Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 441/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. W., P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. W., P. W. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy z odwołania N. M., Z. B., od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. (znak [...]), którą organ ustalił na warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] w pkt. 1 umorzył postępowanie odwoławcze. W pkt. 2 tej decyzji po rozpatrzeniu odwołania m.in. E. W. i P. W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] maja 2017 r. złożono wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla sześciu budynków mieszkalnych na dz. nr [...] w [...] przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. (znak [...]) Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy sześciu budynków mieszkalnych na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. (znak [...]) umorzyło postępowanie administracyjne w stosunku do S. F. i uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. (znak [...]) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] w [...] przy ul. [...].

Z decyzją tą nie zgodzili się E. W. i P. W. podnosząc, że zaskarżoną decyzję wydano z licznymi błędami. Podniesiono, że ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, w odległości 8,0 m od granicy z działką oznaczoną nr ewid.[...], stanowiącą ulicę [...], z punktu widzenia przeprowadzonej analizy urbanistycznej dokonano w sposób niezgodny z prawem (brak bowiem przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich). Wskazano, że budynki wzięte pod uwagę w analizie oddalone są od działki drogowej od 24,3 m do 26,5 m (po tej samej stronie drogi) oraz od 19,7 m do 27,6 m (po przeciwnej stronie drogi). Podniesiono, że wskaźnik powierzchni zabudowy po realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego jest niezgodny ze średnim wskaźnikiem dla obszaru analizowanego wynoszącym 25,2%, nie jest więc spełniony wymóg zapisu § 5 ust.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Podniesiono też, że organ I instancji błędnie zastosował przepisy § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), albowiem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ponadto podniesiono, że nie bez znaczenia jest fakt, że ustalenie minimum 1,5 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na każdy lokal mieszkalny nie jest wystarczające dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej tego terenu. Podniesiono również, że mapa wykorzystana w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zdezaktualizowała się, bowiem na widocznych na mapie działkach sąsiednich oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] fizycznie znajdują się budynki mieszkalne. Wskazano, że zabudowa ta nie została przez organ I instancji uwzględniona, co może mieć wpływ na wynik przeprowadzonej analizy na podstawie której ustalono warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ponadto, zauważono, że zgodnie ze stanem faktycznym działka o nr ewid.[...] nie jest działką zabudowaną. Tymczasem, z analizy wynika, iż działka nr ewid.[...] jest zabudowana budynkiem o powierzchni 26,6 m˛.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy z odwołania N. M., Z. B., od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. (znak [...]), którą organ ustalił na warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] w pkt. 1 umorzył postępowanie odwoławcze. W pkt. 2 tej decyzji po rozpatrzeniu odwołania m.in. E. W. i P. W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyjaśniono, że zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wskazano dalej, że obszar analizowany powinien być wyznaczony na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmując teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odniesieniu do inwestycji liniowych w skali 1:2000. Wyjaśniono też, że wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził tam analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami, budynki handlowe, budynki oświaty, budynki garażowe i gospodarcze, budynek usługowo-handlowy. Organ wskazał, że planowana zabudowa nawiązuje do zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym. Wyjaśniono ponadto, że linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, uzasadniając to różnorakim rodzajem zabudowy działek sąsiednich w obszarze analizowanym, a zwłaszcza kontynuacją linii zabudowy wyznaczonej przez budynek na działce nr [...]. Wskazano, że wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, co zostało wyjaśnione w części tekstowej analizy. Zauważono również, że ustalony wskaźnik 18,9 jest nieco niższy niż średni (25,2 %). Niemniej mając na uwadze zróżnicowanie wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym od 0,9 % do 44 %, w świetle powołanego § 5 ust. 2 rozporządzenia Kolegium nie zakwestionowało ustaleń decyzji organu I instancji. W dalszej kolejności wskazano, że szerokość elewacji frontowej została ustalona w oparciu o przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia, co zostało wyjaśnione w analizie. W następnej kolejności wskazano, że ustalona wartość jest niższa od średniej (23,5 m), mając jednak na uwadze zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym, Kolegium nie zakwestionowało ustalenia decyzji, w szczególności że parametr ten nie przekracza wartości granicznych w obszarze analizowanym. Wyrażono też stanowisko, że brak jest podstaw co do tego aby kwestionować prawidłowości ustaleń w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślono, że mapa przedłożona przez inwestora jest aktualna i opatrzona stosownymi pieczęciami. Podkreślono, że bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Podkreślono, że kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania. Kolegium uznało, że brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń organu I instancji co do powierzchni biologicznie czynnej, zacieniania czy naruszenia warunków technicznych.

Z decyzją tą nie zgodzili się E. W. i P. W. którzy wywiedli do sądu administracyjnego skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze ponowiono w części zarzuty zawarte w odwołaniu i wskazano, że organ II instancji w istocie nie odniósł się do zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie przed sądem administracyjnym stawił się Skarżący, który podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i całą jej argumentację. Skarżący oświadczył też, że uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2019 r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje również działkę [...] i zgodnie z postanowieniami tego planu działka ta została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie, Skarżący złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Mając na uwadze okoliczności podniesione przez Skarżącego na rozprawie, a dotyczące uchwalenia - już po wydaniu zaskarżonej decyzji – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego (jak podaje Skarżący) również działkę objętą w niniejszej sprawie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, należy podkreślić, że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji zobowiązany był wziąć pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania tej decyzji przez organ. Niemniej przeprowadzona w ten sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Okoliczności podniesione przez Skarżącego na rozprawie organ zobowiązany będzie natomiast uwzględnić ponownie rozpoznając sprawę, przy czym szczegółowo wskazań w tym zakresie Sąd udzieli w końcowej części niniejszego uzasadnienia.

Wyjaśniając zatem motywy podjętego rozstrzygnięcia należy wskazać w pierwszej kolejności, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018, poz. 1945– dalej jako: u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie Ministra Infrastruktury).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Podkreślić jednak trzeba, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza - na nim - analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach - co w niniejszej sprawie uczyniono. Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy projekt decyzji (k.3163/t.IV) został sporządzony przez osobę, która ma wymagane uprawnienia, mgr. Inż. K. W. – urbanistę.

Na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Taki też obszar analizowany, jak literalnie wskazano w uzasadnieniu decyzji, został wytyczony w niniejszej sprawie. Jak wynika, bowiem z akt obszar analizowany wytyczono w promieniu 112,5m od granicy działki objętej wnioskiem, wskazując że jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki objętej wnioskiem, która wynosi 37,5m.

Utrwalony jest także pogląd, że za działki sąsiednie uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r. sygn. II OSK 895/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem podniesionych w skardze i odwołaniu zarzutów, Sąd zgadza się z argumentacją Skarżących, że przeprowadzenie w niniejszej sprawie analizy z pominięciem zabudowy na działkach położonych na wytyczonym przez organ obszarze analizowanym, stanowi naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że Skarżący już w odwołaniu podnosili, że w sprawie analizę przeprowadzono z pominięciem działek oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] na których fizycznie znajdują się budynki mieszkalne. Należy też zauważyć, że do zarzutu tego w żaden sposób nie odniósł się organ II instancji wskazując jedynie, że "mapa przedłożona przez inwestora jest aktualna i opatrzona stosownymi pieczęciami". Podkreślić trzeba, że zarzuty odwołania dotyczyły wadliwości analizy i wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z pominięciem parametrów istniejącej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] zabudowy (a nie mapy przedłożonej przez inwestora), co jak zauważają Skarżący mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wiec stwierdzić, że organ II instancji do tych zarzutów odwołania się nie odniósł.

Już wobec opisanego powyżej uchybienia złożoną w badanej sprawie skargę należało uznać za zasadną, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej "k.p.a."), gdyż nienależycie wyjaśniono sprawę, w zakresie prawidłowości przeprowadzonej analizy i ewentualnego wpływu opisanego powyżej uchybienia na wynik sprawy. Wagę podniesionego zarzutu należy szczególnie zaakcentować w kontekście ewentualnego wpływu poczynionych przez organy ustaleń dotyczących stanu prawnego wskazanych działek na krąg stron postępowania. Kwestia aktualnego stanu prawnego i faktycznego opisanych działek nie została w żaden sposób wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a jednocześnie czynienia takich wyjaśnień nie udokumentowano w aktach sprawy. Z tej też przyczyny, mając na uwadze zasadę szybkości postępowania, oraz fakt, że rzeczą Sądu jest zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zadecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości.

Zważywszy na argumentację skargi i odwołania, Sąd wywołany zarzutami w skardze podniesionymi dokonana oceny legalności poczynionych ustaleń - z zastrzeżeniem - że (w przypadku ustalenia, że na wskazywanych przez Skarżących działkach rzeczywiście znajduje się zabudowa) ocena ta dotyczy ustaleń organów, dokonanych w oparciu o Analizę obarczoną wadą, polegającą na pominięciu działek położonej dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...]. Zastrzeżenie to będzie zobowiązane uwzględnić Kolegium, przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Przechodząc do oceny ustalonych w niniejszej sprawie warunków zabudowy wskazać należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z akt niniejszej sprawy wynika, iż zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tzn. działka ma dostęp do drogi publicznej (działka przylega do drogi), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Przechodząc do oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powtórzyć należy, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na - konkretnym - obszarze.

Żądaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy objęto ustalenie warunków zespołu sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na dz. nr [...].

Oceniając kwestię kontynuacji funkcji podnieść należy, iż ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna, w tym: budynki mieszkalne wielorodzinne na dz. nr: [...], [...], [...], [...]. Kwestia kontynuacji funkcji, poprzez realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie może być zatem zasadnie kwestionowana. Podkreślić trzeba, że ustalenia organów znajdują oparcie w materiale dowodowym. Z powyższych względów nie może być mowy o sprzeczności planowanej zabudowy z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym.

Linię zabudowy wyznaczono w odległości 24,3m od frontowej granicy z działką nr [...], stanowiącą drogę powiatową – ul. [...]. Stosownie też do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4). W Analizie wyjaśniono, że po tej samej stronie ulicy [...] (tej samej co działka objęta wnioskiem – uw. Sądu) budynek zlokalizowany na dz. nr [...] znajduje się w odległości 24,3 od ul. [...], a budynek zlokalizowany na dz. nr [...] znajduje się w odległości 26,5m od ul. [...]. Jak wynika – z niekwestionowanych – ustaleń załącznika graficznego do Analizy (k.3180/t.IV) wyznaczenie linii zabudowy w niniejszej sprawie, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich musiało nastąpić z uwzględnieniem linii zabudowy na dz. nr [...]. Po drugiej stronie działki objętej wnioskiem (nr [...]) znajdują się tereny niezabudowane. Najbliższa względem działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy (nr [...]) sąsiednia działka zabudowana, pozwalająca na ustalenie przedłużenia linii istniejącej zabudowy (§ 1 rozporządzenia), to działka nr [...] i jako kontynuację zabudowy na tej działce wyznaczono linię zabudowy na działce wnioskodawcy. Ponieważ druga działka sąsiednia pozostaje niezabudowana, prawidłowo ustalono, linię zabudowy sposób określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia, tj. z uwzględnieniem wyników analizy. Ustalenia organów w tym zakresie należy uznać za prawidłowe.

W decyzji przyjęto wskaźnik powierzchni zabudowy do 18,9%. W Analizie oraz w uzasadnieniu decyzji wskazano, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 25,2%, a wartości te dla poszczególnych działek mieszczą się w przedziale od 0,9% (na dz. nr [...]) do 44% (na dz. nr [...]). W tym kontekście należy wskazać, że ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszący 18,9% jest niezgodny ze średnim wynoszącym 25,2%. W ocenie Skarżących w tym zakresie ustalenia należało poczynić w oparciu o parametry działek położonych w obszarze analizowanym i wyznaczyć na poziomie wyższym, tj. 25,2%. Tymczasem, w ocenie Sądu wątpliwości nie budzi również prawidłowość ustalenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy w niniejszej sprawie. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Mając na uwadze wysoce zróżnicowane parametry wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, jak również fakt, że ustalony decyzją parametr jest niższy od maksymalnego, ustalenia organów należało uznać za prawidłowe.

Zgodnie § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Dla planowanej zabudowy szerokość elewacji frontowej ustalono na: wynoszącą 16,67m z tolerancją do 20% dla każdego budynku (a więc od 13,34m do 20,0m). Jak wynika z analizy, średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 23,5m. jak wynika z załączonej do Analizy Tabeli Obliczeń nr 3 szerokości elewacji frontowej szerokość jednego z budynków na dz. nr [...] wynosi 2,5m, a na dz. nr [...] – 44,8m. W sąsiedztwie działki inwestora (nr [...]) znajdują się działki nr [...], na których szerokość elewacji frontowej jest jeszcze mniejsza niż ustalona zaskarżoną decyzją i obejmuje (od 10,5m na części działek, do 11,3 na dz. nr [...]). W tej sytuacji mając na uwadze wysoce zróżnicowane parametry omawianego wskaźnika w obszarze analizowanym, ustalenia organów w tym zakresie również należało uznać za prawidłowe.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wartość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W okolicznościach badanej sprawy przyjęto maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu, liczoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku na 10,0m. Wysokość średnia na terenie analizowanym wynosi niespełna 7,0m. Na obszarze analizowanym wysokość ta wynosi od 2,0m na dz. nr [...] do 22,0m na dz. nr [...]. Należy jednak zaakcentować, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wynika z Analizy na działkach sąsiednich (nr [...]) wysokość ta wynosi 6,5m. Z kolei na dz. nr [...] – 8,0m. W tej sytuacji ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na "maksymalnie" 10,0m stanowi odstępstwo od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Odstępstwa tego nie uzasadniono w żaden sposób. Z tej również przyczyny konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium. Organ II instancji nie odniósł się do tej kwestii, i to pomimo zarzutu odwołania, a jedynie przyjął w tym zakresie ustalenia organu I instancji. W żaden sposób jednak nie uzasadniono przyczyn stwierdzonego odstępstwa.

Nie wyjaśniono też pewnej wewnętrznej sprzeczności decyzji organu I instancji, która była podnoszona już w odwołaniu. A mianowicie, w pkt 1.1.a) decyzji organu I instancji, wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 24,3m od dz. nr [...]. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że odległość ta została wyznaczona 8,0m od granicy z działką nr [...] (s. 20 decyzji organu I instancji). Tej nieścisłości nie wyjaśniono Skarżącym naruszając art. 8 k.p.a.

W judykaturze dominuje stanowisko, że wskaźnik liczby miejsc postojowych, co do zasady powinien być określany na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymagana ilość miejsc postojowych zależy m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług. Te wielkości ustalane są natomiast szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 761/16, LEX nr 2464428). Jeżeli jednak w decyzji ustalającej warunki zabudowy zadecydowano o ustaleniu ilości miejsc postojowych, to ustalenia w tym zakresie muszą poddawać się kontroli. Konkretne zarzuty dotyczące niedostatecznej ilości miejsc postojowych zostały podniesione w odwołaniu i do nich również nie ustosunkowało się Kolegium.

Odnosząc się natomiast do argumentacji dotyczącej oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, należy wyjaśnić, że kwestia ta podlega badaniu na etapie pozwolenia na budowę, gdzie status strony postępowania uzależniony jest od położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Kwestie zacieniania obiektów sąsiednich badane są więc na etapie pozwolenia na budowę. Na tym też etapie badane są przepisy dotyczące warunków technicznych inwestycji.

Powyższe Kolegium weźmie pod uwagę - jednak dopiero - po uprzednim ustaleniu, czy teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie znajduje się - jak podnosi Skarżący - na obszarze objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie przed sądem administracyjnym Skarżący oświadczył, że uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2019 r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje również działkę [...] i zgodnie z postanowieniami tego planu działka ta została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Należy wyjaśnić, że jeżeli nawet wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym nieruchomość ta jest położona, nie istniał, jednak w trakcie postępowania plan został uchwalony, to okoliczność ta powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie warunków zabudowy, gdyż sposób zagospodarowania i warunki zabudowy określił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w sytuacji obowiązywania planu nastąpiłoby wbrew art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 1598/10). Podkreślić trzeba również, że ustaleń czy działka nr [...] objęta jest obowiązujący planem zagospodarowania przestrzennego organ winien dokonać w pierwszej kolejności.

Wadliwość zaskarżonej decyzji Kolegium, z opisanych powyżej przyczyn nie może budzić uzasadnionych wątpliwości. Ubocznie jedynie należy podkreślić, że nawet jeżeli decyzja ta pozostawałaby nadal w obrocie prawnym, to w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (a na taką okoliczność wskazuje Skarżący) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany byłby stwierdzić jej wygaśnięcie z zastrzeżeniem art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Ustawodawca przewidział, bowiem możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego - także ostatecznej - decyzji o warunkach zabudowy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Byłoby bowiem nieracjonalnym dopuszczenie możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy dla terenu, którego dotyczy inwestycja obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tylko po to, by następnie prowadzić postępowanie w sprawie w celu stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 01 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2176/10).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie - w pierwszej kolejności - ustalenie czy teren działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] został objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zależności od poczynionych ustaleń Kolegium albo uchyli decyzję organu I instancji i umorzy postępowanie pierwszej instancji w całości; albo jeżeli okaże się, ze działka nr [...] nie jest jednak objęta planem miejscowym ponownie rozpozna sprawę po wyjaśnieniu stanu faktycznego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] i związanej z tymi ustaleniami weryfikacji kręgu stron postępowania oraz z uwzględnieniem wskazań dotyczących ustalenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w pkt 2 sentencji wyroku. Na koszty te składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi.