Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 4 , art 151 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 22 września 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16.01.2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Przebudowa lokali mieszkalnych w budynku frontowym na poziomie l, II i III piętra wraz z przebudową dachu i wykonaniem trzech lukarn od frontu i jednej od strony elewacji tylnej w kamienicy przy ul. [...] w K., zlokalizowanej na działce nr [...] obr[...] w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie kwestią warunkującą możliwość zbadania powołanej we wniosku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy wnioskodawczyni powinna być stroną postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta K. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul[...] w K. wywodzi swój interes prawny uzasadniający jej udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę z okoliczności, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] obr. [...]. ewid. Ś. na której posadowiony jest budynek przy ul. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Dla oceny zatem czy wnioskodawczyni powinna być stroną postępowania kluczowe jest ustalenie obszaru oddziaływania obiektu objętego decyzją pozwolenia na budowę. Obszarem tym jest "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów7 odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu" (art. 3 pkt 20 Ustawy Prawo budowlane). W literaturze wskazuje się, iż pojęcie "przepisów odrębnych" odnosi się do wszystkich aktów prawnych, zawierających normy prawne, których hipotezy dotyczą obiektów budowlanych, a dyspozycje wskazują na wiążące się z tymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt. Ograniczenia takie będą przyjmowały postać określonych nakazów i zakazów. A zatem ustalenie, że dany podmiot jest stroną tegoż postępowania, musi być pochodną ustalenia, że istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego (przepis "odrębny"), który wprowadza w związku z realizacją obiektu budowlanego objętego wnioskiem ograniczenia w zagospodarowaniu jakiegoś terenu. We wznowionym postępowaniu ponownie poddano analizie projekt zagospodarowania terenu inwestycji celem określenia obszaru oddziaływania, pod kątem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z analiz znajdujących się w aktach sprawy wynika, że budowa trzech lukarn od frontu budynku przy ul. [...], w żaden sposób nie wpływa na czas nasłonecznienia pomieszczeń w budynku przy ul. [...], bowiem cień rzucany przez nowoprojektowane lukarny zawiera się w cieniu rzucanym przez istniejący budynek przy [...] (tj. przed wykonaniem projektowanych lukarn), a zatem nie wpływa na czas nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. Wobec powyższych ustaleń należy dojść do wniosku, iż planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość zagospodarowania nieruchomości ani na wykonywanie przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w K. prawa własności. Zamierzenie inwestycyjne także nie wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z ww. nieruchomości, wobec czego Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] nie przysługiwał ani nie powinien był przysługiwać status strony w przedmiotowym postępowaniu. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.11.2005 r., sygn. akt II OSK 672/05).

Od tej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy [...] w K. podnosząc nieprawidłowość analizy zgodności inwestycji z § 60 Warunków technicznych sporządzonej przez autora projektu budowlanego, mgr inż. arch. T. T. (nie podając na czym ta nieprawidłowość polega) oraz wskazała, że organ dokonując ponownej analizy obszaru oddziaływania inwestycji nie wziął pod uwagę, przedłożonej przez wnioskującą, analizy autorstwa mgr inż. arch. M. S. (wrzesień 2018 r.), z której wynika: "że co najmniej część budynku przy [...] w K. zostanie przesłoniona przez wybudowane lukarny a stan taki nie występował przed ich wybudowaniem.

