Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1128/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 18
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2, art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 25 maja 2011 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 25 maja 2011 r., [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej powoływany jako "Inspektor Wojewódzki") – po rozpatrzeniu zażalenia J.G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej powoływanego jako "Inspektor Powiatowy") z dnia 1 grudnia 2009 r., [...], którym organ ten nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 967 187,52 zł – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia w wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją Inspektora Powiatowego z dnia 11 marca 1999 r., [...], podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) nałożono na D. i B. G. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego – kurnika posadowionego na działce [...] w S. (przy granicy z działką [...]) (k. 2 akt administracyjnych - tom I).

Ostateczną decyzją z dnia 14 maja 1999 r., [...], Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Inspektora Powiatowego (k. 11 akt administracyjnych - tom I).

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2001 r., II SA/Po 1082/99 oddalił skargę D. i. B. G. na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia 14 maja 1999 r., [...] (k. 33 akt administracyjnych - tom I).

Dodać należy, że decyzja w przedmiocie rozbiórki nie została skutecznie podważona także później, pomimo inicjowanych przez następczynię prawną D. i. B. G. – J.G. postępowań nadzwyczajnych (zob. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r., VII SA/Wa 1628/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., II OSK 314/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dnia 3 kwietnia 2001 r. wystosowano do J.G. (nabyła ona działkę [...] w marcu 2001 r., zob. księga wieczysta na k. 1 akt administracyjnych - teczka [...]) upomnienie oznaczone jako [...], w którym wezwano zobowiązaną do wykonania decyzji Inspektora Powiatowego z dnia 11 marca 1999 r., [...] w terminie 7 dni, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego przewidzianego dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym (k. 4 akt administracyjnych - teczka [...]).

Upomnienie doręczono J.G. dnia 5 kwietnia 2001 r. (k. 3 akt administracyjnych - teczka [...])

Dnia 20 lutego 2002 r., [...] Inspektor Powiatowy wystawił tytuł wykonawczy, w którym stwierdził na podstawie art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na datę wydania tytułu tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.), że egzekucji administracyjnej podlega wymagalny obowiązek określony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 11 marca 1999 r., [...] obejmujący dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego – kurnika wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce [...] w S. (art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) (k. 40 akt administracyjnych - teczka [...]).

Tytuł ten doręczono pełnomocnikowi J.G. dnia 25 lutego 2002 r. (zob. dowód doręczenia na k. 41 oraz pełnomocnictwo na k. 28 akt administracyjnych - teczka [...]).

Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2002 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 119 § 2 w zw. z art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na J.G. grzywnę w kwocie 665 496 zł z zagrożeniem, że w przypadku nieuiszczenia zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej przewidzianym dla egzekucji świadczeń pieniężnych. Wezwano jednocześnie J.G. do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 20 lutego 2002 r., [...]. Wraz z postanowieniem doręczono skarżącej tytuł wykonawczy (zob. postanowienie z dnia 11 kwietnia 2002 r. z adnotacją o załącznikach na k. 46, załączniki na k. 49-51 oraz zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek wysłanych na adres J.G. oraz jej pełnomocnika M.L. - k. 47 i 48 akt administracyjnych - teczka [...]).

Na powyższe postanowienie J.G. wniosła zażalenie, przy czym w zażaleniu tym - poza zarzutami dotyczącymi nałożonej grzywny - znalazł się zarzut niedoręczenia pełnomocnikowi upomnienia.

Dnia 22 maja 2002 r. Inspektor Wojewódzki uchylił postanowienie o grzywnie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (postanowienie [...] na k. 57 akt administracyjnych - teczka [...]).

Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2002 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowił nie uwzględnić zarzutu niedoręczenia pełnomocnikowi upomnienia (k. 62 akt administracyjnych - teczka [...]).

Na skutek zażalenia J.G. (k. 64akt administracyjnych - teczka [...]) Inspektor Wojewódzki uchylił postanowienie z dnia 19 czerwca 2002 r., [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie (k. 69 akt administracyjnych - teczka [...]).

