Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1312/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Z. S. w dniu 21 listopada 2013 r. wystąpił do Prezydenta A z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku o część garażową i mieszkalną oraz rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego, na działce nr "[...]", położonej w A przy ul. A. Podał charakterystyczne parametry inwestycji (wysokość, długość, szerokość, ilość kondygnacji, kształt dachu) i wskazał, że obiekt będzie pełnił funkcję handlowo-usługową, przy czym zaznaczył, że będą to usługi nieuciążliwe.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia "[...]" odmówił ustalenia warunków zabudowy działki nr "[...]", położonej przy ul. A w A (obręb geodezyjny A) dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o część usługową (myjnię samochodową) z garażem i częścią mieszkalną (zlokalizowaną nad częścią usługowo-garażową) oraz rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego. Jako przyczynę odmowy wskazał niewypełnienie podstawowych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu swojego stanowiska szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że planowana inwestycja, tj. budowa myjni samochodowej, nie spełnia niezbędnego warunku w postaci kontynuacji funkcji i spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych załączników (obligatoryjnych składników, wynikających z przepisów szczególnych), co powoduje, iż decyzja narusza art. 107 § 2 kpa. Dalej Kolegium podniosło, że na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest stwierdzenie, że myjnia samochodowa nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją mieszkaniową i handlowo-usługową. Organ pierwszej instancji - dokonując bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "analizy" - poza wskazaniem na istnienie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które na parterze posiadają usługi (sklepy, zakład stomatologiczny, lecznica dla zwierząt) - nie przybliżył charakterystyki całej zabudowy na działkach objętych obszarem analizowanym. Nie odniósł się do obiektu handlowego, tj. supermarketu, który został ujęty w granicach terenu objętego analizą.

Organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z dnia "[...]" – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działki nr "[...]", położonej przy ul. A w A (obręb geodezyjny A), dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o część usługową (myjnię samochodową) z garażem i częścią mieszkalną (zlokalizowaną nad częścią usługowo-garażową) oraz rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie kontynuacji funkcji. Podniósł, że w obszarze analizowanym, w tej części terenu urbanistycznego, stanowiącego pewną jednorodną zabudowę, nie występuje żadna zabudowa wolnostojąca pełniąca funkcję usługową. Dodał przy tym, że teren usług uciążliwych, produkcyjnych, zlokalizowany jest po przeciwnej stronie ulicy A i objęty jest ustaleniami miejscowego planu, a teren objęty wnioskiem położony jest w odrębnej jednostce urbanistycznej, która przede wszystkim pełni funkcję mieszkaniową.

Z. S. odwołał się od w/w decyzji w ustawowym terminie i wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty, poprzez wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ponadto zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszernym uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał nieuprawnionego zabiegu i podzielił obszar analizowany na 3 podprzestrzenie, z których każdą poddał oddzielnej analizie. Stwierdził, że w doktrynie i judykaturze przyjęte jest szerokie rozumienie zwrotu działka sąsiednia. Zaznaczył przy tym, że w sąsiedztwie działki inwestora znajduje się hipermarket A z parkingiem na

