Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2007/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c).
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 142 ust. 6, art. 152 ust. 1.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 07 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Op 455/14 w sprawie ze skargi [A.] w B. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] w B. na rzecz Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Op 455/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę S. P. Z. O. Z. B. C. M. w B. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w O. z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 26 lutego 2014 r. Dyrektor Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym na obszarze województwa opolskiego, na okres od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2016 r.

Komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 17 ofert, w tym ofertę S. P. Z. O. Z. B. C. M. w B. (dalej przywoływany jako: BCM, skarżący).

W dniu 5 maja 2014 r. sporządzony został ranking otwarcia z propozycjami Funduszu, w którym BCM umieszczone zostało na pierwszej pozycji z łączną liczbą punktów oceny 76,649. W zestawieniu rankingu wskazano, że w ofercie określono cenę jednostkową na 1,05 zł, liczbę świadczeń na 300.000, a ich łączną wartość na 315.000 zł.

W wyniku negocjacji przeprowadzonych 22 i 28 maja 2014 r. BCM i Komisja ustaliły zbieżną propozycję oferty, określając ilość świadczeń na 115.500, przy cenie jednostkowej 1,03 zł i łącznej wartość 118.965 zł, co potwierdza protokół z negocjacji. W uwagach do protokołu zamieszczono też oświadczenie oferenta o tym, że zaproponowana ilość punktów i wartość kontraktu przez OOW NFZ jest zgodna z propozycją z dnia 22 maja 2014 r., w związku z czym do postępowania nie będzie wnosił odwołania.

W rankingu końcowym z 30 maja 2014 r. BCM również zajęło pierwszą pozycję z łączną liczbą punktów oceny 77,953. W zakresie danych z oferty końcowej (po negocjacjach) wskazano liczbę świadczeń 115.500, cenę jednostkową 1,03 zł oraz łączną wartość świadczeń umowy wynoszącą 118.965 zł.

W rozstrzygnięciu konkursu Komisja konkursowa wnioskowała o zawarcie umów z 18 oferentami, w tym z BCM na wartość świadczeń w wysokości 118.965 zł , przy cenie jednostkowej 1,03 zł.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. organ oddalił odwołanie wniesione przez BCM od powyższego rozstrzygnięcia.

Decyzją z [...] lipca 2014 r. organ utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ stwierdził, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych warunkach z poszanowaniem zasady określonej art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach). Również wymagania stawiane wobec oferentów były jednakowe i wynikały ze stosowanych zarządzeń Prezesa NFZ. Porównanie ofert nastąpiło w oparciu o przesłanki wynikające z art. 148 ustawy o świadczeniach, skonkretyzowane w zarządzeniach Prezesa NFZ wydanych na podstawie art. 146 i stosowanych w postępowaniu. Ocena ofert odbywała się na podstawie udzielonych przez oferentów odpowiedzi na zapytania ankietowe wyłącznie na podstawie sporządzonej przez oferenta wersji elektronicznej przez aplikację konkursową, zweryfikowanych na etapie oceny merytorycznej ofert oraz po przeprowadzonych kontrolach. Wytyczne, na podstawie których dokonywana była ocena ofert, wynikały wprost z zapisów zarządzenia Prezesa NFZ Nr 3/2014/DSOZ.

Organ podkreślił, że Komisja konkursowa stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu, a kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy, co miało polegać na zaoferowaniu liczby punktów znacząco odbiegającej od złożonej oferty, bez uwzględnienia pozycji BCM w rankingu. Wyjaśnił, że określona w tym przepisie zasada równego traktowania polega na tym, że wszystkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane i stosowane są wobec oferentów na tych samych zasadach. Zasada ta została spełniona, ponieważ wszyscy oferenci na tych samych warunkach mieli dostęp do wszelkich aktów prawnych będących podstawą prowadzenia konkursu, m.in. przez stronę internetową Opolskiego Oddziału NFZ.

