Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 508/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75  ust. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] inwestor M. M., zwróciła się do Wójta Gminy O. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowle hali magazynowej do zbierania odpadów wraz z częścią socjalno - biurową i placem utwardzonym na działce nr [...] w miejscowości O., gmina O. Do wniosku dołączono kartę Informacyjną przedsięwzięcia, kopię z mapy ewidencyjnej oraz wypis z rejestru gruntów, zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa).

Organ prowadzący postępowanie zawiadomieniem z dnia [...] powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o wystąpieniu do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej też RDOŚ) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. (dalej też PPIS) o wyrażenie opinii w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia (art. 63 i 64 ustawy). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w opinii z dnia [....] opowiedział się za potrzebą przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. w postanowieniu z dnia [...] stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w którym ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy R. nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. W dniu [...] wnioskodawca przedłożył organowi raport oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia.

Dnia [...] Wójt Gminy O. wydał obwieszczenie, zawiadamiające o toczącym się postępowaniu, o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od dnia ukazania się obwieszczenia (art. 33 ustawy). W efekcie tego do organu wpłynął w dniu [...] protest mieszkańców O. (pismo z dnia [...]) wraz z podpisami osób sprzeciwiających się przedsięwzięciu. Sprzeciw zgłaszany został również przez strony postępowania, kwestionujące istnienie w swoim sąsiedztwie inwestycji o takim charakterze.

Zgodnie z treścią art. 77 ust. 1 ustawy Wójtowi Gminy O., pismami z dnia [...], wystąpił do RDOŚ oraz PPIS o dokonanie uzgodnienia i wyrażenie opinii co do środowiskowych warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Organy te odpowiednio postanowieniami z dnia [...] oraz z dnia [....], po wielokrotnym zwracaniu się do inwestora o udzielenie wyjaśnień oraz uzupełnienie bądź uszczegółowienie informacji zawartych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ostatecznie uzgodniły (RDOŚ) oraz pozytywnie zaopiniowały (PPIS) realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, określając jego warunki.

W konsekwencji zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora M. M. z dnia [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy, § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397, dalej powoływanego jako rozporządzenie RM z dnia 9 listopada 2010 r.) oraz art.104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), rozpatrzył go negatywnie, orzekając o odmowie wydania wnioskowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania, powołał się na liczne protesty mieszkańców O. sprzeciwiających się realizacji przedmiotowej inwestycji, oraz wskazał na wątpliwości co do spełnienia przez inwestora wymogu realizacji wszelkich prac w sposób zapewniający ochronę gruntu, wód powierzchniowych oraz wód podziemnych przed zanieczyszczeniem (warunek zawarty w postanowienia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia [...]), co uzasadnił lokalizacją działka nr [...], na której miałaby powstać inwestycja, przy strudze "[...]" i przyznaniem przez samego inwestora w złożonych wyjaśnieniach, iż istnieje możliwość zanieczyszczenia cieku, a także okolicznością możliwości zanieczyszczenie wód podziemnych na etapie budowy. Organ podniósł także, że w karcie informacyjnej inwestor opisał. Iż planowana jest praca w wymiarze 24 godzin na dobę, i że mimo iż w późniejszych wyjaśnieniach zastrzegł on, że prace będą prowadzone tylko w godz. 6.00 - 22.00, to jednak istnieje możliwość, że przy większym napływie surowców prace mogą być również prowadzone w godzinach późniejszych, co jest niedopuszczalne z uwagi na uciążliwość dla sąsiadów i związany z tym hałas. Zaznaczył, że inwestycja polegająca na budowie hali magazynowej do zbierania odpadów innych niż niebezpieczne winna polegać na zbieraniu tylko takiej grupy odpadów, tymczasem z informacji zawartych w karcie z dnia [...] dołączonej do wniosku wynika, iż pojawią się również odpady niebezpieczne, takie jak filtry olejowe, baterie i akumulatory, co jest sprzeczne z tematem wniosku. Ponadto wskazał, że z przedłożonych informacji wynika także, iż część odpadów, które nie zmieszczą się w hali magazynowej, składowana będzie na zewnątrz, co zdaniem organ nie jest zgodne z higieną oraz z punktami 15 i 17 postanowienia RDOŚ z dnia [...], a także że zjazd z drogi nr [...] na posesję nr [...] w miejscowości O. czterech samochodów ciężarowych, których użytkowanie przewiduje inwestor, może być uciążliwy z uwagi na to, iż droga nr [...] ma 6 metrów szerokości, co przy dużych gabarytach pojazdów, które będą się tam poruszały stwarzać może zagrożenie dla innych użytkowników tej drogi. Organ I instancji podkreślił też, że mimo, iż na terenie gminy O. nie funkcjonuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego planowana inwestycja znajdować ma się na obszarze gdzie w przyszłości zamieszkiwać może większa liczba osób niż dotychczas. W świetle wszystkich wskazanych powyżej okoliczności oraz kryteriów zawartych w art. 63 ust. 1 pkt 1-3 ustawy oraz w przepisach rozporządzeniu RM z dnia 9 listopada 2012 r., organ I instancji stwierdził, że analiza dokumentów sprawy obliguje do ustalenia, iż:

