Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1192/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 1973 nr 48 poz 282
law: Ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant referent Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej [...]Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: MKDNiS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z., w wyniku rozpatrzenia odwołania Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: PKS [...] Sp. z o.o.) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: [...]WKZ) z [...] października 2020 r. znak: [...] wpisującą do rejestru zabytków województwa [...] budynek dworca PKS położony przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...] obręb [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, MKDNiS stwierdził, że [...]WKZ zawiadomieniem z [...] maja 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków województwa [...] budynku dworca PKS położonego przy ul. [...] w [...], na działce nr ew. [...] obręb [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym PKS [...] Sp. z o.o., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] października 2020 r. wpisał ww. obiekt do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...], określając, że ochronie prawnej podlega budynek dworca wraz z dwoma bocznymi obiektami po obrysie murów obwodowych w jego formie, substancji i gabarytach i zaznaczając granice tejże ochrony na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wydanej decyzji. Organ uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił, że budowę dworca PKS w [...] oficjalnie rozpoczęto [...] sierpnia 1963 r. Zakończenie budowy dworca i jego odbiór nastąpił natomiast w czerwcu 1965 r. Budowa dwóch obiektów pomocniczych wraz z zadaszeniami zakończyła się w 1968 r. Do dnia dzisiejszego zabytek nadal pełni swoją pierwotną funkcję użytkową i nie uległ większym przekształceniom. Na podstawie opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa [...]WKZ wskazał, że dworzec posiada wartości historyczne, artystyczne i naukowe z uwagi na interesujące rozwiązania konstrukcyjne, ekspresję, dynamikę i nowoczesną formę wynikającą zarówno z założeń technologiczno-ergonomicznych, jak i z świadomości estetyczno-urbanistycznej projektanta. Dworzec pełni ważną rolę w kompozycji przestrzennej miasta i pozostaje ważnym świadectwem powojennej infrastruktury związanej z transportem publicznym, a przy tym tworzy interesujący przykład rozwiązań architektoniczno-inżynieryjnych i zastosowań technologicznych oraz stanowi zapis rozwoju form architektury dworcowej 2. połowy XX w. W decyzji zaznaczono, że zabytek nie uległ większym przekształceniom, zachował pierwotną bryłę i artykulację elewacji.

Pismem z 21 października 2020 r. odwołanie od decyzji [...]WKZ złożyła PKS [...] Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie. Odwołując stwierdziła, że wydana decyzja będzie skutkować pozostawieniem obiektu dworca PKS i jego infrastruktury w obecnym kształcie, co uniemożliwi jego przebudowę (rozbiórkę). W ocenie odwołującej obiekt zaburza układ przestrzenny oraz elementy rozplanowania miasta, jak również tradycyjny wygląd i charakterystyczne formy architektonicznej zabudowy miasta [...]. Wynika to z faktu, że nie stanowi w żadnym stopniu dziedzictwa kulturowego regionu i nie wzbogaca architektury Sulechowa, a wręcz przeciwnie pozostaje "koszmarem architektonicznym" na tle zabytkowej zabudowy miasta. Odwołująca zaznaczyła, że budynek znajduje się w katastrofalnym stanie technicznym i nie ma możliwości jego adaptacji. Wykorzystanie budynku PKS będzie całkowicie niemożliwe ze względy na obowiązujące obecnie przepisy prawa budowlanego i przeciwpożarowe, czego [...]WKZ nie wziął w ogóle pod uwagę przy podejmowaniu swojej decyzji.

