Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1110/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 art. 11b ust. 3 art. 18 ust. 2 art. 18a art, 24 art. 28 b i c art. 37a art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wieliszew od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1837/14 w sprawie ze skargi Gminy Wieliszew na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 sierpnia 2013 r. nr LEX-I.4131.104.2013.GH w przedmiocie statutu gminy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1837/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Gminy Wieliszew na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 sierpnia 2013 r., nr LEX-I.4131.104.2013.GH w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie statutu gminy.

Rada Gminy Wieliszew (dalej określanej jako Rada Gminy lub Rada) uchwałą z dnia 27 czerwca 2013 r., nr XXXIII/336/2013 (dalej powoływanej jako uchwała) uchwaliła Statut Gminy Wieliszew. Uchwała liczy 105 paragrafów, dzielących się na dalsze jednostki redakcyjne. W kontekście sporu, jaki powstał w sprawie, przywołana zostanie część tych jednostek (bez korekty zastosowanej w nich terminologii).

W § 7 uchwały wskazano, że organy Gminy działają jawnie i sprecyzowano obowiązki organów i prawa obywateli w tej materii. W jego ust. 2 zastrzeżono w szczególności, że dokumenty będą udostępniane w zakresie, który nie narusza uregulowań wynikających z ustaw, w tym ustawie o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej oraz o ochronie danych osobowych, a w ust. 3 odesłano do zasad określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.).

W świetle § 9 ust. 2 uchwały sołtys powinien uczestniczyć w pracach Rady, a każda jego nieobecność na sesji musi być wyjaśniona Przewodniczącemu w terminie 7 dni.

§ 13 uchwały wymienia przykładowo kompetencje Przewodniczącego Rady lub – w razie jego nieobecności – właściwego Wiceprzewodniczącego, wskazując m.in., że sprawuje on policję sesyjną (pkt 3).

Zgodnie z § 17 ust. 3 uchwały w uzasadnionych przypadkach Wójt może wnioskować do Przewodniczącego rady o wprowadzenie do porządku obrad sesji projektu uchwały, który nie został doręczony radnym w materiałach na sesję.

§ 20 ust. 2 uchwały zobowiązuje radnych, by w ciągu 7 dni od daty odbywania się sesji Rady lub posiedzenia Komisji usprawiedliwili swoją nieobecność ustnie lub pisemnie Przewodniczącemu Rady Gminy.

§ 35 ust. 1 uchwały wylicza kwestie, jakie powinien zawierać protokół z sesji Rady. Katalog ten, mający charakter otwarty, obejmuje nazwiska i imiona nieobecnych członków rady z ewentualnym podaniem przyczyn nieobecności (pkt 3).

§ 48 określa reguły głosowania tajnego: radni głosują za pomocą ponumerowanych kart ostemplowanych pieczęcią Rady, która każdorazowo ustala sposób głosowania, a samo głosowanie przeprowadza wybrana z grona Rady Komisja Skrutacyjna z wyłonionym spośród siebie przewodniczącym (ust. 1). Komisja ta przed przystąpieniem do głosowania objaśnia sposób głosowania i przeprowadza je, wyczytując kolejno radnych z listy obecności (ust. 2), przy czym kart nie może być więcej niż radnych obecnych na sesji (ust. 3). Po przeliczeniu głosów Przewodniczący Komisji Skrutacyjnej odczytuje protokół, podając wynik głosowania (ust. 4), a protokół ten wraz z oddanymi głosami stanowią załącznik do protokołu sesji (ust. 5).

W myśl § 53 ust. 1 uchwały rada może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania Wójta z przyczyny innej niż nieudzielanie Wójtowi absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady w głosowaniu imiennym. W § 53 ust. 3 uchwały zastrzeżono, że uchwałę tę (w przepisie pomyłkowo wspomina się o uchwale, o której mowa w ust. 3) Rada podejmuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu Rady w głosowaniu imiennym.

W § 62 ust. 1 uchwały zobowiązano radnych do brania udziału w pracach Rady i jej Komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których zostali oni wybrani lub desygnowani.

Zgodnie z § 64 ust. 1 uchwały Przewodniczący Rady Gminy wystawia radnym legitymację radnego, w którym stwierdza się pełnienie funkcji radnego.

§ 67 ust. 1 uchwały stanowi, że członkowie Komisji Rewizyjnej podlegają wyłączeniu od udziału w działaniach Komisji Rewizyjnej w sprawach, w których może powstać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność. W sprawach wyłączenia członków Komisji i Zastępcy Przewodniczącego decyduje pisemnie wspomniany Przewodniczący (ust. 2), z kolei o jego wyłączeniu decyduje Rada (ust. 3). W § 67 ust. 4 uchwały wprowadzono dla członków Komisji możliwość odwołania się od decyzji o wyłączeniu do Rady w terminie 14 dni od daty powzięcia wiadomości o treści decyzji, a jej § 67 ust. 5 zawiera odesłanie w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do § 88 ust. 6 uchwały w posiedzeniu Komisji Rewizyjnej mogą brać udział tylko jej członkowie oraz zaproszone osoby.

§ 94 ust. 2, § 95 ust. 3 i § 97 dotyczą kolejno: prowadzenia przez Przewodniczącego rejestru klubów radnych, rozwiązania klubu radnych uchwałą Rad yw przypadku spadku liczby ich członków poniżej liczby statutowej oraz regulaminów takich klubów.

Według § 100 uchwały Wójt Gminy lub Zastępca Wójta uczestniczy w sesjach Rady.

Przywołanym wyżej rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 sierpnia 2013 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), stwierdził nieważność uchwały w całości.

