Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 785/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 73.
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Miasta kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina Miasta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2014 r., nr [...], o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 30 grudnia 2013 r., nr [...], o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Gminy Miasta nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obręb G., położoną w G. przy ul. O. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 30 grudnia 2005 r. G. N., reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że opisana nieruchomość przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy Miasta. Do przedmiotowego wniosku dołączone zostało pełnomocnictwo, z którego treści wynika, że G. N. udzieliła radcy prawnemu W. B. upoważnienia do prowadzenia w jej imieniu sprawy o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za powyższą nieruchomość.

Decyzją z dnia 29 października 2013 r., nr [...], Wojewoda orzekł, że działka nr [...] o pow. 122 m2, położona w G. przy ul. O., przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, na własność Gminy Miasta jako zajęta pod drogę gminną. Przedmiotowe rozstrzygnięcie stało się ostateczne w dniu 25 listopada 2013 r.

W piśmie z dnia 3 grudnia 2013 r. G. N., reprezentowana przez radcę prawnego W. B., zwróciła się do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o "podjęcie wymaganych działań związanych z ustaleniem

Decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 2 pkt 1, ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w ustawowym terminie tj. od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. G. N. nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania. Dopiero pismem z dnia 3 grudnia 2013 r., po upływie ustawowego terminu - pełnomocnik G. N. wniósł o podjęcie wymaganych działań związanych z ustaleniem odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Przekroczenie zakreślonego terminu na złożenie wniosku lub jego brak powoduje wygaśnięcie roszczenia, co oznacza, że byli współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości utracili możliwość dochodzenia odszkodowania.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła G. N. Strona odwołująca się zarzuciła błędne ustalenie, że w wymaganym przez przepisy prawa terminie nie został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 122 m2. Wskazała, że wniosek taki został złożony innemu organowi administracyjnemu, lecz z zachowaniem rygoru wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy. Wskutek błędu pracownika kancelarii prawnej w jednej kopercie wysłano zarówno wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej przejście z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy Miasta działki nr [...] jak i wniosek 0 odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek

samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych

w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek

właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia

31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z przepisu tego wynika,

że uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest tylko właściciel nieruchomości,

który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a brak chociaż jednej z przesłanek, zawartych w tym przepisie powoduje niemożność ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] została zajęta pod drogę gminną, co potwierdziła deklaratoryjna decyzja Wojewody z dnia 29 października 2013 r. Z treści przedmiotowego rozstrzygnięcia wynika, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania za ww. nieruchomość jest szereg osób, wśród nich G. N.

Organ odwoławczy podkreślił, że już w dniu 2 stycznia 2006 r. do Kancelarii Ogólnej Urzędu Wojewódzkiego wpłynął (nadany w Urzędzie Pocztowym w G. w dniu 30 grudnia 2005 r.) wniosek G. N., reprezentowanej przez radcę prawnego W. B., o wydanie decyzji stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy Miasta. Do wniosku dołączone zostało pełnomocnictwo, którego treść wskazuje, że G. N. udzieliła radcy prawnemu W. B. upoważnienia do prowadzenia w jej imieniu sprawy o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za powyższą nieruchomość.

Organ odwoławczy ustalił, że wraz z wymienionymi dokumentami nie został złożony wniosek o odszkodowanie za działkę nr [...]. Faktu złożenia wniosku o odszkodowanie nie udowodnił również radca prawny W. B. Wyjaśnień, zawartych w odwołaniu, odnośnie błędu pracownika kancelarii, polegającego na wysłaniu w jednej kopercie zarówno wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej przejście z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy Miasta działki nr [...] jak i wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, nie potwierdza bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który wskazuje, że w kopercie, nadanej w dniu 30 grudnia 2005 r. znajdowały się jedynie dwa dokumenty i żaden z nich nie był wnioskiem o odszkodowanie.

Organ odwoławczy podkreślił natomiast, że z treści pełnomocnictwa udzielonego przez G. N. radcy prawnemu W. B. wynika jednoznacznie, że wyrażała ona wolę uzyskania rekompensaty za działkę nr [...], utraconą na mocy art. 73 ust. 1 ustawy, a zatem wniosek o stwierdzenie tego faktu winien zostać potraktowany jako wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość.

