Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 397/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. K. z dnia [...] lipca 2017 r. w terminie 1 (jednego) miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. J.K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyłączenia - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") - stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący J.K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej także "k.p.a."), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2018 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 8a o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy o odmowie wyłączenia stosowania wobec J.K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, (...) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 3 1 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Podał, że wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Zdaniem organu "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Rozstrzygając sprawę organ wskazał, że wnioskodawca pełnił służbę w okresie od dnia [...] listopada 1986 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r., tj. przez okres 22 lat, 5 miesięcy i 28 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] listopada 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 3 lat, 8 miesięcy i 28 dni. Organ wskazał, że do wysługi lat zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] października 1984 r., tj. 1 rok, 11 miesięcy i 20 dni.

Minister stwierdził, że skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat, 8 miesięcy i 28 dni, tj. około 16 % całego okresu swojej służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o chwilowości, czy przejściowości, a służba z pewnością nie nosiła znamion tymczasowości. Zdaniem organu przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Organ stwierdził, że dokonując oceny spełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. wziął pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Szefa ABW stwierdza w nim, że z przebiegu służby J.K., ustalonego na podstawie akt osobowych nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. W aktach brak jest dokumentów dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wymienionego postępowań dyscyplinarnych oraz brak jest danych dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do J.K. postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych. Ponadto w archiwalnych aktach osobowych znajduje się zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzające, że w okresie od dnia [...] sierpnia 1990 r. do dnia [...] marca 2009 r. podejmował w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu czynności, o których mowa w § 4 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734).

Organ stwierdził, że przebieg służby wnioskodawcy nie wskazuje, aby została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku. Minister raz jeszcze podkreślił, że w jego ocenie nie ma możliwości okresu służby na rzecz państwa totalitarnego stanowiącego 16 % całkowitego okresu służby, a zatem znaczną część, uznać za okres krótkotrwały. Ponieważ pierwsza z przesłanek nie została spełniona organ stwierdził, że nie ma możliwości zastosowania wyłączenia w stosunku do wnioskującego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

Organ wskazał też, że jeżeli strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 13a ust 1 ustawy, na wniosek organu emerytalnego, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Natomiast stosownie, do art. 13a ust. 5 ustawy, informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzonym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12. Organ wskazał też, że zgodnie z art. 13 ust. 6 powołanej ustawy, do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister jest zatem związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. Skarżący wniósł też o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżący powołując się na zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu za okres od dnia [...] sierpnia 1990 r. do dnia [...] marca 2009 r. wskazał, że jednoznacznie stwierdza ono, że skarżący przez 19 lat pełnił służbę w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Tym samym Minister przekroczył granicę tzw. "uznania administracyjnego" kwestionując "szczególny przypadek" jego służby na rzecz Ojczyzny. Zdaniem skarżącego jednoznacznie spełnia on warunek określony w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej.

Skarżący nie zgodził się też z twierdzeniem Ministra, że służba przed 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała. Wskazał, że okres jego służby, obejmujący czas między dniem [...] listopada 1986 r., a dniem [...] lipca 1990 r. w Biurze [...], które było wówczas jednostką Milicji Obywatelskiej wynosił 3 lat, 8 miesięcy i 28 dni. Zdaniem skarżącego spełniona została przesłanka krótkotrwałości, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zarzucił, że Minister obliczając procent jego służby na rzecz "totalitarnego państwa" w stosunku do całego okresu pełnionej służby pominął zasadniczą służbę wojskową. Zaznaczył, że okres zasadniczej służby wojskowej nie podlega tzw. dezubekizacji", a jednocześnie zwiększa okres pełnionej służby mundurowej, za którą ma wyliczoną wysługę. Potwierdzają to wyliczenia okresów służby sporządzone przez Wydział Ustalania Świadczeń i Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Skarżący wskazał też, że Minister nie pochylił się nad problemem, czy służba w Biurze [...] powinna podlegać "dezubekizacji", gdyż ta jednostka należała do struktur Milicji Obywatelskiej. Skarżący podniósł, że kryterium "krótkotrwałości służby do 31 lipca 1990 r." jest niedefiniowalne, o niezwykle wysokim stopniu subiektywizmu i uznaniowości. Trudno stwierdzić, w stosunku do czego należy odnosić ową "krótkotrwałość". Uważa, że pojęcie to można interpretować jako wyraźną przewagę czasową całego okresu jego służby mundurowej, który wynosi 24 lata 5 miesięcy i 18 dni nad okresem służby w strukturach Milicji Obywatelskiej. Skarżący wskazał, że służba na rzecz tzw. "totalitarnego państwa" przed dniem 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", albowiem trwała 3 lata, 8 miesięcy i 28 dni. Stanowi to zaledwie 13,72 % łącznego okresu jego służby, która wynosiła 24 lata 5 miesięcy i 18 dni.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że stan faktyczny i prawny sprawy został wyjaśniony. Decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane w oparciu o art. 107 § 1 k.p.a. Podniósł, że w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r., na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego nie było w niniejszej sprawie niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jak wymaga tego art. 106 § 3 P.p.s.a. Akta postępowania administracyjnego zawierają dokument z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA wskazujący na wysługę lat J.K. na dzień [...] października 2017 r.

W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez skarżącego J.K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 858/19, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia [...] października 2018 r., nr [...].

W uzasadnieniu wydanego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ naruszył w tej sprawie przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ podejmujący decyzje administracyjne w tego rodzaju sprawach jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygania oraz obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, podejmować czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że Minister utrzymując w mocy własną decyzję wydaną z naruszeniem powołanych przepisów, naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego i w istocie nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jak też sprawa nie została rozstrzygnięta z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.).

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że naruszony został również art. 80 k.p.a., albowiem ocena spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ dokonując oceny spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wskazywał w decyzji, że krótkotrwałość winna być rozpatrywana w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa i w ujęciu proporcjonalnym, a zatem w porównaniu stosunku służby na rzecz państwa totalitarnego do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ dokonał zresztą w skarżonej decyzji oceny spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. właśnie z uwzględnieniem przyjętych przez siebie kryteriów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w związku z tym ocena ta oparta została o błędne ustalenia faktyczne w zakresie całkowitego okresu służby skarżącego, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu.

Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej wskazania i dokona pełnych ustaleń stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że rozstrzygając sprawę ponownie w jej całokształcie organ dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zaś ocena spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. winna być dokonana z uwzględnieniem ustalonego na nowo całkowitego okresu służby skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że wskazana przez organ okoliczność pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, poza bezsprzecznym potwierdzeniem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., może być również rozpatrywana przez organ – w okolicznościach sprawy, z uwagi na to, że czynności z narażeniem zdrowia i życiu podejmowane były przez skarżącego przez bardzo długi okres, tj. prawie 19 lat - jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Pomimo uprawomocnienia się powyższego wyroku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wydał żadnego rozstrzygnięcia i nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r., w którym skarżący wystąpił do tego organu o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. skarżący, działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 2 k.p.a., skierował do Ministra ponaglenie, w którym wezwał ten organ do niezwłocznego rozpatrzenia jego sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r., z zachowaniem zasad określonych w przepisach k.p.a. oraz zgodnie z wytycznymi wskazanymi w powyższym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 858/19,

Powyższe ponaglenie skarżącego wpłynęło do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] maja 2020 r.

Z uwagi na brak reakcji ze strony organu, w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżący, działając za pośrednictwem Ministra, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r.

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji, będącej odpowiedzią na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 858/19 w terminie miesiąca, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu do skargi, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać bez zbędnej zwłoki, przy jednoczesnym wyraźnym zastrzeżeniu, że terminy na załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego wynoszą miesiąc, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej - dwa miesiące.

Skarżący zauważył, że w dniu [...] maja 2020 r. skierował do organu ponaglenie w celu niezwłocznego rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r., zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 858/19.

Skarżący zarzucił jednak, że mimo upływu terminów, do dnia złożenia skargi Minister nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Minister zauważył na wstępie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 858/19 wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności z dniem 30 stycznia 2020 r. wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 24 lutego 2020 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4.900 spraw) wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Ponadto, organ podniósł, że w dniu 15 maja 2020 r. ogłoszona została [pic]ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), która weszła w życie z dniem 16 maja 2020 r. Wskazując, na art. 46 pkt 20 cyt. ustawy, organ zauważył, że nastąpiło uchylenie art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 [pic]marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), które z mocy prawa wstrzymywały bieg terminów procesowych, sądowych i materialnych terminów administracyjnych. Odnosząc się także do brzmienia art. 68 cyt. ustawy z dnia 15 maja 2020 r., Minister wskazał, że zawarto regulacje określające rozpoczęcie biegu wyżej wymienionych terminów, wskazując, że terminy, których bieg nie rozpoczął się lub uległ zawieszeniu odpowiednio rozpoczynają bieg lub biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy też czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.

Należy zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało poprzedzone ponagleniem (vide: pismo strony skarżącej z dnia [...] maja 2020 r.).

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] lipca 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu właściwego, o wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W tym miejscu, należy wskazać, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wyrokowania przez Sąd w dniu 22 października 2020 r. nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

Na marginesie, warto wskazać, że organ nie rozpatrzył wniosku strony skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r., mimo, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 858/19, został wyraźnie zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem szczegółowych wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego wyroku.

W ocenie Sądu, uznać należy zatem, iż działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym, nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W tej sytuacji, mając na względzie fakt, iż do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i wydania w niniejszej sprawie wyroku z dnia 22 października 2020 r., Minister nie rozpatrzył wniosku strony skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. i nie wydał stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, zachodziła podstawa do zobowiązania organu do rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącego w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku sądu wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Uznając skargę na bezczynność organu za w pełni zasadną, Sąd zobowiązany jest jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

W ocenie Sądu, zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego J.K. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Wskazać należy wprawdzie, iż nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy. Niemniej, Sąd uznał, że tak znacznego opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia, jak w niniejszej sprawie, nie można w żaden sposób usprawiedliwić koniecznością dokładnego wyjaśnienia sprawy, która wynika z treści art. 77 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie doszło również do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów praworządnego państwa i stosowanych przez te organów przepisów prawa (art. 8 § 1 k.p.a.), albowiem skarżący na dzień wniesienia w niniejszej sprawie skargi oczekuje już ponad 3 lata na rozstrzygnięcie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Nie bez znaczenia jest również to, że skarżący od tak długiego okresu czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości, a przedłużający się brak rozstrzygnięcia jego wniosku skutkuje - niedopuszczalnym w demokratycznym państwa prawa - brakiem pewności co do nabytych już wcześniej uprawnień emerytalnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.