Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1288/03
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2003-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: Jeżeli wartość nieruchomości ulega obniżeniu w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

TEZY

Jeżeli wartość nieruchomości ulega obniżeniu w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Andrzeja W. na uchwałę Rady Gminy Cz. z dnia 5 maja 2003 r. (...) w przedmiocie zarzutu wniesionego do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cz. dla terenu drogi "B.-Ł. D." we wsi Ł. - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Rady Gminy Cz. z dnia 5 maja 2003 r. (...) w sprawie zarzutu wniesionego przez Andrzeja W. do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowanego przestrzennego gminy Cz. dla terenu drogi "B.-Ł.-D." we wsi Ł. na podstawie art. 18, ust. 2, pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ Rada Gminy Cz. uchwaliła w par. 1 tej uchwały, iż:

1. Odrzuca się zarzut do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cz. dla terenu drogi "B.-Ł.-D." we wsi Ł. wniesiony przez Andrzeja W., właściciela działek nr 105/2 i 101/7 w obrębie Ł. dotyczący ustalenia przeznaczenia części terenu działki na drogę wojewódzką.

2. Uzasadnienie faktyczne i prawne określa załącznik do niniejszej uchwały.

W par. 2 uchwały zaś określono, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Cz., a w par. 3 że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu do tej uchwały zamieszczonym w załączniku wskazano, iż wniesiony pismem złożonym w dniu 28 lutego 2003 r. zarzut polega na braku zgody właściciela działek rolnych niezabudowanych nr 105/2 i 101/7 w obrębie wsi Ł. na proponowane w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu ustalenie przeznaczenia części terenu

działek na drogę wojewódzką. Zarzut przeciwko budowie linii energetycznej 400 kV nie odnosi się do przedmiotowego projektu planu, ponieważ projektowana linia w całości znajduje się poza granicami opracowania planu. W części dotyczącej oddziaływania projektowanej drogi wojewódzkiej na teren działek nr 39/3, 48/1 i 48/2 w obrębie Ł. zarzut został uwzględniony poprzez wprowadzenie w projekcie planu stosownych ustaleń w celu zapewnienia ochrony terenów przez oddziaływaniem drogi.

Części działek nr 105/2 i 101/7 zostały w projekcie planu przeznaczona na drogę wojewódzką klasy G /głównej/ o szerokości w liniach rozgraniczających 35 m, z uwzględnieniem poszerzenia drogi w rejonie przeprawy mostowej przez Odrę.

Teren działek nr 105/2 i 101/7 został w części objęty opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka drogi wojewódzkiej "B.-Ł.-D." uchwałą (...) z dnia 31 sierpnia 2001 r. skorygowanej uchwałą (...) z dnia 30 sierpnia 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Intencją tej uchwały i głównym celem projektu planu jest umożliwienie realizacji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim jakim jest budowa drogi wojewódzkiej. Realizacja tej drogi jest warunkiem uwzględnienia potrzeby rozbudowy układu osadniczego gminy Cz., zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonym uchwałą nr X/59/2000 Rady Gminy Cz. z dnia 24 lutego 2000 r. Przebieg drogi wojewódzkiej, a tym samym obszar objęty planem został ustalony w planie województwa D., a następnie w zakresie dotyczącym gminy Cz. uwzględniony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Ewentualne przyjęcie zarzutu i ustalenie w planie przeznaczenia terenu na uprawy rolne byłoby niezgodne z uchwalonym studium. Obecnie przeważającą część obszaru objętego planem zajmują grunty rolne, projektowana droga w części wykorzystuje przebieg istniejącej drogi wojewódzkiej nr 455. Odcinek pomiędzy istniejącą drogą wojewódzka nr 455 a projektowaną przeprawą mostową przez Odrę jest prowadzony wzdłuż istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV oraz projektowanej po przeciwnej stronie drogi linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 400 kV.

Realizacja ustaleń przedmiotowego planu wiąże się z konieczną zmianą przeznaczenia gruntów rolnych położonych na trasie drogi, co jest posunięciem często budzącym sprzeciw właścicieli gruntów, których dotyczy. Projekt planu proponuje w ich miejsce zagospodarowanie bardzo pożądane z punktu widzenia społecznego i gospodarczego. Powyższy teren przeznacza się pod drogę, która umożliwi alternatywne powiązanie terenu gminy Cz. z W. Dotychczas jedyną drogą do W. jest ulica S. - o przekroju 6-metrowym, przebiegająca przez osiedla zabudowy mieszkaniowej i stanowiąca także połączenie W. z terenami gmin J. - L. i O. Brak alternatywnego dojazdu stanowi barierę rozwoju gminy, która zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uchwalonymi oraz opracowywanymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego przeznacza znaczne obszary na nowe tereny mieszkaniowe. Brak alternatywnego dojazdu stanowi także zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców gminy spowodowane koniecznością dalekich objazdów w przypadkach zablokowania lub zwężenia drogi /remont, awaria, wypadek drogowy, akcja ratownicza itp./. Korzyści dla ogółu mieszkańców gminy z realizacji drogi wojewódzkiej są bezsporne, zatem zasadne jest ustalenie przeznaczenie terenu działki wraz z terenami szeregu innych działek na projektowane zainwestowanie. Każde zainwestowanie na terenach użytkowanych rolniczo jest degradującą ingerencją w środowisko przyrodnicze. Tego typu zmian nie można uniknąć, można natomiast niekorzystne oddziaływanie inwestycji ograniczyć poprzez odpowiednie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie ustalenia znalazły się w projekcie planu, także w wyniku uwzględnienia części wniesionych zarzutów i protestów.

Są to ustalenia o treści: "należy zastosować wszelkie możliwe środki ochrony skutecznie niwelujące negatywne oddziaływanie ruchu samochodowego na tereny istniejącej zabudowy oraz ograniczające to oddziaływanie na przyległe tereny rolne" lub "na odcinkach wskazanych w rysunku planu w obszarze zlokalizowanym w sąsiedztwie wsi Ł. i K.-W. należy wprowadzić środki ochrony czynnej przed szkodliwym wpływem ruchu samochodowego, na pozostałych odcinkach - jeśli zostanie uzasadniona potrzeba ich zastosowania."

Dla terenu objętego sporządzeniem planu decyzją z dnia 30 listopada 2002 r., (...) uzyskano zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Kwestionowane ustalenia projektu planu naruszają wprawdzie interes prawny składającego zarzut, ale równocześnie są one zgodne z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zarzut dotyczący ustalenia przeznaczenia części terenu działek nr 105/2 i 101/7 w obrębie wsi Ł. na drogę wojewódzką nie jest uzasadniony, ponieważ:

1/ zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy,

2/ zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się m.in. przeznaczenie terenów,

3/ zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania,

4/ zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności.

Wyjaśniono, że zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części albo zamiany nieruchomości na inną.

Skargę na powyższą uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Andrzej W. i domagał się jej uchylenia jako bezpodstawnej, bezprawnej i głęboko krzywdzącej.

W skardze podkreślono, że skarżona uchwała jest sprzeczna z wcześniej podjętą uchwałą Rady Gminy Cz. z dnia 31 sierpnia 2001 r., która przewidywała w zakresie będących w posiadaniu skarżących gruntów /np. działki nr 105/2 i 101/7/ zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Cz. wsi Ł. z przeznaczeniem terenu pod budowę mieszkaniową jednorodzinną, nieuciążliwe usługi i przemysł wraz z urządzeniami towarzyszącymi.

Skarżona zaś uchwała zmienia w sposób zasadniczy przebieg projektowanej drogi przesuwając ją w bezpośrednie pobliże zabudowań we wsi Ł., co spowoduje, że co najmniej cztery budynki mieszkalne znajdą się w strefie szczególnej uciążliwości /wynika to z opracowanej prognozy skutków na środowisko przyrodnicze załączonej do ww. uchwały/. Przesunięcie projektowanej drogi wynikło z wydania przez Urząd Gminy Cz., niezgodnej z wcześniejszym planem zagospodarowania przestrzennego, zgody na budowę domów jednorodzinnych przy ulicy D. we wsi K.-W., w obszarze pasa przeznaczonego wcześniej pod budowę wspomnianej drogi.

Ponadto skarżący wyjaśnił, że uchwała Rady Gminy Cz. z dnia 31 sierpnia 2001 r. przewidywała przystąpienie do zmiany ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Cz. Uchwała ta została podjęta w imieniu mieszkańców Gminy oraz wsi Ł., miała na celu realizację programu, który był istotny dla rozwoju wsi Ł. i służył dobru obywateli. Zgodnie z treścią tej uchwały, która była społecznie akceptowana teren objęty planowanymi zmianami miał być przeznaczony pod budowę domów jednorodzinnych, nieuciążliwych zakładów usługowych i produkcyjnych i magazynów. Zmiany wprowadzone w tej uchwale zmierzały bezpośrednio do zmniejszenia bezrobocia i podniesienia poziomu życia mieszkańców. Takie decyzje słusznie zakładały, że tylko aktywność władzy samorządowej, która działała w imieniu i na rzecz mieszkańców może poprawić warunki życia ludzi a jednocześnie tak uchwała wyrażała głęboką troskę o przyszłość mieszkańców wsi Ł. Dlatego też zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała zmierza do gwałtownego pogorszenia sytuacji majątkowej i osobistej wszystkich mieszkańców wsi Ł.

Główny zaś motyw spornej uchwały jakoby celem nadrzędnym była budowa obwodnicy autostradowej w ciągu działek 105/2, 101/7 nie może mieć pierwszeństwa w sprawie. Skarżący podniósł, że Uchwała Rady Gminy z dnia 5 maja 2003 r. w sposób rażący narusza prawo i ignoruje wcześniej podjęte uchwały, które realizowały interes indywidualny i społeczny skarżącego. Zdaniem skarżącego w tej sprawie doszło do krańcowego naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 15 poz. 139 ze zm./ bowiem uchwała narusza przepisy o wykonaniu praw własności skarżącego, którego własność została w sposób rażący naruszona. Uchwała zaskarżona narusza również przepisy kodeksu cywilnego o wykonywaniu prawa własności, szczególnie przepis artykuł 140, który określa, że w granicach ustalonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

Skarżący również podniósł, że naruszone zostały podstawowe zasady Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie ustalenia, że zasady własności rzeczy i prawo własności są podstawowym prawem obywatelskim. Na tym tle jego zdaniem uznać należy, że zaskarżona uchwała oraz jej uzasadnienie mają charakter podjęcia działania przeciwko społeczności Gminy Cz. oraz przeciwko mieszkańcom wsi Ł., w tym przeciwko skarżącemu.

Taki kierunek działania przyjmuje przedmiotowa uchwała, która właśnie w swoim uzasadnieniu podnosi, że interes właściciela gruntu i nieruchomości jest drugorzędny, również bez znaczenia pozostaje interes społeczności wsi Ł.

Nie ma zatem uzasadnienia prawnego i faktycznego przeznaczenia zarówno części działek 105/1 i 101/7 jak i innych działek we wsi Ł. na drogę wojewódzką. Wniesiono zatem o uwzględnienie skargi, wydanie wyroku, na podstawie którego Uchwała Rady Gminy Cz. z dnia 5 maja 2003 r. zostałaby uchylona jako nieważna.

Strona przeciwna odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie zajęte w zaskarżonej uchwale a dodatkowo wskazano, iż przebieg drogi wojewódzkiej a tym samym obszar objęty planem jest wariantem najmniej kolizyjnym w stosunku do istniejącego zainwestowania i najbardziej korzystnym z punktu widzenia ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Realizacja ustaleń przedmiotowego planu stanowi warunek rozwoju gminy i jest jak podkreślono zgodna z oczekiwaniami społecznymi Gminy a tym samym większości mieszkańców wsi Ł. i K.-W.

Dodano również, że projekt planu proponuje zagospodarowanie bardzo pożądane z punktu widzenia społecznego i gospodarczego zaś korzyści dla ogółu mieszkańców gminy z realizacji drogi wojewódzkiej są bezsporne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, tj. posługuje się wyłącznie kryterium legalności.

Granice kryterium legalności sprawiają, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może wkraczać w ocenę celowości czy słuszności działań administracji i w zasadzie nie może wydawać rozstrzygnięć merytorycznych.

Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie jest uchwała organu gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej." Natomiast jedną z podstawowych wartości państwa prawnego jest przestrzeganie zasady praworządności, którą ustanawia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podkreślając, że: "Organy władzy publicznej działają, na podstawie i w granicach prawa." Zasadą tą związane są wszystkie władze publiczne Rzeczypospolitej Polskiej a zatem także organy samorządu terytorialnego. Organy samorządu terytorialnego związane wskazaną wyżej zasadą praworządności działają na podstawie i w granicach prawa.

W myśl art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do:

1. zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,

2. ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Wskazany wyżej przepis art. 3 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza dwie istotne wartości, które przy opracowywaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą zostać uwzględnione, a mianowicie, po pierwsze: prawo jednostki w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny; po drugie: prawo jednostki w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek.

Środkiem ochrony mającym na celu obronę tak wyznaczonych wartości w procesie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania terenu jest zarzut.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "Zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu."

Zarzut jako środek obrony jednostki, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga szczegółowego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w którym niezbędne jest wykazanie potrzeby ingerowania w prawo własności.

Obowiązek ten wynika z treści art. 24 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że: "O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne."

Uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne uchwały o odrzuceniu zarzutu to uzasadnienie przytaczające argumenty co do racji przyjętych rozwiązań w projekcie planu, które wymagają rozważenia w świetle interesu prawnego lub uprawnienia jednostki. Uchwała o odrzuceniu zarzutów musi zawierać merytoryczne uzasadnienie przyczyn konieczności ingerencji w dotychczasowy sposób przeznaczenia nieruchomości. Musi być ona szczegółowo wywiedziona, a to z tego względu, iż niezbędne jest poszanowanie reguł przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które chronią jednostkę przed władczą ingerencją władz publicznych, a ponadto z tego względu, że art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje jednostce prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.

W wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. IV SA 1638/98 /nie publ./ Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie."

Zaś w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. III RN 192/00 /OSNP 2002 nr 15 poz. 346/ Sąd Najwyższy wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Rada gminy, rozpatrując zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy zarazem nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzuty."

W sprawie będącej przedmiotem skargi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie został zdaniem Sądu naruszony.

Zaskarżona uchwała zawiera bardzo szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu uchwały przytoczono argumenty co do racji przyjętych rozwiązań w projekcie planu. Ponadto racje te rozważono w świetle interesu prawnego i uprawnienia skarżącego.

Wniesiony zarzut dotyczył zmiany przeznaczenia części dwóch działek niezabudowanych nr 105/2, 101/7 położonych we wsi Ł., stanowiących własność skarżących. W projekcie planu teren tych działek w części został przeznaczony na odcinek drogi wojewódzkiej B.-Ł.-D. /poszerzenie drogi w rejonie przeprawy mostowej przez Odrę/.

Obszar objęty granicami projektu określony uchwałą nr XXIV/218/2001 z dnia 31 sierpnia 2001 r. skorygowaną następnie uchwałą nr XXXII/312/2002 z dnia 30 sierpnia 2002r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wykazała Gmina przebieg drogi ustalony w projekcie planu jest wariantem najmniej kolizyjnym w stosunku do istniejącego zainwestowania i najbardziej korzystnym z punktu widzenia ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Realizacja ustaleń planu stanowi warunek rozwoju gminy i jest zgodna z oczekiwaniami społeczności gminy. Realizacja tej drogi jest warunkiem uwzględnienia potrzeby rozbudowy układu osadniczego gminy. Droga ta, w stosunku do istniejącej jedynej drogi o przekroju 6 m do W., stanowi alternatywne połączenie gminy Cz. z W., a także połączenie W. z terenami gmin J. -L. i O.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podkreślono, że brak alternatywnego dojazdu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców gminy spowodowane koniecznością dalekich objazdów w przypadkach zablokowania lub zwężenia drogi /remont, awaria, wypadek drogowy, akcja ratownicza itp./. Brak alternatywnego dojazdu stanowi także barierę rozwoju gminy, która zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uchwalonymi oraz opracowywanymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego przeznacza znaczne obszary na nowe tereny mieszkaniowe.

