Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1861/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4,5,5b art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 61 ust. 4 art. 62 ust. 2 art. 96 ust. i 1i 3 art. 97 art. 98 ust.  1 i 8 art. 100
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 31 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 209/14 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 13 grudnia 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. IV SA/Wa 209/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z dnia 13 grudnia 2013 r. utrzymującego w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia 21 maja 2013r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w G. z dnia 21 maja 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 2 września 2010r. do RDOŚ w G. wpłynął wniosek Wójta Gminy K. w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na terenie działki o nr ew. ... w obrębie W., gm. K. Organ uzgadniający poinformował Wójta o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 w trybie art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko(dalej powoływanej jako u.o.i.ś) , po czym zawiesił postępowanie do czasu zakończenia procedury określającej konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Postanowieniem z dnia 14 maja 2013 r., wydanym na podstawie art. 98 ust. 3 u.o.i.ś, RDOŚ w G. odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Następnie organ uzgodnieniowy podjął zawieszone postępowanie i wydał w dniu 21 maja 2013 r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp), postanowienie, znak: ..., o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Na skutek zażalenia wniesionego przez inwestora GDOŚ wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 13 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że teren inwestycyjny znajduje się w obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty M.-L. i obszaru specjalnej ochrony ptaków B. T., a także w otulinie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego. Kwestia zgodności projektu decyzji z przepisami dotyczącymi obszaru Natura 2000 została zdaniem organu rozstrzygnięta w postanowieniu RDOŚ w G. z dnia 14 maja 2013 r. wydanym w trybie art. 98 ust. 1 u.o.i.ś. Wobec stwierdzenia w tym postanowieniu, że realizacja przedsięwzięcia może znacząco wpływać negatywnie na obszar Natura 2000 RDOŚ był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Dalej wskazano, że co prawda organ pierwszej instancji nie przeanalizował w pełni przepisów dotyczących zgodności planowanej inwestycji z przepisami regulującymi funkcjonowanie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, tym niemniej rozstrzygnięcie tej kwestii z uwagi na negatywną ocenę projektu pod kątem jej wpływu na obszar Natura 2000 nie jest niezbędne.

W skardze na powyższe postanowienie P. P. wniósł o uchylenie obydwu postanowień wydanych w sprawie. W uzasadnieniu podkreślił, że obydwa postępowania prowadził RDOŚ, czyli ten sam organ, co oznacza, że nie było możliwe zawieszenie postępowania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy, ponieważ art. 97 Kpa wymaga uzależnienia od rozstrzygnięcia innego organu. Ponadto podkreślono, że postanowienie RDOŚ, na które powołano się w postanowieniu wydanym w dniu 14 maja 2013 r. nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, a decyzja o warunkach zabudowy, którą będzie kontrolowało SKO będzie badana przez ten organ głównie pod względem procedur administracyjnych, nie zaś prawidłowej oceny oddziaływania domku letniskowego na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i na podstawie art.145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2002r. z 2012r., poz.270 z póź.zm. dalej jako "Ppsa") uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd rozważał kwestię, czy organ ochrony przyrody prowadzący postępowanie uzgodnieniowe w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp był związany rozstrzygnięciem, wydanym przez ten sam organ, kończącym postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i wobec tego wydanie postanowienia uzgodnieniowego mogło ograniczyć się do przywołania osnowy postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, co miało miejsce w tej sprawie. Wyjaśnił, że na gruncie u.o.i.ś. (art. 3 ust. 1 pkt 7 i 8) wyróżniono przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia inne niż mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli: 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony; 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1 - co znalazło odzwierciedlenie w brzmieniu art. 59 ustawy u.o.i.ś

