Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 606/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o związkach zawodowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 26 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Głównego Związku Nauczycielstwa Polskiego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 489/08 w sprawie ze skargi Zarządu Głównego Związku Nauczycielstwa Polskiego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej Jarocina z dnia 26 maja 2008 r. nr XXVI/263/2008 w przedmiocie likwidacji szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 489/08, oddalił skargę Zarządu Głównego Związku Nauczycielstwa Polskiego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej Jarocina z dnia 26 maja 2008 r., nr XXVI/263/2008, w przedmiocie likwidacji szkoły.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Gmina Jarocin wystąpiła w dniu 13 grudnia 2007 r. do Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w Jarocinie, z prośbą o opinię w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2008 r. Szkoły Podstawowej w Prusach. Pismem z dnia 10 stycznia 2008 r. Związek Nauczycielstwa Polskiego przedstawioną propozycję zaopiniował negatywnie.

W dniu 25 stycznia 2008 r. Rada Miejska w Jarocinie podjęła uchwałę w sprawie zamiaru zlikwidowania Szkoły Podstawowej w Prusach, natomiast w dniu 26 maja 2008 r. została podjęta uchwała Nr XXVI/263/2008 Rady Miejskiej w Jarocinie w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Prusach.

Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego pismem z dnia 28 lipca 2008 r., Nr ZPE/079/13/KL/08, wezwał Radę Miejską w Jarocinie do usunięcie naruszenia prawa polegającego na nieprzedstawieniu do zaopiniowania uchwały z dnia 26 maja 2008 r. Nr XXVI/263/2008 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Prusach.

Rada Miejska w Jarocinie uchwałą z dnia 28 sierpnia 2008 r. Nr XXXII/301/2008 uznała to wezwanie za bezzasadne.

Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako: u.s.g.) oraz art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: P.p.s.a.) domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 26 maja 2008 r., Nr XXVI/263/2008 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Prusach, a także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że zaskarżona uchwała nie została przedstawiona do zaopiniowania Związkowi Nauczycielstwa Polskiego - co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm. - dalej jako: u.o.z.z.), a tym samym Rada Miejska w Jarocinie naruszyła interes prawny Związku Nauczycielstwa Polskiego (dalej jako ZNP) polegający na niewystąpieniu do ZNP o wyrażenie opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Prusach. Ponadto strona skarżąca podniosła, że działania Rady Miejskiej w Jarocinie są sprzeczne z obowiązującym prawem, gdyż polegają na tym, że organ prowadzący wyzbywa się ustawowego obowiązku prowadzenia szkoły publicznej, przekazując swe uprawnienia prywatnemu podmiotowi prawa. Zdaniem skarżącego, uchwała Rady Miejskiej w Jarocinie tylko pozornie gwarantuje naukę dzieciom uczęszczającym dotychczas do likwidowanej szkoły w szkole tego samego typu czyli publicznej, ponieważ rzeczywistym celem jest umiejscowienie tychże dzieci w nowopowstałej szkole niepublicznej, a jedynym uzasadnieniem likwidacji szkoły samorządowej są przesłanki ekonomiczne.

Przewodniczący Rady Miejskiej w Jarocinie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że Gmina Jarocin prowadzi szereg szkół publicznych, a organ prowadzący nie likwiduje wszystkich szkół. Ponadto, sieć szkół publicznych w Gminie Jarocin jest zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego. Stwierdził, że Gmina Jarocin działa zgodnie z obowiązującym prawem, gdyż art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty dopuszcza likwidację szkół publicznych. Przewodniczący Rady Miejskiej w Jarocinie podkreślił także, iż w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło naruszenie art. 19 ust. 2 u.o.z.z., bowiem nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, a obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych. Takim aktem jest uchwała o likwidacji Szkoły Podstawowej w Prusach, która nie wymagała konsultacji ze związkami zawodowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie w trybie art. 101 u.s.g. jest uchwała Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 26 maja 2008 r. Nr XXVI/263/2008 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Prusach. Skarga została wniesiona przez Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego.

Warunkiem wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie skarżący upatruje naruszenie interesu prawnego w podjęciu uchwały bez uprzedniej konsultacji ze związkiem zawodowym.

Sąd pierwszej instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie ma związku pomiędzy zarzucanymi Radzie Miejskiej w Jarocinie naruszeniami prawa, a interesem prawnym skarżącego. Oznacza to, że w tej sprawie nie posiada on interesu prawnego.