We wskazanej decyzji z [...] kwietnia 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] października 2020 r. MKDNiS stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym oraz stanie faktycznym sprawy, zatem nie mogły stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podzielając stanowisko [...]WKZ, organ uznał za zasadną i potrzebną ochronę prawną budynku dworca PKS w [...], wzniesionego w latach 1963-1965, jako dzieła architektury i budownictwa, które zachowało wyżej wskazane wartości zabytkowe. Uzasadniając tę ocenę, organ odwoławczy przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji i wyjaśnił, że podziela stanowisko organu I instancji odnośnie do tego, iż budynek dworca PKS w [...] stanowi istotny element dziedzictwa miejscowości. Zaznaczył równocześnie, że ocena spójności ww. budynku z historycznym zespołem urbanistycznym miasta Sulechowa nie była przedmiotem prowadzonego postępowania. W odniesieniu do walorów zabytkowych samego budynku, nie może być wątpliwości, że budynek dworca stanowi reprezentatywny przykład powojennej architektury modernistycznej doby PRL (w szczególności lat 60. XX w.), o formie i skali właściwej miejscu realizacji. Przedmiotowy obiekt posiada samoistne wartości artystyczne, historyczne i naukowe. Modernistyczny charakter obiektu (wpisany w nurt powojennej polskiej architektury użyteczności publicznej) koresponduje z jego funkcją jako budynku dworca. Jest on zatem spójny formalnie i artystycznie i jednocześnie posiada dobrze zachowaną strukturę oraz oryginalną substancję. Uszkodzenia materiału budowlanego (zwilgocenia ścian i ubytki muru) nie wykluczają przeprowadzenia prac remontowych i konserwatorskich, które zatrzymają proces niszczenia elementów obiektu oraz pozwolą na uwydatnienie posiadanych wartości zabytkowych. Organ odwoławczy zaznaczył, że materiał zdjęciowy wykazał, iż późniejsze remonty nie doprowadziły do utraty oryginalnej formy i wyrazu architektonicznego obiektu. Powyższe ustalenia, upoważniają organ ochrony zabytków do stwierdzenia, że stanowiący przedmiot postępowania budynek odpowiada definicjom legalnym zabytku zawartym w art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z., a zatem podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania w całości zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z. jako dzieło architektury i budownictwa. Odnosząc się do zarzutów odwołania, MKDNiS zauważył, że omawiany obiekt podlegał ocenie w sprawie pod kątem jego indywidualnych wartości zabytkowych. Został wpisany do rejestru zabytków nie ze względu na próbę wkomponowania w historyczną tkankę miasta, lecz wobec stwierdzenia stylistycznej integralności i autentyczności tego budynku charakteryzujących go jako obiekt unikatowy na terenie [...]. Organ dodatkowo wyjaśnił, że z treści KW nr [...] wynika, iż działka nr ew. nr [...], obręb [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym PKS [...] Sp. z o.o. Stronami postępowania w związku z tym pozostawała odwołująca oraz Starosta [...] reprezentujący Skarb Państwa jako właściciela. Zaskarżoną decyzję z [...] października 2020 r. skierowano do pełnomocnika odwołującej spółki oraz "do wiadomości" Starostwa Powiatowego w [...], co oznacza, że decyzja ta została skutecznie doręczona podmiotowi reprezentującemu Skarb Państwa, aczkolwiek powinna być adresowana do Starosty Powiatu a nie urzędu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MKDNiS z [...] kwietnia 2021 r. złożyła PKS [...] Sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji [...]WKZ, ewentualnie uchylenie obu aktów.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 11 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy prowadzące postępowanie niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego ustalenia faktycznego stanu sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji - de facto dowolne i arbitralne (tj. z przekroczeniem granic uznania administracyjnego) przyjęcie, iż budynek dworca PKS, położony przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...], obręb [...] spełnia przesłanki do objęcia go ochroną wynikającą z indywidualnego wpisu do rejestru zabytków, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, zdaniem skarżącej, nie pozwalał na wywiedzenie takowego wniosku;

