Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 277/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 233
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi I. S. i W. S. na decyzję Wojewody z dnia 11 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za przejętą nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących I. S. i W. S. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. S. i W. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 11 kwietnia 2018 r., nr [..], którą uchylono decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 28 grudnia 2017 r., nr [..], oraz umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r. Starosta, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) dalej zwanej u.g.n., odmówił ustalenia na rzecz I. i W. S. odszkodowania za prawo własności działki stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 1,4366 ha, położonej w obrębie [..], które na podstawie zarządzenia Nr [..] Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 3 listopada 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki budowlane, przeszły na własność Skarbu Państwa.

Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził twierdzeń stron, że do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie doszło. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz. 192) zwanej dalej ustawą z 1972 r., za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Także w § 5 zarządzenia wskazano, że "za nieruchomości, które przeszły na własność państwa wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości".

W związku z tym, oraz z uwagi na oświadczenia stron, iż nie mają wiedzy, czy sporządzone zostały elaboraty szacunkowe, i czy wypłacono odszkodowanie, Starosta uzyskał od Burmistrza informację, iż w zasobach organu nie odnaleziono jakichkolwiek dokumentów dotyczących wypłat odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości w latach 1983-1984, w tym działki nr [..] stanowiącej wówczas własność J. i J. S. Przesłuchiwany w charakterze świadka ówczesny geodeta miejski – A. P. oświadczył, że nie ma wiedzy na temat wypłaty odszkodowań, lecz stwierdził, iż na pewno były one ustalone, albowiem nie słyszał, aby komuś nie wypłacono odszkodowania. Oświadczył również, iż sprawy finansowe przy wywłaszczeniu terenów pod budowę osiedla załatwiane były przez Zarząd Gospodarki Terenami, gdzie główną księgową była nieżyjąca E. M. oraz J. J. W piśmie z dnia 11 lipca 2017 r. J. J. oświadczyła natomiast, że nie posiada żadnej wiedzy na temat wywłaszczeń i wypłaty odszkodowań.

W toku postępowania organ pierwszej instancji uzyskał także wyjaśnienia od biegłego z zakresu rolnictwa, J. M., który sporządził elaborat szacunkowy z 15 lutego 1984 r. w przedmiocie wyceny gruntu, zasiewów oraz drzew i krzewów sadowniczych, stanowiących własność J. i J. S. Jak wyjaśnił biegły, operaty były przez niego sporządzane w związku z odszkodowaniami i były podstawą do ich wypłacania. Oświadczył, że według jego wiedzy właściciele przekazywali nieruchomość za odszkodowaniem, a dopiero gdy strony nie zawarły ugody, wydawano decyzję administracyjną, oraz że nie spotkał się z sytuacją, żeby był sporządzony elaborat, a strony nie zawarły ugody albo nie wydano decyzji administracyjnej. Stwierdził, że po sporządzeniu elaboratu wypłata odszkodowania była wyłącznie formalnością.

Z kolei Sąd Rejonowy poinformował, że w zasobach archiwalnych Sądu brak jakichkolwiek informacji czy dokumentów dotyczących odszkodowań za wywłaszczenie. W aktach księgi wieczystej nr [..] odnaleziono wyrok I Wydziały Cywilnego z 24 marca 2000 roku, sygn. akt [..] który zapadł w sprawie ustalenia treści tej księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W aktach tej sprawy, w piśmie z dnia 12 stycznia 2000 r. J. S. poinformował, iż jego zdaniem wartość wywłaszczonej części nieruchomości w 1983 r. wynosiła 800 złotych. W aktach sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym brak jest dokumentów bądź jakiejkolwiek informacji, które dotyczyłyby wypłaty czy też braku wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie.

