Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1052/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z/s w R. z dnia [...].2016 r., nr [...] o ustaleniu A. N. (dalej: skarżący, strona) w wysokości [...] zł.

W dniu [...].2011 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z/s w R. wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011 r., a decyzją nr [...] z dnia [...].2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu:

- pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1- Zrównoważony sposób gospodarowania za powierzchnię uwzględnioną w płatności 307,99 ha/rok, kwotę w wys. [...] zł,

- pakietu 8 - Ochrona Gleb i Wód, wariant 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy za powierzchnię uwzględnioną w płatności [...] zł, kwotę w wys. [...]zł,

- pakietu 8 - Ochrona Gleb i Wód, wariant 8.2.1 - Międzyplon ozimy za powierzchnię uwzględnioną w płatności 167,57 ha/rok, kwotę w wys. [...] zł.

Dnia 26.01.2012 r. przyznane płatności zostały przekazane na rachunek bankowy beneficjenta wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

Na podstawie wniosku o przyznanie płatności na 2012 r. organ przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu:

- pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - Zrównoważony sposób gospodarowania za powierzchnię uwzględnioną w płatności 307,99 ha/rok, kwotę w wys. 57 887,64 zł,

- pakietu 8 - Ochrona Gleb i Wód, wariant 8.2.1 - Międzyplon ozimy za powierzchnię uwzględnioną w płatności 199,82 ha/rok, kwotę w wys. [...] zł.

Dnia 07.01.2013 r. przyznane płatności zostały przekazane na rachunek bankowy beneficjenta wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu 13.05.2013 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013, a dnia 30.09.2013 r. Pan A. N. złożył zmianę do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013. Na podstawie ww. wniosku Kierownik Biura Powiatowego w L. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu:

- pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - Zrównoważony sposób gospodarowania za powierzchnię uwzględnioną w płatności 305,78 ha/rok, kwotę w wys. [...] zł,

- pakietu 8 - Ochrona Gleb i Wód, wariant 8.2.1 - Międzyplon ozimy za powierzchnię uwzględnioną w płatności 113,51 ha/rok, kwotę w wys. [...] zł.

Dnia 14.04.2014 r. przyznane płatności zostały przekazane na rachunek bankowy beneficjenta wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu 15.05.2014 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014, a dnia 23.09.2014 r. skarżący złożył zmianę do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014. Na podstawie ww. wniosku organ przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu:

- pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - Zrównoważony sposób gospodarowania za powierzchnię uwzględnioną w płatności 300,89 ha/rok, kwotę w wys. [...] zł,

- pakietu 8 - Ochrona Gleb i Wód, wariant 8.2.1 - Międzyplon ozimy za powierzchnię

uwzględnioną w płatności 105,07 ha/rok, kwotę w wys. [...] zł. Płatność przelano na rachunek w dniu 24.03.2015 r.

W dniu 18.09.2015 r. wysłano do strony informację o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2013 w wys. [...] zł, a w dniu 19.11.2015 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł. Jako przyczynę ustalenia kwoty do zwrotu organ wskazał zmniejszenie powierzchni podjętego zobowiązania.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła zarzuty błędnego zastosowania w sprawie i oparcia rozstrzygnięcia o przepisy art. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011, w sytuacji gdy przepisy te nie obowiązywały w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Zarzuciła także naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z § 39 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 z późn. zm.) – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe, wyrażające się we wskazaniu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisu, który dotyczy zwrotu opłaty rolnośrodowiskowej tj. § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego czyli związanej z brakiem wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji gdy z treści samej decyzji wynika, że nie zaistniały okoliczności faktyczne mogące powodować zastosowanie przepisu, który organ I instancji powołał jako podstawę swego rozstrzygnięcia, albowiem skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej a przedmiotowy przepis miał zastosowanie wyłącznie do sytuacji w której wniosek taki nie został złożony. Ponadto zdaniem skarżącego doszło do naruszenia art. 6, 7 , 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., gdyż z decyzji nie sposób wywieść powodu, dla którego orzeczono o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności przez stronę, gdy przywołany przez organ I instancji § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego posiada aktualnie inne brzmienie aniżeli przywołał je organ w treści swego rozstrzygnięcia - co powoduje że organ oparł się na treści przepisów prawa, które nie obowiązują. Organ nadto nie uwzględnił, że przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego był kilkukrotnie nowelizowany, a niektóre przepisy intertemporalne nie pozwalały stosować nowych przepisów do stanów sprzed wejścia w życie nowelizacji. Strona zarzuciła organowi także błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji naruszenie przepisów art. 7 , 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., przez przyjęcie, że skarżący zmniejszył obszar na którym powinien być realizować zobowiązanie rolno środowiskowe. Skarżący nie zmniejszał ilości oraz powierzchni działek w stosunku do których deklarował zobowiązania rolnośrodowiskowe, a zadeklarowana wielkość powierzchni działek w stosunku do których realizowane było zobowiązanie rolnośrodowiskowe związane było zawsze z danymi o powierzchniach uzyskiwanymi od ARiMR i wyłącznie w oparciu o dane uzyskiwane od tego organu skarżący dokonywał wskazań odnośnie powierzchni działek przeznaczonych do realizacji tego zobowiązania.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej (...) a właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, określają przepisy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Organ podkreślił, że we wniosku o przyznanie płatności strona powinna zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami, obejmujące m.in. grunty rolne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody (objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody), oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2 oraz rowy do 2 m szerokości. Maksymalny obszar kwalifikowany jest więc uznawany jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (drogi, nieużytki). Jest to więc powierzchnia odpowiadająca powierzchni rzeczywistej. Składając zatem wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych strona powinna podać powierzchnie działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym.

