Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2971/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 8, ust. 2, art. 28 ust. 1pkt 3, ust. 5, ust. 6
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Zofia Przegalińska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 710/14 w sprawie ze skargi [...] na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 710/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Szpitala M. Sp. z o.o. w M. na informację Zarządu Województwa L. z dnia [...] września 2014 r., w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Szpital M. Sp. z o.o., w ramach naboru, w konkursie zamkniętym, wniosków o dofinansowanie w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa L. (LRPO), oś priorytetowa – Rozwój i modernizacja infrastruktury społecznej, działanie – Rozwój i modernizacja infrastruktury edukacyjnej, poddziałanie - Rozwój i modernizacja regionalnej infrastruktury edukacyjnej, w dniu 31 marca 2014 r. złożył wniosek o dofinansowanie dla projektu pt. "Modernizacja pomieszczeń oraz zakup wyposażenia dla Szpitalnego Oddziału Ratunkowego i Ratownictwa Medycznego na potrzeby szkolnictwa wyższego".

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Zarząd Województwa L. poinformował wnioskodawcę o negatywnym wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku. Podczas oceny strategiczno-horyzontalnej projekt uzyskał 40 pkt na 65 możliwych, podczas gdy zgodnie z regulaminem konkursu zawartym w uchwale nr 266/3201/14 podjętej przez Zarząd Województwa L., warunkiem zakwalifikowania do następnego etapu oceny – merytoryczno-technicznej było uzyskanie przez projekt 70% maksymalnej możliwej do uzyskania punktacji, czyli 45,5 pkt.

Pismem z dnia 22 lipca 2014r. skarżąca złożyła protest. Wskazała, że jej zdaniem wynik oceny strategiczno-horyzontalnej jest niezgodny z kartami ocen sporządzonymi przez oceniających ekspertów. Przyznali oni projektowi po 42 punkty, co nie znalazło odzwierciedlenia w piśmie Instytucji Zarządzającej. Projekt otrzymał zaniżoną liczbę punktów w ramach kryterium strategicznego – "Korzyści społeczno-ekonomiczne" wynikające z realizacji projektu oraz kryterium specyficznego – "Wpływ na poszerzenie oferty edukacyjnej".

Po rozpoznaniu protestu Szpitala M. Zarząd Województwa L. pismem z dnia [...] września 2014 r. poinformował skarżącą, o jego negatywnym rozpatrzeniu. Przyznał, że podczas oceny strategiczno – horyzontalnej zgłoszony do konkursu projekt uzyskał 42 pkt. na 65 możliwych do zdobycia, co stanowi ok. 65%, jednak minimalny pułap kwalifikujący do dalszego etapu, tj. oceny merytoryczno – technicznej wynosi 70% możliwych do zdobycia punktów. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w ramach kryterium "Korzyści społeczno – ekonomiczne wynikające z realizacji projektu" obaj eksperci oceniający projekt przyznali po 2 punkty (w skali: 0 – 3). Stwierdzili, że przedsięwzięcie ma wymiar społeczny, nie generuje nowych miejsc pracy, jednak poprzez jego realizację powstaną powiązania pomiędzy Szpitalem, a Uniwersytetem Z. i Wyższą Szkołą Zawodową w K. Eksperci podkreślili również, że projekt jest skierowany do 10 studentów, co ma wpływ na obniżenie punktacji. Odpowiadając na zarzuty zawarte w proteście organ podniósł, że zgodnie z dokumentacją aplikacyjną przedmiotem projektu jest modernizacja pomieszczeń oraz zakup wyposażenia dla Szpitala Oddziału Ratunkowego i Ratownictwa Medycznego na potrzeby szkolnictwa wyższego. Ze względu na swój charakter projekt nie spełnia wszystkich aspektów oceny kryterium w sposób wyczerpujący. Realizacja projektu nie przyniesie znaczących korzyści ekonomicznych, gdyż ma on oddziaływanie społeczne. Projekt nie generuje miejsc pracy i nie będzie miał wpływu na powstanie nowych inwestycji w regionie, nie będzie też miał wpływu na ochronę środowiska. Inwestycja jest skierowana do wąskiej grupy odbiorców, którymi będą studenci kierunku medycznego. Organ wskazał, że ocena w ramach danego kryterium została oparta o wartość wskaźnika R.75.2.1, którego osiągnięcie będzie przedmiotem weryfikacji po zakończeniu inwestycji. Wobec powyższego Instytucja Zarządzająca LRPO stwierdziła, że ocena w ramach kryterium Korzyści społeczno – ekonomiczne wynikające z realizacji projektu dokonana została zgodnie z kryteriami Komitetu Monitorującego (KM) LRPO przyjętymi Uchwałą nr 64/KM-LRPO/2013.

