Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 311/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, 200, 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Gminy G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta G. orzekła o: 1) uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w całości; 2) stwierdzeniu nabycia przez Gminę Miasta G., z mocy prawa, prawa własności zabudowanej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb ewidencyjny – m. G., jako działka nr [...] o pow. [...] ha, KW nr [...]; 3) odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę G., z mocy prawa, prawa własności zabudowanej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb ewidencyjny – m. G., jako działka nr [...] o pow. [...] ha, KW nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" o nabyciu z mocy prawa przez Miasto i Gminę G. prawa własności nieruchomości położonych w G., w tym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Burmistrz Miasta G. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że dotknięta jest ona wadą nieważności, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. istniały dwie gminy G. – miejska i wiejska, będące odrębnymi jednostkami podziału terytorialnego, a posiadające jedynie wspólne organy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji komunalizacyjnej.

Wnioskiem z dnia 22 lipca 1998 r. Gmina Miasta G. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 1999 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 1998 r.

Następnie Burmistrz Miasta G. wnioskiem z dnia 15 czerwca 1999 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o dokonanie podziału mienia w trybie art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w następujący sposób: Gminie Miastu G. 7/10 części i Gminie G. 3/10 części.

W następstwie powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] marca 1999 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...], a także decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...], dotyczącej nabycia przez Miasto i Gminę G., z mocy prawa, własności nieruchomości położonych w G., w tym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Wójt Gminy G.

Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r., w części dotyczącej stwierdzenia nieważności swoich decyzji wydanych wcześniej, a w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] uchylił własną decyzję i orzekł o stwierdzeniu nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę G., z mocy prawa, nieruchomości położonej w G. oznaczonej w ewidencji gruntów obręb - m. G. jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Stwierdził również, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., w pozostałej części została wydana z naruszeniem prawa.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wójt Gminy G.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 889/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

Od tego orzeczenia Wójt Gminy G. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1385/06 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko sądu niższej instancji i stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. istniały dwie odrębne jednostki podziału terytorialnego – Miasto G. i Gmina G. w swoich dotychczasowych granicach, tworzące dwie odrębne gminy. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji podmiotami uwłaszczenia powinny być odrębnie Miasto G. i Gmina G. – odrębne wspólnoty samorządowe z których każda posiadała osobowość prawną. Zdaniem NSA, wspólność organów miała jedynie ten skutek, że Gminy były reprezentowane przez te same organy.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] stwierdził nabycie, w częściach po ½, przez Gminę Miasta G. i Gminę G., z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb ewidencyjny - m. G. jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sytuacji, gdy mienie służy dwóm różnym gminom: miejskiej i wiejskiej, mającym swoje siedziby w granicy tego samego miasta, to może być ono przedmiotem współwłasności, jeżeli służyło wykonywaniu zadań należących do właściwości zarówno jednej, jak i drugiej gminy. Przedmiotowa nieruchomość położona w m. G. przy ul. [...] (obejmująca działkę nr [...] wraz z zabudowaniami) stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. niepodzielny składnik mienia ogólnonarodowego (Skarbu Państwa), które służyło wykonywaniu zadań Gminy Miasta G. i Gminy G. W budynku posadowionym na działce gminy posiadały swoje siedziby i funkcjonowały również organy wspólnej rady narodowej dla miasta i sąsiadującej z nim gminy, przy czym wspólna rada narodowa nosiła nazwę "rada narodowa miasta i gminy".