100 aut, stacja wymiany felg i opon, lecznica weterynaryjna, przychodnia dentystyczna, sklep spożywczy, wypożyczalnia quadów i sprzętu wodnego, naprawa rowerów. Podniósł, że parcela objęta wnioskiem położona jest w miejscu, gdzie nakładają się na siebie podstrefy A i B, czyli mieszkalna, handlowo-usługowa i produkcyjna. Podkreślił, że w przypadku przedmiotowej inwestycji zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana, zarówno w ujęciu architektonicznym, jak i urbanistycznym, gdyż na obszarze analizowanym znajdują się obiekty o funkcji usługowej, a gabaryty inwestycji wpisują się w charakterystykę obiektów w sąsiedztwie, czego nie kwestionuje organ pierwszej instancji. Dodał, że planowana inwestycja wpisuje się w politykę przestrzenną A określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie podniósł, że organ nie wskazał żadnych przepisów z zakresu ochrony środowiska, jakie realizacja inwestycji miałaby naruszyć.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W ocenie Kolegium sporządzona analiza spełnia wymogi określone w rozporządzeniu dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. Wykorzystana do analizy mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000 przedstawia aktualny stan faktyczny. Natomiast załączona dokumentacja fotograficzna dokładnie obrazuje działkę inwestora i jej sąsiedztwo. Sposób i zakres przeprowadzonej analizy jest zgodny z w/w rozporządzeniem. Właściwie wskazano co do przesłanki z art. 61 ust 1 pkt 1 w/w ustawy, że przy ustalaniu funkcji brakuje budynków, które mogłyby zostać uwzględnione do ustalenia warunków dla planowanej inwestycji. Część opisowa tego dokumentu spełnia kryteria określone w/w rozporządzeniem. Zawiera precyzyjne wnioski korelujące z danymi wynikającymi z części graficznej, która została dokładnie opisana. W tym zakresie podkreślono, że działka objęta wnioskiem znajduje się na jednym z najstarszych w mieście osiedli z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, gdzie w parterach niektórych budynków występują usługi nieuciążliwe (sklep, gabinet stomatologiczny, lecznica dla zwierząt). Przedmiotowa działka usytuowana jest na skraju osiedla poniemieckich domków jednorodzinnych i przylega do 2 dróg publicznych - ul. A i B. Natomiast planowana rozbudowa miałaby "podążać" wzdłuż ulicy A, tj. w głąb osiedla. Obszar objęty analizą wyraźnie wskazuje, że w tej części miasta stykają się 3 strefy: mieszkaniowa jednorodzinna, zróżnicowana (mieszkaniowa wielorodzinna i budynek szkoły) oraz usługowo-handlowa.

Bez znaczenia, zdaniem Kolegium, pozostaje okoliczność, że w sąsiedztwie występują usługi, gdyż towarzyszą one funkcji podstawowej i mają ograniczony zakres, podczas gdy funkcja usługowa w postaci myjni samochodowej, jaką planuje skarżący, wykracza poza funkcję podstawową. Dlatego też niemożliwe było ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Wprawdzie obszar analizowany jest zróżnicowany funkcjonalnie (występuje w nim

zarówno intensywna zabudowa wielorodzinna jak i drobna zabudowa jednorodzinna i usługowa), niemniej jednak z rozmieszczenia oraz zestawienia rodzaju zabudowy

stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej w chwili obecnej inwestycji, można, w ocenie Kolegium, wyprowadzić wniosek o ich wzajemnej sprzeczności. Jako zasadę należy bowiem przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być jednak zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy.

Skargę na ww. decyzję wywiódł Z. S., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania; art. 8 k.p.a., oraz art. 11 k.p.a w zw. z art. 107

par. 1 i par. 3 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do państwa, oraz zasady przekonywania, czego przejawem było niedostateczne uzasadnienie przez organ I instancji wydanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza nieodniesienie się do charakteru prawnego dokumentu jakim jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego miasta A, oraz przeznaczenia terenu na którym usytuowana jest parcela skarżącego, a przyjętego w tym dokumencie. Nieodniesienie się do orzecznictwa przywołanego w odwołaniu, które potwierdza stanowisko skarżącego, a które wydane zostało na tle identycznych stanów faktycznych;

- naruszenie prawa materialnego; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.03.2007r. o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.zp. (DZ.U. 2012 poz.647 z

późn zmianami) poprzez dowolne, niczym nie uzasadnione przyjęcie, że planowana przez skarżącego inwestycja nie spełnienia wymogu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a tym samym arbitralne uznanie, że nie zostały spełnione łącznie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy. Na co złożyło się całkowite pominięcie przez SKO przy wydawaniu decyzji, materiałowi dowodowemu, faktu, że na obszarze analizowanym (nawet biorąc pod uwagę nieuprawniony podział obszaru analizowanego na podobszary) prowadzone są działalności gospodarcze o charakterze usługowym. Ponadto wadliwe uznanie przez organ odwoławczy za Prezydentem Miasta A, że planowana inwestycja nie wpisuje się w urbanistyczną całość obszaru analizowanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2015r. uczestnicy postępowania nie zgodzili się z zarzutami skargi i wnieśli o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji, zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647), u.p.z.p, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Art. 60 i nast. u.p.z.p. określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy jednak podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803).

