Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1294/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 879/20 w sprawie ze skargi M. B. i J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2020 r. znak DON.7101.625.2019.BSI w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 879/20 oddalił skargę M. B. i J. B. (dalej zwanych skarżącymi) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2020 r., znak DON.7101.625.2019.BSI w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2013 r. nr WIK.77110.3.2012.SA, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 32 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. poz. 1194, ze zm.; dalej zwanej specustawą) zawiesił wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wykonania przez Prezydenta Miasta Białegostoku pozostałej części robót budowlanych określonych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 29 czerwca 2012 r. nr WIK.771.9.8.2012.SA PWINB obejmujących budowę zjazdów i chodnika w ul. [...] (strona lewa od km 0+038 do km 0+140), zjazdu w jezdni lewej ul. [...] w km 3+040, zjazdu i ścieżki rowerowej od km 0+145 do km 0+255 ul. [...] (od skrzyżowania z przedłużeniem z ul. [...] - strona prawa), ekranu akustycznego na odcinku od km 2+945 do km 3+036 (ekran prawy) do czasu podjęcia w trybie odwoławczym przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ostatecznej decyzji w sprawie decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 16 lipiec 2012 r. nr 7/2012 zmieniającej ostateczną decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 1 października 2010 r. nr 7/2010 udzielającej Prezydentowi Miasta Białegostoku zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie przedłużenia ul. [...] w ciągu drogi krajowej Nr [...] na odcinku od ul. [...] do przedłużenia ul. [...] w [...] oraz "Budowie przedłużenia ul. [...] w ciągu drogi wojewódzkiej na odcinku od przedłużenia ul. [...] do ul. [...] w [...] ".

W dniu 26 września 2019 r. skarżący wystąpili do organu z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania i wykonanie przez inwestora ustaleń zawartych w decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 1 października 2010 r. Po jego rozpoznaniu Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 listopada 2019 r., nr WOK.77a.9.8.2012.SA, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., odmówił podjęcia zawieszonego postepowania.

Skarżący wnieśli zażalenie na to postanowienie, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości uznając, że skarżący nie posiadali w sprawie przymiotu strony.

Mając na względzie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej zwanej ustawą) organ II instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie inwestorem był Prezydent Miasta Białegostoku. Z kolei skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r. o udzieleniu Prezydentowi pozwolenia na użytkowanie. Nie brali również udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Nie są oni także stronami postępowania w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Dodał, że postępowaniu rozstrzyganym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie wyjątkowo mogą brać udział także inne podmioty, jednakże pod warunkiem, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej, co nie ma miejsca w rozpatrywanym przypadku.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, kwestionując podjęte rozstrzygnięcie.

Odpowiadając na skargę organ II instancji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że kluczowe znaczenie sprawie ma art. 59 ust. 7 ustawy, który ogranicza krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie tylko do inwestora.

W oparciu o orzecznictwo Sąd wyraził pogląd, że zawężenie podmiotowe wynikające z omawianej regulacji prawnej może mieć zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednak, jak stwierdził Sąd, te wyjątkowe sytuacje nie zachodzą w niniejszej sprawie.

W konsekwencji przyjął, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor - Prezydent Miasta Białegostoku.

Sąd zauważył przy tym, że zawieszonym postępowaniem w niniejszej sprawie jest postępowanie w sprawie stwierdzenia wykonania przez Prezydenta Miasta Białegostoku pozostałej części robót budowlanych wskazanych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 29 czerwca 2012 r. Jest to zatem postępowanie, o jakim mowa w art. 32 ust. 5 specustawy. Zdaniem Sądu nie zmienia to jednak faktu, że w dalszym ciągu mamy tu do czynienia z postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie inwestycji drogowej, co do którego, wedle art. 32 ust. 1 specustawy, zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie ma zatem również art. 59 ust. 7 ustawy.

Mając na względzie powyższe Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 119 pkt 3 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie podniósł naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 32 ust. 1-5 specustawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wykonania warunków nakazanych decyzją o pozwoleniu na użytkowanie drogi jest postępowaniem w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie drogi, w sytuacji, gdy jest to zupełnie inne postępowanie, jedynie łączące się funkcjonalnie z wcześniejszym postępowaniem o pozwoleniu na użytkowanie drogi jednakże odrębne od niego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie i nieodniesienie się do niewłaściwego przeprowadzenia przez GINB procesu ustalania stanu faktycznego spraw, niewyjaśnianie okoliczności mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz brak odpowiedniego uzasadnienia wydanego postanowienia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 32 ust. 1-5 specustawy poprzez bezwzględne przyjęcie, że w każdym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, w tym w szczególności w postępowaniach takim pozwoleniem wywołanych, bowiem dotyczących wykonania obowiązków nałożonych warunkowym pozwoleniem na użytkowanie, stroną jest tylko i wyłącznie inwestor, w sytuacji gdy nałożone warunki, które w niniejszej sprawie dotychczas nie zostały wykonane, dotyczą sensu largo sfery uprawnień skarżących wynikających z prawa własności.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz będącego przedmiotem jego kontroli postanowienia z dnia 25 lutego 2020 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Oświadczył również, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego w istocie rzeczy sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącego stanowiska organu, które zostało zaakceptowane także przez Sąd I instancji, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia wykonania robót budowlanych określonych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które zostało zawieszone, a którego podjęcia się domagał.