Na postanowienie to J.G. nie złożyła skargi.

Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2002 r., [...] Inspektor Powiatowy ponownie nałożył na J.G. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 20 lutego 2002 r., [...]. Grzywnę tą nałożono w kwocie 591 552 zł (k. 72 akt administracyjnych - teczka [...]). Postanowienie z dnia 1 sierpnia 2002 r. doręczono pełnomocnikowi zobowiązanej dnia 2 sierpnia 2002 r. wraz z odpisem tytułu wykonawczego (zob. potwierdzenie odbioru na k. 71 i oraz adnotacja o załącznikach na odwrocie postanowienia na k. 72 verte akt administracyjnych - teczka [...]).

Od postanowienia z dnia 1 sierpnia 2002 r., [...] J.G. złożyła zażalenie (k. 76 akt administracyjnych - teczka [...]), natomiast nie składała zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2002 r., WOA [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy postanowienie z dnia 1 sierpnia 2002 r.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2004 r., II SA/Po 2217/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.G. na powyższe postanowienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.G. zaskarżając go w całości.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r., II OSK 463/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2004 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, bowiem odnosi się do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego określanego również jak kurnik o powierzchni 1232 m2. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do realizacji tego obowiązku przewiduje się następujące środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, przymus bezpośrednia (art. 1 a pkt. 12 b ustawy). Z uwagi na charakter prowadzonego postępowania w okolicznościach sprawy organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wszystkich wyżej wymienionych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym należy kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego. Jedna z podstawowych zasad tego postępowania zawarta została w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Art. 7 § 2 ustawy stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z zasady tej wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Opowiadając się zasadniczo za pierwszeństwem wykonania zastępczego, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w okolicznościach sprawy nie można, przy uwzględnieniu wysokości ustalonej grzywny w celu przymuszenia w kwocie 591 552 zł, uznać, że tenże środek zastosowany w sprawie jest mniej uciążliwy dla skarżącej, w sytuacji kiedy stwierdzenia tego nie można zweryfikować na podstawie akt sprawy. Sąd zauważył, że brak było w aktach sprawy niezbędnych rozważań, które pozwalałyby na uznanie, że wartość wykonania zastępczego przewyższałaby wielkość ustalonej grzywny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywane przesłanki z art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie potwierdzają zasadność uznania wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, jako środka w okolicznościach tej sprawy mniej uciążliwego.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., II SA/Po 545/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z dnia 26 sierpnia 2002 r., WOA [...] (k. 101 akt administracyjnych - teczka [...]). Uwzględniając wskazania zawarte w wyroku II OSK 463/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 sierpnia 2002 r., WOA [...] zabrakło rozważań wskazujących na niecelowość stosowania wykonania zastępczego, a okoliczności takie nie wynikały również jednoznacznie z akt sprawy. Zdaniem Sądu nie można było, przy uwzględnieniu wysokości ustalonej grzywny w celu przymuszenia w kwocie 591 552 zł, uznać, że środek ten jest mniej uciążliwy dla skarżącej. Stwierdzenia tego nie można zweryfikować na podstawie akt sprawy, gdyż brak jest ustaleń choćby przybliżonych kosztów wykonania zastępczego. Sąd zaznaczył, iż stopień uciążliwości wymierzonej grzywny nie może być rozpatrywany wyłącznie pod kątem treści przepisów art. 125 i art. 126 ustawy, do czego sprowadził ocenę organ drugiej instancji. Sąd wskazał też, że badając ewentualną niecelowość zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego należałoby m.in. ustalić i rozważyć choćby przybliżony stopień złożoności niezbędnych robót rozbiórkowych, ich orientacyjny koszt, ewentualny zakres i faktyczne możliwości współdziałania z zobowiązanym, co może być niezbędne dla prawidłowego zastosowania wymienionego środka w związku z koniecznością zaprzestania prowadzonej w przedmiotowym obiekcie hodowli, opróżnienia obiektu i zapewnienia stosownych pomieszczeń dla usuwanych z obiektu zwierząt. Oceniając stopień uciążliwości wykonania zastępczego i grzywny w celu przymuszenia organ powinien był rozważyć takie okoliczności jak wysokość orzeczonej grzywny, treść przepisów art. 125 i art. 126 ustawy, przybliżone koszty związane z wykonaniem zastępczym, inne ograniczenia dla zobowiązanej wynikające z istoty wykonania zastępczego, a uregulowane w przepisach art. 129-133 ustawy.

