Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1067/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11g ust. 3, art. 11f ust. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 1 i 8, art. 91 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 6 ust. 1, art. 3 pkt 11, art. 113 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 114 ust. 1, art. 115, art. 173 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1981/18 w sprawie ze skarg J. B. i B. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1981/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. i B. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Podstawę prawną kontrolowanej deczyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, z późn. zm.) dalej jako tzw. "specustawa drogowa". Art. 11 specustawy drogowej stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 11i specustawy drogowej w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki stan rzeczy zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, ponieważ zawiera wszystkie elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

W decyzji Ministra szczegółowo odniesiono się do sygnalizowanych przez obie skarżące uchybień i w tym zakresie wskazano odpowiednie przepisy prawa regulujące kwestie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Sąd pierwszej instancji za nietrafny uznał zarzut podniesiony w obu skargach dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, a organy prowadzący postępowanie należycie wypełniły art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.). W trakcie prowadzonego postępowania Minister wzywał inwestora do przedstawienia stosownych wyjaśnień w sprawie. Z jego stanowiskiem dotyczącym poszczególnych rozwiązań strony mogły zapoznać się na każdym etapie postępowania, z czego skorzystały. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań (pismo z dnia 15 marca 2018 r.). Dodatkowo decyzja Ministra zawiera szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia z dokładnym wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jego treść. Minister w zaskarżonej decyzji odniósł się do poszczególnych zarzutów formułowanych przez wszystkie odwołujące się strony wraz ze wskazaniem stosownego uzasadnienia.

Zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji nie wzbudził sposób skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie, w jakim Minister uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie wskazanym w punktach I – III sentencji zaskarżonej decyzji oraz w tym zakresie orzekł merytorycznie. Dokonana korekta została szczegółowo i przekonująco uzasadniona przez organ odwoławczy, a konieczność oraz poprawność jej dokonania nie budzi wątpliwości Sądu.

W toku postępowania obie skarżące zgłaszały wątpliwości, które Minister wnikliwie wyjaśnił. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w świetle przepisów specustawy drogowej organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, ani słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granic pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ prawidłowo wywiązał się z zadania sprawdzenia wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej będącej przedmiotem postępowania w aspekcie jego kompletności i rzetelności, dokonywanej w odniesieniu do wymogów prawa, w tym wymogów określonych przepisami rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Sąd pierwszej instancji przyznaje rację Ministrowi, który stwierdził, że do wniosku dołączono wszystkie wymagane opinie, zastępujące uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami (warunek z art. 11d ust. 1 pkt 8 w związku z art. 11d ust. 3 specustawy drogowej) oraz wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne (art. 11d ust. 1 pkt 9 ww. ustawy) a ponadto, że projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Przywołane regulacje stanowią, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1539/12). Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1412/16 w którym przyjęto, że zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji liniowej. Inwestycje tego typu mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym, tym samym odwołanie od decyzji wydawanych w postępowaniach dotyczących inwestycji liniowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego odwołującego się.

Z uwagi na powyższe uprawnienia obu skarżących do kwestionowania zaskarżonych decyzji wynikają z ich statusu jako właścicielek działek sąsiadujących z inwestycją drogową. Mogły one w postępowaniu podnosić wyłącznie zarzuty dotyczące wpływu realizacji inwestycji na swoje nieruchomości. W tym zakresie ocenie Sądu podlegały wspólne zarzuty obu skarg odnoszące się w pierwszej kolejności do kwestii ochrony akustycznej.

J. B. podniosła, że na mocy postanowienia uzgadniającego (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) sierpnia 2017 r.) pozbawiono nieruchomości, której jest właścicielką ochrony akustycznej.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do przedstawionych zarzutów wyjaśnił, że w myśl art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.) zwanej dalej jako ustawa środowiskowa, na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania tej decyzji ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z wnioskiem takim wystąpił do Wojewody Mazowieckiego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przekazując zarazem raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

Powyższe skutkowało przeprowadzeniem - z udziałem społeczeństwa - ponownej oceny planowanego przedsięwzięcia na środowisko, która zakończyła się wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. postanowienia z dnia (...) sierpnia 2017 r. Postanowieniem tym organ środowiskowy uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił jego warunki środowiskowe, zmieniając w części ustalenia decyzji środowiskowej z dnia (...) kwietnia 2011 r. częściowo zmienionej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dnia (...) grudnia 2011 r.

Rzeczone postanowienie jest ostateczne i zgodnie z art. 92 ustawy środowiskowej wiązało tak Wojewodę, jak i Ministra Inwestycji i Rozwoju.