W rozpatrywanej sprawie bezsporne było, że planowane przedsięwzięcie nie należy do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest lub może być wymagane. Jednakże oceny wymagało, czy jako niezwiązane bezpośrednio z ochroną obszaru Natura 2000, ani nie wynikające z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, jego integralność oraz spójność sieci obszarów Natura 2000. Został zatem stwierdzony postanowieniem z dnia 18 listopada 2010 r., wydanym na podstawie art. 97 ust. 1 u.o.i.ś, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Przywołując treść art. 61 ust. 4, art. 96 ust. 1 i 3, art. 97 ust. 1, 3 i 4 ustawy u.o.i.ś Sąd stwierdził, że regionalny dyrektor ochrony środowiska w oparciu o zgromadzone materiały wydaje postanowienie o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 bądź odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W rozpatrywanej sprawie RDOŚ w G. wydał postanowienie z dnia 14 maja 2013 r. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i prawidłowo pouczył strony o braku możliwości wniesienia zażalenia jako, że przepis art. 98 ust. 8 u.o.i.ś wyraźnie wyklucza zaskarżalność postanowień wydanych na podstawie art. 98 ust. 1 u.o.i.ś, czyli postanowień w sprawie uzgodnienia warunków. Te zaś postanowienia zgodnie z systematyką ust. 2 i 3 art. 98 u.o.i.ś dzielą się na postanowienia o uzgodnieniu warunków oraz o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że weryfikacja tych rozstrzygnięć może zostać dokonana w decyzji kończącej postępowanie główne, tj. jednej z decyzji wskazanej w art. 96 ust. 1 u.o.i.ś. - w niniejszym wypadku decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podkreślił, że postępowanie prowadzone w oparciu o u.o.i.ś., w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jest odrębnym postępowaniem uzgodnieniowym prowadzonym w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do postępowania uzgodnieniowego prowadzonego z kolei na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp. Również zakres związania wzajemnie tymi rozstrzygnięciami jest odrębnie unormowany. Z normy art. 100 u.o.i.ś., wynika, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1, czyli w niniejszym wypadku Wójta Gminy K.. Z przepisów natomiast nie wynika, aby postanowieniem wydanym na podstawie art. 98 ust. 3 u.o.i.ś., był związany inny organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe. Nie oznacza to jednak, że organ uzgadniający - zwłaszcza, że w tym wypadku jest to ten sam organ - ma nie brać pod uwagę wydanego w innym trybie i na innej podstawie prawnej rozstrzygnięcia odnoszącego się do tego samego przedmiotu ochrony. Niemniej jednak z żadnej regulacji nie wynika, że w niniejszym postępowaniu uzgodnieniowym RDOŚ w G. był związany swoim rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu prowadzonym w oparciu o u.o.i.ś. i nie był władny poczynić własnych ustaleń. W tym kontekście Sąd przywołał wyrok NSA w sprawie II OSK 1941/11.

Sąd przyznał, że w niniejszej sprawie raport nie został wprawdzie sporządzony w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niemniej jednak w jednym z postępowań stanowiących ocenę oddziaływania na środowisko. Cel tych postępowań jest w zasadzie ten sam, przy czym różnicą przedmiotową jest w przypadku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 ograniczenie badania oddziaływania przedsięwzięcia do tegoż obszaru. Raport natomiast niezależnie w jakim postępowaniu jest sporządzany stanowi cenne i zasadnicze źródło wiedzy odnośnie oddziaływania inwestycji na środowisko. Oznacza to, że organ w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może korzystać z niego posiłkowo, jak również z wszelkich zgromadzonych w tamtym postępowaniu dowodów, niemniej jednak ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie i dokonania własnych ustaleń oraz samodzielnej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Sąd wskazał, że postanowienie o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy może zostać zaskarżone przez inwestora, co wynika z art. 53 ust. 5 upzp. Tym samym kwestia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 będzie badana jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz przez wyspecjalizowane organy obydwu instancji. Taka dwutorowość postępowania uzgodnieniowego nie powinna doprowadzić do powstania komplikacji na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zawsze bowiem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy będzie związany postanowieniem wydanym na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy u.o.i.ś., ale możliwa weryfikacja wniosków wynikających z tego postanowienia na etapie postępowania odwoławczego od decyzji o warunkach zabudowy przez inny organ administracji publicznej, tj. samorządowe kolegium odwoławcze oraz w oparciu o stanowisko zaprezentowane samodzielnie na potrzeby tego postępowania nie tylko przez RDOŚ, lecz także GDOŚ w postanowieniu wydanym na zasadzie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 5 upzp - pozwoli na pełniejsze i wszechstronniejsze rozpatrzenie sprawy. Mając zatem na uwadze powyższe Sąd doszedł do wniosku, że organy dopuściły się naruszenia art. 7 , 77 § 1, 80 i 107§ 3 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i uchylił postanowienia obu organów.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) dokonanie błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, że w ramach postępowania uzgodnieniowego organy ochrony przyrody dokonują oceny wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 niezależnie od wyniku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, o której mowa w art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.i.ś., podczas gdy ocena ta stanowi instrument, poprzez który zostały implementowane do prawa krajowego przepisy art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej i tym samym jej wyniki nie mogą być podważane w żadnym innym postępowaniu wynikającym wyłącznie z przepisów prawa krajowego, ponieważ byłoby to niezgodne z zasadą prounijnej wykładni oraz zasadą pierwszeństwa prawa unijnego;