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji MKDNiS, jak i poprzedzającej ją decyzji [...]WKZ faktów, które organy obu instancji jakoby wywiodły na podstawie konkretnych dowodów, jak też - jakie z przedstawionych i opisanych w uzasadnieniu okoliczności wywodzą z danego dowodu, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie decyzji administracyjnej, zwłaszcza objętej uznaniem administracyjnym (wszak jednak nie dowolnością), winno precyzyjnie wskazywać i określać, jakie fakty i dlaczego organ administracji wywiódł z danego dowodu; jednym z istotniejszych uchybień jest przy tym pominięcie przez zaskarżone decyzje, że obiekt dworca PKS w [...] znajduje się na obszarze historycznego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] stycznia 1975 r., podczas gdy wpisanie do rejestru zabytków budynku o wysoce wątpliwym charakterze utrwali, w ocenie skarżącej spółki, istniejący nieład architektoniczny w tej części [...] i całkowicie oraz trwale zaburzy historyczny układ miasta; w zaistniałej sytuacji stwierdzenie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż: "(...) ocena spójności budynku z historycznym zespołem urbanistycznym miasta [...] nie była przedmiotem niniejszego postępowania", wskazuje wręcz na rażące uchybienie art. 107 § 3 k.p.a., które w konsekwencji wydatnie przyczyniło się do dokonania wpisu do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] zabytku nieruchomego: budynku dworca PKS, który w dalszym ciągu rażąco zaburzać będzie układ przestrzenny oraz elementy rozplanowania miasta, jak również tradycyjny wygląd i charakterystyczne formy architektonicznej zabudowy [...]; wpisanie do rejestru zabytków budynku o wysoce wątpliwym charakterze utrwali, w ocenie strony, istniejący nieład architektoniczny w tej części [...] i całkowicie oraz trwale zaburzy historyczny układ miasta;

c) art. 77 § 1 w związku z art. 84 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji [...]WKZ w oparciu o stanowisko wyrażone w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Oddział w [...] z [...] sierpnia 2019 r. w sprawie określenia wartości historycznych, artystycznych i naukowych budynku dworca PKS zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], mimo że wnioski tej opinii budzą zastrzeżenia i wątpliwości, a zaprezentowane uzasadnienie jest lakoniczne, niepełne oraz pomija kwestie istotne dla oceny obiektywnych walorów, które winien posiadać obiekt zabytkowy w świetle art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.;

d) art. 84 w związku z art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych na okoliczność:

- posiadania przez budynek dworca PKS w [...] wartości historycznych, naukowych, artystycznych w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy nie wskazywał jednoznacznie na posiadanie tych wartości, a zabytkowe walory obiektu zostały zakwestionowane przez skarżącą w toku postępowania;

- stanu technicznego obiektu, pomimo że skarżąca podnosiła w toku postępowania, że planowany do wpisania do rejestru zabytków budynek dworca PKS w [...] nie spełnia w całości obecnych norm budowlanych i jednocześnie nie ma żadnych możliwości takiej jego modernizacji i adaptacji, która dałaby możliwość chociaż w części jego wykorzystania na bieżące potrzeby lokalnej społeczności, z uwzględnieniem obowiązujących obecnie przepisów prawa budowlanego i przeciwpożarowego; w sytuacji, gdyż decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji), jak też wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku;

e) art. 81 w związku z art. 10, art. 61 § 4, art. 28 i art. 77 § 4 k.p.a., stanowiące naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez:

- nieuwzględnienie przez organ podczas rozpatrywania sprawy, że Skarb Państwa jako strona postępowania będąca właścicielem nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], zgodnie z obowiązującymi przepisami powinien być reprezentowany przez Starostę [...] (a nie przez skarżącą), wskutek czego strona ta została pozbawiona możliwości czynnego udziału na etapie postępowania przypadającym po dokonaniu oględzin 23 czerwca 2020 r., nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, ani nie została jej doręczona decyzja [...]WKZ;

- dopuszczenie tak przez organ odwoławczy, jak i uprzednio przez [...]WKZ do rozpatrzenia sprawy i wydanie rozstrzygnięcia bez udziału kolejnej strony postępowania, tj. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...], w wyniku czego strona ta nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu, pomimo że zarówno [...]WKZ, jak i MKDNiS powinni wziąć pod uwagę znane im urzędowo fakty wskazujące na to, że spółka ta ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, a to celem dokonania prawidłowego oznaczenia kręgu osób, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy prowadzone postępowanie, zgodnie z dyspozycją art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a.;

f) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie przez MKDNiS w mocy decyzji [...]WKZ wydanej z licznymi naruszeniami przepisów postępowania i prawa materialnego mającymi istotny wpływ na wynik sprawy wskazanymi w skardze, mimo że organ odwoławczy winien uchylić decyzję [...]WKZ i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, w szczególności z uwagi na wadliwe i ogólnikowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i pozbawienie dwóch stron postępowania, tj. Starosty [...] reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości, oraz [...] sp. z o.o. sp.k. możliwości czynnego udziału w postępowaniu;

g) art. 15 k.p.a. polegające na pozornie merytorycznym rozpoznaniu przez MKDNiS sprawy wywołanej wniesieniem przez skarżącą odwołania na decyzję [...]WKZ, podczas gdy rzeczywiste zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale też by rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, w tym ponownego należytego rozważenia materiału dowodowego zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania wynikającymi z przepisów k.p.a. i u.o.z.o.z., wymagających dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny nie wskazuje, że budynek dworca PKS położony przy ul. [...] w [...] posiada wartości historyczne, artystyczne lub naukowe uzasadniające wpisanie go do rejestru zabytków, a w konsekwencji - dowolne wpisanie przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] jako zabytku nieruchomego, podczas gdy budynek ten w rzeczywistości nie posiada żadnych obiektywnych walorów, które w świetle art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. uzasadniałyby stwierdzenie, iż stanowi on świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na wartość historyczną, artystyczną lub naukową, co oznacza, że w niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki i podstawy do uznania przedmiotowego obiektu za zabytek nieruchomy.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę MKDNiS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MKDNiS – wbrew podnoszonym zarzutom - nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, nie zawiera również takich wad prawnych, które nakazywałyby orzec o jej uchyleniu.

W świetle przepisów u.o.z.o.z., zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.). Z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z., do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi powinien kierować się organ, dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską. Decyzja tego organu opiera się wyłącznie na analizie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, który podlega rozważeniu na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Należy mieć w tym zakresie na uwadze, że wojewódzki konserwator zabytków pozostaje wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do samodzielnego badania wartości zabytkowych obiektów znajdujących się na obszarze województwa (por. wyrok NSA z 18 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2945/18; wyrok NSA z 4 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2174/17; wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1052/15).