Zarzuty dotyczące nieaktualności czy też nieadekwatności określonych w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją i warunków wynikających z potrzeby ochrony środowiska i wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich, które określono na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia wydanego po ponownej ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie znajdują oparcia w aktach sprawy i przepisach ustawy środowiskowej.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia (...) sierpnia 2017 r. nałożył obowiązek zapewnienia ochrony akustycznej poprzez wykonanie ekranów akustycznych minimalizujących oddziaływanie hałasu na terenach chronionych akustycznie, zgodnie z przedstawioną w tym postanowieniu lokalizacją i podanymi parametrami.

Minister w toku postępowania odwoławczego w związku z uwagami skarżących, zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska także w kwestii ochrony akustycznej, uzyskując w pismach z dnia (...) i (...) grudnia 2017 r. (przesłanym skarżącym) jednoznaczną odpowiedź, że lokalizacja terenów chronionych przed hałasem została określona na podstawie analiz akustycznych z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1109) w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, które zmieniło rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826), aktualnego w czasie wydania decyzji środowiskowej. Inwestor wyjaśnił, że zmianie uległy dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, w związku z czym konieczna okazała się weryfikacja parametrów ekranów akustycznych na podstawie wyników analizy akustycznej wykonanej w ramach raportu i w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko, adekwatnie do obowiązujących przepisów.

Znajdujący się w aktach sprawy raport środowiskowego wynika, że terenami szczególnie wrażliwymi na oddziaływanie akustyczne uznaje się tereny chronione przed hałasem, które znajdują się przede wszystkim przy zachodniej i centralnej części projektowanej trasy. Przy wschodniej części trasy, przy której znajdują się nieruchomości skarżących, zagęszczenie terenów chronionych jest znacznie mniejsze.

W raporcie jednocześnie wyjaśniono, że przyczyną modyfikacji ekranów zaproponowanych w decyzji środowiskowej poza zmianą przepisów o dopuszczalnych poziomach hałasu była aktualizacja prognoz ruchu na projektowanej drodze z wykorzystaniem Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r., konieczność dostosowania ekranów do aktualnych uwarunkowań projektowych, uwzględnienie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. w rejonie ul. (...), przyjętego uchwałą Rady miasta W. nr (...) z dnia (...) października 2014 r. oraz uwzględnienie nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Rady Gminy W. z dnia (...) października 2015 r. na podstawie którego w przyszłości będzie sporządzany plan zagospodarowania przestrzennego.

W postanowieniu uzgadniającym z dnia (...) sierpnia 2017 r. organ uznał, że przedstawiona w raporcie środowiskowym analiza akustyczna została wykonana w sposób prawidłowy, pozwalający na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji, biorąc pod uwagę treść postanowienia uzgadniającego przygotowanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, przy wykorzystaniu wiedzy i doświadczenia Regionalnego Dyrektora w zakresie ochrony środowiska, przyznał rację organowi. Na etapie ponownej oceny przeprowadzono analizy akustyczne uwzględniające nowe przepisy dotyczące standardów akustycznych w środowisku, uaktualnienie prognozy ruchu i uszczegółowienie rozwiązań technicznych. Jak zostało zapisane w postanowieniu uzgadniającym, po zastosowaniu zaproponowanych przez inwestora ekranów akustycznych dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku zostaną dotrzymane.

Sąd pierwszej instancji podzielił opinię Ministra, że wyniki przeprowadzonych analiz wskazywały na możliwość modyfikacji lokalizacji, jak i parametrów technicznych ekranów akustycznych określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W sytuacji skarżącej J. B., ochrony akustycznej została pozbawiona działka nr (...) wykorzystywana na cele mieszkalne oraz działalność gospodarczą, wobec przyjęcia przez organy, że to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rozstrzyga o tym, czy dany teren jest chroniony akustycznie.

Inwestor odnosząc się do uwag J. B. dotyczących budowy ekranów akustycznych o wysokości 5,5 m po obu stronach jezdni, w piśmie z dnia (...) grudnia 2017 r. wskazał, że o ochronie terenów przed hałasem decydują ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takich planów ocena dokonywana jest przez właściwy urząd na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu.

Z akt sprawy wynika, że tereny po których będzie przebiegała Południowa Obwodnica W., na terenie W. nie są objęte aktualnymi planami zagospodarowania przestrzennego. Jedynie niewielki skrawek planu dla obszaru Z. w dzielnicy W. uwzględnia przebieg obwodnicy.

Zgodnie z uchwałą Rady Miasta W. z dnia (...) października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w rejonie ul. (...) nieruchomość skarżącej położona jest w obszarze U4 przeznaczonym pod usługi nieuciążliwe z zakresu handlu detalicznego, gastronomii, rzemiosła, biur i administracji, wraz z ich zapleczami, podjazdami, miejscami postojowymi i urządzeniami infrastruktury technicznej, służącymi obsłudze tych terenów. Jakkolwiek na mocy § 8 ust. 11 planu miejscowego ustalono obowiązek ochrony przed hałasem dla istniejącej zabudowy, to słusznie organ odwoławczy zauważył, że obowiązek ten został uszczegółowiony w § 19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego z którego wynika, że do terenów chronionych przed hałasem według § 8 zaliczono tylko tereny 1U i 2U, zaś teren 4U, na którym położona jest działka skarżącej, nie został wymieniony jako chroniony przed hałasem.

