Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1878/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c; art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii zamiaru likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.) oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996, z późn. zm.) utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2019 r. dotyczące negatywnej opinii o zamiarze likwidacji z dniem 31 sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w K.

W dniu [...] lutego 2019 r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w K. W uchwale zobowiązano Burmistrza C. do zawiadomienia rodziców uczniów likwidowanej szkoły oraz [...] Kuratora Oświaty. Zamiar likwidacji szkoły uzasadniono drastycznym spadkiem liczby uczniów szkoły i brakiem perspektyw na poprawę tej sytuacji oraz wysokimi kosztami utrzymania szkoły.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. (znak: [...]) Zastępca Burmistrza C. powiadomił [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w K. oraz wystąpił o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Do wniosku dołączono dodatkowe informacje uzasadniające zamiar likwidacji szkoły.

[...] Kurator Oświaty w dniu [...] marca 2019 r. postanowieniem (znak: [...]) negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w K. Kurator argumentował, że szkoła dysponuje dobrą bazą lokalową oraz odpowiednim wyposażeniem. Gwarantuje odpowiedni poziom bezpieczeństwa. Mała liczba uczniów pozwala na indywidualizację procesu nauczania i wsparcie każdego ucznia. Uczniowie mają możliwość rozwijania swoich zainteresowań, osiągają sukcesy w konkursach lokalnych i ogólnopolskich. Kurator wskazał, iż z prognoz demograficznych wynika, że w kolejnych trzech latach szkolnych (do 2021/2022) liczba dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły wynosić będzie 64 do 68 dzieci, a przy odpowiednej polityce oświatowej Gminy C. (np. "włączeniu" do szkoły oddziału przedszkolnego funkcjonującego w budynku tej szkoły lub zmianie obwodu szkolnego, w celu włączenia do niego pobliskich miejscowości), w szkole mogłaby się zwiększyć liczba uczniów. Kurator zauważył, że na likwidację szkoły nie zgadza się społeczność lokalna oraz rodzice uczniów likwidowanej szkoły w K., którzy są emocjonalnie związani ze szkołą. Kurator stwierdził, że w wyniku likwidacji szkoły nastąpi wydłużenie drogi uczniów z domu do szkoły i zwiększy się czas dojazdu do niej. Ponadto, w ocenie kuratora, duża liczba uczniów w szkole w C. może znacząco negatywnie wpływać na poczucie bezpieczeństwa, zwłaszcza u małych dzieci. [...] Kurator Oświaty zwrócił uwagę, że w roku 2018 zaopiniował negatywnie zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w K. z dniem 31 sierpnia 2018 r., a Minister Edukacji Narodowej to rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. W roku szkolnym 2018/2019 sytuacja w szkole podstawowej w K., zdaniem kuratora, nie uległa zmianie.

Na powyższe postanowienie Burmistrz C. wniósł zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła:

1) arbitralność rozstrzygnięcia - ze względu na niewskazanie konkretnego, ustawowego obowiązku związanego z uprawnieniami uczniów likwidowanej szkoły, który nie będzie wykonany (lub istnieje realna groźba jego niewykonania) ze strony Gminy C. w razie likwidacji szkoły,

2) arbitralne ingerowanie w proces dostosowywania sieci szkół do optymalnego kształtu dyktowanego ekonomicznymi możliwościami gminy, co uniemożliwia prowadzenie racjonalnej polityki oświatowej,

3) naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 oraz 126 k.p.a. przez:

‒ brak oceny dowodów w sposób wyczerpujący i miarodajny,

‒ nierozważenie przez kuratora słusznego interesu strony, który wynika z przedłożonych przez stronę dokumentów i analiz,

‒ niewyjaśnienie przez kuratora jaki wpływ na likwidację szkoły ma fakt, że w budynku szkoły odbywa się nie tylko edukacja dzieci, ale i wydarzenia kulturalne, sportowe, rozrywkowe,

‒ niewyjaśnienie jaki wpływ na likwidację szkoły ma domniemana likwidacja oddziału przedszkolnego,

‒ sugerowanie Gminie powiększenia obwodu szkoły w K. dla zwiększenia liczebności klas w szkole objętej zamiarem likwidacji,

‒ nieodniesienie się do struktury osobowej uczniów szkoły w K. oraz poszczególnych jej klas, która ,w ocenie strony, nie stanowi reprezentacji społeczności lokalnej,

‒ niezajęcie przez Kuratora stanowiska odnośnie braku możliwości przeprowadzania w szkole zajęć aktywizujących w większych grupach (np. z wychowania fizycznego), co może rzutować w przyszłości na umiejętności dzieci w zakresie współpracy i współzawodnictwa,

‒ nieuzasadnione przyjęcie przez organ, że Gmina C. planuje rozbudowę Przedszkola Samorządowego w C., a zatem istnieją obawy, że po zakończeniu inwestycji oddział przedszkolny umiejscowiony w budynku w K. zostanie zlikwidowany, w sytuacji gdy Gmina nie ma takiego zamiaru.

Strona uznała, że podstawowym motywem rozstrzygnięcia [...] Kuratora Oświaty jest protest rodziców uczniów szkoły oraz tradycja istnienia placówki i wynikające z tej tradycji emocjonalne związanie mieszkańców lokalnej społeczności ze szkołą.

Burmistrz C. wskazał na nieuwzględnienie w skarżonym postanowieniu uwarunkowań demograficznych projektowanej likwidacji i powołał się na niską liczebność oddziałów likwidowanej szkoły, niską dzietność w obwodzie szkoły i zmniejszającą się liczbę dzieci w obwodzie szkoły w K. Strona zwróciła również uwagę na tendencję wyboru innych szkół, niż obwodowa, przez rodziców dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły w K. Ponadto strona podniosła, że Kurator wyrażając negatywną opinię o zamiarze likwidacji szkoły, uwzględnił jedynie wolę rodziców 12 uczniów mieszkających w K., a nie uwzględnił tego, że mieszkańcy 3 innych miejscowości (I., K., S.) wnosili o włączenie tych miejscowości do obwodu szkoły w C. Strona zakwestionowała zasadność sugerowanej przez Kuratora zmiany obwodu szkoły czy struktury szkoły.

W zażaleniu podkreślono, że finansowanie szkoły jest realizowane na podstawie ustawy o finansach publicznych, która nakłada na gminę obowiązek dokonywania wydatków w sposób celowy, oszczędny i racjonalny. Wobec skarżonego postanowienia sformułowano zarzut nieuwzględnienia tej zasady finansów publicznych, nieuwzględnienia czynników ekonomicznych (baza szkoły jest zbyt duża w stosunku do liczby dzieci uczęszczających do niej, co generuje nieuzasadnione koszty) i nieokreślenia jaki koszt utrzymania jednego ucznia jest racjonalny.

