Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 458/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1 i 5, art. 59
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Kamieniec Ząbkowicki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 czerwca 2011 r. nr NK-N.4131.366.2011.JK8-1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki nr VI/33/2011 z dnia 28 kwietnia 2011 roku w sprawie włączenia Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do istniejącego Zespołu Szkół Nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorcznym z dnia 1 czerwca 2011 r. nr NK-N.4131.366.2011.JK8-1 Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki nr VI/33/2011 z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie włączenia Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do istniejącego Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ nadzoru podał, że powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 62 ust. 5 w związku z art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.).

W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego tej uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 62 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Jak dalej wskazał organ nadzoru, jako podstawę prawną uchwały Rada powołała m.in. art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tą regulacją, organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się.

Realizując przyznane przez ustawodawcę upoważnienie do stanowienia prawa, a tym samym powołując się na określoną normę kompetencyjną i podejmując uchwałę, Rada zobowiązana jest do uwzględnienia wszystkich regulacji dotyczących określonej problematyki. Zobowiązana jest również uwzględnić regulację art. 7 Konstytucji RP, nakładającą na nią jako na organ administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa.

Tym samym, stanowiąc o włączeniu szkoły do zespołu szkół Rada zobowiązana była uwzględnić, oprócz samej normy kompetencyjnej, również dalsze regulacje ustawy o systemie oświaty w zakresie włączania szkoły do zespołu szkół.

Ze względu na fakt, że przedmiotowa uchwała dotyczy włączenia szkoły do zespołu szkół, gdzie zarówno ta szkoła jak i sam zespół prowadzone są przez tą samą jednostkę samorządu terytorialnego, uwzględnienia wymaga art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tą regulacją organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej.

Powyższe oznacza, że ustawodawca dopuszczając możliwość łączenia istniejących już szkół w zespół określa warunki, których spełnienie warunkuje prawidłowość takiego działania. Podstawową przesłanką w tym zakresie jest możliwość połączenia w zespół ale tylko takich szkół, które są szkołami różnych typów.

Znaczenie tego pojęcia ustawodawca zdefiniował w art. 9 ustawy o systemie oświaty wskazując, że szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na następujące typy:

1) sześcioletnią szkołę podstawową w której w ostatnim roku nauki przeprowadza się sprawdzian;

2) trzyletnie gimnazjum, w którym w ostatnim roku nauki przeprowadza się egzamin, dające możliwość dalszego kształcenia w szkołach, o których mowa w pkt 3 lit. a-d oraz h;

3) szkoły ponadgimnazjalne (...).

Tymczasem w trakcie postępowania nadzorczego organ nadzoru ustalił, że w skład Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim, utworzonego uchwałą Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki nr VI/22/07 z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim, wchodzą:

- Szkoła Podstawowa nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim,

- Samorządowe Przedszkole nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim.

Powyższe oznacza, że w skład Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim wchodzi już szkoła podstawowa. Tym samym, w przypadku włączenia Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim, w Zespole tym będą funkcjonowały dwie szkoły tego samego typu.

Zdaniem organu nadzoru, działanie Rady polegające na włączeniu kolejnej szkoły podstawowej do zespołu szkół, w którym szkoła taka już funkcjonuje narusza w sposób istotny art. 62 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 Konstytucji RP zobowiązujący Radę do działania na podstawie i w granicach prawa. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, mając na uwadze regulację art. 62 ust. 1 ustawy o sysytemie oświaty nie można bowiem uznać za następujące na podstawie i w granicach prawa, działania polegającego na włączeniu do zespołu szkół szkoły typu, który w tym zespole już funkcjonuje.

Podejmując uchwałę o włączeniu Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół w Kamieńcu Ząbkowickim Rada postanowiła w § 2 uchwały o zapewnieniu kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim, która wchodzi w skład Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim. W podstawie prawnej tej uchwały Rada wskazała również art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4 ustawy o finansach publicznych, czyli regulacje dotyczące likwidacji gminnych jednostek budżetowych.

Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, likwidując jednostkę budżetową organ, o którym mowa w ust. 1, określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 7.

W tym zakresie Rada stanowiła w § 4 uchwały.

Prowadząc postępowanie nadzorcze, mając na uwadze treść uchwały i jej uzasadnienie, pismem nr NK-N.4131.336.2011.JK8 z dnia 16 maja 2011 r. organ nadzoru wystąpił do Wójta Gminy Kamieniec Ząbkowicki o udzielenie informacji w zakresie:

1) wyjaśnienia przyczyn, z powodu których uczniowie ze szkoły w Doboszowicach będą kontynuowali naukę w Szkole Podstawowej nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim, a nie w Szkole Podstawowej w Doboszowicach, skoro Rada postanowiła o włączeniu Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół, nie zaś o jej likwidacji,

2) wskazania, czy w związku z przyjętym przez Radę włączeniem Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół, Szkoła Podstawowa w Doboszowicach została zlikwidowana.

Ponadto, organ nadzoru wniósł o:

- przesłanie kopii opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w przedmiotowej sprawie oraz kopii pisma, którym występowano o tą opinię,

- wskazanie, czy wszyscy uczniowie Szkoły Podstawowej w Doboszowicach zostali zawiadomieni o zamiarze włączenia Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół w Kamieńcu Ząbkowickim.

Wniósł również o przesłanie kopii zawiadomienia kierowanego do rodziców uczniów w sprawie zamiaru włączenia szkoły do zespołu szkół oraz o wskazanie, czy wszystkie zawiadomienia zostały doręczone przed upływem sześciomiesięcznego terminu do włączenia szkoły do zespołu szkół.

Odpowiadając na zapytanie organu nadzoru Wójt, w piśmie z dnia 20 maja 2011 r. wskazał, że w związku podjętą uchwałą rodzice uczniów Szkoły Podstawowej w Doboszowicach mają możliwość wyboru szkoły: albo szkoły w Kamieńcu Ząbkowickim albo Szkoły w Doboszowicach.

Szkoła Podstawowa w Doboszowicach, jak wskazał Wójt w wyżej wymienionym piśmie, będzie włączona w strukturę Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim, funkcjonując w dalszym ciągu w Doboszowicach. Z tego względu nie została podjęta uchwała o jej likwidacji. Co więcej, na rok 2011/2012 został sporządzony i zatwierdzony arkusz organizacyjny Szkoły Podstawowej w Doboszowicach.

Jak wynika z treści tego arkusza, został on sporządzony dnia 18 marca 2011 r., a więc na ponad miesiąc przed podjęciem uchwały. Jego zatwierdzenie nastąpiło natomiast dnia 5 maja 2011 r.

W piśmie z dnia 21 lutego 2011 r., kierowanym do rodziców dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w Doboszowicach, Wójt informował m.in. o tym, że od miesiąca września 2011 r. w Szkole Podstawowej w Doboszowicach będzie funkcjonowała świetlica szkolna dla dzieci, schronisko młodzieżowe w miesiącach wakacyjnych oraz opieka przedszkolna. Z kolei, w związku z małą ilością uczniów, dzieci, które pozostaną w Szkole Podstawowej w Doboszowicach, będą się uczyły w klasach łączonych.

Wójt wyjaśnił również, że projekt przedmiotowej uchwały został przedstawiony do zaopiniowania odpowiednim władzom statutowym związków zawodowych oraz Dolnośląskiemu Kuratorowi Oświaty. W odpowiedzi na pismo Wójta, Kurator Oświaty przesłał do wiadomości pismo kierowane do Wydziału Nadzoru i Kontroli Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu. Ze względu na treść tego pisma Wójt wskazał, że uznał je za negatywną opinię.

