Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 214/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 216
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 584/10 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną w wyniku podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/GI 584/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną w wyniku podziału nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gliwice nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją Prezydenta Miasta Gliwice nr [...] z dnia [...] września 2008 r. zatwierdzono podział nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...], w wyniku którego powstała m.in. działka o nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, na podstawie art. 93 ust. 3, art. 96 ust. 1 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663 ze zm.). Organ wyjaśnił, że działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwałą Rady Miejskiej w Gliwicach nr XXXV/658/2004 z dnia 2 grudnia 2004 r.), oznaczonym symbolem [...],[...] – co oznacza wewnętrzne ulice dojazdowe [...] oraz [...] ścieżki piesze i rowerowe o szerokości 3m. Dodał, że przedmiotowa działka leży w przestrzeni publicznej, zatem wobec niej zastosowany został art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Sp. z o.o. w G., wobec faktu wycofania tego odwołania przez zainteresowana stronę. Tym samym decyzja w sprawie podziału stała się ostateczna.

Pomiędzy odwołującym Przedsiębiorstwem a Prezydentem Miasta Gliwice prowadzone były negocjacje dotyczące ustalenia odszkodowania za przejętą działką. Wobec braku załatwienia sprawy w drodze negocjacji, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Przedsiębiorstwo Budowlane [...] Sp. z o.o. w G., działając przez pełnomocnika, wystąpiło o ustalenie i wypłacenie odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Gliwice, Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w Gliwicach, ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 48.864,00 zł., którą wypłaci Spółce w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że wydzielona decyzją Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] września 2008 r., działka nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę należącą do układu dróg publicznych, przeszła z mocy prawa w trybie art. 98 ustawy na rzecz Gminy Gliwice, za przewidzianym w ustawie odszkodowaniem. Wobec faktu, iż przeprowadzone w sprawie negocjacje nie doprowadziły do zamierzonego skutku, na wniosek zainteresowanego Przedsiębiorstwa wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia tego odszkodowania.

W sprawie przygotowany został operat szacunkowy (lipiec 2009 r.), sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę, który dokonał wyboru podejścia oraz metody szacowania przedmiotowej nieruchomości (podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej). W przygotowanej wycenie przedstawiono dane dotyczące przedmiotowej działki, a rzeczoznawca dokonał oceny lokalnego rynku nieruchomości obejmującego ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi z terenu Gminy Gliwice. Wycena ta była przedmiotem przeprowadzonej rozprawy administracyjnej.

Organ oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy uznał, że rzeczoznawca prawidłowo przyjął do wyceny stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej jej projekt podziału. Żądanie poprzedniego właściciela dotyczące uwzględnienia poniesionych nakładów na budowę drogi nie mogło być spełnione, gdyż rozpoczęły się one już po dacie wydania wymienionej powyżej decyzji, dopiero w dniu [...] października 2008 r. Także żądanie wypłaty odszkodowania w wysokości 124,83 zł/m² tj. średniego kosztu nabycia wymienionych działek jest nieuzasadnione, bowiem w obrocie cywilnoprawnym nie obowiązuje norma nakazująca, aby ceny nieruchomości odpowiadały jej wartości (tym bardziej nabywanych w drodze licytacji). W takich okolicznościach podstawą do określenia rzetelnej wartości przedmiotowej nieruchomości może być wycena rzeczoznawcy. Odnosząc się do możliwości zastosowania w sprawie innej metody wyceny organ orzekający podzielił stanowisko biegłego, iż zastosowana metoda jest jedyną prawidłową.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Sp. z o.o. w G. wniósł o jej zmianę i zasądzenie odszkodowania w wysokości proponowanej podczas negocjacji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzucono tej decyzji naruszenie art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i ustalenie odszkodowania w wysokości nieuwzględniającej poczynione nakłady, art. 98 ust. 3 w związku z art. 135 ust. 1, art. 134 tej ustawy oraz art. 363 Kodeksu cywilnego poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację, prowadzącą do ustalenia wysokości należnego odszkodowania bez uwzględnienia poczynionych nakładów, obrazę § 36 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego powodującą utratę zaufania do organów Państwa z uwagi na rażąco niskie odszkodowanie należne odwołującej Spółce.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ pierwszej instancji. Wskazał na prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania oraz wybór właściwego podejścia i metody wyceny. W analizowanej sprawie taki operat został wykonany, przygotowana wycena oparta została na § 36 ust. 1 wymienianego rozporządzenia wykonawczego, a określenie wartości rynkowej przejętego gruntu oparte zostało na podejściu porównawczym, przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi. Do analizy przyjęto [...] transakcji w okresie od września 2007 r. do kwietnia 2009 r., a przyjęta w operacie cena jest ceną średnią, skorygowaną o stosowne współczynniki. W ocenie organu odwoławczego, w trakcie postępowania administracyjnego biegły wyjaśnił, że poczynione nakłady nie zwiększyły wartości nieruchomości, a organ uwzględnił te wyjaśnienia w uzasadnieniu swojej decyzji.

Przedsiębiorstwo Budowlane [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Gliwice, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego w postaci art. 128 ust. 1, art. 98 ust. 3 w związku z art. 135 ust. 1, art. 143 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą ich interpretację i błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wysokość odszkodowania nie uwzględnia poniesionych nakładów przez skarżące Przedsiębiorstwo na przedmiotowym gruncie, obrazę art. 363 kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie, § 36 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych i art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu, także poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwie zastosowanie w sprawie. Zarzuciło także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że w trakcie negocjacji, Przedsiębiorstwo niezadowolone z proponowanej kwoty odszkodowania, przygotowało własną wycenę przedmiotowej nieruchomości (kwota 378.849,82 zł) i właśnie takiej kwoty domaga się od Gminy. Proponowana suma 48.846 zł jest więc rażąco niska. Nie do przyjęcia, w jego ocenie, są twierdzenia organu, iż stopień wyposażenia przedmiotowego gruntu przejętego pod drogi w infrastrukturę techniczną nie wpłynął na ich wartość, a nawet w skrajnych przypadkach zaniżył ich wartość. Przywołując przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się m.in. jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie oraz właśnie stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, jak również stan nieruchomości i aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W przygotowanym operacie biegły całkowicie pominął kwestię nakładów na grunt, które zwiększyły wartość nieruchomości. Kwestii tej nie dostrzegły także orzekające organy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał zarzuty i argumenty skargi, podnosząc, iż w operacie pominięto poczynione przez Spółkę nakłady, które miały miejsce w okresie, w którym droga ta miała status drogi wewnętrznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gliwice nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 11.006,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy i dogłębnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, a zatem z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pierwszorzędne znaczenie dla oceny prawidłowości operatu szacunkowego, stanowiącego jedyny dowód, na podstawie którego określana jest wysokość odszkodowania, miało ustalenie, czy można było przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przygotowanym przez biegłego rzeczoznawcę operacie szacunkowym znajduje się zestawienie [...] transakcji dotyczących nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi z terenu Miasta Gliwice w latach 2007-2009, przyjętych jako próbka reprezentatywna. W zestawieniu tym cena 1m² gruntu kształtowała się od 38,04 zł do 95,91 zł. Nie wyjaśniono przy tym, czy są to wszystkie transakcje tego typu na terenie Miasta, czy jest to tylko ich wybór, a jeśli tak, to czym kierował się rzeczoznawca dokonując właśnie takiego zestawienia. Jak wynika z przeprowadzonej przez biegłego analizy i charakterystyki rynku, na terenie dzielnicy Ż., gdzie znajduje się przedmiotowa nieruchomość, miały miejsce liczne transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogę, a to z uwagi na budowę obwodnicy miasta i osiedla domków jednorodzinnych. Trudno natomiast z przygotowanej próbki reprezentatywnej dowiedzieć się, czy te transakcje zostały w niej uwzględnione. Stąd też trudno przyjąć za w pełni miarodajną średnią cenę przedmiotowej działki gruntu, wynikającą z przyjętej próbki reprezentatywnej, wyliczoną jako 51,99 zł, a następnie skorygowaną odpowiednimi współczynnikami.

Zarzut skarżącego Przedsiębiorstwa, sprowadzający się w głównej mierze do wysokości ustalonego przez organy odszkodowania, jest w ocenie Sądu I instancji trafny. Podniesiono w nim przede wszystkim, iż przygotowana w sprawie wycena nie uwzględniła stopnia wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej ani stanu jej zagospodarowania. W takim stanie rzeczy organ odwoławczy powinien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości motywy, jakimi kierował się rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy, dokonując wyboru wymienionych w nim transakcji, jak również powinien odnieść się w sposób jednoznaczny do twierdzeń skarżącego z zakresu podnoszonych argumentów dotyczących zainwestowanych środków w budowę infrastruktury technicznej.

Do zadań organów administracji publicznej należy dokonanie oceny, czy operat zawiera wymagane elementy oraz odpowiada zasadom określonym przepisami prawa. Nie sposób jednak przyjąć, że zadania organów w tym zakresie ograniczyć się mają wyłącznie do tej oceny, bowiem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd powołał się następnie na art. 77 § 1 k.p.a. odnośnie do oceny faktów oraz art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia odszkodowania, a także na art. 134 tej ustawy co do podstawy ustalenia wysokości odszkodowania.

Sąd dodał, że jeśli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. W zakresie tej ostatniej możliwości trzeba wskazać, że już w odwołaniu Przedsiębiorstwo [...] wnosiło o dopuszczenie dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem organ odwoławczy nie dopuścił wnioskowanego dowodu i nie uzasadnił swego stanowiska w tym zakresie.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa

W skardze kasacyjnej działający z pełnomocnikiem Wojewoda Śląski zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 143, art. 151, art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 657 z późn. zm., dalej: u.g.n.) w związku z § 36 ust. 1 i, ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) przez przyjęcie, że wartość rynkowa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną obejmuje również nakłady poczynione przez poprzednich właścicieli na rzecz przejętej działki w zakresie wyposażenia jej w urządzenia infrastruktury technicznej;

2. naruszenie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w postaci art. 200, art.212, art.231, art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.);

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozstrzygnięcie sprawy oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewoda Śląski nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu, że decyzje obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy i dogłębnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów. Sąd nie wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, że skarżący rozpoczęli budowę infrastruktury drogowej, w tym pasie drogowym i na tej części działki, już po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i przeznaczeniu tej działki pod drogę publiczną. Decyzja ta została wydana przez Prezydenta Miasta Gliwice w dniu [...] września 2008 r., natomiast skarżący budowę infrastruktury technicznej rozpoczęli w dniu [...] października 2008 r., a więc po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i przeznaczeniu tej działki na drogę publiczną. Decyzja o podziale wprawdzie stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2009 r. po umorzeniu postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jednak ostateczność decyzji jest podstawą przewłaszczenia czyli wpisu tej nieruchomości do księgi wieczystej, natomiast przejęcie nieruchomości pod budowę drogi następuje w chwili zatwierdzenia decyzji o podziale.

Zdaniem Wojewody, operat szacunkowy sporządzony przez biegłego, nie został przyjęty przez organy administracji publicznej bezkrytycznie. Operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi szacowania nieruchomości i nie było podstaw do jego podważania. Biegły przy ustalaniu ceny jednostkowej wycenianej nieruchomości zastosował podejście porównawcze oraz ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Natomiast wątpliwości Sadu, czy były to wszystkie transakcje tego typu na terenie miasta, czy były to tylko niektóre wybrane przez biegłego, nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż to biegły jest specjalistą w tej sprawie i organ administracji nie może ingerować w tego rodzaju szczegóły, czy biegły wziął pod uwagę wszystkie transakcje lub dlaczego dokonał takiego wyboru. Organ administracji mógłby kwestionować zastosowaną przez biegłego metodę wyceny, inną niż zastosował biegły a nie sposób ustalania ceny transakcyjnej, oraz czy biegły uwzględnił wszystkie podobne transakcje i czym się kierował dokonując wyboru. Zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając cel wyceny. Uwzględniając ten przepis, Wojewoda nie miał podstaw do kwestionowania opinii biegłego. Biegły nie mógł uwzględnić nakładów poczynionych na tę nieruchomość przez skarżących jako poprzednich właścicieli, gdyż z chwilą wydania decyzji o zatwierdzenia podziału nieruchomości a więc w dniu [...] września 2000 r. przestała być własnością skarżących.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd orzekł nieprawidłowo o zwrocie przez Wojewodę Śląskiego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Sp. z o.o. w G. łącznej kwoty 11.006,00 zł (na kwotę tę składają się: 3.789,00 zł tytułem wpisu, kwota 7.200,00 zł tytułem wynagrodzenie radcy prawnego, oraz 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia o kosztach Sąd przyjął, że przedmiotem rozstrzygnięcia była należność pieniężna, dlatego na podstawie art. 216 p.p.s.a w związku z § 1 Rozporządzenia orzekł o zwrocie wpisu stosunkowego.

Wojewoda zarzuca w tym zakresie naruszenie art. 231 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że przedmiotem rozstrzygnięcia była należność pieniężna. Przedmiotem zaskarżenia przez strony i rozstrzygnięcia przez Sąd była decyzja administracyjna Prezydenta Miasta Gliwice oraz decyzja Wojewody jako organu odwoławczego, w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną w wyniku podziału. Sąd nie rozstrzygał o wysokości odszkodowania za nieruchomość, tylko uchylił zaskarżoną decyzję administracyjną. Natomiast wysokość odszkodowania była niejako konsekwencją czy elementem wtórnym decyzji administracyjnej. Dlatego zdaniem Wojewody w rozstrzyganej sprawie Sąd powinien pobrać wpis stały i rozstrzygać o zwrocie wpisu stałego. Przedmiotem sporu była skarga na decyzję Prezydenta Miasta Gliwice czyli akt z zakresu administracji publicznej a nie należność pieniężna czy wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną. Wpis stały w zaskarżonej sprawie powinien być ustalony, na podstawie art. 231 p.p.s.a w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wysokości wpisów, gdyż jest to sprawa dotycząca czynności z zakresu administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowane przez pełnomocnika Przedsiębiorstwo Budowlane [...] Sp. z o.o. w G. wniosło o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Ten drugi zarzut związany jest treścią pkt 3 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji zasądził od Wojewody określoną kwotę, przyjmując, iż wpis od skargi miał charakter wpisu stosunkowego. W stosunku do tej części orzeczenia autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 200, art. 212, art. 231 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a., wskazując na ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wskazuje jednak, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie i błędna wykładnia powyższych przepisów, a także dlaczego można w tym przypadku przyjąć, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć tu miejsce w obu formach, wskazanych wprawdzie dla naruszeń prawa materialnego, ale aktualnych także z przypadku naruszenia przepisów postępowania.

Podkreśla natomiast w uzasadnieniu, niezależnie od zarzutu naruszenia prawa materialnego, nieprawidłowe przyjęcie poglądu o wpisie stosunkowym, z czym wiąże oparcie się na niewskazanym w podstawach skargi kasacyjnej art. 216 p.p.s.a. w zw. z § 1 rozporządzenia. W istocie zatem zarzuca nieprawidłowe przyjęcie, że przedmiotem rozstrzygnięcia była należność pieniężna, podczas gdy w jego ocenie, Sąd nie rozstrzygał o wysokości odszkodowania lecz o uchyleniu decyzji administracyjnej.

Zarzut powyższy nie jest trafny, nie tylko z powodu błędnego przyjęcia, że sąd administracyjny w zakresie swej podstawowej kognicji może rozstrzygać o wysokości odszkodowania, lecz także w związku z podniesioną kwestią rodzaju wpisu. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga jest pismem wszczynającym postępowanie sądowoadministracyjne, a zatem podlega ona obowiązkowi wpisu sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wydzieloną w wyniku podziału. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że należnym wpisem od skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest wpis stosunkowy. To bowiem charakter sprawy, w której wniesiono skargę, a ściślej to, czy przedmiot skargi wiąże się bezpośrednio z określonymi świadczeniami pieniężnymi, będzie przesądzał o tym, jaki rodzaj wpisu strona będzie zobowiązana uiścić. Skarga wniesiona w sprawie, w której organ administracji orzekł w oddzielnej decyzji o ustaleniu i przyznaniu określonej kwoty odszkodowania, objęta jest wpisem stosunkowym, gdyż przedmiotem zaskarżenia w rozumieniu przepisów art. 215 § 1, art. 216 i art. 231 p.p.s.a jest należność pieniężna (por. post. NSA z dn.7 kwietnia 2011 r., I OZ 237/11).

Samo ustalenie konsekwencji kontroli sądowej w postaci uchylenia decyzji nie może przesądzać o tym, że wpis jest wpisem stałym. Sytuacja taka wykluczałaby bowiem wyodrębnienie sytuacji, w których pobiera się wpis stosunkowy. Sąd ten zawsze kontroluje decyzję administracyjną, której przedmiotem może być m.in. wysokość odszkodowania. Decyduje zatem to, co jest przedmiotem uchylonej decyzji. Jeśli wysokość odszkodowania jest wyłącznym przedmiotem decyzji, to należy przyjąć, że przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, wiążąca się z zakwestionowaną wysokością odszkodowania, uzasadniająca wpis stosunkowy, który w warunkach uchylenia decyzji, podlega zwrotowi. Autor skargi kasacyjnej wylicza wszystkie składniki podlegające zsumowaniu i w ten sposób wyznaczające sumę zasądzonych kosztów podlegających na tej podstawie zwrotowi, niemniej nie kwestionuje samej jej wysokości, koncentrując swą argumentację na wskazaniu, iż wpis miał charakter wpisu stałego. W związku z tym, zarzut ten nie może być uznanym za zasadny.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. Również w tym przypadku podnieść należy uchybienia, związane z powołaniem się na błędną wykładnię art. 130, art. 134 ust. 1, art. 143, art. 151 i art. 154 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 657 ze zm., dalej: "u.g.n."), bez wyjaśnienia, na czym polega błędny charakter wykładni, czy winien on być odnoszony do wykładni każdego z tych przepisów z osobna czy do ich łącznej interpretacji, a także czy błędny charakter wykładni polega na zastosowaniu niewłaściwych reguł wykładni, niewłaściwych proporcji między nimi i kolejności ich użycia czy wreszcie, na nieprawidłowym wyniku wykładni. Tym bardziej autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, na czym miałaby w jego ocenie polegać wykładnia nie obarczona błędami.