Wbrew zarzutom skargi właściwe odczytanie treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywało na brak obowiązku objęcia ochroną istniejącej zabudowy mieszkaniowej na terenie przeznaczonym w tymże planie pod usługi, dla których także przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.) nie przewidują ochrony przed hałasem.

Do dnia (...) listopada 2015 r. art. 113 ust. 2 Prawa ochrony środowiska zawierał wyrażenie "terenów przeznaczonych", które aktualnie zastąpione zostało sformułowaniem "terenów faktycznie zagospodarowanych". Z powyższej zmiany, która miała miejsce po uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. (uchwała z dnia (...) października 2014 r.) uwzględniającego przeznaczenie terenu, a nie faktyczne jego zagospodarowanie skarżąca wywodzi, że skoro plan miejscowy nie został zaktualizowany w związku ze zmianą art. 113 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, to instrumentem służącym do eliminacji niezgodności winna być wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych.

Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko skrżącej co do zasady jest słuszne. Jednak istota rzeczy jest w tym, że art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska należy wykładać w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy, w szczególności z jej art. 115 stanowiącym, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Powyższy przepis oznacza, że "faktyczne" zagospodarowanie i wykorzystywanie terenu ma znaczenie w postępowaniu dotyczącym ustalania poziomu emitowanego hałasu tylko wówczas, gdy dla terenu nie obowiązuje plan miejscowy ("w razie braku miejscowego planu") - por. wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 501/18. Nieruchomość skarżącej jest objęta postanowieniami miejscowego planu. Tak więc to plan miejscowy wyznacza funkcję terenu istotną dla dopuszczalnego poziomu hałasu, a nie sposób faktycznego wykorzystywania nieruchomości. Zatem klasyfikacja terenu na którym położona jest działka nr (...) dokonywana jest na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. Powołane wyżej przepisy posługują się wyraźnie pojęciem "terenu", a nie działki bądź też nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji przyznaje rację organowi, że celem wprowadzenia zmiany w art. 113 ust. 2 Prawa ochrony środowiska było doprecyzowanie, że obowiązek podjęcia działań na rzecz ochrony przed hałasem powstaje z chwilą pojawienia się faktycznego zagospodarowania terenu, a nie jeszcze zanim teren przeznaczony pod zabudowę zostanie faktycznie zagospodarowany. Natomiast jak słusznie podnosi organ odwoławczy, przepis ten nadal odnosi się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z projektu ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, że intencją ustawodawcy było i jest nadal, aby ochrona akustyczna nie obejmowała wszystkich terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po realizację funkcji określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1, ale tylko tereny faktycznie użytkowane zgodnie z takim przeznaczeniem.

W powyższych okolicznościach organy administracji nie miały jakichkolwiek podstaw, by kwestionować rozwiązania w zakresie ochrony akustycznej przewidziane przez organ środowiskowy w postanowieniu z dnia z dnia (...) sierpnia 2017 r.

W kontekście zarzutu skarżącej dotyczącego nieuchylenia przez organ odwoławczy postanowienia uzgadniającego z dnia (...) sierpnia 2017 r. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 92 i art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, postanowienie to wiąże organ właściwy do wydania m.in. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie specustawy drogowej (art. 72 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy). Organ administracji architektoniczno-budowlanej musi zastosować się do warunków realizacji przedsięwzięcia ustalonych w postanowieniu wymienionym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, ma przy tym możliwość nałożenia określonych obowiązków lub czynności wymienionych w ust. 2 i 3 tego przepisu. Organ wydający pozwolenie na realizację inwestycji ma więc obowiązek zbadania zgodności inwestycji m.in. z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz postanowieniu wydanym na podstawie art. 90 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie postanowienie określone w art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i praktycznie tę decyzję w odniesieniu do rozstrzygniętych w postanowieniu zagadnień kształtuje (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3308/17).