W uzasadnieniu organ nadzoru podkreślił na wstępie, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo do kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów i że ich swoboda w tej materii podlega ograniczeniu tylko przez wyraźny przepis prawa, z którym status nie może pozostawać w sprzeczności. Jego zdaniem jednak uchwała narusza przepisy w sposób istotny, a zakres uchybień i ich ilość uzasadniają stwierdzenie jej nieważności w całości.

Rozwijając tę myśl, organ zauważył, że uchwała wbrew dyspozycji art. 22 ust. 1 ustawy nie reguluje trybu pracy organu wykonawczego gminy. Uchwała wymienia tylko niektóre zadania Wójta i przewiduje obowiązek jego uczestnictwa w sesjach rady. Wprowadzenie tego obowiązku, bez możliwości desygnowania na takie posiedzenie przedstawiciela, nie znajduje jednak oparcia w obowiązującym prawie.

Organ nadzoru uznał również, że uchwała nie wypełnia delegacji zamieszczonej w art. 11b ust. 3 ustawy, nie precyzując zasad udostępniania dokumentów i korzystania z nich. Ocenił, że niewystarczające jest bowiem odesłanie do zasad wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odwołał się do orzecznictwa, według którego brak wymaganego przepisami ustawy elementu aktu podustawowego stanowi istotne naruszenie prawa.

Wojewoda stwierdził, że w uchwale wbrew zasadzie jawności działania organów gminy wynikającej z art. 11 b ust. 2 i 3 ustawy wyłączono możliwość uczestnictwa obywateli w posiedzeniach komisji rewizyjnej. Zobowiązano z kolei sołtysa do uczestnictwa w pracach Rady, choć w art. 37a ustawy wspomina się jedynie o takiej możliwości, nie powinności. Rozszerzono nadto kompetencje Przewodniczącego Rady, które według art. 19 ust. 2 ustawy sprowadzają się wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad. W uchwale uprawniono go wszak do czuwania nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania mandatu radnego i do sprawowania policji sesyjnej. W tym ostatnim kontekście organ zaznaczył, że pojęcie policji sesyjnej, znane w procedurach sądowych i odnoszące się do ściśle określonych instrumentów przysługujących sędziemu podczas rozprawy, nie występuje w ustawie i nie zostało też zdefiniowane w uchwale.

Wojewoda dostrzegł także sprzeczność uchwały z art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do zawiadomienia o zwołaniu sesji rady dołącza się porządek obrad z możliwością jego zmiany wyłącznie uchwałą rady podjętą bezwzględną większością głosów jej ustawowego składu (art. 20 ust. 1a ustawy). Przywołał pogląd wyrażony w orzecznictwie, że rozwiązanie to nie tylko pozwala radnym przygotować się do sesji, ale chroni radnych pozostających w mniejszości, którzy mogą podjąć działania zmierzające do uzyskania poparcia dodatkowej liczby radnych celem odrzucenia kwestionowanych przez siebie projektów uchwałodawczych.

Organ nadzoru zaakcentował, że przewidziany w uchwale obowiązek usprawiedliwiania przez radnego nieobecności, a także odnotowania takiej nieobecności w protokole sesji, ogranicza bez dostatecznej ku temu podstawy prawnej jego samodzielność w wykonywaniu mandatu. Mandat ten jest bowiem wolny, co wyklucza stosowanie środków dyscyplinujących, nawet wobec niesumiennego radnego, który ponosi jedynie odpowiedzialność polityczną za takie uchybienia. Z tego względu w rozstrzygnięciu nadzorczym zakwestionowano przewidziane w uchwale zasady funkcjonowania klubów radnych.

Podobnie ocenił organ obowiązek udziału radnego w pracach instytucji samorządowych. Z kolei rozwiązania dotyczące głosowania tajnego, polegające na kolejnym wyczytywaniu radnych i stosowaniu ponumerowanych kart, jego zdaniem nie gwarantują tej tajności.

Wojewoda skonstatował, że wprowadzona w uchwale procedura przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 28b i 28c ustawy. Podstawy prawnej nie znajduje też przepis przewidujący wystawianie radnym legitymacji stwierdzającej pełnienie funkcji radnego, gdyż zgodnie z przepisami normującymi wybory samorządowe okoliczność ta może być udokumentowana zaświadczeniem komisji wyborczej o wyborze na radnego. Identycznie jest w przypadku przyjętego w uchwale trybu wyłączenia członka Komisji Rewizyjnej. Tylko rada gminy jest bowiem organem uprawnionym do powołania członków Komisji Rewizyjnej i do odwołania z tej funkcji.

Organ stwierdził szereg istotnych naruszeń prawa dotyczących trybu kontroli prowadzonej przez Komisję Rewizyjną, uregulowanej w § 76 ust. 2, ust. 4, 5 i 6, § 77, § 78, § 81 ust. 3 pkt 1 oraz § 83 uchwały. Zaznaczył, że zgodnie z art. 18a ustawy tylko Rada uprawniona jest do upoważnienia poszczególnych członków Komisji do wykonywania czynności kontrolnych, bez którego do kontroli przystąpić nie można niezależnie od okoliczności, które mogłyby to uzasadniać.

Rada Gminy wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 91 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 1, art. 11 b ust. 3, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1 ustawy. W jej uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej, będący radcą prawnym, przeprowadził polemikę ze stanowiskiem organu nadzoru, argumentując, iż zakwestionowane przez niego postanowienia uchwały nie pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy.

Wojewoda Mazowiecki podtrzymał to stanowisko w odpowiedzi na skargę, w której wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1889/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, podnosząc, że jego uzasadnienie odnosi się tylko do kilkunastu przepisów uchwały, lecz nie wyjaśnia, dlaczego uchwała ta została uchylona w całości.

