Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 132/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88 usy. 1, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: par. 1 ust. 1, par. 3, par. 5, par. 6 pkt 4, par. 7 pkt 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 28 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. D. (zwanego dalej skarżącym), jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (zwanego dalej też KWP) z 28 stycznia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] (zwanego dalej też KPP) z 9 listopada 2018 r., nr [...], zobowiązującą skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 23.548,80 zł.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z 27 listopada 2003 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w [...] przyznał skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W trakcie czynności podejmowanych w związku z przeniesieniem skarżącego do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji w [...] (rozkaz personalny z [...], nr [...]), Komendant Powiatowy Policji w [...] powziął informację o nabyciu przez skarżącego prawa do lokalu mieszkalnego. W wyniku tego, wszczął postępowanie w celu weryfikacji przysługujących skarżącemu uprawnień do lokalu mieszkalnego, o czym poinformował skarżącego zawiadomieniem z 11 maja 2015 r. Postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się wydaniem przez KWP decyzji z 4 lutego 2016 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję KPP z 17 września 2015 r., nr [...], o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Jednocześnie zawiadomieniem z 17 września 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] poinformował skarżącego o wszczęciu postępowanie w sprawie zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W postępowaniu tym, w ramach czynności wyjaśniających 8 czerwca 2016 r. przeprowadzony został dowód z przesłuchania strony. Postanowieniem z 14 września 2016 r. KPP odmówił natomiast przeprowadzenia dowodów z dokumentów oraz przesłuchania świadków wnioskowanych przez skarżącego w piśmie z 12 lipca 2016 r. (łącznie 49 dowodów) uznając, że wskazane okoliczności nie mają znaczenia dla sprawy.

W dniu 16 września 2016 r., Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał decyzję zobowiązującą skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 12 maja 2009 r. do 12 maja 2015 r. W postępowaniu odwoławczym decyzja ta została uchylona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu decyzją z 14 lutego 2017 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W ponownym postępowaniu, postanowieniami z 19 czerwca i 1 sierpnia 2017 r. KPP odmówił przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków wnioskowanych przez skarżącego odpowiednio w pismach z 12 czerwca (1 dowód) oraz 13 lipca (3 dowody) i 14 lipca 2017 r. (3 dowody) uznając, że wskazane okoliczności nie mają znaczenia dla sprawy.

Decyzją z 8 sierpnia 2017 r., KPP ponownie zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z brak lokalu mieszkalnego za okres od 12 maja 2009 r. do 12 maja 20105 r.

Pismami z 24 i 25 sierpnia 2017 r. skarżący wystąpił do KPP o przeprowadzenie dowodów z dokumentów (odpowiednio 15 i 14 dowodów) i z przesłuchania świadków (odpowiednio 7 i 11 dowodów), a pismami z 30 sierpnia 2017 r. wniósł odwołanie od decyzji z 8 sierpnia 2017 r. i wystąpił o wyłączenie od udziału w postępowaniu M. J.

W wyniku rozpoznania ww. odwołania KWP wydał decyzję z 6 grudnia 2017 r., na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z 3 stycznia 2018 r., KPP odmówił wyłączenia od udziału w postępowaniu M. J. wskazując na brak przesłanek z art. 24 § 1 i § 3 k.p.a.

W dniu 15 marca 2018 r. KPP wydał po raz kolejny decyzję zobowiązującą skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 12 maja 2009 r. do 12 maja 2015 r., od której skarżący wniósł odwołanie.

W toku postępowania odwoławczego, wnioskiem z 6 lipca 2018 r. skarżący ponownie wystąpił o przeprowadzenie dowodów z dokumentów (34 dowody) i z przesłuchania świadków (21 dowodów), a pismem z 9 lipca 2018 r. wniósł o wyłączenie od udziału w postępowaniu M. J. oraz Komendanta Powiatowego Policji w [...], wskazując na wątpliwości co do ich bezstronności.

Decyzją z 10 sierpnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję z 15 marca 2018 r. i po raz kolejny przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W ponownym postępowaniu, 28 sierpnia 2018 r. KPP wydał dwa, osobne postanowienia odpowiednio: o odmowie wyłączenia M. J. od udziału w postępowaniu – z uwagi na brak przesłanek z art. 24 § 1 i § 3 k.p.a. i o odmowie przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z dokumentów (34 dowody) i z przesłuchania świadków (21 dowodów), w którym wskazał, że wnioski te nie zostały uwzględnione wcześniejszymi postanowieniami, a podnoszone okoliczności nie mają znaczenia dla sprawy.

Pismem z 19 października 2018 r. skarżący ponownie wystąpił o przeprowadzenie już wcześniej zgłaszanych dowodów z dokumentów (29 dowodów) i z przesłuchania świadków (19 dowodów). Po rozpatrzeniu tego wniosku KPP wydał postanowienie z 1 listopada 2018 r. o odmowie przeprowadzenia ww. dowodów.

Następnie, decyzją z 9 listopada 2018 r., nr [...], KPP zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 23.548,80 zł. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017. poz. 2067, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą oraz § 1 ust. 1, § 5, § 7 pkt 1 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130) zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnianiu wyjaśnił, że 12 maja 2015 r. skarżący dostarczył umowę z [...] – o ustanowieniu odrębnej własności lokalu i przeniesieniu jego własności (akt notarialny REPERTORIUM [...]), na mocy której wraz z żoną A. D. nabył własność samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] w [...], przy ul. [...] wraz z przynależnym udziałem w prawie wieczystego współużytkowania gruntu stanowiącego działkę nr [...] z mapy [...]. Lokal ten składa się z trzech pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki i wc o łącznej powierzchni użytkowej 75,64 m2 i umożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego. W dzienniku korespondencyjnym za okres od 29 kwietnia 2009 r. do 5 stycznia 2010 r., brak jest jednak zapisu o złożeniu przez skarżącego oświadczenia wymaganego § 5 rozporządzenia. W aktach sprawy także brak takiego oświadczenia, a skarżący nie złożył jego kopii jako dowodu. Przyjmując na tej podstawie, że skarżący niezwłocznie po nabyciu lokalu nie złożył wymaganego przepisami oświadczenia mieszkaniowego organ uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka zwrotu równoważnika w postaci niepoinformowania o wystąpieniu zmiany w sytuacji mieszkaniowej skarżącego. Ustalając od kiedy przedmiotowy lokal mieszkalnych znajdował się w stanie umożliwiającym zamieszkiwanie w nim i wobec tego od kiedy równoważnik za brak lokalu mieszkalnego był nienależnie pobrany organ wskazał, że lokal został przekazany skarżącemu w stanie deweloperskim do wykończenia, protokołem z [...], w którym zawarto listę usterek. Z Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) wynika, że w omawianym lokalu skarżący i jego żona zameldowani są od [...]. Sam skarżący nie udzielił informacji jaki był stan techniczny i sanitarny tego lokalu, od kiedy nieruchomość nadawała się do zamieszkania oraz nie wskazał dowodów, które pozwalałyby ustalić okres prowadzenia w nim remontu. Nie dostarczył w tym zakresie umów oraz rachunków od dnia zakupu mieszkania do dnia zameldowania w nim. Spółdzielnia mieszkaniowa udzieliła informacji, że klucze do mieszkania wydane zostały skarżącemu i jego żonie [...], natomiast z [...] Urzędu Skarbowego w [...] uzyskano informację, że skarżący w 2010 r. złożył do urzędu wniosek o zwrot niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym, załączając do niego faktury wystawione od 14 kwietnia 2009 r. Z przekazanego przez spółdzielnię rozliczenia za wodę jednoznacznie wynika też, że zużycie wody w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2009 r. było na poziomie 1,51 m3, w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2009 r. na poziomie 49,52 m3 a już w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2010 r. na poziomie 69,67 m3. Uwzględniając wskazane informacje jako wiarygodne organ uznał, że nie ma jednoznacznych dowodów potwierdzających, że lokal nadawał się do zamieszkania w dacie jego zakupu, natomiast w oparciu o dane zużycia wody można stwierdzić, że wzrost nastąpił w II półroczu 2009 r. i wzrósł w 2010 r., co pośrednio wskazuje kiedy strona faktycznie na stałe mogła korzystać z mieszkania. Potwierdzenie znajduje również fakt wykonywania w 2009 r. prac wykończeniowych w mieszkaniu, a bezsporne jest to, że skarżący w 2010 r. posługiwał się adresem lokalu, jako miejscem zamieszkania, przez co można zgodnie z regułami logicznego rozumowania wywnioskować, że lokal w tym okresie nadawał się do zamieszkania i był przez skarżącego zamieszkany. Podkreślając, że upływ czasu i możliwe do zastosowania środki dowodowe uniemożliwiają przyjęcie innego okresu zakończenia prac wykończeniowych w lokalu i uznanie go za znajdujący się we właściwym stanie technicznym umożliwiającym zamieszkanie organ przyjął, że skarżący posiadał odpowiedni lokal w dacie wskazanej w raporcie z 31 grudnia 2009 r., w którym informował Komendanta Powiatowego Policji w [...], że z dniem [...] zmienił swój adres stałego zameldowania i obecnie na stale mieszka w [...] przy ulicy [...]. Wskazując, że raport ten pozostawał w dyspozycji organu i stanowi wiarygodny dowód uznał, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego wypłacony od 27 listopada 2009 r. do 12 maja 2015 r., w wysokości 23.548,80 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym podlegającym zwrotowi. Zaznaczył przy tym, że decyzja o zwrocie równoważnika jest konsekwencją ostateczności decyzji o cofnięciu uprawnienia do niego, a wnioski dowodowe składane przez skarżącego w toku postępowania nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedstawiając sposób wyliczenia kwoty nienależnie pobranego równoważnika za każdy miesiąc organ uwzględnił § 2 rozporządzenia i art. 21 ust. 1 pkt 77 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509, z późn. zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, jak również zakwestionował (w drodze zażalenia) postanowienie organu pierwszej instancji z 28 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia M. J. od udziału w postępowaniu oraz postanowienia z 28 sierpnia 2018 r. i 1 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów. Zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, naruszenie obowiązujących procedur, zasad i norm, błędną interpretację przepisów prawa, błędne ustalenie stanu faktycznego, błędną ocenę zgromadzonych dowodów oraz nieuwzględnienie wszystkich zgłoszonych przez niego wniosków i dowodów, a przez to negatywne działanie wobec niego. W obszernym uzasadnieniu skarżący odwoływał się do obowiązków organów wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ich wykładni. Zarzucił organowi naruszenie art. 10 k.p.a. w związku z brakiem udostępnienia mu akt sprawy w siedzibie Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu, brak zwrotu kosztów dojazdu do Komendy Powiatowej Policji w [...] oraz ustalenie odpłatności za przesłanie kserokopii akt sprawy, a także naruszenie prawa strony do przeglądania akt. Ponadto wskazał na pominięcie przedkładanych przez niego dowodów i wniosków dowodowych oraz brak informowania o prowadzonych czynnościach, co miało wpływy na to, że materiał dowodowy nie został wyczerpująco zebrany. Zakwestionował również doręczanie mu korespondencji w Komendzie [...] Policji zamiast na adres zamieszkania. Ogólnie też podniósł, że dokonane w sprawie ustalenia faktyczne nie są prawdziwe i doprowadziły do wyciagnięcia niewłaściwych wniosków. Podtrzymał swój wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu M. J. stwierdzając, że istnieją wątpliwości co do jego bezstronności oraz, że nie jest on osobą uprawnioną do prowadzenia postępowań administracyjnych i wydawania decyzji, a także wniosek o wyłączenie KPP. Jako bezprawną wskazał sytuację, kiedy osoba wskazana przez niego jako świadek bierze czynny udział w postępowaniu. Dalej skarżący zakwestionował dowód z dziennika korespondencyjnego stwierdzając, że zgodnie z drogą służbową oświadczenie mieszkaniowe składa się bezpośrednio osobie z zaopatrzenia komendy. Zauważył też, że organ nie wskazał z jakiej dokumentacji wynika to, że nie złożył oświadczenia mieszkaniowego, jak również nie poinformował go o czynnościach dowodowych w wyniku których uzyskał informacje z innych instytucji oraz nie wyjaśnił dlaczego zakupiony lokal uznał za odpowiedni.

Pismami z 12 stycznia 2019 r. skarżący ponownie wystąpił z wnioskami dowodowymi oraz wnioskiem o wyłączenie od udziału w postępowaniu M. J. i KPP.

Zaskarżoną decyzją z 28 stycznia 2019 r. KWP utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uwzględniając ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji co do nabycia przez skarżącego [...] lokalu mieszkalnego oraz wydanie 17 września 2015 r. decyzji cofającej skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie skarżący przestał spełniać warunki do pobierania tego świadczenia. Wskazując na ustalenie braku złożenia przez skarżącego oświadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w § 5 rozporządzenia zgodził się z tym, że z uwagi na twierdzenia strony, że lokal nie nadawał się do zamieszkania w dacie nabycia i wymagał wykończenia, jako datę uzyskania odpowiedniego lokalu należało przyjąć datę zamieszkania w nim, tj. [...]. Świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wypłacone skarżącemu za okres od 27 listopada 2009 r. do 12 maja 2015 r. jest w związku z tym świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi, stosownie do § 7 pkt 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania nie odnaleziono dowodów na to, że skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe, w którym poinformowałby organ o zmianach w swojej sytuacji mieszkaniowej. Skarżący także nie twierdził, że takie oświadczenie złożył. Poczynając od odwołania z 26 maja 2015 r. (od decyzji z 13 maja 2015 r.) zapewniał wyłącznie o wniesieniu raportu do przełożonego właściwego w sprawach osobowych o zmianie miejsca zameldowania i zamieszkania. Na dalszym etapie postępowania wspominał o raporcie w sprawie zakupu lokalu złożonym na przełomie maja i czerwca 2009 r. Raporty składane są jednak wyłącznie w sprawach osobowych i za pośrednictwem przełożonego. Wnioski w sprawach osobowych składa się natomiast za pośrednictwem przełożonego w przypadkach określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. poz. 644, z późn. zm.). Także realizacja spraw służbowych następuje poprzez bezpośredniego przełożonego zgodnie z zarządzeniem nr 30 Komendanta Głównego Policji z 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2018 r., poz. 89) i poprzedzającego go zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Natomiast oświadczenia mieszkaniowe nie mają takiego charakteru i powinny być składane poprzez sekretariat i w nim zarejestrowane. W czasie postępowania przeanalizowano dziennik korespondencyjny z 2009 r. i nie ujawniono zapisu o wpływie oświadczenia mieszkaniowego skarżącego. Tym samym wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest obligatoryjne. Wskazując sposób wyliczenia kwoty nienależnie pobranego równoważnika, organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja o zwrocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest decyzją deklaratoryjną, co oznacza, że może obejmować okres wsteczny. W odniesieniu do zażalenia skarżącego, analizując wnioski dowodowe organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że przeprowadzenie dowodów wskazanych przez stronę nie miałoby znaczenia dla rozpatrzenia sprawy. Wnioski te nie dotyczyły ani stanu technicznego lokalu nabytego przez stronę ani okoliczności złożenia lub braku złożenia przez stronę oświadczenia mieszkaniowego. Sam fakt ujawniania adresu zamieszkania strony w różnego rodzaju dokumentach nie potwierdza złożenia oświadczenia mieszkaniowego uzasadniającego cofnięcie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia wielu czynności z uwzględnieniem przepisów o doręczeniu i oczekiwania na odpowiedzi o udzielenie informacji, jak również uznał, że w prowadzonym postępowaniu nie zostało naruszone prawo strony do udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał też fakty, jakie zostały udowodnione i dowody, na których się oparł wymieniając je w uzasadnieniu decyzji i dokonując ich oceny. Za najważniejszy uznał dowód w postaci raportu strony wskazującego na zamieszkanie w lokalu. Istota sprawy polegała natomiast na ustaleniu, od kiedy skarżący posiadał lokal mieszkalny w stanie nadającym się do korzystania z niego i czy w związku z tym złożył oświadczenie mieszkaniowe. Wnioski dowodowe skarżącego nie mogły zatem wnieść niczego do sprawy, gdyż bez znaczenia pozostaje to, czy w wielu dokumentach składanych w jednostce na użytek innych spraw, widniał jego adres zamieszkania lub czy wskazane osoby miały wiedzę o fakcie nabycia lokalu lub miejscu zamieszkania skarżącego po 27 listopada 2009 r. Jego obowiązkiem było złożenie stosownego oświadczenia mieszkaniowego, czego nie uczynił. Dokumenty składane do innych spraw, wskazujące adres zamieszkania nie spełniają tego warunku. Odnosząc się do dalszych zarzutów organ odwoławczy zaznaczył, że ani przepis art. 39 k.p.a., ani inne przepisy z rozdziału 8 k.p.a. nie ograniczają organu administracji w wyborze podmiotu doręczającego pisma. Polecenia prowadzenia sprawy przez [...] M. J., znajduje się w aktach sprawy (tom I, k.81), a wnioski dowodowe skarżącego z 12 stycznia 2019 r. były już wcześniej rozpoznawane i są nieistotne dla sprawy. Podobnie, wniosek o wyłączenie M. J. był już wielokrotnie rozpatrywany, a organ odwoławczy nie jest właściwy do jego rozpatrzenia. Wyłączenie organu następuje natomiast z mocy prawa wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 25 § 1 k.p.a. W kwestii udostępniania akt w jednostce innej niż prowadząca postępowania administracyjne nie dopatrzono się z kolei żadnych obiektywnych okoliczności, które uniemożliwiałyby stronie zapoznanie się z aktami w siedzibie KPP w [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji, a także o uchylenie decyzji utrzymanej nią w mocy i umorzenie postępowania. Zarzucił organom rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, naruszenie obowiązujących w postępowaniu administracyjnym procedur, zasad i norm, błędną interpretację przepisów prawa, celową bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, błędne ustalenie stanu faktycznego i rzeczywistej sytuacji strony, błędną ocenę zgromadzonych dowodów, brak uznania oraz szczegółowego uzasadnienia nieuwzględnionych dowodów, a także składanych na piśmie wyjaśnień zarówno w prowadzonym postępowaniu, jak i w postępowaniu dyscyplinarnym, a przez to celowe i ukierunkowane negatywne działania wobec skarżącego i jego rodziny. Uzasadniając zarzuty skarżący powtórzył w znacznej części zastrzeżenia co do działania organów przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo organowi odwoławczemu zarzucił również pominięcie w przedstawionej chronologii postępowania niektórych czynności, a także faktu prowadzenia wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego oraz postępowania w sprawie zwrotu pieniędzy za dojazdy do służby, co jak zaznaczył uzasadnia zarzut stronniczości i negatywnego działania organów. Wskazując na naruszenie zasady dwuinstancyjności zakwestionował skarżący przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w toku całego postępowania, co w jego ocenie doprowadziło do przewlekłości i miało negatywny wpływ na jego sytuację osobistą, rodzinną i zawodową. Sformułował również zarzuty w odniesieniu do nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie o cofnięcie uprawnienia do równoważnika i wskazał, że postępowanie w sprawie zwrotu równoważnika nieprawidłowo zostało wszczęte przed uprawomocnieniem się decyzji cofającej uprawnienie. Jako wadliwe określił też nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności wydawanym w toku postępowania decyzjom i podniósł, że organ bezpodstawnie stosował art. 108 k.p.a. Końcowo wniósł skarżący o uwzględnienie wszystkich jego odwołań jako uzasadnienia zarzutów skargi i stwierdził, że w sprawie decyzje zostały wydane na podstawie nieprawidłowo i błędnie ustalonego stanu faktycznego, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego wskazał, że:

- dowody, o których przeprowadzenie skarżący wielokrotnie wnioskował dotyczyły zamieszkania skarżącego w [...] przy ul. [...], a ich przeprowadzenie nie miało znaczenia dla istoty sprawy, gdyż fakt posiadania wiedzy o miejscu zamieszkania skarżącego nie jest jednoznaczny z dysponowaniem wiedzą o posiadaniu lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej o odpowiedniej powierzchni, spełniającego normy zaludnienia przewidziane przepisami resortowymi i w odpowiednim stanie technicznym;

- organy musiały ustalić, od kiedy lokal nadawał się do zamieszkania i z uwagi na brak współpracy skarżącego w tym zakresie, zrobiły to poprzez zwrócenie się o informację do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...]. Przeprowadzenie tych dowodów skutkowało rozstrzygnięciem pozytywnym dla skarżącego, gdyż pierwotnie domagano się zwrotu równoważnika od dnia zakupu lokalu, tj. [...];

- skarżący niesłusznie zarzuca przeprowadzenie dowodów, o których nie posiadał wiedzy, gdyż organy nie miały obowiązku informować go o tym, że zwracają się do rożnych podmiotów z prośbami o udzielenie informacji istotnych dla ustalenia sprawy;

- skarżący wielokrotnie korzystał z prawa do przeglądania akt sprawy;

- zgodnie z art. 73 § 1a k.p.a. czynności polegające na wglądzie w akta są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu, a prawo pomocy prawnej dotyczy tylko okoliczności zawartych w art. 52 k.p.a.;

- organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczanie ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne;

- zapewniono skarżącemu wielokrotnie możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału, w tym przed wydaniem decyzji, w tym na ostatnim etapie prowadzenia sprawy przed organem odwoławczym skarżący dwukrotnie zapoznawał się z aktami sprawy i wykonał fotokopie 4 tomu. Gdyby skarżący zażądał dostępu do innych tomów akt sprawy, z którymi zapoznawał się już wielokrotnie i robił ich fotografie, to zostałyby mu udostępnione. Skarżący raz, gdy pojawił się bez zapowiedzi, nie mógł zapoznać się z aktami, które znajdowały się u Naczelnika Wydziału, ale w terminie dogodnym dla skarżącego akta zostały mu udostępnione;

- wyjaśnione zostały istotne dla sprawy okoliczności;

- w toku postępowania organy ustosunkowały się do każdego wniosku dowodowego skarżącego, które to nie miały na celu ustalenie stanu faktycznego, ale wyłącznie wykazanie faktu posiadania przez inne osoby wiedzy o miejscu zamieszkania lub dysponowania dokumentami, w których ujawnione było miejsce zamieszkania skarżącego;

- bez znaczenia jest to, czy skarżący został pouczony o obowiązku niezwłocznego złożenia oświadczenia mieszkaniowego, w przypadku zaistnienia zmian w jego sytuacji mieszkaniowej uzasadniających cofnięcie uprawnienia do równoważnika, gdyż obowiązek ten wynika z przepisów powszechnie obowiązujących;

- nie ujawniono raportu skarżącego o kupnie mieszkania, a informacja o nim pojawia się tylko w twierdzeniach skarżącego, przy czym nie przedłożył kopii takiego raportu;

- jedynym dokumentem wymaganym przepisami, informującym o zmianie sytuacji mieszkaniowej jest oświadczenie mieszkaniowe, o którym mowa w § 5 rozporządzenia;

- skarżący w większości poza ogólnymi stwierdzeniami, nie wykazuje w jakich sytuacjach doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego;

- organ administracji może skorzystać z doręczenia za pośrednictwem: poczty, swoich pracowników, upoważnione osoby lub organy, a art. 39 k.p.a. ani inne przepisy z rozdziału 8 k.p.a. nie ograniczają organu w wyborze podmiotu doręczającego pisma;

- rozpatrując wniosek skarżącego organ pierwszej instancji odmówił wyłączenia pracownika od udziału w sprawie, natomiast organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy z mocy prawa, a nie wskutek rozstrzygnięcia organu drugiej instancji;

- przepisy art. 24 k.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu, nie mają natomiast zastosowana do osoby piastującej funkcję monokratycznego organu;

- ustawa o Policji (art. 135f ust. 1 pkt 3) pozwala jedynie na przeglądanie akt postępowania dyscyplinarnego oraz sporządzanie z nich notatek i to w toku postępowania dyscyplinarnego, a nie ich kserowanie i gdyby organ uznał za konieczne włączenie tych akt do postępowania administracyjnego, to zrobiłby to z urzędu;

- składane przez skarżącego w toku postępowania skargi były rozpatrywane zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a. w trakcie prowadzonego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja zobowiązująca skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 23.548,80 zł, która to kwota ustalona została jako pobrana z tytuł przedmiotowego świadczenia za okres od 27 listopada 2009 r. do 12 maja 2015 r.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności tej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Sąd nie stwierdził istotnych nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego. Akceptując argumentację organu odwoławczego uznał, że ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały dokonane prawidłowo, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa materialnego. W konsekwencji, wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zgodnie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (w niniejszej sprawie według stanu z Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm.) zwanej nadal ustawą, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to dotyczy lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ustalone w art. 92 ust. 1 ustawy, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną prawa policjanta do lokalu mieszkalnego, określonego w art. 88 ust. 1 ustawy i służy zrekompensowaniu niezrealizowanego tego prawa. Jego przesłanką negatywną jest natomiast posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Zauważyć należy nadto, że uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu, a tym samym prawo do pomocy finansowej nie ma charakteru bezwzględnego. Uprawnienie w tym zakresie związane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza. Dokonując w takim kontekście wykładni art. 92 ust. 1 ustawy,należy przyjąć, że "brak lokalu mieszkalnego" na gruncie tej regulacji oznacza brak takiego lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, którego stan techniczny umożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i w którym możliwe jest zamieszkiwanie. Samo formalne posiadanie, rozumiane jako prawo do władania i rozporządzania rzeczą, nie oznacza posiadania lokalu mieszkalnego w znaczeniu art. 92 ust. 1 ustawy. Faktyczne posiadanie musi wiązać się z realną możliwością korzystania z lokalu mieszkalnego, gdyż pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi wówczas, gdy nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

Szczegółowe zasady dotyczące przyznawania cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego unormowane zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2013 r. poz. 1130, z późn. zm) zwanego nadal rozporządzeniem. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego aktu, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (zwany dalej w skrócie także równoważnikiem) przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy, nie posiadają m.in. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy (pkt 5). W myśl § 3 rozporządzenia, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Przepis § 5 rozporządzenia nakłada z kolei na policjanta obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość, przez złożenie nowego oświadczenia mieszkaniowego. Podkreślić przy tym należy, że obowiązek ten został sformalizowany i jego realizacja wymaga odpowiedniej, przyjętej rozporządzeniem, formy oświadczenia.

W § 6 rozporządzenia określone zostały przesłanki cofnięcia uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika, natomiast w § 7 odrębne przesłanki wydania decyzji o zwrocie równoważnika już wypłaconego.

Zgodnie z § 6 pkt 4 rozporządzenia decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodzinny, albo w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Natomiast na podstawie § 7 pkt 1 rozporządzenia decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku: nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że nabycie na własność/współwłasnosć, przez policjanta lub członka jego rodziny odpowiedniego, tj. zabezpieczającego potrzeby mieszkaniowe policjanta, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, powoduje utratę przez niego prawa do równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu. W konsekwencji skutkuje to wydaniem na podstawie § 6 pkt 4 rozporządzenia decyzji o cofnięciu uprawnienia przyznanego w tym przedmiocie.

Jednocześnie, co wymaga podkreślenia, uzyskanie odpowiedniego lokalu mieszkalnego powoduje powstanie obowiązku niezwłocznego zawiadomienia o jego nabyciu, przez złożenie nowego oświadczenia mieszkaniowego. Niewykonanie tego obowiązku, a zatem niepowiadomienie lub powiadomienie, ale niemające charakteru niezwłoczności, prowadzi natomiast do ustalenia, że równoważnik wypłacony od dnia utraty uprawnienia jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi na podstawie § 7 pkt 1 rozporządzenia. W tym przedmiocie wydawana jest decyzja, która zazwyczaj jest poprzedzona ostateczną decyzją cofającą uprawnienie do tego świadczenia wydaną na podstawie § 6 rozporządzenia.

Wyjaśnić należy, że decyzja cofająca uprawnienie - przyznane na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy - ma charakter konstytutywny. Cechą istotną aktów o takim charakterze jest to, że wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość tj. nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Tymczasem decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika jest aktem deklaratoryjnym, który charakteryzuje się tym, że nie tworzy, ani nie zmienia istniejącego stosunku administracyjnoprawnego lecz stwierdza wystąpienie z mocy prawa określonego skutku prawnego z mocą wsteczną, tj. od chwili zrealizowania się stanu faktycznego, z którym przepisy prawa wiążą określone skutki prawne.

Przesłanki zwrotu równoważnika określone w § 7 są inne aniżeli przesłanki cofnięcia uprawnienia z § 6 rozporządzenia, a wydanie decyzji cofającej prawo do równoważnika nie zostało wskazane w § 7 rozporządzenia, jako przesłanka wydania decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego. Z tego też powodu do wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu równoważnika nie jest konieczne ostateczne rozstrzygnięcie o cofnięciu uprawnienia w tym zakresie. Niemniej jednak decyzja o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika wydawana jest jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Potwierdza ona zatem brak spełnienia przesłanki do przyznania równoważnika. W konsekwencji, ostateczne rozstrzygnięcie o cofnięciu uprawnienia do równoważnika przesądza o wymagalności roszczenia z tytułu obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wymagalność taka powstaje bowiem wówczas, gdy stosownym aktem prawnym zostanie stwierdzony brak podstaw do przyznania równoważnika.

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że na podstawie decyzji z 2003 r. skarżącemu przyznane zostało prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który to równoważnik skarżący pobierał do 12 maja 2015 r. Nie ma też wątpliwości co do tego, że na podstawie umowy z [...] skarżący nabył wraz z żoną własność samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], który to lokal spełniał jego potrzeby mieszkaniowe. Uwzględnić należy, że okoliczność ta stanowiła podstawę do wydania w dniu 17 września 2015 r. decyzji cofającej skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego, utrzymanej następnie w mocy decyzją organu odwoławczego z 4 lutego 2016 r. Na jej podstawie ostatecznie zatem rozstrzygnięto o zaistnieniu w stosunku do skarżącego negatywnej przesłanki wyłączającej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skoro natomiast nabycie przez skarżącego własności lokalu mieszkalnego spowodowało zmianę okoliczności, która miała wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika, to skarżący zobowiązany był zawiadomić organ o jej zaistnieniu i to w sposób wymagany przepisem § 5 rozporządzenia.

W konsekwencji, prawidłowo w niniejszej sprawie okoliczność nabycia przez skarżącego lokalu mieszkalnego podlegała ocenie w kontekście przesłanki wydania decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika, o której mowa w § 7 pkt 1 rozporządzenia.

W ocenie Sądu, prowadząc postępowanie w tym zakresie organ pierwszej instancji prawidłowo podjął czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia od kiedy lokal mieszkalny skarżącego znajdował się w stanie umożliwiającym zamieszkanie w nim, tj. umożliwiającym zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego oraz co do tego, czy skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe ujawniające posiadanie takiego lokalu. Ustalenie takich okoliczności było bowiem niezbędne dla uznania świadczenia za nienależenie pobrane i określenia kwoty podlegającej zwrotowi.

Uwzględniając z kolei zgromadzone dowody i dostępne organowi środki dowodowe, zdaniem Sądu, prawidłowo w zaskarżonej decyzji, jako datę uzyskania przez skarżącego odpowiedniego lokalu umożliwiającego zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych przyjęto datę, od której skarżący zameldował się w tym lokalu na pobyt stały, tj. 27 listopada 2009 r. Prawidłowo też uznano, że skarżący nie poinformował o wystąpieniu okoliczność dysponowania takim lokalem, co wyczerpywało przesłankę wydania decyzji na podstawie § 7 pkt 1 rozporządzenia i prowadziło do uznania, że świadczenie wypłacone skarżącemu za okres od 27 listopada 2009 r. do 12 maja 2015 r. jest nienależnie pobrane i podlega zwrotowi.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1397) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Taka sama definicja funkcjonowała także w art. 6 wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W zakresie wykładni pojęcia pobytu stałego w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale mieszka i realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe. Skoro skarżący nie wykazał w żaden sposób, że pomimo zameldowania na pobyt stały nie mieszkał w spornym lokalu zatem brak było podstaw do podważenia ustaleń, że z datą zameldowania posiadał już lokal zaspokajający jego potrzeby mieszkaniowe. Zauważyć ponadto należy, że przyjęta w sprawie data uzyskania przez skarżącego właściwego lokalu mieszkalnego znajdowała umocowanie także w dowodzie z informacji spółdzielni mieszkaniowej o wielkości zużycia wody w lokalu. Wynika z niej bowiem, że zużycie wody w lokalu od daty zameldowania znacznie wzrosło, w stopniu uprawdopodobniającym twierdzenie o jego zamieszkiwaniu.

W toku postępowania nie ujawniono wśród dokumentów będących w dyspozycji organów, sformalizowanego w załączniku do rozporządzanie, oświadczenia mieszkaniowego skarżącego, zawierającego informację o nabyciu samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], pomimo że na tę okoliczność organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z zapisów w książce korespondencyjnej organu. W wyniku tego okoliczność braku złożenia przez skarżącego wymaganego oświadczenia mieszkaniowego nie może budzić wątpliwości. Nadto, skarżący w żaden sposób nie wykazał, że złożył wymagane oświadczenie mieszkaniowe. Ponadto, nie dowiódł, że mogło dojść do jego zagubienia. Nie mogły natomiast odnieść skutku twierdzenia i zarzuty skarżącego zmierzające do uwzględnienia jako dowodów - potwierdzających spełnienie obowiązku zawiadomienia o nabyciu lokalu, raportu z 4 stycznia 2010 r. o zmianie adresu zamieszkania i zameldowaniu na pobyt stały od [...] oraz innych dokumentów w których skarżący wskazywał swój nowy adres zamieszkania.

Należy jeszcze raz podkreślić, że zgodnie z § 5 rozporządzenia zawiadomienie o zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powinno nastąpić w formie ściśle określonej w rozporządzaniu, tj. w postaci oświadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia. Wskazany raport z 4 stycznia 2010 r. nie jest takim dokumentem, a ujawnione w nim informacje nie są wystarczające do ustalana wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika. W szczególności raport o zmianie miejsca zamieszkania i zameldowania nie wskazuje faktu złożenia przez skarżącego oświadczenia mieszkaniowego, jak również nie stanowi zawiadomienia o zmianach mających wpływ na jego uprawnienie do otrzymania równoważnika. Nie zawarto w nim bowiem pełnych informacji o stanie rodzinnym skarżącego oraz o tytule prawnym do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego. Poza tym, jak dostrzeżono w zaskarżonej decyzji raporty funkcjonariusza składane są w sprawach osobowych i za pośrednictwem przełożonego, podczas gdy oświadczenia mieszkaniowe nie mają takiego charakteru i składane są przez sekretariat. Z tego względu nie można uznać, że złożenie wspomnianego raportu czyniło zadość obowiązkowi z § 5 rozporządzenia. Podobnie, sam fakt odnotowania miejsca zamieszkania skarżącego w innych dokumentach, nie mógł być wystarczający do ustalenia uprawnień skarżącego do równoważnika i spełnieniu wskazanego obowiązku dotyczącego złożenia sformalizowanego oświadczenia mieszkaniowego.

W świetle powyższego, należało podzielić ustalenie organów co to tego, że skarżący nie zawiadomił w trybie § 5 rozporządzenia o zmianach mających wpływ na jego uprawnienie do równoważnika. Skarżący powinien bowiem wykazać swoje twierdzenie, w sytuacji gdy ustalenia organu są z nimi sprzeczne. Nie może zasadnie oczekiwać, że organ dysponując już określonym materiałem dowodowym pozwalającym na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zebranego materiału dowodowego. Podobnie, organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów, co do których twierdzi, że nie istnieją Bez przedstawienia przez skarżącego dowodów mogących podważać ustalenia organu, co do faktu złożenia oświadczenia mieszkaniowego nie było możliwe przyjęcie jego twierdzeń, że organ posiadał wiedzę o zmianie danych związanych z przyznanym równoważnikiem mieszkaniowym.

Podsumowując powyższe, wobec braku dowodów mogących podważyć dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, w ocenie Sądu, nie ma podstaw do ich kwestionowania, jak również do stawiania organom zarzutów niewystarczającego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zauważyć trzeba, że o ile organy zobowiązane są na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) zwanej k.p.a. do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, to jednak nie jest to równoznaczne z przerzuceniem całości ciężaru poszukiwania dowodów w sprawie na organ. Przeciwnie, nałożenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w wypełnianiu tego obowiązku. Strona powinna w szczególności zaoferować dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Obowiązek gromadzenia i poszukiwania dowodów, spoczywający na organach administracji, nie może być uznany za nieograniczony. Nie sposób żądać, aby organy poszukiwały dowodów w nieskończoność, albo podejmowały szczególne dochodzenie w celu wykrycia dowodów, o których istnieniu nic nie wiadomo, albo których odnalezienie jest wyjątkowo mało prawdopodobne z uwagi na upływ czasu. W szczególności zaś z przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. nie można wyciągać wniosków, że wystarczające będzie sformułowanie przez stronę twierdzeń co do okoliczności faktycznych, natomiast to organ będzie miał w takim wypadku obowiązek poszukiwania dowodów, by te twierdzenia wykazać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 257/19, wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2030/18, dostępne - tak jak wszystkie inne orzeczenia powołane w niniejszym wyroku - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do wniosków dowodowych skarżącego zgłaszanych w toku postępowania i odmowy ich uwzględnienia przez organ podzielić natomiast należy pogląd, że żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1607/16, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do tego, w ocenie Sądu, nie można w niniejszej sprawie postawić organom skutecznego zarzutu naruszenia przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 75 i art. 77 § 1, w związku z odmową przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z dokumentów i przesłuchania świadków. Podzielić należy ocenę, że wnioskowane dowody odnosiły się do okoliczności, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wnioski te nie dotyczyły bowiem, ani stanu technicznego lokalu nabytego przez stronę, ani okoliczności złożenia lub braku złożenia przez stronę oświadczenia mieszkaniowego.

Prawidłowo w zaskarżonej decyzji wskazano, że sam fakt ujawniania adresu zamieszkania skarżącego w różnego rodzaju dokumentach nie potwierdza złożenia oświadczenia mieszkaniowego zawierającego informację o zmianie w sytuacji mieszkaniowej mającej wpływ na prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, które to oświadczenie skarżący zobowiązany był złożyć. Wskazywanie w różnych dokumentach nowego adresu zamieszkania nie stanowi też o spełnieniu obowiązku, wynikającego z § 5 rozporządzenia i nie może go zastąpić. Dokumenty takie mogły jedynie potwierdzać to, że skarżący faktycznie zamieszkał pod nowym adresem, ale już nie to, że złożył oświadczenie mieszkaniowe. Nie mogły mieć zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Dla jej rozpoznania istotne bowiem było określenie kiedy skarżący nabył lokal nadający się do zamieszkania i czy złożył wymagane oświadczenie mieszkaniowe. Sam fakt oraz data stałego zamieszkania skarżącego w nabytym przez niego lokalu ustalone natomiast zostały w sposób wiarygodny na podstawie raportu z 4 stycznia 2010 r. i ewidencji meldunkowej

Z tych samych powodów nie było także zasadne przeprowadzanie dowodów z przesłuchania świadków, w tym przełożonych skarżącego, na okoliczność posiadania przez nich wiedzy o posiadaniu przez skarżącego lokalu mieszkalnego oraz jego adresu zamieszkania i zameldowania na pobyt stały. Zgodzić się należy z tym, że fakt posiadania wiedzy o miejscu zamieszkania skarżącego nie jest jednoznaczny z faktem posiadania wiedzy o posiadaniu lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej o odpowiedniej powierzchni, spełniającego normy zaludnienia i w odpowiednim stanie technicznym. Zgodnie natomiast z art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Podobnie, nie mogły mieć znaczenia dowody z regulaminów i dokumentów wewnętrznych organów, co do których skarżący wnosił o ich załączenie do akt sprawy. Nie było też zasadne powoływanie się przez skarżącego na okoliczność braku wiedzy i świadomości co do zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a także związanych z tym obowiązków. W tym zakresie należy zauważyć, że skarżący niewątpliwie miał wiedzę o fakcie wypłacania mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i pobierał go pomimo posiadania takiego lokalu. Tymczasem, status policjanta jako funkcjonariusza publicznego nakłada szczególny ciężar dbałości o przestrzeganie praworządności, a nieznajomość przepisów prawa nie usprawiedliwia w żaden sposób jego naruszania.

Zdaniem Sądu, chybione były także argumenty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w związku z brakiem uwzględnienia wniosków o wyłączenie od rozpoznania sprawy pracownika oraz organu pierwszej instancji. Podnoszone przez skarżącego twierdzenia dotyczące podstaw wyłączenia związane były bowiem nie z osobą lecz ze sposobem prowadzenia postępowania. Nie odnosiły się tym samym do ustalonych w art. 24 § 1 i § 3 k.p.a. przesłanek wyłączenia pracownika, jak również do określonych w art. 25 § 1 k.p.a. przesłanek wyłączenia organu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że o ile wniosek skarżącego o wyłączenie organu pierwszej instancji, w przeciwieństwie do wniosków o wyłączenie pracownika, nie został załatwiony w drodze postanowienia, to jednak wobec braku przesłanek z art. 25 § 1 k.p.a., nie było to naruszenie mogące mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie znalazł również podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji naruszone zostały uprawnienia skarżącego jako strony postępowania w zakresie: zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), informowania go o przeprowadzanych dowodach (art. 78 k.p.a.) oraz zapewnienia dostępu do akt sprawy (art. 73 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji skarżący był informowany o możliwości zapoznania się z aktami i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, z którego to prawa korzystał przeglądając akta i składając kilkukrotnie wnioski dowodowe. Do każdego z tych wniosków organy ustosunkowały się prawidłowo wskazując, że nie miały one na celu ustalenie stanu faktycznego istotnego dla rozpoznania sprawy, lecz dotyczyły wiedzy o miejscu zamieszkania skarżącego. Organy nie miały natomiast obowiązku informować skarżącego o wystąpieniu do rożnych podmiotów z prośbami o udzielenie informacji istotnych dla sprawy wobec braku aktywności procesowej strony w tym zakresie. Wynikający z art. 79 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu oraz zapewnienia jej udziału w przeprowadzeniu dowodu dotyczy bowiem wyłącznie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. O przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków skarżący był informowany (zawiadomienia z 30 sierpnia i 7 września 2018 r.). Z dowodami w postaci dokumentów mógł natomiast zapoznać się przeglądając akta. Organy nie były przy tym zobowiązane do umożliwienia skarżącemu przeglądania akt w innej jednostce niż prowadząca postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 73 § 1a k.p.a. czynności polegające na wglądzie w akta są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu, a prawo pomocy prawnej dotyczy tylko okoliczności zawartych w art. 52 k.p.a. Skarżący nie wskazał natomiast na szczególne, obiektywne okoliczności, które uniemożliwiały mu przeglądanie akt w siedzibie organu. Organy nie miały także obowiązku wykonywania kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczenia ich skarżącemu, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek, kopii lub odpisów, z godnie z art. 73 § 1 k.p.a., jest uprawnieniem strony, a nie obowiązkiem organu. W ocenie Sądu, nie było również podstaw do kwestionowania doręczeń korespondencji skarżącemu w toku postępowania skoro ustawodawca dopuścił w art. 39 k.p.a. dokonywanie doręczeń także przez pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd z urzędu sprawdził również kwestię ewentualnego przedawnienia roszczenia o zwrot równoważnika. Uznał w tym zakresie, że przepisy art. 107 ustawy, regulujące kwestię przedawnienia roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przysługujących policjantom, znajdują zastosowanie także do należności pieniężnych wynikających z tytułu nienależnie pobranego przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W analizowanym stanie faktycznym, brak jednak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie nastąpiło przedawnienie roszczenia o zwrot równoważnika nienależnie pobranego przez skarżącego. Przepis. art. 107 ust. 1 ustawy, wiąże bowiem rozpoczęcie biegu przedawnienia roszczenia od dnia, w którym świadczenie stało się wymagalne. Jest to stan, w którym wierzyciel uzyskuje możność żądania zaspokojenia, a dłużnik zostaje obarczony obowiązkiem spełnienia świadczenia. W przypadku żądania przez organ Policji zwrotu nienależnie wypłaconego funkcjonariuszowi równoważnika wymagalność taka powstaje wówczas, gdy ostateczną decyzją zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja przyznająca to świadczenia. W niniejszej sprawie skutek taki należy wiązać z wydaniem ostatecznej decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do przyznanego świadczenia. O ile bowiem wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie stanowi przesłanki wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu tego świadczenia, o tyle jej wydanie stanowi o wymagalności roszczenia z tego tytułu. Dopiero od jej wydania organ mógł zatem skutecznie zażądać zwrotu nienależenie wypłaconego równoważnika pieniężnego. Skoro natomiast decyzja cofająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika, wydana 17 września 2015 r., została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z 4 lutego 2016 r., to od tej daty roszczenie organu o zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego uznać należało za wymagalne. Podjęcie przez organ działań w zakresie ustalenia tego roszczenia spowodowało z kolei, zgodnie z art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy, przerwanie biegu przedawnienia roszczenia. Stąd też brak jest podstaw do uznania, że zaistniały przesłanki przedawnienia roszczenia.

Reasumując, Sąd stwierdził, że w sprawie zostały wykazane przesłanki zwrotu wypłaconego skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wynikające z § 7 pkt 1 rozporządzenia. Rozpoznając sprawę w tym przedmiocie organy nie naruszyły przy tym przepisów postępowania administracyjne w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonana w sprawie ocena była prawidłowa i znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniono wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonano ich prawidłowej oceny prawnej na podstawie przepisów § 1 ust. 1, § 5 i § 7 pkt 1 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.