Dokonywana w postępowaniu odwoławczym weryfikacja niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia uzgadniającego warunki środowiskowe ograniczona jest wyłącznie do stwierdzenia ewidentnych błędów powodujących, że wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji byłaby sprzeczna z prawem. Podobnie jak raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko tak i postanowieniu uzgadniającemu wydawanemu w trybie art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy przedstawionego do zatwierdzenia przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest wyspecjalizowanym organem ochrony środowiska oraz przyrody przez co polemika z ustalonymi przez niego warunkami realizacji inwestycji nie może sprowadzać się do ogólnego zakwestionowania zajętego przez niego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2343/17). Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie w warunkach całościowej oceny uwarunkowań przyrodniczych kompetentnych fachowców, wynikających z tej analizy wniosków, które pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami przedstawionymi w postanowieniu uzgadniającym i decyzji środowiskowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadna jest argumentacja skarżącej dotycząca zakwestionowania wydolności zaprojektowanego systemu odwadniania inwestycji tj. wywołania ryzyka przerwania cieku wodnego na działkach skarżącej J. B. nr (...) i (...). Argumentacja ta w ocenie Sądu jest oparta wyłącznie na subiektywnym postrzeganiu niekorzystnego oddziaływania inwestycji na środowisko gruntowo - wodne i stanowi wyraz dowolnego poglądu na powyższą kwestię. Sąd wskazał, że na mocy postanowienia uzgadniającego na etapie eksploatacji zarządca drogi został zobowiązany do utrzymania dobrego stanu technicznego i wysokiej sprawności systemu odwadniającego. W piśmie z dnia (...) grudnia 2017 r. inwestor wyjaśnił, że na działkach skarżącej J. B. nie stwierdzono istnienia, czy występowania okresowo cieku wodnego, natomiast w przypadku występowania opadów nawalnych część wód będzie spływała powierzchniowo na działki położone niżej.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu skarżącej J. B. naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.) poprzez brak zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej działki nr (...) w postaci istniejącego dotychczas trzeciego zjazdu na nieruchomość, odesłał do przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu zarządca drogi w przypadku budowy lub przebudowy drogi ma obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących, to jest urządzonych zgodnie z przepisami prawa. Zatem w przypadku uprzednio istniejącego zjazdu w sensie prawnym, to inwestor ma zawsze obowiązek zapewnienia zjazdu do takiej nieruchomości dokonując budowy lub przebudowy drogi, w przeciwnym wypadku obowiązek ten spoczywa na właścicielu nieruchomości. W przypadku zjazdu prowadzącego do nieruchomości skarżącej, według ustaleń organu w aktach sprawy brak było jakichkolwiek dokumentów zezwalających na jego realizację. Pomimo to działki skarżącej nie zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej, dostęp taki mają zapewniony poprzez dwa zjazdy od strony dojazdowej.

Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska Ministra, że obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczny z obowiązkiem dostępu do drogi co najmniej na dotychczasowych zasadach. Sąd poparł stanowisko Ministra, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Wobec spełnienia wymogów ustawowych organ nie mógł odmówić wydania zezwolenia na realizację omawianej inwestycji drogowej, o czym stanowi art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i specustawy drogowej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. skargi oddalił.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie, w jakim oddalono skargę J. B. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 P.p.s.a.;

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 15, art. 107 § 3, art. 126 oraz art. 142 K.p.a. w związku z art. 11g ust. 3 specustawy drogowej oraz art. 90 ust. 1 i 8 a także art. 91 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zarówno organ drugiej instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie są uprawnione do rozpatrzenia merytorycznych zarzutów dotyczących postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a także polegające na braku należytej kontroli zarówno tego postanowienia jak i zaskarżonej decyzji, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 113 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 114 ust. 1 oraz art. 115 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 68 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że z przytoczonych przepisów wynika, że ochronie akustycznej podlegają jedynie tereny, które są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na cele określone w art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska oraz są faktycznie zagospodarowane zgodnie z tym przeznaczeniem, podczas gdy przy dokonaniu prawidłowej wykładni tych przepisów należałoby stwierdzić, że dla uznania, że to osoby znajdujące się na danym terenie są objęte ochroną akustyczną i dla tej ochrony wystarcza jedynie faktyczne zagospodarowanie terenu zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, gdyż żaden teren jako taki nie potrzebuje ochrony, lecz przedmiotem ochrony są ludzie zamieszkujący czy przebywający na danych terenach;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e Prawa budowlanego w związku z art. 173 pkt 1 lit. a Prawa ochrony środowiska poprzez ich niewłaściwe zastosowanie spowodowane błędnym przyjęciem, że w okolicznościach faktycznych sprawy były podstawy do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego jako spełniającego przewidziane tym przepisem wymogi dotyczące ochrony przed hałasem, podczas gdy na skutek nieobjęcia w tym planie ochroną akustyczną nieruchomości skarżącej okoliczności objęte hipotezą wyrażoną w tym przepisie nie zostały spełnione, a tym samym projekt budowlany nie powinien był zostać zatwierdzony;

4) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego orzeczenia, polegające na nieodniesieniu się do zarzutu naruszenia art. 113 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w zakresie w jakim dotyczył on konieczności dokonywania wykładni tego przepisu w związku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezaktualizowanego w trybie art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.);

5) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz art. 11f ust. 1 pkt 3 i pkt 4 specustawy drogowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, podczas gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia z tego powodu, że w postępowaniu organu odwoławczego doszło do uchybień skutkujących błędnym ustaleniem, że na działkach wskazanych przez skarżącą nie występuje ciek wodny, co z kolei skutkowało brakiem należytej oceny czy rozwiązania techniczne przewidziane w zaakceptowanym projekcie budowlanym gwarantują należytą ochronę przed zalaniem części nieruchomości skarżącej oraz błędnym określeniem w treści decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej warunków wynikających z potrzeby ochrony środowiska oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób;

6) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 22 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, podczas gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględniania z tego powodu, że organ drugiej instancji nie podjął wszystkich niezbędnych czynności mających na celu ustalenie, czy zjazd znajdujący się u zbiegu ulic (...) i (...) jest zlokalizowany zgodnie z prawem, a także błędnie ustalił że pozbawienie nieruchomości skarżącej trzeciego zjazdu nie narusza interesu prawnego związanego z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą, która to podlega ochronie już tylko na podstawie przepisów konstytucyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Nie jest zasadnym zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 15, art. 107 § 3, art. 126 oraz art. 142 K.p.a. i w związku z art. 11g ust. 3 specustawy drogowej oraz art. 90 ust. 1 i ust. 8 oraz art. 91 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że tak organy administracyjne jak i Sąd pierwszej instancji nie są uprawnione do rozpatrzenia merytorycznych zarzutów dotyczących postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i braku należytej kontroli zarówno tego postanowienia jak i zaskarżonej decyzji, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

Zarzut ten podlega rozpoznaniu łącznie z kolejnym zarzutem, tj. zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 113 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 114 ust. 1 oraz art. 115 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 68 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że z przytoczonych przepisów wynika, że ochronie akustycznej podlegają jedynie tereny, które są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na cele określone w art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska oraz są faktycznie zagospodarowane zgodnie z tym przeznaczeniem, podczas gdy przy dokonaniu prawidłowej wykładni tych przepisów należałoby stwierdzić, że dla uznania, że to osoby znajdujące się na danym terenie są objęte ochroną akustyczną i dla tej ochrony wystarcza jedynie faktyczne zagospodarowanie terenu zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, gdyż żaden teren jako taki nie potrzebuje ochrony, lecz przedmiotem ochrony są ludzie zamieszkujący czy przebywający na danych terenach.

Ustosunkowując się do tych zarzutów należy stwierdzić, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 przeprowadza się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożonego do organu właściwego do wydania decyzji. Stosownie zaś do art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W myśl art. 91 ust. 1 i 2 ww. ustawy takie postanowienie wymaga uzasadnienia. Stosownie do art. 92 ustawy środowiskowej postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 tej ustawy. Powyższe związanie realizuje się w tym, że organ wydający decyzję, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 zobowiązany jest uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone w przywołanym postanowieniu (art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy). Jednocześnie art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej wprost wskazuje, że do postanowienia uzgadniającego regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie stosuje się art. 106 § 3, 5 i 6 K.p.a.

W orzecznictwie sądowym zajęto stanowisko, zgodnie z którym postanowienie określone w art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej w zakresie kwestii środowiskowych wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i praktycznie tę decyzję w odniesieniu do rozstrzygniętych w postanowieniu zagadnień kształtuje. Postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z powodu wyłączenia stosowania odnośnie do niego dyspozycji art. 106 § 5 K.p.a., niemniej nie może to oznaczać, że postanowienie to zostało wyłączone z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania tego postanowienia jest bowiem dostępna dla stron postępowania prowadzonego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w toku złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (art. 142 K.p.a.).

Naruszenie powołanych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie miałoby miejsce wtedy, gdyby tak organ administracyjny, jak i Sąd pierwszej instancji pominęły w swoich rozstrzygnięciach ustosunkowanie się do zarzutów kierowanych tak wobec zaskarżonej decyzji jak i postanowienia wydanego na podstawie art. 90 ust. 1 i ust. 8 ustawy środowiskowej. Taka jednak sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca. Istotą postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z (...) sierpnia 2017 r. było uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia obejmującego budowę drogi ekspresowej – Południowa Obwodnica W. na odcinku od węzła (...) do węzła (...) – zadanie (...) – budowa drogi ekspresowej na odcinku od węzła (...) do węzła (...) o długości ok. 7,5 km odcinek od km 11+789,51 do km 18+949,95.

W zakresie objętym tą sprawą na podstawie ww. postanowienia wydano decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej obejmującej wyżej opisane przedsięwzięcie w zakresie dotyczącym między innymi ochrony akustycznej. To bowiem na mocy tego postanowienia wcześniej planowane ekrany akustyczne oddzielające pas drogowy przyszłej drogi ekspresowej zostały pominięte na odcinku obejmującym działkę nr (...).

