Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 99/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 158 § 1 (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lipca 2019r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr ew. [...][...][...]obr. [...]i części działek nr ew. [...],[...]obr. [...]położonych przy ul. [...]i ul. [...]w [...].

W uzasadnieniu Kolegium podało, że Prezydenta Miasta [...]decyzją z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Pismem z dnia [...] czerwca 2020r. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w [...] wystąpiła do SKO w W. o wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji wskazując, że teren inwestycji - działki nr ew. [...],[...],[...] obr. [...]w [...]zlokalizowane są częściowo w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ustalonego rozporządzeniem Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2007r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...]poz. [...]– dalej [...])

Postanowieniem z dnia [...] września 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Pismami z dnia [...]lipca 2020r. Kolegium wezwało Wojewodę [...] oraz Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) o wskazanie (także na mapie) czy teren objęty decyzją organu I instancji znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu

Wojewoda [...] odpowiedział, że w posiadanych aktach dotyczących rozporządzenia z dnia 13 lutego 2007r. - brak jest poszukiwanej mapy dotyczącej gm. [...] . RDOŚ odpowiedział, że nie jest w posiadaniu mapy z naniesieniem terenu przedmiotowej inwestycji na teren obszaru chronionego. Ponadto poinformował, że system Geomap jest narzędziem jedynie pomocniczym i nie jest wystarczający do ustalenia czy inwestycja znajduje się w obszarze chronionym.

Kolegium podniosło, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy inwestor określił teren inwestycji m.in. wskazując część działek nr ew. [...],[...]obr. [...]Tak określony teren inwestycji pominął obszar działek nr ew. [...] i [...]objęty zasięgiem [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Powyższe skutkowało brakiem bezwzględnego obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z RDOŚ oraz nałożeniem ewentualnie dodatkowych związanych z tym obostrzeń dla inwestycji. Powyższe stanowi uchybienie, które to w zwykłym trybie odwoławczym skutkowałoby uchyleniem decyzji organu I instancji. Mając jednak na uwadze, że wymóg określenia terenu inwestycji jako całych działek ewidencyjnych nie wynika wprost z przepisów prawa, a jest jedynie przyjętą, stosowaną i utrwaloną w doktrynie i orzecznictwie wykładnią przepisów, to uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 156 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa.

Ponadto SKO wskazało, że na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, wkreślono nieprzekraczalną linię zabudowy, określająca granicę terenu objętego [...] Obszarem Chronionego Krajobrazu, wskazując teren objęty zakazem zabudowy. Natomiast wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi, w myśl art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania.

Orzekając w postępowaniu zwykły organ I instancji wytyczył obszar analizowany - przyjmując jako front działki teren przylegający do działki nr ew. [...] działka oznaczona w wypisie z rejestru gruntów jako drogowa (dr) - ul. [...] , z którego oznaczono bezpośredni dostęp inwestycji do drogi publicznej i dokonał analizy funkcji i cech oraz sposobu ich przeprowadzenia. SKO wskazało, że organ I instancji dokonując analizy brał pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z działką na której planowana była inwestycja ale także inne działki znajdujące się w wytyczonym obszarze analizowanym. Aby ustalić warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu organ I instancji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa) powinien ustalić istnienie chociaż jednego budynku odpowiadającego planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przedmiotowej sprawie w obszarze analizowanym wykazano istnienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i na ich podstawie ustalono parametry nowej zabudowy. W wyniku prowadzonego postępowania wykazano spełnianie warunków określonych w art. 61 ustawy. Projekt decyzji został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 ustawy.

Po dokładnym przeanalizowaniu całości materiału dowodowego, Kolegium uznało, że skarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności argumentów, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej SKO wskazało, że teren inwestycji przylega bezpośrednio do działki nr ew. [...] obr. [...] oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka drogowa dr, we władaniu Gminy Miasta [...] , w części będącą urządzoną drogą. W związku z powyższym nie można uznać, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej.

W związku z wątpliwościami, że zezwolono na lokalizację obiektu w obszarze [...]SKO podało, że teren inwestycji oznaczony jest jako przylegający bezpośrednio do granic [...] , poprzez oznaczenie terenu inwestycji jako części działek nr ew. [...] i [...] obr. [...]. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji oznaczono granice ww. obszaru chronionego i wskazano, że jest to teren nie podlegający zabudowie.

Po analizie map, skład orzekający ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie parku znajdują się na działce nr ew. [...] i [...]- Przedszkole miejskie nr [...]w [...]i na działkach nr ew. [...],[...],[...]Przedszkole Miejskiej nr [...] w [...] i na działce nr ew. [...]i [...]Żłobek miejski nr [...] w [...]. Dokładnie w granicy z działkami nr ew. [...][...] przebiega alejka nowego parku do torów [...] Kolei Dojazdowej. Ponadto po pomiarze dokonanym na mapach od działek nr ew. [...] i [...]do rzeki [...] w linii prostej jest ok. 330m a od działek nr ew. [...] i następne jest w linii prostej ok. 280m. W związku z zapisem rozporządzenia tj. w oddaleniu od rzeki [...]300 m - 250 m granica [...]winna być ustalona po granicy z działkami nr ew. [...] czyli tak jak wyrysowano na mapie przez organ I instancji.

Kolegium wskazało, że kilkakrotnie zwracało się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] , do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, a także do Wojewody [...] jako autora rozporządzenia, o wskazanie rzeczywistej granicy [...]na mapie. Instytucje te wskazywały, że nie posiadają map [...] z obszaru miasta [...].

Mając powyższe na uwadze, kierując się opisem przebiegu granicy [...] zawartym w załączniku do rozporządzenia, analizując mapy z systemu GEOMAP oraz mapy satelitarne, SKO uznało, że nie ma podstaw do uznania, że sposób wyznaczenia tej granicy na mapach stanowiących załącznik do skarżonej decyzji jest nieprawidłowy.

Odnosząc się do argumentów, że zezwolono na inwestycję, która spowoduje naruszenie stosunków wodnych, zaburzenie krajobrazu SKO wskazało, że wnioskodawca do wniosku przedłożył decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] października 2017r. zwalniającą od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Ponadto w decyzji organu I instancji wskazano ograniczenia i nakazy związane z ochroną stosunków wodnych. Szczegółowo kwestie ewentualnego wpływu na stosunki wodne powinny być opisane w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ustosunkowując się do twierdzenia, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy oparto o sfałszowane dokumenty tj. mapy z błędnym oznaczeniem granic [...], Kolegium podało, że przeprowadziło szereg działań zmierzających do ustalenia przebiegu granicy [...] zgodnie z rozporządzeniem wrysowanego na mapie. Zarówno organ wyspecjalizowane dla ochrony środowiska, a także autor rozporządzenia tj. Wojewoda [...]nie przedłożyli takich dokumentów do Kolegium, wskazując wręcz, że obowiązuje jedynie opis co do granicy obszaru chronionego, a zawarte na stronach organów mapy z naniesioną granicą mogą stanowić jedynie materiał pomocniczy. W związku z powyższym, Kolegium nie znalazło dowodów na potwierdzenie faktu, że granica wrysowana przez organ I instancji na mapie stanowiącej załącznik do decyzji jest wytyczona nieprawidłowo. Odnośnie ewentualnego fałszerstwa, Kolegium podkreśliło, że nie jest organem uprawnionym do stwierdzenia fałszerstwa w rozumieniu przepisów prawa.

Odnosząc się do argumentacji, że w decyzji jako teren inwestycji wskazano powierzchnię 7647 m2, podczas gdy obszar inwestycji jako część działek to 6652 m2 SKO wskazało, że we wniosku dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji inwestor wskazał, że teren powierzchni całych działek wskazanych we wniosku wynosi 7647 m2, natomiast teren przeznaczony do zainwestowania wynosi 6652m2. Skarżona decyzja określa parametry nowej zabudowy i parametry te są możliwe do zrealizowania przy odniesieniu ich do terenu przeznaczonego do zainwestowania tj. 6652m2. Zarówno wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony jako 40%, jak i powierzchnia biologicznie czynna - 30% są zachowane przy realizacji inwestycji na terenie 6652m2

Biorąc pod uwagę oznaczenie na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, terenu wyłączonego od możliwości zainwestowania należy uznać, że parametry nowej zabudowy ustalone są prawidłowo. Ewentualne nieścisłości w decyzji tj. podawania zamiennie terenu inwestycji jako 7647 m2 czy 6652m2 nie może być postrzegane jako rażące naruszenie prawa.

Analizując zarzut, że w kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji brak wymaganej decyzji środowiskowej w związku z powierzchnią zabudowy nowego obiektu w związku z brzmieniem § 3 pkt. 58 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, SKO nie zgodziło się ze stanowiskiem Stowarzyszenia [...] , że do powierzchni garaży powinno się doliczyć nie tylko parkingi i zespoły parkingów ale także całą inwestycję tj. budynki wielorodzinny jako infrastrukturę towarzyszącą garażom. Takie rozumienie ww. przepisu, w ocenie organu jest nieuzasadnione. Nie można uznać inwestycji tj. budynków wielorodzinnych jako inwestycji towarzyszącej garażom, gdyż garaż bez budowy całości obiektu wielorodzinnego nie powstałby. To raczej garaż jest inwestycją uzupełniającą budynek wielorodzinny. Ponadto w § 3 pkt. 55 rozporządzenia wymieniona jest samodzielnie zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, co stanowi, że jest ona potraktowana jako oddzielny obiekt mogący potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wpływu inwestycji na historyczną substancję Parku [...] organ wskazał, że przepisy nie przewidują dodatkowej ochrony dla obiektów nie wpisanych do odpowiednich rejestrów. Zgodnie z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 1963r. Nr [...] za zabytek uznano [...]przy ul. [...] wraz z przyległym parkiem, bez określenia dokładnych granic parku. Natomiast zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 1977r. o rozbudowie i renowacji parku miejskiego wpisano, że część historyczna parki kończy się na grobli będącej obecnie przedłużeniem ul. [...] ( w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji).

Po dokładnej analizie materiałów dowodowych, Kolegium uznało, że skarżona decyzja została wydana z uchybieniami przepisów, które to w zwykłym trybie odwoławczym skutkowałoby uchyleniem decyzji organu I instancji przez Kolegium, jednakże, nie stanowią one rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zarzucając jej wydanie z naruszeniem:

a) art. 7 w zw. z art. 84 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu okoliczności sprawy i mimo to uznaniu, że granica [...] nie zachodzi na teren inwestycji,

b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej,

c) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i Załącznikiem nr 25 i § 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 6 rozporządzenia Nr 3 Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie polegającej na uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza w/w przepisów odrębnych w zakresie zakazu lokalizowania w strefie ochrony zwykłej [...] przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i uznaniu, że ustalenie warunków zabudowy nie skutkowało zmianą stosunków wodnych w ramach tej strefy, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, że decyzja o warunkach zabudowy rażąco nie narusza prawa,

d) art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy i w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w/w przepisów, skutkujące przyjęciem, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie musiało być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskaniem decyzji środowiskowych uwarunkowaniach, co skutkowało sprzecznością decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, które nie zostało uznane przez SKO w [...] za rażące naruszenie prawa,

e) naruszenie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 ust. 3 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez uznanie, że rozbieżność pomiędzy częścią treściową i załącznikiem graficznym do decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy nie jest wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność takiej decyzji administracyjnej i niemożność jednoznacznego ustalenia jej treści.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że prowadząc postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło wszystkich okoliczności sprawy. Zarzut ten dotyczy nie ustalenia przez organ rzeczywistego przebiegu granicy [...] na przedmiotowym terenie zgodnie z treścią Załącznika nr 25 do rozporządzenia nr 3. Zagadnienie to ma kluczowy charakter dla sprawy albowiem w zależności od tego czy teren objęty treścią warunków zabudowy kontrolowanych przez SKO znajduje się w obszarze [...], można mówić o wystąpieniu szeregu rażących naruszeń prawa w sprawie (w zakresie zlokalizowania w obszarze chronionym przedsięwzięcia znacząco oddziałowującego na środowisko, zmiany stosunków wodnych itp.).

Przepisy prawa opisują przebieg granicy w spornym obszarze dokładnie wymieniając konkretnie budowle idąc z kierunku zachodniego na wschód. Tymczasem SKO nie wyjaśniło należycie przebiegu granicy w interesującym, z punktu widzenia meritum sprawy, obszarze. Organ z tylko wiadomych sobie względów przyjął, że granica [...] przebiega w odległości 250m od rzeki [...] . Przepisy rozporządzenia nr 3 przewidują, że granica ta biegnie w odległości od 250m do 300m od rzeki.

Jeżeli z przepisów prawa nie wynika w sposób jednoznaczny przebieg takiej granicy i na gruncie przepisów określających jej przebieg, możliwe jest przyjęcie przynajmniej dwóch równouprawnionych (na gruncie takich przepisów wykonawczych) wersji jej przebiegu, to organ administracji stosując prawo powinien dokonywać jego wykładni z uwzględnieniem przepisów ustawowych.

W ocenie skarżącego poprowadzenia granicy [...]na odcinku między "alejką nowego parku" (ta kończy się na ul. [...]) do torów WKD dopuszczalne jest ustalenie granicy [...]zarówno w pasie 250m, jak i 300m od rzeki [...] . Taka wykładnia dopuszczalna jest tylko w oparciu o przepisy samego rozporządzenia. Jednakże organ dokonując wyboru jednej z możliwych interpretacji powinien był swój wybór uzasadnić (czego w sprawie nie zrobił). Skoro wykładnia przepisów określających granice obszaru ochrony przyrodniczej powinna odnosić się do stanu faktycznego w zakresie walorów terenu, który może podlegać takiej ochronie, to organ powinien był wziąć pod uwagę, że działki nr [...],[...]i [...], obr. [...], są objęte strefą ryzyka powodziowego. Stąd w toku postępowania administracyjnego zasadne było wyjaśnienie, dlaczego część obszaru objętego takim ryzykiem, o chronionym prawnie walorze przyrodniczym, podlega ochronie przyrodniczej, a druga część takiego obszaru, obciążona takim samym ryzykiem i o tożsamym walorze przyrodniczym nie jest, w ocenie SKO, objęta taką ochroną, mimo że w świetle załącznika nr 25 do rozporządzenia nr 3 objęcie jej taką ochroną jest możliwe.

Organ nieprawidłowo ustalił, że kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez naruszenia przepisów odrębnych, stąd błędnie stwierdził, że nie narusza ona rażąco prawa. Tymczasem w stanie faktycznym sprawy należy przyjąć, że działki na których zlokalizowane jest zamierzenie inwestycyjne, znajdują się w ramach obszaru [...].

Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zaliczone do kategorii podmiotów znacząco oddziałujących na środowisko w rozumieniu § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 3, jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia, bowiem zamierzenie to stanowią garaże i parkingi o powierzchni pow. 0,2ha, znajdujące się na obszarze [...]Obszaru Chronionego Krajobrazu. SKO błędnie przyjęło, że na zamierzenie inwestycyjne należy patrzeć w ten sposób, że to parkingi są dodatkiem do zabudowy mieszkaniowej i stąd w/w przepis nie dotyczy spornej inwestycji. Nie jest to stanowisko prawidłowe. Ustalenie innej niż SKO kwalifikacji prawnej w/w zamierzenia inwestycyjnego mogłoby ponadto skutkować koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

SKO nie poinformowało skarżącego o odpowiedziach, jakie otrzymało ze strony RDOŚ i GDOŚ w zakresie granicy [...] w [...]. Skarżący nie był zawiadomiony o tym, że takie stanowiska trafiły do organu, ani o ich treści, w związku z tym w jego ocenie zasadne jest stwierdzenie naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. i uchylenie decyzji.

Skarżący podał, że organ nie zwrócił jednak uwagi na fakt, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rozbieżność pomiędzy częścią graficzną i częścią tekstową decyzji o warunkach zabudowy jest rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie, że ustalenie warunków zabudowy poprzez decyzję, której część tekstowa nie jest zgodna z częścią graficzną jest wprost niezgodne z nakazem wynikającym z przepisów prawa. Takie uchybienie ma walor rażącego naruszenia prawa i powinno być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, czego nie ustaliło SKO i tym samym samo wydało decyzję naruszającą prawo, która powinna zostać uchylona przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...]wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji .

W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2021 r. o oddalenie skargi wniósł uczestnik postępowania – [...] sp. j., reprezentowany przez radcę prawnego. Wskazała, że wszystkie właściwe organy odpowiedzialne za sprawy ochrony przyrody i ochrony środowiska naturalnego, to jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, odpowiedni Wydział w Urzędzie Marszałkowskim, a także dawniej Wojewódzki Konserwator Przyrody, zaniedbały swoich obowiązków w zakresie precyzyjnego określenia granic [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w rozporządzeniu, które je utworzyło. Od czasu wydania rozporządzenia Wojewody [...] organy te zaniechały podjęcia działań w celu jednoznacznej identyfikacji granic obszaru w terenie i zilustrowania na stosownych mapach.

W rezultacie, jedynym organem, który dysponuje najbardziej zbliżonym do treści rozporządzenia opisem granic i mapą na terenie [...], jest Prezydent Miasta [...], a z dokumentacji tej korzystają w razie potrzeby organy administracji ochrony przyrody i ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji – o stwierdzenie nieważności, uregulowanej w art. 156 § 1 K.p.a.

Tryby nadzwyczajne uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowią wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą podlegać interpretacji ścisłej. Nie stanowią kolejnych instancji postępowania administracyjnego. W toku tego postępowania badaniu podlega wyłącznie wystąpienie kwalifikowanych wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jakkolwiek podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również przepisu postępowania, to wada wskazująca na nieważność musi jednak tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie uzasadniać stwierdzenia nieważności naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Dla stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego - powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Aby można było mówić o nieważności spowodowanej rażącym naruszeniem prawa, pomiędzy określonym przepisem prawa, a podjętym w decyzji rozstrzygnięciem musi zachodzić oczywista sprzeczność, powodująca, że akt taki - pomimo jego ostateczności - nie może pozostawać w obrocie prawnym.

Powyższe wyjaśnienie wskazuje na jakie elementy kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji ma zwrócić organ orzekający w takim trybie. Rolą organu nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, ale weryfikacja takiej decyzji pod kątem kwalifikowanych naruszeń prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w wypadku oczywistego naruszenia prawa, dającego się ustalić na podstawie prostego zestawienia treści konkretnej normy prawnej z treścią orzeczenia zapadłego w sprawie.

Wobec tego również sąd administracyjny kontrolujący decyzję w trybie nieważnościowym musi stosować nieco inne wzorce kontroli – nie będzie bowiem szczegółowo badał, jak to ma miejsce w trybach zwykłych, czy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, prawidłowo ustalił stan faktyczny i na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego.

Kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr ew. [...] , [...],[...] , [...]obr. [...]i części działek nr ew. [...],[...]obr. [...] położonych przy ul. [...]i ul. [...]w [...]. Główny zarzut dotyczący tej decyzji sprowadza się w zasadzie do ustalenia lokalizacji części planowej inwestycji w granicach [...].

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że część działek o nr ew. [...]i [...]obr. [...] znajduje się w granicach [...]. W przypadku ustalenia warunków zabudowy na tym obszarze, zapisy takiej decyzji pozostawałyby w sprzeczności z ustaleniami w sprawie [...]. Rozporządzenie Wojewody [...] w § 2 wyróżnia: 1) strefę szczególnej ochrony ekologicznej, 2) strefę ochrony urbanistycznej, oraz 3) strefę zwykłą. Dla każdej ze stref przewidziano szereg ograniczeń i zakazów, przy czym niektóre z nich są wspólne dla każdej ze stref. Jedną z zasad ochrony obowiązującą na całym obszarze jest zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych a także realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.). Omawiane rozporządzenie Wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, jako akt prawa miejscowego, zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wnioskodawca określił teren inwestycji obejmujący działki nr ew. [...],[...] obr. [...]; pominął obszar działek nr ew. [...]i [...]objęty zasięgiem [...]. Skutkowało to brakiem bezwzględnego obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z RDOŚ oraz nałożeniem ewentualnie dodatkowych związanych z tym obostrzeń dla inwestycji. Gdyby inwestycja pozostawała w zasięgu [...], to stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy musiałaby zostać uzgodniona z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie nieważnościowym jest to, czy Wnioskodawca jako teren inwestycji mógł wskazać jedynie części działek ewidencyjnych. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. W art. 61 ust. 1 ustawy określono przesłanki wydania pozytywnej decyzji, na które składają się: dostęp terenu do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo (pkt 4). W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), rozróżnia się pojęcia działki i terenu. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020r., II OSK 1693/19). W orzecznictwie istnieją również poglądy odmienne wskazujące, że określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi na załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, że działka inwestycyjna rozumiana być musi jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14).

Skoro w orzecznictwie istnieje rozbieżność dotycząca tego, czy można ustalić warunki zabudowy jedynie dla części działki inwestycyjnej, nie można z tego tytułu stwierdzić nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa, to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej. Nadanie różnej treści zapisanemu w normie prawnej hipotetycznemu stanowi faktycznemu powoduje, że nie daje to podstaw do zastosowania sankcji nieważności decyzji, z której wyprowadzono konsekwencje prawne korzystne dla strony, a mieszczące się w obowiązującym porządku prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r. sygn. II OSK 2510/17).

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać, że decyzja Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy rażąco narusza prawo, z racji tego, że część planowanej inwestycji ma znajdować się na terenie [...]. Spór w istocie dotyczy przebiegu granic tego obszaru. Przebieg granicy obszaru [...] zawarto w załączniku nr 25 do rozporządzenia Wojewody i ustalono go jedynie w sposób opisowy. Przy tworzeniu rozporządzenia Wojewoda nie określił granic obszaru dla [...] w formie graficznej, dlatego też jego wyznaczenie jedynie na podstawie części tekstowej może powodować pewną niedokładność. Na terenie dotyczącym planowanej inwestycji jego granice zostały opisane następująco: "Po przekroczeniu torów kolejowych Polskich Kolei Państwowych na odcinku o długości 400 m pasem terenu o szerokości 20 m wzdłuż lewego brzegu rzeki [...] do ul. [...] . Następnie wschodnią stroną ul. [...] 300 m na południe, równolegle do Parku [...]i dalej przez park w oddaleniu od rzeki [...] 300 m - 250 m w kierunku wschodnim na długości 700 m wzdłuż ogrodzeń przedszkola i żłobka, alejką nowego parku do torów [...] Kolei Dojazdowej. Po przekroczeniu torów [...] Kolei Dojazdowej, 150 m w kierunku północnym wzdłuż nasypu torów kolejowych do doprowadzalnika wód do stawów w parku".

Powyższy opis jasno wskazuje, że granice [...] mogą raczej zostać ustalone w sposób przybliżony. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, za najistotniejsze, dla w miarę dokładnego ustalenia granic należy uznać wyjaśnienia podmiotu najbardziej zainteresowanego właściwym ustaleniem granic [...]czyli Prezydenta [...] . Z pism Prezydenta [...] z dnia [...] września 2020 r. i z [...] sierpnia 2020 r. wynika, że przebieg granicy [...] tworzony był w ścisłej współpracy z m.in. władzami miasta P. Przekazano również Wojewodzie [...] mapę z graficznym odwzorowaniem przebiegu granic, zatwierdzoną przez konserwatora przyrody. Mapa ta stanowiła (załącznik nr 25) podstawę do odkreślenie granic [...] na załącznikach graficznych do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] . Granice terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy określone przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przedstawione na kopii mapy zasadniczej i zakres wydanej decyzji został tak ustalony, że w żadnym stopniu na naruszał granic parku. Północna granica terenu objętego kwestionowaną decyzją jest identyczna z uzgodnionym przez RDOŚ przebiegiem południowej granicy [...] w projekcie Studium [...]. Przebieg granic [...] wyznaczony w decyzji o warunkach zabudowy dla części działek [...] i [...] jest identyczny z uzgodnionym (postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. przez RDOŚ) przebiegiem granic [...] w projekcie Studium. W wyniku podjętych działań przez Prezydenta [...] oraz urząd [...] przebieg granicy [...] w rejonie terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy został doprowadzony do zgodności z prawem i skorygowany na portalu mapowym geoserwis.gdos.gov.pl. Prezydent [...] wskazywał, że zwracał się do GDOŚ, RDOŚ oraz Marszałka o skorygowanie granic przebiegu granicy na portalach mapowych. Urząd marszałkowski przychylił się do stanowiska, że prezentowana na portalu mapowym geoserwis granica [...] jest nieprecyzyjnie poprowadzona i nie jest wizualnym odzwierciedleniem opisu zawartego w rozporządzeniu. Niewątpliwie część działki nr [...] i [...] znajdowały się na obszarze [...] , jednak sama inwestycja już nie.

Powyższe wyjaśnienia powodują, że brak jest podstaw do uznania, by przedmiotowa inwestycja z całą pewnością została zlokalizowana (w części) na obszarze [...]. Istnieniu rozbieżności do ustaleniu granic tego obszaru nie zaprzeczyły również pisma Wojewody [...] , Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, do których zwróciło się SKO w [...] . W tej sytuacji nie można uznać, by kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w przypadku gdy przebieg granic [...] jest sporny, organy je ustalające na potrzeby konkretnego postępowania winny ze szczególną ostrożnością podchodzić do map zamieszczanych na portalach internetowych, zwłaszcza gdy dane działki są położone w pobliżu tych granic (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2091/16). Organ orzekający w trybie zwykłym, na skutek własnych opracowań, ustalił nieco odmienną od zamieszczoną na portalu internetowym granic obszaru chronionego krajobrazu. Nie dokonał tego w sposób zupełnie dowolny, lecz szczegółowy, podpierając się wcześniejszymi uzgodnieniami z organami wyspecjalizowanymi w obszarze ochrony środowiska. Rolą organów orzekających w trybie nieważnościowym nie było ustalenie faktycznych granic omawianego obszaru, lecz kontrola, czy organ orzekający w trybie zwykłym nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa przez zupełnie dowolne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym ustalenie warunków zabudowy inwestycji na obszarze [...] , o cechach i parametrach, jakie nie mogą zostać w tym obszarze zrealizowane.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja o warunkach zabudowy narusza przepisy odrębne w zakresie zakazu lokalizowania w strefie ochrony zwykłej [...]przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i może zmieniać stosunki wodne w ramach tej strefy, należy wskazać, że zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych dotyczy terenów objętych ochroną. Zarzut ten w zasadzie koresponduje z głównym zarzutem dotyczącym ustalenia warunków zabudowy na części nieruchomości znajdującej się na terenie [...]. W świetle wskazanej wyżej argumentacji nie można było uznać, że planowana inwestycja zrealizowana zostanie częściowo na terenie objętym ochroną. Zauważyć przy tym należy, że jak wynika z akt sprawy, część terenu planowanej inwestycji znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jednakże decyzją Dyrektora RZGW w W. z dnia [...] października 2017 r. zwolniono inwestora z zakazu wykonywania robót na części działek m.in. [...]i [...] na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia PGW W., Dyrektora RZGW w [...] , PGW W. w [...]. Szczegółowe warunki dotyczące zmiany stosunków wodnych zostały wskazane w kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji (dopuszczenie czasowej zmiany stosunków wodnych, zakaz zmiany, natężenia i kierunku odpływu wód opadowych, roztopowych; odprowadzenie wód opadowych – do studni chłonnych, zbiorników retencyjnych). Nie są to rozwiązania niezgodne z prawem, ponadto żadne z nich nie wskazuje, by w jakiś sposób miały zostać zmienione stosunki wodne na terenie [...] .

Brak jest również podstaw do uznania, że rażąco narusza prawo stanowisko Prezydenta Miasta [...] wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] , w zakresie znaczącego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.

Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez Prezydenta P., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:

a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Skoro projektowana powierzchnia garaży jest mniejsza niż 0,5 ha, a w dodatku nie sposób uznać, że będą one zlokalizowane na terenie [...] , to powyższy przepis nie będzie miał zastosowania. Bez znaczenia pozostaje przy tym ocena czy parkingi są dodatkiem do zabudowy mieszkaniowej, czy też odrębną inwestycją, na co zwraca uwagę skarżące stowarzyszenie.

Nie stanowi również rażącego naruszenia prawa rozbieżność w zakresie określenia terenu inwestycji - 7647 m2 podczas gdy obszar inwestycji powinien wynosić 6652m2. Skarżona decyzja, na co trafnie zwróciło uwagę SKO, określa parametry nowej zabudowy i parametry te są możliwe do zrealizowania przy odniesieniu ich do terenu przeznaczonego do zainwestowania tj. 6652m2. Do bilansów powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej przyjęto prawidłową wielkość określającą powierzchnię terenu inwestycji. Ponadto przyjęte parametry i wskaźniki zabudowy pokrywają się z wynikami analizy urbanistycznej. Na marginesie jedynie zaznaczyć należy, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być nawet wadliwie przeprowadzona analiza urbanistyczna, bowiem jest ona jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa. Może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, lecz nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić dopiero wtedy, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011r., w sprawie II OSK 1637/10).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo również uznało, że brak jest innych podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Odniosło się do wszystkich podniesionych zarzutów we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (częściowo powtórzonych następnie w skardze do sądu administracyjnego). Trafnie uznało, odnosząc się do zarzutu braku ewentualnego dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, że inwestycja przylega bezpośrednio do działki nr ew. [...] obr. [...]oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka drogowa we władaniu Gminy Miasta [...] , w części będącą urządzoną drogą, zatem inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.

Ustosunkowało się do zarzutu oparcia decyzji o sfałszowane dokumenty tj. mapy z błędnym oznaczeniem granic WOChK, trafnie podnosząc, że nie jest organem właściwym do stwierdzenia fałszerstwa w rozumieniu przepisów prawa.

W stosunku do zarzutu dotyczącego wpływu inwestycji na historyczną substancję Parku [...] zasadnie wskazało, że przepisy nie przewidują dodatkowej ochrony dla obiektów nie wpisanych do odpowiednich rejestrów.

Kolegium przeanalizowało kwestionowaną decyzję pod kątem innych przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. i zasadnie uznając, że przesłanki te nie zachodzą w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. należy wskazać, że strona skarżąca nie wykazała, w jaki sposób brak oddzielnego zawiadomienia i pouczenia o art. 10 k.p.a. wpłynął na jej uprawnienia procesowe, skoro została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i był jego aktywnym uczestnikiem. Sąd nie dostrzegł również w zaskarżonej decyzji innych naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020r., poz. 374 ze zm.).