Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 247/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 139, art. 156 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 31/16 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 października 2016 r., II SA/Rz 31/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA albo sąd I instancji), oddalił skargę A. M. (dalej inwestor albo skarżący) na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z [...] grudnia 2015 r., nr [...] wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Postanowieniem z [...] lipca 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB albo organ powiatowy) wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie znajdującym się przy ul. D. [...] w Ł. i zobowiązał w trybie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej pr.bud.) do przedstawienia w terminie 30 dni określonych w treści postanowienia dokumentów. Termin ten został przedłużony na wniosek inwestora do dnia 6 października 2015 r. Upłynął on jednak bezskutecznie.

Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], organ powiatowy nakazał skarżącemu rozbiórkę przydomowego ganku o wym. 2,88 x 9,70 m zlokalizowanego na działce nr ewid. [...].

Organ ustalił, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny z dobudowanym gankiem o wym. 2,88 x 9,7 m, nad którym znajduje się taras z dostępem do budynku mieszkalnego. Zgodnie z mapą zasadniczą z 1981 r. ganek miał wymiary 2,5 x 6,5 m, przy czym nie wzniesiono go wraz z budynkiem, który wybudowano około 1950 r., lecz później. W 2012 r. rozebrano część ganku i na istniejących fundamentach postawiono nowe ściany z pustaków oraz wykonano nad nimi strop. Ganek powiększono od strony wschodniej o 2,9 m, (zakres rozbudowy stwierdzono na podstawie śladów na ścianie budynku mieszkalnego). W ganku znajduje się główne wejście do budynku i nie jest on wykończony wewnątrz. Właścicielem działki jest A. M., jednak inwestorem robót był skarżący, który nie dysponował wymaganym zgłoszeniem. Wobec tego w celu legalizacji popełnionej samowoli budowlanej nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, który nie został dopełniony. Z tego powodu, na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 oraz art. 52 pr.bud., orzeczono o nakazie rozbiórki ganku.

W odwołaniu inwestor zarzucił niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego. Podał, że roboty budowlane nie są już prowadzone, dlatego nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie art. 49b pr.bud. Nie wyjaśniono też, czy wykonane roboty wymagały zgłoszenia.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzające je postanowienie z [...] lipca 2015 r. w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie WINB, zgromadzony materiał dowodowy i uzasadnienie decyzji nie pozwalały na prowadzenie postępowania w trybie art. 49b pr.bud. Nie wykazano bowiem, że w sprawie miała miejsce budowa przydomowego ganku, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z uwagi na to, że zakres wykonanych robót był znaczenie szerszy. Nad gankiem znajduje się bowiem taras dostępny z użytkowego poddasza budynku mieszkalno-gospodarczego. Obiekt nie spełnia zatem tylko funkcji wejścia do budynku, czyli ganku. Ponadto przy zachodniej ścianie tego ganku wymurowano komin, do którego podłączony jest piecyk. Między budynkiem mieszkalno-gospodarczym wybudowana jest kuchnia z podpiwniczeniem (najprawdopodobniej wzniesiona w 2012 r.), a do niej w 2014 r. dobudowano od strony zachodniej wiatę o konstrukcji drewnianej krytej płytą poliwęglanową z dostępem do kuchni przez drzwi balkonowe. W ścianie ganku i kuchni od strony granicy zachodniej znajduje się otwór okienny i drzwiowy – według szkicu sytuacyjnego w odległości 3,24 m od ogrodzenia. Przy ścianie budynku od strony południowej wykonano taras z kostki brukowej. Szereg robót budowlanych wykonano także przy budynku gospodarczym. Zwrócono ponadto uwagę, że budowa przydomowych ganków jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dopiero od 28 czerwca 2015 r., na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443 – dalej ustawa nowelizująca). W myśl jednak art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych stosować należy przepisy dotychczasowe. O wszczęciu postępowania w sprawie organ zawiadomił pismem z dnia 22 czerwca 2015 r., które zostało doręczone stronom 26 czerwca 2015 r.

W ocenie organu odwoławczego wątpliwości budził zakres prowadzonego postępowania, tj. czy powinno ono obejmować tylko "przydomowy ganek", czy rozbudowę budynku w szerszym zakresie, jak też prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania i umocowania pełnomocników niektórych z nich.

W skardze do WSA inwestor, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucił naruszenie:

1) art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), przez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, co doprowadziło do zobowiązania organu pierwszej instancji do uwzględnienia wskazań organu odwoławczego w kwestii zakresu prowadzonego postępowania, pomimo że nie wskazano w zaskarżonej decyzji, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszała prawo lub interes społeczny,

2) art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia z [...] lipca 2015 r., co doprowadziło do wydania orzeczenia ponad przedmiot i zakres zaskarżenia,

3) art. 109 § 1 w zw. z art. 28 i 140 k.p.a. przez doręczenie zaskarżonej decyzji podmiotom nie mającym statusu strony postępowania i nieustalenie następców prawnych zmarłej Z. D., co doprowadziło do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności,

4) art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1741 ze zm., dalej p.r.a.s.c.), przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z aktu zgonu na okoliczność śmierci Z. D., co doprowadziło do braku ustalenia jej następców prawnych.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wydając wskazany na wstępie wyrok WSA uznał, że skarga na decyzję z [...] grudnia 2015 r. nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji nie podzielił poglądu, jakoby wydano decyzję obarczoną wadą nieważności. Po pierwsze – T. D. jako współwłaściciel działki sąsiedniej oznaczonej nr [...] z pewnością ma przymiot strony. Na okoliczność tę WINB wskazuje w zaskarżonej decyzji, nakazując jednak wyjaśnienie czy W. D. jest jedynym synem zmarłej Z. D. Z akt nie wynika bowiem na czym PINB oparł ustalenie, że jedynymi następcami prawnymi są wyżej wymienieni. Zasadnie w tej sytuacji organ II instancji wyartykułował swe wątpliwości dotyczące kwestii czy wszystkim następcom prawnym zmarłej Z. D. zapewniono udział w postępowaniu. Wbrew zarzutom skargi nie ma jednak dowodu na to, że decyzje doręczono osobom nie posiadającym statusu strony. Jednak gdyby nawet tak było, to samo doręczenie decyzji takiej osobie nie jest tożsame ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Istota nieważności decyzji w tym przypadku wiąże się z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego. Z pewnością z taką sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, tym bardziej, że jest to decyzja kasacyjna.

Sąd nie dopatrzył się także innych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. WSA uznał, że sformułowany w tym przepisie zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. O ile nie zapadła już w tym przedmiocie ostateczna decyzja, bądź nie toczy się już odrębne postępowanie (lub postępowania) obejmujące swym zakresem inne wymienione w decyzji obiekty lub roboty, nie ma przeszkód prawnych i faktycznych do wszczęcia takich postępowań. Trudno więc także i z tego powodu nakazanie przez organ odwoławczy wyjaśnienia tych kwestii uznać za orzekanie na niekorzyść skarżącego, aczkolwiek organ I instancji powinien mieć na względzie treść zawiadomienia z 22 czerwca 2015 r. o wszczęciu postępowania, gdzie opisany został jego przedmiot. Sformułowanie zawiadomienia o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej oraz opis w protokole rozprawy z 10 lipca 2015 r. sugeruje raczej, że może toczyć się kilka postępowań. Słusznie jednak WINB zauważa, że z akt nie wynika jednoznacznie, czy w sprawie innych robót, które wykonano bez zgłoszenia czy pozwolenia na budowę PINB prowadzi postępowanie czy postępowania. Rzeczywiście ustalony przez organ I instancji stan faktyczny budzi wątpliwości czy wykonane w 2012 – 2013 roku roboty można zakwalifikować wyłącznie jako "budowa przydomowego ganku" czy też chodzi o rozbudowę budynku w szerszym zakresie. Zasadnie też wskazuje organ odwoławczy, że zapisy w protokole rozprawy administracyjnej są na tyle nieprecyzyjne, że trudno stwierdzić z całą pewnością, co zeznała przesłuchiwana osoba, a co jest ustaleniem samego organu. Rozbieżności można też dostrzec między zeznaniami inwestora, a zapisami w protokole z czynności kontrolnych, choćby w datach wykonania poszczególnych robót.

Trudno uznać aby w tym przypadku przeprowadzenie zgodnie z przepisami prawa postępowania legalizacyjnego było "orzekaniem na niekorzyść" składającego odwołanie lub było sprzeczne z interesem społecznym. Zakres ustaleń niezbędnych w konkretnej sprawie i tryb legalizacji wyznaczają normy prawa materialnego, na podstawie których sprawa powinna zostać rozstrzygnięta. W tym przypadku, ustalenia te nie były pełne i pewne, brak było niezbędnych wymaganych do legalizacji dokumentów, do przestawienia których strona nie została dotychczas zobowiązana, a to dawało WINB podstawy do wydania decyzji kasacyjnej takiej treści. Decyzję tego rodzaju uzasadniała także wymagana m.in. przepisami art. 48 pr.bud. "etapowość" postępowania legalizacyjnego.