b) dokonanie błędnej wykładni art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 100 u.o.i.ś., poprzez przyjęcie, że postanowienie RDOŚ odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże tylko organ główny (Wójta Gminy K.), a nie wiąże RDOŚ jako organu ochrony przyrody na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp, a tym samym niezastosowanie art. 110 Kpa (zasady związania organu wydaną przez siebie decyzją), co w wypadku odmiennego rozstrzygnięcia uzgadniającego doprowadziłoby do sytuacji, w której organ główny związany byłby dwoma przeciwstawnymi orzeczeniami, a wydana decyzja o warunkach zabudowy obarczona byłaby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa;

c) niezastosowanie art. 53 ust. 5b w zw. z art. 60 ust. 1a upzp, jako wzorców kontroli, z których wynika, że przepisu, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp nie stosuje się do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą u.o.i.ś., co wskazuje na wolę ustawodawcy, że zarówno pełna ocena oddziaływania na środowisko, jak i ocena ograniczona do oddziaływania na obszar Natura 2000 mają pierwszeństwo przed odrębnymi postępowaniami prowadzonymi na podstawie wyłącznie przepisów prawa krajowego, przy czym przeprowadzenie pełnej oceny wyłącza w ogóle potrzebę dokonywania uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, natomiast przeprowadzenie oceny ograniczonej musi wiązać w tym postępowaniu uzgodnieniowym w zakresie oceny wpływu na obszar Natura 2000, ale go nie wyłącza, ponieważ dotyczy ono także innych form ochrony przyrody i ich otulin.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną, że w ramach postępowania uzgodnieniowego prowadzonego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dalej upzp, organy ochrony przyrody dokonują oceny wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 niezależnie od wyniku oceny, o której mowa w art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.i.ś. , podczas gdy inwestycja dotyczyła przedsięwzięcia, dla którego ocena oddziaływania wykazała naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez niewyjaśnienie dlaczego rozstrzygnięcia RDOŚ i GDOŚ wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 w zw. z art. 60 ust 1 upzp, pomimo że stanowią uzgodnienie, a więc formę wiążącą, nie będą wiązały wójta gminy, natomiast na etapie postępowania odwoławczego będą stanowiły jedynie stanowisko, które pozwoli na pełniejsze wszechstronniejsze rozpatrzenie sprawy, podczas gdy organ główny związany jest zarówno postanowieniem RDOŚ odmawiającym uzgodnienia na podstawie art. 96 ust. 1 i 3 u.o.i.ś., jak i postanowieniem wydawanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, co oznacza, że treść obu rozstrzygnięć musi być spójna.

W oparciu o powyższe zarzuty GDOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. wskazano na to, że pojęcie użyte w art. 100 u.o.i.ś., mianowicie, że "decyzja wiąże organ wydający decyzje inwestycyjne", wywołuje takie same skutki jak instytucja "uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy", o której mowa w art. 53 ust. 5b w zw. z art. 60 ust 1a upzp. Przepisy te są bowiem odzwierciedleniem zasady najpełniejszego współdziałania organów administracji orzekających na wszystkich etapach postępowania w sprawie warunków zabudowy. Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby skutkować wydaniem postanowień o odmiennych rozstrzygnięciach, co w konsekwencji uniemożliwiłoby organowi głównemu wydanie decyzji niepozbawionej wad.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Analizowana w opisanym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 Ppsa, przy czym procesowy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną, że w ramach postępowania uzgodnieniowego prowadzonego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej "upzp, organy ochrony przyrody dokonują oceny wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 niezależnie od wyniku oceny, o której mowa w art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.i.ś. – stanowi w istocie pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę tego zarzutu procesowego.

Drugi z zarzutów procesowych, mianowicie naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez niewyjaśnienie dlaczego rozstrzygnięcia RDOŚ i GDOŚ wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 w zw. z art. 60 ust 1 upzp, pomimo że stanowią uzgodnienie, a więc formę wiążącą, nie będą wiązały wójta gminy, natomiast na etapie postępowania odwoławczego będą stanowiły jedynie stanowisko, które pozwoli na pełniejsze wszechstronniejsze rozpatrzenie sprawy – należy natomiast uznać za chybiony, ponieważ Sąd pierwszej instancji w ogóle takiego stanowiska nie zajął. W końcowej części uzasadnienia wyroku stwierdził bowiem wyraźnie, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zawsze będzie związany postanowieniem wydanym na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy u.o.i.ś., ale możliwa weryfikacja wniosków wynikających z tego postanowienia na etapie postępowania odwoławczego przez samorządowe kolegium oraz w oparciu o stanowisko zaprezentowane samodzielnie na potrzeby tego postępowania nie tylko przez RDOŚ, lecz także GDOŚ w postanowieniu wydanym na zasadzie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 5 upzp pozwoli na pełniejsze i wszechstronniejsze rozpatrzenie sprawy.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć art. 153 Ppsa, ponieważ w ogóle go nie stosował. Przepis ten ustanawia zasadę związania w danej sprawie organów administracji i sądów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, ponieważ Sąd pierwszej instancji orzekał w niej po raz pierwszy.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że istota stanowiska Sądu pierwszej instancji w tej sprawie sprowadzała się do przyjęcia, że postanowienie uzgodnieniowe wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp w związku z art.106 § 5 Kpa nie mogło ograniczyć się do przywołania osnowy niezaskarżalnego postanowienia z dnia 14 maja 2013 r. wydanego na podstawie art. 98 ust.3 u.o.i.ś. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia - ponieważ są to dwa odrębne postępowania.