Uchybienia w sformułowaniu tego zarzutu wiążą się jednak nie tylko z tym, co zostało powiedziane wyżej. Autor skargi kasacyjnej właściwie nie nawiązuje do treści wskazanych wyżej przepisów u.g.n. (poza przywołanymi jednokrotnie art. 130 i art. 154 oraz niewystępujący w samym zarzucie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n.), co skłania do potraktowania powyższego wyliczenia przepisów nie jako elementu argumentacji lecz zbioru przepisów, które albo zostały wymienione przez Sąd I instancji albo związane są z przedmiotem orzekania, ale w stosunku do których nie trzeba już wskazać naruszenia w postaci błędnej wykładni. Jest to przekonanie błędne i mimo, że uniemożliwia kontroli kasacyjnej, to ogranicza z góry jej skuteczność z powodu braku możliwości niezawodnego odczytania intencji skarżącego w zakresie tego zarzutu, stanowiąc na gruncie wskazanego na wstępie art. 183 § 1 p.p.s.a. formalną przeszkodę w uzupełnianiu przez NSA argumentacji profesjonalnego pełnomocnika budującego zarzuty kasacyjne.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej, wskazując na błędną wykładnię wymienionych przepisów u.g.n., w istocie skierował całą swą argumentację na zarzuty w odniesieniu do okoliczności faktycznych, które stały się podstawą podjętej przez niego decyzji. Od razu bowiem w zarzucie wiąże wysokość odszkodowania z błędną oceną przez Sąd I instancji, że konieczne było uwzględnienie nakładów poczynionych przez poprzednich właścicieli, co ma bezpośredni związek z ustalaniem faktów, stanowiących podstawę wyznaczenia wysokości odszkodowania. Ponadto, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawiązuje do stanu faktycznego jeszcze bardziej wyraźnie, nie tylko bezpośrednio wskazując na art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także odnosząc się przede wszystkim do operatu szacunkowego, którego w jego ocenie, organy nie mogły, jako dokumentu sporządzonego przez specjalistę, podważyć, a także kwestionując możliwość uwzględnienia nakładów poczynionych po wydaniu decyzji z zatwierdzeniu podziału. Podnosi natomiast, że to Sąd podważył operat szacunkowy (s.3 skargi kasacyjnej), nie dostrzegając, iż Sąd ocenił sposób oceny tego operatu, dokonany przez organy (s.8-10 uzasadnienia wyroku).

Niezależnie od wadliwości poglądu o braku możliwości i potrzeby oceny operatu szacunkowego przez organ administracyjny na gruncie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., należy także podnieść, iż argumentacja autora skargi kasacyjnej nie może być argumentacją skuteczną przede wszystkim dlatego, że wiązanie naruszenia prawa materialnego z działaniem organu administracji (a na te aspekty skierowana jest treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, przedstawionego na jej s. 2-3), nie eliminując możliwości rozpoznania zasadności zarzutu, w istocie musi oznaczać, iż zakwestionowane działania Sądu I instancji polegają na nieprawidłowej kontroli procesu ustalania stanu faktycznego. Taki jednak zarzut może być skutecznym, jeśli zwiąże się go z naruszeniem przepisów postępowania na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co wiąże się z dodatkowymi wymogami argumentacyjnymi, wskazanymi w tym przepisie, które w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także się nie pojawiły.

Autor skargi kasacyjnej powiązał zatem błędne ustalenia faktów z istotą naruszenia prawa materialnego. Jest to o tyle argumentacja nietrafna, że naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy same ustalenia faktyczne nie są kwestionowane, a przedmiotem zarzutu staje się błędna normatywna kwalifikacja faktów, występująca w postaci nieprawidłowego ustalenia zakresu zastosowania normy lub zakresu normowania (treści wzoru zachowania). Żaden z powyższych argumentów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej się nie pojawił, co przesądza o niezasadności całego zarzutu na gruncie akceptowanego przez Skład Orzekający i utrwalonego orzecznictwa, z którego wynika, że nie można uzasadniać zarzutu naruszenia prawa materialnego błędnymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez sąd (por. np. wyr. NSA z dn. 12 marca 2008 r., I OSK 338/2007).

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, wskazując na s. 3 jej uzasadnienia, na brak możliwości takiej ingerencji organu w treść operatu czy rodzaj transakcji brany pod uwagę przy ustalaniu wysokości odszkodowania, która w istocie oznacza jedynie dokonanie przez organ własnej oceny w odniesieniu do opinii czy oceny sformułowanej przez eksperta.

W konsekwencji przyjąć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie uchylił zaskarżone decyzje administracyjne, podnosząc na s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku braki w ustaleniach i ocenach stanu faktycznego, co stanowić będzie jednocześnie wskazówkę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organy. W świetle zatem braku zasadności wskazanych naruszeń, Naczelny Sąd Administracyjny, opierając się na art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).