Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 35/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 99 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 132 ust. 3a
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 roku sprawy ze skargi A. C. i E. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 935) – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...], nr [...], orzekającą o:

1) ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. A 40, oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako dz. nr 2/17 o pow. 0,0359 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Z. V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...] w wysokości 12.457,50 zł za udział 1/2 części;

2) zobowiązaniu A. C. współwłaściciela do 1/2 części własności nieruchomości opisanej w punkcie 1 decyzji do zwrotu na rzecz Gminy Miasto G. kwoty w wysokości 968,27 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;

3) odmowie przyznania odszkodowania na rzecz E. C. - współwłaściciela do 1/2 części.

Wojewoda w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że na wniosek A. C. z dnia [...] zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - gminną, ul. A w G., oznaczony w ewidencji gruntów jako część działki nr 111 w obrębie [...].

Wojewoda [...], ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] przez Gminę Miasto G. własności części nieruchomości, położonej w G. przy ul. A 40, oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z dnia [...], nr [...], jako działka nr 2/17 o pow. 0,0359 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Z. V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...].

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość w wysokości 13.534,50 zł za udział 1/2 części, na rzecz A. C. - współwłaściciela do 1/2 części. Jednocześnie zobowiązano Gminę Miasto G. do wypłacenia ustalonego odszkodowania w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. C. oraz E. C.

Wojewoda [...], decyzjami z dnia [...], nr [...], rozpatrując odwołanie E. C. umorzył postępowanie odwoławcze, zaś w wyniku rozpatrzenia odwołania A. C., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi E. C. i A. C. wyrokiem z dnia 13 listopada 2013r., sygn. II SA/Łd 903/13 uchylił przywołane decyzje.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zasadne są argumenty pełnomocnika skarżących, zgodnie z którymi organ administracji nie wyjaśnił w sposób przekonujący, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony wyłącznie przez jednego ze współwłaścicieli.

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 13.534, 50 zł za udział 1/2 części na rzecz A. C. Jednocześnie z uwagi na fakt, że ustalone uchyloną decyzją z dnia [...] odszkodowanie zostało wypłacone A. C. w dniu [...], orzeczono o braku zobowiązania Gminy Miasta G. do wypłacenia ustalonego odszkodowania.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, iż na dzień [...] nieruchomość stanowiła współwłasność A. C. w udziale 1/2 części i E. C. w udziale 1/2 części. Wniosek o ustalenie odszkodowania z dnia [...], który wpłynął do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] złożył jedynie A. C. Wnioskodawca nie dysponował w dniu składania podania stosownym pełnomocnictwem od E. C. Dodatkowo stwierdził, że pełnomocnictwo udzielone przez E. C. A. C. aktem notarialnym z dnia [...] dotyczy jedynie sprzedaży przysługującego mu udziału we współwłasności nieruchomości, położonej w G. przy ul. A 40, o obszarze 2414 m2. Zatem, zdaniem organu I instancji, odszkodowanie należało ustalić jedynie na rzecz A. C.

Dalej organ I instancji wskazał, że na podstawie operatu szacunkowego autorstwa D. B. z dnia [...] ustalono, iż wartość nieruchomości wyniosła 24.915,00 zł, stąd wartość 1/2 udziału we współwłasności nieruchomości określono na poziomie 12.457,50 zł.

Wyjaśniono również, że w dniu [...] A. C. wypłacono już odszkodowanie, ustalone na podstawie decyzji, która następnie została uchylona. Stąd, stosownie do treści art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie zostało zwaloryzowane, co w efekcie dało kwotę 13.425,77 zł. W wyniku porównania wypłaconej kwoty odszkodowania, która została zwaloryzowana oraz aktualnej kwoty odszkodowania zobowiązano A. C. do zwrotu 968,27 zł.

Odwołanie od opisanej na wstępie decyzji [...] złożyli A. C. i E. C., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 28, art. 64 § 2, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności, zmierzających do ustalenia podmiotowego zakresu wniosku, złożonego w niniejszej sprawie oraz błędną ocenę, że wniosek nie obejmował żądania wypłaty odszkodowania na rzecz współwłaściciela nieruchomości E. C. i w konsekwencji zaniżenie wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a nadto poprzez zaniżenie wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że ponownie rozpatrując sprawę organ jedynie wezwał do przedstawienia pełnomocnictwa, jakim dysponował A. C. do reprezentowania E. C. Zdaniem odwołujących, powyższe nie wyczerpuje zakreślonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zakresu oczekiwanych przy ponownym rozpoznawaniu czynności. Sąd administracyjny wyraźnie bowiem wskazał, że najpierw A. C. winien być wezwany do sprecyzowania wniosku, a następnie przedstawienia pełnomocnictwa.