Organ I instancji stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. w/w nieruchomość nie była fizycznie i funkcjonalnie podzielona pomiędzy Gminę Miasta G. i gminę G., tzn. na dzień 27 maja 1990 r. nie był ustalony zakres wykorzystywania przez Gminę Miasta G. i Gminę G. przedmiotu komunalizacji, tj. zabudowanej nieruchomości oznaczonej nr działki [...], pozostającego w związku z wykonywanymi przez te gminy zadaniami. Wojewoda [...] uznał zatem, że w dniu 27 maja 1990 r. mienie służyło wykonywaniu zadań należących do właściwości zarówno jednej jak i drugiej gminy. Przy braku dowodów jaka część przedmiotowego mienia należała w tym dniu do Gminy Miasta G., a jaka do Gminy G. organ wojewódzki stwierdził, że nieruchomość była przedmiotem współwłasności w równych częściach.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. złożył Burmistrz Miasta G. domagając się nabycia własności całej nieruchomości przez Gminę Miasta G.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasta G., z mocy prawa, własności zabudowanej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb ewidencyjny – m. G. jako działka nr [...] o pow. [...] ha, KW [...] i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Gminę G., z mocy prawa, w/w nieruchomości. W uzasadnieniu Komisja - powołując się na wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 2184/98 – wskazała, że prawidłowe jest stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na rzecz gminy miejsca położenia nieruchomości, tj. na rzecz Miasta G.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina G. W skardze Gmina zarzuciła naruszenia: 1) art. 7 i 77 § 1 Kpa, w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego; 2) art. 10 Kpa poprzez niewezwanie skarżącej do zapoznania się z materiałem dowodowym; 3) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia dla przyjętego przez KKU rozstrzygnięcia; 3) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez bezpodstawne uznanie, że z przepisu tego wynika zakaz dokonywania komunalizacji mienia znajdującego się w obrębie danej jednostki terytorialnej na rzecz innej gminy. W skardze Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu powołując się na doktrynę oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego Gmina przedstawiła szereg argumentów uzasadniających, w jej ocenie, podnoszone zarzuty. Gmina G. zaznaczyła, że orzecznictwo w kwestii określenia "gminy właściwej" nie jest jednolite. W związku z powyższym KKU przed podjęciem decyzji powinna niezwykle starannie i wnikliwie przeanalizować stan faktyczny w niniejszej sprawie, czego – zdaniem strony skarżącej – nie uczyniła. Skarżąca zaznaczyła, że z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wynika bezwzględny zakaz, by na rzecz danej gminy nie można było dokonać komunalizacji mienia znajdującego się w obrębie innej jednostki terytorialnej. Wręcz przeciwnie, praktyka wskazuje, że wiele gmin w toku postępowania komunalizacyjnego uzyskało własność mienia ogólnonarodowego położonego na terenie innej gminy.

W ocenie skarżącej skoro przepis ten podlegał zróżnicowanej interpretacji sądów, to obowiązkiem organów administracji było kierowanie się przy podejmowaniu decyzji – zgodnie z art. 7 Kpa – z jednej strony interesem społecznym, a z drugiej słusznym interesem strony. Zdaniem Gminy, trudno twierdzić, że interes społeczny lub przepis prawa stoi na przeszkodzie rozstrzygnięciu korzystnemu dla skarżącej Gminy G., zwłaszcza że istnieje pełna tożsamość interesu strony skarżącej i interesu publicznego. Argumentem za przyjęciem tego stanowiska jest fakt, że strona postępowania będąca osobą prawną i jednocześnie podmiotem prawa publicznego de facto została pozbawiona z mocy decyzji KKU siedziby swojego urzędu, w którym wykonywała funkcje publiczne w dniu 27 maja 1990 r. KKU nie wzięła pod uwagę, że konsekwencją nieuznania nabycia z mocy prawa przez skarżącą współwłasności przedmiotowej nieruchomości może być – w razie sporu – usunięcie Gminy G. przez Miasto G. z budynku. Gmina uważa, że w decyzji KKU brak jest wyjaśnienia, co zrobić powinna Gmina G. po nieuznaniu jej prawa do siedziby jej organów, by móc wykonywać nałożone przez prawo zadania publiczne, w sytuacji gdy nie dysponuje ona żadnym innym budynkiem, gdzie mogłaby prowadzić swoją działalność, ani też środkami, które mogłaby przeznaczyć na budowę (zakup, dzierżawę) obiektu.

W dalszej części Gmina wskazała, że uszło uwadze Komisji, iż normy prawne należy interpretować zgodnie z Konstytucją. Skutkiem bowiem decyzji organu II instancji może być ograniczenie konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a także zasady równości podmiotów wobec prawa. Mimo bowiem tego, że Gmina G. i Miasto G. są podmiotami znajdującymi się w takiej samej sytuacji prawnej, to Gmina G. została pozbawiona prawa współwłasności budynku, w którym jej władze miały siedzibę w dniu 27 maja 1990 r. Gmina zaznaczyła, że orzecznictwo sądów i Trybunału Konstytucyjnego nie jest jednolite również w kwestii konieczności bezwzględnego stosowania tzw. "zasady terytorialności", zgodnie z którą decydującym kryterium przy dokonywaniu komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy jest miejsce położenia składników komunalizowanego mienia. W myśl tej zasady komunalizacja może być dokonana wyłącznie na rzecz tej jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której to mienie jest położone. Taki pogląd podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w jedynym powołanym przez KKU wyroku. Jednakże KKU pominęła milczeniem fakt, że oprócz tej zasady prezentowane jest w orzecznictwie i literaturze także i inne podejście w kwestii komunalizacji mienia związane z miejscem wykonywania zadań publicznych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącej, zwrot normatywny "gmina właściwa" oznacza gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy należały określone składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), a nie gminę miejsca położenia nieruchomości.

Biorąc pod uwagę z jednej strony brak zakazu w art. 5 ust. pkt 1 ustawy dokonywania komunalizacji mienia znajdującego się w obrębie danej jednostki terytorialnej na rzecz innej gminy, a z drugiej strony istnienie znaczącego orzecznictwa dopuszczającego taki właśnie sposób komunalizacji mienia, jeżeli w dacie komunalizacji ów składnik należał do organu innej gminy, KKU wydała zaskarżoną decyzję w oczywisty sposób naruszającą powyższy przepis. W ocenie skarżącej, skoro siedzibą Gminy G. jest Miasto G., zaś przedmiot sporu znajduje się właśnie w Mieście G., to nie ma przeszkód prawnych, by Gmina ta (powstała dopiero w 1991 r. w wyniku podziału Miasta i Gminy G.) mogła obecnie być współwłaścicielem składnika mienia położonego na terenie Miasta.

W skardze Gmina G. uznała za błędną decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] oraz poprzedzające ją wyroki sądów administracyjnych obu instancji. Jej zdaniem ustawa o samorządzie terytorialnym w żadnym przepisie prawa nie dopuszczała istnienia dwóch jednostek samorządu terytorialnego (dwóch wspólnot samorządowych) posiadających wspólne organy. W konsekwencji taki twór administracyjny z poprzedniego systemu musiał być po dniu 27 maja 1990 r. traktowany jako jedna wspólnota terytorialna. Gmina w rozumieniu art. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oznacza bowiem "wspólnotę mieszkańców" oraz "odpowiednie terytorium", a organami tej wspólnoty są rada i zarząd. Dowodem na to jest chociażby fakt, że wybory odbywały się do jednej rady Miasta i Gminy G. Dlatego też należało uznać, że w dniu 27 maja 1990 r. nie mogły – na gruncie obowiązującego prawa – powstać na tym terenie dwie gminy, jak to wynika z orzeczeń sądowych wydanych w niniejszej sprawie. Odwrotnie, w tej dacie została z mocy prawa utworzona jedna jednostka samorządu terytorialnego (jedna wspólnota samorządowa) – Miasto i Gmina G., obejmująca dwie skonsolidowane jednostki podziału administracyjnego państwa. W ocenie skarżącej nie ma więc wątpliwości, że komunalizacja powinna była nastąpić na rzecz jednej, skonsolidowanej wspólnoty samorządowej, którą na terenie Miasta i Gminy G. ustanowiła z dniem 27 maja 1990 r. ustawa o samorządzie terytorialnym.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1959/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji w sytuacji, gdy odwołanie zostało złożone przed skutecznym doręczeniem decyzji organu I instancji pełnomocnikowi strony odwołującej się, tj. przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania, stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd zalecił, aby w takiej sytuacji organ wydał postanowienie w oparciu o przepis art. 134 Kpa.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wykonała wytyczne zawarte w powyższym wyroku i stwierdziła niedopuszczalność odwołania.

Po doręczeniu w dniu 19 października 2011 r. decyzji organu I instancji pełnomocnikowi Gminy Miasta G. Gmina ta wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] orzekła o: 1) uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w całości; 2) stwierdzeniu nabycia przez Gminę Miasta G., z mocy prawa, prawa własności zabudowanej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb ewidencyjny – m. G., jako działka nr [...] o pow. [...] ha, KW nr [...]; 3) odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę G., z mocy prawa, prawa własności zabudowanej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb ewidencyjny – m. G., jako działka nr [...] o pow. [...] ha, KW nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył argumentację zaprezentowaną w poprzedniej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina G. W skardze Gmina zarzuciła naruszenia: 1) art. 7 i 77 § 1 Kpa, w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego; 2) art. 10 Kpa poprzez niewezwanie skarżącej do zapoznania się z materiałem dowodowym; 3) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia dla przyjętego przez KKU rozstrzygnięcia; 3) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez bezpodstawne uznanie, że z przepisu tego wynika zakaz dokonywania komunalizacji mienia znajdującego się w obrębie danej jednostki terytorialnej na rzecz innej gminy. W skardze Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Gmina powtórzyła argumentację zaprezentowaną we wcześniejszej skardze na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniosła o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 8 czerwca 2012 r. Miasto G. wniosło o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania wskazał, że decyzja KKU odpowiada prawu. W uzasadnieniu Miasto G. powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91 stwierdziło, że komunalizacja powinna nastąpić na rzecz gminy w której granicach administracyjnych nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była położona, co miało miejsce w odniesieniu do działki nr [...], bez względu na to, czy urząd innej gminy w tej dacie korzystał z tego mienia. Miasto G. stanęło na stanowisku, że wykluczona jest możliwość komunalizowania mienia na współwłasność, stosunkowo do udziałów w zajmowanej powierzchni, co wynika ze stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 2184/98.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w dniu [...] grudnia 2011 r. wydała decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, a więc decyzję o charakterze reformatoryjnym, dlatego ocena Sądu sprowadza się do kontroli legalności tej decyzji.

W niniejszej sprawie punktem wyjścia do kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jest ocena prawna zaprezentowana w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 889/05 od którego wniesiona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1385/06. Z oceny tych wynika, że w dniu 27 maja 1990 r.: 1) nie istniał podmiot Miasto i Gmina G., ale dwie odrębne jednostki samorządu terytorialnego posiadające osobowość prawną – Gmina G. i Miasto G.; 2) każda z tych Gmin miała wyznaczone prawnie granice i terytorium; 3) Gminy te miały wspólną radę narodową; 4) podmiotami uwłaszczenia powinny być odrębnie Miasto G. i Gmina G.. Jak słusznie zauważyła Gmina G. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 13 marca 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej "Ppsa" była dla Krajowej Komisji uwłaszczeniowej wiążąca.

W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do tego, czy na gruncie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, w sytuacji gdy mienie obejmujące prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako zabudowana działka nr [...] służyło (jako siedziba urzędu obsługującego radę narodową) wykonywaniu zadań przez obie Gminy, przy komunalizacji mienia winna mieć zastosowanie tzw. zasada terytorialności, czy tzw. zasada zadaniowości.

Skarżąca prezentuje pogląd, że skoro przedmiotowe mienie służyło jako siedziba urzędu zarówno Miastu G. (na którego obszarze było położone), jak i sąsiadującej Gminie G., to winno być skomunalizowane na współwłasność obu Gmin, ponieważ mienie to należało do wspólnej rady narodowej. Na poparcie swego stanowiska Gmina G. powołuje się na poglądy zaprezentowane w orzecznictwie w sprawach o sygn. akt: W 12/92, III RN 16/98 (możliwość komunalizacji mienia na współwłasność), III RN 153/00, I OSK 655/07, I SA/Wa 832/08 (zasada zadaniowości).

Z kolei Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa oraz Miasto G. uważają, że w niniejszej sprawie przesądzające znaczenie ma to, że przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. znajdowało się w granicach administracyjnych Miasta G., a zatem winno być skomunalizowane na rzecz gminy miejsca położenia nieruchomości. Swoje stanowisko strony opierają na poglądzie wyrażonym w uchwale wydanej w sprawie o sygn. akt W 13/91 oraz orzeczeniach wydanym w sprawach o sygn. akt I SA 2184/98 i I SA/Wa 27/05. Miasto G. dodatkowo uważa, że zasada terytorialności wyklucza komunalizację mienia na współwłasność za czym przemawia pogląd zaprezentowany w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I SA 2184/98.

Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że w tej konkretnej sprawie należy przyjąć wykładnię przepisu art. 5 ust. 1 ustawy uwzględniającą tzw. zasadę zadaniowości. Sąd zwraca uwagę, że powołane wyżej uchwały i orzeczenia zapadły na tle różnych stanów faktycznych. Dotyczą one sytuacji, gdy dane mienie: 1) było położone na terenie jednej gminy i nie było przez nią wykorzystywane, natomiast władała nim jednostka organizacyjna innej gminy wykonująca na rzecz tej gminy zadania publiczne; 2) służyło wykonywaniu zadań przez różne podmioty publiczne – gminę, sąd, organy administracji rządowej.

W niniejszej sprawie wystąpiła inna sytuacja faktyczna. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowe mienie należało w sensie prawnym do rady narodowej, która była wspólnym organem dwóch niezależnych gmin – Miasta G. i Gminy G. Biorąc pod uwagę to, że przedmiotowe mienie było w dacie 27 maja 1990 r. czynnie wykorzystywane przez organ obu Gmin do wykonywania obowiązkowych zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego oraz mając na uwadze potencjalne skutki wiążące się z odmową komunalizacji części mienia na rzecz Gminy G. (możliwość pozbawienia tej gminy siedziby jej urzędu obsługującego społeczność wiejską) należało opowiedzieć się za poglądem wyrażonym w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt: III RN 153/00, I OSK 655/07, I SA/Wa 832/08 oraz dodatkowo w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 520/08, I OSK 1609/10 i I OSK 1788/10, gdzie sądy administracyjne wskazały, iż przepisy art. 5 ustawy (poza wyjątkiem określonym w ust. 2 tego przepisu) nie formułują wyraźnego nakazu komunalizacji mienia na rzecz gminy miejsca położenia nieruchomości i nie wykluczają możliwości komunalizacji mienia funkcjonalnie związanego z inną gminą.

Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonała, w tej konkretnej sprawie, błędnej interpretacji użytego w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy zwrotu "gmina właściwa" przez co naruszyła ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Co się natomiast tyczy podnoszonych w sprawie uwag dotyczących problemu komunalizacji mienia na współwłasność Sąd stoi na stanowisku, że przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie, aby dwa podmioty publicznoprawne (a takimi są gminy) były współwłaścicielami mienia. W uchwale z dnia 1 lutego 1994 r., sygn. akt W 12/92 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niepodzielne składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o którym jest mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyły jednocześnie wykonywaniu zadań należących do właściwości organów komunalnych i organów państwowych określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, stały się w tym dniu z mocy prawa przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa i odpowiednich komunalnych osób prawnych w częściach ułamkowych odpowiadających wykonywanym przez nie zadaniom. Wysokość udziałów określa wojewoda na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu, pogląd ten można uznać za aktualny także, gdy chodzi o komunalizację niepodzielnego mienia na rzecz dwóch gmin.

Wobec wiążącej oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 889/05 Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skarżącej, co do istnienia w dniu 27 maja 1990 r. jednej skonsolidowanej wspólnoty samorządowej Miasta i Gminy G.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokona wykładni przepisu art. 5 ust. 1 ustawy mając na uwadze ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku. Przed wydaniem decyzji organ odwoławczy, w szczególności wyjaśni i oceni, czy Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. prawidłowo określił udziały obu Gmin w zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).