Kwestionowane ustalenia planu co przyznano w zaskarżonej uchwale naruszają niewątpliwie interes skarżącego, który chciałby przeznaczyć w szczególności działkę 105/2 na realizację budownictwa mieszkaniowego co wyraźnie wskazał w zgłoszonym 28 lutego 2003 r. zarzucie /określonym jako protest/ lecz teren działek nr 105/2 i 101/7 został już w części objęty opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka drogi wojewódzkiej "B.-Ł.-D." w związku z treścią uchwały (...) z dnia 31 sierpnia 2001 r. skorygowanej następnie uchwałą (...) z dnia 30 sierpnia 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Te uchwały wyznaczały obszar objęty granicami projektu planu.

W ocenie Sądu skoro w zgłoszonym zarzucie częściowo przecież uwzględnionym co do działek 39/3, 48/1 i 48/2, skarżący ograniczył się do stwierdzenia, że protestuje przeciwko planowanej budowie drogi powiatowej na działkach 105/2 i 101/7, to w zaskarżonej uchwale niewątpliwie odniesiono się do tak przedstawionego stanowiska wykazując, że nie można inaczej poprowadzić spornej drogi wojewódzkiej jak tylko przez teren działek skarżącego.

Należy nadto wskazać, że w oparciu o przepisy art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy jest władna dokonywać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń w przedmiocie przeznaczenia i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Mając na uwadze potrzeby w zakresie budowy i rozbudowy dróg dla celów komunikacji, nie można zasadnie podważać przedsięwzięć zmierzających do poszerzenia, czy rozbudowy istniejących dróg podyktowanych rozwojem środków komunikacji, warunkami bezpieczeństwa na drogach oraz koniecznością zwiększenia obszarów z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe, na które jest szczególnie duże zapotrzebowanie w pobliżu dużych miast.

Niezależnie od tego podkreślić należy, że ocena w tym względzie należy do sfery uznania rady gminy uprawnionej do uchwalania planu na mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Sąd nie może badać zasadności proponowanych rozwiązań komunikacyjnych.

Ponadto przepis art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego mogą być dokonywane ustalenia prowadzące do zamian lub ograniczeń w korzystaniu z prawa własności lub ograniczenia tego prawa.

W art. 36 ust. 1 ustawy przewidziano w związku z tym szczegółowe uprawnienia służące właścicielom nieruchomości, jeżeli w związku z uchwaleniem planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stanie się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części, w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy:

1/ odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2/ wykupienia nieruchomości lub jej części, albo

3/ zamiany nieruchomości na inną.

Jeżeli natomiast wartość nieruchomości ulega obniżeniu w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Zauważyć należy, że uchwała rady gminy o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może ustalać zmianę przeznaczenia terenu niezależnie od tytułu własności gruntu i to bez zasięgania zgody jego właściciela, jeżeli podjęcie uchwały nastąpiło z zachowaniem trybu i warunków określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazać należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie IV SA 743/98 /nie publ./ "obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego /normy prawa materialnego/. Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały gminy".

Podobnie w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r. IV SA 1259/98 /nie publ./ Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Obowiązek uwzględnienia zarzutu do planu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z naruszeniem porządku prawnego. Nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nastąpiło zgodnie z prawem w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego. Zgodnie z tym uprawnieniem rada gminy ustala przeznaczenie i zagospodarowanie terenów na obszarze gminy. (...) Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza stosunków własnościowych ani posiadania. Określa jedynie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu."

Mając na względzie okoliczności sprawy stwierdzić należy, zdaniem Sądu, że uchwała zaskarżonej treści została podjęta w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, nie narusza obiektywnego porządku prawnego, a jej uzasadnienie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 24 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W tej sytuacji uchwałę zaskarżonej treści uznać należy za zgodną z prawem, podniesione zaś w skardze zarzuty za niezasadne.

Nie stwierdzając naruszenia prawa przez Radę Gminy Cz., w tym procedury planistycznej określonej w art. 18 ust. 2 pkt 1-10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.