Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2788/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: załącznika nr 1 pkt 2 lit. a.
journal: Dz.U. 2013 poz 1263
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę  elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej - tekst jednolity
article: art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b/
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2721/14 w sprawie ze skargi T. M. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od T. M. N. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. M. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. M. N. kwotę 720 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] grudnia 2013 r. o godzinie 08:10 na autostradzie A2 na odcinku M. - węzeł K. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki Iveco o nr rej. [...] oraz przyczepy ciężarowej marki Fit - Zel o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował T. M. N.e (dalej także: skarżący) "strona"). Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony, co zostało ustalone na podstawie okazanych przez kierowcę do kontroli dowodów rejestracyjnych. Kontrola została przeprowadzona w Miejscu Obsługi Podróżnych L. przy autostradzie A2. W toku przeprowadzonej kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej ustalono, że ww. zespół pojazdów poruszał się bez urządzenia viaBox przeznaczonego do pobierania opłaty za przejazd po drodze płatnej, co skutkowało przejazdem po płatnym odcinku autostrady A2 bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Jednocześnie w dniu [...] grudnia 2013 r. sporządzono protokół kontroli nr [...] i doręczono skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu w dniu [...] grudnia 2013 r. po autostradzie A2 na odcinku M. - węzeł K. wymienionej w załączniku nr 1 pkt 2 lit. a/ do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji. Skarżący wskazał, że poruszał się po płatnych odcinkach dróg krajowych i uiszczał stosowne opłaty za wykonywane przejazdy, co potwierdzają załączone do wniosku paragony fiskalne. Przyznał, że nie miał w pojeździe urządzenia viaBox, ponieważ nie wiedział o konieczności posiadania tego urządzenia. Ponadto nie został poinformowany w punkcie poboru opłat o obowiązku nabycia urządzenia viaBox. Skarżący podniósł, że nie widział stosownych znaków wskazujących na pobór opłaty. Uiścił opłatę za przejazd nie w formie elektronicznej, ale w formie gotówkowej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 367 ze zm., dalej: k.p.a), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej także: "u.d.p.") oraz załącznika nr 1 pkt 2 lit. a/ do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm., dalej także: "rozporządzenie z dnia 22 marca 2011 r."), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, dalej także: "u.t.d.") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie rozpoznając sprawę pismem z dnia [...] marca 2014 r. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej oznakowania autostrady A2 na odcinku M. - węzeł K. (pomiędzy węzłem S. I - węzeł K.) jako drogi płatnej (tabliczkami informacyjnymi T-34).

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych w Ł. poinformował, że projekt stałej organizacji ruchu związany z wprowadzeniem opłaty elektronicznej za przejazd autostradą A2 na odcinku od węzła S. do granicy województwa łódzkiego/mazowieckiego, został zatwierdzony w dniu 12 lipca 2013 r. Oznakowanie związane z poborem opłaty elektronicznej wprowadzone zostało w dniu 31 października 2013 r. Pobór opłaty elektronicznej rozpoczął się w dniu 31 października 2013 r. Kontrola wynikająca z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., Nr 177, poz. 1729) została przeprowadzona w dniu 5 listopada 2013 r. W czasie kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w ustawianiu tabliczek informacyjnych T-34. Natomiast okresowa kontrola utrzymania oznakowania, o której mowa w § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia, została przeprowadzona w dniu 7 października 2013 r. przed wprowadzeniem opłaty elektronicznej.

Organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany zespół pojazdów nie był wyposażony w urządzenie viaBox służące do poboru opłaty elektronicznej, co potwierdza protokół z oględzin pojazdu, oraz poruszał się w dniu [...] grudnia 2013 r. po odcinku autostrady A2 wyszczególnionej w załączniku nr 1 pkt 2 lit. a/ do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. i za kontrolowany przejazd, stwierdzony w czasie kontroli mobilnej, nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią skarżący, który kierował w dniu [...] grudnia 2013 r. kontrolowanym zespołem pojazdów.

Organ zaznaczył, że kierujący pojazdami samochodowymi, mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych niezależnie od posiadanego obywatelstwa. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów.

Organ stwierdził, że okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego i uchylenia nałożonej kary pieniężnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych, DZ.U. z 2012 r. poz. 270. ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję z dnia 27 grudnia 2013 r.

Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji podejmując rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie naruszyły przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe wynika z faktu nałożenia na skarżącego kary administracyjnej za przejazd bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej bez wyjaśnienia okoliczności, w jakim charakterze dokonywał on spornego przejazdu, a w szczególności czy wykonywał go jako pracownik przedsiębiorcy, czy też jako przedsiębiorca (przewoźnik). W ocenie Sądu I instancji stanowi to istotne uchybienie przeprowadzonego w tej sprawie postępowania, gdyż dokonane w tym zakresie ustalenia mogą mieć istotny wpływ na wynik całej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kwestie opłat elektronicznych za użytkowanie dróg publicznych są przedmiotem szeregu regulacji prawnych, zarówno dyrektyw unijnych, jak i przepisów krajowych, które szeroko przywołał. W tym m.in. liczne przepisy ustawy o drogach publicznych wraz ze zmianami oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, ustawę z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 931).

Odwołując się do przytaczanych przepisów WSA wskazał, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział innej formy zapłaty tej opłaty i możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia w takim przypadku stosownej kary.

Zdaniem Sądu I instancji z przepisów u.d.p. wynika, raczej w sposób pośrednio dorozumiany, że korzystający z dróg publicznych powinni zawrzeć stosowną umowę z operatorem, która to umowa określa ich obowiązki związane z korzystaniem z dróg publicznych, a jednocześnie zobowiązuje operatora do zaoferowania korzystającym z dróg publicznych urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z przepisów u.d.p. wynika, że obowiązek zawarcia umowy z operatorem systemu, wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, obciąża "użytkownika", którym jest - zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91 poz. 524) – "podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej", a więc korzystający z dróg publicznych, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Posługiwanie się w tym przypadku przez ustawodawcę pojęciem "użytkownika" – "korzystającego z dróg publicznych", jest następstwem wielości desygnatów tego pojęcia, obejmującego zarówno osoby prawne, jak i osoby prowadzące działalność gospodarczą, czyli przedsiębiorców, a także (czego również nie można wykluczyć) osoby fizyczne. Sąd I instancji wskazał, że wymowne jest w tym kontekście, wymierzanie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną – bez jej uiszczenia – kierującemu pojazdem. Rozwiązanie powyższe przy literalnym rozumieniu art. 13k ust. 1 u.d.p., w sytuacji gdy kierujący pojazdem jest pracownikiem przedsiębiorcy, wykonującym przejazd w jego imieniu i na jego rzecz, oznacza nałożenie kary pieniężnej na podmiot, który nie był obowiązany do zawarcia umowy z operatorem systemu, wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczania.

WSA wskazał, że organ dokonując powyższej kwalifikacji prawnej odwołał się wprost do literalnej wykładni przepisu art. 13k ust.1 pkt 1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania spornego przejazdu, tj. 10 czerwca 2013 r. Nie uwzględnił jednak innych rodzajów wykładni, mimo istnienia ku temu podstaw, wobec sprzeczności przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim przewidują one obowiązek zapłaty opłaty elektronicznej oraz nakładają sankcję za jego nieprzestrzeganie.

Zdaniem Sądu I instancji istota problemu prawnego dotyczy użycia przez ustawodawcę w przepisach u.d.p. dwóch pojęć: korzystającego z dróg publicznych w odniesieniu do obowiązku poniesienia opłaty elektronicznej oraz kierującego pojazdem samochodowym w kontekście nałożenia sankcji za brak uiszczenia tej opłaty.

Zastosowanie wyłącznie wykładni literalnej art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., prowadzi wprost do wniosku, że pojęcie kierującego pojazdem nie jest tożsame z korzystającym z drogi publicznej, w konsekwencji czego inny podmiot jest zobowiązany do uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, inny zaś może zostać z tego tytułu ukarany. Trzeba mieć jednak na uwadze, że ww. przepis w zakresie w jakim nakłada sankcję na kierującego pojazdem odwołuje się do treści art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Pozostaje zatem do ustalenia relacja ww. przepisów, co stanowi już domenę wykładni systemowej.

Odkodowując za jej pomocą zawartą w tych przepisach normę prawną WSA stwierdził, iż nie jest ona jednoznaczna. Można bowiem odczytać ją jako nałożenie sankcji na kierującego pojazdem samochodowym, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej jako "p.r.d.") uznając, że norma ta zawiera podwójne odesłanie - przez art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., do art. 2 pkt 33 p.r.d. Normę tę można jednak odczytać także jako odwołanie się ustawodawcy do pojęcia korzystającego z drogi publicznej i wskazania w ten sposób właściwego adresata przedmiotowej sankcji, zważywszy, iż treść art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., dotyczy wprost nałożonego przez ustawodawcę obowiązku zapłaty za przejazdy po drogach publicznych określonymi w odrębnych przepisach pojazdami samochodowymi.