Zasadnie zostały też wytknięte przez organ odwoławczy uchybienia proceduralne związane z brakiem wyjaśnienia kwestii pełnomocnictwa od A. M. (właścicielki działki, na której wykonano ganek), czy braku doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony. Dostrzeżone uchybienia były niewątpliwie naruszeniem prawa procesowego, które mogły mieć w przyszłości wpływ na wynik sprawy albo nawet dawać podstawy do wznowienia postępowania.

Najistotniejsze jest jednak, że błędne zakwalifikowanie przez PINB wykonanych robót jako wymagających zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę doprowadziło do sytuacji, że brak było podstaw do uznania, iż stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy. Najpierw strona musi bowiem otrzymać szansę ich zalegalizowania, co wymaga m.in. przedstawienia wymaganych przepisami prawa dokumentów i wykonania innych niezbędnych obowiązków, przy czym nie są one w pełni tożsame z tymi objętymi postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Co prawda, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji główny akcent położony został na naruszenie przez PINB prawa materialnego, lecz w świetle wcześniejszych wywodów należy stwierdzić, że to naruszenie przełożyło się na takie braki w ustaleniu stanu faktycznego, których organ II instancji nie mógł uzupełnić w ramach art. 136 k.p.a., co dawało podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok z dnia 18 października 2016 r., zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 139 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi, będące konsekwencją nieuprawnionego uznania przez sąd I instancji, że sformułowany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy wbrew ocenie sądu I instancji z treści art. 139 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny, przy czym organ odwoławczy rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a., co nie miało miejsca na gruncie niniejszej sprawy, gdyż organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ww. elementów, zaś WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku całkowicie zaniechał uwzględnienia tej okoliczności,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosownaie i niezasadne oddalenie skargi inwestora, będące konsekwencją błędnego uznania przez WSA, że "niezależnie od tego czy postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2015 r. było czy też nie było "objęte" odwołaniem organ odwoławczy w tych okolicznościach powinien był je uchylić", podczas gdy wbrew ocenie Sądu przedmiotem postępowania przed organem odwoławczym była decyzja z dnia [...] października 2015 r., nie zaś poprzedzające ją postanowienie organu I instancji, a więc WSA powinien uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. w całości,

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 pkt 1-3 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi inwestora, będące konsekwencją nieuprawnionego uznania przez WSA, że "na obecnym etapie kontrolowanej sprawy nie ma jednak dowodów na to, że decyzje zostały doręczone innym niż strony osobom, więc nie można stwierdzić, że naruszono art. 109 § 1, art. 140 czy art. 28 k.p.a. i to w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy", podczas gdy skarżący podnosił okoliczność zaniechania przeprowadzenia dowodu z akt zgonu Z. D., co w konsekwencji doprowadziło do kolejnych naruszeń proceduralnych przez organ I i II instancji w postaci zaniechania ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłej Z. D., bowiem do chwili obecnej nie ustalono danych osobowych następców prawnych po ww. zmarłej, jak też czy nabyli oni spadek na podstawie ustawy, czy też w drodze testamentu, czego zdaje się WSA w ogóle nie wziął pod uwagę,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 p.r.a.s.c. przez błędną jego wykładnię i nieuprawnione uznanie przez WSA, że brak przeprowadzenia dowodu z akt zgonu Z. D. nie powodował zaniechania ustalenia jej następców prawnych. Fakt śmierci ww. osoby nie jest sporny, ale jak słusznie wskazał WINB, nie wiadomo w oparciu o co w ogóle ustalono, kto jest następcą prawnym zmarłej współwłaścicielki działki. Jest to kwestia niejako uboczna, jako że ta okoliczność była główną podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji, ale skoro organ odwoławczy zauważył lukę w tym zakresie, był zobowiązany do zwrócenia na nią uwagi. Jak wcześniej wskazano nie można przy tym wykluczyć, że następcy prawni zostali ustaleni prawidłowo, ale w aktach brak śladu, w jaki sposób to uczyniono i na jakiej podstawie. Zarzut naruszenia art. 3 p.r.a.s.c. w żaden bowiem sposób nie jest dowodem na okoliczność, kto jest następcą prawnym danej osoby. Brak udziału strony w postępowaniu nie jest przesłanką nieważnościową, lecz podstawą wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i to jeszcze związaną ze zgłoszeniem żądania wznowienia przez tę, a nie jakąkolwiek inną stronę (art. 147 zd. 2 k.p.a.), podczas gdy - w ocenie Sądu - zaniechanie przeprowadzenia dowodu z akt zgonu Z. D. doprowadziło do zaniechania ustalenia, że Z. D. nie żyje, a co za tym idzie, nie dokonano ustaleń w zakresie następców prawnych ww. zmarłej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wobec nie zidentyfikowania wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony pozostawał do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, które nie zasługiwały na uwzględnienie.

Koncentrując się na zarzutach procesowych, skarżący kasacyjnie niezasadnie przyjmuje, że wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy pozostaje związany zakazem reformationis in peius. Pogląd przeciwny akceptowany jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, na co zwrócił trafnie uwagę WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Organ I instancji powtórnie rozpoznając sprawę administracyjną nie może być związany tym zakazem, ponieważ w przeciwnym przypadku znacznie utrudnionym byłoby przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji zgodnej z prawem. Jeżeli w toku postępowania odwoławczego powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ I instancji nie może pozostawać w tej materii skrępowany. Przyjęcie odmiennego poglądu zmierzałoby wręcz do wypaczenia istoty zakazu reformationis in peius, którego zastosowanie stałoby na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej zgodnie z treścią regulacji materialnoprawnej, która każdorazowo wyznacza zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń faktycznych. Poza tym, uwzględnienie tego zakazu w niniejszym przypadku i tak nie przyniosłoby skarżącemu kasacyjnie ochrony przed weryfikacją wszystkich robót budowlanych, które dokonał na działce o nr ewid. [...], położonej w Łańcucie przy ul. D. [...]. Postępowanie nadzorcze może bowiem zostać wszczęte z urzędu. Niecelowym byłoby inicjowanie kolejnego postępowania w tej materii, odnoszącego się do tego samego zamierzenia budowlanego i tego samego inwestora. Z przedstawionych względów wskazania odnośnie zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania nadzorczego, zamieszczone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz uznane za zgodne z prawem przez WSA, należało uznać za usprawiedliwione oraz odpowiadające standardom szybkości i sprawności postępowania administracyjnego.

Rozpoznając odwołanie od decyzji z [...] października 2015 r., organ odwoławczy miał podstawy ku temu, ażeby uchylić postanowienie z [...] lipca 2015 r. Na rozstrzygnięcie to nie przysługiwało odrębne zażalenie. Z tego względu podlegało ono ocenie w trybie odwoławczym od decyzji. Pośrednim wyrazem tego stanowiska jest art. 142 k.p.a., w którym ustanowione zostało prawo do tzw. niesamoistnego zaskarżania w ramach odwołania od decyzji postanowień, na które nie przysługuje odrębne zażalenie. Jeżeli WINB uznał, że takiego rodzaju postanowienie nie powinno było w niniejszej sprawie zapaść, miał podstawy ku temu, aby zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. wyeliminować je z obrotu prawnego.

Na aprobatę nie zasługiwał także zarzut naruszenia przez WSA art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy wydając decyzję z 7 grudnia 2015 r. zwrócił uwagę na konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim następcom prawnym zmarłej Z. D. WINB stwierdził wyraźnie, że na obecnym etapie nie sposób stwierdzić, czy PINB zapewnił wszystkim następcom po zmarłej udział w postępowaniu. Okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej powinny stanowić przedmiot postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Przedwczesnym pozostaje przyjęcie, że decyzja z [...] października 2015 r. została doręczona podmiotowi nie będącemu stroną w sprawie. Nawet gdyby jednak przyjąć i taką ewentualność, co należy raz jeszcze podkreślić powinno zostać zbadane przez organ I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z dużą ostrożnością należałoby podchodzić do nieważności decyzji z [...] grudnia 2015 r. Decyzja jest bowiem kierowana w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko do strony dysponującej "interesem bezpośrednim" (A. Matan, Komentarz do art. 156 k.p.a. w: K.p.a. Komentarz. Tom II, Kraków 2005, lex/el). Tylko w takim zakresie należałoby rozważać zaistnienie przesłanki nieważnościowej, na zaistnienie której zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Tymczasem decyzja z [...] grudnia 2015 r. została w prawidłowy sposób skierowana do wielu wymienionych w jej rozdzielniku podmiotów, w tym do pełnomocnika inwestora-skarżącego kasacyjnie. Następcom prawnym zmarłej Z. D. niewątpliwie powinien zostać zapewniony czynny udział w postępowaniu. Nie są oni wszakże tymi podmiotami, na których uprawnienia i obowiązki decyzja z [...] grudnia 2015 r. oddziałuje bezpośrednio.

Usprawiedliwionym nie był ponadto jedyny sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Przepis art. 3 p.r.a.s.c. nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania. Ani organy obu instancji, ani w ślad za nimi WSA nie podważały mocy dowodowej jakiegokolwiek aktu stanu cywilnego. Należy w tym miejscu raz jeszcze powtórzyć, że uzyskanie skróconego odpisu aktu zgonu Z. D. będzie obowiązkiem organu I instancji przy powtórnym rozpoznaniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.