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji pominął te zarzuty skarżącej, które dotyczyłyby ww. kwestii. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym na skutek między innymi zmiany przepisów w zakresie ochrony przed hałasem niezbędnym było ponowne przeprowadzenie planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Efektem tej oceny są raporty znajdujące się w aktach sprawy, w tym załącznik nr II do raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko w ramach ponownej oceny sporządzony w październiku 2016 r. działka nr (...) przedzielona została izofoną oddzielająca wielkość hałasu między 65 a 61 dB i przebieg ten jest identyczny tak dla linii izofony z ekranami jak i linii izofony bez ekranów akustycznych (rysunek 2.4.1b). Jak przy tym wynika z dalszych ustaleń raportu oddziaływania na środowisko, na 62 budynki objęte oceną stopnia oddziaływania hałasu, w 57 nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych norm, a w 5-ciu budynkach stwierdzono niewielkie (rzędu 0,4 - 0,2 dB) przekroczenie hałasu i w tych miejscach przewidziano montaż ekranów akustycznych. Na wyznaczenie poziomu hałasu miała wpływ także prognozowana wielkość ruchu na tym odcinku drogi ekspresowej. Nie jest więc tak, że organy w tej sprawie w sposób dowolny przyjęły zakres oddziaływania akustycznego. Takie poziomy hałasu nie odbiegają od regulacji objętej tabelą nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych pomiarów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) dla terenów podobnych do zagospodarowanej działki nr (...), tj. terenów mieszkaniowo-usługowych.

Nie można uznać za zasadny pogląd strony skarżącej kasacyjnie, aby w tej sprawie stanowisko Sądu naruszało wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ pierwszej instancji wydał decyzję, od której wniesiono odwołania rozpoznane przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia także art. 126 K.p.a. Przepis ten jedynie odsyła do innych przepisów w zakresie regulacji dotyczącej postanowień. Zgodnie z art. 142 K.p.a. postanowienia niezaskarżalne zażaleniem mogą podlegać zaskarżeniu w odwołaniu od decyzji. Skarżąca kasacyjnie wniosła zarzuty do postanowienia uzgadniającego, które w znacznej części zostały rozpoznane przez organ odwoławczy w zakresie dotyczącym przede wszystkich ochrony przed hałasem. Także i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie pominął oceny rozstrzygnięć dotyczących ochrony przed hałasem działki nr (...). Co najwyżej można stwierdzić, że tak organ administracyjny jak i Sąd pierwszej instancji zbyt dużą wagę przywiązały do kwestii wiążącego charakteru postanowienia wydawanego na podstawie art. 90 ust. 1 i ust. 8 ustawy środowiskowej, jednakże nie skutkowało to brakiem kontroli także i zarzutów dotyczących tego postanowienia. Okoliczność, że uzgodnienia zawarte w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z (...) sierpnia 2017 r. zostały zawarte w decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego a tym samym ustosunkowując się do zarzutów dotyczących tych kwestii zawartych tak w decyzji jak i w postanowieniu nie stanowiło naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 11g ust. 3 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji należy rozpoznać w terminie 30 dni a skargę wniesioną do sądu administracyjnego w terminie 2 miesięcy. Wprawdzie w tej sprawie terminy te zostały przekroczone, tym niemniej skutkiem naruszenia tych terminów nie było pozbawienie kompetencji tak organu odwoławczego, jak i sądu administracyjnego do rozpoznania środka zaskarżenia. Terminy te mają charakter instrukcyjny i ich naruszenie nie może być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednak kluczowe znaczenie ma w tej sprawie ocena prawidłowości wykładni art. 115 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu. Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że ww. przepis wprost przyznaje pierwszeństwo ocenie rodzaju terenu ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed faktycznym zagospodarowaniem lub wykorzystywaniem danego terenu. Tym samym w przypadku, gdy ustalenie planistyczne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odmienne od faktycznego sposobu korzystania z danej nieruchomości, przepisy Prawa ochrony środowiska przyznają pierwszeństwo treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odmienna wykładnia, na jaką powołuje się strona skarżąca kasacyjnie wprost naruszałaby treść normy prawnej zawartej w art. 115 Prawa ochrony środowiska. Jak zaś wynika z uchwały Rady miasta W. z dnia (...) października 2014 r. nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w rejonie ulicy (...), działka nr (...) zlokalizowana jest w obszarze 4U jako terenie usług i plan ten wyłącza spod ochrony akustycznej ten obszar. Wynika to z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. b i § 19 ust. 3 pkt 1 a contrario. Na przepisy te trafnie powołały się i organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji wywodząc z nich, że skoro plan miejscowy nie obejmuje ochroną akustyczną obszaru 4U, to uznanie, że w takiej sytuacji art. 115 Prawa ochrony środowiska nie obowiązuję i należałoby ustalić zakres tej ochrony w związku z faktycznym zagospodarowaniem działki nr (...), byłoby wykładnią naruszającą zarówno treść planu miejscowego, jak i art. 115 oraz art. 113 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. W tej zaś sprawie ani organy administracyjne, ani sądy administracyjne nie mogły objąć swoją kontrolą ww. plan miejscowy i w związku z tym zarzut błędnej wykładni art. 114 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który to przepis nakazuje przy sporządzaniu planów miejscowych uwzględnianie faktycznego zagospodarowania terenów, nie mógł odnieść skutku.

