Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1249/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. W. i A. W. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...] oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z dnia 25 marca 2011 r. T. W. i A. W. zwrócili się do Prezydenta [...] o wydanie postanowienia w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...].

Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] uchyliło postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. i zatwierdziło wstępny podział nieruchomości.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...], jako podział niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania terenów po obu stronach [...] na odcinku przebiegającym przez miasto [...] zatwierdzonego uchwalą Nr XLVII/558/2002 Rady Miasta Otwocka z dnia 3 września 2002 roku (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 276 z dnia 24 października 2002 roku poz. 7175). W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] położona jest na terenach oznaczonych symbolem [...], proponowany podział prowadziłby do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż [...] ha, a zatem zatwierdzenie podziału jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2015 r. wnieśli T. W. oraz A. W. W odwołaniu wskazano, że Prezydent błędnie ustalił przeznaczenie nieruchomości określając je jako leśne, kiedy zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu działka nr [...] leży na terenie oznaczonym [...] tj. terenie leśno-mieszkaniowym z dopuszczoną zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z treści graficznej do zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego po obu stronach [...] na odcinku przebiegającym przez miasto [...], obszar na którym położona jest nieruchomość oznaczony jest symbolem [...]. Jak wynika z opisu części graficznej oznaczenie [...] to tereny zieleni leśnej - parki leśne, zaś [...] to tereny zabudowy mieszkaniowej na dużych działka leśnych. Z załączonego wypisu z ww. planu zagospodarowania przestrzennego załączonego przez T. W. i A. W. dla działek nr [...] które na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], połączone zostały w jedną działkę wynikową oznaczoną nr [...] z obrębu [...] określono przeznaczenie - tereny zieleni leśnej z dopuszczoną zabudową mieszkaniową na dużych działkach "leśnych". Z załącznika graficznego znajdującego się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...], co istotnie wskazywałoby na poważne wątpliwości, czy dopuszczalne jest dokonanie podziału nieruchomości. Organ zaznaczył, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału organ obowiązany jest uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. A zatem dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W warunkach rozpatrywanej sprawy taka ocena nie została przez organ pierwszej instancji uczyniona. Kolegium nakazało Prezydentowi jednoznaczne ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości czy ewentualny podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy dopuszczalny jest podział działki, który będzie zgodny z celem przewidzianym dla tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. W. i A. W. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 6, art. 7 i art. 138 § 2 w zw. z art. 12 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.", poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy nie zachodziły przesłanki wskazane w tym przepisie, a organ odwoławczy powinien – wobec powziętych wątpliwości – zastosować instytucję przewidzianą w art. 136 k.p.a. Naruszono przy tym zasadę szybkości postępowania administracyjnego, w postępowaniu prowadzanym już od ponad pięciu lat. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Kolegium do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę oraz wniósł o zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a" sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium na skutek oczywistej omyłki w rozstrzygnięciu oraz uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. mylnie określiło jako organ pierwszej instancji Burmistrza [...], zamiast prawidłowo Prezydenta [...].

Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 k.p.a. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umorzyć postępowanie odwoławcze. Możliwość wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Oznacza to, że organ odwoławczy może go zastosować tylko wówczas, gdy na skutek wniesionego odwołania nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. i tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki wyrażone w art. 138 § 2 k.p.a.. Innymi słowy organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Aby zatem mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. spełnione muszą zostać dwie przesłanki: organ odwoławczy musi stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ważne jest przy tym, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" oznacza w istocie nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stąd przy ocenie decyzji kasacyjnej każdorazowo należy rozgraniczyć sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). Różnica między przepisami art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.

Zakres rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135), gdzie stwierdzono: "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę".

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie Kolegium przede wszystkim nie uzasadniło odpowiednio (a przez to naruszyło normę określoną w art. 107 § 3 k.p.a.) dlaczego w okolicznościach sprawy jego zdaniem zasadne było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W ramach dyspozycji powołanego przepisu Kolegium winno było wskazać, jakie przepisy postępowania naruszył Prezydent oraz określić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto Kolegium winno wskazać jakie konkretnie dowody Prezydent winien przeprowadzić oraz uzasadnić dlaczego samo, w ramach art. 136 k.p.a. dowodów takich przeprowadzić nie może. Ponadto w niniejszej sprawie przyczyną uchylenia przez Kolegium decyzji Prezydenta była okoliczność niedokonania oceny, czy podział nieruchomości gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu nie były to jednak przyczyny wystarczające do wydania przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasatoryjnym, albowiem Kolegium mogło we własnym zakresie dokonać stosownych ustaleń i oceny. Zaznaczenia przy tym wymaga, że w sprawie zgromadzono materiał dowodowy, który pozwalał na wydanie merytorycznej decyzji w sprawie.

W konsekwencji Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że organ drugiej instancji wykazał w sposób dostateczny zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem orzekania przez organ drugiej instancji jest ponownie sprawa w całości rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Granice tego postępowania wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności a zarzuty odwołania mają jedynie pomocniczy charakter.

Naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażające się w braku czynności wyjaśniających organu drugiej instancji skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona merytorycznej oceny dopuszczalności podziału przedmiotowej nieruchomości i orzeknie w trybie art. 138 § 1 k.p.a. - bądź wydając decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości uzasadni zaistnienie przesłanek określonych w ww. przepisie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a orzekł jak w punkcie sentencji 1 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).