Inspektor Wojewódzki, wykonując wyrok II SA/Po 545/06 uchylił postanowienie z dnia 1 sierpnia 2002 r., [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (k. 103 akt administracyjnych - teczka [...])

Dnia 3 listopada 2009 r. opracowano kosztorys robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego objętego tytułem wykonawczym z dnia 20 lutego 2002 r., [...]. Kosztorys ten został złożony do akt sprawy (k. 169 administracyjnych - teczka [...]).

Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2009 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 119 § 2 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), nałożył na J.G. grzywnę w wysokości 967 187,52 i wezwał jednocześnie zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 20 lutego 2002 r., [...] w terminie do dnia 30 grudnia 2009 r. pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego (k. 175 akt administracyjnych - teczka [...]). W uzasadnieniu postanowienia Inspektor Powiatowy zaznaczył, że w dniu 29 października 2009 r. ponownie przeprowadził dowód z oględzin kurnika położonego na działce [...] w S., z którego sporządzono protokół [...]. Stwierdzono, że obowiązek dokonania rozbiórki zawarty w tytule wykonawczym nałożony decyzją z dnia 11 marca 1999 r., [...] nie został wykonany. W kurniku nadal prowadzona była hodowla indyków. Była ona prowadzona nieprzerwanie od ostatniej kontroli, która przeprowadzona została w dniu 9 maja 2008 r. Pełnomocnik zobowiązanej J.G. oświadczył, że zamierza zwrócić się z wnioskiem o legalizację obiektu. Oświadczył, że w kurniku prowadzona jest hodowla indyków, a na podstawie podpisanych umów jest ona przewidziana do końca obecnego cyklu hodowlanego, to jest do lutego - marca 2010 r. Pełnomocnik zobowiązanej oświadczył, że w terminie do 10 listopada 2009 r. przedłoży harmonogram dostaw piskląt indyka do przedsiębiorstwa zobowiązanej w S.. Następnie Inspektor Powiatowy wskazał, że sporządził kosztorys inwestorski robót polegających na rozbiórce budynku. Kosztorys ten określił wartość robót związanych z rozbiórką kurnika na kwotę 222 157,46 zł brutto.

Organ przyznał, że stanowi to kwotę znacznie niższą od kwoty grzywny w celu przymuszenia, obliczoną na podstawie obowiązujących w tym okresie przepisów. Zaznaczył jednak, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego poprzez wykonanie zastępcze za zobowiązaną i na jej koszt przy użytkowaniu kurnika i hodowli w nim kilku tysięcy piskląt indyka jest praktycznie niemożliwe bez wyprowadzenia indyków do innego budynku inwentarskiego przystosowanego do hodowli indyków. Pismem z dnia 30 września 2009 r., [...] Inspektor Powiatowy zwrócił się do Powiatowego lekarza Weterynarii z zapytaniem czy na terenie powiatu rawickiego znajduje się budynek inwentarski nadający się do prowadzenia hodowli indyka, do którego można by przemieścić indyki z kurnika przeznaczonego do rozbiórki. Pismem z dnia 2 listopada 2009 r., [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii poinformował, że nie posiada budynku o powierzchni wymaganej do przeniesienia hodowli indyków. Pismem z dnia 16 listopada 2009 r. pełnomocnik zobowiązanej J.G. przedłożył harmonogram wstawiania piskląt indyka do kurnika podlegającego rozbiórce na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 lutego 2002 r., [...]. Ponadto pełnomocnik zobowiązanej wyjaśnił, że cykl hodowlany indyczek trwa około 20 tygodni i wniósł o niepodejmowanie czynności egzekucyjnych w czasie hodowli.

