Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1227/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., [...] Minister Zdrowia, po rozpatrzeniu zażalenia M. P. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] w sprawie obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniego M. P. urodzonego w dniu 4 kwietnia 2007 r.

Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] Wojewoda [...] nałożył na M. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 420zł z powodu uchylania się od poddania syna M. P. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i wezwał do jej uiszczenia w terminie do 15 października 2014 r. Jednocześnie Wojewoda [...] w swoim postanowieniu wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym również w terminie do 15 października 2014 r. Dodatkowo organ obciążył Skarżącą opłatą w wysokości 42,00 zł (słownie: czterdzieści dwa złote) za wydanie przedmiotowego postanowienia. W postanowieniu zawarta została również informacja o tym, iż w razie niewykonania nałożonego obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, oraz że w sytuacji nieuiszczenia grzywny (wraz z opłatą), zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Powyższe postanowienie zostało doręczone zobowiązanej w dniu 24 lipca 2014 r.

Pismem z dnia 28 lipca 2014 r. M. P. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podniosła: 1) brak wymagalności obowiązku, 2) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 3) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Zażaleniem, również z dnia 28 lipca 2014 r., M. P. zaskarżyła ww. postanowienie o nałożeniu grzywny. Z uwagi na to, że Minister dopatrzył się w zażaleniu zarzutu na postępowanie egzekucyjne w administracji, tj. zgodnie z określeniem żalącej się, nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia (punkt 2 zażalenia), zwrócił się zatem do Wojewody pismem przesłanym w dniu 27 kwietnia 2015 r. o jego rozpatrzenie. W dniu 30 kwietnia 2015 r. do Ministra Zdrowia wpłynęło pismo, którym Wojewoda przekazał zażalenie M. P. w sprawie zgłoszonych zarzutów - rozpoznanych zaskarżonym postanowieniem Wojewody z dnia [...] kwietnia 2015 r. Mając na uwadze ww. okoliczności sprawy, w szczególności to, że ww. pisma (Ministra Zdrowia do Wojewody przesłane w dniu 27 kwietnia 2015 r. oraz Wojewody do Ministra z dnia 27 kwietnia 2015 r.) rozminęły się, Minister Zdrowia stwierdził, że zarzut zgłoszony w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny określony, jako nieistnienie obowiązku w dniu wydania postanowienia, został faktycznie rozpatrzony przez Wojewodę przy rozpatrywaniu zarzutu dotyczącego braku wymagalności obowiązku. Treść nazwanych różnie zarzutów, jest jednakowa.

Wojewoda po uzyskaniu stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w sprawie zgłoszonych zarzutów (postanowienie z dnia [...] sierpnia

2014. r., znak: [...]) uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione - postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zażaleniem z dnia [...] (oczywista omyłka) kwietnia 2015 r. M.P. zaskarżyła ww. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. (zażalenie zostało wniesione w terminie: data doręczenia postanowienia: 10 kwietnia 2015 r., data nadania zażalenia: 17 kwietnia 2015 r.). Zarzuciła rozstrzygnięciu Wojewody następujące naruszenia: 1) brak wymagalności obowiązku szczepień, 2) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Ponadto wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619), zwanej dalej również ustawą lub ustawą egzekucyjną, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 - 7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 - 5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku, o którym mowa w art. 33 § 2 ww. ustawy, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. Zgodnie natomiast z art. 34 § 4 organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie podstawę zarzutów zgłoszonych stanowiły przepisy art. 33 § 1 pkt 2, 5, 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego). Wojewoda w odniesieniu do powyższego wydał postanowienie oddalające wszystkie zarzuty.

Minister Zdrowia podkreślił, że zgodnie z art. 34 § 1 pkt 1-5 i 7 ustawy, stanowisko wierzyciela wyrażone w ostatecznym postanowieniu jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. (II GSK 1490/10), stanowisko wierzyciela odnośnie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-5 ustawy było wiążące także dla odwoławczego organu egzekucyjnego, sprawującego jednocześnie nadzór nad egzekucją administracyjną. W ww. wyroku Sąd wskazał, że organ egzekucyjny, będąc związany stanowiskiem wierzyciela, nie był uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów i merytorycznego badania stanowiska wierzyciela.

Odnośnie zarzutu uciążliwości środka, Minister Zdrowia stwierdził, że zarzut ten nie jest zasadny, bowiem zastosowany przez Wojewodę środek w postaci grzywny w wysokości 420,00 zł stanowi najmniej uciążliwy środek w nakłonieniu do wykonania obowiązku szczepień ochronnych. Celem grzywny jest wyłącznie skuteczne wyegzekwowanie wykonania obowiązku Zgodnie z art. 121 § 1 ustawy egzekucyjnej, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 z (§ 3). Wniosek, jaki zatem płynie z ww. przepisu jest taki, że organy egzekucyjne mogą nakładać na zobowiązaną osobę fizyczną grzywnę w wysokości do 10 000 zł, a grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą przekroczyć 50 000 zł.

Mając z kolei na uwadze zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, Minister Zdrowia wyjaśnił, że ze sformułowań przedstawionych przez zobowiązaną wynika, iż zarzuca niewłaściwość organu egzekucyjnego, podniosła brak kompetencji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Minister Zdrowia stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do Skarżącej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Minister wskazał, ze Skarżąca myli określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał w przedmiotowej sprawie, jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o egzekucji w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...]; o czym Skarżąca wie (pismo z dnia 4 lutego 2014 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego ). Zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji - Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1 a pkt 13 ww. ustawy.

Z kolei o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej można mówić wyłącznie wtedy, gdy np. tytuł wykonawczy nie został prawidłowo wystawiony lub gdy upomnienie nie zostało doręczone. W tej sprawie ww. okoliczności nie wystąpiły, w związku z czym nie może być mowy o naruszeniu art. 33 § 1 pkt 6 ustawy.

Skargę na powyższe orzeczenie wniosła M.P., błędnie wskazując, że dotyczy ono nałożenia grzywny. Skarżąca podniosła zarzuty takie same, jak w skardze na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Podniosła - naruszenie 1) art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619), zwanej dalej również ustawą lub ustawą egzekucyjną, poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej wystawionego tytułu wykonawczego oraz naruszenia art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ww. ustawy, poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mino że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej, 2) art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k p a , poprzez wydanie postanowienia w warunkach nieważności w postaci niewykonalności nałożonego obowiązku, 3) art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez wydanie postanowienia pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania, 4) art. 124 § 2 k.p.a., poprzez niespełnianie przez postanowienie Wojewody o nałożeniu grzywny, ustawowych warunków przedstawionych w przepisie, w tym poprzez nieuzasadnienie zasadności nałożenia grzywny, 5) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezbadanie istotnego dla sprawy faktu, tj. przyczyny dla której szczepienie nie zostało wykonane, 6) art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a., poprzez uniemożliwienie Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i stanowisk oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody a także o zasądzenie zwrotu kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd poddał ocenie legalność zaskarżonego w sprawie postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2016 r. i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, która legła u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym postanowieniu. Ocenia ją jako prawidłową i wyczerpującą.

Sąd kontrolował postanowienie zapadłe w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Egzekucji administracyjnej podlegają m. in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 upea). W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947 ze zm.) obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wymienionym w treści zaskarżonego postanowienia Obowiązek ten został skonkretyzowany przepisami, wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086 ze zm.), w szczególności przepisem § 3 tego rozporządzenia. Jest on także konkretyzowany komunikatami Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 ww. ustawy.

Wierzycielem w opisanym postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 upea). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 upea, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest m. in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, co wynika z treści art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm ). Ten ostatni przepis ustanawia domniemanie kompetencji właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w tego rodzaju sprawach.

Zasadnym jest także wskazać, że zobowiązanym w takim postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 upea). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym jest matka dziecka, co do którego istnieje ustawowy obowiązek poddania szczepieniom ochronnym, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W myśl tego przepisu w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742).

W myśl art. 26 § 1 upea organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r. tytułu wykonawczego nr [...]. Tytuł ten wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej został przesłany do Wojewody [...], który, jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanej odpis tytułu wykonawczego oraz wydane w dniu [...] lipca 2014 r. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Zobowiązanej, na podstawie art. 33 § 1 upea przysługiwało uprawnienie do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, z którego to też - z zachowaniem terminu - skorzystała.

Zważyć przy tym należy, iż zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku, o którym mowa w art. 33 § 2, stanowiska wierzyciela nie wymaga się (art. 34 § 1 upea).

