Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 138/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy z [...] kwietnia 2012 r. Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta"), działając na wniosek Miasta [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zakładu kremacji oraz budowie parkingów i urządzeniu drogi wewnętrznej na terenie położonym w [...] oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...].

Dnia [...] marca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") wpłynął wniosek z 01 marca 2013 r. Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej: "Wspólnota" lub "Skarżąca"), zastępowanej przez zawodowego pełnomocnika, radcę prawnego [...], o stwierdzenie nieważności – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – m.in. opisanej wyżej decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy (dalej: "decyzja nr [...]") i wstrzymanie jej wykonania, ewentualnie o potraktowanie tego pisma jako informacji do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyszczególnionych w piśmie decyzji. W uzasadnieniu pełnomocnik Wspólnoty napisał, że dla terenu cmentarza oraz jego strefy sanitarnej – a na takim terenie jest lokalizowana projektowana inwestycja – wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wykluczone. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm.; dalej: "ustawa o cmentarzach", w skrócie: "u.cment.") cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (dalej: "plan miejscowy", w skrócie: "m.p.z.p."). Sporządzenie planu miejscowego dla cmentarza jest obowiązkowe w rozumieniu art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p."). W konsekwencji, zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył obszaru, w odniesieniu do którego istniał obowiązek sporządzenia m.p.z.p., to, zdaniem pełnomocnika Wspólnoty, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy należało zawiesić do czasu uchwalenia tego planu. Dlatego, w ocenie pełnomocnika Wspólnoty, wydanie kwestionowanych decyzji o warunkach zabudowy rażąco naruszało przywołane przepisy art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 3 u.cment., co winno skutkować stwierdzeniem nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto pełnomocnik zwrócił uwagę, że zakwestionowane decyzje zostały wydane bez konsultacji społecznych z okolicznymi mieszkańcami, a postępowanie zmierzające od ich wydania było prowadzone niezgodnie z art. 29 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Dalej podniósł, że Wspólnota jest stroną w postępowaniu, bowiem został naruszony interes prawny jej członków. Naruszenie to polega na realizacji w sąsiedztwie ich nieruchomości, w odległości kilkudziesięciu metrów od drogi krajowej nr [...], budynku krematorium, co może doprowadzić nie tylko do naruszenia środowiska przez szkodliwe dla zdrowia opary zawierające dym ze szczątków ludzkich, ale spowoduje ujemne odczucia psychiczne na widok krematorium z wysokim kominem, a także będzie przyczyną obniżenia wartości lokali. Wartość tych nieruchomości uległa stosownemu obniżeniu wskutek ich usytuowania naprzeciw Cmentarza Komunalnego, a zostanie dodatkowo obniżona, kiedy przy cmentarzu zostanie wybudowane krematorium. Pełnomocnik Wspólnoty podkreślił, że prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest podstawową czynnością, jaką należy przeprowadzić przez przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, i że to właśnie wspólnota mieszkaniowa, a nie jej poszczególni członkowie, powinna być stroną postępowania.

Na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") Prezydent Miasta, decyzją z [...] maja 2013 r., znak: [...] (dalej: "decyzja przenosząca"), przeniósł decyzję nr [...] na rzecz Spółki. Decyzja przenosząca nie została objęta wnioskiem Wspólnoty o stwierdzenie nieważności.

Pismem z [...] czerwca 2013 r. SKO zawiadomiło Wspólnotę oraz pozostałe wymienione w rozdzielniku do tego pisma podmioty o wszczęciu z urzędu postępowania w celu zbadania zgodności z prawem m.in. decyzji nr [...] oraz decyzji przenoszącej.

Decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – zaznaczając, że działa z urzędu i wskazując na art. 7 pkt 1, art. 127 § 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej. [Równolegle dokonana odmowa stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] stała się przedmiotem skargi w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 139/14 – uw. Sądu].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja przenosząca spełnia wszystkie wymogi określone w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. A skoro nie można jej zarzucić rażącego naruszenia prawa, to należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wspólnota zarzuciła, w pierwszej kolejności, naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez niedostrzeżenie, że przeniesienie decyzji nr 81/12 rażąco naruszało prawo; art. 6 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy wbrew przepisom prawa; art. 7 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej; art. 8 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej; art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie argumentacji strony w trakcie prowadzonego postępowania; art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dostateczne przesłanek, jakie stały za rozstrzygnięciem sprawy; art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia szczegółowego uzasadnienia decyzji; a także art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez "wydanie decyzji o warunkach zabudowy wbrew obowiązkowi wyłączenia się organu od wydania decyzji o warunkach zabudowy we własnej sprawie". Nadto pełnomocnik Wspólnoty zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, iż planowana inwestycja (krematorium) znajduje się w pobliżu sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, i jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; art. 4 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że dla terenu, dla którego obligatoryjny jest m.p.z.p., wydaje się decyzję o warunkach zabudowy; art. 62 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 7 u.p.z.p., poprzez niedostrzeżenie, że Prezydent Miasta nie sporządził obowiązkowego planu miejscowego oraz nie zawiesił postępowań administracyjnych do czasu uchwalenia tego planu; art. 3 u.cment poprzez bezpodstawne uznanie, że dla przedmiotowej nieruchomości, obejmującej cmentarz wraz z planowanym na nim zakładem kremacji, nie jest obligatoryjne uchwalenie m.p.z.p. Z powołaniem się na wszystkie te zarzuty pełnomocnik Wspólnoty wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji SKO i stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik Wspólnoty zauważył, że instytucja przeniesienia decyzji administracyjnej jest traktowana tak w orzecznictwie, jak i doktrynie jako wyjątek, a nie zasada. Postępowanie takie musi być zgodne ze wszystkimi pozostałymi przepisami prawa, do czego obliguje zarówno konstytucyjna, jak kodeksowa zasada legalizmu organów administracji publicznej. Pełnomocnik podkreślił, że decyzja nr [...] o warunkach zabudowy wydana została z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, co uniemożliwia przeniesienie jej na inny podmiot. Mając powyższe na względzie pełnomocnik Wspólnoty w dalszej części uzasadnienia swego wniosku przytoczył argumentację, która legła u podstaw analogicznego wniosku (odwołania) dotyczącego stwierdzenia nieważności przenoszonej decyzji nr [...]. I tak, w ocenie pełnomocnika, bezsporny fakt braku planu miejscowego dla terenu przedmiotowego cmentarza stanowi – zgodnie z opinią prof. [...] przedłożoną przez Skarżącą w toku postępowania – rażące naruszenie prawa. Skoro bowiem przepis przewiduje, że cmentarz musi mieć plan miejscowy, to ten plan musi być aktualny przez cały czas trwania cmentarza i na całym jego obszarze. Jeśli teren ma obligatoryjnie być objęty m.p.z.p., to nie można wydawać decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizowanych się na jego terenie budynków – co jest wyraźnie określone w art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Odnosząc się do kwestii odległości nieruchomości Wspólnoty od granicy działki, na której będzie prowadzona inwestycja, pełnomocnik podniósł, że jest to około 100–150 m, a nie, jak wskazał organ: 350–400 m. Zarazem podkreślił, że brak bezpośredniej granicy z planowaną inwestycją nie wyklucza posiadania przez Wspólnotę przymiotu strony postępowania. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. W tym kontekście pełnomocnik Wspólnoty zwrócił uwagę na określone w Kodeksie cywilnym immisje, które, jego zdaniem, w tym przypadku z pewnością powstaną – m.in. w postaci dymów, pyłów i gazów wydobywających się z pieców krematoryjnych – i które będę oddziaływać na nieruchomość Wspólnoty.

Decyzją z [...] listopada 2013 r., nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z 04 lipca 2013 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, aby wydana decyzja (przenosząca) pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa, czego dotyczy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zauważył, że z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, iż składający ten wniosek upatruje nieważności decyzji przenoszącej na rzecz Spółki decyzję nr [...] w wadach tej ostatniej decyzji, które, w ocenie wnioskującego, winny skutkować stwierdzeniem jej nieważności i zarazem uniemożliwiają przeniesienie decyzji nr [...] ma inny podmiot.

Ustosunkowując się do tego zarzutu, SKO na wstępie stwierdziło, że art. 63 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, iż organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji; stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że wymóg przyjęcia przez nowego inwestora wszystkich warunków przewidzianych w przenoszonej na jego rzecz decyzji czyni bezprzedmiotowym udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tego przeniesienia innych podmiotów legitymujących się interesem prawnym w sprawie rozstrzygniętej decyzją o warunkach zabudowy, będącą przedmiotem omawianego przeniesienia. Stąd też, zdaniem SKO, trafne wydaje się ograniczenie kręgu osób mających status strony w tym postępowaniu do podmiotów, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy

Dalej organ podkreślił, z powołaniem się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. (I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 1) – w myśl której stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. – że w razie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] możliwe byłoby stwierdzenie nieważności także decyzji przenoszącej. Jednakże na obecnym etapie postępowania – wobec niestwierdzenia nieważności decyzji nr [...] i wobec spełnienia przy wydawaniu decyzji przenoszącej wszystkich ustawowych przesłanek przewidzianych w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. – brak podstaw do stwierdzenia, by przy wydawaniu tej ostatniej decyzji doszło do naruszenia prawa; tym bardziej naruszenia w sposób rażący. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej. Takiego skutku nie mogą w szczególności odnieść zarzuty podnoszone wobec decyzji nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Wspólnota, zastępowana przez dotychczasowego pełnomocnika, powtórzyła w całej rozciągłości swe zarzuty i argumentację na ich poparcie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji SKO oraz o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej. Nadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz, od organu administracji, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej w postępowaniu przed SKO nie dostrzeżono, że przenoszona decyzja nr [...] rażąco łamie szereg przepisów powszechnie obowiązującego prawa, przez co sama decyzja przenosząca staje się dotknięta tymi naruszeniami. Nie można "w ciemno" przenosić obarczonych poważnymi wadami decyzji o warunkach zabudowy, czego dokonał Prezydent Miasta, który w dodatku przenosił decyzję nr [...] w sytuacji, gdy wszelkie postępowania w tych sprawach winny być zawieszone.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd dopatrzył się przy jej wydaniu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organ mianowicie nie wyjaśnił, na jakiej podstawie i ostatecznie jaki krąg stron postępowania ustalił w tej sprawie. W szczególności zaś nie przesądził, czy przymiot strony tego postępowania przysługuje także Wspólnocie i w czym ewentualnie miałby wyrażać się jej interes prawny legitymujący do udziału w postępowaniu.

Tymczasem nie ulega wątpliwości, że prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania jest jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, czyli – jak wynika z definicji "strony" zamieszczonej w art. 28 k.p.a. – każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Powinność organu zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w przepisie art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gwarancją realizacji tego prawa jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z tego powodu, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".

W świetle cytowanych regulacji nie może być wątpliwości, że organ administracji publicznej obowiązany jest każdorazowo z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (por. wyrok NSA z 26.06.1998 r., I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726). Tym bardziej dotyczy to sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – postępowanie zostaje wszczęte z urzędu. Nie ma przy tym znaczenia, czy jest to postępowanie wszczęte w trybie zwykłym, czy w jednym z trybów nadzwyczajnych (wznowienionym, nieważnościowym etc.). W każdym przypadku organ jest obowiązany ustalić wyczerpująco krąg stron postępowania, a następnie zapewnić im – i zasadniczo tylko im – czynny udział w postępowaniu, zaś w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, jakie względy zdecydowały o przypisaniu poszczególnym podmiotom przymiotu strony.

Tym wymogom organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej nie sprostał. Z uzasadnienia żadnego z orzeczeń wydanych przez SKO w tej sprawie – tj. decyzji z [...] lipca 2013 r. ani decyzji z [...] listopada 2013 r. – nie wynika, kogo konkretnie i na jakiej podstawie organ uznał za stronę postępowania nieważnościowego. Krąg stron postępowania można wprawdzie próbować odtworzyć z rozdzielnika do ww. decyzji, ale i on, z przyczyn oczywistych, nie daje odpowiedzi na pytanie o źródło interesu prawnego wyszczególnionych w nim podmiotów. Co w tym przypadku jednak najistotniejsze, SKO nie przesądziło, czy Wspólnota posiada status strony przedmiotowego postępowania, czy też nie.

Nie ulega wątpliwości, że Wspólnota nie była stroną postępowania "zwykłego" – w sprawie przeniesienia decyzji nr [...] – co stanowiło logiczną konsekwencję regulacji art. 63 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p., w myśl której stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Okoliczność, że Wspólnota nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji przenoszącej, teoretycznie jeszcze nie przesądza, iż nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w orzecznictwie, krąg stron obu rodzajów postępowań (zwykłego oraz nadzwyczajnego, w tym nieważnościowego) nie musi być tożsamy. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. np. wyrok NSA z 07.02.2012 r., II OSK 2241/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Istnienie takiego interesu prawnego (względnie obowiązku) w odniesieniu do każdego podmiotu biorącego udział w postępowaniu powinno być jednak każdorazowo zbadane i stwierdzone przez organ w sposób jasny, wyraźny i niewątpliwy. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy – tak jak na gruncie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. – ustawodawca wyraźnie zawęża krąg stron postępowania zwykłego.