W zakresie drugiego kryterium oceny – Wpływ na poszerzenie oferty edukacyjnej, w ramach którego można uzyskać od 0 do 3 punktów, organ wskazał, że obaj oceniający nie przyznali projektowi punktów, stwierdzając iż realizacja inwestycji nie zakłada utworzenia nowego kierunku nauczania ani uczestnictwa w projekcie naukowo – badawczym. IZ LRPO nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżącej zawartym w proteście. Zgodnie z kryterium przyjętym przez KM LRPO punktacja przyznawana jest następująco: 2 punkty za otwarcie nowego kierunku/wydziału, który odpowiada zapotrzebowaniu regionalnego rynku pracy oraz 1 pkt za uczestnictwo w projekcie naukowo – badawczym. Z analizy dokumentacji aplikacyjnej nie wynika, aby celem realizacji projektu było utworzenie nowego kierunku kształcenia, będącego odpowiedzią na zapotrzebowanie regionalnego rynku pracy (według rankingu WUP oraz L. Regionalnej Strategii Innowacji). Wnioskodawca nie wskazał również w jakich konkretnych projektach naukowo – badawczych zamierza uczestniczyć. Zdawkowa informacja znajduje się w załączniku dodatkowym, którym jest list intencyjny zawarty pomiędzy Szpitalem M., a Uniwersytetem Z. Jednakże w opisie, celach i uzasadnieniu realizacji projektu nie wskazano utworzenia nowego kierunku kształcenia jako efektu realizacji projektu. Nie przedstawiono powiązania planowanej inwestycji z otwarciem nowego kierunku kształcenia. Wskazano jedynie, że celem inwestycji jest wzrost jakości edukacji w województwie poprzez stworzenie studentom i absolwentom szkół średnich odpowiedniej bazy dydaktycznej. W opisie projektu nie ma analizy zapotrzebowania na otwarcie nowego kierunku kształcenia w odniesieniu do potrzeb regionu wynikających z publikacji Wojewódzkiego Urzędu Pracy. W świetle powyższego Instytucja Zarządzająca uznała negatywną ocenę projektu za prawidłową i zgodną z kryteriami Komitetu Monitorującego L. Regionalny Program Operacyjny na lata 2007-2013 przyjętymi uchwałą z dnia 24 czerwca 2013 r.

Wojewódzki Sad Administracyjny w G. oddalając skargę Szpitala M. Sp. z o.o. na to rozstrzygnięcie stwierdził, że Instytucja Zarządzająca nie naruszyła zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów wynikającej z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, dalej jako u.z.p.p.r.).

Sąd I instancji wskazał, że w zakresie kryteriów Korzyści społeczno - ekonomiczne z realizacji zgłoszonego przez skarżącą projektu oraz Wpływu na poszerzenie oferty edukacyjnej projekt podlegał – zgodnie z regulaminem konkursu – ocenie w oparciu o treść wniosku oraz studium wykonalności. Z dokumentów tych nie można, zdaniem Sądu, wyprowadzać wniosku, który stara się forsować strona skarżąca, że projekt będzie generował miejsca pracy bezpośrednio i pośrednio (podczas realizacji przedmiotowego projektu), a nadto jednoznacznego i konkretnego wniosku, że liczba studentów – w określonym w regulaminie czasie – będzie wynosiła ponad 10. Również nie da się wywieść jednoznacznego wniosku, że objęty wnioskiem aplikacyjnym projekt dotyczy utworzenia nowego kierunku lub uczestnictwa w projekcie naukowo-badawczym. Przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja bezspornie daje podstawy do przyjęcia, że projekt powiązany jest z planowanym utworzeniem kierunku lekarskiego na Uniwersytecie Z., ale również takie powiązanie daje się wywieść z Wyższą Szkołą Zawodową w K., które nie dotyczy utworzenia nowego kierunku/wydziału. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do tego aby zarzucić, że argumentacja organu zawarta w informacji o negatywnej ocenie projektu była dowolna oraz że nie ma oparcia w przepisach znajdujących zastosowanie przy przeprowadzeniu danego konkursu.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że ocena wniosku została przeprowadzona przez niezależnych ekspertów w sprawach dotyczących oceny projektów, co wskazuje na istotne znaczenie tego elementu procedury wyłaniania projektów do dofinansowania. Instytucja zarządzająca może, ale nie musi dopuścić do uczestnictwa w ocenie projektu ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Jednocześnie ustawa przewiduje możliwość wyłączenia eksperta na zasadach określonych w k.p.a. W myśl art. 31. ust. 1 u.z.p.p.r. w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Zgodnie z treścią art. 31 ust. 3 u.z.p.p.r. przy korzystaniu z usług świadczonych przez ekspertów stosuje się odpowiednio przepisy - Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu.

Wobec tego, w ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Przy ocenie projektu nie doszło do naruszenia procedury, zaś argumentacja organu znajduje oparcie w dokumentacji konkursowej.

Sąd I instancji w konkluzji podkreślił, że badanie merytoryczne sprawy konkursów o dofinansowanie projektów w ramach funduszy Unii Europejskiej nie mieści się w obecnym modelu sądowej kontroli administracji, która jest sprawowana na podstawie kryterium legalności. Sądy administracyjne badając postępowania konkursowe prowadzone w oparciu o ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz regulaminy konkursów, badają w istocie zgodność z prawem procedury poprzedzającej ocenę poszczególnych projektów zgłoszonych w ramach tych konkursów, nie rozstrzygają natomiast – niejako we własnym zakresie – o obiektywnej trafności oceny organu.

Szpital M. Sp. z o.o. wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj: art. 28 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30b ust. 2 pkt 1 u.z.p.p.r. w związku z postanowieniami Instrukcji wypełniania wniosku w ramach L. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach działania 4.2 oraz Wytycznych Instytucji Zarządzającej w zakresie szczegółowego opisu i oceny kryterium " C4 wskaźniki realizacji celów projektu" poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w niesłusznym ustaleniu, że złożony przez skarżącą wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium merytorycznego w zakresie wskaźników produktu i rezultatu, w sytuacji gdy właściwa ocena złożonego wniosku o dofinansowanie i biznes planu prowadzi do wniosku, że kryterium to zostało spełnione a ocena wskaźnika tworzenia miejsc pracy w sposób pośredni nie powinna mieć wpływu na obniżenie oceny ponieważ brak było możliwości wpisania takiego kryterium we wniosku i instrukcja nie wskazywała na potrzebę opisu takiego wskaźnika,