Organ wskazał dalej, że wykonanie zastępcze obowiązku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego - kurnika wybudowanego na działce [...] w S. 86, zawartego w tytule wykonawczym z dnia 20 lutego 2002 r., [...], jest możliwe tylko w sytuacji, gdy zobowiązana współpracuje z organem egzekucyjnym albo co najmniej znosi postępowanie egzekucyjne i go nie utrudnia. J.G. nie wykonała dobrowolnie obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym. Do momentu podjęcia postępowania egzekucyjnego w dniu 9 maja 2008 r. nie współpracowała z Inspektorem Powiatowym. Mając świadomość ciążącego na niej obowiązku, działając z premedytacją uniemożliwia prowadzenie postępowania egzekucyjnego prowadząc hodowlę indyka w obiekcie, który powinna rozebrać. Zobowiązana zawierała długoterminowe umowy kupna indyka, aby poprzez fakty dokonane uczynić niemożliwym wykonanie obowiązku rozbiórki kurnika poprzez orzeczenie wykonania zastępczego. Ponadto zobowiązana działając poprzez swojego pełnomocnika podczas kontroli w dniu 29 października 2009 r. oświadczyła, że zamierza złożyć wniosek o legalizację kurnika podlegającego rozbiórce. Takie oświadczenie zobowiązanej oznacza, że nie zamierza wykonać obowiązku rozbiórki. Inspektor Powiatowy ustalił we współpracy z Powiatowym Lekarzem Weterynarii, że na terenie powiatu rawickiego nie ma obiektu, do którego można by przenieść hodowlę indyków prowadzoną obecnie przez zobowiązaną w obiekcie podlegającym rozbiórce. Zatem bez współpracy zobowiązanej z Inspektorem Powiatowym, polegającej na znoszeniu postępowania egzekucyjnego, niewprowadzeniu piskląt indyków do przedmiotowego kurnika, prowadzenie postępowania egzekucyjnego poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego wykonania zastępczego jako najmniej uciążliwego, jest niemożliwe.

Wskazując na powyższe Inspektor Powiatowy postanowił zastosować jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się także wtedy, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W ocenie organu egzekucyjnego grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym adekwatnym do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Dolegliwość finansowa, polegająca na konieczności uiszczenia wysokiej grzywny w wysokości 967 187,50 zł stanowić powinna istotny bodziec skłaniający zobowiązaną do wykonania obowiązku zawartego w tytule wykonawczym, nałożonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 11 marca 1999 r., [...]. Perspektywa przymusowego ściągnięcia tej grzywny w następstwie czynności egzekucyjnych właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego powinna dodatkowo oddziaływać na sferę motywacyjną zobowiązanej i skłonić ją do wykonania obowiązku.

Inspektor Powiatowy podkreślił, że fakt wymierzenia grzywny oraz określenie terminu jej zapłaty zostały ustalone z uwzględnieniem zasady celowości oraz zasady stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego w okolicznościach konkretnej sprawy, wyrażonych w art. 7 § 2 u.p.e.a.

Inspektor Powiatowy wskazał dalej, że celem zastosowania grzywny w celu przymuszenia jest doprowadzenie do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzeniem zobowiązanemu dolegliwości finansowej w razie niewykonania obowiązku w terminie oznaczonym w postanowieniu o nałożeniu grzywny. Grzywna w celu przymuszenia nie stanowi natomiast jakiejkolwiek kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nakładana dopiero w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku, a więc niewykonywania obowiązku z powodów subiektywnych, a nie obiektywnych. Następnie zaś, w przypadku niewykonania w terminie określonym w postanowieniu, podlega ona ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych. Jednak nawet w momencie podjęcia egzekucji, grzywna nie traci swojego "przymuszającego" charakteru. Wykonanie bowiem obowiązku przez zobowiązaną przed rozpoczęciem egzekucji grzywny pozwoli jej uniknąć dolegliwości finansowych, a nieściągnięta grzywna podlega umorzeniu w całości. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia, to zobowiązana pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku. Może ona w każdym czasie wykonać obowiązek, a tym samym uchronić się od konieczności zapłacenia grzywny.

