Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3865/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 217 § 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: § 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: § 14 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.
article: art 8a, art 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 30 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1298/17 w sprawie ze skargi T.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od T.S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1298/17, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2017 r. (pkt 1); zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz T.S. kwotę 497 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] w stanie spoczynku T.S. wnioskiem z dnia 6 lutego 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż w okresie od dnia 1 lutego 1990 r. do dnia 16 października 2006 r. pełnił służbę w Policji w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Wskazał, że przedmiotowe zaświadczenie jest mu niezbędne m.in. jako załącznik do wniosku, który zamierza skierować do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w związku z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Komendant Główny Policji pismem z dnia 15 lutego 2017 r. wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania w/w wniosku, poprzez jednoznaczne wskazanie podstawy prawnej żądania.

T.S. w odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 1 marca 2017 r. podał, że podstawę jego wniosku z dnia 6 lutego 2017 r. stanowi § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr 311, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), odmówił T.S. wydania zaświadczenia o żądanej treści w zakresie dotyczącym zaświadczenia potwierdzającego rzetelne wykonywanie przez niego zadań i obowiązków po dniu 1 lutego 1990 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Następnie Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu wniesionego przez T.S. środka zaskarżenia od powyższego postanowienia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.). Ponadto, stosownie do treści art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Wskazał, że obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Zaświadczenie nie może bowiem rozstrzygać istnienia lub nieistnienia faktów lub określonego stanu prawnego w sytuacji, gdy jest on sporny. Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest bowiem rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. W ocenie Komendanta Głównego Policji, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo stwierdzono, że strona w drodze zaświadczenia nie może de facto uzyskać rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. W trybie zaświadczeń, nie można otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego.

Ponadto organ podał, że przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.) określają szczególne, mniej korzystne, zasady ustalania wymiaru świadczeń pieniężnych w ramach zaopatrzenia emerytalnego w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (art. 15c, art. 22a i art. 24a). Jednocześnie art. 8a cyt. ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że kwestia rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi istotny element sprawy administracyjnej prowadzonej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, rozstrzyganej w formie decyzji. Przedmiotowa kwestia winna być zatem przedmiotem oceny ministra właściwego do spraw wewnętrznych w ramach danego postępowania administracyjnego, co wyklucza jej rozstrzyganie przez organy Policji w drodze zaświadczenia.

Komendant Główny Policji wyjaśnił, że z art. 217 § 2 K.p.a. wynika, że zaświadczenie jest dokumentem potwierdzającym określone fakty lub stan prawny, a nie ogólną oceną określonych zdarzeń (w omawianej sprawie dotyczącą wykonywania przez policjanta zadań i obowiązków w sposób rzetelny), wywiedzioną z innych zdarzeń (w tym wypadku, jak chce tego T.S., opinii wydanych przez przełożonych, otrzymanych nagród, wyróżnień, orderów, odznak, czy awansów). Zaświadczenie, którego wydania domaga się wyżej wymieniony w niniejszym postępowaniu, nie jest tożsame z zaświadczeniem, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148). Przepis ten stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Zaświadczenie, o którym mowa w tym przepisie, właściwy organ wydaje w związku z jednoznacznie określonym obowiązkiem w tym zakresie i w celu potwierdzenia istnienia okoliczności wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (bądź rozporządzeniach je poprzedzających), które to okoliczności są odmienne od tych wymienionych w art. 8a powołanej ustawy zaopatrzeniowej z dnia 18 lutego 1994 r.

Ponadto Komendant Główny Policji zaznaczył, że w Wydziale Spraw Osobowych Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji jest prowadzone postępowanie o wydanie podinsp. w stanie spoczynku T.S. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1990-2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Jednocześnie dodał, że w ewentualnym postępowaniu, w którym minister właściwy do spraw wewnętrznych będzie badał przesłanki, o których mowa w art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w tym kwestię rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, to obowiązkiem wymienionego organu będzie zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc także ewentualne uzyskanie od właściwych organów informacji o wykonywanych przez stronę w okresie służby zadaniach i obowiązkach służbowych. Strona nie ma zatem obowiązku przedstawiania takich informacji w formie zaświadczenia, co w konsekwencji nie pozwala mówić o istnieniu interesu prawnego w uzyskaniu takiego zaświadczenia.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi T.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), polegające na błędnym przyjęciu, że z regulacji tej jednoznacznie wynika, że kwestia rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi element prowadzonej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji, co wyklucza jej rozstrzyganie w drodze zaświadczenia przez organy Policji, podczas gdy skarżący nie oczekiwał wejścia organu w kompetencje właściwego ministra, a jedynie poświadczenia zaistniałych faktów w zakresie pełnienia służby, na podstawie dokumentów będących w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, celem wykorzystania ich w postępowaniu wywiedzionym w trybie art. 8a cytowanej ustawy, jako źródła dowodowego (dowodu z dokumentu) oraz celem przekazania Ministrowi informacji niezbędnych do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na:

- niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, który nie żądał oceny zasadności zastosowania w stosunku do jego osoby dobrodziejstwa przewidzianego art. 8a cyt. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., a jedynie wydania zaświadczenia na podstawie dokumentów znajdujących się w wyłącznej dyspozycji organu;

- niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, bowiem organ nie przesłuchał ani świadków zawnioskowanych przez stronę, ani samego wnioskodawcy;

b) art. 10 § 1 K.p.a., polegające na wydaniu postanowienia bez zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

c) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy wadliwego postanowienia z dnia [...] maja 2017 r. nr 311, chociaż istniały przesłanki do jego uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy;

d) art. 217 § 2 K.p.a. w z w. z art. 218 § 1 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że wnioskowane zaświadczenie dotyczyłoby w istocie wyrażenia ogólnej oceny pewnych zdarzeń, podczas gdy zaświadczenie to dotyczyłoby faktów, o których wiedzę ma wyłącznie organ (nie minister właściwy do spraw wewnętrznych), z uwagi na posiadanie akt osobowych T.S.;

e) art. 218 § 2 K.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przytoczył treść art. 217 § 1 i § 2, art. 218 § 1 i art. 219 K.p.a. Podał, że z w/w przepisów wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 217 przewiduje dwie odrębne podstawy, na których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.), przy czym w niniejszej sprawie taka podstawa nie wystąpiła. Druga zaś dotyczy sytuacji, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.). W literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym powołanego przepisu, przyjmuje się, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia, czy potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99, Lex nr 48671). Jednocześnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że organ w sytuacji, gdy posiada możliwość wydania zaświadczenia powinien je wydać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 1999 r., sygn. akt III SA 955/98, Lex nr 37214).

W rozpoznawanej sprawie T.S. stwierdził, że posiada interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o przebiegu pracy w Policji w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w związku z postępowaniem toczącym się wobec niego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Skarżący konsekwentnie wskazywał, że podstawą prawną do wydania zaświadczenia są przepisy rozporządzania Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...).

Sąd pierwszej instancji uznał, że wbrew stanowisku organu, T.S. nie chciał, aby Komendant Główny Policji poprzez wydanie zaświadczenia niejako zastąpił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu prowadzonym na postawie art. 8a cyt. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Skarżący domagał się natomiast wydania zaświadczenia, które miał przedstawić jako jeden ze środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do ustalenia, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji może zastosować do niego wyłączenie obniżenia świadczeń, stosownie do treści art. 8a powołanej ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z powyższych względów istniała podstawa do wydania T.S. żądanego zaświadczenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.)., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 K.p.a., poprzez uchylenie prawidłowego postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] na skutek błędnego uznania, że w sprawie doszło do naruszenia w/w przepisów K.p.a., wobec założenia przez organ, że skarżący nie legitymował się interesem prawnym w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem powołanie się li tylko na treść § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, w kontekście brzmienia art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej – nie wyjaśniło wzajemnych relacji pomiędzy w/w przepisem ustawy a przepisami w/w rozporządzenia, co czyni zaskarżony wyrok trudnym do wykonania;

II) Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zw. z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

1) uznaniu, iż żądanie wydania zaświadczenia w oparciu o przepisy w/w rozporządzenia przesądza o istnieniu interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., mimo że w/w akt wykonawczy dotyczy zaświadczeń wydawanych w innym celu;