a nadto, niedochowanie wymogu przejrzystości ocen polegającej na: dokonaniu oceny kryterium "C4 wskaźniki realizacji celów projektu" w którym wskazać należało wyłącznie bezpośrednio utworzone miejsca pracy i niezapewnieniu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu, a polegające na dowolnej ocenie tego kryterium skutkującym uznania, iż projekt nie generuje pośrednio miejsc pracy, podczas gdy przy realizacji projektu w zakresie modernizacji budynku zatrudnienie znajdą lokalne przedsiębiorstwa remontowo-budowlane co przyczyni się do korzyści społeczno ekonomicznych powiatu m., a nadto "zostanie utrzymany aktualny poziom zatrudnienia" u skarżącej;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 6 i ust. 1a oraz art. 26 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię i w efekcie bezzasadne przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym organ nie naruszył wynikającej z tych przepisów zasady dokonania oceny projektu w sposób wnikliwy i rzetelny, zasady równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów oraz zasady przejrzystości reguł przy ocenie projektów, poprzez zastosowanie kryteriów ocennych opartych na dowolności i uznaniowości prowadzących do stwierdzenia, że złożony wniosek nie spełnia kryterium " C4 wskaźniki realizacji celów projektu"

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 1 i 3 u.z.p.p.r., przejawiające się w tym, że Sąd niesłusznie oddalił skargę i uznał, iż Instytucja Pośrednicząca dokonała prawidłowej oceny wniosku złożonego przez skarżącą, mimo że analiza wniosku, biznes planu i argumentów przedstawionych przez skarżącą winna skutkować ustaleniem, że ocena projektu została przeprowadzona nieprawidłowo i powinna zostać przeprowadzona ponownie,

4. art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez niedochowanie wymogu przejrzystości ocen polegającej na: uznaniu, że istnieje wymóg wskazania w jakich projektach naukowo-badawczych beneficjent zamierza uczestniczyć, niezapewnieniu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu, a polegające na dowolnej ocenie kryterium "Wpływ na poszerzenie oferty edukacyjnej", a skutkującym brakiem uznania kryterium za spełnione, podczas gdy skarżąca bierze udział w tworzeniu nowego kierunku kształcenia a wykaz projektów zostanie ogłoszony dopiero po utworzeniu kierunku;

- Uchwały nr 64/KM-LRPO/2013 Komitetu Monitorującego L. Regionalny Program Operacyjny na lata 2007-2013 z dnia 24 czerwca 2013 r. w zakresie oceny:

- kryterium strategicznego 2, Korzyści społeczno ekonomiczne wynikające z realizacji projektu, poprzez przyjęcie, iż z projektu skorzysta 10 studentów podczas gdy z projektu skorzysta nie mniej niż 100 studentów, co skutkowało obniżeniem oceny, a nadto oceny projektu w zakresie stworzenia miejsc pracy poprzez uznanie, iż projekt nie generuje bezpośrednio i pośrednio miejsc pracy podczas gdy przy realizacji projektu w zakresie modernizacji budynku zatrudnienie znajdą lokalne przedsiębiorstwa remontowo budowlane co przyczyni się do korzyści społeczno ekonomicznych powiatu m.,

- kryterium specyficznego 3, Wpływ na poszerzenie oferty edukacyjnej poprzez przyjęcie, że projekt nie zakłada utworzenia nowego kierunku nauczania oraz uczestnictwa w projekcie naukowo-badawczym podczas gdy na mocy porozumienia z Uniwersytetem Z. beneficjent uczestniczy w otwarciu nowego kierunku jakim jest kierunek lekarski i na tym też kierunku tworzone będą projekty naukowo badawcze w których uczestniczył będzie skarżący, a nadto z doświadczenia życiowego wynika, iż tworzenie kierunku lekarskiego odbywa się w dłuższym okresie czasu na podstawie kolejnych zawieranych po sobie umów, stopniowo rozszerzanych, czego dowodem jest chociażby kolejne porozumienie zawarte z Uniwersytetem z dnia 27 czerwca 2014 r. określające już bliższe zasady współpracy, stąd przyznanie "0" punktów w ocenie tego kryterium narusza prawo;

W uzasasadnieniu kasator wskazując na korzyści społeczno-ekonomiczne związane z realizacją projektu wymienił m.in. wpływ na otoczenie społeczno-gospodarcze oraz profity wynikające z kształcenia studentów na kierunku ratownictwo medyczne, takie jak poprawa stanu zdrowia społeczności regionalnej. Brak ofert praktyk dla studentów ratownictwa medycznego wpływa na obniżenie atrakcyjnosci tego kierunku w województwie l. i w konsekwencji doprowadza do migracji młodych ludzi do innych województw. Stwierdził, że instytucja oceniajaca projekt popełniła bład w interpretacji wartości wskaźnika “liczba studentów korzystających z infrastruktury dydaktycznej wspartej w wyniku realizacji projektu", jako skierowanej tylko do 10 osób. Wskazał, że wartość ta mierzona jest jest w przeciągu roku od zakończenia realizacji projektu. W Studium Wykonalności projektu wskazano, że kierunki związane z projektem corocznie ukończy 10 osób i z każdym rokiem będzie przybywać studentów korzystających z projektu. Odnośnie tego kryterium kasator podniósł, że projekt ten przyczyni się bezpośrenio i pośrednio do powstania miejsc pracy, gdyż w trakcie realizacji projektu – podczas modernizacji budynku zatrudnienie znajdą lokalne przedsiębiorstwa remontowo-budowlane. Zdaniem kasatora, brak zapytania we wniosku – czy projekt przyczyni się pośrednio do stworzenia miejsc pracy, a później ocenianie tego kryterium przez ekspertów i z tego powodu zaniżenie oceny projektu, jest krzywdzące.

Kasator nie zgadza się z oceną dokonaną przez ekspertów, którzy stwierdzili, że realizacja inwestycji nie zakłada utworzenia nowego kierunku nauczania ani uczestnictwa w projekcie naukowo badawczym. Wskazał, że projekt zakłąda współpracę z Uniwersytetem Z. w zakresie utworzenia nowego kierunku kształcenia oraz reazlizację projeków naukowo-badawczych. Do projektu załączono list intencyjny, w którym przedstawiono możliwość utworzenia kierunku lekarskiego na Uniwersytecie Z., którego studenci odbywaliby praktyki w Szpitalu M. Porozumienie zakłada również prowadzenie wspólnych badań naukowych w obszarze medycznym. Wnioskodawca nie wskazał konkretnych projektów naukowo-badawczych, jednakże wniosek nie zobowiązywał do podania konkretnych projektów, po drugie kierunek lekarski ma dopiero powstać, a zatem wszelkie projekty będą podejmowane po jego utworzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie stwierdzić należy, że skarga kasacyjna, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. wyznacza obszar kontroli kasacyjnej, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami postawionymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której w sprawie nie stwierdził.

Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, że muszą być one precyzyjnie określone przez wnoszącego omawiany środek odwoławczy. To wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej powinien dokładnie określać naruszony przepis prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeśli podział taki występuje) oraz wskazywać na czym konkretnie polegało podnoszone naruszenie.

Ponadto koniecznym elementem uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest poza przytoczeniem naruszonego przepisu (przepisów) prawa - wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak, zdaniem strony skarżącej, powinien on być rozumiany i stosowany.

Wobec takich regulacji, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zakreślone jest podstawami, na których oparto skargę kasacyjną.

Przypomnienie zasad konstruowania skargi kasacyjnej było istotne ze względu na sposób sformułowania tej skargi w niniejszej sprawie.