Oceniając tak zebrany materiał dowodowy Starosta uznał, że stwierdzenia stron, iż nie posiadają wiedzy czy odszkodowanie zostało wypłacone, czy też nie i zarazem zeznania świadków, z których wynika, iż wszystkie sprawy wywłaszczeniowe były załatwiane polubownie, a odszkodowania wypłacane, nie pozwalają na przyjęcie ponad wszelką wątpliwość, iż odszkodowanie nie zostało wypłacone. Twierdzeniu jakoby do wypłaty odszkodowania nie doszło zaprzecza również treść notatki z dnia 15 marca 1982 r. podpisanej przez J. S., w której wyraził zgodę na wykup jego terenu za odszkodowaniem oraz istnienie elaboratu szacunkowego z 1984 r. określającego wysokość należnego odszkodowania. Sam zaś fakt braku w dostępnych archiwach dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania, zważywszy zwłaszcza na krótki okres przechowywania dokumentów księgowo-finansowych nie może świadczyć, iż do wypłaty odszkodowania nie doszło, zwłaszcza wobec dokonanych ustaleń, iż wysokość odszkodowania została określona.

W odwołaniu I. S. i W. S. zarzucili naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 86 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną, nielogiczną ocenę materiału dowodowego oraz faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności poprzez przyjęcie, że w sprawie nie istniały przesłanki do ustalenia odszkodowania. Zarzucili również naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. w sytuacji, gdy na ich podstawie organ winien był ustalić odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości.

Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez Wojewoda decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem uznając je za bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się ze Starostą, iż z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby byli właściciele przedmiotowej nieruchomości kwestionowali kwotę ustalonego odszkodowania za przejętą nieruchomość i aby kiedykolwiek podnosili, że jej nie otrzymali, zaś występujący z wnioskiem spadkobiercy oświadczyli, iż nie wiedzą, czy została ona wypłacona, czy nie. Jednocześnie Wojewoda podzielił pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa, nie wydawano decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania, albowiem brak było przepisów prawa materialnego pozwalających na wydanie takiego rozstrzygnięcia. Odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie tej ustawy wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte, nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. W związku z tym fakt, iż aktach sprawy znajduje się elaborat szacunkowy z dnia 15 lutego 1984 r. sporządzony przez mgr inż. J. M., dotyczący działki nr [..] oraz aneks do niego z dnia 30 października 1984 r. oznacza, że kwota odszkodowania została ustalona, natomiast brak było postawy prawnej do wydania decyzji w dacie przyznania odszkodowania w 1984 r. Podstawy takiej nie było również w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Stan, w którym od początku brak było podstawy prawnej do wydania decyzji odszkodowawczej (a odszkodowanie przyznano i wypłacono na podstawie ustawy) nie stanowi jednak wypełnienia dyspozycji art. 233 u.g.n. - sprawa bowiem nie mogła być zgodnie z ustawą wszczęta ani nie mogła być zgodnie z ustawą zakończona ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie u.g.n. W ocenie organu, jeżeli więc wnioskodawcy kwestionują fakt wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to przysługuje im ewentualnie roszczenie na drodze cywilnoprawnej.

W skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając błędną ocenę materiału dowodowego

i w konsekwencji nie zastosowanie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 u.g.n. na skutek uznania, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania, mimo iż odszkodowanie takie nie zostało wypłacone w jakiejkolwiek formie, tj. decyzji, ugody, czy wykazu odszkodowań. Zdaniem skarżących, wbrew twierdzeniom organów, postępowanie administracyjne dotyczące odszkodowania, które było inicjowane z urzędu, nie zostało zakończone w żaden z ww. sposób. W szczególności wykonanie szacunków przez organ w latach 80-tych, nie świadczy o jego wypłacie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zawnioskował o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, gdyż stan faktyczny sprawy jest bezsporny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że narusza ona prawo w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

Kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 11 kwietnia 2018 r., którą uchylono decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 28 grudnia 2017 r. i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Według organu odwoławczego w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy brak było podstaw do przyznania, zarówno obecnie, jak i w dacie wywłaszczenia, na podstawie decyzji administracyjnej odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U nr 27, poz. 192 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1972 r.

Stanowiska tego nie podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, kierując się aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym odnoszącym się do kwestii odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [..], położona w B., stanowiąca w dacie wywłaszczenia własność poprzedników prawnych skarżących – J. S. i J. S., została wywłaszczona na mocy zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy nr [..] z dnia 3 listopada 1983 r. Z treści zarządzenia wynika, że wydano je na podstawie art. 2 ustawy z 1972 r. oraz § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i wsi (Dz.U nr 35, poz. 242 ze zm.). Akta potwierdzają, że do pozbawienia prawa własności nieruchomości doszło wskutek wydania powyższego zarządzenia.