Wojewoda Mazowiecki wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną, w wyniku której orzeczenie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2123/14. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie rozważono należycie kwestii naruszeń prawa wypunktowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wytknął zarazem Sądowi pierwszej instancji, że nie dokonał oceny tego, czy eliminacja z uchwały przepisów zakwestionowanych przez organ nadzoru pozbawia ją waloru zupełności niezbędnej dla jego funkcjonowania w obrocie prawnym w tak "okrojonej" wersji. Jego zdaniem jednak nie jest dopuszczalne, aby po eliminacji przepisów regulujących zagadnienia wymagane przez prawo w obrocie prawnym pozostawiono statut, który nie odpowiada ustawowym wymaganiom stawianym przed tym najważniejszym aktem gminnym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał przywołany wyżej wyrok z dnia 15 stycznia 2015 r. oddalający skargę. W jego uzasadnieniu omówił najpierw zasady podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych oraz przeprowadzania ich kontroli sądowoadministracyjnej, zwracając także uwagę na związanie oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, wynikające z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Zaakcentował w szczególności, że organ nadzoru może stwierdzić nieważność aktu w całości bez konieczności odnoszenia się do jego wszystkich postanowień w sytuacji, gdy akt ten nie byłby kompletny po pozbawieniu go treści niezgodnej z prawem.

Sąd nawiązał do zasady samodzielności gminy, oznaczającej możność kształtowania przez nią swego ustroju wewnętrznego w drodze statutu, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy uchwalanego przez jej radę. Powołując się na orzecznictwo podniósł, że statut taki jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym nie może zawierać postanowień, które byłyby z nią sprzeczne lub powtarzałyby jej przepisy. Jego zdaniem zaś uchwała narusza prawo w ten sposób, przy czym liczba i charakter tych naruszeń uzasadniały stwierdzenie jej nieważności w całości.

Następnie Sąd, szeroko nawiązując do orzecznictwa, dokonał oceny poszczególnych postanowień uchwały. Najpierw zgodził się z organem nadzoru, że ustanowienie obowiązku uczestnictwa wójta w posiedzeniach rady i jej komisji nie może być uznane za wypełnienie delegacji ustawowej w zakresie określenia trybu pracy tego organu. Tryb ten należy wszak rozumieć jako sposób realizacji powierzonych zadań, wyliczonych m.in. w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy, z uwzględnieniem lokalnych potrzeb, tak aby zapewnić sprawną realizację tych zadań oraz umożliwić radzie gminy realny nadzór nad ich realizacją, stosownie do art. 30 ust. 3 ustawy. Ponadto zobowiązywanie wójta do uczestnictwa w sesjach rady gminy pozostaje w sprzeczności z ustawą, w świetle której organ ten jest do tego jedynie uprawniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił również stanowisko, że § 7 uchwały nie wyczerpuje zawartej w art. 11b ust. 3 ustawy delegacji do ustalenia zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich w ramach realizacji zasady jawności działania organów gminy. W tych ramach nawiązał do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01 (Dz. U. Nr 156, poz. 1306, OTK-A z 2002 r. Nr 5, poz. 59), którym zbadano konstytucyjność tego ostatniego przepisu. Zaznaczył, że do uregulowania radzie gminy pozostawiono kwestie o charakterze techniczno-organizacyjnym i porządkowym, wskazujące na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji, która wszelako wyznaczana jest przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia

1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) i przez ustawy. Tym samym statut powinien regulować zagadnienia takie jak miejsce i czas udostępniania dokumentów, techniczne uwarunkowań zapoznawania się z ich treścią, a także ich kopiowania czy dokonywania wypisów.

W dalszej kolejności Sąd uznał, że umożliwienie udziału w posiedzeniach Komisji Rewizyjnej w § 88 ust. 6 uchwały wyłącznie jej członkom i zaproszonym osobom, wynikające wprost z treści tego przepisu, narusza zasadę jawności działania organów gminy, przewidzianą w art. 11b ust. 2 i 3 ustawy, zgodnie z którą prawo takie przysługuje wszystkim obywatelom. Nie zaakceptował argumentacji powołanej w skardze, w myśl której unormowanie to ma jedynie uzupełniający charakter i ma na celu wskazanie możności zaproszenia na posiedzenia np. biegłych lub ekspertów. Przychylił się z kolei do racji organu nadzoru odnoszących się do spostrzeżeń organu nadzoru na temat uczestnictwa sołtysa w pracach Rady oraz uczestnictwa radnych w pracach Rady, jej komisji i innych instytucji samorządowych, kompetencji Przewodniczącego Rady, w tym w zakresie policji sesyjnej, głosowania tajnego, referendum w sprawie odwołania Wójta, wyłączenia członka Komisji Rewizyjnej, legitymacji radnego, a także zmiany porządku obrad na wniosek Wójta. W tym ostatnim kontekście zastrzegł, że w art. 20 ust. 1a ustawy, który został uwzględniony przez organ nadzoru, nie ograniczono, tak jak w § 17 ust. 3 uchwały, prawa do złożenia wniosku w tej materii poprzez stwierdzenie, iż prawo to przysługuje wyłącznie wójtowi. W jego świetle wniosek taki może złożyć każdy podmiot, któremu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza. Sąd podkreślił również, że organ ten podważając zgodność § 20 ust. 2 i § 35 ust. 1 pkt 3 uchwały z prawem, zanegował nie uprawnienie Rady do ustalenia reguł wypłaty diet i kosztów podróży w zależności od rzeczywistej obecności radnego na posiedzeniu jej lub jej komisji, lecz obowiązek usprawiedliwiania nieobecności jako godzący w wolność mandatu radnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skonstatował natomiast, że nietrafne są zapatrywania organu dotyczące unormowań uchwały w przedmiocie klubów radnych, powtórzył jednak, iż uchwała ta pozbawiona przepisów naruszających prawo byłaby niekompletna i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Gmina Wieliszew, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, oraz zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 oraz art. 3, art. 11b ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 18a, art. 22 ust. 1, art. 24, art. 28b, art. 28c, art. 37a ustawy w związku z art. 169 ust. 4 Konstytucji, polegające na uznaniu, że uchwała narusza przepisy prawa materialnego w sposób istotny i że uprawnione jest stwierdzenie jej nieważności w całości ze względów wyszczególnionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Drugi zarzut materialnoprawny został odniesiony do art. 153 P.p.s.a. W tych ramach pełnomocnik zaakcentował, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r. co do konieczności rozważenia, czy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy podnosił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy i uznanie, że Rada Gminy przekroczyła swoje uprawnienia co do określenia swojego ustroju wewnętrznego w statucie.

Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 134 i art. 135 P.p.s.a. polegające na niedokonaniu pełnej oceny zgodności uchwały z prawem, w szczególności co do przesłanek stwierdzenia jej nieważności w całości.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał krótko rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym wyrokiem i podjął polemikę z niektórymi poglądami wypowiedzianymi w jego uzasadnieniu.

I tak nie zgodził się z oceną, że uchwała nie określa trybu pracy Wójta. Jego zdaniem ujęcie tego zagadnienia w odrębnej jednostce redakcyjnej wiązałoby się z koniecznością powtórzenia regulacji ustawowej, co także byłoby wadliwe. Ponadto Sąd pierwszej instancji, tak samo jak organ nadzoru, nie przeprowadził analizy, czy w uchwale nie znajdują się przepisy, które jednak tej materii dotyczą. Skoncentrowały się na § 100 uchwały dochodząc do błędnego wniosku, że zobowiązuje on Wójta do uczestnictwa w sesjach Rady, podczas gdy zawiera on jedynie postulat i zalecenie w tym zakresie.

Pełnomocnik wyraził także pogląd, że regulowanie w statucie techniczno-organizacyjnych aspektów dostępu do dokumentów jest zbędne ze względu na unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i działający na jej podstawie Biuletyn Informacji Publicznej. Rodziłoby to zresztą niebezpieczeństwo popadnięcia w sprzeczność z rozwiązaniami ustawowymi.

Autor skargi kasacyjnej podtrzymał wcześniejszą argumentację odnoszącą się do innych postanowień uchwały. Zaznaczył zatem, że przepis przewidujący udział w posiedzeniach Komisji Rewizyjnej osób niebędących jej członkami ma charakter jedynie uzupełniający, nie wyłączny i nie wynika z niej ograniczenie zasady jawności. Podniósł, że postanowienie uchwały, w którym mowa o udziale sołtysa w pracach Rady, wskazuje na powinność uczestniczenia "rozumianą jako dobra praktykę, bez obligowania i czynienia komukolwiek nakazu", lecz łączącą się z pełnioną funkcją i z poczuciem odpowiedzialności moralnej. Możliwość usprawiedliwienia nieobecności sołtysa związana jest z kolei z przysługującym mu prawem do otrzymania diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. W analogiczny sposób w dalszym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik uzasadnił sens i prawidłowość § 20 ust. 2 uchwały ustanawiającego obowiązek usprawiedliwienia nieobecności przez radnego, tak jak to jest w przypadku posła, zgodnie z art. 7 ust. 7 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r., poz. 32 ze zm.). Jego zdaniem nie stanowi to więc niedopuszczalnego środka dyscyplinującego radnego.

Powołując się na zasadę samodzielności gminy w kształtowaniu jej ustroju oraz na literaturę, pełnomocnik zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji na temat policji sesyjnej sprawowanej przez Przewodniczącego Rady. Zaakcentował, że pojęcie to jest znane praktyce, doktrynie i orzecznictwu i funkcjonuje z powodzeniem w samorządzie oraz że § 13 pkt 6 nie przyznaje Przewodniczącemu kompetencji władczych, mając jedynie charakter usługowy i techniczny wobec prowadzenia obrad Rady.

Pełnomocnik nie zgodził się też z tezą, że § 17 ust. 3 uchwały narusza określone w art. 20 ust. 1a ustawy zasady zmiany porządku obrad. W jego ocenie zmiana taka wymagałaby wszak bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, jak tego wymaga przywołany przepis ustawowy, a uchwała nie zastrzega, iż wniosek w tym zakresie może złożyć wyłącznie Wójt.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził również, że § 48 ust. 1 i 2 uchwały gwarantuje tajność głosowania. Zauważył, że jego treść jest jasna i jednoznaczna, często powtarzana w statutach gmin, natomiast numeracja kart do głosowania jest konieczna, by wykluczyć ich zamianę lub dołożenie i nie jest powiązana z kolejnością głosowania konkretnych radnych.

Następnie pełnomocnik wyraził pogląd, że § 53 uchwały, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, nie modyfikuje art. 28b i art. 28c ustawy, lecz powiela ich treść, jedynie w nieznacznie zmienionej kolejności, z drobnymi nieścisłościami redakcyjnymi. Jak wyjaśnił, dwa razy został wskazany ust. 1, choć powinno być ust. 1 i ust. 2, przez to zamiast pięciu przepis zawiera cztery ustępy. Według niego także powtórzenie w § 62 ust. 1 uchwały art. 24 ustawy, wymieniającego obowiązki radnych, nie może być uznane za istotne naruszenie tego przepisu.

Pełnomocnik nie zgodził się ze spostrzeżeniami kwestionującymi § 67 uchwały, umożliwiający wydawanie radnym legitymacji, zwracając uwagę, że legitymacja taka jest innym dokumentem niż zaświadczenie o wyborze.