Z kolei, Dolnośląski Kurator Oświaty pismem z dnia 17 maja 2011 r. wskazał, że nie zaopiniował uchwały Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki nr IV/19/2011 w sprawie zamiaru włączenia Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół nr 2, a tym samym nieprawdziwe jest stwierdzenie zawarte w uchwale nr VI/33/2011, że została ona podjęta po uzyskaniu opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty.

Postępowanie nadzorcze, jakie przeprowadził organ nadzoru ujawniło zatem, że rozstrzygając o włączeniu Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim Rada stanowiła również o kwestiach, w zakresie których władna była stanowić podejmując uchwałę o likwidacji szkoły.

Nie można bowiem utożsamiać działania polegającego na włączeniu szkoły do zespołu szkół i likwidacji szkoły. Wprawdzie Wójt twierdzi, że Szkoła Podstawowa w Doboszowicach nie zostanie zlikwidowana, z drugiej jednak strony uczniom tej szkoły zapewnia kontynuowanie nauki w szkole podstawowej wchodzącej w skład Zespołu Szkól w Kamieńcu Ząbkowickim, co stanowiłoby działanie następujące przy likwidacji szkoły.

Włączenie szkoły do zespołu szkół oznacza natomiast ich organizacyjne połączenie niezwiązane z samym przeniesieniem kształcenia do innej szkoły. Dyrektor zespołu, jak stanowi art. 62 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, jest z kolei dyrektorem szkoły lub placówki w rozumieniu ustawy.

Uchwała nie mogła jednakże zostać uznana również za uchwałę w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Doboszowicach. Likwidacja tej szkoły, jak wskazywał Wójt, nie była zamiarem Rady. Co więcej, brak było również uchwały o zamiarze likwidacji tej szkoły, co, przy uznaniu, że zamiarem Rady była de facto likwidacja szkoły, powodowałoby brak realizacji ustawowo określonej procedury.

Powyższe ustalenia nie zmieniają jednakże stwierdzonego wcześniej faktu, że Rada postanowiła o włączeniu Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół, w którym istnieje już szkoła tego typu, czyli inna szkoła podstawowa.

Tym samym, skoro Rada jako organ administracji publicznej zobligowany do działania na podstawie i w granicach prawa była władna do włączenia do istniejącego zespołu szkół wyłącznie szkoły innego typu, niż aktualnie wchodzące w jego skład, działanie odmienne narusza prawo w sposób istotny.

Stanowisko organu nadzoru w tym zakresie znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jednoznacznie wskazują że organ prowadzący zespół szkół może włączyć do niego inne szkoły. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 1993 r., sygn. akt I SA 1267/93 (publ. Lex Polonica nr 299981), użyte w ustawie określenie "różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu.

Z kolei, w wyroku z 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 483/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. - o systemie oświaty (...) zezwala na włączenie innych szkół lub placówek do istniejącego zespołu szkół lub placówek. Włączenie to musi jednak uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół wskazane w art. 62 ust. 1 powołanej ustawy. W myśl tego przepisu organ prowadzący szkoły lub placówki różnych typów może je połączyć w zespół. Nie ulega wątpliwości Sądu, że użyte w przepisie sformułowanie “szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu. W tym stanie rzeczy nie jest dopuszczalne również, włączenie do istniejącego już zespołu, szkół tego samego typu co szkoły w nim funkcjonujące. Skoro bowiem zespół szkół utworzyć mogą jedynie szkoły różnych typów, to włączenie do istniejącego już zespołu, szkoły tego samego typu prowadziłoby niewątpliwie do obejścia art. 62 ust. 1 ustawy."

Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 427/07 (publ. LEX nr 506852) wskazując, że artykuł 62 ustawy o systemie oświaty dotyczy wprost tylko szkół i placówek publicznych, przy czym sformułowanie ust. 1 zdanie pierwsze cytowanego przepisu wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu.

Powyższe, zdaniem organu nadzoru, uzasadniało orzeczenie o nieważności uchwały w całości.