W dalszej części uzasadnienia organ obszernie omówił zasady weryfikacji poprawności deklaracji powierzchni działek rolnych zgłaszanych do płatności w świetle art. 14 i 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, wskazując, że weryfikacja ta oparta jest na zintegrowanym systemie LPIS, służącym do identyfikacji działek, ustanawianym na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, w ramach którego korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

Organ, wskazując na wynikającą z przepisów krajowych podstawę orzeczenia o zwrocie płatności powołał się na §39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wskazując, że zgodnie z jego brzmieniem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu ( ust. 1). Zgodnie z ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik:

1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu;

2) zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi:

a) powierzchni stanowiącej różnicę między:

- powierzchnią, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskową, a

- powierzchnią stanowiącą różnicę między:

- powierzchnią obszaru gruntów ornych, na których powinien być realizowany ten pakiet , a

- powierzchnią gruntów ornych objętą zmniejszeniem

2A) powierzchnią obszaru gruntów ornych, na którym powinien być realizowany ten

ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant;

5) Kwota płatności rolnośrodowiskowej przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych podlega zwrotowi w części przekraczającej wysokość kwoty, jaka powinna być przeznaczona na ich refundację, jeżeli stwierdzona powierzchnia siedliska, dla którego sporządzono dokumentację przyrodniczą, jest mniejsza niż określona we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Obliczając na tej podstawie kwotę do zwrotu ([...]) organ powołał się na art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, zgodnie z którym w przypadku stosowania degresywnych kwot pomocy uwzględnia się jednak średnią tych kwot w stosunku do odpowiednich obszarów zadeklarowanych.

W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania, zarzucając:

1) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. w zw. z, art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. oraz art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. - poprzez ich błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie i wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wskazane przepisy rozporządzeń Komisji (WE) w sytuacji gdy przepisy te nie obowiązują i nie obowiązywały w momencie wydawania zaskarżonej decyzji;

2) naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji z uzasadnienia której nie wynika, jakie fakty organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz nie dokonano wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co wyrażało się w:

a) niewyjaśnieniu dlaczego organ uznaje, że zaniżenie powierzchni zgłoszonej do dopłat przez skarżącego nie nastąpiło z jej winy, w sytuacji, gdy skarżący od samego początku wskazuje, że wielkość zgłaszanej powierzchni odbywała się - co roku - w oparciu o dane przekazane przez ARiMR, a tym samym nie doszło do celowego zmniejszenia powierzchni na którym były realizowane zobowiązania rolnośrodowiskowe przez skarżącego;

b) przywołaniu przepisów rozporządzeń Komisji Europejskiej oraz Rady i Parlamentu Europejskiego, które nie obowiązują, co świadczy o tym, że podstawa prawna przywołana w decyzji nie istnieje, a w konsekwencji nie może opierać się na niej treść wydanej decyzji administracyjnej;

c) braku odniesienia się organu drugiej instancji, co do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu przez stronę, a w szczególności zarzutu dotyczącego powoływania w wydanej decyzji przepisów prawa nieobowiązujących w dniu wydania decyzji tj. rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej oraz Komisji Europejskiej szczegółowo omówionych w odwołaniu od decyzji;

3) błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji naruszenie art. 7 , 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., przez przyjęcie, że skarżący zmniejszył obszar na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w sytuacji gdy skarżący nie zmniejszał ilości oraz powierzchni działek w stosunku do których deklarował zobowiązania rolnośrodowiskowe, zaś wielkość powierzchni deklarował zawsze w oparciu o dane otrzymane z ARMiR.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zasadność orzeczonego przez organ ARMiR obowiązku zwrotu przez skarżącego kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2011, 2012 i 2013 r. w związku ze zmniejszeniem powierzchni, na której powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, na skutek zmiany w 2014 r. zadeklarowanej powierzchni działki, na której będzie realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Odnosząc się na wstępie do podniesionych zarzutów oparcia decyzji o przepisy rozporządzeń unijnych, które nie obowiązywały w dacie wydania decyzji, Sąd uznał je za bezzasadne.

Wskazać należy, że istotnie – jak wskazuje na to skarżący - rozporządzenie nr 65/2011 utraciło moc od dnia 1 stycznia 2015 r., na mocy art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U.UE.L 2014, Nr 181, poz. 48 ). Jednocześnie w przepisie tym stwierdza się, że derogowawne rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 stosuje się jednak nadal w stosunku do:

a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.;

b) wniosków o płatność i wniosków o wsparcie złożonych w odniesieniu do roku 2014 i lat wcześniejszych oraz wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2015 zgodnie z art. 66 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005; oraz

c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 44 .

W myśl z kolei art. 44 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, rozporządzenie to stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o wsparcie lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r.

Z mocy zatem przytoczonych art. 43 i 44 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, obowiązującego od dnia 15 stycznia 2015 r., w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 65/2011, w tym art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1, które kierowane są do Państw Członkowskich i określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości. Wypłacone nienależnie skarżącemu środki publiczne za rok 2011, 2012 i 2013 z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. ustawy. Wbrew twierdzeniom skargi, w niniejszej sprawie organ zasadnie więc powołał się na art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, a to ze względu na brzmienie art. 43 pkt b rozporządzenia nr 640/2014, gdyż postępowanie toczyło się na skutek wniosku o płatność na 2014 r., w odniesieniu do którego stwierdzono nieprawidłowości skutkujące pomniejszeniem płatności – co znalazło wyraz w decyzji z dnia 4 lutego 2015 r., przyznającej skarżącemu płatność za ten rok w zmniejszonej wysokości. Wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu płatności za lata poprzednie jest natomiast konsekwencją stwierdzenia, że w 2014 r. program rolnośrodowiskowy nie był realizowany prawidłowo. Zastosowany przez organ zakres zwrotu płatności za lata 2011-2013, obliczony stosownie do rozmiaru uchybień stwierdzonych w 2014 r., odpowiada kryterium zwrotu określonym w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, tj. rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Art. 5 rozporządzenia nr 65/2011 reguluje kwestię odzyskania nienależnych płatności. Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 zasadą jest zwrot przez beneficjenta nienależnej płatności powiększonej o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2, który to przepis nakazuje naliczyć odsetki za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia przy zastosowaniu stopy odsetek obliczonych zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie niższą niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot. Natomiast stosownie do art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi (lit. a); lub kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych (lit. b). Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z przepisu tego wynika więc wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II GSK 2115/16).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Wskazane wyżej przepisy mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym. W Polsce uszczegółowienie takie nastąpiło w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Ustawa ta określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L 277 z dnia 21 października 2005 r., str. 1, z późn. zm.), zwanym dalej rozporządzeniem nr 1698/2005, oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia (art. 1 pkt 1); warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej: w ramach działań objętych programem, zwanej dalej "pomocą" (art. 1 pkt 1 lit. a), na realizację zadań określonych w art. 66 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1698/2005, zwanej dalej "pomocą techniczną" (art. 1 pkt 1 lit. b), w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

Jak trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

W myśl z kolei art. 29 ust. 1 ww. ustawy, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest więc zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań regulują przepisy rozporządzenia wydanego przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich).

Z uwagi na to, że postępowanie administracyjne o zwrot płatności zostało wszczęte już w czasie obowiązywania rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w powołanym art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, które reguluje zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Przepis § 46 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi , że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zastosowanie mają przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Powyższy przepis ustanawia pewną regułę, zgodnie z którą do płatności zrealizowanych w oparciu o poprzednio obowiązujące rozporządzenie rolnośrodowiskowego z 2009 r., a więc także do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, obejmującej zwrot nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2013, należy stosować nowe uregulowanie (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II GSK 2115/16).

Rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. stanowi, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który, obok spełnienia innych warunków, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 1 pkt 3); spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 4). Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Zasadą zatem jest, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, a wszelkie dopuszczalne odstępstwa są określone w tym rozporządzeniu. Dodać należy, że analogiczne warunki formułowane były w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009 r. (odpowiednio § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz §5 ust. 1).

Niezrealizowanie całego zobowiązania powoduje obowiązek zwrotu przez beneficjenta płatności rolnośrodowiskowej ( ust. 1 §39), w szczególności gdy ma miejsce w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. W ust. 2 §39 wskazano pozostałe przypadki pociągające za sobą obowiązek zwrotu otrzymanej płatności i zasady ich zwrotu, w tym także w związku ze zmniejszeniem obszaru gruntów, na których zobowiązanie to miało być realizowane.

