Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 120/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w dochodach uzyskanych z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto [...] (dalej: Miasto, Skarżący, Strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów (dalej: Minister lub Organ) z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [..] sierpnia 2018 r. Nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy Miastu [...] stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w kwocie 823,24 zł w dochodach uzyskanych z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. Nr [...] zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o zwrot nienależnie wpłaconych dochodów w łącznej wysokości 823,24 zł, stanowiących przekazane dochody z tytułu trwałego zarządu w wysokości 95%, zamiast 75%.

Uzasadniając wniosek Strona wyjaśniła, że zgodnie z odrębnymi przepisami, dotyczącymi osiągniętych przez powiat dochodów dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa, wynikającymi z art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) oraz art. 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, z późn. zm.) Miasto powinno potrącić 25%, a nie 5% środków (wynikało to z błędu pracownika).

Wobec powyższego, Strona wniosła o zwrot następujących kwot:

1. kwoty 339,28 zł przekazanej przez Miasto [...] na rachunek Wojewody [...] w dniu 15 stycznia 2018 r. (Dział 700, rozdział 70005 § 047 0) w łącznej kwocie przelewu 39.174,62 zł;

2. kwoty 483,96 zł przekazanej przez Miasto [...] na rachunek Wojewody [...] w dniu 25 stycznia 2018 r. (Dział 700, rozdział 70005 § 047 0) w łącznej kwocie przelewu 34.801,11 zł.

W następstwie powyższego, [...]Urząd Wojewódzki pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. wystąpił do Strony o analizę sprawy w zakresie zasadności ubiegania się o zwrot środków w wysokości 823,24 zł przekazanych na rachunek bankowy Wojewody [...].

Z przedłożonych przez Stronę dokumentów wynikało m.in., że w dniach 12 i 22 stycznia 2018 r. dokonano wpłaty na rachunek bankowy Miasta [...] pobranych za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 10 stycznia 2018 r. i za okres od dnia 11 stycznia 2018 r. do dnia 20 stycznia 2018 r. dochodów z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa w wysokości odpowiednio 1.696,39 zł i 2.419,79 zł.

Miasto [...] na rzecz dochodów własnych, potrąciło 5% z uzyskanych dochodów, tj. z kwoty 1.696,39 zł - kwotę 84,82 zł, natomiast z kwoty 2.419,79 zł - kwotę 120,99 zł. Pozostałe środki w wysokości 95% Miasto [...] przekazało na rachunek bankowy Wojewody ...], w klasyfikacji budżetowej dział 700, rozdział 70005 § 0470, tj.

- kwotę 1.611,57 zł w dniu 15 stycznia 2018 r. w łącznej kwocie przelewu 39.174,62 zł,

- kwotę 2.298,80 zł w dniu 25 stycznia 2018 r. w łącznej kwocie przelewu 34,801,11 zł.

W ocenie Strony miasto odprowadziło dochody na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego w zawyżonej wysokości, tj. łącznie o 823,24 zł. W przelewie z dnia 15 lutego 2018 r. Miasto [...] uwzględniło nadpłaconą wartość z dnia 15 stycznia 2018 r. i z dnia 25 stycznia 2018 r. Następnie - w wyniku weryfikacji stanowiska zawartego w piśmie Nr [...], w dniu 15 maja 2018 r. Miasto [...] dokonało przelewu kwoty 823,24 zł na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego wraz z odsetkami w wysokości 16,00 zł. Wobec powyższego, Strona wyjaśniła, iż powstała nadpłata nie jest świadczeniem należnym [...] Urzędowi Wojewódzkiego.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda [...]w dniu [...] sierpnia 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił Miastu [...] stwierdzenia zwrotu nadpłaty w dochodach uzyskanych z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa w kwocie 823,24 zł.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. Strona złożyła odwołanie od wskazanej decyzji Wojewody [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...].