Nie jest także zasadny zarzut błędnej wykładni art. 113 ust. 1 ww. ustawy. Przepis ten zawiera delegację ustawową do wydania przez ministra właściwego do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia rozporządzenia określającego dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Rozporządzenie to nie jest przedmiotem skargi w tej sprawie.

Co istotne, inwestor został zobowiązany do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania hałasu po zakończeniu przedmiotowej inwestycji wraz ze wskazaniem, że w przypadku przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu zostaną podjęte działania ograniczające ten poziom.

Nie są zasadnymi także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 11 Prawa ochrony środowiska. Przepis ten zawiera definicję pojęcia oddziaływania na środowisko, rozumiejąc to jako także oddziaływanie na zdrowie ludzi. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że istotą ochrony akustycznej nie jest ochrona terenu jako takiego, ale ochrona przebywających na danym terenie ludzi. Tak sformułowany argument w tej sprawie także nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z powołanym art. 115 Prawa ochrony środowiska pierwszeństwo w ustalaniu zasad ochrony akustycznej ma treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwalając taki plan należy uwzględnić faktyczne zagospodarowanie terenu. To poprzez właśnie faktyczne zagospodarowanie terenu realizowana jest zasada ochrony człowieka przez nadmiernym hałasem.

Zgodnie z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 6 ust. 1 Prawa ochrony środowiska każdy, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. W zakresie przedmiotowego przedsięwzięcia inwestor takie działania podjął.

Także podniesione zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 1 i art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zawiera zasadę równości nakazując władzom publicznym równe traktowanie wszystkich obywateli. W tej sprawie nie doszło do naruszenia tej zasady. Zawarte w art. 68 ust. 1 Konstytucji RP prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia nie zostało naruszone. Nie można również stwierdzić naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Niewątpliwie realizacja drogi ekspresowej stanowi ingerencję w środowisko, jednakże taka ingerencja została w tej sprawie wyważona w stopniu proporcjonalnym w odniesieniu do realizacji interesu publicznego i oddziaływania w stan środowiska.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego orzeczenia, polegające na nieodniesieniu się do zarzutu naruszenia art. 113 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w zakresie, w jakim dotyczył on konieczności dokonywania wykładni tego przepisu w związku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezaktualizowanego w trybie art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu naruszenia art. 113 ust. 2 Prawa ochrony środowiska i swój pogląd wyraził na stronie 31 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wprawdzie ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd pierwszej instancji nie objął swoim rozważaniem treść art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym niemniej to pominięcie nie ma istotniejszego wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Art. 33 ww. ustawy wskazuje, aby w przypadku, gdy zmiany ustaw skutkują koniecznością zmiany planu miejscowego czynności, o których mowa w art. 17 tej ustawy zostały podjęte odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przepis ten dotyczy procedury planistycznej i w tej sprawie nie mógł mieć zastosowania.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 3778/18, opub. w Lex nr 2679076; wyrok NSA z 15 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3742/18, opub. w Lex nr 2656495; wyrok NSA z 15 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 983/17, opub. w Lex nr 2644322). Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e Prawa budowlanego w związku z art. 173 pkt 1 lit. a Prawa ochrony środowiska poprzez ich niewłaściwe zastosowanie spowodowane błędnym przyjęciem, że w okolicznościach faktycznych sprawy były podstawy do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego jako spełniającego przewidziane tym przepisem wymogi dotyczące ochrony przed hałasem, podczas gdy na skutek nieobjęcia w tym planie ochroną akustyczną nieruchomości skarżącej okoliczności objęte hipotezą wyrażoną w tym przepisie nie zostały spełnione, a tym samym projekt budowlany nie powinien był zostać zatwierdzony. Zgodnie z art. 5 pkt 1 lit. e Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.) dotyczących ochrony przed hałasem. Zgodnie z pkt 5 tego załącznika obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby hałas odbierany przez osoby je zajmujące lub znajdujące się w pobliżu tych obiektów nie przekraczał poziomu stanowiącego zagrożenie dla ich zdrowia oraz pozwalał im spać, odpoczywać i pracować w zadowalających warunkach. Zgodnie zaś z art. 173 pkt 1 lit. a Prawa ochrony środowiska ochronę przed zanieczyszczeniami powstającymi w związku z eksploatacją dróg zapewnia się przez stosowanie rozwiązań technicznych ograniczających rozprzestrzenianie zanieczyszczeń, a w szczególności zabezpieczeń akustycznych. W okolicznościach tej sprawy nie został naruszony zarówno pkt 5 ww. załącznika do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG jak i art. 173 pkt 1 lit. a Prawa ochrony środowiska. Kwestia zapewnienia właściwego poziomu ochrony przed hałasem regulowana jest zarówno przepisami planów miejscowych jak i rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 113 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, a obowiązek sytuowania zabezpieczeń akustycznych nakładany jest wówczas, gdy poziom tego hałasu przekracza dopuszczalne normy.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz art. 11f ust. 1 pkt 3 i pkt 4 specustawy drogowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu uchybień skutkujących błędnym ustaleniem, że na działkach wskazanych przez skarżącą nie występuje ciek wodny, co z kolei skutkowało brakiem należytej oceny rozwiązań technicznych przewidzianych w zaakceptowanym projekcie budowlanym i czy te rozwiązania gwarantują należytą ochronę przed zalaniem części nieruchomości skarżącej.