Z kolei jego zdaniem stwierdzenie nieważności § 67 uchwały dotyczącego wyłączenia członka komisji narusza prawo gminy do regulowania swojego ustroju wewnętrznego. Oznacza ono bowiem, wskutek nieprawidłowej interpretacji art. 22 ustawy, że statut powinien normować tylko kwestie organizacyjno-techniczne, co zmniejsza jego znaczenie i rolę.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że w sposób zbyt lakoniczny i ogólnikowy uzasadnił przyczyny, dla których należało stwierdzić nieważność uchwały w całości, i że nie wykonał przez to wskazań zamieszczonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r. Nie rozważył, czy możliwe było pozostawienie go w obrocie prawnym pomimo usunięcia z jego treści niektórych przepisów.

Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi pełnomocnik przypomniał zarzuty skargi kasacyjnej, a także wysokie wymogi formalne, jakie te zarzuty powinny spełniać. Uznał, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie tym wymogom nie odpowiada, gdyż ogranicza się zazwyczaj do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji bez jakiejkolwiek polemiki z argumentacją, która to stanowisko wspiera. Dotyczy to także kwestii określenia trybu pracy wójta oraz zasad dostępu do dokumentu, mimo iż brak regulacji w tym zakresie był podstawową przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Rozwijając ten wątek pełnomocnik nawiązał do orzecznictwa, w myśl którego przesłankę taką stanowi zaniechanie uchwałodawcze polegające na pominięciu elementów regulacji wymaganych ustawą jako przesłankę. W konsekwencji uznał, że Sąd pierwszej instancji wykonał wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września

2014 r., sygn. akt II OSK 2123/14, tym bardziej iż odniósł się do wszystkich przepisów objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie zawiera wniosku o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest jedynie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.

Pełnomocnik Gminy sformułował zarówno zarzuty materialnoprawne, jak i procesowe. Oznacza to, że – wbrew kolejności przyjętej w skardze kasacyjnej – najpierw należy rozważyć zarzuty proceduralne. Taki sposób postępowania uznany jest jednomyślnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się m.in., że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904).

Procesowe zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej są całkowicie chybione, ponieważ zostały odniesione do przepisów, których treść nie zawsze jest adekwatna do naruszeń prawa podnoszonych w ramach tych zarzutów. Wymieniony pośród nich art. 141 § 4 P.p.s.a. wylicza elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest z tego punktu widzenia prawidłowe i kompletne, ponieważ szczegółowo omawia przebieg dotychczasowego postępowania, treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzuty skargi oraz stanowisko wypowiedziane we wcześniej wydanych w sprawie orzeczeniach, a nadto rozważa wszelkie sporne kwestie, odnosząc się do tych wszystkich postanowień uchwały, które były odrębnym przedmiotem analiz organu nadzoru. Autor skargi kasacyjnej zresztą tego nie kwestionuje, akcentując nie to, że wspomniane uzasadnienie pomija jakieś zagadnienie, które powinno się w nim znaleźć stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a., lecz to, że błędnie przedstawia stan faktyczny, wyrażając wnioski sprzeczne z jego własnymi zapatrywaniami. To że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza jednak, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz że nie poddaje się kontroli kasacyjnej, a tylko te okoliczności świadczą o naruszeniu rozpatrywanego przepisu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, LEX nr 1675977).

Z takich samych względów niepodobna uwzględnić drugiego zarzutu procesowego. Zarzut ten obejmuje w całości art. 134 P.p.s.a., mimo że z jego treści wynika, iż jego przedmiot ogranicza się wyłącznie do § 1 tego przepisu, wedle którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Żaden fragment skargi kasacyjnej nie pozwala bowiem przypuszczać, że zdaniem jej autora Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a., ustanawiającego tzw. zakaz reformationis in peius, tj. orzekania na niekorzyść skarżącego. Pomijając ten brak staranności redakcyjnej zaznaczyć jednak trzeba, że zarzut dotyczący art. 134 § 1 P.p.s.a. może okazać się skuteczny, gdy strona, która go postawiła, wykaże, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Tymczasem pełnomocnik Gminy nie dowodzi, że zakres oceny dokonanej przez Sąd był niewłaściwy, szczególnie że wykraczał poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., ale podważa tę ocenę merytorycznie, ponownie nie zgadzając się z jej wynikami. Z tego powodu bez związku z tą polemiką pozostaje również art. 135 P.p.s.a., który stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Pełnomocnik Gminy nie wykazał zatem, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pozwala to przystąpić do rozpoznania zarzutów materialnoprawnych. W tych ramach zaznaczyć trzeba, że art. 153 P.p.s.a., będący przedmiotem odniesienia jednego z tych zarzutów, także reguluje inną kwestię niż ta, z którą pełnomocnik wiąże podnoszone przez siebie naruszenie prawa. W świetle jego brzmienia obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem wywód skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że nie chodzi w nim o sytuację, o której mowa w art. 153 P.p.s.a., czyli o ogólne związanie wyrokiem, przede wszystkim tym wydanym w danej sprawie przez wojewódzki sąd administracyjny (tak A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uwaga 9 do art. 153), lecz o zastosowanie się do wiążącej oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Tego zagadnienia dotyczy zaś art. 190 P.p.s.a., przywołany zresztą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie wszak do jego treści sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niemniej nie można się zgodzić z twierdzeniem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podporządkował się stanowisku wypowiedzianemu w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września

