Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 1010/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 12, 16, 35, 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, 24 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na skutek skargi "[...] " Spółka z o.o. z siedzibą w O. (dale również "skarżąca" lub "Spółka") zawartej w piśmie z 26 kwietnia 2017 r., reprezentowanej przez radcę prawnego, była m.in. bezczynność Prezydenta Miasta O. (dalej również "organ" lub "Prezydent Miasta") w prowadzeniu postępowania o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia (znak postępowania [...]).

Spółka wnosząc skargę na bezczynność wniosła o:

a. stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta w prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem Spółki o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia,

b. zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia orzeczenia sądu,

c. uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

d. wymierzenie Prezydentowi Miasta grzywny w maksymalnej wysokości.

e. zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że stan sprawy przedstawia się następująco:

– 28 października 2010 r. złożyła wniosek wszczynający postępowanie, w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne, na działkach numerach ewidencyjnych. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], z obrębu [...]oraz o numerze ewidencyjnym [...], z obrębu [...], położonych w O. ,

– 29 listopada 2010 r. organ wezwał Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku,

– 17 grudnia 2010 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz zwrócił się do właściwych organów z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia,

– 3 stycznia 2011 r. opinię w sprawie przekazał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. ,

– 27 stycznia 2011 r. (w związku z koniecznością uzupełnienia tego wniosku przez organ o wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) – opinie w sprawie wyraził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W.,

– postanowieniem z 8 lutego 2011 r. Prezydent Miasta stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

– 5 września 2011 r. Spółka złożyła do akt sprawy raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko,

– 15 września 2011 r. organ:

o w drodze obwieszczenia poinformował strony o złożeniu raportu oraz zapewnił społeczeństwu udział w postępowaniu, umożliwiając zapoznanie się z aktami sprawy i wnoszenie uwag do 6 października 2011 r.,

o wysłał wniosek o uzgodnienie i zaopiniowanie realizacji inwestycji odpowiednio do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego O. . Na wniosek organu uzgadniającego raport był dwukrotnie uzupełniany przez Spółkę,

– 9 lutego 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W.uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia,

– 15 lutego 2012 r. Prezydent Miasta obwieścił o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy,

– do końca marca 2012 r. do akt sprawy napływały uwagi członków społeczeństwa, dotyczące realizacji planowanego przedsięwzięcia, do których Spółka na wezwanie organu ustosunkowywała się dwukrotnie, (pisma z 8 listopada 2011 r. i 17 kwietnia 2012 r.),

– 14 maja 2012 r. Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o wstrzymanie się organu z wydaniem decyzji, do dnia rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosku o wyłączenie organu od rozpoznawania sprawy,

– postanowieniem 14 czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wyłączenia organu,

– od 9 maja 2012 r. do 6 lipca 2012 r. trwała korespondencja organu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w O. , dotycząca zaopiniowania raportu wraz z uzupełnieniami przesłanymi przez inwestora,

– 9 lipca 2012 r. organ przesłał zainteresowanym członkom społeczeństwa odpowiedź Spółki na wniesione uwagi,

– [...] lipca 2012 r. organ wydał decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia (numer decyzji [...]),

– [...] kwietnia 2013 r. na skutek odwołania, wniesionego przez jedno ze stowarzyszeń, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia (nr decyzji [...]),

– Spółka wniosła skargę na decyzję z [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która do dnia wniesienia niniejszej skargi na bezczynność nie zostało prawomocnie rozstrzygnięte.

W ocenie Spółki organ dopuścił się bezczynności, która ma rażący charakter, bowiem od wydania kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], organ nie podjął jakichkolwiek czynności w niniejszej sprawie, mimo że powinna ona podlegać niezwłocznemu wykonaniu. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że strony skorzystały z prawa zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego, ponieważ skarga nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego, co oznacza, że jej wniesienie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola decyzji ostatecznej, wydanej przez organ II instancji nie wstrzymuje zatem jej wykonalności. Tym samym jeżeli jest to decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia (jak w niniejszej sprawie) - organ administracji powinien niezwłocznie przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, chyba że wykonanie decyzji zostanie wstrzymane przez Sąd (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca). Zresztą możliwość wstrzymania decyzji kasacyjnej wydanej przez organ II instancji jest przedmiotem szerokiej krytyki w orzecznictwie i literaturze przedmiotu.

W ocenie skarżącej już sam wskazany wyżej, niezwykle długi okres nieuzasadnionej przerwy w załatwieniu sprawy stanowi wystarczającą podstawę do twierdzenia, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, która ma charakter rażącego naruszenia prawa.

Dodatkowo przy załatwianiu niniejszej sprawy organ pozostawał w nieusprawiedliwiony sposób bezczynny także w innych okresach, np.: dopiero w miesiąc po złożeniu wniosku wezwał Spółkę do uzupełnienia jego braków; po prawie dwóch miesiącach od wydania opinii przez organy współdziałające wydał postanowienie, stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia; decyzję wydał dopiero w lipcu 2012 r., podczas gdy mógł to uczynić z początkiem marca 2012 r. Jeśli chodzi o ten ostatni okres - podejmowane w nim czynności nie zmierzały do wydania rozstrzygnięcia (ponowna opinia PPIS w O. nie była wymagana, oczekiwanie na rozstrzygnięcie SKO w [...] w sprawie wyłączenia, organu nie było uzasadnione, podobnie jak ciągłe prowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa, którego czas działania w sprawie zakończył się w dniu 6 października 2011 r.

Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 35 i art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej również "k.p.a.") albowiem postępowanie przed organem toczy się ok. 66 miesięcy i przewidziany ustawowo maksymalny czas na załatwienie sprawy został przekroczony ok. 33-krotnie. Przy czym ok. 47 miesięcy to okres "zupełnej, nieusprawiedliwionej bezczynności", a spółka nigdy nie została poinformowana o przyczynach bezczynności i nowych terminach załatwienia sprawy.

Prezydent Miasta O. w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wywiódł, że nie posiada akt sprawy od 9 sierpnia 2012 r., tj. od chwili przekazania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] akt przedmiotowej sprawy wraz z odwołaniami od decyzji z [...] lipca 2012 r. Nr [...].

Ponadto organ podniósł, że 20 grudnia 2013 r. Spółka (ówcześnie [...] Sp. z o.o.) złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla podobnego przedsięwzięcia, polegającego na "Budowie Zakładu Zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne w O. [...]" na nieruchomościach oznaczonych jako działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], oraz działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położone w O. . Organ wskazał, że przedsięwzięcie to szczegółami technicznymi różniło się od inwestycji, dla której wydał decyzję [...] lipca 2012 r. Nr [...], jednak zasadniczo jest to inwestycja o takim samym charakterze. Nowy wniosek złożony przez spółkę został potraktowany przez organ jako zmiana planów inwestycyjnych wnioskodawcy, w szczególności, że w trakcie postępowania prowadzonego na wniosek z 20 grudnia 2013 r. Spółka nie wnosiła o rozstrzygnięcie poprzedniej sprawy, w ramach której wydana została decyzja z [...] lipca 2012 r. W opinii organu nie byłoby w ogóle możliwe jednoczesne procedowanie obu postępowań, dotyczących dwóch podobnych przedsięwzięć planowanych na tym samym terenie. Wnioskodawca, po niekorzystnym dla siebie rozstrzygnięciu postępowania wszczętego na wniosek z 20 grudnia 2013 r. (odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań - decyzja z [...] kwietnia 2017 r. Nr [...]), 20 lutego 2017 r. złożył pismo z wnioskiem o niezwłoczne podjęcie czynności proceduralnych zmierzających do wydania rozstrzygnięcia we wcześniejszym postępowaniu, w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych, niż niebezpieczne.

W związku z powyższym organ wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z 28 marca 2017 r. o informację, na jakim etapie znajduje się sprawa rozpatrzenia odwołań od decyzji z [...] lipca 2012 r. oraz o zwrot akt przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na powyższe SKO w [...] udzieliło informacji, że akta sprawy znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Następnie, pismem z 2 czerwca 2017 r. organ zwrócił się do NSA o zwrot akt sprawy.