W celu odniesienia się do tak postawionych zarzutów kasacyjnych, należy wyjaśnić, że w treści art. 32 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca odsyła do stosowania Prawa budowlanego w zakresie oddawania do użytku dróg publicznych realizowanych na podstawie decyzji ZRID. De facto jednak odesłanie dotyczy inwestycji drogowej realizowanej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z kolei przepisy Prawa budowlanego regulują nie tylko procedurę wydania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie drogi, ale również stanowią podstawę do ustalenia właściwości organów administracji publicznej w zakresie wydania pozwolenia na użytkowanie drogi. Na gruncie art. 32 ust. 3 specustawy drogowej ustawodawca dopuszcza wydanie pozwolenia na użytkowanie, mimo że w chwili ubiegania się o pozwolenie inwestor nie wykonał części robót wykończeniowych, innych robót budowlanych lub nie spełnił wymagań ochrony środowiska przewidzianych w treści art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Przesłanką dopuszczającą wydanie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, że zostały spełnione warunki wydania pozwolenia na użytkowanie określone w przepisach Prawa budowlanego. Można przyjąć, że «część robót wykończeniowych» oraz «inne roboty budowlane» mają charakter dodatkowy, mogą prowadzić do nadania danemu obiektowi budowlanemu pewnych dodatkowych właściwości estetyczno-funkcjonalnych, ale które nie powinny wpływać i przesądzać o możliwości normalnego, tj. zgodnego z prawem i przeznaczeniem, użytkowania i eksploatacji tego obiektu (M. Szydło, Opinia prawna o zgodności z Konstytucją ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, s. 17–18, druk sejmowy nr 205, Sejm VII kadencji)" (za B. Sagan, Ustawa..., art. 32 specustawy). Wypada również zgodzić się z autorem komentarza, który wskazuje, iż "nie ulega wątpliwości, że analizowane pojęcia nie obejmują robót budowlanych, których wykonywanie wpływa na samodzielne i bezpieczne funkcjonowanie obiektu budowlanego" (zob. M. Cherka [w:] P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, M. Cherka, Przygotowanie..., art. 32 specustawy). Rozstrzygnięcie w sprawie warunkowego dopuszczenia do użytkowania drogi lub jej części zapada w formie decyzji administracyjnej. Elementem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej na podstawie art. 32 ust. 3 specustawy drogowej będzie wskazanie terminu wykonania pozostałej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych i spełnienia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 p.o.ś. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 specustawy termin ten nie może być dłuższy niż dziewięć miesięcy i biegnie od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ustawodawca w odniesieniu do procedury oddawania do użytkowania drogi lub jej części w trybie przewidzianym w art. 32 ust. 3 specustawy stosuje również uproszczenia procesowe, wyłączając obowiązek stosowania się do niektórych wymogów w zakresie ochrony środowiska przewidzianych w art. 76 ust. 1, 3–4 p.o.ś. Ponadto zważywszy, że na podstawie art. 32 ust. 4 specustawy organ wydający warunkowe pozwolenie na użytkowanie zobligowany jest wskazać w decyzji termin wykonania pozostałych prac. Konsekwencją dopuszczenia przez ustawodawcę wydania warunkowego pozwolenia na użytkowanie inwestycji drogowej jest nałożenie na organ nadzoru budowlanego obowiązku przeprowadzenia swoistego postępowania kontrolnego. Celem tego postępowania jest zweryfikowanie spełnienia przez inwestora, w zakreślonym terminie, obowiązków określonych w pozwoleniu na użytkowanie. Postępowanie, na podstawie art. 32 ust. 4 specustawy w sprawie stwierdzenia wykonania pozostałej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych i spełnienia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 p.o.ś., wszczynane jest z urzędu. Postępowanie kontrolne wszczynane jest po upływie terminu zakreślonego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi na wykonanie obowiązków w decyzji wskazanych w zakresie wykonania pozostałej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych i spełnienia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 p.o.ś. Stwierdzenie wykonania pozostałej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych i spełnienia wymagań ochrony środowiska skutkuje wydaniem decyzji administracyjnej. Natomiast w razie niespełnienia obowiązków nałożonych na stronę w warunkowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi, organ nadzoru budowlanego powinien uchylić decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jako wydaną z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności (robót budowlanych itp.), których strona nie dopełniła w wyznaczonym terminie. Podstawą prawną uchylenia decyzji będzie art. 162 § 2 k.p.a. (tak też M. Cherka [w:] P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, M. Cherka, Przygotowanie... art. 32 u.z.p.d.p.). Ustawodawca w treści art. 32 ust. 5 specustawy odsyła do odpowiedniego stosowania przepisu art. 76 ust. 4 p.o.ś., co zobowiązuje inwestora do poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na 30 dni przed terminem oddania do użytkowania nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji realizowanych jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko o planowanym terminie.

Zatem zasadnie przyjął organ, a Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko, że także decyzja wydawana w trybie art. 32 ust. 5 specustawy wydawana jest w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie pozwolenie na użytkowanie, stąd też znajduje do niej zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy i stroną takiego postępowania jest wyłącznie inwestor. W niniejszej sprawie pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę nie było kwestionowane i nie było również prowadzone w tym zakresie postępowanie naprawcze, co wyklucza możliwość udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wykonania pozostałej części robót budowlanych, przez podmioty nie będące inwestorem. Art. 59 ust. 7 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. Przyjęte ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 ustawy należy odnosić do spraw, w których nie jest kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadkach kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 ustawy wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wyprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko do inwestora, ale również tych, którzy wywodzą ingerencję decyzją o użytkowaniu w konkretny, aktualny interes prawny wywodzony z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności. Tym samym przepis art. 59 ust. 7 nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1227/19, LEX nr 3363714 oraz wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 780/17, LEX nr 2645513). Jednak taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.