Na rostrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskigo skargę do tutejszego Sądu złożyła Gmina Kamieniec Ząbkowicki.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisu art. 62 ust. 5 w związku z art. 59 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię wnosząc jednocześnie o jego uchylenie.

Zdaniem skarżącej Gminy, wbrew twierdzeniu organu nadzoru, przepis art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie zawiera warunku aby włączana do zespołu szkoła była innego typu niż szkoły już wchodzące w skład danego zespołu. Tego rodzaju warunek dotyczy sytuacji, o której stanowi przepis art. 62 ust. 1 w/w ustawy, a zatem winien on być respektowany wówczas, gdy organ prowadzacy szkoły różnych typów łączy je w zespół. Przeciwna wykładnia, tj. stosowanie warunku z art. 62 ust. 1, w innych wypadkach niż wprost określone w przepisie rangi ustawowej, narusza przepis art. 7 Konstytucji RP. Oznacza to, że ustawodawca dopuścił włączenie do już istniejącego zespołu także szkół takich samych typów. Wykładnia przepisów prawa administarcyjnego winna być ścisła, co wyklucza wykładnię rozszerzającą przepisów kompetencyjnych. Tym samym, poglądy wyrażone w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 438/2008 oraz z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 483/08, należy uznać za odosobnione i sprzeczne z regułami wykładni przepisów prawa administarcyjnego. Wyroki te nie są wiążące dla innych składów wojewódzkich sądów administracyjnych, a zatem nie można wyłącznie na takiej podstawie opierać argumentacji prawnej. W żadnym przepisie ustawodawca nie zstrzegł, aby włączenie do zespołu danej szkoły mogło nastąpić jedynie wówczas, gdy szkoła ta znajduje się w innej miejscowosci oraz jest ona innego typu niż szkoły wchodzące w skład istniejącego zespołu. Tego rodzaju warunki nie mają oparcia w jakimkolwiek przepisie ustawy o systemie oświaty.

Za zupełnie niezrozumiałą skarżąca Gmina uznała sugestię, iż objęta aktem nadzoru uchwała została podjęta bez opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty. Organ ten został zobowiązany do wydania przedmiotowej opinii i swoje stanowisko wyraził w stosownym piśmie. Tak samo ocenić należy twierdzenie, iż jeśli “zamiarem Rady była de facto likwidacja ww. Szkoły", nie zastosowano ustawowo określonej w tym zakresie procedury. Wszelako, w wypadku objętej aktem nadzoru uchwały zostały zastosowane wszystkie elementy procedury właściwej dla likwidacji szkoły.

Ppodsumowując Strona skarżąca stwierdziła, iż przepis art. 7 Konstytucji RP, zobowiązujący organ władzy publiczej do działania na podstawie i w granicach prawa, w tym samym stopniu dotyczy Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki, co Wojewody Dolnośląskiego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przepis art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Z kolei, po myśli ust. 3 tego artykułu utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58, z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne.

Zgodnie z powołanym art. 58 ustawy, szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem (ust.2).

W kolejnych ustępach art. 62 postanowiono, że w zakresie uregulowanym odmiennie w statucie zespołu tracą moc postanowienia zawarte w statutach połączonych szkół lub placówek (ust. 4), a także, iż organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się (ust. 5).

Mając na względzie całość redakcyjną tego artykułu nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż jego ust. 5, m.in. na podstawie którego podjęto zaskarżoną uchwałę, mógłby być odczytywany w oderwaniu od brzmienia ust. 1.

Bezspornym jest, że zawarte w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu, rozumianych w kontekście art. 9 ust. 1 tej ustawy.

