Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1132/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie" Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K." 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta K. na rzecz W. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

W dniu 30 listopada 2017 r. – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") – Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K..

Pismem z 24 października 2018 r. (znak: [...]) W. W. (dalej też jako "Wojewoda" lub "skarżący"), złożył skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności – ze względu na istotne naruszenie prawa – oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że Uchwała wpłynęła do Wojewody 12 grudnia 2017 r. Następnie ocenił, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania ww. zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Doszło mianowicie do naruszenia art.10 ust.2 pkt 1 w zw. z art.10 ust.1 pkt 7 lit.d i ust.5-7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U. z 2017 r., poz.1073 ze zm.) poprzez nie uwzględnienie w przedmiotowej uchwale wyników bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, jak również doszło do naruszenia art.1 ust.2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315) poprzez nieproporcjonalne do warunków faktycznych ograniczanie praw właścicieli terenów sąsiednich do cmentarza. W uzasadnieniu skargi Wojewoda m.in. wskazał, że w Studium przy wyznaczaniu nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową nie uwzględniono wyników bilansu, albowiem poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę poza obszarami zwartej zabudowy zostały wyznaczone tereny, dla których określono kierunki umożliwiające realizację zabudowy mieszkaniowej o powierzchni większej niż wynika z bilansu tj.55 968 m2 powierzchni użytkowej zabudowy. Nadto Wojewoda wskazał, że ustalona w Studium zbyt duża strefa sanitarna, znacznie większa niż 50 m od planowanej granicy cmentarza może stanowić nieproporcjonalne do warunków faktycznych ograniczanie praw właścicieli terenów sąsiednich do cmentarza.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, względnie stwierdzenie, że uchwała zostaną wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. Organ wskazał, że obecnie opracowywanych jest 8 planów miejscowych i planowane jest podjęcie w najbliższym czasie kolejnych 7 procedur planistycznych. W ten sposób miasto próbuje ograniczać ilość wydawanych decyzji o warunkach zabudowy, aby nowe inwestycje, w tym również mieszkaniowe były realizowane zgodnie z polityką przestrzenną miasta wyrażoną w studium, a następnie usankcjonowaną w planach miejscowych. W okresie przejściowym, zanim pokrycie planami osiągnie poziom, zapewniający objęcie nimi obszarów o największej presji inwestycyjnej, koniecznym jest usankcjonowanie tego co już zadziało się na terenie miasta, aby wyeliminować ryzyka roszczeń odszkodowawczych mieszkańców i inwestorów. Ponadto organ wskazał, że część terenu cmentarza przeznaczono pod usługi. Zawężając teren przyszłego poszerzenia cmentarza nie został skorygowany zasięg strefy ochrony sanitarnej 50 m. W legendzie do załącznika oznaczenie to jest właściwe i oznacza granicę stref sanitarnych wokół cmentarza 50 m, przekłamanie dotyczy jedynie rysunku. Jednak zasięg strefy jest oznaczeniem wyłącznie informacyjnym wynikającym z przepisów odrębnych. Nie jest to ustalenie Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie W. W. jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 997, ze zm.; w skrócie "u.s.g.").

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od 12 grudnia 2017 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę po tym terminie w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę w całości.

Należy zaznaczyć, że okoliczność, iż Uchwała była wcześniej objęta kontrolą sprawowaną przez organ nadzoru, jakim jest Wojewoda i nie została wówczas przezeń zakwestionowana, nie stanowiła przeszkody w późniejszym wniesieniu przez Wojewodę skargi w trybie art. 93 u.s.g., ani w merytorycznym rozpoznaniu skargi i rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd. Nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to bowiem dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza ani nie zastępuje drugiego. W szczególności okoliczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli organu nadzoru nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził prawomocnie nieważności (zob. wyrok WSA z 30.04.2009 r., II SA/Sz 994/08, CBOSA). Tym bardziej niewydanie w ogóle rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (por. P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 92).

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art.12 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.").

Uchwała ta, nie będąc aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), nie podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, i zgodnie z jej § 6 weszła w życie z dniem podjęcia. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, jest innym, niż akt prawa miejscowego, aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") z zakresu administracji publicznej – co wynika już z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., a co potwierdza regulacja art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zaliczająca uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej jako "studium") do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy (zob. wyrok NSA z 26.02.2008 r., II OSK 1765/07, CBOSA). Tym samym, bez wątpienia, Uchwała zalicza się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i możliwą do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – zob. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; wszystkie dostępne w CBOSA). We wniesionej skardze podniesiono zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia zasad sporządzania studium, natomiast nie podniesiono żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu jego sporządzania, unormowanego przede wszystkim przepisami art. 11 u.p.z.p. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę kwestię z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – dostępne w CBOSA). W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem przepisanej procedury.

Przechodząc do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, że częściowo okazały się one zasadne.

W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Stosownie do art. 9 ust. 5 i 4 u.p.z.p. studium wprawdzie nie jest aktem prawa miejscowego, ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Natomiast zmiana studium może dotyczyć części obszaru gminy, z tym że taka zmiana wymaga – jak stanowi art. 9 ust. 3a u.p.z.p. – dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p.

W odniesieniu do zarzutu błędnie sporządzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę należy wskazać, że jest on zasadny.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – w studium określa się w szczególności m.in., uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust.1 pkt 7 lit.d: (1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, (2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Działania, o których mowa w cytowanym art. 10 ust. 5 u.p.z.p. mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.). Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.).

Dokonując ww. bilansu porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy możliwej do zlokalizowania na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i obszarach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę poza tymi jednostkami, w podziale na funkcje zabudowy, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę:

- nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę nie zaliczanymi do wspomnianych wcześniej jednostek,

- przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza ww. obszarami, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu.

Przez obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej rozumieć bowiem należy obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych (np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia).

Bilans terenów w niniejszej sprawie przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony w taki sposób, że wyznaczono maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, określono chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, chłonność obszarów przeznaczonych w planach miejscowych oraz zgodnie z art.10 ust.5 pkt 4 u.p.z.p. dokonano porównania wyznaczonych wartości. Na podstawie tego porównania Rada Miasta K. uznała, że w Studium możliwa jest lokalizacja nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę poza obszarami zwartej zabudowy, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu tj.55 968 m2 powierzchni użytkowej zabudowy mieszkaniowej, 11 193 m2 powierzchni użytkowej zabudowy usługowej, 3 411 200 m2 powierzchni użytkowej zabudowy przemysłowej oraz 1 180 500 m2 powierzchni użytkowej zabudowy usług sportu i rekreacji oraz zieleni. Jednakże w Studium przy wyznaczaniu nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową nie uwzględniono wymienionych wyników bilansu, albowiem poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę poza obszarami zwartej zabudowy zostały wyznaczone tereny, dla których określono kierunki umożliwiające realizację zabudowy mieszkaniowej o powierzchni większej niż wynika z bilansu tj.55 968 m2 powierzchni użytkowej zabudowy. Okoliczność tą potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 27.02.2019 r. podnosząc, iż istotnie został przeznaczony pod zabudowę teren większy aniżeli wynika to z bilansu i należało przyjęte przez Radę wskaźniki odnieść do granic administracyjnych miasta, a nie jedynie do terenu zwartej zabudowy, ale i tak nie stanowi to w ocenie organu istotnego naruszenia prawa.

Należy jednak zauważyć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalają na uwzględnianie przy określaniu zapotrzebowania na nową zabudowę ustaleń "starego" studium, czy wydanych już decyzji o warunkach zabudowy, aby m.in. wyeliminować ryzyko roszczeń odszkodowawczych mieszkańców i inwestorów. Prawidłowe sporządzenie i uwzględnienie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, mi.in. na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Słusznie zauważył także skarżący, że w części tekstowej studium zdefiniowane zostały obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, za które zgodnie z informacją zawartą na str.129 tekstu Studium przyjęto "tereny zabudowane (mieszkaniowe, usługowe i aktywności gospodarczej) posiadające dostęp do drogi publicznej, wyposażone w infrastrukturę techniczną (wodociągi i kanalizację) wraz z towarzyszącymi im terenami zieleni rekreacyjnej. Powierzchnia obszarów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej wynosi 2355 ha, co stanowi ok.34% powierzchni gminy. W granicach obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze zawierają się luki budowlane (tereny niezabudowane), których powierzchnia wynosi ok. 100 ha – co stanowi chłonność terenów zainwestowanych". W Studium nie została jednoznacznie określona w wartości metrycznej powierzchnia użytkowa zabudowy mieszkaniowej jaka została wyznaczona w niniejszym Studium poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, o których mowa w art.10 ust.5 pkt 2 u.p.z.p. oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, o których mowa w art.10 ust.5 pkt 3 u.p.z.p. Tym samym sposób określenia granic obszarów o w pełni wykształconej strukturze jest nieprawidłowy i aby zachować pozostałe ustalenia w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych pod zabudowę winien obejmować obszar całego miasta w jego granicach administracyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd wskazuje, że ewentualne sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy. W konsekwencji oparcie w takim przypadku treści studium na wadliwie sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki WSA w Poznaniu z 23.02.2017 i 30.03.2017, sygn. akt IV SA/Po 1051/16, IV SA/Po 956/16, dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia art. 1 ust.2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnymi są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., Nr 52, poz.315) poprzez nieproporcjonalne do warunków faktycznych ograniczenie praw właścicieli terenów sąsiednich do cmentarza. Na rysunku nr [...] pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" stanowiącym załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały, wyznaczona została granica strefy sanitarnej równolegle do wschodniej granicy cmentarza oznaczonego F-ZC, na terenie zabudowy usługowej D-U w odległości znacznie większej niż 50 m od planowanej granicy cmentarza, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach wynikających z unormowań rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnymi są odpowiednie na cmentarze. W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Jednocześnie odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m. Natomiast zbyt duża strefa sanitarna może stanowić nieproporcjonalne do warunków faktycznych ograniczanie praw właścicieli terenów sąsiednich do cmentarza. Uregulowany w art.9 ust.4 u.p.z.p. zakres związania przez studium organów gminy oznacza, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla jej organów wykonawczych charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących – przy ich uchwalaniu. Zaś w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić należy także prawo własności (art.1 ust.2 pkt 7 u.p.z.p.). Nadto część graficzna Studium musi być zgodna z jej legendą i jego częścią tekstową. Co prawda w niniejszej sprawie legenda do części graficznej jest zgodna z częścią tekstową studium, a jedynie w części graficznej zaskarżonego studium jest błąd w oznaczeniu, nie stanowi to jednak istotnego naruszenia prawa, które samo w sobie skutkowałoby stwierdzeniem nieważności całego studium.

Powyższe rozważania i uchybienia prowadzą do niespornego wniosku, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym, w ocenie Sądu, owa wadliwość dotyka całej zaskarżonej uchwały, co oznacza, że na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność.

Należy wspomnieć że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Takim przepisem szczególnym jest art. 94 u.s.g., według którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Nie ulega wątpliwości, że zarówno studium, jak i zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Tym samym zaistniały w kontrolowanej sprawie upływ roku od dnia podjęcia (w dacie 30.11.2017 r.) zaskarżonej uchwały w przedmiocie Studium, która bezspornie została przedłożona Wojewodzie (w dniu 12.12.2017 r.) po upływie terminu (7 dniowego) określonego w art. 90 ust. 1 u.s.g., nie pozwala na jedynie stwierdzenie wydania Uchwały z naruszeniem prawa, a umożliwia stwierdzenie jej nieważności, – o czym też Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.