Ten pogląd jest prawidłowy z następujących względów.

Zgodnie z do art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji podlega uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów Natura 2000. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kpa (art. 53 ust. 5 upzp). Takie właśnie postanowienie, z dnia 21 maja 2013 r., utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 13 grudnia 2013 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego stało się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że teren planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku letniskowego, położony jest w obszarze specjalnej ochrony ptaków natura 2000 "B. T.", w projektowanym specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 "M.- L." oraz w granicach otuliny Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego. Przedsięwzięcie to nie należy do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest lub może być wymagane. Z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.o.i.ś.) wynika, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, o której mowa w art. 62 ust. 2 tej ustawy, przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 u.o.i.ś., jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1 u.o.i.ś. Ocena wpływu na obszar Natura 2000 przeprowadzana jest w takim przypadku w toku postępowania o wydanie decyzji wskazanych w art. 96 ust. 1 u.o.i.ś.. Takimi zaś decyzjami jest m. in. decyzja o warunkach zabudowy (art. 96 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy OOŚ).

Zgodnie z art. 96 ust. 1 i 3 u.o.i.ś., zainicjowanie postępowania przewidzianego w art. 97 cyt. ustawy następuje w przypadku gdy organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, rozważy przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jeżeli organ ten uzna, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentacji wskazanej w art. 96 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 97 ust. 1, 3 i 4 u.o.i.ś. po otrzymaniu tych dokumentów, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i nakłada obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i określa zakres tego raportu, przy czym zakres raportu powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W oparciu o zgromadzone materiały organ wydaje postanowienie o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 bądź odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że postępowanie prowadzone w oparciu o ustawę u.o.i.ś. w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest odrębnym postępowaniem od postępowania uzgodnieniowego prowadzonego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym postępowanie środowiskowe, w którym wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia czy też postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 jest postępowaniem niezależnym od postępowania, jakie toczy się przed organem uzgadniającym inwestycję z zakresu ochrony przyrody. Oznacza to, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody dokonuje we własnym zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze, rozważając, czy inwestycja, która znajduje się na obszarze Natura 2000 i obszarze chronionego krajobrazu jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzona została dana forma ochrony przyrody (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 20143 r., sygn. II OSK 1941/11).

W rozpoznawanej sprawie jest taka sytuacja, że to ten sam organ ochrony środowiska – regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prowadzi postępowanie w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Jest to jednak sytuacja nie rodząca żadnych prawnych problemów, ponieważ ze względu na ten sam przedmiot ochrony, ustalenia i wnioski wypływające z postępowania środowiskowego dotyczącego tylko obszaru Natura 2000, mogły uzupełniać materiał dowodowy niezbędny do wydania zaskarżonego postanowienia dot. uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie oddziaływania na środowisko.