Zaistnienie co najmniej jednej z wymienionych w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. wartości wraz z uznaniem, że jej zachowanie leży w interesie ogółu stanowi wypełnienie definicji materialnej zabytku. Trafnie w tym kontekście zauważa się, że określony u.o.z.o.z. podział na wartości historyczne, artystyczne i naukowe jest zabiegiem proceduralnym ułatwiającym rozpoznanie, ocenę i decyzje służby konserwatorskiej. Z naukowego punktu widzenia jest on jednak nieprawdziwy, gdyż wartości artystyczne i naukowe także odnoszą się do historii obiektu. Podział ten jest jednakże bardzo pomocny, wyodrębnienie wartości artystycznych (w których mogą się zawierać wszelkie wartości przestrzenne czy, inaczej mówiąc, plastyczne) jest bowiem uzasadnione tym, że w odniesieniu do zachowanych obiektów przeszłość przemawia przez ich substancję materialną. Wartość naukowa określa i uzasadnia przyjmowany stosunek do obiektu. Jest jego fachową oceną, która przyczynia się do określenia miejsca obiektu w minionej i współczesnej kulturze kraju (por. M. Witwicki, Kryteria oceny wartości zabytkowej obiektów architektury jako podstawa wpisu do rejestru zabytków, Ochrona Zabytków 2007, nr 1, s. 79). Sprawia to, że obiektem zabytkowym pozostaje każdy materialny dokument przeszłości, mający wyróżniające się wartości historyczne i przestrzenne, ważne dla nauki i kultury. Podkreślenia na płaszczyźnie proceduralnej równocześnie wymaga, że wartościowanie zabytków należy do sfery uznania administracyjnego. Jako taka decyzja w wpisie do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności wpisu danego obiektu do rejestru. Z uzasadnienia decyzji wydanej w tym przedmiocie powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (por. wyrok NSA z 21 września 2021 r. sygn. II OSK 3169/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń powyższych wymagań w rozpoznawanej sprawie, MKDNiS prawidłowo bowiem rozważył i zarazem zgodnie z wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. zobowiązaniem przekonująco uzasadnił swoje stanowisko w zakresie przesłanek, którymi postanowił się kierować, utrzymując w mocy decyzję [...]WKZ wpisującą budynek dworca PKS w [...] do rejestru zabytków województwa [...] w zakresie określonym w podjętym rozstrzygnięciu (ochronie prawnej podlega budynek dworca wraz z dwoma bocznymi obiektami po obrysie murów obwodowych w jego formie, substancji i gabarytach). Odnośnie do podstawy faktycznej wydanej przez MKDNiS decyzji strona skarżąca zgłosiła zastrzeżenia, twierdząc, że oparcie na niej rozstrzygnięcia obejmującego ochroną indywidualną wynikającą z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. budynek dworca uchybia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd takiego stanowiska jednakże nie podziela, ponieważ w kontrolowanej sprawie organ dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i go ujawnił, kierując się wymaganiami art. 11 i art. 80 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się materiał dowodowy, który należy traktować jako potwierdzający walory artystyczne, historyczne i naukowe zabytkowego dworca PKS. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w sposób rzeczowy i spójny wyjaśnił, w czym łączyć należy wartość zabytkową formy zewnętrznej budynku dworca stanowiącego reprezentatywny (wyróżniający się) przykład powstałej w latach 60. ubiegłego wieku architektury użyteczności publicznej (infrastruktury związanej z transportem publicznym). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie walory zabytkowe budynku dworca zostały należycie zweryfikowane. Ich zachowanie z uwagi na to, że obiekt pozostaje ważnym elementem dziedzictwa [...], leży w interesie społecznym. W tym stanie rzeczy ustalenia MKDNiS, z których wynika, że obiekt ten spełnia definicję zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z.) i podlega w konsekwencji prawnej ochronie należy uznać za niewadliwe.

Jakkolwiek skarżąca spółka może nie podzielać stanowiska wyrażonego w decyzji z [...] kwietnia 2021 r., posiadając własny pogląd odnośnie do nikłych, a wręcz żadnych wartości reprezentowanych przez sporny budynek i jego niedopasowania kompozycyjnego, które wpis będzie tylko petryfikował prawnie, pomimo że wolą spółki było doprowadzenie do powstania nowej (spójnej) zabudowy terenu dworcowego, to rozważania organu uzasadniające wpis do rejestru nie mają charakteru dowolnego. Na tę ocenę nie mogą mieć wpływu argumenty podnoszone w uzasadnieniu skargi. Stan techniczny budynku dworca, na który zwróciła uwagę strona, nie jest na tyle zły, aby prowadził do pozbawienia budynku tej substancji zabytkowej, której utrwalenie jest celem wpisu go do rejestru. Ocena spełniania wymagań funkcjonalnych i norm budowlanych przez zabytek w świetle przywołanych w decyzji przepisów u.o.z.o.z. nie stanowi przesłanki, która przesądza o dopuszczalności wpisu do rejestru zabytków. Trafnie MKDNiS równocześnie przyjął, że poddając wskazane przesłanki rozważeniu w toku kontrolowanego postępowania, doniosłości prawnej pozbawione były względy łączone z oceną zachowania spójności z historycznym zespołem urbanistycznym miasta [...]. Zespół ten (zespół urbanistyczno-krajobrazowy) został objęty ochroną na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] stycznia 1975 r., znak [...], a zatem po wybudowaniu budynku dworca, który powstał w drugiej połowie lat. 60. XX w. Skoro jego budowa przy ul. [...] w [...] nie stanowiła takiej formy przekształcenia przestrzeni, która byłaby przeszkodą do objęcia ochroną rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zabudowy w granicach chronionego Zespołu, gdyż powstały budynek dworca ani nie zaburzał, ani nie degradował zabytkowej kompozycji przestrzennej, to wpis indywidualny dworca do rejestru następujący po kilkudziesięciu latach od ustanowienia ww. prawnej formy ochrony zabytków na ustalenia ochrony obszarowej i realizowane przez nie cele nie mógł mieć istotnego (negatywnego) wpływu.

