Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 611/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2022 roku numer [...] w zakresie punktu 2 i 3 oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2022 roku numer [...] w zakresie punktu 2 i 3; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 1988 r., nr [...], Geodeta Miejski wywłaszczył na rzecz Państwa nieruchomość położoną w B. przy ul. S., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 360 m2, stanowiącą współwłasność: I. K., A. Z., M. Z., W. S., A. P. i J. B. Decyzja stała się ostateczna 5 października 1988 r.

Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w B. pod realizację osiedla mieszkaniowego "B. II", na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji z [...] stycznia 1988 r., nr [...]. W decyzji o wywłaszczeniu przyznano odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz jej współwłaścicieli, stosownie do przysługujących im udziałów w nieruchomości.

Na podstawie decyzji podziałowej z [...] lutego 1989 r., nr [...], wywłaszczona nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 360 m2, została podzielona na dwie działki: nr [...] o pow. 167 m2 i nr [...] o pow. 193 m2.

Wywłaszczona nieruchomość objęta była miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego części rejonu administracyjnego B. w B., zatwierdzonego uchwałą MRN w B. Nr [...] z [...] grudnia 1985 r. (Dz. Urz. Woj. Biał. z 1986 r. nr 4 poz. 45). Część wywłaszczonej działki, tj. nr [...], znajdowała się w terenie oznaczonym D5 MW - Tereny zabudowy wielorodzinnej do V kondygnacji i zabudowy usługowej. Budynki o dobrym stanie technicznym, do adaptacji trwałej. Budownictwo nowe może być wprowadzone na zasadzie plomb. Pozostała część wywłaszczonej działki, tj. nr [...], znajdowała się w liniach rozgraniczających ul. S.

Następnie, aktem notarialnym rep. [...] z [...] maja 1989 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 193 m2, została oddana w wieczyste użytkowanie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w B.

Decyzją komunalizacyjną Wojewody B. z [...] sierpnia 1992 r., nr [...], nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 193 m2, stała się z mocy prawa własnością Gminy B. Dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Białymstoku IX Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...].

Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 1990 r., nr [...], nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 193 m2, będąca w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "Z.", weszła w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 12.509 m2.

Aktualnie, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] października 2003 r., nr [...], działka nr [...] jest częścią działki nr [...] o pow. 11.337 m2, wydzielonej z działki nr [...]. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 11.337 m2, stanowi współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." i osób fizycznych.

M. Z. i W. S. wnioskami z 14 maja 2020 r. o tożsamej treści, zwróciły się do Prezydenta Miasta B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej na dzień wywłaszczenia nr [...], wskazując, że działka ta nie została zagospodarowana.

Prezydent Miasta B. pismem z [...] czerwca 2020 r., nr [...], przekazał według właściwości powyższe wnioski Wojewodzie P., uzasadniając, że podlega wyłączeniu na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), gdyż nieruchomość, której dotyczą wnioski o zwrot, stanowi własność m.in. Gminy B. Wojewoda poinformował jednocześnie, że obecnie w granicach wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 360 m2, znajdują się nieruchomości bądź ich części, oznaczone jako działka nr [...] o pow. 167 m2, stanowiąca własność Gminy B., oraz działka nr [...], stanowiąca współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." i osób fizycznych, w skład której weszła działka nr [...] o pow. 193 m2, powstała z podziału działki nr [...].

Wojewoda P. postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...], wyznaczył Starostę Z., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do załatwienia sprawy z wniosku M. Z. i W. S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Starosta Z., po przeprowadzeniu postępowania, odmówił zwrotu nieruchomości, położonej w B., obręb [...] B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 167 m2 oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w B., obręb [...] B., oznaczonej jako działka nr [...], w skład której weszła działka nr [...]o pow. 193 m2. Odnosząc się do odmowy zwrotu nieruchomości, organ pierwszej instancji wskazał, że działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną (ul. S.), zatem zwrot nie jest możliwy, zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej jako: "u.d.p."). W stosunku do umorzenia postępowania w części dotyczącej zwrotu części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], Starosta wyjaśnił, że roszczenie zwrotu nieruchomości nie przysługuje na mocy art. 229 u.g.n., gdyż na nieruchomości tej ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze, przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r. W związku z tą sytuacją organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n.

Od powyższej decyzji odwołania złożyły M. Z., W. S., A. P., J. B., wnosząc o zwrot nieruchomości zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o wypłatę odszkodowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda P., decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], uchylił skarżoną decyzję organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że w toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji nie ustalił oraz nie zawiadomił wszystkich uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, czym naruszył art. 136 ust. 3a u.g.n. Ponadto organ pierwszej instancji nie ustalił, czy grunt stanowiący działkę nr [...] wchodzi w skład pasa drogowego drogi publicznej, czy na przykład pasa drogowego drogi wewnętrznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], Starosta Z., w pkt. 1 umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w B., obręb nr [...] B., oznaczonej nr [...], w której skład weszła działka nr [...] o pow. 193 m2, a w pkt. 2 decyzji zwrócił nieruchomość położoną w B., obręb nr [...] B., oznaczoną nr [...] o pow. 167 m2 na rzecz: L. S. K. - udział 6/14, M. Z. - udział 1/14, W. S. - udział 1/14, A. P. - udział 1/14, J. B. - udział 1/14, M. ZI. - udział 1/14, E. Z. - udział 1/14, W. Z. - udział 1/14, E. ZI. - udział 1/14. W pkt. 3 decyzji Starosta zobowiązał do zwrotu na rzecz Gminy B. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 13.669,41 zł, stosownie do udziałów: L. S. K. – 5.858,29 zł, M. Z. - 976,39 zł, W. S. - 976,39 zł, A. P. - 976,39 zł, J. B. - 976,39 zł, M. ZI. - 976,39 zł, E. Z. - 976,39 zł, W. Z. - 976,39 zł, E. ZI. - 976,39 zł.

W toku postępowania zwrotowego ustalono, iż wnioskodawcami postępowania o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] i nr [...], położonych w B. są: W. S., M. Z., A. P., J. B., L. S. K., M. ZI., E. Z., W. Z., E. ZI.

Odnosząc się do kwestii ustalenia, czy działka nr [...] o pow. 167 m2 stanowi część pasa drogowego drogi publicznej czy pasa drogowego drogi wewnętrznej, organ wskazał, że pismem z 23 kwietnia 2021 r. wystąpiono do Zarządu Dróg Miejskich o: udzielenie informacji czy ww. działka stanowi część pasa drogowego drogi publicznej czy pasa drogowego drogi wewnętrznej oraz dołączenie stosownej uchwały potwierdzającej fakt, że działka ta wchodzi w skład drogi publicznej. Do odpowiedzi z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], ZDM nie dołączył uchwały potwierdzającej status drogi jako drogi publicznej, a jedynie decyzję z [...] czerwca 2008 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących m. in. działkę nr [...]. ZDM, wskazał też, że według jego opinii "stanowi ona pas drogowy drogi publicznej". W związku z tym organ pierwszej instancji uznał, że działka nr [...] nie ma statusu drogi publicznej i podlega zwrotowi, ponieważ w tej części wywłaszczonej nieruchomości cel, określony decyzją o lokalizacji z 8 stycznia 1988 r., nie został zrealizowany.

Starosta podtrzymał przy tym stanowisko wyrażone w decyzji z [...] stycznia 2021 r., uznając, że postępowanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położnej w B., obręb nr [...] B., oznaczonej nr [...], w której skład weszła działka nr [...] o pow. 193 m2, należało umorzyć, gdyż zachodzą przesłanki zastosowania art. 229 u.g.n.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina B. (dalej jako: "Gmina", "skarżąca"), reprezentowana przez Prezydenta Miasta B., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez niepodjęcie przez organ pierwszej instancji wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie. W ocenie Gminy, nie budzi wątpliwości okoliczność, że określone w decyzji Geodety Miejskiego z [...] września 1988 r., nr [...], osiedle mieszkaniowe powstało i istnieje do dziś. Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego nie może być rozumiany wyłącznie jako wywłaszczenie terenów przeznaczonych do zabudowy, bowiem realizacja tak określonego celu wywłaszczenia obejmuje także realizację infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania takich bloków w ramach osiedla mieszkaniowego, w tym również terenów zielonych. Skoro osiedle powstało, to zagospodarowanie terenu pomiędzy budynkami lub obok nich, jako trawnik czy miejsce porośnięte drzewami nie stoi w sprzeczności z realizacją celu wywłaszczenia. Niewątpliwie zieleń pomiędzy blokami, czy też obok bloków nie wymaga tak wysokiego stopnia zorganizowania, jak stworzenie parku. Ważne jest jednak, by był to teren zagospodarowany, by mieszkańcy osiedla mogli z niego korzystać. Nie może być mowy o realizacji celu, jakim jest zieleń, jedynie w sytuacji, gdy na nieruchomości nie są podejmowane żadne czynności, zarasta on samosiejkami i chwastami. Zdaniem Gminy w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż cel odjęcia prawa własności nieruchomości określony w treści decyzji wywłaszczeniowej został w pełni zrealizowany w postaci wybudowanego osiedla mieszkaniowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą.