Trzeba mieć przy tym na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie organ przeprowadził analizę wyznaczając obszar analizowany, który został podzielony na trzy podstrefy A, B i C, co znajduje odzwierciedlenie na załączniku graficznym do analizy (akta adm., k . – 216).

Na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną jest spełnienie warunku zapewnienia kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Natomiast ze znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że planowana inwestycja w zakresie takich parametrów jak: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu są zgodne z zastaną zabudową w obszarze analizowanym.

Organy stanęły na stanowisku, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie kontynuacji funkcji. W tym kontekście podniosły, że w obszarze analizowanym, w części terenu urbanistycznego, stanowiącego pewną jednorodną zabudowę, nie występuje żadna zabudowa wolnostojąca pełniąca funkcję usługową. Stwierdzono, że teren objęty wnioskiem położony jest w odrębnej jednostce urbanistycznej, która przede wszystkim pełni funkcję mieszkaniową. Dlatego też niemożliwe było w ocenie organów ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej. Wskazano przy tym, że teren usług uciążliwych czy też produkcyjnych, zlokalizowany jest po przeciwnej stronie ulicy A i objęty jest ustaleniami miejscowego planu.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że podział na podstrefy A, B i C, dokonany przez planistę w analizie funkcji oraz cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół działki nr "[...]", w obrębie A, przy ul. A, nie ma żadnego znaczenia prawnego w odniesieniu do przytoczonej już regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują bowiem takiego dzielenia terenu na podstrefy wokół planowanej inwestycji. Organ analizując teren wokół spornej inwestycji winien zbadać warunek kontynuacji funkcji w oparciu o obszar znajdujący na zastanym przez inwestora terenie. W tym kontekście doniosłość prawną ma tylko obszar analizowany oceniany jako całość. Z niego wynika zaś, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się zarówno budynki o charakterze jednorodzinnym, ale także istnieje zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, zabudowa magazynowa oraz budynek szkoły. I tak na działce nr "[...]" zlokalizowana jest lecznica weterynaryjna, na działce o nr "[...]" funkcjonuje przychodnia dentystyczna, na działce nr "[...]" jest sklep spożywczy. Natomiast na działce "[...]" istnieje hipermarket wielkopowierzchniowy z parkingiem na 100 aut. Dodatkowo według twierdzeń skarżącego na działce nr "[...]" znajduje się stacja wymiany felg i opon, na działce "[...]" wypożyczalnia quadów i sprzętu wodnego, na działce "[...]" zlokalizowano naprawę rowerów, a na działce "[...]" funkcjonował zakład produkujący gwoździe.