W ocenie organu odwoławczego błąd profesjonalnego pełnomocnika, który nie dołożył należytej staranności działając w imieniu i na rzecz swojej mandantki, bowiem nie złożył odrębnego wniosku w sprawie odszkodowania, pozostaje bez znaczenia dla oceny treści niniejszego pełnomocnictwa. Wprawdzie pełnomocnictwo to wpłynęło do organu niewłaściwego - Wojewody, a nie Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, jednakże okoliczność ta nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia ponieważ zgodnie z art. 65 § 2 k.p.a. podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.

Wskazując na ogólne zasady postępowania administracyjnego, sformułowane wart. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., wojewoda wyjaśnił, że treść pełnomocnictwa z dnia 30 grudnia 2005 r., udzielonego radcy prawnemu W. B. przez G. N. wskazuje, że podjęła, w terminie określonym w przepisach ustawy działania w celu uzyskania rekompensaty za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], a organy administracji publicznej powinny potraktować te działania w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych praw właściciela, którego nieruchomość została przeznaczona na realizację celu publicznego. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 847/13.

Organ odwoławczy za bezsporny uznał fakt, że wraz z przedmiotowym wnioskiem do Wojewody wpłynęło również pełnomocnictwo, z którego treści wynika, że G. N. udzieliła radcy prawnemu W. B. upoważnienia do prowadzenia w jej imieniu "sprawy o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działkę położoną w G. przy ul. O., nr [...] o powierzchni 122 m2". Zdaniem organu odwoławczego dokument ten jest złożonym w terminie wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji o odmowie przyznania odszkodowania jest nieprawidłowa.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Miasta reprezentowana przez prezydenta miasta zarzuciła naruszenie:

1. art. 63 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że treść pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu może zostać potraktowana jako podanie wszczynające postępowanie administracyjne, a w konsekwencji, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony w terminie zakreślonym w art. 73 ust. 4 ustawy,

2. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na przyjęciu, że pełnomocnictwo udzielone przez G. N. radcy prawnemu W. B. stanowi w istocie wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, a w konsekwencji, że wniosek odszkodowawczy został złożony w terminie zakreślonym w art. 73 ust. 4 ustawy,

3. art. 73 ust. 4 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania nastąpiło z zachowaniem terminu wskazanego w tym przepisie, wobec czego roszczenie o odszkodowanie nie wygasło,

4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji mimo braku podstaw ku temu, tj. mimo niewskazania, że w sprawie zaistniało naruszenie przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

5. art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji oceny prawnej co do złożenia wniosku z zachowaniem terminu, a tym samym -zasadności roszczenia odszkodowawczego, co stanowi przekroczenie kompetencji organu drugiej instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając skargę Gmina Miasta wskazała, że w żadnym razie fakt udzielenia pełnomocnictwa zawierającego upoważnienie do prowadzenia sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, nie może być traktowany na równi ze złożeniem wymaganego wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Pismo z dnia 30 grudnia 2005 r. (doręczone w dniu 2 stycznia 2006 r.) sformułowane było jednoznacznie jako wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że ww. nieruchomość przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy Miasta. Pismo to nie zawierało żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość. Biorąc pod uwagę, że strona była w postępowaniu administracyjnym reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, niedopuszczalne jest nadawanie wnioskowi treści wprost z niego nie wynikającej. Takie działanie organu, traktujące pełnomocnictwo jako wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, narusza zarówno art. 63 § 2 k.p.a. dotyczący minimalnych wymogów formalnych, które powinny spełniać podania, jak i art. 80 k.p.a. dający organom administracji uprawnienie do swobodnej, lecz nie dowolnej oceny dowodów.

Strona skarżąca stwierdziła, że dokument pełnomocnictwa potwierdza istnienie stosunku prawnego pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem. Nie stanowi natomiast nośnika żądań strony skierowanych do organu administracji, choćby z racji tego, że nie jest pismem adresowanym do organu. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez wojewodę musiałoby prowadzić do wniosku, że jeśli pełnomocnictwo zawierałoby upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy przed organami administracji, to organ który takie pełnomocnictwo otrzymał, zobowiązany byłby rozpoznać wszelkie możliwe sprawy administracyjne, których stroną mogłaby być dana osoba - począwszy np. od wystąpienia o świadczenie pielęgnacyjne, a kończąc na postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Nawet liberalna interpretacja przepisów k.p.a. i wymagań stawianych stronom nie może iść tak daleko, aby nakładać na organy obowiązek domniemywania, że strona reprezentowana przez fachowego pełnomocnika złożyła wniosek zawierający żądania w nim nie zawarte i rozpatrzenia wniosku, który de facto nie został złożony.

Konsekwencją błędnego przyjęcia, że pełnomocnictwo zastępowało wniosek o ustalenie odszkodowania, było przyjęcie - wbrew treści przepisu art. 73 ust. 4 ustawy, że wniosek odszkodowawczy został złożony z zachowaniem terminu określonego w tym przepisie, tj. między 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. Tymczasem prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, że żądanie ustalenia odszkodowania nie zostało złożone w wymaganym terminie, wobec czego roszczenie wygasło.

W ocenie skarżącej pierwszym pismem jakie otrzymał organ pierwszej instancji w sprawie ustalenia odszkodowania było pismo z dnia 3 grudnia 2013 r. Nie można w tej sytuacji uznać, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony w wymaganym terminie, wobec czego należy stwierdzić, że roszczenie wygasło. Wydanie przez Wojewodę decyzji określonej wart. 138 § 2 k.p.a., uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, było bezpodstawne. Wojewoda nie wskazał żadnego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W sytuacji złożenia wniosku odszkodowawczego z przekroczeniem ustawowego terminu nie może być również mowy o tym, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadniczym zagadnieniem jest w niniejszej sprawie kwestia złożenia wniosku o odszkodowanie z przekroczeniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy, która została dostatecznie wyjaśniona. Jak wskazał organ odwoławczy, pierwsze pismo dotyczące odszkodowania zostało złożone w grudniu 2013 r., a więc po upływie zakreślonego terminu. Nie można więc przyjąć, aby w sprawie istniały jakiekolwiek niewyjaśnione zagadnienie, w szczególności mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie złożenia wniosku z przekroczeniem terminu tamuje bowiem dalsze ustalenia organu pierwszej instancji, zwłaszcza w przedmiocie wysokości odszkodowania.

Zarzut naruszenia art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. w zakresie, w jakim organ odwoławczy sformułował ocenę prawną dotyczącą zachowania terminu do złożenia wniosku odszkodowawczego, a tym samym zasadności roszczenia, wyjaśnia skarżąca tym, że wskazanie jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie może nosić cech oceny prawnej i oddziaływania na treść rozstrzygnięcia. O ile przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagą przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, o tyle dokonana przez ten organ ingerencja w postaci zalecenia co do sposobu załatwienia sprawy wykracza poza dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda zawarł ocenę prawną co do złożenia wniosku (zawartego w treści pełnomocnictwa) z zachowaniem terminu, a tym samym co do zasadności roszczenia -do formułowania której nie był uprawniony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skarga była zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Organ pierwszej instancji uznał, że wnioskodawczym G. N. nie złożyła wniosku odszkodowawczego w ustawowym terminie, skutkiem czego roszczenie wygasło. Natomiast organ odwoławczy dokonał odmiennej oceny zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznając że wnioskodawczyni złożyła wniosek o odszkodowania w wymaganym terminie. W ocenie sądu ocena dokonana przez organ odwoławczy jest nieprawidłowa, albowiem nie znajduje odzwierciedlenia w istniejącym materiale dowodowym sprawy.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą" - nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Stosownie do treści art. 73 ust. 2 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r., drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg.

Zgodnie zaś z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach 0 odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Przede wszystkim wskazać należy, że właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73 ustawy stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, mogą

dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując

wskazany w nim tryb (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 czerwca 2001 r., sygn. akt

II CKN 601/00, OSNC 2002/2/27).

Norma zawarta w art. 73 ust. 4 ustawy wyznaczyła granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., co oznaczało, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Wskazanie w omawianym przepisie terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, że nie można było złożyć skutecznie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2258/11; z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1611/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 558/08 - wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała temu terminowi. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. W konsekwencji też złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia. W tym też zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite i ugruntowane (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 273/08, LEX nr 563128).