Podniesiono, że w piśmie złożonym dnia [...] do Starostwa Powiatowego w [...], A. C. wnosił o odszkodowanie wynikające z zajęcia działki nr 111, która, co było tam podkreślone, była współwłasnością jego i jego brata – E. C. Wskazano, że A. C był przeświadczony, iż rozpoczął postępowanie odszkodowawcze za całą zajętą nieruchomość, w którym to przekonaniu utwierdziła go dodatkowo sprawa o zniesienie współwłasności nieruchomości, której E. C. był również stroną. W ocenie odwołujących, nieprzekazanie E. C. informacji, stwierdzającej rozpoczęcie postępowania odszkodowawczego, którego przedmiotem była nieruchomość stanowiąca jego współwłasność, stwierdzającej że w razie braku złożenia przez niego osobnego wniosku odszkodowawczego w określonym terminie utraci on bezpowrotnie możliwość ubiegania się o jego część odszkodowania, naruszyło obowiązek informowania stron i pozostałych uczestników postępowania, co doprowadziło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, wynikający z art. 8 k.p.a. W przypadku wątpliwości co do treści złożonego pisma (inicjującego postępowanie w sprawie) organ, zdaniem odwołujących, winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku (także pod względem podmiotowym). Odwołujący wskazali, że wniosek w sposób oczywisty obejmował żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za całą przejętą nieruchomość.

Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w piśmie z dnia [...], przekazując odwołanie stwierdził, że nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 132 k.p.a. Jednocześnie organ I instancji podniósł, że wzywał adwokata J. C. do złożenia wskazanych w odwołaniu oświadczeń oraz dokumentów pismami z dnia [...], [...] oraz [...]. Pismem z dnia [...] adwokat J. C. wskazał, że oczekuje na przesłanie dokumentów przez mocodawcę, które złoży w ostatecznym terminie do dnia 10 listopada 2015r. Starosta stwierdził, że w piśmie nie zajęto stanowiska, czy A. C., występując o odszkodowanie, działał również w imieniu swojego brata E. C. oraz nie wskazał jakie dokumenty mają zostać przesłane do organu. Pismami z dnia [...] i [...] organ I instancji ponownie wezwał adwokata J. C. do przedstawienia dokumentu potwierdzającego, że A. C., składając wniosek w sprawie odszkodowania działał również w imieniu swojego brata E. C. Wobec braku odpowiedzi Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wywiódł, że decyzja została wydana na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Następnie Wojewoda podkreślił, że w toku postępowania przed organem II instancji pełnomocnik odwołujących przesłał oświadczenie A. C., że wniosek o ustalenie odszkodowania za całość nieruchomości złożony został w imieniu własnym jak i brata. Jednocześnie w piśmie przewodnim pełnomocnik odwołujących podniósł, że zwrócił się do E. C. "o potwierdzenie wskazanych okoliczności oraz przekazanie pełnomocnictwa, oświadczenie którego przedstawię niezwłocznie po jego otrzymaniu". Pomimo kolejnego wezwania skierowanego do pełnomocnika skarżących o przekazanie ww. dokumentów w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma oraz poinformowania, że w razie braku odpowiedzi w przywołanym terminie sprawa zostanie rozstrzygnięta na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, pismo pozostawione zostało bez odpowiedzi.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż jako prawidłowe należy uznać stanowisko, że pełnomocnictwo udzielone przez E. C. bratu A. C. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] dotyczy jedynie sprzedaży przysługującego mu udziału we współwłasności nieruchomości położonej w G. przy ul. A 40 o obszarze 2414 m2, a nie wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Poza tym w dniu ustanowienia pełnomocnictwa E. C. nie był już współwłaścicielem nieruchomości objętej postępowaniem odszkodowawczym, ponieważ stosownie do treści art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej: "ustawą" – nieruchomości, pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Skoro zatem nieruchomość, objęta niniejszym postępowaniem przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999r., to pełnomocnictwo z dnia 5 września 2008r. nie dotyczyło nieruchomości, objętej postępowaniem. W treści pełnomocnictwa wskazano bowiem wyraźnie, że dotyczy przysługującego udziału we współwłasności nieruchomości, położonej w G. przy ul. A 40, a w dacie ustanowienia pełnomocnictwa, E. C. nie był już współwłaścicielem działki nr 2/17 o pow. 0,0359 ha, ponieważ przeszła ona już na własność Gminy Miasto G.

