Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 132/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Waganiec z dnia 20 września 2012 r. nr XXI/115/12 w przedmiocie określenia wymiaru godzin zajęć logopedów i pedagogów oraz nauczycieli 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rady Gminy W. podjęła uchwalę w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć logopedów i pedagogów oraz nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę W. (Dz.Urz. Woj. Kujaw. z 2012 r., poz. 2225).

Na powyższą uchwałę Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się stwierdzenia jej nieważności. Organ nadzoru zarzucił Radzie Gminy W. istotne naruszenia przewidzianego w art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) trybu opiniowania przez związki zawodowe projektów aktów prawnych, poprzez:

- skrócenie terminu do przedstawienia opinii przez związek zawodowy z 30 dni do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny bez szczególnego uzasadnia, o którym mowa w art. 19 ust 2 ww. ustawy;

- nie poinformowanie na piśmie związku zawodowego (wraz z uzasadnieniem swojego stanowiska) o odrzuceniu opinii związku w kwestii założeń projektu ww. uchwały i nie stworzenie związkowi możliwości przedstawienia swojej opinii na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego, czego wymaga art. 19 ust. 3 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. uznał argumenty organu nadzoru za zasadne oraz poinformował o uchyleniu zaskarżonej uchwały. Wniósł on także o rozważenie zasadności umorzenia postępowania w sprawie w związku z uchyleniem objętej skargą uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, a stwierdzone naruszenia prawa mają wymiar istotne i tym samym kwalifikują się do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały.

Na wstępie należy wskazać, iż w myśl art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DZ.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 ustawy o samorządzie powiatowym). Wskazane organy nadzoru na mocy przepisu art. 87 ust. 2 przywołanej ustawy mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Podstawę prawną działania tych organów, w zakresie sprawowanego przez nie nadzoru nad działalnością gminną, stanowią przepisy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczelności przepisy wyrażone w ust. 1 i 4 przywołanego artykułu. Zgodnie z treścią przepisu art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem są nieważne; o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia ich organowi nadzoru, w trybie określonym w art. 90. W myśl natomiast przepisu art. 91 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z przytoczonych przepisów wynika, iż ustawodawca rozróżnia dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru uchwał tj. nieistotne naruszenia prawa oraz naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Niewątpliwie rozróżnienie charakteru wad prawnych aktu w wielu sytuacjach może być problematyczne nie tylko dlatego, że ustawodawca mówiąc o nieistotnych naruszeniach prawa posłużył się zwrotem niedookreślonym (nieostrym), ale również z uwagi na okoliczność, że wiele przypadków ma charakter ambiwalentny i w gruncie rzeczy uzależniony od okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego też, w celu zakwalifikowania określonego naruszenia prawa jako istotnego lub nieistotnego, niezbędnym jest odwołanie się do wypracowanych w orzecznictwie administracyjnym kryteriów ocennych stopnia naruszenia prawa. Przyjmuje się że istotnymi naruszeniami prawa są uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Mogą ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy, to naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (patrz Komentarz Lex do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, Andrzej Matan). Za istotne naruszenie prawa procesowego uznane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. niezasięgnięcia przez radę gminy przed podjęciem uchwały wymaganej prawem opinii związku zawodowego, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) – wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/GL 1141/07, publ. lex nr 507847; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 805/04, publ. lex nr 219829; wyrok NSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 1991 r., sygn. akt SA/Kr 1512/91 publ. lex nr 10933.

Wskazać należy, że w przypadku przekroczenia przez organ nadzoru ww. 30-dniowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, organ ten traci uprawnienie do stwierdzenia we własnym zakresie nieważności uchwały lub zarządzenia, niemniej stosownie do treści art. 93 ust. 1 tej ustawy, może on zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego. W takim wypadku to sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub zarządzenia z tym, że kompletacja ta ograniczona jest terminem jednego roku od dnia podjęcia wskazanych aktów, po upływie którego sąd może orzec jedynie o ich niezgodności z prawem, chyba że w sprawie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli akty te stanowią akty prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, będącym zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) źródłem prawa powszechnie obowiązującego, gdyż zaskarżona uchwała określająca tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć logopedów i pedagogów oraz nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę W. bezsprzecznie zawiera normy mające charakter generalno-abstrakcyjny (normy ogólne), jako że adresatem jej norm są podmioty oznaczone nazwą generalną (tj. logopedzi, pedagodzy i nauczyciele), zaś sposób zachowania wyznaczony przez te normy odnosić się do zachowań powtarzalnych (tj. obowiązkowego wymiar godzin prowadzonych zajęć), a ponadto zakres obowiązywania tych norm jest powszechny (normy te obowiązują na obszarze Gminy W. we wszystkich placówkach oświatowych prowadzonych przez tę Gminę). Istotny dla zaliczenia zaskarżonej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego jest również przedmiot jej regulacji, który wkracza w sferę uprawnień pracowniczych logopedów, pedagogów i nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin. Uchwała ta dotyczy bowiem ich tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, a wiec kwestii dotyczących praw i interesów ludzi pracy. Jako taka zaś stanowi akt prawy w rozumieniu art. 19 przywołanej powyżej ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

Ustawa o związkach zawodowych w art. 19 ust. 1 konstytuuje zaś obowiązek poddania konsultacji związkowej założeń i projektów aktów prawnych, w tym więc i przedmiotowej uchwały, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy stanowi bowiem, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. W celu umożliwienia związkowi zawodowemu realizacji powyższego uprawnienia, w art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy prawodawca określił, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny; skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Zgodnie zaś z przepisem art. 19 ust. 3 ww. ustawy, w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek ten może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu, w przypadku zaskarżonej uchwały opisany powyżej tryb opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, z art. 19 ustawy o związkach zawodowych nie został zachowany. Okolicznością bezsporną między stronami jest fakt skrócenia przez Wójta Gminy W., pismem z dnia [...], terminu do przedstawienia opinii przez związek zawodowy (Oddział Związku Nauczycielstwa Polskiego w W. oraz Związek NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Szkolnictwa Wyższego Gminy W.) z 30 dni do 21 dni. Z treści tego pisma wynika, że organ skracając powyższy termin powołał się jedynie na ważny interes publiczny, w żaden sposób nie uzasadniając przyczyny tego stanu rzeczy, czego wymaga przepis art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, stanowiąc o wymogu "szczególnego uzasadnienia" skrócenia 30-dniowego terminu ze względu na ważny interes publiczny. Z akt sprawy wynika także, że organ samorządu terytorialnego, choć zwrócił się do ww. związków zawodowych o zaopiniowanie projektu przedmiotowej uchwały, to jednak nie poinformował on na piśmie związku zawodowego, wraz z uzasadnieniem swojego stanowiska, o odrzuceniu opinii związku w kwestii założeń projektu zaskarżonej uchwały, pomimo że Oddział Związku Nauczycielstwa Polskiego w W. w skróconym terminie 21 dni przedstawił negatywną opinię do projektu uchwały (Związek NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Szkolnictwa Wyższego Gminy W. w wyznaczonym terminie nie przestawił swojego stanowiska co do projektu uchwały, lecz wniósł o podjęcie negocjacji w sprawie). Zaznaczyć należy, że Prezes Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w W. został jedynie poinformowany ustnie przez Wójta Gminy W. o fakcie odrzucenia stanowiska związku. Akta sprawy wskazują ponadto, że związek zawodowy nie został także zawiadomiony o terminie posiedzenia Komisji Rady Gminy celem przedstawienia rozbieżności stanowisk, co Wójt Gminy W. umotywował w piśmie z dnia [...], brakiem istnienia wymogu ustawowego w tym zakresie.

Przytoczone okoliczności faktyczne, którym organ samorządu nie zaprzeczył, w ocenie Sądu świadczą, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawa tj. przewidzianą w art. 19 ustawy o związkach zawodowych procedurę opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Wprawdzie organ zwrócił się do odpowiednich władz związków zawodowych o zaopiniowanie projektu uchwały, a więc postąpił zgodnie z wymogiem z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ww. ustawy, niemniej jednocześnie, wbrew regulacjom określonym w art. 19 ust. 2 zdanie drugie i ust. 3 ww. ustawy, dokonał skrócenie terminu do przedstawienia przez związek opinii w sprawie projektu aktu prawnego bez szczególnego uzasadnienia powodów tego stanu rzeczy, nie poinformował w formie pisemnej związku zawodowego o odrzuceniu jego stanowiska i nie uzasadnił przyczyn nieuwzględnieni opinii związku, a także nie stworzył związkowi możliwości przedstawienia opinii na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, wskazane nieprawidłowości rozpatrywane całościową, obligują do zakwalifikowania ich jako istotnie naruszających prawo. Skutkiem bowiem ich było uniemożliwienie związkom zawodowym przedstawienia i obrony własnych stawisk w sprawie. Zatem cel i istota procedury przewidzianej w art. 19 ustawy o związkach zawodowych nie zostały osiągnięte. Należy podkreślić, że przewidziany w art. 19 ww. ustawy tryb opiniowania aktów prawnych przez związku zawodowe ma charakter obligatoryjny i jest regulowany ustawowo. Ustawodawca zobligował więc w drodze ustawy organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego do zapewnienia związkom zawodowym udziału w procesie legislacyjnym. Sytuacja zatem, w której bez szczególnego uzasadnienia skrócony został termin na przedstawienia przez związek opinii co do projektu aktu prawnego oraz w której nie poinformowano związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego stanowiska i nie zawiadomiono go o posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego, gdzie mógłby on zaprezentować i bronić swoje stanowisko w sprawie, w żaden sposób nie wyczerpuje ustawowego trybu uczestnictwa związku zawodowego w procesie legislacyjnym, którego materia objęta jest zadaniami związku i jako taka nie może być potraktowana inaczej, jak tylko jako istotne naruszenie prawa (tak też stwierdził WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 719/10, publ. lex nr 716714). Istotne naruszenia prawa, jak wskazano powyżej, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Skoro zgodna z prawem uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym, a w przedmiotowej sprawie tryb podjęcia uchwały nie odpowiadał określonym ustawowo procedurom i naruszał je w sposób istotny, to tym samym należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Nie było zaś przesłanek do umorzenia postępowania w związku z uchyleniem przez Radę Gminy W. objętej skargą uchwały, albowiem fakt uchylenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego nie oznacza, że akt ten nie wywołał określonych skutków prawnych, które mogą zostać odwrócone tylko w drodze stwierdzenia jego nieważności.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.