Nie ulega również wątpliwości, że art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zezwala na włączenie innych szkół lub placówek do istniejącego zespołu szkół lub placówek. Włączenie to musi jednak uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół wskazane w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Użyte w przepisie sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza zatem możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu. W tym stanie rzeczy nie jest dopuszczalne również, włączenie do istniejącego już zespołu, szkół tego samego typu co szkoły w nim funkcjonujące. Skoro bowiem zespół szkół utworzyć mogą jedynie szkoły różnych typów, to włączenie do istniejącego już zespołu, szkoły tego samego typu prowadzi do obejścia art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a co za tym idzie do jego istotnego naruszenia.

Rację ma zatem Wojewoda Dolnośląski twierdząc, że podejmując zaskarżoną uchwałę pominięto regulację art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Słusznie wskazał organ nadzoru, iż dopuszczalnym jest włączenie przez Radę do Zespołu Szkół dodatkowej szkoły, jednakże wyłącznie szkoły innego typu niż te, aktualnie wchodzące w skład Zespołu.

Skoro więc w skład Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim, utworzonego uchwałą Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki nr VI/22/07 z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim, wchodzi Szkoła Podstawowa nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim i Samorządowe Przedszkole nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim, włączenie kolejnej szkoły podstawowej było niedopuszczalne.

W poruszonej z kolei przez Wojewodę kwestii opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, dotyczącej włączenia szkoły do zespołu, na którą powołano się w uchwale powiedzieć należy, iż ustawa o systemie oświaty nie zawiera podstawy prawnej do wydawania opinii przez kuratora w tym zakresie po dokonaniu połączenia szkół w zespół, a z taką sytuacją mamy tu niewątpliwie do czynienia.

Przychylić należy się natomiast do argumentacji organu nadzoru kiedy twierdzi, że rozstrzygając o włączeniu Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim Rada postanowiła też w kwestiach, w zakresie których władna byłaby stanowić wówczas, gdyby podejmowała uchwałę o likwidacji szkoły. Powołane w podstawie prawnej badanej przez ten organ uchwały przepisy ustawy o finansach publicznych w istocie dotyczą tworzenia lub likwidacji jednostek budżetowych zaś o tworzeniu lub likwidowaniu jednostki budżetowej w sprawie nie może być mowy.

Nadto podkreślenia wymaga, że łączenie szkół w zespół ma głównie uzasadnienie ekonomiczne. Chodzi przede wszystkim o obniżenie kosztów ogólnego zarządu (administrowania) poszczególnymi szkołami (placówkami) wchodzącymi w skład zespołu, które działają wówczas pod kierownictwem jednego dyrektora i ze wspólną administracją i obsługą. Ponadto, w grę wchodzić mogą także racje merytoryczne - łatwiejsze staje się zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej, którą szkoły publiczne muszą posiadać i udostępniać zgodnie z art. 67 ustawy, a także zapewnienie kadry pedagogicznej, którą łatwiej jest przenosić między jednostkami lub polecać uzupełnianie wymiaru zajęć w jednej szkole (placówce) zajęciami w innej (por. M.Plich. Komentarz do art. 62 ustawy o systemie oświaty, ABC 2008).

Organ nadzoru dopatruje się w postanowieniach uchwały działań podejmowanych przy likwidacji szkoły, tzn. stwierdza, że zapewnienie uczniom Szkoły w Doboszowicach wyboru w kwestii kontynuowania nauki w tej szkole lub w szkole podstawowej wchodzącej w skład Zespołu Szkół w Kamieńcu Ząbkowickim prowadzić może do jej likwidacji. Tymczasem włączenie szkoły do zespołu szkół winno być ich organizacyjnym połączeniem, niezwiązanym z samym przeniesieniem kształcenia do innej szkoły.

Zdaniem Sądu, stanowiąc o powyższym, organ uchwałodawczy działał w oparciu o domniemaną kompetencję, co jest niedopuszczalne. Jednakże tego rodzaju zapis miałby rację bytu tylko wtedy, gdyby do zespołu szkół włączano szkoły tego samego typu. Wówczas dopiero dojść by mogło np. do niekontrolowanej migracji uczniów, a w konsekwencji do likwidacji jednej ze szkół.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.