Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 356/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...]października 2020 r. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej także "SKO w W." lub "organ"), działając na podstawie art. 61a, art. 127, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpoznaniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] października 2020 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zaplanowanej na działce o nr ew. [...] obr. [...] przy ul. C. na terenie Dzielnicy [...] w W.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ.

Na wniosek [...] Sp. z o.o. - [...] sp.k. z siedzibą w W., decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych oraz ciągu pieszo-jezdnego wraz z elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. C. na terenie Dzielnicy [...] w [...].

Wnioskiem z 1 czerwca 2020 r. W. K. (zwany dalej także "wnioskodawcą" bądź "skarżącym") wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2019 r.

Postanowieniem z [...] października 2020 r., znak [...], SKO w W. odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku W. K., wskazując, że nie ma on legitymacji prawnej do skutecznego zainicjowania takiego postępowania.

W. K. – z zachowaniem ustawowego terminu – złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ. Podniósł, że SKO w W. naruszyło przepis art. 61a k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez bezzasadne uznanie, że nie jest On uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...]. We wniosku skarżący wskazał, że planowana inwestycja będzie rodzić znaczne ograniczenia co do sposobu wykorzystania jego nieruchomości (gospodarstwo rolne – ekologiczna produkcja kwiatów, ziół i warzyw). W szczególności jest to spowodowane faktem, że dopuszczono możliwość sytuowania budynków mieszkaniowych jednorodzinnych w odległości zaledwie 6 m od jego zabudowań. Skarżący zwrócił uwagę, że zabudowa mieszkaniowa i zabudowa rolnicza mogą na siebie negatywnie oddziaływać, np. w zakresie immisji, gdyż wnioskodawca stosuje w swoim gospodarstwie rolnym m.in. chemiczne środki ochrony roślin. Z drugiej strony zintensyfikowanie zabudowy mieszkaniowej powoduje wzrost hałasu i zanieczyszczeń wynikające ze wzmożonego ruchu pieszych i pojazdów. Wzajemne oddziaływanie różnego przeznaczenia nieruchomości już wywołuje konflikty sąsiedzkie i niewątpliwie ma znaczenie tak dla obecnych, jak i przyszłych stosunków prawnych między nabywcami nowych domów jednorodzinnych a osobami prowadzącymi gospodarstwa rolne na terenie objętym przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy.

Badając sprawę ponownie, organ wskazał, że ww. decyzja Zarządu Dzielnicy [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz k.p.a. Przed wszczęciem postępowania (postępowanie wstępne) organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, przy czym w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Zgodnie z dyspozycją art. 157 § 2 k.p.a. - postępowanie w sprawie stwierdzeniu nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu tego rodzaju biorą udział te strony (następcy prawni stron), które brały udział w postępowaniu instancyjnym zakończonym decyzją analizowaną w trybie nadzorczym. W myśl art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za stronę postępowania administracyjnego może być uznany jedynie podmiot, który - zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy - posiada interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygnąć przez wydanie decyzji administracyjnej. Istnienie interesu prawnego należy zatem oceniać na gruncie norm prawa materialnego. Organ wyjaśnił, że wedle orzecznictwa sądów administracyjnych, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich.

W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że jak wynika z mapy znajdującej się w aktach postępowania zakończonego decyzją Zarządu Dzielnicy [...], działka o nr ew. [...] przy ul. C., która jest własnością wnioskodawcy – W. K. - nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, gdyż znajduje się po drugiej stronie ul. [...]. W związku z powyższym SKO w W. uznało, że wnioskodawca nie był stroną postępowania w przedmiotowej sprawie przed organem I instancji.

Także analiza wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy doprowadziła organ do przekonania, że W. K. nie przysługuje uprawnienie strony i dlatego, zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a., nie jest on uprawniony do skutecznego wniesienia żądania podjęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Dlatego kierując się dyspozycją art. 61a § 1 k.p.a., organ uznał za zasadne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się W. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzuca naruszenie przepisów postępowania: art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu i niezapoznaniu go przed wydaniem decyzji z materiałem dowodowym sprawy; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, przez co [naruszono zasadę - dop. Sądu] pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877).

Skarżący powołał się na poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się, że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego (dalej "k.c.") do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności. Tymczasem skarżący nie był powiadomiony przez Zarząd Dzielnicy [...] o toczącym się postępowaniu i nie mógł w toku postępowania przed tym organem przedstawić swojego stanowiska w sprawie. W jego ocenie właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy jego interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki, nie zostanie naruszony. Oddziaływanie projektowanego obiektu nie może pozbawić właściciela nieruchomości sąsiedniej przysługujących mu praw związanych z tą nieruchomością, wystarczy natomiast, że dany obiekt wpłynie na sposób wykonywania danego prawa. Skarżący jest przekonany, że o istnieniu interesu prawnego decydować winien nie aspekt braku bezpośredniego graniczenia należącej do niego nieruchomości z inwestycją, w ramach której realizowane miały być wskazane obiekty, lecz aspekt oddziaływania przedsięwzięcia na jego gospodarstwo.

