Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 741/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61, 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c, art. 152 par 2, art. 200 ppsa
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 97 par 1 pkt 4 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r., Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zwanej też dalej "skarżącą", utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...], zwanego też dalej "Starostą", z [...] grudnia 2016 r., znak:

[...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta zawiesił z urzędu toczące się przed nim postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej (etap IIIB), w ramach której przewidziana jest budowa: 1 elektrowni wiatrowej, drogi dojazdowej, placu serwisowo-montażowego, zjazdu, sieci energetycznej średniego napięcia oraz telekomunikacyjnej na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości K., gmina B., powiat [...], województwo [...].

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.).

Zaskarżone postanowienie Wojewody [...] zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Starosta [...], decyzją z [...] października 2016 r, Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę farmy wiatrowej (etap IIIB), w zakresie której planowana jest budowa elektrowni wiatrowej wraz infrastrukturą, na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości K[...], gmina B[...], powiat [...], województwo [...].

Po rozpoznaniu odwołania trzech stron – właścicieli nieruchomości położonych w niedalekiej odległości od ww. zaprojektowanej farmy wiatrowej, Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], uchylił w całości powyższą decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał m.in., że Starosta [...] rozpatrując wniosek zobowiązany był do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B[...].

3. Rozpatrując sprawę ponownie Starosta [...], postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. zawiesił z urzędu postępowanie w powyższej sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości K..

W dniu 18 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2189/14, stwierdził nieważność powyższej uchwały, zaś skarga kasacyjna Gminy B. nie została jeszcze rozpoznana przez sąd administracyjny drugiej instancji. Zdaniem Starosty [...], przed rozstrzygnięciem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w sprawie nieważności planu miejscowego organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie ma możliwości wykazania w sposób pewny, czy projekt budowalny jest zgodny z ustaleniami tego planu. Starosta uznał zatem, że w tym przypadku występuje zagadnienie wstępne dotyczące istotnej dla sprawy przesłanki decyzji o pozwoleniu na budowę, którego rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach tego organu.

4. Na powyższe postanowienie Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. zażalenie złożyła skarżąca. Skarżąca zarzuciła zażalonemu postanowieniu: (1) naruszenie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i nieprawidłowe zastosowanie oraz przekroczenie kompetencji organu, a w konsekwencji uznanie, że uchwała nr [...] Rady Gminy B. z [...] czerwca 2014 r. nie może być podstawą orzekania zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1) prawa budowlanego; (2) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnej wykładni przepisu i przyjęcie, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego jest zagadnieniem wstępnym, w wyniku czego organ bezpodstawnie zawiesił postępowanie; a wreszcie (3) naruszenie przez organ przepisu art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez naruszenia formalne dotyczące treści postanowienia.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Starosty [...] w drodze samokontroli zgodnie z art. 132 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a w razie niepodjęcia ww. rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wskazał, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi przy tym o takie kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Wojewoda [...] stwierdził też, że zgodnie z art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a., po wniesieniu do sądu skargi na akt prawa miejscowego nie jest możliwe wstrzymanie jego wykonania, ponieważ akty prawa miejscowego są aktami stanowienia prawa, a nie stosowania prawa i nie podlegają wykonaniu. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzający nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy B. z [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. nie eliminuje tego planu z obrotu prawnego. W ocenie Wojewody [...] stanowisko takie pomija jednak zupełnie skutki, jakie może wywołać uprawomocnienie się przedmiotowego wyroku.

Organ podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Fakt wydania nieprawomocnego wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego planu nie może być więc pominięty w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Pozwolenie to musi być zgodne z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku braku takiego planu – z decyzją o warunkach zabudowy. Należy zatem podkreślić, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego (a takim aktem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że w przypadku uprawomocnienia się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, będzie mieć miejsce sytuacja, w której przepisy planu miejscowego, których nieważność stwierdzono ww. orzeczeniem, nie obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy przy tym mieć na uwadze, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), czyli "na przyszłość". Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, czyli z mocą wsteczną. W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta.

Podstawowym wymogiem decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o warunkach zabudowy. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania trudno mówić o zgodności udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym. Skoro stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc, można twierdzić, że takiej zgodności nie było nigdy, od początku wydania decyzji, gdyż jest to sytuacja, jakby uchwały o miejscowym planie nigdy nie było w obrocie prawnym (nigdy nie została podjęta przez radę gminy). Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o plan miejscowy, którego nieważność następnie stwierdzono, byłaby wydana bez podstawy prawnej.