Wojewoda decyzją z dnia 21 października 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i precyzuje, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są obok inwestora: właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Określenie zatem obszaru oddziaływania obiektu ma wpływ na ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stosownie do definicji pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, "obszar oddziaływania obiektu" ,to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ww. ustawy Prawo budowlane przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania i zabudowy tego terenu. W sprawie o pozwolenie na budowę, na potrzeby konkretnej inwestycji, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają "ograniczenia w zabudowie" danego terenu i na ich podstawie, uwzględniając funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu. Ponadto, jak wskazano w wyroku z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1092/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, cyt.: "(...) Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to (wynikające z przepisów odrębnych) musi godzić w konkretne uprawnienie tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę niewątpliwie ma inwestor. Inne podmioty mogą korzystać z a/t 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowiącego o "ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich". Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich najczęściej dotyczy interesów podmiotów, które są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być inwestycja budowlana. Artykuł 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zawęża w stosunku do art. 28 k.p.a. formułę strony pod względem podmiotowym. Tylko niektóre podmioty w zakresie niektórych spraw mogą korzystać z tej ochrony. Osoba trzecia chcąca brać udział w postępowaniu na prawach strony powinna wykazać pod względem podmiotowym i przedmiotowym, że ma do tego prawo. Tak więc podmiot winien udokumentować, że jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu i że inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne wskazując w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów (...). W kontekście powyższych rozważań, podkreślenia wymaga również fakt, że określając obszar oddziaływania obiektu nie można utożsamiać pojęcia ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, tym bardziej jego zabudowy, z naruszeniem przepisów. Bowiem ograniczenie w zabudowie terenu, wynikające z określonego przepisu prawa materialnego stanowi podstawę do ustalenia stron postępowania. Natomiast naruszenie przepisów przez planowaną inwestycję jest podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę." Organy administracji architektoniczno-budowlanej opierają się na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Głównym dokumentem podlegającym analizie przy ustalaniu obszaru oddziaływania jest projekt budowlany, w szczególności część graficzna projektu zagospodarowania terenu, sporządzona na aktualnej mapie do celów projektowych. W niniejszej sprawie, projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na cyfrowej wersji mapy do celów projektowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co potwierdzono oryginalną pieczęcią Prezydenta Miasta K.. Analiza treści projektu zagospodarowania terenu oraz rysunków części architektonicznej projektu budowlanego pozwala na stwierdzenie, że obszar oddziaływania określony przez projektanta, niewykraczający poza granice nieruchomości na której zlokalizowany jest budynek podlegający przebudowie, jest prawidłowy. Jak bowiem podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: z projektu tego nie wynika bowiem aby inwestycja polegająca na budowie 3 lukarn, w jakikolwiek sposób miała oddziaływać na nieruchomość skarżącej. W toku postępowania odwoławczego, w szczególności w świetle zarzutów sformułowanych we wniosku o wznowienie, dodatkowo analizie podlegały dwa opracowania dotyczące spełniania przez inwestycję przepisów § 13 i § 60 warunków technicznych: sporządzone przez autora projektu budowlanego (datowane na 25 września 2018 r., uzupełnione 18 października 2018 r.) oraz przedłożone przez wnioskującą (datowane na wrzesień 2018 r.). W tym miejscu wskazać należy na słuszność zarzutu odwołania, w którym skarżąca podkreśliła brak wzięcia pod uwagę przez organ pierwszej instancji przedłożonej przez nią analizy, zwłaszcza, że w uzasadnieniu wyroku, sąd wskazał na konieczność wykonania w ponownym postępowaniu porównania ww. opracowań. Zatem, w toku postępowania odwoławczego, tutejszy organ, pismem z 15 stycznia 2021 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji, między innymi o rzetelne wykonanie poleceń sądu i przedstawienie czytelnej analizy porównawczej oraz płynących z niej wniosków. W odpowiedzi, pismem z 1 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta K. przedstawił wyniki przeprowadzonego postępowania, podkreślając brak chęci współpracy (złożenia dodatkowych wyjaśnień) ze strony autorów obu opracowań. W treści pisma stwierdzono: "analiza M. S. z września 2018r., nie odnosi się do projektu budowalnego przedłożonego do tut. organu. Na stronie 4 analizy ( str. 45 akt sprawy [...]) w "Opisie założeń analizy" napisano: "Dla analizy przyjęto, iż gzyms nowopowstałych lukarn zwiększył wysokość elewacji budynku nr [...] o 220 cm oraz iż gzyms ma formę ciągłą. Minimalne odległości pomiędzy lukarnami oraz ich boczne ściany powodują, iż z punktu widzenia ograniczenia nasłonecznienia wszystkie 3 lukarny stanowią ciągły element przesłaniający". Zgodnie z projektem budowlanym przedłożonym do wniosku projektowane są 3 lukarny o wysokości ok. 180 cm, a odległości pomiędzy lukarnami to odpowiednio około 240 cm oraz 80 cm. Parametry te mogą mieć znaczenie w wykonanej analizie". Po zbadaniu sprawy organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko zajęte przez organ pierwszej instancji można uznać za zasadne. Z dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez wnioskującą o wznowienie wynika jednoznacznie, że inwestycja - już 18 kwietnia 2018 