Minister Finansów po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydał decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] , wydaną w przedmiocie odmowy Miastu [...] stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w kwocie 823,24 zł w dochodach uzyskanych z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że najważniejsze w sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy możliwy jest zwrot na rzecz Miasta [...] kwot odprowadzonych na rachunek Wojewody [...] dochodów w związku z przekazaniem Skarbowi Państwa dochodów w wysokości wyższej niż należna i stwierdzenia z tego tytułu nadpłaty.

Dokonując analizy sprawy Minister zauważył, że art. 162 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.), określający zasady prowadzenia gospodarki finansowej stanowi, że ustalenie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu państwa następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów.

Takim przepisem dla jednostek samorządu terytorialnego jest z całą pewnością regulacja zawarta w art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym, zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na:

1) 10 dzień miesiąca - w terminie do 15 dnia danego miesiąca;

2) 20 dzień miesiąca - w terminie do 25 dnia danego miesiąca.

Pobrane do dnia 31 grudnia i nieprzekazane w terminach, o których mowa w ust. 1, dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są przekazywane odpowiednio przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową - w terminie do dnia 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy - do pierwszego dnia roboczego po tym terminie.

W myśl zatem art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje prawo do pomniejszania przekazywanych pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami. Jednostki te mają uprawnienie do stosownego pomniejszenia pobranych dochodów w ściśle określonym trybie i czasie (tj. terminach określonych w art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych). W przypadku braku dokonania odpowiedniego pomniejszenia przekazywanych dochodów, po upływie terminów wskazanych w art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, prawo to wygasa, poza jednym przypadkiem wynikającym z art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieprzekazania dochodów budżetowych w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2, dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki. Wydając stosowną decyzję, właściwy organ zobowiązany jest uwzględnić z urzędu stosowne pomniejszenie dochodów należnych powiatowi. Jest to jedyny przypadek, w którym organ administracji publicznej może podjąć takie działanie.

Organ wskazał, że bezwzględnie obowiązujący przepis art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych precyzyjnie reguluje kwestie odnoszące się do terminów przekazywania wymienionych w nim dochodów budżetowych na wskazany rachunek bieżący, co uzasadnia wniosek tylko do upływu tych terminów, że za dopuszczalną uznać można byłoby korektę kwot tak przekazywanych środków. Minister podkreślił, że analiza art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych ma na celu dokładne wyjaśnienie sprawy. Przepis ten dotyczy nie tylko kwestii przekazywania pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, ale także sposobu uzyskania dochodu na rzecz jednostki.

Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1530), źródłami dochodów własnych powiatu jest 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

Wyjątkiem od powyższej zasady jest art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z ww. przepisami - od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości.

Zauważono także, że art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi o realizacji tego prawa jedynie poprzez pomniejszenie, przy przekazywaniu na właściwy rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej, pobranych dochodów budżetowych o określone procentowo kwoty należne powiatowi. Tym samym potrącenia 5% lub 25% wskazanych środków można dokonać wyłącznie poprzez stosowne pomniejszenie, o którym stanowi art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a to nastąpić może wyłącznie przy przekazywaniu dochodów (nie później).

Organ wskazał też, że nie można pomijać art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, tym bardziej, że regulacja zawarta w tym przepisie ma istotne znaczenie z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 67 ustawy o finansach publicznych. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie przewidują jednocześnie możliwości przywrócenia terminu do dokonania stosownego pomniejszenia i możliwości dokonania stosownej korekty po terminie, do którego należało odprowadzić dochody, co jest zrozumiałe zważywszy na okoliczność, że pobranie dochodu przysługującego jednostce poprzez stosowne pomniejszenie możliwe jest wyłącznie w terminach wyznaczonych dla czynności przekazywania dochodów (wskazanych w ustawie, z zasady nieprzywracalnych).

Z powyższego w ocenie Ministra wynika jednoznacznie, że ustawa o finansach publicznych zawiera zatem regulację dotyczącą trybu, w jakim miasto na prawach powiatu jest uprawnione uzyskać dochód związany z wykonywanymi czynnościami. Artykuł 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie zawierają stosownych zapisów w ww. zakresie, nie mogą być również stosowane samodzielnie, w oderwaniu od postanowień art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Organ stwierdził, iż z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia, gdy chodzi o wykładnię i stosowanie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, istotne znaczenie ma po pierwsze to, że z treści przywołanego przepisu wynika przyznana powiatowi, jako jednostce samorządu terytorialnego (realizowana przez starostę powiatu) kompetencja (uprawnienie) do potrącania od wymienionych w tym przepisie wpływów - należnych Skarbowi Państwa i osiąganych w związku z gospodarowaniem zasobem jego nieruchomości, jako zadaniem z zakresu administracji rządowej -25% tych środków, po drugie zaś to, że zgodnie z tym przepisem, dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości, stanowią środki potrącone do wysokości 25 % wymienionych wpływów. Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że dochód powiatu stanowią środki, w odniesieniu do których doszło do realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego przyznanej jej przywołanym przepisem kompetencji - tj. kompetencji do dokonania wskazanego potrącenia 25 % - bo tylko w ten sposób dochód, o którym mowa, może być w ogóle uzyskany. W konsekwencji przyjąć należy, że brak uczynienia przez powiat użytku z przyznanej mu przywołanym przepisem kompetencji, a tym samym brak skorzystania z uprawnienia do źródła dochodu, o którym w przepisie tym mowa - tj. do pomniejszenia pobranych i należnych Skarbowi Państwa dochodów o udział powiatu w tymże dochodzie - nie oznacza nic innego, jak tylko brak uzyskania dochodu z tytułu potrącenia 25% środków z dochodu należnego Skarbowi Państwa. Powiat, dochodu tego również nie traci, skoro go we wskazany powyżej sposób nie uzyskał.

Z uwagi na powyższe, nie można uwzględnić zarzutu Strony, że w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niedokonanie zwrotu nienależnie wpłaconej kwoty w wysokości 823,24 zł.

Minister Finansów zauważył też, że pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 25 maja 2016 r. Nr [...] stanowiące załącznik nr 2 do odwołania, wskazuje jednoznacznie na brak możliwości dokonywania przez jednostkę samorządu terytorialnego potrąceń, z przekazywanych na rachunek bankowy Wojewody [...] dochodów, z innych tytułów niż przysługujący udział 5% lub 25% w uzyskanych dochodach i niedopuszczalność modyfikacji po upływie terminów wskazanych w art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych kwot należnych dochodów podlegających przekazaniu do budżetu państwa. Analizowane pismo zawiera zatem stanowisko zbieżne z uzasadnieniem zawartym w zaskarżonej decyzji Wojewody [..].

Wskazano również, że w obowiązujących przepisach prawnych instytucja nadpłaty została unormowana w przepisach działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.). Stosownie do art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Ustawodawca uregulował zatem w sposób jednoznaczny kwestie dotyczące zakresu spraw, w których zastosowanie mają, w przypadkach nieuregulowanych przepisami ustawy o finansach publicznych, przepisy wskazanych ustaw.

Zgodnie z art. 60 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych:

1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;

2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;

3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;

4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;

5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;

6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności;

6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe;

7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

Art. 60 ustawy o finansach publicznych, zamieszczony w rozdziale 5 ustawy o finansach publicznych (dotyczącym Zasad gospodarowania środkami publicznymi), co do zasady określa jedynie jakie dochody budżetu państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Wskazany art. 67 ustawy o finansach publicznych nie zawiera własnego katalogu spraw ani też nie odsyła do innych przepisów ustawy o finansach publicznych.

W ocenie Ministra Finansów nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 67 i art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych, przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa mają zastosowanie do pobranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i jednocześnie nieodprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa.

Tym samym przepis ten, korelujący bezpośrednio z art. 255 ustawy o finansach publicznych, nie ma zastosowania do dochodów pobranych i odprowadzonych na rachunek budżetu państwa.

W ocenie Ministra brak jest tym samym podstaw do dokonywania wykładni rozszerzającej postanowień ww. przepisów. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie zakresem spraw, w których znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy m.in. działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, dotyczących wszystkich pobranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, powyższy przepis nie zawierałby zapisu "i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa", bądź zawierałby sformułowanie "w tym w szczególności nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa".

W świetle powyższych ustaleń, tryb przewidziany w dziale III ustawy — Ordynacja podatkowa związany z postępowaniem w przypadku nadpłaty podatku nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazano też, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została oparta na ocenie prawnej art. 60 pkt 8 i art. 255 ustawy o finansach publicznych. Przedmiotem sprawy jest bowiem stwierdzenie nadpłaty w dochodach pobranych przez jednostkę samorządu terytorialnego, związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami. Takie bowiem dochody zostały odprowadzone przez Miasto [...] w trybie art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Organ stwierdził, że właśnie na podstawie omawianych przepisów możliwe było rozstrzygnięcie wniosku Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie stwierdzenia nadpłaty w kwocie 823,24 zł w dochodach uzyskanych z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa i jej zwrotu na rzecz Miasta [...]. Tym samym w ocenie Ministra decyzja Wojewody [...] zawierała prawidłową podstawę prawną, zatem zarzut Strony dotyczący naruszenia przepisu art. 107 § 1 pkt 4 Kodeks postępowania administracyjnego jest nieuzasadniony.

Minister nie zgodził się z zarzutem Strony, że skoro żaden, z powołanych w podstawie rozstrzygnięcia przepis prawa nie dotyczył odmowy stwierdzenia nadpłaty oraz jej zwrotu, to tym samym decyzja tak jest bezpodstawna.

Na powyższą decyzję Miasto [...], złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący podniósł:

a) obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie zwrotu nienależnie wpłaconej kwoty w wysokości 823,24 zł, wnikającej z dokonanego przez Skarżącego potrącenia dochodów o kwoty przekraczające limit wynikający z tego przepisu;

b) obrazę przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w przepisach prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że przelewami w dniach 15 i 25 stycznia 2018 r. Miasto omyłkowo przekazało na rachunek bankowy Wojewody [...]dochody z tytułu trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa w zawyżonej wysokości 95%, zamiast 75%, natomiast zgodnie z odrębnymi przepisami dotyczącymi osiągniętych przez powiat dochodów z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, wynikającymi z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Skarżący powinien potrącić 25%, a nie 5% środków.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Stan faktyczny został, zdaniem Sądu, ustalony przez Organ w sposób prawidłowy.

W sprawie ma zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 198, ze zm., dalej: u.d.j.s.t.), zgodnie z którym źródłami dochodów własnych powiatu jest 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

Wyjątkiem od powyższej zasady jest art. 23 ust. 3 z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n) oraz art. 4 ust. 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 83, ze zm., dalej: ustawa o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego).

Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.g.n. zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy m.in. pobieranie i dochodzenie należności z tytułu wynajmu, sprzedaży tych nieruchomości, a także pobieranie opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Stosownie do treści art. 23 ust. 3 u.g.n. od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 u.g.n. (art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego).

Tryb przekazywania powyższych wpływów do budżetu reguluje art. 255 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.), który w ust. 1 stanowi, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na:

1) 10 dzień miesiąca - w terminie do 15 dnia danego miesiąca;

2) 20 dzień miesiąca - w terminie do 25 dnia danego miesiąca.

Pobrane do dnia 31 grudnia i nieprzekazane w terminach, o których mowa w ust. 1, dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są przekazywane odpowiednio przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową - w terminie do dnia 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy - do pierwszego dnia roboczego po tym terminie (art. 255 ust. 2 u.f.p.).

W ocenie Sądu w sprawie nie ulega żadnych wątpliwości, że przekazywane na podstawie art. 23 ust. 3 u.g.n. przez jednostkę samorządu terytorialnego środki mają charakter publicznoprawny. Jednakże w sprawie w żaden sposób nie ma możliwości zastosowania do domagania się przez Skarżącego zwrotu "nadpłaconych" środków przepisów działu III ordynacji podatkowej.

Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 900). Wśród należności wymienionych w art. 60 u.f.p. nie ma środków stanowiących wynagrodzenie jednostek samorządu terytorialnego za wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i odprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa.

Zgodnie z art. 60 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych:

1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;

2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;

3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;

4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;

5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;

6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności;

6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe;

7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

A więc w stanie faktycznym jedyną podstawę stanowić może art. 60 ust. 8 u.f.p. Art. 60 powyższej ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu środków publicznych, gdyż używa słów "w szczególności". Trudno jednak uznać, wobec brzmienia art. 60 pkt 8 u.f.p., że katalog ten może być rozszerzony o dochody już odprowadzone do budżetu państwa.

W ocenie Sądu sprzeciwia się takiemu rozszerzeniu wyraźne zaznaczenie, że chodzi o środki nieodprowadzone do budżetu państwa. Wobec powyższego tryb przewidziany w dziale III ordynacji podatkowej, związany z postępowaniem w przypadku nadpłaty w podatku, jak zostało to słusznie stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może być w sprawie niniejszej zastosowany. Tym samym przepis ten, korelujący bezpośrednio z art. 255 u.f.p., nie ma zastosowania do dochodów pobranych i odprowadzonych na rachunek budżetu państwa.

Taką też sytuację mamy w rozpoznawanej sprawie, gdyż Strona najpierw przekazała środki na rachunek Wojewody, a następnie chciała ich wysokość skorygować (następnie na żądanie Wojewody zwróciła środki) i ostatecznie zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie i zwrot nadpłaty. W świetle powyższych ustaleń, tryb przewidziany w dziale III ustawy - Ordynacja podatkowa związany z postępowaniem w przypadku nadpłaty podatku nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Podstawy do wystąpienia z żądaniem zwrotu kwot nadpłaconych nie można także, w ocenie Sądu, znaleźć w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Zgodnie z ust. 4 dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, są przekazywane przez wojewodów, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań (art. 49 ust. 5). W przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym (ust. 6).

W ocenie Sądu tryb przewidziany w art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. nie może być jednak zastosowany do należności wynikających z art. 23 ust. 3 u.g.n., gdyż ten ostatni przepis definiuje część środków, które powiat potrąca z wpływów nie jako dotację, ale jako dochód powiatu. Ma to ogromne znaczenie, gdyż środki te tym samym nie mają "znaczonego" charakteru, co jest cechą dotacji.

Z tych też względów, w ocenie Sądu, jedyny tryb na skorygowanie "nadpłaty" to tryb wynikający z art. 255 u.f.p. Zwrócić trzeba uwagę, że tryb regulowany cytowanym wyżej art. 255 ust. 1 u.f.p. daje prawo pomniejszenia jednostkom samorządu terytorialnego pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej (oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami), jednakże ogranicza to uprawnienie do stosownego pomniejszenia pobranych dochodów do ściśle określonego trybu i czasu. Tryb, to możliwość pomniejszenia pobranych dochodów o określone dochody jednostki samorządu terytorialnego z tytułu wykonania tych zadań. Czas natomiast jest ściśle uregulowany tym przepisem i wskazuje, że jednostka samorządu terytorialnego może dokonać takiego pomniejszenia według stanu środków określonego na: 1) 10 dzień miesiąca - w terminie do 15 dnia danego miesiąca; 2) 20 dzień miesiąca - w terminie do 25 dnia danego miesiąca. Natomiast ust. 2 art. 251 u.f.p. w sposób jednoznaczny wskazuje na sytuację środków pobranych do dnia 31 grudnia i nieprzekazane w terminach, o których mowa w ust. 1.

W sprawie natomiast jednoznacznie ustalono, i nie stanowi to sporu między Stronami, że środki te zostały zarówno pobrane jak i przekazane na rachunek Wojewody. Tym samym w przypadku braku dokonania odpowiedniego pomniejszenia przekazywanych dochodów, po upływie terminów wskazanych w art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p., prawo to wygasa. Innymi słowy potrącenia 5% lub 25% wskazanych środków można dokonać wyłącznie poprzez stosowne pomniejszenie, a to nastąpić może tylko przy przekazywaniu dochodów.

W wyroku NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 802/14 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl), sąd kasacyjny zasadnie stwierdził, że bezwzględnie obowiązujący art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p. precyzyjnie reguluje kwestie odnoszące się do terminów przekazywania wymienionych w nim dochodów budżetowych na wskazany rachunek bieżący, co uzasadnia wniosek, że tylko do upływu tych terminów, za dopuszczalną uznać można byłoby korektę kwot tak przekazywanych środków. Innymi słowy dokonania korekty należności można dokonać tylko do upływu terminów określonych w art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p. Tym samym nie można zgodzić się z poglądem, że ewentualna nadpłata dochodów odprowadzonych do budżetu państwa dokonana np. w miesiącu wrześniu 2016 r. mogłaby być skorygowana przez stronę w miesiącach następnych, w terminie nawet do dnia 8 stycznia 2017 r., czyli po upływie terminu, do którego ustawodawca zobowiązał właściwy podmiot do odprowadzenia pobranych dochodów.

NSA we wskazanym wyroku wskazał również, że brak jest podstaw do stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej do stwierdzenia nadpłaty środków z tytułu przekazania ich dysponentowi w wysokości wyższej nieuwzględniającej pomniejszenia (potrącenia), o którym mowa w art. 255 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 23 ust. 3 u.g.n. - co stanowiło konsekwencję braku realizacji przez stronę skarżącą przyznanych jej tymi przepisami kompetencji (uprawnień). NSA podkreślił, że powiat nie uzyskał dochodów, o zwrot których, jako niezasadnie przekazanych (nadpłaconych) teraz występuje. Sąd kasacyjny zauważył, że w pkt 8 art. 60 u.f.p., w odniesieniu do wymienionych w nim środków publicznych, mowa jest o "dochodach nieodprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa". Z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika natomiast, że sporne w sprawie środki zostały przekazane na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową (art. 255 ust. 1 u.f.p.).

Mając powyższe na względzie należy zgodzić się z Ministrem, że art. 255 u.f.p. nie obejmuje trybu nadpłaty, a tym samym brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia i zwrotu już przekazanych środków (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1269/17; wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3306/18; dostępne tamże).

W ocenie Sądu organy w zaskarżonym rozstrzygnięciu tym samym nie naruszyły przepisów prawa materialnego, w tym wskazanego w skardze art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uwzględniając fakt, że sprawa dotyczy zwrotu środków już przekazanych do budżetu państwa, należy jeszcze raz stwierdzić, że w obowiązujących przepisach nie można znaleźć podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zwrocie na rzecz powiatu nadpłaconych środków. Jak wskazuje J. Borkowski z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa’’ (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 8 wydanie, str. 465).

Organ nie naruszył również innych przepisów procesowych, w tym art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., bowiem materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący, a dokonana jego ocena nie była dowolna. Minister, wydając zaskarżoną decyzję, podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając ją na dokumentach sporządzonych przez organy administracji publicznej w zakresie ich działania, w tym na ustaleniach kontroli. Jednocześnie dokonał wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prawa materialnego.

Jednocześnie Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Organy nie naruszyły też dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.