Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2922/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2014 poz 1789
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant spec. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi T. z siedzibą w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ) w decyzji z [...] września 2019 r., znak [...] po rozpatrzeniu odwołań: Prokuratora Okręgowego w [...] oraz [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...] , organ I instancji) z [...] maja 2019 r., znak [...] , umarzającej postępowanie wszczęte postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., znak [...] w sprawie wydania decyzji o nałożeniu na podmiot korzystający ze środowiska - tj. [...] S.A. z siedzibą w [...] obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

W piśmie z 21 września 2018 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] , zgłosiła RDOŚ w [...] wystąpienie szkody w środowisku oraz bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w zakresie zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz wód na terenie działki ewidencyjnej nr [...] , obręb [...] , w rejonie ujęcia wody [...] w [...] , powstałe na skutek prowadzonej przez [...] S.A. działalności gospodarczej.

W piśmie z 20 grudnia 2018 r. [...] z siedzibą w [...] , (dalej: [...] ) wniosło na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., o dopuszczenie [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, na skutek zgłoszenia z 21 września 2018 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

RDOŚ w [...] działając na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r. poz. 954, ze zm., dalej: ustawa szkodowa) w postanowieniu z [...] stycznia 2019 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o nałożeniu na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych w związku ze zgłoszeniem [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...] września 2018 r.

W kwestii wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o nałożeniu na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych w związku ze zgłoszeniem [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...] września 2018 r., RDOŚ w [...] postanowieniami z [...] stycznia 2019 r., znak [...] , znak [...] , odmówił odpowiednio dopuszczenia Okręgu [...] w [...] oraz [...] do udziału w ww. postępowaniu. Okręg [...] w [...] oraz [...] złożyły zażalenia na ww. postanowienia do GDOŚ, który postanowieniem z [...] marca 2019 r., znak [...] oraz postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak [...] .1, uchylił zaskarżone postanowienia i wydał orzeczenie o dopuszczeniu na prawach strony [...] oraz Okręgu [...] w [...] do udziału w ww. postępowaniu.

Zarządzeniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w sprawie przechowywania akt w Kancelarii Niejawnej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] , RDOŚ w [...] zarządził, że wszelkie akta dotyczące działalności "[...] " S.A. - podmiotu istotnego z punktu widzenia ważnych interesów Państwa, związanych z produkcją na cele obronne, znajdujące się w posiadaniu Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] należy przechowywać w Kancelarii Niejawnej.

W decyzji z [...] maja 2019 r., organ I instancji umorzył postępowanie wszczęte postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., w sprawie wydania decyzji o nałożeniu na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych.

Od decyzji organu I instancji [...] wniosło odwołanie do GDOŚ, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej przez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że nie należy stosować przepisów ww. ustawy, z uwagi na fakt, że podmiot korzystający ze środowiska prowadzi działalność w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa (okoliczności podmiotowe), z pominięciem, że przesłanka zawarta w ww. regulacji ma charakter przedmiotowy (szkoda musi być spowodowana przez działalność, której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo);

2. art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 11 lit. a w zw. z art. 4 pkt 2 lit. c, ustawy szkodowej przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że działania podmiotu korzystającego ze środowiska nie wyczerpują przesłanek wystąpienia szkody w środowisku, w oparciu o które możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej (określającej obowiązki podmiotu korzystającego ze środowiska), a nie decyzji o umorzeniu postępowania;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe i szczątkowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie nie można stosować przepisów ustawy szkodowej, a także niezgodne z prawem, chaotyczne i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji (bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej);

4. art. 80 k.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonych dowodów;

5. art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady zagwarantowania czynnego udziału strony w postępowaniu i jej gwarancji, przez wyłączenie jawności całości akt postępowania, zamiast wyłączenia jawności poszczególnych dokumentów i materiałów których dotyczy przesłanka ważnego interesu państwowego;

6. art. 105 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, mimo że, postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe ani w całości, ani w części.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł również w ustawowym terminie Prokurator Okręgowy w [...] , zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i w wyniku dokonania oceny niekompletnego materiału dowodowego bezpodstawne przyjęcie, że w odniesieniu do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku polegających na zanieczyszczeniu powierzchni ziemi oraz wód [...] i [...], zachodzi przypadek, o jakim mowa w art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej, czym w konsekwencji naruszono interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2. art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki faktyczne i prawne do wydania decyzji administracyjnej, merytorycznie rozstrzygającej sprawę.

W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2019 r. GDOŚ wskazał, że w ustawie szkodowej przewidziane są określone sytuacje, stany faktyczne, w których ustawa ta nie ma zastosowania, a tym samym wyłączają one możliwość pociągnięcia danego podmiotu do odpowiedzialności administracyjnej. Okolicznością wymienioną w art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej jest obronność i bezpieczeństwo państwa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wniesionego przez [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanka wyłączenia stosowania ustawy szkodowej wskazana w art. 4 pkt 2 lit. c tejże ustawy jest przesłanką przedmiotową, określającą w jakich stanach faktycznych przepisy ustawy szkodowej nie znajdują zastosowania. Wprawdzie wykładnia językowa ww. przepisu prowadzić może do wniosku, że aby zastosować ww. wyłącznie organ ochrony środowiska musi najpierw w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego wykazać, że doszło do szkody w środowisku w rozumieniu tejże ustawy oraz, że owa szkoda spowodowana została przez działalność, której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa, by następnie móc stwierdzić, że w zaistniałej sytuacji ustawa szkodowa nie ma zastosowania.

Zdaniem organu II instancji, taka wykładnia ww. przepisu prowadziłaby do kuriozalnej sytuacji, w której organ ochrony środowiska mimo istniejących podstaw do wyłączenia zastosowania ustawy szkodowej, tj. prowadzenia przez podmiot korzystający ze środowiska działalności której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa, musiałby najpierw wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne, które następnie zobligowany byłby umorzyć.

GDOŚ podkreślił, że przepisy ustawy szkodowej stanowią implementację dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że "[...] " S.A. - wskazana przez [...] sp. z o.o. jako sprawca szkody - prowadzi działalność polegającą na: 1) produkcji materiałów wybuchowych kruszących i ich kompozycji oraz produktów chemicznych przeznaczonych dla przemysłu zbrojeniowego i chemicznego; 2) wytwarzaniu amunicji średnio i wielkokalibrowej dla odbiorców wojskowych oraz świadczenie usług elaboracji dla innych firm z sektora zbrojeniowego; 3) produkcji i sprzedaży wyrobów przeznaczonych na rynek cywilny: cywilnych środków strzałowych, przeznaczonych dla przedsiębiorstw z sektora górnictwa skalnego, geofizyki oraz prac drogowych, jak również produkcja folii z tworzyw sztucznych dla branży opakowań. Ponadto "[...] " S.A.: a) znajduje się w wykazie spółek prowadzących działalność gospodarczą na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 października 2010 r. w sprawie wykazu spółek, przedsiębiorstw państwowych i jednostek badawczo-rozwojowych, prowadzących działalność na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa, a także spółek realizujących obrót z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa oraz dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 198, poz. 1313); b) ma przydzielone zadania w programie mobilizacji gospodarki, o którym mowa w ustawie z 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz. U. z 2001 r., Nr 122, poz. 1320 ze zm.); c) znajduje się w wykazie przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 3 listopada 2015 r., w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo - obronnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1871 ze zm.); d) znajduje się w wykazie jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych, o których mowa w obwieszczeniu Ministra Obrony Narodowej z 10 lipca 2019 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych (M.P. z 2019 r. poz. 719).

W ocenie organu odwoławczego, działalność prowadzoną przez "[...] " S.A. należy zakwalifikować jako działalność której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa. Tym samym w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie wyłączenie przedmiotowe zastosowania ustawy szkodowej, o którym mowa w art. 4 pkt 2 lit. c tejże ustawy.

GDOŚ odnosząc się do odwołania Prokuratora Okręgowego w [...] wyjaśnił, że bez wpływu na powyższe ustalenia ma podnoszona w odwołaniu Prokuratora Okręgowego w [...] okoliczność produkcji przez "[...] " S.A. materiałów wybuchowych nie tylko na potrzeby militarne związane z obronnością i bezpieczeństwem państwa, ale także w ramach działalności gospodarczej o charakterze komercyjnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania Prokuratora Okręgowego w [...] GDOŚ zwrócił uwagę również, że do zastosowania wyłączenia o którym mowa w art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej niezbędnym jest prowadzenie działalności której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa. Zakłady prowadzą działalność której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa, a więc spełnione jest kryterium z art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej. Ustawa nie wyklucza natomiast prowadzenia - obok działalności nakierowanej na obronność i bezpieczeństwo państwa - również działalności o innym charakterze, w tym działalności charakterze komercyjnym (wskazują na to słowa: "głównym celem").

GDOŚ nie zgodził się z zarzutem odwołania Prokuratora Okręgowego w [...] zgodnie z którym sam fakt umieszczenia spółki w treści wymienionych w uzasadnieniu decyzji aktów prawnych oraz w programie mobilizacji gospodarki opracowanym na podstawie stosownych przepisów nie wskazuje na to, że całokształt działalności ww. podmiotu prowadzony jest w celu zapewnienia obronności i bezpieczeństwa państwa.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego, że organ I instancji nie dokonał ustaleń dotyczących źródła i czasu powstania zanieczyszczenia o którym mowa z zgłoszeniu [...] sp. z o.o. GDOŚ wyjaśnić, że skoro w ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wyłączenia stosowania ustawy szkodowej, to organ ten nie miał podstaw prawnych, by podejmować jakiekolwiek czynności wyjaśniające na podstawie przepisów ustawy szkodowej.

Za nieuzasadnione GDOŚ uznał zarzuty podnoszone w odwołaniach wskazujące na naruszenie przez RDOŚ w [...] art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podjęcia rozstrzygnięcia i został on prawidłowo oceniony przez RDOŚ w [...] . W ocenie GDOŚ, organ I instancji rozpatrzył przedmiotową sprawę po wnikliwej analizie całokształtu materiału dowodowego, czego dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W skardze [...] (dalej: skarżący) zaskarżyło w całości decyzję GDOŚ z [...] września 2019 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 4 pkt 2) lit. c ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 954, dalej: ustawa szkodowa) przez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że nie należy stosować przepisów tej ustawy, z uwagi na fakt, że podmiot korzystający ze środowiska prowadzi również działalność w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa, z pominięciem, że to szkoda musi być spowodowana przez działalność, której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo, a w przedmiotowej sprawie szkoda taka jest związana z inną (komercyjną) działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska;

2) art. 4 pkt 2) lit. c, ustawy szkodowej przez zastosowanie rozszerzającej wykładni wyjątku określonego w tymże przepisie, z pominięciem reguły exceptiones non sunt extendendae;

3) art. 2 ust, 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 11 lit. b i c w zw. z art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że działania podmiotu korzystającego ze środowiska nie wyczerpują przesłanek wystąpienia szkody w środowisku, w oparciu o które możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej (określającej obowiązki podmiotu korzystającego ze środowiska), a nie decyzji o umorzeniu postępowania;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe i szczątkowe przeprowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie nie można stosować przepisów ustawy szkodowej, a także niezgodne z prawem, chaotyczne i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji (bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej);

5) art. 80 k.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonych dowodów (w tym: interpretację wszelkich istotnych okoliczności na korzyść podmiotu korzystającego ze środowiska);

6) art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady zagwarantowania czynnego udziału strony w postępowaniu i jej gwarancji, poprzez wyłączenie jawności całości akt postępowania, zamiast wyłączenia jawności poszczególnych dokumentów i materiałów, których dotyczy przesłanka ważnego interesu państwowego, przez co skarżący został pozbawiony bez własnej winy do udziału w postępowaniu i nie miał dostępu do zgromadzonych w sprawie materiałów;

7) art. 105 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, mimo że postępowanie nie stało się przedmiotowe ani w całości, ani w części.

Zarzucając powyższe, na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a., wniesiono o: 1) uchylenie w całości decyzji GDOŚ z [...] września 2019 r.; 2) uchylenie w całości decyzji RDOŚ w [...] z [...] maja 2019 r.; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ wydający zaskarżoną decyzję, podobnie jak organ I instancji - nieprawidłowo interpretuje regulacje, dotyczące braku stosowania ustawy szkodowej. Organ niesłusznie stwierdził, że już zakres deklarowanej przez podmiot korzystający ze środowiska aktywności gospodarczej wyklucza zastosowanie w przedmiotowej sprawie ustawy szkodowej. Zdaniem skarżącego, organ powinien kierować się językową, systemową i celowościową interpretacją tekstu prawnego. Zgodnie ze wspomnianym przepisem przesłanką jego zastosowania jest - spowodowanie szkody przez działalność, której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo międzynarodowe, a nie - spowodowanie szkody przez podmiot, który działa w zakresie obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa międzynarodowego. Potwierdzają to wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa ochrony środowiska, ujmujące wspomniane wyłączenie, jako wyłączenie przedmiotowe.

Wykładnia organów byłaby uzasadniona, gdyby ustawodawca posłużył się zwrotem "spowodowanie szkody przez działalność podmiotu, którego głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa". Jednak takie określenie w ustawie nie występuje. Zatem, organy zdecydowanie rozszerzająco interpretują wyjątek zawarty w ustawie szkodowej, naruszając podstawową zasadę wykładni prawa (exceptiones non sunt extendendae).

Według skarżącego, organ, aby zastosować prawidłowo analizowane regulacje - musi zbadać, czy do szkody w środowisku doszło, a dopiero następnie wnikliwie ustalić, jaka jest przyczyna tejże szkody. Jeżeli organ ten nie stwierdzi wystąpienia wspomnianej szkody - winien umorzyć postępowanie. Gdy organ uzna, że szkoda wystąpiła, ale wiąże się z działalnością, której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo międzynarodowe - wskazane jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Natomiast, gdy szkoda wystąpiła i wiąże się z innym rodzajem działalności (np. działalnością komercyjną), organ zobligowany jest do wydania decyzji merytorycznej, określającej działania zapobiegawcze i naprawcze. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z trzecią z opisanych sytuacji. Niezrozumiałe dla skarżącego są wywody organu obejmujące porównanie ustawy szkodowej z dyrektywą 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r.

W ocenie skarżącego, z opisanymi uchybieniami, wiąże się brak podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy materialnej i jej gwarancjami procesowymi. Organy w pełnym i skrupulatnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym powinny były określić jaką faktycznie (rzeczywiście) działalność wykonywał podmiot korzystający ze środowiska, a także, co istotne - jaka działalność tego podmiotu spowodowała szkodę w środowisku.

Nie można przecież wykluczyć (co uczyniły bezpodstawnie organy), że do zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz wód doszło w wyniku innej działalności "[...]" S.A., niż związana z obronnością, bezpieczeństwem państwa i bezpieczeństwem międzynarodowym (np. na podstawie wykonywanej przez ten podmiot działalności komercyjnej).

Skarżący w całej rozciągłości podziela zarzuty i argumenty Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] , że w momencie wystąpienia szkody w środowisku "[...] " S.A. produkowały [...] również w ramach działalności, która nie obejmuje obronności i bezpieczeństwa państwa. Organ w tym fragmencie uzasadnienia inkryminowanej decyzji (s. 10), kolejny raz nieprawidłowo interpretuje art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej. Mianowicie, wspomniane wyłączenie nie dotyczy całości działalności wykonywanej przez podmiot korzystający ze środowiska, lecz konkretnej działalności powodującej szkodę. Jest przecież oczywiste, że dana działalność obok celu w postaci obronności i bezpieczeństwa, może realizować inne cele np. zarobkowe, produkcyjne. W związku z tym, wspomniane wyłączenie dotyczy konkretnej działalności, a nie wszelkiej działalności danego podmiotu i określenie "główny cel" również nie może być odnoszone do całego przedmiotu działalności Spółki (lecz jedynie do obronności i bezpieczeństwa). Przedstawione okoliczności dobitnie wskazują, że organy przeprowadziły nieprawidłowe postępowanie dowodowe, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest umorzenie postępowania. Ponadto, organ sporządził niezgodne z prawem uzasadnienie skarżonej decyzji (bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Zdaniem skarżącego, organy prowadzące przedmiotowe postępowanie intencjonalnie, i na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, uniemożliwiły czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Uchybienia te nie dotyczą jedynie braku możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów, lecz - przede wszystkim - bezzasadnego i nie mającego oparcia w obowiązującym prawie (wbrew regulacją zawartym w k.p.a. i w ustawie z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych) - braku zapewnienie dostępu podmiotu na prawach strony do akt postępowania administracyjnego.

Organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, mimo że, postępowanie nie stało się przedmiotowe ani w całości, ani w części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, "[...]" S.A. wniosła o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GDOŚ z [...] września 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której umarzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o nałożeniu na podmiot korzystający ze środowiska - tj. "[...] " S.A. z siedzibą w [...] obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja GDOŚ nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, czy wystąpiła podstawa prawna do umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu na podmiot korzystający ze środowiska - tj. "[...] " S.A. z siedzibą w [...] obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie przeprowadzono nieprawidłowo i w sposób szczątkowy, co skutkować miało nieuzasadnionym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie nie można stosować przepisów ustawy szkodowej. Zarzut ten jest niezrozumiały w świetle twierdzenia skarżącego przedstawionego na str. 9 skargi, że zastanawiający jest czas trwania postępowania administracyjnego (ok. 11 miesięcy).

Przypomnieć należy, że organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Podzielając zasadność podejścia organów dwóch instancji do rozumienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, w tym również - jeżeli nie przede wszystkim - w odniesieniu do tego aspektu, który w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na jej przedmiot, należy wiązać z treścią art. 4 pkt 2 lit. c, ustawy szkodowej, o czym mowa jeszcze dalej, trzeba jednocześnie podkreślić, że instytucja umorzenia postępowania zasadniczo kojarzona jest z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania oraz zastojem trwałym i ostatecznym postępowania, jakkolwiek oczywiście na gruncie art. 105 k.p.a. ustawodawca akcentuje jego bezprzedmiotowość, to jest brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., co powoduje, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego traci pierwotny charakter sprawy administracyjnej.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi więc wówczas, gdy - a trzeba to podkreślić - w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją. Wbrew stanowisku skarżącego w niniejszej sprawie orzekające organy nie naruszyły art. 105 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie było możliwości zastosowania ustawy szkodowej z uwagi na treść art. 4 pkt 2 lit. c tej ustawy.

W ocenie Sądu, postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i nie narusza art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Dodatkowo wyjaśnić należy, że skarżący nie wskazał na konkretne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione albo wyjaśnione zostały błędnie, w jaki sposób nie doszło do wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jakie dowody zostały błędnie ocenione i jaka powinna być ich ocena. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić orzekającym organom dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., organy sporządziły uzasadnienia decyzji odpowiadające wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 80 k.p.a. polegający na dokonaniu przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu, swobodna ocena dowodów, wbrew stanowisku skarżącego nie przerodziła się w samowolną ocenę. Została bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Po pierwsze, oparta została na obszernym materiale dowodowym zebranym przez organ. Po drugie, oparta została na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie, organy dokonały oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. W końcu, po czwarte, rozumowanie, w wyniku którego organy ustaliły istnienie okoliczności faktycznych jest zgodne z zasadami logiki.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisu prawa, skarżący nie wskazał, jakich czynności nie mógł dokonać w postępowaniu administracyjnym oraz jakich dowodów nie mógł zawnioskować w tymże postępowaniu wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Skarżący upatruje naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. z powodu wyłączenia jawności całości akt postępowania, zamiast wyłączenia jawności poszczególnych dokumentów i materiałów których dotyczy przesłanka ważnego interesu państwowego. Skarżący uważa, że w ten sposób został pozbawiony bez własnej winy udziału w postępowaniu i nie miał dostępu do zgromadzonych w sprawie materiałów.

W aktach sprawy znajduje się wniosek "[...]" S.A. z 2 kwietnia 2019 r. jako podmiotu korzystającego ze środowiska o wyłączenie akt sprawy. W obszernym uzasadnieniu ww. wniosku wskazano istotne powody przemawiające za wyłączeniem jawności akt sprawy. "[...] " S.A. z uwagi na prowadzoną produkcję [...] są przedsiębiorstwem strategicznym z punktu widzenia obronności państwa. W uzasadnieniu wniosku powołano się na akty prawne potwierdzające szczególny status "[...]" S.A. W uzasadnieniu wniosku podkreślono również, że ujawnienie lub rozpowszechnienie informacji o działalności ww. zakładów oraz zbieranych i gromadzonych w ramach postępowania dowodach, może prowadzić do naruszenia szczególnego interesu państwa w zakresie obronności i bezpieczeństwa przez uniemożliwienie lub choćby utrudnienie wywiązywania się Spółki z zadań: a. przydzielonych w programie mobilizacji gospodarki, b. o znaczeniu gospodarczo-obronnym, c. w ramach działalności na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa. Zdaniem Sądu, znajdujące się w aktach administracyjnych zarządzenie nr [...] RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2019 r. w sprawie przechowywania akt w kancelarii niejawnej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] nie narusza treści art. 74 § 1 k.p.a. W § 1 ww. zarządzenia wskazano, że wszelkie akta dotyczące działalności [...] S.A. z siedzibą w [...] – podmiotu istotnego z punktu widzenia ważnych interesów Państwa, związanych z produkcją na cele obronne, znajdujące się w posiadaniu Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] należy przechowywać w Kancelarii Niejawnej. W świetle uzasadnienia wniosku "[...]" S.A. z 2 kwietnia 2019 r. organ był uprawnionych do wyłączenia jawności całości akt sprawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 1 k.p.a. nie jest zasadny.

W ocenie Sądu, potencjalne ryzyko ujawnienia informacji związanych z działalnością "[...]" S.A., której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiło ważny interes państwowy. Nieuprawnione ujawnienie ww. informacji mogłoby spowodować szkodę dla interesów Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że mogłoby utrudnić realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynąć na zdolność bojową polskich sił zbrojnych.

W drugiej kolejności wskazać należy, że nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej. Zgodnie z treścią tego przepisu, przepisów ustawy nie stosuje się jeżeli bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku zostały spowodowane przez działalność, której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo międzynarodowe lub której jedynym celem jest ochrona przed klęską żywiołową.

Zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej. Na użytek niniejszej sprawy racjonalnym rozwiązaniem jest odwołanie się do wykładni systemowej i wskazanie roli, jaką odgrywa art. 4 w systemie przepisów ustawy szkodowej.