W końcowej części postanowienia Inspektor Powiatowy wyjaśnił, że wysokość grzywny została obliczona zgodnie z art. 121 § 5 ustawy w następujący sposób: powierzchnia zabudowy objęta nakazem przymusowej rozbiórki 1232,40 m2 x (0,2 x 3 924,00 zł) (co stanowi 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za 1 kwartał 2009 r., ogłoszonej w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 27 sierpnia 2009 r.do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych) = 967 187,50 zł.

Pismem z dnia 8 grudnia 2009 r. J.G., reprezentowana przez adwokata J.P., wniosła zażalenie na postanowienie z dnia 1 grudnia 2009 r. (k. 15 akt administracyjnych – teczka 374/99, tom III, zeszyt 1).

Postanowieniem z dnia 25 maja 2011 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - zwanej dalej "K.p.a."), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (k. 162 akt administracyjnych – teczka 374/99, tom III, zeszyt 1).

Inspektor Wojewódzki wyjaśnił w pierwszej kolejności, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązków objętych tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Podkreślił, iż niewątpliwe jest, że obowiązek nałożony decyzją Inspektora Powiatowego nie został wykonany. Dopóki wskazana decyzja znajduje się w obrocie prawnym, do tego czasu obowiązek z niej wynikający jest wymagalny i będzie egzekwowany. Zatem na organie nadzoru budowlanego ciążył obowiązek zastosowania środka egzekucyjnego w celu przymuszenia zobowiązanej do wykonania ciążących na nim obowiązków. W przypadku wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórka obiektu) organ egzekucyjny – kierując się zasadami określonymi w art. 7 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – mógł zastosować jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia (art. 119 ustawy) albo wykonanie zastępcze (art. 127 i nast. ustawy).

Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego z dwóch środków egzekucyjnych, którymi dysponuje organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, bezpośrednio do wykonania obowiązku prowadzi wykonanie zastępcze. Jednak, wbrew regule zawartej w art. 7 § 2 ustawy, z przepisów art. 119 § 1 i 2 oraz art. 127 ustawy nie wynika brak możliwości zastosowania przez organ grzywny w celu przymuszenia. Po pierwsze, obowiązek rozbiórki należy do obowiązków wykonania czynności, o których mowa w art. 119 § 1. Użycie w części hipotezy tego przepisu określenia "w szczególności" wyraźnie wskazuje na to, że chodzi nie tylko o czynność, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Po drugie, podstawa zastosowania grzywny zawartą w art. 119 § 2 – niecelowość zastosowania innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – jest niezależna w stosunku do podstawy określonej w art. 119 § 1. Wskazuje na to zwrot "grzywnę nakłada się również". Mimo zatem możliwości zastosowania przez organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, nie można przesądzać, w świetle art. 7 § 2, iż nie ma podstawy do zastosowania grzywny w celu przymuszenia (organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r., II OSK 767/08; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Inspektor Wojewódzki wyjaśnił dalej, że jak wynika z treści art. 121 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego ustawodawca wskazał wprost na możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia przed orzeczeniem wykonania zastępczego. Możliwość tę należy jednak odczytywać łącznie z treścią art. 119 § 2 ustawy. Powinna być ona następstwem niecelowości zastosowania innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym to jest niecelowości zastosowania w pierwszym rzędzie wykonania zastępczego.

Przechodząc do oceny okoliczności sprawy organ odwoławczy wskazał, że zlecono sporządzenie kosztorysu robót polegających na rozbiórce budynku - kurnika. Kosztorys sporządzony w dniu 3 listopada 2009 r. określał wartość robót na kwotę 222 157,46 zł brutto. Jest to więc kwota ta jest znacznie niższa aniżeli wysokość nałożonej grzywny - 967 187,52 zł. Inspektor Powiatowy zwrócił się także do Powiatowego Lekarza Weterynarii z zapytaniem, czy na terenie powiatu znajduje się budynek inwentarski nadający się do prowadzenia hodowli indyka, do którego można by przenieść indyki z kurnika przeznaczonego do rozbiórki. Pismem z dnia 2 listopada 2009 r., [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii poinformował organ, że nie posiada takiego budynku.

Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego organ powinien ustalić, czy takiego obiektu, do którego można by przenieść indyki, nie ma w ościennych powiatach, a jeżeli takie obiekty występują, to jakie byłyby koszty przeniesienia, bowiem i te koszty (transportu, żywienia, utrzymania itp.), podobnie jak zapłata dla wykonawcy, wliczają się do kosztów wykonania zastępczego. Nadto należy zauważyć, że zobowiązana zleciła wykonanie projektu rozbiórki kurnika, dlatego też należy ustalić czy zobowiązana przystąpiła do robót rozbiórkowych. Organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż środki egzekucyjne stosowane w postępowaniu egzekucyjnym są dotkliwe (grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zstępcze), to organ egzekucyjny powinien wszechstronnie ustalić możliwości i celowość zastosowania danego środka egzekucyjnego.

Pismem z dnia 17 czerwca 2011 r. J.G., reprezentowana przez adwokata J.P., wniosła skargę na postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z dnia 25 maja 2011 r., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, jak i uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w wyniku jego niezastosowania w sprawie. Zdaniem skarżącej zachodziła bowiem podstawa do wydania orzeczenia reformatoryjnego. J.G. podkreśliła, że Inspektor Wojewódzki powinien sam podjąć się ustaleń, które zlecił organowi pierwszej instancji i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Zwłaszcza organ ten powinien samodzielnie dokonać oceny, który ze środków egzekucyjnych jest lepszy, tańszy, i który z nich lepiej wykonuje obowiązek nakazany aktem zobowiązującym do rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., który znajduje zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym stosownie do art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na datę wydania zaskarżonego postanowienia tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., natomiast obecnie ustawa opubl. została w Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. – dalej powoływana jako "u.p.e.a.") "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wreszcie w myśl art. 144 K.p.a. "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań".

W niniejszej sprawie motywy zaskarżonego postanowienia przedstawione zostały w kilku zdaniach na ostatniej stronie jego uzasadnienia. Inspektor Wojewódzki uchylił postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wskazując, że organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy w ościennych powiatach nie ma obiektu, do którego można by przenieść indyki, a jeżeli zachodzi taka możliwość, to jakie byłyby związane z tym koszty. Wskazał nadto na konieczność sprawdzenia, czy zobowiązana przystąpiła do robót rozbiórkowych.