Inaczej rzecz ujmując, hipoteza art. 13k ust. 1 u.d.p., zawierająca zwrot: "kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 (...)", zdaniem Sądu I instancji nie jest jednoznaczna, gdyż może dotyczyć określonego przedmiotu (pojazdu), jak również podmiotu, o którym mowa w tym przepisie (korzystającego z płatnych odcinków dróg publicznych), tym bardziej że powoduje całkowicie różne skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywodził, że w sytuacji gdy wykładnia systemowa przepisów nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do treści określonej normy prawnej, należy odwołać się do wykładni celowościowej tych przepisów, mając w szczególności na względzie fakt, iż stanowią one implementację prawa unijnego, w tym dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006r., zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe.

Sąd I instancji wskazał, że należy dokonać analizy, czy w tym przypadku nałożenie sankcji w postaci kary pieniężnej na kierującego pojazdem nie narusza zasad wynikających z dyrektywy oraz stwierdzić, czy oprócz charakteru odstraszającego zastosowana sankcja jest w tej sytuacji skuteczna ( dotyczy przewoźnika faktycznie korzystającego z infrastruktury drogowej) oraz czy ma charakter proporcjonalny.

Odwołując się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12 oraz postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 10 września 2014 r.( sygn. akt P 36/13) Sąd I instancji wskazał na konieczność dokonywania wykładni przepisu art. 13k ust.1 pkt 1 u.d.p. w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sposób wymierzania kar przewidziany ustawą o drogach publicznych w dacie dokonania spornego przejazdu wskazuje niewątpliwie na swoisty automatyzm.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić okoliczność, iż kierujący pojazdem mógł wykonywać w chwili spornego zdarzenia, przejazd w imieniu i na rzecz zatrudniającego go przedsiębiorcy. W przypadku ustalenia takiej okoliczności, organ miał dokonać pogłębionej analizy prawnej, w tym wykładni omawianych przepisów we wskazanym zakresie, w tym ustalić czy uchybienie przez Skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając go w całości.

Zarzuty skargi kasacyjnej obejmowały:

1) naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.ִ c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, bowiem nie ustalił w jakim charakterze skarżący dokonywał spornego przejazdu, czy jako pracownik czy przewoźnik (przedsiębiorca), podczas gdy w okolicznościach faktycznych sprawy nie ulega wątpliwości, iż w dniu, w którym doszło do przejazdu po drogach publicznych pojazdem poddanym kontroli drogowej kierował skarżący, a zatem w świetle brzmienia art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy skarżący był podmiotem, na który należało nałożyć karę pieniężną za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych, a okoliczność czy skarżący jako kierujący pojazdem był jednocześnie przedsiębiorcą (przewoźnikiem), czy tylko pracownikiem przedsiębiorcy nie mogła mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego okoliczności te nie podlegały ustaleniom organu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że z przepisów tych wynika, iż obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża generalnie przedsiębiorcę, wobec czego nałożona kara pieniężna nie powinna obciążać kierującego pojazdem, który nie jest jednocześnie przedsiębiorcą, podczas gdy z treści przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że odpowiedzialnym za naruszenie obowiązków w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, w tym także za korzystanie z płatnych dróg publicznych bez uiszczenia tej opłaty, jest każdy podmiot kierujący pojazdem i to jemu powinna być wymierzona kara pieniężna, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w zastosowaniu przez Sąd I instancji wykładni celowościowej oraz systemowej tych przepisów i w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do uznania kierującego pojazdem jako podmiot na który można nałożyć karę jeżeli nie jest on równocześnie przewoźnikiem wykonującym przejazd, podczas gdy z jednoznacznej treści tych przepisów, przy zastosowaniu mającej pierwszeństwo wykładni językowej wynika, że karę pieniężną za nieuiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych nakłada się na każdego kierującego pojazdem, czyli każdy podmiot który wykonuje czynność faktycznego prowadzenia pojazdu (kierowania pojazdem) także wówczas, gdy nie jest przedsiębiorcą wykonującym przewozy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na podstawach usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – (Dz.U.2016.718 j.t.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję wydaną przez GITD o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 27 grudnia 2013 r. nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, bowiem nie ustalił w jakim charakterze skarżący dokonywał spornego przejazdu, czy jako pracownik czy przewoźnik (przedsiębiorca), podczas gdy w okolicznościach faktycznych sprawy nie ulega wątpliwości, iż w dniu, w których doszło do przejazdu po drogach publicznych pojazdem poddanym kontroli drogowej kierował skarżący, a zatem w świetle brzmienia art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy skarżący był podmiotem, na który należało nałożyć karę pieniężną za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest zasadny.

Zgodnie z treścią art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc nie każde naruszenie przepisów postępowania daję podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, ale tylko takie, które mogło istotnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu. Obowiązkiem Sądu uchylającego decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisów postępowania, którym uchybił organ, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

W związku z tym należy zauważyć, że w postępowaniu o wymierzenie kary na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., ustalenia stanu faktycznego muszą odnosić się do okoliczności objętych dyspozycją powołanego przepisu, a więc organ ma stwierdzić, czy kierujący pojazdem samochodowym za przejazd po drodze krajowej wniósł stosowną opłatę. W przypadku braku jej uiszczenia organ ma obowiązek wymierzyć karę.

W rozpoznawanej sprawie zostało ustalone, że skarżący poruszał się zespołem pojazdów, którego dmc przekraczało 3,5 t., nie uiścił opłaty elektronicznej bowiem pojazd którym kierował nie był wyposażony w urządzenie viaBox, odcinek drogi którym poruszał się skarżący był wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w prawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, był też prawidłowo oznakowany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie, zostały ustalone fakty mające znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności skarżącego za naruszenie opisane w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., a skarżący tych ustaleń skutecznie nie zakwestionował. Organ wykazał, że w określonym czasie i miejscu skarżący wykonywał przewóz i nie uiścił wymaganej opłaty, czym naruszył przepisy prawa.

Stanowisko Sądu I instancji, który uznał za konieczne wyjaśnienie w jakim charakterze skarżący dokonywał spornego przejazdu, czy jako pracownik czy przewoźnik (przedsiębiorca) wskazuje na dokonanie błędnej wykładni art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. i powiązanie odpowiedzialności administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z innymi niż wymienione w tym przepisie przesłankami wymierzenia kary. Tymczasem odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. W rozpoznawanej przez WSA sprawie taki stan zaistniał. Z ustaleń poczynionych przez GITD wynika bowiem, że wymagana opłata elektroniczna nie została uiszczona.

Obowiązek ponoszenia opłat za przejazd po drogach krajowych został ustanowiony w art. 13 ust. 1 u.d.p. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3000 złotych.

Na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 13ha ust. 6 u.d.p., zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w prawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy – A i S określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W załączniku nr 1 w punkcie 2) a) wskazano: autostrada A2 na odcinkach – M. - węzeł K.

Z kolei w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego została uregulowana procedura wnoszenia i rozliczania opłaty związanej z uiszczaniem opłaty elektronicznej. W powołanym rozporządzeniu dokładnie określono warunki, jakie należy spełnić przed rozpoczęciem wykonywania przejazdu po drodze płatnej. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną użytkownik: a) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną, b) odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie, c) instaluje urządzenie w pojeździe, c) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1, d) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2.

W myśl § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia wniesienie opłaty elektronicznej w formie, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1, następuje przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną, w kwocie nie mniejszej niż pozwalająca na odbycie planowanego przejazdu w całości. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu przez wniesienie opłaty elektronicznej w formie, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1, rozumie się wpływ środków na rachunek bankowy, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia.

Dodać należy, że w stanie prawnym wiążącym w sprawie ustawodawca nie przewidział żadnych przypadków wyłączenia odpowiedzialności kierującego pojazdem w sytuacji wypełnienia dyspozycji art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

W tym miejscu należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08 (OTK-A, 2010, Nr 3, poz. 26) stwierdził, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Tym samym, administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Z kolei, w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 (OTK-A, 2009, Nr 7, poz. 105), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, lecz także w innych gałęziach prawa - w tym w prawie cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Z tego powodu nie każda kara pieniężna może być utożsamiana z grzywną stanowiącą instytucję prawa karnego. Przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję jego niespełnienia, ponieważ skutkiem braku sankcji jest nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" - sankcji administracyjnej jest, według sądu konstytucyjnego, to, że ta pierwsza może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego), natomiast ta druga, może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, a ponadto jest stosowana automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć przede wszystkim funkcję prewencyjną. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter dyscyplinująco - represyjny. W uzasadnieniu zaś wyroku w dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06 (OTK-A, 2008, Nr 2, poz. 30) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że proces wymierzania kar pieniężnych należy postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. i na podstawie powołanego przepisu uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę wniesioną przez T. M. N. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w niezakwestionowanych skutecznie okolicznościach stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pozostaje ona w zgodzie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., w związku z czym oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490).