Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 230/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6-8, art. 10, art. 12, art. 16 par. 1, art. 57 par. 1 i 5, art. 77 par. 1, art. 80, art. 127 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 156 par. 1, art. 157 par. 1 i 2, art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54, art. 57 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2482/16 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2482/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji zasądził również od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy C. zwrot kosztów postępowania.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], znak [...].

W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. z dnia [...] października 2014 r., w której zgłoszono sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej wraz z przyłączami w obrębie W., W., D., K. i K., gmina C. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o zakończeniu przedmiotowej budowy wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. w dniu [...] sierpnia 2014 r. Pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r. wezwano Gminę C. do sprecyzowania zawiadomienia co do zakresu oddawanej inwestycji. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2014 r. Gmina C. udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie, wskazując numery działek, na których zlokalizowano przedmiotowy wodociąg. Następnie pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. ponownie wezwano Gminę C. do uzupełnienia złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy. W piśmie z dnia 8 września 2014 r. (data wpływu: dzień 10 września 2014 r.) Gmina C. udzieliła odpowiedzi na wymienione wezwanie. Po rozpatrzeniu przedłożonej dokumentacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. decyzją z dnia [...] października 2014 r. zgłosił sprzeciw wobec rozważanego przedsięwzięcia z uwagi na nieuzupełnienie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Gmina C. nie przedłożyła także inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej określającej pełny zakres inwestycji oraz protokołu płukania i dezynfekcji sieci wodociągowej. Na skutek odwołania złożonego przez skarżącą Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] października 2014 r. Analizując niniejszą sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowej sieci wodociągowej nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Bezzasadny okazał się w szczególności zarzut przekroczenia terminu do złożenia sprzeciwu. Zdaniem organu nadzoru budowlanego należy bowiem przyjąć w świetle art. 54 i art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") oraz art. 57 § 1 k.p.a., że początkowy dzień biegu terminu do wniesienia sprzeciwu przypada na dzień następujący po dniu, w którym dokonano zawiadomienia. W przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia termin ten rozpoczyna bieg w dniu następującym po dniu, w którym dokonano uzupełnienie albo dzień następujący po dniu, w którym upłynął wyznaczony przez organ administracji publicznej termin nakładający obowiązek uzupełnienia zawiadomienia. W rozpatrywanej sprawie dniem, od którego należy liczyć upływ omawianego terminu, jest dzień [...] września 2014 r. Termin do wniesienia sprzeciwu upływał zatem w dniu [...] października 2014 r., czyli w dniu, w którym wydano kontrolowaną decyzję organu administracji publicznej. W tym samym dniu nadano również powyższe rozstrzygnięcie na poczcie. Ponadto analiza dokumentacji dotyczącej omawianego wodociągu nie pozwala również na uznanie, że sprzeciw został wniesiony z rażącym naruszeniem prawa. Po zakończeniu postępowania w trybie zwykłym dokumenty związane ze wspomnianym zawiadomieniem zostały zwrócone inwestorowi, który złożył je ponownie wraz z nowym zawiadomieniem o zakończeniu robót budowlanych w dniu 19 października 2015 r. Na podstawie pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. z dnia 10 września 2015 r. ustalono dokumenty, w oparciu o które wydano kwestionowane rozstrzygnięcie. Nie udało się jednak zgromadzić wszystkich wymienionych tam dokumentów, gdyż zostały one zwrócone inwestorowi po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Niemniej z zebranej dokumentacji oraz listy dokumentów, jakimi dysponowano przy wydawaniu kontrolowanych decyzji, nie wynika, by ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej były niezgodne z prawem. W szczególności nie można stwierdzić, że inwestor przedstawił protokół płukania i dezynfekcji sieci wodociągowej. Analiza dokumentów wymienionych w piśmie z dnia 10 września 2015 r. oraz posiadanych inwentaryzacji geodezyjnych powykonawczych nie wykazała także, by opracowania te odzwierciedlały całą inwestycję. Mając powyższe na uwadze, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał złożony wniosek o stwierdzenie nieważności za bezpodstawny. Wymieniony organ administracji publicznej zauważył również, że przedsięwzięcie polegające na budowie wodociągu jest ważną inwestycją, zwłaszcza z punktu widzenia jego przyszłych klientów, czyli mieszkańców, którym woda będzie dostarczana. Należy zadbać o zgodność inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę, jak i o jakość dostarczanej wody. Dlatego organy nadzoru budowlanego wymagają od inwestora wywiązania się z ciążących na nim obowiązków w sposób należyty, co znajduje wyraz m. in. w żądaniu przedłożenia aktualnych protokołów odbioru i sprawdzeń wybudowanej sieci wodociągowej, w tym wskazanego protokołu dezynfekcji i płukania sieci.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina C., zarzucając Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie:

1. art. 6-8, art. 10 i art. 12 k.p.a. oraz art. 54 pr. bud. przez błędne uznanie, że termin do złożenia sprzeciwu został zachowany;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że kontrolowane decyzje nie są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa.

Gmina C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2014 r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że stanowisko organu administracji publicznej jest wewnętrznie sprzeczne. Błędnie bowiem przyjęto, że termin do wniesienia sprzeciwu został zachowany. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił, dlaczego za początek terminu z art. 54 pr. bud. przyjął dzień 11 września 2014 r., a także nie odniósł się do zarzutów skarżącej podnoszonych w toku postępowania. Tymczasem Gmina C. w piśmie z dnia 8 września 2014 r. odpowiedziała na wezwanie z dnia 29 sierpnia 2014 r. (data doręczenia: 1 września 2014 r.). Należy zatem uznać, że powyższa odpowiedź nastąpiła z przekroczeniem terminu wyznaczonego przez organ nadzoru budowlanego. Konsekwentnie zatem termin do wniesienia sprzeciwu powinien być liczony od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin wskazany w wezwaniu do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy, tj. od dnia 9 września 2014 r. Sprzeciw mógł być zatem złożony najpóźniej w dniu 29 września 2014 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozważany termin został przekroczony.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2016 r., podzielając w pełni zawarte tam stanowisko.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina C., zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

2. art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i rozstrzygnięcie występujących w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącej;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę uznania, że decyzje w stosunku, do których złożono wniosek o stwierdzenie ich nieważności, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa;

4. art. 54 pr. bud. przez błędne uznanie, że termin na zgłoszenie sprzeciwu został zachowany.

Gmina C. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraźnie wskazał na niekompletność zgromadzonej dokumentacji. W konsekwencji nie można więc stwierdzić, czy zgłoszenie sprzeciwu było rzeczywiście zasadne. Ponadto nawet, gdyby przyjąć niepodzielane przez skarżącą stanowisko organu administracji publicznej co do daty rozpoczęcia biegu terminu z art. 54 pr. bud., sprzeciw i tak zostałby wniesiony po terminie. Decyzję z dnia [...] października 2014 r. doręczono bowiem Gminie C. dopiero w dniu [...] października 2014 r. Tymczasem do chwili doręczenia rozstrzygnięcie nie jest wiążące dla stron i organu administracji publicznej. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła zarzuty skargi i swoją wcześniejszą argumentację.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 8 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że termin do wniesienia sprzeciwu od zamiaru przystąpienia do użytkowania rozpoczyna bieg w dniu następnym po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia. W przypadku, gdy strona została wezwana do uzupełnienia zawiadomienia dzień ten przypada na dzień następujący po dniu, w którym nastąpiło zawiadomienie lub dzień następujący po dniu, w którym upłynął wyznaczony przez organ nadzoru budowlanego termin do uzupełnienia zawiadomienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo stwierdził, że termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął bieg w dniu następującym po dniu otrzymania przez organ pisma skarżącej. W rozpoznawanej sprawie należy przyjąć, że termin ten rozpoczął bieg w dniu 9 września 2014 r., a więc od dnia następującego po dniu, w którym skarżąca udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu. Wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu w dniu [...] października 2014 r. nastąpiło zatem z przekroczeniem terminu. Wada ta jest oczywista, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności rozważanych decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze, że rażące naruszenia prawa musi powodować skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Stwierdzenie wady, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zależy od oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz racji ekonomicznych i gospodarczych. Organ nadzoru budowlanego powinien zatem ocenić, czy skutki społeczne tej decyzji są możliwe do zaakceptowania, biorąc pod uwagę m. in. zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając sądowi I instancji naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine i art. 16 § 1 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu, mimo braku rozpatrzenia wszystkich okoliczności spawy i niedokonania analizy właściwej dla kontroli legalności decyzji administracyjnych wydanych w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji;

2. art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 54 i art. 57 ust. 4 pr. bud. w wyniku przyjęcia błędnej (a co najmniej tylko jednej z możliwych) wykładni wskazanych przepisów powołanej ustawy – Prawo budowlane polegającej na uznaniu, że termin do zgłoszenia sprzeciwu przez organ jest liczony od dnia następnego po dniu nadania pisma uzupełniającego braki zawiadomienia, a nie od dnia następnego po dniu doręczenia tego pisma do organu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi albo ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie wystąpił o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że sąd I instancji dokonał w zasadzie prawidłowej wykładni wyrażenia "rażące naruszenie prawa", użytego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął jednak pod uwagę, że nie każde naruszenie prawa może być podstawą do stwierdzenia nieważności na mocy powołanego przepisu. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie zaznaczył również, że w wydanej przez siebie decyzji zbadał racje społeczne i gospodarcze związane z decyzją zgłaszającą sprzeciw co do przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej bez przedstawienia m.in. protokołu dezynfekcji i płukania sieci. Wytyczna sądu I instancji, by organy administracji publicznej oceniły, czy skutki społeczne tych decyzji są możliwe do zaakceptowania, pomija zatem przeprowadzoną już analizę przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił bowiem, że racje społeczne nie przemawiają za stwierdzeniem nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. z dnia [...] października 2014 r. Sąd I instancji nie wykazał przy tym, że przedstawiona w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 54 pr. bud. jest jedyną, która może być racjonalnie przyjęta. Co więcej, w ocenie skarżącego kasacyjnie interpretacja zaaprobowana w zaskarżonym wyroku jest sprzeczna z literalnym brzmieniem powołanego przepisu. Zgodnie z art. 54 pr. bud. na zgłoszenie sprzeciwu organ administracji publicznej miał 21 dni liczone od dnia doręczenia mu zawiadomienia, a nie od dnia nadania go na poczcie, jak przyjęto w kwestionowanym wyroku. Przepis art. 57 § 5 k.p.a. dotyczy wyłącznie kwestii zachowania terminu do złożenia pisma, co nie oznacza, że pismo to należy uznać za doręczone w dniu nadania. Niektóre formy nadania pisma, np. złożenie go przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku, nie dają wysokiego stopnia prawdopodobieństwa, że takie pismo dotrze do organu w terminie 21 dni. Nie ma przeszkód prawnych, aby członkowie załogi statków morskich byli pełnomocnikami inwestorów. Podkreślić należy, że organ powinien dysponować całym przyznanym mu przez ustawodawcę terminem 21 dni na powzięcie ewentualnej decyzji w przedmiocie sprzeciwu, dysponując w tym czasie kompletem dokumentów, a nie tylko jego częścią. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. określa warunki niezbędne do złożenia pisma w terminie. Gmina C., nadając pismo z dnia 8 września 2014 r. tego samego dnia w placówce Poczty Polskiej, zachowała termin określony w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. z dnia 29 sierpnia 2014 r. Dzień nadania pisma w placówce pocztowej nie jest jednak dniem doręczenia pisma organowi administracji publicznej. Uzupełnienie zgłoszenia nastąpiło zatem w dniu 10 września 2014 r., tj. w dniu, w którym powyższe pismo wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. Bieg terminu do wniesienia sprzeciwu rozpoczął się więc od dnia następującego po dniu, w którym nastąpiło doręczenie rozważanego pisma, czyli od dnia 11 września 2014 r. Organy administracji publicznej mogły więc wnieść sprzeciw najpóźniej w dniu 1 października 2014 r., co też uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N.. Wbrew wywodom sądu I instancji nie zachodzi zatem w tej mierze podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanych rozstrzygnięć. Mając na uwadze art. 54 art. i 57 ust. 4 pr. bud. w zw. art. 57 § 1 k.p.a., należy przyjąć, że początkowy dzień biegu do wniesienia sprzeciwu przypada na dzień następujący po dniu, w którym dokonano zawiadomienia, a w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia – dzień następujący po dniu, w którym to dokonano uzupełnienia, albo dzień następujący po upływie terminu nakładającego obowiązek uzupełnienia zawiadomienia. Przez uzupełnienie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych należy rozumieć datę wpływu takiego pisma do organu administracji publicznej, a nie datę jego nadania. Nie można bowiem utożsamiać daty, w której strona nadaje w placówce pocztowej pismo uzupełniające braki, zachowując tym samym termin dla siebie, z początkiem biegu terminu dla organu nadzoru budowlanego, który w tym danym dniu nie miał wiedzy o czynności dokonanej przez stronę i nie znał treści nadanego przez nią pisma.

W piśmie z dnia 30 stycznia 2018 r. Gmina C. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, popierając stanowisko sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 i art. 57 ust. 4 pr. bud. przez błędne uznanie, że termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna bieg w dniu następującym po dniu nadania na placówce pocztowej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, a nie w dniu następującym po dniu doręczenia tej odpowiedzi organowi administracji publicznej. Zarzut ten okazał się częściowo słuszny, choć w stopniu niewystarczającym do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarówno bowiem stanowisko sądu I instancji, jak i organu nadzoru budowlanego należy uznać za nietrafne.

Zgodnie z art. 54 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57 pr. bud., po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zakres zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych został określony w art. 57 ust. 1-3 pr. bud. Ustawodawca wskazywał zarazem w art. 57 ust. 4 pr. bud., że inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1-3 pr. bud., jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.

Ustawodawca nie wskazał wyraźnie, jaki skutek dla biegu terminu z art. 54 pr. bud. ma skierowanie do inwestora wezwania do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Należy jednak przyjąć, że takie wezwanie przerywa bieg rozważanego terminu. W przeciwnym razie inwestor mógłby nie zdążyć z usunięciem stwierdzonych braków, a organy nadzoru budowlanego nie zawsze dysponowałyby niezbędnym czasem do rzetelnego zweryfikowania otrzymanego zawiadomienia. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w przypadku, gdy strona, mimo wezwania, nie uzupełniła braków zawiadomienia albo uczyniła to po terminie wskazanym przez organ administracji publicznej, termin z art. 54 pr. bud. rozpoczyna bieg od dnia następującego po dniu, w którym upływał termin wyznaczony do usunięcia wspomnianych braków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1623/16, Centralna Baza Orzeczeń o Sądach Administracyjny, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli natomiast strona uzupełniła wszystkie braki zawiadomienia, rozważany termin rozpoczyna swój bieg od dnia następującego po dniu, w którym wykonano wezwanie organu administracji publicznej.

Z tej perspektywy za nietrafny należy uznać pogląd skarżącego kasacyjnie, w świetle którego omawiany termin należy liczyć od dnia 10 września 2014 r., tj. od dnia następującego po dniu, w którym wpłynęło pismo Gmina C. z dnia 8 września 2014 r. zawierające odpowiedź na wezwanie z dnia 29 sierpnia 2014 r. Takie stanowisko byłoby bowiem zasadne tylko wtedy, gdyby inwestor usunął wszystkie braki zawiadomienia, wskazane w wezwaniu z dnia 29 sierpnia 2014 r. Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie obejmuje wprawdzie całości dokumentów, jakie przedłożyła Gmina C. Niemniej z decyzji z dnia [...] października 2014 r. jednoznacznie wynika, że inwestor w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu N. nie uzupełnił braków zawiadomienia z dnia 11 sierpnia 2014 r., gdyż nie przedłożył w szczególności inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, która określałaby pełny zakres inwestycji, oraz protokołu płukania i dezynfekcji sieci wodociągowej. Wymieniony organ nadzoru budowlanego przyjął, że pismo z dnia 8 września 2014 r. nie doprowadziło do wykonania wezwania z dnia 29 sierpnia 2014 r., co nie pozostaje bez wpływu na bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Należy bowiem uznać, że termin z art. 54 pr. bud. rozpoczął bieg w dniu 9 września 2014 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym Gmina C. najpóźniej mogła wykonać powyższe wezwanie. Wobec tego należy przyjąć, że sprzeciw w świetle art. 54 pr. bud. powinien być najpóźniej złożony w dniu 30 września 2014 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że rozważany termin został przekroczony. Trzeba przy tym zauważyć, że termin wskazany w art. 54 pr. bud. zalicza się do terminów prawa materialnego, których upływ skutkuje wygaśnięciem kompetencji organu administracji publicznej do skonkretyzowania sytuacji prawnej danego podmiotu przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego podobnego aktu. Konsekwentnie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. nie mógł już w dniu [...] października 2014 r. zgłosić sprzeciwu w odniesieniu do zawiadomienia z dnia 11 sierpnia 2014 r. Wydanie decyzji administracyjnej, mimo utraty kompetencji do dokonania tego aktu, stanowi niewątpliwie oczywiste naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej mierze stanowisko sądu I instancji, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa dotyczy przypadków, gdy orzeczenie organu administracji publicznej jest sprzeczne w sposób oczywistym z jednoznacznie brzmiącym przepisem, a przy tym wywołuje skutki, które trudno zaakceptować pod względem praworządności. Zagadnienie to powinna być poddane wnikliwej ocenie organu administracji publicznej w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego koncentrował bowiem swoja dotychczasową uwagę przede wszystkim na kwestii zachowania terminu z art. 54 pr. bud., jedynie zwięźle odnosząc się do skutków społeczno-gospodarczych tego rozstrzygnięcia.

W tym miejscu należy wskazać, że nietrafne okazało się stanowisko sądu I instancji, w świetle którego termin z art. 54 pr. bud. rozpoczął bieg w dacie nadania odpowiedzi na wezwanie z dnia 29 sierpnia 2014 r. Pogląd ten pozostaje w sprzeczności z art. 54 pr. bud., w którym ustawodawca wiąże początek biegu omawianego terminu z doręczeniem organowi nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Kluczowa jest zatem data otrzymania tego wezwania przez właściwy organ, a nie data nadania go na placówce pocztowej. Słusznie wskazywał więc skarżący kasacyjnie, że nadanie w dniu 10 września 2014 r. pisma z dnia 8 września 2014 r. przesądziło jedynie w świetle art. 57 § 4 k.p.a. o zachowaniu terminu wyznaczonego w wezwaniu z dnia 29 sierpnia 2014 r. Okoliczność ta miałaby jednak znaczenie prawne, gdyby Gmina C. skutecznie usunęła braki omawianego zawiadomienia. W takim bowiem przypadku termin z art. 54 pr. bud. rozpocząłby swój bieg w dniu 10 września 2014 r., tj. w dniu doręczenia pisma z dnia 8 września 2014 r. Formułując swój pogląd, sąd I instancji nie zbadał natomiast, czy odpowiedź udzielona w piśmie z dnia 8 września 2014 r. czyniła zadość wezwaniu z dnia 29 sierpnia 2014 r.

Powyższe uchybienia sądu I instancji nie miały jednak wpływu na ostateczny wynik kontroli zaskarżonych decyzji. Należy bowiem zgodzić się, że decyzja z dnia [...] października 2014 r. została wydana z przekroczeniem terminu z art. 54 pr. bud., co przesądzało o jej istotnej wadliwości. Wada ta nie została dostrzeżona w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Tym samym nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2014 r. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku okazało się zatem prawidłowe, mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności spawy i brak analizy właściwej dla kontroli legalności decyzji administracyjnych wydanych w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrzył sprawę w całości, uwzględniając wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, mające znaczenie dla oceny zasadności skargi. Wskazane wcześniej uchybienie sądu I instancji wynikało z nieprawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 54 pr. bud., a nie z niekompletnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.