Tymczasem w niniejszym postępowaniu – podobnie zresztą jak w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], zawisłej przed tut. Sądem pod sygn. akt IV SA/Po 139/14 – stanowisko organu w kwestii statusu Wspólnoty jako strony postępowania nieważnościowego jest niejasne i niekonsekwentne. Oto bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej (podobnie jak i decyzji nr [...]) nie zostało wszczęte w trybie wnioskowym (z wniosku Wspólnoty), lecz z urzędu. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podkreślano wąski krąg stron postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. Wszystko to mogło sugerować, że organ w istocie odmawia Wspólnocie przymiotu strony także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej. Zarazem jednak, niekonsekwentnie, złożonego przez Wspólnotę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie "skwitował" np. postanowieniem o jego niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych (art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.) – tj. z powodu złożenia tego wniosku przez podmiot nielegitymowany (por.: wyrok NSA z 27.05.2011 r., II OSK 938/10, CBOSA; wyrok WSA z 21.02.2012 r., I SA/Wa 1504/11, CBOSA) – lecz rozpoznał i rozstrzygnął merytorycznie. Należy więc przypuszczać, że w tym przypadku milcząco przyjął, iż Wspólnocie status strony jednak przysługuje. Takiej chwiejności i braku zdecydowanego stanowiska organu nie sposób zaakceptować. Zwłaszcza jeśli się zważy, że rozpoznanie środka zaskarżenia wniesionego przez podmiot do tego nieuprawniony (nieposiadający w rzeczywistości przymiotu strony postępowania), stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, co w sposób oczywisty godzi w gwarantowaną takim decyzjom wzmożoną ochronę trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.).

Godzi się w tym miejscu podkreślić, że na obecnym etapie postępowania rozstrzygnięcie przez Sąd kwestii legitymacji Wspólnoty do udziału w postępowaniu administracyjnym (nieważnościowym) nie jest możliwe. Sąd administracyjny, z uwagi na swą ustrojową pozycję podmiotu władzy publicznej kontrolującego działalność organów administracji, a nie rozstrzygającego merytorycznie ("załatwiającego") sprawę administracyjną, nie może bowiem zająć wiążącego stanowiska w tej materii, dopóki w kwestii posiadania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego nie wypowiedzą się w sposób wyraźny i należycie umotywowany organy administracji. Nie jest też rzeczą Sądu poszukiwanie uzasadnienia dla stanowiska organu administracji w sytuacji, gdy uzasadnienia takiego nie przedstawił sam organ. Sądy administracyjne nie ustalają okoliczności faktycznych sprawy (z wyjątkiem wskazanym w art. 106 § 3 p.p.s.a.), nie mogą bowiem zastępować organu administracji w merytorycznym jej załatwieniu. Innymi słowy, funkcją sądu administracyjnego nie jest dokonywanie w sprawie administracyjnej ustaleń w zakresie stanu faktycznego, którego właściwa subsumpcja do określonej normy prawa materialnego stanowi o legalności rozstrzygnięcia, a jedynie kontrola tego, czy ustalenie takiego stanu przez organy zostało dokonane i czy odpowiada przepisom prawa, a więc czy dokonane zostało z zastosowaniem wszystkich przewidzianych przepisami prawa reguł (por. wyrok WSA z 22.03.2011 r., III SA/Wa 1822/10, CBOSA).

Stwierdzenie wskazanego wyżej uchybienia w zakresie prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, w tym zwłaszcza rozstrzygnięcia statusu procesowego Wspólnoty, uniemożliwia Sądowi merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi, gdyż na obecnym etapie postępowania byłoby to co najmniej przedwczesne. Ewentualne uznanie bowiem przez organ administracji, że Wspólnocie nie przysługuje jednak przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej – czego obecnie nie sposób kategorycznie wykluczyć – skutkować będzie konstatacją, że "pierwszoinstancyjna" decyzja SKO z [...] lipca 2013 r. stała się ostateczna, zaś postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu (por. uchwała NSA z 05.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119), bez możliwości weryfikacji tej decyzji w kontekście zarzutów podnoszonych przez Wspólnotę.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO z [...] listopada 2013 r. (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w wysokości 240 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (17 zł) – łącznie 457 złotych.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, wytyczne i oceny prawne. Przed wszystkim zaś zbada, czy Wspólnota dysponuje interesem prawnym – a nie tylko faktycznym – legitymującym ją do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej, zwłaszcza w kontekście szczególnej regulacji art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Jeśli odpowiedź na tak postawione pytanie okaże się:

– negatywna, to organ rozważy konieczność umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a.;

– pozytywna, to organ będzie zobligowany zbadać prawidłowość decyzji przenoszącej przez pryzmat wszystkich przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie – jak dotychczas – w zakresie ograniczonym tylko do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyrok NSA z 24.02.2012 r., II OSK 2376/10, CBOSA).