Zatem w ocenie organu odwoławczego, Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej słusznie odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz E. C., podając w uzasadnieniu, że wniosek o ustalenie odszkodowania pochodzi od jednego współwłaściciela nieruchomości zajętej pod drogę i opatrzony jest podpisem tylko jednego ze współwłaścicieli, tj. A. C. Poza tym nie przedstawiono stosownego pełnomocnictwa pomimo licznych wezwań.

Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania za nią, to dwa różne prawa majątkowe. Prawem wspólnym była własność przejętej nieruchomości, natomiast roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Organ I instancji prawidłowo zatem, zdaniem Wojewody, ustalił odszkodowanie na rzecz A. C.

Organ odwoławczy podkreślił następnie, że z treści ust. 4 art. 73 ww. ustawy wynika obowiązek ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ww. ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego trwałymi nakładami, poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Zasady i tryb ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2016, poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Wycenę i sposób sporządzania operatu szacunkowego nieruchomości normują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 21 września 2004r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109), zwanego: "rozporządzeniem".

Organ II instancji wyjaśnił, że dla potrzeb postępowania sporządzono operat szacunkowy z dnia [...], autorstwa rzeczoznawcy D. B. W toku postępowania przed organem II instancji rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] potwierdził aktualność operatu szacunkowego, stosownie do treści art. 156 u.g.n. Stan nieruchomości określono na dzień [...], zaś wartość nieruchomości na dzień wyceny. Stosownie do informacji Urzędu Miasta G., w dniu [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta G., zgodnie z którym działka nr 2/17 położona przy ul. A, znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...]: budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Wartość rynkową nieruchomości określono zgodnie z § 36 ust. 1-6 rozporządzenia. Rzeczoznawca wskazał, że stan faktyczny ustalony w toku wyceny przedmiotowej nieruchomości uzasadnia zastosowanie podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Analizując rynek rzeczoznawca wziął pod uwagę okres dwóch i pół roku poprzedzających wycenę i wybrał te transakcje, które były najbardziej miarodajne. Średnia arytmetyczna skorygowanych cen nieruchomości porównawczych wyniosła 69,40 zł. W związku z tym wartość nieruchomości ustalono na poziomie 24.914,60 zł (359 m2 x 69,40 zł/m2 = 24.914,60).

Organ odwoławczy uznał, że analizowany operat szacunkowy może być użyty do celu dla jakiego został sporządzony. W opiniowanym operacie rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisano stany nieruchomości oraz przeznaczenie. Należycie sprecyzowano i sformułowano cel wyceny oraz jego zakres. Daty istotne dla procesu wyceny również przyjęto prawidłowo. Przedstawiono wybór odpowiedniej metodyki i techniki wyceny. Załączono i podano w treści operatu dane wykorzystane w procesie szacowania. Zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia, potwierdzające dokonanie wyceny zgodnie z przepisami prawa.

Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skoro kwota aktualnie ustalonego odszkodowania za udział wynoszący 1/2 we współwłasności nieruchomości wynosi 12.457,50, to zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n. zobowiązano A. C. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta G. kwoty 968,27 zł. Zdaniem Wojewody, lakoniczny zarzut ujęty w odwołaniu, jakoby ustalenia obniżenia wartości nieruchomości pozostawały dowolne, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyli A. C. i E. C., zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 9, art. 28, art. 64 § 2, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności, zmierzających do ustalenia podmiotowego zakresu wniosku złożonego w niniejszej sprawie oraz błędną ocenę, że wniosek nie obejmował żądania wypłaty odszkodowania na rzecz współwłaściciela nieruchomości E. C. i w konsekwencji zaniżenie wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a nadto poprzez zaniżenie wartości nieruchomości;