Ogłoszenie o konkursie ofert zawiera wszystkie konieczne elementy, w tym wskazanie aktów prawnych obowiązujących w danym postępowaniu, których treść była dostępna zarówno na stronach Centrali NFZ, jak i Opolskiego Oddziału NFZ. Organ zauważył, że BCM złożyło oświadczenie o zapoznaniu się z obowiązującymi przepisami i braku uwag. Ponadto BCM podpisało protokół z negocjacji, w którym ustalono ostateczne stanowiska co do ceny i liczby świadczeń zgodnie z jego propozycją. Za niesłuszny uznano zarzut o braku możliwości odmowy podpisania protokołu końcowego. BCM zostało zaproszone na negocjacje mające na celu doprowadzenie do uzgodnienia wspólnego, kompromisowego stanowiska stron w kwestii ceny i liczby świadczeń. Propozycja Oddziału NFZ stanowi przy tym jedynie punkt wyjścia dla dalszych negocjacji, a oferent w trakcie negocjacji ma możliwość zmiany wartości ceny i liczby jednostek rozliczeniowych zaproponowanych w ofercie. Organ podkreślił, że tak się stało w rozważanym przypadku, ponieważ ostatecznie negocjacje zakończyły się przyjęciem propozycji złożonej przez BCM do protokołu dnia 22 maja 2014 r. Subiektywna ocena w tym zakresie, wyrażona w kolejnych środkach zaskarżenia, nie może powodować zmiany stanowiska co do przyznanej liczby świadczeń. Podobnie jak we wcześniejszej decyzji, organ odmówił znaczenia dla ustalenia kwoty kontraktu argumentowi strony dotyczącemu poniesienia dużych nakładów na zwiększenie potencjału wykonawczego. Wskazał też, że wyniki kontroli prowadzonej przez NIK nie dotyczyły Opolskiego Oddziału NFZ, a wszelkie uogólnienia w tym przedmiocie są nieuzasadnione. W konsekwencji przedstawionej oceny organ stwierdził, że działanie Komisji było prawidłowe i oparte na obowiązujących przepisach.

WSA w Opolu oddalił skargę BCM na powyższą decyzję.

Sąd stwierdził, że skoro skarżący został wybrany do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i faktycznie taką umowę zawarł, to nie doznał uszczerbku interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego BCM nie nastąpiło również w wyniku naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania konkursowego. Z akt sprawy, w tym przede wszystkim z protokołów Komisji konkursowej, sporządzonych zarówno w części jawnej, jak i niejawnej postępowania konkursowego, a także z rankingu otwarcia, protokołu z negocjacji oraz rankingu końcowego wynika, że sporne postępowanie konkursowe przebiegało w zgodzie z przepisami. Oferta BCM została oceniona przez Komisję w sposób prawidłowy, według jednolitych zasad obowiązujących wszystkich świadczeniodawców biorących udział w tym postępowaniu. Ponadto WSA podkreślił, że kryteria oceny ofert, zasady ich punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. W rankingu końcowym oferta BCM została umieszczona na pierwszej pozycji, co stanowiło gwarancję wyboru do zawarcia umowy, przy czym wartość zaproponowanego kontraktu nie mogła być niższa niż kontrakt z okresu poprzedniego. Jednak zdaniem WSA nie znajduje podstaw prawnych argumentacja skargi o determinującym znaczeniu pozycji uzyskanej w rankingu przez oferenta na podział środków publicznych w ramach postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Także przedstawione w związku z tą argumentacją stanowisko o uszczerbku interesu prawnego, który - zdaniem BCM - polegał na niezawarciu kontraktu o najwyższej wartości, stosownie do jego pierwszej pozycji w rankingu, nie zasługiwał na uwzględnienie.

W konsekwencji Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia zasad z art. 134 ust. 1 ustawy i błędnej wykładni art. 148 ustawy.

Zdaniem WSA zebrany materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia przez organ, w trybie art. 154 ustawy, czy postępowanie konkursowe przebiegało zgodnie z przepisami prawa. W efekcie, nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, organ działał zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), a w treści podjętych rozstrzygnięć dostatecznie wytłumaczył, dlaczego nie dopatrzył się w działaniu komisji konkursowej naruszenia obowiązujących zasad. Organ odniósł się również do przywołanych przez BCM argumentów i zarzutów oraz wyjaśnił szczegółowo wszystkie aspekty oceny w przedmiocie zgodności postępowania konkursowego z przepisami prawa, rozstrzygając dwukrotnie kwestie najistotniejsze z punktu widzenia zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Na etapie oddalenia odwołania, jak i rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ szeroko uzasadnił swoje stanowisko, na podstawie dokumentów odzwierciedlających tok postępowania, w tym protokołów z negocjacji. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja, w ocenie Sądu, zasługuje na akceptację. Wydane w sprawie decyzje spełniają zatem wymogi art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz czynią zadość wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O., a także o zasadzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Zarzucił naruszenie:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- 134 ust. 1. w zw. z art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną interpretację i wadliwe przyjęcie, że wyrażona w powyższym przepisie zasada równego traktowania i uczciwej konkurencji obowiązuje tylko do momentu rozstrzygnięcia konkursu, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że powyższe zasady obowiązują również w dalszej fazie polegającej na zawieraniu umów ze oferentami;

