Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2379/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 a, art. 6, 7, 8, 9
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 233/18 w sprawie ze skargi M. K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 2 stycznia 2018r., nr SKO.4164.2706.2017 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 233/18 oddalił skargę M. K. i J. K. (dalej określonych jako: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 2 stycznia 2018 r. nr SKO.4164.2706.2017 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Postanowieniem z dnia 27 września 2017 r. Prezydent Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że wniosek dotyczy nieruchomości, w stosunku, do której było już prowadzone postępowanie w sprawie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości zakończone decyzją Prezydenta Miasta [...] nr 83 z dnia 11 kwietnia 2008 r. Powołaną decyzją organ odmówił skarżącym przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1283 ha, położonej w K. przy ul. [...], dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...], zabudowanej na cele usługowe - z uwagi na niespełnienie przesłanek ustawowych do przekształcenia. Po rozpatrzeniu odwołania od powołanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało ją w mocy decyzją z dnia 10 czerwca 2008 r. nr SKO.GN.72/223/08, zaś wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 586/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję ostateczną w tej sprawie. Po rozpatrzeniu z kolei skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 165/09 oddalił skargę.

Kolegium, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, postanowieniem z dnia 7 listopada 2017 r. uchyliło zaskarżone postanowienie, w uzasadnieniu wskazując, iż Prezydent Miasta [...] nie dokonał oceny w zakresie tożsamości sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia 16 listopada 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie wniosku M. i J. K. z dnia 8 września 2017 r. o przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,1283 ha, w obrębie ewidencyjnym nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

W ocenie organu, przedmiotem poprzedniego postępowania była dokładnie ta sama nieruchomość, której dotyczy aktualnie złożony wniosek (pełna tożsamość co do powierzchni, oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości, numeru księgi wieczystej), jednocześnie stwierdził tożsamość stron oraz stanu prawnego.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożyli na nie zażalenie, w którym zarzucili rażące naruszenie art. 61 a k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w związku z art. 8 i 10 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zdaniem skarżących, organ ponownie odmówił wszczęcia postępowania bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym nie dokonał żadnych nowych ustaleń, jak również analizy prawnej. W ich ocenie stan faktyczny jest zupełnie inny od poprzedniego odnośnie przedmiotu przekształcenia, gdyż poprzednio dotyczył działki gospodarczo – mieszkalnej, zaś aktualnie wniosek dotyczy działki mającej charakter wyłącznie gospodarczy. W dalszej części zażalenia zarzucili organowi pominięcie faktu, że na mocy orzeczenia TK nie stwierdzono niezgodności całej ustawy, a wyłącznie w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do osób prawnych i fizycznych, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podkreślili, że nowa działka o charakterze działki gospodarczej powstała niewątpliwie wcześniej, niż przed wskazaną ustawą, a z chwilą jej utworzenia nabyli uprawnienia do jej przekształcenia. W tych okolicznościach zdaniem skarżących nie może być mowy o tożsamości obu wniosków i braku uprawnień do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania we własność.

Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia postanowieniem z dnia 2 stycznia 2018 r. nr SKO.4164.2706.2017, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że przepis art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej decyzją administracyjną.

W wyniku wstępnej analizy wniosku skarżących o przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] o powierzchni 0,1283 ha, dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...], organ ustalił, że przekształcenie praw do tej nieruchomości było już przedmiotem postępowania administracyjnego w obu instancjach, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego. Sprawa w tym zakresie została ostatecznie i prawomocnie zakończona decyzją odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej nieruchomości.

Zdaniem Kolegium, wniosek skarżących, złożony w dniu 8 września 2017 r. dotyczył żądania przekształcenia tej samej nieruchomości, co oznacza, że w zainicjowanej tym wnioskiem sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy, w sytuacji gdy wniosek dotyczy tej samej nieruchomości, o tym samym przeznaczeniu i charakterze, jak również nie uległ zmianie stan prawny. Natomiast twierdzenie skarżących odnośnie zupełnie innego stanu faktycznego w zakresie przedmiotu przekształcenia dotyczącego odrębnej nieruchomości mającej zupełnie inny charakter (wówczas działka gospodarczo-mieszkalna, obecnie wyłącznie gospodarcza), w ocenie organu, nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach sprawy.

Ponadto organ II instancji uznał, że nie uległ zmianie stan prawny mający zastosowanie w sprawie, bowiem mimo zmiany przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, do której doszło w 2011 r., to w zakresie niniejszej sprawy, obecnie obowiązuje taki sam stan prawny, jak przed dokonaniem tej zmiany, czyli taki, który obowiązywał w dniu wydania pierwszej decyzji z 2008 r. Powyższe wynikło z wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13), w którym stwierdzono, że znowelizowane przepisy w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy, są niezgodne z Konstytucją. W tych okolicznościach, w takim zakresie, ponownie obowiązują przepisy sprzed nowelizacji.