2014 r. Już na wstępie rozważań odnoszących się merytorycznie do uchwały przedstawił swój jednoznaczny pogląd w przedmiocie, który zgodnie z tym wyrokiem miał być rozstrzygnięty podczas ponownego rozpoznawania sprawy, po czym rozwinął go w toku dalszego wywodu i powtórzył jako konkluzję. Uznał mianowicie, że uchwała nie może zachować mocy w części, która nie została wprost zakwestionowana w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, ze względu na liczbę i charakter naruszeń. Poddał jednocześnie każdy ze spornych postanowień uchwały wnikliwej analizie w kontekście przepisów ustawowych, które uchwała miała wykonywać lub uzupełniać. Racje powołane w trakcie tej analizy nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, skoro jej autor, co trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjna, nie podjął z nimi dyskusji z użyciem rzeczowych argumentów, które mogłyby im odpowiadać swoją szczegółowością. Polemika przeprowadzona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ma postać ogólnikową, gdyż nierzadko sprowadza się do wyartykułowania kategorycznej tezy bez jej rozwinięcia i wskazania przesłanek, z których została ona wyprowadzona. Ponadto niekiedy wykracza ona poza granice skargi kasacyjnej, ponieważ nawiązuje, choćby pośrednio do przepisów, które nie zostały objęte podstawami kasacyjnymi. Poza nimi pozostawiono bowiem niektóre przepisy ustawowe, które były przyjęte najpierw przez organ nadzoru, a następnie przez Sąd pierwszej instancji jako kryteria oceny zgodności uchwały z prawem. Przykładem takich pominiętych przepisów są art. 19 ust. 2 i art. 30 ustawy określające pozycję ustrojową oraz kompetencję odpowiednio przewodniczącego rady gminy oraz wójta.

W tym ostatnim kontekście podzielić wypada zaś spostrzeżenie zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że brak określenia zadań tego ostatniego organu stanowił jedną z dwóch zasadniczych przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały w całości. To zaniechanie uchwałodawcze jest przy tym oczywiste, jeżeli zważyć, że stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy statut ma określać organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, podczas gdy rozdział 6 uchwały zatytułowany jako "Tryb pracy Wójta", poza § 99 wyliczającym ogólnie zadania tego organu, obejmuje jedynie dwa przepisy, które zawierają stwierdzenie, że organ ten lub jego zastępca albo także – w odniesieniu do komisji Rady – uczestniczy odpowiednio w sesjach Rady oraz posiedzeniach jej komisji. Kategoryczna postać tego sformułowania nie pozostawia wątpliwości, że wyraża ona nie postulat czy fakultatywne uprawnienie, jak utrzymuje pełnomocnik Rady, lecz bezwzględny obowiązek. W sprawie nie ma sporu co do tego, że Rada nie była uprawniona ustawowo do nakładania takiego obowiązku. Wykraczając poza swoje uprawnienia naruszyła ustawowy model relacji pomiędzy uchwałodawczym i wykonawczym organem gminy. Trudno również uznać argument, że tryb pracy Wójta został określony w innych przepisach uchwały, czyli poza tym jej rozdziałem, który został poświęcony właśnie tej materii; zresztą pełnomocnik nie podał nawet jakichkolwiek przykładów konkretnych przepisów uchwały mogących tę tezę potwierdzać.

Rozpatrywana kwestia należy do obligatoryjnej materii statutowej, toteż statut gminy odpowiadający wymogom wskazanym w ustawie, musi ją obejmować, precyzując zwłaszcza procedurę działania w sferach innych niż indywidualne sprawy załatwiane w postępowaniu administracyjnym (tak B. Adamiak, Statut gminy, Samorząd Terytorialny 1993, nr 7-8, s. 65). W przeciwnym razie statut narusza prawo, tak jak statut, który wprawdzie tryb pracy organów normuje, lecz niezgodnie z rozwiązaniami ustawowymi. Rada gminy nie może w takim przypadku powoływać się na zasadę samodzielności w kształtowaniu własnego ustroju, której wyrazem czy przejawem są powołane pośród podstaw kasacyjnych art. 3 i art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy. To, że w myśl ust. 1 pierwszego z tych przepisów o ustroju gminy stanowi jej statut oraz że w świetle drugiego z nich uchwalenie statutu należy do wyłącznej właściwości rady gminy, nie oznacza przecież, iż rada gminy może nadać statutowi postać dowolną, w tym sprzeczną z ustawą lub nierealizującą delegacji ustawowej w zakresie obligatoryjnej treści statutu. Wskazuje na to wprost zastrzeżenie uczynione w art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, również objętym zarzutami skargi kasacyjnej, wedle którego organy stanowiące określają ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego, ale jedynie w granicach ustaw. W konsekwencji zarzut naruszenia omawianej zasady może być rozpatrywany tylko na tle konkretnego przepisu ustawy, przyjętego przez taki organ za podstawę działania lub źródło kompetencji w ściśle określonym stanie faktycznym.

Kolejnym poważnym zaniechaniem uchwałodawczym, jakiego dopuszczono się w związku z uchwałą, jest pominięcie w niej regulacji dotyczących dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Z treści art. 11b ust. 3 ustawy w sposób jednoznaczny i niedopuszczający jakichkolwiek odstępstw czy pola dla swobodnego uznania rady gminy wynika, że regulacja ta musi znaleźć się w statucie. Rada gminy zobowiązana jest więc ustalić zasady w omawianym zakresie, uzupełniając unormowania ustaw, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. W efekcie nie może ani tych unormowań powtarzać, ani wychodzić z założenia, które prezentuje autor skargi kasacyjnej, że są one wystarczające. Każda z tych postaw jest nie do pogodzenia z art. 11b ust. 3 ustawy i podważa jego sens, gdyż uznaje za zbędne przepisy statutu, które powinny być uchwalone na jego podstawie. Trzeba uznać trafność wywodów Sądu pierwszej instancji, który nawiązując do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wypowiedzianego w wyroku z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01, wskazał, jakiego rodzaju zagadnienia pozostawiono do doprecyzowania organowi uchwałodawczemu gminy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym powyższe uchybienia dyskwalifikują uchwałę w całości, gdyż nie może ona obowiązywać jako statut bez przepisów dotyczących tych dwóch kwestii, które należą do obligatoryjnej materii statutowej. Statut zawierający tego rodzaju luki jest bowiem niekompletny w stopniu, który uniemożliwia osiągnięcie celów, jakie stoją przed tym aktem, polegającym na ustaleniu wewnętrznych zasad funkcjonowania gminy w ramach wyznaczonych przez ustawy.