art. 152 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, ust. 4 i ust. 8 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że interes prawny świadczeniodawcy polega tylko na możliwości zawarcia umowy, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja przepisu prowadzi do wniosku, że interes prawny polega również na zawarciu umowy na określonych warunkach;

art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z naruszeniem przepisów postępowania art. 154 ust.1, ust. 4 i ust. 8 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do przyjęcia, że wniesienie odwołania nie otwiera drogi do ponownej oceny ofert i wartości kontraktów wszystkich świadczeniodawców przez właściwy organ NFZ, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania wymaga weryfikacji i porównania oceny oferty odwołującego się z oceną pozostałych ofert, wyrażającą się w wartości zaproponowanych im kontraktów;

- art. 151 ust. 1 i 5, art. 142 ust. 3, art. 139 ust. 9 oraz art. 146 ustawy o świadczeniach, poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że powyższe przepisy nie regulują sposobu ustalania propozycji do negocjacji oraz ostatecznego podziału środków finansowych, w sytuacji gdy skoro ustawodawca wymienia tylko kryteria oceny ofert, której podsumowaniem jest liczba punktów w rankingu końcowym, to powyższe kryterium stanowi podstawę podziału środków, która jest zarazem jedyną podstawą podziału;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi administracyjnej w wyniku nieuwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych przez skarżącego, pomimo że naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji;

art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi administracyjnej w wyniku nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych przez skarżącego, pomimo że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w wyniku braku dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz dokonania wadliwej oceny materiału dowodowego i poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, polegających na przyjęciu, że postępowanie konkursowe w niniejszej sprawie oraz zawarcie umów ze świadczeniodawcami odbyło się z poszanowaniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz z zachowaniem uczciwej konkurencji;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez brak wszechstronnej analizy sprawy i błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że BCM wyraził zgodę na zaproponowaną mu wartość kontraktu podpisując protokół z negocjacji, w sytuacji gdy negocjacje stanowią część niejawną konkursu, a zatem BCM nie miał wiedzy na temat kontraktów zaproponowanych innym oferentom, ani świadomości naruszenia jego interesu prawnego;

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 ust. 1 oraz w z w. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w wyniku braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wadliwego ustalenia, że interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku, a organ nie naruszył zasad postępowania konkursowego;

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 ust. 1, art. 136 ust. 1 pkt 2 i 5, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 139 pkt 1, art. 142 ust. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach w wyniku braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wadliwego ustalenia, że skarżący nie miał interesu prawnego we wniesieniu odwołania, w sytuacji gdy interes prawny skarżącego wynika między innymi ze wskazanych przepisów art. 134 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 136 ust. 1 pkt 2 i 5, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 139 pkt 1, art. 142 ust. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach, albowiem interes prawny wynika nie tylko z możliwości zawarcia umowy, ale i zawarcia umowy na określonych warunkach;

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 ust. 1 oraz w zw. z art. 154 ust. 1, ust. 4 i ust. 8 ustawy o świadczeniach w wyniku braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, z pominięciem konieczności weryfikacji oceny ofert pozostałych oferentów, a w rezultacie poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i wadliwym przyjęciu, że interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu postępowania wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, jaki przepis powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 419).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt II petitum skargi kasacyjnej za nieuzasadnione. Przed przejściem do oceny zaskarżonego wyroku pod kątem zasadności zarzutów przepisów postępowania postawionych w skardze kasacyjnej, NSA zaznacza, że dwa pierwsze zarzuty oparte na tej podstawie zostały nieprawidłowo skonstruowane. W zarzutach tych autor skargi kasacyjnej powołuje art. 1 p.p.s.a., a więc ogólny przepis określający zakres regulacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi łącząc go z przepisami określającymi kompetencje orzecznicze sądu I instancji (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie zostało zaś wskazane, jaki wpływ ma zarzucane naruszenie na wynik sprawy. Operując w zakresie tak postawionego zarzuty NSA stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów. Orzekał bowiem w sprawie administracyjnej zgodnie ze swoją właściwością, a następnie uznawszy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, oddalił ją zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że powołane przepisy art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulującymi sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tak powoływane oddzielnie, jak i wspólnie.

Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie wskazanym przepisom prawa, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jej zdaniem uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy.