Skarżący składając wnioski o przyznanie płatności deklarował znajomość powyższych zasad oraz realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach zadeklarowanych pakietów w okresie 5-letnim. Tym samym akceptował też określone w §39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego konsekwencje niedotrzymania tego zobowiązania, w tym zmniejszenia obszaru, na którym miało być ono realizowane. Okolicznością bezsporną jest, że na podstawie złożonych przez niego wniosków za lata 2011- 2013 przyznano skarżącemu płatności, które przekazano na jego rachunek bankowy.

Obecnie zatem, dla oceny zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011–2013, decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane płatności były płatnościami "nienależnymi" w rozumieniu rozporządzenia nr 65/2011 =- a więc takimi, które zostały wypłacone rolnikowi, a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu.

W rozpoznawanej sprawie nie ma również sporu co do tego, że w we wnioskach o przyznanie płatności na lata 2013 i 2014 skarżący wykazał mniejszą powierzchnię gruntów rolnych do płatności w ramach Pakietu 1 "Rolnictwo zrównoważone" (odpowiednio 305,78ha/rok i 300,89 ha/rok), niż w pierwotnej deklaracji, złożonej za 2011 r. ( (307,99 ha/rok), co oznaczało zmniejszenie przez rolnika obszaru gruntów, na których zobowiązał się realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe i w konsekwencji uzasadniało zastosowanie sankcji z § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W tym miejscu wskazać należy, że nie mogły okazać się skuteczne podniesione w skardze zarzuty, iż skarżący wykazując we wniosku powierzchnię gruntów uprawniającą do przyznania płatności każdorazowo opierał się na informacji przekazanej przez organ Agencji. Obowiązek wykazania powierzchni, na której faktycznie realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe spoczywa na osobie składającej wniosek o przyznanie płatności. Przekazywana rolnikowi przez ARMiR karta informacyjna zawiera dane o dopuszczalnej maksymalnej powierzchni PEG ustalonej dla danej działki ewidencyjnej, natomiast płatność przekazywana jest do działki rolnej , a więc obszaru, na którym faktycznie realizowane są uprawy – i taką powierzchnię rolnik winien każdorazowo wykazać wnioskując o przyznanie płatności. Faktyczna powierzchnia realizacji zobowiązania , wykazana w pierwszym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, stanowi tez punkt odniesienia dla oceny realizacji tego zobowiązania w latach następnych. Skarżący skorygował w latach 2013 i 2014 powierzchnie działek wykazane we wnioskach wykazując powierzchnie mniejsze, niż pierwotnie zgłoszone do płatności, przyznając tym samym, że uległy one zmniejszeniu. Zmiany co do wielkości powierzchni, na której deklarowano realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego są więc wynikiem działania samego wnioskodawcy. Z akt niniejszej sprawy wynika przy tym, że organy ARMiR dokonały kwalifikowalności powierzchni gruntów rolnych do płatności w 2014 r. na podstawie art. 16 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, w myśl którego kwota pomocy musi zostać ograniczona do powierzchni stwierdzonej na podstawie danych ustalonych dla działki referencyjnej w Systemie Indentyfikacji Działek Rolnych (LPIS), a dane były zebrane w oparciu o ten system. W wyniku powyższego została w dniu 4 lutego 2015 r. dotycząca przyznania płatności za 2014r., od której skarżący nie wniósł odwołania. Będąca obecnie przedmiotem skargi decyzja dotycząca zwrotu płatności za lata 2011, 2012 i 2013 jest konsekwencją powyższych, niezakwestionowanych przez stronę, ustaleń. Stwierdzone nieprawidłowości co do zakresu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (co do obszaru upraw) uprawniały więc organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności i wydania decyzji na podstawie przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Końcowo odnosząc się do zarzutu skargi o bezzasadnym uznaniu przez ARMiR, że do wypłaty nienależnych płatności nie doszło w wyniku pomyłki organu, Sąd uznał ten zarzut za bezzasadny. Organ szeroko omówił w decyzji warunki wyłączenia obowiązku zwrotu płatności, wynikające z w art. 80 ust. 3 rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009 oraz w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i trafnie uznał, że nie znajdą one zastosowania w niniejszej sprawie. Na podstawie ww. przepisu obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnych płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o pomyłce organu, gdy błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika, bowiem płatności dokonano na podstawie danych wykazanych przez skarżącego we wnioskach, za których poprawność i zgodność ze stanem faktycznym sam odpowiadał, a nienależny charakter tych płatności był wynikiem niedotrzymania obowiązku zachowania powierzchni gruntów rolnych w okresie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku