Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1719/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 146 ust. 1a, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 853/15 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 853/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Prezydent Miasta Łodzi, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, ustalił opłatę adiacencką w wysokości 8 130 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oznaczonych (przed podziałem) jako działki ewidencyjne nr: [...] i [...], obr. [...], o powierzchni 16 687 m2, spowodowanego ich podziałem na działki: [...] i zobowiązał właścicieli – P. i W. N. do jej solidarnego wniesienia na rzecz gminy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania P. N., utrzymało w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu przywołało art. 4 pkt 11, art. 98 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm. j.t.), "u.g.n.", wywodząc, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Zdaniem Kolegium w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 98a ust. 1 u.g.n., co uprawniało organ do wydania decyzji.

Przedmiotowa nieruchomość położona w L. została podzielona na wniosek właścicieli na szereg działek. Podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2012 r. W uchwale Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2007 r. Nr 401, poz. 4195). Organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego z 16 lutego 2015 r. Biegły przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej ustalił, iż różnica w wartościach nieruchomości przed i po podziale wynosi 27 100 zł, co daje kwotę opłaty adiacenckiej w wysokości 8 130 zł. Kolegium nie stwierdziło zastrzeżeń co do prawidłowości operatu, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień biegłego złożonych w piśmie z dnia 30 marca 2015 r.

Powołując się na art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152, art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym zgodnie z art. 153 u.g.n., stosując metodę korygowania ceny średniej w rozumieniu § 4 ust. 4 rozporządzenia. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 u.g.n., uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Ewentualne różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących.

Oceniając natomiast operat pod względem formalnym Kolegium stwierdziło, że zawiera on wszystkie elementy operatu szacunkowego z § 56 rozporządzenia. Przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii.

Kolegium nie zgodziło się ze skarżącym, że dane dotyczące transakcji przyjętych do porównań są niewystarczające do ich zidentyfikowania. Wskazało, że zamieszczenie w operacie szacunkowym obok niezbędnych danych szczegółowych informacji o nieruchomościach stanowiących obiekty porównawcze, pozwalających na ich identyfikację, w tym np. numerów działek, numerów repertoriów aktów notarialnych, jest niczym innym jak naruszeniem przepisu art. 175 ust. 3 u.g.n. i w konsekwencji złamaniem tajemnicy zawodowej. Zdaniem Kolegium opis nieruchomości przyjętych do porównań jest wystarczający do ich zidentyfikowania i odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. Samo twierdzenie strony o wadliwości operatu nie daje podstaw do jego zdyskwalifikowania jako skutecznego dowodu w sprawie, tylko i wyłącznie z tego powodu, że strona kwestionuje jego ustalenia i nie godzi się z oszacowaną wartością gruntu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P. N.

Oddalając skargę Sąd I instancji, przywołując art. 98a u.g.n., podniósł, że ustalenie opłaty adiacenckiej uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących warunków. Po pierwsze, konieczne jest dokonanie podziału nieruchomości na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej. Po drugie, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Po trzecie, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i po czwarte, wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie ww. przesłanki zostały spełnione.

Decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowych nieruchomości z [...] listopada 2012 r. jest ostateczna, przy czym została zmieniona w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 k.p.a., po wszczęciu postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej, decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z [...] marca 2014 r. W konsekwencji pierwotną decyzję podziałową należy odczytywać z uwzględnieniem dokonanych późniejszą decyzją zmian. Rozstrzygnięcia obu decyzji zostały prawidłowo uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego. Tym samym brak było podstaw do umorzenia dotychczas prowadzonego postępowania w sprawie rzeczonej opłaty i wszczęcia nowego postępowania w tym samym przedmiocie. Błędem byłoby pominięcie w niniejszym postępowaniu ustaleń wynikających z decyzji zmieniającej. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości oraz decyzja ją zmieniająca stały się ostateczne obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Łodzi, ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30 %. Zachowany został także 3-letni termin do ustalenia opłaty, liczony od dnia, gdy decyzja podziałowa wraz z decyzją zmieniającą stały się ostateczne. Oczywistym w świetle akt sprawy jest nadto wzrost wartości nieruchomości po podziale, stanowiący podstawę określenia opłaty.

Sąd I instancji omówił przepisy odnoszące się do wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, które reguluje dział IV, rozdział 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 149-159 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazał, że kluczowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy stanowiący opinię biegłego w związku z posiadaną przez niego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Opinia ta powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednakże jego obowiązkiem jest przede wszystkim zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów, niejasności, pomyłek czy innych braków.

W sprawie organy obu instancji ustaliły opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, zasadnie twierdząc, że zawiera on wszystkie wymagane w § 56 rozporządzenia elementy, jest jasny, logiczny i odzwierciedla przyjętą przez biegłego metodę szacowania, wobec czego brak jest podstaw do zakwestionowania jego mocy dowodowej. Analiza jego treści pozwala bez wątpienia prześledzić podejmowane kolejno czynności w procesie szacowania wartości nieruchomości i przyjęty tok rozumowania rzeczoznawcy, a wyciągnięte wnioski ocenić jako wiarygodne i prawidłowe.

Biegły określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego w rozumieniu art. 153 u.g.n., korzystając z metody korygowania ceny średniej określonej w § 4 ust. 4 rozporządzenia. W operacie rzetelnie wyjaśnił zastosowaną metodykę wyceny i podejście. Prawidłowo scharakteryzował także stan faktyczny i prawny wycenianej nieruchomości przed podziałem, jak i stan wszystkich nieruchomości powstałych po podziale.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi. Po pierwsze zauważył, że przez nieruchomość podobną zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zatem kształt nieruchomości i dostęp do drogi publicznej nie decydują o podobieństwie nieruchomości, choć nie można wykluczyć, że w pewnych konkretnych przypadkach będą to cechy ocenione przez rzeczoznawcę majątkowego jako rzutujące na wartość nieruchomości. Sąd I instancji stwierdził, że biegły na stronie 27 operatu wprost wyjaśnił, że analizą rynku objął nieruchomości niezabudowane, zlokalizowane w obszarze Miasta Łodzi, znajdujące się poza śródmieściem, grunty w prawie własności przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i tereny zielone lub podobne. Następnie na stronie 32 uwzględnił: rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących przedmiot prawa własności o powierzchniach z przedziału 2000-3000m2, 3000-4000m2, 5000-11000m2, 1200-2000m2, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz rynek gruntów uznanych za grunty na terenach zielonych lub z istotnymi ograniczeniami dotyczącymi zagospodarowania uznanymi za eliminowanie prawa zabudowy. W tabeli na stronie 34 operatu wymienił 11 transakcji nieruchomościami określonymi jako tereny zielone, zaś na stronach 35 i 36 zamieścił 4 tabele obejmujące 63 transakcje nieruchomościami wg powyższych przedziałów. W każdej tabeli podał datę transakcji, miasto/gminę, obręb, ulicę, cenę, powierzchnię gruntu w m2 i cenę za 1m2. Choć brak jest charakterystyki każdej z nich w zakresie takich cech jak kształt i dostęp do drogi publicznej, to nie dyskwalifikuje to operatu, bowiem kształt nieruchomości nie został uznany przez rzeczoznawcę za cechę rynkową istotnie wpływającą na wartość przedmiotowej nieruchomości. Decydującymi atrybutami w tym zakresie są według biegłego: lokalizacja, dostęp do nieruchomości, sąsiedztwo/otoczenie, media, prawna lub techniczna możliwość kształtowania zabudowy. Zdaniem biegłego w przypadku terenów zielonych na wartość nieruchomości rzutują dwie cechy, a mianowicie lokalizacja i dostęp do nieruchomości.

Na dalszym etapie wyceny biegły scharakteryzował transakcje nieruchomościami porównywanymi z przedmiotem wyceny z poszczególnych przedziałów powierzchniowych, za które osiągnięto kolejno cenę minimalną i cenę maksymalną pod kątem wag poszczególnych cech rynkowych i taki sposób postępowania nie budzi zastrzeżeń Sądu I instancji.

Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut braku przedstawienia numerów ewidencyjnych działek przyjętych w operacie do bazy porównawczej i w pełni podzielił argumentację Kolegium. Wskazał, że w uzasadnieniu opinii biegłego winny się znaleźć wszelkie informacje, które są potrzebne organowi lub sądowi, jako wiadomości specjalistyczne, konieczne do ustalenia stanu faktycznego, a więc także umożliwiające weryfikację danych podanych przez biegłego poprzez np. załączone dokumenty. Oznacza to, że w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n.

Sąd I instancji, nie podzielając zarzutów skargi wskazał, że działka nr [...] powstała w następstwie podziału działki nr [...]. W decyzji podziałowej wskazano na konieczność ustanowienia na tej nieruchomości służebności drogowych do czasu powstania całej drogi dojazdowej. Szacując wartość nieruchomości powstałych po podziale biegły dla poszczególnych nieruchomości poczynił założenia do wyceny i wyjaśnił w pkt 2, że uwzględnia do wyceny uwarunkowania szczególne w postaci dostępu do drogi publicznej w oparciu o warunek konieczności ustanowienia służebności przejazdu przez obszary nowopowstałych działek, a w pkt 3 powierzchnie wydzielonych działek przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, które pominął w szacowaniu. Dodatkowo w opinii rzeczoznawcy (str. 6 i 7 operatu) informacja dotycząca działek nr [...] i [...] o przeznaczeniu w ich planie miejscowym zawarta w decyzji podziałowej nie odzwierciedla stanu faktycznego, ponieważ działki nr [...] i [...] znajdują się według planu w jednostce 44MNU i 20KDD1/2, z czego tylko niewielka część działki [...] przeznaczona jest pod drogę. Zdaniem rzeczoznawcy (str. 21 operatu) tylko 11m2 z tej nieruchomości o ogólnej powierzchni 313m2 znajduje się z jednostce 20KDD1/2. Sąd I instancji wskazał, że powyższa okoliczność została bez wątpienia uwzględniona przy szacowaniu wartości tej nieruchomości łącznie z działką nr [...], o czym świadczą uwagi biegłego poczynione na stronach 45 i 47 oraz końcowe wnioski operatu. Zauważył, że niewątpliwie w interesie skarżącego byłoby wyłączenie całej działki nr [...] z procedury szacowania, jednak biorąc pod uwagę jej ogólną powierzchnię i wyjaśnienia rzeczoznawcy brak było ku temu podstaw prawnych.

W ocenie tego Sadu, nie znajduje oparcia w przepisach prawa, przede wszystkim w art. 98a u.g.n., twierdzenie skarżącego o konieczności wykluczenia z wyceny powstałych po podziale działek nr [...],[...] i [...] przeznaczonych w planie miejscowym pod tereny zieleni urządzonej o charakterze publicznym - symbol 51ZP.

Zdaniem Sądu I instancji określenie wartości kompleksu nieruchomości przed podziałem na kwotę 750 600 zł oraz po podziale jako sumę wartości rynkowej działek po podziale na kwotę 777 700 zł jest przejrzyste i nie budzi zastrzeżeń. Skarżący w toku postępowania administracyjnego miał zapewnioną prawną możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym oraz przedstawienia stosownych uwag i zastrzeżeń. Z możliwości tej skorzystał, składając pismo z 17 marca 2015 r., które było następnie przedmiotem weryfikacji ze strony rzeczoznawcy, czego dowodem jest pismo z 30 marca 2015 r. Sąd I instancji wskazał, że nic nie stało na przeszkodzie, ażeby skarżący przedłożył organowi operat sporządzony na własne zlecenie bądź też, by zwrócił się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o skontrolowanie jego rzetelności i prawidłowości w trybie art. 157 u.g.n.

