Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1386/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka - Pilch WSA Jolanta Górska Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 23 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i Z. H. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zarzutu skarżących B. i Z. H., 2/ zasądza od Gminy Miasta na rzecz skarżących B. i Z. H. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. – M. rejon ulic M. i S., wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 2 do 30 maja 2003 r., zaprojektowano przeznaczenie ternu oznaczonego numerem 033 na drogę (odcinek ul. S.). W granicach tego terenu miała znaleźć się część zabudowanej działki nr [...] należącej do skarżących B. i Z. H.

Skarżący w zarzutach do projektu planu zagospodarowania przestrzennego sprzeciwili się, jak to określili, zabraniu z ich nieruchomości sześciometrowego pasa na drogę. Podnieśli, że wcześniej zabrano im już pas działki od strony ulicy Ł. w skutek czego ulica będzie przebiegać w odległości 4,5 m od ich domu, co ich zdaniem jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Wskazali, że w dotychczasowych projektach ul. S. nie miała być poszerzana oraz, że otrzymali pozwolenie na budowę ogrodzenia od strony tej ulicy w dotychczasowych granicach nieruchomości. Skarżący twierdzili też, że pomiędzy ich nieruchomością a ul. Ł. jest różnica poziomów około 1,5 m i w związku z tym zarzucili, że nie określono sposobu zabezpieczenia ich nieruchomości. Ponadto skarżący zarzucali niegospodarność, która polega na opracowaniu projektów planów zagospodarowania przestrzennego wiążących się z koniecznością wykupu nieruchomości, gdy poprzednie projekty przewidywały budowę ulic na terenach już wykupionych.

Uchwałą z dnia 28 sierpnia 2003 r. nr [...] Rada Miasta odrzuciła zarzuty B. i Z. H. Uzasadniając uchwałę przyjęto, że zarzuty dotyczą:

1) zabrania z działki nr [...] pasa terenu od strony ul. S.,

2) niezgodnej z przepisami odległości domu mieszkalnego znajdującego się na tej działce od projektowanej ul. Ł.,

3) sposobu zabezpieczenia działek nr [...] i [...] od strony ul. Ł. przed skutkami różnicy wysokości,

4) niegospodarności w wykupie gruntów przez Miasto.

Odrzucając zarzut wskazany w punkcie pierwszym Rada Miasta stwierdziła, że ul. S., zgodnie z ustaleniami projektu planu, pełnić ma funkcję ulicy lokalnej, bezpośrednio obsługującej teren opracowania, umożliwiającej także połączenie ul. K. z projektowaną ulicą tzw. N. P. i na obszarze objętym opracowaniem przejmować ma ruch samochodowy głównie z terenów istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie ul. Ł. Wskazano, że w dotychczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jednostki urbanistycznej M - P ul. Ł. łączyła się z ul. K. poprzez czterowlotowe skrzyżowanie ulic Ł., C. i K. Wywiedziono, że zakładano podniesienie niwelety łącznika ul. Ł. w celu osiągnięcia normatywnego pochylenia podłużnego tej ulicy w rejonie wskazanego skrzyżowania i rozwiązanie takie przedstawione w poprzedniej wersji projektu planu rejonu ulic M. i S., wyłożonej do publicznego wglądu w okresie od 20 grudnia 2000 r. do 22 stycznia 2001 r. spotkało się ze sprzeciwem właścicieli okolicznych posesji i skutkowało wniesieniem licznych protestów do prezentowanego planu. Następstwem tego było sporządzenie nowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic M. i S. Podniesiono, że po przeprowadzeniu dogłębnych analiz układu komunikacyjnego w rejonie ulic S., Ł., K. i C. sporządzono trzy warianty rozwiązania komunikacyjnego tego skrzyżowania, z których Rada Techniczna wybrała wariant optymalny, zastosowany później w niniejszym projekcie planu. Rozwiązanie to polega na usytuowaniu skrzyżowania ulic S. i K. w odległości około 120 m od skrzyżowania ul. C. z ul. K., na trasie dawnej ul. J. Zalecone zostało skrzyżowanie w formie małego ronda kompaktowego o średnicy zewnętrznej 26 m. Zdaniem Rady rozwiązanie to zapewnia zachowanie normatywnych parametrów komunikacyjnych, jak również bezpieczeństwo ruchu, jakkolwiek pociąga za sobą konieczność wykupu części przyległych działek, położonych po obu stronach projektowanej ulicy. Natomiast rozwiązanie układu komunikacyjnego, przedstawione w poprzedniej wersji projektu planu, proponujące poszerzenie istniejącego łącznika ul. Ł. z ul. K. i przeprowadzenie ruchu kołowego poprzez skrzyżowanie z ul. K. i ul. C., choć prawidłowe systemowo, narusza nie tylko interes prawny właścicieli przyległych działek, ale również nie daje możliwości zachowania obowiązujących przepisów dotyczących odległości obiektu budowlanego od krawędzi jezdni. Wskazano, że usytuowanie dwóch budynków mieszkalnych w odległości 3 m i 5 m od projektowanej jezdni uniemożliwia takie rozwiązanie oraz, że skrzyżowanie ul. C. z ul. K. z powodu słabej widoczności spowodowanej istnieniem skarp na poboczu jak i usytuowania na łuku drogi nie jest bezpieczne dla ruchu. Zdaniem Rady powiększenie tego skrzyżowania poprzez połączenie go z ul. Ł. pogorszyłoby warunki bezpieczeństwa dla ruchu, zaś zmiana tego wymagałaby dużej przebudowy skrzyżowania, również naruszającej teren sąsiadujących działek, będących prywatną własnością. W konkluzji stwierdzono, że pas terenu, stanowiący fragment działki nr [...], przeznaczony na poszerzenie ulicy S. ma szerokość 4 - 5 m i jest niezbędny do uzyskania wymaganych dla drogi o funkcji ulicy lokalnej parametrów technicznych, zaś procedura w sprawie wykupu tego fragmentu działki będzie poprzedzona negocjacjami z właścicielami gruntu, na podstawie wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę.

Odnośnie do zarzutu wskazanego w punkcie drugim stwierdzono, że nie jest on prawdziwy. Wskazano, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych minimalna odległość obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej powinna wynosić 6 m. Odwołując się do art. 4 pkt 1 i 2 powołanej ustawy wskazano, że drogą (ulicą) nazywany jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z chodnikami, ścieżkami rowerowymi, zatokami postojowymi itp. Jezdnią zaś w świetle powołanej ustawy (art. 4 pkt 3) jest część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów. Dalej wywiedziono, że rysunek projektu planu nie wskazuje usytuowania jezdni, a jedynie określa szerokość ulicy w liniach rozgraniczających. W projekcie planu odległość ściany domu przy ul. Ł. [...] od linii rozgraniczającej projektowanej ulicy Ł. wynosi min. 1,5 m, jednak linia rozgraniczająca nie oznacza krawędzi jezdni. Dokładne usytuowanie jezdni nastąpi na etapie projektu budowlanego, który winien być wykonany zgodnie z obowiązującym przepisami prawa, co oznacza m.in. zachowanie odległości jezdni od budynku min. 6 m. W końcu stwierdzono, że zgodnie z projektem planu pas ul. Ł. ma mieć szerokość 12 m w liniach rozgraniczających co zapewni możliwość usytuowania jezdni w przepisowej odległości.

Odrzucając zarzut wskazany w punkcie trzecim stwierdzono, że sprawa istniejącego zagospodarowania, znajdującego się na działkach nr [...] i [...], i koniecznej ich przebudowy w przypadku realizacji ulicy podlega odrębnym przepisom, nie będących przedmiotem planu miejscowego. Wskazano, że w momencie realizacji projektowanego układu drogowego wszystkie elementy zagospodarowania muszą być odtworzone staraniem i na koszt inwestora drogowego, a ewentualne szkody będą przez niego zrekompensowane zgodnie z Kodeksem Cywilnym. Wskazano też, że różnica wysokości pomiędzy terenem działek [...] i [...] a ul. Ł. będzie brana pod uwagę przy opracowaniu projektu budowlanego ulicy, a niezbędne mury oporowe będą zrealizowane środkami jej inwestora.

W końcu rozważając zarzut z punktu czwartego wskazano, że powód zmiany rozwiązania układu drogowego w rejonie ulic S., K. i C. w stosunku do uprzednio przedstawianego projektu planu został szerzej omówiony przy omawianiu zarzutu wskazanego w punkcie pierwszym. Stwierdzono, że wykup części terenów przewidzianych pod układ komunikacyjny był przeprowadzany w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki urbanistycznej M. - P. z 1975 r. Nie zostały jednak wykupione przez Miasto wszystkie tereny, niezbędne do realizacji tego zamierzenia, zaś od tego czasu zaszły istotne zmiany w zainwestowaniu rejonu ulic S. i Ł., utrudniające realizację tego skrzyżowania zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami.

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wywiedziono, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz inne wymagania tam określone. Stwierdzono, że Rada Miasta rozpatrując zarzut uwzględniła okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym wymienione w powołanym przepisie, w szczególności wzięła pod uwagę okoliczność, iż projekt planu na terenie będącym własnością skarżących spełnia wymagania zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy mieszkaniowej. Wskazano, że zgodnie z art. 140 k.c. właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw należy m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Rady ustalając przeznaczenie terenu w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, gmina nie narusza konstytucyjnie chronionego prawa własności. Rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet, gdy zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, w przypadku, gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W takiej sytuacji, stwierdzono, rada gminy działa w ramach przysługującego jej uznania.

W skardze na uchwałę Rady Miasta skarżący powtórzyli swój sprzeciw przeciwko przeznaczeniu ich nieruchomości na ulicę.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi stwierdzono, że w granicach projektu planu, którego ustalenia w skardze się kwestionuje, skarżący są właścicielami dwóch przylegających do siebie działek, położonych przy ulicy Ł., działki nr [...] o powierzchni 1226 m2 i działki nr [...] o powierzchni 736 m2. Następnie wskazano, że realizacja układu komunikacyjnego proponowana w projekcie planu wymaga przeznaczenia fragmentu działki nr [...] stanowiącego pas terenu przyległego do ulicy S. o szerokości 5 m (tj. powierzchni 155 m2) na ulicę. Dalej wywiedziono, że w orzecznictwie pojawił się pogląd, że gmina uchwalając plan miejscowy może określone tereny przeznaczyć na cele publiczne, niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej gminie nie można poczytać za sprzeczną z prawem, w tym naruszającą Konstytucję. Zdaniem Gminy w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia i kształtowania zasad zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ustawy). Ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest absolutna. Konstytucja zastrzega możliwość ograniczenia tego prawa w drodze ustaw, a art. 140 k.c. stanowi m.in., że właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy. Wskazano, że ustawowe ograniczenia prawa własności przewidziane są w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś ich praktycznym wyrazem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia własności wynikające z planów miejscowych ustanawiane są zatem na podstawie upoważnienia zawartego w tej ustawie. Z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 1 ust. 2 powołanej ustawy wynika bowiem nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności np. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury, ochrony dóbr kultury i innych. Powołując się na poglądy doktryny prawa stwierdzono, że obowiązek uwzględnia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań walorów i potrzeb określonych w powołanym przepisie oznacza, że obowiązek ten istnieje w tym zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych licznych przepisach prawa materialnego. W sytuacji kiedy brak jest takich przepisów art. 1 ust. 2 tej ustawy może tworzyć wprost podstawy do ograniczeń zasady swobodnego korzystania z rzeczy, określonej w art. 140 k.c. Zdaniem Gminy sam fakt naruszenia ustaleniami planu interesu prawnego lub uprawnienia świadczy o tym, że podmiot którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ma prawo wnieść zarzut, lecz z faktu tego jednak nie wynika, że organ ma obowiązek uwzględnić zarzut, albo że uchwała gminy odrzucająca zarzut została podjęta z naruszeniem prawa. Za naruszenie prawa nie można uznać działań gminy podejmowanych w granicach przysługujących jej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnień do stanowienia planów zagospodarowania przestrzennego, które pozwalają jej na ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenem. Mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich rada nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i nie można skutecznie podnieść, iż zgłoszony zarzut odrzuciła.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów w odpowiedzi na skargę powtórzono argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały a odnoszące się do uzasadnienia konieczności przeznaczenia części nieruchomości skarżących na drogę.