Postanowienie wierzyciela jest w postępowaniu egzekucyjnym zaskarżalne. Zgodnie z art. 34 § 2 upea, przysługuje bowiem na nie zażalenie. Środek ten w niniejszej sprawie nie został przez skarżącą wykorzystany, a to oznacza, że postanowienie wierzyciela zawierające stanowisko co do zgłoszonych przez nią (w piśmie z dnia 28 lipca 2014 r.) zarzutów, stało się ostateczne (postanowienie PPIS w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...]).

Stosownie zatem do art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny - Wojewoda [...], po otrzymaniu ostatecznego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela mógł wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, które następnie Minister Zdrowia jako organ li instancji utrzymał w mocy, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r.

Zdaniem Sądu, wskazane orzeczenie Ministra Zdrowia odpowiada prawu. Organ ten, działając na skutek zażalenia na postanowienie o oddaleniu wniesionych przez skarżącą zarzutów dotyczących prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego, ponownie zarzuty te poddał ocenie biorąc przy tym pod uwagę tryb uregulowany w ww. art. 34 upea. W konsekwencji organ ten wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.

Rozwijając tę ocenę należy zauważyć, iż zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym - zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 upea. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są więc sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. Co równie istotne, zgodnie z omawianą regulacją zasadą jest, że postanowienie organu egzekucyjnego winno być poprzedzone ostatecznym postanowieniem wierzyciela, które w przypadkach wskazanych w art. 34 § 1 ma charakter wiążący dla organu egzekucyjnego.

Minister Zdrowia orzekając w sprawie miał na uwadze powyższe. Dostrzegł, iż skarżąca w piśmie z dnia 28 lipca 2014 r. zgłosiła zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 (brak wymagalności obowiązku), pkt 5 (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym) oraz pkt 8 (zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego). Wierzyciel uznał wszystkie te zarzuty za nieuzasadnione, a wobec tego w zakresie zarzutu dotyczącego wymagalności i wykonalności obowiązku, stanowisko to było dla organu egzekucyjnego wiążące. Znalazło to też wyraz w kontrolowanym przez Sąd orzeczeniu Ministra Zdrowia. Organ ten odniósł się też do trzeciego z ww. zarzutów, a ocena w tej materii również nie stanowi o naruszeniu prawa. Uwzględnia ona charakter obowiązku podlegającego egzekucji, jak i zasadę zastosowania najmniej uciążliwego środka. Stąd też Sąd nie znalazł podstaw do wzruszenia ww. orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2016 r.

Odnosząc się do treści skargi Sąd stwierdza, że stanowisko skarżącej odnośnie naruszenia w sprawie art. 29 § 1upea poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej wystawionego tytułu wykonawczego oraz naruszenia art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ww. ustawy, poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mino że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej, jest całkowicie chybione.

Powtórzyć trzeba, że zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do jej zadań należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Tym samym przepis ten przyznaje organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozycję wierzyciela - uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (art. 1a pkt 13 upea). Zgodnie bowiem z art. 5 § 1 pkt 2 upea, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, iż obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Z kolei art. 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi. W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia: m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Przepis ten stanowi podstawę obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym ustalono zakres obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach oraz w jakim okresie życia podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie. W dalszej kolejności podnieść należy, że w oparciu o art. 17 ust. 11 cyt. ustawy, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Taki sposób regulacji pozwala przyjąć, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu istnieje i wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych, w szczególności z cyt. wyżej rozporządzenia. Natomiast w ogłaszanym na dany rok przez Głównego Inspektora Sanitarnego komunikacie o Programie Szczepień Ochronnych zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia; nie można z niego więc wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z cyt. wyżej ustawy i rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 628/15). Nie ma zatem powodu, aby ustanowiony na podstawie powszechnie obowiązujących źródeł prawa obowiązek, nie mógł być wykonalny.

Analizując dalej kwestię zarzutu niewykonalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], należy wskazać, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest cytowany wyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych, odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny. W rozumieniu ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepieniem ochronnym nazywamy cyt.: "podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie". Według ww. ustawy, szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581). Zgodnie z powołanym artykułem, świadczenie zdrowotne jest działaniem służącym profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz innym działaniem medycznym wynikającym z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, realizowanym w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Artykuł 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi wskazuje, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. O kwalifikacji do szczepienia dziecka zdecyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebrania potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem lub prawnym opiekunem. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej, wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3 ww. ustawy). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy).

Jak wynika z akt sprawy Skarżąca wyraźnie oświadczyła w toku postępowania administracyjnego, że przyczyną niepoddania obowiązkowym szczepieniom jest niestawienie się z dzieckiem na badaniu kwalifikacyjnym, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżąca, podkreślała kategorycznie, że odmówiła wykonania szczepień u dziecka. Nie można zatem stwierdzić, że Skarżąca miała zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u syna. W związku z tym należy wskazać, że brak aktualnego badania kwalifikacyjnego spowodowany niestawiennictwem rodzica z dzieckiem we wskazanym podmiocie leczniczym wbrew twierdzeniom skarżącej, nie świadczy o niewykonalności obowiązku będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego wynikający wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż, w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu jak już wspomniano nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

W tym miejscu warto przytoczyć treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 18/13 zapadłego na kanwie zbliżonego stanu faktycznego sprawy: "Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak stanowi - według twierdzeń skarżącego - przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny, jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Szczepieniu może bowiem zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego matka odmówiła, uzasadniać niewykonalności szczepienia".

Sąd zatem w pełni podziela stanowisko Ministra Zdrowia, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do Skarżącej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Jednocześnie należy wskazać, że jak słusznie podniósł organ - Skarżąca myli określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny działał w przedmiotowej sprawie, jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawienie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o egzekucji w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...].

Sąd w pełni akceptuje także stanowisko Ministra Zdrowia, że w okolicznościach sprawy nie można mówić o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony wobec zobowiązanej, która dobrowolnie nie wykonała ustawowego obowiązku szczepień. Nie doszło do naruszenia art. 33 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. oprawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r., poz. 186) pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, o których mowa, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2015 r., poz. 464). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej. Wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. Jednakże w przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek poddania się szczepieniom wynika wprost z ustawy, a wiec zgoda szczepionego, bądź ¡ego przedstawiciela ustawowego jest zbędna, a poddanie się szczepieniu jest spełnieniem obowiązku ustawowego.

Jak wskazano wyżej wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 2 pkt 1, 5, 9 i 11 ww. rozporządzenia szczepienia przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis są objęte obowiązkiem szczepień ochronnych. Obowiązek poddania się ww. szczepieniom obejmuje dzieci i młodzież od 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia (zob. § 3 ww. rozporządzenia). Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia - Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2013 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2014. Z ww. Komunikatu wynika, że sczepienia ochronne przeciwko chorobom, określone w tytule wykonawczym wystawionym w stosunku do Skarżącej powinny być wykonane od drugiego miesiąca życia dziecka. Biorąc więc pod uwagę ww. okoliczności, obowiązek szczepień przeciwko ww. chorobom u małoletniego jest wymagalnego słusznie dochodzony przez wierzyciela.

Wskazać dalej należy, że obowiązkowe szczepienia są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program - w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niedopuszczalne.

Organ prawidłowo ocenił także zarzut uciążliwości środka jako niezasadny, bowiem zastosowany przez Wojewodę środek w postaci grzywny w wysokości 420 zł stanowi najmniej uciążliwy środek w nakłonieniu do wykonania obowiązku szczepień ochronnych. Zgodnie z art. 121 § 1 ustawy egzekucyjnej, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie, organy egzekucyjne mogą nakładać na zobowiązaną osobę fizyczną grzywnę w wysokości do 10 000 zł, a grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą przekroczyć 50 000 zł.

Odnośnie zarzutów dot. art. 119 § 1 i 124 § 2 upea Sąd zauważa, iż zmierzają one do podważenia zasadności postanowienia o nałożeniu grzywny oraz prawidłowości postępowania prowadzącego do jego wydania. Zarzuty takie winny więc być podniesione w odrębnym postępowaniu, dotyczącym postanowienia organu egzekucyjnego o wymierzeniu grzywny. Tym samym rozstrzygnięcie Sądu w ich przedmiocie wykraczałoby poza przedmiot niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia zasad postępowania, a w szczególności art. 77 k.p.a. Okoliczność - "przyczyny, dla której szczepienie nie zostało wykonane" - została wyjaśniona, zatem nie było potrzeby prowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów art. 10 oraz 81 k.p.a. Sąd stwierdza, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, że przez uchybienie organu pozbawiło możliwości dokonania konkretnej czynności, skarżąca nie wykazała zaś, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718).