Rozpatrując zarzuty zawarte w skardze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istota zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 u.o.z.z. sprowadza się do dokonania wykładni użytego w tym przepisie pojęcia aktu prawnego. Z art. 19 ust. 2 u.o.z.z. wynika, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Zgodnie z poglądami doktryny "obowiązkowi poddania konsultacji związkowej podlegają projekty i założenia tylko tych aktów prawnych, które stanowią przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy (powiatu, województwa), wydawane przez odpowiednie organy na podstawie delegacji ustawowej o szczegółowym charakterze. Spośród trzech grup przepisów gminnych wymienionych w art. 40 u.s.g. chodzi tu tylko o tzw. przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy, do wydawania których upoważnienie ma charakter szczególny" (por. G. Ninard, Konsultacje ze związkami zawodowymi w procesie legislacyjnym organów samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny z 1999 r., nr 1-2, s. 99).

Podkreślił, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 332/05 (OSS z 2006 r., nr 2, poz. 44), wyraził pogląd, że "uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym, nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, bowiem obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych". W ocenie Sądu pierwszej instancji, uchwała Rady Miejskiej w Jarocinie o likwidacji Szkoły Podstawowej w Prusach jest indywidualnym aktem organizacyjnym, gdyż nie dotyczy ogółu społeczności gminy, lecz wyraźnie określonej jej części. Tym samym nie jest ona aktem prawnym w rozumieniu przepisu art. 19 ust. 1 u.o.z.z., którego projekt winien być skierowany do zaopiniowania, do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut jakoby rada miejska pomijała stanowisko społeczności lokalnej, skoro o opinię dotyczącą likwidacji szkoły zwrócono się dobrowolnie (nie ma takiego obowiązku ustawowego) do Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Jarocinie, jak i Przewodniczącego Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" Rejon Jarocin w Jarocinie.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przewidują (konkretnie w art. 59 ust. 1) możliwość likwidacji szkoły publicznej to realizowanie dyspozycji tego powszechnie obowiązującego przepisu prawa nie może być traktowane jako naruszanie prawa. Wprawdzie likwidacja szkoły z różnych względów może być przez niektórych postrzegana jako nieodpowiednie działanie organów samorządu terytorialnego, to jednak subiektywne odczucia określonej grupy osób nie może stanowić przeszkody w działaniu organów samorządu terytorialnego zgodnie z literą prawą, jak to miało miejsce w przypadku rozpatrywanej uchwały Rady Miejskiej w Jarocinie. Poza tym, z treści uchwały Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 26 maja 2008 r., Nr XXVI/263/2008 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Prusach wynika, że Rada Miejska w Jarocinie dała uczniom wybór, wskazując, że obwód likwidowanej szkoły podstawowej przejmie Szkoła Podstawowa w Witaszycach, ale równocześnie - uwzględniając interesy uczniów, gmina podjęła działania w celu utworzenia od września 2008 r. w obiekcie likwidowanej szkoły placówki niepublicznej. Tym samym niezasadny jest zarzut strony skarżącej, że likwidacja przedmiotowej szkoły oznacza wyzbycie się przez gminę zadania własnego - zadania oświatowego, a także, że Rada Miejska w Jarocinie tylko formalnie zapewniła naukę dzieciom likwidowanej szkoły.

Dodatkowo w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że twierdzenie skarżącego, iż likwidacja placówki oświatowej w drodze przejęcia jej do prowadzenia przez inne niż organy samorządu terytorialnego podmioty zagraża ciągłości funkcjonowania całej sieci edukacyjnej jest twierdzeniem czysto demagogicznym, niemającym żadnego oparcia w rzeczywistości, skoro na terenie Gminy Jarocin istnieje 9 szkół podstawowych i 6 szkół gimnazjalnych (Uchwała Nr XXXII/2099/2008 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 28 sierpnia 2008 r. - k. 46-47 akt sądowych).

Ponadto, Sąd pierwszej instancji jako niezasadny ocenił zarzut skarżącego dotyczący łamania zasady określonej w art. 7 Konstytucji zobowiązującej organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, gdyż Rada Miejska w Jarocinie podejmując zaskarżoną uchwałę prawa nie naruszyła.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) w związku z treścią art. 59 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż związek zawodowy nie jest uprawniony ani nie ma interesu prawnego w opiniowaniu uchwały rady gminy o likwidacji szkoły.

II. Sprzeczność ustalonego przez sąd stanu faktycznego z przedstawionym materiałem dowodowym, polegającą na uznaniu, iż opinia związku zawodowego dotyczyła uchwały o likwidacji szkoły, chociaż dotyczyła uchwały o zamiarze likwidacji.