Zdaniem organu odwoławczego, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania ściśle zależy więc od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ważności tego planu, którą może rozstrzygnąć jedynie inny organ (tu: sąd) niż właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest więc zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ będzie rozstrzygać kwestię, czy w ogóle plan miejscowy obowiązuje na terenie dotyczącym pozwolenia na budowę. Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i podkreślił, że po ustaniu przyczyny zawieszenia, tj. po rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skargi kasacyjnej, możliwe będzie podjęcie postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

6. Skargę na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o stwierdzenie nieważności tego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., ewentualnie o ich uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., zwanej dalej "pr.bud."), poprzez uznanie, że nie ma możliwości zweryfikowania przesłanki zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie ujawniło się zagadnienie wstępne oraz art. 152 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Ponadto, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 12, 77 § 1, 80 i 124 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że Starosta [...] nie dokonał żadnej analizy warunków do zawieszenia postępowania, w szczególności, że w związku z art. 152 § 2 p.p.s.a., w sprawie nie było żadnych podstaw do zawieszenia postępowania. Skarżąca zwracała na to uwagę już w zażaleniu. Zgodnie ze wskazanym przepisem, nieprawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego nie ma wpływu na obowiązywanie ocenianego przez ten sąd prawa miejscowego. Nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie Uchwały nr [...], choć stwierdza nieważność tej uchwały, nie ogranicza więc jej skuteczności. Akt ten, nawet po nieprawomocnym wyroku uchylającym, jest w dalszym ciągu w obrocie i jest on źródłem praw i obowiązków. Ponieważ uchwała ta obowiązuje, Starosta był władny do zweryfikowania projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skarżąca nie zgodziła się też z argumentacją Wojewody [...] dotyczącą skutków stwierdzenia nieważności ww. uchwały nieprawomocnym wyrokiem Sądu. Skarżąca podkreśliła, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 152 § 2 p.p.s.a., nie można przyjąć odmiennej reguły postępowania poprzez powołanie się na ewentualne przyszłe konsekwencje prawne rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

7. W złożonej [...] maja 2017 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna.

9. Podstawową kwestią prawną wymagającą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest kwestia podstaw prawnych zawieszenia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia przez organ administracji publicznej postępowania jest sytuacja, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zawieszenie postępowania, jako instytucja postępowania administracyjnego, ma charakter wyjątkowy i może być stosowana jedynie, gdy wystąpi jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek w art. 97 § 1 k.p.a., i tylko na czas konieczny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia. Rozszerzająca wykładnia prawa, która uzasadniałaby zawieszenie postępowania ze względu na powody nie wymienione wprost i jednoznacznie w art. 97 § 1 k.p.a., oznaczałaby naruszenie powszechnie znanej oraz respektowanej zasady: exceptiones non sunt extendendae.

Tymczasem wskazane w przytoczonym przepisie zagadnienie wstępne rozumie się jako zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1364/15, LEX nr 2 277 847). Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, a zależność ta musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie pojawia się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Choć mogą wiązać się z nim określone skutki, to powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1221/14, LEX nr 2 034 007, por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 455/15, LEX nr 1 852 131).

Podkreślić należy, że organ, rozważając zaistnienie przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, ale tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej korzystnej dla wnioskodawcy decyzji. To, że w ocenie organu wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 803/16, LEX nr 2 241 989 i przywołane tam orzeczenia).

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, oraz przez utrzymanie w mocy jego rozstrzygnięcia – organ drugiej instancji uznały, że za zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie należało uznać fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2189/14, którym stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy B. z [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B.. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie objętym tym planem dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości K. W ocenie organów pierwszej i drugiej instancji rozpoznanie wniosku inwestora (skarżącej) o pozwolenie na budowę nie jest możliwe z uwagi na wystąpienie tak sformułowanego zagadnienia wstępnego.

Z takim stanowiskiem organów nie można się zgodzić. Jak wskazano wcześniej, zagadnienie wstępne to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Postępowanie sądowe dotyczące uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego przedmiotową inwestycję jest z pewnością związane z postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na tym terenie, jednak jest to związek pośredni i nie stanowi zagadnienia wstępnego dla tego postępowania.

Samo wniesienie skargi na akt lub czynność nie wstrzymuje jego wykonania (art. 61 § 1 p.p.s.a.), natomiast organ (z urzędu lub na wniosek strony), a także sąd (na wniosek strony) może wstrzymać wykonanie takiego aktu, jednak z wyłączeniem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Uchwała Rady Gminy B. z [...] czerwca 2014 r., Nr [...], weszła w życie [...] września 2014 r., a więc od tego dnia podlegała wykonaniu i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 152 § 2 p.p.s.a., przepisu § 1, według którego w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej, nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że organy zobowiązane były do prowadzenia postępowania w oparciu o ww. plan miejscowy, ponieważ jest to obowiązujący akt prawa miejscowego, podlegający stosowaniu przez te organy. Dopóki więc stwierdzający jego nieważność wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest prawomocny, organy powinny traktować go tak, jakby nie został zakwestionowany w żadnym postępowaniu. Nie było zatem przeszkód do zawieszenia postępowania administracyjnego, skoro organy mogły rozpoznać wniosek skarżącej.

Bez znaczenia dla możliwości prowadzenia tego postępowania jest ponadto fakt pośredniego związku obu postępowań, na który wskazywał Wojewoda. Teza taka tym bardziej wymaga respektowania, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to więc przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15, LEX nr 2 228 008).

10. Nie można jednak podzielić opinii organu odwoławczego, że wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania tak ściśle zależy od rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy dotyczącej ważności tego planu, że rozstrzygnięcie sądu w sprawie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznawać zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy słusznie wskazuje, że wyrok (dodajmy: prawomocny) stwierdzający nieważność uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego, a takim aktem jest uchwała o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W przypadku uprawomocnienia się takiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, miałaby miejsce sytuacja, w której przepisy planu miejscowego, których nieważność stwierdzono w orzeczeniu sądu, nie obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko takie – należy dodać – znajduje też potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 24700/14, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 149/16).

Organ odwoławczy zdaje się jednak nie dostrzegać kluczowej okoliczności, że powyższe ustalenia dotyczą skutków prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy o przyjęciu planu zagospodarowania. Dopóki nie uprawomocnił się wyrok stwierdzający nieważność uchwały rady gminy, powyższe zasady określające skutki nieważności nie znajdują zastosowania i nie ma znaczenia, czy nieważność uchwały ma skutek ex tunc czy ex nunc. Jest to, mówiąc kolokwialnie, "stawianie wozu przed koniem", a w sensie prawnym tylko antycypowanie skutków potencjalnego orzeczenia sądu administracyjnego drugiej instancji. Takie zaś rozumowanie jest niedopuszczalne.

11. Rozumowania Wojewody [...] nie ratuje również argument funkcjonalny, tzn. odwoływanie się do skutków społeczno-gospodarczych ewentualnego rozstrzygnięcia o nieważności uchwały przyjmującej plan zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały rady gminy o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) ma istotne znaczenie dla inwestora. To on bowiem, zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a., będzie ponosił konsekwencje prawne stwierdzenia nieważności uchwały gminy. To inwestor przyjmuje na siebie ryzyko prawne i ekonomiczne ostatecznego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie nieważności planu zagospodarowania. Nie są to jednak konsekwencje automatyczne (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 148/17).

W tym stanie prawnym twierdzenie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wydać pozwolenia na budowę dopóki jest bezzasadne.

12. Należy też podkreślić, że powyższe rozumowanie Sądu jest w pełni spójne ze stanowiskiem przyjętym w innych orzeczeniach, które zostały wydane w sprawach ze skarg tej samej skarżącej ([...] sp. z o.o.) w tym samym przedmiocie: zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę ze względu na stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (vide np. wyroki: z 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2525/16; z 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2861/16; z 9 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2860/16; z 9 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2512/16.

13. Rozpoznając ponownie sprawę organy będą zobowiązane do ponownej oceny przesłanek zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie i rozważenia, czy zaistniało w niej zagadnienie wstępne, o którym mowa w tym przepisie.

14. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej powyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również postanowienie organu pierwszej instancji w uznaniu, iż uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.