Pismem z 17 maja 2022 r. odwołanie od powyższej decyzji, w części dot. pkt 1 złożyli: W. Z., E. Z., M. Z., L. S. K., reprezentowany przez W. S. i M. ZI. i E. ZI., reprezentowana przez E. Z., nie zgadzając się umorzeniem prowadzonego postępowania w części dotyczącej zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 438/2 o powierzchni 193 m2.

Pismem z 23 maja 2022 r. odwołanie od powyższej decyzji, w części dot. pkt 1 złożyły: W. S., M. Z., J. B. i A. P., nie zgadzając się z umorzeniem prowadzonego postępowania w części dotyczącej zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 193 m2. Odwołujący zauważyli, iż ww. nieruchomość, stanowiąca część działki nr [...] jest obecnie własnością Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." oraz osób trzecich. Została przez Skarb Państwa oddana w 1989 r. Spółdzielni Mieszkaniowej w wieczyste użytkowanie bez powiadomienia o tym fakcie innych uczestników niniejszego postępowania. Powyższa nieruchomość była przeznaczona pod realizację osiedla mieszkaniowego "B. II", co nie zostało dokonane.

Decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...], Wojewoda P.i utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty Z. z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 167 m2, położonej w B., w obrębie [...] B. oraz umorzenia postępowania w części dotyczącej zwrotu nieruchomości, położonej w B., w obrębie [...] B., oznaczonej jako działka nr [...], w której skład weszła działka nr [...] o pow. 193 m2.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przy podejmowaniu decyzji o zwrocie nieruchomości konieczne jest zbadanie, jaki był cel jej wywłaszczenia oraz dokonanie oceny czy, a także kiedy, cel ten został zrealizowany. Zaznaczył przy tym, że Gmina kwestionuje fakt niewykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, jakim była realizację osiedla mieszkaniowego "B. II", na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji z [...] stycznia 1988 r., nr [...]. Wojewoda podkreślił, że w ramach postępowania o zwrot organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe nakierowane na ustalenie celu wywłaszczenia oraz ustalenie czy został on zrealizowany. Z materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona jest przy ul. S. i sąsiaduje, oprócz ww. ulicy, z terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Działka posiada kształt wieloboku, nieforemny, niemniej dość zwarty. Nie jest zabudowana, ani zagospodarowana, porośnięta trawą, co potwierdza dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna.

Organ podkreślił, że w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr 438/1 nie wchodzi w skład drogi publicznej. Ponadto, zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon ul. T., SI., Ś, B., O., S.), zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z [...] października 2007 r. (ogł. w Dz. U. Woj. Podl. z 3 grudnia 2007 r. Nr 261 poz. 2778), zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z [...] maja 2016 r. (ogł. w Dz. U. Woj. Podl. z 10 czerwca 2016 r. poz. 2489), zmienionej uchwałą Rady Miasta B. Nr [...] z [...] czerwca 2018 r. (ogł. w Dz. U. Woj. Podl. z 29 czerwca 2018 r. poz. 2899), obszar nieruchomości oznaczonej aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] – B. numerem [...] o pow. 0,0167 ha, stanowiącej własność Gminy B. i pozostającej w gospodarowaniu ZDM, położony jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.1 MW,U - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami oraz urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami, placami zabaw oraz zielenią urządzoną. Organ drugiej instancji podzielił zatem stanowisko organu pierwszej instancji, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zauważył, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, stan większości obszaru wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie wskazuje, aby były na niej podejmowane czynności zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, a więc budowy osiedla mieszkaniowego "B. II". Brak jest jakichkolwiek budynków, budowli, czy innych obiektów z realizacją tego celu związanych. Cel publiczny, na który przejęto nieruchomość, winien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, czyją nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu. Organ zaakcentował przy tym, że realizacja celu wywłaszczenia polega na podjęciu stosownych działań przez podmiot, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło. Za realizację celu wywłaszczenia w żadnym przypadku nie można uznać działania sił przyrody (wzrost trawy, roślin samosiejnych). Aby można było mówić o realizacji celu wywłaszczenia na danym terenie, musi dojść na nim do przejawów pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem celu wywłaszczenia. Realizacji celu wywłaszczenia nie można utożsamiać również wyłącznie z działaniami sił natury, lecz należy wykazać, że na skutek podjętych w wyniku wywłaszczenia działań nastąpiła realizacja tego celu.

Podsumowując, Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie zbędność nieruchomości winna być więc oceniana jedynie przez pryzmat zrealizowania celu wywłaszczenia na tej konkretnej, wnioskowanej do zwrotu działce. Cel ten, jak wyżej wskazano, nie został zrealizowany, a więc nie ulega wątpliwości, że spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłych właścicieli lub ich następców prawnych. Inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia nie została zrealizowana na wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o pow. 167 m2, a więc poprzedni współwłaściciele mogą skutecznie dochodzić jej zwrotu. Nieruchomość ta słusznie została zwrócona na rzecz byłych współwłaścicieli oraz następców prawnych byłych współwłaścicieli. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszoinstancyjny zasadnie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w B., obręb nr [...] B., oznaczonej nr [...], w której skład weszła działka nr [...] o pow. 193 m2.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Gmina. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 93, 136 ust. 1 i 2 oraz 137 u.g.n., poprzez uznanie, że część nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym.

W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł o: uchylenie decyzji Wojewody P. z [...] czerwca 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Z. z [...] kwietnia 2022 r. w części dotyczącej zwrotu nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ul. S., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] – B. numerem [...] o pow. 0,0167 ha, stanowiącej własność Gminy B. i pozostającej w gospodarowaniu ZDM, i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała m. in., że w prowadzonym postępowaniu organy nie ustaliły wszystkich okoliczności faktycznych, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazała, że celem odjęcia własności nieruchomości było zrealizowanie budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Osiedle zostało na tym terenie bez wątpienia wzniesione; celu wywłaszczenia nieruchomości na budowlę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi czy zieleń osiedlowa. Skoro osiedle powstało, to zagospodarowanie terenu pomiędzy budynkami lub obok nich, jak trawnik czy miejsce porośnięte drzewami, nie stoi w sprzeczności z realizacją celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uczestnicy postępowania: M. ZI., E. Z., W. Z. i E. ZI., reprezentowani przez pełnomocnika, pismem z 26 października 2022 r. wnieśli o: oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Do pisma dołączono dokumentację zdjęciową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd uchylił decyzję w zaskarżonej części oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji, bowiem organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła rozstrzygnięcia, czy na części wywłaszczonej działki, obecnie oznaczonej nr [...], cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy nieruchomość ta była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w konsekwencji, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo orzekły o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.

W niniejszej sprawie zakres koniecznych ustaleń faktycznych determinowany jest przez przepisy prawa materialnego. Podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy u.g.n. Z art. 136 ust. 3 tej ustawy wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Natomiast, jak wynika z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ponadto zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Podnieść należy, że na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma wpływu faktyczny stan zagospodarowania nieruchomości, ani to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, ani też to, czy nadal podtrzymywany jest zamiar zrealizowania celu wywłaszczenia na tej nieruchomości. O zbędności nieruchomości przesądza bowiem art. 137 u.g.n., a nie np. wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W związku z tym na organie administracji rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 u.g.n. (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2007 r., VIII SA/Wa 302/07; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko bowiem nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki, może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Organ orzekający ma więc przede wszystkim obowiązek ustalić, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, bo podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona zbędność nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 1118/14) (zob. E. Bończak-Kucharczyk, art. 137 [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, i powołane tam orzecznictwo).

Skład orzekający zauważa, że ocena zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest równoznaczna z oceną dopuszczalności samego wywłaszczenia. Wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości powoduje uszczuplenie publicznych zasobów nieruchomości (odpowiednio – Skarbu Państwa, gminy, powiatu, województwa). Z tego względu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości należy wyjaśnić wszelkie okoliczności, jakie mogą mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Jest to szczególnie ważne w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został w przeszłości niezbyt dokładnie określony. Należy założyć, że przy ogólnie określonym celu wywłaszczenia ocena musi zostać dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, a także na podstawie stanu faktycznego po wywłaszczeniu nieruchomości. Jednakże ogólne określenie celu, np. "pod budowę osiedla mieszkaniowego", umożliwia zaliczenie w poczet realizacji celu różnego rodzaju prac. Jak bowiem wyjaśnił WSA w Poznaniu w wyroku z 20 grudnia 2007 r., III SA/Po 648/07, przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić budowę nie tylko typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich, jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki) (zob. tamże).

W realiach niniejszej sprawy w decyzji wywłaszczeniowej Geodety Miejskiego z [...] września 1988 r. (k. 10-11 akt administracyjnych, tom I), odnośnie działki o nr [...] o pow. 360 m2, cel inwestycji został określony jako "przeznaczenie pod realizację osiedla mieszkaniowego "B. II...". W opinii sądu jednak, organy obu instancji nie oceniły w sposób należyty, czy ww. cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Przypomnieć należy, że rozpoznając sprawę ponownie, Starosta Z. zwrócił się pismem z [...] kwietnia 2021 r. (k. 659 akt administracyjnych, tom I) do ZDM o udzielenie informacji dotyczących działki nr [...]. W odpowiedzi na zapytanie, pismem z [...] kwietnia 2021 r. (k. 672-678 akt administracyjnych, tom I), ZDM wskazał m. in., że ul. S. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, następnie zaś stała się drogą powiatową. Sporna działka nr [...] została natomiast objęta decyzją z [...] czerwca 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie ul. S. ZDM nadmienił, że mając na względzie powyższe oraz zagospodarowanie wskazanej działki, stanowiące fragment chodnika i zieleńca, według opinii ZDM stanowi ona pas drogowy drogi publicznej. ZDM nie przedłożył jednakże uchwały potwierdzającej status drogi jako drogi publicznej, o którą wnioskował organ.

W związku z powyższym pismem organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa działka nie ma statusu drogi publicznej i podlega zwrotowi, ponieważ na tej części wywłaszczonej nieruchomości cel nie został zrealizowany. Stanowisko te zaakceptował w zaskarżonej do sądu decyzji organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 2a u.d.p., drogi publiczne mogą należeć wyłącznie do Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego. Okoliczność ta nie pozwala na zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną innym podmiotom, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 15 stycznia 2020 r., I OSK 1452/18; z 8 września 2015 r., I OSK 1921/14; wyrok WSA w Poznaniu z 19 marca 2014 r., II SA/Po 1350/13), jak też nie stanowi przedmiotu sporu. Skład orzekający zasadniczo podziela więc stanowisko organów obu instancji, że działka nr [...] o pow. 167 m2 (powstała w wyniku podziału działki nr [...]) nie stanowi drogi publicznej, a w konsekwencji okoliczność ta nie mogła stanowić przeszkody dla rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości. Dlatego też, w tym zakresie za niezasadne należało uznać zarzuty skarżącej, jakoby sporna działka w istocie stanowiła drogę publiczną. Twierdzeniu takiemu przeczą dowody zgromadzone w sprawie.

Tym niemniej jednak wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji Starosty Z. wynika, że organ ten w ogóle nie przeanalizował kwestii, czy cel wywłaszczenia działki nr [...], tj. budowa osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany. Starosta jedynie stwierdził odgórnie, że skoro sporna działka nie stanowi drogi publicznej, to należy orzec o jej zwrocie. Podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie, Wojewoda P. wskazał, że skoro na działce nie znajdują się jakiekolwiek budynki, budowle czy inne obiekty, to nie można uznać, że zrealizowany został cel wywłaszczenia, czyli w tym przypadku budowa osiedla mieszkaniowego. Wojewoda uznał przy tym, że za realizację celu wywłaszczenia nie można uznać działania sił przyrody polegających na wzroście trawy lub innych roślin samosiewnych.