2. art. 132 § 3a u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zobowiązaniu A. C. do zwrotu części odszkodowania, pomimo braku ku temu podstaw.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ponownie rozpoznając sprawę organ ograniczył się do wezwania do przedstawienia pełnomocnictwa, jakim dysponował A. C. do reprezentowania E. C. oraz złożenia wyjaśnień co do zakresu wniosku. Powyższe - pomimo braku odpowiedzi pełnomocnika skarżących - nie wyczerpuje zakreślonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zakresu oczekiwanych przy ponownym rozpoznawaniu czynności, w takim znaczeniu, że wielokrotnie zajmowane stanowisko procesowe jednoznacznie wskazywało, jaki był zakres wniosku złożonego przez A. C. - tj. że obejmował on całą nieruchomość i obydwu jej współwłaścicieli.

Dalej zaznaczono, że biorąc pod uwagę przedstawiony przez stronę dokument - pełnomocnictwo notarialne – należało z jednej strony dokonać wykładni jego celu – w którym to organy zupełnie dowolnie ograniczyły jego zakres – a nadto dojść do ustalania (wyłączywszy oczekiwanie przedłożenia w 2015r. i później pełnomocnictwa z datą 10 lat wcześniejszą – jeśli nie zostało ono dotychczas przedstawione), że w toku niniejszego postępowania E. C. działa przez pełnomocnika, składa oświadczenie popierające wniosek, a więc (z ostrożności) konwaliduje wcześniejsze czynności jego brata, podjęte na podstawie pełnomocnictwa, którego zakres, w intencji E. C., złożenie przedmiotowego wniosku obejmował.

Odnośnie pkt 2 utrzymanej decyzją Wojewody [...] decyzji Starosty [...] podniesiono, że organy w sposób błędny zastosowały przepis art. 132 ust. 3a u.g.n. Na poparcie swojego stanowisko powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. akt I SA/Wa 1092/11, zgodnie z którym z art. 132 ust. 3a u.g.n. wynika obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednakże wtedy gdy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, iż odszkodowanie już nie przysługuje. Przepis ten nie ma zaś zastosowania, w sytuacji gdy stronie przysługuje roszczenie, co do różnicy pomiędzy kwotą ustalonego odszkodowania, a kwotą odszkodowania już wypłaconego. Intencją ustawodawcy nie było zobowiązywanie osób, którym wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji nieostatecznej, do obowiązku jego zwrotu, a następnie wypłacanie odszkodowania na podstawie kolejnej decyzji określającej wysokość odszkodowania (w wyższej kwocie). Sytuacja ta poprowadziłaby bowiem do "swoistego karania" osób korzystających z przysługującego im prawa wniesienia środka zaskarżenia. Zdaniem skarżących, brak zastosowania przedmiotowego przepisu w omawianej sprawie winien doprowadzić do ustalenia braku obowiązku zwrotu także części otrzymanego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Organ II instancji dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013r., sygn. II SA/Łd 903/13, wyraźnie wskazał, że organ administracji winien był wezwać stronę do wyjaśnienia, czy wobec nieprecyzyjnej treści wniosku o ustalenie odszkodowania występuje on w sprawie wyłącznie we własnym imieniu, czy też działa on również w imieniu swego brata, a jeżeli tak, to wezwać go do wykazania, że legitymuje się stosownym pełnomocnictwem. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego, w ocenie organu odwoławczego, wzywając pełnomocnika strony do wskazania czy wnioskodawca występuje w sprawie wyłącznie we własnym imieniu, czy też działa on również w imieniu swego brata, a następnie do przesłania stosownych dokumentów, w tym pełnomocnictwa, realizowano w pełni wytyczne sądu. Gdyby, w ocenie Sądu, w przedmiotowym zakresie, jak stwierdził skarżący, było wielokrotnie zajmowane stanowisko, wówczas w uzasadnieniu wyroku nie wskazano by, że treść wniosku jest nieprecyzyjna. Pomimo wezwania, pełnomocnictwo nie zostało przesłane, stąd orzeczono o odmowie przyznania odszkodowania na rzecz E. C. Na marginesie organ wskazał, że na dopełnienie czynności pełnomocnik stron miał wystarczająco dużo czasu. Wezwania organu II instancji datowane były na październik 2016r. oraz styczeń 2017r., zaś samo rozstrzygnięcie zapadło w październiku 2017r. Poza tym przed wydaniem decyzji zawiadomiono strony postępowania, że został zgromadzony materiał dowodowy umożliwiający rozpatrzenie sprawy. Również organ I instancji wielokrotnie wzywał bezskutecznie pełnomocnika stron wypełniając wytyczne sądu.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania art. 132 ust. 3a u.g.n. organ II instancji wskazał, że przywołany w skardze wyrok zapadł w innym stanie faktycznym, bowiem odszkodowanie wypłacone zostało na podstawie decyzji, która nie była ostateczna. Ponadto organ wskazał na orzecznictwo, z którego wynika, że ww. przepis nie ma zastosowania w sytuacji, gdy stronie przysługuje roszczenie, co do różnicy pomiędzy kwotą ustalonego ponownie odszkodowania, a kwotą odszkodowania już wypłaconego, czyli jest ona wierzycielem organu. Dotyczy to sytuacji, w której wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji ostatecznej, a w przypadku jego podwyższenia, musiałaby dokonać zwrotu otrzymanego świadczenia tylko po to, aby następnie otrzymać je ponownie w nowej wysokości. W rozpatrywanej sprawie organ rozstrzygał na podstawie innego stanu faktycznego. Nie zobowiązał również strony do zwrotu całego wypłaconego odszkodowania jednocześnie ustalając przy tym nowe odszkodowanie. Na gruncie niniejszej sprawy organy pomniejszyły w decyzji o ustaleniu odszkodowania jego wysokość o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego wcześniej co, zdaniem organu II instancji, pozostaje w zgodzie z omawianym przepisem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym powyżej.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy na prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 13 listopada 2013r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 903/13, którym uchylono poprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji. Stosownie natomiast do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999r., sygn.akt IV SA 527/97 Lex nr 47275)

Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało, że w przypadku orzekania w trybie ustawy wprowadzającej przepisy reformujące administrację publiczną (art. 73 ust. 4 ustawy), postępowanie prowadzone jest na wniosek. Jest to zatem osobne postępowanie, a każdy ze współwłaścicieli występuje samodzielnie o ustalenie odszkodowania. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Z konstrukcji art. 73 ustawy wywieść bowiem należy, że każdy ze współwłaścicieli, niezależnie od pozostałych ma własne roszczenie o odszkodowanie, odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Tym samym też termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z nich. Jednocześnie z uwagi na niejednoznaczność treści wniosku A. C. z dnia [...], Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu było wezwanie go wyjaśnienia, czy wobec nieprecyzyjnej treści wniosku o ustalenie odszkodowania występuje on w sprawie wyłącznie we własnym imieniu, czy też działa również w imieniu swego brata E. C., a jeżeli tak – do wykazania, że legitymuje się stosownym pełnomocnictwem.

Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję, w pierwszej kolejności zbadano sposób realizacji sformułowanych powyżej wytycznych oraz prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia przez pryzmat wyrażonych w uzasadnieniu wyroku poglądów prawnych. Nie można mieć przeto zastrzeżeń do sposobu procedowania przez organy, bowiem, jak wyżej wskazano, ich obowiązkiem było wyjaśnienie (poprzez zwrócenie się do A. C.) w jakim charakterze występuje w toczącym się postępowaniu oraz, w przypadku gdyby prócz własnych interesów reprezentował również brata E. C., zobowiązanie go do przedłożenia pełnomocnictwa. Pomimo licznych wezwań pełnomocnik skarżących nie dopełnił zaś ww. obowiązku. Co prawda do akt sprawy załączono oświadczenie A. C. z dnia [...], że występował o odszkodowanie również w imieniu brata E., nie był to jednak jedyny, ciążący na skarżącym, wymóg, wynikający z przywołanych wyżej motywów prawomocnego wyroku sądowego. Oświadczenie to jest niewystarczające, gdyż dotyczy jedynie intencji A. C., podczas gdy, w odniesieniu do reprezentowania brata, najistotniejsze pozostaje stanowisko E. C., co do faktu, że współwłaściciel od początku działał w jego imieniu a wniosek o ustalenie odszkodowania dotyczył także odszkodowania, przysługującego E. C. Niezrozumiałe są przy tym, zawarte w skardze dywagacje na temat "tworzenia" pełnomocnictwa po upływie 10 lat od dnia złożenia wniosku, skoro brak jest przeszkód by pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym zostało sporządzone z datą późniejszą od jego wszczęcia. Istotą obowiązku, egzekwowanego przez organ było, zgodnie ze obowiązkiem, wynikającym z prawomocnego wyroku, przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa. Forma pisemna pełnomocnictwa wynika zaś z art. 33 § 2 k.p.a., natomiast złożenie pełnomocnictwa z datą późniejszą nie oznacza, że pełnomocnictwo nie było udzielone już wcześniej. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 99 § 1 k.c. Jeżeli do ważności czynności prawnej potrzebna jest szczególna forma, pełnomocnictwo do dokonania tej czynności powinno być udzielone w tej samej formie. Do ustalenia odszkodowania i złożenia wniosku w tym przedmiocie nie wymaga się szczególnej formy (od której zależy ważność czynności prawnej). Forma pisemna jest przewidziana wyłącznie w celu procesowym, zgodnie z zasadą oficjalności postępowania administracyjnego. Niezachowanie tej formy nie powoduje od razu nieważności dokonanych czynności, ale skutkuje "ich wstrzymaniem" do czasu dokonania ich we właściwej formie (pisemnej) w terminie wskazanym przez organ (art. 64 § 2 k.p.a.).

