Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1360/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 52  par. 1, art. 53  par. 1 , par. 2, art. 147 par. 1, art. 233 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 91 ust. 1, art. 94  ust. 1, art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 4, art. 5, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: Art. 7  ust. 1, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.
article: Art. 88  ust. 1 , ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. nakazuje ściągnąć od Gminy na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 300 zł ( trzysta zł) tytułem nieuiszczonej przez skarżącą opłaty sądowej.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2016r.

W dniu 30 listopada 2011r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011r. nr 45 poz. 236). Zgodnie z § 1 tej uchwały zmieniono brzmienie § 1 uchwały Rady Gminy z dnia 29 października 2004r. nr [...] w sprawie ustalenia cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach poprzez podanie wysokości: opłat cmentarnych za oddanie miejsca pod grób na pochowanie zmarłego, opłat cmentarnych za pozostawienie grobu na kolejne okresy dwudziestoletnie, opłat za wykonanie pogrzebu w podstawowym zakresie ceremonii, opłat za wykonanie usług związanych z ekshumacją zwłok i szczątków zmarłych oraz pozostałych opłat cmentarnych.

Pismem z dnia 1 czerwca 2015r. A. L. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na pobieraniu opłat dwudziestoletnich za groby murowane na cmentarzach komunalnych na podstawie uchwały z dnia 30 listopada 2011r. nr [...].

Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Pismem z dnia 14 lipca 2015r. A. L. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 listopada 2011r. nr [...]. Skarżąca, powołując się na art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stwierdziła, że grób murowany przeznaczony do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby umożliwia trwałe korzystanie z niego, a tym samym pochówek innych osób bez względu na ograniczenia czasowe i nie wymaga dalszych opłat poza opłatą za każdą kolejno pochowaną osobę. W konsekwencji skarżąca uważa, że niezgodne z prawem jest pobieranie opłat za przedłużenie prawa do grobu murowanego (grobowca) jakim ona dysponuje od 1968r. Wskazała przy tym, że wszystkie opłaty za miejsca pod groby ziemne czy murowane były uiszczane w komitecie cmentarnym, który zarządzał wówczas cmentarzami. Skarżąca podniosła również, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej pozwala na ustanowienie opłat za usługi komunalne w określonej sytuacji, tj. gdy inna ustawa nie określa zakresu opłat pobieranych na podstawie odrębnych przepisów. A taką ustawą jest, zdaniem skarżącej, ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 7 ust. 2 zawiera podstawę do nakładania opłat związanych z pochowaniem zwłok. Rada może zatem ustalić tylko te opłaty, które związane są z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza, jak na przykład opłata za wyrażenie zgody na budowę grobowca, bowiem brak jest podstawy prawnej do ich wprowadzenia. Wymienione czynności są ponadto następstwem uzyskania w drodze umowy prawa do grobu, dysponent uzyskuje więc uprawnienia nie tylko do pochowania zmarłego, ale także szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak wzniesienie nagrobka i jego przekształcenie, prawo do stałego odwiedzania grobu, utrzymywanie w należytym stanie itp.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności organ wskazał, że skarga została wniesiona przed upływem terminu do wypowiedzenia się co do wezwania o uchylenie zaskarżonej uchwały, a zatem może zachodzić okoliczność uzasadniająca jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność z powodu nie dochowania terminu do jej wniesienie – zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi organ wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który, zdaniem organu, odnosi się także do cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych, w tym przypadku na terenie Gminy, a także cen za usługi świadczone na tych cmentarzach. Wójt Gminy stwierdził, że ustalenie tzw. opłaty dwudziestoletniej służy zapewnieniu możliwości skorzystania z uprawnienia, o jakim mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Możliwość uiszczenia takiej opłaty - związanej z pochówkiem - przewiduje również w/w uchwała, różnicując to pod względem wymiarów miejsca pod groby - nie określając czy jest to grób ziemny czy też murowany, jak i czy jest to grób dziecka. Zdaniem organu, ma to racjonalne uzasadnienie, bowiem każdy z tych grobów zajmuje określoną powierzchnię gruntu oddaną pod miejsce na grób, która jest różna w zależności od tego, czy jest ono oddane pod grób ziemny czy też grób murowany, a także jaka liczba osób i w jakim wieku może być złożona w grobie. Organ stwierdził, że ceny usług, o jakich mowa w/w uchwale, dotyczą cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, w tym przypadku cmentarzy komunalnych i służą skompensowaniu nakładów, jakie ponosi Gmina w związku z ich wykonaniem. Wójt Gminy wskazał, że możliwość ich ustalenia na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011r., sygn. akt II GSK 758/10 stwierdzając w nim, że z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nie można wywieść normy prawnej dającej podstawę do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego, co jednak - jak podnosi w uzasadnieniu wyroku - odnosi się do takiego charakteru uchwały, podejmowanej na jej podstawie, a nie samej podstawy jej podejmowania. Wójt Gminy dodał, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 25 marca 2015r. w sprawie ustalenia cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach, zmienionej uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 26 maja 2015r. w sprawie zmiany uchwały dot. ustalenia cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach. Poza tym zaskarżona uchwała jak i w/w uchwały nie były kwestionowane przez organ nadzoru.

