Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 300/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.), Sędziowie NSA Tadeusz Cysek, Kazimierz Jarząbek, Protokolant Anna Wróblewska, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 313/05 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 313/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 26 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.

Decyzją z dnia 19 października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił K. M. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Decyzją z dnia 26 listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 19 października 2004 r. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawca nie wykazał ważnego interesu aby umorzyć należność.

K. M. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując na swoją trudną sytuacje materialną, o czym świadczy fakt, że zarówno on jak i żona są inwalidami oraz ponoszą wysokie koszty leczenia.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie w całości.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej w zakresie rozpatrywania i rozstrzygania sporów dotyczących umarzania zaległych należności z tytułu składek, o których mowa w u.s.u.s., Naruszenie to wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu decyzja ZUS wydana w pierwszej instancji zawiera błędne pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia, zaś powołany przepis art. 127 § 3 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania. Zgodnie z treścią tego przepisu od decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zdaniem Sądu I instancji błędem było wskazanie w pouczeniu Prezesa Zakładu jako organu uprawnionego ponownego rozpoznania sprawy. Do ponownego rozpoznania sprawy nie jest też właściwy ZUS, który stosownie do art. 66 u.s.u.s. jest jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, której w zakresie prowadzonej działalności wskazanej w art. 68-71 u.s.u.s. przysługują środki prawne właściwe administracji państwowej. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że ZUS nie mieści się w żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Zastosowanie do wydania decyzji trybu określonego w art. 127 § 3 skutkuje naruszeniem powyższego przepisu.

Tryb zaskarżania decyzji wymienionych przykładowo w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. reguluje ust. 2 tego przepisu, który stanowi, że od decyzji służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Wyjątek od tej reguły stanowi ust 4 tego artykułu, zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – odwołanie nie przysługuje. Jakkolwiek w ocenie Sądu I instancji przepis ten w sposób bezpośredni wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne możliwość zaskarżenia do sądu, to nie wskazuje właściwego dla nich trybu zaskarżenia.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą należało zastosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, określone w art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Zaś zgodnie z art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż jednostki samorządu terytorialnego i wojewodów są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepisy u.s.u.s nie wskazują organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednak art. 66 u.s.u.s. wskazano ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego jako organu nadzoru. Organ ten został wskazany w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.). Sąd I instancji uznał, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w I instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej – kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczeni społeczne.

Sąd I instancji wskazał również, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady czynnego udział u strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), z której wynika prawo strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań i obowiązek organu do umożliwienia stronie realizacji tego prawa przed wydaniem decyzji.

W skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66, art. 73, art. 123 u.s.u.s. oraz art. 17 k.p.a. w wyniku której niezasadnie przyjęto, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołanie od decyzji w sprawie należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej.

W opinii skarżącego pogląd wyrażony przez Sąd I instancji jest niezasadny. K.p.a. stanowi w art. 181, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają odrębne przepisy. Zgodnie z tym art. Jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 181 § 1. Przepisy takie zawiera u.s.u.s., której nie można analizować odrębnie od postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP nr 102, a w szczególności jej art. 70.

Skarżący przyznaje, że przepis art. 127 § 3 k.p.a. wylicza w sposób wyczerpujący podmioty, wobec decyzji których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego przepis ten należy odczytywać łącznie z podanymi art. 5 k.p.a. definicjami wyrażeń ustawowych, k których wynika, że przez ministra rozumie się (...) kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych, załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 i art. 4 k.p.a.

W opinii skarżącego powierzenie trybu odwoławczego ministrowi jest sprzeczne z obowiązującym prawem, a wykładnia taka stanowi oczywiste naruszenie prawa materialnego, co wypełnia podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a w szczególności art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).

Ponadto formułując zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w szczególności art. 17 k.p.a., w związku z art. 123 oraz art. 66 ust. 2 u.s.u.s. strona skarżąca uznała, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej, natomiast nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.

W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.