Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2657/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 2 pkt 3 lit. a
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2014r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału") z [...] maja 2014r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: "Kierownik Biura") z [...] marca 2014r. o przyznaniu Z. S. (dalej: "skarżący") płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym:

Decyzją z [...] marca 2014r. nr [...] Kierownik Biura przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, tj. pakiet: Rolnictwo ekologiczne - z tytułu realizacji wariantu 2.1 do powierzchni 61,55 ha w wysokości 48.624,50 zł, w wariancie 2.9 do powierzchni 16,81 ha w wysokości 25.887,40 zł, w wariancie 2.3 do powierzchni 15,50 ha w wysokości 4.030,00 zł.; Pakiet: Ochrona zagrożonych ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wysokości 18.600 zł, w wariancie Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, wariant 3.1 za powierzchnię 15,50 ha, w wysokości 18.600 zł.

Zawiadomieniem z 13 maja 2014r. Dyrektor Oddziału poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura z [...] marca 2014r.

Decyzją z [...] maja 2014r. nr [...] Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z [...] marca 2014r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż producent rolny podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2009 r., a w dniu [...] maja 2013 roku złożył kolejny wniosek o przyznanie płatności w wariancie 2.1- Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - 63,39 ha, w wariancie 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - 15,50 ha, w wariancie 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) - 16,92 ha oraz wariancie 4.1- Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - 15,50 ha.

W trakcie przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2013r. w gospodarstwie producenta rolnego kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jednocześnie strona złożyła oświadczenie o wyginięciu sadzonek jabłoni domowej na działkach nr 145/2 i 76/2. A w dniu 23 listopada 2013r. producent rolny nadesłał oświadczenia świadków potwierdzających wystąpienie szkód w uprawach rolnych, które stwierdził w dniu [...] lipca 2013r.

W ocenie Dyrektora Oddziału, powyższe działania skarżącego stanowiły naruszenie § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, ze zm., dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009r."), ponieważ zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie zostało dochowane. W konsekwencji Dyrektor Oddziału uznał, iż Kierownik Biura rażąco naruszył prawo, przyznając płatności rolnośrodowiskowe na rok 2013, gdyż nie uwzględnił nieprawidłowości, które stwierdzono w trakcie kontroli oznaczone kodami błędu: E2 (materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań) oraz E7 (nieutrzymywanie minimalnej obsady drzewek i krzewów).

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2014r. nr 207/2014 Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji.

W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa znajdujące w niej zastosowanie. Organ odwoławczy wskazał, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne oraz pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 oznacza, iż stosownie do dyspozycji § 50 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361, ze zm., dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013r."), do przyznania płatności w ramach wariantów 9, 10, 11 i 12 pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne winny być spełnione warunki określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009r. tj. wszystkie uprawiane drzewa winny być ukorzenione i spełniać wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego (§ 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.) oraz wymogi określone w załączniku 3 do tego rozporządzenia tj. utrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (...), która w przypadku sadzonek drzew jabłoni domowej stanowi 125 sztuk na 1 ha powierzchni.

Kierownik Biura, jak zaznaczył organ II instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) realizowanego w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne do powierzchni 16,81 ha deklarowanej na działkach rolnych oznaczonych symbolami A i E pomimo faktu, iż strona nie spełniła warunku, o którym mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.

Z protokołu kontroli na miejscu z 19 lipca 2013 r. wynika, na co zwrócił uwagę Prezes ARiMR, że na działce rolnej oznaczonej symbolem A o powierzchni 5,87 ha, na której producent rolny deklarował uprawę jabłoni, inspektorzy terenowi stwierdzili 457 sztuk drzew jabłoni martwych oraz o wysokości poniżej 80 cm wobec 70 szt. spełniających wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego oraz kwalifikowanego materiału szkółkarskiego. Z kolei na działce rolnej oznaczonej symbolem E o powierzchni 10,94 ha stwierdzono 282 drzewa martwe oraz o wysokości poniżej 80 cm wobec 4 szt. spełniających wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego.

Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że działki rolne oznaczone symbolami "A" i "E'" deklarowane przez skarżącego do płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) realizowanym w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne nie spełniały warunku, o którym mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia środowiskowego z 2009r., a także wymogu określonego w załączniku nr 3, część II ust. 1 pkt 2 lit. b) do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. (minimalna obsada drzewek).

Organ odwoławczy wskazał na fakt, że potwierdzeniem braku zachowania minimalnej obsady drzewek jest także samo oświadczenie producenta rolnego z 18 lipca 2013 r. oraz dołączone do niego oświadczenia dwóch świadków na okoliczność zaistnienia siły wyższej w postaci złego przezimowania oraz wiosennego wymoknięcia sadzonek jabłoni domowej.

Płatność rolnośrodowiskowa, jak wskazał organ odwoławczy w sytuacji zaistnienia siły wyższej, może być przyznana rolnikowi wyłącznie w sytuacji spełnienia warunków przyznania tej płatności i wymogów związanych z podjętym zobowiązaniem. Natomiast, w realizowanym przez skarżącego w roku 2013 wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) nie spełniono wymogu zachowania minimalnej obsady drzewek jabłoni wynoszącej 125 sztuk na 1 ha, co oznacza konieczność zastosowania dyspozycji, o której mowa w § 50 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. w związku z § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., a więc zmniejszenia wysokości tej płatności o 100% w odniesieniu do działek rolnych, na których zostało stwierdzone uchybienie tego wymogu - co sprowadza się w istocie do konieczności odmowy przyznania tej płatności w zakresie deklarowanego przez Z. S. wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania).

W ocenie Prezesa ARiMR wydana przez Kierownika Biura decyzja z [...] marca 2014 r. rażąco narusza przepisy prawa materialnego tj. § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. w związku z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. oraz § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w związku załącznikiem nr 3, część II ust. 1 pkt 2 lit. b) do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.

Za niezasadne uznano zarzuty odwołania, w szczególności zarzut niewłaściwego zastosowania art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L nr 368, str. 15, ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1974/2006") i przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., które polegało - w ocenie skarżącego - na niewłaściwym uznaniu przez organ I instancji, że ww. przepisy nie mają zastosowania do zasad przyznawania pomocy, Prezes ARiMR wyjaśnił, że art. 16 ust. 1 obowiązującego do roku 2010 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 74, ze zm.) zawierał odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), którego odpowiednikiem jest - niemający zastosowania w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej od roku 2011 - art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Z powyższego wynika, zdaniem organu odwoławczego, że rolnik mógł zachować prawo do otrzymania pomocy z tytułu płatności rolnośrodowiskowej wyłącznie w latach 2009 i 2010 w sytuacji zgłoszenia działania siły wyższej w terminie określonym w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Jako uzasadnienie dla podniesionych zarzutów wskazał na szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Jego zdaniem przenosząc ocenę prawną zawartą w tych wyrokach bezspornym staje się, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Autor skargi wskazał, też na treść pisma Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] czerwca 2013r., z którego wynika, że beneficjenci działań PROW 2007-2013, którzy zostali poszkodowani w wyniku działania siły wyższej nie tracą prawa do otrzymania pomocy finansowej.

Skarżący wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa, mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawa. Takiego naruszenia natomiast w sprawie, zdaniem strony nie było.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 4 lutego 2015r. skarżący powołując się na wyroki sądów administracyjnych stanął na stanowisku, że w tej sprawie nie może być mowy o bezspornym i nie stwarzającym odmiennej wykładni naruszeniu przepisu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając zatem na uwadze ww. podstawy orzekania sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności innej decyzji funkcjonującej w obrocie prawnym i korzystającej z przymiotu decyzji ostatecznej. Weryfikacja takiej decyzji może być dokonana w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych i gwarantowania pewności obrotu prawnego, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a.", a nie zachodzą przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanki stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (m.in. wyroki NSA z 9 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1134/04, z 20 maja 2010r., sygn. akt II OSK 513/09, z 2 marca 2011r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 8 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 170/10 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I FSK 37/10, LEX nr 951815, także wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 441/13, LEX nr 1380631). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

Należy podkreślić, że Prezes ARiMR, za Dyrektorem Oddziału stwierdził, że Kierownik Biura wydając decyzję z [...] marca 2014 r. rażąco narusza przepisy prawa materialnego tj. § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w związku z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. oraz § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. w związku z załącznikiem nr 3, część II ust. 1 pkt 1 lit. b) do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Zdaniem organu przyznając płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 do powierzchni 16,81 ha w ramach wariantu 2.9 Kierownik Biura przyznał tę płatność do powierzchni niespełniającej warunku, o którym mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. oraz niespełniającej wymogu minimalnej obsady drzew. Tym samym w ocenie organów obydwu instancji w sprawie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Analizując sprawę należy zauważyć, że żądana ze stron sporu nie kwestionuje, iż na gruntach deklarowanych obecnie w spornym wariancie 2.9 nie były spełnione powyżej wskazane wymagania. Jednakże skarżący powołuje się na art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009, który w jego ocenie umożliwiał przyznanie wnioskowanych płatności. Natomiast organy obydwu instancji obecnie stwierdzają, że przepis ten nie ma zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych. Dlatego też płatność taka nie mogła zostać przyznana mimo wystąpienia siły wyższej, gdyż warunki i wymogi do jej przyznania nie zostały spełnione. W wypadku wystąpienia siły wyższej organ nie przyznaje płatności i jednocześnie nie nakazuje zwrotu już pobranych płatności (por. § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) - Dz.Urz. UE L nr 368, s. 15 ze zm.; dalej rozporządzenie nr 1974/2006).

Zgodnie z art. 75 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Ponadto właściwych zmniejszeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność będąca następstwem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych dotyczy wzajemnej zgodności.

Natomiast w myśl art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta:

a) śmierć beneficjenta;

b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;

c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania;

d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa;

e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich;

f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza.

Ust. 2 art. 47 ww. rozporządzenia stanowi, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

§ 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. wskazuje, że inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest:

1) wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, uniemożliwiające dalszą realizację tego zobowiązania;

2) zmiana zasięgu obszarów objętych programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych lub zmiana tych programów;

3) utrata posiadania gruntów rolnych, na których powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w wyniku scalenia gruntów dokonanego na podstawie przepisów o scalaniu i wymianie gruntów;

4) wystąpienie okoliczności określonych w § 7 ust. 2 lub 3 - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5;

5) śmierć posiadanego przez rolnika zwierzęcia rasy lokalnej, za którą rolnik nie ponosi odpowiedzialności - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7;

6) usunięcie posiadanego przez rolnika zwierzęcia rasy lokalnej z programu ochrony zasobów genetycznych danej rasy z przyczyn niezależnych od rolnika - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7;

7) określenie obszaru, na którym dotychczas było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jako obszaru zagrożonego erozją wodną, o którym mowa w przepisach o minimalnych normach - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8;

8) inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.

Ponadto analiza akt wykazuje, że weryfikowana przez organ decyzja ostateczna z [...] marca 2014r. przyznaje skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej wysokości 97.141,90 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, w zakresie obecnie spornego wariantu 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), że Kierownik Biura uwzględnił nieprawidłowości DR 13- i DR 52 (działka rolna A) oraz DR 13 + i DR52 (działka rolna E) i zamiast do powierzchni 16,92 ha przyznał płatności do powierzchni 16,81 ha. Co więcej organ wyjaśnił, w odniesieniu do tych działek, że w związku z uchyleniem przez Dyrektora Oddziału poprzedniej decyzji organ uwzględnił wyniki kontroli z 18 lipca 2013r. przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, które wykazały, że na tych działkach nie utrzymano minimalnej obsady drzew (norma E7) oraz że materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań (norma E2). Stwierdził również powołując się na art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009, że w gospodarstwie skarżącego wystąpiła siła wyższa oraz że skarżący dopełniła obowiązku poinformowania Kierownika Biura o wystąpieniu tej siły w przypisanym terminie. Zatem z powyższego uzasadnienia, a także z powołania w komparycji decyzji przepisu art. 75 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wprost wynika, że do ustaleń faktycznych sprawy zostały przyjęte we wskazanym zakresie wynik kontroli na miejscu z 18 lipca 2013 r. oraz złożone przez stronę i określonych świadków oświadczenia. Weryfikowana decyzja przyznaje skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości, uznając jednocześnie wystąpienie na gruntach skarżącego działania siły wyższej na podstawie art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009.

Mając zatem powyższe na uwadze należy wskazać, że przedmiotem sporu w rzeczywistości jest możliwość zastosowania art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz odpowiedź, czy w wypadku braku podstaw do stosowania tego przepisu, jego zastosowanie prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji.

Odpowiadając na pierwszą część pytania to należy uznać, że organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia nieważności zasadnie wskazały, że przepis art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 nie ma zastosowania w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, gdyż obowiązujące w sprawie przepisy prawa nie zawierają odesłań pozwalających na zastosowanie przepisów dotyczących siły wyższej zawartych w art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009. Innymi słowy rozporządzenia: Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.; dalej rozporządzenie nr 1698/2005) oraz Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.1.2011, str. 8, ze zm., dalej rozporządzenie nr 65/2011) i Komisji nr 1974/2006, a także przepisy krajowe i rozporządzenie nr 1122/2009 w zakresie stosowanym do płatności rolnośrodowiskowych nie zawierają przepisów pozwalających przyznać płatności w wypadku wystąpienia siły wyższej. A więc brak jest podstaw prawnych do przyznania wnioskowanych płatności rolnośrodowiskowych w zakresie wariantu 2.9.

Po udzieleniu odpowiedzi na pierwsze pytanie również należy wskazać, że zastosowanie przepisu art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 - nie mającego zastosowania w sprawie - odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba bowiem wyjaśnić, mając na uwadze instytucję stwierdzenia nieważności, że organ nie mógł stosować tego przepisu, gdyż żaden z przepisów obowiązujących w Programie rolnośrodowiskowym do tego art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 się nie odwoływał. Płatności rolnośrodowiskowe w zakresie siły wyższej mają odrębne uregulowanie, tj. cytowany powyżej art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Przepisy te są jasne i nie wymagają żądnych zabiegów interpretacyjnych i ich prawidłowe zastosowanie skutkować powinno odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.9. Jasnym także jest treść niestosowanego w sprawie przepisu art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 (...), jeżeli m.in.: spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Stosownie do mającego zastosowanie w sprawie § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (pakiet Rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego - w przypadku wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego.

Natomiast w myśl załącznika Nr 9 lit. B część II do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. Nr 29, poz. 189 , ze zm.) elitarny i kwalifikowany materiał szkółkarski dla drzewek owocowych powinien spełniać minimalne wymagania jakościowe:

wysokość powinna wynosić nie mniej niż 80 cm, mierząc od szyjki korzeniowej;

średnica pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetniania;

powinny mieć korzeń główny i nie mniej niż 3 korzenie boczne albo wiązkę korzeni drobnych, albo korzenie przerastające całą objętość gleby w pojemniku.

Dodatkowo w myśl § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe m.in. przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu łub wariantu, które są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

Wymogi te określone są m.in. w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. W zakresie m.in. wariantu 2.9. Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) wskazano w literze b pkt 2, ust 1 części II tego załącznika, że wymogiem jest utrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (...), która w przypadku sadzonek drzew jabłoni domowej stanowi 125 sztuk na 1 ha powierzchni.

Brak przestrzegania wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, skutkuje przyznaniem w danym roku płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej działek rolnych w stosunku do których stwierdzono uchybienie (§ 58 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013). Wysokość zmniejszeń określa załącznik nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., zgodnie z którym nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów m.in. w wariancie 2.9 skutkuje 100% zmniejszeniem płatności w stosunku do działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie.

Zatem Kierownik Biura prawidłowo ustalił stan faktyczny i jednocześnie naruszył § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w związku z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., gdyż deklarowane przez skarżącego do płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) realizowanym w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne nie spełniały warunku o którym mowa w powołanych przepisach (wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego) oraz § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. w związku z załącznikiem nr 3, część II ust. 1 pkt 1 lit. b) do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (minimalna obsada drzewek). Co jednak najważniejsze Kierownik Biura rażąco naruszył art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009, który w sprawie nie miał zastosowania. Natomiast mający zastosowanie w sprawie art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. nie przewidywał możliwości przyznania płatności rolnośrodowiskowej w wypadku wystąpienia siły wyższej.

Tym samym, w ocenie sądu, prawidłowo organy obydwu instancji wskazały, że w sprawie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie należy też mieć na uwadze skutek takich naruszeń. Polska odpowiada wobec Unii Europejskiej za prawidłowe płatności związane ze środkami unijnymi. Jest to odpowiedzialność finansowa, co nie powinno uchodzić uwadze przy orzekaniu w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi i pisma procesowego należy wskazać na ich bezzasadność. W szczególności skarżący powołał szereg wyroków sądów powszechnych i administracyjnych, które w żadnej mierze nie dotyczą takiej sytuacji prawnej i faktycznej jak skarżącego. W sprawie nie mamy do czynienia z interpretacją niejasnego przepisu, czy też jakiegokolwiek przepisu, nie mamy także do czynienia z oceną nowych dowodów, czy też inną oceną istniejących już dowodów. W sprawie mamy bowiem sytuację, w której stan sprawy jest bezsporny i został ustalony w sposób prawidłowy przez Kierownika Biura na podstawie protokołu z kontroli i oświadczeń skarżącego oraz świadków. Co więcej stosowane przepisy prawa nie budzą żadnych zastrzeżeń, gdyż są jasne i nie wymagają zabiegów interpretacyjnych. Problemem natomiast było zastosowanie przez Kierownika Biura przepisu, który nie mógł być stosowany w sprawach rolnośrodowiskowych, gdyż żaden z przepisów mających zastosowanie w sprawie nie odwoływał się do tego przepisu. Natomiast przepisy mające zastosowanie w sprawie wyrażają odmienną od tego przepisu normę prawną. Stosownie bowiem do cytowanego wyżej art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 wystąpienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności zwalnia beneficjenta jedynie z obowiązku zwrotu otrzymanej nienależnie pomocy. Przepis ten, w przeciwieństwie do nie mającego zastosowania art. 75 rozporządzenia 1122/2009 nie stanowi jednak podstawy do przyznania pomocy pomimo niespełniania przez beneficjenta warunków koniecznych do jej przyznania lub niespełniania wymogów związanych z podjętym zobowiązaniem.

Wobec powyższego Kierownik Biura stosując w sposób prawidłowy przepisy obowiązujące wydałby decyzję odmienną w zakresie wariantu 2.9 od decyzji z [...] marca 2014r. Tym samym trzeba stwierdzić, że wady prowadzące do stwierdzenia nieważności tkwiły w samej decyzji Kierownika Biura. Dlatego też zasadnie Prezes ARiMR wskazał, że przyznanie w drodze decyzji płatności rolno środowiskowej w sytuacji, gdy nie są spełnione warunki przyznania tej płatności, pozostaje w oczywistej sprzeczności z normami wynikającymi z powyższych przepisów. Treść takiej decyzji stanowi zaprzeczenie zasady praworządności - nakazu działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach przepisów prawa. Trwałość decyzji wydanej w takich okolicznościach nie zasługuje na ochronę, taka decyzja powinna być zatem wyeliminowana z obrotu jako rażąco naruszająca prawo.

Reasumują powołane przez skarżącego wyroki dotyczą zupełnie odmiennych stanów faktycznych i prawnych i w żaden sposób nie mają wpływu na wynik sprawy. Natomiast wskazywane pismo Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] czerwca 2013r. oraz decyzja Dyrektora Oddziału z [...] lutego 2014r. nie stanowią źródła prawa i nie mogą zastępować przepisów powszechnie obowiązujących.

Sąd nie stwierdził również sprzeczności w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARiMR, gdyż wskazanie, że w ramach programu rolnośrodowiskowego obowiązuje także rozporządzenie nr 1122/2009 jest prawidłowe. Rozporządzenie to bowiem obowiązuje nie w całości tylko w zakresie w jakim przepisy dotyczące m.in. płatności rolnośrodowiskowych odwołują się do tego rozporządzenie. Takim przepisem będzie m.in. art. 7 rozporządzenia nr 65/2011, który wskazuje, że do celów niniejszego tytułu stosuje się odpowiednio art. 2 akapit drugi pkt 1, 10 i 20, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 12, 14, 16 i 20, art. 25 ust. 1 akapit drugi, art. 73, 74 i 82 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009. W odniesieniu do środków, o których mowa w art. 36 lit. b) ppkt (iii), (iv) i (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, państwa członkowskie mogą jednak ustanowić odpowiednie systemy alternatywne, aby jednoznacznie określać grunty objęte wsparciem (art. 7 ust. 1). Do celów niniejszego tytułu odniesienia do "rolników" zawarte w rozporządzeniu (WE) nr 1122/2009 uważa się za odniesienia do "beneficjentów" (art. 7 ust. 2 ). Zatem wskazywanie, że do płatności rolnośrodowiskowych znajdują także zastosowanie określone przepisy rozporządzenia nr 1122/2009, jednakże bez możliwości stosowania art. 75 tego rozporządzenia, było prawidłowe. Tym samym również wskazywane przez skarżącego punkty (75 i 96) preambuły rozporządzenia nr 1122/2009 nie będą miały zastosowania.

Niezasadne jest także powoływanie się na art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, który w akapicie pierwszym stanowi, że jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego (zwanego dalej "danym rokiem kalendarzowym ") nie są przestrzegane podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi składającemu w danym roku kalendarzowym wniosek o płatność na mocy art. 36 lit. a) ppkt (i)-(v) oraz art. 36 lit. b) ppkt.(i), (iv) i (v), wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy, lub wyklucza się z niej beneficjenta. Należy bowiem wyjaśnić, że przepis ten nie dotyczy sytuacji skarżącego, gdyż w ogóle się do takiego stanu sprawy nie odnosi.

Mając powyższe na uwadze żaden z przepisów wyżej cytowanych, jak również obowiązujących w programie rolnośrodowiskowym nie dawał uprawnienia do przyznania płatności w wypadku nie spełnienia określonych wymogów oraz warunków i to nawet w sytuacji, gdy niespełnienie tych wymogów i warunków było niezależne od beneficjenta. Takiego uprawnienia nie można także wyczytać ze wskazanego w skardze art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, który w ogóle do tej kwestii się nie odnosi.

Bezzasadne jest również powoływanie się przez skarżącego na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 sierpnia 2014r., gdyż przedmiotem sporu i analizy sądu była kwestia drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników i wpływu na tę niezgodność rolnika, a nie tak jak w przedmiotowej sprawie kwestia siły wyższej. Kierownik Biura przyznając płatność rolnośrodowiskową ustalił, że na dwóch działkach rolnych o łącznej powierzchni 16,81 ha stwierdzono obsadę jabłoni w łącznej ilości 74 sztuk, podczas gdy minimalna obsada takich drzew na 1 hektar wynosić powinna 125 sztuk, jednak uznał w sposób nieprawidłowy, że winien mieć zastosowanie art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009, który to przepis nie mógł być w sprawie stosowany. Zatem organ nie badał kwestii drobnej niezgodności i ona też nie stanowiła podstawy wydania decyzji. Dlatego też powyższy wyrok jest nie adekwatny do przedmiotowej sprawy. Ponadto zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie w ogóle nie można mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności, gdyż istotą płatności rolnośrodowiskowych w wariancie 2.9 nie jest samo posiadanie gruntów. Tylko posiadanie tych gruntów i przestrzeganie wszystkich warunków i wymogów do przyznania tej płatności.

W związku z powyższym oraz zarzutami skargi sąd nie stwierdził naruszeń prawa procesowego lub materialnego, które dawałyby podstawę do uchylenia czy też stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.