Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 975/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107, art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z. S. i J. K. kwotę po 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. K., K. O., T. W., Z. S., M. B. oraz R. P., reprezentowanych przez adwokata P. C., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], umarzającej, wszczęte m.in. na wniosek ww. osób postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dz. nr ew. [...]. obr. [...] w B. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję GINB wyjaśnił, że sprawa stanowiła już wcześniej przedmiot rozstrzygnięcia tego organu, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...]; utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., Nr [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek m.in. ww. osób postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2009r., Nr [...], zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dz. nr ew. [...], obr. [...] w B.

U podstaw powyższego rozstrzygnięcia GINB legło stwierdzenie, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem GINB z dnia [...] czerwca 2012 r., nie zgodzili się J. K., K. O., T. W., Z. S. M. B., R. P., zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1835/12, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując, że jeżeli z podania nie wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący nie posiada przymiotu strony, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego. które daje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W sytuacji zaś, gdy organ we wszczętym postępowaniu nieważnościowym stwierdzi, że żądanie wszczęcia postępowania nie pochodzi od osoby, która posiada legitymacje materialną, powinien umorzyć postępowanie.

Od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1835/12, GINB złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1045/13 i II OZ 345/13, skargę kasacyjną oddalił.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z ww. wyrokami, Wojewoda [...], po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2009r., decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], umorzył postępowanie nieważnościowe. Od tej decyzji odwołali się J. K., K. O., T. W., Z. S., M. B. oraz R. P., reprezentowani przez adwokata P. C. do GINB.

GINB wyjaśnił też, że zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 K.p.a.. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, co nie zmienia ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud., będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a.. Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy.

Analiza akt sprawy wykazała, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...]. Z uwagi jednak na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg stron.

Wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny z tytułu prawa własności do działek położonych w B., w tym J. K. do działki nr ew. [...] (akt notarialny z dnia [...] października 1998r., Repertorium A nr [...], sporządzony przez notariusza P. K.), a Z. S. do działki nr ew. [...] (akt notarialny z dnia [...] listopada 2005r., Repertorium A [...], sporządzony przez notariusza J. B.; KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w P., VI Wydział Ksiąg Wieczystych).

Pomimo wezwania organu wojewódzkiego z dnia 31 maja 2011 r. G. T. oraz Ł. S. nie przedłożyli dokumentów wskazujących na przysługujący wnioskodawcom przymiot strony. To na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przy wykazaniu w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania jego nieruchomości.

Biorąc pod uwagę usytuowanie działek należących do wnioskodawców względem przedmiotowej inwestycji stwierdzić należało – w ocenie GINB - że nie posiadają oni legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2009 r.

Z analizy akt sprawy wynika, że przedmiotem kwestionowanej inwestycji jest wieża strunobetonowa o wysokości 35 m, urządzenia zasilające nadawczo-odbiorcze umieszczone w kontenerze betonowym typu, oraz anteny nadawczo-odbiorcze: zespół anten sektorowych oraz radiowych (projekt zagospodarowania str. 5). Z mapy ewidencyjnej (projekt budowlany) wynika, że najbliżej przedmiotowej inwestycji położone są działki nr ew. [...] i nr ew. [...] (własność M. P.) tj. w odległości odpowiednio ok. 5 m i ok. 33 m od granicy działki nr ewid. [...]. Pozostałe działki znajdują się w odległości ponad 50 m od omawianej inwestycji. W świetle powyższego należy uznać, że takie usytuowanie przedmiotowej inwestycji nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu ww. nieruchomości należących do stron skarżących.

Zdaniem GINB, projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń w zagospodarowaniu działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883) dla nieruchomości wnioskodawców.

Z projektu budowlanego wynika, że osprzęt stacji nie będzie źródłem pól elektromagnetycznych istotnych pod względem oddziaływania na środowisko (Projekt zagospodarowania terenu, Opis techniczny, k. 10).

Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, zaś organ nadzorczy, co do zasady, orzeka wyłącznie w oparciu o akta sprawy, którymi dysponował, względnie - którymi powinien dysponować w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - organ stopnia podstawowego. Oznacza to, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Niemniej jednak podkreślić należy, że przy ocenie, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja procesowa do skutecznego kwestionowania rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym, należy uwzględnić wszelkie dowody mające wpływ na powyższą ocenę, w tym dokumenty wytworzone po udzieleniu pozwolenia na budowę. Wskazać bowiem należy, że w sytuacji, gdy z akt sprawy nie można ustalić przymiotu strony wnioskodawców, organ administracji zobowiązany jest do uzupełnienia materiału dowodowego w celu określenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji.

Z uwagi na powyższe, zasadnym było dopuszczenie w przedmiotowej sprawie dowodu ze sprawozdania Nr [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska i ludności w zakresie częstotliwości 100MHz-60GHz, wykonanych w dniu 12 kwietnia 2011 r., przesłanych do organu wojewódzkiego przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska przy piśmie z dnia 27 marca 2012 r.

Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jednocześnie wymaga podkreślenia, na co wielokrotnie wskazywała judykatura. że obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie oznacza przerzucenia na niego całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń, dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego dowodu przeciwnego, z inicjatywy strony toczącego się postępowania.

Z ww. sprawozdania Nr [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska i ludności w zakresie częstotliwości 100MHz- 60GHz, wykonanych w dniu 12 kwietnia 2011 r., wynika natomiast, że nie stwierdzono przekroczenia, określonego w przepisach, dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych, jaki może występować w środowisku. W związku z tym przebywanie ludności w otoczeniu wymienionej stacji dozwolone jest bez żadnych ograniczeń (akta organu wojewódzkiego, k. 220).

Ponadto, jak wynika z ww. sprawozdania, dla celów ochrony ludności środowiska pomiary przeprowadzono w głównych i pomocniczych kierunkach pomiarowych, dających punkty pomiarowe. Za główne kierunki pomiarowe przyjęto kierunki maksymalnego promieniowania anten zamontowanych na strunobetonowej wieży typu Pfleiderer. Za pomocnicze kierunki przyjęto kierunki dwusiecznych kątów tworzonych przez azymuty kierunkowe wszystkich anten, kierunek lokalizacji dróg oraz kierunki, na których zlokalizowane są najbliższe obiekty budowlane (akta organu wojewódzkiego, k. 222).

Wobec powyższego uznać należało, że argumenty zawarte w odwołaniu pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W szczególności zarzut, że ww. dokument nie odnosi się do ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego jest całkowicie chybiony. Ponadto zauważyć należy, że pomiary zostały przeprowadzone w kilkudziesięciu miejscach, w tym na granicy ww. działki nr ew. [...] z nieruchomością inwestycyjną.

Jak stwierdził GINB, obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie oznacza przerzucenia na niego całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń, dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania.

Judykatura jednoznacznie wskazuje, że "z treści art. 77 K.p.a. wynika, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, obarcza on także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2020/06; wyr. NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07; wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 860/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2430/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 46/08; wyr. WSA w Szczecinie z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 858/07; wyr. WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1225/07).

Brak też jest innych przepisów z których wynikałoby, że nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W ocenie GINB, ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców nie wynikają ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2014r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu.

Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko służyło określeniu przedsięwzięć dla których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, natomiast nie służy ono do określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Naruszenie przez inwestycję przepisów ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., jest zagadnieniem dotyczącym merytorycznej prawidłowości pozwolenia na budowę.

Skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], nie dotyczyła interesu prawnego, ani obowiązku wnioskodawców, me mogą być oni uznani za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W sytuacji, gdy organ we wszczętym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzi, że podmiot, na żądanie którego postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte, nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu nieważnościowym, może umorzyć działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jako bezprzedmiotowe. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, także wtedy, gdy co prawda przyczyna bezprzedmiotowości istniała już w chwili jego wszczęcia, ale ujawniła się, bądź też organ administracji uświadomił sobie jej istnienie, dopiero w toku tego postępowania.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], zostało wszczęte i prowadzone na wniosek określonych osób fizycznych, które nie posiadają przymiotu strony. Powyższe ustalenia obligują zatem do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem podmiotu nieuprawnionego, z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem swego pełnomocnika, adw. P. C., datowanym na 13 listopada 2015 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzję GINB w całości.