Skarga kasacyjna nie zakwestionowała także skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do większości pozostałych naruszeń prawa dostrzeżonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, które nie mają już takiej wagi, gdyż dotyczyły kwestii drugorzędnych i jako takie nie mogłyby samodzielnie przesądzać o stwierdzeniu nieważności całej uchwały. Niemniej rozwijając tę myśl w granicach wyznaczonych przez zarzuty skargi kasacyjnej skonstatować należy, że naruszenia te są generalnie trojakiego rodzaju. Sprowadzają się one mianowicie bądź do sprzeczności z ustawą, w tym polegającej na niedopuszczalnej jej modyfikacji, bądź do powtórzenia jej przepisów, bądź do braku delegacji ustawowej upoważniającej do podejmowania określonej działalności uchwałodawczej.

Niewątpliwie rację ma Sąd pierwszej instancji, że § 88 ust. 6 uchwały, w myśl którego w posiedzeniach Komisji Rewizyjnej mogą brać udział tylko jej członkowie oraz zaproszone osoby narusza zasadę jawności działalności organów gminy Jawność ta stosownie do art. 11b ust. 2 uchwały obejmuje wszak m.in. prawo obywateli do wstępu na posiedzenia komisji rady. Niepodobna przy tym przychylić się do twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że zakwestionowana regulacja ma jedynie charakter uzupełniający i w niczym nie ogranicza wspomnianego prawa, gdyż taki wniosek nie wynika z jej treści, jeżeli zważyć na występujące w niej słowo "tylko", ewidentnie zawężającej grono uprawnionych do osób zaproszonych na sesję komisji.

Nietrafne są również poglądy pełnomocnika Gminy dotyczące § 67 uchwały określającego zasady wyłączenia członka rozpatrywanej Komisji. Niezależnie od trafnych spostrzeżeń Sądu pierwszej instancji zauważyć wypada, że stosownie do art. 18a ust. 1 ustawy to rada gminy wykonuje czynności kontrolne i w tym celu powołuje komisję rewizyjną, wyłaniając ją z własnego grona. Tymczasem uchwała przyznaje w rozpatrywanej materii kompetencje władcze przewodniczącemu takiej komisji. Organ ten, rozstrzygając jednostronnie, choć z możliwością odwołania się do rady gminy, o wyłączeniu członka komisji, wkracza przecież w uprawnienie do kształtowania jej składu osobowego, które przypisane jest tylko radzie gminy. Ponadto § 67 ust. 5 uchwały zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu wyliczającego przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie. Nie można zaś zapominać, że według art. 18a ust. 2 ustawy w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, którzy co do zasady w swojej działalności podlegają wyłączeniu według innych, mniej restrykcyjnych reguł niż te obowiązujące w postępowaniu administracyjnym w indywidualnych sprawach. Otóż w myśl art. 25a ustawy radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

Sąd pierwszej instancji właściwie rozstrzygnął również stanowisko organu nadzoru na temat postanowień uchwały w przedmiocie funkcjonowania rady gminy.

Bezsprzecznie § 62 ust. 1 uchwały ustanawiający obowiązek udziału radnego w pracach Rady, jej Komisji oraz innych instytucji samorządowych stanowi zbędne powtórzenie treści art. 24 ustawy i jako takie musi być uznane za naruszenie prawa polegające na ujęciu materii ustawowej w akcie prawnym niższego rzędu. Bez znaczenia dla tej konstatacji pozostaje fakt, że naruszenie to nie jest tak istotne, jak omówione na wstępie dwa naruszenia prawa, które pociągają za sobą konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Słusznie zarazem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawa nie pozwala na przyjęcie w statucie gminy jakichkolwiek rozwiązań, które służyłyby wyegzekwowaniu tego obowiązku lub mogłyby nawet pośrednio skłonić radnych do jego wykonania ze względu na negatywne następstwa nieobecności w postaci nałożenia na nich dodatkowych, nieznanych prawu powinności. Taką powinnością jest usprawiedliwianie nieobecności, do czego radni zostali wyraźnie zobowiązani w § 20 ust. 2 uchwały. Nietrafnie przy tym pełnomocnik Rady wywodzi, że usprawiedliwienie to może mieć wpływ na wypłatę diety. Radny powinien samodzielnie decydować o tym, czy jego nieobecność będzie usprawiedliwiona, także wtedy, gdy brak usprawiedliwienia oznacza pozbawienie prawa do diety. Obowiązek wynikający z art. 24 ustawy, jak zasadnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, obwarowany jest wszak wyłącznie odpowiedzialnością polityczną, gdyż ustawa nie przewiduje żadnych sankcji na wypadek, gdy radny się z niego nie wywiązuje, co wyklucza jakiekolwiek środki dyscyplinujące radnego, takie jak np. jego odwołanie, zawiadamianie wyborców o jego nieobecności czy orzekanie o jego odpowiedzialności przez "sądy koleżeńskie" czy "sądy honorowe" (tak np. C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz /red. B. Dolnicki/, Warszawa 2010, uwaga 2 do art. 24 i powołane tam orzecznictwo).

Podobnie Rada Gminy nie była uprawniona do zobowiązywania sołtysa do uczestnictwa w jej pracach i do wyjaśniania przyczyn nieobecności. W świetle art. 37a ustawy uczestnictwo takie jest przecież niewątpliwie uprawnieniem, a nie obowiązkiem przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, a regulacji statutowej pozostawiono wyłącznie określenie zasad, na jakich może on z tego uprawnienia korzystać. Tak jak w przypadku radnego tylko od swobodnego uznania sołtysa powinno zależeć to, czy będzie się on ubiegał o dietę, składając wyjaśnienia dotyczące przyczyn, dla których na posiedzeniu rady się nie stawił.