2) nieuwzględnieniu w procesie wykładni znaczenia art. 8a ust. 1, treści ust. 2 cyt. przepisu w/w ustawy, iż przepis ten umożliwia stosowanie art. 15 tej ustawy w sposób odpowiedni, a tym samym niepozwalający na bezpośrednie stosowanie rozwiązań określonych w art. 15 ust. 2 i 3 oraz ust. 6 ustawy, wraz z wydanym do niego rozporządzeniem.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, iż nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

T.S., reprezentowany przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a w konsekwencji zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej organu, wniósł o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania na podstawie art. 206 P.p.s.a., z uwagi na sytuację materialną skarżącego, którego świadczenie emerytalne oscyluje obecnie na poziomie 1.700 zł

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, czy też ich zastosowania, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym przypadku z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że powinny być one rozpoznane łącznie.

Istota podanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że – wbrew twierdzeniu organu – w niniejszej sprawie istniała podstawa do wydania skarżącemu żądanego przez niego zaświadczenia, gdyż domagał się on wydania zaświadczenia w oparciu o przepisy rozporządzania Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), które miał przedstawić jako jeden ze środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do ustalenia, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji może zastosować do niego wyłączenie obniżenia świadczeń, stosownie do treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Jego intencją nie było zatem, aby Komendant Główny Policji poprzez wydanie tego zaświadczenia niejako zastąpił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 8a cyt. ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, iż postępowanie o wydanie zaświadczenia jest uregulowane w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie wydaje się, po pierwsze, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.); pod drugie, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.).

W niniejszej sprawie skierowane do Komendanta Głównego Policji żądanie T.S. o wydanie zaświadczenia o określonej treści (na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.) dotyczyło – na co wskazał kilkakrotnie zarówno w postępowaniu przed organami Policji, jak i przed Sądem pierwszej instancji sam skarżący – spełnienia przez niego przesłanek uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej w oparciu o § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) – na potrzeby odrębnego postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, które toczy się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o treść art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...).

Wskazać należy, iż obowiązek wydania przez organ zaświadczenia, o które T.S. zwracał się w tej sprawie, wynika z przepisów prawa, tj.: art. 15 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, a także powołanego wcześniej § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy została określona w § 14 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r., zgodnie z którym środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest szczególną formą zaświadczenia przedstawianą tylko w tym postępowaniu i tylko w tym ściśle określonym celu tj. na potrzeby postępowania przed Dyrektorem Zakładu Emerytalno –Rentowego MSWiA. W takim przypadku, podstawę do wydania zaświadczenia stanowi art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., a więc w celu urzędowego potwierdzenia określonych faktów (służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu), których wymaga przepis prawa (§ 14 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r.) i tylko dla postępowania dotyczącego podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (art. 15 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...)).

W konsekwencji uznać należy, że w niniejszej sprawie T.S. nie był uprawniony do ubiegania się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a więc na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., bowiem takiego interesu nie posiadał. Jak już bowiem wskazano, zaświadczenia tego nie domagał się w związku z postępowaniem dotyczącym podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, ale na potrzeby odrębnego postępowania, które toczy się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o art. 8a tej ustawy.

Powyższej oceny nie zmienia treść powołanego przez autora skargi kasacyjnej przepisu art. 8a ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), o odpowiednim stosowaniu m.in. art. 15 tej ustawy w stosunku do osób, o których mowa w art. 8a ust. 1, bowiem nie ma on znaczenia dla niniejszej sprawy w kontekście wydawania przez organy Policji stosownych zaświadczeń w omówionym wyżej postępowaniu. Z uwagi na charakter rozstrzygnięcia i poczynione wyżej rozważania nie ma również znaczenia dokonywanie wykładni i porównywanie zakresów pojęciowych "służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (§ 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji) z "rzetelnym wykonywaniem obowiązków służbowych, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.), bowiem kwestia wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy nie podlega w ogóle ocenie w tej sprawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). W niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 206 P.p.s.a.