Autor skargi kasacyjnej w kolejnym zarzucie naruszenia przepisów postępowania połączył art. 151 p.p.s.a. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., zarzucając Sądowi I instancji brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego i poczynienie błędnych ustaleń stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. Sąd I instancji słusznie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Fakty istotne dla sprawy zostały prawidłowo ustalone i rozważone, w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do uznania, że w trakcie prowadzonych negocjacji doszło do złamania zasady uczciwej konkurencji. Poza tym prawidłowo WSA stwierdził, że nie doszło również do uszczerbku interesu prawnego skarżącego kasacyjnie, gdyż nie naruszono zasad postępowania konkursowego, oceny wszystkich ofert dokonano na podstawie jednolitych kryteriów. Zasadnie powołał się Sąd na to, że w wyniku negocjacji doszło do podpisania przez BCM zbieżnego protokołu końcowego jednoznacznie świadczącego o tym, że BCM zaakceptowało bez zastrzeżeń propozycje Komisji co do wartości i liczby świadczeń.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów w związku z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, polegający na braku wszechstronnej analizy sprawy i błędzie w ustaleniach faktycznych dotyczący wyrażenia zgody przez BCM na zaproponowaną wartość kontraktu w sytuacji, gdy nie miał on wiedzy na temat kontraktów zaproponowanych innym oferentom. Autor skargi kasacyjnej pominął istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność, a mianowicie, że konkurs ofert – będący podstawowym trybem postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej – składa się z dwóch części: jawnej i niejawnej. W ramach części niejawnej w myśl art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach komisja konkursowa prowadzi z oferentami negocjacje w celu ustalenia dwóch niezbędnych jej składników oferty, tj. proponowanej liczny i ceny oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Skoro negocjacje odbywają się w ramach części niejawnej konkursu, to oczywistym jest, że komisja konkursowa nie ujawnia ich wyników wszystkim oferentom.

Bezzasadne są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w których autor skargi kasacyjne zarzuca Sądowi I instancji brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wadliwe ustalenie, że interes skarżącego nie doznał uszczerbku. Odnosząc się do tych zarzutów wyjaśnienia wymaga, co jest celem postępowania administracyjnego prowadzonego po wniesieniu odwołania od wyników konkursu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W kontekście przepisu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadne jest twierdzenie, że celem tego postępowania jest weryfikacja rozstrzygnięcia konkursu pod kątem ewentualnego naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania konkursowego, które mogło skutkować naruszeniem interesu prawnego odwołującego się. Do uszczerbku w interesie prawnym odwołującego się, wyznaczającego zakres kontroli administracyjnej rozstrzygnięcia konkursowego, może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania, które musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy, a posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje to, że oferent pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy.

Skoro w rozpoznawanej sprawie - z przyczyn wskazanych wyżej – nie stwierdzono, aby w postępowaniu konkursowym doszło do naruszenia zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, to stanowisko Sądu I instancji dotyczące tego, że BCM nie doznało jakiegokolwiek uszczerbku interesu prawnego, należy uznać za prawidłowe.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie stawia cztery zarzuty, w których twierdzi, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne. Zarzuty te są formalnie wadliwe i merytorycznie nietrafne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że istotą postępowania kasacyjnego przed NSA jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Skoro tak, to Sąd I instancji nie mógł naruszyć powołanych w zarzutach przepisów materialnych, bo sądy administracyjne co do zasady nie załatwiają spraw administracyjnych co do istoty, a tylko kontrolują sposób załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w zakresie naruszeń prawa materialnego Sąd I instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzutach. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji, więc te, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu. Skarga kasacyjna BCM nie podnosi naruszenia takich przepisów, zatem w tym zakresie jest formalnie wadliwa.

Zauważyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Przypomnieć również należy, że przepis art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Oznacza to, że na autorze skargi kasacyjnej spoczywa obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz wskazania, jaka powinna być właściwa wykładnia i prawidłowe zastosowanie przepisu prawa. Wprawdzie judykatura złagodziła niektóre wymogi formalne skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), to jednak nie zwolniła strony od jasnego sformułowania zarzutów kasacyjnych i obowiązku ich uzasadnienia. Skoro strona wnosząca skargę kasacyjną nie czyni tego w precyzyjny sposób, to Sąd II instancji może rozpoznać skargę kasacyjną tylko w zakresie, jaki może ustalić z treści uzasadnienia tej skargi, co jednoznacznie wynika z treści powołanej wcześniej uchwały NSA.

Idąc tym tokiem myślenia Sąd II instancji stwierdza, że uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji tylko w zakresie naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek wywodów dotyczących stawianych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, co w konsekwencji sprawia, że należy uznać je za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.