W ocenie sądu powyższe twierdzenia organów są przedwczesne, nie uwzględniają one bowiem tego, że przez działkę nr [...] przebiega chodnik, stanowiący dojście do klatek schodowych bloku mieszkalnego przy ul. S. Sporna działka jest porośnięta trawą oraz drzewami (por. k. 33-38 akt administracyjnych, tom I). Wbrew przedłożonej przy piśmie uczestników postępowania z 26 października 2022 r. dokumentacji fotograficznej (k. 100-105 akt sądowych), sporna działka nie jest zajęta na "dziki" parking – ten urządzony jest bowiem na działce sąsiedniej, nr [...], oraz na działce nr [...], stanowiącej współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." oraz osób fizycznych. Przedmiotowa działka nr [...] jest działką uporządkowaną, na której trawa jest regularnie koszona. Organy zaniechały przy tym ustalenia, w jakich latach na tej działce został wybudowany chodnik, czy miało to miejsce w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., zakreślających ramy czasowe do oceny "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, czy działka ta była w przeszłości w jakikolwiek sposób zabudowana; konsekwentnie, nie zbadały też, czy ww. chodnik powstał w związku z realizacją celu wywłaszczenia. Z decyzji nie wynika jednocześnie, czy w ocenie organów istnienie tego rodzaju infrastruktury na spornej działce mogłoby stanowić ewentualną przeszkodę do jej potencjalnego zwrotu. Organy zupełnie pominęły powyższe okoliczności, wobec czego kategoryczne stwierdzenie, że cel wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego "B. II", nie został zrealizowany, jest co najmniej przedwczesne.

Jednocześnie sąd wskazuje, na co skądinąd uwagę zwrócił także organ odwoławczy, że sporna działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 1.1 MW.U. – tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami oraz urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami, placami zabaw oraz zielenią urządzoną. Sama więc okoliczność, że działka ta pozostaje niezabudowana budynkami mieszkalnymi, nie może stanowić negatywnej przesłanki do uznania, że cel jej wywłaszczenia – budowa osiedla mieszkaniowego – nie został zrealizowany. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że ilekroć cel wywłaszczenia obejmuje przedsięwzięcie o dużej skali w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, tylekroć o wykorzystaniu nieruchomości na ten cel świadczy nie tylko zabudowanie jej budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są funkcjonalnie powiązane z osiedlem. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne, niż zabudowa, zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, budowa placu zabaw, boiska, itp. Poza tym, w przypadku realizacji tak dużej inwestycji, na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w pierwotnych projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być wprawdzie ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji, jednakże nawet niezrealizowanie na wywłaszczonym terenie pierwotnie planowanych jej elementów - jeżeli zrealizowano inne mieszczące się w ramach przedsięwzięcia postrzeganego jako całość - nie może prowadzić do zanegowania realizacji celu wywłaszczenia, dochodzi wtedy li tylko do modyfikacji tegoż celu. Decydujące znaczenie w tej sytuacji ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym, bądź też innych jego elementów (zob. np. wyrok NSA z 31 maja 2022 r., I OSK 1793/21). Konieczne jest wobec tego przeanalizowanie, w jaki sposób sporna działka została faktycznie zagospodarowana i czy stan ten mieści się w celu określonym jako budowa osiedla mieszkaniowego.

W tym miejscu wskazać należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2001 r., I SA 1110/01). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości.

Zdaniem sądu organy obu instancji powyższym zasadom nie sprostały. Nie wyjaśniły bowiem w sposób dostateczny czy na spornej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia, zbyt dużą uwagę przykładając do tego, że działka nie stanowi drogi publicznej, a przy tym zbyt ogólnikowo analizując przesłankę realizacji celu i w związku z tym – zbędności nieruchomości. Organy niezbyt wnikliwie przeanalizowały faktyczne zagospodarowanie spornej działki, z góry powielając stanowisko, że jest ona porośnięta chwastami i samosiejkami oraz nie znajdują się na niej obiekty budowlane, w związku z czym nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia; nie poddały przy tym rozważaniom, czy aby na pewno zadbany trawnik i znajdujący się na działce chodnik prowadzący do ciągu klatek schodowych w bloku mieszkalnym, ze względu na swoją funkcjonalność i położenie, nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia.

Wynikiem naruszeń art. 7 i 77 k.p.a. było także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., a to przez lakoniczność sporządzonego uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Ocena ewentualnego naruszenia pozostałych przepisów, na które powołano się w skardze, tj. art. 93, 136 ust. 1 i 2 oraz 137 u.g.n., byłaby na tym etapie przedwczesna. Pomimo że to przepisy u.g.n. miały wpływ na zakres prowadzonego postępowania, to popełnione w jego toku uchybienia nie pozwalały na kontrolę decyzji pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy przeprowadzą wnikliwe postępowanie wyjaśniające w zakresie realizacji celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem stanowiska sądu wyrażonego w niniejszym wyroku.

Z uwagi na powyższe należało uchylić przedmiotową decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej (200 zł tytułem wpisu od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.