Nie można jednak utożsamiać postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji z postępowaniem w sprawie wydania postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji danego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar natura 2000 uregulowanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, Rozdziale 5 pod tytułem Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Również zakres wzajemnego związania rozstrzygnięciami zapadającymi w obu postępowaniach jest odrębnie normowany. Z treści art. 100 u.i.o.ś. wynika, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1, czyli w niniejszym wypadku organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, tj. Wójta Gminy K. Oznacza to, że organ ten nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń i oceniać oddziaływania planowanej inwestycji na na obszar Natura 2000. Z przepisów tych natomiast nie wynika, aby postanowieniem wydanym na podstawie art. 98 ust. 3 cyt. ustawy związany był inny organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywistym jest na co wyżej wskazano, że organ uzgadniający - zwłaszcza, że w tym wypadku jest to ten sam organ - powinien brać pod uwagę wydane w innym trybie i na innej podstawie prawnej rozstrzygnięcia odnoszącego się do tego samego przedmiotu ochrony. Niemniej jednak dla porządku należy wskazać, że z żadnej regulacji prawnej nie wynika, że w niniejszym postępowaniu uzgodnieniowym RDOŚ był związany swoim rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu prowadzonym w oparciu o u.i.o.ś. z dnia 14 maja 2013r. i to w tym sensie, że nie był władny już poczynić żadnych własnych ustaleń w tej sprawie ograniczając się do powołania w zaskarżonym postanowieniu małego fragmentu uzasadnienia postanowienia z dnia 14 maja 2013r. Powoływany w skardze kasacyjnej art.110 Kpa reguluje inną materię stanowiąc, że organ administracji publicznej ,który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wynika z niego zasada związania organu własną decyzją(postanowieniem) czyli jej skutkami prawnymi i faktycznymi. Nie zmienia to faktu, że w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w oparciu o upzp organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie i dokonania własnych ustaleń oraz samodzielnej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Nie było żadnych przeszkód, aby materiał będący podstawą wydania przez RDOŚ postanowienia z dnia 14 maja 2013r. był wykorzystany i oceniony przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia.

Dodatkowym argumentem potwierdzającym słuszność takiego sposobu rozumowania są zasady zaskarżania postanowień wydawanych na podstawie art. 98 ust. 1 u.i.o.ś. oraz postanowień uzgodnieniowych wydawanych w trybie upzp.

W rozpatrywanej sprawie RDOŚ wydając postanowienie z dnia 14 maja 2013 r. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia prawidłowo pouczył strony o braku możliwości wniesienia zażalenia (art. 98 ust. 8). Weryfikacja tego rozstrzygnięcia może zostać dokonana w wyniku wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie główne, tj. jednej z decyzji wskazanej w art. 96 ust. 1 ustawy u.o.i.ś. - w niniejszym wypadku decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 wiąże organ wydający decyzję kończącą postępowanie główne, tj. decyzję o warunkach zabudowy. Dopiero więc w odwołaniu złożonym od tej decyzji możliwe będzie kwestionowanie ustaleń oraz wniosków zawartych w postanowieniu o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 5 upzp postanowienie o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy może zostać zaskarżone przez inwestora do organu wyższej instancji, dlatego tak ważne jest podanie pełnej argumentacji postanowienia o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji zauważył, że kwestia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 będzie badana jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przez wyspecjalizowane organy obu instancji. Mimo takiej dwutorowości postępowania uzgodnieniowego, komplikacje na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie powstaną, ponieważ zawsze organ wydający tę decyzję będzie związany postanowieniem wydanym na podstawie art. 98 ust. 1 u.i.o.ś.

W świetle powyższego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp, błędnej wykładni art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 100 o u.i.o.ś. raz niezastosowania art. 53 ust. 5b w zw. z art. 60 ust. 1a upzp. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie uzgodnieniowe prowadzone w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania prowadzonego w oparciu o u.i.o.ś. w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i taki jego charakter nie zwalnia organu uzgadniającego od poczynienia własnych ustaleń w oparciu o dostępne materiały, w tym także postanowienia wydane w innym trybie. Cel tych postępowań jest taki sam dlatego nie ma i nie było przeszkód w tej sprawie, aby w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skorzystać ze wszelkich materiałów, opracowań specjalistów, informacji zgromadzonych w postępowaniu uzgodnieniowym toczącym się w trybie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Tymczasem organy orzekające w tej sprawie wydając zaskarżone postanowienie oparły się całkowicie na postanowieniu z dnia 14 maja 2013r. ograniczając się do zacytowania wniosków końcowych uzasadnienia tego postanowienia, co słusznie Sąd pierwszej instancji zakwalifikował jako naruszenie art.7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 Kpa. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i co skutkować musiało uchyleniem postanowień obu organów na podstawie art.145 § 1 pkt 1c Ppsa i art.135 Ppsa. Tak więc Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji z uwagi na wady procesowe, a nie merytoryczne.

Nie jest także uzasadniony podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 53 ust. 5b w zw. z art. 60 ust.1a u.p.z.p.

Przepis art. 53 ust. 5b stanowiący o tym, że przepisu, o którym mowa w ust. 4 pkt 8, nie stosuje się do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z u.i.o.ś., w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, dotyczy wyłącznie uzgodnienia pozytywnego, co nie miało miejsca w tej sprawie. Rozwiązanie takie jest logiczne, ponieważ w myśl art. 53 ust. 5 zd. 1 cyt. ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kpa, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

W świetle powyższego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.