Minister Edukacji Narodowej podkreślił, że zapewnienie możliwości kontynuowania nauki oznacza, że mają być zapewnione warunki, które są przynajmniej równe dotychczasowym, a nie trudniejsze ze względu np. z uwagi na dłuższą drogę do szkoły. Minister, w ramach postępowania administracyjnego, zbadał przede wszystkim kwestię zmiany warunków nauczania, wychowania i opieki, w tym kwestię dowożenia uczniów do szkoły, po planowanej likwidacji szkoły, również w kontekście zarzutów znajdujących się w zażaleniu.

Organ nie kwestionował oceny bazy materialnej szkoły w C. i szkoły w K. dokonanej przez Kuratora w ww. postanowieniu.

W szkole w C. w roku szkolnym 2018/2019 uczy się 820 uczniów ogółem (w tym w kl. I-VIII – 688 uczniów, w oddziałach gimnazjalnych – 89 uczniów, w oddziałach przedszkolnych – 43 wychowanków), nauka odbywa się w liczniejszych klasach niż w szkole w K., tj. w oddziałach liczących 17-27 uczniów, zaś w szkole w K. w roku szkolnym 2018/2019 uczy się 15 uczniów, w oddziałach liczących od 1 do 4 uczniów (zajęcia odbywają się w systemie klas łączonych). Bogatsza baza dydaktyczna większej szkoły w C. nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za likwidacją szkoły w K. (szkoły, której baza materialna jest odpowiednia do realizacji jej celów statutowych).

Baza lokalowo-dydaktyczna Szkoły Podstawowej w K. zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki nauki. Szkoła mieści się w zabytkowym dworku i posiada dobre warunki do realizacji zadań dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych. W budynku znajduje się: 7 sal lekcyjnych, sala gier i zabaw, biblioteka, stołówka, mała sala gimnastyczna, pokój nauczycielski, pokój logopedy i pedagoga, gabinet dyrektora, łazienki, zaś poddasze zostało zaadaptowane na izbę tradycji. Pomieszczenia są zadbane, estetyczne, funkcjonalne i w wystarczającym stopniu wyposażone w nowoczesne pomoce dydaktyczne (w tym 20 stanowisk komputerowych z dostępem do sieci internetowej, 2 tablice interaktywne, rzutniki, laptopy, odtwarzacze CD, itp.), sprzęt sportowo - rekreacyjny. Budynek szkolny usytuowany jest na obszernym terenie posiadającym dwa boiska (jedno trawiaste do piłki nożnej, a drugie do gry w koszykówkę). Na placu przyszkolnym zorganizowano także dobrze wyposażony plac zabaw dla młodszych dzieci. Bezsprzecznie, baza materialna szkoły w K. jest odpowiednia do realizacji jej zadań statutowych oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego i nie uzasadnia planowanej przez gminę likwidacji tej szkoły. Z drugiej strony, bogatsza baza dydaktyczna większej szkoły w C. nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za likwidacją szkoły w K. (szkoły, której baza materialna jest odpowiednia do realizacji jej celów statutowych).

Minister, podobnie jak Kurator, przeanalizował strukturę osobową szkoły w K. oraz jej wpływ na warunki nauczania, wychowania i opieki w tej szkole. Minister nie podzielił poglądu strony, że mała liczba uczniów uniemożliwia właściwą realizację procesu dydaktycznego i zapewnienia optymalnego poziomu nauczania oraz negatywnie wpływa na kształtowanie postaw społecznych i współzawodnictwo. Zdaniem organu nie potwierdzają tej tezy wyniki ze sprawdzianu szóstoklasisty dostępne na stronie Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w L. oraz informacje o wynikach ze sprawdzianu szóstoklasisty zawarte w raporcie ewaluacyjnym. Z raportu ewaluacyjnego, po przeprowadzeniu ewaluacji w szkole w K. w dniach 06-11 grudnia 2013 r., wynika, że nastąpił znaczny wzrost wyników ze sprawdzianu w kolejnych latach z 2 w 2011 r., do 3 w 2012 r. i 8 w 2013 roku i w poszczególnych obszarach (raporty z ewaluacji są dostępne na stronie internetowej Nadzór Pedagogiczny – System Ewaluacji Oświaty http://www.npseo.pl/action/raports i znane są organowi prowadzącemu – skarżącej Gminie z urzędu zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego - Dz. U. poz. 1270). Analiza wyników sprawdzianów szóstoklasisty (ogólnodostępne informacje zamieszczone na stronie Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w [...]) z kolejnych lat 2014-2016, pozwala na stwierdzenie, że w roku 2015 i w 2016 uczniowie z K. osiągnęli lepsze wyniki z części ogólnej (język polski i matematyka) niż w C., a w pozostałym zakresie wyniki są porównywalne do tych, jakie osiągają uczniowie szkoły w C. Powyższe przeczy twierdzeniu strony o niskiej efektywności nauczania i braku gwarancji optymalnego poziomu nauczania w szkole małolicznej.

Argumentowi strony "o braku możliwości prawidłowego kształtowania kompetencji i postaw społecznych w małej grupie uczniów" zaprzeczają, w ocenie Ministra, osiągnięcia uczniów szkoły podstawowej w K. w różnych dziedzinach oraz ich udział w konkursach. Na stronie szkoły (http://szkola. [...].eu ) w aktualnościach można zapoznać się z wybranymi przykładami osiągnięć uczniów, także w sportach drużynowych.

Przykładowo:

‒ informacja z dnia [...] kwietnia 2019 r.: "5 kwietnia br. najmłodsza drużyna piłkarska naszej szkoły wzięła udział w Gminnym Turnieju Piłki Nożnej, organizowanym przez Szkołę Podstawową im. [...] w U. Treningi z panem R. W. przyniosły doskonały rezultat. Nasi piłkarze zwyciężyli ze Szkołą Podstawową w U. – 2:1 oraz ze Szkołą Podstawową w N. – 3:2. W ten sposób sięgnęli po zwycięstwo w turnieju. Ponadto najlepszym piłkarzem zawodów została L. P. z klasy IV";

‒ informacja z [...] lutego 2019 r.: "[...] odbył się w sobotę [...] lutego 2019 r. w WDK w K. Zaproszenie przyjęło 9 szkół z trzech powiatów: [...],[...] i [...]", a dalej "Dominował język angielski, choć 3 uczestniczki wybrały język niemiecki." W informacji tej wskazano, że decyzją jury laureatami konkursu zostali również uczniowie szkoły w K. W kategorii klas IV-VI jeden uczeń zajął III miejsce, jedna uczennica otrzymała wyróżnienie, a w kategorii klas VII, VIII i III gimnazjalnych uczennica z K. zajęła III miejsce.

