie, w szczególności protestu, podczas gdy właściwa analiza treści dokumentacji konkursowej w korelacji z kryteriami oceny merytoryczno- obligatoryjnej prowadzi do wniosków, że skarżąca spełniła wszystkie wymagane w konkursie kryteria;

2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30c ust. 3 pkt 2 i art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. , poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zasługiwała ona na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przez Ministra oraz PARP art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., § 7 ust. 1 pkt 9 regulaminu konkursu, poprzez niewezwanie wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień co do treści wniosku o dofinansowanie w zakresie, w jakim oceniający powzięli wątpliwości, które następnie zostały zinterpretowane na niekorzyść Skarżącej, podczas gdy wyjaśnienia Skarżącej mogłyby doprowadzić do ujednoznacznienia treści wniosku i pozytywnej weryfikacji okoliczności będących przedmiotem oceny, a ewentualne zmiany treści wniosku nie miałyby charakteru modyfikującego przedmiot i przebieg realizacji projektu;

3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik, tj. art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r. oraz § 9 ust. 7 Procedury odwoławczej w ramach POIG oraz § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu konkursu, poprzez

a) niezapewnienie rzetelnej, bezstronnej i obiektywnej oceny projektu oraz analizy protestu Spółki;

b) nierozpatrzenie protestu w sposób wnikliwy i rzetelny, a w konsekwencji jego nieuwzględnienie, podczas gdy protest jako zasadny zasługiwał na uwzględnienie;

4) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez wadliwą kontrolę działalności organu i rozpoznanie sprawy ograniczające się do lakonicznej polemiki z argumentacją podniesioną w skardze, podczas gdy przepis ten zobowiązuje Sąd do rozstrzygnięcia sprawy, po wnikliwym zbadaniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek prawny sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w tej sprawie nie występują. Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych o jakich mowa w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 §1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, pomimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem (por. wykrok NSA z 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 2/08). Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem wyznaczającym zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie. Przepisy te nie mogą być więc naruszone poprzez wadliwe dokonanie kontroli – niedostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania czy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2007 r. I OSK 1025/06; wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., II FSK 1047/06). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. Zarzut naruszenia powyższych przepisów nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony.

Jeśli chodzi o zarzut wymieniony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, to na wstępie należy zaznaczyć, że procedura wyjaśnień nie jest obligatoryjna, uruchamiana jest na wniosek oceniającego eksperta. Procedura wyjaśnień, o jakiej mowa w § 7 ust. 1 pkt 9 regulaminu konkursu, nie może zmierzać do naprawienie wad wniosku istniejących w chwili jego złożenia, a mających zasadnicze znaczenie dla jego oceny. Powyższy sposób postępowania odnosi się do sytuacji, gdy w trakcie oceny merytorycznej Członkowie Oceniający Komisji Konkursowej powezmą wątpliwości na etapie oceny co do informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie. Wówczas Przewodniczący Komisji Konkursowej, jeśli uzna to za zasadne, może zwrócić się do Wnioskodawcy faksem lub przy pomocy e-maila o wyjaśnienie treści wniosku. Zgodnie z powyższym przepisem wnioski o wyjaśnienie wątpliwości będą kierowane jedynie w przypadku braku możliwości dokonania jednoznacznej oceny. Złożone wyjaśnienia stanowią integralną część wniosku. Złożone wyjaśnienia nie mogą prowadzić do modyfikacji treści złożonego wniosku. W przypadku modyfikacji treści wniosku podlega on odrzuceniu. Zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie powyżej przywołanego przepisu nie został uzasadniony, a to powoduje, że nie sposób się do niego odnieść merytorycznie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma też możliwości dokonania oceny zarzutu wymienionego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten został skonstruowany między innymi w oparciu o § 9 ust. 7 Procedury odwoławczej, w ramach POIG. Wymieniony paragraf Procedury odwoławczej kończy się na pkt 6, zatem zarzut ten jest niezrozumiały, gdyż jego konstrukcja oparta jest na nieistniejącym przepisie. Dodatkowo redakcja tego zarzutu wskazuje, że nie jest on skierowany do wyroku Sądu I instancji, lecz do Instytucji Zarządzającej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga kasacyjna nie precyzuje wyraźnie na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji tego przepisu. Według strony skarżącej do naruszenia tego doszło na skutek lakonicznej polemiki Sądu I instancji z argumentami podniesionymi w skardze. Tego rodzaju argument nie oznacza jednak, że sprawa nie została rozstrzygnięta w jej granicach. Nadto należy zaznaczyć, że w sytuacji kiedy strona skarżąca opiera skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dla usprawiedliwienia zarzutów podniesionych w obrębie tej podstawy konieczne jest obok wskazania naruszonego przepisu także wykazanie, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.