Kontrola sądowa ostatecznej oceny projektu dokonuje się w oparciu o przepisy u.z.p.p.r. z uwzględnieniem zasad wynikających z przyjętych przez instytucję zarządzającą dokumentów składających się na system realizacji programu operacyjnego (do którego opracowania zobowiązana jest instytucja zarządzająca na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.). Program operacyjny określa w szczególności – podstawowe założenia systemu realizacji, z kolei system realizacji zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programu, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sposób koordynacji działań tych instytucji ( art. 17 ust. 1 pkt 6 i ust. 1a). Stosownie do treści art. 28 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r. w ramach programu operacyjnego mogą być dofinansowane, zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący, projekty wyłonione w trybie konkursu. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 5 u.zp.p.r. dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego, a także ich zmiany są publikowane na stronie internetowej instytucji zarządzającej, dokumenty te nie mogą być zmieniane na niekorzyść wnioskodawców w trakcie trwania określonej tury konkursowej (art. 28 ust. 6 u.z.p.p.r.), co zabezpiecza m.in. przyjętą w art. 26 ust. 2 cyt. ustawy zasadę przejrzystości reguł i równego dostępu do pomocy wszystkim kategoriom beneficjentów. Stosownie do tego ostatniego przepisu instytucja zarządzająca, wykonując swe ustawowe zadania, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Formułując dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucał błędną ocenę w zakresie kryterium "C 4 wskaźniki realizacji celów projektu" – przejawiającą się w niesłusznym ustaleniu, że wniosek skarżącej nie spełnia kryterium merytorycznego w zakresie wskaźników produktu i rezultatu, podczas gdy właściwa ocena wniosku prowadzi do wniosku, że kryterium to zostało spełnione, tym samym bezzasadnie przyjęto, że organ nie naruszył zasad dokonywania oceny w sposób wnikliwy i rzetelny, zasady równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów oraz zasady przejrzystości reguł przy ocenie projektów.

Przypomnienia wymaga, że projekt skarżącej zgłoszony do konkursu, po uzyskaniu pozytywnego wyniku w ocenie formalnej został przekazany do oceny strategiczno – horyzontalnej i na tym etapie oceny uzyskał 42 punkty na 65 możliwych do zdobycia, co stanowi ok. 65 %, natomiast minimalny pułap kwalifikujący do dalszego etapu, tj. oceny merytoryczno – technicznej wynosił 70 % możliwych do zdobycia punktów. Tym samym projekt nie podlegał w ogóle ocenie merytoryczno – technicznej (II etap oceny merytorycznej). Stosownie do pkt 5 – 7 Rozdziału IV Regulaminu konkursu - po pozytywnie zakończonej weryfikacji formalnej następuje ocena merytoryczna wniosków o dofinansowanie, która stanowi drugi etap oceny wniosków. Weryfikacja merytoryczna przebiega dwuetapowo. Pierwszy etap stanowi ocena strategiczno – horyzontalna dokonywana przez tzw. grupy eksperckie, natomiast drugi etap stanowi ocena merytoryczno – techniczna dokonywana przez tzw. grupy asesorskie/ekspertów. Zatwierdzona lista wniosków ocenionych pozytywnie podczas oceny strategiczno – horyzontalnej (lista podstawowa ) oraz projekty, które nie zdobyły 80 %, ale osiągnęły co najmniej 70 % maksymalnej punktacji oceny strategiczno – horyzontalnej (lista dodatkowa) zostają przekazane do oceny merytoryczno – technicznej. Ocena strategiczno – horyzontalna oraz merytoryczno – techniczna polega na weryfikacji wniosku oraz załączników pod kątem spełnienia kryteriów merytorycznych zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący LRPO.