Niezgodny z prawem jest również § 13 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym Przewodniczący Rady sprawuje policję sesyjną. Pojęcie "policji sesyjnej" jest wprawdzie znane w doktrynie, lecz jego zakres nie może być uznany za ściśle określony, zwłaszcza normatywnie, w tym znaczeniu, że niepodobna wskazać zamkniętego katalogu wszystkich uprawnień prowadzącego posiedzenie, jakie się na nią składają. Skądinąd również fragment komentarza przytoczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymienia te uprawnienia jedynie przykładowo. Jest jednocześnie poza sporem, że część spośród nich, zwłaszcza na gruncie procedury sądowej, ma charakter instrumentów porządkowych o charakterze władczym. W świetle art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.-Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) w ramach środków zaliczanych do policji sesyjnej można np. wydalić daną osobę lub całą publiczność z sali rozpraw oraz nałożyć karę porządkową grzywny. Statut gminy może więc posługiwać się terminem "policja sesyjna", ale musi sprecyzować i wyliczyć w sposób wyczerpujący wszystkie uprawnienia, jakie przysługują organowi, który tę policję sprawuje. W związku z tym niepodobna tracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Przepis ten jednoznacznie wskazuje bowiem na to, że przewodniczący pełni względem rady funkcje usługowe, co wyłącza możliwość odwrócenia lub choćby zmiany tej relacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1525/00, LEX nr 54148), poprzez wzmocnienie pozycji ustrojowej przewodniczącego w efekcie przyznania mu w statucie kompetencji innego rodzaju.

Analogicznie ocenić trzeba § 17 ust. 3 uchwały przyznający Wójtowi prawo do złożenia wniosku w sprawie zmiany porządku obrad. Z art. 20 ust. 1a ustawy nie wynika, że taki wniosek może zgłosić tylko organ wykonawczy gminy, skoro mowa jest w nim jedynie o kwalifikowanej większości, jaką rada gminy może tego rodzaju wniosek wprowadzić. Jeżeli zatem uchwała – jak utrzymuje pełnomocnik Gminy – nie modyfikuje tej reguły poprzez ograniczenie grupy uprawnionych, to powstaje pytanie o sens potwierdzenia w niej tego uprawnienia odnośnie do wójta, z pominięciem innych podmiotów mających inicjatywę uchwałodawczą. Argument ten pozostaje w sprzeczności z wnioskami, jakie wynikają jednoznacznie z treści uchwały, tak jak to było w przypadku jej przepisu zawężającego krąg osób mogących uczestniczyć w posiedzeniu Komisji Rewizyjnej do tych, które otrzymały zaproszenie.

Nie można także podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że § 48 uchwały pozwala na efektywne przeprowadzenia głosowania tajnego, bez niebezpieczeństwa ujawnienia tego, jak głosowali poszczególni radni. Niebezpieczeństwo to stwarza rozwiązanie polegające na numeracji kart i jednoczesnym kolejnym wyczytywaniem radnych, gdyż umożliwia ono powiązanie głosującego z kartą, którą się on posłużył. Jest ono tym bardziej realne, że sam sposób głosowania jest w pozostałych aspektach nieznany, ponieważ według § 48 ust. 1 uchwała ma być on każdorazowo ustalany przez Radę.

Wreszcie przychylić się wypada do konkluzji na temat przepisów uchwały regulujących procedurę odwołania Wójta. Są one niezgodne z prawem już z tego powodu, że rozpatrywana kwestia została unormowana w art. 28b i art. 28c ustawy. Powtarzanie treści tych przepisów w statucie jest więc zbędne i niedopuszczalne, zwłaszcza że w uchwale uczyniono to niedokładnie. Nie chodzi przy tym jedynie o wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nieścisłości stanowiące wynik niestarannej redakcji, lecz o pominięcie ważnych zastrzeżeń, jakie znajdują się w ustawie i w znacznym stopniu ograniczają możliwość odwołania organu wykonawczego gminy. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, w § 53 uchwały nie powtórzono fragmentu art. 28b ust. 1 ustawy, wedle którego uchwałę o przeprowadzenie referendum w omawianej sprawie można podjąć po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji, co trudno ocenić inaczej niż jako niedopuszczalną modyfikację rozwiązań ustawowych.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił natomiast zarzut odnoszący się do § 64 ust. 1 uchwały, przewidującego wydawanie radnym legitymacji. Nie można wszak przyjąć, że zaświadczenie o wyborze pochodzące od przewodniczącego komisji wyborczej może być jedynym dokumentem potwierdzającym pełnienie funkcji radnego. Brak przeszkód, by ten fakt mógł poświadczyć także inny organ. Niewątpliwie przy tym legitymacja ze względu na swój format i większą trwałość może być łatwiejszym w codziennym użytkowaniu środkiem dowodzącym, że jej posiadacz jest radnym, ułatwiając tym samym wykonywanie zadań związanych z przysługującym mu mandatem. Niemniej fakt, że rozpatrywany przepis uchwały nie budzi zastrzeżeń, tak jak jej przepisy, które zostały uznane za zgodne z prawem przez Sąd pierwszej instancji, nie zmienia tego, że ze wskazanych wyżej przyczyn prawidłowe jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w całości.

Dla porządku należy jeszcze zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może wypowiedzieć się co do prawidłowości uznania przez Sąd pierwszej instancji za niezgodne z prawem także przepisów § 35 ust. 1 pkt 1 i § 76 ust. 4 uchwały, gdyż w tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutów.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną