Wyrok NSA, sygn. akt I SA 924/83
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1983-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Teza: Artykuł 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ nie przewiduje braku zgody współwłaściciela nieruchomości jako okoliczności uprawniającej organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego przez innego współwłaściciela. Spór między współwłaścicielami, dotyczący ustalenia, czy działania inwestora wykraczają poza uprawnienia do rozporządzania jego udziałem we współwłasności /art. 198 Kc/, należy do właściwości sądu powszechnego.

TEZY

Artykuł 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ nie przewiduje braku zgody współwłaściciela nieruchomości jako okoliczności uprawniającej organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego przez innego współwłaściciela. Spór między współwłaścicielami, dotyczący ustalenia, czy działania inwestora wykraczają poza uprawnienia do rozporządzania jego udziałem we współwłasności /art. 198 Kc/, należy do właściwości sądu powszechnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Antoniego K. na decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 marca 1983 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki konstrukcji przedsionka lokalu mieszkalnego i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Dzielnicy w Warszawie, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

W dniu 20 grudnia 1982 r. Naczelnik Dzielnicy w Warszawie wydał decyzję nr AGK-NB.I-8388/332/82, orzekając przymusową rozbiórkę konstrukcji drewnianej, wzniesionej na tarasie budynku nr 3 przy ul. P. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/, w uzasadnieniu zaś podano, że w czasie oględzin stwierdzono wzniesienie bez zezwolenia konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,00x3,00 m, sięgającej do dolnej płaszczyzny tarasu I piętra. W części poprzedzającej rozstrzygnięcie nie określono osoby, do której decyzja jest adresowana, w rozdzielniku natomiast wymieniono Antoniego K. jako otrzymującego decyzję oraz Irenę i Tadeusza K. jako osoby, do których wiadomości decyzja ma być podana.

Od decyzji tej Antoni K. złożył odwołanie, w którym podał, że konstrukcję wzniósł na tarasie będącym jego własnością, co wynika z umowy podziału nieruchomości między współwłaścicieli. Podczas podziału zajmowanego lokalu stwierdzono trudności w usytuowaniu drzwi wejściowych do jego części lokalu, ponieważ wykonaniu ich bezpośrednio z klatki schodowej sprzeciwili się Irena i Tadeusz K., zajmujący lokal na I piętrze. Zmuszony więc został do korzystania z drzwi balkonowych na tarasie jako z drzwi wejściowych do mieszkania, co jednak oznacza, że każdorazowe ich otwarcie w okresie jesienno-zimowym wywołuje gwałtowne zmiany temperatury w lokalu i niebezpieczeństwo zachorowań. Dlatego podjął budowę przedsionka zabezpieczającego mieszkanie od bezpośredniego wpływu warunków atmosferycznych, przy czym jego konstrukcja znajduje się od strony ogrodu, nie jest widoczna z ulicy i nie narusza praw pozostałych współwłaścicieli budynku.

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzję tę utrzymał w mocy w dniu 30 marca 1983 r. /nr decyzji UA. Oś-A/o-NB/60/M/83/ uzasadniając, że konstrukcję przedsionka wzniesiono bez pozwolenia na budowę, przy czym powoduje ona "sprzeciw współwłaściciela nieruchomości oraz zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia". Uzasadnione jest zatem zastosowanie art. 37 prawa budowlanego. Wyjaśniono przy tym, że "pozwolenie na rozbudowę budynku może być wydane na wspólny wniosek współwłaściciel nieruchomości za ich zgodą lub na podstawie odpowiedniego ustalenia sądu".

W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Antoni K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i wstrzymanie ich wykonania. Potwierdzając motywy z odwołania, skarżący dodał, że lokal na parterze, łącznie z tarasem, stanowi odrębną nieruchomość i jest zajmowany przez dwie rodziny. Budowę przedsionka rozpoczął za zgodą współwłaściciela lokalu /brata/, nie uważa więc, aby w tych warunkach naruszone zostały prawa współwłaścicieli lokalu na I piętrze, a ich zgoda nie jest potrzebna. W materiałach sprawy nie znajduje potwierdzenia pogląd, że konstrukcja przedsionka zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, czego dowodem jest zapis w protokole oględzin z dnia 10 grudnia 1982 r., iż zagrożenia takiego nie stwierdzono. A zatem nie zagrożenie, lecz nieuzasadniony sprzeciw właścicieli lokalu na I piętrze, zadecydował o treści rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podając, że nakazano rozbiórkę "ze względu na brak pozwolenia na budowę oraz sprzeciw współwłaścicieli nieruchomości".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Organ administracji I instancji, nakazując przymusową rozbiórkę spornej konstrukcji z powołaniem się na art. 37, ust. 2 prawa budowlanego, zaniechał podania w uzasadnieniu swej decyzji faktów, jakie uznał za udowodnione i mogące być przesłanką zastosowania tego przepisu. W decyzji tej wprawdzie mówi się, że konstrukcję wzniesiono bez zgody organu, nie jest to jednak wystarczające do nakazania rozbiórki. Artykuł 37 ust. 2 tej ustawy bowiem wymaga, aby w sprawie występowały dodatkowo "inne ważne przyczyny poza wymienionymi w ust. 2". Przyczyn takich organ nie wskazał, nie miał zatem podstaw do nakazania rozbiórki obiektu. Organ II instancji powołał w uzasadnieniu swej decyzji dwie przesłanki dodatkowe /oprócz braku pozwolenia na budowę/, a mianowicie sprzeciw współwłaścicieli nieruchomości oraz zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, wyciągając z tego wniosek o zasadności zastosowania art. 37 prawa budowlanego /bez wskazania konkretnego ustępu tego artykułu/. W związku z tym trzeba przypomnieć, że w sprawach, w których organ administracji rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej, a zwłaszcza gdy nakłada w tej formie na obywatela obowiązek, którego wykonanie zagrożone jest sankcją przymusu państwowego, organ ten nie może ograniczyć się do ogólnego wskazania artykułu ustawy, przewidującego nałożenie takiego obowiązku, lecz jest obowiązany wskazać konkretny przepis, który uznał za adekwatny do stwierdzonego stanu faktycznego sprawy. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy w jednym artykule ustawy rozstrzygnięcie organu warunkowane jest różnymi stanami faktycznymi, określonymi w hipotezach odrębnych przepisów prawnych. Decyzja uchybiająca tej zasadzie jest w istotnym stopniu wadliwa.

Na gruncie powyższej zasady trzeba wskazać, że art. 37 prawa budowlanego wprawdzie przewiduje w ust. 1 i 2 możliwość nakazania rozebrania obiektu wzniesionego między innymi bez pozwolenia na budowę /przesłanka pierwsza - niezmienna/, jednakże wymaga również spełnienia przesłanki drugiej - zmiennej: w ust. 1 pkt 1 jest to niezgodność budowy z przeznaczeniem terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, w ust. 1 pkt 2 - faktyczne lub potencjalne niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowanych dla otoczenia, a w ust. 2 - wystąpienie "innych ważnych przyczyn" poza wyżej wymienionymi. O tym ostatnim przepisie była mowa, wobec czego należy dodatkowo wyłączyć również z rozważań przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1, jako nie mające zastosowania w sprawie. Można zatem uznać, że podstawą do orzekania w tej sprawie mógłby być tylko art. 37 ust. 1 pkt 2, pod warunkiem wszakże udowodnionego wystąpienia przesłanki zmiennej z jego hipotezy. Organ drugiej instancji, jak już podano, powołał się na "zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia", co pozornie zgodne jest z brzmieniem hipotezy tego przepisu. Trzeba jednak wskazać na dwie okoliczności, które tę zgodność czynią tylko pozorną. Przede wszystkim w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin obiektu budowlanego z dnia 10 grudnia 1982 r., w którym jednoznacznie uznano, że niebezpieczeństwa dla ludzi i zdrowia publicznego nie stwierdzono. W tym więc punkcie pogląd organu jest wręcz sprzeczny z materiałem dowodowym, wobec którego nie przeprowadzono dowodu przeciwnego. Można wobec tego rozpatrywać jedynie kwestię zagrożenia mienia, o czym protokół nie mówi. W tej jednak kwestii brak jest jakiegokolwiek dowodu w sprawie, co czyni pogląd organu niewiarygodnym. Drugą okoliczność stanowi brzmienie hipotezy normy i brzmienie uzasadnienia decyzji. W normie posłużono się sformułowaniem "powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo", w uzasadnieniu zaś decyzji stwierdzono, że sporna konstrukcja "powoduje (...) zagrożenie bezpieczeństwa". Jest oczywista różnica znaczeniowa między tymi dwoma sformułowaniami, jeżeli bowiem ustawa mówi o "powodowaniu niebezpieczeństwa" lub jego "spowodowaniu" w przyszłości " razie wybudowania" obiektu, to traktuje niebezpieczeństwo nie potencjalnie, lecz realnie. W rozumieniu ustawy niebezpieczeństwo realne już występuje /obiekt "powoduje niebezpieczeństwo"/ lub wystąpi równie realnie jako bezpośrednia konsekwencja wybudowania obiektu /obiekt "spowoduje niebezpieczeństwo", jeśli zostanie wybudowany/. Jest to więc stan znaczeniowo odmienny od stanu zawartego w sformułowaniu "powoduje zagrożenie bezpieczeństwa". W tym ostatnim wypadku bowiem nie stwierdza się niebezpieczeństwa realnego, lecz zagrożenie bezpieczeństwa, a więc stan, który może, ale nie musi, przekształcić się w niebezpieczeństwo realne. Jeżeli więc organy administracji nie udowodniły, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi jakakolwiek z podanych przesłanek zmiennych, upoważniających je do nakazania rozbiórki obiektu spornego na podstawie art. 37 ust. 1 lub 2 prawa budowlanego, to dopuściły się nie tylko naruszenia w istotnym zakresie przepisów postępowania administracyjnego o dowodach /art. 77 par. 1, art. 80 i 81 Kpa/ i o uzasadnieniu decyzji /art. 107 par. 3 Kpa/, lecz również przepisów prawa materialnego, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia niezgodnie z ich brzmieniem.

Do rozważenia pozostała jeszcze okoliczność uznana przez organ II instancji za przesłankę uzasadniającą wydane decyzje, a mianowicie "sprzeciw współwłaściciela nieruchomości". Z obszernego omówienia przesłanek, zawartych w art. 37 prawa budowlanego, wynika jednoznacznie, że przesłanka ta nie jest przewidywana, nie mogła więc uzasadniać skorzystania z tych przepisów. organy administracji nie są uprawnione do oceny słuszności zarzutów stron postępowania, jeżeli treść tych zarzutów wykracza poza sferę prawa administracyjnego materialnego. wprawdzie w sprawie podległej temu prawu mogą być takie zarzuty zgłaszane, jednak prawo oceny ich zasadności przysługuje organom właściwym do rozstrzygnięcia takich sporów. W rozpatrywanej sprawie chodzi o spór między współwłaścicielami nieruchomości, dotyczący ustalenia, czy działania Antoniego K. wykraczają poza uprawnienia do rozporządzania jego udziałem we współwłasności /art. 198 Kc/ i należą do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną /art. 199 Kc/, a więc spór należy do właściwości sądu powszechnego. jednakże dla organu administracji ustalenia sądu cywilnego w tym przedmiocie mogą mieć znaczenie tylko w związku z art. 29 ust. 5 prawa budowlanego, ale nie w związku z art. 37 ust. 1 lub 2 tej ustawy. Organ administracji bowiem może w opisanej sytuacji działać jedynie jako egzekutor prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego, orzekającego likwidację spornej konstrukcji w razie uznania zasadności sprzeciwu współwłaściciela nieruchomości.

Do powyższych uwag dodać jeszcze trzeba, że organy administracji nie dokonały analizy, czy sporna konstrukcja w ogóle podlega przepisom o pozwoleniu na budowę w rozumieniu par. 44 ust. 1 pkt 1 i ewentualnie pkt 4 lit. "d" rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1995 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./.

W związku z całokształtem powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone decyzje organów administracji państwowej obu instancji naruszają prawo procesowe i prawo materialne w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, w związku z czym decyzje te uchylił na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa, orzekając o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, powinny rozważyć, czy interes skarżącego, w rozumieniu art. 7 Kpa, nie znajduje konkretyzacji w par. 124 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/. Rozporządzenie to wprawdzie nie ma bezpośrednio zastosowania do budynku omawianego w sprawie, może być jednak wskazówką ułatwiającą ocenę słuszności interesów skarżącego.