III. Pominięcie przez sąd interesu prawnego związku zawodowego w wyrażaniu opinii do uchwały o likwidacji szkoły, chociaż interes związku wyraża się w reprezentowaniu i obronie praw interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy - pracowników jednostki objętej likwidacją.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że obowiązek konsultowania ze związkami zawodowymi projektów i założeń aktów prawnych został określony w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. W ocenie skarżącego, uchwała samorządu terytorialnego o zamiarze likwidacji placówki oświatowej, jak i o jej likwidacji, wypełnia całkowicie definicję "założenia aktu prawnego" o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zaskarżona uchwała dotknięta jest więc wadliwością z racji niedochowania w procesie legislacyjnym trybu konsultacji projektu lub założeń uchwały z reprezentatywnymi organizacjami związkowymi. W świetle art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.

Dokonując wykładni literalnej przedmiotowego przepisu autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż do przesłanek warunkujących wdrożenie przewidzianego trybu konsultacji (opiniowania) należy ustalenie, czy założenia i projekt dotyczą aktu prawnego, czy przyszły akt prawny odnosi się do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych oraz czy dana organizacja związkowa, która ma uczestniczyć w tej formie w wydawaniu aktu prawnego jest reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych.

Z treści art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie wynika wprost w jakiej formie ma się wypowiedzieć rada gminy co do zamiaru likwidacji szkoły. Nie oznacza to jednak, że forma działania rady gminy jest niewiadoma. Zarówno co do zamiaru likwidacji szkoły, jak i o likwidacji, rada wypowiada się podejmując uchwałę, na zasadach przewidzianych w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Uchwała jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawnym.

Zdaniem kasatora uznać należy, iż w tej sytuacji zaskarżona uchwała, na mocy której Rada Gminy w Jarocinie postanowiła zlikwidować Szkołę Podstawową w Prusach, winna być zaopiniowana w trybie, o jakim mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Wbrew stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji, nie posiada ona charakteru indywidualnego aktu organizacyjnego, gdyż odnosi się do szkoły publicznej realizującej zadania wobec całej społeczności lokalnej.

W tej sprawie przedmiot zaskarżonej uchwały pozostaje w gestii związków zawodowych, które mają prawo opiniowania założeń do aktów prawnych. A zatem skoro przy podjęciu zaskarżonej uchwały pominięto ich opinię to naruszono powołany przepis ustawy o związkach zawodowych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej działania Rady Miejskiej w Jarocinie są sprzeczne z obowiązującym prawem, naruszają bowiem interes prawny ZNP polegający na prawie do wyrażenie opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Prusach. Naruszenie tego interesu uniemożliwiło podjęcie przez związek czynności związanych z ochroną pracowników likwidowanej placówki.

Rada Miejska w Jarocinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podało, że autor skargi kasacyjnej wskazuje na konieczność konsultacji ze związkami zawodowymi raz "aktów prawa miejscowego" raz "aktów prawnych" ze wskazaniem, że akty prawa miejscowego jako akty prawne winny być konsultowane ze związkami zawodowymi. Zdaniem Rady Miejskiej w Jarocinie, uchwały o zamiarze likwidacji szkoły i o likwidacji szkoły nie są aktami prawa miejscowego i nie podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

W ocenie organu niezasadne są również twierdzenia skarżącego, że uchwała o likwidacji szkoły winna być konsultowana ze związkami zawodowymi, gdyż dotyczy ona interesów pracowników zlikwidowanej szkoły. Zadania związków zawodowych związane z obroną interesów pracowników likwidowanej szkoły mogą być realizowane przez związki zawodowe w oparciu o inne przepisy ustawy o związkach zawodowych np. art. 23.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej P.p.s.a.), skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Należy przede wszystkim wskazać konkretny przepis (przepisy) prawa materialnego lub procesowego, który w ocenie wnoszącego skargę został naruszony przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Z kolei przepis art. 174 P.p.s.a. dopuszcza dwie podstawy kasacyjne:

naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),

naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 P.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza grancie skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 P.p.s.a.).Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2000 r. sygn. IV CKN 1518/00, OSNC 2001, nr 3, poz. 39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r. sygn. FSK 299/04, niepubl.). Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, (art. 175 § 1 P.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

Nie jest więc dopuszczalne przytoczenie podstawy kasacyjnej w formie ogólnego zarzutu, bez powołania jakichkolwiek przepisów, które mogły zostać przez Sąd naruszone.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż polegał on na sprzeczności ustalonego przez sąd stanu faktycznego z przedstawionym materiałem dowodowymi, pominięciu interesu prawnego związku zawodowego w wyrażaniu opinii do uchwały o likwidacji szkoły, lecz nie wskazał jakiegokolwiek przepisu, który został naruszony.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bez wskazania konkretnego przepisu, nie stanowi przytoczenia podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Z kolei ocenę zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych w związku z art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że związek zawodowy nie jest uprawniony i nie ma interesu prawnego w opiniowaniu uchwały rady gminy o likwidacji szkoły, poprzedzić należy uwagami natury ogólnej.