Dążąc do ustalenia treści normy materialnoprawnej wyrażonej w art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten jest częścią art. 4 ustawy szkodowej, regulującego wyłączenie stosowania przepisów tej ustawy. Artykuł 4 ustawy szkodowej zawiera wyłączenia od obowiązku stosowania tej ustawy. W art. 4 ustawy szkodowej zebrane zostały wyłączenia przedmiotowe z zakresu stosowania ustawy, które znajdują zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą lub szkody w środowisku. Są tam uregulowane zwolnienia w zakresie stosowania tej ustawy. Wprowadzenie takiego sposobu wyłączeń w art. 4 ustawy szkodowej nie stanowi przykładu udanej redakcji tego przepisu, zwłaszcza wobec różnorodności sytuacji, w jakich art. 4 tej ustawy może znaleźć zastosowanie. Ustawa szkodowa nie wprowadza wprost wyłączeń podmiotowych, tzn. nie wskazuje, jakie podmioty nie stosują tej ustawy. Katalog wyłączeń przewidziany w art. 4 ustawy jest zamknięty i ograniczony do sytuacji wskazanych w tym przepisie. Z tego względu interpretacja normy wynikającej z art. art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej nie może mieć charakteru rozszerzającego.

Wykładnia art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej dokonana przez orzekające w sprawie organy jest prawidłowa. W argumentacji skarżącego przedstawionej na str. 6 uzasadnienia skargi występuje sprzeczność. Skarżący podnosi, że organ co prawda uznał, że art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej ustanawia przesłankę przedmiotową, jednak nadal traktuje jaą jako przesłankę podmiotową (dotyczącą zakresu wszelkiej, określonej w przepisach i aktach wewnętrznych Spółki działalności, a nie działalności faktycznie wykonywanej przez podmiot korzystający ze środowiska).

Wbrew stanowisku skarżącego, orzekające w sprawie organy powołały się właśnie na faktyczną działalność wykonywaną przez "[...]" S.A., której głównym przedmiotem oraz celem wykonywanej działalności jest obronność i bezpieczeństwo Rzeczypospolitej Polskiej. Bez znaczenia dla zastosowania art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej wobec "[...] " S.A. pozostaje to, że Spółka prowadzi również działalność komercyjną, skoro ustawodawca uznał, że wystarczającą przesłanką dla całkowitego wyłączenia stosowania przepisów ustawy szkodowej na podstawie art. 4 pkt 2 lit. c, jest to, że bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku zostały spowodowane przez działalność, której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa. Decydujące zatem znaczenie dla wyłączenia stosowania przepisów ustawy szkodowej na podstawie art. 4 pkt 2 lit. c ma działalność, której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa. Użycie przez ustawodawcę w art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej słów "której głównym celem" ma decydujące znaczenie. Oznacza to, że organ nie ma podstaw do badania czy do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku doszło z powodu działalności głównej czy pobocznej (dodatkowej), którą prowadzi dany podmiot korzystający ze środowiska. Tak wykładnia, którą proponuje skarżący nie ma uzasadnienia w treści wykładni systemowej, którą należy przeprowadzić interpretując całą treść art. 4 ustawy szkodowej. Nie można zgodzić się ze skarżącym, który na str. 8 uzasadnienia podnosi, że niezrozumiałe są wywody organu obejmujące porównanie ustawy szkodowej z dyrektywą 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego Rady z 21 kwietnia 2004 r. GDOŚ na str. 8 uzasadnienia decyzji z [...] września 2019 r. nie porównywał ustawy szkodowej z ww. dyrektywą, lecz podkreślił, że przepisy ustawy szkodowej stanowią implementację dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu.

Organ wyjaśnij jednocześnie, że przepis art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej nie jest wiernym odzwierciedleniem zapisów dyrektywy 2004/35/WE, choć winien taki być.

Wskazać należy, że ustawa szkodowa dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. Urz. UE L 143/56 z 30.04.2004, str. 56; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 8, str. 357). W art. 4 ww. dyrektyw przewidziano wyjątki związane z jej stosowaniem. Zgodnie z art. 4 ust. 6 dyrektywy 2004/35/WE, dyrektywa ta nie ma zastosowania do działalności, których głównym celem jest służba na rzecz obrony narodowej lub bezpieczeństwa międzynarodowego, ani do działalności, której jedynym celem jest zapobieganie klęskom żywiołowym. W art. 4 ust. 6 dyrektywy 2004/35/WE wprowadzono pojęcie "służba na rzecz obrony narodowej", którego zakres znaczenia jest szerszy od określenia "przez działalność, której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa", które występuje w art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej. GDOŚ uzasadniając swoje stanowisko wskazał na str. 9, że "[...] " S.A. znajduje się w wykazie spółek prowadzących działalność gospodarczą na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 października 2010 r. w sprawie wykazu spółek, przedsiębiorstw państwowych i jednostek badawczo-rozwojowych, prowadzących działalność na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa, a także spółek realizujących obrót z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa oraz dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 198, poz. 1313); ma przydzielone zadania w programie mobilizacji gospodarki, o którym mowa w ustawie z 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz. U. z 2001 r., Nr 122, poz. 1320 ze zm.); znajduje się w wykazie przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo- obronnym, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 3 listopada 2015 r., w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo - obronnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1871 ze zm.); znajduje się w wykazie jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych, o których mowa w obwieszczeniu Ministra Obrony Narodowej z 10 lipca 2019 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych (M.P. z 2019 r. poz. 719).

Na tej podstawie GDOŚ zasadnie stwierdził, że działalność prowadzoną przez "[...]" S.A. należy zakwalifikować jako działalność której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa. Ma rację organ, że w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie wyłączenie przedmiotowe obowiązywania ustawy szkodowej, o którym mowa w art. 4 pkt 2 lit. c tejże ustawy. Prawidłowo organ uznał też, że bez wpływu na powyższe ustalenia ma podnoszona w odwołaniu Prokuratora Okręgowego w [...] okoliczność produkcji przez "[...]" S.A. materiałów wybuchowych nie tylko na potrzeby militarne związane z obronnością i bezpieczeństwem państwa, ale także w ramach działalności gospodarczej o charakterze komercyjnym. Zdaniem Sądu, przesądzające znaczenie ma użycie przez ustawodawcę w treści art. art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej słów "przez działalność, której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa". Zasługuje na uwzględnienie argumentacja GDOŚ, według której do zastosowania wyłączenia o którym mowa w art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej niezbędnym jest prowadzenie działalności której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa. W toku postępowania organy wykazały, że "[...]" S.A. prowadzi działalność której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa, a więc spełniona jest hipoteza normy wynikającej z art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej. Ustawa nie wyklucza prowadzenia - obok działalności nakierowanej na obronność i bezpieczeństwo państwa prowadzenia również działalności o innym charakterze, w tym działalności o charakterze komercyjnym (wskazuje na to słowa "głównym celem").

Uwzględniając treść art. 4 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej RDOŚ w [...] nie miał zatem podstaw prawnych, aby dokonać ustaleń dotyczących źródła i czasu powstania zanieczyszczenia o którym mowa z zgłoszeniu [...] sp. z o.o. skoro w prawidłowej ocenie tego organu istniały podstawy do wyłączenia stosowania ustawy szkodowej. Organ ten nie miał też podstaw prawnych, by podejmować jakiekolwiek czynności wyjaśniające w oparciu o przepisy ustawy szkodowej. Jeżeli ustawa szkodowa nie mogła być zastosowana zgodnie z treścią art. 4 pkt 2 lit. c tej ustawy, to wystąpiła przesłanka negatywna, która czyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym.

Zasadne zatem organ I instancji, który uznając, że przepisy ustawy szkodowej nie będą mieć zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy umorzył kontrolowane przez Sąd postępowanie. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.