Na rozprawie w dniu 29 lutego 2016r. pełnomocnik Wójta Gminy wskazał, że podstawę prawną do nałożenia spornej opłaty stanowił art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Pełnomocnik powołał się także na wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010r. i uważa, że sporna opłata jest związana z pochówkiem, o którym mowa w tym wyroku. Ponadto pełnomocnik organu uważa, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i była opublikowana tylko w sposób w niej wskazany, nie opublikowano jej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i do 2015r. Wojewoda takiej praktyki nie kwestionował.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i inne akty w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy z dnia 30 listopada 2011r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011r. nr 45 poz. 236). Zgodnie z § 1 tej uchwały zmieniono brzmienie § 1 uchwały Rady Gminy z dnia 29 października 2004r. nr [...] w sprawie ustalenia cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach. W § 2 tej uchwały przewidziano, że uchwała podlega ogłoszeniu przez rozplakatowanie w miejscach publicznych na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy. W § 3 powierzono wykonanie tej uchwały Wójtowi Gminy, a w § 4 przewidziano, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga A. L., wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżącej, wynikający z tzw. prawa do grobu. Jest to prawo o szczególnym charakterze, łączące elementy osobiste i majątkowe, nie mające charakteru odrębnego prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego. Źródłem tego prawa są m.in. przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, np. art. 7 tej ustawy (por. uchwała SN z dnia 29 marca 1977 r., III CZP 17/77, LEX nr 7924; uchwała SN z dnia 2 grudnia 1994 r., III CZP 155/94, OSNC 1995/3/52; wyrok SN z dnia 14 października 2011 r., III CSK 340/10, LEX nr 1095832). Miejsce pod grób murowany nadal stanowi własność właściciela cmentarza, ale niewątpliwie przyznanie danej osobie (dysponentowi) prawa do miejsca pod grób murowany oznacza nakaz skierowany do administratora cmentarza co do ochrony tego miejsca przed jego rozdysponowaniem dla innej osoby. Poprzez wprowadzenie stawek opłat za korzystanie z cmentarza, w tym za użytkowanie grobowca i za każde następne miejsce w grobowcu, naruszono interes prawny skarżącej jako dysponentki grobowca. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że opłaty związane z korzystaniem z cmentarza obciążają osoby korzystające z cmentarza. Wynika to wprost z § 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym wprowadzono opłaty za korzystanie z cmentarza w wysokościach w nim wskazanych. Zaskarżona uchwała naruszyła zatem interes prawny skarżącej.

Wbrew stanowisku organu, skarga A. L. została wniesiona w wymaganych terminie. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia. W sprawie ze skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zastosowanie znajduje reguła zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a., który przewiduje, że skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia (por. uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07). W niniejszej sprawie skarżąca wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 1 czerwca 2015r., a organ nie udzielił na nie odpowiedzi. Oznacza to, że skarżąca winna była wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Termin ten został w niniejszej sprawie zachowany, skarżąca wniosła bowiem skargę pismem z dnia 14 lipca 2015r. Skarżąca nie miała obowiązku oczekiwania na odpowiedź organu.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymaga charakter prawny zaskarżonej uchwały.

Zakwestionowaną przez A. L. uchwałą Rada Gminy dokonała zmiany ceny za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach, które miały być ponoszone przez podmioty korzystające z cmentarzy komunalnych. Rada Gminy uregulowała zatem jednostronnie rodzaj i wysokość opłat, obciążając w ten sposób podmioty korzystające z cmentarzy obowiązkami. Mając na uwadze skutki, jakie wywoływała zaskarżona uchwała, należy ocenić, że ma ona charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego – aktu prawa miejscowego. Na jej podstawie dochodziło bowiem do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Nie była to tylko swoista oferta skierowana do zainteresowanych osób, lecz w istocie zobligowanie podmiotów korzystających z cmentarzy do finansowej partycypacji, wykonanie zadań przez organ gminy było bowiem uzależnione od poniesienia przez nich stosownej opłaty. Nie można uznać, że ta partycypacja finansowa była dobrowolna. Ustalając jednolitą dla wszystkich osób korzystających z cmentarzy wysokość tych opłat, w praktyce uchwała uzależniała realizację świadczeń od poniesienia opłat. Zaskarżona uchwała określając opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych, od których uzależniona była możliwość korzystania z cmentarza, nakładała zatem w istocie na każdego obowiązek uiszczenia tych opłat w wysokości określonej w uchwale. Adresatem tej uchwały były wszystkie podmioty chcące korzystać z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, a uchwała nakazywała im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczyła sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego.

Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego jest sporne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, jednakże w części orzecznictwa przyjmowany jest pogląd, że mają one charakter aktów prawa miejscowego (np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013r., sygn. akt I OSK 1901/13; również w wyroku z dnia 11 czerwca 2015, sygn. akt I OSK 662/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustalanie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności ma charakter aktu prawa miejscowego; pogląd, że tego rodzaju akty mają charakter aktów prawa miejscowego przyjęto też m.in w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010r., II SA/Kr 932/09 orzekając o nieważności takiego aktu po upływie 1 roku od jego podjęcia, a także w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012r., III SA/Kr 228/12). Pogląd odmienny przyjęto natomiast m.in. w wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 2011r., II GSK 758/10 oraz w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2013r., III SA/Kr 188/13, jak również w wyroku NSA z dnia 20 października 2005r., II OSK 138/05, w którym stwierdzono, że ustalenie jaka jest wysokość opłaty za świadczenie usługi komunalnej o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie może być uznane za przepis aktu normatywnego, lecz ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (por. też w odniesieniu do opłat za usługi związane z pochowaniem zwłok SN w uchwale z 26 września 1995r., III AZP 22/95).Także w doktrynie prawa administracyjnego jest to zagadnienia sporne, część autorów stoi jednak na stanowisku, że ustalanie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej ma charakter aktu prawa miejscowego (por. C. Banasik, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz, Warszawa 2002, s. 56; także M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 307 i n.).

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd, że tego rodzaju akt, wprowadzający obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ma charakter powszechnie obowiązujący. Jego adresatem nie jest sama administracja, lecz obejmuje on swoją regulacją postępowanie wszystkich kategorii podmiotów prawa, zewnętrznych wobec administracji: osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, nakładając na nie obowiązki. Zawarcie w zaskarżonej uchwale administracyjnoprawnej reglamentacji obowiązującej podmioty znajdujące się poza administracją danej jednostki samorządu, czyni tę uchwałę aktem prawa miejscowego.

Przyjęcie poglądu, że zaskarżona uchwała zawiera w sobie normy o charakterze powszechnie obowiązującym, a więc jest aktem prawa miejscowego, spowodowało konieczność zbadania dochowania warunków jego obowiązywania, w tym zwłaszcza ogłoszenia. Art. 88 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, natomiast w ust. 2 przewidziano, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Zasady te określone zostały w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. z 2011r., Nr 197, poz. 1172). Według treści art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty te, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, o czym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, lub krótszy, o czym jest mowa w 4 ust. 2 i 3 oraz w art. 5 .

Z uwagi na powszechnie obowiązujący charakter zaskarżonej uchwały, winna ona być zatem opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), co stanowiło warunek wejścia w życie tej uchwały. Wymóg ten nie został jednak w niniejszej sprawie spełniony, albowiem w § 2 tej uchwały przewidziano, że uchwała podlega ogłoszeniu przez rozplakatowanie w miejscach publicznych na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy, a w § 4 przewidziano, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Stanowi to istotne naruszenie w/w przepisu ustawy ogłaszaniu aktów normatywnych (...), będące podstawą do stwierdzenia nieważności. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust.1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Należy też podkreślić, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 25 marca 2015r. w sprawie ustalenia cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach, zmienioną uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 26 maja 2015r. w sprawie zmiany uchwały dot. ustalenia cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach, nie uniemożliwia Sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie jej przez Radę Gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za korzystanie z cmentarzy, zaskarżona uchwała dotycząca ponoszenia opłat wywołała zatem skutki prawne. Z tego właśnie powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zatem pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżony akt został uchylony przez sam organ, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mógł on bowiem być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego ten akt (wyroki NSA: z dnia 20 marca 1996r., SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; z dnia 3 kwietnia 2012r., I OSK 2315/11; z dnia 29 grudnia 2011r., I OSK 1719/11; z dnia 27 maja 2008r., II OSK 344/08; z dnia 13 września 2006r., II OSK 758/06 i z dnia 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05; jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44).

Za uzasadniony uznać należy podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia prawa poprzez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale opłat za przedłużenie prawa do grobu murowanego (grobowca). Ustawa z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011r. nr 45 poz. 236) zawiera ogólną regulację pozwalającą na ustanowienie na jej podstawie opłat za korzystanie z komunalnych urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tych odrębnych przepisów. Takie odrębne przepisy zawiera ustawa z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, stanowiąca lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej. Art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przewiduje mianowicie, że "Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem 20 lat". W art. 7 ust. 2 przewidziano, że "Po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenia przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione." Z kolei art. 7 ust. 3 tej ustawy przewiduje, że "Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych na pomieszczenie zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok." Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że organ gminy może ustalać jedynie "opłaty za pochowanie zwłok" (art. 7 ust. 2), a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011r., sygn. akt II GSK 1022/10). Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów należy też podzielić pogląd, że "Do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu (art. 7 ust. 3 ustawy z 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych), a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. W tym wypadku zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami w grobie murowanym ani przed, ani po upływie dwudziestu lat od pochowania, ani do pobierania kolejnej opłaty" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2010r., sygn. akt I CSK 66/10). Wprowadzenie zatem w zaskarżonej uchwale opłaty za przedłużenie prawa do grobu murowanego (grobowca) należy uznać za nie mająca podstawy prawnej, a zatem sprzeczne z przytoczonymi przepisami, tj. z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W tej części zatem zaskarżona uchwała istotnie naruszała prawo.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a., nakazując ściągnąć od Gminy na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie brakujący wpis od skargi. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek uiszczenia kosztów postępowania przez tę stronę. "Inną stroną", o której mowa w powołanym przepisie, w przypadku uwzględnienia skargi, będzie organ, który wydał zaskarżony akt, podjął zaskarżoną czynność lub dopuścił się bezczynności. Z art. 223 § 2 p.p.s.a. wynika, że chodzi tu każdy przypadek nieuiszczenia opłaty w należnej wysokości, niezależnie od przyczyny tego stanu rzeczy i ma zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi nieuiszczenie należnej opłaty na rozprawie poprzedzającej wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 86/11). Skoro w niniejszej sprawie, w której Sąd uwzględnił skargę na uchwałę Rady Gminy, wpis od skargi nie został w całości uiszczony, ściągnięcie od organu brakującej opłaty stało się uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.