Ponadto - nawet przyjmując rozumowanie organu - dostrzec trzeba, że działka skarżącego, na której planowane jest sporne zamierzenie inwestycyjne, położona jest na skraju podstrefy oznaczonej w analizie jako A (osiedle domów jednorodzinnych wraz z usługami nieuciążliwymi). Nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się także w podstrefie B w której funkcjonuje zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, zabudowa produkcyjna, zabudowa magazynowa oraz budynek szkoły. Sama działka nr "[...]" znajduje się także w bezpośrednim sąsiedztwie podstrefy C, gdzie zlokalizowane są obiekty o funkcji usługowo-handlowej i składowej, tj. supermarket A, z urządzonym parkingiem dla klientów, hurtownia warzyw, hurtownia materiałów budowlanych. Dziaka skarżącego leży tuż przy ruchliwej ulicy A, w bardzo bliskiej odległości od wspomnianego wielkopowierzchniowego obiektu handlowego marki A. W samej zaś strefie A znajdują się nie tylko budynki o funkcji mieszkalnej, ale również usługowej. W bliskim sąsiedztwie działki skarżącego zlokalizowana jest na przykład wspomniana już wypożyczalnia quadów (działka nr "[...]") czy też zakład naprawy rowerów ("[...]"). Trudno zaś zakładać, że planowana przez skarżącego inwestycja w postaci zamkniętej myjni trzystanowiskowej będzie bardziej uciążliwa niż wypożyczalnia quadów czy też zakład naprawy rowerów. W każdym razie w analizie ani też w poszczególnych decyzjach organów zupełnie tego nie rozważono.

Ponadto wskazać należy, że skarżący na spornej działce dla planowanego budynku przewidział także funkcję mieszkaniową. W istocie będzie więc to budynek mieszkalno-usługowy. Taka zaś zabudowa także powszechnie występuje w podstrefie A.

Mając na uwadze fakt, że organ podzielił w sposób nieuprawniony obszar analizowany na trzy podstrefy, sporna inwestycja ma zostać zlokalizowana na działce znajdującej się na skraju osiedla domków jednorodzinnych (gdzie występuje także funkcja usługowa), w pobliskim sąsiedztwie hipermarketu z dużym parkingiem i ruchliwej ulicy, przyjąć należy, że decyzje organów odmawiające warunków zabudowy są nieprawidłowe.

Nadmienić zaś należy w tym miejscu, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, Legalis i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis), przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis).

Dodatkowo Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że budowa trzystanowiskowej myjni samochodowej nie naruszy zasady kontynuacji funkcji na terenie o dominującej funkcji mieszkaniowej, gdyż niewątpliwie stanowi jej uzupełnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 564/11, podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 287/09).

Pogląd wyrażony w przywołanych orzeczeniach jest aktualny na gruncie niniejszej sprawy także dlatego, że projektowana myjnia samochodowa będzie niewielkich rozmiarów (trzystanowiskowa), samochody będą myte w pomieszczeniach zamkniętych, urządzenia mogące powodować hałas również będą znajdowały w budynku, a inwestor na piętrze myjni przewidział funkcję mieszkaniową.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Można to porównać do sytuacji, w której istniałby na danym obszarze plan miejscowy określający przeznaczenie terenu takie, jakie warunkuje istniejąca zabudowa. Powstaje więc pytanie, w którym momencie funkcja ta przestaje być zachowana. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zmiana funkcji obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Oczywistym jest, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, zdrowia, sakralne, usługowe itp.), które uzupełniają funkcję wiodącą.

Organ zobligowany jest zatem jeszcze raz dokonać analizy wyznaczonego terenu wokół planowanej inwestycji i wziąć pod uwagę wszystkie występujące na tym terenie funkcje obiektów. Przy tej ponownej analizie trzeba zwłaszcza zwrócić uwagę na istnienie funkcji usługowej o podobnym charakterze co planowana inwestycja i w tym kontekście rozważyć czy planowana inwestycja wpisze się w warunek kontynuacji występujących na obszarze analizowanym funkcji.

Odnosząc się zaś do wskazanej przez organ I instancji możliwości naruszenia przepisów ochrony środowiska przez planowaną inwestycję, podnieść należy, że organ nie wskazał konkretnego przepisu prawa, który zostanie naruszony przy realizacji zamierzenia inwestycyjnego skarżącego. Tym samym podnoszone naruszenia nie mają żadnego oparcia w przepisach prawa i stanowią jedynie dywagacje organu.

Rozpoznając sprawę ponownie organy zastosują się do oceny prawnej zawartej w wyroku.

Stwierdzając naruszenie przepisów prawa należało w pkt 1 uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 3 na stosownie do art. 200 powołanej ustawy.