Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 890/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Pomoc społeczna
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 122 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygniecie nadzorze Wojewody Śląskiego z dnia 20 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie zarządzenia w sprawie powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 20 września 2022 r. nr [...] Wojewoda Śląski (dalej jako organ nadzoru) powołując się na art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. – dalej jako "u.s.g.") stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy M. z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr [...] w sprawie powierzenia obowiązków kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. G. M. jako sprzecznego z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.).

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że powierzenie obowiązków kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej w skrócie GOPS) nastąpiło na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Skorzystanie z tego przepisu jest jednak możliwe o ile odbywa się w zgodzie z innymi przepisami obowiązującego prawa, w tym przepisami ustawy o pomocy społecznej. W ustawie tej zostały bowiem przewidziane wymagania dla osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, a zatem również GOPS. Stosownie do unormowania zawartego w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że osoba obejmująca stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, zobowiązana jest spełniać wszystkie określone w nim wymagania kwalifikacyjne. Dotyczy to zarówno osób, którym powierzono stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, jak również osób, którym powierzono jedynie pełnienie obowiązków kierownika tej jednostki.

W niniejszej sprawie G.M., czyli osoba, której Wójt Gminy M. powierzył stanowisko kierownika GOPS wymogów tych nie spełniała.

Posiadała bowiem następujące kwalifikacje: staż pracy (od 1 lutego 2016 r. do 31 października 2019 r.) na stanowisku Inspektora ds. funduszu alimentacyjnego w GOPS, natomiast od 1 listopada 2019 r. na stanowisku Koordynatora Zespołu świadczeń ds. rodziny w GOPS oraz wykształcenie wyższe - magister administracji.

Tym samym nie spełniała wymogów, o których mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Organ nadzoru wyjaśnił, że świadczenie pracy w pomocy społecznej oraz wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej to nie to samo.

Pod pojęciem "staż pracy w pomocy społecznej" rozumie się okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej oraz pracę w organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej, czy też pracę w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego. Do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej zalicza się: regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, centrum usług społecznych - w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. poz. 1818), dom pomocy społecznej, placówkę specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej.

Powyższe oznacza, że świadczenie pracy w pomocy społecznej występuje w przypadku osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej bądź pracujących w organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej, czy też pracujących w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego.

Normatywne pojęcie "staż pracy w pomocy społecznej" powinno być interpretowane jako świadczenie pracy w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej.

Jednocześnie art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 615 ze zm.) stanowi, że wykonywanie zadań związanych z realizacją świadczeń rodzinnych przez pracownika ośrodka pomocy społecznej nie może zostać uznane jako staż pracy w pomocy społecznej w rozumieniu art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zadania pomocy społecznej i zadania związane z realizacją świadczeń rodzinnych, mimo zbliżonej funkcji są jednak odmiennymi systemami pomocy dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji. Zasiłki z pomocy społecznej i świadczenia rodzinne, to dwa oddzielne, choć uzupełniające się systemy. Odrębność tych systemów wynika już z samego faktu ich uregulowania w dwóch różnych aktach rangi ustawowej. Dodatkowo pomoc społeczna i świadczenia rodzinne spełniają zbliżone, ale jednak odmienne funkcje. Wyraźne rozdzielenie obu systemów wynika wprost z treści art. 20 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w świetle którego w przypadku upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej, w ośrodku tym tworzy się komórkę organizacyjną do realizacji świadczeń rodzinnych. Realizacja świadczeń rodzinnych nie może powodować nieprawidłowości w wykonywaniu zadań pomocy społecznej, a także nie może naruszać norm zatrudnienia pracowników socjalnych określonych w przepisach o pomocy społecznej.

Podobnie wykonywania zadań z zakresu realizacji świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie można zaliczać do stażu pracy w pomocy społecznej, o którym mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ praca na tym stanowisku nie wiąże się z wykonywaniem zadań pomocy społecznej określonych w ustawie o pomocy społecznej. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznawane są na warunkach określonych w odrębnej ustawie, tj. ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 877 ze zm.).

Dlatego też organ nadzoru stwierdził, że wyznaczona przez Wójta Gminy M. osoba na okresowe pełnienie obowiązków kierownika GOPS, nie spełnia kryteriów ustawowych na objętym kierowniczym stanowisku, a zatem nie powinny były zostać jej powierzone wskazane obowiązki.

Tym bardziej, że G.M. nie posiada specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, o której mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nieprawidłowe było więc powierzenie jej obowiązków kierownika GOPS, w tym przez tak długi okres, to jest 132 dni (na podstawie zarządzenia nr [...], nr [...] oraz nr [...]).

Powyższe stanowiło naruszenie art. 21 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 530), zgodnie z którym jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki, pracownikowi samorządowemu można powierzyć, na okres do 3 miesięcy w roku kalendarzowym, wykonywanie innej pracy niż określona w umowie o pracę, zgodnej z jego kwalifikacjami.

Ponieważ opisane wyżej uchybienia organ nadzoru zaliczył do istotnych naruszeń prawa, z powodu których cały akt lub jego część nie powinna wejść w ogóle do obrotu prawnego. Dlatego też stwierdził nieważność przedmiotowego zarządzenia w całości.