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 1972 r. stanowił, że prezydia powiatowych rad narodowych ustalać będą w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). Uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierać będą również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane) (ust. 2).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 1972 r. uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegały ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń (art. 5 ust. 2).

Natomiast w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania wskazanego wyżej zarządzenia, za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości.

Bazując na aktualnym dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przy braku szczególnych okoliczności sprawy, które uzasadniałby przyjęcie odmiennego stanowiska, wskazać należy, że wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r., uregulowane było w taki sposób, że przejście własności na rzecz Państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane przez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej początkowo w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a następnie w trybie art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, po przemnożeniu wartości wskazanych w zarządzeniu przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczanej nieruchomości. Odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa w oparciu o art. 10 ustawy z 1972 r. i art. 8 ustawy z 12 marca 1958 r. ustalano w formie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 13/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2017 r., II SA/Po 888/17, LEX nr 2472155).

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wskazana norma prawna stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, w przypadkach kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Przepis ten został wprowadzony do u.g.n. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. wskazano, "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129, Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421).

Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Odmienne stanowisko stałaby poza tym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji) a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. W orzecznictwie zwracano również uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.

Zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie u.g.n. oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie u.g.n.). Dotyczy to jednak spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. Przy tym wyjaśnić należy, w kontekście zarzutów skargi, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby zastosowania przepisu art. 233 u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma bowiem zastosowanie do stanów faktycznych (wywłaszczeń) powstałych przed wejściem w życie u.g.n. bez względu na to, czy w chwili wejścia w życie tej ustawy postępowanie w danej sprawie było w toku. Dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zasadnicze i wyłączne znacznie ma fakt pozbawienia praw do nieruchomości "bez ustalenia odszkodowania".

Oznacza to, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżących o odszkodowanie było ustalenie, czy dokonanemu, na podstawie zarządzenia z 1983 r., wywłaszczeniu towarzyszyła wypłata odszkodowania. Tym samym rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie mogło się ostać, albowiem organ ten orzekając w administracyjnym toku instancji w ogóle tej kwestii nie rozpoznał, pomijając również należyte ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, czym naruszył art. 15 k.p.a. Z treści art. 15 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności, która ma również walor zasady konstytucyjnej poprzez art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, którego w niniejszej sprawie zabrakło z tego powodu, że organ odwoławczy błędnie stwierdził bezprzedmiotowość postępowania naruszając tym samym art. 105 § 1 k.p.a.

Otóż, w ocenie Sądu, taka bezprzedmiotowość postępowania nie zachodzi. Co prawda, jak już wyżej wskazano, w stanie prawnym pod rządami ustawy z 1972 r., pod którymi nastąpiło wywłaszczenie, odszkodowania nie ustalano w formie decyzji administracyjnej, ale przysługiwało ono z mocy ustawy, co potwierdza przepis art. 10 ust. 1 tej ustawy posługujący się terminem "wypłaca się". W orzecznictwie sądowym przyjęto, że w takiej sytuacji wypłata odszkodowania następowała na podstawie "wykazów odszkodowań za przejęte grunty", a nie na podstawie decyzji administracyjnej. Jednak wprowadzenie do polskiego systemu prawa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stworzyło procesową możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacjach, gdy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem, tak jak w niniejszej sprawie. Bez znaczenia wówczas dla ustalenia odszkodowania pozostaje, czy w dacie wywłaszczenia odszkodowanie przyznawano z mocy prawa w związku z wywłaszczeniem, czy o odszkodowaniu należało orzec odrębną decyzję administracyjną.