W świetle art. 59 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej uchwały, szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę po zapewnieniu przez niego uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący szkołę obowiązany jest co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców i właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu i uzyskać pozytywną opinię kuratora oświaty w sprawie planowanej likwidacji.

Z regulacji zawartej w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że proces likwidacji takiej szkoły następuje w dwóch etapach.

Pierwszy etap obejmuje podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. W nawiązaniu do podjętej przez radę gminy uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, organ prowadzący ma obowiązek, co najmniej na sześć miesięcy przed terminem likwidacji, powiadomić o zamiarze i przyczynach likwidacji szkoły rodziców dzieci oraz właściwego kuratora oświaty.

Analiza art. 59 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż wolą ustawodawcy jest aby wyszczególniony w tym przepisie krąg podmiotów był zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły, a nie likwidacji szkoły. W tym pierwszym etapie organ prowadzący szkołę ma również obowiązek zawiadomienia o zamiarze likwidacji właściwego kuratora oświaty. Niewątpliwie jest to podyktowane tym, że od opinii kuratora oświaty uzależnione jest wdrożenie dalszej procedury prowadzącej do likwidacji szkoły. Tylko bowiem uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty pozwala na podjęcie dalszych kroków likwidacyjnych, w tym na podjęcie uchwały o likwidacji szkoły. Negatywna opinia kuratora oświaty blokuje bowiem możliwość zlikwidowania szkoły publicznej.

Stwierdzić zatem należy, iż w tym stanie prawnym pozytywna opinia kuratora oświaty jest konieczna przesłanką likwidacji i od niej zależy możliwość rozpoczęcia drugiego etapu likwidacji szkoły publicznej, tj. podjęcie uchwały o likwidacji szkoły publicznej.

Z kolei przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych przyznaje reprezentowanej organizacji związkowej prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Prawu temu odpowiada obowiązek władzy publicznej kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy niż 30 dni

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż jako nieprawidłowe ocenić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji przyjmujące, że zarówno uchwała Rady Miejskiej w Jarocinie o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Prusach jak i uchwała tej Rady w przedmiocie likwidacji wskazanej szkoły mają charakter indywidualnych aktów organizacyjnych i nie są aktami prawnymi, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, a więc nie podlegały obowiązkowi zaopiniowania ich przez związki zawodowe. Powołany w tej mierze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 332/05 nie ma zastosowania w tej sprawie, dotyczy on innego stanu faktycznego - przekształcenia zakładu budżetowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, pojęcie aktu prawnego niewątpliwie obejmuje uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, która odnosi się wprost do działalności związków zawodowych, których celem jest reprezentowanie i obrona praw i interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, a w przedmiotowej sprawie pracowników szkoły objętej zamiarem likwidacji.

Z art. 5 pkt 1 Statutu Związku Nauczycielstwa Polskiego wynika, że celem ZNP jest obrona godności praw i interesów członków ZNP. Osiągnięciu tych celów będą służyć m.in. opiniowanie aktów prawnych dotyczących oświaty, szkolnictwa wyższego i nauki, opracowywanie i przedkładanie właściwym organom państwowym i samorządowym wniosków, opinii i stanowisk w sprawach oświaty, szkolnictwa wyższego i nauki, warunków pracy i bytu pracowników, emerytów i rencistów oraz członków ich rodzin. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że uchwała ta winna być przez Związek Nauczycielstwa Polskiego zaopiniowana.

Z akt sprawy wynika, iż Gmina Jarocin w dniu 13 grudnia 2007 r. wystąpiła do Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w Jarocinie z prośbą o opinię w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2008 r. Szkoły Podstawowej w Prusach, którą związek zaopiniował negatywnie. Prośba ta zawierała faktycznie projekt uchwały o zamiarze likwidacji przedmiotowej szkoły. Oznacza to, że obowiązek o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych został w tej sprawie spełniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest natomiast podstaw do uznania, iż nie przedstawienie Związkowi Nauczycielstwa Polskiego do zaopiniowania uchwały o likwidacji tej szkoły stanowiło naruszenie art. 19 ust. 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych.

W świetle bowiem cytowanego art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty zawiadomienie wskazanego w nim kręgu podmiotów następuje na etapie zamiaru likwidacji szkoły, natomiast przepis ten nie nakłada takiego obowiązku na etapie likwidacji szkoły. Nieracjonalne byłoby zatem zaaprobowanie poglądu, że jedynie w stosunku do związku zawodowego istnieje obowiązek powtórnego przedstawienia do zaopiniowania aktu prawnego, tym razem uchwały o likwidacji przedmiotowej szkoły.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.