W ocenie Sądu opisane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyny uchylenia postanowienia są niewystarczające w świetle art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 grudnia 2009 r., [...] Inspektor Powiatowy obszernie i rzetelnie uzasadnił swoje stanowisko co do konieczności nałożenia grzywny. Powołując się na zasadę wynikającą z art. 7 § 2 u.p.e.a. przedstawił motywy, z powodu których – jego zdaniem – w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego nie byłoby właściwe. Z uzasadnienia postanowienia pierwszoinstancyjnego wynika zwłaszcza, że organ egzekucyjny był świadomy dysproporcji pomiędzy stosunkowo niskimi kosztami wykonania zastępczego a wysokością nałożonej grzywny, niemniej jednak uznał, że w szczególnych okolicznościach sprawy tylko środek w postaci grzywny w celu przymuszenia może skłonić zobowiązaną do zakończenia działalności hodowlanej w budynku przeznaczonym do rozbiórki. Inspektor Powiatowy uwypuklił też fakt, że pomimo, iż postępowanie egzekucyjne toczy się w długim już okresie czasu, J.G. nie zakończyła działalności w kurniku objętym decyzją rozbiórkową. Co więcej, zobowiązana, za pośrednictwem pełnomocnika, złożyła oświadczenie o zamiarze jego legalizacji, co należy odczytywać jako brak woli realizacji obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Wobec uzasadnienia postanowienia Inspektora Powiatowego niewystarczający jest argument organu odwoławczego wskazujący na konieczność weryfikacji, czy w ościennych powiatach znajdują się budynki, do których można przenieść hodowlę indyków oraz jaki jest koszt takiego przeniesienia. Kwestię tą mógł bowiem bez przeszkód ustalić Inspektor Wojewódzki zwracając się do Powiatowego Lekarza Weterynarii, ewentualnie zlecając w razie potrzeby odpowiednią wycenę (jeżeli przeniesienie hodowli okazałoby się w ogóle możliwe). To samo dotyczy ustalenia czy J.G. rozpoczęła rozbiórkę obiektu czy też nie. W tej ostatniej kwestii Inspektor Wojewódzki, w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości, powinien zwrócić się do zobowiązanej ze stosownym zapytaniem.

Sąd zwraca też uwagę, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie toczy się już od ponad dziesięciu lat. W takiej sytuacji chociażby względy sprawności postępowania wymagają, aby organ odwoławczy ze szczególną wnikliwością oceniał materiał dowodowy, ewentualnie starał się go w miarę potrzeby samodzielnie uzupełnić (jeżeli według jego oceny jest to niezbędne), natomiast przy rozstrzyganiu sprawy dążył do końcowego rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie zagadnienia, a więc sporu co do tego który spośród środków egzekucyjnych powinien być w sprawie zastosowany (grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze).

Zdaniem Sądu przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w istocie tylko dlatego, że zachodzi prawdopodobieństwo, że w ościennych powiatach mogą istnieć budynki do których można przenieść indyki znajdujące się w budynku podlegającym rozbiórce, prowadzi do dalszego przedłużenia i niepotrzebnego komplikowania sprawy. To organ odwoławczy powinien ustalić, czy możliwość przeniesienia hodowli do obiektów w ościennych powiatach w ogóle istnieje, a jeżeli tak, samodzielnie i definitywnie powinien rozstrzygnąć czy w warunkach niniejszej sprawy takie przeniesienie hodowli w ramach wykonania zastępczego (i rozbiórka obiektu) jest właściwym środkiem egzekucji.

Sąd przypomina, że obowiązkiem organu odwoławczego jest także zajęcie stanowiska, co do argumentacji zawartej w prawomocnym wyroku z dnia 19 października 2006 r., II SA/Po 545/06. W wyroku tym wyraźnie wskazano, że współpraca ze zobowiązaną jest istotnym czynnikiem, który powinien być brany pod uwagę, jeśli chodzi o wybór zastosowanego środka egzekucji. Dlatego nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje argumentacja dotycząca tej kwestii zawarta postanowieniu z dnia 1 grudnia 2009 r., [...], gdzie Inspektor Powiatowy podjął starania, aby wyjaśnić wątpliwości i uzupełnić braki zauważone przez Sąd.

W świetle powyższego stanowisko J.G. przedstawione w skardze co do zasady należy uznać za trafne. Skarżąca ma rację bowiem, że organ odwoławczy powinien poczynić starania, aby merytorycznie załatwić sprawę. W tym miejscu trzeba uczynić jednak zastrzeżenie, że Inspektor Wojewódzki naruszył nie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., decydując się na rozstrzygnięcie kasacyjne, nie wykazując ku temu wystarczających przyczyn. Wskazanego w skardze art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Inspektor Wojewódzki nie zastosował.

Mając na uwadze motywy przedstawione w niniejszym uzasadnieniu, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., natomiast o wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 P.p.s.a.