Wśród listy kryteriów merytorycznych ocenianych w konkursie, do którego skarżąca złożyła swój wniosek próżno szukać kryterium merytorycznego "C 4 wskaźniki realizacji celów projektu", natomiast w ten sposób została nazwana część wniosku ( punkt C 4) – w Sekcji C Informacje dotyczące projektu. Jak wynika z listy kryteriów merytorycznych stosowanych podczas oceny merytorycznej, przyjętych przez Komitet Monitorujący LRPO ( stanowiących załącznik do uchwały nr 64/KM – LRPO/2013 Komitetu Monitorującego LRPO) ocenie podlega kryterium merytoryczne "Wskaźniki projektu: 1.Mierzalność wskaźników (weryfikowalność i wiarygodność źródeł ich pomiaru) 2. Adekwatność do zakresu projektu", a w jego ramach ocenia się m.in. czy wskaźniki zostały prawidłowo dobrane do zakresu projektu, czy źródła informacji o wskaźnikach są wiarygodne, czy wartości wskaźników są możliwe do osiągnięcia w ramach projektu i w określonym przez Beneficjenta czasie, czy wybrane wskaźniki obrazują zakładane cele realizacji projektu. To kryterium merytoryczne nie było jednak jeszcze oceniane w przypadku skarżącej, albowiem podlegało ono weryfikacji w ramach drugiej części oceny merytorycznej tzn. oceny merytoryczno – technicznej, do którego to etapu wniosek, z powodu nieosiągnięcia minimalnego pułapu podczas oceny strategiczno – horyzontalnej, co wyżej wskazano, nie został zakwalifikowany. Dlatego też dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej zarzucające błędną ocenę projektu w kryterium, które nie podlegało ocenie, nie mogły być uwzględnione. Odnośnie tych zarzutów należy zauważyć ponadto, że w skardze kasacyjnej nie zawarto ich uzasadnienia, ponadto brak jest wskazania, na czym konkretnie miały polegać uchybienia licznym przepisom u.z.p.p.r. wymienionym w petitum tej skargi. Wreszcie nie wskazano o jakich Wytycznych Instytucji Zarządzającej jest mowa i jakie zapisy tych Wytycznych podlegały błędnej wykładni i zastosowaniu, co nie jest bez znaczenia nie tylko w świetle konieczności precyzyjnego formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, ale również faktu, że na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej L. Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007 - 2013 znajduje się co najmniej kilka dokumentów dla beneficjentów LRPO o nazwie "Wytyczne" stanowiących instrukcje działania w różnych płaszczyznach realizacji Programu Operacyjnego. Mając zatem na uwadze ww. konieczność prawidłowego konstruowania skargi kasacyjnej oraz zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej zarzutami należy wykluczyć możliwość samodzielnego formułowania lub precyzowania zarzutów w tym zakresie przez ten Sąd.

Nie są również trafne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na błędną ocenę projektu skarżącej w zakresie: a) kryterium strategicznego "Korzyści społeczno – ekonomiczne" poprzez przyjęcie, że z projektu skorzysta 10 studentów, podczas, gdy z projektu skorzysta nie mniej niż 100 studentów oraz uznanie, że projekt nie generuje bezpośrednio i pośrednio miejsc pracy, podczas, gdy przy realizacji projektu w zakresie modernizacji budynku zatrudnienie znajdą lokalne przedsiębiorstwa remontowo – budowlane; b) kryterium specyficznego "Wpływ na poszerzenie oferty edukacyjnej" poprzez przyjęcie, że projekt nie zakłada utworzenia nowego kierunku nauczania oraz uczestnictwa w projekcie naukowo – badawczym.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z Regulaminem Konkursu projekt podlegał ocenie w oparciu o treść wniosku oraz studium wykonalności. Stosownie do Rozdziału V, Sposób wypełniania wniosku, pkt 1, 3 – Beneficjent powinien wypełnić wniosek zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku, zamieszczoną na stronie internetowej IZ LRPO, przy wypełnianiu wniosku oraz przygotowaniu studium wykonalności należy również wziąć pod uwagę kryteria stosowane podczas oceny formalnej i merytorycznej, tak, aby w poszczególnych polach formularza wniosku oraz studium wykonalności zawrzeć wszystkie informacje, które są niezbędne do dokonania oceny projektu. Ponadto przedstawione przez Beneficjenta informacje powinny być uzasadnione i wynikać z opisu projektu, Beneficjent powinien opisać stan istniejący oraz, co będzie przedmiotem projektu, w sposób umożliwiający ocenę projektu zgodnie z kryteriami wyboru zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący LRPO. Zgodnie z zapisem Regulaminu – te informacje umożliwią przeprowadzenie w sposób właściwy oceny projektu i zostaną uwzględnione przy przyznawaniu punktacji za spełnienie każdego z kryteriów.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji z dokumentów nie da się wywieść, jak chciałaby skarżąca, że projekt będzie generował miejsca pracy bezpośrednio, i co istotne w świetle zarzutów skargi kasacyjnej – pośrednio. Skarżąca nie wskazała bowiem w ww. dokumentacji, że przy modernizacji budynku zatrudnienie znajdą lokalne przedsiębiorstwa remontowo – budowlane.