r. -była na etapie znaczącego zaawansowania wykonawczego (karty nr [...] akt administracyjnych znak: [...]). Ponadto, w części opisowej analizy, sporządzonej na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...], jako podstawę opracowania jej autor jako główną podał wizję lokalną i pomiary w terenie - wrzesień 2018 (karta nr [...] akt znak: [...]), na drugim miejscu wymieniając dokumentację projektową udostępnioną w trybie dostępu do informacji publicznej, (bez podania źródła jej udostępnienia). Zauważyć należy, że żaden z rysunków wchodzących w skład tej analizy nie zawiera charakterystycznych elementów, mogących świadczyć o tym, że został sporządzony na bazie projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją z 16 stycznia 2018 r. o pozwoleniu na budowę analizowanej inwestycji, a określone w tym opracowaniu wymiary poszczególnych elementów, takie jak odległości pomiędzy lukarnami oraz wysokość lukarn, nie są zgodne z wymiarami podanymi w projekcie budowlanym . Dodatkowo, w pkt 5 pt. Opis inwestycji (str. 3 i 4 opracowania) autor analizy zwraca uwagę na różnice w dokumentacji projektowej podlegającej zatwierdzeniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków a stanem inwestycji z wizji lokalnej wykonanej na potrzeby sporządzenia analizy (mniejsze wymiary lukarn w projekcie oraz inne niż w projekcie ich usytuowanie). Z uwagi na to, że zatwierdzony ostateczną decyzją projekt budowlany zawiera uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o czym świadczą stosowne opisy i pieczęcie, należy przyjąć, że jest on projektem, o którym mowa w opracowaniu autorstwa M. S., wykonanego na zlecenie wnioskujących o wznowienie postępowania. Zatem nie można przyjąć, że płynące z tego opracowania wnioski powinny stanowić podstawę do ustalenia obszaru oddziaływania i przyznania Wspólnocie przymiotu strony w obecnie prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym inwestycji w stanie zatwierdzonym decyzją z 16 stycznia 2018 r. o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu podkreślić należy, że nawet potwierdzenie, że stan na placu budowy odbiegał od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie ma wpływu na przebieg niniejszego postępowania. Bowiem organy administracji architektoniczno-budowalnej właściwe do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę, po jego udzieleniu nie są uprawnione do nadzorowania dalszego procesu inwestycji jakim jest realizacja budowy w oparciu o wydane pozwolenie. Organami właściwymi do prowadzenia kontroli robót budowlanych, ich legalności i zgodności z przepisami prawa, w tym z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę są organy nadzoru budowlanego, czyli w rozpatrywanej sprawie z uwagi na właściwość miejscową Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dla powiatu grodzkiego, jako organ l instancji. Słusznie zatem organ pierwszej instancji, orzekając w sprawie przyjął jako dowód analizę dotyczącą spełnienia wymogów § 13 i § 60 Warunków technicznych dołączoną na etapie postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji (po wpłynięciu wniosku o wznowienie postępowania w sprawie), sporządzoną przez autora projektu budowlanego, uznając ją za wiążąca w sprawie i wiarygodną. Z analizy tej w sposób jednoznaczny wynika brak ponadnormatywnego odziaływania inwestycji na działki sąsiednie i istniejącą zabudowę. Analiza, sporządzona ze wskazaniem właściwej podstawy prawnej, jest czytelna i zawiera kompletne wnioski. W analizie wykazano, że inwestycja spełnia przepisy § 13 i § 60 Warunków technicznych (przy uwzględnieniu, że projektowany budynek jest zlokalizowany w obszarze zabudowy śródmiejskiej). Ponadto, wykazano, że inwestycja nie spowoduje zwiększenia (w stosunku do stanu dotychczasowego przed jej realizacją) ograniczenia dostępu światła słonecznego do okien lokali mieszkalnych w istniejącym budynku przy ul. [...], oraz, że spełniony jest warunek minimum 1,5 h bezpośredniego dostępu światła słonecznego w dniu równonocy wiosennej i jesiennej, o którym mowa w § 60 warunków technicznych (w związku z usytuowaniem w zabudowie śródmiejskiej). Zatem zarzuty odwołania dotyczące niezgodnego z przepisami przesłaniania i ograniczenia dostępu światła słonecznego do lokali budynku przy ul. [...], nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wielkość lukarn i ich usytuowanie w stosunku do zacieniającej kalenicy dachu, w którym są umieszczone, uzasadniają ocenę braku wpływu na dodatkowe zacienianie - jak wskazano powyżej cień rzucany przez lukarny "zawiera się w cieniu" rzucanym przez kalenicę. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do podważania wiedzy i merytorycznego przygotowania autorów projektu budowlanego, posiadających przygotowanie zawodowe poświadczone stosownymi uprawnieniami i składających, zgodnie z art. 34 ust. 3d pkt 3 ustawy Prawo budowlane, oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem: "W wypadku (...) wznowienia postępowania na skutek wniosku strony, granice tego postępowania ograniczone są tylko do podstawy wznowienia wskazanej w postanowieniu o wznowieniu postępowania, a ściślej we wniosku strony o wznowienie postępowania" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 13.06.2012 r., sygn. akt: II SA/Ke 263/12). W tej sytuacji, skoro wniosek oraz postanowienie o wznowieniu postępowania dotyczyły kwestii uznania wnioskodawców za strony tego postępowania, uznanie przez organ, iż wnioskodawcom przymiot strony nie przysługuje powoduje, iż brak jest podstaw do analizy przez organy administracji architektoniczno- budowlanej prawidłowości wydanej decyzji w pozostałych aspektach. Przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego było przeanalizowanie prawidłowości orzeczenia z 22 września 2020 r, o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej i tu nie znaleziono uchybień przepisów. Nie analizowano natomiast prawidłowości decyzji z 16 stycznia 2018 r. o pozwoleniu na budowę.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 6 K.p.a. poprzez brak działania organów administracyjnych na podstawie przepisów prawa,