W skardze zauważono, że decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], Prezydent [...] zmienił wydaną [...] marca 2019 r. decyzję nr [...], dopuszczając na nieruchomości objętej inwestycją realizację 22 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wolnostojących, dwulokalowych, podczas gdy w poprzedniej decyzji wyrażono zgodę na 18 takich samych budynków mieszkalnych.

Skarżący wskazuje, że decyzja nr [...] stworzyła dysonans krajobrazowy, środowiskowy i urbanistyczny. Przy ul. C. nie ma bowiem ani jednego budynku mieszkalnego (funkcja mieszkaniowa jednorodzinna) są za to 4 siedliska rolnicze - gospodarstwa rolne/ogrodnicze i dwie posesje usługowe, również związane z ogrodnictwem. Tymczasem przewidziano możliwość usytuowania budynków mieszkalnych w odległości 4 m od ulicy. Właściciele budynków przy ul. C. nie wyrażają zgody na usytuowanie w tym regionie funkcji mieszkaniowej jako kolidującej z funkcją istniejącą, co było przez nich zgłaszane w trakcie prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych - to dwa odrębne rodzaje zabudowy, co wynika z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), a także z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt: II OSK 1079/07). Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy. Te zaś odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zarząd Dzielnicy [...] wydając dwie kolejne, dla tego samego inwestora, decyzje dotyczące tego samego terenu, powinien rozstrzygnąć, czy planowany rodzaj zabudowy odpowiada funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Jednocześnie w treści sporządzonej na potrzeby wcześniejszej decyzji opinii Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] dostrzeżono, że przedmiotowy teren charakteryzuje się wysokim poziomem wód gruntowych, a wody opadowe odprowadzane są systemem melioracji wodnych, który był projektowany dla ochrony użytków rolnych, a nie odwodniania terenów zabudowanych. Można się zatem obawiać okresowego zalewania terenów w okresie wystąpienia ulewnych deszczów.

Niejako na dowód zasadności podniesionej w skardze argumentacji, do pisma z 6 lipca 2021 r. (wpływ do Sądu tego samego dnia) skarżący załączył "Wniosek o pomoc w likwidacji szkód, które nastąpiły w wyniku opadów deszczu w dniach 3 i 4 lipca 2021 r." skierowany do organów administracji, w którym przedstawiono konsekwencje, jakie spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji w odniesieniu m.in. do jego nieruchomości. W przedmiotowym wystąpieniu skarżący wskazuje na fakt zalewania jego upraw, co w jego przekonaniu jest wynikiem sygnalizowanych już we wniosku o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji oraz w skardze, zakłóceń stosunków wodnych w wyniku realizacji zamierzonej inwestycji na działkach sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu naruszają przepisy prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie, poddane zostało postanowienie SKO w W. z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] października 2020 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zaplanowanej na działce o nr ew. [...] obr. [...] przy ul. C. w Dzielnicy [...] w W.

Podstawę prawną kwestionowanych postanowień, stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Należy jednak podkreślić, że zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem, dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona tylko do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia swego rodzaju postępowania wyjaśniającego - w mniejszym lub większym zakresie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, dostępne na – www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Inaczej mówiąc, zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. ograniczone jest wyłącznie do tych przypadków, które są oczywiste i w których już na "pierwszy rzut oka" brak interesu prawnego po stronie wnoszącej podanie nie może być kwestionowany. Taka sytuacja ma miejsce na przykład wówczas, gdy oczywistość braku interesu prawnego wynika już z treści samego podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, ewentualnie może zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej.

Odmowa wszczęcia postępowania powinna więc mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie i owo zagadnienie wyjaśnić, co nie oznacza, że wszczęcie postępowania automatycznie nadaje podmiotowi wnoszącemu żądanie interes prawny a przez to, że zyskuje on status strony postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 427/21, CBOSA).

Tutejszy Sąd w pełni podziela zatem stanowisko, zgodnie z którym, w sytuacji, gdy organ jest zmuszony do ustalenia, czy po stronie wnioskodawcy istnieje interes prawny, zwłaszcza, gdy strona na taki interes wyraźnie się powołuje, jego obowiązkiem jest wszczęcie postępowania i ustalenie w toku tego postępowania interesu prawnego wnioskodawcy do występowania w sprawie (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 818/20, LEX nr 3159515).

Trzeba bowiem nadmienić, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 2116/17, LEX nr 2697643), podejmowanie czynności wyjaśniających poza postępowaniem w sprawie, narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wynika prawo jednostki do obrony interesu prawnego na drodze prawa, a zatem na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego, w których ustanowione są zasady prawa obrony. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w przypadkach gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, narusza prawa jednostki do obrony na drodze prawa. Przyznanie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego, nie stanowi dostatecznej gwarancji ochrony. Materiał dowodowy zgromadzony bez udziału jednostki, która domaga się przyznania jej ochrony, nie daje podstaw do oceny, czy w danym stanie faktycznym przysługuje jej interes prawny.

Powyższy pogląd, znalazł swoje odzwierciedlenie także w literaturze prawniczej, gdzie wskazuje się, że jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017r., s. 383; zob. też wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 378/21, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie występowała w niej wyjaśniona wyżej "oczywistość" w zakresie braku przymiotu strony, a zatem dokonaną w tym zakresie przez organy ocenę, uznać należy za nieprawidłową i naruszającą art. 61a § 1 k.p.a.

Skarżący swój interes prawny wywodzi z treści art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.c. Błędnie powołuje się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące ustalania interesu prawnego na gruncie przepisów Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w ww. przepisie pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 178/18, LEX nr 2734785). Powyższe oznacza więc, że dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17, LEX nr 2624581).

Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile znajduje on umocowanie w przepisach administracyjnych prawa materialnego.

Tym niemniej, wobec braku przepisów w u.p.z.p. – na podstawie których wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący – regulujących pojęcie strony w takim postępowaniu, to, czy dany podmiot jest jego stroną, ustala się na podstawie przywołanego wyżej art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że niewątpliwie przymiot strony w takim postępowaniu posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże wbrew stanowisku SKO w W., rzeczony interes prawny mogą mieć nie tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, lecz interes ten mogą mieć również wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli znajdują się w obszarze analizowanym. Podmioty te mogą być zatem stronami tego postępowania, o ile wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, LEX nr 2034071).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (zob. informacje z rejestru gruntów – k. 100-12 i k. 169 akt administracyjnych), skarżący jest właścicielem działki o nr ew. [...], (działka rolna, zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, związanymi z produkcją rolniczą), oraz władającym działką o nr ew. [...] (działka rolna), które od granicy z działką objętą inwestycją o nr ew [...], oddziela działka drogowa nr [...]- ul. [...]. Granica działek skarżącego od granicy działki objętej inwestycją oddalona jest o ok. 6 m. Zdaniem skarżącego należące do niego nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co uzasadnia jego interes prawny także w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie warunków zabudowy. SKO w W. stwierdzając brak takiego interesu skarżącego niejako a priori przyjęło natomiast, że interes ten mu nie przysługuje, skoro nie był on stroną postępowania zakończonego ww. decyzją Zarządu Dzielnicy [...] w W. Tymczasem według mapy stanowiącej integralną część decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy (Załącznik nr 3 do decyzji, k. - 146 akt administracyjnych), działki skarżącego o nr ew. [...] i [...], znajdują się w obszarze analizowanym, wytyczonym na rysunku linią przerywaną. Powyższe ustalenie zdaje się zatem wymagać od SKO w W. zbadania w oparciu o akta administracyjne sprawy, czy organ wydający przedmiotową decyzję prawidłowo ustalił krąg stron tego postępowania i czy działki skarżącego rzeczywiście nie znajdują się (bądź znajdują się) w obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżący co prawda może niezbyt precyzyjnie wskazuje na przepisy prawne mogące stanowić umocowanie jego interesu prawnego w niniejszym przypadku, jednakże należy przyjąć, że chodzi tu przede wszystkim o oddziaływanie wynikające z wpływu planowanego przedsięwzięcia i przyjętych rozwiązań na stosunki wodne na danym obszarze oraz wpływu immisji na sąsiednie nieruchomości. W tym względzie ponownie wypada podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może dotyczyć interesu właścicieli nie tylko nieruchomości sąsiednich, ale także nie graniczących bezpośrednio z inwestycją, jeżeli wprowadzone w jej wyniku zmiany mogą oddziaływać na te nieruchomości poprzez stworzenie lub niekorzystną zmianę ograniczeń i uciążliwości. Jest to bez wątpienia interes prawny, gdyż istnieją przepisy prawa ten interes chroniące. Ponadto, jak już wcześniej wyjaśniono, organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego.

Kwestia oceny statusu skarżącego jako strony postepowania, nie była zatem oczywista i nie upoważniała organu do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a. Nie można wykluczyć, że po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego z wniosku skarżącego, SKO w W. stwierdzi, że interes ten po stronie wnioskodawcy rzeczywiście nie występuje, tym niemniej powinno to nastąpić po wszechstronnej analizie akt sprawy i podnoszonych przez skarżącego argumentów. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organ podjął przedwczesne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych.

Mając na uwadze przedstawione rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające naruszają prawo i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a uchylił oba rozstrzygnięcia.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego (100 zł).