Skargę kasacyjną (z dnia 22 maja 2016 r.) od powyższego wyroku wniósł P. N., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powyższemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało sformułowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi kwestionowanych przez stronę skarżącą ocen prawnych oraz wskazań do co dalszego postępowania w sprawie tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej "p.u.s.a."), art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli działalności Prezydenta Miasta Łodzi i wydanej przez niego decyzji, a w rezultacie brak stwierdzenia przez sąd faktów naruszeń przepisów przez organ, a to art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię przez organ ww. przepisu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że organ naruszył prawo materialne, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 . o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię przez organ ww. przepisu, który to w ocenie organu uzależnia przejście wydzielonych nieruchomości pod drogę publiczną z mocy prawa na własność gminy, od spełnienia dodatkowych warunków, których w ustawie brak;

3. art. 7, art., 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez zaniechanie czynności wnikliwego wyjaśnienia sprawy stanu faktycznego sprawy, poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale z uwzględnieniem cen na dzień wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenkciej, dodatkowo w sytuacji gdy skarżący wprost zgłosił zastrzeżenia do wydanej w sprawie opinii;

4. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 154 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. opinii biegłego rzeczoznawcy, która jest w istocie opinią nielogiczną, niepełną a przede wszystkim błędną, a nadto opinią, w której biegły przyjął niewłaściwą metodę wyceny, pominął istotną część zapisu planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 września 2008 r., przyjął niewłaściwe nieruchomości do porównania, co w istocie skutkowało w całości oparciem rozstrzygnięcia w sprawie na w zasadzie jednym błędnym i wadliwym dowodzie.

Skarżący złożył ponadto do akt sprawy pismo z dnia 29 maja 2018 r. zatytułowane "Uzupełnienie skargi kasacyjnej", w którym zawarł szereg zarzutów skierowanych do sporządzonego w sprawie operatu.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 27 czerwca 2018 r. skarżący zgłosił dodatkowe podstawy kasacyjne podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 175 ust. 1 w zw. z art. 174 ust. 3 u.g.n. w zw. z pkt 3.3 Noty interpretacyjnej, jak i art. 4 pkt 16 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Nie może w tej sytuacji odnieść zamierzonego skutku podniesiony na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, po upływie terminu o jakim mowa w art. 177 § 1 p.p.s.a., zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 175 ust. 1 w zw. z art. 174 ust. 3 u.g.n. w zw. z pkt 3.3 Noty interpretacyjnej, jak i art. 4 pkt 16 u.g.n., tj. nowy zarzut skargi kasacyjnej niezgłoszony w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zarzut ten uznać należy za spóźniony. Wskazać należy, że zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wniesionej w terminie, o jakim mowa w art. 177 § 1 p.p.s.a., za nietrafny uznać należy podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s.a., oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że ww. przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W związku z powyższym podkreślić należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 p.u.s.a., co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów k.p.a. Zauważyć należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak to uczyniono w skardze kasacyjnej, bez połączenia tego zarzutu z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd oceniając działanie organów administracji publicznej odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił zaniechanie wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. opinii biegłego rzeczoznawcy, która w ocenie skarżącego kasacyjnie jest w istocie opinią nielogiczną, niepełną a przede wszystkim błędną a nadto opinią, w której biegły przyjął niewłaściwą metodę wyceny, pominął istotną część zapisu planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 września 2008 r., przyjął niewłaściwe nieruchomości do porównania, co w istocie skutkowało w całości oparciem rozstrzygnięcia w sprawie na w zasadzie jednym błędnym i wadliwym dowodzie. Podobnie w piśmie procesowym zatytułowanym "Uzupełnienie skargi kasacyjnej" skarżący kasacyjnie zawarł szereg zarzutów pod adresem sporządzonego w sprawie operatu, rozwijając argumentację zawartą w skardze kasacyjnej, dotyczącą naruszenia wskazanych przepisów postępowania.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), dalej u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z ust. 1a ww. przepisu prawa, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Przepis ten w ust. 3 stanowi: jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie.

Trafnie w świetle powyższego zauważa Sąd I instancji, że ustalenie opłaty adiacenckiej uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących warunków: 1) dokonania podziału nieruchomości na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej; 2) istnienie uchwały danej rady gminy w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 3) stwierdzenia, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty; 4) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. W niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie ww. przesłanki.

Istotnym warunkiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

Zauważyć należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, rozwinięte następnie w piśmie procesowym z dnia 29 maja 2018 r., sprowadzają się w istocie do kwestionowania ustaleń operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie w dniu 16 lutego 2015 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. Z. Ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, ale może a nawet powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie - w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Jak wynika zarazem z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Jednocześnie zgodnie z art. 157 ust. 1a u.g.n. operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Zakaz merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego nie oznacza, że organy administracji publicznej mogą bezkrytycznie przyjąć każde opracowane przedłożone przez rzeczoznawcę majątkowego. Ustawodawca nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek zbadania otrzymanej opinii biegłego pod względem formalnym. Taka analiza obejmuje w szczególności sprawdzenie kwalifikacji zawodowych autora opracowania, kompletności dokumentu oraz jasności i rzetelności zawartych w nim wyliczeń. Dopiero po przeprowadzeniu powyższych działań organ administracji publicznej uwalnia się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia.

Trafnie w świetle powyższego zauważa Sąd I instancji, że w orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12 – Lex nr 1494707). Strona ma prawo do zgłaszania krytyki co do opinii biegłego, jak również możliwość jej zwalczania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego miał zapewnioną prawną możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym oraz przedstawienia doń stosownych uwag i zastrzeżeń. Z możliwości tej skorzystał, składając w dniu 18 marca 2015 r. pismo z dnia 17 marca 2015 r., które było następnie przedmiotem weryfikacji ze strony rzeczoznawcy, który w piśmie z dnia 30 marca 2015 r. odniósł się do zarzutów skarżącego kasacyjnie zawartych w jego piśmie z dnia 17 marca 2015 r. Skarżący nie skorzystał z możliwości przedłożenia organowi operatu sporządzonego na własne zlecenie, nie skorzystał też z możliwości zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę rzetelności i prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu w trybie art. 157 u.g.n.

Samo wnioskowanie przez skarżącego o przeprowadzenie dowodu z operatu sporządzonego przez innego biegłego w sytuacji braku wykazania istotnych wad dotychczasowego operatu szacunkowego za pomocą kontroperatu przedłożonego przez stronę postępowania, czy oceny tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, uznać należy za nieskuteczne. Nieprzeprowadzenie w takiej sytuacji przez organ dowodu z operatu innego biegłego nie można ocenić jako istotne naruszenie art. 7, art., 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § i art. 84 § 1 k.p.a., czy naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór do porównań nieruchomości podobnych. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Podkreślić także należy, że ani sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego.

Nie mogły w tej sytuacji odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej, a następnie rozwinięte w piśmie procesowym z dnia 29 maja 2018 r. zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzające się do kwestionowania przyjętej przez biegłego metody wyceny, dobranych przez biegłego nieruchomości do porównania, czy wreszcie naruszenia wskazanych przepisów postępowania przez niedopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy. Podkreślenia wymaga, że to wątpliwości organu, a nie strony postępowania, istniejące po podjęciu przez organ próby wyjaśnienia wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, uzasadniają możliwość i konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego, bądź weryfikacji sporządzonego w sprawie operatu na okoliczność jego prawidłowości.

Zgodnie z utrwalonym w tym względem orzecznictwem sadów administracyjnych, obowiązkiem organu jest ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednakże jego obowiązkiem jest przede wszystkim zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów, niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii.

Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera wszystkie wymagane przepisem § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) elementy, jest jasny, logiczny i odzwierciedla przyjętą przez biegłego metodę szacowania, wobec czego brak jest podstaw do zakwestionowania jego mocy dowodowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących rzekomego niedoniesienia się do faktu błędnego zdaniem skarżącego kasacyjnie naliczenia opłaty alianckiej od działek przeznaczonych w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zieleni urządzonej – 51ZP wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji odniósł się do stanowiska skarżącego kasacyjnie w tym zakresie i ocena ta jest prawidłowa, zgodnie z którą w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstaw do wykluczenia z wyceny powstałych po podziale działek nr [...],[...] i [...] przeznaczonych w planie miejscowym pod tereny zieleni urządzonej o charakterze publicznym – symbol 51ZP. Skarżący kasacyjnie także podstawy tej nie wskazuje.

Nieskuteczne także okazały się zarzuty dotyczące nieprawidłowej wyceny działki nr [...]. Prawidłowo zauważa Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że działka nr [...] powstała w następstwie podziału działki nr [...]. W decyzji podziałowej wskazano na konieczność ustanowienia na tej nieruchomości służebności drogowych do czasu powstania całej drogi dojazdowej. Szacując wartość nieruchomości powstałych po podziale, biegły dla poszczególnych nieruchomości poczynił założenia do wyceny i wyjaśnił w pkt 2, że uwzględnia do wyceny uwarunkowania szczególne w postaci dostępu do drogi publicznej w oparciu o warunek konieczności ustanowienia służebności przejazdu przez obszary nowopowstałych działek, a w pkt 3 powierzchnie wydzielonych działek przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, które pominął w szacowaniu. Dodatkowo w opinii rzeczoznawcy (str. 6 i 7 operatu) informacja dotycząca działek nr [...] i [...] o przeznaczeniu w ich planie miejscowym zawarta w decyzji podziałowej nie odzwierciedla stanu faktycznego, ponieważ działki nr [...] i nr [...] znajdują się według planu w jednostce 44MNU i 20KDD1/2, z czego tylko niewielka część działki [...] przeznaczona jest pod drogę. Zdaniem rzeczoznawcy (str. 21 operatu) tylko 11m2 z tej nieruchomości o ogólnej powierzchni 313m2 znajduje się z jednostce 20KDD1/2. Powyższa okoliczność została bez wątpienia uwzględniona przy szacowaniu wartości tej nieruchomości łącznie z działką nr [...], jak to trafnie zauważa Sąd I instancji, o czym świadczą ewidentnie uwagi biegłego poczynione na stronach 45 i 47 oraz końcowe wnioski operatu. Niewątpliwie w interesie skarżącego byłoby wyłączenie całej działki nr [...] z procedury szacowania, jednak biorąc pod uwagę jej ogólną powierzchnię i wyjaśnienia rzeczoznawcy brak było ku temu podstaw prawnych. Ze stanowiskiem tym w okolicznościach sprawy należy się zgodzić.

Twierdzenia skarżącego kasacyjnie zawarte w jego piśmie procesowym z dnia 29 maja 2018 r. stanowią dalszą polemikę skarżącego ze sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym, w którym skarżący kasacyjnie kwestionuje dobór nieruchomości i ich wycenę. Zarzuty te, jako kwestionujące merytoryczną stronę operatu, w świetle tego, co powiedziano wyżej nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Nieskuteczne także okazały się zarzuty skargi kasacyjnej podnoszone w kontekście naruszenia przepisów postępowania dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 98 u.g.n. przez błędną jego wykładnię. Skarżący kasacyjnie bowiem poza postawieniem powyższego zarzutu nie wykazał na czym owa błędna wykładnia miałaby polegać. Zarzut ten zatem nie spełnia wymogów formalnych i czyni w związku z tym niemożliwym odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwóch postaciach albo przez błędną jego wykładnię, czyli wadliwe rozumienie wskazanej normy prawa, albo przez niewłaściwe jego zastosowanie, co z kolei polega na błędnej subsumcji (przyporządkowaniu) ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod określoną normę prawną. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego z reguły może wiązać się z błędną jego wykładnią. W każdym jednak przypadku ocena, czy doszło do naruszenia prawa materialnego jest dokonywana na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie służy bowiem podważaniu ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. To może nastąpić jedynie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wymaga aby wskazano w skardze kasacyjnej, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa materialnego, które zarzuca się sądowi pierwszej instancji oraz jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną właściwa, prawidłowa wykładnia danego przepisu. Takich elementów w skardze kasacyjnej zabrakło.

Skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.