Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 18/95
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1996-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Wywłaszczanie nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
article: art. 1, art. 3 ust. 2, art. 7, art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 1 pkt 8, art. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 123 poz. 601
law: Ustawa z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 88a ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 2c ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz. 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: 1. Art. 1 pkt 8 i art. 2 ustawy z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 123 poz. 601/ są niezgodne z art. 1 i art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym przez to, że doszły do skutku w niewłaściwym trybie ustawodawczym - przy przekroczeniu wynikających z art. 16 ust. 1 tejże Ustawy Konstytucyjnej granic dopuszczalności postępowania ustawodawczego zainicjowanego pilnym projektem ustawy wniesionym przez Radę Ministrów;

2. W następstwie niezgodności, o której mowa w pkt 1, niezgodne z Konstytucją są również: art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ - w takim zakresie, w jakim obydwa te przepisy zostały znowelizowane powołaną wyżej ustawą z dnia 21 października 1994 r., to jest w zakresie, w jakim określone w tych przepisach roszczenia zostały przyznane "innym osobom prawnym";

3. Ponadto powołane wyżej: art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w takim zakresie, w jakim określone w tych przepisach roszczenia zostały przyznane "innym osobom prawnym" w stosunku do gruntów stanowiących własność gmin:

a) są niezgodne z art. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych także przez to, że zawierają treść naruszającą zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności zasadę proporcjonalności i zasadę zaufania do państwa i do stanowionego przezeń prawa,

b) nie są niezgodne z art. 7 i z art. 67 ust. 2 tychże przepisów konstytucyjnych.

TEZY

1. Art. 1 pkt 8 i art. 2 ustawy z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 123 poz. 601/ są niezgodne z art. 1 i art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym przez to, że doszły do skutku w niewłaściwym trybie ustawodawczym - przy przekroczeniu wynikających z art. 16 ust. 1 tejże Ustawy Konstytucyjnej granic dopuszczalności postępowania ustawodawczego zainicjowanego pilnym projektem ustawy wniesionym przez Radę Ministrów;

2. W następstwie niezgodności, o której mowa w pkt 1, niezgodne z Konstytucją są również: art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ - w takim zakresie, w jakim obydwa te przepisy zostały znowelizowane powołaną wyżej ustawą z dnia 21 października 1994 r., to jest w zakresie, w jakim określone w tych przepisach roszczenia zostały przyznane "innym osobom prawnym";

3. Ponadto powołane wyżej: art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w takim zakresie, w jakim określone w tych przepisach roszczenia zostały przyznane "innym osobom prawnym" w stosunku do gruntów stanowiących własność gmin:

a) są niezgodne z art. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych także przez to, że zawierają treść naruszającą zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności zasadę proporcjonalności i zasadę zaufania do państwa i do stanowionego przezeń prawa,

b) nie są niezgodne z art. 7 i z art. 67 ust. 2 tychże przepisów konstytucyjnych.


UZASADNIENIE

1. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy zaskarżone fragmenty noweli z dnia 21 października 1994 r. doszły do skutku w określonym Konstytucją trybie ustawodawczym. W demokratycznym państwie prawnym, którym w myśl art. 1 przepisów konstytucyjnych jest Rzeczpospolita Polska, normy obowiązującego prawa muszą być stanowione w trybie określonym Konstytucją. Zgodnie z art. 3 ust. 2 tychże przepisów konstytucyjnych każdy organ państwa, nie wyłączając organów stanowiących prawo, może podejmować działania władcze wyłącznie na podstawie przepisów prawa. W przypadku działań władczych polegających na stanowieniu prawa /uchwalaniu ustaw/ zasadnicze podstawy prawne tworzą przepisy rangi konstytucyjnej określające kompetencje organów uczestniczących w procesie ustawodawczym oraz tryb ustawodawczy. Wszelkie naruszenie kompetencji czy uchybienia proceduralne w stanowieniu ustaw, w stosunku do nadrzędnych norm rangi konstytucyjnej regulujących tryb ustawodawczy, muszą być oceniane tak samo, jak niezgodność treści stanowionych przepisów z normami rangi konstytucyjnej.

Powyższy wniosek, wyprowadzony wprost z norm rangi konstytucyjnej, znajduje potwierdzenie w treści art. 2 ustawy o TK, w myśl którego Trybunał, orzekając o zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją, bada nie tylko treść takiego aktu, ale także kompetencję oraz zachowanie ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu. Zasadnicze elementy ustawowego trybu wymaganego do wydania ustawy uregulowane są obecnie w przepisach Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r.

Zakwestionowane przez Wnioskodawców przepisy zostały ustanowione w postępowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego /zwanym dalej "pilnym trybem ustawodawczym"/. Pilny tryb ustawodawczy jest instytucją rangi konstytucyjnej i ma charakter szczególny w stosunku do postępowania ustawodawczego toczącego się na zasadach ogólnych /zwanego w dalszym ciągu "zwykłym trybem ustawodawczym"/. Ustrojodawca w art. 16 ust. 2 cyt. Ustawy Konstytucyjnej przewiduje wyraźnie odrębności trybu pilnego, które powinny być określone w regulaminie Sejmu, ale zauważyć trzeba, że niektóre odrębności wynikają wprost z przepisów art. 16 tejże Ustawy Konstytucyjnej, mając tym samym rangę norm konstytucyjnych.

Po pierwsze, postępowanie ustawodawcze w trybie pilnym może toczyć się tylko z inicjatywy Rady Ministrów /wniosek z art. 16 ust. 1 na tle art. 15 ust. 1/.

Po drugie, tryb pilny może być zastosowany tylko "w uzasadnionych wypadkach" /art. 16 ust. 1/, co oznacza w szczególności, że wnosząc w imieniu Rady Ministrów pilny projekt ustawy należy wskazać okoliczności uzasadniające zastosowanie tego szczególnego trybu ustawodawczego.

Po trzecie, poprawki do projektu pilnego muszą być zgłaszane zawsze komisji sejmowej /art. 16 ust. 3/.

Po czwarte, Senat ma tylko 7 dni na rozpatrzenie ustawy /art. 16 ust. 4 w zw. z art. 17 ust. 2/.

Po piąte, Prezydent ma tylko 7 dni na podpisanie ustawy i zarządzenie jej ogłoszenia albo odmowę jej podpisania bądź wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie jej zgodności z Konstytucją /art. 17 ust. 4 w zw. z art. 18 ust. 2-4/.

Dalsze odrębności trybu pilnego określone są w regulaminie Sejmu, a także w regulaminie Senatu /pominięto tutaj ograniczenia przedmiotowe projektu pilnego, jakie wynikają ze zmiany brzmienia cyt. art. 16 ust. 1 dokonanej nowelą konstytucyjną z dnia 17 marca 1995 r. - Dz.U. nr 38 poz. 184 - ograniczenia te nie są miarodajne przy ocenie konstytucyjności trybu wydania zaskarżonych przepisów, gdyż weszły w życie po wydaniu tychże przepisów/.

Wszystkie wymienione odrębności składają się na specjalną regulację trybu pilnego, która cechuje się istotnym przyspieszeniem i pewnym uproszczeniem procedury ustawodawczej. Podmioty uczestniczące w postępowaniu ustawodawczym toczącym się w trybie pilnym mają mniej sposobności i mniej czasu na rozważenie i przedyskutowanie zagadnień związanych z daną materią ustawodawczą, niż miałyby w zwykłym trybie ustawodawczym. Ustrojodawca dopuszcza taki stan tylko wówczas i o tyle, o ile jest to uzasadnione pilną potrzebą regulacji ustawodawczej przedłożonej Sejmowi przez Radę Ministrów. Przyspieszenie i uproszczenie procedury ustawodawczej, przewidziane w art. 16 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r., jest dopuszczalne tylko co do materii, co do której Rada Ministrów, po rozważeniu w swoim gronie proponowanej regulacji i uznaniu jej za pilną, zwraca się do Sejmu z umotywowanym wnioskiem o rozpatrzenie w pilnym trybie ustawodawczym.

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że w demokratycznym państwie prawnym, o którym mowa w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, stanowienie prawa powinno odbywać się w sposób pozwalający uczestnikom procesu ustawodawczego na dostateczne rozważenie zgłaszanych propozycji, wzięcie pod uwagę i skonfrontowanie różnych racji i argumentów. Tego wymagają wynikające z tegoż art. 1 dyrektywy: demokratyzmu stanowienia prawa, który nie wyczerpuje się w samym przegłosowaniu projektu ustawy większością głosów, oraz racjonalności stanowienia prawa. Urzeczywistnieniu tych dyrektyw pełniej służy zwykły tryb ustawodawczy niż tryb pilny, który w stanowieniu prawa powinien być traktowany jako rozwiązanie, do którego sięga się z umiarem i tylko w przypadkach uzasadnionych. W myśl art. 16 ust. 1 cyt. Ustawy Konstytucyjnej tylko Rada Ministrów upoważniona jest do wskazywania, przez nadanie swojemu projektowi ustawy charakteru pilnego, spraw, które w danej sytuacji mogą być unormowane w owym odmiennym od zwykłego, uproszczonym i przyspieszonym, trybie ustawodawczym. Pozostałym podmiotom uprawnionym w myśl art. 15 cyt. Ustawy Konstytucyjnej do inicjatywy ustawodawczej pozostaje możliwość korzystania z niej w zwykłym trybie ustawodawczym. Przedstawiona wyżej analiza brzmienia i celu art. 15 i 16 cyt. Ustawy Konstytucyjnej prowadzi do wniosku, że stosunek między normami regulującymi tryb zwykły a normami regulującymi tryb pilny jest taki, jak między zasadą a wyjątkiem, a wobec tego podstaw dopuszczalności stosowania trybu pilnego nie można interpretować i stosować rozszerzająco. Z przypadkiem takiego niedopuszczalnego interpretowania i stosowania przepisów regulujących pilny tryb ustawodawczy mielibyśmy do czynienia w szczególności wówczas, gdyby w tym trybie stanowione były regulacje prawne z inicjatywy podmiotów uprawnionych wprawdzie do inicjatywy ustawodawczej na zasadach ogólnych, ale nie uprawnionych do inicjatywy ustawodawczej w trybie pilnym, lub gdyby regulacje te dotyczyły materii nie objętej projektem ustawy oznaczonym przez Radę Ministrów jako pilny.

Płynie stąd wniosek, że w pilnym trybie ustawodawczym posłowie nie mogą wprowadzać poprawek dowolnie rozszerzających zakres regulacji ustawowej poza materie zawarte w projekcie pilnym ustawy pochodzącym od Rady Ministrów. Takie rozszerzenie zakresu regulacji byłoby sprzeczne z wyłącznością inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów w pilnym trybie ustawodawczym /byłoby to równoznaczne z podjęciem inicjatywy ustawodawczej przez posłów w trybie, w którym im ta inicjatywa nie przysługuje/, a zarazem stanowiłoby przekroczenie konstytucyjnego upoważnienia do działania w sposób odmienny od trybu zwykłego w sprawach, które mogą być normowane tylko w trybie zwykłym.

Powyższemu wnioskowi nie sprzeciwia się treść art. 16 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r., stanowiącego o niedopuszczalności zgłaszania w trybie pilnym poprawek bezpośrednio przy głosowaniu nad ustawą, bez uprzedniego przedłożenia tych poprawek właściwej komisji sejmowej. Z przepisu tego nie można wyprowadzać a contrario wniosku, że za pośrednictwem komisji mogą być zgłaszane wszelkie poprawki. Wyrażona w tym przepisie norma dotyczy bowiem tylko procedury zgłaszania poprawek, natomiast zagadnienie dopuszczalnej treści tych poprawek jest poza zasięgiem jej regulacji. Teza o niedopuszczalności wprowadzania przez posłów w ramach pilnego trybu ustawodawczego dowolnych zmian wychodzących poza zakres regulacji określony przedłożeniem rządowym nie oznacza, że w toku prac parlamentarnych nie mogą być wprowadzane żadne nowości w stosunku do propozycji zawartych w projekcie rządowym /ewentualnie w rządowej autopoprawce/. Taki wniosek szedłby za daleko i nie dałby się pogodzić z dyrektywą demokratyzmu i racjonalności stanowienia prawa. Posłowie mogą przecież nie tylko dojść do wniosku, że dany projekt  wymaga poprawek mieszczących się ściśle w granicach przedmiotu regulacji określonego w pilnym projekcie rządowym /dopuszczalność tego rodzaju poprawek nie budzi wątpliwości/, ale także mogą uznać, że wymaga on dodania pewnych nowości, bez których regulacja rządowa byłaby nieprawidłowa pod względem formalnoprawnym bądź nieefektywna pod względem merytorycznym. Na gruncie trybu pilnego trzeba jednak odróżnić nowości dowolne - naruszające wyłączność inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów w tym trybie - od dopuszczalnych nowości koniecznych ze względu na poprawność czy efektywność regulacji proponowanej przez rząd. Te drugie to poprawki formalnie wykraczające wprawdzie poza zakres regulacji wyznaczony przedłożeniem rządowym, ale służące udoskonaleniu czy modyfikacji projektu rządowego w granicach zasadniczo wyznaczonych celem i przedmiotem przedłożenia rządowego. W wypadku takich nowości można mówić o konieczności "współregulacji" materii przedstawionej w projekcie rządowym z inną materią, o swego rodzaju legislacyjnym iunktim między tymi materiami. Gdyby więc na przykład okazało się w toku prac sejmowych nad pilnym rządowym projektem ustawy nowelizującej jakaś już obowiązującą ustawę, że poprawność czy spójność proponowanych zmian w ustawie nowelizowanej wymaga dodatkowo innych zmian /w tejże ustawie nowelizowanej, a wyjątkowo nawet w innej ustawie/ ale pozostających w ścisłym związku formalnym lub funkcjonalnym ze zmianami proponowanymi przez rząd, dodania nie przewidzianych w projekcie rządowym przepisów przejściowych /unormowań międzyczasowych/ lub tym podobnych nowości, to racjonalny ustawodawca będzie mógł je wprowadzić bez uchybienia rozsądnie rozumianej wyłączności inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów.

W świetle przedstawionej w części III niniejszego uzasadnienia historii postępowania ustawodawczego, którego wynikiem jest nowela z dnia 21 października 1994 r., oczywiste jest, że kwestionowane przez Wnioskodawców fragmenty tej ustawy nowelizującej, to jest pkt 8 w art. 1 i art. 2, mają charakter nowości dodanych w toku prac komisji sejmowych nad pilnym projektem rządowym wykraczających zasadniczo poza cel i przedmiot regulacji proponowanej przez Radę Ministrów. Projekt rządowy dotyczył bowiem wyłącznie podwyższania lub aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego lub zarządu gruntów, natomiast zaskarżone zmiany dotyczą rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nich obiektów /"uwłaszczenia"/. Między regulacją proponowaną przez rząd a regulacjami dodanymi przez posłów nie było żadnego związku formalnego czy merytorycznego, z którego wynikałaby potrzeba wprowadzenia wszystkich tych  regulacji łącznie. Ubocznie należy wspomnieć, że od chwili wejścia w życie wspomnianej wyżej noweli z dnia 17 marca 1995 r. do art. 16 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. materie wymienione w tymże przepisie w ogóle nie mogą być regulowane w pilnym trybie ustawodawczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego płynie stąd wniosek, że przy zastosowaniu pilnego trybu ustawodawczego materie te nie tylko nie mogą być obejmowane pilnym projektem rządowym, lecz także - tym bardziej - nie mogą być obejmowane ustawą w wyniku poprawek poselskich lub poprawek Senatu. Wprawdzie, jak już wspomniano, omawiana zmiana art. 16 ust. 1 cyt. Ustawy Konstytucyjnej nie może być podstawą oceny konstytucyjności zaskarżonej noweli z dnia 21 października 1994 r., jednak jej wprowadzenie wskazuje na zasadniczą wagę, jaką ustrojodawca przywiązuje do związku między  trybem stanowienia prawa a jego treścią.

Wyrazem tej samej tendencji są także wyłączenia przedmiotowe określone w art. 23 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. Chociaż w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny po raz pierwszy rozważa zagadnienie granic przedmiotowych regulacji dokonywanych w pilnym trybie ustawodawczym, to jednak w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału była już rozważana kwestia związku zakresu przedmiotowego regulacji ustawowej z trybem, w jakim regulacja ta jest stanowiona. Wcześniejsze rozważania Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii odnosiły się wprawdzie do innych aspektów procedury ustawodawczej niż pilny tryb ustawodawczy według art. 16 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r., niemniej jednak istnieje związek owych rozważań z niniejszą sprawą o tyle, że Trybunał zwrócił uwagę na to, iż w odniesieniu do określonych form czy stadiów procesu ustawodawczego z norm rangi konstytucyjnej wynikają pewne ograniczenia co do przedmiotu dopuszczalnej regulacji.

I tak, w 1993 roku - już pod rządem Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. - Trybunał Konstytucyjny stwierdził niedopuszczalność wprowadzania przez Senat, przy rozpatrywaniu uchwalonej przez Sejm ustawy nowelizującej /zmieniającej inną ustawę/, poprawek, których zakres wykraczał zasadniczo poza materię zawartą w tekście  ustawy nowelizującej - w taki sposób, że poprawki te, będąc wprawdzie poprawkami do ustawy nowelizowanej, nie mogły być uznane za poprawki do przekazanej przez Sejm ustawy nowelizującej, gdyż obejmowały materie ustawy nowelizowanej w ogóle nie objęte przez Sejm zmianami. Trybunał podkreślił, że jeśli przekazana przez Sejm ustawa dokonuje jedynie nowelizacji obowiązującej ustawy, w szczególności zaś wtedy, gdy zakres tej nowelizacji jest niewielki, niezbędne jest, by Senat ograniczył się tylko do wnoszenia poprawek do ustawy nowelizującej, to jest do tekstu, który został mu przekazany przez Sejm; wyjątkiem od tej zasady będzie sytuacja, gdy poprawka wniesiona do tekstu ustawy nowelizującej logicznie i merytorycznie wymaga poczynienia zmian objętych poprawką także w tekście ustawy nowelizowanej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Senat może zmierzać do wprowadzenia dalej idących zmian w ustawie nowelizowanej nie przez wprowadzanie poprawek do przekazanej mu do rozpatrzenia przez Sejm ustawy nowelizującej, lecz przez skorzystanie z przysługującej Senatowi inicjatywy ustawodawczej. Trzeba podkreślić, że w omawianej sprawie Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za poszanowaniem kompetencji Sejmu do rozpatrzenia określonej materii zawartej w ustawie nowelizowanej nie tylko dopiero w fazie rozpatrywania poprawek wniesionych przez Senat, lecz już we wcześniejszym stadium procesu ustawodawczego - w którym dochodzi do uchwalenia ustawy przez Sejm /por. uzasadnienie orzeczenia z dnia 23 listopada 1993 r. K 5/93 - OTK 1993 cz. II poz. 39/.

Innego aspektu kwestii związku dopuszczalnego zakresu regulacji z procedurą ustawodawczą dotyczy wywiedziony przez Trybunał z przepisów Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. zakaz "obładowywania" ustawy budżetowej przepisami regulującymi prawa osób trzecich, a przez to wykraczającymi poza charakter budżetu jako planu finansowego państwa - m.in. dlatego, że w obecnym stanie konstytucyjnym nie można stosować trybu uchwalania ustaw budżetowych do uchwalania lub nowelizowania innych ustaw /dla których normy konstytucyjne przewidują tryb odmienny/. Włączenie do ustawy budżetowej przepisów regulujących prawa osób trzecich Trybunał Konstytucyjny uznał więc za naruszenie konstytucyjnego trybu dojścia do skutku ustawy budżetowej /art. 21 ust. 1 cyt. Ustawy Konstytucyjnej/, a w  tym samym uznał zakwestionowane przepisy ustawy budżetowej za niezgodne z art. 1 i art. 3 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych /por. orzeczenie z dnia 10 stycznia 1995 r. K 16/93 - OTK 1995 cz. I poz. 1/.

Zestawiając rozumowanie Trybunału Konstytucyjnego w dwóch powołanych orzeczeniach z wywodem w sprawie niniejszej można, uogólniając, stwierdzić, że niezgodne z Konstytucją jest stanowienie przepisów o randze ustaw zwykłych, jeżeli następuje ono przy uchybieniu w stosunku do określonego w normach konstytucyjnych trybu ustawodawczego polegającym na tym, że podmioty uczestniczące w procesie ustawodawczym wprowadzają określone regulacje w niewłaściwym postępowaniu ustawodawczym lub w niewłaściwym stadium postępowania ustawodawczego. Praktyka taka musi budzić zasadnicze zastrzeżenia zwłaszcza wtedy, gdy zastosowanie konstytucyjnie niewłaściwego do wprowadzenia danej regulacji trybu wiąże się z zastrzeżonym dla innych sytuacji legislacyjnych uproszczeniem czy przyspieszeniem rozpatrzenia danej materii przez uczestników procesu legislacyjnego.

Godzi się podkreślić, że restrykcyjne interpretowanie i stosowanie w takich wypadkach odnośnych przepisów rangi konstytucyjnej, przeciwstawiające się swego rodzaju ustawodawczemu "działaniu na skróty", trzeba traktować nie tylko jako gwarancję poszanowania kompetencji poszczególnych uczestników procesu ustawodawczego i obowiązujących procedur jako takich, lecz także i przede wszystkim jako ważną gwarancję dla społeczeństwa w demokratycznym państwie prawnym - gwarancję stanowienia prawa ze szczególną rozwagą, przy istnieniu i przestrzeganiu instytucjonalnych warunków wszechstronnego rozważenia zgłaszanych propozycji legislacyjnych zanim staną się one obowiązującym prawem.

Ubocznie należy zauważyć, że chociaż żaden z Wnioskodawców nie wskazał wyraźnie na przekroczenie granic pilnego trybu ustawodawczego jako przyczynę niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów noweli z dnia 21 października 1994 r. ani nie wskazał na art. 3 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych w zw. z art. 16 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. jako podstawy badania konstytucyjności noweli z 21 października 1994 r. /Wnioskodawcy zwracali wprawdzie uwagę na pośpiech ustawodawcy związany z trybem pilnym, który nie sprzyjał wnikliwemu i spójnemu rozważeniu kwestionowanych rozwiązań legislacyjnych/, to jednak Trybunał Konstytucyjny w powyższym rozstrzygnięciu nie wyszedł poza granice wniosków. Trybunał rozpoznawał bowiem wnioski złożone w trybie art. 23 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, w których zaskarżono m.in. art. 1 pkt 8 i art. 2 noweli z dnia 21 października 1994 r. W myśl sformułowań użytych w art. 2 i art. 22 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz w art. 20 ust. 1 cyt. uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. istotą wniosku w przedmiocie badania konstytucyjności ustawy jest zakwestionowanie zgodności wskazanej przez Wnioskodawcę ustawy /lub wskazanych fragmentów ustawy/ z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wprawdzie rozważa i ustosunkowuje się w sentencji orzeczenia do zgłoszonych przez Wnioskodawcę zarzutów odnośnie niezgodności zaskarżonej ustawy /zaskarżonego fragmentu ustawy/ z poszczególnymi wskazanymi przez Wnioskodawcę przepisami rangi konstytucyjnej, jednak w badaniu konstytucyjności zaskarżonych przepisów ustawowych nie jest związany zakresem tych zarzutów. Trybunał Konstytucyjny jest związany wnioskiem w tym sensie, że bada konstytucyjność przepisów zakwestionowanych przez Wnioskodawcę.

Po drugie, badając konstytucyjność art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 2c ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z punktu widzenia ich treści, Trybunał Konstytucyjny ograniczył się do kwestii roszczeń "uwłaszczeniowych", jakie w obu przepisach ustawodawca przyznaje "innym osobom prawnym" w stosunku do gruntów stanowiących własność gmin. W myśl bowiem art. 23 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym tylko w takim zakresie przysługuje Wnioskodawcom legitymacja do żądania zbadania konstytucyjności zaskarżonych przepisów przez Trybunał Konstytucyjny; zagadnienie roszczeń "uwłaszczeniowych" w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa nie należy natomiast do spraw objętych zakresem działania rad gmin, a tym samym Wnioskodawcom nie przysługuje legitymacja w tym zakresie.

3. Przechodząc do oceny zgodności treści przepisów art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 2c ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości po ich zmianie nowelą z dnia 21 października 1994 r. - w rozpatrywanym zakresie - z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych należy przypomnieć, że w demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój oparty jest na zasadzie podziału władz, stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej, której przysługuje w tym zakresie znaczna swoboda w określaniu treści prawa, granice zaś tej swobody określają normy konstytucyjne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażony został pogląd, że ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, a władztwo to nabiera szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych. Z tym poglądem wiąże się inny wyrażony w orzecznictwie Trybunału pogląd, iż Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę, a w przypadku zarzutu sprzeczności ustawy z konstytucyjnymi wymaganiami pod adresem ustawodawcy o tak ogólnym charakterze, jak zasady demokratycznego państwa prawnego, Trybunał Konstytucyjny interweniuje tylko w wypadkach, gdy ustawodawca przekroczył zakres swej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie tych zasad jest ewidentne. W niniejszej sprawie istotne jest, że zakwestionowane unormowania oznaczają ingerencję ustawodawcy w prawo dysponowania przez gminy mieniem komunalnym, gdyż w określonych przypadkach rodzą po stronie gmin obowiązek rozporządzenia swoim mieniem /ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu i przeniesienia prawa własności obiektów budowlanych/ na żądanie innego podmiotu. Jednocześnie ustawodawca "narzuca" gminie ekonomiczno-finansowe warunki tego rozporządzenia, które są dla niej mniej korzystne od tych, jakie wynikają z generalnych zasad dysponowania nieruchomościami gmin, określonych obecnie w przepisach rozdziałów 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a tym samym mają charakter preferencyjny dla "innych osób prawnych", którym przyznano roszczenia "uwłaszczeniowe" w art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w art. 2c ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czyli w unormowaniach epizodycznych.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił bliżej zasadę proporcjonalności, wywiedzioną z art. 1 przepisów konstytucyjnych, w odniesieniu do ustawowych ingerencji w sferę praw i wolności jednostek, uznając, że ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zapoznających proporcję między stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie; zakaz ten jest jednym z przejawów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa. Rozważając konstytucyjność ingerencji ustawowej, należy udzielić odpowiedzi na trzy pytania:

a) czy dana regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych w niej skutków,

b) czy jest ona niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana,

c) czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela /por. uzasadnienie orzeczenia TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. K 11/94 - OTK 1995 cz. I poz. 12/. Chociaż zasada proporcjonalności musi być uwzględniana w postaci rygorystycznej przy ingerencjach ustawodawcy w sferę praw i wolności jednostki, to jednak obowiązuje ona również w odniesieniu do sfery samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W jednym z niedawnych orzeczeń /z dnia 17 października 1995 r. K 10/95, OTK ZU 1995 nr 2 poz. 10/ Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że charakter uprawnień przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego jest tego rodzaju, iż umożliwia ingerencję ustawodawcy w sferę tych uprawnień w zakresie szerszym i na innych zasadach aniżeli w odniesieniu do podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej, jednak ingerencja ta nie może być nadmierna /zasada proporcjonalności/. Tamże Trybunał Konstytucyjny co do zasady uznał dopuszczalność ingerencji ustawodawcy w uprawnienia majątkowe gmin, które mieszczą się w ciągu działań legislacyjnych, których celem jest dostosowanie stosunków cywilnoprawnych do zmian, jakie niosą głębokie przeobrażenia ustrojowe. Trybunał podkreślił, że proces ten nie zakończył się na komunalizacji mienia państwowego na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jest procesem trudnym i złożonym, stąd też gminy, które swój byt prawny wywodzą z kompleksu ustaw samorządowych, jakie weszły w życie z dniem 27 maja 1990 r., muszą liczyć się z ograniczaniem przyznanych im praw majątkowych, ilekroć wymaga tego porządkowanie nie przystającej do nowych warunków ustrojowych spuścizny z okresu PRL. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny wyraził myśl, że im dalej od granicznej daty 27 maja 1990 r., tym ostrożniejsza powinna być ingerencja w przyznane gminom uprawnienia majątkowe. O tym, że tworząc podstawy komunalizacji gruntów Skarbu Państwa ustawodawca powinien w miarę możliwości uwzględniać ochronę zaufania gmin, ustawodawca pamiętał np. formułując art. 16 ust. 2 wspomnianej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdzie niejako z góry sygnalizował możliwość "zwrotnego" uszczuplenia zasobów nabytych przez gminę w drodze komunalizacji, określając przesłanki dopuszczalności, warunki i końcowy termin takiego uszczuplenia. Oceniając zaskarżone przepisy z punktu widzenia zasady proporcjonalności, a także związanej z nią zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że zasady te zostały naruszone przez to, iż przyznano "innym osobom prawnym", i to - jak wskazano wyżej - na zasadach wybitnie preferencyjnych, uprawnienia, których wykonanie oznacza uszczuplenie władztwa gmin nad powierzonym im mieniem oraz potencjalnych możliwości czerpania przez gminy pożytków z tego mienia, przy czym ten zabieg ustawodawczy nie służył jasnemu celowi leżącemu w sferze interesu publicznego, którego realizacja byłaby efektem pozostawiającym w rozsądnej proporcji do ingerencji w sferę mienia komunalnego, stanowiącego kategorię konstytucyjną i należącego do podmiotów mających osobowość prawną bezpośrednio z woli ustrojodawcy /art. 70 ust. 2 i 3 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r./. Ingerencji tej dokonano już po zakończeniu procesu porządkowania stosunków cywilnoprawnych związanych z władaniem nieruchomościami gminnymi, kiedy gminy mogły już rozsądnie zakładać, że wszystkie kategorie podmiotów, które w ocenie ustawodawcy zasługiwały na "uwłaszczenie" na gruntach komunalnych, zostały przez ustawodawcę uwzględnione.

4. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił też stanowiska Prokuratora Generalnego, iż kwestionowane ingerencje ustawodawcy w sferę mienia komunalnego znajdują usprawiedliwienie w zasadach sprawiedliwości społecznej, wyrażonych w art. 1 przepisów konstytucyjnych. Przeciwnie,ingerencje te kolidują z tymi zasadami. Trafnie podnosi Prokurator Generalny, że jednym z aspektów sprawiedliwości społecznej jest równe traktowanie równych podmiotów. Nie można jednak zgodzić się z poglądem, że z punktu widzenia celu i treści regulacji, jaki można przypisać racjonalnemu ustawodawcy przy rozpatrywaniu zaskarżonych przepisów, "inne osoby prawne" zasługują na potraktowanie takie samo, jakie według pierwotnej wersji tych przepisów dotyczyło spółdzielni, ich związków i Naczelnej Rady Spółdzielczej, że istniało zatem merytoryczne uzasadnienie dla rozciągnięcia na te pierwsze regulacji prawnej przyznającej pierwotnie uprawnienia tylko tym drugim. Jedyną cechą wspólną wszystkich porównywanych tu podmiotów jest formalnoprawny atrybut osobowości prawnej /atrybut ten, nota bene, przysługuje także, i to z mocy normy konstytucyjnej, gminom/, natomiast z punktu widzenia wielu istotnych cech o charakterze merytorycznym ich zróżnicowanie jest bardzo duże. Jak już wykazano wyżej, kategoria "innych osób prawnych" jest bardzo zróżnicowana pod względem sposobu tworzenia i formy organizacyjnej, celów, zakresu działania, relacji między interesem prywatnym i interesem publicznym, etc.

W obrębie tej kategorii można by znaleźć osoby prawne w jakimś stopniu podobne do osób prawnych prawa spółdzielczego - których "uwłaszczenie" na takich samych zasadach byłoby być może uzasadnione i mieściłoby się w granicach przysługującej ustawodawcy swobody stanowienia prawa, ale też można w obrębie tej kategorii wskazać osoby istotnie różniące się od spółdzielni, których jednakowe /czy, jak na gruncie art. 2c ust. 6 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jeszcze bardziej/ preferencyjne traktowanie nie jest uzasadnione z uwagi na brak istotnego podobieństwa cech merytorycznych.

Niewątpliwe jest natomiast, że rozciągając "uwłaszczenie" nieruchomościami gmin, stanowiącymi część mienia służącego zaspokajaniu potrzeb ogólnospołecznych - i to na warunkach preferencyjnych, powodujących ograniczenie potencjalnych dochodów gmin z ich majątku w stosunku do tych, jakie podmioty te mogłyby uzyskać przy zastosowaniu ogólnych zasad dysponowania ich nieruchomościami - na tak zróżnicowaną kategorię, jaką są "inne  osoby prawne", obejmującą w szczególności podmioty reprezentujące interesy partykularne czy wręcz jednostkowe, ustawodawca bez dostatecznych powodów przyznał wszystkim podmiotom mieszczącym się w tej pojemnej kategorii i spełniającym określone w rozpatrywanych przepisach warunki "uwłaszczenia" nadzwyczajne /mające charakter specjalny w stosunku do ogólnych zasad dystrybucji mienia komunalnego/ przywileje, czym naruszył jedną z zasad sprawiedliwości społecznej, stanowiących niejako "drugą stronę" zasady równego traktowania równych. Sprawiedliwość wymaga mianowicie równego traktowania równych, to jest podmiotów zasadniczo podobnych ze względu na pewną relewantną cechę, ale z drugiej strony nie pozwala na równe traktowanie nierównych w szczególności wówczas, gdyby równe ich traktowanie prowadziło do nieuzasadnionego uzyskania przez niektórych z nich przywilejów kosztem interesów zasługującego na ochronę, w tym wypadku - majątkowych interesów gmin. Ponadto Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę treść zaskarżonych przepisów rozpatrywaną w kontekście innych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a także przepisów kodeksu cywilnego, nie uznał za przekonujący argumentu wskazującego na celowość, z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej, "uwłaszczenia" - na zasadzie przyznania roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu i o przeniesienie własności zabudowań, i to na wybitnie preferencyjnych warunkach finansowych - każdej osoby prawnej, która dokonała zabudowy gruntu za środki własne.

Trybunał Konstytucyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przez zaskarżone przepisy wynikającego z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych zakazu działania prawa wstecz. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny podziela argumentację Prokuratora Generalnego, stwierdzając, że żaden z zaskarżonych przepisów nie powoduje takiego przekształcenia istniejących stosunków prawnych i faktycznych, które dałoby się zakwalifikować jako retroaktywność regulacji prawnej. W szczególności nie zachodzi przypadek modyfikowania przez nowo ustanowione normy zaistniałych i skonsumowanych skutków stosowania norm wcześniejszych, zaś przyznane w kwestionowanych przepisach roszczenia, mimo że są uwarunkowane istnieniem określonego stanu faktycznego w przeszłości, nastawione są wyłącznie na wywołanie zmian po ogłoszeniu i wejściu w życie tych przepisów. W szczególności nie można mówić o zmianie przez nowelę z dnia 21 października  1994 r., z mocą wsteczną, norm wyrażonych w art. 2 ust. 4, 5 i 8 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /w brzmieniu pierwotnym z dnia 29 września 1990 r., następnie potwierdzonym nowelą z dnia 7 października 1992 r./. Treścią tychże przepisów jest bowiem potwierdzenie istnienia dotychczasowego użytkowania, ale bez przesądzenia o trwałości tego stanu prawnego. Natomiast treść cytowanych przepisów ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w zestawieniu z zasadniczymi kierunkami przekształceń własnościowych co do gruntów wchodzących dawniej w skład tzw. jednolitego funduszu własności państwowej, pozwala na ich traktowanie jako swego rodzaju sygnału ustawodawcy - i to wyrażonego dwukrotnie: w 1990 r. i w 1992 r. - że grunty będące w użytkowaniu innych osób prawnych niż państwowe i komunalne w zasadzie nie będą przedmiotem "uwłaszczeń". Tak drastyczne odejście ustawodawcy od przyjętych kierunków przekształceń własnościowych, jakiego wyrazem są kwestionowane fragmenty noweli z dnia 21 października 1994 r., należy ocenić - jak wyjaśniono wyżej - jako naruszenie zaufania gmin do państwa i stanowionego przezeń prawa, nie ma jednak podstaw do zarzutu, że naruszenie to polegało na  wprowadzeniu regulacji prawnej z mocą wsteczną.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez zaskarżone przepisy - w takim zakresie, w jakim dotyczą one władztwa i korzystania przez gminy z ich zasobów gruntowych - art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że artykuł ten nie zawiera normy konstytucyjnej, która chroniłaby prawa majątkowe gmin do przysługującego im mienia komunalnego przed ingerencjami ustawodawczymi określającymi zakres i sposób władania tym mieniem przez gminy.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażona została myśl o pewnej odrębności konstytucyjnego statusu mienia komunalnego jako rodzaju mienia publicznego /obok mienia Skarbu Państwa/, którego ochrona konstytucyjna wykazuje modyfikacje w stosunku do ochrony własności podmiotów prawa prywatnego, do których konstytucyjna ochrona własności wyrażona w art. 7 przepisów konstytucyjnych /z największą intensywnością w przypadku własności osobistej/ odnosi się w całej pełni. Trybunał stwierdził m.in., że: mienie komunalne jest rodzajem mienia publicznego i nie powinno być utożsamiane z mieniem prywatnym; wprawdzie konstrukcja mienia publicznego jest wsparta na cywilnoprawnej konstrukcji mienia prywatnego, lecz dopuszcza  ze swej istoty modyfikacje, np. ograniczenie uprawnień właścicielskich wynikające z prawa publicznego /por. uzasadnienie uchwały z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 - OTK 1994 cz. II poz. 46/; Specyficzny, uwarunkowany interesem publicznym charakter praw majątkowych gminy powoduje, że prawa te mogą doznawać większych ograniczeń aniżeli prawa majątkowe podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej, w przeciwnym wypadku byłoby zbędne wymienianie w art. 70 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. kategorii mienia komunalnego, wszystkie zaś problemy związane z ochroną prawa własności jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygałby art. 7 przepisów konstytucyjnych /por.cyt. uzasadnienie K 10/95/. Należy też zauważyć, że istnienie mienia komunalnego jest pochodną istnienia gminy jako podmiotu prawa publicznego. Gminy są kreowane przez władzę publiczną na podstawie ustawy; są tworzone, znoszone i przekształcane aktami generalnymi stanowiącymi akty wykonawcze do ustawy /por. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Zasadnicza część ich majątku, w tym nieruchomego, pochodzi z komunalizacji mienia Skarbu Państwa, dokonanej z woli ustawodawcy. Mienie komunalne służy realizacji zadań publicznych gmin, określonych przez ustawy /por. art. 71 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r./. Chociaż więc samodzielność gmin jest zakotwiczona w normach konstytucyjnych, to jest to samodzielność uregulowana ustawami zwykłymi.

Ustawodawca zwykły, działając w ramach zasad i szczegółowych unormowań o randze konstytucyjnej, jest uprawniony do racjonalnego kształtowania mienia komunalnego /podobnie, jak mienia Skarbu Państwa/, w tym do jego ograniczania i redystrybucji, także na rzecz podmiotów spoza układu administracji publicznej, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym. Nie wnikając tutaj we wszystkie aspekty wzajemnego stosunku kategorii "mienie komunalne" w art. 70 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. i "własność" w art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, trzeba stwierdzić, że art. 7 nie chroni mienia komunalnego przed ingerencjami ustawodawczymi będącymi instrumentem realizacji polityki przekształceń własnościowych. W szczególności ingerencje takie nie są "wywłaszczeniem" w rozumieniu tego artykułu. Wniosek przeciwny oznaczałby w szczególności zanegowanie dopuszczalności takich kierunków  przekształceń własnościowych, jak częściowa prywatyzacja czy reprywatyzacja - na warunkach nieekwiwalentnych - majątku publicznego /należącego do państwowych i komunalnych osób prawnych/, a przecież dopuszczalność takich regulacji ustawowych na gruncie założeń aksjologicznych obecnego porządku konstytucyjnego nie budzi wątpliwości. Z tych powodów art. 7 przepisów konstytucyjnych nie jest miarodajny przy ocenie konstytucyjności zaskarżonych przepisów. Z całym naciskiem należy jednak podkreślić, że stwierdzenie, iż art. 7 przepisów konstytucyjnych nie chroni mienia komunalnego przed ingerencjami ustawodawczymi w zakres władztwa nad tym mieniem, nie oznacza, że Konstytucja pozostawia ustawodawcy pełną swobodę w dokonywaniu takich ingerencji. Granice tej swobody zakreślone są mianowicie innymi normami konstytucyjnymi, a w szczególności zasadami demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej. To właśnie naruszenie tych zasad jest powodem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 2c ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Również art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych nie może być podstawą oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów, jako że wyrażona w nim norma konstytucyjna odnosi się bezpośrednio do sytuacji prawnej obywateli, natomiast kwestionowane przepisy regulują relacje między gminami a "innymi osobami prawnymi". Na gruncie zakwestionowanych przez Wnioskodawców przepisów nie można dokonać w sposób bezpośredni i precyzyjny porównania sytuacji prawnej obywateli gminy, obywateli - członków spółdzielni i obywateli związanych z "inną osobą prawną". Można by wprawdzie rozpatrywać pośrednie skutki stosowania tych przepisów w sferze sytuacji faktycznej różnych grup obywateli, ale byłoby to przede wszystkim domeną refleksji nie prawniczej, lecz ekonomicznej, socjologicznej etc. Takie oceny byłyby  natomiast irrelewantne z punktu widzenia treści art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Nie ma zresztą potrzeby dokonywania takich ocen - jak tego chcą Wnioskodawcy - z punktu widzenia powołanego przepisu konstytucyjnego, skoro podniesione problemy merytoryczne mają doniosłość prawną na gruncie innych unormowań konstytucyjnych, a mianowicie na gruncie zasad sprawiedliwości społecznej oraz zasady proporcjonalności i zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa /art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych/.

Orzeczeniu o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów nie stoi na przeszkodzie to, że według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania niniejszego orzeczenia rozpatrywane roszczenia "uwłaszczeniowe" wygasły z dniem 31 grudnia 1995 r. - na mocy art. 88a ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub art. 2c ust. 5 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pozostawiając na boku problem restytucji z mocą wsteczną owych roszczeń przez ogłoszenie w cyt. Dzienniku Ustaw z dnia 18 stycznia 1996 r. noweli z dnia 22 grudnia 1995 r. /której Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie w ogóle nie oceniał/ należy podkreślić, że - nawet gdyby nastąpiło ich definitywne wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 1995 r. - owo wygaśnięcie nie byłoby kwalifikowane jako równoznaczne z utratą mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów, która w myśl art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym powodowałaby umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Istotne jest nie tylko to, że żaden z zaskarżonych przepisów nie uległ formalnej derogacji, lecz także to, że przepisy art. 88a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 2c ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości będą nadal stosowalne - także do stosunków prawnych ukształtowanych przez czynności prawne dokonane na ich podstawie do dnia 31 grudnia 1995 r., jak długo stosunki te nie ulegną "wyczerpaniu". Jeżeli zaskarżone przepisy utracą moc w wyniku niniejszego orzeczenia, to będzie to wywierać skutki praktyczne nie tylko na przyszłość - w sensie usunięcia podstaw prawnych dla nowych rozporządzeń majątkowych na zasadach określonych w zakwestionowanych przepisach, lecz także będzie mieć istotne znaczenie przy ocenie ważności czynności prawnych dokonanych w czasie obowiązywania tych przepisów /także do dnia 31 grudnia 1995 r./ oraz zaistniałych skutków tych czynności. Pozbawienie zaskarżonych przepisów mocy obowiązującej w wyniku niniejszego orzeczenia będzie przesłanką wzruszenia trwających nadal skutków wadliwego - dokonanego na podstawie przepisów ustawowych niezgodnych z Konstytucją - nabycia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności. Zasada ochrony praw słusznie nabytych nie będzie mieć w takim wypadku zastosowania, jako że nie może być uznane za słuszne nabycie prawa majątkowego na podstawie przepisu, którego niekonstytucyjność polega na uprzywilejowaniu nabywcy kosztem majątku gmin wbrew zasadom sprawiedliwości społecznej. Zaspokojenie kwestionowanych roszczeń "innych osób prawnych" następowało bądź na drodze umowy, bądź w trybie sądowym /art. 64 Kc w związku z art. 1047 par. 1 Kpc/. W tym drugim wypadku - w razie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów z powodu ich niekonstytucyjności - wzruszenie prawomocnego wyroku sądowego będzie możliwe w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Żaden wyraźny przepis nie reguluje natomiast skutków utraty mocy prawnej przepisu ustawy z powodu jego niekonstytucyjności w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych /w tym umów/ uprzednio dokonanych na podstawie tego przepisu; nie ulega jednak wątpliwości, że  ma tu zastosowanie sankcja nieważności z art. 58 par. 1 Kc. Sprzecznością z ustawą, o której mowa w tym przepisie kodeksu, jest bowiem w szczególności sprzeczność z Konstytucją jako ustawą zasadniczą, w razie zaś kolizji między dyspozycją normy zawartej w ustawie zwykłej a dyspozycją normy konstytucyjnej zgodność z tą pierwszą nie sanuje sprzeczności z tą drugą jako normą hierarchicznie wyższą. Wprawdzie należy przyjmować domniemanie zgodności obowiązujących ustaw z Konstytucją, jednak przez pozbawienie przepisu ustawowego mocy obowiązującej wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o jego niezgodności z Konstytucją domniemanie to zostaje wzruszone, i to niejako ex tunc, co przesądza o nieważności tych czynności cywilnoprawnych, które wcześniej zostały dokonane na podstawie niekonstytucyjnego przepisu ustawy zwykłej, a których dokonanie byłoby oczywiście niedopuszczalne, gdyby przepis o takiej treści w chwili dokonania czynności nie obowiązywał. Nieważność czynności cywilnoprawnej może być ustalona w szczególności wyrokiem sądowym w trybie art. 189 Kpc.

Na rzecz przedstawionego wyżej rozumienia art. 58 par. 1 Kc przemawia dodatkowo argument systemowy z art. 31 ust. 1 ustawy o TK. Skoro ustawodawca przewiduje możliwość unicestwienia skutków materialnoprawnych prawomocnego orzeczenia sądowego z powodu niekonstytucyjności podstawy prawnej tego orzeczenia, to nie ma żadnych racji, dla których zasadniczo odmiennie - jako bardziej trwałe czy niepodważalne - miałyby  być traktowane wywołane na tej samej /wadliwej/ podstawie prawnej i identyczne co do treści skutki czynności pozasądowej /np. Umowy/. Zastosowanie powyższych rozwiązań /na zasadach ogólnych/ prowadziłoby po prostu do przywrócenia stanu poprzedniego. Ustawodawca mógłby jednak również rozważyć ewentualne ustanowienie, w ramach przysługującego mu władztwa do stanowienia prawa zgodnie z celami politycznymi i gospodarczymi, szczególnych rozwiązań o charakterze przejściowym, które określałyby inny sposób dostosowania stosunków ukształtowanych na podstawie art. 88a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 2c ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do wymagań konstytucyjnych.