Z kolei w piśmie z 30 czerwca 2017 r. organ poinformował, że Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zwrotu akt administracyjnych z uwagi na bliski termin rozprawy w sprawie dotyczącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [..] kwietnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2018 r. IV SA/Wa 188/17 oddalił skargę Spółki na bezczynność organu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia sąd wskazał, że organ podejmował w toku prowadzonego postępowania administracyjnego czynności, które były niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, tj. "uzgodnienie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. Dnia [...] lutego 2012 r. warunków realizacji przedsięwzięcia, analiza uwag członków społeczeństwa dotyczące realizacji planowanego przedsięwzięcia, obwieszczenie o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu 15 lutego 2012 r., prowadzenie od 9 maja 2012 r. do dnia 6 lipca 2012 r. korespondencji z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w O. . Następnie, w dniu [...] lipca 2012 r. organ wydał decyzję Nr [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. Na skutek odwołania, wniesionego przez jedno ze stowarzyszeń, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta O. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia."

Jednocześnie, odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej przez organ w odpowiedzi na skargę w zakresie braku akt administracyjnych, Sąd zwrócił uwagę na "konieczność takiego zapewnienia prowadzenia obiegu dokumentacji, który umożliwi niezwłoczne podejmowanie czynności po powzięciu informacji, ze organ nadrzędny uznał za właściwe przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przy obecnym wyposażeniu technicznym nie będzie to nastręczało specjalnych trudności i należy do sprawnej organizacji pracy organu."

Końcowo Sąd wyjaśnił, że oddalenie skargi pozostawało w związku z tym, że "wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 188/17, stwierdzona została przewlekłość organu, a organ został już zobowiązany do wydania aktu kończącego postępowanie".

Naczelny Sąd Administracyjny - na skutek skargi kasacyjnej Spółki - wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r. III OSK 1143/21 uchylił wyrok z 13 czerwca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnym (dalej również "p.p.s.a.") i nie poddaje się kontroli instancyjnej. NSA wskazało, że "Sąd I instancji w istocie ograniczył swoje rozważania do trzech kwestii. Przede wszystkim stwierdził, że wyrokiem z tego samego dnia w sprawie sygn. akt IV SAB/Wa 189/17 częściowo uwzględnił skargę spółki na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Brak jest jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia, z jakiego powodu wyrok ten jest istotny z punktu widzenia skargi na bezczynność Prezydenta Miasta O. , uwzględniając, że "bezczynność" i "przewlekłość postępowania" nie są pojęciami tożsamymi. Ponadto Sąd I instancji przedstawił obszerne rozważania natury ogólnej dotyczące przewlekłości postępowania, pomimo, że skarga wniesiona w tej sprawie dotyczyła bezczynności. Jednocześnie rozważania te nie zostały w żaden sposób powiązane z okolicznościami tej konkretnej sprawy. Dodatkowo Sąd I instancji odniósł się do czynności podejmowanych przez Prezydenta Miasta O. , tj. uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. Z [...] lutego 2012 r., analizy uwag członków społeczeństwa, obwieszczenia o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z 15 lutego 2012 r. oraz prowadzenia od 9 maja 2012 r. do dnia 6 lipca 2012 r. korespondencji z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w O. . W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, ponieważ opisane wyżej czynności związane były z merytorycznym rozpatrywaniem sprawy. Sąd I instancji pominął jednak, że przedmiotem skargi była bezczynność organu I instancji po wydaniu decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2013 r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] lipca 2012 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, że oceniając, czy organ I instancji pozostawał w bezczynności Sąd I instancji dokonał oceny okresu w ogóle nie objętego zakresem wniesionej skargi."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienie sądów administracyjnych do oceny tego rodzaju skargi dawał art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej. Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działania organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Swoboda wojewódzkiego sądu administracyjnego ograniczona jest w przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę po uchyleniu wydanego uprzednio rozstrzygnięcia w sprawie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – sąd pierwszej instancji związany jest dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 190 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe uregulowania oraz treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r. III OSK 1143/21 sąd stwierdził, że - po pierwsze - przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest wyłącznie bezczynność organu. Ocena działania organu pod kątem przewlekłości, której domagała się również skarżąca w piśmie z 26 kwietnia 2017 r. zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 12 czerwca 2017 r została wyłączona do odrębnego rozpoznania (art. 57 § 3 p.p.s.a.) i zarejestrowana pod numerem IV SAB/Wa 189/17. Na dzień wydania niniejszego wyroku postępowanie nie zostało prawomocnie zakończone (sprawa oczekiwała w Naczelnym Sądzie Administracyjnym na rozpoznanie skargi kasacyjnej organu od wyroku z 13 czerwca 2018 r. - III OSK 924/21).