W tych okolicznościach Sąd stoi na stanowisku, że prawo do odszkodowania przysługujące osobom wywłaszczonym i ich następcom prawnym, co do zasady może zostać zaspokojone w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Do realizacji tego roszczenia może jednak dojść tylko wówczas, gdy zostałoby wykazane, że nie doszło do wypłaty ustalonego odszkodowania. Tej kwestii natomiast organ odwoławczy w ogóle nie rozpoznał przytaczając wyłącznie kilka ustalonych przez organ pierwszej instancji okoliczności, z których wynika przede wszystkim, że w elaboracie szacunkowym z dnia 15 lutego 1984 r. oraz w aneksie do niego z 30 października 1984 r. określono wartość nieruchomości wywłaszczonej wraz z wartością zasiewów oraz drzew i krzewów owocowych. Organ odwoławczy powołał się na zeznania świadków, w tym J. M. – autora elaboratu, z których wynika, że taka wycena była podstawą do wypłaty odszkodowania, i że według jego wiedzy, nikt wywłaszczany pod Osiedle [..] w B., w tym również ówcześni właściciele działki nr [..], nie kwestionowali dokonanych szacunków. Natomiast z wyjaśnień skarżących wynika, że nie posiadają żadnej wiedzy o wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [..] bądź o jej braku. Ze wskazanych wyżej poszlak nie sposób wysnuć żadnych wiarygodnych wniosków odnoszących się do kwestii wypłaty odszkodowania. Nie sposób przyjąć, że odszkodowanie to wypłacono, tak jak to uczynił organ pierwszej instancji, ale nie można również przyjąć, że go nie wypłacono. Na jakiekolwiek wnioski w tym zakresie, w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, jest za wcześnie.

W kontekście powyższych rozważań, Sąd uznał, że organ odwoławczy poprzestając na wadliwie stwierdzonej bezprzedmiotowości postępowania z powodu braku podstaw do orzekania o odszkodowaniu decyzją administracyjną na podstawie art. 128 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie rozpoznał istoty sprawy. Nie dokonał niezbędnych do rozstrzygnięcia ustaleń naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył niektóre okoliczności ustalone przez organ pierwszej instancji oraz dowody, z których one wynikały, ale nie poddał ich całościowej analizie, w kontekście wszystkich okoliczności sprawy i przepisów mających do niej zastosowanie oraz zarzutów odwołania, które kwestionowały te ustalenia. Brak wszechstronności oceny materiału dowodowego potwierdza również fakt, że organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do braku w aktach sprawy notatki służbowej z dnia 15 marca 1982 r. podpisanej przez J. S., w której wyraził on zgodę na wykup jego terenu za odszkodowaniem, na którą to notatkę w sposób wyraźny powoływał się organ pierwszej instancji, budując na jej treści argumentację potwierdzającą wypłatę odszkodowania. W ocenie Sądu tego rodzaju ocena materiału dowodowego nie realizuje wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Wskutek tego Wojewoda ponownie rozpozna odwołanie skarżących, będąc przy tym związany, z mocy art. 153 p.p.s.a., oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd orzekający w uzasadnieniu. W szczególności Wojewoda podejmie inicjatywę dowodową zmierzającą do ustalenia, czy w ślad za zarządzeniem z dnia 3 listopada 1983 r. sporządzony został w niniejszej sprawie "wykaz nieruchomości za grunty przejęte". W sytuacji, w której jak wynika z dotychczas zgromadzonych akt, brak jest dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania za działkę nr [..], organ winien w pierwszej kolejności ustalić, w odniesieniu do pozostałych właścicieli wywłaszczonych na podstawie wskazanego zarządzenia, czy ustalano w stosunku do nich odszkodowania i w jaki sposób to odszkodowanie wypłacano. Po takim ustaleniu należy zweryfikować, czy w odniesieniu do poprzedników prawnych skarżących zastosowano taki sam sposób wypłaty odszkodowania, potwierdzając to stosowanymi dowodowymi. Z orzeczeń sądowoadministracyjnych wydawanych w podobnych sprawach wywłaszczeń dokonywanych na podstawie ustawy z 1972 r. wynika, że jednym ze sposobów wypłaty odszkodowań było przekazywanie ich na książeczki oszczędnościowe PKO. Wobec tego należałoby również zweryfikować, czy poprzednicy prawni posiadali książeczki oszczędnościowe PKO i czy na te książeczki nie doszło do wypłaty odszkodowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając solidarnie na rzecz skarżących I. S. i W. S. kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictw udzielonych przez każdą skarżącą w łącznej wysokości 34 zł, składa się również wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), w wysokości 480 zł.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem na wniosek Wojewody o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym pełnomocnik skarżących w terminie ustawowym nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.