Z treści, udzielonego w formie notarialnej, pełnomocnictwa do sprzedaży udziału w nieruchomości, położonej w G., przy ul. A 40 nie wynika, by E. C. upoważnił swojego brata do występowania w jego imieniu o ustalenie odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość. Jest to bowiem wyłącznie pełnomocnictwo do dokonania określonej czynności prawnej (sprzedaży nieruchomości), nie zaś pełnomocnictwo umocowujące go reprezentowania w postępowaniu o odszkodowanie (które przecież było już w toku) czy też pełnomocnictwo ogólne, które obejmowałoby swym zakresem również i tę czynność.

Jak wyżej wskazano, pomimo licznych wezwań organu, pełnomocnik skarżących nie dostarczył oświadczenia E. C., że upoważnił on swojego brata do wystąpienia o przysługujące mu odszkodowanie za jego część nieruchomości. Nie złożył także pełnomocnictwa procesowego upoważaniającego A. C. do działania w imieniu brata – E. Zasadnie więc organy przyjęły, że wniosek E. C. został złożony w dniu wniesienia odwołania od pierwszej decyzji Starosty [...] z dnia [...], czyli z uchybieniem materialnoprawnego terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, co musiało skutkować odmową przyznania odszkodowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że organ wadliwie zastosował art. 132 ust. 3a u.g.n., stwierdzić należy, że wskazany przepis wprost nakłada na osobę, która otrzymała odszkodowanie na podstawie m.in. decyzji uchylonej (bez wskazywania, czy uchylenie jest skutkiem decyzji organu II instancji, czy wyroku sądu), obowiązek zwrotu wypłaconego odszkodowania, albo jego części. Jeżeli zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu wartość nieruchomości została oszacowana inaczej i ustalono odszkodowanie w niższej wysokości, to osoba, której wypłacono odszkodowanie w niewłaściwej wysokości obowiązana jest tę nadwyżkę zwrócić. Prezentowana przez pełnomocnika skarżących teza, że zastosowanie ww. przepisu nie może być karą za odwołanie się od decyzji organu I instancją, jest o tyle chybiona, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest gmina - inna ze stron postępowania a nie organ. Nie ma zaś żadnych podstaw do obarczania tejże strony odpowiedzialnością za wynik postępowania, w tym wynikającą z uprzednio wadliwej decyzji organu. Z kolei zakaz orzekania na niekorzyść strony ma zastosowanie tylko i wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego, nie dotyczy natomiast postępowania rozpoznawanego ponownie przez organ I instancji po wydaniu wyroku uchylającego jak również w następstwie podjętej decyzji kasacyjnej.

Rozbieżności w ustaleniu wartości podlegającej szacowaniu działki wynikają natomiast z przyjętej metodologii wyceny (pierwotnie – korygowania ceny średniej, ostatecznie – porównywania parami), związanej z wielkością rynku oraz zmiany cen gruntów podobnych. Jak zaś trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, poprawność i aktualność sporządzenia operatu z dnia [...] nie budzi wątpliwości (nie była ona zresztą przedmiotem zarzutów skargi), co uzasadniało oparcie się nań w procesie ustalania odszkodowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

M.K.