Uwzględnienie, jakie cechy według organów konserwatorskich, są nośnikami wartości zabytkowych budynku dworca, nie pozwala faktami relewantnymi w sprawie uczynić okoliczności poprzedzających budowę dworca z roku 1963, kiedy, jak wskazała strona, decyzja o zaprojektowaniu i planowanej budowie obiektu miała wywołać wiele kontrowersji co do jej lokalizacji. Strona w złożonej skardze zdecydowanie podkreśla, że obiekt został zrealizowany "bez udziału mieszkańców" i bez uwzględnienia ich stanowiska. Nie przynosi korzyści lokalnej społeczności. Aktualnie ma więc istnieć "społeczna akceptacja dla usunięcia z przestrzeni miejskiej tego obiektu". Tak sformułowane zarzuty nie mogły jednakże kształtować podejmowanego przez organy konserwatorskie rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że wartości zabytku zawarte są w nim samym, ich odbiór i przeżycie, mając charakter wtórny, dokonywane są natomiast w sferze intelektualnej i emocjonalnej odbiorców. W piśmiennictwie trafnie w tym zakresie wskazuje się, że ochrona zabytków rozumiana jako dążenie do zachowania wartościowego dorobku poprzednich pokoleń w świetle dotychczasowych dziejów ludzkości jest tym skuteczniejsza, im szersze kręgi społeczne udawało się dla jej realizacji pozyskać, tym niemniej nie można zapominać, że możliwość zaistnienia, zdolność dostrzeżenia i docenienia wartości zawartych w zabytkach uzależniona jest zawsze od świadomości oraz wrażliwości estetycznej i emocjonalnej odbiorców (por. B. J. Rouba, Autentyczność i integralność zabytków, Ochrona zabytków 2008, nr 4, s. 39-40). Te ostatnie podlegają ciągłym zmianom (wahaniom), co nie pozwala w przywołanych przez stronę głosach krytycznych co do pozostawienia w dotychczasowej formie budynku dworca, abstrahując w tym miejscu od oceny reprezentatywności powołanej w skardze opinii, która ma według deklaracji odpowiadać stanowisku "społeczności miasta", dostrzegać prawnych determinantów wydania zaskarżonej decyzji w sprawie wpisu zabytkowego dworca do rejestru zabytków.

Merytoryczne rozważania organów konserwatorskich znajdowały wsparcie w treści opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] sierpnia 2019 r. w sprawie określenia wartości historycznych, artystycznych i naukowych budynku dworca PKS (k. 122-142 akt). W świetle obowiązującego w dacie sporządzania opinii zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Instytutowi Dziedzictwa (Dz. Urz. [...] z 2014 r. poz. [...]), zadaniem Narodowego Instytutu Dziedzictwa jest m.in. monitorowanie stanu zachowania i ocena wartości zasobu dziedzictwa, jak również wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej (§ 4 ust. 1 pkt 4 i 8). Jakkolwiek opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa nie ma charakteru dowodu z opinii biegłego, stanowiąc dowód nienazwany, którego dopuszczalność przeprowadzenia reguluje norma ogólna art. 75 § 1 k.p.a., to tego rodzaju opinia instytutu naukowego, jak się zasadnie przyjmuje, odpowiada dowodowi z opinii biegłego w tym sensie, że swoim przedmiotem zasadniczo obejmuje określony zespół faktów uważanych za pozostające w zakresie "wiadomości specjalnych" (art. 84 § 1 k.p.a.). Opinia ta opracowana jest zespołowo i wyraża stanowisko nie konkretnej osoby traktowanej jako biegły, lecz instytutu jako takiego, w imieniu której działa osoba do tego upoważniona (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. II OSK 896/16). Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej spółki, uzasadnienie opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] sierpnia 2019 r., jakkolwiek nie jest rozbudowane, to nie jest lakoniczne (niepełne) w stopniu uniemożliwiającym organom konserwatorskim analizę poprawności wniosków w niej wyrażonych. Ten warunek odnośnie do właściwego uzasadnienia opinii obok odpowiedniego stopnia stanowczości jej konkluzji uznaje się za zasadniczy przy ocenie materiałów, w których wykorzystywana jest wiedza obejmująca wiadomości specjalne (por. A. Bochentyn, Dowód z opinii biegłego w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2020, s. 271 i n.).

