Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 726/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na uchwałę Nr LIV/1521/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 marca 2021 roku w sprawie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu A. H. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. .


UZASADNIENIE

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie (dalej: skarżący) w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagał się stwierdzenia nieważności ewentualnie uchylenia w całości uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 marca 2021 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy A. H. (dalej: radny).

Skarżący zarzucił ww. uchwale naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1834, dalej: u.s.g.), polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że decyzja Rady Miasta w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiona została swobodnemu uznaniu rady i miała charakter arbitralny oraz na przekroczeniu uznania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała podjęta została w odpowiedzi na wniosek Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Krakowie o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy, wynikających z umowy o pracę z radnym - na podstawie art. 42 Kodeksu pracy. Wypowiedzenie warunków pracy i płacy dotyczyć miało zmiany ze stanowiska kierownika na starszego specjalistę oraz utraty prawa do dodatku funkcyjnego kierownika. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zmiana miała być konieczna ze względu na likwidację stanowiska kierownika oddziału administracyjnego, które to stanowisko dotychczas zajmował właśnie ww. radny. Ponadto we wniosku podniesiono, że radny ze względu na długotrwałą niezdolność do pracy wskutek choroby był nieobecny w pracy od 8 kwietnia 2020 r. do 8 marca 2021 r., wykorzystując w tym czasie 182 dni zasiłku chorobowego oraz prawie pięciomiesięczny okres pobierania świadczenia rehabilitacyjnego i nie świadczył pracy na zlikwidowanym stanowisku. Zmiana struktury pracodawcy poprzedzona była analizą funkcjonowania oddziału administracyjnego i obciążenia pracą stanowiska kierownika. Zdaniem wnioskującego pracodawcy, roczny brak obsady stanowiska nie wywołał żadnych zakłóceń funkcjonowania zakładu pracy. Okoliczność ta uzasadniała całkowitą zbędność stanowiska, a pracodawca przyjął rozwiązanie polegające na połączeniu oddziału technicznego i oddziału administracyjnego w jeden oddział administracyjno-techniczny. W czasie nieobecności radnego jego obowiązki wykonywał kierownik oddziału technicznego. Wykonywanie tych "podwójnych" obowiązków w najmniejszym stopniu nie wpłynęło negatywnie na efektywność jego pracy, ani nie okazało się czasochłonne (poświęcony czas na wykonywanie zastępstwa wynosił maksymalnie cztery godziny miesięcznie) zatem połączenie obu komórek było zasadne z uwagi na wcześniejsze błędne oszacowanie obciążania pracą na stanowisku kierownika oddziału administracyjnego i racjonalne wykorzystanie środków finansowych pochodzących z budżetu państwa. Komórka, którą kierował radny tj. Oddział Administracyjny składała się z Sekcji Informatycznej (w skład której wchodzili trzej informatycy w tym jeden kierownik Sekcji Informatycznej) oraz Kancelaria i Skład Chronologiczny (w skład którego wchodziło 6 pracowników) oraz samodzielnego stanowiska ds. obsługi archiwum.

Skarżący wskazał, że przyczyny uzasadniające wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu nie stanowiły jakiegokolwiek zdarzenia związanego z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, a były jedynie konsekwencją przeprowadzenia zmiany Regulaminu Organizacyjnego WSSE w Krakowie.

Dalej skarżący wywodził, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały miało charakter szczątkowy. Do wniosku pracodawcy odnosił się bowiem tylko jeden akapit, z którego wynikało, że Rada Miasta Krakowa uznała, że pracodawca wykorzystał sytuację zdrowotną pracownika do dokonania reorganizacji i likwidacji stanowiska. Zdaniem skarżącego, było to nieuzasadnione domniemanie autora uchwały. Nieobecność w pracy radnego pozwoliła bowiem na stwierdzenie faktu, że stanowisko kierownika oddziału administracyjnego jest zbędne w konsekwencji czego podjęta została decyzja o likwidacji tego stanowiska. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała ingerowała w sposób nieuzasadniony i bezprawny w swobodę pracodawcy w zakresie określania swojej struktury organizacyjnej i gospodarowania środkami publicznymi na wynagrodzenia. Skarżący na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1396/16. Zdaniem skarżącego oderwane od stanu faktycznego i prawnego twierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały świadczyły o niezrozumieniu istoty i celu regulacji zawartej w art. 25 ust 2 u.s.g. albo o intencjonalnie nieprawidłowym wykorzystaniu (nadużyciu) tej regulacji. W zaistniałej sytuacji nie było bowiem żadnej "konieczności" ochrony stosunku pracy radnego. Radny nie został pozbawiony pracy oraz środków utrzymania, nowe stanowisko odpowiadało jego kwalifikacjom, a zmiana organizacyjna podyktowana była racjonalną oceną pracodawcy, gospodarującego środkami publicznymi. Skarżący podniósł, że ochrona stosunku pracy radnego była uzasadniona tylko w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Skarżący zaznaczył też, że celem art. 25 ust. 2 u.s.g. nie była ochrona absolutna i zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy jaką wykonuje. Zdaniem skarżącego, uchwała winna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. W przypadku gdy rozwiązanie stosunku pracy nie miało żadnego związku z działalnością pracownika jako radnego, to odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zwłaszcza, że była ona fakultatywna, musiała być szczególnie zrozumiała i przekonująco uzasadniona. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący wskazał na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2012 r., II OSK 2535/11 oraz z 5 czerwca 2014 r., II OSK 3133/13.

Skarżący wskazał, że na naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. i przekroczenie uznania administracyjnego miały w rozpoznawanej sprawie istotny wpływ dwie okoliczności, tj. fakt, że wniosek nie dotyczył rozwiązania umowy o pracę, a jedynie zmiany warunków pracy i płacy oraz że przyczyna tej zmiany w żaden sposób nie dotyczyła wykonywania mandatu radnego. Zdaniem skarżącego, ocena zasadności przyczyn zmiany warunków pracy i płacy radnego należała do kompetencji sądu pracy i rada gminy nie powinna tych kompetencji naruszać, co de facto uczyniła. W ocenie skarżącego, wykładania językowa i funkcjonalna art. 25 ust.1 u.s.g. wskazywała, że rada gminy nie miała prawa odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, w sytuacji gdy przyczyny rozwiązania nie były związane z wykonywaniem mandatu.

W odpowiedzi Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi w całości.

Zdaniem organu, z wykładni systemowej art. 25 ust.2 u.s.g. wynikało, że do złożonego wniosku o zgodę na wypowiedzenie warunków pracy i płacy zgodnie z art. 42 § 1 Kodeksy pracy stosować należało odpowiednio przepisy o wypowiedzeniu definitywnym, stąd Rada Miasta Krakowa zobowiązana była do rozpatrzenia wniosku w sprawie wyrażenia zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. Organ podał, że z mocy art. 25 ust. 2 u.s.g. radny objęty był szczególną ochroną przed rozwiązaniem stosunku pracy, która polegała na obligatoryjnym uzyskaniu przez pracodawcę zgody rady gminy na jego dokonanie. Zatem wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa pozostawione są uznaniu rady gminy, z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada gminy zobowiązana była odmówić wyrażenia zgody. Zdaniem organu, ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w ocenie czy pojawiły się przesłanki uwzględnienia wniosku pracodawcy, co pośrednio potwierdzał art. 25 ust. 2 zd. 2 u.s.g. W ocenie organu, przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że w każdym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym byłyby zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada musiałaby wyrazić zgodę, tj. uwzględnić wniosek pracodawcy radnego. Prowadziłoby to z kolei do znacznego ograniczenia ochrony radnego i mogłoby mieć istotny negatywny wpływ na jego pracę w radzie gminy, gdyż z obawy przed utratą pracy radny mógłby zaniedbywać swoje obowiązki jako radny gminy. Zdaniem organu, gdyby ustawodawca chciał narzucić radzie gminy dodatkowe ograniczenia w udzielaniu powyższej zgody, to wyraźnie zaznaczyłby to w treści ustawy o samorządzie gminnym. Organ zaznaczył, że wskazanego ograniczenia nie można domniemywać. Wskazał też, że w rozpoznawaj sprawie Rada Miasta Krakowa oceniła złożony wniosek o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy wobec radnego jako nieuzasadniony, z uwagi na nieprzekonywujące jego dowodzenie, polegające na wskazaniu potrzeby likwidacji stanowiska zajmowanego przez radnego ze względu na długotrwałą niezdolność do pracy, potwierdzoną stosownymi zaświadczeniami lekarskimi. Organ podał, że z przytoczonego uzasadnienia pracodawcy Rada Miasta wyprowadziła wniosek, że niezawiniona nieobecność w pracy stała się przyczyną przeprowadzonej zmiany struktury organizacyjnej zakładu pracy. Zdaniem Rady Miasta było to wykorzystanie sytuacji zdrowotnej pracownika do dokonania likwidacji stanowiska podczas jego nieobecności. W latach ubiegłych potrzeba funkcjonowania tego stanowiska nie budziła bowiem wątpliwości pracodawcy pod kątem racjonalnego wykorzystania środków finansowych pochodzących z budżetu państwa na jego utrzymanie. Pracodawca poprzednio nie dokonywał takiej analizy, a zatem w sposób nieracjonalny wykorzystywał środki finansowe pochodzące z budżetu państwa lub też dostrzegał potrzebę funkcjonowania tego rodzaju stanowiska pracy. Dalej organ podał, że Rada Miasta przyjmując, że pracodawca powinien w sposób racjonalny wykorzystywać środki finansowe pochodzące z budżetu państwa, uznała, że zachodzi druga z możliwości polegająca na potrzebie funkcjonowania tego rodzaju stanowiska i podjęła uchwałę o odmowie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu. Organ, powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z 7 października 2020 r., II PK 145/19 podał, że art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie. Nadto organ wskazał też na wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 lutego 2020 r., III SA/Wr 514/19 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Ke 112/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała dowolnie oceniała przyczyny wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu.

Zaskarżona uchwała został podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z powołanym przepisem rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Pomimo braku wyraźnego rozszerzenia powołanego przepisu na ochronę warunków pracy i płacy, orzecznictwo powszechnie akceptuje, że w tym samym trybie pracodawca zobowiązany jest uzyskiwać zgodę na zmianę warunków pracy i płacy radnego. Jak bowiem komentatorzy zauważają odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, gdyby bowiem organ stanowiący nie wyraził zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, pracodawca mógłby w sposób rażąco niekorzystny dla radnego zmienić jego dotychczasowe warunki pracy bądź płacy, zmuszając go np. do złożenia pracodawcy wypowiedzenia stosunku pracy (A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 25).

Zdaniem orzekającego Sądu przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania skutkują kontrolą sądu administracyjnego na etapie ewentualnej skargi na akt administracyjny jakim jest podejmowana uchwała, ale też nie wykluczają kontroli sądu powszechnego w zakresie zasadności rozwiązania (lub wypowiedzenia zmieniającego) stosunku pracy. W konsekwencji przyjętej przez ustawodawcę koncepcji dwutorowości postępowania – istotnym jest uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 lipca 2019 r., II OSK 1714/18 (odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa) o motywach, jakimi kierowała się właściwa rada, rozpoznając wniosek pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy z radnym, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. Przyjmuje się więc, że uchwała wyrażająca zgodę powinna być należycie uzasadniona, co wynika nie tylko ze standardów demokratycznego państwa prawnego, ale również z zasady jawności działania władzy publicznej. Uzasadnienie uchwały, pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się wprawdzie w jego kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do organów państwa oznacza, że organy władzy publicznej są zobligowane do uzasadniania swoich rozstrzygnięć. Obowiązek taki stanowi jeden ze standardów demokratycznego państwa prawnego oraz jest elementem zasady jawności działania organów władzy publicznej.

Zaskarżona uchwała została oparta na założeniu, że rada gminy zajmuje stanowisko co do wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy w sposób nieskrępowany. Jednocześnie w zaskarżonej uchwale rada uznała, że likwidacja stanowiska pracy była związana z wykorzystaniem usprawiedliwionej nieobecności radnego z powodu długotrwałej choroby. Rada podkreślała, że w poprzednim okresie potrzeba funkcjonowania stanowiska zajmowanego przez radnego nie budziła wątpliwości.

Zdaniem Sądu powyższe uzasadnienie uchwały stanowi dowolną i arbitralną ocenę działania pracodawcy uprawnionego do dostosowywania działających w jego strukturze konkretnych jednostek do realizacji zadań. Należałoby podkreślić, że skoro w okresie od 8 kwietnia 2020 r. do 8 marca 2021 r. zadania radnego wykonywał inny pracownik – kierownik działu technicznego, to zdaniem Sądu, likwidacja stanowiska dotychczas zajmowanego przez radnego dowodzi racjonalności pracodawcy w dostosowywaniu struktury zatrudnienia do rzeczywistych potrzeb. Co więcej we wniosku pracodawcy znalazła się informacja, że poświęcony czas przez kierownika działu technicznego na wykonywanie zastępstwa wynosił maksymalnie cztery godziny miesięcznie, a zmiana warunków pracy i płacy sprowadzała się do zmiany stanowiska i związanej z tym faktem utraty dodatku funkcyjnego. Rada w żaden sposób nie odniosła się do tej informacji w kontekście dokonanej oceny sugerującej pozorność działania pracodawcy radnego. Sąd podkreśla, że wniosek w żaden sposób nie odnosił się do aktywności radnego na posiedzeniach Rady Miasta i Komisji

Orzekający w niniejsze sprawie Sąd podziela w całości pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanym wyżej wyroku z 30 lipca 2018 r., II OSK 1714/18 (wyrok dotyczył rady powiatu i radnego powiatu, ale z powodu analogicznych przepisów może być adekwatny w sytuacji rady gminy), że ochrona stosunku pracy radnego mająca na celu umożliwienie radnym jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji nie jest jednak tożsama z tworzeniem szczególnych przywilejów w zakresie trwałości ich stosunku pracy i zabezpieczenie przed utratą zatrudnienia. Tak szeroko rozumiane uprawnienie rady gminy do interwencji w indywidualny stosunek pracy radnego nie służyłoby zabezpieczeniu mandatu radnego, lecz chroniłby jego interesy wyłącznie jako pracownika, pozostając w sprzeczności z rzeczywistym celem art. 25 ust. 2 u.s.g. Właśnie z tych względów niezbędne jest rozgraniczenie sfery interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., II OSK 847/16). Rada, co wymaga podkreślenia, nie posiada uprawnień do tego, aby działając w trybie przydanych jej mocą art. 25 ust. 2 u.s.g kompetencji, oceniać konieczność czy zasadność ruchów personalnych podejmowanych przez pracodawcę.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w pkt I wyroku. Z kolei zasądzenie w pkt II wyroku zwrotu kosztów postępowania w wysokości uiszczonej przez skarżącego opłaty od skargi (300 zł) nastąpiło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 powołanej ustawy.