W odpowiedzi na skargę wskazano też, że pozwolenie na wykonanie ogrodzenia posesji, uzyskane przez skarżących na podstawie zgłoszenia przystąpienia do budowy z dnia 18 listopada 1999 r., wydane zostało zgodnie z obowiązującym planem jednostki urbanistycznej M. - P. Wcześniej jednak z powodu znacznej dezaktualizacji ustaleń tego planu, przystąpiono do sporządzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały Rady Miasta dnia 1 sierpnia 1996 r. Projekt tego planu był wykładany do publicznego wglądu, jednak nie został uchwalony z powodu licznych protestów i zarzutów. Następnie w wyniku potrzeby korekty granic planu dnia 25 października 2001 r. podjęto nową uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. - M. rejon ulic M. i S. Ponieważ jednak decyzje mogą być wydawane tylko na podstawie obowiązującego planu, to proponowane w przygotowywanym planie rozwiązania i ustalenia nie stanowią podstawy do wydawania decyzji, stąd rozbieżność uzyskanego pozwolenia na budowę ogrodzenia przedmiotowej posesji z ustaleniami niniejszego projektu planu.

Gmina wskazała również, że naruszenie interesu prawnego skarżących jest uzasadnione realizacją ważnego interesu publicznego, mianowicie trasowania ulicy, zapewniającej obsługę komunikacyjną większego rejonu i powiązanie go z miejskim układem komunikacyjnym. Nie istnieje żadna możliwość realizacji tego celu publicznego bez naruszania interesów prawnych właścicieli gruntów w tym rejonie. Wskazano, że w projekcie planu spośród trzech możliwych, analizowanych wariantów przyjęto rozwiązanie optymalne, (choć nie idealne, gdyż takie nie istnieje), które zapewnia prawidłowe warunki ruchu i bezpieczeństwa wszystkich użytkowników układu komunikacyjnego oraz umożliwia zachowanie obowiązujących przepisów dotyczących odległości budynków od jezdni.

Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego odległości budynku skarżących od ulicy w odpowiedzi na skargę powtórzono argumentację, dotyczącą tej kwestii, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę wyjaśniono też kwestie związane z naprawieniem szkód spowodowanych zrealizowaniem przewidzianych w projekcie planu dróg oraz przyczyny wcześniejszego wykupu części terenów.

W końcu stwierdzono też, że gmina uchwalając plan miejscowy może określone tereny przeznaczyć na cele publiczne, niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej gminie nie można poczytać, za sprzeczną z prawem. Wskazano, że na gminie wypełniającej zadania własne, ciąży obowiązek realizacji wytyczenia właściwego, bezpiecznego przebiegu drogi publicznej zapewniającej dostępność i obsługę komunikacyjną dla wszystkich podmiotów.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący wskazali na możliwość innego niż przyjęto w projekcie planu przeprowadzenia drogi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), mimo że ustawa ta utraciła, za wyjątkiem jednego przepisu, moc z dniem 11 lipca 2003 r. Jest tak za sprawą art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 7171 ze zm.), którym uchylając ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 88), postanowiono, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tego planu do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 85 ust. 2). Wskazany warunek został zaś w niniejszej sprawie spełniony skoro projekt planu, od którego wniesiono odrzucone zaskarżoną uchwałą zarzuty, został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 2 do 30 maja 2003 r.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, za wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że to gmina posiada władztwo planistyczne rozumiane jako wyłączną (ze wskazanym w tym przepisie wyjątkiem) kompetencję do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepis ten, ani żaden inny, nie daje jednak podstaw do twierdzenia, że gmina może w sposób dowolny ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Gmina w tej działalności jest ograniczona przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustaw. Na ten oczywisty fakt zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00, opublikowanym w OTK nr 2 z 2001 r., poz. 29, kiedy stwierdził, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna; organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z tym należy stwierdzić, że skoro w myśl art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób ograniczać prawo własności i z tego powodu musi podlegać ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji, jak art. 64 i art. 31 ust. 3. Przepisy te po pierwsze stanowią podstawę zaliczenia własności do konstytucyjnych praw (art. 64 ust. 1 stanowiący, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia), po drugie określają warunki (formalne i materialne) ograniczenia tego prawa (art. 64 ust. 3 stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 stanowiący, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw).

Formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia (nienaruszanie istoty prawa własności oraz konieczność w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób), to winny one być oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując tej oceny należy uwzględnić także, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadę proporcjonalności.

Zasada ta jest konsekwencją sformułowania art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie pisze się, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione (...), gdy są konieczne w (...)". "Konieczność", o której mowa w powołanym przepisie mieści w sobie, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie P 2/98, opublikowanym w OTK nr 1 z 1999 r., poz. 2, postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Zdaniem Trybunału zasada proporcjonalności z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. W ocenie Trybunału chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, przy czym niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu.

Odnosząc powyższe wskazania, co do interpretacji zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, do ograniczenia praw konstytucyjnych w planie zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że rozstrzygając o konieczności ograniczenia takich praw w tym akcie prawa miejscowego należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy konkretne ograniczenie jest niezbędne dla realizacji konstytucyjnie uzasadnionych celów. Następnie należy odpowiedzieć na pytanie, czy realizacja tego celu w określonych warunkach jest możliwa (przez co należy także rozumieć realizację w granicach rozsądnych kosztów) bez konieczności ograniczenia praw kogokolwiek. Jeżeli zaś w warunkach konkretnej sprawy nie można zrealizować celu konstytucyjnie uzasadnionego bez ograniczenia czyichkolwiek praw, to należy odpowiedzieć na pytanie, które konkretnie rozwiązanie prawa te ograniczy w najmniejszym stopniu. Taka realizacja zasady proporcjonalności wymaga porównania sytuacji prawnej i faktycznej podmiotów, których prawa mogą być zaangażowane w realizację założonych w procedurze planistycznej celów.

Z uwagi na przyjętą w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym instytucję zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocena zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Konstytucją obejmuje też ocenę zgodności z Konstytucją projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotną rolę w tej ocenie odgrywa uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne to przedstawienie faktów, które miały wpływ na przyjęcie określonych ustaleń projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zaś uzasadnienie prawne to wyjaśnienie przesłanek prawnych przyjętego rozwiązania, w czym winno się także mieścić wyjaśnienie decyzji pod kątem zgodności z Konstytucją.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Rada Miasta winna była wyjaśnić szczegółowo konieczność ograniczenia prawa własności skarżących. W szczególności winna była wyjaśnić, czy ograniczenie prawa własności skarżących, polegające na przeznaczeniu części ich nieruchomości na drogę, z czym wiąże się zakaz zabudowy a w przyszłości wywłaszczenie, odpowiada przedstawionej wcześniej zasadzie proporcjonalności.

Konieczność budowy drogi, a więc wcześniej przeznaczenie na ten cel terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, jest z punktu widzenia wartości konstytucyjnie chronionych oczywista. Materialna przesłanka ograniczenia prawa własności z tego powodu mieści się, w ocenie Sądu, w pojemnym pojęciu porządku publicznego, które obejmuje także postulat takiego ukształtowania stanu faktycznego wewnątrz państwa, który umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej. Nie zostało jednakże wyjaśnione, czy zapewnienie odpowiedniego, sprawnego układu komunikacyjnego nie mogło być zrealizowane z pominięciem ograniczenia czyichkolwiek praw albo, w razie negatywnej odpowiedzi na to pytanie, czy nie było sposobu realizacji tego celu, który naruszałby prawa konstytucyjne w mniejszym zakresie.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że analizowano trzy warianty rozwiązania układu komunikacyjnego. Nie przedstawiono jednakże szczegółowo tych wariantów. Tym samym nie sposób ocenić, czy przy wyborze wariantu przyjętego w projekcie kierowano się tym, aby w najmniejszym stopniu ograniczyć prawo własności. Nie można zatem wykluczyć, że odrzucono warianty, które być może były trudniejsze do wykonania pod względem technicznym, ale jednocześnie były mniej dolegliwe dla właścicieli nieruchomości. Nie można w tej sytuacji powiedzieć, aby przyjęte w projekcie planu ograniczenie własności było konieczne dla realizacji zamierzonego celu w tym znaczeniu, że nie ma innego, mniej dolegliwego dla podmiotów, których prawo własności musi być ograniczone, sposobu jego osiągnięcia.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji skarga jest zasadna i z tego powodu Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) zasądzono od Gminy Miasta na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Mimo uwzględnienia skargi Sąd nie zamieścił w wyroku rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż rozstrzygnięcie to odnosi się wyłącznie do aktów, które podlegają wykonaniu, zaś zaskarżona uchwała wykonaniu nie podlega.