Niezależnie od postawionego w skardze zarzutu wadliwego oparcia zaskarżonej decyzji na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, strona za uchybienie popełnione przez MKDNiS uznała nieprzeprowadzenie przez organ dowodu z opinii biegłego lub biegłych (art. 84 w zw. z art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nie miał jednakże obowiązku, niezależnie od włączenia w skład materiału dowodowego opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, wystąpienia o odrębną opinię biegłego. Skarżąca z takim wnioskiem dowodowym nie zwróciła się w toku postępowania ani do [...]WKZ, ani do MKDNiS. Twierdzenia strony o braku cech zabytkowych nieruchomości, niepoparte dowodami przeciwnymi, nie stały na przeszkodzie uznaniu przez organ prowadzący postępowanie, że nieruchomość posiada walory zabytkowe (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 2478/18).

Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza utrzymanie w mocy tego jej elementu, jakim jest rozstrzygnięcie (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ odwoławczy zobligowany jest jednak nie tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale również do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej. Zasadnie strona skarżąca wskazuje, że z zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wynika obowiązek ponownego rozpoznania całej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza powinność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy i temu zobowiązaniu, zdaniem Sądu, MKDNiS nie uchybił. Twierdzenie, że organ odwoławczy tylko "pozornie merytorycznie" rozpoznał sprawę zakończoną decyzją [...]WKZ nie znajduje uzasadnienia. Niepodzielenie zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu, prowadzące do odstąpienia od skorzystania z kompetencji polegającej na wydaniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.), łącząc się z merytorycznymi ustaleniami prowadzącymi do samodzielnego wyznaczenia przez organ odwoławczy podstawy faktycznej i prawnej decyzji z [...] kwietnia 2021 r. wskazują na załatwienie przez MKDNiS sprawy w toku instancji zgodnie z wymaganiami art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 81 w związku z art. 10, art. 61 § 4, art. 28 i art. 77 § 4 k.p.a., powiązanego z przyjęciem przez stronę skarżącą, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie brały udziały podmioty, którym przysługiwał interes prawny (Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości oraz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa jako strona umowy przedwstępnej sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany zauważyć, że zarzut pominięcia w przedmiotowym postępowaniu skutecznie mogłyby podnieść jedynie podmioty pominięte. Podniesienie takiego zarzutu przez skarżącą, a zatem stronę, która uczestniczyła w postępowaniu, jest nieskuteczne prawnie. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie uznaje się, że przyczyna wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z niej, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r. sygn. II OSK 2152/18; wyrok NSA z 24 listopada 2020 r. sygn. II OSK 1584/18; wyrok NSA z 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 1268/18; wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 328/18). Powyższa ocena pozostaje niezależna od merytorycznych wyjaśnień, jakie w omawianym zakresie sformułował w odpowiedzi na skargę MKDNiS, wskazując, jak przyjmuje Sąd, w pełni trafnie, dlaczego zarzut pominięcia wskazanych podmiotów powinien być traktowany jako błędny.

Kierując się przedstawionymi wnioskami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.