2/ art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy,

3/ art. 8 K.p.a. poprzez nierówne traktowanie stron postępowania,

4/ art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak umożliwienia stronom postępowania zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem,

5/ art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którym kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję,

6/ art. 12 § 1 K.p.a. poprzez brak wnikliwego działania organu administracji,

7/ art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

8/ art. 79a § 1 K.p.a. poprzez niepoinformowanie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

9/ art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego,

10/ art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego oraz uzasadnienie faktyczne, które nie spełnia wymogów prawa tj. art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na wniosek skarżącej wspólnoty mieszkaniowej, która nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedsięwzięcia polegającego na przebudowie lokali mieszkalnych i dachu kamienicy znajdującej się po przeciwnej niż budynek wspólnoty, stronie ul. [...] w K.. W ocenie strony skarżącej, wspólnota powinna być stroną tego postępowania, ponieważ jak wynika z przedstawionej w tym postępowaniu analizy przesłaniania, przebudowa skutkuje tym, że zwiększył się obszar zacieniania kamienicy będącej we władaniu wspólnoty. Na wcześniejszym etapie postępowania został wydany w sprawie wyrok w którym tut sąd uchylił postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, zalecając skonfrontowanie analizy przesłaniania przedstawionej przez stronę skarżącą w postępowaniu wznowieniowym z analizą stanowiącą część do projektu budowlanego. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis art. 149 k.p.a. stanowi, iż wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Z kolei art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przesądza, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b

Postępowanie administracyjne po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania jest podzielone na dwie fazy. W pierwszej fazie, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. a także czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek tj. stwierdzenie, że podanie nie jest oparte na przyczynie wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a lub też jest spóźnione, uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3. Kwestią dyskusyjną jest uprawnienie do badania przez organ przymiotu strony na tym wczesnym, wstępnym etapie, w sytuacji, kiedy wnoszący podanie o wznowienie postępowanie powołuje się na brak swojego udziału w postępowaniu jako strony. W orzecznictwie przyjęło się , iż odmowa wznowienia postępowania z tej przyczyny może nastąpić jedynie w sytuacji gdy jest oczywistym, że wnoszący podanie o wznowienie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2021 r. II OSK 2660/18 przepis art. 149 § 3 k.p.a może być stosowany wyłącznie w sytuacji, gdy jest rzeczą oczywistą, nie budzącą żadnej wątpliwości i nie wymagającą żadnego postępowania ani dodatkowych dowodów, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest czysto formalną oceną. Skutkiem jego wydania jest zakończenie postępowania już na tym etapie, konsekwencją zaś jest brak możliwości zbadania czy wystąpiła podana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji gdy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a.

Tak więc jeżeli podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania powołuje się na przesłankę o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co do zasady organ powinien wznowić postępowanie a następnie w pełnowymiarowym postępowaniu ocenić czy przesłanka ta faktycznie wystąpiła tj. czy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną bez własnej winy nie brał udziału podmiot, który miał interes prawny w tym postępowania a postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę jest właściciele, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości będącej o obszarze oddziaływania przedsięwzięcia objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Negatywna weryfikacja tej przesłanki uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, pozytywna zaś do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydaniu nową decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że stwierdzi, że pomimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej w postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej lub jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat. W takiej sytuacji organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a z zw. z art. 151 § 2 k.p.a.).

W ocenie sądu organ decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (własnej ostatecznej) podjął przedwcześnie a przede wszystkim wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanym w wyroku z dnia 19 września 2019 r. II SA/Kr 646/19. Przypomnieć należy, iż zgodnie z zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że ocena prawna dotyczy stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, czy kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Ocena prawna dotyczy zatem dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Związanie oceną prawną i wskazaniami oznacza, że zarówno organy, jak i inne sądy, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Uwzględniając zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Wiążący charakter oceny prawnej traci moc jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

W wyroku z dnia 19 września 2019 r. II SA/Kr 646/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraźnie wskazał, że "Kolejne dostrzeżone przez Sąd uchybienie dotyczy niewłaściwego odniesienia się przez organ II instancji do przedłożonej mu przez J. K. analizy nasłonecznienia. Wojewoda wyrwał z kontekstu fragment jednego zdania z zażalenia - "Analiza ograniczona jest do lokalu mieszkalnego nr [...] ze względu na newralgiczny charakter oddziaływania właśnie dla tego lokalu (...)" – podczas gdy dalszy ciąg tego zdania brzmiał: "co nie przesądza, iż oddziaływanie dla innych pomieszczeń mieszkalnych w budynku przy ul. [...] nie zachodzi". Następnie zaś Wojewoda stwierdził, że J. K. nie wykazała praw przysługujących jej do lokalu nr [...] i dlatego nie może być uznana za stronę postępowania. Rozważania na temat dowodu dołączonego wraz z zażaleniem nie mogą ograniczać się tylko do tak powierzchownej oceny. Należy skonfrontować obie analizy nasłonecznienia, dołączone do akt przez podmioty o sprzecznych interesach i szczegółowo wyjaśnić zajęte przez organ stanowisko".

Wskazania sądu są jasne. Należy skonfrontować analizę przyjętą do projektu budowlanego w oparciu o którą (między innymi) organ ustalił krąg stron postępowania, z którego to kręgu wykluczona została skarżąca wspólnota mieszkaniowa, z analizą przesłaniania złożoną przez wspólnotę w postępowaniu wznowieniowym. Konfrontacja ta miała na celu ustalenie czy przebudowa kamienicy przy [...] w K. miała zwiększyć przesłanianie kamienicy przy ul. [...] w K. a zatem w jakimś stopniu miała oddziaływać na tą nieruchomość (choćby w jak najbardziej dozwolony sposób) a przez to wspólnota ma przymiot strony tego postępowania, czy też odziaływania takiego brak.

Warto przypomnieć, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przymiot strony określa się na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy Prawo budowlane, według którego stronami takiego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy wg. stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W orzecznictwie przyjmuje się też, że bez znaczenia jest, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo bezpośrednie. Oddziaływanie obiektu może obejmować również dalsze nieruchomości. Istotne jest natomiast, aby było powiązane oddziaływania planowanego obiektu z przepisami odrębnymi do których należą zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (między innymi dotyczące dozwolonego przesłaniania), jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, promieniowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06). Pojęcie to – oddziaływania obiektu projektowanego na tereny sąsiadujące, materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, funkcji i formy czy też wielkości - konkretyzują się normy wynikające z przepisów o których mowa wyżej, które będą wytyczać pewną strefę oddziaływania projektowanego obiektu na tereny sąsiadujące (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK 644/10 i 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09). Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Przytoczyć należy także pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r. II OSK 574/16 w którym wskazano, iż "ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11).

W postępowaniu wznowieniowym obowiązkiem organu było ustalenie, czy zaistniała przesłanka wznowieniowa tj. strona skarżąca jest stroną tego postępowania, bo znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Podkreślić przy tym należy, że nie oznacza to oddziaływania niedozwolonego, ale jakiegokolwiek oddziaływania także dozwolonego, które pozwalało by przyjąć że skarżąca wspólnota jest stroną tego postępowania. Sam fakt stwierdzenia, że skarżąca wspólnota jest w obszarze oddziaływania inwestycji, bo objęta pozwoleniem na budowę przebudowa zwiększy przesłanianie kamiennicy należącej do wspólnoty, nie implikuje uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, a jedynie ponowną merytoryczną ocenę sprawy.