Po wtóre, ocenie sądu podlegały działania (zaniechania) organu po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] kwietnia 2013 r., którym uchylono decyzję Prezydenta Miasta z [...] lipca 2012 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (tzw. decyzji kasatoryjnej), przez pryzmat terminowości.

Dla porządku należało przypomnieć, że przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (§ 3 zd. drugie ww. artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 zd. ostatnie). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Tak definiowana bezczynności jest zbieżna z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. (nadaną ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 935).

W świetle tak zakreślonych ram kontroli sądowoadministracyjnej, sąd w składzie orzekającym uznał, że w dacie złożenia skargi przez [...] sp. z o.o. Prezydent Miasta O. nie pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 17 grudnia 2010 r., który podlegał ponownemu rozpoznaniu w związku z uchyleniem uprzednio wydanej decyzji organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Bezspornym w sprawie było to, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchyliło decyzję organu o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne, na działkach numerach ewidencyjnych. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], z obrębu [...] oraz o numerze ewidencyjnym [...], z obrębu [...], położonych w O. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta, bez akt administracyjnych, została doręczona organowi pierwszej instancji. Poza sporem było również to, że skarżąca wywiodła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powyższą decyzję z [...] kwietnia 2013 r., a postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] grudnia 2018 r. II OSK 1749/18.

Istota sporu dotyczyła natomiast tego, czy w chwili złożenia skargi na bezczynność Prezydenta Miasta tj. 27 kwietnia 2017 r. rozpoczął bieg termin na ponowne rozpoznanie sprawy przez organ.

Zasadą jest, że bieg terminu załatwienia sprawy rozpoczyna się z datą wszczęcia postępowania. Za datę wszczęcia postępowania uważa się dzień doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej bądź wprowadzenia takiego żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. (art. 61 § 3 i § 3a k.p.a.) bądź datę doręczenia zawiadomienia organu stronie o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.). Oznacza to, że postępowanie wszczynane jest raz i kończy się wraz z wydaniem rozstrzygnięcia kończącego (art. 104 § 1 k.p.a.). Przepisy obowiązującego prawa nie regulują natomiast tego, od kiedy rozpoczyna biec termin na ponowne załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji po przekazaniu sprawy temu organowi na skutek wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Brak również przepisu prawa, który określałby kolejność rozstrzygania (reguły kolizyjne) w przypadku sądowoadministracyjnej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera bowiem regulacji, z których wynikałoby w jakim terminie organ wyższej instancji zobligowany jest zwrócić akta organowi pierwszej instancji (por. art. 234a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz art. 286 § 2 p.p.s.a.), a tym bardziej, że kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasatoryjnej skutkuje zawieszeniem postępowania przed organem pierwszej instancji (por. art. 201 § 1 pkt 7 ustawy Ordynacja podatkowa oraz art. 56 p.p.s.a.). Zaniechanie ustawodawcze w tym zakresie nie może jednak prowadzić do takiej wykładni przepisów prawa, która godziłaby w ogólne zasady postępowania administracyjnego. W orzecznictwie postuluje się, aby w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję kasatoryjną organ pierwszej instancji wstrzymał się z jakimikolwiek czynnościami postępowania administracyjnego. Nie znając bowiem treści prawomocnego wyroku organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie, narażałby się na wystąpienie sytuacji, w której może wydać kolejną decyzję w sprawie (skoro jego pierwotna decyzja została uchylona przez organ odwoławczy), a po wyroku uwzględniającym skargę na decyzję kasatoryjną i po uchyleniu takiej decyzji przez sąd, w obrocie wciąż funkcjonuje ("odżywa" niejako) jego pierwotna decyzja (uchylona wcześniej przez organ odwoławczy). Powstaje zatem ryzyko funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch, być może sprzecznych ze sobą, rozstrzygnięć tego samego organu wydanych w tej samej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2018 r. I OSK 1913/18, wskazane orzeczenie oraz orzeczenia powołane poniżej dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie poglądu przeciwnego (tak jak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2019 r. II OSK 2537/18) mogłoby skutkować mnożeniem decyzji administracyjnych, których legalność na tym etapie postępowania byłaby niepewna. Niewątpliwie nie służyłoby to realizacji zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.) i w praktyce godziłoby w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Pod znakiem zapytania postępowania pozostawałaby również prawidłowość realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą organ powinien podejmować czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy czym związany jest wskazaniami organu odwoławczego w zakresie tego, jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. drugie). Zasadnym więc byłoby, aby wytyczne wynikające z decyzji kasatoryjnej były stwierdzone w prawomocnej decyzji, a nie tylko ostatecznej. Za takim stanowiskiem przemawiało również to, że od 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do polskiego porządku prawnego instytucję sprzeciwu od decyzji wydanej w trybie art. 138 § k.p.a. Instytucja ta nakazuje sądom administracyjnym dokonanie oceny decyzji kasatoryjnej na szczególnych zasadach i w takich terminach, aby czas oczekiwania na uzyskanie przymiotu prawomocności decyzji kasatoryjnych był możliwie krótki (w sprawie Spółki wyniósł ponad 5 lat).