1) odpady wytwarzane w trakcie realizacji przedmiotowego zadania nie będą segregowane w sposób zapewniający właściwą, wymaganą przepisami ustawy ochronę przylegających terenów oraz miejscowej społeczności;

2) w okresie budowy może nastąpić wzrost emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz poziomu dźwięku, a oddziaływanie to może nie być chwilowe z uwagi na konieczność wykorzystywania do prowadzenia przedmiotowego zamierzenia ciężkich samochodów oraz innego ciężkiego sprzętu;

3) przedmiotowe zamierzenie będzie miało wpływ na zwiększenie zanieczyszczenia wód powierzchniowych i podziemnych;

4) planowane zadanie w znaczny sposób spowoduje zakłócenie użytkowania ziemi przez sąsiadów i to nie tylko w czasie budowy;

5) gromadzone na terenie planowanej inwestycji materiały nie będą bezpieczne dla środowiska;

6) planowana inwestycja negatywnie wpłynie na krajobraz, zmniejszając estetyczność i atrakcyjność otoczenia.

W ocenie organu budowa zamierzonej inwestycji nie przyczyni się do poprawy stanu środowiska nawet przy zastosowaniu prawidłowych rozwiązań technologicznych, technicznych i projektowych. Negatywne zaś oddziaływanie inwestycji na środowisko będzie występować zarówno w fazie realizacji jak i eksploatacji. Faza realizacji będzie wiązała się z pracami budowlanymi, z zastosowaniem typowych maszyn budowlanych i środków transportowych, a także z wyposażeniem projektowanego zamierzenia w urządzenia technologiczne. Ze względu na charakter zamierzenia głównymi elementami potencjalnie negatywnego oddziaływania na środowisko będą, jak podkreślił, odpady i to zarówno gromadzone - dla których jest przeznaczona inwestycja, jak i komunalne, a także ścieki, hałas i emisja zanieczyszczeń do powietrza. Wskazał też, że niezorganizowanym źródłem emisji zanieczyszczeń dla powietrza będą głównie środki transportu tj. pojazdy ciężarowe dowożące odpady, transport między halami itp. Z uwagi zatem na rodzaj zamierzenia inwestycyjnego, jego skalę i lokalizację, organ uznał, że planowane przedsięwzięcie może spowodować zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi, co w jego ocenie, uzasadnia podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Od powyższej decyzji odwołała się inwestor – M. M. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi i Instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła organowi naruszenie:

1) przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 w zw. z art. 6 i art. 7, poprzez pominięcie przy ocenie materiału dowodowego raportu oraz ocen organów współdziałających, a także oparcie decyzji na proteście siedmiorga mieszkańców Gminy O.;

2) przepisów prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 ustawy, poprzez niewykazanie przesłanki znaczącego oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu odwołania inwestor podkreślił że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych nie może opierać się na przesłankach innych niż ustawowe, że na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje plan miejscowy i, że niechęć sąsiadów nie

mieści się w kategorii ustawowych podstaw odmownej decyzji. Wskazał, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano, które elementy przedsięwzięcia mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a dokonane ustalenia oparte zostały na bezdowodowych podejrzeniach i przypuszczeniach. Jako podstawowe uchybienie wskazane zostało nieodniesienie się do raportu i załączonych do niego sprawozdań z badań, oraz uzgodnień organów współdziałających - RDOŚ i PPIS.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. oraz art. 138 § 2 kpa, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie, stosownie do treści przepisów art. 71 ust. 1 i 2 ustawy, wymagane było wydanie decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż planowane przedsięwzięcie należy do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest opracowanie oceny oddziaływania na środowisko. Zaznaczył, że w takiej sytuacji, z punktu widzenia ustaleń stanu faktycznego, sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami raport o oddziaływaniu na środowisko, jest kluczowym dokumentem w sprawie. Opracowany w sprawie raport, po uzupełnieniach był podstawą do dokonania przez RDOŚ, jako organu właściwego w sprawach ochrony środowiska, uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz podstawą opinii wydanej przez PPIS. Oba te organy wskazały, iż możliwa jest zgoda na realizację przedsięwzięcia. Organ I instancji, zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, uzgodnił więc warunki realizacji przedsięwzięcia z właściwymi organami. Z art. 80 ust. 1 ww. ustawy wynika, jak podkreślił, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oprócz wyników uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawa bierze pod uwagę również ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania transgranicznego, o ile było przeprowadzane. Przy wydawaniu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych należy więc brać również pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, aby umożliwić społeczeństwu czynny udział w procedurach oceny oddziaływania na środowisko, w tym możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz składania uwag i wniosków. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wypełnił obowiązek zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu, informując w dniu [...] w drodze obwieszczenia o prowadzonym postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z wnioskiem i dokumentacją sprawy, zakreślając jednocześnie termin na składanie wniosków i uwag do dnia [...] (art. 33 ustawy). W efekcie czego do organu wpłynął w dniu [...] protest mieszkańców O. wraz z podpisami ok. 400 osób sprzeciwiających się przedsięwzięciu. Powołując się na art. 8 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych) przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1), stanowiący iż rezultaty konsultacji oraz Informacje zebrane na podstawie art. 5, art. 6 i art. 7 dyrektywy są uwzględniane w procedurze zezwolenia na inwestycje, organ stwierdził, że w świetle powyższego istotne jest, aby opinia społeczeństwa była uwzględniona w procesie wydania decyzji środowiskowej oraz, że proceduralne gwarancje tego wymogu stwarzają m.in. przepisy art. 37 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy (wymóg rozpatrzenia przez organ prowadzący postępowanie uwagi i wniosków oraz podania w uzasadnieniu decyzji informacji o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa). W ocenie SKO uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza ww. przepisy.

Ponadto zdaniem SKO w sprawie zostały naruszone także przepisy art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 85 ust. 2 pkt b ustawy, nakazujące informować przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, iż inwestor odpowiedział na wątpliwości organów uzgodnieniowych, a z treści raportu oraz pozytywnych uzgodnień i opinii wynika, że przedsięwzięcie na warunkach określonych przez PIPS i RDOŚ nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska. Warianty realizacji przedsięwzięcia zostały zaś wskazane w raporcie. Choć wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się tylko w niemożności wydania przez organ prowadzący postępowanie decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający, co oznacza że pozytywne uzgodnienia nie obligują organu prowadzącego postępowanie do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy organ ten, z uzasadnionych przyczyn, nie akceptuje np. któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego, to jednak w tej ostatniej sytuacji, jak zaznaczyło SKO, wydanie decyzji odmownej bez merytorycznego odniesienia się do pozytywnych stanowisk organów uzgadniających, a w szczególności bez wykazania wadliwości któregokolwiek z tych stanowisk (uzgodnień, opinii), stanowi naruszenie ww. przepisów (art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 85 ust. 2 pkt b ustawy). Wymogi proceduralne określone w tych przepisach mają tym większe znaczenie, jak podsumował organ, że sprzeciw społeczeństwa (społeczności lokalnej) lub jednej ze stron postępowania wobec planowanej inwestycji nie może stanowić wyłącznej przesłanki odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Zdaniem SKO organ I instancji uchybił także przepisom procesowym, tj. art. 10 § 1 kpa, jako że nie poinformował stron przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, oraz art. 38 ustawy, gdyż w aktach sprawy brak jest dowodu realizacji przez organ dyspozycji tego przepisu i podania w trybie obwieszczenia informacji o wydaniu decyzji. Odnosząc się do tego ostatniego organ podkreślił, że udział w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa nie daje przymiotów strony w tym postępowaniu, niemniej osoby, którym zagwarantowano możliwość uczestniczenia w postępowaniu powinny mleć jednak możliwość zapoznania się z treścią decyzji kończącej postępowanie. Dlatego też w art. 38 ustawy nałożono na organ właściwy do jej wydania obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o treści orzeczenia oraz możliwości zapoznania się z nim.

Z uwagi na wszystkie wskazane powyżej uchybienia przepisom prawa SKO stwierdziło, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie jest wadliwe i koniecznym jest jego ponowne przeprowadzenie zgodnie z obowiązującymi regulacjami. Wskazało, że w związku z tym zasługują także na uwzględnienie zarzuty wskazane w odwołaniu dotyczące naruszeń przepisów Kpa w zakresie postępowania dowodowego oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Podkreśliło też, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ I instancji winien uwzględnić uwagi zawarte w decyzji SKO dotyczące zachowania koniecznej procedury oraz wymogów ustawy w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji.

Na powyższą decyzję skarżący D. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w okolicznościach uzasadniających orzeczenie co do istoty sprawy. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazał w motywach skargi, że stanowisko SKO, iż organ i instancji w sposób nienależyty uzasadnił swoje stanowisko, w szczególności poprzez nie wskazanie przyczyn nie uwzględnienia pozytywnych uzgodnień PIS i RDOŚ jest błędne. Zaznaczając, że obowiązującą regułą w postępowaniu administracyjnym jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i wydanie przez ten organ decyzji orzekającej co do istoty sprawy (art. 138 § 1 kpa), zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa może następować jedynie w przypadkach kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego od nowa lub w znacznej części, skarżący stwierdził, że wbrew tym regulacjom SKO, nie mając ku temu podstaw, nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, przez co naruszył także zasadą sprawności postępowania. W tym kontekście zaznaczył, że jedynym istotnym zarzutem jaki jest formułowany w zaskarżonej decyzji względem decyzji organu i instancji jest sprzeczność uzasadnienia decyzji z przepisami ustawy, uzasadniona rzekomym nie wykazaniem przez organ I instancji przyczyn wydania decyzję odmownej wbrew pozytywnym uzgodnieniom. Podkreślił też, że SKO wskazało, iż powszechny protest mieszkańców terenów sąsiadujących z inwestycją nie stanowi wystarczającej przesłanki wydania decyzji odmownej. W ocenie skarżącego ww. powody wydania zaskarżonej decyzji są nieprawidłowe. Braki w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie są bowiem podstawą do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli organ odwoławczy dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym do orzeczenia co do istoty sprawy. Skoro, jak wskazał skarżący, zdaniem SKO organ I instancji nie dokonał właściwej oceny pozytywnych uzgodnień, należało tę ocenę przeprowadzić w postępowaniu odwoławczym. Podniósł, że SKO uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie wskazało także żadnych konkretnych wytycznych określających kierunki rozpatrzenia sprawy, poza banalnymi ogólnikowymi stwierdzeniami o konieczności należytego uzasadnienia decyzji. Skarżący zaznaczył również, iż kwestia sprawnego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej ma szczególne znaczenie przy realizacji inwestycji, które budzą protesty mieszkańców. W niniejszej sprawie, jak zarzucił, przystępuje się do wydania decyzji środowiskowej, stawiając zarówno inwestora jak i mieszkańców w sytuacji niepewnej co do przyszłości terenu, nie bacząc na fakt, że w świetle przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na terenie obejmującym grunty rolne i zabudowę mieszkaniową jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 112 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną.

Z uwagi na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie organ II Instancji wydał rozstrzygnięcie kasacyjne, o którym mowa w art. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa" należało zbadać czy w sprawie zaistniały przesłanki ustawowe do wydania takiej decyzji administracyjnej.

Na podstawie art. 138 kpa można wyróżnić następujące rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego tj. decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 kpa), decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie bądź orzekającą co do istoty sprawy bądź umarzającą postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 kpa) oraz decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę organowi i instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa). W ramach wskazanych rozstrzygnięć organ odwoławczy może zatem wydać orzeczenie merytoryczne oraz orzeczenia kasacyjne. Cechą charakterystyczną orzeczenia merytorycznego jest to, iż w orzeczeniu tym organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Cechą charakterystyczną orzeczenia kasacyjnego jest natomiast to, że organ odwoławczy w orzeczeniu nie rozstrzyga istoty sprawy, tylko uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rację ma skarżący, że model postępowania odwoławczego unormowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oparty jest na zasadzie merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją organu I instancji. Orzeczenie odwoławcze co do zasady przybiera więc charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 In principio). Natomiast orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa, tj.: stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Samo zatem ustalenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, niezbędne jest bowiem jednoczesne zaistnienie drugiej z obligatoryjnych przesłanek z art. 138 § 2 kpa tj. wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a więc że organ I instancji nie wyjaśnił (naruszając przepisy postępowania) sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. W sytuacji wystąpienia obu ze wskazanych przesłanek, organ II instancji przekazując sprawę organowi I instancji, zgodnie z art. 138 § 2 kpa zd. 2, powinien wskazać mu jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę. Wskazania te wiążą organ I instancji co do samego obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich określonych, natomiast wybór sposobu ich wyjaśnienia i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji (zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnymi zasadą dwuinstancyjności postępowania). Należy podkreślić, iż instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu II instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 kpa i doprecyzowanej w art. 127 kpa, zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie bowiem przez organ II instancji orzeczenia merytorycznego w okolicznościach określonych w art. 138 § 2 zd. 1 kpa, a więc po przeprowadzeniu przez niego postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do istoty, bowiem wydanie decyzji ostatecznej w sprawie poprzedzałoby tylko jednokrotne rozpatrywanie sprawy pod względem merytorycznym - w postępowaniu przed organem II instancji. Z mocy art. 136 kpa organ odwoławczy może zatem przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Rober Kędziora, wydawnictwo Beck, str. 69).

W przedmiotowej sprawie organ II instancji uchylając decyzję Wójta Gminy O. i przekazując mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, podjął decyzję kasacyjną, uznając że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Przesłanki te, zdaniem Sądu, wynikają z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Ocena ich jednak wymaga uwzględnienia specyfiki przedmiotu sprawy i charakteru regulacji prawnych jego dotyczących.

Z akt sprawy wynika, że zakwestionowana przez skarżącego decyzja kasacyjna odnosiła się do wydanej, na skutek rozpatrzenia wniosku inwestora, decyzji Wójta Gminy O. odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie hall magazynowej do zbierania odpadów wraz z częścią socjalno - biurową i placem utwardzonym na działce nr [...] w miejscowości O., gmina O. Przedmiot sprawy stanowiła zatem kwestia możliwości określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. Wobec tego, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wymaga w pierwszej kolejności omówienia regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, normujących problematykę decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy uzyskanie takiej decyzji jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W obecnym stanie prawnym występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. te, których wydanie musi być poprzedzone postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz te, które są wydawane bez przeprowadzenia oceny oddziaływania. Pierwsza ze wskazanego typu decyzji wiąże się z postępowaniem wyjaśniającym prowadzonym w pełnym zakresie, druga zaś objęta jest postępowaniem uproszczonym. To zróżnicowanie powinno mieć swoje odzwierciedlenie na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też w art. 77 ust. 1 ustawy określono, że w tych kategoriach spraw, w których jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, zachodzi konieczność uzgodnienia ich warunków z organami wskazanymi w pkt 1 tego przepisu, po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w jego pkt 2. Natomiast w tych sprawach, w których ocena oddziaływania nie jest przeprowadzana, organ właściwy do wydania decyzji będzie mógł przystąpić od razu do orzekania (patrz Krzysztof Gruszecki Komentarz Lex do art. 77 ustawy). Przeprowadzenia postępowania w spawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga m.in., zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko tj. mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy (pkt 2). Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z delegacją zawartą w art. 60 ustawy, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe przedsięwzięcie wymienione zostało w § 3 ust. 1 pkt 81 (punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu) rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. oraz, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy wydanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie ze wskazanymi powyżej uwagami, musiało być poprzedzony postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie po przedstawieniu przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ prowadzący postępowanie główne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przed wydaniem decyzji zasadniczej, zobligowany był, zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy i wskazanymi powyżej uwagami, do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz do zasięgnięcia opinii organu państwowej inspekcji sanitarnej, co też miało miejsce w niniejszej spawie. Wskazać należy także, że art. 80 ust. 1 ustawy wymaga, aby w sytuacji gdy była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko właściwy organ, wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wziął pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. W kontekście powyższego, nie ulega wątpliwości, że rację ma organ odwoławczy, iż w sytuacji przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z punktu widzenia ustaleń stanu faktycznego, istotnym i kluczowym dowodem w sprawie jest raport o oddziaływaniu na środowisko. Niezmiernie istotne znacznie mają także przy wydawaniu decyzji środowiskowej poprzedzonej postępowaniem w sprawie oceny oddziaływani na środowisko, wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do kwestii uzgodnień i opinii podkreślić należy, iż przepis art. 77 ust. 1 ustawy, rozróżnia organy współdziałające w ich wydaniu oraz, że w art. 77 ust. 6 ustawy stanowi się, iż do uzgodnień i opinii, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 kpa. Istotne jest rozróżnienie mocy wiążącej opinii i uzgodnienia dla postępowania głównego. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym (por. uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98; wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1289/09 oraz z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 822/09; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 625/10 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl.). Do problematyki wiążącego charakteru uzgodnienia odniósł się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywołanym przez SKO wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. o sygn. akt. IV SA/Po 1027/10 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). W wyroku tym dotyczącym uzgodnienia, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy, WSA w Poznaniu wskazał, iż wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, oraz w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Stwierdził on także, że pozytywne stanowisko organu uzgadniającego, nie obliguje organu prowadzącego postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli ten ostatni organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. W świetle powyższego należy stwierdzić, że instytucja współdziałania organów w toku załatwiania sprawy, zakłada jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie. Nie osiągnięcie zatem przez organy współdziałające konsensusu, i tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, odmówienie przez organ prowadzący postępowanie główne wydania decyzji środowiskowej, pomimo pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, wymagało co najmniej ustalenia i określenia w decyzji warunków zawartych w postanowieniu organu uzgadniającego, z którymi nie zgodził się organ występujący o uzgodnienie, oraz uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie (art. 85 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy). W niniejszej sprawie tego typu ustaleń zabrakło w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji, co uniemożliwia weryfikację stanowiska tego organu. W takiej sytuacji nie sposób też określić czy organ I instancji wydając decyzję w ogóle wziął pod uwagę wyniki przeprowadzonych w sprawie uzgodnień i opinii z art. 77 ust. 1 ustawy, do czego obliguje go przepis art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy. Postawę dokonanego przez RDOŚ uzgodnienia (tak jak i opinii PPIS) stanowił sporządzony w sprawie oraz uzupełniany i wyjaśniany przez inwestora w jej toku, raport o oddziaływaniu spornego przedsięwzięcia na środowisko. Raport ten jak już Sąd wyżej wskazał, i co słusznie podkreślił też organ odwoławczy, w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla których wymagane jest opracowanie oceny oddziaływania na środowisko, stanowi podstawowy dowód w sprawie, którego ustalenia należy zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy wziąć pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Sposób wzięcia pod uwagę tych ustaleń i zakres ich uwzględnienia powinien zostać zaś omówiony w uzasadnieniu decyzji środowiskowej (art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy). Także i tego typu ustaleń zabrakło w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ I instancji bowiem przede wszystkim umotywował swoje wątpliwości co do spornego przedsięwzięcia informacjami zawartymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia z dnia [...], co w sytuacji późniejszego sporządzenia w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz znaczenia tego dowodu w sprawie w której przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, uzasadnia twierdzenie organu odwoławczego o niezgodności z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji. W ocenie Sądu oparcie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na wątpliwościach i przypuszczeniach organu, a także poczynienie w niej ustaleń na podstawie informacji zawartych w poszczególnych, jednostkowych dokumentach (karcie informacyjnej wyjaśnieniach), bez odniesienia się do całości materiału dowodowego sprawy i terminu w którym poszczególne dowody zostały uzyskane, a w szczególności do sporządzonego w sprawie raportu i wydanych przez organy współdziałające (RDOŚ i PPIS) uzgodnień i opinii, narusza w sposób istotny nie tylko ww. przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ale również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ust. 3 kpa. Taki zaś zakres naruszeń, wskazuje że w sprawie SKO zasadnie podjęło rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 kpa, albowiem wydanie decyzji merytorycznej w sytuacji niewyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie pozbawiłoby inwestora prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jego sprawy w postępowaniu administracyjnym, tj. do dwuinstancyjności postępowania. Należy wyraźnie podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, żeby zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych, a także że winna być ona oparta wyłącznie na przesłankach ustawowych, a nie na wątpliwościach czy przypuszczeniach organu, takich chociażby jak stwierdzenia organu I instancji, że istniej możliwość zanieczyszczenia cieku gdyż działka nr [...] znajduje się przy rzece [...], czy też że choć w gminie O. nie funkcjonuje plan miejscowy, to jednak sporna inwestycja znajdować się ma na obszarze gdzie w przyszłości zamieszkiwać może większa liczba osób niż dotychczas. Taki sposób argumentowania odmownej decyzji, biorąc pod uwagę przedmiot sprawy, jest niedopuszczalny. Decyzja odnośnie środowiskowych uwarunkować musi być oparta na kompleksowo zgromadzonym i wyjaśnionym materiale dowodowym oraz jednoznacznych ustaleniach organu, znajdujących wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Sąd podziela także stanowisko SKO o naruszeniu w sprawie również art. 10 § 1 kpa (brak poinformowania stron przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań), art. 38 ustawy (brak podania w trybie obwieszczenia informacji o wydaniu decyzji oraz o możliwości zapoznania się z nią) oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy (brak podania w uzasadnieniu decyzji informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa).

Odnośnie zarzutu skargi, iż w świetle przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na terenie obejmującym grunty rolne i zabudowę mieszkaniową jest niedopuszczalne, należy wskazać, iż jako bezprzedmiotowy nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ potencjalna treść decyzji o warunkach zabudowy nie jest przedmiotem postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej. Bezzasadny jest także, zdaniem Sądu, zarzut skargi naruszenia art. 138 § 2 zd. 2 kpa poprzez niewskazanie żadnych konkretnych wytycznych określających kierunki rozpatrzenia sprawy, albowiem po pierwsze z uzasadnienia decyzji SKO jasno wynika jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a więc w szczególności te dotyczące wymogu wzięcia pod uwagę, odniesienia się i poczynienia ustaleń w kwestii kluczowego dowodu w sprawie jakim jest raport o oddziaływaniu na środowisk, oraz w kwestii wydanych w sprawie uzgodnień i opinii organów współdziałających, a po drugie, jak już Sąd wskazał wyżej, wskazania co do okoliczności które organ I instancji winien wziąć pod uwagę, wiążą go co do samego obowiązku ich wyjaśnienia, natomiast wybór sposobu ich wyjaśnienia i ich oceny należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji, w związku z czym organ odwoławczy nie jest uprawniony do dawania konkretnych wytycznych co do kierunku rozpatrzenia i oceny sprawy.

Biorąc więc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, uznając że wydana w sprawie decyzja kasacyjna odpowiada prawu, oraz że żadne zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.