Minister podkreślił, iż jak wynika z przygotowanego dla Ośrodka Rozwoju Edukacji opracowania "Funkcjonowanie klas łączonych w polskim systemie edukacji", przeprowadzona w latach 1995/1996-2011/2012 diagnoza funkcjonowania klas łączonych dowodzi, że cechą charakteryzującą tę formę organizacji kształcenia, jest systematyczny wzrost efektywności w porównaniu ze szkołami, które nie pracują tym systemem. Ponadto, badania prof. R. P. z Uniwersytetu [...] obalają stereotyp mówiący o niskim poziomie efektywności kształcenia w klasach łączonych. Organ wskazał, że w szkołach działających w szczególnie trudnych warunkach demograficznych lub geograficznych, w zakresie danego etapu edukacyjnego dopuszcza się organizację nauczania w klasach łączonych. Kwestia ta od 1 września 2017 r. jest uregulowana w art. 96 ust. 4 ustawy – Prawo oświatowe oraz § 13 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017 r. poz. 649, z późn. zm), a od 1 września 2019 r. w § 13 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r. poz. 502). W ocenie Ministra realizacja zajęć w systemie klas łączonych jest zdecydowanie korzystniejsza, niż likwidacja szkoły.

Mała liczba uczniów pozwala na indywidualizację procesu nauczania i wsparcie każdego ucznia. Uczniowie mają możliwość rozwijania swoich zainteresowań i uzdolnień, osiągają sukcesy w konkursach lokalnych i ogólnopolskich. Oznacza to, że mała wiejska szkoła może również oferować edukację na dobrym poziomie. Minister uznał za niezasadny zarzut strony, iż Kurator nie odniósł się do niereprezentatywnej, zdaniem strony, struktury osobowej uczniów szkoły w K. i poszczególnych jej klas oraz braku możliwości przeprowadzania w szkole w K. zajęć aktywizujących w większych grupach.

Kameralna szkoła w K. sprzyja także lepszemu funkcjonowaniu uczniów posiadających różne deficyty rozwojowe. Jak wskazała Rada Pedagogiczna Szkoły Podstawowej w K., w piśmie z [...] marca 2019 r. adresowanym do [...] Kuratora Oświaty: "szkoła nigdy nie miała statusu integracyjnej, a mimo to uczęszczali do niej lub nadal uczęszczają uczniowie z różnymi trudnościami, od autyzmu, po upośledzenie w stopniu umiarkowanym, niedosłuch czy niedowidzenie" oraz "w tym roku przyjęliśmy dwóch uczniów, którzy nie funkcjonowali w innych szkołach (...) postępy są ogromne. Tu mają kolegów, współpracują w grupie, uczą się w spokojnych warunkach". Przy małej liczbie dzieci w szkole mogą być z powodzeniem realizowane, wspólnie ze wszystkimi uczniami, przedsięwzięcia o charakterze wychowawczym, imprezy szkole i środowiskowe lub różne projekty. Tak zorganizowana praca zespołowa, zdaniem Ministra, stanowi świetną okazję do rozwijania u uczniów umiejętności społecznych i kształtuje poczucie odpowiedzialności za działania własne i zespołowe.

W ocenie Ministra, biorąc pod uwagę strukturę klas, możliwość indywidualizacji procesu nauczania i odpowiednią bazę lokalową szkoły w K., likwidacja tej szkoły i konieczność nauki w C., będzie stanowić pogorszenie warunków nauki dla uczniów szkoły w K. w stosunku do obecnie istniejących.

Pogorszenie obecnej sytuacji uczniów szkoły w K. w przypadku jej likwidacji byłoby szczególnie widoczne w odniesieniu do warunków dowozu uczniów do szkoły. Zarówno strona, jak i kurator, wskazali że obecnie większość uczniów (ale nie wszyscy) z obwodu szkoły podstawowej w K. korzysta z dojazdów autobusem szkolnym oraz że obecnie uczniowie obu szkół dowożeni są tym samym autobusem szkolnym. Czas pobytu uczniów w obu szkołach, w zależności od rozkładu lekcji i zajęć pozalekcyjnych, wynosi od 6 do 8 godzin, a uczniowie oczekują ok. 10 minut w świetlicy szkolnej na zajęcia zarówno po przyjeździe do szkoły, jak również po ich zakończeniu. Minister jednakże zwrócił uwagę, że jeżeli nawet uczniowie obu szkół (w C. i w K.) dojeżdżają tymi samymi autobusami, to dzieci uczące się w K. więcej czasu spędzają obecnie w świetlicy (mają więcej czasu na odpoczynek, naukę, zabawę, odrobienie pracy domowej), podczas gdy dzieci dojeżdżające tymi samymi autobusami, a uczące się w C., więcej czasu spędzają w autobusie (co ogranicza im czas na naukę, zabawę i odrabianie lekcji) i są bardziej zmęczone samym dojazdem i powrotem (przebywaniem w autobusie).

Uczniom likwidowanej szkoły podstawowej w K. organ prowadzący zobowiązał się zapewnić bezpłatny dowóz autobusem szkolnym do szkoły podstawowej w C. Likwidacja szkoły w K. oznacza jednakże dla wszystkich uczniów tej szkoły wydłużenie drogi do szkoły. Odległość drogowa z K. do C. wynosi ok. 14 km, więc po zlikwidowaniu szkoły w K. znacznemu wydłużeniu ulegnie czas dojazdu do szkoły (o około 25 minut).

Zmiana będzie szczególnie niekorzystna dla uczniów aktualnie niekorzystających z dowozu, zamieszkałych w K., którzy bezpośrednio po skończonych zajęciach wracają do domu. Stanowi to realne pogorszenie warunków dostępu do edukacji w stosunku do obecnych.

W przypadku uczniów szkoły w K. zamieszkałych w miejscowościach nieodległych od K. konieczność uczęszczania do szkoły w C. znacznie utrudni warunki powrotu do domu i wydłuży czas pobytu poza domem. Uczniowie uczący się w szkole w K. z K. mają około 4,3 km, a z S. - 3,6 km, podczas gdy odległość do C. z K. wynosi ponad 18 km, z S. wynosi ponad 17,5 km. Powyższe oznacza, że w przypadku wcześniejszego skończenia zajęć w szkole w K., uczniowie mogą wrócić do domu pieszo, gdyż odległość 4,3 km i 3,6 km można pokonać pieszo, co nie jest możliwe w przypadku odległości wynoszącej 18 km i 17,6 km (droga ze szkoły w C.). Powrót do domu tych dzieci, jeżeli będą uczęszczały do szkoły w C., będzie zawsze uzależniony od przewoźnika. Powyższe również przemawia za nielikwidowaniem szkoły w K.

Czas dojazdu do szkoły w K. uczniów z miejscowości należących do jej obwodu wynosi obecnie maksymalnie 5-10 minut (K. – K. 4,3 km i 6 minut, S. – K. 3,6 km i 5 minut, trasa S. – K. – K. 6,6 km ok. 9-10 minut) - źródło: mapy gogle: https://www.qooqle.pl/maps/. Trasa S.– K. – P. – R. – R. – C. wynosi ok. 16,5 km, a czas potrzebny na jej pokonanie to około 23 minuty (nie wliczając w to czasu zatrzymania i postoju na zabranie dzieci - co najmniej 4 przystanki po 2-3 minuty, spowoduje, że realny czas dojazdu z S. wynosić będzie 31-35 minut). W związku z wydłużeniem drogi i czasu dojazdu (w przypadku najdalej położonej od C. miejscowości – o 25 minut w stosunku do obecnego), czas dojazdu z tej miejscowości do szkoły w C. będzie wynosił ok. 35 minut. Powoływany we wniosku i zażaleniu argument, że część uczniów szkoły podstawowej w K. jest już w tej chwili dowożona z innych miejscowości, nie jest zatem przekonujący, ponieważ po przeniesieniu tych uczniów do szkoły oddalonej o 14 km od K. czas na dojazdy dla nich jeszcze bardziej się wydłuży.

Wydłużenie drogi (do szkoły i ze szkoły) uczniów szkoły w K. w przypadku jej likwidacji, wydłużenie czasu dojazdu i powrotu ze szkoły, na co też zwracał uwagę Kurator, przemawia za nielikwidowaniem szkoły w K, gdyż jest to szkoła zlokalizowana najbliżej miejsca zamieszkania uczniów, w przeciwieństwie do szkoły w C.

Wobec zarzutu nieuwzględnienia w skarżonym postanowieniu uwarunkowań demograficznych (niska dzietność, emigracja zarobkowa skutkująca wyludnieniem wsi i podważeniem sensu utrzymania placówki, jak szkoła w K.), organ drugiej instancji przeanalizował dane demograficzne dotyczące szkoły przeznaczonej do likwidacji.

W latach 2012/2013 – 2017/2018 liczba uczniów szkoły podstawowej w K. wynosiła odpowiednio: 56, 59, 57, 54, 27 oraz 12 uczniów w roku szkolnym 2017/2018. Z danych tych wynika, że liczba uczniów szkoły systematycznie malała od roku 2013/2014 do roku 2015/2016 (z tym, że był to niewielki spadek uczniów), a duży spadek z 54 do 27 uczniów nastąpił w roku 2016/2017 i kolejny spadek liczby uczniów z 27 do 12, nastąpił w roku 2017/2018. Od tej pory liczba uczniów utrzymuje się na tym samym poziomie.

W roku szkolnym 2018/2019 w szkole w K. uczy się 15 uczniów (wzrost w stosunku do roku 2017/2018 o 3 uczniów), a zajęcia odbywają się w systemie klas łączonych w sposób następujący: klasa I – 2 uczniów, klasy II-III – 6 uczniów (w tym w kl. II – 4 uczniów, kl. III – 2 uczniów), klasa IV – 2 uczniów, klasa V – brak uczniów, klasy VI – VII – 3 uczniów (w tym kl. VI – 2 uczniów, kl. VII – 1), klasa VIII – 2 uczniów. Dodatkowo w budynku szkoły w K. funkcjonuje (poza strukturą szkoły) oddział przedszkolny Przedszkola Samorządowego im. [...] w C., do którego uczęszcza 19 dzieci.

Analizując powody gwałtownego spadku liczby uczniów szkoły w K. w latach 2016/2017 i 2017/2018 w ramach postępowania prowadzonego przez [...] Kuratora Oświaty w sprawie zamiaru likwidacji szkoły w K. z dniem 31 sierpnia 2018 r., zakończonego postanowieniem Ministra z dnia [...] kwietnia 2018 r (znak: [...])., Kurator stwierdził, że głównym powodem takiej sytuacji było przenoszenie uczniów tej szkoły do szkoły w C. w związku ze zmianą trasy dowozu uczniów z sąsiednich miejscowości w sposób uniemożliwiający dojazd uczniów do szkoły w K. (w poprzednich latach do szkoły w K. uczęszczały również dzieci z pobliskich miejscowości nie należących do jej obwodu – P., R., R.). Należy zauważyć, że z miejscowości P. do K. droga wynosi 3,9 km, a do C. - 9 km, z R. do K. – 6,1 km, do C. – 6,8 km, zaś w przypadku R. droga do K. – 8,1 km, do C. – 4,9 km. Te trzy miejscowości są tak geograficznie ulokowane, że jeśli dowóz rozpoczynał się z R., to przez R. i P., dzieci dojeżdżały do szkoły w K. Odwrócenie trasy i zmiana kolejności zabierania dzieci z miejscowości w taki sposób, że z K., przez P., R., R. dowóz kończy się w C., spowodowało, że dzieci z miejscowości P. (pomimo, że mają bliżej do K., niż do C.), musiałyby samodzielnie dochodzić do szkoły w K. lub być dowożone przez rodziców (co jest uciążliwie, a wręcz niemożliwe, gdy rodzice pracują). Gwałtowny spadek liczby uczniów w szkole w K. był zatem spowodowany celowymi działaniami gminy, tj. zmianą trasy dowodu uczniów, co skutkowało odpływem uczniów z ww. miejscowości do szkoły w C. Te ustalenia Kuratora mają znaczenie również przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku i zażalenia. W świetle tych ustaleń wątpliwe staje się bowiem twierdzenie strony zawarte w zażaleniu o wyborze szkoły w C. przez rodziców uczniów z obwodu szkoły w K. nie ze względu na jej lokalizację, a ze względu na ofertę kształcenia szkoły w C. Wobec powyższych działań gminy trudno uznać za przekonujące twierdzenie strony zawarte w zażaleniu o obiektywnej tendencji występującej w całej gminie, wynikającej z demografii, powodującej zmniejszającą się liczbę dzieci w obwodzie szkoły w K.

Szkoła w K. przed podjęciem pierwszej próby jej zamknięcia była placówką bardzo dobrze funkcjonującą. Minister podkreślił, że jedną z przyczyn małej liczby uczniów szkoły w K. mogą być obawy rodziców o stabilność edukacji ich dzieci i niepewność co do dalszego bytu szkoły w K., z uwagi na zamiary gminy likwidacji szkoły (gmina planowała w 2016 r. przekształcenie tej szkoły w filię szkoły w C., a następnie planowała jej likwidację z dniem 31 sierpnia 2018 r. i kolejną – z dniem 31 sierpnia 2019 r.). Pomimo, że powyższe pisma nie wpływają na treść rozstrzygnięcia Ministra, to nie mogą pozostać niezauważone i mogą podważać twierdzenia strony o obiektywnych przyczynach (demografia) i obiektywnej tendencji zmian liczebności uczniów szkoły w K.

Minister, podobnie jak Kurator, zauważa, że część rodziców dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły w K. posyła swoje dzieci do szkół innych niż obwodowa. W roku szkolnym 2018/2019 46 dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły podstawowej w K. uczy się w innych szkołach, w tym w szkole podstawowej w C. Podkreślenia jednak wymaga, że pomimo tego, część rodziców wybrała dla swoich dzieci szkołę w K, to liczba uczniów tej szkoły zwiększyła się o 3 w stosunku do roku poprzedniego, z 12 do 15 uczniów klas l-VIII.

Organ podkreślił, że zgodnie z założeniami ustawowymi sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego z uwzględnieniem warunku, że droga dzieci z domu do szkoły nie może przekraczać 3 km w przypadku uczniów klas I-IV i 4 km w przypadku uczniów klas V-VIII (zob. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo oświatowe), a rada gminy dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami o pełnej strukturze, funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (zob. art. 39 ust. 6 ustawy – Prawo oświatowe). Dążenie do centralizacji nauczania w jednej – dwóch szkołach gminnych, w znacznej odległości od miejsca zamieszkania, nie stanowi korzystnej zmiany dla uczniów.

Szkoła w K. posiada wszelkie warunki do tego, by nadal realizować kształcenie tak jak dotychczas, zwłaszcza zważywszy na sytuację demograficzną w jej obwodzie. Liczba urodzeń w latach 2012-2017 w obwodzie Szkoły Podstawowej im. [...] w K., zgodnie zdanymi podanymi przez stronę, przedstawia się następująco: 2012 r. - 5 urodzonych, 2013 r. - 8 urodzonych, 2014 r. – 6 urodzonych, 2015 r. – 8 urodzonych, 2016 r. – 8 urodzonych, 2017 r. – 6 urodzonych, 2018 r. – 4 urodzonych. Liczba urodzeń dzieci wskazuje więc na stabilną sytuację demograficzną szkoły, gdyż liczba dzieci urodzonych w poszczególnych rocznikach waha się od 4 do 8 dzieci, co pozwala prognozować, że co najmniej taka może być liczba uczniów kolejnych klas pierwszych rozpoczynających naukę w tej szkole. Przy tak prognozowanej liczbie uczniów rozpoczynających naukę w klasach pierwszych i aktualnej liczbie uczniów w poszczególnych klasach, wzrośnie ogólna liczba uczniów ww. szkoły z 15 uczniów w roku 2018/2019 do co najmniej 37 uczniów w roku 2022/2023, a nawet 43 w roku 2023/2024.

Przy negatywnych prognozach i założeniu, że tylko 20% uczniów z rocznika wybiera szkołę w K. (80% wybiera inne szkoły) liczba uczniów klas I w latach 2019/2020 - 2023/2024 wyniesie odpowiednio: 1, 2, 1-2, 2, 2.

Minister zauważa, że nawet przy niekorzystnej prognozie, że tylko 20% uczniów urodzonych w obwodzie szkoły w K. uczęszcza do niej (w związku z nauką w szkole w C.), liczba uczniów w szkole w K., w kolejnych latach szkolnych może wynosić odpowiednio: od 14 do 17 uczniów. Nawet przy niekorzystnych prognozach, liczba uczniów szkoły utrzyma się na poziomie zbliżonym do obecnego, z niewielką tendencją wzrostową. Jeśli wszyscy uczniowie urodzeni w obwodzie szkolnym uczęszczaliby do szkoły w K., to liczba uczniów w szkole w K. w kolejnych latach szkolnych mogłaby wynosić odpowiednio: w 2019/2020 – 18 uczniów, 2020/2021 – 25 uczniów, 2021/2022 – 29 uczniów, 2022/2023 – 37 uczniów, 2023/2024 – 43 uczniów.

W ocenie Ministra, sytuacja demograficzna i prognozy demograficzne dla obwodu szkoły w K., jak również stabilna grupa rodziców wybierających szkołę w K. pomimo działań gminy skierowanych na zmniejszenie liczby uczniów i likwidację tej szkoły, nie uzasadniają likwidacji szkoły w K., a wskazują na potrzebę funkcjonowania obu szkół. Zdaniem Ministra obie szkoły są istotnymi elementami planu sieci szkół podstawowych w gminie.

Kwestie demografii należy rozpatrywać nie tylko w kontekście danej szkoły, lecz także w kontekście liczby uczniów wszystkich ogólnodostępnych szkół podstawowych prowadzonych przez daną gminę. Pamiętać należy, że ustalany przez jednostkę samorządu terytorialnego zasięg terytorialny obwodu danej szkoły ma wpływ na liczbę uczniów w konkretnej szkole.

Jak wynika z Systemu Informacji Oświatowej – SIO (dane przekazane przez jednostki samorządu terytorialnego w ramach tego systemu, wg stanu na dzień 30 września danego roku), Gmina C. w roku szkolnym 2015/2016 była organem prowadzącym czterech ogólnodostępnych, obwodowych szkół podstawowych: Szkoły Podstawowej im. [...] w C., Szkoły Filialnej w R. podporządkowanej organizacyjnie Szkole Podstawowej im. [...] w C., Szkoły Podstawowej w Z. oraz Szkoły Podstawowej im. [...] w K. W roku szkolnym 2016/2017 na terenie gminy kształcenie prowadziły trzy samodzielne szkoły: w C., Z. i w K. (w szkole filialnej w R. nie było uczniów). Według SIO, od roku szkolnego 2017/2018 Gmina C. jest organem prowadzącym trzech ogólnodostępnych, obwodowych szkół podstawowych: Szkoły Podstawowej im. [...] w C., Szkoły Podstawowej w Z. oraz Szkoły Podstawowej im. [...] w K. (szkołę filialną w R. zlikwidowano z dniem 31 sierpnia 2017 r.). Analiza danych SIO pokazuje, że liczba uczniów uczęszczających do ogólnodostępnych szkół podstawowych (bez oddziałów przedszkolnych) prowadzonych przez Gminę C. na przestrzeni lat 2012¬2019 wzrastała.

Od 2016 r. do 2017 r. liczba uczniów uczęszczających do ogólnodostępnych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę C. nieznacznie spadła, jednak nadal była ona wyższa, niż w roku szkolnym 2013/2014 lub w roku 2014/2015. W roku 2018/2019 widoczny jest wyraźny wzrost liczby uczniów w szkołach podstawowych gminy. Liczba uczniów szkół gminnych nie świadczy o niekorzystnej tendencji demograficznej i o konieczności likwidacji szkoły w K. oraz pozostawieniu tylko dwóch szkół, zamiast trzech.