W świetle powyższego bez znaczenia na wynik sprawy pozostawała okoliczność, podniesiona przez skarżącą, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji kasatoryjnej (art. 61 § 1 p.p.s.a.), jak również, że decyzja kasatoryjna nie nadaje się do wstrzymania przez sąd administracyjny w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym zgadza się poglądami sądów administracyjnych w tym zakresie (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2010 r. II OZ 489/10; z 21 stycznia 2011 r. II OZ 3/11 czy z 30 września 2014 r. II OZ 999/14), ale wnioski wyprowadzone przez skarżącego, że tylko z tego powodu organ pierwszej instancji zobligowany był prowadzić ponownie postępowanie, należało uznać za chybione. Z pola widzenia sądu nie mogło umknąć to, że na ponowne prowadzenie postępowania przed Prezydentem Miasta miały wpływ działania samej Spółki. Skarżąca zarówno nie zgadzała się z rozstrzygnięciem kasatoryjnym i zainicjowała postępowanie sądowoadministracyjne, jak również podjęła próbę zobowiązania Prezydenta Miasta do wydania ponownego rozstrzygnięcia. Jakkolwiek Spółka może korzystać z dopuszczonych prawem środków, to działania Spółki jako wykluczające się (konkurencyjne) niewątpliwie miały wpływ na prowadzenie (lub nie) ponownego postępowania przez Prezydenta Miasta.

Mając na uwadze powyższe sąd w składzie orzekającym stanął na stanowisku, że skoro organowi doręczono wyłącznie decyzję kasatoryjną, zaś nie zwrócono akt administracyjnych, to nie rozpoczął na nowo biec termin załatwienia sprawy (ustawowy z art. 35 k.p.a. czy wyznaczony na podstawie art. 36 k.p.a.). Tym samym nie sposób skutecznie czynić organowi zarzutu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest bowiem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Ani w chwili złożenia rozpoznawanej skargi, ani w obowiązującym porządku prawnym brak było stosownych uregulowań. Dlatego wymuszenie na organie działania godziłoby w wskazane powyżej ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy sąd doszedł do przekonania, że wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w zakresie przewidzianym w art. 149 § 1 p.p.s.a. byłoby bezzasadne. Z tych względów, działając na podstawie art. 133, art. 119 pkt 4, art. 120 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił skargę.

Sąd nie orzekł o kosztach postępowania pomiędzy stronami postępowania. Skarga nie została uwzględniona, co czyniło niemożliwym zastosowanie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.