Pełnomocnik skarżących zarzucił decyzji:

"1. naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez nieuznanie skarżących za strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę jak również nie przysługiwania im statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji, w której inwestycja oddziałuje na ich nieruchomości i skutkuje ograniczeniem w zagospodarowaniu sąsiednich działek i w konsekwencji odmówienie im prawa do obrony swoich interesów;

2. naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, brak analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji;

3. naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie po raz drugi spraw}' administracyjnej w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji;

4. naruszenie przepisu § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz.U. Nr 257, poz. 2573), poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie kumulacji pola elektromagnetycznego zachodzącej pomiędzy poszczególnymi obiektami mogącymi emitować takie promieniowanie".

Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę wyjaśnił, że nie godzi się z rozważaniami organu dotyczącymi braku interesu prawnego skarżących w postępowaniu nieważnościowym i wynikającym z tego braku przymiotu strony postępowania. Wskazał, że interes prawny może znajdować oparcie, poza normami prawa materialnego administracyjnego, również w przepisach prawa materialnego spoza tego obszaru, np. z wynikających z prawa cywilnego przepisów o ochronie własności. Ponadto, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może zostać zainicjowane przez podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego, w wyniku którego decyzja została wydana.

Legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania posiada podmiot, który uznaje, że wadliwe postanowienie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, o tym, kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud., który stanowi wobec art. 28 k.p.a. lex specialis, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Kluczowe znaczenie dla określenia przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę, mają dwie kwestie, tj. obszar oddziaływania inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę oraz tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji.

W ocenie pełnomocnika skarżących, wykazali oni tytuł prawny do nieruchomości, co potwierdza również organ w zaskarżonej decyzji. Zatem kwestią sporną jest przede kwestia ustalenia obszaru oddziaływania. Zgodnie z art. 3 pkt. 20 Pr. bud., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powyższy przepis nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. W sytuacji, gdy z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Takimi przepisami są m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Oddziaływanie to musi być rozumiane zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa, które nie może zostać zawężone do bezpośredniego graniczenia z działką, na której ma być realizowania planowana inwestycja. W tak rozumianym oddziaływaniu mieści się rzeczywisty wpływ inwestycji na korzystanie z innych nieruchomości. Wobec tego granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne. Dlatego też ustalenie, czy dana jednostka posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wymaga uprzedniego ustalenia przez organ rzeczywistych granic obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.

Organ natomiast, wbrew art. 157 § 2 k.p.a., rozważył jedynie zdolność skarżącego jako strony do wystąpienia z takim wnioskiem, naruszając tym przede wszystkim zasady wymienione w art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a.. Obowiązkiem organu jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a..

Organ odwoławczy powinien orzec w sprawie mając na względzie zmiany stanu faktycznego, które zaszły w sprawie, a więc podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien dysponować całym, zaktualizowanym materiałem dowodowym istniejącym w chwili orzekania, a nie tylko w chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. W niniejszej sprawie organ II instancji nie uzupełnił materiału dowodowego i nie zweryfikował jego poprawności. Organ wydając decyzję był obowiązany uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ I instancji, jednakże tego nie uczynił. Organ nie zaktualizował w żaden sposób materiału dowodowego i rozstrzygał jedynie na podstawie uprzednio zebranego materiału dowodowego, przedstawionego przez P. S. A. kilka lat wcześniej.

Ponadto organ (zarówno I, jak i II instancji) powinien był ocenić czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. Taka ocena powinna dotyczyć wszystkich kierunków oddziaływania z uwzględnieniem działek leżących w pobliżu jak również ewentualnej wysokościowej możliwości zabudowy działek. Należy ustalić także dla każdej z anten, czy w określonej w odległości w przestrzeni oddziaływania wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Dla określenia miejsc dostępnych należy brać pod uwagę sumaryczną moc anten i maksymalną ich moc.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z dnia 9 listopada 2004 r., parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Organ powinien był zatem ustalić czy istniejące w pobliżu inne przedsięwzięcia o podobnym oddziaływaniu (linie wysokiego napięcia, inne stacje bazowe, anteny) oddziałują na środowisko w takim stopniu, że ich oddziaływania mogą się kumulować z oddziaływaniem spornej inwestycji. Organ zaniechał takich ustaleń, które mogły mieć ogromy wpływ na wynik sprawy, a w szczególności na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji.