Tak samo z dokumentacji aplikacyjnej nie wynika, że celem realizacji projektu jest utworzenie nowego kierunku kształcenia, będącego odpowiedzią na zapotrzebowanie regionalnego rynku pracy. W kryterium "Wpływ na poszerzenie oferty edukacyjnej" punktacja była przyznawana za otwarcie nowego kierunku/ wydziału, który odpowiada na zapotrzebowanie lokalnego rynku pracy (2 pkt ) oraz za uczestnictwo w projekcie naukowo – badawczym (1 pkt), przy czym ocena zapotrzebowania na nowy kierunek kształcenia powinna zostać dokonana na podstawie analizy WUP – ranking zawodów deficytowych w regionie lub innego równoważnego dokumentu. Skarżąca w opisie celach i uzasadnieniu projektu nie wskazała utworzenia nowego kierunku kształcenia jako efektu realizacji projektu, w opisie projektu brak jest także analizy zapotrzebowania na otwarcie nowego kierunku kształcenia w odniesieniu do potrzeb regionu wynikających z publikacji Wojewódzkiego Urzędu Pracy lub innych – równoważnych. Nie wskazała również w jakich projektach naukowo – badawczych zamierza uczestniczyć, a w treści skargi do sądu przyznała, że projekty takie dopiero będą podejmowane. W tej sytuacji nie można zarzucić błędnej oceny, w zakresie uznania, że wniosek nie zakłada uczestnictwa w projekcie naukowo – badawczym, skoro taki projekt (projekty) nie zostały w żaden sposób skonkretyzowane, ani nawet przybliżone.

Wreszcie przyjęcie na etapie oceny wniosku, w ramach kryterium korzyści społeczno – ekonomiczne, że z projektu skorzysta 10 studentów, było podyktowane wartością zadeklarowanego przez skarżącą wskaźnika rezultatu R.75.2.1. Należy zauważyć, że sposób wyliczenia tego wskaźnika jest taki sam dla wszystkich potencjalnych beneficjentów i dotyczy on, zawsze wartości docelowej, która zamierza się osiągnąć w wyniku realizacji projektu (mierzoną w roku osiągnięcia wartości docelowej).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej skarżąca nie zawarła żadnych przekonujących argumentów pozwalających uznać jej racje. Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w istocie powtórzenie zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą do oceny projektu na etapie zarówno dokonywania tej oceny, jak późniejszej kontroli sądowoadministracyjnej i są nieuzasadnioną polemiką z niewadliwym stanowiskiem Sądu I instancji oraz organu. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby kryteriom wyborów projektów przyjętym uchwałą Komitetu Monitorującego L. Program operacyjny na lata 2007-2013 z dnia 24 czerwca 2013r. Nr 64/KM-LRPO/2013 można było postawić zarzut nieprzejrzystości czy niejasności. Kryteria te opublikowane na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej LRPO wraz z innymi dokumentami dotyczącymi realizacji ww. Programu Operacyjnego, w tym Regulaminem i Instrukcją wypełniania wniosku, jednakowe dla wszystkich beneficjentów, powinny być znane również skarżącej, która w dokumentacji aplikacyjnej winna była zawrzeć w sposób czytelny wszystkie informacje pozwalające ocenić walory jej wniosku.

Z tych przyczyn za nietrafne należało uznać zarzuty zawarte w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, w konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw, by stwierdzić, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, stąd zarzut dokonania wadliwej kontroli zaskarżonego aktu postawiony w pkt 3 tej skargi również nie jest zasadny.

Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. orzeczono jak w sentencji.