Organ prawidłowo przyjmuje, że jeżeli przy realizacji dopuszczono się odstępstw, na skutek których zwiększyło się przesłanianie kamienicy przy [...] to nie jest organem właściwym prowadzenia sprawy w tej kwestii, właściwym w takiej sytuacji bowiem, jest organ nadzoru budowlanego który powinien wszcząć postępowanie naprawcze lub rozbiórkowe. Jednak nie ta kwestia miała być wyjaśniona w postępowaniu wznowieniowym. Organ miał skonfrontować obie analizy przesłaniania tj. analizę przyjętą do projektu budowlanego z analizą przedłożoną przez stronę skarżącą, by ustalić czy skarżąca jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, w którym bez własnej winy nie brała udziału. Jeżeli organ architektoniczno-budowlany na skutek tej konfrontacji ustalił by, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przyjętą do tego projektu prawidłowo sporządzoną analizę przesłaniania, kwestia ta jest obojętna dla wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] (przesłanianie nie miało się zwiększyć na skutek przebudowy), natomiast analiza przedłożona przez stronę skarżącą jest wadliwa (bezzasadnie przyjmuje, że przesłanianie to miało się zwiększyć) bądź odnosi się do robót budowlanych nie objętych zamierzeniem lub objętych w zakresie mniejszym niż wynikało by to z zatwierdzonego projektu budowalnego tj. do robót wykonanych samowolnie bądź z odstępstwami, powinien odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, oczywiście zakładając, że nie zachodziły inne okoliczności które nakazywały by przyjęcie, że kalenica przy [...] jest w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Konfrontacja taka nie została jednak przeprowadzona. Akta administracyjne nie zawierają projektu budowlanego przebudowy przedmiotowego obiektu. W aktach tych brak także analizy przesłaniania przyjętej do tego projektu. Organ oparł się wyłącznie na analizie przesłaniania, którą w postępowaniu wznowieniowym przedłożyła strona skarżąca, co tłumaczy brakiem współpracy autorów tych analiz z organem administracji I instancji, któremu zlecił przygotowanie analizy porównawczej. W ocenie sądu jest to niezrozumiałe. Mając do dyspozycji dwie analizy, organ administracji architektoniczno-budowlanej, którego kompetencję obejmuje merytoryczne badanie tej kwestii w postępowaniu o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, powinien tą okoliczność sam ustalić a nie zwracać się do autorów analiz, które ma skonfrontować o przedłożenie analiz nowych czy uszczegółowionych (vide: pismo z dnia 20 kwietnia 2021 r. pismo z dnia 10 maja 2021 r., pismo z dnia 1 czerwca 2021 r. akta adm. org. I inst. K./ 133, 139142).

Nie jest wykluczone, że przy realizacji przebudowy dopuszczono się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub wykonano roboty budowlane nie objęte projektem budowlanym, na skutek których zwiększył się obszar oddziaływania tej inwestycji i co wykazuje analiza przesłaniania złożona przez stronę skarżącą. Organ miał jednak skonfrontować tą okoliczność z analizą przyjętą do projektu budowalnego, czego jednak nie uczynił. Jak mowa wyżej analizy tej nie ma w aktach administracyjnych. W aktach tych brak też (wbrew temu co sugeruje organ) czy to wersji papierowej czy cyfrowej, projektu zagospodarowania działki lub terenu stanowiącej część projektu budowlanego podlegającego merytorycznej ocenie organu. Podkreślić należy, iż czym innym jest prowadzenie postępowania zmierzającego do likwidacji stanu samowoli budowlanej czy stanu po realizacji robót budowlanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, do których to postępowań organ administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji nie ma, a czym innym dokonanie ustaleń mających zweryfikować kwestię podmiotowego ukształtowania postępowania w postępowaniu wznowieniowym, w zgodzie z zaleceniami sądu. Ustaleń tych organ nie poczynił.

W tej sytuacji organ nie wyjaśnił sprawy w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Tym samym organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 K.p.a. który to przepis stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie sądu organy naruszyły także art. 77 § 1 K.p.a.- organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu nie został bowiem zgromadzony materiał dowodowy wystarczający, by uznać go za wyczerpujący a wnioski jakie z tego materiału wywodzą organy w ocenie sądu mają charakter dowolny. Tego typu postępowanie narusza zasadę praworządnością – nie można bowiem uznać, że organy podjęły wystarczające czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jak wskazuje art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Reguła ta została także naruszona. Organ orzekł bowiem na podstawie materiału dowodowego niewystarczającego do wydania tego typu rozstrzygnięcia.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.