Po dokonaniu powyższych ustaleń Kolegium doszło do przekonania, że tożsamość podmiotowa i przedmiotowa wcześniejszej i obecnej sprawy, w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, stanowi oczywistą przeszkodę do wszczęcia postępowania na podstawie obecnie złożonego wniosku. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Z tego względu żądanie załatwienia sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a.

Skarżący złożyli na ww. postanowienie skargę do WSA w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 61a k.p.a. w związku z art. 1 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w związku z art. 8 oraz 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, a także art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podnieśli, że brak jest podstaw do przyjęcia tożsamości wniosków odpowiednio z roku 2003 oraz 2017 r., bowiem pierwszy wniosek z dnia 8 września 2003 r. dotyczył całości działki nr [...], niezależnie od zmiany stanu prawnego nieruchomości. Prezydent Miasta [...] dokonał samodzielnej wykładni oświadczenia woli skarżących (złożonego w odpowiedzi na pismo z dnia 17 sierpnia 2007 r.) i przyjął za podstawę prawną rozstrzygnięcia ustawę z 2005 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności, mimo postulatów skarżących, aby wniosek z dnia 8 września 2003 r. rozpoznać w oparciu o ustawę z 2001 r.

Skarżący stwierdzili, że istotnie zmiana stanu prawnego nieruchomości (podział na dwie działki mieszkalną i usługową) nastąpiła przed wydaniem decyzji nr 83 Prezydenta Miasta [...]. Jednakże okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla oceny tożsamości wniosków. Organy a priori przyjęły, że skoro nastąpił podział nieruchomości przed wydaniem decyzji nr 83 przez Prezydenta Miasta [...], to wnioski dotyczą tej samej nieruchomości (działki nr [...]). W pewnym sensie skarżący mogliby zgodzić się z tym poglądem, gdyż pod względem fizycznym dotyczą tej samej działki, ale pod względem prawnym tak już nie jest. Wniosek z dnia 8 września 2003 r. obejmował całą działkę nr [...], oraz dotyczył innego systemu prawnego. Zmiana prawa, która miała miejsce w 2005 roku nie mogła zatem dotyczyć pierwszego wniosku, który winien być rozpoznany na podstawie ustawy wcześniejszej zgodnie z wolą strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie utrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie oddalił skargę, a w jego uzasadnieniu wskazał, iż na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd I instancji przytoczył powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż "inną uzasadnioną przyczyną" w rozumieniu przytoczonego przepisu jest sytuacja, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją.

W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zapatrywanie wyrażone przez organy obu instancji, iż sprawa przedstawiona we wniosku skarżących z dnia 8 września 2017 r. o wszczęcie postępowania w sprawie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności należącej do skarżących nieruchomości, położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,1283 ha, w obrębie ewidencyjnym nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] była już prowadzona przez organy na wniosek skarżących z dnia 8 września 2003 r. i została zakończona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 czerwca 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Wskazana decyzja podlegała nadto kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżących od wyroku Sądu I instancji. W uzasadnieniu wskazano nadto, iż pomiędzy sprawą zainicjowaną przez skarżących pismem z dnia 8 września 2003 r., zakończoną ostateczną i prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a sprawą, w której skarżący chcieli wnioskiem z dnia 8 września 2017 r. zainicjować postępowanie, zachodzi tożsamość przedmiotowo-podmiotowa. Drugi z wniosków dotyczy bowiem tej samej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,1283 ha, w obrębie ewidencyjnym nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Sąd I instancji nie podzielił poglądu wyrażonego w skardze, zgodnie z którym brak było tożsamości pomiędzy wnioskami z 2003 r. i 2017 r. Podkreślił, iż w prawomocnym orzeczeniu z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 165/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną M. i J. K. wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie wniosku z dnia 8 września 2003 r. jest należąca do M. i J. K. działka nr [...], w stosunku do której odmówiono przekształcenia oraz jednocześnie przesądził, że przy rozpatrywaniu wniosku z dnia 8 września 2003 r. zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w oparciu, o którą to ustawę skarżący złożyli kolejny wniosek z dnia 8 września 2017r.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż organy należycie oceniły materiał dowodowy w kontekście przepisów prawa procesowego, stwierdzając, iż dokonane przez nie ustalenia, ich ocena prawna oraz wyciągnięte na tej podstawie wnioski są prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonych rozstrzygnięć.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika zarzucili naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. "61a k.p.a. w związku z art. 1.1.

pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nabywaniu przez użytkowników

wieczystych prawa własności nieruchomości w związku z art. 8 oraz 10 ustawy z

dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa wieczystego użytkowania w prawo

własności poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że toczyła się wcześniej

sprawa z wniosku skarżących o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania i

która została zakończona prawomocnym oddaleniem wniosku",

- przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 9 k.p.a., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez przyjęcie za Samorządowym Kolegium Odwoławczym samodzielnej przesłanki odmowy nabycia prawa własności nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, z uwagi na tożsamość wniosków składanych o przekształcenie, kiedy to decyzją nr 83 Prezydenta Miasta [...] objęty był już wniosek z dnia 8 września 2003 r., a obecny wniosek został złożony w dniu 8 września 2017 r., co w rezultacie doprowadziło do odmowy uwzględnienia wniosku skarżących.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, postanowienia SKO [...] z dnia 2 stycznia 2018 r. oraz poprzedzającego postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 listopada 2017 r. i przekazanie sprawy do rozpoznania Prezydentowi Miasta [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji powielenie błędów, jakich dopuścił się jego zdaniem zarówno Prezydent Miasta [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze podczas wydawania postanowień w I i II instancji. Wskazał, iż w jego ocenie nie może być mowy o tożsamości wniosków z 2003 r. i 2017 r., gdyż pierwszy z nich dotyczył w całości działki nr [...], która następnie została podzielona przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] nr 83 z dnia 11 kwietnia 2008 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej podczas wydawania tegoż rozstrzygnięcia organ I instancji błędnie, wbrew woli wnioskodawców zastosował przepisy ustawy z 2005 r., podczas gdy powinien oprzeć je na przepisach ustawy z 2001 r.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż wniosek z 2003 r. dotyczył nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, natomiast wniosek z 2017 r. dotyczy przekształcenia odpłatnego. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż kwestia odpłatności za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania we własność jest istotnym kryterium dla oceny tożsamości roszczeń. Jego zdaniem oczywistym jest, że jeśli strona w nowym wniosku zamierza zapłacić za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania, to taki wniosek jest "innym" wnioskiem od złożonych wcześniej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 22 lipca 2020 r., zwrócono się do stron z pismem o wyrażenie zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt I OSK 2379/18 na posiedzeniu niejawnym - na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875). Oświadczenia wyrażające zgodę na rozpoznanie niniejszych skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym zostały nadesłane przez strony do akt sprawy (pisma pełnomocnika skarżących z 27 lipca i 8 października 2020 r. oraz pismo organu z 21 sierpnia 2020 r.).

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy, iż w związku z konstrukcją zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny miał jedynie podstawę do skontrolowania prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny tożsamości wniosków skarżących z 2003 r. oraz 2017 r. Poczynienie bowiem pozytywnych ustaleń w tym zakresie miało kluczowe znaczenie dla oceny wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Faktem jest, iż pierwszy z wniosków dotyczył całej działki nr [...], natomiast decyzja Prezydenta Miasta [...] nr 83 z dnia 11 kwietnia 2008 r utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2008 r. – wydane w wyniku rozpatrzenia tego wniosku - dotyczyły działki nr [...]. Wynikało to z faktu, iż w marcu 2005 r. dokonano podziału działki [...] na działki [...] oraz [...], a organ wskazał, że wobec zróżnicowanego przeznaczenia działek orzekł o prowadzeniu odrębnych postępowań w stosunku do każdej z nich. Podsumowując, w wyniku wniosku z 2003 r. toczyły się dwa odrębne postępowania administracyjne, z czego jedno z nich zostało zakończone decyzją nr 83 z dnia 11 kwietnia 2008 r. w sprawie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji, natomiast wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 586/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę wnioskodawców. Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 165/09. Z powyższego wynika, iż decyzja w sprawie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jest ostateczna i prawomocna. Znajduje to także odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2350/14.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach to autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Niestety w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących nie zawarł rozważań wskazujących na nieprawidłową wykładnię przepisu art. 61a § 1 k.p.a. dokonaną przez Sąd I instancji oraz jaka jego zdaniem powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Sposób sformułowania zarzutu oraz treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazują, ze raczej chodziło o nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu, a nie o jego błędną wykładnię jak wskazano w skardze kasacyjnej. Co więcej zwrócić należy uwagę, że zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. został powiązany "z art. 1.1. pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości". Otóż nie ma takiej ustawy. Być może chodziło o nieobowiązującą już ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości", lecz ta nie ma jednostki redakcyjnej "art.1.1. pkt 1". Być może chodziło o art.1 ust.1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, ale nie jest zadaniem Sądu kasacyjnego domyślanie się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna.

Ubocznie jedynie wskazać należy, że prawidłowo poprzednie postępowanie wszczęte wnioskiem z 8 września 2003 r. i zakończone ostateczną decyzją SKO z 10 czerwca 2008 r., nr SKO.GN.72/223/08 toczyło się i zostało zakończone na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - zgodnie z zasadą aktualności - znajdującej dodatkowo swoje odzwierciedlanie w 8 powołanej ustawy, która zgodnie z art.10 weszła w życie z dniem 13 października 2005 r. Podkreślić należy, że normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący erga omnes i to one, a nie wola stron/wnioskodawców, wyznaczają jakie przepisy obowiązują i znajdują zastosowanie na moment wydania decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji trafnie uznał, że postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 listopada 2017 r w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości utrzymane następnie postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 2 stycznia 2018 r. zostało wydane zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak trafnie wskazał w uzasadnieniu skarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, za "inną uzasadnioną przyczyną" uznać należy sytuację, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 867/14). Taka okoliczność zaszła w realiach niniejszej sprawy. Wniosek skarżących z dnia 8 września 2017 r. dotyczy bowiem tej samej sprawy, która rozstrzygnięta została ostateczną i prawomocną decyzją. Autor skargi kasacyjnej błędnie ocenia okoliczność odmiennego zakresu wniosków z 2003 r. i 2017 r. w kontekście zapadłych postanowień. Dla oceny tożsamości wniosku z 2017 r. istotny jest bowiem nie zakres wniosku z 2003 r., lecz treść decyzji zapadłej w wyniku jego rozpoznania, a która to dotyczy działki nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zatem trafnie dokonał kontroli postanowień Prezydenta Miasta [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], a także prawidłowo dokonał wykładni przepisu art. 61a § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego.

Dla oceny tożsamości wniosków irrelewantny jest fakt, iż pierwszy z nich dotyczył nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podczas gdy w drugim z nich skarżący wnosili o przekształcenie odpłatne. Sama bowiem kwestia odpłatności lub jej braku oceniona powinna zostać jako kwestia drugorzędna, pozostająca bez wpływu na ocenę tożsamości wniosku z przedmiotem postępowania administracyjnego. Podkreślić zresztą należy, że uprzednia odmowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] wynikała z niespełnienia przesłanek ustawowych do takiego przekształcenia, a nie z tego, aby nastąpiło to nieodpłatnie (decyzja Prezydenta Miasta [...] nr 83 z dnia 11 kwietnia 2008 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 czerwca 2008 r. nr SKO.GN.72/223/08).

Zauważyć także należy, iż autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu podnosi także zarzuty dotyczące w swej istocie decyzji zapadłych w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym, które toczyły się na skutek wniosku złożonego przez skarżących w 2003 r., a związane z zastosowaniem przez organy ustawy z 2005 r. W tym miejscu ponownie wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zakres kontroli ograniczony jest zatem ramami toczącego się uprzednio postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego, które toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, nie jest władny do badania prawidłowości ostatecznych i prawomocnych decyzji zapadłych w innym postępowaniu, a także dokonywania oceny orzeczenia innego składu tego sądu zapadłego w sprawie I OSK 165/09. Wobec powyższego wszelkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszeń prawa zaistniałych, zdaniem skarżących, w postępowaniu administracyjnym toczącym się w wyniku wniosku z 2003 r., uznać należy za bezprzedmiotowe i irrelewantne dla dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 233/18.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Podobnie na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 9 k.p.a. Na wstępie podkreślić należy, W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14). Jednak Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną miał na uwadze, że w praktyce orzeczniczej NSA nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy bowiem wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172).

W okolicznościach niniejszej sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje zapadłe przed sądem I instancji rozstrzygnięcie. Tym samym należałoby zrekonstruować stawiany w skardze kasacyjnej zarzut jako naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 9 k.p.a.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż zarówno organy obu instancji, jak i kontrolujący wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia Sąd I instancji, należycie oceniły materiał dowodowy w kontekście przepisów prawa procesowego. Zauważyć należy, iż sformułowany przez skarżących zarzut naruszenia przepisów postępowania pokrywa się w swej istocie z zarzutem naruszenia prawa materialnego. Istotą zarówno jednego, jak i drugiego zarzutu jest bowiem przekonanie autora skargi kasacyjnej, iż organy obu instancji, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyraziły błędny pogląd, iż pomiędzy wnioskiem z dnia 8 września 2017 r. a przedmiotem decyzji wydanej na skutek wniosku z 8 września 2003 r. zachodzi tożsamość przedmiotowo-podmiotowa. Podzielić należy wyrażone przez Sąd I instancji zapatrywanie, iż odmienna od oczekiwań skarżących ocena przez organy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a zatem zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. Okoliczność ta w połączeniu z ogólnością zarzutu odnoszącego się do przepisów określających generalne zasady postępowania administracyjnego uniemożliwia jego uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.