Trzeba też zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny kilka razy badał art. 73 ust. 4 ustawy stwierdzając jego zgodność z Konstytucją RP. Wskazać tu należy wyroki: z dnia z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 (OTK 2000/2/60), z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) oraz z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123). W szczególności Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zawarty w art. 73 ustawy mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie K 20/09 (OTK-A 2011/4/350) Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP, a konkretnie jej art. 21 ust. 2 w związku art. 31 ust.3 oraz art. 2 i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 jest na tyle precyzyjny i na tyle komunikatywny, że językowe reguły wykładni pozwalają wyinterpretować z niego normę zgodną z Konstytucją. Jest zatem zgodny z zasadą dopuszczalnych proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytuły wywłaszczenia.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że wnioskodawczyni mogła złożyć skutecznie wniosek o ustalenie i wpłatę odszkodowanie tylko w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Okolicznością bezsporną przy tym pozostawało, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z dniem 1 stycznia 1999r. stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta, jako nieruchomość zajęta pod drogę, co też stwierdził Wojewoda deklaratoryjną decyzją z dnia 29 października 2013 r.

Natomiast sporna okoliczność zachowania powyższego terminu nie została prawidłowo wyjaśniona przez organ odwoławczy orzekający w przedmiotowej sprawie.

Materiał dowodowy zgormadzony w przedmiotowej sprawie w postaci dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych niewątpliwie pozwala jedynie wywieść, że wnioskodawczyni, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 30 grudnia 2005 r. wystąpiła do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej przejście przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy Miasta. Do pisma zostało dołączone pełnomocnictwo z dnia 30 grudnia 2005 r. udzielone pełnomocnikowi przez G. N. "do poprowadzenia w moim imieniu sprawy o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działkę położoną w G. przy ulicy O. nr [..] o powierzchni 122 m2".

Pozostaje niesporne, że reprezentujący uczestniczkę postępowania pełnomocnik procesowy wniósł o wydanie decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, co uruchomiło postępowanie przed Wojewodą, który zresztą ze znacznym opóźnieniem, dopiero w dniu 29 października 2013 r. podjął tę decyzję, która stała się ostateczna w dniu 25 listopada 2013 r.

W aktach administracyjnych widnieje także pismo pełnomocnika G.N. z dnia 3 grudnia 2013 r., w którym wnosi on o podjęcie wymaganych działań związanych z ustaleniem odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W aktach brak jest natomiast wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, który zostałby złożony w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy. Pismo datowane na dzień 30 grudnia 2005 r., dołączone przez pełnomocnika wnioskodawczyni do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, które w swej treści stanowi wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, stanowi poświadczoną z przez pełnomocnika z oryginałem kopię dokumentu prywatnego. Taki dokument nie korzysta z domniemania prawdziwości zawartej w nim treści. Samo zaś poświadczenie przez pełnomocnika zgodności pisma z oryginałem nie powala na przyjęcie kopii pisma za dowód w sprawie. Nie oznacza to jednak, że treści tego pisma, a więc okoliczności złożenia wniosku w określonej dacie, nie można dowodzić z wykorzystaniem dostępnych środków dowodowych. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie jest zatem wykluczone, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie ujawniony zostanie dowód, na podstawie którego będzie można ustalić, że wnioskodawczyni złożyła wniosek o odszkodowanie w terminie wymaganym art. 73 ust. 4 ustawy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie winno dotyczyć w szczególności okoliczności opisanych w uczestniczki postępowania od decyzji organu pierwszej instancji. Organ winien ocenić podnoszone przez stronę twierdzenia w oparciu o dostępny, ewentualnie rozszerzony, materiał dowodowy, mając na uwadze wymóg oparcia ustaleń faktycznych na całokształcie zgormadzonych w sprawie dowodów. Winien mieć przy tym na uwadze, że bezpośrednią przyczyną złożenia przez G. N. pisma w dniu 3 grudnia 2013 r., z żądaniem podjęcia wymaganych działań związanych z ustaleniem odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, nastąpiło bezpośrednio po nabyciu przez decyzję deklaratoryjną Wojewody z dnia 29 października 2013 r. waloru ostateczności w dniu 25 listopada 2013 r. Organ winien dokonać oceny, z jakich przyczyn wnioskodawczyni, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, od którego należy wymagać podwyższonej staranności przy prowadzeniu sprawy mocodawcy, nie podejmowała do dnia 3 grudnia 2013 r. żadnych działań związanych ustaleniem stanu postępowania odszkodowawczego, skoro twierdzi obecnie, że toczyć się ono winno od dnia 30 grudnia 2005 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie ujawniono jednak w aktach administracyjnych wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, który miałby - tak jak to twierdził pełnomocnik uczestniczki postępowania - zostać dołączony do wniosku z dnia 30 grudnia 2005 r. o wydanie przez Wojewodę decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na własność gminy przedmiotowej nieruchomości. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynikało przeciwnie, że korespondencja - złożona wraz z pismem z dnia 30 grudnia 2005 r. - nie zawierała wniosku o ustalenie odszkodowania.

Sąd nie podzielił jednak stanowiska organu odwoławczego, że wystarczającym dowodem na zachowanie przez wnioskodawczynię terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy była okoliczność udzielenia przez nią w dniu 30 grudnia 2005 r. pełnomocnictwa radcy prawnemu W. B. oraz złożenie tego pełnomocnictwa wraz z wnioskiem o wydanie przez Wojewodę decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na własność gminy.

Udzielenie pełnomocnictwa procesowego jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenie woli, w którym mocodawca upoważnia określoną osobę do zastępowania jej w postępowaniu przed organami lub sądami. Jest to oświadczenie woli kierowane do pełnomocnika i nie można go traktować jako oświadczenia skierowanego do organu prowadzącego postępowanie, choć wywołuje określone skutki w tym postępowaniu. Polegają one jednak wyłącznie na możliwości występowania obranego pełnomocnika w imieniu mocodawcy. Pełnomocnictwo nie może być utożsamiane z wnioskiem o wszczęcie postępowania.

Trzeba zaznaczyć, że postępowanie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, oparte jest na zasadzie skargowości, albowiem może być wszczęte wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu. Wniosek tak stanowi podanie składane w postępowaniu administracyjnym, które zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie. Żądanie jest najistotniejszym elementem podania, albowiem wyznacza zakres postępowania prowadzonego przez organ. To strona posiada wiedzę o treści żądania, zaś organ nie może zastępować strony w jego formułowaniu. Postępowanie o odszkodowanie z art. 73 ustawy nie toczy się z urzędu, zatem potraktowanie przez organ pełnomocnictwa do złożenia wniosku o odszkodowanie za sam wniosek w tym zakresie stanowi dowolną ocenę materiału dowodowego, która nie korzysta z ochrony wynikającej z zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.

Ponadto z samego faktu, że uczestniczka postępowania złożyła w dniu 30 grudnia 2005 r. wniosek o stwierdzenie przejścia nieruchomości na własność Gminy i dołączyła do niego pełnomocnictwo do poprowadzenia sprawy o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za tę nieruchomość nie wynika, że można domniemywać złożenia także wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania. Domaganie się wydania decyzji deklaratoryjnej nie jest jednoznaczne z domaganiem się realizacji roszczenia odszkodowawczego określonego w art. 73 ust. 4 ustawy. Postępowania te mogą toczyć się niezależnie z tym tylko zastrzeżeniem, że rozstrzygnięcie w kwestii przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne - mające postać ostatecznej decyzji wojewody - jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie odszkodowania za te nieruchomości. Niemniej jednak podmiot uprawniony ma obowiązek złożenia także wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, aby postępowanie w tym zakresie mogło być wszczęte.

Należy też wskazać, że podjęcie działań mających na celu uzyskanie rekompensaty za nieruchomość przejętą na realizację celu publicznego powinny przybrać formę czynności uzewnętrznionej przez stronę wobec organu administracji publicznej. Warunku tego nie spełnia udzielenie pełnomocnictwa do poprowadzenia sprawy odszkodowawczej przez zawodowego pełnomocnika. Wyjaśnić też trzeba w związku ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, że okoliczności sprawy zakończonej wyrokiem tutejszego sądu z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 847/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) różnią się od okoliczności przedmiotowej sprawy. W sprawie sygn. akt II SA/Gd 847/13 skarżący skierował w ustawowym terminie pismo do właściwego organu, w którym domagał się uzyskania rekompensaty za nieruchomość przejętą pod drogę, choć formułując to żądanie wystąpił o dostarczenia nieruchomości zamiennej w związku z opracowywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zostało wyłożone przez sąd jako wyrażenie woli domagania się prawa do rekompensaty za utraconą nieruchomość.

Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy, wola domagania się odszkodowania została wyrażona przez uczestniczkę postępowania wyłącznie - przynajmniej w świetle dotychczas zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego - wobec jej pełnomocnika, nie zaś wobec organu administracji publicznej, choćby niewłaściwego w sprawie (Wojewody zamiast Prezydenta Miasta).

Z powyższych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak było podstaw, aby w oparciu o dotychczas zgormadzony materiał dowodowy sprawy dokonać ustalenia 0 zachowaniu przez wnioskodawczynię terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość przejęta na własność Gminy Miasta pod drogę publiczną. Z tych też przyczyn sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów poczynione w niniejszej sprawie albowiem zostały one oparte na błędnej interpretacji treści pełnomocnictwa, które doprowadziło do potraktowania go jako wniosek w sprawie. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający ze wskazanych przepisów postępowania obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niewątpliwie nie został przez organ wypełniony.

Sąd nie może zaaprobować twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że błąd pełnomocnika, który nie dołożył należytej staranności i nie złożył odrębnego wniosku w sprawie odszkodowania pozostaje bez znaczenia dla oceny treści niniejszego pełnomocnictwa. Takie stanowisko jest i błędne i niezrozumiałe, ponieważ istotą stosunku pełnomocnictwa jest to, że błędy pełnomocnika obciążają stronę, a zatem nie można zasadnie twierdzić, że w sytuacji, gdy pełnomocnik nie dokonał określonej czynności, to należy przyjąć, że strona przez niego reprezentowana czynność tę jednak dokonała.

Obciążające organy administracji publicznej obowiązki uwzględniania słusznego interesu obywateli, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz obowiązki informacyjne nie stanowią jednak podstawy do prowadzenia postępowania wbrew treści prawa materialnego (tu art. 73 ustawy), gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają po pierwsze sposób i zakres prowadzonego postępowania, a po drugie treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. sąd uznał je po części za uzasadnione, chociaż konsekwencją przyjęcia istotności wykazanych naruszeń przepisów postępowania przez organ odwoławczy musi być uchylenie zaskarżonej decyzji. Dla porządku jedynie zatem należy wyjaśnić, że istotnie w decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy, ani w jakikolwiek sposób narzucać organowi pierwszej instancji treści rozstrzygnięcia, ani też zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji. Wprawdzie wskazania zawarte w decyzji kasacyjnej nie są wiążące dla organu pierwszej instancji, jednakże dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego może doprowadzić w rezultacie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do naruszenia przepisu prawa materialnego, jak mogłoby to mieć miejsce w niniejszej sprawie. Z kolei jednak w razie przyjęcia przez organ odwoławczy, że ocena dowodów przeprowadzona przez organ pierwszej instancji jest nieprawidłowa i ze zgromadzonego materiału wynika, że wnioskodawczyni zachowała termin z art. 73 ust. 4 ustawy, będzie podstawa do wydania decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy zajdzie podstawa do ustalenia i wypłacenia odszkodowania, niezbędnym będzie sporządzenie w sprawie operatu szacunkowego zawierającego wycenę przejętej nieruchomości, co do którego strony winny mieć prawo się ustosunkować w dwuinstancyjnym postępowaniu (art. 15 k.p.a.)

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, z uwzględnieniem wykładni prawa przedstawionej przez sąd. W szczególności organ dokona pełnych ustaleń faktycznych w oparciu o ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku (art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i na tej podstawie ponownie rozpatrując odwołanie uczestniczki postępowania rozważy kwestię zachowania przez wnioskodawczynię terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy, odnosząc się przy tym do wszystkich formułowanych przez strony postępowania argumentów i zarzutów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, w punkcie drugim sentencji wyroku, orzekł że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Odnośnie kosztów sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz strony kwotę 780 zł, na którą składały się koszty uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w kwocie 200 zł, wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.