Pełnomocnik skarżących nie zgodził się z poglądem organu, że ciężar dowodu co do negatywnego wpływu inwestycji powinien zostać przerzucony na skarżących. To inwestor powinien wykazać brak oddziaływania na środowisko oraz otaczające nieruchomości, a organ powinien był te dane sprawdzić.

Organ II instancji nie dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a ponadto nie dokonał jego niezbędnego uzupełnienia, a wydając zaskarżoną decyzję bazował na dokumentach, które nie zawierały powyższej wskazanych okoliczności. Nie przeprowadził własnych ustaleń, które zmierzałyby do wykazania istniejącego promieniowania elektromagnetycznego, nie zbadał nakładania się i kumulacji pól, nie zobligował też do dokonania tychże badań inwestora. Nie dokonał również szczegółowej oceny charakteru obiektu i rzeczywistych granic obszaru oddziaływania. Ponadto, nie wziął pod uwagę, że przedstawiona przez inwestora dokumentacja mogła ulec dezaktualizacji, min. poprzez budowę nowej infrastruktury (np. budowę nowych baz, anten). Organ rozstrzygający sprawę powinien był wziąć pod uwagę zmiany stanu faktycznego, czego jednak nie uczynił. W związku z tym organ nie mógł w sposób prawidłowy określić czy skarżący posiadają przymiot strony.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja organu odwoławczego była błędna, a skarga – co do zasady – słuszna.

Na wstępie należy podkreślić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Żaden przepis prawa nie ogranicza stosowania zasady prawdy obiektywnej wyłącznie do fazy postępowania merytorycznego. Obowiązuje ona organa również na etapie postępowania wyjaśniającego, mającego np. na celu ustalenie, czy podmiot kierujący podanie lub żądający określonego, procesowego zachowania się organu posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub art. 28 ust. 2 Pr. bud.

W sprawie zawisłej przed tut. Sądem powyższa zasada została naruszona zarówno przez Wojewodę [...], jak i również – w konsekwencji wadliwego orzeczenia w postępowaniu odwoławczym – przez GINB.

Skarżący, którzy byli współautorami wniosku z dnia 23 lutego 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2009 r., wywodzili swój interes prawny z tego, że są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z działką na której zaplanowana została budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, znajdujących się w obszarze oddziaływania nieruchomości inwestycyjnej. Wynika to z treści wniosku (zwłaszcza w jego końcowej części), jak również z pisma pełnomocnika skarżących z dnia 16 czerwca 2011 r.

W swoim ww. piśmie, pełnomocnik skarżących wskazał nie tylko na przysługujące skarżącym prawo własności gruntu, ale również na to, że z dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji nie wynika w żaden sposób, aby taka inwestycja, jak stacja bazowa telefonii komórkowej nie oddziaływała na grunty sąsiednie w zakresie promieniowania elektromagnetycznego. Wskazał także na to, że nie zostało ustalone, na jakim obszarze stacja bazowa telefonii komórkowej emituje pole elektromagnetyczne o wartości przekraczającej 0,1 W/m kw. Ponadto, w piśmie z dnia 23 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżących doprecyzował swoje stanowisko, wskazując na znacznie większą, niż projektowana, strefę oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego planowanej inwestycji.

Rację mają organa obu instancji, stwierdzając w uzasadnieniach swych decyzji, że obowiązkiem podmiotu domagającego się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jest wykazanie interesu prawnego. Słusznie też podkreślił pełnomocnik skarżących w swej skardze, że owego interesu prawnego nie można utożsamiać wyłącznie z uregulowaniami prawnym prawa administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zarówno skarżący (w swoim wniosku), jak i ich pełnomocnik (w piśmie z 16 czerwca 2011 r.) określili swój interes prawny w zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego i udziale w takim postępowaniu. Interes ten wywodzą bowiem nie tylko z faktu położenia swoich nieruchomości w stosunku do nieruchomości inwestycyjnej, ale z tego, że negatywne oddziaływanie stacji bazowej telefonii komórkowej nie oddziałuje wyłącznie na grunt inwestycyjny, ale również ich nieruchomości.

Biorąc pod uwagę to, że skarżący nie byli stronami postępowania zwyczajnego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej, organ I instancji powinien był więc starannie sprawdzić, czy wskazywane przez skarżących okoliczności powodują, że mają oni przymiot strony. Na taki obowiązek wskazywał już tut. Sąd w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1835/12, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. Sąd stwierdził wówczas, że dopiero po wnikliwym postępowaniu wyjaśniającym przymiot strony organ może wydać decyzję merytoryczną, w tym ewentualnie umarzając postępowanie.

Nie bez znaczenia jest również treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2965/15. Wprawdzie NSA wyrok ten w dniu 21 marca 2019 r. uchylił, ale przyczyną uchylenia była kwestia formalnoprawna, nieważności postępowania sądowego wobec nieuwzględnienia przez Sąd zmian podmiotowych jednego z uczestników (P. sp. z o.o.). W ww. wyroku WSA w Warszawie podkreślił, że umorzenie przez Wojewodę [...] postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] było przynajmniej przedwczesne.

Jak wyjaśnił Sąd w cyt. wyroku organa obu instancji "nie uwzględniły (...) tego, że wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny w związku z konkretnymi przepisami i uciążliwościami związanymi z charakterem inwestycji (stacja bazowa telefonii komórkowej składająca się z dwunastu anten, sześciu sektorowych i sześciu radiowych). Ważnym w tym aspekcie był m. in. § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), w myśl którego budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Ważne były również przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883). Błędnie w konsekwencji (nie dostrzegając powyższego) przyjęto, iż o interesie prawnym można mówić jedynie wówczas gdy wystąpią ponadnormatywne uciążliwości. Tak bowiem organy oceniły istotną w niniejszej sprawie kwestię uciążliwości w zakresie pól elektromagnetycznych. Powołały się przy tym na projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją oraz na sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych Nr [...] z dnia 12 kwietnia 2011, które to - zdaniem Sądu - nie były dla tych organów wiążące, skoro budziły wątpliwości".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym, podziela w pełni powyższy pogląd. Słusznie bowiem wskazał Sąd na te okoliczności, które organ sprawdzający przymiot strony powinien był wziąć pod rozwagę, ale tego nie uczynił. Ma to duże znaczenie zwłaszcza w sprawach, w których o ewentualnym interesie prawnym podmiotu przesądzać będzie szczególny rodzaj oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, jaki wiąże się z budową stacji bazowej telefonii komórkowej i emitowanym przez nią promieniowaniem.

W wyroku z 24 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13 (CBOSA) wyraźnie stwierdził, że "jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

Pamiętać należy, iż zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią - art. 143 zdanie 1 k.c. Dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu - we wnętrzu ziemi i w przestrzeni powietrznej tj. pionowego zasięgu własności nieruchomości gruntowej - zastosowano funkcjonalne kryterium społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52). Aktywne wykorzystanie przez właściciela gruntu przestrzeni powietrznej następuje najczęściej w toku inwestycyjnej działalności budowlanej i późniejszej eksploatacji obiektów budowlanych. Skoro według wskazań art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Wobec wyłączności uprawnień właściciela należy wykluczyć ingerencję sąsiadów oraz innych osób trzecich, jak chodzi o korzystanie z przestrzeni powietrznej nad cudzym gruntem. W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji (art. 144 k.c.) ( por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001. – komentarz do art. 140 – 144). Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. Jak już bowiem wyżej podkreślono społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą korzystać z przysługującej mu własności gruntu rozciągającej się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią ( tzw. pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej). To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową ( § 1 pkt 1 a) i miejsc dostępnych dla ludności ( § 1 pkt 1 b)".

Choć powyższy wyrok odnosił się zasadniczo do przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym, to ma pełne zastosowanie również w sytuacji próby zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. Dlatego też należy uznać za słuszne stwierdzenie NSA, że przed wydaniem decyzji organ powinien poddać wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację oraz wziąć pod uwagę istotne dla rozstrzygnięcia sprawy możliwości zdalnego sterowania antenami i związaną z tym możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Jeżeli istnieje możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, to tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Okoliczność ta powinna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania.

Organ powinien ocenić, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie takie, jak azymuty, możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania ( na skutek działania ludzi i sił natury) bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry), odległość na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowania izotropowo) uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku (zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności).

Należy tez pamiętać, że dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i oceny statusu strony istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.

Niewątpliwie więc określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach niniejszego postępowania. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Co więcej, organa obu instancji nie wzięły pod uwagę wiążącego w niniejszej sprawie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1045/13 i II OZ 345/13, "przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. Jeżeli zatem możliwe jest spowodowanie negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. (...) organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm. To czy wykonanie określonych robót naruszy interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, bowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przypadku przede wszystkim dotyczących dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych jaki może występować w środowisku. Nie jest więc zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Ocena w powyższym zakresie, może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ I lub II instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10)."

Trudno bowiem – zdaniem tut. Sądu – za ocenę merytoryczną uznać dokonane przez organa obu instancji ustalenia w oparciu o "Sprawozdanie Nr [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska i ludności" E. S.A. z dnia 12 kwietnia 2011 r. Po pierwsze nie uwzględniało ono planowanej ilości anten (w projekcie zakładano 6 anten, a nie 3, jak w sprawozdaniu), a po drugie nie uwzględniało ono w żadnej mierze ani zjawiska kumulacji promieniowania, ani możliwości zmiany azymutów wiązki promieniowania, ani też ewentualnej zmiany katu pochylenia anten (TILT). Opierając zaś swoje rozważania na dokumentach, załączonych do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (w szczególności projektu zagospodarowania terenu) Wojewoda [...] i GINB nie dokonały analizy, czy trzy zasadnicze osie promieniowania (azymuty) elektromagnetycznego pokrywają się z rzeczywistym zasięgiem wiązek promieniowania, które przecież – co do zasady – nie są wyznaczone linią prostą (jak oś), ale z reguły elipsą lub inna figurą geometryczną (np. trójkątem). Ponadto, organa nie przywiązały wagi do niezbędnego (z uwagi na podwójną ilość anten w każdym azymucie) dokonania kumulacji mocy tych anten. Dane takie nie wynikają w żadnej mierze z dokumentacji złożonej przez inwestora dla celów uzyskania pozwolenia na budowę.

Organa w ogóle nie odniosły się także do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie obejmującym m.in. nieruchomości skarżących, pomimo, że treść tego prawa miejscowego znajduje się w aktach.

Obowiązkiem organu administracji publicznej jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podobnie, jak zasada prawdy obiektywnej również i ten obowiązek dotyczy fazy sprawdzenia interesu prawnego podmiotu, domagającego się od organu wszczęcia postępowania. Skoro więc organa obu instancji nie zebrały tego materiału, ani nie dokonały poprawnej oceny materiału już w aktach się znajdującego, który pozwoliłby ocenić, czy skarżącym przymiot strony przysługuje, to tym samym organa naruszyły ww. obowiązek.

Z powyższych przyczyn, organa obu instancji nie były w stanie sporządzić uzasadnień swych decyzji w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a.

Utrzymując w mocy wadliwe orzeczenie organu I instancji GINB naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., przyjęty za podstawę decyzji, gdyż przepis ten umożliwia takie orzeczenie organowi odwoławczemu wyłącznie wówczas, gdy decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Dlatego też, ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] dokona obiektywnego, wyczerpującego sprawdzenia, czy skarżącym przysługuje interes prawny – ergo, czy są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dz. nr ew. [...]. obr. [...] w B. Organ weźmie pod uwagę (art. 153 p.p.s.a.) wiążącą go ocenę prawną, dokonaną przez tut. Sąd i wynikającą z wyroku NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1045/13 i II OZ 345/13 oraz wskazania co do prawidłowego sposobu postępowania, wynikające z niniejszego wyroku.

W zależności od wyników sprawdzenia interesu prawnego skarżących, organ wyda decyzję merytoryczną rozstrzygająca sprawę co do jej istoty lub też umorzy postępowanie, należycie uzasadniając takie rozstrzygnięcie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., przyjmując za podstawę ustalenia kosztów adwokackich obowiązujący w dniu wniesienia skargi § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 461 oraz z 2015 r. poz. 616 i 1079).