Rozstrzygnięcie to pełnomocnik Wójta Gminy M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Organowi nadzoru zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 21 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w zw. z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku powierzenia obowiązków kierownika GOPS konieczne jest spełnianie warunków określonych w art. 122 ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że powierzenie pełnienia obowiązków kierownika GOPS zasadniczo różni się od powierzenia stanowiska kierownika GOPS i w związku z tym wymogi, o których mowa w art. 122 ustawy o pomocy społecznej mają zastosowanie w stosunku do osób, którym powierzono jedynie pełnienie obowiązków kierownika GOPS;

- art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przez "staż pracy w pomocy społecznej" nie można rozumieć wykonywania zadań związanych z realizacją świadczeń rodzinnych przez pracownika ośrodka pomocy społecznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że do stażu pracy w pomocy społecznej zalicza się okres pracy związany z realizacją świadczeń rodzinnych ze względu na fakt zbliżonej funkcji oraz ze względu na fakt realizacji świadczeń przez ośrodek pomocy społecznej i w ramach jego działalności.

W oparciu o powyższe zarzuty Wójt Gminy M. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

- zaświadczenia z 12 października 2022 r. Uniwersytetu [...] w C. potwierdzającego fakt złożenia przez G. M. dokumentów w celu uczestnictwa w Szkoleniu Specjalizacyjnym z Zakresu Organizacji Pomocy Społecznej, w celu wykazania uzupełnienia posiadanych kwalifikacji;

- oświadczenia G. M. z 11 lipca 2022 r. w sprawie podnoszenia kwalifikacji w zakresie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, o której mowa w art. 122 ust. 1 ustawy;

- wydruków ze strony BIP M. zawierających ogłoszenia o konkursie na wolne stanowisko urzędnicze wraz z informacją o nierozstrzygnięciu naboru, celem wykazania faktu podejmowania przez Gminę M. wszelkich starań mających na celu znalezienie nowego kierownika GOPS.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że powierzenie obowiązków kierownika GOPS G. M. było wymuszone sytuacją faktyczną. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej potrzebował osoby pełniącej obowiązki kierownika. W innym przypadku praca GOPS zostałaby całkowicie sparaliżowana i w istocie GOPS nie mógłby realizować swoich ustawowych zadań i funkcji. Gmina wielokrotnie podejmowała próby wyłonienia nowego kierownika w procedurze konkursowej, jednakże nie przyniosło to pożądanego rezultatu z powodu braku kandydatów spełniających ustawowe wymagania. Spośród pracowników GOPS również nie można było wyłonić odpowiedniej osoby. Dlatego Wójt Gminy zdecydował się powierzyć funkcję kierownika GOPS G. M., która zobowiązała się uzupełnić brakujące kwalifikacje.

Nie zgodził się z zarzutem jakoby osoba pełniąca obowiązki kierownika nie posiadała 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej, gdyż do stażu pracy w pomocy społecznej zalicza się okres pracy związany z realizacją świadczeń rodzinnych ze względu na fakt zbliżonej funkcji oraz fakt realizacji tych świadczeń przez ośrodek pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie może być uwzględniona. Rolą Sądu jest ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pod kątem zgodności z prawem. Takie kompetencje wyznacza sądowi administracyjnemu przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Dla uwzględnienia skargi konieczne byłoby ustalenie, że organ nadzoru naruszył przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez wadliwe uznanie, że zarządzenie Wójta Gminy M. jest sprzeczne z prawem. Takiego zarzutu organowi nadzoru postawić nie można, ponieważ zarządzenie Wójta Gminy M. narusza przepis art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z nim Osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej.

Pierwsza kwestia, jaka w związku z zarzutami skargi wyłania się na tle tego przepisu, jest taka, że wymogi stawiane osobie kierującej jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej dotyczą w jednakowej mierze osób, którym powierzono stanowisko kierownika takiej jednostki, jak i osób, którym powierzono wykonywanie tych obowiązków na czas określony. Przepis art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej skierowany jest do wszystkich osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej bez względu na to, na jakiej podstawie to robią. Przepis ten odwołuje się do czynności faktycznych – kierowania jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, a nie podstawy ich wykonywania, czy to będzie umowa o pracę, czy powołanie, czy inny tryb powierzenia tych obowiązków. Stanowisko takie zostało już wyrażone przez WSA w Gliwicach w wyroku z 7 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1208/07 oraz w wyroku z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 891 z udziałem tych samych stron postępowania sądowego (powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Przepis ten ma zatem zastosowanie do osoby, której Wójt Gminy M. powierzył wykonywanie obowiązków kierownika GOPS.

Druga kwestia wymagająca rozstrzygnięcia jest taka, czy osoba, której Wójt Gminy powierzył swym zarządzeniem wykonywanie obowiązków kierownika GOPS spełnia te wymogi. Również co do tej kwestii nie można postawić organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, pod pojęciem staż pracy w pomocy społecznej należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej oraz pracę w organizacjach pozarządowych, działających w obszarze pomocy społecznej, czy też pracę w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 196/13, WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 428/09, WSA w Gliwicach 3 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 983/13).

Natomiast według art. 6 pkt 5 ustawy obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia, jednostką organizacyjną pomocy społecznej jest: jednostka organizacyjna pomocy społecznej - regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, centrum usług społecznych - w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz.U. poz. 1818), dom pomocy społecznej, placówkę specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. Realizacja świadczeń rodzinnych z pozycji inspektora ds. funduszu alimentacyjnego jak również koordynatora ds. rodziny nie mieści się w tym zakresie. Normatywne pojęcie staż pracy w pomocy społecznej powinno być interpretowane jako świadczenie pracy na stanowiskach, w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej (tak WSA w Kielcach w wyroku z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt. II SA/Ke 127/17).

Pozostaje jeszcze jedna kwestia, mianowicie brak po stronie tej osoby specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, ona jest "w drodze".

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa i dlatego oddalił skargę Gminy na podstawie art. 151 p.p.s.a.