Jak wynika z analizy projektu budowlanego został w zakresie działek skarżącej zaprojektowany ściek korytkowy zdolny do przekazywania między innymi wody spływającej z okolicznego terenu. Dodatkowo tuż przy pasie jezdni został zaprojektowany drugi ściek. Z projektu budowlanego nie wynika, aby inwestor nie uwzględnił zabezpieczenia przed zalewaniem działek skarżącej wodą lub ściekami. Nie został natomiast uwidoczniony na mapach ciek wodny, na który wskazuje strona skarżąca kasacyjnie. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 3 i 4 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Takie warunki zawiera decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej. W związku z tym nie jest również zasadnym zarzut błędnego zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd nie naruszył prawa oddalając skargę skarżącej kasacyjnie, a w zakresie ochrony przed zalewaniem działek skarżącej prawidłowo ustalił, że organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 22 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ drugiej instancji nie podjął wszystkich niezbędnych czynności mających na celu ustalenie, czy zjazd znajdujący się u zbiegu ulic (...) i (...) jest zlokalizowany zgodnie z prawem, a także błędnie ustalił, że pozbawienie nieruchomości skarżącej trzeciego zjazdu nie narusza interesu prawnego związanego z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą, która podlega ochronie na podstawie przepisów konstytucyjnych.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie zaś do art. 29 ust. 2 ww. ustawy w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że budowa lub przebudowa istniejących zjazdów w przypadku budowy drogi publicznej stanowi obowiązek zarządcy drogi tylko wówczas, gdy jest to zjazd w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z art. 4 pkt 8 tej ustawy zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże takie połączenie podlega ochronie tylko wtedy, gdy inwestor uzyska w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Skoro jeden ze zjazdów do działki nr (...) nie był uwidoczniony, tym samym to nie inwestor winien udowadniać, że taki zjazd został wybudowany zgodnie z prawem, ale to sama skarżąca powinna przedłożyć dokumenty z których wynikałoby, że np. na budowę tego zjazdu zostało wydane pozwolenie na budowę. W przypadku budowy lub przebudowy drogi inwestor ma obowiązek zachować istniejące legalnie zjazdy, a przebudowa zjazdu, na wykonanie którego ani zarządca nie wyrażał zgody ani też inwestor tego zjazdu nie dysponuje żadnym dokumentem potwierdzającym legalne jego wykonanie, byłoby legalizowaniem zjazdu poza obowiązującymi przepisami.

Ponadto działka nr (...) zostaje skomunikowania z drogą dojazdową nr (...) poprzez zachowanie dwóch odrębnych istniejących zjazdów, które powinny umożliwiać swobodny dostęp do nieruchomości.

W związku z powyższym także i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi skarżącej oraz brak stwierdzenia naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z niewyjaśnieniem legalności wybudowania trzeciego zjazdu znajdującego się faktycznie na przy ulicy (...) i (...). Skoro w tym zakresie z ustaleń stanu faktycznego sprawy wynikało, że przedmiotowy trzeci zjazd nie został wykonany legalnie, to nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie odrębnego dodatkowego postępowania zmierzającego do ustalenia w tej sprawie przez ten organ legalności jego wybudowania.

Brak uwzględnienia w zatwierdzonym projekcie budowlanych trzeciego zjazdu nie stanowi naruszenia art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Takiego ograniczenia nie zawiera decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej. Skarżąca może bowiem prowadzić dotychczasową działalność gospodarczą na skomunikowanej z drogą dojazdową działce nr (...).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie doprowadziły do wykazania, że zaskarżony wyrok został wydany w warunkach naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.