Kurator wskazał, że potencjału w kwestii utrzymania szkoły, przy odpowiedniej polityce oświatowej Gminy C., upatruje w funkcjonującym w jednym budynku szkoły w K., oddziale przedszkolnym (liczącym aktualnie 19 uczniów). Minister stwierdza, że kwestia włączenia przedszkola w strukturę szkoły podstawowej (lub utworzenia przedszkola i połączenia go w zespół szkolno-przedszkolny), a także kwestia funkcjonowania oddziału przedszkolnego w K., nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Co prawda, włączenie oddziału przedszkolnego zwiększyłoby liczbę uczniów likwidowanej szkoły, jednak decyzja co do dalszego losu oddziału przedszkolnego (zamiejscowego) leży w kompetencji gminy. Dlatego Minister nie zajął się w niniejszym postanowieniu kwestią organizacji wychowania przedszkolnego w K., ani sugestiami Kuratora w tym zakresie.

Minister zauważył też pewne nieprawidłowości w funkcjonowaniu tego przedszkola, jednak kwestia ta powinna być przedmiotem oddzielnego postępowania prowadzonego przez kuratora oświaty (na podst. art. 56 ustawy – Prawo oświatowe), w celu doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami (od dnia 1 września 2019 r. obowiązywać będzie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, Dz. U. z 2019 r. poz. 502). Działalność przedszkola nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania.

W ocenie Ministra zaplanowana przez Gminę C. likwidacja szkoły w K. znacznie zuboży ofertę edukacyjną gminy i będzie miała negatywny wpływ na sieć szkół podstawowych w tej gminie. Po likwidacji szkoły w K., sieć szkolną będą tworzyły dwie szkoły podstawowe: szkoła w C. i szkoła w miejscowości Z.. W ocenie Ministra, rezygnacja z utrzymywania wiejskich szkół w celu poprawy sytuacji finansowej gmin nie może odbywać się kosztem uczniów i ich rodziców.

Zdaniem strony warunki demograficzne przekładają się na sytuację ekonomiczną szkoły. Strona wskazała w zażaleniu na wysoki koszt kształcenia jednego ucznia w Szkole Podstawowej w K. W ocenie Ministra czynnik ekonomiczny nie może być powodem likwidacji szkoły. [...] Kurator Oświaty wydając negatywną opinię w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w K., a także Minister, mają świadomość uwarunkowań ekonomicznych gminy. Niemniej kurator był obowiązany ocenić zamiar gminy, przede wszystkim biorąc pod uwagę skutki likwidacji szkoły podstawowej w zakresie obszarów stanowiących przedmiot nadzoru pedagogicznego. Minister zauważył, że subwencja oświatowa, którą otrzymuje gmina, nie musi wystarczać na pokrycie wszystkich wydatków oświatowych (nie wszystkie zadania oświatowe gminy są subwencjonowane czy dotowane, np. koszt utrzymania budynków szkolnych stanowiących gminny zasób mienia komunalnego obciąża w całości gminę i generuje wysokie koszty), zaś pokrywanie z budżetu gminy wydatków na zadania oświatowe, jako zadania własne gminy, jest jak najbardziej prawidłowe. W związku z tym, że zgodnie z art. 8 ust. 15 ustawy - Prawo oświatowe (oraz art. 104 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1457, z późn zm.) prowadzenie szkół należy do zadań własnych gmin oraz, biorąc pod uwagę obowiązki, jakie spoczywają na gminie, opisane w art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz.506), to przywołane przez stronę argumenty ekonomiczne, nie mogą stanowić zasadniczej przyczyny likwidacji szkoły w K. i nie mogą być argumentem decydującym o likwidacji ww. szkoły, podczas gdy inne argumenty przemawiają za jej utrzymaniem. Ponadto organ zauważył, iż zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 poz. 869), na który powołuje się strona w zażaleniu, a zgodnie z którym gmina jest obowiązana do dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, żaden z organów kontrolnych (regionalna izba obrachunkowa, urząd kontroli skarbowej, urząd skarbowy, izba administracji skarbowej czy urząd celno-skarbowy) nie kwestionowały wysokości wydatków ponoszonych na utrzymanie szkoły w K. i nie wskazywały, iż są one niecelowe, czy nie realizują określonego celu. Zgodnie z interpretacją ww. przepisu każdy wydatek (nawet jeśli jest wysoki), gdy jest oszczędny i służy realizacji określonego celu, jest wydatkiem spełniającym wymogi przepisu przywołanego przez stronę. Kształcenie 15 uczniów, nawet jeśli może być prowadzone tylko przy większych nakładach finansowych, nie oznacza że jest niecelowe. Gmina jest obowiązana do uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, co nie znaczy, że do osiągnięcia takie samego efektu w dużej i w małej szkole, nakłady mają być takie same. Koszt kształcenia w przeliczeniu na jednego ucznia zawsze będzie wyższy w mniejszej szkole niż w dużej szkole, gdyż w szczególności stałe koszty utrzymania budynku (np. ogrzewanie, przeglądy okresowe) w przeliczeniu na jednego ucznia będą w szkole mniejszej wyższe. Wyższe nakłady w przeliczeniu na jednego ucznia w małej szkole będą równie efektywne, jak niższe nakłady w przeliczeniu na jednego ucznia w dużej szkole.

Wydatkowanie środków publicznych niezgodnie z obowiązującymi przepisami stanowi naruszenie ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1458, z późn. zm). Organ podkreślił jednak, że od wielu lat wydatki ponoszone przez Gminę C. na utrzymanie szkoły w K. są wyższe, niż wydatki na utrzymanie szkoły w C. Pomimo tego różnica w wydatkach na utrzymanie szkoły w przeliczeniu na jednego ucznia nigdy nie była przedmiotem postępowania dyscyplinarnego w tej sprawie, co tylko potwierdza zdanie Ministra, że nakłady ponoszone na szkołę w K. są adekwatne do celu, jakim jest kształcenie uczniów tej szkoły. W ocenie Ministra motywy ekonomiczne nie uzasadniają likwidacji szkoły, w sytuacji gdy inne argumenty przemawiają za jej utrzymaniem, szczególnie że zadaniem własnym gminy jest realizacja zadań z zakresu edukacji.

W sytuacji, gdy prowadzenie szkół podstawowych jest zadaniem własnym gminy, to po jej stronie leży obowiązek łożenia na utrzymanie szkoły (np. z dochodów własnych) przy wsparciu państwa w postaci części oświatowej subwencji ogólnej czy dotacji oświatowych. W ocenie Ministra niezasadny jest zarzut strony (str. 7, akapit 3), że [...] Kurator Oświaty nie zauważa, że organ prowadzący jest zobligowany do racjonalnego wydatkowania środków publicznych, czego dowodem jest, w ocenie strony, użycie przez kuratora argumentu dotyczącego kryterium finansowego, tj. że kryterium finansowo - ekonomiczne nie powinno być decydującym przy likwidacji szkoły.

Minister zauważa także, że plany gminy dotyczące likwidacji szkoły w K. spotkały się ze sprzeciwem rodziców uczniów, związku zawodowego (negatywna opinia), sołtysa wsi K. (reprezentującego sołectwo) oraz rady pedagogicznej szkoły w K. Świadczy to o tym, że szkoła jest instytucją ważną i niezbędną dla miejscowości i jej mieszkańców. W ocenie Ministra problem reorganizacji i dostosowania sieci szkół do uwarunkowań lokalnych wymaga uzgodnień uwzględniających wszystkie okoliczności: materialne i społeczne, w tym protesty przeciwko likwidacji szkoły. Podobnie do tej kwestii odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1450/05). Co prawda powyższe argumenty nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego przez Ministra, jednak nie mogą pozostać całkowicie pominięte.

W aktach znajdują się oświadczenia części rodziców (łącznie 52 podpisy) przekazane do Kuratora przy piśmie z [...] marca 2019 r., którzy chcieliby, aby ich miejscowości (I., S., K.) zostały włączone do obwodu szkoły w C. Minister zauważa, że nie jest to stanowisko reprezentatywne i nie wyraża woli wszystkich mieszańców tych miejscowości. Podobnie jak protest mieszańców, tak i głosy poparcia nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra.

Odnosząc się do zarzutu strony, iż negatywna opinia o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe oraz w innych przepisach prawa, w szczególności w art. 39 ust. 3 i art. 39 ust. 4 ustawy - Prawo oświatowe (...), organ stwierdził, że nawet jeśli gmina spełni wszystkie warunki formalne wynikające z art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, to fakt ten nie przesądza o konieczności wydania pozytywnej opinii przez kuratora oświaty, gdyż kurator (również Minister, jako organ odwoławczy) zobowiązany jest ocenić wszystkie aspekty likwidacji szkoły, nie tylko te wynikające wprost z art. 89 ustawy – Prawo oświatowe.

W ocenie organu drugiej instancji zarzut arbitralności argumentów Kuratora nie zasługuje na uznanie. Kompetencje kuratora do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt. 5 ustawy – Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo oświatowe). Wyżej zaprezentowany pogląd znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r. (sygn. I OSK 258/06).

Kurator oświaty w trybie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe wydaje opinię jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też – stosownie do art. 39 ust. 3 ww. ustawy – zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również tych wszystkich aspektów związanych z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. W ocenie organu drugiej instancji postanowienie [...] Kuratora Oświaty nie narusza przepisów prawa w ww. zakresie i mieści się w granicach administracyjnego uznania – kurator wskazał na pogorszenie warunków z powodu wydłużenia drogi do szkoły w C. po zlikwidowaniu szkoły w K., liczbę uczniów szkoły w K., aktualną, liczbę urodzeń dzieci w obwodzie szkoły, uwzględnił warunki lokalowe obu szkół, wyniki ze sprawdzianów potwierdzające efekty kształcenia, odległość od miejsca zamieszkania do szkoły, warunki nauki - czy nie ulegną pogorszeniu wskutek likwidacji szkoły, powołał się na wiarygodne materiały dowodowe. W świetle powyższego zarzut strony, że opinia kuratora ma charakter arbitralny (str. 4 zażalenia) jest niezasadny.

Minister, po przeanalizowaniu całości akt sprawy, ocenia, że uzasadnienie do postanowienia [...] Kuratora Oświaty odnosi się w wyczerpującym stopniu do treści wniosku o wydanie opinii oraz uwzględnia wszystkie istotne okoliczności w sprawie. W związku z powyższym, niezasadny jest zarzuty strony, dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 (w związku z art. 124 § 2 oraz 126 k.p.a.), art. 107 § 2 k.p.a., gdyż Kurator wyjaśnił stan faktyczny sprawy w sposób wyczerpujący, zebrał materiał dowodowy, a wydane rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób umożliwiający stronie zrozumienie pobudek, którymi się kierował, uwzględniając przy tym interes strony i obywateli (uczniów i rodziców). Kurator nie naruszył też art. 80 k.p.a., gdyż oparł swoje rozstrzygnięcie na całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nie jak twierdzi strona, tylko na opinii rodziców uczniów szkoły w K. Kurator nie naruszył art. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, gdyż - jak wskazano - środki na zaspokajanie potrzeb w zakresie realizacji zadań oświatowych pochodzą zarówno z subwencji, dotacji jak i dochodów własnych gminy. A w związku z tym również nie naruszono art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, co wykazano w niniejszym postanowieniu, gdyż uzyskiwanie najlepszych efektów z danych nakładów nie oznacza, że dla osiągnięcia celu nakłady mają być takie same w przypadku dużej i małej szkoły.

Jak wskazał organ I instancji, w roku 2018 [...] Kurator Oświaty zaopiniował negatywnie zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w K., zaś Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy postanowienie wydane w przedmiotowej sprawie (WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1303/18, oddalił skargę gminy na postanowienie Ministra). W roku szkolnym 2018/2019 sytuacja w Szkole Podstawowej w K. nie uległa zmianie. Minister zauważa, że taki sposób rozstrzygnięcia jest uzasadniony z uwagi na art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Reasumując, Minister stwierdził, iż dowody w sprawie nie wskazują, że likwidacja Szkoły Podstawowej w K. jest niezbędna i przyniesie korzystne skutki dla uczniów. W związku z powyższym, należy uznać, że negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w K. jest uzasadniona. Minister Edukacji Narodowej, po analizie i ocenie materiału dowodowego w powyższej sprawie stwierdził, że zażalenie Burmistrza C. nie zasługuje na uwzględnienie.

Gmina C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] czerwca 2019 r. nr [...].

Wskazanemu postanowieniu skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie:

1) art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe przez niewskazanie w stosunku do jakiego konkretnego ustawowego obowiązku Gminy zachodzi niewykonanie lub realna groźba niewykonania ze strony organu prowadzącego szkołę, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP,

2) art. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych poprzez arbitralne ingerowanie w proces dostosowywania sieci szkół do optymalnego kształtu dyktowanego ekonomicznymi możliwościami Gminy, co uniemożliwia prowadzenia racjonalnej polityki oświatowej,

3) art. 77 § 1, art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 oraz 126 k.p.a. przez uzasadnianie podjętego postanowienia w oparciu o nieprawidłowe ustalenia dotyczących stanu faktycznego sprawy, wyrażające się m.in. na odwoływaniu się do strony internetowej, która nie dotyczy Szkoły Podstawowej im. [...] w K., K, [...] C., gmina C, woj. [...], co daje skarżącej wątpliwości, co do prawidłowości oceny zasadności funkcjonowania placówki, skoro ocena bazowała na błędnych ustaleniach faktycznych,

4) art. 7 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 oraz art. 126 k.p.a. poprzez nierozważenie w postanowieniu organu II instancji – opinii mającej charakter uznaniowy, słusznego interesu strony występującej z wnioskiem, wynikającego z przedłożonych dokumentów i analiz, poprzez nieuzasadnione kompetencją oraz charakterem uzgodnienia, przyjęcie przez organ prymatu interesu "społecznego".

Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., 2325 – dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Gminy C. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], jak również utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r., negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w K. z dniem 31 sierpnia 2019 r. naruszają obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy obu instancji, wydając sporne postanowienia, dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób nieprawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy oraz nie wyjaśniły wszystkich istotnych jej okoliczności.

Należy zauważyć na wstępie, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 89 ust. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe. Przepis ten zastąpił uchylony art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W myśl art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Wynika z powyższego, że opinia kuratora ma istotne znaczenie dla bytu prawnego podjętej uchwały o likwidacji. Jej podjęcie uzależnione jest bowiem od wcześniejszego uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Natomiast przesłanki warunkujące likwidację szkoły określa art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, stanowiąc, iż szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Zgodnie z art. 89 ust. 4 ustawy – Prawo oświatowe, opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, iż opinia wydawana w trybie art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Opinię tę wydaje kurator oświatowy, jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii kurator oświatowy zobligowany jest więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły. Sprawowany nadzór pedagogiczny to również ocena skutków przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki.

Warto w tym miejscu zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 258/06, stwierdził wyraźnie, że przy wydawaniu opinii kurator zobligowany jest więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też stosownie do art. 17 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie oświaty dotyczących zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, iż wydając przedmiotową opinię, kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże, realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny.

Jednocześnie, warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w powołanym wyżej wyroku, że powyższa interpretacja art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych, jako zadań własnych. NSA podkreślił ponadto, iż "Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, jednakże na podstawie ustaw i w ich ramach, co oznacza, że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. (...) Takim ustawowym ograniczeniem samodzielności gminy jest właśnie przepis art. 59 ust. 2 ww. ustawy. Jednakże brak ściśle określonych w tym przepisie przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii i oparcie tej opinii zarówno na przepisach, które zawierają element oceny wykonania tych obowiązków, nie oznacza naruszenia zasady suwerenności gminy".

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko NSA w pełni podziela. Uznać należy więc, że przedmiotowa opinia kuratora oświaty wyraża stanowisko tego organu w przedmiocie likwidacji szkoły, a nie stanowi oceny, czy zostały spełnione warunki przewidziane w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe do likwidacji szkoły. Kurator oświaty, będąc organem odpowiedzialnym za realizację polityki oświatowej państwa na terenie województwa, wydając przedmiotową opinię, jest obowiązany przede wszystkim kierować się dostępnością edukacji w poszczególnych rejonach gminnych oraz odpowiednim poziomem nauczania w szkołach. Z tych też względów, Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi mówiący o naruszeniu powołanego przepisu prawa materialnego.

Podkreślenia wymaga, iż przepisy ustawy – Prawo oświatowe nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół. Zatem opinia ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć charakteru dowolnego. Organ przed wydaniem opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny dla wydania orzeczenia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia.

Kontrola sądowa tego typu orzeczeń (stanowiących ocenę organu oświatowego) sprowadza się zatem do zbadania, czy organ podejmując rozstrzygnięcie nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a także czy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy.

W ocenie Sądu, argumenty organów wywiedzione na poparcie negatywnej opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w K. nie są przekonywujące.

Przede wszystkim istotne wątpliwości budzą ustalenia organów w kwestiach demograficznych. Co prawda uchwała Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. dotycząca obwodów szkolnych podjęta została już po wydaniu przez Ministra zaskarżonego postanowienia, jednakże już w dniu [...] kwietnia 2019 r. [...] Kurator Oświaty zaopiniował pozytywnie ww. uchwałę, z której wynika, iż od 1 września 2019 r. w obwodzie Szkoły Podstawowej im. [...] w K. znajduje się tylko miejscowość K. Okoliczność pozytywnego zaopiniowania przez Kuratora tej uchwały winna zatem być wzięta pod uwagę przez Ministra.

Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż prognoza demograficzna dla szkoły w K. na lata 2019-2024 sporządzona została w odniesieniu do dotychczasowego obwodu tej szkoły. Ponadto organy nie rozważyły w sposób rzetelny wyrażonej w pismach z dnia [...] i [...] marca 2019 r. woli 52 mieszkańców trzech wsi należących do dotychczasowego obwodu szkoły w K. (I., S., K.) włączenia ich miejscowości do obwodu Szkoły Podstawowej im. [...] w C. Z akt sprawy wynika bowiem, że zdecydowana większość rodziców uczniów z dotychczasowego obwodu Szkoły Podstawowej w K. podjęła decyzję, by ich dzieci uczyły się w Szkole Podstawowej w C.

Wskazane powyżej okoliczności sprawy winny być poddane ponownej analizie, szczególnie z uwagi na to, iż przedmiotowa Szkoła Podstawowa jest szkołą małą liczącą w roku szkolnym 2018/2019 jedynie 15 uczniów klas I-VIII.

W świetle powyższego budzą też poważne wątpliwości ustalenia organów co do prognozowanego wzrostu ogólnej liczby uczniów Szkoły z 15 uczniów do nawet 43 w roku szkolnym 2023/2024. Zwrócić należy uwagę, iż ustalenia w zakresie kwestii demograficznych stanowią istotny element uzasadnienia negatywnej opinii zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w K. Kwestia ta winna latem być poddana ponownej analizie z uwzględnieniem aktualnie obowiązującej uchwały określającej granice obwodów szkół podstawowych w gminie C.

Zdaniem Sądu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu zabrakło – w kontekście planowanej likwidacji – rzetelnej analizy dotychczasowych warunków nauki, wychowania i opieki uczniów w porównaniu do stanu proponowanego, która pozwoliłaby obiektywnie ocenić wpływ likwidacji Szkoły w K. na sytuację edukacyjną dzieci. Trudno też uznać, iż zasadniczym argumentem za kontynuowaniem nauki w Szkole Podstawowej w K. winno być stanowisko prof. R. P. co do poziomu efektywności kształcenia w klasach łączonych. Sąd oczywiście nie kwestionuje zasadności poglądów zawartych w tym stanowisku, jednakże zauważa, że przedmiotową opinię prof. R. P. należałoby odnieść do realiów konkretnej sprawy, czego brak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, szczególnie jeśli weźmie się pod uwagę budzące wątpliwości ustalenia organów w zakresie prognozy demograficznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej zwana "P.p.s.a.", w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.